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German Pages 262 Year 2006
Tobias Raffel Unternehmensberater in der Politikberatung
GABLER EDITION WISSENSCHAFT Schriften zum europaisehen Management Herausgegeben von Roland Berger Strategy Consultants - Academic Network
Herausgeberrat: Prof. Dr. Thomas Bieger, Universitat St. Gallen; Prof. Dr. Rolf Caspers, European Business School, Oestrich-Winkel; Prof. Dr. Guido Eilenberger, Universitat Rostock; Prof. Dr. Dr. Werner Gocht, RWTH Aachen; Prof. Dr. Karl-Werner Hansmann, Universitat Hamburg; Prof. Dr. Alfred Kotzle. Europa Universitat Viadrina, Frankfurt/Oder; Prof. Dr. Kurt Reding, Univsrsitat Kassel; Prof. Dr. Dr. Karl-Ulrich Rudolph, Universitat Witten-Herdecke; Prof. Dr. Johannes Ruegg-Sturm, Universitat St. Gallen; Prof. Dr. Leo Schuster, Katholische Universitat Eichstatt-lnqolstadt: Prof. Dr. Klaus Spremann, Universitat St. Gallen; Prof. Dr. Dodo zu Knyphausen-AufseB, Universitat Bamberg; Dr. Burkhard Schwenker, Roland BergerStrategy Consultants
Die Reihe wendet sich an Studenten sowie Praktiker und leistet wissenschaftliche Bsitraqe zur okonornischen Forschung im europaischen Kontext.
Tobias Raffel
Unternehmensberater in der Politikberatung Eine empirische Untersuchung zu Aktivitatan, Grunden und Foigen
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Werner Jann
Deutscher Universitats-Verlaq
Bibliografische Information DerDeutschen Nationalbibliothek DieDeutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sindim Internetiiber abrufbar.
Dissertation Universitlit Potsdam, 2006
1. Auflage Oktober 2006
Aile Rechte vorbehalten © Deutscher Universitlits-Verlag I GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Brigitte Siegel/Sabine Scholler DerDeutsche Universitlits-Verlag ist ein Unternehmen vonSpringer Science-Business Media. www.duv.de Das Werk einschlieBlich aller seinerTeile ist urheberrechtlich qeschiitzt, JedeVerwertung auBerhalb derengen Grenzen desUrheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verla.9s unzullissig und strafbar. Das gilt insbesondere fUrVervielfliltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. DieWiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wliren unddahervon jedermann benutzt werden durften, Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Druckund Buchbinder: Rosch-Buch, ScheBlitz Gedruckt auf sliurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN-10 3-8350-0580-4 ISBN-13 978-3-8350-0580-8
v Geleitwort Politikberatung, ihre Vor- und Nachteile, Moglichkeiten und Unmoqllchkeit sind inzwischen ein beinahe klassisches Thema der Politik- und Verwaltungsforschung. Allerdings gilt wie so oft, dass die wissenschaftliche Diskussion nicht immer ganz auf der Hohe der Zeit ist. Ein Grofsteil der Literatur beschaftigt sich ausschlieBlich mit der wissenschaftlichen Politikberatung und verortet diese vor allem an Universitaten und Forschungsinstituten, wahrend tatsachlich inzwischen ganz andere Akteure auf dem Feld der Politikberatung aktiv sind, z.B. mehr oder weniger unabhangige Think Tanks, Stiftungen oder Unternehmensberater. Gerade die Aktivitaten der Unternehmensberater sind, vor allem im Gefolge der Vorschlaqe der sog. Hartz-Kommission und ihrer Umsetzung, dabei in die offentliche Aufmerksamkeit geraten. Die vorliegende Arbeit von Tobias Raffel behandelt daher ein sowohl praktisch wie wissenschaftlich aktuelles und relevantes Thema: Welche Rolle spielen Unternehmensberater in der aktuellen Politik und damit der Politikberatung, und wie ist diese Rolle zu bewerten? Die praktische Relevanz ergibt sich aus der umfangreichen und kontroversen offentllchen Diskussion der letzten Jahre, in der immer wieder eine quantitative und qualitative Zunahme der Bedeutung von Unternehmensberatern postuliert wurde und dieser Bedeutungszuwachs wiederum von einigen Beobachtern heftig kritisiert wurde. Sowohl politische wie administrative Akteure und nicht zuletzt auch die Beraterzunft und die allgemeine Offentlichkeit haben daher ein ganz aktuelles und pragmatisches Interesse, mehr uber diese Aktivitaten zu erfahren. Aber nicht nur die politische und administrative Praxis benotiqt umfangreichere und verlasslichere Informationen, sondern auch die wissenschaftliche Diskussion krankt an einer unzureichenden empirischen, konzeptionellen und theoretischen Durchdringung des Phanomens der neuartigen Politikberatung durch Beratungsfirmen. Die Arbeit richtet sich als Grundlagenarbeit zunachst an die scientific community, indem sie versucht, eine ForschungslLicke durch neue empirische Erkenntnisse zu schlieBen. Dabei werden sehr hilfreiche prazisere Definitionen, Abgrenzungen, Kategorisierungen und Systematisierungen entwickelt und umfangreiches Material systematisch aufgearbeitet. Dem Autor geht es aber nicht nur urn den internen wissenschaftlichen Diskurs, denn seine Arbeit richtet sich ausdrLicklich auch an interessierte Beobachter und Kommentatoren, also an die allgemeine Offentlichkeit, und an die in diesem Bereich Beteiligten. Die Arbeit soli nicht zuletzt den Anbietern und
VI Nachfragern von Politikberatung helfen, ihre eigenen Aktivitaten, deren Motive und Foigen besser elnzuschatzen, Dies geschieht in zwei aufeinander aufbauenden Teilen. 1m ersten Teil geht es urn die wissenschaftlichen, analytischen und methodischen Grundlagen, im zweiten Teil dann urn die eigentlichen empirischen Ergebnisse. Zunachst wird der Stand der Forschung pointiert, anschaulich und prazise zusammengefasst. Besonders hervorzuheben ist, dass hier zum ersten Mal die vorhandenen Befunde sowohl aus dem Bereich der Politikberatung wie dem Bereich der Unternehmensberatung, an deren Schnittstelle die Arbeit ja angesiedelt ist, berticksichtigt werden. Der zweite Tei! enthalt dann den eigentlichen empirischen Teil der Untersuchung. Hier geht es, vor allem auf der Grundlage umfangreicher Interviews des Autors, zum einen urn die inhaltlichen Wege der Unternehmensberater in die Policy-Beratung, wie urn deren zeitliche Einordnung, aber vor allem auch urn die verschiedenen Typen von Beratung, urn den Umfang und die beobachtbaren Veranderungen. Man erfahrt sehr vieI tiber die Entwicklung dieser Art der Politikberatung und deren - davon durchaus abweichender - Wahrnehmung in der Offentlichkeit. Oberraschend ist vor allem die Aussage, dass die den Autor interessierende Art von inhaltlicher PolicyBeratung nur einen sehr begrenzten Raum einnimmt und eigentlich nur von zwei der gro[l,en Beratungsfirmen systematisch betrieben wird. Weiter wird nach dem Warum der veranderten und verstarkten Aktivitaten gefragt, und auch hier gibt es wiederum viele relevante empirische Hinweise, warum Politiker nicht mehr ausschliefslich auf die Ministerialbtirokratie oder auch die klassische wissenschaftliche Politikberatung vertrauen. Schliefslich geht es im letzten Tei urn die Foigen der Politikberatung durch Unternehmensberater. Hier zeigen sich sehr gegensatzliche EinscMtzungen der quantitativen und qualitativen Entwicklungen. Herr Raffel hat eine extrem lesbare, sehr grtindliche, informative Studie vorgelegt, die ihren Platz in der ja nicht gerade unbetrachtlichen Literatur tiber Politikberatung finden wird. Wer in Zukunft die aktuelle Rolle von Unternehmensberatern vor allem in der Ara Schroder interpretieren und erklaren will, wird diese Arbeit sicherlich mit Gewinn zu Rate ziehen. Prof. Dr. Werner Jann Universitat Potsdam Lehrstuhl fOrPolitikwissenschaft, Verwaltung und Organisation
VII
Vorwort Gerade zwei Jahre ist es her, dass die Beratung von Politik und Verwaltung durch Unternehmensberatem offentlich am Pranger stand. Kontrovers wurde darGber diskutiert, ob die vergleichsweise teuren Beratungsleistungen dieser Akteure okonomisch , moralisch und demokratietheoret isch vertretbar sind, ob sie echten Nutzen stiften und ob die Vergabe von Auftraqen immer rechtrnafslq erfolgt. Antworten auf diese und viele weitere ahnlich geartete Fragen ist die politisch Gberhitzte Debatte weitgehend schuldig geblieben . Zu diesem Zeitpunkt war ich als Redenschreiber von Prof. Roland Berger selbst in einer Unternehmensberatung tatig. So konnte ich die Aufregung, die die offentllchen Anschu ldigungen in der gesamten Branche auslosten, aber auch einige der Politikberatunqsaktivitaten dieses Beratungsunternehmens aus nachster Nahe miterleben. Ais eine Foige der offentlichen Debatte sind Politiker und Unternehmensberater vorsichtiger geworden. Sie Gberlegen sich genau, welche Vor- und Nachteile , welche Chancen und Risiken ihnen eine Zusammenarbeit bringt. Nach dem Abflachen der offentl lchen Debatte sind beide Seiten jedoch relativ bald wieder zum business as usual Gbergegangen. Aber worin besteht eigentl ich dieses "normaIe" Geschaft der Politikberatung durch Unternehmensberater? Diese Frage bewegte mich weiterhin und war Ausgangspunkt der vorliegenden Forschungsarbeit. Ais Doktorand von Prof. Dr. Werner Jann , Professor fOr Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation an der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultat der Universitat Potsdam und selbst als Mitglied der Hartz-Kommission und anderer Expertengremien beratungserfahren , konnte ich der Frage wissenschaftlich nachgehen . Voraussetzung der Forschungsarbeit war natGrlich, von der unmittelbaren und subjektiv gepragten Erfahrung bei Roland Berger zu abstrahieren, um sich dem Phanomen der Politikberatung durch Unternehmensberater insgesamt nahern zu konnen, Geholfen hat mir in dem Bestreben, den Forschungsgegenstand so unvoreingenommen wie rnoqlich zu betrachten , nicht nur eine Reflexion der wissenschaftlichen Herangehensweise, sondern insbesondere auch die Bereitschaft von Interviewpartnern aus allen groBen Beratunqshausern, mir ihre Politikberatungstatigkeiten zu erlautern. Die Tatsache, dass ich bei einem konkurrierenden Unternehmen gearbeitet hatte, wurde in den allermeisten Fallen nicht als Problem empfunden, geschweige
VIII denn als Grund, mein Interviewgesuch abzulehnen. Auf diese Weise war es moglich, die wahrend meiner vorherigen Tatigkeit unmittelbar gemachten Erfahrungen in den Gesamtkontext einzuordnen. Eine Forschungsarbeit ist ohne die Unterstutzunq Vieler nicht rnoqllch. Besonders danken mochte ich meinem Doktorvater Prof. Dr. Werner Jann fOr seine Betreuung und die Freiheit, die er mir bei der Themensetzung und DurchfOhrung des Forschungsvorhabens gewahrt hat. Autserdem hat er mich tatkraftiq bei der Ansprache hochrangiger Interviewpartner aus Politik und Verwaltung unterstotzt. In Doktorandenkolloquien der Universitat Potsdam, namentlich des interdisziplinaren Graduiertenkollegs Modern Governance (GKMG) sowie in Veranstaltungen und Diskussionen mit Doktoranden und Kollegen des Unternehmens Roland Berger Strategy Consultants habe ich viele hilfreiche Anregungen bekommen. Danken rnochte ich auch dem Zweitkorrektor der Arbeit, Prof. Dr. Christoph Reichard, der mir ebenfalls hilfreiche Anregungen gegeben und Kontakte vermittelt hat. Dank fOr intelligente Fragen, gute Ideen, organisatorische Mithilfe, moralische Unterstutzunq und anderes mehr schulde ich aufserdem Frau Janke im Sekretariat von Prof. Jann, Markus Broich, Thomas Schleicher, Sebastian Wienges, Carolin Berschauer, Dr. Svenja Falk, Dr. Susanne Cassel, Kai Engelmann, Dr. Christoph Kleppel, Dr. Nils Bickhoff, Dr. Christian Krys, meinen Eltern und Silke Johannsen. Tobias Raffel
IX
InhaltsObersicht 1. Einleitung GRUNDLAGEN
2. Stand der Forschung
10
2.1 Literatur zur Politikberatung
10
2.2 Literatur zur Unternehmensberatung
23
2.3 ForschungslOcke
33
2.4 Zusammenfassung
37
3. Analytischer Bezugsrahmen
39
3.1 Das Politik- und Beratungsverstandnis der Arbeit
39
3.2 Definitionen
43
3.3 Analyseebenen
50
3.4 Zusammenfassung
56
4. Vorgehensweise der Arbeit
59
4.1 Forschungsdesign
59
4.2 Forschungsfragen
61
4.3 Methodik
62
4.4 Zusammenfassung
67
EMPIRIE
5. Aktivitaten der Unternehmensberater in der Politikberatung
69
5.1 Der Weg der Unternehmensberater in die Politikberatung
69
5.2 Vier Typen von Politikberatungsaktivitaten
76
5.3 Der Umfang von Politikberatung durch Unternehmensberater
92
5.4 Veranderungen bei den Politikberatungsaktivitaten
105
5.5 Zusammenfassung
113
6. GrOnde fOr Politikberatung durch Unternehmensberater
115
6.1 Voraussetzungen fOr das Zustandekommen von Politikberatung durch Unternehmensberater
116
6.2 Motive der Politik bei der Beauftragung von Unternehmensberatern
123
6.3 Motive der Unternehmensberater bei der Politikberatung
134
x 6.4 Exkurs: Die Vorgehensweise der Unternehrnensberater
141
6.5 Zusarnrnenfassung
154
7. Foigen von Politikberatung durch Unternehmensberater
156
7.1 Die Debatte urn professionelle Beratung der offentlichen Hand irn Winter 2003/2004 und ihre Foigen
157
7.2 Auswirkungen von Politikberatung durch Unternehrnensberater
165
7.3 Die Zukunft von Politikberatung durch Unternehrnensberater
182
7.4 Zusarnrnenfassung
202
8. Zusammenfassung und Schluss
204
Literaturverzeichnis
215
Anhang
243
XI
Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung GRUNDLAGEN
2. Stand der Forschung
10
2.1 Literatur zur Politikberatung
10
2.1.1 Theoretisch-konzeptionelle Erkenntnisse 2.1.2 Empirische Erkenntnisse 2.2 Literatur zur Unternehmensberatung
11 15 23
2.2.1 Theoretisch-konzeptionelle Erkenntnisse
23
2.2.2 Empirische Erkenntn isse
25
2.3 ForschungslOcke
33
2.4 Zusammenfassung
37
3. Analytischer Bezugsrahmen
39 39
3.1 Das Politik- und Beratungsverstandnis der Arbeit 3.2 Definitionen
43
3.2.1 Politikberatung
43
3.2.2 Unternehmensberater
47
3.2.3 Politikberatung durch Unternehmensberater
50
3.3 Analyseebenen
50
3.4 Zusammenfassung
56
4. Vorgehensweise der Arbeit
59 59
4.1 Forschungsdesign 4.2 Forschungsfragen
61
4.3 Methodik
62 67
4.4 Zusammenfassung
EMPIR IE
5. AktiviUiten der Unternehmensberater in der Politikberatung 5.1 Der Weg der Unternehmensberater in die Politikberatung
69 69
5.1.1 In drei Schritten zur Politikberatung
70
5.1.2 Vordringen in frOhe Phasen des policy cycle
75
XII 5.2 Vier Typen von Politikberatungsaktivitaten
76
5.2.1 Mitarbeit in politischen Expertengremien
77
5.2.2 1:1-Gesprache zu politischen Inhalten
82
5.2.3 Projektarbeit zu politischen Inhalten
85
5.2.4 Besetzung politischer Themenfelder
88
5.3 Der Umfang von Politikberatung durch Unternehmensberater 5.3.1 Angebotsbreite 5.3.2 Leistungstiefe 5.4 Veranderungen bei den Politikberatungsaktivitaten
92 93 98 105
5.4.1 Starker in der Offentlichkeit
106
5.4.2 Erweitertes Themenspektrum
107
5.4.3 Veranderung der Politikebene?
109
5.4.4 Quantitative Zunahme?
111
5.5 Zusammenfassung
113
6. Grunde fUr Politikberatung durch Unternehmensberater
115
6.1 Voraussetzungen fur das Zustandekommen von Politikberatung durch Unternehmensberater
116
6.1.1 Unzufriedenheit der Politik mit bestehendem Beratungsangebot
116
6.1.2 Wachstumsgrenzen im Kerngeschaft der Unternehmensberater
120
6.1.3 Gemeinsame Erfahrungen in Public-Sector-Beratungsprojekten 6.2 Motive der Politik bei der Beauftragung von Unternehmensberatern
121 123
6.2.1 Wissenstransfer
124
6.2.2 Problembearbeitung und -losunq
126
6.2.3 Beschleunigung von Veranderungsprozessen
129
6.2.4 Akzeptanz fOrpolitisches Handeln erhOhen
130
6.2.5 Befriedigung individueller taktischer Motive
132
6.3 Motive der Unternehmensberater bei der Politikberatung
134
6.3.1 Kontakte auf- und ausbauen
134
6.3.2 Image, Bekanntheit und Positionierung verbessern
135
6.3.3 Mittelbar Gewinn erzielen
137
6.3.4 Auf politische Entscheidungen Einfluss nehmen
139
6.3.5 Der gesellschaftlichen Verantwortung gerecht werden
140
6.4 Exkurs: Die Vorgehensweise der Unternehmensberater
141
6.4.1 Strategische Oberlegungen als Ausgangspunkt: Politikberatung ja oder nein?
141
6.4.2 Kompetenzaufbau
145
XIII
6.4.3 Themen-/Politikfeldauswahl
149
6.4.4 Stimulierung der Nachfrage
151
6.5 Zusammenfassung
154
7. Foigen von Politikberatung durch Unternehmensberater
156
7.1 Die Debatte um professionelle Beratung der offentlichen Hand im Winter 2003/2004 und ihre Foigen
157
7.1.1 Daten und Fakten zur Debatte
157
7.1.2 Foigen der Debatte
162
7.2 Auswirkungen von Politikberatung durch Unternehmensberater
165
7.2.1 Mogliche Auswirkungen der Politikberatung durch Unternehmensberater
166
7.2.2 Der Einfluss von Unternehmensberatern auf politische Inhalte
169
7.2.3 ProblematisierungdemokratietheoretischerAspekte
176
7.3 Die Zukunft von Politikberatung durch Unternehmensberater
182
7.3.1 Mogliche quantitative Entwicklungen 7.3.2 Mogliche qualitative Entwicklungen
184 193
7.4 Zusammenfassung
202
8. Zusammenfassung und Schluss
204
Literaturverzeichnis
215
Anhang
243
xv Abbildungsverzeichnis Abbildung 1:
Politikberatung vs. Verwaltungsberatung
Abb ildung 2:
Klassif ikationskriterien fur Politikberatungsanbieter
16
Abbildung 3:
Klassifikationskriterien fOr Politikberatungsnachfrager
18
Abbildung 4:
Der idealtypische policy cycle
53
Abbildung 5:
Die vier Analyseebenen der Untersuchung
56
Abbildung 6:
Der Weg der Unternehmensberater in die Politikberatung
71
Abbildung 7:
Das Vordringen von Unternehmensberatern in frOhe Phasen des policy cycle
76
Typologie der Politikberatungsaktivitaten von Unternehmensberatern
77
Abbildung 9:
Geld verdienen mit Politikberatung
95
Abbildung 10:
Politikbera tung als Phanomen einzelner Personen
97
Abbildung 8:
Abbildung 11: Beratungsziel, Reichweite der Beratungsleistung und Bedeutung von polity/politics
4
99
Abbildu ng 12: Unternehmensberater als Unterstotzer bei der Durchsetzung politischer Positionen
102
Abbildung 13: Berichterstattung Ober Politikberatung durch Unternehmensberater
106
Abbildung 14: Themenspektrum der Politikberatung durch Unternehmensberater
108
Abbildung 15:
Mitgliedschaften in ausqewahlten politischen Expertenkommissionen auf Landes- und Bundesebene
110
Abbildung 16: Motiv Geld verdienen
138
Abbildung 17: Einfluss von Unternehmensberatern auf politische Inhalte
172
Abbildung 18:
173
Starke des Einflusses von Unternehmensberatern
Abbildung 19: KOnftige Entwicklungen - Anst ieg, Gleichble iben, ROckgang
184
Abbildung 20 : Politikberatung durch Unternehmensberater
205
Kapitel 1 - Einleitung Keine andere Berufsgruppe erhalt tagtaglich so viele Ratschlaqe wie Polltiker.' Egal ob von den Mitarbeitern der Grundsatz- und Planungsabteilungen in Ministerien und Behorden, von Wissenschaftlern im Rahmen von AnhOrungen oder der Kommissionsarbeit, von Journalisten, Verbandsvertretern und Unternehmern, von Taxifahrern und streikenden BOrgern auf der StraBe, von Parteifreunden oder der eigenen Familie - die Liste derer, die sich berufen und imstande fOhlen, Politikern in Deutschland Rat zu erteilen, ist lang und liefse sich fast beliebig fortfOhren (vgl. Wewer 2003: 361). Nicht Oberaile diese Ratschlaqe sind Politiker glOcklich. Auch kommt Ihnen bisweilen der Zeitpunkt und die Art und Weise, in der der Rat erteilt wird, ungelegen. Unbestritten ist jedoch, dass sich die Politik beraten lassen muss, um kompetent Entscheidungen treffen zu konnen. Denn: "Die Notwendigkeit zu entscheiden reicht weiter, als die Moglichkeit zu erkennen" (Immanuel Kant). Politische Entscheidungstrager brauchen unter anderem inhaltliche, operative und kommunikative UnterstOtzung bei der Bewaltlqunq ihrer Aufgaben. Das gilt nicht zuletzt angesichts der Herausforderungen, vor denen die handelnden Akteure in Politik und Verwaltung heute stehen. Zum einen sehen sie sich gestiegenen Anforderungen gegenOber: Entscheidungsgegenstande und -prozesse werden in Zeiten fortschreitender internationaler Verflechtung immer komplexer. Die Veranderungsgeschwindigkeit - und damit die Notwendigkeit, Entscheidungen zu treffen nimmt bei sinkender Halbwertszeit von Wissen permanent zu. Die BOrger fordern heute autserdern verstarkt vom Staat effizientes, effektives, transparentes und kundenorientiertes Handeln ein. Zum anderen sind die Spielraurne staatlichen Handelns begrenzter denn je: Hohe Arbeitslosigkeit und andere strukturelle Verwerfungen verscharfen die ohnehin bestehenden budqetaren Restriktionen der offentlichen Hand. Die Akzeptanz der Bevolkerunq fOr umfassende politisch gesteuerte Anderungen des Status quo ist gering. In vielen Politikfeldern wurden und werden zudem Entscheidungs- und PolitikformuIierungskompetenzen auf andere politische Ebenen verlagert oder externalisiert, was
Der grof),eren Einfachheil und besseren Lesbarkeil halber wird in der vorliegenden Arbeil ausschliefslich die kOrzere rnannliche Form benutzt. Polilikerinnen, Beralerinnen, Wissenschaftlerinnen etc. seien damil ausdrOcklich eingeschlossen.
2 in einigen Fallen das Handeln (national)staatlicher Akteure einschrankt bzw. die Steuerung erschwert. In einer solchen Situation steigender Anforderungen bei gleichzeitig begrenzter staatlicher Steuerunqsfahlqkeit und gesellschaftlicher Steuerbarkeit befindet sich die Politik nicht erst seit kurzer Zeit. Genauso wenig ist auch Politikberatung ein neues Phanornen. Schon Sokrates galt als Berater, die FOrsten des Mittelalters lieBen sich beraten und spatestens seit Ende des Zweiten Weltkriegs existieren in Deutschland zahlreiche fest institutionalisierte wissenschaftliche Beratungsgremien, die die Politik regelmaBig unterstOtzen (siehe Kapitel 2). Wie jOngste AuBerungen jedoch vermuten lassen, haben der Umfang bzw. die Bedeutung von Politikberatungsleistungen in den vergangenen Jahren signifikant zugenommen. Wissenschaftler sprechen von einer "aktuellen Konjunktur" (Saretzki et. al. 1999: 2) oder "gegenwartigen Hausse der Politikberatung" (Rudloff 2004: 14). In den Medien wird Ober einen "Beraterboom" (Berg et. al., 2004) berichtet oder darOber, dass sich Deutschland zur "Berater-Republik" (Bittner! Niejahr 2004) gewandelt habe. Gemeint ist mit Aussagen dieser Art in der Regel nicht, dass traditionelle Politikberatungsanbieter wie verwaltungsinterne Abteilungen von Ministerien oder auch verwaltungsexterne wissenschaftliche Forschungseinrichtungen heute signifikant mehr beraten wOrden als frOher. Vielmehr beschreiben sie die Zunahme professioneller Politikberatung, also von Dienstleistungen, die marktwirtschaftlich arbeitende und auf Beratung spezialisierte Unternehmen fOr Politik und Verwaltung erbringen. 1m Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit steht eine Gruppe dieser professionellen Anbieter: die Unternehmensberater. Bekannt vor allem fOr ihre Beratungsleistungen im privaten Sektor, haben Unternehmen wie McKinsey & Company, Roland Berger Strategy Consultants, Booz Allen Hamilton oder Arthur D. Little in den vergangenen Jahren spezielle interne Organisationseinheiten und externe Kontakte zur Politik aufgebaut, um zusatzlich auch den offentlichen Sektor beraten zu konnen, Wie Zahlen des Bundesverbandes Deutscher Unternehmensberater (BDU) belegen, konnten sie dabei in den vergangenen Jahren hohe Zuwachse erzielen. So stieg der Umsatz auf dem Feld der so genannten Public-Sector-Beratunq'' seit 1997 um insgesamt 52% auf 1,14 Mrd. Euro im Jahr 2004 (BDU 1998, 2005a). Autoren wie Stobe (1998) 2
Die Begriffe PUblic-Sector-Beratung und Beratung des 6ffentlichen Sektors meinen den gleichen Sachverhalt und werden in der vorliegenden Arbeit synonym verwendet.
3 vermuten deshalb auch, dass von der Beratungskonjunktur "in erster Linie Unternehmensberatungen" profitieren (ebd.: 14). Fast jeden zehnten Euro verdienen Unternehmensberater heute mit dem Auftraggeber Staat (BDU 2005b: 12). Ore; Tatigkeitsfelder von Unternehmensberatern im offentlichen Sektor lassen sich unterscheiden: •
Erstens , die Beratung ottentlicner Untemehmen. Unternehmensberater helfen
staatlichen Betrieben in betriebswirtschaftlichen Fragen, also etwa bei der strategischen Ausrichtung , Organisation oder Finanzierung ihrer Tatigkeiten. Sie restrukturieren kommunale Infrastrukturbetriebe wie den offentlichen Personennahverkehr oder unterstOtzen offentliche Ver- und Entsorgungsunternehmen dabei, ihre Aufgaben effizienter und effektiver zu erfOlien. Auch bei der Privatisierung ehemals staatlicher Unternehmen wie der Lufthansa, Post oder Telekom waren und sind Unternehmensberater mit umfangreichen Beratungsleistungen aktiv. •
Zweitens, die Beratung tier offentliehen Verwa/tung. Unternehmensberater un-
terstOtzen Ministerien und BehOrden bei der EinfOhrung betriebswirtschaftlicher Steuerungselemente im Rahmen des so genannten New Public Managements . Sie helfen offentlichen Verwaltungen dabei, unternehmensahnliche FOhrungs- und Organisationsstrukturen zu konzipieren, Steuerungsinstrumente wie Kosten- und Leistungsrechnungssysteme zu implementieren sowie mehr Wettbewerb bei der Leistungserstellung einzufOhren. Das Spektrum ihrer Beratungskunden reicht dabei von den Ministerien auf Bundesebene Ober die Bundeswehr und Bundesagentur fOr Arbeit bis hin zu Landes- und Kommunalverwaltungen. •
Drittens , die Beratung von Politik bzw. Politikem. Unternehmensberater bera-
ten das politische und administrative Top-Persona l in politischen Fragestellungen. So lassen sich Politiker von Unternehmensberatern beispielsweise bei der Konzeption einer modernen Wirtschaftsforderpolitik unterstOtzen, die vorhandene finanzielle Mittel starker auf zukunftsgerichtete Branchen alloziert. Oder sie berufen Unternehmensberater in politische Expertengremien wie die Hartz-, ROrup- oder Herzog-Kommiss ion, in denen diese dann gemeinsam mit anderen Vorschlaqe fOr den deutschen Arbeitsmarkt oder die sozialen Sicherungssysteme erarbeiten. Meistens sind Unternehmensberater dabei als oko-
4 nomische Experten gefragt, mitunter gelten sie jedoch auch als Experten in ausqewahlten Politikfeldern. Haufig werden insbesondere die beiden letztgenannten Tatigkeitsfelder, die hier als Verwaltungsberatung und Politikberatung betitelt werden, undifferenziert betrachtet. Das ist insofern nachvollziehbar, als sich beide in der Praxis teilweise tiberschneiden. So bieten etwa einige der Unternehmensberater, die Verwaltungsberatung durchfOhren, mit gleichem Personal auch Politikberatung an. Manchmal stellen sich Verwaltungs- und Politikberatungstatigkeiten zudem als zwei Module eines einzigen Beratungsauftrags dar. Wie eine Gegentiberstellung von Politikberatung und Verwaltungsberatung jedoch zeigt, lohnt sich eine differenzierte Betrachtung, da sich beide hinsichtlich einiger wesentlicher Kriterien unterscheiden (siehe Abbildung 1):
Klassifikationskriterium
Politikberatung
Verwaltungsberatung
Beratungsgegenstand
Inhalte
Prozesse, Instrumente
Beratungszeitpunkt
Vor Entscheidungen tiber Nach Entscheidung tiber politische Ma~nahmen politische Mafsnahrnen
Beratungsziel
Konzeption von Politik
Umsetzung von Politik
Beratungsleistung
Bereitstellung von Wissen, Abwagung zwischen Politikalternativen u.a.
Detaillierung politischer Programme, Implementierungshilfe u.a.
Beratungsform
Verschiedene, z.B. Beratungsgesprache, Mitarbeit in Kommissionen
Vorwiegend Projektarbeit
Bezahlung
Viele Aktivltaten erfolgen pro bono
Beratung wird verqutet
Abbildung 1: Politikberatung
VS.
Verwaltungsberatung
Politikberatung befasst sich vorwiegend mit politischen Inhalten, nicht mit (organisatorischen) Prozessen oder (betriebswirtschaftlichen) Instrumenten. Sie richtet sich an politische Entscheidunqstraqer, wenn diese Rat bei der Vorbereitung politischer Entscheidungen suchen, aber nicht, wenn Malsnahrnen bereits beschlossen sind und "nur noch" rnoqlichst effizient und effektiv implementiert werden sollen. Politikbera-
5 tung zielt also auf die Konzeption politischer Programme ab, nicht auf deren Umsetzung. Unternehmensberater stellen fOr Politik und Verwaltung im Rahmen ihrer Politikberatungsaktivitaten unter anderem politikfeldrelevantes Wissen bereit und unterstOtzen sie bei der Abwagung zwischen politischen Alternativen. Die Detaillierung politischer Programme und Implementierung der Mafsnahrnen erfolgt dagegen durch die Verwaltung und kann von Verwaltungsberatung unterstOtzt werden. Politikberatung findet - wie spater zu zeigen sein wird - auf unterschiedliche Art und Weise statt, beispielsweise im Rahmen politischer Expertengremien, in personlichen Beratungsgesprachen oder auch in Projektarbeit. Verwaltungsberatung dagegen erfolgt in der Regel allein im Projektformat. Politikberatung wird haufig nicht bezahlt, Verwaltungsberatung dagegen schon. Auch im Hinblick auf den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis unterscheiden sich Politikberatung und Verwaltungsberatung. Letztere ist mehrfach Gegenstand systematischer Analysen gewesen (siehe Stand der Literatur in Kapitel 2). Zur Politikberatung durch Unternehmensberater existieren dagegen bislang kaum gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse.
Forschungsfokus
Untersucht werden sollen in der vorliegenden empirischen Arbeit deshalb die Grundlagen von Politikberatung durch Unternehmensberater, genauer gesagt die Aktivitaten, GrOnde und Foigen dieses Phanomens. Drei erkenntnisleitende Forschungsfragen gilt es zu beantworten: Was machen Unternehmensberater auf dem Feld der Politikberatung? Warum findet Politikberatung durch Unternehmensberater statt? Welche Foigen hat Politikberatung durch Unternehmensberater? Erganzend zu diesem Dreiklang von Fragen, der auch andere Arbeiten der Politikfeldforschung anleitet, wird die Vorgehensweise von Unternehmensberatern bei der Politikberatung naher betrachtet. Ais Politikberatung werden gemaB der obigen Dreiteilung der Tatigkeitsfelder von Unternehmensberatern im offentlichen Sektor ausschliefsllch die letztgenannten Tatiqkeiten verstanden. Denn im Gegensatz zur Beratung offentlicher Unternehmen, welche sich nur geringfOgig von der Beratung privater Unternehmen unterscheidet,
6 sowie der Verwaltungsberatung , bei der meistens betriebswirtschaftliche Instrumente ohne gror..e Modifikationen vom privaten in den offentllchen Sektor transferiert werden, geht es bei der so abgegrenzten Politikberatung tatsachlich um Politik . Genauer gesagt befasst sich Politikberatung mit politischen Inhalten (policies , vgl. Definition in Kapitel 3.2.1). Entsprechend mehr Wissen Ober einzelne Politikfelder, aber auch Ober politische Strukturen, Akteure, Prozesse , Rational itaten und lntentlonalitaten ist auf Seiten der Berater erforderlich . Ais Unternehmensberater werden in der vorliegenden Arbeit Beratungsakteure verstanden, die haufig als Management- oder Strategieberater bezeichnet werden. Ihr Kernqeschaft ist die strategische, organisatorische oder die so genannte ChangeManagement-Beratung, ihr zentraler Ansprechpartner die FOhrungsebene und ihr
Hauptgeschaftsfeld der private Sektor (vgl. Definition in Kapitel 3.2.2). Mit dieser vergle ichsweise engen Definition des Akteurs Unternehmensberater ruckt nur ein Teil der Anbieter, die im offentllchen Sektor tatig sind, ins Blickfeld der Betrachtung. Insbesondere IT-Berater, welche in zunehmend enger Kooperation mit dem Adressaten Verwaltungsberatungsleistungen erbringen und dabei sicherlich auch politische Fragestellungen bearbeiten , werden hier bewusst ausgeklammert. Gleiches gilt fOr weitere unternehmens- oder politikbezogene Dienstleister, zu denen etwa Personal-, Steuer- oder Finanzberater sowie Public-Affairs-Agenturen gezahlt werden konnen, Von letzteren ist haufig die Rede, wenn derzeit Ober die Zunahme professioneller Politikberatung gesprochen wird . Aus forschungspraktischen und inhaltlichen Erwagungen heraus wurde der Untersuchungsgegenstand zudem weiter eingegrenzt (siehe auch Kapitel 4.3). So beschreibt und analysiert die vorliegende Arbeit das Phanomen der Politikberatung durch Unternehmensberater ausschliefsllch in der Bundesrepublik Deutschland und konzentriert sich dabe i auf die Bundesebene. Beratungsleistungen, die es auf Landes-, Kommunal- oder auch europapolitischer Ebene geben mag , werden also ebenso wenig betrachtet wie internationale Entwicklungen. 1m Fokus der Betrachtung steht darOber hinaus auch nur die Beratung der Exekutive. Die Beratung der Legislative oder auch der Offentlichkeit als kollektivem politischen Akteur und Nachfrager von Politikberatungsleistungen wird nachrangig betrachtet. Schliefsllch finden in der vorIiegenden Arbeit ausschliefslich die gror..en, in Deutschland tatiqen Unternehmensberatungen Beachtung. Kleinere Unternehmensberatungen oder Einzelberater mit moglichen Aktivitaten auf dem Feld der Politikberatung werden nicht untersucht.
7 Methodik
Wei! systematische Erkenntnisse zum Untersuchungsgegenstand bisher weitgehend fehlen. geht die Arbeit explorativ vor und stotzt sich im Wesentlichen auf die Aussagen von Experten. Zwischen Mai und September 2005 wurden leitfadengestotzte Interviews mit 36 Experten aus Politik bzw. Verwaltung. Unternehmensberatung und Wissenschaft in Deutschland durchgefOhrt (siehe Liste der Interviewpartner in Anhang 1). Die auf diese Weise gewonnenen qualitativen Aussagen bilden die Grundlage des empirischen Teils der Arbeit. Ais reprasentativ im forschungsmethodischen Sinne konnen sie unter anderem aufgrund der geringen Fallzahl nicht gelten. Da die Stichprobe jedoch einen gewichtigen Tei! der zum Untersuchungsgegenstand aussagetahigen deutschen Experten abdeckt, zeichnet sie insgesamt ein breites Bild der Aktivitaten, GrOnde und Foigen von Politikberatung durch Unternehmensberater in Deutschland. 1m Anschluss an die Auswertung der Experteninterviews wurden die Experten erneut kontaktiert und gebeten. einen Fragebogen mit Statements zu beantworten. Auf diese Weise konnten ausqewshlte Aspekte plausibilisiert und quantifiziert werden. Die Ergebnisse dieser schriftlichen Befragung werden in Schaubildern darqestellt, die - nach Expertengruppen differenziert - die EinscMtzungen der Interviewpartner wiedergeben. DarOber hinaus hat die Arbeit mittels einer quantitativen Inhaltsanalyse der Presseberichterstattung zu Unternehmensberatern in den vergangenen acht Jahren analysiert, ob eine quantitative Zunahme der Aktivitaten von Unternehmensberatern auf dem Feld der Politikberatung auf der Verlautbarungsebene zu konstatieren ist. Archive ausqewahlter deutschsprachiger Tageszeitungen sowie Pressedatenbanken wurden zu diesem Zweck nach SchlOsselbegriffen durchsucht.
Motivation der Arbeit
Politikberatung durch Unternehmensberater ist ein in der Praxis beobachtbares und in mehrfacher Hinsicht forschungsrelevantes Phanornen: Es wird viel und kontrovers diskutiert. es ist aktuell und - glaubt man Aussagen in Medien und Popularllteratur (siehe Kapitel 7.2) - potentiell sehr einflussreich. DarOber hinaus werden Unternehmensberater in der politik- und verwaltungswissenschaftlichen Forschung als Akteure
8 benannt, die im Zuge einer Veranderung von Politikberatungs- und -formulierungsprozessen an Bedeutung gewinnen (vgl. Jann et. al. 2005: 20). Trotzdem blieb die Politikberatung durch Unternehmensberater bislang weitgehend unerforscht. Diese Arbeit rnochte deshalb dreierlei: Erstens mochte sie als Grundlagenarbeit dazu beitragen. eine LOcke zu schliefsen, die an der Schnittstelle zweier Forschungsfelder - Politikberatung und Unternehmensberatung - existiert. Die im Rahmen dieser Arbeit gewonnenen empirischen Erkenntnisse. aber auch die Definitionen. Abgrenzunqen, Kategorisierungen und Systematisierungen. die zu ihrer Analyse entwickelt wurden, sollen also dem wissenschaftlichen Erkenntnisfortschritt und darOber hinaus auch weiteren Arbeiten als mogliches AnalysegerOst dienen. Insofern richtet sich die Arbeit an die scientific community. Zweitens mochte die Arbeit zu einer informierten Debatte um Politikberatung durch Unternehmensberater beitragen. Insbesondere wahrend der kontrovers gefOhrten offentlichen Dlskussion um Beratungsvertrage bei der Bundesagentur fOr Arbeit im FrOhjahr 2004 (siehe Kapitel 7.1) ist namlich deutlich geworden. wie wenig systematische Erkenntnisse zum besagten Thema vorhanden sind. Insofern richtet sich die Arbeit an den interessierten Beobachter und Kommentator aktueller Entwicklungen und Phanomene. SchlieBlich ist es drittens die Absicht dieser Arbeit, den in der Praxis tatiqen Akteuren Anhaltspunkte zur Einordnung und Ausrichtung ihrer Tatigkeiten zu geben. Verfolgt wird also ferner ein praxisbezogenes Erkenntnisinteresse. etwa wenn die Vorgehensweise der auf dem Feld der Politikberatung tatiqen Unternehmensberater erlautert wird. Die Arbeit richtet sich also auch an Politiker und Unternehmensberater.
Aufbau der Arbeit
Die vorliegende Arbeit gliedert sich in zwei Hauptteile von je drei Kapiteln, die von einem Einleitungs- und einem Schlusskapitel eingerahmt werden. Am Ende jedes Kapitels der Hauptteile sind die wichtigsten Aussagen kurz zusammengefasst. Der erste Hauptteil ("Grundlagen") umfasst die Kapitel 2 bis 4 und widmet sich den Grundlagen der empirischen Untersuchung zur Politikberatung durch Unternehmensberater. Kapitel 2 beschreibt den Stand der Forschung. In ihm werden die zent-
9 ralen theoretisch-konzeptionellen wie empirischen Erkenntnisse der Literatur zur Politikberatung sowie zur Unternehmensberatung erlautert und an der Schnittstelle der beiden Literaturbereiche die ForschungslOcke herausgearbeitet. Kapitel 3 entwickelt den analytischen Bezugsrahmen der Arbeit. Nach der Klarunq einiger Grundlagen zum Verstandnis von Politik und Beratung sowie der Definition zentraler Begriffe wird erlautert, auf welchen Analyseebenen der Untersuchungsgegenstand betrachtet werden soil. Kapitel 4 erlautert die Vorgehensweise der Arbeit. Dazu werden zunachst das Forschungsdesign der empirischen Untersuchung und im Anschluss die oben bereits genannten Forschungsfragen der Arbeit detaillierter dargestellt. Methodische Erlauterunqen beschliefsen das Kapitel und damit auch den Grundlagenteil der Arbeit. Der zweite Hauptteil ("Empirie") umfasst die Kapitel 5 bis 7 und widmet sich der empirischen Untersuchung der Politikberatung durch Unternehmensberater in Deutschland. Er basiert in groBen Teilen auf den Aussagen der Experten in den Interviews. Kapitel 5 beschreibt die Aktivitaten von Unternehmensberatern. Dazu wird zunachst der Weg von Unternehmensberatern in die Politikberatung nachgezeichnet und beschrieben, welche Beratungsleistungen Unternehmensberater dort anbieten. AnschlieBend werden Umfang und Veranderungen der Politikberatungstatigkeiten hinterfragt. Kapitel 6 analysiert die GrOndefOr das Zustandekommen von Politikberatung durch Unternehmensberater. An dieser Stelle werden fOr beide Seiten - Politik(er) und Unternehmensberater - die Motive fOr ein entsprechendes Engagement untersucht. Ein Exkurs verdeutlicht im Anschluss daran, wie Unternehmensberater vorgehen, wenn sie Politikberatung betreiben (wollen). Kapitel 7 versucht schliefsllch eine erste Beschreibung der Foigen von Politikberatung durch Unternehmensberater. Dazu werden zunachst die offentliche Debatte Ober Beratungsauftrage im FrOhjahr 2004 sowie deren Foigen nachvollzogen, urn im Anschluss insbesondere den moglichen Einfluss von Unternehmensberatern auf politische Inhalte thematisieren zu konnen. AbschlieBend werden rnoqliche zukOnftige Entwicklungslinien der Politikberatung durch Unternehmensberater aufgezeigt. Das Schlusskapitel fasst noch einmal die wichtigsten Erkenntnisse der Arbeit zusammen, ordnet sie in die bestehende Literatur sowie in den internationalen Kontext ein und skizziert weitergehende Fragestellungen. Eine Liste der interviewten Experten, der Interviewleitfaden sowie der Fragebogen finden sich im Anhang zur Arbeit.
10
Kapitel 2 - Stand der Forschung Aus zwei Forschungsfeldern lassen sich Erkenntnisse fOrdie Analyse der Politikberatung durch Unternehmensberater ziehen: Zum einen aus der Literatur zur Politikberatung (2.1) und zum anderen aus den Arbeiten zur Unternehmensberatung (2.2). Beide werden im Foigenden dargestelit, wobei jeweils zunachst theoretischkonzeptionelle und dann empirische Erkenntnisse thematisiert werden. Anschlielsend kann an der Schnittstelle der beiden Felder die ForschungslOcke bestimmt werden (2.3). Abschnitt 2.4 fasst die zentralen Aussagen des Kapitels zusammen.
2.1 Literatur zur Politikberatung
Wer sich auf die Suche nach wissenschaftlichen Erkenntnissen zum Thema Politikberatung macht, stofst heute auf eine FOlie theoretischer Reflexionen und empirischer Analysen. Insbesondere die Polltik- und Verwaltungswissenschaften, die Soziologie und die Wirtschaftswissenschaften haben vielfaltlqe Erkenntnisse zum Thema Politikberatung hervorgebracht. Dies gilt fOr die deutsche wie die anqelsachsische Literatur gleichermar.,en. Theoretisch-konzeptionelle und empirische Beitraqe halten sich dabei in etwa die Waage. Politikberatung wurde allerdings lange Zeit wenig differenziert betrachtet und de facto mit wissenschaftlicher Politikberatung gleichgesetzt. Erst in der jOngeren Vergangenheit widmete man sich auch Beratungsanbietern, die nicht der Wissenschaft zugerechnet werden k6nnen. Zeitlich lassen sich die Beltraqe wie folgt einordnen (vgl. Wingens 1988):3 •
Bis in die frOhen 1960er Jahre hatte es von Seiten der Politik kein gror.,es Interesse an (wissenschaftlicher) Beratung gegeben - die Politik verliefs sich bei der Bewaltigung ihrer Aufgaben "fast ausschliefslich auf die administrativprofessionelle Kompetenz der Beamtenschaft" (Wollmann 2003: 385). Auch die Wissenschaft zeigte wenig Interesse, sich mit Praxisfragen zu beschafti-
Vgl. zu den Veranderungen beim Forschungsfokus auch Ritter (1982: 459), Murswieck (1994: 9), Sarelzki et. al. (1999: 2), Wollmann (2003: 385).
11 gen und gab sich stattdessen in erster Linie dem Streben nach Wahrheit hin. Entsprechend wenig einschlaqiqe Literatur gibt es aus dieser Zeit. •
In den 1960er Jahren wandelte sich das beidseitige Desinteresse. Man ging nun davon aus, dass wissenschaftliche Erkenntnis unmittelbar zur Handlung durch die Politik anleiten konnte (Planungseuphorie) und untersuchte in meist normativ-theoretischen Arbeiten insbesondere das Verhaltnis von Wissenschaft und Politik.
•
In den 1970er und 80er Jahren folgte angesichts fehlender Erfolge bei der wissenschaftlichen Politikberatung eine Phase der ErnOchterung. 1m Mittelpunkt vorwiegend empirischer Beitraqe standen nun die Fragen, warum der Austausch nicht funktionierte und wie wissenschaftliches Wissen in der politisch-administrativen Praxis verwendet werden konnte.
•
In den 1990er Jahren dann ruckten praxisorientierte Anbieter wie Think Tanks in das Interesse der Forschung. Bestreben der Forschung war es nun, in empirischen Untersuchungen der Heteroqenitat von Politikberatung gerecht zu werden und auch theoretisch nach neuen Erklarunqsmodellen fOr den zunehmend komplexer gewordenen Untersuchungsgegenstand Politikberatung zu suchen.
1m Foigenden werden die Erkenntnisse dieser Phasen zusammenfassend dargestellt, wobei zunachst die theoretisch-konzeptionellen Erkenntnisse betrachtet werden.
2.1.1 Theoretisch-konzeptionelle Erkenntnisse
Die wohl am haufiqsten artikulierte Erkenntnis der Literatur zur Politikberatung ist, dass Politik und Wissenschaft nur schwer zusammenpassen. Denn - so der Tenor vieler theoretisch interessierter Arbeiten zum Verhaltnis von Politik und Wissenschaft - beide folgen sehr unterschiedlichen Rationalltaten (vgl. Heinrichs 2002: 48f.):4
4
Die Problematik unterschiedlicher Rationalitaten von Wissenschaft und Politik diskutieren u.a. Lompe (1966), Habermas (1968), Friedrich (1970), Ritter (1982), Collingridgel Reeve (1986), Wildavsky (1987), Stavenhagen (1990), Herzog (1996), Pohl (1999), von Weizsacker (1999), Franz (2000), Lambsdorff (2003), Apoltel Kirschbaum (2005).
12 Die Politik (bzw. der Politiker) strebt nach Macht, folgt einer Handlungslogik, denkt konkret und mit kurzfristigem Zeithorizont und verwendet eine vereinfachende Sprache. Die Wissenschaft (bzw. der Wissenschaftler) dagegen strebt nach Wahrheit, folgt einer Erkenntnislogik, denkt abstrahierend und langfristig und verwendet eine komplexe Sprache. An der Schnittstelle von Wissenschaft und Politik kommt es aufgrund derart unterschiedlicher Denk- und Sprachmuster, Zielsysteme und Anreizstrukturen haufig zu Friktionen
und schwer Oberwindbaren Kommunikations-
hemmnissen. Wie Wissenschaft und Politik bei der Politikberatung Oberhaupt zusammenkommen konnen, hat Habermas (1968) mit seinen Modellen der Politikberatung auf normativer Grundlage und als Idealtypen im Sinne Max Webers beschrieben: •
Beim technokratischen Modell gibt der Wissenschaftler mit seinem Expertenwissen den one best way vor, der Politiker legitimiert diesen nur noch. Politikberatung ist in dieser Sichtweise der Vollzug von Sachgesetzlichkeit durch die Politik. Das Modell geht davon aus, dass die Experten aufgrund ihres Wissens in der Lage sind, werturteilsfrei Empfehlungen geben zu konnen und beruht auf der Annahme Iinearen Fortschrittsdenkens.
•
Beim
dezisionistischen Modell
stellt der
Berater als Sachverstandiger
Informationen zur VerfOgung, der Politiker entscheidet alleine und setzt dabei seinen dezidierten Willen durch. Politikberatung ist in dieser Sichtweise eine blofse Dienstleistung. Das Modell geht davon aus, dass sich rationale Sachproblematik (Faktenwissen des Sachverstandigen) und irrationale Wertproblematik (Entscheidung des Politikers Ober Werte, Ziele und BedOrfnisse) logisch und praktisch trennen lassen - man spricht in diesem Zusammenhang auch von der dezisionistischen Trennung. •
1m pragmatistischen Modell schlieBlich treten Wissenschaftler und Politiker in ein "kritisches Wechselverhaltnis, das eine ideologisch gestotzte AusObung von Herrschaft nicht etwa nur einer unzuvertassiqen Legitimationsbasis entkleidet, sondern im ganzen der wissenschaftlich angeleiteten Diskussion zuganglich macht und dadurch substanziell verandert" (Habermas 1968: 126f.). Mit anderen Worten: Die Trennung von Berater- und Gestalterfunktion wird partiell aufgehoben und es herrscht kein Dberordnunqsverhaltnls mehr zwischen Sachverstandigem und Politiker. Gemeinsam bringen Berater und Be-
13 ratener Sachzusarnrnenhanqe und Wertungen mit ein: "Entscheidungen entstammen der Kooperation von fragendem Politiker und antwortendem Wissenschaftler" (Bc5hret 1997: 90).5 In Ermangelung einer "Theorie der Politikberatung" haben die Habermas'schen Modelle der Politikberatung vielen wissenschaftlichen Untersuchungen als Analysegerust gedient (vgl. Lompe 1966, Dietzel 1978). Gleichzeitig bleibt ihre Erklarunqskraft jedoch beschrankt, denn "Politikberatung bewegt sich vielfach in einem Zwischenreich zwischen dezisionistischer Instrumentalisierung der Wissenschaft und technokratischer Indienstnahme der Politik, ohne dass deshalb dem pragmatistischen Modell schon GenOge getan wOrde" (Rudloff 2004: 19). VieI grundsatzlichere Kritik setzt an der oben skizzierten und den drei Beratungsmodellen zugrunde Iiegenden Vorstellung einer simplen Dualitat von Wissenschaft und Politik an - denn diese Vorstellung ist in der Realitat schlicht nicht haltbar. Am Beispiel der Technikfolqenabschatzunq zeigt Mayntz (1994) beispielsweise, dass die Wissenschaft nicht die Politik beraten, sondern sich eigentlich an die Offentlichkeit bzw. die Gesellschaft richten mOsste. Denn Ober die Nutzung neuer Techniken wurden in erster Linie die Wirtschaft oder die privaten Haushalte und nicht staatliche Politik entscheiden. Auch in Feldern, in denen die Politik Kompetenzen zur sektoralen Selbststeuerung nach aulsen delegiert hat, kc5nne man nicht von Beratung durch die Wissenschaft und Entscheidung durch die Politik sprechen. Aufserdern finde Politikentwicklung heute zunehmend in komplexen Netzwerken statt, die sich ebenfalls schlecht als einfaches Wissenschaft-Politik-Verhaltnis mit Iinearem Wissenstransfer konzeptualisieren lier..en (ebd.: 18ff., vgl. auch Mayntz 1997). In "Netzwerken von Politik, Verwaltung, Wissenschaft und Wirtschaft wird nicht beraten (Wissenschaft) und entschieden (Staat), sondern verhandelt" (Wewer 2003: 369). In der jOngeren Vergangenheit wurden angesichts der genannten Mangel theoretische Arbeiten verc5ffentlicht, die das Verhaltnis von Wissenschaft und Politik neu konzipieren bzw. die vorhandenen Konzeptionen von Politikberatung erweitern. Anstelle der bis dato weit verbreiteten Idealvorstellung von (wissenschaftlicher) Politikberatung als "speaking truth to power" (Wildavsky 1979) traten integrative Ansatze
5
Habermas aufsert sich hinsichtlich der Pramissen aller Modelle sowie der Realisierungschancen des von ihm praterterten pragmatistischen Modells skeptisch (ebd. 1968: 56f.). Siehe auch Lompe (1966), Heinrichs (2002: 45), Wewer (2003: 366).
14 dialogischer Politik- und Offentlichkeitsberatung, deren Ziel das "making sense together" (Hoppe 1999) ist. Auf Basis konstitutlonenokonomischer Oberlegungen und bezogen auf wirtschaftswissenschaftliche Politikberatung schlaqt Cassel (2001) etwa vor, die auf Politiker ausgerichtete Beratung (Politikerberatung) um eine Beratungskonzeption zu erweitern, die die Offentlichkeit adressiert (Politikberatung): "Unter Politikberatung sollen solche Empfehlungen verstanden werden, die Auskunft darOber geben, wie die konsensfahigen (...) Interessen der BOrger am besten gefordert werden konnen. Ais Letztadressaten solcher Ratschlaqe konnen sinnvoller Weise nur die BOrgerselbst in Frage kommen" (Cassel 2001: 78). Damit lose man zum einen das Rationalitatsproblem, das die traditionelle Theorie der Wirtschaftspolitik mit politischen Akteuren hat, und zum anderen werde man der Tatsache gerecht, dass kein eindeutiges theoretisches Wissen zur Losunq der meisten wirtschaftlichen Probleme vorhanden lst." Heinrichs (2002) konzipiert auf der Basis wissenssoziologischer Erkenntnisse Politikberatung als vernetzte, politikorientierte Wissenskommunikation neu," Kriterien fur sein Frage- und Einordnungsschema sind "politische Distanz" (Ausrnafsder Einflussnahme von Politik auf Beratung), "politische Funktion" (Verwendung des Wissens zur Entscheidungsvorbereitung, als Argumentationshilfe, fOr den Ideenpool oder als Hintergrundwissen), "Umgang mit Wissens-, Werte- und Interessenpluralismus" sowie "Kommunikation, Interaktion, Inklusion". In einer pluralen Wissensgesellschaft sollten - so sein institutioneller Reformvorschlag - wissenschaftliche Experten in getrennten Gremien systematisches Wissen zur Orientierung aufbereiten (erste Ebene: Orientierungsberatung). Dieses sollte dann unter Hinzunahme von professionellem Praxiswissen und kulturellem Alltagswissen in Problemlosungsstrategien und Politikempfehlungen munden (zweite Ebene: Strategieberatung) und schliefslich sollte die Umsetzung gefundener Problemlosungen wiederum von einem Expertengremium geprOftwerden (dritte Ebene: Evaluierungsberatung). Auch andere Sozialwissenschaftler haben Beratunqsansatze entwickelt, die wissenschaftliche Unsicherheit adressieren, Transparenz und Offenheit einfordern und auf 6
Ais weilere wlrtschaftswissenschaftliche Arbeilen zur Cffentlichkeilsberalung bzw. diskursiven Polilikberalung siehe bspw. Pies (2000, 2003), vgl. zur Krilik Mause/ Heine (2003). Einen normativ-institutionenokonornischen Ansatz entwickell von Wulffen (1996).
15 diese Weise versuchen, Politikberatung demokratischer und gleichzeitig effizienter zu gestalten (vgl. Renn 1999, Meister 2003, Brown et. al. 2006). Nur mit solchen Beratungskonzeptionen werde man , so Krevert (1993), dem Funktionswandel (wissenschaftlicher) Experten und Expert isen gerecht (ebd.: 23) . Gemeinsam bilden die skizz ierten theoretisch-konzeptionellen Erke nntnisse zur Politikbe ratung eine Grundlage, auf der nicht nur wissenschaftliche, sondern auch "nichtwissenschaftliche" Politikberatung analysiert werden kann . Denn im Kern geht es stets um die Interaktion zwischen dem Berater als Sachverstandiger - und zwar egal ob W issenschaftler, techn ischer Fachmann oder sonstiger Experte - und dem Adressaten von Polit ikberatung , seien es der Politiker, Barger oder andere.
2.1.2 Empirische Erkenntnisse Beg innt man bei der Beschreibung der empirischen Arbeiten zur Politikberatung ebenfalls mit der wichtigsten Erkenntnis, so lautet sie : Es gibt eine FOlie von Anbietern , die sehr unterschiedliche Politikberatungsleistungen erbringen und diese an verschiedene Adressaten richten. Und : Da praktisch jeder Beitrag die Grenzen von Politikberatung anders zieht (siehe Definitionen in Kapitel 3.2) und der Markt sehr un Obersichtlich und kaum organ isiert lst", existieren keine belastbaren Aussagen zur Anza hl der Berater oder dem Umfang von Polit ikberatungsaktivitaten . Typ ischerweise trifft man bei den Analysen der Politikberatungsanbieter in Deutschland auf eine Aufzahlung so unterschiedlicher Akteure wie Planunqsstabe in Ministerien ,
parlamentarische
Enquete-Kommissionen,
wissenschaftliche
Forschungs-
inst itute , ad hoc eingesetzte Expertengremien der Regierung, Parteienstiftungen, Meinungsforschungsinstitute, Th ink Tanks und Public-Affairs-Agenturen (vgl. bspw. Oppenlander 2003, Wewer 2003, Wol/mann 2003).
7
Zu einer Diskussion um neue Formen der Wissenserzeugung (Mode II), die jenseits der akademischen Wissenschaft an Bedeutung gewonnen haben, siehe Gibbons et. al. (1994), Bender (2001), vgl. auch Willke (2005). Einen ersten Versuch der Professionalisierung hat es durch die GrGndung der Deutschen Gesellschaft fOr Politikberatung (de'ge'pol) im Jahr 2002 gegeben (vgl. Degepol , Website "Degepol"). In ihr ist allerdings nur ein kleiner Teil der Anbieter organisiert.
16 Die Anbieter werden dabei meist anhand verschiedener Kriterien geordnet. Eine Obersicht zu rnoqlichen Klassifikationskriterien und Beispielen fOr die einzelnen Anbietertypen bietet die folgende Abbildung: Klassifikationskriterium
Auspragungen
Beispiele fOrAnbieter
ZugehOrigkeit zu politischem Apparat
Verwaltungsintern vs. verwaltungsextern
Ministerielle Stabsteilung
Dominierende Arbeitsweise
Wissenschaftlich vs. "nicht-wissenschaftlich"
Sachverstandigenrat vs. Public Affairs-Agentur
Finanzierung der Leistungen
gefOrdert vs. privati kommerziell erbracht
Sog. Blaue Liste-Institut vs. Meinungsforschungsinstitut
Grad der Institutionalisierung
Dauerhaftl permanent vs. Wissenschaftlicher Beirat ad hoc einberufenl zeitvs. Expertenkommission lich befristet
Inhaltliche Ausrichtung
Unabhangigkeit vs. interessengeleitetl parteipolitischl weltanschaulich gepragt
Wissenschaftliches Forschungsinstitut vs. Parteienstiftung
Grad der Spezialisierung
Enges vs. breites Themenspektrum
Enquete-Kommission vs. Grundsatzabteilung im Kanzleramt
Abbildung 2: Klassifikationskriterien fOr Politikberatungsanbieter
An verschiedener Stelle der Literatur wird betont, dass die MinisterialbOrokratie - das "institutionalisierte Gedachtnis der Regierung" (Murswieck 1994: 11) - insgesamt als Politikberatungsgremium gelten kann. Es sei "offenkundig, dass professionelle Burokratien die wichtigsten Berater der Politik und unserer Politiker sind" (Bogumill Jann 2005: 149, vgl. auch Althaus 2004: 44). Detaillierter untersucht werden dagegen meist einzelne Anbieter oder Anbietertypen." Die meiste Aufmerksamkeit hat Ober die Jahre hinweg der "Sachverstandiqenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung" als wichtigstes wirtschaftswissenschaftliches Beratungsgremium der Bundesregierung erhalten (vgl. z.B. Moli9
Zu Expertenkommissionen siehe Lompe et. al. (1980), Unkelbach (2001), Heinze (2002), Siefken (2003), Farber (2005), zur Parlamentsberatung Quick (1976), Backhaus-Maul (1990, Wissenschaftlicher Dienst), Altenhof (2002, Enquete-Kommissionen), Brown et. al. (2006) und zu Beiraten von Ministerien Grossekettler (2005). FOr Arbeiten zu US-amerikanischen Beratungsanbietern siehe Smith (1992), Weaver (2001), Braml (2005).
17 tor 1973, SchlechU van Suntum 1995, ROrup/ Bizer 2002). Am Beispiel dieses Beratungsanbieters wird auch gezeigt, dass Beratung durchaus Einfluss auf politische Entscheidungen haben kann - allerdings sind Wirkung und Nutzen nur schwer messbar und entfalten sich meist langfristig und inkremental (siehe hierzu genauer KapiteI7.2.2). Ein weiterer vie I beachteter Politikberatungsanbieter, der erst in den vergangenen fOnfzehn Jahren in den Mittelpunkt des Forschungsinteresses in Deutschland gerOckt ist, ist der so genannte "Think Tank",10 also praxisorientierte "Forschungseinrichtungen auf gemeinnotziger Non-Profit-Basis zu Themen staatlicher Politik" (Reinicke 1996: 33). Ausgehend von angelsachsischen Publikationen, in denen Think Tanks wie der Brookings Institution, der Heritage Foundation und dem American Enterprise Institute ein starker und wachsender Einfluss "bei der Bestimmung und ideologischen Strukturierung der politischen Tagesordnung" (Saretzki et. al. 1999: 3) attestiert wird, sind deutsche Beitraqe entstanden, die Struktur, Arbeitsweise, Finanzierung, Beziehungsmanagement und andere Aspekte dieses Beratungsanbieters in Deutschland untersuchen und seinen Einfluss auf politische Entscheidungsprozesse zu bestim11 men versuchen. Der Anbieter Think Tank kann heute als gut erforscht gelten. Zu den Verdiensten dieser Arbeiten gehOrt es, dass Politikberatung heute nicht mehr nur als wissenschaftliche Aktivltat gedacht wird, sondern dass Anbieter Eingang in die Analyse gefunden haben, die nicht mit wissenschaftlichen Erkenntnismethoden arbeiten. Und das zu Recht: "Die meisten Ratschlaqe, die Politiker bekommen, dOrften - jedenfalls im strengen Sinne - 'unwissenschaftlich' sein" (Wewer 2003: 367). Angesichts der Vielzahl von Beratungsangeboten brauche der Politiker heute - so die Ansicht von Bohret (1997) - auch einen personllchen Ratgeber bzw. Coach, der unter anderem in der Lage sei, zwischen den einzelnen Angeboten sinnvoll auszuwahlen. Deutlich seltener als die Anbieter werden die Nachfrager von Politikberatung differenziert. Haufig ist schlicht von "der Politik" als Adressat von Politikberatung die Rede. Dabei zeigen diverse Beltraqe, dass es notig ist, beispielsweise zwischen 10
Der Terminus "Think Tank" stammt aus den 1950er Jahren und beschrieb ursprunqtich einen abhOrsicheren Raum des Militars (tank) im Zweiten Weltkrieg, in dem man Plane und Strategien besprechen konnte (think).
18
Politikern und Mitarbeitern der Verwaltung, dem Politiker als individueller und der Politik als kollektiver Akteur oder auch zwischen Amts- und Mandatstraqern (Wewer 2003: 367) zu unterscheiden. Analog zum vorangegangenen Schaubild zeigt auch das folgende unterschiedliche Klassifikationskriterien - diesmal jedoch fur die Nachfragerseite: Klassifikationskriterium
Auspragungen
Beispiele fOr Nachfrager
Teil des PolitischAdministrativen Systems (PAS)
Politik vs. Verwaltung
Partei vs. obere Bundesbehorde
Art des Nachfragers
Individuell vs. kollektiv
Einzelner Politiker vs. Partei/ Medien/ Offentlichkeit
Funktionstraqerschaft
Arntstraqer vs. Mandatstrager
Minister vs. Bundestagsabgeordneter
Beteiligung an der Regierung
Regierung vs. Opposition
Regierungs- vs. Oppositionsfraktion
Staatsgewalt
Exekutive vs. Legislative
Abteilung im Ministerium vs. parlamentarischer Ausschuss
Ebene von Politik
Kommunen vs. Lander vs. Bund vs. Europa
Landesministerium vs. Bundeskanzieramt
Abbildung 3: Klassifikationskriterien fur Politikberatungsnachfrager
Mitilerweile gibt es eine Vielzahl empirischer Untersuchungen, die sich einem bestimmten Beratungsnachfrager, einem bestimmten Politikbereich oder einer bestimmten politischen Ebene widmen." Politikberatung erfullt verschiedene Funktionen bzw. wird von der Politik aus unterschiedlichen Grunden in Anspruch genommen: Sie fUlIt zum Beispiel vorhandene Wissenslucken auf, verbessert die Orientierung in komplexen Sachverhalten, ermoqIicht eine (zusatzliche) Legitimation politischen Handelns ex ante und ex post, hilft
11 12
Wichtige deutsche Arbeiten stammen von Gellner (1994), Reinicke (1996), Thunert (1999.2001. 2003), und Braml (2005). wichtige anqelsachsische Arbeiten von Weiss (1992). Abelson (1996. 2002), Stone et. al. (1998), Cassel (2001) und Weaver! Stares (2001). Siehe diverse Beitrage in Murswieck (1994). aulserdem Spahn (1999. Entwicklungspolitikberatung), Kreft (2002, Aul>en- und Sicherheitspolitikberatung), Heinrichs (2002. Umweltpolitikberatung). TheurI (2005. Politikberatung in der EU).
19 beim Oberwinden interner und externer Widerstande und eignet sich fOr anderes mehr (siehe hierzu Kapitel 6.2). Oftmals werden Funktionen von Beratung auch als Beraterrollen oder Motive konzipiert (vgl. Ritter 1982, Spahn 1993, Wewer 2003). In jOngster leit sind Versuche unternommen worden, Typen bzw. Felder der Politikberatung zu beschreiben. In Anlehnung an Wewer (2003) und Bogumill Jann (2005) lassen sich vier Beratungstypen unterscheiden: •
Technisch-fach/iche Po/itikberatung: liel dieses Beratungstyps ist der technische
bzw. fachliche Wissenstransfer. Das ist beispielsweise der Fall, wenn die Politik das Wissen eines Statikers oder Architekten bei der staatlichen Bauplanung heranzieht, wenn ein Biologe die Umweltvertraglichkeit unterschiedlicher Gewasserschutzrnafsnahmen analysieren soli oder wenn ein Jurist seine Expertise zu Vertragsausgestaltung oder Schadensersatzforderungen zur VerfOgung stellt. Mit anderen Worten: Haufig handelt es sich urn naturwissenschaftliche, ingenieurwissenschaftliche oder rechtliche Fragen, die entsprechend ausgebildete Experten meist in Form (wissenschaftlicher) Gutachten - beantworten. •
Organisatorisch-betriebswirtschaft/iche Po/itikberatung: liel dieses Beratungstyps
ist das Management von Prozessen und Strukturen in offentlichen Organisationen. Es geht also urn die Umsetzung gefundener Losunqen: Ablaufe sollen effizienter und effektiver gestaltet, Faktoren wie Personal und Finanzen zielgerichteter alloziert oder auch Einstellungen der Mitarbeiter verandert werden. In der Vergangenheit waren vor allem professionelle Unternehmens- und Organisationsberater auf dem Feld der organisatorisch-betriebswirtschaftlichen Politikberatung tatig. Nicht nur betriebswirtschaftliches Management-Know-how wird in Politik und Verwaltung transferiert, sondern beispielsweise auch IT-Expertise oder organisationspsychologisches Wissen. Typischerweise erfolgt diese Art von Beratung als Projektarbeit. •
Programmatisch-konzeptionelle Po/itikberatung: liel dieses Beratungstyps ist die
Konzeption von politischen Programmen (policies). Es geht also urn materielle Beratung in den einzelnen Politikfeldern - etwa in der Arbeitsmarkt-, Sozial-, Wirtschafts-, Forschungs-, Umwelt-, Entwicklungs- oder in der Kulturpolitik. Eine Vielzahl verwaltungsinterner Politikberatungsgremien
wie Grundsatzabteilungen,
Planungsabteilungen und fachpolitische Beirate agieren auf diesem Feld ebenso wie externe Berater in akademischen Forschungseinrichtungen, Think Tanks oder
20 Stiftungen. Programmatisch-konzeptionelle Politikberatung unterstGtzt politisch Handelnde und Entscheidende bei der Themensetzung, Planung und Formulierung von politischen Programmen sowie bei deren Evaluation und eventueller Neukonzeption. •
Strategisch-kompetitive Politikberatung: liel des vierten und letzten Politik-
beratungstyps ist die Erlangung politischer Wettbewerbsvorteile (politics). Entsprechend gehOren zu dieser Politikberatungskategorie die Felder der politischen Kampagnenberatung, Meinungs- und Wahlforschung, politische Wettbewerberanalysen sowie nicht zuletzt auch das in Deutschland noch relativ junge und diffuse Feld von Public-Affairs-Agenturen. Es reicht von Beziehungsmanagement tiber die Interessensartikulation (Lobbying) bis hin zu personllchern Coaching, also der auf die Person des Politikers zugeschnittenen Beratung wie beispielsweise Trainings fOr TV-Auftritte oder die Entwicklung und Pflege von Images einzelner Politiker. Strategisch-kompetitiv arbeitenden Politikberatern geht es in erster Linie darum, die Chancen des Beratungskunden auf dem politischen Markt der Meinungen, Deutungsmuster, Programme und Mehrheiten zu erhohen." lu Beginn des Kapitels war von empirischen Beitraqen der 1980er Jahre die Rede, welche insbesondere die Interaktions- und Vermittlungsprobleme zwischen Berater und Politiker adressieren und Moglichkeiten analysieren, wie die Erkenntnisse der Wissenschaft in der politisch-administrativen Praxis genutzt werden konnen. Bruder (1980) beispielsweise untersucht die Nutzung sozialwissenschaftlichen Wissens durch die Ministerialbtirokratie und stellt fest, dass das Informationsverhalten von Verwaltungsmitarbeitern stark selektiv ist - gepragt von Abteilungsdenken und dem individuellen Studienhintergrund, determiniert von juristischen Denk- und Sprachmustern aufgrund des Juristenmonopols insbesondere im hoheren Dienst und ausgerichtet auf das Machbare bzw. einer "Strategie der KonfIiktminimierung" folgend (ebd.: 152). Dass die Wissenschaft ebenfalls zu den Verstandigungsproblemen beitraqt, indem sie Sprach- und Denkmuster verwendet, die sich von denen der Politik gravierend unterscheiden, wird nicht nur in der Analyse von Hillmann (1986) deutlich, sondern 13
In der Praxis lassen sich die vier idealtypisch konstruierten Felder oder Typen der Politikberatung nicht immer eindeutig voneinander trennen. Vgl. hierzu Wewer (2003: 370f.) und Bogumill Jann (2005: 150).
21 insbesondere in der Replik von Bohret (1986) auf den genannten Beitrag. Darin verweist er - durchaus selbstkritisch - auf die Vorliebe vieler Wissenschaftler, ihre Fachsprache als "sorgsam gehOtete Barriere" (ebd.: 362) beizubehalten, wohlwissentlich, dass sie den fruchtbaren Austausch zwischen Wissenschaft und Politik behindert. Ritter (1982) widmet sich den Wirksamkeitsbedingungen wissenschaftlicher Beratung und argumentiert, dass die Wissenschaft in ihrer Funktion als Wissenslieferant und "kritischer Gegenpol zur administrativen Alltaqlichkeit" (ebd.: 460) nur dann erfolgreich beraten kann, wenn sie lugang zu allen relevanten Informationen und Akteuren im politisch-administrativen System hat, wenn sie die aktive Rolle eines Initiators einnehmen kann und nicht nur passiv als stiller lulieferer tatig ist, und wenn Berater und Beratende auf der Basis gemeinsamer Grundannahmen und lielvorstellungen zusammenarbeiten. Auch in jOngeren Beitraqen werden Austauschprobleme behandelt - so zum Beispiel von Dahrendorf (1997), der davon spricht, dass Wissenschaft und Politik in "verschiedenen leitdimensionen" stattfinden, "Politik im hastigen Prasens und Wissenschaft im Futurum lwei" (ebd.: 34). Saretzki et. al. (1999) sehen als GrOnde fOr die haufige Nicht-Nutzung (externer) Politikberatungskonzepte Widerstande der Obergangenen internen Experten sowie mangelnde Umsetzungsplanung vieler Politikberater und vermuten aulserdem eine Beratungsresistenz der Spitzenpolitiker (ebd.: 6, vgl. auch Theurl 2006: 14). Und Jann (1994) argumentiert, dass im Regierungsapparat verankerte Wissenschaftler als "Transmissionsriemen" bzw. "modernes 'Interface'" in besonderem Mal1e geeignet seien, zwischen Wissenschaft und Politik zu vermitteln (ebd.: 170). Neu ist Politikberatung nicht, und auch der Staat befindet sich nicht zum ersten Mal in einer Situation, die externe Expertise und Unterstotzung beim Wandel erfordert. Politikwissenschaftler sehen wie bereits erwahnt den Ursprung von Politikberatung denn auch wahlweise bei Sokrates, den Hofnarren des Mittelalters oder in den wissenschaftlichen Deputationen des preufsischen Staates (vgl. Krevert 1993, Bohret 1997, Fischl Rudloff 2004). Institutionalisiert hat sich Politikberatung in Deutschland jedoch erst nach dem zweiten Weltkrieg und erfuhr eine erste Boomphase wahrend
22 der sozial- und interventionsstaatlichen Reformpolitiken der 1960er Jahre. Foigende Entwicklungsphasen lassen sich unterscheiden (vgl. Krevert 1993):14 •
1945-1970: Zunachst richtete sich (wissenschaftliche) Politikberatung fast ausschllefslich an die Exekutive. Die Bundesregierung besats mit Gremien wie den wissenschaftlichen Beiraten der einzelnen Ressorts oder dem 1968 eingerichteten Planungsstab im Kanzleramt das "Monopol im Bereich der Politikberatung" (Reinicke 1996: 20). Das dezisionistische Modell der Politikberatung Oberwog in der Phase traditioneller Regierungsberatung.
•
1970er Jahre: Spater begann das Parlament, sich mit eigener Expertise fOr den politischen
Machtkampf
zu
rOsten.
Offentliche
Anhorunqsn,
Enquete-
Kommissionen und der Ausbau interner Hilfssysteme wie des Wissenschaftlichen Dienstes unterstOtzen seitdem die Entscheidungsfindung der Legislative. Dem wechselseitigen Austausch von Wissenschaft und Politik in dieser Phase der regierungsunabhangigen Parlamentsberatung kommt das pragmatistische Beratungsmodell am nachsten. •
1980er Jahre: Mit dem Bedeutungsgewinn von Think Tanks wandte sich Politikberatung verstarkt an die Offentlichkeit. "Ein grol!er und zunehmend wichtiger Teil der Politikberatung" gelte jetzt nicht mehr ausschliefslich der Politik und Verwaltung, sondern habe zum Zlel, "die offsntliche Diskussion und Konsensbildung (zu) beeinflussen" (Bogumill Jann 2005: 154).
•
1990er Jahre: In der vergangenen Dekade schliel!lich entstanden urn die Person des Politikers herum diverse neue Beratungsdienstleistungen, zum Beispiel zur Selektion der Vielzahl von Informations- und Beratungsangeboten. Aktuell lasst sich ein Bedeutungszuwachs von personlichen und kooperativen Beratungsformen diagnostizieren (Bohret 1997: 87f., Konzendorf 2002: 331).
Festzuhalten bleibt zunachst, dass die miUlerweile recht zahlreichen wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Studien zur Politikberatung in Deutschland versuchen, sowohl theoretisch-konzeptionell dem komplizierten lusammenspiel von Sachver-
14
Die Aussagen beziehen sich auf Westdeutschland. Zur Entwicklung der Politikberatung in der ehemaligen DDR siehe Hamacher (1991), Konzendorf (2002: 331), Steiner (2004).
23 stand bzw. Wissenschaft und Politik gerecht zu werden als auch die Heteroqenitat von Politikberatung empirisch abzubilden.
2.2 Literatur zur Unternehmensberatung Nicht nur zum Gegenstand der Politikberatung, sondern auch zu dem der Unternehmensberatung gibt es eine FOlie von Veroffentlichungen. Sie entstammen insbesondere der praxisorientierten Managementlehre und der Betriebswirtschaft. Vereinzelt sind auch organisationstheoretische und soziologische Analysen anzutreffen. Verglichen mit dem vorher besprochenen Literaturfeld unterscheidet sich die Literatur zur Unternehmensberatung mindestens in zweierlei Hinsicht: Erstens ist sie deutlich jOnger. Das gilt insbesondere fOr die deutschsprachige Literatur, die mit wenigen Ausnahmen in den vergangenen zwanzig Jahren entstanden ist. Grund fOr die (zeitliche) Vorreiterrolle der angelsachsischen Literatur dOrfte schlicht sein, dass das Phanomen Unternehmensberatung aus den USA stammt und erst mit deutlicher Zeitversetzung nach Deutschland gekommen ist. Zweitens existieren im Gegensatz zur Politikberatung zum Untersuchungsgegenstand der Unternehmensberatung kaum theoretisch-konzeptionelle Arbeiten. Wesentlicher Grund hierfOr dOrfte sein, dass die meisten Autoren an praxeologischen Erkenntnissen interessiert sind und ihre Publikationen haufig gezielt an Praktiker richten. Der Fokus der Literatur zur Unternehmensberatung Iiegt eindeutig auf der privatwirtschaftlichen Beratung, etwa wenn Erfolgsfaktoren, Problemfelder, Beratungsphasen oder Beraterkonzepte analysiert werden. Untersuchungen, die sich explizit mit der Beratung des offentlichen Sektors beschaftlqen, sind weitaus seltener und arbeiten das Feld bisher wenig systematisch abo
2.2.1 Theoretisch-konzeptionelle Erkenntnisse
Angesichts der
FOlie
von Publikationen zur
Unternehmensberatung ist es
erstaunlich, dass theoretische Erkenntnisse bisher weitgehend fehlen: "Von einer schlOssigen Theorie der (Unternehmens)Beratung ist man noch weit entfernt" (Mohe et. aJ. 2002: 14). "Die Beratungsforschung steckt noch in den Kinderschuhen" (Wimmer/ Kolbeck 2002: 2, vgJ. auch Kohr 2000: 9).
24 Allerdings folgen Unternehmensberater beim Beratungsgeschaft explizit oder implizit bestimmten GrundOberzeugungen darOber, wie Beratung funktionieren und was sie erreichen sollte. Vier Beratungsansatze, die theoretische Anleihen in anderen Disziplinen machen und auch Beratungsphilosophien oder Beratungsschulen genannt werden, lassen sich unterscheiden (vgl. Fink! Knoblach 2003: 33ft.): •
Klassischer Beratungsansatz: Unternehmensberatung wird hier als reine Vermittlung von Expertenwissen an den Klienten aufgefasst. liel der Beratung ist, dem Unternehmen bei der Anpassung an veranderte Umfeldbedingungen zu helfen. Urn das zu erreichen, verfasst der meist als homo oeconomicus gedachte Berater entweder Gutachten, die der Entscheidungsvorbereitung dienen (gutachterliche Beratung), oder aber er entwickelt gemeinsam mit den Klienten Losunqskonzepte und hilft gegebenenfalls dabei, sie im Unternehmen umzusetzen (Expertenberatung). In der Praxis dominiert klar die klassische Beratungsschule (vgl. Mohe et. al. 2002).
•
Organisationsentwicklung: Dieser Ansatz stellt den Menschen als Individuum in einer Organisation und nicht die Vermittlung von Expertenwissen in den Mittelpunkt der Beratung. liel der Beratung ist, die Lelstunqsfahiqkeit der Organisation zu erhOhen, was nicht zuletzt voraussetzt, dass sich die Mitarbeiter besser individuell entfalten konnen. Entsprechend besteht die Rolle des Beraters darin, den Klienten mit Hilfe seiner Erfahrung und seines Methodenwissens zu einer selbstandiqen Problemlosunq anzuleiten bzw. den gesamten Organisationsentwicklungsprozess mit seinem Fachwissen zu beschleunigen. Die Implementierung der entwickelten t.osunqsansatze gehort in jedem Fall mit zur Beratung.
•
Systemische Unternehmensberatung: Gemar.. dieser Schule sind Unternehmen autopoietische, also selbstreferentielle Systeme, die vorn Berater zwar nicht direkt beeinflusst, aber "in zweiter Ordnung" beobachtet werden konnen. lie I der Beratung ist, das System zu irritieren und somit zu einer Selbstreflexion anzuregen. Mit anderen Worten: Berater beobachten, wie sich eine Organisation selbst beobachtet, ihre Beobachtungen zu Informationen verarbeitet und schliefsllch Entscheidungen
trifft.
Auf
diese
Weise
konnen
Berater
Impulse
fOr die
Weiterentwicklung des Klientensystems geben (vgl. Kolbeck 2002). •
lnstttutionenokonornischer Beratungsansatz: Unternehmensberater werden in dieser Betrachtungsweise als "Agenten" verstanden, an die der Klient ("Prinzipal")
25 Aufgaben delegiert. Ziel der Beratung ist, ein untemehmerisches Problem zu 10sen . Dabei trifft der Berater Entscheidungen und tohrt Handlungen aus , die sowohl seinen eigenen als auch den Nutzen seines Klienten zu maximieren versuchen. Beratung lasst sich aus institutionenokonomischer Sicht nicht als Austauschgut, also als Verkauf eines "fertigen" Produkts, sondern als Kontraktgut verstehen , welches erst durch die Kooperation von Anbieter und Nachfrager bzw. Agent und Prinzipal geformt wird (vgl. Sperlingllttermann 1998: 63). Aufgrund der von Vertretern der institutionenokonornik beschriebenen Probleme wie asymmetrische Information, opportun istisches Verhalten und hidden agenda kommt es bei der Beratung nicht zuletzt darauf an, durch vertragliche Regelungen die Verhaltensunsicherheiten so weit wie rnoqlich zu reduzieren .
2.2.2 Empirische Erkenntnisse Anders als zu theoretischen Aspekten gibt es mittlerweile eine fast unOberschaubar groBe Zahl von praxisorientierten Beitragen zum Gegenstand der Unternehmensberatung . Standardwerke wie das zwei Bande umfassende Lehrbuch von Niedereichholz (2004) liegen mittlerweile in vierter Ausgabe vor, verschiedene Fachzeit schriften 15 haben sich in Deutschland etabl iert, die groBen Unternehmensberater veroffentlichen in eigenen Publikationsreihen neueste Erkenntn isse zu Beraterkonzepten - meist in Form von Fallstud ien - und auf den Beratermarkt spezialis ierte Marktforschungsinstitute liefern zusammen mit den nationa len und internationalen Branchenverbanden permanent Analysen sowie Daten und Fakten zum Berater-
rnarkt." 1m Foigenden werden zunachst die allgemeinen Erkenntnisse der Literatur zur Unternehmensberatung zusammengefasst, bevor in einem zweiten Abschn itt spezielle Erkenntnisse zu den Aktivitaten der Unternehmensberater im offentl ichen Sektor dargestellt werden.
15 16
Zu den deutschsprachigen Fachzeitschriften gehOren "Unternehmensberater", "Magazin fur Consulting und UnternehmensfOhrung" und "Consulting News". In der Beraterbranche bekannt sind insbesondere die sog. "Fink-Studie" von Prof. Dietmar Fink, welche Marktdaten zusammentriigt und analysiert, die "LOnendonk-Liste" der grol1ten Beratungsunternehmen (LOnendonk, Website) sowie die Hoselbarth-Lay-Indizes zur Markenstii rke von Untemehmensberatungen (Hoselbarthl Lay, Website).
26
Allgemeine Erkenntnisse der Literatur Unternehmensberatung ist eine Dienstle istungsbranche mit fast 150 Mrd. US-Dollar Umsatz weltweit und annahernd einer Million Beschaftigten (Greiner 2005 : 3f.). FOr Deutschland zahlt der Bundesverband Deutscher Unternehmensberater (BDU) 67.000 Unternehmensberater in etwa 14.300 Beratungsunternehmen, die im Jahr 2004 einen Umsatz von 12,3 Mrd. Euro erwirtschaftet haben (ebd . 2005b : 4). 17 Die bekanntesten Namen sind - nach Umsatzvolumen in Deutschland sortiert - McKinsey, Roland Berger, Boston Consulting Group, Booz Allen Hamilton , Deloitte, Mercer, A.T. Kearney, Mummert, Bain und Droege (LOnendonk 2005). Wie immer wieder betont wird, hat die Unternehmensberaterbranche eine aufserqewohnl iche Entwicklung genommen: Nach der GrOndung des amerikanischen Beratungsunternehmens Arthur D. Little (1886) - in den Publikationen Obereinstimmend als "Geburtsstunde" der Unternehmensberatung bezeichnet - entstanden erst in den USA namhafte Unternehmen wie Booz Allen Hamilton (1914), McKinsey &. Co. (1926), A.T . Kearney (1926), The Boston Consulting Group (1963) sowie deutlich spate r in Deutschland die Beratunqshauser Kienbaum (1945) , Mummert Consulting (1960), Roland Berger Strategy Consultants (1967) und andere." Ober Jahrzehnte hinweg ist die Branche dann mit Wachstumsraten von 15 bis 20 Prozent im Jahr rasant gewachsen (Greiner 2005 : 3). Ernst! Kieser (2002) sprechen anges ichts dieses Wachstums von einer "consulting explosion", welche auf einer zunehmenden "thematischen und konzeptionellen Ausdifferenzierung" und der "Ausdehnung auf immer neue , bislang als beratungsresistent geltende Gebiete" beruht (Faust 2000: 59) . Heute ist die Beratung durch Unternehmensberater entsprechend we it verbreitet: "Es gibt kaum ein Unternehmen, das keine Erfahrung mit Unternehmensberatern gemacht hat" (Walger 1995: 1). In den vergangenen Jahren hat es in der Branche allerdings erstmals negative Wachstumsraten gegeben, weshalb nun darOber diskutiert wird, ob der Beraterboom systematisch an Grenzen qestofsen ist (vgl. Wimmer! Kolbeck 2002).
17
18
Da im BDU nur ein kleiner Teil der Beratungsunternehmen organisiert ist, kann nicht von der Reprasentativitat der Daten ausgegangen werden (vgl. Ittermannl Sperling 1998). Zur geschichtlichen Entwicklung der Unternehmensberaterbranche vgl. die AusfOhrungen von Neuberger (2002), Fink! Knoblach (2003), Berger (2004).
27 Auch in Deutschland ist die Unternehmensberatung mittlerweile ein reifer, ausdifferenzierter Markt mit einer qrofsen Heteroqenitat von Anbietern geworden. Es gibt lokal tatiqe Einpersonen-Unternehmen und global agierende Berater mit Tausenden von Mitarbeitern, Generalisten und auf Branchen oder Beratungsthemen - sog. Funktionen - spezialisierte Berater, externe Berater und organisatorisch in Unternehmen eingebundene inhouse consultants. Es gibt selbstandiqe, in Partnerschaften organisierte und sogar borsennotierte Unternehmensberatungen (vgl. Mirowl Niedereichholz 2004: 1310ff.). Diese Angebotsvielfalt hanqt auch mit der fehlenden Regulierung und Formalisierung des Marktes zusammen: Oualltatsstandards, Marktzugangsregeln, institutionalisierte Ausbildungswege und -voraussetzungen sowie bindende berufsethische Standards existieren praktisch noch nicht bzw. hochstens ansatzweise. "Unternehmensberater" ist keine geschOtzte Berufsbezeichnung. Entsprechend kann die Tatigkeit im berufssoziologischen Sinne auch nicht als Profession gelten (vgl. Pekruhl 1998, Mohe et. al. 2002: 26).19 Nachfrager von Leistungen der Unternehmensberater ist in erster Linie der private Sektor, wobei das verarbeitende Gewerbe (Automobilbranche, KonsumgOterbranche, Pharmabranche) sowie die Finanzdienstleistungsbranche fOr mehr als die Halfte des Beratungsvolumens stehen (BDU 2005b: 12f.). Der offentliche Sektor macht mit 9,3% vom Umsatz knapp ein Zehntel der Nachfrage aus (ebd.: 12). Manchmal werden Beratungsdienstleistungen auch fOr Wohlfahrtsorganisationen, Verbande und andere Organisationen des so genannten Dritten Sektors erbracht - bezahlt oder unentgeltlich (sog. Pro-bono-Beratung). Unternehmensberater sind - so eine der Oblicherweise verwendeten Klassifizierungen (Fink! Knoblach 2003, Fritzi Effenberger 1998) - auf drei Feldern aktiv:
•
Managementberatung: Die Managementberatung adressiert "die zentralen Problemfelder der UnternehmensfOhrung" (Fink! Knoblach 2003: 7) und unterstotzt die obere Leitungsebene eines Unternehmens in Fragen von Planung, Organisation
19
Allerdings gibt es auf nationaler und europaischer Ebene berufsverbandliche Organisationen wie die European Federation of Management Consultancies Association (FEACO) oder den Bundesverband Deutscher Untemehmensberater (SOU), die sich diesen Themen widmen und u.a. Verhaltenskodizes entwickelt haben (vgl. Althaus! Meier 2005). Auch sind erste Ausbildungsgange fOr Unternehmensberater in Deutschland entstanden (FH Ludwigshafen. ab Wintersemester 2006/2007 Universitat Oldenburg).
28 und FOhrung. Unternehmen engagieren Managementberater beispielsweise, wenn sie Hilfe bei der strategischen Ausrichtung ihrer Aktivitaten benotigen (Strategieberatung), ihre internen Strukturen analysieren und verandern wollen (Organisationsberatung) oder Unterstotzung beim Management von Veranderunqsprozessen brauchen (Prozessberatung). In Deutschland macht das Segment Managementberatung 60% des Gesamtmarktes aus (BDU 2005b: 10). •
IT-Beratung: Die IT-Beratung unterstOtzt Unternehmen bei der Planung, Entwick-
lung und Implementierung von IT-Systemen sowie bei deren Betrieb. Insbesondere in der vergangenen Dekade wurden diese Beratungsleistungen stark nachgefragt und haben zu entsprechend starkem Wachstum auf Anbieterseite gefOhrt: Von den zehn gro~ten Unternehmensberatungen der Welt operieren heute acht im Segment der IT-Beratung (Greiner 2005: 9). Immer Mufiger gehen ITBeratungsunternehmen dabei langfristige Kooperationen mit den Kundenunternehmen ein, um beispielsweise deren Software zu betreiben und weiterzuentwickeln. In Deutschland macht das Segment der IT-Beratung laut BDU 28,5% des gesamten Beratungsmarktes aus (ebd. 2005b: 10). •
Human Resource-Beratung: Die HR- oder Personalberatung unterstotzt Unter-
nehmen bei der Personalakquisition, Personalentwicklung, dem so genannten
outpiecement" sowie bei der Gehalts- und Vertragsgestaltung. Oblicherweise wird bei der Vermittlung von Top-Fuhrunqskraften ein Drittel des Jahresgehalts als Beratungshonorar gezahlt (Sperling! Ittermann 1998: 32). 11,5% des deutschen Unternehmensberatungsmarktes entfallen auf dieses Beratungssegment (BDU 2005b: 10). Wie in der Literatur Ober Politikberatung finden sich auch in den Publikationen zur Unternehmensberatung diverse Rollen- und Funktionsbeschreibungen (vgl. Merz 1996, Neuberger 2002, von den Eichenl Stahl 2004). Neuberger (2002) beispielsweise dokumentiert Ober 120 verschiedene Beraterrollen (ebd.: 136) und macht damit deutlich, dass Unternehmensberater auch aufgrund anderer Ziele beauftragt werden als dem Transfer von Fakten-, Methoden- und Erfahrungswissen.
20
Unter outplacement versteht man die meist durch Externe erfolgende Beratung von Arbeitnehmern, die ihre Arbeitsstelle verlassen und sich auf die Suche nach neuen BeschaftiqunqsrnoqIichkeiten begeben.
29 Weiterhin werden die untersehiedliehen Phasen eines Beratungsprojekts differenziert und besehrieben, Erfolgsfaktoren aus Sieht der Berater abgeleitet und dargestellt , wie Unternehmensberater Fragen naeh ihrer strategisehen Ausrichtung, ihrem Geschaftsrnodell, naeh Marketing, Organisation, Personal, Wissensmanagement usw. beantworten ktinnen bzw. sollten (vgl. Fritzi Effenberger 1998, Niedereichholz 2004, Sommerlatte 2004). Inzwischen ist aueh eine kritisehe Literatur entstanden , die das hoeh standardisierte Vorgehen vieler Berater bemanqelt, vermeintliehe Beratungserfolge hinterfragt und von "biased problem definition" spricht, also der Definition von Problemen durch Berater, die dabei vor aI/em im Auge haben, ob ihre Ltisungsangebote auf die ProbIerne passen (vgl. Staute 1996, Wimmer/ Kolbeck 2002: 12f., Pohlmann 2002). 1m Mittelpunkt der wissenschaftliehen Kritik steht jedoch insbesondere die Vorgehensweise von Unternehmensberatern: Kieser (1998, 2001) argumentiert etwa, dass Unternehmensberatungen Managementmoden kreieren und diese dann beratungsintensiv in den Unternehmen umsetzen. Mit anderen Worten: Berater generieren ihre Nachfrage selbst, indem sie Probleme nicht losen, sondern permanent neue schaffen. Diese kontinuierliche "Reproduktion von Knappheit" gelange auch deshalb, weil Berater das Management immer wieder erfolgreich verunsichern , urn ihm dann durch (vermeintliche) Komplexitatsredukt ion und Sinnstiftung wieder Sieherheit anzubieten (vgl. auch Deutschmann 1993, Nicolai 2000). Unternehmensberatem kame dabei zugute, dass sich ihre Leistungen einer Evaluation weitgehend entziehen: Beratungsleistungen sind nicht einfach greifbar (Immaterialitat), lassen sieh nieht identisch reproduzieren (Slnqularitat), der Beratungsoutput hangt nieht unwesentlieh aueh vorn Klienten ab (Interaktion) und auBerdem lassen sich externe Faktoren, die das Beratungsergebnis beeinflussen , nicht kontrollieren (Indeterminierbarkeit) (Kieser 1998: 194f., vgl. auch Kienbauml Meissner 1979). Thematisiert wird autserdem - und zwar nicht nur in der popularwlssenschaftlichen Literatur - das Auftreten von Unternehmensberatern: Durch gepflegte Kleidung, metaphernreiche und simplifizierende Beratersprache, geschiekte Rhetorik und "Pseudosophistication" (Neuberger 2002: 141) gelange es ihnen, die Informationsasymmetrien im Beratungsprozess zu den eigenen Gunsten zu nutzen und den Klienten mit (vermeintlieher) Kompetenz zu beeindrueken. In diesem Zusammenhang wird auch von "Impression Management" (Kieser 1998: 212) gesprochen.
30 Neben der Kritik am Vorgehen der Beratungsanbieter finden sich allerdings auch Beltraqe, die die Nachfrageseite fOr Probleme in der Beratungspraxis verantwortlich macht: Mohel Pfriem (2002) beispielsweise bemangeln eine fehlende Klientenprofessionalisierung - haufig werde der Beratungsbedarf falsch eingeschatzt und ungenOgend definiert, bei der Beraterauswahl fehlten sinnvolle und nachvo llziehbare Kriterien, Beratung werde manchmal verfrOht abgebrochen und meist nicht evaluiert, und immer wieder komme es auch vor, dass Beratem beratungsunerfahrene interne Mitarbeiter als Ansprechpartner zur VerfOgung gestellt wOrden (vgl. auch Hock! Keuper 2001) .
Spezielle Erkenntnisse zur Beratung des offentlichen Sektors Einige neuere Publikationen widmen sich explizit der Beratungstatigkeit im offentlichen Sektor - die angelsachsischen recht systematisch (Kubr 1996, Kennedy 2004a, 2004b , Greiner 2005) , die deutschen bislang fragmentarisch und meist explorativ (StObe 1998, Stobe-Blossey 1999, BrOggemeier 2003). Das hangt auch mit der Entwicklung dieses Beratungssegments zusammen: Erst Anfang der 1990er Jahre wurden die ersten staatlichen Beratungsauftrage an Unternehmensberater vergeben (vgl. BrOggemeier 2003: 4)21, wahrend in den USA der offentliche Sektor seit Jahrzehnten einen hohen Anteil am gesamten Beratungsmarkt ausmacht. Zum 6ffentlichen Sektor werden Oblicherweise Polil ik und Verwaltung - also beisp ielsweise Ministerien, Behorden und Parlamente - sowie staatliche Infrastrukturbetriebe , Bildungs- und Gesundheitseinrichtungen gezahlt (Kubr 1996: 413). Mit Blick auf die USA unterscheidet Kubr (1996) fOnf Arten von Dienstleistungen von Unternehmensberatern im offentlichen Sektor : •
Strateg ie- und Politikfeldberatung: Unternehmensberater identifizieren gesellschaftl iche und administrative Probleme, meist fOr die oberste FOhrungsebene in Politik und Verwaltung. Auf diesem Feld sind vorwiegend Unternehmensberater aktiv, die in der Offentlichkeit bekannt sind und denen Expertenwissen auf dem jeweiligen Handlungsfeld nachgesagt wird .
21
Beralungsunlemehmen wie Battelle, die insbesondere in den 1970er/80er Jahren Minislerien u.a. bel der Technologiefolgenabschalzung unterstutzt haben, werden hier nichl als Unlemehmensberaler gesehen (siehe Definilion, Kapile l 3, vgl. auch Lieske 2000).
31 •
UnterstOtzung bei Konzeption und DurchfOhrung von politischen Program men: Unternehmensberater entwickeln und begleiten politische oder administrative MaBnahmen , beispielsweise, urn deren Effizienz zu steigern . Haufig sind Evaluationen oder offenkundige Mlssstande Ausloser fOr die Beauftragung von Unternehmensberatern durch die Politik . Biswe ilen kommt sie jedoch auch durch erfolgreiches Marketing der Berater zustande.
•
UnterstOtzung bei der Entwicklung von Organisationsstrukturen und Systemen: Unternehmensberater konzipieren neue Strukturen , Prozesse und Hilfssysteme (z.B. Finanzierung, Einkauf , Personal) fOr die offentllche Verwaltung, urn die Produktivitat staatlicher Leistungserbringung zu verbessern.
•
Training und personliche Beratung : Unternehmensberater unterstGtzen offentliche Institutionen zudem im Veranderungsprozess, etwa durch Management-, Kommunikations- und sonstige Trainings, die die Mitarbeiter zu ihrem veranderten Arbeitseinsatz befahiqen sollen .
•
Meinungsumfragen: Unternehmensberater fOhren im Auftrag von Politik und Verwaltung Umfragen durch , beispielsweise, urn mogliche Auswirkungen politischer Initiativen bewerten zu konnen ,
Bekannteste Unternehmensberater im deutschen offentlichen Sektor sind laut einer Befragung von leitenden Beamten und Politikern in Bund, l.andern und Kommunen im Jahr 2004 Roland Berger, McKinsey, Mummert, Kienbaum und Boston Consulting Group (Hoselbarth/ Lay 2004 ). Mit diesen und anderen Beratungsunternehmen zum Beisp iel Booz Allen Hamilton , Bearing Point, Cap Gemini Ernst & Young , IBM Global , Droege , CSC Ploenzke und Accenture - haben politische Entscheider in der Vergangenheit zu tun gehabt, und zwar insbesondere im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung. Aber auch bei der Privatisierung von Staatsbetrieben - in Westdeutschland und dem von der Treuhandanstalt geleiteten Transformationsprozess in Ostdeutschland gleichermaBen - sowie bei der Modernisierung offentlicher Dienstleister in den Bereichen Infrastruktur (Offentlicher Personennahverkehr, Energie, Wasser, Entsorgung), Bildung (Schulen, Universitaten) und Gesundheit (Krankenhauser) sind Unternehmensberater herangezogen worden. Die meisten deutschsprachigen Beitraqe befassen sich mit der Beratung im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung, welche mit den Stichworten New Public Manage-
32 ment (NPM) bzw. Neues Steuerungsmodell (NSM) verbunden iSt. 22 Vor allem bei der EinfOhrung betriebswirtschaftlicher Instrumente im Bereich Rechnungswesen und Controlling sowie der Organisationsgestaltung fOhren Unternehmensberater Projekte durch, wie die erste umfangreiche empirische Untersuchung zur Verwaltungsberatung durch Unternehmensberater aus dem Jahr 2003 bestatiqt hat (BrOggemeier 2003).23 Die Befragung von BrOggemeier bietet ferner eine FOlie von empirischen Erkenntnissen zur Verwaltungsberatung. So erfolgte in 16,9% der untersuchten Faile die Projektvergabe
durch offentliche
Ausschreibungen,
in 23,9% der Faile durch
beschrankte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb, in 16,9% der Faile durch beschrankte Ausschreibung ohne Teilnahmewettbewerb und in 22% der Faile freihandig.24 Die Projektdauer offentlicher Beratungsprojekte schwankt zwischen einem Monat und fOnf Jahren und Iiegt im Durchschnitt bei 12 Monaten. Vergotet werden die Leistungen in den meisten Fallen Ober Festpreishonorare (77%). Nur selten ist die Bezahlung an den Beratungserfolg geknOpft(3%) (BrOggemeier2003). Zur Zufriedenheit mit den Beratungsleistungen im offentlichen Sektor gibt es sehr unterschiedliche Aussagen. Wahrend sich in der genannten Studie 80% der Auftraggeber aus Ministerien und BehOrden mit dem Ergebnis zufrieden oder sehr zufrieden erklaren, zeigt sich auf Anbieter- wie Nachfragerseite bisweilen tiefe Skepsis bezOglich der erreichten und erreichbaren Veranderungen (vgl. Fiedler 2001). Ein zentraler Grund fur Probleme bei der Beratung von Politik und Verwaltung sind die Unterschiede zwischen der Beratung privater und offentlicher Auftraggeber - ein weiterer Aspekt, der in fast allen Publikationen zur Beratung des offentlichen Sektors diskutiert wird (vgl. z.B. Kubr 1996, Stobe 1998, Greiner 2005). Beratung von Politik und Verwaltung sei, so die haufig artikulierte Erkenntnis, aufgrund anderer Denk-, Sprach- und Handlungsmuster als in der Wirtschaft deutlich komplexer und zeitaufwandiqer, Deshalb gelte: "The worst error a consultant can make in entering the public sector is to believe that solid private sector experience
22
23 24
Siehe als Obersicht bspw. Budaus (1994), Jann (1998b), Schreter! Wollmann (1998), Schedler! Proeller (2000), Reichard! Reber (2001). Zum Stand der Umsetzung von NPM siehe Banner (2001), Jann! Bogumil et. at. (2004), Engelniederhammer et. al. (2000). FOr eine Obersicht zu unterschiedlichen Beratungsansiitzen der im Bereich Verwaltungsmodernisierung tiitigen Unternehmensberater siehe Sperling!lttermann (1998: 45). Differenz zu 100%: keine hinreichenden Informationen.
33 provides all the answers" (Kubr 1996: 427). An Unternehmensberater, die den effentlichen Sektor beraten wollten, wOrden zusatzliche Erwartungen gestellt: "In essence, public sector consultants must propose solutions that not only deliver results, but votes as well" (Glassmannl Winograd 2004: 192). Problematisch aus Sicht der Berater ist ferner, dass umfangreiche arbeits- und vergaberechtliche Regulierungen nicht nur das Zustandekommen von Beratungsprojekten
erschweren,
sondern
auch
strukturellen,
rechtlichen
und
personellen
Veranderungen als Foige der Beratung im Wege stehen (vgl. Lewis 2004). Grundsatzlich seien die Margen, die Unternehmensberatungen im effentlichen Sektor erzielen konnten, deutlich geringer als in der Privatwirtschaft (Kennedy 2004a: 141). Andere Autoren zeigen dem gegenOber auf, warum der offentliche Sektor als Beratungsmarkt attraktiv geworden ist: Die Wachstumsraten seien honer als im privaten Sektor, auch in Konjunkturschwachen frage der Staat im Gegensatz zur Privatwirtschaft relativ konstant Beratungsleistungen nach, und nicht zuletzt llefsen sich mit dem Staat gute Geschafte machen: "Federal governments typically do not enjoy reputations as 'first movers'. However, when they decide to spend money, they usually spend big" (Kennedy 2004a: 139). Dass Unternehmensberater mit ihren Public-Sector-Aktivitaten eine bedeutende Rolle beim Agenda Setting spielen konnen, erlautert Saint-Martin (1998): "The interests of management consultants from the private sector drive the diffusion of managerialist ideas" (ebd.: 194). Gleichzeitig schrankt er jedoch ein: "The consultantcentred view of managerialism tends to overestimate the rationality of consultants and their capacity to have their preferences translated into policy" (ebd.: 194). Die Tatsache, dass diese Ideen und Wertvorstellungen in den untersuchten l.andern GroBbritannien, Frankreich und Kanada mal starker und mal weniger stark fruchteten, zeige, dass die Meglichkeiten des Agenda Setting durch Unternehmensberatungen von institutionellen Rahmenbedingungen in den einzelnen tandem abhanqen und deshalb auch stark einqeschrankt werden konnen,
2.3 ForschungslUcke Wie die vorangegangenen Abschnitte gezeigt haben, existiert eine umfangreiche Literatur sowohl zum Gegenstand der Politik- als auch zu dem der Unternehmensbe-
34 ratung. An der Schnittstelle der beiden Forschungsfelder sind wissenschaftliche Erkenntnisse dagegen rar. Mit anderen Worten: Genau hier liegt die ForschungslOeke. Die wenigen Publikationen, in denen sich Aussagen zum Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit finden, erwahnen Politikberatung durch Unternehmensberater am Rande. So heiBt es etwa in neueren Oberblicksartikeln zur Politikberatung schlicht: "Ins Geschaft der Politikberatung dranqen seit einiger Zeit auch die groBen Firmen fOr Unternehmungsberatung" (Neumann 2002: 139, vgl. auch B6hret 2004: 375, Stegherr/ Beck 2005: 42). Unternehmensberater werden als ein vergleichsweise neuer, verwaltungsexterner und professioneller Akteur auf dem Feld der Politikberatung vorgestellt. Genauere Aussagen finden slch jedoch selten, auch nicht in der Literatur zur Unternehmensberatung. 1st dort von Politikberatung die Rede, handeln die Beitraqe meist von Public-Sector-Beratung im Allgemeinen und nicht von Politikberatung im Speziellen. Erste hilfreiche Aussagen finden sich in der anqelsachsischen Literatur. Kubr (1996) beispielsweise hat, wie oben skizziert, zwischen fOnf verschiedenen Aktivitaten von Unternehmensberatern im 6ffentlichen Sektor unterschieden. Eine davon ist Strategie- und Politikberatung: "The strategy and policy advice type of management consulting work is generally related to the identification of societal or administrative problems facing the public sector" (ebd.: 414). Politikberatung durch Unternehmensberater, wie sie hier untersucht werden soli, ist also in der angelsachsischen Literatur als Tatigkeitsfeld von Unternehmensberatungen benannt. Allerdings ist die Tatigkeit wenig konkret mit "identification of societal or administrative problems facing the public sector" beschrieben (ebd.). Kennedy (2004) sieht ebenfalls inhaltliche und strategische Politikberatungsleistungen im Tatigkeitsspektrum von Unternehmensberatern, wenn er ohne nahere Erlauterunq "Developing Programs and Strategies for Nascent Homeland Security Issues" (ebd.: 2) als eines der Wachstumsfelder der Public-Sector-Beratung in den USA nennt. Stone (1996) konstatiert fOr Grofsbritannlen, dass Unternehmensberatungen dort seit langem Po/icy-relevante Forschung betreiben und bisweilen auch von der Regierung mit der Evaluierung politischer Programme betraut werden (ebd.: 95f.). Angesichts extensiver Analysen externer Beratungsleistungen wie beispielsweise durch eine von 10 Downing Street eingesetzte Untersuchungseinheit (Efficien-
35 cy Unit 1994) ist dort mehr Wissen Ober den Umfang der Aktivitaten und konkrete Projekte auch von Unternehmensberatern vorhanden als hierzulande (vgl. auch Henkel 1991, Greer 2001). FOr Deutschland nennt Thunert (2001) konkrete Politikfelder, auf denen Unternehmensberater politikberatend tatig sind. In seinem Beitrag Oberso genannte "alternative policy advisory organisations" (APAOs, vgl. Weaver! Stares 2001), also Politikberatungsanbieter wie Think Tanks, Nichtregierungsorganisationen, internationale Organisationen, Zentralbanken, Verbande und auch Unternehmensberatungen konstatiert er: "A more recent phenomenon is the presence of management consultants in government and public sector agencies - especially in the areas of health and social services as well as in education" (ebd.: 185). Und zur Vorgehensweise von Unternehmensberatern heiBt es dann: "Some for-profit organisations have stepped beyond a purely passive approach. A number of them have begun producing unsolicited policy evaluations and proposals" (ebd.: 191). Mit anderen Worten: Hier wird also zum ersten Mal explizit erwahnt, dass einige Unternehmensberater in Deutschland politische Problemlosunqen erarbeiten, und zwar (auch) unaufgefordert, also nicht nur als Reaktion auf die konkrete Nachfrage seitens der Politik. Thunert (2001) macht auch einen ersten Versuch, den Einfluss von Unternehmensberatungen in Deutschland zu quantifizieren. Er unterscheidet verschiedene Phasen des politischen Problembearbeitungsprozesses und stellt fest, dass der Einfluss in der Phase der "implementation and evaluation" vergleichsweise groB, in der Phase der "policy selection and enactment" miUelmaBig und bei "agenda setting and problem definition" gering sei (ebd.: 190). Kritisch ist hier jedoch die Datengrundlage zu sehen: Zum einen basiert die Einordnung auf Interviews, bei denen Think Tanks im Mittelpunkt der Aufmerksamkeit standen, zum anderen auf einer Befragung des Bundesrechnungshofs im Jahr 1996 unter Ministerialbeamten zu externer Beratung im Bereich der AuBenpolitik. Die Unternehmensberater starker in den Mittelpunkt der Analyse ruckt Sundmacher (2005). Er argumentiert, dass kommerzielle Beratungsunternehmen in Deutschland "die groBer werdende LOcke zwischen Beratungsnachfrage und wissenschaftlichem Beratungsangebot Wilen" (ebd.: 162, vgl. auch Meier 2005). Drei verschiedene Beratungsanbieter werden von ihm analysiert: "Consulting-Unternehmen" (Unternehmensberater), "Staatsberatungsunternehmen" (kommerzielle Berater, die, wie die
36 Prognos AG, ihr Geld hauptsachlich mit der Beratung von Politik und Verwaltung verdienen) und "politische Staatsberatungsunternehmen" (auf den politischen Prozess ausgerichtete Beratungsakteure wie Public-Affairs-Agenturen). ConsultingUnternehmen, so Sundmacher, wOrden insbesondere die Nachfrage der Politik nach Wissen und Managementieistungen befriedigen, wobei er dann die Frage aufwirft, "welchen Einfluss diese Form der Beratung, die in ihrem Kern immer noch vor allem Optimierungsberatung ist, auf die Politikgestaltung (LS. 'echter' Politikinhalte) hat" (ebd.: 172, Klammer L 0.). Seine generische Antwort lautet, dass "Optimierungsberatung" entweder mithilft, den Status quo zu konservieren - also Veranderungsdruck reduziert und deshalb Politikgestaltung weniger dringlich macht - oder aber zu "erheblichen Anderungen in Koordinationsverfahren" (ebd.) fOhrt, was etwa auch das Selbstverstandnis der Verwaltung verandern konne, Dass Medientauglichkeit fOr die Politikberatung von Relevanz sein kann, erlautert Althaus (2004) und nennt beispielhaft die "allseits prasenten Allround-Berater" (ebd.:
47) Roland Berger und McKinsey-Chef JOrgen Kluge. Gleichzeitig weist er darauf hin, dass Politikberatung haufig unentgeltlich erfolgt: "Wenn sich Politiker ganz personlich durch Unternehmensberater beraten lassen, ist das in 9 von 10 Fallen pro
bono" (Althaus 2005: 3). Mit anderen Worten: Einzelne Aspekte der Aktivitaten und Vorgehensweise von Unternehmensberatern in der Politikberatung werden in der bestehenden Literatur bereits angedeutet - aber eben nicht ausgefOhrt. Zwei im Erscheinen befindliche Publikationen von Bill/ Falk und Falk/ Rornrnele dagegen machen den Versuch, Politikberatung durch Unternehmensberater detaillierter zu beschreiben. Auf ahnliche Weise wie im Einleitungsteil der vorliegenden Arbeit geschehen wird dabei zunachst zwischen Verwaltungsberatung und Politikberatung unterschieden. Letztere finde "vor oder wahrend einer politischen Entscheidungsfindung mit dem Ziel statt, Politikziele zu entwickeln, Entscheidunqstraqer und Interessengruppen
einzubinden
sowie
Politikformulierung
zu
straffen
und
zu
professionalisieren" (Bill/ Falk LE.: 3). Sechs Tatiqkeitsfelder von Unternehmensberatern im affentiichen Sektor werden benannt: Verwaltungsmodernisierung, strategische
Neuausrichtung
offentlicher
Einrichtungen,
Gutachten,
politische
Kommissionsarbeit, Pro-bono-Aktivitaten sowie personliche Beratung (Falk/ RornrneIe LE.: 29).
37 Anschliel1end argumentieren die Autoren, die selbst in einer Beratungsfirma arbeiten, dass sowohl das Volumen dieser Hitigkeiten wie auch deren Einfluss auf die Politik in der offentlichen Diskussion stets uberschatzt werden. Politikberatung durch Unternehmensberater mache nur einen "verschwindend geringen Anteil am Markt fOr Po Iitikberatung" aus (Bill/ Falk i.E.: 1). Aus der Sicht der Beratungsunternehmen hatte die Bedeutung dieser Aktivitaten jedoch in letzter Zeit zugenommen. Ais GrOnde fOr den Bedeutungszuwachs vermuten die Autoren dreierlei: Erstens batten sich "Geschaftsanbahnunq, Kundenakquise und -pflege" (ebd.: 2) bei Unternehmensberatungen allgemein verandert. Zweitens seien vor allem bOrsennotierte Unternehmen als zunehmend offentliche Akteure verstarkt auf gute Beziehungen zu politischen Entscheidungstragern angewiesen - Unternehmensberater mit guten Kontakten zur Politik konnten in diesem Zusammenhang gebraucht werden. Drittens schliel1lich wOrden die Unternehmensberater selbst ihre Interessenvertretung zunehmend in die eigenen Hands nehmen, also versuchen, bei anstehenden und sie betreffenden politischen Entscheidungen GehOr zu finden. Unter anderem deshalb wOrden sie kostenlose Beratungsleistungen fOr die Politik erbringen. Festhalten lasst sich, dass an der Schnittstelle der beiden Forschungsfelder Politikberatung und Unternehmensberatung bisher kaum fundierte wissenschaftliche Erkenntnisse existieren. Deutlich geworden ist jedoch auch, dass sich in jOngster Zeit mehrere Autoren des Themas Politikberatung durch Unternehmensberater angenommen haben.
2.4 Zusammenfassung Das vorangegangene zweite Kapitel hat den Stand der Forschung zur Politik- und zur Unternehmensberatung dargestellt und herausgearbeitet, welche theoretischkonzeptionellen und empirischen Erkenntnisse die Literatur bereit halt. Bei der Analyse der Literatur zur Politikberatung wurde deutlich, dass die lange Zeit vorherrschende Konzeption von Wissenschaft und Politik als zwei unterschiedliche Welten heute angesichts der komplexen Realitat von Politikberatung unangemessen erscheint. Politikberatung wird heute von einer Vielzahl wissenschaftlicher und praxisorientierter Anbieter erbracht. Diese unterstOtzen Nachfrager wie Politiker, die Verwaltung oder auch die Offentlichkeit mit Wissens- und anderen Dienstleistungen.
38 Der Politiker rezipiert dabei nicht einfach nur die Beratungsleistungen. Beratung ist vielmehr ein komplexer Kommunikationsprozess, der haufig nicht unproblematisch ablauft. Analysiert wurde ferner die Literatur zur Unternehmensberatung. Sie ist vorwiegend auf Praktiker ausgerichtet und geht bei der Beschreibung von Beratungsphasen, Problemen, Erfolgsfaktoren usw. meist davon aus, dass Unternehmensberater ausschllefslich private Unternehmen beraten. In den vergangenen Jahren sind allerdings auch Beitraqe entstanden, welche - noch recht unsystematisch - die Leistungen von Unternehmensberatern im offentlichen Sektor beschreiben. Insbesondere die Beratungsleistungen im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung wurden untersucht. An der Schnittstelle der beiden Forschungsfelder - der Politikberatung durch Unternehmensberater - befindet sich die ForschungslOcke. Hier fehlen Erkenntnisse zur inhaltlichen Beratung der Politik durch Unternehmensberater bisher weitgehend. In einigen wenigen Beitraqen lassen sich jedoch erste Anhaltspunkte finden, auf denen die vorliegende Arbeit aufbauen kann. So wird beispielsweise in der anqelsachsischen Literatur die inhaltliche Beratung der Politik als Tatigkeitsfeld von Unternehmensberatern
benannt.
Auch
gibt
es
erste
Versuche,
den
Einfluss
von
Unternehmensberatern in einzelnen Phasen des politischen Prozesses zu bestimmen. Zwei im Erscheinen befindliche Beitrage thematisieren erstmals explizit die Aktivitaten der Unternehmensberater auf dem Feld der Politik- und Verwaltungsberatung.
39
Kapitel 3 - Analytischer Bezugsrahmen 1m nun folgenden Kapitel soli der Rahmen fOr die Beschreibung und Analyse des weitgehend unerforschten Realphanomens entwickelt werden. Zunachst werden einige grundlegende Oberlegungen zum Verstandnis von Politik und Beratung angestellt (3.1). Auf Basis dieser Oberlegungen konnen anschlieBend die zentralen Begriffe der Arbeit, narnlich "Politikberatung", "Unternehmensberater" sowie in ihrer Verbindung "Politikberatung durch Unternehmensberater" definiert werden (3.2). In einem dritten Teil wird erlautert, wie der auf diese Weise eingegrenzte Untersuchungsgegenstand analytisch betrachtet werden soli (3.3). Eine Zusammenfassung der wichtigsten Aussagen beschliefst das Kapitel (3.4).
3.1 Das Politik- und Beratungsverstandnis der Arbeit
Politik wird in der vorliegenden Arbeit prozessual verstanden, genauer gesagt als Prozess, "in dem losunqsbedurftiqe Probleme artikuliert, politische Ziele formuliert, alternative Handlungsmoglichkeiten entwickelt und schllelslich als verbindliche Festlegung gewahlt werden" (Scharpf 1973: 15). Der Versuch der Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme wird haufig auch als policy-making bezeichnet. Klassischerweise wird angenommen, dass die Verwaltung politische Entscheidungen vorbereitet, die Politik (Regierung und Parlament) diese dann trifft und anschliefsend wiederum die Verwaltung die beschlossenen MaBnahmen umsetzt. In der Praxis gibt es jedoch vielfaltiqe institutionelle und prozessuale Verschrankunqen, und zwar sowohl zwischen Exekutive und Legislative als auch zwischen Politik und Verwaltung. AuBerdem ist eine Vielzahl weiterer Akteure am policy-making beteiligt: Neben dem Regierungschef und seinen Ministern, den Abgeordneten sowie den Mitarbeitern der offentlichen Verwaltung als staatlichen Entscheidungstragern wirken beispielsweise Interessenvertreter, Parteien, Verbande, Nichtregierungsorganisationen und Berater an der Herstellung und Durchsetzung von Politik mit. Sie aile beeinflussen, welche Politikinhalte zustande kommen. 1m Zuge zunehmender politisch-gesellschaftlicher Verflechtung und der bewussten Auslagerung von Politikformulierungskompetenzen (Jann et. al. 2005) haben in letz-
40 ter Zeit nicht-staatliche Akteure an Bedeutung gewonnen. 25 Sogar privatwirtschaftliche Akteure wie Unternehmensberater wirken, wie seater zu zeigen sein wird, unmittelbar am politischen Problembearbeitungsprozess mit. Staatliche wie nicht-staatliche Akteure agieren dabei haufig nicht einzeln, sondern in Interessenskoalitionen (advo-
cacy coalitions) und Politiknetzwerken (vgl. z.B. Mayntz 1993, Sabatier/ JenkinsSmith 1993, Schneider 2003). Ziel ist es dabei, meist Ober den Verhandlungsweg einen Ausgleich zwischen unterschiedlichen Interessen herzustellen oder eine mogIichst gute AufgabenerfOllung zu gewahrleisten (vgl. Mayntz 1980: 238). Ergebnis des politischen Problembearbeitungsprozesses ist der output des so genannten Politisch-Administrativen Systems (PAS), also staatliche Interventionen oder Leistungen, mit denen Politik und Verwaltung das Verhalten von Akteuren vsrandern wollen. Ob es zu der beabsichtigten Wirkung (impact) kommt, hanqt dabei rnafsqebIich von der Reaktion der Adressaten abo Die tatsachlichen Auswirkungen (outcome) in der gesellschaftlichen Praxis sind also nur bedingt die, die von der Politik ursprOnglich beabsichtigt waren. Welche Phasen im Problembearbeitungsprozess im Einzelnen durchlaufen werden, wird an spaterer Stelle erlautert (siehe Kapitel 3.3). Bei der Politikberatung treffen grundsatzlich zwei Typen von Akteuren zusammen: Erstens politische Akteure, also beispielsweise Politiker, Behordenchefs, Staatssekretare, Abteilungsleiter und Abgeordnete (individuelle Akteure) oder auch Regierung, Verwaltung, Parlament und Partei (kollektive Akteure), und zweitens beratende Akteure, also Mitarbeiter der MinisterialbOrokratie, Wissenschaftler und professionelle Politikberater wie Public-Affairs-Agenturen und Unternehmensberater. Zwischen Berater und Beratenem kommt es wahrend des Beratungsprozesses zu einem wechselseitigem Austausch von Informationen, Meinungen und Ansichten. Der Berater stellt dem Beratenen Fakten- und Orientierungswissen zur VerfOgung. Hierbei kann es sich um wissenschaftlich generiertes, aus der Praxis entstandenes, dem Erkenntnisfortschritt dienendes, die Umsetzung anleitendes, sachbezogenes oder auch explizit werthaltiges Wissen handeln. Aber auch der Beratene bringt seine Ideen und Fragen mit in die Beratungssituation ein. Beratung ist eine Handlung zweier Akteure, die wechselseitig aufeinander angewiesen sind. 25
Vgl. zu der in diesem Kontext unter dem Stichwort der Governance breit gefOhrten Debatte um das Aufgabenverstandnis von Staat und Verwaltung sowie die Steuerungsmechanismen an den Schnittstellen von Staat, Markt und Zivilgesellschaft u.a.: Heinelt (1998), Schuppert (2001), Jann (2002), Braun (2003), Benz (2004), Jann et. al. (2005).
41 Man muss bei der Beratung grundsatzlich davon ausgehen, dass beide Seiten bestimmte Inleressen verfolgen, die sie auch weitgehend befriedigl bekommen sonten, damit Beratung nicht ein einmaliges Ereignis bleibt. 1m Verstandnis der PolicyForschung sind politische Akleure insbesondere auf inhaltlich-sachliche Informationen angewiesen und fragen diese nach, denn qrundsatzhch erhohen sich die Chancen der erfolgreichen Problembearbeitung, je mehr Kenntnisse und Informationen vorhanden sind (Schubert! Bandelow 2003 : 3). Wie im Kapitel 6 jedoch erlautert wird, verfolgen Politiker mit Beratung noch eine Vielzahl weiterer Ziele. Beralung isl ein komplexes Unlerfangen. Dieses kann - folgt man den Modellen von Habermas - sehr unlerschiedlich ausgestaltet sein, insbesondere hinsichtlich der Frage, welche Seite "dominiert". Schon allein semantische Oberlegungen zur Verwendung des Wortes "beraten" verdeutlichen, dass es mehrere Moglichkeiten des Zusammenkommens von Berater und Beratenem gibt: Man kann "jemanden beraten" (aktlv), "sich beraten lassen" bzw. "beraten werden" (passiv) oder aber "sich mit jemandem beraten" (reflexiv). Ein Berater richtet seine Beratungsleistung in der Regel unmittelbar an seinen Adressaten - im Fall von Politikberatung sind das die politischen Akteure. Wie Cassel
(2001) mit ihrer Differenzierung zwischen Politik-' und Politikerberalung jedoch deutIich gemacht hat, konnen auch solche Leistungen als Politikberatung verstanden werden, die an die Offentlichkeit gerichtet sind und tiber eine veranderte offentliche Meinung dann mittelbar auch auf politische Entscheidunqstraqer einwirken. Eine Verwendung der Begriffe nach Cassel ist in dieser Arbeit nicht vorgesehen. Allerdings soli der dahinter stehende Gedanke aufgegriffen und deshalb zwischen zwei Arten von Politikberatung unterschieden werden: Beralung, die slch direkt und unmittelbar an den Adressaten Politik wendet, wird hier als Politikberalung im engeren Sinne (Le.S.) bezeichnet. Politikberatungsaktivitaten dagegen, die sich an die Offentlichkeit wenden und nur mittelbar auf den Adressaten Politik einwirken, zum Beispiel tiber die Diskussion politischer Themen in den Medien, werden hier als Politikberatung im weiteren Sinne (Lw.S.) bezeichnet. Um das Handeln von Akteuren zu erklaren, existieren in den Sozial- und Wirtschaftswissenschaften eine ganze Reihe theoretischer Ansatze, die auch auf die Akteure Politiker und Berater anwendbar sind. Entsprechend des Rational-ChoiceAnsatzes konnte man etwa davon ausgehen, dass die an der Politikberatung beteilig-
42 ten Akteure rational handeln und bestrebt sind, ihren individuellen Nutzen zu maximieren. Die Public-Choice-Theorie, welche darauf abzielt, politisches und administratives Handeln ebenfalls mit Hilfe wirtschaftswissenschaftlicher Erkenntnisse zu verstehen, bietet darOber hinaus die Moglichkeit, auch politischen Akteuren individuelles, rationales und Nutzen maximierendes Verhalten zuzugestehen. Angesicht der umfangreichen Kritik am Modell des homo oeconomicus kann der Erklarungsgehalt dieser Ansatze jedoch als beschrankt gelten. Vielmehr wird hier die Auffassung vertreten, dass individuelles Handeln der Akteure in vielfacher Weise vom jeweiligen Umfeld gepragt ist. Deshalb basiert die Analyse von Politikberatung durch Unternehmensberater in der vorliegenden Arbeit auf einem institutionalistischen Grundverstandnls, In dieser Sichtweise vollzieht sich das Verhalten von Akteuren in einem institutionellen Rahmen. Anders gesagt: Die Wahlmoglichkeiten der Akteure sind durch Institutionen begrenzt. Ihre Entscheidungen hangen wesentlich ab von Werten, Interessen, Regeln, Meinungen, Erwartungen, Ressourcen, Strukturen usw.: "Political institutions define the framework within which politics takes place" (Marchi Olsen 1989: 18, vgl. auch Scott 2001). FOr das Verstandnis des Problembearbeitungsprozesses bedeutet das beispielsweise, dass politische Akteure unter anderem nach einer logic of appropriateness handeln: Routinen und Regeln beeinflussen in hohem Marse, wie entschieden wird. Ziel des Handelns ist es darOber hinaus nicht (allein), Entscheidungen Ober relevante Themen, Ziele, Handlungsalternativen oder politische Programme zu treffen, sondern insbesondere auch die Interpretationsmuster der Beteiligten zu verandern, also "construction of meaning" (Brunssen/Olsen 1993: 21) zu betreiben. Denn neben rationalen Erwagungen leiten Ideen und Oberzeugungssysteme die Handlungen von Individuen (Braun 1998, Jann 2002). Wie Brunssen (1989) mit Blick auf die Entscheldunqsrationalitaten politischer Organisationen erlautert, muss der Output eines politischen Entscheidungsprozesses nicht zwanqslaufiq eine Handlung (action) sein. Vielmehr ist eine Entscheidung (de-
cision) Ober Handeln oder auch Nicht-Handeln ebenso rational und stellt als solche bereits einen Output dar. Entsprechendes gilt fOr die AnkOndigung (talk) einer Handlung oder einer Entscheidung. Weil politische Organisationen aus LegitimationsgrOnden auf die Befriedigung von Umweltanforderungen angewiesen sind und die Umwelt
43 haufig inkonsistente Anforderungen an sie stellt, mOssen politische Organisationen "Heuchelei" (hypocrisy) betreiben: "to talk in a way that satisfies one demand, to decide in a way that satisfies another, and supply products in a way that satisfies a third" (ebd.: 27).
3.2 Definitionen Nach diesen grundlegenden Oberlegungen zur Politik und Beratung geht es im Folgenden darum, Politikberatung (3.2.1), Unternehmensberatung (3.2.2) sowie den eigentlichen Untersuchungsgegenstand, die Politikberatung durch Unternehmensberater (3.2.3), einzugrenzen und zu definieren. Dazu werden jeweils zunachst existierende Definitionen vorgestellt, sie sodann als unzureichend fOr die vorliegende Untersuchung kritisiert, Kriterien aus den vorangegangenen Oberlegungen entwickelt und in der Foige Definitionen fOr diese Arbeit formuliert. Terminologische Bemerkungen stehen am Ende jedes Abschnitts.
3.2.1 Politikberatung
In der Literatur findet sich keine einheitliche Definition von Politikberatung. So definiert beispielsweise Konzendorf (2002) Politikberatung als "Beziehunqsverhaltnis zwischen dem politisch-administrativen System (PAS) als Adressaten [...] und dem wissenschaftlichen System [...] als Trager der Beratung" (ebd.: 330) und dokumentiert damit, dass Politikberatung haufig mit wissenschaftlicher Politikberatung gleichgesetzt
wurde
und manchmal
noch wird.
Die
Deutsche Gesellschaft
fOr
Politikberatung (de'ge'pol) dagegen wahlt eine ganz andere Sicht und definiert Politikberatung als ein "breites [...] Spektrum an professionellen Dienstleistungen im politischen Feld", welches von politischer Kampagnenberatung Ober die strategische Beratung politischer Organisationen und Entscheidungstrager bis hin zum klassischen Lobbying reicht (DegepoI2003: 9f.). Interessanterweise haben die genannten Definitionen von Politikberatung praktisch keine Schnittmenge: In der ersten Version bleiben nicht-wissenschaftliche Anbieter ausgeklammert, in der zweiten wird insbesondere auf die vergleichsweise junge Branche kommerziell operierender, verwaltungsexterner Public-Affairs- und Kommu-
44 nikationsagenturen abgestellt, welche in aller Regel nicht nach wissenschaftlichen Erkenntnismethoden arbeiten. Beide Definitionen greifen also zu kurz, weil sie jeweils nur einen Teil der rnoqllchen Politikberatungsaktivitaten einbeziehen. Statt zu definieren, welche Aktivitaten Politikberatung einschliefst, gehen andere Autoren nach der Ausschlussmethode vor: Sie beschreiben, welche Aktivitaten nicht als Politikberatung gelten konnen. Wewer (2003) argumentiert beispielsweise, dass man Ratschlaqe ausschliefsen konnte, die ungefragt, unwissenschaftlich und/oder unentgeltlich erfolgen. Eine solche Abgrenzung ist jedoch ebenfalls problematisch: "Legt man diese Kriterien an, scheiden die weitaus meisten Ratschlaqe, die Politiker, Parteien, Fraktionen oder Ministerien bekommen, von vornherein aus". Entsprechend wOrde man nur "von relativ wenigen Ausnahmen" sprechen (ebd.: 377). In aktuelleren Obersichtspublikationen zur Politikberatung wird daher meist eine sehr breite Definition gewahlt: "Unter Politikberatung ist das VerfOgbarmachen von Informationen und Handlungsempfehlungen fOr politisch Handelnde und Entscheidende durch Wissenschaftler (...) sowie durch Fachleute aus Wirtschaft und Gesellschaft zu verstehen" (Wollmann 2003: 384f.). Richtigerweise wird hier auf zentrale Aspekte fOr das Verstandnis von Politikberatung hingewiesen - beispielsweise auf die Tatsache, dass die Anbieter aus Wissenschaft und Praxis gleichermal1en stammen konnen oder dass es sich bei der Beratungsleistung urn sachliches wie normatives Wissen handeln kann. FOr die vorliegende Arbeit ist jedoch auch diese Definition unbrauchbar, da sie zu allgemein bleibt. 1m Foigenden soli deshalb eine eigene Definition von Politikberatung entwickelt werden. Dazu zunachst eine semantische Vorbemerkung: Der Begriff "Politikberatung" wird meist im dem Sinne verwendet, dass mit dem Wortteil "Politik" der Adressat gemeint ist. Man stellt also die Frage "Wer wird beraten?" und erhalt als Antwort "die Politik". Entsprechend gilt in diesem Verstandnls, dass bei der Unternehmensberatung Unternehmen beraten werden und bei der Schuldnerberatung Schuldner. Denkbar ist jedoch auch, Politik als Gegenstand der Beratung und nicht als deren Adressat zu begreifen. Die Frage wOrde dann lauten: "Worum geht es bei der Beratung?" und die Antwort ware "urn Politik". Entsprechend gilt in diesem Verstandnis: Rechtsberatung befasst sich mit rechtlichen Fragen, Anlageberatung mit Fragen der (Geld)anlage usw.
45 Beide Betrachtungsweisen eignen sich zur Konkretisierung der obigen allgemeinen Definition. Insbesondere die zweite scheint hier fruchtbar zu sein, da sie den Fokus auf Politik als Beratungsgegenstand legt und es so erlaubt, herauszuarbeiten, ob sich ein Beratungsanbieter in der Politikberatung tatsachlich mit politischen Fragen beschaftigt. Auf Unternehmensberater gemOnzt: Dass Unternehmensberater heute neben Unternehmen auch die Politik zu den Adressaten ihrer Beratungsleistungen zahlen konnen, ist bekannt und bedarf als solch allgemeiner Feststellung keiner weiteren Analyse. Wie sie jedoch die Politik beraten, also ob sie Politik in inhaltlichen, strategischen, konzeptionellen, Umsetzungs-, Organisations- oder Managementfragen beraten, ist bisher kaum untersucht und soli deshalb hier beleuchtet werden. Bezieht man die Oberlegungen des vorangegangenen Abschnitts mit ein und betrachtet Politik wie eben erlautert auch als Gegenstand von Politikberatung, so gelangt man in vier Schritten zu einer neuen und deutlich engeren Definition der Aktlvltat Politikberatung: •
Kriterium 1: Ausrichtung auf politische Abnehmer. Politikberatung muss zunachst einmal an die Politik adressiert sein. 1st das nicht der Fall, so handelt es sich schlicht um Expertenwissen auf Seiten eines potentiellen Beratungsakteurs (vgl. von Alemann 1996). Beispielsweise ist eine wissenschaftliche Arbeit, die fur die Fachwelt geschrieben wurde, keine Beratung der Politik. Anders dagegen verhalt es sich mit den in der Literatur beschriebenen Beratungstypen wie Fachberatung, Organisationsberatung oder auch Image- und Kommunikationsberatung. Sie richten sich teils explizit an Politik bzw. sind fOr Politik und Verwaltung bestimmt.
•
Kriterium 2: Rezeption seitens der Politik. Der Abnehmer Politik muss die an ihn gerichtete Leistung (mindestens) rezipieren. Haufiq ist die Politik auch selbst an der Erstellung der Beratungsleistung unmittelbar beteiligt. Zumindest aber muss der politische Entscheidunqstraqer die Beratung zur Kenntnis und damit in seine Oberlegungen hineinnehmen. 1st das nicht der Fall, so handelt es sich nicht um Beratung, sondern um Ratschlape, die ungeh6rt "verpuffen". Beispielsweise gelingt es an die Politik gerichteter wissenschaftlicher Expertise haufig nicht, gelesen oder gehOrt zu werden, was bisweilen daran Iiegt, dass die Aufbereitung der Erkenntnisse den zeitlichen und anderen Restriktionen des politischen Alltags nicht gerecht wird. Anders herum werden auch Leitartikel in Zeitungen oder Kon-
46 junkturprognosen von Forschungsinstituten von der Politik zur Kenntnis genommen und erfOllen damit das zweite Kriterium. Das erste erfOlien sie jedoch nicht und konnen daher ebenfalls nicht als Beratungsleistung zahlen. Werden beide Kriterien erfOllt, so konnte man von "Beratung der Politik" sprechen. •
Kriterium 3: Politik als Gegenstand der Beratung. Die Beratung muss sich nicht
nur an den Adressaten Politik wenden und von ihr rezipiert werden, sondern sich (hauptsachlich) mit politischen Fragen beschaftigen. An dieser Stelle fallen die in der Literatur genannten Typen wie die Fach- oder Organisationsberatung heraus. Die Kriterien eins bis drei erfOlien dagegen beispielsweise solche Beratungsaktivitaten, die politische Akteure bei der Entscheidungsvorbereitung, aber auch bei politischen Kampagnen oder dem Kontaktmanagement unterstOtzen. 1st Politik Gegenstand der Beratung, so konnte man von "politischer Beratung" (political consulting) sprechen. •
Kriterium 4: Politische Inhalte als Hauptgegenstand der Beratung. Die Beratung
muss sich hauptsachlich mit politischen Inhalten beschaftiqen, In der Politikwissenschaft wird an dieser Stelle von Policy-Beratung gesprochen, also der Beratung, die sich an die inhaltliche Dimension von Politik, die policy, wendet (siehe zu den verschiedenen Dimensionen von Politik Kapitel 3.3). Definiert werden kann nun also wie folgt: Politikberatung ist eine Aktivitat, die sich an die Politik als Abnehmer richtet, von dieser rezipiert wird, politische Fragestellungen zum Gegenstand hat und sich dabei hauptsachlich mit politischen Inhalten, den policies, befasst.
Abschliefsend noch eine terminologische Festlegung: In der Literatur finden sich unterschiedliche Bezeichnungen fOr die soeben definierte Tatiqkelt. Anstelle des Begriffs Politikberatung werden beispielsweise verwendet: Policy-Beratung, Politikfeldberatung, Politik- und Verwaltungsberatung, Staatsberatung oder auch englische Bezeichnungen wie policy consulting oder policy advice. Die vorliegende Untersuchung verwendet den deutschen Terminus "Politikberatung", wei! sie den deutschen Leser anspricht, weil der Begriff der in Wissenschaft und Offentlichkeit am haufiqsten verwendete ist und wei! der Untersuchungsgegenstand nicht unzulassiqerweise begrifflich eingeengt werden soli. Verwendet man namlich die starker fokussierte Bezeichnung "Policy-Beratung", so wird man unter Urnstanden der Tatsache nicht gerecht, dass die hier untersuchten Beratunqstatiqkelten zwar im Kern die Policy-
47 Dimension zum Gegenstand haben, jedoch mitunter auch die BerOcksichtigung anderer Dimensionen des Politikbegriffes voraussetzen.
3.2.2 Unternehmensberater
Der Begriff "Unternehmensberater" bzw. "Unternehmensberatung" wird genauso wie auch der Term Politikberatung sehr uneinheitlich verwendet - was nicht zuletzt daran liegt, dass die Bezeichnung keinen standesrechtlichen Schutz genieBt (vgl. Kapitel 2.2). Entsprechend viele Akteure nennen sich Unternehmensberater. 1m Lehrbuch von Niedereichholz (2004) heiBt es: "Unternehmensberatung wird definiert als Dienstleistung, die durch eine oder mehrere unabhangige und qualifizierte Person(en) erbracht wird. Sie hat zum Inhalt, Probleme zu identifizieren, definieren und analysieren, welche die Kultur, Strategien, Organisation, Verfahren und Methoden des Unternehmens des Auftraggebers betreffen. Es sind Problernlosunqen zu erarbeiten, zu planen und im Unternehmen zu realisieren" (ebd.: 1). Neben dieser funktionalen Definition - die Bereitstellung einer Dienstleistung durch Qualifizierte - finden sich in der Literatur auch andere: So lasst sich Unternehmensberatung zum Beispiel auch als interaktiver, strukturierter Problemlosunqsprozess zwischen Beratern und Klienten beschreiben. Oder aber man wahlt eine nicht auf die Funktion oder den Prozess, sondern auf den Akteur ausgerichtete Definition: "Unternehmensberater sind externe natorliche und juristische Personen, die fOr den Auftraggeber eigenverantwortlich auf Basis eines Beratungsvertrages gegen Entgelt tatig werden" (SchOtte 1996: 4). GemaB der Akteursperspektive der vorliegenden Arbeit bildet die letztgenannte Definition, welche nicht die Tatigkeit "Unternehmensberatung" sondern den Akteur "Unternehmensberater"
in den
Mittelpunkt
rOckt,
den Ausgangspunkt
der
hier
vorgenommenen Oberlegungen. Allerdings erscheint es wiederum notwendig, den Begriff des Unternehmensberaters enger zu definieren. Geschieht das nicht, konnten so unterschiedliche Anbieter kommerzieller Beratungsleistungen wie Steuerberater, Rechtsberater oder Anlageberater, welche in der Statistik Oblicherweise als "unternehmensnahe Dienstleistungen" gefOhrt werden, unter dem Begriff Unternehmensberater subsumiert werden (vgl. Fink! Knoblach 2003: 5).
48 Vier Kriterien muss der Beratungsakteur erfQllen, damit er hier als Unternehmensberater bezeichnet wird: •
Kriterium 1: Kompetenzen bei der Prob/em/asung in affgemeinen unternehmerischen Fragesteffungen. Unternehmensberater sind in der Lage, Problernlosunqen
zu erarbeiten, die zentrale unternehmerische Fragestellungen wie die von "Kultur, Strategien, Organisation, Verfahren und Methoden des Unternehmens" (vgl. Niedereichholz 2004: 1) betreffen. Das unterscheidet sie von Beratern, die ihre Beratungsleistungen zwar unter anderem auch an Unternehmen richten, sich jedoch im Kern mit anderen (spezielleren) Fragestellungen beschaftigen: Steuerberater mit steuerlichen, Rechtsberater mit rechtlichen und WirtschaftsprQfer mit Fragen der PrQfung insbesondere von betrieblichen JahresabschlQssen. •
Kriterium 2: Kerngeschaft im privaten Sektor. Unternehmensberater erwirtschaf-
ten den Gror.,teil ihres Umsatzes im privaten Sektor, also mit der Beratung von Unternehmen. Entsprechend lassen sich kommerziell arbeitende Berater wie Prognos AG, RAND Corporation und andere ausschliefsen, die zwar durchaus Qber Kompetenzen in unternehmerischen Fragestellungen verfOgen, ihre Beratungsleistungen jedoch hauptsachlich an staatliche Auftraggeber und nicht an Unternehmen richten. •
Kriterium 3: Kapazitaten zur Konzeption und Umsetzung von Prob/emfOsungen.
Unternehmensberater sind hinsichtlich ihrer Personal- und anderen Ressourcen so aufgestellt, dass sie den Adressaten sowohl bei der Konzeption einer Problemlosunq als auch bei deren Umsetzung unterstQtzen konnen. Damit unterscheiden sie sich beispielsweise von den meisten beratenden Wissenschaftlern, die zwar uber Kapazitaten der Konzeption, meist aber nicht der Implementierung ihrer Vorschlaqe verfQgen. •
Kriterium 4: Ausrichtung der Beratung auf die FOhrungsebene. Unternehmensbe-
rater, wie sie hier verstanden werden, richten ihre Leistungen an die obersten Leitungsebenen der zu beratenden Organisation und adressieren dabei Fragen, welche auf entsprechenden Hierarchieebenen von zentraler Bedeutung sind (etwa Fragen der FQhrung und strategischen Planung, vgl. Definition von Managementberatung,
Finkf Knoblach
2003: 7). Dieses vierte
Kriterium
grenzt
Unternehmensberater insbesondere von Beratungsanbietern ab, welche sich vor allem auf der operativen Ebene mit technischen, Personalentwicklungs- oder an-
49 deren Fragen beschattiqen, also etwa IT- oder Personalberater. Die letzten beiden werden haufig als Unternehmensberater bezeichnet - in dieser Arbeit jedoch nicht. Entsprechend kann der Unternehmensberater definiert werden als Beratungsakteur, der Kompetenzen bei der Problernlosunq in allgemeinen unternehmerischen Fragestellungen besitzt, hauptsachlich auf dem privaten Sektor operiert, Kapazitaten fOr die Konzeption und Realisierung von Problernlosunqen beretthalt und seine Beratungsleistungen auf die FOhrungsebene von Organisationen ausrichtet. Neben anderen potentiellen Eingrenzungskriterien wurde hier - etwa im Gegensatz zur oben genannten Definition von SchOtte (1996) - bewusst auf das Kriterium "entgeltliche Bezahlung" verzichtet. Ein Unternehmensberater ist nicht nur dann Unternehmensberater, wenn er sich jeden Auftrag bezahlen lasst. Gleiches gilt fOr das Kriterium der vertraglichen Vereinbarung, die gemaB mancher Definitionen einem Beratungsverhaltnis zugrunde liegen muss. Wie an spaterer Stelle erlautert wird, kommt Beratung durch Unternehmensberater durchaus auch ohne vertragliche Regelungen zustande (siehe Kapitel 5). AbschlieBend wiederum einige terminologische Bemerkungen: Auch hier stent sich die Frage nach der passenden Bezeichnung des Akteurs, der die Beratungsleistung erbringt. Denn in der Literatur und offentlichen Diskussion existieren viele unterschiedliche Begriffe, die geeignet waren, den hier gemeinten Akteur zu beschreiben: Managementberater, Strategieberater, Berater, Consulting-Unternehmen, management consultant, consultant etc.
Aus den folgenden Oberlegungen heraus wird in dieser Arbeit der Begriff "Unternehmensberater" verwendet: Er ist von den genannten Alternativen der in der offentlichen Diskussion am hauflqsten gebrauchte und am treffendsten assoziierte Begriff. Wer etwa nach Beispielen fOr Unternehmensberater fragt, erhalt meist die Namen McKinsey, Roland Berger oder Boston Consulting Group genannt - genau die Unternehmen also, die hier gemeint sind. DarOberhinaus ist der Begriff "Unternehmensberater" am besten geeignet, den Hauptadressaten und damit das Kernqeschaft dieses Beratungsanbieters zu verdeutlichen. Das ist hilfreich, wenn man - wie in dieser Arbeit - auch die Herkunft des Akteurs und den Weg in ein neues Aktivitatsfeld nachzeichnen will. Und schllefslich soli hier wiederum ein deutschsprachiger Begriff Verwendung finden. Denn auch wenn Unternehmensberater sich selbst gerne con-
50 sultants nennen oder manche Autoren englisch-deutsche Begriffskombinationen wie
"Consulting-Unternehmen" bevorzugen (vgl. Sundmacher 2005) - diese Begriffe definieren weder den Begriff scharfer, noch ist sonst ein Grund zu erkennen, warum man sie anstelle ihres deutschen Pendants verwenden sollte. Unternehmensberater werden wie gesagt als Akteure verstanden. Analog zur Verwendung des Begriffs "Politik" - er umfasst sowohl individuelle als auch kollektive, institutionelle Akteure - kann auch mit dem Begriff "Unternehmensberater" sowohl die Einzelperson als auch das Beratungsunternehmen gemeint sein. Wenn im Folgenden bewusst hervorgehoben werden 5011, dass von der Organisation bzw. Institution die Rede ist, wird von "Unternehmensberatung" gesprochen.
3.2.3 Politikberatung durch Unternehmensberater
Nachdem Politikberatung als Aktivitat und der Unternehmensberater als Akteur definiert worden sind, kann nun der Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit - narnlich Politikberatung durch Unternehmensberater - zusammenfassend definiert werden: Politikberatung durch Unternehmensberater ist eine Aktivltat, die sich an die Politik als Abnehmer richtet, vor dieser rezipiert wird, politische Fragestellungen zum Gegenstand hat, sich dabei hauptsachlich mit politischen Inhalten, den policies, befasst. Sie wird durchgefOhrt vom Unternehmensberater, also einem Beratungsakteur, der Kompetenzen bei der Problernlosunq in allgemeinen unternehmerischen Fragestellungen besitzt. hauptsachlich auf dem privaten Sektor operiert, Kapazitaten fOr die Konzeption und Realisierung von Problernlosunqen bereithalt und seine Beratungsleistungen auf die FOhrungsebene von Organisationen ausrichtet.
3.3 Analyseebenen
Nachdem nun grundlegende Aspekte des Verstandnisses von Politik und Beratung erlautert und der Untersuchungsgegenstand definiert sind, soli im Foigenden beschrieben werden, welche Analyseinstrumente in der vorliegenden Arbeit Verwendung finden. Da es sich urn eine grundlegende Arbeit zur Politikberatung durch Unternehmensberater handelt, bieten sich zunachst zwei in der Politik- und Verwaltungswissenschaft haufig verwendete und etablierte analytische Unterscheidungen
51 und Modelle als Bausteine des analytischen Rahmens an. Aus den empirischen Erkenntnissen selbst sowie aus der Struktur der erhobenen Daten ergeben sich weitere Unterscheidungsmerkmale, die die Analyse signifikanter Unterschiede und Veranderungen in Bezug auf den Untersuchungsgegenstand errnoqllchen , Vier Analyseebenen ziehen sich durch den empirischen Hauptteil der Arbeit. Untersucht wird Politikberatung durch Untemehmensberater erstens anhand der Unterscheidung zwischen polity, policy und politics (Analyseebene Politikdimensionen). Zweitens dienen die Phasen des politischen Problemverarbeitungsprozesses der Analyse des Realphanornens (Analyseebene policy cycle) . Die in Kapitel 5 zu entwickelnde Typologie von Politikberatungsaktivitaten der Unternehmensberater bildet die dritte Ebene, auf der das Realphanornen untersucht wird (Analyseebene Politikberatungstypen). Viertens schllefsllch wird auf Basis der Interviewaussagen von Politikern,
Unternehmensberatern
und
Wissenschaftlern
nach
systematischen
Unterschieden zwischen diesen drei Expertengruppen geforscht (Analyseebene Expertengruppen).
Analyseebene Politikdimensionen
Die erste Ebene, auf der das Phanornen Politikberatung durch Untemehmensberater analysiert wird, ist die der Politikdimensionen. In der Politikwissenschaft werden Oblicherweise und in Anlehnung an die Ausdifferenzierung des Politikbegriffs in der englischen Sprache drei Dimensionen von Politik unterschieden: •
Erstens, polity: Die formale Dimension von Politik kennzeichnet die Bedingungen, unter denen politisches Handeln stattfindet, also den Ordnungs- und Handlungsrahmen. Gemeint sind hier Normen, Institutionen und die politische Kultur, die ats "Konstanten der Politik" (Bellers/ Robert 1988: 7) zwar nicht unvsranderbar sind, aber auch nicht standiq und beliebig neu gestaltet werden konnen,
•
Zweitens, policy: Die inhaltliche Dimension von Politik stellt Ursachen, Inhalte und Foigen staatlicher Handlungsprogramme in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit. Es geht also urn die Ergebnisse von Politikformulierung (Programme, Gesetze, Verordnungen) sowie die DurchfOhrung politischer Vorhaben.
52 •
Drittens, politics: Die prozedurale Dimension von Politik setzt sich mit den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen auseinander. Sie untersucht, wie politische Interessen durchgesetzt, Konflikte ausgetragen und Macht ausgeObt wird.
Die Unterscheidung nach Politikdimensionen dient zunaehst - wie geschehen - der Eingrenzung und Definition des Untersuchungsgegenstands. Politikberatung wird in dieser Arbeit als Beratung zu politischen Inhalten konzipiert. DarOberhinaus kann mit Hilfe der Unterscheidung nach Politikdimensionen das Tatigkeitsspektrum von Unternehmensberatern bei der Politikberatung naher betrachtet werden. So wird an spaterer Stelle gefragt, ob Unternehmensberater in Policy-Fragen als kompetent gelten konnen und auch in Fragen von politics, welche fOr eine erfolgreiche PolicyBeratung von Bedeutung zu sein scheinen. Der Fokus auf Politikberatung als Policy-Beratung erschliefst der Arbeit darOber hinaus auch den Zugang zu Erkenntnissen der politikwissenschaftlichen PolicyForschung oder Politikfeldforschung. So entspricht der Dreiklang der Forschungsfragen, die dieser Untersuchung zugrunde liegen, der Oblichen Vorgehensweise politikfeldanalytischer Studien. Auch der policy cycle, der im folgenden Abschnitt beschrieben wird, entstammt dieser Tradition.
Analyseebene Politikphasen bzw. policy cycle
Zweitens dient das politikwissenschaftliche Modell des policy cycle der Analyse von Politikberatung durch Unternehmensberater. Ais Kreislaufmodell des politischen Problembearbeitungsprozesses veranschaulicht der policy cycle, in welchen Phasen politisches Handeln gedacht werden kann. Das folgende Schaubild zeigt die einzelnen idealtypischen Phasen des politischen Prozesses, narnlich Problem(re)definition, Agenda Setting, Politikformulierung, PoIitikimplementierung, Politikevaluierung und gegebenenfalls Politikterminierung:
53
Polilikterm inierung
Problem(re)definition
~ Polilikimplementalion
~
Aqenda Se';09
Politikformulierung
Abbildung 4: Der idealtypische policy cycle (nach Jannl Wegrich 2003)
Ein Problem wird also zunachst erkannt bzw. erneut als relevant betrachtet und dann auf die politische Agenda gesetzt. Anschllefsend wird nach Problernlosunqen gesucht, tiber diese entschieden und werden politische Matsnahrnen umgesetzt. Spater konnen die Foigen politischen Handelns evaluiert werden und das Problem kann gegebenenfalls als gelost gelten - oder aber der Kreislauf beginnt von neuem. 1m Gegensatz zu anderen Phasenmodellen des politischen Prozesses visualisiert die Kreisdarstellung des policy cycle, dass politische Inhalte nicht im luftleeren Raum entstehen, sondern mit bereits bestehenden policies interagieren und deshalb keinen eindeutigen Anfangs- und Endpunkt haben. Die Vorstellung sequentiell aufeinander folgender Phasen der politischen Problembearbeitung ist an verschiedener Stelle als simplifizierend und analytisch unsauber kritisiert worden (vgl. Sabatierl Jenkins-Smith 1993, vgl. hier und im Foigenden auch JannlWegrich 2003: 97ff.). Ais Idealtypus mit heuristischer Funktion kann der policy
cycle dennoch hilfreich sein. In der vorliegenden Arbeit finden insbesondere drei Phasen Beachtung: •
Erstens, die Phase des Agenda Setting: Ein als Problem wahrgenommener Sachverhalt muss zunachst auf die offentliche und/oder politische Agenda gesetzt werden, damit er bearbeitet werden kann. Dazu ist meist eine Themen- bzw. Problemauswahl notlq, wobei die Auswahl haufig wenig damit zu tun hat, ob ein "objektiver Problemdruck" herrscht (ebd.: 84), sondern eher darnit, welche Interessen die beteiligten Akteure verfolgen, ob die staatlichen Institutionen in der Lage sind, diese zu behandeln, ob das Thema auch in der Offentlichkeit als Problem wahrgenommen wird und ob Ideen zu deren l.osunq existieren. Mit anderen
54 Worten: Agenda Setting funktioniert haufig nur dann, wenn ein window of opportunity fOrdas jeweilige Thema offen steht.
•
Zweitens, die Phase der Politikformulierung: In dieser Phase werden aus artikulierten Problemen staatliche Programme. Das geschieht. indem politische Ziele definiert, Handlungsalternativen entwickelt und schlielsllch eine Entscheidung darOber getroffen wird, welche Alternative umgesetzt werden soli. Idealtypisch lasst sich diese Phase nochrnals unterteilen, und zwar in die Generierung von AIternativen (formulation) und die formelle Entscheidung Ober eine bestimmte Politik (adoption): Wahrend letztere - wenn sie denn erfolgt - meist durch die Legislative getroffen wird, nehmen an der Entwicklung von Handlungsalternativen viele Akteure teil. Politikformulierung ist haufig durch Verhandlungsprozesse gekennzeichnel.
•
Drittens, die Phase der Politikimplementierung: Die beschlossenen Programme mOssen nun durch die zustandiqen Institutionen und Organisationen umgesetzt werden. In dieser Phase werden Programme konkretisiert, Ressourcen fOr die Umsetzung bereitgestellt und meist eine Vielzahl von Detailentscheidungen getroffen. Weil sich viele Gesetze, Verordnungen usw. nicht wie geplant umsetzen lassen bzw. eher allgemein formuliert sind und deshalb zwangslaufig einer Konkretisierung bedOrfen, liegt in der Phase der Implementierung viel Veranderunqsund Einflusspotential.
FOrdie vorliegende Untersuchung der Politikberatung durch Unternehmensberater ist der policy cycle in zweierlei Hinsicht von analytischem Wert. Zum einen kann mit seiner Hilfe analysiert werden, an welchen Stellen des Politikbearbeitungsprozesses Politiker die Leistungen der Unternehmensberater und anderer Politikberater in Anspruch nehmen. Zum anderen lassen sich Veranderungen der Aktlvltaten von Unternehmensberatern auf dem Feld der Public-Sector-Beratung aufzeigen.
Analyseebene Po/itikberatungsaktivitaten
Drittens dient auch eine Typologie der Politikberatungsaktivitaten von Unternehmensberatern der Analyse des Untersuchungsgegenstands. Unternehmensberater sind, wie in Kapitel 5.2 erarbeitet und beschrieben wird, mit vier unterschiedlichen Tatiqkeiten auf dem Feld der Politikberatung aktiv: Sie arbeiten erstens in politischen
55 Expertengremien mit, dienen zweitens Politikern als personliche Gesprachspartner zu Policy-Fragen, fOhren drittens im Auftrag der Politik Beratungsprojekte durch und betreiben darOber hinaus viertens politische Themensetzung in der Offentlichkeit. Genauer soli auf die einzelnen Tatigkeiten an dieser Stelle noch nicht eingegangen werden . Ais Analyseebene . das lasst sich bereits sagen, dient die Kategorisierung von Politikberatungsaktivitaten der Unternehmensberater dazu, in Kapitel 6 untersuchte Aspekte des Phanornens wie die Motive von Politikem und Untemehmensberatern sowie die Vorgehensweise der Berater genauer zu bestimmen . In Kapitel 7 wird darOber hinaus analysiert, mit welchen Politikberatungsaktiv itaten Unternehmensberater moglicherweise Einfluss auf die Politik ausOben und welche kOnftigen Entwicklungen bei den einzelnen Aktivltaten zu erwarten sind.
Analyseebene Experlengruppen
Viertens schllefshch kann die Politikberatung durch Unternehmensberater auf der Ebene der Expertengruppen analysiert werden. Wie im folgenden Kapitel genauer erlautert wird, wurden drei Gruppen von Personen zum Untersuchungsgegenstand befragt: Politiker bzw. Spitzenkrafte der Verwaltung , Unternehmensberater und Wissenschaftler. Systematische Unterschiede der Aussagen nach Expertengruppen dienen im gesamten empirischen Tei! der Arbeit dazu, die einzelnen Aspekte des Untersuchungsgegenstands aus unterschiedlichen Blickwinkeln zu betrachten. So kann beispielsweise aufgedeckt werden, ob Unternehmensberater, Politiker und Wissenschaftler Obereinstimmende Vorstellungen von der kOnftigen Entwicklung von Politikberatung durch Unternehmensberater besitzen oder nicht. Die folgende Abbildung fasst die benannten vier Analyseebenen der Arbeit zusammen:
56
Analyseebene
Auspragungen
1) Politikdimension
- polity (strukturelle Dimension) - policy (inhaltliche Dimension) - politics (prozessuale Dimension)
...........................................
2) Politikphase
- Agenda Setting - Politikformulierung - Politikimplementierung
3) Politikberatungstyp
-
4) Expertengruppe
- Politiker/leitender Mitarbeiter der Verwaltung - Unternehmensberater - Wissenschaftler
Mitarbeit in politischen Expertengremien 1:1-Gesprache Projektarbeit Besetzung politischer Themenfelder
Abbildung 5: Die vier Analyseebenen der Untersuchung
An einzelnen Stellen der Arbeit dienen weitere Unterscheidungen wie etwa nach Politikfeldern. Politikebenen oder auch nach Zeitpunkten der Beschreibung und Analyse der empirischen Erkenntnisse. Die vier Analyseebenen ziehen sich jedoch mit ihren entsprechenden Begrifflichkeiten durch die gesamte Arbeit hindurch und konnen deshalb als AnalysegerOst der Arbeit betrachtet werden. Wie erwahnt verfolgt die vorliegende Untersuchung eine Akteursperspektive. Da bei der Politikberatung durch Unternehmensberater zwei Akteure zusammenkommen. narnlich Politiker bzw. Top-Verwaltungskrafte auf der einen Seite und Unternehmensberater auf der anderen, wird das Phanomen auch von beiden Seiten betrachtet. Der Blickwinkel wechselt mehrmals wahrend der Arbelt, um etwa in Kapitel 6 sowohl die Motive der Politiker bei der Beauftragung von Unternehmensberatern als auch die Motive der Unternehmensberater bei der Politikberatung betrachten zu
konnen.
3.4 Zusammenfassung
Das vorangegangene Kapitel hat den analytischen Rahmen fur die Untersuchung des Phanomens Politikberatung durch Unternehmensberater erarbeitet. Dabei wurden zunachst einige Bemerkungen zum Politik- und Beratungsverstandnis der Arbeit
57 gemacht, um auf dieser Grundlage die zentralen Begriffe der Arbeit zu definieren und anschliefsend Analyseebenen vorzustellen, auf denen im Foigenden die empirischen Erkenntnisse untersucht werden sollen. Politik wird in dieser Arbeit verstanden als Prozess der politischen Problembearbeitung, an dem in erster Linie staatliche Akteure, aber daruber hinaus auch Verbande, Berater und andere nicht-staatliche Akteure beteiligt sind. Hauptakteur bei der Beratung ist der sachverstandige Berater, der die Beratungsleistung in der Regel in einem interaktiven Prozess mit dem Adressaten der Beratung erstellt. Beide Seiten, also der Berater und der Politiker, handeln dabei ihren jeweiligen Rationalitaten entsprechend rational, werden dabei jedoch von einem institutionellen Rahmen von Werten, Interessen, Regeln, Ressourcen, Strukturen usw. begrenzt. Untersucht wird der Untersuchungsgegenstand aus einer Akteursperspektive. Da existierende Definitionen von Politikberatung und Unternehmensberatung, den beiden zentralen Begriffen dieser Arbeit, entweder zu breit gefasst oder aus anderen Grunden fOr die vorliegende Untersuchung ungeeignet sind, wird der Untersuchungsgegenstand anhand verschiedener Kriterien neu definiert. Politikberatung durch Unternehmensberater ist eine Aktivitat, die sich an die Politik als Abnehmer richtet, vor dieser rezipiert wird, politische Fragestellungen zum Gegenstand hat, sich dabei hauptsachllch mit politischen Inhalten, den policies, befasst. Sie wird durchgefOhrt vom Unternehmensberater, also einem Beratungsakteur, der Kompetenzen bei der Problernlosunq in allgemeinen unternehmerischen Fragestellungen besitzt, hauptsachltch auf dem privaten Sektor operiert, Kapazltaten fur die Konzeption und Realisierung von Prob'emlosunqen bereithalt und seine Beratungsleistungen auf die Fuhrunqsebene von Organisationen ausrichtet. Analysiert wird Politikberatung durch Unternehmensberater auf vier Ebenen. Die erste Ebene ist die der Politikdimensionen polity, policy und politics. Zweitens kann das Phanornen mit Hilfe des heuristischen Modells des policy cycle betrachtet werden, welches den politischen Prozess in sequentiell aufeinander folgende Phasen einteilt. Beachtung finden dabei insbesondere die Phasen Agenda Setting, Politikformulierung und Politikimplementierung. Drittens werden die empirischen Erkenntnisse entlang der in Kapitel 5 zu bildenden Politikberatungstypen untersucht. SchlieBlich dient viertens die Ebene der Expertengruppen Politiker, Berater und Wis-
58 senschaftler dazu, systematische Unterschiede aufzudecken und den Untersuchungsgegenstand besser zu beschreiben und zu analysieren.
59
Kapitel 4 - Vorgehensweise der Arbeit Die vorliegende Arbeit geht empirisch-analytisch vor. Sie versucht also, in der Realitat vorfindbare Sachverhalte zu beschreiben und zu analysieren und klammert dabei normative Erwagungen als Bestimmungsfaktoren fOr die Analyse aus. Gernafs dem Weber'schen Postulat der Wertfreiheit empirisch-analytischer Forschung gilt, dass die Untersuchung so wenig wie rnoqlich einem vorgefassten bias des Forschers unterliegen sollte. 1m Foigenden wird dargestellt, welches Forschungsdesign zur Untersuchung des Realphanomens gewahlt wurde und warum (4.1), welche Forschungsfragen die Untersuchung anleiten (4.2) und wie methodisch vorgegangen wird (4.3). Am Ende des Kapitels steht wiederum eine kurze Zusammenfassung (4.4).
4.1 Forschungsdesign
Um das bislang nur unzureichend wissenschaftlich untersuchte Realphanomen Politikberatung durch Unternehmensberater zu erforschen, wird in dieser Arbeit ein exploratives Forschungsdesign gewahlt. Ein solches Design ermoglicht die Erkundung von in der Realitat vorfindbaren Strukturen, Ober die bisher wenig bekannt ist. Geht man explorativ vor, so stellt man sicher, dass Teilaspekte des Untersuchungsgegenstands nicht voreilig isoliert oder Erkenntnisse in vorab gefertigte Konstrukte eingegliedert werden. Gleichzeitig jedoch schrankt ein exploratives Forschungsdesign die Moglichkeiten zur Gewinnung wissenschaftlicher Erkenntnisse ein. Das OberprOfen theoretisch abgeleiteter Zusamrnenhanqe zwischen zwei Variablen in der Empirie - anders gesagt: das Verfeinern und Testen von Hypothesen - ist bei diesem Design nicht moglich. Entsprechend kann es in der vorliegenden Arbeit auch "nur" um die Deskription und Analyse von Politikberatung durch Unternehmensberater gehen. Kausalzusammenhange aufzudecken oder gar eine "Theorie der Politikberatung durch Unternehmensberater" zu entwickeln kann die vorliegende Arbeit nicht leisten und beabsichtigt es auch nicht. Wie die Literaturanalyse gezeigt hat, fehlt es bezogen auf den Untersuchungsgegenstand der Politikberatung durch Unternehmensberater mindestens an dreierlei:
60 •
Erstens, an einer Deskription und Analyse der Aktivitaten von Unternehmensberatern auf dem Feld der Politikberatung. Hierzu gibt es in der Literatur wie auch in der Tagespresse einzelne Aussagen, die zusammengefasst, systematisiert und um die Erkenntnisse der eigenen Erhebung erqanzt werden sollen.
•
Zweitens, an einer Deskription und Analyse der GrOnde fOr das Phanornen Politikberatung durch Unternehmensberater. Die Erkenntnisse zu den Ursachen entstammen im Wesentlichen der eigenen Datenerhebung, weil hierzu bisher praktisch keine Aussagen vorhanden sind.
•
Drittens, an einer Deskription und Analyse moglicher Foigen der beschriebenen Aktivitaten. Hierzu finden sich wiederum einige Aussagen insbesondere in der Tagespresse, die sich jedoch meist auf die gesamten Aktivitaten von Unternehmensberatern im offentlichen Sektor beziehen und daher erneut von eigens erhobenen Daten erqanzt werden.
Die Beschrankunq des Erkenntnisinteresses auf die genannten drei Felder - Aktivitaten, GrOnde, Foigen - erfolgt zu einem gewissen Grad willkOrlich. Es wird jedoch angenommen, dass die Erforschung dieser Felder zu einem ersten Oberblick Ober den Untersuchungsgegenstand beitragen kann (siehe auch den folgenden Abschnitt zu Forschungsfragen) und dass an diesen Stellen Erkenntnisse gewonnen werden konnen, die sich vermutlich von Politikberatung durch andere Akteure bzw. von anderen Aktivltaten der Unternehmensberater signifikant unterscheiden. Die Aussagen, die im Rahmen der Untersuchung gemacht werden, sind vor allem deskriptiver Natur. Mit anderen Worten: Es werden empirisch beobachtbare Zusammenhange beschrieben und analysiert, aber (noch) nicht erklart. Explikative oder kausale Aussagen lassen sich mit einer explorativen Vorgehensweise nicht erzielen. Auch geht es in der vorliegenden Arbeit nicht um die Quantifizierung von Parametern, also etwa darum, genaue Aussagen zur Anzahl von Politikberatungsprojekten in den vergangenen Jahren, zu Honorarvolumina oder ahnlichern zu erheben. Entsprechende Zahlen existieren weder auf der Angebots- noch auf der Nachfrageseite. Aufserdem erscheint es unwahrscheinlich, dass einzelne miteinander im Wettbewerb stehende Akteure Zahlen oder Schatzungen offen zu legen bereit waren. Insofern handelt es sich bei der vorliegenden Untersuchung um eine qualitative Studie mit explorativ-deskriptivem Forschungsdesign.
61 4.2 Forschungsfragen
Wie im Vorkapitel erwahnt, bedient sich die vorliegende Arbeit einiger Analyseinstrumente der Policy-Forschung. Auch bei der Ableitung der Forschungsfragen ist dieser Ansatz hilfreich, denn: "Policy analysis is finding out what governments do, why they do it, and what difference it makes" (Dye 1976: 1). Mit anderen Worten: Der fOr Policy-Forschungsarbeiten Obliche Fragendreiklang - die Fragen also nach dem "Was?" (Aktivitaten), dem "Warum?" (GrOnde) und dem "Was folgt daraus?" (Foigen) - eignet sich ideal, um auch die oben beschriebenen ErkenntnislOcken aufzuzeigen und so das Ziel dieser Arbeit zu erreichen. Bezogen auf den Untersuchungsgegenstand lauten die drei erkenntnisleitenden Forschungsfragen folglich (und zunachst sehr allgemein): Was machen Unternehmensberater auf dem Feld der Politikberatung? Warum findet Politikberatung durch Unternehmensberater statt? Welche Foigen hat Politikberatung durch Unternehmensberater? 1m Foigenden werden diese Fragen konkretisiert: Die erste Forschungsfrage - Was machen Unternehmensberater auf dem Feld der Politikberatung? - zielt auf die Aktivitaten des Akteurs Unternehmensberater. Dabei erscheint zunachst interessant, welche Auspraqunqen und Formen die Politikberatung durch Unternehmensberater annimmt. Die zu beantwortende erste Unterfrage lautet entsprechend: Welche Typen von Aktivitaten lassen sich voneinander unterscheiden? Weiterhin erscheint lohnenswert zu untersuchen, ob die Aktivltaten (zeitlich wie inhaltlich) neu sind, sich also von bisherigen an die Politik gerichteten Beratungsleistungen der Unternehmensberater unterscheiden. Entsprechend soil gefragt werden: Hat sich etwas (und, wenn ja, was hat sich) bei den Aktivltaten von Unternehmensberatungen verandert? Und schlieBlich muss hier auch noch die Frage nach dem Wer, also dem Akteur gestellt werden, denn vermutlich betreiben nicht aile Unternehmen, die entsprechend der vorgenommenen Eingrenzung als Unternehmensberater gelten konnen, auch Politikberatung. Beantwortet werden soli also die Frage: Welche Unternehmensberater sind auf dem Feld der Politikberatung aktiv? Die zweite Forschungsfrage - Warum findet Politikberatung durch Unternehmensberater statt? - zielt auf die GrOnde fOr das Vorhandensein des Phanornens der Politikberatung durch Unternehmensberater. Genauer gesagt sollen die Motive bzw. Interessen der beiden Akteure Unternehmensberater und Politiker beleuchtet werden. Betrachtet man die Motive beider Akteure gleichermaBen, stellen sich entspre-
62 chend zwei verschiedene Unterfragen: Warum fragen Politiker Politikberatungsleistungen von Unternehmensberatern nach? Und: Warum bieten Unternehmensberater Politikberatungsleistungen an? Aufserdem soli in einem Exkurs etwas genauer nach der Vorgehensweise von Unternehmensberatern gefragt werden, wenn sie Politikberatung anbieten. Die Frage lautet entsprechend: Wie gehen Unternehmensberater bei der Politikberatung vor? Schllefsllch bedarf auch die dritte Forschungsfrage - Welche Foigen hat Politikberatung durch Unternehmensberater? - einer Konkretisierung. lum einen wird nach dem Einfluss von Unternehmensberatern gefragt, also: Haben Unternehmensberater Einfluss auf politische Inhalte und wenn ja, wie stark ist dieser? lum anderen sollen die Foigen in zeitlicher Hinsicht analysiert werden. Deshalb lautet die letzte Forschungsfrage: Welche Entwicklungen sind bei der Politikberatung durch Unternehmensberater in lukunft zu erwarten bzw. moqlich? Wie in der Einleitung bereits erlautert wurde, wird sich jedes der folgenden drei Kapitel einem dieser Fraqeblocke widmen. Zunachst gilt es jedoch, die Methodik der vorliegenden Arbeit zu erlautern.
4.3 Methodik der Arbeit
Die Daten der vorliegenden Arbeit wurden mit Hilfe unterschiedlicher Methoden erhoben:
Erstens
mittels
Experteninterviews,
zweitens
mittels
eines
kurzen
Fragebogens, der nach den Interviews an die Interviewpartner verschickt wurde und drittens mittels einer Inhaltsanalyse deutschsprachiger Printmedien. Aile drei Verfahren eignen sich als Datenquellen im Rahmen der vorliegenden explorativen Untersuchung. liel ihrer VerknOpfung (methodische Triangulation) war es, die GOte der empirischen Daten zu erhohen, Zunachst zu den leitfadengestotzten Experteninterviews: Dieser Typ von Erhebungsmethode war im vorliegenden Fall deshalb geeignet, weil mehrere unterschiedIiche Aspekte eines Themenkomplexes behandelt werden sollten, die durch das liel der Untersuchung bestimmt wurden. Autserdern konnte bei nicht-standardisierten Interviews auf die Aussagen des Interviewpartners eingegangen, also etwa Nachfragen zu einzelnen Details gestellt werden, was in diesem Fall ebenfalls als notwendig erachtet wurde.
63 Interviews mit Experten durchzufOhren lag aber darOber hinaus auch schon deshalb nahe , weil es schlicht an alternativen Datenquellen zum Untersuchungsgegenstand der Politikberatung durch Unternehmensberater mangelt: Dass eine Analyse der Literatur nicht genGgend Erkenntn isse hervorbringt, wurde bereits erlautert. Aber auch Zeitungsartikel , Drucksachen des Bundestages oder beispielsweise Kommissionsberichte bieten nicht ausreiche nd Material (Fall