Die amerikanische Regierung gegen die Weltöffentlichkeit? Theoretische und empirische Analysen der Public Diplomacy zum Irakkrieg 3531159704, 9783531159706 [PDF]

Zitiervorschau

Thomas Jäger · Henrike Viehrig (Hrsg.) Die amerikanische Regierung gegen die Weltöffentlichkeit?

Thomas Jäger Henrike Viehrig (Hrsg.)

Die amerikanische Regierung gegen die Weltöffentlichkeit? Theoretische und empirische Analysen der Public Diplomacy zum Irakkrieg

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1. Auflage 2008 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008 Lektorat: Frank Schindler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15970-6

Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis Vorwort der Herausgeber

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Theoretische Analysen

Die Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren System und die Bedeutung von Public Diplomacy als strategischer und taktischer Kommunikation Thomas Jäger

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Medienmacht und Biotop-Diskurse: Das Gemeinwohl als Herausforderung in einer globalisierten Öffentlichkeit Arnd Henze

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Der Einfluss politischer Akteure auf die Politikberichterstattung. Selbstmedialisierung der Politik? Daria W. Dylla

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USA

Selling America: Die Public Diplomacy der USA vor dem Irakkrieg 2003 Alexander Höse

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Der inneradministrative Konflikt um die Entscheidung der amerikanischen Regierung für den Irakkrieg Julia Schwerk

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Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA Henrike Viehrig

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Inhaltsverzeichnis Deutschland

Staatliche Imagearbeit: Die Public Diplomacy des Auswärtigen Amtes Britt Inga Karten

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Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Entscheidung der Bundesregierung gegen den Irakkrieg Claudia Hennen

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Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003 Alexander Hübecker

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Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien im Zuge des Irakkonflikts im Vergleich Daniel Ostrowski

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Anhang

Autorenverzeichnis

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Personen- und Stichwortverzeichnis

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Vorwort der Herausgeber Thomas Jäger/Henrike Viehrig There may still be two superpowers on the planet: the United States and world public opinion. – Patrick E. Tyler, New York Times, 17. Februar 2003

Die amerikanische Regierung gegen die Weltöffentlichkeit – so beschrieb die New York Times zu Beginn des Jahres 2003 die Weltlage angesichts der auf allen Kontinenten zu beobachtenden Demonstrationen gegen den Irakkrieg. Die Regierung der Vereinigten Staaten hatte mit ihren Plänen, den Irak anzugreifen, eine Protestwelle im Ausland entfacht, wie es sie nicht einmal anlässlich des Vietnam- und des Golfkrieges von 1991 gegeben hatte. Die Fähigkeit zum unilateralen Handeln – also dazu, auch ohne die Unterstützung anderer großer Staaten einen Krieg, zudem noch in einer sicherheitspolitisch auch für andere Länder relevanten Region, zu beginnen – war wesentlich der Tatsache geschuldet, dass kein anderer Staat und auch keine andere Staatenkoalition die USA hiervon abhalten konnten. Es fehlte das politische Gegengewicht. Diese Rolle sollte der Weltöffentlichkeit zukommen, wurde normativ gefordert, oder käme ihr, so die optimistischere Sicht, inzwischen wirklich schon zu. Denn Umfragen in allen Staaten – sogar zeitweise in Großbritannien – belegten, dass Mehrheiten, zum Teil gewaltige Mehrheiten, den Krieg ablehnten. Viele Regierungen, auch gerade die Bundesregierung unter Gerhard Schröder, stellten sich an die Spitze dieser kritischen Haltung und verstärkten sie auf diese Weise. Doch dass eine nicht näher erklärte öffentliche Weltmeinung der Regierung der Vereinigten Staaten als ebenbürtige Supermacht entgegenstehen und den Irakkrieg verhindern könne, konnte mit dem Beginn des Krieges am 20. März 2003 als nicht eingetretene Hoffnung oder Prognose ad acta gelegt werden. Die sich kurzfristig und spontan generierende Weltöffentlichkeit hatte gegenüber einer militärischen Supermacht eben doch keine Sanktionsmöglichkeiten. Das lehrt zumindest die Erfahrung aus dem Irakkrieg. Gleichwohl sind ausländische Öffentlichkeiten für Regierungen überhaupt von hohem Interesse, da sie über entsprechende Einflussnahme ihre jeweiligen Ziele mitunter leichter durchsetzen können. Die Beeinflussung fremder Öffentlichkeiten mit dem Zweck, eigene Interessen bei einer fremden Regierung durchzusetzen, ist das Untersuchungsgebiet der Public Diplomacy, in diesem Band synonym mit „öffentlicher Diplomatie“ verwendet. Public Diplomacy ist ein regierungsseitiger Kommunikationsprozess, der sich nach außen, an eine fremde Öffentlichkeit richtet. Davon kann die Kommunikation nach innen unterschieden werden, die wir als interne politische Kommunikation bezeichnen möchten. Dass sich für die Praxis der regierungsseitigen Kommunikation beide Bereiche nicht strikt trennen lassen und außen gehört wird, was nach innen kommuniziert wird, und umgekehrt, stellt ein spezifisches Problem für die Kommunikations- und Medienpolitik der Exekutiven dar. Die Voraussetzungen und Bedingungen zur Steuerung der öffentlichen Meinung werden in den folgenden Kapiteln analysiert und danach gefragt, unter welchen Umständen sie erfolgreich oder eben nicht erfolgreich gewesen sind. Wie in den Beiträgen deutlich wird, lassen sich für beide Bereiche zudem strategische und taktische Maßnahmen der exekutiven Sender unterschei-

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Thomas Jäger/Henrike Viehrig

den. Die beiden Bereiche der Public Diplomacy und der internen politischen Kommunikation stellen zentrale Untersuchungsgebiete der Beiträge in diesem Band dar. Die Adressierung der eigenen Öffentlichkeit, wie sie von der US-Regierung vor Beginn des Irakkriegs massiv praktiziert wurde, basiert dabei wie jede Kommunikation auf der Verbreitung von Informationen. Nun gibt es in einer offenen Informationsgesellschaft eine Vielzahl von Akteuren und Gruppen, die Informationen öffentlich ausstrahlen. Information ist demnach eine reichlich vorhandene Ressource, die Aufmerksamkeit des jeweiligen Publikums hingegen eine knappe. Entscheidend für die Wirkung von Informationen wird in einer solchen Konstellation deshalb die ihr von den Adressaten der Botschaft jeweils zugeschriebene Glaubwürdigkeit. Die Kommunikationsstrategie der Regierung Bush musste demnach die Bewahrung ihrer Glaubwürdigkeit auch unter den Mechanismen der politischen Kommunikation zum Ziel haben. Dies gelang ihr für eine erstaunlich lange Zeit in hohem Maß. Dabei nutze sie die Ereignisse vom 11. September 2001 für ihre Zwecke und reproduzierte nicht nur die hohe Bedrohungswahrnehmung in den USA selbst mit äußerster Akribie, sondern dämonisierte gleichzeitig die identifizierten Gegner, die nicht am Irakkrieg teilnehmen wollten. Gleiches galt für jene Staaten, die sich in der Entscheidungslage, die der amerikanische Präsident hergestellt hatte „Either you are with us, or you are with the terrorists“ nicht auf die Seite der USA stellten. Es galt also, Staaten und Gesellschaften mit unterschiedlichem Grad der Gegnerschaft zu adressieren. Public Diplomacy und interne politische Kommunikation verbanden sich in der Strategie der Bush-Regierung beispielsweise darin, fremde Länder und ehemalige Verbündete vor der eigenen Öffentlichkeit negativ darzustellen, damit deren Kooperation in der Kriegskoalition von der eigenen Bevölkerung als nicht mehr erstrebenswert erachtet werden sollte. Auf diese Weise sollte die Forderung nach multilateralem Vorgehen, das in der amerikanischen Öffentlichkeit lange dominant war, konterkariert werden. Das Neue hierbei ist, dass nicht die fremden Öffentlichkeiten von der Mit- und Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten überzeugt werden sollten, sondern der eigenen Bevölkerung das Scheitern der Kooperation als wünschenswert nahe gebracht werden sollte. Die Fähigkeit zu einseitigem Handeln fand hier ihren kommunikationspolitischen Ausdruck. Durch ein hohes Maß an Glaubwürdigkeit in der eigenen Bevölkerung – die sich aus den unterschiedlichsten Quellen speiste – ist es der amerikanischen Regierung 2003 dann auch gelungen, den Irakkrieg ohne nennenswerten innenpolitischen Widerstand zu beginnen. Die verschiedenen Stadien der Entwicklung setzten sodann auch noch verschiedene Rally-Effekte frei, also das Hochschnellen der Unterstützung für den eigenen Präsidenten im Krieg. Das änderte sich, als nach und nach die Aussagen der Administration als auf falschen Informationen beruhend und mit klarer Absicht konstruiert erkannt wurden und gleichzeitig der Krieg weniger erfolgreich als erwartet verlief. Die Unterstützung für den Präsidenten brach massiv ein. Zum Ende der zweiten Amtsperiode von Präsident Bush hat sich das Meinungsbild der amerikanischen Öffentlichkeit derart grundlegend gewandelt, dass den Beteuerungen der eigenen Regierung deutlich weniger Glauben geschenkt wird als in den Monaten nach dem 11. September. Dieser Verlust an Glaubwürdigkeit und der offensichtliche Misserfolg im Irak sind es nun, die den Handlungsspielraum der amerikanischen Regierung am merklichsten beschränken.

Vorwort der Herausgeber

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Quelle: Karikatur von J. Dieko Müller, erschienen in der taz vom 19.03.2007.

Der vorliegende Sammelband vereint normative, theoretische und empirische Analysen zur Public Diplomacy und zur internen politischen Kommunikation vor und nach dem Irakkrieg. Die Beiträge gliedern sich in einen übergeordneten theoretischen Teil, einen USATeil und einen Abschnitt, der die deutsche Public Diplomacy zum Irakkrieg thematisiert. Deutschland als nicht am Irakkrieg teilnehmendes Land wurde in die Analyse einbezogen, um die Möglichkeiten und Grenzen der Public Diplomacy einer Mittelmacht darzustellen. Die versammelten Beiträge lassen sich auf zehn Thesen verdichten:

I. Theoretische Analysen ƒ

Die Bedeutung der amerikanischen Öffentlichkeit für die Gestaltung der internationalen Beziehungen hat in der letzten Dekade zugenommen und wird weiter zunehmen. (Thomas Jäger)

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Thomas Jäger/Henrike Viehrig Die digitalisierte Medienverbreitung erschwert das Entstehen einer Weltöffentlichkeit und fördert durch zielgruppengenaue Ausdifferenzierung eher das Gegenteil – nämlich eine fragmentierte Öffentlichkeit. (Arnd Henze) Entgegen der allgemeinen Wahrnehmung wird nicht die Politik von den Medien „medialisiert“, sondern die politischen Akteure medialisieren sich selbst – bewusst und zielorientiert. (Daria W. Dylla)

II. USA ƒ

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Die amerikanische Public Diplomacy vor dem Irakkrieg blieb erfolglos, weil die USRegierung nicht genug Dialogbereitschaft zeigte, keine einheitliche und glaubwürdige Botschaft vermittelte und den gesamten Public-Diplomacy-Prozess nur unzureichend organisierte. (Alexander Höse) Wenn staatliche Außenpolitik den relativen Einfluss der am Entscheidungsprozess beteiligten Akteure reflektiert, dann spiegelt die militarisierte Außenpolitik der BushAdministration während der ersten Amtsperiode den überproportionalen Einfluss des Verteidigungsministers Rumsfeld und seiner Mitarbeiter wider. (Julia Schwerk) Der enorm große Handlungsspielraum der Regierung Bush vor Beginn des Irakkriegs resultierte weniger aus der gelungenen Überzeugung der amerikanischen Öffentlichkeit, sondern vielmehr aus der gestiegenen Bedrohungswahrnehmung in Folge der Terroranschläge vom 11. September. (Henrike Viehrig)

III. Deutschland ƒ

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Die Aktivitäten des Auswärtigen Amtes zielen darauf, das Deutschlandbild im Ausland um diejenigen Aspekte zu erweitern, die Deutschland moderner und vielseitiger als bisher erscheinen lassen. (Britt Inga Karten) Die deutsche Nichtteilnahme am Irakkrieg 2003 war keine rein wahlkampftaktische Entscheidung, auch wenn die Bundesregierung dieses Thema in den Bundestagswahlen 2002 instrumentalisierte. (Claudia Hennen) Abgesehen von einigen „leisen“ Botschaften ist es der deutschen Public Diplomacy nicht gelungen, ihre Argumente gegen den Irakkrieg in den US-Medien in einem Maße präsent zu machen, das nötig gewesen wäre, um Opposition in der amerikanischen Öffentlichkeit zu erzeugen. (Alexander Hübecker)

Vorwort der Herausgeber ƒ

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Die deutschen Botschaften in London und Washington konnten Medien und Multiplikatoren mit ihrer Argumentation gegen den Irakkrieg erreichen, was als Teilerfolg der deutschen Public Diplomacy zu werten ist. (Daniel Ostrowski)

Unser herzlicher Dank gilt allen, ohne die das vorliegende Buch nicht zustande gekommen wäre: zuerst allen Autorinnen und Autoren, die mit großem Engagement und herausragender Fachkenntnis zu diesem Band beigetragen haben. Bei ihnen bedanken wir uns für die ausgezeichnete Zusammenarbeit. Herrn Frank Schindler, der das Projekt von Seiten des Verlags mit viel Wohlwollen begleitet hat, sind wir für seine Unterstützung des Vorhabens sehr verbunden. Schließlich danken wir Anne Klippstein und Leonce Röth, die mit großer Ausdauer und Akribie alle Beiträge redaktionell bearbeitet haben, sowie Sabine Janatschek, die das Stichwortverzeichnis angefertigt hat.

Thomas Jäger Henrike Viehrig

1. THEORETISCHE ANALYSEN

Die Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren System und die Bedeutung von Public Diplomacy als strategischer und taktischer Kommunikation Die Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren System

Thomas Jäger

Aufgrund der einzigartigen Machtstellung der USA im internationalen System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts war es trotz des Widerstandes vieler wichtiger Staaten und internationaler Organisationen nicht möglich, die amerikanische Regierung davon abzuhalten, 2003 einen Krieg gegen den Irak zu beginnen. Die breite Unterstützung im Innern, die die Administration Bush nach den Terroranschlägen 2001 auf geschickte Weise hergestellt und für ihre militärischen Pläne genutzt hatte, genügte, um die Regierung politisch in die Lage zu versetzen, einen Krieg führen zu können. Die öffentliche Meinung spielte hierbei eine besondere, kaum zu überschätzende Rolle. Die asymmetrischen Kriegesformen, die sich seither im Irak ausgebildet haben, belasten die USA nunmehr mit großen Kosten materieller und immaterieller Art. Aber wiederum waren es nicht andere Staaten oder internationale Organisationen, welche die amerikanische Regierung zu einer Änderung ihrer Politik anhalten konnten, sondern die amerikanische Öffentlichkeit. Sie entzog zuerst dem amerikanischen Präsidenten Bush sukzessive ihre Unterstützung, blieb in ihrer Aufmerksamkeit weiterhin kontinuierlich auf die Irakpolitik fokussiert und änderte schließlich die politischen Machtverhältnisse in Washington. Seither dominiert das Ziel des Abzugs der amerikanischen Truppen selbst die gegensätzlichen Planungen der Administration, die ihre neue Strategie öffentlich auch mit dem Argument vertrat, erst durch eine Aufstockung der Truppen im Irak würden die Bedingungen für einen Rückzug der US-Streitkräfte hergestellt werden. Diese beiden Prozesse – die Legitimierung des Krieges und seine spätere Delegitimierung durch die amerikanische Öffentlichkeit – stehen am Anfang der folgenden Überlegungen zur Bedeutung der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren internationalen System. Dabei stellt sich die Frage, ob mit der Veränderung der internationalen Machtverhältnisse und der Sonderstellung der USA im Staatensystem auch eine Veränderung der Rolle und Bedeutung der amerikanischen Öffentlichkeit einhergeht. Erste Antworten auf diese Frage scheinen darauf hin zu deuten, dass die Bedeutung der öffentlichen Meinung als Restriktion für Politik und speziell für das Regierungshandeln in den USA zugenommen hat und gerade deshalb auch die Suche nach Mikrosteuerung der öffentlichen Meinung einerseits und nach klandestinen Formen der Implementation von Sicherheitspolitik andererseits intensiviert wurde. Während die Regierungen in diesen klandestinen Formen der Kooperation direkten Einfluss aufeinander ausüben, der den situativen Machtrelationen gemäß asymmetrisch verteilt ist, eröffnet die gestiegene Bedeutung der öffentlichen Meinung für andere Bereiche des Regierungshandelns die Möglichkeit, dass Einfluss auf die Administration der USA von außen auch indirekt – eben über die amerikanische Öffentlichkeit – gesucht werden kann. Deshalb ist daran anschließend nach der Bedeutung von Public Diplomacy zu fragen,

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einem Instrument zur Beeinflussung der Öffentlichkeiten durch andere Regierungen. Welche Konsequenzen sich aus der veränderten Rolle und Bedeutung der amerikanischen Öffentlichkeit für die strategische und taktische Kommunikation von Regierungen ergeben, wird am Ende des Beitrags gefragt.

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Die öffentliche Unterstützung des Irakkriegs

Die desaströse Entwicklung der amerikanischen Besatzungspolitik im Irak führte im Laufe der Jahre 2005 und 2006 zu einer grundlegenden Revision der amerikanischen Politik im Mittleren Osten. Nicht mehr die Demokratisierung der Region, sondern der Umgang mit dem innerislamischen Konflikt zwischen sunnitischen und schiitischen Staaten und Organisationen wurde in das Zentrum der amerikanischen Strategie – auch der Kommunikationsstrategie – gestellt (Measuring Stability and Security in Iraq 2007: 16). Schiitischen und sunnitischen militanten Gruppen wurden in ihrem Wettstreit gleichgerichtete Interessen an der Eskalation der Gewalt im Irak zugeschrieben (Gordon 2007), wobei die dominante Gefahr aus amerikanischer Sicht in unterschiedlichen Phasen von jeweils einer Seite ausging. Insbesondere die Konfrontation mit Iran, einem zunehmend mächtigen Akteur in der Region, geriet dabei in den Mittelpunkt des amerikanischen Vorgehens, teilweise des sunnitisch-schiitischen Konfliktes wegen, teilweise wegen der Versuche, die unintendierten iranischen Gewinne aus der amerikanischen Politik im Mittleren Osten in den Jahren zuvor rückgängig machen zu wollen, vor allem aber wegen der iranischen Nuklearpolitik (Montero 2007; Cooper 2007). Iran sollte sich auf keinen Fall als regionale Vormacht etablieren können; in diesem Punkt waren die amerikanischen, israelischen und saudi-arabischen Interessen komplementär. Im Frühjahr 2007 waren die politischen Vorbereitungen und militärischen Planungen für eine weitere Konfrontation in der Region schließlich schon so weit abgeschlossen, dass ein militärischer Einsatzbefehl gegen Iran innerhalb von 24 Stunden hätte ausgeführt werden können. Die Erwartungen, dass dies nicht geschehe und Präsident Bush nicht durch die Ausweitung des Konfliktes seine Lösung anstrebe, knüpften sich – neben einem innerbürokratischen Konflikt – vor allem an die dann zu gewärtigenden Probleme für die republikanische Partei und ihren Präsidentschaftskandidaten im Wahljahr 2008 (Hersh 2007). Auch die Irakpolitik wurde vor allem vor dem Hintergrund der anstehenden Präsidentschaftswahlen konzipiert und interpretiert; nicht die politische und sozioökonomische Entwicklung des Irak nicht die Chancen, den Konflikt doch noch militärisch bewältigen zu können, sondern die Wahlchancen für das Weiße Haus bestimmten entsprechend als Subtext die Kongressdebatten – also mithin die Frage, ob sich die Abgeordneten für die Politik des Präsidenten oder für die Mehrheitsmeinung in der amerikanischen Gesellschaft entscheiden würden (Balz/Murray 2007). Die amerikanische Öffentlichkeit hatte sich spätestens mit den Kongresswahlen 2006 deutlich sichtbar und politisch wirkungsvoll von der Irakpolitik des amerikanischen Präsidenten distanziert. Dies war der elektorale Endpunkt einer Entwicklung, die von breiter öffentlicher und parteipolitischer Unterstützung des Krieges gegen das Regime von Saddam Hussein 2003 zunehmend dazu führte, dass dem amerikanischen Präsidenten der ungünstigen Entwicklungen im Irak wegen nach und nach die Legitimation zum Führen dieses Krieges im Innern entzogen wurde. Woran dies gelegen haben könnte, wird später bei der Diskussion der Bedeutung der Grundeinstellungen und insbesondere der Bedeutung des

Die Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren System

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Multilateralismus für die amerikanische Öffentlichkeit diskutiert. An dieser Stelle geht es insbesondere um den politischen Einfluss auf den zentralen Entscheidungsträger im politischen System der USA, den Präsidenten. Seine Partei verlor die Kongresswahlen 2006 und aus dem weiteren Umfeld des Präsidenten wurden angesichts des erwarteten Ergebnisses Versuche lanciert, die Irakpolitik auf eine Zwei-Parteien-Grundlage zu stellen, erstens, um zur Lösung des Konfliktes beizutragen, und zweitens, um den politischen Gegner, die Demokraten, in die Verantwortung für die Irakpolitik einzubinden. Vergeblich, denn die zentrale Empfehlung der Iraq Study Group (Baker/Hamilton 2006), Syrien und den Iran in die diplomatischen Bemühungen zur Lösung des irakischen Kriegsgeschehens zu integrieren, liefen der strategischen Planung der Administration Bush – also dem engeren Umfeld – diametral entgegen (anders: Economist 2007a). Diese hatte zumindest ihren öffentlichen Erklärungen zufolge nicht die Absicht, der öffentlichen Meinung zu folgen. Mit dem Wahlsieg der Demokraten im Herbst 2006 setzte sodann auch ein Wettlauf der demokratischen Kandidaten um die Distanzierung von der Irakpolitik mit militärischen Mitteln ein. Die unbelasteten Kandidaten, insbesondere Barack Obama, setzen diejenigen unter Druck, ihre Fehler der Vergangenheit einzugestehen, die 2002 für die Irak-Resolution im Kongress gestimmt hatten, hauptsächlich Hillary Clinton und John Edwards. Auch in der republikanischen Partei distanzierten sich potentielle Präsidentschaftskandidaten wie Chuck Hagel öffentlich und deutlich von der militärischen Besetzung des Iraks. Andere hingegen forderten, wie beispielsweise John McCain, die Truppen massiv zu erhöhen (Scott 2007). Doch blieb diese Position ohne nachhaltigen Einfluss auf die öffentliche Meinung. Es gelang der Administration in dieser Phase folglich nicht, die Regierungspolitik als moderate Position im politischen Wettstreit darzustellen. Im Gegenteil, die diskursive Hegemonie lag bei dem Argument, die Truppen aus dem Irak auf irgendeine Weise, aber in absehbarer Zeit, abzuziehen. Mit dem Argument, die amerikanische Öffentlichkeit habe für eben eine solche Politik gestimmt, die Truppen schnell und sicher wieder nach Hause zu holen, begannen die erstgenannten Kandidaten ihre große öffentliche Aufmerksamkeit zu nutzen, die Position des Präsidenten in der amerikanischen Öffentlichkeit zu isolieren. Dass andere hingegen eine über seine Maßnahmen hinausgehende Erhöhung der Truppen forderten, setzte ihn nicht in die Mitte der öffentlichen Debatte zurück. Diese wurde, nicht zuletzt der stabilen öffentlichen Meinung wegen, deutlich asymmetrisch zugunsten eines Truppenabzugs geführt. Der Präsident hatte nicht mehr die öffentliche Unterstützung und daraus resultierend das Prestige – gemessen in seiner job approval rate (Gallup 2007) –, diese Diskussion zu drehen. Präsident Bush verlor schon seit Beginn des Irakkriegs kontinuierlich an Unterstützung, trotz guter ökonomischer Entwicklung fiel sie im Dezember 2005 erneut unter die 40 Prozent Marke (Zogby 2005) und nach dem Wahldebakel von 2006 bestimmte diese ablehnende Haltung dominant die öffentliche Diskussion. Über 70 Prozent der Bürgerinnen und Bürger der USA lehnten seit Frühjahr 2007 die amerikanische Irakpolitik ab und sprachen sich für unterschiedliche Formen des Abzugs aus dem Irak aus. Nur die sehr engen Parteigänger des Präsidenten unterstützten seine Politik noch, und dies war lediglich knapp ein Drittel der Bevölkerung. Der öffentliche Druck war so groß, dass die Regierung selbst über einen möglichen Abzug nachzudenken begann (FAZ.net 2007). Nicht die Kombattanten im asymmetrischen Krieg im Irak, nicht die Verbündeten der USA, nicht die Vetomächte im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hatten diese Entwicklung ausgelöst, sondern die amerikanische Öffentlichkeit. Ihr Positionswandel führte zu einer Neuausrichtung der poli-

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tischen Debatte und der in ihr diskutierten Handlungsalternativen. Dass sich dies nicht umgehend im außenpolitischen Handeln der Regierung niederschlug, hing mit den Besonderheiten einer nicht mehr zur Wiederwahl stehenden Administration zusammen. Dies formulierte der Vizepräsident in provozierender Offenheit.1 „WALLACE: Iraq was a big issue in the November election. I want you to take a look at some numbers from the election. According to the National Exit Poll, 67 percent said the war was either very or extremely important to their vote, and only 17 percent supported sending in more troops. By taking the policy you have, haven't you, Mr. Vice President, ignored the express will of the American people in the November election? CHENEY: Well, Chris, this president, and I don't think any president worth his salt, can afford to make decisions of this magnitude according to the polls. The polls change day by day... WALLACE: Well, this was an election, sir. CHENEY: Polls change day by day, week by week. I think the vast majority of Americans want the right outcome in Iraq. The challenge for us is to be able to provide that. But you cannot simply stick your finger up in the wind and say, ‘Gee, public opinion's against; we'd better quit’” (Cheney 2007).

Aber kaum Zweifel sind geboten, dass die veränderte öffentliche Haltung spätestens nach den Präsidentschaftswahlen 2008 zu einer neuen, sicherlich weniger militärisch ausgerichteten Irakpolitik führen wird. Es sei denn – und dies dokumentiert die gestiegene Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit ebenfalls –, dass sich andere Themen als salienter erweisen und die Irakpolitik ihre Bedeutung für die politische Wahlentscheidung verlieren würde.

1.1 Öffentliche Meinung vor dem Irakkrieg Im Vorfeld des Irakkriegs war dies ganz anders. Nach den Anschlägen auf das World Trade Center und das Pentagon am 11. September 2001 war der größte Rally around the flagEffekt in der Geschichte der USA zu beobachten. Ein zuvor eher wenig geachteter Präsident, der unter komplizierten Bedingungen ins Weiße Haus eingezogen war, ein eher prekäres Image hatte und dessen Legitimität öffentlich in Zweifel gezogen wurde, stand nach den Anschlägen vom 11. September 2001 mit einer derart breiten öffentlichen Unterstützung im Amt, dass er in der Lage war, auf der Basis dieser Unterstützung den Krieg gegen den Terror zu beginnen. Selbst nach dem Waffengang in Afghanistan – den er noch mit vielfältiger internationaler Unterstützung begann – vermochte er auch ohne internationalen Beistand, ja sogar gegen die meisten wichtigen Staaten der Welt, einen Krieg gegen den Irak zu beginnen. Die Entscheidungen hierfür waren regierungsintern bekanntlich schon weit früher gefallen und es war nicht die öffentliche Unterstützung, die den Krieg forderte. Aber die öffentliche Meinung ging auf die regierungsseitig vorgetragenen Argumente ein und unterstütze mehrheitlich den Angriff auf den Irak. Überhaupt schien die amerikanische Öffentlichkeit, nachdem die Restriktionen des bipolaren internationalen Systems mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion entfallen waren, geneigter, die Anwendung von militärischen Mitteln zur Durchsetzung der eigenen Interessen zu unterstützen (Holsti 2004: 274). Zwar bevorzugte sie dies im multilateralen Rahmen, verschloss sich dem unilateralen Vor1

Dabei ist bekannt, das Cheney in seinen früheren Positionen, insbesondere auch als Verteidigungsminister, sehr wohl an Umfragedaten und der aus ihnen zu erwartenden Unterstützung orientiert handelte.

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gehen der Administration Bush jedoch nicht. Diese wiederum stellte das militärische Vorgehen im Irak stets als Handlung einer Koalition dar, um das Erfordernis kollektiver Aktionen zu befriedigen.2 Dieses Bild ließ sich nach dem sukzessiven Abzug der Truppen anderer Staaten und angesichts der Konzentration der Kämpfe auf Bagdad nicht lange aufrechterhalten, auch wenn die Rhetorik regierungsseitig konstant beibehalten wurde. Die britischen Truppen als stärkster Allianzpartner blieben geographisch weit entfernt im Süden des Landes stationiert und schon Premierminister Blair begann mit ihrem Abzug. Doch schon viel früher, als sich herausstellte, dass die vorgeblich sicheren Informationen über das irakische Nuklearwaffenprogramm und die Verbindungen des Regimes Saddam Husseins zu Al Qaida falsch und bewusst konstruiert waren, begann die öffentliche Unterstützung für Präsident Bush abzunehmen. So richtig wirkungsvoll konnte die amerikanische Regierung diese Entwicklung des Beistands- und Legitimationsentzugs nicht mehr wenden, auch wenn sie zu bestimmten Zeitpunkten in der Lage war, die Stellung des Präsidenten als „Präsident im Krieg“, der die Unterstützung der Nation verdient, aufzubauen. Die Misserfolge im Irak, die Enthüllungen aus dem Gefängnis Abu Ghraib, die Berichte aus Guantánamo, inneradministrative Konflikte und Machenschaften, die – um nur ein Beispiel zu nennen – schließlich zur Verurteilung von Lewis Libby, dem früheren Bürochef des Vizepräsidenten Cheney führten, trugen weiter dazu bei, dass die öffentliche Unterstützung für die amerikanische Irakpolitik sank. Die amerikanische Öffentlichkeit war 2003 die wichtigste Legitimationsbasis für die Administration Bush, den Irakkrieg zu führen. Die große Kohärenz der öffentlichen Meinung hatte dazugeführt, dass aus der politischen Klasse keine wirkungsmächtigen abweichenden Meinungen geäußert wurden. Die gerade von konservativer Seite, von Brent Scowcroft und Henry Kissinger beispielsweise, vorgetragenen Bedenken gegen den Irakkrieg konnten angesichts der dichten Regierungskommunikation nicht durchdringen. Die Steuerung der öffentlichen Meinung in den USA war für die Administration Bush die wichtigste politische Voraussetzung, ihre politischen und militärischen Ziele im Mittleren Osten umsetzen zu können. In diesem Prozess allerdings verloren sie deren Unterstützung. Die amerikanische Öffentlichkeit erwies sich im Konfliktverlauf deshalb auch als wichtigste Restriktion für die Administration.

1.2 Öffentliche Meinung und Meinungsführer Diese knappe Skizze bedeutet nicht, dass sich amerikanische Regierungen stets oder auch nur häufig an der öffentlichen Meinung orientiert haben. Grundsätzliche Entscheidungen, so beispielsweise die außenpolitische Neuorientierung nach dem Zweiten Weltkrieg unter Präsident Truman wurden über andere Haltungen, hin und wieder auch nur über die Erwartung anderer Haltungen hinweg, durchgesetzt. Hier übernahm die politische Elite die Führung in der Meinungsbildung. Recht gut erforscht ist, unter welchen Voraussetzungen, auf welchen Wegen und mit welchen Instrumenten die politische Führung und insbesondere der Präsident Einfluss auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung und die grundlegenderen Haltungen in der Bevölkerung nehmen kann (Foyle 1999). Weit weniger erforscht ist die Beziehung zwischen öffentlicher Meinung und Politik. Über die grundlegenden Ein2

Verteidigungsminister Rumsfeld brachte dies auf die Formel „The mission must determine the coalition. The coalition must not determine the mission“ (Rhem 2002).

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sichten hinaus besteht hier ein politisch zunehmend wichtiges Forschungsgebiet. Denn die Einschätzung, dass die öffentliche Meinung, weil die Bevölkerung über außenpolitische Vorgänge nur unzureichend informiert ist und kaum die Lage wichtiger Staaten auf der Landkarte identifizieren kann, von geringer Bedeutung ist, hat sich als nicht tragfähig erwiesen. Auch die Einschätzung, dass aus diesem Grund die öffentliche Meinung eher als Störfaktor einer die Interessen des Landes richtig einschätzen könnenden Diplomatie anzusehen ist (Craig/George 1988, 88-103), hat sich nicht bestätigt. Die öffentliche Meinung unterliegt zwar Änderungen und Wandlungen, teilweise auch in kurzen zeitlichen Abständen, jedoch haben sich Grundhaltungen in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik stets mit großer Konstanz über zwei Dekaden hinweg stabil gehalten. Schlüsselereignisse haben dann zu Änderungen geführt: der Erste Weltkrieg, der Zweite Weltkrieg, der Vietnamkrieg und das Ende des Ost-West-Konflikts. In diesen Zeitspannen änderten sich die mit isolationistisch und internationalistisch bezeichneten Grundhaltungen in der Bevölkerung (Klingberg 1983), wobei es sich, wie Fallstudien für die entsprechenden Phasen zeigen, um graduelle Verschiebungen handelt (Foster 1983; Stimson 1976, 1991; ausführlich für die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg Foyle 1999; Sobel 2001; Holsti 2004). Die Informiertheit und der Einfluss auf die Außenpolitik sind freilich sehr unterschiedlich ausgeprägt, je nachdem, ob Personen zur Elite, zu besonders interessierten Gruppen oder zur Bevölkerung zu zählen sind. Dass sich die Meinungen stabil halten, obwohl die Bevölkerung sich nur wenig für Außenpolitik interessiert und auch die Berichterstattung in den Medien der USA nach dem Ende des Ost-West-Konflikts noch weiter zurückgegangen ist, hat insbesondere zwei Ursachen. Diskursökonomisch kann man die Stabilität der Haltungen durch die Reproduktion von Frames in der Berichterstattung und Kommentierung der Medien erklären (Winkler 2004). Um ihre Produkte verkaufen zu können, sind die Medienunternehmen darauf angewiesen, die Darstellungen in ihren Produkten an die Erwartungen der Abnehmer anzugleichen. Anderenfalls würden Zuschauer, Zuhörer und Leser nicht zu eben diesem Medium greifen, um sich informieren zu lassen. Dies hängt mit dem zweiten Grund, der Vermeidung kognitiver Dissonanzen zusammen. Die Organisation von Information erfolgt bei Individuen vornehmlich entsprechend der bestehenden Einstellungen. So kann – paradoxerweise – gerade die Tatsache, dass die breite Bevölkerung nicht über sehr viele Detailinformationen zu außenpolitischen Vorgängen verfügt, zur Stabilisierung von Grundhaltungen auf diesem Politikfeld beitragen. Und diese Haltung ist zurzeit eher internationalistisch ausgerichtet, wobei es im historischen Verlauf unterschiedliche Akzentuierungen gegeben hat. Ole R. Holsti fasst sie so zusammen: „The American people have shown a quite stable preference for an „active role“ in world affairs… Most Americans are uneasy with such international roles as „world´s police force“… Burden sharing is probably the best term to describe predominant public preferences on a wide range of international undertakings” (Holsti 2004: 266f.).

Innerhalb dieses Rahmens lassen sich sehr unterschiedliche außenpolitische Rollen definieren und implementieren (Walker 1987), nicht aber diejenigen, welche die Administration Bush nach 2003 umgesetzt hat. Nach Einschätzung der meisten amerikanischen Präsidenten in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg war die Unterstützung der Bevölkerung gerade für militärische Maßnahmen von eminenter Bedeutung. Präsident Eisenhower äußerte sich im Verlauf der Suez-Krise 1956 beispielsweise dem britischen Premierminister Anthony Eden gegenüber so: „I regard it as indispensable that if we are to proceed to the solution of this

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problem, public opinion in our several countries must be overwhelmingly in its support“ (Eisenhower 1965: 667). Das sah man in der Bush-Administration wahrscheinlich nicht viel anders.3 Deshalb wurden massive Maßnahmen eingeleitet, die öffentliche Meinung zu beeinflussen. Schon 2001 entstanden der Regierung Kosten in Höhe von etwa einer Million Dollar für Meinungsumfragen, die genutzt wurden, um effektive rhetorische Strategien zu entwickeln, die zuvor entschiedene Position der Bevölkerung zu vermitteln (Holsti 2004: 276). Dabei nutze man den Umstand, dass die Bereitschaft der amerikanischen Bevölkerung, Truppen zur Erreichung politischer Ziele einzusetzen, nach dem 11. September 2001 zugenommen hatte. Dieser Befund ist insofern von besonderer Bedeutung, weil er eine weit verbreitete Einschätzung widerlegt, dass die Öffentlichkeit generell restriktiv gegenüber Gewaltanwendungen eingestellt sei, denn die Kosten hierfür habe schließlich sie selbst zu tragen. Die Erwartung, dass die Mobilisierung der Öffentlichkeit eine weniger gewaltbereite Politik unterstützt, ist nicht in jedem Fall vorauszusetzen. Die öffentliche Haltung ist jedoch von ausschlaggebender Bedeutung für den Handlungsspielraum der Regierung, gerade in Zeiten, in denen Kriegsdrohungen kommuniziert werden oder gar Krieg geführt wird. „It would be inaccurate to characterize democracies simply as peace-loving nations. They do not launch war only as a last possible resort following the exhaustion of all other diplomatic means. Nor are democracies constrained by a culture of non-violent conflict resolution. Rather, in comparison to their autocratic counterparts, democracies are constrained only by the will of the people. For better or worse, when the people willingly offer consent for war, even wars of empire and genocide, then democratic governments have obliged” (Reiter/Stam 2002: 163).

Das war im Falle des Irakkriegs durch die kommunikative Steuerung der öffentlichen Meinung ein komplizierter Prozess; er nutzte jedoch die Unterstützungsbereitschaft für Gewaltanwendung gegenüber anderen Staaten in der amerikanischen Bevölkerung. Auch innerhalb der politischen Elite, die in den letzten Jahrzehnten insgesamt weniger bereit war, in internationalen Krisen die Anwendung militärische Gewalt zu unterstützen, war die Neigung inzwischen hierzu gewachsen. Bei einigen entwickelte sich geradezu ein entsprechender Eifer. So wurden die Mitglieder des Defense Policy Board noch im September 2001 geradezu angewiesen, Verbindungen zwischen den Ereignissen am 11. September 2001 und dem Regime von Saddam Hussein zu suchen (Sciolino/Tyler 2001). Die Entscheidung zur militärischen Gewaltanwendung musste auf irgendeine Weise argumentativ substantiiert werden. Später wurde durch gezielte Desinformation aus dem im Pentagon angesiedelten Office of Special Plans die Steuerung der regierungsseitigen Kommunikation betrieben (Dreyfuss/Vest 2004). In dieser Situation gelang es der Regierung, die Haltungen in der Bevölkerung auf ihre Ziele zu lenken. Denn die öffentliche Meinung in den USA befürwortet grundsätzlich den Einsatz militärischer Macht zur Abwehr einer Bedrohung (Jentleson 1992 und 1996) und erkannte – nach massiver Regierungsrhetorik – im Nuklearprogramm des Iraks und der Möglichkeit, diese Waffen an Terroristen weiterzugeben, eine Bedrohung der vitalen Inte3 Die Verlängerung der Fristen zur Geheimhaltung von Akten und der sehr vertrauliche Umgang der Administration Bush selbst mit Äußerungen der Berater erschwert die Erforschung dieser Vorgänge. Autobiographische Äußerungen (Clarke 2004) und eine breite Literatur (Woodward 2003; 2004) lassen aber heute schon diese Einschätzung zu.

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ressen ihres Landes (Viehrig 2007). Da die Bevölkerung militärische Einsätze in asymmetrischen Kriegen eher bei humanitären Krisen unterstützt (Jentleson/Britton 1998), wurde die Unterdrückung des irakischen Volkes breit thematisiert. Ebenso die drei weiteren Bedingungen, unter denen die amerikanische Bevölkerung den Einsatz militärischer Macht befürwortet, wurden zu erfüllen versucht, jedenfalls in der Rhetorik der Regierung Bush: Kurz sollen die Kriege sein, erfolgreich verlaufen und schließlich mit anderen Staaten zusammen geführt werden. Letzteres wurde nur vorgetäuscht, eine breite Koalition oder politische Unterstützung kam nie zustande. Je mehr Opfer in den eigenen Streitkräften zu beklagen waren, desto schwieriger wurde es auch, die Entwicklung als erfolgreich darzustellen und die Regierungskommunikation entsprechend zu gestalten. Im Kosovo und in Afghanistan hatte man hingegen die militärischen Einsätze noch stärker an diesen Bedingungen ausgerichtet. Dass dies im Fall des Irak nicht geschah, lag auch an der Transformation der Streitkräfte, dem Versuch, eine andere Art Krieg zu führen (Krames 2002), aber auch an der Fehleinschätzung einer ihrer eigenen Ideologie unterliegenden Gruppe, die mit freudig grüßenden, befreiten irakischen Massen kalkulierte. Und schließlich lag es daran, dass zentrale Regierungsakteure auf die Reproduktion des unipolaren Momentes bauten und die amerikanische Weltmachtstellung stärken wollten.

1.3 Top down – bottom up Der Regierung Bush gelang vor dem Irakkrieg die Steuerung der öffentlichen Meinung insbesondere über wichtige Medien wie FOX News und die Parallelisierung der Berichterstattung in den großen amerikanischen Zeitungen, zumindest bis in die Zeit der ersten Kriegshandlungen hinein. Der Präsident tauschte dabei sein im Gefolge des 11. September erworbenes Prestige gegen die Meinungsführung im Kampf gegen den Terror. Er war populär und konnte deshalb sein politisches Programm durchsetzen. Opposition existierte in außenpolitischen Fragen nicht; der Kongress unterstützte den Präsidenten weit über die eigenen Parteimitglieder hinaus. Die politische Legitimation kam durch diese Einigkeit und die öffentliche Meinung zustande. Während der politische Prozess im Vorfeld des Irakkriegs also top down verlief, verstärkten sich mit der Zeit immer mehr die bottom up Einflussnahmen der öffentlichen Meinung auf die politische Auseinandersetzung. Um direkten Einfluss der öffentlichen Meinung auf das politische Geschehen zu nehmen, müssen allerdings drei Bedingungen erfüllt sein (Höse/Oppermann 2005: 389f.): Erstens muss ein außenpolitisches Thema salient sein. Die Wählerinnen und Wähler müssen dem in Frage stehenden außenpolitischen Thema ihre Aufmerksamkeit schenken, sie müssen über die Vorgänge informiert sein und sie müssen ihm ein großes Gewicht gegenüber anderen Themen bei der Wahlentscheidung beimessen. Dabei kann davon ausgegangen werden, dass die relative Verteilung der Aufmerksamkeit und die relative Stellung eines Themas in der Prioritätenskala der Öffentlichkeit parallel verlaufen. Wenn einem bestimmten Thema Aufmerksamkeit zukommt, ist es auch für Wahlentscheidungen relevant. Komplizierter ist, dass erstens politische Salienz auch durch vorgeblich unpolitische Themen hergestellt werden kann, zweitens Salienz einem dynamischen Prozess unterliegt und sich im historischen Verlauf ändert und drittens bei Mikrosteuerung der Wahlkämpfe – und dies ist aufgrund der institutionellen Voraussetzungen gerade in den USA von Bedeu-

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tung – auch saliente Themen spezieller Interessengruppen von ausschlaggebender Bedeutung sein können. Meistens – und hier sind nur Zeiten der internationalen Krisen und Kriege eine Ausnahme – bestimmen zudem innenpolitische und ökonomische Interessen die Prioritätenliste. Dies ist seit einiger Zeit anders, da der Irakkrieg die Liste der wichtigsten Probleme während der letzten Jahre kontinuierlich anführte (Newport 2006; Carroll 2007). Zweitens müssen, um salienten Themen eine politische Wirkung zu geben, im politischen System Alternativen bestehen und die Wahlbevölkerung muss in der Lage sein, in absehbarer Frist entsprechend ihrer vorherrschenden Präferenzen eine (neue) Regierung bestimmen zu können. Erst unter dieser Voraussetzung wird drittens politisch relevant, dass in der Öffentlichkeit eine andere Haltung vorherrscht, als sie der Regierungspolitik zugrunde liegt. Wenn demgemäß Themen eine geringe Aufmerksamkeit erfahren und für die Wahlentscheidung nachrangig sind oder keine Wahlmöglichkeit besteht, so bleibt die öffentliche Meinung, die sich von der Regierungspolitik unterscheidet, auf Zeit politisch unwirksam. Es sei denn – und diese Prozesse sind für die USA gut dokumentiert – Präsident und Bürokratie richten ihre Politik auch in den Jahren zwischen den Wahlen enger an den Haltungen der öffentlichen Meinung aus (Foyle 1999; Powlick 1991, 1995). Doch stellt sich hier entsprechend der Differenzierung von Höse und Oppermann (2005: 375ff.) für Regierungen die Frage, ob sie bei Entwicklungen der öffentlichen Meinung kurzfristige Änderungen beobachten, die zu drehen das politische Personal Prestige investieren könnte, oder ob es sich um grundlegendere Veränderungen in den Werten und Einstellungen der Bevölkerung handelt. Die Regierung Bush scheiterte im Innern mit ihrer Irakpolitik auch deshalb, weil sie grundlegende Anforderungen der öffentlichen Meinung – hier ist insbesondere die Forderung nach multilateralem Vorgehen von Bedeutung – missachtet hat oder sie für leichter zu steuernde Meinungen hielt. Schließlich sind diese drei Bedingungen in einen politischen Prozess eingebettet, in dem politische Elite, Interessengruppen und Medien in einem komplizierten Verhältnis zueinander im Wettstreit um die Gestaltung der öffentlichen Meinung stehen. Dabei zielen sie kurzfristig auf die Steuerung der Meinungsbildungsprozesse ab, aber auch die Veränderung öffentlicher Haltungen – definiert auf der Grundlage der „richtigen“ Interpretation der gesellschaftlichen Werte – ist in diesem Prozess angelegt und kann bei entsprechenden historischen Schlüsselereignissen erreicht werden. Diesem Prozess sind durch die Nutzung avancierter Instrumente der Öffentlichkeitsarbeit neue Wirkungsmöglichkeiten eigen. Kausale Zusammenhänge sind in Hinsicht auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung allerdings nur schwer nachzuvollziehen. „However, the techniques of market and voter research, message development, advertising, and free-media management have now been transported to new arenas where they are of increasing importance, but where their use and its consequences have to date been little studied and are little understood” (Bennett/Manheim 2001: 293).

Dabei ist aufgrund der Bedeutung des 11. Septembers für die amerikanische Gesellschaft und die dadurch angestoßenen Folgen diese Phase der Beziehungen zwischen öffentlicher Meinung, Medien und Politik besser erforscht und dokumentiert als andere Zeiten. Das manichäistisch konstruierte Weltbild des amerikanischen Präsidenten Bush zielte darauf ab, die letzte Bedingung politischer Wirksamkeit der öffentlichen Meinung zu unterlaufen und zumindest rhetorisch keine Handlungsalternativen zuzulassen. Wer den politischen Schlussfolgerungen der Administration widersprach, wurde mit dem Verdacht belegt,

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die Interessen „der Feinde“ zu verfolgen. Indem sie diese Ansicht öffentlich durchsetzen konnte, hatte die Administration die Meinungsführerschaft erworben und konnte sie über Bushs Wiederwahl 2004 hinaus aufrechterhalten.4 Erst später traten alternative Meinungsführer wirkungsmächtig auf, fanden Resonanz in den Medien und der Öffentlichkeit. Die Distanzierung der Öffentlichkeit von der exekutierten Politik und die öffentliche Vertretung alternativer Handlungsoptionen in der politischen Klasse vollzogen sich dabei in einem dialektischen Prozess. In diesem kann die politische Urheberschaft nicht eindeutig festgestellt werden. Die Ursachen jedoch liegen im Misslingen der implementierten Politik und der Missachtung von Anforderungen des Elektorats. Bis heute ist beispielsweise auch für den Vietnamkrieg, dem ersten Krieg der parallel zum Kampfgeschehen eine ebenso intensive, wirkungsvolle und realzeitnahe mediale Auseinandersetzung erfuhr, umstritten, ob die Opposition innerhalb der amerikanischen politischen Elite die öffentliche Meinung zu einer Änderung ihrer Haltung ermutigte oder ob diese nicht selbst Voraussetzung dafür war, dass sich die ersten prominenten Vertreter der politischen Elite einer gewandelten öffentlichen Meinung andienten. Jedenfalls resultierte aus dem Zusammenspiel von Änderung der öffentlichen Meinung und Dissens innerhalb der politischen Elite die Delegitimierung des Vietnamkrieges in den USA. Das Kriegsgeschehen eskalierte und deeskalierte parallel zu den Schwingungen der öffentlichen Meinung, insbesondere der Salienz (Sobel 2001: 51-60). Damit entfiel in Zeiten hoher Salienz eine der wichtigsten Bedingungen für die amerikanische Regierung, den Krieg nach ihren eigenen Vorstellungen führen zu können, denn sie setzte sich der Gefahr aus, ihre politische Macht zu verlieren. Nur in Zeiten, in denen die amerikanische Öffentlichkeit das Kriegesgeschehen als weniger wichtig als andere Fragen – der ökonomischen oder sozialen Entwicklung des Landes – erachtete, war es möglich gewesen, die Kampfhandlungen eskalieren zu lassen. Und obwohl die öffentliche Meinung zunehmend gegen den Vietnamkrieg eingestellt war, dauerte es noch Jahre, bis er beendet werden konnte. Denn für die amerikanische Regierung galt es zu Beginn der siebziger Jahre noch eine Reihe anderer Überlegungen einzubeziehen: die Wirkungen auf das Kräfteverhältnis zwischen Ost und West, die Folgen für die NATO, die Auswirkungen der amerikanischen Niederlage auf die weltwirtschaftliche Stellung, die Konsequenzen für die Verbündeten in anderen Kontinenten und anderes mehr. Die Neuorientierung der öffentlichen Meinung schlug sich deshalb nicht direkt in einer veränderten amerikanischen Vietnampolitik nieder, weil sie einherging mit einer stabilen Haltung des Antikommunismus und anderen Einstellungen den Verbündeten gegenüber, die in dieser Phase die öffentliche Haltung konstituierten.

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Die öffentliche Meinung der einzigen Weltmacht

Dies mag im Fall des Iraks anders sein. Eine weit größere Wirkkraft der öffentlichen Meinung könnte sich entfalten. Zwar lässt sich derzeit weder absehen, wie sich die Ereignisse 4 Die Steuerung der öffentlichen Meinung in dieser Phase ist inzwischen in den USA breit reflektiert worden und das Wissen hierüber ist ein Teil derselben geworden. In einer Karikatur der Zeitung USA Today steht eine Lehrerin vor einer Klasse und erläutert das Wort „civis“, das an der Tafel steht mit den Worten „A vote by the people determines who holds the most powerful positions in government“, während in Reihe drei ein Schüler denkt: „Obviously, she has never heard of Karl Rove“ (USA Today, 23.März 2007, 9A).

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im Irak und im regionalen Umfeld entwickeln, welche Positionen sich im amerikanischen Präsidentschaftsvorwahlkampf als besonders tragfähig zur Wählermobilisierung erweisen und welche Kandidatinnen oder Kandidaten am Ende in den Wahlkampf 2008 ziehen werden. Aber wenn es so kommen sollte, dass das Thema Irak weiterhin – wie in den Jahren zuvor – in der amerikanischen Öffentlichkeit als das wichtigste politische Problem angesehen wird und es einen zukünftigen Präsidenten geben sollte, der mit einem konkreten Rückzugsversprechen in sein Amt gewählt wurde, dann wäre auch damit zu rechnen, dass der Abzug der amerikanischen Truppen rasch vonstatten gehen könnte, gleichviel, wie die Lage im Irak sich gestaltet und welche weltpolitischen und geoökonomischen Überlegungen mit in die politischen Auseinandersetzungen hineinspielen könnten. Freilich ist dies nur eine Annahme; aber sie zeigt, wie sehr sich die Bedeutung der öffentlichen Meinung in den USA für die weltpolitischen Entscheidungen der amerikanischen Administration gewandelt hat, nachdem die meinungspolitischen Restriktionen des Ost-West-Konflikts, allianzpolitische Rücksichten und bündnispolitische Überlegungen für die öffentliche Haltung weggefallen sind und die USA als einzige Weltmacht ohne derzeitigen Herausforderer dastehen. In dieser Situation ist eine Politik des „president knows best“ nur schwer zu vermitteln. Der Versuch wurde in den letzten Jahren zwar mehrfach unternommen, wenn die verhinderten Anschläge terroristischer Gruppen regierungsseitig thematisiert wurden mit dem Tenor, der Präsident wisse – entgegen der öffentlichen Meinung und auch der Haltung des Kongresses – eben besser, welche politischen und militärischen Maßnahmen im Kampf gegen den Terrorismus eingesetzt werden müssten. Anders als der Antikommunismus, der sich konkret gegen den machtpolitischen Herausforderer Sowjetunion gewendet hatte, hat sich eine antiterroristische Haltung noch nicht soweit konkretisieren lassen, dass ein fester Feind und damit eine andere Themen überragende außenpolitische Meinungsbildung gefunden wurde. Die „Achse des Bösen“ hatte diesen Zweck erfüllen sollen, trug aber angesichts der Diversifizierung im Umgang mit den betroffenen Staaten – und anderen, wie etwa Libyen, die durch rechtzeitig vorbereitete Kooperation mit den USA in das „Lager der Guten“ wechseln konnten – nicht weit genug, um die öffentliche Meinung nachhaltig zu prägen. Damit existiert derzeit keine bedrohungspolitische Suprameinung, der konkrete Vorgehensweisen in internationalen Krisen und Konflikten zugeordnet werden könnten. Der Kampf gegen den Terror, der dieses meinungspolitische Dach abgeben sollte, wurde von den Entwicklungen im Irak in seiner Bedeutung zurückgesetzt. So dominierten zunehmend die irakpolitischen Fragen die öffentliche Debatte und alle Versuche der Regierung, diese dem Frame „Kampf gegen den Terror“ unterzuordnen, blieben erfolglos. Auch bezüglich der Optionen zur Steuerung der öffentlichen Meinung hat der Irakkrieg somit erhebliche unintendierte Nebenfolgen und der Regierung ein wichtiges Mittel aus der Hand genommen, die amerikanische Öffentlichkeit in ihrer Haltung zu außenpolitischen Fragen nachhaltig zu beeinflussen. Erst die Herauslösung des Irakkriegs aus den politischen Zusammenhängen, in die Präsident Bush ihn integrieren wollte, konstituiert den konkreten Einfluss der öffentlichen Meinung auf die Politik. Denn anders als im Vietnamkrieg, der im Kontext des Ost-West-Konflikts verblieb, steht der Irakkrieg allein im Verhältnis der einzigen Weltmacht gegenüber den anderen Staaten. Das ist ein zentraler Unterschied zum Verhältnis von öffentlicher Meinung und Politik in den Jahren zuvor. Auch hier spielte die öffentliche Meinung für die Ausrichtung der Politik der Präsidenten eine große Rolle; aus der jüngeren Vergangenheit gelten insbeson-

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dere Ronald Reagan und Bill Clinton als Vertreter einer eng die Entwicklungen des öffentlichen Meinungsbildes beobachtenden Klasse an Politikern. Während Ronald Reagan noch während der Zeit des Ost-West-Konflikts regierte, kann Bill Clinton als der Präsident gelten, der die Vormachtstellung der USA leise ausgeübt hat und zudem auf die ökonomische Konkurrenz als zentralem Feld des Wettbewerbs um die internationale Dominanz konzentriert war. In vielen Fragen der internationalen Politik waren insbesondere zu Beginn der Amtszeit von George W. Bush die Unterschiede zu seinem Vorgänger nicht besonders auffällig; aber der Stil des Unilateralismus hatte sich gewandelt. Mit der massiven militärischen Aufrüstung und der Feststellung des Zieles, den militärischen Abstand zu den anderen Staaten auf Dauer halten und ausweiten zu wollen – wie in der Nationalen Sicherheitsstrategie von 2002 formuliert – änderte sich dann auch die Grundlage des amerikanischen Unilateralismus. Paradoxerweise entfernte sich die amerikanische Administration dadurch von ihrer Bevölkerung, obwohl diese mehrheitlich mit der Rolle des eigenen Landes in den internationalen Beziehungen zufrieden war.

2.1 Multilateralismus Die amerikanische Bevölkerung ist grundsätzlich darauf orientiert, dass die Regierung in internationalen Krisen mit anderen Staaten, insbesondere mit langjährigen Verbündeten und den Vereinten Nationen zusammen arbeitet (Kull/Destler 1999). Um diese Bedingung umgehen zu können, musste die Administration Bush im Vorfeld des Irakkriegs nicht nur die Vereinten Nationen als untaugliches Instrument zur Lösung der weltpolitischen Fragen hinstellen – auch wenn Außenminister Powell am 5. Februar 2003 gerade diese Organisation zu einem der besonders wirkungsvollen Auftritte, die amerikanische Irakpolitik zu vermitteln, nutzte –, sondern auch die europäischen Verbündeten, insbesondere Frankreich und Deutschland im öffentlichen Meinungsbild herabsetzen. Dies gelang kurzfristig und die Zeitspanne reichte, den Krieg mit öffentlicher Unterstützung beginnen zu können. Danach hießen die Freedom Fries doch wieder French Fries. Auch wenn Ole R. Holsti bei der Bewertung der Rolle der öffentlichen Meinung noch sehr vorsichtig ist – „It remains to be seen whether the views of American opinion leaders and the general public have been a driving force or at least a willing supporter of the new unilateralism“ (Holsti 2004: 257) –, kann man aufgrund des derzeitigen Wissenstandes doch begründet davon sprechen, dass die Befürwortung des militärischen Angriffs auf den Irak durch die amerikanische Bevölkerung für die politische Legitimation von nicht zu überschätzender Bedeutung gewesen ist. Dass die politischen und militärischen Probleme, die im Verlauf des Irakkriegs auftraten, der Öffentlichkeit besser hätten vermittelt werden können, wenn mehrere wichtige Verbündete an den Kämpfen teilnehmen würden, erweist sich im nachhinein als ein von den auf unilaterale Maßnahmen drängenden Akteuren nicht richtig eingeschätzter Sachverhalt. Hier hat die Kommunikationspolitik der Regierung Bush möglicherweise eine wichtige Grundorientierung der öffentlichen Meinung als im historischen Verlauf veränderbar eingeschätzt und sich hierin geirrt. Die nach dem 11. September 2001 vom amerikanischen Präsidenten favorisierte „Go it alone“-Haltung fand nie die Mehrheit in der Bevölkerung (Holsti 2004: 280). Diese aber war stärker als zuvor zur Unterstützung einer militärisch ausgerichteten Außenpolitik bereit. „The 1990s since the Gulf War represent the start of a new era of interventionism“ (Sobel 2001: 19). So sprachen sich 2002 92 Prozent der ameri-

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kanischen Bevölkerung für den Einsatz der Streitkräfte zur Zerstörung terroristischer Lager aus, 81 Prozent dafür Hungerkatastrophen abzuwenden, 77 Prozent befürworteten den militärischen Einsatz zur Befreiung von Geiseln, 76 Prozent die Durchsetzung internationalen Rechts, 65 Prozent die Sicherstellung der Ölversorgung und das Ziel, in eine vom Bürgerkrieg gezeichnete Region Frieden zu bringen wurde nur von weniger als der Hälfte der Bevölkerung (48 Prozent) unterstützt (zu diesen und weiteren Daten Holsti 2004: 275). Waren die unilateralen Maßnahmen, die seitens der Regierung Bush ergriffen wurden, der Ausdruck eines nicht auf den ersten Blick als solchen zu erkennenden Isolationismus? Während des Wahlkampfes im Jahr 2000 wurde der Kandidat Bush eher mit Ansichten in Verbindung gebracht, die einer isolationistischen Position zugerechnet werden können; die Truppen aus Bosnien sollten abgezogen werden, Nation Building nicht mehr als Ziel amerikanischer Außenpolitik verfolgt werden. Gleichzeitig kann in einer veränderten Art und Weise, internationale Geschehnisse in die amerikanische Bevölkerung zu vermitteln, ein grundlegender Trend für die Ausbildung eines neuen Isolationismus gesehen werden. Matthew A. Baum erkennt in der Vermittlung internationaler Krisen und Konflikte durch soft news eine Entwicklung, die „could potentially lead to a substantial increase in public support for an isolationist American foreign policy“ (Baum 2003: 291; zum Modell seiner Analyse vgl. Baum 2003: 48-51). Zuvor schon hatte James Schlesinger beobachtet: „The isolationist impulse has risen from the grave, and it has taken the new form of unilateralism“ (Schlesinger 1995: 5). Abbildung 1:

United States Foreign Policy Cube

Unilateralismus und Isolationismus sind nicht synonym, sondern stellen unterschiedliche traditionelle Orientierungen in der amerikanischen Außenpolitik dar. Historisch gesehen trat der Internationalismus aber vorrangig multilateral auf, selbst in der Phase nach dem Zweiten Weltkrieg, als die Machtstellung der USA überragend war. Erst nach dem Ende des Ost-West-Konflikts mit den USA als einziger Weltmacht war auch die Kombination

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internationalistischer und unilateraler Haltungen möglich. In der Administration Bush verband sie sich zudem auf einer dritten Dimension mit idealistischen Zielen: Die drei Gegensatzpaare Internationalismus und Isolationismus, Idealismus und Realismus sowie Unilateralismus und Multilateralismus begrenzen einen „Raum“, in dem die jeweilige Ausprägung der amerikanischen Außenpolitik mithilfe eines Würfels beschrieben werden kann (vgl. Abb. 1). Die unter Präsident George W. Bush präferierte Orientierung aus Idealismus, Internationalismus und Unilateralismus (Jäger 2005: 20) setzte dabei den Fähigkeitsvorsprung der USA voraus, der sich erst nach dem Ende der weltordnungspolitischen Bedeutung der Sowjetunion ausgebildet hat. Die relativen Fähigkeiten versetzten die USA in die Lage, ohne größere Rücksicht auf andere Staaten und Gesellschaften zu handeln – und auch dies begründet die ausgeprägte Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit als Legitimationsquelle der Außenpolitik der USA. Isolationistische Orientierungen (Nordlinger 1995) können in einem unipolaren internationalen System unilaterale Maßnahmen anleiten. Im derzeitigen internationalen System ist dies jedoch auch für internationalistische Orientierungen möglich. Ein grundlegender Wandel der öffentlichen Meinung hinsichtlich ihrer internationalistischen Haltung ist nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, obwohl es eine Reihe von Hinweisen auf eine solche Entwicklung in der Reflexion der öffentlichen Debatte gibt, bisher nicht festzustellen (Holsti 2004: 244). Diese Orientierung ließ sich im Vorfeld des Irakkriegs durch massive Beeinflussung jedoch mit der Akzeptanz – aber keineswegs Präferenz – unilateralen Vorgehens verbinden. Die öffentliche Meinung in den USA war, wie oben dargestellt, die wichtigste Bedingung für den Irakkrieg; keine Bündnispartner waren von solchem Wert, die Türkei beispielsweise konnte sogar noch im Angesicht des Krieges den Durchmarsch der amerikanischen Truppen verweigern. Die öffentliche Meinung wird auch die wichtigste Bedingung für einen Abzug der amerikanischen Truppen sein; kein internationaler Protest, keine regionale Gegenmachtbildung kann diesen erzwingen. Die Bedeutung der öffentlichen Meinung in den USA resultiert daraus, dass die einzige Weltmacht eine Demokratie ist und die Bevölkerung deshalb in zweijährigen Abständen als Prinzipal von Regierung und Legislative auftreten kann. Hieraus folgt die dominante Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren System.

2.2 Unipolares System Kennzeichen des unipolaren Systems ist es, dass die Fähigkeiten der Weltmacht nicht von anderen Mächten – sei es einer einzelnen oder mehrer Staaten gemeinsam – ausbalanciert werden können. Dies gilt nicht nur für die militärischen Fähigkeiten, obwohl diese im derzeitigen Zustand des internationalen Systems die wichtigste Grundlage der amerikanischen Macht bilden, sondern auch für ökonomische, diplomatische und kulturelle Fähigkeiten. Um die Bedeutung dieser Fähigkeiten einschätzen zu können, müssen sie der jeweiligen Öffentlichkeit kontextuell vermittelt werden, wobei dieser Kontext für die rhetorische Ausgestaltung der eigenen Position als selbst zugeschriebene Rolle analysiert werden kann. Die Bewertung militärischer Fähigkeiten beispielsweise kann unterschiedlich ausfallen, je nachdem, ob diese für eine Politik der Abwehr von Bedrohungen, des Regimewechsels und der Demokratisierung, der Unterdrückung, der Abschreckung oder der Verhinderung hu-

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manitärer Katastrophen eingesetzt werden. Erst im Rahmen der regierungsseitigen Kommunikation erhalten die Fähigkeiten eines Staates ihren jeweiligen Sinn für die öffentliche Debatte, in der die Bedingungen ihrer Reproduktion – durch die Bereitstellung von Budgetmitteln, Gesetzen und anderen Ressourcen – hergestellt werden müssen. Nur darf der Rahmen der Rollendefinition nicht mit seinem Inhalt verwechselt werden, denn die jeweiligen Fähigkeiten bleiben bestehen, auch wenn sich der interpretierende Zugang zu ihnen ändert. Deshalb können für die öffentliche Meinung aus Befreiern Besatzer werden, wie dies im Fall des Irakkriegs zu beobachten war; oder es können aus revolutionären Dekolonisatoren diktatorische Unterdrücker und aus vorgeblich halbzivilen Wiederaufbauteams Kampftruppen werden. Der interpretierende Zugriff unterliegt dabei selbst der politischen Auseinandersetzung. Im unipolaren System findet diese Auseinandersetzung weniger (und im Extremfall gar nicht) zwischen Staaten, sondern vornehmlich innerhalb der dominanten Macht statt. Dieser politische Streit strahlt sodann auf die anderen nationalen Debatten aus, orientiert sich die international ausgerichtete Diskussion – im Fall von Außen- und Sicherheitspolitik – doch an der stärksten und handlungsfähigsten Macht. Denn diese kann ordnungspolitisch agieren und dadurch die Umwelt der übrigen Staaten gestalten. Dies wiederum wirkt auf die sozio-ökonomische Entwicklung der betroffenen Staaten restriktiv (Jäger/Beckmann 2007). Damit wird die öffentliche Meinung der USA zum besonders hart umkämpften Akteur bei der Gestaltung der Außenpolitik des Landes. Und hierauf nehmen vor allem die amerikanischen politischen Akteure Einfluss, weniger – worauf später noch einzugehen sein wird – andere Staaten. Den amerikanischen Medien kommt dabei als ein wichtiger Produzent der öffentlichen Meinung besondere Bedeutung zu. Ein zweiter Grund für die Bedeutung der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren internationalen System kommt hinzu. Da es an anderen Staaten mangelt, die eine bestimmte Politik der USA ausbalancieren können, fällt diese Korrekturfunktion der amerikanischen Öffentlichkeit zu. Auch deshalb kann es im Interesse anderer Staaten liegen, Einfluss auf die öffentliche Meinung der USA auszuüben.

2.3 Globalisierung Die besondere Stellung der amerikanischen Öffentlichkeit als weltpolitischer Schlüsselöffentlichkeit resultiert aber nicht nur aus der Tatsache, dass ihr eine besondere Stellung bei der Begrenzung der Macht der amerikanischen Regierung zukommt. Sie resultiert auch aus Entwicklungen der Globalisierung, die einhergehen mit Effekten des power indexing, also der Wirkung, dass mächtigere und dadurch handlungsfähigere Akteure in der Berichterstattung über internationale Geschehnisse weit stärker zu Wort kommen als weniger mächtige. So konzentrierte sich die amerikanische Medienberichterstattung im Vorfeld des Irakkriegs weitgehend auf die amerikanische politische Klasse, insbesondere der Präsident und die Spitze der Exekutive wurden intensiv rezipiert und ihre Positionen dargestellt und mithin in ihrer Wirkung auf die öffentliche Meinung verstärkt. Ausländische Entscheidungsträger sind hingegen kaum wahrgenommen worden; nur selten wurden ihre Positionen dargestellt, insbesondere, wenn sie von denen der amerikanischen Regierung abwichen, waren diese kaum berichtet worden. In Deutschland hingegen wurde die Position des amerikanischen Präsidenten mit größerer Aufmerksamkeit verfolgt. Auch wenn es Bundeskanzler Schröder

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gelang, die deutsche Öffentlichkeit fast vollständig auf seine Seite zu ziehen, so ist immerhin die Gegenseite intensiv gehört worden. Die Public Diplomacy der amerikanischen Regierung hatte aber nicht ausreichend reflektiert, welche Haltungen in Europa dominant waren und blieb deshalb in vielen europäischen Staaten erfolglos. Die Effekte der Globalisierung sind, dass unterschiedliche Positionen zeitgleich und insofern unter demselben Reaktionsdruck weltweit wahrgenommen werden können. Dies erschwert für diejenigen Regierungen, die strategische und taktische Kommunikationspolitik betreiben, die Realisierung des Zieles, mehrere Gesellschaften gleichzeitig zu erreichen. Denn die jeweilige Kommunikation kann nur auf eine bestimmte Öffentlichkeit, ihre historischen Traditionen, ihre politische Kultur und ihre aktuellen Bedrohungswahrnehmungen zugeschnitten sein. Doch können es ganz andere Argumente sein – und sind es in den letzten Jahrzehnten auch gewesen –, welche die amerikanische oder deutsche Gesellschaft als Empfänger einer regierungsseitig gesendeten Botschaft kommunikativ erreichen. Viele Argumente gleichzeitig benutzen zu wollen, kann hingegen die Wirkung insgesamt reduzieren oder gar aufheben. Das bedeutet, dass sich auch in dieser Frage die entscheidungsfähige politische Elite auf einen bestimmten Adressaten konzentrieren muss – den vornehmlich entscheidenden Akteur. Im Falle des Irakkriegs war dies die amerikanische Öffentlichkeit, auf die die Argumente der Bush-Administration abgestellt waren. Sie reflektierten die relevanten und für die Argumentation genutzten Elemente der amerikanischen Identität, waren auf die historischen Erfahrungen des Landes bezogen und auf die Bedrohungswahrnehmungen in der eigenen Gesellschaft abgestimmt. Das bedeutete gleichzeitig, dass sie die spezifischen Bedingungen in anderen Gesellschaften, deren Identitäten, historische Erfahrungen und aktuelle Bedrohungswahrnehmungen nicht ausreichend berücksichtigen konnten. Für die Bündnisbeziehungen der USA war diese Entwicklung wenig hilfreich, denn die Unterstützung der NATO ging in den europäischen Staaten in den letzten Jahren stark zurück und alternative Bündnisformen – etwa im Rahmen der Europäischen Union – wurden in den Öffentlichkeiten als zunehmend wichtiger angesehen. Die Unterstützung für eine weltordnungspolitische Führungsrolle der USA ist nach dem Irakkrieg drastisch eingebrochen und nur noch etwa ein Drittel der europäischen Gesellschaften hält sie derzeit für wünschenswert (Transatlantic Trends 2006: 5f.). Dies ist auch eine Folge des hier aufgezeigten Kommunikationsdilemmas. Denn die Prinzipal-Stellung der amerikanischen Gesellschaft zwingt die Exekutive der USA unter den bestehenden Bedingungen geradewegs dazu, weltordnungspolitische Fragen als amerikanische Probleme zu definieren – sofern sie ausreichend Aufmerksamkeit auf sich ziehen, salient sind und die Zustimmung der amerikanischen Bevölkerung zur Herstellung von Handlungsfähigkeit erforderlich ist. Die Übertragung dieser Problemdefinition in Realzeit in andere Gesellschaften generiert als Rückseite des Zwangs zur partikularen Adressatenwahl aufgrund spezifischer politisch-kultureller Bedingungen diejenigen Probleme, die dann zu einem diese Partikularität reflektierenden Wahrnehmungsdesign führen. Die Auslandskorrespondenten, die in der Zeit vor der Realzeitübertragung die Aufgabe der Übersetzung übernehmen konnten, waren in der Lage, die Bedingungen ihres spezifischen Adressatenkreises zu reflektieren. Diese Transferleistung entfällt unter den Bedingungen der Globalisierung zunehmend und auch dies verstärkt die Bedeutung der Wahlbevölkerung der einzigen Weltmacht.

Die Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren System 3

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Die Öffentlichkeit als Prinzipal

Analytisch lässt sich das Verhältnis zwischen politischer Elite und der Wahlbevölkerung mittels der Prinzipal-Agent-Theorie erfassen. Die Exekutive agiert in diesem Verhältnis als Agent der Prinzipale Wahlbevölkerung und Legislative, wobei letztere ebenfalls als Agent der Wahlbevölkerung handelt. Die Wahlbevölkerung als Prinzipal steht vor zwei zentralen Problemen: Erstens konzentriert sich die Ausübung ihrer Kontrolle auf bestimmte Zeitpunkte. So kann sie alle vier Jahre den Präsidenten wählen, während der Amtszeit hingegen keinen direkten Einfluss nehmen. Dies wurde beispielsweise Anfang 2007 besonders deutlich, als die Administration Bush entgegen der öffentlichen Mehrheitsmeinung das militärische Engagement im Irak (und klandestin nach Iran) ausweitete. Dass Präsident Bush selbst nicht mehr zur Wiederwahl steht, schränkt die Macht des Prinzipals weiter ein, ebenso, dass ein Vizepräsident – anders als dies häufig der Fall war – keineswegs das Präsidentenamt selbst anstrebt. In einem Interview mit ABC am 3. November 2006 sagte Vizepräsident Cheney aus dieser Position heraus: „It may not be popular with the public — it doesn't matter in the sense that we have to continue the mission and do what we think is right. And that's exactly what we're doing …. We're not running for office. We're doing what we think is right“ (Cheney 2006).

Zweitens verfügt der Agent aufgrund seiner Stellung stets über einen Informationsvorsprung gegenüber dem Prinzipal. Die Prinzipal-Agenten-Kette WahlbevölkerungLegislative-Exekutive spiegelt eine zunehmende Informationsdichte wider oder anders formuliert: Der Prinzipal ist in hohem Maß von den Informationen des Agenten abhängig, wodurch seine Kontrollfähigkeit eingeschränkt ist. Beide Einschränkungen zusammen stellen – scheinbar paradoxerweise – eine besondere Herausforderung für das Informationsmanagement der Exekutive dar. Die Bedeutung bestimmter Informationen ist häufig erst in der Zukunft einzuschätzen, und in der Zukunft greift auch die Bestrafung durch den Prinzipal. Das Informationsmanagement der Regierung muss deshalb nicht nur darauf achten, die öffentliche Meinung der Gegenwart in eine bestimmte Richtung zu steuern, sondern auch berücksichtigen, dass in der Gegenwart hilfreiche Informationen in der Zukunft negativ auf die Regierung zurückschlagen können. Nur unter der Bedingung, dass man den Reaktionen des Prinzipals gegenüber gleichgültig sein kann, ist es möglich, diese Restriktion zu vernachlässigen. Die Möglichkeiten zur Gleichgültigkeit ergeben sich aus dem politischen System, insbesondere dem Wahlsystem. So erscheinen präsidiale Systeme anfälliger für ein Informationsmanagement, das auf Legislaturperioden beschränkt angelegt ist. In parlamentarischen Systemen hingegen hängt es von der Stärke der Parteien im politischen System ab, wie sich das Management der öffentlichen Meinung ausgestaltet. Im Fall der amerikanischen Öffentlichkeit stellt sich somit das Problem, dass eine sehr hierarchische und hinreichend kontrollierte Steuerung der öffentlichen Meinung auf Zeit möglich ist. Aber eben nur auf Zeit. Denn im Abstand von zwei Jahren kann die Wahlbevölkerung politisch wirksam werden. Aus dieser Machtressource resultiert ihre besondere Stellung. „Nevertheless, public opinion sets limits on the actions of representatives because public officials want to be reelected“ (Sobel 2001: 11). Aber nicht nur das zur Wahl stehende

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politische Personal richtet sich an der öffentlichen Meinung aus,5 sondern auch in den bürokratischen Entscheidungswegen bleibt die Orientierung an ihr wirksam (Powlick 1991, 1995). Die Kontrolle der öffentlichen Meinung über Zeit setzt deshalb auch die effektive Kontrolle der Bürokratie in einem Maß voraus, das bisher nicht erreicht wurde. Gerade auch hierfür ist der Irakkrieg ein gutes Beispiel, denn schon früh haben Richard Clarke, Bob Woodward und Seymour Hersh (2004) – um nur drei prominente Autoren zu nennen – die Friktionen im bürokratischen Prozess aufgezeigt. Diese werden sichtbar, wenn eine Gegenöffentlichkeit entsteht, in der der Steuerungsversuch der Exekutive gegenüber der öffentlichen Meinung kritisiert und damit als solcher offenbar wird. Die öffentliche Wahrnehmung der inneradministrativen Differenzen unterstützt sodann die Ausbildung einer alternativen Haltung in der Bevölkerung. Dann setzt sich unter anderen Bedingungen die politische Auseinandersetzung um die öffentliche Meinung fort, die sich als zentraler Bezugspunkt der Konfrontation darstellt.

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Strategische und taktische Kommunikation gegenüber der amerikanischen Öffentlichkeit

Aus diesem Grund würde eine strategisch oder taktisch angelegte USA-Politik anderer Staaten auch neben der Elite die Öffentlichkeit als wichtigen Adressaten der eigenen politischen Botschaft identifizieren. Das ist in der Vergangenheit auch vielfach der Fall gewesen, besonders intensiv durch die kuwaitische Regierung im Vorfeld des Zweiten Golfkrieges 1990/91 (MacArthur 1993). Von Bedeutung ist hierbei, entsprechend der jeweiligen politischen Zielsetzung den Versuch zu unternehmen, Intensität und Richtung der öffentlichen Wahrnehmung zu steuern. Denn es kann für politische Vorhaben sowohl von Bedeutung sein, dass ein bestimmtes Thema eine große als auch, dass es eine niedrige Aufmerksamkeit erfährt. „Public opinion had a direct impact on getting the issues on the agenda” (Holsti 2004: 300f.). Im Politikprozess sinkt der öffentliche Einfluss dann während der Verhandlungs- und Entscheidungsphase, um während der Implementation wieder zu steigen. Ebenso ist es möglich, dass politische Akteure ein positives oder negatives Image verbreiten wollen, je nach politischer Zielsetzung. Denn im kommunikativen Wettbewerb um die öffentliche Meinung treffen jeweils unterschiedliche politische Ziele und entsprechende Wertungen aufeinander, es sei denn, einer Seite wird der Zugang zur Öffentlichkeit verwehrt. Dies kann geschehen, wenn es den Akteuren nicht gelingt, im politischen System der USA Bündnispartner zu gewinnen, die die jeweilige Position kommunikativ verstärken. Das heißt, dass jede Analyse von Public Diplomacy in die ihr zugrunde liegende Interessenkonstellation eingebettet sein muss, weil anderenfalls die gegenläufigen Kommunikationsströme übersehen werden können. Hieraus ergibt sich die folgende analytische Zuordnung (Manheim 1994), wobei zu unterscheiden ist, ob es sich um eine Egostereotypisierung oder eine Alterstereotypisierung 5

Das gilt ebenso für andere demokratische Regierungen und auch für andere Politikbereiche. Mit Blick auf den europäischen Integrationsprozess hat beispielsweise der Ministerpräsident Luxemburgs Jean-Claude Juncker gesagt: „We all know what to do, we just don´t know how to get re-elected after we´ve done it“ (Economist 2007b: 8).

Die Rolle der amerikanischen Öffentlichkeit im unipolaren System

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handelt. Für Egostereotypisierungen ist die Kombination positiv/hoch die vorteilhafteste und Ziel der kommunikativen Strategie ist, dieses Ergebnis zu erreichen. Am wenigsten vorteilhaft ist die Kombination negativ/hoch, weil dann ein negatives Image weit verbreitet ist. Die kommunikative Strategie muss je nach Ausgangspunkt in dieser Situation darauf zielen, entweder das bestehende positive Image zu verstärken oder dem bestehenden negativen Image die Aufmerksamkeit zu entziehen, es positiv zu wenden und es sodann zu verstärken. Hinsichtlich der Alterstereotypisierung geht es genau um die gegenteiligen Effekte; hier sollen (Alter als politischen Gegner vorausgesetzt) die negativen Images verstärkt werden, um dessen Chancen auf Realisierung seiner Interessen zu minimieren. Tabelle 1: Analytische Zuordnung von Aufmerksamkeit und Image Aufmerksamkeit

hoch

niedrig

Image positiv negativ

positives Image, das intensiv wahrgenommen wird negatives Image, das intensiv wahrgenommen wird

positives Image, das wenig wahrgenommen wird negatives Image, das wenig wahrgenommen wird

Quelle: Eigene Darstellung.

Strategische oder taktische Kommunikation als außenpolitisches Mittel muss, sofern sie Erfolg anstrebt, dort ansetzen, wo die Übersetzung der öffentlichen Meinung in politische Prozesse die größte Wirkung entfaltet. Dies ist im unipolaren System die amerikanische Öffentlichkeit, denn „… public opinion guides or constrains policymaking“ (Sobel, 2001: 10). Wenn die Wahlbevölkerung der USA bestimmte Themen als besonders wichtig ansieht und ihnen Aufmerksamkeit zuwendet, kann – weil das Thema dann die erforderliche Salienz erreicht – Druck auf die amerikanische Regierung entstehen, der öffentlichen Meinung entsprechend zu handeln. Vor allem entsteht dieser Druck dann, wenn in der politischen Elite des Landes unterschiedliche inhaltliche Positionen zu der betreffenden Frage formuliert und sichtbar vertreten werden und sich unterschiedlich profilierte Kandidaten zur Wahl stellen. Ohne diese Unterstützung durch die amerikanische Öffentlichkeit im Prozess des Agenda-Setting bleibt dieser Druck weg – und keine Koalition anderer Regierungen ist derzeit in der Lage, diesen Mangel an politischem Druck in der amerikanischen Innenpolitik auszugleichen. Die Umweltpolitik ist ein illustrierendes Beispiel hierfür, insbesondere wenn man die kalifornische Politik und die Strategie zur Wiederwahl von Gouverneur Schwarzenegger vergleichend zur nationalen Umweltpolitik heranzieht. Selbst eine breite Staatenkoalition konnte die USA nicht zur Unterschrift unter das Kyoto-Protokoll bewegen. Sogar als sich Russland, verschiedene Wege suchend, die europäischen Staaten von den USA zu entfremden, dem Protokoll anschloss, blieb dies in der amerikanischen Administration ohne Reaktion. Als hingegen dem Gouverneur Kaliforniens die Wiederwahl 2006 mittels umweltpolitischer Themen gelang – nachdem es lange Zeit so ausgesehen hatte, als sei er im Wahlgang ohne Chance – hatte man dies in Washington sensibel registriert und in der State of the Union 2007 prominent herausgestellt (Bush 2007). Die Umweltpolitik erreichte eine große Aufmerksamkeit, weil sie nicht mehr allein ein „grünes Thema“ war, sondern auch eine wichtige wirtschaftliche, energiepolitische und landwirtschaftliche Dimension erlangte (Paulson 2007). Die Salienz des Themas stieg und die politische Elite

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Thomas Jäger

antwortete auf diese Anforderung aus der amerikanischen Öffentlichkeit. Die Forderung der Öffentlichkeit nach Antworten auf die drängenden energiepolitischen Fragen – nach einem rasanten Anstieg der wahlpolitisch relevanten Benzinpreise in den USA – und die sich mit diesem Thema aus anderen Perspektiven verbindenden Interessen konstituierten den Handlungsdruck für die Regierung. Deshalb ist die amerikanische Öffentlichkeit auch besonders umkämpft und unterliegt insbesondere der Bearbeitung durch die eigene politische Klasse. Dies geschieht in einem so hohen Maß und auf so vielen kommunikativen Wegen, dass anderen Akteuren der Zugang zur amerikanischen Öffentlichkeit schwierig gemacht wird. Doch wem es gelingt, die Öffentlichkeit auf ein Thema hin zu fokussieren – wie beispielsweise der kuwaitischen Regierung nach der Invasion durch den Irak –, der gewinnt nachhaltigeren Einfluss auf die Gestaltung der amerikanischen Außenpolitik und damit auf weltpolitische Entscheidungen. Dazu sind allerdings Bündnispartner in der politischen und wirtschaftlichen Elite und bei den Meinungsführern in den USA eine notwendige Voraussetzung. Denn nur wenn diese die Themen aufgreifen, in den amerikanischen Medien wiederholen und auf diesem Weg die Wirkung in der Öffentlichkeit erhöhen, kann die Salienz für eine außenpolitische Frage entstehen, die notwendig ist, um Handlungsdruck gegenüber der Regierung aufzubauen. Die Bedeutung der amerikanischen Öffentlichkeit für die Durchsetzung außenpolitischer Ziele gerade der Bündnispartner der USA kann deshalb kaum überschätzt werden. Public Diplomacy als Kommunikation der Regierungen in die amerikanische Öffentlichkeit hinein kann ein sehr wirksames Mittel der Einflussnahme auf die amerikanische Regierung sein. Insbesondere dann, wenn traditionelle diplomatische Wege versperrt bleiben oder sich als wenig aussichtsreich zur Realisierung der angestrebten Ziele erweisen. Dies ist im unipolaren System, in dem sich die dominante Macht nicht durch Allianzen und Institutionen einbinden lassen will, sehr häufig der Fall. Public Diplomacy erweist sich dann als ein besonders wichtiger Teil der Soft Power von Mittelmächten im internationalen System.

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Fazit

Die öffentliche Meinung definiert die Grenzen für akzeptable Handlungen der Exekutive und Legislative, mithin den politischen Handlungsspielraum, innerhalb dessen die politischen Akteure erfolgreich sein können. Dabei wird die Bedeutung der öffentlichen Meinung in der Zeit nach dem Ost-West-Konflikt als zunehmend bedeutsam angesehen. „In the past, public opinion has been considered, at maximum, to constrain policy. Today public opinion, at minimum, constrains policy and, at maximum, sets policy… The influence of public opinion appears to be growing” (Sobel 2001: 25).

Diese Einschätzung teilt Holsti, der von einer „…era in which public opinion plays a more autonomous role“ spricht (Holsti 2004: 297). Wenn diese Einschätzungen richtig sind, so werden sie für die amerikanische Öffentlichkeit durch ihre besondere Stellung im internationalen System und im Prozess der Globalisierung noch stärker gelten als für andere Öffentlichkeiten. Für die amerikanische Regierung folgt hieraus, dass sie den Grundlinien der öffentlichen Meinung folgen muss, will sie nicht einen durch Wahlen herbeigeführten Machtverlust erleiden. Da im Turnus von zwei Jahren nationale Wahlen anstehen – wenn auch nicht jeder Inhaber eines politischen Amtes in diesem Rhythmus zur Wahl steht – sind

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die Zeitfenster der Handlungsfreiheit relativ eng. Alternativ muss die Regierung versuchen, außenpolitische Themen aus der Öffentlichkeit zu drängen, denn jenseits der öffentlichen Wahrnehmung weitet sich der exekutive Handlungsspielraum. Für besonders wichtige außenpolitische Fragen, insbesondere für Fragen von Krieg und Frieden, wird diese Strategie der Wahlzyklen wegen aber nicht greifen können, zumindest nicht auf längere Dauer und damit für einen gesamten Konfliktverlauf. Das bedeutet, dass eine bedeutsamere Stellung der öffentlichen Meinung als autonomer Faktor für die Realisierung politischer Ziele im internationalen System (Rosenau 1990) dazu führen kann, dass taktische Vorgehensweisen gegenüber der Öffentlichkeit mittelfristig ihr Gegenteil provozieren können. Der Irakkrieg ist hierfür ein illustrierendes Beispiel. Dann wäre eine innovative Strategie der Partizipation notwendig (Holsti 2004: 321), um das Verhältnis zwischen außenpolitischer Elite und der amerikanischen Öffentlichkeit neu zu bestimmen. Solange dies von der politischen Elite der USA nicht nachhaltig angestrebt wird, ergeben sich für andere Staaten Möglichkeiten, um mittels Public Diplomacy auf die Ausgestaltung der Außenpolitik der einzigen Weltmacht Einfluss nehmen zu können.

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Medienmacht und Biotop-Diskurse: Das Gemeinwohl als Herausforderung in einer globalisierten Öffentlichkeit Medienmacht und Biotop-Diskurse

Arnd Henze

Am 17. Februar 2003 überraschte die New York Times mit einer Nachrichtenanalyse, in der sie nicht weniger als das Ende der unipolaren Welt und den Beginn einer bipolaren Konkurrenz zwischen den USA und der World Public Opinion als einer neuen aufstrebenden Supermacht ausrief (Tyler 2003).1 Anlass dieser äußerst gewagten These waren die millionenfachen Proteste gegen den bevorstehenden Irakkrieg, die am Vortag in vielen Hauptstädten der Welt zeitgleich stattfanden. Vor allem in den sozialen Bewegungen Europas und der USA wurde die Einschätzung der New York Times begierig aufgegriffen und entwickelte schnell ein Eigenleben – obwohl oder gerade weil sie in völligem Kontrast zur weithin empfundenen Ohnmacht der Antikriegsbewegungen stand.

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World Public Opinion?

Ist die World Public Opinion nun eine Realität oder ein Hirngespinst? Wäre sie als normative Realität überhaupt wünschenswert? Und schließlich: Welche Rolle spielen die Medien in einer globalisierten Öffentlichkeit bei der Herausbildung von Meinungen und Überzeugungen? Für die These von der „Öffentlichen Weltmeinung“2 als Herausforderung der Weltmacht USA spricht der Befund, dass schon vor dem Irakkrieg das Ansehen der USA weltweit historische Tiefstwerte erreicht hatte. Nur ein Jahr nach den Anschlägen vom 11. September 2001 war es der Bush-Administration gelungen, das globale Mitgefühl nahezu vollständig zu verspielen. Indem sie die Welt vor die Alternative „with us, or… with the terrorists“ stellte (Bush 2001), verbaute sie sich selbst den Weg für ein differenziertes Verhältnis zur Politik der Weltmacht. Wo Kritik sofort als „Antiamerikanismus“ denunziert wurde, verkehrte sich der Vorwurf in seiner Wirkung und wurde zur sich selbst erfüllenden Prophezeiung. Wo nur die Wahl zwischen bedingungsloser Unterstützung eines fatalen Konfrontationskurses und „Antiamerikanismus“ blieb, erschien vielen Letzterer als die deutlich attraktivere Alternative. Mit dieser Politik geriet die Bush-Regierung international in die Isolation. Wer wie die britische, italienische oder spanische Regierung den Irak-Kurs unterstützte, nahm die Entfremdung von der eigenen Bevölkerung in Kauf. Die jährlichen weltweiten Umfragen von 1 Bemerkenswert ist, dass sich die These der World Public Opinion als einer von zwei Weltmächten nicht in einer Kolumne oder in einem Kommentar, sondern in einer auf Objektivität zielenden News Analysis findet. 2 Ich werde die Begriffe World Public Opinion und „Öffentliche Weltmeinung“ im Weiteren als Synonyme benutzen. Darüber hinaus werde ich einige englische Begriffe benutzen, die sich auch in der deutschen Diskussion mangels überzeugender Übersetzungen durchgesetzt haben.

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Pew Global Attitudes Project und German Marshall Fund belegen, dass die USA den vielbeschworenen globalen Kampf um die Herzen und Köpfe der Menschen schon verloren hatte, lange bevor sich der Irakkrieg zum Desaster entwickelte (PEW 2004, Transatlantic Trends 2004: 6). Der Entfremdung von der öffentlichen Meinung folgte schnell die Isolation auf der politischen Bühne. Bush-freundliche Regierungen wie in Spanien und Italien wurden abgewählt, Tony Blair führte in Großbritannien sein Kabinett zunehmend als Lame Duck. Weltweit kann es sich keine Regierung gegenwärtig leisten, allzu eng den Schulterschluss mit den USA zu dokumentieren. Zumindest in der Negation macht die These von der World Public Opinion also einen begrenzten Sinn: Als frühe Warnung, dass auch eine Weltmacht wie die USA scheitern wird, wenn sie die öffentliche Meinung der gesamten Welt gegen sich aufbringt. Die Entwicklung seit dem Februar 2003 gibt dieser Prognose recht: Bemühungen der USAdministration, durch verstärkte Public Diplomacy neue Sympathien zu gewinnen, sind kläglich gescheitert. Die Zustimmungswerte in den Untersuchungen des Pew Global Attitudes Project und der Transatlantic Trends sind weiter katastrophal. Aber rechtfertigt dieser Befund die weitergehende These, es existiere eine „Öffentliche Weltmeinung“ als politisches Subjekt? Die breite Ablehnung des Irakkriegs reicht als kleinster gemeinsamer Nenner kaum aus und eint ausschließlich in der Negation. Darüber hinaus dokumentieren die genannten Untersuchungen wenig Gemeinsames. Plakatives Indiz für einen tiefen Graben in den Einstellungen ist der Befund, dass Osama Bin Laden in Ländern wie Pakistan, Palästina und Indonesien höhere Sympathiewerte hat als alle westlichen Politiker und selbst Kofi Annan (PEW 2003: 153-159). In diesen Werten kommt ein konfrontativer Zug zum Ausdruck, der sich nicht allein gegen die USA, sondern sowohl gegen den Westen als auch gegen die eigenen Eliten richtet. Mit dem Karikaturenstreit Anfang 2006 wurde endgültig deutlich, dass von einer Bipolarität zwischen USA und „Öffentlicher Weltmeinung“ keine Rede sein kann. Stattdessen vollzog sich der Konflikt in zwei Systemen von Öffentlichkeit, die in weiten Teilen hermetisch gegeneinander abgeschottet wirkten: Auf der einen Seite der innerwestliche Diskurs um die Verteidigung der Aufklärung und ihrer Werte von Pressefreiheit und Säkularität – auf der anderen Seite der Diskurs in der islamischen Welt um die Verteidigung ihrer religiösen Überzeugungen gegen westliche Demütigungen und kulturelle HegemonialAnsprüche. Beide Diskurse speisten sich aus völlig unterschiedlichen Bildern und Argumenten, beide Diskurse organisierten sich in je eigenen Formen von Öffentlichkeit, die nur in der Abgrenzung voneinander miteinander kommunizierten: Ein als heuchlerisch wahrgenommenes Pathos der Pressefreiheit in Europa heizte die Stimmung im radikalen politischen Islam an – die gelenkten Proteste vor dänischen Botschaften verstärkten ohnehin vorhandene Ressentiments in Europa gegenüber dem Islam. Ich werde auf den Karikaturenstreit mit Blick auf die Rolle der Medien noch zurückkommen. An dieser Stelle geht es zunächst nur um den Befund, dass die behauptete Bipolarität zwischen USA und Weltmeinung ein wenig überzeugendes Konstrukt darstellt – umso mehr, als die öffentliche Haltung in den USA im Streit um die Mohammed-Karikaturen sehr viel mehr Verständnis für die verletzten Gefühle der Moslems als für die Provokation der dänischen Zeitung und ihrer Apologeten zeigte. Geprägt durch ihre eigenen oft leidvollen Erfahrungen im interkulturellen Zusammenleben gibt es in den USA nur wenige, die in

Medienmacht und Biotop-Diskurse

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der Diffamierung von religiösen oder ethnischen Minderheiten einen Ausdruck von Pressefreiheit erkennen würden. Ist die Existenz einer World Public Opinion als politischem Subjekt schon keine Realität, so stellt sich die weitergehende Frage, ob dies überhaupt wünschenswert wäre. Öffentliche Meinung ist ein janusköpfiges Phänomen: Im Positiven ist sie Ausdruck lebendiger politischer Partizipation. Regierungen und Entscheidungsträger sind auf Zustimmung zu ihrem Handeln angewiesen. Um diese Zustimmung zu werben ist eine Bringschuld der Politiker. Wo sich Regierungen über breite Skepsis oder Ablehnung gegenüber ihrem politischen Handeln hinweg setzen, zahlen sie in der Regel einen hohen Preis. Dieses bewusst zu tun, kann nur in Ausnahmen Ausdruck besonderer politischer Verantwortung sein und erfordert umso größere argumentative Anstrengungen. Solche Ausnahmen sind vor allem dann geboten, wenn es darum geht, sich gegen populistische Stimmungen zu wehren, die als Kehrseite der öffentlichen Meinung mitbedacht werden müssen. Öffentliche Meinung wird immer dann gefährlich, wenn sie im Singular dominant wird. Das gilt insbesondere, wenn es um die Ausgrenzung von Minderheiten geht – sowohl was die Lebensbedingungen dieser Minderheiten betrifft als auch was ihre Teilhabe am Prozess der öffentlichen Meinungsbildung angeht. Demokratische Partizipation lebt von der Pluralität öffentlich artikulierter Meinungen. Das gilt innerhalb von Gesellschaften und es gilt in der Arena einer zunehmend globalisierten Öffentlichkeit. Pluralität aber meint immer auch Interaktion. Pluralität erkennt die eigene Meinung als Teil eines gemeinsamen größeren Diskurses an und bejaht die Legitimation konkurrierender Meinungen. Damit unterscheidet sich das Konzept einer pluralistisch ausgerichteten öffentlichen Meinung sowohl von der Uniformität einer dominant herrschenden öffentlichen Meinung als auch von der Fragmentierung des öffentlichen Diskurses in Biotop-Welten.

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Die Medien als Triebkraft und Getriebene globalisierter Öffentlichkeit

Spätestens an dieser Stelle ist es notwendig, die Medien als Akteure im Prozess der öffentlichen Meinungsbildung mit in die Betrachtung einzubeziehen. Ich denke, es lässt sich zeigen, wie der Karikaturenstreit auch fundamentale Veränderungen im Einsatz und in der Rezeption von Medien reflektiert. Die Digitalisierung der Medienwelt, die neuen Verbreitungswege des Fernsehens über Satellit sowie die Prägung des Internets durch User Generated Content bedeuten eine Revolutionierung globaler Öffentlichkeit. Darin liegt zunächst natürlich eine große Chance. Kaum etwas kann noch im Verborgenen geschehen. Soziale Bewegungen und NGOs profitieren davon, dass auch aus dunkelsten Ecken der Welt Informationen über Menschenrechtsverletzungen und Umweltkriminalität über das Internet global zugänglich werden. Eine Reihe von Kriegsverbrechen amerikanischer Besatzungstruppen im Irak wurde durch Amateuraufnahmen publik. Großkonzerne, die ihre Produkte durch Kinder- oder Sklavenarbeit erzeugen oder ökologische Mindeststandards verletzen, müssen heute ins Kalkül ziehen, dafür öffentlich an den Pranger gestellt zu werden. Demokratiebewegungen in Diktaturen können sich mit ihren Exilgruppen politisch austauschen und wechselseitig stärken. Fehlverhalten von Politikern wird heute mit hoher Wahrscheinlichkeit von einer Digital-

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kamera oder einem Handy festgehalten und über YouTube3 zugänglich und politisch nutzbar gemacht. Als kürzlich im Bundesstaat Virginia der republikanische Senator George Allen im Wahlkampf einen jungen Anhänger seines Gegenkandidaten als „Macaca“ (eine nordafrikanische Affenart) beschimpfte, beendete das Video dieser rassistischen Entgleisung nicht nur die Wiederwahlchancen Allens, sondern auch die Ambitionen auf eine Kandidatur für die Präsidentschaft.4 Über Blogs und Foren finden internationale Debatten ebenso statt wie der Austausch über lokale Projekte. Insofern etablieren sich in der globalen Öffentlichkeit im digitalen Zeitalter sehr spannende neue Formen direkter Demokratie. Wenn Demokratie aber die Bereitschaft einschließt, sich in einer pluralen Öffentlichkeit auf einen gemeinsamen Diskurs einzulassen, dann liegt in der technischen Revolution des digitalen Zeitalters ein doppeltes Problem: Zum einen führt die Möglichkeit, jedes Medium jederzeit an jedem Ort der Welt über Satellit oder Internet zu empfangen, zu einer Entkontextualisierung des Diskurses – die Einheit von Zeit, Raum und beteiligten Akteuren löst sich auf. Ereignisse, Bilder und Meinungen entfalten in Realzeit oder mit enormer Verzögerung eine Wirkungsgeschichte, die von den ursprünglichen Akteuren weder intendiert war, noch von ihnen steuerbar bleibt. Nur aus dieser Entkontextualisierung heraus lässt sich die enorme Eskalation im Karikaturenstreit erklären. Ausgangspunkt war eine bewusste und kalkulierte Provokation einer kleinen rechtspopulistischen Zeitung im latent xenophoben Klima der dänischen Innenpolitik. Das Zündeln geschah auf einer Provinzbühne – mit kalkulierbarem Verhalten der Akteure: Ein Ärgernis, für das man sich einen couragierteren Protest der dänischen Zivilgesellschaft gewünscht hätte – in jedem Fall aber ein Konflikt mit begrenztem Eskalationspotenzial innerhalb der dänischen Öffentlichkeit. Mit monatelanger Verzögerung gerieten die Karikaturen über das Internet in einen völlig anderen Kontext – nämlich in die Hand radikaler Islamisten, die in ihnen das Mobilisierungspotenzial in der Auseinandersetzung mit dem Westen erkannten. In dieser Instrumentalisierung standen die Karikaturen plötzlich als Sinnbild für die Verachtung „des Westens“ gegenüber dem Islam. Geradezu spiegelbildlich dienten die Proteste fanatischer Extremisten wiederum als Ikonografie für den angeblichen Kampf der Kulturen bzw. den Aufstand der islamischen Welt gegen den Westen und seine Werte von Meinungs- und Pressefreiheit. Wenn in den Nachrichten in 90 Sekunden ein Best of von Demonstrationen und Gewalt aus fünf verschiedenen Ländern gezeigt werden, entsteht zwangsläufig der Eindruck vom Flächenbrand der Gewalt. Ein genauerer Blick hätte das Gegenteil gezeigt: Bei den scheinbar spontanen Protesten der „moslemischen Massen“ handelte es sich in Wirklichkeit oft um gelenkte Aktionen von wenigen hundert Teilnehmern – ohne erkennbaren Rückhalt in der breiteren Bevölkerung. In beide Richtungen erzeugt das mediale Zerrbild jedoch eine neue Realität. Antiislamische Stimmungen in Europa und antiwestliche Stimmungen in der islamischen Welt haben sich im letzten Jahr gefährlich verfestigt und sind jederzeit mobilisierbar. Die Reaktionen auf die Regensburger Papst-Rede vom 12. September 2006 zeigen das ebenso wie der Präventivstreit um die Berliner „Idomeneo“-Inszenierung Ende September 2006. Im einen Fall wurde ein 600 Jahre altes Zitat, von dem sich Papst Benedikt XVI. in einem akademischen Vortrag explizit distanziert hat, fast in Realzeit zum globalen Skandal. Im anderen Fall fand die Entkontextualisierung einer Opern-Provokation bereits vorauseilend 3

Moisés Naím spricht vom YouTube-Effekt, so wie es früher einen CNN-Effekt gab (Naim 2007: 103-104). Mit Stichtag 10. Januar 2007 gab es über 70 Videos zu den Stichworten „George Allen“ AND „Macaca“ unter www.youtube.com. 4

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in den Köpfen der Berliner Akteure statt. Dabei ist die Provokation im Theater darauf angewiesen, dass sich die Auseinandersetzung in Form von Beifall, Buh-Rufen und Diskussionen in der unmittelbaren Begegnung zwischen Künstlern und Publikum artikuliert. Wenn sich Regisseure zukünftig darüber Gedanken machen müssen, welche Wirkung das Fragment einer Inszenierung als Handy-Video bei YouTube haben könnte, wird das nicht ohne Folgen auf das Konzept der Kunstfreiheit bleiben. Der im Zusammenhang mit dem Karikaturenstreit immer wieder zitierte „Kampf der Kulturen“ ist nicht im Gegeneinander von westlicher und islamischer Welt angelegt. Er kann aber in den medialen Verzerrungen einer globalen Öffentlichkeit zur gefühlten Realität werden. Im digitalen Zeitalter einer globalisierten Öffentlichkeit wird es zunehmend aussichtslos, die Kontrolle über die Deutung medialer Inszenierungen zu behalten. Wenn die USRegierung tatsächlich die Hoffnung hatte, die Hinrichtung Saddam Husseins am 30. Dezember 2006 werde als Symbol für den demokratischen und rechtsstaatlichen Neuanfang im Irak stehen, so wurde diese Erwartung durch das Auftauchen des Hinrichtungsvideos in ihr Gegenteil verkehrt. Diese Bilder verstärken gerade in ihrer unprofessionellen Unmittelbarkeit die Ikonografie einer zutiefst archaischen und würdelosen Grausamkeit. Während weltweit nahezu alle Mainstream-Medien auf die Ausstrahlung des Hinrichtungsmoments verzichteten, wurde das Video innerhalb von Tagen tausendfach bei YouTube angeboten und von vielen Millionen Nutzern abgerufen.5 Die Bilder entwickeln eine Wirkungsgeschichte, die von niemandem kontrolliert werden kann. Unter Sunniten werden sie den Märtyrer-Status stärken, unter Schiiten archaische Rachevorstellungen befriedigen, unter demoralisierten GIs den Frust betäuben und in der amerikanischer Provinz zum FetenGaudi besoffener College-Kids verkommen. Die Entkontextualisierung in einer globalisierten Öffentlichkeit bedeutet, dass der Produzent von Bildern jeglichen Einfluss auf die Rezeption dieser Bilder aus der Hand gibt. Wo die Message Control (Nachrichtenkontrolle) außer Kraft gesetzt wird, funktioniert auch die Damage Control (Schadensbegrenzung) nicht mehr.

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Das Entstehen von Biotop-Öffentlichkeiten

Das hängt mit der zweiten Entwicklung zusammen, die zwangläufig mit der Digitalisierung der Medienverbreitung verbunden ist und ebenfalls das Entstehen einer pluralen, also auf Verständigung hin angelegten öffentlichen Meinung erheblich erschweren wird: Die Fragmentierung von Öffentlichkeit durch die immer zielgruppengenauere Ausdifferenzierung von Medienangeboten. Im Fernsehbereich wird die Bedeutung von Spartenprogrammen weiter zunehmen. Bei sinkenden Kosten können große Konzerne ebenso wie kleine Anbieter ihre Sender noch genauer auf die spezifischen Interessen ihrer Zuschauer einstellen. Da eine Mehrheit von Zuschauern aber vor allem die Bestätigung ihrer Überzeugungen und Wertvorstellungen sucht, werden sich immer mehr selbstreferenzielle Medienwelten bilden, die kaum noch nach Berührungspunkten mit konkurrierenden Realitätswahrnehmungen suchen. Dieser Prozess ist besonders deutlich in den USA zu beobachten. Dort verlieren die Informationssendungen der großen Networks ABC, CBC und NBC seit Jahren kontinuier5

Mit Stichtag 10. Januar 2007 gab es 1.753 Videos zum Stichwort „Saddam Hussein“ AND „Hanging“ auf www.youtube.com.

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lich an Bedeutung, während mit dem Fernsehsender FOX News, unzähligen RadioTalksendungen sowie einschlägigen Blogs im Internet ein dichtes Netz an ausgeprägt religiös-konservativen Informationsangeboten entstanden ist. Es gibt Millionen US-Bürger, die sich ausschließlich aus diesen politisch und weltanschaulich geschlossenen Systemen informieren – und ihr eigenes Weltbild darin bestätigt finden. Auch in Deutschland sind immer mehr religiöse Spartenprogramme über Kabel oder Satellit zu empfangen. Es liegt im Wesen einer verlässlichen Zuschauerbindung, dass die Programme in ihrer Ausrichtung auf christlicher Seite eher im evangelikal-fundamentalistischen, auf islamischer Seite eher im islamistischen Spektrum ihrer jeweiligen Religionen angesiedelt sind. Viele Programme entstehen auch gar nicht in Deutschland, sondern werden direkt aus den USA oder der arabischen Welt empfangen. Damit wirken sie in einem rechtlichen Vakuum. Wenn der Hisbollah-Sender Al Manar mit übelstem Antisemitismus gegen Israel hetzt und den Märtyrer-Tod verherrlicht, dann ist das problemlos in Deutschland zu empfangen, während Medien- und Verfassungsschützer gegen diese Form medialer Globalisierung machtlos sind. So verfestigen sich politische Biotope mit einer immanenten Tendenz zum Sektierertum und zur Identitätsstiftung über Verschwörungstheorien. Medien werden in diesen Biotopen nicht als Voraussetzung einer auf Austausch angelegten pluralen Öffentlichkeit, sondern als Bollwerk gegen bedrohliche Einflüsse von außen verstanden. Die Fragmentierung und Entkontextualisierung von Öffentlichkeit geht zwangsläufig zu Lasten medialer Seriosität. Informationen werden nicht mehr vorrangig unter dem Kriterium der Verifizierbarkeit geprüft, sondern nach ihrer Verwendbarkeit im eigenen Weltbild gefiltert. So wurde auch gegen Mohammed-Karikaturen protestiert, die nie in einer dänischen Zeitung erschienen waren – was aber in islamistischen Internetportalen behauptet wurde. Wie die Fragmentierung von Öffentlichkeiten im Sinne einer vollständigen Auflösung der Verständigungschancen über Realität funktioniert, lässt sich exemplarisch an den Terroranschlägen vom 11. September 2001 studieren. Millionen Menschen in aller Welt waren Augenzeuge, als die beiden Flugzeuge in das World Trade Center flogen und die Twin Towers zum Einsturz brachten. Trotzdem oder gerade deshalb hat sich schon wenige Tage nach den Ereignissen die Deutungsgeschichte völlig von ihrem Anlass entfernt – ein Prozess, der sich in unzähligen Biotopen zu mehr oder weniger absurden Verschwörungstheorien weiter entwickelt hat. Das gilt bei weitem nicht nur für die islamische Welt. Nach Umfragen sind heute mehr als ein Drittel der US-Bürger überzeugt, dass die Anschläge unmittelbar von Saddam Hussein organisiert wurden.6 Eine klassische Verschwörungstheorie, die nur deshalb in ihrer Absurdität nicht so augenscheinlich ist, weil sie unmittelbar aus dem politischen Mainstream heraus insinuiert wurde. Millionen weiterer Amerikaner und Europäer hängen anderen Verschwörungstheorien an, in die alle ohnehin vorhandenen Vorurteile und Ressentiments einfließen: Die US-Regierung habe die Anschläge selbst verübt, um eine Rechtfertigung für den Krieg gegen die islamische Welt zu finden; der israelische Geheimdienst sei verantwortlich und habe tausende jüdische Angestellte im World Trade Center vorher gewarnt; zumindest am Pentagon und in Shanksville (Pennsylvania) habe es gar keine Flugzeuge gegeben usw. 6 So sagten in einer Studie vom 5. September 2006 z.B. 46% der befragten US-Bürger, es gäbe eine Verbindung zwischen Saddam Hussein und den Terroranschlägen vom 11. September 2001; nur 50% verneinen das (Zogby 2006).

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Wer versucht, mit Vertretern dieser Theorien zu diskutieren, bekommt schnell mit, wie sich angebliche „Beweise“ aus den jeweiligen Biotop-Öffentlichkeiten generieren. Das können Massenmedien wie FOX News oder Al Jazeera, Bücher und Internetforen sein, die sich wechselseitig zitieren und als selbstreferenzielle Systeme wirken. Entscheidendes Merkmal dieser Biotop-Öffentlichkeiten ist, dass sie an einem offenen Diskurs mit anderen Positionen weder Bedarf noch Interesse haben. Sie sind sich selbst genug und immun gegen kritische Einwände. Wer überzeugt ist, dass Saddam Hussein hinter den Anschlägen steht, wird sich durch Fakten nicht erschüttern lassen: Er hat es oft genug auf FOX News gehört – und nur denen vertraut er. Wer amerikanische oder israelische Geheimdienste als Drahtzieher sieht, lässt sich nicht irritieren, wenn andere Medien nachweisen, wie in den einschlägigen Büchern und Foren die immer gleichen Fehlinformationen im Zirkelschluss zitiert werden. „Gefährlich“ wird es nur, wenn die Akteure ihr Biotop verlassen, um sich – vor allem aus Marketinggründen – auf die Bühne des offenen Diskurses begeben. Exemplarisch deutlich wurde das bei einem Interview von Sandra Maischberger mit Andreas von Bülow7: Der frühere parlamentarische Staatssekretär im Verteidigungsministerium insinuiert in seinem Buch „Die CIA und der 11. September“ die These, die Anschläge seien in Wirklichkeit von der amerikanischen Regierung geplant und von CIA und Mossad ausgeführt worden (Bülow 2003). Die Flugzeuge seien ferngesteuert gewesen und das World Trade Center von innen heraus gesprengt worden. Die Attentäter hätten gar nicht auf den Passagierlisten gestanden und würden in Wirklichkeit noch leben. Maischbergers Interviewtechnik zielte vor allem darauf ab, von Bülow nach seinen Quellen zu befragen – was ihn schnell nervös machte. Denn so wurde deutlich, wie sehr das ganze Konstrukt auf Gerüchten, Halbwahrheiten, schlichten Fehlinformationen und zynischen antisemitischen Unterstellungen beruhte. Von Bülow verweigerte sich dem Bemühen, seine Quellen transparent zu machen; bestritt jede Verpflichtung, die aus dem Internet generierten „Fakten“ zu verifizieren und ließ alle kritischen Fragen der Interviewerin im klassischen Zirkelschluss abprallen: „Die Leserschaft sieht das ganz anders“. Um einem naheliegenden Einwand zuvor zu kommen: Sektiererische Verschwörungstheoretiker hat es immer gegeben. Lustvoll wird seit Jahrzehnten in einschlägigen Zirkeln über die Hintergründe der Ermordung von John F. Kennedy oder Martin Luther King spekuliert, antisemitische Theorien von der jüdisch-bolschewistischen Weltverschwörung waberten während des Kalten Krieges in rechtsradikalen Zirkeln, die Mondlandung sei nur in einem Fernsehstudio inszeniert worden usw. Solche Debatten fanden ihre Anhänger aber immer am äußersten Rand des Mainstreams einer medialen Öffentlichkeit. In der Entkontextualisierung und Fragmentierung in Folge der Digitalisierung liegen dagegen Tendenzen, die einer Mainstream-Öffentlichkeit erhebliche zentrifugalen Kräfte aussetzen und einen Auflösungsprozess der medialen Mitte auslösen.

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Wem nützt die digitale Revolution?

Sich gegen die digitale Revolution zu stellen, wäre ein Kampf gegen Windmühlen. Die nostalgische Erinnerung an Zeiten, in denen Monopol-Medien den gesellschaftlichen Alltag ganzer Gesellschaften prägten, hilft nicht weiter. . Wenn es denn je ein Paradies war, als in Deutschland ARD und ZDF die einzigen Fernsehanbieter waren und sich die Nation Sonn7

Die Sendung „Menschen bei Maischberger“ lief am 9. September 2003 in der ARD.

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tags um 12 Uhr zum „Internationalen Frühschoppen“ vor dem Fernseher versammelte, so hat die Vertreibung aus dem Paradies schon vor Jahren stattgefunden – und die Formierung einer globalisierten Öffentlichkeit findet „Jenseits von Eden“ statt. Globale Medienkonzerne haben die Chancen erkannt, durch immer zielgruppengenauere Angebote Kunden zu binden. Paradoxerweise werden die kostengünstigeren Formen der Content-Erzeugung und -Verbreitung die Konzentrationsprozesse in der Medienbranche eher beschleunigen als verlangsamen. Zwar werden sich in den Nischen viele Kleinanbieter etablieren, die Möglichkeit, mit immer geringerem Aufwand im globalen Rahmen Verwertungsketten zu generieren, wird aber eher den Großen zu gute kommen. Auch politische und religiöse Organisationen werden das Potenzial dieser Medien immer zielgenauer zur Rekrutierung, Bindung und Mobilisierung von Anhängern nutzen. Bedrohlich wird das immer dort, wo sich mächtige politische Partikularinteressen mit ökonomischer Macht verbinden. Das gilt für international agierende Medienimperien wie die von Rupert Murdoch oder Silvio Berlusconi ebenso wie für frühere Staatsmedien, die nun (wie in den Staaten der ehemaligen Sowjetunion) als kommerzielle Unternehmen fest in der Hand bestimmter politischer Interessen agieren. Das gilt für die mit Petro-Dollars finanzierten islamistischen Medien ebenso wie für die virtuellen Kirchen christlicher Fundamentalisten aus den USA. Bei all dem sollen die Chancen, die sich aus den neuen Medien ergeben, nicht gering geschätzt werden. Sie ermöglichen mit überschaubarem Aufwand eine Gegenöffentlichkeit, die umso effektiver wirkt, je stärker sie auf Vernetzung, Seriosität und Transparenz statt auf Fragmentierung, Skandalisierung und Selbstbestätigung ausgerichtet ist. Diese demokratischen Gegenöffentlichkeiten brauchen darüber hinaus aber starke Verbündete, die sich dem Konzept einer pluralen, auf innergesellschaftliche und globale Kommunikation angelegten Öffentlichkeit verpflichtet fühlen. Solche Verbündete gibt es gegenwärtig sowohl unter kommerziellen Mainstream-Programmen, die sich traditionellen journalistischen Standards verpflichtet fühlen. Es gibt sie bei den großen überregionalen Qualitätszeitungen genauso wie bei Lokalzeitungen, die sich im sozialen Nahbereich auf einer breiten Leserschaft verpflichtet fühlen. Wenn es um ein normatives Konzept von Öffentlichkeit geht, das sich der Fragmentierung und Entkontextualisierung entgegenstellt, sind die öffentlich-rechtlich organisierten Medien allerdings in besonderer Weise gefordert.

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Öffentlich-rechtliche Medien und die Suche nach einem globalen Gemeinwohl

Während das deutsche Wort „Öffentlich-Rechtliche Rundfunkanstalten“ eher die formale Verfasstheit beschreibt, beschreibt der englische Begriff Public Broadcasting Service die inhaltliche Verpflichtung auf ein Common Good, auf ein universal zu suchendes Gemeinwohl. In den Strukturen der öffentlich-rechtlichen Sender kommt das Konzept einer staatsfernen, kommerzfreien und auf Verständigung ausgerichteten Öffentlichkeit bereits zum Ausdruck: Die Rundfunkräte bilden die gesamte Pluralität der demokratischen Gesellschaft ab. Umgekehrt verlangt die Mitwirkung in diesen Gremien von den großen gesellschaftlichen Institutionen ein Bekenntnis zu eben dieser Pluralität und zum Verzicht auf jeglichen Eingriff in die redaktionelle Unabhängigkeit der Programme.

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Die Bindekraft von gesamtgesellschaftlich ausgerichteten Medien ist aufgrund der starken öffentlich-rechtlichen Säule in Europa noch erheblich höher als in den USA. Während der dortige Public Broadcasting Service historisch immer als bildungsbürgerliches Minderheitenprogramm ausgerichtet war, standen europäische Sender wie BBC, ARD und ZDF immer unter dem Anspruch, Mehrheiten anzusprechen. Nachrichtenformate wie „Tagesschau“ und „Heute“ erreichen mit täglich fast 20 Millionen Zuschauern immer noch eine kritische Masse, um hohe Standards von Informationsbreite und journalistische Seriosität zu sichern. Mit einem Marktanteil von rund 40 Prozent liegen öffentlich-rechtliche Angebote im Jahre 2006 deutlich vor den kommerziellen Senderfamilien von RTL und Pro Sieben/SAT 1. Damit setzen die öffentlich-rechtlichen Vollprogramme Standards, von denen sich auch die privaten Konkurrenten nur innerhalb einer gesellschaftlich akzeptierten Marge absetzen können. Informationsangebote wie „RTL Aktuell“ bewegen sich auf einem im internationalen Vergleich relativ hohen redaktionellen Standard. Dieser Befund scheint der These von der zunehmenden Fragmentierung der medialen Öffentlichkeit zu widersprechen. Allerdings zeigt sich auch in Deutschland, dass die Bindewirkung der großen Vollprogramme vor allem im Informationsbereich nachlässt. Nahezu alle journalistischen Formate erreichen heute nur noch ein überwiegend älteres Publikum, während mehr als ein Drittel der jüngeren Zuschauer nie oder fast nie ein politisches Nachrichtenangebot nutzt. Noch dramatischer ist die Tatsache, dass sich Millionen von Einwanderern von den Medien der deutschen Mehrheitsgesellschaft gar nicht oder kaum angesprochen fühlen. Die Unterschiede zwischen öffentlich-rechtlichen und kommerziellen Programmen sind hier graduell und beziehen sich vor allem auf Unterhaltungsangebote. Gerade in diesem Bereich haben dagegen Satellitenprogramme eine Bedeutung im Medienverhalten gewonnen, die bisher kaum untersucht ist. Insofern aber diese Programme ohne jeden Bezug zum sozialen Alltag ihrer Zuschauer in Deutschland laufen, stehen sie nicht nur für die Fragmentierung, sondern auch für die Entkontextualisierung medialer Öffentlichkeit. Es wäre kurzschlüssig, in der Hinwendung zu einer medialen Parallelwelt die Ursache dafür zu suchen, dass die Integration junger Migranten der zweiten und dritten Generation in Deutschland heute in vielen Bereichen stagniert oder rückläufig ist. Dieser mediale Prozess verstärkt jedoch das Entstehen sozialer und kultureller Parallelwelten. Türkische Satellitenprogramme tragen nichts dazu bei, sich im urbanen Alltag von Köln-Mülheim zurecht zu finden. Islamistische Kampfsender helfen jungen Libanesen in Berlin-Neukölln nicht dabei, sich ihren legitimen Platz in der deutschen Bildungs- und Arbeitswelt zu erkämpfen. Die Medien in Deutschland haben diese Entwicklung über Jahre verschlafen und beginnen erst jetzt, ein Verständnis von Öffentlichkeit zu entwickeln, das der interkulturellen Realität der Gesellschaft Rechnung trägt. Solange es aber noch als etwas besonderes hervorgehoben wird, wenn eine türkische Journalistin aus Duisburg-Marxloh nicht nur das integrationspolitische Magazin „Cosmo TV“, sondern auch die „Aktuelle Stunde“ moderiert, sind auch die öffentlich-rechtlichen Sender noch Teil des Problems. So wichtig kulturelle Vielfalt – Diversity8 – in der Präsentation vor der Kamera ist, so wichtig ist interkulturelle Kompetenz im Redaktionsalltag. Wenn Sender ihren Auftrag ernst nehmen, Repräsentant und Medium der gesellschaftlichen Pluralität zu sein, so muss sich auch in den Redak8

Im englischen Diversity schwingt auch die Akzeptanz der spannungsvollen Ambivalenz von „Pluralität“ mit, die im deutschen Begriff „kulturelle Vielfalt“ eher harmonisiert wird. Insofern reflektiert die unterschiedliche Begrifflichkeit auch eine unterschiedliche Anerkennung gesellschaftlicher Realität.

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tionen und Führungsebenen widerspiegeln, dass in den Städten inzwischen jeder vierte Einwohner nicht in Deutschland zur Welt gekommen ist. Die Medien haben diese Herausforderung unterschiedlich spät erkannt, vor allem im Bereich der journalistischen Ausbildung in den letzten Jahren aber eine Reihe sehr erfolgreiche Programme zur gezielten Förderung und Professionalisierung von Journalisten mit Zuwanderungsgeschichte gestartet. Dabei geht es nicht um „Alibi-Ausländer“, sondern um die Rekrutierung von Kompetenz in einem realitätstauglichen interkulturellen Diskurs, der als Gegengewicht zum Entstehen sozialer und kultureller Parallelwelten unverzichtbar ist. Wohin es führt, wenn diese Kompetenz fehlt, konnte im Extremfall an den JugendUnruhen in den Pariser Vorstädten im November 2005 studiert werden. Hier zeigte sich, dass die Wohnviertel der Einwanderer nicht nur für Behörden und Polizei zu No-Go-Areas geworden waren, sondern dass auch die Medien keinerlei Zugang zu diesen Parallelwelten hatten. Es fehlte an Kollegen, die sich in der Lebenswelt der Vorstädte auskannten, und es fehlte an Kontakten. Solche Kontakte entstehen aber nicht im Moment der Krise, sondern in der kontinuierlichen Beschäftigung mit dem Alltag. In den Unruhen vom November 2005 erwiesen sich die französischen Fernsehanstalten und Zeitungen fast durchgängig als Biotop-Medien der Mehrheitsgesellschaft. Auch die öffentlich-rechtlichen Sender repräsentierten nur ein gesellschaftliches Fragment, statt sich einem die Vorstädte einschließenden Verständnis von Public Service und einem interkulturellem Common Good verpflichtet zu fühlen. Weltweit sind die französischen Medien für ihr Versagen während der Unruhen heftig kritisiert worden. Dabei gibt es wenig Grund zu der Annahme, dass die Medien in anderen Ländern strukturell besser auf vergleichbare Herausforderungen vorbereitet sind. Zumal in Deutschland noch Sprachprobleme dazu kommen. So richtig es ist, die Förderung von Sprachkompetenz zum Schwerpunkt der Integrationsbemühungen zu machen, so notwendig ist es, sich auch in den Medien der Realität zu stellen, dass man sich vor allem an sozialen Brennpunkten unserer Städte nicht allein mit Deutsch verständigen kann. Medien, die sich der Entkontextualisierung und Fragmentierung von Öffentlichkeit widersetzen wollen und sich dem normativen Konzept eines pluralistisch verstandenen Gemeinwohls verpflichtet fühlen, werden diese Pluralität zum Maßstab ihrer inneren Struktur und ihrer redaktionellen Ausrichtung machen müssen. Mit Blick auf die öffentlichrechtlichen Programme widerspricht dieser Ansatz allerdings fundamental der immer wieder erhobenen Forderung, ARD und ZDF sollten sich auf ein qualitativ hochwertiges Minderheiten-Programm reduzieren und auf Sendungen wie Volksmusik und BundesligaSportschau verzichten. Nur als Vollprogramme können Public Service Broadcaster ihre gesellschaftliche Bindekraft stärken. Zu kritisieren wäre hier vielmehr, dass die Volksmusiksendungen ein sehr fragmentarisches und damit zutiefst reaktionäres Verständnis von „Volks“-Musik transportieren. Hier schafft sich ein volkstümelndes Biotop ein mediales Bollwerk gegen die spannende Begegnung mit den vielfältigen kulturellen Traditionen der Einwanderungsgesellschaft. Würden diese Traditionen im „Musikantenstadl“ in angemessener Weise repräsentiert, wäre das zumindest an ältere Migranten ein deutliches Signal – die sich ihre Volksmusiksendungen ja sonst ausschließlich über Satellit holen müssen. Die Bindekraft des Sports ist ja während der Fußball-WM 2006 allgemein gefeiert worden. Eine deutliche Ausrichtung auf innergesellschaftliche Integration wird nicht nur die Strukturen von öffentlich-rechtlichen Medien verändern. Auch inhaltlich muss das Verständnis von Pluralität und den Regeln für die Teilhabe an einer pluralen Öffentlichkeit neu verabredet werden. Presse- und Meinungsfreiheit bedeuten nicht, dass alles erlaubt ist, was

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im Internet oder im Satellitenfernsehen zugänglich ist. Es braucht eine Verständigung über den normativen Rahmen, innerhalb dessen sich der öffentliche Diskurs abspielt. Wie ein solcher Rahmen formuliert sein kann, zeigen zum Beispiel die Programmgrundsätze im WDR-Gesetz (WDR-Gesetz 2004: §5, 2-4). Sie verpflichten den WDR, „die Würde des Menschen zu achten und zu schützen“ sowie „die Achtung vor Leben, Freiheit und körperlicher Unversehrtheit, vor Glauben und Meinung anderer zu stärken.“ Darüber hinaus soll der WDR „die internationale Verständigung, die europäische Integration, ein diskriminierungsfreies Miteinander und die tatsächliche Gleichstellung von Frauen und Männern fördern, zum Frieden und zur sozialen Gerechtigkeit mahnen, die demokratischen Freiheiten verteidigen und der Wahrheit verpflichtet sein.“ Ausdrücklich fordert das Gesetz die aktive Förderung einer Streitkultur für „die Behandlung kontroverser Themen von allgemeiner Bedeutung.“ Ein solcher normativer Rahmen nimmt alle gleichermaßen in die Pflicht: Die Programmverantwortlichen in den Redaktionen ebenso wie die gesellschaftlichen Akteure, deren legitimer Anspruch auf Teilhabe an der medialen Öffentlichkeit an die Akzeptanz dieser Normen geknüpft ist. Bemerkenswert an den Programmgrundsätzen des WDR ist, wie gleichberechtigt der innergesellschaftliche Integrationsauftrag neben der globalen Perspektive steht, die internationale Verständigung zu fördern und zum Frieden und zur sozialen Gerechtigkeit zu mahnen. Mit diesem Programmauftrag widerspricht das Gesetz explizit einem medialen Positivismus, der sich auf die neutrale Zuschauerrolle in innergesellschaftlichen und internationalen Krisen beschränkt. Dieser Positivismus versteckt sich in Deutschland häufig hinter einem Zitat von Hans-Joachim Friedrichs, nachdem sich ein Journalist mit keiner Sache gemein machen dürfe – auch nicht mit einer guten. In Wirklichkeit ergänzen sich aber beide Aussagen: Zur zwingend notwendigen Unabhängigkeit des Journalisten gehört auch der Auftrag, für ein Gemeinwohl zu arbeiten, das im Mahnen zum Frieden und zur sozialen Gerechtigkeit einen normativen Bezugsrahmen hat. Die Unabhängigkeit schützt vor falscher Parteinahme, die normative Bindung vor einer zynischen Zuschauerhaltung. Gerade in der internationalen Krisenberichterstattung ist die Gefahr groß, sich bei der unvermeidbaren Reduktion einer komplexen Wirklichkeit auf einfache Freund-Feind-Schemata einzulassen. „Sich mit keiner Sache gemein machen“, bedeutet in der Krisenberichterstattung ein fundamentales Misstrauen gegenüber allen Erklärungsmustern, die eine ideologische oder moralische Loyalität mit einer Konfliktpartei einklagen. Kriegerische Konflikte entziehen sich in der Regel einseitigen Erklärmustern. Im Krieg in Tschetschenien ging es zum Beispiel immer auch, aber nie vorrangig um a) den Kampf gegen Terrorismus, b) Völkermord, c) das Selbstbestimmungsrecht der Tschetschenen, d) eine innere Angelegenheit und die territoriale Integrität Russlands, e) David gegen Goliath, d) modernes Russland gegen archaische Stammeskulturen usw. Wer sich all diesen ideologisch aufgeladenen Erklärungsangeboten und einseitigen Loyalitäten verweigern wollte, brauchte einen normativen Rahmen, der die Unabhängigkeit von den Konfliktakteuren mit einem transparenten Maßstab kritischer Berichterstattung verband.

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Arnd Henze Die Menschenrechte als Bezugsrahmen des globalen Gemeinwohls

Dieser Rahmen findet sich in den international anerkannten Standards des Völkerrechts und der Menschenrechte – er hat sich auch in der Berichterstattung über den TschetschenienKonflikt sehr bewährt. Die Maßstäbe von Menschen- und Völkerrecht ermöglichen eine Äquidistanz zu den Konfliktparteien bei gleichzeitiger Parteinahme für die Opfer sowie für alle, die sich um eine friedliche Verständigung mühten. Menschenrechtsaktivisten wie das „Komitee der Soldatenmütter“ oder der frühere russische Menschenrechtsbeauftragte Sergej Kowaljow bekamen so eine Stimme in der medialen Öffentlichkeit, die Propaganda der Kriegsparteien konnte ebenso kritisiert werden, wie die Indifferenz der westlichen Öffentlichkeit. Für den WDR waren die vor allem in der Berichterstattung über den TschetschenienKonflikt gewonnenen Erfahrungen von unschätzbarem Wert, als es darum ging, eine redaktionelle Linie für die Berichterstattung im Irakkonflikt zu entwickeln. Jenseits der moralisierenden Empörung oder eines bekenntnishaften Pazifismus war es das erklärte Bemühen, das Verhalten der Konfliktparteien an verifizierbaren völkerrechtlichen Maßstäben zu überprüfen. Daraus hat sich zum Beispiel früh die redaktionelle Entscheidung ergeben, der Berichterstattung über die Beratungen des UNO-Sicherheitsrates breiten Raum zu geben – erstmals wurden Sitzungen sogar live übertragen und eingeordnet. Als es nach Sturz Saddam Husseins zu massiven Plünderungen in Bagdad kam und sich die US-Truppen für unzuständig erklärten, hat die ARD dies in seinen Sendungen konsequent an den völkerrechtlichen Verpflichtungen einer Besatzungsmacht gemessen und kritisiert. Dies geschah aus der Überzeugung heraus, dass moralisierende Empörung keine journalistische Kategorie sein kann und dass es eines verbindlichen diskursiven Rahmens bedarf, um Entscheidungen in der internationalen Politik zu bewerten. So unvollkommen die Normen des internationalen Rechts und der Menschenrechte dabei sein mögen – es sind die einzigen Standards, an denen sich ein globaler Diskurs orientieren kann. Ein solcher Bezugsrahmen ist überprüfbar, er sensibilisiert für Doppelstandards und verweigert sich einer Einteilung der Welt in Gut und Böse. Er ist auf die größtmögliche Breite im globalen Diskurs angelegt, weil er die richtigen Fragen stellt, ohne kulturell vorgegebene fertige Antworten zu diktieren.

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Die Zukunft einer pluralen Weltöffentlichkeit

Die entscheidende Herausforderung der kommenden Jahre wird darin bestehen, dem Trend zur Entkontextualisierung und Fragmentierung einer globalisierten Öffentlichkeit das Konzept einer pluralen und vernetzten Weltöffentlichkeit entgegen zu setzen. Dafür muss es gelingen, in der Mitte des medialen Diskurses eine kritische Masse an Akteuren zu vernetzen, die sich dieser Aufgabe verpflichtet fühlen. Ein wesentlicher Schritt auf diesem Weg liegt darin, die Erfahrungen mit öffentlich-rechtlichen Medien in Europa als Angebot an die Zivilgesellschaften junger Demokratien und aufstrebender Staaten weiter zu geben. Hier liegt im europäischen Rahmen eine langfristige Aufgabe der European Broadcast Union. Von Deutschland aus leisten vor allem die politischen Stiftungen, die Deutsche Welle, aber auch ARD und ZDF schon heute wichtige Aufbauhilfe – in Afghanistan und Palästina ebenso wie in vielen afrikanischen Ländern. Mit westlichem Kulturexport hat das nichts zu

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tun – in den Strukturen neuer Public Service-Sender spiegelt sich eine ganz andere zivilgesellschaftliche Pluralität der jeweiligen Länder wider als bei den europäischen Vorbildern. So wichtig der Beitrag öffentlich-rechtlicher Medien ist, so wenig darf sich die globale Vernetzung auf diese Medien beschränken. Unabhängige Qualitätszeitungen sind in diesem Konzept ebenso unverzichtbar wie kommerzielle Fernsehsender, die sich dauerhaft an ein Mehrheitspublikum richten und mediale Pluralität positiv bejahen. Die gleichen technischen Entwicklungen, die Entkontextualisierung und Fragmentierung begünstigen, können auch der Herstellung einer pluralen Weltöffentlichkeit dienen. Es wäre ein Leichtes gewesen, während des Karikaturenstreits große europäische und arabische Fernsehsender für eine gemeinsame differenzierte Diskussion zusammen zu bringen. Über Satellit hätte man Studios in Köln, Kairo und Djakarta zusammen schalten können und Zuschauern in verschiedenen Kulturen Gelegenheit geben können, die Handlungen, Gefühle und Reaktionen der jeweils anderen Seite besser zu verstehen, einzuordnen und zu relativieren. Nur so macht ein „Dialog der Kulturen“ Sinn: Als schmerzhafte, aber respektvolle Verständigung über die Bedingungen friedlichen Zusammenlebens in einer globalisierten Welt. Die Vernetzung von Medien, die sich nicht der Bestätigung von Partikularinteressen, sondern einer pluralen globalen Öffentlichkeit verpflichtet fühlen, ist die wesentliche Voraussetzung dafür, dass auch unter den Bedingungen des digitalen Zeitalters die hohen Standards von Seriosität, Professionalität und medialem Ethos eine Chance behalten. Nur so wird gewährleistet bleiben, dass der Vollzug der Hinrichtung Saddam Husseins von keinem großen Sender gezeigt wird – egal, was sich im Internet an unkontrollierbaren Exzessen abspielt. Es stellt sich allerdings schon die Frage, wie der anarchische Anspruch des Internets mit dem kommerziellen Konstrukt von YouTube zusammen passt und wo die Haftbarkeit eines milliardenschweren Anbieters wie YouTube einsetzt. Wer Zensur ablehnt, wird sich gegen eine exakte Definition der Grenze sperren, was als User Generated Content auf YouTube noch hinnehmbar ist und was nicht. Hier muss immer gelten: Im Zweifel für die Freiheit des Internets. Umgekehrt gibt es aber genug Fälle, in denen zweifelsfrei feststeht, was nicht mehr unter diese Freiheit fällt: Kinderpornografie, Gewaltexzesse, eklatante Verletzungen der Menschenwürde. Am Anfang meiner Überlegungen stand die Frage, ob es eine World Public Opinion gibt, bzw. in welcher Weise sie als politischer Akteur wünschenswert wäre. Es hat sich gezeigt, dass in der Globalisierung medialer Öffentlichkeit sowohl der Trend zur Polarisierung und Verfestigung von Biotopen liegt, als auch die große Möglichkeiten, Brücken zwischen politischen und kulturellen Lagern zu bauen und das Gespräch über die Lösung globaler Zukunftsfragen zu führen. Die konstruktive Seite globalisierter Öffentlichkeit zu mobilisieren, gehört in einem ernsthaft verstandenen „Dialog der Kulturen“ zu den spannendsten Herausforderungen im digitalen Zeitalter.

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Arnd Henze Literatur

Bülow, Andreas von (2003): Die CIA und der 11. September. Internationaler Terror und die Rolle der Geheimdienste, München: Piper. Bush, George W. (2001): „Address to a Joint Session of Congress and the American People“, White House 20.9.2001, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/09/20010920-8.html (Zugriff 18.07.2006). Naím, Moisés (2007): „The YouTube Effect. How a Technology for Teenagers Became a Force for Political and Economic Change”, Foreign Policy, Jan./Feb., 103-104. PEW (Pew Research Center for the People & the Press) (2003): „Views of a Changing World”, http://people-press.org/reports/questionnaires/185.pdf (Zugriff 02.07.2007). PEW (Pew Research Center for the People & the Press) (2004): „A Year after Iraq War”, http://pewglobal.org/reports/pdf/206.pdf (Zugriff 25.01.2007). Transatlantic Trends (2004): „Key Findings”, http://www.transatlantictrends.org/doc/2004_ english_ key.pdf (Zugriff 25.01.2007). Tyler, Patrick E. (2003): „A New Power In the Streets”, New York Times, 17.02.2003, A1. WDR-Gesetz (2004): Gesetz über den Westdeutschen Rundfunk Köln, 23. März 1985, http://www.wdr.de/unternehmen/_media/pdf/basis_struktur/wdr_Gesetz_neu.pdf;jsessionid=MS C5ZELAH4WVMCQKYXFETIQ (Zugriff: 25.01.2007). Zogby (2006): „Zogby Poll: 9/11 + 5 Reveals Dramatic Partisan Split”, http://www.zogby.com/ templates/printnews.cfm?id=1169 (Zugriff 25.01.2007).

Der Einfluss politischer Akteure auf die Politikberichterstattung. Selbstmedialisierung der Politik? Der Einfluss politischer Akteure auf die Politikberichterstattung

Daria W. Dylla

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Medialisierung oder Selbstmedialisierung der Politik?

Mit dem Bedeutungszuwachs der medienvermittelten Kommunikation für die Politikwahrnehmung und Politikvorstellung in den letzten Jahrzehnten ist auch die Relevanz der Massenmedien für die Gestaltung der politischen Strategie des Machterwerbs und Machterhalts merklich gestiegen. In der Politikwissenschaft wird in diesem Zusammenhang von der „Medialisierung des Politischen“ gesprochen, die in aller Regel mit der Anpassung des politischen Handelns an die Medienlogik in Verbindung gebracht wird (Schulz 2003; Sarcinelli 1998: 679). Die Folgen dieser Anpassung werden wiederum häufig als Einengung des politischen Spielraums durch die vom medialen System ausgehenden Aktivitäten (Schatz/Nieland 2004: 378), als Autonomieverlust der Politiker (Esser 2004: 314; Jarren/Donges 2002: 32; Donges/Imhof 2001), als „Unterminierung der Parteiendemokratie durch Medienmacht“ (Oberreuter 1996: 20) oder sogar als „Kolonialisierung der Politik durch die Medien“ (Meyer 2002: 7) interpretiert, wohingegen das Interesse der politischen Akteure an der Aufrechterhaltung und Vertiefung der Medialisierung wenn überhaupt nur am Rande erwähnt wird. In dem vorliegenden Beitrag wird deshalb eine andere Interpretation des Medialisierungsphänomens des Politischen und dessen Konsequenzen angeboten; demnach wird das Phänomen weniger als Beschränkung des politischen Handlungsspielraums gedeutet, sondern vielmehr aus der Perspektive neuer Chancen der politischen Akteure für die Beeinflussung politischer Einstellungen des Wahlvolks betrachtet. Die Medialisierung der Politik wird hier verstanden als Folge der Anerkennung der Medienpräsenz durch politische Akteure sowie der Einflussnahme auf den Inhalt politischer Berichterstattung als zentrale Bausteine einer gelungenen Stimmenmaximierungsstrategie. Die Medialisierung der Politik bedeutet folglich die Umgestaltung des traditionellen Wahlkampfs in einen permanenten (Wahl-)Kampf um den Wähler mittels möglichst häufiger Medienauftritte sowie einer gezielten Mitgestaltung der medialen Themenagenda. Weiterhin sind Definitionen der Medialisierung im engeren Sinne möglich. Demnach zeichnet sich dieses Phänomen u.a. durch folgende Merkmale aus: ƒ

Die vielschichtigen Möglichkeiten zur Erhöhung der Auftrittshäufigkeit und zum Kommentieren politischer Ereignisse werden von politischen Akteuren in den Medien im eigenen Interesse genutzt. Die Konsequenz ist eine Allgegenwart der politischen Kandidaten in den Massenmedien, vor allem dem Fernsehen, darunter eine zunehmende Präsenz in Sendungen, die mit politischen Inhalten wenig zu tun haben (z.B. Talkshows);

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ƒ

ƒ

Daria W. Dylla die Zunahme der politischen Aktivitäten allein zum Zwecke der Berichterstattung (die Erzeugung von sog. Pseudoereignissen), wodurch Aufmerksamkeit, Bekanntheitsgrad und Kompetenzüberzeugung erreicht werden sollen; die Adaption der politischen Kommunikationsstrategien an Verkaufsstrategien ökonomischer Produkte und der Aufbau sowie die Professionalisierung der politischen Public Relations (PR) in Analogie zur unternehmerischen PR. Ähnlich wie in der Marktwerbung werden die politischen Werbeinstrumente zu einer besseren Ausschöpfung der massenmedialen Beeinflussungsmöglichkeiten der politischen Kräfte entwickelt, mit der Aufgabe, die Bedürfnisse der Wähler nicht nur zu entdecken, sondern auch zu kreieren – und durch die Instrumentalisierung der Medien einerseits die Mobilisierung der Anhänger, andererseits die Zustimmung der Unentschiedenen zu erzielen;1 politische Mandatsträger übernehmen medienspezifische Präsentationsregeln, d.h. sie passen erstens ihr individuelles Verhalten (Aussehen, Mimik, Gestikulation usw.), zweitens der Art der Mitteilung politischer Entscheidungen (bzw. daraus resultierender Ereignisse und Zustände) und schließlich den Inhalt der mitzuteilenden Botschaften an die medialen Formate an; die Übertragung politischer Aktivitäten von den Verfassungsorganen auf die Medienplattform.

Dass die Annahme der „Anpassung“ politischer Akteure an die „Medienlogik“ keineswegs kritiklos übernommen werden sollte, wird deutlich, sobald zwei Aspekte beleuchtet werden: Zum einen soll die Medienlogik überhaupt definiert werden und dabei eine Unterscheidung zwischen der sog. Darstellungs- und Selektionslogik vorgenommen werden, zum anderen muss die aktive Rolle der Politiker sowohl bei der Aufrechterhaltung des Medialisierungsprozesses als auch bei der Gestaltung der Medienagenda (Agenda-Setting- bzw. Agenda-Building-Funktion) berücksichtigt werden. So wird auf der einen Seite in der Fachliteratur unter „Medienlogik“ nicht nur eine von medienspezifischen Präsentationsformaten geprägte Darstellungslogik verstanden (es gelten: Verkürzung, Visualisierung, Inszenierung und Personalisierung); sondern diese wird auch von Politikern bei der Gestaltung politischer Ereignisse und der Selbstdarstellung übernommen. Auf der anderen Seite wird unter Medienlogik zugleich auch die Auswahl von Botschaften und Ereignissen anhand ihrer Aufmerksamkeit erregenden Merkmale, d.h. die Selektionslogik subsumiert (Meyer 2002). 1 Die Gemeinsamkeiten zwischen dem Einsatz der medialen Instrumente durch politische und wirtschaftliche Akteure erschöpfen sich allerdings nicht allein in der Austragung des Wettbewerbs auf der „Medien-Kampfarena“ sowie im Hinblick auf die Ziele ihrer Massenmedienstrategien, die trotz der limitierten Wahrnehmbarkeit den Vorsprung vor Konkurrenzprodukten gewinnen wollen. Nicht zu übersehen ist dabei, dass in beiden Systemen die Massenmedien auch zu einem einseitigen, indirekten Informationsfluss instrumentalisiert werden (Dylla 2005). Es sei auch auf Unterschiede zwischen der Markt- und der Parteienwerbung hingewiesen. Zum einen ist die politische PR in weitaus größerem Maße auf die journalistische Berichterstattung angewiesen, zum anderen ist eine zielgerichtete politische Massenmedienstrategie wegen der größeren Situationsunsicherheit deutlich schwieriger zu realisieren als die Marktwerbung. Denn die politische Kommunikation findet in einem sich ständig wandelnden Umfeld statt: Die Ereignisse, die morgen auf der Tagesordnung stehen können, lassen sich nicht immer vorhersehen (Brettschneider 2002: 38). Auf die größere Unsicherheit der Politiker als Unternehmer verweist auch Riker: „[A]lthough the entrepreneur can be guided in picking products by objectively known human needs, the politician has less objectively verifiable knowledge about his or her ‚market‘. In this situation the politician must try out alternatives more or less randomly“ (Riker 1982: 210).

Der Einfluss politischer Akteure auf die Politikberichterstattung

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Übersehen wird dabei allerdings, dass der Selektionsmechanismus nicht nur den Medien exklusiv ist; er kann vielmehr als Verkörperung von allgemein verwendeten Kriterien der Aufmerksamkeitserzeugung betrachtet werden. Davon ausgehend sollte der emotionalisierte und konfliktgeladene Charakter politischer Äußerungen und Ereignisse nicht als Resultat einer Übernahme von medienspezifischen Regeln angesehen und schon gar nicht als Unterwerfung der Politik unter die medialen Eigengesetzlichkeiten reflektiert werden (Oberreuter 1989: 36; Vowe 2002: 31). Vielmehr sind die Emotionalisierung und die Konfliktträchtigkeit eher als notwendige Bestandteile jeder gelungenen Rhetorik zu betrachten – seien sie durch die Medien vermittelt oder direkt an das Publikum gerichtet. Auf der anderen Seite beruht die irrtümliche Annahme einer Überlegenheit der Journalisten gegenüber den politischen Akteuren auf der mangelnden Reflexion über den tatsächlichen Produzenten der Medieninhalte, worauf in diesem Beitrag noch eingegangen wird. Um das Medialisierungsphänomen adäquat erklären zu können, scheint es also nicht angebracht, seine Ursache in der dominierenden Rolle der Massenmedien bei der Politikvermittlung zu suchen, sondern eher in der Beurteilung der massenmedialen Kanäle durch politische Eliten als probates Mittel, um die Zustimmung der Wähler zu gewinnen. Die Ursache der Medialisierung soll in diesem Beitrag in einer bewussten, folgenorientierten Herbeiführung und Vertiefung der Medialisierung durch politische Akteure gesehen werden. Sie kann mit in der Überzeugung der politischen Mandatsträger begründet werden, die Massenmedien als geeignetes Instrument zum Machterwerb bzw. Machterhalt einzusetzen. So lautet die Hauptthese dieses Beitrags, dass die politischen Akteure nicht passiv den Medien ausgesetzt sind, sondern dass sie durchaus in der Lage sind, die politische Berichterstattung weitgehend nach eigenen Vorstellungen zu gestalten. Die politische Einflussnahme auf Medieninhalte erfolgt dabei einerseits anhand der Maßnahmen der Medienpolitik, andererseits mithilfe einer zielgerichteten Gestaltung der politischen Mitteilungen im Sinne der Aufmerksamkeitserregung, weswegen vermehrt professionelle Kommunikationsund Werbeagenturen eingesetzt werden. Die Permanenz des Wahlkampfs – aufgrund der ständigen Medienbeobachtung – liegt dabei nicht nur im Interesse der politischen Entscheidungsträger, sondern wird durch das politische Handeln bewusst herbeigeführt und aufrechterhalten. Die Begründung dieser These wird im Folgenden anhand der auf dem RationalChoice-Ansatz aufbauenden „Ökonomischen Theorie der Demokratie“ geführt,2 die das politische Handeln aus dem Streben politischer Akteure nach einer rationalen, d.h. mit möglichst geringen Kosten verbundenen, Zielrealisierung erklärt.3 Unter „politischem Ziel“ wird in diesem Beitrag die Maximierung der Wählerstimmen verstanden.4 2 Für nähere Details zur Ökonomischen Theorie der Demokratie vgl. Downs (1968), Herder-Dorneich (1959) sowie Kirchgässner (2000). 3 „Rationalität“ wird hier im Sinne der ökonomischen Rationalität verstanden, wonach rational handelnde Menschen im Hinblick auf ihre Ziele jeweils diejenige Handlungsalternative wählen, von der sie erwarten, ihre Ziele (unter Berücksichtigung der Handlungsbeschränkungen) am effizientesten realisieren zu können. Die Rationalität wird hier somit in einem formalen und nicht substanziellen Sinn gedeutet, d.h. es werden die zur Zielerreichung herangezogenen Mittel, nicht aber das Handlungsresultat und der Inhalt der verfolgten Ziele unter dem Rationalitätsgesichtspunkt beurteilt (vgl. Gäfgen 1968; Sukale 1996; Kirchgässner 2000; Homann/Suchanek 2000). 4 Es handelt sich dabei um ein instrumentales Ziel, das wiederum als Mittel zur Zweckrealisierung zu begreifen ist. Die Nichtbenennung des Zwecks, d.h. der höheren Ebene in der Motivhierarchie politischer Handlungen (sei es Macht als Selbstzweck um ihrer selbst willen, sei es Einfluss, Bekanntheit, Prominenz oder die Verwirklichung einer politischen Idee), erlaubt dabei, das durch die Institution des Wettbewerbs bedingte Stimmenmaximierungsstreben als „moralisch neutral“ zu bewerten.

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Davon ausgehend sollen die Einflussnahme der politischen Entscheidungsträger auf die politische Berichterstattung sowie die möglichst häufigen Medienauftritte als effizienteste Mittel auf dem Weg zur Zielverwirklichung gedeutet werden. Zusammenfassend wird in diesem Aufsatz die These vertreten, dass die Behauptung von der Marginalisierung der Parteien wegen der zunehmenden Bedeutung der Massenmedien von falschen Prämissen ausgeht – und die (Selbst-)Medialisierung der Politik eher als Resultat des bewussten Strebens politischer Akteure nach Aufrecherhaltung und Intensivierung dieses Phänomens gesehen werden sollte, d.h. als eine rationale Taktik der Politiker, um die Stimmenmaximierungsstrategie effektiv anwenden zu können. Vor diesem Hintergrund sollte man – entgegen der landläufigen Meinung – annehmen, dass die Politik nicht medialisiert wird, sondern sich selbst medialisiert – und zwar bewusst und zielorientiert. Die mit dem Medialisierungsphänomen der Politik untrennbar verbundenen Probleme der Ausgestaltung des Machtverhältnisses zwischen Politikern und Journalisten einerseits und der medialen Prägung der Beziehung zwischen den Regierenden und Regierten andererseits werden im Folgenden thematisiert – jedoch ohne den Anspruch, eine erschöpfende Analyse und befriedigende Erklärung zu liefern.

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Der Einfluss politischer Akteure auf die Politikberichterstattung

Die Hauptfrage, die sich den politischen Entscheidungsträgern und ihren Beratern bei der Entwicklung der politischen Stimmenmaximierungsstrategie stellt, lautet: Wie kann der Wähler durch politische Angebote am besten erreicht und gegebenenfalls bei seiner Wahlentscheidung beeinflusst werden? Vor dem Hintergrund der beobachtbaren zurückgehenden Parteienloyalität und der wachsenden Zahl an Wechselwählern einerseits sowie des beachtlichen Wirkungsbereichs und der Glaubwürdigkeit der Massenmedien andererseits erscheint die gewünschte Zustimmung am ehesten durch die politische Mitgestaltung der Medienberichterstattung erreichbar zu sein. Und dies kann zum einen durch die Maßnahmen der Medienpolitik, zum anderen durch die Einstellung auf die Aufmerksamkeit erregende Selektions- und Interpretationslogik erfolgen.

2.1 Die Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die politische Zielrealisierung Die Medienpolitik gehört in Ländern mit einem dualen (öffentlich-rechtlichen und privatkommerziellen) Rundfunkssystem ohne Zweifel zu den von den politischen Akteuren besonders kontrollierten Politikbereichen. Dies ergibt sich aus dem Zusammenhang zwischen dem Einflussgrad politischer Akteure auf die Medienlandschaft und der Möglichkeit, die im Eigeninteresse der Politiker liegenden Themen in die Gesellschaft zu lancieren. Unter der Bezeichnung „Medienpolitik“ wird hier die Gesamtheit aller Maßnahmen verstanden, mit deren Hilfe politische Machtträger direkt oder indirekt auf Inhalte der Massenmedien einzuwirken versuchen. Wenn man die Kontrolle politischer Medienberichterstattung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk als wichtige Voraussetzung für den politischen Erfolg betrachtet, ist die Regulierung medialer Inhalte für die politische Elite von entscheidender Bedeutung. Es hängt zwar von der Verfassung und der politischen Kultur des jeweiligen Landes ab, wie sehr die öf-

Der Einfluss politischer Akteure auf die Politikberichterstattung

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fentlich-rechtlichen Sender politisch kontrolliert werden können; es ist allerdings gängige politische Praxis moderner Demokratien, dass Politiker „darauf hinzuwirken versuchen, die verantwortlichen Positionen in den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mit Personen ihres Vertrauens zu besetzen“ (Schmitt-Beck 2000). So ist Medienpolitik für die politischen Akteure „zunächst einmal Interessenpolitik: Absicherung von Zugängen zu den Medien und Einfluss auf die Inhalte von Medien zugunsten ihrer Person oder Partei“ (Jarren/Donges 2002: 97; Jarren 1998: 620). Besonders deutlich wird das am Beispiel der Sitzverteilung im Aufsichtsrat des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, in dem in Ländern mit einer starken Parteienposition die politischen Akteure bedeutenden Einfluss haben, was die Personal-, Finanz- und nicht zuletzt die Programmentscheidungen anbelangt (Bresser 1999: 79; Schulz 2004; Beyme 1994: 324; Dobek-Ostrowska 2003). Wie Kepplinger behauptet, seien derartige Einflüsse vermutlich häufiger vorhanden als man vermuten mag; allerdings ließen sich diese kaum nachweisen (Kepplinger 2000: 251). Die regulierenden Maßnahmen der Medienpolitik beschränken sich zwar nur auf den Rundfunkbereich; realitätsfern wäre allerdings, von einer unparteiischen objektiven Presse auszugehen. Jede politische Zeitschrift und jede Tageszeitung zeichnet sich durch ein bestimmtes politisches Profil aus, welches sich in der Tendenz zu einer positiven Einschätzung der politisch-ideologisch verwandten Parteien niederschlägt.5 Aufgrund der immensen Bedeutung von exklusiven Informationen sind Journalisten darüber hinaus im Besonderen auf die politischen Akteure als Informationsquelle angewiesen. Das wiederholte Kooperationsspiel zum gegenseitigen Nutzen zwischen politischen und medialen Akteuren, dem auch in diesem Beitrag nachgegangen wird, hemmt erfolgreich den journalistischen Drang zu kritischen Äußerungen – um mit den Worten Sparrows zu sprechen: „Those who speak and write solely of an adversarial press neglect the extent of journalists’ cooperation, much of it implicit, with political officials“ (Sparrow 1999: 72; zit. nach: Fengler/Ruß-Mohl 2005: 140; Moeller 2005: 12). Ferner gilt nicht gerade die Presse, sondern vor allem das Fernsehen als die wichtigste Vermittlungsinstanz politischer Informationen.6 Ein duales Rundfunkssystem bedeutet zwar gewisse Verluste für die Politiker bei der Kontrolle der Massenmedien;7 der Einfluss der Parteien auf die Strukturierung der Medienpolitik ist aber in den meisten nach westeuropäischem Modell konzipierten Demokratien beachtlich. Dabei verfolgen die öffentlichrechtlichen Rundfunkveranstalter im Gegensatz zu den privatkommerziellen Betreibern in erster Linie einen Programmauftrag, der auf Information, Kultur und Bildung setzt (Ridder/Engel 2005). Da auf sie also der größere Informationsanteil entfällt8 und auch Fernsehnachrichten von der Mehrheit der Zuschauer im öffentlich-rechtlichen Fernsehen 5

Eine starke redaktionelle Tendenz der Berichterstattung der deutschen überregionalen Zeitungen (die Autoren sprechen von „Parteilichkeit“) wurde etwa von Donsbach/Jandura (2005) bestätigt; vgl. dazu auch: Donsbach/Weisbach (2005). 6 Laut Eurobarometer beziehen 67% der EU-Bürger die Nachrichten aus den Fernsehnachrichten, 43% aus den Radiosendungen und nur 36% aus den Informationen in den Tageszeitungen (Eurobarometer 2005, Befragungszeitraum: Mai/Juni 2005). 7 Zu den Re-Regulierungsversuchen siehe im Einzelnen bei Donges (2002). 8 Auf ARD und ZDF entfielen im Jahr 2004 durchschnittlich ein Informationsanteil von 41,7% bzw. 48,4%. RTL, ProSieben und SAT1 kamen dagegen jeweils auf 23,9%, 29,9% bzw. 16,8% (Krüger 2005a). In der ersten Jahreshälfte 2005 war der Politikanteil in den Nachrichtensendungen des öffentlich-rechtlichen Fernsehens mehr als doppelt so hoch wie in den Nachrichten der privatkommerziellen Sender. Entsprechend war auch die Anzahl der Politikbeiträge sowie die Häufigkeit der Auftritte politischer Akteure bei den öffentlich-rechtlichen Sendern erheblich größer als bei den privaten Fernsehsendern (Krüger 2005b).

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gesehen werden,9 ist ausgerechnet derjenige Rundfunkbereich für Politiker relevant, den sie ohnehin schon kontrollieren und maßgeblich mitgestalten.

2.2 Das medientaugliche Handeln politischer Akteure als Resultat rationaler Entscheidung Wie bereits erwähnt, resultiert die Überlegenheit der Journalisten gegenüber Politikern aus zwei Gründen: Erstens aus einer falschen Interpretation der Anpassung politischer Entscheidungsträger an die Medienlogik als Unterwerfung von medialen Auswahlkriterien heraus. Dies ergibt sich u.a. aus der zuvor erläuterten Subsumierung unter der Medienlogik – nicht nur der medienexklusiven Darstellungsformate, sondern fälschlicherweise auch des Aufmerksamkeit erweckenden Selektionsmechanismus. Zweitens wird die mediale Überlegenheit aus der Vernachlässigung der Frage nach dem eigentlichen Agenda-Setter abgeleitet. Zum einen sind sich politische Akteure darüber im Klaren, dass die Mediennutzung nur dann zur optimalen Zielverfolgung führen kann, wenn sich politische Akteure erstens an die Darstellungsformate der Medien anpassen und zweitens politische Botschaften aufgrund ihrer Aufmerksamkeit erregenden Merkmale selektieren. Es kann daher kaum verwundern, dass politische Fragen zunächst nach dem Kriterium der Resonanzproduktivität ausgewählt werden. In der Regel haben diejenigen Themen Vorrang, die in der Lage sind, durch ihren effektbeladenen oder konfrontativen Charakter die Aufmerksamkeit des Publikums am ehesten zu erregen. Infolgedessen kann es „‚Jahrhundertentscheidungen‘ geben, die mit vergleichsweise geringen Konflikten über die parlamentarische Bühne gehen und daher auch die Medien nicht in Aufregung versetzen“ (Beyme/Weßler 1998: 319). So hat die politische Konkurrenz um die Publikumsaufmerksamkeit zur Folge, dass der Thematisierung von Konflikten Vorrang gegenüber dem Konsens eingeräumt wird. Sie verlangt von politischen Entscheidungsträgern daher eine an Sachargumenten orientierte politische Diskussion durch eine spannungsreiche Inszenierung zu ersetzen und den Akzent auf eine auffällige, emotional aufgeladene und vereinfachte Sprache zu legen (Klein 1998: 377). Da aus den empirischen Ergebnissen hervorgeht, dass das Fernsehen die Hauptinformationsquelle für die Wähler darstellt und schließlich als das für die Politikdarstellung und Politikwahrnehmung vorherrschende Leitmedium angesehen werden muss, wird die mediale Kommunikation „visualisiert, emotional unterhaltend und anschaulich inszeniert [...]. Tempo, Bilder, Botschaften und Unterhaltung sind der Rohstoff effektiver Kommunikation“ (Radunski 2002: 209). Als Beispiel für die Übernahme medienspezifischer Präsentationsregeln durch die politischen Akteure sei hier die parlamentarische Debatte angeführt: Das Plenum, das ursprünglich als Ort der öffentlichen Meinungsbildung und politischer Entscheidungsprozesse angedacht war, dient den politischen Akteuren heutzutage dazu, „die bereits gruppenintern gebündelten und vorgefassten Meinungen publikumswirksam zu präsentieren, ohne dabei noch ernsthaft auf Gegenargumente einzugehen“ (Schenk/Döbler 1998: 148). Da die 9

Sollten sich die Befragten informieren wollen, so wenden sich 72% den öffentlich-rechtlichen und nur 21% den privaten Sendern zu. Von der Ausgewogenheit der Berichterstattung der öffentlich-rechtlichen Sender, deren Glaubwürdigkeit und Zuverlässigkeit, gehen dabei drei Viertel, bei den Privaten dagegen lediglich 17% der Deutschen aus (Ridder/Engel 2005).

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Medienpräsenz zur zentralen Voraussetzung des politischen Erfolgs geworden ist, kommt es folglich zu einer Verlagerung der parlamentarischen Diskussion „aus den verfassungsmäßigen Organen in die publizistischen Mittel“ (Ronneberger 2002: 42). Dabei werden die nach den Regeln der Medieninszenierung auf Bedürfnisse des Publikums zugeschnittenen Parlamentsdebatten „wesentlich durch die Aktivitäten der Massenmedien, insbesondere durch das Fernsehen, gestützt“ (Schenk/Döbler 1998: 148). Diesen Medialisierungsaspekt der deutschen Bundestagsarbeit hat Kepplinger (2002) mithilfe eines Vergleichs der Informationspolitik der deutschen Abgeordneten mit der Berichterstattung über die deutsche Politik anhand von drei deutschen Tageszeitungen (FAZ, SZ, WELT) in einem Untersuchungszeitraum von 1951 bis 1995 belegt. Dabei hat er zwischen zwei Arten von Aktivitäten der Bundestagsabgeordneten unterschieden: denjenigen, die auf die Information über das politische Handeln mit dem Zweck abzielen, die Aufmerksamkeit der Massenmedien, des Parlaments oder des Publikums auf bestimmte Issues (information activities) zu lenken und diejenigen Aspekte, die als „klassische“ d.h. direkt auf die Gesetzgebungsprozesse bezogenen Parlamentsaktivitäten (decision-making activities) definiert werden können (Kepplinger 2002: 974). Im Ergebnis haben sich die von den Bundestagsabgeordneten an die Massenmedien gerichteten Nachrichten in den letzten zwei Dekaden dramatisch erhöht, während die mit den Entscheidungsfindungsprozessen zusammenhängenden Informationsaktivitäten konstant geblieben sind. Darüber hinaus ist die Zahl der durch Politiker-Statements ausgelösten Artikel im Vergleich zu denen, die von nicht politischen Akteuren ausgelöst wurden, innerhalb der untersuchten Periode deutlich gestiegen: von 232 im Jahr 1949 auf 609 im Jahr 1995. Tabelle 2: Statement-Quellen in deutschen Tageszeitungen Quellen der von Statements ausgelösten Artikel in den untersuchten deutschen Tageszeitungen Deutsche Bundesabgeordnete Mitglieder von Regierungsorganisationen (etwa: Armee, Polizei) Mitglieder von Nicht-Regierungsorganisationen (etwa: Kirchen, Handelsorganisationen) Mitglieder von Ad-hoc-Organisationen (etwa: Umweltschutzorganisationen)

1949

1995

244

609

14

41

47

65

32

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Quelle: Eigene Darstellung nach Kepplinger (2002).

Die mediengerechte Ausgestaltung der Politik sollte jedoch – wie erwähnt – nicht als Resultat der Unterwerfung der politischen Eliten unter die Regeln der Medien, sondern als Ergebnis einer durchdachten Stimmenmaximierungsstrategie verstanden werden. Dazu müssen die Übernahme einiger medialer Präsentationsregeln durch die Politiker und die Selektion politischer Botschaften anhand von adäquaten Nachrichtenfaktoren als beste Mittel zur Zielerreichung betrachtet werden. Die Medialisierungsvorteile für politische Akteure ergeben sich dabei aus folgenden Gründen: Erstens erhöht die Verwendung der emotionalen und kontroversen Äußerungen für Politiker die Chance, die politische Berichterstattung nicht nur der einheimischen, sondern auch der Medien anderer Länder zu gestalten. Zweitens führt die mediale Dauerbeobachtung zu einem permanenten Wahlkampf, der eine Vergrößerung der Medienpräsenz

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der Kandidaten und eine Aufmerksamkeitssteigerung nach sich zieht. So liegt es im eigenen Interesse der Politiker, sich an die Mediendarstellungsformate anzupassen, da sie auf diese Weise die Kontrolle über die öffentlichen Debatten erlangen können. Zum anderen wird bei der Akzentuierung der Autonomie der Massenmedien und deren Einflussnahme auf die politische und gesellschaftliche Agenda häufig die Rolle der politischen Eliten vernachlässigt. So werden oftmals die Struktur und die Entstehungsgeschichte der Themen nicht als abhängige, etwa durch gewisse politische Entscheidungen konstruierte, sondern als unabhängige Variablen betrachtet. Dies ist hauptsächlich darauf zurückzuführen, dass die Medienforschung einen Großteil der Kommunikationsforschung darstellt, die wiederum ihrerseits überwiegend auf die Medienwirkung fokussiert ist, ohne dabei den Themenurheber ins Visier zu nehmen (Ehlers 1987: 111). Die Untersuchungsergebnisse weisen also mehr oder weniger auf erhebliche Wirkungsmöglichkeiten der Medien hin, ohne jedoch danach zu fragen, von wem die Medienwirkung tatsächlich produziert wird.

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Der reale Produzent politischer Nachrichten

Wie bereits angedeutet, ist die Beeinflussung der Medienberichterstattung für politische Akteure im Hinblick auf ihre Zielmaximierung von herausragender Bedeutung. Vor diesem Hintergrund stünde ein Überlassen der Themendefinierung an die Journalisten im Widerspruch zu einer effizienten Zielverfolgung. Mithilfe staatlicher Regelungen einerseits und der Selektion von Themen aufgrund ihrer Aufmerksamkeit erregenden Merkmale sowie der Anpassung an die medialen Darstellungsformate andererseits wird somit versucht, das politische Themenangebot so zu gestalten, dass es von den durch verschiedene materielle, zeitliche und/oder personelle Engpässe betroffenen Redaktionen ohne weitgehende Bearbeitung übernommen werden kann. Die Frage nach dem Verhältnis zwischen Politikern und Journalisten sowie dem tatsächlichen Urheber der politischen Nachrichten, die im Rahmen der Agenda-BuildingForschung gestellt wird, ist bis heute nicht eindeutig beantwortet.10 Im Folgenden wird kurz auf drei Modelle des Politiker-Journalisten-Verhältnisses eingegangen, die in der Kommunikationswissenschaft zu den am meisten verbreiteten Modellen zählen. Anschließend wird dieses Verhältnis aus Sicht der „Ökonomischen Theorie der Demokratie“ dargestellt.

3.1 Wer dominiert wen? Das „CNN-Effekt-Modell“ und das „Determinationsmodell“ Einige medienwissenschaftliche Studien gehen davon aus, dass Journalisten nicht nur die mediale, sondern auch die politische Agenda dominieren können. Dieser Einfluss wird allerdings zum einen primär dem Fernsehen mit globaler Reichweite zugeschrieben und zum anderen auf verteidigungs- und außenpolitische Fragen beschränkt, wie im CNNEffekt-Modell.11 Aber selbst diese Vermutung, dass die globale Fernsehberichterstattung die Macht „to move and shake governments“ (Cohen 1994: 9; zit. nach Robinson 2001: 524) in den oben genannten Politikbereichen besitzt, wurde durch weitere Untersuchungs10 11

Zum Agenda-Building vgl. Cobb/Elder (1972) sowie Nieland (2003). Vgl. dazu das sog. „CNN-Effekt-Modell“ (Gilboa 2002; Robinson 2001).

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ergebnisse nicht bestätigt (Gilboa 2002). Vielmehr ist darauf hingewiesen worden, dass die Berichterstattung allein letztendlich unzureichend ist, um politischen Akteuren eine Interventionsentscheidung aufzuzwingen (Gilboa 2002: 735; Gilboa 2003). Dennoch ist unbestritten, dass Journalisten bisweilen in der Lage sind, politische Machtträger zu einer sofortigen Reaktion auf globale Geschehnisse zu zwingen, sodass sie in einigen Entscheidungssituationen durchaus als Beschränkung des politischen Handlungsspielraums fungieren können (Gilboa 2002: 737). Das umgekehrte Modell der Beziehungen zwischen Politikern und Journalisten wird als „Determinationsmodell“ bzw. „manufacturing consent“ bezeichnet: „[A]s being influenced by, and not influencing, government Policy“ (Robinson 2001: 525; der Verfasser verweist u.a. auf: Entman 1991, Zaller/Chiu 1996). Diese Hypothese resultiert aus einigen empirischen Studienergebnissen, in denen bestätigt wurde, dass eine von den politischen PR-Strategen mediengerecht vorbereitete Themenstruktur von den Journalisten häufig nur nach einer knappen redaktionellen Bearbeitung übernommen wird (Baerns 1985; SchmittBeck/Pfetsch 1994: 122; Scholl 2004: 38). Aus folgenden Gründen scheint die empirische Gültigkeit des „Determinationsmodells“ allerdings zweifelhaft zu sein: Zum einen kann von einer „Determination“ erst dann gesprochen werden, wenn präzise angegeben werden kann, in welchem Ausmaß journalistische bzw. publizistische Produkte durch politische PR-Arbeit beeinflussbar sind. Unter Annahme einer vollkommenen Kontrolle der Medienberichterstattung durch politische Entscheidungsträger wäre diese Hypothese gewiss nicht zu bestätigen (Schantel 2000). Zum anderen wird eine Bestätigung der Determinierungstheorie aufgrund der theoretisch nur mangelhaft ausgearbeiteten Basis sowie ihrer methodisch nicht übereinstimmenden Operationalisierungsweise erschwert, was eine Vergleichbarkeit der Untersuchungsergebnisse unmöglich macht. Die Annahme einer absoluten Unterordnung des Journalismus unter die politische PR ist nicht aufrechtzuerhalten, obwohl andererseits unbestritten ist, dass Journalisten – u.a. aus arbeitsökonomischen Gründen – in erheblichem Maße auf politische Nachrichtenangebote zurückgreifen (Weischenberg 1997).12

3.2 Das durch Informationsasymmetrie geprägte „Tauschmodell“ Ein in der medienwissenschaftlichen Literatur immer häufiger erwähntes Modell der Beziehungen zwischen Politikern und Journalisten geht schließlich von einer Symbiose dieser beiden Akteursgruppen aus. Dieses Modell wird als „symbiotisches“ bzw. als „Kooperationsmodell“13 bezeichnet. Dass Politiker die Berichterstattung in ihrem Sinne beeinflussen wollen und oft auch können, wird zwar anerkannt; gleichzeitig wird jedoch davon ausge12

Weitere Beispiele für die mangelnde Bestätigung der Determinationshypothese in Donsbach/Jandura (2005). Zum Kooperationsmodell vgl. Holz-Bacha (2001), Sarcinelli (2005), Jarren (1998), Hoffmann (2002). Die Kooperation beider Akteursgruppen liegt auch dem von Günter Bentele et. al. (1997) entwickelten Intereffikationsmodell zu Grunde. Laut Bentele soll das Modell weniger eine journalistisch-politische Kooperation als vielmehr die wechselseitige Ermöglichung und gegenseitige Abhängigkeit verdeutlichen (Bentele/Nothhaft 2004: 70). Da die Adaption der beiden Systeme andererseits an die jeweiligen Constraints „intentional und gewollt mit dem Ziel [geschieht], eigenes Handeln zu effektiveren und damit höheren Einfluss auf Akteure der anderen Seite ausüben zu können“ (Seidenglanz/Bentele 2004), liegt der Eindruck nahe, dass das PR-JournalismusBeziehungsgefüge in dem Intereffikationsmodell gleichwohl als Kooperationsspiel zum gegenseitigen Nutzen erfasst werden kann. 13

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gangen, dass das Ziel anhand einer Kooperation mit den Journalisten effizienter zu erreichen ist, als dies durch eine Politik der Informationsverweigerung bzw. Informationsabschottung möglich wäre. Aus der Perspektive der „Ökonomischen Theorie der Demokratie“ ist diese Hypothese ein plausibler Ausgangspunkt für die Analyse der Einflussmöglichkeiten der politischen Akteure auf die politische Berichterstattung. Denn sobald die Interessen beider Akteursgruppen berücksichtigt werden – und dieser Aspekt wird bei der Annahme eines vermeintlichen Kampfs zwischen politischen Entscheidungsträgern und Medienvertretern leider allzu oft ausgeblendet –, zeigt sich deutlich, dass sowohl Journalisten als auch Politiker in der Realität dem gleichen Prinzip, nämlich dem der Aufmerksamkeitsgewinnung, folgen. Die angenommene Konkurrenz findet folglich weniger zwischen Politikern und Journalisten als vielmehr zwischen Vertretern der jeweiligen Berufsgruppe statt. Die Grundlage gemeinsamer Interessen bildet hier die beiderseitige Erwartung möglicher Kooperationsgewinne, die aus dem Tausch „Information gegen Publizität“ zu Stande kommen: „Zwischen Politik und Medien, also zwischen den Parteien und den Journalisten [...], besteht eine gegenseitige Abhängigkeit, etwa wie in der Industrie zwischen zwei Branchen, die auf gegenseitige Zulieferung angewiesen sind. Der Journalist braucht, um erfolgreich arbeiten zu können, berichtenswerte Nachrichten und [gute] Argumente von seinem Partner, dem Politiker. Der Politiker, der Nachrichten und Argumente produziert, braucht den Journalisten, der sie aufnimmt und in welcher Form auch immer verbreitet und damit dem Meinungsklima zuführt“ (Wolf 1990: 54).

Folglich sind „[s]owohl Politiker [...] als auch Journalisten [...] befriedigt, wenn eine Information vom Politiker [...] zum Journalisten fließt und von ihm veröffentlicht wird“ (Jarren/Altmeppen/Schulz 1993: 129). So erscheint die politisch-journalistische Kooperation auf der einen Seite für beide Akteursgruppen die beste Methode zu sein, um ihre Ziele mit möglichst effizienten Mitteln zu erreichen. Denn die – nicht selten auf der Hinterbühne gepflegten – Tauschrelationen versprechen beiden Akteuren sicherlich mehr Nutzen, als dies ein Nullsummenspiel zu tun vermag. Doch auf der anderen Seite sei auf eine erhebliche Responsivität der Journalisten gegenüber politischen Informationsangeboten hingewiesen; davon berichtet etwa die zuvor erwähnte Studie von Kepplinger: „[T]he number of activities of the German parliament aimed at providing information to the public and the number of articles about politics triggered by statements of German politicians developed very similarly. [...] Therefore, there existed a very high correlation [...] between the two developments. Even if one keeps in mind that correlation base upon aggregated data are exaggerated, one has to conclude that there was a remarkable link between the two trends“ (Kepplinger 2002: 983).

Frank Brettschneider weist darauf hin, dass es der Regierung Schröder im Wahlkampf 2002 tatsächlich gelungen sei, die für sie ungünstigen Themen aus der Medienagenda fernzuhalten. So haben sich Journalisten nicht durch Recherche, durch Nachfragen und durch Insistieren auf diese Themen zur Wehr gesetzt; stattdessen haben sie ausführlich über die Siegeschancen der Parteien, über den Gewinner der Fernsehduelle und über die Entscheidung des Bundeskanzlers Gerhard Schröder in der Irakfrage berichtet (Brettschneider 2002: 46).

Der Einfluss politischer Akteure auf die Politikberichterstattung

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Eine Überlegenheit der Politiker bei der Festlegung der Themenstruktur bestätigt ebenfalls eine von Jochen Hoffmann vorgestellte Studie, deren Ergebnis lautet, dass in der Regel politische Eliten die Agenda-Setter sind, die Journalisten hingegen die Agenda zur Verfügung stellen (Hoffmann 2002: 72). Auf eine große, nach dem 11. September 2001 noch verstärkte Responsivität der USamerikanischen Medien gegenüber der Bush-Regierung weist schließlich Susan Moeller hin: „The U.S. media have always emphasized the policy directives of the White House, but since 9/11, this administration has raised secrecy and information control to a level never before seen in Washington“ (Moeller 2005: 10).14 Im Folgenden stellt sich also die Frage: Woraus resultiert die Übernahme derart vorbereiteter politischer Angebote durch die Journalisten? Die Antwort liefert die Logik des journalistischen Berufs bzw. die daraus resultierenden Handlungsrestriktionen: Zum einen sei auf die durch zeitliche und personelle Knappheit geprägte journalistische Rechercheökonomie hingewiesen. In diesem Zusammenhang wird auch gelegentlich von der DeProfessionalisierung der Journalisten sowie von Professionalisierung der politischen PRStrategen gesprochen (Mihr 2004: 74). Aufgrund der häufig schwierigen finanziellen Lage der Erstgenannten und der Verschiebungen auf den Arbeitsmärkten für Journalisten und Öffentlichkeitsarbeiter zu Gunsten der Letztgenannten (nicht selten wechseln gerade die erfahrenen Journalisten in den PR-Bereich über) steht zu erwarten, dass sich die Überlegenheit der politischen Öffentlichkeitsarbeit bei der Themendurchsetzung noch weiter verstärken wird (Fengler/Ruß-Mohl 2005: 166). Zum anderen sind Journalisten – wie bereits ausgeführt – auf Politiker als Informationsquelle angewiesen. Ein möglichst großes Netzwerk an (exklusiven) Informanten gehört zu den wichtigsten und zugleich knappen Ressourcen der Berichterstatter. Denn, wie kommen diese an ihre Informationen? Die Antwort lautet: „Some information is obtained from public sources, other information (generally the most valuable kind) is from private sources. In fact, an important asset in a journalist professional portfolio is the privileged sources of information she has access to“ (Dyck/Zingales 2003: 23f.).

Journalisten befinden sich somit gegenüber ihren Informationsquellen im Nachteil, weil sie weniger Informationen über bestimmte Ereignisse als ihre Informanten besitzen (Fengler/Ruß-Mohl 2005: 137). Deshalb darf die Medienberichterstattung in Bezug auf die politischen Handlungsträger nicht allzu kritisch ausfallen; denn anderenfalls werden die Informationsflüsse abgebrochen und die exklusiven Nachrichten an die Konkurrenz weitergegeben. Wer einen dauerhaft guten Draht zu den wichtigen Informanten haben will, muss somit mit diesen kooperieren und zugleich in Kauf nehmen, dass der Zugang zu Informationen nicht kostenfrei, sondern mit Zugeständnissen an die politischen Handlungsträger verbunden sein wird. Aufgrund zunehmender Konkurrenz der Journalisten um Informationen und der Gefahr als „kritischer“ Journalist ausgegrenzt zu werden, sind die politischen Akteure folglich nicht selten in der Lage, den Medienmachern ihre eigenen Spielregeln aufzuzwingen. Dies führt im politischen Journalismus wiederum dazu, „dass sich die Reporter nicht mehr wie 14 Weitere Beispiele für den Einfluss politischer PR auf Medieninhalte finden sich bei: Mathes/Rudolph (1991), Schmitt-Beck/Pfetsch (1994: 121ff.), Reiser (1994), Kleinijenhuis/Rietberg (1995), Schulz (1997: 225-230), Moeller (2004).

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watchdogs, sondern – je nach Marktlage – auch oft als lapdogs, also ‚zahme Schoßhunde‘ verhalten. Information, die für sie vom Tisch der Mächtigen abfalle, wird mehr oder minder ‚absprachegemäß‘ im Medium platziert“ (Fengler/Ruß-Mohl 2005: 159). Schließlich hemmt die Unsicherheit hinsichtlich des Wahlergebnisses den negativen Medientenor über die Parteien – zumindest direkt vor den Wahlen. Aber auch bei politischen Auseinandersetzungen während einer Legislaturperiode ist nicht immer vorherzusehen, welche Partei sich letztendlich behaupten wird. Dieses Kalkül zwingt die Journalisten folglich zu einem ausgewogenen Berichterstattungsstil, „denn ansonsten würden [sie] sich [...] wertvolle Kooperationspotentiale mit demjenigen verscherzen, den sie irrtümlich zum Verlierer der Auseinandersetzung erklärt haben. Hinzu käme der Glaubwürdigkeitsverlust bei Rezipienten und Meinungsführern“ (Fengler/Ruß-Mohl 2005: 127). Die austarierte Berichterstattung soll folglich die Journalisten vor den unerwünschten Folgen der Unvorhersehbarkeit des politischen Wettbewerbs schützen. So sind die zeitlich-personellen Beschränkungen (v.a. die perfekte Anpassung der von Politikern gelieferten Nachrichten an die medialen Darstellungsformate, welche dann von den Redaktionen fertig übernommen werden können) und die Informationsasymmetrie zwischen den Politikern und Journalisten dafür verantwortlich, dass der Einfluss der Journalisten auf politische Entscheidungen in der Regel geringer ist als umgekehrt und hauptsächlich auf diejenigen Situationen begrenzt ist, die überhaupt von ihnen wahrgenommen werden können (Beyme/Weßler 1998: 316). Daraus entsteht ein durch Informationsasymmetrie gekennzeichnetes Tauschmodell, in dem den Politikern die Möglichkeit eröffnet wird, den Inhalt der Berichterstattung im eigenen Interesse mit zu beeinflussen. Zusammenfassend sollte das Politiker-Journalisten-Verhältnis aus der Perspektive beiderseitiger Beeinflussung betrachtet und aufgrund komplementärer Zielsetzungen als Kooperationsspiel zum gegenseitigen Nutzen bezeichnet werden. Dennoch wird den Journalisten nicht selten „schmerzhaft bewusst“ (Beyme 1994: 323), dass sie in vielen Bereichen zunehmend auf die Einladung und die Initiative von Politikern angewiesen sind. Denn schließlich wird ein Journalist nur dann mit politischer Information versorgt, wenn dies im Interesse des jeweiligen Politikers liegt.

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Der Einfluss der politischen Berichterstattung auf das Wählervotum

Bislang wurde davon ausgegangen, dass Massenmedien bzw. Politiker anhand der Medienpräsenz sowie der Mitgestaltung der Inhalte der Politikberichterstattung das Wahlergebnis beeinflussen können. Die in den letzten Jahren stark zunehmende Medialisierung des politischen Handelns deutet auch darauf hin, dass die Politiker selbst die Medienwirkung auf die Wählerentscheidung als bedeutend erachten, „sogar so bedeutend, dass sie in dem Versuch, ihrerseits die Medienberichterstattung zu beeinflussen, das Kernstück eines Wahlkampfes sehen“ (Brettschneider 2005: 473).15

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Die Überzeugung der Politiker von dem Einfluss der medialen Inhalte auf die Bürger hat sich u.a. bei einer Befragung der Inhaber von Führungspositionen in den Öffentlichkeitsabteilungen bestätigt: 89% der Befragten sehen einen Einfluss der Medien auf die Bürger; 74% behaupten, dass die öffentliche Meinung durch das Regierungssystem beeinflussbar sei – wobei 47% ausdrücklich auf die Bürgermeinung und 55% auf die Medienmeinung hingewiesen haben (Fuchs/Pfetsch 1996: 128).

Der Einfluss politischer Akteure auf die Politikberichterstattung

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Die Fragen nach der Art und Weise sowie der Stärke des Medieneinflusses16 auf das Wählerverhalten sind allerdings nach fünfzig Jahren der Medienwirkungsforschung noch nicht eindeutig beantwortet worden: „ [T]he evidence that the media have a direct influence on voting preferences is still scarce and not very robust“ (Dobrzynska et al. 2003: 27). Angefangen von der Überzeugung eines überwältigenden Einflusses der Medien auf die politischen Einstellungen (Lasswell 1927) über das auf der Verstärkerhypothese basierende minimal effect paradigm (Lazarsfeld at al. 1948) bis hin zu der erneuten Bedeutungszuweisung an die Massenmedien – zunächst der kognitiven Effekte (Agenda-Setting) und schließlich der Evaluationswirkung (Second-Level Agenda-Setting, Priming und Framing) – sind sich die Forscher immer noch nicht ein darüber, inwieweit die Massenmedien auf die Wahlentscheidung letztlich einwirken. Dabei sind die Ergebnisse der empirischen Untersuchungen über die Wege und die Stärke der Medienwirkung größtenteils widersprüchlich.17 Dies mag vorwiegend an folgenden Faktoren liegen: zum ersten an der oftmals mangelhaft ausgearbeiteten theoretischen Grundlage,18 zum zweiten an den fehlerhaften und unvergleichbaren Messmethoden,19 zum dritten an einer unplausiblen Pauschalisierung der Medieneffekte – und schließlich an der fehlenden Definition des Medieneinflusses schlechthin. Angesichts der unklaren Forschungslage ist daher zu fragen, ob die Umgestaltung der politischen Stimmenmaximierungsstrategie zu einem permanenten Kampf um die Medienpräsenz und die weitgehende Selbstmedialisierung des politischen Handelns so effizient sind, wie dies von den politischen Machtträgern gemeinhin angenommen wird.

4.1 Die Kosten-Nutzen-Kalkulation des Wählers Um die im vorherigen Abschnitt gestellte Frage nach dem Einfluss der Medien auf das Wählervotum beantworten zu können, sei an dieser Stelle kurz auf das Wahlverhalten der Bürger hingewiesen. Das vom Vordenker der Ökonomischen Theorie der Demokratie, Anthony Downs, entwickelte Bild eines Wählers, der durch Stimmabgabe die am meisten präferierte Partei an die Macht bringt, hat sich bekanntermaßen als unrealistisch erwiesen (Downs 1968). Angesichts der Komplexität der politischen Realität einerseits und der allgemeinen Zeitknappheit andererseits ist für die Wähler eine detaillierte Bewertung politi16

Unter „Medieneinfluss“ wird hier nicht nur eine Veränderung der Wahlabsicht, sondern ebenso eine Verstärkung der politischen Einstellungen verstanden. Denn wie Kepplinger argumentiert: „Die Massenmedien besitzen [...] auch dann einen Einfluss auf die Meinungsbildung und Wahlentscheidung, wenn sie die vorhandenen Einstellungen nicht ändern. Es genügt, sie mehr oder weniger stark zu aktualisieren“ (Kepplinger 1989: 75; zit. nach Brettschneider 2005: 490). 17 Für entsprechende Beispiele vgl. Maurer (2004: 406). 18 Nicht selten wird in einer Studie eine Mehrzahl von unabhängigen Variablen zugelassen, wie zum Beispiel: die Parteienloyalität, die Kandidatenorientierung, die Issue-Orientierung, Nachrichtenfaktoren, der Medientenor, der Aufmerksamkeitsgrad (Dobrzynska et al. 2003), die Häufigkeit der Medienzuwendung (Impact per exposure) (Schmitt-Beck 1997; Brettschneider 2005), und die Art der Nutzung: TV, Printmedium, Radio, Internet (Brettschneider 2005). 19 Die Schwierigkeit, wenn nicht gar Unmöglichkeit von Ergebnisvergleichen resultiert aus der Tatsache, dass die Untersuchungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten, an unterschiedlichen Orten und mit unterschiedlichen Personengruppen durchgeführt werden. Außerdem werden unterschiedliche Medien einbezogen und unterschiedliche Themen behandelt. Schließlich sei noch kurz auf die divergierenden Methoden der Datenerhebung (Experimente, Befragungen, Methodenkombinationen aus Inhaltsanalysen und Befragungen) und Datenanalyse (auf Aggregatoder Individualdaten basierend) hingewiesen (Maurer 2004: 406).

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scher Alternativen mit hohen Kosten verbunden. Die (subjektiv empfundene) Wahrscheinlichkeitserwartung hingegen, mit der eigenen Stimme den Einfluss auf das Wahlergebnis auszuüben, variiert zwar von Wähler zu Wähler, wird aber nur in sehr wenigen Fällen als hoch eingestuft. Vorausgesetzt werden kann hingegen, dass diejenigen, die sich doch für einen Urnengang entscheiden, die Informationskosten auf möglichst niedrigem Niveau zu halten bestrebt sind. So ist es durchaus legitim anzunehmen, dass diejenigen, die über feste politische Prädispositionen verfügen bzw. eine langjährige Parteibindung haben, aller Voraussicht nach eine Partei wählen werden, die ihnen politisch am nächsten steht. Sollte keine Verschiebung in der Parteienlandschaft stattfinden, ist es für die überzeugten Parteianhänger kostengünstiger, sich auf die von ihnen seit Langem bevorzugte Partei weiterhin zu verlassen, als kostbare Zeit in vermeintliche politischen Alternativen zu investieren. Diejenigen Wählersegmente hingegen, die keine verankerten politischen Prädispositionen haben bzw. sich keiner Partei zugehörig fühlen, werden sich an den kurzfristig verfügbaren Themen orientieren, die sie persönlich für relevant erachten sowie an Personen, die kompetent auftreten bzw. glaubwürdig oder sympathisch erscheinen. Des Weiteren ist vor diesem Hintergrund davon auszugehen, dass Wähler mit vorgefassten Meinungen bezüglich der Partei-Identifikation durch die Medien in ihren Vorstellungen verstärkt werden könnten. Dagegen steht eine weitgehende Beeinflussung der Wahlentscheidungen durch die politische Medienberichterstattung im Hinblick auf diejenigen Wähler zu erwarten, die über keine bzw. eine nur sehr schwach ausgeprägte Prädispositionen verfügen. Sie fällen ihre Urteile über die Politik hauptsächlich auf Grundlage von Informationen der Massenmedien und sind zu häufigen Parteiwechseln bereit. Anzumerken ist dabei, dass mitsamt den Prozessen der abnehmenden Parteienbindung und der Umwandlung der Parteien zu großen Volksparteien eine Vergrößerung dieses „beweglichen“ Wählersegments in den meisten westlichen Demokratien zu verzeichnen ist. Gleichzeitig wächst die Zahl derjenigen stimmberechtigten Bürger, die durch kurzfristige politische Angebote (Themen- und Personenmanagement) leicht beeinflussbar sind. Wenn man allerdings weiter unterstellt, dass das Gesamturteil des beweglichen Teils der Wählerschaft über Politik eine „Art Quersumme desjenigen Ausschnitts aus der Gesamtmenge aller prinzipiell das Beurteilungsobjekt betreffenden Überlegungen bilden, die gerade in diesem Augenblick in seinem Geist zugänglich sind“ (Schmitt-Beck 2000), dass also die Meinung dieser Bürger über Politik der faktischen Mehrdimensionalität, Komplexität und Vielschichtigkeit der meisten politischen Probleme entspricht, stellt sich die Frage: Wie kann dieses Mischverhältnis durch die politischen Nachrichtenproduzenten beeinflusst werden?

4.2 Das Agenda-Setting Wie empirische Untersuchungen belegen, sind unmittelbare, persuasiv wertende Medieneffekte auf die Wahlentscheidung nur in ganz seltenen Fällen (meist nur in den so genannten Tabula-rasa-Situationen) zu erwarten (Brettscheider 2005: 484). Die Macht der Medienberichterstattung bzw. der Nachrichtenproduzenten äußert sich vielmehr indirekt in ihrer Agenda-Setting-Funktion, d.h. in einem erfolgreichen Transfer der Salienz von bestimmten Themen und ihren Attributen an die Bevölkerung. Der zentrale Gedanke dabei ist, „dass Elemente, die in unserer Medienwelt bedeutsam sind, auch in der Welt des Publikums bedeutsam sind“ (McCombs 2000: 123).

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Die klassische Rolle des Agenda-Setting (auch: First Level Agenda-Setting) beruht somit auf der Übertragung der Rangordnung der Wichtigkeit von öffentlichen Themen in der Medienberichterstattung anhand der Thematisierung (die Häufigkeit der Beiträge über ein bestimmtes Issue) und der Themenstrukturierung (die Herstellung einer Prioritätsstruktur von einigen Issues) in die Bevölkerung hinein. Je häufiger und je stärker betont über eine Sachfrage berichtet wird, desto relevanter wird sie aus Sicht der Bürger. Dennoch spiegelt sich die Relevanz der Agenda-Setter hinsichtlich der Wahlentscheidung nicht nur in ihrer thematischen Prioritätensetzung, sondern ebenso in ihrer Deutungsund Bewertungsfunktion wider. Die neueren Agenda-Setting-Studien (sog. Second Level Agenda Setting; McCombs 2000; 2004) gehen davon aus, dass die politischen Themen keine neutralen, kontextlosen „Labels“ sind, sondern sich mit unterschiedlichen Aspekten verbinden lassen. Die ausgewählten Attribute bilden folglich einen Frame, in dem ein bestimmtes Thema diskutiert wird.20 Da die Wahl der Themen und ihrer Deutung gleichzeitig die Kompetenzwahrnehmung bestimmter Kandidaten beeinflusst, spricht man ferner auch von „medialen Priming-Effekten“. Priming bedeutet, dass die Medien durch die Betonung einiger Sachfragen und Vernachlässigung anderer Aspekte die Bewertungsmaßstäbe für die politischen Akteure festlegen, die mit unterschiedlichen Themen unterschiedlich positiv oder negativ beurteilt werden.21 Für die politischen Entscheidungsträger bedeuten diese Befunde, dass sie mithilfe einer geschickten Lancierung der für sie günstigeren Themen (bzw. anhand des Herausnehmens derjenigen Fragen aus der öffentlichen Diskussion, die den Kontrahenten besser stellen könnten, also Agenda-Cutting) und der Festlegung ihrer Interpretationsmuster die Wählerentscheidung beeinflussen können. Die Beeinflussung kann auch ohne die Veränderung der bestehenden Wählerüberzeugungen erfolgen. So gehören Agenda-Setting, Framing und Priming zweifellos zu den effizientesten Mitteln zur politischen Zielerreichung. Dabei ist anzumerken, dass sich bei außenpolitischen Problemen, die in der Regel außerhalb des persönlichen Erfahrungsbereichs der Rezipienten liegen, stärkere Agenda-Setting-Effekte beobachten lassen, als dies bei Fragen, die in der direkten Lebensumwelt der Individuen bedeutsam sind, der Fall ist (Hügel et. al. 1992: 148-155). Je weniger direkt erfassbar und komplexer ein Problem ist, desto größere Bedeutung wird den Massenmedien als den einzigen Informationsvermittlern beigemessen und desto potenziell manipulierbarer sind solche Issues.

4.3 Die Informationsnutzung durch den Wähler Aus den obigen Ausführungen soll keineswegs der Schluss gezogen werden, dass die politischen Botschaften auf ein weitgehend passives Publikum stoßen, das sich per Zufall den einen oder anderen Medien zuwendet und die medialen Angebote und Deutungen automatisch übernimmt. Vielmehr ist davon auszugehen, dass diese Zuwendung zu den Medien und die Verarbeitung der medialen Inhalte durch eine konkrete Gratifikationserwartung gesteuert werden.22 Demzufolge wählen die Menschen die Medieninhalte bewusst aus, um 20

Zur Framing-Forschung vgl. Entman (1993), Scheufele (1999; 2000), Eilders (2004: 131). Zur Priming-Forschung vgl. Iyengar/Kinder (1987), Krosnick/Kinder (1990), Iyengar (1992), Quiring (2003), Graber/Smith (2005). 22 Für Details zur „Nutzen-Belohnungstheorie“ vgl. Blumler/Katz (1974), Rubin (2000), Vowe (2002: 20). 21

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diverse Bedürfnisse zu befriedigen. So wird etwa nach Unterhaltung, Eskapismus, Entspannung oder Geborgenheit gesucht. Die Zuwendung zu den politischen Nachrichten kann etwa aus dem Drang nach Befriedigung des Wissensbedürfnisses (Donsbach 1992: 38; 58) entstehen. Sie kann aber auch aus der Angst erwachsen, wegen abweichender Meinung gesellschaftlich isoliert zu werden23 bzw. im Falle der Zugehörigkeit zu einer politisch interessierten Gruppe aus der Erwartung resultieren, an sozialem Ansehen zu gewinnen. Von daher scheint es nicht korrekt zu sein, zu sagen, dass der Bürger der Medienberichterstattung seine Aufmerksamkeit schenkt. Vielmehr ist ein am politischen Informationserwerb orientierter Bürger als Konsument der politischen Angebote zu betrachten, der seine Aufmerksamkeit gegen Informationen tauscht. Da die Kosten der Suche nach politischen Informationen – angesichts der Komplexität des Politischen sowie der Zeitknappheit – nur selten als niedrig betrachtet werden, lassen sich die selektive Zuwendung, Wahrnehmung und Verarbeitung der Medieninhalte durch den Rezipienten durch geschickt arrangierte journalistische Mittel durchaus überwinden. Sie stellen letztlich keinen effektiven Schutz vor Beeinflussung durch Medienangebote dar (Donsbach 1992: 67; McCombs 2000: 130). Eine entscheidende Rolle bei der Überwindung der menschlichen Selektionsmechanismen spielt dabei der Betonungsgrad einer Nachricht. Er wird durch den Umfang, die Überschriftengröße, die Platzierung eines Artikels in den Printmedien oder die privilegierte Sendezeit eines Hörfunk- oder Fernsehbeitrags bestimmt und lenkt auf diese Weise die Aufmerksamkeit der Rezipienten auf konkrete Inhalte. Darüber hinaus kann die Selektionsneigung der Medienkonsumenten zum großen Teil durch die Uniformität der Medienagenda, d.h. die Übereinstimmung der medialen Inhalte, reduziert werden. Um den Wahrnehmungsfilter des Publikums zu brechen und die individuelle Perzeption auf bestimmte Medienangebote zu steuern, werden diese Hilfen eingesetzt. Sie bestimmen den Nachrichtenwert und die Auffälligkeit von Informationen, was sich wiederum auf die Wahrnehmung von Ereignissen und letztlich auf die Politikvorstellung des Bürgers auswirkt.24 Am stärksten emotional aufgeladen ist dabei offensichtlich der Sicherheitsbegriff. Aufgrund der Nähe zu den Ängsten und Urängsten der Menschen gehört er – unabhängig von den länderspezifischen Merkmalen – zu den attraktivsten Issues der Parteienkonkurrenz hinsichtlich des Machterwerbs und Machterhalts. Diese besondere Sensibilität für die Sicherheitsfrage innerhalb der US-amerikanischen Bevölkerung sowie einiger Länder der „Koalition der Willigen“, darunter hauptsächlich Polen, haben auch die entsprechenden Regierungen bei der Frage der Beteiligung am Irakkrieg ausgenutzt, um einerseits den Angriff zu begründen und andererseits die Zustimmung für den Kriegseinsatz einheimischer Soldaten zu gewinnen. Aufgrund der Unüberschaubarkeit der medialen Angebote lässt sich sogar die bewusste, zielgerichtete Suche des Einzelnen nach politischen Informationen steuern. „Während die Journalisten über die Qualität ihrer Produkte in der Regel gut informiert sind, muss sich der Konsument erst ein Bild davon machen. Er kann die Qualität des Angebots vor dem Kauf nicht hinreichend prüfen, weil Medieninhalte und Programm täglich variieren und nur die jeweiligen ‚Gefäße‘ gleich bleiben – aber auch, weil er als Rezipient am Ort des Geschehens 23 24

Vgl. Schweigespirale-Theorie von Noelle-Neumann (1996). Ausführlicher zu den Nachrichtenfaktoren siehe: Schulz (1997: 71f.), Schenk (1998).

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selbst in den seltensten Fällen dabei sein und die Qualität der Berichterstattung folglich kaum beurteilen kann. Wegen dieser Informationsasymmetrie zwischen Produzenten und Konsumenten besteht im Medienmarkt nur bedingt Konsumentensouveränität“ (Fengler/Ruß-Mohl 2005: 78; Hervorhebungen im Original).

Darüber hinaus werden die politischen Informationen größtenteils aus der Fernsehberichterstattung gewonnen. Letztere aber bietet dem Zuschauer (aufgrund der zeitlich-linearen Anordnung der einzelnen Beiträge) eine nur begrenzte Selektionsmöglichkeit. Während Zeitungen entsprechend den eigenen politischen Einstellungen ausgewählt werden können, konfrontieren die Nachrichtensendungen die Wähler auch mit solchen Informationen, die den eigenen politischen Überzeugungen nicht selten zuwiderlaufen (Brettschneider 2005: 497). Dass ausgerechnet dem Fernsehen eine größere Glaubwürdigkeit zugeschrieben wird als den Printmedien, erhöht die Wirkungschancen der Fernsehberichterstattung zusätzlich (Brettschneider 2002: 38).

4.4 Einstellungswandel oder Aktivierungseffekte? Die Umgestaltung des traditionellen Wahlkampfs in einen Wahlkampf um Medienpräsenz erlaubt somit, das politische Ziel der Stimmenmaximierung effizienter zu realisieren. Die Medien seien zwar, wie es Kepplinger/Maurer bildlich beschreiben, keine „Planierwalzen“, die alle Meinungen einebnen würden; „[v]or allem das Fernsehen mit seiner enormen Reichweite gleicht viel eher einem Schiffruder, das auch bei einem geringen Einschlag selbst den größten Tanker im Kreis fahren lässt. Dazu braucht es keine besondere Kraft, es genügt eine klare Linie“ (Kepplinger/Maurer 2005: 183). Der maßgebliche Medieneinfluss wird dabei in erster Linie auf den beweglichen Teil der Wählerschaft ausgeübt, welcher angesichts der abnehmenden Parteienloyalität am Wahltag immer häufiger den Ausschlag gibt. Eine eindeutige Antwort auf die Frage, ob den Massenmedien nur der Transfer von signifikanten Themen und deren Deutung zugeschrieben werden können oder aber auch Veränderungseffekte hinsichtlich der politischen Präferenzen der Wähler, ist bislang noch nicht gegeben worden.25 Doch schon allein aufgrund der Tatsache, dass Medien bzw. die politischen Agenda-Setter die Vorstellungen der Bürger über Politik prägen und Themenprioritäten setzen, liegt es auf der Hand, dass die Medieninhalte dadurch auch mittelbar politische Einstellungen beeinflussen können (Schulz 1997: 180). Denn es ist kaum vorstellbar, dass langfristige Themenverschiebungen in der veröffentlichten Meinung ohne Auswirkungen auf das politische Wahlverhalten der Bürger bleiben. Die Medienwirkung kann folglich als eine mehrstufige Wirkungskette betrachtet werden, welche „bei einfachen Wahrnehmungen und Gewichtungen von Themen beginnt und bei weitergehenden Einstellungs- und Meinungsänderungen endet“ (Brosius 1994: 280). Es ist allerdings in diesem Zusammenhang anzumerken, dass auch ohne Einstellungsänderungen die Produzenten der Medieninhalte in der Lage sind, anhand der Verstärkerund Aktivierungseffekte bedeutsame politische Wirkungen auszulösen: „Schließlich hängt der Wahlausgang nicht zuletzt davon ab, inwieweit es den Parteien gelingt, ihre Stamm25

Den Einfluss vom langfristigen Lesen politisch profilierter Tageszeitungen auf die Veränderung politischer Einstellungen belegen einige Langzeitstudien (vgl. Geißler 1987: 30; Curtice/Semetko 1994).

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wähler zu mobilisieren“ (Brettschneider 2005: 479). So besitzen die Agenda-Setter selbst dann einen Einfluss auf die Präferenzenbildung und Wahlentscheidung, „wenn sie die vorhandenen Einstellungen nicht ändern. Es genügt, sie mehr oder weniger stark zu aktualisieren“ (Kepplinger 1989: 75; zit. nach Brettschneider 2005: 490). Es kann somit festgehalten werden, dass die stärksten Medieneffekte nicht gerade im Hinblick auf den Einstellungswandel, sondern vielmehr im Zusammenhang mit der Gewichtung bereits vorhandener Überzeugungen gegenüber Sachfragen, Parteien und Kandidaten zu suchen sind.

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Fazit: Medienpräsenz und die Einflussnahme auf die Berichterstattung als Bestandteile der Stimmenmaximierungsstrategie

In diesem Beitrag wurde das Medialisierungsproblem mit Restriktionen und Chancen der politischen Zielrealisierung in Verbindung gebracht. Obwohl eine wahlstrategische Steuerung der öffentlichen und veröffentlichten Meinung keinesfalls eine neue Erscheinung darstellt, ist zum einen die Entwicklung von neuen Techniken der Beeinflussung der Wählermeinungen und Wählerpräferenzen zu verzeichnen. Diese resultieren aus der technologischen Entwicklung der Massenmedien, aus der medialen Dauerbeobachtung sowie aus der Adaption politischer Entscheidungsträger an mediale Darstellungskriterien. Es gilt zum anderen festzuhalten, dass die „Dauerbegleitung“ der politischen Machtträger durch Journalisten zwar gewisse Einschränkungen des politischen Handlungsspielraums mit sich bringen kann, da nach einer Kosten-Nutzen-Kalkulation die Vorteile der (eigens auferlegten) Anpassung an die Medienformate die Nachteile aber deutlich überwiegen, werden sie als unvermeidliche Opportunitätskosten von Politikern in Kauf genommen. Die Rationalität des politischen Handelns verlangt eine Transformation der Hindernisse in Möglichkeiten, was in diesem Fall die Instrumentalisierung der Medien zum Zweck der politischen Zielverwirklichung bedeutet. Mit anderen Worten: Obwohl die politischen Entscheidungsträger gegenwärtig auf die mediale Vermittlung angewiesen sind, sind die Massenmedien für sie dennoch ein geeignetes Mittel zur Durchsetzung ihres politischen Ziels. In diesem Kontext sollten die Journalisten daher weniger als politisch eigenständige Akteure, sondern vielmehr als Elemente der Entscheidungslogik politischer Eliten betrachtet werden. Sie drängen den Politikern zwar bestimmte Handlungsweisen auf, diese korrespondieren jedoch mit der politischen Nutzenmaximierungsstrategie. Die zuvor präsentierten Ausführungen haben gezeigt, dass es den politischen Akteuren durchaus möglich ist, mit dem an spezifische Medienregeln angepassten Handeln und mit affektgeladener Rhetorik die Medieninhalte maßgeblich zu beeinflussen und die politische Berichterstattung somit der eigenen Zielsetzung entsprechend zu gestalten. Die Möglichkeit der politischen Mandatsträger, mithilfe der Mitgestaltung der Politikberichterstattung nicht nur die Problemwahrnehmung, sondern auch politische Einstellungen und Überzeugungen der Stimmbürger zu verstärken und gegebenenfalls zu verändern, scheint ebenfalls erwiesen zu sein. Da die Massenmedien so erheblich auf die Politikvorstellung der Bürger einwirken, ist es für politische Eliten durchaus rational, ihre Legitimität und Unterstützung durch ein medienbezogenes Kommunikations- und Themenmanagement zu gewinnen. In den Massenmedien, mit deren Hilfe die Politiker die Informationsselektion und die Problemdeutung des Publikums beeinflussen können, verfügen politische Akteure

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über ein mächtiges Instrument, mit dem sie die Bedürfnisse der Wähler kreieren und effektiv mitgestalten können. Die Beeinflussung der politischen Einstellungen des Wählermarktes mithilfe der Mitgestaltung der Politikberichterstattung sowie verstärkter Medienpräsenz stellt demnach das effizienteste Instrument der politischen Stimmenmaximierungsstrategie dar. Da der Medialisierungsgrad mit der Gesellschaftsnachfrage nach dem „Politainment“ positiv korreliert, darf angenommen werden, dass die einzige Möglichkeit, politische Akteure zu einer Sachargumentation zu bewegen, allein von den Präferenzen des Wählers abhängt.

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2. USA

Selling America: Die Public Diplomacy der USA vor dem Irakkrieg 2003 Alexander Höse

Iraq created plenty of shock but not enough awe, and in the process engendered a US image problem at home and abroad. The Iraq intervention represented an entrepreneurial foreign policy – the Bush administration wanted to sell America to the Arab states and then the larger muslim world. – International Institute for Strategic Studies, Strategic Survey 2003/4 (IISS 2004: 17)

Der Krieg gegen den Irak, den die USA am 20. März 2003 unter der Bezeichnung Operation Iraqi Freedom begannen, stellt sich heute als eine der schwerwiegendsten strategischen Fehlentscheidungen in der Geschichte der amerikanischen Außenpolitik dar. Die USA gingen aus diesem Konflikt im mehrerer Hinsicht massiv geschwächt hervor: Militärisch, weil – so der ehemalige Generalstabschef Richard B. Myers – große Teile der Streitkräfte am Rande der Leistungsfähigkeit angelangt sind und kaum noch Reserven zur Verfügung stehen, die für andere Konflikte oder Drohkulissen mobilisiert werden können (New York Times 2005); wirtschaftlich, weil der Krieg den Ölpreis, die Staatsverschuldung, die Inflation und die Zinsen in die Höhe getrieben und die Abhängigkeit von ausländischem Kapital vergrößert hat (Bilmes/Stiglitz 2006); und politisch, weil die mangelnde Legitimation des Krieges die Glaubwürdigkeit der Vereinigten Staaten und die Akzeptanz ihrer Führungsrolle in der Welt untergraben hat. Das ‚politische Kapital’, das die USA durch die Ereignisse des 11. September 2001 ohne eigenes Zutun erworben hatten – versinnbildlicht durch die öffentlichen Solidaritätsbekundungen vor allem in Europa – wurde mit dem Irakkrieg verspielt. Die politischen Kosten des Krieges waren bereits bei seinem Beginn hoch, weil die Zustimmung der wichtigsten Verbündeten und ihrer Bevölkerungen zum Krieg weitgehend fehlte. Sie stiegen in der Folgezeit weiter an, weil sich die Begründungen der amerikanischen Regierung für den Krieg als unhaltbar erwiesen und das Vorgehen der amerikanischen Truppen im Irak, vor allem im Folterskandal von Abu Ghraib, das Image der USA weiter beschädigte. Der Krieg zog zudem den Verlust der Reputation als unbesiegbare Militärmacht, die nach dem Vietnamkrieg langsam wieder aufgebaut worden war, nach sich, denn die USA konnten zwar den konventionellen Krieg im Irak gewinnen, nicht aber den folgenden asymmetrischen. Die internationale Opposition gegen den Irakkrieg zeichnete sich bereits früh ab. Während etwa im April 2002 der Afghanistankrieg mehrheitlich Zustimmung unter den Bevölkerungen Großbritanniens, Italiens, Deutschlands und Frankreichs fand, lehnte die Bevölkerung in denselben Ländern (außer Großbritannien) einen möglichen Feldzug gegen den Irak ab (Pew 2002a). Allerdings bestand durchaus Potential, die Zustimmung zum Irakkrieg unter einigen wichtigen europäischen Öffentlichkeiten zu finden. Im Juni 2002 wurde ein möglicher Krieg gegen den Irak von Mehrheiten in Großbritannien, Frankreich, Deutschland, den Niederlanden, Italien und Polen unter der Bedingung befürwortet, dass eine Legi-

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timierung durch die Vereinten Nationen vorliegt und die USA mit der Unterstützung ihrer Verbündeten vorgehen (CCFR/GMF 2002: 40). Im weiteren Verlauf des Jahres nahm die Bereitschaft zur Unterstützung eines Krieges jedoch ab. Im November 2002 waren deutliche Mehrheiten in Frankreich, Deutschland, Russland und der Türkei dagegen, den USA in einem Krieg gegen den Irak militärische Unterstützung zu leisten (Pew 2002b).1 Wenn wir davon ausgehen, dass die regierungsinterne Entscheidung für den Krieg bereits mehr als ein Jahr vor seinem Beginn gefallen ist – nach der Darstellung von Seymour Hersh im Februar 2002 (Hersh 2004: 216) – so lautete die Aufgabe der amerikanischen Regierung nur mehr, neben der innenpolitischen auch internationale Zustimmung zu dem Vorhaben herzustellen. Diesem Zweck diente die ins Ausland gerichtet Medien- und Öffentlichkeitsarbeit, die mittlerweile auch im deutschen Sprachgebrauch unter dem Begriff der Public Diplomacy firmiert. Im Folgenden werden die Public-Diplomacy-Aktivitäten des Weißen Hauses, des USAußenministeriums und des Broadcasting Board of Governors (BBG) zwischen Herbst 2001 und Frühjahr 2003 analysiert. Zu Beginn der Analyse soll eine allgemeine Einordnung der Relevanz und des Verständnisses von Public Diplomacy in der amerikanischen Außenpolitik stehen. Anschließend werden die Akteure und Strukturen der amerikanischen Public Diplomacy sowie ihre nach außen gerichteten Aktivitäten, also ihr außenpolitischer output, im genannten Untersuchungszeitraum dargestellt. Die Analyse wird unter einem zweifachen Vorbehalt stehen: Erstens lässt sich die Public Diplomacy, die der Vorbereitung des Irakkriegs diente, ebenso schwer von der breiteren Public Diplomacy im Zuge des „Krieges gegen den Terrorismus“ trennen, wie der Angriff auf den Irak im März 2003 ohne den Hintergrund des 11. September 2001 zu verstehen ist. Denn viele Maßnahmen der amerikanischen Regierung erfüllten gleichzeitig die Funktion der Bekämpfung des Terrorismus und der Vorbereitung und Begleitung des Irakkriegs. Zweitens wird die Kommunikationsarbeit anderer Ministerien und Behörden in dieser Analyse nur am Rande behandelt, weil sie entweder marginal im Vergleich zu der des Weißen Hauses und des Außenministeriums sind oder sich nicht der Public Diplomacy im Sinne von ‚weißer Propaganda’ zuordnen lassen. Weiße Propaganda bezeichnet die Verbreitung solcher Informationen, deren Sender offen zu erkennen ist, die vom Sender als wahr angesehen werden und die nachprüfbar sind (Kutz 2006: 28). Das Verteidigungsministerium (Pentagon) betreibt nicht nur weiße, sondern – ebenso wie die Central Intelligence Agency – auch graue und schwarze Propaganda, d.h. es veranlasst die Verbreitung von Informationen, die ungesichert oder falsch sind und für die keiner oder ein falscher Absender angegeben wird (Kutz 2006: 28, 88-89; Tittel 2006). Zudem ist ein großer Teil der Informationsoperationen des US-Verteidigungsministeriums, insbesondere solche der Psychologischen Kriegführung (Psychological Operations/PsyOps), nicht der Ebene der strategischen Kommunikation zuzuordnen, sondern eher der taktischen und operativen Ebene auf dem ‚Schlachtfeld vor Ort’.2

1 In der Türkei lautete die Frage, ob den USA die Benutzung von Militärstützpunkten in diesem Land für den Krieg erlaubt werden sollte. 2 Die Abgrenzung zwischen den Informations- und Kommunikationsaufgaben des US-Außenministeriums und des Pentagon ist stellenweise unklar. Das Pentagon „unterstützt“ die Public-Diplomacy-Aktivitäten des Außenministeriums (so die offizielle Sprachregelung), doch die Zusammenarbeit des Pentagon mit dem Außenministerium ist weniger systematisch, als es die Kooperation mit der United States Information Agency bis zu ihrer Auflösung 1999 war (U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy 2000: 6). Zur strategischen Kommunikation und den

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Relevanz und Verständnis von Public Diplomacy in der amerikanischen Außenpolitik I don’t know what it means. I learned to say I don’t know when I was very young. What is the difference between soft power and hard power? – Donald Rumsfeld, 25. September 2003 (Rumsfeld 2003)

Die Fähigkeit einer staatlich verfassten Gesellschaft, ihre Ziele und Interessen in der internationalen Umwelt zu realisieren, beruht auf „harten“ Ressourcen wirtschaftlicher und militärischer Macht, aber auch auf immateriellen oder „weichen“ Machtressourcen (Soft Power resources; Nye 1990; 2004). Zu den weichen Machtressourcen eines Staates und seiner Regierung zählen Glaubwürdigkeit, Legitimität, Attraktivität der eigenen Kultur und des eigenen Gesellschaftsmodells, Dialogbereitschaft sowie der Wille zur Kompromissfindung und zur Organisation mehrseitiger Vorteile. Macht bedeutet die Fähigkeit, andere dazu zu bewegen, das zu tun, was man von ihnen will (Dahl 1957) – sei es durch Zwang oder durch Überzeugung. Eine besonders nachhaltige Form der Macht übt derjenige aus, der nicht nur das Verhalten, sondern – diesem vorgelagert – die Interessen oder Präferenzen anderer Akteure beeinflusst. Hier knüpft die Definition Joseph Nyes an, der Soft Power als die Fähigkeit versteht, andere dazu zu bewegen, dasselbe zu wollen, was man selbst will („getting others to want what you want“; Nye 1990: 31). Weiche Macht reduziert die Kosten der Außenpolitik, insbesondere für einen Staat wie die USA, der seine globale Vormachtstellung bewahren will. Ohne die Legitimität und Akzeptanz, die ein hegemoniales System kennzeichnen, wird die Außenpolitik der Vormacht von einer Strategie der Führung in eine Strategie der Vorherrschaft umschlagen, die einen wesentlich höheren Aufwand durch die Aktivierung von mehr Ressourcen erfordert (Brzezinski 2004). Weiche Macht resultiert zum Teil aus harter Macht: So können der wirtschaftliche Erfolg eines Landes und der Wohlstand, den seine Bevölkerung genießt, die Anziehungskraft des Landes auf Menschen in aller Welt erhöhen; ebenso mögen militärische Erfolge zur Bewunderung für das siegreiche Land beitragen. Es ließe sich also argumentieren, dass weiche Macht auf harten Machtressourcen aufbaue und Soft Power nur ein Epiphänomen sei. Wird Soft Power jedoch als eigenständige Machtquelle ernst genommen, so beruht dies letztlich auf der Annahme, dass bestimmte Werte per se attraktiver und erstrebenswerter sind als andere und dass ein Staat einen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen in dem Maße genießt, in dem er diese Werte vertritt. Dies trifft jedoch nur in den Fällen zu, in denen eine hinreichende Übereinstimmung zwischen den Werten des agierenden Staates und jenen der Zielgruppe besteht. Soft Power ist also extrem kontextabhängig, während wirtschaftliche oder militärische Macht prinzipiell in der Interaktion mit jedem beliebigen Akteur zur Verfügung stehen (Nye 2004: 12, 188 FN 78; van Elteren 2006). Weiche Machtressourcen können durch kluge innen- und außenpolitische Praxis gepflegt und ausgebaut werden. Die Glaubwürdigkeit eines Akteurs und die Legitimität seines Anspruches auf Einfluss und Gestaltungsmacht sind ceteris paribus umso größer, je deutlicher seine Handlungen in Übereinstimmung mit den von ihm proklamierten Zielen und Werten stehen. Die Vermittlung von Zielen und Werten sowie der Versuch deutlich zu Informationsoperationen des Pentagon vgl. auch DSB (2001), DSB (2004), US Department of Defense (2003) und National Security Archive (2006).

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machen, dass die eigene Politik mit diesen in Übereinklang steht, ist Aufgabe der Public Diplomacy. Regierungen sehen sich bei diesen Bemühungen jedoch vor das Problem gestellt, dass weiche Machtressourcen gegenwärtig an Bedeutung gewinnen und sich zugleich der politischen Steuerung stärker entziehen als die klassischen Ressourcen der Wirtschaft und des Militärs. Denn militärische Ressourcen unterstehen – jedenfalls noch ganz überwiegend – der Regierung, und viele wirtschaftliche Ressourcen sind – trotz des Kontrollverlustes der Staaten über bestimmte Bereiche wirtschaftlicher Tätigkeit – noch immer national gebunden (etwa Rohstoffvorkommen) und lassen sich gegebenenfalls mobilisieren und in den Dienst der Staaten stellen (etwa industrielle und technologische Kapazitäten). Soft Power hingegen speist sich zu einem großen Teil aus dem Gesellschaftsmodell und der Kultur eines Landes, mithin aus Quellen, über die Regierungen nur äußerst wenig Kontrolle ausüben können. Public Diplomacy und Soft Power stehen in einem wechselseitigen Verhältnis zueinander: Public Diplomacy soll die Soft Power eines Landes vergrößern, sie setzt jedoch ein gewisses Maß an Soft Power bereits voraus. Erfolgreiche außenpolitische Kommunikation ist auf einen gemeinsamen Grundbestand von Deutungsmustern, Konventionen und normativen Grundlegungen zwischen Sender und Empfänger angewiesen (Jäger 1998; Jönsson/Hall 2003). Die Erfolgsaussichten von Public Diplomacy hängen in starkem Maße von der Disposition der Zielgruppe ab, also von ihrer Bereitschaft und Fähigkeit, Botschaften eines bestimmten Absenders zu empfangen und zu verstehen. Praxis und Wirkung von Public Diplomacy sind deshalb ebenso kontextabhängig wie die Soft Power selbst. Die Bedeutung von Soft Power in den internationalen Beziehungen und die daraus resultierende Notwendigkeit, Public Diplomacy als elementaren Bestandteil einer außenpolitischen Grand Strategy zu begreifen (Mor 2006), haben sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten deutlich erhöht. Hierfür sind vor allem zwei Entwicklungen verantwortlich: Zum einen die zunehmende Demokratisierung in weiten Teilen der Welt, zum anderen der rasante Fortschritt im Bereich der Kommunikations- und Informationstechnologien. Die erste Entwicklung verbessert die prozedurale Voraussetzung für gesellschaftliche Mitbestimmung in der Außenpolitik, da sie Bürgern und Interessengruppen eine Vielzahl institutionalisierter Einflusskanäle auf das politische System eröffnet. Die zweite Entwicklung verbessert die kognitive Voraussetzung für gesellschaftliche Mitbestimmung, da sie den Zugang zu Informationen über das Regierungshandeln erleichtert. Zudem werden Informationen über die Handlungsmöglichkeiten und -beschränkungen der Regierung leichter erhältlich, wodurch eine Bewertung der Regierungspolitik erst möglich wird (Moravcsik 1994: 5). Beide Entwicklungen schreiben langfristige Trends fort, sie verstärken sich gegenseitig und wurden seit den 1980er Jahren erheblich beschleunigt: Die „dritte Welle“ der Demokratisierung, die bereits in den 1970er Jahren einsetzte und von einer Intensivierung grenzüberschreitender Kommunikation begünstigt wurde (Huntington 1991), baute sich über die politischen Umwälzungen in Mittel- und Osteuropa bis in die 1990er Jahre weiter auf (Czempiel 1999). Die Informationsrevolution desselben Jahrzehnts, die auch als „dritte industrielle Revolution“ bezeichnet wird, verringerte die Kosten für Informationsgewinnung und -übermittlung in dramatischer Weise (Nye 2002: 41-68). Dadurch beförderte sie auch die weltweite Kommunikation von Informationen über politische Entwicklungen und Ereignisse, die bereits in den 1980er Jahren mit der Verbreitung des Satellitenfernsehens und der Gründung von CNN erheblich angeschoben worden war (Mor 2006: 161-164).

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Die veränderte Medienlandschaft stellt erhöhte Anforderungen an die Kommunikationsleistung von Regierungen. Ihre Botschaften können grundsätzlich drei Adressaten gelten: der eigenen Gesellschaft, den Regierungen anderer Staaten und den Gesellschaften in anderen Staaten. Die innerstaatliche Kommunikation gegenüber den Medien und der eigenen Öffentlichkeit wird im amerikanischen Sprachgebrauch als Public Affairs bezeichnet. Die internationale Kommunikation kann direkt zwischen Regierungsvertretern erfolgen (traditionelle Diplomatie), findet aber zunehmend auch über die Medien statt (Telediplomatie oder mediale Diplomatie). Die Kommunikation gegenüber anderen Gesellschaften schließlich stellt eine Form transnationaler Kommunikation dar, da sie staatliche Grenzen überschreitet und auf wenigstens einer Seite einen nicht-staatlichen Akteur umfasst. Public Diplomacy ist außenpolitische, transnationale Kommunikation, die auf die Beeinflussung der Meinungen und Einstellungen der Bevölkerung in einem anderen Land oder einer anderen Region zielt. Ihr Zweck besteht darin, der eigenen Politik zuwiderlaufende Handlungen zu verhindern, die entweder aus den Gesellschaften direkt kommen – etwa Akte des transnationalen Terrorismus – oder von den Regierungen, die auf die Unterstützung ihrer Gesellschaften angewiesen sind. Die Kommunikation mit allen drei Adressaten erfolgt teilweise über dieselben Kanäle. Die täglichen Pressebriefings des US-Außenministeriums etwa bedienen zu ungefähr gleichen Teilen Vertreter amerikanischer und ausländischer Medien. Die Kommunikation erreicht deshalb häufig alle möglichen Adressaten zugleich, und Regierungen können die Rezeption einer Botschaft auch durch jene Akteure, die nicht ihr primärer Adressat sind, kaum verhindern. Dies erfordert eine sorgfältige Abwägung des Nutzens, den eine Botschaft für die Beziehungen zu einem Adressaten haben soll, und der Kosten, welche dieselbe Botschaft in der Beziehung zu anderen Adressaten verursachen kann. So diente die öffentliche Äußerung von US-Präsident Bush am 16. September 2001, dass „dieser Kreuzzug, dieser Krieg gegen den Terrorismus lange dauern wird“, der Mobilisierung der eigenen Bevölkerung, sie wurde jedoch im Ausland, vor allem in der islamischen Welt, als Provokation aufgefasst, so dass sich die Bush-Administration nachträglich zu einer Entschuldigung genötigt sah (Woodward 2002: 94). Die Verbreitung des Satellitenfernsehens und des Internets ermöglicht Regierungen jederzeit die direkte Ansprache eines immer breiteren Publikums; auf der anderen Seite konkurrieren Regierungen mit immer zahlreicheren und vielfältigeren Akteuren um die Aufmerksamkeit und Glaubwürdigkeit unter den weltweiten Mediennutzern. Leonard, Stead und Smewing unterscheiden drei Dimensionen der Public Diplomacy, die durch den unterschiedlichen Zeitrahmen, in dem die Aktivitäten stattfinden und eine Wirkung entfalten sollen, gekennzeichnet sind (2002: 8-21): In der ersten Dimension muss die Regierung sehr schnell, d.h. innerhalb weniger Stunden oder Tage, auf neue Ereignisse reagieren. Über entsprechendes Nachrichtenmanagement sollen diese so interpretiert werden, dass das öffentliche Bild von den Ereignissen den eigenen politischen Zielen förderlich ist. Die Verbreitung von Nachrichten in ‚Echtzeit’ in nahezu alle Länder der Welt produziert einen globalen, 24-stündigen Nachrichtenzyklus, der von den Regierungen die stete Bereitschaft zum medialen Krisenmanagement erfordert. Die zweite Dimension der Public Diplomacy, die der strategischen Kommunikation, dient dazu, im Allgemeinen ein positives Bild des Landes zu vermitteln und im Konkreten die Öffentlichkeiten in anderen Staaten von der Richtigkeit, d.h. der Legitimität und Wirksamkeit der eigenen Agenda zu überzeugen. Strategische Kommunikation ist auf einen Zeitraum von mehreren Wochen oder Mo-

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naten angelegt und konzentriert sich in der Regel auf einige zentrale Botschaften, die durch verschiedenartige Aktivitäten kommuniziert und verstärkt werden sollen. In der dritten Dimension schließlich bemüht sich die Regierung um den Aufbau langfristiger Beziehungen zwischen Gesellschaften, um das Verständnis für die kulturellen und normativen Hintergründe des eigenen Handelns zu fördern. In dieser Dimension kommt Public Diplomacy dem Ideal eines offenen Dialoges und wechselseitigen Lernprozesses noch am nächsten. Wichtige Instrumente hierfür sind Austauschprogramme, Bildungsprogramme (vor allem zur Sprachförderung) und die Unterstützung kultureller Veranstaltungen im Ausland. Die drei Ebenen der Public Diplomacy sind in den USA konzeptionell und organisatorisch eng verzahnt. Insbesondere wird die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in den USA recht deutlich als Teil der Public Diplomacy verstanden. Zum Vergleich: In Deutschland wird nach wie vor ein großer Wert auf die Trennung von Auswärtiger Kultur- und Bildungspolitik auf der einen und Public Diplomacy auf der anderen Seite gelegt. Zwar orientiert sich die Außenkulturpolitik des Auswärtigen Amtes an den „übergeordneten Zielen der deutschen Außenpolitik“; sie soll „Sympathie und Verständnis“ für Deutschland wecken und insofern komplementär zur Public Diplomacy wirken (Grolig/Schlageter 2007: 550-554). Zugleich jedoch betonen die beteiligten Akteure „die Autonomie und den Eigenwert“ der auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik, um sie vor dem – aus historischen Gründen in Deutschland besonders belastenden – Vorwurf der Instrumentalisierung der Kultur durch die Politik zu schützen (Grolig/Schlageter 2007: 548-552). Das Verständnis einer „Gleichberechtigung“ von Außenkulturpolitik und Public Diplomacy drückte sich auch in der organisatorischen Trennung und hierarchischen Gleichstellung im Auswärtigen Amt zwischen der Abteilung für Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik einerseits und jener für Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit und Medien andererseits aus. Erst im Herbst 2007 wurden beide Bereiche in einer „Abteilung für Kultur und Kommunikation“ zusammengelegt. In den Vereinigten Staaten hingegen gilt es seit langem als selbstverständlich, dass die auswärtige Kulturpolitik „in diplomatischer Mission“ (Hoffmann 2005) unterwegs ist. Sie ist ebenso wenig Selbstzweck wie die Entwicklungszusammenarbeit; beide dienen explizit der Öffnung anderer Gesellschaften und der Herstellung einer öffentlichen Meinung in diesen Ländern, die für die politischen und wirtschaftlichen Initiativen der USA empfänglich ist (US Department of State/Agency for International Development 2003: 30-32). Nicht nur wird der Eigenwert einer Außenkulturpolitik eher gering geschätzt, auch ihrer staatlichen Förderung wird in den USA eine wesentlich geringere Bedeutung zugemessen als in vielen europäischen Staaten (vgl. auch Lutzmann/Schneider 2005). Die Gründe hierfür liegen im – scheinbar selbstverständlichen – weltweiten Einfluss amerikanischer Soft Power und in den ausgeprägten kulturpolitischen Aktivitäten privater Akteure (etwa großer Stiftungen), welche die amerikanische Kultur und amerikanische Werte ins Ausland tragen. Beide Phänomene lassen eine eigenständige Außenkulturpolitik wenig notwendig erscheinen. Die organisatorische Trennung zwischen Außenkulturpolitik und Public Diplomacy wurde 1978 aufgehoben, als die Abteilung für Kultur- und Bildungspolitik des Außenministeriums (Bureau of Educational and Cultural Affairs) der United States Information Agency (USIA), der für die auswärtige Medien- und Öffentlichkeitsarbeit zuständigen Bundesbehörde, unterstellt wurde. Der Public Affairs Officer, der die Public Diplomacy in den ame-

Selling America: Die Public Diplomacy der USA vor dem Irakkrieg 2003

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rikanischen Botschaften leitet, ist sowohl für die Informations- wie auch die Kulturpolitik zuständig. Der Auftrag und das Selbstverständnis der USIA sahen vor, ausländische Öffentlichkeiten zu verstehen, zu informieren und zu beeinflussen („to understand, inform, and influence foreign publics”) (USIA 1998: 5). Mit der Auflösung der USIA und ihrer Eingliederung in das US-Außenministerium im Jahr 1999 wurden Verständnis und Aufgabenbeschreibung der Public Diplomacy leicht verändert. Seither dient Public Diplomacy dazu, wichtige Zielgruppen einzubinden, zu informieren und zu beeinflussen („engaging, informing, and influencing key audiences around the globe”).3 Damit deuteten sich zwei Verschiebungen an, welche die Public Diplomacy der USA der folgenden Jahre in der Tat charakterisierten: Zum einen wurde weniger Wert auf das Verstehen anderer Gesellschaften gelegt, zum zweiten fand eine Fokussierung auf bestimmte Personenkreise statt, denen eine Schlüsselrolle für die außenpolitischen Ziele der USA zugedacht wurde, die aber zugleich weniger als eigenständige Akteure mit genuinen Interessen angesehen wurden denn als ein Publikum, dem bestimmte Botschaften vermittelt werden müssen.

2

Akteure und Strukturen der amerikanischen Public Diplomacy Nothing shapes U.S. policies and global perceptions of U.S. foreign and national security objectives more powerfully than the President’s statements and actions, and those of senior officials. – Defence Science Board Task Force on Strategic Communication (DSB 2004: 3)

Der oberste Public Diplomat der Vereinigten Staaten ist der Präsident, gefolgt von seinem Außenminister. Beide stellen die primären ‚Gesichter’ der amerikanischen Außenpolitik dar. In den Administrationen von Bill Clinton und George W. Bush traten zudem die Vizepräsidenten sehr prominent hervor. In Krisen- und Kriegszeiten schließlich wird auch der Verteidigungsminister von den Öffentlichkeiten im In- und Ausland besonders stark wahrgenommen. Dies entspricht dem gestiegenen Einfluss des Verteidigungsministers und des Pentagon in der amerikanischen Außenpolitik in den letzten sechs Jahrzehnten im Allgemeinen und seit der Eröffnung des Krieges gegen den Terrorismus im Herbst 2001 im Besonderen. Der Einfluss des Außenministers und seines Ministeriums im außenpolitischen Entscheidungsprozess ist hingegen sehr volatil. Er hängt in hohem Maße von den Präferenzen des Präsidenten ab, der letztlich auch darüber entscheidet, welche Rolle der Diplomatie einschließlich der Public Diplomacy im außenpolitischen Policy Mix der USA zukommen soll. Nach den Richtlinien von Präsident und Außenminister werden die Public-DiplomacyAktivitäten des Außenministeriums vom Under Secretary of State for Public Diplomacy and Public Affairs geleitet (im Folgenden: „Staatssekretär für Public Diplomacy“). Sie sind damit in der zweiten Hierarchieebene des Ministeriums verankert. Das Amt des Staatssekretärs für Public Diplomacy wurde mit dem Foreign Affairs Reform and Restructuring Act of 1998 eingerichtet. Mit diesem Gesetz wurde zugleich die United States Information A3 Diese Beschreibung findet sich auf der archivierten Website des US-Außenministeriums vom 20. Januar 2001, also vor der Amtsübergabe von der Clinton- zur Bush-Administration (US Department of State 2001), wie auch in verschiedenen Äußerungen und Publikationen der Bush-Administration, etwa auf der aktuellen Website des Außenministeriums (US Department of State 2007a).

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gency aufgelöst (Dizard 2004). Ihre Funktionen und ihr Personal wurden teils in das Außenministerium eingegliedert, teils an die neu errichtete, unabhängige Bundesbehörde Broadcasting Board of Governors übertragen. Die Maßnahmen wurden vom damaligen stellvertretenden Außenminister Strobe Talbott initiiert und anschließend vom Vorsitzenden des Auswärtigen Ausschusses im US-Senat Jesse Helms vorangetrieben. Sie dienten dazu, erstens den bürokratischen Apparat zu verkleinern, um Kosten zu sparen, und zweitens die Public Diplomacy stärker in die Formulierung und Durchführung einer außenpolitischen Gesamtstrategie zu integrieren (Foreign Affairs Council 2004: 15). Dadurch erfuhr die Public Diplomacy einerseits eine Aufwertung, da die Überlegungen zur öffentlichen Darstellung und Wirkung amerikanischer Außenpolitik nun zu einem zentralen Element der politischen Planung werden sollten. Diese Aufwertung wird durch die höhere Verankerung der Public Diplomacy in der Hierarchie des Außenministeriums untermauert (bis dato war die höchste Position für Öffentlichkeitsarbeit im Außenministerium eine Ebene tiefer, d.h. auf der des Assistant Secretary, angesiedelt). Andererseits wurde die Public Diplomacy fortan einer stärkeren politischen Steuerung unterworfen und noch deutlicher in den Dienst der jeweils amtierenden Administration gestellt, als deren Fürsprecher sie auftreten sollte. Die Ebene der strategischen Kommunikation wurde auf Kosten der langfristigen Beziehungspflege gestärkt.4 Die Reformmaßnahmen stellten den Kulminationspunkt einer Entwicklung dar, die bereits kurz nach dem Ende des Ost-West-Konflikts eingesetzt hatte: Das Budget der USIA, die auch die internationalen Austausch- und Kulturprogramme durchführte, war von 1993 bis 2003 um insgesamt rund 40 Prozent gekürzt worden (Foreign Affairs Council 2004: 15). In dieser Zeit wurden die Mittel für Auswärtige Angelegenheiten in nahezu allen Bereichen zurückgefahren, die Public-Diplomacy-Programme waren davon jedoch ganz besonders betroffen. Nach dem Zusammenbruch des Kommunismus schien in den Augen vieler Akteure – vor allem im US-Kongress – keine Notwendigkeit mehr zu bestehen, das eigene Gesellschaftsmodell aktiv zu vermarkten, da nun das „Ende der Geschichte“ (Fukuyama 1989) erreicht, also die fortwährende und konkurrenzlose Dominanz des liberaldemokratischen Modells gesichert sei. Die Maßnahmen des Foreign Affairs Reform and Restructuring Act wurden am 1. Oktober 1999 wirksam. Seither haben vier Personen das Amt des Staatssekretärs für Public Diplomacy bekleidet: Evelyn Lieberman (1. Oktober 1999 – 19. Januar 2001), Charlotte Beers (2. Oktober 2001 – 28. März 2003), Margaret Tutwiler (16. Dezember 2003 – 16. Juni 2004) und Karen Hughes (seit 15. August 2005; US Department of State 2007b). Nach dem Amtsantritt von George W. Bush vergingen also zunächst fast neun Monate, bevor der Posten mit Charlotte Beers besetzt wurde; nach ihrem Ausscheiden blieb die Stelle erneut ein dreiviertel Jahr unbesetzt. Die langen Vakanzen sind Ausdruck der geringen Bedeutung, welche die amtierende Administration, die vorwiegend auf die Hard Power der USA setzt, der Public Diplomacy zumisst. Zwar sind Vakanzen von einigen Wochen oder Monaten in hohen amerikanischen Regierungsämtern nicht ungewöhnlich und lassen sich unter anderem durch das aufwändige Ernennungsverfahren, an dem auch der amerikanische Senat beteiligt ist, erklären. Doch die Einsetzung eines neuen Staatssekretärs für Public Diplomacy wurde regelmäßig durch die Administration selbst verzögert und nicht etwa durch den 4 Die Reformpläne hatten ursprünglich sogar vorgesehen, die Abteilung für Kultur- und Bildungspolitik mit der Abteilung für internationale Informationsprogramme zusammenzulegen (U.S. Advisory Commission on Public Diplomacy 2000: 11). Diese Maßnahme hätte die langfristige Beziehungsarbeit noch stärker entwertet.

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Senat, der die Anhörungen und die Bestätigung der Kandidaten stets zügig durchführte, sobald ihre Nominierung durch den Präsidenten erfolgt war. Unter George W. Bush wurden alle anderen Under-Secretary-Posten des Außenministeriums innerhalb weniger Tage oder Wochen nach dem Ausscheiden eines Amtsträgers neu besetzt; nur im Falle der Public Diplomacy dauerte schon die offizielle Nominierung eines neuen Staatssekretärs stets mehrere Monate. Selbstverständlich fanden und finden Public-Diplomacy-Aktivitäten auch während der offiziellen Vakanzen auf dem Posten des Staatssekretärs statt. Seine Arbeit wird kommissarisch von einem Vertreter fortgeführt, und bereits vor ihrer offiziellen Ernennung bereiten designierte Amtsträger ihre Tätigkeit zusammen mit den Behörden vor. Dennoch führen die extrem langen Vakanzen auch zu Phasen, in denen es an symbolischer Führung und operativer Steuerung, die die Kohärenz und Effektivität der Aktivitäten erhöhen würden, deutlich mangelt (Christian Science Monitor 2005). Der Staatssekretär für Public Diplomacy hat die Aufsicht über die drei Abteilungen Educational and Cultural Affairs (ECA), International Information Programs (IIP) und Public Affairs (vgl. Abb. 1). ECA verwaltet die internationalen Kultur-, Bildungs- und Austauschprogramme, darunter die bekannten Fulbright-Programme. IIP ist für die strategische Kommunikation des US-Außenministeriums zuständig; es soll entsprechende Strategien und Konzepte entwerfen und ist zugleich für die Entwicklung und den Einsatz einiger Public-Diplomacy-Instrumente verantwortlich. Hierzu gehören die rund 170 weltweiten Information Resource Centers, die eine Art öffentlicher Bibliotheken mit umfangreichem Material über die USA darstellen; die mehrsprachige Website usinfo.state.gov, die von Oktober 2002 bis September 2003 durchschnittlich 155.000 Mal pro Tag aufgerufen wurde (eine Steigerung von 20% gegenüber dem Vorjahr); verschiedene Email-Verteiler, die mehr als 10.000 Abonnenten weltweit erreichen; und eine Reihe von ad-hoc Publikationen in elektronischem und Printformat, die über verschiedene Kanäle, etwa die Botschaften, weiterverbreitet werden (US Department of State 2003a: 202). Das IIP produziert auch die Washington File, eine tägliche Zusammenstellung von Informationsmaterial über die amerikanische Außenpolitik. Dabei werden sowohl Reden und Stellungnahmen der USRegierung wie auch Material aus Nicht-Regierungsquellen, etwa Meinungsartikel aus amerikanischen Leitmedien, eingeschlossen. Die Washington File wird von den Beamten des Auswärtigen Dienstes und insbesondere den Public Diplomacy Officers als Grundlage für die eigene Medien- und Öffentlichkeitsarbeit genutzt. Schließlich organisiert das IIP auch Diskussionsrunden zwischen amerikanischen Experten und ausländischen Multiplikatoren in Form von Audio-, Video- oder Internetkonferenzen und Vortragsreisen. Auch die dritte Abteilung unter der Leitung des Staatssekretärs für Public Diplomacy, Public Affairs, erfüllt Public-Diplomacy-Funktionen, denn sie bedient in ihren Auslandspressezentren in Washington, D.C., New York und Los Angeles nicht nur die amerikanischen, sondern auch ausländische Medien und Öffentlichkeiten mit Informationen über die Regierungspolitik. In allen weiteren funktionalen und regionalen Abteilungen der Außenministeriumszentrale in Washington, D.C. ist ein Public Diplomacy Officer integriert, ebenso wie in fast allen Botschaften und sonstigen Außenstellen des Ministeriums. Die Integration der Public-Diplomacy-Regionalexperten aus der USIA in die Regionalabteilungen des Außenministeriums hatte allerdings den nachteiligen Effekt, dass die Public Diplomacy Officers der Kontrolle des Staatssekretärs für Public Diplomacy weitgehend entzogen und zugleich in den statusbewussten Abteilungen politisch marginalisiert wurden (Advisory Commission on Public Diplomacy 2000; Kiehl 2005).

88 Abbildung 1:

Alexander Höse Organisation der Public-Diplomacy-Funktionen im US-Außenministerium, Stand: Mai 2002.

Quelle: USIA Alumni Association 2002.

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Der Staatssekretär für Public Diplomacy leitet zudem das Sekretariat und die Sitzungen der International Public Information (IPI) Core Group, ein Gremium aus Vertretern verschiedener Ministerien und Geheimdienste, das von Präsident Clinton 1999 ins Leben gerufen wurde, um die auswärtige Informationsarbeit aller Regierungsbehörden besser zu koordinieren und vor allem den diesbezüglichen Informationsfluss zwischen den Akteuren zu verbessern (Ward 2003).5 Nach dem 11. September 2001 wurden weitere Institutionen zur zentralen Koordinierung und Steuerung der Public Diplomacy ins Leben gerufen. Zunächst wurde unmittelbar nach den Anschlägen eine Kommunikationszentrale im Weißen Haus unter der Leitung von Karen Hughes errichtet, die schon zuvor als Kommunikationsberaterin für George W. Bush gearbeitet hatte und später Staatssekretärin für Public Diplomacy wurde. Die Öffentlichkeitsarbeit zum Afghanistankrieg wurde dann vom so genannten Coalition Information Center im Weißen Haus koordiniert, das mit Ablegern in London, Islamabad und später auch Kabul zusammenarbeitete, um rund um die Uhr auf aktuelle Entwicklungen reagieren zu können. Im Juli 2002 wurde die Entscheidung bekannt, dass das Coalition Information Center zu einem dauerhaften Office of Global Communications (OGC) ausgebaut würde (Washington Post 2003). Das OGC wurde formell erst durch die Executive order des Präsidenten vom 23. Januar 2003 gegründet, es nahm seine Arbeit aber schon im September 2002 auf. Die Kernaufgabe des OGC war die Leitung und Koordinierung der Public Diplomacy zum Irakkrieg 2003. Die Leitung des 11-köpfigen Stabes des OGC übernahm Tucker Eskew im Rang eines Deputy Assistant to the President for Global Communications. Das OGC sollte die strategische Kommunikation der Regierung planen und die Kohärenz der täglichen Kommunikationsarbeit der Behörden sicherstellen. Zu diesen Zwecken organisierte das OGC tägliche Konferenzschaltungen mit den Pressesprechern der wichtigsten Ministerien und sogar des britischen Premierministers, und es erstellte einen täglichen Newsletter (Global Messenger), der an alle relevanten Regierungsstellen in den USA und im Ausland verschickt und auf der Website des OGC veröffentlicht wurde. Er enthielt die „Botschaft des Tages“, welche die strategischen Kernbotschaften der Administration unterstützen und von möglichst allen Akteuren der US-Regierung einheitlich weiterverbreitet werden sollte. Während der OGC-Mechanismus der Verbesserung des täglichen Nachrichtenmanagements und der strategischen Kommunikation zum Irakkrieg diente, wurde parallel dazu – am 10. September 2002 – das Strategic Communication Policy Coordinating Committee (SCPCC) errichtet, um eine übergreifende nationale Kommunikationsstrategie zu entwickeln (Ward 2003). Das SCPCC stellte eines von zahlreichen, politikfeldspezifischen Gremien des Nationalen Sicherheitsrates im Weißen Haus dar, die sich aus Vertretern verschiedener Ministerien und Behörden zusammensetzen. Im SCPCC waren unter anderem das OGC, das Außenministerium, Pentagon, Broadcasting Board of Governors und die Agency for International Development vertreten; den Vorsitz teilten sich Staatssekretärin 5 Die Errichtung der IPI Core Group stellte eine Reaktion auf die mangelhafte Öffentlichkeitsarbeit vor dem Kosovokrieg 1999 dar und wurde von Clinton am 30. April desselben Jahres durch einen geheimen Erlass angeordnet. Seine Aktivitäten sollen laut dem Gründungsdokument „offen“ sein und die Verbreitung nur „wahrheitsgemäßer“ Informationen umfassen. Die Rolle der Geheimdienste soll nicht in der Verbreitung, sondern nur in der Sammlung von Information für die IPI Core Group bestehen. Das Gremium wird in einigen Handbüchern der USRegierung erwähnt, dort allerdings unter Bezug auf eine Exekutivanordnung „NSDD-68“; Nichtregierungsquellen beziehen sich hingegen auf eine Anordnung „PDD-68“. Vgl. die Zusammenfassung der Federation of American Scientists (2007).

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Alexander Höse

Charlotte Beers und ein Mitarbeiter des NSC-Stabes des Präsidenten (Beers 2003a). Das bereits erwähnte Sekretariat der IPI Core Group diente als Sekretariat für das SCPCC (Ward 2003: 11), und die IPI Core Group, deren wöchentliche Sitzungen auf Arbeitsebene ab Dezember 2002 unter der Bezeichnung Strategic Communications Fusion Team fortgeführt wurden, wurde dem SCPCC unterstellt (Advisory Commission on Public Diplomacy 2004: 9; Evers 2004). Weitere Unterausschüsse des SCPCC befassten sich mit den Themen Afghanistan und Irak (Holliday 2003). Allerdings trat das SCPCC selbst nur drei Mal zusammen; die vom Außenministerium entworfene nationale Kommunikationsstrategie wurde nie verabschiedet, und im März 2003 wurde das SCPCC wieder aufgelöst (GAO 2005). Nach einigen Presseberichten gab es zudem eine Iraq Public Diplomacy Group, die sich aus Vertretern des Außenministeriums, Pentagon, Nationalen Sicherheitsrates und CIA zusammensetzte und maßgebliche Entscheidungen zur Public Diplomacy vor dem Irakkrieg gefällt haben soll (Lake 2003, 2002; Roelofsma 2002; Wright 2002). Die Beziehung dieser Gruppe zu den übrigen Koordinationsgremien ist jedoch unklar, ebenso wie der Zeitpunkt ihrer Gründung, der teils auf den Jahresbeginn 2002 datiert wurde, nach anderen Berichten jedoch bereits auf die Regierungszeit Bill Clintons zurückgeht. Möglicherweise war dieses Gremium mit der IPI Core Group oder dem SCPCC identisch. Die nichtmilitärischen internationalen Rundfunkprogramme der USA, beispielsweise die Voice of America, werden nicht vom Weißen Haus oder vom Außenministerium, sondern vom Broadcasting Board of Governors geleitet. Die Programme wurden dieser unabhängigen Behörde unterstellt, um sie von politischer Einflussnahme abzuschotten und so ihre Glaubwürdigkeit unter der Zuhörerschaft zu erhöhen. Das BBG besteht aus acht Mitgliedern, die individuell vom Präsidenten ernannt und vom Senat bestätigt werden müssen; darüber hinaus fungiert der amtierende Außenminister stets als neuntes Mitglied des BBG. Die Programminhalte werden nicht von der Regierung, sondern von Journalisten gestaltet, die den Kriterien der Objektivität und Sorgfalt verpflichtet sind. Ihr Mandat sieht jedoch ausdrücklich auch vor, die Ziele der amerikanischen Außenpolitik und ihrer Public Diplomacy zu unterstützen (DSB 2001: 25; GAO 2003a: 4). Die TV- und Radiosender sind für die Public Diplomacy in der OECD-Welt weit weniger wichtig als in jenen Regionen, in denen es an freien und vielfältigen Medien mangelt. In Krisenzeiten wird die Präsenz amerikanischer Regierungsvertreter und Think Tank-Experten auf den Kanälen des BBG deutlich erhöht, und der politische Druck auf die Sender nimmt von Seiten der Administration, aber auch des Kongresses zu (CRS 2006: 7; Ward 2003: 14; Ross 2002: 78). Der Kongress legt den gesetzlichen und finanziellen Rahmen fest, innerhalb dessen die Exekutive agieren kann. Die Mittel für Public Diplomacy müssen, wie alle Haushaltsmittel, vom Kongress bereitgestellt werden. Sie sind Bestandteil des Haushaltspostens für Auswärtige Angelegenheiten und unterliegen somit im Repräsentantenhaus und im Senat jeweils der Jurisdiktion der Auswärtigen Ausschüsse, welche die – in der Regel für zwei Jahre gültigen – Genehmigungsgesetze (authorization) erarbeiten. Über die jährliche Bewilligung der Mittel (appropriation) entscheiden die Unterausschüsse für Auswärtige Angelegenheiten der beiden Haushaltsauschüsse. Nach dem 11. September 2001 trug der Kongress, der in Auswärtigen Angelegenheiten üblicherweise nicht sehr ausgabenfreudig ist, die von der Administration geforderten Ausgabenerhöhungen für die Public Diplomacy nicht nur mit, sondern er erhöhte das Public-Diplomacy-Budget teilweise noch darüber hinaus. Die Exekutive kann diese Mittel nicht zurückhalten, sondern muss sie ausgeben. Zum Teil werden

Selling America: Die Public Diplomacy der USA vor dem Irakkrieg 2003

91

die Mittel für Public Diplomacy auch mit earmarks versehen, d.h. sie dürfen von der Exekutive nicht eigenmächtig umgeschichtet werden. Während der Präsident über die Organisation der Public Diplomacy im Weißen Haus selbständig entscheiden kann, werden die Public-Diplomacy-Strukturen im Außenministerium auch vom Kongress mitgestaltet. Die Schaffung des Staatssekretärs für Public Diplomacy mitsamt den Unterabteilungen konnte nur mit der Zustimmung des Kongresses geschehen. Die Public-Diplomacy-Aktivitäten des Außenministeriums unterliegen auch einer strengeren parlamentarischen Kontrolle als die des Weißen Hauses. Die Kontrollaktivitäten, die vornehmlich von den Auswärtigen Ausschüssen und den Haushaltsausschüssen durchgeführt werden, umfassen – meist öffentliche – Anhörungen in den Ausschüssen sowie die Auferlegung von Berichtspflichten der Exekutive in schriftlicher Form. So hat der Haushaltsausschuss des Senats im Jahr 2002 das Außenministerium aufgefordert, ein umfassendes Strategiepapier zur amerikanischen Public Diplomacy zu verfassen. In den folgenden Jahren musste das Ministerium auf Geheiß des Ausschusses die Strategie mehrfach überarbeiten und dem Ausschuss erneut vorlegen (Committee on Appropriations 2003: 132-133). Gerade in der Außenpolitik fällt es dem Kongress jedoch insgesamt schwer, die Handlungsfreiheit der Exekutive wirkungsvoll einzuschränken. Hierfür sind die besonderen außenpolitischen Kompetenzen des Präsidenten, das Rollen- und Selbstverständnis der Akteure in Legislative und Exekutive sowie die Struktur, die heterogene Zusammensetzung und die Entscheidungsverfahren des Kongresses verantwortlich. Unter den Initiativen des Kongresses zur Reformierung der amerikanischen Public Diplomacy nach dem 11. September 2001 ragte der Gesetzentwurf zum so genannten Freedom Promotion Act of 2002 hervor, den der Vorsitzende des Auswärtigen Ausschusses im Repräsentantenhaus Henry J. Hyde im März 2002 in seiner Kammer einbrachte. Der Entwurf fand zwar viel Zustimmung – unter anderem von der Advisory Commission on Public Diplomacy, die das Außenministerium berät – und er wurde im Juli desselben Jahres vom Repräsentantenhaus verabschiedet. Doch das Gesetz wurde nie rechtskräftig, weil der Senat nicht darüber abstimmte. Dort wurde der Entwurf an den Auswärtigen Ausschuss übermittelt, wo er anschließend nicht weiter behandelt wurde.

3

Botschaften und Instrumente der amerikanischen Public Diplomacy zum Irakkrieg 2003 What are we doing? We’re selling a product. That product we are selling is democracy. It's the free enterprise system, the American value system. It's a product very much in demand. It's a product that is very much needed. It is our job to be salespersons. – Colin Powell, 6. September 2001 (Powell 2001).

Diese Anmerkungen des amerikanischen Außenministers fielen im Rahmen einer Konferenz im Außenministerium zum Thema Public Diplomacy, zu der die designierte Staatssekretärin für Public Diplomacy Charlotte Beers Experten aus der Werbebranche eingeladen hatte, um den mehreren Hundert anwesenden Diplomaten die Vorzüge von Marketingstrategien aus der Privatwirtschaft näher zu bringen (Foreign Policy 2001). Die Übertragung von Methoden und Techniken aus der kommerziellen Werbung auf die Öffentlichkeitsarbeit der Regierung war ein zentrales Element der amerikanischen Public Diplomacy unter

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Charlotte Beers. Insbesondere sollten die Erfahrungen von Beers und anderen Marketingfachleuten beim systematischen Aufbau eines Markennamens (branding) und bei der Emotionalisierung von Botschaften genutzt werden (Snow 2003: 84-98; van Ham 2003: 428434). Die Erfolgsaussichten dieses Ansatzes wurden bereits beim Amtsantritt von Charlotte Beers von vielen Seiten angezweifelt. Ihre Ernennung zur Staatssekretärin für Public Diplomacy war in gewisser Hinsicht selbst schon ein Public-Diplomacy-Desaster: In der medialen Darstellung und öffentlichen Wahrnehmung im In- und Ausland wurde es schnell zu Beers herausragendster Eigenschaft, vor ihrer Tätigkeit für die Regierung Werbekampagnen für Uncle Ben’s-Reis entworfen zu haben. Sie verfügte über keine nennenswerte Erfahrung in der nationalen oder internationalen Politik. Ihre Ernennung verstärkte somit den Eindruck, die USA legten keinen Wert auf wechselseitige Kommunikation, sondern wollten anderen lediglich ein fertiges Produkt aufdrängen. Auf der genannten Konferenz wurde von Marketingstrategen unter anderem dargelegt, dass ein Unternehmen, das sehr bekannt ist, aber unter einem schlechten Image leidet, zunächst seine öffentliche Sichtbarkeit reduzieren sollte. Anschließend könne das Unternehmen die ihm zugeschriebenen Eigenschaften verändern, bevor es mit einem neuen Profil in die Öffentlichkeit tritt (Foreign Policy 2001). Eine ähnliche Strategie schlug Jarol B. Manheim bereits Anfang der 1990er Jahre für die Public Diplomacy von Nationalstaaten vor (Manheim 1994: 125-147). Die Anwendbarkeit dieser Strategie auf die USA erweist sich jedoch als problematisch, weil die herausgehobene Stellung des Landes in den internationalen Beziehungen und die ehrgeizige außenpolitische Agenda seiner Regierungen bereits den ersten Schritt, die Reduzierung der öffentlichen Sichtbarkeit, unmöglich erscheinen lassen. Hinsichtlich bestimmter Aspekte der Außenpolitik, etwa bei bei der Implementierung einzelner außenpolitischer Maßnahmen, mag diese Strategie hilfreich sein; als nationale Kommunikationsstrategie eignet sie sich kaum, da sie sich nur schwer mit der außenpolitischen Grand Strategy der USA in Einklang bringen ließe. Das zentrale außenpolitische Strategiepapier jeder amerikanischen Regierung, die National Security Strategy (NSS), wurde von der Bush-Administration erstmals am 17. September 2002 veröffentlicht (White House 2002).6 Die NSS gibt unter anderem Aufschluss darüber, welche Rolle die Administration der Public Diplomacy in ihrer außenpolitischen Gesamtstrategie zuweist. In dem 31-seitigen Papier von 2002 kommt Public Diplomacy nur an zwei Stellen in sehr kurzer und allgemeiner Form zur Sprache. Sie wird dabei in den Dienst des War on Terrorism gestellt, der vor allem eine geistige Auseinandersetzung darstelle („struggle of ideas“). Demzufolge müssten die USA ihre Public Diplomacy einsetzen, um den freien Fluss von Informationen und Ideen zu fördern und um Menschen auf der ganzen Welt dabei zu helfen, mehr über die USA zu erfahren und das Land zu verstehen. Die Bush-Administration begann ihre Public Diplomacy zum Krieg gegen den Terrorismus wie auch zum Irakkrieg unter der Prämisse, dass jene Gesellschaften, die die USA und ihre Politik ablehnten, unter einem Informationsdefizit bezüglich der Absichten und Motive Amerikas litten, dessen Behebung zum Verständnis und zur Unterstützung für die USA führen würde (Edelstein/Krebs 2005: 90). Der Dialog mit anderen Öffentlichkeiten bestand zunächst vor allem darin, Marktforschung zu betreiben, um die eigenen Botschaften und Kommunikationsmittel genau auf verschiedene Zielgruppen zuschneiden zu können. So verstärkte das Bureau of Intelligence and Research des Außenministeriums seine internationalen Meinungsumfragen, und die Publikationen und Anzeigen des Außenminis6

Eine überarbeitete Fassung veröffentlichte das Weiße Haus im März 2006.

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teriums wurden vor ihrer Veröffentlichung mit Hilfe von Fokusgruppen auf ihre Wirkung getestet. Darüber hinaus heuerte das Ministerium externe Beraterfirmen mit besonderer Expertise in den Bereichen der Meinungsforschung und der interkulturellen Kommunikation an (Beers 2002a: 8; van Ham 2003: 436-437). Einen solchen marktorientierten Ansatz verfolgte auch das Broadcasting Board of Governors, dessen strategischer Fünfjahresplan sinnigerweise „Marrying the mission to the market“ betitelt wurde (BBG 2002). Nach dem 11. September 2001 verstärkte die amerikanische Regierung ihre PublicDiplomacy-Aktivitäten in nahezu allen funktionalen und geographischen Bereichen. Die finanzielle und personelle Ausstattung aller Public-Diplomacy-Programme des Außenministeriums wurde zunächst über Nachtragshaushalte, dann über den regulären Haushaltsprozess verbessert (vgl. Beers 2002b sowie Tab. 1). Tabelle 1: Budget und Personal für Public-Diplomacy-Aktivitäten des USAußenministeriums, 2000-2005 (Ausgaben in Mio. US$).

1 2

Haushaltsjahr1

Austauschprogramme2

Übrige Programme

Gesamtausgaben

Personal

2000

204

234

484

2.843

2001

232

246

529

2.861

2002

280

280

585

2.930

2003

299

299

611

3.954

2004

300

300

682

3.002

2005

316

316

761

3.002

Die Haushaltsjahre beginnen jeweils am 1. Oktober des Vorjahres. Budget des Bureau of Educational and Cultural Affairs.

Quelle: Rugh (2006: 198).

Das Budget des Broadcasting Board of Governors wurde nach dem 11. September ebenfalls deutlich erhöht und bewegte sich von 2002 bis 2005 zwischen $US 500 Mio. und $US 600 Mio. pro Jahr (BBG 2007), so dass die jährlichen Gesamtausgaben der USA für Public Diplomacy seit 2002 stets eine Milliarde Dollar überstiegen. Im Vergleich zu den übrigen Ausgaben der Regierung nimmt sich diese Summe allerdings bescheiden aus: Zwischen 2000 und 2005 stieg das jährliche Gesamtbudget für Auswärtige Angelegenheiten von $US 17 Mrd. auf $US 35 Mrd., jenes für die Verteidigung von $US 300 Mrd. auf fast $US 500 Mrd. (OMB 2007). Im Einklang mit der außenpolitischen Gesamtstrategie der Regierung galten ihre Public-Diplomacy-Initiativen nach dem 11. September vor allem dem Nahen und Mittleren Osten. Die in die Regionen „Naher Osten“ und „Südasien“ gerichteten Programme profitierten weitaus am stärksten von den Budgeterhöhungen der folgenden Jahre (vgl. Tab. 2). Innerhalb dieser Region wurde die männliche Bevölkerung im Alter bis 30 Jahre als primäre Zielgruppe ausgemacht. Ein wichtiger Hintergrund für diese Entscheidung ist die demographische Entwicklung in der Region, die dazu führen wird, dass bis 2020 deutlich mehr als die Hälfte der dortigen Bevölkerung unter 30 Jahre alt sein wird (Brzezinski 2004: 166).

94

Alexander Höse

Tabelle 2: Erhöhungen der Public-Diplomacy-Ressourcen des US-Außenministeriums nach Regionen (Ausgaben in Mio. $US). Region

2001

2003

Steigerung in %

$24

$39

63

27

31

15

Budget

$39

$62

58

Personal1

45

57

27

Budget

$55

$65

18

Personal1

79

89

13

$78

$86

9

80

83

4

$77

$80

4

92

99

8

Budget

$161

$160

0

Personal1

161

180

12

Südasien Budget 1

Personal

Naher Osten

Afrika

Ostasien und Pazifik Budget 1

Personal

Westl. Hemisphäre Budget 1

Personal

Europa und Eurasien

1

Zahl der vornehmlich mit Public-Diplomacy-Aufgaben betrauten Beamten vor Ort.

Quelle: GAO (2003b: 10).

Trotz der neuen Dringlichkeit der Public Diplomacy, die von fast allen interessierten Akteuren innerhalb und außerhalb der Regierung empfunden wurde, kam die PublicDiplomacy-Maschine des Außenministeriums nur langsam in Gang. Joseph Biden, der ranghöchste Demokrat im Auswärtigen Ausschuss des Senats, kritisierte kurz vor dem Irakkrieg, dass es bis Oktober 2002 gedauert habe, bevor die Kampagnen des Ministeriums die Öffentlichkeiten der muslimischen Länder erreichten (Committee on Foreign Relations 2003: 5). Schneller war die Reaktion des BBG: Im März 2002 wurde der arabischsprachige Zweig des Senders Voice of America (VOA) durch das Middle East Radio Network (MERN) ersetzt, dessen 24-stündiges Programm unter der Bezeichnung „Radio Sawa“ lief (Pattiz 2004). Im Unterschied zur VOA, dessen Inhalte ein breit gefächertes Publikum ansprechen sollten, wurde Radio Sawa speziell auf ein junges Publikum zugeschnitten. Das Programm besteht hauptsächlich aus arabischer wie westlicher Popmusik, ergänzt durch Nachrichten, deren Anteil im Vorfeld und zu Beginn Irakkriegs bei rund 20 Prozent lag (GAO 2003a: 11). Darunter fiel auch die regelmäßige Ausstrahlung von Interviews mit hochrangigen Regierungsvertretern der USA, um die amerikanische Irakpolitik zu erklären. 2004 wurde Radio Sawa von der internen Aufsichtsbehörde (Inspector General) des Außenministeriums, die auch für die Prüfung der Amtsführung des BBG zuständig ist, heftig

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kritisiert. Der Sender habe es nicht geschafft, seinen Auftrag der pro-amerikanischen Beeinflussung der Zielgruppe zu erfüllen (Washington Post 2004). Um die Informationsangebote vor Ort zu verbessern, wurden nach dem 11. September vor allem in mehrheitlich muslimischen Ländern American Corners in örtlichen Universitäten und anderen öffentlichen Institutionen eingerichtet. Sie sollten den Verlust vieler Information Resource Centers (IRCs) auffangen, die zum einen in den 1990er Jahren aus Geldmangel ihr Angebot reduzieren oder ganz geschlossen werden mussten, zum anderen nach dem 11. September aus Sicherheitsgründen nur noch schwer zugänglich waren. Die American Corners konnten jedoch kein so breites Serviceangebot wie die IRCs bereithalten und diese nicht vollwertig ersetzen (Rugh 2006: 20-21). Ebenso wie die Informationsprogramme des Außenministeriums lief die Medienarbeit der Regierungsspitze nach dem 11. September nur schleppend an. Die Interviewanfragen des zunehmend populären pan-arabischen Nachrichtensenders Al Jazeera wurden von der amerikanischen Regierung zunächst allesamt abgelehnt, da sie die Berichterstattung des Senders als zu amerikakritisch empfand. Einige Wochen später setzte jedoch ein Umdenken ein, und die Regierung sah in Al Jazeera eine gute Plattform, um die rund 35 Millionen Zuschauer des Senders im arabischen Raum direkt zu erreichen. Außenminister Powell forderte den Emir von Qatar, der Al Jazeera finanziert, bei dessen Besuch in Washington, D.C. im Oktober 2001 dazu auf, die Amerikakritik des Senders einzuschränken. Gleichzeitig begannen hochrangige Regierungsvertreter der USA – einschließlich Außenminister Powell, Verteidigungsminister Rumsfeld und Sicherheitsberaterin Rice –, Al Jazeera und anderen arabischen Medien zahlreiche Interviews zu geben. Ihre Äußerungen – etwa Rice’ Gleichstellung von Hisbollah mit dem Terrorismus – wurden von den Zuschauern jedoch vorwiegend negativ aufgenommen (Labott 2002: 34-35). Die Möglichkeit eines Krieges gegen den Irak, die von Teilen der Administration bereits unmittelbar nach dem 11. September ins Spiel gebracht worden war, wurde von Präsident Bush und Außenminister Powell zunächst nicht öffentlich thematisiert. Erst nach dem erfolgreichen Afghanistan-Feldzug begann die Regierung, den Irak auf die öffentliche Agenda zu setzen. In seiner Rede zur Lage der Nation am 29. Januar 2002 sprach Bush von der „Achse des Bösen“, die den Irak, Iran und Nordkorea umfassen sollte. Diese Achse wurde konstruiert, um nicht den Anschein zu erwecken, die Administration sei allein auf den Irak fixiert (Woodward 2004: 87-88). Die State of the Union-Rede wird in ihrer Eigenschaft als wichtigste jährliche Ansprache des amerikanischen Präsidenten auch im Ausland weithin rezipiert. Die rhetorische Wendung der „Achse des Bösen“ wurde anschließend von deutlichen Mehrheiten der Bevölkerungen in Großbritannien, Italien, Deutschland und Frankreich abgelehnt (Pew 2002a). Colin Powell betrat am 14. Februar 2002 Neuland im Bereich der Public Diplomacy, als er beim Fernsehsender MTV 90 Minuten lang Fragen von Jugendlichen aus allen Kontinenten beantwortete.7 Die Sendung wurde über alle MTV-Sender weltweit übertragen und erreichte somit potenziell 375 Millionen Haushalte in 63 Ländern (CRS 2006: 8). Der Auftritt im Studio in Washington, D.C. war im Stil eines Townhall Meeting konzipiert, d.h. Powell stand vor dem im Halbkreis platzierten Publikum, um die Fragen direkt entgegenzunehmen. Zusätzlich wurden Jugendliche aus London, Mailand, Moskau, Neu Delhi, Kairo und São Paulo hinzugeschaltet. Powells Auftritt sollte verdeutlichen, dass die USA ein 7

Ein Transkript der Sendung ist auf der Website des Außenministeriums einzusehen (Powell 2002).

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offenes Ohr für die Sorgen junger Menschen in aller Welt hätten8 und entsprach dem Fokus der amerikanischen Public Diplomacy auf diese Zielgruppe. Der Irak war das Thema, zu dem der Außenminister die längsten Ausführungen vortrug, einschließlich der Aussage, dass „wir mit Sicherheit wissen, dass der Irak weiterhin Massenvernichtungswaffen entwickelt und diese gegen seine Nachbarn einsetzen wird“. Ab April 2002 formulierte George Bush den Regimewechsel im Irak öffentlich als Ziel seiner Politik (Woodward 2002: 330). Die wichtigsten Elemente der umfassenden Public-Diplomacy-Kampagne zum Irakkrieg wurden von der Iraq Public Diplomacy Group spätestens im August 2002 beschlossen (Lake 2002, Wright 2002). Die vom Office of Global Communications zu koordinierenden Maßnahmen sollten 200 Mio. US$ kosten (Kutz 2006: 80; van Ham 2003: 435-436), wobei nicht bekannt ist, aus welchen Töpfen das Geld stammte und wie viel davon für graue und schwarze Propaganda, die im Auftrag der Regierung auch von Privatunternehmen durchgeführt wurde, zur Verfügung stand. Die Maßnahmen sollten sich vor allem nach Westeuropa und in den Nahen und Mittleren Osten richten. Zuvor hatte eine Medienanalyse des Bureau of Intelligence and Research ergeben, dass sich im Zeitraum vom 15. März bis 15. August 2002 68 Prozent aller Leitartikel in den führenden Zeitungen der NATO-Mitgliedstaaten gegen einen Angriff auf den Irak ausgesprochen hatten (Lake 2002). Die zentralen Botschaften der amerikanischen Public Diplomacy im Krieg gegen den Terrorismus wurden auch auf den Krieg gegen den Irak übertragen. Sie lauteten: ƒ ƒ ƒ ƒ

Die Kriege gegen den Terrorismus und gegen den Irak richten sich nicht gegen den Islam. Der internationale Terrorismus und der Irak stellen nicht nur für die USA, sondern auch für andere Staaten und Gesellschaften eine ernsthafte Bedrohung dar. Die USA haben diese Kriege nicht gewollt, sie wurden ihnen vielmehr aufgezwungen. Die Kriege dienen der Verteidigung von Freiheit und Menschenrechten.

Diese Botschaften wurden in Abhängigkeit vom Zeitpunkt und vom Akteur, der sie vermitteln sollte, unterschiedlich stark betont. Sie wurden außerdem in unterschiedlichen Phasen durch eher taktische Argumente, die sich spezifisch auf den Irak bezogen, ergänzt (Kutz 2006: 97-121). Hierzu gehörten: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Der Irak ist im Besitz von Massenvernichtungswaffen. Der Irak hat Verbindungen zum internationalen Terrorismus. Es besteht die Gefahr, dass der Irak Massenvernichtungswaffen an Terroristen weitergibt. Saddam Hussein ist ein brutaler Diktator, dessen Sturz ethisch geboten ist. Der Irak hat über einen langen Zeitraum so viele UNO-Resolutionen gebrochen, dass nun die Glaubwürdigkeit der Vereinten Nationen auf dem Spiel steht.

Als in den Monaten nach der Eroberung des Irak deutlich wurde, dass das Land in keinem nennenswerten Umfang über Massenvernichtungswaffen verfügt hatte, und auch seine angeblichen Verbindungen zum internationalen Terrorismus nicht belegt werden konnten, verlegte sich die amerikanische Regierung vor allem auf jenes Argument für den Krieg, das 8

Deshalb auch die Wahl des Titels der Sendung: „Be Heard: An MTV Global Discussion With Colin Powell“.

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sie in den folgenden Jahren beibehalten sollte: Der Regimewechsel im Irak sei der Anfang einer umfassenden Befreiung und Demokratisierung des Nahen und Mittleren Ostens. Das Pentagon hob in seiner Öffentlichkeitsarbeit vor dem Irakkrieg insbesondere das Bedrohungsszenario hervor, während das Außenministerium die politischen und humanitären Begründungen für den Krieg stärker betonte (Kutz 2006: 122-123). Dies zeigen die Reden und Äußerungen von Vertretern des Außenministeriums ebenso wie die Publikationen des Office of International Information Programs. Die Hälfte der 16 neuen Publikationen, die das Außenministerium von Oktober 2002 bis September 2003 in 500.000-facher Auflage erstellte, diente der Begründung der amerikanischen Antiterror- und Irakpolitik (US Department of State 2003a: 201). Die 2001 und 2002 vom Außenministerium in Auftrag gegebenen Studien zur internationalen öffentlichen Meinung zeigten, dass es hinsichtlich der gesellschaftlichen Grundwerte signifikante Unterschiede, aber auch Gemeinsamkeiten zwischen den USA und anderen Nationen gibt (van Ham 2003: 436-437). Charlotte Beers interpretierte die Ergebnisse so, dass die Gemeinsamkeiten zwischen den USA und den muslismischen Ländern hinsichtlich persönlicher Werte – etwa der Bedeutung, die Glaube und Familie beigemessen wird – größer seien als die Übereinstimmungen zwischen den USA und Europa in dieser Hinsicht (Beers 2002a: 10). Auf diesen Studien aufbauend, initiierte Beers die Shared Values-Kampagne, die sich an die Bevölkerungen in muslimischen Ländern richtete. Sie umfasste unter anderem eine Serie von kurzen Videos, in denen Muslime ihr Leben in den USA schilderten. Die Gesamtkosten der Kampagne, die im Auftrag des Außenministeriums von Privatunternehmen durchgeführt wurde, betrugen $US 15 Mio., einschließlich der Produktionskosten und dem Einkauf von Sendezeit in arabischen und südasiatischen Medien (Ottaway 2003: 11). Die Videos wurden von Ende Oktober bis Anfang Dezember 2002 während des Fastenmonats Ramadan gesendet, weil, so Beers, in dieser Zeit die Einschaltquoten besonders hoch sind (Beers 2003b). Allerdings verweigerten einige Staaten, etwa Ägypten, Libanon und Jordanien, die Ausstrahlung der Filme in ihren Medien. Die Videos wurden auch in die vom USAußenministerium neu errichtete Website www.opendialogue.org eingestellt, die jedoch anschließend nicht mehr aktualisiert wurde und heute nicht mehr zugänglich ist. Die Kampagne wurde – auch in den USA – heftig kritisiert, zum einen weil sie das Leben der Muslime in den USA in zu rosigen Farben schilderte und damit unglaubwürdig war, zum anderen weil die Lebensqualität von Muslimen in Amerika gar nicht im Zentrum muslimischer Ressentiments stünde und deshalb nicht thematisiert werden müsse. Zudem berichtete CNN unter Berufung auf Regierungskreise, dass die Videos in Vorab-Tests mit Fokusgruppen so schlecht ankamen, dass einige US-Botschaften gegen ihre Ausstrahlung protestierten und die Videos nochmals bearbeitet werden mussten (CNN International 2002). Während die Shared Values-Kampagne noch im Kontext des breiteren Krieges gegen den Terrorismus verstanden werden konnte, resultierten die im August 2002 beschlossenen Maßnahmen in mehreren Publikationen speziell zum Thema Irak. Im Dezember veröffentlichte das Außenministerium die 35-seitige, reichlich bebilderte Broschüre Iraq: From Fear to Freedom, in der Saddam Hussein die Herstellung von Massenvernichtungswaffen, die Unterstützung des Terrorismus und die wiederholte Verletzung von Menschenrechten vorgeworfen wurden (US Department of State 2002a). Die Menschenrechtsverletzungen wurden im selben Monat in der Broschüre Iraq: A Population Silenced anhand zahlreicher

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Augenzeugenberichte eingehend geschildert (US Department of State 2002b).9 Im Februar 2003 folgte die Publikation Iraq’s Voices for Freedom, in der acht Exiliraker die Brutalität des Saddam-Regimes beschreiben (US Department of State 2003b). Die Veröffentlichung wurde von zahlreichen Auftritten der Exiliraker in nationalen und internationalen Medien begleitet. Zuvor hatten diese Personen im Auftrag des Außenministeriums ein Medientraining durch Journalisten und Kommunikationsexperten erhalten, um sie auf ihre öffentlichen Auftritte vorzubereiten. Die Hinzuziehung der Exiliraker war Teil der Strategie, die vorsah, die Authentizität Dritter zu nutzen, um die Glaubwürdigkeit des eigenen Anliegens zu erhöhen (Beers 2002c; Wright 2002). Diesem Zweck diente auch die Anwerbung von Kenneth Pollack, einem Wissenschaftler der renommierten Brookings Institution, der zuvor in der Administration von Bill Clinton im Nationalen Sicherheitsrat gearbeitet hatte. Obwohl der Demokratischen Partei nahe stehend, war er ein Befürworter des Irakkriegs, wie der Titel seines 2002 veröffentlichten Buches Threatening Storm: The Case for Invading Iraq verdeutlicht. Das Außenministerium organisierte im Herbst und Winter 2002/2003 eine Reihe internationaler Videokonferenzen und Vortragsreisen Pollacks, die ihn auch durch neun europäische Länder, darunter Deutschland und Frankreich, führten. Nach der Analyse des Außenministeriums blieb zwar auch nach Pollacks Vorträgen das Publikum mehrheitlich gegen den Krieg, doch es erkannte auch an, dass die Regierung „gute Gründe“ für einen Krieg habe (US Department of State 2003a: 201). Parallel zu dieser Third-Party-Strategie suchten auch die Regierungsmitglieder selbst ab August 2002 wieder verstärkt den Zugang zu internationalen, insbesondere arabischen Medien. Zwischen August 2002 und Februar 2003 gab Außenminister Powell arabischen Medien acht längere Interviews, die zur besten Sendezeit ausgestrahlt oder auf den Titelseiten gedruckt wurden. Der saudische TV-Sender Al Arabiyya, dessen Ausstrahlung am 20. Februar 2003 begann, zeigte schon am zweiten Sendetag ein Interview mit Colin Powell. Auch andere Regierungsvertreter – darunter Christopher Ross, ein Nahostexperte und ehemaliger Diplomat, der zum Sonderberater des Außenministeriums für die Public Diplomacy im arabischsprachigen Raum ernannt worden war und fließend arabisch spricht – gaben arabischen Medien besonders viele Interviews in diesem Zeitraum (Powell 2003: 77-78). Die Zahl der Interviews von Colin Powell in europäischen Medien stieg Ende Januar im Vergleich zu den Vormonaten sprunghaft an. In der Folgezeit gab er bis zum Kriegsbeginn französischen, deutschen, spanischen und italienischen Rundfunksendern fast zwanzig Interviews. Dem standen nur eine Handvoll Interviews in arabischen Medien im selben Zeitraum gegenüber, was allerdings weniger auf die Zurückhaltung der US-Administration als auf die der arabischen Medien zurückzuführen ist (US Department of State 2003a: 202).10 Die dramaturgischen Höhepunkte ihrer Public Diplomacy zum Irakkrieg 2003 setzte die amerikanische Regierung auf der Bühne der Vereinten Nationen in New York, wo ihr die größte Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit gewiss war. George Bush nutzte seine Rede in der jährlichen UNO-Vollversammlung am 12. September 2002, um die internatio9

Diese Broschüre wurde nicht vom Office of International Information Programs, sondern vom Bureau of Democracy, Human Rights, and Labor produziert. Sie wurde im Februar 2003 vom IIP auf die Website www.usinfo.state.gov übernommen. 10 Die Auszählung beruht auf den Interviews, die auf der Website des Außenministeriums wiedergegeben sind (US Department of State 2007c).

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nale Öffentlichkeit an einer ihrer empfindlichsten Stellen zu treffen: Er stellte die Relevanz der Vereinten Nationen offen in Frage. Bush widmete 80 Prozent seiner Ansprache dem Thema Irak und zählte die Verstöße Saddam Husseins gegen zahlreiche UNO-Resolutionen auf. Dann fuhr er fort: „Die ganze Welt steht nun vor einer Prüfung und die Vereinten Nationen vor einem schwierigen und entscheidenden Augenblick. Müssen Resolutionen des Sicherheitsrats befolgt und umgesetzt oder dürfen sie folgenlos beiseite geschoben werden? Werden die Vereinten Nationen ihrem Gründungszweck gerecht oder werden sie bedeutungslos?“ (Bush 2002).

Am 21. Januar 2003 veröffentlichte das Weiße Haus einen 33-seitigen Bericht mit dem Titel Apparatus of Lies: Saddam’s Disinformation and Propaganda 1990-2003 (White House 2003a). Der Bericht sollte die Glaubwürdigkeit der irakischen Regierung unterminieren und richtete sich ausdrücklich an die Weltöffentlichkeit. Durch die intensive Auseinandersetzung mit der Öffentlichkeitsarbeit der irakischen Regierung in diesem Bericht machte die US-Regierung den Kampf um die Meinung der Weltöffentlichkeit selbst zum Gegenstand ihrer Public Diplomacy. Die eigene Glaubwürdigkeit sollte durch einen ausführlichen wissenschaftlichen Anmerkungsapparat am Ende des Berichtes untermauert werden. Die Veröffentlichung wurde von einer als „Hintergrundgespräch“ (background briefing) klassifizierten Pressekonferenz mit einem namentlich nicht genannten Regierungsmitarbeiter begleitet, der auf die Frage nach der Wahl des Zeitpunktes der Veröffentlichung sagte, dies sei angesichts der „wichtigen anstehenden Entscheidungen und Handlungen“ ein guter Zeitpunkt, um die öffentliche Aufmerksamkeit noch deutlicher auf das Regime von Saddam Hussein zu lenken (US Department of State 2003c). Die Veröffentlichung von Apparatus of Lies diente der Vorbereitung von Colin Powells Auftritt vor dem UNO-Sicherheitsrat am 5. Februar 2003, der den letzten ernsthaften Versuch der amerikanischen Regierung darstellte, die Weltöffentlichkeit für sich zu gewinnen. Nach den einführenden Worten von Bundesaußenminister Joschka Fischer – die Bundesrepublik Deutschland hatte zu dieser Zeit den Vorsitz im Sicherheitsrat – begann Powells 76-minütige, mit Bild- und Tondokumenten gespickte Präsentation (White House 2003b), die von einem Millionenpublikum auf der ganzen Welt live am Fernseher verfolgt wurde. Das Publikum sollte davon überzeugt werden, dass Saddam Hussein eine ernsthafte Gefahr darstellte, da er über Massenvernichtungswaffen und Verbindungen zum internationalen Terrorismus verfügte. Powell hatte darauf bestanden, dass ihn CIA-Chef George Tenet zu der Präsentation begleitete und direkt hinter ihm Platz nahm, so dass er ebenso von den Kameras eingefangen wurde wie der Außenminister selbst (Woodward 2004: 309). Ob dadurch, wie beabsichtigt, die Glaubwürdigkeit der Aussagen des Außenministers erhöht wurde, kann bezweifelt werden. Denn Colin Powells Skepsis gegenüber einer militärischen Lösung des Irakkonflikts war öffentlich bekannt, und er genoss unter allen hochrangigen Mitgliedern der amerikanischen Administration noch das größte Ansehen, während die amerikanischen Geheimdienste international nicht eben als beliebt gelten können. Die Platzierung des CIA-Chefs in seinem Rücken wirkte deshalb wie der Versuch des Außenministers, sich von seinen Aussagen zu distanzieren und die Verantwortung für sie zu teilen. Nachdem er 2004 aus dem Amt des Außenministers ausgeschieden war und sich die Behauptungen in seiner UNO-Präsentation als falsch erwiesen hatten, bedauerte Powell öffentlich die Rede, die er als „schwarzen Fleck“ in seiner Karriere bezeichnete (AbcNews 2005).

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Alexander Höse Fazit The Bush administration shows an unmatched ability to put its case in ways that makes its friends squirm and its enemies fume with rage. – The Economist (2006)

Auf die weltweiten Massenproteste gegen den Irakkrieg am 15. Februar 2003 mit rund sechs Millionen Teilnehmern, die sich vor allem auf die westeuropäischen Hauptstädte konzentrierten (Süddeutsche Zeitung 2003), folgte kaum noch eine Reaktion der amerikanischen Regierungsspitze. Präsident Bush ließ verlauten, alle Menschen hätten das Recht zu protestieren, und einige sähen Saddam Hussein offenbar nicht als Bedrohung für den Frieden an. Der Pressesprecher des Weißen Hauses Ari Fleischer reagierte auf die Anmerkung eines Journalisten, die Demonstranten würden doch durchaus anerkennen, dass auch Saddam Hussein eine Gefahr für den Frieden darstelle, nur mit Unverständnis: „Wenn dem so ist, wurde das nicht sehr deutlich“ (White House 2003c). Die internationale Opposition gegen den Irakkrieg wurde im Laufe der Monate, in denen die US-Regierung den Krieg öffentlich vorbereitete, nicht geringer, sondern eher noch größer. Im Januar 2003 ergab eine Umfrage in 41 Ländern auf allen Kontinenten, dass rund die Hälfte der Befragten einen militärischen Angriff auf den Irak unter allen Umständen, d.h. auch mit einem UNO-Mandat, ablehnte. Ein weiteres Drittel konnte einem Militärschlag nur zustimmen, wenn ein UNO-Mandat vorläge; der Prozentsatz derer, die ein unilaterales Vorgehen der USA unterstützten, lag in den meisten Ländern nur im einstelligen Bereich (Gallup International 2003). Im März 2003, wenige Tage vor Kriegsbeginn, waren Mehrheiten von wenigstens 70 Prozent in Italien, Deutschland, Frankreich, Spanien, Polen, Russland und der Türkei gegen den Krieg. In den Ländern, für die Vergleichszahlen zum Vorjahr vorlagen, war die Ablehnung damit nochmals gestiegen. Selbst in Großbritannien, dessen Bevölkerung sich noch Ende 2002 unentschieden gezeigt hatte, wandten sich nun über 50 Prozent gegen den Krieg (Pew 2003). Diese Zahlen allein können keine Belege für die These sein, dass die amerikanische Public Diplomacy vor dem Irakkrieg versagt habe. Die Operationalisierung und Messung des Effekts von Public-Diplomacy-Maßnahmen ist extrem schwierig, weil unzählige Variablen die Meinungen und Einstellungen der Menschen beeinflussen können und sich die Komplexität der öffentlichen Meinungsbildungsprozesse anhand von Umfragedaten nur begrenzt erfassen lässt. Dennoch deuten nahezu alle Analysen zur amerikanischen Public Diplomacy zwischen dem 11. September 2001 und dem Beginn des Irakkriegs darauf hin, dass sie unter schwerwiegenden Defiziten litt, die entweder gar nicht oder zu zögerlich behoben wurden.11 Die Strukturen und Institutionen der Public Diplomacy erwiesen sich trotz der Reformmaßnahmen und Budgeterhöhungen in diesem Zeitraum als ineffizient und unterfinanziert. Aufgrund der Kürzungen, die das US-Außenministerium und seine PublicDiplomacy-Außenposten in den 1990er Jahren hatten hinnehmen müssen, mangelte es ihnen vor dem Irakkrieg an Ressourcen, um die amerikanische Außenpolitik effektiv ver11

Nach dem 11. September 2001 schossen die Analysen, Kommissionen und Konferenzen zum Thema Public Diplomacy in den USA wie Pilze aus dem Boden. Eine Übersicht des Congressional Research Service zählte allein 25 längere Artikel und Studien zu dem Thema, die zwischen September 2001 und Februar 2005 erschienen und vom US-Außenministerium als zuverlässige und nützliche Beiträge zur Debatte beurteilt wurden (CRS 2005). Detaillierte, vergleichende Übersichten dieser Studien finden sich ebd. sowie bei Amr (2004: 5-8).

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mitteln zu können (Dizard 2006: 224). Das Außenministerium hatte nach eigenen Angaben große Schwierigkeiten, eine „kritische Masse von Material“ in den Medien vorwiegend muslimischer Länder zu platzieren (US Department of State 2003a: 201). Vor allem aber fehlte eine klare strategische Ausrichtung der Public Diplomacy von Seiten der Regierungsspitze, an der sich alle beteiligten Akteure hätten orientieren können – so sie denn überhaupt wollten. Die Verlautbarungen aus der Regierung zur Wahrscheinlichkeit und zu den Gründen eines Krieges gegen den Irak liefen großenteils nicht nur unkoordiniert nebeneinander her, sondern sie widersprachen sich und ergaben, so Charles Dolan von der Advisory Commission on Public Diplomacy, eine „Kakophonie“, welche die öffentliche Unterstützung für die Regierung im In- und Ausland untergrub (Dolan 2003). Die formellen Institutionen zur strategischen Steuerung und interministeriellen Koordinierung der Public Diplomacy erwiesen sich als ineffektiv. Zu diesem Schluss kamen nicht nur externe Beobachter, sondern offenbar auch die Regierung selbst: Das Strategic Communication Policy Coordinating Committee wurde bereits im März 2003 faktisch aufgelöst, und das Office of Global Communications stellte seine Arbeit im März 2005 ein (Washington Post 2005). Das OGC war zu diesem Zeitpunkt bereits in den Status einer „zweitrangigen Organisation“ herabgesunken, die keine strategische Anleitung bot, sondern lediglich noch die Koordination „taktischer“ Öffentlichkeitsarbeit, d.h. des täglichen Nachrichtenmanagements, zu leisten versuchte (DSB 2004: 25). Bürokratische Rivalitäten und unterschiedliche Organisationskulturen standen einer besseren Abstimmung und erst recht einer umfassenden Reformierung der Public Diplomacy im Weg (Gregory 2005). Die Public-Diplomacy-Akteure des Außenministeriums missbilligten die Errichtung des OGC, das ihre Autonomie beschnitt (New York Times 2003), und sie sabotierten die geplante Gründung eines Office of Strategic Influence im Pentagon im Frühjahr 2002, weil sie ein Eindringen in ihre Kernkompetenz und eine Verwässerung der Grenze zwischen offener und verdeckter Kommunikation befürchteten (Gregory 2005: 18-19). Innerhalb des Außenministeriums stieß Charlotte Beers auf erhebliche Probleme, die Kluft zwischen den traditionellen Diplomaten, für die Vertraulichkeit ein hohes Gut ist, und den Public Diplomacy Officers, die die Öffentlichkeit suchen müssen, zu überbrücken. Beers, die im Februar 2003 von ihrem Posten zurücktrat (aus gesundheitlichen Gründen, wie sie damals sagte), schilderte in einer Kongressanhörung nach ihrem Ausscheiden genau diese Schwierigkeiten und verband sie mit der Forderung, die Public-Diplomacy-Strukturen von Grund auf zu überdenken (Beers 2004). Beers Klagen können allerdings auch als Versuch gewertet werden, von ihrer eigenen Verantwortung abzulenken, denn ihr Ansatz und insbesondere ihre Shared Values-Kampagne wurden in der Regierung, im Kongress und in der Öffentlichkeit äußerst kritisch bewertet. Die Fokussierung der amerikanischen Public Diplomacy auf den Nahen und Mittleren Osten wurde jedoch kaum in Frage gestellt. Trotz der intensiven Debatten in Fachkreisen und in der Öffentlichkeit über die amerikanische Public Diplomacy war ihre Wirksamkeit speziell in Europa fast nie ein Gegenstand der Diskussionen. Wenn sie doch thematisiert wurde, dann wurden die Bemühungen der USA, die öffentliche Opposition in Europa gegen den Irakkrieg abzuschwächen, von nahezu allen Beobachtern als völlig unzureichend bewertet.12 Senator Joseph Biden gehörte zu den wenigen bedeutenden Stimmen, die in den

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So die Urteile von Günter Burghardt, EU-Botschafter in den USA (Committee on International Relations 2004: 44-46), Javier Rupérez, Spanischer Botschafter in den USA (American Enterprise Institute 2004), Radek Sikorski,

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Debatten über die Public Diplomacy auf das transatlantische Verhältnis aufmerksam machten.13 Dabei kritisierte er auch die herablassende Art, mit der die Bush-Administration in aller Öffentlichkeit die europäischen Partner der USA behandelte – allem voran Verteidigungsminister Rumsfelds Diktum vom „alten Europa Allerdings bleibt die Frage, was die Darstellung von Politik bewirken kann, wenn ihre Substanz den Interessen der von ihr (direkt oder indirekt) betroffenen Gesellschaften widerspricht. Wie hätte die Irakpolitik der USA vermittelt werden müssen, um die Zustimmung der internationalen Öffentlichkeit zu gewinnen? Eine Public Diplomacy, der dies hätte gelingen können, ist nur schwer vorstellbar. Ivo Daalder, der – ebenso wie der bereits erwähnte Kenneth Pollack – im Nationalen Sicherheitsrat der Clinton-Administration diente und nun in der Brookings Institution arbeitet, formulierte es zugespitzt so: „Unser Problem ist nicht, dass wir missverstanden werden, sondern dass wir nur allzu gut verstanden werden“ (zit. nach Council on Foreign Relations 2005). Die internationale Opposition gegen den Irakkrieg hätte auch mit einer besseren Kommunikationsstrategie nicht beseitigt, sondern allenfalls abgeschwächt werden können. Das gegenwärtige Imageproblem der USA ist weniger der mangelhaften Politikvermittlung als vielmehr der Politik selbst geschuldet (vgl. auch Edelstein/Krebs 2005). Das primäre Publikum der amerikanischen Regierung, so sagte der damalige Leiter der International Information Programs im Außenministerium Stuart Holliday im Februar 2003 zutreffend, ist das amerikanische Volk (Holliday 2003). Er erklärte außerdem, dass es nicht die Aufgabe der Public Diplomacy sei, auf eine Veränderung der eigenen Politik hinzuwirken. In diesem Punkt mag er sich geirrt haben. Die Strukturreformen des Jahres 1999 dienten ausdrücklich der Integration der Public Diplomacy in den außenpolitischen Entscheidungsprozess (Kiehl 2003). Wird dieses Anliegen ernst genommen, dann muss die Expertise derer, die die öffentliche Meinung, ihre Entwicklung und ihre Wirkung auf den politischen Prozess in anderen Ländern einschätzen können, berücksichtigt werden, um die eigene Politik gegebenenfalls daran anpassen zu können. Anderenfalls besteht die Gefahr immenser Kosten, wenn – wie im Irak geschehen – ein Krieg nicht nur mit wenigen Verbündeten begonnen, sondern mit noch weniger Verbündeten beendet werden muss, weil die Regierungen der Partnerstaaten unter dem Druck ihrer Öffentlichkeiten sukzessive die „Koalition der Willigen“ verlassen.

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Literatur

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ehemaliger stellvertretender Außenminister Polens (Financial Times London 2003), und Anne Applebaum, Kolumnistin der Washington Post (American Enterprise Institute 2003). 13 Bemerkenswerterweise tat er dies zu Beginn einer Senatsanhörung, die eigentlich dem Thema „American Public Diplomacy and Islam“ gewidmet war (Committee on Foreign Relations 2003: 3).

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Der inneradministrative Konflikt um die Entscheidung der amerikanischen Regierung für den Irakkrieg Der inneradministrative Konflikt um den Irakkrieg

Julia Schwerk

In den Jahren 2002 und 2003 begründete die Regierung um George W. Bush den Angriff auf den Irak mit der nicht zu tolerierenden Gefahr, die in Zeiten des internationalen Terrorismus von einem mit Massenvernichtungswaffen ausgerüsteten Schurkenstaat ausginge. Heute steht fest, dass der Irak weder Massenvernichtungswaffen besaß noch Kontakte zu Al Qaida unterhielt. Der Irakkrieg gilt als politische Fehlentscheidung und wird darum häufig als Beispiel für das vom Psychologen Irving Janis geprägte Phänomen des Groupthink angeführt, das eine Erklärung für Policy Failures bietet (z.B. Rosati 2004: 270; Alter 2002). Die Bush-Administration wird anhand dieser Konzeption als homogene Einheit definiert, die weitgehend ohne externe Einflüsse zu dieser Entscheidung gelangte. Die Quellen über den inneradministrativen Entscheidungsprozess belegen jedoch, dass es innerhalb der Administration starke Konflikte zwischen den Regierungsmitgliedern darüber gab, ob, wann und auf welchem Weg ein Regimewechsel im Irak zu erreichen sei (Congressional Research Service 2002b). Auch war die Politik der Bush-Administration gegenüber dem Irak häufig unstimmig: Einerseits bemühte man sich auf diplomatischem Wege um die Rückkehr der Waffeninspekteure in den Irak und damit (vermeintlich) um die Vermeidung eines Militäreinsatzes, andererseits wurden die Kriegspläne kontinuierlich überarbeitet und es wurde erklärt, dass neue Inspektionen keine Sicherheit bringen würden (Cheney 2002). Eine Analyse der Außenpolitik der Bush-Administration im Sinne des Rational Actor Models, nach welchem die Regierung als unitarischer, zielgerichtet handelnder Akteur verstanden wird, erklärt die häufig widersprüchlichen Entscheidungen und Handlungen der Regierung damit ebenfalls nur unzureichend. Entscheidungen über Krieg und Frieden sind komplex. Theoretische Modelle der Außenpolitikforschung versuchen, die Komplexität der Realität durch Konzentration auf wenige erklärungsrelevante Variablen zu reduzieren. Das bürokratische Modell der Außenpolitikanalyse versteht die innerstaatliche Entscheidungsfindung als Aushandlungsprozess zwischen einer Vielzahl verschiedener Akteure innerhalb der Exekutive, deren Interessen und Einflusschancen durch ihre bürokratische Zugehörigkeit bedingt sind. Außenpolitik entstehe durch Konflikt, Kompromissfindung und Koalitionsbildung. Der Regierungschef wird als Verhandlungspartner gesehen, der sich diesen Dynamiken ebenfalls unterordnen muss. Diese bürokratietheoretische Konzeption des außenpolitischen Entscheidungsprozesses erlaubt es, auch widersprüchliches Regierungshandeln und scheinbar irrationale Entscheidungen zu erklären. In diesem Beitrag soll dementsprechend überprüft werden, ob die Entscheidung zum Irakkrieg das Ergebnis von Konflikten und Aushandlungsprozessen zwischen individuellen Akteuren innerhalb der Exekutive war, deren außenpolitische Präferenzen und Einflusschancen von ihrer bürokratischen Position geprägt wurden.

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Julia Schwerk Das bürokratische Modell der Außenpolitikanalyse

Je nachdem welcher Aspekt als ausschlaggebendes Element der Außenpolitik dargestellt wird, kann eine Definition von Außenpolitik bereits auf die Richtung des Forschungsdesigns hinweisen. Die Bestimmung der zu erklärenden Variable – hier Außenpolitik – hat unmittelbar Einfluss auf die Wahl der angemessenen erklärenden Variable (Carlsnaes 2002: 335). Bei einer systembezogenen Definition (z.B. Link 1978) wird die Außenpolitik eines Nationalstaates als abhängig von den Strukturen des internationalen Systems begriffen und entsteht demnach in Auseinandersetzung mit dieser Umwelt durch Aktion und Reaktion. Die realistische Konzeption von Außenpolitik als Produkt einer rationalen Kosten-NutzenKalkulation eines Staates (im Sinne eines unitarischen Akteurs) aufgrund von strukturell vorgegebenen Machtpotentialen und nationalen Interessen wird im bürokratischen Modell der Außenpolitikanalyse jedoch abgelehnt und Außenpolitik stattdessen als Ergebnis eines intra-gouvernementalen Aushandlungsprozesses definiert. Allison führt in seine Konzeption des Governmental (Bureaucratic) Politics Paradigm folgende Charakterisierung der Analyseeinheit an: „The decisions and actions of a government are intranational political resultants: resultants in the sense that what happens is not chosen as a solution to a problem but rather results from compromise, conflict, and confusion of officials with diverse interests and unequal influence; political in the sense that the activity from which decision and actions emerge is best characterized as bargaining along regularized channels among individual members of the government.” (Allison 1971: 162, Hervorhebungen im Original)

Die Entscheidungen einer Regierung werden als Ergebnis intensiven Wettbewerbs („pulling and hauling“) zwischen hierarchisch positionierten Akteuren innerhalb des Regierungsapparates verstanden und der politische Entscheidungsprozess als konfliktträchtig und undurchsichtig dargestellt (Allison/Halperin 1972: 43). Oft entstehen dadurch Kompromisslösungen, die keiner der Verhandlungsteilnehmer beabsichtigt hatte. Entscheidend für das bürokratische Modell der Außenpolitikanalyse ist die Annahme, dass sich die Interessen und Einflusschancen der Akteure aus ihrer bürokratischen Stellung ergeben. Außenpolitik ist demnach das Resultat der am Aushandlungsprozess beteiligten Akteure, die den Nutzen ihrer Organisation maximieren wollen. Das „nationale Interesse“ wird erst vor dem Hintergrund der Organisationszugehörigkeit definiert und ist nicht objektiv vorgegeben. Eine Analyse von Außenpolitik ist somit unmittelbar an eine Analyse des intragouvernementalen Willensbildungsprozesses gebunden. Die Ablehnung des Rational Actor Models bedeutet jedoch nicht die Ablehnung der Konzeption rationaler Akteure. Im Gegenteil: Das bürokratische Theoriemodell beruht ebenfalls auf der Annahme rationaler Akteure (Allison/Halperin 1972: 43). Regierungsbeamte haben distinkte politische Präferenzen, die sie durchsetzen möchten, und folglich die Fähigkeit zu zielgerichtetem, rationalem Handeln. Aufgrund institutionalisierter Verfahrensregeln haben Regierungsbeamte allerdings ungleiche Einflussmöglichkeiten. Entscheidend für Interessen und Einfluss ist die bürokratische Positionierung des jeweiligen Akteurs, denn ebenso wie Regierungsbeamte haben die Organisationen, denen sie angehören, konkrete Interessen und ungleiche Einflusschancen. Weil außenpolitische Entscheidungen aber von einer Mehrzahl an Akteuren mit unterschiedlichen Präferenzordnungen getroffen werden, kann Außenpolitik nicht als das Produkt eines einheitlichen Akteurs erklärt wer-

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den, der Kosten und Nutzen abwägt und daraufhin zielgerichtet eine rationale Entscheidung trifft. Die Entscheidungen einer Gruppe erfüllen nicht die Kriterien für eine rationale Wahlhandlung: „Individuals are rational, a group is not“ (Allison/Zelikow 1999: 271). Anhand des Ansatzes kann jedoch auch eine suboptimale politische Entscheidung rationalen Akteuren zugeschrieben werden, indem sie als Resultat eines Entscheidungsprozesses, auf welchen mehrere Akteure mit teilweise konfligierenden Präferenzordnungen einwirken, erklärt wird (Welch 1992: 118). Der bürokratietheoretische Ansatz beruht damit axiomatisch auf folgenden Annahmen (Welch 1998: 213): Axiom 1: Axiom 2: Axiom 3: Axiom 4:

„Organizations have ‚interests’ that may be represented as clear preferences, and they seek to promote them.” „Organizations have varying but measurable capacities to influence policy (‚power’).” „Officials have ‚interests’ that may be represented as clear preferences, and they seek to promote them.” „Officials have varying but measurable capacities to influence policy (‚power’).”

Anhand des bürokratischen Modells lassen sich drei Fragen über einen außenpolitischen Entscheidungsprozess beantworten: ƒ ƒ ƒ

Who plays? – Welche Akteure sind zu berücksichtigen? What determines each player’s stand? – Worin bestehen die außenpolitischen Präferenzen dieser Akteure? What determines each player’s impact on results? – Wie stark ist der Einfluss eines Akteurs auf eine außenpolitische Entscheidung? (Allison 1971: 164; Jäger/Oppermann 2007: 7)

Welche individuellen Akteure als Teilnehmer am Aushandlungsprozess zu berücksichtigen sind, ist aufgrund der bürokratischen Zuordnung von Kompetenzen und Zuständigkeiten im außenpolitischen Entscheidungsprozess festzustellen (Allison 1971: 164). Teilnehmer sind in jedem Fall individuelle Akteure in Ämtern innerhalb der Exekutive. Die Akteure sind anhand von Action Channels zu identifizieren, worunter „regularized sets of procedures for producing particular classes of action“ (Allison/Halperin 1972: 45) zu verstehen sind. Action Channels beschreiben das institutionalisierte oder informelle Entscheidungsverfahren innerhalb einer Regierung, etwa formale Zuständigkeiten in den Bereichen Agenda-Setting oder Beschlussfassung sowie Beratungs- und Konsultationsmechanismen. Sie variieren je nach außenpolitischem Entscheidungsgegenstand und Entscheidungstyp (Jäger/Oppermann 2007: 10). Die Erklärungskraft des Ansatzes nimmt in dem Maße ab, in dem die Bestimmung bürokratischer Positionen und Zuständigkeiten nicht auf die am Entscheidungsprozess beteiligten Individuen schließen lässt. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn die Einbeziehung oder Nichteinbeziehung eines Akteurs in die Entscheidungsfindung stattdessen auf die individuellen Präferenzen des Regierungschefs zurückzuführen sind (Jäger/Oppermann 2007: 11). Das bürokratische Theoriemodell postuliert, dass sich aus der Kenntnis der Organisationszugehörigkeit der am Entscheidungsprozess beteiligten Akteure ihre inhaltlichen

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Standpunkte ableiten lassen. Die bürokratische Position eines Akteurs bedingt dessen außenpolitischen Präferenzen: „Where you stand depends on where you sit“ (Allison/Zelikow 1999: 307). Wie lässt sich dieser angenommene Zusammenhang zwischen Organisation und individuellem Amtsinhaber begründen? Primäre Interessen einer Organisation sind die Sicherung ihres Fortbestehens sowie Erhalt oder Verbesserung ihrer relativen Einflusschancen innerhalb der Exekutive (Jäger/Oppermann 2007: 16). Um dies gewährleisten zu können, verteidigen Organisationen die eigenen Zuständigkeiten und streben nach der Fähigkeit zur effektiven Funktionserfüllung und der autonomen Verfügungsgewalt über ein großes Budget. Besonders sind sie daran interessiert, über dieses Budget selbstständig verfügen zu können, um Wachstum der Organisation zu fördern und die Interessen ihrer Mitlieder nach Beförderungschancen und Einkommensmaximierung zu befriedigen (Jäger/Oppermann 2007: 17). Organisationen haben ein besonderes Interesse an der Verteidigung derjenigen Kompetenzen und Funktionen, über die sie die eigene Rolle im Politikzyklus definieren und welche die Essenz dieser Organisationen ausmachen. Sie stehen miteinander im Wettbewerb um Rollen und Aufgaben und werden besonders solche Handlungsoptionen befürworten, die von den Funktionen abhängen, die sie selbst anbieten (Allison/Halperin 1972: 49). Die Bedienung der Organisationsinteressen widerspricht in der Auffassung der Akteure dabei nicht dem höheren Ziel der Erfüllung des nationalen Interesses: „Members of an organization (…) come to believe that the health of the organization is vital to the national interest“ (Allison/Halperin 1972: 48) – die Definition des nationalen Interesses geschieht also auch vor dem Hintergrund der Organisationszugehörigkeit. Warum nun orientieren individuelle Amtsinhaber ihre Präferenzbildung an den Interessen der Organisation, die sie repräsentieren? Das individuelle Eigeninteresse eines Akteurs besteht in beruflichem Aufstieg, Einkommensmaximierung, Existenzsicherung, Prestige und Anerkennung. Die Allokation dieser Werte erfolgt vor allem organisationsintern durch hierarchisch übergeordnete Akteure. Diese Vorgesetzten beurteilen einen Akteur danach, wie gut er dem Anforderungsprofil seiner bürokratischen Position gerecht wird. Ein Akteur, der sich um die Effizienz und Produktivität seiner Organisation bemüht, erfüllt sein Aufgabenprofil erfolgreich. Indem er der Organisation dient, maximiert der Akteur somit auch seinen eigenen Nutzen (Jäger/Oppermann 2007: 13). Umgekehrt hat aber auch der Chef einer Organisation ein Interesse daran, die Anerkennung der Bürokratie zu gewinnen, der er vorsteht. Der Zusammenhang zwischen bürokratischer Stellung und außenpolitischen Präferenzen entsteht außerdem infolge eines gemeinsamen Sozialisationsprozesses, der einen gemeinsamen Wahrnehmungshorizont außenpolitischer Problemstellungen mit sich bringt, sowie einer selektiven Rekrutierungspraxis. Im Interesse ihrer Effektivität bemüht sich eine Organisation, die Homogenität der Normen und Ziele innerhalb der Organisation zu schützen. Ein Kandidat für eine bürokratische Position wird nämlich in Erwartung seiner Eignung, den Organisationsinteressen zu dienen, rekrutiert (Jäger/Oppermann 2007: 14). Gemäß des bürokratischen Modells der Außenpolitikanalyse entstehen außenpolitische Entscheidungen infolge eines Aushandlungsprozesses zwischen Repräsentanten von unterschiedlichen Regierungsbehörden, die miteinander um die Positionierung ihrer Organisation innerhalb der Exekutive konkurrieren. Außenpolitik reflektiert darum die relative Verteilung von Verhandlungsmacht. Die Einflusschancen eines Akteurs sind bedingt durch seine Positionierung im intra-gouvernementalen Entscheidungsprozess, denn der interne Ver-

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handlungsprozess ist strukturiert und folgt institutionalisierten Verfahren und Regeln. Diese „rules of the game“ (Allison 1971: 170) bewirken die ungleiche Verteilung von Verhandlungsmacht. Die institutionalisierten Spielregeln bestimmen zum Beispiel die Entscheidungsfindungsregeln und Beratungskompetenzen in einem Regierungssystem. Hinzu kommt, dass die bürokratische Position eines Akteurs ihm Zugriff auf bestimmte Ressourcen des Regierungsapparates gewährt und seinen Einfluss verstärken kann. So erlauben Fachwissen und Informationsvorsprünge die Möglichkeit, Probleme und Handlungsoptionen zu identifizieren. Befugnisse über Kontrolle von Ressourcen – zum Beispiel des Budgets oder Personals – sind ein weiterer Indikator von Verhandlungsressourcen zugunsten eines Akteurs (Allison 1971: 169).

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Die Akteure im Politikprozess der Vereinigten Staaten

Der außenpolitische Entscheidungsprozess in den Vereinigten Staaten ist aufgrund der herausragenden Stellung des Präsidenten von Besonderheiten gekennzeichnet. Der National Security Council (NSC) – das formelle Beratungsgremium unter Vorsitz des Präsidenten – dem die Cabinet Secretaries und weitere hochrangige außenpolitischen Berater des Präsidenten angehören1, ist das wichtigste Forum zur Erörterung der Fragen zur nationalen Sicherheit und Außenpolitik. Der Präsident kann jedoch frei darüber entscheiden, wie oft und in welcher Besetzung das Gremium zusammentritt und ob außenpolitische Entscheidungen getroffen oder lediglich Handlungsoptionen aufgezeigt werden sollen (Baugh 2000: 213). Durch Umstrukturierung des NSC, z.B. durch Ausschluss oder Einbeziehung von Individuen und mithin ihrer Organisationen, kann der Präsident die politische Richtung des NSC steuern. Das Vertrauen des Präsidenten zu seinen Ministern und Beratern bestimmt entscheidend über deren Macht und Autorität. Tatsächlich aber wird die Bezeichnung NSC häufig synonym für den NSCMitarbeiterstab (NSC-Staff) verwendet, der an den National Security Advisor (NSA) berichtet und organisatorisch Teil des Executive Office of the President ist. Der persönliche Regierungsstil eines Präsidenten bestimmt die Einbindung des NSC-Mitarbeiterstabs in die Politikgestaltung. Während der formelle NSC aufgrund der Tatsache, dass sein Nutzwert vom Gutdünken des Präsidenten abhängt, im historischen Vergleich an Bedeutung verloren hat, entwickelte sich der NSA, dessen Rolle die eines „ehrlichen Maklers“ im Politikprozess ist, seit der Kennedy-Administration zu einem der engsten Berater des Präsidenten und machte den NSC-Mitarbeiterstab so zu einem zentralen Akteur in der US-Außenpolitik (Hafner 1994: 39). Das Principals Committee (NSC/PC), das sich aus den gleichen Mitgliedern wie der NSC mit Ausnahme des Präsidenten und des Vizepräsidenten zusammensetzt, ist nach dem NSC das höchste Politikberatungs- und Koordinierungsgremium des Präsidenten. Seine Aufgabe ist die Identifizierung und Abgleichung von Handlungsoptionen nach Diskussion von divergierenden Meinungen, um sicherzustellen, dass dem Präsidenten nur Politikempfehlungen vorgelegt werden, die auf Konsens der relevanten Akteure und Behörden 1 Nach US-Gesetz sind die ständigen Mitglieder des NSC der Präsident, der Vizepräsident, der Außenminister und der Verteidigungsminister. Gesetzlich verankerte Berater sind der CJCS (Chairman of the Joint Chiefs of Staff) zu militärischen Fragen und der Director of National Intelligence (DNI; vor 2004 der DCI) für Fragen zur Intelligence. Alle weiteren Mitglieder bestimmt jeder Präsident individuell.

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beruhen (Whittaker et al. 2005: 18). Dem NSC/PC untergeordnet ist das Deputies Committee (NSC/DC) unter Vorsitz des stellvertretenden NSA; es ist das hochrangigste Beratungsgremium unterhalb des Kabinettsrangs. Ihm gehören die direkten Stellvertreter der Cabinet Secretaries an, das heißt die entsprechenden Deputy Secretaries oder Under Secretaries. Hier wird ein Großteil der Regierungsentscheidungen für die Überprüfung durch das NSC/PC oder den Präsidenten vorbereitet. Nur besonders wichtige oder konfliktträchtige Streitpunkte werden oberhalb des NSC/DC-Levels entschieden (Whittaker et al. 2005: 9). Ungeachtet seiner verfassungsmäßigen Kompetenzen kann der Präsident jedoch nicht aufgrund seiner Befehlsgewalt als Regierungschef darauf vertrauen, dass sich die individuellen Akteure in den verschiedenen Behörden seiner politischen Agenda verpflichtet fühlen und diese seinen Vorstellungen entsprechend formulieren und implementieren (Hafner 1994: 37f.). Ein beträchtlicher Teil der Bürokratie liegt jenseits seiner Kontrollmöglichkeiten und lässt sich nicht hierarchisch steuern. Die Gründe hierfür liegen in der Größe und Komplexität des außenpolitischen Regierungsapparates. Aus diesen Gründen liegt die Macht eines Präsidenten, so Richard E. Neustadt, vielmehr in dessen „power to persuade“ (Neustadt 1960: 10). Es obliegt den persönlichen Fähigkeiten eines Präsidenten, die verfassungsmäßig gegebenen Kompetenzen der Präsidentschaft zur Steuerung derjenigen Akteure innerhalb seines Einflussbereiches, die an der Formulierung der Außenpolitik beteiligt sind, zu nutzen.

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Die Strategiedebatte vor dem 11. September

Die zur Befreiung Kuwaits von der Besetzung durch den Irak erfolgreich durchgeführte Operation Desert Storm von 1991 beließ den irakischen Diktator Saddam Hussein an der Macht – allerdings unter Auflage, dass die Vernichtung der irakischen Massenvernichtungswaffenkapazitäten und Raketenarsenale durch Waffeninspekteure überwacht würden. Die Berater von Präsident George Bush waren sich einig, dass die Zielvorgaben des Militäreinsatzes – die Wiederherstellung des Status quo ante2 – erfüllt worden waren (Elliott/Carney 2003). Die US-Politik gegenüber dem Irak orientierte sich während der darauf folgenden Regierungszeit Bill Clintons vornehmlich an einer durch den UNOSicherheitsrat vorgegebenen Strategie der Eindämmung des Regimes Saddam Husseins anhand von ökonomischen Sanktionen und der Aufrechterhaltung von Flugverbotszonen zum Schutz der ethnischen Minderheiten.3 Ein Regimewechsel im Irak wurde mit Verabschiedung des Iraq Liberation Act of 1998 gleichwohl als Ziel amerikanischer Außenpolitik festgelegt. Im Rahmen dieses Gesetzes wurde irakischen Oppositionskräften vom USKongress finanzielle Unterstützung in Höhe von bis zu 97 Mio. US$ in Militärausgaben bewilligt (United States Congress 1998). Der Impetus zum Sturz Saddam Husseins sollte jedoch vom irakischen Volk ausgehen. Von 1991 bis 1998 erzielte eine UNO-Sonderkommission (UNSCOM) beträchtliche Fortschritte bei der Überwachung und dem Abbau der irakischen Massenvernichtungswaffenprogramme. UNSCOM konnte jedoch die Behauptung des Iraks, sämtliche Massenver2 Hier: Der vollständige Rückzug der irakischen Truppen und die Wiedereinsetzung der kuwaitischen Regierung, nicht jedoch der Sturz des Regimes Saddam Husseins (Bush 1991). 3 Im Rahmen der Strategie des Dual Containment: Gleichzeitige Eindämmung von Irak und Iran anstelle von Unterstützung eines Staates im Rahmen einer klassischen Balance of Power-Politik der Gegenmachtbildung.

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nichtungswaffen sowie ihre Forschungs- und Produktionsstätten zerstört zu haben, nicht verifizieren (Congressional Research Service 2002a). Die Weigerung des Iraks zur vollen Kooperation mit den Inspektoren führte zu deren Abzug und resultierte schließlich in einem Bombenangriff durch die USA und Großbritannien im Dezember 1998. Die Waffeninspekteure kehrten während der Regierungszeit Clintons nicht in den Irak zurück, so dass es keine Information über Erfolg oder Misserfolg des Einsatzes gab, der Status der irakischen Massenvernichtungswaffenprogramme konnte nicht geklärt werden.

3.1 Agendabestimmung durch Dick Cheney und George W. Bush Die Entscheidung, dem Regimewechsel im Irak einen zentralen Platz auf der außenpolitischen Agenda einzuräumen, wurde schon vor Beginn der ersten Amtsperiode der BushAdministration getroffen. Bereits im Frühjahr 2000, bei einer Vorstellung der außen- und sicherheitspolitischen Agenda einer zukünftigen George W. Bush-Administration, kündigte Stephen Hadley – später stellvertretender NSA – an: „the ‚number-one foreign-policy agenda’ of a Bush administration would be Iraq and the unfinished business of removing Saddam Hussein from power“ (Lang 2004: 40). Anfang Januar 2001, wenige Wochen vor der Inauguration George W. Bushs, schrieb der designierte Vizepräsident Dick Cheney an den amtierenden Verteidigungsminister William S. Cohen, der zukünftige Präsident benötige statt der allgemeinen sicherheitspolitischen Einweisung, die neu ins Amt kommende Präsidenten normalerweise erfahren, eine Einweisung mit dem Schwerpunkt Irak (Woodward 2004: 9). Cheney bestimmte damit die Agenda des ersten sicherheitspolitischen Briefings des designierten Präsidenten und seiner wichtigsten außenpolitischen Berater durch Cohen und die Stabschefs der US-Teilstreitkräfte. Der neue Präsident war bei seinem Amtsantritt mit der aktuellen Politik gegenüber dem Irak nicht zufrieden. Das Erbe der Clinton-Regierung, der „Iraq Liberation Act“, implizierte einen Regimewechsel im Irak als Ziel der amerikanischen Irakpolitik. Die dazu bewilligte finanzielle Unterstützung der irakischen Opposition und die ökonomischen Sanktionen schienen jedoch nicht adäquat, um dieses Ziel zu erreichen – der irakische Diktator war nach wie vor an der Macht (Woodward 2004: 12). Die Aufrechterhaltung der Flugverbotszonen war ebenso wenig zufriedenstellend, denn auf Dauer gesehen vergrößerte sich die Wahrscheinlichkeit des Abschusses eines amerikanischen Kampfflugzeuges durch irakische Boden-Luft-Raketen. In der ersten NSC-Sitzung am 30. Januar 2001 vergab der Präsident den Auftrag zur Ausarbeitung verschiedener Handlungsoptionen, anhand derer eine kohärente und innovative Strategie entwickelt werden könne (Suskind 2004: 75). Die Debatte zur Irakstrategie wurde innerhalb der formellen NSC-Struktur geführt. Der NSC ist ein Interagency System und erfüllt als Action Channel darum die Bedingung, dass eine Mehrzahl individueller Akteure aufgrund ihres Amtes und als Repräsentanten unterschiedlicher Regierungsorganisation beteiligt sein müssen, um überhaupt bürokratische Politik hervorrufen zu können. Auch die zweite Bedingung, dass die Einbeziehung der Akteure auf ihrer bürokratischen Position beruht, ist gegeben. Bei mindestens drei weiteren NSC- bzw. NSC/PC-Sitzungen zwischen dem 30. Januar und dem 1. Juni 2001 dominierte der Irak die Agenda (Suskind 2004: 70, 82; Woodward 2004: 15, 20). Auch das NSC/DC wurde zwischen dem 31. Mai und dem 26. Juli viermal zum Thema Irak zusammengerufen (Woodward 2004: 21). Über

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den formellen NSC-Entscheidungsprozess konnte jedoch keine Entscheidung getroffen werden und dem Präsidenten wurde vor der Sommerpause im August 2001 keine Politikempfehlung zum Irak übermittelt (Woodward 2004: 23). Was waren die Gründe?

3.2 Der Konflikt zwischen Powell und Rumsfeld Im NSC/PC und auf Kabinettsebene wurde das Bedrohungspotential des Iraks diskutiert, das besonders vom Verteidigungsminister und vom Außenminister sehr unterschiedlich bewertet wurde. Verteidigungsminister Donald Rumsfeld warnte eindringlich vor der Gefahr des Iraks aufgrund seiner bestehenden Massenvernichtungswaffen (WMDKapazitäten). Von Außenminister Powell wurde diese Gefahr vehement bestritten und es kam am 1. März 2001 zu einer hitzigen Debatte im NSC/PC (Woodward 2004: 15). Die unterschiedliche Wahrnehmung der Bedrohung durch den Irak lässt sich u.a. aus den Handlungsoptionen erklären, die aus der jeweiligen Wahrnehmung erwachsen. Das bürokratische Modell der Außenpolitikanalyse sagt aus, dass Regierungsorganisationen im Sinne der Existenzsicherung miteinander im Wettbewerb um Aufgaben und Zuständigkeiten stehen. Weil die möglichen Handlungsoptionen in Abhängigkeit zu der vom Irak ausgehenden Bedrohung standen, nahmen die Akteure diese Bedrohung unterschiedlich wahr. Ein mit Massenvernichtungswaffen ausgerüsteter Irak stellt eine ernste Bedrohung dar, die einen Regimewechsel mit militärischen Mitteln herausfordert. Entsprechend wurden Rumsfeld und General Shelton vom Präsidenten beauftragt, die militärischen Optionen zu einem Regimewechsel zu überprüfen, darunter den Einsatz von Bodentruppen, die von Norden und Süden in den Irak einmarschieren würden, sowie die militärische Unterstützung der irakischen Opposition (Suskind 2004: 75). Ein Irak, der zwar nach Massenvernichtungswaffen strebt, diese aber noch nicht besitzt, kann durch Sanktionen und Waffenkontrollen eingehegt werden, klassische Aufgaben des Außenministeriums. Auf dieser Annahme basierend empfahl Powell eine neue Eindämmungsstrategie Saddams Husseins unter Einbeziehung der UNO (Suskind 2004: 84). Der Präsident übertrug dem Außenminister die Aufgabe, einen neuen Plan auszuarbeiten. Eine Entscheidung zu Gunsten einer der Pläne wurde jedoch nicht getroffen Gemäß dem bürokratischen Theoriemodell entsteht Außenpolitik als Resultat regierungsinterner Verhandlung. Das setzt voraus, dass die Verhandlungsmacht auf mehrere Akteure verteilt und keiner in der Lage ist, den Entscheidungsprozess hierarchisch zu steuern. Die Entscheidungsregeln in NSC/PC sind Kommunikation, Diskussion und Integration. Es gibt weder Stimmrecht noch formale Autoritäten zugunsten eines speziellen Akteurs. Damit ist die Voraussetzung für eine Machtverteilung gegeben. Einzig die Position des NSA erlaubt eine weitergehende Konsultation des Präsidenten zugunsten einer der Handlungsoptionen. National Security Advisor Condoleezza Rice unterließ es jedoch, aus den unterschiedlichen Handlungsoptionen eine Politikempfehlung zu formulieren. Die Machtressourcen waren zwischen Powell und Rumsfeld gleich verteilt. In Ermangelung eines Koalitionspartners, der die Machtbalance hätte verschieben können, war kein Akteur in der Lage, den Entscheidungsfindungsprozess zu seinen Gunsten zu steuern.

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3.3 Der Konflikt zwischen Armitage und Wolfowitz Auch auf NSC/DC Ebene war es zu Konflikten zwischen den Repräsentanten des Verteidigungs- und des Außenministeriums gekommen. Die Frage nach der Unterstützung der irakischen Opposition, speziell des Iraqi National Congress (INC) unter Führung Ahmed Chalabis, wurde heftig debattiert. Unterstützt wurde Chalabi vom Büro des Verteidigungsministers (Woodward 2004: 19f.), insbesondere durch Paul Wolfowitz und den Vorsitzenden des Defense Policy Boards, Richard Perle (Dreyfuss 2002). Der stellvertretende Außenminister, Richard Armitage, hingegen äußerte starke Zweifel am Vorsitzenden des INC (Woodward 2004: 20). Er lehnte die Pläne des INC zum Sturz Saddam Husseins ab, weil er sie für überstürzt und schlecht durchdacht hielt (Hersh 2004: 170). Auch wenn sich durch die Unterstützung Chalabis keine unmittelbaren Auswirkungen für die verschiedenen Ministerien hinsichtlich ihres Budgets oder ihrer Zuständigkeiten ergeben, lassen sich bürokratietheoretisch wertvolle Rückschlüsse ziehen. Besonders interessant ist die Position Richard Armitages. Noch zu Beginn des Jahres 1998 hatte Armitage zusammen mit anderen Mitgliedern der konservativen politischen Elite einen offenen Brief an Präsident Clinton unterzeichnet, in dem vor der wachsenden Bedrohung durch Saddam Hussein gewarnt und dessen Entmachtung als Ziel amerikanischer Außenpolitik gefordert wurde (PNAC 1998). In einem weiteren Brief wurde außerdem empfohlen, nach dem Regimewechsel eine irakische Übergangregierung, bestehend aus den Führungskräften des INC, anzuerkennen (Committee for Peace and Security in the Gulf 1998). Die Argumente von Armitage in der Auseinandersetzung mit Wolfowitz im NSC/DC nur drei Jahre später zeigen eine komplette Umkehrung seines Standpunktes. Woher kam dieser Sinneswandel bezüglich Ahmed Chalabi und einem irakischen Regimewechsel? Im amerikanischen Außenministerium war Ahmed Chalabi in Verruf geraten, nachdem 1995 eine von ihm initiierte und durch die Clinton-Regierung unterstützte Revolte kläglich gescheitert war (Hersh 2004: 165). Das Außenministerium und auch die CIA bezweifelten seinen Rückhalt beim irakischen Volk. Auf Basis der Annahmen des bürokratischen Modells der Außenpolitikanalyse lässt sich somit schließen, dass entweder die Bürokratie im amerikanischen Außenministerium Richard Armitage innerhalb kürzester Zeit erfolgreich zu ihrem Agenten machen konnte oder aber Armitages Loyalität seinem unmittelbaren Vorgesetzten Colin Powell gegenüber – im Sinne seines Eigeninteresses nach Anerkennung und Karrierechancen – für seinen Sinneswandel ausschlaggebend war. Paul Wolfowitz bewarb im Sommer 2001 wiederholt den Plan eines Militärschlages gegen Saddam Hussein, bei welchem die Ölfelder im Süden Iraks unter Kontrolle gebracht werden sollten, um von dieser „Enklave“ aus die irakische Opposition zu unterstützen und damit den Zusammenbruch des Regimes herbeizuführen (Woodward 2004: 22). Das Militär war diesen Blitzschlag-Plänen, die mit denen des INC identisch waren, gegenüber jedoch ebenso skeptisch eingestellt wie das Außenministerium und die CIA (Hersh 2004: 174) – Wolfowitz’ Präferenzen entsprachen nicht denen seiner Organisation. Die Unterstützung Chalabis durch Wolfowitz und Perle beruhte in erster Linie auf langjährigen persönlichen Kontakten zur Führungselite des INC (Dreyfuss 2002). Ein bürokratisches Interesse von Wolfowitz war aufgrund seines Eigeninteresses an beruflicher Karriere jedoch dennoch gegeben. Als präsidial ernannter Regierungsvertreter war sein berufliches Fortkommen nicht an seine Organisation, sondern vor allem an seinen Vorgesetzten Rumsfeld gebunden. Rumsfeld hatte bei Amtsantritt für eine Anpassung der Kriegsführung an neue Bedrohun-

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gen des 21. Jahrhunderts plädiert, denen die Armee mit schnell einsetzbaren „Task Forces“ statt militärischer Großaufgebote begegnen solle (Ricks 2001). Wolfowitz empfahl sich Rumsfeld mit seinem Plan somit als ein um die Verbesserung der Effektivität und Effizienz des Militärs bemühter Mitarbeiter. Die erste NSC/DC Sitzung zum Thema Terrorismus, speziell zur Bedrohung durch Al Qaida, fand im April 2001 statt und gab erneut Anlass zu Konflikten. Unmittelbar nach einer Einführung in die Al Qaida-Problematik lenkte Wolfowitz die Diskussion auf durch den Irak geförderten Terrorismus. Deputy Director of the Central Intelligence Agency (DDCI) John McLaughlin antwortete, dass es zu diesem Zeitpunkt keine Hinweise auf eine Bedrohung durch irakischen Terrorismus gebe und auch Richard Armitage gab zu verstehen, dass das Außenministerium die Bekämpfung von Al Qaida als Priorität ansah. Auf Vorschlag Hadleys einigte man sich darauf, dass zuerst das Problem Al Qaida angegangen und man sich erst dann dem Irak widmen würde (Clarke 2004: 231f.). Das Resultat dieser Auseinandersetzung war zwar ein Kompromiss, da keiner der Akteure über die Macht verfügte, seine Präferenz durchzusetzen. Wolfowitz war es aber gelungen, gegen den ursprünglichen Willen der anderen Akteure seinen Interessenschwerpunkt auf die Agenda zu setzen und die ursprünglich konzipierte Terrorismus-Agenda so erfolgreich abzuändern.

3.4 Ergebnis Strategiedebatte: Erhaltung des Status quo Eine im Sommer 2001 im Verteidigungsministerium anstehende routinemäßige Überprüfung der Annahme, dass Chalabi nach einem Staatsstreich das irakische Volk hinter sich vereinen würde, wurde durch die Ministeriumsführung abgelehnt, obwohl CIA und Außenministerium diese Annahme anzweifelten (Hersh 2004: 169). Der Verteidigungsminister nutzte seine Autorität, um eine Standardoperation zur Evaluation von Politikempfehlungen – in diesem Fall Chalabi und den INC betreffend – auszuschalten.4 Am 1. August 2001 präsentierte das NSC/DC den Prinzipalen den Entwurf eines streng geheimen Dokuments mit dem Titel „A Liberation Strategy“, das eine Strategie der graduellen Druckerhöhung auf Saddam Hussein vorschlug und die Mittel und Möglichkeiten zur Erhöhung des Druckes diskutierte. Zentrales Element war die Unterstützung der irakischen Opposition (Woodward 2004: 21). Die Eindämmung Saddam Husseins und die Unterstützung der irakischen Opposition war bereits 1998 gesetzlich verankert worden; damit unterschied sich der Vorschlag des NSC/DC wenig von der Politik Bill Clintons. Weder die Pläne des Außenministeriums über neue Sanktionen gegenüber dem Irak noch der von Wolfowitz initiierte Blitzschlag 1998 waren beschlossen worden. Das Ergebnis der Aushandlungsprozesse auf NSC/PC- und NSC/DC-Ebene war eine Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners und damit lediglich der Erhalt des Status quo. Dieses Resultat reflektiert die gleichmäßig verteilten Einflusschancen der Akteure in Ermangelung eines hierarchisch übergeordneten Entscheidungsträgers, der bereit war, einzuschreiten. Ein Durchbruch in der Debatte um die Strategie der Irakpolitik konnte nur durch eine Veränderung des Action Channels von innen heraus erzielt werden – oder durch einen Anreiz von außen. Mit dem 11. September 2001 war dieser Anreiz gegeben. 4

In der genannten Quelle wird das Büro des Verteidigungsministers für diese Entscheidung verantwortlich gemacht. Damit kommt auch Rumsfelds Stellvertreter Wolfowitz als Entscheidungsträger in Frage.

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Krisenentscheidung im Kriegskabinett: Die erste Phase des War on Terrorism

Die Anschläge auf New York und Washington, D.C. am 11. September 2001 ermöglichten eine fundamentale Neuorientierung der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik, vor allem gegenüber dem Irak. Die wichtige Entscheidung darüber, den Irak in die erste Phase des War on Terrorism noch nicht einzubeziehen, wurde unter hohem Zeitdruck und von wenigen hochkarätigen Entscheidungsträgern getroffen. Sie ist damit per Definition eine Krisenentscheidung (Haftendorn 1990: 404). Was bedeutet die Änderung des Entscheidungstypus für die Ausgestaltung des Action Channels? Das institutionalisierte Beratungsorgan des NSC-Systems wurde infolge der sicherheitspolitischen Krise durch ein Kriegskabinett ersetzt. Die Mitglieder dieses Kriegskabinetts waren Condoleezza Rice, Colin Powell, Donald Rumsfeld, Dick Cheney, George Tenet, Andy Card und Präsident Bush Dieses geschrumpfte Beratungsgremium sollte die Entscheidungsfähigkeit der Regierung verbessern (Woodward 2002: 52). Nicht zuletzt gibt dieser Action Channel aber auch darüber Aufschluss, welchen Akteuren kein Zugang zum Entscheidungsprozess gewährt wurde. Besonders auffällig ist, dass der Chairman of the Joint Chiefs of Staff (CJCS) Hugh Shelton, der institutionell wichtigste militärische Berater des Präsidenten, nicht in die Verhandlung einbezogen wurde. Am frühen Nachmittag des 11. September hatte Rumsfeld mit seinen engsten Mitarbeitern überlegt, als Antwort auf die Anschläge zeitgleich mit der Verfolgung Osama bin Ladens auch den Irak anzugreifen (Woodward 2004: 24f.). Bei der Zusammenkunft des Kriegskabinetts am Abend des 11. September regte Rumsfeld an, darüber nachzudenken, wer die Terroristen unterstützt haben könnte und nannte in diesem Zuge den Irak, Iran, Afghanistan, Libyen und Sudan (9/11 Commission 2004: 330). Cheney griff den Punkt des State-Sponsored Terrorism in der Sitzung des NSC am Nachmittag des 12. Septembers erneut auf und die Option, im Zuge des Krieges gegen den Terrorismus den Irak anzugreifen, wurde anschließend von Rumsfeld zum ersten Mal konkret ausgesprochen (Woodward 2002: 72f.). Powell argumentierte dagegen, dass bei einer Beschränkung der militärischen Reaktion auf Al Qaida eine internationale Koalition und UNO-Resolutionen sehr viel leichter zu erreichen wären (Woodward 2002: 72). Wie mit dem Irak zu verfahren sei, wurde schließlich beim NSC-Treffen in Camp David am 15. und 16. September 2001 ausführlich debattiert. Den Unterlagen, die zur Vorbereitung der Zusammenkunft in Camp David dienen sollten, war ein Konzeptpapier des Office of the Under Secretary of Defense for Policy Douglas Feith mit dem Titel „War on Terrorism: Strategic Concept“ vom 14. September 2001 beigefügt worden. In diesem wurden drei Ziele für die erste Rückschlagsrunde empfohlen: Al Qaida, die Taliban und der Irak. Im Verteidigungsministerium war der Fokus aus kampftechnischen Gründen auf den Irak gerückt: Afghanistan bot im Gegensatz zum Irak keine dankbaren Ziele für Bombenangriffe (Clarke 2004: 31). Mit anderen Worten: Ein Kampf gegen Terroristen entsprach nicht dem „American Way of War“ und ist für die amerikanische Armee wenig attraktiv. Während sich die US-Soldaten in Afghanistan in Gebirgsgefechten verzetteln könnten, sei das Regime im Irak leicht zu stürzen und ein militärischer Sieg leichter zu erreichen, argumentierte Wolfowitz (Woodward 2002: 114f.) So bizarr diese Schlussfolgerung des Verteidigungsministeriums erscheinen mag, einen Anschlag der Al Qaida mit einem Angriff auf den Irak zu vergelten, so lässt sie sich doch dem Interesse einer Organisation an der Verteidigung ihres Zuständigkeitsbereiches

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zuordnen. Während der Director of Central Intelligence (DCI) Tenet ausführliche Pläne für die Aktivitäten der CIA in Afghanistan präsentieren konnte, waren die Einsatzmöglichkeiten der US-Armee in Afghanistan zu diesem Zeitpunkt nicht ausgearbeitet. Die wenigen Optionen, die General Shelton präsentieren konnte, wurden von Bush als „phantasielos“ (Woodward 2002: 115) und von Rumsfeld als „veraltet“ kritisiert (Woodward 2002: 120). Damit zeichnete sich bereits ab, dass eine erste wichtige Etappe in der Terrorismusbekämpfung in den Zuständigkeitsbereich der CIA fallen würde – eine den Interessen des Verteidigungsministeriums zuwiderlaufende Situation. Es galt, den Zuständigkeitsbereich des Pentagons zu verteidigen. Wolfowitz setzte sich somit für eine Handlungsoption ein, die von Funktionen abhing, welche nur das Militär erfüllen könnte. Afghanistan barg zudem landesspezifische Risiken wie ein unwegsames Gelände, die den Erfolg einer militärischen Intervention gefährden konnten. Aus bürokratietheoretischer Sicht muss eine Regierungsorganisation solche Aufgaben ablehnen, deren effiziente Erfüllung gemäß der Funktionen der Organisation nicht gewährleistet werden konnte. Colin Powell war gegen eine Ausweitung des Vergeltungsschlages auf den Irak und verwies auf die dadurch drohende Gefahr eines Auseinanderbrechens der internationalen Koalition (Woodward 2002: 119); seine Argumentation korreliert hier ebenfalls mit den Interessen seiner Organisation. Am Nachmittag des 15. Septembers bat Bush seine wichtigsten Berater – Powell, Rumsfeld, Tenet, Card und Cheney – um eine Empfehlung, ob der Irak in die erste Phase mit einzubeziehen sei. Die Mehrheit riet von dieser Option ab (Woodward 2002: 118-125). Hier zeigt sich, welche Akteure in der Bush-Regierung tatsächlich Verhandlungsmacht besaßen – und welche nicht. Obwohl eine Entscheidung über eine militärische Intervention zur Abstimmung stand, wurde CJCS Hugh Shelton nicht um eine Empfehlung gebeten. Trotz der fast einstimmigen Meinung (Rumsfeld hatte sich enthalten) seiner Berater teilte Bush aber erst in der NSC-Sitzung am 17. September seine Entscheidung mit, aufgrund mangelnder Beweise den Irak nicht in die erste Phase der Terrorbekämpfung einzubeziehen, obwohl er glaube, dass dieser an den Anschlägen beteiligt gewesen sei (Woodward 2002: 124). In einer geheimen Direktive wurde gleichzeitig die weitere Überarbeitung der militärischen Optionen beschlossen (Woodward 2002: 133). Damit reflektiert die Entscheidung klar den Einfluss mehrerer Akteure in Form einer Paketlösung; die Zukunft des Iraks war noch nicht festgelegt. Die verzögerte Verkündung einer Entscheidung zeigt aber auch, dass Bush die Entscheidungsgewalt für sich beanspruchte. Dies unterstreicht die gehobene Stellung des Präsidenten und widerspricht der bürokratietheoretischen Annahme vom Regierungschef als gleichgestellten Partner in einer Verhandlungssituation. Aufgrund des Engagements des Präsidenten verschob sich die Machtbalance innerhalb des Entscheidungsfindungsprozesses erheblich zu dessen Gunsten.

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Die Entscheidungsfindung des Präsidenten und die zweite Phase des War on Terrorism

Viele Entscheidungen der Regierung lassen sich anhand der Quellenlage auf ein genaues Datum festlegen. Darüber, wann der Präsident die Entscheidung zum Irakkrieg getroffen hat, lässt sich jedoch nur spekulieren. Der Grund dafür scheint zu sein, dass er außer seinen engsten Vertrauten niemanden konsultiert hat. Eine formelle NSC-Sitzung zur Entschei-

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dungsfindung oder eine offizielle Einschätzung der Nachrichtendienste gab es in den folgenden Monaten nicht (Diamond et al. 2002). In der Rede zur Lage der Nation am 29. Januar 2002 identifizierte der Präsident den Irak als Teil einer „Achse des Bösen“, bestehend aus Staaten, die Terroristen fördern und nach dem Besitz von Massenvernichtungswaffen streben. Die Bedrohung durch diese Staaten, so verkündete Bush, würde Amerika nicht länger tolerieren (Bush 2002a). Die Rede war ein Produkt der Redenschreiber David Frum und Michael Gerson, die auf Anordnung des Präsidenten hin eine ambitionierte Politik formuliert hatten (Woodward 2004: 85). Mit Verlagerung des Fokus von Staaten, die Terroristen unterstützen, auf Staaten, die Terroristen mit Massenvernichtungswaffen ausstatten könnten, legte die Rede den Grundstein für eine Politik des Regimewechsels durch Präventivschlag. Die Rede signalisierte nicht nur der Öffentlichkeit, sondern vor allem auch der Bürokratie, dass die zweite Runde des War on Terrorism begonnen hatte: Der Präsident hatte eine Entscheidung getroffen. Als ein solches Signal wurde sie auch von Wolfowitz und Powell verstanden (Woodward 2004: 93f.). Über welche Konsultationsmechanismen wurde diese Entscheidung beeinflusst? Aufgrund welcher bürokratischen Prozesse gelangte Bush – als letzte Entscheidungsinstanz – zu der Ansicht, dass ein Krieg gegen den Irak notwendig sei? Und besonders: Welche Rolle spielte die Intelligence?

5.1 Die Verbindung des Iraks zur Al Qaida Rumsfeld hatte am 12. September 2001 als erster Prinzipal die Möglichkeit eines Angriffs auf den Irak im Rahmen des War on Terrorism offiziell angesprochen. Noch am gleichen Abend gebot der Präsident seinem National Coordinator for Security and Counterterrorism Richard Clarke zu überprüfen, ob eine Verbindung des Iraks zur Al Qaida und den Anschlägen auf New York und Washington existiere.5 Folglich wurde am 13. September eine Sitzung einberufen, in der alle Behörden der Intelligence Community einstimmig erklärten, dass eine solche Verbindung nicht vorliege. Dieser Konsens wurde in dem Memorandum „Survey of Intelligence Information on Any Iraq Involvement in the September 11 Attacks“ festgehalten und am 18. September an Condoleezza Rice weitergeleitet (9/11 Commission 2004: 334). Im Kerr-Report wird festgestellt, dass die Nachrichtendienste trotz des „constant stream of questions“ durch die politischen Entscheidungsträger – welcher die Analysten dazu verleitete, wiederholt und erschöpfend nach möglichen Verbindungen zu suchen – nicht von ihrer ursprünglichen Einschätzung abgewichen war, dass es keine operationelle oder kollaborative Verbindung zwischen Al Qaida und dem Irak gebe (Kerr Group 2004: 11). Gleichwohl hatten höchste Regierungsmitglieder wiederholt und besonders in der letzten Septemberwoche 2002 über die Verbindung der Al Qaida zum Irak berichtet (Schmitt 2002). So konstatierte Präsident Bush am 26. September 2002: „The regime has longstanding and continuing ties to terrorist organizations, and there are Al Qaida terrorists inside Iraq” (Bush 2002b: 1625). Auch Rumsfeld erklärte am folgenden Tag den Beweis der Al

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George W. Bush hielt die Aussagen Clarkes später für inkorrekt, bestritt aber nicht, Clarke zu irgendeinem Zeitpunkt auf den Irak angesprochen zu haben (9/11 Commission 2004: 334).

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Qaida im Irak für „bulletproof“ (Rumsfeld 2002)6. Wie konnte die Administration zu dieser Ansicht gelangen, wenn die Nachrichtendienste, laut Kerr-Report, diese Aussagen nicht unterstützt hatten? Bereits im Oktober 2001 begannen das CIA Counterterrorist Center (CTC) und das CIA/DI Office of Near Eastern and South Asian Analysis (NESA) die gemeinsame Arbeit an einem Bericht mit dem Namen „Iraq and Al Qaida: Interpreting a Murky Relationship“7. Auf Anweisung von Jami Miscik, zu dem Zeitpunkt Deputy Director for Intelligence, war das CTC „purposefully aggressive in seeking to draw connections“ vorgegangen; das NESA hatte die Intelligence auf traditionelle Weise analysiert, wonach ihre Einschätzungen nur auf fundierten und mehrfach verifizierten Informationen beruhen durften (Senate Select Committee 2004: 305). Die unterschiedlichen Herangehensweisen bei der Auswertung der Informationen führten dazu, dass das CTC schließlich eine eigenständige Fassung vorlegte. (Senate Select Committee 2004: 360). Jami Miscik gab den Entwurf des CTC, obwohl er nicht die Einschätzungen des NESA reflektierte, am 21. Juni 2002 zur Veröffentlichung frei. Die institutionalisierte Aushandlung und Abgleichung von Informationen war damit hinfällig geworden. Selbst der spekulativere Bericht des CTC konnte jedoch nicht mehr als spärliche Kontakte („sporadic, wary contacts with Al Qaida […], rather than a relationship with Al Qaida that has developed over time“) zwischen Al Qaida und dem Irak vorweisen (Senate Select Committee 2004: 306). Die Führung des Verteidigungsministeriums – speziell Donald Rumsfeld und Douglas Feith – empfand die Intelligence, die sie von den Geheimdiensten in Bezug auf staatlich geförderten Terrorismus bekam, als unzureichend. Donald Rumsfeld und auch Dick Cheney hatten im Oktober und November 2001 bei verschiedenen Treffen ihren Verdacht auf Verbindungen zwischen Schurkenstaaten wie dem Irak und Terroristen geäußert (Kessler 2003). Der Under Secretary of Defense for Policy, Douglas Feith, etablierte daraufhin die Policy Counterterrorism Evaluation Group (PCTEG), deren Aufgabe es war, das Al Qaida Netzwerk in Bezug auf nationalstaatliche Förderung hin zu untersuchen (Senate Select Committee 2004: 307). Zusätzlich forderte Feith den Direktor der Defense Intelligence Agency (DIA) auf, eine Mitarbeiterin zur Unterstützung einer Reihe von Aktivitäten im Intelligence-Bereich für Feiths Büro freizustellen. Die DIA berichtet an den Verteidigungsminister; kraft ihrer bürokratischen Position konnte die politische Führung diesen Personalwechsel veranlassen. Die DIA-Mitarbeiterin begann ihre Arbeit im Januar 2002 damit, den Bericht des CTC („A Murky Relationship“) und andere Intelligence einer Revision zu unterziehen sowie eigene Recherchen durchzuführen. Anschließend erstattete sie Douglas Feith und seinen Mitarbeitern über ihre Einschätzungen Bericht (Senate Select Committee 2004: 307f.). Die reguläre Interaktionskette wurde damit außer Kraft gesetzt. Die DIA-Mitarbeiterin stellte fest, dass der Bericht „A Murky Relationship“ Beweise über die jahrzehntelange Interaktion zwischen dem Irak und Al Qaida aus einer Vielzahl an Quellen enthalte, dass diese Quellen aber von der CIA anschließend in ihrer Analyse diskreditiert würden. „The CIA report should be read for content only – and CIA’s interpretation ought to be ignored“ (Senate Select Committee 2004: 308), riet sie. Die DIAMitarbeiterin sprach der CIA damit ihre Analysekompetenz ab. Diese Einschätzung wurde von Douglas Feith an Paul Wolfowitz und Donald Rumsfeld weitergeleitet. Im Auftrag von 6

Er räumte allerdings in der gleichen Rede weiter ein, die Beweise seien nicht „without reasonable doubt“ und teils „assessments from a limited number of sources“ (Rumsfeld 2002). 7 Im Folgenden: „A Murky Relationship“.

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Paul Wolfowitz wurde daraufhin eine Präsentation vorbereitet, die unter plakativen Titeln die Ansichten des Büros des Verteidigungsministers bezüglich der Beziehung des Iraks zu Al Qaida ausführte und den Ansatz der Nachrichtendienste zu diesem Thema kritisierte (Senate Select Committee 2004: 309). Anfang August wurde diese Präsentation von der DIA-Mitarbeiterin und einem Mitarbeiter der PCTEG dem Verteidigungsminister vorgetragen. Mit der Etablierung der PCTEG und der Engagierung der DIA-Mitarbeiterin hatte die zivile Führung des Verteidigungsministeriums gleich mehrere Ebenen des IntelligenceZyklus untergraben: Die von ihnen angestellten Mitarbeiter, die eigentlichen Rezipienten der Intelligence, erstellten eigenhändig die an sie gerichteten Dokumente. Am 15. August 2002 wurde die gleiche Präsentation, diesmal unter Auslassung der Kritik an den Geheimdiensten, DCI George Tenet und weiteren CIA-Mitarbeitern vorgeführt. Infolge dieser Präsentation stimmte Tenet zu, die Herausgabe eines fertigen Intelligence-Berichtes zu diesem Thema zu verschieben, bis die Mitarbeiter der CIA, der DIA und Douglas Feiths Büro – den Entscheidungsfindungsregeln der Nachrichtendienste entsprechend8 – zu einem Konsens gefunden hätten. Das Treffen der Geheimdienstler und der Repräsentanten von Feiths Büro zur Erstellung des Dokuments „Iraqi Support for Terrorism“ fand am 20. August 2002 statt (Senate Select Committee 2004: 310). Die Erstellung von Intelligence obliegt allein den Geheimdienstbehörden und die Mitarbeiter der Geheimdienste sagten später aus, dass noch nie zuvor Mitarbeiter außerhalb der Intelligence Community als gleichberechtigte Akteure an einem Intelligence-Koordinierungstreffen teilgenommen hätten. Aufgrund ihrer Teilnahme an der Konferenz hatten die Repräsentanten von Douglas Feiths Büro sich somit Zugang zu einer Verhandlungssituation außerhalb ihres Zuständigkeits- und Wissensbereiches – und so auch illegitime Einflusschancen – verschafft. Douglas Feith und seine Mitarbeiter machten sich selbst zu Akteuren in einer Verhandlungssituation, in der die Verfahrensregel die Konsensfindung ist. Da dem Untersuchungskomitee des Senats der Zugang zu dem CIA-Entwurf des Berichts „Iraqi Support for Terrorism“ verweigert wurde, lässt sich nicht feststellen, welche Änderungen durch Feiths Mitarbeiter genau erwirkt wurden, aber „most of the OSD staffers’ concerns had to do with the use of too many caveats to the reporting, and the ‚tone’ of the document“ (Senate Select Committee 2004: 362). Am 16. September 2002 wurde die Präsentation über die Irak-Al Qaida Beziehung Scooter Libby und Stephen Hadley vorgetragen. Die Präsentation war jedoch nicht identisch mit der, die Tenet und seine CIA-Kollegen erhalten hatten. Eine Folie, die im Weißen Haus vorgeführt wurde, beschreibt ein Treffen zwischen dem Flugzeugentführer Mohammed Atta und einem irakischen Geheimagenten in Prag im April 2001 als „known Iraq - al Qaeda contacts“. Die Folie, deren Aussage nicht durch die Intelligence der USGeheimdienste bestätigt worden war, war beim Vortrag vor der CIA-Spitze nicht präsentiert worden (Levin 2004). Die politischen Entscheidungsträger im Weißen Haus bekamen damit Informationen, die der Intelligence der Geheimdienste widersprachen, ohne dass die Geheimdienste davon Kenntnis nehmen konnten. Im August 2002 wurde das Office of the Under Secretary of Defense for Near East and South Asian Affairs (NESA) in das mittlerweile diskreditierte Office of Special Plans (OSP) umbenannt. Aufgabe des OSP war, ebenso wie die PCTEG die Verbindung zwischen Saddam Hussein zur Al Qaida herzustellen, sowie die Existenz des irakischen WMD-Arsenals 8

Diesen Regeln nach muss jeder Tagesordnungspunkt diskutiert werden und wird nur nach Konsensfindung in den Abschlussbericht übernommen (Senate Select Committee 2004: 363).

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nachzuweisen (Hersh 2004: 209). Darüber hinaus bekam das OSP die Autorität für die Nachkriegsplanung im Irak übertragen. Interessant ist vor allem die Verbindung des OSP zum Büro des Verteidigungsministers. Der Schlüssel zu dieser Verbindung ist der Under Secretary of Defense for Near East and South Asian Affairs William Luti. Bis zum Sommer 2001, als er das Amt im Pentagon übernahm, war Luti ein Mitarbeiter von Scooter Libby im Büro des Vizepräsidenten. Die normale Befehlskette für den Chef des NESA-Büros hätte über Feith, Wolfowitz und Rumsfeld laufen müssen. William Luti hingegen erstattete seinem ehemaligen Vorgesetzten Libby unter Umgehung der Befehlskette auch weiterhin direkt Bericht (Lang 2004: 50f.). William Luti personifiziert den nicht-institutionellen Interaktionskanal vom Pentagon ins Weiße Haus. Institutionalisierte Kommunikationsregeln wurden damit erneut außer Kraft gesetzt.

5.2 Der Konflikt über das irakische Nuklearwaffenprogramm Ein weiteres zentrales Argument der Bush-Administration für einen Einmarsch in den Irak war die Behauptung, der Irak hätte sein Nuklearwaffenprogramm wieder aufgenommen. Als Beweis wurde der Versuch des Iraks angeführt, Urankonzentrat aus Afrika sowie hochstabile Aluminiumröhren für Zentrifugen zur Urananreicherung zu beschaffen: „The British government has learned that Saddam Hussein recently sought significant quantities of uranium from Africa. Our intelligence sources tell us that he has attempted to purchase highstrength aluminum tubes suitable for nuclear weapons production” (Bush 2003).

Die Aluminiumröhren waren der einzige physische Beweis für die vermeintlichen nuklearen Ambitionen Saddam Husseins, den die Administration vorbringen konnte. Die Beweislage für beide Argumente war bei den Nachrichtendiensten seit Bekanntgabe der Handelsabsicht hoch umstritten: Die CIA unterstützte diese These, andere Behörden lehnten sie konsequent ab (Senate Select Committee 2004: 94). Diese Situation ist nicht ungewöhnlich, denn die Tatsache, dass sich die Gesamtheit der Geheimdienste aus mehreren quasiautonomen Organisationen zusammensetzt, begünstigt Meinungsverschiedenheiten und Konflikte hinsichtlich der Bewertung von Intelligence (Baugh 2000: 209). Die einzelnen Geheimdienste gehören verschiedenen Ministerien an, die ihrerseits im Wettbewerb zueinander stehen (Shulsky/Schmitt 2002: 70f.). Es ist in diesem Fall jedoch möglich, dass aufgrund bürokratischer Manöver der CIA und speziell George Tenets die differierenden Meinungen erst mit Veröffentlichung der National Intelligence Estimate (NIE) im Oktober 2002 an die politische Führung weitergegeben wurden. Bis zur Reform der Geheimdienststruktur durch den Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act war der DCI sowohl der Chef der CIA als auch der Koordinator der gesamten Gemeinschaft der bundesweiten Geheimdienste, was aufgrund der in einer Person vereinten unterschiedlichen Verantwortungen die Gefahr von Interessenkonflikten mit sich brachte (Baugh 2000: 207). Da der DCI keinen Kabinettsrang hatte, hing dessen Autorität vor der Gesetzesänderung maßgeblich von der Wahrnehmung darüber ab, wie viel Zugang er zum Präsidenten hatte (Lowenthal 2003: 31). Der DCI sagte aus, vor September 2002 nicht über die Meinungsverschiedenheiten der einzelnen Dienste über die Aluminiumröhren informiert gewesen zu sein, obwohl die Debatte zu diesem Zeitpunkt bereits über anderthalb Jahre hinweg geführt worden war. Infolge

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seiner damaligen Doppelfunktion als Chef der Nachrichtendienste und der CIA spiegelte die Intelligence, die er an den Präsidenten weitergab, so lediglich die Einschätzungen der CIA wider. Die CIA hatte aufgrund ihrer bürokratischen Position, die ihr in Form der Presidential Daily Briefs (PDBs) und der täglichen Briefings durch den DCI privilegierten Zugang zum Präsidenten gewährte, einen entscheidenden verhandlungstechnischen Vorteil (Russell 2004). Aus bürokratietheoretischer Sicht ist entscheidend, dass allein die CIA die PDBs erstellt, deren Inhalt aufgrund ihrer Geheimhaltungseinstufung kaum durch andere Akteure revidiert werden kann. Die CIA verfügt damit gegenüber ihren Konkurrenten unter den Geheimdiensten über ungleich höhere Einflusschancen. Dafür gilt die CIA im Gegensatz zu ihren Konkurrenten generell als unabhängiger Akteur: „The agency benefits from a bureaucratic position that separates it from the pressures of policy interests to a far greater degree than its brother intelligence agencies” (Russel 2004). In Bezug auf den Irak waren die Nachrichtendienste und speziell die CIA jedoch vorbelastet. Nach dem Golfkrieg von 1990 waren die Geheimdienste von der Erkenntnis überrascht worden, dass das irakische Nuklearwaffenprogramm sehr viel weiter entwickelt war, als sie angenommen hatten – eine schwerwiegende Fehleinschätzung. Dass es dem Irak gelungen war, ein hoch entwickeltes Nuklearwaffenprogramm vor ihnen zu verbergen, hinterließ nachhaltigen Eindruck bei den Geheimdiensten (Silberman/Robb 2005: 53). Infolge dieser und weiterer Krisen in den 1990er Jahren stellten wichtige Rezipienten der Intelligence-Produkte die „relevance of the intelligence input for policy deliberations“ (Kerr Group 2004: 4) in Frage. Die Intelligence Community sah sich genötigt, die Bedeutung der Intelligence für die Politik und damit ihre essentiellen Zuständigkeiten zu verteidigen. Nach den Anschlägen des 11. Septembers wurde die Lage noch misslicher. Den Geheimdiensten wurde vorgeworfen, die Warnsignale nicht erkannt zu haben. Tenet zog daraus die Lehre, dass die CIA es sich nicht leisten konnte, eine Bedrohung zu übersehen (Woodward 2004: 438). Hinzu kommt, dass die Autorität des DCI wesentlich vom Vertrauen des Präsidenten abhing. In Anerkennung der Tatsache, dass die politische Führung auf Krieg gegen den Irak eingestellt war, entspricht es Tenets bürokratischem Interesse nach beruflichem Erfolg, das Vertrauen des Präsidenten durch Lieferung der passenden Intelligence zu gewinnen (Hersh 2004: 228). Dass Tenet trotz des Intelligence-Versagens, das die Anschläge vom 11. September ermöglichte, nicht aus seinem Amt entlassen wurde, lässt außerdem vermuten, dass er sich dem Präsidenten doppelt erkenntlich zeigen wollte. Es ist somit denkbar, dass Tenet in den folgenden Monaten bei seinen täglichen Briefings des Präsidenten die Einschätzungen der CIA bezüglich der Aluminiumröhren betonte, die differierenden Meinungen anderer Behörden hingegen vernachlässigte. Diese Hypothese wird sich erst dann überprüfen lassen, wenn Zugang zu den geheimen PDBs gewährt wird.

5.3 Zwischenfazit: Die Rolle der Intelligence bei der Entscheidung des Präsidenten für den Krieg Sowohl die CIA als auch das Verteidigungsministerium nutzten die Machtressourcen, die ihnen über ihre bürokratische Position zur Verfügung standen, zur Durchsetzung ihrer außenpolitischen Präferenzen. Da ein Großteil der Geheimdienste dem Verteidigungsministe-

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rium untersteht, verfügt der Verteidigungsminister über weit mehr Kontrollmacht über die Nachrichtendienste als der Director of Central Intelligence (DCI): „The intelligence community is increasingly dominated by the Pentagon, which controls about 85 percent of the intelligence budget. That budgetary power undermines the authority and control of the DCI, who in theory is to be calling the shots for American intelligence” (Russell 2004).

So zweifelhaft die Verfahren der Intelligence-Gewinnung im Vorlauf zum Irakkrieg jedoch waren – für die Entscheidungsfindung des Präsidenten war die politisierte Intelligence nicht ausschlaggebend, die Entscheidung war bereits Monate vorher gefällt worden (Pillar 2006: 1). Umgekehrt verstärkte sich mit Bekanntgabe der Entscheidung des Präsidenten durch die Rede über die „Achse des Bösen“ sogar die Dynamik, die passende Intelligence zu liefern. Hier zeigt sich deutlich die Macht des Regierungschefs. Seine Entscheidung hatte gravierende Auswirkung auf die Verfahrensweisen in der Bürokratie, die Nachrichtendienste neigten zunehmend dazu, sich der Administration anzupassen (Pillar 2006: 3). Die Intelligence diente aber der Bestärkung der Entscheidung von Präsident Bush. Außenminister Powell hingegen resignierte und zog sich zwischen September 2001 und Frühjar 2002 weiter zurück. Er war während dieser Zeitspanne kein entscheidender Akteur. Im Gegensatz zu Rumsfeld, der regelmäßig vertrauliche Unterredungen mit Bush führte, verzichtete Powell bis zum späten Frühjahr 2002 darauf, dieses Recht auch für sich zu beanspruchen (Woodward 2002: 414). Die Phase der Entscheidungsfindung von Mitte September 2001 bis Frühjahr 2002 ist deshalb auch durch den schwindenden Einfluss des Außenministeriums aufgrund des mangelnden Zugangs des Außenministers zum Präsidenten gezeichnet. In diesen Monaten waren der Zugang zum Präsidenten und damit auch die Einflusschancen vor allem auf Rumsfeld, Cheney und Rice beschränkt. Condoleezza Rice nahm ihre Funktion als ehrlicher Makler, der sicherstellt, dass auch differierende Positionen den Präsidenten erreichen, jedoch nur unzureichend wahr. Stattdessen orientierte sie sich ausschließlich an den Präferenzen des Präsidenten: „Dr. Rice made a decision (…) that she would side with the president to build her intimacy with the president” (Wilkerson 2005). Aus bürokratietheoretischer Perspektive ist diese Haltung nachvollziehbar, denn Vertrauen bedeutet Einfluss. Rice zeigt sich damit jedoch auch verantwortlich für das einheitliche Bild, dass George W. Bush bei der Entscheidungsfindung geboten wurde. Eine Entscheidungsfindung durch Aushandlung zwischen Akteuren mit konfligierenden Interessen ist nicht festzustellen. In dieser kritischen Phase der Entscheidungsfindung sind deutliche Symptome für groupthink zu beobachten. George Tenet sicherte kurzfristig seinen eigenen Einfluss und den Einfluss der CIA, doch im Rückblick wird deutlich, dass er dafür einen hohen Preis zahlen musste. Im Juni 2004 wurde bekannt gegeben, dass Tenet sein Amt im nächsten Monat niederlegen würde (Branigin 2004).

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Der Konflikt um die Einsatzplanung im Irak

Nachdem die heiße Phase des Krieges in Afghanistan und damit die erste Phase der Terrorismusbekämpfung vorbei war, wandte sich der Präsident dem Irak zu. Am 21. November 2001 forderte Bush seinen Verteidigungsminister auf, die Revision des Einsatzplanes für den Irak zu beginnen. Der zu diesem Zeitpunkt aktuelle Kriegsplan, Operation Plan 1003,

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setzte einen Zeitraum von sieben Monaten voraus, um eine Truppenstärke von 500.000 Soldaten in die Region zu transportieren, bevor der Einsatz beginnen könne (Woodward 2004: 8). Am 1. Dezember 2001 gab Rumsfeld Tommy Franks den Auftrag, innerhalb von drei Tagen einen groben Entwurf eines neuen Einsatzplanes zu präsentieren (Woodward 2004: 38). Sowohl die Entscheidung über die Notwendigkeit eines Kriegs als auch die nachfolgende Kriegsplanung, vor allem die Frage nach dem Zeitpunkt des Angriffs und der Größe des Truppeneinsatzes, war Ursache schwerer Zerwürfnisse zwischen der militärischen und der zivilen Führung des Pentagons, die jeweils entgegengesetzte Positionen vertraten. Die Joint Chiefs of Staff (JCS) hatten einem Krieg gegen den Irak gegenüber starke Vorbehalte und versuchten im Frühjahr und Sommer 2002 vehement, den Präsidenten von ihren Argumenten zu überzeugen. Die militärische Führung sah im Irak keine unmittelbare Bedrohung, hielt die Eindämmungsstrategie für adäquat und warnte vor der Unsicherheit der Nachkriegssituation, in der es zu Chaos im Irak und der Entstehung feindlich gesinnter Regime kommen könnte (Ricks 2002b). Wenn der Präsident sich trotz allem nicht von einem Krieg abbringen ließe, so wollten die JCS zumindest den Aufschub des Kriegsbeginns erreichen. Während die zivile Führung des Pentagons einen Blitzeinsatz mit Sondereinsatzkommandos befürwortete, waren die JCS überzeugt, dass mindestens 200.000 Soldaten für eine erfolgreiche Invasion und anschließende Okkupation im Irak zum Einsatz kommen müssten, wofür eine langfristige logistische Planung notwendig sei (Ricks 2002a). Noch im Februar 2003 sagte Army Chief of Staff General Shinseki vor dem Senat aus, dass die Besetzung des Iraks mehrere hunderttausend Truppen erfordere (Schmitt 2003). Die Aussage Shinsekis führte zu einem erregten Telefonat zwischen Wolfowitz und dem Secretary of the Army Thomas White, der Shinseki verteidigte. Wolfowitz trat zwei Tage nach der Aussage Shinsekis, am 27. Februar 2003, vor das House Budget Committee und erklärte, dass die Einschätzung Shinsekis „quite outlandish“ und „wildly off the mark“ (Wolfowitz 2003: 8) sei; eine klare Unterminierung der Autorität Shinsekis und der JCS. Der Prozess der Einsatzplanung fand unter größter Geheimhaltung statt (Hersh 2004: 177). Die Geheimhaltung des Prozesses ermöglichte einerseits die Restriktion der am Prozess partizipierenden Akteure, andererseits teilte er den beteiligten Akteuren aufgrund des Informationsvorsprungs eine nicht institutionalisierte Verhandlungsressource zu. Reguläre Planungsverfahren wurden marginalisiert. Zu diesen gehören im Normalfall eine Reihe von Erststudien unter Aufsicht des NSC und der JCS. Bei der militärischen Planung des Irakkriegs wurden die JCS und ihr Vorsitzender General Richard Myers hingegen kaum involviert und damit als reguläre Akteure ausgeschaltet. Empirisch lässt sich dies durch die auffällige Tatsache stützen, dass der Chairman of the Joint Chiefs of Staff (CJCS), der wichtigste militärische Berater des Präsidenten, nicht Mitglied des Kriegskabinetts war.9 Der Ausschluss des CJCS bei der Planung des Irakkriegs ist das Ergebnis eines bürokratischen Kampfes um die Vorherrschaft im Pentagon. Aufgrund seiner Erfahrungen mit der reformresistenten Bürokratie als Verteidigungsminister unter Carter war sich Rumsfeld der Herausforderung einer zivilen Kontrolle des Pentagons bei Amtsantritt bewusst gewesen, „he came in kind of determined to reassert civilian control over the Joint Staff and the rest of the military…“ (Ricks 2004). Sein Ziel, die Kontrolle über das Militär zu gewinnen, 9 So war er weder beim Camp David Treffen am Nachmittag des 15. Septembers 2001 um seine Empfehlung gebeten worden (Woodward 2002: 118), noch beim Briefing des Präsidenten durch Tommy Franks am 28. Dezember 2001 in Crawford unter den Anwesenden oder per Video Zugeschalteten (Woodward 2004: 53).

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verfolgte Rumsfeld energisch, „even to the point of reaching in and taking for himself things that had been thought to be the prerogative of the chairman of the Joint Chiefs” (Ricks 2004). Das Aufbegehren von General Shinseki und Secretary of the Army Thomas White führte letztlich zu deren frühzeitiger Entlassung aus dem Dienst, ein weiteres Indiz der Macht des Verteidigungsministers aufgrund seiner Kontrolle über personelle Ressourcen. Auf operationaler Ebene besitzen einzig die Oberbefehlshaber der regional aufgeteilten Unified Combatant Commands, die Commander in Chiefs (CINCs), die Autorität, im Kriegsfall die Truppen aus den verschiedenen Teilstreitkräften abzuziehen und einzusetzen (Rosati 2004: 173). United States Central Command (CENTCOM) Kommandeur Tommy Franks teilte zunächst die Einschätzungen der JCS. Bei der Planung des Irakkriegs griff Rumsfeld jedoch weit in den Prozess der Einsatzplanung ein, „actually crossing off individual units from deployment plans“ (Ricks 2004) und übernahm damit Zuständigkeiten, die dem CINC zustehen. Damit berührte Rumsfeld fundamental die Organisationsessenz des Militärs: Die Entscheidung über einen Krieg obliegt dem Präsidenten und der zivilen Führung des Pentagons, doch wenn ein Krieg beschlossen wird, strebt das Militär nach Autonomie in der Planung und Umsetzung der Operation: „We, as a military, would like to be not encumbered by a lot of political direction on how to conduct an operation“ (Myers 2001). Auch Colin Powell, der während der Vorbereitung des Einsatzplanes 1003 der Vorsitzende der JCS war, versuchte unter Umgehung der Befehlskette durch direkte Kontaktaufnahme zu Tommy Franks Einfluss auf die Kriegsplanung zu nehmen (Woodward 2004: 80). Franks abweisende Reaktion signalisiert jedoch seine Loyalität gegenüber Rumsfeld als seinem Vorgesetzten in der Befehlskette (Ricks 2004). Colin Powell ist bürokratisch doppelt geprägt: Die auf Diplomatie ausgerichtete Haltung des Außenministeriums, welches er vertrat, korrelierte mit der traditionell risikoscheuen Haltung des Militärs, durch welches er sozialisiert wurde. Dass der Präsident trotz der Vorbehalte des Militärs an der Entscheidung für einen Krieg festhielt, verdeutlicht, dass die Frage, ob man den Irak angreifen sollte, letztlich nicht verhandelbar war. Wie sein Name sagt, war der letztendlich beschlossene Einsatzplan „Hybrid“ ein Kompromiss zwischen ziviler und militärischer Führung (Woodward 2004: 146). Sowohl die Stärke des Truppeneinsatzes als auch der Zeitpunkt der Invasion war das Ergebnis der Verhandlung zwischen den beiden Parteien. Der Einsatzplan war demnach zwar ein genuines Aushandlungsprodukt, doch ist der übermäßige Einfluss des Verteidigungsministers allein anhand seiner institutionellen Zuständigkeiten nicht rechtfertigbar.

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Die Phase der Diplomatie: Ein Umweg über die Vereinten Nationen

Die Phase der diplomatischen Bemühungen – die mit der Rede des Präsidenten vor der UNO-Vollversammlung am 12. September 2002 eingeläutet wurde, ihren Höhepunkt in der UNO-Resolution 1441 und dem Beginn der Waffeninspektionen im Irak fand und mit dem Abbruch der Bemühungen um eine weitere UNO-Resolution zur Autorisierung militärischer Handlungen am 17. März 2003 endete – war für den Prozess der Entscheidung über einen Krieg gegen den Irak vollkommen irrelevant. Die Entscheidung war bereits zuvor gefallen. Die diplomatische Phase symbolisiert aber ein Wiedererstarken der inneradminist-

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rativen Aushandlung im August 2002. Außenminister Colin Powell entschied sich im Sommer 2002, seine Position erneut in den Politikprozess einzubringen. Mit der Rückkehr Powells veränderte sich wieder die Machtbalance innerhalb des Entscheidungsprozesses. Besonders Vizepräsident Cheney versuchte energisch, dieser Entwicklung entgegenzusteuern. Am 5. August 2002 wollte Powell bei einer persönlichen Unterredung mit dem Präsidenten und im Beisein von Sicherheitsberaterin Rice einen letzten Versuch unternehmen, einen Krieg abzuwenden. Nachdem er den Präsidenten auf die verschiedenen Implikationen eines Militäreinsatzes hingewiesen hatte, riet er ihm aber nicht explizit von einem Krieg ab, sondern empfahl lediglich die Bildung einer internationalen Koalition. Zur Erreichung dieses Ziels schlug Powell den Gang vor die UNO-Vollversammlung vor (Woodward 2004: 150f.). Tatsächlich dachte Powell aber, dass eine diplomatische Lösung einen Krieg doch noch verhindern könne (Woodward 2004: 157). Bei der weiterführenden Diskussion dieser Thematik in der NSC/PC Sitzung am 14. August 2002 insistierte Powell, dass ohne eine diplomatische Offensive kein Krieg zu gewinnen sei. Dick Cheney versuchte, den Gang vor die Vereinten Nationen zu vermeiden. Der UNO müsse zumindest deutlich gemacht werden, dass sie handeln müssten, wenn sie nicht in die Bedeutungslosigkeit abgleiten wollten (Woodward 2004: 157). Seine bürokratische Position als Untergebener des Präsidenten gab Colin Powell am 5. August vor, nur Handlungsoptionen innerhalb der vom Vorgesetzten definierten Endziele aufzuzeigen (Woodward 2004: 151). Powell erkannte, dass es nicht in seiner Macht lag, den Präsidenten zur Entscheidung gegen einen Krieg zu bewegen. Ein Vorschlag in diese Richtung hätte ihn sofort wieder vom Entscheidungsprozess ausgeschlossen, weswegen Powell dem Präsidenten nicht explizit von einem Krieg abraten konnte. Nur indem sich Powell den Zielen der Administration unterordnete, konnte er einen diplomatischen Weg einleiten und die Stellung des Außenministeriums wieder relativ stärken. Der Vizepräsident hingegen ist kein reguläres Mitglied des NSC/PC. Seine Anwesenheit während der Beschlussfassung über die Rede vor der UNO-Generalversammlung zeigt, dass Cheney seinen Einfluss unbedingt geltend machen wollte. Cheneys unbeschränkter Zugang zum Präsidenten überwog die Einflusschancen von Powell; es ist seine Argumentation, die sich in George W. Bushs Anweisung an seinen Redenschreiber Gerson über den Inhalt der UNORede widerspiegelt (Woodward 2004: 161). Die Entscheidung für den diplomatischen (Um-)Weg reflektiert Powells bürokratische Interessen und Verhandlungsmacht. Zu keinem Zeitpunkt aber hatte Bush angenommen, der Gang zur UNO könne den Krieg verhindern (Woodward 2004: 180). Hier zeigen sich erneut die Grenzen der Einflusschancen des Außenministers.

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Fazit

Bei allen beteiligten Akteuren innerhalb der Exekutive sind über den gesamten Entscheidungsprozess hinweg hohe Korrelationen zwischen ihren außenpolitischen Präferenzen und den Organisationsinteressen, die sie repräsentieren, zu beobachten. Auch ihre Einflusschancen sind häufig durch ihre bürokratische Position bedingt. Die zentrale Voraussetzung für eine bürokratietheoretische Erklärung der Entscheidung für einen Krieg gegen den Irak fehlt in der entscheidenden Phase jedoch: die Verhandlungssituation. Vom Ende der Kri-

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senentscheidungsphase Mitte September 2001 bis zur endgültigen Bekanntgabe der Entscheidung des Präsidenten sind keine Verhandlungsprozesse und Konfliktsituationen zu beobachten. Verhandelt wurde vor allem, als die Entscheidung über den Irak noch eine Strategie- und keine Krisenentscheidung war. Sobald der Präsident infolge des 11. Septembers seinen Interessenschwerpunkt auf die Außen- und Sicherheitspolitik verlagert hatte, veränderten sich die Ausgestaltung der Action Channels, die beteiligten Akteure, ihre Interessen und so schließlich auch die Politikformulierung grundlegend. Für die Aussagekraft des bürokratischen Theoriemodells ergibt sich aus dieser Fallanalyse folgendes Fazit: Von der bürokratischen Position eines Akteurs lässt sich weitgehend auf seine außenpolitischen Präferenzen schließen. Der Regierungschef ist jedoch kein gleichgestellter Verhandlungspartner. Der Einfluss eines Akteurs lässt sich deswegen nur dann anhand seiner bürokratischen Position prognostizieren, wenn der Inhalt des Entscheidungsgegenstandes unterhalb der Wahrnehmungsschwelle des Regierungschefs liegt. Colin Powell war aufgrund seines Amtes als Akteur im Entscheidungsprozess institutionell verankert. Die Bemühung um neue UNO-Resolutionen ist das Ergebnis seiner Verhandlung mit dem Präsidenten. Andererseits ist Powell aber auch ein gutes Beispiel dafür, dass der Einfluss auf die Entscheidungsfindung letztlich weniger von der bürokratischen Position als vom Vertrauen des amerikanischen Präsidenten abhängt – welches ihm fehlte. Powells Entscheidung, sich als Agent seiner Bürokratie zu verstehen und deren Organisationsessenz zu verteidigen, führte zum Bedeutungsverlust des Außenministeriums. Der institutionalisierte sicherheitspolitische Entscheidungsprozess, der das NSCBeratungssystem, die Einschätzungen der Nachrichtendienste und die Empfehlungen des Militärs einbezieht, wurde bei der Entscheidung über einen Angriff auf den Irak weitläufig umgangen (Diamond et al. 2002). Besonders drastisch war die Dezimierung der regulären Verfahrensregeln im Bereich der Geheimdienste. Bei der den Irak betreffenden Intelligence wurden institutionalisierte Interaktionskanäle gezielt umgangen und neue Dienstwege geschaffen. Auch der weitgehende Ausschluss der Joint Chiefs of Staff, inklusive des Chairman of the Joint Chiefs of Staff, bedeutete den Verlust regulärer Akteure. Damit fehlte eine wichtige Bedingung für die bürokratietheoretische Analyse der außenpolitischen Entscheidungen: die institutionalisierten Zuständigkeiten ließen hier nur bedingt auf die beteiligten Akteure schließen. Aus diesem Grund konnten sich die zivilen Mitarbeiter des Verteidigungsministeriums unter der Führung Donald Rumsfelds mit ihrer Forderung nach einem Regimewechsel durch einen Militäreinsatz durchsetzen. Wenn staatliche Außenpolitik den relativen Einfluss der am Entscheidungsprozess beteiligten Akteure reflektiert, dann spiegelt die militarisierte Außenpolitik der BushAdministration während der ersten Amtsperiode den überproportionalen Einfluss des Verteidigungsministers und seiner Mitarbeiter wider. Diese Akteure profitierten im internen Aushandlungsprozess nicht nur von einer zu ihren Gunsten ungleich verteilten Verhandlungsmacht, sondern verstärkten ihre Einflusschancen zusätzlich auf Kosten anderer Akteure.

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9

Abkürzungsverzechniss

CENTCOM CIA/DI CINCs CJCS CTD DCI DDCI DNI INC JCS NESA NIE NSA NSC NSC/DC NSC/PC OSD OSP PCTEG PDB’s PNAC UNSCOM WMD

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

United States Central Command CIA Directorate of Intelligence Commander in Chiefs Chairman of the Joint Chiefs of Staff CIA Counterterrorist Center Director of Central Intelligence Deputy Director of the Central Intelligence Agency (auch: DD/CIA) Director of National Intelligence Iraqi National Congress Joint Chiefs of Staff Near Eastern and South Asian Analysis National Intelligence Estimate National Security Advisor National Security Council National Security Council Deputies Committee National Security Council Principals Committee Office of the Secretary of Defense Office of Special Plans Policy Counterterrorism Evaluation Group Presidential Daily Briefs Project for the New American Century UNO-Sonderkommission Weapons of Mass Destruction

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA Henrike Viehrig

Die Terroranschläge vom 11. September 2001 haben nicht nur für weitreichende Änderungen in der amerikanischen Außenpolitik gesorgt, sondern ermöglichten der Regierung Bush auch eine neue Art der öffentlichen Kommunikation im Inland. Der erste Schritt dieser neuen Kommunikation war die Erklärung des „Kriegs gegen den Terror“ unmittelbar nach den Anschlägen, dem sich seither viele Entscheidungen der Innen- und Außenpolitik der USA unterordnen. Die erste konkrete militärische Reaktion auf die Terroranschläge war die Operation Enduring Freedom in Afghanistan, die zum einen das Taliban-Regime stürzen und zum anderen die Trainingslager und Rekrutierungsbasen der Al Qaida dauerhaft zerstören sollte. Enduring Freedom begann offiziell am 7. Oktober 2001 – 26 Tage nach den Anschlägen auf das World Trade Center und das Pentagon. Die Regierung der Vereinigten Staaten verfügte für diese Operation nicht nur über die nahezu einmütige Zustimmung beider Kammern des Kongresses, sondern auch über eine Legitimierung durch die UNOVollversammlung (Resolution 1368). Das transatlantische Verteidigungsbündnis NATO beschloss am 2. Oktober 2001 den Bündnisfall, der für die Mitglieder nach Artikel 5 des NATO-Vertrages die gemeinsamen Verteidigung vorsieht (NATO Update 2001). Insgesamt sagten den Vereinigten Staaten über 40 Länder ihre Hilfe im Kampf gegen den Terrorismus zu. Auch die öffentliche Meinung in den USA und in anderen westlichen Ländern zeigte sich mit der Reaktion der amerikanischen Regierung zu diesem Zeitpunkt größtenteils einverstanden (PEW 2002). Eineinhalb Jahre nach den Terroranschlägen begann am 20. März 2003 mit Iraqi Freedom die zweite große Militäroperation im Kampf gegen den Terrorismus. Auch hierfür konnte die amerikanische Regierung die Unterstützung des Kongresses (69 Prozent des Repräsentantenhauses; 77 Prozent des Senats) und eine Koalition aus 49 Ländern gewinnen (White House 2003). Die öffentliche Meinung in den USA befürwortete den Irakkrieg zu etwa zwei Dritteln; andere westliche Regierungen jedoch leisteten beträchtlichen Widerstand gegen diesen Krieg, der auch von der Mehrheit der jeweiligen Bevölkerungen abgelehnt wurde (Gallup International 2003). Obwohl erste Überlegungen für einen Angriff auf den Irak im Zuge des „Kriegs gegen den Terror“ bereits vom Nachmittag des 11. September 2001 dokumentiert sind (Woodward 2004: 24) und in den Sitzungen des Defense Policy Board vom 19. und 20. September 2001 bekannt wurden (Sciolino/Tyler 2001), dauerte es in der Folge eineinhalb Jahre, bis es am 20. März 2003 zum Militärschlag gegen das Bagdader Regime kam. In den 18 Monaten vom Schock des 11. September bis zum Militäreinsatz Iraqi Freedom fand in den USA eine Debatte über die Neugestaltung der Außenbeziehungen, über die neue Bedrohungslage und über die Mittel zu ihrer Eindämmung statt.

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Henrike Viehrig

Die US-Regierung sah sich aufgrund der unipolaren militärischen Machtverteilung auf internationaler Ebene nicht zur Kooperation mit anderen Staaten gezwungen, da diese mangels Fähigkeiten auf militärischer Ebene keinen nennenswerten Widerstand gegen die amerikanische Außenpolitik leisten konnten. Demzufolge war die US-Regierung auch nicht auf die Beeinflussung der öffentlichen Meinung anderer Staaten angewiesen.1 Allerdings stand der Durchsetzung des Irakkriegs die eigene, amerikanische Öffentlichkeit als Begrenzung des Handlungsspielraumes und als potenzielles Hindernis entgegen, denn die anstehenden Kongress- und Präsidentschaftswahlen erhöhten den Einfluss der Öffentlichkeit auf die Außenpolitik und konnten – bei grobem Missfallen – sogar die Wiederwahl des Präsidenten gefährden. Zur Vermeidung dieses Szenarios standen der US-Regierung zwei Möglichkeiten zur Wahl: Die vollständige Geheimhaltung der Pläne – was in einer Mediendemokratie unrealistisch erscheint – oder die gezielte Verbreitung der Kriegspläne durch geeignete Kommunikation. Diese gezielte Vermittlung des Irakkriegs und die Steuerung der öffentlichen Meinung in den USA durch regierungsseitige Kommunikation soll Gegenstand des folgenden Beitrags sein.

1

Politische Kommunikation

Der Prozess der politischen Kommunikation stellt sich als eine Wechselbeziehung zwischen drei Systemen dar: Politik, Medien und Öffentlichkeit (vgl. Abb. 1). „Politik“ steht dabei für die Strukturen des politischen Systems, innerhalb derer sich die Entscheidungsprozesse zwischen Opposition und Regierungsmitgliedern und sonstigen Institutionen vollziehen. Die „Medien“ stehen für die Übertragung politischer Informationen durch die Massenmedien und „Öffentlichkeit“ bezeichnet in Demokratien das Volk als Souverän der Staatsgewalt. Politik und Öffentlichkeit kommunizieren zwar durchaus direkt miteinander (durch Ansprachen, Anfragen und Bürgersprechstunden), jedoch erfolgt der Hauptanteil politischer Kommunikation über die Massenmedien. Jeder Pol des Dreiecks – Medien, Politik, Öffentlichkeit – hat im Detail eine vielfache Bedeutung. Politische Entscheidungen werden innerhalb des politischen Systems nach den ihm eigenen Regeln und Mechanismen und unter Berücksichtigung der aktuellen Mehrheitsverhältnisse getroffen. Der Entscheidungsprozess ist dabei nur in bedingtem Maße öffentlich, wie etwa bei Abstimmungen in den Kammern der Legislative. Was davon über die Medien „nach außen“ dringt, beschränkt sich auf das Endprodukt des Entscheidungsprozesses bzw. auf die öffentliche Darstellung der politischen Entscheidung. Diese obliegt den kommunikativ geschulten Einheiten innerhalb der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung oder den an der Regierung beteiligten Parteien. Der Dreieckspol „Politik“ ist also zweigeteilt: Einerseits umfasst er die politische Entscheidung und andererseits die Entscheidungskommunikation an die Massenmedien. Die Medien selbst nehmen als System der Informationsvermittlung eine Mittlerrolle im Prozess der politischen Kommunikation ein. Einerseits sind sie auf Informationen aus dem politischen System angewiesen, um ihr vorrangiges Produkt „Nachrichten“ herstellen 1 Eine mögliche Ausnahme stellt hierzu die irakische bzw. arabische Öffentlichkeit dar. Deren Kooperation hätte das Nachkriegsmanagement erheblich erleichtert, stellte jedoch im Vorfeld des Militärschlags fälschlicherweise keine Priorität dar.

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

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zu können. Die Zielgruppe des Medienangebots ist jedoch die Öffentlichkeit, daher orientieren sich Inhalt und Darstellungsform der Nachrichten an den Abnehmern, den Rezipienten. Abbildung 1:

Politisches Kommunikationsdreieck

Politik Entscheidungskommunikation

Politische Entscheidungen

Wahlentscheidung

Abnehmer von Information

Medien

Öffentlichkeit Anbieter von Information

Rezipienten von Information

Quelle: Eigene Darstellung.

Die Bedeutung der Massenmedien geht aber über die reine Vermittlungsleistung hinaus. Denn auch die an den politischen Entscheidungen beteiligten politischen Akteure besitzen stets nur eine begrenzte Kenntnis über die aktuellen Ereignisse. Medien als „Informationsmakler“ können ihrerseits wertvolle Zusatzinformationen liefern, daher weist der Verbindungspfeil zwischen Medien und Regierung in beide Richtungen (vgl. Abb. 1). Ihren Rohstoff (Informationen) beziehen die Medien aus dem politischen System und anderen externen Quellen. Das zur Verarbeitung des Rohstoffs nötige Kapital beziehen sie von den Rezipienten auf zweierlei Weise: Zum einen aus den direkten Einkünften durch den Verkauf von Zeitungsexemplaren oder kostenpflichtigen Inhalten. Zum anderen aus indirekten Quellen in Form von Anzeigenkunden, denen gegen Entgelt Präsenz zur Verfügung gestellt wird. Die Höhe dieses Entgeltes errechnet sich wiederum anhand der Aufmerksamkeit, die den Medieninhalten durch Leser oder Zuschauer zur Verfügung gestellt und mittels Auflagenstärke und TV-Quoten gemessen wird (Winkler 2004: 61-63). Der Öffentlichkeit kommen in der Wechselbeziehung mit Politik und Medien zwei Funktionen zu: Zum einen übt sie als Rezipientin des Medienprodukts „Nachrichten“ ökonomisch begründeten Einfluss auf deren Inhalte und Formate aus und zum anderen hat sie als „Souverän“ eine verfassungsgemäß zugesicherte Stellung im politischen Prozess inne. Wesentlich für den Zusammenhang der drei Systeme Politik, Medien, Öffentlichkeit sind die in regelmäßigen Abständen stattfindenden Wahlen oder Referenden, in denen die Öffentlichkeit direkt über Kandidaten oder Sachfragen abstimmen kann. Der Ausgang eines solchen Referendums oder einer Wahl hängt neben langfristig gewachsenen persönlichen Wertvorstellungen auch von der Medienberichterstattung ab, der vor allem auf der Mei-

138

Henrike Viehrig

nungsebene Einfluss zugeschrieben wird2. Entscheidend für die öffentliche Wahrnehmung und Meinungsbildung sind die Präsenz eines Themas in den Medien im Vergleich mit anderen Themen und der Blickwinkel (Frame), aus dem über das Thema berichtet wird. Eine besondere Wirkung können Medienberichte über Themen der Außen- und Sicherheitspolitik entfalten, da hier den Rezipienten oft die Möglichkeit des Abgleichs mit der Realität ebenso fehlt wie kognitiv leitende Vorkenntnisse, die eine Relativierung oder Einordnung des Berichteten erlauben. Diese „Tabula-rasa-Situation“, in der neue Informationen über ein bislang unbesetztes Thema verbreitet werden (Falter/Schoen 2005: 482), kann aber nur dann eine überproportionale Wirkung entfalten, wenn auch das Interesse der Rezipienten entsprechend vorhanden ist oder angeregt wird. Nicht nur die Medien haben ein ökonomisches Interesse daran, den Bedürfnissen der Öffentlichkeit möglichst genau zu entsprechen, auch die Vertreter des politischen Systems orientieren sich bei ihren Entscheidungen an der öffentlichen Meinung. Diese wird üblicherweise durch repräsentative Meinungsumfragen erhoben. Nun stehen aber nicht zu jeder politischen Entscheidung die passenden, aktuellen Daten zur Verfügung. In solchen Fällen versuchen politische Entscheider, die Einstellungen der Öffentlichkeit zu antizipieren, was eine wahrgenommene oder angenommene öffentliche Meinung zu einer Entscheidungsgrundlage macht (Entman 2000: 21). Die Quelle dieser angenommenen öffentlichen Meinung ist in vielen Fällen die Medienberichterstattung, die ersatzweise an die Stelle von Meinungsumfragen tritt (Powlick 1995). Das öffentliche Interesse an außen- und sicherheitspolitischen Fragen ist – abgesehen von akuten Krisen – gering, wenn man es mit dem Interesse an Arbeitsmarktpolitik, Sozialpolitik oder Kriminalitätsbekämpfung vergleicht. Dennoch verfügen die Bürgerinnen und Bürger auch ohne eine akute Gefährdung über Meinungen zur Außen- und Sicherheitspolitik. Jedoch zeigen sich diese Meinungen und Einstellungen ohne einen entsprechenden Anlass nicht und wirken dadurch auch nicht in das politische System hinein. Diese latent vorherrschende öffentliche Meinung in Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik wurde auch mit „einem Hund, der nicht bellt“ verglichen (Powlick/Katz 1998), und kann nur unter bestimmten Bedingungen manifest werden. Aber welche Faktoren sind es, die die öffentliche Meinung bei außenpolitischen Entscheidungen wirkungsmächtig werden lassen? Höse/Oppermann (2005) haben hierzu drei Bedingungen formuliert: Die Salienz3 des fraglichen Themas muss hoch sein, d.h. das Thema muss in der öffentlichen Wahrnehmung bzw. Medienberichterstattung präsent sein. Weiterhin muss die inhaltliche Ausrichtung eindeutig sein, d.h. die Öffentlichkeit darf nicht klar gespalten sein (dann höbe sich die Wirkung gegenseitig auf) und drittens müssen die politischen Institutionen derart gestaltet sein, dass die Öffentlichkeit auch einen Einfluss auf die politischen Entscheidungen ausüben kann. Die zeitliche Nähe von Wahlen oder Referenden beeinflusst die Wirkungskraft der öffentlichen Meinung enorm. Aus den Betrachtungen über die Rolle der öffentlichen Meinung im außenpolitischen Prozess lässt sich schließen, dass außenpolitische Überzeugungsarbeit aus Regierungssicht oft weniger problematisch ist als innenpolitische Überzeugungsarbeit, weil (1) keine direkten Auswirkungen auf den Rezipienten der Information zu erwarten sind, (2) dadurch keine persönliche Kontrolle („Realitätscheck“) erfolgen kann und Fehlinformationen oder politi2

Zur Unterscheidung von Meinungen, Einstellungen und Werten vgl. Höse/Oppermann (2005: 376). „Salienz (salience) dient als Fachbegriff, der die Bedeutung, Dringlichkeit, Wichtigkeit oder Intensität eines Themas oder einer Meinung erfasst“ (zit. nach Höse/Oppermann 2005: 377, FN 8). 3

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

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sche Fehlentscheidungen nicht in jedem Fall erkennbar sind und (3) die naturgemäße Informationsasymmetrie bei geheimen nachrichtendienstlichen Kenntnissen den Regierenden einen strategischen Vorteil an die Hand gibt, mit dessen Hilfe sie ihren Einflusshebel auf die Öffentlichkeit vergrößern können. Die innenpolitische Kommunikation des Irakkriegs in den USA verdeutlicht, wie Regierungen bei akuten Krisen ihre politischen Entscheidungen in die Öffentlichkeit vermitteln können.

2

Ausgangslage nach dem 11. September 2001

Die Analyse der Vermittlung des Irakkriegs in die amerikanische Öffentlichkeit ist ohne die Betrachtungen der Auswirkungen des 11. September 2001 nicht möglich. Die Terroranschläge waren für die amerikanische Gesellschaft ein ungeheurer Schock, der eine unmittelbare Krise der ökonomischen und politischen Zentren des Landes nach sich zog. Für regierungsseitige Kommunikation unter diesen Bedingungen gilt, dass Krisen eine „(vermutete) Bedrohung zentraler Werte eines Systems“ darstellen, Sicherheit und Zeitressourcen verknappt werden und sich der Entscheidungsdruck erhöht (Löffelholz 2004: 48). Dass am 11. September die Sicherheit der Vereinigten Staaten bedroht wurde, steht außer Frage. Im Folgenden soll nun die regierungsseitige Kommunikation unter den Bedingungen „knappe Ressourcen“ und „hoher Entscheidungsdruck“ sowie das Verhalten der Öffentlichkeit und der Medien untersucht werden. Die mediale Sichtbarkeit der Terroranschläge und ihr hoher Nachrichtenwert führten zu einer überproportionalen Verbreitung der Neuigkeiten, zu einer überproportionalen Zuwendung von Aufmerksamkeit durch ein weltweites Publikum und zwang die 24-StundenNachrichtensender sowie die Sonderausgaben der Printmedien zu stetig neuer Informationsbeschaffung mit dem Ziel der Aufrechterhaltung der Aufmerksamkeit für das jeweils eigene Medienorgan. Eigenständige Recherchen der Journalisten in Verlagsarchiven und in öffentlich zugänglichen Quellen erschöpften sich schnell und verloren in Folge rascher Adaption durch konkurrierende Medien ihren Exklusiv-Charakter (sog. scoop). Folglich waren die Medien in ihrer Informationsbeschaffung in hohem Maße auf Informationen der Regierungsseite angewiesen. Die Demokraten als politische Opposition lieferten in dieser Situation keine weiterführenden Hinweise und konnten auch die Situation nicht politisch für sich nutzbar machen. Die Informationshoheit lag also bei der Regierung Bush und ermöglichte dieser einen Machtzuwachs, wie er Regierungen nur in Krisensituationen eigen ist. Da die Gewährleistung der physischen Unversehrtheit und der Schutz vor äußeren Angriffen in den USA als eine der wenigen Kernaufgaben des Staates angesehen wird und der US-Präsident durch seine Funktion als Staatsoberhaupt, Regierungschef und Oberbefehlshaber mit besonderen Machtbefugnissen ausgestattet ist, kam es in der Folge der Anschläge vom 11. September 2001 zu einer beispiellosen Fokussierung von Medien und Öffentlichkeit auf das Regierungshandeln. Für die Öffentlichkeit belegt dies der größte Rally-Effekt in der Geschichte der professionellen Meinungsforschung in den USA. Kriterien für die Bewertung eines Rally-Effekts sind die Höhe des Initialzuwachses der Zustimmungswerte für den Präsidenten und die Dauer des Fortbestehens dieser hohen Zustimmungswerte (Hetherington/Nelson 2003: 3738). Lag die Zustimmung zur Arbeit des Präsidenten zum Zeitpunkt der letzten Messung

140

Henrike Viehrig

vor den Anschlägen bei 51 Prozent, stieg sie innerhalb von einer Woche ab dem 14. September 2001 auf 86 Prozent und ab dem 21. September 2001 auf 90 Prozent an (vgl. Abb. 2). Dies entspricht einem Initialzuwachs von 35 Prozent. Die Werte von ca. 50 Prozent, wie sie vor dem 11. September 2001 gemessen wurden, konnten die Meinungsforscher von Gallup zum ersten Mal wieder am 19. September 2003 nachweisen, also ein halbes Jahr nach Beginn des Irakkriegs. Damit ergibt sich für den Rally-Effekt, der durch den 11. September 2001 verursacht und durch den Angriff auf den Irak sowie die Gefangennahme Saddam Husseins aufrechterhalten wurde, eine Dauer von über 24 Monaten. Eine derart hohe öffentliche Unterstützung für die Exekutive bekräftigt die außerordentliche Wirkung der Terroranschläge auf die Machtverteilung innerhalb des politischen Systems der Vereinigten Staaten, denn die Zustimmungswerte für den Kongress stiegen zwar nach dem 11. September 2001 ebenfalls an, erreichten aber nicht dieselbe Intensität und Dauer wie die Zustimmungswerte für den Präsidenten (Moore 2005). Abbildung 2:

Zustimmungsraten George W. Bush (2001-2005)

Do you approve or disapprove of the way George W. Bush is handling his job as president? Approve

100

90%

Disapprove

80

71%

60 40 20

1. Okt 03

1. Aug 03

1. Jun 03

1. Apr 03

1. Feb 03

1. Dez 02

1. Okt 02

1. Aug 02

1. Jun 02

1. Apr 02

1. Feb 02

1. Dez 01

1. Okt 01

1. Aug 01

1. Jun 01

1. Apr 01

1. Feb 01

0

Quelle: Gallup/CNN/USA Today, in: AEI (2005): 220-222; Eigene Darstellung.

Im Wissen um diesen beträchtlichen Handlungsspielraum durch die öffentliche Meinung agierte die Regierung Bush nun mit Krisenmanagement und der Planung einer Antwort auf die Geschehnisse. Die Aufzeichnungen von Bob Woodward aus Bush at War (2002) zeigen anschaulich, aus welcher Bandbreite an Optionen der Krisenstab letztendlich zu dem Entschluss kam, einen Angriff auf die Lager der Al Qaida in Afghanistan vorzunehmen. Auch die Invasion des Irak war unmittelbar nach den Anschlägen Gegenstand der internen Debatte. Dass dieser Angriff jedoch auf einen späteren Zeitpunkt verschoben wurde, ist auf die öffentliche Meinung zurückzuführen – sie hätte für das Thema Irak damals nicht ausreichend mobilisiert werden können (Foyle 2004: 272). Die politischen Entscheider hofften unterdessen auf einen schnellen Erfolg der militärischen Operation in Afghanistan, um auf dieser Grundlage mit vermehrten Beweisen den Krieg gegen den Irak zu führen, bevor die öffentliche Aufmerksamkeit von diesem Thema abgelenkt würde.

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

141

Auch über die Art des Einsatzes in Afghanistan gab es eine regierungsinterne Debatte, nämlich zwischen der Option des Einsatzes von Raketen und Flugzeugen oder dem zusätzlichen Einsatz von Bodentruppen (ground troops). Trotz der Gefährlichkeit des Terrains bestand Verteidigungsminister Rumsfeld auf der Bodentruppen-Option mit der Absicht, die amerikanische Bevölkerung schon für zukünftige Einsätze mit dem Gedanken vertraut zu machen, dass die eigenen Soldaten in den Nahkampf eingebunden seien. Erst nach Beendigung der Operation Enduring Freedom sollten die bis dahin geheim gehaltenen weiteren Angriffspläne öffentlich kommuniziert werden (Woodward 2004: 3).

3

Vermittlungsstrategie der Regierung Bush

Wenn man die regierungsseitige Kommunikation der Bush-Administration im Vorfeld des Irakkriegs nach der Clausewitz’schen Definition von Ziel, Zweck und Mitteln des Krieges analysiert (Clausewitz [1832] 2004: 13-14), stellen sich die Bemühungen wie folgt dar: Das Ziel der Kommunikationsstrategie der amerikanischen Regierung war es, die eigene Bevölkerung von der Notwendigkeit eines Angriffs auf den Irak zu überzeugen. Der zugrunde liegende Zweck war die Vergrößerung des exekutiven Handlungsspielraums durch erhöhte öffentliche Zustimmung – mit anderen Worten die Maximierung von Macht. Das hauptsächliche Mittel zum Erreichen des Ziels bestand in der Verdichtung der Agenda zum Irakthema, wie die nachstehenden Ausführungen zeigen werden. Im Folgenden wird das Konzept der Agendaverdichtung einerseits anhand einer chronologischen Betrachtung der Abläufe unter Berücksichtigung der gezielten zeitlichen Steuerung von Kommunikationsabläufen erläutert. Diese Steuerung umfasst die sorgfältige Planung aller kommunikativen Aktivitäten entlang teilweise fremdbestimmter, aber vorhersehbarer äußerer Ereignisse. Zum anderen ist die inhaltliche Argumentation der Regierung Bush zu analysieren, die in erster Linie Anschlussfähigkeit an die bestehenden Wahrnehmungsmuster der Öffentlichkeit herstellen musste. Eine dritte Dimension soll das institutionelle Zusammenwirken während dieser Kommunikationsphase beleuchten, insbesondere mit Blick auf die Eigenheiten der US-amerikanischen politischen Systems.

3.1 Ereignischronologie Hinter der Entscheidung, den Angriff auf den Irak nicht unmittelbar nach dem 11. September 2001 vorzunehmen, sondern auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben, verbargen sich zwei Kalküle: Zum einen sollten die noch fehlenden Beweise erbracht werden, um die Öffentlichkeit von der Notwendigkeit eines Kampfeinsatzes im Irak zu überzeugen. Zum anderen nahm die US-Regierung an, dass die öffentliche Zustimmung für eine militärische Intervention im Irak nur für eine begrenzte Zeitdauer aufrechterhalten werden könne, die militärischen Vorbereitungen hingegen einen längeren Zeitraum benötigen würden. Aus diesen Überlegungen ergab sich eine zeitliche Entkoppelung beider Kampagnen, sodass die militärischen Planungen für einen Angriff auf den Irak im Geheimen geführt wurden, aber die Öffentlichkeitsarbeit hierfür später und selektiver begann.

142

Henrike Viehrig

Abbildung 3:

Agendaverdichtung Regierung Bush

1. Sep 01 1. Okt 01

Terroranschläge (11.9.01) Beginn Enduring Freedom (7.10.01)

1. Nov 01 1. Dez 01 1. Jan 02 1. Feb 02

Karzai wird afghanischer Präsident (22.12.01) Bush: „Achse des Bösen“ (29.1.02)

1. Mrz 02 1. Apr 02 1. Mai 02 1. Jun 02

Bush: „Preemptive Strike“ (1.6.02)

1. Jul 02 1. Aug 02 1. Sep 02 1. Okt 02 1. Nov 02 1. Dez 02 1. Jan 03 1. Feb 03 1. Mrz 03 1. Apr 03

Agendaverdichtung Rede Cheney Nashville (26.8.02) Jahrestag Terroranschläge (11.9.02) Bush: Rede vor UNO (12.9.02) Autorisierung Irak-Einsatz durch Repräsentantenhaus und Senat (10.10.02 bzw. 11.10.02) Kongresswahlen (5.11.02) UNO-Sicherheitsrat: Resolution 1441 (8.11.02) Beginn Waffeninspektionen (27.11.02) Rumsfeld: „…that‘s old Europe.“ (22.1.03) Bush: Rede zur Lage der Nation (28.1.03) Powell: Rede vor dem UNO-Sicherheitsrat (5.2.03) Höhepunkt der Proteste gegen den Irakkrieg (15.2.03) Umbenennung French fries in Freedom fries (11.3.03) Bush: Ultimatum an Saddam Hussein (17.3.03) Beginn Iraqi Freedom (20.3.03)

Quelle: AEI (2005: 253-254); Eigene Darstellung.

Wenn auch an der militärischen Überlegenheit der amerikanischen Armee gegenüber den irakischen Streitkräften kein Zweifel bestand, war der Erfolg der Kommunikationsstrategie gegenüber der eigenen Öffentlichkeit keineswegs sicher. Die zeitliche Planung der Kommunikationsanstrengungen und ihre sorgfältige Verknüpfung mit den institutionellen Schranken durch Kongress und rechtliche Bestimmungen stellten die größte Beschränkung

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

143

des politischen Handlungsspielraumes und somit die hauptsächliche Herausforderung für die amerikanische Regierung dar (Western 2005: 178). Die erste öffentliche Erwähnung (und damit einen Aufschwung in der Mediensalienz) fand der Irak in der Rede zur Lage der Nation, die Präsident Bush am 29. Januar 2002 vor den versammelten Repräsentanten und Senatoren hielt. Damit lancierte die Administration das Thema „Irak“ und gab quasi den Startschuss für die Irak-Kampagne (Foyle 2004: 277). Der sorgfältig vorbereiteten Erwähnung des Iraks als Bestandteil der „Achse des Bösen“4 folgte – unter Rückgriff auf das bekannte Feindbild Saddam Husseins – eine intensive Zunahme der Berichterstattung über den Irak, wodurch das erfolgreiche Agenda-Setting belegt wird. Die kognitive Kompetenz der Bevölkerung zum Thema Irak nutzte die Regierung Bush, indem sie nach der kurzen Erwähnung des Landes die Aufmerksamkeit vollständig auf den diktatorischen Charakter des Bagdader Regimes, die militärische Überlegenheit der amerikanischen Armee und die Notwendigkeit der Beseitigung des irakischen Präsidenten lenkte. Eine weitere Erwähnung des Irak fand am 1. Juni 2002 auf einer Rede vor Absolventen der Militärakademie West Point statt, in der Präsident Bush die Vision des Preemptive Strike vorstellte – eine Vision, die später als „Bush-Doktrin“ diskursiv verarbeitet wurde. Ab September 2002 ist eine Beschleunigung und Verdichtung der Ereignisse in der Vorbereitung des Irakkriegs zu beobachten (vgl. Abb. 3). Diese Phase kann auch als „Agendaverdichtung“ bezeichnet werden, da hier nicht nur viele Ereignisse mit dem Thema Irak und Bedrohung im Vordergrund standen, sondern auch inhaltlich die Bandbreite der verschiedenen Handlungsoptionen durch die Fokussierung auf die Entscheidung „Krieg – ja oder nein“ verengt wurde. Eine Diskussion über Alternativen zu den Regierungsplänen wurde in dieser Zeit unterbunden bzw. man wappnete sich vorausschauend gegen mögliche Gegenargumente. Die Bündelung dieser Ereignisse geschah nicht zufällig, sondern sorgfältig orchestriert um den Jahrestag der Anschläge des 11. September herum. Die Rede von Vizepräsident Cheney vor den Kriegsveteranen in Nashville am 26. August 2002 hatte den Abschluss eines chaotischen Sommers gebildet, in dem es zu verwirrenden und widersprüchlichen Aussagen aus Regierungskreisen über die Irakpolitik kam. Anfang September – dem traditionellen Wiederbeginn des Washingtoner politischen Jahres – bildete sich im Weißen Haus die White House Iraq Group (WHIG) auf Initiative von Stabschef Andrew Card. Ziel war die kommunikative Koordinierung der verschiedenen Abteilungen der Exekutive in Bezug auf die Irakfrage, beispielsweise die Abstimmung der Aussagen gegenüber den Medien in zeitlicher und inhaltlicher Hinsicht (Woodward 2004: 172). Den Auftakt für eine Reihe von Ereignissen, die die Fortsetzung des „Kriegs gegen den Terror“ kommunizieren sollten, stellten die Feierlichkeiten zum ersten Jahrestag der Terroranschläge dar (Bumiller 2002). Einen Tag später, am 12. September 2002, hielt George W. Bush vor der UNO-Vollversammlung eine Rede, in der es ausschließlich um die Regelverletzungen des irakischen Regimes ging (Bush 2002c). Das Ziel der Rede war, die Vereinten Nationen von der Notwendigkeit eines koordinierten Eingreifens im Irak und der Verabschiedung einer entsprechenden Resolution zu überzeugen. Dadurch bewies der Prä4 Der Ausdruck „Axis of Evil“ wurde zwar konstruiert, um die Aufmerksamkeit auf den Irak zu lenken. Es sollte jedoch nicht zu einseitig als Kriegserklärung aufgefasst werden, weshalb die Länder Nordkorea und Iran in die Aufzählung eingefügt wurden (Woodward 2004: 87).

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sident den Willen, die UNO in die Lösung des Irak-Problems einzubeziehen und nahm damit gleichzeitig denjenigen Kriegsgegnern im eigenen Land ein Hauptargument, die eine Legitimierung durch die UNO forderten. Neben der Einbeziehung der UNO entschied sich George W. Bush, den Mitgliedern des Nationalen Sicherheitsrates am 2. September 2002 mitzuteilen, dass er für einen Militärschlag gegen den Irak zusätzlich die Autorisierung durch den amerikanischen Kongress anstrebe (Woodward 2004: 167). Zwar wäre nach Auskünften von Rechtsexperten eine neuerliche Legitimierung durch den Kongress formaljuristisch für eine Irak-Invasion nicht nötig gewesen (Fournier 2002), politische Gründe veranlassten den Präsidenten jedoch, eine breitere Unterstützungsbasis für dieses Vorhaben zu suchen. Nicht nur die Tatsache, dass der Kongress angerufen wurde, sondern auch der Zeitpunkt der Anrufung lässt auf eine zeitlich koordinierte Strategie schließen. Zwar steht es dem Kongress frei, durch zahlreiche Anhörungen und Ausschüsse die Abstimmung über ein solches Thema hinauszuzögern. Die Abgeordneten der Demokraten nutzten diese verfahrenstechnischen Möglichkeiten jedoch nicht. Ihr Anliegen war es, die Debatte um das Sicherheitsthema schnell zu beenden, um danach wieder mit ihrer eigenen Wirtschafts- und Sozialagenda den Wahlkampf um die Midterm Elections vom November 2002 bestimmen zu können (Fisher 2003: 397). Insgesamt gab es also eine deutliche Zunahme der regierungsseitigen Aktivitäten im Anschluss an die Sommerpause des Kongresses ab Ende August 2002. Zahlreiche Stellungnahmen aus der Administration, der nahende Jahrestag des 11. September 2001, die Rede vor der UNO, die Autorisierung militärischer Gewalt durch den Kongress und die nahenden Kongresswahlen führten dazu, dass das Thema Irak-Einmarsch wie kein anderes die Agenda bestimmte. Dabei ist es der Regierung besser als der Opposition gelungen, den zeitlichen Ablauf der Ereignisse aufeinander abzustimmen. Die Strategie der Demokraten – die Irak-Resolution schnell zu verabschieden, um dann mit den eigenen wirtschafts- und sozialpolitischen Vorstellungen auf die Agenda zu kommen – war nicht erfolgreich. Denn das medienwirksame Irakthema und der konstante Strom von Folgeereignissen mit hohem Nachrichtenwert konnten mehr Aufmerksamkeit erzeugen und bestimmten letztlich den Wahlausgang im November 2002. Das Ziel der Agendaverdichtung – die Informationshoheit dauerhaft in den Händen der amerikanischen Regierung zu konzentrieren und die Verengung der Handlungsoptionen zu steuern – ist somit erreicht worden. Denn bis zum Beginn des Krieges im März 2003 konnte die Informationshoheit der US-Regierung weder von den Medien noch von den Kriegsgegnern durchbrochen werden (Western 2005: 215). Auch die öffentliche Debatte entwickelte sich entlang der Pro- und Kontraargumente um den militärischen Einsatz zum Sturz Saddam Husseins. Der Absicht eines Regimewechsels an sich war nicht mehr Gegenstand der Diskussion. Die weiteren Ereignisse im ersten Quartal des Jahres 2003 dienten der endgültigen Forcierung des Irakthemas. Die Ansprache zur Lage der Nation im Januar 2003 hatte bereits den Charakter einer Kriegserklärung und enthielt zudem die Ankündigung von Powells Beweis-Präsentation am 5. Februar 2003 vor der UNO. Erst zu diesem Zeitpunkt begannen in den USA die innenpolitischen Proteste gegen die Kriegspläne der Regierung. Eines der häufig genannten Argumente gegen den Krieg war das Fehlen einer breiten internationalen Koalition, vor allem, nachdem sich Frankreich und Deutschland von den Kriegsplänen der Bush-Regierung distanziert hatten. Dieses Argument wurde nun vor allem von der amerikanischen Boulevardpresse dazu genutzt, diese

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

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beiden Länder öffentlich in Misskredit zu bringen. Darstellungen wie „Axis of Weasel“ in der New York Post (Orin/Blomquist 2003) oder Aufrufe zum Boykott französischer Waren prägten vor Kriegsbeginn die Stimmung in den USA. Einzelne Kongressabgeordnete (Bob Ney, R-OH und Walter Jones, R-NC) erlangten in diesem Zusammenhang Presseruhm, als sie über das Committee on House Administration durchsetzten, dass die Cafeteria des Repräsentantenhauses künftig keine French Fries, sondern Freedom Fries anbieten würde (Loughlin 2003). Ähnliche Aktionen hatten bereits zuvor in privaten Restaurants stattgefunden. Bis auf Äußerungen wie „…that’s old Europe“ durch Verteidigungsminister Rumsfeld5 verzichteten die bedeutenden amerikanischen Regierungsvertreter jedoch darauf, die europäischen Verbündeten öffentlich zu diskreditieren.

3.2 Regierungsseitige Argumentationslinien Der Argumentationsinhalt der regierungsseitigen Kommunikationsinitiative orientiert sich an den Prädispositionen der Öffentlichkeit und versucht diese in geeigneter Weise zu bedienen. Für die Kommunikation des Irakkriegs nach dem Konzept der Agendaverdichtung gilt, dass die Einengung der Handlungsoptionen nicht nur quantitativ über eine zunehmende Anzahl öffentlicher Ereignisse und ihrer medialen Verarbeitung erfolgte, sondern auch inhaltlich durch die verschiedenen Argumentationslinien der Regierung forciert wurde (Western 2005: 180; Foyle 2004: 271). Zunächst musste der Irak als eine glaubwürdige Bedrohung dargestellt werden, was durch die Anschläge des 11. September 2001 und die bereits seit dem Golfkrieg 1991 vorhandenen Kenntnisse über die Gefährlichkeit Saddam Husseins glaubhaft vermittelt wurde. Somit war der amerikanischen Öffentlichkeit bereits eine latente Bereitschaft zum Sturz der Diktatur Saddam Husseins vorhanden, die die Regierung Bush als Grundlage für ihre weitere Kommunikationsstrategie verwenden konnte (Western 2005: 182; 192). Sodann musste dargelegt werden, in welcher Weise das Problem eines gefährlichen Iraks gelöst werden sollte. Die militärischen Erfolge aus dem Golfkrieg 1991, dem Kosovo und Rest-Jugoslawien in den neunziger Jahren und der soeben durchgeführte rasche Sturz der Taliban in Afghanistan (2001) verliehen der militärischen Option überzeugende Erfolgsaussichten und der Drohung mit militärischer Gewalt eine hohe Glaubwürdigkeit – schließlich konnte die Durchsetzungsfähigkeit der US-Armee bereits zuvor bewiesen werden. Der dritte Argumentationsbaustein war die Dringlichkeit, die die verfügbaren Handlungsoptionen verengen und auf die Variante „Krieg“ beschränken sollte. Diese Dringlichkeit wurde in den öffentlichen Ansprachen der Regierung stets wiederholt und teils durch gegenseitige Zitate bekräftigt. In der Rede zur Lage der Nation Januar 2002 sprach Präsident Bush von „…time is not on our side“ (Bush 2002a). Im August desselben Jahres bezog sich Vizepräsident Cheney auf diese Worte: „As President Bush has said, time is not on our side.“ (Cheney 2002). Auch in seiner Ansprache vor der UNO-Vollversammlung erwähnte George Bush die dringende Pflicht („urgent duty“), das Leben unschuldiger Menschen zu schützen (Bush 2002c). Am deutlichsten wurde die Dringlichkeit jedoch in der Absolven5 „Now, you're thinking of Europe as Germany and France. I don't. I think that's old Europe. If you look at the entire NATO Europe today, the center of gravity is shifting to the east.“ Donald Rumsfeld, 22.1.2003 (United States Department of Defense 2003).

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tenansprache von West Point ausgedrückt, wobei Argumente wie „If we wait for threats to fully materialize, we will have waited too long“ oder „We must…confront the worst threats before they emerge“ schließlich im Konzept der „preemptive action“ mündeten (Bush 2002b). Um den Dreiklang aus Bedrohung, Bezwingbarkeit und Dringlichkeit an die amerikanische Bevölkerung zu vermitteln, gab es mehrere, teilweise parallel verlaufende Argumentationsstränge6: Zum einen wurde immer wieder auf die Gefahr einer Zusammenarbeit von Al Qaida und dem Irak hingewiesen. Geheimdienstberichte konstatierten hierbei einen allgemeinen Zusammenschluss der bislang separaten islamistischen Strömungen gegen den Westen (Risen 2004). Diese unspezifische Diagnose erlaubte ihrerseits beliebige Interpretationen – nicht nur eine Zusammenarbeit von Al Qaida und dem Irak, sondern auch eine direkte Verwicklung Saddam Husseins in die Anschläge vom 11. September 2001. Zum anderen nannte George W. Bush in seiner Rede vom 12. September 2002 als Hauptargument, dass der Irak ein diktatorisches Regime sei, dass sein eigenes Volk unterdrücke. Schon aus diesem Grund sei ein internationales Eingreifen unerlässlich. Die Zuspitzung und Verdichtung der Agenda zeigt sich hier in der Verwendung von Entwederoder-Konstruktionen, wie sie bereits kurz nach den Terroranschlägen eingesetzt wurden („Either you are with us, or you are with the terrorists“; 20.9.2001 (Bush 2001)) und nun erneut zum Einsatz kamen: „Events can turn in one of two ways: If we fail to act in the face of danger, the people of Iraq will continue to live in brutal submission. […] If we meet our responsibilities, if we overcome this danger, we can arrive at a very different future.“ (12.9.2002 (Bush 2002c))

Die Unhaltbarkeit des Bagdader Regimes wurde nun zusätzlich durch das Szenario verschärft, dass es in Besitz von Massenvernichtungswaffen kommen und diese entweder selbst gegen den Westen einsetzen oder an Terroristen weitergeben könnte: „…if an emboldened regime were to supply these weapons to terrorist allies, then the attacks of September the 11th would be a prelude to far greater horrors.“ (12.9.2002 (Bush 2002c))

Somit wurde auch wieder die Verknüpfung zwischen dem diktatorischen Regime und der Bedrohung der Vereinigten Staaten durch den transnationalen Terrorismus hergestellt. Die Verknüpfung der Argumentationsstränge lässt erkennen, wie die Vermischung der kommunizierten Politikziele in beständiger Anpassung an die öffentliche Meinung erfolgte: Das beharrliche Rekurrieren auf die Terrorgefahr und auf die Verwundbarkeit der Vereinigten Staaten zeigt, dass der amerikanischen Regierung die Bedeutung der Anschläge des 11. September 2001 für den Irakkrieg bewusst war. Da die Gefahr des Terrorismus im Herbst 2001 schon einmal die innenpolitische Legitimation für einen Auslandseinsatz in Afghanistan ermöglichte, sollte dies ein Jahr später noch ein zweites Mal genutzt werden. Gleichwohl verlief die Argumentation im Falle des Irakkriegs nicht ebenso geradlinig, aber die Anknüpfungspunkte wurden von der Regierung oft betont. So kann man als Grundlinie der Argumentation für den Irakkrieg zusammenfassen, dass die bereits gesicherte Zustimmung zu einem Politikziel – dem Sturz der Taliban in Afghanistan – so gesteuert werden sollte,

6

Ausführlich unter Kutz (2006: 97-115).

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

147

dass sie sich auch noch für ein weiteres Politikziel – den Sturz Saddam Husseins – aufrecht erhalten ließ. Die Argumentation der Kriegsgegner konnte sich dagegen nur mangelhaft durchsetzen, da ihre Argumentationslinien komplizierter und verzweigter waren als die der Kriegsbefürworter. Die Hauptbotschaften der Proteste vom Februar 2003 waren: „Kein Blut für Öl“, „Den Inspektoren mehr Zeit geben“ sowie das Argument, dass ein Angriff auf den Irak den Kampf gegen den Terrorismus erschweren würde (Powell 2003). Am 15. und 16. Februar 2003 fanden weltweit koordinierte Demonstrationen gegen die amerikanische Irakpolitik statt. Selbst die irakische Regierung organisierte Kriegsproteste (Cowell 2003), was wiederum die amerikanischen Kriegsgegner in Argumentationsschwierigkeiten brachte. Die Protestierenden mussten deshalb stets klarstellen, dass sie zwar die diktatorische Herrschaft Saddam Husseins ablehnten, deren Ende aber nicht mit militärischen Mitteln herbeigeführt wissen wollten. Gleichzeitig durfte nicht der Eindruck entstehen, man verhalte sich mit den Kriegsprotesten auch zugleich kritisch gegenüber dem Militär („anti-military“) oder dem Präsidenten als oberstem Befehlshaber der Streitkräfte, wie es das folgende Zitat aus der Senatsdebatte um die Zustimmung zum Irakeinsatz verdeutlicht: “…despite my reservations today I will always stand with and support those who serve our country wherever and whenever their commander in chief sends them. If American troops are called to fight in Iraq, I will stand with the President and I will support our troops not only during the conflict but afterward” (Patty Murray, D-WA, 9.10.2002; Murray (2002)).

Die Argumentation der Kriegsbefürworter war demgegenüber wesentlich emotionaler und wies weniger umständliche Argumente auf. Letztendlich war die regierungsseitige Argumentation derart angelegt, dass nicht die Beweise für einen Krieg erbracht werden mussten, sondern Rechtfertigungen für die Kriegsablehnung angefochten wurden. Die „Beweislast“ lag somit bei den Kriegsgegnern (Western 2005: 195).

3.3 Institutionelles Zusammenwirken Regierungen haben aufgrund ihrer Machtfülle in Zeiten von Krieg oder nationaler Bedrohung einen institutionellen Vorteil gegenüber anderen politischen Akteuren, aus dem u.a. eine erhöhte Medienresponsivität resultiert. Dies gilt vor allem für das politische System der USA, da der Präsident dort nicht nur die Funktionen von Regierungschef, Staatsoberhaupt und Oberstem Befehlshaber der Streitkräfte einnimmt, sondern zusätzlich als übergeordneter Chef von Geheimdiensten und Armee einen exekutiven Informationsvorteil genießt. Er verfügt also einerseits über exklusive und entscheidende Sicherheitsinformationen und andererseits über die Fähigkeit, diese selektiv zu veröffentlichen. Eine solche Veröffentlichung generiert wiederum hohe mediale Aufmerksamkeit, und einen entsprechend großen Einfluss auf die Öffentlichkeit. Die gesteuerte und selektive Herausgabe von den Krieg unterstützenden Informationen über irakische Massenvernichtungswaffen sind ein Beispiel für den exekutiven Vorteil für die Argumentation der Administration (Western 2005: 178). Die Kommunikationsstrategen des Weißen Hauses verstärkten den exekutiven Informationsvorteil zusätzlich, indem sie über die White House Iraq Group eine Echowirkung

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regierungsseitiger Stellungnahmen sicherstellten (Woodward 2004: 172). Äußerungen oder Positionen des Präsidenten sollten hierbei durch das Anbieten von Interviews und gezielten Medienauftritten hochrangiger Mitarbeiter untermauert werden. Besonders die Kommunikationsbemühungen in der Phase der Agendaverdichtung (27.8. bis 27.11.2002) sind auf Betreiben dieser Gruppe entstanden. Eine weitere wichtige Rolle in der Vorbereitungsphase des Irakkriegs nimmt der Kongress ein. Zwar sah sich Präsident Bush zwischen Juni 2001 und Dezember 2002 keinem Unified Government gegenüber, sondern musste sich mit einem demokratisch dominierten Senat arrangieren. Jedoch ersuchte Bush beide Häuser des Kongresses zu einem günstigen Zeitpunkt um die Autorisierung des Einsatzes militärischer Mittel gegen den Irak. Im Falle einer Zustimmung durch den Kongress bedeutete dies für Bush einen Zuwachs an Macht, im Falle einer langen Debatte oder gar einer Ablehnung war jedoch die Gefahr hoch, dass die Argumentation über die Kriegsentscheidung öffentlich und nicht im Sinne der USAdministration geführt würde. Dieses Risiko wurde nun durch die zeitliche Einpassung der Entscheidung kurz vor den Kongresswahlen im November 2002 abgefedert. Denn gerade die Kongressentscheidungen, die während der Schlussphase des Wahlkampfes getroffen werden, finden eine weitaus größere mediale Beachtung und sind damit für den Wahlausgang entscheidender als weiter zurückliegende Abstimmungen. Das Kalkül erwies sich als richtig: Die IrakResolution wurde rasch und mit soliden Mehrheiten beschlossen und lieferte die gewünschte innenpolitische Autorisierung des Irakeinsatzes. Durch die Einbeziehung der Legislative konnte auf diese Weise die Hebelkraft der Exekutive innerhalb des politischen Systems gesteigert werden (Foyle 2004: 285). Obwohl die Regierung nach außen eine zumeist einheitliche Front darstellte, gab es innerhalb der Exekutive einen die gesamte erste Amtszeit von Präsident Bush überdauernden Konflikt zwischen Außenminister Colin Powell und Verteidigungsminister Donald Rumsfeld bzw. Vizepräsident Dick Cheney. Die Streitpunkte entzündeten sich vor allem in der Frage, wie eine angemessene Reaktion auf die Terroranschläge gestaltet werden sollte – sowohl innen- als auch außenpolitisch. Ein Teil dieses Disputs war die Neuorganisation der Geheimdienste bzw. die Konkurrenz der verschiedenen mit Intelligence-Beschaffung betrauten administrativen Einheiten. So ließ das Verteidigungsministerium kurz nach dem 11. September 2001 ein Zwei-MannTeam (Michael Maloof und David Wurmser) an der Reinterpretation der Geheimdiensterkenntnisse über den Irak arbeiten (Risen 2004). Die umstrittenen Ergebnisse ihrer Arbeit – das Konstatieren eines Zusammenschlusses der verschiedenen islamistischen Strömungen gegen den Westen – wurden Präsident Bush präsentiert und lieferten wiederum Argumentationshilfen für den geplanten Militärschlag. Die Erzeugung von Intelligence innerhalb des Pentagon unter Umgehung der bestehenden Strukturen der CIA stellte eine neue Dimension der Kluft innerhalb der amerikanischen Regierung dar. Dass diese Kluft in der Durchsetzung der außenpolitischen Agenda nicht gefährlich wurde, ist auch der Vermittlung von Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice zu verdanken, die Colin Powell Ende Januar 2003 doch noch für den Irakkrieg und für die Präsentation von Beweisen überzeugen konnte (Woodward 2004: 291). In seiner legendären Ansprache vor dem UNO-Sicherheitsrat am 5. Februar 2003 präsentierte der Außenminister nicht nur eine lange Liste angeblicher Beweise für die Existenz von Massenvernichtungswaffen im Irak, sondern auch seinen eigenen Gesinnungswandel von einem Advokaten der diplomati-

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schen Lösung zu einem Kriegsbefürworter angesichts der zwingenden Beweislage. Zielpublikum dieser Präsentation war zwar unmittelbar die „Weltöffentlichkeit“, dafür steht das gewählte Setting in Rahmen einer Internationalen Organisation. Eigentlich aber konnte der Adressat dieser Beweispräsentation nur die amerikanische Öffentlichkeit sein, da diese die entscheidende Beschränkung der US-amerikanischen Regierung und ihrer Irakpläne darstellte. Obwohl Powell in seiner Ansprache für eine weitere, schärfere UNO-Resolution warb, stand ein anderes Ergebnis dieser Resolution als ein militärischer Angriff zu diesem Zeitpunkt nicht mehr zur Diskussion. Andere Regierungsmitglieder jedoch konnten nicht für die Idee des Militärschlags gegen den Irak gewonnen werden und wandten sich offen gegen die Kriegspläne des Weißen Hauses. Dazu zählten Finanzminister Paul O’Neill und der seit 1985 für amerikanische Regierungen tätige Terrorismus-Experte Richard Clarke (Foyle 2004: 281). Beide kritisierten vor allem die verzerrte Interpretation der Geheimdienstberichte, in denen sie – im Gegensatz zu anderen Regierungsmitgliedern – weder überzeugende Hinweise auf die Verbindung des Iraks mit Terrororganisationen noch auf die Existenz von Massenvernichtungswaffen sahen (Clarke 2004). Richard Clarke trat aufgrund dieser Unstimmigkeiten im Januar 2003 von seinem Amt als Berater für IT-Sicherheit zurück; Paul O’Neill beendete seine Tätigkeit nach der ersten Amtszeit von Bush. Der Präsident und sein Kabinett konnten trotz dieser internen Differenzen ihren exekutiven Informationsvorteil seit dem 11. September 2001 bis zum offiziellen Ende der Kampfhandlungen im Irak aufrechterhalten. Alle in die Strategie der US-Regierung einbezogenen Institutionen dienten der Erreichung des Ziels: Überzeugung der öffentlichen Meinung über die Beeinflussung der Medien.

4

Medienberichterstattung

Um die Wiedergabe der regierungsseitigen Kommunikation in den amerikanischen Medien zu überprüfen, wurden drei Aspekte des Medieninhalts überprüft: Die Präsenz des Irakthemas, die Wiedergabe der regierungsseitigen Argumentationslinien sowie die Positionen der auflagenstärksten Zeitungen zur Irakpolitik der Regierung Bush. Die Medienpräsenz untersucht die quantitative Seite der Berichterstattung, liefert Erkenntnisse über die Salienz eines Themas in den Medien und lässt in der Längsschnittbetrachtung Rückschlüsse auf Zusammenhänge mit den Äußerungen der Exekutive zu. Da Salienz durch die Dringlichkeit oder Wichtigkeit eines Themas im Vergleich zu anderen Themen definiert ist, wurde als Vergleichsgröße ceteris paribus die Medienpräsenz für Mexiko gemessen. Das Nachbarland der USA erfährt allgemein eine ausgeprägte Beachtung durch die Medien (durchschnittlich 94,3 Artikel pro Monat), spielte jedoch in der Irakdebatte keine bedeutende Rolle, was sich im relativ gleichmäßigen Verlauf der Artikelanzahl (zwischen 55 und 120 Artikel pro Monat) widerspiegelt. Für das Thema Irak zeigt die Entwicklung der Medienpräsenz, dass das Land bereits vor den Terroranschlägen vom September 2001 eine regelmäßige Berichterstattung in den amerikanischen Medien erfuhr (vgl. Abb. 4). Nach dem 11. September steigerte sich kurzfristig die Anzahl der Berichte in der Presse (hier: New York Times und Washington Post),

150

Henrike Viehrig

in denen der Irak in der Einleitung erwähnt wurde.7 Einen deutlicheren Anstieg kann man jedoch erst ab Februar 2002 ausmachen: Betrug die Berichterstattung von Juli 2001 bis Januar 2002 durchschnittlich 49 Artikel pro Monat, so stieg dieser Durchschnitt in den folgenden sechs Monaten (Februar bis Juli 2002) auf 74 Artikel pro Monat. Dieser Anstieg der medialen Aufmerksamkeit, der einer Zunahme um 51 Prozent entspricht, kann auf die Erwähnung des Irak in der Rede zur Lage der Nation vom 29. Januar 2002 zurückgeführt werden. Abbildung 4:

Medienpräsenz Irak; Mexiko (Anzahl Artikel)

Iraq; Mexico (in Einleitung) New York Times + Washington Post 2.000 1.500 1.000 500

Mexico 978

624 611 468 235 369 91 93 85 62 56 58 68 40 67 48 51 32 32

648

Jul 01 Aug 01 Sep 01 Okt 01 Nov 01 Dez 01 Jan 02 Feb 02 Mrz 02 Apr 02 Mai 02 Jun 02 Jul 02 Aug 02 Sep 02 Okt 02 Nov 02 Dez 02 Jan 03 Feb 03 Mrz 03

0

1.996 Iraq

Quelle: Archiv LexisNexis, durchgeführt am 25.04.06; Eigene Darstellung.

Bushs Rede in der Militärakademie von West Point am 1. Juni 2002, in der das Konzept des präemptiven Schlages vorgestellt wurde, erhielt trotz ihres bedeutsamen Inhalts wenig mediale Aufmerksamkeit – die Artikelzahlen für Juni 2002 fallen geringer aus als die Zahlen der Vormonate. Dies könnte daran liegen, dass Bush den Irak in jener Rede nicht namentlich erwähnte, und die Medien keinen Anlass sahen, diese Rede in ihre IrakBerichterstattung einzubinden. Ein deutlicher Anstieg in der Medienberichterstattung zum Irak ist erst wieder im August 2002 zu verzeichnen. Obwohl Präsident Bush zu dieser Zeit im Urlaub war, fanden dennoch einige Videokonferenzen, hochrangige Treffen und Interviews im texanischen Crawford statt, die in den nachrichtenarmen Sommermonaten besonders viel Publizität erhielten. Dazu kam die Rede von Vizepräsident Cheney am 26. August 2002, in der er im Gegensatz zu den bisherigen Aussagen der Exekutive versicherte, der Irak besitze Massenvernichtungswaffen: „…there is no doubt that Saddam Hussein now has weapons of mass destruction“ (Cheney 2002). Die aus dieser Äußerung entstandenen Spekulationen über das weitere Vorgehen der Regierung erklären den massiven Anstieg der Medienberichterstattung im August 2002.

7 Die Beschränkung der Untersuchung auf den Einleitungsteil der Artikel ist in der Tatsache begründet, dass die wichtigsten Schlüsselwörter eines Zeitungsartikels in Überschrift und Einleitungsteil zu finden sind (Bonfadelli 2002: 148).

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

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Der Jahrestag der Terroranschläge und die neu entstandene Sensibilität für die Thematik wurden – gepaart mit der Ansprache Bushs vor der UNO-Vollversammlung am 12. September 2002 – genutzt, um eine neue Phase der öffentlichen Kommunikation der Irakpolitik einzuleiten. Die steigende Anzahl öffentlicher Auftritte (vgl. Abb. 3) wurde von den Medien entsprechend aufgenommen und verschaffte dem Irakthema die erhöhte Medienpräsenz. Auf diese Weise übersetzten die Medien die von der Regierung Bush angestrebte Agendaverdichtung quantitativ und gewährten der Diskussion um den Irak zunehmend größeren publizistischen Raum, während andere Themen, wie z.B. die Berichterstattung über Mexiko im Verhältnis weniger Aufmerksamkeit erfuhren und aus diesem Raum verdrängt wurden. Abbildung 5:

Mediale Wiedergabe der Argumentationslinien Argumentationslinien in New York Times und Washington Post

120 Regime Change [505]

74

41

30

29 31

10 0

7

11

40 3

Feb 03

11

40

33

Jan 03

5

44

Dez 02

13

46

Nov 02

10

11

64

55

Sep 02

1

19

Aug 02

Mrz 02

Feb 02

Jan 02

0

10 3

17

Jul 02

8

18

Jun 02

11

20

Mai 02

2

22

Apr 02

19

80 67

Qaeda AND (Iraq OR Hussein) 56 [93] (manuell überprüft)

60

30

79

bis 20.3.03

Weapons of Mass Destruc tion [554]

Okt 02

90

101

Quelle: Recherche in LexisNexis durchgeführt am 29.05.2006; Eigene Darstellung.8

Die in Kapitel 3.2 identifizierten Argumentationslinien der Exekutive (Regimewechsel, Massenvernichtungswaffen und die Verbindung von Al Qaida und Irak) wurden ebenfalls auf ihre Wiedergabe in den Printmedien untersucht (vgl. Abb. 5). Im Ergebnis der Analyse zeigt sich, dass die Anzahl der Artikel, die die Frage nach dem Sturz des irakischen Regimes (regime change) und die Frage nach Massenvernichtungswaffen (weapons of mass destruction) erörtern, quantitativ ungefähr gleich stark vertreten sind (505 bzw. 554 Artikel). Die Artikel, die eine mögliche Verbindung zwischen der Terrorgruppe Al Qaida und dem Land Irak bzw. seinem Machthaber Saddam Hussein thematisieren, kommen weniger häufig vor (93 Erwähnungen). Dies liegt zum Teil in der Untersuchungsmethode begründet, denn durch die tatsächliche semantische Überprüfung hat sich die ursprüngliche Trefferzahl 8 Suchworte oder -kombinationen auf Vorkommen in Überschrift bzw. Einleitung getestet; Für die Suchanfrage „Qaeda AND (Irak OR Hussein)“ wurde nachträglich überprüft, ob die Suchworte auch im semantischen Sinn der Verbindung von Al Qaida und dem Irak erwähnt und nicht zufällig im gleichen Artikel genannt wurden.

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für „Qaeda AND Iraq/Hussein“ von 264 auf 93 verringert. Es zeigt sich, dass die dritte Argumentationslinie der Regierung – die terroristische Verbindung Al Qaidas mit dem Irak – weniger häufig in den Medien thematisiert wurde als die anderen beiden Argumentationslinien. Der zeitliche Verlauf der Argumentation unterstützt die bisherigen Beobachtungen zur Salienz des Irakthemas: Im September 2002 hat es einen enormen Anstieg des Medieninteresses gegeben, der das Thema Irak in den Vordergrund brachte. Im Verlauf der Kriegsvorbereitungen nahm das Thema der Massenvernichtungswaffen an Wichtigkeit zu, das Medieninteresse am Thema „Regimesturz“ nahm hingegen ab. Diese Abnahme kann dadurch begründet werden, dass der Regimewechsel in Bagdad ab einem bestimmten Zeitpunkt kein Diskussionsthema mehr war, sondern eine bereits beschlossene politische Entscheidung. Die Diskussion verlief nun weitgehend über die Verhältnismäßigkeit der Mittel, nicht jedoch um die grundsätzliche Entscheidung. In diesem Zusammenhang stehen auch die Spekulationen über eine Verbindung des Irak mit Al Qaidas, die erst im Februar 2003 hohe mediale Aufmerksamkeit erreichten. Insgesamt wurden die regierungsseitigen Argumentationslinien in weiten Teilen von den Medien aufgegriffen und debattiert. Unberücksichtigt bleibt in diesem Abschnitt der Untersuchung, ob sich die Printmedien positiv oder negativ zu den salienten Themen äußerten. Die tatsächlichen Positionen der amerikanischen Presse zur Irakpolitik ihrer Regierung wurde von der unabhängigen Journalistenorganisation Editor&Publisher anhand der Äußerungen in den Kommentarspalten der auflagenstärksten Blätter untersucht (Berman 2003). Aus der Untersuchung der insgesamt 40 Zeitungen ergaben sich drei etwa gleich große Gruppen, die folgendermaßen klassifiziert werden konnten: „uneingeschränkt für den Krieg“, „unter Vorbehalt für den Krieg“, und „gegen den Krieg“. In der den Krieg uneingeschränkt unterstützenden Gruppe befanden sich 15 Tageszeitungen (unter ihnen die Washington Post), in der den Krieg verhalten befürwortenden Gruppe 14 Tageszeitungen (darunter die USA Today) und in der Gruppe der Kriegsgegner waren 11 Zeitungen vertreten (u.a. die New York Times). So zeigt sich einerseits, dass es innerhalb der US-amerikanischen Printmedien eine Berichterstattung mit Pro- und Kontrapositionen gab, dass aber ein militärischer Einsatz gegen den Irak von den meisten Zeitungen doch befürwortet wurde. Neben der Medienpräsenz und dem Medieninhalt beeinflussten auch die Verhältnisse auf dem amerikanischen Fernsehmarkt die Vermittlung der Entscheidung zum Irakkrieg. Denn im Vergleich zur Situation des zweiten Golfkrieges von 1991 gab es jetzt nicht nur eine neue Sicherheitslage, sondern auch ein neues Wettbewerbsumfeld: Der Start des Fernsehsenders FOX News bescherte dem ersten 24-Stunden Nachrichtensender CNN eine Konkurrenz, die ihrerseits politisch auf der Seite der Republikaner stand und mit einer auf die Kriegsbefürworter ausgerichteten Informationspolitik den Kampf um Marktanteile erfolgreich führte. Anders als bei früheren Kriegen musste sich auch CNN auf „seine“ Klientel einstellen und verlor dadurch den Einfluss auf konservative Rezipienten. Dieser Konkurrenzkampf übertrug sich auch auf den Printmediensektor, dessen Organe sich ebenfalls entlang ideologischer Linien an ihrer Leserschaft ausrichteten und dabei nach eigenen Aussagen sogar bestehende Recherchestandards missachteten. So wurden regierungsseitige Aussagen ungeprüft übernommen oder Berichte, die an der Existenz von Massenvernichtungswaffen zweifelten, auf die hinteren Seiten der Zeitungsausgabe gesetzt (Kurtz 2004; NYT 2004).Auch wurden die Quellen, die den Journalisten zur Verfügung standen, in einigen Fällen gemäß ihren Aussagen bewertet und entsprechend verstärkt oder

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

153

abgeschwächt publiziert, je nach Übereinstimmungsgrad mit der gerade vorherrschenden angenommenen Einsatzwahrscheinlichkeit der irakischen Massenvernichtungswaffen. Die Debatte über die Existenz der angeblichen Massenvernichtungswaffen wurde in den Vereinigten Staaten erst im Juni 2003 intensiver geführt, als die offiziellen Kampfhandlungen im Irak bereits für beendet erklärt worden waren. Ein weiterer Faktor für die Dominanz der Regierungsposition in einem großen Teil der Medienberichterstattung war die einseitige Verfügbarkeit kompetenter Irak-Experten. Denn langfristige und profunde Informationen über den Irak waren in der Vergangenheit nur von denjenigen Institutionen verfolgt und aufbereitet worden, die ein Interesse am Sturz des Bagdader Regimes hatten, z.B. konservative Think Tanks und Exiliraker. Alternative Quellen lagen nicht vor bzw. konnten nicht ohne zeit- und ressourcenintensive Recherche beschafft werden. Auch deshalb verlief die Berichterstattung über den Irak in weiten Teilen so, dass sie die Argumentation der US-Regierung unterstützte.

5

Öffentliche Meinung

Die Wirkung der regierungsseitigen Kommunikationsbemühungen und der Medienberichterstattung auf die amerikanische Öffentlichkeit bemisst sich sowohl über die Salienz von Themen in der öffentlichen Meinung als auch über die konkreten Zustimmungswerte der Bevölkerung zum Irakkrieg. Für die Salienz der Irak-Problematik in der öffentlichen Meinung gilt als Erfolgskriterium, wenn die öffentliche Aufmerksamkeit auf dieses eine Thema fokussiert werden kann, und andere Themen entsprechend in den Hintergrund treten. Eine probate Operationalisierung des Salienzkonzeptes in der öffentlichen Meinung ist die Frage nach dem derzeit wichtigsten Problem (Most Important Problem)9, die in der amerikanischen Meinungsforschung in regelmäßigen Abständen gestellt wird. Die Ergebnisse zeigen in der Phase vom 11. September 2001 bis zum Ausbruch des Krieges am 20. März 2003 divergierende Bewegungen im Verlauf der öffentlichen Themensalienz (vgl. Abb. 6). So nimmt die Problemwahrnehmung gegenüber Terrorismus nach dem Höchstwert im Oktober 2001 (47 Prozent) deutlich ab, und kann zum Ende des Untersuchungszeitraums nicht mehr die übrigen Themen dominieren. Wirtschaftliche Fragen nehmen hingegen im Verlauf des Untersuchungszeitraums an Wichtigkeit zu (auf maximal 32 Prozent im Mai 2003), nachdem sie in der Folge des 11. September als zweitrangig angesehen wurden (Minimalwerte von 13 Prozent im Oktober 2001 sowie im Juni 2002). Die Sorge um einen Krieg nimmt in der Einschätzung als wichtigstes Problem während des Untersuchungszeitraums deutlich zu und erreicht den Maximalwert von 35 Prozent Anfang Februar 2003. Neben diesen Haupttendenzen sind im Untersuchungszeitraum auch Schwankungen innerhalb der Datenreihen von Bedeutung. So erreicht die Problemwahrnehmung von Terrorismus noch einmal Werte von über 30 Prozent (Juni und Oktober 2002). Für das Ansteigen der Salienzwerte Anfang Juni 2002 könnte die Ansprache von George Bush vom 1. Juni 2002 eine Erklärung sein. Setzt man den Zuwachs in der Salienz des Themas Terrorismus zwischen September und Oktober 2002 mit den Bemühungen zur Agendaverdichtung der amerikanischen Exekutive10 in Verbindung, ließe sich hier aufgrund der zeitlichen Übereinstimmung ein Zusammenhang vermuten. 9

Zur Problematik der Operationalisierung von Salienz und Most Important Problem vgl. Wlezien (2003: 1-7). 26. August bis 27. November 2002, vgl. Kapitel 3.1.

10

154

Henrike Viehrig

Abbildung 6:

Most Important Problem What do you think is the most important problem facing this country today?

50

47

40

Terrorism

Economy (general)

38

33

30

25

32

31

26

22

20 15

13

12

35

32

30

20 16

Fear of War

13

10

10

1. Mai 03

1. Apr 03

1. Mrz 03

1. Feb 03

1. Jan 03

1. Dez 02

1. Nov 02

1. Okt 02

1. Sep 02

1. Aug 02

1. Jul 02

1. Jun 02

1. Mai 02

1. Apr 02

1. Mrz 02

1. Feb 02

1. Jan 02

1. Dez 01

1. Nov 01

1. Okt 01

1. Sep 01

0

Quelle: Gallup Brain (2003); Eigene Darstellung.

Jedoch ist die Datenlage zur Salienz in der öffentlichen Meinung nicht ergiebig genug, um kausale Zusammenhänge mit einzelnen Ereignissen sicher zu belegen. Ob also für den Anstieg der Salienzwerte im Oktober 2002 tatsächlich die Kommunikationsbemühungen der Exekutive die Ursache sind – ein Hinweis hierfür wäre die Betonung der Verbindung von Massenvernichtungswaffen und Terroristen – oder ob reale politische Ereignisse wie die Terroranschläge von Bali, der Jahrestag des 11. September und die damit verbundene erstmalige Erhöhung des offiziellen Bedrohungsniveaus beziehungsweise die Heckenschützenserie von Washington D.C. den Anstieg auslösten, ist aus den vorliegenden Daten nicht ableitbar. Alle drei Gründe erscheinen plausibel; die zeitliche Nähe des Umfragezeitpunktes (14. Oktober 2002) ist jedoch zu den Terroranschlägen von Bali (12. Oktober 2002) am größten und könnrte daher einen besonderen Anstieg der Terrorangst zum Zeitpunkt der Befragung bewirkt haben. Weiterhin lässt sich kaum ein Zusammenhang zwischen der öffentlichen Problemwahrnehmung des Terrorismus und den offiziellen Terrorwarnungen des Department of Homeland Security11 nachweisen. Die Erhöhungen des Threat Levels vom 7. Februar und 17. März 2003 zeigen in den Umfragedaten keinen nennenswerten Niederschlag. Die Wahrnehmung der Kriegsgefahr sinkt noch vor Beginn der Militäroffensive gegen den Irak und nimmt nach Kriegsbeginn am 20. März nochmals deutlich ab. Der vormals als Most Important Problem antizipierte Krieg erschien bereits Anfang März immer wahrscheinlicher und wurde offensichtlich in einer überzeugenden Weise begonnen und vermittelt, so dass nur noch ein geringer Teil der Befragten im April 2003 das Thema Kriegsangst als wichtigstes Problem nannte. Die Angst vor Krieg wurde somit sukzessive von der Prob11

Zur Chronologie der Veränderungen des Bedrohungsniveaus vgl. DHS (2006).

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

155

lemwahrnehmung wirtschaftlicher Themen abgelöst, welche generell eine hohe Salienz bei der Frage nach dem Most Important Problem aufweisen. Einen anderen Erklärungsansatz für die Themensalienz der öffentlichen Meinung liefert nach den Prämissen des Kommunikationsdreiecks der Medieninhalt (vgl. Kap. 1). Demzufolge müssten die Ergebnisse der Inhaltsanalysen (vgl. Abb. 4 und 5) einen Zusammenhang mit den Salienzdaten der öffentlichen Meinung aufweisen. Eine Betrachtung der Mediensalienz des Themas Irak im Vergleich mit der öffentlichen Salienz des Terrorproblems zeigt, dass es in den Monaten September und Oktober bei beiden Größen zu einer Steigerung gekommen ist. Gleiches gilt für den Vergleich der Mediensalienz mit der Problemwahrnehmung der Kriegsangst. Auch der Vergleich der regierungsseitigen Argumentationslinien in den Medien mit der öffentlichen Problemwahrnehmung bestärkt die Erklärungskraft der medialen Vermittlungsleistung: Die überproportional hohe Zahl der Beiträge, die einen Regimewechsel oder die Massenvernichtungswaffen im Irak während des Septembers 2002 thematisierten, schlägt sich zum Umfragezeitpunkt 14. Oktober 2002 in einer erhöhten Problemwahrnehmung von Kriegsfurcht und Terrorismus nieder. Ein weiteres wichtiges Kriterium für die Erfolgsmessung der regierungsseitigen Kommunikation ist die inhaltliche Ausrichtung der öffentlichen Meinung, in diesem Fall die konkrete Haltung für oder gegen einen Militäreinsatz im Irak. Die Mehrheit der befragten amerikanischen Bürger befürwortete zwischen November 2001 und März 2003 einen militärischen Angriff auf den Irak (vgl. Abb. 7). Abbildung 7:

Zustimmung Irakkrieg

Would you favor or oppose having U.S. forces take military action against Iraq to force Saddam Hussein from power?/Do you approve or disapprove of the United States taking military action against Iraq to try and remove Saddam Hussein from power?

Favor Approve Oppose Disapprove

100 75 50 25

1. Apr 03

1. Mrz 03

1. Feb 03

1. Jan 03

1. Dez 02

1. Nov 02

1. Okt 02

1. Sep 02

1. Aug 02

1. Jul 02

1. Jun 02

1. Mai 02

1. Apr 02

1. Mrz 02

1. Feb 02

1. Jan 02

1. Dez 01

1. Nov 01

0

Quelle: ABC News/Washington Post, in: AEI (2005: 29); Eigene Darstellung.

Auch wenn die Befragungen zu einem militärischen Angriff auf den Irak unregelmäßig durchgeführt wurden, kann man aus den vorliegenden Daten ableiten, dass die Mehrheit der amerikanischen Bevölkerung während der gesamten Vorbereitungsphase einem solchen Angriff zugestimmt hat. Diese Zustimmung unterlag jedoch gewissen Schwankungen und wies im langfristigen Trend nach unten. Das heißt, je näher der Beginn des Irakkriegs rückte und je schärfer die Diskussion um den Einsatz geführt wurde, umso mehr äußerten die Befragten eine ablehnende Haltung.

156

Henrike Viehrig

Dennoch verharrten die Zustimmungswerte während des gesamten Untersuchungszeitraums oberhalb der 50-Prozent-Marke und stellten damit der Regierung die nötige Legitimation für einen militärischen Angriff sicher. Aus diesem Grund konnten die Angriffspläne auch tatsächlich ausgeführt werden. Es ist daher aus der Sicht der Regierung als Erfolg zu werten, dass das Irakthema über den langen Zeitraum seit dem 11. September positiv besetzt werden konnte. Auch der Vergleich der Medienberichterstattung mit der öffentlichen Meinung zeigt eine gewisse Konformität bezüglich der Positionierung für einen Irak-Einsatz: Die Mehrheit der auflagenstärksten amerikanischen Tageszeitungen befürwortete grundsätzlich die militärische Option, ebenso die Mehrheit der Teilnehmer an den Meinungsumfragen. Jedoch sind hier auch die Grenzen der einheitlichen Meinungsvermittlung offensichtlich: Die regierungsseitige Kommunikation seit Bushs zweiter Rede zur Lage der Nation (28. Januar 2003) und seit der Ansprache Colin Powells vor dem UNO-Sicherheitsrat (5. Februar 2003) konnte trotz ihrer aufwendigen Inszenierung keinen nennenswerten Zuwachs in den Zustimmungswerten erzeugen. Auch öffentlichkeitswirksame Aktionen wie die Umbenennung von French Fries in Freedom Fries stellten eher Reaktionen der Politik auf eine bereits in der Bevölkerung vorhandene und von den Boulevardmedien weiter geschürte öffentliche Meinung dar, die die Ablehnung des Irakkriegs durch die beiden großen europäischen Staaten auf diese Weise diskursiv verarbeiteten. Die Reaktionen der öffentlichen Meinung wurden also auf zwei Ebenen gemessen: Einerseits wurde die allgemeine Themensalienz des Untersuchungszeitraumes analysiert, andererseits die Zustimmung bzw. Ablehnung der konkreten Policy-Entscheidung (Krieg) dargestellt. Aus beiden Größen ergibt sich eine relativ hohe Aufmerksamkeit für Themen wie Terrorismus und Krieg und eine solide, aber abnehmende Zustimmung für den Irakkrieg.

6

Fazit

Die Regierung Bush agierte nach der Bekanntgabe ihrer Pläne für den Irak gemäß den Bedingungen für Krisenkommunikation: Unter Entscheidungsdruck und unter der Verfügbarkeit knapper Ressourcen. Die knappen Ressourcen Sicherheit und Zeit wurden aufgewogen durch den institutionellen Vorteil, den die Exekutive aufgrund ihrer zentralen Stellung im politischen System der USA inne hat. Zum Beispiel zählt die selektive Veröffentlichung bislang geheimer Informationen zu einer wichtigen Fähigkeit der Exekutive und gewährt ihr eine besondere Steuerungskraft. Die Bedingung „hoher Entscheidungsdruck“ wurde durch die Einrichtung der White House Iraq Group entschärft, da in diesem Gremium die Entscheidungsfindung vor allem im Hinblick auf die Anforderungen der Medienpolitik konzentriert werden konnte. Die fokussierten Entscheidungen innerhalb der WHIG stellen im Rückblick einen wesentlichen eigenständigen Handlungsraum der Exekutive dar. Die Entscheider reagierten mit der Verdichtung der Agenda auf zwei verschiedenen Ebenen: Auf der Ereignisseite fand eine Zunahme öffentlicher Ereignisse (Reden, Interviews, Pressekonferenzen) statt, auf der inhaltlichen Seite die Verengung von Handlungsoptionen (Entweder-oderSzenarien). Daraus entstand ein inverser Zusammenhang: Je mehr Ereignisse initiiert wurden, desto weniger Handlungsoptionen konnten diskutiert werden.

Die öffentliche Kommunikation der Entscheidung zum Irakkrieg in den USA

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Innerhalb dieser verengten Handlungsoptionen rangierte die öffentliche Zustimmung zum Irakkrieg stets oberhalb der 50-Prozent-Marke. Messbare Reaktionen auf die Kommunikationsbemühungen der Regierung Bush zeigten sich jedoch nicht, weder in der Phase der Agendaverdichtung noch unmittelbar vor Kriegsausbruch. Somit kann aus den vorliegenden Daten auch kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen den Argumentationslinien der amerikanischen Regierung und der Entwicklung der öffentlichen Zustimmung zum Irakkrieg konstatiert werden. Denn das Fundament für die andauernde Zustimmung der amerikanischen Öffentlichkeit zum Irakkrieg wurde nicht durch die Diskussionen um Massenvernichtungswaffen oder Regimewechsel geschaffen, sondern war bereits durch die gestiegene Bedrohungswahrnehmung infolge der Anschläge des 11. September gelegt worden. Das deutlichste Indiz für diese gestiegene Bedrohungswahrnehmung sind die hohen Zustimmungsraten für den US-Präsidenten, die den größten Rally-Effekt in der Geschichte der Meinungsforschung bewirkt haben. Auf diesem Vertrauen in die Entscheidungen des Präsidenten sowie aus der hohen Aufmerksamkeit, die die Themen Terrorismus und Krieg auf sich vereinen konnten, begründet sich die konstante Zustimmung zum Irakkrieg. Es wurde also die ursprüngliche Zustimmung zum Antiterrorkampf in Afghanistan erfolgreich in eine ausreichende Zustimmung zum Irakkrieg umgelenkt, wodurch die Wirkung der Terroranschläge in einen bedeutsamen außenpolitischen Handlungsspielraum übersetzt werden konnten. Diese hohe öffentliche Unterstützung befähigte die amerikanische Regierung schließlich auch, den Institutionenhebel optimal anzusetzen: Angesichts des Drucks der Öffentlichkeit und der unmittelbar bevorstehenden Kongresswahlen konnte sie sich der Autorisierung ihrer Irakpläne durch den Kongress versichern. Die Kommunikationsbemühungen der Regierung Bush waren ausgeprägt, organisiert und zielorientiert. Sie waren in der Lage, die Aufmerksamkeit der Bevölkerung überwiegend auf Themen wie Terrorismus und Krieg zu konzentrieren. Auch die Medienberichterstattung folgte den Ereignissen, die im Zuge der Agendaverdichtung stattfanden. Die Vergrößerung des exekutiven Handlungsspielraums resultierte jedoch nicht aus einer gelungenen Überzeugung der öffentlichen Meinung, sondern aus der erfolgreichen Nutzung einer gestiegenen Bedrohungswahrnehmung in Folge der Terroranschläge.

7

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3. DEUTSCHLAND

Staatliche Imagearbeit: Die Public Diplomacy des Auswärtigen Amtes Britt Inga Karten

„Inevitably our opinions cover a bigger space, a longer reach of time, a greater number of things, than we can directly observe. They have, therefore, to be pieced together out of what others have reported and what we can imagine” (Lippmann [1922] 1949: 79).

Bereits 1922 schrieb Walter Lippmann diese Erkenntnis in seinem zum Standardwerk gewordenen Buch Public Opinion nieder. Sie bezieht sich auch und in ganz besonderem Maße auf unsere Meinungen und Vorstellungen von anderen Ländern und Nationen. Gerade in diesem Bereich verfügen wir nicht über vollständige unmittelbare Erfahrungen und sind besonders auf Berichte von anderen und unsere Vorstellungskraft angewiesen. So entstehen Bilder, die nicht unbedingt die Realität widerspiegeln, die uns aber Orientierung bieten. Diese Bilder, die wir von anderen Ländern und Nationen im Kopf haben, spielen bei vielen unserer Entscheidungen eine wichtige Rolle, meist ohne dass wir uns dessen bewusst sind. Ob wir in den Urlaub fahren, ein Auto kaufen, uns für eine Arbeit im Ausland bewerben oder für eine Katastrophenregion spenden – das Bild, das wir von dem Land, in das wir reisen oder aus dem unser neues Auto kommt, haben, beeinflusst unseren Entscheidungsprozess, macht ihn einfacher und effektiver (Anholt 2004/2005: 30). Dabei spielt die Frage, ob diese Bilder der Realität entsprechen oder nicht, nur eine sehr untergeordnete Rolle. Da auch den meisten Regierungen die große Bedeutung des Images eines Landes bekannt ist, betreiben immer mehr Staaten aktive Imagearbeit, meist unter dem Schlagwort Public Diplomacy. Im Vergleich zu anderen Staaten, vor allem den USA, liegt Deutschland im Bereich Public Diplomacy weit zurück. Dies hängt vor allem mit der deutschen Geschichte zusammen. Man war und ist auch immer noch in Deutschland sehr vorsichtig bei der Anwendung von Begriffen wie Marketing, Imagepflege, Propaganda und Advertising auf außenpolitische Fragen (Grolig 2003). Die weniger konsequente Umsetzung politischer Botschaften im Ausland, so betont Wilfried Grolig, Leiter der Kultur- und Bildungsabteilung im Auswärtigen Amt (AA), geschieht nicht aus Unkenntnis, sondern aus historisch bedingter Zurückhaltung (Grolig 2003). Die „Rückgewinnung der Glaubwürdigkeit“ – als das Leitmotiv für die Arbeit des Goethe-Instituts bei dessen Gründung 1951 formuliert – galt lange auch als Ausgangspunkt der Politischen Öffentlichkeitsarbeit und der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik (Spiegel 2002). Von einer Public Diplomacy wie sie in anderen Staaten – allen voran den USA – betrieben wird, konnte in Deutschland also keine Rede sein. Ein wesentlicher Einschnitt und wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer professionellen deutschen Public Diplomacy geschah im Jahr 2003 mit der Eingliederung der Abteilung für Auslandspressearbeit des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung (BPA) in das Auswärtige Amt. Dabei sei dahingestellt, ob dieser Schritt Ergebnis oder Auslöser eines Umdenkprozesses ist, der in Deutschland auf diesem Gebiet zurzeit stattfindet. Sicher ist jedoch, dass im Auswärtigen Amt die große Bedeutung eines positiven Nationenimages

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Britt Inga Karten

erkannt wurde und nun aktiv am Deutschlandbild im Ausland gearbeitet wird. Dass auch die deutsche Bevölkerung die Scheu vor der Selbstdarstellung verloren zu haben scheint, zeigte sich im Sommer 2006 während der Fußball-Weltmeisterschaft: „In Schwarzrotgold gehüllt feiern [die Deutschen] mit Freunden aus aller Welt wie sie noch nie gefeiert haben“ und erkannten sich dabei selbst kaum wieder (Frankfurter Allgemeine Zeitung 2006b). Dieser Aufsatz setzt sich mit der Bedeutung und Entstehung von Nationenbildern auseinander. Anhand der Public Dipomacy-Aktivitäten des Auswärtigen Amtes werden Ziele und Strategien sowie Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Imagearbeit dargestellt.

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Theoretische Grundlagen zur Entstehung und zur Veränderbarkeit von Nationenbildern

1.1 Begriffsabgrenzung: Bild, Stereotyp, Vorurteil, Image Es gibt viele verschiedene Begriffe, welche die Assoziationen und Meinungen beschreiben, die wir von einem Land oder einer Nation im Kopf haben. In der Literatur gibt es keine eindeutige Abgrenzung zwischen den Begriffen Bild, Stereotyp, Vorurteil und Image und die Verwendung ist von Autor zu Autor unterschiedlich (Kunczik 1990: 27). Das macht eine Definition dieser Begriffe zu Beginn dieses Artikels notwendig, der sich mit der Veränderbarkeit und den Beeinflussungsmöglichkeiten von Nationenbildern beschäftigt. Die Veränderbarkeit wird daher als Kriterium zur Unterscheidung dieser Begriffe herangezogen. Stereotypen und Vorurteile stimmen darauf bezogen überein: Sie werden erworben durch Sozialisation und Umwelterfahrung und sind, wenn überhaupt, nur sehr schwer veränderbar (Bassewitz 1990: 20f.). Daher wird auf eine weitere Abgrenzung zwischen diesen Begriffen verzichtet1 und sie werden hier beide definiert als verallgemeinernde, vereinfachende, klischeehafte Vorstellungen oder Werturteile (Flohr 1998: 89), die sich auf soziale Gruppen oder ihre Mitglieder beziehen (Bassewitz 1990: 20). Trotz der negativen Konnotation dieser Begriffe können Stereotypen und Vorurteile sowohl positiv als auch negativ sein (Flohr 1998: 26). Das Image wird hier im Sinne Michael Kuncziks definiert, der davon ausgeht, dass im Gegensatz zu Stereotypen und Vorurteilen das Image vom Imageträger geschaffen und gepflegt und durch PR-Maßnahmen verändert werden kann. Es enthält daher eine aktive Komponente (Kunczik 1990: 27). Dennoch ist ein Imagewandel nicht über Nacht zu erreichen, sondern ein langfristiger und schwieriger Prozess. In unseren Einstellungen zu und Meinungen von anderen Ländern gibt es also einerseits nicht bzw. kaum veränderbare Elemente (Stereotypen und Vorurteile) sowie andererseits Elemente, die sich beeinflussen und verändern lassen (Images). Die Gesamtheit aller Attribute eines Landes, veränderbare und nicht veränderbare, wird hier als Bild bezeichnet. Das Bild eines Landes umfasst damit sowohl Stereotypen und Vorurteile als auch Images. In der Realität ist es meist sehr schwierig zu unterscheiden, welche Aspekte eines Nationenbildes Vorurteile bzw. Stereotypen und welche Images sind. Einen Hinweis auf die Veränderbarkeit eines bestimmten Aspektes eines Nationenbildes bietet seine Bestandsdauer. Kaum veränderbare Stereotypen und Vorurteile bestehen länger als veränderbare 1

Böhme-Dürr grenzt z.B. Vorurteile dadurch von Stereotypen ab, dass sie stärker durch Emotionen geprägt sind (Böhme-Dürr 2000: 41).

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Images. Es lässt sich jedoch keine zeitliche Grenze festlegen, ab der man eindeutig davon sprechen kann, dass es sich um Stereotypen oder Vorurteile handelt. Problematisch ist auch, dass bei der Entstehung einer Meinung zu einem Land noch nicht abzusehen ist, wie lange diese Bestand haben wird bzw. wie veränderbar sie ist. Erst wenn sie sehr lange relativ unverändert besteht, kann man davon ausgehen, dass es sich um ein Stereotyp bzw. ein Vorurteil und nicht (mehr) um ein Image handelt. Aus welchen Gründen bestimmte Ansichten deutlich langlebiger sind als andere, hängt mit komplexen psychologischen und soziologischen Prozessen zusammen, deren Erörterung an dieser Stelle zu weit führen würde.

1.2 Wie entstehen Nationenbilder? Es gibt im Wesentlichen zwei Gründe für die Entstehung von Nationenbildern: Orientierung und soziale Integration.2 Bilder von anderen Nationen bieten uns Orientierung. Auf der einen Seite zwingt uns die Komplexität der auf uns einströmenden Informationen zur Selektion. Die Bilder, die wir von anderen Völkern und Ländern im Kopf haben, wirken dabei als „psychologische Komplexitätsreduzierungsinstrumente“ und sorgen dafür, dass die selektierte Erfahrung immer die ist, die man dank der vorgefertigten Bilder auch erwartet (Piel 1993: 63). Auf der anderen Seite spielt es jedoch auch eine Rolle, dass wir gerade bei der Beurteilung von anderen Ländern und Völkern gar nicht über einen ausreichenden Erfahrungsschatz verfügen, um angemessen urteilen zu können. Wir haben weder die Zeit noch die Gelegenheit, alles vollständig wahrzunehmen. Deswegen nehmen wir nur den Hinweis auf etwas Bekanntes wahr und ergänzen den Rest mit Bildern, die wir bereits in unserem Kopf haben (Lippmann 1949: 89f.). Nationenbilder fungieren in diesem Fall als „unkomplizierte Deutungsraster“ (Flohr 1998: 94), die uns Orientierung bieten, die Komplexität der Fragestellung reduzieren und damit den Umfang der für die Meinungsbildung erforderlichen Informationen reduzieren (Höse/Oppermann 2005: 288). Die Bilder, die wir von anderen Nationen im Kopf haben, helfen uns also einerseits, durch Selektion mit einem Übermaß an Informationen fertig zu werden und bieten andererseits auch Orientierung bei unvollständiger Information. Zweck dieser Bilder ist es nicht, die Realität abzubilden, sondern Orientierung zu schaffen (Kunczik 1989: 171). Neben der Orientierung stärken Nationenbilder auch die soziale Integration. Sie helfen, sich zum eigenen Volk zugehörig zu fühlen und sich von anderen Völkern abzugrenzen (Flohr 1998: 95). Auf diese Weise tragen sie zur Schaffung und Erhaltung von Gruppenideologien (Hübner 1992: 324) und einer nationalen Identität bei. Der Wunsch nach Abgrenzung kann durch geografische und kulturelle Nähe verstärkt werden (Flohr 1998: 95). Dies erklärt, warum häufig von Nachbarländern besonders viele (negative) Bilder in den Köpfen eines Volkes existieren. Nationenbilder werden innerhalb einer Gesellschaft auf vielfache Weise vermittelt und weitergegeben. Es gibt Nationenbilder, die zum Werte- und Einstellungskanon einer Gesellschaft oder „in den Bereich der kulturellen Selbstverständlichkeiten, die ungefragt tradiert werden“, gehören (Kunczik 1990: 30). Weitergegeben werden diese Bilder z.B. über 2 Böhme-Dürr führt außerdem motivationale Gründe an, wie die Frustations-Agressions-Hyothese, welche die Grundlage der Sündenbock-Theorie bildet. Da sie selbst einräumt, dass dieser Ansatz bereits mehrfach falsifiziert worden ist, soll darauf hier nicht weiter eingegangen werden (Böhme-Dürrr 2000: 49).

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die Medien. Sie vermitteln Menschen Bilder von Ländern, die sie möglicherweise selbst nie zu Gesicht bekommen (Flohr 1998: 93; Kunczik 1990: 7; 1989: 170). Dabei werden zum einen von den Medien in der Gesellschaft verankerte Bilder weitergegeben. Zum anderen interpretieren die Rezipienten die Medienberichte nach der Theorie der kognitiven Dissonanz gemäß ihrer bereits vorhandenen Bilder. Bei der Tradierung von Nationenbildern spielt auch die Sozialisation durch die Familie eine wichtige Rolle. Die Bilder werden oft über Generationen weitergegeben, so dass sie schließlich wie Tatsachen erscheinen (Lippmann 1949: 93).

1.3 Staatlicher Einfluss auf Nationenbilder 1.3.1 Von staatlicher Seite beeinflussbare und nicht beeinflussbare Faktoren Im Prinzip kann jede Information, die wir über eine Nation bekommen und jede Erfahrung, die wir mit einem Land oder seinen Bewohnern machen, unser Bild dieses Landes prägen. Die Faktoren, die Nationenbilder beeinflussen sind so vielschichtig und komplex, dass sich kaum der Anspruch erheben lässt, sie vollständig darzustellen. Aus diesem Grund soll sich die Darstellung dieser Faktoren auf die sehr allgemeine, aber dadurch auch sehr umfassende Darstellung von Simon Anholt beschränken. Er nennt sechs Punkte, die in absteigender Intensität das Bild eines Landes beeinflussen (Anholt 2005c): 1. 2. 3. 4. 5. 6.

the things a country does and how it does them the things a country makes and how it makes them the way a country looks and people think it looks the way people talk about a country the company a country keeps the way a country talks about itself

Einige dieser Faktoren sind von einem demokratischen Staat beeinflussbar, andere entziehen sich der staatlichen Einflussnahme. Geht man von Simon Anholts Aufstellung von sechs Einflussfaktoren aus, so können drei davon vom Staat beeinflusst werden (1., 5. und 6.), während der Staat auf die anderen drei (2., 3. und 4.) keinen Einfluss nehmen kann. Trotz dieser Ausgeglichenheit ist der Bereich, der sich staatlicher Einflussnahme entzieht, wesentlich bedeutsamer als der von staatlicher Seite beeinflussbare. Außerdem muss berücksichtigt werden, dass sich die Faktoren 1 und 5 („what a country does and how it does it“ und „the company it keeps“) auf politische Entscheidungen beziehen, die ein Staat selbstverständlich nicht nur im Hinblick auf seine Wirkung im Ausland treffen kann. Insofern bestehen in diesem Bereich theoretisch zwar Möglichkeiten, das Bild im Ausland zu beeinflussen, praktisch sind diese jedoch eingeschränkt. Der einzige Bereich, in dem ein Staat in dieser Hinsicht relativ uneingeschränkt wirken kann, ist seine Selbstdarstellung (6.). Auch wenn ein Staat nur geringen Einfluss auf sein Bild im Ausland hat, ist er dennoch ein vergleichsweise einflussreicher Akteur. Beispielsweise für „die Wirtschaft“, die für das Image eines Landes von großer Bedeutung ist und besonders im zweiten Punkt („the things a country makes and how it makes them“) eine große Rolle spielt, gilt das in dieser Form nicht. Sie besteht aus vielen verschiedenen

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Einzelakteuren (Unternehmen, Verbände etc.). Insofern ist der staatliche Einfluss zwar insgesamt begrenzt, aber im Vergleich zu anderen Einzelakteuren dennoch hoch, denn es gibt niemanden, der das Bild eines demokratischen Staates zentral steuern könnte. Diese Unmöglichkeit der zentralen Steuerung und die große Anzahl an Einflussfaktoren machen den wesentlichen Unterschied zwischen der Vermarktung von Nationalstaaten und Konsumgütern aus. Tabelle 1: Faktoren, die das Bild einer Nation beeinflussen 1.

2.

3.

4.

5.

6.

the things a country does and how it does them the things a country makes and how it makes them the way a country and people think it looks the way people talk about a country the company a country keeps the way a country talks about itself

Staatlich nicht beeinflussbar x Dinge, die die Bevölkerung tut (Verhalten der Bevölkerung z.B. im Urlaub, aber auch besondere Leistungen z.B. in Sport und Musik) x Produkte, Dienstleistungen (inkl. Werbekampagnen dafür) x Kulturelle „Produkte“ (Musik, Filme, Kunst etc.) x Kulturelles Erbe (Was hat das Land in der Vergangenheit gemacht?) x Landschaft, Natur, Geografie etc. (Æ nur auf der Basis von gegebenen Realitäten möglich)

x Resultiert aus allen Einflussfaktoren, daher nicht steuerbar x Medienberichterstattung x Persönliche Erlebnisse x Nachbarländer x Kontinent (continent branding effect)

x Präsentation nicht-staatlicher Akteure im Ausland x Selbstbild und Selbstdarstellung der Bevölkerung

Staatlich beeinflussbar x Dinge, die der Staat tut: innen- und außenpolitisches Verhalten (Einschränkung, da sich die Politik nicht nur nach Außenwirkung richten kann) x Staat kann Rahmenbedingungen für Wirtschaft schaffen x Kulturförderung und -vermittlung im Ausland im staatlichen Einflussbereich x Bebauung, Infrastruktur x Wie Leute denken, dass es aussieht (Tourismuswerbung)

x Begrenzter Einfluss über Pressearbeit x Können durch Austauschprogramme lanciert werden x Beziehungen zu anderen Staaten (politisch, wirtschaftlich etc.) x Einbindung in internationale Organisationen x Staatliche Selbstdarstellung, Public Diplomacy

Quelle: Eigene Darstellung; Spalte eins nach Anholt (2005c).

1.3.2 Möglichkeiten der staatlichen Beeinflussung von Nationenbildern Studien und Beispiele zeigen, dass Länderimages veränder- und erweiterbar sind und sich diese Prozesse auch bewusst steuern lassen (Kunczik 1990: 82f.; Manheim/Albritton 1984: 646-656). Ein Beispiel, das dies sehr gut verdeutlicht, ist das deutsch-französische Verhältnis. Nach dem Zweiten Weltkrieg und bis in die 1960er Jahre hinein war Deutschlands Image in Frankreich extrem schlecht.3 Die Deutschen wurden in Umfragen mit großer 3

Eine Umfrage zum Deutschlandbild in Frankreich von 1965, die dies belegt, findet sich bei Koch-Hillebrecht: (1977).

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Mehrheit sehr negativ beurteilt. Das Bild vom „Erbfeind“ war in den Köpfen noch präsent. Heute gelten die Deutschen als die „besten Freunde“ der Franzosen und bekommen in Umfragen vor allem von Jugendlichen sehr hohe Zustimmungswerte. Zwischen diesen Ergebnissen liegen Jahrzehnte des intensiven gegenseitigen Bemühens und immense Investitionen in Austauschprogramme, Sprachkurse, den Fernsehsender Arte, gemeinsame Kabinettssitzungen, regelmäßige Treffen auf vielen Ebenen, Städtepartnerschaften etc. Dieses Beispiel zeigt also nicht nur, dass Staaten ihr Image bewusst verändern können, sondern macht auch deutlich, dass dies ein langfristiger Prozess ist (Kotthaus 2005a; 2005b). Es gibt bisher keine einheitliche Theorie zur Veränder- und Beeinflussbarkeit von Nationenbildern. Studien liefern jedoch Erkenntnisse dazu, welches Vorgehen sinnvoll ist, wenn ein Staat sein Image verändern will. Auf diese Erkenntnisse soll an dieser Stelle kurz eingegangen werden. Die Inhalte der zu vermittelnden Botschaften hängen stark vom bestehenden Image ab. Es besteht die Gefahr, dass eine Botschaft, die zu sehr von dominanten Werten abweicht, als Propaganda gewertet und deswegen abgelehnt wird. Eine Möglichkeit ist in diesem Fall, sich auf Bereiche zu konzentrieren, in denen der betreffende Staat noch kein verfestigtes Image hat (Kunczik 1990: 70, 83f.). Dies können Bereiche wie Kultur, Sport etc. oder auch Positionen zu aktuellen Fragen sein (Mallinckrodt 1980: 38). Es wird also versucht, eine Imageerweiterung oder -überlagerung zu erreichen, anstatt gegen verfestigte Vorurteile anzukämpfen. Bereits 1965 stellten Irving L. Janis und M. Brewster Smith diese Strategie der side attacks als erfolgsversprechend dar. „Instead of assembling hortatory, polemical, or refutation arguments against widely accepted beliefs, the side attack judiciously selects minor or subsidiary issues on which relatively low resistance can be expected.” (Janis/Smith 1965: 213)

Janis und Brewster Smith haben außerdem herausgefunden, dass bei bisher unbekannten Themen, wie Informationen über fremde Länder oder neu gewählten Politikern, die Verbreitung von Fakten relativ schnell zu einem Imagewandel führen kann (Janis/Smith 1965: 212). Erstaunlich ist die Erkenntnis, dass sich schlechte Nachrichten immer negativ auf das Image eines Landes auswirken, während positive Nachrichten dagegen oft kein besseres Image bewirken als neutrale. Dies heißt also, dass es ausreicht, die Anzahl neutraler Nachrichten zu erhöhen. Es muss kein Fokus auf positive Berichte gelegt werden (Kunczik 1990: 116f.). In Bezug auf den Absender ist bei der Public Diplomacy zu beachten, dass dessen Glaubwürdigkeit von entscheidender Bedeutung für den Erfolg der Imagearbeit ist. Wird seine Intention als auf Überredung abzielend verstanden, kann das dazu führen, dass Gegenargumente gesucht und die Glaubwürdigkeit des Kommunikators angezweifelt werden (Kunczik 1990: 70). Daher ist die beste Public Diplomacy diejenige, die nicht als solche zu erkennen ist. Staaten versuchen folglich häufig ihre Beteiligung an Imagemaßnahmen zu verbergen. Dass dies jedoch auch fehlschlagen kann, zeigen z.B. die negativen Reaktionen auf die PR-Offensive der USA im Irak (Rehfeld 2005).4 4 Die USA hatten versucht, ihr Image in der irakischen Bevölkerung zu verbessern, indem sie USA-freundliche Artikel in irakischen Medien platzierten, ohne sich als Urheber zu erkennen zu geben. Nach dem Bekanntwerden dieser Praxis wird nun die Befürchtung geäußert, dass die irakische Bevölkerung in Zukunft alle Medien, die positiv über die USA berichten, für unglaubwürdig hält.

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Bei den Instrumenten der Public Diplomacy stehen sich schnelle Medien und langfristigere Programme gegenüber. Eine erfolgreiche Public Diplomacy nutzt nach Wolfgang Gerz beide Bereiche. Über audiovisuelle und elektronische Medien können Botschaften sehr schnell übermittelt werden. Dadurch kann der Absender die Deutungshoheit über bestimmte aktuelle Ereignisse behalten (Gerz 2005: 440). Dies ist besonders bei der Vermittlung nationaler Positionen zu aktuellen politischen Ereignissen entscheidend. Wichtig ist jedoch vor allem auch eine langfristige Überzeugungsarbeit, wie sie etwa durch Bildungsprogramme und Kulturaustausch geleistet wird (Mallinckrodt 1980: 43). Da Kommunikation an ein inländisches Publikum besser strukturiert werden kann als an ein ausländisches (Kunczik 1990: 47), kann es hilfreich sein, auch Kräfte vor Ort, wie etwa lokale PRAgenturen und auch die Auslandsvertretungen, in die Public-Diplomacy-Aktivitäten einzubeziehen. In diesem Zusammenhang ist es auch nützlich, ein Netz von ausländischen Multiplikatoren zu etablieren, die an Entwicklungen im betreffenden Land kontinuierlich interessiert sind (Gerz 2005: 439). Neben diesen strategischen Vorgehensweisen ist der oberste – und vielleicht der am häufigsten missachtete – Grundsatz für gute Public Diplomacy, dass man nichts kommunizieren kann, was es nicht gibt (Kotthaus 2005a). Eine grundlegende Imageänderung kann nur aus einer Verhaltensänderung resultieren (Anholt 2005c).

2

Gegenwärtiges Deutschlandbild

2.1 Deutschlandbild im Ausland5 Es gibt eine hohe Konsistenz des Deutschlandbildes weltweit (Kotthaus 2005a), denn nach Simon Anholt ist Deutschland ein Land, das man kennt und mit dem man etwas verbindet. Es steht für Qualität und Verlässlichkeit (Anholt 2005c). Aus diesem Grund sieht er Deutschland als eines der ganz wenigen Megabrand Countries, die über ein extrem starkes und auch extrem positives Image verfügen (Anholt 2004/2005: 31). Problematisch ist allerdings, dass einige Dinge im Zusammenhang mit Deutschland immer wieder auftauchen, während andere, vor allem modernere Aspekte, kaum bekannt sind. „Drei B’s prägen weltweit die Wahrnehmung Deutschlands: Benz, Beckenbauer und Bier“ (Kotthaus 2005b: 55). Koch-Hillebrecht beschreibt drei Bilder von Deutschland und den Deutschen mit weltweiter Verbreitung: 1. Biertrinker in Lederhose, 2. Militarist, 3. Wirtschaftswunder (KochHillebrecht 1977: 87). Das war 1977. Aber auch 30 Jahre später sind diese Bilder noch weit verbreitet. Das Deutschlandbild scheint in einer Zeitschleife zu stecken. Deutschland wird häufig in einer Weise beschrieben, die viele Deutsche eher mit den 1950er und 1960er Jahren in Verbindung bringen als mit der deutschen Gegenwart (Kotthaus 2005b: 55). Neuere Entwicklungen und Ereignisse haben bisher kaum Eingang in das Deutschlandbild im Ausland gefunden. Ein weiteres Defizit ist die Tatsache, dass Deutschland über ein zwar gutes aber auch sehr technokratisches Image verfügt.

5

Das Deutschlandbild im Ausland weltweit und in allen Kontexten und Bereichen darzustellen, ist ein Unterfangen, das den Rahmen dieses Artikels sprengen würde. Hier wird deshalb nur ein knapper Überblick darüber gegeben, wie Deutschland und die Deutschen aktuell im Ausland gesehen werden. Regionale oder länderspezifische Besonderheiten werden dabei ausgeblendet.

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Die deutsche Vergangenheit spielt für das Deutschlandbild im Ausland mittlereile eine wesentlich geringere Rolle, als die meisten Deutschen glauben. Auch wenn die Deutschen in Umfragen teilweise noch als „kriegerisch“ charakterisiert werden (Gurkow 1993: 192), ist dies jedoch keineswegs das dominante Bild. Entgegen der Erwartung vieler Deutscher, werden der Holocaust und die Schrecken des Zweiten Weltkrieges von den meisten Ausländern nicht mit dem Deutschland von heute in Verbindung gebracht (Kotthaus 2005b: 56). Es wird im Ausland sogar geschätzt, wie nachhaltig und umfassend die Deutschen ihre Vergangenheit verarbeitet haben (Remarque 2004). Einer der stärksten und positivsten Bereiche des Deutschlandbildes im Ausland ist der Bereich Wirtschaft und Technik. Die Welt nimmt Deutschland als starke Wirtschaftsmacht wahr, als Land der Ingenieure und Techniker (Kotthaus 2005b: 55). Deutschland steht für Innovationskraft in Naturwissenschaft und Technik und deren Umsetzung in Marktführerschaft bei Produkten der Hochtechnologie (Lianos 2005: 16f.). Produkte aus Deutschland genießen einen sehr guten Ruf und das Siegel Made in Germany ist weltweit als Markenund Qualitätszeichen anerkannt (Auswärtiges Amt 2005a). Diesen guten Ruf bestätigt auch der Interbrand/Business Week Survey, der zu dem Ergebnis kommt, dass neun der Top-100 Weltmarken aus Deutschland kommen. Damit liegt Deutschland – wenn auch weit abgeschlagen hinter den USA mit 57 Topmarken – weltweit auf dem zweiten Rang (Anholt 2005b). Im zweiten Nation Brand Index schneidet Deutschland in diesem Bereich sogar besser ab als die USA und landet im Sektor ,Export’, in dem es um Produktqualität und Markenpräferenzen geht, auf dem ersten Rang, so dass Anholt zu dem Schluss kommt: „American brands have a serious competitor on their hands: tiny in terms of numbers, but significant in terms of consumer preference“ (Anholt 2005b). Der positive Ruf deutscher Produkte und Dienstleistungen wird auch durch die Zahlen der Exportwirtschaft bestätigt, schließlich gilt Deutschland nicht zu Unrecht als Exportweltmeister. Im Jahr 2005 wurden Waren im Wert von 786 Mrd. Euro ausgeführt, so viel wie noch nie seit 55 Jahren (Statistisches Bundesamt 2006a; 2006b). Diese Zahlen machen allerdings auch deutlich, wie sehr Deutschland als Exportnation auf ein gutes Image angewiesen ist. „Deutsche sind im Allgemeinen sehr sehr nett. Sie haben schon seit 60 Jahren kein Nachbarland mehr überfallen und man kann mit ihnen sogar lachen!“ (Remarque 2004). Mit diesen Worten beschreibt der Deutschlandkorrespondent der niederländischen Zeitung de Volkskrant die Deutschen. Vor allem der letzte Punkt ist eine eher ungewöhnliche Charakterisierung, denn obwohl das Bild der Deutschen durchaus positiv ist, als gesellig und humorvoll gelten die Deutschen (trotz ihres Rufs als Biertrinker) nicht. Es sind immer die gleichen Eigenschaften, mit denen Deutsche beschrieben werden: solide, fleißig, strebsam, diszipliniert, ordentlich, pünktlich und ernst (Bassewitz 1990: 120f.) – alles Charakteristika also, die einen guten Arbeiter kennzeichnen. Und im Kontext der Arbeit werden die Deutschen auch meistens gesehen. Trotz der Tatsache, dass die Deutschen im internationalen Vergleich ungewöhnlich viele Feier- und Urlaubstage haben, sitzt das Bild vom fleißigen deutschen Arbeiter in vielen Köpfen fest (Piel 1993: 60). Die Japaner schätzen sogar die „sinnvolle Freizeitgestaltung“ der Deutschen (Shigeyuki/Hôsô 1993: 10-14). Statt im Urlaub von einem Land ins andere zu hetzen, wie es viele Japaner tun, erholen sich die Deutschen im Urlaub, um die frisch gewonnene Kraft wieder in die Arbeit zu stecken (Shigeyuki/Hôsô 1993: 12). Schaut man sich die negativen Seiten des Deutschlandbildes im Ausland an, so stellt man schnell fest, dass das Problem weniger ist, dass man schlechte Eigenschaften mit

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Deutschland assoziiert (obwohl es das selbstverständlich auch gibt), sondern eher, dass man gute Eigenschaften eben nicht mit Deutschland in Verbindung bringt. Das Negative ist also vor allem eine Abwesenheit von Positivem. Wie bereits angesprochen, mangelt es dem Bild von Deutschland und den Deutschen vor allem an Emotionalität. Herzlichkeit und Humor werden den Deutschen nur sehr bedingt zugesprochen (Auswärtiges Amt 2005d: 192). So werden sie etwa in französischen Medien als wärme-, phantasie- und ideallos beschrieben (Bassewitz 1990: 120). Die Amerikaner sprechen ihnen Gastfreundschaft, Fröhlichkeit und Toleranz ab (Gerz 2005: 444). In Polen gilt Deutschland, vor allem im Vergleich zu Frankreich, als kühl (Krzeminiski 1993: 148) und auch die Japaner sehen Deutschland im Vergleich zu Frankreich und Italien als weniger kultiviert und nicht lustig (Dentsu 2003). Bundeskanzlerin Angela Merkel brachte diese Einschätzung zur Fußball-Weltmeisterschaft auf den Punkt: „Die Ausländer haben uns nicht zugetraut, dass wir länger als eine Stunde fröhlich sein können“ (Frankfurter Allgemeine Zeitung 2006a). Auch jenseits der Charaktereigenschaften der Deutschen gibt es Mankos im Deutschlandbild. Die Bereiche Lifestyle, Design und Trendbewusstsein werden im Ausland nicht mit Deutschland verbunden (Auswärtiges Amt 2005b). Das macht sich z.B. im Bereich Kultur bemerkbar. Deutschlands Ruf als Kulturnation beschränkt sich weitgehend auf Goethe und Schiller, Bach und Beethoven (Kotthaus 2005a). Elemente moderner Kultur oder Popkultur bleiben dabei meist außen vor. Aber auch im Bereich Wirtschaft, eigentlich die ganz große Stärke Deutschlands, bezieht sich Deutschlands sehr guter Ruf vor allem auf den Technologiebereich. Dass Deutschland mit Marken wie etwa Hugo Boss, Jil Sander, adidas, Puma, Escada etc. auch im Mode- und Lifestylesektor gut aufgestellt ist, wird dagegen kaum wahrgenommen. Dieser Bereich passt nicht zum rationalen und technischen Image Deutschlands, weshalb auch diese Firmen zum Teil ihre deutsche Herkunft herunterspielen (Anholt 2002: 233).

2.2 Selbstbild der Deutschen „One tends to be more conscious of the faults than of the virtues of one’s country” (Anholt 2005c). Dies ist eine Aussage, die auf die Deutschen ganz besonders zutrifft, denn es scheint das „Deutschlands größte Kritiker die mit einem deutschen Pass“ sind (Auswärtiges Amt 2005d) sind. Untersuchungen und Umfragen der letzten Jahre belegen, dass Deutschland weltweit kein wirkliches Imageproblem hat, aber die Deutschen wollen es nicht glauben (Kotthaus 2005a). Dass das Selbstbild der Deutschen schlechter ist, als das Deutschlandbild im Ausland, macht auch eine im Frühjahr 2005 veröffentlichte Umfrage der Initiative ,Partner für Innovation’ (Partner für Innovation 2005) deutlich, die sich vor allem auf Wirtschaftsaspekte bezieht. Deutschland und seine Wirtschaftskraft werden im Inland deutlich schlechter beurteilt als im Ausland. Diese Einschätzung teilt auch der luxemburgische Premierminister Jean-Claude Juncker: „,Der Umgang der Deutschen mit sich selbst ist dringend reformbedürftig’, sagt [er]. Das Deutschlandbild der Nachbarn sei gefestigter als das Selbstbild der Deutschen“ (Krause 2006: 31). Des Problems des deutschen Selbstbildes haben sich die ‚Partner für Innovation’ angenommen. Die von der Bundesregierung initiierte und von 130 namhaften deutschen Unternehmen (darunter z.B. Thyssen-Krupp, Siemens, BASF, Telekom, Lufthansa, EnBW

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und Bertelsmann) getragene Initiative startete im September 2005 eine „MutmacherKampagne für Deutschland“ (Lianos/Hoppe 2005: 15), welche die Stimmung im Inland verbessern sollte. Unter dem Slogan „Du bist Deutschland“ warben prominente und nichtprominente Bundesbürger dafür, sich als ein Stück Deutschland zu fühlen. Alle beteiligten Agenturen arbeiteten pro bono, und die deutschen Unternehmen haben kostenlosen Werbeplatz zur Verfügung gestellt, so dass die Kampagne insgesamt über ein Bruttomediavolumen von stattlichen 30 Millionen Euro verfügte (Lianos/Hoppe 2005: 15). Das sorgte für eine deutliche Präsenz des Slogans „Du bist Deutschland“, wenn auch nicht für ausschließlich positive Reaktionen. Die Kampagne wurde kontrovers diskutiert6. Zusätzlichen Zündstoff erhielt die Diskussion, als ein Foto in der Öffentlichkeit auftauchte, das zeigt, dass der gleiche Slogan auch im Nationalsozialismus zu Propagandazwecken benutzt wurde (Freiburg/Haas 2005). Fraglich ist, ob sich mit Slogans wie „Du bist Porsche“ und „Du bist Beate Uhse“ tatsächlich Menschen ansprechen und patriotische Gefühle wecken lassen. Hintergrund und Idee der Kampagne sind allerdings in jedem Fall positiv zu bewerten. Wie auch immer man über diese Kampagne denken mag, so hat sie doch auf jeden Fall für Diskussionen und Denkanstöße gesorgt und damit möglicherweise auch dazu beigetragen, dass im WMSommer 2006 eine Stimmung in Deutschland herrschte, zu der Innenminister Wolfgang Schäuble erstaunt äußerte: „Wir fangen schon fast an, uns selbst zu mögen“ (Frankfurter Allgemeine Zeitung 2006a). Die Mehrzahl der Deutschen (54 Prozent) glaubt im Übrigen, dass die Fußball-Weltmeisterschaft einen positiven Einfluss auf das Bild Deutschlands und der Deutschen im Ausland hat (Kurbjuweit 2006: 74). Diese Einschätzung teilt auch der Kommunikationsfachmann Jack Leslie: „Deutschland galt als ernst, trocken und etwas ältlich. Nun sind die Bilder der jungen begeisterten Deutschen um die Welt gegangen. Das prägt. Die WM hat das junge, hoffnungsfrohe Gesicht Deutschlands gezeigt. Wenn wir das Image eines Produktes erforschen wollen, bitten wir die Konsumenten oft, es mit einem Auto zu vergleichen. Bisher war Deutschland ein S-Klasse Mercedes, älteres Modell. Auf einmal ist das Land jedoch ein SL-500: Es ist jünger und hipper – aber immer noch ein Mercedes“ (Lembke 2006).

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Die Arbeit des Auswärtigen Amtes am Deutschlandbild im Ausland

3.1 Das Auswärtige Amt als Akteur der deutschen Public Diplomacy Ähnlich groß wie die Vielzahl der Faktoren, die das Bild eines Landes im Ausland beeinflussen, ist auch die Zahl der Akteure, die in diesem Zusammenhang eine Rolle spielen. In Deutschland ist diese Zahl besonders groß, da man nach dem Zweiten Weltkrieg die deutsche Außendarstellung möglichst dezentral organisieren wollte (Singer 2003: 8). Die lange Reihe weiterer Akteure fortzusetzen, zu der neben verschiedenen Bundesministerien die Deutsche Welle, das Goethe-Institut und zahlreiche staatlich geförderte und privatwirtschaftliche Institutionen zählen, würde an dieser Stelle zu weit führen. Im Folgenden wird nur das Auswärtige Amt als Hauptakteur der deutschen Public Diplomacy dargestellt. 6

Kritische Stimmen zur Kampagne finden sich sogar im Pressearchiv der Kampagnenseite unter www.du-bistdeutschland.de /opencms7opencma/ PresseMeinungen/Resonanz/Medienecho.html (Zugriff 13.01.2006).

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Das Auswärtige Amt war schon immer ein bedeutender, wenn nicht sogar der bedeutendste Akteur bei der Präsentation Deutschlands im Ausland. Dass es aber eine aktive und bewusste Public Diplomacy betreibt, ist eine relativ neue Entwicklung. Wie bereits erwähnt, ist 2003 die Abteilung für Auslandspressearbeit aus dem BPA ins Auswärtige Amt übergesiedelt. Dort war dieser Bereich zunächst als eigenständige Abteilung, Abteilung Kommunikation („K“), für die „wirkungsgerechte Darstellung Deutschlands im Ausland“ zuständig (Auswärtiges Amt 2005a). Im Sommer 2007 ist die Abteilung mit dem zweiten wichtigen und deutlich älteren Akteur des Auswärtigen Amtes im Bereich Public Diplomacy, der Kultur- und Bildungsabteilung, zur Abteilung für Kultur und Kommunikation (Abteilung 6) zusammengelegt worden. Diese Verschränkung zweier wesentlicher Aspekte der Public Diplomacy ist die Konsequenz der Erfahrungen, die bisher in diesem Bereich gemacht wurden und drückt auch eine veränderte Stellung der Kultur- und Bildungspolitik im Kontext der Public Diplomacy aus. Albert Spiegel, damaliger Leiter der Kultur- und Bildungsabteilung, betonte noch 2002 in einer Rede mit dem Titel „Public Diplomacy – The German View“, dass in Deutschland zwischen Politischer Öffentlichkeitsarbeit (PÖA) und Auswärtiger Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) unterschieden wird und letztere in der Regel nicht gemeint sei, wenn von Public Diplomacy gesprochen wird (Spiegel 2002). Mittlerweile herrscht jedoch Einigkeit darüber, dass die Vermittlung eines modernen Deutschlandbildes mit kulturpolitischen Mitteln ein wesentliches Ziel der AKBP und sie insoweit die gleichen Ziele wie Public Diplomacy verfolgt. Die organisatorische Verschränkung der beiden Abteilungen ist also die folgerichtige Konsequenz einer bereits zuvor erfolgten inhaltlichen Annäherung. Neben der Abteilung für Kultur und Kommunikation hat im Prinzip jede Abteilung des Auswärtigen Amtes – genannt seien hier z.B. die Politische Abteilung und die Wirtschaftsabteilung – Einfluss auf die Präsentation Deutschlands im Ausland. Diese werden jedoch an dieser Stelle nicht ausführlicher betrachtet. Eingegangen wird allerdings noch auf die wichtige Rolle der Auslandsvertretungen bei der Vermittlung des Deutschlandbildes im Ausland.

3.1.1 Abteilung für Kultur und Kommunikation In der Abteilung für Kultur und Kommunikation sind zwei wichtige Bereiche der Public Diplomacy des Auswärtigen Amts mit einer sehr unterschiedlichen Geschichte in eine Abteilung zusammengeführt worden. Eine Abteilung für Kultur- und Bildungspolitik ist im Gegensatz zur Kommunikationsabteilung keine Neuheit im Auswärtigen Amt. Es gibt sie bereits seit dem Wiederaufbau des Auswärtigen Amtes im Jahr 1951. Seitdem gilt die AKBP als dritte Säule und damit integraler Bestandteil der deutschen Außenpolitik (Singer 2003: 4-7). Eine Abteilung für Kommunikation, die zusätzlich zu dem deutlich älteren und direkt beim Leitungsstab angesiedelten Pressereferat existiert, gibt es erst seit der bereits erwähnten Übersiedlung der Abteilung für Auslandspressearbeit aus dem BPA ins AA im Jahr 2003. Bei der Entscheidung für diese Verlegung haben sicherlich politische Überlegungen eine Rolle gespielt. Martin Kotthaus betont jedoch, dass durch die Umstrukturierung auch viele Reibungsverluste abgebaut wurden, da die frühere Auslandsabteilung des BPA in ganz überwiegendem Maße für die Auslandsvertretungen des Auswärtigen Amt gearbeitet

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habe. „Die Kommunikationsabteilung [ist] jetzt da, wo sie inhaltlich hingehört“ kommentiert er die Übersiedlung ins AA (Kotthaus 2005a) – eine Einschätzung, die nach meinen Recherchen auch für die Zusammenlegung der Kommunikations- mit der Kultur- und Bildungsabteilung gilt. Dieser neuen Abteilung fallen nun die Aufgaben der beiden vorherigen Abteilungen zu. Dies ist vordergründig die Präsentation eines modernen, pluralistischen und differenzierten Deutschlands im Ausland. Dazu kommen im Bereich der AKBP die Vertretung deutscher Interessen im Kultur- und Bildungsbereich im Ausland sowie die Förderung internationaler kultureller Kontakte und Zusammenarbeit (Arnold 1980: 30). Das AA koordiniert und steuert die AKBP (Wissenschaftliche Dienste 2003: 38). Die praktische Ausführung wird dann von Mittlerorganisationen übernommen, die vom Auswärtigen Amt finanziert werden (Delegationsprinzip) (Auswärtiges Amt 20053f: 25). Von der Abteilung für Kommunikation wurden der Bereich der Politischen Öffentlichkeits- und Medienarbeit inklusive der strategischen Planung der Kommunikation und die Zuständigkeit für das Deutschlandbild im Ausland übernommen. Zudem war die Abteilung K dafür zuständig, dem deutschen Publikum Außen- und Europapolitik zu erklären. Die Abteilung für Kultur und Kommunikation gliedert sich in drei Bereiche: Kulturund Bildungspolitik, Kommunikation und Öffentlichkeitsarbeit sowie regionale Kultur- und Medienbeziehungen. Für alle drei Bereiche gibt es einen Beauftragten, der für die entsprechenden Referate zuständig und direkt unter dem Abteilungsleiter angesiedelt ist. Diese Einteilung lässt auf der einen Seite die ursprüngliche Trennung zwischen den Abteilungen erkennen, führt aber auch bisher abgegrenzte Bereiche in gemeinsamen Referaten zusammen.7 Die Referate 600 bis 605 sind für die „klassischen“ Aufgaben der AKBP zuständig und haben zum größten Teil auch in der Kultur- und Bildungsabteilung bereits so existiert. Referat 600 ist das Grundsatzreferat, das sich mit Strategie und Planung der AKBP befasst. Es verantwortet außerdem den internationalen Kulturgüteraustausch, die Rückführung von Kulturgütern sowie den Kulturhaushalt. Die Rückführung von während des Nationalsozialismus enteigneten Kulturgütern ist ein wichtiger Bestandteil deutscher Vergangenheitsbewältigung und prägt somit ebenfalls das Deutschlandbild im Ausland. Die Fachreferate 601 bis 605 sind für unterschiedliche Sachgebiete im Bereich der AKBP zuständig. Referat 601 pflegt die Zusammenarbeit mit dem Goethe-Institut und den deutsch-ausländischen Kulturgesellschaften im In- und Ausland. Im Referat 602 werden die Kulturprogramme entwickelt. Hier wird – in Zusammenarbeit mit den Mittlerorganisationen – also auch entschieden, auf welche Bereiche in der Programmarbeit Schwerpunkte gelegt werden sollen. Außerdem ist das Referat 602 zuständig für das Institut für Auslandsbeziehungen sowie die Auslandskulturarbeit der Religionsgemeinschaften. Von Referat 603 wird Deutsch als Fremdsprache gefördert. Der Bereich Wissenschaft und Hochschule wird von Referat 604 abgedeckt. Dies beinhaltet auch den für das Deutschlandbild im Ausland wichtigen Bereich der Präsentation des Hochschul- und Wissenschaftsstandorts Deutschland. Die Zusammenarbeit mit den 118 deutschen Schulen im Ausland und dem Amt für Auslandschulwesen sowie die Bereiche Jugend und Sport liegen in der Verantwortung von Referat 605. Zusätz-

7 Die dargestellte Struktur bezieht sich auf den Stand Oktober 2007. Einen genaueren und aktuellen Überblick über die Organisation der Abteilung 6 bietet das Organigramm auf der Internetseite des AA (www.auswaertigesamt.de/diplo/de/AAmt/Organisationsplan.pdf).

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lich zu diesen Fachreferaten gibt es noch einen Sonderbeauftragten für den Dialog zwischen den Kulturen. Als Grundsatzreferat für den Bereich Kommunikation ist Referat 610 für Strategie und Planung der Kommunikationsaktivitäten sowie des Deutschlandbildes im Ausland verantwortlich. Referat 611 kümmert sich um die Koordinierung des Deutschlandbildes im Ausland und die Deutschland-Zentren. Dazu kommt der Bereich Kultursponsoring und öffentlich-private Partnerschaften. Zwei Referate (612 und 613) beschäftigen sich mit spezifischen Medien bzw. Distributionsarten für die PÖA. In Referat 612 sitzt die Internetredaktion, die sich um die mehrsprachigen Internetauftritte des Auswärtigen Amtes und der Auslandsvertretungen sowie um den internen Newsletter „K-net“ kümmert. Referat 613 koordiniert die Publikation von audiovisuellen und Printmedien und ist für die Zusammenarbeit mit der Deutschen Welle verantwortlich. Die Öffentlichkeitsarbeit im Inland sowie die europapolitische Kommunikation des AA liegen bei Referat 614. Seine Aufgabe besteht darin, die Arbeit des Auswärtigen Amtes der deutschen Bevölkerung zu vermitteln. Sowohl in der Kultur- und Bildungs- als auch in der Kommunikationsabteilung gab es Regionalreferate, die sich für AKPB bzw. Kommunikation in bestimmten Regionen der Welt verantwortlich zeichneten. Diese sind nun zusammengelegt worden zu Regionalreferaten für Kultur- und Medienbeziehungen – ein Schritt, der im Sinne eines einheitlichen Auftretens im Ausland sicherlich sinnvoll ist. Die Referate 620 bis 624 sind demnach verantwortlich für die bilateralen Kultur- und Medienbeziehungen in Europa (620), Amerika und Afrika (621), Russland, GUS und Zentralasien (622), Asien, Australien und die Pazifikregion (623) sowie Nordafrika, Nah- und Mittelost, Afghanistan und Iran (624). In Bezug auf Referat 620 ist bemerkenswert, dass es auch für die Türkei zuständig ist und außerdem ein eignes Büro für Frankreich beinhaltet. Die multilateralen Kultur- und Medienbeziehungen (v.a. zur EU, zum Europarat, zur UNESCO und zur Deutschen UNESCOKommission) sind in Referat 625 angesiedelt. Der Themenbereich „Dialog mit der islamischen Welt“ – ein relativ junges Referat der „alten“ Kultur- und Bildungsabteilung – wird nun in Referat 626 betreut.

3.1.2 Auslandsvertretungen Im Jahr 2005 hatte das Auswärtige Amt 226 Auslandsvertretungen (AVen) in 145 Ländern. Davon sind 145 Botschaften, 59 Generalkonsulate und Konsulate, zwölf Ständige Vertretungen und zehn sonstige Auslandsvertretungen. Außerdem gibt es noch 356 ehrenamtlich tätige Honorarkonsuln (Auswärtiges Amt 2006d). Das Auswärtige Amt stellt die Rolle der Auslandsvertretungen wie folgt dar: „Die Vertretungen kann man als ‚Augen, Ohren und Stimme’ Deutschlands im Ausland bezeichnen. Aufgrund von Weisungen des Auswärtigen Amts vertreten sie unseren Staat, wahren seine Interessen und schützen seine Bürgerinnen und Bürger im Gastland. Sie verhandeln mit der dortigen Regierung und fördern die politischen Beziehungen und die wirtschaftliche, kulturelle und wissenschaftliche Zusammenarbeit“ (Auswärtiges Amt 2006d).

Im Zuge einer umfassenden Reform des Auswärtigen Dienstes im Jahr 2002 (Pleuger 2005) wurde die Vernetzung der Auslandsvertretungen mit der Zentrale in Berlin deutlich verbessert. Dadurch können die Auslandsvertretungen nun besser in die Abläufe der Zentrale

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eingebunden werden (Rudolph 2002: 349). Diese engere Verbindung macht den wechselseitigen Informationsaustausch zwischen Zentrale und Auslandsvertretungen und damit auch eine Einbindung der AVen in die Public-Diplomacy-Aktivitäten des Auswärtigen Amtes einfacher. Die AVen fungieren für die Kommunikationsabteilung in Berlin als „Seismografen, um Stimmungen in den jeweiligen Ländern aufzufangen und Aktionen anzuregen“ (Kahler/Lianos 2005: 21). Gleichzeitig werden die Auslandsvertretungen auch von Berlin aus über aktuelle Entwicklungen in Deutschland und zum Deutschlandbild informiert. Das geschieht von Seiten der Kommunikationsabteilung unter anderem über das Intranet und über „K-Net“, den täglichen E-Mail-Newsletter der Kommunikationsabteilung (Kahler/Lianos 2005: 21). Mitarbeiter in den Auslandsvertretungen leben häufig mehrere Jahre im Ausland und können deshalb aktuelle Entwicklungen in Deutschland – gerade im Kultur- und Lifestyle-Bereich – weniger hautnah mitverfolgen als in Deutschland lebende Personen. Diese Erfahrungen und Informationen sind jedoch für die glaubhafte Vermittlung eines aktuellen und authentischen Deutschlandbildes im Gastland wichtig. Aus diesem Grund berücksichtigt die Abteilung K auch diese Bereiche bei der regelmäßigen Informationsversorgung der AVen (Reiffenstuel 2005; Brünger 2005). Da die AVen den Kulturaustausch fördern und die Öffentlichkeit des Gastlandes über Deutschland informieren sollen (Auswärtiges Amt 2006d), ist es besonders wichtig, dass sie aktuelle Informationen aus der Heimat erhalten.

3.2 Public-Diplomacy-Strategien des Auswärtigen Amtes 3.2.1 Ziele deutscher Public Diplomacy Auf der Internetseite des Auswärtigen Amtes heißt es zu den Zielen der deutschen Außenrepräsentation: „Eine breit angelegte Public Diplomacy ist darauf ausgerichtet, das Image unseres Landes positiv zu beeinflussen“ (Auswärtiges Amt 2005a). In der Reform der Bundesregierung zur medialen Außenrepräsentanz Deutschlands wird die Mischung aus ökonomischen und politischen Zielen zusammengefasst: „Verdeutlichung unserer Bereitschaft zur globalen Mitverantwortung und -gestaltung, Standortwerbung in der globalen Konkurrenzsituation und nicht zuletzt als exportorientiertes Land die Vermarktung unserer Produkte“ (Deutscher Bundestag 2002: 4f.). Für das Deutschlandjahr in Japan hatte das Auswärtige Amt Ziele formuliert, die sich auch für die Public Diplomacy verallgemeinern lassen, besonders für Länder, zu denen enge Wirtschaftsbeziehungen bestehen. Demnach soll Deutschland als Kulturland sowie als Forschungs- und Investitionsstandort in den Köpfen der Bevölkerung, vor allem der jungen, verankert werden. Es gilt die Leistungsfähigkeit der deutschen Wirtschaft zu präsentieren, auch in Bereichen, für die Deutschland bisher weniger bekannt ist, wie etwa dem Modesektor. Außerdem soll für ein Studium an deutschen Hochschulen geworben werden (Auswärtiges Amt 2005b). Dahinter stehen klare wirtschaftliche Motive. Es geht darum, den Absatz von deutschen Industrie- und Konsumgütern, sowie von Dienstleistungen zu erhöhen und Investitionen in Deutschland zu fördern. Auch die Zahl ausländischer Studenten und Touristen, die nach Deutschland kommen, soll gesteigert werden. Die Ziele deutscher Public Diplomacy sind jedoch nicht nur auf den ökonomischen Bereich beschränkt. Es ist ebenfalls ein wichtiges Anliegen, Deutschlands Rolle in der Welt als die eines verlässlichen

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Partners zu vermitteln. Sympathien, die man durch Public Diplomacy schafft, wirken sich auch positiv auf politische Beziehungen aus. Wichtig ist in diesem Kontext, dass durch die wertorientierte Außenrepräsentanz Deutschlands für Werte wie Demokratie und Freiheit geworben werden soll (Deutscher Bundestag 2002: 4). Eine besondere Stellung nimmt in diesem Zusammenhang der seit dem 11. September 2001 intensivierte „Dialog mit dem Islam“ ein, dessen langfristiges Ziel die Terrorismusbekämpfung ist (Auswärtiges Amt 2003: 72). Diese politische Komponente ist nicht weniger wichtig, aber schwieriger zu messen als die ökonomische. Diese Ziele werden formuliert und auch an die Mittler kommuniziert. Es gibt in der Regel jedoch keine numerischen Zielvorgaben bei den Public-Diplomacy-Aktivitäten des Auswärtigen Amtes, etwa um wie viel Prozent die Exporte in ein Land steigen oder sich die Zahl der Deutschlernenden erhöhen soll. Allerdings gibt es im Bereich der AKBP Zielvereinbarungen mit den Mittlern, die einen ersten Schritt in diese Richtung bilden. Der Erfolg der Maßnahmen wird jedoch mit Hilfe vorhandener Zahlen (Export, Touristen etc.) und bei größeren Projekten auch mit Hilfe von Evaluationen überprüft.

3.2.2 Welches Bild von Deutschland soll vermittelt werden? Es wurde bereits verdeutlicht, dass das Deutschlandbild im Ausland überwiegend positiv, aber häufig veraltet ist und viele weitere positive Aspekte nicht mit Deutschland in Verbindung gebracht werden. Aus diesem Grund zielt die Public Diplomacy des AA nicht auf eine grundlegende Veränderung, sondern auf eine Erweiterung und Modernisierung des Deutschlandbildes im Ausland ab (Kotthaus 2005a). Das Bild, das von Deutschland vermittelt werden soll, soll ein pluralistisches und differenziertes und – gemäß des Credos, dass nichts verkauft werden kann, das es nicht gibt – ein realistisches sein (Deutscher Bundestag 2002: 3). Um die Vermittlung des Deutschlandbildes effektiver gestalten zu können und die Kooperationen zwischen den verschiedenen Akteuren zu vereinfachen, wurden Themenschwerpunkte für die deutsche Außendarstellung gesetzt. Diese Schwerpunktthemen decken Bereiche ab, die ein aktuelles und modernes Bild von Deutschland vermitteln, aber bisher vom Ausland wenig wahrgenommen wurden. Durch ihre Breite sollen sie auch zu einer Diversifizierung des Deutschlandbildes führen. Vom Auswärtigen Amt werden drei Themenkomplexe mit verschiedenen Schwerpunktthemen genannt (Auswärtiges Amt 2005d: 194f.): 1.

2.

3.

Gesellschaftlich-politisch: Deutschlands Einsatz für Demokratie und Frieden in der Welt, finanzielle Unterstützung, Einsätze der Bundeswehr und anderer Hilfsgruppen, Partner und Impulsgeber bei der Ausgestaltung der EU Wirtschaftlich-technologisch: Erfolg nicht nur in den traditionellen Industrien, weltweit immer unter den Top 3 bei Patentanmeldungen, stabiler, zuverlässiger und lebendiger Wirtschaftsstandort, hohe Rechtssicherheit, hervorragende Infrastruktur und gut ausgebildete Arbeitnehmer Emotional-künstlerisch: Modedesigner und -labels aus Deutschland, Beispiele aus Theater, Film, Kunst und Musik

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Die Bereiche 1. und 3. sind bisher noch weitgehend unbekannt im Ausland. Der zweite Punkt wird bereits mit Deutschland assoziiert. Hier geht es darum, das vorhandene Image zu pflegen und dafür Sorge zu tragen, dass Deutschland auch mit neuen und innovativen Technologien und nicht nur mit der traditionellen Industrie in Verbindung gebracht wird. Verbindlich sind diese Themenvorgaben für die deutschen Auslandsvertretungen. Andere Akteure (z.B. Kulturmittler wie das Goethe-Institut, die Deutsche Welle aber z.B. auch im Ausland tätige Unternehmen), die dem Auswärtigen Amt gegenüber nicht weisungsgebunden sind, müssen diese Schwerpunkte daher nicht umsetzen. In diesem Fall versucht das Auswärtige Amt mit der Bereitstellung von Informationsmaterial zum Thema Deutschland, das sich nach diesen Schwerpunkten richtet, Überzeugungsarbeit zu leisten; laut Martin Kotthaus eine durchaus erfolgreiche Strategie (Kotthaus 2005a).

3.2.3 Adressaten deutscher Public Diplomacy Michael Kunczik vertritt die These, dass ein Land eher Ziel von PR-Maßnahmen wird, je bedeutender oder einflussreicher es wirtschaftlich und/oder politisch ist (Kunczik 1990: 227). Diese Annahme deckt sich mit dem Vorgehen des AA. Die Zielländer der Kommunikationsmaßnahmen werden nicht danach ausgewählt, in welchen Staaten Deutschland am ehesten eine Imagekorrektur brauchen könnte, sondern danach, welche Länder für Deutschland von strategischer Bedeutung sind, sowohl politisch als auch wirtschaftlich (Kotthaus 2005a). Kunczik stellt weiterhin fest, dass besonders geografisch oder kulturell fernere Staaten, die wichtig für ein bestimmtes Land sind, zum Ziel von Public-DiplomacyAktivitäten dieses Landes werden. Dies hängt damit zusammen, dass die Medienberichterstattung meist auf die eigene Region und kulturell ähnliche Länder fokussiert ist und kulturell und/oder geografisch fernere Länder nur wenig Berücksichtigung finden (Kunczik 1990: 227). In diesem Kontext wird deutlich, warum man sich für das Großprojekt eines Deutschlandjahres das ferne Japan als Zielland ausgesucht hatte. Der ehemalige Leiter des Arbeitsstabs zum Deutschlandjahr in Japan, Hans Carl von Werthern, bestätigt außerdem die wirtschaftliche Bedeutung Japans für Deutschland. Es bestand die Befürchtung, dass ein veraltetes Image die Exportchancen deutscher Produkte und Dienstleistungen nach Japan beeinträchtigen könnte (Werthern 2005). Die geografischen Schwerpunkte für die deutsche Präsentation im Ausland haben sich in der Vergangenheit verschoben. 1980 war Westeuropa noch das wichtigste Zielgebiet (Mallinckrodt 1980: 88f). Im Jahr 2000 wurden Mittel-, Ost- und Südeuropa, Schwellenländer und Wachstumsregionen außerhalb Europas, Staaten auf dem Weg zu Demokratisierung und Verwirklichung der Menschenrechte als zukünftige Schwerpunktregionen definiert (Auswärtiges Amt 2000: 19f). Konkret fallen darunter insbesondere Länder wie China, Indien und auch Japan als regionale Macht und strategischer Partner im Wachstumsmarkt Asien sowie die arabische und islamisch geprägte Welt. Innerhalb Europas gilt besonderes Augenmerk den neuen Mitgliedsstaaten und den Beitrittskandidaten der EU. Nordamerika und Russland spielen weiterhin eine wichtige Rolle (Auswärtiges Amt 2003: 60-79). In einzelnen Projekten, wie etwa dem Deutschlandjahr in Japan und auch dem Sonderprogramm für Afghanistan (Auswärtiges Amt 2003: 56-59), werden die neuen Schwerpunkte deutlich. Schaut man sich allerdings die Ausgaben für die AKBP aufgeschlüsselt nach Regionen an, ist diese Veränderung noch nicht sichtbar. Die regionale Neufokussie-

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rung hat zumindest für den Bereich der AKBP noch nicht viele messbare Ergebnisse gebracht hat. Dies liegt daran, dass die regionale Schwerpunktsetzungen nur relativ langfristig umzusetzen sind. Ziel für die Zukunft ist es, sukzessive höhere Mittel für die Schwerpunktregionen bereitzustellen. Dabei sind die Interessen und Ziele in den unterschiedlichen Schwerpunktregionen verschieden. Während bei den islamischen Ländern der politische und kulturelle Dialog im Vordergrund steht, spielen in Asien Wirtschaftsinteressen generell eine größere Rolle (Werthern 2005). Im Gegensatz zu herkömmlicher Diplomatie richtet sich Public Diplomacy nicht nur an Regierung und Diplomaten des Ziellandes, sondern vor allem an deren Bevölkerung (Signitzer 1998: 496). Insofern hat sich auch der Adressatenkreis deutscher Kommunikationsmaßnahmen erweitert. Die deutschen Diplomaten sind aufgefordert, ihre Tätigkeit stärker auf die breite Öffentlichkeit auszurichten und dieser die Politik Deutschlands zu vermitteln (Spiegel 2002). Diese gesteigerte Ansprache der Bevölkerung hängt jedoch nicht nur mit einem veränderten Diplomatieverständnis zusammen, sondern resultiert auch aus den Entwicklungen der modernen Kommunikationstechnologie, die es ermöglichen, ein breiteres Publikum anzusprechen (Kahler/Lianos 2005: 20f). Martin Kotthaus erklärt, dass man auch früher schon gerne breitere Bevölkerungsschichten angesprochen hätte, aber die technischen Möglichkeiten nicht vorhanden waren. Das Internet bietet heute die Möglichkeit, kostengünstig eine große Zahl von Leuten zu erreichen. Allein die Internetseite des Auswärtigen Amtes hat etwa 10 Millionen page impressions monatlich. Mit den klassischen Medien hätte man diese Reichweite früher nicht zu vertretbaren Kosten erreichen können (Kotthaus 2005a). Im Rahmen dieser Großprojekte wird auch versucht, über die urbanen Zentren hinauszugehen und auch die Bevölkerung in ländlicheren Gebieten anzusprechen, die im Vergleich zu den Bewohnern der Hauptstädte in kommunikativer Hinsicht häufig vernachlässigt werden. Trotz der verstärkten Einbeziehung breiterer Bevölkerungsschichten spielen Multiplikatoren und Meinungsmacher als Adressaten deutscher Public Diplomacy nach wie vor eine entscheidende Rolle. „Journalisten der führenden Medien, Entscheidungsträger aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Kultur, Sport und Wissenschaft sowie Trendsetter aus Kunst und Medien“ (Auswärtiges Amt 2005a) werden als Zielgruppe genannt. Besondere Beachtung kommt außerdem jungen Eliten zu. Die Konzentration auf diese Zielgruppen ist häufig ein Zugeständnis gegenüber den finanziellen Möglichkeiten, da die Ressourcen nicht ausreichen, um flächendeckende Maßnahmen für ein breites Publikum zu ermöglichen (Auswärtiges Amt 2000). Mit der Ansprache von Multiplikatoren und Meinungsführern (z.B. über Besuchsprogramme für Journalisten) kann über einen relativ kleinen Adressatenkreis eine relativ breite Wirkung erzielt werden, da über sie Einfluss auf den Meinungsbildungsprozess in der Bevölkerung genommen werden kann (Hoffmann-Lange/König 1998: 450; Mallinckrodt 1980: 40).

3.2.4 Zentrale Steuerung vs. regionale Anpassung Wolfgang Fuchs definiert zwei Problemfelder bei internationalen Werbekampagnen, die auch bei der Imagewerbung von Staaten zum Tragen kommen (Fuchs 1992: 307):

180 1. 2.

Britt Inga Karten Kulturelle Unterschiede bzw. Spezifika und Divergenzen in den einzelnen nationalen Mediensystemen und deren Nutzung sowie das Fehlen transnationaler Medien.

Der offensichtlichste Unterschied zwischen verschiedenen kulturellen Bereichen ist die Sprache (Fuchs 1992: 307). Es reicht jedoch nicht, eine Botschaft nur in die Landessprache zu übersetzen, um verstanden zu werden, denn die kulturellen Unterschiede erstrecken sich auch auf den Bereich der non-verbalen Kommunikation und auf Ideen und Wertvorstellungen innerhalb einer Gesellschaft. Auch die Muster sozialer Beziehungen, Verhaltensregeln, Gewohnheiten und Rituale differieren von Kultur zu Kultur (Fuchs 1992: 307). Simon Anholt kommt daher zu dem Schluss: „Saying the wrong things in the right language is simply making it easier for consumers to understand how little you understand them” (Anholt 2005b: 2). Zu den kulturellen Unterschieden kommen Unterschiede in den Medienlandschaften verschiedener Länder. Diese erstrecken sich auf Verbreitung, Organisation und Kontrolle der Medien sowie auf die Nutzungsmuster der Bevölkerung. Die Mediennutzung unterscheidet sich nicht nur durch Verfügbarkeit und ökonomische Faktoren, sondern auch durch Bildungsstand und Alphabetisierungsrate in den unterschiedlichen Zielländern (Fuchs 1992: 308f). Eine einheitliche Kommunikationsstrategie für alle Schwerpunktregionen würde demnach nicht funktionieren. Aus diesem Grund werden in Berlin zwar Themenschwerpunkte formuliert, die für die Auslandsvertretungen bindend sind, es gibt jedoch keine vollständige zentrale Steuerung der Kommunikationsaktivitäten. Martin Kotthaus betont die Bedeutung der regionalen Anpassung. In der konkreten Umsetzung stellt die Abteilung K als „interner Dienstleister“ Basismaterial (audiovisuelle und Printmedien, Powerpointpräsentationen etc.) mit aktuellen Informationen über Deutschland zur Verfügung, das vor Ort in den Auslandsvertretungen an die regionalen Belange angepasst wird (Kotthaus 2005a). Die breite internationale Präsenz des Auswärtigen Amtes durch die Auslandsvertretungen ermöglicht also eine individuelle Adaption der Kommunikationsmaßnahmen an die kulturellen und medialen Gegebenheiten vor Ort. Der Informationsfluss verläuft jedoch nicht nur von Berlin in die AVen, sondern auch umgekehrt. Die AVen fungieren auch als wichtiger Impulsgeber und Stimmungsbarometer für die Zentrale des Auswärtigen Amtes in Berlin. Dies trifft besonders auch auf die AKBP zu. In diesem Kontext werden Projekte in der Regel in enger Zusammenarbeit mit den Kulturabteilungen der AVen und den Mittlern vor Ort entwickelt.

3.3 Instrumente der Public Diplomacy Die beiden Grundfunktionen von Public Diplomacy – politische Information und kulturelle Kommunikation – finden sich im Auswärtigen Amt in den Bereichen Politische Öffentlichkeitsarbeit und Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik wieder. Um auch der Bedeutung wirtschaftlicher Aspekte im Zusammenhang mit dem Deutschlandbild im Ausland Rechnung zu tragen, soll hier auch der Bereich der Standort- und Investitionsförderung als Element der Public Diplomacy des Auswärtigen Amtes berücksichtigt werden.

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3.3.1 Politische Öffentlichkeitsarbeit Der Begriff „Politische Öffentlichkeitsarbeit“ wird häufig auf innenpolitische Öffentlichkeitsarbeit etwa der Regierung oder von Parteien im Wahlkampf bezogen (Bentele 1998; Pfetsch 2001). Im Kontext von Public Diplomacy wird unter PÖA meist die kurzfristige Informationsarbeit eines Landes verstanden und dieser Bereich wird der auf langfristige Wirkungen zielenden AKBP gegenübergestellt (Signitzer 1998: 497). Auch wenn die Publikation von Informationsmaterialen ein wichtiger Teil der PÖA ist, wäre es jedoch zu wenig, die Aufgaben und Ziele der PÖA als ausschließlich kurzfristig darzustellen. Es wurde bereits erläutert, dass Imageänderungen und -erweiterungen immer langfristige Prozesse sind. Insofern muss PÖA, die der staatlichen Imagepflege dient, immer auf langfristige Wirkungen zielen. Martin Kotthaus sieht es als notwendig an, Langfristigkeit in die Kommunikationsstrategie zu bringen (Kotthaus 2005a). Insofern sind die strategischen Überlegungen zur Public Diplomacy des Auswärtigen Amtes ein wichtiger Teil der PÖA. Im Rahmen der PÖA wird das Deutschlandbild im Ausland beobachtet und analysiert. Diese Erkenntnisse fließen dann in die strategische Planung der Außenkommunikation ein. Die erarbeiteten inhaltlichen Schwerpunkte finden Eingang in die Medienarbeit sowohl der Zentrale in Berlin als auch der Auslandsvertretungen. Barbara Pfetsch hat das Themenmanagement gegenüber den Medien als primäre Aufgabe der PÖA bezeichnet (Pfetsch 2001). In diesem Kontext versucht das Auswärtige Amt im Rahmen seiner PÖA die Mediendarstellung Deutschlands gemäß den Schwerpunktthemen zu beeinflussen. Dies geschieht zum Beispiel, indem die Auslandsvertretungen mit aktuellen Informationen über Deutschland versorgt werden, die für die Kommunikation mit der Presse vor Ort nützlich sind. Wichtig, besonders im Hinblick auf die Nachhaltigkeit, sind in diesem Zusammenhang die Journalistenaustauschprogramme, die vom Auswärtigen Amt betreut werden. Das Auswärtige Amt tritt jedoch nicht nur über Journalisten und Multiplikatoren mit der Bevölkerung im Ausland in Kontakt, sondern auch direkt über eigene Publikationen. Dies geschieht zum Beispiel über das Internet. Die Internetseite des Auswärtigen Amtes ist in drei Sprachen (deutsch, englisch, französisch) abrufbar.8 Außerdem sind fast alle Auslandsvertretungen im Internet auf Deutsch und der Landessprache des Gastlandes vertreten und liefern wichtige Informationen über Deutschland (Auswärtiges Amt 2005a). Die wichtigsten Printpublikationen des AA sind das Handbuch Tatsachen über Deutschland und das Magazin Deutschland. Das Handbuch erscheint in einer gedruckten Auflage von 410.000 Exemplaren in zwölf Sprachen und steht außerdem in einer OnlineVersion9 zu Verfügung. Es informiert detailliert über Kultur, Politik, Gesellschaft und Wirtschaft Deutschlands. Das Magazin Deutschland wird sechs Mal jährlich in elf Sprachen und in einer Auflage von 400.000 Exemplaren veröffentlicht. Es informiert in 180 Ländern sowie im Internet10 über aktuelle Entwicklungen und Ereignisse in Deutschland. Dabei widmet sich jede Ausgabe einem Schwerpunktthema (Auswärtiges Amt 2005a). Verteilt wird das Magazin vor allem über die deutschen Auslandsvertretungen. Von einer wirklichen Breitenwirkung kann im Hinblick auf die Auflagenzahl und den Distributionsweg nicht gesprochen werden. Es ist eher ein Instrument, das bereits an Deutschland inte8

Der Internetauftritt des Auswärtigen Amtes findet sich unter www.auswaertiges-amt.de. Die Online-Version ist zu finden unter www.tatsachen-ueber-deutschland.de. 10 Die Online-Version ist zu finden unter www.magazine-deutschland.de. 9

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ressierte und mit Deutschland verbundene Menschen erreicht. Ein neues Publikum wird damit kaum angesprochen. Das Auswärtige Amt ist im Rahmen der PÖA außerdem in die Entwicklung von Deutschlands Auftritten bei großen Messen im Ausland eingebunden, wie etwa dem deutschen Pavillon Bionis, der auf der Weltausstellung im japanischen Aichi mit einer Goldmedaille geehrt wurde (Auswärtiges Amt 2006a). Außerdem organisieren die Mitarbeiter der AVen Vortragsveranstaltungen zu Deutschland. In Washington und seit 2005 auch in Kairo informieren German Information Centers über Deutschland.11 Neben dem Ausland ist aber auch die deutsche Bevölkerung Zielgruppe der PÖA des Auswärtigen Amtes. In Diskussionsveranstaltungen zu außen- und sicherheitspolitischen Themen, am „Tag der offenen Tür“ und mit Publikationen soll die deutsche Bevölkerung über deutsche Außenpolitik und die Aufgaben des Auswärtigen Amtes informiert werden (Auswärtiges Amt 2005a). Dies ist insofern für Deutschlands Außenwirkung von Bedeutung, als dass Deutschland auch über seine Bevölkerung im Ausland repräsentiert wird.

3.3.2 Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) Die deutsche Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik besteht aus zwei Strängen: Auf der einen Seite die Vermittlung deutscher Kultur im Ausland und auf der anderen das Werben um Toleranz und Verständnis und die Vermittlung von demokratischen Werten. Auswärtige Kulturpolitik soll nach dem Verständnis des AA nicht nur ein Export deutscher Kultur sein, sondern es wird versucht, die Ziele Frieden, Austausch, Stabilität etc. auch zu erreichen, indem man sich gegenseitig kennen lernt. Die Präsentation Deutschlands im Ausland ist demnach nur ein Teil der AKBP. Beide Stränge wirken jedoch zusammen und können nicht streng voneinander getrennt werden. Schließlich trägt auch die deutsche kulturelle Aufbauhilfe in Afghanistan zu einem positiven Deutschlandbild bei. Es lässt sich also als Grundsatz deutscher AKBP festhalten: „Die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik gewinnt Freunde und Partner für Deutschland und fördert so unmittelbar vitale Interessen unseres Landes“ (Auswärtiges Amt 2000: 16f.). Zu den Schwerpunkten der AKBP gehören die Zusammenarbeit in Bildung und Wissenschaft, der internationale Kulturdialog, Kunst-, Kultur- und Personenaustausch, die Erhaltung und Stärkung der deutschen Sprache sowie das Auslandsschulwesen (Auswärtiges Amt 2000: 16f). In den Bereich der Auswärtigen Bildungspolitik fällt auch die Werbung für den Studien- und Wissenschaftsstandort Deutschland (Auswärtiges Amt 2000: 30). Die Förderung von Deutsch als Fremdsprache ist ein weiterer wichtiger Aspekt der AKBP, denn „Daten belegen, dass Personen, die eine Sprache lernen, mehr wirtschaftliche, wissenschaftliche, kulturelle und persönliche Kontakte zu den Mutterländern dieser Sprache pflegen als andere“ (Ammon 2002: 39). In diesem Zusammenhang ist auch die Förderung von Deutsch als Amtssprache innerhalb der EU-Institutionen von Bedeutung. Schließlich ist Deutsch die Sprache mit den meisten Muttersprachlern innerhalb der EU (Gnodtke 2002: 59). Wie bereits angesprochen, koordiniert das Auswärtige Amt die Leitlinien der AKBP, während die praktische Umsetzung durch privatrechtlich organisierte, in ihrer Programmarbeit weitgehend freie Mittlerorganisationen erfolgt (z.B. Goethe-Institut, Institut für Auslandsbeziehungen, Deutscher Akademischer Austauschdienst) (Auswärtiges Amt 11

Näheres dazu unter www.germany.info und unter www.almania-info.diplo.de.

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2000: 16f.). Auch die Kulturreferate der deutschen Auslandsvertretungen sind an der Umsetzung beteiligt. In ihren Aufgabenbereich fällt z.B. die Zusammenarbeit mit den Mittlern vor Ort bei der Organisation von Kulturveranstaltungen und die Unterstützung von Tourneen deutscher Künstler. Außerdem sind sie für die Vorverhandlung von bilateralen Kulturabkommen zuständig (Enders 20022: 175ff).

3.3.3 Standortmarketing und Investitionsförderung Die Konkurrenzfähigkeit und Attraktivität des Standorts Deutschland für ausländische Investoren ist von entscheidender Bedeutung für die wirtschaftliche Entwicklung Deutschlands. Deswegen ist die Werbung für Deutschland als Unternehmens- und Investitionsstandort ein wichtiger Bereich der Präsentation Deutschlands im Ausland (Auswärtiges Amt 2006c). In Bundeszuständigkeit fallen in diesem Zusammenhang nur allgemeine Werbemaßnahmen. Für die Investorenakquisition und -betreuung sind die Bundesländer und dort in der Regel deren Wirtschaftsförderungsgesellschaften zuständig (Auswärtiges Amt 2006e). Auf Bundesebene ist der Hauptakteur bei der Standort- und Investitionsförderung das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi). Im Jahr 2003 hat es mit der Invest in Germany GmbH eine Standortmarketinggesellschaft für die Bundesrepublik gegründet (Auswärtiges Amt 2006e). Deren Aufgabe ist es, potenzielle Investoren über die Vorteile des Standorts zu informieren und sie beim Einstieg in den deutschen Markt zu unterstützen (Invest in Germany 2006b). Alleiniger Gesellschafter von Invest in Germany ist das BMWi. Das AA ist im Beirat der Gesellschaft vertreten (Auswärtiges Amt 2006e). Speziell für Ostdeutschland gibt es bereits seit 1997 eine Standortmarketinggesellschaft. Der Industrial Investment Council for the New German Länder (IIC) wurde vom Bund und den sechs östlichen Bundesländern gegründet. Sein Ziel ist es, internationalen Unternehmen Investitionschancen in Ostdeutschland aufzuzeigen (Industrial Investment Council 2006). Auch die Außenhandelskammern, deren eigentliche Aufgabe die Betreuung deutscher Unternehmen im Ausland ist, sind seit kurzem gemeinsam mit Invest in Germany im Bereich des Standortmarketings aktiv (Invest in Germany 2006a). Im Auswärtigen Amt ist die Wirtschaftsabteilung (Abteilung 4) mit dem Referat 402 für das Standortmarketing zuständig. Das Auswärtige Amt ist in diesem Kontext vor allem von Bedeutung, da es durch seine Auslandsvertretungen eine deutlich größere weltweite Präsenz hat als die anderen Akteure. In Regionen, in denen die Standortmarketinggesellschaften und Außenhandelskammern nicht präsent sind, sind die Wirtschaftsabteilungen der deutschen Auslandsvertretungen oft die ersten Ansprechpartner für potenzielle Investoren. Deswegen werden diese vom Referat 402 regelmäßig mit aktuellen Informationen über den Standort Deutschland versorgt (Auswärtiges Amt 2006e). Es lässt sich jedoch feststellen, dass im AA im Rahmen der Außenwirtschaftsförderung mehr Gewicht auf die Betreuung deutscher Firmen im Ausland gelegt wird als auf Förderung von Investitionen in Deutschland. Standortmarketing ist ein relativ neuer und noch sehr kleiner Bereich der Außenwirtschaftsförderung. Er wird ausschließlich vom Referat 402 betreut, das jedoch auch andere Aufgaben im Rahmen der Außenwirtschaftsförderung wahrnimmt. Der Bereich Standortmarketing ist demnach innerhalb des AA deutlich unterrepräsentiert. Zusätzliche Schwierigkeiten ergeben sich in der praktischen Arbeit

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durch die Zuständigkeiten der verschiedenen Akteure. Dies resultiert vor allem aus den unterschiedlichen Bund/Länderkompetenzen (allgemeine Standortwerbung vs. Investorenakquisition) (Auswärtiges Amt 2006e).

3.4 Ausgewählte Projekte Bisher wurden Akteure, Strategien und Instrumente deutscher Public Diplomacy dargestellt. Nun soll am Beispiel zweier Projekte aus jüngerer Vergangenheit die konkrete Umsetzung aufgezeigt werden. Eines dieser Projekte, „Deutschland in Japan 2005/2006“, wurde im Auswärtigen Amt geplant und koordiniert. Das andere, die Kampagne „Deutschland – Land der Ideen“ wird von externen Dienstleistern in enger Zusammenarbeit mit dem Auswärtigen Amt durchgeführt. Beide Projekte sind zum Zeitpunkt der Untersuchung gerade abgeschlossen, weshalb noch keine endgültigen Aussagen darüber gemacht werden können, ob sie erfolgreich waren. Sie wurden dennoch ausgewählt, da es vergleichbar umfangreiche Projekte auf Grund der relativ neuen Public-Diplomacy-Aktivitäten des Auswärtigen Amtes bisher noch nicht gegeben hat. Das Deutschlandjahr in Japan wurde am 4. April 2005 von den beiden Schirmherren Bundespräsident Horst Köhler und dem japanischen Kronprinzen Naruhito eröffnet (Auswärtiges Amt 2005e). Ein Jahr lang präsentierte sich Deutschland mit rund 1.200 Veranstaltungen der japanischen Bevölkerung (Auswärtiges Amt 2005c). Ein vergleichbares Projekt wie das Deutschlandjahr in Japan hat es in der Vergangenheit noch nicht gegeben. Der große Unterschied gegenüber anderen Veranstaltungen wie etwa dem deutsch-russischen Kulturaustausch 2003/2004, der mit über 1.000 Veranstaltungen ebenfalls ein Großprojekt war oder dem parallel veranstalteten deutsch-polnischen Jahr, war, dass ,Deutschland in Japan’ nicht auf den Bereich Kultur beschränkt blieb. Das Projekt stützte sich auf drei Säulen: Kultur, Wirtschaft und Wissenschaft. „Indem die Dimensionen Wirtschaft sowie Wissenschaft, Forschung, Bildung und Technologie sowie Umwelt gleichberechtigt hinzutreten, wollen wir Deutschland in seiner Vielfalt und seiner Leistungsfähigkeit auf allen Gebieten darstellen“, begründete Jürgen Chrobog die Erweiterung (Chrobog 2004). Sie bezog sich nicht nur auf die Inhalte der angebotenen Veranstaltungen, sondern auch auf die beteiligten Akteure. Initiiert und koordiniert vom Auswärtigen Amt war „Deutschland in Japan“ ein Projekt, an dem neben den klassischen Mittlerorganisationen auch andere Akteure wie etwa Wirtschaftsverbände, Unternehmen und Forschungseinrichtungen beteiligt waren. Es gab im Wesentlichen drei Gründe, das Deutschlandjahr in Japan durchzuführen. Der erste Grund war eine Studie der japanischen Werbeagentur Dentsu zum Deutschlandbild in Japan. Nach dieser Studie werten die Japaner Deutschland als viertattraktivstes europäisches Land hinter Frankreich, Italien und Großbritannien. Deutschlands Bild in Japan ist zwar insgesamt gut, aber veraltet und vor allem junge Japaner verbinden nicht viel mit Deutschland. Besonders bei jungen Frauen zwischen 20 und 40, der Zielgruppe, die in Japan als Meinungsführer für den Bereich Lifestyle und Trends gilt, ist Deutschlands Image schwach (Dentsu 2003). Der zweite Grund war, dass Frankreich und Italien, die beide bei der Frage nach der Attraktivität vor Deutschland genannt wurden, bereits sehr erfolgreiche Kulturjahre in Japan durchgeführt hatten. Als dritter Grund kam der Wunsch der japanischen Regierung, das 1999/2000 durchgeführte Japanjahr in Deutschland mit einem Deutschlandjahr in Japan zu spiegeln, hinzu (Werthern 2005). Zu Beginn der Planungen

Staatliche Imagearbeit: Die Public Diplomacy des Auswärtigen Amtes

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2002, also noch vor dem Umzug der Abteilung K ins Auswärtige Amt, war das Deutschlandjahr in Japan nur als eine reine Kulturveranstaltung geplant. Die Idee, das Projekt über den kulturellen Sektor hinaus auf die Wirtschaft auszuweiten, war zunächst eine rein pragmatische, um durch Unternehmenssponsoring Kulturveranstaltungen zu finanzieren. Daraus entwickelte sich dann der Gedanke, Wirtschaft und später auch den Bereich Wissenschaft auch inhaltlich einzubeziehen. Diese Entwicklung steht allerdings nicht im Zusammenhang mit dem Umzug der Abteilung K ins Auswärtige Amt (Werthern 2005). Das Deutschlandjahr in Japan ist also nicht – wie es nahe liegen könnte – als Pilotprojekt der Kommunikationsabteilung zur Umsetzung der neuen Kommunikationsstrategie entstanden. Allerdings hat die Abteilung K nach ihrem Umzug sehr intensiv an dem Projekt Deutschlandjahr mitgearbeitet und es mitgestaltet. Zur Fußball-Weltmeisterschaft 2006 stand Deutschland im Zentrum zumindest der fußballbegeisterten Weltöffentlichkeit. Diese Gelegenheit sollte genutzt werden, um etwas für das Deutschlandbild in der Welt zu tun. Dazu hat das für Sport zuständige Innenministerium (BMI) gemeinsam mit dem Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) als Vertreter der Wirtschaft die FC Deutschland 06 GmbH gegründet und diese mit der Durchführung einer Imagekampagne für Deutschland zur Fußball-Weltmeisterschaft beauftragt (Lianos/Hoppe 2005: 12). Die mit der inhaltlichen und kreativen Gestaltung betraute Agentur Scholz & Friends entwickelte nach den Vorgaben der Auftraggeber die Kampagne ,Deutschland – Land der Ideen’. Sebastian Turner, Vorstandsvorsitzender von Scholz & Friends und mitverantwortlich für „Land der Ideen“, formuliert das Ziel der Kampagne: „Wir müssen nicht für viel Geld Aufmerksamkeit wecken, weil uns die Aufmerksamkeit dank der WM geschenkt wird. Aber wir müssen das große Interesse der Welt an Deutschland so perfekt managen, dass Land und Unternehmen in bestem Licht dastehen“ (Turner 2005).

Zwei Aktionen im Rahmen dieser Kampagne waren der Walk of Ideas und die Aktion „365 Orte im Land der Ideen“. Für den Walk of Ideas wurden überdimensionale Skulpturen bekannter deutscher Erfindungen, vom Buchdruck über das Auto bis zum Fußballschuh, vor Sehenswürdigkeiten in Berlin aufgestellt. Die Idee dahinter war, dass so die Bilder der Skulpturen auf den Fotos der Besucher und vor allem in den Fernsehberichten der Journalisten, die zur WM nach Deutschland kommen, um die Welt gehen, ohne dass weltweit teure Anzeigen geschaltet werden müssen (Lianos/Hoppe 2005: 14). Für die „365 Orte im Land der Ideen“ wurden Orte aus allen deutschen Regionen, vom Sozialprojekt über ein kleines innovatives Unternehmen bis hin zum Kulturverein, ausgewählt, die jeweils an einem Tag im Jahr 2006 stellvertretend für das „Land der Ideen“ in den deutschen und ausländischen Medien präsentiert wurden (Turner 2005). Außerdem gab es ein Pressezentrum, das ausländische Journalisten mit individuell zugeschnittenen Informationen über und Geschichten aus Deutschland versorgte, wozu dann auch die 365 Orte gehörten (Turner 2005). Finanziert wurde der 20 Mio. Euro-Etat der Kampagne je zur Hälfte von der Bundesregierung und Sponsoren aus der Wirtschaft (Lianos/Hoppe 2005: 12).

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Beurteilung der Public Diplomacy des Auswärtigen Amtes

Das Bild eines Landes wird durch eine Vielzahl von Faktoren beeinflusst. Es gibt keine monokausalen Ursache-Wirkung-Zusammenhänge zwischen den Public-Diplomacy-Aktivi-

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täten eines Staates und seinem Bild im Ausland. Dies macht es sehr schwierig, den Erfolg von Public Diplomacy zu messen. In Bezug auf das Fallbeispiel Deutschland kommt hinzu, dass das Auswärtige Amt erst seit einer relativ kurzen Zeit gezielt am Deutschlandbild im Ausland arbeitet. Konkrete, durch Evaluationen und Medienanalysen etc. belegte Aussagen über den Erfolg der Arbeit des Auswärtigen Amtes können (noch) nicht getroffen werden. Es wurde darauf eingegangen, dass es einfacher ist, ein vorhandenes Image durch neue, unbekannte Aspekte zu überlagern, als es vollständig zu verändern. Weiterhin wurde die Taktik der Side Attacks – also der Versuch, das Image eines Landes um neue, bisher unbekannte Aspekte zu ergänzen, anstatt sich auf die Veränderung von Vorurteilen und Stereotypen zu konzentrieren – als wirksames Mittel der Imagepflege beschrieben. Dies deckt sich auch mit der Erkenntnis, dass ein offensives Vorgehen gegen dominante Bilder oft das Gegenteil des erwünschten Effekts zur Folge hat. Es besteht die Gefahr, dass das Bemühen als Propaganda gedeutet und die Botschaft abgelehnt wird. Diese Erkenntnisse finden sich durchaus im Vorgehen des Auswärtigen Amtes wieder. Das Deutschlandbild soll erweitert und nicht verändert werden. Es wird nicht versucht, gegen weltweit dominante Bilder wie die des Bier trinkenden Lederhosenträgers oder des pünktlichen, fleißigen Ingenieurs anzuarbeiten. Stattdessen soll Deutschlands Bild im Ausland um neue Aspekte ergänzt werden, um Deutschland insgesamt moderner und realitätsnäher zu präsentieren. Es soll ein realistisches und nicht ein beschönigendes Bild von Deutschland vermittelt werden. Dies steht im Einklang mit der Erkenntnis, dass nur das erfolgreich kommuniziert werden kann, was auch der Realität entspricht. Dies findet sich auch in den Leitlinien zu Deutschlands Außenrepräsentanz wieder, in denen gefordert wird, kulturellen Austausch und Dialog auch im Inland zu fördern, um diese Werte im Ausland glaubhaft vertreten zu können. Es wurde darauf hingewiesen, wie wichtig es ist, die Kommunikationsaktivitäten an die kulturellen Besonderheiten des Ziellandes bzw. der Zielregion anzupassen. Dies geschieht im Auswärtigen Amt mit Hilfe der Auslandsvertretungen. Durch sie ist das Auswärtige Amt in den Zielländern präsent. Eine erfolgreiche Public Diplomacy setzt sowohl auf schnelle Medien, mit denen sich die Deutungshoheit über aktuelle Ereignisse sichern lässt, als auch auf langfristige Programme, die Nachhaltigkeit garantieren. Nachhaltigkeit ist besonders wichtig, da Imagearbeit immer ein langfristiger Prozess ist. Sowohl über schnelle Medien als auch über langfristige Programme verfügt das Auswärtige Amt. Außerdem wird auch von Seiten des Auswärtigen Amtes die Bedeutung einer langfristigen Strategie betont. Es wird sich zeigen, inwieweit sich eine langfristige Strategie auch bei fehlender personeller Kontinuität, die sich aus dem Rotationsprinzip des Auswärtigen Dienstes ergibt, verfolgen lässt. Erschwert wird die Umsetzung der Strategie durch die Vielzahl der beteiligten Akteure. Es ist sicherlich der richtige Ansatz, dass versucht wird, die Kommunikation und Kooperation zu verstärken. Das Deutschlandjahr in Japan, bei dem die Säulen Wirtschaft und Wissenschaft bei weitem nicht – wie ursprünglich geplant – gleich stark neben der Kultursäule standen, hat jedoch gezeigt, dass hier noch Verbesserungsbedarf besteht. Dies gilt gleichermaßen für die Koordination der verschiedenen staatlichen Akteure und auch die Zusammenarbeit der verschiedenen Akteure innerhalb des Auswärtigen Amtes kann sicherlich noch optimiert werden. Der Staat ist zwar der wichtigste Akteur bei der Präsentation eines Landes im Ausland, er verliert jedoch an Schlagkraft, wenn er sich zu sehr in Einzelakteure mit ungeklärten Zuständigkeiten aufsplittert.

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Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Entscheidung der Bundesregierung gegen den Irakkrieg Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Irakentscheidung

Claudia Hennen

Die Entscheidung der rot-grünen Bundesregierung, sich nicht an einem Krieg gegen den Irak zu beteiligen, löste 2002 sowohl national als auch international eine heftige Debatte aus und führte zeitweise zu starken Verstimmungen im Verhältnis zwischen Deutschland und den Vereinigten Staaten. Vor dem Hintergrund, dass sich die deutsche Bundeswehr während der Amtszeit der rot-grünen Bundesregierung 1999 am Kosovokrieg beteiligte und der deutsche Bundestag im November 2001 einer Beteiligung der deutschen Bundeswehr am Afghanistaneinsatz im Rahmen der Operation Enduring Freedom (OEF) zustimmte, drängt sich die Frage auf, warum sich die Bundesregierung so eindeutig gegen eine militärische Beteiligung am Irakkrieg positionierte. In der wissenschaftlichen Auseinandersetzung überwiegt die Meinung, dass die Entscheidung rein wahlkampftaktischer Natur gewesen sei. Nach Auffassung vieler Beobachter hat die Frage, ob Deutschland einem Krieg gegen den Irak zustimmen und sich daran beteiligen sollte, im Bundestagswahlkampf 2002 eine wahlentscheidende Rolle gespielt. Zur Debatte um die Zukunft der transatlantischen Beziehungen, die durch das Zerwürfnis zwischen den USA und Deutschland bzw. Frankreich über die Irakpolitik ausgelöst wurde, existiert eine reichhaltige politikwissenschaftliche Literatur (Kagan 2003; Bredthauer 2003; Risse 2003). Daneben gibt es eine große Anzahl von Analysen, die die Entscheidung der Bundesregierung im Zusammenhang mit dem Bundestagswahlkampf diskutieren (Maull 2003; Hedstück/Hellmann 2003; Hacke 2003; Brettschneider 2002; Jung 2003). Andere Faktoren, wie die deutschen Wirtschaftsinteressen im Nahen und Mittleren Osten oder die Einflussnahme gesellschaftlicher Akteure auf die außenpolitische Entscheidung finden in der wissenschaftlichen Literatur bislang kaum Berücksichtigung. Ziel des vorliegenden Aufsatzes ist es daher zu zeigen, dass für die Entscheidung der Bundesregierung, sich nicht militärisch an einem Irakkrieg zu beteiligen, wahlkampftaktische Überlegungen zwar auch eine Rolle gespielt haben, aber dass ebenso eine Reihe anderer Faktoren zu dieser Entscheidung beigetragen hat. Um diese Faktoren auszumachen, werden wirtschaftliche Interessen Deutschlands und die Positionen der gesellschaftlichen Akteure (Unternehmerverbände und Parteien) in der Irakfrage betrachtet. Ausgehend vom Zwei-Ebenen-Spiel (Putnam 1988: 427-460), nach dem außenpolitische Entscheidungen nicht nur von internationalen, sondern auch von innenpolitischen Faktoren bestimmt werden, muss sich die politische Führung mit zwei Political Games befassen – politischer Koalitionsbildung und politischem Machterhalt. Die politische Führung hat dabei die Möglichkeit, der Opposition mit verschiedenen politischen Strategien entgegenzutreten: 1. 2.

Zugeständnisse durch Verhandeln und Vermeiden von Kontroversen, Mobilisierung in Form einer Legitimierung der Regierung und ihrer Politik und

192 3.

Claudia Hennen Isolation durch Ablenken, Verdrängen, Hinwegsetzen über die Opposition.

Die Wahl der Strategie gibt Aufschluss darüber, wie stark der Zusammenhang zwischen Innenpolitik und Außenpolitik ist (Hagan 1995: 117-143; 2001: 169-216). Der zweite Teil des Beitrags wird darlegen, welchen gesellschaftlichen Einflüssen die Bundesregierung bei ihrer Entscheidung ausgesetzt war und welcher Art von Opposition sie im Zeitraum von November 2001 bis September 2002 gegenüberstand. 1

Deutsche Wirtschaftsinteressen im Nahen und Mittleren Osten

Die wichtigste Bedeutung der Region des Mittleren Ostens für die deutsche Wirtschaft liegt in der Gewährleistung sicherer und preisstabiler Rohstoffversorgung. Aus diesem Grund hat die deutsche Wirtschaft grundsätzlich ein großes Interesse am Handel mit den Staaten der Region. In den letzten Jahren war dies – nicht zuletzt aus politischen Gründen – nur unzureichend entwickelt. Zwischen den vollzogenen und dem angestrebten Handelsvolumen klafft eine Lücke, die seitens deutscher Unternehmer gern geschlossen würde. Tabelle 1: Anteile am gesamten deutschen Export (1990-2002); in Prozent 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Libanon

0,04

0,06

0,06

0,08

0,11

0,10

0,11

0,12

0,09

0,08

0,08

0,09

0,08

Syrien

0,06

0,07

0,08

0,11

0,12

0,08

0,07

0,06

0,07

0,06

0,06

0,07

0,08

Irak

0,19

0,00

0,00

0,01

0,00

0,00

0,00

0,00

0,02

0,01

0,02

0,05

0,06

Iran

0,63

1,01

1,19

0,65

0,37

0,31

0,28

0,34

0,25

0,22

0,26

0,30

0,34

Israel

0,38

0,46

0,48

0,50

0,52

0,47

0,49

0,49

0,41

0,53

0,49

0,42

0,36

Jordanien 0,04

0,04

0,06

0,07

0,07

0,06

0,06

0,06

0,06

0,06

0,07

0,07

0,07

S.-Arab.

0,40

0,60

0,63

0,57

0,60

0,47

0,49

0,41

0,44

0,44

0,44

0,47

0,53

Kuwait

0,08

0,07

0,13

0,14

0,12

0,10

0,10

0,10

0,10

0,09

0,09

0,12

0,13

VAE

0,27

0,26

0,26

0,36

0,38

0,31

0,28

0,33

0,35

0,35

0,36

0,45

0,47

Summe

2,08

2,57

2,88

2,49

2,30

1,90

1,87

1,93

1,80

1,85

1,88

2,04

2,12

Quelle: Statistisches Bundesamt (2004), Eigene Darstellung.

Im Zeitraum von 1990 bis 2002 verlief der gesamte Außenhandel mit den Staaten des Nahen und Mittleren Ostens1 auf relativ niedrigem Niveau. Besonders starke Rückgänge waren bei den Exporten in den Iran (ab 1992) und in den Irak (ab 1991) zu verzeichnen: Während im Jahr 1990 die deutschen Exporte in den Irak noch 0,19 Prozent des gesamten deutschen Außenhandels entsprachen, wurden sie mit dem Beginn des Zweiten Golfkriegs 1991 gänzlich eingestellt. Auch im Jahr 1999 betrug der Anteil Iraks am deutschen Gesamtaußenhandel lediglich 0,01 Prozent (vgl. Tab. 1). Danach stieg die Bedeutung des Iraks für den deutschen Export wieder etwas an. Die deutschen Exporte in die Staaten der Region bewegten sich in den neunziger Jahren zwischen knapp 9,6 Mrd. EUR (1992) und 9,4 Mrd. EUR (1999) (Statistisches Bundes1

Folgende Staaten werden betrachtet: Libanon, Syrien, Irak, Iran, Israel, Jordanien, Saudi-Arabien, Kuwait, Vereinigte Arabische Emirate (VAE).

Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Irakentscheidung

193

amt 2004). Mehr als 20 Prozent der deutschen Exporte in den Nahen und Mittleren Osten gingen zwischen 1990 und 2002 nach Israel, hingegen nur 0,35 Prozent in den Irak. Aus deutscher Perspektive sind Israel, Saudi-Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) die wichtigsten Exportländer in der Region. In den neunziger Jahren hatten alle Ölexportstaaten mit sinkenden Exporterlösen zu kämpfen, was insgesamt zu einer Verringerung des Außenhandels dieser Staaten führte. Der Rückgang deutscher Exporte nach Iran ist einerseits auf politische Störungen im deutsch-iranischen Verhältnis und andererseits auf die Zahlungsbilanzkrise des Iran zurückzuführen. Für den Irak erklärt sich die Exportminderung aus dem internationalen Handelsembargo und der geringen Beteiligung Deutschlands am Oil for Food-Programm. Seit dem Jahr 2000 lässt sich ein leichter Anstieg der deutschen Exporte in die Region verzeichnen (vgl. Abb. 1). Der Anteil der betrachteten Länder am deutschen Außenhandel liegt zwar unter drei Prozent, dennoch ist die Region für einige Branchen ein wichtiger Exportmarkt. Es bestehen erhebliche Entwicklungspotentiale durch demographisches Wachstum und strukturelle Veränderungen, die im Kontext verstärkter euro-mediterraner Integration und der Tendenz der wirtschaftlichen Liberalisierung in den Staaten im Nahen und Mittleren Osten zu erwarten sind. Insbesondere für Wirtschaftszweige wie die deutsche Bauindustrie, den Industrie- und Anlagenbau, sowie für die Elektronik- und Kommunikationsbranche sind die deutschen Exporte in die Region durchaus bedeutend (Perthes 2001: 160f). Abbildung 1:

Deutscher Export (2000-2002); in Mrd. EUR

4 3,5

3 2 1 0 2000

2001

2002

Saudi-Arabien VAE Israel Iran Kuwait Libanon Syrien Jordanien Irak

Quelle: Statistisches Bundesamt (2004): Eigene Darstellung.

Ein nicht unerhebliches Interesse an einer politischen Lösung der Irak-Krise hatte Deutschland folglich aus wirtschaftlichen Gründen. Dies geht auch aus einem Positionspapier hervor, das der Bundestagsabgeordnete Christoph Moosbauer im Juni 2000 für die Arbeitsgruppe Außenpolitik der SPD-Bundestagsfraktion schrieb (Moosbauer 2000). Darin wird die Abhängigkeit Deutschlands vom Rohstoff Erdöl konstatiert, die vor allem indirekt über den Ölpreis zustande komme. Außerdem sorge die Weigerung Iraks, die von den Vereinten Nationen zugestandene Menge Öl zu exportieren dafür, dass die Erdölpreise stiegen. „Ein stabiler Ölpreis [sei] aber schon allein aus innenpolitischen Gründen wünschenswert“ (Moosbauer 2000). Des Weiteren genieße die deutsche Wirtschaft im Irak über den Rüstungssektor hinaus einen guten Ruf. Der Irak würde seine zerstörte Energieversorgung, die Kraftwerke und das Schienennetz gern wieder in Kooperation mit deutschen Firmen aufbauen. Die US-Regierung unterstütze aber massiv die Interessen amerikanischen Firmen im

194

Claudia Hennen

Irak. Die herausragende Stellung der deutschen Wirtschaft in Jordanien und im Libanon böte darüber hinaus einen exzellenten Brückenkopf für ein ziviles Engagement im Irak, sobald die Sanktionen gefallen seien (Moosbauer 2000). Da die UNO-Sanktionen der 90er Jahre gegenüber dem Irak nicht zu einem Regimewechsel geführt haben, sondern eher „systemstabilisierend“ wirkten, wird im Positionspapier gefordert, dem Irak konkrete Angebote zur Lockerung oder gar Aufhebung der Sanktionen zu machen. Auf diese Weise könne die verlorene Handlungsfähigkeit der USA und Europas in der Beziehung zum Irak wiederhergestellt werden. Diese Strategie solle gemeinsam mit Frankreich, Großbritannien und anderen EU-Partnern diskutiert werden. Zugleich machte Christoph Moosbauer deutlich, dass Frankreich und Großbritannien eigene Interessen im Irak hätten, die historisch bedingt, aber vor allem wirtschaftlicher Art seien, und es nicht einzusehen sei, „warum deutsche wirtschaftliche Interessen nicht genauso legitim sein sollten“ (Moosbauer 2000). Aus diesem Grund sei es sinnvoll, auch andere Staaten wie bspw. die Niederlande, Dänemark oder Norwegen in Konsultationen einzubinden, um das Eigeninteresse der ehemaligen Kolonialmächte im Irak auszubalancieren: „Ziel sollte es sein, die Möglichkeit eines Konsens auszuloten und deutsche Alleingänge auszuschließen, indem eine gemeinsame Strategie gefunden wird“ (Moosbauer 2000). Die Strategie solle auch mit Israel besprochen und ggf. koordiniert werden. Klar müsse jedoch sein, dass Israel kein Vetorecht gegenüber einer Neuorientierung der deutschen Irakpolitik habe. Ebenso deutlich müsse die Voraussetzung herausgestellt werden, dem Irak jede Option gegenüber Israel zu verwehren oder ggf. zu nehmen (Moosbauer 2000). Bezüglich der Schwierigkeit, Deutschlands wirtschaftliche Interessen im Nahen und Mittleren Osten öffentlich klarzustellen, erklärte ein Abgeordneter in einem Telefongespräch, dass deutsche Wirtschaftskontakte mit arabischen Ländern auch mit Blick auf Israel schon immer sehr schwierig gewesen seien. Aus diesem Grund habe man diese nie so entwickelt und politisch unterstützt, „wie es vielleicht wünschenswert gewesen wäre“ (Interview Bundestagsabgeordneter 09.03.2004). Ein weiterer Hinweis für ein wirtschaftliches Interesse Deutschlands in der Region ist das „Programm der Außenwirtschaftsförderung“ dessen Schwerpunkt in der MENARegion (Middle East North Africa) liegt. Das Programm ist seit der Amtszeit von Bundeswirtschaftsminister Wolfgang Clement in Kraft, wurde aber bereits im Juli 2002 von seinem Vorgänger Werner Müller vorgestellt. Ziel der Außenwirtschaftsförderung ist es, die Aktivitäten deutscher Unternehmen zur Erschließung und Sicherung ausländischer Märkte zu unterstützen, indem die Bundesregierung die Rahmenbedingungen für deutsche Unternehmen verbessert und insbesondere auf die Beachtung multilateraler Regeln sowie den weiteren Abbau noch bestehender Marktzugangsschranken hinwirkt. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA) arbeitet eng mit den Regionalinitiativen der deutschen Wirtschaft, dem Asien-Pazifik-Ausschuss, der Lateinamerikainitiative, der Nah- und Mittelost-Initiative, der Initiative Südliches Afrika und dem Ost-Ausschuss der Deutschen Wirtschaft zusammen. Gleichzeitig wirken einzelne Institutionen wie Auslandshandelskammern, Auslandsvertretungen und die Bundesagentur für Außenwirtschaft eng zusammen, um bestmögliche Unterstützung deutscher Unternehmen zu gewähren. Der Schwerpunkt der Außenwirtschaftsförderung liegt aus verschiedenen Gründen in der MENA-Region, wie der Leiter des Referats „Schwellen- und Entwicklungsländer“ im Auswärtigen Amt (AA), Wolfgang Dik, erklärte. Infolge des anhaltend hohen Ölpreisniveaus hatten die Erdöl exportierenden Staaten im Jahr 2002 erheblich höhere Einnahmen

Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Irakentscheidung

195

erzielt als den Haushaltsplanungen zugrunde lagen, wodurch die Finanzlage dort vergleichsweise gut gewesen sei. Des Weiteren fließe angesichts einer stark wachsenden Bevölkerung in vielen dieser Länder – zum Beispiel in Saudi-Arabien, Algerien und Iran, wo mittlerweile die Hälfte der Bevölkerung jünger als 30 Jahre ist – ein ständig wachsender Teil dieser Einnahmen nicht mehr in konsumtive Ausgaben, sondern werde außerhalb des Erdölsektors in der eigenen Volkswirtschaft investiert. Insgesamt würden hierbei europäische Unternehmen bevorzugt, was der deutschen Wirtschaft in Zukunft große Chancen eröffne (Dik 2003). Sowohl die seit dem Jahr 2000 steigenden absoluten Exportzahlen in die Region des Nahen und Mittleren Ostens als auch der steigende relative Anteil der Exporte in den Irak sind aus wirtschaftlicher Sicht positive Tendenzen. Diese durch einen Krieg zu gefährden konnte also nicht im Interesse der deutschen Wirtschaft sein. Das Moosbauer-Papier und das MENA-Programm des Wirtschaftsministeriums zeigen außerdem, wie die wirtschaftlichen Interessen ihren Weg in die Politik fanden. Eine wesentliche Rolle auf diesem Weg spielten die auch Unternehmerverbände.

2

Der Einfluss der Unternehmerverbände

2.1 Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) Im Mai 2000 reiste der Hauptgeschäftsführer des BDI Ludolf von Wartenberg auf Einladung des irakischen Industrieverbandes mit 78 Unternehmensvertretern nach Bagdad. Der Delegation gehörten auch Vertreter des Deutschen Bundestages, des AA und des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie (BMWi) an. Das Ziel der Reise war die Wiederbelebung und Weiterentwicklung der bilateralen Handelsbeziehungen, da das deutschirakische Handelsvolumen aufgrund der nach dem Zweiten Golfkrieg verhängten UNOSanktionen stark zurückgegangen war (dpa 26.05.2000). Im Rahmen dieser Delegationsreise war mit dem irakischen Industrieverband ein Abkommen geschlossen worden, in dem sich beide Seiten dazu verpflichtet hatten, Hindernisse für eine weiterführende Zusammenarbeit und den Import irakischer Produkte nach Deutschland zu beseitigen. Der Hauptgeschäftsführer des BDI erklärte, dass die Unternehmen nun auf Aufträge im Wert von zehn Mrd. DM hofften, und dass es sich dabei um „schlüsselfertig vergebene Projekte“ handle (VWD 10.07.2000). Laut eines Artikels der Tageszeitung (taz) vom 21.02.2003 hätten der BDIGeschäftsführer Ludolf von Wartenberg, sowie die Vertreter des BMWi und des AA, die während ihrer Reise Empfänge bei fast allen irakischen Ministern besuchten, mehrfach gehört, dass sich Deutschland lieber seine eigene Meinung bilden solle, als die der Amerikaner und Briten zu übernehmen. Es hieß außerdem, dass man zwar um die hohe Qualität deutscher Produkte wisse, dennoch sei die das Embargo stützende Zurückhaltung der Bundesregierung ein Grund, weshalb Deutschland keine Präferenz bei der Auftragsvergabe erhalte. Ein Artikel im Spiegel vom 17.02.2003 weist darauf hin, dass im Anschluss an die Delegationsreise ein Papier auftauchte, welches konstatierte, dass an der Reise Repräsentanten von Unternehmen mit „dubiosen Kontakten“ teilnahmen. Darunter sei eine Firma aufgeführt gewesen, die im Zusammenhang mit der Lieferung einer zur Giftgasproduktion ge-

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Claudia Hennen

eigneten Chemieanlage in Verruf geraten war. Ludolf von Wartenberg soll von diesem Fall keine Kenntnis gehabt haben. Insgesamt werde aus dem Papier deutlich, dass man „geringe Skrupel“ (Spiegel 17.02.2003) im Umgang mit dem Regime Saddam Husseins gehabt hätte. So habe der damalige Geschäftsträger für den Irak, Jeanne Claude Ellner, in der Botschaft von Amman gesagt „Präsident Saddam persönlich“ habe den Besuch der BDI-Delegation „goutiert“. Außerdem habe Ludolf von Wartenberg erklärt, die Irak-Reise sei ein „Big Event“ gewesen: „Im irakischen Fernsehen lassen wir uns gern feiern, in unseren Medien ist uns etwas mehr Zurückhaltung lieber“ (Spiegel 17.02.2003). Ludolf von Wartenberg forderte nach seiner Rückkehr nach Deutschland eine Überprüfung der Sanktionsmechanismen, unter denen vor allem das irakische Volk zu leiden habe und die keine Veränderung des Regimes Saddam Husseins bewirkten. Insbesondere die Güterliste für den Dual-Use-Bereich2 sei weitestgehend veraltet und die Sanktionen würden durch den Markt unterlaufen werden. Außerdem sei nach mehr als zehn Jahren ein riesiger Importnachholbedarf unübersehbar. Er erklärte: „Das System Iraks erinnert an die Endphase der DDR – die Wirtschaft gleicht einem ausgeräumten Kühlschrank“ (dpa 31.05.2000; FTD 20.09.2000). Weiterhin forderte er die Bundesregierung auf, den „Irak unverkrampfter zu sehen“ und den Mut zu entwickeln, langfristige strategische Interessen zu definieren. Dabei wies er darauf hin, dass im Irak die zweitgrößten förderbaren Ölvorkommen der Welt lagerten (dpa 31.05.2000). Anschließend forderte v. Wartenberg in einem Brief Außenminister Fischer auf, die Sanktionen gegen den Irak zu lockern, da das bisherige Embargo im Kernbereich erfolglos geblieben und die Zeit reif für neue Ansätze sei (VWD 10.07.2000). Der Koordinator des Irak-Gesprächskreises Peter Kreutzberger erklärte zu diesem Thema, dass die Sanktionen tatsächlich von vielen Seiten umgangen worden und somit ineffektiv gewesen seien. Gleichzeitig hätten sie den legalen Handel behindert (Kreutzberger 2004). Ein Bundestagsabgeordneter erklärte in einem Telefongespräch, dass die durchgehende Forderung des BDI, die Sanktionen aufzuheben, zum Teil mit den persönlichen Erfahrungen einzelner Firmen zu tun gehabt habe (Interview BTA 09.03.2004). Dabei wies er auf den Sanktionsausschuss der Vereinten Nationen in New York hin, der sehr an den jeweils nationalen wirtschaftlichen Interessen orientiert gewesen sei und zwar in erster Linie an denen der dort vertretenen Vetomächte. So seien Anfragen deutscher Firmen vom Sanktionsausschuss abgelehnt worden – handelte es sich aber um amerikanische oder russische Firmen mit gleichen oder vergleichbaren Produkten, sei dem Antrag stattgegeben worden. Der Befragte erklärte, die deutsche Wirtschaft habe kritisiert, dass Amerikaner, Russen, Briten und Franzosen im Irak Wirtschaftsförderung betrieben hätten, indem ihre Produkte mitunter als unbedenklich „gelabelt“ worden seien – genau die gleichen Produkte eines deutschen Herstellers hingegen nicht. Da der Sanktionsausschuss nicht wie von der UNO vorgesehen arbeite, fordere der BDI eine Modifizierung der Sanktionen. Dabei soll es keine Einflussnahme seitens der Rüstungsunternehmen oder von Firmen gegeben haben, die Giftgasfabriken bauen, da diese sich sowieso anderer Kanäle und nicht des BDI bedienten. Es seien vor allem Unternehmen im Maschinen- und im Technikbau gewesen, die Produkte herstellten, die eigentlich keine Dual-Use-Güter seien oder nicht unter das Embargo fielen, wohl aber unter die Genehmigungspflicht. Diese hätten die Erfahrung gemacht, dass sie keine Genehmigung bekommen hatten, weil sie die „falsche Nationalität“ hatten bzw. 2

Dies sind zivile Güter, die auch für eine militärische Verwendung – insbesondere für Massenvernichtungswaffen – geeignet sind.

Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Irakentscheidung

197

der „falschen Volkswirtschaft“ angehörten (dpa 03.01.2002; Interview Bundestagsabgeordneter 09.03.2004). Seit 1998 wurde in der Arbeitsgruppe Außenpolitik der SPD-Bundestagsfraktion diskutiert, die wirtschaftlichen Sanktionen so weit zu lockern, dass im Irak wieder eine medizinische Versorgung aufgebaut werden könne. Gleichzeitig sollte jedoch sichergestellt werden, dass kein rüstungsrelevantes Material in den Irak geliefert werde. Die diskutierten Vorschläge wurden jedoch nicht von der Bundesregierung aufgegriffen, weshalb sich eine partielle Interessensübereinstimmung zwischen dem BDI, dem Gesprächskreis Nahost und den Protagonisten der Nahostpolitik der rot-grünen Bundesregierung ergeben hat (Interview Bundestagsabgeordneter 09.03.2004). Auch im Jahr 2001 kritisierte Ludolf von Wartenberg die Irakpolitik der deutschen Bundesregierung. Er erklärte, dass deutsche Unternehmen in Bagdad im Gegensatz zu anderen westlichen Anbietern häufig nicht zum Zuge kommen würden: „Andere Länder, die Mitglieder des UNO-Sicherheitsrates sind, haben weniger Berührungsängste als die deutsche Regierung“ (AP 28.06.2001). Anfang der 90er Jahre habe Deutschland den Irak mit Waren im Wert von 6 Mrd. DM beliefert, im Jahr 2000 seien es nur noch 270 Mio. DM gewesen. Frankreich hingegen exportiere trotz der geltenden Sanktionsregelung Waren für 3-4 Mrd. DM. Die irakische Regierung strafe Deutschland ab, weil die Bundesregierung keine eigenständige Position formuliere. „Die ausschließliche Orientierung an der kompromisslosen Haltung der Amerikaner ist nicht hilfreich“, erklärte Ludolf von Wartenberg (FAZ 29.06.2001). Deutschland solle zusammen mit Frankreich auf die irakische Führung einwirken, um Wege aus der Krise zu finden. Ein wichtiges Signal wäre die Öffnung der deutschen Botschaft in Bagdad. Er wies darauf hin, dass die deutsche Industrie zwar die geltende Sanktionsregelung respektiere, „doch man müsse auch die Bitte der Industrie verstehen, dass man ein Land mit den zweitgrößten Ölreserven der Welt nicht vernachlässigen dürfe. So befürworte die Wirtschaft auch die Änderungsvorschläge, die derzeit in der UN beraten werden“ (AP 28.06.2001). Als es im Februar 2002 die ersten transatlantischen Unstimmigkeiten über die Politik gegenüber den Staaten der „Achse des Bösen“ gab, änderten sich die Wahrnehmungen und es sorgten sich Wirtschaftsverbände und deutsche Unternehmen, dass die USA Alleingänge im Kampf gegen den internationalen Terrorismus unternehmen könnten. Dennoch erwartete der BDI zu diesem Zeitpunkt keinen direkten Einfluss auf die Wirtschaftsbeziehungen zwischen Europa und Amerika, sondern eine Verschärfung der amerikanischen Sanktionsund Exportkontrollpolitik, was ebenfalls Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaft haben würde. Der Präsident des BDI, Michael Rogowski, plädierte für ein international abgestimmtes Vorgehen gegen Staaten, die den internationalen Terrorismus unterstützten. Auch der stellvertretende Präsident des BDI, Arend Oetker, befürchtete zwar weniger die Eintrübung des europäisch-amerikanischen Wirtschaftsklimas als Folge der politischen Differenzen, wohl aber schlechtere Wirtschaftsbeziehungen mit dem Nahen und Mittleren Osten im Falle eines Kriegs gegen den Irak (FAZ 25.02.2002). Erst im August 2002 zeigten sich Vertreter des BDI öffentlich besorgt über die weltwirtschaftlichen Auswirkungen im Falle eines militärischen Vorgehens gegen den Irak. Dabei wies der Konjunkturexperte vom BDI, Reinhard Kudiss, darauf hin, dass sich schon die latente Furcht vor einem US-Angriff negativ auf die Weltwirtschaft auswirke. Insbesondere Deutschland starre „bang auf die Entwicklung der globalen Konjunktur“ (AFP 09.08.2002) und nur wenn sie wieder anziehe, könnten sich auch die heimischen Wachs-

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tumsraten erholen. Wegen der starken Außenhandelsverflechtung Deutschlands würde „eine kriegsbedingte Krise […] auf den deutschen Markt voll durchschlagen“ (AFP 09.09.2002). Auch BDI-Chefvolkswirt Hans-Joachim Hass erklärte im September 2002, dass die Hoffnungen der deutschen Wirtschaft allein auf den Exporten und nicht auf der Binnennachfrage lägen. Ein Krieg gegen den Irak würde die deutsche Wirtschaft erneut in eine Rezession führen (AFP 09.09.2002). Die transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen kamen erst nach der Bundestagswahl vom September 2002 zur Sprache. Der BDI warnte vor Auftragsverlusten in den USA, wenn das Verhältnis zu Washington nicht rasch verbessert würde. Dabei bezog sich Michael Rogowski einerseits auf die Äußerungen von Bundeskanzler Schröder und der Justizministerin Däubler-Gmelin zum Irakkrieg und den angeblichen Vergleich von Bush mit Hitler. Damit hätten sie einen „Amoklauf durch den Porzellanladen“ veranstaltet, worunter „wir noch […] leiden“ werden (FAZ 24.09.2002; SZ 24.09.2002). Auch der Hauptgeschäftsführer Wartenberg warnte davor, dass „grundsätzliche Irritationen“ die Wirtschaftsbeziehungen mit den USA nachhaltig stören könnten (AP 26.09.2002). Von Oktober bis Dezember 2002 verwiesen die Vertreter des BDI wiederholt auf die Folgen eines Irakkriegs für die Weltwirtschaft, insbesondere für die deutsche Exportwirtschaft. Gleichzeitig forderten sie die Bundesregierung auf, die Irritationen im transatlantischen Verhältnis zu beseitigen. Während der Präsident des Bundesverbands des Deutschen Groß- und Außenhandels (BGA) Anton Börner im Januar 2003 die politische Festlegung auf ein „Nein“ zu einem Militärschlag gegen den Irak im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen kritisierte, da diese die deutsche Konjunktur weit mehr gefährde als die Auswirkungen eines möglichen Irakkriegs, äußerte sich der BDI-Präsident Rogowski zurückhaltender: Es sei zwar in den USA in Einzelfällen zu einer Zurücksetzung deutscher Anbieter bei öffentlichen Ausschreibungen gekommen. „aber das [sei] nicht gravierend“ (FAZ 29.01.2003). Dennoch forderte er einen engeren Dialog zwischen Deutschland und den USA, und verwies darauf, dass die USA Deutschlands wichtigster Handelspartner außerhalb der Europäischen Union seien (FAZ 29.01.2003). Als im März 2003 feststand, dass die USA militärisch gegen den Irak vorgehen würden, kündigte der BDI an, beim „Wiederaufbau der durch den Krieg und Sanktionen zerstörten Industrie“ des Irak mitzuwirken (FAZ 28.03.2003). Auch hier wird die unterschiedliche Einschätzung des BGA und des BDI deutlich: Während sich Anton Börner sicher war, dass beim Wiederaufbau erstmals keine deutschen Firmen zum Zuge kommen würden, äußerte sich BDI-Präsident Rogowski weniger pessimistisch und schlug eine internationale Geberkonferenz für den Wiederaufbau im Irak nach Kriegsende vor (FAZ 28.03.2003).

2.2 Gesprächskreise Irak Die Gesprächskreise Irak der Nordafrika-Mittelost-Initiative der deutschen Wirtschaft (NMI) finden in einem internen Kreis deutscher Unternehmen statt. So kann die deutsche Industrie ohne Rücksicht auf politische Vertreter von Drittländern oder Pressevertreter über veränderte Rahmenbedingungen für Handel und Investitionen im Irak informiert werden und eine offene Diskussion hierüber führen. Die Gesprächskreise finden nicht regelmäßig, sondern bei Bedarf nach Neuinformation statt. Ziel der Gesprächskreise ist es, die deutsche

Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Irakentscheidung

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Wirtschaft über die legalen Möglichkeiten und über ausgeschriebene Projekte beim Wiederaufbau des Iraks zu informieren. An den Gesprächskreisen nehmen Unternehmen unterschiedlichster Ausrichtung teil: Die deutsche Großindustrie, viele kleine und mittelständische Unternehmen, Beratungsfirmen, Speditionsunternehmen und Rechtanwaltskanzleien, die in internationalen Rechtsfragen beraten. Im Allgemeinen werden die Gesprächskreise durch Vertreter des AA und des BMWA politisch flankiert. Dies sind die Referenten, die den Sachstandsbericht der Bundesregierung abgeben.3 In den Jahren 2002 und 2003 wurden sie im zweimonatigen Turnus geführt. Vor 2002 war das Sanktionsregime gegen den Irak Thema der Gespräche in diesem Kreis. Zum Inhalt der Gespräche im Jahr 2002 konnten weder die Vertreter des AA und des BMWA noch der Koordinator des Gesprächskreises Irak, Peter Kreutzberger, Stellung nehmen. Dieser erklärte lediglich, dass es zwischen der politischen Entscheidung einer deutschen Nichtbeteiligung am letzten Irakkrieg und den Interessen der deutschen Industrie keinen Zusammenhang gegeben habe: „Die Position deutscher Politiker wurde offiziell nicht mit der Industrie abgestimmt. […] Das kann man auch logisch verstehen, denn nach Aufhebung der Sanktionen gegenüber dem Irak sind die Chancen der deutschen Wirtschaft, wieder ins Geschäft zu kommen, viel größer. Das heißt, logisch hätte die Wirtschaft für den Krieg sein müssen, wenn es lediglich um Geschäftsinteressen ginge. Deutschland war vor den UN-Sanktionen der größte Handelspartner des Iraks, lag während der „Oil for Food“ Zeit irgendwo auf Platz 15 bis 20, mit einem Export aus dem Irak gegen Null und einem Import in den Irak so um 300 Mio. EUR p.a.“ (Kreutzberger 2004).

Diese Aussage deckt sich weder mit den Äußerungen des BDI-Hauptgeschäftsführers Wartenberg noch mit denen des BDI-Präsidenten Rogowski, die aus den bereits erwähnten Gründen wiederholt vor einem Irakkrieg gewarnt hatten. Ganz im Gegenteil hatten sie ja die Befürchtung, dass sich die wirtschaftlichen Beziehungen mit dem Irak im Falle eines Militärschlags sogar verschlechtern würden, da sie eine Verschärfung der amerikanischen Sanktions- und Exportkontrollpolitik befürchteten. 2.3 Deutsche Industrie- und Handelskammer (DIHK) Erst kurz vor der Bundestagswahl äußerte sich der Präsident des DIHK, Ludwig Georg Braun, besorgt über die deutsche Haltung im Irakkonflikt. Dabei warf er Bundeskanzler Schröder vor, er würde zu Wahlkampfzwecken populistisch mit dem Thema umgehen. Des Weiteren erklärte er, dass nicht der Anschein erweckt werden dürfe, Iraks Diktator Saddam Hussein stünde Deutschland näher als US-Präsident George W. Bush – zumal die deutsche Wirtschaft auf gute Beziehungen zu den Vereinigten Staaten angewiesen sei. Über die Außenpolitik der rot-grünen Bundesregierung äußerte er sich jedoch generell positiv und betonte ihre bedeutende Rolle sowohl bei der Befriedung des Balkans als auch bei der Terrorismusbekämpfung in Afghanistan (FAZ 18.09.2002). Nach der Bundestagswahl forderte er den Bundeskanzler auf, „das Verhältnis zu den USA von wahlkampfbezogenen Irritationen zu befreien“ (FTD 24.09.2002; FAZ 24.09.2002), damit kein wirtschaftlicher Schaden entstehe. 3

„Das ist sozusagen Best Practice, das hat nichts damit zu tun, ob die Bundesregierung das gutheißt oder nicht, dass so was stattfindet, sondern die Anfrage vom BDI kommt und dann kommt auch jemand, um dort zu berichten“ (Interview Bundestagsabgeordneter 09.03.2004).

200

Claudia Hennen

Der Leiter des DIHK-Fachbereichs International, Michael Pfeiffer, erklärte im September 2002, dass die deutschen Exporte in die arabischen Länder um 10 Prozent gestiegen seien. Insgesamt beliefen sich die deutschen Ausfuhren in den Nahen und Mittleren Osten – einschließlich Israels und des Irans – im ersten Halbjahr 2002 auf rund 9,6 Mrd. Euro. Im Vorjahreszeitraum waren es 8,9 Mrd. Euro gewesen. Er wies darauf hin, dass der Zuwachs in der gesamten Region in diesem wie auch im kommenden Jahr vor allem auf die steigende Nachfrage aus dem Iran zurückzuführen sei. Mit Zuwachsraten von 25 Prozent in diesem Jahr und geschätzten 22 Prozent für 2003 sei der Iran der am dynamischsten wachsende Exportmarkt nach Russland. Auch wenn es zu einer „Verschärfung der politischen Lage im und um den Irak“ käme, führe dies nicht automatisch zu einem Einbruch bei den Wirtschaftsbeziehungen zu den Nachbarländern. „Wenn es gelingt, den Irakkonflikt regional begrenzt zu halten, werden die Auswirkungen auf die deutschen Wirtschaftsbeziehungen zu den Nachbarländern gering bleiben“, erklärte Michael Pfeiffer (FAZ 07.10.2002). Im November 2002 war Deutschland – wie bereits im Jahr 2001 – mit 101 Firmen als größter ausländischer Aussteller auf der Industriemesse in Bagdad vertreten. Angesichts der angespannten politischen Lage wollten viele deutsche Firmen nicht offen über ihre Wirtschaftsaktivitäten im Irak reden. Der Nahost-Experte des DIHK, Jochen Münker, erklärte: „Ein heikles Thema. Die Unternehmen sind derzeit vorsichtig mit Geschäften im Irak“ (dpa 01.11.2002). Dies liege allerdings weniger an politischen Skrupeln als vielmehr an praktischen Hindernissen, weil der Handel mit dem Irak nur unter dem Oil for Food-Programm der Vereinten Nationen möglich sei. Da sich die Ölexporte Bagdads seit 1999 halbiert hätten, würden auch alle Exporte in den Irak brach liegen. Viele Unternehmen seien auch dadurch abgeschreckt, dass es seit Dezember 2001 keine Exportgenehmigungen mehr gebe und die voraussichtliche Wartezeit ein Jahr betrage. Außerdem müsse das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) die Genehmigung für den Export erteilen, und schließlich werde von der UNO geprüft, ob die Güter nicht zu militärischen Zwecken geeignet seien (dpa 01.11.2002). „Die Genehmigung ist immer eine Gratwanderung“, so Jochen Münker. Deutschland habe den Ruf, bei solchen Exporten „sehr restriktiv“ zu sein. „Wenn nur der Verdacht besteht, eine Ware könnte zu Rüstungsexporten verwendet werden, wird die Ausfuhr nicht mehr erlaubt“ (AFP 17.12.2002). Im März 2003 erklärte der Delegierte des DIHK Manfred Rothgänger in Riad, dass eine klare und bewusste Substitution der amerikanischen Güter durch deutsche stattfinde, sowohl bei Automobilen als auch bei Lebensmitteln. Damit honorierten die Unternehmen und Verbraucher Saudi-Arabiens mit ihrer Wahl die Qualität deutscher Produkte, aber vor allem den Kurs der Bundesregierung in der Irak-Krise. Deutschland ist nach den USA und Japan der drittgrößte Handelspartner Saudi-Arabiens. Im Jahr 2001 war der deutsche Export um 14 Prozent auf 3 Mrd. Euro gestiegen und im Jahr 2002 nahm er weiter auf 3,5 Mrd. Euro zu. Manfred Rothgänger erklärte, dass sich dieser Trend weiter fortsetzen würde, da immer mehr Anfragen saudischer Unternehmer eingehen würden, die gezielt mit deutschen Unternehmen in Kontakt treten wollten (FAZ 11.03.2003). In dieser Lage müssten die deutschen Unternehmen erkennen, dass der saudische Markt erhebliche Wachstumschancen biete. Der DIHK äußerte sich im Jahr 2003 optimistisch, dass es nach dem Kriegsende zu internationalen Projektausschreiben kommen werde, bei denen deutsche Firmen gute Chancen hätten. Dennoch warnte ein DIHK-Experte vor zu hohen Erwartungen (FAZ 11.03.2003).

Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Irakentscheidung

201

Im Gegensatz zum BDI haben sich die Vertreter des DIHK sehr zurückhaltend zu den Folgen eines militärischen Vorgehens gegen den Irak geäußert und nicht eindeutig Position gegen einen Krieg bezogen. Mit dem Verweis darauf, dass die wirtschaftlichen Beziehungen zu den Nachbarländern des Irak ungefährdet blieben, wenn der militärische Konflikt auf den Irak konzentriert bliebe, wird das Bemühen deutlich, die Debatte um die weltwirtschaftlichen Folgen insgesamt zu entschärfen.

2.4 Einflussnahme der Unternehmerverbände auf den außenpolitischen Entscheidungsprozess Die Einflussnahme der Unternehmerverbände auf die Entscheidung gegen den Irakkrieg ist schwer zu messen. Jedoch gibt es drei Hinweise, dass die Unternehmerverbände versucht haben, die Politik der Bundesregierung gegenüber dem Irak zu beeinflussen: Erstens die wirtschaftlichen Interessen im Nahen und Mittleren Osten, zweitens die Kritik der deutschen Wirtschaft an der Arbeit des UNO-Sanktionsausschusses und drittens die Forderungen des BDI nach einer eigenständigen Irakpolitik der Bundesregierung. Eine weitere Schwierigkeit waren die transatlantischen (Handels-)Beziehungen. Nach der Bundestagswahl 2002 forderten die Vertreter des BDI die Bundesregierung zwar auf, die Irritationen im transatlantischen Verhältnis zu beseitigen, da diese zu Auftragsverlusten in den USA führten. Dennoch argumentierte der BDI weiterhin gegen einen Militärschlag im Irak, da ein solches Vorgehen negative Auswirkungen auf die deutsche Exportwirtschaft haben könne. Als feststand, dass die USA militärisch gegen den Irak vorgehen und Deutschland sich daran nicht beteiligen würde, musste der BDI aus strategischen Gründen dafür sorgen, dass sich die deutsch-amerikanischen Beziehungen verbesserten, um so auch die Möglichkeit zur Beteiligung am Wiederaufbau des Iraks sicherzustellen. Auf die Forderungen des BDI nach Lockerung der Sanktionen wurde insofern reagiert, als dass sich der damalige Staatsminister Volmer im Juni 2000 dafür aussprach, die Sanktionen gegen den Irak zielgerichteter zu gestalten, da vor allem die Zivilbevölkerung unter ihnen leide. Dass Deutschland trotz der angespannten politischen Lage im November 2002 als größter Aussteller auf der Industriemesse in Bagdad vertreten war, lässt ein starkes wirtschaftliches Interesse der deutschen Unternehmen im Irak jenseits des UNOSanktionsregimes erkennen. Die Tatsache, dass der Irak-Delegation im Mai 2000 auch Vertreter des AA, des Deutschen Bundestages und des BMWi angehörten, und die „Gesprächskreise Irak“ politisch flankiert wurden, verdeutlicht die Verflechtung zwischen politischer Führung und Unternehmerverbänden. Die Schwierigkeit, eine eigenständige Irakpolitik zu verfolgen und deutsche Wirtschaftskontakte mit arabischen Ländern zu fördern, resultiert auch aus dem sensiblen deutsch-israelischen Verhältnis. Eine partielle Interessenskonvergenz zwischen den Unternehmerverbänden und der Arbeitsgruppe Außenpolitik (SPD) lässt sich feststellen, denn die diskutierten Vorschläge einer neuen Irakpolitik wurden übereinstimmend an die Bundesregierung herangetragen. Bezüglich der Entscheidung gegen den Irakkrieg gab es zwischen der politischen Führung und den Unternehmerverbänden keine Differenzen, da die Bundesregierung schon kurz nach dem 11. September 2001 klarstellte, dass sie gegen ein militärisches Vorgehen im Irak war (Schröder 2001), was auch den Interessen der Unternehmerverbände entsprach (Hen-

202

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nen 2004: 72-80). Damit ist der Einfluss der wirtschaftlichen Interessenvertreter zwar noch nicht bewiesen, es kann aber eine ausgeprägte Interessenkonvergenz beobachtet werden.

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Einfluss der Parteien

3.1 Die Positionen der Regierungsparteien Die rot-grüne Koalition hatte bereits mit dem NATO-Einsatz im Kosovo 1999 die vormals antimilitaristische Position des kleineren Koalitionspartners überwunden. Daher fielen in der Debatte um den Afghanistan-Einsatz (OEF) zunächst bekannte Argumente gegen eine Entsendung außerhalb des NATO-Gebiets ohne UNO-Mandat. Neu war jedoch die Intensität der Zerreißprobe, die Bundeskanzler Schröder nur durch die Anwendung der Vertrauensfrage auf den Afghanistan-Einsatz beilegen konnte. Die Positionen in der Irakfrage wurden dann vor allem mit Blick auf den Wahlkampf 2002 in die Öffentlichkeit und die durch die Vertrauensfrage angespannten linken Flügel beider Regierungsparteien vermittelt.

3.1.1 SPD Seit Ende des Ost-West-Konflikts hat sich die SPD schwer getan, NATO und Bundeswehr als Instrumente deutscher Außenpolitik zu akzeptieren. Führende linke Sozialdemokraten wie Heidemarie Wieczorek-Zeul oder Hermann Scheer lehnten noch 1990 eine NATOMitgliedschaft Deutschlands ab und schlugen „eine Entmilitarisierung in Form einer Begrenzung der deutschen Streitkräfte auf niedrigem Niveau“ vor (FAZ 29.01.2001). Bis zum Regierungsantritt der rot-grünen Koalition im Jahr 1998 hatte die Partei wiederholt die Beteiligung der Bundeswehr an friedenserhaltenden UNO-Missionen abgelehnt. Wenige Monate nach ihrem Amtsantritt führte jedoch die rot-grüne Bundesregierung die deutsche Bundeswehr im Kosovo in ihre ersten größeren Kampfeinsätze seit dem Zweiten Weltkrieg. Um die Legitimität des Kosovo-Einsatzes gegenüber ihrer Klientel und der deutschen Öffentlichkeit zu vermitteln, stellten beide Parteien die Luftangriffe als moralisch notwendige Handlung zur Verhinderung eines Völkermordes an der albanischen Minderheit im Kosovo in den Mittelpunkt ihrer Rechtfertigung (Busse 2003: 19-33). Die Skepsis hinsichtlich militärischer Einsätze blieb in der SPD jedoch bestehen. Sowohl die Luftanschläge der Amerikaner auf irakische Stellungen im Jahr 2001 als auch das amerikanische Vorhaben, ein Raketenabwehrprogramm gegen „Schurkenstaaten“ zu entwickeln, stießen auf innerparteiliche Kritik. Insbesondere die damalige stellvertretende SPDVorsitzende und Entwicklungsministerin Wieczorek-Zeul übte deutliche Kritik und warnte davor, dass ein „Rüstungswettlauf“ (FAZ 26.07.2001) in Gang gesetzt werde, der sich vor allem auf jene Länder auswirke, die der wirtschaftlichen Entwicklung am meisten bedürfen (WamS 25.02.2001). Die uneingeschränkte Solidarität, die Bundeskanzler Schröder den USA nach den Terroranschlägen vom 11. September versprach, stieß in der SPD teilweise auf Kritik. Man befürchtete, dass die Bush-Administration den Kampf gegen den Terrorismus auch auf andere Länder ausweiten könnte. Die Kritik gegen einen Bundeswehreinsatz in Afghanistan aus Reihen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen bewog Bundeskanzler Schröder, im No-

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vember 2001 die Vertrauensfrage im Bundestag zu stellen. Damit verband er gleichzeitig den Antrag zur Beteiligung der Bundeswehr am Militäreinsatz in Afghanistan. Der Bundestag sprach ihm zwar mit 336 zu 326 Stimmen das Vertrauen aus, dennoch gab es innerparteiliche Kritik. Rüdiger Veit erklärte im Namen von 16 SPD-Abgeordneten einige Tage später auf dem SPD-Parteitag in Nürnberg, dass diese Gruppe den Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr außerhalb des NATO-Vertragsgebietes aus prinzipiellen Gründen ablehne (WamS 25.11.2001). Auch der damalige Juso-Vorsitzende Niels Annen sprach sich gegen die USamerikanischen Bombenangriffe auf Afghanistan aus und die Bundestagsabgeordnete Andrea Nahles erklärte, dass die Bundesregierung auf mehr Eigenständigkeit bestehen müsse, wenn Deutschland sich schon an Militäreinsätzen beteilige. Die überwiegende Mehrheit der Redner unterstützte jedoch die Anträge des Parteivorstandes, wenn auch nicht uneingeschränkt. Gerhard Schröder wurde mit 88,6 Prozent der Stimmen zum SPD-Vorsitzenden gewählt, sein bestes Ergebnis (Richter 2001). Die intensive innerparteiliche Debatte um die Beteiligung der Bundeswehr am Afghanistan-Einsatz verdeutlicht, dass der Partei keine weitere Debatte über Militäreinsätze zuzumuten war – selbst unter dem schockierenden Eindruck der Terroranschläge vom 11. September. Bezüglich einer Ausweitung der Militäreinsätze auf den Irak stellte Andrea Nahles klar, dass selbst wenn es ein UNO-Mandat gebe, ein Angriffskrieg gegen den Irak mit deutscher Beteiligung abgelehnt werde. Außerdem dürften die in Kuwait stationierten Fuchsspürpanzer selbst bei einem Gegenschlag des Irak nicht eingesetzt werden. Zu diesem Zeitpunkt hatte Bundeskanzler Schröder bereits erklärt, dass eine deutsche Beteiligung an einem Irakkrieg nur mit UNO-Mandat in Frage komme. Die Nutzung der Spürpanzer im Falle eines Kriegs hatte er jedoch zugesagt (SZ 25.03.2002).

3.1.2 Bündnis 90/Die Grünen Mit dem Regierungswechsel 1998 erlangten Bündnis 90/Die Grünen erstmals als kleinerer Koalitionspartner die Regierungsverantwortung. Gegen erheblichen Widerstand hatte sich die Bundesregierung für eine deutsche Beteiligung am Kosovokrieg entschieden. Diese Zustimmung fiel insbesondere den Grünen schwer, da ihrer Partei das Prinzip der gewaltlosen Konfliktlösung zu Grunde liegt und es in den Jahren zuvor vor allem die Basis der Grünen war, die gegen jede Form von militärischen Einsätzen demonstriert hatte (Busse 2003: 21-22). Jede neuerliche Form von Gewaltanwendung löste tiefe Debatten bei den Grünen aus, ebenso wie Fischers Verständnis für die amerikanischen Luftschläge auf irakische Stellungen Anfang 2001. Die designierte Parteivorsitzende Claudia Roth erklärte damals, dass „Bomben nicht das richtige Mittel zur Demokratisierung des Iraks“ seien und zu einer Destabilisierung der ganzen Region führen könnten. Dennoch würde sie hinter Außenminister Fischer stehen (AFP 18.02.2001). Es handelte sich dabei um eine Gratwanderung der grünen Parteiführung: Einerseits gab es die Befürchtung, dass die Äußerungen Fischers die Mobilisierung der Basis für die damals bevorstehenden Landtagswahlkämpfe von Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg gefährden würden. Andererseits wollte man dem prominenten Außenminister nicht schaden (Der Spiegel 24.02.2001). Um den Konflikt in der Partei zu beenden, erklärte der Parteivorsitzende Fritz Kuhn schließlich, dass die Äußerung

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Fischers im entsprechenden Kontext zu beurteilen sei. Es sei im Kern darum gegangen, dass die Suche nach einer politischen Lösung im Vordergrund stehen müsse. Gleichzeitig gäbe es „Freude bei den Grünen“ (AP 25.02.2001), dass die USA die Priorität einer solchen Lösung erkannt hätten. Die Grünen könnten inzwischen besser damit umgehen, dass ein deutscher Außenminister anders agieren müsse als ein Parteisprecher oder ein grüner Abgeordneter (AP 25.02.2001). Diese Stellungnahme verdeutlicht den Wandel der Grünen Partei in der Frage der Militäreinsätze, der mit der Regierungsübernahme und der veränderten Verantwortung zu erklären ist. Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 sprach sich die Parteiführung zwar für das militärische Vorgehen gegen terroristische Infrastrukturen in Afghanistan aus, gleichzeitig wurde jedoch erklärt, dass die Zivilbevölkerung nicht angegriffen werden dürfe. Die Ausweitung der Militäreinsätze auf andere Länder wie den Irak wurde klar abgelehnt (AP 13.10.2001; FAZ 15.10.2001). Vor der Abstimmung zum Bundeswehreinsatz in Afghanistan gab es eine heftige Debatte in der grünen Partei. Sieben Fraktionsmitglieder (Annelie Buntenbach, Steffi Lemke, Christian Simmert, Monika Knoche, Irmingard Schewe-Gerigk, Hans-Christian Ströbele und Sylvia Voß) erklärten in einem Positionspapier: „Der Krieg gegen Afghanistan ist politisch falsch, dient nicht zur zielgerichteten Bekämpfung des Terrorismus, ist humanitär verantwortungslos und schafft neue politische Probleme“. Es handele sich um ein „Abenteuer“, an dem sich niemand, auch nicht die Bundesrepublik, beteiligen sollte. Den Krieg durch deutsche Soldaten zu unterstützen sei „nicht zu verantworten und [müsse] unterbleiben“ (FAZ 11.11.2001). Im Antrag der Bundesregierung zum Antiterroreinsatz wurde als Kompromiss festgehalten: „Deutsche Kräfte werden sich an etwaigen Einsätzen gegen den internationalen Terrorismus in anderen Staaten als Afghanistan nur mit Zustimmung der jeweiligen Regierung beteiligen.“ Die Operation Enduring Freedom wurde wie folgt beschrieben: „Diese Operation hat zum Ziel, Führungs- und Ausbildungseinrichtungen von Terroristen auszuschalten, Terroristen zu bekämpfen, gefangen zu nehmen und vor Gericht zu stellen sowie Dritte dauerhaft von der Unterstützung terroristischer Aktivitäten abzuhalten“ (Drucksache 14/7296 2001). Schließlich wurde auf Forderung der Grünen der Antrag mittels einer Protokollerklärung ergänzt, da wegen der Geschäftsordnung des Bundestages dieser Antrag im Beratungsverfahren nicht geändert werden konnte. In der Protokollerklärung „stellt die Bundesregierung klar, dass die dort genannten Operationsziele sich allein gegen das terroristische Netzwerk Bin Ladens, Al Qaida, und diejenigen, die es beherbergen und unterstützen, richten“ (Protokollerklärung 2001). Da zu diesem Zeitpunkt die Bush-Administration über keinerlei Beweise verfügte, dass Saddam Hussein das terroristische Netzwerk unterstützte, wäre ein Bundeswehreinsatz im Irak auf Basis dieses Beschlusses nicht möglich gewesen. Bei der Abstimmung des Antrags, den Bundeskanzler Schröder mit der Vertrauensfrage verknüpfte, stimmten dennoch vier Bundestagsabgeordnete der Grünen dagegen (SZ 17.11.2001). In einem separaten Beschluss des Bundesparteitages der Grünen in Wiesbaden im Mai 2002 wurde noch einmal explizit jede militärische Aktion im Irak abgelehnt. Im Falle eines solchen Einsatzes solle sich die Bundesregierung dagegen aussprechen und sich jeder militärischen oder zivilen Unterstützung enthalten. Der Beschluss wurde auch von Außenminister Fischer mitgetragen (taz 06.05.2002). Es ist anzunehmen, dass dieser Beschluss im Interesse Fischers war, andernfalls hätte die Parteiführung Mittel und Wege gefunden, ihn zu verhindern.

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3.2 Die Positionen der Oppositionsparteien in der Irakfrage Die Parteispitzen von CDU und CSU als stärkste Oppositionsparteien hatten Schwierigkeiten, eine klare Position zur Irakfrage in die Öffentlichkeit zu vermitteln bzw. innerparteilich zu einem Konsens zu kommen. Bis zum Auftakt des Bundestagswahlkampfs 2002 gab es keine offizielle Stellungnahme, wie eine von der CDU/CSU geführte Bundesregierung bei einem Militärschlag gegen den Irak reagieren würde (AFP 12.04.2002). Mit der Bundesregierung gab es allerdings insofern eine Übereinstimmung, dass ein militärisches Vorgehen nur mit UNO-Mandat akzeptiert würde. Auch die Entscheidung der Bundesregierung, die Spürpanzer in Kuwait zu lassen, wurde begrüßt (Generalanzeiger 12.07.2002). Die führenden Politiker der FDP hingegen sprachen sich bis zum Beginn des offiziellen Wahlkampfs deutlich gegen eine militärische Intervention im Irak aus und begründeten ihre Position ebenso wie die Regierungsparteien damit, dass ein Alleingang der USA ohne Abstimmung mit den Vereinten Nationen sehr schnell das Ende der Antiterrorallianz bedeuten würde, und einen „Flächenbrand“ im Nahen Osten sowie weltpolitisch gefährliche Spannungen zur Folge hätte. Aus Enttäuschung über das angeblich informationsarme Gespräch mit den Spitzen der Regierungs- und Oppositionsparteien vom März 2002 versuchte die FDP nun, die Bundesregierung zu diskreditieren. Der Parteivorsitzende Guido Westerwelle warf der Bundesregierung vor, sie gehe längst von einem militärischen Vorgehen der USA im Alleingang gegenüber dem Irak aus (FTD 13.03.2002). Mit der Forderung des Abzugs der Spürpanzer versuchte sich die Parteispitze der FDP zeitweise von der Position der Regierungskoalition abzusetzen und den Eindruck zu vermitteln, als sei die FDP die einzige Partei, die eindeutig gegen ein militärisches Vorgehen im Irak Stellung beziehe (FTD, 13.03.2002). Die PDS stellte sich Anfang 2002 unmissverständlich gegen ein militärisches Vorgehen im Irak und warf der SPD vor, gegenüber den USA eine unterwürfige Haltung einzunehmen (dpa 16.03.2002). Obwohl die Bundesregierung im Februar und März 2002 ihre Position gegen eine militärische Intervention deutlich machte, kritisierte der PDSAußenexperte Wolfgang Gehrke, die Bundesregierung täusche die Öffentlichkeit über einen bevorstehenden Angriff auf den Irak (AP 17.03.2002). Die öffentlichen Erklärungen Schröders im August 2002 und die nahende Bundestagswahl führten jedoch zu einer Debatte, in der der Eindruck entstand, SPD und Grüne auf der einen Seite und CDU/CSU und FDP auf der anderen Seite stünden sich nicht nur in der Irakfrage, sondern auch in der Bewertung der transatlantischen Beziehungen unversöhnlich gegenüber. Der Eindruck grundsätzlicher außenpolitischer Differenzen verstärkte sich, als Gerhard Schröder Anfang August 2002 den Begriff des „deutschen Weges“ in den Wahlkampf einbrachte. Diese auf wirtschaftspolitische Themen bezogene Formulierung wurde von den Parteiführungen der CDU/CSU und FDP heftig kritisiert (AP 11.08.2002). Die Positionen der einzelnen Parteien in der Frage einer militärischen Intervention im Irak lagen inhaltlich nicht so weit auseinander. Jedoch führten wahlkampfbedingte Profilierungserfordernisse zu einer Überhöhung der Differenzen: Während sich Schröder und die SPD angesichts der weit verbreiteten Ablehnung gegenüber einem militärischen Vorgehen im Irak als Kriegsgegner präsentierten, wurden CDU und CSU mit ihrem Kanzlerkandidaten Stoiber in die Ecke der Kriegstreiber gedrängt. Edmund Stoiber und Angela Merkel warfen der Bundesregierung vor, mit ihrer kategorischen Ablehnung die transatlantischen Beziehungen insgesamt schwer zu beschädigen. Es sei kontraproduktiv, die Möglichkeit

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einer Militäraktion von vornherein und öffentlich auszuschließen (AFP 28.08.2002). Die FDP schloss sich der Position von CDU und CSU im Wesentlichen an. Die Grünen unterstützten wiederum die Aussagen des Bundeskanzlers. Die PDS vertrat die Auffassung, Deutschland solle sich überhaupt aus dem Kampf gegen den internationalen Terrorismus sowohl in Afghanistan als auch am Horn von Afrika zurückziehen (Overhaus/Schieder 2002). Im August und September 2002 widersprachen sich Vertreter von CDU und CSU zunehmend. Einerseits erklärte Kanzlerkandidat Stoiber, dass er – ebenso wie der Bundeskanzler – ein unilaterales Vorgehen der USA ablehne (Der Spiegel 02.09.2002). Im September legte er sich darauf fest, dass es „niemals deutsche Truppen im Irak“ (FAZ.NET 20.09.2002) geben werde. Wolfgang Schäuble, im CDU/CSU-Wahlkampfteam für die Außenpolitik zuständig, hatte dagegen zuvor von einer angemessenen Beteiligung Deutschlands an einem militärischen Vorgehen gegen den Irak im Falle eines UNO-Mandats gesprochen (taz 06.08.2002). Drei Tage vor der Bundestagswahl erklärte Edmund Stoiber, dass er im Falle eines Alleingangs die Benutzung von Stützpunkten der US-Streitkräfte in Deutschland verhindern würde. Diese Festlegung hatte selbst Gerhard Schröder bei aller Kritik an den USA vermieden (FTD 20.09.2002).

3.3 Einflussnahme der Parteien auf den außenpolitischen Entscheidungsprozess Die massive Kritik, die aus den Regierungsparteien gegen den geplanten Bundeswehreinsatz in Afghanistan geäußert wurde, bewog Bundeskanzler Schröder dazu, die Vertrauensfrage im Bundestag zu stellen. Die Forderung der Grünen, den Antrag zur Beteiligung der Bundeswehr am Militäreinsatz in Afghanistan einzuschränken, wurde aber von der Bundesregierung berücksichtigt. An diesen Beispielen zeigt sich bereits, wie stark der Einfluss der Regierungsparteien auf den außenpolitischen Entscheidungsprozess der Bundesregierung war. Um eine eigene Mehrheit zu erreichen und die außenpolitische Handlungsfähigkeit zu gewährleisten, setzte Bundeskanzler Schröder das politische Mittel der Vertrauensfrage ein. Dabei musste er nicht nur die Interessen seiner eigenen Partei berücksichtigen und die eigenen Reihen überzeugen, sondern auch den Fortbestand und das Funktionstüchtigkeit der Koalition im Auge behalten. Der überproportional große Einfluss der Grünen auf die Außenpolitik (verglichen mit ihrer Wähler- und Abgeordnetenbasis) wird hier deutlich. Die öffentliche Klarstellung der SPD-Parteilinken vom März 2002, in der ein Irakkrieg selbst mit UNO-Mandat abgelehnt wurde, zeigt auch, dass Gerhard Schröder – selbst falls er einen Irakkrieg hätte unterstützen wollen – keine Mehrheit in der Fraktion gehabt hätte. Die Einflusschancen der Oppositionsparteien waren in der Irakdebatte bis zum Beginn des Bundestagswahlkampfs 2002 relativ gering. Das ist einerseits darauf zurückzuführen, dass alle Parteien im Kern die Position der Bundesregierung vertraten, also ein militärisches Vorgehen gegen den Irak nur mit UNO-Mandat akzeptierten. Andererseits waren die Oppositionsparteien im Bereich der Außenpolitik sehr stark auf die Informationspolitik der Bundesregierung angewiesen. In einem Strategiewechsel rückte Gerhard Schröder das Irakthema ins Zentrum des Wahlkampfs, nämlich als er erklärte, dass Deutschland sich auch mit UNO-Mandat nicht an einem Krieg beteiligen würde. Diese Äußerung führte zum zeitweiligen Eindruck, dass es zwischen SPD und Bündnis 90/Die Grünen einerseits und

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CDU/CSU und FDP andererseits starke Differenzen in der Irakfrage gebe. Die schwache Einflussnahme der Oppositionsparteien CDU/CSU und FDP ist auch darauf zurückzuführen, dass diese keine klare Position bezogen und dass sich vor allem Vertreter der CDU/CSU sehr widersprüchlich äußerten.

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Political Games vor dem Irakkrieg

Bei der Positionsanalyse der gesellschaftlichen Akteure Deutschlands wird deutlich, dass jeder Akteur jeweils eigene Interessen verfolgt hat, die sich in der Argumentation bezüglich der Irakfrage widerspiegeln. Sie stellen wichtige innenpolitische Restriktionen des Handlungsspielraums der Bundesregierung dar: die Regierungsfraktionen, weil sie für die gesetzgeberischen Entscheidungen zuständig sind, die Unternehmen(sverbände), weil ihnen ein hoher struktureller und situativer Mobilisierungsgrad zugerechnet werden kann. Die Entwicklung lässt sich in drei Phasen einteilen, die im Folgenden beschrieben werden.

4.1 November 2001 bis Januar 2002: Koalitionsbildung und Machterhalt Von November 2001 bis Januar 2002 stand die Bundesregierung vor allem einer Opposition innerhalb der Regierungskoalition gegenüber. Dies wird bei der Abstimmung zum Bundeswehreinsatz in Afghanistan vom 16. November 2001 deutlich. Hier musste die Bundesregierung einerseits Koalitionen bilden, um die innenpolitische Unterstützung für eine Beteiligung der Bundeswehr in Afghanistan zu erhalten. Andererseits kämpfte sie um den Machterhalt, da die Regierungskoalition gefährdet gewesen wäre, wenn sie bei der Abstimmung keine eigene Mehrheit zustande gebracht hätte. Die Anwendung der Vertrauensfrage als Disziplinierungsmittel gegenüber den Abgeordneten der eigenen Fraktionen zeigt die Bedeutung des Machterhalts für Bundeskanzler Schröder (Ismayr 2000: 213). Mit der Erfüllung der Forderung der Grünen, den Militäreinsatz auf Afghanistan zu beschränken, wurde die Außenpolitik schließlich in der Form angepasst, dass die innenpolitischen Kosten relativ gering ausfielen und der Machterhalt gesichert werden konnte. Die Schwierigkeiten der Bundesregierung, die eigene politische Basis von einem Militäreinsatz in Afghanistan zu überzeugen, und das Wissen um die generelle Grundhaltung der Parteien gegenüber militärischen Konflikten können schließlich auch dazu geführt haben, dass sowohl Bundeskanzler Schröder als auch Bundesaußenminister Fischer Ende November 2001 vor einer Ausweitung des Antiterrorkriegs auf den Irak warnten, um auf diese Weise eine erneute Diskussion innerhalb der Parteien von vornherein auszuschließen.

4.2 Februar bis Juli 2002: Legitimierung, Arbeitsteilung und Mobilisierung Im Februar 2002 war Außenminister Fischer die zentrale Figur der außenpolitischen Regierungskommunikation. Der Anlass, eine ablehnende Haltung gegenüber einer Ausweitung eines Kriegs auf den Irak in die Öffentlichkeit zu transportieren, war die von US-Präsident George W. Bush erklärte „Achse des Bösen“ sowie die Äußerung des stellvertretenden USVerteidigungsministers Paul Wolfowitz, der am Rande der Münchner Sicherheitskonferenz

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davon sprach, dass zwar noch keine Entscheidung über ein weiteres Vorgehen im Irak gefallen, ein Angriff aber die beste Verteidigung sei. Mit der Kritik an der amerikanischen Politik gegenüber dem Irak hatte Außenminister Fischer zwei Ziele erreicht: Einerseits hatte er damit international eine Diskussion ausgelöst und so versucht, den Willensbildungsprozess in den USA und in anderen europäischen Ländern zu beeinflussen, um internationale Unterstützung für die deutsche Position zu bekommen. Andererseits konnte er den Anlass nutzen, der eigenen Partei, den gesellschaftlichen Akteuren sowie der deutschen Öffentlichkeit die außenpolitische Position der Bundesregierung zu vermitteln, um auf diese Weise ebenfalls Rückhalt zu gewinnen. Angesichts der Schwierigkeiten, die die Regierungsfraktionen mit der Zustimmung zu einer Beteiligung der Bundeswehr an einem Militäreinsatz in Afghanistan hatten, konnte er auf diese Weise einer erneuten Diskussion von Anfang an vorbeugen. Hier stand also die Legitimierung der politischen Führung im Vordergrund. Joschka Fischer konzentrierte sich auf die Sicherung innerparteilicher Bündnisse, indem er die außenpolitische Position offensiv in die Öffentlichkeit transportierte, um auf diese Weise Unterstützung für die Regierungslinie zu gewinnen. Bundeskanzler Schröder hielt sich im Februar 2002 mit öffentlichen Erklärungen hinsichtlich der Irakfrage zurück, gab aber durch den Regierungssprecher Heye zu verstehen, dass er hinter der Mahnung von Außenminister Fischer stehe, die USA sollten den Kampf gegen den Terrorismus nicht zum Anlass nehmen, militärisch gegen den Irak vorzugehen. Im März 2002 zeigte sich ein umgekehrtes Bild. Joschka Fischer erklärte in der folgenden Zeit wiederholt, dass der Bundesregierung keine konkreten Pläne vorliegen würden und er außerdem nicht öffentlich über Fragen von Krieg und Frieden spekulieren wolle, während Gerhard Schröder im März öffentlich Stellung zur Irakfrage bezog. Diese Arbeitsteilung zwischen Bundeskanzler und Außenminister kann ein Teil des abgestimmten Verhaltens in der Bundesregierung gewesen sein, wie es Regierungssprecher Heye im Februar formulierte. Die Strategie der Oppositionsparteien CDU/CSU und FDP – der Bundeskanzler würde unzureichend über seine Irakpolitik informieren – schlug in zweierlei Hinsicht fehl: Zum einen hatte Gerhard Schröder nur vier Tage später während des Gesprächs mit den Intellektuellen seine ablehnende Haltung gegenüber einem militärischen Alleingang der USA gegen den Irak verdeutlicht und klar gestellt, dass die in Kuwait stationierten deutschen ABCAbwehrkräfte auch im Falle eines solchen Einsatzes nicht abgezogen würden. Damit nutzte er dieses Forum, um seine Position öffentlich bekannt zu machen. Zum anderen spielte der Bundeskanzler der Frankfurter Allgemeinen Zeitung das Protokoll eines Informationsgesprächs zu, aus dem hervorging, dass er die Partei- und Fraktionsvorsitzenden der Oppositionsparteien relativ ausführlich über die Irakfrage informiert hatte. Damit waren die Parteispitze von CDU/CSU und FDP bloßgestellt, und ihre Äußerungen verloren in der Öffentlichkeit an Glaubwürdigkeit. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass Gerhard Schröder zunächst das Informationsgespräch mit den Partei- und Fraktionsvorsitzenden nutzte, um die Entstehung von Kontroversen zu vermeiden, die später in der Öffentlichkeit diskutiert würden. Als diese Strategie jedoch nicht den erhofften Erfolg brachte und die Oppositionsparteien sogar den Versuch starteten, die Bundesregierung zu diskreditieren, wendete der Bundeskanzler die Mobilisierungsstrategie an. Es wurde nicht mehr versucht, einen Kompromiss herbeizuführen. Stattdessen bildete er Koalitionen, indem er seine Position offensiv mittels einer infor-

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mellen Gesprächsrunde in die Öffentlichkeit transportierte. Auf diesem Wege versuchte er Unterstützung für seine Politik zu gewinnen. Gleichzeitig gelang es ihm, dem Ansehen der Opposition zu schaden.

4.3 August 2002 bis September 2002: Machterhalt und Ablenkung Von August bis September 2002 war die Hochphase des Bundestagswahlkampfes. Hier stand der Machterhalt der politischen Führung an erster Stelle. Insbesondere die Aussage von Bundeskanzler Schröder im September, dass sich Deutschland auch mit UNO-Mandat nicht an einem möglichen Militärschlag beteiligen würde, macht deutlich, wie stark die Notwendigkeit des Machterhalts die Außenpolitik beeinflusste. Zum einen gab es Kritik in der SPD an den arbeitsmarkt- und steuerpolitischen Vorstellungen Schröders. Zum anderen hatten die Parteilinken schon im März 2002 öffentlich klar gestellt, dass sie einen Krieg gegen den Irak auch dann ablehnen würden, wenn es ein UNO-Mandat geben würde. Da die Oppositionsparteien – mit Ausnahme der PDS – die gleiche Position wie die Bundesregierung vertraten und der Bundeskanzler Schwierigkeiten hatte für seine finanzpolitischen Vorstellungen Unterstützung zu gewinnen, entschied er sich im August 2002, die Debatte um einen mögliches Vorgehen gegen den Irak für seinen Wahlkampf zu nutzen. Die Aussage, dass man sich auch mit UNO-Mandat nicht an einem Krieg gegen den Irak beteiligen würde, ist vor diesem Hintergrund zu bewerten. Ziel war es, sich klar von CDU/CSU und FDP abzugrenzen. Damit war es Gerhard Schröder gelungen, die Aufmerksamkeit von strittigen innenpolitischen Themen abzulenken und mit seiner klaren Position gegen einen möglichen Irakkrieg gleichzeitig die politische Basis von SPD und Grünen sowie die breite Öffentlichkeit zu gewinnen. Auf diese Weise nahm die Bundesregierung auch der PDS die Möglichkeit, sich als einzige „Friedenspartei“ zu profilieren, und wirkte der Gefahr entgegen, einen Teil der Stammwählerschaft von SPD und Grünen an die PDS zu verlieren. Die überwiegende Mehrheit der Vertreter der Unternehmerverbände hatte sich ebenfalls gegen einen möglichen Alleingang der USA gegen den Irak ausgesprochen, so dass die Bundesregierung insgesamt eine breite Unterstützung für ihre außenpolitische Position aufweisen konnte.

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Fazit

Es konnte gezeigt werden, dass eine Vielzahl von Faktoren eine Rolle bei der deutschen Entscheidung gegen den Irakkrieg 2003 gespielt hat. Die vorgebrachten Gründe der politischen Führung und der Regierungsparteien gegen einen Irakkrieg weisen auf grundsätzliche Differenzen zwischen Deutschland und den USA hin, was die Beilegung von Konflikten betrifft. Bereits im Jahr 1999 warnte Bundesaußenminister Fischer angesichts der amerikanischen und britischen Luftangriffe davor, das Irak-Problem mit militärischen Mitteln lösen zu wollen und forderte einen Wandel in der westlichen Irakpolitik. Die Befürchtung, dass eine Neuordnung des Nahen und Mittleren Ostens zu neuen Konflikten führen könnte, setzte sich auch im weiteren Verlauf seiner Argumentation gegen einen Irakkrieg fort. Dass es sich nicht um eine rein wahlkampftaktische Entscheidung gehandelt hat, wird auch darin deutlich, dass Bundeskanzler Schröder bereits acht Tage nach dem 11. September 2001

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weiteren Militäraktionen eine Absage erteilte und klar stellte, dass sich Deutschland trotz der uneingeschränkten Solidarität bei existenziellen Entscheidungen nicht von der Dankbarkeit gegenüber den Amerikanern, sondern von nationalstaatlichen Interessen leiten lasse. Inwiefern die Unternehmerverbände die Entscheidung gegen den Irakkrieg beeinflusst haben, ist schwer zu messen. Die deutschen Wirtschaftsinteressen im Nahen und Mittleren Osten, die wiederholten Forderungen des BDI, die Sanktionen gegen den Irak zu lockern und eine eigenständige von den USA unabhängige Irakpolitik zu verfolgen, weisen jedoch darauf hin, dass man versucht hat, auf die Politik der Bundesregierung gegenüber dem Irak Einfluss zu nehmen. Da die diskutierten Vorschläge einer eigenständigen Irakpolitik in der Arbeitsgruppe Außenpolitik nicht aufgegriffen worden sind, ergab sich eine partielle Interessenskonvergenz zwischen den Unternehmerverbänden und der Arbeitsgruppe Außenpolitik. Dabei kritisierten die Vertreter der Unternehmerverbände vor allem die Arbeit des UNO-Sanktionsausschusses, der sehr an den jeweils nationalen wirtschaftlichen Interessen der dort vertretenen Vetomächte orientiert war. Hinsichtlich der Entscheidung gegen den Irakkrieg gab es zwischen den Unternehmerverbänden und der Bundesregierung keine Differenzen, da diese in ihrem Interesse lag. Das Scheitern einer eigenständigen deutschen Irakpolitik und die Unfähigkeit der deutschen Bundesregierung, wirtschaftliche Interessen im Nahen und Mittleren Osten klar zu definieren, ist u.a. darauf zurückzuführen, dass sich Deutschland – sobald man zu starke Wirtschaftskontakte zu arabischen Ländern unterhalten hatte – der Kritik Israels ausgesetzt sah. Auch die Rolle Deutschlands in den Friedensverhandlungen zwischen Israel und Palästina könnte ein Grund für diese ungenaue Definition der Interessen gewesen sein. Umso erstaunlicher ist es, dass Bundeswirtschaftsminister Müller im Juli 2002, als die Debatte um den Irakkrieg kurz vor ihrem Höhepunkt stand, für mehr Aufmerksamkeit für die Region des Nahen und Mittleren Ostens warb, da deren Potenzial für die deutschen Exporte nur unzureichend genutzt würde. Eine Außenwirtschaftsförderung konnte jedoch nur Erfolg haben, wenn Deutschland sich nicht an einem Krieg gegen den Irak beteiligte. Möglicherweise haben wirtschaftliche Interessen im Nahen und Mittleren Osten bei der Entscheidung gegen einen Irakkrieg doch eine gewisse Rolle gespielt. Die Einflusschancen der Oppositionsparteien in der Irakdebatte bis zum offiziellen Beginn des Bundestagswahlkampfs im August 2002 waren sehr gering, da man sich (abgesehen von der PDS) nicht auf eine Position verständigen konnte und der Versuch, die Bundesregierung im Februar 2002 zu diskreditieren, fehlschlug. Im Gegensatz dazu war der Einfluss der Regierungsfraktionen auf den außenpolitischen Entscheidungsprozess sehr groß. Dies zeigt sich vor allem darin, dass Bundeskanzler Schröder im November 2001 bei der Abstimmung des Antrags zur Beteiligung der Bundeswehr am Militäreinsatz in Afghanistan die Vertrauensfrage einsetzen musste, um so eine eigene Mehrheit zu erreichen und die außenpolitische Handlungsfähigkeit zu gewährleisten. Vor dem Hintergrund dieser Erfahrung, der öffentlichen Klarstellung der Vertreter der Grünen und der SPD gegen ein militärisches Vorgehen im Irak sowie der Kritik an Gerhard Schröders arbeitsmarkt- und steuerpolitischen Vorstellungen stand bis zum offiziellen Start des Bundestagswahlkampfs die Legitimierung der politischen Führung im Vordergrund. Bundesaußenminister Fischer transportierte die außenpolitische Position der Bundesregierung im Februar 2002 offensiv in die Öffentlichkeit, um auf diese Weise Unterstützung für die Regierungslinie zu gewinnen und gleichzeitig eine erneute Diskussion innerhalb der Regierungsparteien auszuschließen. Einen Monat später bildete Bundeskanzler

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Schröder Koalitionen, indem er die Position gegen eine militärische Beteiligung an einem Irakkrieg mittels einer informellen Gesprächsrunde mit Intellektuellen in die Öffentlichkeit vermittelte. Mit dem offiziellen Beginn des Bundestagswahlkampfs rückte dann der Machterhalt der politischen Führung an erste Stelle. Die Aussage des Bundeskanzlers, dass Deutschland auch mit UNO-Mandat eine Beteiligung an einem möglichen Irakkrieg ablehnen würde, macht deutlich, wie stark die Notwendigkeit des Machterhalts die Außenpolitik beeinflusst hat. Die Untersuchung der unterschiedlichen Akteure und Faktoren hat jedoch gezeigt, dass die deutsche Entscheidung gegen den Irakkrieg 2003 keine rein wahlkampftaktische Entscheidung gewesen ist, auch wenn die Bundesregierung dieses Thema im Bundestagswahlkampf 2002 instrumentalisierte, um sich auf diese Weise den Machterhalt zu sichern.

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Claudia Hennen

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Der Einfluss gesellschaftlicher Akteure auf die Irakentscheidung

213

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Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003 Alexander Hübecker

Die Anschläge vom 11. September und ihre politischen Folgen ermöglichten der neokonservativen Führungselite um Präsident George W. Bush die Etablierung einer veränderten Außenpolitikdoktrin. Mit traditionellen Mitteln (wirtschaftlichen Ressourcen, konventionellem Militär, Diplomatie) war und ist diese Politik der einzig verbliebenen Supermacht nach dem Ende des Ost-West-Konflikts kaum zu verhindern, denn hierfür gibt es nur zwei Möglichkeiten: Einerseits das Erlangen von Atomwaffen zur nuklearen Abschreckung – eine militärische Gegenmachtbildung, die bei Verbündeten wie den USA und Deutschland nicht vorstellbar ist, oder es könnte sich ein Staat mit entgegengesetzten außenpolitischen Interessen den Stellenwert der öffentlichen Meinung in den USA zunutze machen, sie im eigenen Sinne beeinflussen und gegen die amerikanische Außenpolitik aufbringen. Der hierdurch entstehende Druck auf die amerikanische Regierung könnte dazu führen, dass sie ihre Außenpolitikagenda ändert und ein Krieg – wie im Irak 2003 – auf diese Weise verhindert würde.1 Einflussnahme auf die öffentliche Meinung eines anderen Landes erreicht der außenpolitische Akteur durch Public Diplomacy. Ziel dieses Beitrags soll es sein, zu untersuchen, ob und inwiefern die deutsche Bundesregierung versucht hat, sich Public Diplomacy zur Beeinflussung der amerikanischen Öffentlichkeit für die Verhinderung eines dritten Golfkrieges zu nutze zu machen. Wie hat die Bundesregierung ihre Botschaft „kein Krieg gegen den Irak“ in die amerikanische Öffentlichkeit vermittelt? Wie wurde diese Botschaft begründet? Durch welche Maßnahmen von Presse- und Öffentlichkeitsarbeit und welche Argumentationsketten hat die Bundesregierung versucht, die amerikanische Öffentlichkeit zu erreichen? Die deutsche Public Diplomacy wurde auf der Grundlage des Medienechos in den USA untersucht. Ergänzt wurde dieses empirische Material durch eine Umfrage unter 71 amerikanischen Journalisten (Hübecker 2004) und durch das vom Auswärtigen Amt und den deutschen Botschaften in den USA erstellte Internetangebot (Deutsche Botschaft UNO 2004; Deutsche Botschaft Washington 2004).

1

Public Diplomacy

1.1 Der Begriff Public Diplomacy Public Diplomacy steht im Gegensatz zur klassischen Geheimdiplomatie, weil sie eben nicht hinter verschlossenen Türen zwischen Diplomaten stattfindet, sondern direkt auf die 1

Zum Zusammenhang zwischen öffentlicher Meinung und Außenpolitik in den USA vgl. Szukala/Jäger (2003: 43f.) sowie Höse/Oppermann (2005: 389ff.).

216

Alexander Hübecker

Öffentlichkeit zu wirken versucht. Public Diplomacy existiert in zwei Varianten (Manheim 1994: 3f.): 1.

2.

Durch Mittel des kulturellen Austauschs (z.B. das Fulbright Austauschprogramm) soll die Politik der agierenden Regierung erklärt werden: „[A]ll designed to explain und defend government policies and portray a nation to foreign audiences.“ Das entspricht ungefähr der langfristig orientierten Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik, wie sie auch vom Auswärtigen Amt (AA) praktiziert wird. Als Instrument zur Beeinflussung in konkreten Situationen: „[T]he government of one nation to influence public or elite opinion in a second nation for the purpose of turning foreign policy of the target nation to advantage.“ Das entspricht kurzfristig orientierter politischer Presse- und Öffentlichkeitsarbeit.

Hans N. Tuch fasst beide Arten von Public Diplomacy in seiner Definition zusammen: Public Diplomacy ist demnach „a government’s process of communicating with foreign publics in an attempt to bring about understanding for its nation’s ideas and ideals, its institutions and culture, as well as national goals and current policies” (Tuch 1990: 3). Beide Begriffsabstufungen gehören zusammen: Peterson spricht von “short term” und “long term” Public Diplomacy, die eine Symbiose eingehen müssen, um erfolgreich sein zu können (Peterson et al. 2003: 36). Eine enge Definition von Public Diplomacy – d.h. eine ausschließliche Berücksichtigung der aktiven Versuche von Politikern, fremde Öffentlichkeiten zu erreichen – würde zu kurz greifen. Ausgelassen würden hier die öffentlichen Auftritte und Interviews, die Politiker für ihre heimische Öffentlichkeit abhalten, die eigentlich kein Bestandteil einer PublicDiplomacy-Kampagne wären, aber gerade wegen der technischen Möglichkeiten des 21. Jahrhunderts und wegen der Korrespondentennetzwerke der einzelnen Medien weltweit medial vermittelt werden können. Diese medialen Ereignisse müssen in eine PublicDiplomacy-Kampagne einbezogen werden, um ihre Glaubwürdigkeit zu erhalten. So kann es z.B. geschehen, dass der damalige Bundeskanzler Schröder eine Wahlkampfrede in Görlitz hielt mit Botschaften für die deutschen Wähler und diese trotzdem von den US-Medien vermittelt wurde, zum Nachteil des deutschen Ansehens in den Vereinigten Staaten. Daher wird in diesem Beitrag von einem dreiteiligen Begriff der Public Diplomacy ausgegangen: a. b. c.

langfristig orientierte Imagevermittlung, kurzfristige Pressearbeit im Kontext der Tagespolitik, Selbstbeherrschung in der eigenen Öffentlichkeit zum Glaubwürdigkeitserhalt der eigenen Public-Diplomacy-Kampagne.

1.2 Public Diplomacy im Auswärtigen Amt In den USA gibt es zwei deutsche Botschaften, eine in Washington und die andere beim Sitz der UNO in New York. Beide verfügen über ein Pressereferat, das für politische Presse- und Öffentlichkeitsarbeit (PÖA) verantwortlich ist. An der Spitze dieser Abteilung steht jeweils ein Pressekonsul. Beide treten aber nur selten persönlich vor die Presse, sondern übertragen diese Aufgabe den Botschaftern.

Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003

217

Im AA in Berlin wird die deutsche politische PÖA in den USA von den Referaten K 01 (Offizielle Bezeichnung: „Strategie und Planung der PÖA Ausland, Grundsatzfragen“) und besonders K 06 („Kommunikation mit den USA und anderen Ländern und internationalen Organisationen“) koordiniert. Der Einfluss dieser Abteilungen auf die Arbeit der Botschaften in den USA ist nicht genau bestimmbar. Gerald Baars schätzt ihn sehr hoch ein (Baars 2004) und glaubt, dass im Untersuchungszeitraum auch Interviewsperren vom AA ausgegeben worden sein könnten, z.B. ab Mitte Januar 2003 an Gunter Pleuger. Im Bundeshaushalt waren im Jahr 2004 ca. 20 Mio. Euro für die Öffentlichkeitsarbeit des Auswärtigen Amtes vorgesehen (BMF 2004). Hier ist ein geringer Anstieg der Mittel um ca. 300.000 Euro im Vergleich zum Vorjahr zu erkennen. Für „Allgemeine Öffentlichkeitsarbeit ‚Ausland’“ werden davon 14,7 Mio. Euro eingesetzt. Zusätzlich erhalten die Botschaften „Eigenmittel der Auslandsvertretungen für Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit“ in Höhe von 5,6 Mio. Euro. Hiervon erhält die deutsche Botschaft in Washington den Löwenanteil mit 1,4 Mio. Euro. Für welche genauen Maßnahmen und Projekte diese Mittel in Washington eingesetzt wurden, war nicht festzustellen.

2

Medienpräsenz als Erfolgsindikator von Public Diplomacy

Als ein möglicher Maßstab für den Erfolg deutscher Public Diplomacy kann die Medienpräsenz deutscher politischer Akteure in den US-amerikanischen Medien herangezogen werden. Daher soll in einem ersten Schritt die Medienpräsenz führender deutscher Politiker (Bundeskanzler Schröder und Außenminister Fischer) mit der Medienpräsenz ihrer französischen, britischen und amerikanischen Amtskollegen in den US-Medien verglichen werden. Medienpräsenz meint hierbei, wie häufig die entsprechenden Politiker in Artikeln der Printmedien genannt werden, die ebenfalls das Stichwort „Iraq“ enthalten. Untersucht wurden die Washington Post (WP) als tendenziell konservative Publikation, die New York Times (NYT), als tendenziell liberales Blatt und der Christian Science Monitor (CSM), eine kleinere Zeitung, die als liberal und europafreundlich eingestuft werden kann.2 Sofort erkennbar ist die große Sichtbarkeit der US-Regierung (vgl. Abb. 1). Die mediale Präsenz amerikanischer Regierungsvertreter stieg in den drei untersuchten Zeitungen von Juli bis Oktober 2002 deutlich, fiel dann kurzzeitig ab (November und Dezember 2002), bevor sie von Januar 2003 bis zum Kriegsausbruch (20. März 2003) wieder deutlich anstieg. Unabhängig vom Inhalt bzw. dem Wahrheitsgehalt der vermittelten Botschaften ist die Präsenz der US-Regierung zu diesem Thema immens und damit auch ihr Einfluss auf die amerikanische Öffentlichkeit.

2

Die Untersuchung erfolgte über die Datenbank LexisNexis.

218

Alexander Hübecker

Abbildung 1:

Medienpräsenz Regierungschefs Europa, USA in amerikanischen Tageszeitungen

Artikelanzahl

600

Politikername + Iraq; WP, NYT, CSM Bush

400 Blair 200 Chirac

0.3 .0 3

03

Schröder

bi s2

Fe b

Ja n

03

02

02

D ez

02

No v

02

Ok t

Se p

Au g

Ju l0

2

02

0

Die größte Medienpräsenz unter den deutschen Politikern wiesen Bundeskanzler Schröder und Außenminister Fischer auf (vgl. Abb. 2), während Artikel mit Namensnennung der politischen Beamten Wolfgang Ischinger, Gunter Pleuger oder Karsten Voigt (als Vertreter der politischen Bürokratie) verschwindend gering waren. Auch andere Studien belegen, dass die Medienpräsenz deutscher Politiker im Vergleich zu anderen internationalen Politikern eher gering ist (Medien Tenor 2004).

Artikelanzahl

Abbildung 2:

Medienpräsenz Politiker und politische Bürokratie Deutschland in amerikanischen Tageszeitungen

60

Politikername + Iraq; WP, NYT, CSM

40

Schröder Fischer

20

Ischinger

0. 3. 03

03

bi s2

Fe b

02

02

02

03 Ja n

D ez

N ov

O kt

02

02 Se p

Au g

Ju l0

2

0

Pleuger Voigt

Interessanter ist der Vergleich innerhalb der europäischen Politiker und ihrer Medienpräsenz in den amerikanischen Printmedien (vgl. Abb. 3). Ab September 2002 ist Tony Blair präsenter als Gerhard Schröder und Jaques Chirac. Bei den US-Medien wurde also wesentlich mehr über den Verbündeten Großbritannien berichtet als über die konträre Position von

Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003

219

Frankreich oder Deutschland. Jedoch erreichte die Medienpräsenz Blairs nicht annähernd die Präsenzwerte von Präsident George W. Bush.3 Abbildung 3:

Politikername + Iraq; WP, NYT, CSM

Schröder

75

0.3 .0 3

03

03

bi s2

Fe b

Ja n

D ez

No v

Ok t

Se p

Ju l0

02

Straw

02

0

02

Blair

02

25

02

Fischer

2

50

Au g

Artikelanzahl

100

Medienpräsenz europäischer Regierungschefs in amerikanischen Tageszeitungen

Chirac de Villepin

Im Vergleich zu den anderen untersuchten europäischen Politikern wurde über Gerhard Schröder besonders in den Monaten August und September 2002 aufgrund seines Wahlkampfes viel berichtet. Nach der Bundestagswahl ist ein deutlicher Abfall in der Anzahl der veröffentlichten Artikel zu erkennen, im Januar 2003 hingegen ein erneuter Anstieg, der durch die wachsenden diplomatischen Aktivitäten im Kontext des drohenden Irakkriegs entstanden ist. Deutlich wird aber auch, dass der französische Staatspräsident Chirac ab Januar 2003 mehr in den amerikanischen Medien erwähnt wurde als Bundeskanzler Schröder. Die ausgeprägte Präsenz der US-Politiker in den Medien und die größere britische Präsenz überraschen nicht. Dagegen ist die höhere Medienpräsenz von Jacques Chirac (und Frankreich) ab Januar 2003 vor dem Hintergrund der frühen Entscheidung der Bundesregierung, einen Antikriegskurs einzuschlagen, unerwartet, da man eigentlich von der Bundesregierung mehr Einsatz bei der medialen Vermittlung ihrer Position gerade in dieser entscheidenden Phase erwartet hätte. Auch für die befragten US-Journalisten erregte die französische Position am meisten Aufsehen und über sie wurde am meisten berichtet. Ebenfalls wurde Jacques Chirac als Hauptgegenspieler von Präsident Bush in Europa identifiziert und nicht Gerhard Schröder.4 Bereits hier deutet sich an, dass die deutsche Public Diplomacy in der unmittelbaren Vorkriegsphase (Januar bis 20. März 2003) nicht gegen die traditionell stärker beachteten europäischen Gegenspieler (Frankreich) bzw. Alliierten (Großbritannien) ankommen konnte. 3 Im Gegensatz dazu steht die Selbstwahrnehmung der befragten Journalisten, die die Frage „Über welche Position haben Sie am meisten berichtet?“ anders beantwortet haben: 50% geben an, am meisten über die französische Position berichtet zu haben und dagegen nur 34% über die Britische (Hübecker 2004). 4 74% der befragten amerikanischen Journalisten antworteten, dass die politische Position Frankreichs am meisten Aufmerksamkeit in den USA erregt hat, wohingegen nur 10% der Journalisten dies der deutschen Irak-Position zusprachen. Analog hierzu geben 50% der Journalisten an, über die französische Irakpolitik am meisten berichtet zu haben und nur 13% über die deutsche. Ebenfalls deutlich fällt die Identifizierung des Hauptgegenspielers zu Präsident Bush in Europa aus: Nur 24% sahen darin Kanzler Schröder und 75% Präsident Chirac (Hübecker 2004).

220

Alexander Hübecker

Besonders bedeutsam für die medial vermittelte Position der USA war die Rhetorik ihres Präsidenten, mit der er die Bevölkerung auf den Kampf gegen den Terrorismus einschwor. Dietzsch und Kocher untersuchen diese Rhetorik in drei Schritten (Dietzsch/Kocher 2003: 117ff). Die Botschaft der US-Regierung und vor allem des Präsidenten war demnach einfach: Amerika ist Garant und Verteidiger westlich zivilisierter Werte (Freiheit, Gerechtigkeit, Menschenwürde, Frieden etc.) und es ist seine Aufgabe diese auch gegen einen irakischen Diktator zu schützen, der der Inbegriff des Bösen ist (immer wieder metaphorisch mit Synonymen wie Teufel, Dunkelheit, Grausamkeit belegt). Schon dieser kurze Einblick in die Medienstrategie der US-Regierung vor dem neuen Krieg gegen den Irak zeigt, wie schwer es besonders für einen nicht-amerikanischen Akteur werden musste, in der amerikanischen Öffentlichkeit eine Gegenposition in der Irakfrage einzunehmen und diese glaubhaft mit Erfolg zu vermitteln, insbesondere in einer Situation, in der der US-Präsident seit den Anschlägen des 11. September 2001 das uneingeschränkte Vertrauen der amerikanischen Bevölkerung besaß.

3

Deutschlands Position zum Irakkrieg

Im Gegensatz zur amerikanischen Position, die hauptsächlich auf solchen Werten basierte, die in einem Kampf „Gut gegen Böse“ geschützt werden sollen, ist die deutsche Position von einer ganz anderen Qualität. Anstelle von Werten setzt sie auf Fakten zur konkreten politischen Situation im Nahen Osten. Diese Position muss allerdings blass bleiben, weil eine sachliche Argumentation zwangsläufig in den Hintergrund gerät, wenn ihr der heroische Kampf gegen das „Böse“ gegenüber steht. Die deutsche Position zum drohenden Irakkrieg bediente sich verschiedener Argumente, die allerdings nicht gleichzeitig auftauchen. Zu nennen sind beispielsweise die Gefährdung des Zusammenhalts der Allianz gegen den Terror sowie die Gefährdung des Antiterrorkampfs selbst und das Scheitern des Wiederaufbaus in Afghanistan durch einen Irakkrieg (Interview Gerhard Schröder) oder die Auffassung der deutschen Regierung, dass der UNO die politische Hauptrolle zukomme (Fischer 2003a), wenn Sanktionen jeglicher Art gegen den Irak initiiert würden (vgl. Kapitel 4.1.1 und 4.1.2). Es ist schwer, diese Gegenargumentation in vollem Umfang medial in die amerikanische Öffentlichkeit zu vermitteln. Naturgemäß veröffentlichen die Medien nicht alles, was der politische Akteur ihnen anbietet. Neben pragmatischen Überlegungen (Sendezeit und Öffentlichkeitsinteresse) spielt das existierende Image des fremden politischen Akteurs eine Rolle und auch die Inhalte seiner Position in Bezug auf die Position der eigenen Regierung. Die Rolle der US-Medien insgesamt war für die deutsche Public Diplomacy alles andere als günstig (Alterman 2003: 30ff; zur allgemeinen Negativberichterstattung in den US-Medien (vgl. Medien Tenor 2002). In diesem Kontext ist die beste Möglichkeit der medialen Vermittlung einer politischen Position die persönliche Kommunikation in Interviews für Fernsehen oder Zeitung oder durch Reden vor einer großen Öffentlichkeit. Eine solche direkte persönliche Vermittlung der deutschen Position fand jedoch nur selten statt. Vergleicht man bis zu diesem Punkt die amerikanische Rhetorik mit der deutschen Position, so wirkt die deutsche Position wenig zündend.

Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003

221

3.1 Einzelanalyse der medialen Präsenz führender deutscher Politiker 3.1.1 Bundeskanzler Gerhard Schröder Bundeskanzler Gerhard Schröder war im Untersuchungszeitraum in den US-Medien sichtbarer vertreten als andere deutsche Regierungsmitglieder und kann deshalb als die zentrale Figur der deutschen Kommunikationsstrategie gelten. Problematisch ist hier, dass sich die Medienpräsenz selten auf direkte Kommunikation wie Interviews in den USA oder mit USJournalisten bezog. Stattdessen handelte es sich um Reden oder Interviews des Kanzlers, die in Deutschland stattfanden, d.h. der primäre Adressat der Kommunikation des Bundeskanzlers war nicht die US-Öffentlichkeit, sondern die deutsche Bevölkerung als potentielle Wählerschaft vor der Bundestagswahl 2002. Dennoch gab es auch zwei Interviews speziell für die US-Medien und damit für die US-Öffentlichkeit: Erstens das Interview für die Washington Post am 4. Februar 2002 und zweitens das für die New York Times am 5. September 2002. Zum Zeitpunkt des ersten Interviews war Schröder noch nicht explizit mit seiner Antikriegsposition an die Öffentlichkeit getreten, daher bekräftigte er darin noch die einheitliche Allianz gegen den Terror. Er betonte auch, dass Deutschland bereits mehr Unterstützung im Kampf gegen den Terrorismus leiste als andere europäische Staaten („I think this is more than most of our European partners have done“; Weymouth 2002). Eine klare Aussage, ob Deutschland einen Militäreinsatz im Irak billigen und ob es eine deutsche Beteiligung geben würde oder nicht, gab Schröder in diesem Interview nicht, obwohl man in den USA nach den Einsätzen im Kosovo und in Afghanistan eine deutsche Beteiligung hätte erwarten können. Die bestimmte Antikriegshaltung, die die deutsche Irakposition später prägen sollte, musste für die amerikanische Öffentlichkeit vor dem Hintergrund dieses Interviews überraschend erscheinen. Das New York Times-Interview Anfang September 2002 war ausführlicher. Bundeskanzler Schröder betonte hier sein persönliches Verständnis für die Reaktion der USA auf die Terroranschläge und seine familiäre Verbundenheit mit den Vereinigten Staaten. Außerdem beschrieb er die Solidarität der deutschen Bevölkerung bei großen Demonstrationen unmittelbar nach den Anschlägen. Darüber hinaus setzte Deutschland erstmals in seiner Nachkriegsgeschichte Bundeswehreinheiten außerhalb Europas ein, um die USA im Kampf gegen den Terror zu unterstützen. Auf die Frage nach dem Bedrohungspotential des Iraks antwortete Schröder vermittelnd: „...the threat may be overestimated by people like Ms. Rice, and underestimated by others“ (Ob er mit „others“ Verteidigungsminister Struck meinte, den der Interviewer vorher erwähnt hatte, weil er den Irak nicht als Bedrohung ansähe, blieb offen). Seine Argumentation gegen einen neuen Irakkrieg fasste er abschließend in drei Punkten zusammen: Erstens solle die Antiterrorkoalition erhalten werden, zweitens solle man die erfolgreiche Beendigung des Afghanistaneinsatzes abwarten und drittens gebe es für den Mittleren Osten kein umsetzbares Gesamtkonzept, um die Konflikte in dieser Region zu beenden. Die letzte Frage des Interviews spielte auf Schröders Wahlkampf an. In den Augen des interviewenden Journalisten war Schröders Wahlkampfkampagne ein „run against Bush, against America, for ‚peace’, and change the subject from unemployment“. Schröder bestritt, nur aus Wahlkampftaktik dieses Thema aufzugreifen. Zumindest ein großer Teil

222

Alexander Hübecker

der US-Journalisten hatte ihm das jedoch nicht geglaubt.5 Insgesamt versuchte Schröder, diplomatisch vorzugehen. Die Elemente der Wahlkampfrhetorik („Abenteuer“, „Deutscher Weg“ etc.), die in US-Zeitungen veröffentlicht wurden, kamen in diesen Interviews nicht vor, in denen sich der Kanzler versöhnlich und auf „Schadensbegrenzung“ bedacht darstellte.

3.1.2 Außenminister Fischer Außenminister Fischer stand nach Kanzler Schröder an zweiter Stelle bei der Präsenz deutscher Politiker in den US-Medien. Seine Rolle in der Public Diplomacy der Bundesregierung umfasste zwei Kernelemente: Einerseits seine Reden und Botschaften vor der UNO (turnusgemäß hatte Deutschland im Februar 2003 den Vorsitz im Sicherheitsrat), die er in den entscheidenden Momenten als öffentliche Bühne nutzte und andererseits seine Argumentationen in Interviews, die allerdings im Gegensatz zu den Interviews mit dem Bundeskanzler nur als verkürzte Stellungnahmen ohne argumentative Untermauerung veröffentlicht wurden. Vor dem Sicherheitsrat der UNO hielt Joschka Fischer in der Vorkriegsphase vier Reden.6 Seine Kernbotschaft war, dass der UNO in diesem Konflikt die entscheidende Rolle zufiele und damit implizit: dass ein Krieg nicht allein von den USA beschlossen werden dürfe. Der Außenminister stimmte mit der amerikanischen Position in soweit überein, dass Saddam Hussein eine „menschenverachtende, brutale Diktatur“ (Fischer 2003a) aufrechterhalte, und dass er seine Nachbarn überfallen und teilweise mit Massenvernichtungswaffen angegriffen habe. Auf der Grundlage der Resolution 687 von 1991 dürfe der Irak keine Massenvernichtungswaffen bzw. Trägerraketen mit großer Reichweite besitzen und müsse abrüsten (Fischer 2003b). Das Durchsetzungsmittel hierfür sah Fischer in den UNOWaffeninspekteuren und nicht in einer militärischen Intervention. „[Die] Anwesenheit [der Waffeninspekteure] im Irak hat dessen Gefährlichkeit bereits heute wirksam reduziert ... Warum sollten wir gerade jetzt von diesem Weg abweichen? Warum jetzt die Inspektionen aufgeben? Im Gegenteil, die Inspektoren müssen die nötige Zeit bekommen, um ihren Auftrag erfolgreich zu erfüllen“ (Fischer 2003b).

Die Arbeit der Inspekteure sei in den Augen Fischers erfolgreich, da die Abrüstung im Gange sei und der Irak beginne, zu kooperieren. Hierdurch sei die Bedrohung, die die USA im Irak sähen, deutlich abgeschwächt und ein Krieg weder nötig noch gerechtfertigt. Fischer betonte in allen Reden, dass die Arbeit der UNO-Waffeninspekteure wichtig sei, um eine friedliche Lösung des Konfliktes zu erreichen. Die Erfüllung der Resolutionen durch den Irak – herbeigeführt durch die Arbeit der Waffeninspektoren – waren für Fischer die entscheidenden Mittel, um die Krise abzuwenden. Sollte eine militärische Intervention der USA stattfinden, dann wären die Folgen für die Region gravierend, wobei der Außenminister an dieser Stelle nicht konkret auf die Konsequenzen im Einzelnen einging. Gemäß der Aussage von Gerald Baars war Fischer zeit5 Von den befragten US-Journalisten glaubten 62%, dass die Irak-Position der Bundesregierung ein Wahlkampfmanöver war. Entsprechend kommunizierten das die Journalisten auch: Fortlaufend bis zum Ausbruch des Krieges gab es eine Vielzahl von Artikeln, die einen direkten Bezug zwischen Irakpolitik und Wahlkampf aufzeigten. 6 Am 5. und 14. Februar sowie am 7. und 19. März 2003.

Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003

223

weilig der einzige deutsche Politiker und Diplomat, der in New York Interviews zur deutschen Position in der UNO gab. „Er war in der Krisenzeit (also drei Monate bis Kriegsbeginn) viermal in New York. Zwischen diesen Aufenthalten gab es ein Interview im Januar 2003 von Botschafter Pleuger in der New York Times, das offensichtlich Unmut erzeugte. Danach gab Pleuger keine Interviews mehr. Stellungnahmen erfolgten nur noch, wenn Fischer in New York war“ (Baars 2004).

Das erhöhte das Gewicht von Fischers Äußerungen, weil sie die einzigen im Namen der Bundesregierung waren, erschwerte aber auch gleichzeitig die Kommunikation mit den USMedien, da Fischer nicht ständig in New York war und nicht kontinuierlich Interviews geben konnte. Über seine Rolle bei der UNO hinaus war Außenminister Fischer auch mit einer argumentativ untermauerten Position in den Medien vertreten: Er betonte stets die unkalkulierbaren Folgen eines übereilten und nicht legitimierten neuen Golfkrieges und meinte, „we will be directly hurt if there would be a miscalculation“ (Tyler 2002). Gerade Deutschland könne hier in den Augen Fischers besonders betroffen sein, weil die Deutschen als Touristen in potentiell gefährlichen Gebieten seien (z.B. Djerba) bzw. wegen der vielen Einwanderer in Deutschland. Die eigentliche Gefahr verschärfe sich massiv durch einen Militärschlag „on grounds of the high dangerousness and the impossibility to calculate the risks, both over short and long term“ (Tagliabue 2002). Diese Position wiederholte Fischer noch einmal in einer Debatte im Sicherheitsrat, worüber in der Presse auch berichtet wurde (Preston 2002). Fischer sagte, Deutschland sei „full of deep skepticism“ bezüglich eines militärischen Vorgehens gegen den Irak. Denn durch einen Militärschlag wären der Kampf gegen internationalen Terrorismus, der Wiederaufbau Afghanistans und die Stabilität der Krisenregion Naher und Mittlerer Osten in Gefahr, und deshalb suche Deutschland nach einer diplomatischen Lösung. Deutlich wurde auch Fischers Botschaft: Ein Irakkrieg würde im Kontext des War on Terrorism nichts nutzen. Im Gegenteil: Er würde die Sicherheit der westlichen Welt durch wachsenden Terrorismus weiter gefährden und die Allianz gegen den Terrorismus und ihren Zusammenhalt bedrohen. Darüber hinaus würde die Krisenregion Naher und Mittlerer Osten weiter destabilisiert. Die deutsche Argumentationsweise wurde auch in einem Spiegel-Interview (Beste/Hammerstein 2002) von Fischer ausgeführt, das von deutschen Diplomaten an die US-Journalisten weitergegeben wurde (Preston 2003a).

3.1.3 Die politische Bürokratie Unter politischer Bürokratie werden hier die hochrangigen politischen Beamten verstanden, deren Aufgabenfeld die deutsch-amerikanischen Beziehungen sind. Diese politischen Beamten waren in den Medien nur sehr schwach repräsentiert (vgl. Abb. 2) und daher sind Interviews oder Gastartikel entsprechend selten, mit Ausnahme des deutschen Botschafters in Washington, Wolfgang Ischinger. In einen Gastartikel in der Washington Post (Ischinger 2003a) betonte er die Notwendigkeit einer Gesamtstrategie für den Nahen und Mittleren Osten. Während vorher nur das Fehlen einer solchen Strategie von deutschen Politikern moniert worden war, legte der Botschafter ein Konzept vor. Er stellte fünf Kernpunkte einer möglichen Strategie dar:

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Sie umfassen erstens ein verstärktes Engagement bei der Konfliktlösung zwischen Israel und den Palästinensern, zweitens die Fortführung des Kampfes gegen den Terrorismus und des Wiederaufbaus in Afghanistan, drittens eine westliche Strategie gegenüber dem Iran, des weiteren die Verhinderung der Weitergabe von Massenvernichtungswaffen und letztlich die Verhinderung eines „Kampfes der Kulturen“ durch Dialog und Kommunikation zwischen den Kulturen. Diese fünf Kernpunkte sollten eine Alternative zu einem Irakkrieg darstellen, der aus der Sicht der Europäer nur Schaden anrichten würde: „While few doubt that a war against Iraq could be won, many Europeans are deeply concerned that we might in the process lose two larger wars: the one on terrorism and the battle for the hearts and minds of hundreds of millions of Arabs and Muslims” (Ischinger 2003a).

Insgesamt vermied Ischingers Artikel jeden direkten Angriff auf die Bush-Administration oder ihre Irakpolitik. Der Artikel des Diplomaten erscheint viel konstruktiver als die Äußerungen von Bundeskanzler Schröder und Außenminister Fischer (insbesondere im Bundestagswahlkampf 2002), weil sein Vorschlag einer politische Gesamtstrategie für den Nahen und Mittleren Osten eine ausführliche Handlungsalternative bot. Jedoch wurde dieser Artikel weder in der Bush-Administration noch in anderen US-Medien wahrgenommen bzw. aufgegriffen oder kommentiert und konnte so auch nicht in eine etwaige Strategiediskussion in den Vereinigten Staaten einwirken. In der Washington Post erschienen drei Wochen später Auszüge aus einem Interview mit Ischinger. Neben einer ähnlichen Argumentation mit fast gleichem Wortlaut waren hier bereits Elemente einer Healing-Strategie zu erkennen, deren Ziel die Besänftigung von USRegierung und Öffentlichkeit gewesen sein muss. Ischinger erwähnte hier ein neues Argument: „[W]e are overstreched in our capacity, and there is no way we could have the necessary training or equipment to add another mission“ (Boustany 2003). Die Bundeswehr sei mit bereits laufenden Auslandseinsätzen ausgelastet und könne von ihren Fähigkeiten her kein neues Engagement z.B. im Irak übernehmen. Karsten Voigt argumentierte unmittelbar nach der Bundestagswahl ähnlich (Boston 2002). Er ginge davon aus, dass die USA gar keine deutschen Kampftruppen im Irak haben wollten, sondern Peacekeeping-Truppen für den Balkan und Afghanistan. Ein solches Argument ließ die Weigerung Deutschlands, sich an einer Militäraktion gegen den Irak zu beteiligen, in einem anderen Licht erscheinen: Ausschlaggebend wäre nicht mehr ein fundamentaler Dissens in einer Prinzipienfrage, sondern lediglich mangelnde militärische Fähigkeiten. Allerdings hätte diese Begründung ein Dilemma für die deutsche Öffentlichkeit ergeben, weil es dem rot-grünen Wählerpublikum suggeriert hätte, dass deutsche Truppen im Irak eingesetzt würden, wenn sie vorhanden wären. Anfang Januar gab der deutsche UNO-Botschafter Pleuger ein Interview für die New York Times (Preston 2003b). In diesem Interview schien er die Position der Bundesregierung abzuschwächen. Nach seiner Aussage werde Deutschland auf keine zweite UNOResolution bestehen, wenn eine transparente und ausgeglichene Diskussion zum Thema Irak stattfände, in der alle Argumente berücksichtigt würden. Pleuger schloß sich dem UNO-Generalsekretär Annan an, indem er sagte: „Kofi has said there’s no reason right now to move from inspections to military action, and right now, in this situation, we feel the same way.“ Julia Preston von der New York Times interpretierte Pleugers Aussage als Verlassen der deutsch-französischen Position und als Annäherung Deutschlands an die USA und kommentierte Pleugers Auftreten wohlwollend:

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„He maneuvered carefully through the diplomatic thicket that Germany faced after Chancellor Schroder, in the final weeks of a closely contested German election campaign this fall, antagonized the Bush administration by ruling out sending German troops to support any military action in Iraq” (Preston 2002).

Unklar bleibt, ob Pleuger wirklich versucht hat, die Irakposition der Bundesregierung abzuschwächen, um sich mehr diplomatischen Spielraum bei seiner kommenden Arbeit als Vorsitzender des Sicherheitsrats zu verschaffen, oder ob er lediglich das Spiegel-Interview von Fischer einige Tage vorher in manchen Passagen überinterpretiert hat. Für die Zeit danach war dies aufgrund des Unmutes in Berlin das letzte ausführliche Interview, das Pleuger gab. Der Argumentationsschwerpunkt ist bei den aufgeführten Politikern und politischen Beamten identisch: Die deutsche Bundesregierung lehnte einen Irakkrieg ab, weil er den Kampf gegen Terrorismus unterbreche und die Allianz gegen den Terror gefährde. Außerdem sei eine militärische Intervention das falsche Mittel, um auf die Probleme des Nahen und Mittleren Ostens angemessen zu reagieren. Dennoch hatten die deutschen Politiker unterschiedliche Perspektiven, aus denen sie die Argumentation vortrugen: Schröder versuchte, seine Position als nationales Interesse Deutschlands und seiner Bevölkerung zu verkaufen. Fischer maß innerhalb seiner Argumentation der Rolle der UNO größeres Gewicht bei. Die Botschafter hingegen versuchten sehr diplomatisch vorzugehen, d.h. vorsichtig, vermittelnd und stets darauf bedacht sich politischen Spielraum offen zu lassen. Die Kernargumente waren aber dieselben. Sie wurden jedoch nicht einheitlich vermittelt und vor allem nicht einheitlich rezipiert.7

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Rhetorik

Die eben skizzierte Argumentationskette in der Public Diplomacy der Bundesregierung bleibt eine Position, die für die Berichterstattung der US-Medien wenig interessant war. Durch rhetorische Mittel oder die Formulierung von Slogans hätte die Bundesregierung nun diese Position verkürzen bzw. „mundgerecht“ aufbereiten können, um mediale Aufmerksamkeit zu erzeugen und so Einfluss auf die Medienberichterstattung zu erlangen. Zweifellos gab es solche Schlagworte bzw. Slogans, formuliert durch die Bundesregierung in der Berichterstattung der US-Medien. Aber es bleibt unklar, ob sie tatsächlich für die amerikanischen Medien bzw. Öffentlichkeit bestimmt waren oder eher doch für die deutsche Öffentlichkeit. Ebenfalls ist unklar, ob es sich dabei um eine kalkulierte Strategie handelte.

7 Auf die Frage, ob ein Muster in den Aussagen und Informationen der deutschen Politiker zu erkennen war, antworten nur 20% der befragten Journalisten mit „Ja“ und 50% mit „Nein“ (30% antworten mit „Teilweise“) (Hübecker 2004).

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4.1 Bundeskanzler Schröder Schwer einzuordnen sind die Äußerungen Schröders im Wahlkampf: Hier wurde die beabsichtigte Militärintervention der Amerikaner im Irak als „Abenteuer“ bezeichnet und der Wille der US-Regierung, Saddam Hussein zu stürzen anstatt seine Macht einzudämmen, als „Fehler“. Ebenfalls propagierte Schröder für die Entscheidungsfindung in der Irakfrage einen „deutschen Weg“ orientiert an deutschen Interessen. Da diese Formulierungen in Wahlkampfreden zur Bundestagswahl 2002 verwendet wurden, sind sie eher als Wahlkampfinstrumente und nicht als Botschaft an die US-Bevölkerung zu verstehen. Im Wahlkampf hatte sich Schröder seinen Handlungsspielraum allerdings dadurch beschnitten, dass er erklärt habe, er lehne ein militärisches Eingreifen im Irak ab – sogar mit bestehendem UNO-Mandat (Haftendorn 2003: 207). Durch diese lautstarke Zurschaustellung der Antikriegsposition im Wahlkampf sah sich die Bush-Administration böswillig hintergangen und reagierte mit entsprechenden Äußerungen. So wurden die Slogans zwar in den US-Medien vermittelt, jedoch gleichzeitig durch negatives Framing für deutsche Public Diplomacy entwertet, was die deutschen Sachargumente hinter den Slogans in Mitleidenschaft zog.

4.2 Außenminister Fischer Es gab auch Slogans, die als gezielte Botschaft für die US-Öffentlichkeit gedacht gewesen sein können. So erklärte Joschka Fischer im Februar 2002, die Bush-Administration behandle ihre Verbündeten nicht als Partner, sondern als „Satelliten“ (Haselberger/Blome 2002). Diese Anspielung auf das Verhalten der Sowjetunion gegenüber anderen Staaten des Warschauer Paktes wurde von den US-Medien verstanden (Erlanger 2002a). Da sich die Meinungsverschiedenheiten bezüglich des Irak noch nicht in einem solchen Stadium befanden wie sechs Monate später, waren das Presseecho und die Hinterfragung dieser Aussage begrenzt. Bei seinem Treffen mit Colin Powell nach der Wiederwahl der Regierung Schröder bezeichnete Fischer die bestehenden Meinungsverschiedenheiten zwischen der BushAdministration und der Bundesregierung als „problems inside the family“ (Weisman 2002).8 Die Botschaft ist klar: Deutschland und die USA sind Teil der westlichen Familie, in der es zwar Streit geben kann, aber die Familienbande sind am Ende stärker. Jenseits der Meinungsverschiedenheiten wird der Zusammenhalt „in der Familie“ nicht in Frage gestellt. Ebenfalls wurde bei diesem Treffen das freundschaftliche Verhältnis zwischen Powell und Fischer betont. Diese Äußerungen und die Inszenierung des Treffens waren der Beginn einer Healing-Strategie, die vermutlich sowohl für die Bush-Administration als auch für die amerikanische Öffentlichkeit bestimmt war. Auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Februar 2003 griff Fischer die amerikanische Irakposition an mit den Worten „Excuse me, I’m not convinced“, die er auf englisch in einer ansonsten deutschsprachigen Rede direkt an den US-Verteidigungsminister Rumsfeld richtete (Bernstein 2003a). Diese provokante Äußerung dürfte sowohl für die deutsche als auch für US-Öffentlichkeit bestimmt gewesen sein. Dennoch findet auch diese Entgegnung der amerikanischen Argumentation keine sachliche Hinterfragung in den Medien durch z.B. 8

Da Fischer im November 2002 auf der NATO-Konferenz in Prag ein Interview mit fast den gleichen Worten gab, kann man davon ausgehen, dass diese Formulierung als Stilmittel eingesetzt wurde (Bumiller 2002).

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eine Überprüfung der Argumentation, sondern wird im Wesentlichen negativ kommuniziert (Kelly 2003). Daher erfüllte auch dieser Slogan nicht seinen Zweck, die US-Öffentlichkeit zu erreichen und sie zum Hinterfragen der amerikanischen Politik zu bewegen.

4.3 Die politische Bürokratie Rhetorische Elemente wie in den beiden vorherigen Abschnitten beschrieben sind in den Äußerungen von Pleuger oder Ischinger nicht zu finden. Das könnte mehrere Gründe haben: Möglicherweise bestand die klare Anweisung, keinerlei Slogans zu verwenden, die die inhaltliche Position ungenau vermitteln könnten, damit diplomatische Kanäle vor Ort nicht durch persönliche Abneigung zwischen den Akteuren gefährdet würden. Oder die Angehörigen der Botschaft hatten einfach „Angst, Fehler zu machen“, weil sie nur „mangelndes Know-How“ besaßen im Umgang mit der US-Presse (Baars 2004). Außerdem lagen sie am „kurzen ‚Gängelband’ des Auswärtigen Amtes“, mit dem „alle Interviews und Statements abgestimmt werden müssen“ (Baars 2004).

5

Die Healing-Strategie

Die deutsche Irakposition und ihr Einsatz als Wahlkampfmittel im Bundestagswahlkampf 2002 zogen eine massive Verschlechterung der deutsch-amerikanischen Beziehungen nach sich. Da die transatlantischen Beziehungen aber zu den vitalen Interessen der Bundesregierung gehören, musste versucht werden, diese Beziehungen wieder zu verbessern. Bereits unmittelbar nach der Bundestagswahl veröffentlichte die New York Times ein Zitat Fischers aus der Wahlnacht: „I know I’ll pay a bitter price for this happiness” (Boston 2002). Fischer schien also zu glauben, dass die gewonnene Bundestagswahl den bitteren Preis der Gefährdung und Verschlechterung der deutsch-amerikanischen Beziehungen kosten würde. Die nun beginnende Healing-Strategie zur Verbesserung dieser Beziehungen ist in zwei Phasen unterteilt: Die erste Phase begann mit der Bundestagswahl 2002 und die zweite Phase setzte 2003 vor Beginn der Kampfhandlungen im Irak ein, als klar wurde, dass die deutsche Antikriegsposition keinen Erfolg mehr haben konnte und der Krieg unausweichlich war. Die Elemente dieser Strategie waren einerseits diplomatischer Natur, indem die Bundesregierung mehr Militärengagement in internationalen Missionen ankündigte, um die Amerikaner zu entlasten. Andererseits wurden auch kleine Gesten wie der Handschlag zwischen Bush und Schröder auf der NATO-Konferenz in Prag (November 2002) als Versöhnungsgesten interpretiert und als solche mediengerecht inszeniert (Bumiller 2002).

5.1 Phase I Die erste Phase der Healing-Strategie begann mit Schröders Entschuldigungsbrief an Bush wegen der rhetorischen Entgleisung der damaligen Justizministerin Däubler-Gmelin.9 Aus9 Däubler-Gmelin hatte während des Wahlkampfes 2002 Bushs Irakpolitik mit den politischen Taktiken Hitlers verglichen, mit Außenpolitik von innenpolitischen Problemen abzulenken.

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züge dieses Entschuldigungsbriefes wurden in der New York Times veröffentlicht (Erlanger 2002b). Schröder entschuldigte sich für den Bush-Hitler-Vergleich seiner Ministerin und erklärte, dass Däubler-Gmelin im neuen Kabinett nicht berücksichtigt werde. Wegen eines ähnlichen Vergleiches würde auch der SPD-Fraktionsvorsitzende Stiegler sein Amt nicht fortsetzen. Die „Aussortierung“ der beiden Gefolgsleute wird von der Washington Post als „the first in an expected series of acts of fence-mending“ von Schröder bezeichnet (Finn 2002a). Im selben Artikel wird ein Interview mit Karsten Voigt erwähnt. Voigt stellte dort noch einmal die große Bedeutung der deutsch-amerikanischen Beziehungen heraus, die man auch den Öffentlichkeiten in Deutschland und den USA vermittelt habe. Obwohl einiges der Wahlkampfrhetorik nicht hilfreich („unhelpful“) gewesen sei, seien die Verbindungen („deep ties“) zwischen beiden Ländern und das gemeinsame Engagement im Kampf gegen den Terror die Mittel, mit denen diese Differenzen überwunden werden könnten. Wörtlich wurde Voigt zitiert mit den Worten „if you go hunting for votes with Antiamericanism, then you open Pandora’s box.” Dies war noch einmal ein Versuch, der USÖffentlichkeit zu zeigen, dass die deutsche Regierung zwar eine Antikriegsposition vertrat, aber Antiamerikanismus als Wahlkampfmittel entschieden ablehnte. Nach seiner Äußerung aus der Wahlnacht gab Fischer auch der New York Times ein Interview, das die deutsch-amerikanischen Beziehungen thematisierte. Zu deren Stellenwert und der zukünftigen Entwicklung sagte er: „We’ll work very hard to improve these relations – they are crucial for both sides, especially for us ... we have to go back to normal business with our most important ally, the United States, and with France – the most important outside of Europe and the most important ally inside” (Erlanger 2002c). Ebenfalls betonte Fischer die deutsche Dankbarkeit gegenüber den USA für die Befreiung vom Nationalsozialismus und für amerikanische Unterstützung im Ost-WestKonflikt. Unmittelbar nach der Wiederwahl von Rot-Grün habe er mit Powell telefoniert, der ihm zum Wahlsieg gratuliert habe. Dies steht im Gegensatz zur distanzierten protokollarischen Beglückwünschung Schröders durch Bush nach der gewonnenen Bundestagswahl und wurde von Fischer als ein positives Zeichen vermittelt. Fischer wie auch Schröder betonten aber, dass Deutschland ein Recht auf eine konträre Irakposition habe und sich diese nach den Bundestagswahlen auch nicht ändern werde. Die meisten Versuche der deutschen Politiker, sich mit der Bush-Administration zu versöhnen und das auch medial der amerikanischen Öffentlichkeit zu vermitteln blieben jedoch erfolglos. Die Bush-Administration (mit Ausnahme Powells) ignorierte zeitweise die deutschen Regierungsmitglieder und suggerierte damit, dass eine Bereinigung der Beziehungen keine besondere Priorität habe. Als erstes positives Zeichen wurde von deutscher Seite aus Bushs Glückwunschbrief zum Tag der Deutschen Einheit im Oktober 2002 gesehen. Regierungssprecher Anda nannte diesen Brief eine „freundliche Geste“ und ein weiterer Regierungssprecher glaubte, darin ein Zeichen Bushs zur Versöhnung sehen zu können (Landler 2002). Durch dieses euphorische Aufnehmen und Auslegen des Briefes sollte der amerikanischen und deutschen Öffentlichkeit gezeigt werden, dass eine Versöhnung möglich sei. Eine besondere Rolle in dieser ersten Phase der Healing-Strategie der Bundesregierung spielte das Treffen zwischen Außenminister Fischer und dem US-Außenminister Powell, das laut New York Times bereits unmittelbar nach der Wahl abgesprochen wurde (Erlanger 2002d). Die Bush-Administration hätte sich aber kooperativer zeigen müssen, damit dieser Besuch die maximale Wirkung in der US-Öffentlichkeit hätte entfalten können Das

Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003

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tat sie nicht: Fischer wurde nicht ins Weiße Haus eingeladen, womit sein Besuch in den USA herabgestuft wurde und nur begrenzte Aufmerksamkeit der US-Medien auf sich zog (Weisman 2002; zu den Möglichkeiten medialer Inszenierung von Staatsbesuchen vgl. Manheim 1994: 61-102). Die gemeinsamen Auftritte Powells und Fischers waren geprägt von öffentlichkeitswirksamen Gesten und Formulierungen: Beide nannten sich gegenseitig „old friend and good friend“ und sprachen sich mit Vornamen an. Beide erklärten, sie seien sich der schwierigen Beziehungen bewusst und wollten sie wieder verbessern. Fischer wiederholte seine Botschaft, dass Deutschland und die USA zu einer gemeinsamen „Familie“ gehörten. Eine solche Aussage suggeriert mehr als Wertegleichheit. Insgesamt schien die deutsche Irakposition zu diesem Zeitpunkt bewusst zu verschwimmen. Die Bundesregierung versuchte, Wiedergutmachung zu leisten und sicherte für den Fall eines Irakkriegs Überflugrechte und den Schutz von US-Kasernen in Deutschland zu, um die Kriegsführung der USA nicht zu behindern (Finn 2002b). Um politischen Schaden von Deutschland fernzuhalten, sollten auch die Fuchsspürpanzer in Kuwait bleiben, aber nicht in offensive Kampfhandlungen eingreifen. Inwiefern es auch geheime Absprachen über die Unterstützung des US-Militärs durch den Bundesnachrichtendienst (BND) gegeben hat – wie es Ende 2005 und Anfang 2006 in den deutschen Medien diskutiert wurde –, wird noch geklärt werden müssen. Ebenfalls als Wiedergutmachungsgeste ist das gesteigerte deutsche Engagement in Form der längerfristigen Truppenstationierung in Afghanistan zu sehen. Auch im Sicherheitsrat wollte sich die Bundesregierung das Verhalten bei einer Abstimmung über eine zweite Irak-Resolution, die im Januar 2003 noch zur Debatte stand, offen halten. Neben diesen Zugeständnissen und Versöhnungsversuchen ist ein quantitativer Rückgang der Medienpräsenz der deutschen Politiker in den untersuchten US-Medien in den Monaten Oktober, November und Dezember 2002 zu erkennen. Hier zeigen sich Parallelen zu den von Jarol Manheim untersuchten Public-Diplomacy-Kampagnen, deren Ziel es war bei einem negativen Image (und das hatte Deutschland zu diesem Zeitpunkt in den USA) zunächst den Grad der Aufmerksamkeit zu senken („low visibility“), und dann unterschwellig ein positiveres Framing („valence“) zu erreichen, womit zunächst in geringem Maße ein positiveres Image generiert werden soll (Manheim 1994: 131ff.).

5.2 Phase II Die zweite Phase der Healing-Strategie begann Mitte Februar 2003. Zuvor hatte die Bundesregierung erneut ihre Antikriegsposition bekräftigt und auch in der UNO vertreten. Verwendet wurden auch in dieser zweiten Phase ähnliche Inhalte wie in der ersten Phase: Nach anfänglichem Widerstand schickte Deutschland Patriot-Raketen in die Türkei zum Schutz des NATO-Partners vor irakischen Raketenangriffen. Auch nach Israel wurden diese Abwehrwaffen geliefert. Die Bundesregierung sicherte den USA auch im Kriegsfall Überflugrechte und Kasernenschutz zu (Finn 2003a). Neben diesen Zugeständnissen, die indirekt mit einem Irakkrieg kalkulierten und ihn mit vorbereiteten, gab es auch wieder symbolische Betonungen der deutsch-amerikanischen Freundschaft. So sagte Botschafter Ischinger im US-Fernsehen, dass Meinungsverschiedenheiten über ein Sachthema nicht bedeuteten, ein schlechter Verbündeter zu sein (De Young 2003). Karsten Voigt betonte in

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der New York Times: „I don’t see it as a permanent rift“ und dass die deutsch- amerikanischen Beziehungen ein „fundamental pillar“ seien (Tyler 2003). Über Außenminister Fischer wurde ähnliches berichtet: „In the last week or so, german officials, including Foreign Minister Fischer, have tried to send messages that when the war with Iraq is over, and even during the war, Germany – since the late 1940’s traditionally America’s closest ally on the Continent – will show it’s loyality and that good relations will be restored“ (Bernstein 2003b).

Besonders erwähnt werden muss hier die Fernsehoffensive der deutschen Botschaft in Washington. Während vorher das Medium Fernsehen nur mäßig verwendet wurde, so erfolgten innerhalb von zwei Wochen drei Auftritte von Botschafter Ischinger in verschiedenen Fernsehsendungen. Die Interviewtexte entstammten dem Internetangebot der deutschen Botschaft in Washington (Ischinger 2003b; 2003c; 2003d). Ob dies bereits die vollständigen Fernsehtermine Ischingers in dieser Phase waren, war nicht zu ermitteln. Die Botschaften in diesen Fernsehauftritten waren sehr ähnlich: Im Wesentlichen gab es drei sich wiederholende Botschaften, die Ischinger vermitteln wollte. Erstens ließ Ischinger keinen Zweifel daran, dass der Irak gegen UNO-Resolutionen verstoßen habe und dass das gemeinsame Ziel die Abrüstung des Iraks sei. Zweitens betonte er, dass die Nichterfüllung dieser Resolutionen keinen Krieg rechtfertige. Die deutsche Geschichte mit den von Deutschland entfesselten Kriegen, die ganz Europa verwüsteten, habe in der deutschen Bevölkerung eine tiefe Antikriegshaltung implementiert. Drittens bekäftigte er wiederholt die deutsch-amerikanischen Beziehungen. Bezüglich der zweiten Phase der Healing-Strategie meint Gerald Baars: „Vor dem Irakkrieg war auch [in der Public Diplomacy] die Devise ‚low profile’ ausgegeben, was tatsächlich dazu geführt hat, dass Deutschland sich zwar zuerst gegen den Krieg ausgesprochen hat, aber dann Frankreich am heftigsten in die Schusslinie geriet“ (Baars 2004).

Nach Baars Einschätzung war dieses Low Profile vom Auswärtigen Amt beabsichtigt, um „aus der Schusslinie“ zu kommen. Diese Aussage stimmt mit den Werten der Medienpräsenz (vgl. Abb. 1-3) und den inhaltlichen Teilen der Healing-Strategie überein, die auf Schadensbegrenzung, eine Rückgewinnung der verlorenen Sympathie und Erhöhung der eigenen Glaubwürdigkeit in der US-Öffentlichkeit abzielten. Die Medienpräsenz von Schröder und Fischer war zwar ähnlich hoch wie im Bundestagswahlkampf, wurde aber von ihren französischen Kollegen und dem britischen Premier Blair übertroffen. Healing- und Low-Profile-Strategie in Verbindung mit den Werten der Medienpräsenz im Verhältnis zu anderen europäischen Politikern lassen hier folgenden Schluss zu: Die Bundesregierung hat ihr Sachziel – den Irakkrieg zu verhindern – zurückgestellt, um die deutsch-amerikanischen Beziehungen nicht vollständig zu verderben. Möglicherweise wurden weitere Versuche auf die amerikanische Öffentlichkeit einzuwirken, als nicht zielführend erachtet und nicht mehr mit vollem Mitteleinsatz betrieben. Eine Änderung der deutschen Irakposition war wegen der Kriegsablehnung in der deutschen Öffentlichkeit und aus Rücksicht auf Frankreich nicht möglich. Dennoch sollten die deutsch-amerikanischen Beziehungen nicht stärker belastet werden als nötig.

Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003 6

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Initiierung einer Credibility-Strategie

Durch die bisher beschriebenen Ereignisse war die Glaubwürdigkeit der deutschen Politiker und ihrer Public Diplomacy in der amerikanischen Öffentlichkeit ausgesprochen gering. Die von Wahlkampfrhetorik diskreditierte deutsche Antikriegsposition musste in ihrer Glaubwürdigkeit wieder gestärkt werden. Dies versuchte die Bundesregierung, indem sie inhaltliche Übereinstimmung mit anderen kriegsablehnenden Staaten für die Medien besonders deutlich hervorhob. An erster Stelle ist Fischers Besuch im Vatikan am 7. Februar 2003 zu nennen. In den untersuchten US-Zeitungen wurde dieser Besuch innerhalb von vier Wochen fünfmal erwähnt. Der erste Artikel erschien bereits am Folgetag des Besuchs und berichtete von der gemeinsamen Pressekonferenz von Papst Johannes Paul II. und dem deutschen Außenminister (Shanker 2003). Beide waren sich bezüglich der Entwicklung hin zu einem drohenden Irakkrieg einig, wie Fischer zusammenfasste: „With our deep worries and our deep scepticism, we are very close.“ Ein weiterer Artikel der New York Times berichtete über die Aktivitäten des Papstes, um einen Krieg zu verhindern (Bruni 2003a). Auch hier wurde wieder über den vergangenen Besuch Fischers berichtet und über die gemeinsame Pressekonferenz, auf der Einigkeit zwischen beiden demonstriert wurde. Ausführlicher geht der New York Times-Artikel vom 22. Februar 2003 auf die Rolle des Vatikans ein (Bruni 2003b). Und obwohl sich der Artikel hauptsächlich mit der Position Papst Johannes Paul II. beschäftigt, wurde über den Besuch Fischers im Vatikan berichtet und die Übereinstimmung beider in der Irakfrage erwähnt. Über Fischers Zusammenkunft mit dem Papst wurde weiter in den untersuchten Printmedien berichtet (Mc Grory 2003). Dass der Papst in der Folgezeit selbst versuchte, seine Antikriegsposition der Öffentlichkeit zu kommunizieren, zeigt der am 6. März 2003 in der Washington Post erschienene Artikel (Cooperman 2003): Hier ist der stärkste Angriff gegen die Bush-Regierung und ihre Irakpolitik enthalten: Durch einen Freund der Familie Bush versuche der Vatikan, einerseits auf Georg W. Bush einzuwirken und andererseits unter den Katholiken der USA eine Opposition gegen den Irakkrieg aufzubauen, was auch nicht ganz erfolglos blieb. In diesem Artikel werden die Besucher im Vatikan aufgezählt, u.a. Fischer. Die Position des Papstes wurde aber mit dem Besuch Fischers nicht in direkten Zusammenhang gebracht. Zum Ziel von Fischers Besuch lässt sich auf der Internetseite der deutschen Botschaft in Washington kein Hinweis finden. Die Position des Papstes als moralische Instanz und der Zeitpunkt (drei Tage nach Powells Präsentation im Sicherheitsrat am 5. Februar 2003) von Fischers Besuch würden diesen Schluss aber zulassen. Dann allerdings hat das AA es versäumt, diesen Besuch ausführlich zu instrumentalisieren. Die Schulterschlüsse zwischen den Kriegsgegnern, insbesondere zwischen Frankreich und Deutschland, wurden auch in den untersuchten Medien kommuniziert. Dies kann in der unmittelbaren Vorkriegsphase beobachtet werden: Die besondere Geschlossenheit zwischen Frankreich und Deutschland wird symbolisch bei den Feierlichkeiten zum 40jährigen Bestehen des Elysee-Vertrages betont. Gerhard Schröder und Jacques Chirac vermittelten auch hier ihre Position: „We both want a peaceful solution to the crisis in Iraq, and we will work toward that in close cooperation” (Tagliabue 2003 Oder an anderer Stelle: „French President Jacques Chirac and German Chancellor Gerhard Schroder paraded their unity on iraq during recent ceremonies celebrating the 40th anniversary of the Elysee Treaty” (Boston 2003).

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Die New York Times berichtete von einem russisch-deutsch-französischen Plan, die UNO-Waffeninspekteure zahlenmäßig weit zu erhöhen, um so schneller zu genauen Ergebnissen zu kommen und damit eine Alternative zu einer Militärintervention vorzulegen (Preston/Weisman 2003). Ein ähnlicher Artikel berichtet über einen Vorschlag von Schröder und Chirac, der die Zeit der Waffeninspektionen verlängert und ihre Möglichkeiten erweitern soll (Finn 2003b). Am selben Tag erschien ein Artikel in der Washington Post, der den Vorschlag noch einmal beschrieb und hinzufügte, dass auch der russische Präsident Putin ihn unterstütze. Im Hinblick auf die Unbeliebtheit Frankreichs in den USA ist aber ein solcher Schulterschluss für die deutsche Außenpolitik durchaus riskant. Bei einem Staatsbesuch des ägyptischen Staatspräsidenten Muhammad Husni Mubarak in Berlin versuchte man die Einigkeit mit einem Staatschef aus der unmittelbar betroffenen Region zu vermitteln. Es wurde eine Pressekonferenz abgehalten, auf der Mubarak – genau wie in der gesamten Diskussion vorher Schröder auch – die Instabilität der Region und die Folgen eines Krieges erwähnt und damit die Position Schröders unterstützte und sie glaubwürdiger erschienen ließ (Meyers 2003).

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Kritik an der deutschen Public Diplomacy

Sicher ist der Kriegsbeginn am 20. März 2003 kein Grund, die deutsche Public Diplomacy negativ zu bewerten. Fakt aber ist, dass die Zustimmungswerte für Präsident Bush und eine Militärintervention im Irak nie derart gesunken sind, dass ein Krieg für die Bush-Administration nicht mehr in Frage gekommen wäre. Wenn es das Ziel der Bundesregierung war, mit ihrer Public Diplomacy die US-Öffentlichkeit zu erreichen und diese zu überzeugen, dass der Irakkrieg die falsche Politik sei, dann ist dies nicht gelungen. Entscheidend sind hier sicher auch zwei externe Faktoren: Die Gegenmaßnahmen bzw. die entgegengerichtete Presse- und Öffentlichkeitsarbeit der Bush-Administration und die Einstellung der USMedien gegenüber alternativen Irakpositionen. Gemessen an den Vorschlägen einer US-amerikanischen Expertenkommission zur Neuorganisation der Public Diplomacy (Peterson et al. 2003) gäbe es aber an der deutschen Public Diplomacy zwei Punkte zu kritisieren: Erstens, die institutionellen und organisatorischen Grundlagen von Public Diplomacy im AA erscheinen einigermaßen diffus. Eine klare Struktur mit einem allein zuständigen Staatssekretär o.ä. für Public Diplomacy gibt es nicht.10 Ebenfalls ist unklar, wer als letzte Instanz über Inhalte und deren Kommunikationsform entscheidet. Gerald Baars hat die gewichtige Rolle des AA zwar angedeutet, aber vollständig erkennbar ist diese Rolle nicht. Auch der Zusammenhang zwischen Public Diplomacy und den Kommunikationsstrategien führender deutscher Politiker wie Schröder und Fischer ist nicht nachvollziehbar. Haben sie Einfluss auf die PÖA in den USA genommen oder nicht? Wenn ja, in welcher Form? Die eingesetzten Ressourcen sind äußerst gering im Vergleich zum Mitteleinsatz der USA. Obwohl die Botschaft in Washington den größten Anteil an den Mitteln für PÖA des AA erhält, ist das doch nur ein Zehntel der Mittel, die von der US-Regierung für eine einzige Kampagne ausgegeben werden können (Bussemer 2003: 21). 10

Die dem AA seit 2002 zugehörige Abteilung K (Kommunikation) untersteht – laut Organigramm des Auswärtigen Amtes – dem Staatsminister für Europa, obwohl sie sich mit Kommunikation in vielen außereuropäischen Ländern beschäftigen soll.

Deutsche Public Diplomacy in den USA vor dem Irakkrieg 2003

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Zweitens sind die Arbeitsweise und die Inhalte der politischen PÖA in den USA vor dem Golfkrieg 2003 nicht durchgedrungen. Vor allem Botschafter Ischinger hat sich zwar bemüht, mit seinen Fernsehauftritten und Interviews – insbesondere im Hinblick auf die Healing-Strategie – eine gute PÖA zu machen. Aber wesentliche Elemente von Public Diplomacy, die Peterson als wichtig erachtet, sind nicht angewendet worden. So wurde – soweit erkennbar – keine private professionelle PR-Agentur hinzugezogen, um die deutsche Public Diplomacy, ihre Inhalte und Botschaften aufzubereiten. Ebensowenig gelang es, einen Verstärker der eigenen Position in den USA zu finden, der neutral wirkt und für die US-Öffentlichkeit glaubwürdig sein könnte. Es gab innerhalb der USA keine nennenswerte Antikriegsbewegung, die politischen Einfluss gehabt hätte. Es wurde versäumt, Deutsche, die einen hohen Bekanntheitsgrad in den USA besitzen (Schauspieler, Sportler), als Träger und Kommunikatoren der eigenen Position zu gewinnen, um so die Aufmerksamkeit der US-Medien und Öffentlichkeit erreichen zu können und vielleicht eine überzeugendere Wirkung zu entfalten. Man hat zwar versucht, deutsche Journalisten in den USA zu aktivieren, damit sie die deutsche Position z.B. im US-Fernsehen bei Talkshows vermitteln, aber man hat diese Journalisten bei dieser Aufgabe nicht inhaltlich unterstützt (Baars 2004). Auf die Arbeitsweise der US-Medien, meist nur kurze Zitate der deutschen Politiker zu bringen, wurde kaum reagiert. Kurze, griffige Slogans, die die deutsche Position adäquat und kurz zusammenfassen, wurden nicht formuliert. Die zweiphasige Healing-Strategie in der politischen PÖA der Bundesregierung erschien zwar nötig zur Wiedergewinnung der deutschen Glaubwürdigkeit nach dem Wahlkampf, wurde aber in den US-Medien als eine Art Schuldeingeständnis aufgenommen. Außerdem hat die Bundesregierung ihre Irakposition nicht verändert, sondern nur versucht, sie in diesen Phasen unauffälliger zu vermitteln. Insgesamt muss man aber fragen, ob die vermittelten Werte überhaupt eine Antwort auf die amerikanische Position sein konnten. Während die USA Demokratie und Freiheit mit ihrem Sendungsbewusstsein in die Welt tragen wollen, erscheint die deutsche Antwort in den USA möglicherweise wie „Frieden um jeden Preis“ bzw. wie „feige“ und „konfliktscheue“ Appeasementpolitik.

8

Schlussfolgerung

Auf der Grundlage der vorliegenden Informationen ist es nicht möglich, eine abschließende Antwort auf die Frage zu geben, ob die Bundesregierung wirklich mittels Public Diplomacy auf die US-Öffentlichkeit einwirken wollte, um einen Krieg zu verhindern. Falls dies tatsächlich der Fall war, dann waren die Bemühungen der Bundesregierung unkoordiniert, halbherzig und somit erfolglos, weil es letztlich nicht gelungen ist, die US-Öffentlichkeit gegen einen Irakkrieg aufzubringen bzw. überhaupt die US-Medien zu einer positiveren Berichterstattung zu bewegen. Wenn die Beeinflussung der US-Öffentlichkeit nicht das Ziel der Bundesregierung war, stellt sich die Frage, welche Ziele sie verfolgt hat. Die deutsche Public Diplomacy in den USA hatte unter drei Bedingungen zu leiden: 1.

Die gezielte Öffentlichkeitsarbeit der US-Regierung, die teilweise jenseits der Wahrheit agierte und ihre Position mediengerecht aufbereitet präsentierte. Diese Inszenierung, der „Heimvorteil“ der US-Regierung und auch die Einstellung der Medien sorg-

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2.

3.

Alexander Hübecker ten dafür, dass die Regierungsposition wesentlich häufiger vermittelt wurde als die Positionen aller anderen Nationen. Die US-Medien waren während der Irak-Krise nur wenig interessiert, eine alternative Irakposition zu vermitteln. Hier könnten auch Eigeninteressen der Medien überwogen haben, da die positive Vermittlung einer deutschen Antikriegsposition nicht den Erwartungen der Rezipienten entsprach und die Zusammenarbeit zwischen den betreffenden Medien und der US-Regierung gestört hätte. Hinzu kommen die internen Faktoren, die es der deutschen Public Diplomacy nicht erlaubten, eine klare überzeugende Botschaft in die US-Öffentlichkeit zu kommunizieren: Die organisatorischen bzw. institutionellen Voraussetzungen für Public Diplomacy sind im Auswärtigen Amt unterentwickelt. Die zur Verfügung stehenden Mittel des AA für PÖA im Ausland sind zu gering, um Kampagnen zu etablieren. Außerdem war auch der politische Kontext in Deutschland ungünstig: Der Bundestagswahlkampf 2002 hatte verheerende Auswirkungen auf die Glaubwürdigkeit der deutschen Irakposition in der US-Öffentlichkeit, weil die US-Medien diese Antikriegsposition kontinuierlich als Mittel einer Wahlkampfkampagne diskreditierten.

Die argumentative Irakposition der deutschen Außenpolitik war aus einer europäischen Sichtweise verständlich, aber für die USA nicht. Hier klang die Position wie Appeasementpolitik, die die Sicherheit der USA bedrohen könnte und die den angestrebten Werten – Demokratieverbreitung und Freiheit – aus Sicht der USA entgegenstanden. Es ist dennoch gelungen einige leise Botschaften abzusetzen, z.B. der Irakkrieg könnte mehr Terrorismus hervorbringen und die Region destabilisieren oder trotz der anderen Irakposition ist Deutschland ein Freund der USA und starker Verbündeter im Kampf gegen den Terrorismus. Aber diese Botschaften wurden durch die PÖA der US-Regierung übertönt oder von den Medien entweder zu wenig kommuniziert oder es unglaubwürdig dargestellt. Es ist nicht gelungen, die deutsche Argumentation in den US-Medien so präsent zu machen, wie es nötig gewesen wäre, um Opposition in der amerikanischen Öffentlichkeit zu erzeugen. Im Gegenteil: Nach der Bundestagswahl 2002 sank die Medienpräsenz von Joschka Fischer und Gerhard Schröder massiv. Sie stieg dann zwar ab Januar wieder an, aber keinesfalls so stark wie die von Präsident Chirac bzw. seinem Außenminister de Villepin. Damit begann eine Low-Profile-Strategie, die zwar das „Nein“ zum Krieg aufrecht erhielt, es aber nicht mehr mit letzter Konsequenz verfolgte.

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Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien im Zuge des Irakkonflikts im Vergleich Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien

Daniel Ostrowski

Versuche einer Regierung, über die Etablierung eines positiven Images in der Bevölkerung eines Zielstaats die eigene Verhandlungsposition zu verbessern, oder genereller: außenpolitische Ziele zu erreichen und die damit verbundenen Kosten zu senken, sind keinesfalls ein neues Phänomen in den Internationalen Beziehungen. So versuchte etwa Großbritannien bereits während des ersten Weltkrieges, die USA mittels einer speziell zu diesem Zwecke konzipierten Propagandakampagne zum Kriegseintritt zu bewegen (Walt 2005: 195). Der Propagandabegriff ist mittlerweile aufgrund seiner historischen Belastung dem neutraleren Public Diplomacy (dt.: „Öffentliche Diplomatie“) gewichen, wobei jedoch zwischen beiden Konzepten große Überschneidungen zu konstatieren sind (Manheim 1994: 4; Ohmstedt 1993: 1). Die Aufmerksamkeit, die Regierungen Public-Diplomacy-Bestrebungen widmen, steigt stetig. Kurz nach ihrem Amtsantritt als US-Außenministerin betonte Condoleezza Rice die Bedeutung von Public Diplomacy für die US-Außenpolitik. Anhand der entsprechenden Passage in der Nationalen Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten von 2002 lässt sich die hohe Relevanz von öffentlicher Diplomatie belegen. Russland weitet seine Public Dipomacy-Aktivitäten derzeit in großem Umfang aus, etwa durch den neu geschaffenen Fernsehsender Russia Today TV, der in englischer Sprache „regierungsamtliche Auslandspropaganda“ (Mettke 2006) betreibt. Die deutsche Bundesregierung erkannte die gestiegene Relevanz von Public Diplomacy, was sich etwa in der Verlagerung des German Information Center(GIC) von New York nach Washington zur Erhöhung der Kohärenz der Öffentlichkeitsarbeiten von Botschaft und Informationszentrum äußert. Der Bedeutungszuwachs von Public Diplomacy als wichtigem Instrument der Soft Power von Staaten gründet ferner in der Tatsache, dass politische Entscheidungen in stärkerem Maße als in der Vergangenheit öffentlicher Legitimation bedürfen. Durch Transnationalisierungs- und Globalisierungsprozesse ist dieser Bedarf an Legitimität nicht mehr ausschließlich auf die heimische Öffentlichkeit beschränkt. Entsteht für eine Regierung die Situation, dass ihre Politik von der Weltöffentlichkeit als in hohem Maße illegitim erachtet wird, verursacht dies höchstwahrscheinlich hohe politische Kosten (Walt 2005: 176; Kupchan 2003: 7; Nye 2002: 73). Insofern sind Regierungen daran interessiert, ihre Politiken als moralisch richtig und begrüßenswert erscheinen zu lassen – dies soll auch über Public-DiplomacyMaßnahmen realisiert werden. Anhand der Auseinandersetzung um eine Kriegsbeteiligung Deutschlands im Irak 2003 lässt sich die Bedeutung öffentlicher Zustimmung für politisches Handeln exemplarisch belegen: Die Politik der Bundesregierung wurde konform zu der in Deutschland vorherrschenden öffentlichen Meinung – die eine Kriegsbeteiligung mehrheitlich ablehnte – formuliert. Demgegenüber stand der dringende Bedarf, den die Kampfhandlungen forcierenden Staaten die deutsche Haltung plausibel zu machen und zu begründen, weshalb diese

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Politik verfolgt wurde, da nicht nur seitens der Administrationen, sondern auch in den Bevölkerungen (der britischen, besonders aber in der amerikanischen) eine divergierende Bedrohungswahrnehmung vorherrschte (Szukala/Jäger 2003). Um Zustimmung für die deutsche Position zu generieren, wurde mittels Public Diplomacy auf die Bevölkerungen dieser Staaten eingewirkt. Einer kurzen theoretischen Annäherung an das Konzept der Public Diplomacy folgt hier der Versuch, die konkreten Maßnahmen der Botschaften Washington und London, d.h. den beiden deutschen Auslandsvertretungen in den Hauptakteursstaaten der Coalition of the Willing, gegenüber zu stellen und Gemeinsamkeiten wie Unterschiede bei der öffentlichen Vermittlung der deutschen Position zu identifizieren.

1

Theoretische Einordnung

Public Diplomacy bezeichnet denjenigen Teil der außenpolitischen Kommunikation eines Staates, der nicht die Regierung des Adressatenstaates, sondern in erster Linie dessen Bevölkerung zu beeinflussen sucht (Signitzer 1995: 73). Hans N. Tuch definiert Public Diplomacy als: „[A] government’s process of communicating with foreign publics in an attempt to bring about understanding for its nation’s ideas and ideals, its institutions and cultures, as well as its national goals and current policies“ (Tuch 1990: 3).

Damit unterscheidet sich Public Diplomacy von „klassischer” Diplomatie zwischen Regierungen (government-to-government) bzw. zwischen den Angehörigen des diplomatischen Corps (person-to-person), zu deren Interaktion die Öffentlichkeiten der jeweiligen Staaten keinen oder nur stark begrenzten Zugang – über die veröffentlichten Outputs – haben. Mittels Public Diplomacy hingegen versucht ein Staat, die Bevölkerung des Adressatenstaates „für sich zu gewinnen“, um so auf die politische Willensbildung in diesem Land Einfluss zu nehmen. Dies kann auf unterschiedliche Weise stattfinden. Signitzer (1998: 497) unterscheidet zwischen „harter“ und „weicher“ Public Diplomacy“, wobei erstere „Persuasion“, d.h. der Versuch der schieren Überzeugung des Adressaten, und letztere „Verständigung“ bezeichnet. Klassische Persuasion findet vor allem über direkte Äußerungen von Politikern oder Diplomaten statt. Diese werden entweder in den jeweiligen Medien „vor Ort“ direkt platziert, etwa in Form von Zeitungsinterviews oder Namensbeiträgen (Op-Eds), oder über den Umweg der im eigenen Staat vertretenen ausländischen Medien in die Öffentlichkeit des Adressatenstaates implementiert. In letzterem Fall muss die Äußerung oder Nachricht prägnant und ggf. provokativ formuliert sein, um Beachtung im Adressatenstaat zu finden.1 Dieses Phänomen kann allerdings auch in die gegenseitige Richtung wirken: Negative Äußerungen bezüglich (der Politik) eines Staates oder Regierungschefs, die ausschließlich für 1 Als Beispiel hierfür ist die Äußerung des ehemaligen Außenministers Fischer auf der Münchner Sicherheitskonferenz 2003 zu nennen, da sich sein „Excuse me, I’m not convinced!“ nicht nur an die anwesenden Teilnehmer, sondern in erster Linie an die Bevölkerungen der in die Debatte involvierten Staaten richtete (Connolly 2003). Er erhoffte sich, mit seinem medienwirksamen Auftritt Zustimmung für die deutsche Position zu schaffen. Auf die Regierung des Adressatenstaates sollte indirekt über die Beeinflussung einer Teilöffentlichkeit Einfluss genommen werden.

Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien

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die heimische Öffentlichkeit bestimmt sind, können in den jeweils betroffenen Staat gelangen. Dieser wird dann unintendiert zum Adressatenstaat, wobei in diesem Fall negative Effekte erwartbar sind. Ein Beispiel hierfür sind Teile der Wahlkampfrhetorik des Bundeskanzlers Schröder 2002, die in den USA auf Missfallen gestoßen sind. Persuasive Strategien spielen des weiteren bei Reden und Vorträgen (z.B. von Botschaftern) vor Teilöffentlichkeiten, die sich i.d.R. aus Mitgliedern der Elite des Adressatenstaates rekrutieren, eine Rolle – sei es bei Veranstaltungen von (politischen) Think Tanks, oder bei kulturellen Events wie Konzerten oder Vernissagen, bei denen die anwesenden Multiplikatoren im Sinne des Entsendestaates beeinflusst werden sollen.2 Ziel von persuasiven Strategien ist neben Einflussnahme auf die Öffentlichkeit durch „Überzeugung“ auch die Bestimmung bzw. Beeinflussung der thematischen Agenda in der Öffentlichkeit des Adressatenstaats (Agenda Setting) bzw. die Verstärkung oder Hervorhebung bestimmter Einzelthemen (Priming), von denen sich der kommunizierende Staat einen Vorteil verspricht. Mit dem gleichen Ziel wird durch gezieltes Image Management versucht, bestimmte „Bilder“ zu evozieren, die sich – ob manipuliert oder nicht – in den Köpfen der jeweiligen Betrachter manifestieren. Dies kann mit dem Ziel negativer Konnotationen geschehen (z.B. Hervorhebung der Grausamkeiten diktatorischer Regime), aber auch auf positive Reaktionen abzielen (z.B. das Motto der Fußballweltmeisterschaft 2006 in Deutschland: „Die Welt zu Gast bei Freunden“). Ziel ist grundsätzlich die Stärkung des eigenen Ansehens bzw. der eigenen Position. Insofern ist es für Regierungen von Bedeutung, auf das Framing3 der Themen, d.h. den „kontextuellen Rahmen“, Einfluss zu nehmen. Lassen sich bestimmte Themen auf der Agenda der Medien nicht vermeiden, so sollen sie zumindest in einem regierungsfreundlichen Kontext erscheinen und dementsprechend rezipiert werden. Der Terminus „Politische Öffentlichkeitsarbeit im Ausland“ (PÖA) wird häufig synonym für diesen Teilbereich von Public Diplomacy benutzt (Spiegel 2002). Demgegenüber steht die „weiche“ Public Diplomacy; auch „Verständigung“, oder „kulturelle Kommunikation“. Sie findet in erster Linie über langfristig angelegte Projekte statt. Hier spielen „langsame“ Medien, wie Film und Theater, kulturelle Veranstaltungen und Austauschprogramme eine Rolle, über die Sympathie und Verständnis für die jeweilige Kultur, und damit indirekt auch für die jeweilige Politik des Public Diplomacy betreibenden Staates erzeugt werden soll. Bezogen auf die Bundesrepublik Deutschland wird „weiche“ Public Diplomacy in erster Linie über die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) vom Auswärtigen Amt sowie dem Presse- und Informationsamt der Bundesregierung betrieben. Die Trennung zwischen „harter“ Public Diplomacy, oder PÖA, und der AKBP ist keine internationale Norm, sondern eine deutsche Besonderheit, deren Ursache in der deutschen Vergangenheit liegt: Nachdem das „Reichsministerium für Volksaufklärung und Propaganda“ in der Zeit der nationalsozialistischen Diktatur durch seine Propagandaarbeit einen wesentlichen Beitrag zum Völkermord leistete, auch durch die Instrumentalisierung und im Namen der „deutschen Kultur“, wurde nach Gründung der Bundesrepublik eine bewusst föderal ausgerichtete auswärtige Kulturpolitik etabliert (Spiegel 2002). Das 2 Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung betonte diese Strategie bereits in seiner „Konzeption 1992 für die Politische Öffentlichkeitsarbeit der Bundesrepublik Deutschland im Ausland“. Hier heißt es: „[Die] gezielte Einwirkung auf Multiplikatoren und Angehörige der politischen Elite ist das instrumentale Kernstück der neuen Konzeption“ (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung 1995: 47). 3 Tankard (1991) definiert einen Frame als „a central organizing idea for news content that supplies a context and suggests what the issue is through the use of selection, emphasis, exclusion, and elaboration“ (zit. nach: Bonfadelli 2002: 147).

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weltweit vertretene Goethe-Institut leistet im Rahmen der AKBP unter dem Leitsatz der „Rückgewinnung der Glaubwürdigkeit“ einen wichtigen Beitrag zur Vermittlung der deutschen Kultur im Ausland. Das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung betreibt darüber hinaus „krisenpräventive und krisenbegleitende Öffentlichkeitsarbeit“ (Horstmann 2001: 2) wie etwa Medienhilfe in Südosteuropa. Diese umfasst technische Ausstattungen für die mediale Infrastruktur, Journalistenseminare, Informationsreisen für Multiplikatoren, Workshops und Dialogveranstaltungen. Ein Beispiel für derartige Veranstaltungen ist etwa der von Auswärtigem Amt und dem Institut für Auslandsbeziehungen (IfA) ausgerichtete deutsch-arabische Mediendialog, der seit 1999 abwechselnd in Deutschland und einem arabischen Land stattfindet und zur Verbreitung von Meinungs- und Pressefreiheit beitragen soll. „Weiche“ Public Diplomacy findet außerdem über die Botschaften statt, und zwar in Form von „weicher Öffentlichkeitsarbeit“, die dauerhaft angelegt ist und keine konkrete politische Entscheidung zum Anlass hat. Sie beinhaltet das Versenden von allgemeinem Informationsmaterial über den Entsendestaat an Bürger des Adressatenstaates; häufig spielen neben reinen Informationsmaterialien auch Werbegeschenke mit Bezug zum Public Diplomacy betreibenden Staat eine Rolle, die bei den Empfängern den Eindruck einer gewissen Großzügigkeit evozieren und die „Marke Deutschland“ präsent machen sollen. Weiter werden auf Anfrage Informationspakete an Lehrer verschickt, um für diese einen Anreiz zu verschaffen, im Rahmen des Unterrichts das z.T. stark veraltete und häufig allein durch die Medien geprägte Deutschlandbild zu aktualisieren. Spezielle Publikationen zu konkreten Themen, wie etwa der deutschen Wiedervereinigung, ergänzen das Programm. Das Material richtet sich des Weiteren an Schüler und Studierende sowie generell an alle interessierten Bürgerinnen und Bürger des Adressatenstaates. Darüber hinaus geben die Auslandsvertretungen nicht nur bei klassischen konsularischen Fragen Auskunft, sondern verweisen etwa bei touristischen Anfragen an die entsprechenden Einrichtungen. Durch diese Strategie erweckt die Öffentlichkeitsarbeit der Botschaften zu keinem Zeitpunkt den Eindruck von Desinteresse an der Bevölkerung des jeweiligen Adressatenstaates. Neben dem Goethe-Institut leisten weitere Institutionen einen Beitrag insbesondere zur „weichen“ Public Diplomacy. Der durch Bundesmittel finanzierte Auslandsrundfunk Deutsche Welle verbreitet weltweit via TV, Radio und Internet Informationen über die Bundesrepublik. Der Bundespräsident betreibt u.a. im Rahmen seiner zahlreichen Auslandsreisen aufgrund seiner überparteilichen Stellung und seiner repräsentativen Funktion ebenfalls „weiche“ Public Diplomacy. Helena Finn (2003: 15) verwendet für denjenigen Teilbereich der Public Diplomacy, der sich hauptsächlich kultureller Mittel bedient, den Begriff der Cultural Diplomacy.4 Sie betont die Relevanz einer derartigen „kulturellen Diplomatie“, und verweist u.a. auf die Erfolge der America Centers für die US-Außenpolitik im Kalten Krieg. In diesen Einrichtungen informierte die USA mittels frei zugänglicher Bibliotheken und Veranstaltungen über ihr Land und ihre Politik. Die Bedeutung dieser Form von „weicher“ Diplomatie für die USA schätzt Finn auch heutzutage als essentiell ein: „Cultural Diplomacy is one of the most potent weapons in the United States’ armory, yet its importance has been consinstently downplayed in favor of dramatic displays of military might. It 4

Ähnlich bei: Ungar (2005). Dieser betont vor allem die Rolle der Voice of America (VOA) für die Vermittlung der amerikanischen Politik in Drittstaaten.

Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien

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should never be an optional extra, a nice thing to do if there’s time but hardly a national priority” (Finn 2003: 20).

In der Praxis findet eine Mischstrategie, bestehend aus Elementen von „harter“ und „weicher“ Public Diplomacy, statt. Je nach Politikfeld und abhängig von weiteren externen Faktoren, wie etwa historischen Gegebenheiten, kann dieses Mischverhältnis variieren. Unabhängig davon strebt der Public Diplomacy betreibende Staat nach Zustimmung und Unterstützung für sein eigenes Handeln im Zielstaat. Dieser Prozess ist stufenförmig aufgebaut. McClellan (2005) schlägt ein 5-Stufen-Modell vor: Zunächst versucht der betreffende Staat, einen möglichst großen Bevölkerungsanteil im Zielstaat auf seine jeweiligen Belange aufmerksam zu machen (Awareness). Dies kann auf unterschiedlichste Art und Weise geschehen, im Falle „harter“ Public Diplomacy meist über die dortigen Massenmedien, etwa durch Fernsehauftritte oder Interviews in großen Tageszeitungen, im Falle „weicher“ Public Diplomacy i.d.R. über Auslandsrundfunk und kulturelle Programme. Ein Teil der Bevölkerung entwickelt, nachdem er auf das Anliegen des Public Diplomacy betreibenden Staates aufmerksam wurde, ein Interesse an der jeweiligen Thematik und verfolgt diese stärker als bisher (Interest). Daraus wiederum entwickelt sich bei einem Teil der Gruppe, die das Thema intensiver verfolgt, Kenntnis (Knowledge) über die Thematik bzw. den jeweiligen Staat an sich, z.B. durch genauere Recherche, den Besuch von Informationsveranstaltungen (beides kurzfristig), universitäre Ausbildung oder dem Erlernen der Landessprache (beides langfristig). Ab dieser Stufe spielt bereits Eigeninitiative des Empfängers eine wichtige Rolle. Handelt es sich bei dieser Gruppe um Multiplikatoren oder generiert sie später solche, können diese als „Anwälte“ (Advocacy) im Sinne des Public Diplomacy betreibenden Staates fungieren – im Glauben, dass sich daraus ein Vorteil auch für ihr eigenes Land ergibt. Dies kann etwa durch journalistische Kommentare, öffentliche Äußerungen oder im direkten persönlichen Kontakt zum sozialen Umfeld geschehen. Auf der obersten Stufe wird aus der Public Diplomacy traditionelle government-to-government-Diplomatie: Es werden konkrete Übereinkünfte geschlossen, Stimmen in internationalen Organisationen erwirkt und (militärische) Allianzen eingegangen (Action). Eine ähnliche Kategorisierung findet sich auch bei Joseph S. Nye. Dieser identifiziert drei Dimensionen von Public Diplomacy: Erstens, routinisierte (tägliche) Kommunikation, die neben der Information und Erklärung von politischen Entscheidungen zum Ziel hat, zu verhindern, dass andere Akteure Begrifflichkeiten besetzen und die Deutungshoheit über diese erlangen. Die zweite Dimension bildet die strategische, d.h. langfristige Kommunikation, über die politische Leitthemen über einen größeren Zeitraum formuliert und kommuniziert werden. Die dritte Dimension besteht aus der Etablierung eines Netzwerkes von Multiplikatoren, die politische Entscheidungen des Public Diplomacy betreibenden Staates in ihrem eigenen Land in dessen Sinne kommentieren, über dieses Land informieren und dafür wohlwollend agieren (Nye 2004: 107-118; Gerz 2005: 439). Public Diplomacy nutzt dabei die Dynamiken, die zwischen den für das Zustandekommen von salienten politischen Themen maßgeblichen Akteursgruppen Öffentlichkeit, Medien und politischen Entscheidungsträgern entstehen und zu deren gegenseitigen Beeinflussung führen (Manheim 1994: 129). Die drei Gruppen beeinflussen ihre jeweiligen Agenda untereinander, so etwa die Medien die politische Agenda, die Politik die öffentliche Agenda usw. Der Prozess verläuft jeweils gleichzeitig in beide Richtungen. So nimmt die öffentliche Meinung Einfluss darauf, was in den Medien thematisiert wird bzw. wie sich die politischen Entscheidungsträger verhalten. Diese versuchen ihrerseits über bestimmte

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Strategien, vorteilhaft in den Medien zu erscheinen, z.B. indem sie ausgewählten Journalisten besonderen Zugang zu Informationen gewähren, um so für sie wichtige Themen prominenter platzieren zu können als andere. Nachteilige Themen werden im Idealfall von der Medienagenda verdrängt. In der Realität hat jede dieser drei Akteursgruppen darüber hinaus eine eigene interne Dynamik, welche wiederum direkten Einfluss auf die eigene Agenda ausübt sowie indirekt auf die Agenda der übrigen Akteursgruppen einwirkt (Manheim 1994: 148-155). Zusätzlich nehmen weitere externe Faktoren Einfluss auf diesen Prozess. Ist die Einflussnahme intendiert, um den Agenda-Setting-Prozess im Sinne der jeweils einflussnehmenden Akteursgruppe zu steuern, kann dies durch klassische Lobbyarbeit von Interessengruppen geschehen, durch PR- bzw. Öffentlichkeitsarbeit von Firmen, oder auch durch staatliche Public Diplomacy. Bei der im Folgenden vorgenommenen Untersuchung der konkreten PublicDiplomacy-Aktivitäten der deutschen Botschaften in Washington und London im Zuge des Irakkriegs 2003 stehen kurzfristige Maßnahmen im Vordergrund5. Wie sahen diese Maßnahmen aus, und wo lagen die Gemeinsamkeiten und Unterschiede bei der Vermittlung der deutschen Position?

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Die Public Diplomacy der Botschaften Washington und London im Vergleich

Die Analyse verfolgt einen dreistufigen Ansatz: Zunächst werden die Reaktionen seitens der Medien, Politik und Öffentlichkeit dargestellt, mit denen sich die Botschaften und ihre Fachabteilungen nach der deutschen Verweigerung einer Kriegsteilnahme konfrontiert sahen. Danach soll die Strategie, die bei der Vermittlung Anwendung fand, beleuchtet werden. Abschließend findet eine Beurteilung der Auswirkungen des deutschen „Neins“ sowie der anschließenden Vermittlungsarbeit der Botschaften auf die jeweiligen bilateralen Beziehungen statt. Die hierzu verwendeten Informationen basieren auf öffentlich zugänglichen Quellen (Reden, TV-Interviews, Namensbeiträge) sowie Experteninterviews mit Vertretern beider Botschaften aus dem Frühjahr und Sommer 2005.

2.1 Die Vermittlungsarbeit in Washington 2.1.1 Reaktionen auf das deutsche „Nein“ Die deutsche Position zu einer Kriegsbeteiligung im Irak rief in den USA – stärker als in Großbritannien – offene Missbilligung hervor. Nach den Terroranschlägen auf das World Trade Center und das Pentagon herrschte in Deutschland ein hohes Maß an Solidarität mit den Vereinigten Staaten – in der Bundesrepublik fanden die weltweit größten Solidaritätskundgebungen statt.6 Bundeskanzler Schröder sprach den USA die „uneingeschränkte Solidarität“ der Bundesrepublik aus. Gemeinsam wurde der Kampf gegen den internationalen 5

AKBP spielt für Einzelfälle wie die Vermittlung der Position der Bundesregierung zum Irakkrieg eine untergeordnete Rolle, da sie langfristig angelegt ist und zur Begründung konkreten, situationsspezifischen Handelns von Regierungen keine Anwendung findet. Daher wird die AKBP in dieser Untersuchung ausgeklammert. 6 Am 14. September 2001 nahmen rund 200.000 Menschen in Berlin an einer Solidaritätskundgebung mit den USA teil (Landeszentrale für Politische Bildung Baden-Württemberg 2005).

Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien

243

Terrorismus7 aufgenommen, und Deutschland engagierte sich in nicht unerheblicher Weise in Afghanistan. Auch die Ausrichtung der Petersberger Konferenz zur Finanzierung des Wiederaufbaus Afghanistans in Königswinter bei Bonn war ein Zeichen des deutschen Engagements. Als im Jahresverlauf 2002 der Irak von den USA als mögliches nächstes Angriffsziel der Koalition gegen den Terror diskutiert wurde,8 traten aufgrund divergierender Bedrohungswahrnehmungen erste Differenzen in den Positionen beider Regierungen auf. Nachdem die Bundesregierung äußerte, Deutschland an einem Krieg nicht beteiligen zu wollen, sorgte dies bei der US-Administration für Unverständnis, nicht zuletzt vor dem Hintergrund des jahrzehntelangen hochgradig loyalen Verhaltens der Bundesrepublik. Trotz der Verstimmungen auf Regierungsebene wurde im professionellen diplomatischen Geschäft niemals „grob“ miteinander umgegangen. Drastischere Reaktionen gab es seitens der US-Medien. Die von der konservativen FOX-Gruppe maßgeblich dominierten einflussreichen privaten TV-Sender formulierten ihre Kritik an der deutschen Irakpolitik teils sehr polemisch. Es wurde eine „Dankbarkeitsdebatte“ geführt, deren Tenor war, die Deutschen hätten wohl bereits vergessen, wer sie von der nationalsozialistischen Diktatur befreit habe. Einer der Vorreiter dieser Kampagne war der konservative Fernsehmoderator Bill O’Reilly, in dessen Sendung Botschafter Wolfgang Ischinger bewusst zur Darlegung der Gründe für das deutsche „Nein“ aufgetreten war. O’Reilly attackierte Ischinger verbal auf das Schärfste. Er konfrontierte ihn in einer Live-Sendung mit dem Vorwurf der Undankbarkeit und wurde dabei sogar ausfallend (Faltin 2002; Daniels/Grosse-Halbuer 2003) – eine Situation, wie sie Botschafter Matussek, zu dieser Zeit der deutsche Botschafter in Großbritannien, in ähnlicher Form mit dem damaligen Labour-Vorsitzenden John Reid erlebte. Daraufhin gingen zahlreiche E-Mails bei der Pressestelle der Botschaft ein, in denen US-Bürger ihr Bedauern über das Verhalten des Journalisten zum Ausdruck brachten. Die US-Presse war nahezu einhellig auf Seiten der Kriegsbefürworter. Nicht zuletzt aufgrund der anonymen und nicht greifbaren Terrorerfahrung kam es zu einer durch patriotische Strömungen zusätzlich verstärkten einseitigen Argumentation in den Medien. Die US-Bevölkerung war im Vorfeld des Krieges zwar mehrheitlich für einen Militäreinsatz9, ähnlich wie in Deutschland oder Großbritannien gab es aber auch in den USA Großdemonstrationen gegen den Krieg, etwa in New York (Welt.de 2003). Das Feedback von US-Bürgern an die Botschaft entsprach dieser Zwiespältigkeit: So gab es zahlreiche EMails, in denen Zustimmung zur Politik der Bundesregierung geäußert wurde, negative EMails überwogen allerdings deutlich. Bei kritischen E-Mails konnte differenziert werden zwischen sachlicher Kritik und so genannter „hate mail“, also E-Mails mit beleidigendem oder drohendem Inhalt. Auch nach Beginn der Kampfhandlungen im März 2003 gab es eine breite Zustimmung in der US-Bevölkerung zum Krieg. So besagt eine PEW-Studie, dass im Mai 2003 74 Prozent der Befragten die Entscheidung, militärische Macht im Irak 7 Der Terminus „internationaler Terrorismus“ hat sich in den Medien etabliert, während die Forschung im Zusammenhang mit Al Qaida korrekterweise von „transnationalem Terrorismus“ spricht. Da die politische Führung sich mehrheitlich den Terminus der Medien zu Eigen gemacht hat, wird dieser als ein mittlerweile feststehender Begriff verwendet. 8 Stimmen, die einen Angriff gegen den Irak befürworteten, wurden in den USA bereits unmittelbar nach den Anschlägen des 11. September 2001 laut. Am 29. Januar 2002 bezeichnete US-Präsident Bush den Irak erstmals als Teil der „Achse des Bösen“ (Bush 2002). In den darauf folgenden Monaten wurde die Debatte um die Rolle der UN-Waffeninspekteure im Irak geführt, bis schließlich der US-Kongress am 11. Oktober 2002 Präsident Bush eine Vollmacht zur Intervention im Irak auch ohne UN-Mandat erteilte (US Senate 2002). 9 So befürworteten unmittelbar vor Kriegsbeginn laut einer Umfrage der Washington Post 71% der Amerikaner die bevorstehende Intervention (Morin/Deane 2003).

244

Daniel Ostrowski

einzusetzen, für richtig hielten, während 20 Prozent die Entscheidung als falsch erachteten (PEW 2005). Bei der Betrachtung dieser Zahlen sollte jedoch nicht außer Acht gelassen werden, dass die amerikanischen Streitkräfte einen wichtigen Bestandteil der nationalen Identität der USA darstellen, und dass ferner die hohen Zustimmungswerte den Rally around the flag-Effekt widerspiegeln, d.h. des „Zusammenrückens“ bei Kriegseintritt quer durch die amerikanische Gesellschaft.

2.1.2

Kommunikationsstrategie nach dem deutschen „Nein“

Nach Bekanntwerden der deutschen Entscheidung, sich nicht an einem Krieg gegen den Irak zu beteiligen, stand zunächst der Versuch im Vordergrund, die Entscheidung politisch zu vermitteln, wobei die politische Führung, besonders Außenminister Fischer, am stärksten eingebunden war. Ein Großteil der Vermittlungsarbeit vor Ort in Washington wurde naturgemäß vom Pressereferat der Botschaft durchgeführt, da dort die Anfragen der Journalisten eingehen, Pressemeldungen verfasst und Stellungnahmen angefordert sowie die Interviews und TV-Auftritte des Botschafters geplant und koordiniert werden. Das Pressereferat versuchte, die mit der Entscheidung verbundenen Nachrichten „abzufedern“ und die Gründe für das Verhalten Deutschlands in der öffentlichen Meinung in den USA bekannt zu machen. Die dazu verwendeten Instrumente waren die Website der Botschaft, zahlreiche Pressemitteilungen, Hintergrundgespräche sowie Interviews des Botschafters. Um für die amerikanischen Medien mehr zeitliche und personelle Ressourcen freizusetzen, wurde der Kontakt zu deutschen Medien vor Ort in dieser Phase reduziert. Das Pressereferat verfolgte zur Erläuterung des deutschen Standpunkts eine offensive Strategie, die folgende Elemente beinhaltete: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

10

Faktisch korrekte Vermittlung von Informationen, Intensive Pflege und Einsatz der Website, um qualitativ hochwertige Artikel aus deutschen Medien für US-Journalisten aufbereitet anzubieten, Versenden von Press Advisories, d.h. Hintergrundinformationen, die sich von den üblichen Pressemitteilungen durch weiterführende und tiefergehende Informationen unterscheiden, Neugruppierung der Presseverteilerlisten, um bestimmte Gruppen von Journalisten gezielter ansprechen zu können, Exklusive Hintergrundgespräche für kleine Gruppen besonders einflussreicher Journalisten, Gezielte Fokussierung auf konservative Medien, Verstärkter Besuch in Think Tanks, um dort für die deutsche Position zu werben, Underwriting, d.h. Sponsoring von Radiosendungen bei National Public Radio (NPR)10, Fokussierung auf TV-Anstalten, verstärkte Kontaktaufnahme mit Redakteuren und Produzenten.

Öffentlich-rechtliches Radio in den USA; in Form von Ankündigungen vor Sendungen, dass diese von der Deutschen Botschaft Washington präsentiert werden, mit Verweis auf die Botschaftswebsite.

Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien

245

Weiter wurden gezielte Public-Diplomacy-Maßnahmen durchgeführt, um die Verbundenheit beider Bevölkerungen in den Vordergrund zu stellen. So wurde unter anderem ein Bus des öffentlichen Personennahverkehrs in Washington als Werbefläche angemietet und mit einem Aufdruck versehen, auf dem zwei sich umarmende Menschen abgebildet waren, repräsentativ für die deutsche und amerikanische Bevölkerung. Hier lautete die Botschaft an die Bevölkerung des Empfängerstaats: Die Freundschaft zwischen beiden Bevölkerungen steht im Vordergrund und ist nach wie vor unberührt. Durch die stark polemische Berichterstattung der FOX-Medien bestand die Gefahr, dass die anfängliche Differenzierung der US-Bevölkerung zwischen Deutschland und der deutschen Irakpolitik hätte verschwimmen können. Dies hätte möglicherweise zu einer langfristigen Beschädigung des Deutschlandbildes in den USA geführt, und dieser Gefahr sollte entgegengewirkt werden. Das letztere Szenario schien bei Frankreich eingetreten zu sein, denn das Frankreichbild insgesamt – nicht nur die französische Irakpolitik – war in der amerikanischen öffentlichen Meinung deutlich abgerutscht (Newport 2003). Dieses Phänomen bestätigt auch Jarol B. Manheim von der George Washington University: „France seems to have become the principal and enduring focus of unhappiness in American public opinion” (Manheim 2005). Dabei könnte zusätzlich das „NATO-Misstrauen“ der Amerikaner gegenüber Frankreich, das 1966 aus dem militärischen Flügel der Allianz austrat, eine Rolle gespielt haben. Die Strategie der deutschen Botschaft bestand im Wesentlichen darin, auf große Medien (besonders das Fernsehen) zu setzen und die Vermittlung des deutschen Standpunktes zu personalisieren. Die Botschaft startete in diesem Zusammenhang eine Art „Fernsehoffensive“, in deren Rahmen Botschafter Ischinger in etlichen TV-Sendungen und Talkshows innerhalb kurzer Zeit im Februar und März 2003 auftrat. Unter anderem war er bei FOX News, CNN, NBC und PBS. Da das amerikanische Mediensystem noch sehr viel stärker als in Europa personenbezogen funktioniert, war es unerlässlich, die Person des Botschafters offensiv in den Medien zu platzieren. Vor diesem Hintergrund fand auch das Interview bei Bill O’Reilly statt, um gerade bei einem der schärfsten Kritiker die deutsche Position sachlich zu erläutern. Ischinger verwies in seinen TV-Auftritten auf zahlreiche Punkte, in denen die Bundesregierung mit der Regierung der Vereinigten Staaten übereinstimmte, z.B. hinsichtlich der Verstöße des Iraks gegen bestehende UNO-Resolutionen, und betonte ferner den besonderen historischen Hintergrund Deutschlands als Grund für die pazifistische Verhaltensweise der deutschen Regierung und verwies auf das große Engagement Deutschlands in Afghanistan (German Embassy Washington 2002; 2003a; 2003b; 2003c). Besonders der letzte Punkt wurde zur Zeit der Irakdebatte von den amerikanischen Medien überhaupt nicht thematisiert. Um dieser Tatsache zu begegnen, wurde ein Interview mit dem ehemaligen deutschen ISAF-Kommandeur Generalleutnant Norbert van Heyst bei „News from CNN“ mit Wolf Blitzer platziert (CNN 2003). Der General wurde aufgrund seiner hohen militärischen Reputation von den amerikanischen Fernsehzuschauern wahr- und ernstgenommen. Gerade in den USA, in denen das Militär einen ungleich höheren Stellenwert in der Bevölkerung genießt als dies beispielsweise in Europa der Fall ist, war diese Public-Diplomacy-Maßnahme ein Erfolg. Zudem hatte der General die Möglichkeit, ausführlich und vor allem glaubhafter über das deutsche Engagement in Afghanistan zu informieren, als es vermutlich ein Politiker vermocht hätte. Darüber hinaus wurden Namensbeiträge von Bundeskanzler Gerhard Schröder in großen US-Tageszeitungen veröffentlicht, in

246

Daniel Ostrowski

denen u.a. auf das vielfältige Engagement Deutschlands hingewiesen wurde, etwa in der New York Times (Schröder 2003a) oder im Wall Street Journal (Schröder 2003b). Als Multiplikator aus dem Entertainmentsektor konnte der deutsche Basketball-Star Dirk Nowitzki, der in den USA eine hohe Popularität genießt, für ein Interview auf der Botschaftswebsite gewonnen werden. Insgesamt aber wurde diese Form der Pulic Diplomacy, also das Einbeziehen „externer“ Verstärker, sehr begrenzt angewendet. Eine gelungene Maßnahme im Zuge der Healing-Strategie11 gelang unmittelbar nach der Ergreifung des irakischen Präsidenten Saddam Hussein am 13. Dezember 2003: Bereits zwei Stunden nach dessen Verhaftung schickte die Botschaft ein Glückwunschschreiben sowohl an die US-Regierung als auch zeitgleich an CNN. Da der Nachrichtensender nach dieser kurzen Zeit erwartungsgemäß noch nicht viel Material zum Thema zur Verfügung hatte, sendete er über mehrere Stunden ein Laufband, das über das deutsche Schreiben berichtete. Auf Wirtschaftsebene konnte der German American Executive Summit vom 19. bis 21. Mai 2003 in Washington als effektives Gesprächsforum zur Beilegung der Verstimmungen genutzt werden. Hinsichtlich der Wirtschaftsbeziehungen sollte es auch später zu keinem spürbaren Schaden am Verhältnis beider Staaten kommen. Lediglich der Widerspruch, dass Deutschland stets auf die Völkerrechtsnormen verwies, Bundeskanzler Schröder aber eine Beteiligung auch unter UNO-Mandat ausschloss, führte zu einer Inkongruenz in der Argumentationslinie. Diesem Widerspruch begegnete die Botschaft mit dem Hinweis, dass die diesbezüglichen Äußerungen im Rahmen einer Wahlkampfrede getroffen worden seien, in deren Rahmen grundsätzlich etwas gröber argumentiert würde. Was im Falle eines tatsächlichen UNO-Beschlusses passiert wäre, kann rückblickend nicht mit letzter Gewissheit beurteilt werden. Insgesamt fand eine enge Abstimmung zwischen dem Auswärtigen Amt und der Botschaft statt, um die Äußerungen zur Irakfrage in hohem Maße kongruent zu halten. Die Zuständigkeit in Berlin ist dabei abhängig vom jeweils betroffenen Themenbereich. In der Regel handelt es sich um sogenannte „Spiegelreferate“, die in der Berliner Zentrale eine Art Pendant zu den jeweiligen Referaten der Botschaften weltweit darstellen.12 Durch diese Verzahnung soll die Steuerungsfähigkeit der Zentrale gegenüber den einzelnen Auslandsvertretungen gewährleistet und inkongruente Positionen vermieden werden.

2.1.3

Auswirkungen

Die Verstimmungen im Zusammenhang mit dem Irakkrieg ließen in den deutschen Medien die Frage aufkommen, ob das Verhältnis zu den Vereinigten Staaten dauerhaft beschädigt sei. Die Opposition warf der Regierung Schröder vor, aus wahlkampftaktischen Gesichtspunkten die bis dato ausgezeichneten Beziehungen zu den USA aufs Spiel gesetzt zu haben. Deutlich erkennbar waren die persönlichen Verstimmungen zwischen Präsident Bush und Bundeskanzler Schröder im Vorfeld und während des Krieges. Auf Arbeitsebene funktionierten die Beziehungen jedoch weiterhin professionell und gut. Insofern kam es während der Debatte um den Irakkrieg zeitweise zu einer Entkoppelung von praktischem Han11

D.h. dem Versuch, die beschädigten Beziehungen wieder zu „reparieren“. Im Falle des Pressereferats der Botschaft sind diese das der Leitungsebene angegliederte Pressereferat des Auswärtigen Amtes sowie die für die USA zuständige Kommunikationsabteilung.

12

Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien

247

deln und der angewandten Rhetorik. Insgesamt ist das Werben für Verständnis für die deutsche Position als relativ erfolgreich zu beurteilen. Naturgemäß ist es schwer möglich, mit einem Botschafter die Medien eines gesamten Landes – zumal von der Größe der USA – auszutarieren. Dennoch gelang es, Gesprächskanäle offen zu halten und den Dialog zwischen beiden Staaten fortzusetzen. Auch während des Krieges gab es eine enge Zusammenarbeit zwischen beiden Ländern, ferner wurden Bündnisverpflichtungen, z.B. in Form der Gewährung von Überflugrechten oder der Bewachung von amerikanischen Kasernen auf deutschem Territorium durch deutsche Sicherheitskräfte, eingehalten. Seit Beginn der zweiten Amtszeit von US-Präsident Bush ist eine Normalisierung der Beziehungen zu konstatieren, der erfolgreiche Antrittsbesuch von Bundeskanzlerin Merkel im Januar 2006 unterstrich diese Entwicklung. Ein wesentlicher Erfolg der Arbeit der deutschen Botschaft war die Differenzierung der Bevölkerungen beider Länder zwischen dem anderen Staat als Entität und dessen Irakpolitik im Speziellen. Die US-Bürger unterschieden weiterhin zwischen „Deutschland“ und der deutschen Irakpolitik, weshalb es nicht zu einer grundsätzlichen Ablehnung der Bundesrepublik kam, anders als beispielsweise im Falle Frankreichs, wo die US-Bürger diese wichtige Differenzierung zeitweise nicht mehr vornahmen und Frankreich auf stärkere und pauschalere Ablehnung stieß.13 Ein Indiz hierfür war unter anderem die grotesk anmutende Debatte um die Umbenennung von French Fries in Freedom Fries. Vergleichbare „Vergeltungsaktionen“ sind deutschen Produkten erspart geblieben. Auf die Wirtschaftsbeziehungen beider Länder hatte die Entscheidung der Bundesregierung nahezu keinen Einfluss. Eine von der Deutsch-Amerikanischen Handelskammer am 14. Februar 2003 veröffentlichte Befragung von 415 deutschen Firmen kam zu dem Ergebnis, dass weniger als 1 Prozent (3 von 415) der befragten Firmen messbare Geschäftsoder Umsatzeinbußen feststellen konnten (GACC 2003). Die Handelskammer betonte auf Nachfrage, dass sich an diesem Stimmungsbild „bis heute“ nichts geändert habe (GACC 2005). Auf institutioneller Ebene wirkten sich die Erfahrungen der Irakdebatte in Form der Verlagerung des GIC von New York nach Washington aus. Durch den Umzug wurde das für die gesamten Vereinigten Staaten zuständige Bürgerinformationszentrum näher am politischen Entscheidungszentrum angesiedelt, um so eine erhöhte Kongruenz zwischen der Öffentlichkeitsarbeit von Botschaft und GIC zu gewährleisten.

2.2 Die Vermittlungsarbeit in London 2.2.1

Reaktionen auf das deutsche „Nein“

Im Vergleich zur Botschaft in Washington sah sich die Deutsche Botschaft London mit insgesamt weniger negativen Reaktionen konfrontiert. Auf der Arbeitsebene waren die Beziehungen zwischen Regierungsvertretern und den Vertretern der Botschaft (wie auch in 13

So hat laut einer Studie des Rasmussen Institutes vom November 2004 eine deutliche Mehrheit, von 57% der Amerikaner eine negative Meinung („unfavorable opinion“) von Frankreich, gegenüber 25%, die äußerten, eine günstige Meinung („favorable opinion“) zu haben. Deutschland hingegen, das den Irakkrieg ebenso deutlich ablehnte wie Frankreich, wird laut dieser Studie von 40% der Befragten positiv gesehen, dem gegenüber stehen 34%, die ein negatives Bild von Deutschland haben (Rasmussen Institute 2004).

248

Daniel Ostrowski

den USA) nahezu unverändert gut. Derart äußerten sich die Vertreter aller befragten Abteilungen. Der Militärattachéstab14 wurde ab dem Moment der Bekanntgabe des deutschen „Neins“ im Januar 2003 von konkreten militärischen Informationen bezüglich der Operation Iraqi Freedom ausgeschlossen. Nun waren die Vertreter der Abteilung auf frei zugängliche Informationen sowie auf offene Briefings als Informationsquelle angewiesen. Anfeindungen im Sinne von Vorwürfen der „Drückebergerei“ seitens der britischen Kollegen traten aber hier nicht auf. Die geringsten Auswirkungen auf der Arbeitsebene hatte das deutsche „Nein“ für die Wirtschaftsabteilung der Botschaft. So waren die Themen, die hier im Jahr 2003 dominierten, die Debatte um einen britischen Euro-Beitritt, die Reformen in Deutschland und die Agenda 2010, die Hartz-Gesetzgebung, die deutsche Wachstumsschwäche sowie der Euro- und Stabilitätspakt. Die insgesamt unverändert gute Zusammenarbeit auf der Arbeitsebene bestätigte auf Nachfrage auch das für Deutschland zuständige Global Migration Team des Foreign & Commonwealth Office (FCO): „The UK respected the German Government’s right to decide whether or not to participate in the military intervention in Iraq. We made the case for German support for the intervention through our bilateral contacts, but did not allow disagreement on this issue to affect other important cooperation, for instance, ISAF operations in Afghanistan” (FCO 2005).

Das Verhältnis zu Regierungsvertretern litt also insgesamt kaum unter der Irakfrage. Nur einmal kam es zu einem Disput zwischen Botschafter Thomas Matussek und John Reid, dem damaligen Vorsitzenden der Labour-Partei. Dieser konfrontierte Matussek bei einem Empfang in der Residenz des israelischen Botschafters mit den Worten: „You guys are dishonest and shameful. Your level of argument is lower than that of my constituents” (Kampfner 2004: 250). Matussek entgegnete darauf sinngemäß, dass er (bzw. die Bundesregierung) zumindest die Gründe für einen Krieg nicht täglich ändere. Auch die Presse in Großbritannien, die – und dies gilt in besonderem Maße für die Tabloids, die Massen- und Boulevardblätter – ohnehin sehr deutschlandkritisch eingestellt ist, griff die Entscheidung der Bundesregierung mehrmals offen an, bevor sie sich jedoch schnell auf die Kritik an Frankreich fokussierte. Abb. 1 zeigt eine Vier-Felder-Matrix, in die jeder beliebige Staat hinsichtlich seiner medialen Präsenz in dem jeweils zugrunde liegenden Zielstaat (visibility), sowie des durch die Berichterstattung transportierten Nationenimages (valence) eingeordnet werden kann. Wird einem Staat hohe oder geringe mediale Beachtung zuteil bzw. ist die Berichterstattung über ihn weitgehend positiv oder negativ? Die Positionierung innerhalb der Matrix kann durch den Staat theoretisch mittels Public Diplomacy beeinflusst werden. Die Grafik verdeutlicht, dass zwar sowohl über Frankreich als auch über Deutschland mehrheitlich negativ berichtet wurde, die Aufmerksamkeit der Medien jedoch hauptsächlich auf Frankreich gerichtet war. Dadurch kam es im Falle der Bundesrepublik bei negativer Berichterstattung (negative valence) zu einer geringeren Sichtbarkeit (low visibility). Insgesamt war die Schärfe der Kritik an der deutschen Entscheidung in den Medien abhängig von ihrer jeweiligen politischen Ausrichtung, so waren die Medien des Kriegsbefürworters Rupert Murdoch (The Sun, The Times sowie die Pay-TV-Gruppe Sky) in ihrer Kritik deutlicher als die kriegsablehnenden Medien (BBC, Channel 4, Daily Mirror). 14

Der Stab umfasst die gesandten Vertreter des Bundesministeriums der Verteidigung, die an den Auslandsvertretungen die „Militärabteilung“ der Botschaft bilden.

Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien Abbildung 1:

249

Nationenimages und -präsenz in den britischen Medien High Visibility

F

USA

Negative Valence

Positive Valence

D

Low Visibility Quelle: Manheim (1994: 132), Eigene Darstellung.

Die guten bilateralen Beziehungen beider Staaten, sowie das gute persönliche Verhältnis zwischen Tony Blair und Gerhard Schröder sorgten für geringe Verstimmungen auf Ebene der Regierungschefs. Begründet werden kann die relative Gelassenheit auf beiden Seiten darüber hinaus durch die Tatsache, dass beide Regierungschefs ein Interesse an dem Fortbestand der sozial-demokratischen Regierungen in ihren Ländern hatten, weshalb beide es vermieden, den anderen zu stark zu attackieren und dadurch politisch in Bedrängnis zu bringen. Die häufigen, spontanen Treffen zwischen Schröder und Blair (im Durchschnitt etwa vier bis fünf pro Halbjahr, hinzu kommen die zahlreichen weiteren Treffen im Rahmen der EU) waren Beleg für ihre guten persönlichen Beziehungen. Die schlichte Häufigkeit von derartigen Konsultationen darf als Gradmesser für den generellen Stellenwert bilateraler Beziehungen nicht unterschätzt werden: Die „Kommunikationsdichte zwischen Akteuren (Anzahl der Interaktionen, Bedeutung der Interaktionsinhalte, Abstand der Interaktionsdichte zu anderen Beziehungsdichten) [ist] ein Gradmesser für den Stellenwert der Akteursbeziehungen in der internationalen Politik“ (Jäger 1998: 518).

Die Tatsache, dass im Falle der Beziehung zwischen Schröder und Bush auch die Interaktionsdichte auf der Ebene der Regierungschefs deutlich abnahm, nachdem es zu einer beidseitigen Frustration gekommen war, unterstreicht die obige These. Neben den Reaktionen auf der Arbeitsebene und durch die Medien kam es auch seitens der britischen Öffentlichkeit zu einem Feedback auf die deutsche Entscheidung. Im Vorfeld des Krieges war eine Beteiligung daran in der britischen Bevölkerung sehr umstrit-

250

Daniel Ostrowski

ten.15 Dies zeigt sich in der Antikriegsdemonstration im Londoner Hyde Park, die mit etwa 1,5 Mio. Teilnehmern die größte Kundgebung in Großbritannien nach dem Zweiten Weltkrieg war. Dementsprechend kam es seitens der britischen Bevölkerung großteils zu offener Zustimmung für die deutsche Haltung. Dies belegen etwa die zahlreichen Zuschriften an die Presseabteilung der Botschaft: Etwa 1.200 Briefe bzw. E-Mails erreichten die Abteilung, die neben der Pressearbeit auch für die Öffentlichkeitsarbeit der Botschaft zuständig ist. Nach Schätzung der Abteilung wurde in etwa 80 Prozent der Zuschriften Zustimmung für die deutsche Entscheidung gegen den Irakkrieg zum Ausdruck gebracht.

2.2.2

Kommunikationsstrategie nach dem deutschen „Nein“

Die Vertreter aller befragten Abteilungen der Botschaft London orientierten sich bei der Vermittlung der Entscheidung, eine Kriegsbeteiligung abzulehnen, eng an dem Standpunkt der Bundesregierung. Dennoch gab es keine konkreten Direktiven oder vorformulierte verbindliche Sprachregelungen aus dem Bundeskanzleramt oder dem Auswärtigen Amt. Vor allem die öffentlichen Äußerungen von Bundeskanzler Schröder und Außenminister Fischer waren maßgeblich für die Positionierung der Bundesrepublik und damit für die Vermittlungsarbeit der Botschaft. Botschafter Matussek nahm etliche Medienauftritte wahr und führte mehrere Gespräche mit hochrangigen britischen Regierungsvertretern, wie etwa Blairs Sicherheitsberater David Manning. Darin warb er um Verständnis für die deutsche Entscheidung. In zahlreichen Reden und Vorträgen, u.a. bei diversen Think Tanks, verfolgte der Botschafter eine vergleichbare Argumentationslinie wie Botschafter Ischinger in den USA. So betonte Matussek die Bedeutung der Beziehungen der Bundesrepublik zu den USA. Zu ihnen gebe es keine Alternative. Er hob hervor, dass Deutschland einer der wichtigsten Verbündeten im Kampf gegen den internationalen Terrorismus sei, und dass Bundeskanzler Schröder seine politische Zukunft aufs Spiel gesetzt habe, als er im Zusammenhang mit dem Einsatz deutscher Truppen in Afghanistan die Vertrauensfrage stellte. Seitdem engagiere sich Deutschland dort in hohem Maße. Weiter unterstütze Deutschland die UNO-Resolution 1441. Bisher seien jedoch nicht alle Möglichkeiten einer gewaltfreien Abrüstung des Irak ausgeschöpft. Insgesamt seien über 10.000 deutsche Soldaten weltweit im Einsatz. Deutschland sei sich seiner militaristischen Vergangenheit ferner sehr bewusst. Weiter betont Matussek, die überwältigende Mehrheit der deutschen Bevölkerung sei gegen einen Krieg. Die Risiken eines Feldzugs seien zudem enorm: Tausende von Menschenleben stünden auf dem Spiel, und es bestehe die Gefahr, dass die Terroristen durch einen Krieg weiteren Zulauf erhielten. Die Auswirkungen auf den Palästinakonflikt wie auch auf die Weltwirtschaft seien ebenfalls nicht abzusehen. Weiterhin dürfe sich Krieg nicht als „normales“ Mittel zur Lösung von Konflikten etablieren. Durch die Tatsache, dass sich Deutschland nach Ende des Ost-West-Konfliktes in einer neuen geopolitischen Rolle wiedergefunden habe und weltweit Verantwortung übernähme, sei es selbstverständlich, dass die Bundesregierung 15

Dies belegt eine Studie des ICM Instituts im Auftrag des Guardian Ende März 2003: Sie kommt zu dem Ergebnis, dass am 18. März 2003, also kurz vor Beginn der Kampfhandlungen, nur 38% der Briten die Kriegsbeteiligung ihres Landes unterstützen. Eine Woche später, nach Beginn der Kampfhandlungen, stieg die Zustimmung hingegen deutlich an (auf 54%), was ein häufig beobachtetes Phänomen und psychologisch zu erklären ist. Denn befinden sich die Truppen erst einmal im Einsatz, meint die Bevölkerung, „ihren Jungs“ den Rücken stärken zu müssen (Travis 2003).

Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien

251

ihre Politik aus einer selbstbewussten Position heraus formuliere. Deutschland habe nicht die Absicht, mit Europa ein Gegengewicht zu den USA zu schaffen. Vielmehr müsse Europa ein „more effective and influential partner of the US“ (Matussek 2003b) werden.16 Der Fokus der Arbeit des Botschafters lag vor allem auf Vertrauenswerbung und dem Offenhalten von Gesprächskanälen. Möglicherweise spielte auch das „schlechte Gewissen“ der Regierung Blair aufgrund der Affäre um David Kelly bei der raschen Beilegung der bilateralen Verstimmung eine Rolle.17 Da für Blair, anders als für Bush, die Existenz von Massenvernichtungswaffen die wichtigste Legitimation für einen Krieg war, für den er in der Bevölkerung wenig Rückendeckung hatte, war der Nachweis ihrer Existenz für den Premierminister von besonderer Bedeutung. Während einer kurzen Phase der „Funkstille“ nach dem kategorischen deutschen „Nein“ zum Krieg zwischen Bundeskanzler Schröder und Premierminister Blair führte die Botschaft eine konkrete Public-Diplomacy-Maßnahme durch, um ein Gesprächsforum für beide zu eröffnen, in dessen Rahmen beide Regierungschefs ihr Gesicht wahren konnten. Unter Einbeziehung der Kulturabteilung der Botschaft wurden Teile des aufgrund der Elbeflut im August 2002 ausgelagerten Bestands der Dresdner Gemäldegalerie nach London verlegt, wo die Royal Academy of Arts gerade eine Vakanz in ihrem Programm aufwies. Die daraus resultierende Ausstellung Masterpieces of Dresden wurde gemeinsam von Bundeskanzler Schröder und Premierminister Blair eröffnet. Bei dieser Gelegenheit betonten beide Regierungschefs die Gemeinsamkeiten ihrer Länder – die leichten Verstimmungen waren damit behoben. Darüber hinaus konnte so das „alte Europa“ von seiner positiven Seite präsentiert werden. Durch diese Vorgehensweise wurde das bestehende strategisch ausgerichtete Public-Diplomacy-Konzept mit Schwerpunkt auf Kultur taktisch, d.h. kurzfristig und auf einen Einzelfall, angewandt. Somit erweckte die Vorgehensweise der Botschaft nicht den Eindruck einer überhasteten Rettungsaktion. Grundsätzlich verfolgt die Botschaft London in den letzten Jahren eine stark auf „weiche“ Public Diplomacy Public Diplomacy ausgerichtete Strategie: Deutsche Kunst ist in Großbritannien in den letzten Jahren sehr en vogue, daher verfolgt die Botschaft das Ziel, über die Kultur zahlreiche „positive Vorurteile“ über Deutschland zu bedienen. Dies traf auch auf eine Veranstaltung der Botschaft zum 40. Jahrestag des Elysée-Vertrags zu. Hochrangige Gäste, wie Hans-Magnus Enzensberger oder der britische Historiker Timothy Garton Ash wurden in die Residenz des Botschafters geladen. Auch hier wurde die Absicht verfolgt, den Rahmen als Gesprächsforum zu nutzen und um für Verständnis für die deutsche Position – gerade in Anwesenheit zahlreicher Multiplikatoren – zu werben.

16

Zur Analyse der Argumentationslinie wurden vier repräsentative Reden ausgewählt, da sich auf der Homepage der Botschaft keine Transkripte von Fernsehauftritten finden. Generell verfolgte die Botschaft London auch keine „TV-Offensive“ wie sie in Washington stattfand. Folgende Reden wurden ausgewählt: Rede vor dem Sussex European Institute, 04.03.2003 (Matussek 2003a), Rede vor dem European Studies Centre, St Anthony’s College, University of Oxford, 14.03.2003 (Matussek 2003b), Rede vor dem Chatham House & Naval and Military Club, 24.09.2003 (Matussek 2003c) sowie die Rede des Botschafters anlässlich der 30. Jährlichen Konferenz der Association for the Study of German Politics, Herford College, Oxford, 15.04.2004 (Matussek 2004). (Hierbei gilt grundsätzlich: Es gilt das gesprochene Wort. Aus Gründen der Praktikabilität wurde auf die Textversionen zurückgegriffen.) 17 Dieser stand im Verdacht, die Hauptquelle für einen Bericht der BBC gewesen zu sein, in dem der britischen Regierung die Manipulation von Geheimdienstberichten über die Bedrohung durch irakische Massenvernichtungswaffen („Irak-Dossier“), vorgeworfen wurde. Zwei Tage nach seiner Vernehmung vor einem parlamentarischen Untersuchungsausschusses beging Kelly am 17. Juli 2003 Selbstmord.

252

Daniel Ostrowski

Die oben beschriebene Zustimmung seitens der britischen Bevölkerung zur deutschen Haltung nutzte die Botschaft nicht dazu aus, sich offensiv gegen die Haltung der britischen Regierung zu positionieren, um nicht den Eindruck zu erwecken, man reite auf einer Sympathiewelle. Diese konsequente Zurückhaltung war Teil der Vermittlungsstrategie insgesamt: Öffentliche Auftritte des Botschafters oder des Gesandten wurden hauptsächlich dazu genutzt, die Position zu erläutern und vermittelnd zu agieren. Aggressive Vorstöße, wie etwa Schuldzuweisungen an die Briten, in einen falschen Krieg ziehen zu wollen, waren zu keiner Zeit eine Option.

2.2.3

Auswirkungen

Die Beziehungen zwischen Deutschland und Großbritannien litten langfristig nicht unter der Debatte um den Irakkrieg. Dies ist zunächst auf das generell sehr gute (und damit belastbare) bilaterale Verhältnis zwischen beiden Staaten zurückzuführen. Die häufigen und regelmäßigen Interaktionen der Regierungschef sowie die öffentliche Meinung in der britischen Bevölkerung – die der in Deutschland vorherrschenden Position in weiten Teilen entsprach – verhinderten darüber hinaus das Entstehen einer tieferen Spaltung zwischen den Regierungen beider Staaten, wie sie zeitweise mit der amerikanischen Regierung bestand. In den USA herrschte nicht nur eine sehr viel stärker divergierende Bedrohungswahrnehmung vor, was zu unterschiedlichen öffentlichen Meinungen beider Bevölkerungen führte; auch war die Interaktionsdichte zwischen den Regierungsoberhäuptern sehr viel niedriger als im Falle Großbritanniens. Ferner trug die im Vergleich zu den USA differenziertere Haltung der britischen Medien zum Irakkrieg zu weniger verhärteten Positionen bei. Zudem verhandelten Deutschland und Großbritannien hinsichtlich ihres weltpolitischen Einflusses in etwa „auf Augenhöhe“. Die Wirtschaftsbeziehungen zu Großbritannien litten ebenfalls nicht unter der Irakdebatte.18 Der Handel zwischen beiden Staaten ist unverändert hoch, zahlreiche Großinvestitionen auf beiden Seiten fanden in diesem Zeitraum statt. So stieg etwa der deutsche Energiekonzern E.ON in den britischen Markt ein, während die British Petrol (BP) in Deutschland expandierte. Auch die BMW-Investitionen in das „Mini-Werk“ in Oxford fallen in diese Zeit. Auf Nachfrage bestätigte die German-British Chamber of Industry & Commerce, dass die Irakdebatte „überhaupt keine Auswirkungen“ auf die Handelsbeziehungen beider Staaten hatte (GBCIC 2005). Handelsströme reagieren zwar grundsätzlich langsam, aber gerade die britische Wirtschaft gilt als in Außenhandelsfragen sehr pragmatisch. Nur im Bereich der Systemtechnik ist de facto kein rein marktwirtschaftliches System gegeben, denn diese Industrie hängt in besonderer Weise von politischen Entscheidungen ab. Dennoch wurden weder deutsche Firmen beim Wiederaufbau des Irak signifikant benachteiligt noch britische Firmen maßgeblich bevorzugt (so die Einschätzung der CBCIC), obwohl Großbritannien engster Verbündeter der USA im Irakkrieg war. Zurückzuführen ist dies

18

So waren die Außenhandelswerte vor, während und nach der Irak-Krise konstant: 2002 gingen 11,8% der britischen Exporte nach Deutschland, 2003 waren es 11,0%, 2004 betrug der Anteil 11,4%. Damit war die Bundesrepublik jeweils weltweit zweitgrößter Importeur britischer Waren hinter den USA. Bei den britischen Importen belegte die Bundesrepublik jeweils sogar den ersten Platz: 2002 lag der Anteil deutscher Waren bei 13,9%, 2003 bei 14,2%; 2004 waren es 14,1% (National Statistics 2003; 2004; 2005).

Die Public Diplomacy der deutschen Botschaften in den USA und Großbritannien

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hauptsächlich auf die Tatsache, dass die Vereinigten Staaten sich ihrerseits nahezu alle bedeutenden Aufträge sicherten.

3

Feedback auf Reden und Interviews in amerikanischen und britischen Medien

Um zu überprüfen, ob die Anstrengungen der Botschafter, ihre Nachrichten in den jeweiligen Medien ihres Gastlandes zu platzieren, fruchtbar waren, wurde eine Recherche mit der Nachrichtendatenbank LexisNexis durchgeführt. Versuche, konkrete Berichterstattung über einzelne öffentliche Auftritte bzw. Äußerungen der Botschafter zu identifizieren, lieferten sporadische Ergebnisse. Vereinzelt wurden Fernsehauftritte in den Printmedien thematisiert, etwa Botschafter Ischingers Auftritt bei CNNs „Late Edition“ am 16.02.2003 in der Washington Post des darauffolgenden Tages (De Young 2003). Daher wurde dazu übergegangen, in einem definierten Zeitraum19 die Anzahl der Nennungen der Namen der beiden Botschafter in Verbindung mit dem Stichwort „Iraq“ in jeweils sieben führenden Printmedien beider Länder zu überprüfen und zu vergleichen, um einen quantitativen Nachweis ihrer medialen Präsenz zu erzielen. Im Einzelnen wurden folgende Medien als Quellen für die Schlagwortsuche verwendet: USA: New York Times Washington Post Wall Street Journal Washington Times Los Angeles Times Baltimore Sun USA Today

Großbritannien:20 The Times inkl. Sunday Times Financial Times The Guardian und The Observer Daily Mail inkl. Mail on Sunday Daily Mirror inkl. Sunday Mirror Daily Telegraph inkl. Sunday Telegraph The Sun

Es wurde in allen Medien nach den Namen beider Botschafter gesucht, da die Möglichkeit in Betracht gezogen wurde, dass z.B. auch britische Zeitungen über Äußerungen Botschafter Ischingers berichteten und umgekehrt US-Zeitungen über Botschafter Matussek (dies sollte sich bewahrheiten, fünfmal griff die Financial Times London Aussagen des Botschafters Ischinger auf, sowie einmal The Times; umgekehrt berichtete die New York Times einmal über Äußerungen des Botschafters Matussek). Im Einzelnen ergaben die Suchkombinationen „Wolfgang“ + „Ischinger“ + „Iraq“ 59 Treffer im Untersuchungszeitraum, während „Thomas“ + „Matussek“ + „Iraq“ lediglich 12 Treffer generierte. Zum Vergleich: Die Kombination „Gerhard“ + „Schroder“ + „Iraq“ wurde 2081-mal identifiziert. Daraus lassen sich folgende – vorsichtige – Schlüsse ziehen:

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Als Untersuchungszeitraum wurde der 1. Juli 2002 (um die Vorkriegsphase einzubeziehen) bis zum 1. Juli 2005 gewählt. Zum Juli 2002 trat zudem Botschafter Matussek seinen Posten in London an; Botschafter Ischinger war bereits seit November 2001 in Washington. 20 Aus technischen Gründen im Zusammenhang mit der Strukturierung der Datenbank wurden bei einigen britischen Zeitungen auch die Sonntagsausgabe miteinbezogen (Times incl. Sunday Times, Daily Telegraph incl. Sunday Telegraph etc.). Da in allen Medien nach beiden Botschaftern gesucht wurde, ist diese Tatsache unproblematisch. Konsequenterweise wurde der Observer, der im Prinzip die Sonntagsausgabe des Guardian darstellt, ebenfalls berücksichtigt.

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Botschafter Ischinger war im Untersuchungszeitraum etwa fünfmal so oft in den wichtigsten anglo-amerikanischen Printmedien vertreten, wie Botschafter Matussek. Dies ist zum einen auf die Tatsache zurückzuführen, dass es zwischen der US-Regierung und der Bundesregierung deutlich größere Verstimmungen als mit der britischen Seite gab, und daher Botschafter Ischinger in besonders starkem Maße an die Medien herantreten musste, um für Verständnis der deutsche Position zu werben und diese zu erläutern. Zum anderen waren die USA Hauptakteur im Irak und Großbritannien „nur“ wichtigster Verbündeter. Weiter verdeutlicht der Vergleich mit der Nennung des Bundeskanzlers, wie stark die Medien auf politisches Spitzenpersonal (hier: Regierungschefs) im Vergleich zu den Spitzen der „politischen Bürokratie“ (hier: Botschafter) fokussiert sind. In derartigen High Politics Issues finden naturgemäß die Äußerungen des Regierungschefs in weit stärkerem Maße Beachtung als diejenigen beispielsweise von Botschaftern. Grundsätzlich sollten derartige Statistiken jedoch nicht überbewertet werden, da reine Namensnennungen keinerlei Aufschluss darüber geben, wie z.B. der Artikel platziert war oder welchen Umfang er hatte. Insofern sollte dem Ergebnis eine Bedeutung als „Tendenz“ oder „Richtwert“ zugemessen werden.

4

Fazit

Die Vermittlung der deutschen Position zum Irakkrieg stellte sich in den USA anders dar als in Großbritannien. Im Vereinigten Königreich gab es zahlreiche Medien, wie die Fernsehstationen BBC und Channel 4 oder die Boulevardzeitung Daily Mirror, die von Beginn an eine kritische Haltung gegenüber dem Irakkrieg einnahmen. Dies war in den USA nicht der Fall, hier lagen nahezu alle Medien auf „Kriegskurs“. Die wenigen differenzierten Stimmen fanden sich in den staatlich teilfinanzierten Medien wie PBS oder NPR. Die überwältigende Mehrheit der Zeitungen und vor allem die einflussreichen privaten TVSender lagen voll auf Linie der Bush-Administration. Auch seitens der jeweiligen Regierungen gab es unterschiedliche Reaktionen, mit denen sich beide deutschen Botschafter konfrontiert sahen. Da die USA die treibende Kraft hinter dem Irakkrieg waren und aus einer ungleich größeren machtpolitischen Position argumentierten, waren dort die Reaktionen auf das deutsche „Nein“ drastischer als in Großbritannien. Die Empörung in den USA, verbunden mit dem Vorwurf der Undankbarkeit, war auch deshalb so groß, weil Deutschland zuvor immer einer der treuesten Verbündeten der Vereinigten Staaten war, und man daher nicht mit einem derart expliziten Widerspruch gerechnet hatte. Kritische Stimmen hinsichtlich des Krieges gab es in der Bush-Administration nur sehr selten. Die Affäre um die Preisgabe der Identität der Ehefrau des Ex-Diplomaten Joseph Wilson als CIA-Agentin warf in diesem Zusammenhang einige Fragen auf.21 Hingegen geriet Premierminister Blair durch die „Kelly-Affäre“ politisch in einige Bedrängnis, 21

Wilson reiste im Februar 2002 im Auftrag der US-Regierung nach Niger, um dort Beweise für Urankäufe des Irak in den späten 90er Jahren zu sammeln. Er kam jedoch zu dem Ergebnis, dass keinerlei Uranverkäufe von Niger an den Irak stattgefunden hätten. Die US-Regierung hielt jedoch an der Uran-These, auch unter Bezugnahme auf das britische Irakdossier (siehe FN 18), fest. Am 6. Juli 2003 veröffentlichte Wilson einen Namensbeitrag in der New York Times (Wilson 2003), in dem er erneut darauf hinwies, dass er keinerlei Beleg für derartige Transaktionen gefunden habe. Am 14. Juli 2003 erschien in der Washington Post ein Kommentar von Robert Novak (2003), in dem die Identität von Wilsons Ehefrau als Mitarbeiterin der CIA enttarnt wurde.

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was auch dazu beitrug, dass er eine weniger aggressive Rhetorik an den Tag legte als die Bush-Administration. Insbesondere US-Verteidigungsminister Donald Rumsfeld polemisierte im Zusammenhang mit dem Irakkrieg mehrfach. Darüber hinaus kam es in der britischen Parteienlandschaft zu Kritik am Irakkrieg, vor allem seitens der Liberal Democrats, während in den USA beide Parteien für einen Krieg plädierten. Auch bezüglich der Öffentlichkeiten beider Staaten gab es Unterschiede: Während die Briten dem Irakkrieg zwiegespalten gegenüber standen, und eine deutliche Mehrheit vor Beginn der Kampfhandlungen gegen den Krieg war, stand die US-Öffentlichkeit – traumatisiert durch die Anschläge des 11. September – zu diesem Zeitpunkt relativ geschlossen hinter dem Feldzug. Die unterschiedliche Vermittlungsarbeit hat zudem institutionelle Gründe: Durch die Einbindung sowohl Deutschlands als auch Großbritanniens in die EU standen für beide Staaten institutionalisierte und routinisierte Gesprächsforen zur Verfügung. Daher konnte es nicht zu der „Funkstille“ zwischen den Regierungschefs kommen, wie sie zeitweise zwischen Schröder und Bush bestand. Die Gesamtheit dieser verschiedenen Faktoren führte letztlich dazu, dass die Vermittlung in den USA schwieriger und daher auch nach außen hin „sichtbarer“ war als in Großbritannien. In beiden Staaten sah sich Frankreich noch stärkerer Kritik der Medien ausgesetzt als die Bundesrepublik. Besonders in den USA gründet dies allerdings auch auf die Tatsache, dass Frankreich seitens der Öffentlichkeit generell mit einer größeren Skepsis begegnet wird als Deutschland, unabhängig von der Auseinandersetzung über den Irakkrieg. Dennoch konnte vor allem die deutsche Botschaft in Washington nicht den riskanten Weg verfolgen, durch eine Low-Profile-Strategie den Konflikt „auszusitzen“. Dies führte im Falle Frankreichs zu einer möglicherweise längerfristigen Verschlechterung des Frankreichbildes in der amerikanischen Öffentlichkeit. Aufgrund der unterschiedlichen Voraussetzungen war es in Großbritannien opportun, die Fokussierung der Medien auf Frankreich zur Kenntnis zu nehmen und die Vermittlung auf die politische Klasse zu zentrieren. Daher war die Medienpräsenz Botschafter Matusseks im Vergleich zu jener Botschafter Ischingers geringer – er konzentrierte sich auf das Werben für die deutsche Position im Rahmen von Veranstaltungen, bei denen Multiplikatoren anwesend waren. Insofern ist – hinsichtlich der britischen Medien – eher von einer Low-Involvement-Strategie seitens der Botschaft zu sprechen. Durch die gezielte Aktion der Verlagerung der Dresden-Ausstellung nach London, wurde eine Wiederaufnahme der Gespräche zwischen den Regierungschefs forciert. Insgesamt lag ein Schwerpunkt bei der Vermittlung in London auf „weichen“ PublicDiplomacy-Maßnahmen. Es wurde eine Vielzahl kultureller Events in der Residenz des Botschafters veranstaltet, um das im Kulturbereich ohnehin positive Deutschlandbild zu festigen und zu vertiefen. In den USA war Botschafter Ischinger gezwungen, vor allem in den Medien in die Offensive zu gehen, da diese zum Teil sehr polemisch gegen die deutsche Politik wetterten und dem entgegengesteuert werden musste. Aus diesem Grund verfolgte die Botschaft in Washington zeitweise eine gezielte High-Profile-Strategie, die zum Ziel hatte, den Eindruck zu verhindern, die deutsche Verweigerung einer Teilnahme am Irakkrieg sei gleichbedeutend mit einer generellen Verweigerung einer engen Partnerschaft mit den USA. Daher wurde immer wieder das deutsche Engagement in Afghanistan betont und auf Überzeugung der Öffentlichkeit durch konkrete Argumente, d.h. auf „harte“ Public Diplomacy gesetzt.

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Hinsichtlich dieser unterschiedlichen Schwerpunktsetzung auf „weiche“ bzw. „harte“ Public Diplomacyist bezeichnend, dass sich zwar beide Botschafter einmal ungewohnt harscher Kritik ausgesetzt sahen, worin eine Gemeinsamkeit liegt; diese aber im Falle Matusseks (mit John Reid) auf einer Botschaftsveranstaltung stattfand, jene im Falle Ischingers (mit Bill O’Reilly) im öffentlichsten aller Räume, einer Live-Runde beim Privatsender FOX News. Neben den Unterschieden in der Vermittlungsarbeit und der Situation vor Ort konnten Gemeinsamkeiten vor allem in der Argumentationslinie beider Botschafter identifiziert werden: Diese war großteils deckungsgleich, so wurde sowohl in London als auch in Washington die große Bedeutung der bilateralen Beziehungen betont und zur Begründung der deutschen Haltung auf die deutsche Vergangenheit und die öffentliche Meinung in Deutschland verwiesen. Vorwürfen, Deutschland leiste einen zu geringen Beitrag im Irak, wurde mit dem Hinweis auf das große Engagement der Bundeswehr in anderen Teilen der Welt, hauptsächlich in Afghanistan und auf dem Balkan, begegnet. Matussek argumentierte in seinen Reden grundsätzlich stärker in einem europäischen Kontext, womit er auf die Einbettung Großbritanniens in die EU verwies, um einer zu stark abweichenden Haltung der Briten entgegenzuwirken. Häufig schlug er die Brücke zu den Vereinigten Staaten, um die Verstimmung mit diesen auch auf britischer Seite abzuschwächen. Im Hinblick auf das bilaterale Verhältnis Deutschlands zu beiden Staaten kann konstatiert werden, dass sich die Beziehungen zu Großbritannien bereits nach kurzer Zeit wieder normalisierten, und auch zu keinem Zeitpunkt derart bedroht waren wie jene zu den USA. Das Verhältnis zu den Vereinigten Staaten hat sich nach der Verstimmung über die Irakfrage mittlerweile wieder stark verbessert, befindet sich aber nach wie vor auf dem Wege der Normalisierung. Etwa die Hälfte der US-Bevölkerung sieht in Deutschland wieder einen der wichtigsten Partner der USA, wie Studien des Magid-Instituts im Auftrag des GIC ergaben: „Gute“ oder gar „exzellente“ Beziehungen attestierten in der im Oktober 2004 veröffentlichten Umfrage 35 Prozent der Befragten, im April 2003 waren es nur 17 Prozent, es handelt sich also um eine Verdoppelung des Wertes innerhalb eines Jahres. 31 Prozent der 2005 Befragten bewerteten die Beziehungen beider Staaten als „gut“ oder „besser“, wobei der Anteil derer, die die Beziehungen hingegen als „negativ“ bewerteten sich mit 16 Prozent im Vergleich zu 2003 (35%) halbierte (Magid Institut 2004; 2005). Neben den Anstrengungen der Botschaft spielt in diesem Zusammenhang möglicherweise der häufig beobachtete Short Attention Span22 der amerikanischen Bevölkerung eine Rolle. PublicDiplomacy-Maßnahmen wie der German American Friendship Bus oder die Ausstellung Germany – A SENSEsational Experience in der New Yorker Grand Central Station im Sommer 2005 sollten dazu beitragen, dass sich das Deutschlandbild der Amerikaner weiter verbessert. Auch die britische Bevölkerung hat nach einer Umfrage des Goethe-Instituts in Zusammenarbeit mit dem British Council unter jungen Briten ein besseres Deutschlandbild als häufig angenommen: Die 2003 durchgeführte Umfrage zeigte, dass 37 Prozent der Befragten zwischen 18 und 25 Jahren ein „positives“ oder „sehr positives“ Bild von Deutschland hatten, demgegenüber standen 17 Prozent, die ein „negatives“ oder „sehr negatives“ Bild attestierten (Goethe-Institut 2003). Ein 2005 veranstalteter Essay-Wettbewerb des DAAD 22

„Kurze Aufmerksamkeitsspanne“ (vgl. Manheim 1994). Dabei wird angenommen, dass die amerikanische Bevölkerung bestimmten Themen nur eine kurze Zeit ihr Interesse widmet, um sich dann anderen Themen zuzuwenden, ohne den vorherigen weitere Aufmerksamkeit zu schenken.

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lieferte die Erkenntnis, dass sich das Deutschlandbild junger Briten „bis heute“ weiter verbessert und sich vor allem moderner gestaltet (Friedmann 2005). Die Umfrageergebnisse verdeutlichen, dass das Deutschlandbild in den Vereinigten Staaten und in Großbritannien nicht nachhaltig unter den Verstimmungen im Zusammenhang mit dem Irakkrieg litt. Insofern kann der vorsichtige Schluss gezogen werden, dass die Bemühungen beider Botschaften, die deutsche Position zu erläutern und zu vermitteln, nicht ohne Erfolg waren, dass die Medien bzw. Multiplikatoren die Bevölkerungen in den betreffenden Staaten erreicht wurden. Der unmittelbare Einfluss der Vermittlungsarbeit auf die Entwicklung der öffentlichen Meinungen ist dennoch konkret nur schwer messbar, da hier verschiedenste zusätzliche Faktoren und historische Gegebenheiten einwirken. Ferner wird die Messbarkeit der Effektivität von Public Diplomacy durch die Tatsache erschwert, dass die meisten der angewandten Maßnahmen indirekt wirken. Persönliche Differenzen zwischen Regierungschefs sollten allein aufgrund der begrenzten Amtsdauer nicht überbewertet werden – ein langfristiger Schaden am Deutschlandbild der Bevölkerungen in den jeweiligen Ländern hätte vermutlich schwerer gewogen, da einmal manifestierte Vorurteile und negative Stereotype der Bevölkerungen zweier Staaten die Beziehungen zwischen diesen nachhaltig belasten können.

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4. ANHANG

Autorenverzeichnis Autorenverzeichnis Daria W. Dylla, Dr. rer. pol. (*1976) promovierte bei Prof. Dr. Thomas Jäger über das Thema „Eine ökonomische Analyse der (Medien-)Demokratie. Die Maximierung der Wählerstimmen als Ursache des Zustandekommens von politischen Entscheidungen“. Sie ist Lehrbeauftragte am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln.

Claudia Hennen, Dipl. Regionalwissenschaftlerin (*1971) ist Projektleiterin im Rahmen des EU-Programms AL-INVEST III. Seit 2005 arbeitet sie als Beraterin für lateinamerikanisch-europäische Projekte im Bereich Wirtschaftsförderung.

Arnd Henze (*1961) ist Stellvertretender Auslandschef des Westdeutschen Rundfunks. Als Lehrbeauftragter an der Uni Köln unterrichtet er Seminare zum Verhältnis von Medien und internationalen Krisen. Im Rahmen der Evangelischen Kirche leitet Arnd Henze seit fünfzehn Jahren das „Dellbrücker Forum“.

Alexander Höse, M.A. (*1974) ist wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln mit dem Forschungsschwerpunkt Außenpolitik der USA.

Alexander Hübecker, M.A. (*1979) studierte an der Universität zu Köln Politikwissenschaft, Geschichte und Philosophie. Er ist wissenschaftlicher Mitarbeiter in einem Abgeordnetenbüro und promoviert zum Thema Politische Kommunikation bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr.

Thomas Jäger, Prof. Dr. (*1960) ist Inhaber des Lehrstuhls für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln und forscht u.a. zur amerikanischen Außenpolitik und Theorien der Außenpolitikanalyse.

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Autorenverzeichnis

Britt Inga Karten, M.A. (*1980) studierte Politikwissenschaft, Theater-, Film- und Fernsehwissenschaft und Deutsche Philologie an der Universität zu Köln und der Monash University, Melbourne (Australien). Seit 2006 arbeitet sie bei einer Public-Affairs-Beratung in Brüssel.

Daniel Ostrowski, M.A. (*1979) ist Doktorand am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln und promoviert zum Thema strategische außenpolitische Kommunikation und Public Diplomacy.

Julia Schwerk, M.A. (*1979) studierte in Köln und Birmingham Politikwissenschaft, Anglistik und AngloAmerikanische Geschichte mit dem Schwerpunkt amerikanische Außen- und Sicherheitspolitik.

Henrike Viehrig, Dipl. Regionalwissenschaftlerin (*1977) ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Internationale Politik und Außenpolitik und promoviert zum Thema Auslandseinsätze und öffentliche Meinung in europäischen Ländern.

Personen- und Stichwortverzeichnis Personen- und Stichwortverzeichnis

Personen- und Stichwortverzeichnis 11. September 2001 8, 18, 21–23, 26, 39, 44, 45, 63, 79, 80, 89–92, 93, 95, 100, 114, 118, 119, 125, 130, 135, 139–41, 143–46, 148, 149, 153, 154, 156, 157, 177, 201–4, 210, 214, 219, 241, 254 ABC 31, 43 Abu Ghraib 19, 79 Achse des Bösen 25, 95, 121, 126, 143, 197, 208 Action Channel 111, 115, 118, 119, 130 Administration Bush 7, 8, 15, 20, 29–31, 33, 34, 39, 40, 43–45, 63, 79, 80, 83, 86, 87, 92, 93, 95, 96, 98–100, 102, 109, 115, 120, 124, 129, 130, 135, 136, 139–46, 148, 149, 151, 153, 156, 157, 193, 202, 204, 214, 216, 219, 223, 225, 227, 230–33, 242, 245, 251, 253, 254 Regierungsseitige Kommunikation 21, 29, 136, 139, 141, 149, 155, 156 Advisory Commission on Public Diplomacy 87, 91, 101 Afghanistan 18, 22, 50, 79, 89, 90, 95, 119, 120, 126, 135, 140, 141, 145, 146, 157, 175, 178, 182, 199, 201–4, 206–8, 210, 219, 220, 223, 228, 242, 244, 249, 254, 255 Afrika 94, 124, 175, 206 Agency for International Development 84, 89 Agenda 53, 60, 83, 92, 95, 114, 115, 118, 144, 148, 238, 240 Agendabestimmung 115 Agenda-Building 54, 60 Agenda-Cutting 67 Agenda-Setting 33, 54, 58, 63, 65–67, 69, 70, 111, 143, 238, 241 Agendaverdichtung 141–46, 148, 151, 153, 156, 157 Ägypten 95, 97, 182 Al Arabiyya 98 Al Jazeera 45, 95 Al Manar 44 Al Qaida 19, 109, 118, 119, 121–23, 135, 140, 146, 151, 204 Algerien 195 Allen, George 42

Allianz gegen den Terror 219, 220, 224 Altes Europa 102 Anda, Béla 227 Annan, Kofi 40, 223 Annen, Niels 203 Antiamerikanismus 39, 227 Antikommunismus 24, 25 Appeasementpolitik 232, 233 ARD 45, 47, 48, 50 Argumentationslinie 145, 147, 149, 151, 152, 155, 157 Armitage, Richard 117, 118 Army Chief of Staff 127 Arte 168 Asien 175, 178 Asymmetrischer Krieg 15, 17, 22, 79 Atta, Mohammed 123 Aufmerksamkeit 15, 22, 23, 29, 30, 32, 33, 54, 56, 58–60, 68, 83, 98, 137, 139, 143, 144, 147, 150–52, 156, 157, 209, 210, 224, 228, 232, 236, 247 Auslandsvertretung 169, 173–78, 180–84, 186, 194, 216, 237, 239, 245 Pressereferat 215, 243 Außenpolitische Kommunikation 82, 207 Auswärtige Angelegenheiten 86, 90, 93 Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik 84, 163, 173–83, 215, 238, 239 Auswärtiges Amt 84, 163, 164, 172–86, 194, 195, 199, 201, 214–16, 226, 229–31, 233, 238, 245, 249 Abteilung für Kultur und Kommunikation 84, 173, 174 Abteilung Kommunikation 173, 174, 176, 180, 185 Kultur- und Bildungsabteilung 163, 173 Balkan 199, 223, 255 Baltimore Sun 252 BBC 47, 247, 253 Bedrohung 21, 28, 96, 100, 116–18, 121, 125, 127, 139, 143, 145–47, 220, 221 Bedrohungspotential 116, 220 Bedrohungswahrnehmung 8, 30, 157, 237, 242, 251 Beers, Charlotte 86, 90–92, 97, 101 Berlusconi, Silvio 46

266 Biden, Jospeh 94, 101 Bild 19, 83, 126, 163, 164, 166–68, 170–72, 185 Deutschlandbild 164, 169–78, 180–83, 184–86, 239, 244, 254–56 Frankreichbild 244 Bin Laden, Osama 40, 119, 204 Biotop-Öffentlichkeit 43, 45 Blair, Tony 19, 40, 217, 218, 229, 248–50, 253 Blitzer, Wolf 244 Börner, Anton 198 Bosnien-Herzegowina 27 Branding 92, 167 Brasilien 95 Braun, Ludwig Georg 199 Broadcasting Board of Governors 80, 86, 89, 90, 93, 94 Bundesagentur für Außenwirtschaft 194 Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle 200 Bundeskanzleramt 249 Bundesministerium des Innern 185 Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit 194, 199 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie 183, 195 Bundesnachrichtendienst 228 Bundesregierung 7, 163, 171, 176, 185, 191, 192, 194–211, 214, 218, 220–32, 236, 238, 239, 242, 244, 246, 247, 249, 253 Abteilung für Auslandspressearbeit 163, 173 Bundestag 195, 201, 204 Bundestagswahl 2002 62, 191, 198, 201, 202, 205, 206, 209, 211, 218, 220, 223, 225, 226, 233 Bundesverband der Deutschen Industrie 185, 195–99, 201, 210 Bundesverband des Deutschen Groß- und Außenhandels 198 Bundeswehr siehe Streitkräfte Bündnis 90/Die Grünen 203–7, 209, 210 Buntenbach, Amelie 204 Bureau of Intelligence and Research 92, 96 Bürokratisches Theoriemodell 109–12, 116, 117, 120, 129, 130 Bürokratische Position 109–13, 115, 122, 125, 129, 130 Bürokratisches Interesse 125 Bush, George H. W. 114

Personen- und Stichwortverzeichnis Bush, George W. 8, 15–17, 19, 23, 25–28, 31, 83, 85–87, 89, 95, 96, 98–100, 102, 109, 115, 119–21, 124, 126, 129, 140, 143–46, 148–50, 153, 156, 198, 199, 208, 214, 218, 220, 226, 227, 230, 231, 245, 246, 248, 250, 254 Bush-Doktrin 143 Cabinet Secretary 113, 114 Camp David 119 Card, Andy 119, 120, 143 CBC 43 CDU/CSU 205–9 Chairman of the Joint Chiefs of Staff 119, 120, 127, 130 Chalabi, Ahmed 117, 118 Channel 4 247, 253 Cheney, Dick 19, 31, 115, 119, 120, 122, 126, 129, 143, 145, 148, 150 China 178 Chirac, Jaques 217, 218, 230, 231, 233 Christian Science Monitor 216 CIA 45, 80, 90, 99, 117, 118, 120, 122–26, 148, 253 CIA Counterterrorist Center 122 CIA/DI Office of Near Eastern and South Asian Analysis 122–24 Clarke, Richard 121, 149 Clinton, Bill 26, 85, 89, 90, 98, 102, 114, 115, 117, 118 Clinton, Hillary 17 CNN 82, 97, 152, 244, 245, 252 CNN-Effekt-Modell 60 Coalition Information Center 89 Coalition of the Willing 68, 102, 237 Cohen, William S. 115 Commander in Chief 128 Credibility-Strategie 230 Cultural Diplomacy 239 Daalder, Ivo 102 Daily Mail 252 Daily Mirror 247, 252, 253 Daily Telegraph 252 Dänemark 40, 42, 44, 194 Darstellungslogik 54 Däubler-Gmelin, Herta 198, 226, 227 DDR 196 De Villepin, Dominique 233 De Volkskrant 170 Defense Intelligence Agency 122, 123 Defense Policy Board 21, 117, 135 Demokratische Partei (USA) 17, 98, 139, 144

Personen- und Stichwortverzeichnis Department of Homeland Security 154 De-Professionalisierung, journalistische 63 Deputy Director of the Central Intelligence Agency 118 Determinationsmodell 60, 61 Deutsch als Fremdsprache 174, 182 Deutsche Botschaft London 237, 241, 242, 246, 249, 250, 255 UNO 214, 215 Washington 214, 216, 237, 241, 243, 245, 246, 254, 255 Deutsche Industrie- und Handelskammer 199–201 Deutsche Welle 50, 172, 178, 239 Deutsche Wirtschaftsinteressen im Nahen und Mittleren Osten 192 Deutscher Akademischer Austauschdienst 182, 255 Deutschland 26, 29, 45, 47–50, 79, 84, 95, 98–100, 144, 163, 169–87, 191, 193–203, 206, 207, 209–11, 214, 217–25, 227–30, 233, 236, 238, 239, 241–47, 249–51, 253– 55 Deutschlandjahr in Japan 176, 178, 184–87 Deutungshoheit 169, 186, 240 Dialog der Kulturen 51 Digitale Revolution 45 Digitalisierung 41, 43, 45 Dik, Wolfgang 194 Diplomatie 7, 20, 83, 85, 128, 179, 187, 214, 236, 237, 239 Director of Central Intelligence 120, 123–26 Dolan, Charles 101 Dringlichkeit 94, 145, 146, 149 Dritter Golfkrieg 214 Du bist Deutschland 172 Dual Use-Güter 196 Eden, Anthony 20 Editor&Publisher 152 Educational and Cultural Affairs 84, 87 Edwards, John 17 Eisenhower, Dwight D. 20 Ellner, Jean Claude 196 Entkontextualisierung 42–48, 50, 51 Entscheidung für den Krieg 80 Entscheidungsfindung 109, 111, 120, 121, 126, 130, 156, 225 Entscheidungsprozess 85, 102, 109–13, 116, 119, 129, 130, 136, 163, 201, 206, 210 Enzensberger, Hans-Magnus 250 Erdöl 193, 194 Erster Weltkrieg 20, 236

267 EU 175 Euro- und Stabilitätspakt 247 Europa 30, 39, 40, 42, 47, 50, 79, 94, 97, 101, 175, 178, 194, 197, 217, 218, 220, 229, 244, 250 Europäische Union 30, 177, 178, 182, 194, 198, 248, 254, 255 European Broadcast Union 50 Executive Office of the President 113 Exekutive 7, 29–32, 34, 90, 91, 109, 111, 112, 129, 140, 143, 148–51, 153, 154, 156 Handlungsspielraum 8, 21, 35, 53, 61, 70, 141, 157, 207 Hebelkraft 148 Informationsvorteil 147, 149 Exiliraker 98, 153 FDP 205–9 Feindbild 143 Feith, Douglas 119, 122–24 Fernsehduell 62 Financial Times 252 Fischer, Joschka 99, 196, 203, 204, 206–10, 216, 217, 221–31, 233, 243, 249 Fleischer, Ari 100 Flugverbotszone 114, 115 Foreign & Commonwealth Office 247 Foreign Affairs Reform and Restructuring Act 85, 86 FOX News 22, 44, 45, 152, 244, 255 FOX-Gruppe 242, 244 Fragmentierung 41, 43–48, 50, 51 Frame 20, 25, 67, 138 Framing 65, 67, 225, 228, 238 Frankfurter Allgemeine Zeitung 208 Frankreich 26, 79, 95, 98, 100, 144, 167, 168, 171, 175, 184, 191, 194, 196, 197, 218, 229–31, 244, 246, 247, 254 Franks, Tommy 127, 128 Freedom Promotion Act of 2002 91 French Fries/ Freedom Fries 26, 145, 156, 246 Friedrichs, Hans-Joachim 49 Frum, David 121 Führungsrolle 30, 79 Fußball-WM 2006 48, 164, 171, 172, 185, 238 Garton Ash, Timothy 250 Gegenmachtbildung 28, 214 Geheimdiplomatie 214 Gehrke, Wolfgang 205 Gemeinwohl 39, 46, 48–50

268 German Information Center 182, 236, 246, 255 German-British Chamber of Industry & Commerce 251 Gerson, Michael 121, 129 Gesellschaftliche Akteure 191 Gesellschaftliche Bindekraft 48 Gesprächskreise Irak 198, 201 Glaubwürdigkeit 8, 56, 69, 79, 81, 83, 90, 96, 98, 99, 145, 163, 168, 208, 215, 229, 230, 232, 233, 239 Global Messenger 89 Globalisierung 29, 30, 34, 39, 41, 43, 44, 46, 50, 51, 236 Go it alone 26 Goethe-Institut 172, 174, 178, 182, 239, 255 Government-to-government-Diplomatie 240 Grand Strategy 82, 92 Grolig, Wilfried 163 Großbritannien 7, 40, 79, 89, 95, 100, 115, 184, 194–96, 217, 218, 236, 241, 242, 247, 249–56 Groupthink 109, 126 Guantánamo 19 GUS 175 Hadley, Stephen 115, 118, 123 Hagel, Chuck 17 Handlungsoption 24, 112, 113, 115, 116, 129, 143–45, 156, 157 Handlungsspielraum 34, 140, 157, 225 Hard Power 86 Hass, Hans-Joachim 198 Healing-Strategie 223, 225–29, 232, 245 Helms, Jesse 86 Hersh, Seymour 80 Heye, Uwe-Karsten 208 High-Profile-Strategie 254 Hisbollah 44, 95 Hitler, Adolf 198, 227 Holliday, Stuart 102 Hughes, Karen 86, 89 Hussein, Saddam 16, 19, 21, 43–45, 50, 51, 96, 97, 99, 100, 114, 115, 117, 118, 123, 124, 140, 143–47, 150, 151, 196, 199, 204, 221, 225, 245 Hyde, Henry J. 91 Idealismus 28 Ikonografie 42, 43 Image 18, 32, 33, 92, 161–66, 168, 169, 176, 186, 219, 236 Deutschland 167, 169–71, 178, 184, 228 Imagearbeit 163, 164, 168, 186

Personen- und Stichwortverzeichnis Imagepflege 163, 181, 186 Imageproblem 102, 171 USA 39, 79, 102 Indien 95, 178 Indonesien 40 Industrial Investment Council for the New German Länder 183 Information Resource Center 87, 95 Informationsasymmetrie 61, 64, 139 Informationsdefizit 92 Informationshoheit 139, 144 Informationsmanagement der Regierung 31 Informationsselektion 70 Informationsvorsprung 31, 113 Inneradministrative Differenz 32 Inspector General 94 Institut für Auslandsbeziehungen 182, 239 Institutionalisierte Spielregel 113 Intelligence 121–26, 130, 147, 148 Geheimdienstberichte 146, 149 Intelligence Community siehe Nachrichtendienste Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act 124 Nachrichtendienste 118–26, 130 National Intelligence Estimate 124 Interessengruppen 23, 82, 241 International Information Program 87, 102 International Public Information Core Group 89, 90 Internationales System 15, 28, 29, 34, 35, 110 Bipolar 18 Unipolar 15, 22, 28, 29, 33, 34, 39, 136 Internationalismus 27, 28 Irak 7, 8, 15–19, 21, 22, 24–26, 30–32, 34, 39, 41, 43, 79, 80, 90, 95–102, 109, 114– 28, 130, 140–57, 168, 192–211, 214, 219– 26, 228, 229, 231, 233, 235, 236, 241, 242, 244, 245, 249, 251, 253, 255 Irakkrieg 7, 8, 15–19, 21–23, 25, 26, 28– 30, 32, 35, 39, 40, 68, 79, 80, 89–92, 94–98, 100–102, 109, 120, 121, 126–29, 135, 136, 139–41, 143, 145, 146, 148, 152, 153, 155–57, 191, 197–99, 201, 203, 206, 207, 209–11, 214, 218–20, 221–24, 228–33, 241, 243, 245, 249, 251, 253, 254, 256 Irakpolitik 15–19, 23, 26, 94, 97, 102, 115, 118, 143, 147, 149, 151, 152, 191, 194, 197, 201, 207–10, 223, 230, 242, 244, 246

Personen- und Stichwortverzeichnis Iraq Liberation Act of 1998 114, 115 Iraq Public Diplomacy Group 90, 96 Iraq Study Group 17 Iraqi Freedom 135 Iraqi National Congress 117, 118 Iran 16, 17, 31, 95, 119, 175, 192, 193, 195, 200, 223 ISAF 244 Ischinger, Wolfgang 217, 222, 223, 226, 228, 229, 232, 242, 244, 249, 252–54 Islam 16, 40, 42, 44, 83, 96, 173–77, 178, 179 Isolationismus 27 Israel 44, 45, 192–94, 200, 210, 223, 228 Issue 59, 67, 68, 253 Italien 40, 79, 95, 100, 171, 184 Japan 178, 184, 200 Joint Chiefs of Staff 127, 128, 130 Jones, Walter 145 Jordanien 97, 192, 194 Jugoslawien 145 Juncker, Jean-Claude 171 Kalter Krieg 239 Kampf der Kulturen 42, 43, 223 Kampf gegen den Terror siehe Krieg gegen den Terror Karikaturenstreit 40–43 Kelly, David 250 Kelly-Affäre 253 Kennedy, John F. 45, 113 Kerr-Report 121 King, Martin Luther 45 Kissinger, Henry 19 Knoche, Monika 204 Koalition der Willigen siehe Coalition of the Willing Kognitive Dissonanzen 20, 166 Köhler, Horst 184 Kommunikation 7, 8, 15, 30, 46, 53, 58, 81– 85, 92, 93, 101, 116, 135, 136, 139, 145, 151, 169, 179–82, 186, 216, 219, 220, 222, 223, 237, 238, 240 Kommunikationspolitik der Regierung Bush 26 Kommunikationsstrategie 8, 16, 89, 92, 102, 141, 142, 145, 180, 181, 185, 220, 243, 249 Konventioneller Krieg 79 Kooperation 15, 25, 62, 115, 136, 186, 193 Kooperationsmodell 61 Kosovo 22, 145, 191, 202, 203, 220 Kosten-Nutzen-Kalkulation 65, 70, 110

269 Kowaljow, Sergej 50 Kreutzberger, Peter 196, 199 Krieg gegen den Terror 18, 22, 25, 49, 80, 83, 85, 92, 96, 97, 119–21, 135, 143, 147, 197, 202, 204, 207, 208, 219–24, 227, 233, 242, 249 Kriegsdrohung 21 Kriegserklärung 144 Kriegskabinett 119, 127 Krisenberichterstattung 49 Krisenentscheidung 119, 130 Krisenkommunikation 156 Kudiss, Reinhard 197 Kuhn, Fritz 203 Kuwait 34, 114, 192, 203, 205, 208, 228 Lame Duck 40 Legislative 28, 31, 34, 91, 136, 148 Lemke, Steffi 204 Libanon 97, 192, 194 Libby, Lewis „Scooter“ 19, 123 Libyen 25, 119 Lieberman, Evelyn 86 Lobbyarbeit 241 Los Angeles Times 252 Low-Involvement-Strategie 254 Low-Profile-Strategie 229, 233, 254 Luti, William 124 Machterhalt 55, 68, 191, 207, 209, 211 Machterwerb 53, 55, 68 Mail on Sunday 252 Maischberger, Sandra 45 Maloof, Michael 148 Manning, David 249 Manufacturing consent 61 Massenvernichtungswaffen 96, 97, 99, 109, 114–16, 121, 123, 146–52, 154, 155, 157, 221, 223, 250 Matussek, Thomas 242, 247, 249, 252, 253, 255 McCain, John 17 McLaughlin, John 118 Medialisierung 53, 55, 56, 64 Medien 23, 24, 34, 39–41, 43–48, 51, 53–55, 57–60, 65–67, 69, 70, 83, 84, 87, 90, 97, 98, 136–39, 143, 144, 149–52, 155, 166, 169, 175, 179–82, 185, 186, 196, 215, 219, 222, 225, 230, 232, 233, 237–41, 243, 244, 246–48, 252–54, 256 Amerikanische 20, 22, 29, 63, 83, 149, 152, 156, 215–26, 228, 230–33, 242–44, 252–54 Arabische 95, 98, 101

270 Boulevardpresse 144, 247 Britische 248, 251–53 Deutsche 44, 47, 228, 243, 245 Europäische 98 Französische 48, 171 Internet 41, 42, 44, 45, 49, 51, 83, 175, 179, 181, 239 Massenmedien 45, 53, 55–57, 59, 60, 64– 67, 69, 70, 136, 137, 240 Öffentlich-rechtliche 46–48, 50, 51, 56, 57 Printmedien 22, 46, 51, 57, 59, 68, 69, 96, 139, 149, 151, 152, 175, 180, 181, 215– 18, 230, 240, 244, 252 Radio 44, 94, 98, 239 TV 41, 46, 49, 51, 53, 57–60, 69, 82, 83, 90, 99, 139, 175, 196, 219, 228, 229, 232, 239, 241–44, 247 Medienagenda 54, 62, 68, 241 Medienbeobachtung 55 Medienberichterstattung 29, 56, 60, 61, 63, 64, 66–68, 137, 138, 149, 150, 153, 156, 157, 167, 178, 224 Medieneinfluss 65, 69 Medieninhalt 55, 67–70 Medienlogik 53, 54, 58 Medienpolitik 55–57, 156 Medienpräsenz 53, 59, 64, 65, 69–71, 149– 52, 215–18, 220, 228, 229, 233, 254 Medienresponsivität 147 Medienwirkung 60, 64, 65, 69 Meinungsumfrage 21, 92, 138, 156 MENA-Programm 195 Menschenrechte 41, 50, 97, 178 Merkel, Angela 171, 205, 246 Mexiko 149–51 Middle East Radio Network 94 Midterm Elections 2002 144 Militär siehe Streitkräfte Militärische Fähigkeiten 28 Miscik, Jami 122 Mittelmacht 34 Moosbauer, Christoph 192–95 Mossad 44, 45 Most Important Problem 25, 153–55 MTV 95 Mubarak, Muhammad Husni 231 Müller, Werner 210 Multilateralismus 17, 26–28 Multiplikator 87, 169, 179, 181, 238–40, 250, 254, 256 Münchner Sicherheitskonferenz 208, 225

Personen- und Stichwortverzeichnis Münker, Jochen 200 Murdoch, Rupert 46, 247 Myers, Richard B. 79, 127 Nachrichtendienste 118–26, 130 Nachrichtenmanagement 83, 89, 101 Nachrichtenwert 68, 139, 144 Naher und Mittlerer Osten 93, 96, 101, 175, 191–95, 197, 200, 201, 209, 210, 221–24 Nahles, Andrea 203 Naruhito 184 Nation Brand Index 170 Nation Building 27 National Public Radio 243, 253 National Security Advisor 113–16 National Security Council 90, 98, 113, 115, 116, 119, 120, 127, 130, 144 Deputies Committee 114–18 Principals Committee 113–16, 118, 129 Nationale Identität 165, 243 Nationale Sicherheitsstrategie (USA) 26, 92, 236 Nationales Interesse 110, 112, 210 Nationalsozialismus 172, 174, 227 Nationenbild 164–68 Nationenimage 163, 247, 248 NATO 24, 30, 96, 135, 202, 203, 226, 228, 244 Bündnisfall 135 NBC 43, 244 New York Times 7, 39, 149, 152, 216, 220, 223, 226, 227, 229–31, 245, 252 Ney, Bob 145 Niederlande 79, 194 Nordafrika-Mittelost-Initiative 198 Nordamerika 178 Nordkorea 95 Norwegen 194 Nowitzki, Dirk 245 Nuklearwaffenprogramm 19, 21, 124, 125 O’Neill, Paul 149 O’Reilly, Bill 242, 244, 255 Oetker, Arend 197 Öffentliche Aufmerksamkeit 17, 99, 140, 153 Öffentliche Weltmeinung siehe World Public Opinion Öffentlichkeit Amerikanische 8, 1–20, 24, 25, 28–35, 136, 139, 145, 149, 153, 157, 214, 216, 219, 220, 225–33, 254 Deutsche 30, 223, 224, 227 Gegenöffentlichkeit 32, 46

Personen- und Stichwortverzeichnis Internationale 102 Öffentlichkeitsarbeit 23, 63, 80, 84, 86, 87, 89, 91, 97, 99, 101, 136, 141, 163, 174, 180, 214–16, 231, 232, 239, 241, 246, 249 Politische 173, 175, 181, 182, 215, 231– 33, 238 Office of Global Communications 89, 96, 101 Office of Special Plans 21, 123, 124 Office of Strategic Influence 101 Office of the Under Secretary of Defense for Policy 119 Oil for Food-Programm 193, 200 Ökonomische Theorie der Demokratie 55, 60, 62, 65 Old Europe siehe Altes Europa Operation Desert Storm 114 Operation Enduring Freedom 135, 141, 191, 204 Operation Iraqi Freedom 79, 247 Opportunitätskosten 70 Ost-West-Konflikt 15, 20, 25–29, 34, 86, 202, 214, 227, 249 Pakistan 40, 89 Palästina 40, 50, 210, 223, 249 Papst Benedikt XVI. 42 Papst Johannes Paul II. 230 Parteienloyalität 56, 69 PDS 205, 206, 209, 210 Pentagon 18, 21, 80, 85, 89, 97, 101, 119, 120, 124–28, 130, 135, 148 Perle, Richard 117 Persuasion 237 Petersberger Konferenz 242 Pfeiffer, Michael 200 Pleuger, Gunter 216, 217, 223, 224, 226 Polen 68, 79, 100, 171 Policy Counterterrorism Evaluation Group 122, 123 Political Game 191, 207 Politikzyklus 112 Politische Elite 19, 21, 23, 24, 30, 33, 35, 55, 56, 59, 60, 63, 70, 117 Politische Kultur 30 Politisches Kommunikationsdreieck 136, 137, 155 Pollack, Kenneth 98, 102 Powell, Colin 26, 91, 95, 98, 99, 116, 117, 119–21, 126, 128–30, 144, 147–49, 156, 225, 227, 228, 230 Power indexing 29

271 Präferenz 23, 69, 71, 81, 85, 109–12, 117, 125, 126, 129, 130 Präsidentschaftswahlen 2008 18 Präventivschlag 121 Preemptive Strike 143 Presidential Daily Briefing 125 Pressefreiheit 40–42, 239 Priming 65, 67, 238 Prinzipal-Agent-Theorie 31 Prinzipal-Stellung 30 Prioritätenskala 22, 23 Pro Sieben/SAT 1 47 Programm der Außenwirtschaftsförderung 194 Propaganda 50, 80, 96, 163, 168, 186, 238 Propagandabegriff 236 Propagandakampagne 236 Psychological Operations 80 Public Affairs 83, 87 Public Affairs Officer 84 Public Broadcasting Service (PBS) 46–48, 244, 253 Public Diplomacy 7, 8, 15, 32, 34, 35, 40, 77–96, 98–102, 163, 167–69, 172, 176–82, 184–86, 214–16, 218, 219, 221, 224, 225, 230–33, 236–38, 240, 241, 247, 256 Adressat 30, 32, 83, 178, 179, 237 Adressatenstaat 237–39 Harte Public Diplomacy 237, 238, 240, 254, 255 Weiche Public Diplomacy 237–40, 250, 255 Public Diplomacy Officer 87, 101 Public Relations 54 Putin, Wladimir 231 Qatar 95 Radio Sawa 94 Rally around the flag-Effekt 8, 18, 139, 140, 157, 243 Rational Actor Model 109, 110 Reagan, Ronald 26 Realismus 28, 110 Rede zur Lage der Nation 33, 95, 121, 143, 145, 150, 156 Regimewechsel 28, 96, 97, 109, 114–17, 121, 130, 144, 151, 152, 155, 157, 194 Reid, John 242, 247, 255 Republikanische Partei (USA) 17 Responsivität 62, 63 Rezipient 64, 67, 68, 123, 125, 137, 138, 152, 166, 233 Rhetorik 19, 22, 55, 70, 219, 224, 246, 254

272 Wahlkampfrhetorik 221, 227, 230, 238 Rice, Condoleezza 95, 116, 119, 121, 126, 129, 148, 220, 236 Rogowski, Michael 197–99 Roth, Claudia 203 Rothgänger, Manfred 200 Royal Academy of Arts 250 RTL 47 Rumsfeld, Donald 81, 95, 102, 116–22, 124, 126–28, 130, 141, 145, 148, 225, 254 Russia Today TV 236 Russland 33, 49, 80, 95, 100, 175, 178, 196, 200, 236 Säkularität 40 Salienz 18, 22–24, 30, 33, 34, 66, 138, 143, 149, 152–56, 240 Saudi-Arabien 192, 193, 195, 200 Schäuble, Wolfgang 172, 206 Scheer, Hermann 202 Schewe-Gerigk, Irmingard 204 Schlüsselöffentlichkeit 29 Schröder, Gerhard 7, 29, 62, 198, 199, 202– 11, 215–21, 214–26, 233, 238, 241, 244, 245, 248–50, 253, 254 Schurkenstaat 109, 122, 202 Schwarzenegger, Arnold 33 Scoop 139 Scowcroft, Brent 19 Secretary of the Army 127, 128 Selbstdarstellung 54, 164, 166, 167 Selbstmedialisierung 53, 56, 65 Selektionslogik 54, 56 Selektionsmechanismus 55, 58 Shared Values 97, 101 Shelton, Hugh 116, 119, 120 Shinseki, Eric 127, 128 Short Attention Span 255 Simmert, Christian 204 Sky 247 Slogan 172, 223–26, 232 Soft Power 34, 81, 82, 84, 236 Sowjetunion 18, 25, 28, 46, 225 Spanien 40, 100 SPD 193, 197, 201–3, 205–7, 209, 210, 227 Spiegel, Albert 173 Spiegel, Der 195, 222, 224 Spiegelreferate 245 Spielraum 224 Spürpanzer 203, 205, 228 Standortmarketing 183 State of the Union siehe Rede zur Lage der Nation

Personen- und Stichwortverzeichnis Status quo 114, 118 Stereotyp 164, 165, 186 Steuerung der öffentlichen Meinung 7, 19, 21, 22, 25, 31, 136 Stiegler, Ludwig 227 Stimmenmaximierungsstrategie 53, 56, 59, 65, 70, 71 Stoiber, Edmund 205, 206 Strategic Communication Policy Coordinating Committee 89, 90, 101 Strategiedebatte 114, 118 Strategische Kommunikation 16, 30, 32–34, 80, 83, 86, 87, 89 Streitkräfte 15, 22, 82, 115–20, 127, 128, 130, 141–43, 145, 147, 201–4, 206–8, 210, 214, 223, 228, 243, 244, 249, 255 Abzug 17, 19, 25, 28, 115 Einsatz 22, 26, 27, 68, 79, 100, 109, 114, 120, 127–30, 135, 141, 144, 148, 155, 156, 177, 191, 197, 198, 201–10, 220– 22, 224, 225, 231, 242 Ströbele, Hans-Christian 204 Sudan 119 Suez-Krise 1956 20 Sunday Mirror 252 Sunday Telegraph 252 Sunday Times 252 Syrien 17, 192 Tabula-rasa-Situation 66, 138 Talbott, Strobe 86 Taliban 119, 135, 145, 146 Tauschmodell 61, 64 Taz 195 Tenet, George 99, 119, 120, 123–26 The Guardian 252 The Observer 252 The Sun 247, 252 The Times 247, 252 Third-Party-Strategie 98 Threat Level 154 Transnationaler Terrorismus 83, 146 Truman, Harry S. 19 Tschechische Republik 123 Tschetschenien 49, 50 Türkei 28, 80, 100, 175, 228 Tutwiler, Margaret 86 Überflugrechte 228 Under Secretary of Defense for Near East and South Asian Affairs 123 Under Secretary of Defense for Policy 122 Under Secretary of State for Public Diplomacy 85–87, 89, 91, 92

Personen- und Stichwortverzeichnis Unified Combatant Command 128 Unilateralismus 18, 26–28 United States Central Command 128 United States Foreign Policy Cube 27 United States Information Agency 84–87 UNO 17, 26, 80, 96, 98, 99, 116, 128, 129, 143, 144, 193, 196, 197, 200, 205, 219, 221, 222, 224, 228, 245 Mandat 100, 202, 203, 205–7, 209, 211, 225, 245 Mission 202 Resolution 17, 96, 99, 119, 128, 130, 135, 143, 144, 148, 149, 221, 223, 228, 229, 244, 249 Sanktion 114–16, 118, 194–98, 201, 210, 219 Sanktionsausschuss 196, 201, 210 Sanktionsregime 199, 201 Sicherheitsrat 17, 50, 99, 114, 148, 156, 197, 198, 221, 222, 224, 228, 230 Sonderkommission (UNSCOM) 114 UNESCO 175 Vollversammlung 98, 128, 129, 135, 143, 145, 151 Waffeninspekteur 109, 114, 115, 221, 231 USA 7, 8, 15–35, 39, 40, 43, 44, 46, 47, 79– 81, 84–87, 89, 90, 92–97, 100–102, 113, 115, 121, 135, 136, 139, 140, 144, 146, 147, 149, 153, 156, 163, 168, 170, 171, 182, 191, 194–206, 207–10, 214–17, 219– 28, 230–33, 236, 238, 239, 241–47, 249, 251–56 USA Today 152, 252 US-Außenministerium 80, 83, 85, 87–94, 97, 98, 100, 101, 117, 118, 126, 128 US-Kongress 16, 17, 22, 25, 86, 90, 91, 101, 114, 135, 136, 140, 142, 144, 148, 157 Van Heyst, Norbert 244 Vatikan 230 Veit, Rüdiger 203 Vereinigte Arabische Emirate 192, 193 Verschwörungstheorie 44 Verstärker 232, 245 Verstärker- und Aktivierungseffekt 69

273 Verstärkerhypothese 65 Vertrauensfrage 201–4, 206, 207, 210, 249 Vietnamkrieg 7, 20, 24, 25, 79 Voice of America 90, 94 Voigt, Karsten 217, 227, 228 Volmer, Ludger 201 Von Bülow, Andreas 45 Von Wartenberg, Ludolf 195–99 Von Werthern, Hans Carl 178 Vorurteil 164, 165, 168, 250, 256 Voß, Sylvia 204 Wählermobilisierung 25 Wahlsystem 31 Wahrnehmungsmuster 141 Wall Street Journal 245, 252 War on Terrorism siehe Krieg gegen den Terror Washington File 87 Washington Post 101, 149, 152, 216, 220, 222, 223, 227, 230, 231, 252 Washington Times 252 WDR 49, 50 Weißes Haus 16, 18, 80, 89–91, 99, 100, 123, 124, 143, 147, 149, 228 Weltmacht 24, 25, 27, 28, 30, 35, 39, 40 Weltöffentlichkeit 7, 50, 51, 98, 99, 149, 185, 236 West Point 143, 146, 150 Westerwelle, Guido 205 White House Iraq Group 143, 147, 156 White, Thomas 127, 128 Wieczorek-Zeul, Heidemarie 202 Wiederwahl 18, 24, 31, 33, 136, 225, 227 Wilson, Joseph 253 Wolfowitz, Paul 117–24, 127, 208 World Public Opinion 7, 39–41, 51 Wurmser, David 148 YouTube 42, 43, 51 ZDF 45, 47, 48, 50 Zwei-Ebenen-Spiel 191 Zweiter Golfkrieg 7, 32, 125, 145, 152, 192, 195, 232 Zweiter Weltkrieg 19, 20, 27, 167, 172, 202, 249