Rolul Finanțelor in Sistemele Economice Contemporane [PDF]

Zitiervorschau

Introducere Finanțele publice constituie o componență importantă a vieții social-economice a fiecărei țări, iar impactul lor asupra economiei naționale are conotații atât în dimensiunile și distribuirile Produsului Intern Brut (P.I.B.), cât și în modul concret de realizare a acestui proces. Existen ța finanțelor publice este indisolubil legatã de existența statului, care are de îndeplinit func ții și sarcini importante în ce privește organizarea și conducerea activității economico-sociale naționale, apărarea independenței și suveranității țării. Necesitatea și apariția finanțelor Fenomenul financiar are o istorie de milenii ,pâna în present oamenii încearcă să descifreze acest misteriu economic.Gândirea financiară ,care s-a format în principal pe parcursul a sute de ani, are în reserve diferite teorii menite să explice mai aprofundat fenomenul financiar. Pornind de la faptul că de-a lungul anilor numeroși specialiști în materie au sporit volumul cuno știn țelor referitoare la finanțe ,s-au făcut diverse generalizări ,principii, raporturi în cauza între deosebite fenomene, au fost identificate anumite legități, etc. În urma cercetărilor intreprinse și a experienței accumulate s-a identificat scopul de a arata necesitatea ,apariția și evolu ția finanțelor pe parcursul dezvoltării societații umane. Conceptul și conținutul Finanțelor Publice Finanțe își are originea în limba Latină “FINIS” și semnifică plata în bani. În sec.al XIII –XV ,termenul de finanțe a intrat în principalele limbi europene ,ajungând să reprezinte relațiile,resursele și operațiile bănești. Relațiile financiare prin esența lor reprezintă un transfer de valoare. Transferul de valoare, ce stă la baza relațiilor, are un șir de particularități, printre care doua principale. În primul rând, transferul respectiv se efectueaza sub forma bănească. În așa mod relațiile financiare se manifestă numai prin bani. În al doilea rând, transferul se efectuează fără contrapresta ție directă. Așa dar, relațiile economice, realizate prin intermediul banilor, care apar în procesul reparti ției în legatură cu satisfacerea nevoilor colective ale societății constituie finan țele publice. Astfel, conceptul contemporan finanțe publice include: a) relațiile care exprimă un transfer de resurse bănești fără contraprestație și cu titlu nerambursabil; b) relațiile care exprimă un împrumut de resurse bănești pe o perioadă de timp determinată, pentru o anumită dobânda (creditul);

1

c) relații care exprimă un transfer de resurse bănești obligatoriu sau facultativ în schimbul unei contraprestații care depinde de producerea unui eveniment aleatoriu (asigurari). Capitolul I.ASPECTE TEORETICE CU PRIVIRE LA FINANȚELE PUBLICE 1.1. Noțiune de finanțe publice. Nevoile și interesele publice se realizează de către stat, în principal și uneori exclusive prin bani. Într-adevăr cheltuielile pe care le are de efectuat statul nu se pot efectua decât în bani. Fără bani nu există nici finanțe publice. Această caracteristică explică și preocuparea pentru etimologia cuvântului ,, finanțe”. După câte se pare, noțiunea de finanțe provine de la cuvintele latinești ,, fiare” sau ,, finis”, care se traduc prin a termina, a încheia o acțiune judiciară în legătură cu plata unei sume de bani. De la aceste cuvinte s-a format ,,financia” sau ,,financia pecuniaria”, adică plata în bani. Se crede că din aceste cuvinte latinești s-a născut noțiunea ,,finance” folosită în Franța în secolele XV-XVI, care avea mai multe înțelesuri și anume: sume de bani, resurse bănești, venit al statului, iar ,,les finances” echivala cu gospodăria publică, patrimoniul statului. Finanțele publice reprezintă forma bănească a relațiilor economice, în procesul reparti ției produsului social și venitului național în cadrul îndeplinirii func țiilor statului. Con ținutul social, economic și în special juridic al relațiilor financiare, funcțiile și importanța lor sunt câteva din problemele fundamentale ale științei dreptului financiar. În fiecare orânduire, finanțele au avut un anumit conținut de clasă și funcții specifice condițiilor politice, sociale și economice în care au apărut și s-au manifestat. Sub aspect istoric, noțiunea de finanțe publice a evoluat suportând, de-a lungul timpului, schimbări multiple și profunde. În cercetarea științifică juridică a noțiunii de finanțe publice s-au conturat 2 concepții: noțiunea clasică și noțiunea modernă a finanțelor publice. 1.2. Caracteristici generale ale finanţelor publice În procesul procurării și repartizării resurselor financiare necesare statului pentru a-și îndeplini funcțiile și sarcinile sale, se formează anumite relații sociale, de natura economică, care exprimă modul de repartizare a unei părți din P.I.B. între diverse categorii sociale. Aceste relații se concretizează în transferuri bănești de la agenți economici, instituții și persoane fizice la bugetul statului, de la bugetul de stat catre agenții economici, între instituții și chiar în interiorul unor structuri economice, cu prilejul formării sau utilizării diferitelor fonduri. De aceea, există o deosebire clară între finanțele publice și cele particulare, astfel: ·

finanțele publice sânt asociate cu resursele, cheltuielile, împrumuturile, datoria statului,

unităților administrativ-teritoriale și altor instituții de drept public; 2

·

finanțele private cuprind resursele, cheltuielile, împrumuturile, creanțele de încasat și

obligațiile de plată ale agenților economici, băncilor, societăților de asigurare private. 1.3. Funcțiile finanțelor publice Misiunea socială a finanțelor publice se înfaptuieste prin functiile pe care le exercită și anume: 1)Funcția de repartitie 2) Funcția de control. 1)Funcția de repartiție a finanțelor publice cuprinde doua faze, distincte, dar organic legate între ele, și anume: a)constituirea fondurilor publice și

b)distribuirea fondurilor publice

a)Constituirea fondurilor publice se realizează în procesul distribuirii și redistribuirii P.I.B., între diverse persoane fizice și juridice, pe de o parte, și stat, pe de alta. La constituirea acestor fonduri participă, în proporții diferite, în raport cu capacitatea lor financiară:

unitățile economice, indiferent de forma juridică de organizare a acestora și de

forma de proprietate asupra capitalului social; acestora;

populația;

instituțiile publice și unitățile din subordinea

persoanele fizice și juridice rezidente în strainătate, dar care

realizează venituri în țară considerată. b) Distribuirea fondurilor publice de resurse financiare constă în repartizarea acestora pe beneficiari, persoane fizice și juridice, după ce s-au inventariat nevoile sociale, respectiv cererea de resurse financiare de la fondurile publice în anul de referință. Datorită faptului că cererea de resurse financiare este mai mare decât oferta, este necesar că autoritățile publice competente să trieze și să ierarhizeze cererile organelor centrale și locale în funcție de importan ță pe care o reprezintă unele în raport cu celelalte. Distribuirea acestor fonduri reprezintă, de fapt, dimensionarea volumului cheltuielilor publice pe destinații, si anume pentru: - învatamânt, cultură, sanatate; -asigurari sociale și protecție socială; -gospodărie comunală și construcții de locuințe; -aparare națională; 3

-ordine publică; -acțiuni economice; -alte acțiuni; -datorie publică. Așadar, dirijarea resurselor financiare de la fondurile publice către diversi beneficiari se realizeaza tot în procesul distribuirii si redistribuirii P.I.B. și are loc între stat și diverse persoane fizice și juridice. Prin urmare, constituirea și dirijarea fondurilor publice de resurse financiare constituie un proces unitar și neîntrerupt, care se realizeaza cu ajutorul funcției de repartiție a finantelor și joacă un rol important în înfaptuirea reproductiei sociale largite. 2)Funcția de control Funcția de control a finanțelor publice este îndeplinită concomitent cu funcția de repartiție, dar are o sferă de manifestare mult mai larga decât aceasta, deoarece vizeaza, pe lânga constituirea și repartizarea fondurilor financiare publice, și modul de utilizare a resurselor. Între cele doua funcții ale finantelor publice există raporturi de intercondiționare. Aceasta interconditionare se manifestă prin faptul ca repartiția ocazioneaza controlul, iar controlul determina un anumit mod de mobilizare și alocare a resurselor prin repartiție. Necesitatea funcției de control a finanțelor publice decurge din faptul că fondurile de resurse financiare publice aparțin întregii societăți și că acestea materializează o bună parte din P.I.B. Controlul statului are o sferă largă de manifestare, cuprinzând toate domeniile vie ții sociale care țin de sectorul public și anume: activitatea economică, cultural-educativă, de ocrotire medicală, de asigurări sociale de stat, de aparare națională, de menținere a ordinii publice, de protecție socială, de promovare a relațiilor cu celelalte state ale lumii ș.a. Ca urmare, controlul îmbracă forme diferite, se realizeaza de organe diferite și folosește instrumente diferite. Controlul financiar vizează urmatoarele aspecte: -

modul de constituire, repartizare și utilizare a fondurilor de resurse financiare publice,

4

-

pastrarea integrității și a bunei gestionări a patrimoniului public,

-

încasarea integrală și la timp a creanțelor statului,

-

onorarea plăților datorate de către stat terților. În țara noastră, controlul financiar se exercită de organe specializate ale Curții de Conturi,

ale Ministerului Finanțelor Publice, organe specializate ale ministerelor, departamentelor, autoritaților publice locale, garda financiară, etc. Capitolul II. ANALIZA FINANȚELOR PUBLICE ÎN SISTEMELE ECONOMICE CONTEMPORANE 2.1.Evoluția finantelor publice. În vorbirea curentă, ca si în literatura de specialitate, se utilizează diverse expresii care fac parte din familia cuvântului finanțe, în sensuri apropiate sau diferite, dupa caz: finanțe, finanțe publice, finanțe private ș.a. În secolele al XIII lea și al XIV lea s-au folosit expresiile finantio, financias si financia pecuniria, cu sensul de plată în bani. În secolul al XV-lea, în Franta, se foloseau expresiilehommes de finances și financiers pentru denumirea arendașilor de impozite și a persoanelor care încasau impozitele regelui, finance pentru suma de bani, venit al statului, financies pentru denumirea întregului patrimoniu al statului. În Germania, în secolele al XV lea - al XVII lea, se utilizau termenii finanz, care desemna plata în bani și finanzer, care desemna pe camatar. În țara noastră, înca din secolul al XIX lea, s-a folosit noțiunea de fisc, care denumea organul financiar care încasa impozitele, taxele, amenzile, etc. De-a lungul anilor, conceptul de finante a evoluat continuu. În aceasta evolutie se conturează doua etape distincte: -

prima corespunde, în linii generale masinismului, capitalismului ascendent (secolele al

XVIII lea - al XX lea), -

iar ce-a de-a doua corespunde dezvoltării monopolurilor (secolul al XX lea). 5

Concepțiile din prima etapă sunt considerate clasice, iar cele din etapă următoare, moderne. Concepțiile clasice reflectă doctrina liberală predominantă în perioada capitalismului ascendent, potrivit careia activitatea economică trebuie să se desfășoare în conformitate cu principiul laissez-faire, laissez-passer, urmărindu-se evitarea oricărei intervenții din partea autorita ții publice care ar putea perturba inițiativa privată, libera concurență, acțiunea legilor obiective ale pieței. Statul se limitează la sarcinile sale tradiționale vizând menținerea ordinii sale interne, apărarea țării și întreținerea de relații diplomatice cu alte state, iar cheltuielile publice se restrâng la minimum. În aceasta concepție sarcina finanțelor publice constă în asigurarea resurselor necesare întreținerii instituțiilor publice, funcționării normale a acestora; impozitele, împrumuturile și celelalte metode de procurare a resurselor financiare trebuind utilizate astfel încât să aibă caracter neutru, să nu modifice relațiile social-economice existente. Păstrarea echilibrului între veniturile și cheltuielile bugetare era consideratădrept o cerință fundamentalăa bunei gestiuni, cheia de bolă a finanțelor publice. Apariția deficitului bugetar generator de inflație era considerată un fenomen nedorit, cu efecte negative asupra funcționării normale a mecanismului economic. În aceasta epocă în care prevală doctrina liberalismului economic, preocuparea specialiștilor era orientată cu precădere spre problemele procurării resurselor necesare statului, utilizării lor cu spirit de economie, repartizării sarcinilor fiscale pe categorii de plătitori, contractării și rambursării împrumuturilor, întocmirii si executării echilibrate a bugetului, respectării anumitor reguli care țin de disciplina financiară și de buna gestionare a fondurilor, conceptul de finanțe avea un pronunțat caracter juridic. Dupa această perioadă, adica spre sfârșitul sec. al XIX lea, începutul sec. al XX lea, se afirmă tot mai mult concepția intervenționistă,potrivit căreia autoritatea publică este chemată să joace un rol activ în viața economică, să influențeze procesele economice, să corecteze evolu ția ciclică, să prevină crizele sau cel puțin să le limiteze efectele negative. Aceasta modificare de poziție a fost determinată de adâncirea contradictiilor interne și externe ale modului de produc ție capitalist și de necesitatea găsirii de soluții la problemele complexe cu care era confruntată economia națională. Este apreciată și încurajată intervenția statului în economie prin măsuri ca:acordarea de subvenții și de facilităti întreprinderilor private,acțiuni pentru combaterea șomajului,acțiuni pentru restabilirea echilibrului general economic vremelnic perturbat,acțiuni pentru redresarea economiei stagnante, etc.

6

Pentru statul modern, finanțele publice nu mai sunt un simplu mijloc de asigurare a acoperirii cheltuielilor sale, ci un mijloc de intervenție în economie. Preocuparea principală a specialiștilor devine studierea instrumentelor cu ajutorul cărora statul poate interveni în via ța economică, a modalităților de influențare a proceselor economice, a relațiilor sociale. Obiectul cercetării se deplaseaza spre analiza mijloacelor de intervenție a statului prin intermediul cheltuielilor și al veniturilor publice. În ultimele decenii ale secolului al XX-lea s-au afirmat cu tot mai multa vigoare concep țiile neoliberale, care susțin retragerea statului din economie, renunțarea acestuia la folosirea impozitelor, taxelor, subvențiilor de la buget și a altor instrumente financiare și monetare de influențare a activității economice, lăsarea pieței sa se autoregleze prin mijloacele sale specifice. 2.2.Conținutul economic al finanțelor publice în economiile contemporane. Pentru satisfacerea nevoilor generale ale societății este necesară constituirea unor importante fonduri bănești la dispoziția autorităților publice. Mobilizarea resurselor bănești la dispoziția statului are loc pe seama P.I.B. sau a venitului național (V.N.) prin transfer de resurse și implicit deputere de cumpărare, de la persoane fizice și juridice la dispoziția organelor administrației de stat, centrale și locale. De la aceste fonduri se efectuează transferuri de putere de cumparare către diverși beneficiari - persoane fizice și juridice. Prin urmare, au loc fluxuri de resurse bănești în dublu sens - către și de la fondurile publice ceea ce generează anumite relații sociale între participanții la acest proces și anume: -relațiile care apar între participanții la procesul de constituie a fondurilor de resurse financiare și anume: agenții economici, indiferent de forma de proprietate, care desfășoarp activitate în scop lucrativ și membrii societății luați în mod individual, ca cetățeni ai statului care realizeaza venituri, pe de o parte și colectivitate, reprezentată prin stat, pe de altă parte; -relațiile care apar în procesul de distribuire a fondurilor publice între colectivitate, reprezentată prin stat, pe de o parte și beneficiării acestor fonduri: întreprinderi, institu ții publice, membri ai societății luați în mod individual, ca cetățeni care încaseaza pensii, alocații pentru copii, ajutoare, burse și alte îndemnizații, pe de alta parte. Relațiile sociale aparute în procesul mobilizării și repartizării fondurilor de resurse bănești din economie sunt prin natura lor relații economice, legate indisolubil de repartițiaPIB . În condițiile existenței producției de mărfuri și ale acțiunii legii valorii, reparti ția celei mai mari 7

părți a produsului creat în economia naționala se face prin intermediul banilor, iar relațiile economice de mai sus sunt exprimate în forma bănească (valorică), adică sunt relații financiaresau pe scurt finanțe. Finanțele publice reprezintă relațiile economice exprimate valoric (prin intermediul banilor) care apar în procesul repartiției PIB în legătură cu satisfacerea nevoilor colective ale societății. Trebuie precizat ca nu toate relațiile bănești care apar în procesul repartiției și circulației P.I.B. sunt, concomitent și relații financiare. Sfera finanțelor este mai îngustă decât cea a relațiilor bănești și cuprinde numai relațiile bănești care exprimă un transfer de valoare, nu și pe cele care reflectă o schimbare a formelor valorii. Transferul de valoare are caracterul de transfer de putere de cumpărare și se efectuează fără contraprestație directă . Un agent economic care a vărsat la bugetul de stat o sumă de bani cu titlul de impozit pe profit nu are dreptul să solicite statului nici rambursarea acestuia și nici o altă prestație de valoare egală. Un liber profesionist care a vărsat la buget o sumă de bani cu titlu de impozit pe venit nu dobânde ște prin aceasta nici un drept de creanță asupra statului; Sumele primite de la buget de la persoana în cauza, cu titlu de alocație de stat pentru copii, pensie de asigurari sociale, etc., nu au nici o legatură directă cu impozitul plătit de aceasta. Transferul de valoare care se realizează prin actul de vânzare-cumparare a unor bunuri reflectă o schimbare a formelor valorii, din forma marfă în formă bani sau invers, deci nu reprezintă transfer fără contraprestație de putere de cumpărare. Salarizarea muncii presupune de asemenea un schimb de echivalente și nu un transfer de putere de cumpărare fără contrapresta ție. În asemenea cazuri, transferul de valoare adaugată da naștere la relații bănești, dar acestea nu constituie relații financiare. Între relțiile financiare și relașiile bănești legate de schimbarea formelor valorii există o strânsa legatură, cele dintâi fiind condiționate de înfăptuirea celor din urmă. Astfel, plata salariului constituie o premisă a prelevării la buget a unei părți din venitul unui muncitor ori funcționar sub forma de impozit pe salariu și contribuții aferente la diferite fonduri publice. După modalitatea în care se realizează transferul de valoare, în cadrul rela țiilor financiare se particularizează: -

relațiile care exprimă un transfer de resurse bănești fără echivalent și cu titlu nerambursăbil

8

-

relațiile care exprimă un împrumut de resurse bănesti pe o perioada de timp determinată,

pentru care se percepe dobânda -

relațiile care exprimă, după caz, un transfer obligatoriu sau facultativ de resurse bănești, în

schimbul

unei

contraprestații

care

depinde

de

producerea

unui

fenomen

aleatoriu (aceste relații apar în procesul constituirii și repartiției fondurilor de asigurări de bunuri, de persoane și de raspundere civilă, a fondului pentru ajutor de șomaj etc.); - relațiile care apar în procesul mobilizării și repartizării resurselor bănești la dispozi ția unită ților economice în vederea desfășurării activității economice și a dezvoltării acestora, pe seama veniturilor realizate, a creditelor bancare, a vânzarii de acțiuni, a emiterii de obligațiuni sau pe alte cai (acestea sunt denumite finanțe ale întreprinderii). 2.3. Analiza creșterii economice din Moldova Moldova: Principalii indicatori economici și socio-economici

Sursa: BNS, FMI, BNM, calculele, estimările şi prognozele EXPERT-GRUP

Evoluția PIB-ului pe elemente de cheltuieli, 2000=100% 9

Surse: BNS, calcule, estimări și prognoze EXPERT-GRUP

Politica fiscal-bugetară din Republica Moldova pe parcursul anului 2014 a purtat o amprentă electorală, menținând un caracter pro-ciclic. O inițiativă de bun augur pentru schimbarea situaţiei respective a fost aprobarea de către executiv a noii Legi privind finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală. Însă, luând în consideraţie caracterul noilor reguli fiscale, comportamentul autorităţilor de resort în gestionarea finanţelor publice în retrospectivă, precum şi experienţa internaţională de perseverare la astfel de reguli, se poate de anticipat o încălcare persistentă a normelor legiferate. Politica fiscal-bugetară – în căutarea unei noi ținte Republica Moldova a întrat în anul 2014 cu un buget, parametrii căruia au fost în mare parte influențați de alegerile parlamentare din noiembrie. Pe parcursul anului, însă, aspectul electoral s-a accentuat şi mai mult, datorită aprobării modificărilor la Bugetul Public Na țional (BPN) la mijlocul anului, majorându-se veniturile prognozate, dar şi mai semnificativ cheltuielile, iar rezultatul fiind creşterea sesizabilă a deficitului bugetar. Astfel, în urma modificărilor adoptate rata de creştere a cheltuielilor s-a accelerat de la 10% la 21,6% f-a-p, în timp ce rata veniturilor totale - de la 10,3% la doar 16% f-a-p, iar dinamica veniturilor fiscale sa mărit doar cu 1 p.p. până la 14,6%. Rezultatul modificărilor parvenite în politica fiscal-bugetară va fi creşterea deficitului bugetar până la -3,8% din PIB faţă de -2,64% proiectat iniţial. Luând în calcul, însă, ratele de executare a cheltuielilor în anii precedenţi în jur de 97%, deficitul bugetar la sfârşitul anului poate să revină la parametrii prognozaţi iniţial. Politica fiscal-bugetară din ţara noastră, pe lângă aspectul momentan de conjunctură politică, este caracterizată de o dinamică pro-ciclică. Cum se observă din Figura 3, dinamica PIB-ului are un impact semnificativ asupra ratelor de creştere a veniturilor bugetare, fiind şi mai pronunţată 10

pentru veniturile fiscale. Astfel, corelaţia dintre creşterea veniturilor fiscale şi a PIB-ului pentru perioada 2005-2014 este de 0,69, în timp ce corelaţia pentru cheltuieli în aceeași perioadă este de 0,23. Dacă dinamica veniturilor fiscale reflectă în mare măsură activarea stabilizatorilor automatici, fiind însă prea susceptibili la oscilațiile economice, atunci în cazul cheltuielilor bugetare se manifestă mai mult un comportament pro-ciclic mai pronunțat. Dinamica veniturilor bugetare totale/fiscale şi a PIB-ului (% f-a-p)

Sursa: Calcule Expert-Grup în baza datelor BNS, Ministerului Finanţelor

Un pas calitativ spre diminuarea fluctuațiilor pro-ciclice şi a atingerii stabilității macroeconomice pe termen mediu, îl constituie aprobarea la nivel legislativ a unor norme fiscale de călăuză pentru executiv. Astfel de reguli fiscale au fost stipulate şi în Legea Nr. 181 din 25.07.2014 privind finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală, adoptată recent prin angajarea răspunderii Guvernului faţă de Parlament şi care va determina cadrul juridic general în domeniul finanţelor publice. Principalele reguli fiscale stipulate în proiectul legii au fost menţinerea ratelor de creştere a cheltuielilor totale ale BPN sub/sau egale cu ratele de creştere nominală a PIB-ului, precum şi stabilirea unui plafon pentru deficitul bugetar de 3% din PIB, fiind posibile derogări în cazuri de excepţie menţionate în lege. În varianta finală, regulile respective au fost schimbate pe obiectivul de atingere a deficitul bugetar de 2,5% din PIB în 2018, excluzând granturile. Regulile fiscale, deși sunt necesare, nu garantează disciplina bugetar-fiscală fapt confirmat de practica internațională. Pentru ca normele respective să fie eficiente, acestea trebuie să îndeplinească câteva criterii, şi anume să nu fie prea rigide, să fie credibile şi transparente. De asemenea, un rol important atribuit politicii fiscale şi regulilor de călăuză este balansarea oscilațiilor ciclice, prin stabilizatorii automaţi şi componenta discreţionară. Deoarece, rolul 11

principal

îl

joacă

măsurile

discreţionare,

este

important

de

distins

între

factorii

permanenți/structurali şi cei ciclici, care influențează soldul bugetar curent. Ignorarea acestor factori, creează riscul de ajustare greșită a politicii fiscale la ciclurile economice. Astfel, un indicator cheie care corespunde criteriilor menţionate este soldul bugetar potențial, care arată diferența dintre veniturile şi cheltuielile bugetare posibile când economia funcționează la nivelul său potenţial. Soldul bugetar potențial, ca instrument de analiză a politicii fiscal-bugetare, poate scoate în evidenţă legăturile dintre potenţialul economic şi baza fiscală a unei ţări. Pentru Republica Moldova, cum se vede din figura de mai jos, soldul poten țial a fost permanent negativ şi a avut o amplitudă destul de semnificativă în ultimii ani.De asemenea, este simptomatic că în anii cu componenta ciclică pozitivă, soldul potențial este permanent mai mare decât cel nominal înregistrat. Aceasta poate să vorbească despre baza fiscală slabă în economia naţională şi persistenţa soldurilor negative pe termen mediu, deoarece doar activitatea economică peste nivelul PIB-ului potențial echivalentă cu mărirea încasărilor fiscale peste normă, poate să reducă din deficitul bugetar real înregistrat. În același timp, perpetuarea soldurilor potențiale cu valori negative pe un termen mediu, indică atât despre o disciplină fiscală joasă, când guvernul nu ajustează cheltuielile la ciclurile și realitățile economice, cât și asupra incapacită ții de mobilizare a veniturilor interne. Dinamica soldurilor curente/potențiale/ciclice bugetare (% din PIB)

Sursa: Calcule Expert-Grup în baza datelor BNS, Ministerului Finanțelor

Finanţarea sectorului educaţional – performanţă prin eficienţă Sectorul educaţional, jucând un rol important pentru creşterea economică durabilă, rămâne a fi unul prioritar şi ca finanţare din partea statului. Astfel, în 2014 pentru învăţământ sunt alocate circa 18% din total cheltuieli din BPN, ceea ce constituie aproximativ 7,8% din PIB şi fiind aproximativ la același nivel ca şi în anii precedenţi În acest context, este rezonabil de comparat 12

eficiența sectorului cu alte state din perspectiva rezultatelor obținute. Ca indicator de input este raţional de utilizat volumul de cheltuieli per elev, deoarece ponderea în PIB nu scoate în evidenţă discrepanţa în populaţie şi volumele absolute alocate sistemelor de învăţământ în diferite ţări. În calitate de output, în contextul comparaţiei internaţionale, se poate de utilizat scorul PISA din 2009. Din figura următoare se vede clar că este o legătură pozitivă dintre nivelul alocărilor per elev şi scorurile finale la PISA, înregistrându-se randamente pozitive pentru creşterea finanţării până aproximativ la 1000 dolari SUA per elev (prețuri constante 2005). Relaţia dintre nivelul de cheltuieli per elev și scorul mediu PISA în 2009

Sursa: OCDE, Banca Mondială – Indicatorii dezvoltării mondiale

Pe lângă discrepanţa în cifre absolute de cheltuieli/elev dintre Republica Moldova şi cele mai performante țări, ca rezultat al diferenţei în potenţialele economice, este critic de analizat eficienţa utilizării alocărilor actuale. Deoarece, în perspectiva apropiată, nu se prevede o diminuare a decalajului de finanţare per elev Republica Moldova trebuie să maximizeze eficienţa fiecărui leu alocat în sectorul educaţional. Aşadar, analiza comparativă în baza metodei DEA pentru 15 ţări din regiunea Europei de Est şi a Asiei Centrale, arată denotă Republica Moldova un grad de eficienţă a banilor publici alocaţi sistemului educaţional de doar 70%. Astfel, o utilizare mai eficientă a resurselor din sistem, scorul PISA din 2010 ar fi putut obţinut cu o finanaţare de doar 51,6 dolari SUA per elev și nu de 73,2 dolari per elev care au fost de facto. Rezultatele respective scot în evidenţă oportunităţi de utilizare mai calitativă a banilor publici în sectorul educaţional, pentru a atinge un nivel echivalent de eficienţă cu ţările din regiune. Finanţele publice prin prisma economiei politice. Una din principalele probleme a finanţelor publice din Republica Moldova este înrădăcinarea unei politicii fiscale „clasice” discreţionare şi prociclice. Ajustarea cadrului normativ iniţiat în 13

ultimii ani, nu în ultimul rând la insistenţa donatorilor externi, nu a schimbat radical situaţia. Adoptarea noii Legi, cu anumite reguli fiscale nu prea optime pentru disciplinarea autorităţilor publice, precum şi perpetuarea responsabilităţilor instituţiilor publice deja implicate în managementul finanțelor publice nu va contribui în mod vădit la schimbarea modelului actual de politici fiscal-bugetare. Doar în cazul unei reformatări a cadrului instituţional, prin crearea Consiliului Fiscal, reformulării regulilor fiscale şi măririi transparenţei decizionale va avea loc îmbunătăţirea calitativă a finanţelor publice în Republica Moldova. Provocări şi prognoze pe termen scurt  Cel mai probabil, pentru a contrabalansa politica fiscală mai relaxată din anul curent, bugetul pentru 2015 urmează a fi elaborat pe principii ceva mai austere. Astfel, oscilarea politicii fiscale în dependență de ciclurile politice subminează stabilizarea finanțelor publice pe termen mediu, precum și reduce credibilitatea regulilor fiscale.  Dinamica încasărilor fiscale, reflectate prin soldul bugetar structural, scoate în evidenţă o bază fiscală îngustă şi susceptibilă la oscilaţiile economice. În contextul încetinirii creșterii economice, aceasta creează o adevărată provocare pentru stabilitatea finanțelor publice. Problema respectivă este acutizată și de ponderea înaltă a economiei informale: cele mai conservative estimări denotă că circa 30% din economia moldovenească este informală fapt ce cauzează anual neîncasări de 9,0-10,0 miliarde MDL9 .  Echilibrarea BPN va continua să depindă, în mare măsură, de disponibilitatea surselor externe de finanțare, în primul rând a granturilor. Pe termen mediu, odată cu diminuarea acestei surse de finanțare, executivul va trebui să depună eforturi de conformare la noile reguli fiscale și de căutare a noilor surse de finanțare. Recomandări de politici  Disciplina bugetară va depinde de implementarea noii Legi privind finanţele publice şi reponsabilitatea fiscal-bugetară. Totodată, sunt necesare un set de măsuri de fortificare a cadrului instituţional şi normativ. Astfel, luând în consideraţie experienţa pozitivă şi negativă privind respectarea regulilor fiscale, pentru Republica Moldova este important de stabilit un mecanism flexibil şi transparent la nivel macroeconomic. Astfel, stabilirea unui Consiliu Fiscal, responsabil de calcularea principalilor indicatori macrofinanciari, inclusiv şi a soldului bugetar potențial – ca indicator optim de disciplinare fiscală, va contribui esenţial la atingerea unui sistem bugetar 14

durabil şi eficient, capabil să diminueze fluctuaţiile economice şi nu în ultimul rând, să mărească randamentul utilizării banilor publici.  Luând în considerație faptul că soldul bugetar potențial în perioada 2005-2014 a constituit circa - 2% din PIB, se poate de propus o nouă regulă fiscală pentru Republica Moldova (amendament la Legea privind finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală) de un sold structural anual de -2% ± 0,25 p.p. din PIB pe următoarele două cicluri bugetare pe termen mediu, cu reducerea ulterioară cu 0,5 p.p. la fiecare ciclu ce urmează, până la atingerea obiectivului de 0%±0,25% din PIB pe lungă durată. Implementarea regulii respective va necesita şi reformatarea cadrului instituţional bugetar-fiscal, conform propunerilor din punctual precedent.  Durabilitatea finanţelor publice va depinde în mare măsură de diminuarea dependenţei de sursele de finanţare externe şi a diminuării soldurilor bugetare negative. În acest aspect, este critic de lucrat pentru lărgirea bazei fiscale şi micşorarea discrepanţei fiscale, prin optimizarea cadrului instituţional şi de politici (în primul rând cel fiscal). Dar un rol decisiv va juca şi ameliorarea climatului de afaceri în ţară care ar putea contribui la mărirea numărului de contribuabili noi. Contribuţia la creşterea VAB/capita T2:14 f-a-p (lei).

S ursa: Calcule Expert-Grup în baza datelor BNS

Capitolul III. ROLUL FINANȚELOR PUBLICE ÎN SISTEMELE ECONOMICE CONTEMPORANE 15

3.1.Rolul finantelor publice Prin transferul de putere de cumpărare realizat de finanțele publice are loc o modificare a raporturilor sociale, care influențează: procesul reproducției sociale, potențialul economic al întreprinderilor, veniturile și averea cetățenilor, nivelul de trai al populației și, în general, calitatea vieții. Cu ocazia colectării resurselor financiare și respectiv, a finanțelor cheltuielilor publice, are loc un amplu proces de redistribuire a veniturilor și averilor persoanelor fizice și juridice. Redistribuirea se produce, pe de o parte, cu ajutorul impozitelor și taxelor percepute, iar pe de altă parte, pe calea subvențiilor, transferurilor și alocațiilor bugetare. Această redistribuire îmbracă diverse forme, precum: - acordarea de ajutoare, îndemnizații, pensii, burse persoanelor aparținând unor anumite categorii sociale. - subvenționarea de la buget a producției sau comercializării anumitor bunuri și servicii. - oferta, din partea autorităților publice, a unor bunuri și servicii publice cu titlu gratuity (ordine publică, protecție social, apărare națională, învățământ până la anumite grade, ocrotire a sănătății etc.) Finanțele publice sunt utilizate, de asemenea, în scopul asigurării dezvoltării economice și sociale a țării într-un cadru echilibrat. Autoritățile publice recurg la instrumente fiscal și bugetare pentru influențarea proceselor economice și înlăturarea dezechilibrelor economice. Pentru atingerea unor asemenea obiective, acțiunile autorităților publice vizează aspect cum sunt: - reducerea impozitelor pentru stoparea fenomenelor inflaționiste sau stimularea activității economice. - sporirea impozitelor pentru reducerea anumitor consumuri sau activități. - finanțarea unor activități orientate spre crearea de noi locuri de muncă, recalificarea șomerilor și reorientarea lor profesională. - completarea resurselor financiare interne prin contractarea de împrumuturi externe de către stat sau prin garantarea împrumuturilor contractate de întreprinderi private și folosirea acestor fonduri pentru obiective de interes national. Implicarea statului în viața economică se materializează și în adoptarea de către autoritățile publice a unor reglementări absolut necesare pentru buna funcționare a economiei naționale: legi, hotărâri, norme metodologice etc., privind asigurările sociale, protecția mediului etc. Chiar dacă asemenea reglementări pot fi percepute ca îngrădiri ale libertăților individuale, ele reprezintă măsuri utile, fiind menite să contribuie la crearea cadrului normal în care să se deruleze activitatea economico-socială. 3.2.Rolul finanțelor publice în economia de piață. Repartizarea unei părti importante din P.I.B., prin intermediul finanțelor publice, generează anumite efecte utile pentru întreaga societate, pentru unele grupuri sociale sau pentru anumite persoane luate în mod individual. Astfel, prin intermediul finanțelor se derulează ac țiuni publice care urmăresc, printre altele: -sporirea potențialului economic al țării; 16

-dezvoltarea economică a unor regiuni ramase în urmă; -asigurarea forței de muncă într-o structură socio-profesională corespunzatoare nevoilor economiei naționale; -menținerea stării de sănătate a populației cât mai aproape de standardele europene; -ridicarea gradului de cultură al tuturor membrilor societății; -asigurarea condițiilor pentru instaurarea și consolidarea unei democrații pluripartidiste; -respectarea drepturilor omului și ale minorităților naționale; -îndeplinirea riguroasă a angajamentelor asumate prin tratate, acorduri și convenții bi și multilaterale; -participarea țării la diviziunea internațională a muncii. De asemenea, impactul finanțelor publice asupra economiei se manifestă sub forma redistribuirii veniturilor și averii în rândurile populației, ca și ale întreprinzătorilor .Prelevările de impozite și taxe de la persoanele fizice și juridice la fondurile publice de resurse financiare, se fac cu titlu definitiv și nerambursabil și diferit de la un contribuabil la altul. Prin urmare, impozitele și taxele sunt nu numai mijloace de procurare a resurselor necesare statului, dar și instrumente de redistribuire a veniturilor și averii contribuabililor. Redistribuirea realizatp cu ajutorul impozitelor și taxelor este urmată de o a doua redistribuire, înfăptuită pe calea alocațiilor bugetare, subvențiilor și a transferurilor de resurse de la fondurile publice la diversi beneficiari, în scopul sprijinirii, cu prioritate, a celor lipsi ți de posibilități materiale sau cu un potențial economic redus. Autoritățile publice folosesc instrumentele financiare și pentru a influența procesele economice în scopul înlăturării dezechilibrelor economice. Astfel, în ipostaza de boom, a ciclului economic, se adoptă măsuri pentru temperarea creșterii economice, iar în cea de recesiune economică se acordă facilități fiscale pentru asigurarea relansării economice. De asemenea, în scopul orientării dezvoltării economico-sociale în direcția dorită de organele de decizie politică, au fost create instituții și instrumente financiare, au fost adoptate reglementări și normative financiare, au fost elaborate tehnici și metode financiare de lucru care au fost încorporate în mecanismul de conducere a economiei. Mai ales după marea criză economică mondialp din perioada 1929-1933, impozitele, taxele, împrumuturile publice, alocațiile, subvențiile si transferurile bugetare au devenit instrumente de intervenție a statului în economie, alături de prețuri și tarife, credit și dobânzi și alte categorii specifice economiei de piață. Efectele utile ale acțiunilor sociale, economice și de alta natură, finanțate din fondurile publice, nu sunt direct proporționale cu efortul cerut de acestea. Chiar mai mult, gre șelile comise de autoritațile publice, însărcinate să stabilească prioritățile și opțiunile în satisfacerea nevoilor sociale pot provoca efecte adverse, ca limitarea progresului social-economic din cauza orientării lor spre acțiuni ineficiente sau neconforme cu nevoile reale ale țării, în perioada considerată. De aceea perfecționarea deciziilor financiare ale autorităților publice constituie o preocupare de cea mai mare actualitate și importantă în toate țările. Amploarea rolului regulator al autorităților publice în economie diferă de la o țară la alta și de la o perioadă la alta. Intervenția autorităților publice pentru corectarea unor fenomene 17

economice este contestată de către unii economiști pe motiv că economia de piață se poate autoregla, în timp ce alții o considera inevitabilă și binevenită. 3.3. Rolul finantelor publice in perioada contemporana În teoria financiară nu se face întotdeauna o delimitare strictă a funcțiilor finan țelor public ce de rolul pe care acestea sunt chemate să-l joace în viața economică și socială. Aceasta face ca, în unele lucrări de specialitate, obiectivele de natură economică, social, politică sau administrativă care trebuie să fie atinse prin intermediul finanțelor publice, și care, în ultima instan ță, constituie conținutul rolului acestora, să fie prezentate ca funcții autonome (funcția de mobilizare, func ția de alocare, funcția de redistribuire, funcția de stabilizare, funcția de incitare, etc.). În realitate, toate acestea sunt acoperite de cele doua funcții ale finanțelor (funcția de repartiție și cea de control). Pentru determinarea rolului finanțelor publice, înteles ca un ansamblu de obiective menite să contribuie la dezvoltarea economico-socială a unei țări, apare deosebit de utilă o analiza a nevoilor ce se manifestă în societate, care sunt o noțiune cu un conținut extrem de complex: În structura nevoilor deosebim, mai Întâi, nevoile cu caracter individual ale cetățenilor (hrana, adăpost, îmbrăcăminte, etc.), adică acele nevoi care depind de preferințele fiecaruia și sunt diferențiate în functie de vârstă, sex, ocupație, mediu social, etc. Acestea sunt satisfăcute pe baza veniturilor private ale indivizilor, fiind procurate de pe piață, în condiții de concurență. Alături de aceste nevoi cu caracter individual, oamenii au numeroase nevoi sociale(colective): nevoia de apărare împotriva agresiunilor din afara țării; nevoia de asigurare a ordinii de drept în stat; nevoia de a fi protejați împotriva forțelor oarbe ale naturii sau împotriva riscurilor sociale, etc. Satisfacerea acestor nevoi reclamă existența unor instituții care să ofere cetățenilor utilitațile publice (sociale) de care au nevoie și pe care nu le pot procura prin intermediul pieței. Bunurile sau utilitațile publice au o serie de caracteristici care le deosebesc de cele private: -

sunt servicii a căror oferta este indivizibilă, în sensul ca de ele beneficiază, în mod imediat, și în același timp, toți membrii colectivității, fără a avea, în mod necesar,

-

cunoștință despre acest lucru, iar uneori, chiar impotrivz voinței lor; consumul lor este individual și neconcurențial, fără a avea legatură cu efortul de

-

participare la finanțarea acestora; ele pot fi asigurate numai cu ajutorul autorităților publice, singurele în masură să sesizeze, inventarieze, ierarhizeze nevoile sociale și sa organizeze institu ții, servicii sau acțiuni de larg interes social, care să conducă la satisfacerea lor. 18

În fine, există o a treia categorie, intermediară de nevoi, așa-zise semipublice, cum ar fi nevoia de educație, de cultură, de asistență medicală, etc. Avantajele satisfacerii acestor nevoi se rasfrâng direct asupra celor care beneficiază de serviciile respective, putând fi individualizate (sunt divizibile). În același timp însă, de anumite avantaje indirecte (indivizibile) beneficiază anumite colectivități (spre exemplu, o intreprindere care utilizează forța de muncă înalt calificată prin sistemul public de educație), sau societatea în ansamblul sau. Din aceste motive, satisfacerea acestor nevoi se poate face fie pe cale privată, prin mecanismul pieței, fie prin preluarea lor de câtre autoritățile publice a sarcinii satisfacerii lor, pe seama prelevărilor făcute din veniturile tuturor membrilor societății. Finanțarea publică, parțială sau totală, se justifică prin avantajele indirecte pe care aceste activități le oferă. Se constată că satisfacerea nevoilor cetățenilor nu se poate realiza, întotdeauna, pe seama bunurilor private, prin mecanismul pieței, fiind frecvente situațiile când statul, prin intermediul finanțelor publice, oferă utilitățile necesare satisfacerii lor. El finanțează anumite institu ții publice specializate pe domenii, a căror activitate nu este organizată în mod necesar pe principii de eficiență economică, ci are ca principal obiectiv maximizarea utilității sociale, economice, ecologice, etc., a activității respective. Satisfacerea în conditii cât mai bune a nevoilor cetățenilor, prin oferirea utilită ților publice și semipublice menționate, constituie un obiectiv final al politicii promovate de orice guvern. Atingerea lui este indisolubil legata de resursele financiare de care statul dispune, și care la rândul lor sunt dependente de nivelul de dezvoltare al economiei. Din aceste considerente, statul trebuie sa-și propună ca obiectiv intermediar intervenția în domeniul economic, prin măsuri care să asigure condiții pentru reproducția PIB. În prezent, se apreciază că rolul finanțelor publice se manifestă în două direc ții principale:acțiunea asupra structurilor economice și acțiunea asupra conjuncturii economice. În ceea ce privește rolul pe care finanțele publice îl joacă în economia țării noastre în actuala etapa de tranziție către economia de piață se cuvin a fi subliniate cateva aspecte. Este mai întâi de remarcat o anumită restrangere a rolului finanțelor publice în activitatea economică și în asigurarea condițiilor pentru reproducția lărgită a PIB. Dacă în perioada conducerii centralizate a economiei, aproximativ 2/3 din resursele bugetare erau destinate finanțării investi țiilor, în prezent, cheltuielile bugetare cu caracter economic au fost devanșate de cele social-culturale. Alocațiile de la buget vizează cu prioritate:

19

-

completarea resurselor proprii ale regiilor autonome aparținând statului; realizarea unor obiective noi în ramuri de importanță strategică ale complexului economic

național sau în domenii cu eficiență economică mai redusă, în care capitalul privat nu este interesat; - participarea la constituirea unor societăți mixte în țara sau în străinătate; -

acordarea unor subvenții societăților comerciale cu capital de stat, a căror activitate prezintă

o importanță deosebită. Prin diferite mijloace, finanțele publice sunt chemate să sprijine procesul de restructurare a economiei . Acordarea selectivă și în condiții de maximă transparență a subvențiilor de la buget, exercitarea unui control riguros asupra modului de utilizare a acestor resurse, urmărirea modului de achitare a obligațiilor fiscale, sunt măsuri ce urmăresc astuparea “găurilor negre” din economie, restrângerea activității în ramurile energofage sau consumatoare de materii prime deficitare, eliminarea distorsiunilor în alocarea resurselor, promovarea mecanismelor pie ței concurențiale. Rolul finanțelor publice nu se limitează doar la domeniul economic, el manifestându-se din plin și în domeniul social. Prin intermediul finanțelor se realizează o largăredistribuire a veniturilor între membrii societății, în vederea corectării unor inegalități existente între indivizi și a asigurării unor condiții demne de viață pentru toti cetățenii. Prin prelevările de la agenții economici și persoanele ocupate în sfera producției materiale se constituie fondurile din care se finanțeaza funcționarea instituțiilor publice din sfera nematerială (învațământ, sănătate, cultură și artă, asigurări și protecție socială, etc.), care prin serviciile pe care le oferă creează condiții pentru reproducția largită a factorului uman. Importanța finanțelor publice în activitatea economico-socială a cunoscut modificări de la o etapa la alta de dezvoltare, în raport de curentele ideologice cu privire la rolul și locul statului, ceea ce a antrenat o anumită amploare a procesului de redistribuire a PIB prin intermediul finanțelor publice.

Concluzii

20

Influențe importante ale finanțelor publice pot fi identificate și în domeniul politic și administrativ. Democratizarea vieții noastre economico-sociale a antrenat un proces de reorganizare și restructurare a tuturor instituțiilor care compun suprastructura societății. S-a reorganizat sistemul politic și administrativ, au fost inființate noi institu ții care să asigure apărarea drepturilor fundamentale ale cetățenilor și ordinea de drept în stat, siguran ța na țională și apărarea țării. În plan financiar, aceasta a insemnat mobilizarea și utilizarea unei parți din PIB pentru înzestrarea corespunzătoare a acestor instituții și organisme publice, asigurarea logisticii necesare, încadrarea acestora cu personal corespunzător. Raporturile dintre organele administrative centrale și locale au fost reconsiderate, optandu-se pentru descentralizarea activităților administrative și sporirea autonomiei colectivităților locale.

Bibliografie 1. Iulian Vacarel,”Finante Publice Editia VI ”,Editia Didactica si Pedagogica 2007 2. Mosteanu Tatiana ,” Finante Publice-note de curs si aplicatii pentru seminar ” 3. ”Curs Finante Publice” - Catedra de Economie CFBC 4. Gaston Jeze, ”Curs Finante Publice” , Ed. M. Giard, Paris, 1929 5. Adrian Lupușor, Alexandru Fala, Iurie Morcotîlo ”De la economie politică la politici economice: priorități pe agenda noului Guver ” trimestrul IV 2014.

21

6. http://www.stiucum.com/finante/finate-publice/Rolul-finantelor-publice-inpe75455.php 7. http://www.scritub.com/economie/finante/Finane-publice-Conceptevoluie182612724.php

22