Proiect ESA [PDF]

Zitiervorschau

Universitatea Alexandru Ioan Cuza din Iași Facultatea de Economie și Administrarea Afacerilor Specializarea Administrație Publică

Aplicabilitatea principiilor autonomiei locale și descentralizării în statele Uniunii Europene

Iași 2019

Cuprins

Introducere.......................................................................................................................................3 Capitolul 1. Principiul autonomiei locale........................................................................................4 Capitolul 2. Aplicabilitatea principiului autonomiei locale în unele state europene.......................6 Capitolul 3. Principiul descentralizării............................................................................................8 Capitolul 4. Aplicabilitatea principiului descentralizării în unele state europene.........................10 Concluzii........................................................................................................................................12 Bibliografie

2

Introducere Orice stat fiind o putere publică, organizată pe un teritoriu delimitat şi recunoscut de celelalte state, are rolul nu numai de a reprezenta poporul de pe acest teritoriu, ci şi de a-i rezolva interesele atât de diferite de la o persoană la alta sau de la un grup de indivizi la altul. Pentru a-şi îndeplini acest rol, statul îşi împarte teritoriul şi populaţia aflată pe acesta în anumite zone de interese, pe baza diferitelor criterii: geografice, religioase, culturale, etc. Aceste zone - mai mici sau mai mari – sunt unităţile administrativ-teritoriale care de-a lungul istoriei au purtat diverse denumiri: judeţ, ţinut, regiune,oraş, comună. În toate aceste unităţi administrativ-teritoriale statul a creat autorităţi publice, care să-l reprezinte şi să acţioneze în acestea pentru realizarea intereselor sale, dar şi ale locuitorilor respectivi. În acelaşi scop, statul a creat autorităţi şi la nivel central, care să-l reprezinte şi să asigure realizarea intereselor care se pun la acest nivel şi care apar ca ceea ce este comun şi general tuturor zonelor de interese. Principiile de bază ale administraţiei publice locale sunt stipulate in textele Constituţiei revizuite şi în Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001. Astfel, în articolul 120 din Constituţia revizuită şi republicată in 2003 se prevăd trei principii pe care se întemeiază administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale şi anume:  Principiul descentralizarii;  Principiul autonomiei locale;  Principiul deconcentrarii serviciilor publice. În cele ce urmează vom trata principiul descentralizării, principiul autonomiei locale dar și aplicabilitatea acestora în statele membre ale Uniunii Europene.

3

Capitolul 1 – Principiul autonomiei locale

Potrivit art. 3 din Legea administrației publice locale prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.1 Așadar, principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administrația publică locală și activitatea autorităților acestuia, care constă în “dreptul unităților administrativ-teritoriale de a-și satisface interesele proprii fără amestecul autorităților centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept iar descentralizarea, un sistem care implică autonomia. Autonomia locală, privită exclusiv din punct de vedere administrativ, nu apare decât ca o ultimă treaptă de dezvoltare a descentralizării administrative, “o formă modernă a principiului”, ca atare. În esență, aceasta reprezintă transferarea unor competențe de la nivel central către diverse organe sau autorități administrative, care funcționează autonom în unitățile administrativteritoriale, autorități alese de către colectivitățile locale respective, considerate și “corpuri administrative autonome. În opinia unui alt autor, autonomia locală constă în repartizarea puterii de decizie între guvernul central, pe de o parte, și agenții locali, pe de altă parte (primari, consilieri locali) care sunt într-o anumită măsură independenți de puterea centrală, adică au dreptul de a lua diferite măsuri fără a fi cenzurați sau fără a cere aprobarea guvernului central. Cât privește relativa independentă a autorităților administrației publice locale, în opinia unui alt autor, ea presupune autonomia administrativă și mai ales financiară a acestora. La nivelul autorităților locale nu vom gasi guvern, parlament ori instanțe judecătorești proprii. Autonomia locală are, in consecință un caracter pur administrativ, iar autoritățile locale au o competență determinată, și anume: dreptul de reglementare și de răspundere proprie, în condițiile

Legea nr.215 a Administrației Publice Locale, textul fiind publicat în Monitorul Oficial nr. 204/23 aprilie 2001, cu moificările și completările ulterioare. 1

4

prevăzute de lege, pentru rezolvarea treburilor colectivităților locale, adică “o sferă proprie de acțiune” așa cum este ea denumită convențional în practica administrației.2 Dimensiunea externă, transfrontalieră a autonomiei locale a evoluat alături de dimensiunea tradiţională a ei şi are în vedere capacitatea colectivităţilor locale, reprezentate prin autorităţile administrative proprii, de a stabili raporturi juridice cu subiecte de drept public care se situează în afara graniţelor ţării căreia îi aparţin. În principiu, monopolul relaţiilor cu societăţile politice exterioare îl deţine Statul. Colectivităţile locale, în calitate de societăţi politice infrastatale, nu pot participa la clasicele relaţii internaţionale. Problema relaţiilor suprafrontaliere ale colectivităţilor locale este relativ recentă. La început (după cel de-al Doilea Război Mondial), relaţiile suprafrontaliere priveau înfrăţirea dintre localităţi. Sub influenţa a numeroşi factori însă, cum ar fi condiţiile geografice, schimburile economice, culturale, colectivităţile locale încep să stabilească relaţii directe cu omologii lor străini şi cu organizaţii internationale. Convenţia-cadru europeană asupra cooperării transfrontaliere a colectivităţilor locale sau autorităţilor teritoriale încearcă să stabilească, pe baza experienţei anterioare, condiţiile generale de dezvoltare a cooperării internaţionale. În ceea ce priveşte definiţia autorităţilor sau colectivităţilor locale, aceasta priveşte “colectivităţi, autorităţi sau organisme care exercită funcţii locale şi regionale şi sunt considerate ca atare de dreptul intern al fiecărui stat”. Convenţia-cadru este completată de un Protocol adiţional, ce reglementează condiţiile şi limitele în care se încadrează dreptul care aparţine colectivităţilor sau autorităţilor locale de a încheia între ele acorduri ce se înscriu în materia cooperării transfrontaliere. Aceste condiţii sunt următoarele:3 -

acordurile se încheie în domeniul competenţelor naţionale ale colectivităţilor sau autorităţilor locale semnatare;

-

acordurile se încheie conform procedurilor prevăzute de către statele cărora le aparţin colectivităţile sau autorităţile locale;

-

acordurile se încheie respectându-se angajamentele internaţionale ale statelor cărora le aparţin colectivităţile sau autorităţile locale;

Carta Europeană a Autonomiei locale, https://acor.ro/files/acor/rel_internat/CPLRE/carta_europeana_autoritati_locale.pdf. 3 R. Răducanu, Principiul autonomiei locale, Revista Lege și Viață, Martie, 2013, p. 42. 2

5

Capitolul 2. Aplicabilitatea principiului autonomiei locale în unele state europene Constituţiile statelor lumii acordă un loc primordial principiului autonomiei locale, care se află la baza organizării şi funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale. Autonomia locală presupune rezolvarea unor probleme locale de către autorităţile administrative locale. Aşadar, putem spune că între principiul descentralizării administrative şi cel al autonomiei teritoriale locale nu există diferenţe de conţinut, „descentralizarea fiind o tendinţă în evoluţia administraţiei publice pentru realizarea autonomiei locale, la baza descentralizării aflânduse ideea unei anumite autonomii locale”. Autonomia locală este percepută în context european ca un element component al principiilor democratice, comune tuturor statelor-membre ale Consiliului Europei, care, prin reglementarea sa legală şi aplicarea concretă, face posibilă descentralizarea puterii. În context european, conceptul de autonomie locală a fost definit prin intermediul Cartei europene pentru autonomie locală, semnată în 1985 la Strasbourg şi redactată din iniţiativa Conferinţei permanente a puterilor locale şi regionale din Europa. Dovada faptului că acest principiu este unul fundamental în cadrul democraţiei locale este dată de lărgirea cadrului de manifestare a acestui principiu de la nivel local la cel regional, al statelor, precum şi tendinţele de extindere a aplicabilităţii autonomiei locale pe scară continentală. Profesorul Gheorghe Cornea consideră că prin sintagma „colectivitate locală” doctrina europeană are în vedere unităţile administrativ-teritoriale şi nu organele care exercită dreptul acestora la autonomie locală. În sprijinul acestei idei sunt menționate prevederile unor constituţii europene, care prin această sintagmă înţeleg comuna (rurală sau urbană). 4 Constituţia Franţei din 4 octombrie 1958 prevede: „Colectivităţile teritoriale ale Republicii sunt comunele, departamentele, teritoriile de peste mări. orice altă colectivitate teritorială este creată de lege. Colectivităţile se administrează în mod liber prin consiliile alese, în condiţiile prevăzute de lege (art. 72)”.

N. Bantuș-Gurduza, Conceptul de autonomie locală în context european, Revista ‚,Administrarea Publică” nr. 3, 2016, p. 75. 4

6

Constituţia Spaniei din 27 decembrie 1978 prevede: „Constituţia garantează autonomia comunelor. Acestea vor avea deplină personalitate juridică. Conducerea şi administrarea lor revine consiliilor municipale respective, formate din primari şi consilieri (art. 140). Sintagma „în cadrul legii” relevă faptul că autonomia locală trebuie să se stabilească în limite legale, adică competenţele autorităţilor locale să se subordoneze legii. În sistemul de drept român, principiile descentralizării şi autonomiei locale se regăsesc consacrate atât la nivel constituţional, cât şi la nivel legislativ. Astfel, Constituţia României din 1991 revizuită prevede în art. 120 alin. (1) că: "Administraţia publică din unităţile administrativteritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice". De asemenea, reglementarea legală a celor două principii rezultă prin prisma Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, Legii Cadru nr. 195/2006 a descentralizării şi a Legii nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985. Se observă deci că principiul descentralizării şi autonomiei locale sunt consacrate de către constituant, în timp ce legiuitorul, făcând aplicaţia prevederilor constituţionale, vine să precizeze conţinutul concret al acestor principii. Observaţia este importantă deoarece implică faptul că numai legea, ca act al Parlamentului, poate determina conţinutul principiilor, orice alt act emis de o autoritate statală în acest domeniu fiind neconstituţional.5

Descentralizarea şi autonomia locală în sistemul http://drept.ucv.ro/RSJ/images/articole/2009/RSJ2/A05GirlesteanuGeorge.pdf. 5

7

de

drept

român

-

Capitolul 3. Principiul descentralizării Descentralizarea reprezintă „transferul de competenţă administrativă şi financiară de la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau către sectorul privat.” Procesul de descentralizare trebuie să se desfaşoare în beneficiul cetăţeanului prin întărirea puterii şi rolului admînistraţiei publice locale în scopul dezvoltării economico-sociale durabile a unităţilor administrativ-teritoriale. Descentralizarea este procesul ce permite statului să transfere în beneficiul colectivităţilor locale anumite competenţe şi resursele ce le corespund. Referitor la caracteristicile descentralizării, trebuie reţinute câteva aspecte. În primul rând, descentralizarea permite „gestionarea de către cei interesaţi” , aceasta însemnând accesul administraţilor la luarea deciziilor care produc efecte asupra lor şi a cadrului lor de viaţă în mod direct şi imediat. Din acest punct de vedere, descentralizarea poate fi considerată „un cadru comod de educaţie politică”, pentru că, fiind initiaţi în gestionarea problemelor comunităţii lor, cetăţenii vor inţelege mai bine problemele politice naţionale şi vor putea participa mai avizaţi la soluţionarea acestora. În al doilea rând, descentralizarea este corolarul indispensabil democraţiei pentru că ea permite crearea colectivităţilor locale , care sunt veriga intermediară între cetăţean şi stat, veriga care limitează eventualele tendinţe totalitariste posibil a fi manifestate la nivel central, limitare care se realizează, evident, într-o societate democratică. În al treilea rând, descentralizarea este un mod mai eficient de organizare a activităţii în stat. Această caracteristică rezultă din aceea că, de multe ori, administraţia publică de la nivel central nu poate aprecia corect necesităţile specifice diferitelor categorii de cetăţeni şi prin transferul unor prerogative către administraţia publică de la nivelul comunităţilor locale se asigură o eficienţă mai bună a activităţii în acest domeniu, întrucât de la nivel local se pot identifica exact şi necesităţile şi modalităţile de satisfacere a acestora. 6 Ideea descentralizării nu trebuie absolutizată pentru că acest fapt poate duce la punerea în pericol chiar a unităţii macrocolectivităţii organizate în stat şi la îngreunarea luării deciziilor de la nivel central. Trebuie facută o corelare atentă între centralism şi descentralizare astfel încât să

6

Descentralizare versus deconcentrare, https://www.businessintegrity.ro/sites/default/files/fileuploads/newsletter/36%20.pdf.

8

se asigure realizarea în egală masură a binelui public şi a binelui individual. Descentralizarea administrativă produce efect maxim dacă este corelată cu autonomia locală şi dacă se dezvoltă ambele forme: descentralizarea teritorială şi descentralizarea prin servicii. Principiile pe baza cărora se desfaşoară procesul de descentralizare în România sunt următoarele: - principiul subsidiarităţii care constă în exercitarea competenţelor de către autoritatea administraţiei publice locale situată la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetăţean şi care dispune de capacitate administrativă necesară; - principiul asigurării resurselor corespunzătoare competenţelor transferate; - principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale în raport cu competenţele care le revin, care impune obligativitatea realizării standardelor de calitate în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică;

9

Capitolul 4. Aplicabilitatea principiului descentralizării în unele state europene Fiecare ţară îşi are motivele sale pentru activizarea politicii regionale. La timpul său, Franţa, în primii ani de conducere a lui François Mitterrand, a devenit una dintre primele ţări din Europa de Vest care a realizat un program larg de descentralizare şi a acordat drepturi lărgite comunelor, departamentelor şi regiunilor. Ulterior, Suedia, Portugalia, Grecia au mers şi mai departe pe calea regionalizării. Descentralizarea este necesară inclusiv Uniunii Europene de astăzi şi statele înţeleg acest lucru. Descentralizarea este o novaţie, un parteneriat, implică creativitate. Cu cât mai aproape este conducerea de necesităţile populaţiei, cu atât sunt mai raţionale deciziile. Cu cât este mai aproape conducerea de regiune, cu atât ea este mai operativă. Descentralizarea poate fi asigurată în diverse forme, ce se deosebesc între ele prin volumul libertăţii de acţiune recunoscute şi independenţa în adoptarea deciziilor de către organele administraţiei publice locale. Din punct de vedere istoric, anumite modele organizaţionale pot fi identificate în statele europene. Pe de o parte, acestea, formal, sunt state unitare, care demonstrează diferite grade de centralizare (sau descentralizare). Acest grup de state, în fruntea căruia se plasează Franţa, include, printre altele, Italia, Olanda, Portugalia, Spania. Pe de altă parte, trei state au structuri formal federale: Austria, Belgia şi Germania. În afara listei se plasează Regatul Unit care are o configuraţie particulară a autorităţilor locale, bazată pe tradiţiile istorice. În perioadele recente au fost acceptate modificări importante cu referire la guvernarea locală şi regională, realizate, de altfel, în diferite tempouri. 7 Italia şi Spania au instituit autonomii regionale ce deţin puteri legislative; Belgia a transformat statul său unitar într-o structură federală. În Franţa regiunile au fost create cu autorităţi de guvernare eligibile care realizează atribuţii administrative, iar recent teritoriile de peste mare au fost învestite cu puteri legislative. O situaţie similară poate fi întâlnită şi în teritoriile insulare portugheze. Anumite state unitare europene vechi şi semnificative care erau puternic centralizate şi-au abandonat configuraţiile şi au adoptat formule descentralizate, care au antrenat crearea autonomiilor regionale. În acelaşi timp, statele inspirate de modelul federal german au introdus mecanisme şi proceduri ce asigură coordonarea şi cooperarea între centru şi regiuni pentru a corespunde provocărilor societăţilor industriale contemporane.

O. Dorul, Descentralizarea în statele membre ale Uniunii Europene: modele, forme şi metode, Revista ..Relații internationale și integrare europeană’’, pag. 100. 7

10

Belgia a devenit stat federal în anul 1993, după multiple reforme de descentralizare angajate la începutul anilor ’70 ai secolului trecut. Spre deosebire de Germania şi Austria, federalismul în Belgia este original şi inovant, cu scopul de a ţine cont şi de a soluţiona, eventual, antagonismele puternice care opun Nordul cu Sudul şi acordă un statut capitalei – Bruxelles, oraş francofon şi teritoriu flamand. În acest sens, statul belgian este dotat cu două categorii de state federale, 3 regiuni şi 3 comunităţi, precum şi 10 provincii şi 589 de comune. Regiunile sunt competente în materie de dezvoltare economică, amenajare a teritoriului, mediu, renovare rurală şi politica apelor. Comunităţile sunt competente în materie de educaţie şi politică ştiinţifică, politică socială şi politică culturală, în special, politica ce ţine de funcţionarea limbilor în materie administrativă, a învăţământului, relaţiile dintre angajatori şi personalul lor. O descentralizare foarte pronunţată în statele unitare, cum sunt Spania sau Italia, ar putea consolida identităţile culturale şi lingvistice, fără a prejudicia unitatea statului. Putem regăsi această caracteristică în Regatul Unit. 8 În alte state, de exemplu, în Belgia, federalismul a permis să fie evitată pînă astăzi o subminare a Regatului. Prin urmare, nu există o reţetă magică şi nici soluţii univoce în acest domeniu, existând doar voinţa de a consolida democraţia locală şi regională şi pentru a apropia cetăţeanul de procesul decizional. Deşi este dictată de realitatea din zilele noastre, Bruxelless-ul nu solicită în mod imperativ de la statele membre ale Uniunii Europene să o realizeze. Uniunea Europeană nu impune statelor participante careva scheme de comportament în sfera politicii regionale, Uniunea nu dă indicaţii statelor membre cu referire la modul în care trebuie să fie stabilite relaţiile dintre centru şi regiune, acest fapt rezultând din principiul autonomiei instituţionale. Cu referire la procesul de descentralizare din cadrul statelor membre ale Uniunii Europene, Comisia europeană militează activ nu pentru ”Europa regiunilor”, ci pentru ”Europa cu regiuni”. Nimeni nu contestă importanţa şi necesitatea conceptului de ”naţiune”, însă nici o naţiune nu va avea de suferit dacă va dobândi într-o măsură sau alta tente regionale. Centrul, în această situaţie, trebuie să fie nu doar conducător, ci privitor înainte şi programator.

88

Despre descentralizare - http://victorbostinaru.ro/resurse/Descentralizare.pdf.

11

Concluzii Tendinţele autonomiei locale şi teritoriale, precum şi descentralizarea se manifestă tot mai evident în Europa, chiar dacă se exprimă diferit în diverse state, iar procesul de descentralizare adoptă diferite dimensiuni naţionale. Atât autonomia locală, cât și descentralizarea sunt două noțiuni care încearcă să corespundă nevoilor politice și sociale, atât prin dorinţa de a avea instituţii guvernate de aleşii direcţi ai cetăţenilor din teritoriile respective, dar și prin transferul resurselor financiare de la centru pentru orice activităţi specific pentru a abilita instituţiile autonome să-şi realizeze competenţele. Principiul autonomiei şi descentralizării reprezintă o parte componentă a setului de valori care dictează distribuirea competenţelor de guvernare în toate statele din Europa. Raţiunea lor consistă în ideea acceptată de majoritate că autonomia şi descentralizarea constituie instrumente adiţionale care permit îmbogăţirea democraţiilor europene cu dimensiuni profunde şi extinse. Suplimentar, Uniunea Europeană este în accord cu diversele opţiuni administrative organizaţionale ale statelor membre, precum este cert și faptul că Uniunea Europeană promovează activ aceste principii. Autonomia locală trebuie deci înțeleasă ca o modalitate de integrare armonioasă a intereselor tuturor colectivităților locale cu interesele generale de ordin material, teritorial sau juridic ale statului nostru suveran, ca o expresie supremă a caracterului național, unitar și independent al statului. Numai pe acest temei, autorităților locale li se creează condițiile firești administrării și gestionării treburilor specifice colectivităților locale și numai în măsura în care acțiunile întreprinse de autoritătile administrativ-teritoriale corespund ordinii de drept care guvernează societatea, în ansamblul său. În concluzie, Uniunea Europeană se caracterizează printr-o mare diversitate de experienţe şi procese de descentralizare, ce se explică destul de uşor dacă ţinem cont de diferenţele considerabile ce ţin de suprafaţă, populaţie şi dezvoltare economică a celor 27 de state membre. Însă această diversitate se explică, în special, prin faptul că fiecare stat are propria sa concepţie despre organizarea politică şi administrativă. Descentralizarea nu este determinată în timp, ci se află în continuă şi permanentă mişcare.

12

Bibliografie

I.

Reviste

1. Răducanu R., Principiul autonomiei locale, Revista ,,Lege și Viață”, Martie, 2013. 2. Bantuș-Gurduza N., Conceptul de autonomie locală în context european, Revista „Administrarea Publică” nr. 3, 2016.

3. Dorul O., Descentralizarea în statele membre ale Uniunii Europene: modele, forme şi metode, Revista ..Relații internationale și integrare europeană”.

II.

Legi

4. Legea nr.215 a Administrației Publice Locale, textul fiind publicat în Monitorul Oficial nr. 204/23 aprilie 2001, cu moificările și completările ulterioare.

III.

Site-uri web

5. https://acor.ro. 6. http://drept.ucv.ro. 7. https://www.businessintegrity.ro.

8. http://victorbostinaru.ro.\

13