Studiu Comparativ Privind Implementarea Conceptului Intercomunalitatii in Europa [PDF]

Zitiervorschau

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

1

STUDIU COMPARATIV PRIVIND IMPLEMENTAREA CONCEPTULUI INTERCOMUNALITĂŢII ÎN EUROPA

CUPRINS 1. Introducere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 2. Metodologia utilizată în elaborarea studiului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 3. Evoluţia contextului instituţional al fenomenului intercomunalităţii în state europene . . . . . . . . . . . . . 9 3.1. Structurile admnistrative în Uniunea Europeană 10 3.2. Furnizarea serviciilor publice locale în Uniunea Europeană 17 3.3. Concluzii - Raţiuni pentru intercomunalitate în Europa 20 4. Regimul juridic al asocierii în Marea Britanie, Olanda, Spania, Republica Cehă, Polonia, Franţa . . . . . . . 24 24 4 1 Marea Britanie 4 2 Olanda 27 4 3 Spania 30 4.4. Republica Cehă 32 4 5 Polonia 34 4.6. Franţa 36 5. Analiza tipologică a intercomunalităţii în Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 5 1 Considerente generale 40 5 2 Elemente determinante în alegerea anumitor forme de asociere sau cooperare 42 5.3. Tipuri de sarcini îndeplinite de către formele de cooperare inter-municipală (intercomunalitate) 43 46 5 4 De la scop unic la scop multiplu 5.5. Clasificarea intercomunalităţii după compoziţie 48 5.6. Forme de cooperare/asociere în funcţie de dreptul public sau privat 49 5 7 Sumarul analizei tipologice 55 6. Sisteme de finanţare a formelor cooperării inter-municipale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 6 1 Volumul cheltuielilor publice prin intercomunalitate 57 6.2. Surse de finanţate a intercomunalităţii 58 6.3. Exemplu - Sistemul francez de finanţare a intercomunalităţii 59 7. Analiza comprehensivă a unor modele de asociere între unităţi administrativ-teritoriale . . . . . . . . . . . 63 7.1. Franţa 63 7 2 Spania 68 7 3 Cehia 72 7 4 Polonia 74 8. Studii de caz şi exemple privind asocierea intercomunitară . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 8.1. Studiu de caz – Olanda: Evoluţia Autorităţii Rijnmond 77 8.2. Exemple Marea Britanie - Multi-area agreements – MAAs 80 8.3. Studiu de caz – Franţa: Implicarea Comunităţilor de Aglomerare din Regiunea Île de France în contractele urbane de coeziune socială (CUCS) 82 9. Concluzii şi Recomandări . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Bibliografie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

1. INTRODUCERE Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară reprezintă un instrument la îndemâna autorităţilor administraţiei publice locale prin care acestea pot furniza în comun, prin asociere cu alte unităţi administrativ-teritoriale, servicii publice aflate în propria responsabilitate. Acest instrument este deosebit de relevant în cazul României, ţara noastră confruntându-se cu o fragmentare administrativă care atinge cote îngrijorătoare: la începutul anului 2007 existau 3.216 unităţi administrativ-teritoriale, din care 2.855 de comune a căror populaţie reprezenta aproximativ 45% din populaţia totală a ţării. Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară pot asigura, cu precădere în cazul unei astfel de fragmentări, o calitate îmbunătăţită a serviciilor publice furnizate cetăţenilor din colectivităţile locale membre. Un astfel de instrument vine să compenseze insuficienţa fondurilor aflate la disponibilitatea administraţiei locale, lipsa unui personal specializat capabil să atragă finanţări, elimină probleme generate de condiţiile de mediu şi răspunde condiţiilor impuse de criteriile de eligibilitate prevăzute în programele operaţionale. ` Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată, (art.11 – art.13), recunoaşte dreptul unităţilor administrativ-teritoriale de a se constitui în asociaţii de dezvoltare intercomunitară, cu personalitate juridică de drept privat şi de utilitate publică. Având în vedere avantajele cooperării în cadrul acestui tip de asociaţii, Ministerul Administraţiei şi Internelor prin Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice structură de specialitate în cadrul ministerului, în calitate de beneficiar, şi Asociaţia Comunelor din România, în calitate de partener, au elaborat proiectul cu titlul Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale, cofinanţat din Fondul Social European prin Programul Operaţional pentru Dezvoltarea Capacităţii Administrative. Obiectivul general al proiectului este acela de a dezvolta abilităţile autorităţilor administraţiei publice locale în vederea constituirii, organizării şi gestionării asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară. Una dintre activităţile desfăşurate în cadrul acestui proiect este şi realizarea acestui studiu comparativ cu privire la implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa, în scopul oferirii unei informări privind eforturile altor ţări în acest domeniu, precum şi a identificării elementelor ce pot inspira îmbunătăţirea fenomenului în România sau a exemplelor de studiat mai în detaliu în cadrul activităţilor proiectului.

2. METOdOLOgIA UTILIzATĂ ÎN ELAbORAREA STUDIULUI Elaborarea studiului a presupus efectuarea unei analize a experienţei altor state europene în ceea ce priveşte asocierea intercomunitară, o analiză a literaturii de specialitate internaţionale pe această temă, a legislaţiei incidente, colectarea de informaţii şi analiza documentaţiei existente cu privire la bunele practici identificate, consultări cu specialişti cu experienţă şi cunoştinţe privind fenomenul asocierii intercomunitare din administraţiile altor state. În cuprinsul studiului sunt analizate modele de asociere intercomunitară din state membre ale Uniunii Europene. Pentru a culege date şi informaţii privind asocierea intercomunitară în statele Uniunii Europene, autorii studiului au folosit o bază de date cu surse de informaţii utilizate în activitatea lor precedentă, dar şi surse suplimentare de informaţii identificate şi analizate pe parcursul perioadei alocate de proiect pentru acest lucru. În analiza din prezentul studiu, autorii au utilizat următoarele tipuri de studii şi surse de informaţii: ƒ legislaţie relevantă, documente şi studii ale Uniunii Europene privind autorităţile locale şi bune practici în organizarea, funcţionarea şi asocierea autorităţilor administraţiei locale; ƒ legislaţia statelor membre ale Uniunii Europene privind administraţia publică locală şi asocierile la nivelul administraţiei publice locale; ƒ rapoarte şi studii ale Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică; ƒ studii şi analize elaborate în cadrul unor instituţii de prestigiu în ceea ce priveşte preocupările în domeniul administraţiei publice locale (cum ar fi, Consiliul Europei, Comitetul European pentru Democraţie Locală şi Regională – CDLR, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare - UNDP, Open Society Institute – Local Government and Public Service Reform Initiative, European Federation of Public Service Unions – EPSU etc.), sau a unor studii şi lucrări elaborate la nivel academic (cum ar fi Free University Amsterdam, Olanda, Facultatea de Management – Academia de Studii Economice din Bucureşti, România) etc. Analiza din prezentul studiu porneşte de la organizarea şi funcţionarea autorităţilor locale, raporturile cu autorităţile regionale şi centrale în statele membre ale Uniunii Europene şi până la tipurile şi formele de cooperare între autorităţile locale, precum şi între autorităţile locale şi cele regionale.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

7

În ceea ce priveşte tipurile şi formele de asociere între autorităţile publice locale, studiul încearcă să surprindă următoarele aspecte: ƒ evoluţia fenomenului intercomunalităţii în state europene; ƒ regimul juridic al asocierii; ƒ managementul diverselor forme de asociere; ƒ tipul de proiecte implementate ca urmare a asocierii şi tipul de servicii furnizate; ƒ modalităţi de finanţare ale diverselor forme de asociere; ƒ bune practici privind asocierea intercomunitară. Ca abordare teoretică, studiul se referă la formele de cooperare care se dovedesc modele stabile în timp, acele forme de cooperare ce se adresează unor probleme, sarcini, servicii sau politici continue şi nu la formele de cooperare existente care se referă la evenimente unicat, existente pe o perioadă de timp extrem de redusă. În al doilea rând, studiul analizează formele de cooperare şi asociere ce sunt formal stabilite de către administraţii publice locale. De asemenea, abordarea teoretică a acestui studiu acordă o mare importanţă contextului instituţional naţional în definirea particularităţilor formelor de cooperare, cu precădere privind elemente legate de organizarea administrativ-teritorială şi nivelul descentralizării, dar şi cultura administrativă ce determină diferite norme, valori, reguli şi tradiţii. Un alt element important luat în considerare privind contextul instituţional naţional este şi cadrul legislativ ce poate încuraja formele asociative sau poate face ca anumite tipuri de asociere să fie preferate în detrimentul altora. Deşi răspândirea şi caracteristicile fenomenului intercomunalităţii sunt determinate şi de alţi factori, cum ar fi cei demografici, sociali, economici sau tehnologici – şi, de exemplu, ar fi fost interesant de analizat cum recenta recesiune economică a influenţat fenomenul – prezentul studiu nu analizează aceste aspecte, în principal din pricina lipsei datelor recente, dar şi constrângerilor impuse de proiect. De asemenea, ţinem să precizăm faptul că studiul nu se referă la asociaţiile autorităţilor locale constituite la nivel central ca element de promovare a intereselor locale în relaţia cu nivelul central, pentru activităţi de lobby sau pentru creşterea capacităţii autorităţilor locale (cum sunt, de exemplu, Asociaţia Municipalităţilor Olandeze VNG, sau Uniunea Oraşelor şi Municipalităţilor din Republica Cehă etc.), chiar dacă uneori acestea pot furniza anumite servicii în sensul intercomunalităţii (cum este, în anumite aspecte, VNG în Olanda). Modul de utilizare a diferitelor expresii referitoare la fenomenul intercomunalităţii încearcă, pe parcursul acestui studiu, să surprindă cât mai bine semantica utilizată în fiecare ţară analizată, astfel că în analiza prezentată vor fi întâlnite expresii precum “intercomunalitate”, cooperare „intermunicipală”, „intercomunală”, „inframunicipală”, definind toate conceptul pe care l-am descris mai sus. Astfel, termenii de „municipal” sau cel de „comunal” nu trebuie înţeleşi diferit – aşa cum sunt definiţi în limba română şi sistemul administrativ românesc („municipiu” şi, respectiv, „comună”) – ci ambii termeni trebuie priviţi ca definind structurile administrativ-teritoriale de la nivel local, ţinând cont că în spaţiul

8

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

francez autorităţile la nivelul local cel mai de jos sunt numite „communes”, iar în spaţiul britanic (sau oriunde documentele în limba locală sunt traduse în engleză) pentru acest nivel este folosit termenul „municipalities”. Cercetarea practicilor europene a fost orientată astfel încât să prezinte exemple relevante de servicii furnizate prin asociere intercomunitară; pe de o parte s-a încercat prezentarea unor exemple de servicii similare celor des întâlnite în România (în scopul de a accentua diversele abordări şi avantaje), iar pe de altă parte s-a încercat prezentarea unor cazuri mai puţin sau deloc întâlnite în România (cum ar fi, de exemplu, partajarea personalului) în scopul inspirării şi încurajării unor practici noi. Având în vedere referirea frecventă a diferitelor studii elaborate la nivel european la modelul francez al intercomunalităţii, autorii au considerat ca o importantă analiză comprehensivă în cadrul studiului comparativ să fie dedicată acestei ţări. Pentru alte state membre cărora li s-au studiat contextul instituţional şi tipuri de asociere la nivelul administraţiei locale au fost propuse următoarele ţări: Marea Britanie, Polonia, Cehia, Spania. Metodologia de elaborare a studiului a ţinut cont şi de importanţa desfăşurării acestei activităţi în contextul mai larg al proiectului Asociaţiile de dezvoltare intercomunitară – instrument pentru furnizarea în comun, în condiţii de calitate şi eficacitate, a serviciilor publice locale, respectiv pentru identificarea unui model de asociere compatibil cu cel românesc, model care va fi ales şi ca obiect al vizitei de studiu, dar şi de prezentarea unor abordări care, poate, aduc elemente cu totul noi şi se vor putea constitui în bune exemple de urmat.

3. EvOLUŢIA CONTExTULUI INsTITUŢIONAL AL fENOMENULUI INTERCOMUNALITĂŢII ÎN sTATE EUROpENE Modul în care a evoluat capacitatea autorităţilor locale din Europa de a se asocia în îndeplinirea responsabilităţilor lor pentru a oferi caracteristici superioare ale serviciilor publice a fost şi este influenţat de evoluţiile următoarelor aspecte instituţional-financiare: ƒ guvernarea locală: structurile administrative, procesul de descentralizare – niveluri şi dimensiuni ale acestora, alocarea responsabilităţilor, autonomia fiscală, transparenţa proceselor de luare a deciziilor, pe de o parte; dar şi societatea civilă, grupurile de cetăţeni etc. şi implicarea lor în monitorizarea calităţii serviciilor publice; ƒ furnizarea serviciilor publice: modul de utilizare a resurselor financiare, umane, tehnologice şi informatice în producţia de bunuri publice sub ghidajul autorităţilor responsabile cu guvernarea locală, varietatea furnizorilor de servicii publice locale cuprinzând structuri deconcentrate ale administraţiei centrale, agenţii sau întreprinderi publice cvasi-autonome, administraţii publice locale, întreprinderi private, organizaţii neguvernamentale; ƒ elemente de încurajare1: de la anumite tradiţii până la cadrul legislativ ce poate crea mediul instituţional propice, dar şi stimulente financiare pentru autorităţile locale sau regionale în vederea asocierii sau politici de creştere a capacităţii prin dezvoltarea capitalului social astfel încât cetăţenii şi grupurile comunităţii să participe la actul guvernării locale şi la furnizarea serviciilor. Pentru a surprinde aşadar evoluţia fenomenului intercomunalităţii în statele europene, cu precădere în Uniunea Europeană, este necesară o privire de ansamblu asupra acestor elemente.

1

Aceste aspecte sunt prezentate în detaliu, separat, în capitolul următor.

10

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

3.1. structurile administrative în Uniunea Europeană Uniunea Europeană are acum 27 state membre, ce prezintă o diversitate de organizare a structurilor administrative: trei state au o structură federală – Germania, Austria şi Belgia, două state cu o structură regionalizată de tip cvasifederal – Spania şi Italia, şi 22 de state unitare dintre care unele prezintă o organizare asimetrică cu regiuni ”autonome” ce au puteri legislative în respectivul teritoriu – Marea Britanie şi Portugalia. Complexitatea fenomenului statal şi a puterii în general, a modului de exercitare al acesteia, permit o diversitate de forme şi structuri precum state federale cu regim politic prezidenţial sau parlamentar, ori state unitare cu regim politic semiprezidenţial, monarhie constituţională sau regim prezidenţial. Succinta analiză a organizării administrativ-teritoriale a statelor din Uniunea Europeană demonstrează nu numai diversitatea de structuri, dar permite şi identificarea naturii raporturilor stabilite între nivelul central şi local, precum şi existenţa (sau nu) între centru (stat) şi local a unui nivel intermediar. Corespunzător diversităţii de organizare a nivelului statal, nivelul subnaţional prezintă o varietate asemănătoare cuprinzând cca 131.0002 de autorităţi publice teritoriale cu responsabilităţi şi resurse diverse, acestea reflectând diferenţe geografice, istorice, sociale şi politice. Figura 1 – Organizarea administrativă a ţărilor membre ale Uniunii Europene 8 țări cu 1 nivel al administrației locale

State cu structură regionalizată

12 țări cu 2 niveluri ale administrației

State federale

7 țări cu 3 niveluri ale administrației

Sursa: “Sub-National Governments in the European Union - Organisation, responsibilities and finance”, Dexia, 2008. 2

Vezi în tabelul ”Numărul și denumirea regiunilor NUTS și entităților LAU” – numărul entităților ce reprezintă structuri administrative în fiecare țară a Uniunii Europene.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

11

O privire de ansamblu privind heterogenitatea fiecărei ţări ne poate oferi clasificarea statistică europeană „Nomenclatorul Unităţilor Teritoriale Statistice -NUTS”, în mod practic aceasta permiţând colectarea şi accesarea datelor pe cinci niveluri, de la unităţile cele mai mari până la cele mai mici. Înfiinţat în urmă cu 25 de ani, sistemul de clasificare NUTS este sistemul de diviziune ierarhică a teritoriului economic al Uniunii Europene în scopul de a colecta, dezvolta şi armoniza statisticile regionale şi de a analiza regiunile din punct de vedere socio-economic. La nivel regional au fost definite trei niveluri astfel: ƒ NUTS 1: regiuni socio-economice majore ƒ NUTS 2: regiuni de bază pentru aplicarea politicilor regionale ƒ NUTS 3: regiuni mici pentru diagnoze specifice NUTS are la bază criteriul numărul populaţiei, conform tabelului de mai jos3: Nivel NUTS 1 2 3

Min 3 000 000 800 000 150 000

Max 7 000 000 3 000 000 800 000

Figura 2 – Regiunile NUTS 2, 2009 European Union, candidate countries and EFTA countries

Guadeloupe (FR) Martinique (FR)

NUTS/Statistical regions, level 2

FR92

NO07

FR91

NUTS 2006 and statistical regions as at the beginning of 2009

FI1A

0

25

0

Guyane (FR) IS00 © EuroGeographics Association, for the administrative boundaries

20

Réunion (FR)

SE33

Source: Eurostat — GISCO Cartography: Eurostat — GISCO, 2009 FR94

FR93

FI13

0

600km

0

100

0

20

SE32 NO06 FI19

Açores (PT) NO05

Madeira (PT)

FI18

NO02

PT20 FI20

SE31

PT30

NO01

NO03

EE00 SE11

0

SE12 NO04

0

100

20

SE23 UKM6

Canarias (ES)

LV00 UKM5 DK05

Malta

SE21

UKM2

ES70 DK04

LT00

SE22

UKM3 UKN0

UKC2 DK03 UKD1

DK02

MT00

DK01

UKC1

IE01 UKE2 UKD5

PL63

UKD4 UKE4 UKD3

UKF3

UKF2

NL23 UKH3

UKI2

UKK3

NL33

NL34

UKI1 UKJ2

NL31

BE23 FR30

BE32

DEA5 DEG0

PL52 DED1

DE72

BE33

PL22

IS00 CZ08

DE24

DEB2 LU00

DE26

CZ02 CZ07

DEC0

DEB3

DE23

DE25 DE12

SK04

CZ06

CZ03

SK03 DE22

AT 13

FR42

SK01

SK02 HU31

AT 12

RO21

AT 31

DE27

HU32

DE21

DE14

DE13 FR51

CH03 CH04 LI00 CH02

HU22

CH06 CH05

SI02

ITD4

ITD2

HU33

AT 21

ITD1

CH07 CH01 FR72

RO12

AT 33

FR53

FR63

HU21

AT 22

AT 32 AT 34

RO11

HU10

AT 11

FR24 FR43

0 100

DE11

FR41

FR26

PL32 PL21

DE71

DEB1

BE34

CZ05

CZ01

CZ04

BE35

FR21

PL31

PL33

PL51

DED2

DE73 DEA2

FR22

FR10

PL11

DE42

DED3

BE22 BE24 BE31

FR23

Ísland

PL43

DE30 DEE0

DEA4 DE91

FR25

FR52

PL12 PL41

DE92 DEA3

NL42 DEA1

BE21

BE25

DE41

DE93

NL21 NL22

NL41

BE10

UKJ4

10

DE60

DE94 NL13

NL32

UKH1 UKH2 UKJ1

UKJ3

0

PL42 PL61

DE50

NL11 NL12

UKG3 UKG1

UKK1 UKK2

100

PL34 DE80

UKG2 UKL2

UKK4

0

DEF0

UKF1 UKL1

PL62

UKE1

UKE3

UKD2

IE02

HU23

RO22 RO42

SI01 HR01

RO32 RO31

HR02

ITC2

ITD3

TRA2

RO41

ITC4

FR71

TR90 ITC1

BG33

HR03

FR61 ITC3

ITD5

BG31

ES12 FR62

ES13

FR82

BG34

TR83

TR81

TRB2

FR81

ES21

ITE1

ITE3 BG41

ES22 ITE2

ES23 PT11

TRA1

BG32 TR82

ES11

BG42

TR10

TR21

TR42

TRC2

TR41 ITE4

TRC3

TR51

GR11

MK00

ITF1 FR83

ES51 ES24

TRB1

TR72

ES41

GR12

TR71

ITF2

TR63

PT16

TRC1

TR22 ES30

ITF4

ITF3

GR13 TR33

ITF5

TR52

ES43 PT17

GR21

ITG2

GR14

GR41

ES42 ES52

PT18

TR62 TR31

ES53 GR24

ITF6

TR61 TR32

GR23 GR22

GR30

PT15 ES62

ES61

GR25 CY00 GR42

ITG1

ES63 GR43 ES64

MT 00

Sursa: Eurostat

3

Reglementarea Consiliului Europei nr. 1059/2003 privind stabilirea Nomenclatorului Unităţilor Statistice Teritoriale.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

12

Pentru implementarea politicii regionale a UE, existenţa acestor niveluri teritorial-statistice este obligatorie, dar nu este obligatoriu ca aceste zone sa fie şi unităţi teritorialadministrative. Totuşi, cele mai multe state membre au realizat o suprapunere a celor două tipuri de unităţi, obţinând astfel o mai bună eficienţă în implementarea programelor de dezvoltare. În cazul în care un stat membru nu dispune de unităţi teritorial statistice corespunzătoare celor trei niveluri de mai sus, acesta trebuie să realizeze o agregare a structurilor teritoriale de dimensiuni mici având în vedere condiţiile geografice, socio-economice, istorice, culturale, problemele de mediu etc. Evident, dacă populaţia unui stat este inferioară unuia dintre aceste praguri, regiunile de nivel superior sunt însuşi statul. La nivel local au fost definite două niveluri ale unităţilor administrative locale (Local Administrative Units -LAU): ƒ LAU de nivel superior (LAU 1, fostul nivel NUTS 4) definit pentru majoritatea (dar nu toate) ţărilor ƒ LAU de nivel inferior (LAU 2, fostul nivel NUTS 5) constând în autorităţi locale sau unităţi echivalente. Tabel 1 – Numărul şi denumirea regiunilor NUTS şi entităţilor LAU în UE 27, (pentru NUTS: structuri nonadministrative în cursiv)

NUTS 1

NUTS 2

BE

Gewesten / Régions

3

Provincies / Provinces

BG

Rajoni

2

Rajoni za planirane

CZ

Území

Gemeenten / Communes

44 -

8 Kraje

14 Okresy

77 Obce

6249

1 Regioner

5 Landsdeler

11 Kommuner

99 Sogne

2148

Länder

EE

-

1 -

IE

-

1 Regions

16

Regierungsbezirke

39 Kreise Groups of Maakond Regional Au2 thority Regions 1

4 Periferies

13 Nomoi

Comu-nidades 7 y ciudades Autonomas Régions + 9 DOM

Provincias + 19 islas + Ceuta, Melilla Départements 26 + DOM 21 Provincie

429

Verwaltungsgemeinschaften

5 Maakond 8 Counties, Cities 51

Demoi, Koinotites

264 Naseleni mesta

589

1 Oblasti

DE

ES

LAU 2

28 Obshtini

-

Groups of development regions Agrupacion de comunidades Autonomas

Arrondisse11 menten / Arrondissements

LAU 1

6 Oblasti

DK

GR

NUTS 3

1457 Gemeinden 15 Vald, linn Electoral Districts Demotiko diame1034 risma, Koinotiko diamerisma 34

59 100

Cantons de rattachement

FR

Z.E.A.T + DOM

IT

Gruppi di regioni

5 Regioni

CY

-

1 -

1 -

1 Eparchies

LV

-

1 -

1 Reģioni

6

12379 227 3441 6130

Muni-cipios

8111

3787 Communes

36683

107 -

Rajoni, republikas pilsētas

5329

Comuni Dimoi, koinotites Pilsētas, novadi, 33 pagasti 6

8101 613 527

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

NUTS 1 LT

NUTS 2

NUTS 3

-

1 -

1 Apskritys

LU

-

1 -

1 -

HU

Statisztikai nagyrégiók

Tervezési-sta3 tisztikai régiók

Megyék + 7 Budapest

MT

-

1 -

1 Gzejjer

NL

Landsdelen

4

AT

Gruppen von Bundesländern

3 Bundesländer

PL

Regiony

6 Województwa

PT

Continente + Regioes autonomas

Comissaoes de Coorde3 naçao regional + Regioes autonomas

7

RO

Macro-regiuni

4 Regiuni

8

SI

-

1

SK

-

1 Oblasti

FI SE

Manner-Suomi, Ahvenananmaa / Fasta Finland, Åland Grupper av riksområden

2

Provincies

Kohezijske regije

Suuralueet / Stor-områden

3 Rikso-mråden

UK

Government OHce Regions; Country

Counties (some grouped); Inner and 12 Outer London; Groups of unitary authorities

EU27

NUTS 1

97 NUTS 2

LAU 1 10 Savival-dybės 1 Cantons Statisztikai kistér20 ségek 2 Distretti

13

LAU 2 60 Seniūnijos

518

13 Communes

116

168 Települések

3152 68

6 Kunsilli

12 COROP regio’s

40 -

Geme-enten

443

Gruppen von 9 politischen Bezirken

35 -

Gemeinden

2357

16 Podregiony

Grupos de Concelhos

Judeţe + Bucureşti Statistične 2 regije 4 Kraje 5

Maakunnat / Landskap

8 Län Upper tier authorities or groups of lower 37 tier authorities (unitary authorities or districts) 271 NUTS 3

Powiaty i miasta 66 na prawach powiatu 30

Concelhos Munícipios

379 Gminy

2478

308 Freguesias

4260

Comune + Municipii + Oraşe

42 12 Upravne enote 8 Okresy Seutu-kunnat 20 / Ekono-miska regioner

58 Občine 79 Obce 77

21 Lower tier authorities (districts) or individual unitary authorities; In- 133 dividual unitary authorities or LECs (or parts thereof); Districts 1 303 LAU 1

443

3174 210 2928

Kunnat / Kommuner

416

Kommuner

290

Wards (or parts thereof)

8 397 LAU 2

10664

121 601

BE: Belgium, BG: Bulgaria, CZ: Czech Republic, DK: Denmark, DE: Germany, EE: Estonia, IE: Ireland, GR: Greece, ES: Spain, FR: France, IT: Italy, CY: Cyprus, LV: Latvia, LT: Lithuania, LU: Luxembourg, HU: Hungary, MT: Malta, NL: Netherlands, AT: Austria, PL: Poland, PT: Portugal, RO: Romania, SI: Slovenia, SK: Slovakia, FI: Finland, SE: Sweden, UK: United Kingdom. Sursa: EUROSTAT http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/nuts_nomenclature/ correspondence_tables/national_structures_eu

Numărul acestor niveluri teritorial-statistice ne arată o dată în plus diversitatea structurilor administrative în Uniunea Europeană, dar şi diferitele disparităţi existente privind diverse caracteristici ale acestor structuri, cum ar fi suprafaţa (vezi figura anterioară privind

14

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

Regiunile NUTS 2) sau tipologia urban-rural (prezentată în figura de mai jos), toate de o mare importanţă privind evoluţia intercomunalităţii. Figura 3 – Tipologia urban-rural a regiunilor NUTS 3

Sursa: EUROSTAT

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

15

Cu toată această diversitate însă, aproape toate ţările au traversat procese de descentralizare în ultimii 40 de ani, ceea ce a dus la transferarea unor responsabilităţi şi mijloace către structuri locale alese prin sufragiu universal, structuri cu o anumită independenţă de decizie. Reformele iniţiate în anii ’70 –’80 de mai-vechile ţări europene ca Spania (Constituţia din 1978), Franţa (legile din 1982-83), Belgia şi Luxemburg (1988), Italia (1990) au fost urmate de măsuri de descentralizare şi în decada următoare, făcând posibilă elaborarea dispoziţiilor comune pentru autonomie locală concretizate prin Carta Europeană a Autonomiei Locale adoptată în 1985 şi pusă în practică în 1988. Atât prin principiile pe care le afirmă, cât şi prin mijloacele pe care le preconizează, ea constituie un exemplu de aplicare a principiului subsidiarităţii în organizarea unei societăţi. Carta a devenit curând un element de referinţă mai ales pentru ţările Europei Centrale şi de Est aflate în plin proces de reformă şi descentralizare, proces încurajat de dorinţa de a consolida instituţiile locale, dar şi de perspectiva integrării europene. În paralel, extinderea Uniunii Europene la 27 de membri (în 2004, cu zece noi state membre, cele mai multe din Europa Centrală şi de Est, urmată de accesiunea Bulgariei şi României, în 2007), a reprezentat şi încă mai reprezintă o provocare fără precedent pentru competitivitatea şi coeziunea internă a Uniunii Europene. Extinderea a condus la creşterea diferenţelor de dezvoltare economică între vechile şi noile statele membre, al căror nivel de dezvoltare e mult mai scăzut. Odată cu intrarea în Uniunea Europeană a noilor membri, una din patru regiuni de nivel NUTS 2 ale Uniunii Europene are PIB/locuitor mai mic decât 75% din media comunitară. Obiectivul principal al politicii coeziunii este reducerea inegalităţilor economice şi sociale în ceea ce priveşte nivelurile de dezvoltare ale regiunilor europene. Marea majoritate a părţilor interesate consideră cooperarea teritorială ca fiind o parte esenţială a politicii de coeziune şi apreciază faptul că aceasta a devenit un obiectiv unanim recunoscut. Cooperarea teritorială este unul dintre cele mai bune exemple ale valorii adăugate a acestei politici, motiv pentru care este consolidată permanent. La nivelul Uniunii Europene astăzi, aproape 80% din numărul administraţiilor publice locale sunt concentrate în doar 5 ţări. Una dintre acestea, Franţa, numără 36.683 autorităţi locale, ceea ce reprezintă 40% din numărul total al acestora în Uniunea Europeană. Media populaţiei unei administraţii publice locale în Uniunea Europeană era în 2008 de 5.400 locuitori, iar media suprafeţei administrate de autorităţi locale era în 2007 de aproximativ 50 km2. În şase state ale Uniunii Europene numărul mediu de locuitori per administraţie locală este de peste 30.000: în medie 135.700 locuitori în Marea Britanie, 60.500 în Lituania, 44.900 în Irlanda, 36.000 în Portugalia, 32.200 în Olanda şi 30.700 în Suedia. În nouă dintre statele membre, numărul mediu al locuitorilor per administraţie locală este sub 5.000: Spania, Letonia, Luxemburg, Austria, Ungaria, Slovacia, Cipru, Franţa şi Republica Cehă. În România, numărul mediu de locuitori per unitate administrativ teritorială (comune, oraşe, municipii) este de aproximativ 6.7604, dar pentru comune (2855 de comune) numărul mediu de locuitori este de 3.3795. 4

5

Analiză a Ministerului Administraţiei şi Internelor, prezentată în expunerea de motive a proiectului legislativ “Lege privind normativele de personal pentru unităţile administrativ-teritoriale şi instituţiile publice din subordinea acestora”, 2009. Idem.

16

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

Figura 4 – Numărul mediu de locuitori per administraţie locală în ţările Uniunii Europene, 2008 (mii loc.)

Sursa: Sub-national public finance in the European Union, Dexia, December 2008.

Aşadar, administraţiile publice locale din Uniunea Europeană sunt departe de a prezenta caracteristici omogene; mai mult, ele prezintă caracteristici diferite chiar şi în aceeaşi ţară. De exemplu, în 16 dintre ţările Uniunii Europene, administraţiile locale sunt de diferite tipuri conform unui anumit statut conferit de aspecte demografice, administrative, economice sau culturale, în alte 10 ţări, anumite administraţii locale aparţin atât nivelului local, cât şi unui nivel administrativ superior, iar uneori oraşele mari au o organizare specifică corespunzătoare statutului de capitală a unei zone. Ţările cu oraşe mari au prevăzut, de

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

17

regulă, subdiviziuni administrative ale acestora care uneori se constituie în entităţi legale separate. Pe de altă parte, vom întâlni în unele ţări colectivităţi sau circumscripţii care nu sunt unităţi administrativ-teritoriale şi ca atare nu întrunesc elementele constitutive ale unei structuri administrative locale. Din punct de vedere al denumirii comunităţilor locale vom observa o oarecare constantă în Uniunea Europeană în a considera la nivel de bază comuna (oraşul), pentru a se diferenţia doar din punct de vedere al mărimii sau importanţei acesteia aşa cum am arătat mai sus. Pe de altă parte însă, se întâlnesc şi structuri sau comunităţi cu aceleaşi denumiri dar cu un statut sau regim juridic diferit de la un stat la altul (de exemplu, parohiile din Anglia – structuri inframunicipale cu scopul de a realiza anumite servicii publice de interes local precum iluminat, reparaţii trotuare, cimitire etc., şi cele din Portugalia ce sunt circumscripţii religioase, de dimensiuni mici, care pot avea înfiinţate organe proprii, cu o competenţă asemănătoare comunelor). În căutarea unor dimensiuni adecvate de administrare şi de furnizare eficientă a serviciilor, autorităţile locale din Europa sunt într-o continuă transformare reflectată de amalgamări (ca în Danemarca în 2007 sau Letonia în 2009) sau explorarea unor soluţii alternative cum ar fi organisme de cooperare intercomunală, inframunicipală etc. (cel mai elocvent exemplu fiind Franţa, dar şi alte ţări analizate în studiul de faţă). Generalizarea formelor de cooperare între aceste colectivităţi locale, dar şi instituirea unor modalităţi eficiente de participare a cetăţenilor în furnizarea serviciilor locale, dovedesc sporirea competenţelor comunităţilor locale şi căutarea unor modalităţi şi forme de a-şi soluţiona singure nevoile şi interesele prin intermediul serviciilor publice fără a apela la structurile intermediare sau la intervenţia statului.

3.2. furnizarea serviciilor publice locale în Uniunea Europeană Cum orice alternativă de furnizare a serviciilor publice locale are scopul de a asigura eficienţa economică şi socială a acestora, metodele de furnizare constituie un alt element important ce influenţează fenomenul intercomunalităţii în Europa. Fireşte, modul de furnizare a serviciilor publice locale este strâns legat de gradul de autonomie a structurilor administraţiei locale – cu cât puterea de decizie asociată cu venituri proprii este mai mare la nivel local, cu atât puterea de a răspunde necesităţilor cetăţenilor este mai mare. Însă calitatea serviciilor fiind strâns legată de resursele disponibile de diferite tipuri – financiare, umane, informaţionale, tehnologice – nu de puţine ori inadecvarea acestor resurse la nevoile populaţiei fac ca eforturile să fie mai eficiente la o scară mai mare. Deşi există anumite servicii publice aproape unanim alocate nivelului local, diferenţele cultural-tradiţionale şi implicit cele ale organizării administrativ-teritoriale fac să existe o diversitate importantă a distribuţiei competenţelor privind serviciile publice în Uniunea Europeană, fapt ce duce la dificultăţi în definirea unor caracteristici comune privind cooperarea şi asocierea între administraţii locale. Există anumite diferenţe notabile între ţările sudice (mediteraneene), unde nivelul central a menţinut atât tipul prefecturilor, dar şi instituţii deconcentrate care furnizează anumite servicii în mod direct şi supervizează furnizarea altor servicii de către autorităţile locale, şi ţările nordice, unde nivelul central al administraţiei

18

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

nu şi-a alocat prea multe responsabilităţi, ci se bazează pe administraţiile locale în furnizarea celor mai multe servicii. Unul din rezultatele practice ale acestor tradiţii este acela că, în general, ţările nordice au adoptat măsuri mai drastice de reorganizare a administraţiei publice locale şi astfel acestea sunt destul de mari şi de puternice să gestioneze serviciile publice majore. În ţările sudice în schimb, prezenţa importantă a sistemului administraţiei centrale în furnizarea serviciilor a făcut ca administraţii locale de mici dimensiuni să supravieţuiască în condiţiile unei dependenţe majore de agenţii ale nivelului central. În ţările Europei Centrale şi de Est s-a stabilit deja din anii 1990 un nivel local de administraţie cu un important grad de autonomie privind infrastructura, serviciile de utilităţi publice, locuire etc. Cu toate acestea, au existat întârzieri şi ezitări privind descentralizarea serviciilor sociale, de educaţie, sănătate şi, uneori, chiar şi cele privind drumurile regionale. Paradoxal, reformele făcute în perioada postcomunistă în ţări ca Ungaria şi România au creat o administraţie cu o structură de tip sudic cu disparităţi importante privind mărimea şi resursele, dar cu responsabilităţi şi autosusţinere financiară de tip nordic. În România, ca şi în Bulgaria, Ungaria, Republica Cehă şi în majoritatea ţărilor din regiune, atribuţiile unei administraţii locale cu 500 locuitori sunt aceleaşi cu ale uneia de 200 000 de locuitori, ceea ce a dus la serioase neajunsuri în furnizarea serviciilor alocate. Anumite competenţe privind serviciile publice au fost alocate administraţiei publice locale în majoritatea statelor Uniunii Europene, astfel: ¾ Planificarea teritorială şi direcţionarea dezvoltării: în toate cazurile nivelul local este responsabil cu planificarea folosinţei terenurilor, decizii privind autorizarea construcţiilor, conversii funcţionale ale clădirilor şi terenurilor etc.; fireşte, aceste planuri locale trebuie să fie corelate cu planuri regionale ce stabilesc strategii de amplasare a zonelor majore industriale, rutelor de transport, rezerve naturale de terenuri etc., acestea fiind de obicei în responsabilitatea nivelului superior al administraţiei (departamente, regiuni, judeţe etc.). ¾ Colectarea deşeurilor: ca responsabilitate a administraţiei locale, colectarea şi depozitarea deşeurilor s-a dovedit a fi unul din serviciile publice cel mai des furnizate prin asocieri dat fiind costurile mari ale rampelor de gunoi şi nevoii de reglementare la o scară mai mare. ¾ Transportul public: invariabil, acest serviciu este în responsabilitatea autorităţilor locale, dar natura sa şi modul de partajare a sarcinilor între diferite niveluri ale administraţiilor pot varia de la ţară la ţară. De regulă, autorităţile locale subvenţionează acest serviciu, controlează traficul şi organizează servicii speciale (de ex. transportul elevilor). Din ce în ce mai des, companiile care operează serviciul sunt companii private, dar pot fi încă în proprietatea autorităţilor locale. ¾ Parcuri, spaţii publice, cimitire: acestea sunt în toate cazurile în responsabilitatea autorităţilor locale, deşi niveluri superioare ale administraţiei pot fi responsabile de anumite spaţii cu importanţă deosebită ca rezervaţii naturale, trasee turistice sau chiar crematorii regionale. ¾ Controlul sănătăţii publice: serviciile de prevenire şi control cum ar fi inspecţia alimentară şi controlul epidemiologic constituie servicii în responsabilitatea autorită-

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

19

ţilor locale în cele mai multe state ale Uniunii Europene, dar în statele noi membre, aceste servicii sunt furnizate de către administraţia centrală. ¾ Serviciile sociale: administraţia locală este invariabil responsabilă cu servicii sociale ca îngrijire la domiciliu pentru persoane vârstnice, protecţia copilului, ajutoare pentru persoane cu handicap etc.; aceste servicii pot fi furnizate local, dar din ce în ce mai mult este căutată cooperarea cu sectorul privat şi mai ales cu cel neguvernamental şi de voluntariat. În cazul altor servicii, alocarea responsabilităţilor între diverse niveluri ale administraţiei prezintă diferenţe importante de la ţară la ţară: ¾ Alimentarea cu apă şi canalizarea: deseori în responsabilitatea autorităţilor locale, aceste servicii au fost supuse diverselor căutări de eficientizare cu caracteristici particulare ce ţin de elemente geografice, monopolul natural, nevoia de reducere a costurilor reţelelor şi transportului, precum şi cea de echitate socială. În Marea Britanie, alimentarea cu apă şi canalizarea, alimentarea cu gaz şi electricitate au fost privatizate, dar sunt reglementate de nivelul central. În alte ţări, aceste servicii sunt în responsabilitatea nivelului local, deşi de obicei sunt operate de către companii private ce acţionează la nivel regional sau chiar naţional. Modul de partajare a acţiunilor acestor companii variază foarte mult de la ţară la ţară. ¾ Educaţie: în Marea Britanie, Danemarca, Ungaria, Polonia, Suedia şi Ucraina, autorităţile locale exercită responsabilităţi complete privind educaţia primară şi secundară, inclusiv angajarea şi retribuirea personalului, respectând politici naţionale privind curricula şi standardele de calitate. Anumite responsabilităţi pot fi preluate de către nivelul superior (regional) cu precădere cele referitoare la învăţământul secundar sau anumite şcoli speciale. În câteva ţări ca Austria, Republica Cehă, Franţa şi Germania, administraţia locală este responsabilă de construirea, echiparea şi întreţinerea clădirilor şcolare, dar nu şi de angajarea şi retribuirea profesorilor. În anumite ţări, consiliile şcolilor (în care sunt reprezentaţi părinţii, dar şi autorităţile locale) pot avea responsabilităţi importante privind bugetul, clădirea, dar şi anumite elemente privind curricula sau chiar angajarea personalului didactic, lucru ce poate dilua responsabilitatea autorităţii locale sau centrale, după caz. ¾ Sănătate: responsabilităţile privind serviciile medicale sunt foarte diverse în Europa, ele cuprinzând atât managementul unităţilor sanitare, dar şi aspecte privind proprietatea acestor unităţi. În Marea Britanie serviciile medicale sunt responsabilitatea nivelului central, dar sunt furnizate prin relaţii ierarhice complexe între autorităţi regionale şi agenţii cvasiautonome. În Scandinavia, aceste servicii sunt în responsabilitatea nivelului local, deşi spitalele aparţin nivelului superior. În majoritatea ţărilor costurile serviciilor medicale sunt acoperite prin contribuţii obligatorii de asigurări medicale, iar unităţile medicale sunt primare şi uneori şi spitalele sunt întreţinute şi echipate de către administraţia locală. În Franţa, spitalele sunt unităţi autonome, dar primarul prezidează consiliul de administraţie. În Italia, serviciile medicale sunt conduse de unităţi regionale speciale ce sunt entităţi intermunicipale.

20

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

¾ Asigurări sociale: nivelul central furnizează scheme de asigurări sociale în toate ţările privind pensiile, anumite beneficii pentru persoane cu dizabilităţi, precum şi ajutoare de şomaj. În Marea Britanie, Republica Cehă şi Ungaria oferă şi anumite ajutoare pentru locuire (echivalentul în România ar fi ajutoarele pentru locuinţe). Dar administraţiile locale sunt din ce în ce mai mult implicate în compensări pentru persoane sărace, persoane în vârstă fără pensii sau familii monoparentale, sau compensări pentru anumite dezastre naturale, cu un important grad de diversitate de la ţară la ţară. ¾ Drumuri: cu excepţia Portugaliei, în toate ţările, drumurile locale şi regionale sunt întreţinute de către administraţiile locale sau regionale. În Marea Britanie, autorităţile sunt responsabile şi de drumurile de trafic greu naţionale, deşi în privinţa autostrăzilor acţionează numai ca agenţi delegaţi. ¾ Protecţia împotriva incendiilor: Acest serviciu este în responsabilitatea autorităţilor locale în Austria, Belgia, Marea Britanie, Danemarca, Germania, Olanda, Portugalia, Spania şi Suedia, în responsabilitatea nivelului central în Grecia şi Italia şi cu o procedură complexă de partajare între nivelul central şi local în Franţa. ¾ Poliţie: în Austria, Belgia, Republica Cehă, Franţa, Germania, Ungaria, Italia, Slovacia şi Spania există poliţie locală responsabilă cu traficul şi respectarea legii ce operează în paralel cu nivelul central. În Marea Britanie nu există acest serviciu la nivel naţional, ci doar la nivel judeţean, acest serviciu fiind supervizat de magistraţi. ¾ Locuinţe sociale: în majoritatea ţărilor, autorităţile locale au un anumit grad de responsabilitate în acest domeniu; în Franţa, Germania şi ţările scandinave, acest serviciu este furnizat prin parteneriate şi/sau subvenţii către asociaţii, practică ce câştigă teren şi în Marea Britanie. ¾ Alte responsabilităţi: în majoritatea ţărilor, serviciile de evidenţa populaţiei şi organizarea alegerilor sunt responsabilităţi ale administraţiilor locale; în Marea Britanie, Franţa şi Suedia, autorităţile locale sunt responsabile şi de serviciile de protecţia consumatorilor.

3.3. Concluzii - Raţiuni pentru intercomunalitate în Europa Ultimele decenii au produs schimbări majore în mediul economic şi social care determină acţiunile şi activităţile desfăşurate la nivelul administraţiilor locale din ţările europene. Sunt câţiva factori esenţiali care au determinat aceste schimbări : ¾ Dezvoltarea economică şi tehnologică, creşterea nivelului de trai al naţiunilor europene în deceniile postbelice au condus la o amplificare fără precedent a nevoii de servicii publice şi de aici la amplificarea dimensiunii/scării la care trebuie furnizate acestea. Acest proces a pus problema modului de organizare a furnizării serviciilor publice, astfel încât să se asigure simultan eficienţa economică, accesibilitatea şi eficacitatea în furnizare. Această problemă a fost accentuată de faptul că dezvoltarea tehnologică în domeniul multor servicii publice a impus costuri de capital

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

21

(investiţionale) uriaşe care deveneau eficiente (puteau fi recuperate) numai la o anumită dimensiune a producţiei şi implicit a numărului de consumatori (vezi generalizarea furnizării de electricitate, apă potabilă-canalizare, reţele de transport, facilităţi sportive şi de petrecere a timpului liber); ¾ Aceeaşi perioadă de dezvoltare postbelică a condus la o creştere fără precedent a impactului proceselor economice şi sociale – ceea ce în mod curent numit globalizare – inclusiv în ceea ce priveşte furnizarea de servicii publice. Diferite ţări şi economii concurează nu numai în termeni de produse, tehnologii şi servicii private, ci şi în termeni de furnizare a unor servicii publice de calitate, care pot potenţa dezvoltarea economică şi influenţa în mod decisiv bunăstarea populaţiei; ¾ Nu în ultimul rând, crearea pieţei unice europene şi mai ales după 1990 extinderea extraordinară a politicilor publice fundamentate şi implementate la nivelul Uniunii au condus la o presiune crescândă asupra modului de furnizare a serviciilor publice sub două aspecte: standarde unice de calitate la nivel european; şi, creşterea extraordinară a competiţiei între furnizori sau a competiţiei pentru resurse: administraţiile publice locale din orice stat membru al Uniunii Europene s-au văzut confruntate efectiv cu fenomenul concurenţei paneuropene în ceea ce priveşte accesul la resurse de orice fel pentru a putea furniza, pe scară largă şi în conformitate cu noile preferinţe şi necesităţi ale consumatorilor servicii publice de bază. Acestor constrângeri noi, administraţiile naţionale şi guvernele europene au încercat să le răspundă prin patru strategii distincte6, cu rezultate foarte diferite şi care au fost implementate fie separat, fie complementar în funcţie de modelele naţionale administrative şi de tradiţiile fiecărui stat. Cele patru strategii de a răspunde noilor provocări generate de dezvoltarea economică şi tehnologică, de globalizare, de explozia urbanizării, de creşterea spectaculoasă a nivelului de trai, de crearea pieţei unice europene şi de dezvoltarea politicilor la nivelul Uniunii Europene sunt în principiu următoarele: ¾ Amalgamarea/consolidarea unităţilor administrativ-teritoriale, astfel încât acestea să poată răspunde mai eficient noilor provocări generate de modul, scara şi mai ales resursele necesare dezvoltării serviciilor publice în noile condiţii. Ea a fost un succes în ţările nordice, Olanda, Germania sau Marea Britanie, dar un eşec aproape total în ţările din sudul Europei (Franţa, Spania, Italia); ¾ Limitarea ariei operaţionale şi a autonomiei administraţiei locale municipale (nivelul cel mai de jos sau nivelul LAU 2) şi redistribuirea competenţelor şi responsabilităţilor acesteia către nivelurile intermediare de administraţie (district/departament şi/sau regiune – nivel NUTS 3 sau 2) – dezvoltarea nivelurilor administrative intermediare (meso-government) între nivelul central şi cel local cu roluri în special de coordonare şi planificare, dar şi de furnizare a serviciilor publice la o scară semnificativ mai mare. Această strategie a fost urmată în Franţa (creşterea rolului

6

R. Hulst & A. van Montfort “Inter-Municipal Cooperation: A Widespread Phenomenon” pag. 4-7 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007.

22

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

departamentelor), Olanda, Spania (unde regiunile au obţinut un rol tot mai mare în a asista administraţiile locale); 1) Externalizarea furnizării unor servicii publice către companii de mari dimensiuni, private sau publice: s-a întâlnit cel mai frecvent în furnizarea gazului, apei potabile/ canalizării, electricităţii. După 1980, sub influenţa teoretică a principiilor Noului Management Public, producerea privată a serviciilor publice s-a dezvoltat şi răspândit constant peste tot în Europa. Această abordare s-a referit în exclusivitate la furnizarea serviciilor publice şi nu şi la problema coordonării şi planificării politicilor publice la nivel local/regional; 2) Dezvoltarea cooperării intermunicipale (comunitare) pentru furnizarea în comun a serviciilor publice sau pentru realizarea coordonării şi planificării mult mai eficace a politicilor publice. Furnizarea în comun a serviciilor publice a devenit o cale de a depăşi obstacolele legate de dimensiunea (scara) minimă necesară din punctul de vedere al eficienţei economice în producerea şi furnizarea serviciilor publice şi de a îndeplini aşteptările tot mai mari ale cetăţenilor/consumatorilor. 3) Din documentele studiate referitoare la ţările Uniunii Europene rezultă că raţiunile pentru care autorităţile locale au ales instrumentul cooperării intercomunitare sunt aproximativ aceleaşi. Motivul principal identificat în toate ţările este dorinţa de a realiza un management eficace al resurselor locale. Acest lucru a condus la furnizarea anumitor servicii prin abordarea unor diverse forme de parteneriate instituţionalizate la nivel naţional (Marea Britanie) sau chiar colaborare pentru rezolvarea unor probleme izolate (Republica Cehă). De asemenea, printre motivele care au condus la forme de cooperare intercomunitară se regăsesc şi factorii de natură administrativă şi financiară (de exemplu, atragerea de bani din fondurile nerambursabile ale Uniunii Europene). Aceste forme de cooperare permit economii de scară prin reducerea costului mediu pe utilizator (costurile cresc într-o măsură mai mică odată cu creşterea numărului de beneficiari/utilizatori, realizându-se randamente pozitive), în special în domeniul infrastructurilor mari. Bineînţeles, cooperarea intercomunitară este creată şi ca mod de a răspunde unei fragmentări excesive a administraţiei locale (aspect legat, de fapt, de economia de scară), cum este cazul în Franţa (dar şi România). Un alt motiv este şi cel al creşterii capacităţii administraţiei prin utilizarea unui sistem comun de măsurare a calităţii serviciilor, precum şi posibilitatea crescută de angajare de personal calificat, sau chiar şi cel de natură politică, cooperarea permiţând comunităţilor să răspundă unei cereri crescute de noi servicii fără să afecteze substanţial resursele financiare. Decizia de asociere poate fi influenţată şi de alţi factori, cum ar fi anumiţi factori geografici ce pot determina o anumită formă de cooperare (cum sunt, de exemplu, comunităţile din zonele montane în Italia). Unele state prezintă şi alţi factori, mai inovativi, ca de exemplu Italia, unde se menţionează e-guvernarea ca un factor important pentru cooperarea intercomunitară, un obiectiv pentru crearea asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară fiind crearea de reţele interinstituţionale care să faciliteze schimbul de informaţii şi pentru dezvoltarea serviciilor publice. Franţa menţionează şi motive economice, şi anume nivelul taxelor locale, prin cooperare intercomunitară realizându-se armonizarea taxelor locale şi evitarea competiţiei nocive între comunităţi.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

23

Aşadar, pe parcursul ultimelor decenii, administraţiile locale au primit noi roluri în promovarea dezvoltării durabile şi în producerea unei calităţi mai ridicate a serviciilor la un cost mai scăzut, sub presiunea cererilor crescute ale populaţiei, globalizării, integrării europene şi creşterii economiilor de scară. Obstacolele pe care administraţia publică locală le întâmpină în aceste eforturi sunt generate de alocarea unor responsabilităţilor fără surse de finanţare, slaba implicare a societăţii civile şi structuri administrative prea fragmentate. În acest context, diversele forme de parteneriat sau cooperare între administraţia centrală şi locală, societate civilă, comunitate şi sector privat se pot constitui în instrumente viabile de mobilizare a resurselor şi de promovare a eficienţei şi eficacităţii în furnizarea serviciilor publice.

4. REGIMUL JURIDIC AL ASOCIERII ÎN MAREA bRITANIE, OLANdA, spANIA, REpUbLICA CEhĂ, pOLONIA, fRANŢA Formele de cooperare intermunicipală sunt evidenţiate în mod diferit în legislaţia statelor studiate, elementele distinctive privind în principal următoarele aspecte: ¾ Modelul utilizat de legiuitor pentru cooperarea intermunicipală: ƒ reglementări în cea mai mare parte de drept public, cu un nivel ridicat de integrare pentru entităţile intermunicipale şi competenţe bine determinate (Franţa, Spania); ƒ modelul flexibil, bazat de asocierea voluntară a autorităţilor locale conform prevederilor de drept privat (Cehia, Marea Britanie); ƒ Modelul mixt, reprezentând o combinaţie de reglementări de drept public şi privat pentru formele de asociere intermunicipală; ¾ Scopul cooperării, respectiv numărul de obiective al unei anumite forme de cooperare; ¾ Posibilele surse de venit; ¾ Nivelul administrativ al entităţii care poate face parte dintr-o formă de cooperare intermunicipală, precum şi posibilitatea de a include în asociere actori nonpublici.

4.1. Marea britanie 4.1.1. Legislaţie aplicabilă Actele normative relevante pentru prezentul studiu sunt: ¾ Actul Administraţiei Locale din anul 1972; ¾ Actul Administraţiei Locale din anul 2000, cu modificările şi completările ulterioare; ¾ Actul Comunităţilor Durabile 2007; ¾ Declaraţia de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere din Octombrie 2006; ¾ Actul Administraţiei Locale, Dezvoltării Economice şi Construcţiilor 2010.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

25

4.1.2. Administraţia publică Potrivit prevederilor art. 1 din Actul Administraţiei Locale 2000, autoritate locală înseamnă: 1. În ce priveşte Anglia: a) Consiliu de comitat; b) Consiliu de district; c) Consiliu de diviziune a Londrei; d) Consiliul Comun al Londrei în capacitatea sa de autoritate locală; e) Consiliul Insulelor Scilly; 2. În ceea ce priveşte Ţara Galilor, un consiliu de comitat sau un consiliu orăşenesc. Din anul 2000 au fost realizate Parteneriate Strategice Locale (Local Strategic Partnerships – LSP) care reunesc reprezentanţi ai sectorului public, mediului de afaceri, voluntari pentru rezolvarea problemelor locale, alocarea de fonduri, stabilirea de strategii şi iniţiative. Acestea sunt denumite Parteneriate de Planificare Comunitară în Scoţia şi Comitete de Servicii Locale în Ţara Galilor. Consiliul local este în general cel care are rolul de promotor al unui Parteneriat Strategic Local. Urmare a intrării în vigoare a Actul Comunităţilor Durabile 2007, direcţiile de dezvoltare ale comunităţii locale au fost prevăzute într-o Strategie de Comunitate Durabilă. Începând cu 2004 au fost introduse Acordurile Locale (Local Area Agreement – LAA), reprezentând acorduri pe o perioadă de 3 ani între administraţia centrală şi administraţia locală realizate prin intermediul Parteneriatelor Strategice Locale. Potrivit Declaraţiei de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere, Acordurile Locale conţin aproximativ 35 de priorităţi de îmbunătăţire pentru o zonă. Partenerii locali şi administraţia locală au responsabilitatea de a atinge ţintele agreate. În declaraţia sa din 13 Octombrie 2010, Secretarul de Stat pentru Comunităţi şi Administraţie Locală a anunţat desfiinţarea celor 152 de Acorduri Locale existente. În conformitate cu programul coaliţiei de guvernare, descentralizarea administraţiei publice (“localism”) reprezintă un punct important pe agenda Departamentului Comunităţi şi Administraţie Locală. În luna noiembrie 2010 se preconizează prezentarea Proiectului de lege privind Descentralizarea şi Localism-ul. Proiectul de lege va delega competenţe către consilii şi va da comunităţilor locale controlul asupra deciziilor privind locuinţele şi planificarea. Administraţia locală va dispune de un sistem de planificare mai eficient şi mai aproape de nevoile locale, nemaifiind supusă controlului de la nivel central şi regional. Ca urmare a proiectului de lege vor surveni, printre altele, următoarele modificări în ce priveşte administraţia locală: ¾ vor fi abrogate Strategiile Spaţiale Regionale; ¾ consiliile locale vor avea putere de decizie în ce priveşte politica de locuinţe şi planificare; ¾ comunităţile vor avea dreptul să liciteze pentru serviciile locale care în prezent sunt furnizate centralizat;

26

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

¾ consiliile locale vor avea competenţe generale; ¾ cetăţenii vor putea iniţia referendumuri locale pentru orice probleme locale şi puterea de veto asupra creşterilor excesive de impozite; ¾ o autonomie financiară mai mare a administraţiei locale şi a grupurilor comunitare; ¾ vor fi create Parteneriate Antreprenoriale Locale („Local Enterprise Partnerships – LEP”) care vor înlocui Agenţiile de Dezvoltare Regională. LEP reprezintă entităţi comune formate de administraţia locală cu sectorul privat, propuse de autorităţile locale pentru promovarea dezvoltării economice la nivel local. Noile reglementări legislative se vor aplica în Anglia şi Ţara Galilor.

4.1.3. Forme de asociere În Declaraţia de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere din Octombrie 2006 se menţionează că autorităţile locale sunt încurajate să se implice nu numai în furnizarea mai multor servicii (care sunt delegate de la nivel central), ci şi în rezolvarea problemelor dincolo de limitele teritoriale, în special în ce priveşte dezvoltarea economică şi protejarea mediului înconjurător. Realitatea economică a oraşelor şi zonelor rurale se extinde adesea peste limitele teritoriale ale autorităţilor locale individuale, iar colaborarea transteritorială poate conduce la realizarea potenţialului lor economic. Potrivit prevederilor secţiunii 101 din Actul Administraţiei Locale din anul 1972, o autoritate locală poate realiza un acord cu o altă autoritate ca aceasta din urmă să-i îndeplinească funcţiile. Cu toate acestea, la data Declaraţiei de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere, autorităţile locale nu puteau adopta forme noi şi inovative de guvernare şi responsabilizare în zonele cu administraţie pe două niveluri (comitat şi district). Declaraţia de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere conţine clauze ce precizează rolul Acordurilor Locale. De asemenea, Declaraţia de politică pentru Comunităţi Puternice şi Prospere introducea Acordurile Contractuale Pluri-Zonale („Multi-area agreeements – MAA”), acestea fiind proiectate ca versiuni ale Acordurilor Zonale Locale cu acoperire peste limitele teritoriale ale unei administraţii locale. Aceste MAA reunesc un grup de consilii şi alţi actori importanţi în mod flexibil pentru a rezolva problemele care se pot soluţiona cel mai bine în parteneriat la nivel subregional. MAA existente până în anul 2010 erau constituite ca acorduri voluntare, fără o bază statutară. Prin Actul Administraţiei Locale, Dezvoltării Economice şi Construcţiilor 2010 iniţiat de guvernarea anterioară au fost propuse „MAA cu responsabilităţi”, cu formă statutară. Departamentul Comunităţi şi Administraţie Locală a publicat o versiune intermediară a ghidului pentru „MAA cu responsabilităţi”, dar, urmare a alegerilor generale din 2010, a declarat că nu va mai publica ghidul final dezvoltat de fosta administraţie. Niciun parteneriat nu a luat forma de „MAA cu responsabilităţi” şi, având în vedere politica coaliţiei de guvernare privind Parteneriatele Antreprenoriale Locale, nu se preconizează crearea nici în viitor.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

27

Autorităţile locale parte la Acordurile Locale primeau la realizarea Acordului un grant de stimulare pentru îmbunătăţirea serviciilor. Un alt mod de finanţare pentru autorităţile locale membre era reprezentat de granturile pentru atingerea indicatorilor de performanţă. Este de aşteptat ca practica în domeniul intercomunalităţii în Marea Britanie să fie afectată de schimbările legislative profunde care urmează să aibă loc în viitorul apropiat cu privire la administraţia locală.

4.2. Olanda 4.2.1. Legislaţie aplicabilă Reglementările aplicabile administraţiei publice locale şi cooperării intermunicipale sunt următoarele: ¾ Constituţia din 1848; ¾ Actul Municipalităţilor 1851, cu modificările şi completările ulterioare din 1994; ¾ Actul Provinciilor 1850; ¾ Actul de Prevederi Comune 1950, cu modificări în 1985 şi 2006; ¾ Codul privind relaţiile interadministrative 2005.

4.2.2. Administraţia publică Sistemul administrativ olandez este organizat pe trei niveluri: ¾ Administraţia centrală; ¾ Provincii; ¾ Municipalităţi. Constituţia din 1848 prevede competenţa generală a provinciilor şi municipalităţilor în ce priveşte emiterea de acte normative şi furnizarea de servicii în interesul comunităţilor locale. Municipalităţile sunt responsabile să îndeplinească o gamă largă de sarcini, au un nivel mai mare de cheltuieli şi un personal mai numeros decât provinciile. Asociaţia Municipalităţilor Olandeze (VNG) este principalul reprezentant al intereselor municipalităţilor în consultările cu celelalte niveluri de administraţie, Parlament, instituţiile europene şi alte organisme publice. Provinciile au ca principale responsabilităţi protecţia mediului, zonele rurale, politica socială, locuinţele sociale, cultura, apa, siguranţa populaţiei, economia şi mobilitatea, dezvoltarea teritorială. În prezent există 12 provincii, care sunt asociate în cadrul Consiliului Interprovincial (IPO). În conformitate cu prevederile Codului privind relaţiile interadministrative agreat de Cabinet, VNG (în numele municipalităţilor) şi IPO (în numele provinciilor), aceste relaţii sunt structurate pe baza a trei principii:

28

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

¾ Actul Municipalităţilor şi Actul Provinciilor formează baza pentru relaţiile interadministrative; ¾ Organizarea administrativă trebuie să ofere oportunităţi pentru rezolvarea problemelor sociale în mod adecvat – abordare orientată spre probleme; ¾ Este necesară o distribuţie clară a responsabilităţilor, competenţelor şi sarcinilor. Fiecare dintre autorităţi este parte dintr-un întreg şi acţionează totodată ca o entitate independentă. Punctul de pornire al definirii relaţiilor interadministrative este principiul „descentralizat dacă este posibil, centralizat dacă este necesar”.

4.2.3. Forme de asociere Cooperarea intermunicipală se realizează în modalităţi reglementate de norme de drept public (Actul de Prevederi Comune 1950) sau prin forme de drept privat prevăzute de codul civil. Actul de Prevederi Comune 1950 menţiona ca obligatorie constituirea unui acord separat sau a unei organizaţii separate pentru fiecare serviciu, sarcină sau interes pe care municipalităţile doreau să-l ofere în comun, principalul motiv pentru interzicerea acordurilor de cooperare multiscop fiind prevenirea proliferării autorităţilor regionale multiscop autonome, care ar putea deveni un nou nivel administrativ. În perioada 1950 – 1985 au fost create 1500 de acorduri de cooperare cu scop unic pentru o gamă de mai mult de 30 de servicii. Prin modificarea din anul 1985 a Actului de Prevederi Comune se impunea divizarea provinciilor în zone de cooperare (regiuni coerente funcţional) şi municipalităţile erau obligate să-şi integreze relaţiile de cooperare într-o singură autoritate comună multi-scop. Această politică avea ca obiectiv raţionalizarea cooperării inter-municipale şi creşterea transparenţei şi responsabilizării. De asemenea, se avea în vedere furnizarea serviciilor la o scară optimă pentru acelaşi grup de municipalităţi. Dacă o municipalitate intenţiona să coopereze cu municipalităţi din afara zonei de cooperare, aceasta avea nevoie de aprobare de la nivelul provinciei. Urmare a presiunilor autorităţilor locale pentru eliminarea restricţiilor privind organizaţiile cu scop unic, în anul 2006 Actul de Prevederi Comune a fost modificat în sensul eliminării restricţiilor privind obiectul de activitate al acordurilor de cooperare. Pot fi identificate trei modele de bază privind cooperarea: ¾ Autoritate publică (openbaar lichaam) cu organizare de sine stătătoare compusă dintr-un organ de conducere, un comitet director şi un preşedinte. Pot fi create de asemenea şi comitete sau servicii consultative şi administrative. Autoritatea publică este singura formă de cooperare cu personalitate juridică. De regulă, sub această formă sunt constituite agenţiile de protecţia mediului intermunicipale, serviciile de sănătate publică şi agenţiile pentru protecţia forţei de muncă; ¾ Agenţie comună (gemeenschappelijk organ) – constituite pentru forme simple de cooperare. De regulă agenţia are un rol consultativ, de exemplu în domeniul protecţiei sociale şi locuinţelor sociale;

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

29

¾ Acord de tipul “municipalitate centrală” (centrumgemeente-constructie), care se realizează separat de, sau împreună cu una dintre formele menţionate anterior şi prin care se prevede că anumite puteri vor fi exercitate doar de una dintre municipalităţile membre. Membrii organului de conducere al unei Autorităţi Publice sau al unei Agenţii Comune sunt responsabili în faţa propriului consiliu sau comitet municipal care i-a numit. Acordul de cooperare trebuie să specifice atât scopul acţiunii comune, cât şi responsabilităţile pe care părţile doresc să le delege. Aria de cuprindere a acordului poate fi extinsă fără a fi necesar un amendament, conform procedurii ce poate fi cuprinsă în acord. Toate modalităţile de cooperare trebuie înregistrate în registre menţinute atât de autorităţile provinciale, cât şi de municipalităţile participante. De asemenea, trebuie realizată publicitatea privind acordurile de cooperare. Metodele de stimulare a cooperării intermunicipale de către administraţia centrală au fost de regulă următoarele: Descentralizarea sarcinilor către municipalităţi cu condiţia expresă de realizare a acestora cel puţin la o anumită scară minimă. Municipalităţile mici trebuie să coopereze pentru atingerea scării minime (metodă utilizată în domeniul sănătăţii publice); ¾ Stimulente financiare sub forma de granturi către municipalităţi condiţionate de cooperare. Această măsură s-a aplicat în domeniul protecţiei mediului la nivelul municipalităţilor; ¾ Transferarea responsabilităţilor către provincii cu condiţia ca acestea să le delege municipalităţilor dacă acestea din urmă agreează să le realizeze în comun (domeniul licenţelor de taxi). Regulamentele specifice obligă municipalităţile să coopereze în ce priveşte poliţia, stingerea incendiilor şi serviciile de ambulanţă. Municipalităţile care cooperează au conform Actului de Prevederi Comune posibilitatea ca pentru o perioadă de tranziţie să rămână doar membru nominal, fără a drepturi depline de la semnarea acordului. Această abordare este comună pentru atribuirea contractului de colectare a deşeurilor menajere unei municipalităţi vecine. Actul de Prevederi Comune nu exclude posibilitatea cooperării prin constituirea unei persoane juridice drept privat conform dreptului civil. Această formă de cooperare poate fi adoptată dacă sprijină în mod deosebit interesul public şi dacă este aprobată de autoritatea provincială sau de Coroană. Crearea unei persoane juridice de drept civil este opţiunea aleasă în cazul în care se colaborează cu organizaţiile civile, majoritatea situaţiilor regăsindu-se în domeniul serviciilor sociale, educaţie, dezvoltarea resurselor umane. Formele de cooperare de drept civil includ: fundaţii, asociaţii, societăţi cu răspundere limitată, companii de asigurare mutuală. Asocierea este finanţată prin contribuţiile membrilor, prin tarifele practicate pentru servicii (unde este cazul) şi prin stimulente primite de la administraţia centrală.

30

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

4.3. spania 4.3.1. Legislaţie aplicabilă Actele normative aplicabile sunt următoarele: ¾ Regulamentul Serviciilor Corporaţiilor Locale din 1955; ¾ Constituţia din 1978; ¾ Legea privind administraţia locală nr. 7 din 1985; ¾ Legea nr. 30/1992.

4.3.2. Administraţia publică Administraţia publică în Spania este organizată după cum urmează: ¾ Administraţia centrală; ¾ Comunităţile autonome (17 comunităţi autonome); ¾ Provincii/districte (comarcas); ¾ Municipalităţi. Potrivit legislaţiei provinciile trebuie să sprijine şi să coopereze cu administraţia publică locală în domeniile legal, economic şi tehnic. Serviciile mandatorii pe care trebuie să le ofere o municipalitate şi care fac obiectul cooperării intermunicipale sunt prevăzute în art. 26 din Legea privind administraţia locală. Aria de cuprindere a acestor servicii variază în funcţie de populaţia municipalităţii şi include: iluminatul public, administraţia cimitirelor, colectarea deşeurilor, administraţia drumurilor, inspecţia de sănătate publică, administrarea parcurilor publice, a bibliotecilor publice şi a pieţelor, alimentare cu apă şi epurare, servicii sociale, poliţie şi stingerea incendiilor, infrastructura sportivă, abatoare, transport urban şi protecţia mediului. În art. 36 din Legea privind administraţia locală nr. 7/1985 sunt prevăzute principalele responsabilităţi ale consiliului provincial, după cum urmează: ¾ Coordonarea furnizării serviciilor municipale şi asigurarea furnizării adecvate şi complete a serviciilor în cadrul provinciei; ¾ Asigurarea asistenţei legale, economice şi tehnice pentru municipii, în special pentru cele care au capacitate economică şi administrativă restrânsă; ¾ Furnizarea serviciilor de natură supramunicipală; ¾ Dezvoltarea sprijinului pentru şi administrarea intereselor specifice provinciei respective.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

31

4.3.3. Forme de asociere Cooperarea intermunicipală a fost promovată prin intermediul mancomunidades (asociaţii orizontale de municipalităţi) şi consorţiilor (asociaţii verticale de municipalităţi, alte niveluri de administraţie şi actori nonguvernamentali). Mancomunidades şi consorţiile diferă din următoarele puncte de vedere: ¾ Scop şi parteneri ai asociaţiei; ¾ Componenţa comitetului director; ¾ Cadrul legal aplicabil. Mancomunidades sunt fie organizaţii multiscop care furnizează diverse servicii, fie furnizori ai unui singur serviciu. În principal, mancomunidades se ocupă de colectarea deşeurilor, distribuţia apei, activităţi culturale, serviciile de stingere a incendiilor, servicii sociale, promovare economică şi turistică. Există trei restricţii în ce priveşte mancomunidades: ¾ Municipalităţile membre trebuie să aparţină aceleiaşi regiuni politice sau comunitate autonomă; ¾ Provinciile sau districtele nu pot constitui o mancomunidad; ¾ Mancomunidad nu poate furniza toate serviciile aflate în competenţa municipalităţilor membre, întrucât aceasta ar reprezenta practic dispariţia municipalităţilor. ¾ Conducerea mancomunidad este formată din preşedinte, adunarea generală şi comitetul director. Subordonat acestor organe este managerul general care acţionează ca interfaţă între servicii şi organismul politic. Municipalităţile membre numesc politicieni locali pentru conducerea mancomunidad, într-un număr proporţional cu populaţia fiecărei municipalităţi membre. Consorţiile sunt parteneriate verticale compuse din organizaţii publice aparţinând diferitelor niveluri ale administraţiei (naţional, regional şi local). Din componenţa consorţiilor pot face parte şi mancomunidades. Primele prevederi legislative privind consorţiile se regăsesc în Regulamentul Serviciilor Corporaţiilor Locale din 1955. Începând cu anul 1985 în componenţa consorţiilor pot intra organizaţii nonprofit. De asemenea, din anul 1992 au putut fi constituite consorţii între administraţia centrală şi comunităţile autonome. Consorţiile sunt de regulă organizaţii cu un singur scop. Aria de servicii spre care sunt orientate consorţiile cuprinde promovarea economică, promovarea culturală, stingerea incendiilor şi furnizarea apei. Consorţiile pot avea trei tipuri de organisme de conducere. Primul este asemănător celui al unei mancomunidad, în care un organ de conducere este compus din politicieni numiţi dintre membri. Celelalte două tipuri mai des utilizate presupun un manager executiv responsabil de administrarea zilnică a activităţii consorţiului. Finanţarea formelor de cooperare intermunicipală se realizează din contribuţiile membrilor, alocări financiare din partea altor niveluri (provinciale sau regionale) ale administraţiei, fonduri comunitare şi tarife pentru serviciile prestate.

32

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

4.4. Republica Cehă 4.4.1. Legislaţie aplicabilă Reglementările legale privind administraţia publică şi cooperarea intermunicipală sunt următoarele: ¾ Constituţia din 16 decembrie 1992; ¾ Legea privind municipalităţile nr. 128/2000 cu modificările şi completările ulterioare; ¾ Legea privind regiunile nr. 129/2000, cu modificările şi completările ulterioare; ¾ Legea privind capitala Praga nr. 131/2000; ¾ Legea privind municipalităţile cu birou municipal autorizat şi municipalităţile cu puteri delegate extinse nr. 314/2002.

4.4.2. Administraţia publică Conform prevederilor legale, administraţia publică în Republica Cehă include următoarele niveluri: ¾ Administraţia centrală; ¾ Regiunile (14 regiuni, inclusiv capitala Praga); ¾ Municipalităţile. Administraţia publică locală este prezentată în cadrul Cap. 7 din Constituţie şi legislaţia subsecventă. În funcţie de populaţie, localizare centrală şi geografică, municipalităţile sunt împărţite în trei categorii: ¾ Municipalităţi care exercită doar propriile responsabilităţi de bază în cadrul teritoriului unităţii administrative sau niciuna. Acestea sunt municipalităţi de regulă în zona rurală; ¾ Municipalităţi care exercită în zonele înconjurătoare anumite competenţe transferate; ¾ Municipalităţi cu competenţe extinse, exercitând o gamă largă de responsabilităţi pe o zonă semnificativă din jurul acestora. Potrivit legii, municipalităţile îşi exercită competenţele în mod independent. Organismele centrale şi regionale pot interveni în ce priveşte competenţele independente doar în ce priveşte respectarea legii şi doar în modalităţile reglementate de lege. Sfera de competenţe independente poate fi restrânsă doar prin lege. Un organism municipal căruia i se încredinţează exercitarea unei funcţii a administraţiei centrale va exercita această funcţie ca o competenţă delegată.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

33

4.4.3. Forme de asociere În conformitate cu prevederile Legii privind municipalităţile nr. 128/2000, municipalităţile pot coopera cu alte municipalităţi pentru realizarea sarcinilor lor independente în următoarele forme: ¾ Pe baza unui contract încheiat în scopul îndeplinirii unei sarcini specifice. Un asemenea contract trebuie aprobat de consiliile municipalităţilor membre înainte de semnare; ¾ Pe baza unui acord de creare a unei asociaţii voluntare de municipalităţi. Potrivit prevederilor secţiunii 50 din lege, obiectul de activitate al unei asociaţii de municipalităţi poate privi, în special, următoarele: a) responsabilităţi în domeniul educaţiei, protecţiei sociale, sănătăţii publice, arte, stingerea incendiilor, ordinea publică, protecţia mediului, turism şi protecţia animalelor; b) asigurarea salubrizării municipalităţii, managementul spaţiilor verzi şi iluminatul public, colectarea şi transportul deşeurilor precum şi procesarea, reciclarea şi eliminarea deşeurilor, distribuţia apei şi managementul apelor uzate; c) implementarea, extinderea şi îmbunătăţirea infrastructurii tehnice, a serviciilor de metrou şi a sistemelor de transport public de pasageri pentru asigurarea serviciului de transport în comun într-un anumit teritoriu; d) sarcini în domeniul protecţiei aerului, sarcini legate de utilizarea surselor regenerabile de energie pentru producerea agentului termic şi apei calde folosit la clădirile rezidenţiale şi alte clădiri proprietatea municipalităţii; e) operarea carierelor, carierelor de nisip şi a echipamentului pentru minerit şi procesarea resurselor minerale; f) managementul proprietăţii municipalităţii şi în special drumuri locale, păduri, fondul de locuinţe sociale, infrastructura sportivă şi culturală, precum şi alte facilităţi administrate de municipalităţi; ¾ Pe baza constituirii, de către două sau mai multe municipalităţi a unei entităţi cu personalitate juridică conform Codului comercial. O municipalitate poate fi membră a mai multor asociaţii. De cele mai multe ori asocierea se realizează în vederea promovării dezvoltării regionale, turismului şi protecţiei mediului. Alte domenii includ dezvoltarea infrastructurii sociale, construcţia de reţele electrice, cooperare transfrontalieră, furnizarea apei, transport şi managementul deşeurilor. Pregătirea şi implementarea proiectelor finanţate din Fondul European pentru Dezvoltare Regională reprezintă un alt motiv important de cooperare. Principala problemă cu care se confruntă uniunile este finanţarea precară pentru activităţile pe care le desfăşoară. În afară de taxele de membru, uniunile mai pot avea ca surse de venit subvenţii de la nivel regional, granturi de la organisme centrale, finanţări din fonduri comunitare şi venituri din activitatea proprie. Teritoriile uniunilor individuale folosesc termenul de microregiuni. Anumite sarcini administrative ale statului pot fi delegate prin lege municipalităţilor, reprezentând responsabilităţi transferate. Municipalităţile răspund de îndeplinirea acestor sarcini în faţa organismelor administraţiei centrale. Pentru exercitarea acestor competenţe municipalităţile primesc contribuţii de la bugetul de stat. O municipalitate poate încheia un

34

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

acord cu o altă municipalitate pentru încredinţarea execuţiei sarcinilor delegate. Mai mult, anumite municipalităţi mari pot fi obligate ca efect al legii să exercite anumite competenţe delegate şi în alte municipalităţi din regiunile învecinate. În conformitate cu prevederile Legii privind regiunile, acestea au dreptul să coopereze cu alte regiuni şi cu municipalităţi, să încheie acorduri cu privire la o astfel de cooperare şi să formeze asociaţii de regiuni, atât în interiorul ţării, cât şi în afara sa. Asociaţia Regiunilor din Republica Cehă este o organizaţie nonguvernamentală al cărei membri sunt cele treisprezece regiuni şi Praga. Printre obiectivele organizaţiei se numără protejarea intereselor comune ale membrilor în conformitate cu principiile Cartei Europene a Administraţiei Locale, crearea condiţiilor pentru soluţionarea problemelor membrilor şi asistarea regiunilor în relaţiile pe plan extern. Organul de conducere al asociaţiei este Consiliul compus din preşedinţii regiunilor. Ca şi organisme consultative Consiliul poate stabili comitete.

4.5. polonia 4.5.1. Legislaţie aplicabilă Actele normative relevante pentru prezentul studiu sunt următoarele: ¾ Legea administraţiei publice locale din 8 martie 1990; ¾ Constituţia din aprilie 1997; ¾ Legea privind judeţele din 5 iunie 1998; ¾ Legea privind administrarea Varşoviei din 1994; ¾ Legea privind voievodatele din 5 iunie 1998; ¾ Legea privind stabilirea diviziunii teritoriale pe trei niveluri a Statului din 24 iulie 1998.

4.5.2. Administraţia publică Administraţia publică în Polonia este organizată pe următoarele niveluri: ¾ Administraţia centrală; ¾ Voievodate; ¾ Judeţe; ¾ Municipalităţi (gmina). Potrivit Legii administraţiei publice locale din 1990, competenţele consiliului local se extind asupra tuturor aspectelor care cad în sarcina municipalităţii cu excepţiile prevăzute de lege. Sarcinile mandatorii pot fi prevăzute numai prin lege şi includ în prezent: amenajarea teritoriului, dezvoltarea locală şi protecţia mediului, administrarea drumurilor, podurilor şi controlul traficului, furnizarea apei, canalizare, managementul deşeurilor, furnizarea energiei electrice şi a gazului metan, transportul în comun, sănătatea publică şi serviciile

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

35

sociale, locuinţele sociale, educaţia preşcolară şi şcolară, cultură şi biblioteci publice, infrastructura sportivă, administraţia pieţelor şi a cimitirelor, siguranţa populaţiei şi stingerea incendiilor, întreţinerea clădirilor de uz public. Responsabilităţile consiliului judeţean sunt menţionate în Legea privind judeţele din 1998 şi includ: educaţia, promovarea sănătăţii, securitatea socială, politicile profamilie, asistenţa pentru persoanele cu dizabilităţi, transportul şi drumurile publice, cultura şi protecţia monumentelor, turismul, managementul proprietăţii, utilizarea terenului şi inspecţia în construcţii, managementul resurselor de apă, protecţia mediului, agricultura, fondul forestier şi pescuitul, ordinea publică şi siguranţa publică locală, protecţia la inundaţii şi incendii, ocuparea forţei de muncă şi stimularea pieţei locale a muncii, protecţia drepturilor consumatorilor, întreţinerea utilităţilor publice şi administrarea infrastructurii, apărarea naţională, promovarea judeţului, cooperarea cu organizaţiile nonprofit. Judeţele se diferenţiază ca urbane (care cuprind doar zona unui oraş) sau cele care cuprind un oraş principal şi câteva municipalităţi urban-rurale sau rurale. Un judeţ urban poate fi un oraş cu mai mult de 100.000 de locuitori sau un oraş care anterior anului 1998 era capitală de voievodat şi are mai puţin de 100.000 de locuitori şi o infrastructură de servicii publice corespunzătoare. Sarcinile delegate voievodatului includ: educaţia publică, în special învăţământul superior, promovarea sănătăţii, cultura şi protecţia monumentelor, securitatea socială, politicile pro-familie, modernizarea zonelor rurale, dezvoltarea teritoriului, protecţia mediului, managementul resurselor de apă, drumurile publice şi transportul, turismul, protecţia consumatorilor, apărarea naţională, siguranţa publică, ocuparea forţei de muncă şi stimularea pieţei muncii pe plan local. Una dintre responsabilităţile principale ale voievodatului este cooperarea internaţională.

4.5.3. Forme de asociere Legea privind municipalităţile din anul 1990 a recunoscut dreptul municipalităţilor de a se asocia în mod voluntar. Au fost formate asociaţii la nivel naţional, asociaţii organizate pentru promovarea anumitor interese sau rezolvarea unor probleme, precum şi asociaţii structurate pe baza criteriului geografic. De asemenea, legea a prevăzut două alte forme de asociere: asociaţii pentru furnizarea în comun a serviciilor publice şi asociaţii ale voievodatelor. Unele asociaţii formate la începutul anilor ‚90 care reuneau municipalităţi vecine au fost recunoscute ca şi judeţe sau voievodate ca urmare a reformei administrative din 1998. Printre cele mai importante asociaţii la nivel naţional se numără următoarele: ¾ Asociaţia Oraşelor Poloneze, înregistrată la data de 25.07.1993; ¾ Uniunea Oraşelor Metropolitane Poloneze – fundaţie înregistrată la data de 04.05.1993; ¾ Uniunea Oraşelor Poloneze – cu statut de fundaţie; ¾ Asociaţia Municipalităţilor Rurale – înregistrată la data de 31.05.1993.

36

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

Potrivit prevederilor legale, municipiile şi judeţele pot forma organizaţii – uniuni comunale – sau pot să devină membri ai unei asociaţii. Uniunile comunale sunt organizate în principal pentru furnizarea în comun a serviciilor, precum transportul în comun, furnizarea apei sau colectarea deşeurilor. Asociaţiile formate de municipalităţi în vederea furnizării de servicii publice sunt entităţi legale distincte, cu un buget propriu. Ca şi municipalităţile, ele exercită funcţii şi îşi asumă responsabilitatea în nume propriu. Ministerul de Interne menţine un registru al asociaţiilor care permite monitorizarea acestora. Acest registru nu include acordurile prin care nu se formează o entitate legală separată. Obiectul de activitate al asociaţiilor include în principal domenii precum dezvoltarea economică regională, protecţia mediului şi infrastructura tehnică.

4.6. franţa 4.6.1. Legislaţie aplicabilă Legislaţia specifică administraţiei publice şi intercomunalităţii include următoarele acte normative: ¾ Constituţia; ¾ Legea din 22 martie 1890; ¾ Legea din 31 decembrie 1966 privind crearea comunităţilor urbane; ¾ Legea Administrării Teritoriale a Republicii din 6 februarie 1992 privind crearea comunităţilor de comune; ¾ Legea Chevènement din 12 iulie 1999 de sprijinire şi simplificare a cooperării intercomunale; ¾ Legea din 13 august 2004 pentru facilitarea intercomunalităţii, încurajarea fuzionărilor de grupuri şi împărţirea serviciilor între comune şi comunităţi.

4.6.2. Administraţia publică Potrivit prevederilor legale, nivelurile administraţiei în Republică sunt următoarele: ¾ Administraţia centrală; ¾ Municipalităţile (communes) – cu vocaţie în principal în ce priveşte managementul terenului şi facilităţilor locale; ¾ Departamentele (districte administrative) – cu vocaţie în ce priveşte distribuţia ajutorului social; ¾ Regiunile – cu competenţe legate de planificarea şi dezvoltarea economică. Între niveluri primează principiul egalităţii, neexistând o subordonare ierarhică.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

37

Prefectul este reprezentantul statului şi, începând cu anul 1982, autoritatea executivă în cadrul Departamentului este deţinută de către Preşedintele Consiliului General al Departamentului. Competenţele unităţilor administrativ-teritoriale au fost legiferate unitar în cadrul Codului General de Administrare Teritorială aprobat prin Legea din 21 februarie 1996.

4.6.3. Forme de asociere Reglementările legale prevăd două tipuri de cooperare intermunicipală: ¾ Intercomunalităţi fără competenţe de impozitare – în cadrul acestora comunele formează sindicate intercomunale (syndicats intercommunaux) şi contribuie la bugetul acestora. Există trei forme de sindicate: ƒ Sindicat intercomunal cu vocaţie unică (Syndicat Intercommunal à Vocation Unique – SIVU); ƒ Sindicat intercomunal cu vocaţii multiple (Syndicat Intercommunal à Vocations Multiples – SIVOM); ƒ Sindicat mixt – formă de cooperare între comunităţi de naturi diferite (comune şi intercomunalităţi, sau comune şi departamente). Noile asociaţii intercomunitare pentru furnizarea de servicii publice transferă responsabilitatea serviciului unui sindicat mixt, care apoi încheie un contract cu o firmă privată. ƒ Intercomunalităţi cu compentenţe de impozitare – definite de Legea Chevènement şi denumite (établissements publics de coopération intercommunale – EPCI). Potrivit prevederilor legale există diferite tipuri de organizaţii în funcţie de populaţie: ƒ Comunităţi de comune (communauté de communes) cu o populaţie mai mică de 50.000 de locuitori. Competenţele obligatorii ale acestora includ amenajarea teritoriului/organizarea transportului în comun şi dezvoltarea economică. Competenţele opţionale se referă la protecţia şi punerea în valoare a mediului înconjurător, construirea, amenajarea şi întreţinerea drumurilor publice, construirea, întreţinerea şi administrarea infrastructurii culturale şi sportive/ infrastructurii de învăţământ preşcolar şi şcolar, politica de locuinţe şi acţiuni sociale; ƒ Comunităţi de aglomerare (communautés d’agglomération), cu o populaţie între 50.000 şi 500.000 de locuitori, organizate în jurul unui centru urban cu o populaţie de cel puţin 15.000 de locuitori. Competenţele obligatorii ale comunităţilor de aglomerare includ amenajarea teritoriului/organizarea transportului în comun, dezvoltarea economică (crearea, amenajarea, întreţinerea şi administrarea zonelor industriale/comerciale/activităţi terţiare/artizanale/turistice/portuare), echilibrul social/acţiuni de sprijinire financiară pentru locuinţe sociale, politica privind viaţa în cadrul comunităţii (dispozitive de dezvoltare urbană/inserţie economică şi socială). Competenţele opţionale privesc punerea în valoare a mediului înconjurător, apa şi asanarea, mediul/lupta contra poluării aerului şi poluării sonore/diminuarea consumului de energie/eliminarea şi valorificarea deşeurilor, construcţia, amenajarea, întreţinerea şi gestionarea infrastructurii culturale şi sportive şi acţiuni sociale;

38

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

ƒ Comunităţi urbane (communautés urbaines), cu o populaţie peste 500.000 de locuitori, organizate în jurul unui oraş cu minim 50.000 de locuitori. Competenţele mandatorii ale comunităţilor urbane sunt dezvoltarea economică, socială şi culturală, amenajarea teritorială comunitară, echilibrul social, politica urbană, gestiunea serviciilor de interes colectiv, protecţia/punerea în valoare a mediului/politica de mediu. O altă formă de asociere este reprezentată de „pays”, redefinită de Legea Voynet din 25 iunie 1999 ca fiind un teritoriu de coeziune geografică, culturală, economică şi socială. Municipalităţile şi asociaţiile de municipalităţi pot forma o pays având ca scop principal îmbunătăţirea relaţiilor dintre zonele urbane şi rurale. Pays poate semna contracte cu administraţia centrală sau departamentele. Comunităţile EPCI dispun de resurse şi fiscalitate proprii. Resursele lor financiare principale provin de la: ¾ Stat, care furnizează o finanţare globală de funcţionare (dotation globale de fonctionnement – DGF) precum şi alte alocări; ¾ Impozite directe locale plătite de întreprinderi prin intermediul taxei profesionale şi de persoane fizice prin intermediul taxei de rezidenţă şi a taxelor funciare (pentru terenuri construite şi neconstruite); ¾ Taxe şi redevenţe specifice anumitor servicii publice. ¾ Sistemul poate conduce la evitarea concurenţei între municipalităţile membre, rămânând însă problema concurenţei cu alte EPCI. Există trei tipuri de regimuri fiscale pentru intercomunalităţi: ¾ Taxa profesională unică – Comunitatea se substituie comunelor membre în ce priveşte perceperea acestei taxe unice. În schimb, comunele percep o taxă de rezidenţă şi taxele funciare; ¾ Fiscalitate adiţională (pentru comunităţile de comune) – comunităţile percep taxe votate ca supliment la taxele votate de comunele membre pentru fiecare dintre taxele directe locale (taxa de rezidenţă, taxele funciare şi taxa profesională); ¾ Fiscalitate mixtă – comunitatea beneficiază de taxa profesională unică, precum şi de taxe adiţionale la taxa de rezidenţă şi taxele funciare. ¾ Intercomunalităţile fără competenţe de impozitare pot primi sprijin financiar din partea statului francez sub forma unei părţi din taxa pe valoare adăugată sau sub forma alocării generale de echipament. De asemenea, pot primi tarife, contribuţii sau redevenţe pentru serviciile furnizate şi diverse tipuri de ajutoare financiare.

4.6.4. Concluzii Din analiza modelelor legislative prezentate anterior, inclusiv a modificărilor care au survenit în timp asupra actelor normative legate de administraţia publică locală în statele studiate pot fi distinse diverse abordări ale legiuitorului în vederea reducerii fragmentării administraţiei locale şi creşterii capacităţii municipalităţilor de rezolvare a problemelor comunităţilor locale.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

39

În tabelul următor sunt prezentate principalele elemente similare şi distinctive faţă de modul de organizare a asociaţiilor de dezvoltare intercomunitară în România. Tabel 2 – Cadrul legislativ în ţările studiate – elemente similare şi distinctive în comparaţie cu cadrul legislativ actual din România Ţări studiate Marea Britanie

Olanda

Spania

Cehia

Polonia

Franţa

Elemente similare Asociere voluntară

Elemente distinctive Cooperarea nu se realizează prin organizaţii de sine stătătoare

Posibilitatea creării unei persoane de drept public în baza Actului de Prevederi Actul de Prevederi Comune prevede şi poComune 1950 pentru exercitarea în comun sibilitatea constituirii unei persoane juridice a responsabilităţilor; de drept privat ca formă de cooperare. Acordarea de granturi în vederea stimulării cooperării intermunicipale. Strategie de descentralizare regională; Structură administrativă diferită; Posibilitatea de a include alte niveluri ale Caracterul integrat al asocierii; administraţiei în cadrul asocierii (în cazul Componenţa mancomunidad este restrânconsorţiilor) să la municipalităţi din cadrul aceleiaşi Comunităţi Autonome. Cooperare voluntară; Sursa principală de venit este contribuţia Existenţa municipalităţilor cu birou municipal autorizat şi a municipalităţilor cu puteri membrilor; Bunurile puse de membri la dispoziţia aso- delegate extinse ciaţiei rămân proprietatea municipalităţilor. Cooperare voluntară; Asociere în baza prevederilor de drept Modul de organizare a administraţiei privat; publice Sursa principală de venit este contribuţia membrilor Cooperare integrată în formele prevăzute Sistem legislativ asemănător de Legea Chevènement; Competenţe de impozitare pentru EPCI.

5. ANALIzA TIpOLOgICĂ A INTERCOMUNALITĂŢII ÎN EUROpA 5.1. Considerente generale Această secţiune se referă la diferitele forme de asociere existente în diverse state membre ale Uniunii Europene. Vor fi analizate aspectele legate de modalitatea de asociere, făcându-se referire la cadrul instituţional, statutul şi serviciile diverselor forme de cooperare intercomunitară. Prin prezentarea diverselor tipuri de asociere identificate la nivelul statelor Uniunii Europene şi prin sugestiile autorilor studiului, acest capitol poate ajuta autorităţile locale în procesul de identificare a formelor de asociere care pot folosi ca surse de inspiraţie pentru gestionarea eficace a resurselor locale. Aşa cum am arătat în capitolele precedente, contextul instituţional şi legislativ naţional existent reprezintă un factor determinant al formelor de cooperare şi/sau asociere. Numărul de niveluri administrative, distribuţia responsabilităţilor între nivelurile existente, gradul de autonomie locală, cât şi numărul şi mărimea autorităţilor locale influenţează în mod evident necesitatea şi caracteristicile formelor de cooperare/asociere. Nevoia de cooperare/asociere apare mai ales în cazul în care o autoritate publică locală are multe responsabilităţi şi o capacitate financiară şi tehnică reduse. În general, orice formă de cooperare intermunicipală are următoarele caracteristici principale: ¾ un scop sau o sarcină comună de atins sau de îndeplinit şi are un anumit nivel de instituţionalizare; ¾ entităţile instituţionale astfel formate depind formal de autorităţile locale (sau de alte autorităţi publice alese) în ceea ce priveşte înfiinţarea şi existenţa lor. Pe baza celor de mai sus, cooperarea intermunicipală (sau intercomunalitatea) poate fi definită ca o interacţiune instituţională între municipalităţi (autorităţi locale) ce poate fi extinsă şi la alţi actori publici sau privaţi privind îndeplinirea unui anumit scop comun şi care nu se transformă într-o agenţie/corporaţie complet independentă. Formele intercomunalităţii pot varia foarte mult şi acest fapt reprezintă unul dintre avantajele majore ale acestui sistem: putem avea forme de cooperare simple, orientate spre atingerea/îndeplinirea unui singur scop (single purpose) sau forme de cooperare mult mai complexe, cu scopuri multiple (multipurpose). Pe de altă parte, formele instituţionalizate ale cooperării intermunicipale pot varia de simpla consultare mutuală a unor municipalităţi

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

41

atunci când e vorba de un nivel minim de coordonare a unor politici locale, până la operarea în comun a unor servicii publice complexe. Principalul avantaj al cooperării intermunicipale îl reprezintă flexibilitatea – ea se poate adapta la diverse contexte instituţionale, la diverse tradiţii administrative şi culturale, la condiţiile tehnologice şi economice în permanentă schimbare, evitând reformele de mare anvergură foarte dificil de realizat din punct de vedere politic (de exemplu amalgamarea). Pe de altă parte, cooperarea intermunicipală nu este un panaceu; pot apărea fenomene care să reducă drastic eficienţa sa, chiar să adauge costuri în loc să le diminueze (de exemplu, costurile procesului de luare a deciziei pot fi mai mari). De asemenea, există riscul să apară la o scară semnificativă fenomenul „blatistului”, adică membri care să nu contribuie la efortul comun de producere a unui serviciu pe măsura beneficiilor obţinute pentru simplu fapt că nu pot fi excluse de la furnizarea acestuia. Un alt dezavantaj sau risc ce poate apărea este cel al diminuării controlului democratic asupra deciziilor care se iau în orice formă de cooperare intermunicipală. Pornind de la aceste caracteristici, se poate defini nevoia potenţială de cooperare intermunicipală utilizând doi indicatori fundamentali: media numărului de locuitori ai unei administraţii locale (municipale/comune) şi ponderea cheltuielilor administraţiei locale în total cheltuieli publice. Primul indicator este un proxy pentru capacitatea de elaborare şi implementare a politicilor publice locale, al doilea indicator este un proxy pentru volumul competenţelor/responsabilităţilor descentralizate. Combinarea acestor indicatori formează un model simplu care este un excelent predictor pentru nevoia potenţială de cooperare intermunicipală: ¾ Dacă media numărului de locuitori ai unei administraţii locale este mică (deci municipalităţi mici – fragmentare) şi ponderea cheltuielilor administraţiei locale în total cheltuieli publice este mare atunci există o nevoie potenţială foarte mare pentru cooperarea intermunicipală; ¾ Dacă media numărului de locuitori per administraţie locală este mare, iar ponderea cheltuielilor administraţiei locale în total cheltuieli publice este mică, atunci nevoia potenţială de cooperare intermunicipală este relativ mică. Tabel 3 – Model de identificare a nevoi potenţiale de intercomunalitate Ţara

Marea Britanie Olanda Polonia Spania Cehia Franţa România

Numărul mediu de locuitori/ Ponderea cheltuielilor administraţiei Nevoia potenţială de cooadministraţie locală (aprox.) locale în total cheltuieli publice (aprox.) perare inter-municipală

140 000 36 000 12 000 5 400 1 600 1 600 6 700

27 % 34 % 33 % 16 % 27 % 22 % 24 %

mică medie medie medie mare mare mare

Sursa: Prelucrări după Sub-national public finance in the European Union, Dexia, December 2008, Public Expenditure Statistical Analyses 2008, HM Treasury Department UK şi Eurostat.

42

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

Evident acest model funcţionează numai în momentul unor comparaţii transversale prin mai multe state, la nivel european în cazul studiului de faţă. Totodată, valoarea predictivă a modelului descris trebuie corelată şi cu modelul administrativ şi tradiţiile specifice ale ţărilor analizate7, aceste elemente având un rol foarte important de asemenea.

5.2. Elemente determinante în alegerea anumitor forme de asociere sau cooperare Alegerea unei forme de asociere este dată de: costurile de înfiinţare, management şi control, precum şi de scala de acoperire a furnizării unui serviciu. ¾ Costurile de înfiinţare şi management: În toate ţările analizate înfiinţarea unei asociaţii presupune costuri precum elaborarea unui statut, existenţa unor organe de conducere, costuri legate de plata unor taxe notariale etc. Pe lângă aceste costuri de înfiinţare mai sunt şi costurile de management şi control, respectiv o asociaţie trebuie să aibă un consiliu director, pentru aprobarea unor hotărâri este nevoie de organizarea de întâlniri, ceea ce presupune existenţa unui personal administrativ în organizaţie, costuri cu organizarea etc. Conform studiilor efectuate rezultă că, de cele mai multe ori, aceste costuri de înfiinţare şi management reprezintă o barieră în calea colaborării/asocierii. În unele cazuri, statul acordă sprijin financiar pentru a facilita înfiinţarea de asociaţii (de exemplu, în Regiunea Emilia din Italia, autorităţile regionale acordă un grant de 20% pentru acoperirea costurilor de înfiinţare ale unei asociaţii). Costurile de înfiinţare şi de management constituie, în unele cazuri, factori determinanţi pentru alegerea unei forme de cooperare/asociere cu scop multiplu. ¾ Gestionare şi control: Deşi analizele cost-beneficiu (referitoare la costurile de înfiinţare şi management) conduc la înfiinţarea de organizaţii cu scop multiplu, alegerea unei astfel de forme duce, de cele mai multe ori, la apariţia unor probleme legate de management şi control. Cu cât sunt integrate şi furnizate mai multe servicii prin aceeaşi asociaţie, cu atât mai greu este de gestionat şi controlat, astfel că unele ţări, precum Spania şi Olanda, au renunţat din acest motiv la asociaţiile cu scop multiplu şi le dezvoltă pe cele cu scop unic. ¾ Scara optimă/aria de deservire: Determinarea ariei optime pentru furnizarea unui serviciu de către o organizaţie de cooperare intercomunitară este un factor determinant în stabilirea unei asociaţii cu scop unic sau multiplu. Franţa şi Olanda sunt două exemple concludente în acest sens, ambele ţări având o istorie îndelungată privind cooperarea intermunicipală. În Franţa, autorităţile locale au fost libere să aleagă forma de asociere, SIVU sau SIVOM. Astfel că uneori aceleaşi comune sunt membre în organizaţii cu scop unic sau multiplu, iar acestea, la rândul lor, sunt membre în comunităţi de comune. În Olanda până în 1985, cu mici excepţii, toate 7

R. Hulst & A. van Montfort “Inter-Municipal Cooperation: A Widespread Phenomenon” pag. 17 în INTERMUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

43

asociaţiile aveau scop unic. În anul 1985, o dată cu introducerea actului legislativ Joint Provisions Act, a fost luată în calcul şi aria de deservire. Astfel că aceleaşi municipalităţi trebuie să facă parte din aceeaşi asociaţie cu scop multiplu. Autorităţile locale au protestat vehement, astfel că au reuşit să obţină dreptul la asociere, în mod excepţional pentru anumite servicii, la o scară diferită, dacă furnizarea serviciului respectiv impunea aceasta. Tot în Olanda există câteva exemple de municipalităţi care au renunţat la organizaţiile cu scop multiplu pentru a îmbunătăţi managementul serviciilor şi pentru a recâştiga controlul local asupra asociaţiilor intercomunitare. De exemplu, în provincia Noord Brabant, municipalităţile asociate au desfiinţat şase asociaţii cu scop multiplu care se ocupau de un număr mare de servicii şi aveau şi sarcini în planificare (locuinţe sociale, planificare spaţială), organizând apoi serviciile prin asociaţii intercomunitare cu scop unic sau ca organizaţii cu scop multiplu doar pentru serviciile interconectate.

5.3. Tipuri de sarcini îndeplinite de către formele de cooperare intermunicipală (intercomunalitate) În lucrarea ”Joining Forces and Resources for Sustainable Development Cooperation among Municipalities – A Guide for Practitioners”8, autorii prezintă diferite modele de cooperare, în funcţie de scopul înfiinţării unei structuri de acest gen. Astfel sunt prezentate mai multe tipuri de organizaţii, şi anume: Furnizarea în comun a unui serviciu – cooperarea presupune crearea unei structuri comune, pentru furnizarea unor anumite servicii. În ceea ce priveşte structura creată, aceasta poate fi o structură privată cu scop comercial sau poate fi organizată ca o entitate publică. Această formă de asociere apare ca urmare a faptului că autorităţile publice nu au capacitate de a furniza ele însele un astfel de serviciu către populaţie, fiind necesară crearea unei noi entităţi comune care să conducă la creşterea calităţii serviciului respectiv. Niciunul dintre parteneri nu cedează responsabilităţile, ei sunt în mod egal responsabili pentru calitatea serviciilor furnizate. Un exemplu în acest caz este crearea unor societăţi pentru furnizarea către cetăţeni a serviciului de apă. Toate serviciile ce prezintă economii de scară pot fi furnizate în parteneriat, inclusiv cele care presupun un înalt nivel de specializare şi inclusiv atunci când este vorba de comunităţi mari. Astfel, în Marea Britanie sunt furnizate la nivel regional, de către entităţi comune, servicii precum transportul public, protecţie împotriva incendiilor, managementul deşeurilor. ¾ Administrare în comun - autorităţile publice furnizează ele însele anumite funcţiuni administrative în comun cu alte autorităţi, în domenii precum: financiar, resurse umane, achiziţii publice, alte funcţiuni care nu pot fi realizate ce către comunităţile foarte mici. Un exemplu în acest caz este stabilirea unui birou comun pentru managementul resurselor umane. Acest tip de cooperare este foarte răspândit şi poate funcţiona în domenii diferite, precum: colectarea şi gestionarea impozitelor şi taxelor 8

United Nations Development Programme Bratislava Regional Centre for Europe and the Commonwealth of Independent States, Bratislava 2006.

44

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

locale, gestiunea terenurilor, eliberarea autorizaţiilor pentru construire, transport public, achiziţii publice diverse etc. Pentru a putea realiza aceste servicii, pot fi stabilite comitete comune şi alte structuri de organizare subordonate acestor comitete. Formele de organizare ale unor astfel de servicii presupun şi înfiinţarea unor consilii de cooperare intercomunitare şi comitete de conducere astfel încât să se asigure deservirea intereselor tuturor comunităţilor locale asociate. Un astfel de exemplu este menţionat9 ca fiind Ungaria, unde mai multe comunităţi locale mici au decis să angajeze în comun un Notar Administrativ calificat pentru acordarea de licenţe, control şi evaluarea impozitelor locale pentru toate autorităţile locale partenere. ¾ Planificarea dezvoltării şi amenajarea teritoriului în comun - mai multe comunităţi cooperează pentru formularea şi implementarea în comun a unor planuri de dezvoltare socio-economică şi teritorială. Acest tip de cooperare are un rol mare în dezvoltarea întregii zone definite prin cooperare. Un exemplu este crearea unor zone metropolitane sau a unor zone industriale, pentru a deveni mai atractive pentru investitori şi/sau pentru planificarea unor măsuri de amploare privind protecţia mediului sau corelarea unor măsuri sociale. Un astfel de exemplu poate fi în România asocierea dintre mai multe comunităţi rurale pentru a dezvolta şi implementa planuri de dezvoltare locale finanţate prin Programul Naţional de Dezvoltare Rurală. Astfel, comunităţile rurale dezvoltă şi implementează în comun proiecte locale corelate. În acest sens, Programul10 prevede că o abordare integrată „are la bază două motive importante, respectiv, gradul înalt de interdependenţă a acţiunilor, reprezentând necesităţi stringente comune şi necesitatea modernizării, renovării si revitalizării satelor, corelând intervenţiile astfel încât să fie eficiente şi în armonie cu peisajul”, iar “o atenţie deosebită se va acorda încurajării investiţiilor iniţiate de către asociaţiile de dezvoltare intercomunitară al căror rol în dezvoltarea comunităţilor rurale devine din ce în ce mai important”. ¾ Investiţii comune pentru dezvoltare - autorităţile locale decid să coopereze pentru realizarea în comun a unor investiţii majore pentru care, pe de o parte, nu au suficiente fonduri de a investi singure, iar pe de altă parte aria beneficiarilor acestor investiţii este mai mare. Astfel este benefic pentru mai multe autorităţi locale să împartă costurile pentru proiecte mari de investiţii şi să îşi asume în comun riscurile pe care le implică. De exemplu, în Polonia, Asociaţia comunităţilor din bazinul superior Raba a luat fiinţă în urma degradării apei din bazinul râului Raba, 14 gminas (autorităţi locale) formând această asociaţie pentru rezolvarea acestei probleme. După ce au realizat un studiu privind identificarea marilor poluatori din regiune, Asociaţia a elaborat un Program pentru a menţine puritatea apei în bazinul râului Raba, care presupunea construirea a 10 instalaţii de tratare a apei, construirea a 750 km de conducte de greutate, modernizarea a trei instalaţii de tratare a apei şi construirea a 86 de reţele de pompare. Acest program a fost finanţat din resursele locale, bugetul central şi din fonduri de preaderare de la Uniunea Europeană. 9 10

Idem˝. Programul Național de Dezvoltare Rurală 2007-2013 – versiunea a V-a, iunie 2010.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

45

¾ Vânzarea şi cumpărarea unor servicii între comunităţile locale - autorităţile mai puternice din punct de vedere administrativ şi financiar furnizează anumite servicii către autorităţile publice cu capacitate scăzută, contra cost (de exemplu, servicii de evidenţă a populaţiei, servicii de contabilitate etc.). Acest tip de cooperare intercomunitară este destul de popular în ţările Uniunii Europene. ¾ Crearea unui nou nivel al administraţiei – în cazul în care există astfel de prevederi legislative, autorităţile pot decide să înfiinţeze un nou nivel de administraţie între nivelul central şi cel local şi, de asemenea, ce servicii să aloce acestui nou nivel administrativ. Această formă de cooperare este necesar însă a fi acompaniată de o reformă teritorială bine planificată. Ne vom referi în continuare la două tipuri de activităţi principale11: ƒ furnizarea de servicii publice pentru membrii formei de cooperare, ceea ce presupune producţia şi livrarea în comun a acestora pentru a depăşi limitele şi ineficienţa economică inerente unei producţii la scară mică; ƒ coordonarea şi planificarea la nivel local se referă la reglementarea externalităţilor specifice politicilor publice locale şi la alocarea raţională a resurselor şi costurilor într-o perspectivă care să depăşească nivelul strict local (municipal) – perspectivă supralocală. În acest grup sunt incluse şi activităţile desfăşurate în comun de mai multe municipalităţi pentru a influenţa nivelurile superioare de administraţie (regională şi/sau centrală sau chiar europeană). În ceea ce priveşte primul tip de activităţi, acesta reprezintă cea mai veche formă de cooperare intermunicipală: primele experienţe de furnizare în comun a serviciilor publice de către administraţiile locale datează de la sfârşitul secolului XIX (Olanda, Franţa) şi s-au dezvoltat exploziv după 1950, odată cu amplificarea statului bunăstării şi a nevoii autorităţilor locale de a furniza tot mai multe astfel de servicii. Aşa cum am mai arătat, cooperarea intermunicipală în furnizarea de servicii publice este influenţată în expresia sa concretă de manifestare de cadrul legal şi caracteristicile administraţiei publice locale din fiecare ţară. Astfel, existenţa fragmentării administraţiei publice locale şi imposibilitatea politică a realizării amalgamării (cazul Franţei) au favorizat masiv dezvoltarea cooperării intermunicipale în furnizarea de servicii publice, spre deosebire de ţările unde fragmentarea nu este o problemă şi unde astfel de forme de furnizare a serviciilor s-au dezvoltat mult mai puţin, predominând scopul de coordonare şi planificare (exemplul cel mai evident este Marea Britanie). Pe de altă parte, şi influenţa principiilor Noului Management Public a fost un factor determinant: acolo unde aceasta a fost foarte importantă, au fost promovate alte soluţii la problema pusă de nevoia creşterii eficienţei economice în producerea şi furnizarea de servicii publice şi anume externalizarea furnizării unor servicii publice către companii de mari dimensiuni, private sau publice, întâlnită cel mai frecvent în furnizarea gazului, apei potabile/canalizării, electricităţii 11

R. Hulst & A. van Montfort “Comparative Analysis and Conclusions” pag. 214 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007.

46

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

(mai ales Marea Britanie)12. În ţările unde influenţa Noului Management Public a fost mult mai redusă (Franţa, Spania) s-a preferat strategia de favorizare a cooperării intermunicipale în furnizarea serviciilor publice. În ceea ce priveşte sarcinile de coordonare şi planificare a politicilor publice locale, acestea au fost realizate în forme de cooperare intermunicipală în special după 1960, iar după 1980 globalizarea şi creşterea dramatică a integrării în interiorul Uniunii Europene au făcut să crească dramatic presiunea (sau cererea) în favoarea unor astfel de activităţi. La nivel european cooperarea intermunicipală în activităţi de coordonare şi planificare a politicilor este mult mai slabă în ţările care au un nivel regional puternic (şi care de fapt substituie nevoia de intercomunalitate) - Spania de exemplu -, pe când în ţările cu numai două niveluri de administraţie locală (municipal şi districtual/departamental) această situaţie a stimulat acest tip de cooperare (Marea Britanie, Polonia). O excepţie o reprezintă totuşi Franţa care, deşi are un nivel regional (este adevărat considerat de experţi mai slab decât nivelul comunal/municipal şi cel departamental), acest tip de cooperare este foarte întâlnit.

5.4. de la scop unic la scop multiplu Din punctul de vedere al diversităţii domeniului de activitate, putem întâlni două forme distincte de organizare a cooperării intermunicipale: ¾ organizaţii de cooperare intermunicipală cu un singur scop (single purpose); ¾ organizaţii de cooperare intermunicipală cu mai multe scopuri – multiscop (multi purpose). Primele sunt eficiente în furnizarea serviciilor publice complexe, care au o scară de operare mare şi necesită un sistem de management şi finanţare specific. În aceste situaţii este foarte greu să integrezi mai multe astfel de servicii într-o singură formă de cooperare intermunicipală multiscop, deoarece ele funcţionează după logici şi criterii diferite – pot apărea costuri suplimentare de management şi reduceri semnificative de eficienţă, care sunt în fond motivaţia principală pentru organizarea oricărei forme de intercomunalitate. Din acest motiv, ţări cum ar fi Olanda şi Spania au trecut de la forme multiscop ale intercomunalităţilor, către forme cu un singur scop. Cooperările/asocierile multiscop sunt eficiente atunci când se furnizează servicii publice relativ simple, fără un grad ridicat de complexitate (de exemplu, un birou de informare turistică, biblioteci, facilităţi de petrecere a timpului liber sau sportive), atunci când este vorba de servicii publice care fac parte din acelaşi lanţ de producţie sau care pot beneficia de utilizarea în comun a informaţiilor/bazelor de date (cum ar fi servicii de urgenţă, pompieri, poliţie locală – cazul olandez), sau când este vorba despre două sau mai multe sectoare de politici publice care sunt interdependente şi pentru care planificarea şi coordonarea sunt esenţiale (cum ar fi planificarea strategică, dezvoltarea economică şi socială, planificarea teritoriului/spaţială – Franţa, Olanda, Marea Britanie). 12

Vezi și comentariile în privința acestor strategii diverse, în Capitolul 3.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

47

În ţările din vestul Europei au fost dezvoltate mai multe modele, după cum urmează: în Belgia, Finlanda şi Germania predomină formele de cooperare intercomunitară cu scop unic, în Italia există asociaţii cu scop multiplu, iar în Franţa, Spania şi Olanda ambele tipuri sunt reprezentative. În ultima perioadă, au apărut anumite transformări în ceea ce priveşte formele de cooperare adoptate de diverse ţări: în Franţa şi Finlanda organizaţiile cu scop unic pierd teren în faţa celor cu scop multiplu, iar în Spania şi Olanda există un fenomen invers, crescând popularitatea organizaţiilor cu scop unic13. Din punctul de vedere al diferenţierii între asocierile/cooperarea cu scop unic sau multiplu, prezentăm mai jos formele de asociere predominante în ţările analizate. Tabel 4 – Caracteristici şi evoluţii privind intercomunalitatea cu scop unic sau multiplu Ţara Belgia Finlanda Franţa Germania Italia Olanda Spania Marea Britanie

Scop unic sau multiplu Formele de asociere sunt predominant cele cu scop unic Cele cu scop multiplu există, dar este necesar să includă activităţi funcţionale interdependente Forme de cooperare exclusiv cu scop unic. Noi forme de cooperare tind să fie cu scop multiplu Ambele forme sunt prezente, acordurile de cooperare cu scop unic pierd teren în faţa celor cu scop multiplu Formele de asociere sunt aproape exclusiv cu scop unic Predomină modelul de cooperare cu scop multiplu. Ambele forme sunt prezente. Ambele forme sunt prezente. Numărul entităţilor cu scop unic (consorcios) este în creştere faţă de cele cu scop multiplu (mancomunidades). Predominante sunt formele de asociere cu scop multiplu

Sursa: adaptat după Hulst & Van Montfort 2007.

În Franţa sunt predominante asociaţiile cu scop unic, dar în ultimii ani a crescut semnificativ numărul organizaţiilor cu scop multiplu. Între 1995 şi 2006, numărul organizaţiilor cu scop unic a scăzut de la 14.490 la 12.149, în timp ce numărul organizaţiilor cu scop multiplu a crescut de la 3.310 la 4.089. În anii 1990 au fost introduse noi forme administrative de cooperare cu scop multiplu, respectiv: Communauté de communes, Communauté urbaine şi Communauté d’agglomeration. Creşterea s-a înregistrat mai ales în ceea ce priveşte aceste forme de organizare, în timp ce numărul Sindicatelor intercomunale cu vocaţii multiple SIVOM a scăzut de la 2.298 la 1.50114. În Spania, se poate observa o schimbare în ceea ce priveşte numărul formelor de asociere cu scop multiplu. Astfel, în 1998 exista un număr de 882 mancomunidades cu scop multiplu şi 428 consorcios, în 2007 numărul mancomunidades a crescut la 998, în timp ce 13

14

Hulst R., Van Montfort A., Haveri A., Airaksinen J. and Kelly J., “Institutional Shifts In Inter-Municipal Service Delivery - An analysis of developments in eight Western European countries”, Public organization review, 2009, vol. 9, no3, pp. 263-285 (article), Springer, Heidelberg, Germania. Conform datelor din “Direction générale de collectivités locales: les collectivités locales en chiffres”, 2007.

48

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

numărul consorcios a crescut semnificativ la 101415. Prezentăm mai jos tipuri de activităţi/ servicii aflate în sarcina asocierilor cu scop multiplu în Spania. Tabel 5 – Distribuţia diverselor activităţi în raport cu mancomunidades în Spania Tipuri de sarcini şi servicii publice oferite Tratare şi livrare apă potabilă

Număr de mancomunidades implicate 292

Colectare şi depozitare deşeuri

524

Epurare apă uzată

164

Pompieri

248

Servicii sociale

309

Tehnologia informaţiei

66

Planificare urbană

251

Dotări echipamente

93

Transport public

103

Mediu

199

Turism

270

Industrializare

251

Locuinţe sociale

157

Sursa: Prelucrare după Eva Nieto Garido ”Inter-Municipal Cooperation in Spain: Dialing with Microscopic Local Government”.16

5.5. Clasificarea intercomunalităţii după compoziţie Pentru înţelegerea complexităţii procesului de cooperare/asociere, trebuie luat în considerare şi criteriul compoziţiei asociaţiilor/formelor de cooperare. Astfel, din acest punct de vedere întâlnim două situaţii: ¾ forme ”pure” de intercomunalitate – formate numai din autorităţi locale de acelaşi nivel (în cazul nostru comunal/municipal); ¾ forme ”mixte” de intercomunalitate – formate din autorităţi locale municipale (comunale), alte instituţii publice (de nivel districtual/departamental, regional sau chiar servicii deconcentrate) şi/sau organizaţii private (ONG-uri, companii). 15 16

Conform datelor prezentate de „Ministerio de Hacienda”, http://serviciosweb.minhac.es/apps/ispl/aspx/ comh300.html Prelucrare după Eva Nieto Garido ”Inter-Municipal Cooperation in Spain: Dialing with Microscopic Local Government” pag.178 în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

49

Experienţa europeană arată că prima formă domină cooperarea intermunicipală (cu excepţia notabilă a Marii Britanii – probabil sub influenţa principiilor Noului Management Public) şi există tendinţa legiuitorului de a impune dispariţia formelor mixte şi transformarea lor în forme pure, principalul motiv fiind acela al necesităţii întăririi legitimităţii democratice, a transparenţei şi responsabilităţii.

5.6. forme de cooperare/asociere în funcţie de dreptul public sau privat O altă distincţie a formelor de cooperare intercomunitară ce trebuie făcută (şi ce răspunde de altfel diverselor dezbateri din România) este şi cea în funcţie de legea care le guvernează, respectiv: modele de asociere intercomunitară de drept public şi modele de asociere intercomunitară de drept privat. În general, în asocierile guvernate de dreptul public, modelele de contracte şi formele de asociere sunt foarte bine reglementate, fiind clar stipulate formele de cooperare, structurile de management, responsabilităţile pot fi delegate şi modul în care se exercită controlul public în aspectele de ordin financiar şi legal. În ţările Uniunii Europene sunt folosite ambele modele, şi cel de drept public, dar şi cel de drept privat. Asocierea de drept public are avantajul unei legitimităţi democratice, acest model fiind predominant în ţări ca Spania, Franţa, Portugalia. În Suedia sau Polonia însă, este folosit modelul de drept privat, accentul punându-se mai mult pe furnizarea către cetăţeni a unor servicii publice eficiente şi eficace decât pe legitimitatea responsabilităţilor delegate.

5.6.1. Tipuri de cooperare/asociere în funcţie de gradul de instituţionalizare Din punctul de vedere al gradului de instituţionalizare17, putem distinge trei forme principale ale cooperării intermunicipale: ¾ reţelele care au un grad de formalizare scăzut, participanţii menţinând permanent legături informale de schimb de informaţii, cooperare şi coordonare voluntară; ¾ înţelegerile formale care sunt forme mai integrate de cooperare, în care se pot stabili proceduri formale de luare a deciziei în vederea coordonării politicilor publice locale (sarcini de tip b) sau în care se pot organiza furnizarea serviciilor publice în comun de către parteneri, aceştia rămânând responsabili de producţia/furnizarea directă; ¾ organizaţii permanente care reprezintă forma cea mai instituţionalizată de cooperare şi implică integrarea activităţilor, care înainte fuseseră îndeplinite separat de autorităţile locale, într-o organizaţie nouă condusă în comun de municipalităţi şi de alţi posibili parteneri. Organizaţia permanentă, la rândul ei, poate apărea sub două forme instituţionale: autoritate regională şi agent regional. Autoritatea regională este o formă de organizaţie permanentă care îşi asumă competenţele şi autoritatea muni17

R. Hulst & A. van Montfort “Comparative Analysis and Conclusions” pag. 219, în INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN EUROPE edited by R. Hulst and A. van Montfort, published by Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007.

50

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

cipalităţilor care au creat-o, luând decizii şi acţionând în locul acestora. Agentul regional este o formă de organizaţie permanentă care operează ca o agenţie a municipalităţilor care au creat-o, furnizând servicii autorităţilor locale la solicitarea acestora şi cu respectarea deplină a autonomiei lor. Reţelele sunt folosite în general pentru două mari tipuri de activităţi: a) schimbul de informaţii, cunoştinţe şi de bune practici în administraţiile locale; b) coordonarea şi planificarea politicilor publice locale, în special în ceea ce priveşte dezvoltarea economică şi socială şi planificarea teritoriului. În general, pentru furnizarea serviciilor se foloseşte forma de cooperare intermunicipală de tipul organizaţiilor permanente, acestea permiţând obţinerea economiilor de scară şi în general a eficienţei economice. Cu toate acestea, această formă poate implica costuri suplimentare generate de managementul, operarea şi controlul activităţilor pe care trebuie să le desfăşoare. Din această cauză înţelegerile formale sunt larg folosite în multe ţări ca substitut pentru organizaţiile permanente – ele prezintă avantajul că se pot obţine aceleaşi economii de scară, dar fără costurile suplimentare generate de organizarea, funcţionarea şi controlul organizaţiilor permanente. În plus, înţelegerile formale au avantajul unei flexibilităţi şi adaptabilităţi mult mai mari la schimbările economice, sociale, tehnologice şi instituţionale în raport de organizaţiile permanente, care sunt mai rigide şi unde în timp începe să funcţioneze principiul birocratic al lui Niskanen18. Este de remarcat că înţelegerile formale sunt utilizate ca substitut pentru organizaţiile permanente mai ales în ţări cu o cultură administrativă favorabilă cooperării voluntare şi formelor mai puţin instituţionalizate, care au tradiţii legalistice mai puţin puternice (de exemplu, Olanda). Din această analiză rezultă câteva concluzii interesante. În primul rând tipologia formelor de organizare a cooperării intermunicipale este influenţată decisiv de tipul de sarcini pe care trebuie să le realizeze. Astfel, serviciile publice care impun costuri de dezvoltare şi investiţii semnificative (tratarea, distribuţia şi epurarea apei potabile, transport public, colectarea şi depozitarea deşeurilor menajere, energie) sunt furnizate în general de forme de cooperare intermunicipale cu un grad de instituţionalizare ridicat şi care au un singur scop. Pe măsură ce serviciile publice devin mai puţin costisitoare în termeni de investiţii de capital, formele de instituţionalizare devin mai flexibile, fiind favorizate înţelegerile formale şi organizaţiile multiscop. Iar în ceea ce priveşte coordonarea şi planificarea politicilor publice locale, formele de cooperare interinstituţională sunt cele mai laxe, folosindu-se de regulă reţelele sau alte tipuri informale de intercomunalitate. Acest lucru se datorează în primul rând dorinţei autorităţilor publice locale (municipale/comunale) de a păstra deplina autoritate şi control asupra unor domenii extrem de sensibile ale competenţelor ce le-au fost transferate: planificarea strategică, planificarea spaţială şi urbană, dezvoltarea economică şi socială.

18

Bureaucracy and Representative Government, 1971; Bureaucracy and Public Economics (Cheltenham, UK: Edward Elgar, 1994).

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

51

În al doilea rând, tipologia formelor de cooperare interinstituţională este corelată şi cu tipul de cultură administrativă, cu structurile instituţionale. Astfel, ţările mediteraneene, latine, cu o puternică tradiţie legalistă (Franţa, Spania) favorizează formele de intercomunalitate cele mai instituţionalizate. Ţările nordice sau anglo-saxone, cu o cultură administrativă orientată către rezultat (şi puternic influenţate de New Public Management) şi către cooperarea voluntară, preferă formele de intercomunalitate mai puţin formalizate şi instituţionalizate. În fine, managementul serviciilor statului bunăstării promovează dezvoltarea economică şi coeziunea socială, ceea ce impune utilizarea unor politici publice coerente şi integrate, capabile să producă un impact semnificativ şi combinat în sectoare diferite ale nevoii sociale. Acest lucru presupune ca politicile publice integrate să acţioneze coordonat pentru obţinerea sinergiilor necesare, în zone variate, asociate între ele şi cu relevanţă publică – aceste politici au o natură intersectorială şi interinstituţională, ceea ce impune o acţiune şi o mobilizare a resurselor simultane în domenii şi arii diferite. Fundamentarea şi implementarea unor astfel de politici publice impun acţiunea simultană a unor instituţii ce diferă ca structură ierarhică şi responsabilităţi asumate, atât la nivel central, cât şi la nivel local (sau regional). De aceea aceste politici sunt mai degrabă ”orientate către un scop” (purpose-oriented) decât fundamentate pe o condiţionalitate strictă (condition-based) – care funcţionează pe baza principiului logic “dacă  atunci”. Politicile publice ”orientate către un scop” au ca obiectiv identificarea unor rezultate finale ale activităţilor şi nu sunt determinate de norme care să stabilească regulile şi conduc acţiunea, sunt politici în care resursele de tip soft (cunoaştere, informaţie) ale actorilor implicaţi joacă un rol foarte important în interacţiune cu un anumit cadru instituţional în care ele sunt elaborate şi implementate. Aceste tipuri de politici publice, orientate către scop, sunt specifice coordonării şi planificării unor activităţi care s-au dezvoltat enorm în ultimii 30 de ani: dezvoltarea şi planificarea spaţială şi urbană, dezvoltarea economică şi socială durabilă, coerentă şi incluzivă, planificarea strategică. De aceea, aceste tipuri de activităţi sunt realizate de formele cele mai laxe, flexibile ale cooperării intermunicipale, pe când activităţile care sunt mai degrabă condiţionate (condition-based) şi care se referă cu precădere la producţia şi furnizarea de servicii publice sunt realizate de formele mai instituţionalizate, mai formalizate şi mai rigide ale intercomunalităţii. Trebuie, de asemenea, să subliniem şi o anumită diferenţă care există între cooperare şi coordonare: ¾ cooperarea se referă de regulă la o nouă structură instituţională legalizată care este împuternicită de cei care au creat-o cu propriile competenţe de luare a deciziei; ¾ coordonarea se referă mai degrabă la îndeplinirea unor activităţi de autoritate publică într-o formă flexibilă, adaptată circumstanţelor. ¾ Astfel, cooperarea generează instituţii integrative care sunt forme noi cu puteri specifice mai mult sau mai puţin extinse, pe când coordonarea generează instituţii agregate ce folosesc reţele de politici publice lăsând responsabilitatea implementării directe la nivelul autorităţilor publice locale. Toate aceste comentarii referitoare la cooperare şi coordonare sunt valabile într-un cadru instituţional în care nivelul regional fie lipseşte, fie este extrem de slab, pentru că experienţa europeană cu un

52

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

nivel regional puternic arată că în această situaţie apare o tendinţă centralizatoare la acest nivel intermediar care împiedică consolidarea instituţională a nivelului municipal/comunal, inclusiv dezvoltarea unor forme complexe de cooperare intermunicipală.

5.6.2. Tipuri de cooperare/asociere în funcţie de forma legală19 Forme de asociere pe bază de contract O comunitate se poate asocia pe baza unui contract de cooperare cu altă comunitate, fără să existe o obligativitate în legislaţie. Contractul poate fi pentru anumite activităţi specifice sau pentru prestarea unor servicii către cetăţeni; aceasta presupune ca cei implicaţi într-o astfel de cooperare să finanţeze în comun acea activitate. Spre exemplu, două comunităţi împart un singur funcţionar public care deserveşte cele două comunităţi (urbanism etc.) Acest tip de asociere funcţionează când se are în vedere un număr mic de parteneri. Acest tip de contract poate fi pe o perioadă determinată sau pe timp nelimitat.

Forme de asociere intercomunitară prin asociaţii de drept privat Fondatorii şi membrii unei astfel de asociaţii sunt autorităţile locale şi alte structuri. Avantajul cel mai mare este flexibilitatea în ceea ce priveşte managementul unei astfel de forme de asociere şi posibilitatea de angajare de personal extern calificat şi bine plătit. Pe de altă parte, pot apărea riscuri de fraudă, deoarece nu există un control instituţionalizat (în aspecte publice). Fondurile pentru astfel de asociaţii provin din taxele plătite de membri, precum şi din taxele pe care le percep pentru furnizarea serviciilor. Asociaţiile primesc uneori de la stat granturi. Astfel de asociaţii pot avea scop unic sau scop multiplu. ¾ este permisă de legea privind asocierea pentru ONG-uri ¾ este o formă de asociere flexibilă ¾ pot fi membri: comunităţile locale sau entităţi private ¾ pentru activităţi nonfinanciare: evenimente culturale, agenţii de dezvoltare locală, birouri turistice, cooperare transfrontalieră ¾ bugetul: legea privată ¾ resurse financiare: taxe, subvenţii de la bugetul local sau de la bugetul central (ex. Ministerul Culturii etc.) ¾ resurse umane: angajarea de personal pe baza Codului Muncii, plătiţi direct de organizaţie. Managementul performanţei este mai eficient decât în cazul funcţionarilor publici.

Forme de asociere prin crearea de societăţi comerciale Această formă implică crearea de către municipalităţi de societăţi comerciale la care deţin acţiuni. Pentru un număr limitat de servicii, doar pentru cei care au resurse financiare, 19

Prezentate în ”Joining Forces and Resources for Sustainable Development Cooperation among Municipalities – A Guide for Practitioners”, UNDP Bratislava Regional Centre for Europe and the Commonwealth of Independent States, Bratislava 2006.

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

53

acest model prezintă un mod de externalizare a serviciilor către un operator privat care aparţine în principal administraţiei locale. Astfel de modele sunt folosite pentru servicii de canalizare, distribuţia apei, transportul public, locuinţe, termoficare etc. Compania poate avea membri din sectorul public sau o componenţă mixtă, cu membri şi din sectorul public şi din cel privat. În Franţa există astfel de societăţi unde, conform legii, minim 51% din acţiuni aparţin sectorului public.

Forme de asociere intercomunitară prin crearea unei entităţi publice specializate Aceasta presupune crearea unei entităţi publice specializate, căreia i se transferă de către autorităţile publice partenere unele responsabilităţi, pentru care nu mai au în continuare autoritate, deoarece se transferă către noua structură creată. Însă aceasta nu înseamnă că autorităţile locale nu mai deţin controlul, ci dimpotrivă, acest lucru este posibil deoarece respectivele autorităţi publice sunt cele care aleg reprezentanţii lor în consiliul de conducere al noii forme de asociere intercomunitară. În ţările unde există legislaţie în domeniu, este clar stipulat care sunt formele şi cum trebuie să funcţioneze o astfel de structură. Resursele financiare ale unor astfel de forme de asociere depind de tipul de servicii pe care le furnizează. Acestea pot fi: taxe pentru serviciile oferite, contribuţii ale membrilor, granturi, transfer de la bugetul de stat şi împrumuturi. Aceste tipuri de organizaţii sunt create în general pentru servicii de utilitate publică. Acestea pot fi cu scop unic sau scop multiplu.

Forme de asociere intercomunitară prin instituţii publice teritoriale Acest model corespunde modelului francez communautes urbaine. Acestea au atât competenţe tehnice, dar şi competenţe strategice şi presupun o permanentă legătură între comunităţile membre. Aceste forme au ca obiectiv dezvoltarea economică a unei zone şi să crească competitivitatea zonei la nivel naţional şi internaţional. Legislaţia naţională prevede care este lista de competenţe care pot fi transferate către o astfel de structură. Membri Consiliul de Conducere sunt aleşi de consiliile locale partenere. Fiecare comunitate are reprezentanţi în conducerea asociaţie, în funcţie de numărul de locuitori. Preşedintele şi vicepreşedintele sunt aleşi de către consiliul asociaţiei. Bugetul este supus aceloraşi reguli ca şi bugetul unei autorităţi publice. Resursele financiare provin din taxe ale utilizatorilor, contribuţii ale membrilor, împrumuturi, transfer de la stat etc.

Competenţele

Structură publică teritorială

Contract de servicii – drept privat

Se pot transfera aproape toate competenţele. Legislaţia naţională poate interzice transferul unor competenţe. Puternică dimensiune teritorială.

Cumpărarea şi vânzarea serviciilor între autorităţile locale. Administrare comună a resurselor umane, achiziţii publice, audit intern etc. Cumpărarea şi vânzarea serviciilor între autoriContract de tăţile locale. servicii – Administrare comună a resurselor umane, drept public achiziţii publice, audit intern etc. Activităţi comune de planificare şi dezvoltare: Asociaţii-/ dezvoltare economică, turism, protecţia mediuorganizaţii lui, etc nonguvernaInvestiţii comune: centre de afaceri, birouri de mentale de turism, grădiniţe, azil de bătrâni, festival de drept privat muzică, evenimente culturale etc. Producerea în comun a unor servicii: canalizare, apă, transport public, aeroporturi, porturi, Societăţi comerciale colectarea deşeurilor, managementul zonelor cu scop unic industriale, etc sau multiplu Este posibilă doar pentru activităţi comerciale – drept care implică încasarea unei taxe de la consuprivat matori, utilizatori şi necesită granturi mici de la autorităţile partenere. Asociaţii de Se pot transfera aproape toate competenţele. dezvoltare intercomuni- Legislaţia naţională poate interzice transferul tară de drept unor competenţe. public

Forma legală Resurse umane

Control stabilit conform contractului

Bugetul autorităţilor partenere

Controlul se exercită prin reprezentanţii aleşi în consiliul de conducere Controlul se exercită prin reprezentanţii aleşi în consiliul de conducere

Taxe pentru serviciile oferite, contribuţii ale membrilor, granturi, transfer de la bugetul de stat şi împrumuturi. Taxe pentru serviciile oferite, contribuţii ale membrilor, granturi, transfer de la bugetul de stat şi împrumuturi. Reprezentanţi ai autorităţilor locale în consiliul de conducere Executivul este ales de membrii consiliului Reprezentanţi ai autorităţilor locale în consiliul de conducere Executivul este ales de membrii consiliului

Control conform cu prevederile din legea comercială Taxe pentru serviciile oferite

Statut legal conform dreptului privat

Angajaţi cu statut de funcţionari publici sau angajaţi pe bază de contract de muncă (Codul muncii)

Angajaţi cu statut de funcţionari publici sau angajaţi pe bază de contract de muncă (Codul muncii)

Angajaţi cu contract de muncă (Codul muncii)

Taxe, subvenţii de la bugetul local sau de la bugetul central (ex. Ministerul Culturii etc.)

Control exercitat de membri. Cetăţenii au posibilitatea de a da în judecată.

Control stabilit conform contractului

Control

Bugetul autorităţilor partenere

Finanţe

Statutul este de entitate privată Prin statut sunt stabilite Angajaţi cu contract de muncă organele de conducere şi activităţile.

Prevederile din contracte

Împărţirea angajaţilor Angajaţi ai unei autorităţi locale asigură servicii şi pentru alte autorităţi Statut de funcţionari publici Împărţirea angajaţilor Legea publică Implică şi stabilirea Angajaţi ai unei autorităţi locale asiunui comitet de condu- gură servicii şi pentru alte autorităţi Statut de funcţionari publici cere al asociaţiei

Statut şi organe de conducere

Tabel 6 – Principalele caracteristici ale formelor legale de asociere

54 Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

55

5.7. sumarul analizei tipologice Pornind de la toate aceste analize pe categorii şi de la toate observaţiile aferente, am putea face un tablou care să combine diferitele tipuri de sarcini cu diferitele tipologii ale cooperării intermunicipale. Tabel 7 – Sarcini şi tipologii ale intercomunalităţii

Agent Regional

Autoritate Regională

Înţelegeri Formale

X

X

X

X X

X

X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

X

Reţele

Scop unic

X

Multi-scop

Mixte

Organizaţii permanente

X

Servicii publice

Tratarea, transportul, livrarea şi epurarea apei - inclusiv canalizare Transport public Distribuţie energie electrică Colectarea şi depozitarea gunoiului menajer Întreţinere străzi, drumuri Întreţinere spaţii verzi, facilităţi de recreere şi sportive Activităţi culturale, biblioteci Servicii de urgenţă, pompieri Poliţie locală Educaţie primară şi secundară Servicii sociale Servicii de sănătate, managementul spitalelor Servicii de prevenţie a consumului de droguri Protecţia mediului Tineret şi sport Locuinţe sociale Coordonare politici publice locale Planificare urbană şi a teritoriului Dezvoltare economică: planificarea, managementul şi întreţinerea zonelor industriale, portuare şi aeroportuare, comerciale, artizanale Politici de incluziune socială

Tipologii ale cooperării intermunicipale Din punct Din punct de vedere al de vedere al instituţionalizării diversităţii

Pure

Tipuri de sarcini

Din punct de vedere al compoziţiei

X

X

X

X

X X X X X

X X X

X X X X X

X

X

X

X

X X X X X

X X X

X X X

X

X

X

X X

X X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X X

56

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

Politici de stimulare a ocupării forţei de muncă Politici de promovare şi stimulare a turismului Servicii de tehnologia informaţiei

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Tipologia de mai sus are numai un caracter indicativ, variaţia de forme de cooperare intermunicipală este foarte mare atât între ţările europene, cât şi in interiorul acestora. De asemenea, plasarea ”X”-urilor în căsuţe doreşte să sugereze numai posibilităţile cele mai frecvente prin care un anumit tip de sarcină este realizat de o anumită formă de cooperare intermunicipală.

6. sIsTEME dE fINANŢARE A fORMELOR COOpERĂRII INTERMUNICIpALE 6.1. volumul cheltuielilor publice prin intercomunalitate Din păcate, există puţine date cu privire la volumul resurselor financiare utilizate de diversele forme de cooperare intermunicipală. Date foarte generale din Franţa arată că volumul resurselor utilizate de toate formele de intercomunalitate reprezintă 25% din bugetele administraţiei locale şi aproximativ 1/6 din bugetul naţional. Probabil că aceste cifre sunt cele mai ridicate din Europa, ţinând cont şi de extinderea fenomenului intercomunalităţii în Franţa. Datele despre Olanda arată o amploare mult mai mică. E adevărat că ultimele cifre complete sunt destul de vechi, din 1995 (vezi cifrele din tabelul de mai jos). Oricum este remarcabilă evoluţia ponderii cheltuielilor realizate de asocierile intercomunale în ultimii 40 de ani: de la o jumătate de procent în 1960, la peste 10% în 1995 şi probabil un procent şi mai mare în 2000. Tabel 8 – Cheltuieli realizate prin intercomunalitate milioane EURO

1960

15

2650

Proporţia cheltuielilor intercomunalităţii în total cheltuieli ale municipalităţilor 0,57%

1965

47

4887

0,96%

1970

236

7963

2,96%

1975

800

na

na

1980

1803

26660

6,76%

1985

2273

37010

6,14%

1990

2855

34850

8,19%

1995

3959

38834

10,19%

2000

na

40722

na

Anul

Cheltuieli realizate de asociaţii de cooperare intermunicipală

Cheltuieli totale ale municipalităţilor

Sursa: Inter-Municipal Cooperation in Europe editat de R. Hulst şi A. van Montfort, publicat de Springer, Dordrecht, The Netherlands, 2007.

58

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

6.2. surse de finanţare a intercomunalităţii Practica europeană arată că există două mari sisteme de finanţare a asocierilor de cooperare intermunicipală, care nu se exclud reciproc, ci pot fi utilizate împreună. Primul sistem este cel al fiscalităţii proprii, care se întâlneşte într-un număr limitat de ţări – Franţa în special, dar şi Germania – şi prin care asocierilor de intercomunalitate li se încredinţează resurse fiscale proprii, fie prin gestionarea unui impozit anume (sistemul de taxă profesională unică în Franţa), fie prin stabilirea unei fiscalităţi adiţionale la principalele impozite locale (sistemul de fiscalitate adiţională din Franţa, sau un sistem de cote adiţionale în Germania). Cel de-al doilea sistem se referă la finanţarea asocierilor de cooperare intercomunitară din veniturile lor proprii: tarife de utilizare – user charges – pentru serviciile prestate şi din transferuri alocate fie de municipalităţile membre, fie de nivelurile administrative superioare (regiune, buget central) în cadrul unor sisteme de stimulare a înfiinţării şi funcţionării asocierilor de cooperare intercomunitară. Acest al doilea sistem este dominant în Europa, atât din motive practice, cât şi din motive de reprezentativitate democratică. Dotarea unor asocieri intermunicipale, ale căror reprezentanţi nu sunt aleşi direct de populaţie, cu impozite specifice contrazice unul dintre principiile fundamentale ale democraţiei moderne: „nici un impozit fără reprezentare” – este şi unul dintre motivele cele mai puternice de critică la adresa dezvoltării acestui sistem – în special în Franţa (vezi rapoartele Curţii de Conturi), dar nu numai. Sintetizând, finanţarea asocierilor intercomunitare are următoarele surse: ¾ Venituri proprii obţinute de pe urma tarifelor de utilizare (user charges) încasate de la clienţi pentru serviciile prestate; ¾ Fiscalitate proprie – venituri fiscale obţinute fie din gestionarea unui impozit propriu (cazul sistemului de taxă profesională unică în Franţa), fie din cotele adiţionale la principalele impozite locale (impozitul pe locuire, impozitul pe construcţii, impozitul pe terenuri neconstruite – sistemul de fiscalitate adiţională în Franţa); ¾ Transferuri (granturi) de funcţionare alocate de municipalităţile membre ale asocierii de cooperare intermunicipală pe baza unor reguli stabilite în statutul de înfiinţare. De obicei, aceste reguli se referă în primul rând la numărul de locuitori şi mai rar la capacitatea fiscală a membrilor asocierii; ¾ Transferuri (granturi) de funcţionare alocate de niveluri administrative superioare – stat, regiune – în cadrul unui sistem de stimulare a înfiinţării de asociaţii de cooperare intermunicipală. În unele state, aceste transferuri sunt deduse (scăzute) din volumul total de transferuri către administraţia locală, în alte state ele se adaugă (sunt suplimentare) – ca o formă şi mai puternică de stimulente financiare adresate asocierilor de cooperare intermunicipală. Aceste transferuri financiare pot lua diverse forme: subvenţii pentru furnizarea în comun a anumitor servicii (cu anumite condiţii şi pentru o perioadă de timp determinată); subvenţii pentru operarea unei structuri comune; ¾ Transferuri (granturi) de investiţii alocate de niveluri administrative superioare (regiune, stat, UE), destinate finanţării infrastructurii necesare asocierilor de cooperare

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

59

intermunicipală pentru furnizarea serviciilor ce le-au fost încredinţate. Aceste granturi de investiţii pot fi destinate finanţării studiilor de fezabilitate (inclusiv a analizelor cost-beneficiu necesare înfiinţări asociaţiilor de cooperare intermunicipală) sau construirii infrastructurii fizice (clădiri, reţele, drumuri) necesare furnizării serviciilor publice transferate asociaţiei sau achiziţionării altor active fixe (echipamente, utilaje etc.) necesare acestora.

6.3. Exemplu - sistemul francez de finanţare a intercomunalităţii Acesta este unul dintre cele mai complexe şi descrierea lui detaliată ne va permite să analizăm avantajele şi dezavantajele diverselor sisteme de finanţare. Conceptul care reuneşte toate formele de intercomunalitate poartă denumirea de ”instituţie publică de cooperare intercomunală” (établissement publique de coopération intercommunale – EPCI) şi are diferite forme în funcţie de dimensiunea comunelor care participă (vezi şi descrierea detaliată a sistemului în capitolul următor). În primul rând, EPCI sunt de două feluri: cu fiscalitate proprie (deci dotate cu resurse fiscale proprii) şi fără fiscalitate proprie (finanţându-se numai din venituri proprii şi diverse forme de transferuri de la municipalităţile membre şi/sau de la niveluri administrative superioare). EPCI cu fiscalitate proprie primesc prin lege seturi de competenţe obligatorii sau semiopţionale (conform descrierii de mai sus), pe când EPCI fără fiscalitate proprie au mult mai multă flexibilitate în stabilirea competenţelor pe care trebuie să le realizeze. Asocierile de cooperare intermunicipală (EPCI) cu fiscalitate proprie sunt, la rândul lor, de două feluri: ¾ Cu fiscalitate adiţională – EPCI prelevează cote suplimentare pentru cele 4 impozite locale importante: impozitul pe rezidenţă (taxe d’habitation), impozitul pe construcţii (taxe fonciere battu), impozitul pe terenuri fără construcţii (taxe fonciere non-battu) şi taxa profesională (taxe professionelle) – în limbaj anglo-saxon ”business tax”. Aceste 4 impozite locale majore reprezintă aproximativ 55% din veniturile administraţiei locale, restul fiind acoperit din transferuri operaţionale şi granturi de investiţii de la stat şi împrumuturi. Cotele adiţionale sunt stabilite de consiliile comunale membre ale EPCI, iar veniturile sunt colectate de agenţia de stat specializată (ANAF-ul francez) şi vărsate direct în conturile EPCI. ¾ Cu taxă profesională unică – reprezintă sistemul cel mai complex – prin care EPCI se substituie comunelor membre şi percepe în locul lor acest impozit. Comunele membre vor continua să perceapă celelalte 3 impozite principale. Prin acest sistem, nivelul taxei profesionale devine acelaşi pentru toate comunele membre ale EPCI – această uniformizare trebuie făcută într-un interval de maxim 10-12 ani, astfel încât după această perioadă va fi o cotă unică a taxei profesionale. Totodată în cadrul acestui sistem se pune în aplicare un sistem complex de compensare/echilibrare al comunelor de către EPCI. Astfel, EPCI trebuie să ramburseze fiecărei comune echivalentul încasărilor din taxa profesională anterior formării EPCI din care se

60

Studiu comparativ privind implementarea conceptului intercomunalităţii în Europa

scad sumele pe care comuna ar fi trebuit să le verse în bugetul EPCI, având ca sursă taxa profesională, dacă nu exista sistemul de fiscalitate proprie. Volumul resurselor rambursate este corectat cu diverşi coeficienţi pentru a avea şi un efect egalizator – deci să transfere mai multe resurse comunelor din EPCI cu o capacitate fiscală mai redusă în detrimentul comunelor din EPCI cu o capacitate fiscală mai mare. De asemenea, în cadrul sistemului cu taxă profesională unică există şi posibilitatea de a preleva un complement (surplus) fiscal pe celelalte 3 impozite majore ale comunelor: impozitul pe rezidenţă, impozitul pe construcţii, impozitul pe terenul neconstruit. Sistemul de taxă profesională unică este fie opţional (pentru CC sub 60000 de locuitor), fie obligatoriu pentru restul de EPCI – evident cu excepţia sindicatelor intercomunale. Evoluţia sistemului poate fi urmărită în tabelul de mai jos. Tabel 9 – Evoluţia sistemului de fiscalitate în intercomunalitatea franceză

Înainte de 1999 Comunitate urbană District = 500 000 Comunitate de comune Comunitate de oraşe Sindicat de aglomeraţie nouă După 1999 Comunitate urbană Comunitate de aglomerare Sindicat de aglomeraţie nouă Comunitate de comune >= 60 000 Comunitate de comune