Controle de Gestion Dans Le Secteur Public Libannais [PDF]

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« L’INTRODUCTION DU CONTRÔLE DE GESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC LIBANAIS COMME ABOUTISSEMENT AU PROCESSUS DE RÉFORME ADMINISTRATIVE » Souheir OSTA – Maître de conférence à la FGM

RÉSUMÉ L’introduction du contrôle de gestion dans le secteur public constitue une expérience pionnière dans la promotion de la transparence et de la responsabilisation que toutes les Administrations publiques pourraient adopter. Nous avons expérimenté la modélisation du contrôle de gestion au Ministère des Finances. La démarche d’implantation a abordé l’adoption de la planification stratégique et l’analyse de données ainsi que l’identification des indicateurs et la conception des tableaux de bord comme outil de pilotage pour évaluer l’action publique.

Mots clés: Contrôle de gestion -Tableau de bord - Indicateur – Objectif - Secteur public

INTRODUCTION Le secteur public libanais souffre d’une faiblesse chronique en matière de gestion. Or, le développement de la gestion publique est à la base du succès organisationnel. Ainsi les pouvoirs publics doivent introduire des méthodes de l’entreprise privée dans la gestion publique. Cette constance montre qu’il s’agit d’une nécessité mais que sa mise en œuvre ne va pas sans révéler des difficultés. « L’introduction du 1

contrôle de gestion dans le secteur public libanais » semble présenter un intérêt dans la réflexion sur la restauration administrative d’un pays comme le Liban. Dans ce contexte les principaux objectifs seront : D’analyser en premier lieu les spécificités du contrôle de

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gestion en secteur public et la délimitation du périmètre public libanais. D’étudier les outils de la méthode afin de confronter les

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concepts du contrôle de gestion et les situations de mise en œuvre dans les administrations publiques. De modéliser et d’introduire le contrôle de gestion au



Ministère des finances du Liban pour tendre à une meilleure démarche de performance « stratégie – objectifs – indicateurs ». Les principales finalités seront : Améliorer la gestion publique, tendre à la plus grande transparence des mécanismes de décisions politiques, administratives, techniques et financières, ce qui constitue un thème important pour moderniser les administrations publiques, relancer la croissance et le développement économique du pays.

1. LE CONTRÔLE DE GESTION ET LE SECTEUR PUBLIC 1.1 VERS

UNE DÉFINITION DU CONTRÔLE DE GESTION DANS LES ADMINISTRATIONS DE L'ETAT

2

Il existe plusieurs définitions du contrôle de gestion. Ces définitions ne sont pas contradictoires mais plutôt complémentaires. Le problème se pose de savoir comment définir le contrôle gestion dans un environnement public. Par ailleurs, il n'existe pas un modèle unique pour toutes les organisations, mais des modèles multiples qui doivent tenir compte des spécificités des administrations pour lesquelles le contrôle gestion est développé.

1.1.1 La définition du contrôle de gestion Dans l'approche classique le contrôle de gestion est défini comme un processus par lequel les dirigeants de l'entreprise s'assurent que les moyens sont utilisés de manière efficace et efficiente pour atteindre les objectifs fixés1. Cette approche met en évidence trois éléments essentiels du contrôle de gestion pour lesquels il est nécessaire de disposer d'informations en continu : les objectifs, les moyens et les résultats. La première composante du contrôle de gestion s'intéresse aux objectifs qui doivent être cohérents avec les finalités de l'organisation définies à long terme. Le deuxième paramètre s'attache aux moyens à mettre en œuvre: moyens techniques, matériels ou financiers. Enfin, les résultats mesurent les conséquences des actions retenues pour atteindre les objectifs fixés compte tenu des moyens alloués. Selon le groupe interministériel français « amélioration de la gestion publique »2 qui a proposé en 2000, une définition plus pratique du 1 CHEVALIER J.& LOSCHAK D., « Rationalité juridique et rationalité managériale », Revue Française d’administration publique, no.24, octobre- décembre 1982 2 Circulaire interministérielle relative au contrôle de gestion du 21 juin 2001 signée par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat et la secrétaire d’Etat au budget. 3

contrôle de gestion, on voit que le contrôle de gestion est un système de pilotage mis en œuvre par un responsable dans un champ d'attribution en vue d'améliorer le rapport entre les moyens engagés, l'activité développée et les résultats obtenus. Le contrôle de gestion résulte d'une démarche essentiellement interne visant à assurer une meilleure maîtrise des moyens humains, financiers et matériels des services au regard de leurs missions. Instrument orienté vers le progrès, il s'exerce en continu, en amont et en aval de l'action. Son bon fonctionnement implique la participation active de chaque niveau de responsabilité dans le service et une appropriation par l'ensemble des fonctionnaires (agents). Dans le prolongement des définitions précédentes nous qualifions le contrôle de gestion dans les Administrations publiques comme un système organisé de prise de décision et de contrôle que l'on peut définir comme un outil de pilotage capable de fournir aux responsables un certain nombre de champs et d'éléments constitutifs nécessaires à la maîtrise de la gestion dans le cadre d'objectifs préétablis de l'organisation pour mettre en œuvre les stratégies de celle-ci.

1.1.2

Les dimensions du contrôle de gestion

1.1.2.1 Le contrôle de gestion est un outil de pilotage Le contrôle de gestion est un outil de contrôle des coûts, de la qualité et de la performance des actions entreprises. Pour mieux comprendre cet aspect, nous admettrons que cette fonction se situe au centre d’un triangle mettant en relation3 les moyens alloués au gestionnaire, les objectifs qui lui sont fixés et les résultats en fin d'exercice.

3 GILBER P , « Le contrôle de gestion dans les organisations publiques » , Editions d’organisation, Paris 1980. 4

Objectifs

Mesure de la pertinence

Mesure de

l'efficacité

Moyens Résultats Mesure de l'efficience On parle de la pertinence pour définir la relation entre les objectifs et les moyens qui leurs sont consacrés. C'est la notion d'économie: les moyens ont-ils été mis en œuvre au moindre coût. La pertinence dépend d'une décision politique. On parle d'efficacité pour mesurer le rapport entre les objectifs initialement fixés et les résultats de l'action des Administrations pour qualifier l'impact ou le niveau de qualité atteint des dispositifs mis en œuvre. On parle d'efficience pour évaluer le rapport résultats et moyens (coût des prestations): le résultat obtenu l'est-il au moindre coût. Comme outil de pilotage, le contrôle de gestion est une démarche continue. Il permet de préparer l'action en amont en aidant à la fixation des objectifs et à l'allocation des moyens. En cours d'action, le contrôle de gestion permet notamment au gestionnaire de vérifier qu'il tient le « bon cap » par rapport à ses objectifs et donc de prendre des mesures correctives si nécessaires. En fin d'action, il permet d’évaluer dans quelle mesure les objectifs ont été atteints et à quel coût. Le contrôle de gestion peut donc être défini comme étant le pilotage de la performance.

5

1.1.2.2 Le contrôle de gestion recouvre un certain nombre de champs et d'éléments constitutifs Le contrôle de gestion fournit à l'organisation des outils formant un système d'information et de pilotage de l'action publique : les techniques de prévision et programmation, l'analyse des coûts, les indicateurs et les tableaux de bord et l'analyse comparative (benchmarking). Chacun de ces outils peut s'inscrire dans l'action de pilotage. Selon le groupe du travail interministériel français4, le contrôle de gestion recouvre cinq éléments constitutifs. Il est utile de les rappeler ici: La segmentation des activités en domaines homogènes du point de vue des buts poursuivis et de la responsabilité de mise en œuvre. Ceci afin de définir les champs de responsabilité des gestionnaires qui utiliseront le contrôle de gestion pour le pilotage de leurs activités. La description des systèmes de mesure : Ce référentiel renvoie à la nécessaire définition des indicateurs et de la notion de performance dans le domaine de la gestion publique. La description des procédures de dialogue de gestion et de pilotage : Le contrôle de gestion en tant que pilotage est un processus de diagnostic des problèmes et de dialogue entre les responsables de différents niveaux hiérarchiques sur les résultats à atteindre et de la façon d'y parvenir dans les meilleures conditions. Les références : Le gestionnaire doit pouvoir comparer ses résultats à des références, suivant les objectifs initialement fixés, les moyens qui lui étaient alloués ou des résultats d'autres gestionnaires placés dans des situations comparables (analyse comparative ou benchmarking);

4 Circulaire interministérielle relative au contrôle de gestion du 21 juin 2001 signée par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat et la secrétaire d’Etat au budget. 6

Les systèmes d'information : Cet élément est très utile afin d'alimenter les gestionnaires en données pertinentes. Ainsi pas de contrôle de gestion sans système d'information.

1.1.3 Les spécificités du contrôle de gestion dans les administrations de l'Etat Il n'y a pas un contrôle de gestion mais bien des « contrôle de gestion » qui diffèrent selon les objectifs de l'organisation. Le contrôle de gestion doit notamment s'adapter aux particularités des missions des Administrations de l'Etat et s'intégrer dans le contexte environnemental. D'ailleurs les méthodes du contrôle de gestion, issues du monde de l'entreprise en secteur concurrentiel, doivent être adaptées aux spécificités des Administrations de l'Etat, parmi lesquelles: 

des finalités et des missions particulières: Contrairement à l'entreprise privée qui cherche le profit, les Administrations publiques poursuivent des objectifs multiples et difficiles à mesurer;



une culture particulière: L’importance de la notion intérêt général et de service public constituant un principe d'unification des éléments composant le secteur public est un principe fondamental du droit administratif;



des règles de gestion particulière : Finances publiques; comptabilité publique ; gestion des fonctionnaires; droit administratif ; etc.

Les spécificités du contrôle de gestion dans les Administrations de l'Etat, qu'elles soient liées à la nature des activités ou aux caractéristiques propres au service public, peuvent être abordées du point de vue des trois sommets du triangle de base du contrôle de gestion, que sont les objectifs, les moyens et les résultats. 7

1.1.3.1 Spécificités liées à la définition des objectifs Aucun contrôle de gestion ne peut fonctionner sur un système n'ayant pas d'objectifs ou, ce qui revient au même, ayant des objectifs vagues. Cependant, les limites du contrôle de gestion dans le secteur public proviennent essentiellement de la difficulté à définir des objectifs quantifiables. Les objectifs des Administrations de l'Etat sont désignés en des termes très généraux et il peut être difficile de les traduire en modalités pratiques de mise en œuvre et en objectifs mesurables. Ces particularités, voire difficultés, impliquent que l'identification des objectifs quantifiables et mesurables doit être un enjeu de la modernisation de la gestion publique.

1.1.3.2 Spécificités liées à la définition des moyens Nous désignerons sous le terme de moyen tout élément humain, matériel, immatériel, durable ou non, acquis, loué, prêté ou mis à la disposition et qui, mis en action avec d'autres moyens, permettra de réaliser une tâche, une opération, une activité et d'obtenir un résultat5. La mise en place d'un système de contrôle de gestion dans les organisations publiques doit prendre en considération les spécificités liées à la notion de moyen : 

Les moyens ne sont pas gérés et contrôlés par le responsable qui en a l'usage. Ils sont emprunts d'une forte connotation juridique: autorisation, exécution en recette et dépense. Par suite, il n'y a pas lien entre l'origine des moyens et leur utilisation, et ils sont soumis aux règles de droit budgétaire.

5 CHARPENTIER M., GRANDJEAN PH., « Secteur public et contrôle de gestion – Pratiques, enjeux et limites », Editions d’organisation, Paris, 1998, p. 53 8



Les crédits sont souvent spécialisés, ce qui limite le redéploiement des moyens et donc l'autonomie du responsable. Au sein d'une même catégorie de moyens, il est impossible à un responsable de réaliser des arbitrages sur plusieurs lignes budgétaires.



L'annualité des crédits budgétaires limite la visibilité de la programmation des moyens.

Ces spécificités, qui peuvent être considérées comme autant de rigidités, doivent être corrigées par la modernisation de la gestion publique.

1.1.3.3

Spécificités relatives à la mesure des

résultats Les organisations publiques fournissent principalement différents types de services à des usagers. L'identification des résultats sur les services produits par le secteur public exige la mise en place d'instruments de mesure. Or, la mesure du résultat est parfois compliquée et difficile à être quantifiable à cause de la spécificité des objectifs du secteur public. En effet, mesurer les résultats suppose d'avoir préalablement clarifié les missions et les objectifs qui y correspondent. L'analyse des résultats pose des difficultés spécifiques. D'ailleurs l’analyse de la liaison entre les objectifs et les résultats (efficacité) et celle entre les résultats et les moyens (efficience), suppose que l'on dispose des références absolues, historiques ou externes pour pouvoir faire des comparaisons. Or, avec une implantation récente du contrôle de gestion, cela va poser des problèmes propres. Par contre, l'analyse de la liaison entre les moyens et les objectifs (pertinence) appartient au politique lui-même. Elle peut être éclairée, facilitée par le contrôle de gestion mais le choix stratégique appartient aux décideurs. Ces choix 9

stratégiques ne concernent le contrôleur de gestion que dans l'aide à la décision6.

1.2

LA DÉMARCHE MÉTHODOLOGIE DE CONTRÔLE DE GESTION ET LE SYSTÈME D’INFORMATIONS PERMETTANT D’ASSURER LE PILOTAGE DE L’ADMINISTRATION : « INDICATEURS & TABLEAUX DE BORD »

Après avoir défini le rôle et les objectifs du contrôle de gestion dans le secteur public. Il convient d'aborder la démarche de sa mise en œuvre. Cette partie présente particulièrement l’outil d'informations jugé le plus pertinent, susceptible d'orienter l'action et la prise de décision: « indicateurs et tableaux de bord ».La confrontation des résultats mesurés avec les objectifs initialement fixés et les moyens effectivement alloués, s'effectue au travers des tableaux de bord 7 . Le tableau de bord ne correspond à aucune obligation légale: il n'est qu'un outil parmi d'autres susceptible d'être utilisé par le contrôle de gestion et ne peut en aucun cas se substituer à l'action publique. Le tableau de bord est exclusivement un outil de pilotage.

1.2.1 LES INDICATEURS Les indicateurs sont définis comme une information chiffrée devant répondre à des critères d'objectivité, de rapidité et de simplicité. Ils permettent le suivi de l'action, son évaluation et la surveillance des changements qui s'y opèrent. Plus spécifiquement en matière de gestion publique, un indicateur est une donnée permettant d'objectiver une situation d'en rendre les caractéristiques lisibles et interprétables. Ils doivent être adaptés à la nature et à l'organisation de la structure

6 CHARPENTIER M., GRANDJEAN PH., « Secteur public et contrôle de gestion – Pratiques, enjeux et limites », Editions d’organisation, Paris, 1998, p. 62

7 BESCOS P.L., DOBLER P., MENDOZA C., NAULLEAU G., « contrôle de gestion et management », Montchrestien, Paris, 1993 10

ou du service. Pour cela nous considérons que les indicateurs doivent permettre de: 

fixer les cibles traduisant les objectifs définis en commun par la hiérarchie et par les gestionnaires.



Mesurer les réalisations par rapport à ces cibles,



Comprendre et analyser ces réalisations,



Orienter les décisions des gestionnaires dans le but d'améliorer la performance,



Nourrir le dialogue de gestion entre les différents niveaux hiérarchiques.

D'ailleurs, un indicateur peut prendre deux valeurs: « une valeur cible » qui traduit l'objectif fixé et une valeur « en fin d'exercice » qui traduit le niveau de réalisation de l'objectif. La fréquence de calcul d'un indicateur dépend du niveau hiérarchique et du type de gestion, ainsi un indicateur journalier peut être élaboré au niveau des opérationnels, hebdomadaire ou mensuel au niveau des sections intermédiaires et chefs de service, et trimestriel au niveau stratégique. Les indicateurs peuvent être présentés sous forme de tableaux, d'écarts, de ratios ou de graphiques. Ils sont déterminés en fonction des objectifs et des moyens mis en place. Ils ne sont pas homogènes d'un ministère à l'autre. Un indicateur peut faire partie d'un ensemble cohérent et organisé d'indicateurs interdépendants. Enfin un indicateur est défini à partir d'un schéma explicatif du système étudié.

1.2.2 LES TABLEAUX DE BORD Un tableau de bord est un outil de gestion regroupant les indicateurs -financiers et non financiers - les plus pertinents pour permettre aux

11

responsables de piloter la performance de leur activité8 . C'est un outil d'aide à la gestion, conçu pour analyser la performance. Ainsi, il permet aux responsables, quel que soit leur niveau hiérarchique, de connaître l'état d'avancement des programmes ou des orientations dont ils doivent assurer la mise en œuvre et pour lesquels ils doivent atteindre un objectif spécifique. Outre la connaissance de l'état d'avancement des programmes ou des orientations de l'entité, les tableaux de bord présentent plusieurs fonctions: 

Un suivi de la performance des services par des comparaisons annuelles ou interservices;



Une réaffectation, de moyens humains ou financiers afin de respecter les objectifs;



Une programmation des principales étapes clés en vue de validation ou de réorientation;



Un fournisseur d'informations (Rapport et information) aux différents responsables: de l'Administration centrale vers le ministre, du service déconcentré vers l'Administration centrale.

Ainsi il peut être utilisé comme un outil de dialogue au sein d'un niveau de responsabilité et également entre les niveaux de responsabilité.

1.2.2.1

PROCESSUS

D'ÉLABORATION

Le tableau de bord est l'outil de communication par excellence mais son élaboration est délicate car il doit être un compromis entre les différentes demandes. Sa construction doit être souple pour être rentable et exploitable car le problème majeur de cet outil est celui de sa lecture. Son élaboration repose sur quelques principes: 8 GIRAUD F., SAUPLIC O., NAULLEAU G., DELMOND M.H., BESCOS P.L., « Contrôle de gestion et pilotage de la performance », Gualino, Paris, 2002, p.91. 12



Il faut un destinataire qui exprime son besoin;



C'est un ensemble de données organisées;



Il est composé d'indicateurs pertinents, c'est-à-dire reliés à un objectif;



Sa présentation doit être simple et conviviale (n'importe qui doit le comprendre);



Il doit être périodique à date fixe ;



Il faut toujours joindre un commentaire aux chiffres;



C'est un outil d'anticipation et de management participatif (car il faut être d'accord sur un objectif).

Sa mise en place comprend donc plusieurs étapes car il faut: 

bien connaître la structure de la fonction publique;



définir précisément les segments d'activités et les politiques publiques;



rechercher les facteurs clés de gestion;



déterminer les objectifs et les moyens pour les atteindre au niveau de chaque segment d'activités;



choisir les indicateurs les plus représentatifs;



vérifier la cohérence globale de l'objectif de la politique publique avec ceux des segments;



établir une procédure quant à sa mise en place (périodicité, forme…).

1.2.2.2

Intérêt du tableau de bord

Le tableau de bord, en tant qu'outil de pilotage, présente plusieurs intérêts. Il permet en effet de: 

construire les bases d'un système de management stratégique intégré afin de: 13

-

clarifier et rendre lisible la stratégie de l'organisation;

-

communiquer la stratégie à tous les niveaux de l'organisation;

-

rendre cohérents les objectifs des services et des individus avec la stratégie globale;

-

relier les objectifs stratégiques à la programmation et à la budgétisation;

-

procéder périodiquement à des analyses et évaluations de performance.



mettre en cohérence ses processus managériaux;



faciliter la mise en œuvre de la stratégie à long terme par l'ensemble de l'organisation.

Les tableaux de bord peuvent être une action de communication interne à la fonction publique pour mobiliser tous les agents. « C'est un projet qui doit impliquer tous les acteurs »9. Donc il est nécessaire d'associer tous les agents à cette démarche d'élaboration car ceux-ci sont les plus capables de renseigner sur les activités de l'organisation et les prestations qu'ils offrent ainsi que le public visé. L'absence de communication verrait un ralentissement de la collecte des informations à la suite d'un désintérêt progressif. Une fois établi, il doit permettre de recenser les dysfonctionnements et les dérives par rapport aux normes prévues. Ce rôle de contrôle et de comparaison doit être complété par une analyse des causes afin de pouvoir engager des actions correctrices, le contraire pourrait entraîner un désintérêt pour la démarche.

2.

« MODÉLISATION DU CONTRÔLE DE GESTION DANS LE SECTEUR PUBLIC LIBANAIS - MINISTÈRE DES FINANCES» 9 SELMER C., « Concevoir le Tableau de bord », Dunod, 2ème édition, Paris, 2003 14

A l'issue de la création et l'exécution du programme de réforme économique et sociale présenté par le gouvernement libanais à la conférence arabe et internationale pour le soutien du Liban « Paris III », et dans la voie de la réforme administrative du secteur public, le Ministère des Finances en collaboration avec le Fonds Monétaire International et les décisions de la conférence « Paris III », lance un projet d'amélioration de la performance de la Direction des Recettes10. Ce projet est un programme de travail comprenant des objectifs clairs et tangibles visant à améliorer l'efficacité et la productivité de cette direction et des indicateurs d'évaluation des engagements pris, permettant, par suite, à l'Administration d'adopter la planification et l'analyse de données afin de déterminer les priorités, définir les réformes appropriées et impératives et développer les plans d'actions au niveau de l'Administration et de l'Autorité publique, qu'elle soit exécutive ou législative. Ce projet est considéré comme un défi et une expérience qu'il est possible de suivre et de développer dans toutes les directions du ministère des Finances. Il constitue aussi une expérience pionnière dans la promotion de la transparence et de la responsabilisation que toutes les Administrations publiques peuvent adopter. Dans cette partie, nous exposerons la démarche et les conditions de l’implantation d’un système de pilotage sain au niveau de la Direction des Recettes au ministère des Finance au Liban.

2.1 PRÉCAUTIONS

À PRENDRE LORS DE L'IMPLANTATION

La mise en œuvre d'un contrôle de gestion dans une fonction publique est une opération délicate. Elle nécessite, pour s'assurer des conditions de succès, de mettre en place une méthodologie particulière. La pertinence 10 www.finance.gov.lb 15

de celle-ci dépend tout d'abord de la qualité du recensement des difficultés de l'exercice et de l'adaptation des solutions qui veulent y répondre. Une série de précautions à prendre lors de la mise en place serait à définir pour avancer en sécurité.

2.1.1 Les questions structurelles Les services publics connaissent certains handicaps spécifiques touchant à la traduction des missions en activités mesurables, à la fixation d'objectifs, aux moyens et au management. Il s'agit donc de mettre en correspondance, pour chacune des difficultés qui ont été identifiées, les outils qui semblent les plus adaptées pour les résoudre.

2.1.1.1

Diagnostic de la fonction publique

Ce diagnostic est essentiel, sous peine de causer le parachutage d'un homme et d'une méthode sans tenir compte de l'existant. Cette connaissance comporte deux aspects, la structure elle même et les hommes qui la composent. Le diagnostic comprendra donc : une analyse du fonctionnement de l'organisation ; une définition des objectifs et des responsabilités ; les principales composantes de l'activité de chaque service ; 

le détail des tâches opérationnelles effectuées par le chef de service et par le service dans le cadre de la mise en œuvre de sa mission ;



les tâches de gestion que le chef doit faire pour assurer le bon fonctionnement du service. Cela permet :

16

de concevoir des tableaux de bord par domaines d'activités stratégiques ; d'organiser les responsabilités au sein du service considéré ; d'organiser les délégations de pouvoir ; de définir des règles de gestion ; 

de mettre en place un dispositif de mesure de performances (atteinte des objectifs en termes financiers et non financiers) ;



d'organiser dans le cadre des responsabilités existantes, une gestion de type objectifs/moyens.

2.1.1.2

Fixation d'objectifs mesurables

La diversité et la complexité des missions d'une fonction publique, aussi bien que des résistances d'ordre culturel, entraînent des difficultés spécifiques à ce secteur dans l'évaluation des activités et leur traduction en objectifs opérationnels. Les outils proposés par le contrôle de gestion peuvent cependant contribuer à les résoudre. Diversité des missions, imprécision des objectifs, absence de système de

planification : Comment mesurer l'efficacité et la

qualité d'un service quand on ne sait pas précisément quels sont ses objectifs relatifs ? Ce phénomène explique que les activités des services soient parfois conduites au jour le jour. La mise en place d'une segmentation stratégique semble être l'outil le plus adapté pour la clarification et la redéfinition des missions et des objectifs de la fonction publique. Il s'agit de découper l'ensemble des activités offertes par la fonction selon les critères qui paraissent les plus pertinents. Ces critères peuvent être la population cible (usagers, clients, bénéficiaires), la nature des métiers pratiqués, le besoin satisfait par la population, les conditions permettant de bénéficier de la prestation. 17

La quantification des activités : L'activité des fonctions publiques étant une activité de service, elle est par nature difficile à mesurer. Pour résoudre les difficultés techniques inhérentes à la quantification des activités, il importe donc de se doter d'un système d'information adapté aux besoins des services (la difficulté étant parfois de trouver des unités d'œuvre appropriées), puis d'introduire des outils de gestion tels que les tableaux prestations - moyens et les tableaux de bord. Ces derniers permettent en effet de mesurer l'activité des services (volume des prestations offertes) et d'éventuelles mesures correctrices (modification des objectifs ou modification de l'activité). Dans cette mesure, les tableaux de bord offrent une vision rationalisée des activités menées et permettent de prendre de décisions motivées. Pluralité des objectifs : Dans le cadre d'une même mission, les responsabilités sont parfois transversales et/ou mal définies. Deuxièmement, les objectifs ne sont pas hiérarchisés. Cet état peut entraîner de nombreux dysfonctionnements : une même tâche se trouve effectuée plusieurs fois ou n'est pas effectuée, plusieurs initiatives sont lancées dans des sens différents et contradictoires, les agents ne savent quelles activités mener en priorité, ce qui rend extrêmement difficile les arbitrages entre la satisfaction des usagers, le coût et la qualité. Ces dysfonctionnements ont un fort impact en termes de surtemps et de délais non respectés. Ils nuisent profondément à la qualité des services rendus au public et affectent la lisibilité des politiques publiques menées. Il est peut être à nouveau judicieux d'avoir recours à la segmentation stratégique par politiques publiques. En effet, en assurant la lisibilité de l'ensemble des prestations offertes par une Administration publique, cet outil d'information aide à déterminer les segments sur lesquels il est prioritaire de se mobiliser. 18

Quantification des objectifs : Il ne s'agit pas là de regarder uniquement des données comptables, mais des données beaucoup plus qualitatives comme les impacts sur la satisfaction des administrés, le coût en personnel, la productivité. Les objectifs fixés se doivent d'être ambitieux mais réalistes et mesurables, l'échec de leur atteinte ne pouvant que constituer un facteur de démotivation des agents. C'est pourquoi, il faut que le contrôleur de gestion et l'équipe de management prévoient que ce ne sera pas facile, et ne baissent pas les bras, en cas de difficultés. Il faut par exemple tenir compte du manque de communication initial entre les services, et des organisations inappropriées.

2.1.2

LES

QUESTIONS OPÉRATIONNELLES

La réussite de cette démarche nécessite différentes étapes : 2.1.2.1 Les aspects managériaux Dans ce domaine un double danger est à éviter. Premièrement, la production de tableaux de bord trop nombreux, remis tardivement et peu lus entraîne une importante surcharge de travail tout en nuisant à leur lisibilité globale. Il importe donc de définir un nombre limité d'outils jugés particulièrement significatifs et de poser des délais clairs et réalistes dans leur mise en œuvre. Deuxièmement, le recours à une philosophie du contrôle pour laquelle la réduction des écarts et des dysfonctionnements ne prendrait pas en compte les facteurs temps et humain peut s'avérer plus nuisible que profitable.

19

2.1.2.2 L'articulation et l'indentification de la fonction contrôle de gestion Il est indispensable d'identifier clairement dans l'organigramme la fonction de contrôle de gestion ou de correspondant du contrôle de gestion. Les agents doivent être clairement reconnus comme chargés de mission auprès du responsable. Ce système implique une analyse préalable au moyen des outils de gestion des rôles respectifs des deux fonctions : aux financiers d'alerter et de conseiller sur les risques relatifs aux équilibres et à la sauvegarde des marges de manœuvre. Aux contrôleurs de gestion d'alerter et de conseiller sur les nécessités de cohérence stratégique entre les actions et les objectifs, entre les résultats et les ressources consommées et/ou générées. Les démarches de contrôle de gestion sont souvent transversales. Or, en l'absence de la reconnaissance de la fonction, les agents risquent d'être souvent confrontés à des logiques d'organisation verticale.

2.1.2.3 Les questions de procédure Tout dispositif de contrôle de gestion doit donc passer par la constitution d'un glossaire de gestion qui définit les concepts. Par ailleurs, le contrôle de gestion doit établir avec les services concernés des protocoles d'analyse de leurs données afin d'éviter erreurs et tensions. D’ailleurs, il semble difficile de former des contrôleurs de gestion en quelques jours pour l'ensemble des services. En revanche, il faut pouvoir mettre en place des formations pour aider les agents désignés par leur responsable. Ces personnes doivent posséder les bases requises pour mettre en place un système de contrôle de gestion, l'alimenter en données et l'exploiter, notamment dans le cadre de la mise en place d'un système de tableaux de bord.

20

2.1.2.4

Les systèmes d'information

On entend ici par système d'information toute organisation s'appuyant sur des moyens humains et informatiques dont la finalité est de recueillir et de stocker dans la durée les données relatives aux activités des services et de restituer périodiquement ou ponctuellement cette information sous une forme répondant aux besoins de l'organisme pour lequel il est mis en place. Dans le cadre d'une démarche de contrôle de gestion, le système d'information doit fournir des données fidèles relatives à: 

l'activité des services (production, relations avec les usagers, ...);



leur environnement (physique, social ou économique);



les moyens physiques et financiers engagés (personnel, patrimoine, recettes, dépenses...);



leur performance (l'efficience de la gestion, la qualité de ces services, l'impact envers les usagers ou envers les citoyens en général).

La coordination entre le service informatique et la cellule de gestion est une nécessité pour adapter les exigences aux possibilités des matériels et logiciels, et voir avec eux les évolutions à envisager pour que le contrôle de gestion ne soit pas vécu comme essentiellement une surcharge de travail.

2.2 LA

DÉMARCHE DE PERFORMANCE INDICATEURS

:

STRATÉGIE, OBJECTIFS,

La mise en place de cette démarche est centré sur le processus de la réalisation du contrôle de gestion dans la Direction des RecettesDirection Générales des Finances du ministère des Finances au Liban, dont la fixation des objectifs, l'identification des indicateurs et la construction de tableaux de bord représentent en général 21

l'aboutissement. Elle suppose, en premier lieu, avoir segmenté les activités au sein des services de l'Administration et défini le champ de responsabilité. Pour tenter, à l’issue de la création du « projet d’amélioration de la performance », à construire le contrôle de gestion dans la direction précitée. Cette démarche est aisément généraliste à l'ensemble des directions de l'Administration. La détermination des objectifs requiert une segmentation des fonctions de la Direction Régionale en activités qui seront affectées par la suite d'objectifs quantifiables à travers des indicateurs.

2.2.1

FIXATION

DES OBJECTIFS

Une fois tracé le périmètre à mettre sous contrôle, et identifiées les activités qui sont menées, la détermination d'objectifs s'avère comme la tâche la plus complexe à mener dans la démarche de construction du contrôle de gestion. Le choix des objectifs doit se fonder sur une réflexion stratégique approfondie, s'inscrivant dans une perspective pluriannuelle. Ainsi, la définition d'une stratégie est une étape préalable à la définition des objectifs et indicateurs. En l'absence de réflexion stratégique, il est difficile de définir des priorités, et donc de proposer un nombre limité d'objectifs pertinents. Ainsi, nous étudierons, dans la Direction des Recettes, l’élaboration d'une stratégie en matière de gestion fiscale et la mise en place des objectifs stratégiques et des objectifs opérationnels qui en découlent, pour pouvoir déterminer les indicateurs et construire les tableaux de bord.

22

2.2.1.1

Présentation de la stratégie

La présentation de la stratégie permet d'expliquer la cohérence globale des objectifs retenus et de justifier leur choix. D'ailleurs, la stratégie retenue doit être présentée de manière synthétique, en structurant autour de quelques orientations les objectifs qui la concrétisent. Elle doit être annoncée en termes clairs et concis. Pour le cas de la Direction des Recettes et en matière de gestion fiscale, et avec la naissance du « projet d’amélioration de la performance de la Direction des Recettes », une stratégie pourrait être articulée autour d'un axe central consistant à favoriser la modernisation de l'Administration et l'accomplissement volontaire de leurs obligations fiscales par les contribuables. Elle développerait quatre orientations : A. Activation des services aux contribuables. B. Développement de la base de données des contribuables. C. Amélioration de la performance et de la productivité. D. Renforcement de la coordination entre les parties internes et développement des relations externes.

2.2.1.2

. Comment définir les objectifs

stratégiques ? a) Caractéristiques : Le choix des objectifs stratégiques doit répondre à certaines qualités :



Une sélection resserrée d'objectifs : Elles doivent concrétiser les priorités de l'action publique et ne couvrent donc pas nécessairement la totalité du champ de la stratégie menée. Les activités non couvertes sont suivies, au niveau opérationnel, par des objectifs complémentaires dits opérationnels. 23



Un choix d'objectifs, représentatifs des axes essentiels de la stratégie menée : Les objectifs stratégiques retenus s'appliquent aux éléments qui paraissent essentiels dans la conduite du programme.



Un choix d'objectifs équilibré, correspondant aux attentes des citoyens, des usagers et des contribuables : Le choix d'objectifs effectué doit permettre de traduire, de manière équilibrée, trois dimensions de la performance: 1. Les objectifs d'efficacité socio-économique répondant aux attentes du citoyen. Ces objectifs visent à modifier l'environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel, etc. Ils indiquent non pas ce que fait l'Administration (ses produits), mais l'impact de ce qu'elle fait (ses résultats socio-économiques); 2. Les objectifs de qualité de service intéressant l'usager. L'usager peut être un usager externe (utilisateur d'un service public) ou, dans le cas de programmes de fonctions de soutien (fonctions d'état major et de gestion des moyens), un usager interne (les services des programmes soutenus); 3. Les objectifs d'efficacité de la gestion intéressant le contribuable. Ces objectifs tendent, pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau d'activité, à nécessiter moins de moyens.

b) Exemples de la mise en place des stratégiques à la Direction des Recettes

objectifs

Objectifs stratégiques de la Direction des Recettes « Projet d’amélioration de la performance » Stratégie Types Objectifs stratégiques Activer le service aux

d’objectif Qualité de service

Assurer aux usagers un service réactif 24

contribuables

Efficacité socioéconomiqu e Développeme nt de la base de données des contribuables

Efficacité socioéconomiqu e

Amélioration de la performance et de la productivité

Efficacité socioéconomiqu e Qualité de service Efficacité socioéconomiqu e

Renforcemen t de la coordination

Informatisation Fixation des délais de réalisation des attestations fiscales Préparation au lancement du service « call center » Faciliter la déclaration Mise en place de sites Internet et préparation à la diffusion des circulaires et notes du ministère des Finances sur Internet Mise en place de registres spéciaux pour les objections et appels et efforts sérieux pour répondre à toutes les demandes dans des délais acceptables Conformité et meilleur contrôle des informations et rectification de toutes les erreurs dans la base de données Inciter les contribuables à accomplir volontairement leurs obligations fiscales Améliorer l’obligation fiscale Réagir rapidement aux défaillances Accomplissement de la majeure partie des dossiers d'oppositions Renforcement des ressources humaines Assurer l’échange d'informations et la liaison entre les bases de données avec : la Direction Générale des Douanes, Direction des affaires foncières, la sécurité sociale, le secrétariat du registre commercial, les syndicats/ordres

2.2.1.3 La déclinaison des objectifs stratégiques du projet de performance dans un champ d'action sur le territoire d’une Direction Régionale Les objectifs stratégiques, définis par la stratégie de la Direction Centrale doivent être déclinés en objectifs opérationnels mesurables par un ou plusieurs indicateurs chiffrés. L'introduction d'objectifs opérationnels relatifs aux activités des services de la Direction 25

Régionale, permet de déterminer les leviers d'action des responsables aux différents niveaux de la hiérarchie et concourt à la réalisation des objectifs stratégiques du projet d’amélioration de la performance de la Direction des Recettes. Nous retiendrons donc, dans ce qui suit, à une Direction Régionale de la Direction des recettes, les objectifs relatifs aux activités, qui peuvent être mesurables en proposant pour chacune des indicateurs de performances. A chaque objectif sont associés un ou plusieurs indicateurs chiffrés. L’indicateur mesure la réalisation de l’objectif précédemment défini, le plus objectivement possible. Il est donc nécessaire de connaître les résultats des années passées, et de fixer des cibles pour les années à venir. Voici des exemples d’indicateurs pouvant être utilisés pour mesurer la réalisation des différents types d’objectifs : Objectifs opérationnels assignés aux Directions Régionales déclinant les objectifs stratégiques ou concourant à leur réalisation stratégie Objectifs Type Objectifs Indicateurs

Activer le service aux contribuabl es

stratégique

d’object

opérationne

s Assurer aux usagers un service réactif

if Qualité de service

ls Assignés au service : « service aux contribuables » Accueil Nombre d’agents physique des identifiés/nombre total contribuables des agents Adapter les Taux de formation des compétences employés des agents Nombre des jours de formation reçus par an par agent Assignés à tous les services Informatisatio Taux d’informatisation n des des registres :

Informatisatio n

26

registres Fixation des délais de réalisation des transactions fiscales

Activité

Faciliter la déclaration

Qualité de service

Registres informatisés/nombre des registres Assignés aux services : « service aux contribuables » et « Taxes qualitatives » Délai de Délai moyen de réalisation délivrance par des transaction de droit de transactions succession fiscales Délai moyen de délivrance par transaction d’impôt sur les fonds bâtis Délai moyen de délivrance par transaction de droits des timbres Délai moyen de délivrance par transaction d’enregistrement Assignés au service : « service aux contribuables » Améliorer la Nombre de qualité déclarations des d’envoi des revenus par Internet déclarations Nombre de déclarations des revenus par la poste

Objectifs opérationnels assignés aux Directions Régionales déclinant les objectifs stratégiques ou concourant à leur réalisation stratégie Objectifs Type Objectifs Indicateurs stratégique Activer le service aux contribuabl es

s Mise en place de registres spéciaux pour les objections

Développe

Conformité

d’objectif Qualité de service

Efficacité

opérationn els Assignés au service : « service Administratif » Améliorer le Taux des objections traitement traités des objections Assignés au service : 27

ment de la base de données des contribuabl es

des informations et rectification de toutes les erreurs dans la base de données Inciter les contribuables à accomplir leurs obligations fiscales

socioéconomiq ue

« traitement des données » Minimiser Taux des déclarations les fautes ajustées dégagées

Assignés au service : « obligation fiscale » Minimiser le Taux des non déclarés nombre des par an contribuabl es non déclarés dans les délais Amélioratio Améliorer Efficacité Assignés au service : n de la l’obligation socio« obligation fiscale » performanc fiscale économiq Poursuivre Nombre des e et de la ue le contribuables cachés productivité maximum et détectés par mois des contribuabl es cachés Découvrir et Nombre de constats pénaliser le par mois maximum d’infraction Valeur moyenne de s constats par mois Réagir Assignés au service : rapidement « service aux contribuables » aux Minimiser le Nombre de jours défaillances temps de passés par dossier/ (formalités de traitement temps moyen faillite) de dossiers des défaillants Objectifs opérationnels assignés aux Directions Régionales déclinant les objectifs stratégiques ou concourant à leur réalisation stratégie Objectifs Type Objectifs Indicateurs stratégique d’object Amélioration

s Réalisation

if Qualité

opérationne ls Assignés au service : 28

de la performance et de la productivité

de la majeure partie des dossiers d'opposition s

Renforceme nt des ressources humaines

2.2.2

LA

de service

Activité

Qualité de service

« oppositions » Accomplir les Délai de réalisation dossiers des dossiers reportés d'oppositions de l’année précédente Nombre de décisions prises par mois Taux de décisions défavorables Assignés au service : « service Administratif » Améliorer la Taux de formation formation

MISE EN PLACE DES TABLEAUX DE BORD

Dans le contexte de la mise en œuvre du contrôle de gestion dans le secteur public libanais et plus particulièrement au Ministère des Finances, nous envisagerons de construire les tableaux de bord destinés à une Direction Régionale et qui seront appliqués à toutes les autres Directions, afin de les communiquer à la Direction des Recettes. Ces tableaux de bord intègrent les thèmes stratégiques déduits du « Projet d’amélioration de la performance » de la Direction des Recettes. Ils permettent à cette dernière la poursuite de sa stratégie dans la durée et suivant les moyens alloués pour atteindre ses objectifs et ils favorisent le dialogue de gestion entre les Services, les Directions Régionales et la Centrale. 2.2.2.1 Modalités de calcul des indicateurs mesurant l'évolution du niveau de performance Pour fiabiliser l'information et régulariser l'édition des tableaux de bord, il faut établir des procédures strictes. D'où il est nécessaire de présenter au préalable, un glossaire des indicateurs mentionnant pour chacun des indicateurs la dénomination, le mode de calcul, la nature et l'interprétation. 29

Ainsi, toutes les Directions disposent des mêmes chiffres. Et grâce à l’adoption d’une terminologie unique, les tableaux de bord au sein d’une même organisation seront cohérents. Le glossaire des indicateurs, présenté en fonction des axes stratégiques de la Direction des Recettes, va servir de guide pour constituer les tableaux de bord dans le différentes Directions régionales. Il est composé de deux parties : A. Indicateurs du « Projet d'amélioration de la Performance » ; B. Indicateurs complémentaires par service assigné.

a)

Exemples d’Indicateurs du « Projet d'Améliorations de la performance »

Code ASC1

ASC2

ASC3

Libellé

Mode de

Catégori

Pourcentage des

calcul (Nombre

e Qualité

agents

d'agents

travaillant au

identifiés x100)/

profit du service

Nombre total

aux

des agents

contribuables Taux de

(Nombre des

formation des

agents formés

agents

x100) / Nombre

service

Taux de jours de

total des agents (Nombre de

Qualité

la formation des

jours de

agents

formation reçus

de service

Interprétation Un taux important est interprété favorablement en terme de qualité des relations avec les usagers

Qualité de

de service

Ce taux reflète la qualité du personnel

Un taux important implique l'amélioration des compétences des agents

par agents 30

formés par an / Nombre des agents formés) Taux

x100/ 360 Registres

d'informatisation

informatisés

des registres

x100 / Nombre

service

conditions de travail et de la

ASC-

Délai moyen

des registres (Nombre

Activité

qualité de service interne. Cet indicateur doit être

DMIR1

pondéré de

pondéré par

inférieur ou égal à 1j.

délivrance par

jours de

Un délai supérieur à 1j sera

transaction

délivrance de

défavorablement interprété

d'enregistremen

transaction

vis-à-vis de l’application des

t

d'enregistremen

réglementations et

t /Nombre de

procédures de travail

ASC4

Qualité de

Un taux élevé implique l'amélioration des

demandes d'enregistremen ts b) Exemples d’Indicateurs complémentaires par Service assigné Chaque service peut sélectionner une batterie d’indicateurs concourant, à la mesure de la production au regard des objectifs prédéfinis par la direction et des critères de son bon accomplissement de la mission suivie. Service assigné: Contrôle fiscal Code

Libellé

Mode de

Catégor

Interprétation

ie Activité

Cet indicateur reflète

CF-

Taux de

calcul Nombres des

AO1

réalisation

dossiers

la rotation de la

des dossiers réalisés

réalisation des

d’audit

dossiers

x100)/

31

orienté

Nombre des dossiers

…. ….

… …

… …

… …

… …

Service assigné: Oppositions Code OD

Libellé

Mode de

Taux de

calcul Réduction en

réduction

livre libanaise

Catégori e Qualité

x100) /Rappel

Un taux faible

en livre OR1

Taux

libanaise (Nombre des

d’opposition dossiers s sur

oppositions x

dossiers

100)/Nombre

redressés

des dossiers

Interprétation

implique une Qualité

bonne action par rapport aux procédures d’audit accomplies

Redressés 2.2.2.2 Tableaux de bord Les résultats de chaque Direction Régionale seront mesurés de façon régulière, à la fois semestriellement et annuellement et communiqués à la Direction des Recettes. Nous présentons, dans cette partie une maquette des tableaux de bord destinés à une Direction Régionale et définis par la Stratégie de la Direction des Recettes: L'activation du service aux contribuables est un axe stratégique de la Direction des Recettes. A travers cet axe, l'usager doit voir ses démarches facilitées et simplifiées au sein d'une Administration plus accessible et réactive.

32

Cinq objectifs stratégiques guideront cette politique commune. Décliné sur les Directions régionales, il porte sur six objectifs opérationnels. 1) Fixation des délais de réalisations de toutes les transactions fiscales : Tableau N 1: Période : Nature de transactions

Nb.des

Délai

transactions

(en nb. de

Enreg .

Réal .

Service assigné Droit de succession Impôt sur les fonds bâtis Impôts indirects Service assigné Impôt sur le revenu

Direction: Indicateur

jours)11 prév rée Code u l Taxes quantitatives ASC-DMTQ1

Rée l

Objecti f

ASC-DMTQ2 ASC-DMTQ3 Service aux contribuables ASC-DMIR1

Il faut faire des statistiques pour pouvoir saisir les résultats dans les feuillets appropriés d’un tableau Excel. Afin, de les sélectionner par types de transactions pondérées par les délais de réalisation prévus et réels et permettre, parsuite, la génération automatique du calcul des indicateurs. 2) Mise en place des registres spéciaux pour les objections Tableau N 2 : Période : … Nombre des objections

Direction: … Nombre des objections

ASC5 Réalisation

Objectif

traitées Service assigné …

Administratif …

…%

…%

11 Dépend du type de la transaction ( il y a plusieurs types par nature de transaction). 33

3) Diffusion des circulaires et réglementation sur Internet Tableau N 3 : Période : …

Direction: … Indicateur stratégique Réalisation Objectif …% …% …% …%

Types d’impôts et taxes Impôt sur le revenu ….

4) Informatisation des registres Tableau N 4 : Période : … Service

Nombre

Nombr

des

e des

registres

registr

informatis

es

Direction: … ASC4 Réalisation

Objectif

és Administratif …

Il est nécessaire d’introduire des registres informatisés dans tous les services de la direction, afin de pouvoir saisir et contrôler les délais de réalisation. Ils permettront de réduire sensiblement les charges de saisies et de traitement manuel de documents, permettant ainsi aux services assignés de développer leur activité. 5) Adapter les compétences des agents Tableau N 5 : Période : … Service assigné Nombr

Nombr

e total

e

des

d'agen

agents

ts

Direction: … ASC2 Réalisation Objectif

formés Taxes

34

quantitatives … Total

6) Accueil physique des contribuables Tableau N 6 : Période : … Service

Agents

Nombre

assigné

identifi

total des

és

agents

Direction: … ASC1 Réalisati Objectif on

Service aux contribuables

Il s’agit des agents chargés d’accueillir le public, soit pour l’orienter, soit pour le renseigner.

CONCLUSION Dans la voie de la réforme administrative du secteur public et dans le cadre du lancement du « Projet d'amélioration de la performance », à la Direction des Recettes - ministère des finances, à l’issue de la conférence de « Paris III », nous avons abordé: l'adoption de la planification stratégique et l'analyse de données afin de définir les réformes appropriées, et l’introduction du contrôle de gestion comme outil de pilotage aboutissant à l’évaluation de l’action publique. D'ailleurs, la mise en œuvre du contrôle de gestion dans la Direction précitée est une opération délicate, dont la fixation des objectifs, l'identification des indicateurs et la construction de tableaux de bord représentent en général l'aboutissement. Une série de précautions à prendre lors de la mise en place serait à définir pour avancer en sécurité.

35

Le succès de la démarche d’introduction du contrôle de gestion dans le secteur public libanais nécessite outre les décisions politiques et stratégiques, un certain nombre de conditions : Un renforcement de l’ensemble du système d’information fiscal ; Une information de qualité ; Une généralisation et une organisation des cycles de gestion ; Un scénario d’introduction progressif. D’où il est nécessaire que la Direction des Recettes travaille forcément à la réalisation des points suivants : 

Etablissement des indicateurs qualitatifs et quantitatifs détaillés pour mesurer la performance.



Développement des systèmes d’information.



Création de nouveaux départements et services à fonction précise (fiches métiers).



Identification d’un service central interrégional dont le responsable est un « contrôleur de gestion ».



Formation des employés.

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Ministère

des

Finances

au

Liban :

PUBLICATIONS ET RÉFÉRENCES France Circulaire interministérielle relative au contrôle de gestion du 21 juin 2001 signée par le ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, le ministre de la fonction publique et de la réforme de l’Etat et la secrétaire d’Etat au budget. Loi organique no.2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Et modifiée par la loi organique 2005-779 du 12 juillet 2005.

38