Svensk författningspolitik [2 ed.] 9789185695447, 9185695440 [PDF]

Zitiervorschau

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK I N G V A R MATTSON OLOF P E T E R S S O N (red.)

SNS F Ö R L A G

INNEHÅLL

KAPITEL I

Makten över politikens spelregler Ingvar Mattson och Olof Petersson KAPITEL 2

Grundläggande fri- och rättigheter Karl-Göran Algotsson KAPITEL 3

Offentlighet och yttrandefrihet Wiweka Warnling-Nerep KAPITEL 4

Valsystem

72

Jörgen Hermansson KAPITEL 5

Folkomröstningar

90

Tommy Möller KAPITEL 6

Riksdagen

115

Lars Davidsson KAPITEL 7

Parlamentarism Torbjörn Bergman

135

50

SNS Förlag BOX 5629 1 1 4 8 6 STOCKHOLM TELEFON: 08 • 5 0 7 0 2 5 00 TELEFAX: 08 • 5 0 7 0 2 5 25

[email protected] www.sns.se

B-POST:

SNS - Studieförbundet Näringsliv och Samhälle - är ett fristående nätverk av opinionsbildare och beslutsfattare i privat och offentlig sektor. SNS vill genom forskning, bokutgivning och möten bidra till debatt och rationella beslut i samhällsfrågor. /K Kopieringsförbud Detta verk är skyddat av upphovsrättslagen! Kopiering utöver lärarens rätt att kopiera för undervisningsbruk enligt Bonusavtal är förbjuden.

Svensk författningspolitik Ingvar Mattson och Olof Petersson (red.) Andra upplagan © 2003 Författarna och SNS Förlag G R A F I S K FORM: Sture Balgård O M S L A G : Lotta Kiihlhorn L A Y O U T : Sverker Michélsen T R Y C K : N0rhaven Paperback A/S, Viborg 2008 ISSN: 1651-6990 I S B N : 978-91-85695-44-7

KAPITEL 8

Förvaltning och revision

153

Shirin Ahlbäck Öberg KAPITEL 9

Domstolar och lagprövning Caroline Taube KAPITEL 10

Kommunal självstyrelse

191

Urban Strandberg KAPITEL II

Lagstiftningsmakten

214

Magnus Isberg KAPITEL 12

Finansmakten

234

Ingvar Mattson KAPITEL 13

Granskningsmakten

252

Fredrik Sterzel KAPITEL 14

Grundlagsändringar

274

Olof Petersson Författarpresentationer Referenser

Förkortningar

307

Bilaga: Regeringsformen Register

290

292

335

308

169

KAPITEL I

MAKTEN ÖVER POLITIKENS SPELREGLER Ingvar Mattson och Olof Petersson

Terroristattacker motiverar att demokratin försvarar sig, men var går gränsen? Hur mycket ska polisen fa avlyssna telefoner och kontrollera privatpersoners e-post? Bör man kunna fängsla människor med blotta misstanken att de kan komma att utföra terrorhandlingar? Bör tillhörighet till en terroristorganisation vara brottsligt? Ett fritt samhälle bygger på yttrandefrihet, men hur mycket bör m an acceptera när det gäller hets mot folkgrupp och angrepp på demokratin? I en demokrati utgår all offentlig makt från folket, men hur ska väljarna kunna kontrollera sina representanter? Vilket valsystem är bäst? Ska väljarna inte bara kunna välja mellan partilistor, utan också personrösta? Hur mycket ska väljarna i en kommun fa bestämma själva utan att det uppstår stora orättvisor mellan olika delar av landet? Hur påverkas demokratin av europeisering och globalisering? Kan folkstyrelsen inom ett land kombineras med demokratiska styrelseformer på internationell nivå? Vilken är den lämpliga uppgiftsfördelningen mellan juridik och politik? Ska en domstol kunna upphäva en lag som stiftats av den folkvalda riksdagen?

FÖRFATTNINGSPOLITIKENS PROBLEM

Listan med författningspolitikens problemställningar kan göras lång. Ett demokratiskt styrelsesätt behöver vissa spelregler, men [7]

8

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

det är ingalunda självklart vilka dessa bör vara. Olika länder har valt delvis skilda metoder för att förverkliga demokratins idé. Det finns också betydande variationer över tid: reglerna behöver ibland justeras därför att de inte fungerar så väl eller helt enkelt för att de ursprungliga förutsättningarna förändrats. En författning är de grundläggande spelreglerna för politiken. Eftersom dessa inte är för evigt givna finns det ett utrymme för alternativ och förändring. Författningspolitik handlar om debatten och besluten kring det politiska styrelseskickets utformning. Stora värden står pä spel Författningspolitiken handlar därför om själva grunden för det demokratiska samhället. Valet av styrelseformer kan fa oerhörd betydelse, både direkt och indirekt, inte bara för statens institutioner, utan ytterst för den enskilda människan. Det är författningens regler som avgör hur medborgarna ska kunna påverka beslutsprocessen och hur de ska kunna hävda sin rätt gentemot myndigheterna. Utgångspunkten för författningspolitiken är att de regler som personer underkastar sig när de träffar politiska beslut har en självständig betydelse för beslutens innehåll och, i förlängningen, för samhällsutvecklingen. Det spelar med andra ord roll vilka som har rätt att delta i beslutsprocessen och om beslutet kräver enkel eller kvalificerad majoritet. Institutioners betydelse Vilken roll spelar författningar för samhällsutvecklingen? Och vilken möjlighet har vi att förutse konsekvenserna av våra vägval i författningsfrågor? Detta är i högsta grad omtvistat. Under senare år har de politiska institutionernas betydelse kommit att stå i centrum för både samhällsforskning och allmän debatt. Rent generellt förknippas demokratiska styrelseskick med frihet för medborgarna och samhällsekonomisk utveckling. Orsakssambanden är emellertid inte hundraprocentiga och frågan är vilken påverkansriktning som sambanden avslöjar. Kanske är det så, att en förutsättning för att demokrati ska kunna slå rot

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler ii är att medborgarna har ett stort mått av frihet och att samhället måste ha nått en viss ekonomisk nivå. Den italiensk-amerikanske statsvetaren Giovanni Sartori tillhör dem som sätter stor tilltro till vår förmåga att göra rationella val mellan olika konstitutionella lösningar. Samhället är som en maskin och som en ingenjör kan man välja olika konstitutionella regler för att uppnå vissa effekter i det politiska systemet. Genom ett vetenskapligt studium av olika författningar, gärna med komparativ metod, kan författningsingenjören vinna kunskap om olika författningars konsekvenser. Vår grund att stå på är tämligen trygg vad gäller bl.a. valsystem och skillnaden mellan parlamentarism och presidentstyrelse. Det är sedan en helt annan sak, menar Sartori, att politiker i alltför liten utsträckning lyssnar på dem som besitter kunskaper om författningsreglers olika effekter när de träffar sina författningsbeslut (Sartori 1997). En annan uppfattning har statsvetaren Jon Elster. Han är beredd att gå så långt att han menar att vår kunskap är så bristfällig att det är omöjligt att förutsäga konsekvenserna av en omfattande konstitutionell förändring. Därför kan konstitutionella förändringar bara rättfärdigas med de normativa avsikter man har med förändringen (Elster 1988 b, s. 304). Inte ens en optimist som Sartori tror att författningspolitiken kan grundas på helt säker kunskap. Författningsingenjören måste alltid ta hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Svaren på frågan om hur en institutionell förändring kommer att fungera måste alltid inledas med orden »Det beror på«. Vi behöver inte hamna i total relativism. Den gode författningskonstruktören kan förmedla andras erfarenheter. Det perfekta statsskicket finns inte, men det är i alla fall bättre att göra nya misstag än gamla. Författningspolitiken kan därmed sägas vara uttryck för det öppna samhällets försiktiga optimism. Även om den ideala utopin är ouppnåelig finns det stort utrymme för lärande och förbättring. Vetenskapen drivs av sanningssökande, men når aldrig den slutliga sanningen. Också det öppna samhället lämnar utrymme för misstag, men har en förmåga att experimentera,

10

SVENSK

FÖRFATTNINGSPOLITIK

lära och utvecklas. Denna framstegstanke grundas på kritisk rationalism, det förnuftsbaserade samtalets förmåga att utbyta erfarenheter och nå fram till beslut som medborgarna uppfattar som legitima (Petersson 1999).

FÖRFATTNINGSPOLITIKENS B E G R E P P

Författning, konstitution och grundlag I dagligt tal och som allmänt begrepp används orden författning, konstitution och grundlag i samma betydelse. Alla tre termerna är benämningar för de regler och principer varigenom statsskick upprättas och statsmakten regleras. Det gäller framför allt de högsta statsorganens organisation och kompetens, men särskilt för federala stater regleras också förhållandet mellan regionerna och den centrala statsmakten. Orden används emellertid inte enbart för stater, utan även för andra typer av politiska samfälligheter. Även om orden alltså är besläktade med varandra, används de också i mer precisa betydelser. Vanligtvis är reglerna och principerna för statsskicken samlade i ett eller ett fatal skriftliga dokument: grundlagen eller grundlagarna. Storbritannien sägs ha en oskriven författning, men mer korrekt kan man säga att landets statsskick regleras av en mängd olika lagar som tillsammans med konstitutionella konventioner bildar en författning. Även i stater med en skriven grundlag kompletteras den konstitutionella lagtexten av ett successivt framsprunget system av tillämpningar och konstitutionell praxis. Grundlagar kännetecknas av att de är svårare att ändra än vanliga lagar. Det kan krävas kvalificerad majoritet, folkomröstningar eller liknande för att göra ändringar eller tillägg. Syftet är att hindra att ändringar i statsskicket görs utan tillräcklig eftertanke. Genom det särskilda förfarandet gör man det också svårare för en tillfällig majoritet att i snävt egenintresse driva igenom ändringar med syfte att t.ex. säkra regeringsmakten för det egna partiet. Grundlagar utmärks vidare av att de är överordnade vanlig lag. Det innebär att vanliga lagar inte far bryta mot bestämmel-

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler

ii

ser i grundlag. Om så ändå skulle vara fallet, så ska antingen den vanliga lagen annulleras eller grundlagen ges företräde. Hur detta går till varierar mellan olika länder. Sverige har fyra grundlagar: regeringsformen (RF) från 1974, successionsordningen (SO) från 1810, tryckfrihetsförordningen (TF) från 1949 och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) från 1991. Därtill kommer riksdagsordningen, lagen om svenska kyrkan och lagen om trossamfund, som har en särskild ställning mellan grundlag och vanlig lag. Medförfattning kan avses grundlagarna, men ordet har vanligtvis en bredare betydelse, eftersom det innefattar inte bara grundlagarna utan även andra lagar, och framför allt innefattas även konstitutionell praxis och rättstillämpning. Inom juridiken brukar man här tala om den formella (skrivna) respektive den materiella (gällande) författningen för att göra tydligt vad man avser. I svensk rätt har termen författning också en specialbetydelse. Den betecknar alla generella, bindande föreskrifter som utfärdats av en behörig myndighet (jfr RF 8 kap.). Det innebär att ordet både innefattar grundlagar och lagar, som beslutas av riksdagen, och förordningar, som beslutas av regeringen, samt föreskrifter av olika slag som beslutas av lägre statliga eller kommunala instanser. Konstitution används synonymt med författning, utom om man avser specialbetydelsen av ordet författning. Influenser från Tyskland har gjort att man ibland föredragit författning (Verfassung). Inflytande från fransk och anglosaxisk tradition har lett till att man i andra tider föredragit ordet konstitution (constitution). Författningspolitik Författningspolitik utgörs av debatt och beslut inriktade på att förändra konstitutionen. Som politiskt område har författningspolitiken ett slags överordnad karaktär. Det rör sig om tillskapandet av de regler och institutioner som styr det politiska systemet. En författningspolitisk analys kan emellertid inte stanna vid de fyra grundlagstexterna. För att bli relevant måste den också beakta konstitutionell praxis och rättsliga tolkningar. Dessutom

12

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

behöver också vissa vanliga lagar studeras. I Sverige ligger exempelvis en del av reglerna för valsystemet i vallagen vars motsvarighet i en del andra länder återfinns i deras grundlag. Författningspolitik kan analyseras i flera olika forskningsperspektiv. Både historiska och internationellt jämförande ansatser är vanliga. Författningsreformer har analyserats inom ramen för nyblivna demokratier, gamla etablerade demokratier eller länder som övergår från en regim till en annan. Författningshistoriska studier bidrar till kunskapen om konstitutionella tillblivelseprocessers inre dynamik och yttre orsaksfaktorer. Även idéanalys har sin givna plats i undersökningar av författningspolitik. De amerikanska grundlagsfädernas åskådningar har dissekerats in i minsta detalj. Tankearbetet bakom konstitutionella förändringar kan ge ett viktigt material för att förstå samspelet mellan filosofiska åskådningar, politiska ideologier och rättsteoretiska föreställningar. Därmed förekommer författningspolitiska undersökningar i flera universitetsämnen. För rättsvetenskapen bildar författningspolitiska förarbeten en viktig rättskälla för tolkningen av konstitutionen. Statsvetare får inblick i de politiska systemens omvandlingsprocesser. Den historiska forskningen kan analysera maktspel och idéer bakom konstitutionella brytpunkter. Filosofiska undersökningar visar vad som händer när abstrakta föreställningar om det goda samhället ska översättas i praktiska institutioner. Ekonomisk forskning har i ökad utsträckning kommit att uppmärksamma författningsfrågor; ett exempel är litteraturen kring de ekonomiska konsekvenserna av federala styrelsesätt (Jiscalfederalism). Demokrati Majoritetsprincipen är grundläggande för förståelsen av demokrati (se t.ex. Dahl 1989; Hermansson 1994). Principen grundas på jämlikhetsidealet »en medborgare, en röst« och innebär i huvudsak att det förslag som vinner flest röster blir församlingens beslut. Hur beslutsregeln närmare utformas varierar och den kan förverkligas både genom direktdemokrati och representativ demokrati.

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler 13 »All offentlig makt i Sverige utgår från folket« (RF 1:1). Så formulerar regeringsformen den folksuveränitetstanke som är grundläggande för ett demokratiskt styrelseskick. Demokratin ställer därför vissa speciella krav på den politiska beslutsprocessen. Medborgarna måste besitta kontroll över dagordningen, dvs. ytterst själva bestämma vilka angelägenheter som ska göras till föremål för politiska beslut. Medborgarna ska ha möjlighet att bilda sig en självständig uppfattning i dessa frågor; man kan formulera det som ett krav på upplyst förståelse. Medborgarna måste ha förutsättningar till effektivt deltagande i beslutsprocessen. Särskilt viktiga vägar för medborgarinflytande är valrörelserna, de frivilliga organisationerna och den lokala självstyrelsen. Demokratin ställer också krav på jämlikhet i beslut: alla medborgare har lika rätt att delta i de beslut som rör den gemensamma framtiden. Slutligen måste varje medborgare tolerera andra medborgares rätt att hysa avvikande uppfattningar. Rättsstat I en rättsstat är den offentliga makten underkastad begränsningar. Rättsstaten innebär att även den som har den högsta maktpositionen i en stat är bunden av rättsregler. Dessa motiveras inte minst med hänsynen till minoriteter och till den enskildes fri- och rättigheter. Därmed markeras skillnaden gentemot ett samhälle där makthavarna inte låter sig begränsas av juridiska restriktioner. En diktator behöver normalt inte underkasta sig rättsregler utan bygger sin makt med hjälp av andra medel, exempelvis våld och personlig auktoritet. I de svenska grundlagarna har rättsstatens princip kommit till uttryck bl.a. genom bestämmelsen i regeringsformen som säger att »Den offentliga makten utövas under lagarna« (RF 1:1). Riksdagens konstitutionsutskott formulerade 1948 en grundsats i det svenska rättssamhället. Ingrepp i människors »rätt och frihet« far endast äga rum »med stöd av allmängiltiga regler som i lika mån gälla för alla medborgare och sålunda sätta en spärr för godtycke och väld«. Omsorgen om människors rätt och frihet visar sig också däri, fortsatte utskottet, »att sådana regler, försåvitt de

14

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

avse mera väsentliga ingrepp, skapas under riksdagens medverkan, efter fri och öppen diskussion« (uti. nr 171948, s. 7). För att en stat ska betraktas som en rättsstat måste åtminstone tre krav vara uppfyllda. För det första måste medborgarna åtnjuta ett antal grundläggande fri- och rättigheter. För det andra måste den offentliga maktutövningen uppfylla kravet på rättssäkerhet (rule of law). För det tredje måste den offentliga makten vara organiserad enligt principen om maktdelning. En rättsstat bygger därmed på en förening av materiella och formella krav. Rättsstatens materiella sida yttrar sig i bestämda krav på lagstiftningens innehåll. Inte ens politiker med den bästa demokratiska förankring får stifta vilka lagar som helst. Den offentliga makten begränsas av hänsynen till den enskilda individens fri- och rättigheter. De formella kraven kan uppdelas i två huvudgrupper: rättssäkerhet och maktdelning. Rättssäkerhet används här som en samlingsbeteckning för ett antal minimivillkor för den offentliga maktens utövande. Maktdelningsprincipen utpekar vissa grundkrav på den offentliga maktens organisation. Konstitutionell demokrati Den konstitutionella demokratin bygger på en förening av folksuveränitet och rättsstat. Genom sina förtroendevalda representanter styr folket genom generella rättsnormer. I demokratisk ordning fastställs också konstitutionen, som i kraft av sin position överst i en normhierarki binder och begränsar den offentliga maktutövningen. Likt Odysseus, som binder sig själv vid masten, kan den politiska makten uppnå något mer än vad som annars skulle varit möjligt. Den konstitutionellt ordnade statsmakten kan paradoxalt nog vara starkare än den statsmakt som är rättsligt helt oreglerad. Att välja författning innebär ofrånkomligen att man ställs inför en rad olika värdekonflikter. En konstitutionell demokrati har en inneboende spänning mellan majoritetsstyrelse och rättsstat. En konstitution som bygger på dessa idéer innehåller vanligen centrala avsnitt om politiska och ekonomiska rättigheter och friheter. Reglerna för statsmakten är valda för att skydda

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler 15 dessa individuella rättigheter från staten. Den innehåller också olika bestämmelser som innebär att beslutsprocessen blir »trögare«, t.ex. krav på kvalificerad majoritet eller olika minoritetsrättigheter i beslutsprocessen. Värdekonflikten är emellertid inte begränsad till en avvägning mellan majoritetsstyre och rättsstat, utan det finns också anledning att föra in ett tredje värde i diskussionen, nämligen effektivitet (Elster 1988 a). I sammanhanget kan man se att det finns två olika aspekter av effektivitet som kan vara av intresse. För det första att besluten fattas effektivt, t.ex. utan onödig tidsspillan. För det andra att besluten får avsedd effekt, dvs. att man uppnår det man önskar när man fattar ett visst beslut. Parlamenten kan i första hand associeras med majoritetsstyre, regeringar med effektivitet och författningsdomstolar (eller motsvarande) med rättsstatens idé. Parlamenten förkroppsligar folklig medverkan, regeringar förkroppsligar handlingskraft och författningsdomstolar förkroppsligar konstitutionella begränsningar. Varje regering önskar stor handlingsfrihet. Genom handlingsförmåga kan en regering agera snabbt och välja de medel som synes vara mest lämpade för att lösa problem som dyker upp. Samtidigt finns det goda skäl att begränsa handlingsfriheten. En regering kan missbruka sin makt, t.ex. genom att överträda några individers rättigheter för att gynna vissa särintressen, kanske de snävt egna intressena. Handlingsfrihet står mot konstitutionella regler. Beslutsfattande i parlament kan riskera att bli kortsiktigt. I fragmenterade partisystem krävs förhandlingar och kompromisser, och kohandel riskerar att leda till suboptimala lösningar. Dessutom kan parlamentsledamöter fångas av tillfälliga opinionsströmningar, till exempel inför ett val, och bli politiska vindflöjlar. I värsta fall kan sådana opinionsyttringar fa till följd att individuella rättigheter kommer i kläm. Bör man inte etablera sådana institutioner som kan gynna eftertänksamhet och därmed förnuft? Bör det finnas institutioner som skyddar vissa grundläggande värden från plötsliga infall? Återigen aktualiseras grundlagsskyddade fri- och rättigheter och trögheter i beslutsprocessen såsom kvalificerad majoritet. Omedelbarhet

16

SVENSK

FÖRFATTNINGSPOLITIK

står mot tröghet. Detta är ett exempel på värdekonflikten mellan majoritetsstyre och rättsstat. För att göra bilden komplett kan vi också peka på ett exempel på konflikt mellan parlament och regering, eller majoritetsstyre och effektivitet. Varje regering önskar vida handlingsramar, medan parlament kan önska att genom detaljreglering försöka hindra att regeringen genomför en politik som inte står i överensstämmelse med parlamentets intentioner. Värdekonflikterna mellan rättsstat, majoritetsstyre och effektivitet har påtagligt präglat den svenska författningspolitiken (Algotsson 2000). Makt Det är inte konstigt att författningar har knutits till maktbegreppet. När den norske statsvetaren Gudmund Hernes diskuterar makt och konstitutionsanalys, gör han det med utgångspunkt från begreppet politisk kontroll (Hernes 1975, s. 29ff). Kontroll kan indelas i två huvudklasser, nämligen kompetens och kapaciteter. Med kompetens avses befogenhet att fatta beslut, binda sig själv och andra, rättigheter, o.s.v. Kapaciteter avser färdigheter, förmåga och resurser som en aktör har. Kompetensregler är regler om vem som kan bestämma vad och hur det får göras. Vem som kan göra vad och på vilket sätt är omgärdat av rättsliga regler och sociala normer och det ger upphov till skillnader mellan olika aktörers möjlighet att utöva politisk kontroll. Det är exempelvis enbart riksdagen som kan stifta lagar i Sverige. Hur det ska gå till är reglerat i regeringsformen och riksdagsordningen. Kompetensreglerna är knutna till positioner och inte till personer. Det är innehavaren av en position som tilldelas befogenhet att fatta vissa beslut, men så fort denna person lämnar positionen, sitt ämbete, så förlorar han eller hon också sin befogenhet. Häri ligger en av kärnpunkterna i en konstitutionell demokrati. Kompetensreglerna är viktiga för författningspolitiken, men för maktanalysen är det också viktigt att i empiriska studier beakta kapaciteter. En befattningshavare saknar politisk kontroll om hon saknar kapacitet (t.ex. resurser) att utföra sina befo-

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler

17

genheter. Andra aktörer kan ha kapaciteter och också vara de verkliga beslutsfattarna, trots att de saknar befogenheter enligt författningen. Maktdelning Idéer om maktdelning har inspirerat till uppdelningen av statens uppgifter i lagstiftande, verkställande och dömande makt. Rätten att träffa olika statliga beslut bör, enligt denna tanke, fördelas mellan flera separata organ. Om makten samlas till endast ett organ, skulle styrelseformen kunna utvecklas på ett olyckligt sätt, t.ex. till pöbelvälde eller tyranni. Om makten däremot delas mellan flera organ, så kan dessa hålla varandra i schack genom att de tvingas till ett balanserat samarbete. De olika statsorganen kontrollerar varandra och balanserar varandras maktutövning. Med Montesquieus ord: »För att makten inte skall kunna missbrukas, ligger det i sakens natur att makt måste hejda makt.« Maktdelning är idag en term som används i delvis skilda betydelser: ibland betraktas maktdelningssystem som motsatsen till parlamentariska system, ibland identifieras maktdelning med federalism, och stundom används ordet som motsats till maktkoncentration. Med maktdelning avses i detta sammanhang den allmänna tanken att den offentliga makten utövas av flera olika organ, vilka avskiljs från varandra genom en tydlig befogenhetsfördelning. Maktdelning i sidled avser det inbördes förhållandet mellan de olika grenarna av statsmakten. Förhållandet mellan juridik och politik regleras genom ansvarsfördelningen mellan domstolar och folkvalda organ. En konsekvent genomförd maktdelning förutsätter också en stark granskningsmakt som kan kontrollera den offentliga maktutövningen. Maktdelning i höjdled handlar om förhållandet mellan de territoriella nivåerna i den offentliga organisationen, dvs. mellan kommuner, landsting, regioner, staten och Europeiska unionen. Sättet att organisera förhållandet mellan de olika nivåerna i den offentliga sektorn har avgörande betydelse för väljarens möjligheter att utkräva ansvar.

18

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

Legitimitet Författningar legitimerar politiska beslut och maktrelationer, men för att vara verkningsfulla krävs att de har legitimitet. Legitimitetsbegreppet är med andra ord centralt i dubbel betydelse när man studerar författningar och författningspolitik. Man kan urskilja tre olika aspekter av legitimitet. Makt är legitim, för det första om makten står i överensstämmelse med etablerade regler; för det andra om reglerna kan rättfärdigas med hänvisning till värderingar; och för det tredje om föreställningar som delas av de styrande och de styrda ger maktrelationen stöd (Beetham 1991, s. 16). Vad ger då en författning legitimitet? Svaret skiftar förstås beroende på vilken författning vi studerar, men att en stor del av medborgarna stödjer innehållet i författningen är ofta en grundförutsättning, dvs. den tredje aspekten av legitimitet. Särskilt i nationella kriser kan medborgarnas stöd till författningen sättas på prov och ha en avgörande betydelse för krisens förlopp och utfall. Vissa författningar tar uttryckligen sin utgångspunkt i ett medborgarperspektiv. Det kan illustreras av den amerikanska konstitutionen som inleds med orden: »Vi, folket,...« Tanken att samhället ytterst måste grunda sina lagar och sin styrelseform på en överenskommelse mellan ursprungligen fria och jämlika människor har präglat författningsdebatten i USA. Vilket stöd ett lands författning verkligen har kan undersökas empiriskt, t.ex. genom enkätundersökningar. Författningar kan också vinna legitimitet i ordets andra bemärkelse. Bakom varje författning ligger som regel en rad olika politiska idéer. I en demokrati är det naturligt att härleda författningsbestämmelser från olika demokrativärden som allas lika värde, fri- och rättigheter eller representation. Vilka värden som varit särskilt viktiga varierar mellan olika länder och över tid. Således betonas särskilt frihet som ett viktigt värde i USA:s författning. När den nuvarande regeringsformen beslutades i Sverige år 1974 betonades folksuveränitetsidén. Kan då författningar också bli legitima genom att de står i överensstämmelse med etablerade regler, dvs. den första aspekten av legitimitetsbegreppet? Författningar är de mest grundläg-

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler

19

gande reglerna för maktutövning och innehåller som regel också bestämmelser om hur författningsändringar får gå till. Om vi alltså bortser från en situation då författningar saknas eller har förlorat sin legitimitet, t.ex. efter ett krig eller en revolution, så är alltså svaret på frågan ja. Även författningsändringar vinner legitimitet genom att de har gjorts i laga ordning.

FÖRFATTNINGSPOLITIKENS U T V E C K L I N G

Land skall med lag byggas Den svenska författningen har uråldriga anor. Antagligen fanns det redan under förkristen tid lagar för de olika landskapen. De var ursprungligen inte nedtecknade utan traderades muntligen, men kom efterhand att sättas på pränt. De första skriftliga rötterna till vår författning är landskapslagarnas konungabalkar, vilka bl.a. innehåller bestämmelser om kungaval, edsöresbrott och krigsorganisation. Kungen fick bl.a. lova att »all rättvisa och sanning styrka, älska och gömma och all vrångvisa och osanning och all orätt nedtrycka både med rätt och med sin kungliga makt« (citerad i Stjernquist 1999, s. 14). Vår första riksdagsordning och regeringsform såg dagens ljus 1617 respektive 1634. 1617 års riksdagsordning godkändes aldrig av ständerna, men tillämpades ändå de facto. I den reglerades formerna för riksdagsarbetet. Regeringsformen från 1634 uppstod efter Gustav II Adolfs död och kom i en första omgång att gälla under förmyndarregeringens tid då drottning Kristina var minderårig. I regeringsformen fanns bestämmelser om organisationen av regeringen och förvaltningen, om de fem höga riksämbetsmännen, om rådet, om rikskollegierna (de centrala ämbetsverken), om lantregeringen i länen och om riksdagssammankomster. Bakom regeringsformen låg Axel Oxenstierna och genom den kom grunden att läggas för den svenska statsförvaltningen (Stjernquist 1999, s. 19). Kungamakt och folkmakt Under den efterföljande karolinska tiden kom 1634 års regeringsform att spela en viss, men minskande roll. Kungamakten

20

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

var stark och krigens behov kom i första hand. Kulmen nåddes under det karolinska enväldet. Karl XII tog mycket liten hänsyn till regeringsformens bestämmelser, bl.a. beskattade han befolkningen hårt utan att kalla in någon riksdag. Frihetstiden 1719-1772 var ur konstitutionell synvinkel betydligt intressantare. Nya regeringsformer antogs 1719 och 1720 och en ny riksdagsordning 1723. Under frihetstiden utvecklades ett statsskick som av vissa historiker och statsvetare har betecknats med ett betydligt modernare begrepp: parlamentarism (Lagerroth 1915). Anledningen till detta är att monarken i verkligheten saknade makt; rådsmedlemmarna utsågs i praktiken av ständerna och var ansvariga inför dem. Dessutom växte det fram ett partiväsende med de två dominerande partierna hattar och mössor. Än mer intressant ur författningspolitisk synvinkel var vår första tryckfrihetsförordning år 1766. Genom denna fick yttrandefriheten inte bara lagskydd, utan även grundlagsskydd. Därmed fick grundlagar ett särskilt skydd genom att det definitiva beslutet om ändring skulle tas först av påföljande riksdag, dvs. det krävdes två beslut med mellanliggande »val«, vilket än idag är grunden för ändring av grundlag i Sverige. Med tryckfrihetsförordningen grundlagsfästes också principen om allmänna handlingars offentlighet. Gustav III satte punkt för frihetstidens författning. Med 1772 års regeringsform upphävdes alla författningsändringar som tillkommit efter 1680. Den nya författningen byggde på idéer om maktdelning, men genom förenings- och säkerhetsakten 1789 infördes praktiskt taget totalt envälde. Gustav III:s politik och krigföring ledde emellertid landet in i bankrutt. Efter honom följde ett kaos, som blev grogrunden för 1809 års revolution. Det året fängslades och avsattes kungen Gustav IV Adolf. För att kunna sluta fred krävdes det att en ny kung kunde väljas och en ny regeringsform införas. Planen var att först välja en kung och sedan anta en ny regeringsform. En författningsutredning, med landshövdingen i Karlskrona Anders af Håkansson i spetsen, tillsattes och i april förelåg ett utkast till ny regeringsform.

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler

21

När förslagen från regeringen att välja hertig Karl som ny kung och anta Håkanssons förslag till regeringsform kom till riksdagen tog emellertid ständerna kommandot över utvecklingen. De vägrade välja hertig Karl och att anta regeringens författningsförslag. För att utarbeta en egen regeringsform tillsattes ett konstitutionsutskott. Efter omkring två veckors arbete lämnade utskottet sitt förslag som antogs av ständerna den 6 juni. Regeringsformen 1809 bygger på maktdelning: en styrande makt (kungen), en lagstiftande makt (delad mellan kung och ständer vad gäller grundlag och allmän civil- och kriminallag, medan den ekonomiska och administrativa lagstiftningen var kungens) samt en dömande makt (med Högsta domstolen som högsta instans). Makten över skatter och statsbudgeten låg hos ständerna. Året efter antogs en ny riksdagsordning, en successionsordning (som alltjämt gäller, men som genomgått omfattande förändringar) och en tryckfrihetsförordning (som dock ersattes av en ny två år senare). 1809 års regeringsform kom att gälla under 165 år, men även om den alltså var långlivad (när den ersattes var den världens näst äldsta grundlag efter USA:s), så kom det levande statsskicket att drastiskt ändra gestalt under perioden. Med 1866 års representationsreform avskaffades ståndsriksdagen, som ersattes av en tvåkammarriksdag. Åren 1909-1921 infördes allmän rösträtt och proportionella val. Parlamentarismen fick sitt slutliga genombrott 1917. Ny fölfattning Framför allt efter parlamentarismens genomslag i början av förra seklet kom 1809 års regeringsform inte längre att avspegla det levande styrelseskicket. Vissa bestämmelser hade ändrats när behov uppstod, men på andra områden var bestämmelserna föråldrade och tillämpades inte. Vid sidan om den skrivna författningen fanns en praxis som ruckade på grunderna för maktdelningen i 1809 års författning. En diskussion uppstod om man borde ändra i regeringsformen eller om man i stället borde skriva en helt ny författning. En process inleddes som till slut ledde

22

svensk

författningspolitik

fram till att en ny regeringsform antogs av riksdagen genom ett andra, bekräftande beslut år 1974. Den nya regeringsformen hade föregåtts av ett mycket långvarigt utredningsarbete i två kommittéer. Den första var Författningsutredningen som arbetade åren 1954-1963 och lade fram ett första förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning. Utredningen hade emellertid inte kunnat enas om kammarsystemet och valsystemet. Partiförhandlingar vidtog och 1966 kom de fyra största partierna överens på flera viktiga punkter (Stjernquist 1999, s. 39). En total författningsreform skulle genomföras. Författningen skulle bygga på folksuveränitetens grund. Parlamentarismen skrevs in i författningen. Riksdagen skulle bestå av endast en kammare med direktvalda ledamöter. Ett »rättvist« valsystem skapades, konstruerat för att motverka en splittring av partisystemet. Arbetet fortsatte sedan i Grundlagberedningen, som arbetade under åren 1966-1972. Först genomfördes en partiell författningsreform 1969, som bl.a. innebar att tvåkammarriksdagen omvandlades till en enkammarriksdag med 350 ledamöter. Övriga inslag i reformen var ett nytt valsystem med riksproportionalitet, fyraprocentsspärr, treåriga mandatperioder samt gemensam valdag för riksdagsval och kommunalval. Därefter utarbetade Grundlagberedningen ett nytt förslag till regeringsform och riksdagsordning. En av de svåraste nötterna att knäcka gällde statsformen och proceduren för regeringstillsättning. En lösning nåddes slutligen vid ett kommittémöte i Torekov sommaren 1971. Torekovkompromissen innebar att monarkin behölls, men statschefens uppgifter begränsades. Kungen skulle inte längre leda regeringssammanträdena, och det blev i stället talmannen som fick rollen som regeringsbildare. Utredningar, ändringar, utredningar Det tillhör traditionen i svenskt politiskt liv att stora riksdagsbeslut förbereds genom breda, parlamentariska utredningar. Inom författningspolitiken är denna sedvänja alltjämt levande. Senare tiders författningshistoria blir därmed också i mycket identisk med ett antal utredningar och deras öden.

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler

23

Liksom i de andra nordiska länderna har författningspolitiken varit inriktad på att modernisera konstitutionen; särskilt parlamentarismen har varit ett viktigt tema (Rasch 2002.). Startpunkten för den alltjämt pågående omstöpningen av den svenska konstitutionen är Författningsutredningen (under ordförandeskap av Rickard Sandler, SOU 1963:16-19). Även om den under sitt arbete alstrade ett rikt underlagsmaterial lyckades den som nämnts inte nå politisk enighet i de centrala frågorna. Det blev därför uppgiften för Grundlagberedningen (med Valter Åman som ordförande) att lägga förslag både om den partiella författningsreformen om enkammarsystem och nytt valsystem (SOU 1967:26) samt om den regeringsform och riksdagsordning (SOU 1972:15) som slutligen antogs av riksdagen 1974. Sedan sin tillblivelse 1974 har regeringsformen ändrats åtskilliga gånger. Den mest omstridda delen av den nya regeringsformen var kapitlet om grundläggande fri- och rättigheter (se kapitel 2). Efter förslag från Fri- och rättighetsutredningen (ordförande Hjalmar Mehr, SOU 1975:75), Rättighetsskyddsutredningen (ordförande Gunnar Heckscher, SOU 1978:34) respektive Fri- och rättighetskommittén (ordförande Carl-Axel Petri, SOU 1993:40) blev grundlagsreglerna betydligt mer utförliga och detaljerade. Till de författningshistoriskt viktigaste händelserna efter 1974 hör införandet av ytterligare en grundlag, nämligen yttrandefrihetsgrundlagen. Den såg dagens ljus efter långvarigt utredningsarbete och syftar till att skydda spridandet av information och åsikter i de nya former som teknikutvecklingen har skapat, t.ex. radio, tv, film, datorer. Utredningarna om olika delar av valsystemet har varit många. Grundlagskommittén avgav ett betänkande (SOU 1981:15), men eftersom partierna var oeniga på de centrala punkterna ledde betänkandet inte till någon åtgärd. En utredning några år senare, Folkstyrelsekommittén, ledde inte heller till något resultat (SOU 1987:6). Folkstyrelsekommittén diskuterade även andra demokratifrågor, bl.a. folkomröstningar, som senare kom att bli föremål för en särskild utredning, Folkomröstningsutredningen (SOU 1997:56). Tanken att ge väljarna större inflytande över vem som väljs

24

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

in i riksdagen togs upp redan av Personvals- och valkretsutredningen (SOU 1977:94), dock utan att leda till något beslut. Efter förslag av Personvalskommittén (SOU 1993:21) beslöts 1994 att införa en bestämmelse i regeringsformen om möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Samtidigt förlängdes valperioden till fyra år. Kraven från bl.a. kommunerna och landstingen om starkare konstitutionella garantier ledde till en särskild utredning, Kommittén om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd (SOU 1996:169), vars förslag dock aldrig ledde till någon proposition. Sveriges anslutning till EU föranledde minimala ändringar i regeringsformen. Grundlagsutredningen inför EG (SOU 1993:14) föreslog visserligen en ny grundlagsparagraf med innebörden att Sveriges anslutning till EU innebär förpliktelser som gäller utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller vanlig lag. Men förslaget att explicit erkänna EG:s överhöghet över svensk lag visade sig vara för svårsmält; i debatten blev formuleringen känd som »plattläggningsparagrafen«. Efter en intensiv debatt bestämde riksdagen att inskränka grundlagsändringarna till ett minimum. Den principiellt intressanta frågan om hur EG-rätten förhåller sig till svensk rätt lämnades därmed i visst dunkel. Flera av de grundlagsändringar som beslutades under 2002 byggde på förslag från 1999 års författningsutredning (SOU 2001:19). Formuleringen att riksdagen kan överlåta beslutanderätt till »Europeiska gemenskaperna« ändrades till »Europeiska unionen«; bakgrunden var att samarbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Regeringens skyldighet att samråda med riksdagen i EU-frågor gavs också en starkare markering genom att bestämmelsen flyttades från riksdagsordningen till regeringsformen. Andra grundlagsändringar 2002 gällde föreskrifter om kulturmiljö, den nya riksrevisionens ställning samt modifierade regler för att utse ledamöter i Lagrådet. Flera andra utredningar har också bidragit med underlag till författningsdebatten, dock utan att alltid leda till förslag om

i. Mattson /Petersson: Makten över politikens spelregler

25

författningsändringar. Som exempel kan nämnas Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162), Demokratiutredningen (SOU 2000:1), Rådet för utvärdering av 1998 års val (SOU 1999:136, SOU 2000:81) och Parlamentariska regionkommittén (SOU 2000:85). Dessutom har riksdagen genomfört ett antal utredningar om riksdagens egna arbetsformer. Dessa låg bl. a. till grund för omläggningen av budgetprocessen 1996 och inrättandet av en mer självständig riksrevision 2003. Regeringen tillsatte i början av 2003 en parlamentarisk kommitté för att se över strukturen och uppgiftsfördelningen mellan staten, landstingen och kommunerna. Ansvarskommittén, som leddes av landshövding Mats Svegfors, presenterade sitt slutbetänkande i början av 2007 (SOU 2007:10). En enig utredning föreslog att inrätta mellan sex och nio direktvalda regionkommuner, vilka skulle ersätta dagens landsting. Förutom att ta över landstingens ansvar för hälso- och sjukvården skulle regionkommunerna också ges ett samlat uppdrag inom regional utveckling och tillväxt. Enligt förslaget skulle också den statliga länsorganisationen göras om. Dagens län skulle ersättas av storlän som sammanfaller med regionkommunerna och som skulle bli grundmodellen för indelningen av statliga förvaltningsmyndigheter. Regeringen har senare förklarat att det inte blir fråga om att genomföra förslaget genom ett samlat statligt beslut, men att kommuner och landsting är fria att söka nya regionala samarbetsformer. En eventuell regionreform skulle därför inte beordras »uppifrån« utan fa växa fram »underifrån«. På den aktuella dagordningen Författningsfrågorna lever vidare i svensk debatt. Aktuella granskningar av den svenska demokratin ger nämligen en blandad bild. I vissa avseenden fungerar folkstyrelsen tämligen väl. Ett internationellt perspektiv visar exempelvis på betydelsen av offentlighetsprincipen, ett jämförelsevis högt valdeltagande och den relativt starka kvinnorepresentationen på politiska poster. Men det finns också mörka inslag i bilden. Svagheterna handlar framför allt om brister i den offentliga debatten och medborgarnas delaktighet i politiken. Rättsstatens problem kretsar i mycket

26

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

kring den svagt utvecklade maktdelningen och de otillräckliga möjligheterna till ansvarsutkrävande. Svensk författningspolitik står därför inför stora utmaningar (Petersson 2001). Trots att svenskarnas politiska deltagande internationellt sett alltjämt ligger på en relativt hög nivå är trenden nedåtgående. Valdeltagandet sjunker. Antalet partimedlemmar minskar, liksom aktiviteten i etablerade folkrörelser. Dessutom ökar den politiska ojämlikheten i vissa avseenden. Invånare med utländsk bakgrund är mer marginaliserade i dag än för något årtionde sedan. En del ungdomsgrupper är politiskt sett så gott som helt utanförstående. Samtidigt ökar förtroendeklyftan mellan folket och eliterna. Misstroendet mot partier och politiker är omfattande. I en demokratiproposition år 2002 konstaterade regeringen att den svenska demokratin visserligen är väl förankrad bland medborgarna. Men det finns ändå problem med demokratins funktionssätt. »Marginalisering, utanförskap och passivitet är demokratins främsta utmaningar framöver« (prop. 2001/02:80, s. 20). År 2004 tillsatte den socialdemokratiska regeringen en parlamentarisk utredning för att göra en samlad översyn av regeringsformen. Ordförande för Grundlagsutredningen blev landshövding Lars Engqvist, som efter regeringsskiftet 2006 ersattes av landshövding Per Unckel. Utredningens huvudsyfte är att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och höja valdeltagandet. I uppdraget ingår att göra en utvärdering och översyn av valsystemet samt reglerna för regeringsbildning och förhållandet mellan riksdag och regering. Dessutom nämner direktiven ett antal andra problemområden, såsom folkomröstningsinstitutet, lagprövning, författningsdomstol, domstolarnas roll i det konstitutionella systemet samt statliga tjänstetillsättningar. Även om det inte är fråga om att genomföra någon total författningsreform så är utredningen oförhindrad att ta upp alla frågor som kan anses falla inom ramen för direktivens frågeställningar. Grundlagsutredningen har tagit initiativet till ett antal seminarier och kartläggningar. Utredningen har bland annat publicerat undersökningar av valsystem och representationseffekter

i. Mattson/Petersson: Makten över politikens spelregler

27

(SOU 2007:40), misstroendeförklaring och regeringsbildning 1994-2006 (SOU 2007:41) samt om rollen som statsminister (SOU 2007:42). Grundlagsutredningen ska vara avslutad före utgången av år 2008.

ATT LÄSA VIDARE

En historisk översikt över svensk författningsutveckling finns i Stjernquist (1999). Björn von Sydow (1989) analyserar partiernas motiv och ställningstaganden inför författningsreformen, och Algotsson (2000) redogör för de författningspolitiska striderna kring paragraferna i regeringsformen. Bland senare års bidrag till den svenska författningsdebatten kan nämnas Berggren m. fl. (2001) och Petersson m.fl. (2004). Den som söker en introducerande kommentar till den svenska författningen hänvisas till Strömberg (1999) eller Holmberg & Stjernquist (2003). En auktoritativ grundlagskommentar finns nu tillgänglig genom den bok som utgivits av Erik Holmberg, Nils Stjernquist, Magnus Isberg, Marianne Eliason och Göran Regner (2006). Bogdanor (1988) och Sartori (1997) är exempel på komparativ konstitutionsanalys. Den som är intresserad av mer teoretiskt hållna författningsanalyser hänvisas till Petersson (1999)- För en diskussion om konstitutionalism, se Pennock & Chapman (1979) och Smith & Petersson (2004).

KAPITEL 2

GRUNDLÄGGANDE FRIOCH RÄTTIGHETER Karl-Göran Algotsson

Terroristattacken mot World Trade Center den II september 2001 vållade över 3 000 människors död. Efteråt rådde en bred och beslutsam enighet om att terrorismen måste bekämpas. Denna kamp kom att kallas »Operation Enduring Freedom«. Men hur går det med friheten? På Guantånamobasen hålls en mängd människor fängslade utan rättegång och under förnedrande förhållanden. I Sverige frystes tillgångarna för tre svenska medborgare av somaliskt ursprung utan att det fanns en tillstymmelse till bevis för att dessa hade något med terrorism att göra. Den siste av de drabbade avfördes inte från FN:s sanktionslista förrän i augusti 2006. Inom EU diskuterades hur man skulle undvika att definitionen av begreppet »terrorism« formulerades så att demonstrationsfriheten hotades. Och hur går det med demokratin? Ska man stämplas som terrorist om man i en diktaturstat tar till våld som ett led i kampen för demokrati? Om man sedan tvingas fly från diktaturen, ska man då hindras från att söka asyl för att man pekas ut som terrorist? När är man terrorist och när är man frihetskämpe? Både terroristbekämpningen och kampen mot den organiserade brottsligheten har lett till att en rad gamla övervakningsmetoder fatt vidgad användning eller att nya införts (t. ex. hemlig kameraövervakning, skyldighet för flygbolag att lämna uppgifter om passagerare, lagring av teletrafikuppgifter och registrering av data som framkommit vid DNA-analys). Integrationskommittén konstaterade 2007 att beslut om skärpt övervakning ofta skett utan närmare analys av effekterna på integritetsskyddet. [28]

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 29 Man har inte på något mer systematiskt sätt tillämpat proportionalitetsprincipen som kräver att intrång i den personliga integriteten ska stå i ett rimligt förhållande till effektivitetsvinsten (SOU 2007:22). År 1994 byggdes regeringsformens skydd för äganderätten ut (RF 2:18). Bl.a. skulle ersättning utgå inte endast vid expropriation, utan även vid inskränkning av rätten att använda mark och byggnader. Ändringarna ledde inte till någon ökad klarhet om det konstitutionella skyddet för äganderätten. Tvärtom utgjorde denna fråga en viktig del av flera politiska strider, såsom den om miljöbalken, forskningsstiftelserna och stängningen av Barsebäck. Dessa händelser visar att begreppet »grundläggande fri- och rättigheter« berör ett brett spektrum av ämnen. En väsentlig del av den politiska striden om rättigheterna gäller just vilka rättigheter som ska anses »grundläggande« och ges grundlagsskydd. Begreppet grundläggande fri- och rättigheter är förvisso inte entydigt. Debatten innehåller ofta övertalningsdefinitioner; man vill förläna en viss rättighet ökad status genom att föra in den i gruppen av grundläggande rättigheter, ett begrepp som har en allmänt positiv innebörd. När man analyserar ståndpunkter i debatten om det konstitutionella skyddet för olika rättigheter bör man lämpligen skilja mellan grundlagsskyddets omfattning och dess styrka. Omfattningen av rättighetsskyddet har att göra med frågan om vilka rättigheter som ges skydd. Ett välkänt sätt att avgränsa och klassificera rättigheterna är den begreppsapparat som den engelske sociologiprofessorn T. S. Marshall skapade omkring 1950 när han skildrade medborgarskapets utveckling. Han skiljer mellan tre typer av rättigheter som historiskt lagrades på varandra och därmed successivt gjorde medborgarskapet alltmer innehållsrikt. Det slags rättigheter som kom först i tiden var de civila rättigheterna. Till dessa hör rätten att föra talan inför domstol, yttrandefrihet, religionsfrihet och andra opinionsfriheter samt den privata äganderätten. Så småningom började folk också kräva politiska rättigheter, dvs. rätten att delta i landets styrelse. Under 1800-talet och början på

30

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

1900-talet fördes således i en rad länder en kamp för allmän och lika rösträtt. Under 1900-talet använde medborgarna sina civila och politiska rättigheter till att även skaffa sig sociala rättigheter, t.ex. rätten till utbildning och andra välfärdsrättigheter (Marshall 1950). Rättighetsskyddets styrka avser frågan om den procedur som används för att grundlagsfästa rättigheterna. Proceduren för grundlagsändring kan vara mer eller mindre krävande (se kapitel 14). Huvudregeln i Sverige är att grundlag ändras genom två likalydande beslut med mellanliggande riksdagsval. Grundlagsskyddets styrka varierar mellan olika länder. Ett än svagare skydd ges om rättigheterna räknas upp i grundlagen, men trots detta far begränsas genom vanlig lag. Som exempel kan nämnas Sverige, där vissa rättigheter kan inskränkas med ett beslut med enkel majoritet. En fråga som har att göra med rättighetsskyddets styrka är den om domstolarnas möjligheter till lagprövning. Här kan två modeller skisseras. I USA fick domstolarna tidigt rätten att pröva lagars förenlighet med konstitutionen. Samtidigt är många av författningens rättighetsstadganden mycket allmänt formulerade, vilket har gett domstolarna ett stort tolkningsutrymme. I Frankrike och Norden (med undantag för Norge) däremot, hade domstolarna länge få eller inga möjligheter till lagprövning (se vidare kapitel 9). EG-rättens företräde framför nationell lag aktualiserar frågan om rättighetsskyddets styrka på ett nytt sätt. En rättighet garanterad i ett EU-fördrag kan bara inskränkas genom fördragsändring, som kräver enhällighet bland alla medlemsstaterna. Argumenten för olika rättigheter kan analyseras utifrån begreppen majoritetsstyre, konstitutionalism och effektivitet, som både kan harmoniera med och stå i motsättning till varandra. Ett exempel där de tre företeelserna harmonierar med varandra återfinns i regeringsformens portalparagraf: »Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt.« Majoritetsstyret är en tillämpning av den princip om politiskjämlikhet som ligger till grund för den allmänna och lika rösträtten. Men detta majoritetsstyre skulle knappast

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 31 vara meningsfullt utan en fri åsiktsbildning. Denna kräver i sin tur vissa grundläggande fri- och rättigheter, t. ex. yttrandefriheten, vilken samtidigt utgör en begränsning av statens makt; de styrande far inte beröva medborgarna deras rätt att yttra sig. Yttrandefriheten utgör dessutom i många fall en garanti för en effektiv styrelse; fallet Sovjetunionen visar hur ineffektivt ett tystnadens samhälle kan vara. En mer kontroversiell rättighet är äganderätten. Ett grundlagsskydd för denna innebär en inskränkning av majoritetens rätt att fatta beslut. Såtillvida föreligger här en motsättning mellan konstitutionalismen och det demokratiska majoritetsstyret. Däremot menar många att den privata äganderätten utgör en förutsättning för demokrati; ett omfattande statligt ägande skulle innebära en sådan maktkoncentration att demokratin skulle hotas. Vi ser av detta exempel hur frågan om förhållandet mellan konstitutionalism och majoritetsstyre kan vara kontroversiell.

UTVECKLINGEN INTERNATIONELLT OCH I S V E R I G E

Tanken att varje människa har vissa grundläggande rättigheter har gamla rötter. Frågan om det konstitutionella skyddet för grundläggande fri- och rättigheter har diskuterats alltsedan slutet av 1700-talet. Då skapades två rättighetsdeklarationer som blivit klassiska. Den 26 augusti 1789 antogs den franska deklarationen om de mänskliga och medborgerliga rättigheterna, vilken sedan införlivades med författningen av år 1791. Detta år infördes även de tio första tilläggen till Förenta staternas författning, vilka utgjorde ett slags American Bill of Rights. Under 1800- och 1900-talen har de flesta författningar försetts med en rättighetskatalog. Om bestämmelserna i dessa har efterlevts är en annan fråga. Efter andra världskriget inträffade det principiellt nya att man försökte skydda de mänskliga rättigheterna på ett internationellt plan. Sålunda antogs 1948 FN:s universella deklaration om de mänskliga rättigheterna, och 1966 tillkom FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.

32

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

Europarådet antog 1950 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Principiellt intressant är att inte blott stater utan även enskilda medborgare kan dra brott mot denna konvention inför Europadomstolen i Strasbourg. Sverige ratificerade Europakonventionen 1952 (Nergelius 1996, särskilt s. 58 ff; Danelius 1993, s. 15 f; Brownlie 1994). Långt fram i tiden innehöll rättighetskatalogerna enbart civila och politiska rättigheter. Framför allt efter andra världskriget har det blivit vanligare att även olika sociala rättigheter tas in i grundlagen. Här kan även nämnas FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Bestämmelserna om de sociala rättigheterna är dock i allmänhet inte juridiskt bindande utan utgör, som i det svenska fallet, endast målsättningsstadganden. På ett område var Sverige tidigt ute när det gäller grundlagsskyddet för rättigheter, nämligen tryckfrihetens. Redan 1766 tillkom vår första tryckfrihetsförordning. Den innehöll även stadganden om allmänna handlingars offentlighet. Den nu gällande är från 1949 och gavs då en starkt liberal prägel i reaktion mot begränsningar av tryckfriheten under andra världskriget. 1991 fick Sverige en ny grundlag, yttrandefrihetsgrundlagen, vilken efter mönster av TF skyddar yttrandefriheten i medier som radio, tv och film. Under 1800-talet avskaffades genom liberala reformer olika inskränkningar i de civila rättigheterna. Skråväsendet upphävdes 1846, och 1864 infördes full näringsfrihet. År 1858 tog man bort det s.k. konventikelplakatet som förbjöd enskilda religiösa sammankomster. Yttrandefriheten var relativt väl etablerad. Dock försökte de maktägande med olika lagar begränsa den framväxande arbetarrörelsens yttrande- och församlingsfrihet (Eklund 1974). Sverige vid 1800-talets slut kan vad grundläggande fri- och rättigheter beträffar karakteriseras som en liberal men ej demokratisk stat. Från slutet av 1800-talet och under de två första decennierna under 1900-talet gällde den stora rättighetsfrågan de politiska rättigheterna. Rösträttsstriden ledde till reformer i två steg.

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 33 1907-1909 beslöts om allmän rösträtt för män till andra kammaren. 1918-1921 infördes så den allmänna och lika rösträtten för män och kvinnor vid både kommunal- och andrakammarval (se kapitel 4). 1800-talet var en tid av framgång för de civila rättigheterna. Skyddet för dessa fri- och rättigheter var däremot svagt i 1809 års regeringsform. Diktaturernas frammarsch på 1930-talet ledde dock till krav på att vissa rättigheter, däribland yttrandefriheten och äganderätten, skulle skrivas in i regeringsformen. Frågan togs senare upp av en rad utredningar. Den regeringsform som antogs 1974 fick ett kapitel, det andra, om grundläggande fri- och rättigheter. Men denna reglering var endast provisorisk. Nya utredningar tillsattes under 1970-talet och riksdagen beslöt vid två tillfällen, 1976 och 1979, att förstärka grundlagsskyddet för rättigheterna. Det senare beslutet byggde på en bred överenskommelse mellan moderaterna, folkpartiet, centerpartiet och socialdemokraterna i Rättighetsskyddsutredningen. Under 1970-talet skrevs en rad nya rättigheter in i regeringsformen. Vidare skapades en möjlighet att tillämpa ett särskilt mer krävande beslutsförfarande vid inskränkning av de s.k. relativa rättigheterna, dvs. de som kan begränsas utan grundlagsändring. På begäran av blott tio riksdagsledamöter ska ett förslag om rättighetsbegränsning vila i 12 månader. Alternativt kan förslaget antas genom ett beslut genast, men med fem sjättedelars majoritet av de röstande. Förfarandet har hittills använts vid en handfull tillfällen (Algotsson 2000, s. 122). Bland annat har proceduren nyligen tillämpats beträffande förslag om huggning och FRA-avlyssning. Även en rad andra frågor kopplades ihop med rättighetsproblemariken av Rättighetsskyddsutredningen. De borgerliga drev igenom att en paragraf om lagprövningsrätten skulle skrivas in i regeringsformen. Dock minskades betydelsen av detta institut genom det s.k. uppenbarhetsrekvisitet: föreskrift beslutad av riksdagen eller regeringen far åsidosättas blott om felet är »uppenbart«. Paragrafen är således resultatet av en kompromiss mellan de fyra traditionellt stora partierna - något som är typiskt för svensk författningspolitik i allmänhet och inte minst

34

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

politiken när det gäller fri- och rättigheter. Vidare infördes inte en obligatorisk lagrådsgranskning som de borgerliga begärt, men väl ett system som sätter stark press på regeringen att verkligen höra Lagrådet. En annan viktig ingrediens i överenskommelsen var införandet av en möjlighet till folkomröstning om vilande grundlagsförslag (se kapitel 5). Frågan om grundlagsskyddet för de civila rättigheterna var således synnerligen omstridd. Moderater och folkpartister krävde båda kvalificerad majoritet för inskränkning av vissa grundläggande rättigheter. Bakom denna ståndpunkt fanns dock två olika tankegångar. Moderaterna önskade ett skydd för individer och minoriteter mot riksdagsmajoriteten och byråkratin i en alltmer växande stat. Folkpartiet framhävde däremot behovet av ett värn för demokratin i tider av kris. En upphetsad majoritet skulle inte »över en natt« kunna avskaffa väsentliga opinionsfriheter. Man kan säga att moderaterna främst oroade sig för att majoriteten skulle förtrycka minoriteten, medan folkpartiet ville skydda demokratin mot förhastade beslut. Socialdemokraterna försvarade riksdagsmajoritetens rätt. Den av folket valda riksdagen fick inte hindras att genomföra angelägna reformer. Trots att inte ens moderaterna framhävde äganderätten särskilt starkt under 1970-talets debatt hävdades på socialdemokratiskt håll att det främst var denna rättighet som de borgerliga ville värna gentemot riksdagsmajoriteten. Vidare tryckte socialdemokraterna på det s.k. bihangsargumentet. En bestämmelse om exempelvis tystnadsplikt, alltså en begränsning av yttrandefriheten, i en lag som främst handlade om en social reform, fick inte fa till följd att denna skulle beslutas med kvalificerad majoritet. En sådan ordning skulle innebära att en minoritet skulle kunna stoppa en social reform som riksdagsmajoriteten fann angelägen. Bland grupperna till vänster om socialdemokratin dominerade en fjärde tankelinje. Här gällde det att skydda de demokratiska rättigheterna mot det härskande etablissemanget. Riksdagen sågs mindre som representant för folket än som en del av detta etablissemang. Om det kapitalistiska systemet hotades skulle riksdagen ge efter för kraven på att skydda detta system

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 35 mot demokratin. I en kapitalistisk stat i kris fanns alltid risker för en fascistisk utveckling (Algotsson 2000). Socialdemokraterna lade således vikt vid det demokratiska majoritetsstyret medan de borgerliga framförde mer konstitutionalistiska synpunkter. Samma frontställning rådde i diskussionen om lagprövningsrätten. De borgerliga menade att värnandet av rättigheterna gentemot riksdagsmajoriteten inte helt kunde överlåtas åt denna riksdagsmajoritet själv, utan opartiska domstolar måste fa rätt att avgöra om en rättighetsinskränkning var grundlagsenlig. Socialdemokraterna å sin sida höll före att domstolarnas lagprövningsmakt hotade folkets makt och riksdagens suveränitet. Den svenska konstellationen av aktörer ter sig dock inte sj älvfallen i ett internationellt perspektiv. I USA har de konservativa förespråkat »judicial restraint« medan man på liberalt håll stött högsta domstolens aktivism när det gällt att värna olika grundläggande fri- och rättigheter. En liknande frontställning fanns i Storbritannien under Margaret Thatcher, som med hård hand begränsade t.ex. informationsfriheten. Överhuvud kan man ställa frågan i hur hög grad värnandet av de civila rättigheterna är en höger-vänsterfråga. Ett alternativ till höger-vänsterhypotesen är att partier i opposition är mer angelägna att värna rättsstaten. Denna innebär ju ett sätt att binda regeringen, som inte far använda vilka metoder som helst för att nå sina mål. En tredje hypotes är att partiernas benägenhet att slå vakt om rättsstaten varierar från politikområde till politikområde. Olika partiers önskan att värna rättsstaten har förmodligen varierat mellan olika sektorer, t.ex. skatter, socialpolitik, vård, försvar, relationer på arbetsmarknaden och kriminalpolitik. Den som värnar skattebetalarnas rättssäkerhet är kanske inte lika mån om fångarnas rättsskydd. Sannolikt är det så att varje parti förr eller senare når den punkt då den »materiella« rättvisan tar över den »formella«; det är så viktigt att nå målen på det aktuella politikområdet att rättsstatliga hänsyn får vika. Överenskommelsen 1978-1979 hindrade inte att man på borgerligt håll under 1980-talet började framföra nya krav, framför

36

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

allt på en förstärkning av grundlagsskyddet för äganderätten. År 1991 tillsatte den nya borgerliga fyrpartiregeringen Fri- och rättighetskommittén. Även i denna utredning nåddes en fyrpartiöverenskommelse. Skyddet för äganderätten skulle förstärkas och en paragraf om näringsfriheten införas. Vidare skulle Europakonventionen inkorporeras i svensk rätt - på denna punkt var utredningen enig. Däremot skulle inte lagprövningsrätten förstärkas och ej heller en författningsdomstol inrättas. De av kommittén förordade ändringarna genomfördes genom två riksdagsbeslut före och efter valet 1994 (Nergelius 1996, s. 589 ff; Algotsson 2001, s. 26-54).

G R U N D L Ä G G A N D E FRI- OCH RÄTTIGHETER I REGERINGSFORMEN

När det gäller omfattningen av rättighetsskyddet kan man urskilja några grupper av rättigheter i regeringsformens andra kapitel. Först kommer sex opinionsfriheter, vilka är av fundamental betydelse för den fria opinionsbildningen: yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. En andra kategori utgör de motsvarande rättigheterna att inte yttra sig etc. Till denna grupp hör även skyddet mot åsiktsregistrering. De s.k. kroppsliga fri- och rättigheterna bildar en tredje kategori. Häri ingår förbud mot dödsstraff, tortyr och landsförvisning samt skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan, avlyssning m.m., frihetsberövande och inskränkningar i rätten att fritt förflytta sig inom riket eller att lämna detta. En fjärde grupp utgörs av olika speciella rättssäkerhetsgarantier såsom rätten för frihetsberövad att få saken prövad inför domstol, förbud mot retroaktiv strafflagstiftning och under vissa förutsättningar även retroaktiv skattelagstiftning, förbud mot tillfälliga domstolar samt ett stadgande om att förhandlingar inför domstol ska vara offentliga. Slutligen finns ett antal rättighetsstadganden som rör vitt skilda ämnen, exempelvis förbud mot att lagar eller andra föreskrifter diskriminerar med hänsyn till ras, hudfärg, etniskt

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 37 ursprung eller kön. Dock förbjuds inte särbehandling med avseende på kön om syftet är att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor. Vidare är särbehandling när det gäller värnplikt tillåten. I RF 2:18, som numera efter kompromisser mellan de politiska partierna är en lång paragraf, ges ett omdiskuterat skydd för äganderätten. En medborgare far inte berövas sin egendom genom expropriation och behöver inte tåla att användningen av mark eller byggnad inskränks om inte detta krävs för att tillgodose »angelägna allmänna intressen«. Den som drabbas av sådana åtgärder ska vara tillförsäkrad »ersättning för förlusten«. Slutligen stadgas i denna paragraf att äganderättsskyddet inte utgör en inskränkning av allemansrätten. Vilken är då styrkan i grundlagsskyddet? Vissa rättigheter är »absoluta« i den meningen att de bara kan inskränkas genom grundlagsändring. Till denna kategori hör religionsfriheten, rätten att inte yttra sig etc., förbudet mot åsiktsregistrering, dödsstraff, tortyr, landsförvisning, rätten till domstolsprövning av frihetsberövande, förbuden mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning samt tillfälliga domstolar. Även diskrimineringsförbuden torde betraktas som absoluta. En rad andra rättigheter är »relativa«, vilket innebär att de kan begränsas genom vanlig lag. Till de relativa rättigheterna hör de sex opinionsfriheterna (utom religionsfriheten), skyddet mot kroppsvisitation, husrannsakan, hemlig avlyssning, skyddet mot frihetsberövande, rätten att förflytta sig inom riket samt föreskriften om domstolsoffentlighet. Beträffande äganderättsskyddet kan sludigen nämnas att »grunderna« för ersättning ska anges i lag. Det har diskuterats om de relativa rättigheterna egentligen har något grundlagsskydd; de kan ju begränsas genom vanlig lag, dvs. genom ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. I detta sammanhang bör dock påpekas att lagstiftning i vårt land ofta sker genom en lång procedur med möjlighet till offentlig debatt under olika skeden av beslutsprocessen, vilket höjer värdet även av de relativa rättigheterna. Vidare har man sökt stärka skyddet för dessa rättigheter på två sätt. Dels finns möjligheten till

38

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

en kvalificerad beslutsprocedur, dels finns vissa materiella, innehållsliga regler för hur mycket man far inskränka de relativa rättigheterna. Begränsning far endast ske för att tillgodose ändamål som är »godtagbart i ett demokratiskt samhälle«. Vidare far begränsningen aldrig gå utöver »vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem (dvs. en proportionalitetsprincip). Den får ej heller utgöra ett hot mot »den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar«. Sludigen far begränsning ej göras »enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning«. Beträffande yttrandefriheten, informationsfriheten, mötesfriheten och demonstrationsfriheten finns dessutom särskilda regler om det tillåtna innehållet i begränsningarna. Till slut kan påpekas att olika uppfattningar funnits om i vilken utsträckning de här nämnda, ganska allmänt hållna formuleringarna verkligen innehåller några trygga garantier för de »relativa« rättigheterna. När de tillkom 1976 betecknade den dåvarande folkpartiledaren Per Ahlmark dem som »snömos«, medan den socialdemokratiska regeringen betonade deras värde. Möjligen kan den stärkta ställningen för domstolarna under senare tid innebära att formuleringarna i regeringsformen blir mer betydelsefulla. Sålunda har proportionalitetsprincipen rönt ökat intresse i den juridiska diskussionen och i rättspraxis. Men varför allt detta tal om begränsningar av rättigheterna? Är det väsentliga inte rättigheterna i sig? Ett fritt samhälle bygger på yttrandefrihet, men hur mycket bör man acceptera när det gäller hets mot folkgrupp och angrepp på demokratin? Denna fråga aktualiserar det eviga problemet om demokratins självförsvar. I vad mån är det »godtagbart i ett demokratiskt samhälle« att inskränka en demokratisk rättighet som yttrandefriheten för att hindra demokratins fiender att förgöra demokratin? Inte minst terroristbekämpningen efter den 11 september 2001 gör detta problem brännande. Ett annat problem gäller konflikter mellan olika rättigheter. I regeringsformen 2:13, som handlar om möjligheterna att begränsa yttrandefriheten och informationsfriheten, sägs bl.a. att dessa rättigheter far inskränkas med hänsyn till »privatlivets

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 39 helgck Både yttrandefrihet och privatlivets helgd utgör centrala rättigheter i en demokrati. Men dessa rättigheter kan kollidera och då måste en avvägning göras. En aktuell kollision mellan dessa två rättigheter illustreras av diskussionen om personuppgiftslagen, PUL. Mot varandra står här offentlighetsprincipen och skyddet mot en alltför påträngande insyn i privata förhållanden. Ett annat exempel på en kollision mellan rättigheter utgör Greenfallet. Får en pastor med stöd av citat ur bibeln (utnyttja sin religionsfrihet) tillåta sig utfall mot homosexuella (begå hets mot folkgrupp)? De rättigheter som främst diskuterades under 1970-talet var de civila rättigheterna. Även beträffande de politiska rättigheterna skedde under detta årtionde en intressant förändring. Invandrare som varit bosatta i Sverige i tre år fick 1976 rösträtt vid kommunala val och landstingsval. Socialdemokraterna ville gå vidare och föreslog i början på 1980-talet att (i en första etapp dock endast nordiska) invandrare skulle fa rösträtt även vid riksdagsvalen. Detta förorsakade dock ett starkt borgerligt motstånd. Mot varandra stod två principer. De borgerliga förespråkade medborgarprincipen, medan socialdemokraterna höll på bosättningsprincipen. På grund av de borgerligas ovilja lät socialdemokraterna saken bero. En annan fråga som diskuterats har varit den om utlandssvenskarnas rösträtt. Här var rollerna ombytta; de borgerliga drev på medan socialdemokraterna höll igen. Under 1990-talets första del skrevs utlandssvenskarnas rösträtt in i regeringsformen. Nu har medborgare som någon gång varit bosatt i riket rösträtt vid riksdagsval. I sak var skillnaderna mellan de borgerliga och socialdemokraterna dock inte stor. Redan tidigare gällde den regel som nu grundlagsfästes. Skillnaden var att frågan tidigare endast reglerats i vallagen (Holmberg m.fl. 2006, s. 146; Algotsson 2000 s. iö7f). EU-anslutningen medförde att den som är medborgare i någon av EU:s medlemsstater eller i Norge och Island, samt är folkbokförd i kommunen, numera har rösträtt vid kommunaloch landstingsval. I regeringsformen (RF 1:2) uppräknas även vissa sociala

40

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

rättigheter. Dessa bestämmelser utgör dock endast målsättningsstadganden. De är inte juridiskt bindande, dvs. den enskilde kan inte med stöd av dem med rättsliga medel kräva t.ex. rätt till arbete. Dock kan de möjligen tänkas få rättslig betydelse som »tolkningsdata« när domstolarna avgör mål. Vidare kan målsättningsstadganden naturligtvis användas i debatten om hur politiken bör utformas (Nord 2001; Blomqvist & Rothstein 2001). Varför uttrycker då bestämmelserna om de sociala rättigheterna enbart målsättningar? Man kan i motivuttalandena urskilja två argument. Det första går ut på att, eftersom samhällets resurser är begränsade, avvägningar måste göras mellan konkurrerande krav, en avvägning som rimligen inte bör ske i grundlag. Innebörden av denna tankegång är således att de sociala rättigheterna kan bli för dyra för staten (och kommunerna). Internationellt har liknande synpunkter framförts. Man har gjort en distinktion mellan negativa och positiva rättigheter. De förra innebär att staten eller andra aktörer inte får inkräkta på den enskildes frihetssfär; de negativa rättigheterna innebär en rätt till icke-inblandning. De klassiska rättighetsförklaringarna, såsom de tio första tilläggen till USA:s konstitution och den franska deklarationen från 1789, innehåller en rad sådana negativa rättigheter, t.ex. olika opinionsfriheter och skyddet för äganderätten. Denna typ av rättigheter kontrasteras i debatten mot de positiva rättigheterna, vilka ger en rätt till en aktiv prestation från statens sida, t.ex. finansiering av skolor. Att garantera positiva rättigheter kostar alltså pengar, medan de negativa rättigheterna bara kräver att staten inte blandar sig i den enskildes liv. Mot detta resonemang har dock invändningar rests. Man har hävdat att även de negativa rättigheterna kan vara dyra att upprätthålla. För att garantera dessa rättigheter krävs sålunda polis, domstolar etc. Därför skulle det inte gå att upprätthålla distinktionen mellan negativa och positiva rättigheter (Algotsson 1987, s. i6f, 72ff; Beckman 2001; Drzewicki m.fl. 1994). Dock kan det ligga en poäng i att skilja mellan innehållet i en rättighet och medel för att garantera denna rättighet. Innehållet i en negativ rättighet är således en rätt till icke-inblandning. En annan sak är

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 41 vad upprätthållandet av denna rättighet kostar. Med detta synsätt blir det en empirisk, ej begreppslig, fråga att avgöra hur stor statlig aktivitet som krävs för att skydda en viss rättighet. Det kan sålunda vara intressant att jämföra kostnaden för att garantera t. ex. rätten till arbete respektive yttrandefriheten (Pennock & Chapman 1981, s. 23). Den andra motiveringen för att inte göra bestämmelserna om de sociala rättigheterna juridiskt bindande var av mer offensivt slag. Det lät sig inte göra att i regeringsformen skriva in en skyldighet för det allmänna att tillhandahålla en social service som nådde upp till en viss miniminivå. Som exempel togs utbildningspolitiken. Den minimistandard som här gällde var en skyldighet för det allmänna enligt skollagen att anordna grundläggande skolundervisning. Men en sådan formulering skulle inte ge ett rättvisande uttryck för strävandena att erbjuda medborgarna utbildning i olika skeden av livet. Att låta rätten till utbildning avse den existerande omfattningen av samhällets verksamhet på detta område var ej lämpligt. Inställningen var typisk ännu vid 1970-talets mitt. Man kan säga att den svenska hållningen till grundlagsfästande av sociala rättigheter innehåller en paradox. Den generella svenska välfärdspolitiken kännetecknas av att den enskilde på vanlig lags nivå tillerkänns just en rad sociala rättigheter. Samtidigt har det funnits en motvilja mot att grundlagsreglera dessa rättigheter. Paradoxen upplöses om man tar i beaktande den optimistiska syn som präglade tiden för välfärdsstatens utbyggnad. Man ville hela tiden bygga ut denna välfärdsstat och då fick inga grundlagsstadganden binda den av folket valda riksdagsmajoriteten från att genomföra angelägna reformer. I en annan politisk och ekonomisk situation kan frågan om juridiskt bindande sociala rättigheter kanske te sig annorlunda. Finns det inte i ett läge där nedskärningar av välfärden tillhör ordningen för dagen starkare skäl att just grundlagsreglera ett minimum av social välfärd (Westerhäll 1997)? Ett juridiskt bindande stadgande om en social rättighet har faktiskt införts i regeringsformen. Detta skedde som ett led i den ovan nämnda kompromissen om rättigheterna 1993-1994. Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt

42

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

»att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola« (RF 2:21). Det juridiska värdet av denna bestämmelse kan dock diskuteras. Trots vissa uttalanden i förarbetena lyckas man knappast precisera någon minimikvalitet hos den erbjudna grundskoleundervisningen (Algotsson 2000, s. 141 ff).

EUROPAKONVENTIONEN

De grundläggande fri- och rättigheterna är numera skyddade inte enbart genom regeringsformen utan även genom Europakonventionen. Under 1970-talets rättighetsdebatt avvisade alla de fyra stora partierna förslag om att införliva Europakonventionen i svensk rätt. Man hänvisade bl.a. till lagtekniska svårigheter. Överhuvudtaget spelade Europakonventionen och Europadomstolen ingen större roll i svensk debatt under de första årtiondena av sin existens. Härvidlag skedde en ändring under 1980-talet, då Sverige fälldes av Europadomstolen i en rad mål. Dessa avsåg domstolsprövning av förvaltningsbeslut, kränkningar av äganderätten, omhändertagande av barn, vissa rättssäkerhetsgarantier vid domstolsprövning samt utlänningsärenden. Denna utveckling ledde till att frågan om svensk rätts förenlighet med Europakonventionen debatterades och de fällande domarna föranledde även vissa lagändringar (SOU 1993:40, s. 18 ff). Fri- och rättighetskommittén föreslog 1993 i enighet att Europakonventionen skulle inkorporeras med svensk rätt. De fyra stora partierna hade nu alltså bytt ståndpunkt i jämförelse med 1970-talet. Man kan i utredningens argumentation urskilja tre linjer. För det första hävdade man att inkorporeringen rent allmänt skulle stärka rättighetsskyddet. Denna åtgärd skulle utgöra en markering av konventionens betydelse i vårt land och klargöra dess status i den inhemska rätten. Därigenom skapades ett uttryckligt underlag för att direkt tillämpa konventionen, vilket innebar en förstärkning av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna. Visserligen hade Högsta domstolen markerat i ett antal domar att Europakonventionen skulle beaktas, men detta gällde endast som ett tolkningsdatum.

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 43 Vidare skulle, för det andra, fler mål rörande rättigheter i konventionen slutbehandlas i svenska domstolar och vid svenska myndigheter när dessa fick möjlighet att direkt tillämpa konventionens regler. Därmed kunde den långvariga processen i konventionsorganen undvikas, till gagn både för staten och de enskilda medborgarna. För det tredje anfördes att anknytningen till EU gjorde de delar av Europakonventionen som motsvaras av EG-rätt tillämpliga i Sverige. EG-domstolen har nämligen i en rad domar klarlagt att rättigheterna i Europakonventionen ska erkännas som grundläggande rättsprinciper inom EG-rätten. En ordning där Europakonventionen i Sverige fick en annan status inom de rättsområden som motsvaras av EG-rätten än inom andra områden skulle vara olämplig. Det skulle skapas stor osäkerhet hos rättstillämpande organ beträffande konventionens ställning, vilken däremot skulle klargöras genom en inkorporering (SOU 1993:40, s. 123 ff). En jämförelse med argumentationen på 1970-talet visar på de stora förändringarna i svensk författningspolitik som skett sedan detta årtionde. På 1970-talet anfördes lagtekniska argument mot ett införlivande av Europakonventionen. Dessa sköts nu åt sidan. I stället hänvisades till fördelarna med den direkta tillämpligheten och till EG-anslutningen. Intressant är också att under båda perioderna var de fyra stora partierna eniga. Vilken omfattning och styrka har då rättighetsskyddet i Europakonventionen? Beträffande omfattningen kan sägas att det visserligen finns vissa skillnader mellan regeringsformen och Europakonventionen. Men huvudintrycket vid en jämförelse är likheten mellan de två rättighetskatalogerna. Denna överensstämmelse är ingen slump. När man i Sverige under 1970-talet i olika omgångar komponerade regeringsformens rättighetskatalog, hade man i stor utsträckning Europakonventionen som förebild. Vad rättighetsskyddets styrka beträffar kan först sägas att vårt land är folkrättsligt bundet av Europakonventionen. Att detta förhållande har betydelse framgår av att Sverige vid en rad tillfällen fällts i Europadomstolen. När riksdagen 1994 beslöt att inkor-

44

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

porera Europakonventionen infördes också en bestämmelse (RF 2:23) om att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i strid med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Dock framgår av motivuttalanden att man inte explicit ville tillerkänna Europakonventionen status av grundlag. Konventionens ställning i den svenska hierarkin av föreskrifter är således något oklar. Undersökningar tyder på att Europakonventionen betytt mer för rättighetsskyddet än RF kap. 2. Dels har Europadomstolen fällt Sverige i en rad mål med följd att skadestånd utbetalats och lag ändrats. Dels är det vanligare att inhemska domstolar (och parter i processer) åberopar konventionen och dess tilläggsprotokoll än att de hänvisar till RF (Åhman 2004; Taube 2004 a). Samtidigt bör framhållas att de olika staterna lämnas betydande »margins of appreciation«. I själva konventionen heter det beträffande flera rättigheter att de far inskränkas om det är »nödvändigt i ett demokratiskt samhälle«, alltså en formulering liknande den i regeringsformen. Inskränkningar i äganderätten får ske om dessa ligger »i det allmännas intresse«. I olika mål rörande äganderättsfrågor har Europadomstolen vidare betonat staternas »margins of appreciation«.

EU-ANS LUTNINGEN

De fyra stora partierna sa också ja till Sveriges anslutning till EU, den utan tvekan största konstitutionella förändringen i Sverige under 1990-talet. Vad innebär då medlemskapet i EU för skyddet av grundläggande fri- och rättigheter? Till en början kan konstateras att Romfördraget till skillnad från de nationella grundlagarna inte innehåller någon katalog över grundläggande fri- och rättigheter. Även EG-domstolen var i begynnelsen ganska kallsinnig till frågan om de grundläggande fri- och rättigheterna. Den avfärdade problematiken med motiveringen att den endast hade att tillämpa gemenskapsrätt (Bernitz & Kjellgren 1999, s. 115). Men EG-domstolen fick så småningom ändra inställning beroende på en del nationella domstolars motvilja mot att erkänna EG-rättens företräde framför nationell rätt. Särskilt de

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 45 tyska och italienska domstolarna hade svårt att acceptera att de skulle vara förhindrade att pröva gemenskapsbeslut gentemot sina nationella, grundlagsfästa fri- och rättigheter. Så småningom utvecklade EG-domstolen en doktrin, enligt vilken de nationella konstitutionernas rättighetsskydd - liksom det skydd som ges i internationella konventioner, främst Europakonventionen - görs till en del av själva gemenskapsrätten. Skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna har kommit att betraktas som en av de »allmänna rättsprinciper® vilka ingår i EG-rätten och vilka EG-domstolen har till uppgift att övervaka (Nergelius 1996, s. 502ff). Frågan om EG:s rättighetsskydd har satt spår i regeringsformens bestämmelser om överlåtelse av befogenheter till EU (RF 10:5 st. 1). Där stadgas att överlåtelse av befogenheter till EU förutsätter att EU vidmakthåller ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar regeringsformen och Europakonventionen. EG-rättens skydd för grundläggande fri- och rättigheter är resultatet av EG-domstolens praxis, av »judge-made law«. Men många har ansett att detta skydd är alltför osäkert. Domstolar kan ju ändra sin praxis. Man har därför krävt införandet av en formlig rättighetskatalog. Motståndarna har velat värna medlemsstaternas självständighet och har sett antagandet av en rättighetskatalog som ett alltför långt steg i federalistisk riktning. Anhängare av en sådan utveckling har tvärtom sett det som något positivt att införandet av en rättighetskatalog skulle påskynda integrationen och råda bot på det demokratiska underskottet. Många av dem som önskat en rättighetskatalog har vidare betonat att EU har kommit att ingripa i allt fler områden av människors liv och att det därför blivit ännu mer angeläget att EG-rätten ger ett förstärkt skydd för de grundläggande fri- och rättigheterna. EU-parlamentet har varit den drivande kraften inom EU när det gäller införandet av en rättighetskatalog och 1999 tog även Europeiska rådet ett initiativ. Då beslöts nämligen att en stadga om de grundläggande fri- och rättigheterna skulle skapas. En sådan utarbetades sedan av ett konvent och proklamerades högtidligen vid toppmötet i Nice i december 2000. Stadgans rät-

46

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

tighetsskydd är mycket omfattande. De mest skilda rättigheter räknas upp, alltifrån förbud mot dödsstraff och respekt för privatlivet, rösträtt och olika opinionsfriheter till äganderätt j ä m ställdhet mellan män och kvinnor, barnens rättigheter, rätt till social trygghet och socialbidrag, rätt till hälsoskydd och miljöskydd och rätt till fackliga konfliktåtgärder. I det tilltänkta fördraget om en konstitution för Europa skulle rättighetsstadgan ingå som avdelning två. Det kommande »reformfördraget» innehåller en hänvisning till stadgan, som även med denna lösning blir juridiskt bindande. Man har i Sverige under senare år diskuterat en tänkbar rättighetskollision, orsakad av EG-rätten. Kan de fyra friheterna, dvs. den fria rörligheten för varor, tjänster, arbete och kapital förenas med de svenska reglerna om rätt till fackliga stridsåtgärder? Denna fråga har aktualiserats både i det ännu inte avgjorda Vaxholmsfallet och under den beslutsprocess som ledde fram till tjänstedirektivet. Problemet har hittills knappast fatt någon mer definitiv lösning. EG-domstolens praxis kommer att bli avgörande.

DE GRUNDLÄGGANDE FRI- OCH RÄTTIGHETERNA I BÖRJAN AV 2 , 0 0 0 - T A L E T

Debatten om de grundläggande fri- och rättigheterna har varit lång, men visar inga tecken på att avta. I början av 2000-talet är det främst tre skeenden som har betydelse: internationaliseringen, den tekniska utvecklingen samt marknadsekonomins frammarsch. Kombineras dessa tre trender med Marshalls tre typer av rättigheter erhålles schemat i tabell 2.1. De flesta av spörsmålen har politikerna hittills undvikit att diskutera mer ingående, men problemen kommer med stor sannolikhet att tränga sig på i framtiden. Ett av problemen förtjänar särskild uppmärksamhet. Det är intressant bl.a. mot bakgrunden av tidigare svensk debatt om grundläggande fri- och rättigheter. Under 1970-talet sköts »krisargumentet» i förgrunden. Grundlagen skulle hindra att en upphetsad riksdagsmajoritet »över en natt« avskaffade för demokra-

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 47 TABELL 2.1. Aspekter av dagens fri- och rättighetsdebatt. INTERNATIO-

NY TEKNIK

NALISERING CIVILA RÄTTIGHETER

POLITISKA RÄTTIGHETER SOCIALA RÄTTIGHETER

MARKNADSANPASSNING

Terroristlagstiftning

Offentlighetsprincipen, grundlagsskydd för nya medier och genetisk integritet

Företagshemligheter vs. offentlighetsprincipen

Rösträtt for invandrare

Teledemokrati

Minskad domän för majoritetsbeslut

Grundlagsskydd for sociala rättigheter

Allas tillgång till nya medier vs. »digital divide«

Grundlagsskydd för sociala rättigheter

tin väsentliga rättigheter. Den 11 september 2001 inträffade en sådan kris. Denna kris belyser samtidigt internationaliseringens effekter för olika civila rättigheter som traditionellt ansetts centrala i en demokrati. Frysningen av tre svenska medborgares tillgångar blixtbelyser en rad principiella problem. President George Bush utfärdade en »executive order«, varefter amerikanska myndigheter upprättade en lista över misstänkta terrorister och terroristorganisationer. Denna lista accepterades av FN:s sanktionskommitté, som gjorde vederbörliga ändringar i en tidigare existerande lista. Denna godtogs sedan av säkerhetsrådet. Detta ledde i sin tur till att EU-kommissionen utnyttjade ett tidigare bemyndigande av ministerrådet och gjorde ändringar i EU:s lista. Denna förordning beslutad av EG-kommissionen fick direkt effekt i Sverige. En bank spärrade tillgångarna för tre svenska medborgare med somaliskt ursprung, såsom en direkt implementering av beslutet i kommissionen. Denna händelsekedja aktualiserar en rad principproblem. Beslutsprocessen ger anledning till frågor om hur både den vertikala och den horisontella maktfördelningen inom nationer och i världen ser ut. Det gick en beslutskedja från USA:s president till en svensk bank - här kan man verkligen diskutera vad som

48

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

finns kvar av FN:s och nationalstaternas reella makt. Innebörden av förloppet tycks vara att myndigheter i USA tvingar en bank i Sverige att vidta en allvarlig inskränkning av medborgerliga frioch rättigheter. Vidare aktualiseras frågan om maktdelningen mellan medlemsstaterna och EU. Man kan sålunda ifrågasätta om inte kommissionens förordning strider mot det ovan nämnda svenska grundlagsstadgandet (RF 10:5) att beslutanderätt får överlåtas bara så länge de europeiska gemenskaperna har ett rättighetsskydd motsvarande det som ges i regeringsformen och Europakonventionen. Än mer uppseendeväckande är den horisontella maktfördelningen. I USA spelar administrativa organ en huvudroll och i Sverige verkställs beslutet av en bank, ett privat rättssubjekt. Varken riksdag, regering eller någon domstol far delta i ett beslut som alltså innebär betydande inskränkningar i olika grundläggande fri- och rättigheter. Slutligen aktualiseras den rättsliga frågan om säkerhetsrådets befogenheter. Dessa tycks vara i det närmaste obegränsade. Säkerhetsrådet handlade i enlighet med FN-stadgan och denna anses ta över all annan internationell rätt, sålunda även konventioner om mänskliga rättigheter (Österdahl 2002). Vad beträffar det materiella innehållet i rättighetsinskränkningen kan slutligen konstateras att synnerligen viktiga rättigheter är berörda. Man kan fråga sig om det rör sig om diskriminering på grund av etniskt ursprung; var det de tre svenska medborgarnas somaliska ursprung som gjorde dem misstänkta? Här tangeras ett mycket generellt rättighetsproblem i vår tid, nämligen det om invandrares skydd mot olika former av diskriminering. Dessutom aktualiseras skyddet för äganderätten på ett ovanligt vis. En viktig komponent i äganderätten är förfogandefriheten. Denna inskränktes på ett dramatiskt sätt för de tre drabbade genom att deras tillgångar spärrades. Det inträffade visar att det är en alltför förenklad syn att se på äganderätten bara som en vanlig höger-vänsterfråga. Spörsmålet om äganderätten kan tvärtom bli brännande i mycket oväntade sammanhang. Slutligen berörs olika processuella rättigheter, såsom rätten till domstolsprövning av ingrepp i »civila rättigheter« (Europakonventionens artikel 6).

2. Karl-Göran Algotsson: Grundläggande fri- och rättigheter 49 Det står sammanfattningsvis klart att systemen för skydd av grundläggande fri- och rättigheter inte har fungerat när det gällde frysningen av de tre svenska medborgarnas tillgångar. I all hast vidtog framför allt verkställande organ på olika nivåer ett antal åtgärder, varigenom rättssäkerheten offrades på (den förmodade) effektivitetens altare.

ATT LÄSA VIDARE

För en lagkommentar om grundläggande fri- och rättigheter se sidorna 77-206 i Holmberg m.fl. (2006). För övrigt hänvisas till Algotsson (1987) och Nergelius (1996). I det senare arbetet tas även Europakonventionen och rättighetsskyddet inom EU upp. Dessa frågor behandlas också i Algotsson (2001).

KAPITEL 3

OFFENTLIGHET OCH YTTRANDEFRIHET Wiweka Warnling-Nerep

Sverige, och Göteborg i synnerhet, kom att fa en plats på kartan den 14 juni 2001. EU:s toppmöte i Göteborg slutade med en till stora delar skövlad innerstad: sönderslagna skyltfönster, uppbrutna gator, bilar i brand, stegrande polishästar, hela horder av kravallutrustade poliser mot ungdomar som kastade gatsten och slog med påkar. De skakande tv-bilderna kablades ut över världen. De europeiska toppolitikerna fick föras i säkerhet och ordföranden för mötet och tillika statsminister, Göran Persson, försökte i tv både ta avstånd från det inträffade och försvara det öppna svenska samhället. Sverige tycks än en gång ha förlorat sin oskuld. År 1986 sköts statsminister Olof Palme ned på öppen gata. Omvärlden frågade då hur vi kunde låta en statsminister utan bevakning och livvakter gå på bio med sin fru! Idag frågar de hur vi kunde ta hit en massa toppolitiker utan att vidta »nödvändiga säkerhetsåtgärder», som att bura in redan kända upprorsmakare, hindra ligister att resa in i riket, fa tyst på protester, utrusta poliser med effektiva vapen som vattenkanoner etc.

DILEMMAT NÄR VI STÄLLS INFÖR »ICKE DEMOKRATISKA IDEAL«

Vår svenska demokrati bygger på en öppenhet som i flera avseenden kontrasterar mot mer slutna ideal på andra håll i världen. Det gäller framför allt tryckfrihetsförordningens meddelarskydd och rätt att ta del av allmänna handlingar, med [50]

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 51 offentlighetsprincipen som en självklar utgångspunkt (Bohlin 2007, s. 17-38), men även ett ursvenskt förhållningssätt som inte så enkelt låter sig fångas i ord. Vi vill att toppolitiker ska kunna röra sig fritt och tala fritt utan oro för att bli skjutna eller bombarderade med gatstenar. Vi vill inte behöva avbryta demonstrationer med vattenkanoner, skjutvapen eller att helt enkelt för framtiden förbjuda alla demonstrationer i diverse känsliga sammanhang. Vi vill att allehanda åsikter ska kunna få framföras och på olika sätt, till och med budskap som i massmedier framställer religiösa företrädare på ett ofördelaktigt och kontroversiellt sätt. Vi värnar, kort sagt, om en öppen demokrati där olika åsikter tillåts att speglas emot varandra. Fast ibland stöter dessa ideal på ett slags yttersta gräns där följande fråga aktualiseras: Hur ska vi ställa oss till icke demokratiska företeelser i en demokrati? Ska »det onda« bekämpas med ont eller med gott? Under senare år har våra ideal pressats hårt i flera olika sammanhang (WarnlingNerep 2005 a, s. 20 ff): - En ung man stod och hängde på allmän plats iförd svart jacka, svart keps, svarta kängor och fullhängd med s.k. nazistsymboler. Fråga uppkom om denne yngling kunde anses ha spritt ett våldsinriktat budskap genom sin blotta uppenbarelse och åtalas enligt brottsbalken för hets mot folkgrupp (BrB 16:8), eller påbjöd yttrandefriheten i regeringsformen (RF 2:1) att han fick se ut som han gjorde? Högsta domstolen (HD) fällde honom för hets mot folkgrupp, även om man hänvisade till den restriktivitet som var påbjuden när det gällde undantag från grundlagsskyddade rättigheter. HD:s minoritet däremot menade att hotet inte hade varit tillräckligt tydligt för att tillåta ett sådant undantag (NJA 1996 s. 577). - Aftonbladet hade publicerat skrämmande bilder i samband med en artikel om nynazism. Bilderna visade beväpnade nazister i rånarhuvor avporträtterade utanför en polischefs respektive en känd tv-journalists bostad. I texten återgavs att de berörda hade »dödshot« hängande över sig. Frågan gällde hur man skulle se på åtgärden att överlämna dessa fotografier till en journalist på Aftonbladet för publicering. Var det olaga hot, som kan

52

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

bestraffas enligt BrB 4:5, eller var det i stället fråga om en grundlagsskyddad meddelarfrihet? HD fann att det senare var fallet och de hotfulla nynazisterna tog skydd mot ansvar enligt BrB såsom meddelare enligt TF (NJA 1999 s. 275). - Vid Umeå universitet hölls en föreläsning under titeln: »Vad vill nazisterna?« Många i auditoriet - en icke ont anande samling studenter som infann sig till undervisning - tog mycket illa vid sig av det politiskt färgade budskap som framfördes och anmälde det inträffade både till rektor och till JO. Både föreläsaren och arrangören - en lektor vid universitetet - fälldes för hets mot folkgrupp (BrB 16:8). Till sitt försvar uppgav de bl.a. att de var meddelare enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och därför inte kunde åtalas enligt BrB. Föreläsningen hade nämligen spelats in på videoband i avsikt att spridas bland allmänheten. HD tog inte intryck av dessa invändningar utan tillämpade BrB (NJA 2000 s. 355; Warnling-Nerep 2005 a s. 23 och 42). - En man med intresse för barnpornografi hade samlat bilder av dylikt slag på sin dator, varefter han hade erbjudit besökare på sin hemsida att ladda ner materialet. Var detta en acceptabel företeelse, en frihet värdig en demokrati, eller - tvärtom - något brottsligt? Händelsen tilldrog sig på 2000-talet, och därmed var den ett brott och mannen dömdes enligt BrB 16:10 a för grovt barnpornografibrott avseende befattning, innehav och spridning av barnpornografi (NJA 2002 s. 265). Bara ett par år tidigare skulle emellertid mannen ifråga med all sannolikhet ha varit skyddad av TF mot ett straffrättsligt ansvar (Warnling-Nerep 2005 a s. 75 f). Kort sagt, vilken yttrandefrihet ska vi egentligen ha med stöd av våra grundlagar som utgör en viktig grundval för vårt fria samhällsskick? Vad ska anses som uttryck för en tillåten och grundlagsskyddad yttrandefrihet och meddelarfrihet och vad ska i stället bestraffas enligt brottsbalken eller andra lagar? Svaren är inte självklara och uppfattningen kan variera över tiden. Ett exempel är hur pornografin avkriminaliserades år 1971, varvid inget undantag gjordes för barnpornografi. Senare uppstod emellertid häftiga reaktioner med krav på kriminalisering för att barnpornografiska framställningar såldes i butiker för porno-

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 53 grafi. Barn borde skyddas genom en försiktig utvidgning av det straffbara området; i BrB infördes straffbestämmelser och i TF tillkom ett barnpornografibrott (TF 7:4 p. 12). Med backspegeln i hand kan konstateras, att det knappast var välbetänkt att på detta sätt ge barnpornografin ett grundlagsskydd 1980, men barnpornografin på den tiden uppfattades mest som ett moraliskt problem, som kunde kränka barns integritet. När barnpornografin 20 år senare lyftes ur T F / Y G L för att samlas i BrB var motivet att åstadkomma en mer effektiv bekämpning av en grov, växande och tillika internationell brottslighet. 1979 års lagstiftare kunde knappast förutse de explosionsartade möjligheter till spridning som Internet innebär, men dessa farhågor var däremot påtagliga år 1999. Det ansågs oförsvarbart att den direkta produkten av ett brott - ett dokumenterat övergrepp mot ett barn - skulle kunna uppfattas som ett bruk av yttrandefriheten och sålunda vara skyddat av TF. Intresset av att skydda barn kom i första rummet och att sprida barnpornografiska bilder uppfattades som en ytterligare kränkning av barnet. Till belysning av problematiken kan anföras RH 1996:87 avseende grova övergrepp som innefattade ett verkligt våld inspelat på film.

INTERNATIONALISERING OCH DATORISERING

Frågor av det slag som berörts ovan blir allt fler och alltmer komplicerade genom datorisering och Internet samt anpassning till Europarättsliga principer och konventioner. Världen krymper och olika staters ideal ställs emot varandra. Kanske tycker vi att man i USA helt enkelt borde anpassa sig till svenska krav för marknadsföring över Internet av leksaker, där det »goda« syftet är att skydda barn på olika sätt mot reklamens skadeverkningar. Däremot är vi sannolikt mer tveksamma till - för att inte säga helt främmande för - att själva anpassa oss till t.ex. afghanska föreställningar om att kvinnor i allmänhet ska bära slöja även på svenska webbplatser (Carlén-Wendels 2000, s. 42 f; Warnling-Nerep 2005 a, s. 141 ff). Ett rättsfall som fokuserar på det nya och komplicerade är RH 1997:61, där en svensk man tog hämnd på sin f.d. flickvän genom

54

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

att lägga ut en falsk s.k. kontaktannons på en webbplats i USA. Texten löd: »I love to suck and fuck... No limit« och med uppgivande av såväl telefonnummer som e-postadress. Under de ca tio dagar som annonsen var tillgänglig, dvs. innan den f.d. flickvännen lyckades fa bort annonsen, fick hon ta emot ett stort antal obehagliga telefonsamtal och e-post från olika delar av världen. Den ärekränkande annonsen blev ju tillgänglig för Internetanvändare världen över. Servern var placerad i USA, vilket skulle ha kunnat väcka komplicerade frågor om lagval (skulle svensk eller amerikansk rätt användas?), men de svenska domstolarna såg till det faktum att parterna var svenskar, bosatta i Sverige, och menade att brottet fick anses begånget i Sverige. Mannen fälldes för förtal (BrB 5:2). Fråga om ansvar enligt TF eller YGL aktualiserades däremot inte. Kravallerna i Göteborg kan än en gång tas som exempel, denna gång för att illustrera problemen med idealen om offentlighet. I sökandet efter »sanningen« ville åklagarmyndigheten göra husrannsakan hos TV4 för att fa ta del av filminspelningar som kunde ha betydelse för pågående brottsutredningar. Göteborgs tingsrätt förklarade att husrannsakan (RB 28:1) hos massmedieföretag är mycket känsligt, bl.a. med tanke på meddelarskydd, sekretess och anonymitetsrätt. En så brett utformad åtgärd som den begärda medförde enligt tingsrättens bedömning ett ifrågasättande av hela sekretesskyddet, vilket antogs kunna leda till mycket allvarliga skadeverkningar. Tingsrätten förklarade att massmedias nyhetsbevakning och samhällsrapportering utgör »en fundamental del av en demokrati och det är av vikt att enskilda kan vända sig till media med en välgrundad tilltro till anonymitetsskyddet*. Som en allmän princip vid tvångsåtgärder av detta slag gäller, avslutade tingsrätten, att en tvångsåtgärd kan accepteras endast om skälen för denna uppväger det intrång eller den olägenhet som åtgärden innebär för ett motstående intresse. Denna princip - betecknad proportionalitetsprinapen - är fundamental inom Europarätten och har kommit att fa en fast etablering i den svenska rättsordningen genom det Europarättsliga inflytandet (Bernitz 2002 s. 40ff; Warnling-Nerep 2002, s. 206ff).

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 55 Den proportionalitetsawägning som är anbefalld mellan det allmännas intresse för en viss åtgärd och enskildas intresse i motsatt riktning utvisade ett underskott för det allmänna. Skälen för en husrannsakan hos TV4 uppvägde helt enkelt inte de »allvarliga skador« som kunde följa på denna. Åklagarens framställning bifölls alltså inte. Det finns inga givna lösningar på det dilemma som skisserats ovan, utan det bästa botemedlet är sannolikt att behålla en öppen debatt och att värna garantierna för en sådan, även när det blåser »icke-demokratiska« vindar. Ett mycket stort ansvar läggs på domstolarna att avgöra hur ett visst »yttrande« egentligen ska bedömas. Görs alltför snäva gränsdragningar, där domstolen kanske helt bortser från ett rättighetsperspektiv, riskerar vi att området för den grundlagsskyddade yttrandefriheten, dvs. enligt RF, TF och YGL, urholkas och att Europakonventionen artikel 10 eller någon EG-rättslig princip kränks (Danelius 2007, s. 365-407; Warnling-Nerep 2005 a, s. 161-174). Ser domstolarna i stället alltför ensidigt till ett rättighetsperspektiv kommer reaktioner som exempelvis om vi verkligen ska tillåta vad som helst med hänvisning till att någon är t.ex. meddelare enligt TF (jfr reaktionerna efter NJA 1999 s. 275, dvs. rättsfallet ovan om dödshotet mot en tv-journalist; Warnling-Nerep 2005 a, 20 f och även nedan).

Y T T R A N D E F R I H E T E N S I N N E H A L L OCH I N N E B Ö R D

Yttrandefriheten är en så central och grundläggande rättighet att vi sannolikt inte förmår att uppskatta dess rätta värde. Folk i allmänhet har en vag föreställning om dess innebörd som att man får »säga vad man vill«, ej sällan med tillägget att det ändå kvittar för det är så svårt för »vanliga människor® att göra sin stämma hörd. Sannolikt tänker man då inte tillräckligt på vad det faktiskt skulle innebära att leva i ett samhälle där t.ex. kritik av det styrande partiet är förenat med ett långt fängelsestraff, där censur av tidningar och böcker är det normala, där informationsfriheten är strypt till att endast sända statligt styrda program och innehav av en parabolsändare kanske är förenat med dödsstraff. Det är värt attpåminna om de bevingade orden från 1700-talet,

56

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

som möjligen har Voltaire som upphovsman: »Jag delar inte din åsikt, men jag är beredd att dö för din rätt att yttra den.« Det är starka ord ännu idag och det skadar inte att vi var och en funderar över vad vi själva skulle vara beredda att dö för i ett sammanhang som detta. Omfattar det den unge nynazistens provokativa klädstil eller inte? För ca 25 år sedan fördes, faktiskt, en politisk diskussion i Sverige om att förbjuda privatpersoner att inneha parabolantenner. Tanken var att det skulle vara bäst för allmänheten att hålla sig till den av staten utvalda programtablån - TV 1 och TV 2 - och slippa matas med sådant som sändes i reklamfinansierade kanaler från annat håll i världen (se t.ex. SvD:s ledare 1997-04-30). Tanken som sådan kanske kan ha varit god, i bästa fall, men den har i vart fall föga att göra med Völtaires tes. Frågor om statens monopol inom radio och tv har ofta varit i hetluften (Algotsson 1993. s. 163 ff). Ur ett rättighetsperspektiv brukar yttrandefriheten uppfattas som en av demokratins mest väsentliga grundpelare och utan den skulle knappast någon demokrati existera. Detta samband framkommer tämligen väl i Europakonventionen artikel 10, där yttrandefriheten knyts samman med informationsfriheten och följande slås fast: Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser [...]

Information och idéer ska alltså kunna tas emot och spridas fritt i tal, böcker, tidningar, tv, radio, på Internet etc. Det har ingen betydelse om det som yttras utgör ett högkvalitativt konstnärligt skapande, en politisk övertygelse eller ren reklam för en produkt. Det kvittar också om yttrandet är berömmande eller negativt och kanske direkt förolämpande. Fall från Europadomstolen som belyser just detta grundläggande demokratiska perspektiv är Handyside, Engel m.fl. och Sunday Times (Warnling-Nerep 2005a s. 164 ff). Motsvarande föreställningar finns i RF 1:1, där det anges att vår svenska folkstyrelse »bygger på fri åsiktsbildning och på all-

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 57 män och lika rösträtt«. Vår demokrati är indirekt, dvs. utövas främst av de representanter som vi valt (riksdag, landstings- och kommunfullmäktige), och folket utövar sin makt genom att delta i dessa val och där göra sin stämma hörd. Utan möjlighet att informera sig om olika politiska åsikter (informationsfrihet) och att offentligt få framföra dessa olika åsikter (yttrandefrihet) skulle själva grunden för vår indirekta demokrati snabbt gå förlorad (Warnling-Nerep m.fl. 2007, s. 33 f). När man talar om yttrandefrihet tänker nog många främst på rätten att yttra sig i tryckta skrifter. Det må vara korrekt såtillvida att yttrandefriheten i RF 2:1 p. 1 omfattar alla slags yttranden, dvs. oberoende av hur de framförs: »frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor«. Svenskar ges alltså en rätt att yttra sig fritt i olika former. Även utländska medborgare har en sådan frihet, fast inte grundlagsskyddad på samma sätt som för svenskar (jfr RF 2:22). Ett yttrande som framförs i en »tryckt skrift« (se TF 1:5-6) eller i vissa särskilt angivna medier, som t.ex. tv eller radio (se YGL 1:6-8), ska dock bedömas enligt egna grundlagar, dvs. TF respektive YGL, och inte enligt RF. Grafiskt kan denna uppdelning i olika områden illustreras som i figur 3.1. Hela cirkeln representerar yttranden i alla former: muntligen i ett samtal, vid ett torgmöte eller i radio och tv; en bild på ett demonstrationsplakat eller i en bok; text i ett brev, på ett flygblad eller i en tidskrift etc. Alla dessa olika yttranden omfattas av RF 2:1. Det är alltså fråga om yttrandefrihet och denna utgör

FIGUR

3.1. Förhållandet mellan RF, TF och YGL.

58

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

en s.k. relativ fri- och rättighet, vilket enkelt uttryckt betyder att den kan begränsas genom lagstiftning av riksdagen, vårt högsta statsorgan enligt vissa regler som finns i regeringsformens andra kapitel. Den borttagna delen av cirkeln i figur 3.1 visar alltså hur vissa yttranden brutits bort från den större enhet som utgör vår yttrandefrihet. Framförs ett yttrande i »tryckt skrift« eller i tv etc. gäller normalt sett TF eller YGL och skyddet har en större styrka än i RF. Båda dessa regelverk är nämligen grundlagar (se RF 1:3) och någon vanlig lag - stiftad av riksdagen genom ett enda beslut och med enkel majoritet - som begränsar dessa rättigheter är alltså inte tillåten. I stället krävs dubbla riksdagsbeslut med mellanliggande val till riksdagen (RF 8:15, se kapitel 1). Många yttranden utgör inte något bruk av yttrandefriheten enligt den vidsträckta definition som ges i RF 1:1 p. 1 - och faller därför helt enkelt utanför det grundlagsskyddade området. Ett yttrande kan tänkas ingå som ett led i en brottslig gärning utan att utgöra något bruk eller missbruk av någon yttrandefrihet. En viss straffbestämmelse kan rent faktiskt begränsa någons yttrandefrihet utan att för den skull uppfattas på detta sätt, t. ex. olaga hot, förargelseväckande beteende eller mutbrott (Holmberg & Stjernquist m.fl. 2006, s. 84ff). Den som straffas för t. ex. förargelseväckande beteende efter att offentligt ha skrikit ut oförskämdheter far ju inte yttra sig helt fritt, eller - om man så föredrar - får visserligen yttra sig men till priset av ett straff. Självfallet kan det ibland vara mycket vanskligt att avgöra vad som är ett bruk eller ett missbruk av yttrandefrihet eller någon annan form av missbruk av ord som RF, TF eller YGL överhuvudtaget inte reglerar. Detta är värt att hålla i minnet när man studerar figur 3.1 med dess utbrutna »tårtbit«. Utanför cirkeln finns alltså diverse yttranden som helt enkelt inte alls passar in under grundlagsskyddet. De utgör varken någon yttrandefrihet eller någon tryckfrihet utan kan begränsas, bedömas och bestraffas enligt helt vanliga regler, vars närmare innebörd kommer att förklaras nedan. Ett sista tankeväckande exempel ska presenteras. Avsikten är att visa på svårigheterna att sortera ut vad som är »värt« respek-

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 59 tive »inte värt« att skydda under yttrandefriheten, och vem är det egentligen som ska vara första smakråd? I januari 2002 stängdes en utställning, Stockholm Underground, en åtgärd som blev uppmärksammad i massmedia samt föremål för JO-anmälan. Bakgrunden var i korthet följande: Utställarna, två föreningar med målsättning att bl.a. legalisera graffiti, hade slutit avtal med Stockholms stads brandförsvar, som ägde lokalen ifråga, om att anordna en konstutställning i bergrummet under Sofia kyrka. Huvudarrangör var en konstvetare som arbetade med målsättningen att ge utrymme för lagligt utförd graffiti, dvs. inte nedklottrade väggar eller tunnelbanevagnar, och som bjudit in några av de främsta utövarna inom denna konstart, bl.a. en elev som gick sista året på konstfack i Köpenhamn. När företrädare för Stockholms stad blev varse att det var fråga om graffiti, vilket inte klassificerades som konst utan som »något« i sig otillåtet och som tillika en inkörsport till kriminalitet och missbruk, sades hyreskontraktet helt sonika upp. Utställningen stängdes alltså, men fick öppna ett par dagar senare, efter det att kritiken hade blivit alltför stark. I JO-anmälan hävdades bl.a. att stängningen var ett kontraktsbrott och en kränkning av yttrandefriheten, ovärdig en demokrati. Det uppgavs att ett besök på utställningen klart visade att flera av konstverken, som var utförda på dukar, plywood, papper etc., gott skulle kunna ses vid vanliga gallerier och på moderna konstmuseer. I en debattartikel i DN väckte Leif Nylén på kulturavdelningen frågan om Stadshuset bedriver »stil- och personcensur«: Graffiti är värdelöst klotter som med alla medel ska bekämpas. Med en titt i backspegeln undrade Nylén om den stora utställning med amerikansk samtidskonst som anordnades på kommunala Liljevalchs i slutet av 1980-talet, där även legendariska graffitimålare ingick, verkligen hade kunnat visas idag. Frågan kan göras ännu bredare varvid man kan undra om idag väletablerade konstnärer - med verk i de verkligt höga prisklasserna, som t.ex. Pablo Picasso eller Olle Bonniér, skulle viftas bort av kommunala smakråd. Hur som helst valde JO att se till den kommunala självstyrelsen, som påbjuder att JO är restriktiv

60

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

med att ingripa inom detta område; med det lät JO saken bero (JO beslut 2002-05-08 Dnr 221-2002). Frågan vilka inskränkningar vi egentligen kan tolerera i yttrandefriheten har diskuterats ett flertal gånger i samband med lagförslag om skärpta regler om olaga hot, rashets, diskriminering etc. På 1980-talet kritiserade Diskrimineringsutredningen att så få fall ledde till åtal och fällande dom vad avsåg hets mot folkgrupp. Utredningen föreslog diverse justeringar i lagtexten samt en skärpning så att ingen bestämd folkgrupp behövde utpekas för att det skulle vara fråga om s.k. rashets (SOU 1981:38). Flera remissinstanser var positiva, men tung kritik förekom också, bl.a. från Yttrandefrihetsutredningen, som betonade värdet av saklig kritik, öppen debatt och yttrandefrihet. Även JK avstyrkte förslaget och menade att yttrandefriheten inte fick offras på bekostnad av behovet att skydda minoritetsgrupper mot orättfärdiga påståenden. Departementschefen försökte gå en balansgång mellan dessa motpoler. Han föreslog visserligen en lagändring, men underströk samtidigt behovet att ta hänsyn till den fria opinionsbildningen och yttrandefriheten (prop. 1981/82:58). Tumult utbröt i riksdagen, både bland enskilda ledamöter och i Justitieutskottet (bet. JuU 1981 / 82:41). Varken departementschefen eller kritikerna gjorde någon egentlig vinst i sammanhanget, utan resultatet blev en tämligen utslätad kompromiss. Senare försök till reformer har lett till motsvarande »ställningskrig» (se t.ex. SOU 1984:55 och SOU 2000:88) och det är framför allt domstolarna, dvs. inte den politiska makten, som har stått för en mer progressiv rättsbildning inom detta extremt känsliga område. HD:s inledningsvis nämnda dom mot den förargligt klädde ynglingen, som alltså fälldes för hets mot folkgrupp, löste ett segdraget lagstiftningsärende på ett - får det antas - välkommet sätt (Bull & Heiborn 1996; Strömberg 1997)- Fast kritik har framförts om att HD skulle ha gått för långt genom detta sitt avgörande, som resulterat i otydliga gränser för vad som är straffbart. Ska t.ex. en förflugen Hitlerhälsning eller ett hakkors med ren automatik ses som otillåtet rashets? (SOU 2000:88, s. 208f; Wikström 2001, s. 11-20.) Det kan tilläggas, att brottet hets mot folkgrupp utvidgades år

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 61 2003 genom att homosexuella (»sexuell läggning«) kom att medtas i BrB I6:8/TF 7:4 p. ix. Samtidigt kompletterades RF:s målsättningsstadgande RF 1:2 med föreskrifter om att det allmänna ska motverka alla typer av diskriminering avseende enskild person (Warnling-Nerep 2005 a, s. 95f). Ännu ett tankeväckande rättsfall är NJA 2005 s. 805, om pastor Green och yttrande- och religionsfrihet i samband med åtal för hets mot folkgrupp. Från predikstolen delgav han församlingen, att homosexuella är en »cancersvulst på samhällskroppen« och refererade till Bibelns negativa syn på homosexuella. HD fann med hänvisning till Europakonventionen artikel 10, att pastorn inte kunde ställas till ansvar och erinrade om fallen Kokkinakis mot Grekland och Manoussakis m.fl. mot Grekland (se Warnling-Nerep m.fl. 2007 s. 168 f och Nergelius 2006 s. 122). Sammanfattningsvis kan konstateras att vad som ska passas in i »tårtan« i figur 3.1 - och sålunda skyddas av grundlagen som en form av yttrandefrihet - i hög grad bestäms genom praxis, alltså av den dömande makten. Från strikt demokratiska synpunkter kan detta kanske inge olustkänslor och resa frågor om det verkligen inte är regeringen och riksdagen, dvs. våra främsta normgivare, som borde anslå tonen och dra upp strikta gränser för yttrandefrihetens närmare innehåll. Man bör emellertid komma ihåg att inget är statiskt, allra minst uppfattningarna om vilka yttranden som kan accepteras i en öppen demokrati, och att dra upp mer precisa och fasta gränser genom en grundlag, som ju förväntas vara extra stabil (jfr kraven ovan enligt RF 8:15), är knappast någon gångbar metod. Varför har tryckfriheten en särskild prioritet? En naturlig följdfråga är varför tryckfriheten, och senare även yttrandefriheten i vissa medier, har fatt ett helt eget grundlagsskydd? Varför duger inte det vanliga skyddet i RF 2:1? Förklaringen står i hög grad att finna i vår historia. Tryckfrihet infördes i Sverige redan i mitten av 1700-talet. Tidigare hade censur, dvs. statens förhandsgranskning och krav på tillstånd för tryckning, varit huvudregel. Makthavare hade hyst oro över »ordets makt« ända sedan skrifter började tryckas på 1400-talet. Tryckkonsten

62

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

möjliggjorde att information, även sådan som var kritisk mot överhögheten, kunde spridas i vida kretsar och snabbare än förr (jfr SOU 2006:96 Del 1 s. 225 ff). Dessa rent historiska faktorer bör hållas i minnet när man jämför det starka skydd som just tryckfriheten har fatt med skyddet för annan yttrandefrihet, informationsfrihet, demonstrationsfrihet etc. Att inte alla skrifter - utan endast »tryckta skrifter« - fatt ett särskilt skydd i TF beror främst på det rent praktiska behovet. Sådana skrifter som bara far en begränsad spridning anses inte förtjäna ett tryckfrihetsrättsligt skydd. Deras opinionsbildande effekter är ju inte så omfattande. »Tryckt skrift« och betydelsen av TF:s skydd TF tar alltså sikte på »tryckta skrifter«, dvs. skrifter som kan produceras i stort antal och nå många läsare. På så sätt kan de också bidra till »ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning« (jfr TF 1:1 st. 2). Tryckpressar har varit den vanliga metoden för att trycka skrifter, men numera - sedan mitten av 1970-talet - kan även skrifter som stencilerats, fotokopierats eller dylikt godtas, varvid alltså TF tillämpas (TF 1:5-6). Detta val var en nödvändig anpassning till ändrade förhållanden. Traditionell tryckning hade blivit alltför dyr för att »varje svensk medborgare« (TF 1:1) skulle kunna nyttja den. Ett fasthållande vid det tidigare »tekniska» kriteriet skulle alltså ha inneburit en urholkning av tryckfrihetens reella värde. Idag accepteras sannolikt t.ex. laserutskrifter från datorer, fast detta är ännu inte helt klarlagt (Warnling-Nerep 2005 a, s. 53 f). Försök har gjorts att anpassa tryckfriheten till nya medier och att göra yttrandefrihetsskyddet mindre teknikbundet, men man har ännu inte lyckats samla sig kring någon mer genomgripande reform. Även inom detta område har man i hög grad ställt sin tillit till domstolarnas rättsskapande förmåga (jfr ovan om yttrandefrihetens närmare innehåll), och avstått från bl.a. att precisera uttrycket »tryckpress« (SOU 1997:49; SOU 2001:28; prop. 2001/02:74). Diverse preciseringar och korrigeringar kan tyckas önskvärda, men risken synes överhängande för att lagstiftaren skulle »dragga utvecklingen« inom detta område där

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 63 juridiken i hög grad styrs av tekniken. När lagstiftaren efter många års utredande och juridiskt finsnickeri åstadkommit nya paragrafer som baseras på »moderna« tryckpressar och laserutskrifter så är dessa ett minne blott! Tryck- och yttrandefrihetsutredningen beskriver år 2006 hur utvecklingen som bäst pågår mot »e-böcker« och »e-tidningar« och s.k. elektroniska läsplattor »med papperskänsla«. Fujitsu har redan en böjbar skärm som behåller bilden när strömmen bryts, men det antas ta ett par år innan tekniken når marknaden (SOU 2006:96 s. 100 f). Uttrycket »utge skrifter« förekommer ofta i juridiska sammanhang. Sannolikt leder det tanken till de stora förlagens utgivning av redan erkända författares böcker, men - vilket är väl värt att notera - tryckfriheten avser även produktion av enkla skoltidningar på en gammal stencileringsapparat eller värnpliktstidningar på en något mer modern kopiator. Beträffande sådana enklare skrifter finns dock en valmöjlighet: om de s.k. ursprungsuppgifterna sätts ut blir TF tillämplig, annars faller skriften utanför TF:s skydd (se Warnling-Nerep 2005a, s. 26). Det är en grundläggande tanke att var och en fritt ska få utge skrifter utan hinder från statsmakterna. Förbudet mot inblandning preciseras i TF 1:2 som att någon »tryckningen föregående granskning« eller »förbud mot tryckning« inte får förekomma. Representanter för det allmänna (rektorer, majorer, statsministern, riksdagen etc.) får alltså inte hindra någon från att ge ut en skrift, utan frågan om begränsningar och repressalier aktualiseras först i efterhand enligt reglerna i TF. Om TF gäller, så gäller den exklusivt som straff- och processlag. Eventuella brott ska bedömas utifrån TF:s regler om tryckfrihetsbrott (TF 7:4-5); enbart de personer som anges i TF:s ansvarighetskedjor kan straffas (TF 8 kap.). JK fungerar som åklagare och en domstol eventuellt med en jury - dömer (TF 9 och 12 kap.). Ett bra exempel, om än åldersstiget, på denna TF:s exklusivitet är NJA 1901 s. 280, där en värnpliktig hade satts i arrest efter att ha publicerat en kritisk artikel om midsommarfirandet vid ett militärförband. Den major som på detta sätt agerat både åklagare och domstol - och på helt felaktiga grunder - fick betala

64

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

böter för oförstånd i tjänsten. Även om förbudet mot censur, efterforskning av källor eller dylikt och TF:s exklusivitet är rena elementa i sammanhanget, så förekommer diverse övertramp, vilket illustreras av många fall från JK och JO. Anställda inom stat och kommun får t.ex. inte hindras från att ta kontakter med pressen (se t.ex. JO 1994/95, s. 554 eller JO 2000/01, s. 581). Den motsatta sidan av källskyddet är förbudet för offentliga organ att efterforska vem som är meddelare, författare etc. (TF 3:4). Ett intressant fall är det beträffande kd-politikern Sacrédeus, som åtalades för att ha efterforskat vem bland kommunhusets personal som tagit initiativ till en i tidningen avporträtterad uppvaktning av ett socialdemokratiskt statsråd. Sacrédeus uppfattades dock inte ha uppträtt som ett »allmänt organ« och friades därför, NJA 2001 s. 73 (Warnling-Nerep 2005a, s. 87f).

O F F E N T L I G H E T S P R I N C I P E N OCH M E D D E L A R F R I H E T E N

Vi har alltså enligt vad som beskrivits ovan ett öppet demokratiskt samhälle, där begränsningar i bl.a. yttrandefriheten reduceras så gott det går och där lagförslag om just begränsningar regelmässigt möter protester. Denna öppna demokrati kommer också till uttryck i att myndigheternas handlingar normalt är offentliga, dvs. tillgängliga för alla (offentlighetsprincipen), och att pressen har tillförsäkrats en kontinuerlig tillgång till nyhetsmaterial genom ett starkt meddelarskydd. Normalt sett är det många aktörer som medverkar i att ta fram en skrift, även om det självfallet varierar beträffande en rikstäckande dagstidning och ett enkelt flygblad. De som agerar kan vara allt från den som kontaktar en journalist för att lämna vissa uppgifter (meddelare) till den som trycker skriften eller som i slutskedet sprider densamma. För alla dessa olika aktörer gäller helt olika villkor beträffande anonymitetsskydd eller - tvärtom - skyldighet att sätta ut sitt namn och möjligheten att straffas för tryckfrihetsbrott (se Warnling-Nerep 2005 a, s. 39-50). Allmänna handlingar har ofta en mycket stor betydelse för att förse tidningar och andra skrifter med ett bra material. Det är i detta perspektiv som offentlighetsprincipen, dvs. allmänhetens

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 65 rätt att ta del av myndigheternas handlingar (TF 2:1), och meddelarskyddet ska förstås. Reglerna om offentlighet kan i vid mening sägas fullgöra samma syfte som tryckfriheten. Allmänna handlingar och offentlighet Med allmän handling menas en framställning i skrift eller bild som förvaras hos någon myndighet - det s.k. förvaringskriteriet - och som antingen har upprättats inom myndigheten eller inkommit till myndigheten genom någon utifrån (TF 2:3: TF 2:6 eller 7). Myndigheternas handlingar är normalt sett tillgängliga för medborgarna - offentliga; något som har stor betydelse för en väl fungerande tryck- och yttrandefrihet. Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller i princip omedelbart, kostnadsfritt samt oberoende av syfte eller identitet (TF 2:14). Ett fall som visar att diverse problem likväl kan uppkomma är JO 1977/78 s. 250, där en journalist som besökte Flygtekniska försöksanstalten med stor svårighet lyckades få ta del av vissa handlingar. Påbudet löd att ingen släpptes in i lokalerna utan att legitimera sig, vilket journalisten vägrade att göra. Situationen löstes genom att bord och stol bars ut på gatan och journalisten fick alltså ta del av handlingarna utanför myndighetens lokaler. I samband härmed blev han fotograferad av personalen. JO menade att det inträffade var både egendomligt, onödigt och olämpligt. En handling blir normalt upprättad (TF 2:7) när den expedieras, dvs. sänds över till den som berörs av handlingen ifråga. Fast det finns alternativ, t.ex. att en handling hålls tillgänglig för avhämtning på myndigheten (Bohlin 2007 s. 80 ff). Under den tid som en handling utgör myndighetens arbetsmaterial, och handlingen kan betecknas »ännu icke upprättad«, är den inte tillgänglig genom offentlighetsprincipen utan de intresserade får helt enkelt invänta stadiet »upprättad«. En annan ordning vore knappast godtagbar med tanke på myndighetens krav på rimlig arbetsro. Däremot har den som är part (särskilt berörd och ofta med en rätt att överklaga) normalt möjlighet att ta del även av utredningsmaterial, fast då med stöd av FL 16 §. Detta tål att poäng-

66

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

tera för det är vanligt att man inte rätt uppmärksammar distinktionen mellan principen om partsinsyn (aktinsyn) och offentlighetsprincipen (Warnling-Nerep 2006, s. 56f). En handling ska anses inkommen vid tidigast möjliga tidpunkt. Om den har hunnit diarieföras eller ej saknar betydelse. Även »dagens post« ska alltså lämnas ut på begäran. Man kan inte kringgå TF:s bestämmelser genom att t.ex. skriva »privat«, »konfidentiellt», etc. på ett brev till en myndighet eller en tjänsteman, utan det avgörande är om det rör myndighetens angelägenheter (Bohlin 2007, s. 65-78). Inte alla allmänna handlingar är offendiga, utan en handling kan sekretessbeläggas hos den myndighet där handlingen förvaras. I så fall blir handlingen hemlig och inte tillgänglig. Därför kan det ibland vara nödvändigt att den enskilde både legitimerar sig och uppger varför en viss handling begärs utlämnad för att man ska kunna bedöma eventuella skaderisker enligt sekretesslagen. Sekretess kan inte upprättas godtyckligt utan måste grundas på ett uttryckligt sekretsstadgande (TF 2:2). Sekretess kan gälla t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet eller den enskildes behov av integritet för känsliga personuppgifter. I varje enskilt fall ska normalt göras en prövning av skaderisken, varvid en journalist från den s.k. skandalpressen kan få finna sig i att bli mer restriktivt behandlad än en välrenommerad forskare som kanske far ta del av mycket känsligt material under förbehåll att det hanteras på ett visst sätt. Offentlighetsprincipen kan efter hand komma att »naggas i kanten« om - och detta helt i enlighet med grundlag och övrig lagstiftning - allt fler sekretessföreskrifter tillkommer. En del kritiker menar att vi står just inför en sådan »tyst« reform, där vi helt enkelt accepterar sekretess i högre grad än tidigare. Möjligen har vi i det avseendet låtit oss påverkas av Europarättens större slutenhet (se vidare nedan). Meddelar.sky ddet Rätten att meddela uppgifter slås fast redan i TF 1:1 och innebär, i all korthet, att uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst får meddelas för publicering. Det avgörande är avsikten till

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 67 publicering och inte att något verkligen blir publicerat. Meddelarfriheten brukar uppfattas som ett av TF:s fundament och en naturlig konsekvens av ensamansvaret för tryckfrihetsbrott (till skillnad från vad som normalt gäller inom straffrätten finns alltså ingen medverkan i tryckfrihetsbrott). Olika former av meddelarfrihet förekommer visserligen också i andra stater, men vår meddelarfrihet är internationellt sett mycket långtgående med tanke på att journalister vid straffansvar faktiskt förbjuds att avslöja sina källor (TF 3:3 och 5; Warnling-Nerep 2005 a, s. 40 ff). Meddelarskyddet innebär dels en ansvarsfrihet, något ansvar kan inte utkrävas för tryckfrihetsbrott (jfr TF 8 kap.), dels en rätt till anonymitet enligt TF 3 kap. När TF gäller så gäller den exklusivt och något straff får inte utdömas enligt BrB eller annan vanlig lag. Skyddet blir alltså näst intill totalt. Rätten till anonymitet kompletterar ansvarsfriheten. Den som lämnar information om t.ex. känsliga uppgifter om statsministerns privatliv ska känna sig trygg mot obehag genom att slippa ställas till ansvar (straff eller skadestånd) och genom att få sin identitet skyddad. Åtminstone är regelsystemet avsett att fungera på detta sätt, men visst förekommer det att tjänstemän som nyttjar sig av sina grundlagsstadgade rättigheter råkar ut för faktiska repressalier, t.ex. i form av att inte komma i åtanke för befordran. Ett rättsfall som visar hur TF:s meddelarskydd fungerar är det inledningsvis berörda NJA 1999 s. 275, där Aftonbladet hade publicerat skrämmande bilder i samband med en artikel om nynazism. Den avgörande frågan var om överlämnandet av dessa fotografier till en journalist i syfte att de skulle publiceras kunde utgöra olaga hot och bestraffas enligt BrB 4:5. Saken bedömdes så, att det var fråga om grundlagsskyddad meddelarffihet. Följaktligen kunde inte någon straffas enligt BrB. Som en följd av detta rättsfall kom förslag att väckas om att komplettera brotten i TF med ett särskilt stadgande om olaga hot. I framtida fall av detta slag skulle i så fall tidningens utgivare kunna straffas för tryckfrihetsbrottet olaga hot. Mediegrundlagsutredningen framhöll betydelsen av att förhindra att medier nyttjas för våldsutövning, men utredningens majoritet ville likväl inte ta ett enstaka rättsfall till intäkt för en grundlagsändring.

68

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

Man ville i stället se. tiden an (SOU 2001:28, s. 420 f, 511). Återigen ville alltså lagstiftaren - åtminstone initialt - förlita sig på domstolarnas rättsskapande förmåga och avstå från en sannolikt motiverad grundlagsändring. En fortsättning kom emellertid att följa (se nedan under Slutsatser). Offentligheten och EU Sverige har ett delvis unikt och mycket långtgående skydd för meddelare, innefattande ett anonymitetsskydd, samt en rätt att ta del av allmänna handlingar. I samband med Sveriges anslutning till EU har oro uttryckts för den fortsatta existensen av detta svenska regelverk (Norström 1995; Nilsson 2000). Inom EU och i de flesta av dess medlemsstater har kulturen på detta område nämligen varit en annan än i Sverige. En meddelarfrihet likt den svenska är okänd; tvärtom förekommer det att en meddelare uppfattas som en ren angivare. Vidare är det vanligt att sekretess presumeras, vilket avspeglas inte minst i svårigheterna att fa ut EU-handlingar. Ett belysande exempel är fallet med EU-revisorn Paul van Buitenen, som bröt mot tystnadsplikten och rapporterade till Europaparlamentet om en rad missförhållanden inom kommissionen. Buitenens handlingssätt ledde till att han omplacerades och fick en reprimand från kommissionens disciplinkommitté. Inom EU pågår dock en utveckling mot ökad offentlighet. Ett betydande steg togs genom Amsterdamfördraget 1997. Då inskrevs i EG-fördraget (artikel 255) en rätt för alla unionsmedborgare, samt fysiska eller juridiska personer som är bosatta i eller har sitt säte i en medlemsstat, att ta del av parlamentets, rådets och kommissionens handlingar - däremot inte EG-domstolens. Artikeln är så utformad att den avser både handlingar som har upprättats av institutionerna och handlingar som kommit in till dem. Det första halvåret 2001, dvs. när Sverige var ordförandeland och som tråkigt nog avslutades med de inledningsvis omnämnda Göteborgskravallerna, prioriterades en framgång på »öppenhetsområdet» högt. Efter segslitna förhandlingar kom en överenskommelse till stånd i maj 2001 om en EG-förordning innebärande en rätt att ta del av EG-dokument. Officiellt betecknas

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 69 förordningen som en stor framgång för dessa strävanden efter öppenhet. Journalister, andra öppenhetsförespråkare och vissa Europaparlamentariker är dock kritiska till uppgörelsen. Att förordningen knappast når upp till svensk standard enligt offentlighetsprincipen torde stå klart, t.ex. vad avser rätten för den medlemsstat som upprättat en handling att bestämma att den ska sekretessbeläggas. Vissa har gått så långt att de bedömer förordningen, åtminstone på vissa punkter, som ett rent steg bakåt i förhållande till hittillsvarande praxis inom EU (Öberg 2001 a och 2001b; jfr Abrahamsson 2001).

SLUTSATSER

Bör de grundlagar som vår yttrandefrihet och offentlighet baseras på ändras, eller ska de hållas intakta, opåverkade av en föränderlig omvärld? Under alla omständigheter bör slås fast att vårt yttrandefrihetsrättsliga regelsystem är alltför centralt i en öppen demokrati för att göras till föremål för mer djärva och snabbt förändrade politiska önskemål. Såtillvida är det positivt om man tvekar inför grundlagsändringar och verkligen låter frågan debatteras både i riksdagen och utanför. I det avseendet är det tursamt att merparten av yttrandefriheten och offentligheten är just grundlagsskyddad, och därmed åtnjuter ett högre mått av skydd än »vanliga« lagar. Likväl bör vi inte uppfatta grundlagarna som »heliga«, dikterade av någon slags högre makt och därför oföränderliga, utan vår konstitution måste tillåtas bli ett levande element i en föränderlig omvärld. Annars blir den med tiden obsolet, dvs. föråldrad och obrukbar. Statsrätten samt det politiska livet kommer i stället att styras genom konstitutionell praxis. Att avstå från sådana grundlagsändringar som efter ingående prövning och diskussion befunnits nödvändiga och önskvärda är alltså knappast någon tillfredsställande ordning. Såtillvida var det bra att regeringen visade dådkraft i fallet med olaga hot och ville gå längre än den mer försiktiga Mediegrundlagsberedningen, som enligt vad som anförts ovan ville »se tiden an«. Tvärtom ansågs Aftonbladsfallet (NJA 1999 s. 275) tillräckligt för att ingripa

70

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

genom grundlagsändring. Det förhållandet att olaga hot inte var ett tryckfrihetsbrott innebar att enskilda personer kunde hotas i grundlagsskyddade medier utan att den som stod bakom hotet riskerade någon form av ingripande. Ett sådant allvarligt missbruk av yttrandefriheten kunde enligt regeringen inte lämnas därhän utan TF och YGL har sedermera utökats med brottet olaga hot (prop. 2001/02:74, s. 60ff). Ett sådant dynamiskt förhållningssätt visavi grundlagarna innebär att de ibland kan komma att kompletteras med ett nytt brott, vilket är det sannolika resultatet av den nya grundlagsbestämmelsen om olaga hot. Andra gånger innebär det att ett brott lyfts ut ur grundlagen, kanske för att ges en effektivare kriminalisering genom vanlig lag. Det senare hände, som ovan framgått, med barnpornografin år 1999, när TF 7:4 p. 12 upphävdes och ersattes med TF 1:10, vari klargörs att TF »inte är tillämplig på skildring av barn i pornografisk bild«. På så sätt blev alltså BrB: s mer långtgående regler tillämpliga även för barnpornografiska bilder i tryckta skrifter och i sådana medier som omfattas av YGL. Dock försågs bestämmelsen med ett välbehövligt undantag för »seriös journalistik« (Warnling-Nerep 2005 a, s. 76). När denna bok utkommer pågår som bäst den kanske största reformen av vår grundlagsskyddade tryck- och yttrandefrihet på många år. Tryck- och yttrandefrihetsutredningen har valt att avge ett tämligen ovanligt delbetänkande, SOU 2006:96, benämnt »Tryck- och yttrandefrihetsutredningen inbjuder till debatt«. Genom att presentera sina tankar - omfattande totalt ca 700 sidor (Del 1-2) - vill utredningen inbjuda till en bred diskussion i frågan om nödvändigheten av ett nytt tryck- och yttrandefrihetsskydd och hur detta i så fall bör utformas. Utredningen tar i nuläget inte ställning till olika förslag utan begränsar sig till en redovisning av olika lösningar och dessas för- och nackdelar (Del 1 s. 15). Särskilt intresse ägnas åt den i debatten ständigt återkomm ande och komplicerade frågan om en teknikoberoende grundlag (Del 1 kapitel 5), dvs. att ett yttrande ska bedömas på ett enhetligt sätt oavsett genom vilket medium (tv, tidning, Internet, etc.) det framförs. Delbetänkandet är föremål för remissbehandling och utredningen kommer att fortgå enligt

3. Wiweka Warnling-Nerep: Offentlighet och yttrandefrihet 71 tidigare planer (jfr Dir 2003:58). Utredningen är beredd på att diskussionerna kan komma att utmynna i konklusionen, att vi bör begränsa oss till smärre förändringar, främst att lösa diverse problem, och har för den händelse så blir fallet presenterat vad utredningen kallar en »status quo-lösning« med förslag till lagtext (Del 1 s. 235 ff och Bil s. 311).

ATT LÄSA VIDARE

En bra presentation av offentlighetsprincipen, allmänna handlingar och sekretess ger Bohlin (2007). Ett komplement mer inriktat på informationsteknik är Statskontorets Offentlighet 8C IT, 2002:1. Den som vill läsa mer om tryckfrihet i ett brett perspektiv, innefattande yttrandefrihet, meddelarskydd samt frågor om internationaliseringens och datoriseringens betydelse, hänvisas till Warnling-Nerep (2005 a). För en internationell utblick kan nämnas Danelius (2007) för Europakonventionen och Bernitz (2002) vad avser EG-rätten och SOU 2006:96 Del 1 kap. 4 samt Del 2.

KAPITEL 4

VALSYSTEM Jörgen Hermansson

Det svenska folket går till val den tredje söndagen i september vart fjärde år (fram till 1994 vart tredje år). Med början 1970 har val hållits tolv gånger till en riksdag bestående av en enda kammare. Socialdemokraterna är fortfarande det dominerande partiet, men det har inte längre monopol på regeringsmakten. Fyra av valen har givit ett annat resultat, exempelvis nu senast 2006: en koalition bestående av de borgerliga partierna har lyckats övertrumfa socialdemokraterna och deras stödpartier. Faktum är att hälften av valen sedan 1970 har givit upphov till maktväxling (fem gånger byte av block). Lika vanligt är det emellertid att den sittande regeringen överlever valkampen. Och detta är på sätt och vis mer anmärkningsvärt, eftersom svenska regeringar nästan alltid går bakåt vid valen. Det enda undantaget är här valet 2002, då Göran Perssons socialdemokrater ökade sitt röstetal. De svenska riksdagsvalen har tenderat att bli en kamp mellan de två blocken. Ändå är det relativt sällsynt med majoritetsregeringar i Sverige. Socialdemokraterna, som regerat ensamma under åtta av mandatperioderna sedan 1970, har under den tiden aldrig haft stöd av en majoritet av valmanskåren. Och inte ens samtliga koalitionsregeringar har lyckats samla ett flertal bakom sig; en av Thorbjörn Fälldins koalitionsregeringar var en minoritetsregering och Carl Bildts fyrpartiregering i början av 1990-talet regerade med stöd av Ny demokrati. Att regeringar sitter kvar fastän de förlorar i valet och att regeringar som regel endast har stöd av en minoritet borde [72]

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

73

emellertid inte förvåna någon. Vi har i Sverige ett valsystem vars rättvisa sällan ifrågasätts - det skulle i så fall gälla spärren mot småpartier. När folkets dom har fallit och partierna tilldelats sina platser, har politisk rättvisa skipats. Samtidigt är vårt valsystem så konstruerat att folkets dom många gånger blir otydlig. Även om den sittande regeringen vinner valet kan man i efterhand resa frågan om den kan åberopa folkligt stöd för sitt maktinnehav.

DET NUVARANDE VALSYSTEMETS H U V U D D R A G

Reglerna för val till riksdagen har varit tämligen stabila under den nuvarande författningen: Valmanskåren - indelad i 29 valkretsar som i huvudsak följer länsindelningen - väljer mellan kandidater som finns uppförda på olika partilistor, och rösterna vägs samman så att de 349 riksdagsledamöterna fördelar sig någorlunda proportionellt i förhållande till både partiernas röstetal och antalet röstberättigade i valkretsarna. Genom en partiell grundlagsreform 1968 kunde detta system börja tillämpas 1970, dvs. redan innan den nya författningen hade beslutats och trätt i kraft i sin helhet. De grundläggande principerna bakom det svenska valsystemet är lätta att identifiera: > > > >

Rösträtten är allmän och lika, liksom valbarheten Det är partier som konkurrerar om väljarnas gunst Partiernas kandidater är geografiskt förankrade Representationen ska vara proportionell

Men precis som med alla andra regler görs det undantag. I praktiken tummar man på principerna. Vid val till riksdagen innebär den allmänna rösträtten att alla myndiga medborgare har rätt att rösta, medan det i de kommunala valen preciseras i termer av alla myndiga invånare, dvs. även de i kommunen fast boende utländska medborgarna har rätt att rösta. Bestämmelserna för valbarhet följer rösträtten. Det svenska riksdagsvalet är vidare i huvudsak ett partival, men det ger ett visst utrymme åt personröstning. Även den geografiska förankringen är i praktiken enbart en

74

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

allmän princip. Valmanskåren är indelad i valkretsar baserade på bostadsort, men en kandidat behöver inte vara bosatt i sin egen valkrets. Det är långt ifrån ovanligt att en riksdagsledamot från en viss valkrets själv röstar i en annan valkrets. Att representationen är proportionell är också det en sanning med modifikation. Noga räknat bryter man mot den strikta proportionaliteten i två olika avseenden. Mest betydelsefullt är att små partier spärras ut. Det fordras minst fyra procent av rösterna för att ett parti ska komma in i riksdagen. Det kan också räcka med att ett parti lyckas erövra tolv procent i en enskild valkrets. Den strikta proportionaliteten avser enbart de partier som passerar fyraprocentsspärren. Avvikelsen från den strikta geografiska proportionaliteten är mindre iögonenfallande. De 349 riksdagsmandaten är uppdelade på 310 fasta mandat som är fördelade proportionellt mellan valkretsarna i förhållande till antalet röstberättigade. När dessa mandat fördelas proportionellt mellan partierna i varje valkrets innebär det sammanlagda resultatet för hela riket att de stora partierna är överrepresenterade på de mindres bekostnad. De resterande 39 mandaten är utjämningsmandat, vilkas syfte är att korrigera för denna avvikelse och åstadkomma riksproportionalitet mellan partierna. När dessa utjämningsmandat fördelas mellan valkretsarna tas emellertid ingen hänsyn till valkretsarnas storlek.

DE P R I N C I P I E L L A VALEN BAKOM ETT VALSYSTEM

Ett valsystem består av en mängd tekniska komponenter, men principiellt sett handlar dess utformning om tre olika ställningstaganden: 1. Vem far rösta och vem får väljas? 2. Vad ska man rösta på: parti eller person? 3. Hur ska sammanräkningen av rösterna gå till? I vilken utsträckning bör man eftersträva riksproportionalitet, dvs. hur nära bör partiernas mandattilldelning motsvara deras andel av rösterna i landet som helhet?

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

75

Den första frågeställningen - den om rösträtt och valbarhet - kan synas vara enkel för så vitt vi har bestämt oss för att ha en demokrati. Principen bör då vara att samtliga medborgare har rätt att på lika villkor rösta och kandidera vid de allmänna valen. Problemet med att avgränsa »demos« hör dock till avdelningen knäckfrågor inom demokratiteorin (jfr Dahl 1989, kapitel 9). Även i praktiken infinner sig flera olika komplikationer. Ett par omständigheter bör särskilt nämnas. Det har för det första aldrig förekommit att barn har rösträtt. För att fa rösta fordras som regel att man är myndig. En sådan begränsning kan synas godtycklig. Vad är det som säger att den nödvändiga kompetensen infinner sig just när man fyller arton? Svar: ingenting. Det framstår samtidigt som ganska självklart att små barn inte besitter det slags förmåga som fordras för att man på egen hand ska kunna ta ställning till huvudfrågorna i ett politiskt val. Att rösträttsåldern fixeras till en bestämd punkt i livet blir då den enda rimliga lösningen givet att man håller fast vid tanken att alla ska behandlas lika. Mera problematiskt från demokratisk synpunkt är då att begränsa rösträtten (och valbarheten) på grundval av andra kriterier än ålder. Den andra komplikationen gäller medborgarskapet som grund för rösträtt. Vad är det som säger att utländska medborgare boende i landet ska stängas ute från det politiska inflytandet? Om den bakomliggande principen är att alla »undersåtar« också bör vara »härskare«, borde rösträtten omfatta alla som någorlunda permanent vistas i landet. Alla andra begränsningar av det politiska medborgarskapet framstår som mer eller mindre godtyckliga. Inte heller den andra frågeställningen - den om parti eller person - är riktigt så enkel att besvara som man kanske kan tro. Har man partival eller personval i Storbritannien? I varje valkrets företräds partierna av var sin kandidat. Den som lägger sin röst på Labour röstar samtidigt för en bestämd kandidat som partiet har utsett. En Labour-sympatisör har således ingen möjlighet att påverka vilken person som bör få företräda partiet i den valkretsen. Samtidigt är det uppenbart att personfaktorn i ett sådant system spelar mycket stor roll för vilket parti man röstar på.

76

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

Exemplet klargör att man bör hålla isär val av person och partival baserat på person (jfr Petersson m.fl. 1996). Merparten av parlamentariska demokratier tillämpar, till skillnad från Storbritannien, ett system där man som väljare röstar på en partilista. Den som sympatiserar med ett visst parti har också mer eller mindre stora möjligheter att påverka vilken av kandidaterna på listan som ska företräda partiet. Man har således, precis som i Sverige, försökt bygga in en möjlighet till personval inom ramen för ett system där partivalet åtminstone är tänkt att avgöras av andra faktorer än person. Frågan är om en sådan konstruktion är möjlig. Inte minst medierna gör att personfixeringen har blivit allt mera påtaglig inom politiken. Partierna identifieras i allt högre utsträckning med sina ledare. Man talar om ett slags presidentialism inom parlamentarismen (Peters 1991, s. 63-64). Den tredje frågeställningen rymmer flera tekniska aspekter. Graden av proportionalitet påverkas av tre faktorer: > valkretsarnas storlek > sättet att fördela mandat inom varje valkrets > förekomsten av spärrar Det är möjligt att utforma dessa komponenter i valsystemet så att man når näst intill perfekt proportionalitet. Det är emellertid inte alls självklart att detta är det enda önskemålet. Det kan nämligen innebära att man får en mycket fragmenterad riksdag och att de förtroendevalda därmed blir oförmögna att fatta nödvändiga beslut. I ett av de huvudalternativ som ska presenteras - majoritetsval i enmansvalkretsar - finns det över huvud taget ingen ambition att åstadkomma riksproportionalitet. Det primära syftet är i stället att utse en tydlig vinnare i valet. Val i enmansvalkretsar-majoritetsval På 1800-talet, när den representativa demokratin tog sina första stapplande steg, tillämpades nästan undantagslöst den typ av valsystem som vi idag förknippar med Storbritannien. Den enkla tanken var att landets olika delar skulle sända var sin represen-

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

77

tant till parlamentet. Därmed har man också i praktiken bestämt sig för någon form av majoritetsval. Det är svårt att tänka sig att utse en representant med annan motivering än att de flesta av de röstande står bakom just denna kandidat (även före den allmänna och lika rösträttens genombrott handlade det om att erövra flest röster). Vid en närmare granskning visar det sig emellertid att det finns flera olika varianter av majoritetsval. Det framgår om inte annat av det faktum att det existerar en rad olika metoder att välja en president (Stolpe 1997; jfr Hermansson 1998). Den grundläggande frågan är hur man ska förfara i den händelse att ingen av kandidaterna lyckas erövra en absolut majoritet, dvs. mer än hälften av rösterna. I huvudsak finns då tre alternativ: Man kan nöja sig med ett krav på relativ majoritet, dvs. den kandidat som far flest röster utses. Detta är den klassiska metoden, som tillämpas exempelvis i Storbritannien. Man kan också tänka sig den variant som förknippas med Frankrike. Om ingen kandidat når absolut majoritet i en första omgång så genomförs en ny omröstning där endast de två främsta kandidaterna konkurrerar med varandra. En modifierad version av detta är att man anordnar en andra valomgång, men att man då tillämpar regeln om relativ majoritet. Man överlåter då till de konkurrerande partierna eller kandidaterna att själva avgöra om de kommer att ha någon chans i den andra omgången. I praktiken innebär detta ett ökat inslag av köpslående mellan olika partier där de små partierna kan vinna inflytande över den kommande politiken i utbyte mot att man uppmanar sina väljare att stödja någon av huvudkandidaterna. Den förstnämnda modellen är den som tillämpas vid franska presidentval, medan den senare nyttjas vid franska parlamentsval (med en spärr på 12,5 procent för att få kandidera i den andra omgången). Man kan, slutligen, använda sig av någon form av alternativröst. Tanken är då att röster som läggs på chanslösa kandidater automatiskt övergår till den kandidat som är andrahandsvalet. I princip innebär detta att man gör som i Frankrike, men med den skillnaden att väljarna redan i förväg måste annonsera vilken kandidat som de avser att rösta på om förstahandsvalet slås ut.

78

SVENSK

FÖRFATTNINGSPOLITIK

Man slipper därmed genomföra den andra valomgången. Vid de irländska presidentvalen tillämpas en utvecklad variant av detta, som innebär att de röstande kan rangordna samtliga kandidater. Om ingen kandidat får mer än hälften av förstapreferenserna, stryks den kandidat som fatt minst antal förstahandsröster från samtliga valsedlar. Proceduren upprepas ända tills dess att någon av kandidaterna far absolut majoritet. Oavsett vilken av dessa varianter av majoritetsvalsmetoden som tillämpas har man, som redan påtalats, valt att bortse från idén att rösterna ska ge upphov till någon sorts rättvis eller proportionell representation. Tanken är i stället att kora en tydlig vinnare. Proportionalitetsproblemet är emellertid inte helt frånvarande. 1 ett system med majoritetsval i enmansvalkretsar gäller det valkretsarnas storlek, närmare bestämt i vad mån valkretsarna är lika stora eller ej. Proportionella mandatfördelningsmetoder När valkretsarna ska utse mer än en kandidat handlar det författningspolitiska problemet i praktiken om att välja något slags proportionellt valsystem. Undantag finns dock. Också i Sverige förekom under 1800-talet flermansvalkretsar där det största partiet tog hand om samtliga mandat, dvs. en modell som fungerade på samma sätt som valet av elektorer vid amerikanska presidentval. Men om ambitionen är att åstadkomma god riksproportionalitet bör man tänka på två saker: proportionalitetsprincipen bör tillämpas både när mandaten tilldelas de olika valkretsarna och när mandaten fördelas mellan de olika partierna inom varje valkrets. I huvudsak finns sedan två olika tekniker för att åstadkomma proportionalitet: > divisorsmetoder (t.ex. d'Hondts metod och Saint-Lagués metod, även kallad uddatalsmetoden) och > kvotmetoder (t.ex. Hares metod och Droops metod) I amerikansk politik, där problemet handlar om att fördela kongressplatser (och elektorsröster) mellan olika delstater, förknip-

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

79

Divisorsmetoden -jämförelsetal och mandattilldelning enligt d'Hondts variant.

TABELL 4.1.

RÖSTER

Divisor

Mandat

A-PARTIET

B-PARTIET

C-PARTIET

46 000

33 000

21 000

1

46 000

2

23 000

3 4 5

15 333 11500

1:a 3:e 6:e 7:e

33000 16 500

11

2:a 5:e

21000

4:e

10 500

000

9 200

4

2

1

pas cTHondts metod med president Thomas Jefferson, uddatalsmetoden med Daniel Webster och kvotmetoden med Alexander Hamilton (se Balinski ÖC Young 1982). Skillnaden mellan dessa metoder illustreras i några räkneexempel (tabell 4.1., 4.2. och 4.3.), där det i alla tre fallen handlar om att fördela sju mandat mellan tre partier. Det sammanlagda antalet röster i valkretsen är 100 000. Divisorsmetoden i d'Hondts version innebär att partiernas röstetal successivt divideras meddepositivaheltalen(i,2,30.s.v.). Man far då en uppsättning jämförelsetal och mandaten tilldelas det parti som har det största jämförelsetalet (tabell 4.1.). I exemplet får således A-partiet det första mandatet, vilket dock innebär att dess jämförelsetal halveras med påföljden att B-partiet far det största jämförelsetalet när det andra mandatet ska delas ut. Kvotmetoderna bygger på en helt annan logik. Först bestäms den så kallade valkvoten genom att det sammanlagda antalet röster divideras med det sammanlagda antalet mandat - här skiljer sig de olika varianterna av kvotmetoden. Vårt exempel (tabell 4.2.) följer anvisningarna för Hares metod. Ett alternativ är att göra som Droop har föreslagit, nämligen att dividera med det sammanlagda antalet mandat plus 1 (i vårt exempel med talet 8 i stället för 7). Valkvoten används sedan för att fastställa partiernas jämförelsetal på så sätt att röstetalen divideras med valkvoten. För varje parti far man då en kvot som består av ett heltal plus en rest. Varje parti får mandat motsvarande

8o

svensk

författningspolitik

4.2. Kvotmetoden - jämförelsetal och mandattilldelning enligt Hares variant. TABELL

RÖSTER

A-PARTIET

B-PARTIET

C-PARTIET

46 000

33 000

21 000

Valkvot: Antal röster/antal mandat = 100 ooo / 7 = 14 286 Jämförelsetal = röstetal /valkvot

3,22

2,31

1,47

Tilldelning

3

2

1

+ största rest Mandat

1 3

2

2

heltalskvoten och de eventuellt resterande mandaten tilldelas det eller de partier med största rest (metoden kallas också för »largest remainder«). Vilken typ av proportionell metod är då att föredra? Vi bortser nu till en början från att beakta de exakta mandatfördelningarna. Just detta kan man nämligen justera inom ramen för respektive metod - med divisorsmetoden genom att ändra divisorer och med kvotmetoden genom att modifiera beräkningen av valkvoten. Det går då att visa att divisorsmetoderna har tre distinkta egenskaper som särskiljer dem från kvotmetoderna (se Balinski & Young 1982): > Det är bara divisorsmetoderna som garanterat undviker olika sorters »förändringsparadoxer« (att ett parti eller en valkrets förlorar på att man vinner fler röster eller ökar sitt befolkningsunderlag). > Det är bara divisorsmetoderna som garanterat undviker att ett parti eller en valkrets förlorar på att antalet mandat i parlamentet ökas. > Det är bara divisorsmetoderna som garanterat undviker att ett parti eller en valkrets förlorar på att det tillkommer nya partier eller valkretsar (givetvis bortsett från den direkta effekten av det nya partiet eller den nya valkretsen).

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

81

Om sådana perversioner går att undvika är detta givetvis att föredra, åtminstone om det inte har några andra kostnader. I Sverige används emellertid Hares variant av valkvotmetoden för att fördela de 310 fasta mandaten mellan valkretsarna. Vilken av de olika divisorsmetoderna bör man då välja? Låt oss återgå till det första exemplet, men denna gång införa divisorer i enlighet med den av Saint-Lague föreslagna uddatalsmetoden (tabell 4.3.). Skillnaden blir att det sjunde och sista mandatet går till det minsta partiet (C-partiet) i stället för det största (A-partiet). Om vi som första divisor hade nyttjat faktorn 1,4 far vi den metod som används i Sverige, den jämkade uddatalsmetoden. I vårt exempel hade den modifieringen inte påverkat mandatfördelningen, men väl den ordningsföljd som mandaten delas ut till partierna. Jämkningen innebär att det första jämförelsetalet pressas ned, vilket små partier drabbas av på så vis att deras första mandat skjuts upp. I exemplet hade således C-partiet fått sitt första mandat efter det att A-partiet fatt sitt andra. Men så snart ett parti har fått åtminstone ett mandat påverkar jämkningen inte mandatfördelningen. Jämkningen fungerar således som en spärr mot små partier. Hur hårt den slår beror på valkretsens storlek. En jämförelse mellan uddatalsmetoden (tabell 4.3.) och d'Hondts metod (tabell 4.1.) visar således att den senare relativt sett favoriserar stora partier. Det är givetvis möjligt att konstruera nya exempel som ger andra effekter, men faktum är att det bland divisorsmetoderna bara är uddatalsmetoden som inte har tendens att gynna endera stora eller små partier. De stora TABELL 4 . 3 .

RÖSTER

Divisor

Mandat

1 3 5 7

Jämförelsetal och mandattilldelning enligt uddatalsmetoden. A-PARTIET

B-PARTIET

C-PARTIET

46 000

33 000

21000

46 000

15 333 9 200

1:a 4:e 6:e

33 000

2;a

21 000

5:e

3:e

11000

7 000

7:e

6 600

4 200

6571 3

2

2

82

SVENSK

FÖRFATTNINGSPOLITIK

partierna (och därmed karteller) gynnas systematiskt med d'Hondts metod eller varje annan metod som låter storleken på divisorerna falla långsammare än talföljden i, 3,5,7 o.s.v. På motsvarande sätt gäller också att man systematiskt gynnar små partier (och därmed skapar incitament för partisplittringar) om man låter storleken på divisorerna falla snabbare än denna talföljd. Om ambitionen är att åstadkomma proportionalitet har dock det exakta valet av metod enbart marginell betydelse. Två andra inslag i valsystemet är i praktiken viktigare: förekomsten av spärrar och valkretsarnas storlek (om det inte finns utjämningsmandat som i Sverige). Kombinerade och modifierade modeller Vid sidan av de båda huvudtyperna av valsystem finns också ett stort antal blandmodeller och mer eller mindre udda alternativ (Anckar 2002). Syftet med dessa är som regel att väljaren ska ges möjlighet att uttrycka sin politiska uppfattning på ett mer nyanserat sätt än vad de enkla valsystemen medger. Det handlar i praktiken om system som ger väljaren mer än en röst eller en möjlighet att avge en röst med mer information än enbart »bästa parti«. Tre sådana valsystem förtjänar att särskilt nämnas. Det tyska valsystemet innebär att väljaren har två röster. Han eller hon far både rösta på en kandidat i den egna valkretsen och en partilista med företrädare från den egna delstaten. Den tyska förbundsdagen består till att börja med av ledamöter som utsetts genom majoritetsval i enmansvalkretsar. Utöver dessa fyller man på med ledamöter från partilistorna så att fördelningen mellan partierna blir proportionell (enligt listvalet). Ett liknande förslag lanserades i Sverige av Författningsutredningen 1963. TVÅ RÖSTER

Det irländska valsystemet (Single Transferable Vote), där man formellt sett röstar på personer och inte på partier, är exempel på ett system där väljaren ges möjlighet att ange andrahands- och tredjehandsalternativ o.s.v.; beroende på hur många som kandiderar. Den grundläggande tanken är ALTERNATIVA RÖSTER

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

83

densamma som vid de irländska presidentvalen, dvs. ingen väljare ska behöva riskera att kasta bort sin röst. Det betyder att förstahandsröster på chanslösa kandidater automatiskt övergår till den kandidat man röstat på i andra hand o.s.v., men också att överskottsröster på en säker kandidat förs över på andrahandskandidater. Det senare fordrar en hel del vidlyftiga beräkningar men själva idén är enkel. Låt oss anta att det fordras 10 000 röster för att säkra en plats i parlamentet och att en av kandidaterna återfinns som förstahandsval på 15 000 röstsedlar. Han eller hon har då fatt 5 000 överskottsröster som kan överlåtas på de röstandes andrahandsval. Men man kan givetvis inte godtyckligt ta en tredjedel av röstsedlarna (5 000/15 000) och dela ut till andra kandidater. Man gör då så att andrahandskandidaten på samtliga 15 000 röstsedlar tilldelas en tredjedels röst. Så småningom, när alla mandat har blivit utdelade, har samtliga väljare fått nyttja hela sin röstandel och samtliga valda kandidater erhållit exakt det erforderliga antalet röster. Ett system som är sällsynt i politiska sammanhang, men desto mera populärt när man anordnar omröstningar inom nöjeslivet och i akademiska sällskap, går ut på att tillåta någon form av graderad röstning. Den klassiska versionen, som konstruerades av den franske 1700-talstänkaren Börda, innebär att man poängsätter kandidaterna enligt en fallande skala. Om det finns fem alternativ att välja mellan ger man 4 poäng till sitt förstahandsval, 3 till andrahandsvalet o.s.v. så att det sämsta alternativet far o poäng. I akademiska sammanhang används ofta en modifierad version av Bordametoden som ger möjlighet att rösta på tre kandidater, 1 röst till förstahandsvalet, 1/2 röst på andrahandsvalet och 1/3 röst på den tredje. GRADERADE RÖSTER

VALSYSTEMETS POLITISKA HISTORIA

Det svenska valsystemet är ett resultat av maktpolitiska kompromisser, samtidigt som dess framväxt också illustrerar den betydelse som proportionalitetstanken har haft i svensk författningspolitik (von Sydow 1989, kap. 1.2).

84

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

Proportionalitet införs - 1 9 1 1 Grunddragen i det nuvarande svenska valsystemet kan återföras på ett beslut som fattades redan 1911. Det gamla systemet från 1866 med majoritetsval (mestadels i enmansvalkretsar) ersattes då av ett proportionellt system enligt d'Hondts metod. Denna variant av den proportionella metoden tenderar att gynna de större partierna. Om valkretsarna samtidigt är små blir effekten av detta påtaglig och man får en kraftfull spärr mot småpartier. Det system som infördes 1911 fungerade precis så. En utredning hade visserligen föreslagit att länen (i några fall delade på två) och de tre största städerna skulle utgöra valkretsar, men i riksdagen uttrycktes oro för att kontakten mellan väljare och kandidater skulle bli alltför svag. De gamla enmansvalkretsarna ersattes i stället av en indelning med 56 valkretsar med 3-5 mandat i varje ( S O U 1977:94, s . 4 2 f ) .

Reformen 1911 kan väsentligen ses som biprodukt av striden mellan höger och vänster om en utvidgning av rösträtten. Högern tvingades acceptera allmän och lika rösträtt för män. Som kompensation fick man vänstern att gå med på en ändring av valsättet. Den proportionella metoden tänktes garantera att högern inte helt skulle förlora sin starka ställning (Lewin 2002, kap. 3). Den långsiktiga effekten av denna reform har varit att borgerligheten länge förblev splittrad. Allmän och lika rösträtt -1918 och 1920 Ett decennium senare tillkämpade sig även kvinnorna allmän rösträtt. Beslut fattades först 1918 och sedan 1920, då grundlagsändringen konfirmerades genom ett likalydande beslut en andra gång (Olsson 2000). Samtidigt avskaffades också den 40-gradiga skalan vid kommunalvalen (och därmed indirekt vid valen till första kammaren), som inneburit att välbärgade medborgare hade kunnat ha upp till 40 röster. Sverige hade fått ett demokratiskt valsystem. Nu ska man inte tro att alla vuxna medborgare därmed i ett slag blev politiskt jämställda. Till att börja med sattes rösträttsåldern relativt högt: 23 år vid andra kammarvalen och 27 år vid

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

85

kommunalvalen. Dessutom behöll man vissa så kallade streck. För att fa rösta krävdes att man hade en ordnad ekonomi. Ett par procent av väljarkåren föll på att man var satt i konkurs, var omhändertagen av sociala myndigheter eller hade underlåtit att betala skatt (Stjernquist 1985, s. 260). I skuggan av striden om en utvidgad rösträtt och av kampen för parlamentarism pågick under 1910-talet en diskussion om den bristande proportionaliteten i det system som hade införts 1911. Året efter rösträttsreformen, 1921, fattade riksdagen ett beslut som påminde om det ursprungliga förslaget tio år tidigare. Sverige fick då ett system med 28 valkretsar som i huvudsak följde länsindelningen (SOU 1977:94, s. 43 f). Frånsett vissa smärre justeringar är det samma valkretsindelning som består än idag. Finputsning av proportionaliteten -1952 Demokratins genombrott följdes av en lång period av författningspolitisk stiltje - undantaget är en mindre reform 1945 som avskaffade de sista strecken samt sänkte rösträttsåldern till 21 år (Stjernquist 1985, s. 260) - men också av en allt tydligare socialdemokratisk dominans. Det största partiet gynnades av valsystemet och tvåkammarriksdagens konstruktion. Med eftersläpande majoriteter i den första, indirekt valda, kammaren, kunde socialdemokraterna behålla sin parlamentariska position även när folkopinionen ändrades. De borgerliga partierna såg sin möjlighet att gripa makten genom bildande av valkarteller, vilket blivit tillåtet i mitten av 1920-talet. Författningspolitiskt började man under 1940-talet, särskilt inom högerpartiet, att tala om ett förstärkt folkomröstningsinstitut som motvikt till majoritetsparlamentarismen (jfr kapitel 5). Modellen hämtades från Schweiz. Självfallet yrkade man också på att proportionaliteten skulle förstärkas. Socialdemokraterna å sin sida hade inget emot att valsystemet gynnade stora partier - det fanns till och med grupper som helst ville se en återgång till majoritetsvalsystemet - men man var bekymrad över det faktum att valsystemet (d'Hondt med karteller) drev samman de borgerliga partierna. Detta fordrade något slags motdrag. I slutet av 1940-talet sonderade

86

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

socialdemokraterna möjligheten att på nytt gå i koalition med bondeförbundet. Det pris man fick betala för en sådan blocköverskridande koalition var en reform av valsystemet där proportionaliteten skulle förstärkas. Samtidigt gjorde man sig av med hotet från borgerliga valkarteller (von Sydow 1989). Den ursprungliga proportionalitetsmetoden, d'Hondt, ersattes 1952 av den jämkade uddatalsmetoden (en liknande reform av det kommunala valsystemet, och därmed valet till första kammaren, genomfördes 1954). De borgerliga fick därmed till stånd en förstärkning av proportionaliteten - de kvarvarande bristerna berodde på valkretsindelningen och fordrade någon form av tilläggsmandat för att kunna åtgärdas. Socialdemokraterna fick också sitt: när uddatalsmetoden tillämpas finns inget incitament för små partier att gå samman (förutom att uppvisa enighet inför väljarna). Även denna reform bidrog således till att befästa splittringen inom borgerligheten. Ytterligare förstärkning av proportionaliteten -1968 Det tidiga 1950-talets reformer av valsystemet visade sig bli startpunkten för en bredare författningspolitisk diskussion. När Författningsutredningen tillsattes var det inte i första hand problem med valsystemet som pockade på en lösning. Men när frågor som kammarsystemet och regeringsmakten fördes upp på dagordningen var det inte möjligt att hålla valsättet utanför diskussionen. Frontlinjen var vid det här laget väl fastlagd. Socialdemokraterna ville helst ha en modell som stärkte regeringsmakten och var därför inte främmande för en återgång till majoritetsvalsystemet. De borgerliga önskade däremot se en ytterligare förstärkning av proportionaliteten. Särskilt folkpartiet drev också på för att fa bort den eftersläpning av folkopinionens genomslag som tvåkammarmodellen skapade. Författningsutredningen föreslog 1963 ett nytt valsystem som påminde om det tyska systemet i så måtto att väljarna skulle få avge två olika röster. Man skulle samtidigt fa rösta i två skilda valkretsar, men det handlade i båda fallen om proportionella valmetoder. I den lilla valkretsen skulle det dock finnas ett starkt inslag av personval. När Grundlagberedningen tog över ärendet

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

87

stannade partierna i stället för ett system som byggde vidare på den gamla modellen. Genom ett system som innefattade ett stort antal utjämningsmandat åstadkom man också en ytterligare förstärkning av proportionaliteten. För att motverka småpartier infördes en fyraprocentsspärr. Det nya systemet åstadkom dock en närmast perfekt proportionalitet mellan de partier som lyckades passera spärren. Socialdemokraterna gav således efter för de borgerliga partiernas krav. I gengäld fick de behålla ett slags kommunalt samband: de kommunala valen skulle hållas samtidigt som riksdagsvalet (von Sydow 1989). Man kan tycka att jämkningen (1,4 som första divisor kvarstod) framstår som ett märkligt inslag i detta valsystem, eftersom dess effekter helt förtas eller bättre ombesörjes av andra komponenter i systemet. Gynnandet av de stora partierna förtas av utjämningsmandaten och motverkandet av små partier ombesörjes mera effektivt av spärren. På marginalen spelar dock jämkningen fortfarande en roll. Den påverkar nämligen i vad mån ett parti ska tilldelas ett fast mandat eller om partiet ska kompenseras med ett utjämningsmandat. Därmed påverkas även hur partiernas mandat är geografiskt fördelade. Smärre modifieringar av modellen Den partiella författningsreformen 1968 gav oss det valsystem som fortfarande är i bruk. Så brukar man säga. Det är dock en sanning som bör förses med vissa reservationer. En av de förändringar som har genomförts bör definitivt inte betraktas som en marginell justering. När den nya författningen slutgiltigt trädde i kraft utvidgade man nämligen rösträtten högst påtagligt. Myndighets- och rösträttsåldern sänktes från 20 till 18 år (sänkningen till 20 år hade genomförts redan 1965) och svenska medborgare boende i utlandet fick rösträtt till riksdagen. Kanske ännu mer betydelsefullt är att utländska medborgare som bott i Sverige i mer än tre år 1976 gavs rösträtt i de kommunala valen (Stjernquist 1985, s. 261). Några andra modifieringar bör också noteras: I och med 1998 års val förstärktes möjligheten till personröstning. Väljarna har möjlighet att markera en av kandidaterna på den valsedel där

88

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

partierna presenterar sin egen rangordning. Om en kandidat finns markerad på minst åtta procent av partiets röstsedlar i en valkrets beaktas detta när mandaten fördelas inom detta parti. Det nya inslaget i vårt valsystem har emellertid fatt ganska liten betydelse. Flertalet personröster har nämligen visat sig gå till personer som redan står högt upp på partiernas listor. Därutöver har antalet mandat justerats från 350 till 349 från och med 1976, valkretsindelningen modifierats i samband med bildandet av Skåne län och mandatperioden förlängts från tre till fyra år från och med 1994 års val (von Sydow 1989). Den sittande grundlagsutredningen skulle kunna föreslå mer drastiska förändringar, men att döma av den partipolitiska diskussionen är det föga troligt.

VALSYSTEMETS POLITISKA E F F E K T E R

Det rådande svenska valsystemet är frånsett fyraprocentsspärren så proportionellt som man kan tänka sig. Eftersom andelen röster på småpartier är mycket liten - vilket givetvis delvis är en effekt av spärren - är det reellt sett ett av de mest proportionella valsystemen som är i bruk. Graden av proportionalitet mäts i termer av avvikelse från den teoretiskt sett perfekta proportionaliteten. Sveriges värde ligger kring 1, vilket kan jämföras med Tysklands ungefär 3 och Storbritanniens omkring 15 (Anckar 2002). Baksidan av detta mynt är att system liknande det svenska har ett mer firagmenterat partiväsende än exempelvis det brittiska. Det relevanta måttet på fragmentering är antalet partier som får säte i parlamentet. För att jämförelsen mellan olika länder ska bli meningsfull fordras emellertid att man tar hänsyn till partiernas storlek. Ett system med tre lika stora partier bör givetvis karakteriseras som ett trepartisystem, men om ett av partierna behärskar två tredjedelar av platserna påminner systemet mer om ett tvåpartisystem. Det effektiva antalet partier i Sverige är ungefär 4 medan Storbritannien med detta mått har drygt 2 partier (Anckar 2002). Det senare är för övrigt en bekräftelse av en berömd »lag« som har formulerats av den franske statsvetaren

4- Jörgen Hermansson: Valsystem

89

Maurice Duverger: majoritetsvalmetoden tenderar att skapa tvåpartisystem (se Taagepera & Shugart 1989 och Cox 1997). Det är denna fragmentering som i sin tur ger upphov till de otydliga valutslag som flera av de svenska valen illustrerar. Ett annat sätt att uttrycka detta är att väljarnas möjlighet att utkräva ansvar försvåras (jfr Petersson m.fl. 2002). I gengäld kan man visa att politiskt marginaliserade och nya grupper har betydligt lättare att fa del av makten i ett land med proportionellt valsystem jämfört med länder med majoritetsval. Detta illustreras av att kvinnorepresentationen är betydligt högre i den svenska riksdagen och i andra parlament som väljs med en proportionell metod än till exempel i det brittiska parlamentet (se Norris 1996). Det grundläggande författningspolitiska valet gäller just detta: väljarnas möjlighet till ansvarsutkrävande kontra rättvis representation eller folkmakt kontra politisk jämlikhet.

ATT LÄSA VIDARE

För en lagkommentar om valsystemet i regeringsformen se sidorna 207-232 i Holmberg m.fl. 2006. Det svenska valsystemets politiska historia skildras i von Sydow 1989. Balinsky & Young 1982 analyserar de skilda proportionella valmetoderna (och redogör samtidigt för överväganden och strider kring valsystemet i amerikansk författningspolitik). Anckar 2002 innehåller en översikt över olika typer av valsystem samt erbjuder en utmärkt introduktion till diskussionen om vilka slags effekter man kan förvänta av skilda valsystem; se även Shugart & Wattenberg 2001. Den klassiska frågan om valsystemets inverkan på partistrukturen behandlas av Taagepera & Shugart 1989 och Cox 1997.

KAPITEL 5

FOLKOMRÖSTNINGAR Tommy Möller

Efter ett riksdagsbeslut i december 1994 kunde Sverige från och med 1 januari 1995 inträda som medlem i Europeiska unionen. I själva verket var beslutet en ren formalitet. Frågan hade avgjorts månaden innan, söndagen den 13 november, då en knapp majoritet i en folkomröstning röstade ja till EU. Den var i och för sig enbart rådgivande, men eftersom samtliga partier förklarat sig vara beredda att respektera utfallet blev den i praktiken beslutande. På ett sätt var denna folkomröstning besynnerlig. Trots att det inte förelåg någon konstitutionell skyldighet att hålla folkomröstning i frågan, och trots att det i riksdagen fanns en stark majoritet för ett svenskt medlemskap, enades partierna om att låta folket avgöra frågan. Än mer besynnerligt blir det eftersom utgången framstod som högst osäker. Opinionsmätningar hade under lång tid visat att det fanns en starkt EU-kritisk opinion, och det fanns alltså en betydande sannolikhet för att folket skulle rösta nej. 1 litteraturen brukar annars folkomröstningar framställas som en strategi för »potentiella förlorare«. Partier som går mot ett säkert voteringsnederlag i parlamentet, men som tror sig ha folket med sig, brukar inte sällan kräva att frågan - om den är av särskild vikt - underställs folket för ett avgörande (Lewin 2002, s. 302). Men denna gång inträffade alltså motsatsen: majoriteten tog en betydande risk när den lät folket avgöra frågan. Om utgången blivit en annan hade det alltså existerat två legitima folkviljor i denna viktiga fråga: den folkvalda riksdags[90]

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

91

majoritetens och den direkt uttryckta folkviljan. Det är därför som folkomröstningar har beskrivits som ett väsensfrämmande inslag i den representativa demokratin (Hague m.fl. 1998, s. 109). Om folket röstar på ett sätt som går stick i stäv med vad de folkvalda anser så försätter folket sina ombud i en brydsam situation. Varför valde då de styrande att låta frågan om EU-medlemskap avgöras i en folkomröstning, när de med bred majoritet kunnat trumfa igenom beslutet på egen hand? Bedömningen var att ett beslut om medlemskap som förankrats i en folkomröstning skulle åtnjuta en avsevärt större legitimitet än ett beslut utan en sådan förankring. Folkomröstningen fick här tjänstgöra som ett stödben till den representativa demokratin, vars förtroende var anfrätt. I efterhand talar det mesta för att denna bedömning var korrekt. Av opinionsmätningar att döma har kritiken mot EU-medlemskapet kvarstått med oförminskad intensitet, men frågan om ett utträde har trots det aldrig varit uppe på den politiska dagordningen. Annorlunda utfall blev det när svenskarna nio år senare, den 13 september 2003, fick säga sin mening om huruvida Sverige skulle ta det tredje och avgörande steget i det ekonomiska och monetära samarbetet inom EU och införa euron som valuta. Även denna gång förelåg samma typ av legitimitetsmotiv som låg bakom 1994 års folkomröstning. En stor majoritet - 55,9 procent - röstade dock nej till EMU-medlemskap, vilket innebar att folkets uppfattning avvek från regeringens och riksdagsmajoritetens uppfattning. Utfallet, som måste betraktas som en protest mot såväl EU som det nationella politiska etablissemanget, innebar att folkomröstningsinstitutet fungerade som ett korrigeringsinstrument. Det innebar samtidigt att makthavarna fick se sin auktoritet undergrävd. Dessa exempel visar att folkomröstningsinstitutets roll i den representativa demokratin kan skifta starkt beroende på omständigheterna. Det första exemplet visar att folkomröstningar kan fungera som ett komplement till den representativa demokratin, som underlättar för de styrande. Att låta folket fa säga sin mening är inte bara oproblematiskt om utfallet sammanfaller

92

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

med de styrandes vilja, det ger också en legitimitet åt viktiga beslut som vanliga riksdagsbeslut kan ha svårt att åstadkomma. Det andra exemplet visar däremot på det principiella problem med folkomröstningar som uppkommer då utfallet av en folkomröstning inte sammanfaller med de styrandes vilja. Att folkomröstningar har karakteriserats som »främmande fåglar i den moderna demokratin» (Gilljam 1996, s. 15) beror på att folkviljan, när folkomröstningar används, uttrycks på två parallella sätt: genom den representativa demokratins institutioner och av folket direkt. Och båda dessa sätt är som sagt demokratiskt legitima. Vilken roll folkomröstningar faktiskt spelar varierar beroende på vilken utformning som folkomröstningsinstituten ges. Det finns många olika typer av folkomröstningar.

T Y P E R AV FOLKOMRÖSTNINGAR

En första aspekt gäller hur folkomröstningarna initieras. I vissa länder finns folkinitiativ, dvs. medborgarna har då själva rätt att initiera folkomröstningar, men det vanligaste är att någon form av institutionellt initiativ krävs för att en folkomröstning ska äga rum. Det kan vara i form av ett beslut av folkrepresentationen, statsöverhuvudet eller regeringen, men det kan också ske på grund av att konstitutionen stadgar att en folkomröstning ska hållas i vissa frågor. I det senare fallet krävs inget särskilt initiativ i termer av beslut; folkomröstningen utlyses automatiskt. I nästan alla länder finns möjlighet till institutionellt initiativ, men variationerna är stora. Vanligast är att enbart folkrepresentationen har rätt att utlysa folkomröstning. Ibland räcker det med en minoritet för att göra det. Men i vissa länder - som Spanien - ankommer det på regeringen att utlysa folkomröstningar, och i andra länder - Frankrike är ett exempel på detta - har presidenten stora maktbefogenheter. I litteraturen om folkomröstningar brukar frågan huruvida det finns folkinitiativ eller inte beskrivas som den mest grundläggande när man talar om typer av folkomröstningsinstitut. I ett standardverk om folkomröstningar skriver författarna att

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

93

deras bok egentligen handlar om två världar: en där folkinitiativ förekommer och folkomröstningsinstitutet, som en följd av detta, utgör en framträdande beståndsdel i det politiska systemet, och en där folkinitiativ inte finns och där folkomröstningar i allmänhet förekommer mer sporadiskt och under villkor som de styrande kan kontrollera (Butler & Ranney 1994, s. 221). I det förra fallet far folkomröstningar därför en mer elitutmanande karaktär (Anckar 2001). I de flesta länder föreskrivs i konstitutionen vad som gäller ifråga om initiering av folkomröstning. Man kan då tala om proceduriella folkomröstningar. Vanligast är att proceduriella omröstningar äger rum efter det att folkrepresentationen beslutat om en lag; folket blir då en överprövande instans som kan förkasta de folkvaldas beslut. Folkomröstningar kan också initieras på ad hoc-mässiga grunder genom att statschefen, regeringen eller folkrepresentationen utlyser folkomröstningar utan att det finns speciella regler om detta i författningen. Vanligast är att folkrepresentationen utlyser folkomröstning. I länder med parlamentarism är det en konsekvens av den lagstiftande församlingens konstitutionella överhöghet gentemot den verkställande makten. 1 vissa länder - bl.a. Sverige - handlar det också om en möjlighet för en minoritet inom folkrepresentationen att initiera en folkomröstning. Folkomröstningar av denna typ får då karaktären av att vara en motvikt gentemot den styrande majoriteten. Ad hoc-mässiga folkomröstningar är definitionsmässigt fakultativa (frivilliga). I det förra fallet däremot, då konstitutionen anger förutsättningarna för folkomröstningarna, kan dessa vara antingen fakultativa eller obligatoriska. Skillnaden mellan fakultativa och obligatoriska folkomröstningar är statsrättsligt fundamental. I det senare fallet måste, som framgår av namnet, vissa frågor ovillkorligen underställas folket för avgörande; i det förra fallet är det däremot upp till olika aktörer i det politiska systemet att avgöra om det ska äga rum någon omröstning. Obligatoriska folkomröstningar är alltid decisiva (beslutande), medan de fakultativa kan vara såväl decisiva som konsultativa (rådgivande). Ibland finns det en särskild kvorumgräns i de

94

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

beslutande omröstningarna, som anger krav på en viss andel röstande för att beslutet ska bli rättsligt bindande. Ibland krävs en »dubbel majoritet«. I Schweiz saknas exempelvis kvorumregler, men varje förändring av konstitutionen måste godkännas inte bara i en folkomröstning utan även av en majoritet av de 26 kantonerna (Treschel 8c Kriese 1996, s. 187 f). En mildare form av obligatorium finns i Danmark där det i grundlagen anges hur överlåtelse av beslutskompetens till internationella organisationer ska gå till. Om inte förslaget om kompetensöverlåtelse far stöd av minst 5/6 i folketinget måste förslaget avgöras i en folkomröstning (regeringen kan dock i det läget välja att dra tillbaka förslaget). Folkomröstningar är vanligast i antingen de länder där folkinitiativ finns eller där det enligt konstitutionen är obligatoriskt med folkomröstning i den beslutsprocess som föregår ändringar av författningen. Den stora skillnaden går mellan de system som tillåter folkinitiativ och de som inte gör det. I de förra ges medborgarna möjlighet att direkt intervenera i den politiska beslutsprocessen utan att någon mellanliggande struktur manipulerar, korrigerar eller hindrar folkviljan från att komma till uttryck. En annan central distinktion är den mellan beslutande och rådgivande folkomröstningar. Beslutande omröstningar - som är i klar dominans - är ofta kopplade till den särskilda beslutsprocess som konstitutionella förändringar påkallar. Denna typ av folkomröstningar är oftast beslutskontrollerande till sin karaktär, dvs. de äger rum efter att den lagstiftande församlingen fattat ett beslut.

DET S V E N S K A FOLKOMRÖSTNINGSINSTITUTET

I regeringsformen framgår att två olika typer av folkomröstningar kan hållas i Sverige. I båda fallen handlar det om fakultativa omröstningar. Dels kan riksdagen enligt RF 8:4 utlysa en rådgivande folkomröstning. Samtliga fem folkomröstningar som ägt rum i Sverige har varit rådgivande. Dels kan, enligt RF 8:15, riksdagen utlysa en beslutande folkomröstning. En folkomröstning av denna typ är rättsligt bindande under

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

95

förutsättning dels att förslaget förkastas i folkomröstningen, dels att den angivna kvorumgränsen uppnås (en majoritet ska rösta emot det aktuella förslaget och denna majoritet ska bestå av minst hälften av dem som avgivit godkända röster i det samtidiga riksdagsvalet plus en). Om förslaget inte förkastas är folkomröstningen inte bindande, utan i det läget är det riksdagens sak att avgöra frågan på egen hand. Som en följd av denna ordning talar man om att RF 8:15 är ett exempel på en s.k. semidecisiv folkomröstning, dvs. en omröstning som är »till hälften beslutande«. Kvorumregeln i denna bestämmelse är förhållandevis sträng. Enligt folkomröstningslagen (SFS 1979:369, § 7) ska det finnas möjlighet att rösta blankt. Eftersom bestämmelsen enbart gäller relationen mellan nej-rösterna och antalet röstande i det samtidiga riksdagsvalet räknas således blankrösterna som ja-röster, och samma förhållande gäller för ogiltiga röster. Den föreslagna grundlagsändringen är rättsligt bindande endast om nej-rösterna är fler än ja-röster, blanka röster och ogiltiga röster tillsammans (och dessa nej-röster är fler än hälften av dem som deltog i riksdagsvalet). Någon beslutande folkomröstning enligt RF 8:15 har ännu inte ägt rum. Vid åtminstone ett tillfälle har dock själva förekomsten av denna bestämmelse fått konsekvenser för hur en politiskt känslig fråga hanterats. År 1984 presenterades ett utredningsförslag om att ge invandrare rösträtt i riksdagsvalen enligt samma modell som gäller i de kommunala valen, och samtidigt föreslogs att utlandssvenskarnas rösträtt skulle inskränkas (SOU 1984:11). De borgerliga representanterna i utredningen reserverade sig mot förslagen och i de efterföljande partiledaröverläggningarna förklarade sig partiernas ledare vara beredda att hänskjuta frågan till en folkomröstning i 1985 års val enligt reglerna i RF 8:15 om regeringen lade fram en proposition enligt utredningens förslag. Resultatet blev att regeringen avstod från att lägga fram en proposition. Det finns följaktligen ett återhållande element i denna hittills oanvända bestämmelse som gör att reglerna kan spela en viktig roll alldeles oavsett om de kommer till direkt användning.

96

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

I kommunallagstiftningen infördes 1977 bestämmelser som möjliggör för kommuner och landsting att anordna folkomröstningar. Under de senaste årtiondena har ett drygt sjuttiotal sådana folkomröstningar ägt rum. Sedan 1994 finns också bestämmelser om folkinitiativ till lokala folkomröstningar. Enligt dessa bestämmelser ska ett förslag om att hålla folkomröstning i en viss fråga avgöras i fullmäktige om minst fem procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna yrkat på detta. Fullmäktige beslutar dock huruvida initiativtagarnas begäran om folkomröstning ska tillmötesgås (Wallin 2007).

I N T E R N A T I O N E L L UTBLICK

I följande avsnitt ska fem länder där folkomröstningsinstitutet intar en central roll i det politiska systemet beskrivas närmare: Schweiz, Italien, Australien, USA och Danmark. Av dessa står Schweiz i en klass för sig och är det land i världen som kommer närmast det direktdemokratiska idealet. Italien och Australien är två andra länder där folkomröstningar är vanligt förekommande på nationell nivå; i Italien på grund av möjligheten till folkinitiativ, i Australien på grund av att folkomröstningar är obligatoriska i samband med författningsändringar. USA är ett av de länder som aldrig haft någon folkomröstning på nationell nivå, men i ett stort antal amerikanska delstater spelar folkomröstningar en viktig roll. Danmark, slutligen, är det av våra nordiska grannländer som i störst utsträckning använder sig av folkomröstningar. Schweiz Sedan den nuvarande federala statsbildningen i Schweiz konstituerades år 1848 har drygt 500 folkomröstningar på nationell nivå ägt rum. En stor del av dessa har gällt frågor av tämligen teknisk natur. Enligt konstitutionen ska en beslutande folkomröstning hållas i samtliga ärenden som gäller förändring av konstitutionen; det gäller oavsett om det är fråga om en total författningsrevision eller om det rör sig om mer partiella förändringar. Många av folkomröstningarna har gällt just den senare formen av förändringar.

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

97

Reglerna för hur den schweiziska konstitutionen förändras ger en inblick i hur landets initiativinstitut fungerar. Förbundsförsamlingens (parlamentets) båda kamrar kan genom beslut i vardera kammaren hemställa om en total revision av författningen. Efter ett sådant beslut krävs emellertid folkomröstning för ett slutgiltigt avgörande. Men initiativet kan också komma från folket: 50 000 medborgare kan initiera en folkomröstning om en totalrevision av författningen. Om majoriteten beslutar om en sådan revision ska nyval hållas. Den nyvalda förbundsförsamlingen ska därefter utarbeta ett förslag till total författningsrevision som därefter underställs folket i en ny folkomröstning. Folket kan även initiera en mer partiell författningsreform, men då krävs 100 000 underskrifter. Det kan te sig egendomligt att det erfordras dubbelt så många signaturer för att genomföra en partiell reform än en total. I detta fall handlar det dock inte om att sätta i gång en process utan även att, i själva initiativet, formulera det materiella innehållet i den författningsrevision som folket har att ta ställning till. (Förbundsförsamlingen kan inte befatta sig med detta.) I praktiken har det dock visat sig att det är tämligen enkelt att samla in 100 000 namn. Den schweiziska författningen tillåter inte att förbundsförsamlingen överlåter ett vanligt lagstiftningsbeslut till folket för avgörande. Däremot kan folket själv initiera en omröstning om ett sådant beslut. Men denna rätt finns bara om förbundsförsamlingen redan antagit en lag. Folket äger då rätt att upphäva denna lag. Reglerna innebär att 50 000 medborgare eller åtta kantoner inom 90 dagar efter att förbundsförsamlingen beslutat om lagen kan initiera en folkomröstning om huruvida denna ska förkastas eller accepteras. Italien Den västeuropeiska demokrati som efter Schweiz använt sig av folkomröstningar mest är Italien. Genomgående handlar det om beslutande folkomröstningar. I motsats till i Schweiz finns en kvorumregel: det krävs att minst hälften av dem som är röstberättigade deltar, annars blir folkomröstningen inte rättsligt

98

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

bindande. Liksom i Schweiz finns möjlighet till folkinitiativ, vilket är en förklaring till att det varje år äger rum åtminstone ett par folkomröstningar. Den italienska konstitutionen ger möjlighet till fakultativa folkomröstningar inom alla politiska områden utom finanspolitik och ratificering av traktat. En möjlighet som uttryckligen anges i författningen är folkomröstningar i samband med territoriella förändringar, en möjlighet som hittills aldrig utnyttjats. Folkomröstningar kan i Italien initieras på två olika sätt. Den ena möjligheten är ett institutionellt initiativ genom att en femtedel av ledamöterna i någon av parlamentets båda kamrar begär det eller att minst fem regionala rådsförsamlingar gör det. Den andra är ett folkinitiativ där det då krävs 500 000 namnunderskrifter. Det finns dock en möjlighet för parlamentet att undvika att en folkomröstning genomförs. Senast fyra månader efter det att lagen antagits kan parlamentet ändra den i enlighet med det förslag som ligger till grund för folkinitiativet. Om så sker inhiberas folkomröstningen. Detta har skett vid sammanlagt åtta tillfällen. Det italienska folkomröstningsinstitutet har således karaktären av kontrollinstrument: folket ges möjlighet att i efterhand riva upp beslutade lagar. Ytterligare en möjlighet till folkinitiativ finns emellertid, men den är av mindre betydelse: 50 000 medborgare kan lägga fram ett lagförslag till parlamentet, som dock inte är skyldigt att behandla förslaget. Australien Ett tredje land som ofta folkomröstar är Australien. Hittills har landet haft närmare 50 folkomröstningar. Dessa är liksom i Schweiz obligatoriska i samband med grundlagsändringar. Något folkinitiativ finns dock inte. Det är regeringen som initierar förändringar av konstitutionen och en sådan beslutsprocess avslutas med en beslutande folkomröstning. Även i Australien är folkomröstningar således av ett överprövande slag: folket kan stoppa författningsförändringar. Liksom i Schweiz krävs dubbel majoritet: dels majoritet i folkomröstningen, dels bland delstaterna. I frågor som gäller valsystemet är kraven på denna dubbla

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

99

majoritet högre: det krävs att samtliga sex delstater ställer sig bakom den föreslagna förändringen. Det är följaktligen svårt att genomföra författningsförändringar i australisk politik. Författningen har endast vid några enstaka tillfällen blivit föremål för revision. Men folkomröstningar kan också förekomma i vanliga lagstiftningsfrågor; de används då som ett skiljedomsinstitut i de fall då det råder oenighet mellan parlamentets båda kammare. Om en av dessa kammare ändrar eller förkastar ett lagförslag som antagits i den andra kammaren kan, efter tre månader, den kammare som beslutat att anta förslaget automatiskt hänskjuta frågan till en folkomröstning för avgörande om den andra kammaren, som motsatt sig lagförslaget, vidhåller sitt motstånd. USA:s delstater De amerikanska delstaterna är ansvariga för sina egna vallagar och kan följaktligen avgöra om folkomröstningar ska förekomma. Variationerna är betydande. I samtliga delstater utom Delaware är folkomröstningar obligatoriska i samband med konstitutionella förändringar. I hälften av delstaterna är det tillåtet med folkinitiativ. Denna möjlighet är huvudsakligen ett fenomen i västra USA. Den delstat som oftast folkomröstar är Kalifornien. Sedan 1950-talet anordnas mellan 30 och 40 folkomröstningar varje år i denna delstat. 1 samtliga delstater där initiativrätt finns har medborgarna rätt att föreslå lagar (laginitiativ), och i några delstater finns därutöver rätt att föreslå konstitutionella ändringar (konstitutionella initiativ). Om folkinitiativet hänskjuts direkt till folkomröstning talar man om ett direkt initiativ. Om delstatens författning 1 stället tillåter delstatskongressen att behandla initiativet utan folkomröstning handlar det på motsvarande sätt om ett indirekt initiativ. Gränsen för det antal namnunderskrifter som krävs för ett folkinitiativ varierar kraftigt. I North Dakota räcker det med 2 procent av befolkningen, i Wyoming behövs 15 procent. Ibland förekommer också krav på geografisk spridning av signaturerna. Skillnader finns även när det gäller reglerna för när

100

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

folkomröstningarna blir beslutande. I en del stater räcker det med majoritet i själva omröstningen, i andra krävs att en majoritet av dem som röstade i det närmast föregående delstatsvalet står bakom förslaget för att det ska bli rättsligt bindande. Danmark Danmark är det land som oftast folkomröstar i Norden. Hittills har 18 folkomröstningar ägt rum, varav 15 har hållits efter 1953. Förutom att grundlagen innehåller fyra olika procedurregler om folkomröstningar finns möjlighet att anordna ad hocomröstningar. De förra, som samtliga förutsätter institutionellt initiativ (möjlighet till folkinitiativ finns inte), är genomgående beslutande medan de senare även kan vara rådgivande. Det danska folkomröstningsinstitutet spelar en central roll när det gäller grundlagsändringar. Vid alla konstitutionella förändringar är folkomröstning obligatorisk. Efter att folketinget en andra gång, efter att val ägt rum, antagit ett förslag till författningsförändring måste en beslutande folkomröstning hållas. Enligt de kvorumregler som finns krävs då att en majoritet stöder förslaget och att denna majoritet till antalet uppgår till 40 procent av de väljare som deltagit i det föregående folketingsvalet. Obligatorisk folkomröstning krävs också vid förändring av rösträttsåldern; sådana omröstningar har ägt rum vid fem tillfällen sedan folkomröstningsinstitutet år 1915 blev en del av den danska konstitutionen. En möjlighet finns också att ordna fakultativa omröstningar: i lagstiftningsfrågor kan en tredjedel av ledamöterna i folketinget initiera en beslutande folkomröstning om ett lagförslag antas av folketinget. För att lagen ska förkastas krävs en majoritet av de röstande, som dessutom uppgår till 30 procent av de röstberättigade. Det danska folkomröstningsinstitutet har under senare år kommit till flitig användning i anslutning till den europeiska integrationsprocessen. Grundlagen föreskriver nämligen att folkomröstning ska hållas avseende överlåtelse av konstitutionell makt till internationella organisationer - om inte ett sådant förslag antagits med en kvalificerad majoritet (5/6) i

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

101

folketinget. Ett krav för att ett sådant förslag ska förkastas i folkomröstningen är även i detta fall att minst 30 procent av de röstberättigade röstar nej.

UTREDNINGAR OCH DEBATT I S V E R I G E

Det svenska folkomröstningsinstitutet har varit föremål för återkommande debatt och utredning. Efter införandet av parlamentarism och allmän rösträtt inträdde dock en lång period av författningspolitisk stiltje och det var först efter andra världskriget som intresset för författningsfrågorna återkom. Folkomröstningsinstitutet hamnade högt upp på dagordningen. Den socialdemokratiska dominansen hade givit upphov till en begynnande vanmakt inom borgerligheten och därur föddes intresset för folkomröstningar. Vid sidan av det officiella argumentet att sådana befrämjade demokratin genom att engagera medborgarna på ett mer direkt sätt, vägleddes de borgerliga också av ett strategiskt motiv: folkomröstningar förväntades fungera som en motvikt mot en alltför stark (socialdemokratisk) regeringsmakt. Förutsättningarna för att ge folkomröstningsinstitutet en central ställning inom svensk politik föreföll i detta läge goda eftersom socialdemokraterna, som ju ursprungligen varit det parti som hårdast drivit kravet på folkomröstningar, fortfarande stod fast vid sitt principiella intresse för folkomröstningar. Partiet ställde sig därför bakom det borgerliga kravet på en utredning med uppgift att kartlägga förutsättningarna för att införa beslutande folkomröstningar, och när 1950 års folkomröstnings- och valsättsutredning 1952 presenterade sitt huvudbetänkande föreslogs dels att en minoritet i riksdagen (1 /3 av vardera kammaren) skulle kunna utlösa beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor, dels att det skulle bli enklare att få till stånd rådgivande folkomröstningar. Även här, menade utredningen/borde en minoritet kunna framtvinga folkomröstningar enligt den modell som föreslogs gälla för beslutande folkomröstningar. Förslaget att införa beslutande folkomröstningar framstod som motsägelsefullt eftersom utredningsbetänkandet utförligt uppehöll sig vid alla de problem som kunde uppkomma med

102

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

sådana. Särskilt problematiskt ansågs ansvarsutkrävandet vara. Hur skulle de folkvalda kunna ta ansvar för en politisk utveckling som de inte stod bakom? Likväl avskräcktes inte utredningen från att förorda beslutande folkomröstningar. Något gehör hos regeringen vann dock inte utredningsförslaget. I sin proposition 1954 nöjde sig regeringen med att ställa sig bakom utredningens förslag om att möjliggöra för en minoritet att initiera rådgivande folkomröstningar. Regeringen menade att skillnaderna mellan beslutande och rådgivande omröstningar inte skulle överdrivas. Rådgivande omröstningar hade i princip samma fördelar som beslutande och för svenskt vidkommande ansågs det vara av mindre betydelse vilken av de båda modellerna som användes. Lagen antogs som vilande, men kom aldrig att antas slutgiltigt. Den ijämförelse med utredningsförslaget mer modesta linje som återfanns i propositionen återspeglade den alltmer skeptiska inställning till folkomröstningar som nu började märkas inom socialdemokratin. Denna opinion fortsatte att breda ut sig och inför den andra läsningen av 1954 års beslut stod det klart att en majoritet i partiets riksdagsgrupp inte längre stod bakom propositionen. Den utiösande faktorn till omsvängningen var ATPfrågan. Socialdemokraterna ville inledningsvis inte ha någon folkomröstning i pensionsfrågan, eftersom det befarades att en sådan skulle gynna de borgerligas pensionsförslag. De borgerliga partierna däremot, räknade med att en folkomröstning skulle äga rum och att detta rentav skulle kunna ske enligt de regler som det vilande beslutet byggde på. Men propositionen föll och regeringen föreslog att det vilande beslutet skulle skjutas upp till dess att Författningsutredningen lade fram sitt betänkande. När Författningsutredningen avlämnade sitt betänkande 1963 var den socialdemokratiska reträtten ett faktum. Utredningen uppehöll sig omsorgsfullt vid riskerna med att blanda upp den representativa demokratin med direktdemokratiska inslag. Slutsatsen var att folkomröstningar inte skulle nyttjas annat än i speciella fall. Att låta en minoritet kunna utlysa rådgivande folkomröstningar kunde det nu inte bli tal om; detta skulle undergräva den representativa demokratin. Socialdemokraternas represen-

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

103

tanter i utredningen slöt dock upp bakom det borgerliga kravet på att en minoritet i riksdagen skulle kunna initiera en beslutande omröstning ifråga om vilande grundlagsändringar, i enlighet med vad som sedermera kom att ske (RF 8:15). Däremot kunde de inte acceptera att riksdagsminoriteten skulle ha denna möjlighet även i vanliga lagstiftningsärenden. På den punkten bestod oenigheten mellan socialdemokraterna och de borgerliga (och gör så alltjämt). När den 1966 tillsatta Grundlagberedningen fick i uppdrag att lägga grunden för den stora författningsreformen försvann även enigheten om möjlighet för minoriteten att initiera beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor. Vid denna tid hade det socialdemokratiska partiets ambivalens till folkomröstningar försvunnit; sådana betraktades numera som problematiska, kort och gott som främmande fåglar i den representativa demokratin som ansågs fungera väl. År 1977 tillsatte den borgerliga regeringen en utredning med uppgift att se över hur skyddet av de medborgerliga fri- och rättigheterna skulle kunna stärkas. Utredningen fick efter en tid tilläggsdirektiv att utreda i vad mån folkomröstningsinstitutet kunde utvidgas som ett led i att stärka dessa rättigheter. Det förslag som utarbetades och sedermera genomfördes var i stort sett identiskt med det förslag som Författningsutredningen lagt 1963. Sedan 1980 är det således möjligt att anordna beslutande omröstningar om vilande grundlagsändringar, om en tredjedel av riksdagsledamöterna så önskar. (Den enda skillnaden mellan förslaget från 1963 och detta institut var att det förra utgick ifrån det dåvarande tvåkammarsystemet och sålunda föreskrev att det krävdes en tredjedel i båda kamrarna var för sig för att folkomröstning skulle utlysas.) Beslutet fattades med bred enighet. Endast vänsterpartiet kommunisterna motsatte sig Rättighetsutredningens förslag.

LÄGET IDAG

Under senare år har folkomröstningsinstitutet åter blivit föremål för debatt. Ett av nytillskotten i riksdagen, miljöpartiet de gröna,

104

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

har en allmänt positiv inställning till folkomröstningar. Partiet har vuxit fram och utvecklats i en tradition som kännetecknas av proteststämningar och anti-elitperspektiv och där öppenheten inför direktdemokratiska arbetsmetoder och alternativt politiskt engagemang är stor. I denna tradition har folkomröstningar en naturlig roll och partiet ser som en central uppgift att möjliggöra för fler folkomröstningar, även av beslutande karaktär, och på såväl nationell som lokal nivå. Partiet vill även infora folkinitiativ: om minst 10 procent av de röstberättigade yrkar på folkomröstning ska en sådan äga rum. De borgerliga partierna har kvar sitt intresse för ett utvidgat folkomröstningsinstitut. Även kristdemokraterna, som kom in i riksdagen 1991, står bakom kravet att det ska kunna hållas beslutande folkomröstningar i vanliga lagstiftningsfrågor. Socialdemokratins skepsis har emellertid accentuerats ytterligare. När den socialdemokratiska regeringen 1984 beslutade att tillsätta Folkstyrelsekommittén för att göra en översyn av författningspolitiken lättade den dåvarande justitieministern Sten Wickbom på förlåten i direktiven till utredningen. Folkomröstningsinstitutet innebar ett avsteg från »den grundval som det representativa statsskicket utgör«, slog han fast. Det stod visserligen utredningen fritt att göra en allmän översyn av institutet, men justitieministern erinrade samtidigt om att det grundläggande i ett »demokratiskt parlamentariskt system« var att majoriteten inom folkrepresentationen gavs möjlighet att »med ansvar inför väljarna fatta de beslut som den anser gagna samhället bäst«. Om folkomröstningar blev ett vanligt inslag i det svenska styrelseskicket skulle denna centrala premiss urholkas och partiernas ansvar inför väljarna så småningom urgröpas. De positioner som partierna intagit är sådana att det svårligen kan tänkas ske någon reformering av folkomröstningsinstitutet, åtminstone inte i enighet. Ännu en utredning har dock haft anledning att nagelfara institutet, nämligen 1996 års Folkomröstningsutredning. Den tillsattes efter det att riksdagen i en skrivelse till regeringen förordat en ny översyn av gällande regelverk och ett övervägande av nya regler. Regeringen utsåg därefter en

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

105

särskild utredare, statsvetaren Olof Ruin, att utföra denna översyn. Ruin föreslog att en majoritet i riksdagen skulle ges möjlighet att initiera beslutande folkomröstningar i lagstiftningsärenden för att därigenom göra rågången klarare mellan beslutande och rådgivande folkomröstningar, men förslaget föranledde inte någon åtgärd. Ett framträdande argument var att det rådgivande folkomröstningsinstitutet i praktiken kommit att få en beslutande karaktär. Folkomröstningen om ett svenskt medlemskap i EU 1994 visade enligt Ruin att partierna, genom att förklara sig inställda på att följa dess utslag, i praktiken betraktade den rådgivande folkomröstningen som bindande. En diskrepans mellan det formella och det reella hade därmed börjat uppstå, vilket skulle kunna leda till konstitutionella tolkningsproblem eftersom det exempelvis saknades kvorumregler. Om inte regelverket ändrades skulle det därför i framtiden kunna bli svårt för riksdagen att anordna folkomröstningar som enbart var rådgivande. Ruins tes bekräftas ännu en gång i euroomröstningen. Den grundlagsutredning som tillsattes efter 2002 års val, vars uppgift var att göra en samlad översyn av den svenska författningen, fick i uppgift att se över det nuvarande regelverket för folkomröstningar.

DE SEX SVENSKA FOLKOMRÖSTNINGARNA

Sverige har hittills haft sex folkomröstningar: förbudsomröstningen 1922, trafikomröstningen 1955, ATP-omröstningen 1957, kärnkraftsomröstningen 1980, EU-omröstningen 1994 och om euron som valuta 2003. Även om formen varit densamma vid samtliga sex folkomröstningar - fakultativt och konsultativt referendum - har förutsättningarna varierat. Karaktären på frågorna har skiljt sig åt, liksom motiven för att ordna folkomröstning. Här följer en kort beskrivning av dessa omröstningar. Förbudsomröstningen 1922 Alkoholpolitiken var under 1900-talets första decennier en första rangens stridsfråga. Konsumtionen var mycket hög och

106

SVENSK

FÖRFATTNINGSPOLITIK

missbruket fick allvarliga hälsomässiga och sociala konsekvenser. Nykterhetsrörelsens linje var länge att omfattningen på rusdrycksförsäljningen skulle avgöras av folket direkt, i lokala folkomröstningar (det lokala vetot). Ett sådant förfarande saknade inte stöd i riksdagen, där nykterhetsrörelsen var väl representerad. Efter en tid kom emellertid nykterhetsrörelsen att i stället inrikta sig på ett nationellt rusdrycksförbud. I den folkomröstning som till slut ägde rum ställdes två linjer mot varandra: en som förordade totalförbud och en som motsatte sig det. Vidare beslutades att i anslutning till rösträkningen dela upp rösterna efter könstillhörighet. Anledningen var att kvinnorna i betydligt högre grad än män föreföll att ställa sig bakom förbudskravet. Om inte tillräckligt många män gjorde det, men det ändå blev majoritet för förbudslinjen, skulle förbudet - om nu riksdagen följ de folkomröstningens utslag - bli svårt att upprätthålla, menade första lagutskottet som svarade för beredningen av ärendet. Resultatet blev att en ytterst knapp majoritet - 50,9 procent - röstade nej till förbud. Som väntat var det stora skillnader mellan kvinnors och mäns röstning: av männen var det 63 procent som röstade nej, av kvinnorna endast 37 procent. Valdeltagandet var 55,1 procent. Trafikomröstningen 1955 Allt fler länder valde under 1950-talet att gå över till högertrafik i takt med att bilismen ökade i omfattning. Motiven gällde trafiksäkerhet. Kostnaderna för en övergång till högertrafik bedömdes dock bli höga och i Sverige aktualiserades idén att låta folket i en rådgivande folkomröstning fa ge sin syn på hur riksdagen skulle göra. Det sammanföll med en allmän entusiasm för folkomröstningar, men framför allt var den sittande regeringskoalitionen mellan socialdemokraterna och bondeförbundet oenig i frågan. Folket fick alltså träda in som skiljedomare i en intern regeringskonflikt. Av lätt insedda skäl förelåg även denna gång endast två alternativ att välja mellan. Den linje som förordade fortsatt vänstertrafik segrade överlägset: hela 82,9 procent ställde sig bakom den medan endast 15 procent röstade för en övergång till högertrafik. Valdeltagandet denna gång var 53 procent.

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

10 7

ATP-omröstningen 1957 Sedan början av 1950-talet hade en intensiv debatt om pensionsfrågan förts. Den fråga som diskuterades gällde om och i så fall hur folkpensionen skulle kompletteras med någon form av tjänstepension. Regeringspartierna var splittrade även i denna fråga. Medan socialdemokraterna förordade en obligatorisk tjänstepension som finansierades med arbetsgivaravgifter ansåg bondeförbundet att de möjligheter som redan fanns - och som innebar att den enskilde frivilligt kunde teckna en tilläggsförsäkring efter vanliga försäkringsmässiga principer - var fullt tillräckliga. Även folkpartiet och högerpartiet förordade en frivillighetsprincip, men ansåg i motsats till bondeförbundet att det skulle finnas möjligheter att också teckna kollektivavtal. Dessa tre positioner kom att ligga till grund för de tre olika linjer som förelades väljarna i folkomröstningen. I denna folkomröstning blev valdeltagandet högt - 72,4 procent - och för första gången kom väljarnas partilojalitet att spela en avgörande roll: 85 procent av de röstande stod bakom det egna partiets linje. Utfallet blev dock något av en anti-klimax eftersom inget alternativ lyckades samla en majoritet. Förvirringen var stor när resultatet skulle tolkas. Linje 2, som bondeförbundet stod bakom, fick 15 procent och linje 3, som stöddes av folkpartiet och högern (och SAF), fick 35,3 procent. De båda frivillighetslinjerna samlade alltså tillsammans en majoritet, men linje 1, som var socialdemokraternas linje (och även stöddes av kommunisterna och LO), var den linje som fick flest röster (45,8 procent). Kärnkraftsomröstningen 1980 I mitten av 1970-talet hamnade kärnkraftsfrågan överst på den politiska dagordningen. Frågan splittrade nationen i två jämnstora delar och partiernas ställningstaganden följde inte det vanliga blockpolitiska mönstret. Tidigt lanserades tanken på att låta folket avgöra frågan i en folkomröstning. Det var de båda partier som förordade avveckling av kärnkraften - centerpartiet och vänsterpartiet kommunisterna - som drev kravet på en folkomröstning, medan de övriga partierna var mer tveksamma.

108

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

Efter den uppmärksammade reaktorolyckan i Harrisburg i mars 1979 anslöt sig dock socialdemokraterna till tanken att låta folket få avgöra frågan. Ett framträdande motiv var att folkomröstningen, som skulle äga rum efter 1979 års val, skulle desarmera denna för partiet så svårhanterade fråga i den förestående valkampanjen. Dels var partiet splittrat, dels hade kärnkraftsfrågan bidragit till partiets valnederlag 1976. Även denna gång fanns tre alternativ för väljarna att välja mellan. Linje 1 stöddes av moderaterna och olika näringslivsorganisationer och innebar att kärnkraften skulle avvecklas i den takt det var möjligt med hänsyn till behovet av elektrisk kraft och upprätthållande av sysselsättning och välfärd. En identisk formulering återfanns på valsedeln för linje 2, bakom vilken socialdemokraterna, folkpartiet och ett antal fackliga organisationer stod. Linje 2 hade emellertid även en baksidestext, där utfästelser gjordes om att framtida energianläggningar av betydelse skulle ägas av stat och kommun. Linje 3 stöddes av centern och vpk och förordade ett omedelbart stopp för utbyggnad av kärnkraft och en avveckling av de befintliga reaktorerna inom tio år. Valdeltagandet blev 75,6 procent. Linje 2 fick 39,1 procent av rösterna, linje 3 fick 38,7 procent och linje 1, slutligen, 18,9 procent. Inte heller denna gång lyckades alltså någon linje samla en majoritet. EU-omröstningen 1994 När de svenska väljarna folkomröstade 1994 handlade det formellt sett om att rösta ja eller nej till det resultat som den svenska regeringen uppnått i förhandlingarna med Europeiska unionen. Ett ja var därvid liktydigt med ett svenskt medlemskap. I ett centralt avseende skiljde sig denna omröstning från de tidigare: som påpekades i inledningen av detta kapitel förelåg inte några svårigheter att få till stånd en bred parlamentarisk majoritet bakom ett medlemskap eftersom samtliga partier utom vänsterpartiet och miljöpartiet önskade ett sådant. Men även om det framför allt var dessa båda partier, som alltså var potentiella förlorare, som drev kravet på folkomröstning, stod det tidigt klart att en sådan skulle hållas, eftersom partierna som representerade den parlamentariska majoriteten ansåg att ett inträde i unionen krävde

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

109

en stark förankring bland medborgarna. Detta ansågs inte vara möjligt med mindre än att folket direkt fick avgöra frågan, vilket också skedde: 52,3 procent röstade ja till medlemskap medan 46,8 motsatte sig ett sådant. Valdeltagandet nådde en rekordnivå för svenska folkomröstningar: 83,9 procent. EMU-omröstningen 2003 Även i 2003 års folkomröstning om euron stod endast två alternativ mot varandra - j a eller nej till svenskt medlemskap i EMU. Och även denna gång band sig partierna på förhand till att respektera omröstningsresultatet, vilket innebar att folkomröstningen, som liksom samtliga tidigare omröstningar formellt sett var en rådgivande omröstning, i praktiken var beslutande. Valdeltagandet, som också denna gång var högt (82,6 procent), var delvis en konsekvens av det nationella trauma som uppstod efter att utrikesminister Anna Lindh mördats under kampanjens slutskede. Lindh var en av ja-sidans förgrundsfigurer och själva folkomröstningen blev genom denna tragiska händelse en manifestation för demokratin. 55,9 procent röstade emot medlemskap och 42 procent röstade för. Liksom tidigare folkomröstningar präglades dock också denna omröstning av starka och hätska meningsmotsättningar. Enligt många var detta rentav ännu mer påtagligt denna gång. Forskning har visat att klyftan mellan centrum och periferi var stor. Sverige var ett delat land i denna folkomröstning: stad stod mot land, högutbildade höginkomsttagare mot lågutbildade låginkomsttagare, män mot kvinnor (Oscarsson & Holmberg 2004). Erfarenheter från de svenska folkomröstningarna När man försöker fa en samlad bild av de svenska erfarenheterna av folkomröstningar kan det finnas anledning att utgå från några i litteraturen vanligt förekommande motiv till att man överhuvudtaget ordnar fakultativa folkomröstningar (dvs. när detta inte är obligatoriskt). Vad är det man kan uppnå genom att folkomrösta och i vilken utsträckning har man lyckats med detta? Ett första skäl är att de potentiella förlorarna, som alltså är i minoritet i folkförsamlingen, far en chans att undvika ett

110

SVENSK F Ö R F A T T N I N G S P O L I T I K

nederlag. Det är ett faktum att det genomgående varit partier eller minoritetsgrupper som drivit kravet på folkomröstning i de sex svenska omröstningarna. Men inte någon gång har detta så här långt lett till framgång. Den majoritet som funnits i riksdagen har alltid lyckats få stöd for sin linje i folkomröstningen. Ett annat skäl till att ordna folkomröstning är att det därmed blir lättare att hantera intern splittring inom ett parti eller en regeringskoalition. Även detta skäl tycks i hög grad vara relevant. I samtliga folkomröstningar har någon form av splittring funnits. Folkomröstningsinstitutet kan därmed sägas ha fungerat som ett viktigt komplement till den representativa demokratin: i situationer då det parlamentariska systemet haft svårigheter att hantera vissa frågor har den säkerhetsventil som institutet utgör kunnat utnyttjas. Ett tredje skäl är att folkomröstningar ger en större legitimitet åt ett beslut än vad ett vanligt riksdagsbeslut förmår. I den senaste omröstningen var det just detta argument som den parlamentariska majoriteten hänvisade till när den bestämde att en folkomröstning skulle hållas. Det är av naturliga skäl svårbedömt huruvida argumentet verkligen stämmer. För att veta det måste vi ha information om vad som hade inträffat om man inte hade folkomröstat. Det kan också finnas anledning att erinra om att de flesta av de beslut som varit viktiga för landets framtid har fattats utan att folkomröstningar hållits. Huruvida legitimiteten i dessa beslut skulle ha varit högre om folket fått avgöra är svårt att säkert veta. Vidare finns anledning att peka på några av de problem som uppkommit i anslutning till de folkomröstningar som hållits. Vid förbudsomröstningen var problemen mindre påtagliga, även om den egendomliga särredovisningen av kvinnliga och manliga röster för eftervärlden kastar sin skugga över omröstningen. Denna särredovisning visade att inte alla röster ansågs lika mycket värda. Vid trafikomröstningen riktades kritik mot den grova skrämselpropaganda som motståndarna till högertrafik ansågs bedriva och som sannolikt påverkade resultatet. Vad som framför allt är anmärkningsvärt med denna omröstning är dock att riksdagen, åtta år efter att en förkrossande majoritet sagt

5.

Tommy

Möller:

Folkomröstningar

111

nej till högertrafik i folkomröstningen, ändå under stor enighet valde att införa detta. Vid ATP- och kärnkraftsomröstningarna gav folkomröstningen inte någon vägledning för de folkvalda. Vid båda dessa tillfällen förelades väljarna tre linjer som gjorde utfallet svårtolkat. Dels lyckades inte vid något tillfälle någon linje samla en majoritet, dels var skillnaderna mellan vissa av alternativen ytterst små. Kritiker har gjort gällande att dessa omröstningar syftade till att bibehålla handlingsutrymmet för de folkvalda snarare än att ge dessa en vägledning, därav de förvirrade och utdragna tolkningsdiskussionerna. Vid EU-omröstningen riktades slutligen kritik mot den speciella turordning som de fyra ansökarländerna Österrike, Finland, Sverige och Norge uppställde för sina folkomröstningar. Turordningen ansågs av nej-sidan vara »riggad« för att gynna ja-sidan. Själva kampanjen mötte också invändningar, framför allt när det gäller resursfördelningen och den information som gavs av det för ändamålet specialinrättade Sekretariatet för Europainformation. Slutligen finns ett fjärde och mer övergripande skäl till att ordna folkomröstningar: sådana anses ge upphov till positiva effekter för det medborgerliga deltagandet. Ett visst fog finns för att sådana effekter har uppkommit. I ATP-omröstningen och delvis även i EU-omröstningen har det exempelvis kunnat beläggas att såväl engagemanget som kunskaperna förbättrades. I kärnkraftsomröstningen däremot, mattades medborgarnas intresse för frågan under själva kampanjen. Det berodde sannolikt på att kärnkraftsfrågan var utpräglat teknisk och att endast 40 procent av väljarna ansåg att det var en bra fråga att folkomrösta om.

DIREKT OCH REPRESENTATIV DEMOKRATI

De samlade erfarenheterna av folkomröstningar - svenska såväl som utländska - är motstridiga. Såväl anhängare av folkomröstningar som motståndare kan hämta gott om exempel som stöd för sin uppfattning. Det finns belägg för att själva förekomsten av folkomröstningar ökar de folkvaldas lyhördhet, men det finns samtidigt exempel på att de folkvalda - inställda som de är på att folket i

112

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

en folkomröstning kommer att korrigera beslutet - avstår från att fatta beslut som uppfattas som impopulära, trots att de själva anser att besluten skulle varit sakligt motiverade. Ett sådant handlande förekommer emellanåt i Schweiz och i de amerikanska delstater där folkinitiativ är vanligt förekommande (Butler & Ranney 1994, s. 260). Det finns också belägg för att folkomröstningar vitaliserar demokratin genom att medborgarnas engagemang och upplevelse av delaktighet ökar. Samtidigt finns exempel på att folkomröstningar - särskilt när det gäller frågor av teknisk natur (t.ex. mindre konstitutionella ändringar) - kan leda till lågt deltagande och ointresse. Risken för ett lågt deltagande tycks vara särskilt stor när folkomröstningar blir vanligt förekommande. I Schweiz har deltagandet minskat markant under de senaste decennierna; i genomsnitt deltar numera endast ca 40 procent av de röstberättigade i nationella folkomröstningar. Avslutningsvis finns indikationer på att folkomröstningar skänker en särskild legitimitet åt stora och svåra beslut, och flera exempel finns på att folkomröstningar kan fungera som effektiva säkerhetsventiler i låsta parlamentariska lägen och i situationer då partier eller regeringskoalitioner är internt splittrade. Kritiker till folkomröstningar menar i stället att folkomröstningar försvagar partiväsendet och urgröper de folkvaldas auktoritet. Den övergripande frågan huruvida folkomröstningar bidrar till att göra demokratin mer vital är ytterst en fråga om vilken typ av demokrati man normativt förordar. Förenklat kan man säga att medan det för en anhängare av en deltagardemokratisk demokratisyn är nära till hands att uppskatta folkomröstningar, är det för en anhängare av en mer elitdemokratisk uppfattning naturligt att uttrycka skepsis. För en anhängare av representativ demokrati behöver inte tveksamheten inför folkomröstningar handla enbart om pragmatiska bedömningar (av typen att det är opraktiskt att folkomrösta om allting). Sådana argument förekommer förvisso. Vid sidan av denna typ av pragmatiskt förord för representativ demokrati finns dock en argumentering som går ut på att representativ demokrati är en överlägsen demokratisk teknik jämfört med direktdemokratiska alternativ. Representativ demokrati

5. Tommy Möller: Folkomröstningar

113

innehåller mekanismer som förädlar folkviljan. Det handlar om att väga samman olika intressen till en helhet som så många som möjligt kan leva med, att skydda utsatta minoriteters intressen och att åstadkomma långsiktigt försvarbara lösningar. I dessa avseenden - där resultaten sätts i fokus - uppfattas den representativa demokratin vara överlägsen den direkta. För en direktdemokrat är däremot de proceduriella aspekterna överordnade de resultatbetonade. De argument som anförs mot folkomröstningar är enligt det direktdemokratiska perspektivet ett utslag av ett elitistiskt förhållningssätt. Ytterst handlar det om en misstro mot folket och dess förmåga att fatta beslut. Ett komplement till representativ demokrati Vad som är viktigt att understryka är att frågan om folkomröstningar - inte ens för de mest hängivna direktdemokraterna inte handlar om att ersätta den representativa demokratin med en direkt demokrati, utan snarare om huruvida och i så fall i vilken utsträckning som representativ och direkt demokrati kan kombineras. Ett potentiellt problem är att folkomröstningar kan undergräva auktoriteten i den representativa demokratin. Det gäller i särskilt hög grad för rådgivande folkomröstningar, eftersom de möjliggör uppkomsten av två folkviljor som kan ställas mot varandra. Däremot är beslutande folkomröstningar i detta avseende mindre problematiska i och med att de styrande saknar möjlighet att ändra på folkomröstningsresultatet. Men även med beslutande folkomröstningar kan den representativa demokratins institutioner drabbas av en auktoritetsurgröpning. EU-omröstningen visar dock att folkomröstningar i praktiken också kan komplettera och understödja den representativa demokratin. Folkomröstningar må vara främmande fåglar i denna form av demokrati, men de kan också, visar detta exempel, mycket väl vara till nytta för de styrande. Folkomröstningsinstitutet kan därför användas som ett strategiskt instrument av makthavarna. Eftersom det aldrig går att gardera sig mot möjligheten att de styrande manipulerar folkomröstningar på olika sätt - exempelvis när det gäller formulering av frågor och att

114

SVENSK

FÖRFATTNINGSPOLITIK

bestämma tidpunkten för när omröstningen ska äga rum - kan man följaktligen ifrågasätta om folkomröstningar alltid behöver vara ett elitutmanande inslag i ett politiskt system. Vid obligatoriska folkomröstningar och vid folkinitiativ är möjligheterna mindre för de makthavande att utnyttja folkomröstningsinstitutet för sina egna syften.

ATT LÄSA VIDARE

Ett standardverk inom litteraturen om folkomröstning är Butler & Ramney (1994). Suksi (1993) ger en uttömmande översikt över olika folkomröstningsinstitut. En god komparativ översikt med fokus mot Europa återfinns i Gallaghers och Uleri (1996). Ett nordiskt perspektiv på folkomröstningar finns i Björklund (2005). I Folkomröstningsutredningens huvudbetänkande Folket som rådgivare och beslutsfattare (SOU 1997:56) finns, liksom i Möller (2005), en genomgång av de svenska folkomröstningarna. I Anckar (2001) återfinns en argumentering för hur ett införande av folkinitiativ kan vitalisera den svenska demokratin.

KAPITEL 6

RIKSDAGEN Lars Davidsson

När Sverige övergick från två- till enkammarriksdag uppstod frågan hur många ledamöter den nya riksdagen skulle få. Till den första enkammarriksdagen 1970 valdes slutligen 350 ledamöter, vilket av de flesta ansetts vara ett jämnt och bra antal, medan andra föredragit 300, ett annat jämnt och bra antal. Under Grundlagberedningens fortsatta arbete dök dock insikten upp att det möjligen varit ett misstag att välja just ett jämnt antal, för tänk om ett val skulle sluta oavgjort! Farhågan ledde till att beredningen i sitt förslag till ny regeringsform (SOU 1972:15) ändrade till 349 ledamöter. Problemet skulle därmed vara löst, så länge inte valet 1973 - som skulle hållas innan de nya reglerna hunnit träda i kraft - blev alltför jämnt. Men grundlagsfäderna hade ingen större tur; efter det att rösterna räknats visade det sig mycket riktigt att den borgerliga och den socialistiska sidan fått 175 mandat vardera. Mandatperioden blev därmed känd som »lotteririksdagen« eftersom vissa beslut - dock inga av större politisk vikt - fick avgöras med hjälp av lottdragning, efter det att omröstningarna slutat oavgjort. En mängd författningspolitiska frågor av större politisk betydelse än detta exempel måste besvaras när ett nationellt parlament utformas. Vilken roll ska de parlamentariska partigrupperna ges och hur ska detta regleras? Vem ska leda parlamentets arbete, och vilken ställning och vilka befogenheter ska denne ges? Vilka förmåner och rättigheter ska följa av parlamentsledamotskap? Vilka omröstningsregler ska gälla i parlamentet för vilka typer av ärenden? I detta kapitel har fokus därför lagts på [115]

116

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

två konstitutionella val som tillhör de allra mest grundläggande. Det första valet gäller om de valda representanterna i parlamentet ska delas in i en eller två kammare och vad det spelar för roll vilket alternativ som väljs. Det andra valet gäller enligt vilka principer utskotten, där mycket av det praktiska arbetet i ett parlament äger rum, ska organiseras.

RIKSDAGENS KAMMARE

»Riksdagen är folkets främsta företrädare« sägs det i regeringsformen. En första fråga för den författningspolitiskt intresserade är vilka »folket« är. Är folket ett eller flera? Frågan är grundläggande för hur riksdagen ska indelas. Om folket är ett och odelbart förefaller det lämpligt att också dess representanter bör samlas i en enda kammare. Om folket däremot är flera - eller annorlunda uttryckt, om medborgarna behöver representeras på mer än ett sätt, exempelvis både som innevånare i ett land och en kommun - skulle det kunna vara mer ändamålsenligt att ha mer än en kammare för att möjliggöra representation på olika grunder. Valet mellan en- och tvåkammarparlament har långtifrån utfallit likadant i alla tider och överallt. Av världens länder har cirka 61 procent enkammarparlament och 39 procent tvåkammarparlament (IPU Parline Database 2007). Sverige övergick från tvåkammar- till en enkammarriksdag 1971. Även exempelvis Danmark (1953) och Nya Zeeland (1950) har i modern tid övergått från två- till enkammarparlament, liksom många av de kolonier runt om i världen som blev självständiga under 1950-1970-talen (Loewenberg 8C Patterson 1988, s. 124). Det svenskafolket blir ett: från fyra till två till en kammare Den svenska fyrståndsriksdagen, representerande adel, präster, borgare och bönder, gick i graven med författningsreformen av 1866, då ändringar i regeringsformen (RF) gjordes och en ny riksdagsordning (RO) infördes enligt vilken det svenska folket framgent skulle representeras av en riksdag fördelad på två kamrar. Denna ordning varade sedan i drygt hundra år, till 1971.

6. Lars Davidsson: Riksdagen

117

Tvåkammarriksdagens nya roll i förhållande till fyrståndsriksdagen beskrevs i regeringsformen § 49: Riksdagen representerar svenska folket. De rättigheter och åligganden, som gällande lag tillägger rikets ständer, tillkomma hädanefter riksdagen. Den fördelas i två kamrar, vilkas ledamöter väljas på sätt riksdagsordningen och särskild av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag stadga. Kamrarna äga i alla frågor lika behörighet och myndighet [...].

Riksdagens roll som folkets representant fanns alltså med även i 1809 års regeringsform. Folket representerades dock inte som en enhet, utan folkrepresentationen delades upp i två kammare, vilka tillsattes på olika sätt. Riksdagens andra kammare hade 230 ledamöter (190 ledamöter till 1894) och svarade för den direkta folkrepresentationen enligt principen »en medborgare, en röst«, lika för alla som fick delta. Rösträtten var dock inte allmän förrän 1921 då den kvinnliga rösträtten infördes. Två år tidigare hade också det s.k. inkomststrecket (krav på minimiinkomst) tagits bort. Riksdagens första kammare var sammansatt utifrån andra representationsprinciper. För det första var de 150 ledamöterna inte direktvalda, utan valdes av landstingens ledamöter och ledamöter i stadsfullmäktige i de städer som ej ingick i något landsting. För det andra bröt kommunalvalen - som alltså indirekt låg till grund för kammarens sammansättning - fram till 1921 kraftigt mot principen »en medborgare, en röst«. Förutom ett inkomststreck och kvinnors uteslutning var den kommunala rösträtten nämligen också graderad efter inkomst, så att välbärgade medborgare fick fler röster. Fram till 1909 hade dessutom juridiska personer, exempelvis företag, rösträtt, vilket ytterligare snedvred inflytandet till de förmögnas fördel. Första kammaren kan sägas ha varit ett forum för representation av städerna och landstingen som medborgarkollektiv, medan den andra kammaren svarade för representationen av medborgarna som individer. Men framför allt kan den första kammaren innan 1919 förstås i termer av de förmögna eller »framstående« medborgarnas särskilda representation, medan

118

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

den andra kammaren representerade »folket«; en uppdelning som, före demokratins genombrott, var mycket vanlig i tvåkammarsystem världen över. Skillnaderna - i fråga om yrkesfördelning, bostadsort, ålder, kommunala förtroendeuppdrag etc. - mellan de ledamöter som satt i första och andra kammaren minskade emellertid successivt och var vid tiden för grundlagsreformen tämligen begränsade. Politiskt hade dock kamrarna uppvisat vissa skillnader (SOU 1963:17, s. 108 ff). De politiska skillnaderna antogs till någon del bero på att valsystemet till första kammaren i högre grad gynnade stora partier. Den huvudsakliga förklaringen antogs dock vara skillnaderna i mandatperiodernas längder och det »släpande» omsättningssystem som användes till första kammaren. Med det senare menades att en åttondel av förstakammarledamöterna byttes ut varje år och påbörjade en åttaårig mandatperiod. Till andra kammaren byttes samtliga ledamöter ut vart fjärde år. Systemet innebar att första kammaren generellt speglade en »äldre« opinion. Det gjorde att ett gynnsamt opinionsläge för ett parti under några år fick en mer varaktig effekt i första kammaren. I fråga om makt var de båda kamrarna anmärkningsvärt likställda. Exempelvis medförde kamrarnas gemensamma utskott vid behandling av alla ärenden - med lika många ledamöter från varje kammare - att de hade identiskt utgångsmaterial inför beslut. Även den samtidiga behandlingen av ärendena var ett för Sverige unikt system, vilket motverkade att den ena kammaren fick en fördel av en första läsning. Författningsutredningens medlemmar var oeniga om riksdagens kammarsystem och frågan hörde till dem som löstes genom fyrpartiuppgörelsen 1966. Grundlagberedningens direktiv innehöll ett uppdrag att arbeta fram ett förslag till utformning av en enkammarriksdag (Holmberg & Stjernquist 2003, s. 32). Utredningens förslag (SOU 1967:26) kom att mer eller mindre i sin helhet utgöra grunden för såväl propositionen (prop. 1968:27) som de utskottsbetänkanden (KU 1968:20 och KU 1969:1) som antogs av riksdagen. Huvuddragen i förslaget till partiell grundlagsreform inbe-

6. Lars Davidsson: Riksdagen

119

grep på det här aktuella området införandet av en riksdagskammare bestående av 350 ledamöter, som byttes ut fullständigt vart tredje år, vilket innebar en förkortning av mandatperioderna i jämförelse med den gamla andra kammaren med ett år. Frågan om det s.k. kommunala sambandet löstes så att gemensam valdag för riksdags-, landstings- och kommunalval infördes och mandatperioderna för de senare justerades därmed också till tre år. Val till den första enkammarriksdagen hölls 1970. Grunddragen i enkammarreformen har under den tid som gått sedan dess behållits, sånär som på några mindre justeringar. Till dessa hör reduktionen av antalet ledamöter till 349, införandet av vissa möjligheter till personval och förlängningen av mandatperioden till fyra år. Varför riksdagen har en kammare Hur kommer det sig då att Sverige övergav modellen med två kammare och införde den nuvarande enkammarriksdagen? Författningsutredningen kunde inte enas i frågan om riksdagens eventuella övergång till en kammare, och argument för och emot enkammar- respektive tvåkammarriksdag framkom där tydligt. Dess betänkande (SOU 1963:17) tas därför till utgångspunkt för detta avsnitt. Oenigheten var dock endast delvis av partipolitisk natur. Endast folkpartiet hade en enhetlig partilinje i kammarfrågan (för enkammarriksdag), medan övriga tre stora partier var splittrade (von Sydow 1989, kapitel 4). Utredningens majoritet bestod av representanter från socialdemokraterna och folkpartiet, medan högerpartiets representant »anslöt sig till enkammarsystemets princip« (SOU 1963:17, s. 115). Majoriteten förordade ett avskaffande av tvåkammarriksdagen, då man ansåg att det naturliga sättet att företräda folket var genom en enda, direkt representation. Man menade att det krävdes särskilda skäl för att dela upp folkrepresentationen i flera avdelningar och att inget av de skäl som framförts för att bibehålla en sådan uppdelning i Sverige var hållbart. För det första konstaterades att en andra kammare ofta förekom i förbundsstater, för att ge delstaterna särskild representation, men att detta inte var aktuellt i Sveriges fall. För det

120

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

andra konstaterades att ett annat vanligt motiv för två kammare tidigare varit att ge vissa grupper inom folket större inflytande, därför att de ansetts bättre än den allmänna medborgaren på att bedöma samhällsfrågor. Man citerade 1866 års grundlagsfader Louis de Geer som ansett att den första kammaren skulle »trygga bildningens och förmögenhetens talan« (SOU 1963:17, s. 116). Argumentet avfärdades som saknande all aktualitet i ett demokratiskt samhälle. Utredningsmajoriteten avfärdade därför tanken på att införa någon ny typ av tvåkammarsystem eller minska den första kammarens befogenheter. Man förkastade också vad man uppfattade som de tre huvudargumenten till förmån för ett bibehållande av det existerande tvåkammarsystemet. Kontinuitetsargumentet - att tvåkammarsystemet gav skydd mot alltför hastigt växlande opinioner - avfärdades som stammande från en fördemokratisk tid då man ansett att »massans« ombytlighet behövde modereras. Det moderna partiväsendet var en tillräcklig garant för kontinuitet i politiken och den mandatmässigt »äldre« opinion som första kammaren representerade ansågs vara ett problem i demokratiskt hänseende. Argumentet att en andra kammare kunde ge skydd mot förhastade beslut avfärdades på praktiska grunder med hänvisning till den identiska beredningsprocess som de gemensamma utskotten och den samtidiga behandlingen medfört. På principiella grunder hävdades också att motsättningar mellan kamrarna generellt hade en förlamande effekt på det politiska systemet. Slutligen avfärdades också argumentet att första kammarens ledamöter skulle kunna tillföra särskilda personkvalitéer med den rådande bristen på skillnader i personuppsättningarna i de båda kamrarna. Författningsutredningens minoritet - bestående av centerpartiets och en av socialdemokraternas representanter - ansåg att det existerande tvåkammarsystemet på det hela taget fungerat bra och att »bevisbördan« således låg på dem som förordade en förändring. Bland de nackdelar man ansåg att ett enkammarsystem skulle medföra framfördes risken för ett alltför stort antal debattinlägg i kammaren, vilket skulle kunna medföra behov av begränsningar i yttranderätten. En annan farhåga var att man

6. Lars Davidsson: Riksdagen

121

skulle fa en mindre nyanserad diskussion med alltför stor inriktning mot väljare och offentlighet på sakfrågornas bekostnad. Slutligen antog man att avskaffandet av en andra kammare skulle skapa behov av omständliga och tungrodda alternativa system för att minska risken för förhastade beslut. Bland remissinstanserna uttryckte en del kommuner och landsting viss oro för att avskaffandet av första kammaren skulle kunna medföra minskat intresse för valen till de lokala och regionala forsamlingarna. I detta sammanhang nämndes också frågorna om skilda eller gemensamma valdagar och ett minskat antal riksdagsledamöters sämre möjligheter att representera hela landet (SOU 1964:38). Dessa frågor skulle komma att dominera debatten under de följande åren, bl.a. inom ramen för Länsdemokratiutredningen och Valtekniska utredningen (SOU 1965:54 respektive SOU 1965:74) och bidra till att fördröja uppnåendet av en bred uppgörelse. Generellt kan argumentationen för en enkammarriksdag sägas ha utgått från tanken att den politiska jämlikheten krävde att alla gavs samma representation på samma villkor. Det svenska folkets vilja vid valtillfället skulle omedelbart ges fullt genomslag i den politiska styrelsen. I utredningsminoritetens argumentation för tvåkammarsystemet framfördes heller inte några grundläggande invändningar mot tanken om en enda relevant representationsgrund: det nationella medborgarskapet. Minoritetens betoning låg snarare på praktiska argument, samt tanken om dubbelkammarens bromsande effekt. I remissinstanser och senare utredningar fanns dock även argument som grundade sig på tanken om kommunal representation. Kammarsystem i andra länder Som tidigare nämndes har cirka 61 procent av världens parlament en kammare och cirka 39 procent två kammare. Bland Europas parlament är andelen tvåkammarparlament något lägre, ca 35 procent (IPU Parline Database 2007). De nordiska länderna har alla enkammarparlament, sedan Norge år 2007 avskaffade den uppdelning av stortinget i ett lagting och ett odelsting som tidigare använts vid behandlingen av lagstiftningsärenden.

122

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

En första jämförelsepunkt mellan en- och tvåkammarsystem är ledamotsantalet. När den svenska enkammarriksdagen bildades minskades ledamotsantalet relativt marginellt i förhållande till det totala antalet ledamöter i tvåkammarriksdagen - från 380 till 350. Vid enjämförelse mellan Europas3i enkammarparlament visar sig riksdagen vara det fjärde största, efter Turkiet, Ukraina och Ungern. Medianvärdet för ledamotsantalet i enkammarparlamenten är 140. De 17 länderna med tvåkammarparlament är generellt större och folkrikare, vilket avspeglas i att deras underhus har ett medianvärde på 200 ledamöter. Överhusen är generellt mindre än underhusen och har ett medianvärde på 75 ledamöter (IPU Parline Database 2007). En annan jämförelsepunkt är mandatperiodens längd. Ett motiv för överhus med längre mandatperioder än underhusen har varit att skapa en kammare mindre dominerad av valretorik och med en äldre opinion som kan motverka förhastade beslut. Av världens tvåkammarparlament har 36 procent överhus med längre mandatperiod än underhuset, 5 procent den omvända situationen och 59 procent lika långa mandatperioder. Cirka 27 procent har valt att förstärka spridningen av opinionens ålder genom »släpning« i omvalet av ledamöter, dvs. ett sådant system som användes vid valen till första kammaren i den svenska tvåkammarriksdagen (Davidsson 2004). Vid en jämförelse mellan de europeiska parlamenten har enkammarparlamenten ungefär lika långa mandatperioder som underhusen i tvåkammarparlamenten (medelvärde ca 4,2 år), men kortare mandatperiod än överhusen (medelvärde ca 4,6 år) (IPU Parline Database 2007). Hur ser då representationen i världens överhus ut? Vilket »folk« är det som representeras där? I drygt 70 procent av länderna med tvåkammarparlament används uppdelningen i över- och underhus (helt eller delvis) för att ge olika territoriell representation, huvudsakligen genom att överhuset representerar andra geografiska enheter. Språklig-etnisk representation utgör grunden (helt eller delvis) för 9 procent av överhusen. 135 procent av länderna är överhusens samtliga ledamöter direktvalda, i 17 procent samtliga indirekt valda och i 26 procent samtliga utnämnda av något annat politiskt organ, oftast statschef eller regering. I

6. Lars Davidsson: Riksdagen

123

de sistnämnda fallen kan överhuset alltså sägas »representera« en annan del av statsapparaten. En sista fråga av intresse kan vara hur makten fördelar sig mellan de båda kamrarna i ett tvåkammarsystem (Tsebelis & Money 1997). Rätten att initiera förslag till beslut anses generellt vara en fördel. När det gäller icke-finansiell lagstiftning jämställs de två kamrarna i 67 procent av länderna medan underhuset har ensamrätt gällande finansiella frågor i 76 procent. En huvudorsak till detta är att budgeten framläggs av regeringen i den kammare som den (i parlamentariska länder) är ansvarig inför. De flesta parlamentariska länders regeringar är nämligen ansvariga endast inför underhuset, med Italien och Rumänien som enda undantag i Europa. En annan viktig faktor är vilken kammare som har det slutliga avgörandet. Här har underhuset ensamrätt i cirka 40 procent av länderna, medan kamrarna i 15 procent av fallen måste komma överens för att kunna fatta ett giltigt beslut. I övriga fall varierar den slutliga beslutanderätten med frågans art eller var den initierades, men endast i Nederländerna har överhuset alltid sista ordet. Sammantaget kan världens överhus sägas vara i underordnad ställning jämfört med underhusen. Den internationella jämförelsen ger vid handen att den svenska tvåkammarriksdagens första kammare på många sätt var en extrem variant av ett överhus. Ett exempel på detta är de långa mandatperioderna som endast överträffas av ett fåtal länder i världen och de höggradigt »släpande« mandatperioderna som helt saknar motsvarighet i övriga världen. I makthänseende framstår den svenska första kammaren - tack vare samtidig beredning på lika villkor och likställighet i beslutsmakt med andra kammaren - som mycket gynnad vid en internationell jämförelse.

RIKSDAGENS UTSKOTT

Moderna välfärdsstater är synnerligen komplexa institutioner. Nästan alla delar av samhällslivet berörs av beslut fattade av politiska organ på nationell, regional eller lokal nivå. De offentliga

124

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK

institutionernas vidgade ansvarsområden under 1900-talet har också fått återverkningar på organisationen av parlamentens inre arbete och arbetsfördelningen mellan ledamöterna. Där det mesta av parlamentets arbete i äldre tid kunde vara en angelägenhet för alla ledamöter, kräver arbetsvolymen, ärendenas komplexitet och bredden i det spektrum av samhällssektorer som parlamentsarbetet berör, att ledamöterna i moderna parlament i stor utsträckning fördelar arbetet mellan sig. Arbetsfördelningen får institutionell form i parlamentets utskott, vars utformning får betydelse för såväl politikens form som dess innehåll. Två aspekter av utskottens utformning är av särskilt intresse. Den ena är vilken indelningsprincip som ska följas: funktionsutskott eller fackutskott. I den första typen av system är utskotten indelade efter statsrättslig funktion: lagstiftningsärenden i ett utskott, utgiftsärenden i ett utskott o.s.v. Utskotten i den andra typen av system är indelade efter politikområde: arbetsmarknadspolitik i ett utskott, jordbrukspolitik i ett utskott o.s.v. En annan central aspekt av utskottens utformning är deras grad av permanens; ad hoc-skapelser tillsatta att bereda enstaka ärenden eller beständiga institutioner vars plats i systemet överlever enskilda ärenden och ledamöter. Specialisternas intåg-från funktions- till fackutskott Förstadier till dagens utskott fanns redan under 1600-talets riksdagar och utskottsväsendet utvecklades sedan stegvis fram till tvåkammartiden. Det svenska utskottssystemet var under tvåkammartiden indelat i enlighet med funktionsprincipen; riksdagsärenden hänvisades till olika utskott med ledning av ärendenas statsrättsliga karaktär. Utskottsorganisationen var noga reglerad i grundlag, vilket var ovanligt vid en internationell jämförelse (SOU 1963:18, s. 82). Föreskrifterna i den gamla 53 § RF och 36 § RO stadgade att varje riksdag skulle tillsätta tio ständiga utskott. Varje utskott behandlade en viss juridisk typ av ärenden, där exempelvis konstitutionsutskottet beredde grundlagsfrågor, bevillningsutskottet skattefrågor, statsutskottet utgiftsfrågor, framför allt i sam-

6. Lars Davidsson: Riksdagen

125

band med budgeten, och lagutskotten lagstiftningsfrågor som inte ankom på annat utskott (SOU 1969:63, s. 30ff). Utskottens ledamotsantal varierade, men nästan alla skulle ha minst 16 ledamöter. Undantaget var statsutskottet som var uppdelad i fem avdelningar med vardera 6 ledamöter. Förutom dessa ständiga (permanenta) utskott kunde riksdagen tillsätta särskilda (tillfälliga) utskott att utreda enskilda ärenden. Denna möjlighet utnyttjades dock sparsamt; under perioden 1950-1968 tillsattes endast tio särskilda utskott. Det förslag som Författningsutredningen lade fram (SOU 1963:18) innebar ingen större förändring av utskottsväsendet jämfört med den tidigare ordningen. Man ville dock göra vissa förändringar i budgetberedningen samt komplettera utskotten med en finansnämnd och en lagnämnd som skulle bereda ärenden efter en första utskottsbehandling, som ersättning för dubbelbehandlingen i ett tvåkammarsystem. Inte heller i Grundlagberedningens första betänkande (SOU 1967:26) med förslag till partiell författningsreform föreslogs någon större förändring av utskottssystemet. Men efter den partiella reformen tog sig Grundlagberedningen an utskottsorganisationen och ändrade sitt ställningstagande till förmån för en genomgripande reform av utskottsväsendet. Beredningens förslag (SOU 1969:62) antogs sedan i allt väsentligt i propositionen (prop. 1970:40) och utskottsbetänkandet (KU 1970:27) och efter en snabbehandling i riksdagen kunde den nya ordningen tillämpas från enkammarriksdagens början. Förändringen gav inte upphov till någon större debatt, troligen till följd av det tydliga brott med den gamla ordningen som övergången till ett enkammarparlament innebar (Stjernquist 1996, s. 156). Den viktigaste förändringen i Grundlagberedningens förslag var att funktionsprincipen i den gamla utskottsindelningen övergavs till förmån för fackutskottsprincipen, dvs. att varje utskott gjordes ansvarigt för alla typer av ärenden som berör ett visst politikområde. Denna typ av indelning användes redan för regeringens departement och utskottsindelningen modellerades också efter departementsindelningen, med vissa justeringar (SOU 1969:62, s. 71 f). Liksom jordbruksutskottet bröt mot den

126

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

tidigare funktionsindelningen, bröt finans- och konstitutionsutskotten samt i någon mån lag- och skatteutskotten mot fackutskottsindelningen i det att deras ansvarsområden definierades genom statsrättslig funktion. En annan förändring i utskottsorganisationen var att samtliga utskott fick ett gemensamt lägsta antal ledamöter - 1 5 stycken. Utskottens makt i förhållande till kammaren begränsades något jämfört med tidigare ordning genom att en tredjedel av kammarens ledamöter gavs möjlighet att, efter en utskottsbehandling, återförvisa ett ärende till beredning i ett annat utskott. Samtidigt stärktes utskottens ställning genom att de gavs en generell möjlighet att besluta om ett utskottsinitiativ i ett ärende som låg inom det egna ansvarsområdet. Vissa viktiga faktorer i det gamla systemet ändrades inte. Systemet med huvudsaklig användning av permanenta utskott behölls. Det gjorde även utskottens berednings- och behandlingstvång, dvs. att utskotten är tvungna att behandla och pröva alla initiativ från riksdagen och att utskotten måste framlägga ett betänkande där alla initiativ diskuteras. I den nya regeringsformen (RF 4:3) stadgas endast att riksdagen inom sig väljer utskott, däribland ett konstitutionsutskott och ett finansutskott. Närmare bestämmelser om vilka utskott som ska finnas, deras arbetsuppgifter och ansvarsområden finns i riksdagsordningen. Antalet utskott och deras ansvarsområden har justerats ett antal gånger sedan införandet av fackutskotten, för att anpassas till samhällsutvecklingen och utjämna arbetsbördan mellan utskotten. Antalet ordinarie ledamöter i varje utskott har också ökat från ursprungliga 15 till 17 stycken. Den senaste förändringen, som började tillämpas vid riksmötet 2006/07, innebar bl. a. att antalet utskott minskades från 16 till 15 genom att lagutskottet och bostadsutskottet avvecklades och ett nytt civilutskott infördes i stället, samt att ansvaret för exempelvis integrationspolitiken och vissa frågor om samhällets sårbarhet flyttades mellan utskotten. Den viktigaste förändringen i utskottens arbetsorganisation sedan 1970 var emellertid omläggningen av budgetprocessen, som trädde i kraft 1997. 1 det nya systemet fattar riksdagen,

6. Lars Davidsson: Riksdagen

127

på finansutskottets förslag, först ett rambeslut för storleken på varje utgiftsområde, efter att ha inhämtat fackutskottens åsikter. I den vidare behandlingen i fackutskotten kan dessa inte överskrida de ramnivåer som fastlagts för utgiftsområdena (jfr kapitel 12). Denna förändring kan sägas ha bidragit till en stärkning av finansutskottets ställning på fackutskottens bekostnad. Ett annat viktigt konstitutionellt val med bäring på utskottsväsendet fattades vid det svenska EU-inträdet. Sverige valde att, efter dansk modell, inrätta en särskild EU-nämnd för att hantera riksdagens medverkan i det löpande EU-arbetet, i stället för att göra det till en del av fackutskottens arbetsuppgifter. Införandet av en särskild ämnesövergripande EU-nämnd kan sägas vara ett avsteg från fackutskottsprincipen, även om partigrupperna har möjlighet att byta in företrädare för berört fackutskott när utskottets frågor ska behandlas i nämnden. Enligt bestämmelser i riksdagsordningen är regeringen skyldig att både informera och rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna i Europeiska rådet ska föras. Regeringen har ingen formell skyldighet att följa majoritetsviljan i nämnden, men agerar även vid förhandlingarna i rådet under parlamentariskt ansvar, dvs. regeringen kan drabbas av en misstroendeförklaring om man skulle åsidosätta nämndens och riksdagens åsikt. Enligt den praxis som utvecklats följer regeringen generellt de instruktioner som ges vid samrådet vid nämnden (jfr kapitel 11). När det gäller det mer långsiktiga EU-arbetet stärktes fackutskottens ställning genom förändringar i riksdagsordningen som trädde i kraft år 2007. Ansvaret för riksdagens hantering av EU-ärenden ska fortsättningsvis falla på berört fackutskott ända fram till det att rådsbeslut ska fattas, då EU-nämnden tar över ansvaret för samrådet med regeringen. En följd av dessa nya bestämmelser är att fackutskotten kan kalla regeringsföreträdare till s.k. saksamråd för att informera sig och delge regeringen sina synpunkter på ärenden som bereds inom EU-samarbetet. Syftet är att fackutskotten på detta sätt tidigare, via regeringen, ska kunna fa insyn i och påverka beslutsprocessen i EU. En annan följd av de nya bestämmelserna är att utskotten ska ta upp

128

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

Europeiska kommissionens s.k. grön- och vitböcker samt andra viktiga dokument inom det egna ansvarsområdet till behandling i utskottet. Utskottsbehandlingen resulterar i ett utlåtande där utskottet tar ställning till EU-dokumentet. Utlåtandena debatteras i kammaren, men riksdagen fattar inte något formellt beslut, eftersom man varit rädd att ett sådant tydligt ställningstagande från det svenska parlamentet skulle kunna försämra regeringens möjligheter vid senare rådsförhandlingar i ärendet (jfr 2005/06:KU2i).

Varför Sverige har fackutskott Författningsutredningen argumenterade i sitt betänkande (SOU 1963:18, s. 82ff) för att behålla den gamla utskottsordningen, eftersom denna befunnits fungera väl. Man pekade emellertid på bristen på samordning i budgetberedningen som det existerande systemet gav upphov till. Grundlagberedningen upprepade denna kritik, men ansåg att det allmänt sett var en fördel om viss kontinuitet i arbetsformerna kunde uppnås vid en övergång till enkammarriksdag, varför man var tveksam till en större förändring av utskottsväsendet. När den ett par år senare återkom i frågan identifierade dock Grundlagberedningen (SOU 1969:62, kap. 7) ett antal problem med det dåvarande utskottssystemet. Den tyngsta kritiken gällde de problem som indelningen efter funktionsprincipen skapade. Problemen var till viss del av praktisk natur, då en proposition i ett ämne kunde bli föremål för dubbel behandling i såväl utskott som kammare, om propositionen innehöll olika statsrättsliga komponenter. Men viktigare var att den gällande ordningen försvårade eller till och med förhindrade behandling av sakpolitiskt närliggande frågor ur ett helhetsperspektiv, då de olika delarna av frågorna bereddes separat i olika utskott. Utredningens lösning var en övergång till en utskottsindelning baserad på ämne. Ett sådant fackutskottssystem skulle, menade man, undvika den dubbla behandling som det gällande systemet ofta gav upphov till. Det skulle också möjliggöra samlade bedömningar av frågor inom samma eller närliggande ämnesområden, och det framhölls som särskilt värdefullt att

6. Lars Davidsson: Riksdagen

129

samma utskott beredde lagregler och bedömde utgifter för ett visst ämnesområde. Slutligen skulle ett sådant system bidra till en ökad specialkompetens hos ledamöterna, då de på detta sätt gavs möjlighet att koncentrera sig på ett sakområde. Grundlagberedningen var dock medveten om att det även kunde föreligga vissa risker med införandet av ett fackutskottssystem (SOU 1969:62, s. 54): Budgetbehandlingen fördelas på ett stort antal utskott. Den från andra synpunkter önskvärda specialiseringen kan tänkas medföra att utskottsledamöterna känner sig som målsmän for en viss gren av den offentliga verksamheten och blir inställda på att gynna denna utan tillräcklig hänsyn till helheten eller den samhällsekonomiska balansen. Krav på bättre sammanhållning av budgetberedningen har ju väckts redan under nuvarande system. Dessa krav får större tyngd i ett fackutskottssystem.

Indelningen i fackutskott förväntades alltså ge en bättre helhetsbedömning inom varje anslagsområde, men riskerade samtidigt att leda till sämre helhetsbedömning i budgetprocessen. För att minska riskerna för en sådan utveckling föreslogs införandet av ett finansutskott, vars huvudsakliga uppgift skulle vara att göra en samlad bedömning av de samhällsekonomiska frågorna, bl.a. genom att ta upp finansplanen till utskottsbehandling. Införandet av ett finansutskott var också ett svar på ofta upprepad kritik mot bristen på samordning mellan inkomst- och utgiftsprövning i budgetberedningen. I princip följdes således en fackmässig indelning av utskotten. På det hela taget ansåg emellertid utredningen att samhällsutvecklingen skulle komma att kräva en större flexibilitet i utskottsväsendet än vad som varit möjligt under den gällande ordningen, vilket var skälet till att man föreslog att utskottens indelning och arbetsuppgifter i den nya ordningen inte skulle fastläggas i grundlag utan endast i föreskrifter av lägre valör. Grundlagberedningen var också kritisk till att antalet ledamöter varierade mellan utskotten. De nya utskotten gavs därför en gemensam lägsta nivå om 15 ledamöter i varje utskott, för att garantera enhetlig behandling av alla ärenden och god

130

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

representation. Förslaget var en avvägning mellan att garantera åtminstone »någorlunda stora partier« representation och att begränsa storleken till vad som var arbetsmässigt gynnsamt (SOU 1969:62, s. 69). Trots att beredningen förordade en reformering av utskottsväsendet fanns det emellertid delar av det gällande systemet man fann värda att behålla. Till dem hörde beredningstvånget, vilket beredningen menade garanterade en grundlig sakbehandling och skydd för parlamentariska minoriteter. Till fördelarna räknades också behandlingstvånget. Beredningen ansåg att detta utgjorde en balanserande faktor i makthänseende för kammaren gentemot utskotten, då det gav kammaren möjlighet att ta ställning till alla initiativ i en fråga och omöjliggjorde att utskotten kunde »begrava« ett lagstiftningsärende genom att lämna det utan åtgärd. Ett tredje viktigt element som beredningen ville behålla var de ständiga utskotten, då detta antogs medföra att utskottens sammansättning i mycket förblev oförändrad år från år. På så sätt kunde erforderlig sakkunskap och enhetlighet i bedömningen erhållas. Även uppbyggnad av kunskap och kompetens inom de fasta kanslier som tjänade de ständiga utskotten var en stor fördel jämfört med ett system med tillfälliga utskott. Fördelarna med särskilda utskott, främst större flexibilitet och bättre möjlighet att utnyttja redan existerande specialkompetens, ansågs inte tillräckligt tungt vägande för att motivera ett byte av system. Att förändringen av utskottssystemet skedde så snabbt och konfliktfritt som blev fallet far antagligen ses i ljuset av den strax dessförinnan beslutade, större förändringen av kammarsystemet. Sedan kammarfrågan klarats av kunde principerna för utskottsindelningen diskuteras relativt pragmatiskt, särskilt som en enkät till partigrupperna 1969 visat en överraskande positiv inställning till fackutskottsprincipen (Holmberg 2000, s. 166). Övergången kan ses som en del av riksdagens anpassning till en ny politisk verklighet, där välfärdsstatens ambitioner vidgats. Att det fanns en statlig politik att besluta om för allt fler samhällssektorer medförde att det också fanns ett ökat behov av helhets-

6. Lars Davidsson: Riksdagen

131

perspektiv i riksdagen inom respektive sektor. Som en följd av politikens vidgade ambitioner fanns också ett ökat behov av alltmer sakkunniga och därmed - med nödvändighet - också mer specialiserade riksdagsledamöter. Mot denna bakgrund framstår även bibehållandet av ett system med ständiga utskott - i vilka ledamöter far tid att bygga upp sektorskompetens - som naturligt. En av nackdelarna med en fackutskottsindelning - att ett sektorsövergripande helhetsperspektiv saknas - kompenserades genom inrättandet av ett finansutskott, vars makt över helheten också förstärktes under 1990-talet genom den nya budgetprocessen (jfr kapitel 12). Utskott i andra länder Hur kan då den svenska konstitutionella utformningen av riksdagsutskotten bedömas i ett internationellt perspektiv? Hur vanlig är den svenska lösningen och vilka alternativ finns? Inledningsvis kan konstateras att övergången till permanenta fackutskott inte var något unikt svenskt fenomen. Förutom Sverige införde exempelvis Portugal, Spanien, Danmark och (i begränsad utsträckning) Storbritannien sådana utskott under 1970- och 1980-talen, medan bl.a. Schweiz gått samma väg under 1990-talet (Damgaard 1995, s. 311). Utanför Europa är Indien ett annat exempel (Bhardwaj 1995). I samtliga västeuropeiska länder finns nu sådana utskott, varav alla utom Storbritanniens ägnar sig åt beredning av lagstiftning (Mattson 8C Ström 1995). Vissa risker med fackutskottssystem, vilka också noterades av Grundlagberedningen, har dock varit föremål för diskussion i omvärlden. Den norska Maktutredningen varnade exempelvis på 1980-talet för att det gemensamma intresse att säkra ökade anslag till den egna sektorn som fanns i s.k. »järntrianglar« mellan fackutskottsrepresentanter, departementstjänstemän och företrädare för intresseorganisationer inom en politisk sektor, riskerade att vara ett hot mot såväl den norska ekonomin som demokratin (Hernes 1983, särskilt s. 287ff). Maktutredningens slutsatser-vilka emellertid ifrågasatts (se Rasch & Rommetvedt 1999) - bidrog till den reform som 1993 medförde att vissa norska

132

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

utskotts ansvarsområden breddades, för att minska deras karaktär av intresseföreträdare (Rommetvedt 1996, s. 14). Det norska exemplet visar att det författningspolitiska valet av antal och storlek på fackutskotten - och därmed hur breda ansvarsområden varje utskott får - har ett samband med hur utskotten antas fungera. De flesta västeuropeiska länder har 10-20 permanenta och specialiserade utskott med ett tjugotal medlemmar i varje. Frankrike och Grekland avviker genom att endast ha 6 stora utskott av denna typ, med breda ansvarsområden (Mattson & Ström 1995, s. 261 ff). Frankrikes konstitutionella val vid Femte republikens tillkomst var ett resultat av erfarenheterna av Fjärde republikens parlament, som dominerades av många, specialiserade och intressedominerade utskott, vilka ansågs ha förhalat och försvårat det politiska arbetet (Safran 1991, s. 166ff). Såväl fackutskottssystemets fördelar - sakkunniga och specialiserade ledamöter - som dess nackdelar - risk för betoning av sektorsintressen på helhetens bekostnad - har ett starkt samband med ett annat författningspolitiskt val: permanenta eller tillfälliga utskott. Endast i permanenta utskott kan ledamöterna antas ha tid att upparbeta sakkompetens. Men det är samtidigt endast som medlemmar av permanenta fackutskott som ledamöterna riskerar att bli en del av sektorsintresset. En stor majoritet av de västeuropeiska staterna har ansett fördelarna överväga nackdelarna och har permanenta fackutskott som den dominerande utskottstypen. Det huvudsakliga undantaget är Storbritannien, där tillfälliga utskott tillsätts för att bereda enskilda lagstiftningsförslag. Sådana utskott, tillsatta endast för att behandla ett visst ärende för att därefter upplösas, är vanligare utanför Europa, framför allt i anglosaxiska länders forna kolonier (Schnellknecht 1984, s. 92 ff). Det system med permanenta fackutskott som infördes i den nya svenska grundlagen låg väl i linje med omvärlden. Denna typ av utskott är mer regel än undantag i etablerade demokratier. De svenska fackutskotten framstår som internationellt sett starka och välutrustade i fråga om institutionella resurser. Två faktorer kan emellertid sägas begränsa de svenska fackutskottens styrka.

6. Lars Davidsson: Riksdagen

133

Inom systemet finns finansutskottet som en allt tyngre motvikt till övriga utskott. Utanför systemet svarar de mycket disciplinerade svenska riksdagspartierna för att fackutskotten inte utvecklas till alltför självständiga institutioner.

avslutning

Indelningen i kammare och utskott tillhör de grundläggande författningspolitiska valen i utformandet av ett parlament. Två huvudprinciper kan avläsas i de svenska valen av riksdagens interna struktur. För det första präglas utformningen av kammare och utskott i riksdagen av strävan att underlätta aktiv politisk reformism och uppbyggandet av en ambitiös välfärdsstat. Valet av en enkammarriksdag underlättade genomslaget för majoritetsviljan genom att ta bort vetopunkter och minska systemets tröghet. Valet av fackutskott underlättade och stimulerade utvecklandet av en statlig politik inom allt fler samhällssektorer, med hjälp av sakkunniga politiska specialister. För det andra präglas utformningen av kammare och utskott av pragmatism. Motiven till reformerna utmärks mindre av högtflygande teorier kring statsskickets grundprinciper än av praktiska överväganden kring organiserandet av en effektiv statsapparat. Gemensamt för båda principerna är ett ideal där den konstitutionella utformningen av riksdagens inre struktur inte ska utgöra ett hinder för den politiska majoritetens vilja. Som framgår av andra kapitel i denna bok har detta ideal varit ledstjärnan även för många andra svenska författningspolitiska val.

att läsa vidare

För lagkommentarer om riksdagen och riksdagsarbetet se sidorna 207-254 och 588-846 i Holmberg m.fl. (2006). Enkammarsystemet kommenteras i synnerhet på sidan 210. Utskottens och EU-nämndens arbete kommenteras i synnerhet på sidorna 238-241,681-726 och 824-846. Om tvåkammarriksdagens institutioner och funktionssätt: Författningsutredningens och Grundlagberedningens betänk-

134

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

anden, Stjernquist (1996), von Sydow (1989). Om enkammarriksdagens institutioner och funktionssätt: Riksdagskommitténs huvudbetänkande (2001), Gustafsson (1996), Esaiasson & Holmberg (1996), Hagevi (1998), Brothén (2002), Davidsson (2006), Hegeland (2006). Jämförande parlamentsforskning: Longley & Olson (1991), Döring (1995), Tsebelis & Money (1997), Longley & Davidson (1998), Esaiasson & Heidar (2000).

KAPITEL 10

PARLAMENTARISM Torbjörn Bergman

De svenska regeringsbildningarnas historia rymmer inslag som vid en första anblick kan förefalla sällsamma. Riksdagen har exempelvis vid tre tillfällen godtagit en statsministerkandidat som en majoritet av de röstande ledamöterna röstat emot. Ola Ullsten blev år 1978 statsminister när han vann en omröstning i riksdagen med 39 ja-röster mot 66 nej-röster. Vid den tidpunkten fanns det i riksdagen tre andra partier (socialdemokraterna, centern och moderaterna) som vart och ett var större än folkpartiet. Även när Thorbjörn Fälldin blev statsminister 1979, och åter 1981, var det fler ledamöter som röstade emot honom än som röstade för. En annan uppmärksammad händelse inträffade efter valet 1998 när Göran Persson, vars parti förlorat 8,8 procentenheter, ändå satt kvar som statsminister för en socialdemokratisk enpartiregering. Också efter valet 2002 vägrade Persson att avgå. Miljöpartiet ställde krav på ministerposter och förhandlade ett tag med både vänster och höger. När miljöpartiets förhandlingar med de borgerliga partierna avslutades meddelade Persson att han tänkte sitta kvar med sin socialdemokratiska minoritetsregering. I detta läge valde miljöpartiet att tillsammans med vänsterpartiet förhandla fram ett sakpolitiskt kontrakt med socialdemokraterna samtidigt som man formellt kvarstod i opposition. Dessa händelser kan i vart fall delvis förklaras med hänvisning till svensk författningspolitik under tidigare decennier. Främst är det överväganden gjorda på 1960-talet och i början av 1970-talet som präglar dagens konstitutionella lösningar. Innan [135]

136

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

vi går in på denna bakgrund är det dock på sin plats att närmare definiera begreppet parlamentarism och identifiera de för kapitlet centrala lagrummen i regeringsformen. Principen att parlamentet ska kunna avsätta regeringen kan sägas vara parlamentarismens kärna (Ström m.fl. 2003). Men begreppet parlamentarism används ibland också som en sammanfattande beteckning på relationen mellan parlamentet och regeringen. I vidare mening omfattar den svenska parlamentarismen reglerna för regeringsbildningen (RF 6:2-8), för hur parlamentet kan gå tillväga för att avsätta regeringen (RF 12:4) samt bestämmelserna för att upplösa parlamentet och utlysa ny- eller extraval (RF 3:4 och RF 6:3). Till detta kan man lägga reglerna för förtroendeomröstning, det som också kallas för en kabinettsfråga (Holmberg och Stjernquist 2003, s. 123, 223), dvs. när regeringen väljer att i förväg meddela att den kommer att avgå om den förlorar en viktig omröstning i riksdagen (ej reglerat i RF). Till den breda definitionen hör också riksdagens kontrollmakt. Även om parlamentarismen således kan definieras i vidare ordalag är det i detta kapitel regeringsbildningsreglerna och den med detta sammanhängande möjligheten för riksdagen att avge en misstroendeförklaring som står i fokus för analysen. Sedan den 1 januari 1975 är det svenska regelsystemet för regeringsbildningar i korthet följande. När en regering avgår, exempelvis till följd av ett valnederlag eller en misstroendeförklaring (har dock aldrig hänt) lämnar statsministern in en begäran till talmannen om att bli entledigad. Detta beviljas men de avgående statsråden behåller sin poster till dess att en ny regering tillträtt (RF 6:6 och RF 6:8). Talmannen inleder sedan sonderingar med riksdagens partier om vem som ska bli näste statsminister. När den processen är avslutad lägger talmannen fram ett förslag till riksdagen som riksdagsledamöterna röstar om. Om inte mer än hälften av riksdagens alla ledamöter röstar emot förslaget godkänns talmannens förslag till statsminister (RF 6:2). Talmannens kandidat presenterar några dagar senare sina statsråd och regeringens program i en regeringsförklaring. Därefter sker det formella maktskiftet vid en särskild regeringsskifteskonselj inför statschefen eller vid förfall för denne talmannen (RF 6:4).

7. Torbjörn Bergman: Parlamentarism

137

svenska r e g l e r i västeuropeisk jämförelse

Historiskt sett var det de västeuropeiska monarkernas privilegium att utse regeringen, så även i Sverige. Efter hand tog parlamenten ifrån monarkerna detta privilegium. I Sverige skedde detta gradvis, definitivt år 1917, efter en maktkamp där kungen länge motsatte sig att helt släppa ifrån sig makten över regeringsbildningen (Lewin 2002; von Sydow 1997). I några länder ersattes monarken av en president. I Västeuropa, definierat som EU:s 15 medlemsstater före östutvidgningen 2004 och våra nordiska grannar Norge och Island, finns det 16 länder att jämföra Sverige med. Av dessa länder har man numera en direktvald statschef (president) i Finland, Frankrike, Island, Irland, Portugal och Österrike. I andra länder är presidenten utsedd av ett konvent till stora delar eller helt och hållet sammansatt av parlamentsledamöter (för närvarande gäller detta Grekland, Italien och Tyskland). I Belgien, Danmark, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Spanien, Storbritannien och Sverige är monarken fortfarande statschef. Med undantag av Sverige, där riksdagens talman sedan 1975 föreslår statsminister, lämnar dessa länders författningar formellt över till monarken att nominera eller utse statsminister. I 8 av de 17 länderna (Belgien, Finland, Grekland, Irland, Italien, Luxemburg, Spanien och Tyskland) måste en ny regering vinna en majoritetsomröstning i parlamentet för att kunna tillträda. Detta benämns ibland positiv parlamentarism, dvs. parlamentet visar redan när regeringen tillträder att ett flertal av ledamöterna aktivt stödjer den nya regeringen. I 7 länder (Danmark, Frankrike, Island, Nederländerna, Norge, Storbritannien och Österrike) förekommer ingen omröstning. Dessa länder har s.k. negativ parlamentarism (Bergman 1993). Med detta menas att det inte finns något krav på att en ny regering måste vinna en majoritetsomröstning i parlamentet innan den tillträder. I stället tillträder den, formellt utnämnd av statschefen, och sitter kvar till dess att den avgår eller parlamentet visar att det inte längre tolererar regeringen genom att rösta bort den från makten. Sverige och Portugal har regler som är lite annorlunda utfor-

138

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

made. Man håller också omröstningar, men här gäller det för den föreslagna statsministern att inte förlora med en absolut majoritet. Han eller hon behöver däremot inte få stöd av någon majoritet av rösterna. Om kandidaten inte får mer än hälften av alla ledamöter mot sig, har han eller hon blivit vald till statsminister. Som är fallet vid positiv parlamentarism hålls således en omröstning när en ny statsminister tillträder, men det finns som vid negativ parlamentarism inget krav på att ett flertal av parlamentsledamöterna aktivt ska stödja denna regering. Det har i Sverige funnits en debatt om huruvida de svenska reglerna är en form av positiv eller negativ parlamentarism. Debatten har gällt om det är viktigare att man överhuvudtaget har en omröstning eller att man inte ställer något krav på att en ny statsminister har stöd av en majoritet av riksdagsledamöterna. I praktiken är avsaknaden av ett krav om uttryckligt majoritetsstöd den viktigare skiljelinjen, så Sverige (och Portugal) faller under kategorin negativ parlamentarism (Bergman 1995). 1 Sverige har debatten om det konstitutionella ramverket i samband med de två senaste valen handlat mycket om när den sittande regeringen måste avgå för att lämna plats för andra möjliga koalitioner. Ytterst är det dock så att parlamentet överallt i Västeuropa kan rösta bort en regering efter det att den kommit till makten. Den specifika terminologin för detta varierar (misstroendevotum, misstroendeförklaring, eller engelskans censure), men oavsett om omröstningen är riktad mot regeringen som helhet eller enskilt mot statsministern blir konsekvenserna desamma, nämligen att hela regeringen måste avgå. I de flesta länder har parlamentsledamöterna dessutom möjlighet att tvinga en enskild minister att avgå (om detta inträffar kan hela regeringen välja att avgå på eget initiativ). Ett antal länder (Frankrike, Irland, Portugal, Spanien, Storbritannien och Tyskland) tillåter dock inte misstroendeomröstningar mot individuella ministrar. För att säkra ett visst mått av politisk stabilitet kan det finnas goda konstitutionella skäl att garantera regeringen ett minimiskydd mot misstroendeförklaringar. Ett problem kan vara att vitt skilda partier kan enas om att avsätta regeringen, trots

7. Torbjörn Bergman: Parlamentarism

139

att enigheten endast gäller att de var för sig inte tolererar regeringen. I sådana lägen kan det efter det att regeringen röstats ned vara svårt att bilda en ny regering. Den tyska konstruktiva misstroendeomröstningen, som innebär att oppositionen måste ena sig om en gemensam alternativ kandidat som har stöd av en majoritet i förbundsdagen för att kunna avsätta statsministern och därmed regeringen, är troligtvis den mest kända och effektiva av reglerna som stödjer den sittande regeringen. Där en sådan regel finns måste oppositionspartierna kunna uppvisa ett mått av enighet för att kunna avsätta statsministern. Denna regel anses allmänt ha bidragit till stabiliteten i tysk politik under efterkrigstiden och den har under senare år blivit en exportprodukt. Liknande regler infördes i Spanien på 1970-talet och i Belgien 1995. Någon sådan regel finns dock inte i Sverige. Även om det krävs en absolut majoritet (mer än hälften) av riksdagsledamöterna för att kunna avsätta en statsminister finns det inget krav på att dessa ledamöter måste enas om en gemensam alternativ kandidat.

konstitutionella spelregler: var kommer de svenska r e g l e r n a ifrån?

De överväganden som ledde fram till de nuvarande svenska reglerna kan spåras tillbaka flera decennier. Sedan första världskriget hade en stabil parlamentarisk demokrati utvecklats utan att motsvarande förändringar hade skrivits in i 1809 års regeringsform. Denna avvikelse mellan skriven grundlag och konstitutionell praxis var en anledning till att frågan om konstitutionella reformer kom upp på den politiska dagordningen och att statliga utredningar under 1950-talet (Författningsutredningen) och 1960-talet (Grundlagberedningen) tillsattes för att reformera grundlagen (Holmberg 1972). Kort efter det att arbetet kommit igångbörjade man diskutera möjligheten att skriva en helt ny författning (Stjernquist 1976, s. 61-62), men det tog lång tid för partierna att komma överens om ett gemensamt förslag. I samband med riksdagsvalet 1970 genomfördes en reform av den dåvarande regeringsformen som innebar att riksdagens första kammare

140

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

avskaffades, att proportionaliteten i valsystemet ökade och man skrev in regler för hur en misstroendeförklaring mot regeringen skulle gå till. Debatten om en helt ny konstitution fortsatte och de nuvarande reglerna för regeringsbildning var en del av det kompromisspaket som partierna antog i Torekov 1971.1 och med att man kom överens om att kungen inte längre skulle ha någon roll i det parlamentariska systemet behövde man dels skriva en ny regeringsform, dels skapa nya regler för regeringsbildningen (Bergman 1995). Positiv eller negativ parlamentarism? Kompromissen i Torekov hade föregåtts av en diskussion om föroch nackdelarna med negativ och positiv parlamentarism. En av de få offentliga debatter som någonsin har gått på djupet i frågan fördes i tidningen Arbetet 1962 (Bergman 1995). Debattörerna var alla socialdemokrater eller närstående till socialdemokratin. Debatten belyser vanliga argument för och emot positiv parlamentarism. Dessutom ger den en indikation om varför socialdemokraterna aldrig drivit frågan om positiv parlamentarism. Debatten inleddes av den tidigare ministern för både försvarsoch finansdepartementen, Per Edvin Sköld. Han kritiserade principen om negativ parlamentarism, eftersom denna inte tillförsäkrade att regeringen hade stöd av en majoritet i riksdagen. Sköld menade att en regering som saknade uttryckligt stöd av en absolut majoritet (mer än hälften av alla ledamöter) i riksdagen troligtvis är en svag regering. Ett bättre alternativ skulle vara att införa en typ av tysk regel, som föreskriver att regeringen måste ha stöd av en absolut majoritet i riksdagen. Detta skulle ge riksdagen ett ansvar att skapa en stark och effektiv regering. En socialdemokratisk konstitutionell expert och senare medlem i Grundlagberedningen, Hildingjohansson, uttryckte sitt stöd för Skölds förslag. Han föreslog emellertid att en relativ (i stället för en absolut) majoritet skulle vara lämpligare, då detta skulle göra det lättare att bilda minoritetsregeringar. Statsvetaren Agne Gustafsson var dock mer kritisk. Han menade, kanske med det tyska liberala partiet i åtanke, att det tyska systemet skulle ge små partier oproportionellt stort infly-

7. Torbjörn Bergman: Parlamentarism

141

tände. Förhandlingspositionen för små partier skulle stärkas betydligt om ett stort parti behövde rösterna från ett litet parti för att nå upp till en absolut majoritet. Han menade att det inte heller fanns några garantier för att en majoritetskoalition faktiskt är en stark regering. De interna motsättningarna i en sådan koalition kan vara för stora för att resultera i den effektiva regering som Sköld efterlyste. Skölds företrädare som finansminister, Ernst Wigforss, var den mest kritiske. Enligt honom skulle positiv parlamentarism innebära ett brott med de svenska demokratiska traditionerna, och ännu viktigare, kunna leda till ett närmare samarbete mellan de tre icke-socialistiska partierna. Detta kunde i sin tur försvåra bildandet av socialdemokratiska minoritetsregeringar, vilket gjorde att Wigforss var skeptisk till Skölds förslag. Wigforss skepsis speglar den allmänna synen hos ledningen inom det socialdemokratiska partiet under 1950- och 1960-talen. Björn von Sydow (1989) har visat att de visserligen ville ha starka och effektiva, och företrädesvis socialdemokratiska, regeringar. De var dock ännu mer på sin vakt mot förslag som skulle ge de borgerliga partierna anledning att närma sig varandra och samarbeta bättre. Även de andra partierna hade sina egna författningspolitiska motiv. De icke-socialistiska partierna, och då speciellt folkpartiet, koncentrerade sig å sin sida på andra institutionella reformer som mer direkt skulle göra det lättare att avsätta socialdemokraterna. Under 1950- och 1960-talen inriktade de sig framför allt på att avskaffa den första kammaren och förändra valsystemet. I sammanhanget är det också av intresse att i Författningsutredningen argumenterade professor Jörgen Westerståhl, sekreterare och senare ledamot i utredningen, för negativ parlamentarism. Han menade att positiv parlamentarism satte en för hög tröskel, som kunde resultera i en förlängd regeringsbildningsprocess. De andra ledamöterna i utredningen höll med Westerståhl. De menade att det existerande systemet hade fungerat bra. Regeringar hade formats utan större förseningar och inte ens i komplicerade situationer hade monarkens roll vid regeringsbildningarna kritiserats (Bergman 1995; SOU 1963:17, s. 134,146).

142

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

Misstroendeförklaringar Vidare bör man uppmärksamma den reform som handlade om att föra in skrivna regler om misstroendeförklaringar i regeringsformen. I denna reform, vilken som nämnts genomfördes i samband med 1970 års val, bestämdes att en misstroendeförklaring måste accepteras av mer än hälften av riksdagsledamöterna. Man betonade då att omröstningen inte skulle gälla en särskild politisk sakfråga, utan bara huruvida regeringen tolererades av riksdagen eller inte. Distinktionen mellan tolererande av regeringen i allmänhet och enskilda sakfrågor syftade till att bidra till politisk stabilitet. Ett parti som motsatte sig regeringen i en betydande sakfråga, men i övrigt tolererade regeringen, skulle inte behöva medverka till regeringens fall. Utredningen menade att det i andra länder förekommit att enskilda sakfrågor sammanflätats med regeringens överlevnad och att detta lett till politisk instabilitet och därmed borde undvikas. Utredningen valde därför en omröstningsregel där frånvarande och nedlagda röster skulle räknas som stöd för den sittande regeringen. Utredningen menade att denna regel skulle bidra till politisk stabilitet och att den var en garanti mot missbruk av rätten till misstroendeförklaring (SOU 1963:17, s. 146-148; SOU 1966:17, s. 29). Dagens regler är sålunda ett utflöde av diskussionen om kungens roll i statsskicket, av att det rådde bred enighet om den negativa parlamentarismens förtjänster och av att man inte ville låta tillfälliga och splittrade minoritetskonstellationer påverka den politiska stabiliteten. Detta utgör bakgrunden till talmannens roll och ställning, omröstningen om statsministerkandidaten, utformningen av denna omröstning och kravet på en absolut majoritet för att talmannens statsministerkandidat inte ska väljas. Talmannens roll vid regeringsbildning Författningsutredningen menade att om man kodifierade och preciserade den rådande ordningen skulle monarken kunna förstärka och skydda den parlamentariska demokratin. Kungen borde vid beslut om att utse och avsätta ministrar samt att utlysa

7. Torbjörn Bergman: Parlamentarism

143

extra val själv bilda sig en uppfattning om det politiska läget och därmed kunna bidra till att den parlamentariska demokratin fungerade väl. Bland annat borde kungen kunna vägra upplösa riksdagen om han trots statsministerns uppmaning fann detta olämpligt (SOU 163:17, s. 134-143). Denna ståndpunkt kritiserades emellertid starkt inom det socialdemokratiska partiet (Westerståhl 1976, s. 10; von Sydow 1989, s. 161). Den angreps även av statsvetaren och redaktören Herbert Tingsten (1964), som menade att Författningsutredningens förslag närmast innebar en förstärkning av kungamakten. Tingsten menade att det i stället vore principiellt riktigt att riksdagen utsåg en statsminister eller, om detta bedömdes vara olämpligt på grund av den uppenbara risken för olustig taktikröstning, att rätten att utse statsminister gavs till någon annan än monarken. I enlighet med Tingsten och andra kritiker av Författningsutredningen gav den socialdemokratiska regeringen Grundlagberedningen i uppgift att finna en lösning som antingen gav riksdagen, eller någon annan, förutom monarken, rätten att utse statsminister. Både Tingsten och direktiven nämnde talmannen som den mest sannolika kandidaten. Omröstning eller inte? I direktiven till Grundlagberedningen nämndes dock inget om ett krav på en omröstning i riksdagen. Riksdagens makt att genom en misstroendeförklaring avsätta en regering ansågs vara en tillräcklig garanti mot risken att talmannen skulle missbruka rätten att utse en ny statsminister (SOU 1972:15, s. 70). Trots detta föreslog utredningen att riksdagen skulle hålla en omröstning om talmannens förslag till statsminister. Varför? Grundlagberedningen menade att talmannen var lämplig som ansvarig för regeringsbildningen eftersom han eller hon valts till sin befattning och kunde antas vara en erfaren politiker. Ytterligare skäl var att talmannen är den främsta representanten för riksdagen och dessutom är föremål för omval både som riksdagsledamot och som talman. Detta ansågs vara skäl för att förmoda att talmannen skulle uppträda opartiskt. Samtidigt, menade utredningen, är det dock teoretiskt möjligt att talmannen

144

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

kunde utse en statsminister av partiska skäl. När talmannens kandidat väl blev statsminister, skulle denne också ha en mycket stark förhandlingsposition. Dessutom skulle en statsminister efter det att viss tid förflutit kunna upplösa riksdagen och utlysa extra val. Därför menade man att det bör ske en omröstning i riksdagen innan en ny statsminister tillträder. Utredningen slog även fast att det var naturligt att riksdagen skulle ha sista ordet när en ny statsminister skulle utses (SOU 1972:15, s. 94-96). I realiteten var dock inte omröstningsregeln bara ett »naturligt« arrangemang. Det var moderaterna som starkast ville ha en omröstningsregel. Socialdemokraten Hilding Johansson menade att omröstningen aldrig blev en framträdande fråga då den accepterades av socialdemokraterna som en del av kompromisspaketet (Bergman 1995, se också Sterzel 1999, s. 100; Christoffersson 1985, s. 194). Det är dock troligt att moderaterna fruktade att talmannen, en position som en socialdemokrat brukade inneha, skulle gynna socialdemokraterna. När moderate ledamoten Allan Hernelius senare kritiserades för att ha accepterat en kompromiss som gick för långt i att urholka monarkens ställning till förmån för talmannen använde han den nya omröstningsregeln som ett argument för överenskommelsen. Han menade att omröstningsregeln innebar att riksdagen, och inte talmannen, hade ersatt kungen som den med makten att utse en ny regering (Bergman 1995). Denna motvillighet att ge talmannen rätten att själv utse en ny regeringschef förklarar varför partierna föreslog en ny omröstningsregel. Men varför formulerades omröstningsregeln i negativa termer? En negativ omröstning Författningsutredningens starka argumentering för principen om negativ parlamentarism accepterades villigt av både Grundlagberedningen och regeringen (SOU 1967:26, s. 174-178; prop. 1968:27, s. 204; SOU 1972:15, s. 94-96). Dessutom bidrog den starka normen att det är viktigare att ha en regering än att fa en regering som har stöd av en riksdagsmajoritet. Inget av partierna ville göra det svårare att bilda en ny regering. Representanter från de större partierna, såväl som konstitutionella experter, framhöll

7. Torbjörn Bergman: Parlamentarism

145

att det är viktigt att landet har en regering och att regeringsbildningsprocessen är så kort som möjligt. Därför menade man att negativ parlamentarism är att föredra. Det hävdades även att negativ parlamentarism i komplicerade parlamentariska situationer möjliggör flexibla lösningar som minoritetsregeringar. Positiv parlamentarism ansågs däremot tvinga fram majoritetskoalitioner mellan partier med starkt skilda politiska uppfattningar och därmed bidra till att regeringsbildningsprocessen tar längre tid (SOU 1972:15, s. 94; prop. 1973:90, s. 178-179). Omröstningen formulerades i negativa termer då partierna föredrog konsekvenserna som de associerade med negativ parlamentarism framför de effekter som de förknippade med positiv parlamentarism. Men varför valde partierna en absolut majoritet som beslutsregel? En absolut majoritet När reglerna om misstroendeförklaring togs in i den svenska regeringsformen valde man medvetet en hög tröskel, en absolut majoritet, för att oppositionen skulle kunna avsätta regeringen. Båda utredningarna och regeringen argumenterade emot att låta frånvaro och andra temporära omständigheter bestämma om en regering tolererades eller ej av riksdagen (SOU 1963:17, s. 146-148; SOU 1967:26, s. 174-178; prop. 1968:27, s. 204). Den (negativa) absoluta omröstningsregeln vid regeringsbildningar motiverades på samma sätt. Utredningen (SOU 1972:15, s. 95) hänvisade direkt till omröstningsregeln för misstroendeförklaring. Utredningen (SOU 1972:15, s. 79, 95) såväl som huvudsekreteraren Erik Holmberg (1972, s. 193-194) framhöll att omröstningsregeln var en kopia av den som används vid misstroendeförklaring. Då utredningen inte ville göra det svårare att bilda en ny regering valde de en regel som skulle göra det svårt för splittrade minoriteter i riksdagen att förenas om att blockera talmannens kandidat (SOU 1972:15, s. 145). Både vid bildandet och avsättandet av regeringar räknas sålunda nedlagda och frånvarande röster i praktiken som stöd för talmannens förslag respektive den sittande regeringen. Omröstningsreglerna är därför inte neutrala i förhållande till de

146

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

alternativ man röstar om. Deras utformning överensstämmer med den traditionella svenska norm som håller det viktigare att ha en regering än att få en regering som kontrollerar en majoritet av rösterna i riksdagen. Det dominerande synsättet har varit att så länge en regering tolereras av en absolut majoritet av riksdagsledamöterna ska den kunna bildas och förbli kvar vid makten. Från kompromiss till konstitution Trots att kompromissen var bred fanns det ett visst motstånd. Den socialdemokratiska regeringen hade farhågor om att omröstningen kunde göra det svårare att bilda en ny regering. Men då omröstningsregeln var en del av ett kompromisspaket accepterade regeringen detta förslag (prop. 1973:90, s. 178-179). I regeringens förslag till riksdagen slog texten också fast att »riksdagens ställningstagande realiter [i realiteten] kommer att gälla inte bara vem som ska bli statsminister utan också - och framför allt - regeringens partimässiga sammansättning och dess program i stort« (prop. 1973:90, s. 178). En omröstning rörande den nya regeringens politiska program var emellertid inte vad utredningen hade eftersträvat. För att främja stabilitet hade båda utredningarna varit för att skilja frågan om den blivande regeringens politiska program från frågan om den tolererades av riksdagen. Detta antogs göra det lättare att bilda regering och var även tänkt att gynna stabiliteten genom att inte lägga regeringens politiska överlevnad i händerna på temporära och instabila majoriteter i riksdagen. Vid behandlingen i konstitutionsutskottet fanns dock en motion från folkpartiet som förespråkade positiv parlamentarism. Partiets representant i utredningen, Birger Lundström, satt inte längre i riksdagen. De ledande positionerna i konstitutionella frågor inom partiet innehades nu av Per Ahlmark och Björn Molin. Ahlmark som skulle komma att bli partiets näste partiordförande, och Molin, en välkänd statsvetenskaplig forskare, hade inte varit involverade i kompromissen rörande regeringsbildningsreglerna och de var bägge kritiska till den lösning som Grundlagberedningen hade valt. Ahlmark och Molin argumenterade för ett system som base-

7. Torbjörn Bergman: Parlamentarism

147

rade sig på positiv parlamentarism (motion 1973:1863). Folkpartiet föreslog att kravet på en absolut majoritet måste finnas åtminstone vid den första röstningsomgången. De föreslog även att i en §ärde omröstning skulle de partigrupper som har mer än en tolftedel av medlemmarna i riksdagen bakom sig ha möjligheten att föreslå en statsministerkandidat. Detta syftade till att bryta talmannens monopol på rätten att utse kandidater. 1 riksdagsdebatten stödde inget av de övriga partierna folkpartiet. Centerpartiet (Bertil Fiskesjö) menade att folkpartiets förslag skulle skapa hinder och förlänga regeringsbildningsprocessen (protokoll 1973:110, s. 64-66). Folkpartiet (Ahlmark och särskilt Molin) svarade att centerpartiet var för en kompromiss som gav talmannen för mycket makt (talmansvälde). Enligt konstitutionsutskottet (KU 1973:26, s. 32-33) och socialdemokraterna (Hilding Johansson) var folkpartiets rädsla för talmannen totalt ogrundad då den inte hade något stöd av erfarenheterna i svensk politik (protokoll 1973:110, s. 69, 91-92,114-115). Moderaterna var tysta i frågan. De höll säkerligen med i skepticismen mot socialdemokratiska talmän, men var förmodligen belåtna med att ha fatt till stånd en omröstning om talmannens kandidat.

reglernas tillämpning och debatten under senare ar

Efter det att den nya regeringsformen trädde i kraft har den konstitutionella utvecklingen fortsatt, om än i mindre uppmärksammade former och utan förändringar av den skrivna regeringsformen. När socialdemokraterna 1976 förlorade regeringsmakten meddelade de, med hänvisning till propositionen, att socialdemokraterna skulle rösta emot Fälldinregeringen på grund av dess politiska program. Detta, att omröstningen handlar om den föreslagna kandidatens politiska program, är fortfarande kontroversiellt. Mindre kontroversiell är en annan konstitutionell praxis, nämligen att talmannen binder statsministern vid en specifik partipolitisk sammansättning av regeringen. Talmannen, Henry Allard, yttrade vid regeringsbildningen 1978 att Ullsten ämnade bilda en folkpartiregering (Sterzel 1999, s. 102-106).

148

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

Detta har blivit vägledande för senare talmän, även om det enligt grundlagsexperten Fredrik Sterzel (1999, s. 139-140) finns en viss oklarhet om hur bindande talmannens uttalande i själva verket kan anses vara. I fråga om omröstningens innehåll har man från partiernas sida gjort försök att ändra praxis. Fälldin-regeringen gav 1980 en ny utredning (Grundlagskommittén) i uppdrag att bland annat diskutera möjliga förändringar av omröstningsregeln. Socialdemokraterna, som var en minoritet i utredningen, ville ta bort omröstningen helt och hållet. De menade att omröstningen kunde orsaka problem av den art som förknippades med positiv parlamentarism. Den kunde leda till en förlängd regeringsbildningsprocess eftersom partier ibland inte vill erbjuda ens indirekt stöd genom att avstå från att rösta vid omröstningen. Då erfarenheten hade visat att talmannen inte hade agerat partiskt (partipolitiskt) kunde man helt enkelt lämna till denne att utse en ny statsminister (SOU 1981:15, s. 55-57). Denna gång var även vänsterpartiet kommunisterna representerat i utredningen. Dess företrädare menade att omröstningen borde gälla den nya regeringens politiska program (SOU 1981:15, s. 65-66). Utredningens majoritet kom dock fram till att propositionens utsaga att omröstningen även gällde den föreslagna regeringens generella politiska program var olycklig. I stället framhöll utredningen att omröstningen borde gälla kandidaten och partisammansättningen av den föreslagna regeringen och inte dess politiska linje. Utredningen menade också att det inte behövdes en formell ändring i konstitutionen. Partierna själva borde kunna implementera dess rekommendationer (SOU 1981:15, S. 45-47)År 1984 utsåg socialdemokraterna, som var tillbaka vid makten, ytterligare en utredning, Folkstyrelsekommittén. I frågan om innehållet för omröstningen menade partierna återigen att omröstningen gällde kandidaten och partisammansättningen av den föreslagna regeringen och inte den nya regeringens politiska program. Utredningen rekommenderade partierna att om de fann talmannens förslag vara korrekt utifrån den rådande parlamentariska situationen borde de endera rösta för eller avstå,

7. Torbjörn Bergman: Parlamentarism

149

men inte rösta emot kandidaten (SOU 1987:6, s. 18, 236-242). Även denna gång var representanten från vänsterpartiet kommunisterna av en annan uppfattning och menade att omröstningen även borde röra den föreslagna regeringens politiska program (SOU 1987:6, s. 280). En sammanfattande tolkning av läget utifrån propositionen och utskottsbetänkandet är att omröstningen om talmannens statsministerkandidat dels gäller huruvida riksdagens majoritet tolererar den föreslagna kandidaten, dels om samma majoritet tolererar det program som kandidaten kan förväntas representera. Om man däremot ser till de offentliga utredningar som förberedde reformen och de som följde närmast efter att den hade genomförts, är en rimlig tolkning att omröstningen egentligen var avsedd enbart som en kontroll av att talmannen föreslagit den mest rimlige statsministerkandidaten - eller i vart fall en av de lämpligaste kandidaterna - i det rådande parlamentariska läget. I vilken mån enskilda partier stödjer denna kandidats politiska program eller inte var inte en fråga som omröstningen skulle beröra. Fram till valet 1998 var positionerna i debatten i stort sett oförändrade. Partierna tvistade om huruvida omröstningarna gällde statsministerkandidatens politiska program. Vänsterpartiet hävdade konsekvent att så var fallet. Centern hävdade konsekvent att så inte var fallet. Övriga partier var mer benägna att ta tillfälliga hänsyn när regeringsformen skulle tolkas på denna punkt (Bergman 1995). Debatten tog dock en annan vändning efter socialdemokraternas stora valnederlag 1998. Moderatledaren och förre statsministern Carl Bildt tog efter valet initiativ till en debatt om huruvida det var riktigt att en statsminister kunde sitta kvar efter en stor valförlust utan att gå till talmannen och be denna undersöka vem som bör bli statsminister i det uppkomna läget. Man väckte också en misstroendeförklaring mot statsministern, men denna fick inte tillräckligt stöd. Med ett undantag kan ändringar av regeringsformen när det gäller reglerna för regeringsbildningar och misstroendeförklaringar knappast motiveras med att reglerna inte fungerar som de var tänkta att fungera. Undantaget rör som nämnts frågan

150

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

om huruvida omröstningen handlar om ett ja eller nej till regeringens politiska inriktning. Debatten om hur det bör vara är en annan. Frågan diskuterades återigen efter valet 2002. Även denna gång genomfördes en omröstning om misstroendeförklaring mot Göran Persson. Denna gång motiverade det största oppositionspartiet detta med att en minoritetsregering bör avgå efter ett val om det parlamentariska läget är oklart eller om regeringsunderlaget skiftar. Allt fler, både politiker och statsvetare, hävdar numera att varje valrörelse bör följas av en talmansrunda med partiledarna där nästa statsminister utses. Detta skulle innebära att varje valrörelse - åtminstone sådana som inte resulterar i att en majoritetsregering sitter kvar - avslutas med en omröstning i riksdagen om talmannens statsministerkandidat. Det höjs också röster för en mer renodlad övergång till positiv parlamentarism med krav på att en regering ska ha uttryckligt stöd av en majoritet av riksdagsledamöterna. Det är ett tecken i tiden att Demokratirådets rapport (Petersson m.fl.) från 2002 förordar en övergång till ett sådant system. Förre folkpartiledaren Bengt Westerberg är inne på liknande tankegångar i den av Olof Ruin (Westerberg 2004) redigerade vänboken till förre statsministern Ingvar Carlsson. Miljöpartiet tog i valrörelsen 2002 också steget fullt ut och förespråkade ett system som leder fram till majoritetsregeringar. Miljöpartiet motiverar sitt ställningstagande bl. a. med att en förskjutning av inflytande till regeringen, som följer av regeringarnas centrala roll inom Europeiska unionen, gör att det är allt viktigare att sitta i regeringen för att kunna fa sakpolitisk makt. Finland tog år 2000 formellt steget över från negativ till positiv parlamentarism. Det är möjligt att tiden har kommit också till Sverige. Men dels är det inte alldeles uppenbart att den nuvarande svenska parlamentarismen är sämre än parlamentarismen i något annat land, dels fungerar den som det var tänkt att den skulle göra. Så är inte alltid fallet med konstitutionella innovationer. Detta är också ett centralt tema i en expertrapport till den sittande grundlagsutredningen av statsvetaren och förre kanslichefen vid konstitutionsutskottet, Magnus Isberg (2007).

7. Torbjörn Bergman: Parlamentarism

151

Enligt Isberg bottnar ett nyvaknat intresse för dessa frågor i händelserna efter valen 1998 och 2002. Enligt det rådande regelverket finns inget att invända mot händelserna att Göran Persson satt kvar. En statsminister sitter kvar tills han eller hon avgår eller avsätts. Men händelserna väcker, enligt kritikerna, frågor om inte en statsminister efter en större valförlust bör avgå för att lämna plats för en ny talmansrunda och ett nytt beslut i riksdagen. Isbergs rapport landar dock i slutsatsen att en kombination av den svenska parlamentarismen och ett krav på att statsministern alltid ska avgå i samband med riksdagsval kanske inte är så önskvärd. Detta skulle innebära att det i den negativa parlamentarismen införs principer som närmast hör hemma i en positivt formulerad sådan (att riksdagen röstar om statsministern efter varje val). En sådan sammanblandning av principer kan möjligen vara harmlös och i bästa fall markera riksdagens ställning som den institution på vilken regeringsmakten vilar. Men den leder också till frågan om det inte är bättre att undvika en halvmesyr och direkt ta steget över till den positivt formulerade parlamentarismen? I en komparativ utblick visar Isberg att det i system med positiv parlamentarism bildas färre regeringar som vilar på ett bräckligt underlag i parlamentet. Ett typexempel som nästan bara förekommer i den negativt formulerade parlamentarismen är Ullsten-regeringen 1978 som bara hade 39 ledamöter (ca 11 %) i riksdagen. Men för övrigt visar tillgänglig forskning att positiv parlamentarism inte nödvändigtvis innebär att det inte längre bildas några minoritetsregeringar. Isberg påpekar också att den positiva parlamentarismen kan göra att små vågmästarpartier far ökat inflytande i regeringsbildningsprocessen. Den traditionella synen, att negativ parlamentarism som gör det relativt lätt att bilda regering och oftare leder till minoritetsregeringar är att föredra, är kanske på väg att tyna bort. Samtidigt försvinner kanske också normen att det efter ett val eller en regerings avgång är viktigare att skyndsamt bilda en regering än att nödvändigtvis ha en majoritetsregering. Det är troligt att i vart fall en positiv parlamentarism av tyskt snitt, med uttryckliga

152

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

krav på att en statsminister måste stödjas av en absolut majoritet i parlamentet, skulle leda till att majoritetsregeringar blev regel snarare än undantag i svensk politik. Det är möjligt att detta skulle ske till priset av mer utdragna regeringsförhandlingar, åtminstone under en övergångstid när partierna för att kunna bilda regering tvingas kompromissa ihop sig om stora paketlösningar. Men riksdagens ställning skulle också förändras, från att idag vara ett forum där viktiga beslut i sakfrågor åtminstone ibland fattas i samarbete mellan regering och opposition, och i vissa fall till och med av oppositionen, till att vara ett forum där oppositionens roll framför allt är att granska och debattera majoritetsregeringen förslag. Även här gäller därför den gamla devisen att det finns både för- och nackdelar med de flesta alternativ.

att

läsa vidare

För en lagkommentar till den nutida statsrättsliga regleringen i regeringsformen se kapitel 6 i Holmberg m.fl. (2006), särskilt sidorna 266-278. Den svenska parlamentarismens historia finns återgiven i Stjernquist (1996) och von Sydow (1997). Sterzels (i999) genomgång av parlamentarismens statsrättsliga grunder är en modern klassiker på detta område. Björn von Sydow (2005) analyserar utvecklingen efter 1970. En kritisk statsvetenskaplig analys av hur den moderna svenska parlamentarismen fungerar återfinns i två böcker av Lewin (1996; 1998). Komparativa utblickar och en systematisk jämförelse av den parlamentariska demokratin i de 17 länder som jämförs i detta kapitel finns i Ström m.fl. (2003). EU:s påverkan på svensk parlamentarism analyseras i Hegeland (2006).

KAPITEL

10

FÖRVALTNING OCH REVISION Shirin Ahlbäck Öberg

En tjänsteman på Migrationsverket låter sig mutas för att tillstyrka medborgarskapsansökningar. En minister talar om för en myndighet hur de ska agera i ett enskilt ärende fast han eller hon egentligen inte får (s.k. ministerstyre). Exempel som dessa visar på faran för maktmissbruk mellan och inom myndigheterna. Det är inte bara folkvalda politiker som utövar offentlig makt, utan makten har i stor utsträckning delegerats till förvaltningens tjänstemän. Med förvaltning: avses de verkställande organen, dvs, regering, departement samt statliga och kommunala myndigheter. Det övergripande temat i detta kapitel rör frågorna om vem som delegeras makt, hur makten ska förvaltas samt hur man stävjar maktmissbruk.

förvaltningens r o l l och ställning - författnings politisk tystnad

Stora grundlagsändringar borde vara ett tillfälle då det är rimligt att förvänta sig särskilda och explicita författningspolitiska överväganden och diskussioner om hur hela vårt politiska system ska fungera. Om vi blickar bakåt på det svenska författningsbeslutet på 1970-talet, och hyllmetrarna av förarbeten, är det ändå slående hur lite man berörde förvaltningens roll och ställning (se Statsvetenskaplig tidskrift, 1976, s. 1-69). Men även demokratiteori har utgått från att förvaltningen endast spelar en underordnad roll i det politiska systemet. Denna akademiska tystnad har fått konsekvenser för den praktiska [153]

154

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

författningspolitiken. När det gäller Författningsutredningens och Grundlagberedningens arbete slås man av att de huvudsakligen uppehåller sig vid frågor om politikens inflöde, dvs. det politiska beslutsfattandets arkitektur. De långa diskussionerna rör således valsystemets utformning, kammarsystemet, folkomröstningsinstitutet m.m. (se SOU 1963:16-17; SOU 1967:26; SOU 1972:15). Det som kommer ut ur den politiska beslutsprocessen uppfattades uppenbarligen inte som känsligt eller bekymmersamt. Detta är besynnerligt, eftersom politikerna sedan länge - av praktiska och tidsmässiga skäl - varit tvungna att delegera långtgående maktbefogenheter till förvaltningen. Dagens omfattande välfärdsstat lämnar således betydande handlingsutrymme åt de offentliga tjänstemännen. Det innebär att värdefördelande beslut inte enbart fattas i de politiska församlingarnas sessionssalar, utan även i myndigheternas talrika arbetsrum. De förtroendevalda anger visserligen, i bästa fall, de politiska målen, men överlåter i stor utsträckning åt förvaltningen att bestämma hur och på vilket sätt dessa ambitioner ska förverkligas i kontakten med medborgarna. Dessa avvägningar, som tjänstemän i förvaltningen dagligen är satta att göra, förutsätter ett avsevärt handlingsutrymme, vilket bl.a. innebär eget initiativtagande, balanserande av ibland motstridiga politiska ambitioner samt praktiska vägval vad gäller hur politiken exakt ska nå medborgarna. Det är ytterst platsförmedlaren på arbetsförmedlingen som avgör vilka som ska få starta-eget-bidrag och därmed vilka som inte får åtnjuta denna förmån, det är den enskilde läkaren som fattar beslut om vem som ska fa en ny höftled, det är försäkringskassan som bestämmer vem som ska få förtidspension, det är socialtjänstemannens beslut som avgör vem som ska tilldelas försörjningsstöd (socialbidrag). Välfärdsstatens omfattande åtagande gör det omöjligt för de folkvalda församlingarna att i detalj kodifiera de politiska ambitionerna i lagar och föreskrifter. Begränsad tid, och kravet på att offentliga åtgärder i viss utsträckning måste kunna situationsanpassas, har medfört att de folkvalda i stor utsträckning överlåter åt förvaltningen att fylla ut och precisera allmänt hållna

8. Shiriti Ahlbäck Öberg: Förvaltning och revision

155

lagar och förordningar (Rothstein 2001, s. 65fF). Tjänstemän, som är satta att verkställa politiska beslut inom de mest skiftande frågor, ges alltså i praktiken en betydande möjlighet att påverka politiken såsom den möter folket. I kraft av sin sakkunskap har förvaltningstjänstemän dessutom stora möjligheter att påverka den politiska dagordningen och de politiska övervägandena innan besluten fattas. De kan utifrån sin dagliga insyn i ett visst sakområde initiera en fråga på den politiska dagordningen. I beredningsprocessen inför ett politiskt beslut ger politikerna ofta berörda myndigheter möjlighet att lämna synpunkter t.ex. genom remissförfarande. Redan en av förvaltningsforskningens klassiker påpekade att byråkratin i förhållande till de folkvalda förfogar över tre maktresurser: sakkunskap, storlek och kontinuitet (Weber 1922, s. 86 ff). Expertisen kommer sig av att tjänstemännen är utbildade och verksamma inom ett visst fält, och därför oftare har mer specialkunskaper än en folkvald politiker, som i utskotts- eller nämndarbetet måste vara beredda att ta ansvar för stora och ibland helt nya politikområden. Eftersom det finns mångdubbelt fler tjänstemän än politiker, så ger själva numerären förvaltningen bättre överblick och insyn i politiken. Dessutom är det så att politiker kommer och går i allmänna val, medan tjänstemän kan arbeta inom samma område under många år, vilket ytterligare förstärker kunskapsövertaget. Ur ett medborgarperspektiv gäller frågan hur förvaltningens maktinnehav kan rättfärdigas i en demokrati. Därmed väcks också frågan om vilken typ av institutioner som krävs för att garantera att förvaltningen inte missbrukar sin maktposition. Förvaltningens ställning i styrelseskicket är emellertid inte enbart en fråga av intresse för folket. För den politiska majoriteten är det viktigt att fa förvaltningen att genomfora besluten utan att intentionerna går förlorade på vägen. Men hur följsam ska förvaltningen egentligen vara? Det finns historiska exempel på ödesdigert följsamma myndigheter, där det önskvärda snarare hade varit att tjänstemännens professionalitet och etik hade satt stopp. Mot följsamhetssträvan finns ett motsatt ideal som går ut på att man visserligen förutsätter att

156

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

förvaltningen ska respektera de folkvaldas beslut, men inte till vilket pris som helst (Lundquist 1998, kapitel 4; Wockelberg 2003, kapitel 1). Detta kapitel handlar om styrning och legitimitet. Utgångspunkten är vad som föreskrivs i regeringsformen och dess förarbeten. Detta leder till en diskussion om den offentliga förvaltningens ändrade förutsättningar och de styrdas rättmätiga krav att offentlig verksamhet ska bedrivas korrekt. Det politiska systemets legitimitet är avhängigt av att medborgarna uppfattar den offentliga maktutövningen som rättfärdig, och i denna del har de offentliga granskarna en viktig roll.

regeringsformen o c h den svenska förvaltningsmodellen

Sverige har en internationellt sett unik förvaltningsmodell. Den svenska förvaltningsorganisationen utmärks av dess självständiga roll i förhållande till de politiska beslutsfunktionerna. Till skillnad från länder med ministerstyrelse finns här en organisatorisk tudelning mellan departement och förvaltningsmyn- „ digheter. Ministerstyrelse, som är den i andra parlamentariska system vanliga organiseringsprincipen för regeringars beslutsfattande, innebär att det är den enskilda ministern som fattar beslut för regeringens räkning och att de enskilda ministrarna kan fatta beslut i ärenden för de underlydande förvaltningsmyndigheterna. Ministern är därför ansvarig inför parlamentet för förvaltningens beslut. I Sverige krävs att regeringsbesluten ska fattas kollektivt av regeringens ledamöter (RF 7:3). Eftersom förvaltningsorganen lyder direkt under regeringen (RF 11:6), och inte under departementen, kan enskilda statsråd inte ingripa i förvaltningsmyndigheternas beslut. I Sverige går det således en organisatorisk gräns mellan departement och verk. Ett problem när vi diskuterar förvaltningens ställning i förhållande till det i grundlagen föreskrivna är att vi inte far särskilt mycket vägledning av regeringsformen när det gäller räckvidden av förvaltningsmyndigheternas självständighet. Reglerna om förvaltningens roll och ställning är så summariskt utformade

8. Shiriti Ahlbäck Öberg: Förvaltning och revision

157

att det lämnar ett besvärande tolkningsutrymme. Regeringsformens formuleringar innehåller en spänning just vad gäller förvaltningsmyndigheternas ställning. A ena sidan slås fast att det är regeringen som styr riket (RF 1:6), och vidare att under regeringen lyder Justitiekanslern, riksåklagaren, de centrala ämbetsverken, länsstyrelserna och likaså »annan statlig förvaltningsmyndighet» (RF 11:6, notera dock undantaget för riksdagens myndigheter). Å andra sidan begränsas förvaltningens lydnadsplikt i förhållande till regeringen av vad som föreskrivs i RF 11:7. En förvaltningsmyndighet är självständig i ett väsentligt avseende, nämligen när det gäller beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun, eller som rör tillämpning av lag. Man har länge tolkat detta som att förvaltningsmyndigheterna i och med detta har en betydande självständighet vid beslutsfattande i konkreta ärenden som handlar om myndighetsutövning och lagtillämpning. Tanken är att denna självständighet ska ses som ett värn för rättssäkerheten, en spärr mot maktmissbruk och att myndigheterna med denna modell i högre grad tar ansvar för sina beslut. Innebörden av myndigheternas självständighet i denna del är att ingen far försöka påverka myndigheternas agerande i enskilda fall eller hur de tillämpar lag, inte ens regeringen som kollektiv. Detta utgör således ett brott i den parlamentariska styrkedjan. Föreställningen om myndigheternas självständighet har emellertid under senare decennier utmanats. Gränserna för regeringens möjligheter att styra förvaltningsmyndigheterna har omvärderats och ifrågasatts. Diskussionen har handlat om hur regeringsformen ska tolkas. Lämnar den större utrymme för regeringen att styra myndigheterna än vad man av tradition antagit? Traditionsargumentet åberopas ofta då frågan kommer upp på dagordningen (Wockelberg 2000, s. 100), och i dessa sammanhang anförs flitigt att vår unika förvaltningsmodell har rötter ända från Axel Oxenstiernas tid (jfr dock Wetterberg 2002, s. 1008; Tarschys 1990; SOU 1983:39, s. 95ff). Bortsett från uppfattningen om modellens anor har det varit svårare att uttyda vad modellen mera precist innehåller, och till detta kommer att de politiska partiernas uppfattningar om den

158

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

svenska förvaltningsmodellens innehåll inte varit konsekventa över tid (Wockelberg 2003). Det är frapperande att en av de egenskaper som utmärker svensk förvaltning - dess självständighet är så oprecist reglerad i vår grundlag att det råder stark oenighet om vad denna självständighet egentligen består i, dvs. hur långt den sträcker sig. Någon hjälp har man heller inte kunnat finna i förarbetena, eftersom förvaltningens roll och ställning i liten utsträckning kommenteras. Dagens debatt startade med Förvaltningsutredningen, som ifrågasatte den traditionella bilden av förvaltningsmyndigheternas självständighet (SOU 1983:39; jfr SOU 1985:40). Utredningen hävdade att det rådde ett konstitutionellt missförstånd om regeringens befogenheter och ansvar: den nya regeringsformen tillät en mer långtgående styrning av myndigheterna. Man menade att det inte bara var så att politikerna fick styra, utan de borde styra myndigheterna i högre utsträckning. Myndigheternas underordnade roll och lojalitet gentemot regeringen betonades även av Förvaltningspolitiska kommissionen i slutet av 1990-talet (t.ex. SOU 1997:9; SOU 1997:57). Från den politiska majoritetens håll har man välkomnat argumenten för en starkare styrning av förvaltningen (se t.ex. prop. 1986/87:99; 1 9 8 6 / 8 7 : ^ 2 9 ; rskr 1986/87:226). Någon önskan att närma sig en modell med ministerstyrelse var det dock inte tal om (Wockelberg 2000, s. 120). Till denna diskussion kommer nämligen att det formellt reglerade skiljer sig från det faktiskt utförda. Det finns inte några vattentäta skott mellan departement och myndigheter. Idag är det exempelvis allmänt accepterat att regeringen och dess kansli har tät kommunikation med sina myndigheter via informella kontakter. Både Förvaltningsutredningen och Verksledningskommittén såg dessa kontakter som viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndigheterna. Inte ens inom det i sammanhanget känsliga lagrummet RF 11:7 är sådana kontakter uteslutna, även om Verksledningskommittén menade att dessa borde präglas av försiktighet (SOU 1985:40, s. 91 ff; jfr SOU 1983:39, s. 100). Frågan är emellertid var gränsen går. I vilket läge passerar en informationsgivning mellan ett departement och en myndighet gränsen

8. Shiriti Ahlbäck Öberg: Förvaltning och revision

159

för vad RF 11:7 tål, och omvandlas till en otillåten styrsignal? Vissa hävdar att skillnaden mellan den svenska förvaltningsmodellen och modeller med ministerstyrelse i realiteten inte är så stor (Lindbom 1997; Lindbom 2000, s. 138ff). Även i detta avseende är rättsläget minst sagt oklart. Varken regeringsformen eller dess förarbeten ger oss särskilt klara besked om myndigheternas ställning, vilket öppnar för helt olika tolkningar. Förvaltningsmyndigheternas fristående ställning uppfattas som en kvarleva från äldre tider, men 1809 års regeringsform byggde på ett maktdelningstänkande som inte ser några problem med att olika delar av det politiska systemet besitter egen makt; idén är att dessa olika maktcentra ska balansera varandra. Vad gäller parlamentarism, som alltså kodifierades i 1974 års regeringsform, vilar detta styrelseskick på en idé om maktkoncentration. Det brott som fristående myndigheter utgör i den parlamentariska styrningskedjan hade därför kunnat motivera en principdiskussion i grundlagsbeslutets förarbeten. Att frågan om förvaltningsmyndigheternas ställning alltjämt är oklar råder det inget tvivel om. Skiljelinjen går mellan dem som är intresserade av att öka förvaltningens styrbarhet - ofta den politiska majoriteten - och dem som ser det som ett rättssäkerhetsvärde att myndigheterna inte behöver vara följsamma en politisk majoritet som riskerar att vara alltför opinionskänslig och nyckfull. Modellen med självständiga myndigheter har blivit alltmer ifrågasatt under de senaste decennierna. Att det både från socialdemokratiska och borgerliga regeringars sida finns ett stort intresse för klarlägganden om hur bl.a. styrningsrelationen inom staten ska se ut vittnar alla de utredningar om som under senare år tillsatts: Ansvarskommittén (dir. 2003:10), Grundlagsutredningen (dir. 2004:96), Styrutredningen (dir. 2006:30) och Förvaltningskommittén (dir. 2006:123). Detta ökande intresse för förvaltningsmodellens innehåll har förstås sin förklaring i att förutsättningarna för att styra hela tiden förändras, vilket vi strax ska komma in på. Här kan det emellertid vara på sin plats att konstatera att EU-medlemskapet påtagligt förändrat förutsättningarna för i vilken mån man kan hävda att det går att upprätthålla en organisatorisk gräns mellan departement och

I60

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

myndigheter. EU har medfört ett omfattande arbete vad gäller den nationella samordningen och koordineringen av ståndpunkter, vilket förutsätter omfattande kontakter mellan departement och verk. Till detta kommer att Sverige i internationell jämförelse har haft små departement (även om regeringskansliet på senare år har expanderat rejält) och därmed en mindre tjänstemannastab direkt under regeringen, vilket inneburit att man måste använda sig av förvaltningsmyndigheternas tjänstemän. Frågan är således om internationaliserandet av förvaltningen bidragit till att sudda ut gränsen mellan departement och förvaltning (Johansson 2002, s. 115 ff).

att styra före eller efter - v å r tids nya f ö r u t s ä t t n i n g a r

Den offentliga verksamhetens expansion har lett till nya styrformer. Mål- och resultatstyrning innebär att politikerna bestämmer vilka mål som ska ställas upp för verksamheten och vilka resultat som ska uppnås, medan förvaltningen ges frihet att fylla intentionerna med innehåll. Med denna nya styrningsteknik är det inte längre lika självklart att förvänta sig att det blir som man tänkt, utan den förhandskontroll som låg i detaljstyrningen måste i mål- och resultatstyrningen ersättas med ökad efterhandskontroll. Det finns ytterligare skäl till att behovet av efterhandskontroll harblivit mer angelägen. Förutsättningarna för den svenska demokratimodellen har förändrats. Partier och organisationer har förlorat medlemmar och väljarna har blivit alltmer rörliga, samtidigt som misstron mot politiker och politiska institutioner har ökat. Det politiska systemets legitimitet byggde tidigare på idén om att ansvarighet tillförsäkrades genom kontroll ex ante, dvs. att medborgarna kontrollerade politikens dagordning och genomförande i förväg framför allt genom de allmänna valen. Denna förutsättning har urholkats i och med att länken mellan väljare och valda blivit svagare. Dessa nya villkor har förskjutit fokus för de styrdas behov av kontroll från förhandsgranskning till efterhandsgranskning. De politiska institutionerna för

8. Shiriti Ahlbäck Öberg: Förvaltning och revision

161

granskning och efterhandskontroll blir därmed av mer centralt intresse i demokratidiskussionen. Om politikerna ska kunna ta ansvar för sina beslut, och om medborgarna ska kunna utkräva ansvar av beslutsfattarna, krävs att såväl politiker som medborgare ges möjlighet att faktiskt hålla sig informerade om vad som försiggår i förvaltningen. Informationsbehovet gäller förvaltningens förmåga att förverkliga de politiska utfästelserna och här är såväl genomförandeprocessen som själva utfallet av intresse. Utan denna kunskap blir förutsättningarna för att kunna ställa de styrande till svars inget annat än en tom formel. Särskilt viktigt är det kontrollinstrument som ägnar sig åt en återkommande och närgången granskning av hela statsförvaltningen. Flera av de kontrollinstrument som återfinns i regeringsformens tolfte kapitel (se kapitel 13) riktar sig enbart mot statsråden enskilt eller regeringen som helhet (Konstitutionsutskottet, frågeinstitutet), alternativt ombesörjs av en eller ett fatal befattningshavare som inte på långt när kan hinna med att hålla hela förvaltningsapparaten under uppsikt (Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern). Undantagen utgörs av den verksamhet som fram till 2003 bedrevs av Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket (RRV), men som sedan övertagits av den nyinrättade myndigheten Riksrevisionen. De förvaltningsrevisionella granskningar som detta statliga revisionsorgan genomför är de enda i staten institutionaliserade exemplen på regelbundet återkommande efterhandskontroller av hur statsförvaltningen sköter sitt verkställande arbete. Verksamheten var länge otillräckligt reglerad, men förändrades på ett uppseendeväckande sätt efter en konstitutionell debatt med en för svenska förhållanden ovanligt hög preciseringsgrad. Debatten och beslutet om den statliga revisionen i Sverige står i bjärt kontrast till de knapphändiga författningspolitiska debatterna under föregående årtionden.

den o f f e n t l i g a revisionen

Sverige hade länge levt med en revisionsordning som snarare bygger på oreflekterade enskilda beslut än på ett principiellt

162

svensk

författnings politik

ställningstagande. Den statliga revisionen utgjordes fram till 2003 av en resursmässigt svag men grundlagsreglerad riksdagsrevision bestående av valda politiker, och en resursstarkare men konstitutionellt svagt förankrad revision under regeringen. Avsaknaden av principiell diskussion innebar att den tidigare revisionsordningen utgjorde en blandning av konstitutionellt arvegods (Riksdagens revisorer) och en stabsmyndighets pragmatiska orientering mot att verka som högsta revisionsorgan (RRV). Mot denna bakgrund måste riksdagens beslut om en nyordning för den statliga revisionen ses som ett trendbrott. Man har dels tagit ett helhetsgrepp på frågan om hur den statliga revisionen bör utformas för att kunna fullgöra sitt uppdrag, dels har de folkvalda själva preciserat förutsättningarna - såväl de författnings- som förvaltningsmässiga - för den nya institutionen. Revisionen ska på eget initiativ ägna sig åt återkommande och närgången granskning av hela statsförvaltningen. Förvaltningsrevision, även kallad effektivitetsrevision, rör sig om ett kunskapsförmedlande uppdrag, där revisionsorganen saknar egna möjligheter att utfärda sanktioner mot myndigheter som inte sköter sina åligganden. Att producera och förmedla kunskap om hur förvaltningen sköter sina uppgifter är emellertid inget politiskt neutralt företag, eftersom det får stora konsekvenser för de styrandes politiska trovärdighet om den förda politiken framställs som en framgång eller ett misslyckande. I sitt arbete balanserar således även opolitiska granskare på en knivsegg: deras rapporter kommer antingen att bekräfta det politiska ledarskapets duglighet eller blottlägga dess politiska misslyckanden. Sanningssägande i det politiska systemet kräver därmed osårbarhet i det granskande arbetet. Frågan är i vilken utsträckning som granskarna utan ängsliga sidoblickar på de politiska högkvarteren kan ta fram verklighetsbeskrivningar som innehåller såväl ris som ros. För att revisionsrapporterna av allmänheten ska uppfattas som tillförlitliga, dvs. inte styrda av politiska hänsyn, krävs helt enkelt institutionella arrangemang som tillförsäkrar revisorerna ett sådant oberoende. Det räcker inte att uttala fromma förhoppningar om att revisionsverksam-

8. Shiriti Ahlbäck Öberg: Förvaltning och revision

163

heten bedrivs oberoende - det hela rör sig om något mer än en perifer teknikalitet. Ytterst handlar det om vilka garantier som granskarna av den verkställande makten har att arbeta under. Granskarna måste ges möjlighet att leverera kritik utan att för den skull riskera att bita den hand som föder dem.

oberoendets

betydelse

Revisionens oberoende ska här förstås som att granskarna utan politiska påtryckningar själva ska kunna välja granskningsobjekt, självständigt bedriva granskningen och slutligen obundet formulera vad man kommit fram till (Ahlbäck 1999, s. 94). Självständighet är helt enkelt avgörande för granskningens trovärdighet. Det väsentliga är att revisionen inte ges någon beslutandemakt; det åligger inte revisorerna att utfärda sanktioner i den händelse ineffektivitet eller fel påträffats i granskningen. Denna beslutandemakt ligger idag, och även framgent, hos de folkvalda. Det är folkets företrädare som, med offentligt framförda motiveringar, har att bedöma om granskningsresultaten föranleder någon åtgärd eller ej. Det är med denna precisering av oberoendet missvisande att jämställa denna typ av verksamhet med maktdelning - någon beslutsmakt eller överprövningsrätt tillkommer ju inte revisorerna. Kravet på oberoende i granskningsarbetet innebär således inte att revisionens ställning skulle vara jämförbar med en författningsdomstol, vilket felaktigt har anförts i debatten. Ett oberoende revisionsverks uppdrag ligger i informationsgivningen. Revisionsorganet ges inga egna möjligheter att utfärda sanktioner om revisorerna finner brister i myndigheternas hantering av något politiskt program. Ser man revisionen som en viktig politisk institution för att fa fram kunskap om sakernas tillstånd i förvaltningen, är det snarare det oberoende annan kunskapsproducerande verksamhet kräver som avses när revisionsfrågan diskuteras - jämförelsen med forskningens frihet ligger nära till hands. En oberoende revision kräver institutionella arrangemang som i praktiken säkerställer konstitutionellt skydd, tillräckliga

164

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

resurser och anställningstrygghet för ledningen. Så var inte fallet i den tidigare svenska modellen. RRV:s verksamhet var exempelvis inte reglerad i grundlag, ett förhållande som inte enbart skilde RRV från riksdagsrevisorerna utan även utgjorde ett undantag bland medlemsländerna i Europeiska unionen. Denna institutionella otrygghet kunde medföra att RRV årligen var tvunget att underordna sig en budgetprövning hos Finansdepartementet, och regeringen kunde med ett pennstreck förändra förutsättningarna för RRV Ett sådant inbyggt beroendeförhållande och osäkerhetsmoment kan verka förödande för en granskare. Verket kunde under ekonomiskt svåra tider mycket väl få se sin verksamhet kraftigt nedskuren eller ändrad. Ytterligare ett problem med den gamla konstruktionen var att det förelåg en risk för att RRV underordnade sig även outtalade resultatkrav från regeringskansliet (Ahlbäck 1999, s. 267 ff). Vad gäller ledningens anställningstrygghet talade turerna kring generaldirektör IngaBritt Ahlenius förordnande under sommaren och hösten 1999 sitt tydliga språk. När det hettade till som värst mellan finansministern och RRV:s generaldirektör framkom det att förespeglingen om RRV som det oberoende revisionsorganet i vårt styrelseskick har varit en produkt av regeringskansliets retorik (se myndighetsinstruktionen) och RRV:s önsketänkande. Riksdagens revisorer var visserligen grundlagsskyddade, men de parlamentariska revisorernas oberoende kunde ifrågasättas av att de var partipolitiker och att revisionsrapporterna i värsta fall framarbetats utifrån sedvanliga partipolitiska hänsyn. Riksdagsrevisorerna eftersträvade visserligen ofta enighet kring sina rapporter, men i de fall rapporterna översändes till berört utskott för riksdagsbehandling har den parlamentariska logiken mellan majoritet och opposition ändå slagit igenom. Ett huvudproblem var också att riksdagen uppvisade ett förbluffande ointresse för det egna revisionsorganets arbete (Ahlbäck 1999, s. 273ff).

den

nya revisionen

Alltsedan 1990-talet har revisionsfrågan stötts och blötts utan att det har funnits några tecken på verklig förändringsvilja i något

8. Shiriti Ahlbäck Öberg: Förvaltning och revision

165

politiskt läger (se I993/94:TKI och Riksdagens revisionsutredning 1997-10-10). Men år 2000 kom ett genombrott. Riksdagskommittén presenterade då sitt betänkande Riksdagen och den statliga revisionen till Riksdagsstyrelsen, och det var radikala förändringar av revisionsordningen i Sverige som föreslogs. Det i sammanhanget intressanta är att denna författningsförändring uteslutande var initierad av riksdagen, inte av regeringen som är det brukliga i författningsfrågor, och förslaget fick majoritet i riksdagen även när regeringspartiet - socialdemokraterna - initialt inte stödde reformen. Förslaget gick ut på att den statliga revisionsverksamheten skulle underställas riksdagen i en ny myndighet med namnet Riksrevisionen. Verksamheten skulle grundlagsskyddas och Riksrevisionen skulle i internationella sammanhang representera Sverige som Supreme Audit Institution. Vidare föreslog man att den nya revisionsmyndigheten skulle ledas av en riksrevisor som förordnades för sex-sju år, utan möjlighet till förlängning, och riksrevisorn skulle utses av Konstitutionsutskottet. Kommittén talade också om att tillgodose »riksdagens behov av samband med och insyn i myndigheten« genom att den även skulle ha ett parlamentariskt sammansatt organ. Detta organ, som sedermera något missledande kom att kallas styrelse, skulle ha rätt att lägga förslag till riksdagen med anledning av revisionsrapporterna. Däremot skulle parlamentarikerna inte ha något inflytande i själva granskningsarbetet. Denna modell är att betrakta som en politisk kompromiss, där riksdagsledamöterna i kommittén haft svårt att släppa taget från revisionen. En i internationell jämförelse vanligare ordning är att det inom parlamentet internt inrättas ett särskilt revisionsutskott för att ta emot revisionsorganets rapporter. I dessa utskott har sedan de folkvalda full frihet att besluta om granskningens iakttagelser ska leda till någon åtgärd. Men man kan ändå sammanfattningsvis säga att riksdagskommitténs förslag vad gäller den nya revisionsordningen är för svenska förhållanden ovanligt principiellt hållen, och man utmejslar den nya institutionen med en för svenska parlamentariker ovanligt hög precision. Vägen från Riksdagskommitténs förslag till riksdagens beslut var emellertid inte problemfri. Ärendet överlämnades via

166

SVENSK F Ö R F A T T N I N G S P O L I T I K

Riksdagsstyrelsen till riksdagen för beredning i Konstitutionsutskottet. KU skickade förslaget på remiss till ett trettiotal myndigheter och organisationer, och när ärendet skulle beredas fanns förutom remissvaren tre kommittémotioner som väckts med anledning av förslaget. I den socialdemokratiska motionen yrkades på avslag på förslaget och man vidhöll den ståndpunkt som partiets representanter intagit i kommittén (mot. 2000/01^324). Vänsterpartiet yrkade på att ytterligare en utredning skulle tillsättas för att med nya utgångspunkter analysera den statliga revisionen (mot. 2000/ OI:K2). Miljöpartiet ville att samtliga riksdagspartier skulle garanteras representation i Riksrevisionens styrelse (mot. 2 0 O O / O I : K I ) . Eftersom socialdemokraterna in i det sista motsatte sig kommitténs och därmed Riksdagsstyrelsens förslag var det många som inte förväntade sig att en förändring faktiskt skulle komma till stånd. Det visar sig emellertid att man på upploppet var villig att kompromissa. I debatten anfördes bl.a. det önskvärda i bred uppslutning i frågor av författningspolitisk karaktär (prot. 2000/01:47, §)• I egentlig mening hade socialdemokraterna emellertid inget val. Det intressanta med denna reform är ju just att den var riksdagsinitierad, och Riksdagsstyrelsens förslag om en ny revisionsordning hade majoritet oavsett om regeringspartiet ställde sig bakom det eller ej. Vidare kan vi i detta sammanhang konstatera att förslaget, och det efterföljande beslutet, representerar något nytt för svensk del vad gäller beredskapen och därmed förmågan att resonera principiellt kring frågor om institutioners utformning. Riksdagens beslut om en ny statlig revision innebar att Sverige sommaren 2003 fick en ny sammanhållen revisionsmyndighet under riksdagen, Riksrevisionen, med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen. I beslutet låg även att verksamheten skulle vara reglerad i regeringsformen, varför revisionen fått det konstitutionella skydd verksamheten kräver. Eftersom riksdagsbeslutet blev en kompromiss föreslog Konstitutionsutskottet i några avseenden andra lösningar än de Riksdagskommittén föreslagit. Bl.a. förordas att styrelsen för den nya revisionsmyndigheten under riksdagen ska ha en sådan

8. Shiriti Ahlbäck Öberg: Förvaltning och revision

167

sammansättning att samtliga riksdagspartier kan representeras med ordinarie ledamöter. Vidare föreslår utskottet att den nya revisionsmyndigheten under riksdagen ska ledas av tre personer i stället för av en enda riksrevisor. Dessa riksrevisorer väljs av riksdagen efter förslag av Konstitutionsutskottet, och mandatperioden ska vara sex eller sju år utan möjlighet till omval. Riksdagen uttrycker särskilt att den nya revisionsmyndigheten ska uppfylla vedertagna kriterier för oberoende, dvs. revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser (se 2000 / 01: KU8, rskr 116-119). Avslutningsvis kan vi konstatera att omstöpningen av den statliga revisionsordningen utgör en milstolpe i svensk författningspolitisk historia. En radikal förändring innebär emellertid inte med nödvändighet att alla tidigare problem är lösta, eller att nya problem inte uppstår. Riksdagen har nu utfärdat direktiv för uppföljning av riksrevisionsreformen (dnr 019-2470-06/07, 2007-04-18), och den parlamentariska utredningens uppgift är att gå igenom hur reformen rent praktiskt har fallit ut och att ta ställning till om det krävs ytterligare åtgärder för att utveckla och stärka reformen. Uppdraget är visserligen brett, men frågor som i direktivet preciseras rör utvärdering av huruvida det fungerar att utöva ett samlat ledarskap med tre riksrevisorer, utredningen ska pröva styrelsens roll och analysera riksdagens mottagande av riksrevisionens rapporter m.m. Vad utredningen kommer fram till redovisas på senhösten 2008. Vi kan konstatera att en ny offentlig institution inte utformas en gång för alla ens i en välfungerande demokrati, utan de kräver regelbunden uppsikt och analys från såväl medborgare, massmedier, experter som politikerna själva.

att

läsa vidare

För en översikt över och analys av den politiska debatten om den svenska förvaltningsmodellen, se Wockelberg (2003). Grunderna för den politiska styrningen i statsförvaltningen behandlas i Tarschys (1990) och SOU 1983:39. För jämförande studier av för-

168

SVENSK F Ö R F A T T N I N G S P O L I T I K

valtningens roll och arbetssätt se Page (1993) och Peters (2001). I Petersson (2005) finns en jämförelse mellan de nordiska länderna. Den statliga revisionens roll behandlas i Ahlbäck ( 1 9 9 9 ) , och en mer detaljerad redogörelse för de politiska turerna kring Riksrevisionens tillblivelse återfinns i Isberg (2003). För en lagkommentar i regeringsformen om den svenska förvaltningsmodellen se sidorna 305-308 och 490-500 i Holmberg m.fl. (2006), om riksrevisionen se sidorna 548-553.

KAPITEL

10

DOMSTOLAR OCH LAGPRÖVNING Caroline Taube

År 2000 valde Högsta domstolen i ett fall att inte tillämpa en övergångsbestämmelse till en lag. Motiveringen var att den aktuella bestämmelsen stred mot förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i RF 2:10 (NJA 2000, s. 132). Detta var första gången som Högsta domstolen valde att inte tillämpa en lag. Några år tidigare underkände Regeringsrätten ett regeringsbeslut rörande fastställelse av en detaljplan i vilken medgavs att en trafikled, Norra länken, skulle byggas genom nationalstadsparken vid Haga i Stockholm (RÅ 1997, ref. 18). I ett senare fall fastställde Regeringsrätten ett regeringsbeslut angående avveckling av en reaktor i Barsebäck (RÅ 1999, ref. 76). I båda fallen hade Regeringsrätten till uppgift att granska huruvida regeringsbesluten stred mot någon rättsregel. Dessa avgöranden av de två högsta domstolarna har rönt stor uppmärksamhet. Debatten har rört frågan om vilken roll domstolar kan eller bör ha i Sverige. Hur kan det komma sig att domare kan välja att inte tillämpa lagstiftning beslutad i demokratisk ordning? Hur ingripande kan den rättsliga kontrollen av politiska beslut och förvaltningsbeslut vara utan att det samtidigt inkräktar på demokratin? Domare, sägs det, har ju inte ett politiskt ansvar och ska därför inte kunna fatta politiska beslut. Ibland har frågan om balansen mellan domstolar och politiska organ framstått som ett nollsummespel - det den ena vinner förlorar den andra. Men är det verkligen så enkelt, eller kompletterar de varandra? I detta kapitel behandlas lagprövning. Rättsprövning kommenteras mycket översiktligt. [169]

170

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

den dömande makten! vad kan den omfatta?

Domstolarnas roll som den tredje statsmakten avser traditionellt den dömande funktionen, åtskild från den lagstiftande och verkställande makten. Med den dömande makten kan en kontrollerande roll anses följa vad gäller politiska beslut av såväl den lagstiftande som den verkställande makten. Detta följer kronologiskt av den kedja av politiska beslut som leder fram till att en lag eller annan rättsregel antas; domstolar har att tolka och tillämpa gällande rättsregler när de löser tvister, utdömer straff eller prövar klagomål mot förvaltningsbeslut. Att »tillämpa lagern i den dömande verksamheten är inte alltid en enkel operation, och att se domarna som mekaniska funktionärer såsom »la bouche de la loi« (lagens mun), ur vilken man kan kvittera ut ett enkelt svar låter sig inte göra i vår verklighet. Lagen kan vara oklar eller ge upphov till nya frågor i oförutsedda situationer. Den kan behöva tolkas för att dess innehåll ska kunna fastställas av domaren, som sedan dömer med tolkningen som grund. Detta kan medföra att lagens innehåll modifieras något jämfört med vad lagstiftaren ursprungligen har avsett. Lagtolkning innebär därför ett skapande moment i den dömande verksamheten, och den kan därför sägas inkräkta på den lagstiftande maktens område. Hur omfattande ett sådant »inkräktande« blir kan variera mellan olika länder och olika traditioner, och mellan olika perioder. För konkreta exempel från svensk rättspraxis på vad tolkning kan innebära, se kapitel 3. Hur stort tolkningsutrymmet kan bli beror också på vilken lagstiftningsteknik som används. Exempelvis ger s.k. ramlagar med öppet formulerade paragrafer ett stort utrymme för tolkning åt domstolarna (om lagstiftningsteknik, se kapitel 11). Den dömande funktionen kan likaså betraktas som en verkställande uppgift och därmed som en del av den exekutiva makten. Detta har varit fallet i Sverige mycket länge. Ända sedan landskapslagarnas tid var det kungen som hade den högsta domsmakten; därav uttrycket att »gå till kungs« avseende en sista möjlighet att vända sig till kungen för att överpröva och

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

171

eventuellt ändra en dom. Vad gäller utvecklingen från 1809 hade kungen rätt att delta i Högsta domstolens sammanträden och hade då två röster och utslagsröst vid lika röstetal. Denna ordning gällde formellt fram till 1909, men i praktiken använde kungen sin rösträtt ytterst sällan, och utslagsrösten endast en gång. Högsta domstolen dömde i kungens namn (»Kungl. Majt.«) fram till 1974 års regeringsform. Det författningspolitiska valet att i 1974 års RF behandla domstolar och myndigheter i ett och samma kapitel (11 kap.) kan förstås mot denna bakgrund. I internationell jämförelse har domstolarna i Sverige haft en svag ställning som »den tredje statsmaktens Den svenska förståelsen av detta uttryck skvallrar om en annan konstitutionell tradition: Det som avses är inte domstolarna utan den fria pressen som har en grundmurad ställning genom det internationellt sett unika skyddet av tryckfriheten. Särskilt förvaltningsdomstolarnas position och befogenheter konkretiserar den svenska traditionen med domstolar som en del av den verkställande makten. Framväxten av en separat domstolsordning för förvaltningsrättsliga frågor började i och med att Regeringsrätten bildades 1909. Syftet var att den skulle avlasta regeringen och i viss mån också Högsta domstolen från vissa administrativa besvärsmål. Mål som huvudsakligen handlade om lämplighetsprövning avgjordes däremot fortfarande av regeringen. Utvecklingen av dagens förvaltningsdomstolar har skett i etapper från 1970-talet och framåt, liksom den successiva vidgning av de ärenden som omfattas av deras jurisdiktion. Förvaltningsdomstolar är överklagandeinstans för beslut fattade av statliga och kommunala myndigheter. På vissa områden omfattar den rättsliga prövningen alla aspekter av beslutet, alltså både dess laglighet och lämplighet. En laglighetsprövning innebär att förvaltningsdomstolen endast kan upphäva ett beslut som strider mot en gällande rättsregel; den brukar därför benämnas kassatorisk. En lämplighetsprövning innebär däremot att förvaltningsdomstolarna kan ändra själva innehållet i beslutet, t.ex. genom att bedöma huruvida storleken på ett socialbidrag är skäligt i ett enskilt fall. Denna kompetens betyder i realiteten att svenska

172

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

förvaltningsdomstolar har en betydande politisk makt, något som ger dem en särställning i jämförelse med förvaltningsdomstolar i andra länder där de i regel endast prövar förvaltningsbeslutens laglighet (Petersson m.fl. 1999, Smith 2006). På områden där regeringen är sista instans kan Regeringsrätten pröva regeringsbeslut som omfattar prövning av »den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.i.« i Europakonventionen om de mänskliga fri- och rättigheterna genom s.k. rättsprövning. En sådan prövning avser beslutets laglighet. Det bör observeras att tillämpningsområdet för rättsprövningslagen ändrades 2006; i tidigare lagstiftning omfattade rättsprövningen förhållanden som avsågs i RF 8:2 och 8:3. Genom s.k. kommunalbesvär kan en enskild föra talan i förvaltningsdomstol angående frågor som ligger inom ramen för den kommunala självstyrelsen. Prövningen gäller även i detta fall beslutets laglighet.

lagprövning:

konstitutionens

företräde

Ett särskilt problem vid rättstillämpningen rör rättsreglernas förenlighet med landets konstitution. En domare beaktar detta ex officio, dvs. å ämbetets vägnar, beroende på den ordning som gäller i ett specifikt land, oftast efter att en part har åberopat det i målet. Rättslig prövning av lag stiftad av riksdagen benämns i Sverige lagprövning. Lagprövningen ingår som en del av det som övergripande kallas normprövning och som innebär en prövning även av andra rättsregler än sådana i lag stiftad av parlamentet, alltså förordningar och andra föreskrifter av lägre valör och deras förenlighet med regler av högre valör. Normkontroll kan användas som en vidare term som rymmer både politisk och rättslig kontroll (se kapitel 13). Bland de politiska formerna för normkontroll kan nämnas presidentveto, tvåkammarsystem med en inbyggd tröghet i lagstiftningsarbetet och kontroll i parlamentariska utskott. I Sverige utövas politisk kontroll under lagstiftningsarbetet i riksdagens utskott, t.ex. av KU vad gäller grundlagsfrågor. Den förhandsgranskning som görs av Lagrådet är ett exempel på rättslig kontroll av rådgivande karaktär. Inter-

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

173

nationellt finns många institutionella varianter av normkontroll och de rättsliga formerna bör ofta förstås i kombination med den politiska normkontrollen. Exempelvis kan politisk kontroll kanaliseras via en rättslig instans genom att medlemmar av ett parlament har talerätt i en författningsdomstol och därigenom driva fall till prövning. En grundförutsättning för lagprövning är att konstitutionen anses vara rättsligt bindande och att den är direkt tillämplig såsom »lag« i domstol. Därmed kan den situation uppstå då domaren i en vanlig domstol upptäcker att en regel i den lag som han eller hon ska tillämpa strider mot en regel i konstitutionen. Två rättsregler av olika valör är därmed gällande samtidigt. Om rättsregeln i vanlig lag strider mot regeln i konstitutionen kan domaren välja att antingen tolka lagbestämmelsen så att den ändå blir förenlig med konstitutionen, eller också att inte tillämpa lagen (Nergelius 1997). I det senare fallet betyder det att domaren tillämpar regeln i landets konstitution framför rättsregeln av lägre valör. Att en konstitution har rättslig verkan och företräde framför vanlig lag är betydelsefullt bl.a. för möjligheten att i domstol genomdriva och effektivt skydda konstitutionens fri- och rättigheter (se vidare kapitel 2). För att ge ett kontrasterande exempel kan nämnas f.d. Sovjetunionen där konstitutionens rättighetskatalog endast hade en deklarativ funktion och ingen rättslig betydelse. Samma sak gäller genomförandet av en konstitutions övriga regelverk, t.ex. vad gäller kompetensfördelning mellan politiska organ eller mellan statlig och regional eller kommunal nivå. Teoretiskt kan det hierarkiska förhållandet mellan konstitution och lag, förordning m.fl. föreskrifter förklaras genom en delning mellan den konstituerande makten, folket (den grundlagsgivande makten), och de konstituerade makterna, bl.a. parlament (som stiftar vanlig lag), regering och domstolar. Denna delning anknyter till den tekniska skillnaden mellan en konstitution och en vanlig lag. Ett lands konstitution är i allmänhet svårare att ändra än vanlig lag stiftad av parlamentet. Konstitutionen har därtill ofta antagits i särskild ordning, t. ex. genom folkomröst-

174

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

ning eller genom beslut av särskild församling, ett s.k. konvent (se vidare kapitel 14). Om ändringsmekanismerna och antagningsförfarandet inte tillmättes någon betydelse skulle det innebära att vanlig lag hade samma valör som konstitutionen. Den skulle därmed inte ha något högre rättsligt värde än vanlig lag.

lagprövning i olika typer av d o m s t o l a r

Lagprövning som medel för att lösa normkonflikter formulerades första gången i USA i ett rättsfall från 1803, Marbury v. Madison. Det tidigaste europeiska exemplet är Norge under mitten av 1800-talet där en motsvarande utveckling ägde rum. I både USA och Norge sker lagprövningen i allmän domstol, varför benämningen den »amerikanska modellen« har uppstått. Den kan också beskrivas som decentraliserad eftersom den utövas av alla domstolar. Andra länder har valt att inrätta en särskild författningsdomstol. Denna s.k. »europeiska modelk med en centraliserad instans skapades tidigt på 1900-talet av den österrikiske rättsvetenskapsmannen Hans Kelsen. Utöver dessa två modeller finns olika mellanformer. I exempelvis Estland och Grekland kombineras den decentraliserade prövningen med prövning i en centraliserad instans (Taube 2001; Kastanas 2002). Det centrala författningspolitiska valet handlar främst om typen av domstol. Det kan ha stor principiell och praktisk betydelse vad gäller lagprövningens rättsliga och politiska inverkan. Valet ger också en fingervisning om ett lands förhållningssätt vad gäller upprätthållandet av en skiljelinje mellan juridik och politik; detta är problematiskt i varje rättsstat. Vanlig domstol 1 den fortsatta framställningen används uttrycket »vanlig domstol» för att förenkla jämförelsen med författningsdomstol. Med »vanlig domstok avses allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Att låta vanliga domstolar utöva lagprövning kan synas odramatiskt. Detta gäller framför allt länder som USA och Norge med en mycket gammal konstitution. Lagprövningen har vuxit fram i praxis och är helt oreglerad i deras respektive konsti-

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

175

tutioner. Det författningspolitiska valet kan där sägas bestå i en accept av status quo - kombinerad med vördnad för den statsbildande konstitutionen - eller ses som ett tecken på att konstitutionen är mycket svår att ändra, såsom i USA men däremot inte i Norge. 1 länder med nyare konstitutioner förhåller det sig naturligen annorlunda. Det är numera mindre vanligt att välja en vanlig högsta domstol som (högsta) lagprövningsinstans. Till skillnad från övriga stater i centrala och östra Europa var det bara Estland som valde att inte införa en författningsdomstol under det omfattande konstitutionella reformarbetet som inleddes efter murens fall och Sovjetunionens sammanbrott. Det som utmärker lagprövningen i en vanlig domstol är att den är konkret. Detta innebär att frågan om en lags förenlighet med konstitutionen uppstår när ett specifikt fall ska avgöras. Det ligger i sakens natur att det är fråga om en prövning i efterhand (termerna a posteriori och ex post används i utländsk litteratur). I Sverige finns detta system och här är innebörden av domarens beslut att denne väljer att antingen tillämpa eller inte tillämpa den rättsregel som strider mot RE Det är formellt endast de parter som är involverade i fallet som omfattas av beslutet (effekt inter partes). Däremot kan en dom ha större betydelse på ett generellt plan eftersom det kan vara fråga om att fel uppmärksammas i en rättsregel som ska tillämpas även i andra fall. Detta gäller särskilt när det kommer från ett lands högsta instans och då har prejudikatvärde. Författningsdomstol Valet att införa en författningsdomstol är ett sätt att öppet erkänna att politik och juridik inte går att skilja helt och hållet från varandra. Likaså är det ett erkännande av att politiken måste kunna underkastas rättslig kontroll. Det sista bör ses i ljuset av det faktum att så många författningsdomstolar har inrättats i f.d. auktoritära stater eller diktaturer: Italien och Tyskland efter andra världskriget, Spanien och Portugal under sent 1970-tal och slutligen öst- och centraleuropeiska länder under 1990-talet. Dessa författningspolitiska val har i sin tur flera förklaringar.

176

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

Dels förelåg ett behov av en centraliserad institution som kraftfullt kunde medverka till att konstitutionen genomdrevs på ett helhetligt och effektivt sätt, dels var det en nödvändighet att införa nya och politiskt obelastade institutioner. Den gamla domstolsapparaten kunde misstros att inte uppfylla de krav på oavhängighet som ställs på domstolar i en rättsstat. En författningsdomstol kan ha många funktioner. Förutom lagprövning har flera av författningsdomstolarna till uppgift att lösa kompetenstvister mellan politiska organ. I federala stater som Ryssland och Tyskland, och i stater med federala inslag som Italien och Spanien, har författningsdomstolen att lösa tvister mellan centralmakt och delstater/regioner angående kompetensfrågor och kolliderande lagstiftning. I många länder är det författningsdomstolen som före ratificering kontrollerar internationella konventioners förenlighet med konstitutionen. Det finns också exempel på att författningsdomstolar behandlar frågor angående giltighet av folkomröstningar, val eller brott mot vallagar. En författningsdomstol kan likaså vara det organ som fungerar som riksrätt eller fattar beslut om att landets president måste avgå av hälsoskäl. Den lagprövning som utövas av en författningsdomstol är ofta (men inte alltid) abstrakt. Det betyder att frågan om en rättsregels förenlighet med konstitutionen inte baseras på ett konkret fall såsom i vanlig domstol. I stället omfattar en abstrakt prövning lagstiftning som objektivt sett anses oförenlig med konstitutionen och dess anda, eller lagstiftning som anses strida mot ett internationellt avtal som landet har ingått och som är förenligt med konstitutionen. Den abstrakta prövningen kan äga rum under olika skeden av lagstiftningsprocessen i olika länder, t.ex. efter att parlamentet antagit en lag men före promulgeringen av lagen (kontroll a priori eller ex ante som i Frankrike), eller efter att lagen har börjat tillämpas. Taleberättigade brukar vara olika politiska instanser. Förutom parlamentariker kan det också vara premiärministern eller landets president. Något som kan uppfattas som ett demokratiskt problem är att politiska diskussioner fortsätter i författningsdomstolen. I exempelvis Litauen

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

177

avgjordes frågan om dödsstraffets förenlighet med konstitutionen till slut av landets författningsdomstol. Detta kan ses som ett nederlag för den politiska processen. Samtidigt kan det också betraktas som en naturlig och avslutande del av lagstiftningsprocessen i länder där en författningsdomstol åtnjuter ett brett förtroende. Ett beslut om en rättsregels förenlighet eller inte med konstitutionen efter en abstrakt prövning har generell verkan (effekt erga omnes) och omfattar alltså inte bara parterna i målet. Den rättsliga innebörden av en författningsdomstols beslut kan sträcka sig från en deklaration om en rättsregels (o)förenlighet med konstitutionen till en deklaration om dess (o)giltighet. I politiskt hänseende varierar betydelsen av dessa beslut. En ogiltighetsförklaring är åtminstone formellt ett starkare ingrepp i lagstiftarens sfär än en deklaration om en rättsregels oförenlighet med konstitutionen. Man talar ibland om författningsdomstolar som en »negativ lagstiftare« när de kan ogiltigförklara en rättsregel. I en del länder som exempelvis Italien har även vanliga domstolar möjlighet att hänskjuta frågor om rättsreglers förenlighet med konstitutionen till landets författningsdomstol för avgörande. Ett sådant fall börjar då med en konkret prövning i den vanliga domstolen, för att därefter fortsätta som en abstrakt prövning i författningsdomstolen. Slutligen finns det exempel på författningsdomstolar där även enskilda individer har talerätt, såsom i Tyskland, Ungern, Ryssland och Lettland, och där författningsdomstolen har blivit den centrala institutionen vad gäller skydd av konstitutionella fri- och rättigheter.

författningsdomares oavhängighet: utnämningsförfarande och mandatperiod

Kravet på en domares oavhängighet är centralt oavsett typen av domstol. Vad detta krav består i för en domstol som organ och för domaren som ämbetsman kan diskuteras på flera plan - funktionellt, organisatoriskt och finansiellt. I detta sammanhang är det relevant att uppmärksamma utnämningsförfarandet

178

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

och mandatperioden. Båda aspekterna är grundläggande för att förstå en viktig skillnad mellan vanliga domstolar och författningsdomstolar, och de har stor betydelse för att förklara lagprövningens legitimitet. Utnämningsföifarande Inledningsvis kan kort konstateras att domarsammansättningen i en författningsdomstol ofta är bredare jämfört med en vanlig domstol. Domarnas professionella bakgrund är mer varierad i en författningsdomstol och ofta finns flera olika kategorier av jurister (domare, juristprofessorer, advokater) eller statsvetare representerade, liksom personer med politisk erfarenhet, t.ex. tidigare parlamentariker eller ministrar. Hur domarutnämningar organiseras är betydelsefullt för att en domstol och dess ledamöter ska åtnjuta allmänhetens förtroende. Denna process vinner inte på att omgärdas av mystik det är principiellt viktigt att veta vilka krav som ställs och hur utnämningen går till, inte minst i situationer där lagprövning aktualiseras och en (författnings)domstol kan fungera som en »negativ lagstiftare«. Dess oavhängighet gentemot politiska organ bör helst inte ifrågasättas. Utnämningsförfarandet till de två typerna av domstolar skiljer sig främst genom att fler statsorgan har inflytande över domarutnämningen till en författningsdomstol jämfört med en vanlig domstol. Detta är naturligt med tanke på en författningsdomstols kvasipolitiska uppgifter. Tanken är att flera politiska intressen ska vara representerade, och inte bara den för stunden regerande majoritetens. I många länder är det ofta flera politiska organ som föreslår domarkandidater. Därtill har ofta landets högsta domstol rätt att utnämna kandidater. I exempelvis Tyskland utnämns åtta domare vardera av parlamentets båda kamrar; en bestämd andel av domarna måste ha domarerfarenhet från högre instanser, den andra andelen måste ha erforderligjuristexamen. Utnämningsrätten i Frankrike fördelas mellan presidenten och ordförandena i parlamentets båda kamrar. I Italien, Litauen och Rumänien är den fördelad mellan presidenten, parlamentet och högsta domstolarna.

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

179

Utnämningen av domare till en vanlig högsta domstol kan variera vad gäller organ som föreslår och beslutar om utnämningen. Det är dock inte ovanligt att exekutiven (regering, president) har det avgörande inflytandet. Utnämningsförfarandet kan därtill vara organiserat så att graden av öppenhet och insyn varierar. Den internationella provkartan uppvisar stora variationer: I USA är det presidenten som ger förslag till kandidater till Högsta (federala) domstolen; därefter utfrågas kandidaterna av Senaten. Presidenten har sedan att utnämna endast den kandidat som har fatt Senatens godkännande. I Norge annonseras tjänsterna som domare i Hoyesterett - det är alltså öppet att söka sig dit för välmeriterade jurister- och det är regeringen som beslutar vem som ska utnämnas. Även i Estland annonseras dessa tjänster varefter Högsta domstolens ordförande ger förslag på lämpliga kandidater; det är Riigikogu (parlamentet) som slutligen fattar beslut om utnämning. 1 alla tre länderna finns det alltså en stor grad av öppenhet, även om den varierar från land till land under de olika momenten av utnämningsförfarandet. I jämförelse med dessa länder framstår det svenska systemet som slutet. Det är inte möjligt att söka en befattning i Högsta domstolen eller Regeringsrätten, utan beredningen med urval av lämpliga kandidater sker i Regeringskansliet. Det är dock möjligt att anmäla sitt intresse för en befattning som justitieeller regeringsråd. Det förekommer inte någon typ av offentlig granskning av kandidaterna. Efter ett informellt samråd med de högsta instanserna fattas beslutet om tillsättning av regeringen (RF 11:91 st.). Endast sakliga grunder ska iakttas vid tillsättningen »såsom förtjänst och skicklighet« (RF 11:9 2 st.). Delar av det svenska förfarandet har varit föremål för en utredning som ledde till reformförslag beträffande både möjligheten att öka öppenheten vid rekryteringen av domare till Högsta domstolen och Regeringsrätten och inrättandet av ett oberoende organ som ska bereda domarutnämningar (SOU 2000:99). Mandatperiod Ett grundläggande syfte med oavhängigheten är att domare inre

st kunna avskedas efter att ha avfattat en politiskt obekväm

180

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

dom, eller avgivit en avvikande mening som kan uppfattas som »fel« ur politisk synvinkel. Därför är domares mandat obegränsat i tiden i vanliga domstolar; domaren åtnjuter anställningsskydd. I praktiken betyder det att domare är oavsättliga och frånträder sitt ämbete endast efter begånget brott eller grovt åsidosättande av tjänsteåliggande, efter uppnådd pensionsålder, vid allvarlig sjukdom eller död, se RF 11:5.1 syfte att uppnå en viss rörlighet i en vanlig högsta instans skulle ett tänkbart alternativ vara att mandatet är tidsbegränsat kombinerat med en garanti om annat arbete efteråt. I likhet med domare i vanliga domstolar är oavhängigheten fundamental också för ledamöterna av en författningsdomstol. Därför finns det författningsdomstolar där domarna har ett i tiden obegränsat mandat, t.ex. i Belgien och Österrike. Det är dock betydligt vanligare med tidsbegränsade mandat i författningsdomstolar. Mandatperioden kan variera mellan 6 och 12 år; en 9-årsperiod är vanlig och i de allra flesta fall får inte mandatet förnyas (Favoreu 1996). I många länder byts domarna ut enligt ett roterande schema. I t.ex. Frankrike och Litauen innebär det att tre av nio domare byts ut vart tredje år, och att varje utnämnande organ far utnämna en domare vart tredje år. Detta betyder att det finns ett regelbundet och tydligt demokratiskt »inflöde« i författningsdomstolar vilket är viktigt för att förstå deras politiska legitimitet och demokratiska förankring. Den fråga som naturligen infinner sig är hur en domares oavhängighet kan garanteras med tidsbegränsade mandat, särskilt som det är politiska organ som utnämner. Borde det inte medföra frestelser för en domare att döma på visst sätt för att uppnå fördelar i ett senare karriärskede? Denna problematik är reell särskilt om domaren är förhållandevis ung vid utnämningen (Smith 1995). Ett sätt att motverka tvivel angående oavhängigheten är att garantera ett annat statligt arbete eller sociala förmåner efter avslutad mandatperiod. Tveksamheter om en domares politiska lojaliteter kan också undvikas genom att inte tillåta skiljaktiga meningar i författningsdomstolens avgöranden, såsom i Frankrike och Litauen. På så sätt kan en enskild domare inte

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

181

markera sig utåt gentemot politiska organ. Detta är dock inte invändningsfritt utan kan ses Som en inskränkning av domarens självständighet. Det kan även betraktas som en förlust att flera möjliga synsätt och argument angående ett konstitutionellt problem inte blir kända för utomstående. Förutom dessa medel är det givet att en domare inte får inneha politiska uppdrag samtidigt med domarämbetet. I tillägg kan tänkas att en bestämd tid måste förflyta mellan ett politiskt uppdrag och utnämningen till domare i en författningsdomstol, såsom i Österrike.

kan lagprövning legitimeras

demokratiskt?

Frågan om lagprövningens demokratiska legitimitet har berörts i samband med sättet att organisera domarutnämningen och betydelsen av en begränsad mandatperiod med en successiv förnyelse av domstolens domare; båda faktorerna är av central betydelse. Här ska påpekas det självklara i att de domare som tillämpar konstitutionen - i vanlig domstol eller i författningsdomstol själva är underkastade konstitutionen och gällande lagstiftning, precis som övriga delar av den konstituerade makten. För svenskt vidkommande kan påminnas om legalitetsprincipen i RF 1:13 st. Risken för en närmast påhittig verksamhet i rättstillämpningen genom kreativa extensiva tolkningar bör därför vara ganska liten. Det finns visserligen exempel på perioder med ett mer liberalt tänkande och en »aktivism» inom den dömande sfären. Här kan särskilt nämnas USA:s federala Högsta domstol under ledning av Earl Warren 1953-1969, då rättighetsskyddet utvecklades aktivt (Nergelius 1996; Scheiber 2007). Denna utvecklingsperiod bör dock förstås i ljuset av att USA:s konstitution är synnerligen svår att ändra. Men en vanlig högsta instans kan också själv välja att inta en försiktig hållning för att undvika inblandning i politiska frågor. På så sätt kan den dömande makten stå tillbaka till förmån för den lagstiftande makten. Detta är fallet i Sverige, där Högsta domstolen formulerade en restriktiv hållning som senare kodifierades i det s.k. uppenbarhetsrekvisitet i RF 11:14 (NJA 1961 s. 253).

182

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

Vem har då »sista ordet«? Att det uppstår behov av reformer, därför att lagstiftningen inte har visat sig fungera eller kunnat tillämpas så som avsetts från början, behöver inte vara så dramatiskt bara för att det är en domstol som upptäcker »felet« och väljer att omtolka eller inte tillämpa den grundlagsstridiga lagen. Det är och förblir en politisk angelägenhet att ändra lagstiftningen inför framtida fall. I så måtto bör domstolarnas lagprövning ses som en korrigerande metod, ett kompletterande redskap, snarare än en maktmotpol till lagstiftaren. Detta synsätt kan exemplifieras av det som i Tyskland benämns Nachbesserungspflicht plikt att förbättra (lagstiftningen) efteråt - och som utvecklades av dess författningsdomstol och senare kodifierades. Innebörden är att författningsdomstolen kan låta effekten av ett beslut om att en rättsregel förklaras ogiltig skjutas upp viss tid, upp till ett år. Därmed bollar författningsdomstolen tillbaka initiativet till den politiska sfären så att den kan genomföra erforderliga ändringar. Först om detta inte sker blir rättsregeln ogiltig. En motsvarande möjlighet finns i Österrike. Den grundlagsgivande (konstituerande) makten kan också minska eller utöka mandatet för t.ex. en författningsdomstol genom att ändra i själva konstitutionen; den har därigenom det allra sista ordet.

lagprövningen i sverige

Lagprövning är sedan 1980 reglerad i RF 11:14. Bestämmelsens formulering ger uttryck för det rättsläge som hade utvecklats i praxis och som innebar en självpåtagen restriktiv hållning hos domstolarna. Innebörden är att en domstol (eller annan myndighet) i ett konkret fall inte ska tillämpa en rättsregel som strider mot grundlagen, men endast om felet (dvs. grundlagsstridigheten) är uppenbart. Kravet på uppenbarhet - »uppenbarhetsrekvisitet« - gäller rättsregler antagna av riksdag och regering och innebär alltså en uttrycklig begränsning av den kontroll som domstolarna kan utöva gentemot dessa politiska organ. Paragrafen infördes som ett resultat av en kompromiss mellan de borgerliga, som ville förstärka fri- och rättighetsskyddet

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

183

genom en grundlagsstadgad lagprövning, och den socialdemokratiska sidan som inte ville ge domstolarna ett starkare inflytande över politiska beslut. Syftet med grundlagsbestämmelsen var att göra fri- och rättighetsskyddet i RF effektivt genom en kontrollapparat som stod fri från riksdagen (SOU 1978:34). Betraktat som ett författningspolitiskt val innebar det blott en kodifiering på konstitutionell nivå; någon ändring i rättsläget åsyftades inte. Bakgrunden till denna reglering kan tecknas snabbt. Själva förekomsten av lagprövning i praxis var under en tid föremål för diskussion. I den Tingstenska utredningen konstaterades att »... det inte var klarlagt genom bestämmelser eller praxis, om någon sådan tillkom domstolarna« (SOU 1941:20). I det läget initierades inte heller någon författningsbestämmelse för att klargöra läget. Under en period därefter uppkom i det praktiska rättslivet flera fall där lagprövning aktualiserades (Nergelius 1996). En brytpunkt vad gäller frågan om själva lagprövningens existens kom i och med två domar från Högsta domstolen under tidigt 1960-tal (NJA 1961, s. 253; NJA 1964, s. 471). Denna förändring i rättsläget återspeglades i Författningsutredningen där lagprövningen som sådan erkändes men förutsattes bli aktuell endast sällan. Även Grundlagberedningen utgick från att lagprövningen skulle bestå. Ett förslag om en uttrycklig bestämmelse framfördes dock inte; vid införandet innehöll inte RF något stadgande om lagprövning. Motiveringen var att det »skulle kunna ge den oriktiga föreställningen att lagprövningen ska utgöra ett normalt inslag i rättstillämpningen» (prop. 1973:90). Formuleringen avslöjar en deskriptiv syn på regeringsformen - det skulle vara möjligt att läsa den och fa en beskrivning av hur Sveriges statsskick fungerar, inklusive vad domstolar faktiskt gör (och inte vad de normalt inte gör). Valet att inte införa ett stadgande om lagprövningen i RF kan ses som ett sätt att undvika risken för ett mer aktivt förhållningssätt hos domstolarna. Denna försiktiga attityd kvarstod även vid den genomgripande reformen av RF:s rättighetskatalog 1976. Den lagprövning som fanns i rättspraxis förutsattes även då bestå; Fri- och rättighetsskyddsutredningens förslag till grundlagsstadgande infördes inte.

184

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

Man kan diskutera hur stort inflytande grundlagsstadgandet i RF 11:14 egendigen har haft, och om det har inneburit att lagprövningen har fått ett ökat eller minskat genomslag. Det är förmodligen korrekt att hävda att grundlagsregleringen främst har tjänat som ett klargörande. Kanhända har grundlagsstadgandet också strypt en mer aktiv utveckling av lagprövningen i praxis? Efter det att paragrafen infördes har domstolarna varit restriktiva, särskilt i förhållande till lagstiftaren. Däremot finns det flera exempel på icke-tillämpning av föreskrifter av lägre konstitutionell valör såsom myndighetsföreskrifter (Taube 2004 a och 2006). Första gången som en domstol underlät att tillämpa en lag var 1996 då Hovrätten för västra Sverige valde att inte tillämpa lagen om uniformsförbud eftersom den stred mot RF:s bestämmelser om yttrandefrihet. Första gången och hittills enda gången som Högsta domstolen underlåtit att tillämpa en bestämmelse i en lag var i det ovan nämnda fallet om retroaktiv skattelag (NJA 2000, s. 132). Sj älva lagprövningsinstitutet har därefter varit föremål för diskussion i HD i ett mål angående s.k. blankettstraffstadganden (NJA 2005 s. 33, för kritik se Nergelius 2005 och 2006). Trots att det handlar om enstaka fall där lagprövning har lett till att en rättsregel i en lag inte tillämpas har det periodvis framkallat diskussioner om domstolarnas politiska roll (i kombination med flera uppmärksammade fall av rättsprövning). Det är särskilt uppenbarhetsrekvisitet som har kommit att bli en symbol. Det har blivit föreslaget att uppenbarhetsrekvisitet tas bort, bl.a. av Demokratiutredningen (SOU 2000:1). Vilken betydelse skulle ett sådant författningspolitiskt steg kunna få i praktiken? Svaret beror delvis på om uppenbarhetskravet tas bort i sin helhet eller bara avseende föreskrifter utfärdade av regeringen (se resonemang härom i Rapport frätt Grundlagsutredningens expertgrupp om olika former av normkontroll). Oavsett ett upphävande kan man kanske anta att den restriktiva hållning som traditionellt präglar svenska domstolar kan fordeva. Att i möjligaste mån värna en tydlig skiljelinje mellan juridik och politik kan förmodas väga tungt också framöver, och en utökad lagprövning är inte ett självändamål.

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

185

kodifiering av r ä t t s l ä g e t : ett

författningspolitiskt val?

Sveriges författningsval har inneburit en försiktig kodifiering av lagprövningsinstitutet. Som sådant framstår det som motvilligt, en nödvändighet för att ge rättighetsskyddet en rättslig mening. Det har inte varit fråga om ett reellt val i betydelsen att två eller fler möjligheter har studerats och noga övervägts innan det slutliga beslutet fattats. Ett återkommande drag i de diskussioner som förts i förarbetena kring ett potentiellt val är att införandet av en särskild författningsdomstol alltid har avvisats. Motiveringen har varit dels att en maktförskjutning inte varit önskvärd, dels att en författningsdomstol är främmande för svensk författningstradition. Justitieministern Geijer menade i propositionen till RF att »ett sådant system är svårt att förena med kravet, att en rättighetsreglering inte far innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Den enda kontroll som kunde övervägas var ett system som utnyttjade redan befintliga organ« (prop 1973:90). Liknande argument har framförts senare (se SOU 1975:75, SOU 1978:34, prop. 1 9 7 8 / 7 9 : 1 9 5 , SOU 1 9 9 3 : 4 0 ) . I flera motioner under 1990-talet föreslogs därefter att inrättandet av en författningsdomstol skulle utredas (nyd, kd, m och mp), de avvisades dock av KU. I ljuset av den förändring som kommit i och med EG-rättens inträde och inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt har frågan om en förstärkt lagprövning och inrättande av en författningsdomstol fatt ny aktualitet. På förslag av KU beställde riksdagen en ny utredning från regeringen ( 2 0 0 0 / O I : K U I I ) , men den blev aldrig tillsatt. Däremot har frågan om lagprövning och behovet för en författningsdomstol fått betydande utrymme i den utredning som tillsattes 2 0 0 4 , Grundlagsutredningen. 1 2 0 0 7 års rapport från Grundlagsutredningens expertgrupp skisseras tre alternativ för en förändrad normkontroll. De sträcker sig från en minimumreform (bl.a. upphävande av uppenbarhetsrekvisitetet vad avser föreskrifter utfärdade av regeringen samt hänskjutning av lagprövningsmål i underinstans till HD eller Regeringsrätten) till en maximumreform (bl.a. avskaffande

186

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

av uppenbarhetsrekvisitet samt inrättande av en författningsdomstol). Denna författningsdomstol skulle baseras på en av de modeller för författningsdomstol som expertgruppen utrett. De tre modellerna benämns den »juridiska«, »politiska« och »medborgerliga» modellen beroende på vilken verksamhetssfär och kategori de taleberättigade tillhör - vanlig domstol, en minoritet i riksdagen eller enskilda individer. Domarutnämningen relateras också till de tre respektive verksamhetssfärerna så att riksdagen skulle utnämna domare i den »politiska« respektive »medborgerliga» modellen medan HD och Regeringsrätten skulle utnämna ledamöter till den »juridiska« modellen. Maximumreformens förslag till författningsdomstol (baserad på den »juridiska« modellen, eventuellt med element från de två andra) har tre domare från vardera HD och Regeringsrätten samt ytterligare tre ledamöter utsedda av riksdagen. I korta drag skulle denna författningsdomstol komplettera den existerande domstolsstrukturen på ad hoc-basis och främst utöva konkret normprövning; abstrakt normprövning skulle förekomma i vissa fall (se Rapport frän Grundlagsutredningens expertgrupp om olika former av normkontroll). Ett författningspolitiskt val kan inte frånkopplas det politiska och institutionella sammanhanget. Ur det perspektivet är det naturligt att se inrättandet av författningsdomstolar som den mest lämpliga lösningen för lagprövning och judiciell kontroll i de central- och östeuropeiska länder som genomgått en politisk och konstitutionell totalförändring. I jämförelse med dessa länder behöver kanske inte Sverige en författningsdomstol. Frihet, demokrati och mänskliga rättigheter garanteras på andra sätt. Samtidigt är det tveksamt att rutinmässigt avfärda alternativa institutionella lösningar med hänsyn till ett lands traditioner och politiska stabilitet på det sätt som skett i tidigare statliga utredningar. Detta kategoriska avvisande är intressant med tanke på att en djupare analys inte har gjorts av hur en författningsdomstol kan vara organiserad (domarutnämning, mandatperioder), vilka frågor som kan ingå i dess jurisdiktion eller den rättsliga karaktär och effekt som dess beslut kan ha. En författningsdomstols karaktär och styrka kan variera betydligt beroende på dessa faktorer.

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

187

Mot denna bakgrund utgör Grundlagsutredningens rapport från 2007 ett viktigt och positivt undantag. Det är första gången som man har presterat en gedigen utredning om hur en svensk författningsdomstol skulle kunna utformas. Samtidigt andas den av en tankegång som förefaller ganska typisk för svensk juridisk mentalitet, nämligen en tro på (eller önskan om) att man kan skilja juridik från politik också i en författningsdomstol. Det faktum att en författningsdomstol har kvasipolitiska uppgifter borde inte vara så förskräckande eftersom den finns till för att lösa frågeställningar i skiljelinjen mellan juridik och politik. Betraktad som domstol är en författningsdomstol atypisk, ett egenartat statsorgan. Därför blir en författningsdomstols öppet politiska roll också förfelad när den ställs emot en vanlig domstol ifråga om lagprövning. Det är inte förvånande att diskussion uppstår från tid till annan om domstolarnas roll och lagprövningens demokratiska legitimitet. I Sverige är utnämningsförfarandet av domare slutet och utnämningsrätten inte fördelad mellan flera statsorgan. De högsta domstolarnas sammansättning förnyas inte med den regelbundenhet som utmärker flertalet författningsdomstolar. Under sådana förutsättningar kan en mer aktiv lagprövning framstå som stötande från demokratisk synpunkt. Ett mer grundläggande spörsmål är vilken roll konstitutionen har i ett land, och vilken syn på konstitutionen som råder. Ska konstitutionen vara den högsta rättsliga normen som binder den konstituerade makten, eller ska den främst ha en deskriptiv funktion och ge en bild av ett lands konstitutionella system? Att bestämma sig i denna författningspolitiska fråga är kanske både viktigare och svårare i Sverige, där respekten för grundlagarna inte är större än att möjligheten att ändra dem utnyttjas frekvent.

internationell rättslig kontroll: »lagprövning« i luxemburg och strasbourg

Diskussionen om domstolarnas mer framträdande roll under senare år bör förstås i ljuset av Sveriges internationella åtaganden.

188

SVENSK F Ö R F A T T N I N G S P O L I T I K

Europakonventionen och särskilt EU-medlemskapet (EG-rätten) har varit pådrivande. EG-rättens inträde på det nationella planet har gjort att den totala regelmassan har ökat; därtill har EG-rätten ett företräde framför nationell lagstiftning. Detta har medfört en något modifierad rättskälleanvändning i svenska domstolar. Traditionellt har lagstiftningens förarbeten haft en framskjuten position i Sverige vid tolkningen av lagen för att lagstiftarens intentioner ska slå igenom. EG-rätten tolkas snarare i ljuset av gemensam europeisk praxis och efter inhämtande av yttrande från EG-domstolen i tveksamma fall. Användningen av förarbeten har därför minskat i viss mån vilket har inneburit en något friare roll för svenska domare jämfört med tidigare. I syfte att uppnå en enhetlig tillämpning av EG-rätten är medlemsländerna underkastade en judiciell kontroll i EG-domstolen i Luxemburg. För svenskt vidkommande innebär det att en internationell domstol utövar ett slags lagprövning av svenska rättsregler vad gäller deras förenlighet med EG-rätten. Europakonventionens införlivande i svensk rätt är betydelsefull inte bara för den kommande lagstiftningens förenlighet med Europakonventionen (RF 2 : 2 3 ) . Den är också direkt tillämplig som svensk lag, och har, i likhet med EG-rätten, påverkat rättskälleanvändningen i svenska domstolar (Åhman 2 0 0 4 och t. ex. den uppmärksammade Åke Green-domen, NJA 2 0 0 5 , s. 8 0 5 ) . Även Europarådets domstol i Strasbourg fungerar som en utomnationeO kontrollinstans av svensk lagstiftning, låt vara att effekten är mindre omedelbar än vid motsvarande kontroll utövad av en inhemsk domstol. Europakonventionen och Strasbourgdomstolen har haft en särskilt viktig roll för att utveckla delar av den svenska förvaltningsprocessen. Länge fanns ingen möjlighet till rättslig överprövning av vissa enskilda förvaltningsbeslut, inklusive vissa beslut fattade av regeringen. Efter att Sverige hade fällts upprepade gånger för brott mot Europakonventionens artikel 6 (rätten till domstolsprövning) tvingades en sådan möjlighet fram genom att institutet rättsprövning (se ovan) infördes 1988. Till skillnad från EU-medlemskapet är inte Sveriges åtagan-

9. Caroline Taube: Domstolar och lagprövning

189

den enligt Europakonventionen (inklusive domstolens roll) konstitutionellt betingade, men det är ingen tvekan om att de är konstitutionellt betydelsefulla.

avslutande

synpunkter

Det historiska arvet är centralt för att förstå den svenska debatten om domstolarnas roll och politiska inflytande. Att domstolarna i Sverige länge sågs som en del av den verkställande makten har sannolikt hämmat utvecklingen av oavhängiga domstolar. Detta kan i sin tur ha förstärkt svårigheten att betrakta domstolarnas kontrollerande funktion gentemot lagstiftaren genom lagprövning som ett normalt, om än sällsynt, inslag i rättstillämpningen. Detta gäller förmodligen inte bara i politiska kretsar utan också bland jurister där en framträdande politisk roll för domstolarna inte eftersträvas. Det är tankeväckande att lagprövningens roll har blivit så överdriven i »kampen« mellan juristmakt och politikermakt. I praktiken aktualiseras lagprövning mycket sällan, vilket också erfarenheter från andra länder visar (Smith 2001). Att framställa domstolarnas politiska roll i förhållande till lagstiftaren som ett nollsummespel blir därför missvisande. Däremot är det principiellt viktigt att understryka domstolarnas funktion och makt i en rättsstat - som en bland flera statsmakter. En sådan grundsats förefaller ännu svag i det svenska konstitutionella medvetandet.

att

läsa vidare

En översikt om politik och juridik, domstolars roll m.m. finns i SOU 1999:58, och en introduktion till politiska och rättsliga system för lagstiftningskontroll i Taube (2004b). Två nyttiga översikter och introduktioner till västeuropeiska författningsdomstolar är Cappelletti (1971) och Favoreu (1996). Nergelius (1996) innehåller en genomgång av rättighetsskydd och domstolskontroll i flera nord- och västeuropeiska länder samt USA, medan de baltiska länderna analyseras i Taube (2001). Norge avhandlas i Smith (1993)- Vad gäller Sverige behandlas lagprövningsinstitutet

190

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

utförligt i Nergelius (2006), och genomslaget för RF:s rättighetsskydd i Ahman (2004) och Taube (2004a). För en lagkommentar om lagprövning och rättsprövning i regeringsformen se sidorna 516-523 i Holmberg m.fl. (2006). En kritisk studie av domstolskontroll och dess betydelse för demokratin är Holmström (1998) och Petersson m.fl. (1999, kapitel 3). Strömberg (1974) analyserar och diskuterar ämnet i anslutning till den nya regeringsformen. Den som är intresserad av rättsprövningsinstitutet hänvisas till Warnling-Nerep (2002, 2005b) och Ds 2005:9 En moderniserad rättsprövning m.m.

KAPITEL 10

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE Urban Strandberg

Vilken är den kommunala självstyrelsens reella innebörd? Frågorna om huruvida en kommun får sälja sina bostadshus eller om ett landsting far överlåta driften av sjukhus till privata intressenter är två exempel där självstyrelsens författningspolitiska innebörd ställs på sin spets. Alltsedan mitten av 1990-talet pågår ett intensivt tvistande om bestämmanderätten över kommunernas hyresfastigheter respektive landstingens sjukhus och kliniker. Olika ideologiska uppfattningar liksom politiska viljor bryts mot varandra i återkommande konfrontationer mellan kommuner/landsting och statsmakterna respektive mellan regering och opposition i riksdagen. I dessa konfrontationer är påståenden om att det ena eller andra riksdagsbeslutet innebär en otillbörlig inskränkning av den kommunala självstyrelsen frekvent förekommande. Vems demokratiska mandat väger tyngst - riksdagens eller fullmäktigeförsamlingarnas - och hur bringar man reda i politiskt tvistande dem emellan? Hur argumenterar man i riksdagen och utifrån vilka principer? Hur går man praktiskt tillväga för att fastställa den kommunala självstyrelsens reella innebörd? Att ställa frågor om demokrati på detta tillspetsade sätt är typiskt inom den politiska filosofin. Men det är också något som med all tydlighet ställs på sin spets i samtiden. För att genomdriva sin politiska vilja gällande att hindra eller främja privatisering av kommuners hyresfastigheter respektive landstings sjukhus har riksdag och regering utfärdat en rad författningar. Den första, en förordning (SFS 1996:1435), utfärdades [191]

192

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

i december 1996 och innebar att regeringen gavs rätten att återkalla beslut om statligt räntestöd till den kommun som sålde hela eller delar av sitt bostadsbestånd. I december 1999 ersattes förordningen av en tidsbegränsad lag (SFS 1999:608) som kom att kallas för stopplagen. Innebörden av lagen var att regeringen gavs rätten att minska det generella statsbidraget till kommuner som avyttrade kommunala hyresfastigheter. I början av mars 2002 ersattes stopplagen av en permanent lag (SFS 2002:102) som bestämde att kommuner vilka hade för avsikt att avyttra hela eller delar av sitt bostadsbestånd först måste söka tillstånd för detta hos länsstyrelsen. Med argumenten om att öka valfriheten för de boende och att återföra den lokala bostadspolitiken till kommunerna genomdrev den ny tillträdda borgerliga regeringen en lagändring. Den 1 juli 2007 upphörde sålunda kommunernas tillståndsplikt i och med ikraftträdandet av lag (SFS 2007:480) om ändring i lagen (SFS 2002:102) om allmännyttiga bostadsföretag. På motsvarande sätt och för att genomdriva sin vilja i sjukhusfrågan antog riksdagen lag (SFS 2000:1440) om inskränkning i landstingens rätt att överlämna driften av akutsjukhus till annan. Den nytillträdda borgerliga regeringen upphävde inskränkningen i och med lag (2007:241) om ändring i hälso- och sjukvårdslagen som trädde i kraft den x juli 2007. Därmed står det landsting fritt att teckna avtal med privata intressenter gällande drift av sjukhus och kliniker. Dessa exempel illustrerar att den reella innebörden av kommunal självstyrelse - med avseende på fullmäktigeförsamlingars handlingsutrymme - kan variera ganska så mycket. De visar att demokratiskt valda majoriteter har olika dignitet, där folkviljan som representeras av kommuners och landstings politiska styrelser väger lätt i jämförelse med riksdagsmajoriteters lagstiftningsmakt. Exemplen visar också att riksdagsbeslut om självstyrelsens närmare innebörd mycket väl kan komma att avgöras i partipolitikens stormcentrum där privatiseringsfrågan är en av de främsta ideologiska skiljelinjerna mellan de politiska blocken. Från författningsmässig synpunkt är beskrivna förhållande helt följdriktigt. Regeringsformen anger förvisso kommunal självstyrelse som en konstitutionell grundsten, men det är ett

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

193

principstadgande. Den pekar inte ut enligt vilka principer, i vilken form eller i vilken utsträckning som kommunala styrelser kan utöva politisk makt. Det regeringsformen uttryckligen stadgar är att beslutanderätten i kommunerna ska utövas av demokratiskt valda församlingar. Självstyrelsens innebörd i övrigt är däremot en öppen fråga vilken enligt regeringsformen ska fastställas genom vanlig lag. Grundlagsfäderna valde under 1960- och 1970-talen att inte betrakta självstyrelsens utformning som en fråga om fastläggande av samhällsorganisation. I stället valde man att se självstyrelsens utformning som en politisk fråga vilken omöjligen kan avgöras en gång för alla utan i stället fordrar återkommande politiska ställningstaganden. På konstitutionell väg tillfördes därmed det svenska partipolitiska slagfältet ytterligare en tvistefråga - självstyrelsepolitiken. Riksdagen konstituerades som den främsta arenan för de politiska konflikterna kring självstyrelsefrågorna. Riksdagsmajoriteten fick en kraftfull maktposition och de inledande exemplen visar hur en sådan position kan nyttjas. Det är inte första gången som den författningspolitiska preciseringen av självstyrelsen förändrats och blivit föremål för politiska strider. Som författningspolitiskt fenomen erbjuder självstyrelsepolitiken därför ett spännande studiefält, inte minst därför att det lever upp till devisen om en levande författning. Syftet med detta kapitel är att redogöra för skälen till och innebörden av dels det författningsval som gjordes på 1960- och 1970-talen, dels de följande författningspolitiska vägval som riksdagsmajoriteter gjort sedan dess.

KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE: BEGREPP, T E O R I , HISTORIA OCH I N T E R N A T I O N E L L J Ä M F Ö R E L S E

Begreppen För att diskutera hur makten i en statsbildning kan fördelas mellan olika territoriella nivåer krävs en begreppsapparat. Begreppet suveränitet (enligt ordboken synonymt med självständighet) är betydelsefullt. En stat som har ett suveränt och laggivande

194

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

ursprung är en enhetsstat. Federalstater däremot har flera suveräna och laggivande ursprung. Enhetsstaten är uppbyggd »uppifrån och ned«, där lokala eller regionala självstyrelseenheter far sin beslutanderätt genom att den centrala styrelsen delegerar en del av sin suveräna makt. Förbundsstaten däremot är uppbyggd »nerifrån och upp«. Där erhåller den federala staten sin beslutanderätt genom att delstaterna villkorligt överlåter en del av sin suveräna makt till den federala nivån. 1 förbundsstater far lokala eller regionala självstyrelseenheter sin beslutanderätt genom att delstaten delegerar en del av sin suveräna makt. Från suveränitetssynpunkt kan inte kommuner inom enhetsstater anses ha »rätt« till självstyrelse eller självständighet i begreppets egentliga bemärkelse. Inte heller kan det sägas existera någon egentlig maktdelning. I federalstater däremot kan delstater och i vissa fall kommuner hävda en på maktdelningsprincipen baserad och konstitutionellt fastlagd rätt till självstyrelse. Självstyrelsens konstitutionella reglering formas också av konstitutionella ideal av ett annat slag, närmare bestämt gällande hur grundlagar bör användas för att normera det pågående politiska livet. Ett proceduriellt normerande ideal, som det svenska fallet är ett talande exempel på, innebär att grundlagen lägger fast de parlamentariska procedurer genom vilka självstyrelseregleringen ska beslutas. Uttryckt annorlunda etableras riksdagen som arena för en kontinuerlig politisering av självstyrelsefrågan. Eftersom politisering i riksdagen leder fram till förhandlingar mellan partiernas företrädare kan det proceduriella idealet också betecknas som en förhandlad politisk ordning. Ett alternativt konstitutionellt ideal kan benämnas materiell eller substantiell normering. Enligt detta ideal bör självstyrelsens reglering och befogenhetsfördelningen mellan staten och kommunerna uttryckligen läggas fast i grundlagen. Därmed avförs självstyrelsefrågan från fortlöpande politisering och kan därför kallas en fastlagd politisk ordning. Teorier och idéer om kommunal självstyrelse Hur bör det demokratiska beslutsfattandet respektive förverkligandet (förvaltningen) av besluten organiseras? Historiskt

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

195

och normativt kan man identifiera flera olika synsätt på kommunal självstyrelse. Den anarkistiska socialismen, den klassiska liberalismen och delvis också den samtida nyliberalismen ser kommuner som självstyrande enheter inom staten och som en förlängning av den individuella friheten. Utifrån en samhällskontraktstanke ses självstyrande enheteruppkomna av attindividergårsamman och i sammanslutningen nedlägger en del av sin individuella frihet. Enheterna betraktas som något mer än sprungna ur staten, och denna grundkaraktär ger enheten dess status i makthänseende. En central statsledning kan inte inskränka enhetens frihet och makt med mindre än att man gör ett ingrepp i den individuella friheten. Historiskt har ståndpunkten företrätts av grupper och partier som gjort anspråk på den centrala statens makt. Mot absoluta och ståndssammansatta statsmakter mobiliserade både liberaler och socialister under 1800-talet och det tidiga 1900-talet genom att argumentera för självstyrande politiska enheter inom staten. De som idag företräder detta synsätt menar att självständiga kommuner främjar demokrati och effektivitet. Ett annat synsätt är konservativt. Enligt detta ses samhällen skapade på organisk grund. De självstyrande enheterna bör vara grundade i social gemenskap. Historiskt företräddes synsättet under 1800- och 1900-talen av konservativa i deras försök att värna de självstyrande enheternas ställning mot centrala statsmakters nationella moderniseringsambitioner. I nutid återfinns synsättet inom den filosofiska kommunitarismen, liksom i den katolska samhällssynen. Ett tredje synsätt kommer till uttryck inom statssocialism, socialreformism och statsidealiserande konservatism. Även här är individen utgångspunkt, men denna tänks vara konstituerad av staten. Staten är den främsta politiska enheten. De enheter som finns inom staten är underordnade delar vars makt och funktion bygger på delegation och ändamålsenlighet. Historiskt har ståndpunkten företrätts av konservativa, statssocialister, socialliberaler och socialdemokratiska partier. Under industrialisering, modernisering och demokratisering sågs kommunerna representera de motsatta värdena jordbruk, traditionalism

196

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

och fatalsvälde. Att inskränka kommunernas makt och inordna dem som enheter inom den demokratiska staten blev ett frihets- och moderniseringspfojekt. Historiska omständigheter har ett avgörande inflytande på självstyrelsens utformning i olika stater (se Andrén 2007 och Strandberg 2006 a). Men viktig är också den argumentation utifrån vilken den rådande politiska organisationen beskrivs och rättfärdigas. De ovan beskrivna synsätten belyser att man med samma beteckning - självstyrelse - kan avse och vilja uppnå tämligen olika politiska målsättningar. Därför är det betydelsefullt att analysera kommunal självstyrelse inte enbart faktiskt och rättsligt utan också ur idémässig synvinkel. Den i EU-sammanhang föga preciserade men ofta nämnda och omhuldade subsidiaritetsprincipen (vilken i detta sammanhang ungefär betyder att politiska beslut bör fattas på lägsta möjliga nivå) illustrerar den idémässiga sidan av politiskt organiserad självstyrelse. Några nedslag i den svenska kommunala självstyrelsens historia Sveriges historia vittnar om en mångfald av lokala och regionala, mer eller mindre självstyrande enheter. Under århundradenas lopp har invånare i byar, socknar, härader, landskap, köpingar, städer, landsting och kommuner beslutat om gemensamma angelägenheter. Samtidigt har den centrala statsmakten genom lagstiftning lagt fast ramarna för enheternas verksamheter (se Strandberg 2005). Så innehåller redan landskapslagarna preciserade stadganden om byarnas verksamheter, och särskilda stadslagar reglerade städerna (Dahlkvist & Strandberg 1999; Sjöholm 1988; Herlitz 1933). Historien är bemängd med lokalpolitisk aktivitet, lokala politiska traditioner och lokal maktkamp (Aronsson 1992; Österberg 1991). Men den berättar också om hur den centrala statsmakten genom lag reglerat, beskattat och styrt de självstyrande enheterna. Beroende på historiska omständigheter och på statens vilja har därmed de självstyrande enheternas makt varierat över tid. Samtidigt som självstyrelseenheternas verksamhet under århundradenas gång reglerats så har det inte funnits en uttrycklig och generell reglering av deras författningsmässiga status.

io. Urban Strandberg: Kommunal

självstyrelse

197

Det är först i och med 1862 års kommunalförordningar som självstyrelseenheternas status uttryckligen preciseras. Förordningarna och dess förarbeten slår fast dels att den centrala staten är den suveräna källan till all offentlig makt, dels att de självstyrande enheterna inte baseras på någon statsrättslig kompetens. Enheterna verkar i stället under statens suveränitet och får sin kompetens genom delegering från staten. Epokgörande är 1862 års kommunalförordningar, för övrigt också för att de i det offentligrättsliga svenska språkbruket etablerar begreppen kommun och kommunal självstyrelse (Kaijser 1962; Stjernquist & Magnusson 1988). Trots att 1862 års förordningar tydligt kringskar de självstyrande enheternas status och makt, innehade de ända fram till 1919 bestämmanderätten över sina territorier. Det var först i och med att riksdagen 1919 antog en ny indelningslag som staten fick befogenhet att besluta över kommunernas territorier. Till grund för lagen låg ett parlamentariskt betänkande från 1913 års nybildningskommitté. Inspirerade av preussisk kommunallagstiftning hävdade kommittén att »varken kommunen eller församlingen hade någon laglig rätt till sina territorier« och att därför alla samhällsförändringar med »offentligt intresse« kunde genomdrivas oberoende av kommuners vilja (Widberg 1979)Sverige ijämförebe med omvärlden I nutida parlamentariska och demokratiska stater är enheter för lokal och regional självstyrelse ett etablerat författningsmässigt inslag. Alla demokratiska stater har någon form av självstyrelseenheter som väljs direkt av folket. Däremot är variationen stor vad gäller enheternas organisation, deras roll och funktion inom staten samt i vilken utsträckning de åtnjuter politisk makt (Lidström 2003,2007; Humes 1991; Page 1991; Petersson 2006). Med sin långa enhetsstadiga tradition kännetecknas Sverige, liksom övriga nordiska länder, av att lokal och regional självstyrelse är enhetligt reglerad. I federala stater som Tyskland, Österrike och Schweiz är regleringen mindre enhetlig eftersom delstaterna själva stiftar kommunallagar. Till skillnad från vad som kännetecknar Storbritannien, är den svenska självstyrelsen

198

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

också uttryckligt konstitutionellt formulerad och till viss del skyddad. Kommunernas grundlagsstadgade beskattningsrätt är utmärkande. Sett över en längre tidsperiod och i jämförelse med många väst- och sydeuropeiska stater har självstyrelseenheterna i Sverige haft en särställning. I exempelvis Frankrike finns en förvaltningstradition byggd på direkt statlig representation där den lokala och regionala nivån styrts av prefekter och borgmästare utsedda av staten. Den svenska förvaltningstraditionen, däremot, kännetecknas av direktvalda lokala och regionala självstyrelseenheter som far sina uppgifter av staten. De nordiska staterna utmärker sig med sin stora offentliga sektor, vilken utgjort en viktig bas for maktutövning. Andra europeiska stater byggde också upp generella och skattefinansierade välfärdssystem, men skapade inte en lika omfattande offentlig sektor för att förverkliga systemet. Eftersom de nordiska statsledningarna uppdrog åt självstyrelseenheterna att ansvara för sektorns verkställighetsled, fick kommuner och landsting en omfattande, och inte minst ekonomiskt betydande, makt. Samtidigt som de nordiska självstyrelseenheterna gavs framskjutna positioner, kom de också att nära integreras med de centrala statsmakterna. Genom statlig lagstiftning och finansiering samt nationellt enhetlig reglering av den offentliga sektorns olika sakområden, blev den nordiska självstyrelsen tydligt styrd och beroende av den nationella politiska viljan.

DE F Ö R F A T T N I N G S P O L I T I S K A V A L E N

1974 års regeringsform - grundbultenför kommunal självstyrelse Många gånger har det andra stycket i regeringsformens första paragraf återgivits i både tal och skrift. Populär har denna s.k. portalparagraf varit, inte minst därför att den pekar ut kommunal självstyrelse som en av två hörnpelare som den svenska demokratin vilar på. Utöver denna första paragraf är det huvudsakligen fem av regeringsformens paragrafer som bildar den konstitutionella grundbulten för kommunal självstyrelse: RF 1:7,1:8, 8:5,11:6 och 11:14.

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

199

Hur kan sj älvstyrelsens författningspolitiska ställning därmed förstås? De tre paragraferna i regeringsformens första kapitel liksom paragraferna i det elfte kapitlet är materiellt normerande. De lägger fast att den svenska demokratin innefattar kommuner och landsting med beskattningsrätt och vars beslutanderätt utövas av folkvalda församlingar (RF 1:7); att kommuner är offentliga förvaltningsmyndigheter (RF 1:8) som kan anförtros förvaltningsuppgifter (RF 11:6) och att den svenska demokratin förverkligas genom parlamentarism och kommunal självstyrelse (RF 1:1). Ställt i jämförelse med andra länders grundlagsreglering är framför allt den kommunala beskattningsrätten ett iögonfallande inslag. I ett slag villkoras emellertid dessa skrivningar i RF 8:5. Där läggs fast att kommunernas och landstingens indelning, organisation, verksamhetsformer, beskattningsrätt samt åligganden och befogenheter i övrigt ska fastställas genom den reguljära lagstiftningsproceduren i riksdagen. Det som i de fyra första paragraferna såg ut som en i grundlag tydligt fastlagd ordning gällande territoriell fördelning av offentlig maktutövning reduceras härigenom till en proceduriellt normerad förhandlad ordning. Att även förverkligandet av den kommunala beskattningsrätten betingas av riksdagsmajoritetens vilja framgår tydligt av följande motivuttalande i regeringsformens viktigaste förarbete - grundlagspropositionen: Bestämmelsen i andra stycket [i RF 1:7] om den kommunala beskattningsrätten är som övriga föreskrifter i kapitlet ett principstadgande. Den är alltså inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är underkastat lagstiftning (prop. 1973:90, s. 231). Hur kan det komma sig att grundlagsfäderna la fast en princip om kommunal självstyrelse men samtidigt höll öppet hur principen skulle förverkligas? Om nu självstyrelsen ansågs vara omistlig, varför gav man riksdagsmajoriteten mandat att lägga fast självstyrelsens reella innebörd utan någon, åtminstone minimalt garanterad, materiell bestämning av densamma? Tar man

200

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

utgångspunkt från det sammanhang i vilket regeringsformen skapades, är det en rimlig tolkning att grundlagsfäderna ville skapa en demokratisk förvaltning genom att uppdra åt kommunerna att vara den nationella reformpolitikens främsta förvaltningsenheter (prop. 1973:90, s. 190). Under det tidiga 1960-talet moderniserades det svenska samhället i snabb takt. Basindustrin gick på högvarv och flyttlassen från land till stad var många. För att svara upp mot behov som uppstod därav, men också för att förverkliga rent politiskt bestämda målsättningar, stod den svenska staten inför en massiv utbyggnad. Riksdag och regering sågs som den demokratiska samhällsstyrningens kraftcentrum, stärkta av författningsreformens införande av enkammarriksdag och gemensam valdag. Men de myndighetsutövande och servicegivande funktionernas kvalitet och kapacitet behövde också stärkas. Frågan väcktes om hur sådana funktioner bäst skulle organiseras för att åstadkomma både legitimitet och effektivitet. Ställda inför denna utmaning gjorde grundlagsfäderna det författningspolitiska valet att betrakta kommunerna som förvaltningsenheter. Till skillnad från statliga förvaltningsmyndigheter är kommuner dels demokratiskt styrda, dels lokalt förankrade. Väl att märka är regeringsformen mycket tydlig på denna punkt, att »beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar» (RF 1:7). Därmed tänktes den demokratiska styrelseformen främja legitimiteten och den lokala förankringen effektiviteten. Kännemärket på den svenska folkstyrelsen skulle därvidlag vara att såväl makten att fatta politiska beslut som makten att verkställa dessa beslut är lagd i folkvaldas händer. Riksdagen fattar de riktningsgivande besluten och ser till att den offentliga verksamheten lever upp till likvärdighetskravet i hela landet medan lokala folkvalda under politiskt och ekonomiskt ansvar fattar beslut om verkställighet. Om man vill tolka in ett historiskt förankrat tänkesätt i regeringsformen, en svensk demokratitradition om man så vill, så är idealet om en lekmannabaserad lokal samhällelig verksamhet väl så framträdande som ett ideal om politiskt självständiga lokala enheter (Kaijser 1965; Lundquist 1991).

io. Urban Strandberg: Kommunal

självstyrelse

201

Som enheter för verkställighet gavs självstyrelsen därmed en instrumentell och i förhållande till de politiska målsättningarna underordnad funktion och som därför kunde utformas utifrån sin ändamålsenlighet. Eftersom såväl de politiska målen som de samhälleliga förutsättningarna förändras måste självstyrelsens utformning kunna anpassas därefter. Denna proceduriellt normerande författningspolitiska grundbult för relationen mellan staten och kommunerna framgår tydligt av följande motivuttalande i grundlagspropositionen: I vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt gäller sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma mål. Utgår man från detta synsätt, är det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen (prop. 1973:90, s. 190). Givet att grundlagsfäderna definierade kommunerna som av staten inrättade institutioner med uppdrag att främst utöva förvaltningsmakt, varför valde man att kalla det för självstyrelse? Utifrån regeringsformen hade det varit följdriktigt om man i stället hade stadgat om kommunal styrelse utan prefixet »själv«. För det första existerade inte kommunal styrelse som offentligrättsligt begrepp. Ända sedan 1862 års kommunalförordningar har kommunal självstyrelse varit det etablerade begreppet. För det andra tvingades grundlagsfäderna att hålla sig till en stark tradition och idéströmning kring både begreppet och fenomenet kommunal självstyrelse. Denna strömning var minst lika stark på 1960-talet som på 1860-talet, särskilt som den hämtar sin kraft inte bara från den politiska filosofin utan också från historieskrivningen kring de svenska självstyrelseenheterna. Som kapitlets inledande exempel åskådliggör är den »samverkan» mellan stat och kommun som föredragande statsrådet beskriver i motivuttalandet ovan inte alltid en samverkan i har-

202

SVENSK FÖRFATTNINGS POLITIK

moni mellan två jämbördiga parter. Det är fullt möjligt att han hade tänkt sig och hoppades på en »harmonisk samverkan«, men att parterna skulle vara jämbördiga var det aldrig tal om. Enbart den nationellt folkvalda riksdagen kan nämligen göra anspråk på en giltig definition av folkets vilja (RF 1:4) och i varje tvist om den kommunala självstyrelsens reella innebörd ger grundlagen riksdagen en oinskränkt makt (jfr Birgersson & Wallin 1977, s. 445). Grundlagsfäderna försåg därmed sina efterkommande riksdagsledamöter med en löftesrikt öppen lag vad gäller kommunal självstyrelse. I konstitutionella termer fastställde och bekräftade regeringsformen Sverige som en utpräglad enhetsstat. Hur har då riksdagsmajoriteterna handlat utifrån den vida ram som regeringsformen medger? Hur kom det öppet hållna grundlagsstadgandet att uttolkas och utfyllas? De författningspolitiska valen pä 1960- och i9jo-talen Efter andra världskriget skulle välfärdsstaten byggas ut och utformas lika över hela landet. Den industriella omvandlingen skulle främjas. Detta krävde en kraftfull samhällelig organisation, och i en sådan ansågs de existerande kommunerna vara för små. Målet var att skapa ekonomiskt bärkraftiga kommuner som skulle klara av att bidra till samhällets fortsatta utveckling. För att kunna nå dit tog den socialdemokratiska regeringen i slutet av 1950-talet initiativet till en stor reform av de svenska kommunerna. Den s.k. kommunblocksreformen innebar att antalet kommuner minskade från 1 037 (1952) till 289 (1974). När den socialdemokratiska regeringen år 1962 lade sitt förslag om lag till ny kommunindelning på riksdagens bord fick den stöd av folkpartiet. Avgörande för folkpartiets ställningstagande var att sammanslagningarna skulle ske på frivillig väg. Efter några år visade det sig emellertid att många kommuner var ointresserade av att gå samman med andra kommuner. I kraft av sin egen riksdagsmajoritet efter 1968 års segerval genomdrev därför den socialdemokratiska regeringen att sammanslagningarna skulle genomföras tvångsvis och slutföras senast 1974. Mot detta avlämnade centern, folkpartiet och moderaterna en gemensam reservation i riksdagens konstitutionsutskott (KU 1969:24).

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

203

Bakom de tre borgerliga partiernas reservation fanns ett annat synsätt på kommunal självstyrelse. Partierna delade inte socialdemokraternas synsätt enligt vilket kommunerna reducerades till enheter i statens förvaltande organisation. I stället sågs kommunerna som genuina politiska enheter med egen identitet. Att kommunerna förfogade över en från staten självständig makt betraktades som en förutsättning dels för att den kommunala demokratin skulle kunna bära upp ett lokalt medborgarskap, dels för att den centrala statens makt skulle ges en motvikt. Den borgerliga minoritetens och kommunernas motstånd till trots så genomfördes reformen. Kommunerna blev mångdubbelt stora, vilket stärkte deras inkomster och förvaltningsmässiga kapacitet. Detta i sin tur lade grunden för en professionalisering av både politik och förvaltning på kommunal nivå. Sammantaget var förändringarna av självstyrelsen så omfattande att forskarna funnit det berättigat att tala om ett systemskifte (Strömberg & Westerståhl 1983). Vad gäller lagstiftning och reglering i övrigt så kännetecknas perioden från tidigt 1960-tal fram till sent 1970-tal av både centralisering och decentralisering. A ena sidan gavs kommunerna vidsträckta befogenheter för utbyggandet av välfärden. A andra sidan styrde riksdagen kommunernas verksamhet genom detaljerade lagar, regelverk och finansieringsformer. Statsbidragen var i allra största utsträckning öronmärkta för respektive sakområde. Uppskattningsvis 80 procent av kommunernas ekonomiska utgifter kunde hänföras till statlig speciallagstiftning. Staten bestämde också kommunernas organisation. Kommunerna inordnades i en nationellt enhetlig besluts- och förvaltningsstruktur, organiserad i sakpolitiska sektorer. Den utgjorde ett från regeringsmakten överskådligt och styrbart nätverk avpolitiker, tjänstemän och professionsföreträdare. Med Janerik Gidlunds ord blev den svenska politiken under 1960- och 1970-talen »monokrom«, innebärande att »det politiska handlingsmönstret i stat, landsting och kommun blir nyanser av samma grundfärg som präglar regeringen« (Gidlund 1986, s. 49). Kommunal självstyrelse spelade en central roll i den svenska demokratin under 1960- och 1970-talen. Men kommunerna hade

204

svensk

författnings politik

inte en roll i den demokratiska politikens första led, i det riktningsgivande och omfördelande beslutsfattandet, utan i stället en roll i politikens verkställighet. De författningspolitiska valen från sent i9jo-tal till tidigt 1990-tal Med de borgerliga regeringarna under det sena 1970-talet och det tidiga 1990-talet inleddes ett nytt skede i den kommunala självstyrelsens författningspolitiska utveckling. Alltsedan socialdemokraterna genomdrev kommunblocksreformen och den detaljstyrda sakpolitiken hade de borgerliga argumenterat för ett annat synsätt. Med påtaglig kraft inleddes den första borgerliga regeringsperioden med en rad initiativ. Det handlade dels om att ändra de författningsmässiga förutsättningarna för den kommunala demokratin, dels om att decentralisera och avreglera. Ut ur processen kom kommittéer och nya lagar. Så tillsattes 1977 Kommunaldemokratiska kommittén med uppdrag att utreda konsekvenserna av kommunblocksreformen, en utredning som de borgerliga under en rad av år förgäves försökt förmå de socialdemokratiska regeringarna att tillsätta. Vad gäller den kommunala demokratin innebar lagen om lokala organ (SFS 1979:408) att kommunerna gavs möjlighet att inrätta kommundelsbaserade verkställighets- och förvaltningsenheter. Vidare gav den nya kommunallagen (SFS 1977:179) kommuner möjlighet att anordna folkomröstningar. Sakpolitiskt exemplifierar den nya socialtjänstlagen (SFS 1980:620), med sin ramlagskaraktär, hur staten genom decentralisering och avreglering överförde politiska befogenheter till kommunerna. Efter det att socialdemokraterna återvunnit regeringsmakten 1982 fortsatte de i allt väsentligt längs den inslagna vägen mot decentralisering och avreglering. Sakpolitiskt innebar grundskolans decentralisering (SFS 1985:1100) och den nya plan- och bygglagen (SFS 1987:10) att ytterligare politiska befogenheter överfördes till kommunerna. Vad gäller regleringen av kommunernas interna organisation innebar den nya förvaltningslagen (SFS 1986:223) ett ökat självbestämmande för kommunerna i administrativa frågor.

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

205

Ett första steg i riktning mot en mer generell avreglering av kommunernas verksamhet togs i och med riksdagens beslut om att bevilja dispens från statlig reglering för vissa kommuner, det s.k. frikommunförsöket (SFS 1984:382). Den grundliga omstrukturering av den kommunala självstyrelsens organisation som frikommunförsöket inledde slutfördes i och med 1991 års kommunallag (SFS 1991:900). Med denna fick kommunerna en på det stora hela taget obegränsad frihet att utforma den egna organisationen, såväl den politiska som den administrativa. Därtill innebar den nya kommunallagen att tidigare bestämmelser med krav på den ekonomiska förvaltningen togs bort. Vad gäller finansieringen av kommunernas verksamhet innebar lagen om statligt utjämningsbidrag till kommuner (SFS 1992:670) att en stor del av de statliga medlen omvandlades från att vara specialdestinerade till att bli generella bidrag. Författningspolitiskt är det befogat att tala om att ytterligare ett systemskifte därmed var fullbordat under det tidiga 1990-talet: från det gamla systemet, i vilket självstyrelsen var inordnad som förvaltande institution i en nationellt styrd enhetlig besluts- och förvaltningsstruktur, till ett nytt system där självstyrelsen inordnades som en politiskt och förvaltningsmässigt påtagligt självständig institution. Självstyrelsen gavs en central roll både i den demokratiska politikens första led - resursprioritering och fördelning - och i politikens verkställighetsled. Självstyrelsen iflernivådemokratins tid-från 1991 och framåt Det nya systemet för kommunal självstyrelse har bestått. Kommunerna förfogar över en ansenlig politisk beslutsmakt. Efter att ha återvunnit regeringsmakten 1991 fortsatte de borgerliga regeringarna att avreglera och decentralisera, exempelvis inom bostadsmarknaden. År 1993 upphävdes lagen (SFS 1993:405) om kommunal bostadsanvisningsrätt. I samband därmed uttalade man också att kommunernas skyldigheter och befogenheter inom bostadsområdet skulle regleras av kommunallagen och socialtjänstlagen och att särskild lagstiftning borde tillgripas endast under särskilda omständigheter. Det är inte minst konsekvenserna av denna avreglering som de icke borgerliga riksdags-

206

svensk

författnings politik

majoriteterna från 1996 och framåt försökte bemästra genom annan lagstiftning, som kapitlets inledande exempel illustrerar. Men redan när det nya systemet etablerades stod det klart att det inte var tal om en entydig decentralisering. På de allra flesta områden förfogar kommunerna över ett stort handlingsutrymme, men som inskränks påtagligt inom vissa områden. På sätt och vis inleddes en ny epok av uttrycklig statlig styrning. Två tydliga exempel under det tidiga 1990-talets borgerliga regeringsperiod är tre år av kommunalt skattestopp och friskoletvånget. Förordningen om offentligt stöd till fristående skolor (SFS 1993:884) bestämmer att kommunerna är skyldiga att bevilja friskolor ekonomiskt stöd på i det närmaste lika villkor som de kommunala skolorna. Sedan 1994 har socialdemokraterna i regeringsställning fortsatt på motsvarande sätt. Där lagstiftningen kring kommunala fastighetsinnehav och landstingens akutsjukhus, fortsatta skattestopp, maxtaxa i barnomsorgen samt skatteutjämningssystemet är några exempel på statlig styrning. Däremot exemplifierar regionförsöken i Skåne och Västra Götaland en fortsatt decentralisering och avreglering. Att de borgerliga partierna efter 2007 års återvinnande av regeringsmakten beslutade att avskaffa tillståndsplikten vid försäljning av kommunala hyresfastigheter och förbudet för landsting att teckna avtal med privata intressenter om driften av sjukhus illustrerar en fortsatt decentralisering och avreglering. Drabbningar som den om kommunernas hyresfastigheter eller landstingens sjukhus visar på gränserna för kommunernas maktutövning. Det är med utgångspunkt från sina maktstarka positioner som kommuner säljer ut sina allmännyttiga bostadsföretag och som landsting tar initiativ till att privatisera driften av sjukhusvården och som vissa kommuner trotsar domstolsutslag (Warnling-Nerep 1995). Det är utifrån samma maktstyrka och frihet från statlig styrning och detaljreglering som kommunernas verksamheter i stort, alltifrån skola och omsorg till teknisk förvaltning, utformas på kommunspecifika sätt, vilket har lett till omfattande variation vad gäller den offentliga sektorns verksamheter.

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

207

Om man ser till författningspolitiken på självstyrelsens område under den trettioåriga tidsperiod som regeringsformen varit gällande kan man sammanfattningsvis urskilja två generella mönster. A ena sidan uttrycker olika partier och blockbildningar skiljaktiga ideologiskt-principiella föreställningar om självstyrelsen och dess relation till den nationella politiken. A andra sidan är det tydligt att dessa föreställningar varit underordnade partiernas och blockbildningarnas allmänideologiska plattformar och nationella politiska viljeinriktningar. Den självstyrelsepolitik som bedrivits under de tre senaste decennierna vittnar om att regeringar och riksdagsmajoriteter - oavsett politisk färg och/ eller blocktillhörighet - vill kunna styra och politiskt prägla landet i dess helhet. Om detta mönster står sig kan man förvänta sig fler konfrontationer i framtiden, mellan såväl staten och kommunerna som riksdagens partier, gällande lagregleringen av självstyrelsens reella innebörd. Kommuner, landsting, regioner? Självstyrebens innebörd under utredning Grundlagsfäderna hade en bestämd avsikt med att inte, vare sig i grundlag eller i annan författning, lägga fast den författningspolitiskt reella innebörden av kommunal självstyrelse. Självstyrelsens innebörd skulle i stället variera i enlighet med samhällsutvecklingen och den politiska viljan såsom denna uttrycks av riksdagens majoritet samt inte vara beroende av grundlagsändring. Säga vad man vill om denna avsikt, men de efterkommande riksdagsmajoriteterna har levt upp till den. Regeringsformens stadganden om kommunal självstyrelse är alltjämt desamma som vid ikraftträdandet 1974/75 samtidigt som skillnaden mellan självstyrelsens faktiska innebörd på 1960- och 1970-talen, på 1980- och 1990-talen respektive på 2000-talet är påfallande. Att karakterisera den kommunala självstyrelsen i bestämd form singularis låter sig inte göras. Därmed kan konstateras att Sverige har en synnerligen levande författning, kring vilken det heller inte råder någon politisk samstämmighet. För den skull är det alls inte givet att den gällande inriktningen på grundlagsregleringen kommer att bestå. I själva ver-

208

svensk

författningspolitik

ket finns det för närvarande flera omständigheter som under de kommande åren kan komma att ge anledning för riksdagen att överväga en grundlagsförändring. Framför allt handlar det om vilka förslag som den parlamentariskt sammansatta Grundlagsutredningen presenterar när man i slutet av 2008 redovisar sitt uppdrag. Men det handlar också om i vad mån Ansvarskommitténs förslag (SOU 2007:10) om en förändrad offentlig organisation, framfor allt med avseende på inrättandet av nya regioner, görs till föremål för lagstiftning. Ser man till Grundlagsutredningens direktiv är självstyrelsefrågorna summariskt behandlade. Det framgår att regeringen hänskjuter dessa till frågor till Ansvarskommittén. Direktiven konstaterar nämligen att regionfrågor, kompetensfördelningsfrågor, kommunala självstyrelsefrågor samt bedömningar av behovet av förändrad uppgifts- och ansvarsfördelning mellan de statliga och kommunala nivåerna huvudsakligen inryms i det uppdrag som Ansvarskommittén har. Först i det fall att Ansvarskommitténs arbete förutsätter grundlagsändringar bör dessa innefattas i den samlade författningsöversynen, närmare bestämt genom att regeringen genom tilläggsdirektiv kompletterar Grundlagsutredningens uppdrag. I de kortfattade direktiven inryms emellertid riktningsgivande uttalanden. Ser man till följande formulering så bekräftas både gällande grundlagsreglering och motivuttalanden och den ovan beskrivna utvecklingen av självstyrelsens faktiska innebörd: En utgångspunkt för kommitténs arbete är att bibehålla en långtgående kommunal självstyrelse inom ramen for ett starkt nationellt ansvar för likvärdig välfärd i hela landet. Det yttersta ansvaret för den offentliga verksamheten hos riksdagen och regeringen ska inte rubbas. Kommittén ska beakta en fortsatt solidarisk finansiering av samhällets välfärdsåtaganden (Dir. 2004:96, s. 3). Hösten 2006 tillkallade Grundlagsutredningen en expertgrupp med uppdrag att ta fram förslag på fylligare riktlinjer för den kommunala självstyrelsens reella innebörd. Gruppen fick tre huvuduppgifter. En uppgift var att vidareutveckla de förslag

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

209

som 1996 (SOU 1996:129) presenterades av kommittén (Fi 1995:15) om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd. Detta förslag handlade dels om att ge kommuner och landsting en mera framskjuten ställning i regeringsformen genom att samla självstyrelseregleringen i ett separat kapitel, dels om att stärka självstyrelsens grundlagsskydd genom materiella förändringar. Förslaget gick ut på att det ska framgå av regeringsformen att kommunal självstyrelse är en princip för all kommunal verksamhet, att principen om kommunal självstyrelse ska beaktas vid all normgivning som rör kommunerna, att den inomkommunala skatteutjämningen ska ges ett grundlagsstöd och att riksdagen ska kunna ge normgivningskompetens direkt till kommunerna. Expertgruppens andra huvuduppgift var att ta fram förslag på hur principer om ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna - närhetsprincipen och subsidiaritetsprincipen - skulle kunna komma till uttryck i regeringsformen. Gruppen skulle också föreslå hur en avgränsning av statliga respektive kommunala uppgifter skulle kunna regleras i regeringsformen. Expertgruppens tredje uppgift var att utarbeta förslag till förfaranden för att hantera konflikter mellan statlig och kommunal nivå. En utgångspunkt är Europarådets konvention om kommunal självstyrelse (SÖ 1989:34) som Sverige ratificerade 1989 (prop. 1988/89:119, KU32, rskr. 251). Enligt konventionens elfte artikel ska kommuner nämligen ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa vad grundlagen stadgar om deras självstyrelse. Med hänvisning till en utifrån självstyrelsekonventionen utvärderande rapport om lokal och regional demokrati i Sverige (CG (12) 7, del II om Lokal och regional demokrati i Sverige) rekommenderade Europarådskongressen i juni 2005 Sverige att vidta åtgärder i syfte att stärka den kommunala självstyrelsen. Bland annat föreslog man inrättandet av en mekanism för tvistelösning mellan stat och kommuner samt att Grundlagsutredningen skulle ges tilläggsdirektiv att ta fram förslag på stärkt grundlagsskydd av kommunal självstyrelse. I juni 2007 redovisade expertgruppen sitt arbete i Rapport från Grundlagsutredningens expertgrupp om den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd m.m. När detta kapitel skrivs har

210

svensk

författnings politik

Grundlagsutredningen ännu inte prövat eller tagit ställning till rapportens innehåll. Senast i samband med att utredningen vid årsskiftet 2008/2009 redovisar sitt uppdrag måste den ha tagit ställning till om den vill ändra självstyrelsens grundlagsreglering.

OCH SEN DÅ? FÖRFATTNINGSPOLITISKA VAL KRING KOMMUNAL SJÄLVSTYRELSE De senaste årens författningspolitiska debatt kring den kommunala självstyrelsen har kretsat kring ett författningspolitiskt problem som beror på två nära sammanhängande konflikter. Den första kommer sig av att decentraliseringen till kommunerna fått en allt större verkanskraft. Ju större skillnaderna blir mellan olika kommuner med avseende på välfärdstjänster och service desto mer framträder en fundamental målkonflikt: avvägningen mellan likvärdighetsinriktade nationella målsättningar och olikhetsinriktad självstyrelse. För att tala med Grundlagsutredningens direktiv kan det i framtiden visa sig svårt att »bibehålla en långtgående kommunal självstyrelse inom ramen för ett starkt nationellt ansvar för likvärdig välfärd i hela landet«. Till skillnad mot vad som var både avsett och möjligt då regeringsformen antogs kan därmed den harmoniska samexistensen av nationellt riktningsgivande politik och kommunal självstyrelse komma att äventyras. Målkonflikten mellan likvärdighetsinriktade nationella målsättningar och olikhetsinriktad självstyrelse kan knappasta lösas genom förändringar av den offentliga förvaltningens organisation, av det slag som exempelvis Ansvarskommittén föreslagit i sitt slutbetänkande (SOU 2007:10), eller genom justeringar av lagstiftningen. Som det demokratiska styrelseskickets kärna och livsnerv måste denna konflikt i stället hanteras i kontinuerliga politiska processer. Den andra konflikten handlar om principiellt skilda synsätt på självstyrelsen och tolkningar av dess grundlagsstadgade funktion i styrelseskicket. Konflikten har kommit till starka uttryck under det senaste decenniet, när enskilda lagförslag varit föremål för behandling i riksdagens utskott med bostads- respektive sjukhusfrågan som tongivande exempel. Ett klargörande exem-

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

211

pel återfinns i Lagrådets yttrande över stopplagen. I sin prövning av grundlagsenligheten i förslaget fastslog Lagrådet att lagens inskränkning av kommunernas möjligheter att avyttra allmännyttiga bostadsbestånd »utan tvivel [är] ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen«. Men med hänvisning till »den obestämda avgränsning som regeringsformen ger åt det kommunala självstyret» kom man fram till att ingripandet inte var grundlagsstridigt. Frågan huruvida statliga ingripanden i självstyrelsen »kan godtas från konstitutionella utgångspunkter» ansågs av Lagrådet »ytterst vara av politisk natur«. Med detta konstaterande, och ytterligare hänvisningar till regeringsformen samt dess förarbeten och motivuttalanden, bekräftade Lagrådet kärnpunkten i den svenska grundlagstraditionen. Som funktion i styrelseskicket saknar den kommunala självstyrelsen en konstitutionell särställning. Dess närmare utformning är i stället en politisk fråga som hanteras av riksdagens majoritet. Men Lagrådet lät sig inte nöjas med detta bekräftande. Utifrån följande formulering tycktes Lagrådet mena att det finns två slags kommunala självstyrelser i Sverige - en formell som är fastställd i regeringsformen och en informell: »Även om det är riksdagen som bestämmer är likväl föreställningen om kommunal självstyrelse en levande realitet i svenskt samhällsliv« (Lagrådets yttrande, utdrag ur protokoll vid sammanträde 1999-05-21). Lagrådets yttrande illustrerar tre viktiga författningspolitiska slutsatser. För det första att kommunal självstyrelse är ett i grunden omstritt begrepp. Olika aktörer i det svenska politiska livet har skilda uppfattningar om vilken innebörd lagregleringen måste ha för att kommunal självstyrelse ska anses vara rådande. För det andra att självstyrelsepolitiken har blivit alltmera laddad och konfliktfylld under det senaste decenniet. För det tredje att det finns ett inslag av ifrågasättande av legitimiteten i den rådande grundlagsregleringen, exemplifierat av Lagrådets jämförelse mellan den formella regleringen och en hävdad informell ordning. En fruktbar hantering av kommunal självstyrelse som författningspolitiskt problem kräver att man inkluderar både den politiska målkonflikten och de skilda tolkningarna av självstyrelsens

212

svensk

författnings politik

grundlagsfästa innebörd. Det spänningsfyllda förhållandet dem emellan ställer krav på en grannlaga avvägning. Det handlar om att bekräfta eller förändra preciseringar av regeringsformen och dess motivuttalanden. Ska det stå riksdagsmajoriteter fritt att med formellt stöd i regeringsformen bestämma innebörden av den kommunala självstyrelsen eller finns det en i enlighet med Lagrådets hävdande informellt institutionaliserad självstyrelse som inte bör överträdas av riksdagen? Inslaget av ifrågasättande av grundlagsregleringens legitimitet nödvändiggör helt enkelt att Grundlagsutredningen åstadkommer ett författningspolitiskt ställningstagande. Det handlar å andra sidan om att målkonflikten och avvägningen mellan likvärdighetsinriktade nationella målsättningar och olikhetsinriktad självstyrelse även i fortsättningen måste kunna fungera mobiliserande skiljelinje mellan partier och blockbildningar samt därmed göras till föremål för politisering och valkamp. Behovet av att Grundlagsutredningen åstadkommer ett självstyrelsepolitiskt ställningstagande understryks av iögonfallande lagtekniska subtiliteter i lagstiftningsprocessen. Som exempel må här särskilt nämnas de politiska och rättsliga aspekterna av det kommunala skatteutjämningssystemets reformering på 1990-talet. Efter det att Lagrådet, med utgångspunkt i regeringsformen, klandrat förslaget till nytt skatteutjämningssystem valde riksdagsmajoriteten att ändra dess lagtekniska utformning. Föreskriften om att kommuner eller landsting skulle få ett tillägg till eller avdrag från sina skatteinkomster byttes mot att kommunerna eller landstingen skulle ha rätt till ett statligt bidrag eller vara skyldiga att erlägga en avgift till staten. Följden blev att Lagrådet godkände lagförslaget (Lagrådets yttrande, utdrag ur protokoll vid sammanträde 1995-10-13; se också SOU 1996:129, s. 155-160). Eftersom det ekonomiska utfallet för kommuner och landsting avsågs bli detsamma som enligt det tidigare förslaget, kom Lagrådets bedömning av grundlagsenligheten att i praktiken vara avhängig den terminologiska skillnaden mellan »avgift och bidrag« respektive »skatteinkomst«. Att tidsbegränsa lagar och förordningar är en annan lagteknisk subtilitet som använts för att undgå rättslig kritik om grundlagsstridighet. Så har

io. Urban Strandberg: Kommunal självstyrelse

213

exempelvis varit fallet gällande regleringen av de kommunala bostadsföretagens försäljning, akutsjukhusens drift och riksdagens beslut om kommunalt skattestopp. Grundlagsutredningen har möjligheten att göra vad den kan för att minska risken för att motsvarande subtiliteter ska återkomma i framtiden, närmare bestämt genom att föreslå en precisering av självstyrelsens konstitutionella ställning.

ATT LÄSA VIDARE För kommentarer till regeringsformens bestämmelser om kommunal självstyrelse, se Holmberg m.fl. (2006, s. 49-54, 65-76 och 490-500). För fortsatta studier kring svensk författningspolitik och grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen hänvisas till Birgersson & Wallin (1977); Westerståhl (1987); Vogel (1993); Warnling-Nerep (1995); Nergelius (1997, 2001); Dahlkvist & Strandberg (1999); Stjernquist (2000); Hettne (2005); Molander (2003); Davidsson (2004); Torngren (2004) och Strandberg (2006b, 2007). Jämförelser mellan olika länders lokala och regionala självstyrelser finns i Humes (1991); Page (1991); Petersson (2006); Lidström (2003,2007); Strandberg (2006 a) och Andrén (2007). Vad gäller generella översikter om svensk kommunal självstyrelse finns en rikhaltig litteratur i vilken kan nämnas Lundquist (1972); Andersson & Wallin (1973); Strömberg & Westerståhl (1983); Strandberg (1998); Gustafsson (1999); Petersson (2006) och Montin (2002). Följande forskare diskuterar teoretiska, politiskfilosofiska och begreppsliga frågor kring kommunal självstyrelse: Sharpe (1970); Offerdal (1992); King (1995); Kjellberg (1995); Strandberg (1998); Dahlkvist 8i Strandberg (1999) och Amnå & Montin (2000). Olika aspekter av den svenska självstyrelsen ur historiskt perspektiv behandlas i bl.a. Nilsson (1967); Norrlid (1983); Sjöholm (1988); Gustafsson (1989); Österberg (1991); Aronsson (2001); Dahlkvist & Strandberg (1999); Strandberg (1998, 2005) och Andrén (2007). För en rättsvetenskaplig analys av lagstiftningen kring bostadspolitiken, se Warnling-Nerep (1999).

kapitel

ii

LAGSTIFTNINGSMAKTEN - OM DELEGATION OCH MAKTDELNING Magnus Isberg

Hur ska skyddet för den enskildes integritet vägas mot välfärdsstatens omsorger om medborgarna och offentlighetsprincipens rätt till insyn i myndigheternas handlingar? Framför allt: vem ska göra dessa avvägningar och bestämma över rättsnormernas utformning? Och hur ska normgivningen gå till? Personuppgiftslagen (PUL) är ett bra exempel på hur komplicerad normgivningen idag kan vara på ett viktigt lagstiftningsområde. Riksdagen har en central uppgift som lagstiftare (RF 1:4). Men riksdagen är inte den enda instans som fattar beslut om föreskrifter som vi som svenska medborgare måste följa. N ä r riksdagen beslöt om PUL 1998 (prop. 1997/98:44; I997/98:KUI8) innebar det att ett EG-direktiv genomfördes. Syftet med direktivet var att skapa en gemensam, hög nivå på integritetsskyddet och därigenom möjliggöra ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna. Direktivet innebar en ingående reglering av hanteringen av personuppgifter. Denna lagstiftningsmetod dömdes ut av flera svenska politiska instanser, bl.a. KU, som i stället förespråkade en modell som innebar att man skulle inrikta sig på att beivra missbruk av personuppgifter, en s.k. missbruksmodell. Från svensk sida uppmärksammades tidigt att direktivets förbud mot användning av personuppgifter utan medgivande från de berörda personerna riskerade att komma i konflikt med den grundlagsfästa yttrandefriheten och offentlighetsprincipen (jfr kapitel 3). Direktivet kom på dessa punkter att innehålla vissa möjligheter till undantag, som utnyttjades maximalt i den svens[214]

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

215

ka lagstiftningen. Lagrådet fann det dock tveksamt om undantagen skulle hålla vid en prövning i EG-domstolen och därför borde grundlagarna ändras. Denna uppfattning fördes fram av moderaterna vid riksdagsbehandlingen. En annan, och i debatten mindre uppmärksammad, fråga var om PUL gällde förhållandet mellan enskilda eller förhållandet mellan samhällsorganen och de enskilda. Om det första är fallet kan enligt grundlagen bara riksdagen besluta om innehållet i normgivningen. I det andra fallet öppnar sig möjligheten för riksdagen att lämna över till regeringen och förvaltningsmyndigheterna att besluta om innehållet. I motsats till Lagrådet ansåg regering och riksdag att lagen gällde förhållandet mellan samhällsorganen och de enskilda. Även på denna punkt ställde sig moderaterna bakom Lagrådets ståndpunkt i riksdagsbehandlingen. Dessa problem med PUL har uppkommit eftersom riksdagen inte ensam är lagstiftare, utan har delegerat lagstiftningsmakt både »uppåt« till EU och »nedåt« till regeringen. Inte heller bestämmer riksdagen suveränt över lagstiftningsmaktens fördelning. I varje fall på kort sikt är den bunden av grundlagsregler och internationella fördrag. Detta kapitel belyser de författningspolitiska problem som dessa förhållanden ger upphov till.

PARLAMENTEN - LAGSTIFTANDE ORGAN Idén om parlamenten som lagstiftare har sina rötter i upplysningstidens konstitutionella tänkande. Montesquieus skrifter inspirerade till den berömda indelningen i en lagstiftande, en styrande och en dömande makt. Enligt den rena maktdelningsläran skulle dessa funktioner utövas av olika institutioner. Men i praktiken gick inte renodlingen så långt. I den amerikanska konstitutionen från 1787 är det institutionerna som hålls isär, medan funktionerna i kontrollsyfte delas mellan institutionerna, även om varje institution har sin huvuduppgift. En liknande ordning rådde på lagstiftningsområdet under 1809 års svenska författning. För medborgarna viktigare lagstiftning tillkom genom samfällt beslut av riksdagen och kungen.

216

svensk

författnings politik

Riksdagen beslutade dock ensam om skatterna. Dessutom hade kungen vidsträckta möjligheter att lagstifta på egen hand, men kunde också välja att koppla in riksdagen. I praktiken kom lagstiftningsmakten alltmer att läggas i riksdagens händer. Efter demokratins och parlamentarismens genombrott på 1910-talet saknade författningens formella maktdelning all politiskbetydelse. Den delning av lagstiftningsmakten som finns i den amerikanska konstitutionen brukar betecknas som horisontell eftersom den sker mellan organ på samma territoriella nivå. Men den lagstiftande makten kan också delas vertikalt, mellan offentliga organ på olika territoriella nivåer. I ett federalt statsskick är lagstiftningsmaktens fördelning på unionella och delstatliga institutioner garanterad i konstitutionen. Så är inte fallet i en enhetsstat där de centrala institutionerna bara kan »låna ut« eller delegera lagstiftningsmakt till lägre nivåer. I en konfederation delegerar de suveräna staterna makt till en högre nivå, ett statsförbund eller liknande. Vår nuvarande författning från 1974 saknar praktiskt taget alla inslag av maktdelning när det gäller lagstiftningen. Den tillkommer enligt grundlagen nästan helt och hållet riksdagen. Regeringen har vissa befogenheter, men dessa kan när som helst tas över av riksdagen. En annan sak är att grundlagen ger riksdagen stora möjligheter att överlämna lagstiftande befogenheter både »nedåt« och »uppåt«. »Nedåt« betyder till regeringen, förvaltningsmyndigheterna och till kommuner och landsting. Detta sker i betydande omfattning. Med »uppåt« avses internationella organisationer som FN och EU. Genom Sveriges anslutning till EU 1995 överlämnades omfattande lagstiftande befogenheter till EG, den överstatliga delen av EU. Amsterdamfördraget 1997 och Nicefördraget 2000 medförde ytterligare överföringar. Det finns idag en omfattande teoretisk och empirisk litteratur om delegation av makt. Den utgår från relationer mellan två individer, grupper eller institutioner där den ena, principalen, delegerar makt till den andra, agenten, som utövar denna makt. I varje delegationsförhållande finns risker för intressekonflikter. Agenten kan t. ex. ha andra mål än principalen och agerar då

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

217

inte alls eller i strid med principalens uppfattningar. Ett annat problem i delegationsförhållanden är risken för att principalen saknar information om agentens agerande. Dessa båda problem kan medföra att i stället för delegation av makt uppstår en abdikation av makt. Principalen kan dock försöka lösa dessa problem på tre sätt: genom en direktövervakning av agenten, genom att fordra in rapporter från agenten eller genom att uppmärksamma vittnesmål från tredje part (Lupia & McCubbins 2000). Denna enkla modell, som kan ges en mycket sofistikerad utformning, kan tillämpas på alla länkar i den parlamentariska kedjan, mellan väljare och valda, mellan parlament och regering och mellan regering och förvaltning. Skälen för att delegera makt varierar beroende på vilken relation det gäller. I förhållandet mellan lagstiftande och styrande organ delegerar parlamenten lagstiftningsmakt därför att de vill minska sin befattning med politiska uppgifter som är alltför betungande, alltför kontroversiella eller som det lagstiftande organet helt enkelt inte klarar av att besluta om. Maktdelegation kan därför innebära stora effektivitetsvinster för både principalen och agenten (Kiewiet & McCubbins 1991, s. 37).

DELEGATION AV NORMGIVNINGSMAKT TILL NATIONELLA ORGAN Grundlagsreglerna I Sverige använder man oftast termerna normer eller föreskrifter om skrivna rättsregler som beslutas av offentliga organ. Föreskrifter som beslutas av riksdagen kallas för lagar och de som beslutas av regeringen för förordningar. Det är viktigt att skilja mellan beslut om föreskrifter och beslut i enskilda fall. Riksdagen har endast rätt att besluta om föreskrifter. Dessa ska ha en generell utformning men kan syfta till att tillämpas i ett enstaka fall. Riksdagen får däremot i princip inte besluta i enskilda fall (RF 11:8). Regeringen och myndigheterna får fatta beslut av båda slagen (Strömberg 1999, s. 38 ff). När det gäller riksdagens kompetens på normgivningsom-

218

svensk

författnings politik

rådet menade regeringen i grundlagspropositionen 1973 (prop. 1973:90, s. 204f) att den inte bör inskränkas till vissa områden. Riksdagen bör, som det främsta statsorganet i ett statsskick som vilar på folksuveränitetens grund, kunna lagstifta på vilket område som helst. En sådan frihet skulle emellertid riksdagen kunna utnyttja till att överlämna hela eller delar av lagstiftningsmakten till regeringen. I ett parlamentariskt styrelseskick finns det nämligen inte så stor anledning att dra någon skarp gräns mellan parlamentets och regeringens funktioner, eftersom regeringen är beroende av parlamentets förtroende. Det var emellertid regeringens uppfattning i propositionen att riksdagen som det främsta och mest representativa statsorganet bör fatta de mest betydelsefulla besluten. För detta talade också en del andra skäl som offentligheten i riksdagsarbetet och oppositionens möjligheter att förbereda sig för ett eventuellt regeringsansvar. Regeringens slutsats var alltså att det ska finnas en grundlagsreglerad, men flexibel, kompetensfördelning mellan riksdagen och regeringen, som är uppbyggd på följande sätt. 1. Först avgränsas ett område där i första hand riksdagen beslutar om föreskrifter (primära lagområdet, se främst RF 8:2-6). Det område som ligger utanför det primära lagområdet, den s.k. restkompetensen, samt föreskrifter om verkställighet av en lag är regeringens primärområde (RF 8:13). Där beslutar i första hand regeringen. 2. Därefter ges både riksdagen och regeringen möjligheter att överlåta normgivningsmakt till lägre instanser, för riksdagens del till regeringen eller i begränsad utsträckning direkt till kommunerna, för regeringens del till underlydande förvaltningsmyndigheter. Beslutet om normgivningsdelegation kallas för ett bemyndigande (RF 8:7-10, 13). Regeringen kan delegera vidare normgivningsmakt, som den erhållit från riksdagen, till förvaltningsmyndigheter eller kommuner under förutsättning att riksdagen uttryckligen medgett det (RF 8:11). Riksdagens bemyndiganden beslutas med vanlig enkel majoritet. Det delegeringsbara området är vidsträckt, men begränsat genom grundlagsregler. Det ska finnas områden där riksdagen under alla förhållanden beslutar. Detta är det obligatoriska

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

219

lagområdet. Till detta område hör de grundläggande stats- och kommunalrättsliga föreskrifterna såsom grundlagarna, riksdagsordningen, kommunallagarna och vallagarna. Vidare räknas till detta område privaträttsliga föreskrifter, dvs. föreskrifter om enskildas personliga ställning och om deras inbördes personliga och ekonomiska förhållanden. Till det obligatoriska lagområdet hör också vissa viktiga, för medborgarna missgynnande eller betungande föreskrifter, t.ex. skatter till staten samt straffoch processrättsliga föreskrifter. De allra flesta föreskrifter som begränsar fri- och rättigheter är inte heller delegerbara. Det delegeringsbara området brukar betecknas som det fakultativa lagområdet. Här ryms framför allt vissa betungande offentligrättsliga föreskrifter av mindre vikt. Kompetensen att besluta om privaträttsliga föreskrifter kan, som också framgick av det inledande exemplet, däremot i princip inte delegeras. De s.k. delegationsgrunderna (RF 8:7) utformades vid beslutet om den nya regeringsformen 1974 med den praktiska utgångspunkten att regeringen genom delegation skulle fa samma kompetens på normgivningsområdet som den hade haft enligt bestämmelser i den gamla regeringsformen. Därefter har en ny delegationsgrund tillkommit och flera av dem har byggts ut. 3. Slutligen ges riksdagen en rätt att »invadera« regeringens primärområde och de områden som regeringen erhållit genom delegation i enlighet med principen att någon inskränkning för riksdagens lagstiftningsmakt inte bör finnas (RF 8:14). Om riksdagen har utnyttjat denna möjlighet kan bara riksdagsbeslutet ändras eller upphävas genom ett nytt riksdagsbeslut. Detta följer av den formella lagkraftens princip som säger att en lag inte får ändras eller upphävas annat än genom lag (RF 8:17). Denna komplicerade reglering har aldrig varit partipolitiskt kontroversiell. Däremot har den vållat problem i tillämpningen. Lagrådet har haft åtskilliga anmärkningar under årens lopp mot regeringens propositioner i detta avseende. Ibland har, som i exemplet med PUL, något oppositionsparti hakat på Lagrådets kritik vid riksdagsbehandlingen om inte regeringen tagit hänsyn till kritiken. Författarna till olika framställningar om normgivningsmakten har också funnit många brister och problem med

220

svensk

författnings politik

regleringen (Strömberg 1999; Sterzel 2004 a). Grundlagsutredningen har tillsatt en expertgrupp med uppgift: att utarbeta förslag till alternativa sätt att reglera normgivningsmakten. En principiellt viktig fråga är kontrollen av hur normgivningsmakten utövas. Frågan är föga uppmärksammad i litteraturen och i praktiken. Men det är givetvis i första hand ett ansvar för de överordnade instanserna att kontrollera att de underordnade instansernas normgivning håller sig inom ramen för regeringsformens regler och delegerade befogenheter. Riksdagens insatser på detta område är i huvudsak begränsade till ett fåtal undersökningar av KU (se t.ex. KU 1988/89:30) och Riksdagens revisorer (se förs. 1991/92:19). Riksdagen förfogar annars över en kraftfull kontrollmöjlighet i rätten att kräva att regeringsförordningar som beslutas med stöd av bemyndigande från riksdagen ska underställas riksdagen för prövning (RF 8:12). Bestämmelsen är dock praktiskt taget okänd och används i mycket liten utsträckning. Den kontrollmöjlighet som i sista hand återstår är domstolars och andra offentliga organs lagprövningsrätt (se kapitel 9). Problemet med ramlagar Riksdagens bristande kontroll av tillämpningen av regler och bemyndiganden på normgivningsområdet kan vara en anledning till att riksdagens ställning som lagstiftare riskerar att urgröpas. Detta problem har uppstått framför allt genom s.k. ramlagstiftning. En ramlag utmärks av att den innehåller programstadganden och målangivelser men få eller inga materiella regler. Det är förutsatt att lagen fylls ut genom regelgivning av centrala förvaltningsmyndigheter och kommuner och genom rättstillämpningen (Sterzel 2004b, s. 131). Genom ramlagarna syftar man till att motverka sektorisering och främja helhetssyn och integration. Det är också uppenbarligen en fördel i ett föränderligt och svårstyrt samhälle att regelsystemet är flexibelt, att den centrala regleringen är så allmän att den tillåter en snabb anpassning till ändrade förhållanden genom myndighetsregler och kommunala föreskrifter. Ett ytterligare skäl kan vara att det är bekvämt för den politiska nivån att lägga

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

221

fast målen för en verksamhet och överlåta åt myndigheterna att lösa uppkommande konflikter mellan målen genom detaljregler (Petersson & Söderlind 1988, s. 232 ff; Sterzel 1998, s. 108 ff). Redan i mitten av 1980-talet varnade regeringen och riksdagen för konsekvenserna av en alltför omfattande användning av ramlagstekniken (se prop. 1983/84:119; KU 1983/84:24; KU 1986/87:29). Man såg en risk för en detaljreglering från myndigheternas sida som kunde vara svår att kontrollera för regeringen och riksdagen. En minskad användning av ramlagstiftning borde därför vara en viktig del av ambitionen att förenkla och rationalisera regelsystemet. De materiella, ekonomiska och administrativa effekterna av beslutade föreskrifter borde följas upp bättre. Effekterna av dessa uttalanden har inte varit större än att KU våren 2002 upprepade att regeringen borde analysera konsekvenserna av ramlagstiftningen ( 2 0 0 1 / 0 2 : ^ 2 9 ) . Riksdagens inställning till ramlagstiftningstekniken far nog betecknas som kluven. Å ena sidan accepterar riksdagen gång efter annan lagar som har denna utformning. Riksdagen gör därmed ett författningspolitiskt val till förmån för en nedåtriktad maktöverlåtelse. Å andra sidan skickar riksdagen då och då signaler till regeringen att man ogillar systemet med ramlagstiftning. Möjligen förhåller det sig så att den typ av regelgivning som ramlagstiftningssystemet representerar är ofrånkomlig i en modern välfärdsstat. Riksdagen borde i så fall snarare inrikta sina krafter på att kontrollera hur regler och bemyndiganden utnyttjas och om slutresultatet blir vad man önskar sig.

ÖVERLÅTELSE AV NORMGIVNINGSMAKT TILL EU Nationella regler omförhållandet till EG-rätten Grunden för samarbetet inom EU är ett antal mellanstatliga fördrag som godkänts av alla de ingående staterna i enlighet med deras konstitutionella regler. Medlemsstaterna brukar med ett berömt uttryck myntat av den tyska författningsdomstolen betecknas som »fördragens herrar«. Det betyder att unionens »författning«, dvs. dess kompetens, beslutsregler, organisation m.m. i princip endast kan förändras genom samstämmiga beslut

222

svensk

författnings politik

av medlemsstaterna. I denna beslutsprocess ingår att medlemsstaternas parlament ska godkänna fördragen. Det mest grundläggande i ett EU-medlemskap är att medlemsstaterna överlåter beslutsbefogenheter till EG, den överstatliga delen av EU. En konsekvens av överlåtelsen är att föreskrifter som beslutats inom EG kan gälla direkt i medlemsstaterna och att dessa föreskrifter gäller framför medlemsstaternas egna föreskrifter. Något utrymme for nationell handlingsfrihet kan därför inte finnas på denna punkt. Frågan blir snarare om dessa principer »upplysningsvis« ska nämnas i författningen. Några medlemsstater har i sina författningar allmänna regler om företrädesrätt för beslut av internationella organisationer framför nationella beslut, ett par har specialregler som gäller EG-rätten. När det gäller frågan om överlämnande av beslutanderätt finns det däremot ett författningspolitiskt handlingsutrymme. Det sträcker sig från ingen reglering alls till att överlåtelsen är ingående reglerad i grundlagen. Den ena extremen innebär att överlåtelsen sker, vanligen i lagform, genom ett enkelt majoritetsbeslut. Den andra extremen innebär att överlåtelsen omgärdas med villkor som kan gälla såväl innehållet som formerna för överlåtelsen men också att villkor ställs på mottagaren. Vilken väg medlemsstaterna har valt kan bl.a. bero på hur man bedömer riskerna för att den nationella suveräniteten ska inskränkas i alltför hög grad. Man vill genom grundlagsregler försöka förhindra att EG ger sig in på områden som uppfattas som kärnan i nationalstaten. Bland medlemsstaterna är det en markant övervikt för stater som för det första inte behandlar maktöverlåtelsen till EG på annat sätt än överlåtelser till andra internationella organisationer och som för det andra inte förknippar överlåtelsen med några andra villkor i grundlagen än att organisationen ska ha ett fredligt syfte. Av ursprungsländerna var det länge inget land som hade någon särregel för EG och bara i Luxemburgs parlament krävdes det kvalificerad majoritet för överlåtelsen. De länder som tillkom under 1970- och 1980-talen hade heller inga särregler för EG (utom Irland). Däremot innehöll Danmarks och Greklands författningar vissa villkor, i Danmarks fall det svårtolkade villkoret att en överlåtelse ska ske »i närmare bestämd omfattnings

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

223

Tillkomsten av Unionsfördraget (Maastrichtfordraget) 1991 föranledde dock livliga konstitutionella diskussioner i flera av medlemsstaterna; i centrum för diskussionen stod bildandet av den ekonomiska och monetära unionen (EMU). I Frankrike, Portugal och Tyskland infördes grundlagsregler som direkt tog sikte på överlåtelser till EG och som i Frankrikes fall berörde några specifika frågor, bl.a. EMU. Den tyska bestämmelsen ställer krav på EU för att överlåtelsen ska ske. Det heter att EU är förpliktad att följa »demokratiska, rättsstatliga, sociala och federativa principer« och ger ett »skydd för grundläggande rättigheter som väsentligen är jämförbart med denna grundlags« (SOU 1993:14, s. 77ff; SOU 2001:19, s. 173ff). Maastrichtfordraget blev också föremål för prövning i den tyska författningsdomstolen. I domen förklarar domstolen att unionens makt ytterst grundas på varje medlemsstats folk via dess nationella parlament. Parlamenten måste därför behålla viktiga uppgifter och befogenheter. Domstolen understryker att unionens makt vilar på tilldelade kompetenser. Den har ingen kompetens att tilldela sig själv kompetens. Domstolen förbehåller sig rätten att tolka var gränserna går för de överlåtna kompetenserna (Melin & Schäder 2004, s. 163ff). Den svenska regleringen När Sverige i början av 1990-talet förberedde sin anslutning till EU pågick alltså en konstitutionell diskussion i flera av medlemsstaterna. Framför allt var det den tyska grundlagsändringen och författningsdomstolens beslut som kom att ha inflytande på den svenska diskussionen. Beredningen av grundlagsfrågan hade att utgå från en regel som införts 1965 i den gamla regeringsformen och sedan överförts och i viss utsträckning reviderats i den nya. Enligt denna regel (RF 10:5) kunde riksdagen »i begränsad utsträckning« överföra beslutanderätt till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete. Grundlagsutredningen inför EG ansåg att denna regel med sitt begränsningsvillkor inte gav det utrymme för att överlåta beslutanderätt till EG som fordras vid ett medlemskap. Utredningen föreslog därför en specialregel för EG som inte skulle innehålla någon innehållslig begränsning av möjligheterna till

224

svensk

författnings politik

överlåtelse. För detta talade enligt utredningen främst vikten av att Sverige skulle kunna »som fullvärdig EG-medlem fullt ut delta i det gemensamma integrationsarbetet utan att det fordrar återkommande grundlagsändringar» (SOU 1993:14, s. 143). När det gällde beslutsordningen ansåg utredningen att det borde säkerställas att ett beslut som principiellt innebar att svenska statsorgans kompetens ändras eller modifieras omfattas av en betryggande riksdagsmajoritet. Den fick dock inte vara så stor att en begränsad minoritet ges möjlighet att blockera Sveriges deltagande i ett fortsatt integrationsarbete. Utredningen stannade för att det skulle krävas 3/4 av de röstande om överlåtelsen skedde genom ett beslut. Alternativt skulle beslutet fattas i samma ordning som grundlagsändringar (SOU 1993:14, s. 149 f). Utredningsförslaget präglades i sin helhet av en öppen och tillåtande attityd till medlemskapets rättsliga konsekvenser. Denna inställning kom bl.a. till uttryck i en paragraf som föreslogs införas i 1 kap. RF. Enligt denna paragraf skulle de förpliktelser som följer av anslutningen gälla utan hinder av vad som föreskrivs i grundlag eller annan lag. Av motivtexten framgick att i dessa förpliktelser ingick att ge företräde åt EG-rätten. Denna paragraf, som - efter ett uttryck som användes i vänsterpartiets reservation i utredningen - kom att kallas för »platdäggningsparagrafen« blev föremål för en omfattande debatt (Algotsson 2000, s. 45 ff). Eftersom bestämmelsen strängt taget inte behövdes försvann den ur förslaget. Alternativa linjer drevs i utredningen av de båda partier som var motståndare till EG-anslutningen, vänsterpartiet och miljöpartiet. Båda partierna ansåg att den nationella självbestämmanderätten skulle urholkas genom överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG-institutionerna. Överlåtelseregeln borde därför preciseras så att viktiga principer som offentlighetsprincipen, meddelarskyddet, censurförbudet, allemansrätten, domstolarnas oberoende, kommunal självstyrelse m.m. undantogs. Miljöpartiet ansåg dessutom att varje överlåtelse borde föregås av en folkomröstning (SOU 1993:14, s. 291 ff, 325 ff). Regeringen, som vid denna tidpunkt var borgerlig, var mer än utredningen mån om att slå vakt om nationella konstitutio-

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

225

nella principer och handlingsmöjligheter. Regeringen konstaterade bl.a. att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder sätter gränser för vilka befogenheter som utan grundlagsändring kan överlåtas till EG. Liksom den tyska författningsdomstolen betonar regeringen den »legitimeringslinje« som går från varje stats folk via deras parlament till EG:s makt. Om riksdagens maktställning urgröps och Europaparlamentet samtidigt stärks uppstår en ny situation där denna legitimeringslinje inte längre gäller. I stället utgår legitimiteten från Europas folk och det kräver omfattande grundlagsändringar i alla medlemsstaterna (prop. 1993/94:114, s. 18). Också under intryck av den tyska diskussionen ansåg regeringen att ett viktigt tillägg borde göras för att markera den vikt som Sverige tillmäter ett verksamt skydd på fri- och rättighetsområdet. Något kategoriskt förbud mot att överlåta beslutanderätt som kan begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna var inte möjligt. Däremot var det enligt regeringen av avgörande betydelse att det fri- och rättighetsskydd som EU har verkligen upprätthålls. Överlåtelse skulle därför kunna äga rum »så länge som [Europeiska gemenskaperna] har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna« (RF 10:5). Det var riksdagens sak att bedöma om denna förutsättning var uppfylld vid varje överlåtelsetillfälle (prop. 1993/94:114, s. 23f). I KU:s behandling fullföljdes den restriktiva linjen i överlåtelsefrågan. Någon förändring i regeringens förslag till utformning av den nya bestämmelsen gjordes inte, även om krav på precisering i lagtexten av det icke-överlåtbara området framfördes av vänsterpartiet med instämmande av miljöpartiet vid den slutliga behandlingen av grundlagsförslaget ( 1 9 9 3 / 9 4 : ^ 2 1 ; 1994/95: KU9). Däremot gjorde utskottet motivuttalanden som tillgodosåg synpunkter i en socialdemokratisk motion. Utskottet instämde i regeringens uppfattning att överlåtelse av beslutsbefogenheter inte kan ske i en sådan utsträckning att bestämmelserna om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Men utskottet gick längre. Utan samtidig ändring av grundlagen fick

226

svensk

författnings politik

inte heller överlåtelsen beröra andra grundläggande principer i det konstitutionella systemet. Utskottet pekade på den fria åsiktsbildningen och den med denna sammanhängande offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Utskottet berörde också frågan om hur man skulle uppfatta ett förhållande där en regel i en EG-förordning eller ett EG-direktiv framstod som konstitutionellt oacceptabel från svensk sida. Den svenska hållningen borde enligt utskottet inte vara att tala om en konflikt mellan EG-rätt och nationell rätt. Vad frågan i stället borde gälla är om EG haft rätt att med verkan för Sverige fatta ett sådant beslut. Ligger med andra ord den beslutade rättsakten inom det överlämnade området? Blir svaret att den ligger utanför detta område är den inte giltig som EU-rätt i Sverige. Utskottet gick försiktigtvis inte in på vilket organ som ska avgöra en sådan fråga. Melin och Schäder (2004, s. 179 f) hänvisar till EG-fördraget och anser att det är svårt att se att en medlemsstat som anser att ett EG-organ överskridit sin behörighet ensidigt skulle kunna förklara sig vara obunden av ett gemensamt fattat beslut utan att använda sin fördragsfästa rätt att genom talan hos EG-domstolen klandra beslutet. Men de medger att frågan också kan betraktas ur ett strikt nationellt perspektiv. Eftersom det är den enskilda staten som bestämmer sig för att anförtro viss kompetens åt de gemensamma institutionerna bör den suveräna staten också ha rätt att vägra erkänna sådana beslut som inte ryms inom den kompetensen. Denna ståndpunkt har bl.a. intagits av den tyska författningsdomstolen och den danska högsta domstolen (Melin & Schäder 2004, s. 169 ff). Efter ett uttalande som regeringen gör i 2002 års grundlagsproposition (prop. 2001/02:72 s. 35) får man utgå från att regeringens ståndpunkt numera är att frågan normalt ska avgöras av EG-domstolen. Frågan behandlades dock inte närmare i KU:s betänkande i ärendet. KU:s uttalanden om att överlåtelser inte får avse principerna för statsskicket har genom riksdagsbeslut 2002 (prop. 2001 / 02:72; 200i/02:KUi8; 2002/03:KU6) förts in i grundlagstexten. Liksom när det gäller rättighetsskyddet är det riksdagen som i sista hand gör bedömningen om den aktuella överlåtelsen rör principerna för statsskicket. Utskottet påminde också om att överlämnande

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

227

av beslutsrätt förutsätter en fördragsändring och att en fördragsändring som medför en grundlagsändring måste godkännas i samma beslutsordning som gäller för grundlagsändringen (se RF 10:2). Genom ett tillägg till överlåtelsebestämmelsen (RF 10:5) klargjordes att om en fördragsändring enligt riksdagens mening förutsätter en grundlagsändring kan inte överlåtelsen ske om inte grundlagen först ändrats. Samtidigt gjordes en annan förändring som gäller inom vilka samarbetsområden överlämnanden får ske. Ändringen innebär att möjligheten öppnas för riksdagen att inte bara överlåta beslutanderätt till EG (första pelaren) utan inom ramen för allt samarbete inom EU. Ändringen motiveras av utvecklingen inom EU där skillnaderna mellan den överstatliga första pelaren (EG) och de övriga två pelarna har minskat. Miljöpartiet motsatte sig dessa förändringar, särskilt förändringen från EG till EU. Deras reservation fick i omröstningen stöd av flertalet vänsterpartister och enstaka ledamöter från andra partier (prot. 2001/02:124, s. 158). Sammanfattningsvis kan konstateras att Sverige numera torde ha de mest restriktiva överlåtelsebestämmelserna bland medlemsstaterna. Villkoren avser såväl innehållet i överlåtelsen (ej principer för statsskicket) som beslutsordningen (3/4-majoritet eller grundlagsordning). Dessutom krävs en viss standard på unionens fri- och rättighetsskydd inom det samarbetsområde som överföringen avser. Om det nya innehållsliga villkoret verkligen sätter upp en tydlig gräns för vad som inte får överlåtas kan diskuteras. Risken är uppenbar att det uppstår en ofruktbar politisk diskussion dels om vad som ligger i begreppet principerna för statsskicket, dels om någon eller några av dessa principer omfattas av överlåtelsen.

DE NATIONELLA PARLAMENTENS INFLYTANDE ÖVER EU-POLITIKEN En uppenbar och omedelbar konsekvens av maktöverföringen till EU är att de nationella parlamentens ställning försvagas i förhållande till regeringarnas. Det är ju regeringarna, inte parlamenten, som i ministerrådet brukar de maktbefogenheter som

228

svensk

författnings politik

samlats i EG. Samtidigt måste EU-politiken ha en förankring i de nationella parlamenten för att regeringens maktutövning ska uppfattas som demokratiskt legitim. Parlamenten måste därför i förväg kräva att bli informerade och konsulterade av regeringarna och på så sätt skaffa sig ett inflytande över beslutsprocessen i EU. I efterhand kan parlamenten kontrollera om regeringarna följt de parlamentariska råden eller åtminstone i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till dem. Däremot kan parlamenten inte utkräva ansvar av regeringarna för att besluten inte överensstämmer med parlamentens önskemål. Den egna regeringen kan ju ha blivit nedröstad i ministerrådet. Frågan om de nationella parlamentens inflytande och formerna för detta är i första hand en fråga för medlemsstaterna själva att lösa var för sig, även om först Maastrichtfördraget och sedan Amsterdamfördraget innehöll allmänna deklarationer om parlamentens roll och införande av vissa tidsfrister i EU:s beslutsprocess. I de flesta medlemsstater hade under 1970- och 1980-talen tillkommit särskilda EG-organ av utskottskaraktär i parlamenten. Deras uppgifter gick i allmänhet ut på att hålla sig informerade om utvecklingen inom EG genom att motta information från regeringen. Ibland fick regeringen synpunkter på de löpande ärendena inom EG. Det mäktigaste av dessa organ ansågs allmänt vara det danska folketingets Markedsudvalg (numera Europaudvalg). Detta utskotts uppgift var att ta ställning till regeringens förhandlingsuppläggning inför besluten i ministerrådet. En konstitutionell praxis ansågs ha utvecklats enligt vilken utskottet hade rätt att lägga in sitt veto mot en föreslagen förhandlingsuppläggning (SOU 1993:14, s. 237). Det danska Europautskottet stod som förebild när Sverige skulle skapa kanaler för riksdagens inflytande i EU-frågor. Det enda alternativ till den danska modellen som på allvar diskuterades var att ge riksdagens utskott en liknande roll på sina respektive områden. Men det avvisades bl.a. med argumentet att utskotten saknade den nödvändiga överblicken över den samlade EU-politiken. Däremot betonades vikten av att utskotten höll sig informerade om EU-firågorna inom sina områden även när de befann sig på ett förberedande plan i beslutsprocessen (1994/95:^22).

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

229

Efter hand har kraven på utskottens aktivitet i EU-frågor skärpts genom olika riksdagsbeslut, dock utan att utskotten fått den formella roll i beredningen av EU-frågorna som de har i den finska riksdagen. Där svarar det s.k. Stora utskottet för samrådet med regeringen men först efter det att skriftliga yttranden inhämtats från de berörda utskotten (Hegeland 2006, kapitel 10). Riksdagen fick alltså en EU-nämnd. En omdiskuterad fråga var nämndens befogenheter. Skulle nämndens besked till regeringen vara bindande? Så långt vill inte riksdagen gå. Det var enligt KU regeringen som företrädde Sverige i ministerrådet och där agerade med fullt politiskt ansvar. Utskottet fann emellertid en formel för att uttrycka det faktiska inflytande som nämnden borde ha. Enligt KU skulle man utgå från att »regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden gett uttryck för« (1994/95:^22, s. 15). En kommitté inom riksdagen har konstaterat att praxis utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter, utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter (förs. 2000/01: RSi, s. 137). En grundlig statsvetenskaplig utvärdering av de nationella parlamentens roll visar att riksdagen tillhör en grupp av parlament som har valt att fokusera sitt inflytande på regeringens förhandlingsuppläggning i ministerrådet. Till denna grupp hör förstås det danska folketinget, men också den finska riksdagen. Folketinget står enligt undersökningen i viss särklass när det gäller att effektivt kunna formulera sina egna politiska utgångspunkter för bedömningen av EU-politiken. Alla parlamenten i denna grupp anses dock uppfylla kraven på att fungera policyskapande och framträda som »national players« i EU-politiken (Maurer 8C Wessels 2001, s. 20). En undersökning som gäller riksdagen har kommit till slutsatsen att behandlingen av EU-frågor från 1995 till 2005 hade närmat sig det sätt på vilket riksdagen behandlar inrikesfrågor, där riksdagens inflytande traditionellt är stort. Den hade däremot fjärmat sig från behandlingen av utrikesfrågor, där inflytandet traditionellt är litet. EU-frågorna behandlas därför i riksdagen på ett sätt som gör det motiverat att tala om en nationell EU-parlamentarism (Hegeland 2006, s. 318--331).

230

svensk

författnings politik

De nationella parlamentens ställning har stärkts i det reformförslag som EU-ländernas stats- och regeringschefer kom överens om i Lissabon i oktober 2007. Enligt fördraget ges de nationella parlamenten en möjlighet att yttra sig direkt till EU:s institutioner om en föreslagen rättsakt är förenlig med den s.k. subsidiaritetsprincipen, dvs. principen att unionen på de områden där normgivningsbefogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna endast ska vidta åtgärder om målen för åtgärderna inte kan uppnås av medlemsstaterna på central, regional eller lokal nivå. Efter godkännande av EU-ländernas parlament eller genom folkomröstning träder det nya fördraget i kraft i samband med valet till Europaparlamentet i juni 2009.

LIKHETER OCH SKILLNADER MELLAN DELEGATION T I L L NATIONELLA ORGAN OCH TILL EU Ett gemensamt drag för den nedåt- och uppåtriktade delegationen är att omfattningen av befogenhetsöverföringen inte kan utläsas av regeringsformen. Detta innebär att det faktiska statsskicket kan ändras utan att det kommer till uttryck i regeringsformen (Algotsson 2000, s. 340f). En annan följd av den omfattande delegationen i båda riktningarna är den ökande svårigheten att orientera sig om de aktuella reglerna på ett område. Trots en omfattande datorisering är det statliga rättsinformationssystemet fortfarande inte uppbyggt så att det går att se vad som gäller inom ett visst område oberoende av normgivningsnivå. Skillnaderna mellan den uppåtriktade och nedåtriktade delegationen är emellertid större och principiellt mer betydelsefulla än likheterna. En första iakttagelse man kan göra är att regeringsformen använder olika termer för de olika delegationsbesluten. Regeringen bemyndigas att besluta om regler, medan det inom ramen för samarbetet i EU överlåts beslutanderätt. Detta språkbruk varslar om djupgående skillnader. Vidare kan man konstatera att bemyndigandena är begränsade till vissa uppräknade områden och beslutas med enkla majoriteter. Överlåtelserna far från och med 2003 inte avse principerna för

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

231

statsskicket men i övrigt finns inga innehållsliga begränsningar. För att försvåra överlåtelsebesluten finns å andra sidan ett krav på kvalificerad majoritet (3/4 av de röstande) eller tillämpning av den beslutsordning som gäller för grundlagsändringar. Det senare förfarandet måste användas för beslut om en fördragsändring som innebär överlåtelse av grundlagsskyddad beslutanderätt. När det gäller riksdagens kontroll av användningen av bemyndigandena resp. överlåtelserna finns i båda fallen regler och institutioner att tillgå. Men skillnaden ligger i utnyttjandegraden. Användningen av bemyndigandena kontrolleras nästan inte alls. Däremot finns på EU-området en omfattande och aktiv kontrollapparat i riksdagen (EU-nämnd, utskott m.m.) med vars hjälp riksdagen övervakar regeringen både före och efter ministerrådets beslut. Slutligen gäller det möjligheten att återta bemyndigande resp. överlåtelser. Bemyndigandena kan när som helst återtas av riksdagen. Den kan till och med lagstifta på ett delegerat område när som helst och därmed i enlighet med den formella lagkraftens princip återta normgivningsmakten på detta område. Att ta tillbaka överlåtelser till EG är däremot förenat med stora svårigheter. För det första har medlemsstaterna förbundit sig att inte lagstifta i strid med EG-rätten. Däremot får givetvis en medlemsstat lagstifta på ett område som inte är överlämnat. Här uppstår dock frågan vem som i sista hand avgör om området har överlämnats eller inte. Är det ett nationellt organ som har att tillämpa en rättsregel eller är det EG-domstolen på grund av de grundläggande fördragens utformning? Olika uppfattningar finns, som vi sett, på denna punkt. För det andra talar övervägande skäl för att en medlemsstat, enligt dagens regler, inte ensidigt kan återta alla överlämnade maktbefogenheter, dvs. gå ur EU. Det krävs att en medlemsstat träffar en överenskommelse med de andra medlemsstaterna. De övriga medlemsstaterna skulle knappast vägra ett utträde. Skillnaderna mellan de båda delegationsformerna är alltså betydande. Riksdagens formella ställning är mycket stark när det gäller delegation nedåt men svag när det gäller delegation

232

svensk

författnings politik

till EU. Praktiskt sett är riksdagen när det gäller att påverka EUpolitiken hänvisad till att utöva inflytande via regeringen. Den främsta orsaken till dessa skillnader är givetvis att vår nationella handlingsfrihet på EU-nivån är begränsad genom avtal med andra länder. I fråga om den nedåtriktade delegationen finns inga begränsningar av handlingsfriheten. Det verkar således som om de båda termer, bemyndigande resp. överlåtelse, som regeringsformen använder för nedåtriktad resp. uppåtriktad delegation är ganska adekvata. Huruvida överlåtelserna genom riksdagens befattning med dem far en demokratisk legitimitet är en fråga som vi inte ska ge oss in närmare på. Här finns en omfattande och intressant debatt till vilken hänvisas (se t.ex. Demokratiutredningens skrift SOU 1998:124). En vertikal delning av normgivningsmakten har funnits länge men den har fatt en ny riktning och en annan kvalitet efter EU-anslutningen 1995. Den nya maktdelningen syns knappast i författningen, men har likväl en betydande omfattning. De som menar att statsskicket i all tysthet genomgått en förändring genom EU-anslutningen har onekligen en poäng (Algotsson 2000, s. 344f).

FÖRFATTNINGSPOLITISKA SLUTSATSER Den nedåtriktade delegationen har inte uppmärksammats särskilt mycket i den författningspolitiska debatten. Diskussionen om ramlagstiftningen utgör ett undantag, men på den politiska nivån är denna diskussion sporadisk och outvecklad. Ett större intresse borde nog visas från riksdagens sida för att följa upp bemyndigandena. Försök gjordes under 1990-talet att aktivera riksdagens utskott på detta område, men resultaten är inte imponerande. När det gäller den uppåtriktade delegationen har diskussionerna däremot varit omfattande. De har för det första handlat om hur den svenska grundlagen ska skyddas mot intrång från EU. Denna diskussion har lett till en mer ingående reglering av överlåtelserna av beslutanderätt än i någon annan medlemsstat. Diskussionerna har för det andra gällt hur riksdagen bäst ska

II . Magnus Isberg: Lagstiftningsmakten

233

kunna påverka regeringens formuleringar av de svenska ståndpunkterna inför besluten i EU. Andra sätt att påverka EU-politiken från riksdagens sida (t. ex. direktkontakt med EU eller samarbete med andra parlament informellt eller institutionellt) har knappast funnits med i debatten, men aktualiseras nu genom det nya fördraget. En tämligen effektiv apparat för att styra och kontrollera regeringen har upprättats med EU-nämnden i spetsen. Utskotten har blivit mer aktiva och efter hand fått en mer framträdande roll, men fortfarande saknas en etablerad procedur för att foga in utskottens synpunkter i EU-nämndens arbete på det sätt som sker i samspelet mellan utskotten och Stora utskottet i Finland. Kanske är det dags att vända blicken från Danmark till Finland?

ATT LÄSA VIDARE Den bästa översikten av författningsdebatten bl. a. på de områden som behandlas i detta kapitel är Karl-Göran Algotsson (2000). En fördjupad och problematiserad beskrivning av normgivningsmakten från rättsvetenskapliga utgångspunkter finns i Håkan Strömberg (1999). Mats Melin och Göran Schäder (2004) behandlar maktfördelningen mellan EU, medlemsstaterna och medborgarna från rättsliga utgångspunkter. Beträffande riksdagens inflytande på EU-frågor, se Hans Hegeland (2006). Några viktiga inlägg i diskussionen om EU och demokratin finns i SOU 1998:124. För en kommentar till reglerna om lagstiftningsmakten se sidorna 316-382, till reglerna om överlåtande av beslutanderätt till EU se sidorna 451-459 samt till reglerna om riksdagens behandling av EU-frågor se sidorna 467-468 och 824-840 i Holmberg m.fl. (2006).

kapitel

ii

FINANSMAKTEN Ingvar Mattson

Något mer förnedrande än att behöva stå i New York eller London och förklara svensk ekonomi och de svenska välfärdssystemen för 25-30-åriga flinande finansvalpar, det finns inte för en svensk politiker. Göran Persson Vårvintern 1995 gjorde Göran Persson, då finansminister, flera s.k. road shows bland internationella mäklare och investerare för att få dem att placera i svenska statspapper. Endast under det aktuella året bedömdes behovet att ta upp lån för att klara nya underskott och omsättning av förfallande lån uppgå till 560 miljarder kronor. Bakgrunden var den djupa ekonomiska krisen i Sverige. Statsfinanserna var i obalans. Underskotten nådde rekordnivåer liksom räntenivåerna. Finans- och bankkris kastade djupa skuggor över svensk ekonomi. För att komma till rätta med budgetunderskotten beslutade riksdag och regering om olika besparingsprogram. Många ansåg emellertid att besparingar inte skulle vara tillräckligt. Det fanns bakomliggande orsaker till krisen som borde angripas. Till dem som var av denna mening hörde Göran Persson: Ska vi finna orsakerna till Sveriges djupa 90-talskris måste vi gå ett stycke tillbaka i tiden. Jag tror att en av de viktigaste förklaringarna till chockerna i den svenska ekonomin ligger i 70-talets författningsreform (Persson 1997, s. 27). [234]

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

235

Persson ansåg bl.a. att möjligheten att bilda tillräckligt starka regeringar hade försämrats, att enkammarsystemet bröt den stabilitet som låg i den kvardröjande majoriteten i första kammaren och att treåriga mandatperioder uppmuntrade till kortsiktighet. Därtill hade formerna för budgetbesluten en skuld. Som ett led i budgetsaneringen reformerades därför den statliga budgetprocessen. Procedurerna inom regeringskansliet stramades upp. Ett utgiftstak för staten infördes, som gjorde att regeringen blev skyldig att vidta åtgärder om de takbegränsade utgifterna riskerade att bli högre än taket. I samma veva infördes en rambeslutsmodell för beslutsfattandet i riksdagen. I andra sammanhang, men ändå av relevans för det ämne som behandlas här, förlängdes mandatperioderna till fyra år från 1994, Riksbanken fick en självständigare ställning och Riksrevisionen ersatte tidigare revisionsmyndigheter. Detta kapitel handlar om finansmakt och om samspelet mellan författning och finanspolitik.

FÖRFATTNING OCH FINANSPOLITIK

Litteraturen om relationen mellan författning och finanspolitik blir alltmer omfattande. Man kan urskilja två grenar: dels författare som är tydligt normativa och tillämpar en hypotetiskdeduktiv analys, dels författare som använder ett mer induktivt förfaringssätt och bygger på omfattande empiriskt material, ofta komparativa, statistiska studier. Normativ utgångspunkt Den första grenen av litteraturen kan hänföras till vad som kallas konstitutionell public choice. Public choice är en skola inom nationalekonomin och statsvetenskapen som använder samma vetenskapliga verktyg för sin analys av politiska företeelser som nationalekonomerna brukar utnyttja för analysen av ekonomiska företeelser. Till grundantagandena hör att de politiska aktörerna är rationella och försöker att maximera sin egennytta. Politiker röstmaximerar och byråkrater maximerar sin budget. Konstitutionell public choice handlar om hur olika

236

svensk

författnings politik

institutionella arrangemang påverkar det politiska spelet mellan dessa rationella egoister. En förgrundsfigur inom public choice är amerikanen James M. Buchanan. Hanhardiskuteratvilka grundregler sombör gälla för beslutsfattandet inom ekonomisk politik. Med utgångspunkt från en skeptisk hållning till politiker har han målat upp följande exempel, som här återges i mycket stark förenkling (Buchanan 1999). Låt oss tänka oss att vi har tre personer (A, B och C) och att två av dem (A och B) lägger fram förslaget att man bör införa ett särskilt bidrag som skulle tillfalla dem själva, men inte C. För att finansiera bidraget behöver man en skatt, och tillspetsat kan vi då tänka oss att de två föreslår att C ska betala denna skatt, trots att C inte får del av bidraget. Beslut fattas med enkel majoritet och det innebär att förslagen går igenom eftersom A och B röstar för, medan C röstar emot. Agerandet kan tyckas orättfärdigt. Bakom agerandet kan det dock finnas rättviseargument. C kan vara mycket rik, medan A och B är medellösa. Rättvisediskussionen är emellertid inte det viktiga i sammanhanget för Buchanan. I stället visar exemplet på »majoritetens förtryck av en minoritet« eller hur C:s fri- och rättigheter (särskilt äganderätten) körs över i beslutsprocessen. Dessutom finns det, och det är viktigt för Buchanan, stor risk för att besluten inte blir försvarbara ur ett ekonomiskt perspektiv: resursanvändningen blir inte optimal och incitamenten ruckas, vilket kan leda till försämrad tillväxt. Buchanan förordar att politikerna begränsas i sitt beslutsfattande med hjälp av författningsregler. Begränsningarna kan vara av två slag: procedur och domän. Procedurbegränsningar tar sikte på beslutsprocessen och domänbegränsningar tar sikte på utfallet av beslutsprocessen (dvs. innehållet i politiken). Ett exempel på en procedurbegränsning är krav på kvalificerad majoritet eller enighet i stället för enkel majoritet. Två kammare i parlamentet kan också fungera återhållande. Ett annat exempel är att införa en bestämmelse om balanserade budgetar i författningen, dvs. att man inte skulle få besluta om högre utgifter än de budgeterade inkomsterna. Särskilt i USA har detta varit högaktuellt på den politiska dagordningen. I Sverige har inte något

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

237

riksdagsparti framfört ett sådant förslag, men för kommuner och landsting har ett balanskrav införts i kommunallagen. Knut Wicksell föreslog på sin tid att man inte skulle få föreslå en utgift utan att man samtidigt kunde finansiera den. Detta är ett förfaringssätt som, i olika skepnader, idag tillämpas på flera håll. Domänbegränsningen borde enligt Buchanan för det första innebära att utgifter endast skulle fa beslutas för genuint kollektiva nyttigheter. Kollektiva nyttigheter kännetecknas av gemensam försörjning och fri tillgång. Tömning av papperskorgar på städernas gator är bra för alla och papperskorgarna kan nyttjas av alla. Andra exempel är »lag och ordning«, försvar och trafikljus. Gemensam försörjning innebär att när nyttigheten produceras så blir den automatiskt tillgänglig för alla som så önskar. Det som en person utnyttjar hindrar inte att någon annan också far del av nyttigheten. Fri tillgång innebär att man inte kan utestänga någon från att använda nyttigheten. De kollektiva nyttigheterna är odelbara då de inte kan prissättas och det innebär att premisserna för marknadsekonomin saknas. Trots att de alltså ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skulle vara »lönsamma«, kommer dessa nyttigheter inte att produceras av privata företag, åtminstone inte lika effektivt. Här, men endast här, skulle alltså staten ha en viktig roll att spela, enligt Buchanan. För det andra bör de skatter som tas ut utformas enligt ett särskilt generalitetskriterium. Detta skulle vara formulerat så, att starka intressegrupper (särintressen) hindras från att gynna sig själva på andras bekostnad. Empirisk utgångspunkt Den empiriska utgångspunkten bygger på undersökningar av vilka effekter som olika konstitutionella lösningar har för ekonomin. Forskare har bland annat undersökt vilka samband det finns mellan valsystem, regeringstyp, budgetprocess och finanspolitik. Flera studier visar att det finns ett samband mellan regeringstyp och statsskuld. Koalitionsregeringar och minoritetsregeringar förefaller ha störst problem. Förklaringen kan vara att koalitionsregeringar har särskilt svårt att justera politiken efter en ekonomisk chock. Under normala ekonomiska förhål-

238

svensk

författnings politik

landen är problemen mindre för en koalitionsregering, eftersom inget parti då har möjlighet att tvinga igenom sina hjärtefrågor. Men om det uppstår en chock som nödvändiggör besparingar, så kommer varje parti i koalitionen att skydda sina delar av budgeten (dvs. de delar av budgeten som gynnar deras väljare). Det verkar också som om det särskilt är minoritetsregeringar som har problem med att justera statsfinanserna efter en chock, möjligen beroende på att minoritetsregeringar har svårt att vinna stöd för besparingsprogram i parlamentet. Det finns även ett samband mellan valsystem och regeringstyp. Det är länder med parlamentariska system och proportionellt valsystem som får den största andelen koalitions- och minoritetsregeringar och regeringar som har kort levnadstid. Följaktligen är det dessa länder som har störst problem med finanspolitiken. Samma länder har också som regel en stor offentlig sektor. Länder med proportionella val tenderar att ha breda program, dvs. bedriver en politik som gynnar breda grupper i samhället. Detta manifesteras genom omfattande transfereringar, mätt som andel av bruttonationalprodukten. I länder med majoritetsval är programmen som regel snävare, vilket skulle kunna förklaras av att man kan vända sig till mer specifika väljargrupper, eftersom man bara behöver fa precis så många röster att man vinner mandatet i valkretsen (jfr kapitel 4). Politisk färg på regeringen tycks däremot inte spela någon större roll för statsskulden (ett omdiskuterat resultat), men det gör däremot regeringarnas levnadslängd. Täta regeringsskiften samvarierar med hög skuldsättning. Även regeringens inre organisering har betydelse. Centraliserade budgetfunktioner verkar motverka effekten av täta regeringsskiften. Ett land med en stark institutionell makt åt finansministern eller en institutionaliserad rambudgetering reducerar skulden. Forskningen verkar alltså peka mot att majoritetsvalssystem är att föredra framför proportionella om man månar om goda statsfinanser. Samtidigt bör man emellertid beakta att även detta alternativ har sina nackdelar och att forskningen inte visar helt

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

239

entydiga resultat. Sålunda finner Lijphart (1999) i en studie att konsensusdemokratier med proportionellt valsystem främjar ekonomisk tillväxt samt kontrollerar inflationen, arbetslösheten och budgetsaldot väl så bra som majoritetssystem. Litteraturen på området växer snabbt och det är svårt att dra entydiga slutsatser. Huvudresultatet är emellertid att det finns empiriska belägg för att politiska institutioner spelar roll för finanspolitiken. Slutsats: självbindning med författningsregler Huvudtendensen i litteraturen är att konstitutionalism är effektivare än renodlat majoritetsstyre (jfr kapitel 1). Olika särintressen kan lätt bli för starka i den politiska processen, och politikernas jakt efter röster i valen kan vara riskabel för statsfinanserna. Politikerna kan vara medvetna om problemet, men har svårt att stå emot trycket från intressegrupper och olika opinionsvindar i massmedierna. Det gäller särskilt under en valrörelse. Den politiker som inte ger digra vallöften, riskerar att stå utan mandat efter valet. Lösningen kan vara självbindning med hjälp av konstitutionella regler. På samma sätt som Odysseus lät surra fast sig själv vid masten när hans skepp skulle passera Sirenerna, kan politiker med hjälp av konstitutionella regler hindra sig själva från att ställa ut löften och fatta beslut som på lång sikt är ekonomiskt oansvariga. Det kan således, av ekonomiska orsaker, finnas skäl att införa olika spärrar mot majoritetsstyre. Det kan handla om krav på kvalificerad majoritet eller att nya utgifter måste finansieras med ökade inkomster, men det kan också handla om att politikerna firånhänder sig själva vissa befogenheter, t.ex. beslut om styrräntorna, genom att skapa oberoende, tjänstemannastyrda förvaltningsorgan, såsom centralbank och statsrevision. Frågan är dock hur långt man kan gå när det gäller olika konstitutionella spärrar och delegering till tjänstemannaorgan, utan att man samtidigt skadar viktiga demokratiska värden. Det är politikerna, inte tjänstemännen, som står ansvariga inför väljarna. Här går en principiellt viktig frontlinje i den författningspolitiska debatten om finansmakten.

240

svensk

författnings politik

FINANSMAKTEN

Några centrala begrepp Finansmakten är benämningen på rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter, och delas vanligen in i två delar: beskattning och budgetreglering. Beskattningsmakt betecknar befogenheten att besluta om skatter. I Sverige krävs att beslut om skatter fattas i lags form och är alltså en uppgift för riksdagen. Budgetregleringen, även det en riksdagsuppgift, innefattar dels att besluta om anslag, dels att beräkna statsinkomsternas väntade storlek. Anslag är benämningen på utgiftsposterna i statsbudgeten och kan betraktas som ett bemyndigande åt regeringen att använda ett fastställt belopp för ett angivet ändamål under preciserade villkor. Det finns olika anslagstyper till vilka olika villkor är knutna för hur medlen får förbrukas, t.ex. om det är möjligt att spara pengar på anslaget mellan olika år. I praktiken används emellertid enbart anslagstypen ramanslag som ger regeringen rätt att både överskrida anslaget (överskridandet måste regleras med framtida anslagsmedel) och att spara medel från ett år till ett annat. Till finansmakten kan också räknas penning- och valutapolitik samt statsskuldens förvaltning. Finansmakten regleras i nionde kapitlet i regeringsformen. Dessutom finns bestämmelser i riksdagsordningen när det gäller riksdagens beslutsprocess och i budgetlagen när det gäller närmare angivelser av regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Det som utmärker finansmakten är emellertid att den i hög grad är oreglerad. Man har eftersträvat att undvika bundenhet av grundlag. Många av bestämmelserna på området har därför lägre valör än grundlag. Skälet till detta är att grundlagstiftaren inte velat binda regeringsmakten alltför hårt. Som Fredrik Sterzel uttrycker det: »En stor del av området präglas av en önskan om politisk handlingsfrihet och konstitutionell obundenhet« (Sterzel 2004b, s. 90).

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

241

Finansmakten i olika länder I åtskilliga länder har det förekommit en politisk dragkamp om finansmakten mellan den lagstiftande och den verkställande makten. Utfallen av dragkampen varierar, och vid en jämförelse mellan världens demokratier kan man se en rik flora av olika regler som tilldelar parlament respektive regering olika befogenheter över statens finanser. Genomgående är det regeringarna i sin roll som verkställare som förfogar över statens medel, men beslutanderätten över skatter och statsbudget varierar. USA:s kongress framhålls ofta som ett parlament med särskilt stark ställning. Kongressen tar själv fram ett förslag till statsbudget i konkurrens med presidenten, och det är kongressen som beslutar om skatter och anslag. Presidenten har emellertid sin vetorätt och det uppstår ibland en dramatisk tvedräkt mellan de två statsmakterna om statsbudgeten, särskilt om presidenten och majoriteten i kongressen kommer från olika partier. Bland EU:s medlemsstater är variationsrikedomen stor. I tabell 12.1 redovisas en rangordning av medlemsländernas parlament beroende på deras befogenheter (Hallerberg m.fl. 2001). Länderna med 5 poäng bedömdes ha starkast parlament medan de med o poäng har svagast parlament. Länderna fick 1 poäng vardera för följande kriterier: parlamentet har förslagsrätt, parlamentet har rätt att göra ändringar och tillägg i regeringens budgetförslag, ändringar och tillägg är inte begränsade, ökade utgifter behöver inte mötas med minskningar, ändringar TABELL

12.i. Parlamentens roll i budgetprocessen.

LAND

Belgien, Luxemburg, Nederländerna Portugal, Sverige, Österrike Danmark, Italien, Spanien, Tyskland Finland Frankrike Grekland, Irland, Storbritannien Källa: Hallerberg m.fl. (2001), tabell 2b.

INFLYTANDEINDEX

5 4 3 2

1 0

242

svensk

författnings politik

kan orsaka regeringens fall och det saknas tidsgränser för parlamentets beslutsprocedur. Sveriges riksdag har i denna jämförelse en stark ställning. I RF 9:2 fastslås att statens medel inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Riksdagen beslutar om statens utgifter främst genom att anvisa medel över anslag till angivna ändamål (RF 9:3). Det föreligger både förslagsrätt i riksdagen och rätt att göra ändringar i förhållande till ett regeringsförslag. Förslagsrätten tillkommer alla riksdagens ledamöter (RO 3:10). Riksdagen har den yttersta beslutsmakten över hur statens medel ska användas och kan således göra de ändringar den önskar i förhållande till regeringens budgetförslag. I Frankrike är parlamentet däremot mycket kringskuret, eftersom ändringar i praktiken bara tillåts om de minskar utgifterna eller ökar inkomsterna. Det brittiska parlamentet har ännu mindre handlingsutrymme. Det kan endast acceptera eller avslå regeringens budgetförslag i sin helhet. Eftersom brittiska regeringar som regel har stöd av en säker majoritet i parlamentet, blir budgetregleringen en tämligen avslagen affär för parlamentets del. Regeringen beslutar i praktiken själv. Parlamentet ägnar dock mer tid och energi åt att i efterhand granska och kritisera regeringens användning av statens medel.

DEBATTEN I S V E R I G E

Finansmakten är uråldrig. Statsfinansiella frågor har varit aktuella lika länge som det funnits en stat, dvs. redan innan penninghushållningen slog igenom. Från början gällde att kungen skulle leva av sitt eget. Kungen drog med sitt hov från kungsgård till kungsgård. Kronan hade emellertid även skatteinkomster. Hur de äldsta skatterna uppstod är oklart, men de fanns redan under tidig medeltid. Under Gustav Vasas regeringstid registrerades jordbruken i jordeböcker som kunde användas för att utmäta skatterna. Dessa var då angivna i varor, t. ex. spannmål, smör och ved. Efter hand tillkom nya skatter, inte minst för att kunna finansiera de många krigen under 1600-talet.

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

243

Stormaktstidens krig hade sin egen finansiella logik. Grundprincipen var att krigen skulle föda sig själva, dvs. krigshären försörjdes genom det man kunde erövra i främmande land. Andra goda finansieringskällor var tullar och utländska bidrag. Dessutom såldes eller donerades kronogodsen till adeln. Genom de båda reduktionerna under Karl XI:s regeringstid återtog emellertid kronan krongodsen. Staten återgick i stor utsträckning till naturahushållning och ett starkt förvaltningssystem byggdes upp. Systemet blev känt under beteckningen indelningsverket. Mest känt är det militära, men det fanns även på den civila och den kyrkliga sidan. Under Karl XI :s tid blev det ordning på budgetarbetet, eller rättare sagt statsregleringen som det hette då. Embryot till en statsbudget fanns redan under Erik av Pommerns regeringstid, och 1638 fick riket en fullständig riksstat, som det var kungens sak att upprätta. Fram till frihetstidens början behärskade kungamakten rätten att ta ut skatt. Från 1719 fördes emellertid den s.k. bevillningsmakten över till riksdagen. Om de ordinarie inkomsterna inte räckte till för att styra riket, fick kungen vackert vända sig till riksdagens utskottsmöten (det var Sekreta utskottet som skötte statsregleringen). Under Gustav III:s regeringstid blev finansmakten ett stort trätoämne. Genom 1772 års statskupp blev emellertid statsregleringen åter kungens angelägenhet. När landet stod på ruinens brant efter kriget mot Ryssland 1808-1809 fördes finansmakten genom den nya regeringsformen över till riksdagen. Författningsreformen år 1809 innebar att ständernas makt över anslagen befästes. Stadgandet om beskattningsrätten i 1809 års regeringsform har blivit bevingat: »Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena« (§ 57). Statsbudgeten moderniserades under Karl XIV Johans regeringstid. Under 1800-talet utvecklades statsbudgeten från att ha varit en retroaktiv redovisning till ett ekonomiskt program. Dessutom infördes regler, bl.a. av 1840 års riksdag, för att försöka tillförsäkra dess efterlevnad. »Då utgjorde föreskriften, att staten skulle följas, icke längre enbart tomma ord« (Stjernquist 1946, s. 400). Representationsreformen 1866 och riksdagspartiernas upp-

244

svensk

författnings politik

komst bidrog till att göra budgetdebatten till en partipolitisk fråga. Under 1800-talet skedde dessutom två andra förändringar som kom att fl stor påverkan på statsbudgeten. För det första bidrog utvecklingen mot självständiga ämbetsverk till att skapa en ny ämbetsmannaetik med opartiska tjänstemän och en lagbunden förvaltning. För det andra innebar departementsreformen 1840 att finansministerämbetet inrättades - en redan från början mäktig post. Representationsreformen innebar också att riksdagen stärkte sin makt över finanserna, eftersom den började sammanträda varje år. Demokratins och parlamentarismens genombrott i Sverige medförde att relationen mellan riksdag och regering förändrades. Ingen regering kunde längre fungera utan stöd från riksdagen. Eftersom regeringsmakten vilade på riksdagens förtroende kunde regeringen, åtminstone i teorin, räkna med riksdagens stöd för sitt budgetförslag. Med 1974 års regeringsform fick bestämmelserna om finansmakten en helt ny lydelse, men i realiteten skedde ingen större förändring mot då rådande förhållanden. Skatter och avgifter bestäms av riksdagen, liksom statsbudgeten. Det kan också vara värt att notera att bestämmelserna om finansmakten inte var så detaljerade. Skälet till detta var att man menade att det skulle vara möjligt att byta budgetsystem utan att behöva tillgripa författningsändringar. De nya finansmaktsbestämmelserna antogs, med undantag för de s.k. skattefullmakterna, under stor enighet. Skattefullmakten gav fram till 1994 regeringen rätt att besluta om indirekta skatter som sedan skulle godkännas av riksdagen först i efterhand. Reformerad statlig budgetprocess Under 1990-talet reformerades den statliga budgetprocessen. Riksdagen införde en rambeslutsmodell för budgetregleringen. Enkelt uttryckt innebär den att riksdagen fattar sina budgetbeslut i två steg. Först fattar riksdagen beslut om ramar för de 27 utgiftsområden som statsbudgeten har delats in i. I detta sammanhang beslutar riksdagen också om de skatteändringar som påverkar inkomsterna det följande året och godkänner

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

245

beräkningen av inkomsttitlarna i statsbudgeten. Därmed kan man summera inkomster och utgifter och konstatera om saldot är positivt eller negativt. Det är finansutskottet som är ansvarigt för beredningen. I det andra steget beslutar riksdagen om anslagen. Anslagen inom ett utgiftsområde far då inte summera till ett belopp som överstiger den av riksdagen beslutade utgiftsramen. Alla femton utskott deltar i beredningen av anslagen. Utgiftsområdena är definierade på ett sådant sätt att anslagen inom ett utgiftsområde aldrig delas mellan flera utskott, utan ett utskott är alltid ansvarigt för alla anslagen inom utgiftsområdet. Värt att notera är också att vid votering röstar man inte på varje enskilt anslag för sig, utan man tar ställning till alla anslagen inom utgiftsområdet i en beslutspunkt. Skälet till detta är att man velat försäkra sig om en voteringsordning som innebär att ramen inte ska kunna överskridas genom hoppande majoriteter. På sätt och vis har man därigenom fatt ett inslag av ett slags konstruktiv misstroendeförklaring inbyggd i budgetprocessen. För att fälla regeringens förslag har det (i de parlamentariska lägen som förekommit fram till valet 2006) krävts att oppositionspartier, från höger till vänster, skulle förena sig om ett alternativt paket av anslag. Om så skulle äga rum, och det inte skulle röra sig om en bagatell, skulle man kunna förutse att regeringen av politiska skäl skulle anse sig nödgad att avgå för att bereda plats för en ny regering bestående av de partier som ställt sig bakom det vinnande förslaget. Efter valet 2006 bildades en majoritetsregering och för att fälla ett propositionsförslag i riksdagen krävs nu medverkan från något av regeringspartierna utöver oppositionspartierna. Utöver rambeslutsmodellen i riksdagen innebar budgetreformen att ett utgiftstak för staten infördes och att en ny lag, lag om statsbudgeten (benämnd budgetlagen), stiftades. Utgiftstaket för staten beslutas numera av riksdagen på hösten, samtidigt med utgiftsramarna. Budgetlagen reglerar regeringens befogenheter och skyldigheter på finansområdet. Många av budgetlagens bestämmelser var en kodifiering av tidigare praxis och innebar att större klarhet kunde skapas. En fördel är

246

svensk

författnings politik

att bestämmelserna nu återfinns i en författning. Några nyheter innehöll den emellertid. Det gällde inte minst att om utgiftstak, som enligt lagen är frivilligt, har beslutats så har regeringen skyldighet att vidta åtgärder om det eller utgiftsramarna riskerar att överskridas (44 §). Reformen initierades från två olika håll. Rambeslut infördes på förslag från Riksdagsutredningen, som var en parlamentarisk utredning tillsatt av riksdagen under talmannens ledning. Därefter har ytterligare en utredning inom riksdagen, Riksdagskommittén, gjort en utvärdering av reformen och initierat vissa modifieringar. Utgiftstak och budgetlag tillkom på initiativ från regeringen och förslagen utarbetades inom Finansdepartementet. Från författningssynpunkt kan det vara värt att notera att reformerna inte har lett till några stora ändringar i grundlagarna. Strategin har varit attförfattningsreglera, men samtidigt inte binda sig för mycket. Ändringarna i regeringsformen är begränsade till att man har infört en hänvisning till budgetlagen (RF 9:11). Riksdagsordningen har ändrats för att rambeslutsmodellen ska kunna användas och budgetåret följa kalenderåret. Budgetlagens bestämmelser är delvis öppet hållna och huvudreglerna följs ofta av bestämmelser som medger relativt omfattande undantag. Budgetreformen rönte stor uppmärksamhet i massmedierna och vållade heta politiska debatter. Debatten har delvis grundats på missuppfattningar. Bl.a. har det skymtat uppgifter om att ett utgiftstak inte kan ändras alls eller är lika svårt att ändra som en grundlag. Utgiftstaket är emellertid ett beslut som kan ändras av riksdagen, och har också ändrats, med ett vanligt majoritetsbeslut. Vissa debattörer har sett utgiftstaket som ett instrument för att minska den offentliga sektorn. Detta har välkomnats av vissa, ibland med den typ en argumentering som påminner om den James Buchanan har fört. Andra har kritiserat det och sett reformen som ett uttryck för nyliberalism och ekonomism. I riksdagsdebatterna är det framför allt vänsterpartiet och miljöpartiet som har haft invändningar mot reformen, men under perioden 1998-2006 samarbetade dessa partier med regeringen om statsbudgeten och accepterade då användningen av utgiftstak. Mest

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

247

kritiskt till systemet är vänsterpartiet, medan alla övriga partier numera i princip anser att det är ett välfungerande system. Riksdagsutredningen ville med sina förslag komma till rätta med de svagheter som dittills präglat budgetregleringen. Riksdagsbehandlingen var utdragen, splittrad och detaljinriktad. Det gick nästan ett halvår mellan budgetproposition och budgetårets början, vilket ledde till omfattande kompletteringar under resans gång. Det fanns ingen samordning mellan utskottens beredningsarbete och mellan budgetens inkomst- och utgiftssidor. Budgetarbetet bedrevs nedifrån och upp: delarna kom att utgöra helheten. På många områden, t.ex. inom kulturpolitiken, var budgetbehandlingen mycket detaljerad. Ett väsendigt skäl till att införa rambeslutsmodellen var att en minoritetsregering ska kunna få helheten av sitt budgetförslag granskat. Det som är viktigt för finanspolitiken är de övergripande aspekterna i budgeten såsom de totala utgifterna och saldot. Sverige har under många år haft minoritetsregeringar och erfarenheterna har inte alltid varit goda. Rambeslutsmodellen kritiserades för att vara odemokratisk. Skälet till detta är att riksdagen inte längre voterar anslag för anslag, utan att man ställer paket av förslag mot varandra. Alla anslag inom ett utgiftsområde definieras som en beslutspunkt. Det innebär att det kan finnas en majoritet för t.ex. ökade anslag för en myndighet utan att det blir riksdagens beslut. Redan när beslutsmodellen tillämpades första gången 1996 uppmärksammades ett sådant fall. Det gällde anslaget till Sveriges geologiska undersökningar. Alla utom socialdemokraterna ville höja myndighetens anslag för att den skulle kunna fortsätta sin verksamhet med ett särskilt marinbiologiskt fartyg. Något sådant tillskott blev det emellertid inte, eftersom anslaget inte kom upp till votering för sig, utan bara som ett av alla anslag inom utgiftsområdet. Något vanligt förekommande problem har det emellertid inte varit, eftersom den socialdemokratiska regeringen har valt att samarbeta med först vänsterpartiet sedan centern och mellan 1998 och 2006 med vänsterpartiet och miljöpartiet och därmed i merparten av regeringsåren kunnat försäkra sig om en majoritet för sina förslag redan innan budgetpropositionen läggs fram.

248

svensk

författnings politik

Med en majoritetsregering vid makten från 2006 har problemet i praktiken försvunnit. Utgiftstak och budgetlag motiverades i än högre grad av att man eftersträvade förbättrad budgetdisciplin och långsiktighet i beslutsfattandet. I förarbetena till budgetlagen märks tydligt att man tagit intryck av den nyinstitutionella forskning som betonar vikten av ett tydligt och stabilt regelverk. Förarbeten och debatt präglades också av att man var mitt uppe i det s.k. saneringsarbetet. Väl att märka motiverades förändringarna med önskan om bättre kontroll över utgifterna, inte med en önskan om att reducera de totala utgifterna. För Göran Persson, då finansminister, kan skälet sammanfattas i de ord han valde i en debatt i riksdagen den 10 januari 1995: »Den som är satt i skuld är icke fri.« Och han fortsatte: »Utan sunda statsfinanser äventyras långsiktigt hela välfärdsbygget. Utan sunda statsfinanser vrids makten ur de politiska organens händer och flyttas in i marknadernas slutna rum.« Vänsterpartiets och miljöpartiets företrädare i riksdagen såg emellertid inte saken på samma sätt. Kenneth Kvist (v) såg från riksdagens talarstol reformen som ett hot mot centrala demokratiska värden. 1 debatten om budgetlagen den 6 november 1996 sa han att rambudgetering och utgiftstak är »en nyliberal uppfinning för att minska politikens och därmed demokratins inflytande över den heliga ekonomin«. Peter Eriksson (mp) kallade vid samma tillfälle budgetlagen för »en liten statskupp«. Att stärka budgetkontrollen är bra, men reformen »innebär en förflyttning av makt från riksdag och regering på ett orimligt sätt«. Widar Andersson (s) och Nils Fredrik Aurelius (m) kunde från sina utgångspunkter inte se att befogenhetsfördelningen rubbades mellan riksdag och regering. Vad man åstadkommer är, med Anderssons ord, »att få en större ordning i budgetprocessen». Aktuell debatt Den politiska debatten om utgiftstak, rambeslut och budgetlag är inte längre lika intensiv som den har varit. I stället har frågor aktualiserats som har att göra med hur en ny regering efter ett val ska hinna utarbeta en budgetproposition och riksdagen

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

249

hinna besluta om en statsbudget med ny politisk inriktning som avspeglar valresultatet. En ny regering är skyldig att, på hösten efter ett val, lämna budgetproposition senast tio dagar efter sitt tillträde. Det säger sig självt att det är mycket kort tid. Även riksdagen har mindre tid än vanligt under ett valår. Detta har varit känt sedan länge och förslag har väckts om att flytta valdagen. Vårval har föreslagits av framför allt de borgerliga partierna, men motståndet har varit hårt från socialdemokraterna som menar att man riskerar att fa ett minskat valdeltagande om valet läggs i juni. Grundlagsutredningen har möjlighet att överväga en annan valdag och kommer att kunna utvärdera erfarenheterna från hösten 2006 då den borgerliga regeringen tillträdde den 6 oktober och lämnade sin budgetproposition den 16 oktober. En annan fråga som berör finansmakten gäller ekonomistyrningen och den s.k. resultatstyrningen. En utredare, Sten Heckscher, har kritiserat den nuvarande modellens rituella inslag och föreslagit flera förändringar (SOU 2007:75). SLUTSATSER

Den typ av konstitutionella begränsningar som Buchanan efterlyser saknas nästan helt i den svenska författningen. Detta var i själva verket ett av syftena med att införa en ny regeringsform 1974. Regeringsformen vilar på folksuveränitetsprincipen och föreställningen att folkviljan ska fa ett snabbt genomslag. Detta synsätt präglar även bestämmelserna om finansmakten. För att skapa flexibilitet i budgetsystemet undvek man dessutom detaljreglering. Reformeringen av den statliga budgetprocessen under 1900talet och, i ännu högre grad, av Riksbankens ställning har emellertid inneburit ett steg i en annan riktning. Man har i budgetprocessen byggt in procedursteg som innebär att riksdagen först beslutar om utgiftsramar och därefter är bunden vid dessa beslut när anslagen ska beslutas. Dessa förändringar har reglerats i riksdagsordningen. Karl-Göran Algotsson har tolkat denna förändring som ett steg mot konstitutionalism. Vid regeringsformens tillkomst betonade moderater och folkpartister riksdagens betydelse

250

svensk

författnings politik

och protesterade med viss framgång mot skattefullmakten. På 1990-talet är socialdemokraterna och de borgerliga eniga om att det behövs restriktioner för budgetregleringen. Stiliserat sammanfattar Algotsson förändringen med följande ord: »1973 betonades att de demokratiskt valda organen måste kunna bedriva en effektiv politik innebärande statsintervention. På 1990-talet står däremot i centrum konstitutionalismens betydelse för effektiviteten i en begränsad stat« (Algotsson 2000, s. 254). Ordvalet är drastiskt, men visar på en tendens i författningsdebatten. Dock måste man samtidigt hålla i minnet, att för socialdemokraterna har syftet med restriktionerna i beslutsprocessen inte varit att fa en begränsad stat, utan ökad kontroll över statsfinanserna. Kritikerna, särskilt i vänsterpartiet, har emellertid pekat på att konsekvensen blivit att välmotiverade reformer har fatt stå tillbaka. Även när statens inkomster blir högre än beräknat, så hindrar utgiftstaket ökade utgifter. Kan författningen hjälpa en stat att bedriva förnuftig finanspolitik? Svaret kan inte bli entydigt. Att dra några långtgående slutsatser från den svenska reformen vore ännu så länge fel. Den ekonomiska konjunkturen har hittills varit huvudsakligen positiv och det parlamentariska läget relativt stabilt. Den risk som funnits med minoritetsregerande har lösts med stabila samarbeten mellan regeringen och delar av oppositionen. För ett positivt svar talar i stället framför allt den empiriskt baserade forskning som visar att det finns ett statistiskt samband mellan vissa konstitutionella lösningar och låg statsskuld m.m. För ett negativt svar talar erfarenheter från flera länder, däribland USA, där det visat sig att konstitutionella bestämmelser på finansmaktens område har varit svåra att upprätthålla. Kryphål har utnyttjats i olika bestämmelser och principer har tänjts till oigenkännlighet. Ett annat exempel är svenskt. I 1809 års regeringsform reglerades finansmakten genom ålderdomliga och detaljerade bestämmelser. Trots att finanssystemet ändrades drastiskt, överlevde bestämmelserna under 165 år, ända till 1975. Praxis utvecklades oberoende av regeringsformen, och stora budgetreformer genomfördes utan hänsyn till bestämmelserna i regeringsformen. Flera av reglerna kunde inte tillämpas, andra bröt man

12. Ingvar Mattson: Finansmakten

251

öppet mot. Att över- respektive underbalansera budgeten som ett led i stabiliseringspolitiken var ett tydligt brott mot regeringsformen. Även på senare tid i Sverige har debatten stundtals kommit att handla om huruvida regeringen tänjt på principer och regler för utgiftstaket eller rent utav brutit mot dem. Ett utslag av denna debatt var att regeringen 2007 tillsatte ett finanspolitiskt råd med uppgift att granska regelefterlevnad och finanspolitikens genomförande. Ur detta framtonar det författningspolitiska dilemmat som introducerades i kapitel 1: Effektivitet kan främjas genom att stärka regeringens befogenheter på finansområdet. Konstitutionalism kan genom restriktioner i beslutsprocessen främja rationellt beslutsfattande. Men hur går det då med riksdagens ställning och idén om majoritetsstyrelse, som var så central i den författningsdebatt som ledde fram till 1974 års regeringsform?

ATT LÄSA VIDARE

En rättslig översikt och introduktion till finansmakten finns i Sterzel (2004b). En kommentar till bestämmelserna för finansmakten finns på sidorna 399 och framåt i Holmberg m.fl. (2006). I Mattson (2001) redogörs för teorier om budgetering och grunderna i den svenska budgetprocessen. Historiska perspektiv ges i Herlitz ( 1 9 3 4 ) och Nilsson-Stjernquist (1946). Carl Johan Åbergs bok Ett svårskött pastorat (1997) var ett uppmärksammat inlägg i debatten om författningens betydelse för problemen i den svenska ekonomin. Ett nyare bidrag är Berggren & Kurrild-Klitgaard (2000). Den som önskar en introduktion till konstitutionell public choice kan läsa Buchanan (1988). En spännande och teoretiskt inriktad studie av budgetering i flera EU-länder är Hallerberg (2004). Den som är intresserad av empiriska studier som visar på samband mellan författning och finanspolitik hänvisas till Roubini & Sachs (1989 a & b) eller Persson & Tabellini (2003). Persson och Tabellini (2002) ger en teoretisk översikt över politisk ekonomi och finanspolitik inom nationalekonomin.

k a p i t e l 13

GRANSKNINGSMAKTEN Fredrik Sterzel

Ingen händelse har, naturligt nog, orsakat så många utredningar och ansvarsfrågor i så många instanser som mordet på statsminister Olof Palme den 28 februari 1986. Utöver det vanliga förfarandet vid brott - förundersökning, åtal, rättegång och dessutom ett resningsärende - har det förekommit granskning genom konstitutionsutskottet och genom flera speciella undersökningskommissioner, den senaste var färdig 2001. En justitieminister har tvingats avgå genom hot om misstroendeförklaring, en rikspolischef och en länspolismästare har också lämnat sina poster, riksdagsledamöter har ställt interpellationer och frågor m.m. Det mångåriga ärendet ger en bred provkarta på granskningsmedel och ansvarsregler. Det är i stort sett bara revisionsorganen som saknats i bilden. Palmesaken överträffar med bred marginal alla andra gransknings- och ansvarsärenden som har förekommit i riksdagen i modern tid, även tsunamiärendet som i skrivande stund ännu är aktuellt efter bortåt tre år. Många mera vardagliga »affarer« som stått högt upp på mediernas dagordning under kortare eller längre tid skulle kunna tas fram för att visa behov, möjligheter och brister då det gäller att utöva kontroll i den demokratiska rättsstaten. Det här kapitlet ger mot en historisk bakgrund en översikt över de kontrollmedel och de författningspolitiska avgöranden som aktualiseras.

[252.]

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

253

GRANSKNING OCH KONTROLL I DEN DEMOKRATISKA RÄTTSSTATEN

Regeringsformen innehåller ett 12 kap. med rubriken Kontrollmakten. Det grundas inte på någon helhetssyn på de funktioner det är fråga om. Intrycket är närmast att man har samlat upp och fört samman en del institut som »blivit över« och som har någon koppling till kontroll. Konstitutionsutskottets granskning av regeringen avhandlas i 1 och 2 §§, statsrådens juridiska ansvar i 3 §, misstroendeförklaring i 4 §, interpellations- och frågeinstituten i 5 §, riksdagens ombudsmän i 6 §, Riksrevisionen i 7 § samt åtal mot justitieråd och regeringsråd i 8 §. Bestämmelserna kunde likaväl ha placerats i andra kapitel. Att en helhetssyn saknas kan beklagas eftersom just kontrolloch ansvarsfrågor hör till det som verkligen kan engagera medborgarna. Brist på förtroende och respekt för »makthavarna« är ett klassiskt ämne i medierna. Medborgarna upplever som viktigt att missbruk av offentlig makt och annan misskötsel i allmän tjänst inte passerar obemärkt utan upptäcks och beivras. En annan synpunkt är att riksdagen, »folkets främsta företrädare« enligt 1 kap. RE måste ha ett bra underlag för sina beslut. Även det förutsätter möjlighet till självständig granskning och ett visst oberoende av makthavare inom regering och förvaltning. Granskning och kontroll behövs således både för demokratin, därför att information och ansvarsutkrävande är vitala intressen, och för rättsstaten, eftersom det gäller att garantera grundläggande värden som legalitet och objektivitet. Kontrollen kan vara inriktad på enstaka händelser eller personer men också på att mera allmänt staga upp den demokratiska beslutsprocessen och värna det politiska systemets kvalitet. Den ska, ur ett författningspolitiskt perspektiv, tillgodose tre syften. Den ska befrämja laglighet, effektivitet och medborgerligt förtroende. Alla dessa tre syften måste alltid iakttas. Det hjälper t.ex. inte att myndigheter och rättsväsende arbetar både lagligt och effektivt, om medborgarna inte hyser förtroende för dem. Om man vill ta ett helhetsgrepp om kontroll- och granskningsfunktionen i svenskt författningsliv, måste man beakta

254

svensk

författnings politik

fler institut än dem som nämns i 12 kap. RF. Det är t.ex. svårt att ta med interpellationer och frågor men gå förbi riksdagens sakbehandling eller beakta JO men inte JK. Ett ämne som inte berörs i 12 kap. är normkontroll (se 11 kap. 14 §) och annan domstolskontroll av politiska beslut. Mot denna bakgrund används inte här regeringsformens begrepp kontrollmakt. Som ett vidare begrepp lanseras i stället granskningsmakt, som ingalunda är invändningsfritt men markerar ett försök att täcka vad som avses. En viktig princip är att makt ska följas av ansvar. All maktutövning ska granskas. Möjligheterna och formerna för ansvarsutkrävande är centrala frågor över hela fältet av offentlig verksamhet. I ett författningspolitiskt sammanhang för det dock för långt att ta upp alla möjligheter till granskning och ansvarsutkrävande inom hela den offentliga sektorn. Men det går inte heller, som redan sagts, att bortse från t.ex. möjligheterna till självständig sakbehandling i riksdagen, även om det blir krystat att föra in begrepp som maktutövning och ansvarsutkrävande i det sammanhanget. Perspektivet får varken bli för brett eller för snävt. För att enkelt skapa ordning på det breda fältet kan man dela in funktionerna i tre typer: parlamentarisk kontroll, rättslig kontroll och ekonomisk kontroll. Den indelningen är mera pragmatisk än principiell, men den fångar ganska bra upp de grundläggande frågorna. Av dessa är det först och främst två som måste uppmärksammas. Vem ska granska? Är det riksdagen eller regeringen eller ämbetsmän som utsetts av riksdagen eller av regeringen, eller är det domstolar eller andra oberoende organ? I fråga om den ekonomiska kontrollen har just denna fråga varit huvudproblem i debatten under många år. Vilka regler ska gälla för ansvar? Utan vidare kan konstateras att ansvarsutkrävande är en viktig författningspolitisk fråga idag. Inte utan fog kan det sägas att det är svårt att utkräva ansvar, vare sig det gäller juridiskt eller politiskt ansvar. Det finns åtskilliga författningspolitiska vägval som kan göras på detta område. Gällande ordning i vårt land beror dock bara i begränsad utsträckning på medvetna vägval. 1809 års för-

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

255

fattning, däremot, byggde på överväganden som var så klara att de tas till utgångspunkt i nästa avsnitt nedan. Något liknande kan inte sägas i senare tid. Så har t.ex. de två kontrollfunktioner som blivit mest uppmärksammade efter 1974 års regeringsform - konstitutionsutskottets granskning och domstolarnas prövning av lagar och andra författningar - båda utvecklats i det praktiska livet, lagprövningen rentav i strid med statsmakternas önskan. Den svenska erfarenheten pekar på att granskningsmakten blomstrar lättare i ett system med maktdelning än med parlamentarism. En åtminstone principiell motsättning mellan statsmakterna förefaller vara nödvändig för starka kontrollfunktioner. Försvagningen av 1809 års maktdelningsprincip ledde till en försvagning av den kontrollmakt som grundlagsfäderna lagt ned mycken möda på att konstruera. En svag kontrollmakt låg däremot i linje med Grundlagberedningens ringa intresse för ämnet och dess deklaration (SOU 1972:15, s. 76), att den nya grundlagen inte skulle konstituera ett system med krafter som balanserar varandra. Det klassiska exemplet på starka konstitutionella kontrollfunktioner ger USA, som också ger det främsta exemplet på genomförd maktdelning. Alla de tre typer av kontroll som har särskilts här är starka på statsmaktsplanet, kanske svagare längre ned och längre ut i systemet. Man kan också peka på Frankrike där kontrollfunktionerna stärktes, bl.a. genom inrättandet av författningsrådet (conseil constitutionnel) som lagprövningsinstans, när femte republiken infördes, med stark presidentmakt och försvagat parlament. Gamla parlamentariska system som det i Storbritannien kännetecknas allmänt sett av en svag granskningsmakt. Dock är ofta ministrarnas beroende av parlamentet klart markerat. En genomgående tendens i de stater som frigjort sig från Sovjetunionens totalitära system är att stor omsorg lagts ned på att åstadkomma maktdelning och verksamma kontrollfunktioner, framför allt författningsdomstolar. Detsamma gäller om andra stater som nyligen haft odemokratiska regimer.

256

svensk

författnings politik

GRANSKNINGSMAKTEN ENLIGT G Ä L L A N D E ORDNING I S V E R I G E Till g r u n d för arbetet m e d 1809 års regeringsform lades en prom e m o r i a av konstitutionsutskottets sekreterare Hans Järta. Den hade ett avslutande avsnitt m e d rubriken Controll. Ännu snart tvåhundra år senare ger detta avsnitt en bra utgångspunkt för behandling av de konstitutionella kontrollfrågorna. Det lyder så, m e d stavningen moderniserad: Hur vitt bör utövningen av den styrande makten kontrolleras? Var ska kontrollen därpå läggas? Hos en kår av ämbetsmän, utnämnda av Konungen, eller hos Riksens Ständer, eller någon av dem förordnad kår? Bör de ämbetsmän, som verkar med Konungen i styrelsen eller är kallade att råda honom däruti, vara ansvariga för sina göromål och rådslag? I vilka fall må deras ansvarighet äga rum? Av vem och var kan den yrkas? Hur vitt må tryckfriheten sträckas? Bör Riksens Ständer kunna vid förmenta fel och brister i styrelsen yttra sina anmärkningar? I sådant fall, hur ska dessa anmärkningar framställas? Genom verkande föreskrifter? Eller genom i underdånighet anmälda önskningar? Bör sådana anmärkningar kunna göras vid särskilda styrelsens åtgärder? Eller endast vid det hela av dess verkningssätt? Bör de vara grundade på en i detalj inhämtad kunskap om avgjorda regeringsärenden, eller endast på dess totala intryck på allmänna opinionen? Bör Riksens Ständer kunna äska, eller i underdånighet begära, att Konungen må ombyta rådgivare och ministrar? Bör Riksens Ständer kunna förordna ett utskott av sina ledamöter att mellan riksdagarna bevaka vissa huvudpunkter av nationens rättigheter, göra anmärkningar, och yttra önskningar om nyttiga anstalter, som beror av den styrande makten? Om ett sådant utskott konstitueras, bör det i något fall kunna fatta beslut, verkande genom dess blotta myndighet? Bör det kunna med sin myndighet återhålla något Konungens steg?

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

257

Bör justitiekanslern bibehålla den dubbla egenskapen av aktör i mål, rörande allmän säkerhet och kronans rätt, varuti Konungens talan förs mot enskilda personer eller korporationer, och av väktare över lagarnas efterlevnad av ämbetsmän? Eller bör dessa olika befattningar åtskiljas, och vardera överlämnas åt en särskild person? I sådant fall, bör den, som ska kontrollera den styrande maktens verkningssätt i alla därifrån utgående grenar, nämnas av Konungen eller av Ständerna? Hur må denna ämbetsman erhålla kunskap om styrelsen, och hur verka? Hur ska statsverket granskas?

Här finner man de flesta viktiga frågor som måste ställas; ingenting liknande kom fram i författningsarbetet 1954-1974. Som svar på frågorna byggdes 1809 ett kontrollsystem upp som var förankrat hos ständerna och hade fem institutioner som grundpelare: justitieombudsmannen, riksrätten, opinionsnämnden, konstitutionsutskottet och tryckfrihetskommitterade. Den sista frågan besvarades först genom 1810 års riksdagsordning som tillade en statsrevision genom riksdagens revisorer. Kontrollsystemet vittrade delvis sönder redan under ståndstiden, sedan de akuta motsättningarna mellan kungen och ständerna bilagts. Riksrätten, opinionsnämnden och tryckfrihetskommitterade blev kvar bara på papperet. JO emanciperade snart från riksdagen; bara ett organisatoriskt samband bestod. Konstitutionsutskottets granskning »klingade av« redan på 1850-talet men levde formellt vidare; under parlamentarismen saknade den betydelse tills den vaknade till nytt liv under enkammarriksdagen. Riksdagens revisorer blev från 1840-talet till 1940-talet det i praktiken viktigaste av riksdagens kontrollmedel. Den moderna utvecklingen och dagsläget ska redovisas för de tre typerna av kontrollmedel. Parlamentarisk kontroll När man talar om granskningsmakt eller kontrollmakt måste man först fråga efter folkrepresentationens egna möjligheter att bedriva granskning och kontroll. Kan den svenska riksdagen göra en verklig sakgranskning oberoende av regeringens vilja

258

svensk

författnings politik

och uppfattning av sakläget? Kan en riksdagsminoritet genomdriva en kontroll som den anser erforderlig? Vilka möjligheter har en enskild riksdagsledamot att komma till tals utan det stöd/ band som partiet medför? Det svenska parlamentariska systemet har alltid stått sig väl vid internationella jämförelser. Särskilt har ärendeberedningen ansetts stå på ett högt plan genom riksdagens organisation med fasta utskott, som länge var unik även i Norden. Mot ledamöterna har riksdagen alltid varit generös. De har rätten att genom motioner väcka förslag i alla frågor, och alla motioner blir utskottsbehandlade innan de tas upp till beslut. Ingen kan heller hindra en ledamot från att åtminstone någon stund yttra sig i varje ärende. Rätten att interpellera och fråga regeringens ledamöter är oinskränkt, och i praktiken ges ett svar så gott som alltid. Allt detta är från svensk synpunkt självklarheter men är det ingalunda i andra länder. I det brittiska parlamentet måste t.ex. en ledamot »catch the Speaker's eye« för att fa ordet, och i många parlament är det visserligen möjligt att väcka egna förslag men någon sakbehandling kan inte påräknas. Utskotten har central betydelse för möjligheterna till verklig granskning. De har alltid varit starka i den svenska riksdagen och har förstärkts ytterligare under senare år. Under 1960-talet tillfördes ökade kansliresurser. Vid enkammarreformen gavs alla utskott egen initiativrätt och en ny organisationsmodell infördes: Den föråldrade indelningen i lagutskott och budgetutskott övergavs och ersattes med fackutskott som inom sina områden handlägger både lag- och budgetfrågor. Utskotten fick också rätt att kalla in statsråd för utfrågning och överläggning. Bilden far emellertid inte tecknas idylliskt. Sakbehandlingens kvalitet har försämrats genom att antalet motioner har flerdubblats i enkammarriksdagen - vid varje »riksmöte« väcks över 5 000 motioner. Utskottens initiativrätt spelar ingen stor roll i praktiken. På både lag- och budgetområdena har tendensen blivit att riksdagens beslut alltmer tunnas ut. Inom lagstiftningen har det blivit allt vanligare med allmänt hållna ramlagar, som i praktiken överlåter makt till tillämpande domstolar och myndigheter. Riksdagens befattning med budgetens detaljer har minskat dras-

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

259

tiskt, särskilt genom 1990-talets budgetreform som skildrats i ett annat kapitel (kapitel 12). En liknande inflatorisk utveckling som för motionerna har sedan länge noterats för frågeinstituten. Mängden har för länge sedan förtagit kraften, och man kan idag rentav tveka inför att tala om dem som kontrollmedel. Emellertid innebär onekligen den strida floden av spörsmål till regeringen ett slags löpande kontroll av vad som händer. Och ingenting hindrar att riksdagsoppositionen tar en interpellation till underlag och utgångspunkt för en stor debatt med regeringen och därmed åstadkommer politisk dramatik. Välkända exempel på detta är i det förra seklets början vissa interpellationsdebatter om allmän rösträtt; majoriteten i andra kammaren markerade genom uppresning sitt instämmande. Liknande kan inträffa även i enkammarriksdagen och kan rentav fullföljas fram till yrkande om misstroendeförklaring (se strax nedan). Det har dock inte skett hittills. Det har med ett välfunnet uttryck sagts att den svenska regeringsformen »har en potential«. Det går att klaga över många brister, men den öppnar också möjligheter som inte tas till vara. Hit hör framför allt möjligheterna till verklig sj älvständig granskning och sakbehandling. Den svenska riksdagen har av grundlagen fatt goda förutsättningar att hävda sig bättre än den faktiskt gör idag, rentav mycket goda i ett komparativt perspektiv. Speciella former för parlamentarisk kontroll har funnits alltsedan 1809, främst den granskning av regeringen som har uppdragits åt konstitutionsutskottet. Formerna var föråldrade långt före den nya regeringsformen, men själva funktionen behölls. Den avser idag »statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggnings Formuleringen antyder den dubbelhet som ofta påtalas. Det är samtidigt fråga om en i princip objektiv, rättsligt betonad granskning av arbetet i regeringskansliet och om en granskning av regeringsmedlemmarnas personliga fögderier, som inte rimligen kan bli helt objektiv och sakna politiska inslag. Det lär vara i praktiken omöjligt att hålla isär de två momenten. Oppositionssidan kommer alltid att prisa sin egen objektivitet, medan regeringssidan förfasar sig över gransk-

260

svensk

författnings politik

ningens partipolitiska slagsida. På senare år har utskottet strävat efter en viss renodling genom att avge ett allmänt granskningsbetänkande på våren och ett särskilt om den »administrativa» granskningen på hösten. Hur man än bedömer värdet av konstitutionsutskottets granskning, måste man erkänna en sak: Idag sker faktiskt en fortlöpande granskning som regeringen måste ta på allvar. Detta torde sakna motsvarighet i andra parlamentariska system. Den politiska betydelsen har ökat genom de offentliga förhör med både statsråd och andra som introducerades 1988 med de tv-sända förhören i en »affär« i Palmemordets kölvatten. Varje år förekommer sådana offentliga förhör. En annan viktig faktor är att varje riksdagsledamot kan göra en anmälan till utskottet, som sedan regelmässigt gör en granskning. Genom att redan anmälningarna blir föremål för publicitet i medierna, ger de en bättre chans för ledamöterna att visa upp sig än att ställa en fråga. Granskningsbetänkandena har blivit mycket omfattande. Utöver de ordinarie två kan speciella betänkanden lämnas om särskilt stora ärenden. Under riksmötet 2005/06 lade utskottet fram fyra betänkanden: utöver det »administrativa« och det allmänna även ett om ett par awisningsärenden och ett om tsunamiärendet, sammanlagt över 2 000 sidor. Den uppryckning som har skett i enkammarriksdagen hör till de märkliga inslagen i författningsutvecklingen. Det finns inte ett ord i förarbetena till regeringsformen som signalerar denna fågel Fenix uppståndelse. Vad man resonerade om var bara en urvattnad granskning av »administrativ praxis«. Med en tillspetsning kan man säga att vi har fatt ett unikt granskningsinstitut helt enkelt därför att ett föråldrat institut inte avskaffades för länge sedan utan kunde blomma upp på ett nytt sätt och under nya förutsättningar efter mer än ett sekels dvala. Inte heller här får man dock idyllisera. Man ser en tydlig risk för att granskningen förlorar betydelse, liksom interpellationsoch frågeinstituten, om den inte stramas upp och koncentreras på ärenden av någorlunda betydelse. Allmän enighet råder idag om att det förekommer ett inslag av nonsensanmärkningar, partipolitiska nålstick som på sin höjd kunde förtjäna en inter-

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

261

pellation. Med dagens utveckling kan konstitutionsutskottet fa känna av åtminstone något av gamla tiders brist på respekt. En nyhet som kom ut av författningsarbetet var institutet misstroendeförklaring, som avsågs bli ett modernt medel för att utkräva parlamentariskt ansvar (se kapitel 5). Med detta rent politiska institut hoppades man kunna rädda och rena spillrorna av konstitutionsutskottets granskning i form av en »avkönad« kvasirättslig kontroll. Beräkningen slog fel. Det blev tvärtom så att granskningen levde upp medan det nya institutet aldrig fick riktig livskraft. Fem gånger har misstroendeförklaring yrkats (1980, 1985, 1996, 1998, 2002), varje gång dödfött. Två gånger har dock hot om misstroendeförklaring haft effekt: Regeringen avgick 1981 och justitieministern 1988 då det kunde förutses att yrkandena skulle vinna majoritet i kammaren. Man kan idag se en tendens att ansvarsfrågor, som borde handläggas som misstroendefrågor, hänskjuts till konstitutionsutskottet. Ett exempel på detta är tsunamiärendet. En särskild kommission utan politiskt inslag tillsattes för att utreda regeringens och andra myndigheters handlande och eventuella ansvar efter tsunamikatastrofen annandag jul 2004. Sedan kommissionen avgett sitt betänkande aktualiserades genast frågan om misstroendeförklaring, i första hand mot statsministern och utrikesministern, genom en rad uttalanden, ända upp på partiledarnivå. I stället för att i grundlagens anda agera ut dessa ansvarsfrågor enligt därför avsedda regler blev det en utdragen behandling i konstitutionsutskottet, som medförde mera medialt ståhej än sakliga nyheter. Rättslig kontroll Att rättslig kontroll inte kan skiljas klart från parlamentarisk har framgått av vad som sagts om konstitutionsutskottet. Det finns inte heller någonting som hindrar att författningen förlägger en väsentligen rättslig prövning till en politisk instans; det kan motiveras av insikten om att både utgången och själva förfarandet har politisk betydelse. Detta gäller främst statschefer och ministrar, men även t.ex. ledamöter av de högsta domstolarna kan komma in i bilden. En dramatisk belysning av en sådan ordning gav USA 1999, då kongressens represen-

262

svensk

författnings politik

tanthus ställde president Bill Clinton under riksrättsåtal inför senaten, på konstruerade grunder vill en svensk gärna tillägga. Något sådant hade bara förekommit en gång tidigare, kort efter inbördeskriget då presidenten Andrew Johnson åtalades, även då på skruvade grunder; kärnpunkten var att han kom från en av de besegrade sydstaterna. President Richard Nixon undgick åtal 1974 genom att avgå. USA belyser en viktig aspekt av problemet. Särskilt för en yrkesjurist kan det te sig osmakligt att en i realiteten politisk process förs under juridikens täckmantel, med juridiska termer och argument. Just här finner man en central punkt i den svenska debatten. Även Sverige hade en riksrätt före 1974 års regeringsform, låt vara att den inte trädde i funktion efter 1854. Åtal beslöts av konstitutionsutskottet, men i domstolen satt ett antal av landets högsta domare och andra ämbetsmän, utan något politiskt inslag. Numera gäller att utskottet kan åtala ett statsråd inför Högsta domstolen för brott i utövningen av statsrådstjänsten »om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt«. Det kan nämnas att riksrättsåtal har förekommit både i Danmark och i Finland under senare år. Även Högsta domstolens och efter 1909 Regeringsrättens ledamöter kunde ställas inför riksrätten, fastän det aldrig skedde. För dem fanns dessutom den förutnämnda opinionsnämnden, som riksdagen skulle tillsätta inom sig. Den hade befogenhet att »döma, huruvida [HD:s och RegR:s] samtliga ledamöter gjort sig förtjänta att i deras viktiga kall bibehållas, eller om vissa av dem, utan bevisligen begångna fel och brott, ... likväl kunde anses böra från detta kall skiljas«. Den som blev utvoterad av nämnden skulle av kungen beviljas nådigt avsked med halva lönen som pension. Inte heller detta hände någonsin. Om man bortser från riksrätten och opinionsnämnden, som är historiska kuriositeter men belyser möjliga författningspolitiska vägval, återstår av de rättsliga kontrollmedlen i 1809 års författning bara justitieombudsmannen (JO) och justitiekanslern (JK). Som framgått av citatet ur Hans Järtas promemoria är JK äldst och kungens/regeringens förtroendeman, medan JO var en innovation, ett av de fa svenska konstitutionella påfund

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

263

som spritts ut i världen. Flertalet demokratier - och även andra stater - har idag ombudsmän, liksom t.ex. EU. Variationerna i ämbetenas utformning är många, och avståndet till förebilden är ibland stort. JO har sedan länge egentligen bara den anknytningen till riksdagen, att den väljer ämbetets innehavare som därmed anses stå utanför den vanliga byråkratin. Huvuduppgiften kan enkelt beskrivas som att vaka över förvaltningen och vara en allmänhetens klagomur. JO vann »folklig förankring« relativt sent. Vid 1950-talets ingång var anseendet inte högt efter den mångåriga s.k. rättsrötedebatten, men det steg sedan snabbt. En successiv ökning av antalet enskilda klagomål ledde på 1960-talet till er^ reform med flera ombudsmän, numera fyra, inom ett gemensamt ämbete. Reformen har medfört en viss anonymitet. Den senaste ämbetsberättelsen (2006) redovisar att över 5 000 klagomål handlagts, varav bortåt 3 000 avvisats eller avskrivits utan utredning, omkring 2000 föranlett utredning men ingen kritik mot någon myndighet samt 645 lett till erinran eller annan åtgärd. Därutöver hade ett femtiotal initiativärenden förekommit varav hälften »egna« och resten aktualiserade av uppgifter i media. En gammal uppskattning är att grovt sett en tiondel av klagomålen leder till något resultat. Relationen har alltså inte försämrats av klagomålens ökning. Däremot har initiativärendena minskat i antal. En även för JO viktig reform beslöts 1975 då nya regler om ämbetsbrott minskade det straffbara området drastiskt. Dittills hade även små förseelser kunnat föranleda åtal och straff. Det var inte ändamålsenligt men gav JO en stabil juridisk grund: Om kritik inte accepterades av en tjänsteman, kunde saken hänskjutas till domstol. Med tiden hade visserligen åtal blivit sällsynta och den normala påföljden blivit kritik och tillrättavisningar, men att åtalsmöjligheten begränsades så kraftigt medförde att JO i någon mån kom att »hänga i luften«, kunde uppfattas som »en papperstiger«. Viktigare var dock att det blev svårt att fa någon fälld för missförhållanden i offentlig tjänst. Här bortses från mutbrott, förskingring, trolöshet mot huvudman och andra »vanliga« brott enligt brottsbalken. Sedermera har

264

svensk

författnings politik

det straffbara området vidgats något, men att möjligheterna till ansvarsutkrävande fortfarande är små visar flera uppmärksammade fall under senare år. I 2006 års J O-berättelse redovisades inget åtal. JK har varit föremål för åtskilliga utredningar och reformförslag men har inte ändrats i grunden. Den viktigaste reformen var när uppgiften som högste åklagare bröts ut 1948 och lades på det nya RÅ-ämbetet. JK har, enkelt uttryckt, samma befogenheter som JO i fråga om handläggning av klagomål och allmän tillsyn - men en mindre verksamhet - och därutöver speciella uppgifter som sammanhänger med ställningen som regeringens juridiske förtroendeman. JKhandlägger ärenden om statens skadeståndsansvar, utövar tillsyn enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och i fråga om Sveriges Advokatsamfund m.m. Också på rättskontrollens område förekommer granskning av en mera generell innebörd som avser att stärka det politiska beslutsfattandet. En institution med det syftet är Lagrådet. Redan 1809 infördes en oberoende granskning av lagförslag. Uppgiften låg under det första seklet på Högsta domstolen. Då Regeringsrätten tillkom 1909 inrättades Lagrådet, med ledamöter från båda domstolarna, för att granska de lagförslag som kungen överlämnade. Långt fram i tiden var granskningsområdet starkt begränsat men sedan 1980 har Lagrådet en generell kompetens. Det arbetar på avdelningar, f.n. två med vardera tre ledamöter. Tvister om Lagrådets hörande inträffar sällan. Om regeringen i något fall har underlåtit att inhämta yttrande när det bort ske, t.ex. på grund av tidsskäl, brukar utskottet inhämta yttrande om riksdagsoppositionen begär det. Lagrådet granskar numera alla lagförslag av betydelse. Ett yttrande är bara rådgivande men väger tungt och följs normalt, om inte frågan är starkt politiserad. Granskningen ska enligt regeringsformen avse bl.a. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt och till rättssäkerhetens krav, om det är så utformat att det kan antas tillgodose angivna syften och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. I konstitutionella frågor, som haft en viktig plats i arbetet under senare

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

265

år, har Lagrådet alltså inte bara att avgöra om ett förslag strider mot grundlagen eller inte, utan prövning ska ske även i övriga nämnda hänseenden. Det är inte ovanligt att Lagrådet framför konstitutionella invändningar, och det har också hänt flera gånger att hela lagförslag har avstyrkts på sådana grunder. Det breda kompetensområdet i förening med den nya regeringsformen - i någon mån Europakonventionen och medlemskapet i EU - har medfört att Lagrådet allt oftare har hamnat i den politiska hetluften och fatt yttra sig i kontroversiella ärenden. Tendensen har inte oväntat varit att Lagrådets oväld och duglighet har lovprisats av den sida som har gynnats av yttrandet, medan den andra sidan har kritiserat för feghet eller felbedömning. Lagrådet gör alltså en förhandsgranskning. Den allmänna debatten har mest gällt efterhandsgranskning i form av lagprövning och annan normkontroll. Internationellt brukar man tala om preview och review. I den här boken behandlas lagprövning och annan normkontroll i ett annat kapitel liksom det internationella perspektivet (se kap. 9). Här ska därför bara göras några korta påpekanden som är nödvändiga för helhetsbilden. Lagprövningsrätten - den välkända termen används här i stället för det mer korrekta men mer svårbegripliga föreskriftskontroll - har som nämnts blivit erkänd närmast i strid med statsmakternas önskan. Dess existens far anses slutligt fastslagen av Högsta domstolen i en dom 1961 (NJA 1961, s. 253). Det var i målet tveksamt om det fanns tillräckligt lagstöd i visst avseende, men det kunde »likväl icke anses uppenbart« att sådant lagstöd saknades, varför talan ogillades. Uppenbarhetsrekvisitet kan således sägas vara en uppfinning av HD. Den politiska uppställningen har varit att socialdemokraterna och vänsterpartiet motsatt sig lagprövning medan de borgerliga partierna varit förespråkare. Under senare år har intresset även omfattat inrättande av en författningsdomstol. När frågorna senast var uppe i riksdagen anslöt sig miljöpartiet till de borgerliga, varför majoritet vanns för att begära utredning. Frågorna behandlas av 2004 års grundlagsutredning. Hur riksdagsmajoriteten skulle ställa sig till ett konkret förslag kan inte förutses.

266

svensk

författnings politik

I frågan om författningsdomstol är det viktigt att betona, att det avgörande inte är vilken domstol som dömer, utan vilken grundlagstext som ska tillämpas. Om man inte ändrar grundlagen, lär lagprövningen inte bli mera effektiv genom en författningsdomstol - om man inte vill ha något annat än en domstol i vanlig svensk mening, sammansatt av opolitiska yrkesdomare. Något sådant önskemål har i vart fall inte uttryckts i klartext i debatten. Även institutet rättsprövning bör nämnas. Det infördes 1988 mot bakgrunden av att Sverige hade fällts flera gånger av Europadomstolen i Strasbourg för att inte ha medgett domstolsprövning i administrativa ärenden. Innebörden av reformen var att beslut av sista administrativa instans, bl.a. och särskilt av regeringen, skulle kunna föras till Regeringsrätten för en laglighetsprövning, i den mån besluten berörde »civila rättigheter och skyldigheter« i Europakonventionens mening. Genom en reform 2006 begränsades rättsprövningen till regeringsbeslut; andra beslut far överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. i första hand till länsrätt. Först mötte institutet en viss skepsis, men rättsprövningen har inte blivit ett uddlöst vapen. En rad regeringsbeslut har upphävts, dock givetvis inte så många som man önskat i den politiska debatten. En vanlig bild är att domstolsförfarandet, både vid lagprövning och vid rättsprövning, i viss mån blir en fortsättning på den politiska och mediala debatten, något som är välkänt från andra länder. Efter Sveriges medlemskap i EU är påståenden om strid mot olika direktiv från Bryssel etc. ett vanligt inslag i partsargumentationen. Lyckas man få domstolen att inhämta ett yttrande av EG-domstolen har man vunnit halvannat års uppskov, även om saken i slutänden förloras. Slutligen bör nämnas att särskilda granskningskommissioner har förekommit allt oftare under senare år, något som Palmemordet illustrerar med inte mindre än tre sådana initiativ. Kommissioner har i och för sig förekommit länge och främst i situationer där det varit särskilt angeläget att vinna allmänhetens förtroende. Ett typexempel är Ådalskommissionen 1931 som under ledning av en ansedd domare och med företrädare för

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

267

riksdagen och de politiska partierna utredde händelseförloppet kring dödsskotten mot demonstranter i Ådalen. Under senare år har kommissioner blivit vanliga. Aktuella exempel är den som granskade händelserna i samband med EU-mötena i Göteborg 2001 och den som tillsattes efter tsunamikatastrofen 2004. Ibland har regeringen valt att i ett första steg tillsätta en ren juristkommission för att senare, då fakta blivit klargjorda, tillkalla en bredare kommission. Exempel på det ger förutom Palmeärendet t.ex. spionaffären Wennerström 1963. Granskningskommissioner har varit föremål för viss kritisk diskussion, främst därför att förfarandet är känsligt med hänsyn till »ordinarie« myndigheter. En viktig lärdom, inte minst av Palmeärendet, har varit att varken riksdagen eller regeringen bör lägga sig i de ordinarie myndigheternas arbete; de bör endast informera sig och garantera resurser. Ekonomisk kontroll Den senaste synpunkten leder över till den ekonomiska kontrollen. Här finner man det mest aktuella exemplet, kanske rentav det enda riktiga, på ett medvetet författningspolitiskt val på granskningsmaktens område i modern tid. Själva huvudtanken är att politiker inte ska lägga sig i arbetet inom Riksrevisionen. Den nya myndigheten och de överväganden som har förekommit om den har förut behandlats i kapitel 8. Här ska närmast tas upp huvudmannaskapsfrågans principiella aspekter och förhållandet till det ordinarie riksdagsarbetet. För båda är bakgrunden väsentlig. Riksdagens finansmakt stabiliserades genom 1809 års regeringsform. Som ett naturligt bihang tillkom genom 1810 års riksdagsordning att revisorerna för riksbanken och riksgäldskontoret fick sitt uppdrag utvidgat till att även omfatta statsverket. Dessa riksdagens revisorer blev som nämnts ganska snart det viktigaste av riksdagens kontrollmedel och förblev så under ett sekel fram till 1940-talet. De var under hela denna tid det enda organ hos staten som bedrev det vi idag kallar förvaltningsrevision, låt vara att en kameral granskning också ingick i arbetet ännu på 1930-talet.

268

svensk

författningspolitik

Först genom reformer på 1940-talet, till vilka riksdagens revisorer för övrigt hörde till initiativtagarna, inriktades den statliga revisionen medvetet på sakkontroll. Tidigare hade räkenskapskontroll helt dominerat. Men sedan rullade utvecklingen på, med stor kraft: och målmedvetenhet. De resurser som de under regeringen lydande myndigheterna förfogade över var snart mångdubbelt större än riksdagens revisorers. Utan att huvudmannaskapsfrågan alls hade diskuterats hade regeringen blivit dominerande och riksdagen hamnat i bakvatten. Någon vilja att hävda riksdagens intressen på området kom inte till uttryck förrän det för länge sedan var för sent. Först på 1980-talet började riksdagsoppositionen intressera sig för saken. Priset för att riksdagen skulle fa - eller snarare återfå - huvudmannaskapet för förvaltningsrevisionen blev att denna gjordes till en självständig funktion, visserligen ett verk under riksdagen med en av riksdagen utsedd styrelse men självständigt verkande. Det går inte att bestrida värdet i att förvaltningsrevision bedrivs oberoende, framför allt gentemot dem som granskas, och utan politiska hänsynstaganden. Det är dock värt att notera att riksdagen själv har tagit avstånd från parlamentarisk kontroll. Särskilt iögonfallande är att man har gått tvärt emot övervägandena i författningsfrågan - än en gång. Grundlagberedningen ville inte ha någon ändring i rådande förhållanden med regeringen som i praktiken huvudman för den statliga förvaltningsrevisionen. I fråga om riksdagsrevisionen underströk beredningen att ledamöternas egna insatser har avgörande betydelse och att det är angeläget att motverka en utveckling mot att ledamöterna bara blir en styrelse för en tjänstemannarevision - alltså genomgående motsatsen till vad som nu har beslutats. En central fråga i framtiden blir vilken funktion styrelsen för Riksrevisionen kommer att fa. Riksdagens revisorer tappade alltså terräng från 1940-talet, trots att deras arbete fick bättre kvalitet och även ökade resurser, om än mycket ringa jämfört med dem som anslogs åt regeringens myndigheter. En bidragande orsak var att de förlorade den position inom riksdagsarbetet som de tidigare haft. Från tvåkammarreformen 1867 hade normalordningen varit att

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

269

riksdagen var samlad från januari till omkring månadsskiftet maj-juni och att revisorerna arbetade under hösten, ostörda av annat riksdagsarbete. När riksdagen under andra världskriget övergick till en ordning med en vår- och en höstsession, vilken permanentades efter kriget, förvandlades revisionen till en närmast störande bisyssla för ett antal riksdagsledamöter, som dessutom vid den tiden hade kommit att normalt utses enligt en anciennitetsprincip och sällan omvaldes för mera än ett par år. Att återknyta kontakten med riksdagsarbetet blev ett viktigt led i riksdagens interna överväganden om revisionen firån omkring 1970 och framåt. Gång efter annan uttalade sig riksdagen för ökade kontakter mellan revisorerna och utskotten, och sådana utvecklades också. Överläggningar kring granskningsplan och aktuella revisionsärenden blev t.ex. ett normalt inslag i verksamheten. I själva verket ligger just här, i brytningen och samverkan mellan revision och ärendebehandling, något centralt i den konstitutionella diskussion som har förts från förarbetena till regeringsformen och fram till den nu aktuella reformen med en riksrevision. Revision och ärendebehandling är dock olika saker. Detta har inte alltid hållits klart i riksdagens överväganden. Det är av visst intresse att notera att tanken på att utskotten skulle överta en del av revisorernas arbete dök upp under 1970- och 1980-talen, främst i ett antal socialdemokratiska motioner. Vad som kan komma i fråga i utskottsarbetet är dock inte revision i egentlig mening utan utvärdering och uppföljning av reformer.

PLUS OCH MINUS I ETT SAMLAT PERSPEKTIV Granskningsmakten har alltså inte sedan 1809 blivit föremål för en samlad behandling i författningsarbetet. Under det första seklet var 1809 års regeringsform styrande, under det andra parlamentarismen. Vad som förekommit utöver den ytliga behandlingen i arbetet med en ny regeringsform är en mängd utredningar om enskilda institut. Om man idag skulle försöka sig på en samlad bedömning, skulle man på plussidan fa föra upp den rika floran av kontroll-

270

svensk

författningspolitik

medel i författningen. Som speciellt svenska institut, åtminstone från början, kan man peka på konstitutionsutskottets granskning, JO och Lagrådet. Den svenska riksdagen står sig också, som förut framhållits, väl vid en internationell jämförelse om man ser till de möjligheter till självständiga insatser som har beretts ledamöterna och utskotten. På minussidan far man föra upp den bristande effektivitet varmed vissa kontrollmedel harblivit använda, särskilt mot periodens slut. Vi har förut talat om »grundlagens potential«. Riksdagen har inte utnyttjat de möjligheter regeringsformen ger. Samtidigt är det en intressant iakttagelse att en alltför frekvent användning kan slå ihjäl ett kontrollmedel. Interpellations- och frågeinstituten i riksdagen är det främsta exemplet. Konstitutionsutskottet ser ut att kunna slå in på samma väg. Den statliga revisionen är det område där man tydligast ser att Sverige sackat efter, men en uppryckning har nyligen skett. Lagprövning och annan föreskriftskontroll har visserligen vuxit fram och utvecklats till ökad effektivitet, men bristen på författningspolitiskt stöd har varit en hämmande faktor. Sammantaget finns det idag knappast underlag för att se Sverige som särskilt framstående på granskningsmaktens område - men inte heller som efterblivet, särskilt inte efter revisionsreformen häromåret. Den svagaste punkten i det svenska systemet är nog svårigheterna att utkräva ansvar. Det gäller över hela fältet. Man kan notera att en liknande kritik ibland förs fram i fråga om näringslivet. Regeringsformen innehåller inget medel för parlamentariskt ansvarsutkrävande utöver det i stort sett verkningslösa instrumentet misstroendeförklaring; konstitutionsutskottets granskning ska enligt uttryckliga uttalanden i förarbetena till regeringsformen inte ha något med politiskt ansvar att göra. På den statliga revisionens område var avskaffandet av anmärkningsprocessen för länge sedan en önskvärd reform, men möjligheterna till ansvarsutkrävande blev därefter diffusa. Men det är främst det juridiska ansvaret som är ett bristområde. Tydligast ser man detta i fråga om politiska förtroendemän och de chefstjänstemän som sades inneha »förtroendeämbeten» på den gamla författningens tid. I flera fall under senare år har

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

271

åtal väckts men ogillats i strid med en rätt allmän uppfattning, inte bara hos allmänheten utan även hos kvalificerade jurister, att vad som förekommit inte varit acceptabelt. Det är farligt i en demokrati när lagstiftning av denna typ inte svarar mot det allmänna rättsmedvetandet. Ett tecken på situationens skevhet är att verkschefers avgång flera gånger har aktualiserats därför att vederbörande statsråd uttalat brist på personligt förtroende men utan att juridiskt ansvar ens ifrågasatts. En verkschef avgick t. ex. när statsrådet rynkade på näsan åt en viss åtgärd, men frikändes av domstol. Rikspolischefen avgick efter kritik i den förutnämnda »affaren« i Palmemordets kölvatten, men åtalsgrund förelåg inte liksom inte heller när rymningar från kriminalvårdsanstalter ffamtvang den rätt nytillsatta generaldirektörens avgång. Mycket uppmärksammat blev ett annat fall där en verkschef satt kvar efter en offentlig strid med »sitt« statsråd. På den kommunala sidan har frågan om ansvar för s.k. lagoch domstolstrots varit aktuell under många år. Högsta domstolen ogillade 1988 ett av JK väckt åtal mot en kommunstyrelse som fattat ett uppenbart olagligt beslut om en industrisubvention samt verkställt beslutet trots både överklagande och verkställighetsförbud av domstol (NJA 1988, s. 26); pengarna gick förlorade i konkurs. Frikännandet berodde på den teknikaliteten i brottsbalken att det inte var fråga om myndighetsutövning i formell mening. Man föreställde sig allmänt att brottsbalken skulle justeras skyndsamt, men i stället kom frågan att långhalas genom ett flertal utredningar för att finna en annan lösning än juridiskt ansvar för förtroendemän. Om man går längre ned i hierarkin, under politiska förtroendemän och chefstjänstemän, lär man fa beakta vad som påpekades i kapitel 3 om möjligheterna till informella sanktioner mot den som använder sig av t.ex. offentlighetsprincipen eller meddelarfriheten. Det kan bli så att den lägre råkar i kläm men den högre går fri. Juridiskt ansvar bör inte spela någon huvudroll - rättegången mot president Clinton sände kraftiga varningssignaler - men en brist i Sverige idag är att detta ansvar inte är infogat i systemet på ett redigt sätt och överhuvudtaget saknar egentlig

svensk

272

författningspolitik

betydelse. En sak är t.ex. att en regering bör kunna bli av med vissa tjänstemän om förtroendet för deras förmåga eller lojalitet brister, en helt annan sak är ansvaret för konkreta felaktigheter i tjänsten. En aspekt på hithörande frågor som man knappast kommer ifrån vid en samlad översyn är förhållandet till de europeiska kontrollorganen. Hit hör först Europarådets domstol i Strasbourg och EG-domstolen i Luxemburg. De kontrollerar svensk rätts överensstämmelse med Europakonventionen resp. EG-rätten. Deras praktiska betydelse har ofta överskattats i den juridiska diskussionen, men de går inte heller att bortse ifrån. Häromåret fälldes t.ex. Sverige i Strasbourg för att en opartisk rättegång inte kunde garanteras enligt tryckfrihetsförordningen. Viktigare i praktiken än domstolarna är EU:s övriga kontrollorgan, främst EU-kommissionen. Dess stora kansli i Bryssel utövar en ingående kontroll av medlemsstaternas tillämpning av EU:s fördrag och rättsakter. Varje år framläggs en diger rapport om medlemsstaternas implementering av EU-direktiv, och fortlöpande ingriper kommissionen i konkreta fall som i sista hand kan föras till EG-domstolen. Medierna rapporterar ofta utförligt om aktioner av kommissionen mot Sverige. Kommissionens kontroll inriktas på EU-fördragen men den har en vidare betydelse inom författningen. Den europeiska integrationen och demokrativågen efter frigörelsen i centrala och östra Europa har bidragit till att skärpa uppmärksamheten på frågor om maktdelning och konstitutionell kontroll. Den översyn av regeringsformen som pågår genom 2004 års grundlagsutredning kan knappast förbigå dessa frågor. Deras betydelse ökar i skeden av minoritetsparlamentarism, som har varit vanliga i vårt land.

ATT LÄSA VIDARE För en redogörelse och analys av den parlamentariska granskningen hänvisas till Sterzel (1969; 1998) och Nergelius (1999); se även Tarschys (2002). Reflexioner kring konstitutionsutskottets granskning finns i Sterzel (1996) och Ekroth (1999). Om den rätts-

13. Fredrik Sterzel: Granskningsmakten

273

liga granskningen finns mer att läsa i Algotsson (1993), Holmström (1998), Sterzel (1999) och Ekroth (2001). Warnling-Nerep (2002) tar upp rättsprövningen. För vidare studier av den ekonomiska granskningen hänvisas till den av Riksdagens revisorer utgivna boken där bl.a. Sterzel (2003) och Isberg (2003) redogör för utvecklingen och bildandet av Riksrevisionen. För en lagkommentar om kontrollmakten i regeringsformen hänvisas till sidorna 524-555 i Holmberg m.fl. (2006).

KAPITEL 14

GRUNDLAGSÄNDRINGAR Olof Petersson

En badort har blivit symbolen för den största grundlagsändringen i Sveriges moderna historia. Torekovskompromissen 1971 innebar att de politiska partierna kom överens om statsskickets grunder. Därmed undanröjdes hindren på vägen fram mot en ny regeringsform. Kungen berövades all politisk makt och skulle i fortsättningen endast ha representativa uppgifter. I stället gavs riksdagens talman en central roll vid regeringsbildningen. Centerpartiets representant ansåg att »det låg en mycket stor tillgång i att man nått en kompromiss« och berättade om sina överläggningar med Grundlagberedningens ordförande, socialdemokraten Valter Aman. »Aman och jag träffades på ett tidigt stadium i den bestämda avsikten att resonera oss samman. Och har man gjort en kompromiss ska man efteråt inte komma och säga att man är missnöjd.« Uppgörelsen blev snart offentlig, men pressdiskussionen blev relativt lam (Stjernquist 1971; 1978). Torekovskompromissen innebar att de t efter många års debatt till sist fanns en bred majoritet för att låta 1809 års regeringsform gå i graven. I stället fick Sverige en helt nyskriven grundlag. Riksdagen fattade ett första beslut före valet 1973. Ett andra beslut 1974 bekräftade formellt den konstitutionella förändringen. Den nya regeringsformen trädde i kraft 1975. Denna beslutsprocess är på flera sätt karakteristisk för svensk författningspolitik. Riksdagen fattar formellt besluten, men i realiteten avgörs saken i förhandlingar mellan företrädare för de politiska partierna. Överläggningarna äger ofta rum inom en parlamentarisk kommitté och i partiledarkretsen. Kompromis[>74]

14- Olof Petersson: Grundlagsändringar

275

sernas syfte är att skapa breda överenskommelser. Grundlagsfrågor blir sällan föremål för någon bredare debatt och opinionsbildning. Principiellt grundad argumentation är sällsynt. Riksdagens beslut om en ny regeringsform innebar inte att grundlagsdebatten upphörde. Endast några fa år senare gjordes stora ändringar, framför allt i kapitlet om de grundläggande frioch rättigheterna, och därefter följde en lång rad större och mindre justeringar av grundlagstexten.

FÖRFATTNINGSPOLITIKENS DILEMMA

Sveriges erfarenheter under de gångna årtiondena illustrerar författningspolitikens grundläggande dilemma, som handlar om spänningen mellan stabilitet och förändring. Å ena sidan ska författningen vara stabil. Rättsstaten, och därmed den konstitutionella demokratin, förutsätter ett styrelseskick som präglas av förutsebarhet. Godtycklig och oförutsebar maktutövning betyder att medborgarna tvingas leva under ovisshet och otrygghet. Rättssäkerhet innebär att medborgarna i förväg ska känna till de rättsliga konsekvenserna av sina handlingar. Särskilt viktigt blir det då att konstitutionen, som ska innehålla de grundläggande normerna för rättssystemet, är beständig. Det demokratiska systemet kräver stabila spelregler. A andra sidan kan man ställa krav på att spelreglerna successivt justeras i takt med att samhället ändras. Gamla grundlagsregler visar sig få oavsedda biverkningar, medborgarnas värderingar ändras, minoritetsgrupper söker stärka sina rättigheter, internationalisering förändrar den politiska beslutsprocessen, ny teknik leder till såväl integritetshot som kommunikationsmöjligheter en lång rad av olika slags förändringar kan motivera krav på revidering av författningen. En helt statisk författning riskerar att bli alltmer irrelevant för samhällets vardag och kan därför förlora sin kraft. Justeringar av grundlagarna kan också motiveras av att man vill undvika att det utvecklas en omfattande praxis vid sidan om det skrivna ordet som till och med ersätter grundlagen som rättskälla. Det finns ett värde i att grundlagen ger en rättvisande beskrivning av de verkliga förhållandena i statsskicket.

276

svensk

författningspolitik

Det finns ingen given lösning på detta dilemma. Man tvingas till en avvägning, som i allmänhet har innebörden att grundlagen är svår, men inte omöjlig, att ändra. I praktiken har olika länder funnit olika sätt att balansera kraven mot varandra. En del har prioriterat stabilitet och fått grundlagar som sällan ändras. I andra stater justeras författningen titt som tätt.

TYPER AV FÖRÄNDRINGAR Det finns flera olika sätt att ändra en grundlag, som att ta bort, lägga till, ändra och omtolka bestämmelser. Historiska erfarenheter och internationella jämförelser visar att olika länder valt tämligen skilda lösningar. Att ta bort bestämmelser En typ av författningsändringar är att avskaffa bestämmelser som inte längre anses vara aktuella. Särskilt äldre författningstexter innehåller åtskilliga sådana luckor bestående av upphävda paragrafer. Men ibland har man vid stiftandet av grundlagen velat spärra möjligheten att avskaffa hela eller delar av grundlagen. Från svensk historia är 1719 års regeringsform ett exempel. Riksdagen fastslog där i ingressen att grundlagen antagits »till evärdligt fastståndande«, även om man förebehöll sig rätten till framtida »uttydning, förbättring eller ändring«. I sin ingress förklarade drottningen att hon stadfäste en lag »som evärdeligen hållas, iakttagas och fullbordas bör«. Det kan tilläggas att regeringsformen redan året därefter ersattes av en ny. Dagens tyska grundlag innehåller en s.k. evighetsklausul. Vissa för statsskicket grundläggande bestämmelser kan inte upphävas. Sålunda förbjuder grundlagen varje ändring som upphäver rikets indelning i delstater, delstaternas medverkan i lagstiftningen, de grundläggande fri- och rättigheterna samt principen om en demokratisk och social rättsstat. I den franska författningen finns en liknande bestämmelse. Vissa författningsändringar är otillåtna; det gäller sådana som ifrågasätter landets territoriella integritet eller dess republikan-

14- Olof Petersson: Grundlagsändringar

277

ska statsform. Möjligheten att på författningsenlig grund återinföra monarkin i Frankrike är därmed blockerad. Att lägga till bestämmelser En form av ändring är att lägga till nya bestämmelser i grundlagen. Den amerikanska författningen utgör en speciell modell, i det att den endast kan ändras genom tillägg. Den ursprungliga texten kvarstår oförändrad sedan 1787. Sedan dess har det tillkommit sammanlagt 27 författningstillägg, amendments. Att ändra bestämmelser Den vanligaste typen av författningsändringar är justeringar av befintliga bestämmelser. Skrivna grundlagar innehåller normalt en bestämmelse om hur författningsändringar går till. Författningspolitikens dilemma mellan stabilitet och förändring kommer till uttryck i många olika praktiska lösningar. En del grundlagar är svårare att ändra, andra betydligt enklare. Ändringsreglernas utformning har stor betydelse: författningar som är svåra att ändra är också mer stabila i det att de mer sällan är föremål för revideringar. USA:s konstitution är ett exempel på en författning som är relativt svår att ändra. För att ett förslag till författningstillägg ska gå igenom krävs först två tredjedels majoritet i både representanthuset och senaten och därefter ett godkännande av minst tre fjärdedelar av delstaterna. Danmark har valt en annan teknik, men effekten är densamma. När folketinget beslutat om en grundlagsändring ska nyval hållas, varefter det nyvalda folketinget måste bekräfta ändringen. Därpå utlyses en särskild folkomröstning där det inte bara krävs att majoriteten av de röstande samtycker, utan denna måste också utgöra minst 40 procent av de röstberättigade. Ett lågt valdeltagande kan därför spoliera ändringsförslaget. Sedan tillkomsten 1953 har den danska grundlagen inte ändrats. Totalrevision I Norge förs en debatt om huruvida landet behöver en ny grundlag. Eidsvollsförfattningen från 1814 är idag Europas äldsta för-

278

svensk

författningspolitik

fattning och är en viktig symbol för landets frigörelse och nationella suveränitet. Texten är emellertid skriven på ett ålderdomligt språk, åtskilliga paragrafer är inte längre aktuella och under åren har runt två tredjedelar av paragraferna ändrats. Så står argumenten om stabilitet och traditioner mot kraven på förändring och modernisering. Efter en motsvarande debatt bestämde sig Sverige för att välja totalrevisionens väg. Den gamla regeringsformen från 1809 ersattes år 1974 av en helt nyskriven text. Samma sak har hänt i andra nordiska länder; Danmark fick en ny grundlag 1953 och Finland år 2000. Omtolkning Till listan över möjliga författningsändringar kan tilläggas omtolkning. Författningen kan fa ändrad innebörd utan att den skrivna grundlagstexten revideras; i tysk terminologi talar man om Verfassungswandel. Ju äldre, och ju vagare formulerad, grundlagen är, desto större blir utrymmet för tolkningar. Liksom inom andra rättsområden är det en särskild uppgift att systematiskt undersöka hur grundlag, annan lag, domstolsutslag och praxis formar gällande rätt. Ett belysande exempel från Sveriges historia är att det parlamentariska genombrottet ägde rum utan att grundlagen ändrades. Striden mellan kungamakt och folkmakt slutade med folkstyrelsens seger. Kungen förlorade inflytande över regeringens sammansättning, vilken i stället bestämdes med hänsyn till det politiska läget i riksdagen. Men ända fram till 1969 fanns den gamla formuleringen »Konungen äger att allena styra riket« kvar i regeringsformen. Också under senare tid har det ägt rum förändringar i det faktiska statsskicket (författningen i materiell mening) utan att den formella grundlagstexten har ändrats. Några viktiga exempel är budgetreformen, tillkomsten av ramlagar som teknik för lagstiftning, förvaltningsmyndigheternas ökade makt, förändringarna inom den kommunala självstyrelsen samt konstitutionsutskottets mer aktiva granskning av regeringen (Sterzel 2002).

14- Olof Petersson: Grundlagsändringar

279

DEN FÖRFATTNINGS GIVANDE MAKTEN En författning reglerar makten, men vem har då makten att bestämma över författningen? I konstitutionell teori är det vanligt att skilja mellan å ena sidan den författningsgivande makten (le pouvoir constituant) och å andra sidan statsmakten (le pouvoir constitué) (jfr kapitel 9). I en demokrati är det allmänna svaret givet: den författningsgivande makten måste ligga hos folket. Men den praktiska frågan är hur folkviljan ska komma till uttryck när det gäller beslut att införa eller ändra en författning. Konvent Den amerikanska konstitutionens tillkomst illustrerar en möjlig modell. Folket representerades där av ett särskilt inrättat organ, ett konvent, som samlades i Philadelphia. På senare år har konventsidén väckts till liv igen, i samband med diskussionen om en eventuell konstitution för EU. Det konvent som samlades 2002 ägde emellertid ingen egen beslutanderätt, eftersom makten att ändra EU-fördragen låg kvar hos medlemsstaternas regeringar och parlament. Parlament Den representativa demokratin innebär att det folkvalda parlamentet innehar den lagstiftande makten. Även när det gäller grundlagar brukar parlamentet spela en avgörande roll. I en del länder ligger hela den författningsgivande makten hos parlamentet. Beslutsreglerna brukar emellertid skilja sig från vanlig lagstiftning; grundlagen ändras normalt med kvalificerad majoritet (Anckar 8i Karvonen 2002). I Norge ändras grundlagen genom beslut med två tredjedels majoritet i stortinget. I Finland fordras två beslut med mellanliggande val, där det andra och avgörande beslutet tas med två tredjedels majoritet. Finland har dessutom möjlighet till en brådskande behandling. Beslut om att anta en grundlagsändring genom ett enda beslut fattas med f e m sjättedels majoritet. Själva beslutet att ändra grundlagen kräver två tredjedels majoritet. I tvåkammarsystem är det vanligt att båda kamrarnas sam-

280

svensk

författningspolitik

tycke krävs för grundlagsändringar. I Frankrike har senaten ofta varit borgerlig under tider när nationalförsamlingen haft vänstermajoritet, varför grundlagsändringar i praktiken blockerats. I förbundsstater som Tyskland, Österrike och USA innebär båda kamrarnas medverkan att folket genom sina representanter samtycker både som medborgare i förbundet och som medborgare i delstaten. Folkomröstning Även för den som har en restriktiv inställning till direktdemokratiska inslag i det politiska livet kan folkomröstningar ges en framskjuten plats just när det gäller den författningsgivande makten. Tanken är att folket självt ska bestämma över principerna för statsskickets grunder. Folkomröstning vid författningsändring är obligatorisk i länder som Danmark, Schweiz och Irland samt i flertalet amerikanska delstater. Italien har ett frivilligt system; en grundlagsändring förs ut till folkomröstning om så krävs av en femtedel av parlamentet, av 500 000 väljare eller av fem landsting. I Frankrike har presidenten och regeringen låtit folket ta ställning till flera förslag till grundlagsändringar, senast år 2000 i frågan om övergång från sjuårig till femårig mandatperiod för presidenten. Portugal har valt en motsatt väg och i författningen uttryckligen förbjudit grundlagsändringar som ämne för folkomröstning.

SVENSKA GRUNDLAGSÄNDRINGAR Två beslut med mellanliggande val Grundlagarna ändras i Sverige genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val (RF 8:15). Båda besluten fattas enligt samma ordning som vanlig lag, dvs. med enkel majoritet. Vanligen eftersträvas visserligen breda majoriteter, men rent formellt är det jämförelsevis lätt att ändra svensk grundlag. Denna modell för grundlagsändring har förblivit tämligen oförändrad. Den går tillbaka till 1766, i samband med att tryck-

14- Olof Petersson: Grundlagsändringar

281

frihetsförordningen infördes. Grundlagsreglerna fick då ett särskilt skydd på så sätt att det definitiva beslutet om en ändring skulle tas först efter nästa val. Förslag till ändring måste enligt de nuvarande reglerna väckas minst nio månader före valet. Avsikten är att ge tid för eftertanke och debatt; genomgripande förändringar av statsskicket bör inte ske över en natt. Det finns dock ett utrymme för snabbehandling, men det kräver att minst fem sjättedelar av konstitutionsutskottets ledamöter godkänner undantaget. Om en tiondel av riksdagens ledamöter (dvs. 35 ledamöter) begär det och en tredjedel (dvs. 117) röstar för förslaget, ska en folkomröstning hållas på valdagen om ett vilande grundlagsförslag. Om flertalet av de röstande då förkastar förslaget och de också är fler än hälften av dem som röstar i riksdagsvalet, så har förslaget fallit. Om folket röstar ja har den nyvalda riksdagen full handlingsfrihet och kan därför fälla förslaget. Möjligheten att hålla negativt beslutande folkomröstningar i grundlagsfrågor infördes 1980, men har ännu inte utnyttjats. Riksdagsordningen, med sin mellanställning mellan grundlag och vanlig lag, kan ändras på två olika sätt (RF 8:16). Den ena möjligheten, som sällan tillämpas, är att använda samma metod som för grundlagsändring, dvs. två likalydande beslut med mellanliggande val. Vanligen ändras riksdagsordningen i stället genom ett enda beslut, men då krävs en kvalificerad majoritet. Tre Värdedelar av alla som deltar i omröstningen måste stödja ett sådant förslag och dessa måste samtidigt vara fler än hälften av riksdagens ledamöter för att det ska gå igenom. Riksdagsordningen kompletteras dessutom av tilläggsbestämmelser, vilka ändras på samma sätt som vanlig lag. Täta ändringar Beslutet om 1974 års regeringsform innebar inte att författningsdebatten tystnade. Tvärtom har grundlagen ifrågasatts på punkt efter punkt. Mellan åren 1975 och 2003 ändrades 46 procent av paragraferna; valet 2006 var det första utan vilande grundlagsändringar. Regeringsformens kapitel om grundläggande fri- och rättigheter har skrivits om och byggts ut. Bestämmelserna om

282

svensk

författningspolitik

rikets styrelse under krig och krigsfara har fatt en ny utformning. Valperiodens längd har ändrats tillbaka till fyra år. Personval har införts. Riksbanken har fatt en mer självständig ställning. EUmedlemskapet har framtvingat grundlagsändringar. Svenska kyrkan har skilts från staten. Ändringarna är ingalunda begränsade till regeringsformen; även de andra tre grundlagarna har varit föremål för täta justeringar. Successionsordningen ändrades 1979 för att möjliggöra kvinnlig tronföljd. Tryckfrihetsförordningen har reviderats upprepade gånger, både med hänsyn till tekniska förändringar och i syfte att utvidga katalogen över tryckfrihetsbrott. Yttrandefrihetsgrundlagen infördes 1991 för att täcka nya slags medier och redan efter ett årtionde hade merparten av de relativt detaljerade paragraferna förändrats. Författningsdebatten visar heller inga tecken på att avta. Den granskande makten förstärks då den statliga revisionen fatt en ny organisation. Förändringar inom EU påkallar ändringar i den svenska grundlagen. Frågan är vilka författningsändringar som dessutom behövs om Sverige inför euron. Dagens uppgiftsfördelning mellan staten, kommunerna och landstingen är ifrågasatt. Kommuner och landsting har begärt ett starkare grundlagsskydd för sin självstyrelse. En annan omstridd fråga gäller domstolarnas möjligheter att åsidosätta lagar som strider mot grundlagen. Bestämmelserna om den privata äganderätten har varit föremål för utredningar, vilka dock ännu inte lett fram till något beslut.

SVENSK FÖRFATTNINGSPOLITIK Bilden av svensk författningspolitik under senare årtionden är alltså en lång historia av stora och små förändringar, en serie omprövningar och i vissa fall återvändanden till för inte länge sedan övergivna regler. Författningspolitiken avviker härvidlag inte så mycket från många andra politiska sektorer. Också skatter och miljöbestämmelser ändras med täta mellanrum. Idén om författningspolitik skiljer sig emellertid från andra politikområden i ett viktigt avseende. Meningen med en kon-

14- Olof Petersson: Grundlagsändringar

283

stitution är att den ska ge det politiska livet stabilitet och förutsebarhet. En grundlag som hela tiden ändras ger därför upphov till misstankar. Har detta land egentligen en konstitution som är värd namnet? Svaret på denna fråga kan man inte fa fram enbart genom en översiktlig beräkning av antalet grundlagsändringar. Man måste närmare granska de olika debatterna och besluten för att klargöra vad som ligger bakom. Det demokratiska styrelsesättet bygger på en inneboende förmåga till kritisk debatt och självförnyelse. En oro för demokratins framtid är därför ett demokratiskt hälsotecken. Den svenska folkstyrelsens historiska rötter ger demokratiska värderingar en djup förankring, men svensk demokratidebatt har också flera svagheter. Outvecklad principdebatt De olika kapitlen i denna bok ger en översikt över de debatter som förts kring olika delar av den svenska författningen. Inom vissa områden har principiella överväganden föregått besluten att ändra statsskicket. Beslutet att ansluta Sverige till EU föregicks av en folkomröstning och en jämförelsevis bred folklig debatt. Ett annat exempel är valsystemet; principiella idéer om proportionell representation, de politiska partiernas centrala roll och geografisk rättvisa har varit styrande för valet av valsystem. Också den kommunala självstyrelsens innebörd har varit föremål för en debatt med inslag av principiella överväganden, även om debatten i just detta fall inte utmynnat i något klargörande beslut. Grundlagens bestämmelser om kommunernas och landstingens ställning är alltjämt diffusa och föga förpliktande. Men det finns många områden där principdebatten lyser med sin frånvaro. Den offentliga förvaltningens organisation och arbetsformer, med så viktiga frågor som myndigheternas ställning och granskning, har inte ägnats någon djupare diskussion. Domstolarnas makt har visserligen stundom uppmärksammats i den författningspolitiska debatten, men den som söker överväganden om domarnas utnämning och mandatperiod letar förgäves. Finansmakten och normgivningsmakten har genomgått

284

svensk

författningspolitik

betydelsefulla förändringar, dock vanligen utan att konstitutionella principfrågor aktualiserats. I sitt kapitel om granskningsmakten konstaterar Fredrik Sterzel att frågor om maktdelning och konstitutionell kontroll först under senare tid tilldragit sig uppmärksamhet, delvis till följd av den europeiska integrationen och impulserna från de konstitutionella nybyggena i centrala och östra Europa. Förändring genom omtolkning Denna bok har givit flera exempel på hur det svenska statsskicket ändrats utan att några paragrafer i regeringsformen tillkommit eller reviderats. Det rör sig här om fall av förändringar i den materiella författningen, men inte i den formella författningen. Parlamentarismens praxis, inte minst i samband med regeringsbildningen, har växt fram utan att regeringsformens bestämmelser ändrats. Den lokala självstyrelsens funktionssätt är uttryck för den levande författningen, men saknar tydlig reglering i grundlagens bokstav. Myndigheternas makt genom bruket av ramlagar har utvecklats successivt utan något formellt beslut att ändra författningen. EU-medlemskapet har medfört att det idag finns en spänning mellan å ena sidan idén om majoritetsstyrelse genom riksdagen och å andra sidan maktdelning mellan EU och medlemsstaterna. Hur denna spänning ska tolkas och lösas lämnas emellertid outsagt. Sverige befinner sig därmed i detta avseende i ett slags författningslöst tillstånd. Parlamentariska kompromisser I en stor undersökning av politiskt beslutsfattande har Jörgen Hermansson undersökt ett antal olika sakfrågor (Hermansson 1993)- Skillnaderna mellan olika politikområden är betydande. Inom vissa sektorer kan organiserade särintressen utöva starkt inflytande. Inom andra delar av politiken är det däremot den parlamentariska arenan som framstår som den helt avgörande. Författningspolitiken utgör här ett av de främsta exemplen. Beslut om grundlagarna förbereds och fattas, inte bara formellt utan också reellt, av partiernas ledande företrädare. Därför måste man gå tillbaka till källorna som berättar hur

14- Olof Petersson: Grundlagsändringar

285

partistrategerna resonerade sig fram till den grundlagsordning som vi så småningom fick. Valsystemets och det parlamentariska styrelsesättets utformning har stor inverkan på partikonstellationer och samarbetsmönster. Dagens ordning bygger på överväganden och beslut under 1960-talet. En undersökning av denna beslutsprocess har genomförts av Björn von Sydow (1989). Som forskare hade han tillgång till Tage Erlanders privata dagboksanteckningar. »Erlanders ursprungliga huvudsyfte med kommunala sambandet var ju att åstadkomma ett valsystem av samma slag som första kammarens, där man inte riskerade borgerlig samverkan som konsekvens«, konstaterar von Sydow (1989, s. 311). »Borgerlig politisk splittring på riksnivå skulle stimuleras av detta proportionella valsystem, utan incitament till valsedelsamverkan» (s. 283). Björn von Sydow fortsätter: »Med en viss tillspetsning kan man säga att riksproportionaliteten kom till stånd för att de borgerliga ansåg att genom den skulle sannolikheten öka för alla andra regeringar än socialdemokratiska med egen majoritet i riksdagen. Och för att socialdemokraterna ansåg att riksproportionaliteten ändå inte skulle minska sannolikheten för regeringsställning för socialdemokratin.» Ingen lär ha ifrågasatt von Sydows slutsatser. Borgerligheten ville försvaga socialdemokratin och socialdemokraterna ville försvaga de borgerliga. I bokens avslutande del gör Björn von Sydow följande tänkvärda reflektion. »Det genomgående är också att partierna antar konstitutionella ståndpunkter som tenderar att medföra parlamentarisk egennytta för det egna partiet. Men framför allt inte en ståndpunkt som kan förväntas gynna motståndare och missgynna det egna partiet. I själva verket är utgångspunkten snarare att åstadkomma förändringar eller slå vakt om ett system som har en tendens att gynna det egna partiet. Partierna strävar alltså genomgående, med några undantag, efter att med sin konstitutionella politik åstadkomma bästa möjliga maktpositioner för det egna partiet eller åtminstone att motverka sådana för motståndare.»

286

svensk

författningspolitik

Taktiskföifattningspolitik En liknande slutsats når Karl-Göran Algotsson i sin undersökning av 1990-talets debatt om regeringsformens paragraf om äganderätten. En ändrad lydelse trädde i kraft år 1995. Det visade sig emellertid snart att bestämmelsen tolkades på olika sätt. En anledning var att den politiska kompromissen bakom beslutet i praktiken hade innebörden att de borgerliga partiernas önskemål främst tillgodosågs i själva lagtexten, medan propositionens motiv mer speglade socialdemokraternas syn. Föga förvånande ledde de olika tolkningsmöjligheterna till debatt och i juristkretsar utbröt en animerad diskussion om vad som skulle väga tyngst: grundlagens ordalydelse eller förarbetenas formuleringar. Meningsskiljaktigheterna nådde så småningom riksdagen, som tvingades konstatera att man inte lyckats skapa en hållbar grundlagsreglering av äganderätten. Ett enigt konstitutionsutskott konstaterade att det självfallet var otillfredsställande att paragrafen lett till tolkningsproblem. Man beställde därför en utredning av regeringen. När 1999 års författningsutredning sedermera överlämnade sitt betänkande stod det klart att man misslyckats. Man konstaterade »med beklagande« att man inte kunnat enas om någon klargörande ändring. Något regeringsförslag har heller inte kommit. Oklarheten kvarstår. Över huvud taget är det påtagligt hur den författningspolitiska debatten om äganderättens reglering drivs av partitaktiska hänsyn. Debattdeltagarna låter sin grundlagstolkning mynna ut i det resultat som de finner lämpligt av ideologiska och intressemässiga skäl. Politiska strider utspelades under juridisk täckmantel (Algotsson 2001). Också flera kapitel i denna bok visar att konstitutionella frågor kan flyta samman med vardagspolitikens kortsiktiga taktikspel. Ståndpunkterna i författningsfrågor blir därmed förutsägbara. Små partier vill ha-valsätt som gynnar småpartier, medan majoritetsvalsystemets anhängare brukar återfinnas bland stora partier. Regeringsbärande partier vill stärka den verkställande makten, medan oppositionspartier förespråkar domstols-

14- Olof Petersson: Grundlagsändringar

287

kontroll och andra institutioner som nedsätter majoritetens handlingsförmåga. Svensk författningsdebatt inforframtiden Tyngdpunkten i denna bok har legat på de senaste decenniernas författningspolitik. Kapitlen visar att det finns tydliga skillnader mellan olika delar av författningsdebatten, men det går ändå att dra vissa generella slutsatser. Den första observationen är att författningspolitiken handlar om för demokratin helt centrala frågor. Den andra slutsatsen är att debatten och därmed det politiska beslutsunderlaget många gånger haft betydande brister. Den tredje konklusionen är att flera tecken nu tyder på ett ökande intresse och engagemang för konstitutionella frågor. Man kan knappast tänka sig något för demokratin viktigare ämnesområde än författningspolitiken. De senaste årtiondenas ändringar av statsskicket, med eller utan formella grundlagsändringar, har gällt de institutioner och beslutsformer som påverkar den enskilde medborgarens möjligheter att påverka de politiska besluten och att kunna hävda sin rätt gentemot den offentliga makten. Fri- och rättigheternas utformning ser idag helt annorlunda ut jämfört med situationen för drygt trettio år sedan. Reglerna för offentlighet och yttrandefrihet har successivt reviderats. Sverige fick en helt ny valmetod 1970 och systemet har därefter reviderats på viktiga punkter. Möjligheterna att hålla folkomröstning har byggts ut. Riksdagen har omorganiserats, inte bara genom tvåkammarsystemets avskaffande, utan också genom en ny utskottsorganisation. Den nya regeringsformen förflyttade makten över regeringsbildningen från kungen/monarken till talmannen och under flera årtionden fick parlamentarismens praxis anpassas till minoritetsregerandets realiteter. Den offentliga förvaltningen har förändrats genom den ökande användningen av ramlagar och resultatstyrning, även om de formella grundlagsändringarna varit begränsade. Införandet av en oberoende riksrevision framstår dock som ett principiellt betydelsefullt steg i det svenska statsskickets utveckling. Kommuner och landsting har visserligen fått ökad självständighet när det gäller

288

svensk

författningspolitik

att bestämma den egna interna organisationen, men fördelningen av makt och ansvar mellan de olika territoriella nivåerna har förblivit ett konstant tvisteämne. Lagstiftningsmakt, finansmakt och granskningsmakt utgör grundläggande statsfunktioner där det ägt rum flera betydelsefulla förändringar under de senaste årtiondena. Men de stora förändringarna motsvaras inte av en lika omfattande debatt. Många nyheter har passerat i stort sett obemärkta. Endast några få delar av författningspolitiken har tilldragit sig någon större uppmärksamhet i nyhetsförmedling och offentlig debatt. Det gäller exempelvis 1970-talets stundtals intensiva diskussion om de medborgerliga fri- och rättigheternas konstitutionella ställning. Sveriges anslutning till EU 1995 föregicks av en bred debatt, som avslutades med en folkomröstning. I övrigt rör det sig om mer avgränsade meningsutbyten. Bristen på kontinuitet är påfallande. Hastigt uppflammande debatter kring enskildheter i det politiska systemet gör att helhetsperspektivet riskerar att gå förlorat. Den internationella utblicken är vanligen frånvarande. Andra länders erfarenheter noteras med på sin höjd förstrött, många gånger nedlåtande intresse. Sverige har beskrivits som ett konstitutionellt underutvecklat land (Petersson m.fl. 1999). Den konstitutionella debatten lider brist på medvetenhet om det egna landets historiska traditioner. Författningsdebatten har mestadels endast engagerat ett fåtal experter och specialintresserade politiker. En politisk kultur som så starkt präglats av en pragmatisk förhandlingskultur har uppenbarligen stått främmande for en mer principiellt inriktad debatt om den konstitutionella demokratins problem. Under några årtionden var konstitutionella frågor försummade i svensk forskning. Men under de allra senaste åren märks ett ökat intresse i form av nya avhandlingar och forskningsprojekt. Mycket pekar nu på att svensk författningsdebatt kan komma att vitaliseras. Den närmare kontakten med omvärlden, särskilt genom medlemskapet i EU, tvingar oss att ta ställning till den konstitutionella demokratins problem. Denna europeiska debatt kan både direkt och indirekt komma att påverka vår inhemska författningsdiskussion. Grundlagsutredningens arbete har redan

14- Olof Petersson: Grundlagsändringar

289

stimulerat svensk författningsdebatt och det slutbetänkande som väntas i slutet av 2008 innebär att grundlagsfrågor kan komma att spela en roll också i den allmänpolitiska debatten under de kommande åren.

ATT LÄSA VIDARE En historisk översikt över Sveriges författningshistoria ges av Stjernquist (1999). Det politiska spelet bakom enkammarreformen skildras av von Sydow (1989). Algotsson (2000) skriver om de idéer och de politiska krafter som format vår nuvarande grundlag. Petersson (2001) diskuterar några aktuella frågor i svensk författningspolitik. Internationellt jämförande perspektiv på grundlagsreformer återfinns i Bogdanor (1988), Hesse 8C Johnson (1995) och Sartori (1997). Under senare år har svensk författningsforskning fatt ett uppsving. Fredrik Sterzel har både genom sina egna undersökningar och sina handledningsinsatser stimulerat såväl juridisk som statsvetenskaplig forskning (Sterzel 1998; j f r även Marcusson 1999). Tunga studier av domstolarnas politiska roll respektive svensk författningsdebatt har utgivits av uppsalastatsvetarna Barry Holmström (1998) och Karl-Göran Algotsson (2000). Flera statsrättsligt inriktade avhandlingar, av exempelvis Joakim Nergelius (1996), Thomas Bull (1997), Olle Lundin (1999), Caroline Taube (2001) och Jesper Ekroth (2001), har också bidragit till att vitalisera forskningsområdet. Den parlamentariska Demokratiutredningen tog häromåret initiativet till forskarantologier om bl.a. maktdelning (SOU 1999:76). Författningspolitiska forskningsprojekt har också bedrivits av bl.a. Cityuniversitetet (Berggren, Karlson och Nergelius 2001) och SNS (Petersson m.fl. 2004). Grundlagsutredningen bidrar för närvarande till författningsdebatten genom sina seminarier och skrifter (www.grundlag.se).

FÖRFATTARPRESENTATION

Shiriti Ahlbäck Öberg är universitetslektor i statskunskap vid Uppsala universitet. Hennes forskning rör svensk och jämförande förvaltningspolitik samt parlamentsforskning. Karl-Göran Algotsson är docent i statskunskap vid Uppsala universitet. Hans forskning har framför allt gällt författningspolitik. Torbjörn Bergman är professor i statsvetenskap vid Umeå universitet. Hans forskning har framför allt gällt regeringsbildning, demokratisk delegation och kontroll samt nationell demokrati inom EU. Lars Davidsson är fil. dr i statsvetenskap och föredragande i riksdagens arbetsmarknadsutskott. Han har framför allt forskat om författningspolitiska frågor som valsystem, partilojalitet, parlamentarism och kommunal självstyrelse. Jörgen Hermansson är professor i statskunskap vid Uppsala universitet. Han forskar och undervisar om svensk politik och demokratifrågor. Magnus Isberg är f.d. kanslichef vid konstitutionsutskottet och docent i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Hans senaste bok handlar om partigrupperna i riksdagen. Ingvar Mattson är fil. dr i statsvetenskap och kanslichef vid finansutskottet. Han har skrivit om finansmakten, den statliga budgetprocessen och om riksdagen och parlament i andra länder. Tommy Möller är professor i statsvetenskap vid Stockholms universitet. Han har forskat om partier, personval och välfärdspolitik och var huvudsekreterare i 1996 års folkomröstningsutredning. [290]

Författarpresentation

291

Olof Petersson är professor i statsvetenskap och forskningsledare vid SNS med ansvar för SNS Demokratiråd. Han har varit ledare för valundersökningarna, ordförande för Maktutredningen och ledamot av Ekonomikommissionen. Fredrik Sterzel är f.d. justitieråd och professor i konstitutionell rätt och var tidigare kanslichef i konstitutionsutskottet och statssekreterare. Han har skrivit om konstitutionell rätt och kommunalrätt, bl.a. om kontrollmakten och om parlamentarismen. Urban Strandberg är docent i statsvetenskap och forskare vid Centrum för forskning om offentlig sektor (CEFOS), Göteborgs universitet. Han forskar och undervisar om kommunal självstyrelse, politisk ekonomi och kärnavfallshantering. Caroline Taube är jur. dr och verksam som forskare vid Universitetet i Oslo, Institutt for offendig rett. Hennes forskningsspecialitet omfattar konstitutionell rätt, mänskliga rättigheter samt komparativ rätt och metod. Wiweka Warnling-Nerep är professor i offentlig rätt och kursföreståndare i statsrätt vid Stockholms universitet. Hon har skrivit inom offentliga rättens område, bl.a. avseende kommunalrätt, tryckfrihet och rätten till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

REFERENSER

Abrahamsson, Olle (2001), »Obefogad ängslan för den svenska offentlighetsprincipen® s. 391-395 i Europarättslig tidskrift. Ahlbäck, Shirin (1999), Att kontrollera staten. Den statliga revisionens roll i den parlamentariska demokratin. Uppsala: University Publications from Uppsala. Ahlbäck, Shirin (2001), »Den öppna förvaltningen?« i Jesper Strömbäck, red. (2001), En uthdllig demokrati? Sju debattinlägg om demokratiutredningen och demokratins framtid. Uppsala: Uppsala Publishing House. Algotsson, Karl-Göran (1987), Medborgarrätten och regeringsformen. Stockholm: Norstedts. Algotsson, Karl-Göran (1993), Lagrådet, rättsstaten och demokratin under 1900-talet. Stockholm: Norstedts. Algotsson, Karl-Göran (2000), Sveriges författning efter EU-anslutningen. Stockholm: SNS Förlag. Algotsson, Karl-Göran (2001), Äganderätt och demokrati. Svensk grundlagsdebatt under 1990-talet. Stockholm: SNS Förlag. Amnå, Erik 8i Stig Montin, red. (2000), Towards a New Concept of Local Self-Government. Recent Local Government Legislation in Comparative Perspective. Bergen: Fagbogforlaget. Anckar, Carsten (2002), Effekter av valsystem. Stockholm: SNS Förlag. Anckar, Dag (2001), »Att rätta underlåtenhetssynder? Om folkinitiativ« i Dag Anckar, m.fl. Vägar förbi och igenom partier. Stockholm: SNS Förlag. Anckar, Dag & Lauri Karvonen (2002), Constitutional Amendment Methods of the Democracies of the World. XHIth Nordic Political Science Congress, Aalborg, August 15-17,2002. Andersson, G. Hans 8C Gunnar Wallin, red. (1973), Kommunerna i förvandling. Tredje upplagan. Stockholm: Almqvist & Wiksell. Andrén, Mats (2007), Den europeiska blicken och det kommunala självstyrets värden. Gidlunds: Hedemora.

[292]

Referenser

293

Aronsson, Peter (1992), Bänder gör politik. Det lokala självstyret som social arena i tre smdlandssocknar 1680-1750. Lund: Lund University Press. Aronsson, Peter (2001), Lokalt folkstyre: kulturarv som utmanar. Stockholm: Svenska kommunförbundet. Balinski, Michel L. & Young, H. Peyton (1982), Fair Representation. Meeting the Ideal of One Man, One Vote. New Haven: Yale University Press. Beckman, Ludvig (2001), »Barnkonventionen och den svenska grundlagen® i Göran Gunner & Sia Spiliopoulou Åkermark, red. Mänskliga rättigheter-aktuellaforskningsfrågor. Uppsala: lustus. Beetham, David (1991), The Legitimation of Power. London: Macmillan. Berggren, Niclas & Peter Kurrild-Klitgaard (2000), »Economic effects of Political Institutions, with Special reference to Constitutions« i Niclas Berggren, m.fl. red. Why Constitutions Matter. Stockholm: City University Press. Berggren, Niclas, m.fl.,(2001), Den konstitutionella revolutionen. Stockholm: City University Press. Bergman, Torbjörn (1993), »Formation rules and minority governments« s. 55-66 i EuropeanJournal of Political Research 23:1. Bergman, Torbjörn (1995), Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation: An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden. Umeå universitet: Statsvetenskapliga institutionen. Bernitz, Ulf (2002), Sverige och europarätten. Stockholm: Norstedts Juridik. Bernitz, Ulf & Anders Kjellgren (1999), Europarättens grunder. Stockholm: Norstedts Juridik. Bhardwaj, R.C. (1995), »Departmentally related standing committees in India« s. 313-319 i The Parliamentarian 76:4. Birgersson, Bengt-Owe & Gunnar Wallin (1977), »Den kommunala självstyrelsen - en analys«, Bilaga 2 i Kommunerna, Slutbetänkande av 1976 års kommunalekonomiska utredning, SOU 1977:78. Bjerklund, Tor (2005), Hundre år med folkeavstemninger. Norge og Norden 190J-2005. Oslo: Universitetsförlaget. Blomqvist, Paula & Bo Rothstein (2001), Välfärdsstatens nya ansikte. Stockholm: SNS Förlag. Bogdanor, Vernon, red. (1988), Constitutions in Democratic Politics. Aldershot: Gower. Bohlin, Alf (2007), Offentlighetsprinapen. Sjunde upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Brothén, Martin (2002), I kontakt med omvärlden. Riksdagsledamöterna och internationaliseringen. Stockholm: SNS Förlag. Brownlie, lan, red. (1994), Basic Documents on Human Rights. Tredje upplagan, Oxford: Oxford University Press. Buchanan, James M. (1988), Maktens gränser. Stockholm: Ratio. Buchanan, James M. (1999), »Constraints on Political Action« i James M.

294

svensk

författningspolitik

Buchanan & Richard A. Musgrave (1999), Public Finance and Public Choice. Two Contrasting Visions of the State. London: MIT Press. Bull, Thomas (1997), Mötes- och demonstrationsfriheten. En statsrättslig studie av mötes- och demonstrationsfrihetens innehåll och gränser i Sverige, Tyskland och USA. Uppsala: lustus. Bull, Thomas & Anders Heiborn (1996), »Uniformsförbudet, tiden och grundlagen« s. 328-347 i Svensk juridisk tidskrift. Butler, David & Austin Ranney (1994), Referendums Around the World. The Growing Use of Direct Democracy. Washington D.C.: American Enterprise Institute. Cappelletti, Mauro (1971), Judicial review in the contemporary world. The Bobbs-Merrill Company, Inc. Indianapolis-Kansas City-New York. Carlén-Wendels, Thomas (2000), Nätjuridik. Lag och rätt på Internet. Stockholm: Norstedts Juridik. Christoffersson, Ulf (1985), »Debatten om författningen« i Folkstyrelsekommittén, Makten Från Folket. Stockholm: Liber. Cox, Gary (1997), Making votes count: strategic coordination in the world 's electoral systems. Cambridge: Cambridge University Press. Dahl, Robert A. (1989), Democracy and Its Critics. New Haven: Yale University Press. Dahlkvist, Mats & Urban Strandberg (1999), »Kommunal självstyrelse som maktspridningsprojekt? Den svenska statstraditionen och den lokala politiska styrelsen« i Erik Amnå, red. Maktdelningen. SOU 1999:76. Damgaard, Erik (1995), »How parties control committee members« i Herbert Döring, red. Parliaments and Majority Rule in Western Europé. Frankfurt: Campus Verlag/St. Martin's Press. Danelius, Hans (1993), Mänskliga rättigheter. Stockholm: Norstedts Juridik. Danelius, Hans (1997), »Mänskliga rättigheter under omdaning« s. 199-213 i Festskrift till Stig Strömholm del I. Uppsala: lustus. Danelius, Hans (2007), Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. Tredje upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Davidsson, Lars (2004), Kammare, kommuner och kabinett. Tre konstitutionella studier. Stockholm: SNS Förlag. Davidsson, Lars (2006), I linje med partiet? Maktspel och lojalitet i den svenska riksdagen. Stockholm: SNS Förlag. De Winter, Lieven (1995), »The Role of Parliament in Government Formation and Resignation»* i Herbert Döring, red. Parliaments and Majority Rule in Western Europé. Frankfurt: Campus Verlag/St. Martin's Press. Drzewicki, Krzystof, m.fl. red. (1994), Social Rights as Human Rights. A European Challenge. Åbo: Institute for Human Rights, Åbo Akademi University.

Referenser

295

Döring, Herbert, red. (1995), Parliaments and Majority Rule in Western Europé. New York: St. Martin's Press. Eklund, Per (1974), Rätten i klasskampen. En studie av rättens funktioner. Stockholm: Tidens förlag. Ekroth, Jesper (1999), »Några reflexioner angående konstitutionsutskottets granskning av regeringen« i Niclas Berggren, m.fl. red. Makt utan motvikt. Stockholm: City University Press. Ekroth, Jesper (2001), JO-ämbetet. En offentligrättslig studie. Juridiska institutionen, Stockholms universitet. Elster, Jon (1988a), »Introduction« ijon Elster & Rune Slagstad, red. Constitutionalism and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Elster, Jon (1988b), »Consequences of constitutional choice: reflections on Tocqueville« i Jon Elster 8C Rune Slagstad, red. Constitutionalism and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Esaiasson, Peter 8C Knut Heidar, red. (2000), Beyond Westminster and Congress: the Nordic experience. Columbus: Ohio State University Press. Esaiasson, Peter di Sören Holmberg (1996), Representation from above. Dartmouth: Aldershot. Favoreu, Louis (1996), Les cours constitutionnelles. Collection »Que sais-je?« Presses universitaires de France, Paris. Gallagher, Michael & Pier V Uleri (1996), The Referendum Experience in Europé. London: MacMillan Press. Gidlund, Janerik (1986), Fria ämbetsverk eller självständiga kommuner, strategier for morgondagens offentliga sektor. Uppsala: Sekretariatet för framtidsstudier. Gidlund, Mikael, m.fl. (1996), Representation from above. Dartmouth: Aldershot. Gilljam, Mikael (1996), »Den direkta demokratin« i Mikael Gilljam & Sören Holmberg, red. Ett knappt ja till EU. Väljarna och folkomröstningen 1994. Stockholm: Norstedts Juridik. Gustafsson, Agne (1999), Kommunal självstyrelse. Sjunde upplagan. Stockholm: SNS Förlag. Gustafsson, Harald (1989), Sockenstugans politiska kultur: lokal självstyrelse pd 1800-talets landsbygd. Stockholm: Stadshistoriska institutet/Svenska kommunförbundet. Gustafsson, Lars, red. (1996), Riksdagsutskotten inifrån. Stockholm: Riksbankens jubileumsfond, Gidlunds förlag. Hagevi, Magnus (1998), Bakom riksdagens fasad. Göteborg: Akademiförlaget. Hague, Rod, m.fl. (1998), Comparative Government and Politics. An Introduction. London: MacMillan Press. Hallerberg, Mark, m.fl. (2001), »The Use and Effectiveness of Budgetary Rules and Norms in EU Member States«. Memo.

296

svensk

författningspolitik

Hallerberg, Mark (2004), Domestic Budgets in a United Europé. Fiseal Governance from the End of Bretton Woods to EMU. Ithaca: Cornell University Press. Hegeland, Hans (2006), Nationell EU-parlamentarism. Riksdagens arbete med EU-frågorna. Stockholm: Santérus Academic Press Sweden. Herlitz, Nils (1933), Svensk självstyrelse. Stockholm: Almqvist & Wiksell. Herlitz, Nils (1934), Riksdagens finansmakt. Band 12 av Sveriges Riksdag. Stockholm: Victor Pettersons bokindustriaktiebolag. Hermansson jörgen (1993), Politik som intressekamp. Parlamentariskt beslutsfattande och organiserade intressen i Sverige. Stockholm: Norstedts Juridik. Hermansson, Jörgen (1994), »Hur kan demokratin rättfärdigas?« i Anders Sannerstedt & Magnus Jerneck, red. Den moderna demokratins problem. Lund: Studentlitteratur. Hermansson, Jörgen (1998), »Med Irland som förebild«. Recension av Claus Stolpes, Metoder vid presidentval. En utvärdering s. 109-123 i Statsvetenskaplig tidskrift 101:1. Hernes, Gudmund (1975), Makt ogavmakt. En begrepsanalyse. Bergen: Universitetsförlaget. Hernes, Gudmund (1983), Makt og styrning. Det möderne Norge. Bd. 5, Oslo: Gyldendal. Hesse, Joachim Jens & Nevil Johnson, red. (1995), Constitutional Policy and Change in Europé. Oxford: Oxford University Press. Hettne, Jörgen (2003), »Tas den kommunala självstyrelsen på allvar?« i Per Molander, Kerstin Stigmark, red. Lokal självstyrelse, likvärdighet och effektivitet. Hedemora: Gidlunds. Holmberg, Erik (1972), »Grundlagberedningens förslag till ny RF och ny RO« s. 189-208 i Statsvetenskaplig Tidskrift, 75:2. Holmberg, Erik (2000), »Grundlagberedningens andra arbetsperiod. Arbetsmetoder och resultat« i Olle Ekstedt, red. Från grundlag till vardagsjuridik. En vänbok till Bo Broomé. Stockholm: XBS Grafisk Service. Holmberg, Erik 8C Nils Stjernquist (2003), Värforfattning. Trettonde upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Holmberg, Erik, Nils Stjernquist, m.fl. (2006), Grundlagarna. Regeringsformen, successionsordningen, riksdagsordningen. Andra upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Holmström, Barry (1998), Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Humes, Samuel (1991), Local Governance and National Power. A Worldwide Comparison of Tradition and Change in Local Government. London: Harvester Wheatsheaf.

Referenser

297

IPU Parline Database (2007). Inter-Parliamentary Union, IPU, www.ipu. org/parline-e/parlinesearch.asp (uppgifter hämtade september 2007). Isberg, Magnus (2003), »Hur riksrevisionen kom till« i Riksdagens revisorer under två sekler. Riksdagens revisorer. Isberg, Magnus (2007), Misstroendeförklaring och regeringsbildning 19942006. Regeltillämpning ochförfattningspolitiska alternativ. SOU 2007:41. Johansson, Karl Magnus, red. (2002), Sverige i EU. Dilemman, institutioner, politikområden. Stockholm: SNS Förlag. Kaijser, Fritz (1962), »1862 års kommunalförordningar. Tillkomst och innebörd. Ekonomisk, social och idépolitisk bakgrund« i 100 dr under kommunalförfattningarna 1862-1962. En minnesskrift utgiven av Svenska landskommunernas förbund. Svenska Landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet. Kaijser, Fritz (1965), »Återblick på utvecklingen mellan stat och kommun«, Bilaga 9 i SOU 1965:54, Författningsfrågan och det kommunala sambandet. Betänkande av Länsdemokratiutredningen. Stockholm. Kastanas, Elias (2002), »Constitutional review by ordinary courts: the Greek system of diffuse constitutional control and its limits« i Interpretation and Direct Application of the Constitution. Vilnius: Europarådet/ Venedigkommissionen och Litauens författningsdomstol. Kiewiet, Roderick öc Mathew McCubbins (1991), The Logic of Delegation. Chicago & London: The University of Chicago Press. King, Desmond (1995), »From the Urban Left to the New Right: Normative Theory and Local Government« i John Stewart & Gerry Stoker, red. (1995), Local Government in the 1990's. London: Macmillan. Kjellberg, Franscesco (1995), »The Changing Values of Local Government®, TheAnnals, AAPS, vol. 540 London: Sage. Lagerroth, Fredrik (1915), Frihetstidens författning. En studie i den svenska konstitutionalismens historia. Stockholm: Albert Bonniers förlag. Lewin, Leif (1996), Votera eller förhandla: Om den svenska parlamentarismen. Stockholm: Norstedts Juridik. Lewin, Leif (1998), Bråka inte: Om vår tids demokratisyn. Stockholm: SNS Förlag. Lewin, Leif (2002), Ideologi och strategi. Svensk politik under 130 dr. Femte upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Lidström, Anders (2003), Kommunsystem i Europa. Andra upplagan. Stockholm: Publica. Lidström, Anders (2007), »Bilaga 3 Exempel på konstitutionella regleringar® i Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd m.m. Rapport från en av Grundlagsutredningens (Ju 2004:11) expertgrupper, Stockholm 2007, s. 88-92. Lijphart, Arend (1999), Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries. New Haven: Yale University Press.

298

svensk

författningspolitik

Lindbom, Anders (1997), Ministern och makten: hur fungerar ministerstyre i praktiken? Rapport till Förvaltningspolitiska kommissionen, SOU 1997:54. Stockholm: Fritzes. Lindbom, Anders, m.fl. (2000), »Den svenska förvaltningsmodellen® i 2000/OT:RRI4 underbilaga 2 till Riksdagens revisorers forslag angående anslag som regeringen disponerar och fordelar. Loewenberg, Gerhard öc Samuel Patterson (1988), Comparing legislatures. Andra upplagan. Boston: University Press of America. Longley, Lawrence D. & Roger H. Davidson, red. (1998), The new roles of parliamentary committees. London: Frank Cass. Longley, Lawrence D. & David M. Olson, red. (1991), Two into one: the politics andprocesses of national legislative cameral change. Boulder: Westview Press. Lundin, Olle (1999), Kommunal revision. En rättslig analys. Uppsala: lustus. Lundquist, Lennart (1972), Means and Goals of Political Decentralisation. Lund: Studentlitteratur. Lundquist, Lennart (1991), Förvaltning och demokrati. Stockholm: Norstedts. Lundquist, Lennart, (1998), Demokratins väktare - Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Lund: Studentlitteratur. Lupia, Arthur & Mathew McCubbins (2000), »Representation or abdication? How citizens use institutions to help delegation succeed« s. 291-307 i EuropeanJournal of Political Research 37. Marcusson, Lena, red. (1999), Festskrift till Fredrik Sterzel. Uppsala: lustus. Marshall, Thomas Humphrey (1950), Citizenship and Social Class and Other Essays. Cambridge: Cambridge University Press. Mattson, Ingvar (2001), Den statliga budgetprocessen - rationell resursfördelning eller meningslös ritual? Andra upplagan. Stockholm: SNS Förlag. Mattson, Ingvar & Kaare Ström (1995), »Parliamentary committees« i Herbert Döring, red. Parliaments and Majority Rule in Western Europé. Frankfurt: Campus Verlag/St. Martin's Press. Maurer, Andreas äc Wolfgang Wessels, red. (2001), National Parliaments on their Ways to Europé: Losers or Latecomersi Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft. Melin, Mats & Göran Schäder (2004), EU:s konstitution. Sjätte upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Molander, Per, red. (2003), Staten och kommunerna. Stockholm: SNS Förlag. Montesquieu, Charle-Louis de Secondat (1990) [1757], Om lagarnas anda. Stockholm: Ratio. Montin, Stig (2002), Moderna kommuner. Stockholm: Liber. Möller, Tommy (2005), Folkomröstningar. Pocketbiblioteket. Stockholm: SNS Förlag. Nergelius, Joakim (1996), Konstitutionellt rättighetsskydd. Svensk rätt i ett komparativt perspektiv. Stockholm: Fritzes.

Referenser

299

Nergelius, Joakim (1997), »Några synpunkter på grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen» s. 33-55 i Förvaltningsrättslig Tidskrift 60:1-2. Nergelius, Joakim (1997), »Om grundlagstolkning, grundlagsvänlig tolkning och åsidosättande av grundlagsstridig lag« s. 426-457 i Svensk juristtidning. Nergelius, Joakim (1999), »Kontrollmakten i 12 kap. regeringsformen - några reflexioner« i Festskrift till Fredrik Sterzel. Uppsala: lustus förlag. Nergelius, Joakim (2001), »Tvåkammarsystemets välsignelser: dags för en svensk diskussion?« i Nils Karlson, Niclas Berggren & Joakim Nergelius, red. Demokratins konstitutionella val. Stockholm: City University Press. Nergelius, Joakim (2005), »HD gör både rätt och fel om lagprövning« s. 857-861 i Juridisk Tidskrift 2004-05:4. Nergelius, Joakim (2006), Svensk statsrätt. Lund: Studentlitteratur. Nilsson, B. Göran (1967), Självstyrelsens problematik. Undersökningar i svensk landstingshistoria 1839-1928. Stockholm: Svenska bokförlaget. Nilsson, Åke (2000), EU:s inverkan pd svensk handlingsoffentlighet. Uppsats i förvaltningsrätt juridiska institutionen, Stockholms universitet. Nilsson-Stjernquist, Nils (1946), Ständerna, statsregleringen och förvaltningen. Striden om makten över utgifterna 1809-1844. Lund: C W K Gleerup. Nord, Lars (2001), »Juridik och politik - om juristers syn på sociala rättigheters grundlagsställning« i Göran Gunner 8c Sia Spiliopoulou Åkermark, red. Mänskliga rättigheter - aktuella forskningsfrågor, Stockholm: Norstedts Juridik. Norris, Pippa (1996), »Legislative recruitment« i Lawrence LeDuc, m.fl. red. Comparing Democracies. Elections and Voting in Global Perspective. Newbury Park: Sage. Norrlid, Ingemar (1983), Demokrati, skatterättvisa och ideologisk förändring. Den kommunala självstyrelsens och demokratins genombrott i Sverige. Lund: Liber Förlag. Norström, Carl (1995), EU och den svenska offentlighetsprincipen. Stockholm. Juridik & samhälle. Offerdal, Audun (1992), Den politiske kommunen. Oslo: Det Norske Samlaget. Olsson, Stefan (2000), Den svenska högerns anpassning till demokratin. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Oscarsson, Henrik 8i Sören Holmberg (2004), Kampen om euron. Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet Page, Edward C. (1991), Localism and Centralism in Europé. The Political and Legal Bases of Local Self Government. Oxford: Oxford University Press. Page, Edward C. (1993), Political Authority and Bureaucratic Power - A Comparative Analysis. Andra upplagan. New York: Harvester Wheatsheaf.

300

svensk

författningspolitik

Pennock, J. Roland & John W Chapman, red. (1979), Nomos XX: Constitutionalism. New York: New York University Press. Pennock, J. Roland &John W. Chapman, red. (1981), Nomos XXIII: Human Rights. New York: New York University Press. Persson, Göran (1997), Den som är satt i skuld är icke fri. Min berättelse om hur Sverige återfick sunda statsfinanser. Stockholm: Atlas. Persson, Torsten & Guido Tabellini (2002), »Political Economics and Public Finance« i A. J. Auerbach & M. Feldstein, red. Handbook of Public Economics. Amsterdam: Elsevier Science. Persson, Torsten & Guido Tabellini (2003), The Economic Effects of Constitutions. Cambridge: MIT Press. Peters, B. Guy (1991), European Politics Reconsidered. New York: Holmes 8C Meier. Peters, B. Guy (2001), The Politics of Buraucracy. Femte upplagan. London: Routhledge. Petersson, Olof (1999), Samhällskonsten. Stockholm: SNS Förlag. Petersson, Olof (2001), »Svensk författningspolitik« s. 495-516 i Juridisk Tidskrift, 13:3. Petersson, Olof (2005), Nordisk politik. Sjätte upplagan. Stockholm: Norstedtjuridik. Petersson, Olof (2006), Kommunalpolitik. Femte upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Petersson, Olof & Donald Söderlind (1988), Svenskforvaltningspolitik. Uppsala: Diskurs. Petersson, Olof & Donald Söderlind (1993), Förvaltningspolitik. Andra upplagan Stockholm: Publica. Petersson, Olof, m.fl. (1996), Demokrati och ledarskap. Demokratirådets rapport 1996. Stockholm: SNS Förlag. Petersson, Olof, m.fl. (1999), Demokrati på svenskt vis. Demokratirådets rapport 1999. Stockholm: SNS Förlag. Petersson, Olof, m.fl. (2002), Demokrati utan ansvar. Demokratirådets rapport 2002. Stockholm: SNS Förlag. Petersson, Olof, m.fl. (2004), Demokratins grundlag. Demokratirådets rapport 2004. Stockholm: SNS Förlag. Rapport frän Grundlagsutredningens expertgrupp om olika former av normkontroll (2007), Grundlagsutredningen, www.grundlagsutredningen.se. Rasch, Björn Erik (2002), Organisering av forfatningsendringer. Litt om nyere nordiske erfaringer. Oslo: Senter for hoyere studier ved Det Norske Videnskabs-Akademi. Rasch, Bjern-Erik & Hilmar Rommetvedt (1999), Makt og demokrati i norsk parlamentsforskning. Oslo: Makt- og demokratiutredningen. Riksdagen inför 2000-talet (2001), Riksdagskommitténs förslag, 2000/01: RSi.

Referenser

301

Rommetvedt, Hilmar (1996), Norwegian parliamentary committees: performanee, structural change and external relations. Oslo. Rothstein, Bo (2001), »Välfärdsstat, förvaltning och legitimitet« i Bo Rothstein, red. Politik som organisation. Tredje upplagan, Stockholm: SNS Förlag. Roubini, Nouriel 8C Jefftey D. Sachs (1989a), »Government Spending and Budget Defidts in the Industrial Countries« s. 99-132 i Economic Policy, vol. 8. Roubini, Nouriel & Jeffrey D. Sachs (1989b), »Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies« s. 903-938 i European Economic Review, vol. 33. Rättsfonden (1991), Författningsdomstol och lagprövning i nordisk och europeisk belysning. Rättsfondens skriftserie, seminarium, Stockholm: Rättsfonden. Saftan, William (1991), The French Polity. Tredje upplagan. New York: Longman. Sartori, Giovanni (1997), Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes. London: Macmillan. Scheiber, Harry, red. (2007), Earl Warren and the Warren Court. The Legacy in American and Foreign Law. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers. Schnellknecht, Helmut (1984), »The system of parliamentary committees® s. 139-140 i Constitutional and Parliamentary Information. Sharpe, L. J. (1970), »Theories and Values of Local Government«, Political Studies, vol. XVIII. Oxford: Clarendon Press. Shugart, Matthew Soberg & Martin P. Wattenberg, red. (2001), MixedMember Electoral Systems: The Best of Both Worlds? Oxford: Oxford University Press. Shute, Stephen 8C Susan Hurley, red. (1993), On Human Rights. The Oxford Amnesty Lectures 1993. New York: Basic Books. Sjöholm, Elsa (1988), Sveriges medeltidslagar. Europeisk rättstradition i politisk omvandling. Institutet för rättshistorisk forskning. Stockholm: Nordiska bokhandeln. Smith, Eivind (1993), Heryesterett ogfolkestyret. Oslo: Universitetsförlaget. Smith, Eivind(i995), »The Legitimacy ofjudicial Review of Legislation - a Comparative Approach« i Eivind Smith, red. ConstitutionalJustice under Old Constitutions. Haag: Kluwer Law International. Smith, Eivind (2001), »Högsta (författnings)domstolen« s. 123-132 i Festskrift till Ulf Bernitz, Juridisk Tidskrift. Smith, Eivind (2006), »Juger 1'administration, c'est aussi administrer. Om förvaltningen och dess domare i Sverige« s. 209-227 i Lena Marcusson, red. God förvaltning: ideal och praktik. De lege, Juridiska fakulteten i Uppsala, årsbok 2006. Uppsala: lustus förlag. Smith, Eivind 8c Olof Petersson, red. (2004), Konstitutionell demokrati. Stockholm: SNS Förlag.

302

svensk

författningspolitik

Statsvetenskaplig tidskrift, 1976, Temanummer om »Statsvetenskaplig och statsrättslig forskning kring den nya grundlagens tillkomst«, årg. 79Sterzel, Fredrik (1969), Riksdagens kontrollmakt. Stockholm: P. A. Norstedt & söners förlag. Sterzel, Fredrik (1996), »Konstitutionsutskottets granskning - juridik och politik« i Nils Jareborg, red. Rättsvetenskapliga studier tillägnade Carl Hemström. Uppsala: lustus. Sterzel, Fredrik (1998), Författning i utveckling. Konstitutionella studier. Uppsala: lustus. Sterzel, Fredrik (1999), »Maktdelning och lagprövning - en blick framåt« i Politik och juridik. Grundlagen inför 2000-talet. Uppsala: lustus. Sterzel, Fredrik (1999), Parlamentarismen i forfattningen. Andra upplagan. Stockholm: P A Norstedts Juridik. Sterzel, Fredrik (2002), »Ett kvartssekel efter 'det författningslösa halvseklet'. Har Sverige nu en författning?« i Eivind Smith, red. Grundlagens makt. Konstitutionen som politiskt redskap och som rättslig norm. Stockholm: SNS Förlag. Sterzel, Fredrik (2003), »Riksdagens revisorer: den konstitutionella utvecklingen» i Riksdagens revisorer under två sekler. Riksdagens revisorer. Sterzel, Fredrik (2004a), »Lagstiftningsmakten och förordningsmakten« i Eivind Smith & Olof Petersson (2004). Sterzel, Fredrik (2004b), »Finansmakten: i konstitutionens centrum och periferi« i Eivind Smith & Olof Petersson (2004). Stewart, John (1995), »A Future for Local Authorities as Community Government» i John Stewart & Gerry Stoker, red. Local Government in the 19904. London: Macmillan. Stewart, John äc Gerry Stoker, red. (1995), Local Government in the 1990S. London: Macmillan. Stjernquist, Nils (1971), »Grundlagberedningskompromiss i statschefsfrågan» s. 377-379 i Statsvetenskaplig tidskrift, 74:4. Stjernquist, Nils (1976), »Statsvetenskaplig forskning kring den nya grundlagen» s. 58-69 i Statsvetenskaplig Tidskrift, 79:1. Stjernquist, Nils (1978), »Tillkomsten av Sveriges nya regeringsform« s. 337-338 i Tidskrift utgiven av Juridiska Föreningen i Finland, 114:5. Stjernquist, Nils (1985), »Riksdagen i vår tid: perioden från I92i« i Riksdagen genom tiderna. Stockholm: Sveriges Riksdag/Stiftelsen Riksbankens Jubileumsfond. Stjernquist, Nils (1996), Tvåkammartiden. Sveriges riksdag 1867-1970. Stockholm: Sveriges riksdag. Stjernquist, Nils (1999), »Land skall med lag byggas. Sveriges författningshistoria» i Sveriges konstitutionella urkunder. Stockholm: SNS Förlag. Stjernquist, Nils (2000), Den kommunala självstyrelsen - i backspegeln och bort-

Referenser

303

om nästa vägkrök. Stockholm: Svenska kommunförbundet/Landstingsförbundet. Stjernquist, Nils & Håkan Magnusson (1988), Den kommunala självstyreben, jämlikheten och variationerna mellan kommunerna. Ds 1988:36. Stolpe, Claus (1997), Metoder vid presidentval. En utvärdering. Åbo: Åbo akademis förlag. Strandberg, Urban (1998), Debatten om den kommunala självstyrelsen 1962-1994. Hedemora: Gidlunds. Strandberg, Urban (2005), »Nationell politik och kommunal självstyrelse: ett historiskt perspektiv® i Per Molander äi Kerstin Stigmark, red. Lokal självstyrelse, likvärdighet och effektivitet. Hedemora: Gidlunds. Strandberg, Urban (2006a), »Introduction: historical and theoretical perspectives on Scandinavian political systems« i Urban Strandberg, red. »Symposium: Consolidated or eroded political legitimacy? Perspectives on Scandinavian democracies«, Journal of European Public Policy, 13, 537-550.

Strandberg, Urban (2006b), »Medborgarens rättigheter i kommunal självstyrelse® i Likhet eller likvärdighet. Några principfrågor om svensk samhälborganisation. Region Skåne, Västra Götalandsregionen och CEFOS. Strandberg, Urban (2007), »Om den kommunala självstyrelsens infogning i det demokratiska styrelseskicket®, bilaga 4, Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd m.m. Rapport från en av Grundlagsutredningens (Ju 2004:11) expertgrupper, Stockholm 2007, s. 93-107. Stram, Kaare, m.fl. red. (2003), Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford: Oxford University Press. Strömberg, Håkan (1974), Grundlag och medborgarrätt. Lund: CWK Gleerup bokförlag. Strömberg, Håkan (1997), »Förbudet mot politiska uniformer och rasistiska symboler - en svårknäckt symbol för lagstiftare och domstolar« s. 1-6 i Förvaltningsrättslig tidskrift. Strömberg, Håkan (1999), Normgivningsmakten enligt 1974 års regeringsform. Tredje upplagan. Lund: Juristförlaget i Lund. Strömberg, Håkan (1999), Sveriges forfattning. Lund: Studentlitteratur. Strömberg, Lars & Jörgen Westerståhl (1983), De nya kommunerna. Stockholm: Liber Förlag. Strömbäck, Jesper, red. (2001), En uthållig demokrati? Sju debattinlägg om demokratiutredningen och demokratins framtid. Uppsala: Uppsala PublishingHouse. Suksi, Markku (1993), Bringing in the People. A Comparison of Constitutional Forms and Practices of the Referendum. Dordrecht: Martinus Nijhoff. Swensson, S. Gunnar (1939), Den parlamentariska diskussionen kring den kommunala självstyreben 1817-1862. Lund.

304

svensk

författningspolitik

Sydow, Björn von (1989), Vägen till enkammarriksdagen. Demokratisk författningspolitik i Sverige 1944-1968. Stockholm: Tiden. Sydow, Björn von (1997), Parlamentarismen i Sverige. Utveckling och utformning till 194}. Stockholm: Gidlunds förlag. Sydow, Björn von (2005), »Författningsutvecklingen och parlamentarismen sedan 1970» s. 29-52 i Statsvetenskaplig tidskrift, 108:1. Taagepera, Rein & Matthew Soberg Shugart (1989), Seats and Votes: The Effects and Determinants of Electoral Systems. New Haven: Yale University Press. Tarschys, Daniel (1990), »Regeringens styrformer« i Att styra riket: regeringskansliet 1840-1990. Departementshistoriekommittén. Stockholm: Allmänna förlaget. Tarschys, Daniel (2002), Huru skall statsvercket granskas! - riksdagen som arenafor genomlysning och kontroll. Ds 2002:58. Taube, Caroline (2001), Constitutionalism in Estonia, Latvia and Lithuania. A Study in Comparative Constitutional Law. Uppsala: lustus. Taube, Caroline (2004a), »Regeringsformen: positiv rätt eller redskap för rättshaverister?« s. 42-70 i Eivind Smith & Olof Petersson (2004). Taube, Caroline (2004b), »System för lagstiftningskontroll« s. 205-232 i Eivind Smith dc Olof Petersson (2004). Taube, Caroline (2006), »Regeringsformen som positiv rätt?« s. 112-118 i Tre konferenser om grundlagen. Grundlagsutredningen. Tingsten, Herbert (1964), Skall kungamakten stärkas? Kritik av författningsförslaget. Stockholm: Aldus/Bonnier. Torngren, Håkan (2004), »Den kommunala självstyrelsen ur ett rättsligt perspektiv«, Förvaltningsrättslig Tidskrift, 67,39-61. Treschel, Alexander & Hanspeter Kriese (1996), »Switzerland: The Referendum and Initiative as a Centrepiece of the Political System« i Michael Gallagher & Pier V Uleri, red. The Referendum Experience in Europé. London: MacMillan Press. Tsebelis, George & Jeanette Money (1997), Bicameralism. Cambridge: Cambridge University Press. Wallin, Gunnar (2007), Direkt demokrati. Det kommunala experimentfältet. Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet. Warnling-Nerep, Wiweka (1995), Kommuners lag- och domstolstrots. En undersökning av legaliteten i den kommunala förvaltningen, gränserna for den kommunala självstyrelsen samt statens möjligheter att utöva kontroll och ställa kommuner till ansvar. Stockholm: Juristförlaget. Warnling-Nerep, Wiweka (1999), »Betydelsen av konstitutionell rätt: Retroaktiv lagstiftning, kommunalt självstyre och europarättens inverkan« i Lena Marcusson, red. Festskrift till Fredrik Sterzel. Uppsala: lustus. Warnling-Nerep, Wiweka (2002), Rättsprövning och rätten till domstolsprövning. Andra upplagan. Stockholm: Jure AB.

Referenser

305

Warnling-Nerep, Wiweka (2005a), En orientering i tryckfrihet ér yttrandefrihet. Tredje upplagan. Stockholm: Jure AB. Warnling Nerep, Wiweka (2005b), »Domstolsprövning av icke överklagbara beslut: en knivig fråga« s. 873-882 i Juridisk Tidskrift 2004-05:4. Warnling-Nerep, Wiweka (2006), En introduktion till förvaltningsrätten. Åttonde upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Warnling-Nerep, Wiweka, Annika Lagerqvist, Veloz Roca & Jane Reichel (2007), Statsrättens grunder. Andra upplagan. Stockholm: Norstedts Juridik. Weber, Max (1987) [1922], Ekonomi och samhälle - Förståendesociologins grunder, del 3. Lund: Argos. Westerberg, Bengt (2004), »Starkare regeringar trots proportionella val?« i Olof Ruin, red. Politikens ramar och aktörer: Femton uppsatser om vårt politiska system tillägnade Ingvar Carlsson. Stockholm: Hjalmarsson & Högberg. Westerhäll, Lotta (1997), »Änkepensionen bör vara skyddad av grundlagen® i Svenska Dagbladet 10/4 1997. Westerståhl, Jörgen (1976), »Författningsutredningen« s. 2-11 i Statsvetenskaplig Tidskrift, 79:1. Westerståhl, Jörgen (1987), Staten, kommunerna och den statliga styrningen. Några principfrågor. Rapport författad på uppdrag av Stat-kommunberedningen. Civildepartementet. Wetterberg, Gunnar (2002), Kommunerna. Andra upplagan. Stockholm: SNS Förlag. Wetterberg, Gunnar, (2002), Kanslern: Axel Oxenstierna i sin tid, del 2. Stockholm: Adantis. Widberg, Jan (1979), Från socken till kommunblock. En studie i kommunala indelningar och indelningsreformer i Sverige. Ds Rn 1979:14. Wide, Jessika äi Gunnel Gustafsson (2001), Lokal demokrati i forändring. En översikt. Medborgerliga och kommunala initiativ under nya villkor. Åjour. En serie av kunskapsöversikter från Svenska kommunförbundet. Nr 6. Stockholm: Svenska kommunförbundet. Wikström, Rickard (2001), »Hets mot folkgrupp i BrB 16:8 och skyddet av yttrandefriheten i Europakonventionen.® Uppsats i statsrätt, Juridiska institutionen vid Stockholms universitet. Wockelberg, Helena (2000), »Debatten om den svenska förvaltningsmodellen® i Anders Lindbom, m.fl. Den svenska förvaltningsmodellen - en forskarrapport, 2000/0KRR14, underbilaga 2. Wockelberg, Helena (2003), Den svenska förvaltningsmodellen - Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i styrelseskicket. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis. Vogel, Hans-Heinrich (1993), »Om den kommunala beskattningsrätten® s. 59-110 i Förvaltningsrättslig tidskrift 56.

306

svensk

författningspolitik

Åberg, Carl Johan (1997), Ett svårskött pastorat. Stockholm: SNS Förlag. Åhman, Karin (2004), »Rättighetsskyddet i praktiken - skydd på papperet eller verkligt genomslag?« s. 172-204 i Eivind Smith & Olof Petersson (2004). Öberg, Ulf (2001a), »Sura svenska krusbär« s. 234-237 i Europarättslig tidskrift 4:2. Öberg, Ulf (2001b), »Slutreplik från stenbrottet« s. 396-399 i Europarättslig tidskrift 4:3. Österberg, Eva (1991), Mentalities and other Realities. Essays in Medieval and Early Modern Scandinavian history. Lund: Lund Univ. Press /Bromley Chartwell-Bratt. Österdahl, Inger (2002), »Gör FN-deklarationen till världens grundlag« (UNT 2/4 2002).

FÖRKORTNINGAR

BrB Ds EG EMU EU FL HD IPU JK JO KU NJA PUL RF RO RegR RR RRV RS RÅ SFS SO SOU TF TK YGL

Brottsbalken Departementsserien Europeiska gemenskaperna Ekonomiska och monetära unionen Europeiska unionen Förvaltningslagen Högsta domstolen Interparlamentariska unionen Justitiekanslern Justitieombudsmannen Konstitutionsutskottet Nytt juridiskt arkiv (rättsfall från HD) Personuppgiftslagen Regeringsformen Riksdagsordningen Regeringsrätten Riksdagens revisorer Riksrevisionsverket Riksdagsstyrelsen Regeringsrättens årsbok, även Riksåklagaren Svensk författningssamling Successionsordningen Statens offentliga utredningar Tryckfrihetsförordningen Talmanskonferensen Yttrandefrihetsgrundlagen

[307]

BILAGA: REGERINGSFORMEN (Lydelse från och med den i juli 2003)

I KAP. STATSSKICKETS GRUNDER

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Den offentliga makten utövas under lagarna. 2 § Den offentliga makten skall utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd skall vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till hälsa, arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet. Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det allmänna skall verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna skall verka för att alla människor skall kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället. Det allmänna skall motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde som person. Etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas. 3 § Regeringsformen, successionsordningen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är rikets grundlagar. 4 § Riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer [308]

Bilaga:

Regeringsformen

30

7

hur statens medel skall användas. Riksdagen granskar rikets styrelse och förvaltning. 5 § Konungen eller drottning, som enligt successionsordningen innehar Sveriges tron, är rikets statschef. Vad i denna regeringsform är stadgat om konungen skall, om drottning är statschef, gälla henne. 6 § Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen. 7 § I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar. Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter. 8 § För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. 9 § Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. 2 KAP. GRUNDLÄGGANDE FRI- OCH R Ä T T I G H E T E R

i § Varje medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad 1. yttrandefrihet: frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, 2. informationsfrihet: frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden, 3. mötesfrihet: frihet att anordna och bevista sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk, 4. demonstrationsfrihet: frihet att anordna och deltaga i demonstration på allmän plats, 5. föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, 6. religionsfrihet: frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Beträffande tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller vad som är föreskrivet i tryckfrihetsförordningen och yttrandeffihetsgrundlagen. I tryckfrihetsförordningen finns också bestämmelser om rätt att taga del av allmänna handlingar. 2§ Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat

310

svensk

författningspolitik

sådant hänseende. Han är därjämte gentemot det allmänna skyddad mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra politisk sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för åskådning som avses i första meningen. 3 § Anteckning om medborgare i allmänt register får ej utan hans samtycke grundas enbart på hans politiska åskådning. Varje medborgare skall i den utsträckning som närmare angives i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränkes genom att uppgifter om honom registreras med hjälp av automatisk databehandling. 4 § Dödsstraff far icke förekomma. 5 § Varje medborgare är skyddad mot kroppsstraff. Han är därjämte skyddad mot tortyr och mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttranden. 6 § Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§. Han är därjämte skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. 7 § Ingen medborgare får landsförvisas eller hindras att resa in i riket. Ingen medborgare som är eller har varit bosatt i riket får berövas sitt medborgarskap i annat fall än då han samtidigt, efter uttryckligt samtycke eller genom att inträda i allmän tjänst, blir medborgare i annan stat. Utan hinder härav får dock föreskrivas att barn under aderton år i fråga om sitt medborgarskap skall följa föräldrarna eller en av dem. Vidare får föreskrivas att, i enlighet med överenskommelse med annan stat, den som sedan födelsen är medborgare även i den andra staten och är varaktigt bosatt där förlorar sitt svenska medborgarskap vid aderton års ålder eller senare. 8§ Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande. Han är även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta. 9 § Har annan myndighet än domstol berövat någon medborgare friheten med anledning av brott eller misstanke om brott, skall denne kunna fa saken prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Vad nu sagts gäller dock icke när fråga är om att till riket överflytta verkställighet av frihetsberövande påföljd som har ådömts i annan stat. Har medborgare av annan anledning än som angives i första stycket blivit omhändertagen tvångsvis, skall han likaså kunna få saken prövad

Bilaga: Regeringsformen

3ii

av domstol utan oskäligt dröjsmål. Med prövning av domstol likställes i sådant fall prövning av nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden skall vara eller ha varit ordinarie domare. Har prövning som avses i första eller andra stycket icke uppdragits åt myndighet som är behörig enligt föreskrifterna där, skall den ankomma på allmän domstol. 10 § Straff eller annan brottspåföljd får icke åläggas för gärning som icke var belagd med brottspåföljd, när den förövades. Ej heller får svårare brottspåföljd åläggas för gärningen än den som var föreskriven då. Vad nu sagts om brottspåföljd gäller även förverkande och annan särskild rättsverkan av brott. Skatt eller statlig avgift får ej uttagas i vidare mån än som följer av föreskrift, som gällde när den omständighet inträffade som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten. Finner riksdagen särskilda skäl påkalla det, far dock lag innebära att skatt eller statlig avgift uttages trots att lagen inte hade trätt i kraft när nyssnämnda omständighet inträffade, om regeringen eller riksdagsutskott då hade lämnat förslag härom till riksdagen. Med förslag jämställes ett meddelande i skrivelse från regeringen till riksdagen om att sådant förslag är att vänta. Vidare far riksdagen föreskriva undantag från första meningen, om riksdagen finner att det är påkallat av särskilda skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris. 11 § Domstol far icke inrättas för redan begången gärning och ej heller för viss tvist eller i övrigt för visst mål. Förhandling vid domstol skall vara offentlig. 12 § De fri- och rättigheter som avses i 1 § 1-5 samt i 6 och 8 §§ och i 11 § andra stycket får, i den utsträckning som 13-16 §§ medgiver, begränsas genom lag. Efter bemyndigande i lag får de begränsas genom annan för fattning i de fall som anges i 8 kap. 7 § första stycket 7 och 10 §. I samma ordning får mötesfriheten och demonstrationsfriheten begränsas även i de fall som anges i 14 § första stycket andra meningen. Begränsning som avses i första stycket far göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsning får ej göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Förslag till lag som avses i första stycket eller till lag om ändring eller upphävande av sådan lag skall, om det ej förkastas av riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess ledamöter vila i minst tolv månader från det att det

312

svensk

författningspolitik

första utskottsyttrandet över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Utan hinder härav kan riksdagen antaga förslaget, om minst fem sjättedelar av de röstande förenar sig om beslutet. Tredje stycket gäller icke förslag till lag om fortsatt giltighet i högst två år av lag. Det gäller ej heller förslag till lag som enbart angår 1. förbud att röja sådant, som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt och vars hemlighållande är påkallat av hänsyn till intresse som angives i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, 2. husrannsakan eller liknande intrång eller 3. frihetsstraff som påföljd för viss gärning. Konstitutionsutskottet prövar för riksdagens vidkommande huruvida tredje stycket är tillämpligt i fråga om visst lagförslag. 13 § Yttrandefriheten och informationsfriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare far friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. Vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske med stöd av första stycket skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten anses icke meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden. 14 § Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Föreningsfriheten får begränsas endast såvitt gäller sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung. 15 § Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas därför att han med hänsyn till ras, hudfärg eller etniskt ursprung tillhör minoritet. 16 § Lag eller annan föreskrift får ej innebära att någon medborgare missgynnas på grund av sitt kön, om ej föreskriften utgör led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt. 17 § Förening av arbetstagare samt arbetsgivare och förening av arbets-

Bilaga: Regeringsformen

313

givare äger rätt att vidtaga fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal. 18 § Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag. Alla skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som föreskrivits ovan. 19 § Författare, konstnärer och fotografer äger rätt till sina verk enligt bestämmelser som meddelas i lag. 20 § Begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke far införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag. 21 § Alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Det allmänna skall svara också för att högre utbildning finns. 22 § Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om 1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund eller annan sammanslutning (2 § andra meningen), 2. skydd för personlig integritet vid automatisk databehandling (3 § andra stycket), 3. skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i syfte att framtvinga eller hindra yttrande (4 och 5 §§), 4. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller misstanke om brott (9 § första och tredje styckena), 5. skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rättsverkan av brott samt mot retroaktiv skatt eller statlig avgift (10 §), 6. skydd mot inrättande av domstol i vissa fall (11 § första stycket), 7. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung eller på grund av kön (15 och 16 §§), 8. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 §),

314

svensk

författningspolitik

9. skydd mot expropriation eller annat sådant förfogande samt mot inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (18 §), 10. rätt till utbildning (21 §). Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket likställd med svensk medborgare även i fråga om 1. yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet (1 §), 2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 § första meningen), 3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§, mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i förtrolig meddelelse (6 §), 4. skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen), 5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena), 6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket), 7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje meningen), 8. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §), 9. rätt att driva näring eller utöva yrke (20 §). På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas 12 § tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket. 23 § Lag eller annan föreskrift får ej meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 3 KAP. RIKSDAGEN

i§ Riksdagen utses genom fria, hemliga och direkta val. Vid sådant val sker röstning på parti med möjlighet för väljarna att avge särskild personröst. Riksdagen består av en kammare med trehundrafyrtionio ledamöter. För ledamöterna skall finnas ersättare. 2 § Rösträtt vid val till riksdagen tillkommer svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket. Den som icke har uppnått aderton års ålder senast på valdagen har ej rösträtt. Frågan huruvida rösträtt enligt första stycket föreligger avgöres på grundval av en före valet upprättad röstlängd. 3 § Ordinarie val till riksdagen förrättas vart fjärde år. 4§ Regeringen får förordna om extra val till riksdagen mellan ordinarie val. Extra val hålles inom tre månader efter förordnandet. Efter val till riksdagen får regeringen icke förordna om extra val förrän tre månader har förflutit från den nyvalda riksdagens första sammanträde.

Bilaga: Regeringsformen

315

Ej heller far regeringen förordna om extra val under tid då dess ledamöter, efter det att samdiga har endedigats, uppehåller sina befattningar i avbidan på att ny regering skall tillträda. Bestämmelser om extra val i visst fall finns i 6 kap. 3 §. 5 § Nyvald riksdag samlas på femtonde dagen efter valdagen, dock tidigast på fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts. Varje val gäller för tiden från det att den nyvalda riksdagen har samlats till dess den närmast därefter valda riksdagen samlas. Denna tid är riksdagens valperiod. 6 § För val till riksdagen är riket indelat i valkretsar. Mandaten i riksdagen utgöres av trehundratio fasta valkretsmandat och trettionio utjämningsmandat. De fasta valkretsmandaten fördelas mellan valkretsarna på grundval av en beräkning av förhållandet mellan antalet röstberättigade i varje valkrets och antalet röstberättigade i hela riket. Fördelningen fastställes för fyra år i sänder. 7§ Mandaten fördelas mellan partier. Med parti avses varje sammanslutning eller grupp av väljare, som uppträder i val under särskild beteckning. Endast parti som har fatt minst fyra procent av rösterna i hela riket är berättigat att deltaga i fördelningen av mandaten. Parti som har fått färre röster deltager dock i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i valkrets, där partiet har fatt minst tolv procent av rösterna. 8§ De fasta valkretsmandaten fördelas på varje valkrets proportionellt mellan partierna på grundval av valresultatet i valkretsen. Utjämningsmandaten fördelas mellan partierna så, att fördelningen av alla mandat i riksdagen, med undantag av de fasta valkretsmandat som har tillfallit parti med mindre än fyra procent av rösterna, blir proportionell mot de i fördelningen deltagande partiernas röstetal i hela riket. Har parti vid fördelningen av de fasta valkretsmandaten erhållit flera mandat än som motsvarar den proportionella representationen i riksdagen för partiet, bortses vid fördelningen av utjämningsmandaten från partiet och de fasta valkretsmandat det har erhållit. Sedan utjämningsmandaten har fördelats mellan partierna, tillföres de valkretsar. Vid mandatfördelningen mellan partierna användes uddatalsmetoden med första divisorn jämkad till 1,4. 9§ För varje mandat som ett parti har erhållit utses en riksdagsledamot samt ersättare för honom. 10 § Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot. 11 § Val till riksdagen far överklagas hos en av riksdagen utsedd valpröv-

316

svensk

författningspolitik

ningsnämnd. Den som har valts till riksdagsledamot utövar sitt uppdrag utan hinder av att valet har överklagats. Ändras valet, intager ny ledamot sin plats så snart ändringen har kungjorts. Vad nu sagts om ledamot äger motsvarande tillämpning på ersättare. Valprövningsnämnden består av ordförande, som skall vara eller ha varit ordinarie domare och som ej far tillhöra riksdagen, och sex andra ledamöter. Ledamöterna väljes efter varje ordinarie val, så snart valet har vunnit laga kraft, för tiden till dess nytt val till nämnden har ägt rum. Ordföranden väljes särskilt. Nämndens beslut får ej överklagas. 12 § Ytterligare bestämmelser i de ämnen som angives i 2-11 §§ samt om utseende av ersättare för riksdagsledamöterna meddelas i riksdagsordningen eller annan lag. 4 KAP. R I K S D A G S A R B E T E T

i§ Riksdagen sammanträder till riksmöte årligen. Riksmöte hålles i Stockholm, om icke riksdagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet. 2 § Riksdagen utser inom sig för varje valperiod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman. 3 § Regeringen och varje riksdagsledamot far i enlighet med vad som närmare angives i riksdagsordningen väcka förslag i ff åga om allt som kan komma under riksdagens prövning, om ej annat är bestämt i denna regeringsform. Riksdagen väljer inom sig utskott, däribland ett konstitutionsutskott och ett finansutskott, enligt bestämmelser i riksdagsordningen. Ärende som väckes av regeringen eller riksdagsledamot beredes före avgörandet av utskott, om ej annat är bestämt i denna regeringsform. 4§ När ärende skall avgöras i kammaren, far varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig i enlighet med vad som närmare angives i riksdagsordningen. Bestämmelser om jäv finns i riksdagsordningen. 5 § Vid omröstning i riksdagen gäller som riksdagens beslut den mening varom mer än hälften av de röstande förenar sig, om ej annat särskilt angives i denna regeringsform eller, beträffande frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Om förfarandet vid lika röstetal finns bestämmelser i riksdagsordningen. 6 § Riksdagsledamot och ersättare får fullgöra uppdrag som ledamot utan hinder av tjänsteuppgift eller annan sådan förpliktelse som åligger honom. 7 § Riksdagsledamot eller ersättare får icke lämna sitt uppdrag utan riksdagens medgivande. När det finns anledning till det, skall Valprövnings-

Bilaga: Regeringsformen

317

nämnden självmant pröva om ledamot eller ersättare är behörig enligt 3 kap. 10 §. Den som förklaras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag. Ledamot eller ersättare far i annat fall än som avses i andra stycket skiljas från uppdraget endast om han genom brott har visat sig uppenbarligen olämplig för uppdraget. Beslut härom fattas av domstol. 8 § Ingen far väcka talan mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot eller beröva honom friheten eller hindra honom att resa inom riket på grund av hans yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att riksdagen har medgivit det genom beslut om vilket minst fem sjättedelar av de röstande har förenat sig. Misstänkes riksdagsledamot för brott i annat fall, skall bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller fråga är om brott för vilket ej är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. 9 § Under tid då riksdagsledamot är riksdagens talman eller tillhör regeringen utövas hans uppdrag som riksdagsledamot av ersättare. Riksdagen kan i riksdagsordningen föreskriva att ersättare skall träda i riksdagsledamots ställe när denne är ledig. Bestämmelserna i 6 § och 8 § första stycket om skydd för utövandet av uppdrag som riksdagsledamot gäller även talmannen och hans uppdrag. För ersättare som utövar uppdrag som riksdagsledamot gäller bestämmelserna om ledamot. 10 § Ytterligare bestämmelser om riksdagsarbetet meddelas i riksdagsordningen. 5 KAP. STATSCHEFEN

i § Statschefen hålles av statsministern underrättad om rikets angelägenheter. När så erfordras sammanträder regeringen i konselj under statschefens ordförandeskap. 2§ Som statschef far endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har fyllt aderton år. Han far icke samtidigt vara statsråd eller utöva uppdrag såsom talman eller riksdagsledamot. Statschefen skall samråda med statsministern, innan han reser utrikes. 3 § Är konungen av sjukdom, utrikes resa eller annan orsak hindrad att fullgöra sina uppgifter, inträder enligt gällande tronföljd medlem av konungahuset, som ej är hindrad, för att såsom tillfällig riksföreståndare fullgöra statschefens uppgifter. 4 § Utslocknar konungahuset, utser riksdagen en riksföreståndare att fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen utser samtidigt en vice riksföreståndare.

318

svensk

författningspolitik

Detsamma gäller, om konungen dör eller avgår och tronföljaren ännu ej har fyllt aderton år. 5§ Har konungen under sex månader utan avbrott varit hindrad att fullgöra sina uppgifter eller underlåtit att fullgöra dem, skall regeringen anmäla det till riksdagen. Riksdagen bestämmer, om konungen skall anses ha avgått. 6§ Riksdagen kan utse någon att efter regeringens förordnande tjänstgöra som tillfällig riksföreståndare när ingen med behörighet enligt 3 eller 4 § kan tjänstgöra. Talmannen eller, vid förfall för honom, vice talman tjänstgör efter regeringens förordnande som tillfällig riksföreståndare, när ingen annan behörig kan tjänstgöra. 7 § Konungen kan ej åtalas för sina gärningar. Riksföreståndare kan ej åtalas för sina gärningar som statschef. 6 KAP. R E G E R I N G E N

i § Regeringen består av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utses i den ordning som angives i 2-4 §§. Statsministern tillsätter övriga statsråd. 2§ När statsminister skall utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom riksdagen till samråd. Talmannen överlägger med vice talmännen och avgiver sedan förslag till riksdagen. Riksdagen skall senast på fjärde dagen härefter, utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Röstar mer än hälften av riksdagens ledamöter mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. 3 § Förkastar riksdagen talmannens förslag, förfares på nytt enligt 2 §. Har riksdagen fyra gånger förkastat talmannens förslag, skall förfarandet för utseende av statsminister avbrytas och återupptagas först sedan val till riksdagen har hållits. Om ej ordinarie val ändå skall hållas inom tre månader, skall extra val förrättas inom samma tid. 4§ När riksdagen har godkänt förslag om ny statsminister, anmäler denne så snart det kan ske de av honom utsedda statsråden för riksdagen. Därefter äger regeringsskifte rum vid en särskild konselj inför statschefen eller, vid förfall för denne, inför talmannen. Talmannen kallas alltid till konseljen. Talmannen utfärdar förordnande för statsministern på riksdagens vägnar. 5 § Förklarar riksdagen att statsministern eller annat statsråd icke åtnjuter

Bilaga: Regeringsformen

319

riksdagens förtroende, skall talmannen entlediga statsrådet. Kan regeringen förordna om extra val till riksdagen, skall dock beslut om entledigande ej meddelas om regeringen inom en vecka från misstroendeförklaringen förordnar om extra val. 6 § Statsråd skall entledigas om han begär det, statsministern av talmannen och annat statsråd av statsministern. Statsministern far även i annat fall entlediga annat statsråd. 7 § Om statsministern entledigas eller dör, skall talmannen endediga övriga statsråd. 8 § Har regeringens samtliga ledamöter entledigats, uppehåller de sina befattningar till dess ny regering har tillträtt. Har annat statsråd än statsministern endedigats på egen begäran, uppehåller han sin befattning till dess efterträdare har tillträtt, om statsministern begär det. 9 § Endast den far vara statsråd som är svensk medborgare sedan minst tio år. Statsråd far icke utöva allmän eller enskild tjänst. Han far ej heller inneha uppdrag eller utöva verksamhet som kan rubba förtroendet för honom. 10 § Vid förfall för talmannen övertager vice talman de uppgifter som enligt detta kapitel ankommer på talmannen. 7 KAP. REGERINGSARBETET

i § För beredning av regeringsärenden skall finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen. Statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. 2§ Vid beredningen av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. 3§ Regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Regeringsärenden som gäller verkställighet inom försvarsmakten av författningar eller särskilda regeringsbeslut kan dock, i den omfattning som angives i lag, under statsministerns överinseende avgöras av chefen för det departement till vilket ärendena hör. 4 § Statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid sammanträdet. Minst fem statsråd skall deltaga i regeringssammanträde. 5 § Departementschef är vid regeringssammanträde föredragande i ärende som hör till hans departement. Statsministern kan dock förordna att

320

svensk

författningspolitik

ärende eller grupp av ärenden, som hör till visst departement, skall föredragas av annat statsråd än departementschefen. 6§ Vid regeringssammanträde föres protokoll. Skiljaktig mening skall antecknas i protokollet. 7§ Författningar, förslag till riksdagen och andra expeditioner av regeringens beslut skall för att bliva gällande skrivas under av statsministern eller annat statsråd på regeringens vägnar. Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att tjänsteman i särskilda fall far skriva under expedition. 8 § Statsministern kan utse ett av de övriga statsråden att i egenskap av ställföreträdare vid förfall för statsministern fullgöra hans uppgifter. Har statsministern ej utsett ställföreträdare eller har också denne förfall, över tages statsministerns uppgifter i stället av det av de tjänstgörande statsråden som har varit statsråd längst tid. Om två eller flera har varit statsråd lika länge, har den äldste av dem företräde. 8 KAP. LAGAR OCH ANDRA F Ö R E S K R I F T E R

1 § Av bestämmelserna i 2 kap. om grundläggande fri- och rättigheter följer att föreskrifter av visst innehåll ej far meddelas eller får meddelas endast genom lag samt att förslag till lag i vissa fall skall behandlas i särskild ordning. 2 § Föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra: 1. föreskrifter om svenskt medborgarskap, 2. föreskrifter om rätt till släktnamn, om äktenskap och föräldraskap, om arv och testamente samt om familjeförhållanden i övrigt, 3. föreskrifter om rätt till fast och lös egendom, om avtal samt om bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser. 3 § Föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bland andra föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisition och annat sådant förfogande. 4 § Föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och om förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga meddelas genom lag. I lag meddelas också föreskrifter om va! till parlamentarisk församling inom Europeiska unionen. 5 § Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grun-

Bilaga: Regeringsformen

321

derna for kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden. 6 § Föreskrifter om trossamfund meddelas i lag. I lag skall också meddelas föreskrifter om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Vid stiftande, ändring eller upphävande av sådan lag gäller vad som sägs i 16 § om stiftande av riksdagsordningen. 7§ Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrifterna avser något av följande ämnen: 1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, 2. utlännings vistelse i riket, 3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar, tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet, ransonering, återanvändning och återvinning av material, utformning av byggnader, anläggningar och bebyggelsemiljö eller tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar, 4. kulturmiljö, jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård, 5. trafik eller ordningen på allmän plats, 6. undervisning och utbildning, 7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller under utövande av tjänsteplikt, 8. skydd för personlig integritet vid behandling av personuppgifter. Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet. 8 § Utan hinder av 2,3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om anstånd med att fullgöra förpliktelse. 9 § Utan hinder av 3 § kan regeringen efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om tull på införsel av vara. Regeringen eller kommun kan efter riksdagens bemyndigande meddela sådana föreskrifter om avgifter, som på grund av 3 § annars skall meddelas av riksdagen. 10 § Regeringen kan efter bemyndigande i lag i ämne som angives i 7 § första stycket eller 9 § genom förordning bestämma att föreskrift i lagen skall börja eller upphöra att tillämpas. 11 § Bemyndigar riksdagen enligt detta kapitel regeringen att meddela

322

svensk

författningspolitik

föreskrifter i visst ämne, kan riksdagen därvid medgiva att regeringen överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. 12 § Föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av bemyndigande som avses i denna regeringsform skall underställas riksdagen för prövning, om riksdagen bestämmer det. 13 § Regeringen får utöver vad som följer av 7-10 §§ genom förordning besluta 1. föreskrifter om verkställighet av lag, 2. föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Regeringen far ej på grund av första stycket besluta föreskrifter som avser riksdagen eller dess myndigheter. Den far ej heller på grund av bestämmelsen i första stycket 2 besluta föreskrifter som avser den kommunala beskattningen. Regeringen far i förordning som avses i första stycket överlåta åt myndighet under regeringen att meddela bestämmelser i ämnet. Utan hinder av andra stycket far regeringen också i förordning överlåta åt riksdagens myndigheter att meddela bestämmelser som anges i första stycket och som ej avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter. 14 § Behörighet för regeringen att besluta föreskrifter i visst ämne utgör ej hinder för riksdagen att genom lag meddela föreskrifter i samma ämne. Riksdagen kan genom lag uppdra åt Riksbanken att meddela föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. och beträffande dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Efter bemyndigande i lag kan riksdagens myndigheter meddela föreskrifter som avser förhållanden inom riksdagen eller dess myndigheter. 15 § Grundlag stiftas genom två likalydande beslut. Det andra beslutet får ej fattas, förrän det efter det första beslutet har hållits val till riksdagen i hela riket och den nyvalda riksdagen har samlats. Vidare skall minst nio månader förflyta mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet, såvida icke konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas senast vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöterna förenar sig, medgiver undantag härifrån. Riksdagen får icke såsom vilande antaga ett förslag om stiftande av grundlag, som är oförenligt med annat vilande grundlagsförslag, utan att samtidigt förkasta det först antagna förslaget. Folkomröstning om vilande grundlagsförslag skall anordnas, om yrkande därom framställes av minst en tiondel av riksdagens ledamöter och minst en tredjedel av ledamöterna röstar för bifall till yrkandet. Sådant yrkande skall framställas inom femton dagar från det att riksdagen antog grundlagsförslaget som vilande. Yrkandet skall ej beredas i utskott.

Bilaga: Regeringsformen

323

Folkomröstningen skall hållas samtidigt med det val till riksdagen som avses i första stycket. Vid omröstningen far de som har rösträtt vid valet förklara huruvida de godtar det vilande grundlagsförslaget eller ej. Förslaget är förkastat, om de flesta av dem som deltager i omröstningen röstar mot förslaget och de till antalet är fler än hälften av dem som har avgivit godkända röster vid riksdagsvalet. I annat fall upptager riksdagen förslaget till sludig prövning. 16 § Riksdagsordningen stiftas på det sätt som angives i 15 § första stycket första och andra meningarna samt andra stycket. Den kan också stiftas genom endast ett beslut, om minst tre f j ä r d e d e l a r de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen beslutas dock i samma ordning som lag i allmänhet. a v

17 § Lag far ej ändras eller upphävas annat än genom lag. I fråga om ändring eller upphävande av grundlag eller av riksdagsordningen äger 15 och 16 §§ motsvarande tillämpning. 18 § För att avge yttrande över lagförslag skall det finnas ett lagråd, där det ingår domare eller, vid behov, förutvarande domare i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av riksdagsutskott. Yttrande av Lagrådet bör inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfriheten, eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt tekniska upptagningar, lag om begränsning av rätten att taga del av allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 § första stycket, 17-19 §§ eller 22 § andra stycket eller lag som ändrar eller upphäver sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår regeringen riksdagen att stifta lag i något av de ämnen som avses i första meningen och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill. Att Lagrådet icke har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning. Lagrådets granskning skall avse 1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, 2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, 3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,

324

svensk

författningspolitik

4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose angivna syften, 5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. 19 § Beslutad lag skall utfärdas av regeringen utan dröjsmål. Lag med sådana föreskrifter om riksdagen eller dess myndigheter som ej skall intagas i grundlag eller riksdagsordningen kan dock utfärdas av riksdagen. Lagar skall kungöras så snart det kan ske. Detsamma gäller förordningar, om ej annat föreskrives i lag. 9 KAP. FINANSMAKTEN

1 § Om rätten att besluta om skatter och avgifter till staten finns bestämmelser i 8 kap. 2 § Statens medel får icke användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Om användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer riksdagen genom budgetreglering enligt 3-5 §§. Riksdagen får dock bestämma att medel tages i anspråk i annan ordning. 3§ Riksdagen företager budgetreglering för närmast följande budgetår eller, om särskilda skäl föranleder det, för annan budgetperiod. Riksdagen bestämmer därvid till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten härom upptages i en statsbudget. Riksdagen kan besluta att särskilt anslag på statsbudgeten skall utgå för annan tid än budgetperioden. Vid budgetreglering enligt denna paragraf skall riksdagen beakta behovet under krig, krigsfara eller andra utomordentliga förhållanden av medel för rikets försvar. 4§ Om budgetreglering enligt 3 § icke hinner avslutas före budgetperiodens början, bestämmer riksdagen i den omfattning som behövs om anslag för tiden till dess budgetregleringen för perioden slutföres. Riksdagen kan uppdraga åt finansutskottet att fatta sådant beslut på riksdagens vägnar. 5 § För löpande budgetår kan riksdagen på tilläggsbudget göra ny beräkning av statsinkomster samt ändra anslag och anvisa nya anslag. 6 § Regeringen avgiver förslag till statsbudget till riksdagen. 7§ Riksdagen kan i samband med budgetreglering eller annars besluta riktlinjer för viss statsverksamhet för längre tid än anslag till verksamheten avser.

Bilaga: Regeringsformen

325

8 § Statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition. Vad nu sagts gäller dock icke tillgångar som är avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller som i lag har avsatts till särskild förvaltning. 9§ Riksdagen fastställer i den omfattning som behövs grunder för förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den. Riksdagen kan därvid föreskriva att åtgärd av visst slag ej får vidtagas utan riksdagens tillstånd. 10 § Regeringen får icke utan riksdagens bemyndigande taga upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. 11 § Ytterligare bestämmelser om riksdagens befogenheter och skyldigheter i fråga om regleringen av statsbudgeten finns i riksdagsordningen och särskild lag. 12 § Regeringen har ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor. Övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag. 13 § Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitik. Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken leds av en direktion, som utses av fullmäktige. Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen skall beviljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet är han därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja en ledamot av direktionen från hans anställning endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Bestämmelser om val av fullmäktige och om Riksbankens ledning och verksamhet meddelas i lag. 14 § Endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestämmelser om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag. 10 KAP. FÖRHÅLLANDET T I L L ANDRA STATER OCH MELLANFOLKLIGA ORGANISATIONER

i § Överenskommelse med annan stat eller med mellanfolklig organisation ingås av regeringen. 2§ Regeringen får ej ingå för riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen förutsätter att lag ändras eller upphäves eller att ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ämne i vilket riksdagen skall besluta. Är i fall som avses i första stycket särskild ordning föreskriven för det

326

svensk

författningspolitik

riksdagsbeslut som förutsattes, skall samma ordning iakttagas vid godkännandet av överenskommelsen. Regeringen får ej heller i annat fall än som avses i första stycket ingå for riket bindande internationell överenskommelse utan att riksdagen har godkänt denna, om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande av överenskommelsen, om rikets intresse kräver det. I sådant fall skall regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås. Riksdagen kan godkänna sådan överenskommelse som avses i första och tredje styckena och som ingås inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen, även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick. 3 § Regeringen får uppdraga åt förvaltningsmyndighet att ingå internationell överenskommelse i fråga där överenskommelsen ej kräver riksdagens eller Utrikesnämndens medverkan. 4§ Bestämmelserna i 1-3 §§ äger motsvarande tillämpning på åtagande av internationell förpliktelse för riket i annan form än överenskommelse samt på uppsägning av internationell överenskommelse eller förpliktelse. 5 § Inom ramen för samarbete i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Riksdagen beslutar om sådan överlåtelse genom beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Överlåtelse kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överenskommelse enligt 2 §. I annat fall kan beslutanderätt, som direkt grundar sig på denna regeringsform och som avser meddelande av föreskrifter, användningen av statens tillgångar eller ingående eller uppsägning av internationella överenskommelser eller förpliktelser, i begränsad omfattning överlåtas till mellanfolklig organisation för fredligt samarbete, till vilken riket är eller skall bliva anslutet, eller till mellanfolklig domstol. Därvid får ej överlåtas beslutanderätt som avser fråga om stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen eller fråga om begränsning av någon av de fri- och rättigheter som avses i 2 kap. Angående beslut i fråga om överlåtelse gäller vad som är föreskrivet om stiftande av grundlag. Kan beslut i sådan ordning ej avvaktas, beslutar riksdagen i fråga om överlåtelse genom ett beslut, varom minst fem sjättedelar av de röstande och minst tre fjärdedelar av ledamöterna förenar sig. Föreskrivs i lag att en internationell överenskommelse skall gälla som

Bilaga: Regeringsformen

327

svensk rätt, får riksdagen genom beslut i den ordning som anges i andra stycket föreskriva att också en framtida, för riket bindande ändring i överenskommelsen skall gälla här i riket. Sådant beslut far endast avse framtida ändring av begränsad omfattning. Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift som ej direkt grundar sig på denna regeringsform kan, i annat fall än som avses i första stycket, genom beslut av riksdagen överlåtas till annan stat, till mellanfolklig organisation eller till utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen får också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall riksdagens förordnande ske genom ett beslut, varom minst tre fjärdedelar av de röstande förenar sig. Riksdagens beslut i fråga om sådan överlåtelse kan också fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. 6 § Regeringen skall fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Regeringen skall fortlöpande hålla Utrikesnämnden underrättad om de utrikespolitiska förhållanden, som kan fa betydelse för riket, och överlägga med nämnden om dessa så ofta det erfordras. I alla utrikesärenden av större vikt skall regeringen före avgörandet överlägga med nämnden, om det kan ske. 7 § Utrikesnämnden består av talmannen samt nio andra ledamöter, som riksdagen väljer inom sig. Närmare bestämmelser om Utrikesnämndens sammansättning meddelas i riksdagsordningen. Utrikesnämnden sammanträder på kallelse av regeringen. Regeringen är skyldig att sammankalla nämnden om minst fyra av nämndens ledamöter begär överläggning i viss fråga. Ordförande vid sammanträde med nämnden är statschefen eller, om han har förfall, statsministern. Ledamot av Utrikesnämnden och den som i övrigt är knuten till nämnden skall visa varsamhet i fråga om meddelanden till andra om vad han har erfarit i denna egenskap. Ordföranden kan besluta om ovillkorlig tystnadsplikt. 8 § Chefen för det departement till vilket utrikesärendena hör skall hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet. 9 § Regeringen far insätta rikets försvarsmakt eller del därav i strid för att möta väpnat angrepp mot riket. Svensk väpnad styrka får i övrigt insättas i strid eller sändas till annat land endast om 1. riksdagen medgiver det,

328

svensk

författningspolitik

2. det är medgivet i lag som angiver förutsättningarna för åtgärden, 3. skyldighet att vidtaga åtgärden följer av internationell överenskommelse eller förpliktelse som har godkänts av riksdagen. Förklaring att riket är i krig far, utom vid väpnat angrepp mot riket, icke givas utan riksdagens medgivande. Regeringen får bemyndiga försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt och sedvänja för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater.

I I KAP. R Ä T T S K I P N I N G OCH FÖRVALTNING

1 § Högsta domstolen är högsta allmänna domstol och Regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Rätten att fa mål prövat av Högsta domstolen eller Regeringsrätten kan begränsas genom lag. I Högsta domstolen och Regeringsrätten far endast den tjänstgöra såsom ledamot som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Annan domstol än Högsta domstolen eller Regeringsrätten inrättas med stöd av lag. Om förbud mot inrättande av domstol i vissa fall föreskrives i 2 kap. 11 § första stycket. Vid domstol som avses i andra stycket skall finnas ordinarie domare. I fråga om domstol som har inrättats för handläggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål får dock i lag göras undantag härifrån. 2 § Ingen myndighet, ej heller riksdagen, far bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. 3 § Rättstvist mellan enskilda får icke utan stöd av lag avgöras av annan myndighet än domstol. Om domstols prövning av frihetsberövande föreskrives i 2 kap. 9 §. 4 § Om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången föreskrives i lag. 5§ Den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från tjänsten endast 1. om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, 2. om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Har ordinarie domare skilts från tjänsten genom beslut av annan myndighet än domstol, skall han kunna påkalla domstols prövning av beslutet. Detsamma gäller beslut varigenom ordinarie domare har avstängts från utövning av sin tjänst eller ålagts att undergå läkarundersökning.

Bilaga: Regeringsformen

329

Om det påkallas av organisatoriska skäl, far den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till annan jämställd domartjänst. 6§ Under regeringen lyder Justitiekanslern, Riksåklagaren, de centrala ämbetsverken och länsstyrelserna. Annan statlig förvaltningsmyndighet lyder under regeringen, om myndigheten ej enligt denna regeringsform eller annan lag är myndighet under riksdagen. Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun. Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med stöd av lag. 7§ Ingen myndighet, ej heller riksdagen eller kommuns beslutande organ, far bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag. 8 § Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift får ej fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen. 9 § Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endast den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt far krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag. 10 § Grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens rättsställning i andra hänseenden än som beröres i denna regeringsform meddelas i lag. 11 § Resning i avgjort ärende samt återställande av försutten tid beviljas av Regeringsrätten eller, i den mån det föreskrives i lag, av en lägre förvaltningsdomstol, när fråga är om ärende för vilket regeringen, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet är högsta instans. I annat fall beviljas resning och återställande av försutten tid av Högsta domstolen

330

svensk

författningspolitik

eller, i den mån det föreskrives i lag, av annan domstol som icke är förvaltningsdomstol . Närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid kan meddelas i lag. 12 § Regeringen får medgiva undantag från föreskrift i förordning eller från bestämmelse som har meddelats med stöd av beslut av regeringen, om ej annat följer av lag eller beslut om utgiftsanslag. 13 § Regeringen får genom nåd eftergiva eller mildra brottspåföljd eller annan sådan rättsverkan av brott samt eftergiva eller mildra annat liknande av myndighet beslutat ingrepp avseende enskilds person eller egendom. När synnerliga skäl föreligger, far regeringen förordna att vidare åtgärd för att utreda eller lagfora brottslig gärning ej skall äga rum. 14 § Finner domstol eller annat offentligt organ att en föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Har riksdagen eller regeringen beslutat föreskriften, skall tillämpning dock underlåtas endast om felet är uppenbart. 12 KAP. K O N T R O L L M A K T E N

i § Konstitutionsutskottet skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för detta ändamål utfå protokollen över beslut i regeringsärenden och de handlingar som hör till dessa ärenden. Varje annat utskott och varje riksdagsledamot far hos konstitutionsutskottet skriftligen väcka fråga om statsråds tjänsteutövning eller handläggningen av regeringsärende. 2§ Det åligger konstitutionsutskottet att när skäl föreligger till det, dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet. Riksdagen kan med anledning därav göra framställning till regeringen. 3 § Den som är eller har varit statsråd får fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han därigenom grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av Högsta domstolen. 4 § Riksdagen kan avgiva förklaring, att statsråd icke åtnjuter riksdagens förtroende. För sådan förklaring, misstroendeförklaring, fordras att mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig därom. Yrkande om misstroendeförklaring upptages till prövning endast om det väckes av minst en tiondel av riksdagens ledamöter. Det upptages icke till prövning under tiden från det att ordinarie val har ägt rum eller beslut

Bilaga: Regeringsformen

331

om extra val har meddelats till dess den genom valet utsedda riksdagen samlas. Yrkande avseende statsråd som efter att ha endedigats uppehåller sin befattning enligt 6 kap. 8 § far ej i något fall upptagas till prövning. Yrkande om misstroendeförklaring skall icke beredas i utskott. 5§ Riksdagsledamot får, enligt bestämmelser i riksdagsordningen, framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. 6 § Riksdagen väljer en eller flera ombudsmän att i enlighet med instruktion som riksdagen beslutar utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Ombudsman far föra talan i de fall som angives i instruktionen. Ombudsman får närvara vid domstols eller förvaltningsmyndighets överläggningar och har tillgång till myndighetens protokoll och handlingar. Domstol och förvaltningsmyndighet samt tjänsteman hos staten eller kommun skall tillhandagå ombudsman med de upplysningar och yttranden han begär. Sådan skyldighet åligger även annan, om han står under ombudsmans tillsyn. Allmän åklagare skall på begäran biträda ombudsman. Närmare bestämmelser om ombudsman finns i riksdagsordningen. 7 § Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Närmare bestämmelser om Riksrevisionen finns i riksdagsordningen och i annan lag. Enligt vad som föreskrivs i sådan lag kan Riksrevisionens granskning avse också annan än statlig verksamhet. Riksrevisionen leds av tre riksrevisorer, som väljs av riksdagen. Riksrevisorerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen skall bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Vid myndigheten finns också en styrelse, som utses av riksdagen. Styrelsens uppgift är att följa granskningsverksamheten, lämna de förslag och redogörelser till riksdagen som riksrevisorernas granskningsrapporter och revisionsberättelser ger anledning till samt att besluta om förslag till anslag på statsbudgeten och om årsredovisning för myndigheten. Riksdagen får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. 8 § Åtal för brott i utövningen av tjänst som ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten väckes i Högsta domstolen av riksdagens ombudsman eller Justitiekanslern. Högsta domstolen prövar också om ledamot av Högsta domstolen

332

svensk

författningspolitik

eller Regeringsrätten enligt vad därom är föreskrivet skall skiljas eller avstängas från sin tjänst eller vara skyldig att undergå läkarundersökning. Talan väckes av riksdagens ombudsman eller Justitiekanslern. 13 KAP. KRIG OCH KRIGSFARA

1 § Kommer riket i krig eller krigsfara skall regeringen eller talmannen kalla riksdagen till sammanträde. Den som utfärdar kallelsen kan besluta att riksdagen skall sammanträda på annan ort än Stockholm. 2 § Är riket i krig eller krigsfara, skall en inom riksdagen utsedd krigsdelegation träda i riksdagens ställe, om förhållandena kräver det. Om riket är i krig, meddelas förordnande att krigsdelegationen skall träda i riksdagens ställe av Utrikesnämndens ledamöter enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen. Innan förordnande meddelas skall samråd ske med statsministern, om det är möjligt. Hindras nämndens ledamöter av krigsförhållandena att sammanträda, meddelas förordnandet av regeringen. Om riket är i krigsfara, meddelas förordnande som nu sagts av Utrikesnämndens ledamöter i förening med statsministern. För förordnande fordras därvid att statsministern och sex av nämndens ledamöter är ense. Krigsdelegationen och regeringen kan i samråd eller var för sig besluta att riksdagen skall återtaga sina befogenheter. Krigsdelegationens sammansättning bestämmes i riksdagsordningen. 3 § Medan krigsdelegationen är i riksdagens ställe utövar den de befogenheter som annars tillkommer riksdagen. Den får dock ej fatta beslut som avses i 12 § första stycket första punkten eller andra eller fjärde stycket. Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verksamhet. 4 § Är riket i krig och kan till följd därav regeringen icke fullgöra sina uppgifter, kan riksdagen bestämma om bildande av regering och om regeringens arbetsformer. 5 § Är riket i krig och kan till följd därav varken riksdagen eller krigsdelegationen fullgöra sina uppgifter, skall regeringen handha dessa i den mån den finner det behövligt för att skydda riket och slutföra kriget. Regeringen får ej på grund av första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen. 6 § Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i visst ämne som enligt grundlag annars skall meddelas genom lag. Erfordras det även i annat fall med hänsyn till försvarsberedskapen, kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom

Bilaga: Regeringsformen

333

förordning bestämma att i lag meddelad föreskrift om rekvisition eller annat sådant förfogande skall börja eller upphöra att tillämpas. I lag med bemyndigande som avses i första stycket skall noga angivas under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas. Bemyndigande medför ej rätt att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen. 7§ Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, skall 2 kap. 12 § tredje stycket icke tillämpas. Detsamma gäller om krigsdelegationen i annat fall har trätt i riksdagens ställe. 8 § Är riket i krig eller omedelbar krigsfara, kan regeringen med stöd av riksdagens bemyndigande besluta att uppgift, som enligt grundlag ankommer på regeringen, skall fullgöras av annan myndighet. Sådant bemyndigande får icke omfatta befogenhet enligt 5 eller 6 §, om ej fråga är endast om beslut att lag i visst ämne skall börja tillämpas. 9§ Regeringen får ingå överenskommelse om vapenstillestånd utan att inhämta riksdagens godkännande och utan att rådgöra med Utrikesnämnden, om uppskov med överenskommelsen skulle innebära fara för riket. xo § Riksdagen eller regeringen far icke fatta beslut på ockuperat område. På sådant område far ej heller utövas befogenhet som tillkommer någon i egenskap av riksdagsledamot eller statsråd. Det åligger varje offentligt organ att på ockuperat område handla på det sätt som bäst gagnar försvarsansträngningarna och motståndsverksamheten samt civilbefolkningens skydd och svenska intressen i övrigt. Icke i något fall får ett offendigt organ meddela beslut eller vidta åtgärd som i strid mot folkrättens regler ålägger någon rikets medborgare att lämna ockupationsmakten bistånd. Val till riksdagen eller beslutande kommunala församlingar far ej hållas på ockuperat område. 11 § Är riket i krig, bör statschefen följa regeringen. Befinner han sig på ockuperat område eller på annan ort än regeringen, skall han anses hindrad att fullgöra sina uppgifter som statschef. 12 § Är riket i krig, får val till riksdagen hållas endast efter beslut av riksdagen. Är riket i krigsfara, när ordinarie val skall hållas, kan riksdagen besluta att uppskjuta valet. Sådant beslut skall omprövas inom ett år och därefter med högst ett års mellanrum. Beslut som avses i detta stycke blir gällande endast om minst tre fjärdedelar av riksdagens ledamöter förenar sig om det. Är riket till någon del ockuperat, när val skall hållas, beslutar riksdagen de jämkningar av reglerna i 3 kap. som är påkallade. Undantag far dock ej göras från 3 kap. 1 § första stycket, 2 §, 6 § första stycket och 7-11 §§. Vad

334

svensk

författningspolitik

som sägs i 3 kap. 6 § första stycket, 7 § andra stycket och 8 § andra stycket om riket skall i stället gälla den del av riket för vilken val skall hållas. Minst en tiondel av alla mandaten skall vara utjämningsmandat. Ordinarie val, som till följd av första stycket icke hålles på föreskriven tid, skall hållas så snart det kan ske sedan kriget eller krigsfaran har upphört. Det åligger regeringen och talmannen att i samråd eller var för sig se till att de åtgärder som behövs härför blir vidtagna. Har ordinarie val till följd av denna paragraf hållits på annan tid än när det annars skulle ha ägt rum, skall riksdagen bestämma tiden för därnäst följande ordinarie val till den månad under fjärde eller femte året efter det först nämnda valet, då ordinarie val skall hållas enligt riksdagsordningen. 13 § Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, utövas beslutanderätten i kommunerna på sätt som anges i lag.

REGISTER

A allmän handling 65 anslag 240 anslagstyper 240 B bemyndigande 218 budgetreglering 240 C civila rättigheter 29 D d'Hondts metod 78 demokrati 12 den författningsgivande makten 279 divisorsmetoder 78 Droops metod 78 E effekt erga omnes 177 effekt inter partes 175 enhetsstaten 194 enmansvalkrets 76 ensamansvaret för tryckfrihetsbrott 67 F fackutskott 124 fakultativa lagområdet 207

finansmakten 234 folkinitiativ 92 folkomröstningar, decisiva 93 folkomröstningar, fakultativa 93 folkomröstningar, obligatoriska 93 folkomröstningar, proceduriella 93 folkomröstningar, konsultativa 93 funktionsutskott 124 förbundsstaten 194 fördragens herrar 221 föreskrifter 11, 214 författningar 10, n författningsdomstol 173 författningspolitik 11 Författningsutredningen 22 förordningar 11,217 förvaltningsmodellen 156 förvaringskriteriet 65 G grundlag 10 Grundlagberedningen 22 grundlagsskyddets omfattning 29 grundlagsskyddets styrka 30 H Hares metod 79 [335]

I

O

institutionellt initiativ 92

offentlighetsprincipen 65

J jämkade uddatalsmetoden 81 K kassatorisk 171 kommunal självstyrelse 191 kommunalbesvär 172 konstitution 10,11 konstitutionell demokrati 14 konstitutionell public choice 235 konstruktiv misstroendeomröstning 139 konungabalkar 19 kvotmetoder 78 L lagar 217 laglighetsprövning 171 lagprövning 171 lagprövning, abstrakt 176 lagprövning, konkret 175 legitimitet 18

M majoritetsval 76 makt 16 maktdelning 17 meddelarskydd 64,66 ministerstyrelse 156 misstroendeförklaring 142,145 misstroendevotum 138 mål- och resultatstyrning 160 målsättningsstadganden 40 N negativ lagstiftare 177 negativ parlamentarism 137 negativa rättigheter 40 normer 217 normkontroll 172 normprövning 172

P partsinsyn (aktinsyn) 66 politiska rättigheter 29 positiv parlamentarism 140 positiva rättigheter 40 primära lagområdet 218 proceduriella folkomröstningar proportionalitetsprincipen 54 proportionellt valsystem 78

R rambeslutsmodell 235 ramlag 220 restkompetens 218 revisionens oberoende 163 rättigheter, »absoluta« 37 rättigheter, »relativa« 37 rättigheter, negativa 40 rättigheter, positiva 40 rättsprövning 169 rättsstat 13 rösträtt 73 S Saint-Lagues metod 78 sekretess 66 semidecisiv folkomröstning 95 sociala rättigheter 30 statsmakten 279 suveränitet 193 T tryckt skrift 62 U uddatalsmetoden 79 uppenbarhetsrekvisitet 181 utgiftstak för staten 235 V valbarhet 73 Verfassungswandel 278