Controlul Financiar Exercitat de Curtea de Conturi [PDF]

Zitiervorschau

CUPRINS Pag.

Introducere

3.

CAPITOLUL I: Consideratii introductive privind controlul financiar ............ 1. Notiunea de control financiar ............................................................. 2. Functiile controlului financiar ............................................................ 3. Metodologia de control ....................................................................... 4. Procedura de control financiar ............................................................ 5. Actele de control financiar ................................................................. 6. Formele controlului financiar .............................................................

5. 5. 6. 9. 11. 12. 14.

CAPITOLUL II: Controlul exercitat de Garda Financiara ............................... 1. Elemente de ordin istoric si cadrul normativ ...................................... 2. Organizarea Garzii Financiare ............................................................ 3. Atributiile Garzii Financiare ............................................................... 4. Drepturile si obligatiile Garzii Financiare .......................................... 4.1. Drepturile Garzii Financiare in exercitarea serviciului .............. 4.2. Obligatiile personalului Garzii Financiare ................................. 5. Procedura si actele controlului Garzii Financiare .............................. 6. Procedura de solutionare a contestatiilor la actele de control ale Garzii Financiare .........................................................

19. 19. 22. 23. 25. 25. 27. 29.

CAPITOLUL III: Controlul exercitat de Curtea de Conturi ............................. 1. Istoricul institutiei si reglementare legala ............................................ 1.1. Scurt istoric ................................................................................. 1.2. Sediul materiei ............................................................................ 2. Functia de control a Curtii de Conturi ................................................ 3. Formele controlului exercitat de Curtea de Conturi ........................... 4. Controlul financiar al Curtii de Conturi. Controlul ulterior ...............

39. 39. 39. 41. 47. 48. 52.

CAPITOLUL IV: Realizari practice ale Garzii Financiare si ale Curtii de Conturi in ultimii ani (2002, 2003) ...................... 1. Comparatie intre controlul efectuat de Garda Financiara si cel realizat de catre Curtea de Conturi ............................................ 2. Realizarile profesionale ale Garzii Financiare in anii 2002/2003 ...... 3. Curtea de Conturi a Romaniei. Raport de audit cu privire la performanta sistemului de salarizare ..................................

35.

60. 60. 63. 67.

Concluzii si propuneri de lege ferenda ..................................................................

87.

BIBILOGRAFIE .....................................................................................................

89.

2

INTRODUCERE

Am abordat aceasta tema cu scopul de a realiza o comparatie intre controlul financiar exercitat de catre Curtea de Conturi si de catre Garda Financiara. Pentru aceasta am avut in vedere atingerea mai multor obiective. Primul obiectiv a fost acela de a atinge problematica controlului financiar, pornind de la notiunea de „control” si de la factorii care au dus la aparitia acestora. In continuare am urmarit sa exemplific functiile controlului financiar, metodologia de control, actele si formele controlului financiar. Urmatorul obiectiv a fost acela de a contribui la eliminarea neintelegerilor si de a clarifica unele aspecte privind controlul financiar realizat de catre cele doua organisme, obiectiv realizat prin referirea precisa la fiecare dintre cele doua controale financiare care fac obiectul discutiei. In prima etapa am vorbit despre Garda Financiara si despre controlul exerciat de catre aceasta, evidetiind elemente de ordin istoric si cadru normativ, iar apoi am trecut la discutarea problemelor privind organizarea, atributiile, drepturile si obligatiile Garzii Financiare, pentru ca in final sa vorbesc despre procedura si actele de control ale acestei institutii. In cea de-a doua etapa am facut referire la controlul exercitat de Curtea de Conturi, vorbind, dupa ce am prezentat istoricul institutiei, despre functia de control, formele controlului, si controlul financiar (ulterior) al acesteia.

3

In finalul lucrarii, pentru o intelegere cat mai precisa a obiectivelor propuse, am considerat necesar sa fac referire la realizarile practice ale celor doua institutii in ultimii ani. In final tin sa precizez ca aceasta lucrare a fost elaborata pe baza unei bibliografii consultata selectiv si sub indrumarea atenta a coordanatorului lucrarii, doamna Lector univ. dr. Cristina Onet, careia tin sa-i multimesc pe acesta cale.

4

CAPITOLUL I CONSIDERATII INTRODUCTIVE PRIVIND CONTROLUL FINANCIAR

1. Notiunea de control financiar Notiunea de control este utilizata in toate domeniile vietii socialeconomice si ea semnifica, intr-o acceptiune larga, analiza permanenta sau periodica a unei activitati, a unei situatii, etc., pentru a urmari mersul ei si a lua masuri de imbunatatire 1. Notiunea de control provine din expresia “contra rolus”, care inseamna verificarea actului original, dupa duplicatul care, de regula, se pastreaza de alta persoana 2. Controlul reprezinta asadar o activitate care prin contestarile facute inainte, in timpul sau dupa executarea unei operatiuni, ofera date si informatii despre aceasta cu scopul final de prevenire a unor abateri si deficiente, a neconformitatii fata de regulile prestabilite, precum si de corectie a acestora si de stabilire a raspunderii, daca este cazul 3. In sfera dreptului finantelor publice, notiunea de control financiar cuprinde normele juridice ce reglementeaza raporturile juridice de drept financiar ce se stabilesc in legatura cu contolul modului de formare, 1 2 3

Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 212. Petre Lazaroiu – Drept financiar-fiscal roman, Editura Valand, Bucuresti 200, pag.124. Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 212.

5

administrare si intrebuintare a resurselor financiare publice si prin care se urmareste corectitudinea actelor si operatiunilor efectuate si respectarea legislatiei si a altor reguli prestabilite. 2. Functiile controlului financiar Controlul financiar, indiferent de formele si aspectele pe care le imbraca are o importanta deosebita, deoarece completeaza activitatea financiara de formare, repartizare si intrebuintarea resurselor financiare publice actionand asupra acesteia prin functiile sale, conducandu-se dupa principiu „rezultate maxime cu eforturi minime”. Obiectul controlului este de a rezolva erorile, abaterile, lipsurile, deficientele, pentru a le remedia si a le evita in viitor. In indeplinirea acestor obiective, controlul financiar indeplineste mai multe functii. In literatura de specialitate au fost mentionate urmatoarele functii ale controlului financiar4:  functia de evaluare;  functia preventiva;  functia de documentare;  functia recuperatorie;  functia pedagogica. In alte opinii se considera ca prin obiectivele sale, controlul financiar ideplineste urmatoarele functii5: a) functia preventiv-educativa. Prin verificarea unor operatiuni anterior efectuarii acestora se previne efectuarea unor activitati, care nu raspund cerintelor de legalitate si regularitate, intelese ca ansamblu de reguli stabilite 4 5

Dan Drosu Saguna – Tratat de drept financiar, Editura All Back, Bucuresti 2001. Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 219.

6

pentru categoria de operatiuni din care aceasta face parte. De asemenea se previne depasirea limitelor financiare alocate pentru operatiunea respectiva. Prin eliminarea operatiunilor neconforme cu regulile prestabilite, se identifica si cauzele care au generat initierea unor astfel de proiecte de operatiuni si se pot lua masuri de eliminare a acestor cauze si implicit de repetatare a acelui gen de neconformitate. Functia preventiva se releva si sub aspectul actelor si operatiunilor nelegale constatate ulterior savarsirii acestora si pentru care se stabileste raspunderea juridica sub diferitele ei forme, intrucat tocmai masurile care se iau sunt de regula suficiente pentru prevenirea acelui gen de abateri,atat de catre subiectul controlat, cat si de alti subiecti care pot fi ulterior in postura similara. De asemenea prin restabilirea legalitatii se dezleaga si probleme de interpretare a dreptului privind normele juridice lacunare sau care genereaza interpretari diferite. In acest mod se realizeaza si o aplicare unitara a acestor dispozitii si implicit educarea acelor care trebuie sa aplice normele de drept financiar in „litera si spiritul legii”. b) functia de documentare. Contolul ofera, prin constatarile efectuate asupra activitatii si operatiunile inregistrate, date si informatii de natura sa ofere o imagine a modului de indeplinire a obiectivelor si de respectare a legii. Controlul ofera un diagnostic al situatiei existente identificand abaterile de la regulile prestabilite si ofera conducatorului entitatii verificate date si informatii ce pot conduce la cresterea eficacitatii proceselor de conducere . c) functia de evaluare. Poate fii privita atat in ce priveste estimarea fata de un sistem de referinta existent al entitatii verificate,dar in acelasi timp ofera posibilitatea compararii cu alte entitati de acelasi gen cu efecte in deciziile care se iau in plan macroeconomic.

7

In afara de datele si informatiile consemnate prin documentele specifice controlului, se fac si propuneri si sugestii de imbunatatire a activaitatii care influenteaza, la randul lor actul decizional. d) functia de sanctionare – reparatorie. Activitatea financiara se desfasoara in general cu respectare legii si a regulilor prestabilite de fiecare entitate, insa uneori interesele individuale sau de grup, vin in contradictie cu interesele generale, iar alteori legislatia este neclara sau lacunara si apar situatii neconforme cu legea sau cu celelalte reguli prestabilite. Prin control neregulile sunt descoperite si consemanate si in functie de natura faptei ce constituie deficienta sau abatere, intervine raspunderea juridica. Sunt cazuri cand deficienta desi nu are o consecinta pagubitoare, abaterea este sanctionata tocmai pentru a se preveni repetarea acesteia, fie prevenirea savarsirii ei de catre alti subiecti ai raportului juridic, financiar, intrucat de regula aceste abateri constituie factori ce favorizeaza alte fapte cauzatoare de prejudicii. Spre exemplu nedepunerea la termenele stabilite a bilantului, neinregistrarea si evidentele contabile a unor bunuri sau valori, neprezentarea la viza a unor documente prevazute a fii vizate pentru contol financiar preventiv constituie abateri pentru care legea prevede sanctiuni contraventionale care reliefeaza functia sanctionatoare a controlului6. Unele fapte neconforme cu normele dreptului financiar constatate ca urmare a controlului aduc atingere resurselor financiare publice, in sensul prejudicierii acestora. Abaterea poate consta, spre exemplu in calcularea eronata sau plata neconforma cu legea a obigatilor financiare fata de bugetele publice sau alte fonduri publice, caz in care prin intermediul controlului se asigura in final acoperirea prejudiciului. Alteori deficienta poate viza diminuarea patrimoniului

6

Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 222.

8

public prin fapte ilicite ce pot consta in sustragerea, degradarea unor bunuri, fie prin nevalorificarea corespunzatoare a unor drepturi ce tin de aceste bunuri. In ambele exemple controlul are o functie reparatorie deoarece prin intermediul sau se asigura in final acoperirea prejudiciului. Activitatea de control financiar presupune verificarea actelor incheiate si a operatiunilor materiale efectuate sub aspectul: legalitatii, oportunitatii, economicitatii, eficacitatii si realitatii. Realizarea acestor aspecte ale controlului financiar presupune forme si metode specifice, precum si organizarea controlui potrivit necesitatilor practice cu investirea unor organe si persoane cu atributii de control. 3. Metodologia de control Notiunea de metoda provine de la cuvantul grecesc ”methodes” care inseamna drum, cale, in acceptiunea reala a termenului, desemnand calea sau procedeul ales pentru efectuarea controlului7. Exista mai multe procedee prin care se realizeaza activitatea de control, iar existenta mai multor procedee de control nu duce automat la excluderea celorlalte procedee in favoarea unora sau altora pe care deja le-am ales. De regula se impune o imbinare judicioasa a acestora intrucat faptele care constituie abateri financiare, ca si consecintele acestora sunt de cele mai multe ori inlantuite, formand un tot unitar fapt ce determina deseori folosirea mai multor metode deodata sau selectarea judicioasa a celor pe care urmeaza sa le utilizam. Principalele tehnici si procedee utilizate in controlul financiar sunt8:

7 8

Petre Lazaroiu – Drept financiar-fiscal roman, Editura Valand, Bucuresti 200, pag.129. Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 234.

9

 controlul documentar contabil - ce persupune in executie examinarea documentelor din

evidenta tehnic-operativa si

contabila;  controlul cronologic – se refera la verificarea documentelor in ordinea cronologica a inregistrarilor in contabilitate;  controlul invers cronologic – ce porneste de la sfarsit spre inceputul perioadei ce face obiectul controlului;  controlul sistematic – acest control are in vedere gruparea documentelor pe probleme;  controlul reciproc – care se realizeaza prin confruntarea unor inregistrari ce se reflecta in documentele diferitelor compartimente ale unitatii controlate;  controlul incrucisat - se refera la verificarea si a altor documente aprtinand altor subiecte de drept, cu care subiectul controlat are reletii economice si financiare, care pot confirma sau infirma realitatea sau autenticitatea celor dintai;  controlul total sau prin sondaj;  controlul faptic – presupune stabilirea reala a existentei si miscarii mijloacelor materiale si banesti; Posibilitatile de realizare a controlului financiar faptic sunt diverse, cele mai importante fiind inventarierea, observarea directa, expertiza tehnica, analiza de laborator etc.  investigatia – prin care se obtin informatii si explicatii de la persoanele ce au atributii in activitatea controlata, privind actele si operatiunile savarsite de acestea.

10

4. Procedura de control financiar Activitatea de control financiar reprezinta un intreg ansamblu de acte si operatiuni legate de organizarea controlului, desfasurarea acestuia si valorificarea sa, fapt ce presupune si o anumita etapizare a operatiunilor. Activitatea de control financiar nu se desfasoara la intamplare, aceasta este organizata dupa anumite reguli, astfel: in conformitate cu normele de lucru pentru aparatul de control financiar de stat ale Ministerului Finantelor, activitatea de control se desfasoara pe baza de programe trimestriale aprobate de conducerea ministerului9. In aceste programe se cuprind actiuni de control privind:  respectarea de catre agentii economici a disciplinei financiare si valutare;  verificarea modului de gestionare si utilizare a creditelor gestionate de stat;  modul de indeplinire a obligatiilor fiscale catre buget;  respectarea cotelor legale ale fondurilor prevazute de Legea bugetara anuala. Pe baza acestor programe se face si instruirea personalului de control ce urmeaza a fi trimis in teritoriu pentru efectuarea controlului. In functie de obiectivul cuprins in control si tematica urmarita se alege si echipa de control, care va cuprinde specialisti pentru toate activitatile ce urmeaza a fi controlate. Dupa alegerea echipei de control se trece la pregatirea acesteia prin informarea si documentarea asupra dispozitiilor legale cu privire la specificul

9

Petre Lazaroiu – Drept financiar-fiscal roman, Editura Valand, Bucuresti 200, pag.134.

11

unitatii ce urmeaza a fi controlata, a activitatilor supuse controlului, analizarea actelor de control anterioare si modul de valorificare a acestora. Dupa ce echipa de control a fost instruita aceasta se prezinta la unitatea ce urmeaza a fi controlata. Prezentarea se va face intotdeauna la conducatorul unitatii respective care are obligatia asigurarii sprijinului logistic al echipei de control (prin punerea la dispozitie a unor incaperi separate, a fisetelor si seifurilor pentru pastrarea documentelor, a masinilor de dactilografiat, a birourilor, etc.) si a sprijinului efectiv pe care urmeaza sa-l dea prin punerea la dispozitia controlului a documeatelor solicitate si, daca este cazul, a angajatilor care trebuie sa dea explicatii referitoare la activitatea unitatii. Odata instalata, echipa de control isi organizeaza activitatea in functie de obiectivele urmarite si competenta sa, fiecare membru al acesteia avand repartizat un anumit sector de activitate. Desfasurarea controlului constituie etapa propriu-zisa a controlului in care, potrivit tematicii si obiectivelor stabilite, organul de control exercita controlul prin forme si modalitati specifice, in asa fel incat sa se atinga toate obiectivele propuse. De regula verificarea se face la sediul unitatii controlate sau la locul unde se gasesc documentele supuse controlului, insa aceasta se poate desfasura si la sediul organului de control prin depunerea de catre societatea controlata a actelor soliciate. Activitatea de control

se incheie prin consemnarea in documente

specifice a rezultatelor controlului, documente care pot fi cuprinse in denumirea generica de acte de control. 5. Actele de control financiar Contestarile si concluziile stabilite in urma controlului sunt consemnate in anumite documente, care sunt stabilite fie prin lege, fie la aprecierea

12

organelor de control. Aceste constatari consemnate poarta diverse denumiri in functie de organul de control care le-a efectuat10:  Proces verbal de control;  Proces verbal de inspectie de audit;  Proces verbal de constatare a contraventiilor;  Raport de control;  Raport de audit;  Nota de constatare  Note explicative;  Nota de prezentare. Proces verbal de control este reprezentativ din punct de vedere al controlului financiar pentru toate organele de control. El este un act bilateral care se incheie de regula in cazurile de abateri, contraventii, pagube, fapte care prezinta indiciile unor infractiuni, etc. In cuprinsul acestuia, pe baza propriilor verificari, organul de control indica in mod clar si precis in ce consta fapta ce constituie abatere de la norma, dispozitiile legale incalcate, consecintele economice cu evaluarea exacta a acestora, persoanele care au fost implicate in savarsirea abaterilor respective, masurile luate operativ in timpul controlului si masurile ce se impun a fi luate in continuare si orice alte elemente semnificative11. In incheierea procesului verbal se face mentiunea despre restituirea actelor si documentelor puse la dispozitia organelor de control. Procesul verbal se semneaza de organele de control si de conducerea entitatii controlate, iar in cazul in care sunt consemnate fapte care pot antrena raspunderea civila sau penala a unor persoane raspunzatoare, actul se semneaza si de acesta. 10 11

Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 237. Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 238.

13

La procesul verbal se anexeaza situatii, tabele, documente, note explicative, etc. care sa sustina constatarile inscrise. Nota explicativa este un document anexa la procesul verbal, o declaratie care reprezinta mijlocul de aparare dat de cei controlati la intrebarile formulate de organul de control in legatura cu abaterile constatate. Prin raspunsurile date la nota explicativa, persoanele raspunzatore se pot chiar disculpa; nu de putine ori, pe baza verificarii raspunsurilor date la notele explicative, nu s-a mai retinut vinovatia persoanei respective 12. Dupa incheierea actelor de control, acestea parcurg, in functie de organul care a incheiat actul o procedura de valorificare a rezultatelor consemnate si care in esenta poate consta in: a) obligarea unitatii controlate la plata sumelor datorate cu titlu de obligatii financiare; b) obligarea persoanelor raspunzatoare la plata unor sume cu titlul de despagubiri sau amenzi; c) blocarea unor fonduri sau luarea unor masuri de corectare a bilanturilor; d) sesizarea organelor de urmarire penala pentru faptele ce constituie infractiuni. 6. Formele controlului financiar Pentru a-si atinge scopul in exercitarea functiilor sale, controlul financiar se poate organiza sub mai multe forme care se interconditioneaza si se completeaza reciproc, in functie de cerintele practice. Formele controlului financiar pot fi clasificate dupa diverse criterii, dupa cum urmeaza13: 12 13

Petre Lazaroiu – Drept financiar-fiscal roman, Editura Valand, Bucuresti 2001, pag. 139. Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 225.

14

a) dupa momentul in care se efectueaza controlul:  control financiar preventiv. Este un control specializat care presupune verificarea actelor si operatiunilor materiale atat sub aspectul legalitatii, dar si sub aspectul oportunitatii, eficientei si eficacitatii si se realizeaza la toate nivelurile activitatii economico - financiare. Problematica controlului financiar preventiv este reglementata de Ordonanta Guvernului nr. 119/1999, modificata si republicata in monitorul oficial nr. 799 pe 12.11.2003. Potrivit art. 2 lit. c, controlul financiar preventiv este definit ca fiind activiatea prin care se verifica legalitatea si regularitatea operatiunilor efectuate pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public inainte de aprobarea acestora. Organizarea controlului financiar preventiv - controlul financiar preventiv se organizeaza si se execuata in control financiar preventiv propriu si control finciar preventiv delegat. Obiectul controlului finaciar preventiv - il constituie proiectele de operatiuni ce vizeaza in principal: - angajamente legale si credite bugetare sau credite de angajament, dupa caz; - deschiderea si repartizarea de credite bugetare; - modificarea repartizarii pe trimestre si pe subdiviziuni ale clasificatiei bugetare a creditelor aprobate, inclusiv prin virari de credite; - ordonantarea cheltuielilor; - efectuarea de incasari in numerar; - constituirea veniturilor publice, in privinta autorizarii si a stabilirii titlurilor de incasare; - reducerea, esalonarea sau anularea titlurilor de incasare; - constituirea resurselor proprii ale bugetului Uniunii Europene, reprezentand contributia viitoare a Romaniei la acest organism;

15

- recuperarea sumelor avansate si care ulterior au devenit necuvenite; - vanzarea, gajarea, concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale; - concesionarea sau inchirierea de bunuri din domeniul public al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale; - alte tipuri de operatiuni stabilite prin ordin al ministrului finantelor publice. Continutul controlului financiar preventiv. Controlul finaciar preventiv consta in verificarea sistematica a proiectelor de operatiuni care fac obiectul acesteia, potrivit art. 6 din punct de vedere al: - legalitatii si regularitatii; - incadrarii in limitele creditelor bugetare sau conditiilor de angajament, dupa caz, stabilite, potrivit legii.  control financiar concomitent – se suprapune practic cu desfasurarea operatiunii respective asupra careia se exercita acest control si are ca scop evaluarea operativa si efectuarea corectiilor necesare14;  control financiar ulterior – este denumit si posterior sau „ex post” si se exercita dupa ce operatiunile financiare au fost executate. Acest control urmareste identificarea abaterilor de la lege sau regulile prestabilite in scopul eliminarii cauzelor care le-au generat

si reintregirea resurselor financiare

afectate15. Aceasta forma de control este utilizata atat de entitatea respectiva, prin controlul propriu pe care aceasta il organizeaza, dar si de organele de control din afara entitatii respective. b) dupa domeniul de actiune:

14 15

Doina Petica Roman – Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna , Sibiu 2004, pag. 230. Idem

16

 control financiar intern sau propriu – este ansamblul

formelor de

control executate la nivelul entitatilor publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere, in concordanta cu obiectivele

acesteia si cu reglementarile

legale, in vederea asigurarii administrarii fondurilor in mod economic, eficient si eficace; aceasta include de asemenea structurile organizatorice, metodele si fondurile. Controlul intern are urmatoarele obiective generale: - realizarea, la un nivel corespunzator, a atributiilor institutiilor publice, stabilite in concordanta cu propria lor misiune, in conditii de regularitate, eficacitate, economicitate si eficienta; - protejarea fondurilor publice impotriva pierderilor datorate erorii si risipei, abuzului sau fraudei; - respectarea legii, a reglementarilor si decizilor conducerii; - dezvoltarea si intretinerea unor sisteme de colectare, stocare, prelucrare, actualizare si difuzare a datelor si informatiilor fianciare si de conducere, precum si a unor sisteme si proceduri de informare publica adecvata, prin rapoarte periodice.  control financiar extern – este organizat si exercitat de institutii specializate de control din afara unitatilor economice sau a institutilor publice. Si acest control se poate exercita sub forma controlului preventiv, cum este cazul controlului financiar preventiv delegat organizat de Ministerul Finantelor Publice la principalii ordonatori de credite, precum si la alte entitati prevazute de lege, dupa cum poate fi si un control ulterior, cum este controlul exercitat de Curtea de Conturi sau de Garda Financiara. c) dupa termenul in care se efectueaza controlul:  control financiar permanent;  control financiar periodic.

17

Aceasta clasificare se bazeaza pe timpul afectat activitatii de control, si defineste un control financiar efectuat in permanenta sau unul efectuat la anumite intervale.

18

CAPITOLUL II CONTROLUL EXERCITAT DE GARDA FINANCIARA

1. Elemente de ordin istoric si cadrul normativ Reaparuta in aparatul financiar al statului roman de dupa Revolutia din Decembrie 1989, prin Legea nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii financiare16‚ Garda financiara este o institutie cu indelungata traditie in tara noastra. „In Ardeal si Bucovina, anterior Marii Uniri din anul 1918, in administratia finantelor publice exista un numar de peste 2000 functionari, organizati militareste, care formau corpul asa-numit al finantilor (...) Atributiile corpului de control al „finantilor” erau urmatoarele: 

controlul fabricatiei si desfacerii spirtului si bauturilor spirtoase, precum si al tuturor produselor supuse taxelor de consumatie;



controlul productiei si desfacerii bunurilor ce constituiau monopolul statului;



16

paza granitelor si controlul vamal”17.

Legea nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii financiare a fost

publicata in Monitorul Oficial nr. 64 din 27 martie 1991. 17

A se vedea D. D. Saguna, op. cit., Editura All Beck, Bucuresti 2001, p. 412 si urm.

19



paza granitelor si controlul vamal”18.

Dupa 1918, corpul „finantilor” a fost preluat sub denumirea de Garda Financiara. In anul 1927, a fost desfiintata. In 1930, prin Legea spirtului a fost reinfiintata, dar cu o sfera de activitate limitata doar la fiscalitatea privind productia si comercializarea spirtului si bauturilor alcoolice. Prin Legea Monopolului Alcoolului din 18 mai 1932, un numar de doua sute de soldati graniceri au fost detasati la Ministerul Finantelor si insarcinati cu paza drumurilor si la barierele oraselor. In anul 1933, prin Legea organizarii Ministerul Finantelor, Garda financiara a fost atasata Secretariatului General, iar atributiile ei au fost extinse si la alte impozite din domeniul sectoarelor de productie, comercializare si prestari servicii19. In aprilie 1941, soldatii graniceri care activau in Garda financiara sunt disponibilizati frontului si se reduce volumul activitatii. Prin Decretul nr. 325/1984, Garda financiara a fost desfiintata. In toata aceasta perioada, Garda financiara a fost o institutie militarizata, caracter pe care il pastreaza si dupa reinfiintarea ei, in anul 1991. Legea o defineste a fi „un corp de control financiar, militarizat, neincazarmat, care functioneaza. potrivit legii, in cadrul Ministerului Finantelor Publice”. Potrivit legii nr. 30/1991, Garda financiara are un aparat central cu competenta generala organizat in cadrul Ministerului Finantelor Publice. In judete si Municipiul Bucuresti sunt constituite sectii teritoriale in structura directiilor generale ale finantelor publice si controlului financiar de stat, judetene si a Municipiului Bucuresti. Garda financiara functioneaza sub comanda unui comisar general cu rang de secretar de stat, iar activitatea sa este coordonata de un Comandant general. In aparatul central si in cadrul sectiilor teritoriale functioneaza divizii si 18

A se vedea D. D. Saguna, op. cit., Editura All Beck, Bucuresti 2001, p. 412 si urm.

19

Pentru aceste aspecte a se vedea Ioan Condor Radu Stancu, Drept financiar si fiscal roman, Editura

Fundatiei „Romania de Maine”, Bucuresti, 2002, p. 372.

20

compartimente de specialitate. Comisarul general este ajutat de un numar de adjuncti. Sectiile sunt conduse de un comisar sef de sectie si de adjuncti, iar diviziile de un comisar sef de divizie. Comisarii Garzii financiare au statutul de functionar public, ceea ce inseamna ca le sunt aplicabile dispozitiile Legii nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind statutul functionarilor publici 20, modificata recent prin Legea nr. 161 din 19/04/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei21. In prezent, Garda Financiara functioneaza in subordinea Autoritatii Nationale de Control si este reglementata de Ordonanta de Urgenta nr. 91 din 2 octombrie 2003. Reinfiintarea Garzii Financiare in tara noastra a avut si are semnificatia restabilirii unei traditii, dar si a infaptuirii unui act de justitie, care ii confera un rol si un loc special in randul organismelor de control din Romania. Garda financiara, prin actiunile de specialitate, apara nu numai principalele interese ale statului, ci este investita si cu drepturi si obligatii privind protectia directa si reala a cetatenilor fata de actele si faptele ilicite de comert, de contrabanda, inselaciune, de evaziune fiscala, de fraude vamale22.

20

Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999, republicata in martie 2004 privind statutul functionarilor publici a

fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 600 din 8 decembrie 1999, modificata pana la Legea nr. 161/2003 prin numeroase alte acte normative. 21

Legea nr. 161 din 19/04/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea

demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptie a fost publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 279 din 21/04/2003. 22

Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 421.

21

2. Organizarea Garzii Financiare Conform articolului 1(1) din Ordonanta de Urgenta nr. 91/02.10.2003, publicata in Monitorul Oficial nr. 712/13.10.2003, Garda Financiara este organizata ca institutie publica de control cu personalitate juridica, in subordinea Autoritatii Nationale de Control, finantata de la bugetul de stat. Dupa noile reglementari, Garda Financiara este condusa de un comisar general, numit prin ordin al ministrului, delegat pentru coordonarea autoritatilor de control, iar in teritoriu functioneaza comisariate regionale si Comisariatul Municipiului Bucuresti, ale caror competente teritoriale si sectii se stabilesc prin hotarare a Guvernului. Comisarul general are calitatea de ordonator secundar de credite. Structura organizatorica a Garzii Financiare, numarul de posturi, normele generale si speciale de dotare, insemnele distinctive si modelele de uniforma se stabilesc prin hotarare a Guvernului.23 Potrivit art. 18 alin. 1, Garda Financiara infiintata conform ordonantei amintite, preia in interes de serviciu de la Ministerul Finantelor Publice personalul aferent activitatii desfasurate de Garda Financiara din cadrul Ministerului Finantelor Publice. 3. Atributiile Garzii Financiare Prin art. 1(3) din Ordonanta de Urgenta nr. 91 din 2 octombrie 2003, se prevede in mod expres ca : „Garda Financiara executa controlul operativ si inopinat, cu exceptia controlului fiscal privind prevenirea, descoperirea si combaterea oricaror acte si fapte din domeniul economic, financiar si vamal care are ca efect evaziunea si frauda fiscala.”

23

Ordonanta de Urgenta nr. 91/02.10.2003, art.3 (3).

22

Autoritatea Nationala de Control preia, in conditiile legii, de la Ministerul Finantelor Publice atributiile specifice activitatii privind Garda Financiara, cu exceptia celor privind stabilirea, urmarirea si incasarea veniturilor bugetare si solutionarea contestatiilor.24 Rezulta ca s-au luat din competenta Garzii Financiare atributiile vizand controlul privind indeplinirea obligatiilor fiscale care se regaseau in vechea reglementare. In vederea realizarii atributiilor sale, pentru combaterea actelor si faptelor de evaziune fiscala si frauda fiscala, Garda Financiara, efectueaza controlul operativ si inopinat, cu privire la: 

Respectarea actelor normative in scopul prevenirii, descoperirii si combaterii oricaror acte si fapte interzise de lege:



Respectarea normelor de comert urmarind prevenirea si inlaturarea operatiunilor ilicite;



Modul de producere, depozitare, circulatie si valorificarea bunurilor in toate locurile si spatiile in care se desfasoara activitatea agentilor economici;



Participarea in colaborare cu organele de specialitate ale altor ministere si institutii specializate, la actiuni de depistare si combatere a actiunilor ilicite care genereaza fenomene de eveziune fiscala si frauda fiscala.

In actiunea laborioasa de combatere a faptelor de coruptie din tara, coordonata de autoritatile superioare ale statului, inclusiv de Presedintie, singura institutie de control financiar integrata in organismele specifice si special create in acest scop este Garda Financiara. In exercitarea atributiilor sale, aparatul Garzii Financiare executa:  operatiuni de control curent; 24

Ordonanta de Urgenta nr. 91/02.10.2003, art.1 (2).

23

 operatiuni de control tematic. Controlul curent se executa operativ si inopinant, zilnic sau la anumite perioade, exclusiv pe baza legitimatiei de control, a insignei de imputernicire si a ordinului de serviciu fara a fi necesara o aprobare speciala, si cuprinde atributii referitoare la aplicarea si executarea legilor fiscale si a reglementarilor vamale precum si la respectarea normelor de producere, transport, depozitare si comercializare, la intern si la extern a marfurilor. Controlul curent este deci un control legiferat, care nu are nevoie de aprobari speciale si reprezinta o caracteristica exclusiva a Garzii Financiare, de o foarte mare importanta practica. Toate celelalte organe de control financiar si fiscal sunt obligate sa posede, pe langa legitimatia de serviciu si o autorizare suplimentara, mentionata intr-o delegatie sau un ordin de serviciu. Controlul tematic al Garzii Financiare cuprinde actiuni care se executa numai in baza ordinelor sau a delegatiilor speciale date de conducerea Autoritatii Nationale de Control sau a comisarului general. Controlul tematic in cadrul unitatilor teritoriale - se organizeaza si se executa numai pe baza ordinului scris al comisarului sef de sectie in care se precizeaza locul si timpul in care se executa controlul. La orice actiuni de control participa obligatoriu minimum doua persoane din Garda Financiara. Serviciul de control al Garzii Financiare se desfasoara pe timpul zilei, pe timpul noptii, in zilele de lucru sau in zilele de sarbatoare, dupa caz. Potrivit art. 6 (6) din Ordonanta de Urgenta a Guvernului, nr. 91/2003, la actiunile de control cu grad sporit de periculozitate, echipele de comisari vor fi insotite de membrii ai subdiviziunilor specializate de interventie rapida ale politiei. Pe langa serviciul de control, personalul Garzii Financiare este obligat sa execute pe timp de zi si de noapte, in zilele lucratoare, ca si in cele de repaus si

24

sarbatoare, serviciul pe unitate, asigurand paza sediului si a logisticii din dotare. Organele de specialitate ale statului, cu sarcini in asigurarea pazei si sigurantei obiectivelor foarte importante, au in studiu introducerea sediului Garzii Financiare intre aceste obiective, urmand ca protectia sa se realizeze in conditii speciale si de personal anume instruit. 4. Drepturile si obligatiile Garzii Financiare 4.1. Drepturile Garzii Financiare in exercitarea serviciului In indeplinirea atributiilor de serviciu, comisarii Garzii financiare sunt in drept:  sa efectueze controale in localurile si dependintele in care se produc, se depoziteaza, se comercializeaza bunuri sau se desfasoara activitati care fac obiectul impozitarii;  sa verifice existenta si autenticitatea documentelor justificative pe timpul transportului, precum si in locurile de desfasurare a unor activitati de productie, prestari de servicii, acte si fapte de comert, cand exista indicii de sustragere de la indeplinirea obligatiilor fiscale sau de utilizare a unor procedee interzise de lege;  sa verifice evidenta primara si contabila, registrele si orice alte documente sau inscrisuri din care rezulta modul de indeplinire a obligatiilor fiscale, sa constate fapte de evaziune fiscala si sa stabileasca, potrivit legii, obligatiile de plata catre bugetul de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale;  sa efectueze, in conditiile si potrivit dispozitiilor Codului de procedura penala, perchezitii in localuri publice sau particulare case, curti, dependinte si gradini - daca exista indicii ca in aceste locuri sunt ascunse marfuri sau instalatii cu care se fabrica produse

25

fara indeplinirea obligatiilor fiscale sau daca se comit alte fraude fiscale;  sa confiste, in conditiile legii, obiectele sau produsele - corpuri delicte - sustrase de la plata impozitelor si taxelor sau ale caror fabricatie si desfacere sunt interzise, precum si sa ridice documentele care pot servi la dovedirea fraudelor sau a contraventiilor descoperite;  sa constate contraventii si sa aplice sanctiunile corespunzatoare, potrivit competentei prevazute de lege; sa ia masura confiscarii marfurilor sau a produselor care au servit sau au fost destinate sa serveasca la savarsirea vreuneia dintre faptele pentru care, prin lege, se prevede luarea unei astfel de masuri;  sa sesizeze organele de urmarire penala in legatura cu infractiunile constatate cu ocazia exercitarii atributiilor de serviciu;  sa ceara informatii si explicatii verbale si in scris, dupa caz, in legatura cu problemele care formeaza obiectul controlului;  sa poarte uniforma, sa pastreze, sa foloseasca si sa faca uz de armamentul si mijloacele din dotare, in conditiile legii. Pe langa aceste drepturi, Garda Financiara poate avea si drepturi prevazute in alte acte normative, cum ar fi Legea evaziunii fiscale, legile vamale, cele privitoare la unele impozite si taxe speciale, la organizarea si exploatarea jocurilor de noroc etc. Ceea ce trebuie retinut este faptul ca aceste drepturi pot fi exercitate numai in limitele impuse de lege, intrucat orice abatere de la acest cadru plaseaza activitatea institutiei in sfera abuzului, sanctionat aspru de lege.

26

4. 2. Obligatiile personalului Garzii Financiare Personalul Garzii financiare are urmatoarele obligatii principale:  sa respecte intocmai Constitutia, legile in vigoare si juramantul solemn;  sa fie permanent la dispozitia serviciului;  sa incheie, cu obiectivitate si fara partinire, acte scrise asupra constatarilor facute si asupra rezultatelor controlului;  sa fie devotat serviciului, sa respecte ordinele date de sefii ierarhici, informand asupra modului de indeplinire a acestora;  sa pastreze cu strictete secretul de serviciu, al actiunilor de control, al informatiilor cu caracter confidential, detinute ca urmare a exercitarii atributiilor de serviciu, si sa nu le faca publice, in afara cazului cand indatoririle functiei sau necesitatile justitiei impun in mod absolut contrariul;  sa nu pretinda si sa nu primeasca nici un fel de bunuri in natura sau bani, nici sa-si creeze avantaje in legatura cu serviciul sau prin exercitarea functiei;  sa pastreze in buna stare bunurile din dotare si insemnele de legitimare;  sa respecte cerintele statutului functionarului public;  comisarilor Garzii financiare le este interzisa calitatea de asociat sau de administrator la societati comerciale;  sa efectueze, conform programarii, serviciul de permanenta la sediu, in regim militarizat (in uniforma, inarmat, cu durata de 24 ore), cu drept de recuperare si odihna. Pe timpul serviciului de

27

permanenta poarta raspunderea asupra bunurilor, armamentului si munitiei din dotarea Garzii financiare. In acest scop, comisarul general emite reguli interne privitoare la executarea serviciului de permanenta. In exercitarea atributiilor, personalul Garzii financiare este obligat sa-si faca cunoscuta, in prealabil, calitatea, sa prezinte legitimatia de serviciu cu insigna de imputernicire. Este obligat sa aiba o conduita demna, politicoasa, civilizata fata de cetateni, ferma si intransigenta fata de cei care incalca legile tarii25. Garda financiara sprijina, prin mijloace si procedee de control specifice, organele de control financiar si celelalte servicii din cadrul Ministerului Finantelor, la cererea scrisa a acestora si cu acordul prealabil al comisarului sef sectie sau al comisarului general. Rezultatul controlului si masurile luate se consemneaza in documente de control, iar evenimentele deosebite se raporteaza imediat sefului ierarhic. 5. Procedura si actele controlului Garzii Financiare Procedura controlului financiar a Garzii Financiare este alcatuita dintr-un ansamblu de acte si operatiuni privind organizarea, desfasurarea si valorificarea rezultatelor actiunii de control. Tinand cont de caracterul special legiferat al activitatii sale, Garda Financiara utilizeaza o seama de proceduri specifice de control, intre care pot fi mentionate urmatoarele26: Controlul operativ si inopinat - se desfasoara in orice loc unde se deruleaza operatiuni si se intocmesc documente ce au ca efect nasterea unor obligatii fiscale. Aceasta procedura presupune o imbinare a mai multor forme 25

Incalcarea oricarei obligatii de serviciu atrage aplicarea de sanctiuni disciplinare, contraventionale sau

penale, dupa caz. 26

Pentru aceste aspecte a se vedea D.D. Saguna, op. cit., p. 428.

28

de control si nu poate fi integrata unui program de control. O asemenea verificare imbraca forma unei anchete si presupune mai intai un complex de activitati premergatoare: supravegherea, culegerea de date si documente si alegerea momentului optim pentru declansarea controlului. Controlul reciproc si incrucisat este un procedeu specific activitatii de control a Garzii Financiare. El presupune o cercetare atenta si complexa privind confruntarea datelor si informatiilor furnizate sau culese de la clienti, furnizori, organe vamale, diverse institutii, persoane fizice, cu cele din declaratiile si evidentele

contribuabililor,

cu

scopul

identificarii

omisiunilor

sau

neconcordantelor si, prin urmare, a sustragerilor de la indeplinirea obligatiilor financiare si fiscale. Controlul de grup - presupune verificarea inopinata si simultana a mai multor societati intre care exista legaturi financiare sau comerciale, pentru stabilirea legalitatii si realitatii operatiunilor derulate intre acestea, si sinceritate evidentelor intocmite, cu scopul de a depista cazurile de evaziune fiscala. Acest procedeu presupune imbinarea tuturor formelor de control, precum si cunostinte din domenii colaterale. Controlul diagnostic - este un control tematic care presupune cercetarea, investigarea globala, de ansamblu, a unei societati, in scopul de a stabili corectitudinea fiscala a firmei. Acest control de scurta durata evalueaza seriozitatea contribuabilului, iar daca acest control releva nereguli serioase, se procedeaza la un control de fond realizat de fisc, care este sesizat in acest sens. Procedura controlului financiar urmeaza o succesiune logica de acte si operatiuni, care in ansamblu alcatuiesc etapele actiunii de control. Aceste etape sunt:  pregatirea echipei de control financiar;  prezentarea la unitatea in care urmeaza sa fie efectuat controlul;

29

 organizarea activitatii echipei de control;  desfasurarea actiunii de control;  redactarea actelor de control;  valorificarea rezultatelor actiunii de control. In activitatea Garzii Financiare, a ceste etape au un anumit grad de specificitate, care delimiteaza procedura acestei institutii de practica altora. Actiunile de control ale Garzii Financiare sunt executate de echipe formate din cel putin doi comisari, dintre care unui este seful echipei. Acesta raspunde de executarea cu strictete a misiunii de control, a miscarii in teritoriu a membrilor echipei, a folosirii timpului acordat pentru misiune, realizeaza contactul cu subiectii controlului si mentine legatura cu unitatea de baza. Tot el raspunde pentru utilizarea logisticii cu care este dotata echipa de control, ingrijindu-se de readucerea acesteia si a personalului in buna stare si in siguranta la sediul sectiei. Timpul de pregatire a echipei de control este relativ scurt, realizandu-se in dimineata zilei in care se executa controlul. Acum se comunica sefului de echipa structura acesteia, logistica de utilizat, scopul, obiectivele si sfera controlului, se nominalizeaza agentii economici ce vor fi verificati se precizeaza durata misiunii de control si se stabilesc codurile de comunicare si modalitatile de comunicare cu sectia. Seful echipei, impreuna cu colaboratorii procedeaza, la stabilirea detaliilor viitoarei actiuni de control. In aceste conditii, se apeleaza baza de date a institutiei, care cuprinde absolut toate informatiile legate de agentul economic la care se va desfasura actiunea, in formatii actualizate operativ prin colaborare cu Centrul de calcul al Directiei Generale a Finantelor Publice si cel al Camerei de Comert. Toata aceasta etapa de pregatire a echipei de control nu trebuie sa dureze mai mult de o ora, asigurand de la inceput operativitate misiunii de

30

control. Prezentarea la unitatea in care urmeaza sa fie efectuat controlul se face inopinat, modalitate specifica actiunilor Garzii Financiare. Atunci cand nevoile si complexitatea obiectivelor de control reclama actiunea conjugata a mai multor echipe si in locuri dispersate in teritoriu, prezentarea si controlul se face concomitent cu cel de la sediul firmei. Comisarii Garzii Financiare sunt obligati sa se legitimeze conducerii agentului controlat, prin prezentarea legitimatiilor de serviciu, chiar daca uniforma nu este uneori un semn de recunoastere. Organizarea activitatii echipei de control se face operativ, prin recunoasterea caracteristicilor terenului, intrucat marea majoritate a detaliilor actiunii au fost stabilite in prima etapa la sediul sectiei. Desfasurarea actiunii de control consta in verificarea propriu-zisa a actelor si operatiilor, legalitatea, necesitatea, oportunitatea, economicitatea si realitatea acestora. Este etapa cu cea mai intensa activitate, intrucat sunt necesare de parcurs toate fazele metodologice de control stabilite in prealabil de echipa, pregatirea materialului probator pentru contraventiile constatate, asigurarea conservarii faptelor, documentelor si a tuturor celorlalte elemente ce constituie dovada neregulilor intocmirea documentatiei preliminare pentru sesizarea organelor de cercetare penala, daca au fost descoperite si astfel de fapte. Rezultatele actiunii de control financiar sunt consemnate in actele de control. Redactarea actelor de control consta in fundamentarea concluziilor, a constatarilor si a masurilor propuse, prezentarea abaterilor si a dispozitiilor legale incalcate, persoanele raspunzatoare. In ceea ce priveste actele de control pe care personalul Garzii Financiare, sunt de subliniat mai multe precizari. Procesul verbal de control, care se redacteaza pe capitole, prezentate in succesiune cronologica, corespunzatoare obiectivelor controlate. In partea

31

introductiva a procesului verbal de control se mentioneaza: data si locul unde sa incheiat, numele si prenumele comisarilor care il incheie, temeiul legal si numarul legitimatiilor de serviciu, denumirea unitatii controlate si a persoanelor care o reprezinta legal, perioada la care se refera controlul, perioada in care s-a efectuat controlul, adresa sediului unitatii controlate, numarul de inregistrare la Registrul Comertului, codul fiscal detinut precum si conturile si banca la care agentul economic si le are deschise. Cu privire la deficientele constatate, procesul verbal de control cuprinde pentru fiecare deficienta mai multe elemente. Documentul mai poarta precizarea de restituire a tuturor actelor, documentelor sau a corespondentei puse la dispozitia organelor de control, are mentionat numarul de exemplare in care a fost redactat si numarul de inregistrare in registrul de corespondenta al unitatii controlate. In cazul in care constata abateri care atrag raspunderea patrimoniala, administrativa sau penala, pe langa procesul verbal, organele Garzii Financiare vor intocmi procese verbale separate. In aceste procese verbale se consemneaza faptele constatate, urmand sa fie sesizate in termenele si conform procedurii legale, organele competente. Faptele pentru care s-au intocmit procese verbale separate vor fi mentionate in procesul verbal de control, cu precizarea ca a fost incheiat si un act de control distinct. Printre documentele cele mai importante ce se anexeaza procesului verbal de control sunt notele explicative si notele de constatate. Notele explicative se intocmesc in cazurile in care se constata abateri sau fraude, care atrag raspunderea juridica. De asemenea, aceste documente se intocmesc ori de cate ori organul de control considera ca materialul probator al unei nereguli este insuficient de convingator sau de clar, fiind nevoie de explicatii in plus. Aceasta nota se intocmeste sub forma unui chestionar in care se consemneaza intrebarile organelor de control si raspunsurile celui controlat,

32

practic transcrierea unui dialog intre parteneri egali la actul aflarii adevarului. Nota explicativa, prin structura sa, permite celui controlat sa completeze raspunsurile date cu orice alte informatii care folosesc clarificarii chestiunii in cauza. De asemenea, legea permite ca cel chestionat sa fie asistat la completarea notei explicative de un specialist liber ales, aceasta procedura fiind expresia conditiei democratice a dreptului de asistenta si aparare inca din faza constatativa a controlului. Notele de constatare sunt acte constatatoare, pentru situatiile in care reconstituirea ulterioara nu este intotdeauna posibila. De asemenea, notele de constatare sunt utilizate si in cazurile cand trebuie sa fie luate masuri imediate, pentru blocarea sau inlaturarea unor fapte sau consecintelor acestora, pentru intreruperea prescriptiei, realizarea in termen a dreptului la actiune, evitarea decaderii dreptului la actiune, trecerea la executarea silita. Procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor - este unul din importantele acte ale controlului Garzii Financiare. Garda Financiara este imputernicita sa constate contraventiile si sa aplice sanctiunile prevazute de Legea nr. 30 din 1991, modificata prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 91/2003 si de alte acte normative care reglementeaza activitatea de control. Domeniile in care organele Garzii Financiare sunt in drept sa constate si sa sanctioneze contraventii si sa ia masurile complementare legale se aseaza intr-un spectru deosebit de larg si variat. Continutul

procesului

verbal

de

constatare

si

sanctionare

a

contraventiilor este stabilit prin norma legala si se apropie in buna parte de cel al procesului verbal de control, dar este mai simplu de utilizat, mai operativ si mai eficace. Este foarte important de stiut ca legea a prevazut expres pentru procesul verbal de constatare si sanctionare a contraventiilor conditii de nulitate absoluta, in cazul in care acesta nu contine clar si explicit: numele si prenumele contravenientului, fapta savarsita si data comiterii acesteia sau semnatura

33

organului constatator. In practica Garzii Financiare si convergent caracterului militarizat al activitatii acesteia se foloseste foarte des un document specific, „raportul”. In el se consemneaza acele informatii ce privesc unele concluzii si propuneri ale echipei de control, in legatura cu misiunea incredintata. In general, se consemneaza unele pareri sau atitudini ale agentului economic controlat fata de actiunea finalizata, se explica eventualele contradictii dintre datele cuprinse in documentele controlului si notele explicative luate de la cei gasiti vinovati, dificultati intampinate in timpul exercitarii, propuneri pentru declansarea altor actiuni de control incrucisat si extins si la alte unitati. O actiune de control nu este considerata incheiata pana nu se lichideaza toate deficientele constatate si se stabilesc masuri care duc la imbunatatirea practica a activitatii economice si financiare. Valorificarea rezultatelor actiunilor de control presupune o mare responsabilitate atat din partea organului de control cat mai ales a conducerii controlate, a tuturor organelor interesate in intarirea disciplinei economico-financiare, apararea avutului public si privat, cresterea eficientei activitatii unitatilor economice. De asemenea, prezinta o importanta deosebita aplicarea masurilor propuse si urmarirea rezultatelor obtinute care este, de fapt, scopul actiunii de control. 6. Procedura de solutionare a contestatiilor la actele de control ale Garzii Financiare Impotriva actelor de control intocmite de Garda Financiara, cei care se considera lezati prin masurile luate sau dispuse sunt in drept sa formuleze si sa depuna - in termenele si la organele prevazute de lege - obiectiuni, contestatii sau plangeri. Agentului economic nu i se poate refuza dreptul de a-si apara

34

proprietatea prin toate caile si mijloacele de care dispune, inclusiv prin utilizarea normelor legale ale obiectiunilor, contestatiilor sau plangerilor. In legislatia noastra sunt reglementate doua modalitati de solutionare a contestarilor si a contestatiilor, in functie de natura masurilor luate de organul de control. Actiunile persoanelor fizice sau juridice indreptate impotriva actelor de control in care s-au consemnat amenzi contraventionale, confiscari si alte masuri complementare aplicate de organele Garzii Financiare, si care nu sunt aferente impozitelor, taxelor si contributiilor la fondurile speciale, urmeaza procedura prevazuta Legea nr. 180 din 11 aprilie 200227 pentru aprobarea Ordonantei

Guvernului

nr.

2/2001

privind

regimul

juridic

al

contraventiilor28. Impotriva procesului verbal de control, care tine loc si de instiintare de plata si in care sunt consemnate si sanctionate contraventii, se poate face plangere, in termen de 15 zile de la comunicarea actului de control. Plangerea se depune la sectia Garzii Financiare din care face parte agentul constatator si va fi insotita de copia procesului verbal de constatare a contraventiei. Plangerea, impreuna cu dosarul cauzei, se inainteaza de catre sectia Garzii Financiare judecatoriei in a carei raza teritoriala a fost savarsita contraventia. In cazul amenzii aplicate unei persoane juridice, plangerea acesteia se rezolva de organul indicat in legea care prevede sanctionarea persoanei juridice. Obiectiunile reprezinta o alta modalitate de exprimare a dreptului de aparare a contribuabilului fata de un act al administratiei de stat. Obiectiunile petentului se depun, in termen de cinci zile de la data luarii la cunostinta de 27

Legea nr. 180 din 11 aprilie 2002 a fost publicata in M. Of. nr. 268 din 22 aprilie 2002.

28

Ordonanta Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor a fost publicata in M. Of. nr.

410 din 25 iulie 2001.

35

continutul actului de control, la sediul Sectiei Garzii Financiare din care face parte echipa de control, si nu pot avea ca obiect decat creante fiscale sau diferente de impozite, taxe sau sume inscrise in procesul verbal. Obiectiunile si documentele respective sunt analizate de conducerea sectiei Garzii Financiare, pe baza datelor inscrise in procesul verbal si a documentelor anexate, pe baza carora se formuleaza raspunsul la obiectiuni, care se comunica prin hotarare 29. Solutiile care pot fi date in urma rezolvarii obiectiunilor sunt30:  admiterea totala, iar organul de solutionare si-a insusit toate pretentiile formulate. In acest caz, conducerea Garzii Financiare va proceda la desfiintarea totala a procesului verbal de control;  admiterea partiala, atunci cand petentul si-a dovedit, iar organul de solutionare si-a insusit, numai o parte dintre pretentiile formulate. In acest caz, conducerea Garzii Financiare va proceda la desfiintarea acelui capitol din procesul verbal care cuprinde problema asupra careia s-a facut si s-a admis obiectiunea;  respingerea ca inadmisibila, in cazurile cand calea de atac a fost formulata si introdusa de o persoana fizica sau juridica, fara a avea calitatea procesuala activa;  respingerea ca neintemeiata din probele administrate, rezulta ca pretentia nu este fondata sau nu este sustinuta cu documente depuse in termen;  respingerea ca fiind fara obiect, in situatia in care cele solicitate nu au facut obiectul actului de control sau de impunere;  respingerea ca nedepusa in termen, in situatia in care calea de atac nu a fost depusa in termenul legal. 29

Obiectiunile nu sunt supuse taxei de timbru, dar in dispozitivul hotararii pe care o ia, conducerea Garzii

Financiare trebuie sa mentioneze obligatia taxarii unei noi actiuni de contestare a solutiei date. 30

D. D. Saguna, op. cit., 433.

36

Contestatia este urmatoarea cale administrativa de atac, de care petentul poate face uz, in conditiile in care nu este multumit de solutia data de conducerea Garzii Financiare. Potrivit legii, cu solutionarea contestatiilor a fost investita Directia Generala a Finantelor din judet, iar actiunea este purtatoare de taxa de timbru. In urma analizarii dosarului complet al contestatiei, si in solutionarea acesteia, Directorul general al Directiei Generale a Finantelor Publice Judetene emite un act numit dispozitie. Acest document va contine una din solutiile prezentate anterior si va fi comunicat petentului in conditiile si termenele prevazute de lege. Impotriva dispozitiei date de Directorul General, petentul se poate adresa cu plangere Ministerului Finantelor. Plangerea este cea de-a treia cale administrativa de atac, instituita de lege in apararea contribuabilului, si se depune, impreuna cu dosarul complet al cauzei, la Directia Generala a Finantelor Publice Judetene, care o verifica sub aspectul indeplinirii procedurii, o analizeaza si o remite Ministerului Finantelor, odata cu propriul referat privind propunerile de solutionare.

Ministerul

Finantelor solutioneaza plangerea, recurgand la una din solutiile prezentate anterior, incheind un document administrativ numit decizie. Trebuie precizat ca folosirea acestor cai de atac nu suspenda executarea sarcinilor financiare si fiscale la care agentul verificat a fost obligat prin actul de control. Acesta este fundamentul teoretic si de drept, pe temeiul caruia Ministerul Finantelor a elaborat metodologia de solutionare a situatiilor de neconcordanta sau chiar conflict dintre interesul bugetului si interesul contribuabilului, consemnate intr-un act de control financiar. Acesta este contextul in care puterea judecatoreasca finalizeaza actul cautarii si stabilirii adevarului in normalul conflict de interese stat - contribuabil, in care cel din urma spera intr-o reparatie materiala si morala pentru un drept ce i-a fost incalcat.

37

Trebuie sa retinem in finalul acestor considerente ca principalele atributii de control ale Garzii Financiare privesc:  atributii de control privind respectarea reglementarilor fiscale la importurile si comercializarea de produse care intra sub incidenta controlului obligatoriu in vama;  controlul productiei comercializarii alcoolului si bauturilor alcoolice indigene;  verificari privind productia si comercializarea tigarilor;  verificarea activitatilor de jocuri de noroc;  actiuni de verificare a activitatii caselor de schimb valutar;  actiuni de control privind respectarea normelor de comert;  actiuni de verificare a respectarii prevederilor legale privind marfurile intrate pe teritoriul Romaniei in regim de tranzit vamal.

38

CAPITOLUL III CONTROLUL EXERCITAT DE CURTEA DE CONTURI

1. Istoricul Institutiei si reglementarea legala 1. 1. Scurt istoric Curtea de Conturi a fost infiintata prin Legea din 24 ianuarie 1864 31 sub denumirea de "Inalta Curte de Conturi", desfiintandu-se Ministerul de Control. Inalta Curte de Conturi era organism independent de jurisdictie si organ auxiliar al Parlamentului, cu sarcina de a pregati lucrarile controlului legislativ. Din punct de vedere organizatoric, era alcatuit din doua Sectiuni32:  una pentru cercetarea socotelilor de venituri si credite, precum si pentru lichidarea conturilor administratiei generale, administratiilor districtuale si comunale;  cealalta avea ca sarcina examinarea si controlul cheltuielilor, precum si pentru cercetarea registrelor datoriei publice si pensiunilor. Prin Legea din 1929, Inalta Curte de Conturi a fost reorganizata. Conform Constitutiei din 1923 si Legii organice din 1929, Curtea de Conturi avea atributii de control preventiv, control de gestiune si atributii jurisdictionale. 31 32

Legea din 24 ianuarie 1864 a fost publicata in Monitorul Oficial nr. 18 din 24 ianuarie 1864. Ioan Condor Radu Stancu, Drept financiar si fiscal roman, Editura Fundatiei „Romania de Maine”,

Bucuresti, 2002, p. 371; Petre Lazaroiu, Drept financiar-fiscal roman, Editura Valand, Bucuresti, 1999, p. 145; Ioan Alexandru Szabo, Controlul financiar Suprem in statul de drept, Editura Economica, Bucuresti, 2001, p. 70 si urm.

39

Prin Legea nr. 2/1973 a fost constituita Curtea Superioara de Control Financiar, ca organ al Consiliului de Stat, care avea atributii de control financiar preventiv si ulterior. Curtea Superioara de Control Financiar33 exercita

si

atributii

jurisdictionale

privind

raspunderea

materiala

si

administrativa a persoanelor prevazute de lege care indeplineau functii de conducere in organele centrale de stat, comitetele executive ale consiliilor populare judetene si a municipiului Bucuresti, organizatiilor centrale cooperatiste si din celelalte organizatii centrale obstesti, precum si in alte cazuri stabilite prin lege. In februarie 1990, prin Decretul nr. 94/ 1990, Curtea Superioara de Control Financiar a fost desfiintata. Litigiile aflate In curs de judecata la Colegiul de Jurisdictie al Curtii au fost trecute, spre solutionare, instantelor judecatoresti. Prin acelasi Decret, a fost infiintat Corpul de control economicofinanciar al primului-ministru al Guvernului. Acesta avea atributii de control financiar preventiv asupra legalitatii si eficientei cheltuielilor efectuate de la bugetul de stat, de catre organele centrale si judetene, controlul executiei bugetului de stat si balantei de incasari si plati externe, precum si legalitatea bilanturilor contabile ale organelor centrale ale administratiei de stat. Prezenta, lunar, primului-ministru, concluziile controlului efectuat si, la sfarsitul anului, contul general de incheiere a exercitiului bugetar. Constitutia din 1991 a reintrodus Curtea de Conturi intre institutiile fundamentale ale statului de drept. Asadar, Curtea de Conturi a Romaniei a fost infiintata in anul 1992, preluand o veche traditie in domeniu din tara noastra, a Inaltei Curti de Conturi, infiintata in 1864 si desfiintata odata cu toate celelalte institutii ale statului de drept in anul 1947. 33

Scopul Curtii Supreme de Control Financiar era apararea proprietatii socialiste, ea fiind condusa de un

Consiliu de conducere care nu dispunea, de fapt, de independenta fata de conducerea statala - Curtea de Conturi a Romaniei, 130 de ani de istorie, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1994, p. 24.

40

Legea nr. 94/1992 a reinfiintat Curtea de Conturi ca organ suprem de control si jurisdictie asupra modului de formare si intrebuintare a resurselor financiare ale statului si sectorului public, avand si functii jurisdictionale 34. Curtea de Conturi functioneaza pe langa Parlamentul Romaniei, si isi desfasoara activitatea in mod independent, in conformitate cu dispozitiile constitutionale si legile tarii. Trebuie sa amintim in finalul acestor considerente ca cel mai recent act normativ care reglementeaza institutia este Legea nr. 77/2002 pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi35. 1. 2. Sediul materiei Importanta institutiei reiese in primul rand din dispozitiile legii fundamentale, care, in art. 139, stabileste rolul si atributiile Curtii de Conturi, astfel36: (1) Curtea de Conturi exercita controlul asupra modului de formare, de administrare, de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. In conditiile legii, Curtea exercita si atributii jurisdictionale. (2) Curtea de Conturi prezinta anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public national din exercitiul bugetar expirat, cuprinzand si neregulile constatate. (3) La cererea Camerei Deputatilor sau a Senatului, Curtea de Conturi controleaza modul de gestionare a resurselor publice si raporteaza despre cele 34

Prin Legea nr. 204/1999 publicata in monitorul Oficial nr. 646 din 30 decembrie 1999, termenul de organ

suprem a fost inlocuit cu acela de institutie suprema. 35

Legea nr. 77/2002 pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si

functionarea Curtii de Conturi a fost publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 104 din 7 februarie 2002. 36

A se vedea Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, op. cit., p. 420.

41

constatate. (4) Membrii Curtii de Conturi, numiti de Parlament, sunt independenti si inamovibili, potrivit legii. Ei sunt supusi incompatibilitatilor prevazute de lege pentru judecatori37. Cadrul de baza este dat de dispozitiile Legii nr. 94/1992 38 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, care a suferit numeroase modificari si completari39, astfel:  cea mai recenta este Legea nr. 77 din 31 ianuarie 200240 pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi;  Codul de procedura civila. Potrivit art. 130 din Legea nr. 94/1992, republicata, dispozitiile referitoare la activitatea de jurisdictie a Curtii de Conturi se completeaza cu prevederile Codului de procedura civila, in masura in care prin amintita lege nu se dispune astfel41;  Legea nr. 204/199942;  Legea nr. 99/199943;  Legea nr. 50/199544; 37

Constitutia Romaniei cuprinde alte dispozitii aplicabile si activitatii jurisdictionale a Curtii de Conturi

cum ar fi neretroactivitatea legii (art. 15 alin.(2), egalitatea in drepturi (art. 16), accesul liber la justitie (art. 21), dreptul la aparare (art. 24), dreptul de petitionare (art. 47), dreptul persoanei vatamate de o autoritate publica (art. 48), infaptuirea justitiei (art. 123), statutul judecatorilor (art. 124), caracterul public al dezbaterilor (art. 126), dreptul la interpret (art. 127), folosirea cailor de atac (art. 128) etc. 38

Legea nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi a fost publicata Monitorul in

Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 224 din 9.09. 1992. 39

A se vedea Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 345.

40

Publicata in Monitorul Oficial a Romaniei nr. 104 din data 02/07/2002.

41

Prin urmare, ori de cate ori Legea Curtii de Conturi nu are reglementari speciale, se aplica dispozitiile din

Codul de procedura civila. 42

Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 646/30.12.1999.

43

Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 236/27.05.1999.

44

Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 107 din 27 mai 1995.

42

 Legea nr. 59/199345;  Legea nr. 65 din 199346. Potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 77 din 2002, Curtea de Conturi este institutia suprema de control financiar ulterior extern asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public. Potrivit alin. 2 al aceluiasi art. Curtea de Conturi functioneaza pe langa Parlamentul Romaniei si isi desfasoara activitatea in mod independent47. Curtea de Conturi, ca institutie

de control financiar, in indeplinirea

atributiilor pe care i le confera legea, are competenta, potrivit art. 93 din Legea nr. 94/1992: sa evalueze activitatea de control financiar propriu a persoanelor juridice controlat; sa solicite organelor de control financiar si ale Bancii Nationale a Romaniei verificarea, cu prioritate, a unor obiective, in cadrul atributiilor lor legale; sa ceara si sa utilizeze, pentru exercitarea functiilor sale de control si jurisdictionale, rapoartele celorlalte organisme cu atributii de control financiar48. Retinem astfel, cateva caracteristici care subliniaza autoritatea si independenta Curtii de Conturi in exercitarea atributiilor sale:  Curtea de Conturi este o institutie suprema de control financiar si de jurisdictie in domeniul financiar;  functioneaza pe langa Parlamentul Romaniei;

45

Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 177 din 26 iulie 1993.

46

Publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 241 din 7 octombrie 1993.

47

Prin aceste prevederi se stabileste locul Curtii de Conturi in ierarhia autoritatilor statului, fiind un organ

suprem instituit pentru controlul si jurisdictia financiara - Dorin Clocotici, Gh. Gheorghiu, Natura juridica a activitatilor jurisdictionale specifice Curtii de conturi. Rolul si semnificatia economico-juridica a acestor activitati in cadrul realizarii reformei si a tranzitiei spre economia de piata, Revista de drept comercial, nr. 5/1994, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1994, p. 35. 48

Ultimele doua situatii reglementeaza raporturile dintre Curtea de Conturi si celelalte organe de control

financiar.

43

 indeplineste atributii de control preventiv si ulterior si atributii jurisdictionale;  are buget propriu de cheltuieli, care se prevede distinct in Bugetul de Stat;  isi stabileste in mod autonom programul sau de control si nu poate fi influentata sau impiedicata in actiunile sale de control decat de Parlament si acesta numai in anumite situatii prevazute de lege. Curtea de Conturi a Romaniei a stabilit ca obiectiv general dezvoltarea cooperarii tehnice intre Institutiile Supreme de Audit in domeniul controlului si auditului financiar. Prin aceste acorduri se urmareste dezvoltarea initiativelor si completarea competentelor institutionale, schimbul reciproc de cunostinte, tehnici si experienta si organizare de programe comune de audit49. Activitatea internationala in perioada 2000-2001 se remarca prin:  Organizarea la Bucuresti, a celui de al doilea Seminar al Grupului de Lucru EUROSAI in domeniul auditului protectiei mediului, februarie 2000;  Participarea la reuniunea Grupului de Lucru ” Monitorizare” creat la Intalnirea Presedintilor Institutiilor Supreme de Audit (SAI) din tarile Europei Centrale si de Est, Cipru, Malta si Curtii

Europene de

Conturi ce a avut loc la Praga-Cehia in octombrie 1999, cu scopul de a urmari aplicarea Recomandarilor privind functionarea Institutiilor Supreme de Audit in contextul integrarii Europene si a strategiilor adoptate de catre Presedinti, Praga-Cehia, octombrie 2000;

49

Dintre acordurile in vigoare amintim cele cu: Peru: Oficiul Controlului General

- din 13 noiembrie

1998; Uruguay: Curtea de Conturi - din 03 iunie 1999; Polonia: Camera Suprema de Control - din 26 septembrie 2000, iar ca acorduri a caror incheiere a fost convenita amintim: Marea Britanie: Oficiul National de Audit; Ungaria: Oficiul Auditului de Stat.

44

 Participarea la Intalnirea Presedintilor Institutiilor Supreme de Audit din tarile Europei Centrale si de Est, Cipru, Malta si Curtii Europene de Conturi, Sofia-Bulgaria, decembrie 2000;  Participarea la

Seminarul de planificare strategica, in cadrul

Programului Regional al EUROSAI de instruire pe termen lung, Oslo, Norvegia, decembrie 2000;  Participarea la Seminarul EUROSAI privind utilizarea tehnologiei informatice in audit, Golawice, Polonia, februarie 2001;  Participarea la Seminarul Comisiei Europene privind implementarea programului SAPARD in tarile candidate la aderarea la Uniunea Europeana, Bruxelles- Belgia, februarie 2001;  Participarea

la

Seminarul

AISCCUF

(Asociatia

Institutiilor

Superioare de Control avand in Comun Utilizarea limbii Franceze) privind auditul comunitatilor locale, Montpellier, Franta – mai 2001; Activitatea internationala in anul 2002 a privit:  Organizarea in Romania a Reuniunii Presedintilor SAI din Tarile Candidate la Uniunea Europeana si Curtii Europene de Conturi, decembrie 2002;  Participarea la Reuniunea de lucru privind schimbul de experienta in pregatirea Tematicilor si Normelor de Audit , Lituania, 25-27 martie 2002;  Participarea la Seminarul privind tehnicile de audit, Liberville, Gabon 25-29 martie 2002;  Participarea delegatiei Curtii de Conturi a Romaniei la Seminarul de tehnici de Instruire, Cracovia, 8-27 aprilie 2002;  Participarea la cea de-a doua reuniune a Grupului de lucru pe problema auditului mediului, organizata de Camera Suprema de

45

Control a Poloniei si de Curtea de conturi a Frantei, Paris 11-12 aprilie 2002;  Participarea delegatiei Curtii de Conturi a Romaniei la Congresul V INTOSAI, Moscova, 23-31 mai 2002;  Participarea la reuniunea Grupului de lucru INTOSAI privind auditul privatizarii, Oslo, Norvegia, 10-11 iunie 2002;  Participarea la sesiunea Consiliului Presedintilor Institutiilor Supreme de Audit din Comunitatea Statelor Independente si sarbatorirea a 10 ani de la infiintarea Camerei de Control a Georgiei, Tbilisi, 20-22 iunie 2002;  Participarea unei delegatii a Curtii de Conturi a Romaniei ca reprezentanta in Grupul de lucru constituit in cadrul Curtii de Conturi a Belgiei. 2. Functia de control a Curtii de Conturi Prin controlul sau Curtea de Conturi urmareste respectarea legii in raporturile juridice financiare (dupa caz, nasterea, modificarea sau desfiintarea lor) si gestionarea mijloacelor materiale si banesti. Curtea de Conturi isi exercita functiunea de control asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, precum si asupra modului de gestionare a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale. Controlul financiar nu se limiteaza doar la stabilirea unor fapte, ci presupune si cercetarea cauzelor care au provocat deficientele constatate, in vederea prevenirii lor in viitor50. Una din prioritatile procesului de reformare al controlului Curtii de 50

Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 347; Mircea Boulescu, op. cit., p. 67.

46

Conturi este dezvoltarea si intarirea competentelor acestuia in ceea ce priveste controlul de performanta. Sintetizand definitiile formulate de standardele Intosai 51 se desprinde faptul ca, controlul de performanta este un control al rezultatelor, care urmareste daca structurile guvernamentale si celelalte entitati supuse verificarilor au intrebuintat cu economicitate si eficacitate resursele publice puse la dispozitia acestora, pentru indeplinirea responsabilitatilor pe care le au, precum si daca prin aplicarea programelor finantate din fondurile publice au fost obtinute rezultatele si/sau beneficiile dorite52. 3. Formele controlului exercitat de Curtea de Conturi Constitutia Romaniei revizuita stabileste atributiile generale de control ale Curtii de Conturi (art. 139)53, iar prin Legea organica nr. 94/1992 republicata sunt stabilite obiectivele si persoanele care sunt supuse controlului Curtii de Conturi. Prin controlul sau Curtea de Conturi urmareste respectarea legii in gestionarea mijloacelor materiale si banesti. De asemenea, Curtea de Conturi analizeaza calitatea gestiunii financiare din punct de vedere al economicitatii, eficientei si eficacitatii. In esenta acesta reprezinta obiectul controlului Curtii de Conturi54.

51

A se vedea, Standardele de Audit Intosai, 1992; Liniile directoare europene de aplicarea standardelor

Intosai, elaborate in 1998 de Curtea de Conturi Europeana; Auditul de performanta in institutiile de Control din Asia, publicate in 1997 de Banca Mondiala, anexa nr. 7 si 8 la Auditul de performanta. 52

Ioan Alexandru Szabo, op. cit., p. 144.

53

Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, op. cit., p. 420 si urm; Ion Rusu, Drept

administrativ, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2001, p. 361 si urm; 54

I. Alexandru Szabo, op. cit., p. 169 si urm; Mircea Boulescu, op. cit., p. 78 si urm.

47

Controlul Curtii de Conturi se analizeaza sub doua aspecte55:  aspectul juridic care priveste verificarea legalitatii incheierii, modificarii sau incetarii raporturilor juridice;  aspectul economic care priveste operatiunea economica, in sensul corespunderii sale cu principiile economicitatii, eficacitatii si eficientei. Potrivit art. 18 din Legea nr. 94/1992, subiectii supusi controlului Curtii de Conturi sunt (in acest caz controlul este obligatoriu):  statul si unitatile administrativ-teritoriale, in calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile si institutiile lor publice, autonome sau neautonome;  Banca Nationala a Romaniei (BNR);  regiile autonome;  societatile comerciale la care statul, unitatile administrativ- teritoriale, institutiile publice sau regiile autonome detin, singure sau impreuna, integral sau mai mult de jumatate din capitalul social;  organismele autonome de asigurari sociale sau de alta natura, care gestioneaza bunuri, valori sau fonduri, intr-un regim legal obligatoriu, in conditiile in care prin lege sau prin statutele lor se prevede acest lucru. Potrivit art. 20 alin. 1 din Legea nr. 77/2002 controlul executiei bugetelor Camerei Deputatilor, Senatului, Administratiei Prezidentiale, Guvernului, Curtii Supreme de Justitie, Curtii Constitutionale, Consiliului Legislativ si Avocatului Poporului se exercita exclusiv de Curtea de Conturi. Curtea de Conturi poate hotari efectuarea de controale si la alte persoane juridice decat cele mentionate la art. 18 (in acest caz Curtea de Conturi 55

Pentru aceste aspecte a se vedea Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 353 si urm.

48

stabileste subiectii asupra carora sa se desfasoare activitatea de control, sau controlul se efectueaza ca urmare a unei hotarari a uneia din camerele Parlamentului), care56:  beneficiaza de garantii guvernamentale pentru credite, de subventii sau de alte forme de sprijin financiar din partea statului, a unitatilor administrativ-teritoriale sau a institutiilor publice;  administreaza, in baza unui contract de concesiune sau inchiriere, bunuri apartinand domeniului public sau privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale;  o alta situatie specifica acestui caz a fost introdusa prin Legea nr. 77/2002 (lit. C): aceea in care nu isi indeplinesc obligatiile financiare catre stat, unitatile administrativ-teritoriale sau institutiile publice, verificarile efectuandu-se impreuna cu reprezentantii institutiilor competente in domeniul supus controlului;  de asemenea, prin Legea nr. 77/2002, a fost introdusa lit. D astfel: sunt societati de investitii financiare, asociatii si fundatii care utilizeaza fonduri publice, verificarile urmand a se efectua in legatura cu legalitatea utilizarii acestor fonduri. In ceea ce priveste sfera raporturilor juridice supuse controlului Curtii de Conturi, sunt de subliniat mai multe aspecte. Astfel, potrivit art. Art. 16 din Legea nr. 77/2002, Curtea de Conturi isi exercita functiunea de control financiar ulterior extern asupra modului de formare, de administrare si de intrebuintare a resurselor financiare ale statului si ale sectorului public, precum si asupra modului de gestionare a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale. Prin controlul sau Curtea de Conturi urmareste respectarea legii in gestionarea mijloacelor materiale si banesti. De asemenea, Curtea de Conturi 56

A se vedea Maria Stroe, op. cit., p. 42.

49

analizeaza calitatea gestiunii financiare din punct de vedere al economicitatii, eficientei si eficacitatii. Controlul financiar al Curtii de Conturi este o activitate legala, ceea ce inseamna ca sfera raporturilor juridice supuse controlului este limitativ prevazuta de lege57. Astfel, potrivit art. 17 din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi controleaza:  formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurarilor sociale de stat si ale bugetelor unitatilor administrativteritoriale, precum si miscarea fondurilor intre aceste bugete;  constituirea, utilizarea si gestionarea fondurilor speciale si a fondurilor de tezaur;  formarea si gestionarea datoriei publice si situatia garantiilor guvernamentale pentru credite interne si externe;  utilizarea alocatiilor bugetare pentru investitii, a subventiilor si transferurilor si a altor forme de sprijin financiar din partea statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale;  constituirea, administrarea si utilizarea fondurilor publice de catre autoritatile administrative autonome si de catre institutiile publice infiintate prin lege, precum si de organismele autonome de asigurari sociale ale statului;  situatia, evolutia si modul de administrare a patrimoniului public si privat al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale de catre institutiile publice, regiile autonome, companiile si societatile nationale, precum si concesionarea sau inchirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publica;

57

A se vedea Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 355; Ioan Alexandu Szabo, op. cit., p. 172 si urm; Maria Stroe,

op. cit., p. 36 si urm.

50

 constituirea, utilizarea si gestionarea resurselor financiare privind protectia mediului, imbunatatirea calitatii conditiilor de viata si de munca;  prin Legea nr. 77/2002 s-a mai introdus lit. G1 care se refera la utilizarea fondurilor puse la dispozitie Romaniei de catre Uniunea Europeana prin Programul SAPARD si a cofinantarii aferente;  lit. H a fost modificata prin Legea nr. 77/2002 referindu-se la utilizarea fondurilor provenite din asistenta financiara acordata Romaniei de Uniunea Europeana si din alte surse de finantare internationala;  prin lit. I, prevazuta prin Legea nr. 77/2002, s-au stabilit si alte domenii in care, prin lege, este competenta Curtea de Conturi. 4. Controlul financiar al Curtii de conturi. Controlul ulterior Pana la modificarea Legii nr. 94/1992, facuta prin legea nr. 99/1999, Curtea de Conturi isi exercita functia de control finaciar, atat prin forma controlului preventiv la ordonatorii principali de credite, cat si prin controlul ulterior. Prin Legea nr. 99/1999 au fost abrogate dispozitiile privind controlul finaciar preventiv al Curtii de Conturi. Prin controalele sale la persoanele juridice Curtea de Conturi urmareste, in principal:  exactitatea si realitatea bilanturilor contabile si a conturilor de profit si pierderi;  indeplinirea obligatiilor financiare catre buget sau catre alte fonduri stabilite prin lege;  utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinatiei stabilite;

51

 calitatea gestiunii economico-financiare, daca prin aceasta se afecteaza drepturile statului, unitatilor administrativ-teritoriale sau institutiilor publice ori se creeaza obligatii in sarcina acestora. Curtea de Conturi exercita controlul cu privire la respectarea de catre autoritatile cu atributii in domeniul privatizarii a metodelor si procedurilor de privatizare, prevazute de lege, precum si asupra modului in care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare58. Curtea de Conturi exercita controlul respectarii dispozitiilor legale privind modul de administrare si intrebuintare a resurselor financiare rezultate din actiunile de privatizare. Curtea de Conturi poate exercita controlul in cazul prevazut anterior indiferent de momentul in care s-a desfasurat procesul de privatizare, prin vanzarea actiunilor detinute de stat la societatile comerciale, pana la clarificarea tuturor aspectelor59. In ceea ce priveste sfera raporturilor juridice financiare supuse controlului ulterior al Curtii de Conturi, trebuie sa facem mai multe precizari. Acest control vizeaza toate raporturile juridice stabilite in domeniile legale de competenta Curtii de Conturi60. Astfel, potrivit art. 22 din legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi are ca principala atributie verificarea:  contului general anual de executie a bugetului de stat;  contului anual de executie a bugetului asigurarilor sociale de stat;  conturilor anuale de executie a bugetelor locale;  conturilor anuale de executie a bugetelor fondurilor speciale;  conturilor fondurilor de tezaur;

58

Alin. 2 al art. 27, modificat prin Legea nr. 77/2002.

59

Art. 27 alin. 3 introdus prin Legea nr. 77/2002.

60

Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 356 si urm.

52

 contului anual al datoriei publice a statului si situatiei garantiilor guvernamentale pentru credite interne si externe primite de catre alte persoane juridice. Totodata, Curtea de Conturi, in baza programului propriu de control, verifica, pe parcursul exercitiului bugetar si la finele acestuia61:  conturile gestiunilor publice de bani, alte valori si de bunuri materiale publice;  conturile executiei de casa a bugetelor publice;  conturile de executie ale subventiilor si alocatiilor bugetare pentru investitii acordate altor beneficiari decat institutiile publice;  bilanturile si conturile de executie ale ordonatorilor de credite bugetare si ale administratorilor care gestioneaza fonduri ce se supun regimului bugetului public;  conturile operatiunilor referitoare la datoria publica. Curtea de Conturi este, de asemenea, competenta sa stabileasca limitele valorice minime de la care conturile, aratate mai sus sunt, supuse controlului sau in fiecare exercitiu bugetar (art. 24 din Legea nr. 94/1992). Prin efectuarea controlului ulterior Curtea de Conturi constata daca62:  conturile supuse controlului sau sunt exacte si conforme cu realitatea si daca inventarierea patrimoniului public a fost facuta la termenele si in conditiile stabilite de lege;  veniturile statului, unitatilor administrativ-teritoriale, asigurarilor sociale de stat si ale institutiilor publice finantate integral sau partial din mijloacele extrabugetare au fost legal stabilite si incasate la termenele prevazute de lege; 61

A se vedea art. 23 din Legea nr. 94/1992.

62

Maria Stroe, op. cit., p. 39; Ioan Alexandru Szabo, op. cit., p. 179 si urm.; Mircea Boulescu, op. cit., p.

102 si urm.

53

 cheltuielile au fost angajate, lichidate, ordonantate, platite si inregistrate conform reglementarilor legale si in concordanta cu prevederile legii bugetare;  modificarile aduse prevederilor initiale ale bugetelor sunt autorizate si daca s-au facut in conditiile legii;  subventiile si alocatiile pentru investitii s-au acordat de la buget sau din fonduri speciale, in conditiile legii, si s-au utilizat conform destinatiilor stabilite;  lit. f a art. 25, modificata prin Legea nr. 77/2002, se refera la contractarea si utilizarea imprumuturilor de stat, rambursarea ratelor scadente ale acestora si plata dobanzilor aferente s-au facut in conditiile legii;  creantele si obligatiile statului si ale unitatilor administrativ-teritoriale sunt indreptatite sau garantate, iar activele sunt protejate potrivit legii. De asemenea, potrivit art. 26 lit. a din Legea nr. 94/1992, Curtea de Conturi analizeaza legalitatea concesionarii sau inchirierii de bunuri proprietate publica63. In ceea ce priveste procedura controlului ulterior exercitat de Curtea de Conturi, art. 29 alin. 1 din Legea nr. 94/1992 prevede: Curtea de Conturi este singura competenta ca in urma verificarii conturilor sa hotarasca asupra descarcarii de gestiune. Descarcarea de gestiune se face la sfarsitul exercitiului bugetar anual si cuprinde doua faze in cadrul carora organele de control financiar desfasoara o activitate specifica64:  faza preliminara;  faza descarcarii de gestiune In faza preliminara, controlorii financiari desemnati sa verifice conturile 63

Litera b. a art. 26 s-a abrogat prin Legea nr. 77/2002.

64

Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 358.

54

intocmesc rapoarte in care prezinta constatarile si concluziile lor si formuleaza propuneri cu privire la masurile ce urmeaza a fi luate in legatura cu situatia conturilor. In acest sens, Curtea de Conturi exercita controlul conturilor la sediul sau sau la fata locului65. In situatia in care conturile prezentate nu intrunesc conditiile care sa faca posibila verificarea lor, controlorii le restituie titularilor acestora, fixand termen pentru completarea sau refacerea lor, iar daca titularii conturilor nu se conformeaza acestei masuri, completarea sau refacerea conturilor se face, pe cheltuiala acestora, de catre un expert contabil numit de Curtea de Conturi. Faza descarcarii de gestiune presupune, potrivit art. 31 alin. 1, modificat prin Legea nr. 77/2002, ca rapoartele asupra conturilor sunt examinate de complete formate dupa cum urmeaza66:  3 consilieri de conturi din Sectia de control financiar ulterior, pentru ordonatorii principali de credite ale caror bugete se aproba prin lege;  directorul directiei de control financiar ulterior, directorul adjunct sau seful de serviciu si un controlor financiar, altul decat cel care a efectuat controlul, pentru ordonatorul de credite;  directorul, directorul adjunct al directiei de control financiar ulterior ai Camerei de Conturi a Municipiului Bucuresti si un sef de serviciu. Asupra rapoartelor, completul pronunta incheieri prin care dispune fie descarcarea de gestiune, fie sesizarea Colegiului jurisdictional al Curtii sau, dupa caz, a colegiului jurisdictional al camerei de conturi, pentru stabilirea raspunderii juridice potrivit legii. Daca este cazul, completul poate dispune restituirea raportului pentru completare sau refacere. Daca in urma examinarii raportului, a actelor si a documentelor pe care se sprijina acesta se constata savarsirea unor fapte care, 65

A se vedea Maria Stroe, op. cit., p. 37.

66

La sedintele in care sunt examinate rapoartele asupra conturilor poate participa si procurorul financiar.

55

potrivit legii penale, constituie infractiuni, completul dispune sesizarea organelor de urmarire penala competente, suspendand examinarea cazului. Completul poate cere, in cursul examinarii raportului completul, lamuriri titularilor de conturi sau altor persoane care sunt in masura sa faca aceasta. In situatia in care exista pericolul instrainarii bunurilor ce apartin persoanei raspunzatoare, completul poate solicita colegiului jurisdictional ce urmeaza a fi investit cu judecarea cauzei incuviintarea pentru luarea masurilor asiguratorii, in limita valorii prejudiciului constatat. Incheierea prin care s-a dispus sesizarea colegiului jurisdictional sau descarcarea de gestiune se comunica partilor interesate si procurorului financiar, iar impotriva incheierii prin care s-a dispus descarcarea de gestiune poate fi introdusa plangere la colegiul jurisdictional, in termen de 30 de zile de la comunicare. Asadar, solutiile incheierii pot fi67:  descarcarea de gestiune; Descarcarea de gestiune68 reprezinta solutia completului prin care titularul de cont (ordonatorul de credite) este degrevat de orice responsabilitate financiara in legatura cu operatiunile savarsite de el pe o anumita perioada de timp (de regula un an)69. Pentru motive intemeiate, in termen de 1 an de la pronuntarea incheierii prin care s-a dispus descarcarea de gestiune, procedura examinarii contului poate fi redeschisa. Aceasta inseamna ca descarcarea de gestiune devine irevocabila numai daca in decurs de un an de la data pronuntarii incheierii completului, procedura reexaminarii contului nu a fost deschisa, pentru motive 67

A se vedea Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 358.

68

Descarcarea de gestiune definitiva este data doar de Curtea de Conturi, orice solutie a puterii executive in

acest sens fiind doar provizorie. 69

Descarcarea de gestiune nu constituie temei pentru exonerarea de raspundere juridica (art. 32 din Legea

nr. 94/1992).

56

temeinice.  sesizarea Colegiului jurisdictional in scopul stabilirii raspunderii juridice de drept financiar; Daca solutia incheierii completului este in sensul sesizarii Colegiului jurisdictional al Curtii de Conturi (respectiv a unui colegiu jurisdictional judetean), atunci urmeaza a se solutiona judiciar cauza, in cazul in care sunt descoperite acte incheiate in mod nelegal70. Potrivit art. 36 alin. 1 din Legea nr. 94/1992, in situatia in care, in urma verificarilor efectuate pe parcursul executiei bugetului la persoanele juridice, organele de control ale Curtii de Conturi constata fapte prin care au fost cauzate prejudicii sau abateri cu caracter financiar incheie proces-verbal de constatare. Potrivit alin. 2 al art. 36, modificat prin Legea nr. 77/2002, actele de constatare se trimit, in termen de 5 zile, procurorului financiar de catre consilierii de conturi din Sectia de control financiar ulterior sau, dupa caz, de directorii directiilor de control financiar ulterior ai camerelor de conturi judetene, insotite de propunerile lor. Procurorul financiar se pronunta, in termen de 10 zile de la primire, asupra procesului-verbal de constatare71, intocmind, dupa caz, actul de sesizare a colegiului jurisdictional competent, actul de sesizare a organelor de urmarire penala ori actul de clasare. Actul de sesizare a colegiului jurisdictional sau actul de clasare se comunica partilor interesate. Daca exista pericolul instrainarii bunurilor ce apartin persoanei raspunzatoare, procurorul financiar poate solicita colegiului jurisdictional ce urmeaza a fi investit cu judecarea cauzei incuviintarea pentru luarea masurilor 70

Sesizarea unui colegiu jurisdictional poate fi concomitenta cu sesizarea facuta organelor de urmarire

penala, in cazul in care completul considera ca exista indicii privitoare la savarsirea unor fapte, care potrivit legii penale constituie infractiuni. 71

Procurorul financiar poate dispune, motivat, restituirea procesului-verbal de constatare pentru

completarea ori refacerea controlului.

57

asiguratorii, in limita valorii prejudiciului constatat. Potrivit alin. 1 al art. 38, modificat prin Legea nr. 77/2002, impotriva actului de clasare organul de control si cei interesati pot face plangere in termen de 30 de zile de la comunicare. Plangerea se judeca de procurorul general financiar72, iar in cazul admiterii plangerii, procurorul general financiar poate dispune, dupa caz, sesizarea colegiului jurisdictional ori a organului de urmarire penala competent sau restituirea dosarului pentru completarea ori refacerea controlului. Potrivit art. 39 alin. 1, modificat prin Legea nr. 77/2002, impotriva solutiei procurorului general financiar organul de control si partile interesate pot face cereri de reexaminare, in termen de 30 de zile de la comunicare, la Curtea de Conturi intr-un complet constituit din 3 consilieri de conturi, care fac parte din Sectia jurisdictionala a Curtii de Conturi (art. 56 modificat prin Legea nr. 77/2002). Daca admite cererea73 de reexaminare, Curtea de Conturi dispune sesizarea colegiului jurisdictional competent sa judece cauza in prima instanta sau, dupa caz, a organului de urmarire penala competent.

72

Termenul este de decadere, ceea ce inseamna ca neexercitarea dreptului de petitie in cadrul termenului

atrage pierderea sa - Dan Drosu Saguna, op. cit., p. 359. 73

Respingerea cererii de catre Curtea de Conturi este definitiva.

58

CAPITOLUL IV REALIZARI PRACTICE ALE GARZII FINANCIARE SI ALE CURTII DE CONTURI IN ULTIMII ANI (2002, 2003)

1.

Comparatie intre controlul efectuat de Garda Financiara si cel realizat de Curtea de Conturi Conceputa ca un organism operativ si cu o specializare larga, Garda

Financiara, alaturi de celelalte structuri de control se integreaza si isi indeplineste rolul sau distinct in acest proces, fara sa se suprapuna cu activitatea fiscului, a Directiei de control judetene, a Curtii de Conturi sau a Politiei economice ci dimpotriva, s-a demonstrat ca aceste institutii se completeaza reciproc, atata timp cat actioneaza unitar si urmaresc acelasi scop. Garda financiara exercita controlul operativ si inopinat in legatura cu:  aplicarea si executarea legilor fiscale si a reglementarilor vamale, urmarind impiedicarea oricarei sustrageri sau eschivari de la plata impozitelor si taxelor;  respectarea normelor de comert, urmarind sa impiedice activitatile de contrabanda si orice procedee interzise de lege. Garda financiara indeplineste orice alte atributii si activitati date in competenta, potrivit legii. Curtea de Conturi urmareste, in principal:  exactitatea si realitatea bilanturilor contabile si a conturilor de profit si pierderi;

59

 indeplinirea obligatiilor financiare catre buget sau catre alte fonduri stabilite prin lege;  utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinatiei stabilite;  calitatea gestiunii economico-financiare, daca prin aceasta se afecteaza drepturile statului, unitatilor administrativ-teritoriale sau institutiilor publice ori se creeaza obligatii in sarcina acestora. Curtea de Conturi exercita controlul cu privire la respectarea de catre autoritatile cu atributii in domeniul privatizarii a metodelor si procedurilor de privatizare, prevazute de lege, precum si asupra modului in care acestea au asigurat respectarea clauzelor contractuale stabilite prin contractele de privatizare74. Curtea de Conturi exercita controlul respectarii dispozitiilor legale privind modul de administrare si intrebuintare a resurselor financiare rezultate din actiunile de privatizare. Curtea de Conturi poate exercita controlul in cazul prevazut anterior indiferent de momentul in care s-a desfasurat procesul de privatizare, prin vanzarea actiunilor detinute de stat la societatile comerciale, pana la clarificarea tuturor aspectelor75. Curtea de Conturi are ca principala atributie verificarea:  contului general anual de executie a bugetului de stat;  contului anual de executie a bugetului asigurarilor sociale de stat;  conturilor anuale de executie a bugetelor locale;  conturilor anuale de executie a bugetelor fondurilor speciale;  conturilor fondurilor de tezaur;

74

Alin. 2 al art. 27, modificat prin Legea nr. 77/2002.

75

Art. 27 alin. 3 introdus prin Legea nr. 77/2002.

60

 contului anual al datoriei publice a statului si situatiei garantiilor guvernamentale pentru credite interne si externe primite de catre alte persoane juridice; Totodata, Curtea de Conturi, in baza programului propriu de control, verifica, pe parcursul exercitiului bugetar si la finele acestuia76:  conturile gestiunilor publice de bani, alte valori si de bunuri materiale publice;  conturile executiei de casa a bugetelor publice;  conturile de executie ale subventiilor si alocatiilor bugetare pentru investitii acordate altor beneficiari decat institutiile publice;  bilanturile si conturile de executie ale ordonatorilor de credite bugetare si ale administratorilor care gestioneaza fonduri ce se supun regimului bugetului public;  conturile operatiunilor referitoare la datoria publica. Principalele atributii de control ale Garzii financiare privesc:  atributii de control privind respectarea reglementarilor fiscale la importurile si comercializarea de produse care intra sub incidenta controlului obligatoriu in vama;  controlul productiei comercializarii alcoolului si bauturilor alcoolice indigene;  verificari privind productia si comercializarea tigarilor;  verificarea activitatilor de jocuri de noroc;  actiuni de verificare a activitatii caselor de schimb valutar;  actiuni de control privind respectarea normelor de comert;  actiuni de verificare a respectarii prevederilor legale privind marfurile intrate pe teritoriul Romaniei in regim de tranzit vamal; 76

A se vedea art. 23 din Legea nr. 94/1992.

61

 in domeniul importului, productiei si comercializarii carburantilor sau altor componente petroliere;  in domeniul exploatarii, prelucrarii si comercializarii masei lemnoase;  verificarea activitatii agentilor economici care gestioneaza si valorifica deseuri industriale (de exemplu, feroase si neferoase);  domeniul comertului cu cereale si produse de morarit si panificatie;  controale efectuate in piete agroalimentare, targuri, oboare etc. Curtea de Conturi poate sa emita instructiuni cu caracter obligatoriu pentru organele de control financiar necesare exercitarii in bune conditii a competentelor sale. Asadar, Curtea de Conturi, in scopul indeplinirii functiilor sale are dreptul sa emita instructiuni si pentru Garda Financiara. Aceste instructiuni privesc strict modalitatea de desfasurare a controlului in limitele stabilite de lege. 2. Realizarile profesionale ale garzii financiare in anii 2002/2003 Activitatea desfasurata de Garda Financiara in baza competentelor de control, stabilite atat prin legea speciala de organizare si functionare, cat si prin legile specifice domeniilor financiar, fiscal si comercial, a fost axata pe sustinerea politicii economice a Guvernului prin efectele actiunilor de control si instaurarea unui climat normal de desfasurare a vietii economico-sociale. In acest context, anul 2002 a insemnat pentru Garda Financiara o intensificare a eforturilor in sensul cresterii cantitative, dar mai ales calitative, a activitatii desfasurate, tendinta confirmata in primul rand de evolutia principalilor indicatori de evaluare a activitatii.

62

Au fost extinse relatiile de colaborare pe plan intern si international, in scopul crearii unui front comun de lupta impotriva evaziunii fiscale, tranzactiilor financiare ilegale si a altor fraude in domeniul economic. Evolutia si dinamica fenomenului evazionist, cresterea prejudiciului inregistrat prin eludarea legilor fiscale, precum si contextul actual european si mondial au impus situarea si detinerea, de catre Garda Financiara, a unui rol important in realizarea obiectivelor economico-financiare ale Programului de guvernare pe perioada 2001 - 2004. Obiectivele principale ale Garzii Financiare in anul 2002 au fost concretizate in realizarea sarcinilor si dispozitiilor conducerii Ministerului Finantelor Publice, a sarcinilor rezultate din Programul de sedinte al Guvernului si din Programul sectorial, potrivit competentelor atribuite de lege in domeniul combaterii evaziunii fiscale, al disciplinei financiar-valutare si al normelor de comert. Situatia rezultatelor obtinute in aceasta perioada se prezinta astfel:

63

Din analiza datelor sintetice prezentate, rezulta o crestere cantitativa si calitativa a activitatii desfasurate de Garda Financiara, concretizata in stabilirea unor obligatii fiscale sustrase de la plata catre bugetul de stat in cuantum mai mare fata de anul 2000 si 2001. Eficienta actiunilor de control desfasurate se poate aprecia chiar prin sumele atrase la bugetul de stat. S-a inregistrat o crestere a numarului de sesizari penale si a prejudiciilor aferente acestora, respectiv cu 10% in 2001 si cu 43% in primele unsprezece luni ale anului 2002, raportat la anul 2000. Cresterea numarului sesizarilor penale de la 1.695 in 2001 la 2.196 in 2002, sustinute si de valoarea totala a prejudiciului in suma absoluta de 1.845 miliarde lei, care reprezinta 35% din totalul sumelor stabilite, denota continuarea concentrarii si dirijarii eforturilor in directia combaterii activitatilor de evaziune fiscala, a identificarii si surprinderii activitatilor ilicite din domeniile cu grad mai ridicat de fiscalitate.

64

Rezultatele obtinute de Garda Financiara evidentiaza si preocuparea pentru dezvoltarea unor actiuni de control riguroase, punandu-se accent pe selectia documentata a obiectivelor de control si pe utilizarea corespunzatoare a fortelor disponibile in conditiile in care efectivul de comisari a ramas acelasi in ultimii trei ani. Principalele actiuni de control desfasurate in primele 11 luni ale anului 2002 sunt urmatoarele:  in domeniul importului, productiei si comercializarii carburantilor si altor produse petroliere;  la importatorii, producatorii si comerciantii de alcool, bauturi alcoolice, cafea si tutun;  in domeniul respectarii normelor legale privind organizarea si desfasurarea jocurilor de noroc;  in domeniul exploatarii, gestionarii, prelucrarii si comercializarii masei lemnoase;  la importatorii si comerciantii de carne si produse din carne;  la importatorii si en-grosistii de cereale;  in domeniul comertului cu produse farmaceutice;  la achizitorii si exportatorii de deseuri metalice feroase si neferoase;  in domeniul respectarii prevederilor Ordonantei de urgenta a Guvernlui nr.28/1999 privind obligatia agentilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale.

65

3. Curtea de Conturi a Romaniei. Raport de Audit cu privire la performanta sistemului de salarizare Curtea de Conturi a Romaniei a efectuat in anul 2003 auditul performantei privind sistemul de salarizare la agentii economici la care statul sau unitatile administrativ teritoriale sunt actionari majoritari, precum si la institutile publice si alte entitati, care s-a efectuat pe o perioada de 3 ani (2000, 2001, 2002). In cadrul acestui audit s-au analizat indicatorii referitori la drepturile de natura salariala si alte drepturi de care a beneficiat personalul, corelati cu indicatorii de performanta, relevanti activitatii specifice entitatii audiate. Acest studiu s-a realizat datorita varietatii sistemelor de salarizare, a sporurilor si indemnizatilor acordate, precum si a altor drepturi de natura salariala aplicate de institutiile publice si agentii economici la care statul sau unitatile administrativ teritoriale detin integral sau mai mult de jumatate din capitalul social, precum si de alte entitati. Acest studiu a urmarit daca:  stabilirea salariilor de baza si a celorlalte drepturi de personal la institutiile publice finantate din venituri extrabugetare si la agentii economici la care statul sau o unitate administrativ teritoriala detine capital majoritar s-au efectuat in conformitate cu prevederiile legale in vigoare, prin negocieri colective sau individuale, cu incadrarea in resursele financiare proprii, stabilite anual prin bugetul de venituri si cheltuieli;  s-a asigurat o corelatie intre sistemul de salarizare aplicat si performanta activitatii realizate;  indicatorii de performanta, obiectivele si criteriile cuantificate privind reducerea creanatelor si platilor restante, stabilite in contractul de

66

administrare/performanta si prevazute in bugetul de venituri si cheltuieli au fost realizati;  salarizarea personalui asigura un echilibru cu salariile oferite pe piata fortei de munca pentru activitati similare. 3.1 Auditul performantei sistemului de salarizare la agentii economici. Salarizarea

agentilor economici se efectueaza in baza contractului

colectiv de munca, incheieat conform prevederilor Legii nr. 130/1996 privind contractul colectiv de munca, republicata in 1998. Conducerea agentilor economici la care statul sau o unitate adminstrativ teritoriala sunt actionari majoritari se asigura de catre persoane fizice in baza unui contract de administrare/ performanta anexa la contractul individual de munca, incheiat in baza Ordonantei de Urgenta nr. 49/1999 si a ordonantei de urgenta nr. 79/2001. Odata cu aplicarea prevederilor Ordonantei de Urgenta nr. 79/2001, salariul de baza, precum si celelte drepturi de natura salariala ale conducatorului agentului economic au fost limitate, acesta fiind remunerat, astfel:  cu un salariu de baza lunar care nu poate depasi indemnizatia lunara pentru functia de secretar de stat prevazuta de lege;  o suma egala cu cel mult 50% din aceasta sub forma de sporuri, adaosuri, premii si alte drepturi de natura salariala;  un premiu anual de pana la 12 salarii de baza lunare, dupa aprobarea bilantului contabil anual, conditionat de realizarea criteriilor prevazute in contractele de performanta, inclusiv a programelor de reducere a creantelor si platilor restante, a pierderilor precum si a altor obiective .

67

Tot prin aceasta Ordonanta de Urgenta (79/2001) s-a specificat ca acordarea drepturilor salariale sa fie conditionata de indeplinirea criteriilor de performanta, a conducatorilor unitatilor respective. Auditul performantei sistemului de salarizare a fost efectuat la un numar de 187 agenti economici, astfel:  la 67 agenti economici la care statul este actionar majoritar, reprezentand 35,8% din total;  la 120 agenti economici la care actionari majoritari

sunt unitatile

administrativ teritoriale, reprezentand 64,2% din total. In urma auditului efectuat au rezultat urmatoarele: a) nu au fost incheiate contracte de administrare/performanta in conformitate cu prevederile legale la un numar mare de agenti economici; b) cu privire la indicatorii de performanta, obiectivele

si criterile de

performanta, din contractele de administrare/performanta au rezultat:  indicatorii de performanta, obiectivele si criteriile de performanta nu au fost stabilite in contractele de performanta sau nu sunt relevante specificului activitatii, situatie constatata la un numar de 111 agenti economici reprezentand 59,4% din total;  nu au fost stabiliti coeficientii de pondere pentru obiectivele si criteriile de performanta la un numar de 137 agenti economici, reprezentand 73,3% din total. Ca urmare, nu s-a putut stabilii gradul de indeplinire a acestora in functie de care se acorda drepturile salariale pentru conducatorul agentului economic;  indicatorii de performanta, obiectivele si criteriile de performanta nu au fost corelate cu prevederile din Bugetul de Venituri si Cheltuieli;

68

 prevederile obiectivelor si criteriilor de performanta din contractul de performanta au fost subevaluate, ceea ce a condus la un grad ridicat de realizare a acestora;  gradul de indeplinire a criteriilor de performanta a fost raportat eronat de 100%;  stabilirea unor obiective si criterii de performanta in contractul de performanta, neexistente in activitatea societatii;  bugetul de venituri si cheltuieli nu a fost insotit de programe de reducere a creantelor si platilor restante, iar in cazurile in care acestea au existat au fost programate cresteri fata de anul anterior si nu reduceri. c) cu privire la legatura dintre performanta activitatii desfasurate si acordarea unor drepturi personalului angajat sau constatat:  nu au fost diminuate drepturile salariale ale conducatorului agentului economic in functie de gradul de neindeplinire al indicatorilor, obiectivelor si criteriilor de performanta, la un numar de 46 agenti economici;  au fost acordate diferite drepturi de natura salariala sau alte drepturi, in conditiile in care exercitiile financiare ale agentilor economici privind anii auditati au fost incheiate cu pierderi, situatie constatata la 40% din agenti;  acordarea in anul 2002 a unor sporuri de peste 50% din salariul de baza, conducatorilor agentilor economici, contrar prevederilor legale, la 20% din totalul agentilor economici.

69

3.2 Auditul performantei sistemului de salarizare la institutii publice si alte entitati finantate din bugetul public si venituri extrabugetare. Pentru personalul din institutile publice, precum si pentru alt personal bugetar (magistrati, cadre medicale, personal didactic, etc.), sistemul de salarizare este reglementat printr-un numar foarte mare de acte normative fiind diferentiat in functie de sursa de finantare si activitatea prestata, dupa cum urmeaza: a) pentru personalul bugetar din institutiile publice, salarizarea se efectueaza astfel:  in baza Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salarilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoane care ocupa functii de demnitate publica, a carei aplicare este greoaie, intrucat pentru modificarea si completarea ei au fost emise pana la sfarsitul anului 2002 circa 30 de acte normative;  pe baza unor legi speciale modificate si completate de mai multe ori (de exemplu: pentru cadrele didactice drepturile salariale se stabilesc in baza Legii nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic, modificata si completata pana in prezent de 4 ori; pentru magistrati si magistrati asistenti in baza Legii nr. 50/1996 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului din organele autoritatii judecatoresti, modificata si completata prin Ordonanta Guvernului nr. 83/2000); b) pentru personalul din institutii publice finantate din venituri extrabugetare, salarizarea se efectueaza conform Ordonantei Guvernului nr. 14/1998 privind utilizarea veniturilor realizate de institutiile publice

70

finantate integral din venituri extrabugetare, prin negocieri colective sau individuale, in functie de posibilitatile financiare ale entitatii sau prin legi speciale; c) pentru personalul din cadrul aceleiasi institutii publice se intalnesc diferite sisteme de salarizare pentru diferite categorii de personal (spre exemplu Tibunale, Judecatorii, Curti de Apel, Parchete, Curtea de Conturi, Ministerul Afacerilor Externe). Din auditul performantei sistemului de salarizare referitor la drepturile de natura salariala si alte drepturi prevazute de lege, precum si la legatura dintre salarizare si performanta au rezultat : a) la organele autoritatii judecatoresti (judecatorii, tribunale, curti de apel , parchete)  magistrati si magistrati asistenti din instante judecatoresti si parchete Salarizarea acestei categorii este reglementata de Legea nr. 50/1996 privind salarizarea si alte drepturi ale personalului din organele autoritatii judecatoresti, modificata si compleatata prin Ordonanta Guvernului

nr.

83/2000. Conform prevederilor legale in vigoare, salarizarea acestora s-a efectuat dupa cum urmeaza: - pana in octombrie 2000, potrivit salariului de baza, diferentiat pe functii, in raport cu nivelul instantelor si cu vechimea in magistratura, la care sau adugat sporuri, indemnizatii, premii, de exemplu sporul de stabilitate in raport cu vechimea in magistratura, indemnizatiile de conducere pentru functiile de conducere, salariul de merit, titlul stiintific, sporul de vechime, sporul pentru risc si suprasolicitare neuropsihica, prima lunara de 2% in cursul anului, etc.;

71

- intre noiembrie 2000 si decembrie 2002 pe baza de indemnizatie de incadrare lunara stabilita pe functii, in raport cu nivelul instantelor si cu vechimea in magistratura, ca unica forma de remunerare lunara, fara a mai beneficia de sporurile mai sus amintite. Aceasta remuneretie s-a majorat cu un adaos la indemnizatie in raport cu vechimea efectiva in functiile de magistrat; Pe perioada analizata, magistratii au beneficiat de urmatoarele drepturi: premiul anual, prima lunara de 2% in cursul anului, indemnizatie concediu de odihna, spor pentru conditii deosebite de munca, compensare diferenta chirie, decontare contravaloare transport sau carburanti pentru perioada concediului de odihna, decontarea a 50% din contravaloarea a 12 calatorii dus-intors/an, contravaloarea cheltuielilor pentru furnizarea de servicii medicale si achizitionarea de medicamente, materiale sanitare etc, contravaloarea 50% din costul cartilor de specialitate, indemnizatie de instalare pentru magistrati, indemnizatie in valoare de 5 salarii nete acordate cu ocazia pensionarii magistratilor. Evaluarea anuala a magistratilor se face pe baza fiselor individuale de apreciere anuala a activitatii, pregatirii, aptitudinilor profesionale si conduitei magistratilor. Principalii indicatori de performanta care se cuantifica in cadrul acestor fise de apreciere sunt: perfectionarea pregatirii profesionale, activitatea profesionala de judecata (numarul sedintelor de judecata la care a participat, numarul dosarelor rulate, numarul hotararilor pronuntate, redactate, casate etc.) si parametrii profesionali organizatorici si de conduita (capacitatea de interpretare si aplicare a legilor, perseverenta, respectarea disciplinei muncii).  Personal auxiliar din instante judecatoresti si parchete In perioada auditata personalul auxiliar de specialitate (grefieri, arhivari, aprozi, agenti procedurali) a beneficiat de salarii de baza stabilite intre limite

72

minime si maxime, pe grade sau trepte profesionale in functie de pregatirea profesionala, de vechimea in specialitate si de nivelul instantei sau parchetului. La salariile de baza s-au mai adaugat sporuri dupa cum urmeaza: spor de fidelitate, spor in functie de nivelul instantei, indemnizatie de 10% pentru grefierii care participa la efectuarea actelor privind procedura reorganizarii judiciare si a falimentului, a actelor de publicitate mobiliara, a celor de executare penala si executare civila, etc., indemnizatie de conducere salariul de merit, spor de vechime, premiul anual, prima lunara de 2% in cursul anului, spor de 15% pentru conditii deosebite de munca, prima de vacanta, spor de risc, etc. In baza Ordinului Ministrului Justitiei nr.39/C/2001 stabilirea salarizarii personalului auxiliar se face pe baza fiselor de evaluare individuale si a fiselor postului. Evaluarea activitatii personalului auxiliar in conformitate cu fisa de evaluare are la baza o serie de criterii care detin o anumita pondere: gradul de indeplinire a standardelor de performanta (50%), asuamarea responsabilitatilor (25%), adecvarea la complexitatea muncii (15%), initiativa si creativitatea (10%). Din analiza efectuata s-a constatat ca in cadrul aceleiasi entitati exista diferente mari intre castigurile salariale medii brute lunare realizate de catre magistrati si magistrati asistenti si castigul salarial mediu brut lunar realizat de personalul cu sudii superioare si medii de alta specialitate decat cea juridica. b) la institutii de invatamant preuniversitar si superior Pentru personalul din institutiile de invatamant drepturile salariale se stabilesc in conformitate cu prevederile Legii nr. 128/1997 privind statutul personalului didactic, cu modificarile si completarile ulterioare. Prevederile legale referitoare le salarizarea personalului didactic arata ca scara de salarizare a acestora depinde mai mult de vechimea, calificarile obtinute si desfasurarea

73

de activitati administrative, decat de calitatile pedagogice si de performantele privind activitatea didactica.

Auditul s-a efectuat la un numar de 33 de institutii de invatamant preuniversitar si 7 de invatamant superior, constatandu-se o crestere salariala, dar care nu se datoreaza atat cresterii salariului brut, ci mai cu seama cresterii sporurilor. Sporurile de care au beneficiat cadrele didactice in perioada auditata sunt urmatoarele: indemnizatie pentru mediu rural, spor vechime, salariu de merit, premiul anual, premiul lunar, gradatie de merit, spor titlu stiintific, spor pentru suprasolicitare neuropsihica, indemnizatie pentru functia de diriginte, spor de stabilitate, indemnizatie de conducere, cumul de functii, prima de instalare de care beneficiaza un cadru didactic la angajarea intr-o unitate de invatamant. c) la unitatile sanitare

74

Pentru personalul medico-sanitar (medici) incadrati in unitati sanitare salariul de baza brut se stabileste conform prevederilor Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoanele care ocupa functii de demnitate publica, cu modificarile si completarile ulterioare, intre limitele prevazute pentru functia, gradul profesional sau treapta profesionala respectiva, pe baza evaluarii performantelor profesionale individuale in raport cu cerintele postului. Auditul s-a efectuat la un numar de 42 de unitati sanitare (41 de spitale judetene si Institutul National de Hematologie) aratand ca ponderea

sporurilor, indemnzatiilor si a altor

drepturi este mai mare decat cea a salariilor de baza. Pe langa salariul de baza, medicii mai beneficiaza de sporuri, indemnizatii si alte drepturi, dintre care exemplificam: spor vechime, spor pentru activitate ce solicita o incordare psihica foarte ridicata, spor pentru orele de garda, salariul de merit, premiul anual, indemnizatii clinice. In cadrul acestor sporuri ponderea predominanta este detinuta de efectuarea orelor de garda. In

baza

Hotararii

Guvernului

nr.

150/1999

privind

aprobarea metodologiei pentru stabilirea normelor de evaluare a performantelor profesionale individuale si de aplicare a criteriilor de stabilire a salariilor de baza intre limite pentru personalul de specialitate medico-sanitar si personalul auxiliar sanitar, incadrat in unitati sanitare si de asistenta sociala, salarizarea personalului se efectueaza pe baza fiselor de

75

evaluare individuale si a fiselor postului. Desi evaluarea anuala a activitatii personalului medical (medici) are la baza o serie de criterii: rezultatele obtinute, asumarea responsabilitatii, adecvarea

la

complexitatea

muncii,

initiativa

si

creativitate, intre sistemul de salarizare aplicat si indicatorii de performanta realizati de unitatea sanitara, nu exista o legatura directa. Cadrele medicale (medici) sunt salarizati in functie de gradul profesional, experienta, vechime, conform actelor normative in vigoare, acordarea acestor drepturi nefiind influentata de calitatea serviciilor medicale sub aspectul indicatorilor de performanta specifici activitatii medicale. d) la consiliile judetene Salarizarea personalului s-a efectuat conform prevederilor Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoanele care ocupa functii de demnitate publica, cu modificarile si completarile ulterioare, intre limitele prevazute pentru functia, gradul profesional sau treapta profesionala respectiva, pe baza evaluarii performantelor profesionale individuale in raport cu cerintele postului. Desi anual se intocmesc fisele de evaluare a activitatii salariatilor, nu se poate face o analiza asupra corelatiei dintre sistemul de salarizare aplicat si performantele institutiei, deoarece nu exista indicatori de performanta stabiliti la nivelul institutiei. e) la Directia Generala a Finantelor Publice a Municipiului Bucuresti

76

Salarizarea

personalului

se

efectueaza

conform

prevederilor Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoanele care ocupa functii de demnitate publica, cu modificarile si completarile ulterioare, intre limitele prevazute pentru functia, gradul profesional sau treapta profesionala respectiva, pe baza evaluarii performantelor profesionale individuale in raport cu cerintele postului. Acestea nu permit intotdeauna cuantificarea rezultatelor activitatii desfasurate, neexistand astfel o legatura directa intre sistemul de salarizare aplicat

si

indicatorii

de

performanta

privind

activitatea

desfasurata. Conform prevederilor legale, pe langa salariile de baza personalul beneficiaza de sporuri, prime, indemnizatii dupa cum urmeaza: spor vechime, salariu de merit, premiu anual, premiu de 2% asupra fondului de salarii, al 13 – lea salariu, stimulente.

f) la institutii publice autofinantate La legislatia de baza, respectiv Ordonanta Guvernului nr. 14/1998 privind utilizarea veniturilor realizate de institutiile publice finantate integral din venituri extrabugetare se adauga, pentru

fiecare

entitate

regulamentul

de

organizare

si

functionare si contractul colectiv de munca, care stabilesc

77

acordarea si a altor drepturi de natura salariala si de protectie sociala.  Oficiul de Stat pentru Inventii si Marci (OSIM) Desi

conform

prevederilor

Ordonantei

Guvernului

nr.14/1998, salarizarea personalului O.S.I.M. se putea efectua si in baza unui contract colectiv de munca, aceasta s-a efectuat in conformitate cu prevederile Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor

pentru

persoanele

care

ocupa

functii

de

demnitate publica, cu modificarile si completarile ulterioare. Contrar

prevederilor

completata,

in

Legii

salariul

nr.

de

154/1998,

baza

au

modificata fost

si

cuprinse

suplimentar pe langa sporul de conducere si salariul de merit si sporul de confidentialitate si de fidelitate. In perioada auditata (2000-2002) situatia privind castigul mediu brut lunar pe categorii de salariati, se prezinta astfel: - mil. lei Castigul mediu brut lunar pe categorii de personal Director general Alt personal de conducere Personal de executie Castigul mediu brut lunar pe economie

In

baza

Hotararii

2000

2001

2002

27,9 15,1 7

44 18,7 10,4

49,8 22,7 10,6

2,8

4,2

5,4

Guvernului

nr.

749/1998

privind

aprobarea metodologiei pentru stabilirea normelor de evaluare a performantelor profesionale individuale si de aplicare a

78

criteriilor de stabilire a salariilor de baza intre limite, stabilirea salarizarii personalului auxiliar se face pe baza fiselor de evaluare individuale si a fiselor postului. Desi evaluarea anuala a activitatii personalului, in conformitate cu fisa de evaluare, are la baza o serie de criterii: gradul de indeplinire a standardelor

de

performanta;

asumarea

responsabilitatii; adecvarea la complexitatea muncii; initiativa si creativitate, intre sistemul de salarizare si indicatorii de performanta nu exista o legatura directa care sa conduca la stabilirea unei salarizarii in functie de gradul de realizare a acestora.  Alte institutii publice finantate din venituri extrabugetare Din auditul efectuat la un numar de 30 institutii publice finantate

din

venituri

extrabugetare,

din

care:

Corpul

Gardienilor Publici – 23 si Inspectoratul Teritorial de Munca – 7 s-au ales spre exemplificare, pentru fiecare domeniu, acele institutii la care nivelul castigului mediu brut lunar este minim si maxim, dupa cum urmeaza:

Conform prevederilor art. 24 din Legea numar. 26/1993 privind

infiintarea,

organizarea

si

functionarea

Corpului

Gardienilor castigul mediu brut lunar este strict determinat de realizarea veniturilor prevazute in bugetul de venituri si

79

cheltuieli, stabilite in baza contractelor incheiate cu beneficiarii serviciilor prestate, neavand la baza indicatori de performanta cuantificati care sa reflecte activitatea desfasurata. Din auditul efectuat o situatie deosebita a fost constatata la Corpul Gardienilor Publici – judetul Arges unde s-a constatat ca pentru plata salariilor in anul 2002, institutia a fost nevoita sa apeleze la credite bancare, deoarece veniturile incasate erau mai mici decat cheltuielile de personal, in conditiile in care castigul salarial mediu brut lunar a fost de 1,8 mil. lei. Acte normative incalcate: Art. 4 alin 2 din Legea salarizarii nr. 14/1991; Art. 24 din Legea nr. 26/1993 privind infiintarea, organizarea si functionarea Corpului Gardienilor Publici. B. Inspectorate teritoriale de munca – cu finantare mixta (buget de stat si venituri extrabugetare) Salarizarea

personalului

se

efectueaza

conform

prevederilor Legii nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor pentru persoanele care ocupa functii de demnitate publica, cu modificarile si completarile ulterioare, intre limitele prevazute pentru functia, gradul profesional sau treapta profesionala respectiva, pe baza evaluarii performantelor profesionale individuale in raport cu cerintele postului. Acestea nu permit intotdeauna cuantificarea rezultatelor activitatii desfasurate, neexistand astfel o legatura directa intre sistemul de

80

salarizare

aplicat

si

indicatorii

de

performanta

privind

activitatea desfasurata.

In urma analizei efectuate rezulta ca personalul a beneficiat, pe langa salariul de baza, de sporuri, indemnizatii si alte

drepturi.

In

cadrul

acestora

ponderea

au

avut-o

stimulentele acordate, astfel: - la I.T.M. Bistrita, acestea au reprezentat 61,9% in anul 2000, 69,8% in anul 2001 si 60,2% in anul 2002; - la I.T.M. Timis acestea au reprezentat 74% in anul 2000, 85,2% in anul 2001 si 79,8% in anul 2002.  Societatea Romana de Radiodifuziune si Societatea Romana de Televiziune Conform prevederilor art. 1 si art. 2 din Legea nr. 41/1994 privind

organizare

si

functionarea

Societatii

Romane

de

Radiodifuziune (SRR) si Societatii Romane de Televiziune (SRTv), acestea sunt servicii publice autonome, fiind definite ca persoane juridice, fara insa a se preciza care este statutul juridic al acestora, respectiv daca SRR si SRTv sunt institutii publice,

societati

comerciale,

companii

nationale,

regii

autonome sau daca sunt persoane juridice cu statut special,

81

pentru a se stabili ce legislatie le este aplicabila in domeniu fiscal, economico-financiar si contabil. In lipsa unor prevederi clare in Legea de organizare si functionare (art.1, 2, 39) cu privire la statutul juridic, SRR si SRTv

si-au

desfasurat

activitatea

raportandu-se

atat

la

prevederile legale specifice institutiilor publice, cat si la cele ale regiilor autonome si societatilor comerciale desi in fapt nu indeplineste conditiile integrale pentru nici una din formele juridice de organizare mai sus mentionate. Neclaritatile referitoare la statutului juridic au avut urmatoarele consecinte in activitatea economico-financiara a celor doua societati:  Aplicarea, de catre SRR si SRTv, intr-un mod convenabil si selectiv a prevederilor ORDONANTEI

GUVERNULUI

nr.

64/2001,

cu

privire

la

repartizarea profitului. Astfel, profitul a fost repartizat numai pe acele destinatii care satisfac interesele celor doua societati si ale salariatilor, respectiv pentru participarea salariatilor la profit si alte destinatii, neaplicandu-se si prevederile referitoare la virarea unei cote la bugetul de stat;  Incheierea bilantului contabil si a contului de profit si pierderi pentru gestionarea si administrarea veniturilor proprii si a contului de executie pentru gestionarea si administrarea alocatiilor bugetare. Prin Legea nr. 124/1998 pentru modificarea si completarea Legii nr. 41/1994, s-a prevazut la pct. 49 si 50 ca directorul general al SRR, precum si al SRTv sa primeasca „ un salariu

82

brut lunar, asimilat functiei de ministru” , iar ceilalti membrii ai Consiliului

de

Administratie

sa

primeasca

„lunar,

o

indemnizatie reprezentand 25% din salariul brut lunar al directorului general”. Ca urmare, incepand cu data de 22 iunie 1998, data publicarii in Monitorul Oficial a legii mentionate, salariul brut lunar al directorului general al SRR trebuia sa fie stabilit la nivelul indemnizatiei lunare pentru functia de ministru, in conditiile in care, potrivit art. 36 (1) din Legea nr. 41/1994, republicata „salariile de baza si celelalte drepturi de personal pentru salariatii SRR si ai SRTv se negociaza prin contracte colective si individuale de munca incheiate in conditiile legii”. Ulterior publicarii Legii nr. 124/1998 a fost adoptata si publicata in 16.07.1998 si Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de baza in sectorul bugetar si a indemnizatiilor

pentru

persoane

care

ocupa

functii

de

demnitate publica, in care se stipuleaza la:  art. 19 „Persoanele care ocupa functii de demnitate publica au dreptul, pentru activitatea desfasurata, la o indemnizatie lunara, stabilita in conformitate cu prevederile anexei nr. II”;  art. 20 (1) „Indemnizatia lunara, prevazuta la art. 19, este unica forma de remunerare a activitatii corespunzatoare functiei si reprezinta baza de calcul pentru stabilirea drepturilor si obligatiilor care se determina in raport cu venitul salarial”;

83

 (2) „Cuantumul in demnizatiei lunare se stabileste pe baza valorii de referinta sectoriala…”;  (3) „ Indemnizatiile lunare calculate potrivit alin 2 sunt in suma bruta si sunt impozabile potrivit legii”; 

Art. 24 (1) „La data intrarii in vigoare a prezentei legi, compensatiile acordate prin hotararile Guvernului de indexare a salariilor se includ in salariul de baza. Fiecarui salariati se va mentine salariul de baza avut, inclusiv compensatiile acordate, cu exceptia celor care se situeaza sub nivelul minim al functiei si gradului profesional sau al treptei profesionale avute, care vor fi incadrati la nivel minim al intervalului respectiv”.

Prevalandu-se de ambiguitatile si neclaritatile atat din Legea de organizare si functionare, cat si din legislatia din domeniul salarizarii prin definirea neclara sau diferita a unor concepte (salariul brut lunar, indemnizatie lunara, salariul de baza lunar etc.) si prin necoroborarea prevederilor pct. 49 si 50 din Legea 124/1998 si cu prevederile art. 19, 20, si 24 (1) din Legea nr. 154/1998, asa cum rezulta din raportul Directiei Resurse

Umane

nr.

8027/29.03.1999,

SRR

a

aplicat

in

continuare sistemul de salarizare stabilit prin Ordinul nr. 234/1998 emis de Consiliul de Administratie. Astfel, prin aplicarea acestui sistem salariul directorului general depaseste nivelul permis de lege, fiind mai mare decat indemnizatia lunara corespunzatore functiei de ministru. Aceeasi situatie se regaseste si la SRTv.

84

Din compararea nivelului indemnizatiei lunare pentru functia de ministru cu nivelul salariului brut lunar al directorului general al SRR, rezulta ca in mod constant salariul brut lunar al acestuia a fost mai mare decat indemnizatia lunara pentru functia de ministru, in medie de peste doua ori, in timp ce la SRTv a fost de 1,5 ori. Stabilirea unui cuantum mai mare al salariului cuvenit directorului general al celor doua societati a condus si la marirea indemnizatiilor cuvenite membrilor Consiliului de Administratie, intrucat in conformitate cu prevederile art.23 (3) din Legea nr. 41/1994, republicata, cuantumul acestora se determina in cota de procentuala reprezentand 25% din salariul brut lunar al directorului general, precum si la ridicarea grilei de salarizare pentru Comitetul director.  Autoritati nationale Autoritatile nationale sunt institutii publice de interes national in subordinea administratiei publice centrale. Auditul performantei sistemului de salarizare a fost efectuat la un numar de 3 autoritati nationale, si anume: Autoritatea Nationala de Reglementare in domeniul Gazelor Naturale (ANRGN), Autoritatea Nationala de Reglementare in domeniul Energiei (ANRE) si Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Bancare (AVAB). In perioada auditata (2000-2002) situatia principalilor indicatori de performanta se prezinta astfel: la ANRGN:

85

la ANRE:

la AVAB:

Din analiza efectuata a rezultat ca:  in timp ce A.V.A.B a contribuit direct la diminuarea datoriei publice interne prin transferuri catre trezoreria statului din veniturile

incasate

din

valorificarea

activelor

bancare

neperformante conform prevederilor legale si specificului activitatii desfasurate, respectiv valorificarea unor active bancare, preluate de la bancile la care statul este actionar majoritar si a creantelor aferente imprumuturilor garantate de stat, la valori cat mai apropiate de valoarea nominala actualizata la zi;  in cazul A.N.R.G.N. si A.N.R.E. veniturile realizate din taxele si tarifele percepute pentru acordarea de autorizatii si licente si alte surse atrase sunt utilizate integral pentru

86

acoperirea cheltuielilor de functionare (fara a vira din aceste venituri nici o cota la bugetul de stat), in conditiile in care acestea se regasesc in pretul produselor si serviciilor practicate de agentii economici pentru consumatorul final. Pentru aceeasi perioada, situatia privind castigul mediu brut lunar pe categorii de personal, se prezinta astfel: - mil. lei/ pers.-

Comparativ cu venitul mediu brut lunar pe anul 2002, al Presedintelui Romaniei si Primului Ministru care au fost de 37,1 mil. lei respectiv de 34,2 mil. lei, castigul mediu brut lunar pentru personalul de conducere al

87

Autoritatilor Nationale de mai sus (presedinti si vicepresedinti) a fost de:  86 mil lei – ANRGN;  81 mil lei – ANRE;  117,5 mil lei – AVAB. Aceasta situatie este o consecinta a nelimitarii drepturilor de natura salariala a institutiilor publice finantate din venituri extrabugetare. Diferentele aparute, atat valoric cat si structural, in sistemul de salarizare intre cele trei Autoritati Nationale auditate, sunt determinate de urmatoarele cauze:  legislatia diferita existenta in domeniul salarizarii, cat si domeniile diferite de activitate;  nivelul diferit al salariului de baza minim brut lunar, stabilit prin contractul colectiv de munca;  prevederilor privind acordarea unor drepturi de natura salariala stabilite prin legi speciale si prin contracte colective de munca.

CONCLUZII SI PROPUNERI DE LEGE FERENDA

Din chiar titlul acestei lucrari „Controlul financiar exercitat de

Curtea

de

Conturi

si

Garda

Financiara.

Analiza

comparativa”, reiese faptul ca am incercat pe parcursul

88

acesteia sa prezint in paralel cele doua institutii, punand in evidenta asemanarile si deosebirile dintre aceestea. Pentru a intelege mai bine controlul efectuat de fiecare dintre cele doua institutii am considerat necesar sa dezbat in inceputul lucrarii aspecte generale privind controlul financiar. Asadar,

in

capitolul

I

al

lucrarii,

intitulat

„Consideratii introductive privind controlul financiar”, am facut o scurta prezentare a acestui control, vorbind despre felul cum se desfasoara controlul financiar, functiile acestuia, actele si formele sale. In capitolele II si respectiv III am vorbit pe larg despre fiecare dintre institutiile vizate, incepand capitolele mentionate prin descrierea elementelor de ordin istoric si a factorilor care au dus la necesitatea infiintarii acestora. In continuare, pe baza bibliografiei studiate, am vorbit despre Garda Financiara si Curtea de Conturi, efectuand o paralela in ceea ce priveste organizarea, atributiile, drepturile si procedurile de lucru ale celor doua institutii. Dupa ce am dezbatut acestea, am aratat in cel de al patrulea capitol cateva dintre realizarile profesionale reiesite din rapoartele anuale ale celor doua organisme pe ultimii ani. In continuare as considera necesar sa-mi exprim opinia si sa fac cateva propuneri de lege ferenda, cu referire la cadrul normativ. Cadrul normativ este esential in organizarea oricarei activitati, inclusiv a acelora din domeniul economico - financiar. Acesta trebuie sa fie clar si stabil. In notiunea de "cadru normativ" se cuprind: legea fundamentala, legi organice

89

si legi simple, ordonante de Guvern, hotarari ale Guvernului, ordine ale ministrilor si ale altor conducatori de institutii centrale si alte dispozitii legale. Activitatea de control financiar este in prezent reglementata prin mai multe legi, incepand cu Constitutia, care stabileste principiile de organizare si functionare a controlului efectuat de catre Garda Financiara si Curtea de Conturi. Caracteristica generala a acestor reglementari este aceea ca ele prevad masuri de perfectionare a controlului financiar in mod fragmentat sau numai pentru un element component al unor parti ale sistemului. Pornind de la aceasta realitate si in baza constatarilor din practica controlului financiar, consider ca pe linia perfectionarii cadrului normativ de reglementare a controlului financiar, ca prim element al procesului de modernizare a acestuia, este necesara o noua reglementare care sa abordeze intreg sistemul de control financiar. Aceasta reglementare ar trebui sa se refere la urmatoarele aspecte: 

adoptarea unei legi clare a controlului financiar in Romania;



elaborarea unui manual al controlului financiar;



elaborarea statutului organului de control financiar;

De asemenea, consider ca ar fi necesara adoptarea unei legi cadru a controlului financiar care sa cuprinda, in principal: 

stabilirea exacta a locului si rolului controlului financiar in cadrul

activitatii economico - sociale, definirea conceptului de "control financiar" si a importantei sociale a acestuia; 

stabilirea numarului de organisme cu atributii de control financiar, a

ierarhiei acestora, in cadrul istitutiilor statului; 

delimitarea clara si exacta a atributiilor fiecarui organism de control

din cadrul sistemului, astfel incat sa fie eliminate suprapunerile, paralelismele in exercitarea controlului financiar.

90

Un exemplu edificator in sensul celor spuse mai sus ar putea fi urmatorul: controlul fiscal sa se exercite de catre organele Ministerului Finantelor Publice, iar Curte de Conturi sa efectueze controlul financiar intr-o singura situatie, si anume atunci cand face verificari la Ministerul Finantelor Publice pentru evaluarea controlului financiar efectuat de acesta. Pe langa aceste aspecte, sunt necesare si urmatoarele masuri concrete de ordin legislativ si institutional, capabile sa conduca la stoparea si descurajarea evaziunii fiscale: 

persoanele care preiau societati comerciale cu debite majore fata de

bugetul de stat, sa fie obligate sa prezinte garantii materiale certe (eventual scrisori de garantii bancare); 

sanctionarea severa a celor ce efectueaza tranzactii in numerar peste

limita admisa de lege. Nu in ultimul rand, ar fi necesara si infiintarea unei proceduri de instituire si eliberare a cazierului fiscal (pentru societati comerciale si persoane fizice).

91

B I B LI O G R AF I E

I. LITERATURA DE SPECIALITATE

 Fl. Baias, Unele consideratii referitoare la tranzactie, RRD nr. 912/1989.  Emil Balan, Drept finaciar, Editura All Beck, Bucuresti 2002.  Stefan Craciun, Controlul si auditul financiar. Expertiza contabila, Editura Economica Bucuresti, 2002.  Viorel Dachie, Masurile asiguratorii ce se pot dispune sau incuviinta de catre instantele Curtii de Conturi, in Revista de Drept comercial, nr. 6/1999, Editura Lumina Lex, Bucuresti.  Ioan Gliga, Drept finaciar, Editura Humanitas, Bucuresti 1998.  Petre Lazaroiu, Drept financiar-fiscal roman, Editura Valand, Bucuresti, 1999.  Dragos Luchian, Curtea de Conturi. Elemente de identitate, Editura Enciclopedica, Bucuresti, 1996.  Narcisa Roxana Mosteneanu, Impozite si taxe, Editura Economica, Bucuresti, 2001.  Juraj Nemec, Glen Wright, Finante publice. Teorie si practica in tranzitia central-europeana, Editura Ars Longa, Bucuresti, 2000.  Doina Petica Roman, Dreptul finantelor publice, Casa de Presa si Editura Tribuna, Sibiu 2004.  Dan Drosu Saguna, Tratat de drept financiar, Editura All Beck, Bucuresti, 2001.

92

 Ioan Alexandru Szabo, Controlul financiar suprem in statul de drept, Editura Economica, Bucuresti, 2001.  Curtea de Conturi a Romaniei, 130 de ani de istorie, Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1994.  www.guv.ro - site-ul oficial al Guvernului Romaniei  www.mie.ro - site-ul oficial al Ministerului Integrarii Europene  www.mj.ro. - site-ul oficial al Ministerului Justitiei  www.rcc.pcnet.ro

II. ACTE NORMATIVE  Constitutia Romaniei din 1991 revizuita.  Legea nr. 30/1991 privind organizarea si functionarea controlului financiar si a Garzii financiare, publicata in Monitorul Oficial nr. 64 din 27 martie 1991.  Legea privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, legea nr. 94/1992, publicata Monitorul in Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 224 din 09.09. 1992.  Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind statutul functionarilor publici publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr. 600 din 8 decembrie 1999, republicata in 2004.  Legea nr. 180 din 11 aprilie 2002, publicata in Monitorul Oficial. nr. 268 din 22 aprilie 2002 pentru aprobarea Ordonantei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, publicata in M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001.  Legea nr. 500 din 11/07/2002 privind finantele publice, publicata in

93

Monitorul Oficial, Partea I nr. 597 din 13/08/2002.  Legea nr. 77 din 31 ianuarie 2002 pentru modificarea si completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea si functionarea Curtii de Conturi, publicata in Monitorul Oficial a Romaniei nr. 104 din data 02/07/2002.  Legea nr. 161 din 19/04/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 279 din 21/04/2003.  Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 138/2000 pentru modificarea codului de procedura civila, publicata in Monitorul Oficial, Partea I, nr. 479/02.10.2000.  Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 117/2003, privind preluarea activitatii jurisdictionale si personalului institutiilor Curtii de Conturi de catre instantele judecatoresti.  Hotararea nr. 735 din 3 iulie 2003 privind organizarea si functionarea Ministerului Finantelor Publice publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 480 din 4 iulie 2003.  Hotararea nr. 745 din 3 iulie 2003 privind organizarea si functionarea Autoritatii Nationale de Control publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 496 din 9 iulie 2003.  Regulamentul privind organizarea si functionarea Garzii Financiare, aprobat prin Ordinul ministrului finantelor nr. 817/1998, publicat in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 159 din 22 aprilie 1998.

94