Institutia Prefecturii in Perioada Interbelica [PDF]

Zitiervorschau

INSTITUŢIA PREFECTURII ÎN PERIOADA INTERBELICĂ (1923-1938). PROIECŢII LEGISLATIVE GYÖRKE Zoltán

GYÖRKE Zoltán Doctorand, Institutul de Istorie „George Bariţiu”, Academia Română, Filiala Cluj-Napoca, România Tel.: 0040-364-148.743 E-mail: [email protected] The Institution of the Prefect between 1923-1938. Legislative Projections Abstract Being an institution that was adopted following the French administrative model, the institution of the prefect represented during its existence a means for the central government to impose its policies at local level and at the same time to exert a certain level of control on local authorities. This article is an attempt to analyze the evolution of the institution especially between the years 1923-1938, with a brief survey on the period before the First World War. A major challenge that was facing Romanian society, political class and administration was the unification of the three different types of administration that resulted in the country following the First World War: the one existing in the Old Kingdom, the one existing in Transylvania and the one existing in Basarabia. After the Law for administrative unification (1925), the legislation related to the Romanian administrative system changed very often and so does the power that was given to the prefects.

Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 3 (27)/2010, pp. 79-96

79

1. Introducere Problema tratării instituţiei prefecturii, precum şi a funcţiei de prefect din punct de vedere legislativ, obligă la o aplecare asupra întregului sistem administrativ, central şi local, în special atunci când analiza se referă la perioada interbelică sau anii de dinaintea primului război mondial. Acest lucru este determinat de însuşi statutul atribuit funcţiei de prefect în acea perioadă, epocă în care regăsim prefectul cu atribuţii centraliste excesive ori având un rol mai degrabă formal. Perioada studiată se remarcă tocmai prin căutări îndelungi şi dezbateri aprinse între specialişti ai dreptului, politicieni, deseori situaţi pe poziţii adverse în ceea ce priveşte construcţia unui model administrativ modern şi eficace. Necesitatea unificării administrative a noului stat modern creat la 1918 a fost unanim acceptată de către elitele politice şi intelectuale ale vremii. Cu toate acestea, încercările adeseori politicianiste ale guvernelor ce s-au succedat de a câştiga şi conserva puterea politică prin reprezentanţi din administraţie, aleşi sau numiţi, a dus de-a lungul a peste două decenii, la perpetue schimbări legislative, la adoptarea unor legi administrative noi, afectându-se astfel şi rolul prefectului. 2. Reglementări privind instituţia prefecturii Domnitorul, regele, apoi guvernele au acordat în istorie o importanţă deosebită reprezentantului propriu în teritoriu, atenţie specifică şi legitimă unei perioade de organizare administrativă de tip centralist. Statutul prefectului, de-a lungul timpului şi până astăzi, parcurge reglementări diferite în ceea ce priveşte atribuţiile acestuia, conferindu-i puteri diferite, de la un rol cu competenţe restrânse până la cel de şef al judeţului. Cu mici excepţii, el reprezintă interesele mai degrabă politice şi electorale ale guvernului centralist, îndreptate spre câştigarea şi conservarea puterii politice de către partidul aflat la guvernare, fiind astfel „încărcat” inclusiv cu mijloace coercitive îndreptate împotriva autorităţilor locale alese, concomitent cu începuturile construcţiei autonomiei locale. Trebuie remarcat şi faptul că instituţia prefecturii are un rol important în construcţia unei administraţii moderne, în special prin urmărirea aplicării legilor şi regulamentelor, dar şi prin exercitarea competenţelor legate de asigurarea ordinii publice sau supravegherea serviciilor publice judeţene şi comunale. Ne vom limita aici la studierea intervalului 1923-1938, întrucât aceasta corespunde perioadei în care au fost adoptate şi s-au aflat în vigoare principalele legi administrative (1925, 1929, 1936 şi 1938). Legea pentru organizarea comunelor urbane din iulie 1894 şi legea pentru organizarea comunelor rurale şi administraţia plăşilor din mai 1904, cu modificările şi completările ulterioare, au constituit cadrul general de funcţionare a administraţiei vechiului Regat (Peter, 1938, p. 201). În principatele medievale, Ţara Românească şi Moldova, Domnitorul exercita puterea în teritoriu prin demnitari numiţi de el, având în principal atribuţii legate de colectarea taxelor şi a impozitelor, de apărare, de supraveghere a drumurilor (Sora, 2009, p. 180). În secolul al XIX-lea, în lipsa unei legi speciale privind atribuţiile 80

prefecţilor, acestea sunt stabilite de miniştri şi constau în obligaţii privind menţinerea ordinii publice, prevenirea şi combaterea calamităţilor naturale, tutela administrativă, sănătate publică şi altele (Sora, 2009, p. 182). Denumirea de „prefect” apare pentru prima oară la începutul anilor 1860 şi este astfel utilizată în actele oficiale, în presă, în limbajul curent, pînă în anul 1949 (Sora, 2009, p. 188). Tot în acei ani găsim pentru prima oară utilizat termenul de subprefect, ca principal agent al puterii centrale în teritoriu, dar care devine în 1901 revizor comunal, iar din 1908 administrator de plasă (Sora, 2009, p. 189). Regulamentul Organic intrat în vigoare la 1 iulie 1831 în Ţara Românească şi la 1 ianuarie 1832 în Moldova, desfiinţează funcţiile administrative teritoriale (marele ban al Craiovei, marele vornic, marele logofăt). Astfel, începând cu anul 1831, judeţele din Ţara Românească sunt conduse de cârmuitori de judeţ numiţi de Domn şi subordonaţi Ministrului Trebilor Dinlăuntru, respectiv din anul 1832, ţinuturile Moldovei sunt conduse de ispravnici-administratori (Nistor, 2000, p. 77, pp. 80-81). Regulamentul Organic introduce şi o oarecare separaţie a puterilor, ispravnicul fiind înlocuit cu un cârmuitor, însărcinat doar cu atribuţii executive (Pretorian, 1892, p. 73). Prefectul, sub această denumire, apare după Unirea din 1859 a Principatelor Române atât în legea comunală din 1 aprilie 1864, cât şi în legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene din 2 aprilie 1864, fiind comisar al guvernului pe lângă consiliul judeţean, iar după 1892 (Lege pentru organizarea autorităţilor administraţiei exterioare dependente de Ministerul de Interne şi fixarea circumscripţiilor administrative) i se încredinţează administrarea afacerilor generale ale statului în judeţ. Conform legii judeţene, prefectul este comisar al guvernului pe lângă consiliu şi executor al deciziilor acestuia, numit de puterea centrală. Prefectul conduce comitetul permanent (format din consilieri judeţeni) cu atribuţii largi, cu excepţia problemelor bugetare sau de numire a funcţionarilor. Prefectul asistă la şedinţele consiliului judeţean, poate ataca cu recurs hotărârile ilegale ale consiliului judeţean sau cele adoptate „împotriva interesului judeţului”. Plăşile, unităţi administrativ-teritoriale formate din mai multe comune, erau administrate de subprefecţi. Conform profesorului Anibal Teodorescu, marele jurist al epocii, numeroasele modificări aduse legilor din 1864 nu au schimbat „înfăţişarea” generală a administraţiei locale. Totuşi, prin efectul legii din 31 martie 1872, prefectul nu mai este preşedintele comisiei permanente, noul preşedinte este un consilier judeţean numit de Domn, iar legea din 1 martie 1883 stabileşte că prefectul nu mai execută deciziile consiliului judeţean şi ale comisiei permanente, trebuind doar să le „dea tot concursul”. Odată cu adoptarea legii din 31 mai 1894, prefectul redevine organul executiv al hotărârilor consiliului judeţean şi ale delegaţiei judeţene. Prin legea din 1 mai 1904 pentru organizarea comunelor rurale şi administraţiunea plăşilor, subprefectul devine inspector comunal, iar apoi administrator de plasă (1908), având atribuţii pur administrative: publicarea şi executarea legilor, supravegherea şi controlul actelor comunale, inspectarea şi sprijinirea activităţii primarilor, delegaţilor săteşti, notarilor (Teodorescu, 1935, pp. 325-330). Legile din 1864 au fost înlocuite mai târziu de alte legi de organizare comunală (1874, 1887, 1904, 1908), judeţeană (1872, 1886, 1887, 1892) şi de legi speciale pentru 81

plăşi (1903 şi 1908, V. Lascăr respectiv I.C. Brătianu), fiind redactate şi o serie de proiecte legislative (1865 – generalul Florescu, 1866 – Ioan Ghica, 1878 – Gh. Vernescu, 1885 – N. Fleva, 1888 – T. Rosetti, 1890 – generalul Manu, 1899 – Gh. Cantacuzino, 1900 – C. Olănescu) (Gherman, 1932, p. 5). Începând din 1892, prefectul este „primul agent al puterii executive în district, el reprezintă pe ministru şi pe rege” în fapt el fiind reprezentantul tuturor miniştrilor ale căror dispoziţii trebuia să le execute (Pretorian, 1892, p. 72). Prin legea din 1 noiembrie 1892 instituţia prefectului era bine delimitată. Astfel „în capul fiecărui judeţ este câte un prefect (...) numit prin decret regal, la recomandarea Ministrului de Interne” şi „reprezintă puterea executivă în toată circumscripţiunea supusă administraţiunii sale”. Joe Gherman, fostul prefect administrativ al judeţului Cluj, afirma în 1932 că „toate tendinţele legiuirilor administrative din vechiul Regat au fost îndreptate spre larga descentralizare şi autonomie a comunelor şi judeţelor” însă „prin legiuirile mai noi s-a trecut la sistemul centralist” (Gherman, 1932, p. 5). Primele legi de „statificare” administrativă în Transilvania sunt adoptate în anii 1886 (Legea XXII şi XXIII), 1891 (Legea XXXIII), 1901 (Legea XX) şi 1902 (Legea III) (Gherman, 1932, p. 4). În Transilvania, până la 1918, atât comitatele, devenite ulterior judeţe, cât şi oraşele cu drept de municipiu, având acelaşi rang, aveau în fruntea administraţiei câte un comite suprem. Numit de rege la propunerea Ministrului de Interne, comitele suprem avea drept de control asupra tuturor instituţiilor publice, cu excepţia celor care reprezentau puterea judecătorească. Conducerea efectivă însă a comitatului era însă atribuită vicecomitelui, funcţionar de carieră la fel ca şi protonotarul, jurisconsultul, medicul primar, contabilul şef (Iancu, 1985, pp. 90-91). Subdiviziunile comitatelor (cercurile pretoriale) erau administrate de protopretori şi pretori. Legea maghiară XXII din 1886 încerca o oarecare delimitare între politic şi executiv, comitele suprem în calitate de reprezentant al guvenului, exercitând doar atribuţii de control al administraţiei comitatului (Nistor, 2000, p. 156). Referinduse la autonomia locală în Transilvania, Iulian Peter spunea: „Dacă ne mulţumim să citim textele, observăm că administraţiile judeţene şi comunale se bucurau de o largă autonomie, în special în domeniul economic. În realitate, această autonomie era limitată prin puterile discreţionare acordate prefectului (ispán) şi reprezentanţilor guvernului” (Peter, 1938, p. 202). Până la 1868 căpităniile basarabene aveau în frunte prepoziţi districtuali însărcinaţi inclusiv cu atribuţii judecătoreşti, apoi căpitani districtuali (Nistor, 2000, p. 112). Judeţele basarabene în perioada 1880-1918 sunt conduse de isprăvnicii, organe administrative colective, ale căror membri erau numiţi de guvernator la propunerea nobilimii (Nistor, 2000, p. 108), organizarea administrativă fiind legiferată prin Regulamentul zemstrelor din iunie 1890 şi Regulamentul pentru comunele urbane din 1892 (Peter, 1938, p. 201). Până la 1862 Bucovina nu a dispus de nici un organ legislativ propriu, legislaţia era „emanaţia” Curţii de la Viena (Vişan, 2008, p. 11), iar după 1862 ducatul bucovinean este condus de un guvernator numit direct de împărat, iar fiecare district de către 82

un prefect numit de guvernator (Vişan, 2008, pp. 26-27). Ulterior, Bucovina este administrată pe baza Regulamentului comunal şi a Regulamentului electoral comunal pentru ducatul Bucovinei, ambele făcând parte integrantă din legea din 28 august 1908 (Vişan, 2008, p. 34). În perioada cuprinsă între Marea Unire şi până la adoptarea legii pentru unificare administrativă din iunie 1925, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1926, fostele provincii sunt conduse de autorităţi proprii, având competenţe partajate cu guvernul de la Bucureşti. Astfel, în Transilvania serviciile publice au fost conduse de către Consiliul Dirigent: „În mod provizoriu şi până la definitiva organizare a României întregite, însărcinăm cu conducerea serviciilor publice (...) consiliul dirigent emanat din Adunarea Naţională de la Alba Iulia din 18 noiembrie/1 decembrie 1918” (Decret-lege din 11 decembrie 1918 pentru instituirea conducerii serviciilor publice în Transilvania). În Basarabia şi Bucovina atribuţiile similare erau exercitate de către directorate şi secretariate de servicii (Cernea, 1996, p. 254). În ziua semnării la 18/31 decembrie 1918 de către Regele Ferdinand şi primul ministru Ion I.C. Brătianu a decretului-lege privind unirea Bucovinei cu România, a fost semnat şi decretul-lege privind aministraţia Bucovinei (Vişan, 2008, p. 37). Un serviciu administrativ creat din secretariate de serviciu pentru fiecare domeniu de activitate (interne, justiţie, finanţe, culte, industrie, comerţ etc) urma să gestioneze administraţia fostei provincii, dar sub guvernarea legilor în vigoare, noile reglementări urmând a fi adoptate doar la nevoie de către autorităţile de la Bucureşti (Vişan, 2008, p. 37). Primii prefecţi români îi înlocuiesc pe cei austrieci abia în aprilie 1920 (Vişan, 2008, p. 40). Sfatul Ţării din Basarabia decide la 27 martie 1919 că vechile legi, ordonanţe, regulamente şi statute legale anterioare Unirii, rămân în vigoare în mod provizoriu, în interesul ordinii publice şi pentru a asigura continuitatea în drept (Guţan, 2005, p. 246). La fel, în Transilvania, conform dispoziţiilor decretului nr. I al Consiliului Dirigent „legile, ordonanţele, regulamentele şi statutele legale de mai înainte, emanate înainte de 18/31 octombrie 1918, rămân în interesul ordinei publice şi pentru a asigura continuitatea de drept, până la altă dispoziţie, în vigoare în mod provizoriu, cu excepţiunile cuprinse în acest decret, cum şi în alte decrete ce se vor da” (Decret despre funcţionarea în mod provizoriu a serviciilor publice, aplicarea legilor, despre funţionari şi întrebuinţarea limbilor). Până la unificare administrativă, Consiliul Dirigent „a fost condus de principiul continuităţii de drept şi al evoluţiunii” este de părere profesorul de drept Titu Onişor (Onişor, 1937, p. 13). „Soluţia aceasta am calificat-o drept cea mai potrivită atât intereselor Transilvaniei cât şi ale vechiului regat. Se mai puteau imagina şi alte soluţiuni. Una era de a face peste ceea ce existase şi de a păşi la crearea unui drept nou. Altă soluţie era de a extinde în bloc toată legiuirea vechiului regat asupra teritoriilor unite” adaugă acesta (Onişor, 1937, p. 13). Deoarece spiritul şi tehnica juridică a legilor maghiare erau în general de inspiraţie germanică, pe când cele din ale vechiului regat de inspiraţie franceză, unificarea dreptului „nu trebuia să fie rezultatul unei intransigenţe pseudo-patriotice 83

care nu ar fi avut nimic comun cu adevăratele interese ale statului român întregit” (Onişor, 1937, p. 14), părere susţinută şi de alţi specialişti în drept ai vremii. „A se unifica regiuni cu organizare administrativă serios descentralizatoare cu regimuri pentru care descentralizarea era şi este un deziderat, acest fapt constituie, evident, o lucrare dificilă” (Gruia, 1926). La 7 februarie 1919, Iuliu Maniu, preşedinte al Consiliul Dirigent şi şef al resortului de interne, semnează un decret (Decret pentru statornicirea unor denumiri româneşti în administraţie şi judeţe) prin care impune schimbarea doar a denumirilor instituţiilor şi funcţiilor după modelul celor consacrate deja în vechiul Regat: comitat-judeţ, cerc-plasă, comite suprem-prefect, vicecomite-subprefect, protonotar-primnotar, vicenotar-notar, protopretor-primpretor şi altele. Primii prefecţi sunt numiţi imediat după Marea Unire de către Consiliul Dirigent la 29 decembrie 1918; până în ianuarie 1919 sunt numiţi prefecţii în 15 judeţe (Iancu, 1985, p. 128). Legile administrative maghiare fiind încă în vigoare în Transilvania, Consiliul Dirigent numeşte noii prefecţi ai judeţelor, dar şi prefecţii oraşelor „cu drept de municipii”. Astfel, Simion Tămaşiu este numit prefect al judeţului Cojocna (Cluj, din anul 1926), iar Valentin Poruţiu, prefect al oraşului Cluj. Sfârşitul provizoratului în fostele provincii se legiferează în aprilie1920, serviciile publice intră în subordinea ministerelor şi se înfiinţează comisiile de unificare. Soluţia pentru unificarea administrativă propusă de specialişti în drept şi politicieni presupunea respectarea particularităţilor regionale şi aplicarea celor mai moderne principii de organizare administrativă şi nu extinderea aplicării reglementărilor existente în Vechiul Regat în fostele provincii (Teodorescu, 1990, p. 409.). Profesorul Emanuel Guţan vorbeşte despre lentoarea adoptării unei legi administrative unitare de către Parlamentul de la Bucureşti: „Convingerea lor că sistemul lor administrativ este mai bun, mai descentralizator, a creat o serie de blocaje care au făcut ca până la găsirea unei prime soluţii, în 1925, să se scurgă 7 ani, cu toate că toată lumea era de acord că unificarea administrativă reprezenta o prioritate” (Guţan, 2005, p. 246). De cu totul altă părere era în epocă Titu Onişor: „O unificare grăbită nu ar fi servit cu adevărat nici interesele vechiului Regat, nici ale Transilvaniei. Enormele deosebiri jurdice din cele două teritorii ar fi dat loc, în ipoteza unei unificări precipitate, la situaţiuni de drept dintre cele mai neechitabile. Unificarea nu putea fi decât opera unei acţiuni bine gândite, eşalonată pe o perioadă de timp mai îndelungat” (Onişor, 1937, p. 3). La 14 iunie 1925 este publicată în Monitorul Oficial legea de unificare a administraţiilor fostelor provincii cu cea a vechiului regat. De remarcat este faptul că, deşi este „funcţionar politic”, pentru a fi numit prefect candidatul trebuie să îndeplinească, întâi de toate, condiţiile generale cerute funcţionarilor publici: cetăţean român, major, 21 de ani împliniţi, apt medical, să nu fi suferit condamnări, bărbaţii să fi satisfăcut stagiul militar şi să se bucure de toate drepturile civile şi politice (Lege pentru statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923, art. 5). În plus, dacă are vârsta de cel puţin 30 de ani împliniţi şi posedă o diplomă a unei şcoli superioare, 84

la propunerea ministrului de interne, poate fi numit în această funcţie de Rege prin decret regal (art. 33). Funcţia de prefect este incompatibilă cu exercitarea oricărei alte funcţii publice sau private (art. 331), decât cu aprobarea unui cosiliu superior administrativ, for aflat în coordonarea ministrului de interne. Prefectul beneficiază însă, cel puţin formal, de o reală stabilitate în funcţie, neputând fi revocat decât motivat, pentru „abateri grave de serviciu” (art. 350). Conform articolului 11 al legii, „prefectul este capul administraţiei judeţene, execută toate hotărârile consiliului şi ale delegaţiei permanente judeţene şi, împreună cu aceasta, controlează administraţia judeţului, precum şi aceea a comunelor din judeţ, afară de municipii”. Prefectul este reprezentantul puterii centrale în întreg judeţul. El îşi exercită atribuţiile fie direct, fie prin subprefect, pretori, poliţişti şi notari, împreună cu care sunt „datori să-şi dea concursul” şi pentru executarea hotărârilor consiliilor comunale şi judeţene, precum şi ale delegaţiilor permanente (art. 14). Un atribut important şi care a adus numeroase critici, este dreptul prefectului de a anula scrutinul organizat pentru alegerea primarului în comunele rurale sau urbane nereşedintă sau pentru alegerea delegaţiei permanente, dacă a constatat încălcarea procedurilor (art. 33). Pentru aceasta, legea impune într-adevăr obligativitatea obţinerii avizului delegaţiei permanente, însă tocmai prefectul este preşedintele delegaţiei permanente (art. 139), un organism având caracterul unui consiliu judeţean restrâns şi care îşi desfăşoară activitatea în prefectură. De altfel, delegaţia permanentă este tocmai organismul care supraveghează administraţia serviciilor judeţene, supraveghează, controlează şi îndrumă adminstraţia comunelor din judeţ cu excepţia municipiilor (art. 144), la solicitarea prefectului în calitatea sa de „cap al administraţiunii judeţene”. Mai mult, membrii de drept ai delegaţiei fiind în acelaşi timp şi funcţionari, prefectul avea asupra lor drept de numire, destituire sau sancţionare. În privinţa exercitării autonomiei locale de către autorităţile alese, prefectul joacă un rol atât preventiv, cât şi de asigurare a respectării legilor. Astfel, poate lua cuvântul la şedinŢele deliberativelor locale sau judeţene pentru a preîntâmpina adoptarea hotărârilor contrare intereselor generale sau care ar aduce atingere ordinii de stat (art. 37), dizolvă de îndată şedintele convocate ilegal (art. 40 şi 129) şi anulează ordonanţele considerate contrare ordinii de stat, legilor şi regulamentelor de administraţie publică (art. 62). Actele prefectului de anulare a hotărârilor consiliilor comunale pot fi atacate de câtre cei lezaţi, doar prin sesizarea ministrului de interne, un drept, considerăm, inutil. Prefectul poate dizolva consiliile locale ale comunelor rurale şi urbane nereşedinţe de judeţ, cu avizul Delegaţiei permanente şi cu drept de contestaţie la Ministerul de Interne în cazul în care, consiliul „compromite cu rea credinţă interesele administraţiunii ce i s-a încredinţat” (art. 273 şi 274); formulare vagă, ce permite o interpretare abuzivă. „Nici o garanţie pentru stabilitatea acestor organe ale administraţiei locale, guvernele le schimbă la fiecare venire” susţinea reputatul jurist Paul Negulescu (Negulescu, 1929, p. 167). Prefectul este şeful poliţiei judeţene, ordonă organelor poliţieneşti şi jandarmeriei măsuri pentru prevenirea delictelor şi se îngrijeşte de menţinerea ordinii şi siguranţei 85

publice (art. 338). Convoacă în conferinţă la reşedinţa fiecărei plăşi, cel puţin de 2 ori pe an, autorităţile locale (primarii, notarii şi ceilalţi funcţionari din plasă) şi responsabilii serviciilor administrative din judeţ (administratorul financiar, consilierul agricol, medicul şi veterinarul primar al judeţului, revizorul şcolar, şefii autorităţilor bisericeşti din judeţ, inginerul şef al judeţului) pentru discutarea problemelor de interes local şi o mai bună aplicare a legilor (art. 343). La finele fiecărui an prefectul adresează ministrului de interne şi publică un raport amănunţit asupra stării generale financiare, economice, culturale şi administrative a judeţului şi a comunelor din judeţ (art. 334). Împreună cu delegaţia permanentă, prefectul numeşte, înaintează, revocă şi aplică pedepse disciplinare funcţionarilor judeţului, conform legii (art. 334). De asemenea, prefectul recomandă ministrului de interne candidatul pentru funcţia de subprefect (art. 353). Parcurgând dispoziţiile legii, este lesne de observat că instituţia prefecturii nu este în anul 1926 o entitate organizatorică distinctă, cu organigramă, personal şi buget propriu. Serviciile administraţiei judeţene (administrativ, financiar şi contabilitate, statistic, tehnic, sanitar, veterinar, al învăţământului), funcţionarii judeţeni (administrativi, de specialitate) formează administraţia judeţeană (art. 149 şi 150) cu sprijinul căreia prefectul „execută hotărârile consiliului judeţean” (art. 333). El are la dispoziţia sa directă doar cabinetul prefectului, format din unul sau doi funcţionari administrativi numiţi de ministrul de interne (art. 349). Faptul că salariile prefecţilor, subprefecţilor, pretorilor şi notarilor se asigură prin bugetul de stat (art. 386) distinge statutul acestora de reprezentanţi ai puterii centrale faţă de cel al funcţionarilor judeţeni. Văzând condiţiile de recrutare a subprefectului, găsim o funcţie mai puţin politizată, chiar dacă procedura de numire este identică cu cea pentru prefectul judeţului. Pentru a fi numit în această funcţiune, candidatul, pe lângă celelalte condiţii cerute funcţionarilor publici, trebuie să fie licenţiat în drept sau „diplomat” al şcolii speciale de pregătire profesională şi să fi ocupat cel puţin 5 ani funcţia de administrator de plasă sau subprefect (art. 353). Subprefectul este şeful poliţiei judiciare şi îl înlocuieşte pe prefect ori de câte ori este necesar (art. 354). Plăşile, circumscripţii formate din mai multe comune, sunt conduse de pretori, agenţi ai puterii centrale în plăşi şi subordonaţi direct prefectului (art. 356). Pentru a putea fi numit de ministrul de interne, pretorul, pe lângă celelalte condiţii cerute funcţionarilor publici, trebuie să fie diplomat al şcolii de pregătire profesională administrativă sau să fi lucrat cinci ani ca notar cu titlu academic (art. 361), urmând să îndrume, supravegheze şi controleze administraţia comunelor din plasă (art. 364). O vie dezbatere a avut loc de-a lungul vremii şi în jurul oportunităţii coabitării în fruntea judeţului a doi „prefecţi”. Unul „administrativ”, care să gestioneze administraţia judeţeană (autoritate aleasă, preşedinte al consiliului judeţean sau al delegaţiei permanete judeţene, dar sub condiţia îndeplinirii unor criterii profesionale), şi prefectul politic (numit de Rege), cu atribuţii exclusiv de reprezentare a guvernului în teritoriu. O altă variantă susţinută a fost cea a unui sistem administrativ cu un singur prefect, dar care să cumuleze cele două competenţe. Jean H. Vermeulen încearcă o definire a 86

celor două funcţii: „Prefectul politic este acel organ reprezentând autoritatea centrală în judeţ şi numit de guvern, în majoritatea cazurilor de Ministerul de Interne. Prefectul administrativ este funcţionarul de carieră recrutat potrivit anumitor dispoziţii legale, servind drept chezăşie de pregătire profesională, care se află în mod permanent în fruntea judeţului pentru deservirea intereselor sale de ordin local” (Vermeulen, 1927, p. 82). Profesorul Jean Vermeulen pledează pentru menţinerea sistemului cu doi prefecţi, unul administrativ şi unul politic, dar cu atribuţii clar delimitate. Prefectul politic stabilit de legea din 1925 este reprezentantul puterii centrale, dar şi şeful administraţiei judeţene, existând astfel premisele unui interes pentru executarea deciziilor guvernului în detrimentul intereselor judeţului, susţine Vermeulen. O viziune similară găsim şi la profesorul Paul Negulescu : „Nu mai trebuie să existe confuzie de atribuţiuni în ce priveşte pe funcţionarii conducători, atât în administraţiunile comunale şi judeţene, unde găsim şi pe prefect şi pe primar reprezentând şi interesele locale şi interesele generale, ei fiind reprezentanţi atât ai judeţului sau ai comunei, cât şi ai Statului. Prefectul, agent al puterii centrale, funcţionar politic şi amovibil, nu poate fi un bun reprezentant al intereselor judeţului, pe care le sacrifică intereselor guvernului, precum şi ordinelor ce primeşte de la centru” (Negulescu, 1929, p. 177). Referindu-se la capul judeţului, improriu numit „prefect”, Jean Vermeulen enumeră şi el câteva beneficii ale „prefectului administrativ”: stabilitate în funcţie, ales de cetăţeni, deci prezumtiv mai bun cunoscător al problemelor locale decât cel numit de la centru, pregătire profesională, atribuţii clar definite (Vermeulen, 1927, p. 82). Conform art. 333 din legea unificării administrative, prefectul participă la şedinţele consiliului judeţean în dubla sa calitate, limitându-se astfel autonomia unui organ ales al autonomiei locale. În baza art. 334 din lege, prefectul dispune de putere discreţionară asupra carierelor funcţionarilor judeţeni, din nou o interferenţă a puterii centrale, chiar dacă acestă competenţă este exercitată „împreună cu delegaţia permanentă” (Vermeulen, 1927, p. 85). Conform art. 28, prefectul se pronunţă şi asupra unor posibile incompatibilităţi, sau „nedemnităţi” ale unor consilieri locali aleşi, atribuţie ce afectează principiile autonomiei locale trebuind exercitată de instanţele de contencios administrativ (Vermeulen, 1927, p. 87). Ideea doctrinară a introducerii unui prefect administrativ pe lângă cel politic a fost respinsă mai mult pe considerente de ordin tehnic decât politic, este de părere profesorul de drept Jean Vermeulen (Vermeulen, 1927, p. 83). O părere contrară are aici profesorul Manuel Guţan. „Modelul francez al dublei funcţionalităţi nu putea să nu convină unui regim obsedat de asigurarea siguranţei şi unităţii naţionale prin centralizare administrativă” consideră acesta (Guţan, 2005, pp. 258-259). Profesorul de drept al universităţii clujene, Romul Boilă, rudă prin alianţă a lui Iuliu Maniu sub guvernarea căruia se va adopta o nouă lege administrativă, a fost de asemenea extrem de critic la adresa legii unificării administrative. „Afară de faptul că a introdus organizaţia unitară în administraţia locală, n-a fost aptă să realizeze nici unul din principiile pe care se întemeia” consideră acesta (Boilă, 1929, p. 5). Ministrul şi prefectul „aprobă, suspendează şi execută toate” fiind vorba astfel despre o pseudo-autonomie, este de părere profesorul Romul Boilă (Boilă, 1929, p. 6). 87

Practicienii vremii critică la rândul lor fondul legii din 1925. Iulian Peter, fost inspector general administrativ, consideră că legea este un „produs hibrid al feluritelor concepţiuni care au denumit în diversele provincii, concepţiuni care nu s-au contopit într-o doctrină unică” rezultând „un regim administrativ eterogen, complicat, inaplicabil în litera lui” (Peter, 1938, p. 201). La câteva luni de la adoptarea legii pentru unificare administrativă, teritoriul României este împărţit în 68 de judeţe prin decret regal, iar la propunerea prefecţilor, Ion. I.C. Brătianu, preşedinte al Consiliului de Miniştri şi ministru de interne, decide împărţirea judeţelor în plăşi, începând din octombrie 1925. Anul 1927 aduce o reglementare unitară a salarizării bugetare prin adoptarea legii generale de armonizare a retribuţiilor bugetare. Legea introduce 37 de tipuri de retribuţie; în afara retribuţiei de bază funcţionarii publici beneficiau şi de „suplimente de familie şi de localitate”. Suplimentele de localitate se acordau pentru o „egalizare relativă a condiţiilor de viaţă ale funcţionarilor” care îşi desfăşurau activitatea în mediul urban. Legea stabileşte tipurile de retribuţie şi valorile corespunzătoare acestora, prefectul beneficiind de o retribuţie de 1.300 lei lunar aur la fel ca un subdirector general I din ministere, profesorul universitar 1.200 lei lunar aur, subprefectul 950 lei lunar aur, iar medicul primar de judeţ de un venit de 775 lei lunar aur. Legea administrativă adoptată sub guvernarea naţional-ţărănistă intră în vigoare la 2 august 1929. Condiţiile de numire în funcţia de prefect sunt aceleaşi cu cele prevăzute în legea din 1925 (vârstă, studii), dar se lărgeşte baza de recrutare, putând fi numiţi prefecţi şi foştii deputaţi sau senatori care au îndeplinit cel puţin 3 mandate, fără alte condiţii suplimentare (art. 269). Legiuitorul elimină de această dată excepţia din legea unificării administrative ca prefectul să poată exercita concomitent profesii liberale sau funcţii în societăţi comerciale (art. 270). Începând cu anul 1929, prefectul nu mai beneficiază de stabilitate în funcţie, „poate fi înlocuit de către Ministerul de Interne ori când va crede necesar” (art. 284). Ca „delegat” al autorităţii centrale, prefectul judeţului reprezintă guvernul şi puterea executivă şi „stă în legătură” cu fiecare minister prin directoratul ministerial (organism intermediar nou creat) şi prin serviciile ministeriale locale (art. 272). Şi după 1929, prefectul exercită controlul şi supravegherea tuturor autorităţilor administraţiei locale din judeţ (art. 273), este şeful poliţiei judeţene, dă ordine tuturor organelor poliţieneşti şi jandarmeriei care sunt obligate să le execute de îndată (art. 272), îşi dă concursul pentru ducerea la îndeplinire a deciziilor executorii ale consiliului judeţean şi delegaţiei consiliului judeţean (art. 275). Se menţine şi obligativitatea prefectului de a adresa la finele fiecărui an Ministerului de Interne, prin directorul ministerial, un raport amănunţit asupra stării generale financiare, economice, culturale şi administrative a judeţului şi a comunelor din judeţ (art. 279). Administraţia judeţului este acum încredinţată consiliului judeţean, delegaţiei consiliului judetean şi preşedintelui consiliului judeţean (art. 195). Prefectul poate suspenda „pe răspunderea proprie” şedinta consiliului judeţean pentru depăşirea competenţei sau dacă dezbaterile pun în pericol siguranţa statului (art. 221). Prefectul nu mai este preşedintele delegaţiei permanente şi are competenţe asupra carierei 88

funcţionarilor judeţeni doar împreună cu consiliul judeţean, fiindu-i păstrat doar dreptul de a ataca hotărârile delegaţiei permanente pe care le consideră ilegale sau contrare interesului general (art. 246). Preşedintele delegaţiei judeţene, consilier judeţean ori din afara acestuia, este ales de membrii delegaţiei judeţene şi confirmat în funcţie de directorul ministerial (art. 247). Condiţiile de ocupare a funcţiei de preşedinte al delegaţiei permanente, aşa numitul „prefect administrativ”, deşi fac parte din textul legii (licenţă în drept, vechime în administraţie) nu sunt obligatorii dacă directorul ministerial consideră astfel (art. 248). Preşedintele delegaţiei permanente este şeful administraţiei judeţene, dar execută şi ordinele directorului ministerial (art. 249). Separarea acestor atribuţii instituie şi o responsabilizare a politicienilor locali aleşi, în speţă a preşedintelui Consiliului Judeţean, în privinţa cheltuirii banului public. Dacă în 1928, întreţinerea automobilului de serviciu al prefectului unui judeţ costa 350.000 lei, în 1930, în acelaşi judeţ, costul întreţinerii a două automobile (prefect şi preşedinte al delegaţiei permanente) s-a redus la 181.000 lei (Gherman, 1932, p. 8). Prefectul conduce comisia administrativă, instituţie nou creată, formată din preşedintele delegaţiei judeţene, primarul reşedinţei de judeţ, prim-procurorul, protoiereul celui mai numeros cult, medicul şef, revizorul şcolar, inginerul, arhitectul judeţului, pentru a pune de acord „toate ramurile administraţiunii” (art. 267 şi 268). Se desfiinţează pretura ca nivel intermediar ceea ce v-a conduce la „un exod al cetăţenilor la Prefect sau la Ministrul de Interne” (Gherman, 1932, p. 8). În baza art. 292 din legea pentru organizarea administraţiei locale, începând cu anul 1930, judeţele ţării se repartizează în 7 centre de administraţie şi inspecţie locală numite directorate ministeriale locale. Directoratele exercită atribuţii delegate de ministrul de interne. Directorul ministerial local este reprezentantul guvernului în regiune, are în subordine prefecţii acestor judeţe şi este şeful poliţiei din aceste judeţe (art. 198). Comitetul local de revizuire, compus din magistraţi şi funcţionari numiţi de ministere, exercită tutela administrativă asupra judeţului şi a municipiilor, iar delegaţia consiliului judeţean asupra comunelor rurale şi urbane (art. 323). Prefectul are unul sau mai mulţi funcţionari administrativi la dispoziţia sa, după cum stabilişte directorul ministerial local, care formează cabinetul prefectului (art. 283). Sunt menţinute circumscripţiile teritoriale numite plăşi, conduse de prim-pretori ca reprezentanţi al prefectului, ofiţeri de poliţie administrativă, organe de supraveghere şi control a administraţiei rurale. Se desfiinţează însă funcţia de subprefect, iar prim-pretorii vor fi numiţi de Ministerul de Interne, dar la propunerea directorului ministerial şi nu a prefectului (art. 285). Se constituie în acelaşi an şi o comisie centrală formată din secretarul general al Consiliului de Miniştrii şi câte 2 reprezentanţi ai ministerelor, cu atribuţii privind cariera funcţionarilor, o parte din aceste atribuţii aflate până la acea dată în sarcina prefecţilor. Din ianuarie 1930, Prefecturile de judeţ fac parte din serviciile administraţiei exterioare ale Ministerului de Interne (Regulament pentru organizarea ministerului de interne din 25 ianuarie 1930, art. 2 şi art. 3.), dar „prefecţii de judeţ şi funcţionarii administrativi care formează cabinetul prefectului, prim-pretorii, pretorii şi secretarii 89

de plăşi, vor avea atribuţiunile şi vor funcţiona în conformitate cu dispoziţiunile legii pentru organizarea administraţiunii locale”. Se confimă astfel menţinerea atribuţiilor prefectului ca funcţionar de stat, stabilite prin legea din 1929. Regulamentul stabileşte numărul funcţionarilor precum şi categoriile de funcţii din administraţia exterioară Ministerului de Interne: prefecturi (prefect, 1 şef birou clasa II, 1 impiegat, 1 dactilograf) şi plăşi (prim-pretor, 1 secretar de plasă). Legea pentru organizarea administraţiei locale, suferă de-a lungul a numai 5 ani 11 modificări (Legea din 31 decembrie 1929, Legea din 4 ianuarie 1930, Legea din 6 iulie 1930, Legea din 6 iulie 1930, Legea din 29 ianuarie 1931, Legea din 15 iulie 1931, Legea din 21 septembrie 1932, Legea din 20 aprilie 1933, Legea din 14 aprilie 1933, Legea din 3 noiembrie 1933, Legea din 18 martie 1934), iar în iulie 1931 legiuitorul iniţiază adoptarea unei noi legi administrative. „Până la întocmirea unei noi legi administrative şi pentru a putea răspunde nevoilor de economie şi ordine administrativă” se dizolvă toate consiliile comunale şi se înlocuiesc cu comisii interimare, prefectul va putea decide dizolvarea, în mod excepţional şi pentru motivul de „rea administraţie sau rea gospodărie” şi va decide asupra regrupării satelor conform legii administrative din 1925. Prefectul judeţului este de drept preşedintele delegaţiei judeţene sau al comisiei interimare judeţene şi va fi ajutat de un funcţionar administrativ delegat de minister, ca director de prefectură. Se desfiinţează directoratele ministeriale locale şi se înlocuiesc cu inspectorate generale de control şi îndrumare. Notarii vor fi numiţi de prefect. Prefectul aprobă bugetele comunelor rurale şi propune inspectorului general administrativ regional bugetul comunelor urbane. În septembrie 1932, prefectul este însărcinat cu o activitate nouă, să decidă asupra grupării „centrelor naturale de populaţie’’ în comune rurale, în funcţie de situaţia geografică, numărul populaţiei şi veniturile necesare constituirii şi susţinerii administraţiilor locale. După luna mai 1933, consiliile locale şi judete nu mai pot fi dizolvate de prefect, respectiv Ministerul de Interne, pentru rea administraţie, repunându-se astfel în vigoare dispoziţiile Legii din 3 august 1929. În 1934, Legea din 1929 suferă din nou modificări, candidatul pentru funcţia de prefect trebuie să aibă vârsta de minim 30 de ani şi titlu academic, cu excepţia celor care au ocupat anterior această funcţie sau cea de directori în ministere, inspectori generali sau ofiţeri superiori activi. Prefectul numeşte membrii de drept ai consiliului comunei rurale (art. 4), instalează consiliul judeţean şi consiliile locale alese, numeşte membrii comisiilor interimare pentru comunele urbane nereşedinţe de judeţ şi comunele rurale (art. 20 şi 21), aprobă bugetele comunelor rurale şi ale comunelor urbane nereşedinţe (art. 27). Interesant este punctul de vedere exprimat tocmai de Institutul Regal de Ştiinţe Administrative asupra oportunităţii păstrării calităţii de şef al administraţiei judeţene a prefectului. „Este incontestabil că din punct de vedere doctrinar, separarea acestor două categorii de interese este recomandabilă, dar în împrejurările actuale puterea 90

politică poate să considere oportună menţinerea vechiului sistem, care de altfel există şi în Franţa” (Avizul Institutului Regal de Ştiinţe Administrative la proiectul legii administraţiunii locale). În privinţa numeroaselor dizolvări abuzive de consilii locale, secretarul general al Institutului Regal de Ştiinţe Administrative, profesorul Paul Negulescu era în schimb extrem de categoric: „Asistăm după război la dizolvări de consilii comunale şi judeţene făcute cu miile la fiecare schimbare de regim şi se poate zice că administraţia locală se face mai mult de comisiuni interimare, adică de funcţionari numiţi. De aceea, socotim că trebuie neapărat să se pună o sancţiune în contra organelor administrative care pronunţă în mod arbitrar dizolvări şi revocări de organe alese. (...) Numai cu o asemnea măsură severă s-ar putea ridica întrucâtva prestigiul autorităţilor locale şi s-ar evita influenţa covârşitoare a politicianismului în această viaţă locală, care ar trebui să fie pur gospodărească.” Mai târziu, profesorul Paul Negulescu, într-un tratat de drept administrativ, este şi mai vehement. „Politicienii noştri simt o adevărată voluptate de a nimici opera antecesorilor lor; crezând că fac opere durabile, ei alcătuiesc legi în care nu ştii ce să admiri mai întâi: necunoaşterea completă a problemelor pe care caută să le soluţioneze legea sau inconştienţa cu care caută să lovească în nefericitul edificiu al Statului nostru, distrugând orice idee de stabilitate” (Negulescu, 1934, p. 653). O altă cauză a instabilităţii legislative este sesizată şi de fostul prefect administrativ al judeţului Cluj, Joe Gherman. „Revista Administrativă a Asociaţiei Funcţionarilor Administrativi din Ardeal a redactat trei anteproiecte de organizare administrativă: Administraţia Română, Revista Notarilor din Ţară şi România Administrativă ... specialiştii care au făcut administraţie austriacă, maghiară, rusească, română veche, sunt prea puţin luaţi în considerare de către politicieni” (Gherman, 1932, p. 3). Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929, poate fi considerată o lege descentralizatoare, întrucât introduce o separare a intereselor generale de cele locale, comitetele de revizuire preluând competenţa de a dizolva consiliile judeţene şi comunale, iar tutela administrativă devine jurisdicţională (Negulescu, 1934, p. 620). Din 27 martie 1936, România este guvernată din punct de vedere administrativ de o nouă lege. Conform dispoziţiilor acesteia, Prefectul de judeţ se numeşte şi se revocă prin decret regal, la propunerea Ministerului de Interne şi este subordonat direct acestuia (art. 83). Pentru a fi numit, candidatul trebuie să aibă vârsta de cel puţin 30 de ani, titlu academic de licenţiat sau doctor, cu excepţia foştilor ofiţeri superiori. Prefectul nu poate exercita nici o altă funcţie publică sau privată, nu poate face parte ca administrator, membru sau censor din consiliile de administraţie ale societăţilor civile, comerciale, cooperative sau bănci populare din judeţ (art. 116). El numeşte primarul în cazul în care nu este ales din lipsă de voturi, dintre consilieri (art. 32), iar potrivit competenţelor, poate anula ordonanţele primarului pe care le consideră contrare ordinii de stat, legilor şi regulamentelor de administraţie publică (art. 61). Prefectul convoacă sesiunile ordinare ale consiliului judeţean, participă obligatoriu sau prin reprezentant la toate şedintele consiliului judeţean, şedintele având loc în sediul prefecturii (art. 78), convoacă delegaţia judeţeană, participă obligatoriu sau 91

prin reprezentant la toate şedintele acesteia, „expune delegaţiei chestiunile puse pe ordinea zilei” şi avizează soluţionarea lor, întocmeşte împreună cu delegaţia proiectul de buget (art. 82). Prefectul este reprezentant al guvernului, calitate în care veghează la aplicarea legilor şi regulamentelor, supraveghează activitatea instituţiilor de binefacere şi asistenţă socială publice sau private, inspectează serviciile ministeriale cu excepţia celor aflate în subordinea Ministerului Apărării şi Juştiţiei, raportează ministrului şi propune măsuri de îmbunătăţire a acestor servicii, inspectează din punct de vedere administrativ unităţile şcolare şi sanitare, este informat în prealabil cu privire la efectuarea unor anchete în judeţ cu excepţia celor ce privesc Ministerul Apărării şi Justiţiei (art. 84 şi 85). În calitatea sa de şef al administraţiei judeţene, numeşte, sancţionează şi destituie funcţionarii din judeţ, poate amenda primarul sau ajutorul de primar al comunei rurale sau urbane nereşedinţă, execută deciziile consiliului judeţean şi ale delegaţiei judeţene, conduce serviciile administraţiei judeţene, este ordonator de credite, reprezintă judeţul în justiţie (art. 86). Prefectul este preşedintele Consiliului de Prefectură prin care asigură bunul mers al serviciilor judeţene, aplicarea actelor normative emise de puterea centrală, împreună cu medicul sanitar uman, medicul veterinar al judeţului, administratorii financiari, inginerul şef al judeţului, arhitectul judeţului, revizorul şcolar şi directorul serviciului agricol judeţean (art. 91). În calitate de şef al poliţiei şi jandarmeriei în judeţ, ordonă acţiuni specifice (art. 93 şi 94). Subprefectul, înlocuitorul de drept al prefectului, este funcţionar de stat, salariat al Ministerului de Interne şi exercită în numele prefectului supravegherea serviciilor judeţene, coordonează şi armonizează activitatea lor, asigură primirea şi repartizarea corespondenţei, contrasemnează actele prefectului, legalizează copiile actelor eliberate. Subprefectul este înlocuit de secretarul general al prefecturii, răspunde personal de executarea acţiunilor de mobilizare şi exercită orice alte atribuţii delegate de prefect (art. 97 şi 98), este recrutat dintre pretorii titraţi, este numit prin decret regal la propunerea Ministerului de Interne. Directorii de prefectură pot fi numiţi subprefecţi dacă sunt titraţi sau au fost ofiţeri activi cel puţin cu gradul de căpitan (art. 117). Regulamentul de aplicare a legii administrative din 27 martie 1936 introduce categorii de judeţe în funcţie de mijloacele financiare ale acestora şi relaţiile ierarhice între serviciile şi birourile prefecturilor. Pe lângă serviciile de contencios administrativ, financiar şi de contabilitate, administrativ, tehnic, sanitar, veterinar (art. 17), organigramele prefecturilor integrează şi un nou birou, al „mobilizării şi organizării naţiunii şi teritoriului”, în subordinea directă a prefectului sau a subprefectului, pentru activităţi ce ţin de apărarea naţională, organizarea pe timp de război, mobilizare, apărare pasivă (art. 51). În ianuarie 1938, se dizolvă din nou toate consiliile rurale, urbane, municipale şi judeţene, urmând a se organiza alegeri, iar cu începere din februarie 1938 şi „până la adoptarea unei noi legi de organizare a administraţiei locale”, atribuţiile consiliilor locale şi ale celor judeţene întră în comepetenţa primarilor, respectiv a prefecţilor, situaţie nemaiîntâlnită până la acea dată (Decret-Lege pentru modificarea Legii administrative din 17 februarie 1938). 92

Prin legea din 1936 şi regulamentul ei de aplicare din februarie 1937 „s-a revenit, în general la tradiţiile Vechiului Regat, dar unele tendinţe caracteristice administraţiei transilvănene au fost menţinute” consideră Iulian Peter (Peter, 1938, p. 201). Conform noii legi de organizare administrativă din 14 august 1938, prefectul, reprezentantul guvernului şi al Ministerului de Interne în judeţ, funcţionar de carieră, se numeşte prin decret regal, în urma raportului Ministerului de Interne. El se recrutează dintre pretorii care au diplomă universitară, au urmat cursurile de pregătire universitară, au o vechime de 6 ani ca pretor sau subprefect (art. 128). Pentru prima dată, cei ce urmează a fi numiţi, trebuie să fie declaraţi admişi la un concurs organizat pentru funcţia de prefect. De altfel, prefectul este cu funcţionar de carieră doar între 1938-1940 şi din anul 1943 până la sfârşitul celui de al doilea război mondial. El este înlocuit de pretor, propus de el (art. 97), nu poate ocupa nici o altă funcţie plătită din bugetul de stat sau bugetele locale, nu poate exercita profesii liberale, nu poate fi administrator, cenzor în societăţi comerciale, nu poate face comerţ, nu poate administra afaceri sau averi ale celor ce „au interese cu funcţia de prefect” (art. 98). Este şeful ierarhic al tuturor funcţionarilor exteriori ai Ministerului de Interne din judeţ, supraveghează activitatea funcţionarilor şi serviciilor, controlează comunele rurale şi urbane, cu excepţia municipiilor, convoacă şedinţe lunare pentru coordonarea activităţii cu pretorii şi şefii serviciilor, răspunde de mobilizarea şi organizarea naţiunii şi teritoriului pentru război, supraveghează şi controlează comunităţile religioase, ordonă acţiuni poliţiei şi jandarmeriei, poate aplica sancţiuni funcţionarilor din subordine, inclusiv primarului. Funcţia de subprefect se desfiinţează din nou. Actele prefectului pot fi suspendate de rezidentul regal, dacă acesta le consideră ilegale sau „date prin exces de putere”, acestuia adresându-i la sfârşitul fiecărui an şi un raport privind situaţia generală economică, culturală, administrativă a judeţului (art. 101). Cancelaria prefectului este compusă din şef de serviciu şi funcţionari în număr stabilit de rezidentul regal, salarizaţi din bugetul ţinutului, judeţele pierzânduşi calitatea de ordonatori de credite, neavând personalitate juridică (art. 102). 3. Concluzii Aşadar, se distinge o caracteristică generală în legislaţia administrativă de dinainte de Unire precum şi în legile din 1925, respectiv din 1936, în ceea ce priveşte reglementarea instituţiei prefectului. Astfel, şef al administraţiei judeţene centralizate şi reprezentant al guvernului în judeţ, prefectul, este în primul rând reprezentantul local al puterii centrale. Şef ierarhic al tuturor funcţionarilor judeţeni, el administrează interesele judeţene şi reprezintă judeţul în justiţie. Ca reprezentant al guvernului, este organ de supraveghere şi control al serviciilor publice, a comunelor rurale şi urbane, dă ordine poliţiei şi jandarmeriei (Bălan, 1997, p. 38). Legile din 1925 şi 1936 l-au considerat pe prefect funcţionar politic. Prefectul trebuia să fie licenţiat sau să fie ofiţer superior, dar trebuia să se bucure şi de încrederea guvernului, respectiv a Ministrului de Interne fiind de fapt reprezentantul în judeţ al partidului politic aflat la guvernare şi astfel „aducea cu sine în administraţia judeţului politica de partid” (Bălan, 1997, pp. 39-40). 93

Legile liberale din 1925 şi 1936 fortifică puterea centrală de stat şi îngrădesc administraţia locală (prin creşterea cazurilor în care hotărâri ale consiliilor judeţene şi locale sunt supuse apropării autorităţilor tutelare, spre exemplu) comparativ cu legea din 1929 care elimină tutela administrativă şi introduce autotutela, exercitată de delagaţia judeţeană sau de comitetele locale de revizuire. Legea administrativă din 1936 măreşte şi numărul funcţionarilor numiţi şi dependenţi de guvern (prefect, subprefect, pretori, notari). Conform legii din 1925 prefectul este reprezentant al puterii centrale şi şef al administraţiei locale însă din anul 1929 el este numai reprezentant al puterii centrale şi doar un organ de control. Şeful administraţiei judeţene este începând cu anul 1929 preşedintele ales al delegaţiei permanente care răspunde în faţa consiliului judeţean. Totuşi, şi legea pentru organizarea administraţiei locale din 1929 merge destul de departe deoarece acordă prefectului dreptul exclusiv de executare a hotărârilor corpurilor autonome şi numirea, sancţionarea tuturor funcţionarilor. Bibliografie: 1. „Avizul Institutului Regal de Ştiinţe Administrative la proiectul legii administraţiunii locale, Răspuns la solicitarea Ministerului de Interne nr. 117 din 18 decembrie 1931”, 1931, Revista de Drept Public nr. 2. 2. Bălan, E., Prefectul şi prefectura în sistemul administraţiei publice, Bucureşti: Editura Fundaţiei „România de Mâine”, 1997. 3. Boilă, R., Organizaţia administraţiei locale, Bucureşti: Imprimeria Fundaţiei Culturale „Regele Mihai I”, 1929. 4. Cernea, E. şi Molcuţ, E., Istoria statului şi dreptului românesc, Bucureşti: Editura Şansa, 1996. 5. Decizia nr. 87.615 din 9 octombrie 1925, publicată în Monitorul Oficial nr. 223 din 10 octombrie 1925. 6. Decret-Lege nr. 1.476 din 3 aprilie 1920, publicat în Monitorul Oficial nr. 4 din 4 aprilie 1920. 7. Decret nr. I despre funcţionarea în mod provizoriu a serviciilor publice, aplicarea legilor, despre funcţionari şi întrebuinţarea limbilor, publicat în „Gazeta Oficială” nr. 6 din 14/27 ianuarie 1919. 8. Decret nr. IV pentru statornicirea unor denumiri româneşti în administraţie şi judeţe, publicat în „Gazeta Oficială” nr. 10 din 30 ianuarie/12 februarie 1919. 9. Decret regal nr. 1.677, publicat în Monitorul Oficial nr. 118 din 1 iunie 1927. 10. Decret regal nr. 2.465, publicat în Monitorul Oficial nr. 220 din 7 octombrie 1925. 11. Decret regal pentru compunerea directoriatelor ministeriale locale, publicat în Monitorul Oficial nr. 6 din 9 ianuarie 1930. 12. Decret-Lege nr. 1462 din 2 aprilie 1920, publicat în Monitorul Oficial nr. 4 din 4 aprilie 1920. 13. Decret-Lege nr. 3632 din 11 decembrie 1918 pentru instituirea conducerii serviciilor publice în Transilvania, publicat în Monitorul Oficial nr. 212 din 13 decembrie 1918. 94

14. Decret-Lege pentru dizolvarea consiliilor comunale şi judeţene, publicat în Monitorul Oficial nr. 5 din 6 ianuarie 1938. 15. Decret-Lege pentru modificarea Legii administrative, publicat în Monitorul Oficial nr. 39 din 17 februarie 1938. 16. Gherman, J., Reforma administrativă 1919-1931, Cluj: Tipografia „Lumina”, 1932. 17. Gruia, I.V., „Descentralizarea administrativă şi organizarea regională a ţării”, 1926, Revista de Drept Public, nr. 1. 18. Guţan, M., Istoria administraţiei publice locale în statul român modern, Bucureşti: Editura All Beck, 2005. 19. Iancu, G., Contribuţia Consiliului Dirigent la consolidarea statului naţional unitar român (1918-1920), Cluj-Napoca: Editura Dacia, 1985. 20. Lege administrativă, publicată în Monitorul Oficial nr. 73 din 27 martie 1936. 21. Lege comunală, publicată în Monitorul-Jurnalul Oficial al Principatelor Unite Române nr. 75 din 1 aprilie 1864. 22. Lege pentru abrogarea unor dispoziţiuni din Legea pentru modificarea unor dispoziţiuni din legea pentru organizarea administraţiunii locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 100 din 3 mai 1933. 23. Lege pentru înfiinţarea Consiliilor judeţene, publicată în Monitorul-Jurnalul Oficial al Principatelor Unite Române nr. 76 din 2 aprilie 1864. 24. Lege pentru modificarea unor articole din legea pentru organizarea administraţiunii locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 65 din 18 martie 1934. 25. Lege pentru modificarea unor dispoziţiuni din Legea pentru organizarea administraţiei locale şi din Legea organizării administraţiunii municipiului Bucureşti, publicată în Monitorul Oficial nr. 161 din 15 iulie 1931. 26. Lege pentru modificarea unor dispoziţiuni din legea pentru organizarea administraţiunii locale, publicată în Monitorul Oficial nr. 221 din 21 septembrie 1932. 27. Lege pentru organizarea administraţiunii locale, publicată în Monitorul Oficial, nr. 170 din 2 august 1929. 28. Lege pentru organizarea autorităţilor administraţiei exterioare dependente de Ministerul de Interne şi fixarea circumscripţiilor administrative, publicată în Monitorul Oficial, nr. 169 din 1 noiembrie 1892. 29. Lege pentru statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul Oficial, nr. 60 din 19 iunie 1923. 30. Lege pentru unificare administrativă, publicată în Monitorul Oficial nr. 128 din 14 iunie 1925. 31. Legea administrativă, publicată în Monitorul Oficial nr. 187 din 14 august 1938. 32. Negulescu, P., Note şi discuţiuni. Conferinţă a Institutului de Ştiinţe Administrative al României, 1929. 33. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti: Institutul de Arte Grafice, Editura Marvan, 1934. 34. Nistor, I.S., Comuna şi judeţul. Factori ai civilizaţiei româneşti unitare. Evoluţia istorică, Cluj-Napoca: Editura Dacia, 2000. 95

35. Onişor, T., Opera legislativă a Consiliului Dirigent, Bucureşti: Institutul de Arte Grafice, Editură Marvan S.A.R., 1937. 36. Peter, I. Contribuţia provinciilor la formarea dreptului public românesc, în Enciclopedia României, vol. I, Bucureşti: Editura Imprimeria Naţională, 1938. 37. Pretorian, A., Noţiuni de dreptu constituţionalu şi administrativu pentru uzul şcoalelor publice din ţară, Ploieşti: Librar-Editor G. Carjean, 1892. 38. Regulament pentru organizarea Ministerului de Interne, Decret regal nr. 214, publicat în Monitorul Oficial nr. 19 din 25 ianuarie 1930. 39. Regulament pentru organizarea şi funcţionarea comisiunii instituită pentru încadrarea şi repartizarea funcţionarilor din administraţia centrală şi exterioară a ministerelor, Decret Regal nr. 3.605, publicat în Monitorul Oficial nr. 242 din 30 octombrie 1929. 40. Sora, F.A., Statutul funcţionarilor publici în România. Corpul prefectoral 18661940, Paris, Teză de doctorat susţinută la École des Hautes Étude en Sciences Sociales, 2009. 41. Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucureşti: Institutul de Arte Grafice, Editura Marvan, 1935. 42. Teodorescu, A., Viitoarea organizare administrativă a României, în Constituţia României în dezbaterea contemporanilor, Bucureşti: Editura Humanitas, 1990. 43. Vermeulen, J.H., „Studiu critic al atribuţiunilor prefectului în legea noastră pentru unificarea administrativă”, 1927, Revista de Drept Public, nr. 1. 44. Vişan, M. şi Zaberca, M.V., Evoluţia administraţiei publice antebelice şi interbelice româneşti, Timişoara: Editura Mirton, 2008.

96