Manual Politici Publice [PDF]

Zitiervorschau

UNIVERSITATEA „SPIRU HARET” BUCUREŞTI FACULTATEA DE DREPT ŞI ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

POLITICI PUBLICE

Lect. Univ. Dr. George Gruia Bucureşti, 2014

PREFAŢĂ Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realităţii administraţiei româneşti. Politica publică reprezintă „manifestările şi orientările definite ale autorităţilor statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activităţi esenţiale ce se desfăşoară fie la nivel naţional, fie la niveluri teritorial-administrative” ; altfel spus „decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opţiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate”. Politica publică este acea cale de acţiune, adoptată de catre un reprezentant al unei autorităţi publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflectă interesul unei comunitaţi sau a unui segment particular al societăţii. Ea reprezintă o cale de acţiune în acord cu un interes public, un proces în care societatea prin intermediul unui reprezentant ales ia decizii privind alocarea resurselor cu o atitudine strict orientată catre realizarea unui scop. Cursul de Politici publice pentru studenţii anului III ai programului de studii universitare, are drept obiectiv general: familiarizarea cu principalele noţiuni şi concepte ale guvernării moderne conceptului de politici publice; motivelor existenţei politicilor publice, respectiv eşecurile de piaţă şi limitarea cadrului concurenţial; sistemelor de valori şi provocările guvernării, conceptul de grup de interese şi efectele acestora asupra politicilor impactul culturii asupra procesului politicilor publice. Din punct de vedere instrumental-aplicativ sunt aprofundate instrumentele manageriale utilizate în implementarea politiiclor şi a instrumentelor utilizate în evaluarea politicilor, respectiv analiza cost beneficiu, analiza tridimensională şi instrumentele de evaluare a riscului. Prezentarea noţiunilor şi conceptelor este realizată printr-o abordare sintetico-analitică şi în acelaşi timp, complementară, faţă de celelalte discipline, studiate în cadrul învaţămantului universitar Prezentul curs îşi propune aşadar, însuşirea de către studenţi, din perspectiva formării lor ca viitori funcţionari publici, a mecanismelor proprii funcţionării procesului politicilor publice în contextul actual. Cursul este structurat în unsprezece module, care tratează, atât noţiunile şi conceptele fundamentale referitoare la politici publice, cât şi aspectele complexe ale aplicării politicilor publice în cadrul guvernării europene caracterizată prin multistratificare. Modulele facilitează înţelegerea, atât din punct de vedere teoretic, cât şi practic a noţiunilor de bază, cu ajutorul consultării regulate a bibliografiei recomandate. Cursul de Politici publice este structurat în cele unsprezece module, după cum am mai precizat, şi este unul interactiv bazat pe de-o parte, pe prezentarea noţiunilor şi conceptelor în cadrul întâlnirilor prevăzute în calendarul activităţilor, iar pe de altă parte, pe studiul individual al studenţilor. De asemenea, consultaţiile reprezintă o altă formă de sprijin a studenţilor în

procesul de învăţare activă, prin participarea la discuţii pe tematica specifică cursului sau cu privire la realizarea lucrărilor de verificare. De asemenea, la finalul cursului, se regăsesc trimiteri bibliografice, pe care studenţii le pot consulta pentru completarea cunoştinţelor sau în vederea realizării lucrărilor de verificare. Una din priorităţile noastre o reprezintă asigurarea accesului egal al tuturor studenţilor la activiăţile de predare-învăţare, precum şi la cele de evaluare. În vederea acordării de şanse egale tuturor cursanţilor, indiferent de nevoile speciale ale acestora, titularul de curs îşi manifestă disponibilitatea de a adapta conţinutul, metodele de transmitere a informaţiilor, precum şi modalităţile de evaluare, atunci când se impune.

AUTORUL

CUPRINS CAPITOLUL 1................................................................................................................................6 CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND POLITICILE PUBLICE..............................................6 1.1. Consideraţii generale............................................................................................................6 1.2. Definirea conceptului de politică publică.............................................................................8 1.3. Istoricul politicilor publice în literatura de specialitate......................................................13 1.4. Tipologia politicilor publice...............................................................................................20 CAPITOLUL 2..............................................................................................................................27 APARIŢIA ŞI ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE.........................................................27 2.1. Modele de apariţie a politicilor publice..............................................................................27 2.2. Elaborarea politicilor publice.............................................................................................29 2.3. Autorii/actorii politicilor publice........................................................................................35 CAPITOLUL 3..............................................................................................................................42 CARACTERISTICILE UNEI POLITICI PUBLICE....................................................................42 3.1 Dimensiunile unei politici publice.......................................................................................42 3.2. Obiectivele politicii publice................................................................................................43 3.3. Conţinutul/Procesul politicii publice..................................................................................45 CAPITOLUL 4..............................................................................................................................54 IMPLEMENTAREA SAU EXECUŢIA POLITICILOR PUBLICE............................................54 4.1. Consideraţii generale..........................................................................................................54 4.2. Modele de implementare a politicilor publice....................................................................56 4.3. Problemele implementării...................................................................................................62 CAPITOLUL 5..............................................................................................................................67 MANAGEMENTUL IMPLEMENTĂRII ŞI FACTORI DE SUCCES ÎN PROCESUL DE IMPLEMENTARE........................................................................................................................67 5.1. Factorii procesului de implementare..................................................................................67 5.2. Modalităţile de intervenţie..................................................................................................73 5.3. Rolul birocraţiilor în politicile publice...............................................................................77 CAPITOLUL 6..............................................................................................................................81 POLITICI SOCIALE, CONCEPT, TIPOLOGII DE POLITICI SOCIALE. BUNĂSTAREA SOCIALĂ......................................................................................................................................81 6.1. Politica socială – concept....................................................................................................81 6.2. Tipologii de politici sociale................................................................................................82 6.3. Bunăstarea socială şi rolul statului în producerea bunăstării..............................................86 6.4. Bunăstarea – obiectiv al politicii sociale............................................................................88 CAPITOLUL 7..............................................................................................................................93 POLITICILE PUBLICE ÎN ROMÂNIA.......................................................................................93 7.1. Aspecte de ordin general....................................................................................................93

7.2. Procesul politicilor publice la nivel central........................................................................94 7.3. Reforma procesului politicilor publice.............................................................................102 CAPITOLUL 8............................................................................................................................106 DIMENSIUNILE, ASPECTELE ŞI INDICATORII POLITICII SOCIALE ÎN ROMÂNIA...106 8.1. Contextul economic..........................................................................................................106 8.2. Finanţarea politicii sociale................................................................................................107 8.3. Caracterizare generală a politicii sociale.........................................................................109 8.4. Reforma politicii sociale...................................................................................................111 8.5. Indicatorii sociali..............................................................................................................113 8.6. Sistemul indicatorilor sociali............................................................................................118 CAPITOLUL 9............................................................................................................................128 POLITICA SOCIALĂ ÎN DOMENIUL PREVENIRII ŞI COMBATERII CRIMINALITĂŢII .....................................................................................................................................................128 9.1. Aspecte de ordin general..................................................................................................128 9.2. Formele de manifestare şi tendinţele criminalităţii la nivel global...................................130 9.3. Dimensiunea criminalităţii în România............................................................................132 CAPITOLUL 10..........................................................................................................................146 POLITICA PRIVIND ASISTENŢĂ SOCIALĂ DIN ROMÂNIA.............................................146 10.1. Asistenţă socială parte a sistemului de protecţie socială................................................146 10.2. Istoricul asistenţei sociale în România...........................................................................149 10.3. Calitatea vieţii – obiectiv al politicii sociale...................................................................161 10.4. Indicatorii şi căile de creştere a calităţii vieţii................................................................163 CAPITOLUL 11..........................................................................................................................168 ASPECTE ALE POLITICII SOCIALE ÎN CONTEXTUL UNIUNII EUROPENE ŞI GLOBALIZĂRII.........................................................................................................................168 11.1. Politica socială în contextual U.E...................................................................................168 11.2. Aspecte ale politici sociale la nivel internaţional...........................................................172 BIBLIOGRAFIE..........................................................................................................................175

CAPITOLUL 1 CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND POLITICILE PUBLICE 1.1. Consideraţii generale Mondializarea economiei, mutaţiile de pe piaţa forţei de muncă, rapiditatea schimbărilor tehnologice şi sociale, exigenţele sporite ale societăţii civile reprezintă provocările cărora administraţia statelor lumii este nevoită să le facă faţă prin creşterea eficienţei şi eficacităţii proceselor administrative, ameliorarea capacităţii instituţionale de adaptare şi inovare, stăpânirea diversităţii problemelor, identificarea unor soluţii alternative adecvate complexităţii actuale. Acestea sunt raţiunile pentru care, în prezent, sunt formulate exigenţe fără precedent orientate atât spre planul extern, cât şi spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic, imaginaţia politică, inovaţia politică, managementul politic. Pe plan extern este nevoie de o nouă gândire strategică şi de inovaţii radicale în domenii de mare actualitate, cum sunt: relaţiile dintre statul naţional şi structurile organizaţionale transnaţionale, dintre statul naţional şi organizaţiile spaţial – administrative (regionale, locale), precum şi construcţia instituţiilor care transced statul naţional şi care determină viitorul ţărilor în cadrul Uniunii Europene, dar şi al Europei într-o lume globalizată. Următorii anii vor însemna participarea statului naţiune, principalul actor al integrării, la configurarea noului model al Europei Unite din punct de vedere politic, economic şi social. Pe plan intern există o cerere la fel de mare şi de urgentă de a eficientiza structurile statale şi guvernamentale determinată, în primul rând, de transformarea societăţii într-o structură multiorganizaţională, iar, în al doilea rând, de limitarea capacităţii decizionale a guvernelor, limitare cauzată de presiunile exercitate de grupuri de interese speciale şi de tirania micilor minorităţi. “Ameninţările reprezentate de aceste două grupuri, ce au tendinţa de a face din propriul interes un imperativ moral căruia orice alt obiectiv să-i fie subordonat, pot fi anihilate sau chiar transformate în oportunităţi doar de o guvernare puternică, eficientă şi performantă”. Noile provocări globale: eliminarea sărăciei, protecţia mediului înconjurător, repartizarea neuniformă a cunoştiinţelor ştiinţifice, presiunea exercitată asupra economiilor ţărilor slab dezvoltate, conflictele religioase, eradicarea terorismului internaţional, eficientizarea controlului armamentului nuclear, internaţionalizarea tehnologiei informaţiei etc. impun cu stringenţă creşterea importanţei administraţiei centrale şi locale. În concluzie, deoarece guvernele naţionale sunt singurele care datorită legitimităţii lor pot domina actuale probleme globale, guvernarea trebuie să-şi redefinească politicile, strategiile, programele şi proiectele în scopul dinamizării capacitaţii de performanţă. Viabilitatea performanţelor este, însă, direct condiţionată de succesul reformei sistemului administrativ. Politica Uniunii Europene este focalizată prioritar asupra constituirii unui cadru favorabil creşterii competitive a companiilor europene pe piaţa globală. Experienţa ajustărilor structurale a ridicat o serie de probleme sociale legate de accentuarea ratei şomajul în anumite industii, ceea ce în termeni financiari se exprimă prin creşterea costurilor, şi aşa destul de ridicate, în condiţiile

intrării (ieşirii.) pe o piaţă nouă. Importanţa costurilor de intrare/ ieşire de pe o piaţă constă în faptul că acestea contribuie la clarificarea înţelegerii naturii contestabile a pieţelor, unde nu numai economia de scară dar şi viteza de intrare /ieşire pot avea influenţe considerabile asupra performanţelor şi competitivităţii. Piaţa europenă concurenţială obligă companiile cu preţurile cele mai mari să se alinieze acelora cu preţurile cele mai competitive. Prin urmare, nivelul mediu şi dispersia preţurilor trebuie să scadă şi să se apropie de situaţia concurenţei perfecte , în care pe piaţă rămâne produsul cel mai competitiv. Cererea pentru produsul A se va diminua treptat pe piaţa unică datorită preţului necompetitiv, simultan cu creşterea cererii pentru produsul B. Menţionăm că raţionamentul se referă la două produse identice din punct de vedere al performanţelor. Companiile care nu reuşesc să se adapteze condiţiilor pieţei unice, în timp, vor dispare. Eforturile companiilor de a reduce costurile totale de producţie trebuie susţinute prin politici orientate spre reducerea cheltuielilor în sectorul public, oferindu-se astfel posibilitatea companiilor private de a putea să se menţină pe o piaţa unică competitivă. În consecinţă, din perspectivă economică, procesul de extindere al Uniunii Europene exercită asupra mediului de afaceri românesc serioase presiuni care constituie, în fond, argumente solide în favoarea creşterii eficienţei activităţilor din sectorul public. Una dintre soluţiile la care guvernele occidentale au apelat destul de frecvent în ultima perioadă, pentru diminuarea cheltuielilor bugetare prin îmbunătăţirea eficienţei şi a metodelor de muncă, este transferarea experienţei din sectorul privat către cel public. La rândul lor, „politicile publice se înscriu într-un dublu proces de transformare: intrările (resursele financiare, bugetare, umane) sunt transformate în realizări (construcţii de autostrăzi, număr de dosare pentru ajutoare sociale analizate şi acordate etc.), care la rândul lor produc efecte (ameliorarea securităţii rutiere, consolidarea mediului economic etc.) Modernizarea şi dezvoltarea sistemului administraţiei publice la toate nivelurile (autorităţile centrale şi locale, instituţionale şi al serviciilor publice) este un proces dinamic şi complex care cere eforturi susţinute pentru a accelera aderarea la Uniunea Europeană.. Noile comenzi politice şi sociale impun descoperirea şi exploatarea eficienţei şi eficacităţii unor abordări şi soluţii noi, cunoaşterea, definirea, elaborarea, implementarea şi monitorizarea activă a unor politicii, obiective, strategii, decizii şi acţiuni care pot rezolva problemele cu care se confruntă diferitele segmente societale. Este nevoie de un uriaş potenţial intelectual şi de experienţă care să participe la alegerea priorităţilor reformei şi la stabilirea direcţiilor de implementare a acesteia. Realizarea dezideratelor este posibilă prin eforturi substanţiale care să ţină cont de următoarele transformări: 􀂉 competenţele: de la planificarea centralizată la funcţiile specializate, caracteristice economiei de piaţă; 􀂉 resursele umane: de la cadrele din administraţie, angajate pe criterii politice la funcţionarii publici, angajaţi pe criteriile competenţei profesionale; 􀂉 organizarea: de la unitatea de putere centralizată la unităţi de putere descentralizate, separate pe orizontală şi verticală administraţiei publice;

􀂉 procedurile: de la respectarea directivelor pe linie de partid la respectarea legalităţii actului administrativ. 1.2. Definirea conceptului de politică publică Termenul de politică a avut de-a lungul timpului mai multe înţelesuri în funcţie de ţările în care a fost folosit. În acest sens, în ţările latine, termenul „policy” din limba engleză se identifică adeseori cu decizia. Cu alte cuvinte, prin politică se înţelege o decizie formală (lege, act administrativ, circulară) a unei autorităţi legitim alese care se adoptă într-un cadru formal, conform unor proceduri dinainte stabilite. Din punct de vedere analitic însă, politica se poate defini şi din alte perspective, aceasta presupunând încorporarea şi altor elemente în această definiţie. Din punct de vedere comportamental, de exemplu, „o politică este o decizie care se caracterizează prin acţiuni şi conduite ale acelor care le îndeplinesc” (Jones, 1984). În general, analiza politicilor reprezintă o orientare pragmatică care identifică politica cu un program de acţiune al autorităţilor publice într-un domeniu determinat de activitate. Iniţial am definit politica drept un program de acţiune care presupune alegerea unor mijloace pentru a atinge anumite obiective. Din această perspectivă analitică, diferiţii autori au folosit termenul de politică în funcţie de aspectele sau elementele pe care doreau să le pună în evidenţă. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la (Subirats, 1989): -un domeniu al activităţilor publice (politica economică, educaţională, sanitară etc.); -o grupare de obiective şi programe derulate de guvern într-un anumit moment (politica de alfabetizare, de luptă împotriva fumatului etc.); -legislaţie sau un pachet de norme aprobate în legătură cu o anumită problematică (legislaţie fiscală, ecologică, urbană, energetică etc.); -produsul sau output-ul activităţii guvernamentale (construirea uni număr de locuinţe ca produs al politicii de bunăstare socială etc.); impactul activităţii guvernamentale asupra societăţii prin politica de reducere a mortalităţii pe autostrăzi, reabilitarea socială a taxicomanilor, prevenirea incendiilor. În toate aceste accepţiuni ale termenului de politica publică găsim elemente comune care permit reordonarea lor în felul următor: În primul rând, politica tinde să fie mai mult decât o decizie formală, ea reprezintă o grupare de decizii.

În al doilea rând, o politică publică este adoptată de instituţii politico-administrative şi contează pe garanţia guvernamentală. Politica se poate prezenta sub mai multe forme: o reglementare juridică, un discurs politic, o formă de restructurare a serviciilor publice. În al treilea rând, o politică publică mobilizează resurse pentru a genera anumite produse în societate. În al patrulea rând, se presupune că această activitate urmăreşte o finalitate sau un obiectiv mai general sau mai specific, care în general este orientat către satisfacerea anumitor interese şi este purtătorul anumitor valori. Conceptul de politică este esenţial pentru a înţelege modul în care se guvernează, spre exemplu, impactul guvernării asupra bunăstării cetăţenilor este asociat cu termenul de „politică socială”. Guy Peters (1993, p.4) defineşte politica drept „ansamblul activităţilor care afectează direct sau indirect cetăţenii”, care operează pe trei nivele: alegerile publice (public choices), rezultatele politicilor (policy outputs) şi impactul politicilor (policy impacts). Din punctul de vedere al analizei, o politică se prezintă sub forma unui ansamblu de practici şi norme elaborate de unul sau mai mulţi actori publici. La un moment dat, o autoritate adoptă practici de un anumit gen, acţionează sau nu. Aceste practici pot fi identificate în mod concret ca fiind: moduri de intervenţie, reglementări, prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. În acelaşi timp, aceste practici se raportează la finalităţi, la alegeri de valoare, fie că sunt explicitate de autoritate publică, fie că rămân implicite. O dificultate practică în analiza politicilor publice se referă la specificul şi costurile unei politici publice. Acestea nu sunt materializate ca să poată fi reperate la o primă vedere şi specificate din punct de vedere instituţional. Astfel, Dye lărgeşte sfera de cuprinde a noţiunii de politică publică, arătând ca aceasta este alcătuită din „tot ceea ce actorii guvernamentali hotărăsc să se facă sau să nu se facă”.1 Această formulare este probabil prea simplă şi nu reuşeşte să ofere mijloacele necesare pentru conceptualizarea politicilor publice. Totuşi definiţia lui Dye are câteva merite: În primul rând, stabileşte clar faptul că organele administrative reprezintă agentul elaborării polticilor publice, chiar dacă există o serie de alte grupuri dinafara organelor administraţiei publice care pot influenţa ceea ce acestea hotărăsc , însă deciziile acestora nu constituie esenţa politicilor publice. În al doilea rând, Dye evidenţiază faptul că politicile publice implică o alegere fundamentală din partea organelor administrative de a face sau a nu face ceva , de a urma un anumit curs al unei acţiuni. Un concept mai dificil de înţeles este acela de non-decizie, de exemplu decizia unei autorităţi publice de a nu acţiona, de a nu crea un program sau de a menţine, pur şi simplu status quo-ul. Acestea ar trebui să fie însă decizii deliberate. Sensul politicilor publice poate fi însă explicit sau implicit, aspect ce reiese din practică, aici observându-se faptul că obiectivelor declarate li se adaugă şi alte obiective, care decurg din realităţile determinate de implementarea politicii. Aceasta poate fi asociat şi cu faptul ca politicile publice au şi efecte neintenţionate, fără însă a se afirma că obiectivele implicite 1

Thomas Dye, Understanding public policy, Ninth Edition, Prentice Hall , New Jersey, 1998, p. 1.

corespund neapărat acestor efecte. Un alt exemplu ce ţine de dificultatea practică a analizei are în vedere termenul de program. Multe din ţările europene nu dispun de un concept juridic, administrativ şi bugetar denumit „program”, aşa cum există el în SUA şi care permite regruparea sub aceeaşi umbrelă a obiectivelor, resurselor şi produselor atribuite unui departament, minister sau rezolvării unei probleme. În Europa, în multe ţări, bugetul este construit în funcţie de categorii care repartizează mijloacele între diferitele capitole şi subcapitole bugetare a căror logică face obiectul contabilităţii. În ceea ce priveşte produsele, identificarea acestora este dificilă, chiar şi la citirea textelor de lege, a deciziilor sau a circularelor. O altă încercare de conceptualizare a politicilor publice este cea realizată de către William Jenkins, care defineşte politicile publice ca un set de decizii interdependente luate de către un actor politic sau de către un grup de actori politici cu privire la selecţia scopurilor şi la mijloacele de a atinge aceste scopuri într-o situaţie specifică , în care ar trebui ca acei actori politici să poată , în principiu , să ia decizii2. Definiţia lui Jenkins are următoarele merite: Jenkins consideră elaborarea politicilor publice drept un proces, spre deosebire de Dye, ce definea politica publică drept o alegere a organelor guvernamentale. El recunoaşte că politicile publice reprezintă un set de decizii interdependente, majoritatea politicilor presupunând o serie de decizii, majoritatea fiind mai degrabă accidentale, decât deliberate. De asemenea, el observă că, în procesul politicilor publice, autorităţile guvernamentale sunt supuse unor presiuni interne sau externe, ce ţin de lipsa de resurse sau de rezistenţa internă sau internaţională faţă de anumite opţiuni, ceea ce limitează posibilitatea de alegere a acestora. În plus, Jenkins introduce un standard de evaluare în analiza politicilor publice, prin faptul că el consideră că procesul de elaborare a politicilor publice reprezintă un comportament al autorităţiilor publice de a decide cu privire la anumite ţeluri şi mijloace de a atinge aceste ţeluri într-o situaţie specifică. Aşadar, în opinia sa, trebuie să existe o concordanţă între ţeluri şi mijloace, chiar dacă el nu face referire în mod explicit la natura ţelurilor şi mijloacelor implicate. Un alt autor, James Anderson oferă o definiţie mai generică, în care politica publică este dscrisă ca fiind un curs intenţionat , urmat de către un actor politic sau un grup de actori politici care se ocupă de o problemă de interes general. 3 Astfel, Anderson observă că politicile publice sunt deseori luate de către un grup de actori politici, şi , în plus, pot fi rezultatul unor decizii multiple luate de către factori de decizie multipli. De asemenea, el observă că acţiunea guvernamentală este îndreptată spre rezolvarea unei probleme de interes general, în acest mod oferindu-se explicaţii cu privire la natura ţelurilor urmărite prin politica publică. În literatura de specialitate din România, termenul de politică poate avea mai multe utilizări/înţelesuri. Astfel, el se foloseşte pentru a desemna fenomenele de luptă pentru putere, de concurenţă între partide, de grupuri de interese, categorii sociale, persoane în vederea exercitării influenţei şi a ocupării unor funcţii de autoritate într-o anumită colectivitate, ţară, într-un cadru electoral sau în procesele decizionale. În acest context, termenul de „politică’’ are înţelesul pe care îl are cuvântul „politics” (politică) în limba engleză. O altă utilizare a termenului se referă la înţelesul pe care îl are cuvântul policy din limba engleză, adică “cadru de orientare pentru o 2

William Jenkins – Policy Analysis :A Political and Organizational Perspective , Martin Robertson , Londra , 1978 James Anderson – Public Policymaking : An Introduction ,3 rd. edn, Houghton Mifflin Company , Boston, 1984, p.3 3

acţiune, un program”. Astfel, putem spune că un guvern are o politică economică, adică pune în aplicare un ansamblu de intervenţii, alege să facă sau să nu facă anumite lucruri pentru un domeniu specific, cum ar fi economia. Este clar că în acest sens trebuie să vorbim despre politica publică, adică despre actele sau „non actele angajate” ale unei autorităţi publice în faţa unei probleme sau într-un sector care ţine de competenţa sa (Dye 1975).În sens restrâns, o politică publică este produsul activităţii unei autorităţi investite cu putere publică şi legitimitate guvernamentală. O politică publică este o reţea de decizii legate între ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor şi a resurselor alocate pentru atingerea lor în situaţii specifice. ( Adrian Miroiu , 2001). În literatura anglo- saxonă, termenul „policy” reprezintă transpunerea priorităţilor politice şi principiilor guvernului în programe şi punerea lor în practică pentru a furniza schimbările dorite. La ora actuală, în literatura franceză, există un consens relativ în rândul politologilor şi sociologilor cu privire la caracteristicile acestui concept (Y. Meny, J-C Thoening, 1989)4, în sensul că o politică publică reprezintă în acelaşi timp: -Un conţinut – Activitatea publică apare sub forma unei substanţe, a unui conţinut. Pentru generarea rezultatelor sau a produselor se mobilizează resurse. Tocmai aceste produse (rezultate, efecte) sunt examinate de analist ca o problemă de cercetare pentru acţiune. Aceste produse rezultă dintr-un proces de muncă şi de acţiune. -Un program – O politică publică nu se reduce la un act punctual luat în considerare în mod izolat: de exemplu, ceea ce face ministrul într-o anumită zi într-un anumit dosar. În spatele unui act, în spatele unor activităţi sau altora se află un cadru mai general în care se integrează actul sau activităţile respective, de exemplu, prin acţiunile sale, ministru se înscrie într-o politică pe termen mediu. -O orientare normativă – Se presupune că activitatea publică nu este rezultatul unor răspunsuri aleatorii ci, din contră, este expresia finalităţilor şi preferinţelor pe care decidentul, conştient sau nu, în mod voluntar sau forţat de împrejurări, nu poate decât să le accepte, pentru care este nolens volens responsabil sau răspunzător (accountable, în limba engleză). Actele traduc orientări: intenţionat sau nu, satisfac anumite interese, poartă anumite valori, servesc drept bază pentru obiective specifice. Analistul este cel care trebuie să le reconstituie textura. -Un factor coercitiv – Activitatea publică provine din natura autoritară cu care este investit actorul guvernamental. Actul public se impune tocmai prin faptul că este abilitat ca expresie a puterii publice (Gilbert, 1985). Autoritatea cu care este investit actorul guvernamental se impune colectivităţii. -Un resort social – O politică publică se defineşte în cele din urmă prin resortul său, prin cetăţenii ale căror situaţii, interese, comportamente sunt afectate de aceste acte şi dispoziţii. Analiza trebuie să identifice publicul, indivizii, grupurile sau instituţiile care intră în câmpul de 4

Yves Meny, J-C Thoening – Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989, Paris.

acţiune guvernamentală avută în vedere, orice individ a cărui situaţie este perturbată direct sau indirect de acţiunea publică. Această definiţie teoretică, care este de fapt un ghid pentru analiză, nu este totuşi uşor de respectat în practică, atunci când ne aflăm în situaţii concrete. Din punctul nostru de vedere , o politică publică reprezintă un ansamblu de măsuri luate de către o autoritate legală şi responsabilă care vizează îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă ale cetăţenilor sau conceperea unor măsuri de stimulare a creşterii economice. Ea prevede, în general, o concertare a diferiţilor actori şi o corelare a învăţămintelor trase din experienţele lor personale. Ea poate lua deseori forma reglementărilor sau stimulentelor care determină mediul social şi economic. Mai precis, o politică publică se defineşte prin patru elemente distincte: 1. Ansamblul de acţiuni întreprinse trebuie să vizeze acelaşi sector de activitate sau acelaşi teritoriu. Altfel spus , este necesar să existe o unitate a câmpului de acţiune. 2. Acţiunile întreprinse trebuie legate unele de altele. 3. O politică publică trebuie concepută în funcţie de obiectivele ţintă şi de rezultate tangibile. Pentru ca ea să fie legitimă şi eficace, o politică publică trebuie să aibă scopuri precise şi perceptibile pentru administraţi, etape intermediare care să exprime paşii parcurşi şi mijloace sufieciente pentru a fi dusă la bun sfârşit. Ea trebuie să aibă ca rezultat un beneficiu pentru cetăţeni. 4. O politică publică trebuie să responsabilizeze, ea trebuie să fie rezultatul unei voinţe politice. Ca urmare, autoritatea care o iniţiază trebuie să respecte angajamentele făcute şi sa accepte ansamblul consecinţelor. Din perpectivă managerială, o politică publică corespunde unui domeniu de activitate având o cerere specifică, nevoi specifice, o ofertă specifică şi deci factori de succes specifici independenţi de alte politici publice. Unul din aspectele pe care trebuie să le înţelegem despre procesul de elaborare a politicii (policy making) este faptul că el poate fi văzut atât ca un proces analitic (rezolvarea unei probleme), cât şi ca un proces politic. În consecinţă, autori diferiţi au abordat în lucrările lor una sau alta dintre aceste perspective: 5 Din prima perspectivă, cea a rezolvării problemelor, policy making, reprezintă căutarea de soluţii pentru problemele existente, făcând apel la raţionalitate în vederea îndeplinirii scopurilor publice. În acest caz, cheia procesului de elaborare a politicii constă în definirea corectă a problemei, identificarea şi analiza unui set de soluţii adecvat, selectarea alternativei care rezolvă cel mai bine problema. Dacă avem în vedere cea de a doua perspectivă, şi anume procesul de elaborare a politicii văzut ca proces politic, atenţia cade asupra conflictelor şi dezacordurilor, asupra luptelor pentru a controla procesul de luare a deciziei, asupra urmăririi propriului interes şi eforturilor de a defini scopurile publice. Politica ocupă un loc central în procesul politic deoarece noi suntem diferiţi în ceea ce priveşte valorile, credinţele şi sentimentele.Venim cu background-uri diferite care ne fac să preferăm diferite definiri ale problemei şi diferite soluţii pentru rezolvarea problemelor. Atunci când ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic, trebuie să înţelegem valorile care se reflectă în acest proces, diferitele aspecte care divizează oamenii şi induc acestora diferitele percepţii asupra scopurilor publice, necesitatea de a rezolva conflictele dacă acţiunea 5

Edward T. Jennings Jr.- suport curs , Martin School of Public Policy and Administration, Kentuky University

este posibilă pe cale democratică şi factorii critici care influenţează dezvoltarea politicii în fiecare etapă a procesului. 1.3. Istoricul politicilor publice în literatura de specialitate În timp ce studiul despre politică are o lungă istorie , studiul politicii publice, putem spune că este o creaţie a secolului al XX lea. Daniel Mc Coll argumenta faptul că studiile moderne despre politici încep în 1922 , când Charles Merriam s-a gândit să lege teoria şi practica despre politici cu înţelegerea activităţilor actuale ale guvernului. Politicile publice au apărut în anii ’60 sub influenţa ştiinţei politice, sociologiei, economiei şi a altor discipline, dar cu toate acestea apariţia lor nu s-a realizat dintr-o dată. Organizaţiile pentru studiul politicilor s-au format în 1971 în Statele Unite. Studiile despre politici la începuturile lor aveau în vedere probleme specifice ale politicilor, determinanţii cauzali ai diferitelor politici, precum şi relaţia dintre politici şi efectele sociale. Studiile politicilor caută să înţeleagă de ce naţiunile fac un anumit lucru şi nu, cum fac ei acest lucru. Ele leagă procesele de rezultate şi pun mai mult accentul asupra impactului, asupra evaluării sistematice a rezultatelor şi asupra consecinţelor nedorite. Astfel, politica publică prezintă dificultăţi pentru analişti, care, deloc surprinzător, au conceput numeroase modalităţi de abordare a procesului politicilor publice. Dată fiind complexitatea sarcinii, majoritatea analiştilor au pus accentul doar pe un număr limitat de factori, deşi se recunoaşte necesitatea unui abordări complete care să cuprindă întreaga gamă de variabile ce influenţează procesul de luarea deciziilor publice. În acest sens, principalele abordări ale acestui subiect a fost realizată de Howlett şi Ramesh 6: studiile privind analiza naturii regimului politic – definit în sens larg ca un mod de organizare a sistemului politic – erau considerate 7 drept o cale de a înţelege procesul de constituire a politicii publice. Acestea au indicat faptul că politicile publice variază în funcţie de natura sistemului politic şi a legăturilor sale cu societatea şi au încercat să analizeze influenţele exercitate asupra luării deciziilor; studii ce au vizat identificarea unor variabile cauzale în constituirea politicii publice sau ceea ce au fost denumiţi factori determinanţi, care sunt în mare măsură empirice şi au adesea caracter cantitativ; studii care se concentrează asupra conţinutului politicilor, dintre care se concentrează ca importanţă cel întreprins de Theodore Lowi, care a afirmat că natura problemei politice şi căile menite să o soluţioneze determină de multe ori felul în care politica va fi tratată de către sistemul politic respectiv. Astfel, felul în care politica va fi tratată este determinat de caracterul ei iniţial reglementator, distributiv, redistributiv sau constitutiv.8 Într-o direcţie similară se încrie J.Wilson9 care a afirmat că gradul de concentraţie a costurilor şi beneficiilor politicii conturează 6

Michael Howlett , M . Ramesh –Studiul politicilor publice : Cicluri şi subsisteme ale politicilor ,trad.engl. , Editura Epigraf, Chişinău , 2004, p16-17. 7 A se vedea , de exemplu, Guy Peters , John C. Doughtie şi M. Kathleen McCulloch – Types of Democratic System and Types of Public Policy în Comparative Politics 9 (1977), 327-55 sau Peter Hall – Governing the Economy: the Politics of State Intervention in Britain and France , Polity Press, Cambridge , 1986. 8 Theodore Lowi – Four Systems of Policy, Politics and Choice în Public Administration Review 32 (1972) : 298310. 9 James Q.Wilson – The Politics of Regulation în J.W. McKie – Social Responsibility and the Business Predicament, Brookings Institution , Washington, 1974, pp.135-68.

tipul proceselor politice care o vor însoţi. La rândul său, Lester Salamon 10 a afirmat că cea mai bună modalitate de înţelegere politicii publice este focalizarea atenţiei pe natura uneltelor instrumentelor politice pe care organele administrative le au la dispoziţie pentru a implementa politica publică; studii care se axează asupra impactului politicii publice şi asupra rezultatelor acesteia. Analizele acestora vizează cercetarea cantitativă a legăturilor dintre anumite programe guvernamentale şi care folosesc tehnici de deducţie statistică pentru a stabili relaţii cauzale între diferite tipuri de activităţi întreprinse de organele administrative. Această abordare are însă drept principală limită faptul că ea furnizează puţine informaţii cu privire la procesul politic care a dus la aceste rezultate. Este evident, faptul că, despre politicile publice s-a scris mult în cadrul ştiinţei politice şi a celorlalte ştiinţe sociale, însă contrar a ce se poate crede, nici ideea, nici noţiunea însăşi de politici publice nu a ocupat un loc central în preocupările actuale. Şi, în plus, având în vedere noile orientări, şi anume tendinţa de a reduce activităţile statului, aceasta a condus la o diminuare a interesului pentru iniţiativele publice pe de o parte, şi pe de altă parte la deplasarea preocupărilor mai mult către problema guvernării. În primul rând, există o serie de opinii divergente, astfel: unii autori consideră că politicile publice oferă un teren favorabil pentru dialogul între cercetătorii de diverse specialităţi; alţii percep acest câmp al politicilor publice ca pe un fel de revoluţie a ideilor care sunt dificil de înţeles. La aceasta a contribuit şi faptul că politologii au exprimat puncte de vedere mai mult decât formale în cadrul analizei acţiunii guvernamentale. În ciuda disputelor referitoare la definirea termenului de politica şi a parametrilor acesteia, există câteva caracteristici ale acesteia asupra cărora s-a căzut de acord. În particular este vorba despre natura interdisciplinară şi importanţa dimensiunilor aplicative ale acesteia. Studiile despre politicile publice preiau elemente de la mai multe discipline precum: ştiinţa politică - preocupată de procesul prin care se iau deciziile privind politicile; administraţia publică - preocupată de rolul birocraţiei în formularea politicii şi implementarea deciziilor; economia - preocupată de concepte precum: raţionalitatea instrumentală, cost/beneficii; sociologia - preocupată de clasa, statutul şi problemele sociale; psihologia - preocupată de logică,valori şi etică. Această listă poate fi completată prin includerea altor perspective învecinată cu: istoria şi lecţiile politice ale trecutului, antropologia şi importanţa culturii, legile matematicii şi instrumentele de măsurare şi analiza, ştiinţele naturale etc. Natura interdisciplinară a studiilor privind politicile poate fi atât un avantaj, cat şi un dezavantaj datorita lipsei de hotare şi parametrii care poate fi sursa unei confuzii şi a lipsei de claritate în dezvoltarea cercetărilor. Cea de a doua caracteristică cheie a studiilor politicilor publice constă în dimensiunile aplicative ale acestora şi în relevanţa, directă sau indirectă, a acestora pentru problemele reale cu care se confrunta societatea. Această dorinţă de a furniza informaţii, care ar putea conduce la rezolvarea mai bună a problemelor publice, a reprezentat un factor crucial pentru dezvoltarea acestui câmp ştiinţific. Ea ar putea însă reprezenta şi o slăbiciune prin percepţia acestui domeniu 10

Lester M. Salmon – Rethinking Public Management: Third –Party Government and the Changing Forms of Government Action în Public Policy 293 (1981) , pp.255-75.

ca fiind lipsit de merit ştiinţific. Aceasta percepţie este sporită de folosirea greşită şi politizarea analizei politicilor publice, ea fiind folosită ca instrument de apărare. Considerăm însă, la ora actuală, că problema aplicabilităţii cercetării versus teoretizarea la cel mai înalt nivel de abstractizare pare a avea puţină relevanţă pentru problemele politice curente. Politica publica (public policy) ca disciplină ştiinţifică analizează acele procese de formulare şi implementare a diferitelor interventii publice, utilizate pentru a rezolva probleme specifice legate de viaţa societăţii.11 Politica publică este drept urmare o disciplină ştiinţifică sui generis care traversează multe alte discipline ştiinţifice. Ea depăşeşte graniţele ştiinţelor sociale tradiţionale atât prin structura sa tematică, cât şi prin scopul cognitiv şi prin metodele de investigare utilizate. Unul din elementele cheie ce caracterizează politica publică ca ştiinţă are în vedere tensiunea dintre dezvoltarea abstractă a teoriei şi relevanţa practică. Cele mai abstracte teorii sunt ignorate de către cei care iau decizii, fiind considerate drept irelevante pentru problemele lumii reale. Oamenii de ştiinţă ignoră şi ei unele aplicaţii practice din motive diametral opuse, şi anume ca acestea nu contribuie la generalizarea şi testarea teoriilor. Explicarea politicilor se bazează pe două aspecte principale: „ciclul politicilor” explică politicile ca pe o succesiune logică de „paşi” (de ex. definirea problemei, identificarea răspunsurilor alternative, evaluarea opţiunilor, decizia, implementarea, evaluarea) şi „analiza politicilor” în stil american, care se bazează pe elaborarea unor metodologii pentru determinarea rezultatelor unei anumite politici şi pentru a realiza comparaţii între politici alternative în ceea ce priveşte rezultatele lor. O altă distincţie clasică este cea dintre policy analysis (analiza politicilor) şi policy design (elaborarea politicilor). Policy analysis (analiza politicilor) presupune o privire neutră, expertul studiază o politică publică fără să-şi asume a priori, în mod conştient vreo alternativă prestabilită, o alegere precisă şi din mai multe opţiuni posibile. Analiză constă în identificarea tuturor consecinţelor pe care le implică toate alternativele disponibile sau imaginabile, precum şi în descrierea lanţului de efecte previzibile. Analiza trebuie să răspundă astfel la două întrebări, şi anume: „Care sunt alternativele de acţiune imaginabile din punct de vedere politic pe care actorul guvernamental le poate lua în considerare în situaţia în care se află?” şi „Cum şi de ce o astfel de alternativă şi nu o alta apare pe scena politică?”. În schimb, policy design desemnează o abordare mult mai angajată, mai activă, în acest caz analistul ne mai limitându-se la simpla observare a alternativelor, ci elaborează el însuşi astfel de alternative. Factor de decizie sau consilier al unui decident, expertul îşi exprimă, în mod conştient, preferinţa pentru un rezultat final care trebuie obţinut, pentru un efect concret sau simbiotic care trebuie indus. Odată ţinta aleasă, el va modela apoi mijloace şi soluţii care au cele mai mari şanse de genera rezultatul dorit, de a atinge ţinta stabilită. O altă distincţie interesantă este cea dintre studiul politicii publice şi analiza politicii publice, care are la bază drept criteriu gradul de neutralitate şi interesele politice ale analiştilor. Howlett şi Ramesh 12 arătau că studiile asupra politicii publice, coordonate mai ales de academicieni, se referă la metapolitică şi sunt axate pe 11

Martin Potůček, Lance T. Le Loup- Approaches to Public policies in Central and Eastern Europe în Public Policy in CEE Theories, Methods, Practices NISPAcee, 2003, p. 19.

înţelegerea proceselor de constituire a politicii publice, în timp ce analizele politicilor sunt conduse de către funcţionari sau de către organismele private de „think tank” (adevărate bănci de idei) şi sunt axate, în general, pe conceperea politicii reale. Primele sunt descriptive şi explicative, în timp ce acestea din urmă au o orientare mai curând prescriptivă. O altă dihotomie care trebuie explicată este cea dintre policy analysis (analiza politicilor) şi policy research (cercetare a politicilor). Astfel, policy research reflectă investigaţiile sistematice desfăşurate de o disciplină ştiinţifică precisă, cum ar fi de exemplu sociologia politică, cu privire la procesul însuşi care determină autoritatea guvernamentală să acţioneze. Cercetarea academică în ştiinţele sociale constă în dezvoltarea unor teorii care să ajute la înţelegerea mai bună a fenomenelor sociale. Există însă şi o altă formă de cercetare, şi anume cercetarea în domeniul politicilor publice, care spre deosebire de cercetare academică tradiţională, se concentrează asupra relaţiilor dintre variabilele care reflectă probleme sociale şi alte variabile care pot fi manipulate prin intermediul politicilor publice, făcând apel la un raţionament cauzal-linear de tipul: dacă se aprobă programul X, va rezulta consecinţa y1, y2, y3. 13 În schimb, „policy analysis” (analiza politicilor) este mai degrabă o profesie care se sprijină pe metodele şi tehnicile preluate din mai multe discipline, o profesie specializată în descrierea conţinutului politicii publice având mai degrabă o abordare prescriptivă. Cercetarea politicilor publice este adeseori greu de separat de analiza politicilor publice. Forţa orientării către client este criteriul care îi distinge pe cercetători de analişti. Definiţii ale analizei politicilor publice: Dunn (1994) sugera că analiza politicilor reprezintă „o disciplină aplicativă a ştiinţelor sociale care utilizează metode de cercetare şi argumentare multidisciplinare cu scopul de a produce şi transforma informaţii relevante pentru politicile publice, care pot fi folosite în mediile politice pentru a rezolva probleme de politici publice”.14 În lucrarea „Encyclopedia of Policy Studies”, Nagel (1994) defineşte studiile despre politici ca fiind “ studii despre natura, cauzele şi efectele diferitelor politici publice“. La rândul lor Weimer şi Vining arătau că produsul analizei politicilor publice poate fi un simplu sfat, un raport ce leagă o acţiune propusă de un posibil rezultat: votarea legii A va avea consecinţa X. Însă produsul poate fi mult mai complex: votarea legii A, care poate fi cel mai sigur realizată prin strategia legislativă S, va duce costuri sociale combinate C şi la avantaje sociale combinate B, dar cu costuri disproporţionate pentru grupul unu şi avantaje disproporţionate pentru grupul doi. Ca urmare, analiza politicilor publice are ca scop furnizarea de informaţii necesare procesului de decizie fie implicit (A va avea rezultatul X) , fie explicit (susţineţi legea A pentru că va rezulta X, ceea ce este bine pentru dumneavoastră, pentru circumscripţia dumneavoastră 12

Pentru acestă disticţie a se vedea Stephen Brooks şi Allain G.Gagnon – Social Scientists, Policy and the State, Praeger, New York, 1990 în Michael Howlett, M . Ramesh – Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, trad.engl., Editura Epigraf, Chişinău , 2004, p.18. 13 Weimer D., Vining A., Policy Analysis: Concepts and Practice, 3rd Edition ., Prentice Hall , 1999. 14 William N. Dunn – Public Policy Analysis , Englewood Cliffs , N.J., Prentice Hall , 1981

electorală sau pentru ţara dumneavoastră).15 Dar în opinia autorilor , nu orice sfat constituie o analiză a politicilor publice, ci el trebuie să fie legat de deciziile publice şi să ţină cont de valorile sociale. Experienţa trecută demonstrează pe de o parte că, analiza politicilor publice nu poate fi insensibilă la obiectivele politice, la chestiuni de valori şi criterii, la dinamica şi schimbul de probleme care apar în sectorul public. Pe de altă parte, de asemenea se demonstrează că, lipsa de informaţie şi rigoare în analiza politicilor publice poate duce la eşecuri, erori şi frustrări inadmisibile pentru o societate democratică (DeLeon, 1998). Analiza politicii poate fi atât prospectivă cât şi retrospectivă. Cu alte cuvinte, se poate focaliza pe opţiunile pentru viitor sau pe evaluările consecinţelor deciziilor luate în trecut. Se poate focaliza din plin pe conceptele şi instrumentele de analiza economica dar, în acelaşi timp, poate încorpora o varietate largă de abordări sociale, ştiinţifice şi nu numai. Multe studii au o orientare cantitativă, în timp ce altele sunt exclusiv calitative. Indiferent de abordare, se utilizează analiza sistematică pentru indicarea opţiunii politice. Ea opune idei împotriva evidenţelor/datelor concrete. Testează interfaţa dintre analiză şi valori, dintre finalităţi şi mijloace. Mai mult, oscilează între analiza şi consultanţa deşi în ultimă instanţă se vrea a contribui cu informaţii utile la procesul decizional. Să analizăm pe scurt această ultimă idee pentru ca ea conduce la un chestiune pe care dorim sa o examinamrolul analistului politic. Bardach arată ca analistul are puterea decizională de a stabili ce anume să facă. Opţiunea analiştilor de a face sau nu recomandări de politică publică depinde cel puţin în parte de ceea ce clienţii lor doresc. În alte cazuri, clientul poate, de fapt, să dorească recomandarea politică. Acesta este, adesea, cazul organizaţiilor de reprezentare a intereselor/avocatură. Este tot aşa de adevărat că, multă analiză politică este făcută mai degrabă în scopuri academice decât pentru un client anume, iar scolasticii se pot simţi chiar liberi să facă recomandări bazate pe analizele lor. La rândul lor, Weimer şi Vining subliniază importanţa valorilor sociale în analiza politicilor publice. Valorile sociale pot interveni chiar şi atunci când sfaturile par simple previziuni. Într-un studiu efectuat de către 166 de analiştii de politici publice care lucrează pentru agenţii federale din SUA, Arnold Meltsner a examinat activitatea şi variaţiile de rol ale analiştilor. El a descoperit că ei fac diverse lucruri. De asemenea, ei s-ar putea diviza în diferite tipuri în funcţie de viziunile avute asupra mai multor probleme. Distincţia de bază conturată de către autor se face între tehnicieni şi politicieni. Diferenţa o dă gradul de abilitate analitică şi politică deţinute de către analist. Distincţia cheie se face între tehnicieni care au vădite abilităţi tehnice şi care acorda putina atenţie politicii publice şi politicienii care poseda un nivel mai slab de abilităţi analitice dar care, sunt mai bine conectaţi la partea politică a analizei. Meltsner, după cum poate fi observat în tabelul următor, face o deosebire clară între tehnicieni, politicieni şi întreprinzători având drept criterii motivaţiile, standardele de reuşită, principalele mijloace, durata de impact şi atitudinea convergentă a analizei politicii. Tabelul 1.1 - Distincţia analiştilor politici 15

Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice: concepte şi practică , ed.a III-a , Ed. Arc Publishing House , 2004 , p.30.

Tipul analist

de

Stimulente generale/ Motivaţie

de

Atitudine convergentă a analizei politicii

Standardul de reuşită

Mijloace Principale

Durata impact

Munca de calitate care generează atât auto satisfacţie cât şi satisfacţie pentru semeni

Comanda de cunoştinţe şi detalii

Termen lung

Obiectiv apolitic: analiza are finalitate în ea însăşi

Tehnicianul

Oportunitatea cercetării orientată spre politici

Politicianul

Oportunitatea Satisface pentru auto- primul client formare şi influenţa personală

Abilităţi de Termen comunicare scurt şi coordonare

Anti-analitic: analiza este un instrument de influenţă personală

Întreprinzătorul

Oportunitatea de a convinge de preferinţele anumitor politici

Cunoaştere si abilităţi de comunicare şi coordonare

Politic şi analitic: analiza e un mijloc de influenţă a politicii

Acceptarea unor politici implementabile care ar putea ajuta beneficiarii

Perspectivă echilibrată: termen lung şi scurt

Sursa: Arnold J. Meltsner – Policy Analyst in the Bureaucracy , Berkeley, University of California Press, 1976 “Până în anii 1980, puţini dintre cei care se ocupau efectiv de analiza politicilor publice sar fi identificat cu profesia de analiză a politicilor publice şi mai puţini, s-ar fi autonumit analişti ai politicilor publice. Mulţi dintre cei care se ocupă cu anliza politicilor publice au avut şi continuă să aibă funcţii de economist, planificator, evaluator de programe, analist de buget, cercetători operaţionali şi statisticieni. În ultimii ani, totuşi, profesia de analist al politicilor publice a devenit o profesie de sine stătătoare. Funcţia de analist al politicilor publice este acum mult mai des întâlnită în agenţiile guvernamentale şi adeseori, o astfel de funcţie este ocupată de oameni care au fost pregătiţi în cadrul unor programe post universitare de analiză a politicilor publice”, arată Weimer şi Vining16. Într-un studiu mai recent, Durning şi Osuna (1994) au 16

Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed. Arc Publishing House, 2004 , p.41.

examinat analiştii politici care îşi desfăşoară activitatea în administraţia centrală şi locală, universităţi şi organizaţii de susţinere a intereselor/avocatură. Ei au găsit cinci tipuri diferite de roluri şi orientări de valori având la bază diferenţele dintre tipurile de analişti şi percepţiile variate asupra unor aspecte legate de analiza politicilor. La rândul lor, Weimer şi Vining (1996) au sugerat trei tipuri ideale de analişti identificaţi în literatura de specialitate: tehnicieni obiectivi, avocaţi ai clientului, avocaţi ai problemelor, cele trei tipuri diferind prin trei valori importante: integritate analitică, responsabilitatea faţă de client şi aderenţa la propria concepţie privind o societate mai bună . Ei i-au definit astfel17: a) Tehnicieni obiectivi; valoarea predominantă este integritatea analitică. Ei lasă analiza să vorbească de la sine şi se concentrează asupra prevederii consecinţelor politicilor alternative. b) Avocaţi ai clientului; valoarea predominantă este responsabilitatea faţă de client. În acest caz, din analiză rareori se emit concluzii definitive, analistul profitând de ambiguitate pentru a susţine poziţiile clienţilor. c) Avocaţi ai problemelor; valoarea predominantă este aderarea la o concepţie privind o societate mai bună. Şi în acest caz, analiza rareori produce concluzii definitive, se accentuează ambiguitatea şi valorile excluse atunci când analiza nu susţine poziţia avocatului. Durning şi Osuna au atras atenţia şi asupra a două modalităţi de percepere a abordărilor analizei de politici: Analiza politicilor drept o ştiinţă, cu un pronunţat aport de pozitivism, obiectivitate, neutralitate valorică; Analiza politicilor drept un exerciţiu de apărare în modelul sistemului legal în care avocaţii sunt experţii care se angajează în activităţi opozante. Studiul lor se încheie cu identificarea în practică, a cinci tipuri de analişti: Tehnicienii obiectivi – ce considera că ţine de responsabilitatea lor să asigure consultanţă în formularea obiectivelor şi implicit a consecinţelor generate de politicile propuse. Consultanţii pentru client ce consideră, de asemenea, că intră în responsabilitatea lor să asigure consultanţă în formularea politicilor ţinând cont de integritatea analitică dar, în viziunea lor, politica este parte intrinsecă a activităţii exercitate. Ei îşi văd clienţii drept o sursă de legitimitate şi ca fiind elementul central al muncii lor. Se văd pe ei înşişi oferind argumente ce ţin de aria politicilor publice drept parte a unui proces adversativ. Activiştii în direcţia problemelor resping ideea de neutralitate valorică şi credinţa conform căreia opţiunile de selecţie a valorilor e mai bine să fie lăsate pe mâna politicienilor. Ei cred în implicarea personală în politică, dar nu „umbresc”/nuanţează politica în favoarea preferinţelor personale. Activiştii în direcţia problemelor ambivalente sunt asemenea activiştilor în direcţia problemelor. Ei cred cu mai multa tărie în necesitatea obiectivităţii analizei lor dar, recunosc, ca sunt mult mai interesaţi de rezultatele politicii publice decât de integritatea analitică şi responsabilitatea faţă de client. Susţinătorii clientului sunt asemenea consultanţilor pentru client dar, mai înclinaţi spre activişti sau avocaţi. 17

Weimer D.L., Vining A.R. – Analiza politicilor publice : concepte şi practică , ed.a III-a , Ed. Arc Publishing House, 2004 , p.55.

1.4. Tipologia politicilor publice Se pune deci întrebarea: „Care sunt tipurile de politici publice de care dispune o autoritate publică?” Încă de la început, stabilirea inventarului modalităţilor de acţiune guvernamentală a fost o preocupare a politologilor şi a sociologilor. Literatura de specialitate sugerează o varietate mare de clasificări posibile. Astfel politicile publice pot fi caracterizate în funcţie de criterii formale sau instituţionale: politici naţionale, politici locale şi politici interguvernamentale sau în funcţie de grupurile de cetăţeni cărora le sunt adresate. Totuşi, experienţa ne arată că nu există nici o tipologie bună în sine. Totul depinde de utilizarea dată de analist. Tipologiile utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasifică acţiunea publică în funcţie de teoria schimbării sociale care o structurează. O astfel de clasificare este cea elaborată de Lowi18 şi completată de Ripley şi Franklin (1991) şi care se bazează pe un parametru, şi anume natura coerciţiei pe care o politică publică o induce între stat şi destinatarii politicii respective. Din punctul de vedere al coerciţiei, o politică publică poate fi calificată în două moduri. Pe de o parte, această coerciţie se exercită în mod direct sau constrângător asupra cetăţeanului sau, din contră, în mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci când un agent de poliţie dă o mustrare sau un sfat automobilistului în culpă. Pe de altă parte, această coerciţie îi afectează pe cei către care este îndreptată, modicându-le comportamentul acestora şi limitându-le autonomia sau, din contră, se exercită printr-o presiune asupra mediului în care trăiesc aceştia; astfel putem reduce consumul gospodăriilor printr-o creştere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului. Intersectarea acestor parametri ne permite să facem distincţia între patru tipuri de politici publice. Tipologia politicilor publice bazată pe coerciţie (după Lowi) se prezintă astfel19:

Tabelul 1.2 - Coerciţia publică si politicile publice Coerciţia publică se exercită… Coerciţia publică este

...indirectă, 18

… direct asupra … asupra mediului comportamentului comportamentului cetăţeanului cetăţeanului Politici distributive

Politici constitutive

Theodore Lowi - American Business, Public Policy , Case Studies and Political Theory , World Politics 16 ( July 1964) , p.667-715. 19 Vezi J. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989.

îndepărtată …directă, imediată

Politici reglementare, Politici redistributive regulatorii Sursa: Y. Meny, J-C Thoening (1989).

O politică reglementară este o acţiune publică ce constă în adoptarea de norme autoritare care afectează direct comportamentul destinatarilor. Statul obligă sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabileşte nişte reguli de comportament. În acest caz coerciţia este maximă 20. Pe scurt, libertăţile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret. Mai târziu, Ripley şi Franklin au completat această tipologie prin împărţirea politicilor de reglementare în două categorii: politici de reglementare protective şi competitive. 21 Politicile de reglementare competitive presupun ca politicile elaborate să limiteze furnizarea de bunuri şi servicii de către una sau câteva categorii desemnate de furnizori, care sunt aleşi dintr-un mare număr de furnizori potenţiali care concurează între ei. Ei citează alocarea licenţelor de radio şi televiziune, ca exemplu. Aşa stau lucrurile şi în cazul politicilor prin care statul limitează accesul liber la o profesie (medici, farmacişti, notari, avocaţi, arhitecţi, etc.), inducând o protecţie dacă nu chiar o rentă pentru agenţii economici din această profesie. În general, statul acordă asociaţiilor profesionale puterea de a acorda licenţe pentru accesul la astfel de profesii (de ex: Colegiul medicilor, al farmaciştilor, Camera notarilor, Baroul avocaţilor, etc.). Acest sistem asigură o viziune profesionistă asupra activităţilor acestor profesionişti, care trebuie să fie educaţi şi reglementaţi pentru a putea asigura servicii competente clienţilor lor. Pe de altă parte însă, aceste politici crează anumite bariere pentru intrarea în anumite profesii. Politicile de reglementare protective sunt cele care încearcă să protejeze publicul în general de efectele negative ale activităţii private, cum ar fi poluare, consumul de produse falsificate, fraudarea tranzacţiilor comerciale. Chiar dacă cele mai multe afaceri şi conducători sunt cetăţeni responsabili, care nu doresc să-şi modifice obiceiurile, cei care desfăşoară afaceri sunt totodată motivaţi de profit. Afacerile deseori rezistă la reglementări şi din această cauză agenţiile de reglementare tind să fie aproape continue. Deciziile sunt luate sunt luate bază de negocieri şi compromis deoarece, nici afacerile, şi nici regelementatorii nu pot domina în întregime procesul de elaborare a politicilor.22 O politică distributivă reprezintă o acţiune prin care puterea publică autorizează cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al permiselor/autorizaţiile de construcţie. Este 20

Face excepţie de la această coerciţie un tip special de acţiune reglementară denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) şi care amplifică de fapt privilegiile publicului vizat. 21 Randal Ripley , Grace Franklin - Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5th ed., Pacific Grove , California: Brooks- Cole, 1991. 22 Thomas A. Birkland – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc.

interzisă construirea de obiective fără permis (politică reglementară). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de un drept, pe care autoritatea publică îl acordă de la caz la caz (politică distributivă). În acest caz, cetăţeanul este beneficiarul unei acţiuni publice, aceea care îi acordă o favoare, un privilegiu (o rentă imobiliară şi funciară, un preţ de teren în creştere) etc., care însoţeşte actul administrativ atribuit. Cetăţeanul beneficiază de o excepţie de la regulă, datorită unui favor unilateral din partea statului sau deoarece a îndeplinit anumite condiţii. O politică redistributivă constă în adoptarea de către puterea publică a unor criterii care conferă acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnaţi nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizaţi. Politica redistributivă este caracterizată prin acţiuni care intenţionează să modifice alocarea bunăstării, proprietatea, drepturile personale şi civile, etc.23 Exemplul tip este cel al asigurărilor sociale. Statul adoptă condiţiile (vârsta, statutul economic, etc.) pentru ca cetăţenii să poată beneficia de o protecţie socială. Dar cei care îndeplinesc aceste condiţii decid dacă să utilizeze sau nu această posibilitate, dacă doresc acest lucru. Statul manipulează criterii generale, nu desemnează individual beneficiarii sau victimele. O politică constitutivă se traduce prin faptul că acţiunea publică defineşte reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituţiei unei ţări, prin realizarea de reforme instituţionale sau administrative. Într-un astfel de caz, coerciţia îi afectează pe destinatari în mod slab şi indirect. Astfel, pentru sportivi, crearea de către guvern a unui minister al sporturilor pare o decizie foarte abstractă, care nu îi afectează direct în activitatea lor de zi cu zi. Şi totuşi, constituirea unui astfel de minister reprezintă un mijloc pentru autoritatea publică de a interveni în activităţile sportive. Pe de o parte trebuie înlăturată o confuzie care se referă la utilizarea instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotărâri nu înseamnă neapărat politici reglementare. Există politici de ordin distributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijină sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte cu valoare juridică (opozabile terţilor) nu este de altfel decât o tehnică printre altele de care dispune autoritatea publică pentru a acţiona; ea poate impozita, construi, discuta, subvenţiona, negocia etc. Pe de altă parte, o tipologie nu oferă o soluţie solidă care să permită identificarea automată a tuturor caracteristicilor unei politici publice. Criticile aduse tipologiei lui Lowi se referă şi la faptul că o anumită politică să poată fi inclusă doar într-o singură categorie.Unele politici au caracteristicile unei politici redistributive şi, în aceleaşi timp,regulatorii, aşa cum este reglementarea consumului de produse sigure care redistribuie responsabilitatea pentru risc între consumatori şi companiile care produc bunuri. Acestea au deasemenea o puternică componentă regulatorie. James Q. Wilson răspunde acestor critici aduse tipologiei lui Lowi prin dezvoltarea unui sistem care respinge ambiguitatea tipurilor de politici. În acest sens, Wilson ordonează politicile în funcţie de modul în care costurile şi beneficiile sunt

23

Randal Ripley, Grace Franklin - Congress, Bureaucracy and Public Policy, 5 th ed., Pacific Grove, California: Brooks- Cole, 1991, p.91.

concentrate asupra unui interes particular, a unui număr mic de indivizi, sau au impact asupra unui număr mare de oameni sau interese. Tabelul 1.3 – Tipologia lui Wilson în funcţie de distribuţia costurilor şi beneficiilor Beneficii Concentrate asupra unui Distribuite în rândul unui număr mic de oameni, mari mare număr de oameni ( difuze) , mici

Costuri

Concentrate asupra Politici ale grupurilor de unui număr mic de interese: conflicte între oameni, mari grupuri care ar beneficia şi cele care ar suporta costurile .Tratate ca un joc cu sumă zero.

Politici antreprenoriale grupurile şi liderii lor caută să persuadeze pe creatorii de politici să reglementeze interesul public , în faţa opoziţiei venite din partea grupurilor care ar suporta costurile

Distribuite în rândul unui mare număr de oameni (difuze), mici

Politici majoritare: grupuri relativ largi de oameni sau cele care acţionează în propriul interes , care caută o declaraţie de politică substanţială sau simbolică.Adesea , conduce la politici slabe sau ambigue.

Politici orientate spre clientelă: relaţii strânse de clientelă între creatorii de politici, reglementatori şi interesele reglementate.

Sursa : James Q.Wilson , Political Organizations ( Princeton, Princeton University Press, 1995) În această tipologie, o politică care furnizează un beneficiu evident către un anumit grup ar putea motiva ca acel grup să preseze pentru adoptarea acelei politici; rolul lor ar putea fi mult mai uşor dacă costurile politicii sunt greu de atribuit unui grup particular, adică dacă aceste costuri se distribuie unui grup larg de oameni. Acestea poartă numele de politici orientate către clientelă. Evident, dacă aceste costuri sunt uşor de atribuit unui număr mic de indivizi, acest grup care suportă costurile va încerca să acţioneze opunându-se acestei politici. (Exemplul Consiliului Naţional al Audiovizualului care acordă licenţe de radio şi televiziune). În schimb, în cazul în care costurile şi beneficiile sunt concentrate, stilul de elaborare a politicii ce implică conflicte între grupurile de interes va deveni proeminent. (Exemplul luptei dintre sindicate şi

patronat). Aceste politici se numesc politici ale grupurilor de interese. O altă categorie de politici sunt cele antreprenoriale, care presupun costuri concentrate asupra unui număr mic de oameni, iar beneficiile sunt difuzate în rândul unui număr mare de cetăţeni. Ele sunt considerate politici antreprenoriale deoarece antreprenorii politicii şi grupuri de interese caută să deschideri pentru a face să avanseze politica în numele unui difuz, dar real interes public. (Exemplul politicii de securitate rutieră, ale căror beneficii se distribuie asupra tuturor conducătorilor auto, însă plasează costurile imediate asupra producătorilor de automobile). Politicile majoritare sunt cele în care atât costurile, cît şi beneficiile sunt difuze. În acest caz, Wilson citează exemplul politicii antitrust, carea interzice firmelor crearea unor trusturi anticoncurenţiale. Din momentul în care din ce în ce mai puţine firme încearcă să creeze astfel de trusturi, există puţine firme care resimt costurile unei astfel de politici. În acelaşi timp, beneficiile de pe urma promovării concurenţei sunt adesea difuze, afectând un număr mare de oameni într-o anumită măsură, dar fără să aibă o influenţă majoră asupra asupra proceselor de decizie individuale.24 Pornind de la tipologia lui Wilson, Y.Meny şi J.C Thoenig împart politicile în funcţie de modul în care destinatarii politicilor reacţionează, percep, anticipează substanţa unei acţiuni guvernamentale, deoarece o politică publică implică costuri, constrângeri sau inconveniente, dar şi beneficii, adică avantaje sau privilegii. Cum apreciază destinatarii o politică publică, ca sursă de costuri sau de avantaje? Experienţa sugerează că destinatarii politicilor consideră costurile şi beneficiile ca fiind cu atât mai mari cu cât îi afectează mai personal, mai individualizat şi pe termen mai scurt, adică în mod concentrat. În schimb, ei le resimt ca fiind cu atât mai mici cu cât îi privesc în mod mai colectiv şi pe termen mediu, adică în mod difuz. Astfel, o reformă a IVP (Impozitul pe Venitul Personal) îi sensibilizează mai mult pe contribuabili prin efectul imediat pe care îl are asupra declaraţiilor de impozitare decât prin consecinţele pe termen mediu pe care le are sau pe care se presupune că trebuie să le aibă asupra stării naţiunii. În cazul politicilor publice, cu excepţiile care se impun, este de preferat ca analistul să plece de la ipoteza că cetăţeanul este utilitarist şi egocentric. Acest lucru se traduce în trei moduri în percepţiile şi comportamentele destinatarilor politicilor publice. Costurile au tendinţa de a fi mai vizibile decât beneficiile. La grade de concentrare sau difuzie egale, cetăţenii sunt mult mai sensibili la costurile pe care vor fi nevoiţi să le plătească decât la avantajele pe care le vor obţine. Pierderea ascunde beneficial. Termenul scurt câştigă mai mult teren în faţa termenului lung. Altfel spus, efectele imediate îi mobilizează pe cetăţeni mai mult decât consecinţele amânate în timp. Costurile şi beneficiile care afectează grupuri mici au tendinţa de a părea mai importante decât costurile şi beneficiile care afectează grupuri mari ale populaţiei. Consecinţele individuale mobilizează mai mult decât consecinţele colective şi anonime. Există numeroase lucrări care oferă şi alte criterii de clasificare a politicilor publice. Menţionăm îndeosebi: în funcţie de stilul adoptat de către cei care fac politica (policy-makers) 24

Pentru mai multe detalii, a se vedea Thomas A. Birkland – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., p.146- 148.

pot exista mai multe tipuri de politici25: politici proactive încearcă să anticipeze eventualele ameninţări dar, şi să dezvolte oportunităţi care pot satisface interesele publice, şi de asemenea să reacţioneze adecvat în avans pentru a anticipa posibilele dezvoltări. politici reactive reacţionează atunci când interesul public este ameninţat. O alta clasificare împarte politicile în funcţie de stilul acestora în: politici publice liberale – sunt cele care intervin acolo unde un interes individual ameninţă interesul public acceptat. politici publice paternaliste impun interesul public recunoscut (în cazul politicilor publice dintr-un stat autoritar, există un risc mai mare ca politica impusă să fie în fapt ceva care este numai prezentat drept interes public), uneori fără să se preocupe de impactul nefast al unei asemenea politici asupra intereselor individuale sau de schimbarea caracterului nevoilor şi aşteptărilor oamenilor. Richardson (1982) identifică, la rândul sau, următoarele tipuri de stiluri de politică:    

politici în care autorii politicilor caută consensul; politici în care autorii reacţionează la probleme; politici în care autorii caută să impună decizii; politici în care autorii anticipează probleme.

Astfel cercetările au evidenţiat că în general, în Europa există o relaţie fructuoasă de lungă durată între birocraţi şi grupurile de interese organizate, europenii putând fi plasaţi în stânga – sus a cadranului. La rândul său Japonia ar putea fi pusă în stânga-jos a cadranului datorită puterii şi autonomiei mari pe care o deţin birocraţii. Britanicii tind să fie căutători de consens, dar reactivi, şi ca urmare pot fi aşezaţi în cadranul din dreapta-sus, în timp ce americanii, neîncrezători în aranjamentele ce formează consensul, dar având mare încredere în lege ca instrument al politicii, pot fi plasaţi în dreapta-jos a cadranului. Ca orice reprezentare schematică, ea reprezintă un portret vag al relaţiilor complexe care pot exista în diferite ţări şi ca urmare nu poate fi considerată drept o reprezentare absolută, ci mai degrabă relativă. O altă tipologie este cea realizată de James Anderson care realizează o distincţie între politicle care stabilesc reguli pentru procesul de elaborare a politicilor (politici de procedură) şi politicile mai familiare , care în fapt furnizează bunuri şi servicii pe care cetăţenii le aşteaptă de la guvern (politici de substanţă, de conţinut). Cu toate acestea, politicile procedurale sunt foarte importante, şi în fapt au, în final, un efect de substanţă asupra politicii, în general. O altă distincţie se realizează între politicile materiale şi cele simbolice. Chiar dacă această distincţie nu este absolută, putem distinge între politicile materiale, care furnizează un beneficiu material (tangibil, evident) către cetăţeni şi politicile simbolice, care apelează doar la valorile umane, fără alte resurse sau un efort efectiv.

25

Martin Potůček, Lance T. Le Loup, Approches to Public Policy, in Central and Eastern Europe – Public Policy in CEE; Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003.

▪ În funcţie de orizontul temporal în care se manifesta, putem avea politici publice pe termen lung, mediu sau scurt. ▪ În funcţie de aria de manifestare a nevoii care urmează a fi satisfăcută , putem avea: politici locale (rurale sau urbane), politici regionale, naţionale, europene, internaţionale, globale. ▪ În funcţie de domeniul în care acţionează, putem avea politici referitoare la drepturile omului, politici de mediu, politici de securitate (internă sau externă), politici de migraţie, politici de transport şi telecomunicaţii, politici media, politici economice (fiscală, monetară, a cheltuielilor publice), politici agricole, politici de dezvoltare regională, politici de cercetaredezvoltare, politici de ocupare, politici de locuinţe, politici de securitate socială, politici educaţionale, politici sanitare, politici ale familiei, politici de coeziune şi incluziune socială, politici referitoare la grupurile şi persoanele marginalizate.

CAPITOLUL 2 APARIŢIA ŞI ELABORAREA POLITICILOR PUBLICE 2.1. Modele de apariţie a politicilor publice A. Apariţia politicilor publice plecând de la cerere În acest model, sursa politicilor publice este reprezentată de nevoile oamenilor, problemele unui anumit sector, ale unei zone sau ale unei colectivităţi locale. Atunci când amploarea lor creşte, aceste nevoi şi probleme exprimate sunt receptate de către persoane calificate, de intermediari politici, sau antreprenori politici care, în numele mandanţilor lor, vor face presiuni asupra autorităţii publice competente pentru ca aceasta din urmă să intervină. Astfel, solicitările izolate sunt agregate şi amplificate, de către grupuri de interese şi de partide, pentru a ajunge la probleme de masă. Aceştia le interpretează şi îi interpelează pe responsabilii guvernamentali aflaţi la capătul superior al societăţii politice. Atunci când intermediarii sunt insuficienţi, autoritatea publică poate recurge la metode de ascultare: studii ale nevoilor, marketing etc. Volumul cererilor ascultate şi gradul lor de bruiere (de denaturare) depind de o serie de factori26: Presiunile diferitelor grupuri de actori asupra deciziilor politice (grupuri de interese sau de presiune). Evident, cu cat acestea sunt mai importante din punct de vedere numeric, cu atât ele vor avea posibilitatea mai mare de a fi ascultate. Adesea însă, aceste grupuri sunt minoritare, dar sunt bine organizate pentru a amplifica şi transmite mai bine cererile lor, reuşind să inducă decidenţilor politici ideea conform căreia dorinţele şi problemele lor reprezintă mize importante. Reprezentând o parte mică a societăţii civile, sectorul asociativ, alături de presa poate îndeplini o funcţie de amplificare a cererilor. Diferenţele existente între capacităţile de analiză şi influenţă ale diferiţilor intermediari sau antreprenori politici. Anumite persoane sau grupuri sunt percepute de către decidenţii politici ca fiind purtători de opinie. Este vorba de persoane influente, aflate în vârful ierarhiei sociale. Analiza cererilor consta în evaluarea capacităţii de influenţă a acestor purtători de opinie pentru a evita supra sau subestimarea acestora.Sensibilităţile de percepţie diferite ale actorilor politici. Numeroase studii au demonstrat ca sensibilitatea perceptiva a indivizilor faţă de un mediu poate varia, în mod sensibil, de la un individ la altul. Fiecare actor politic are tendinţa de a percepe numai acele fenomene care corespund cel mai bine cadrului sau ideologic şi cultural de referinţă. Problemele, fenomenele sociale, culturale şi economice nu sunt percepute de către actorii politici în acelaşi mod, cu aceeaşi intensitate, chiar în cadrul unei echipe omogene din punct de vedere politic. În plus, această tendinţă de diferenţiere perceptivă poate fi accentuată printr-o anumită specializare a actorilor politici (spre exemplu un responsabil pe problemele tineretului va avea o sensibilitate mai mare fata de acestea decât un responsabil cu probleme de transport). Pericolul este ca sistemul politic să nu fie prins într-o reţea de presiuni care să nu-i permită o ierarhizare a cererilor în funcţie de criterii obiective, bine definite. 26

M. Profiroiu, Managementul strategic al colectivităţilor locale, Ed. Economică, 2001, p.40.

B. Apariţia politicilor publice prin impunerea ofertei Modelul opus este cel în care nevoile încep să se manifeste, iar autorităţile publice sunt acum cele care modelează nevoile. Oferta guvernamentală structurează şi condiţionează nevoile de acţiune publică pe care le resimte populaţia. În versiunea „uşoară a acestui model, cetăţenii ajung, într-o anumită măsură, să perceapă bunurile şi serviciile,oferite de către decidenţii publici, ca fiind aspiraţii proprii. În versiunea „dură”, aceste scenariu duce la ipoteze de manipulare, de păcălire deliberată a maselor, de propagandă prin care autorităţile publice influenţează percepţiile cetăţenilor în priviinţa anumitor nevoi, făcându-i să le resimtă mai intens sau dimpotrivă să le considere deja rezolvate. Viziunea ascendentă a apariţiei politicilor publice este înlocuită de un proces descendent. Plecând de la un raţionament asemănător, Bachrach şi Baratz 27 arăta că sursa politicilor publice constă în dorinţa autorităţii publice de a-şi menţine puterea (Bachrach, Baratz, 1970). Acesta va dori astfel să îşi consolideze valorile socio-politice care le legitimizează acţiunea în ochii populaţiei dar, vor evita să trateze orice problemă care nu ar fi benefică pentru menţinerea puterii. Această strategie cinică generează cereri şi oferte inofensive pentru autorităţi. Conceptele de cerere şi ofertă constituie metafore mai mult sau mai puţin fructuoase pentru analiză. A şti care dintre ele, cererea sau oferta, o precede pe cealaltă, înseamnă ca fiecare termen al jocului politic şi social să fie separat şi clar definit. Or nu aşa stau lucrurile. Mai precis, oferta şi cererea se determină prin puterea politică, mecanismele concrete şi simbolistica acesteia. C. Înlănţuirea politicilor publice Deşi în modelele anterioare, am încercat să reperăm în timp şi spaţiu care sunt evenimentele care pot da naştere unei politici, în realitate, naşterea unei politici nu se face neapărat într-un gol, sub impulsul cererilor şi ofertelor, al nevoilor sociale sau al răspunsurilor politice. Sunt posibile şi alte scenarii. O acţiune publică poate apărea pentru că o politică publică pre-existentă întâmpină dificultăţi, în cadrul fazei de implementare sau chiar în faza de terminare, întâmpină obstacole, modifică situaţii care incită autoritatea publică să intervină din nou, pe un alt plan, într-un alt mod, prin fenomene de efecte legate. Cu alte cuvinte, politicile publice se întreţin singure. Nu există nici o obligaţie ca ele să fie generate în mod spontan, independent unele de celelalte, prin impulsul exclusiv iniţial al ofertei şi al cererii. Abordarea numită „a grupurilor de presiune” (Meynaud, 1960) afirma că scena politică este un loc de înfruntări şi de negocieri între grupuri de interes, partide, sindicate, organisme economice, asociaţii, fiecare urmărindu-şi propriile interese reflectate în solicitările, luările de cuvânt, alianţele pe care le constituie. Abordarea bazată pe grupuri de presiune a spulberat viziunea „idealistă” a activităţii politice, în principal în ceea ce priveşte fazele de deliberare şi de luare a deciziilor. Aceasta abordare porneşte de la idee conform căreia în spatele interesului general şi al guvernului democratic se află interesele sectoriale şi jocurile utilitariste, care influenţează în ultima instanţa deciziile politice. Limitele acestei abordări explică în parte declinul acesteia după 27

Bachrach P., Baratz M.S., Power and powerty, Theory and Pratice, Oxford University Press, New York, 1970.

câţiva ani. Pe de o parte, conform acestei abordări, apariţia politicilor publice este în special modelată de legea grupului celui mai puternic. Pe de altă parte, procedurile activităţii politice şi conţinutul problemelor sunt puse între paranteze: fie nu influenţează cursul luptei în jungla intereselor, fie se reduc la nişte variabile dependente, produse ale „adevăratului” joc politic. 2.2. Elaborarea politicilor publice Politicile publice reprezintă un subiect de actualitate al realităţii administraţiei româneşti. Politica publică reprezintă „manifestările şi orientările definite ale autorităţilor statulu, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activităţi esenţiale ce se desfăşoară fie la nivel naţional, fie la niveluri teritorial-administrative” ; altfel spus „decizii politice în favoarea unei anumite stări dorite, inclusiv opţiunile în favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate”(L.G. Popescu, 2005) În sens larg, politica publică este acea cale de actiune, adoptata de catre un reprezentant al unei autoritati publice pentru rezolvarea unei probleme ce reflecta interesul unei comunitati sau a unui segment particular al societatii (R. A. Buchholz, Anderson, Bullock, Brady). Stricto sensu, politica publică reprezintă o cale de actiune in acord cu un interes public, un proces în care societatea (prin intermediul unui reprezentant ales) ia decizii privind alocarea resurselor cu o atitudine strict orientată către realizarea unui scop. Politica publică este o cale de acţiune care nu se confundă cu intenţiile ori declaraţiile de intenţie cu privire la realizarea unui scop sau cu procesul politic - prin care se inţelege procesul de organizare a efortului individual pentru a realiza un scop colectiv, ori de a realiza un obiectiv pe care indivizii sau grupurile de interese îl gasesc dificil de realizat prin resurse proprii. Procesul de formulare şi implementare a politicilor publice este alcătuit din trei faze: Faza 1: identificarea/definirea nevoilor sau/şi problemelor; Faza 2: formularea politicilor; Faza 3: implementarea politicilor de catre reprezentatul unei autorităţi publice (factor de decizie politică/policy-maker); Categorii de politici publice pot fi : - legi sau alte reglementări (măsuri de schimbare instituţională); - măsuri de schimbare organizaţional; -măsuri de întarire a capacitătii instituţionale, fară a antrena o schimbare organizaţional; - programe şi proiecte; - inovaţii la programe şi proiecte; Politicile publice trebuie să fie elaborate în urmatoarele condiţii: - sa corespundă nevoilor şi obiectivelor formulate în strategia în care se integrează; - sa fie aplicate de către persoane cu roluri şi atribuţii clare; - sa fie în concordanţă cu resursele financiare, cerinţele de investiţii şi priorităţile fixate în strategia în care se integrează; - sa se aplice în termenul fixat în strategie (potrivit planului de acţiune în care sunt

încorporate); - sa fie corelate cu alte programe şi proiecte. Domeniul de cercetare al politicilor publice reprezintă un domeniu de graniţă între mai multe discipline “clasice” precum ştiinţa politică, sociologia, psihologia socială, ştiinţa juridică sau economia. Studiul politicilor publice ar reprezenta branşa cea mai recentă a ştiinţei politice. În ceea ce priveşte tehnicile şi metodele de cercetare, acestea sunt împrumutate din diverse discipline sociale şi adaptate nevoilor de instrumentar pentru fiecare studiu în parte. Până prin anii 60 ştiinţa politică nu era interesată în mod special de studiul a ceea ce se întâmplă în interiorul guvernului şi de studiul mecanismelor guvernării. Studiile de specialitate studiau extensiv procesul electoral, studiul organizaţiilor politice, analiza conceptelor cadru în ştiinta politică etc. După anii 60 creşte interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, creşte preocuparea pentru creşterea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Din anii 80 începe să se discute tot mai mult în termeni de reformă a guvernării, accentual căzînd pe creşterea performanţei în gestionarea banului public, pe imbunataţirea relaţiei între Stat si Cetăţean, între Guvern şi Societatea Civilă. Domeniul politicilor publice (cercetarea şi analiza în domeniu) pot fi definite foarte bine ca ocupîndu-se de studiul deciziilor politico- administrative de alocare a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice). Politicile publice, obiectul de studiu al disciplinei în cauză, reprezintă acţiuni realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală încearcă cu ajutorul unui program de acţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. Analizând definiţia de mai sus rezultă o serie de elemente care dau consistenţă unei politici publice. În primul rând o politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau substanţă politicii publice. Traseul constitutiv al unei politici publice este punctat de diverse decizii. Deci, un al doilea element este dat de faptul că o politică publică se defineşte prin aceste decizii, forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coerciţia este mereu prezentă. În al treilea rând, o politică publică se înscrie “într-un cadru general de acţiune”, ceea ce ne permite să distingem între o politică publică şi simple măsuri izolate. În acest cadru de actiune, o poltică publică are obiective şi scopuri precizate, stabilite în funcţie de valori, norme şi interese. Acesta ar fi al patrulea element. Iar ultimul, al cincilea, este dat de faptul că o politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de deciziile luate în politica publică în cauză. Politicile publice sunt acţiunile realizate de către guvern (central sau local) ca răspuns la problemele care apar dinspre societate. Vorbim despre politici publice atunci când o autoritate publică, centrală sau locală, încearcă cu ajutorul unui program de acţiune coordonat să modifice mediul economic, social, cultural al actorilor sociali. La nivel naţional politicile publice pot să

apară dinspre oricare dintre instituţiile majore ale Statului (Parlament, Preşedinte, Guvern – central sau local). Cele cinci elemente care dau consistenţă unei politici publice sunt:28 1. O politică publică este formată dintr-un ansamblu de măsuri concrete, care dau «substanţă » unei politici publice; 2. O politică publică cuprinde decizii sau forme de alocare a resurselor, a căror natură este mai mult sau mai puţin autoritară şi în care coercitia este mereu prezentă; 3. O politică publică se înscrie într-un « cadru general de acţiune », ceea ce ne permite să distingem între o politică publică de simple masuri izolate; 4. O politică publică are un public, adică indivizi şi grupuri a căror situaţie este afectată de către politica publică în cauză; 5. O politică publică are obiective şi scopuri, stabilite în funcţie de norme şi valori. Procesul de realizare a unei politici publice cuprinde şase etape: 1. Identificarea problemei - are loc atunci când un eveniment, o persoană, un grup reusesc să atragă atenţia asupra unei probleme, spre soluţionare, prin intervenţia puterii publice. 2. Punerea pe agenda politică - este faza în care problema identificată este luată serios în consideraţie de către oficiali (putere publică şi politică). Nu toate problemele identificate ajung şi pe agenda politică. 3. Formularea cadrului de politică publică - atunci când o anume problemă ajunge să fie considerată de către oficiali nu înseamnă automat că o politică publică va fi creată. Cineva (o anume autoritate) trebuie să dezvolte un program care să se refere la rezolvarea problemei. 4. Adoptarea unei politici publice - aici ne referim la toate eforturile pentru ca un anume program să fie adoptat ca şi program guvernamental. În această fază sunt concentrate elementele de negociere, dictate de interese, care pot schimba viziunea iniţială asupra unei politici publice. 5. Implementarea unei politici publice - este un stadiu critic de realizare a unei politici publice. Aici rolul administraţiei este decisiv. 6. Evaluarea de politici publice - care are ca scop determinarea eficienţei unei politici publice. Se analizează modul în care diversele activităţi au condus la îndeplinirea scopurilor iniţiale. Obiectul acestei discipline cunoaşte definiţii variate, care însă cad de acord asupra unui aspect esenţial: politicile publice sunt efectul deciziilor luate de guvernanţi. Pentru a înţelege mai bine acest termen putem considera câteva definiţii suplimentare: a. Conform primei definiţii, dată de Thomas Dye, politicile publice sunt „tot ceea ce un guvern decide să facă sau să nu facă”29. b. O a doua definiţie, mai completă şi mai conceptualizată, ne este oferită de William Jenkins. Acesta spune că politicile publice sunt „un set de decizii interrelaţionate, luate de un actor politic sau de un grup de actori, privind o serie de scopuri şi mijloacele necesare pentru a le atinge într-o situaţie dată.” 28 29

Thoenig, Jean-Claude. In “Traite de Science Politique” coordonat de M. Grawitz şi Jean Lecca, vol.IV. PUF 1992. Dye, Thomas R.”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall.

c. Ultima definiţie pe care o vom lua în considerare îi aparţine lui James Anderson. Anderson spune că politicile publice sunt „un curs al acţiunii urmat de un actor sau mai mulţi actori politici, cu un scop, în încercarea de a rezolva o problemă”. d. “Relatia Guvernului cu mediul”. e. O serie lungă de activităţi, mai mult sau mai puţin relaţionate, şi consecinţele acestora. Aceste definiţii subliniază elementele cheie ale analizei politicilor publice: decizia politică, luată de actorii politici, de a utiliza anumite mijloace pentru a rezolva o problemă. În continuare vom discuta fiecare dintre aceste aspecte: cine ia decizia, cum se decide care problemă trebuie rezolvată şi cum este formulată soluţia şi care sunt mijloacele ce pot fi folosite. Interesul pentru a afla ce se petrece în interiorul guvernului, creşte preocuparea pentru mărirea eficienţei deciziilor în materie de alocare a fondurilor publice şi de aici interesul pentru studierea manierei în care se iau deciziile politico-administrative. Începe să se caute cu asiduitate “reţeta bunei guvernări”. Studii mai vechi privind formularea politicii publice acordă puţină atenţie naturii şi definirii problemelor în politica publică. Problemele sunt considerate date şi analiza începea din acest punct. Astfel apar anumite intrebari la care trebuie sa gasim raspunsuri si anume: De ce unele probleme sunt soluţionate, în timp ce altele sunt neglijate?. De ce unele probleme sunt definite într-un mod, iar altele în altul?. Definirea problemei ajută la localizarea punctelor de putere din cadrul sistemului politic. Dacă o problemă este de natură internă sau externă, dacă reprezintă o nouă situaţie sau este o consecinţă a unei politici publici actuale, dacă este limitată sau largă ca scop, toate acestea contribuie la modelarea tipului de politică publică emergentă. În evaluarea politicii publice sunt necesare informaţii despre substanţa şi dimensiunea problemei ţintă pentru a determina cu exactitate eficacitatea acesteia. Pentru scopul nostru, o problemă de politică publică poate fi definită ca acea condiţie sau situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie acţiunea guvernamentală este necesară. Condiţii precum aerul poluat, mâncare alterată, aglomeraţia din închisori, aglomerarea urbană constituie situaţii care ar putea constitui potenţiale probleme în condiţiile în care insatisfacţia şi disconfortul cresc. Gradul de disconfort sau insatisfacţie (care impune şi intervenţia guvernamentală) este măsurat de persoane în funcţie de un standard sau un criteriu; dacă acestea consideră o anumită situaţie ca normală, inevitabilă sau propria responsabilitate, nici o acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată deoarece situaţia respectivă nu este problematică. Nu orice situaţie devine o problemă de politică publică: - situaţiile nu se transformă în probleme decât în măsura în care sunt percepute ca atare, articulate şi aduse în atenţia autorităţilor; acest tip de acţiune este utilizat frecvent de oficialităţi, parlamentari aflaţi în „căutarea” unor probleme; - o situaţie devine problematică dacă se identifică cu un domeniul de intervenţie a statului, pentru care o soluţie guvernamentală este posibilă. Profesorul Aron Wildavsky 30 afirma că autorităţile mai degrabă vor ignora o problemă dacă aceasta nu este dublată de soluţia 30

Wildavschy, Aaron.1975.”Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Processes”.Boston. Little, Brown.

aferentă. Uraganele şi cutremurele de pământ nu pot constitui probleme datorită caracterului imprevizibil al acestora, însă distrugerile provocate constituie o problemă de politică publică şi numeroase programe pentru atenuarea distrugerilor provocate de aceste fenomene naturale au fost iniţiate. Soluţionarea situaţiilor problematice poate fi urmărită de alte persoane decât beneficiarii direcţi. În anii 60, sărăcia a constituit o problemă publică, iar administraţia Johnson a declanşat un „război împotriva sărăciei” mai degrabă ca reacţie la acţiunile ziariştilor şi altor oficialităţi decât ca rezultate al acţiunilor săracilor. Deşi multe probleme continuă să persiste, modul de definire al acestora se modifică odată cu schimbarea valorilor şi a condiţiilor care le-au generat. Alcoolismul este edificator în acest sens. În secolul XIX, alcoolismul reprezenta o problemă personală. În prima jumătate a secolului XX, alcoolismul constituia răspunsul indivizilor la diferite presiuni sociale, familiale etc., devenind o problemă socială pentru a cărei ameliorare se recomanda cu precădere consilierea şi accesul la alte servicii sociale. Recent, alcoolismul este considerat o boală care necesită tratament medical acoperit din asigurarea de sănătate. Această definiţie medicală reduce responsabilitatea individuală şi stigmatul aferent. Situaţii considerate normale într-un moment, se pot transforma în probleme ca urmarea a schimbării mentalităţilor. Abuzurile în familie care au constituit de secole o problemă personală, astăzi sunt considerate infracţiuni. Definirea problemei este rezultatul unui proces politic care determină în acelaşi timp şi soluţiile adecvate. Accesul la mijloacele de transport de către persoanele cu handicap reprezintă o problemă de transport ori o problemă legată de drepturile omului?. Mijloace de transport special destinate persoanelor cu handicap constituie soluţia la o problemă de transport. Perspectiva drepturilor omului implică accesul egal al persoanelor cu handicap la mijloacele de transport, respectiv dotarea mijloacelor de transport cu dispozitive care să permită şi persoanelor cu handicap să utilizeze în mod egal transportul în comun. Cauzalitatea reprezintă o a doua faţetă a problemei de politică publică. O situaţie se poate transforma într-o problemă, dar care sunt cauzele care au generat situaţia respectivă?. Multe probleme – criminalitatea, sărăcia, inflaţia şi poluarea aerului – au cauze multiple. Inflaţia, caracterizată de creşterea generalizată a preţurilor măsurată de indicele preţurilor de consum, constituie o problemă de politică publică cu multiple cauze: subproducţia de bunuri şi servicii, cerere excesivă de bunuri şi servicii, prea mulţi bani în circulaţie, rezultatul inflaţiei psihologice (oamenii se aşteaptă ca preţurile să crească) etc. Pentru soluţionarea unei probleme, cauzele sunt cele care trebuie vizate, nu doar manifestările (simptomele) acestora, însă în multe situaţii, cauzele principale nu sunt uşor de identificat ori de diagnosticat. Identificarea cauzelor unei probleme şi negocierea unui compromis asupra lor constituie o sarcină nu tocmai uşoară pentru cei ce elaborează politica publică (policy-makers), definirea problemei transformându-se astfel într-o problemă de sine stătătoare. Natura şi scopul multor probleme de politică publică sunt dificil de formulat datorită caracterului lor difuz ori “invizibil”. Pentru că măsurarea este adeseori inadecvată, cei însărcinaţi cu elaborarea politicilor publice nu dispun de o evaluare corectă a situaţiei de fapt şi se află în imposibilitatea de a propune soluţii adecvate sau chiar de a întreprinde orice acţiune guvernamentală pentru soluţionarea problemei. Acestor inexactităţi în

măsurare se adaugă şi slaba înţelegere a cauzelor fenomenului. Alte probleme dificil de cuantificat sunt: violenţele împotriva copiilor, imigraţia ilegală, evaziunea fiscală etc. Alt aspect al problemelor de politică publică se referă la capacitatea acestora de a fi uşor de controlat/influenţat, unele probleme implicând mult mai multe schimbări comportamentale decât altele. Controlul asupra problemelor este condiţionat şi de caracterul tangibil sau nu al acestora. Probleme precum penuria de locuri de muncă, managementul defectuos al proiectelor pot fi soluţionate mult mai uşor prin creşterea resurselor şi a stimulentelor de care oamenii sau agenţiile dispun. Alte probleme, cum ar fi rasismul, abilităţi profesionale inadecvate sunt intangibile, implicând valori. Obiectul studiului nostru îl constituie problemele publice. Care sunt acele caracteristici care disting o problemă publică de una privată?. În general, sunt considerate publice acele probleme care afectează un număr substanţial de mare de persoane, ale căror consecinţe sunt resimţite inclusiv de persoane care nu sunt implicate în mod direct. Problemele care sunt limitate ca efect, număr de persoane afectate în mod direct nu sunt de natură publică. Să presupunem că un cetăţean este nemulţumit de valoarea sumelor impozitate imputate sub legislaţia fiscală în vigoare. Atâta timp cât cetăţeanul respectiv va acţiona individual căutând să obţină de la organele fiscale o derogare de la lege în favoarea sa, discutăm despre o problemă personală. Declanşarea unei acţiuni de modificare a legislaţiei de către respectivul cetăţean împreună cu alte persoane afectate de aceeaşi problemă în mod direct sau indirect, transformă problema personală într-una publică. Măsura în care o situaţie sau o condiţie este percepută ca o problemă depinde nu numai de dimensiunea obiectivă a acesteia, ci, într-o mare măsură şi de cum se raportează oamenii la situaţia respectivă. O persoană bogată pentru care găsirea unui loc de muncă nu a constituit o problemă serioasă nu este ameninţat de o creşterea în rata şomajului, ba chiar o consideră necesară în vederea reducerii ratei inflaţiei. Un muncitor pentru care şomajul este o ameninţare va reacţiona negativ la o asemenea creştere. Percepţia unei persoane este influenţată de propriile experienţe, valori şi situaţii în care se află. Nu există un unic mijloc de definire a problemei, deşi multe persoane au păreri şi preferinţe faţă de o situaţie. De multe ori, formulările diferite ale unei probleme concurează pentru acceptarea publică. Dacă ceva anume reprezintă sau nu o problemă publică depinde de termenii în care a fost definită problema şi de acceptarea definiţiei propuse. În plus, termeni în care a fost definită şi cauzele care au generat-o au determinat promovarea acelor soluţii considerate adecvate.

2.3. Autorii/actorii politicilor publice

“Politicile publice sunt realizate de către subsisteme administrative31 alcătuite din actori care se confruntă cu o problemă publică. Termenul de actor include atât actori din sfera socialului, cât şi actori din structurile de stat, unii fiind mai mult implicaţi în procesul administrativ, în timp ce alţii sunt simpli spectatori.„32 Actorii implicaţi in procesul politicilor publice pot fi atît indivizi, cât şi grupuri. Numărul lor variază în funcţie de ţară, sector sau domeniu şi se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur literatura de specialitate oferă multiple clasificări ale participanţilor în procesul politicilor publice. Kingdon33 distinge între participanţii din interiorul şi exteriorul sistemului politico administrativ următoarele categorii: guvernul, înalţii funcţionari, Parlamentul, grupurile de interese, universitarii, cercetătorii şi consultanţii, mediile de comunicare în masă, partidele politice şi opinia publică, dar afirmă că această distincţie este în parte artificială. La rândul lor , Howlett şi Ramesh împart actorii politicii în următoarele cinci categorii : oficialii aleşi (pot fi la rândul lor divizaţi în două categorii- membrii ai executivului şi ai legislativului- rolul acestora din urmă fiind însă mult mai redus), oficialii numiţi în funcţie (funcţionarii), grupurile de interese, grupurile de cercetători şi mass-media. Primele două categorii aparţin statului, iar celelalte trei societăţii34. Rolul acestora în ciclul politicilor publice este diferit 35: Executivul, guvernul sau cabinetul - rolul acestuia în procesul politicilor publice este de departe cel mai important, el intervenind în toate etapele ciclului politicilor (elaborarea, implementarea, evaluarea). Puterea de care dispune variază însă în funcţie de regimul politic existent în ţara respectivă. În sistemele parlamentare, guvernele trebuie să dispună de o majoritate confortabilă în cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le în înaintează acestuia să fie aprobate şi rămână în forma lor iniţială, în timp ce în regimurile prezidenţiale, executivul are deseori sarcina dificilă de a convinge Congresul să-i accepte propunerile. Evident însă, guvernul prin funcţia sa de conducere a organelor administraţiei publice deţine un rol semnificativ şi în faza de implementare. Legislativul - acesta are un rol secundar, în sensul că, în general, el nu este cel care iniţiază propuneri de politici, deşi acest lucru nu este exclus. El are însă rolul de a aproba proiectele de legi înaintate de executiv, ocazie cu care poate aduce amendamente acestora, dar şi de a finanţa implementarea acestora. În sistemele parlamentare, dacă guvernul dipune de majoritate în cadrul parlamentului, procedura legiferării este mai mult formală, în schimb în situaţia în care executivul are o slabă reprezentare, organele legislative pot influenţa în mod mai 31

Noţiunea de subsistem administrativ a fost dezvoltată de către primii teoreticieni ai pluralismului, în Statele Unite Ei au folosit noţiunea se suborgan administrativ , pentru a desemna” grupări alcătuite din membrii ai societăţii sau oameni de stat, aflat într-un model de interacţiune devenit rutină.” (Lance de Haven Smith, Carl van Horn – Sub government Conflict in Public Policies în Policy Studies Journal 12,4 ,1984) 32 Howlett M., Ramesh M., - Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p.63 33 J.W. Kingdon - Agendas, Alternatives and Public Policies, Harper-Collins, New York, 1984. 34 Howlett M., Ramesh M, idem, p.64. 35 Pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M. - Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p.65-72.

consistent propunerile guvernului. Capacitatea de influenţare a Parlamentului este limitată însă de caracterul unori prea tehnic al propunerilor, parlamentarii neavând uneori expertiză suficientă pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poate adăuga, dacă ar fi să luăm exemplu României, abundenţa prea mare de proiecte de legi şi mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin procedură de urgenţă. Funcţionarii, mai ales cei de rang înalt – reprezintă, în perioada contemporană, un pion important al procesului politicilor publice, mai ales datorită complexităţii problemelor de guvernare. Atât executivul, cât şi legislativul apelează adesea la expertiza funcţionarilor pentru a-şi transpune în practică propriile opţiuni în ceea ce priveşte politicile publice, care evident le pot influenţa aceste opinii. Aşa cum vom arăta, în continuare, birocraţiile au un rol important mai ales în procesul de generare a alternativelor, dar şi în ceea ce priveşte implementarea politicilor publice, putând perverti în mod substanţial conţinutul acestora. Grupurile de interese36 reprezintă probabil, în aproape toate statele, principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului şi de aducere a acestora, într-un mod organizat, în faţa autorităţilor guvernamentale. Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine, deoarece încearcă să acapareze puterea guvernamentală pentru propriul interes şi uneori sunt nevoite să facă numeroase compromisuri în ceea ce priveşte programele publice promovate pentru a-şi atrage un număr cât mai mare de susţinători. Grupurile de interese pot pune la dispoziţia oficialilor guvernamentali atât expertiză şi informaţii, cât şi importante resurse financiare. Modalitatea în care guvernele fac acest lucru variază de la angajamentele ocazionale, prin care oficialii chemau grupuri de interes reprezentative să-şi exprime opinia până la aranjamente aproape formale în care grupuri de interese sunt chemate să facă parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul în care acestea operează poate fi înţeles prin explicarea altor două noţiuni: pluralismul şi corporatismul. Pluralismul reprezintă sistemul în care toate interesele se organizează şi se află în competiţie liberă şi nici un grup nu este capabil să domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese, iar politica constă tocmai în această competiţie deschisă între grupurile de interese pentru a vedea dacă politicile publice pe care ele le promovează sunt adoptate de guvern. Neocorporatismul este sistemul în care toate interesele sunt organizate şi în care guvernul negociază cu toate interesele afectate în toate stadiile din procesul elaborării şi implementării politicilor. 37 Grupurile de universitari, cercetători şi consultanţi – sunt formate din persoane ce activează în cadrul universităţilor, institutelor de cercetare, firmelor de consultanţă şi organismelor de tip „thinktank”.

36

Grupurile de interese reprezintă grupuri organizate de cetăţeni, unul din scopurile lor fiind acela de a se asigura că statul urmează anumite politici. În statele contemporane, există un număr foarte mare de grupuri de interese, care urmăresc diferite scopuri, însă existenţa lor nu este incompatibilă cu democraţiile şi societăţiile deschise. (W.P.Shively- Power Choice – An Introduction to Political Science, 5 th edition, McGraw – Hill, 1987.) Ele pot reprezenta interesele de afaceri, industriale, organizaţiile muncitoreşti, sindicatele, asociaţiile profesionale, dar şi interesele consumatorilor sau de protecţie a mediului. 37 W.P.Shively - Power Choice – An Introduction to Political Science, 5 th edition, McGraw – Hill, 1987, op.cit.p.237-238.

Acestea din urmă reprezintă “grupări independente implicate în cercetarea multidisciplinară menite să influenţeze politicile publice”. 38 Influenţa lor depinde de contextul şi tradiţiile culturale naţionale, dar contribuţia lor se referă mai degrabă la formularea de alternative, decât la stabilirea agendei guvernamentale. Spre deosebire de cercetători, de universitari care au interes mai mult teoretic şi filozofic faţă de politicile publice, organismele de think-thank au preocupări şi de ordin practic referitoare la procesul administrativ şi dispun de resurse financiare mai consistente pentru a-şi promova opiniile lor. Mass-media joacă deseori rolul unui amplificator al problemelor publice sau a unor soluţii promovate de anumite grupuri de interese sau organisme de think-tank. Ea reprezintă totodată o oportunitate pentru ca anumite probleme să ajungă în atenţia publicului. Redactorii şefi ai anumitor ziare, purtătorii de mesaj pot servi anumitor interese însă, manipulând astfel opinia publică. În ceea ce priveşte alegătorii şi partidele politice, cei doi autori sunt de părere că aceste categorii aparţin atât statului, cât şi societăţii, însă rolul lor în procesul formulării politicilor publice este net diferit. Astfel, rolul alegătorilor este redus, ei nefiind implicaţi în mod direct, ci prin intermediul reprezentanţilor lor, oamenii politici aleşi, care deşi ţin cont de opinia publică atunci când îşi formulează politicile, ei pot fi dominaţi de către experţii existenţi în anumite domenii. Opinia publică deţine o influenţă vagă şi difuză asupra agendei guvernamentale. Acest lucru poate avea un efect pozitiv sau negativ. Pozitiv, în sensul că ea poate impune anumite probleme pe agenda guvernamentală, care prezintă interese pentru un număr mare de persoane. Efectul negativ, constrângerile impuse guvernului, mai mult decât forţele pozitive în favoarea acţiunii guvernamentale, sunt probabil mai importante şi mai frecvente. În asemenea ocazii, majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite priorităţi, însă priorităţile guvernamentale pot fi afectate mai mult de un număr mic de persoane cu preferinţe diferite, dar de o mai mare intensitate. În schimb, partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii publice, dar indirect, în general, prin intermediul membrilor lor care se află în aparatul executiv şi în mai mică măsură în cel legislativ. Doctrina politică sau ideologia partidului pot influenţa într-o oarecare măsură opţiunea membrilor partidelor către anumite genuri de politici, însă nu rareori, în practică se observă că aceştia îşi neglijează platforma oficială a partidului în procesul politicilor publice. Dacă ar fi să analizăm procesul politic din România, este lesne de observat că membrii partidelor politice româneşti nu prea sunt interesaţi de ideologia partidului din care fac parte, ci mai degrabă de propriile interese şi de dorinţa de a se afla “în barca care este la putere”, care le conferă un acces mai uşor la resurse. Acest lucru poate fi uşor sesizat prin migraţia care are loc în România în rândul partidelor politice. Numeroşi observatori ai procesului politic au arătat interes pentru identificarea şi etichetarea aşa – numitelor colectivităţi ale politicii (policy commnunities)”, dar din păcate ei au folosit termeni diferiţi precum sub-guverne, comunităţi politice, „reţele de probleme” (issue networks) şi nu a fost întotdeauna clar dacă aceşti termeni diferiţi denotă acelaşi lucru. 38

Simon James –The Idea Brokers: The Impact of Think Thanks on British Government – Public Administration vol. 71 (1993), p.492 în Howlett M., Ramesh M.- Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p.71

Comunităţile politicii reprezintă grupuri relativ stabile ale indivizilor din diferite organizaţii, care se găsesc ei înşişi lăsaţi împreună să adreseze în permanenţă chestiuni politice, ei fiind „grupaţi permanent în jurul oricărei surse de probleme”. Ei pot fi organizaţi în mod oficial sau nu, dar pot juca un rol semnificativ în procesul politic. Comunităţile politicii nu trebuie însă să fie recunoscute formal pentru a avea semnificaţie, şi chiar dacă sunt, nu toţi participanţii relevanţi pot fi incluşi într-un organism oficial. Howlett şi Ramesh, în lucrarea lor “Studing Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions“ au inventariat existenţa mai multor modele39: ▪ modelul triunghiului de fier, alcătuit din reprezentanţii grupurilor de interese, ai legislativului şi ai agenţiilor guvernamentale din Statele Unite, care au dezvoltat un sistem de sprijin reciproc. „Aceste grupări au fost acuzate că au acaparat procesul politicii publice, subminând principiile democraţiei populare prin faptul că au acordat întâietate propriilor interese, şi nu celor ale populaţiei.“40 ▪ modelul reţelelor de interese sau de probleme (issue networks), descoperit de către Hugh Heclo cu ocazia studierii formulării politicilor sociale în Suedia şi Marea Britanie, şi care arătat că modelul triunghiurilor de fier nu este incorect, însă funcţionarea şi componenţa acestora nu sunt atât de rigide sau închise, aşa cum arătaseră alţi cercetători. Spre deosebire de noţiunea de tringhiuri de fier şi suborgane administrative ce ”presupun existenţa unor cercuri restrânse, grupuri stabile de participanţi care au dobândit o autonomie destul de mare şi care fuzionează pentru a controla programe publice relativ mici, care sunt în interesul economic direct al fiecărei părţi a alianţei, reţelele de interese cuprind un număr mai mare de membrii, care se schimbă în mod permanent şi care se află în relaţii de interdependenţă şi loialitate“ 41 şi care pun pe primul loc obligaţiile de ordin intelectual şi emoţional, şi mai apoi interesul material. ▪ modelul coaliţiilor de sprijin (advocacy coalition), dezvoltat de către Jenkins-Smith şi Sabatier. În opinia celor doi autori “o coaliţie de sprijin este alcătuită din actori provenind din mai multe instituţii publice sau private, de la toate niveluri administrative, care au păreri comune (obiective administrative şi alte opinii) şi care caută să manipuleze regulile, bugetele şi personalul instituţiilor publice cu scopul de îndeplini aceste obiective pe termen lung.“ 42 Ei afirmă că, într-un subsistem administrativ, există două sau mai multe astfel de coaliţii de sprijin, în funcţie de numărul structurilor ideatice care există în domeniul administrativ respectiv şi care se află în competiţie .

39

Pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M. – Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions, Oxford University Press, 1995. 40 idem, op.cit , p.143. 41 Hugh Heclo – Issue Networks and the Executive Establishment, p.102. 42 Hank C. Jenkins , Paul A. Sabatier – The Study of Public Policy Process în Policy Change and Learning: An Advocacy Coalition Approach , Boulder, Westview, 1993, p.5

Conflictul dintre acestea este mediat de către intermediarii de politici publice , care sunt actorii cei mai preocupaţi de stabilitatea sistemului . ▪ modelul reţelelor administrative, dezvoltat de-a lungul timpului de către mai mulţi cercetători. Printre aceştia, R.A.W Rhoedes a afirmat că reţelele administrative necesare în formularea şi dezvoltarea politicilor publice sunt generate de către “interacţiunile diferitelor departamente cu ramificaţii ale organelor administrative, precum şi de interacţiunea acestora din urmă cu alte organizaţii existente în societate.”43 Ceea ce diferenţiază aceste reţele este gradul lor de integrare care variază în funcţie de “stabilitatea membrilor, numărul limitat al acestora, măsura în care aceste reţele sunt izolate de alte reţele şi de populaţie, natura resurselor pe care le controlează.”44 Unii autori au afirmat că “aceste reţele pot fi clasificate în funcţie de măsura în care membrii proveniţi din structurile de stat şi cei proveniţi din cadrul societăţii împărtăşesc aceleaşi obiective şi aprobă aceleaşi mijloace de îndeplinire a acestora, iar alţii sunt de părere că diferitele tipuri de reţele variază în funcţie de numărul intereselor formulate în cadrul acestora“. 45 Membrii acestor reţele urmăresc îndeplinirea propriilor interese, considerate a fi în principal de ordin material şi obiectiv recunoscute din exteriorul reţelei. ▪ modelul comunităţilor administrative, dezvoltat de către Wilkins şi Wright, care au conceptualizat distincţia dintre reţelele administrative şi comunităţile administrative, în sensul că primele urmăresc interese de ordin material, iar cele din urmă îşi ghidează acţiunile în funcţie de cunoştiinţele şi expertiza pe care o deţin. În viziunea lor “comunitatea administrativă cuprinde acele persoane care provin din mediul administrativ şi care au acelaşi obiectiv administrativ, în timp ce reţeau reprezintă procesul de legătură din interiorul unei comunităţi sau a mai multor comunităţi”.46 Una dintre cele mai cunoscute tipologi a participanţilor este cea a lui Charles O. Jones, care identifică patru tipuri mari de actori care vor interveni în orice problema sau aspect complex: raţionalistul, tehnicianul, incrementalistul şi reformistul. La un moment dat şi pentru o anumită problemă, unul sau mai multe grupuri pot domina. Cele patru tipuri variază prin rolurile pe care le joacă în procesul politicii publice, prin valorile pe care caută să le promoveze, prin sursa scopurilor urmărite şi stilurile de operare. 47 La rândul lor, Cobb şi Elder propun diferenţierea actorilor în funcţie de capacitatea lor de a se mobiliza în jurul problemelor.48

43

R.A.W. Rhodes – Power – Dependence, Policy Communities and Intergovernmental Networks în Public Administration Bulletin 49, 1984, p.4-31 44 idem, p.14-15. 45 Andrew S. McFarland – Interest Groups and Theories of Power in America în British Journal of Political Science vol.17, nr. 2, 1987 în Howlett M., Ramesh M. – Studying Public Policy. Policy Cycles and Policy Decisions, Oxford University Press, 1995. 46 Stephen Wilks , Maurice Wright – Conclusion: Comparing Government –Industry Relations: States , Sectors and Networks în Comparative Government –Industry Relations: Western Europe , the United States and Japan, Clarendon Press, 1987, p.198. 47 V. Junjan, R. Bere, Revista transilvană de ştiinţe administrative, nr. 2(8)/2002, p. 168. 48 Vezi Y. Meny, J-C Thoenig, Politiques publiques, Press Universitaires de France, 1989.

Putem astfel să distingem: Actori propriu-zişi. Aceştia se mobilizează la nivel social şi politic, prin forme de participare şi organizare (partide, asociaţii, mişcări sociale etc.). Cei mai activi constituie grupuri de identificare. Tabelul 2.1 - Caracteristicile tipurilor de actori din procesul politicilor publice Caracteristici Perspectivă Rol

Valori

Scopuri

Stil

Critici

Raţionalistă

Analist politic/ Planificator

Metoda

Ce pot fi Comprehensiv descoperite

Eşec în a-şi conştientiza limitele

Tehnicianistă

Expert / Training/ Specialist Expertiza

Stabilite de Explicit către alţii

Îngustime

Incrementală

Politician

Status quo

Stabilite de Negociere noi cereri

Conservator

Reformistă

Cetăţean/ Lobbyist

Schimbare

Stabilite de Activist preocupări de conţinut

Nerealist, care nu ştie să facă compromis

Sursa: Ch. O. Jones, An Introduction to the Study of Public Policy,Hacourt Brace College Publishers,1984, în Revista Transilvană de ştiinţe administrative nr. 2(8)/2002, p. 168. Cei mai puţin activi devin grupuri de atenţie în raport cu problemele. Grupuri de public. Aceştia sunt spectatori. Cei mai implicaţi şi cei mai informaţi formează publicul interesat, atent iar cei mai neimplicaţi sau neinteresaţi alcătuiesc publicul în general. Conceptul de actor poate fi împins şi mai departe. Putem chiar vorbi despre existenţa unui antreprenoriat politic. Aşa cum un antreprenor acţionează pe piaţa economică, diferiţi indivizi, grupuri, mişcări, coaliţii mobilizează resurse pe piaţa politică şi pun în aplicare strategii pentru ca autoritatea publică să ia în considerare noi mize. În literatura de specialitate pot fi identificate două tipuri principale de antreprenori: elite sociale şi mişcări sociale (Padioleau J.G.). Primul tip reuneşte grupuri sau indivizi care deţin poziţii de elite sociale, culturale, economice sau politice,care au un rol permanent Astfel sunt aleşii din parlament, şefii de partide, personalităţile economice şi culturale, personalităţile din sindicate. Al doilea tip de antreprenori se regăseşte în cadrul unor ansambluri mai difuze, mai anonime, a căror acţiune este punctuală şi episodică. Activismul şi numărul, zgomotul şi radicalizarea suplinesc adesea un deficit de capital elitist, un handicap de notorietate, de influenţă, de cunoaştere a „intrărilor” din autoritatea publică. Astfel de mişcări sociale au permis promovarea, în anii `60 a unor teme precum protecţia mediului, apărarea

consumatorilor sau locul femeilor, între mizele politice. Antreprenorii politici mobilizaţi în jurul bunurilor publice şi care acţionează în interesul public (grupuri de interes public), mişcările care au purtat aceste revendicări în câmpul politic au obţinut luarea lor în considerare de către autorităţile publice. Antreprenorii specializaţi într-o cauză pierd adesea din influenţă şi din importanţă de îndată ce înscrierea pe agendă nu mai este faza critică. Situaţia lor este destul de dezavantajoasă atunci când miza a fost luată în considerare, total sau parţial, de autoritatea publică şi trebuie să realizeze implementarea şi să gestioneze răspunsuri concrete. O altă faţetă a antreprenorului poate fi regăsită în organizaţiile multifuncţionale. Este cazul anumitor confederaţii sindicale care, în afara platformei revendicative tradiţionale, se sesizează adesea cu privire la mize „paralele”. Un antreprenor politic se mobilizează în funcţie de scopuri variate. Lasand la o parte paradigmele marxiste, conform cărora comportamentul reflectă interesul de clasă, şi pe cele neoliberale, ce accentuau latura utilitarista sau selfish – egoistă a comportamentului, Cobb şi Elder amintesc că aceste scopuri induc un proces specific de acţiune49: Reajustarea – Un mediu specific simte la un moment dat că situaţia sa, interesele sale sunt tratate în mod dezechilibrat, nesatisfăcător. Prin urmare mediul se va constitui singur în antreprenor politic. Scopul său este aşadar de a obţine corectarea propriei situaţii de către autoritatea publică. Antreprenorul acţionează pentru sine. Exploatarea – Aici, antreprenorul acţionează pentru terţi. El cristalizează, enunţă, amplifică o problemă resimţită în mod mai mult sau mai puţin manifest de către un mediu altul decât al său. El îşi asumă responsabilitatea, îi realizează activitatea, se identifică cu acesta. În acest caz, scopul său este de a obţine un profit pentru sine în calitate de antreprenor politic, de exemplu prin stârnirea recunoaşterii pentru propriul său proiect de către mediul terţ al cărui avocat a devenit. Ameliorarea – Antreprenorul nu are nici un interes personal în problema cu privire la care se sesizează; nici indirect (ca eventual beneficiar) nici individual (ca purtător de cuvânt sau avocat). Dacă se sesizează cu privire la problema respectivă, el o face în numele interesului public din altruism. Scopul său este de a evita dezechilibre şi ameninţări dăunătoare pentru întreaga colectivitatea sau de a face să triumfe o utopie sau ideologie. Reacţia circumstanţială – Acest caz se caracterizează prin absenţa unui antreprenor politic activ. Înscrierea pe agendă a unei mize se impune într-un fel de la sine, din „accident”. Sunt fenomene externe care creează o asemenea presiune încât miza este înscrisă pe agendă „automat”. O ilustrare în acest sens este dată de accidentul de la Mihăileşti, judeţul Buzău, soldat cu moartea 20 de persoane, arse de vii, care a determinat autorităţile publice să înscrie de urgenţă problema siguranţei transportului de materiale periculoase pe ordinea lor de zi.

49

Pentru mai multe detalii vezi Cobb R.W, Elder C.D.- Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda – building, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1972.

CAPITOLUL 3 CARACTERISTICILE UNEI POLITICI PUBLICE 3.1 Dimensiunile unei politici publice Încă de la început trebuie semnalat faptul că există două dimensiuni, verticală şi orizontală ale politicii şi acest fapt are impact asupra modului în care înţelegem politica. În cadrul dimensiunii verticale, politica este considerată drept o regulă: ea are în vedere transmiterea de sus în jos a deciziilor autorizate. În perspectiva verticală, în cadrul căreia politica este văzută în termenii procesului autorizat de elaborare a deciziei, accentul se pune pe figurile autorităţii – miniştrii, primari, preşedinţi, şefi de servicii, comitete ale directorilor – şi persoanele şi procesele care le înconjoară. Ea este mai des întâlnită în organizaţiile guvernamentale, unde politica tinde să apară în organigramă. Decidenţii autorizaţi aleg mijloacele de acţiune ale valorilor pe care le susţin şi le transmit funcţionarilor subordonaţi pentru a le implementa. Este posibil şi ca subordonaţii să trimită mijloacele de acţiune spre aprobare, însă tot decidenţii politici trebuie să-şi exprime autoritatea. Aceasta este o dimensiune care subliniază acţiunea instrumentală, alegerea raţională şi forţa autorităţii legitime. Este interesantă însă şi capacitatea subordonaţilor de a pune în aplicare aceste decizii şi modurile de structurare a procesului de guvernare astfel încât să se realizeze acest acord. În cadrul dimensiunii orizontale, politica este privită ca o structurare a acţiunii. Ea se referă la relaţiile dintre participanţii la procesul de formulare şi implementare a politicii, care se află în diferite organizaţii, la ceea ce se află în afară liniei autorităţii ierarhice. Aceasta dimensiune recunoaşte faptul că activitatea politică are loc atât peste graniţele organizaţionale, cât şi în interiorul lor şi are în vedere structura înţelegerilor şi acordurilor dintre participanţii aflaţi în diferite organizaţii. Ea are în vedere natura acestor legături dintre organizaţii, modul în care ele se formează şi sunt susţinute, contextele de interpretare în cadrul cărora participanţii înţeleg problemele politice şi la structurile instituţionale în care aceştia sunt mobilizaţi. Cele două dimensiuni nu sunt alternative: mai degrabă fiecare tinde să o înglobeze pe cealaltă, în sensul că implementarea deciziei autorizate presupune cooperarea şi a altor persoane dinafara liniei de autoritate ierarhică. Totodată, înţelegerile ajunse pe planul orizontal trebuie puse în aplicare prin instrumente ale dimensiunii verticale, precum decizia ministrului, directive, regulamente, ordine, circulare. În cazul dimensiunii verticale, se admite că există autori ai politicii: accentul este pus pe lege, aşa ca trebuie să existe persoane care fac legea. În cadrul dimensiunii orizontale, oricum este evident că autoritatea ierarhică nu este suficientă şi că există mai mulţi actori participanţi la procesul politic, ca negocierea şi consensul sunt cele mai importante. În acest fel se încearcă să se facă distincţia între „autorii politicii” şi „antreprenorii politici”. Din acest motiv este mai bine sa nu ne preocupe „cine face politica”, ci este mai bine să ne concentrăm asupra identificării persoanelor care participă la procesul politic, asupra modului în care ei ajung acolo şi dacă dorim să identificam unul din ei ca fiind autorul politicii să analizăm care este baza acestei constatări. Încercarea de a afla unde se face politica poate fi frustrantă:

oricine ştie ca este un proces continuu, dar nimeni nu vede ce se întâmplă. Tradiţia ne spune că politica se face la nivel înalt (top level) şi se transmite în jos pe linie ierarhică. Poate există o specializare responsabilităţilor celor care realizează politica, astfel încât, unul este responsabil pentru politica educaţiei, altul pentru cea a sănătăţii, şi de asemenea se poate aplica delegarea ce presupune că funcţionarii subordonaţi să poată trata probleme de politică mai puţin semnificative, dar se menţine însă un singur lanţ al autorităţii şi o decizie clară de la care curge acţiunea. Experienţa procesului politic este însă mai complexă. Adesea este dificil să identificam nivelul de top sau cel puţin partea din top cea mai relevantă. Dacă de exemplu, problema politică are în vedere furnizarea de servicii de transport pentru copiii din scoli, ne-am putea aştepta la intervenţia a cel puţin trei autorităţi: ministerul educaţiei (ai cărui elevi urmează să beneficieze de transport, ministerul transportului (care este aşteptat să furnizeze autobuze), ministerul de finanţe (care este preocupat de aspectele financiare). Dar nu ar fi în mod necesar clar, care dintre ele (dacă există una) este responsabilă de această problemă. În plus ar exista şi alţi participanţi din afara guvernului care aşteaptă să participe la discuţii, cum ar fii asociaţiile părinţiilor elevilor, companiile private de transport, sindicatele şoferilor şi probabil şi alţii. Aşadar, activitatea politică implică adesea mobilizarea autorităţii din afara guvernului. Generarea politicii privind consumul de droguri, de exemplu, poate implica reprezentanţi ai profesiunii medicale, ai bisericii, ai baroului de avocaţi şi alte persoane care pot solicita să vorbească cu autorităţile despre implicaţiile medicale sau morale ale propunerilor de politică. În mod similar, poate implica şi autorităţi din afara tarii în cauza. De exemplu, pot fi mobilizate şi acorduri internaţionale pentru a adăuga mai multă autoritate mişcărilor naţionale. În consecinţă am putea admite că, deşi, în final a existat o decizie a guvernului, ea a reieşit dintr-o negociere intensă între părţile interesate în obţinerea unui acord privind rezultatul care să fie acceptat în unanimitate. Întrebarea care se pune atunci este: unde se elaborează decizia?. În biroul ministrului, atunci când el a semnat recomandarea către guvern?. În cadrul unei şedinţe cu toate părţile interesate, guvernamentale şi non-guvernamentale, în care fiecare şi-a dat acordul asupra ceea ce trebuie sa includă recomandarea?. În şedinţa de guvern în care recomandarea a fost aprobată fără o discuţie prealabilă alături de alte recomandări similare?. Am putea spune ca în nici unul din aceste locuri: politica capătă forma pe parcursul drumului pe care îl parcurge pana la formularea sa, iar conducerea complexă, cât şi declaraţia oficială sunt parte a procesului de elaborare a politicii. Distincţia dintre perspectiva verticală şi cea orizontală determină un mod diferit de acţiune. 3.2. Obiectivele politicii publice Atât participanţii,cât şi observatorii sunt de acord că politica este definită de paradigma dominantă, ca fiind exercitarea autorităţii pentru atingerea unor obiective (scopuri) de interes general. Politica reprezintă urmărirea îndeplinirii unor scopuri. Presupunerea conform căreia politica este o modalitate de acţiune, care urmăreşte atingerea unor scopuri, corespunde definiţiei folosite în mod uzual pentru strategie. În această ipoteză, guvernul este văzută ca o entitate singulară, cu o minte proprie, coerentă, instrumentală şi ierarhică; el există pentru a îndeplini

anumite obiective, definite la nivel înalt. Poate primi sfaturi din partea altor organizaţii, dar nu are nevoie de aprobarea vreunui alt forum. Din acest punct de vedere, politica consta în definirea acestor obiective şi în implementare atunci când acestea au fost atinse. Multă atenţie a fost acordată identificării modurilor de a calcula opţiunea cea mai bună pentru alegerea celei mai bune politici. În general, calculele au pornit de la avantajul relativ al diferitelor opţiuni în obţinerea scopului dorit de către fiecare dintre interesele implicate. Pare logic ca politica să fie privită ca progresie de la scop la rezultate. Uneori este dificil de ştiut cu siguranţă care sunt scopurile; propunerile pentru urmarea unei anumite căi de acţiune pot include şi enunţarea obiectivelor. Dar şi în cazul în care scopurile pot fi identificate, acestea sunt deseori vagi şi ambigue şi oferă puţine indicaţii despre acţiunile ce pot fi realizate. Pot exista de asemenea mai multe scopuri, care se suprapun şi pot fi contradictorii. Uneori, obiectivele declarate par a fi neînsemnate în raport cu natura activităţii organizaţiei. Prezentarea activităţii organizaţiilor ca una de urmărire a unor scopuri definite are un uşor caracter nerealist, nu din cauza lipsei declaraţiilor de intenţie sau a lipsei de adeziune ci, datorită implicării unor alte procese în cadrul activităţii. Aşadar, există în circulaţie un număr de obiective de politică. Chiar dacă se iau măsuri pentru începerea acţiunii de urmărire a unui anumit scop, vor exista şi alte variante. Acţiunile întreprinse în scopul deschiderii pieţei muncii şi îndeplinirii obligaţiilor internaţionale pot funcţiona în detrimentul scopurilor de protecţie a angajatorilor şi angajaţilor în defavoarea protejării moştenirii culturale naţionale. Urmărirea anumitor obiective poate intra în conflict cu alte moduri de acţiune. Obiectivul încurajării copiilor din şcoli să discute despre „subiecte publice problematice” (precum SIDA) poate intra în conflict cu obiectivul unui director de şcoală de a nu nemulţumi un număr mare de părinţi. Decât să interpretăm politica de acţiune ca fiind implementarea unui scop ar fi mai bine să ne întrebăm care este legătura dintre declararea unui obiectiv şi acţiune. Orientarea către scopuri este folosită şi pentru a crea ordine, adică acceptarea de către participanţi a unei stări de lucruri care „ar trebui să fie”, nu existenţa unui scop clar şi bine controlat, care să stea la baza politicii. Aceasta implică faptul că ei se pot confrunta cu existenţa diferitelor perspective asupra naturii activităţii şi a lucrurilor de valoare punându-si întrebarea “care sunt obiectivele noastre?”. Punerea problemei în aceşti termeni îi invită pe participanţi să-şi exprime perspectivele diferite într-un mod care să permită comparaţia. O asemenea invitaţie poate produce un set de obiective destul de diferite, ca de exemplu: maximizarea contribuţiei industriei lemnului la economie (buget); obţinerea producţie optime de masă lemnoasă; menţinerea florei şi faunei din păduri. Exprimarea diferitelor perspective în termenii unor obiective face mai uşor de înţeles şi manevrat diversitatea acestora. Valoarea fiecărei perspective a fost recunoscută şi atenţia este focalizată pe structurarea acţiunii într-un mod care să recunoască diversele perspective existente. De obicei acest lucru este realizat prin creionarea unui set de obiective asupra cărora toţi participanţii au căzut de acord (extragerea unei cantităţi optime de lemn din pădurile comunităţii, conservând ecosistemele naturale”). Asemenea informaţii tind să fie foarte limitate şi uneori pot fi respinse ca fiind lipsite de sens”, pentru că, în ciuda faptului că participanţii şi-ar da acordul, ele nu oferă un ghid, o listă clară a lucrărilor care vor fi întreprinse.

Importanţa lor constă în faptul că există şi că participanţii cu perspective diferite se pot ralia lor (în moduri diferite) şi le pot sprijini. Obiectivele oferă o structură pentru negocierile legate de ordine din cadrul procesului politicii. Între declararea obiectivelor şi exercitarea controlului în cadrul organizaţiilor există o legătură care funcţionează în ambele sensuri.50 Orientarea spre obiective este, de asemenea, importantă în negocierea relaţiilor din afara organizaţiei. De exemplu, ministerul justiţie poate adopta o politica de prevenire a infracţionalităţii juvenile, având ca scop reducerea numerică a infracţiunilor comise de tineri, prin căutarea obţinerii colaborarea curţilor de justiţie, a poliţiei şi a fundaţiilor de binefacere, dar şi a organizaţiilor nonguvernamentale şi a sistemului şcolar. Aceste „alte structuri” pot fi deloc sau prea puţin interesate de frecventa infracţionalităţii juvenile (şcolile sunt considerate ca axate pe educaţia copiilor şi nu pot funcţiona ca agenţie de control social). Articularea unui nou obiectiv la care puţini să poată obiecta devine un mod de a încerca mobilizarea sprijinului din mai multe surse, cu implicarea unui număr mare de resurse. O simplă declarare a scopurilor poate fi folosită pentru a crea un teren comun în cadrul organizaţiei şi acelaşi lucru este valabil şi în ceea ce priveşte raporturile dintre organizaţii. În acest mod, însuşi limbajul este o parte componentă a acţiunii. 3.3. Conţinutul/Procesul politicii publice Procesul unei politici este, pentru analist, complementul indisociabil al substanţei sale: procesul şi conţinutul reprezintă cele două faţete ale aceleiaşi realităţi. Activitatea guvernamentală nu se limitează doar la procesul decizional, ci se prezintă ca un proces în timp, atât în amonte cât şi în aval de ceea ce este adesea considerat, pe nedrept, intervenţia cea mai nobilă şi cea mai semnificativă. Timpul trece, durata, reprezintă un element care structurează acţiunea guvernamentală şi acţiunea celorlalţi actori neguvernamentali. Deşi este importantă pentru analiză, consideraţia potrivit căreia politica reprezintă urmărirea unor obiective, obiectivele declarate pe care le întâlnim nu sunt independente de procesul politic sau apărute înaintea acestuia, ci trebuie înţelese ca parte a procesului. Politica nu porneşte de la un obiectiv şi apoi trece la acţiune; oamenii încearcă să găsească un sens al acţiunii şi să încadreze şi să perfecţioneze obiectivele declarate. Este un proces continuu, de interacţiune între acţiune şi interpretarea sa. După cum am văzut, politica este un mod de a aduna forme disparate de activitate într-un cadru comun. Întrebarea este: „cum se realizează acestea şi care este importanţa obiectivelor în cadrul acţiunii şi analizei?”. Procesul politicii implică o cercetare structurală. Pe verticală, politica este caracterizată de claritatea obiectivelor, iar scopul evaluării este de a ne asigura că activitatea se îndreaptă către obţinerea obiectivelor cunoscute. Dimensiunea orizontală implică recunoaşterea diversităţii jucătorilor implicaţi şi urmăreşte divergenţele apărute în timpul procesului şi ambiguitatea evaluării. Cum ambele elemente ale procesului sunt întotdeauna prezente, acestea generează o tensiune continuă. 50

Colebath H.K., op. Cit., p. 63.

Politica înseamnă şi proces, şi rezultate, şi structuri, şi rutine, şi implicare dar şi scopuri. Ajutaţi de declararea obiectivelor, participanţii vor încerca să obţină sprijin pentru activitatea lor. Cu cât declaraţiile vor fi mai comune şi mai neclare cu atât se vor bucura de un sprijin mai mare. Daca declararea scopurilor nu va mai fi precisă, desfăşurarea procesului va fi dificil de interpretat. El trebuie înţeles nu numai în termenii prezentului, ci şi în cei ai unei stări viitoare, rezultată din politica din prezent. Aşadar , ceea ce ne interesează în acest moment este să descriem procesul politicii publice, participanţii şi factorii de influenţă. În literatura de specialitate, există mai multe modele care descriu procesul politicii publice51 asfel: a. Modelul sistemic al procesului politicii publice Modelul sistemic al procesului politicii publice elaborat de către David Easton52 porneşte de la premisa conform căreia procesul politicii publice este rezultatul unui sistem , care influenţează şi este influenţat de către mediul în care acţionează. Sistemul primeşte input-uri şi răspunde cu output-uri. Input-urile sunt numeroase şi iau forma problemelor, presiunilor, informaţiei sau orice alt aspect la care sistemul reacţionează. Output-urile reprezintă, în fapt, decizii de politică publică de a face sau a nu face ceva. Mediul de elaborare a politicii - conţine caracteristici ale sistemului instituţional, social, politic şi economic în care are loc elaborarea politicii. Între mediu şi sistemul politicii au loc legături de influenţă reciproce. Cu toate acestea, trebuie să fim precauţi cu această analogie deoarece graniţele dintre sistemul politic şi mediul său sunt vagi, sistemul politic şi mediul său suprapunând-use într-o anumită măsură. Mediul instituţional are în vedere modul de organizare a sistemului politic (puterea legislativă, executivă şi judecătorească), modul de împărţire a competenţelor între nivelul central, federal şi cel local, cu delegarea responsabilităţilor şi a puterii către guvernele locale. Ne referim aici la cadrul constituţional, sistemul de partide, la cadrul legislativ care reglementează activitatea autorităţilor publice şi care promovează participarea cetăţenilor la activităţile guvernamentale. Mediul social are în vedere natura şi compoziţia populaţiei şi a structurii sale sociale (distribuţia în funcţie de vârstă, rasă, gen, şi alte atribute ale populaţiei). Mediul economic include distribuţia bogăţiei în cadrul societăţii, natura şi distribuţia capitalului, mărimea şi structura sectorelor industriale, rata de creştere economică, inflaţia, costul forţeide muncă şi al materiilor prime. Factorii economici au o influenţă importantă deoarece caracteristicile variate ale economiei influenţează tipurile de politici elaborate. Resursele aflate la dispoziţia guvernului (prin intermediul taxelor colectate sau prin abilitatea de influenţa comportamentele fără a avea grave consecinţe economice) sunt influenţate de creşterea economică şi prosperitatea curentă şi cea pe termen lung. În general, societăţile mai bogate pot 51

Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making , 2nd Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., New York. 52 David Easton – A System of Political Life, John Wiley, New York, 1965.

prelua sarcini mai multe decât societăţile mai sărace. Optiunile de politică publică sunt influenţate de către economie, dar deciziile de politică publică şi operaţiunile zilnice ale guvernului influenţează, la rândul lor, mediul economic. Transferurile financiare pe care statul le acordă diferiţilor beneficiari, sub formă de subvenţii, alocaţii, ajutoare ocupă un loc important în cadrul bugetului public, contribuind în mod deosebit la redistribuţia bogăţiei în cadrul societăţii. Totodată, statul, prin intermediul sistemului achiziţiilor publice, reprezintă un important consumator de bunuri şi servicii provenind din sectorul privat. Politica fiscală afectează, la rândul ei, comportamentul contribuabilului. Percepţia populaţiei asupra bunăstării prezintă, şi ea, o influenţă semnificativă asupra politicii. Sistemul politic reprezintă o componentă a mediului politicii publice greu de măsurat, dar uşor de înţeles. El are în vedere percepţia, starea sufletească (denumită de către Kingdon national mood)53 a populaţiei faţă de munca guvernului, problemele publice, capacitatea autorităţilor publice de a rezolva cu succes aceste probleme. Ea ridică numeroase controverse în rândul cercetătorilor în ceea ce priveşte posibilitatea de măsurare a acesteia. Ne punem firesc întrebarea de ce este atât de importantă pentru politicile publice încrederea în autorităţile publice. Ralph Erber şi Richard Lau, referindu-se la lucrarea lui David Easton, argumentau faptul că „legitimitatea sistemelor politice democratice depind, în mare parte, de măsura în care electoratul are încredere în ceea ce face guvernul cel puţin în cea mai mare a timpului.”54 La rândul său, James Anderson afirma că putem considera cultura politică drept o parte importantă a mediului politic. Ea reprezintă modul în care oamenii gândesc despre politică şi se comportă în cadrul acesteia şi are o mai mare intensitate decât dispoziţia sau starea naţională( national mood) , influenţând tipurile de probleme care au şanse de succes de a deveni iniţiative politice. Input-urile sistemului de elaborare a politicii reprezintă cereri introduse în sistem cu scopul de a face ceva în legătură cu o problemă. Probabil cel mai evident input este votul, ce reprezintă cea mai uzuală formă de participare politică, iar aleşii şi ştirile media atunci când anunţă rezultatele alegerilor, furnizează şi câteva indicii asupra politicilor care vor fi urmate în viitor ca urmare a rezultatelor obţinute în alegeri. În unele state, ca şi în Români , cetăţenii au drept de iniţiativă legislativă. Dar interpretând preferinţele votanţilor ca mandate pentru anumite direcţii de politică, aceasta le face extrem de dificile, iar rezultatele alegerilor rareori au o influenţă directă asupra rezultatelor, impactului politicii. Oamenii au motive diverse pentru a vota un candidat, iar politicienii işi prezintă cum pot mai atractiv programul electoral. Odată aleşi, ei nu mai sunt preocupaţi de votanţi atât de votanţi atunci când iau decizii de politică curente. O altă categorie de input-uri este prezentată de către opinia publică, de satisfacţia pe care cetăţenii o au faţă de situaţia curentă şi preferinţele lor specifice faţă de o anumită politică.

53

John W. Kingdon – Agendas, Alternatives and Public Policies, 2 nd Edition, Harper Collins, Ney York, 1995, pp.146-149. 54 Ralph Erber, Richard R. Lau – Political Cynicism Revised: An Information – Processing Reconciliation of Policy Based Interpretations of Changes in Trust in Government, în American Journal of Political Science 34, no.1, Feb.1990, p.236.

O modalitate obişnuită de a colecta date privind satisfacţia cetăţenilor este reprezentată de către sondaje. Totodată trebuie luat în considerare drept input modul în care cetăţenii, în mod individual sau organizaţi în grupuri, îşi comunică preferinţele către autorităţile publice sau către funcţionarii publici. Acest lucru se poate realiza prin dreptul de petiţie al cetăţenilor faţă de Parlament, prin audienţe, mail-uri, scrisori,etc. Desemenea trebuie avute în vedere ştirile media, deoarece ele subliniază şi pun în lumină anumite probleme. Desigur, grupurile de interese doresc să-şi transmită către media propriile contrucţii ale problemelor. Un alt input este reprezentat de către grupurile de interese, ce regrupează indivizi cu interese similare care au ca scop amplificarea opiniilor lor faţă de decidenţii politici. Output-urile sunt reprezentate în principal de către decizii, adică de “ceea ce guvernele hotărăsc să facă sau să nu facă”. Decizia de a nu face ceva este la fel de importantă ca şi decizia de a face ceva, iar non-decizia este şi ea un output. Output-urile se concretizează, în general, în legi, supravegheri, evaluări. Legile, regulile sau regulamentele adesea sunt văzute ca impunând anumite sarcini care afectează anumiţi indivizi sau anumite interese. Un factor cheie pentru cei care fac politica este de a vedea cine sunt cei afectaţi negativ de politică şi cât de grea este sarcina pe care trebuie să o suporte. La fel de important este de a şti şi cine are de beneficiat de pe urma acelei legi sau reglementări. În sfârşit, este important de notat faptul că un număr important de politici sunt aşa-numitele politici simbolice, adică acele politici care nu aduc nici o modificare substanţială la rezultatele legii sau politicii, aşa cum este îmbunătăţirea sănătăţii sau bunăstării. Exemple de politici simbolice este declararea zilelor de sărbătoare, onorarea eroilor naţionali.55 Alte politici simbolice includ redenumirea sau reorganizarea unor agenţii sau instituţii publice. Astfel de politici simbolice adesea satisfac dorinţele unor grupuri de recunoaştere a valorilor sau cauzelor pentru care ele luptă. Supravegerea ocupă o mare parte a muncii Parlamentului şi are ca obiect să verifice eficienţa şi eficacitatea programelor aprobate de către Parlament şi care ajung să fie implementate. Prin aceasta se verifică dacă intenţiile Parlamentului au fost urmate. Legat de activitatea de supraveghere este politica de evaluare. Ea este un proces care determină în ce măsură programul a fost îndeplinit, atingându-şi scopurile explicite sau implicite. Cutia negră ( Black Box) – încercarea de a considera procesul politicii publice drept produsul unui sistem reprezintă o provocare pentru orice analist. Dificultatea nu provine din operaţiunea de identificare a input-urilor şi output-urilor, care se face aproape intuitiv, ci din încercarea de a înţelege cum aceste input-uri se transformă în output-uri. Principala critică adusă modelului sistemic al lui Easton se referea la faptul că acesta trata sistemul politicii ca o „cutie neagră” (un sistem în care procesele interne nu sunt descrise). Chiar dacă acest model este simplist, el ne ajută să înţelegem anumite aspecte ale procesului politicii publice. 55

Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, 2nd Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., New York

b. Modelul procesual al politicii publice În definitiv, întrebarea care i se pune analistului este cea referitoare la modul în care se descompune obiectul său de studiu în elemente empirice mai fine fără a pierde însă din vedere contextul în ansamblul său. Au fost propuse multiple grile de analiză, dupa cum umeaza: Astfel, Jenkins56 propune un model al procesului politicii compus din şapte faze: Iniţierea, Informarea, Considerarea, Decizia, Implementarea, Evaluarea, Terminarea. Acest model sugerează faptul ca procesul politicii reprezintă o actualizarea progresiva a politicii intr-un mod vizibil şi explicit, ceea ce nu este însă cazul în majoritatea timpului. Grila elaborată de Jones (1970) este însă de referinţă, uşor de utilizat, fiind un unul dintre elementele euristice oferite de literatura de specialitate, care acordă o importanţă destul de mare conceptului de serendipity, adică descoperirea faptelor pertinente Merton (1965). Pentru Jones57, procesul poate fi decupat din punct de vedere analitic ca o secvenţă de activităţi, de la apariţie şi până la terminare, de la o problemă până la rezultate. Procesul are cinci faze principale. 1. Identificarea unei probleme: problema este identificată de sistemul politic ca necesitând o soluţionare şi se înscrie astfel pe agenda unei autorităţi publice; 2. Formularea soluţiilor: se studiază, se elaborează, se negociază diferite răspunsuri, pentru ca autoritatea publică să poată stabili un curs al acţiunii; 3. Luarea deciziei: decidentul guvernamental abilitat oficial alege o anumită soluţie care devine politica legitimă; 4. Implementarea programului: o politică este aplicată şi administrată pe teren. Este faza de implementare. 5. Terminarea acţiunii: se face o evaluare a rezultatelor, care duce la oprirea acţiunii întreprinse. Desfăşurarea procesului politicii publice este reprezentat de o succesiune de etape în dezvoltarea şi urmărirea obiectivului, care începe odată cu gândirea, continuă cu acţiunea şi se termină cu rezolvarea. Aceste etape sunt în mod frecvent prezentate nu ca alcătuind o linie ci un cerc, fapt ce sugerează că între două etape există o progresie naturală. Modelul „ciclului” procesului de desfăşurare a politicii cuprinde următoarele etape: problema există; problema este recunoscută de creatorii de politici; sunt identificate alternative de răspuns la problemele identificate; soluţiile alternative sunt comparate; decizia (soluţia aleasă = politica); implementarea politicii; evaluarea impactului politicii; posibile modificări ale politicii. Din această perspectivă, procesul politicii (policy process) este văzut ca o înşiruire de 56 57

Jenkins W.I., Policy Analysis: A Political and Organizational Perspective, London, Hill,1997. Hogwood B.W., Gunn L.A., Policy Analysis for the Real World, London, Oxford University Press, 1981.

etape succesive: Determinarea scopurilor – Liderii autorizaţii stabilesc obiectivele care doresc să fie atinse. Alegerea modalităţilor de acţiune – Pe baza costurilor relative şi beneficiilor oferite de fiecare alternativă de a acţiona, liderii o vor alege pe aceea care va duce la atingerea scopului. Implementarea mijloacelor de acţiune – Alţi lucrători vor realiza desfăşurarea acţiunilor selectate, iar restul procesului organizaţional este caracterizat ca fiind implementarea alegerilor. Evaluarea rezultatelor – Urmările implementării deciziei pot (şi trebuie să fie) evaluate. Evaluarea eficienţei: „a fost decizia aplicată astfel încât sa aibă efect?”. Dacă da, aplicarea ei a fost gândită corect din punct de vedere economic? (al costurilor implicate?). Evaluarea eficacităţii: implementarea deciziei a avut impactul preconizat asupra problemei, aşa cum a fost conceput el de decizia politică? Modificări (amendamente aduse) politicii - Dacă este necesar, în –urma rezultatelor evaluării, politica va fi modificată. Fiecare fază, fiecare funcţie se caracterizează prin activităţi concrete specifice, în cadrul autorităţii publice – de exemplu elaborarea deciziei de către cabinetele ministeriale, adoptarea deciziei de către guvern, gestionarea de către birocraţie, – sau în jurul autorităţii publice – acţiune colectivă, grupuri de presiune, campanii mediatice. Fiecărei faze îi sunt asociate un sistem de acţiune specifică, actori şi relaţii, mize şi structuri sociale. Luat ad literam, un astfel de cadru de referinţă pare că promovează excesul, atât formal cât şi liniar. Utilitatea sa vine din faptul că Jones îl utilizează în mod flexibil. Astfel, procesul este un ciclu mai mult sau mai puţin închis. Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi forma pe care o ia, precede faza de rezolvare a problemei. Dar şi sfârşitul poate fi un început. Evaluarea, mai degradă decât să ducă la terminare, poate declanşa o întoarcere înapoi: problema este considerată nerezolvată şi se fac ajustări prin retroacţiune, fie printr-o nouă formulare a problemei iniţiale fie printr-o gestionare mai satisfăcătoare a fazei de implementare a programului. Procesul este deschis oricăror tipuri de retroacţiune. Pe de altă parte, o fază nu urmează neapărat fazei precedente: fazele pot fi intercalate, ordinea lor cronologică poate fi inversată sau chiar anumite activităţi funcţionale pot să nu mai apară deloc în cadrul procesului. De exemplu, o politică poate dispărea deoarece nu este niciodată implementată sau poate fi desfăşurată fără ca nimeni să nu se gândească să o lege de rezultate. Apoi, există decizii luate de o autoritate publică şi care nu au fost precedate de nici o activitate de formulare a soluţiilor sau care nici nu răspund unei solicitări politice sau unei probleme identificate anterior: abia ex post, după luarea unei decizii, se identifică sau se raţionalizează problema şi se elaborează studii pentru justificarea alegerii. Procesul este deci caracterizat de fenomene care merg în diferite sensuri: o activitate care din punct de vedere logic este anterioară o condiţionează pe următoarea, o fază care din punct de vedere logic este posterioară condiţionează şi precede o fază care în mod normal ar trebui să fie anterioară. Se poate chiar să nu existe relaţii semnificative între diversele faze care se succed, ceea ce se întâmplă la un moment dat neavând nici o legătură cu ceea ce se petrece la un alt moment. Acest lucru este valabil atât pentru actori,cât şi pentru activităţi. Faptul că fiecărei faze îi corespunde un sistem de acţiune specific este o ipoteză care trebuie verificată pas cu pas, prin confruntarea cu situaţia de pe teren şi nu prin emiterea unor postulate teoretice. Anumite sisteme de acţiune pot fi identice pentru toate fazele, aceiaşi actori fiind absenţi sau prezenţi, rapoartele de putere şi

structurile dominatoare ducând la aceleaşi rezultate. Modul în care actorii îşi distribuie sarcinile în diferitele faze de activitate guvernamentală este un lucru foarte important. Grila lui Jones sugerează că intrarea pe scenă a actorilor într-o fază sau alta, intrare aleasă sau impusă, condiţionează natura programelor de acţiune. Această intrare este posibilă în diferite momente, înainte de luarea deciziei – dar şi în faza de implementare şi evaluare – lucrul cel mai original introdus de analiza politicilor publice. Actorii, problemele, soluţiile, deciziile nu sunt neapărat stabile: se pot schimba pe parcurs, se pot ajusta şi redefini, pot dispărea sau reapărea, pe măsura evoluţiei acţiunii politice. c. Alte tipuri de modele ale procesului politicii publice În ultimele decenii, insatisfacţia faţă de modelul procesual al crescut tot mai mult, şi ca urmare cerectătorii în doeniul politicilor publice s-au gândit să conceapă modele mai sofisticate care să scoată în evidenţă şi alte aspecte ale procesului politicilor publice. Literatura de specialitate este extrem de vastă la acest capitol, dar din considerente de ordin practic vom prezenta doar trei dintre acestea. 1. Modelul “ metaforei curenţilor “ a lui Kingdon ( streams metaphor) În celebra sa lucrare Agendas , Alternatives and Public Policies , John Kingdon58 arăta că problemele câştigă un loc în agendă, iar soluţiile alternative sunt selectate atunci când se adună elementele a trei curenţi (streams). Fiecare dintre aceşti trei curenţi conţine diferiţi indivizi, grupuri, agenţii şi instituţii care sunt implicate în procesul elaborării politicii. Primul dintre curenţi (denumit problem stream – curentul problemă) cuprinde atributele unei probleme: dacă merge bine sau rău, dacă a apărut deodată în public şi în conştiinţa elitei prin intermediul unui eveniment, dacă este rezolvabilă cu ajutorul alternativelor disponibile în curentul politicii (policy stream). Problemele sunt în general definite în termeni de valori, comparaţii sau categorii. Încadrarea problemei devine semnificativă pentru modul în care ea va fi rezolvată. Al doilea curent - are în vedere starea politicii şi opinia publică (political stream – curentul politic). Formularea agendei guvernamentale apare ca rezultat al interacţiunii dintre forţele importante, precum starea sufletească a populaţiei (national mood), perspectiva intereselor organizate, dinamica guvernului însuşi ,etc. Al treilea curent conţine soluţii potenţiale pentru o problemă (policy stream – curentul politicii). Aici forţele importante nu sunt politice, ci intelectuale şi personale. Ideile şi rolul antreprenorilor politici sau ale oricărei persoane care are un interes în schimbarea unei anumite politici sunt mult mai importante. În orice arie specifică de probleme, aceşti curenţi merg paralel şi oarecum independent unul de altul în aria sau domeniul politicii până când se întâmplă ceva care face ca doi sau mai mulţi curenţi să se întâlnească într-o aşa – 58

Kingdon J.W. - Agendas, Alternatives and Public Policies, Harper-Collins, New York, 1984 în Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., New York, p.225.

numită fereastră de oportunitate (window of opportunity). Această fereastră reprezintă posibilitatea de a schimba politica, dar deschiderea ferestrei nu garantează faptul că schimbarea politicii va avea loc cu certitudine. Această oportunitate poate consta într-o o schimbare în modul nostru de a înţelege problema, o schimbare în curentul politic care este favorabil schimbării politicii, o schimbare a soluţiilor curente de rezolvare a problemei ori un eveniment care atrage atenţia supra problemei şi ajută la deschiderea unei ferestre de oportunitate. Paul Sabatier arăta însă că acestă metaforă a curenţilor reprezintă o descriere incompletă a procesului de elaborare a politicii deoarece nu descrie procesul politicii aflat în spatele ferestrei de oportunitate. 59 Spre deosebire de el, Nikolas Zaharidis60 arăta că abordarea curenţilor poate fi aplicată în cazul oportunităţilor de decizie, nu numai în ceea ce priveşte oportunitatea stabilirii agendei; o decizie de a elabora o nouă politică sau de a schimba pe cea existentă poate fi mult mai adaptată atunci când se întâlnesc curenţii.61 2. Modelul coaliţiilor de sprijin (advocacy coalitions) Cadrul coaliţiilor de sprijin a lui Sabatier 62 reprezintă un model important al procesului politicii, bazat pe ideea conform căreia grupurile de interese sunt organizate în comunităţi ale politicii (policy communities) în domeniul politicii. În acest cadru, două sau patru coaliţii de sprijin se formează într-un domeniu particular al politicii atunci când grupurile coalizează în jurul unui set de valori şi credinţe împărtăşite. Aceste grupuri se angajează în dezbaterea politică, concurează şi fac compromisuri asupra soluţiilor care au la bază setul lor de valori şi credinţe. Competiţia dintre coaliţii este mediatizată de către brokerii politicii care au o miză în rezolvarea problemei sau interesul de a menţine armonia în cadrul sistemului. Aceşti brokeri au sorţi mai mari de reuşită în ceea ce întreprind atunci când pot realiza compromisuri care nu ameninţă valorile şi credinţele nici unei coaliţii de sprijin. Schimbarea politicii este mult mai puţin probabilă atunci când polarizarea coaliţiilor de sprijin este aşa de mare încât nu există posibilitate de a găsi un compromis în ceea ce priveşte sistemul de valori şi credinţe al grupurilor. Ca şi în cazul metaforei curenţilor, cadrul coaliţiilor de sprijin al lui Sabatier cuprinde o varietate de indivizi şi actori instituţionali şi vede elaborarea politicii ca un proces iteractiv care se desfăşoară de-a lungul mai multor ani sau decade. Acest cadru ia în considerare deasemenea mecanismul de schimbare a politicii (nu doar posibilitatea pentru schimbare, ca în metafora curenţilor) punând în evidenţă mult mai bine influenţa implementării şi a feedback-ului în cadrul sistemului.

59

Paul Sabatier – Political Science and Public Policy, PS: Political Science and Politics vol. 24, no. 2, 1991, pp. 144-147. 60 Nickolas Yahariadis – To Sell or Not to Sell? Telecommunications Policy in Britain and France – Journal of Public Policy vol. 12, no.4, 1993, pp. 355- 376. 61 Birkland A. Thomas – An Introduction to the Policy Process: Theories, Concepts and Models of Public Policy Making, Second Edition, 2005, M.E. Sharpe Inc., New York. 62 Sabatier - P.A: Theories of the Policy Process, Westview Press, Boulder, 1999.

Sabatier P. şi Jenkins-Smith H.C. au arătat că modificarea politicilor publice de-a lungul timpului se datorează unui ansamblu de trei factori63: schimbările externe ale subsistemului (dynamic events) în ceea ce priveşte condiţiile socio-economice şi schimbările tehnologice, schimbări în ceea ce priveşte opinia publică, coaliţiile aflate la guvernare, deciziile ale altor subsisteme de politici publice şi impactul acestora; efectele parametrilor relativ stabili pe o periodă mai mare de timp cum ar fi: structura socială de bază, prevederile constituţionale şi cadrul normativ, atributele de bază şi natura problemei ce trebuie rezolvată, resursele naturale disponibile şi distribuţia acestora în cadrul societăţii, valorile culturale fundamentale; interacţiunile dintre coaliţiile de sprijin aflate în competiţie în cadrul unui subsistem sau unei comunităţi a politicii. Astfel de schimbările ale coaliţiilor de guvernare corespund schimbării în curentul politic din modelul lui Kingdon, deoarece schimbările socio-economice şi tehnologice influenţează curenţii problemei şi ai politicii. Activităţiile celorlalte subsisteme pot influenţa politicile, politica şi curenţii problemei. 3. Modelul echilibrului punctual Acest model a fost dezvoltat de către Baumgartner şi Jones 64, care au împrumutat acest concept din bilogie pentru a descrie procesul în care sunt elaborate politicile în Statele Unite. Aceştia au arătat faptul că balanţa de putere politică dintre grupurile de interese rămâne relativ stabilă o lungă perioadă de timp, fiind întreruptă de schimbări neaşteptate în ceea ce priveşte înţelegerea publică a problemelor şi balanţa de putere dintre grupurile care luptă pentru propriile interese. Cheia acestei teorii a echilibrului este ideea de monopol al politicii (policy monopoly), care corespunde ideii de subsistem al politicii. Monopolul politicii reprezintă un sistem închis al celor mai importanţi actori ai elaborării politicii. Ca şi un monopol, acesta are un interes de a păstra închis sistemul de elaborare a politicii deoarece de el beneficiază ce aparţin monopolului. În concepţia noţiunii triunghiului de fier, acest sistem rămâne închis şi stabil pentru o lungă perioadă de timp. Dar Baumgartner şi Jones argumentează faptul că există anumite circumstanţe în care echilibrul menţinut de monopolul politicii se poate rupe. Ca urmare a acestui fapt poate avea loc o schimbare rapidă a politicii. Totodată, însăşi monopolurile politicii se pot distruge sau cel puţin se pot deschide devenind reţele de probleme deschise (open issue networks). Ruperea monopolurilor sau distrugere construcţiei dominante a problemei poate interveni în mai multe situaţii: atunci când se acordă o mai mare atenţie mediatică problemei. Această atenţei înseamnă deobicei o atenţei negativă, care poate determina schimbarea imaginii politicii asupra diferitelor probleme sau a politicii însăşi; atunci când există grupuri care încearcă să aibă acces la procesul politicii. Un aspect important al acestui mod de gândire este reprezentat de lunga perioadă de stabilitate urmată de o schimbare rapidă de politică, urmate din nou de lungi perioade de stabilitate. 63

Sabatier P., Jenkins-Smith H.C., - Policy change and learning: An advocacy coalition approach, Boulder Collo, Westview Press, 1993. 64 Frank Baumgartner şi Bryan D. Jones – Agendas and Instability in American Politics, University of Chicago Press, Chicago, 1993.

CAPITOLUL 4 IMPLEMENTAREA SAU EXECUŢIA POLITICILOR PUBLICE 4.1. Consideraţii generale Odată ce s-a încheiat faza de design (de formulare) a politicii, diferiţii actori implicaţi în procesul politicii încep să-şi îndrepte atenţia către faza de implementare. A executa, a implementa, a pune în practica, a aplica sunt termeni care descriu aceeaşi idee. Execuţia reprezintă faza procesului politicii prin care trebuie sa se atingă obiectivele stabilite. În cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii şi trebuie să fie puse în practică. Implementarea reprezintă acea fază a unei politici publice pe durata căreia sunt generate acte şi efecte pornind de la un cadru normativ de intenţii, texte sau discursuri politice. (Y. Meny, J-C Thoening, 1989). Până în anii 60, existau puţine studii privind implementarea politicii. Cei care în practică sunt răspunzători de realizarea unei anumite politici, uneori au tendinţa de a supraevalua importanţa deciziei individuale (fie ea legislativă, administrativă sau economică) care precede realizarea politicii. Experienţa ne arată însă că există deseori o lungă perioadă de timp între luarea deciziei şi punerea sa efectiva în practică, în cursul căreia pot interveni adesea complicaţii neprevăzute. Mai mult decât atât conceptul iniţial a ceea ce se doreşte se poate schimba şi cu acesta şi necesitatea anumitor politici. Atunci când avem în vedere implementarea unei anumite politici date, trebuie de asemenea să evaluăm care dintre modelele normative de politică publică ar putea fi utilizate pentru realizarea sa. O importanţă capitală o reprezintă alegerea instrumentului de reglare sau a combinaţiei de instrumente (piaţă, guvern, responsabilitatea societăţii civile). Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilităţii politicii, dacă este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite politici, care va fi posibilă reacţie publică şi ce efect va avea abordarea aleasa asupra diferitelor interese şi asupra opiniei publice în general. Unii autori merg mai departe în afirmaţiile lor, declarând faptul că nici o politică nu are şansa să se realizeze. În sprijinul acestor afirmaţii, ei prezintă care sunt problemele implementării unei politici în cadrul unei societăţi65: autonomia dezvoltării sociale versus eforturile de a influenţa într-un anumit fel această dezvoltare. Dezvoltarea societăţii poate fi influenţată, dar cu greu am putea considera că aceasta ar putea fi cu adevărat „controlată”; complexitatea crescândă a mediului în care trăim, care face mult mai dificilă identificarea precondiţiilor necesare pentru implementarea cu succes a politicii; considerabila influenţă exercitată de către valori, atitudini şi comportamente, atât ale oamenilor, cât şi ale instituţiilor; nici o politică nu este realizată în izolare. În acelaşi timp pot fi realizate sute de alte politici. Situaţia este văzută uneori ca o paralelogramă a politicilor şi a forţelor diferiţilor actori implicaţi. Aceasta aduce cu sine şi interferenţe, conflicte, consonanţă cu consecinţe neaşteptate în mod inevitabil; dificultatea în anticiparea dezvoltărilor viitoare şi posibilităţile limitate de a le pregăti dinainte; problema simulării politicii: există uneori o minciuna intenţionată într-o politică care pretinde că anumite politici ajung să fie puse în practică şi să ofere susţinere simbolică chiar dacă adevăratele interese ale implementatorilor ei se afla în 65

Potůček M., Vass L., Dimensions of Public policy: Values, Processes, Implementation and Results, în Public Policy CEE: Theories, Methods, Practices, NISPAcee, 2003, p.67.

alta parte. Practica a demonstrat însă că, odată cu trecerea timpului, actorii îşi vor ajusta punctele de vedere în funcţie de rezultate. În mod efectiv, există o distanţă semnificativă între cele două faţete ale punerii în aplicare: dispoziţiile stabilite de către factorii de decizie; procesele concrete care se derulează pe teren. Această lipsă de concordanţă poate fi constatată într-o ţară centralizată, cum este şi cazul României. Cei cărora le este în mod oficial însărcinată punerea în aplicare a unei politici publice nu acţionează niciodată singuri, ci în cooperare sau prin intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau instituţii: prefectul cu ajutorul factorilor locali, ministerul A cu ajutorul şi colaborarea ministerului B, municipalitatea sprijinindu-se pe asociaţiile private sau organizaţiile neguvernamentale. Putem afirma că acest sistem interorganizaţional rămâne, în majoritatea cazurilor, unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea membrilor săi de a-şi gestiona interdependenţa, prin modalitatea în care îşi adaptează dispoziţiile, dacă nu chiar şi problemele politicilor publice, este cel care, în mare parte, stabileşte dependenţa emiterii de dispoziţii de punerea lor în aplicare. Beneficiarii deciziilor, cetăţenii sau grupurile de indivizi rămân rareori într-o stare de pasivitate. Acestea interacţionează, în mod direct, prin intermediul relaţiilor care le au, sau în mod indirect, prin intermediul reţelei de reprezentanţi mai mult sau mai puţin autorizaţi cu factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare şi cu cei implicaţi în luarea deciziilor. Sistemul de acţiune structurat pentru punerea în aplicare, este unul practic, în funcţie de modalităţile extrem de variate ale unei politici sau alta. Regularizarea socială care condiţionează comportamentele actorilor implicaţi poate fi, în acest caz, autoritatea ierarhica sau mecanismul de piaţă. În cazul administraţiilor publice româneşti, mecanismul de regularizare întâlnit instaurează un regim de schimb între funcţionarii de la nivelul ministerelor şi reprezentanţii intereselor sectoriale care intervin în cadrul aceleiaşi unităţi teritoriale şi care depind unele de altele în ceea ce priveşte reuşita lor în sfera practică şi în atingerea obiectivelor fixate. Pentru aleşi locali este vorba despre propria lor piaţă (în circumscripţiile lor), iar pentru funcţionari fiind vorba despre interiorul ierarhiei ministeriale. Totuşi, în practica întâlnim cazuri în care o politica publică se aplică într-un anumit mod şi nu în altul. Experienţa practică ne îndeamnă să abordăm punerea în aplicare a unei politici publice sub forma unei ecuaţii cu trei parametri şi anume: caracteristicile programului; comportamentele celor însărcinaţi cu punerea în aplicare; reacţiile grupurilor ţintă. În funcţie de modalităţile specifice, a căror pondere poate varia în funcţie de context, aceşti trei factori intervin în majoritatea situaţiilor. O altă problemă a analizei punerii în aplicare se referă la faptul că multe din declaraţiile guvernamentale nu se prelungesc prin masuri operaţionale. În acest caz avem de a face cu o politica simbolică66 (Edelman, 1977), aceasta desemnează un fapt pozitiv, o intenţie. În cazul în care nu există o punere în aplicare, acest lucru se datorează faptului că miza se află în obţinerea de către autoritatea publică a unui efect anunţat în rândul cetăţenilor. În realitate, efectul anunţat este un fapt, o schimbare, dat fiind că aceasta modifică percepţiile, aşteptările şi uneori chiar comportamentele. De exemplu, cu privire la o miză care îl deranjează dar în raport cu care nu este momentul oportun să se angajeze, sau chiar o lege cadru, astfel încât să obţină, pentru o anumită perioadă de timp, dezamorsarea presiunilor la 66

Edelman M., Political language: Words that Succed and Policies that Fail, Institute for the Study of Poverty, New York, 1977.

care era supus sau, doreşte să transmită un mesaj unui public specific, pentru a-l informa că se ocupa de problemele pe care acest public le are, amânând în acelaşi timp, abordarea de masuri concrete. A fost şi cazul Legii cadru a descentralizării aprobată de Parlament în iulie 2004. Anumiţi oameni politici consideră că o simplă declaraţie de intenţie ar reprezenta o problemă pe jumătate tratată. Aplicarea în practică a unei politici publice nu este deloc simplă. Procesul punerii în aplicare se prezintă ca o serie de activităţi dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de lungi, al cărui început şi al cărui sfârşit sunt dificil de diferenţiat şi care introduce în acţiune numeroşi alţi actori. Tehnicile de studiu şi de observaţie sunt extrem de utile în procesul de analiza a procesului de implementare a politicilor. Pentru culegerea de informaţii este nevoie să se recurgă la numeroase surse şi tehnici, precum cele enumerate de Y.Meny şi J.C. Thoening67. În acest sens, putem aminti: discuţii nestructurate cu actorii implicaţi; interviuri structurate, în principal cu scopul de a complementa observaţiile din alte surse; extragerea de informaţii din documentele administrative; observaţia participantă, cu alte cuvinte investigatorului ca actor în acest proces; observaţia de la distanţă, cu alte cuvinte urmărirea cotidianului de către investigatorii care preferă rolul strict de observatori neutri. Colectarea de informaţii reprezintă o activitate separată şi este reprezentata de extragerea datelor esenţiale şi combinarea acestora cu scopul de a facilita analiza. Din acest punct de vedere, punerea în acţiune sugerează utilizarea de proceduri, cum ar fi: o preanaliză rapidă a tuturor datelor culese cu privire la ceea ce se petrece pe teren; construirea de secvenţe cronologice bazata pe evenimente şi efecte cauzalitate; confruntarea sistematica pe acelaşi subiect de informaţii, provenind insa din mai multe surse; 4.2. Modele de implementare a politicilor publice În literatura de specialitate68 se vorbeşte de existenţa a patru modele teoretice de implementare a politicilor publice: modelul autoritar – care pune accentul pe instrumente precum instrucţiuni şi ordine ale conducerii, planificare, control, ierarhie şi responsabilitate; modelul participativ – se referă mai mult la instrumente indirecte de control, cum ar fi stabilirea obiectivelor, spontaneitate, training, adaptare, negociere, cooperare şi încredere, ca metode şi condiţii de urmat în cadrul implementării; modelul de coaliţie a actorilor – rezultă din presupunerea existentei unei pluralităţi de actori care participă la actualizarea unei anumite politici şi care comunică între ei, negociază, fac compromisuri, şi care în acelaşi timp împărtăşesc acelaşi set comun de valori şi care se străduiesc să îndeplinească aceleaşi obiective; modelul de învăţare continuă – în care cei care legiferează politica, în încercarea de a atinge în mod gradual soluţia optimă, optimizează structura obiectivelor lor şi tehnicile utilizate pentru atingerea acestora.

67 68

Meny J., Thoening J-C, Politiques publiques, Press Universitaires de France, Paris, 1989. ibidem, p.66.

1. Modelul top-down (de sus în jos). Presupunerea conform căreia politica se ocupă de definirea şi atingerea anumitor scopuri este adânc înrădăcinată în paradigma dominantă a acţiunii umane. Se consideră de la sine înţeles că acţiunea socială este îndreptată către anumite scopuri, că politica reprezintă urmărirea unor scopuri de interes general şi că declaraţiile politice indică anumite scopuri. Această perspectivă consideră procesul politicii ca pe o exercitare a autorităţii. Ea vede determinarea scopurilor autorizate ca fiind în centrul procesului şi explică restul procesului organizaţional ca urmărire a acestor scopuri, culminând cu constatarea atingerii (sau nu) a acestora. Ea explică rolul participanţilor în cadrul acţiunii în funcţie de relaţia acestora cu autoritatea: oamenii pot acţiona împreună deoarece liderii autorizaţi au determinat obiectivele colective pe care toţi participanţii trebuie să muncească pentru a le îndeplini. Aceste figuri ale autorităţii sunt numiţi „factori de decizie” şi sunt cei care aleg obiectivele şi modul de atingere a acestora. Alţi participanţi la procesul politic sunt numiţi prin referire la sau ca subordonaţi ai factorului de decizie; ei oferă „consultanţă politică” sau „suport decizional”, Mai există şi „implementatorii” al cărora rol este de a duce la îndeplinire deciziile autorităţilor şi care pot fi, eventual, subiecţi ai analizei evaluatorilor, care vor raporta factorilor de decizie dacă obiectivelor au fost sau nu îndeplinite. Primele studii de analiză a politicilor publice, elaborate în anii ’20-’30 în SUA, şi-au concentrat atenţia asupra fazei de formulare a politicilor, considerând execuţia drept un act automat, neutru şi posterior formulării. Perspectiva tradiţională asupra execuţiei proprie analiştilor, cât şi planificatorilor era următoarea: procesul decizional şi cel de execuţie sau lumea politică şi cea administrativă sunt foarte clar delimitate; procesul de decizie, cronologic vorbind se află înaintea execuţiei; deciziile care se produc în procesul de implementare au o naturaleţe tehnică, iar executanţii acţionează neutru, obiectiv şi raţional; executantul primeşte o sarcină de la decident pe baza unor criterii tehnice, impersonale, de competenţă şi fidelitate; politica publică este comunicată şi încredinţată executantului sub formă de interacţiuni specifice detaliate, proceduri operaţionale, programe de activitate; executantul pune în aplicare instrucţiunile în conformitate cu obiectivele şi indicaţiile date de factorul de decizie; existenţa circuitelor de control ierarhic în cadrul administraţiei era considerată suficientă pentru aducerea la îndeplinire a deciziilor adoptate de către factorii de decizie. Aşadar, această viziune minimiza semnificaţia punerii în aplicare în activitatea politică. Executanţii erau consideraţii că având o redusă autoritate discreţionară şi nici o libertate de acţiune de tip politic. Acest model pare absolut credibil şi, într-o lume ideală, acest mod de abordare oferă soluţia pentru gestionarea administraţiei cotidiene. Experienţa practică a scos însă în evidenţă faptul că aplicarea unei politici publice nu se realizează în mod automat pentru gestionarea efectelor acesteia. În funcţionarea aparatului administrativ apar o serie de disfuncţionalităţi care afectează punerea în aplicare. Modelul top-down şi-a concentrat atenţia asupra controlului şi execuţiei, adică asupra subordonaţilor şi superiorilor ierarhici, asupra relaţiei dintre administraţie şi grupul ţintă. Din perspectiva top-down, gradul de îndeplinire a obiectivelor politicii depinde în mare măsura de modalitatea de implementare. Deficitele de implementare se pot imputa atât organizării, cât şi comportamentului executanţilor. Ceea ce se întâmplă la baza maşinăriei piramidale este însă mult mai complicat decât se consideră la vârf. Aici există o mare autonomie în acţiune. Executanţii, ale căror comportamente sunt, în principiu, condiţionate de proceduri

tehnice şi administrative, şi le însuşesc în mod discreţionar, până la a le transforma în suport pentru propria lor putere internă în faţa şefilor sau în faţa destinatarilor deciziilor sau a clienţilor executanţi. O viaţă complexă, compusă din jocuri ale puterii de influenţă şi schimb se derulează la bază, în jurul aplicării regulilor şi procedurilor. Aceasta nu are aproape nimic de-a face cu raţionalitatea pe care vârful piramidei pretinde că o gestionează. Eşaloanele de execuţie, ale căror logici de acţiune particulariste – născute în urma reacţiilor psihologice, a presiunilor ierarhice sau a strategiilor de putere – transformă modul în care obiectivele generale devin realitate. Ele se sustrag ordinelor şi controlului de la vârf. Nepunerea în aplicare trimite, deci, la o problemă de capacitate de control şi de coordonare. Punerea în aplicare este o sursă de lipsuri în funcţionare, de disfuncţionalităţi. Punerea în aplicare se derulează ca o scenă pe care intervin actorii care nu rămân nici neutrii, nici pasivi. Conţinutul unei politici publice este condiţionat atât de execuţie, cât şi de decizie (Radin, 1977). Pornind de aici, perspectiva va fi exploatată de numeroase studii, care încearcă să treacă la construirea unei teorii a punerii în aplicare politice (şi nu la o teorie de gestiune) (Nakamura, 1980; McLaughlin, 1983). Primele critici ale modelului top-down considerau că abordarea de sus în jos rareori poate fi eficace 69 (Lipsky, 1980) deoarece nu ia în considerare factorii care cauzează întârzierea, proasta coordonare, incoerentă obiectivelor şi conflictele. Astfel s-a ajuns la concluzia că, cei mai importanţi decidenţi nu sunt cei formali, ci birocraţii care comunică direct cu grupurile sociale. Controlul ierarhic din partea decidenţilor este practic imposibil, iar obiectivele politicilor aproape niciodată nu sunt clare, astfel încât complexitatea socială se reflectă şi asupra politicilor. Rolul celor care se ocupă cu punerea în aplicare pare a fi determinant. Un alt cercetător din Berkeley, trecând la observarea a ceea ce se petrece odată ce legea a fost adoptată, constată că jocul este departe de a fi închis (Bardach, 1977).70 Decizia luată în SUA de aleşii Californiei de a reforma politica referitoare la bolnavii mintali, a trecut în mâinile administratorilor. Or, Bardach observă că, în acest caz, conţinutul continuă să fie reformulat, modificat, transformat. De fapt, cei care se ocupă cu punerea în aplicare adoptă o serie de jocuri în această privinţă: schimbarea direcţiei resurselor, deformarea obiectivelor, disimularea în cazul controalelor din afară, utilizarea legii pentru a acţiona asupra altor politici publice. Panoplia este completată de formele date strategiilor şi tacticilor de către cei cărora legea le-a încredinţat punerea în aplicare. În felul său, cel însărcinat cu punerea în aplicare este un întreprinzător politic. Aşa cum susţine Bardach “problema esenţială de implementare este de a controla şi direcţiona numeroasele activităţi legate de program desfăşurate de numeroase organizaţii disparate sau indivizi diferiţi astfel încât să se atingă obiectivele programului, să se menţină costurile scăzute şi să se reducă întârzierile.“ Anumiţi autori consideră această perspectivă „de sus în jos” asupra politicii ca fiind distorsionată deoarece reflectă interesele personale şi o înţelegere a managerilor şi oferă o imagine inadecvată asupra procesului politic ca întreg. Barrett şi Fudge71 (1981) argumentează 69

Lipsky M., Street level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services, Russell Sage Fondation, New York, 1980. 70 Bardach E., The implementation Game, Cambridge, MA: MIT Press, 1977. 71 Barrett S., Fudge C., Politics and Action, Methuen, London, 1981.

că, deşi o diferenţiere clară între conceperea politicii şi implementare este posibil, în practică să existe o interacţiune constantă între managerii de la vârful ierarhiei şi agenţii operativi de la locul de muncă şi ca urmare, este eronat să considerăm relaţia dintre cele două categorii ca cea dintre cei care fac şi cei care implementează politicile. Trebuie recunoscut că cei care pun politicile în aplicare modelează în acelaşi timp şi forma acestora. Trebuie să gândim în termeni ca „acţiune” şi „răspuns” admiţând caracterul continuu al procesului şi faptul că iniţiativa nu vine exclusiv de la vârf; o abordare „de sus în jos” arată că agenţii operativi sunt implicaţi în crearea politicii căci ei transformă problemele în rutină, le descoperă cauzele şi caută implicarea unor resurse organizaţionale. Este demonstrat faptul că implementarea politicilor rareori implică doar superiori şi subordonaţi din aceeaşi ierarhie organizaţională, cel mai probabil, fiind necesară şi cooperarea altor persoane, care pot face parte din altă organizaţie guvernamentală (membrii ai aceleiaşi structuri ierarhice) sau din organizaţii nesubordonate guvernului sau care nu fac parte din nici o organizaţie. Atât formularea politicii, cât şi punerea ei în aplicare vor implica mai mulţi participanţi, cu moduri diferite de a înţelege chestiunea politicii şi obiectivele acesteia. Criticii perspectivei “de sus în jos” au arătat că „practicienii” consideră atragerea diverşilor participanţi într-un cadru comun, ca o parte importantă a politicii de lucru. Aceasta face ca perspectiva să fie nerealistă (iar pentru cei neimplicaţi, nefolositoare). Procesul de desfăşurare al acesteia, neputând fi limitat la urmărirea unor obiective clar definite, criticii afirma că atenţia nu ar trebui concentrată pe creatorii de politici şi obiective, ci asupra întregului cadru al relaţiilor prin care politica este implementată; cum reuşesc participanţii să lucreze împreună chiar dacă au perspective diferite asupra obiectivelor?. Hjern şi Porter72 (1981) sugerau că atenţia nu ar trebui focalizată asupra unei singure organizaţii ci asupra tuturor actorilor implicaţi. Orice întrebare despre strategie va implica oameni din mai multe organizaţii, nu numai organizaţii ca întreg, ci şi persoane din fiecare. Ce îi pune împreună este un program de acţiune la care fiecare dintre ei poate contribui; chiar dacă nu din aceleaşi motive, un sens există pentru fiecare dintre ei; ei nu pot fi de acord în ceea ce priveşte lucrurile care trebuiesc făcute fără a se pune de acord în ceea ce priveşte motivele pentru care le fac. Hjern ş Porter de referă la aceşti oameni ca la o „structură de implementare” (grupare de participanţi care împărtăşesc adeziunea la un anumit program). Ei alcătuiesc o slabă structură organizaţională (unii sunt mai implicaţi decât alţi) ai cărei membrii au ales sa se dedice contribuţiei organizaţiei lor la program. 2. Modele alternative. Ca o reacţie la abordea top-down, şi în particular datorită insatisfacţiei în ceea ce priveşte capacitatea de a explica multe dintre rezultatele nesatisfaăcătoare ale unor politici publice, cercetătorii au început să analizeze faza de implementare, nu numai din perspectiva celor de la nivelul cel mai înalt, ci aşa cum afirma Mickael Lipsky de la nivelul birocraţiilor de pe teren (street level bureaucrats). Street level bureaucrats sunt profesorii, asistenţii sociali, poliţiştii şi alţi agenţi, funcţionari care implementează politicile şi se află în contact direct cu populaţia care constituie grupul ţintă al politicii. Exercitarea discreţiei 72

Hjern B., Porter D.O., Implementation Structures: A New Unit of Administrativ Analysis, Organisation Studies, 1981.

profesionale în ceea ce priveşte furnizarea serviciilor poate avea o influenţă semnificativă asupra gradului în care sunt atinse obiectivele politicii.73 A. Modelul bottom-up (de jos în sus). Inspirat de teoria „public choice”, i.e. alegerea publicului, Hjern74 propune un mod de abordare care să fie bottom up, care să plece de jos şi să se îndrepte spre partea superioară Hjern şi Porter (1981). Acest mod de abordare se bazează pe situaţiile concrete în care se găsesc cetăţenii pentru a prescrie un proces generat de punerea în aplicare, care să fie implementat în special în cazul ţărilor cu economie mixtă (Hill, Hjern, 1983)75. Formula bottom up se duce, chiar dacă analitic pare una critica mai degrabă decât una constructivă. Această abordare porneşte de la toţi actorii publici şi privaţi implicaţi în programele de implementare şi analizează obiectivele personale şi organizaţionale ale acestora , strategiile lor şi relaţiile de contacte pe care le-au construit. Hjern şi Porter (1981) sugerau că atenţia nu ar trebui focalizată asupra unei singure organizaţii ci asupra tuturor actorilor implicaţi, de a căror seriozitate şi capacitate depinde succesul sau eşecul unui program. 76 Orice întrebare despre politică va implica oameni din mai multe organizaţii, nu numai organizaţii ca întreg, ci şi persoane individuale din cadrul acestora. Ce îi aduce împreună este un program de acţiune la care fiecare dintre ei poate contribui; chiar dacă nu din aceleaşi motive, un sens există pentru fiecare dintre ei; ei nu pot fi de acord în ceea ce priveşte lucrurile care trebuiesc făcute fără a se pune de acord în ceea ce priveşte motivele pentru care le fac. Hjern şi Porter se referă la aceşti oameni ca la o „structură de implementare” (grupare de participanţi care împărtăşesc adeziunea la un anumit program). Ei alcătuiesc o structură organizaţională slabă întrucât unii sunt mai implicaţi decât alţi. Principalul avantaj al abordării de jos în sus este faptul că ea îşi îndreaptă atenţia asupra relaţiilor oficiale şi neoficiale care alcătuiesc reţelele administrative implicate în elaborarea şi implementarea politicilor. B. Modelul de planificare înainte şi înapoi (Forward and Backward mapping). Într-un important articol, Elmore propunea, la rândul său, un raţionament în marşarier sau de planificare înapoi sau în amonte (backward mapping), care continuă să influenţeze managementul public şi pe care l-a aplicat politicilor referitoare la angajarea forţei de muncă tinere (Elmore, 1987). Potrivit lui Elmore ,“planificarea în amonte pune explicit în discuţie ipoteza că cei care stabilesc politicile publice ar trebui să exercite sau chiar exercită o anumită influenţă determinantă asupra ceea ce se întâmplă în procesul de implementare”. 77 Trebuia abandonat ceea ce el numeşte minciuna ştiinţei administrative, şi anume ideea conform căreia 73

Mickael Lipsky – Street Level Bureaucracy and the Analysis of Urban Reform – în Urban Affairs Quaterly vol.6, 1971, pp.391-409. 74 Herjn B., Porter D.O., Implementation Structures: A new unit of administrative analysis, Organisation Studies, 1981. 75 Howlett M., Ramesh M., - Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, p.175. 76 Lipsky Michael – Street – Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, MIT Press, Cambridge, 1980. 77 Elmore Richard F. – Backward Mapping : Implementation Research and Policy Decision în Political Science Quaterly , 1979-80, 94:4:69-83, p. 604.

factorii de decizie îi controlează sau îi pot controla pe cei însărcinaţi cu punerea în acţiune. Dimpotrivă, punctul de plecare se situează în formularea concretă a comportamentului sau a situaţiei care, pe teren, solicită, incită intervenţia unei autorităţi publice. “Planificarea înapoi sau în amonte începe cu o ţintă relativ precisă la nivelul inferior al sistemului” şi defineşte capacităţile şi resursele necesare pentru ca acestea să fie atinse Implicaţia este destul de clară: ”capacitatea de a rezolva probleme ale sistemelor complexe nu depinde de controlul ierarhic, ci de maximizarea discreţiei în punctul în care problema este urgentă”. 78 Apoi, este vorba de definirea soluţiilor organizaţionale datorită cărora acest comportament sau această situaţie pot fi afectate, modificate de politica publică şi de a analiza efectul aşteptat. Succesul planificării înapoi – insistă Elmore – ”impune o percepţie mai adâncă a modului de utilizare a structurii şi procesului în organizaţii pentru a elabora, specifica şi implementa politici.” Un astfel de raţionament răsturnat oferă un cadru analitic care ţine cont de reciprocitate în relaţia dintre superiori şi subordonaţi în organizaţii, de conexiunea între control ierarhic şi complexitate tot mai mare, de discreţie ca instrument de adaptare şi negociere, ca o condiţie necesară pentru efectele locale. Mai târziu, Richard Elmore s-a gândit să combine ideea sa de planificare înapoi (backward mapping) cu elemente de planificare înainte (forward mapping).79 Privind atât înainte, cât şi înapoi, putem înţelege că cei de la nivelul cel mai înalt al elaborării politicii fac alegeri în ceea ce priveşte instrumentele pentru structura de implementare, luând însă în considerare motivaţiile şi nevoile celor aflaţi la nivelul de jos al implementării. C. Modelul de abordare sistemică. Teoria punerii în aplicare, lansată la începutul anilor 1970 de către ştiinţele politice americane, a găsit un sol fecund în Europa occidentală a sfârşitului anilor 1970, în special în Marea Britanie (pentru o panoramă a lucrărilor, a se vedea Hogwood, Gunn, 1984) şi în RFG (a se vedea în special programul de cercetare coordonat de Mayntz, 1980). O evoluţie importantă va fi cea furnizată de modul sistemic de abordare. Acest mod oferă două avantaje. În primul rând detectează efectele de retroacţiune pe care le antrenează însuşi conţinutul politicii publice. În al doilea rând, determină punerea în aplicare drept o activitate constituantă a sistemului politic. În loc să fie liniar şi unidirecţional, procesul punerii în aplicare apare schimbat de un principiu al circularităţii. Acesta poate fi definit ca (1) o declaraţie de preferinţe guvernamentale, (2) mediatizată de un anumit număr de actori care (3) creează un proces circular caracterizat prin relaţii reciproce de putere şi de negocieri (Rein, Rabinovitz, 1978). Cu alte cuvinte, orice participant la procesul de punere în aplicare poate, în orice moment, să intervină asupra oricărei alte părţi a procesului, chiar dacă, din punct de vedere oficial, acestuia i-a trecut rândul la acţiune. Decizia nu este niciodată definitiv formulată, nici chiar atunci când aceasta a ajuns în mâinile executanţilor. Rein şi Rabinovitz notează că, la momentul punerii în aplicare, jocul este dominat, conform unor proporţii variabile, de trei imperative diferite care pot fi mai mult sau mai puţin conflictuale unele cu altele: un imperativ legal. Şi anume respectul pe care actorii îl acordă legii şi subordonării ierarhice în ceea ce priveşte 78

ibidem, p.605. Richard Elmore – Forward and Backward Mapping în Policy Implementation in Federal and Unitary Systems , ed . K. Hanf and T. Toonen, Martinus Nijhoff, Dordrecht, Olanda, 1985, p.33-70. 79

autorităţile mandatate; un imperativ organizaţional. Cu alte cuvinte, ataşamentul pe care actorii îl manifestă faţă de norme, cum ar fi interesul de serviciu, fezabilitatea tehnică, moralitatea profesională etc.; un imperativ consensual. Cu alte cuvinte, căutarea de către actori a unui nivel considerat ca fiind acceptabil, al acordului între părţile influente care au o miză afectată de politica pusă în aplicare. De unde derivă şi caracterul instabil cronic al punerii în aplicare, concilierea între trei imperative rămânând un aspect instabil până în ultimul moment. 4.3. Problemele implementării Aşa cum am mai arătat în capitolele anterioare, politica poate fi văzută drept o implementare a unor scopuri. Din această perspectivă, politica înseamnă nu numai alegerea unor obiective ci şi alegerea mijloacelor prin care obiectivele vor fi atinse: dacă acţionăm în modul A, atunci rezultatul va fi obiectivul B. Politica implică o teorie a cauzei şi a efectului. Implementarea există în momentul în care intenţiile creatorilor de politici au fost urmate şi obiectivul dorit ar trebui să fi fost atins. Dacă ce găsim la faţa locului diferă semnificativ de rezultatul dorit, politica nu a fost implementată. Aceasta este abordarea oferită de lucrarea „Implementation”.80 Autorii acestei lucrări, Pressman şi Wildavskz, au ajuns la următoarele concluzii: - este necesar să se acorde mai multă atenţie procesului de implementare; - este eronat să credem că execuţia politicilor publice reprezintă un automatism; - frecvent, s-a observat faptul că nu exista nici o legătură între formularea politicilor şi implementarea lor. În toate domeniile politicii există o „problemă de implementare”, adică era probabil ca rezultatele obţinute să fie diferite faţă de intenţiile exprimate iniţial. Deci problema nu se rezumă la identificarea scopurilor, ci şi la realizarea lor. Diferiţi autori au identificat cauzele disfuncţionalităţilor de implementare ca fiind: numărul mare de participanţi la proces, fiecare cu o perspectivă diferită asupra problemei şi cu un nivel deosebit de încredere şi implicare, şi diversificarea scopurilor. Cu cât o politică depinde mai mult de clarificări şi explicaţii, cu atât mai mult cresc şansele ca obiectivele iniţiale să nu fie atinse; ambiguitatea scopului iniţial, obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar, nu au existat suficiente resurse pentru a-l îndeplini, a existat un conflict cu alţi participanţi importanţi; grupul vizat de politica a fost greu de implicat, contactat etc.; lucrurile făcute nu au avut impactul aşteptat; în timp circumstanţele s-au schimbat şi atenţia a fost acaparată de alte probleme, aparent mai importante. Calificarea implementării ca fiind problematică implică depinde de perspectiva abordată: Din perspectivă verticală, implementarea se referă la deciziile autorizate de către conducere care coincid întocmai rezultatelor obţinute de către nivelele inferioare; este, deci o problemă de asigurare a subordonării. Acest lucru este ilustrat de modelele constituţionale de guvernământ şi modelele instrumentale ale organizării; 80

Vezi Pressman J.L., Wildavski A., Implementation, University of California Press, Berkeley, 1974.

pare de la sine înţeles că „cei aleşi de public pentru a conduce trebuie să fie capabili sa-şi transforme politicile în acţiuni şi rezultate” 81 (Linder şi Peters, 1987). Din perspectivă orizontală, implementarea este un exerciţiu de negociere colectivă: atenţia se mută de pe obiectivul propus pe procesul de realizare a acestuia şi oamenii implicaţi în acest proces. Politica este văzută ca un proces în curs de desfăşurare, iar participanţii consideraţi ca posesori ai unor agende de lucru proprii şi prin urmare a unor perspective diferite asupra procesului. Toate aceste realităţi sunt importante în desfăşurarea politicii şi implementarea acesteia va presupune negocieri între aceste realităţi diferite şi diverşi participanţi implicaţi. Din perspectivă verticală, există o tendinţă de a privi politica ca fiind stabilită în totalitate de mintea unui creator de politici detaşat. Pe orizontală, politica este ceva care ia naştere din interacţiunea participanţilor. Ea nu este văzută ca fiind completă în momentul elaborării şi apoi testată în cadrul interacţiunilor următoare, ci ca rezultat al acestui proces colectiv. Aceasta schimbă perspectiva asupra implementării (din realizarea unui anumit obiectiv) în realizarea unei acţiuni colective care să fie compatibilă cu toate perspectivele participanţilor importanţi. Dacă prezentarea politicii ca „urmărire a obiectivelor” este „normală”, frecventă şi, în anumite cazuri indiscutabilă, în practică procesul politicii implică mai mulţi participanţi, care, cel mai probabil, vor avea idei diferite despre scopuri şi priorităţi. Nu este vorba despre idei diferite pentru soluţionarea problemei, ci despre perspectivele diferite asupra a ceea ce este într-adevăr problemă. De exemplu, beţia în public va fi interpretată de diverşi specialişti în funcţie de domeniul şi activitatea proprie şi va genera diverse opinii despre care ar fi răspunsul potrivit. Determinarea obiectivelor politicii nu este o problemă neinfluenţată de contextul de grup al creatorilor de politici care trebuie să determine care va fi obiectivul tuturor participanţilor; există mai multe părţi interesate cu analize proprii asupra problemei, şi care vor căuta un sprijin mai larg pentru cursul care lor li se pare cel mai potrivit de urmat. Chiar dacă se iau măsuri pentru începerea acţiunii de urmărire a unui anumit scop, vor exista şi alte variante. Urmărirea anumitor obiective poate intra în conflict cu alte moduri de acţiune. Obiectivul încurajării copiilor din şcoli să discute despre „subiecte publice problematice” (precum SIDA) poate intra în conflict cu obiectivul unui director de şcoală de a nu nemulţumi un număr mare de părinţi. Decât să interpretăm politica de acţiune ca fiind implementarea unui scop ar fi mai bine să ne întrebăm care este legătura dintre declararea unui obiectiv şi acţiune. Politica implică şi o dimensiune temporală, adică procesul nu începe cu elaborarea unei politici în momentul scrierii acesteia, ci este parte a unui joc continuu, în cadrul căruia un grup de participanţi recunosc întrebările legate de politică şi reacţionează la acestea. Jocul nu este rigid (noi participanţi pot cere să fie recunoscuţi oricând, iar punctul de convergenţă al intereselor participanţilor se referă la modul în care problemele ridicate de politică îşi vor primi locul în cadrul procesului aflat în desfăşurare. Acest aspect îl face pe Sabatier (1986) să afirme că limita de timp pentru implementarea unei noi politici ar trebui să fie de 10 sau 20 de ani. Conceptul de implementare priveşte într-un mod specific acţiunea. Anumite lucruri capătă importanţă mai mare decât altele, iar oamenii şi procesele sunt definiţi în raport cu poziţiile lor în cadrul politicii. „Implementarea politicii îi implică şi pe cei care nu se recunosc ca 81

Linder Stephen., Peters B.Guy., A design perspective on policy implementation: the fallacies of misplaced prescription, Policy Studies Review (1987).

fiind implicaţi în proces. A defini procesul ca fiind implementare, înseamnă a descrie, a defini jocul fără a-i întreba pe participanţi.”82 Dar, ce se întâmplă atunci când caracteristica acţiunii politice, îşi pune amprenta asupra situaţiei? După cum menţionează Barrett şi Hill, „numeroase politici sunt fondate pe ajustări între contradicţii sau între opoziţii” (Barrett, Hill, 1982). Căci compromisul, voit sau nu, explicit sau tacit, permite avansarea acţiunii publice. Acest compromis poate include mai multe dimensiuni, astfel: existenţa normelor, valorilor, viziunilor care sunt contradictorii între ele, din punct de vedere obiectiv, sau care sunt privite ca fiind conflictuale; necesitatea cu care se confruntă factorii de decizie de a menaja din timp sau de a-şi atrage de partea lor actori şi interese care urmează să joace un rol cheie la momentul punerii în aplicare; faptul de a permite concesii, de a elimina eventualele opoziţii din partea cetăţenilor, asupra cărora punerea în aplicare va avea impact şi care ar putea genera „zgomot politic” în această fază a procesului. Pe de altă parte, există cazuri în care o politică publică este concepută şi structurată fără ca vreo atenţie să fie acordată modului în care actorii sociali sunt capabili de a neutraliza sau deturna această politică. Naivitatea celor are concep aceste politici se loveşte, în acest caz, de surpriza cauzată de reacţiile societăţii: ei cred că vor face un bine, dar presupuşii beneficiari se simt agresaţi şi inamicii încearcă să se opună. Recurgerea, din partea autorităţilor mandatate, la politici ambigue, cu caracter abstract, vagi din punct de vedere operaţional, reîntăreşte rolul celor însărcinaţi cu punerea în aplicare. Totul se petrece ca şi cum decizia pertinentă pentru cetăţeni ar fi descentralizată înspre respectivele eşaloane de execuţie. De unde derivă şi acest paradox conform căruia executantul trebuie, în activitatea sa de zi cu zi, prin intermediul actelor sale, să rezolve problema absenţei consensului sau a existenţei falsului consens care a guvernat la formularea soluţiilor în rândul celor care, în mod oficial, deţin puterea – parlamentul, guvernul etc. Punerea în aplicare este derularea luptei politice sub forme specifice. Ambiguitatea taxelor, flexibilitatea dispoziţiilor prelungesc jocul politic până la executant. De fapt, factorul de decizie se descarcă de o parte a activităţii politice propriu-zise care trece asupra executantului. Legiuitorul naţional nu poate fi chiar atât de inconştient sau de naiv cât pare a fi. Problema controlului punerii în aplicare a fost relansată de constatarea potrivit căreia, odată cu multiplicarea intervenţiilor din partea guvernelor, transformarea acestora în realitate se reduce. Administraţia nu mai poate face faţă. Dunsire vorbeşte de un anumit „implementation gap” (Dunsire, 1978). Fenomenul s-a amplificat la sfârşitul anilor 1960, atât în Statele Unite cât şi în Europa. Statul poate trece la legiferare, dar pe teren nu se petrece mare lucru sau, dacă se petrece, este exact contrariul a ceea ce îşi doreşte statul. Elocvent este cazul proiectului elaborat în SUA de către preşedintele L. B. Johnson. În câţiva ani, Congresul american a adoptat un număr considerabil de noi intervenţii federale în cele mai variate domenii, de la ajutorul social la urbanism. Deciziile au fost votate cu repeziciune şi fără nici o dificultate. Dar vraja a trecut cu aceeaşi repeziciune. Pe de o parte, noile prestaţii au întârziat să fie prestate în mod concret cetăţenilor de către nişte servicii publice depăşite. Pe de altă parte, s-a pus problema de a şti dacă deciziile luate de Congres şi de ramura executivă federală nu sunt mai degrabă destinate 82

Colebath H.K., op. cit., p.60.

procesului de decizie în sine decât punerii în aplicare. De fapt, conţinutul acestora era ambiguu, vag sau abstract, mai degrabă o culegere de dorinţe decât un dispozitiv operaţional. Asupra factorilor însărcinaţi cu punerea în aplicare s-a exercitat o presiune extremă, aceştia fiind descumpăniţi de sarcina primită şi criticaţi de public (Derthick, 1972; Radin, 1977). În secolul XX, legile încearcă să controleze contextul global al comportamentului uman, sub formă de petiţii de principiu cu aplicare universală, rigidizând, în acelaşi timp, modalităţile de punere în aplicare. Căci, pe măsură ce politicile publice tratează subiecte cu caracter general, devine din ce în ce mai dificil de a orienta punerea lor în aplicare de către serviciile publice şi câmpul rămâne tot mai deschis pentru intervenţiile grupurilor de presiune care, fiecare dintre ele, vor încerca să influenţeze punerea în aplicare a legii cu propriul punct de vedere. Dificultatea rezidă, în cazul serviciilor publice, nu în a decide ci în a face, având în vedere şi forţa aranjamentelor locale între reprezentanţii locali şi grupurile de interes. Criteriul eficienţei nu este coerenţa deciziei şi nici chiar suportul pe care îl primeşte din partea elitelor, ci slăbiciunea sa, efectele reale de pârghie pe care le poate stârni la punerea sa în aplicare. Executarea devine o problemă colectivă majoră. Unii analişti văd implementarea unei politici ca fiind similară cu cea a unui program sau proiect, dar la o altă scală. Acesta este însă un mod superficial de a privi lucrurile. Există însă între acestea diferenţe semnificative, aşa cum D.W. Brinkerhoff şi B.L. Crosby menţionează în studiul lor83, şi anume: Implementarea politicii este rareori un proces linear şi coerent. Spre deosebire de aceasta, programele şi proiectele au un început şi un sfârşit. Ele au termene bine stabilite, ţinte şi obiective clar specificate în fiecare fază, iar planurile şi acţiunile sunt definite pentru a atinge aceste ţinte. Deşi, statutele politicilor fixează scopuri şi obiective, măsura în care acestea sunt clar stabilite în termeni de cauza şi efect poate varia, ele fiind vagi, în mod frecvent, pana în ultimele stadii ale procesului (Mazmanian, Sabatier, 1989). Ca rezultat, implementarea politicii poate fi uneori multidirecţional, fragmentat, cu întreruperi frecvente, impredictibil şi pe un termen foarte lung: Efortul de implementare a politicii nu poate fi condus doar de o singura organizaţie (minister, departament, agenţie etc). Spre deosebire de aceasta, proiectele şi programele au un manager de proiect sau un conducător de program. Dar, implementarea politicii necesită, în cele mai multe cazuri, acţiuni concertate a mai multor ministere, agenţii sau grupuri, din cadrul sau din afara guvernului, din societatea civilă sau din sectorul privat. Chiar dacă unul dintre acestea este nominalizat drept conducător, nici o entitate individuală nu poate fi singură responsabilă de implementarea unei politici. Autoritatea şi responsabilitatea sunt dispersate printre actorii implicaţi, ceea ce semnifica faptul că tradiţionala funcţie de comandă-control a managementului este rareori aplicabilă. Implementarea politicii creează câştigători şi perdanţi, în timp ce proiectele şi programele furnizează beneficii tuturor celor pe care îi afectează. Atunci însă când se schimbă politicile, apar noi grupuri de beneficiari, în timp ce alte grupuri,care aveau de câştigat de pe urma vechii politici, se pot afla acum în situaţia de perdanţi. Ceea ce complica şi mai mult implementarea noii politici este faptul că, de obicei, cei care pierd deţin o poziţie mult mai puternică pentru a-şi 83

Brinkerhoff D.W., Crosby D.L., Managing Policy Reform: Concepts and Tools for Decision – Makers in Developing and Transitionning Countries, Kumarian Press, 2002.

apăra interesele, se opun şi rezistă schimbării în raport cu cei care au de câştigat. În special, în cazul politicilor regulatorii există o relaţie confortabilă între legislatori, cei care implementează şi grupurile de interese şi aceasta dă naştere unui echilibru special care este dificil de a fi disturbat. Noile politici, în general, nu sunt însoţite de bugete, ceea ce nu este cazul proiectelor şi programelor. În lipsa bugetelor, acestea din urma nu ar putea exista. Spre deosebire de acestea, politicile, mai ales la începutul procesului de reformă, rareori sunt însoţite de ceva mai mult decât o promisiune de resurse. A face progrese în procesul de reformă înseamnă a face lobby pentru noi fonduri, a identifica sursele existente pentru susţinerea implementării şi a negocia realocarea resurselor.

CAPITOLUL 5 MANAGEMENTUL IMPLEMENTĂRII ŞI FACTORI DE SUCCES ÎN PROCESUL DE IMPLEMENTARE 5.1. Factorii procesului de implementare Folosind o metaforă Brinkerhoff şi Crosby afirma că „managementul de proiect poate fi asemănat cu construcţia unui pod, în timp ce implementarea politicii poate fi asemuită cu renovarea unui oraş”, deoarece are în vedere un ansamblu de procese în locaţii diferite; ea depinde de acţiunile coordonate ale guvernului, ale comunităţii şi ale oamenilor de afaceri; în lipsa resurselor, ea are o dinamică fluctuantă, uneori controversată şi conflictuală; ea se realizează cu paşi mici şi pe termen lung şi necesită deseori reformarea diferitelor componente pentru a atinge rezultatele prognozate. „Managementul nu este doar un proces de execuţie separat de policy-making (procesul de formulare a politicii): un management eficace solicită puternice legături între procesul de formulare şi cel de implementare a politicii. În lumea reală, nu există o distincţie clară între management şi politică. Managementul nu este doar un proces organizatoric. Managementul înseamnă asumarea responsabilităţii performanţei unui sistem”. (L. Metcalfe, S. Richards, 1987). Pentru a evidenţia factorii de succes în procesul de implementare ne putem pune câteva întrebări: De ce observăm atât de multe erori şi atâtea disfuncţii în executarea politicilor publice?. Este cu adevărat posibilă o punere în aplicare perfectă, având în vedere complexitatea lumii moderne?. Soluţia presupune examinarea condiţiilor de start care trebuie satisfăcute pentru ca disfuncţionalităţile să fie reduse la minim (Hood, 1976; Gunn, 1987; Fesler, 1980). Unele dintre aceste precondiţii necesare pentru a atinge perfecţiunea se situează în afara sferei de influenţă a executanţilor. De exemplu, un context politic, dispoziţiile publice, cadrele instituţionale sunt percepute de către executanţii drept nişte constrângeri. Alte condiţii, în schimb, intrând în sfera competenţei lor, pot fi modificate sau modelate de executanţi, într-o anumită măsură84 (Hogwood, Gunn, 1984). Astfel: orizontul de timp disponibil, durata şi calendarul avute în vedere; accesibilitatea resurselor în cantitate suficientă – nici prea multe, nici prea puţine – şi disponibilitatea resurselor adecvate; justeţea teoriei schimbării sociale pe care se bazează conceperea politicii publice, faptul că între consecinţele sperate şi intervenţiile publice există, cu adevărat, o relaţie; existenţa unui circuit cât mai scurt posibil între factorii de decizie şi executanţi; faptul că, pentru o politică publică, nu există decât un executant, desemnat cu claritate şi liber pe gesturile sale; o bună înţelegere şi acordul personal al executanţilor cu privire la obiectivele care trebuie promovate, condiţii pentru motivarea acestora; existenţa procedurilor, sarcinilor bine specificate şi organizate în conformitate cu o înşiruire corectă; o perfectă comunicare şi o coordonare între executanţi; supunerea perfectă, adică absenţa rezistenţei din partea executanţilor, cu privire la autoritatea decizională. Începând cu anii 1970, literatura de 84

Vezi Hogwood B.W., Gunn L.A., Policy Analysis for the Real World, London, Oxford, University Press, 1981.

specialitate abordează gradual tema punerii în aplicare a politicilor publice. Potrivit autorilor, „implementarea începe atunci când un program a fost creat prin decizii legislative şi administrative. Implementarea ...este capacitatea de a stabili legături noi în lanţul cauzal pentru a obţine rezultatele dorite ...Cu cât este mai lung lanţul cauzal, cu atât sunt mai numeroase legăturile reciproce între entităţi şi cu atât devine mai complexă implementarea.” În 1966, Economic Development Administration, o agenţie federală a SUA aloca subvenţii pentru întreprinderile din oraşul Oakland – sub forma unor creşteri de capital – cu scopul de a facilita crearea de locuri de muncă pentru cei care erau şomeri de mai multă vreme. Decizia luată a fost ca 23 milioane de dolari să fie alocaţi în acest scop. Astfel, au fost create 3.000 de locuri de muncă. Trei ani mai târziu, erau cheltuite doar 4 milioane din fondul stabilit iniţial şi apăruseră doar 68 noi locuri de muncă. În anumite privinţe, această măsură nu s-a dovedit a fi de o originalitate bulversantă. Ea conţine o lungă listă de erori, de ghinioane, de obstacole, de distorsiuni, disfuncţii la care a fost supus programul pe drumul urmat de la Washington până la punerea în aplicare ce trebuia să aibă loc la 4 500 km depărtare, în Oakland. Situaţia s-a complicat datorită faptului că multiplii intermediari, servicii publice, agenţii locale care au fost implicate în gestionarea sa. Pressman şi Wildavsky85 nu oferă un nou model explicit: după părerea lor, punerea în aplicare rămâne o secvenţă liniară, unidirecţională, în cazul căreia amontele sau vârful condiţionează avalul sau condiţiile de acţiune de la bază, fără nici o retroacţiune. Cu toate acestea, cartea merită o analiză atentă. Căci prezintă două modalităţi simultane. Aboleşte orice diferenţă de natură între actorii cu statut politic şi actorii cu statut tehnic, fiecare contribuind, în felul său propriu, la pervertirea acestui proces. Pe de altă parte, pentru Wildavsky şi Pressman, orice realizare, orice acţiune, indiferent dacă aceasta este sau nu în conformitate cu politica formulată iniţial, reprezintă o acţiune de punere în aplicare. Linia de demarcaţie între modul de abordare „top-down” şi raţionamentele de altă factură se evidenţiază cu claritate în momentul în care citim recomandările pe care alţii le formulează pe baza observaţiilor lor, sfaturile pe care le oferă pentru o mai bună acţionare. Pressman şi Wildavsky recomandă factorilor de decizie care doresc o minimizare a disfuncţionalităţilor să anticipeze mai eficient, încă de la început, din stadiul de formulare a politicilor, condiţiile concrete care vor guverna punerea în aplicare. Trebuie ca lucrurile să fie cât mai simple, de exemplu evitând utilizarea de intermediari autonomi sau executanţi părţi terţe, “concentrându-ne asupra implementării programelor, ca şi asupra iniţierii lor ar trebui să fim capabili să mărim probabilitatea ca promisiunile politicilor să fie realizate.” 86 Diferitele studii au arătat dificultatea modului de analiză a politicilor publice. Obiectivele iniţiale sunt supuse disfuncţionalităţilor birocratice şi adesea absenţei instrumentelor de management. Apar conflicte de interese între beneficiarii politicii, conflicte de competenta între autorităţile administrative, decalaje de timp în realizarea acţiunilor, depăşirea costurilor stabilite iniţial, toate acestea făcând dificilă coordonarea acestor politici. Astfel punerea în practica este condiţionată de patru elemente: punerea în practică trebuie sa se realizeze pe calea formală, juridică (legi, hotărâri de guvern, decrete, hotărâri ale consiliilor locale); punerea în aplicare trebuie sa implice intervenţia 85 86

Pressman J.L., Wildavski A., Implementation, University of California Press, Berkeley, 1973. Ibidem, Pressman J.L., Wildavski A., p.5.

beneficiarilor acestor politici; punerea în aplicare a politicilor publice este condiţionată de capacitatea funcţională de a o realiza pe teren; punerea în aplicare depinde în mare măsură de nivelul de maturitate manageriala al organizaţiei. Pe baza unor observaţii empirice, Brewer şi de Leon (1983) au identificat o serie de factori favorizanţi ai apariţiei unor disfuncţionalităţi în implementarea politicilor. Astfel, dificultăţile legate de punerea în aplicare cresc cu atât mai mult cu cât: sursa politicii, nivelul autorităţii unde a fost conceput conţinutul se găseşte mai departe de executanţi; politica urmând a fi pusă în aplicare nu este suficient de clară şi de precisă în formularea programelor concrete destinate îndeplinirii obiectivelor dorite, fie din cauza caracterului prea succint sau prea abstract, fie din cauza complicaţiilor pe care le comportă; politica declanşează reacţii ostile la nivelul opiniei publice sau veleităţi de captare de interese particulare, în faţa cărora executanţii se simt dezarmaţi; executanţii nu consideră că li se oferă stimulente pozitive pentru a reuşi. În urma examinării unei întregi serii de decizii luate în diverse domenii, cum ar fi cel al poluării aerului, protecţiei litoralului, alţi autori identifică o varietate de condiţii ce trebuie îndeplinite pentru ca punerea în aplicare să fie o activitate de succes (Mazmanian, Sabatier, 1983). Mazmanian şi Sabatier (1983) sugerează şase astfel de condiţii pentru a asigura implementarea efectivă a politicilor publice 87: obiectivele politicilor să fie clare şi concise; legislaţia să includă o teorie cauzală adecvată, care să identifice principalii factori care influenţează realizarea obiectivelor; legislaţia să structureze un proces de implementare, astfel încât să se maximizeze probabilitatea ca responsabilii cu execuţia şi alte grupuri implicate să acţioneze conform aşteptărilor; responsabilul cu implementarea să posede suficientă susţinere politică şi capacitate de gestiune pentru a-şi îndeplini misiunea; programul trebuie să primească sprijinul grupurilor sociale organizate (patronate, sindicate, asociaţii profesionale) şi al legislaţiei; apariţia politicilor publice în condiţii de dificultăţi socioeconomice sa nu afecteze obiectivele prioritare ale acestora. În opinia lui Brinkerhoff şi Crosby88, ciclul implementării unei noi politici prezintă următoarele faze: legitimizarea politicii, construirea bazei de susţinere, acumularea resurselor, design-ul organizaţional şi modificarea, mobilizarea resurselor şi acţiunile, monitorizarea progresului şi a impactului. Legitimizarea politicii – reprezintă acea faza în care anumiţi indivizi, grupuri sau organizaţii declară acea politica ca fiind necesară şi vitală, chiar dacă aceasta presupune costuri serioase. Aceştia ar trebui să posede credibilitate, resurse politice şi sa fie dispuşi să piardă capital politic pentru a susţine noua politică. Sursele pentru schimbarea politicii pot fi variate, din interiorul ţării (de la guvern sau din partea actorilor societăţii civile) sau din exterior (agenţiile de donori internaţionali). Oricare ar fi sursa, este important ca politica să fie recunoscută şi legitimizată şi urmată cat mai curând de implementarea procesului. Deoarece politica presupune schimbări semnificative de atitudini şi acţiuni, este necesar ca legitimizatorul sau să o declare ca fiind valida şi de dorit.

87

Mazmanian D.A., Sabatier P.A., Implementation and Public Policy, Lanham, Md: University Press of America, 1989. 88 Brinkerhoff D.W., Crosby B.L. - Managing Policy Reform – Concepts and Tools for Decision – Makers in Developing and Transition Countries, Kumarian Press,2002, op.cit. pp.25-31.

Construirea bazei de susţinere – deoarece suportul politicii este frecvent absent, este necesară dezvoltarea unei clientele care sa susţină reforma; reforma trebuie să fie promovată. Susţinătorii sunt aceia care vor beneficia de schimbare într-o anumită măsura. Ei pot fi clienţi ai serviciilor furnizate, furnizori de materii prime, ori funcţionari ai unor agenţii de implementare, care căuta să-şi întărească poziţiile sau statutul prin intermediul schimbării. Suporterii pot fi de asemenea grupuri cu o anumită influenţă în direcţia schimbării, ori aceia care pot aduce anumite resurse pentru a susţine schimbarea. Construirea bazei de susţinători completează şi amplifică procesul de legitimizare. Scopul ei este nu numai de a câştiga acceptarea, dar şi de a instituţionaliza schimbarea prin identificarea unor noi beneficiari care au un interes în reforma vizată. Crearea bazei de susţinere mobilizează stakeholderi pozitivi în favoarea noii politici (vezi Sabatier şi Jenkins-Smith, 1993)89. Odată ce aceşti susţinători întrezăresc o miză în urma schimbării, ei vor deveni mai mobilizaţi în a-şi susţine interesele. Managerii politicii sau reformatorii nu ar trebui însă să se bazeze pe ideea conform căreia dacă politica este corectă, suportul va veni automat sau stakehorderi vor vedea clar şi imediat interesul lor în a susţine schimbarea. Bates şi Kruger90 (1993) afirmau faptul ca aceşti potenţiali susţinători sau beneficiari ai unei reforme economice au adesea dificultăţi în a-şi vedea propriul interes şi ca urmare, nu numai că joacă un rol marginal la începutul reformei, dar au dificultăţi şi în a se mobiliza. Dezvoltarea unei puternice susţineri necesită ca managerii politicii să promoveze reforma într-o manieră în care ea să devină înţeleasă şi atrăgătoare pentru potenţialii susţinători. Ei trebuie de asemenea să ajute aceşti potenţiali suporteri să-şi recunoască şi să-şi articuleze interesele într-o asemenea manieră încât aceştia să susţină şi să întărească iniţiativa de reformă. Frecvent, cei care au de câştigat de pe urma noii politici nu ştiu cum să acţioneze, ceea ce nu se întâmplă însă şi cu cei care sunt potenţiali perdanţi în urma reformei, aşa cum afirma şi Bardach91 (1977). A construi baza de susţinători înseamnă a le arata acelora care au un interes în schimbarea politicii cum să joace în acest joc, cum să fie folositori, informaţi şi să-şi manifeste suportul. Punerea împreună a tuturor susţinătorilor se poate dovedi a fi o sarcină dificilă. Susţinerea pentru noua politică trebuie să fie suficient de importantă pentru a depăşi sau, cel puţin, pentru a neutraliza forţele care se opun implementării (Gillespie, 1996). Acumularea resurselor – reprezintă acea fază de alocare a resurselor umane, tehnice, materiale şi financiare necesare implementării reformei. Deoarece în general, resursele externe nu acoperă decât o parte din ceea ce este necesar, pentru a aduna suficiente resurse este necesar să luam o parte de la vechile politici. Şi având în vedere insuficienţa resurselor pentru problemele obişnuite ale activităţii guvernului, este clar ca are loc o creştere a competiţiei în ceea ce priveşte alocarea resurselor. Sarcinile datoriei şi crizele financiare se adaugă acestor dificultăţi în acumularea resurselor. Incapacitatea guvernelor de a redistribui resursele către noi priorităţi este frecvent cauza neînceperii unor programe sau proiecte, atunci când donorii externi au fost epuizaţi. 89

Sabatier P.A., Jenkins Smith H.C., Policy change and learning: An Advocacy Coalition Approach, Boulder, Colle, Westview Press, 1993. 90 Bates R.H., Krueger A., Political land economic interactions in economic policy reform: Evidence from eight countries, Basil Blackwell, Oxford, 1993. 91 Vezi Baradach Eugene, Getting Agencies to Work Together, Brooking Institution, Washington, D.C., 1998.

Sarcina adunării resurselor înseamnă atât garantarea fondurilor iniţiale, cât şi asigurarea unui loc în cadrul bugetului pentru noua politică (Ames, 1997). Totodată este necesar ca aceste alocaţii bugetare să devină realitate. Dar resursele financiare instabile nu reprezintă singura problema. Multe ţări dezvoltate suferă şi de lipsa capacităţii resurselor umane. Problema lipsei resurselor pentru implementarea schimbării este dificil a fi depăşită. În multe cazuri, simpla injecţie de fonduri nu este suficientă. De exemplu,atunci când o ţară decide să transfere competentele de furnizare a unor servicii către autorităţile locale, fiecare astfel de transfer de competente necesita mai mult decât un transfer interguvernamental de resurse. Se pun mai multe probleme: au autorităţile locale sisteme de contabilitate adecvate?; Cunosc ele regulile de organizare a licitaţiilor pentru concesionarea de servicii? Pot sa-si gestioneze bugetele şi să garanteze calitatea necesară a acestor servicii? Toate acestea necesită dezvoltarea de noi aptitudini şi capacităţi. Design-ul organizaţional sau modificarea – este o etapă absolut necesară atunci când se stabilesc noi sarcini şi obiective. Ea ridică însă şi unele probleme. În primul rând, datorită existenţei unor proceduri şi rutine adânc înrădăcinate, a unor alianţe cu vechea clientelă, deseori, se manifestă o rezistenţă faţă de aceste schimbări. Personalul poate sa nu fie angajat în realizarea acestor schimbări sau chiar poate sa i se opună. În al doilea rând, sarcinile cerute de reforma pot fi substanţial diferite de cele curente, şi ca urmare, poate exista o lipsă de capacitate organizaţională în a le gestiona. Atunci când are loc o schimbare semnificativa de politică, pot fi afectate atât aranjamentele interne ale organizaţiei, cât şi relaţiile cu mediul în care acţionează organizaţia. Din punct de vedere intern, noile sarcini presupun noi structuri şi proceduri. Din punct de vedere extern, atunci când reforma depăşeşte graniţele unei singure organizaţii, organizaţiile de implementare trebuie să acorde mai multă atenţie mediului extern, interacţiunii, comunicării şi cooperării cu stakeholderii. Deoarece succesul acţiunilor unei entităţi depinde în mare măsură de implementarea unor acţiuni complementare de către alte organizaţii (agenţii, ministere,departamente, autorităţi locale) există o mare necesitate de a împărţi informaţii şi resurse, şi de asemenea există nevoia unei bune coordonări. Totodată pot apărea şi noi structuri interorganizaţionale, sub forma parteneriatelor. Deceniile de experienţă în întărirea capacităţii instituţionale au demonstrat ca dotarea organizaţiei cu noi instrumente este adesea dificilă. Noile idei, structuri şi metode pot fi ignorate sau modificate pentru a se adapta la sistemele deja existente. Ignorarea directivei de schimbare reprezintă un răspuns des întâlnit în cadrul birocraţiilor, deoarece funcţionarii ştiu că dacă vor sta în inerţie o perioada mare de timp, ministrul şi noua sa politică vor pleca de la sine. Deoarece este foarte dificil să se instituie noi obiceiuri şi sarcini într-o organizaţie deja existentă, este preferabil să se creeze noi structuri decât să se reformeze cele vechi. Dar şi această cale necesită mult timp pentru ca noua organizaţie să funcţioneze efectiv. Deseori, vechile organizaţii rămân în funcţiune şi pot sabota activitatea acesteia. Mobilizarea resurselor şi acţiunile – Pentru ca schimbarea politicii să-şi atingă rezultatele, resursele şi acţiunile trebuie mobilizate în cea mai adecvată formă. Înainte ca resursele să fie mobilizate, iar acţiunile să fie iniţiate,schimbarea politicii reprezintă doar un exerciţiu pe hârtie. Ea însă trebuie să se transforme în realitate. Mobilizarea resurselor include atât planificarea, cât şi acţiunea.

Ea cuprinde pregătirea unor planuri concrete de acţiune, stabilirea ţintelor de performanţă şi standardelor, şi apoi conducerea tuturor acestor activităţi. Frecvent, aceasta presupune ca pachetul de reforma să fie implementat în paşi mărunţi. Multe reforme încep cu un proiect pilot necesar învăţării. Pentru a trece de această fază-pilot este necesar ca managerii reformei să obţină succese, acestea conferindu-le încredere Este de asemenea importantă atenţia acordată motivării acelora care adopta noi modele şi practici cerute de schimbarea politicii. Neacordarea unor beneficii adecvate va face ca reforma să nu avanseze. Managementul implementării reformei presupune de asemenea şi un stil de management colegial, participativ(nu autocratic sau ierarhic) şi o mare capacitate de a negocia şi rezolva conflictele. Monitorizarea progresului şi a impactului schimbării politicii - Dacă schimbările de politică au succes, atunci impactul lor va fi evident într-un mod sau altul, prin transformarea comportamentelor, prin beneficiile mai mari sau îmbunătăţite ale consumatorilor sau clienţilor, printr-o producţie mai eficientă şi mai eficace. Cu toate acestea, nu orice strategie de schimbare de politică produce beneficii sau rezultate în ciuda bunelor intenţii. Unele pot produce rezultate neintenţionate sau neprevăzute sau cu impact negativ. Ca urmare este important să încercăm să ne asigurăm ce efecte produce schimbarea de politică şi să corectăm sau să ajustam implementarea care ar putea produce rezultate nesatisfăcătoare. Deoarece multe reforme de politici au loc pe termen lung, iar rezultatele şi impactul nu se văd imediat, este importantă monitorizarea progresului înregistrat prin intermediu indicatorilor de proces. Aceasta va permite învăţarea şi corectarea erorilor, care pot ajuta la evitarea apariţiei impactului negativ. Monitorizarea este vitală şi în stabilirea responsabilităţilor, pentru a ne asigura că managerii politicii şi agenţiile de implementare îşi îndeplinesc obligaţiile prevăzute. Monitorizarea poate fi realizată nu numai de implementatori, ci de către o varietate de actori, precum organizaţiile neguvernamentale, cercetători din universităţi, organisme internaţionale sau organizaţii guvernamentale, şi chiar de către comunitatea locală. Monitorizarea schimbării de politică necesită anumite mecanisme atât pentru evaluarea periodică, cât şi pentru a determina efectele politicii în cadrul diferitelor agenţii şi de-a lungul mai multor ani. Interacţiunile produse de schimbarea de politic printre diferitele agenţii de implementare nu sunt întotdeauna evidente. Impactul în ceea ce priveşte comportamentul unei agenţii şi rezultatele obţinute pot apărea relativ repede şi clar, iar într-o alta poate fi mai încet şi mai efemer. Aceste diferenţe pot fi cauzate de natura politicii sau probabil de lipsa de resurse în anumite etape critice. Ele pot complica însă construirea indicatorilor de monitorizare. Deoarece implementarea politicii implică diverse organizaţii, problema este cine monitorizează şi raportează astfel încât să se obţină o imagine cuprinzătoare a impacturilor politicii care ar putea fi uneori problematice. Din punct de vedere tehnic, este important să se urmărească efectele cumulative şi interactive ale tuturor actorilor implementării în ceea ce priveşte producerea de rezultate şi schimbări. Cu toate acestea, acest lucru ar putea să necesite importante investiţii pentru monitorizarea şi evaluare şi poate aprecia riscul creării unui sistem împovărător care ar putea distrage atenţia de la implementare. Din punct de vedere birocratic, rezultatele rapoartelor de monitorizare şi evaluare pot fi folosite mai târziu pentru a sancţiona şi responsabiliza şi pot apărea tensiuni şi conflicte atunci când se împart responsabilităţile monitorizării.

Desigur, efectuarea anumitor monitorizări externe este importante şi caracterizează guvernările democratice. În acest context, monitorizările independente realizate de grupurile societăţii civile joacă un rol important în asigurarea justificării şi responsabilităţii politicii în raport cu nevoile şi dorinţele susţinătorilor acesteia. 5.2. Modalităţile de intervenţie Gama de instrumente care pot fi utilizate în implementarea politicilor publice este extrem de variată .Atunci când o autoritate publică decide sa facă sau să nu facă ceva, ea trebuie să aleagă dintre mijloacele sau dispozitivele reale pe care le are la dispoziţie. Diferiţi cercetători au încercat să identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi utilizate şi să le clasifice după diferite criterii. O primă încercare de a inventaria gama de instrumente posibil a fi utilizate în politicile publice îi aparţine economistului olandez E.S.Kirschen şi colegilor săi, la începutul anilor 60, care au analizat posibilitatea existenţei unui set de instrumente utilizate în implementarea politicilor economice care să genereze rezultate optime.92 Aceştia au ajuns la concluzia că există 64 de tipuri generale de instrumente, însă s-au limitat la identificarea lor şi au încercat să le clasifice în vreun fel. O încercare de a realiza o taxonomie a instrumentelor administrative i-a aparţinut lui C. Hood93, care a sugerat că toate instrumentele administrative utilizează una din cele patru categorii largi de resurse administrative: informaţiile pe care le posedă organele administrative (Esenţialitate), puterea legală de care dispun organele administrative (Autoritate), capacitatea financiară a acestora (Tezaur), structurile oficiale pe care le au la dispoziţie (Organizaţie). Mc Donnell şi Elmore94 au elaborat o clasificare a instrumentelor administrative în funcţie de obiectivele urmărite: instrumente de elaborare a dispoziţiilor, instrumente de motivare , instrumente care asigură competenţa , instrumente care generează schimbarea sistemului. O clasificare este cea care aparţine cercetătorilor canadieni G.B.Doern şi R.Phidd95, care au ordonat instrumentele administrative în funcţie de puterea coercitivă legală pe care acestea o presupuneau. Ei au considerat că reglementările de ordin interior sunt cele mai puţin coercitive, în timp ce proprietatea publică este cea mai coercitivă. Kaufmann a clasificat politicile publice în funcţie de ceea ce el numeşte efectele acestora (Kaufmann, 1982). Mai exact, Kaufmann ia în considerare intervenţiile socio-politice sub patru forme: juridice, economice, ecologice şi pedagogice. Pentru fiecare dintre acestea, Kaufmann identifică dimensiunile principale şi caracteristicile care jalonează procesul de punere în acţiune a acestora.

92

E. S. Kirschen şi alţii- Economic Policy in Our Time, Rand McNallz, Chicago, 1964. Cristopher C.Hood – The Tools of Government, Chatham House, Chatham, 1986. 94 L.M. McDonnell şi R.F.Elmore – Alternative Policy Instruments, Center for Policy Research in Education, Santa Monica, 1987. 95 G.Bruce Doern şi Richard W. Phidd – Canadian Public Policy: Ideas Structure , Process, ed a II-a, Nelson Canada, Toronto, 1992, p 96-98. 93

Tabelul 5.1. – Formele de intervenţie publică cu dimensiunile aferente Forme de intervenţie publică Dimensiuni Domeniu acţiune

juridico-legale

ecologice

pedagogice

Structura veniturilor domestice, prin redistribuirea interprofesională a veniturilor primare.

Repartizarea posibilităţilor spaţiale de proprietate, prin planificarea utilizării spaţiului şi prin construirea de infrastructură.

Furnizarea de bunuri socioculturale personale, influenţa proceselor de învăţare.

Concesionarea Plăţi de transfer, de drepturi de degrevări fiscale. protecţie, de participare etc.; şi distribuirea de sarcini de participare, se securitate, de supraveghere etc.

Planificarea regională şi urbană, socială, renovarea locuinţelor, finanţarea construcţiilor şi a infrastructurii.

Profesionalizare, diplome, ofertă educaţională, consiliere etc. suport pentru activităţi din partea societăţii civile.

Creşterea venitului disponibil pentru cetăţenii care nu dispun de un venit personal şi suficient.

Ameliorarea posibilităţilor de acces şi a calităţii elementelor mediului, importante pentru viaţă.

Ameliorarea capacităţii de acţiune a persoanelor în raport cu posibilităţile de participare.

Statale sau

Cooperarea instanţelor de stat cu cele intermediare.

Instanţe de stat, instanţe intermediare, asociaţii şi asimilări.

Coordonarea interorganiza-

Comunicarea interpersonală,

de Fundamentele juridice ale conduitelor sociale, prin protejarea şi ordonarea relaţiilor de drept.

Măsuri tipice

Domeniu aplicare prescris

economice

de Consolidarea poziţiei juridice a persoanelor defavorizate social într-o perspectivă a posibilităţilor de participare.

Instanţe responsabile

Neapărat de stat

para-statale

Problemă Constatarea cheie pentru drepturilor.

Finanţare.

Forme de intervenţie publică Dimensiuni punerea aplicare

juridico-legale

economice

în Conformarea la norme.

ecologice

pedagogice

ţională.

drept condiţie de eficienţă.

Caracter Puternic generalizat al procedurilor

Puternic

Slab

Slab

Costuri publice

Scăzute

Ridicate

Ridicate. Independente de maniera în care se face alocarea.

Variabile.

Mod punere aplicare

de Centralizat – în descentralizat

Centralizat. Slab.

Centralizat – descentralizat. Dificultate medie.

Descentralizat. Dificil.

Grad de Dependent de acceptabilitate interese şi de competenţe.

Fără probleme, în general, cu excepţia cazurilor selective.

Selectiv, variabil.

Necontrolabil.

Sursa: J. Meny, J-C Thoenig, Politique publiques, Press Universitaires de France, 1989. În Statele Unite, la nivel federal, a fost efectuată o comparaţie între tipurile de politici publice, din punctul de vedere al punerii lor în aplicare (Ripley şi Franklin, 1986)96. Această comparaţie demonstrează faptul că politicile distributive sunt cele care suscită cele mai puţine controverse ideologice, cele care sunt însoţite de cel mai scăzut grad de conflicte de putere şi care generează rutina cea mai stabilă la momentul punerii lor în aplicare. În schimb, politicile redistributive cunosc o puternică instabilitate a procedurilor, sunt însoţite de conflicte de putere şi de controverse ideologice, mobilizează opoziţia cea mai activă în raport cu iniţiativele administraţiei şi provoacă cea mai mare presiune pentru ca activităţile guvernamentale să fie limitate.

96

Vezi Ripley R., Franklen G., Congres, the Bureaucracy and Public Policy,2nd ed. Homewood, IL.Dorsey, 1984.

O clasificare interesantă este cea realizată de M.Howlett şi M. Ramesh 97, care au alcătuit o listă de zece tipuri de instrumente administrative, grupate pe trei categorii ( instrumente voluntare, mixte şi obligatorii), aşezate în ordinea crescătoare a nivelului de implicare a statului. Acestea sunt: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j)

Familia şi comunitatea, Organizaţiile voluntare, Pieţele private, Informare şi influenţare, Subvenţiile, Licitarea drepturilor de proprietate, Impozitele şi taxele, Reglementările, Intreprinderile private şi Furnizarea directă.

O primă categorie de instrumente sunt cele voluntare sunt cele presupun un grad cât mai mic de implicare a statului ,în care obiectivul dorit este îndeplinit de o manieră voluntară. Astfel organele administrative pot decide să nu se implice în rezolvarea unei probleme de interes public (non-decizie) deoarece consideră că aceasta poate fi soluţionată mai bine de către familie, comunitate , organizaţii voluntare (ONG-uri) sau de către piaţă. Utilizarea lor este avantajoasă din punctul de vedere al costurilor pe care implică , al conformităţii cu normele culturale şi libertatea indiviadualăm, dar şi al favorizării legăturilor cu familia sau comunitatea. La polul opus se află instrumentele obligatorii care presupun cel mai mare grad de coerciţie şi care constau în direcţionarea acţiunilor persoanelor fizice sau juridice în limitele constituţionale şi care acordă o putere neînsemnată de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaţiilor implicate .Acestea cuprind: reglementările, intreprinderile publice sau furnizarea directă bunurilor sau serviciilor de către organele administrative. Între aceste două categorii se află instrumentele mixte, care combină caracteristicile instrumentelor voluntare şi celor obligatorii . Între acestea se numără răspândirea de informaţii şi influenţarea persoanelor fizice sau juridice de către organele administrative, subvenţionarea unor activităţi, stabilirea unui mecanism al preţurilor în sectoare în care acesta nu există în mod normal prin licitarea drepturilor de proprietate asupra unei anumite resurse , şi în final instituirea unor impozite şi taxe , care pot modifica comportamentul contribuabilului inducându-i un anumit tip de comportament sau pot descuraja comportamentele nedorite (cosumul de alcool, tutun, poluarea, etc). Majoritatea acestor instrumente administrative sunt în oarecare măsură substituibile, însă deşi sunt substituibile din punct de vedere tehnic , practic ele diferă din mai multe puncte de vedere (al eficienţei, al costurilor financiare şi de personal) , ceea ce face ca selectarea unui anumit instrument să fie un proces complex. Problema alegerii instrumentelor administrative de implementare a politicilor publice a fost abordată de 97

Pentru mai multe detalii vezi Howlett M., Ramesh M. - Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004, pp.95-113.

două categorii de cercetători:economiştii care au abordat această problemă ca pe un exerciţiu de potrivire a caracteristicilor anumitor instrumente cu problemele care necesită soluţionare, iar a doua categorie de cercetători este ai ştiinţelor politice care au afirmat că, din punct de vedere strict tehnic, aceste instrumente sunt mai mult sau mai puţin substituibile şi ca urmare ei şi-au concentrat atenţia asupra forţelor politice care guvernează acest proces de alegere. 5.3. Rolul birocraţiilor în politicile publice Este vorba despre examinarea modului în care cei responsabili cu punerea în aplicare remodelează conţinutul politicilor publice şi a modului în care caracteristicile unui program influenţează rezultatul aplicării sale. În noua cazuri din zece, cei însărcinaţi oficial cu punerea în aplicare a deciziilor guvernamentale, sunt de fapt, birocraţiile publice şi semipublice. Acestea nu sunt nişte instrumente inerte, ele se manifestă ca organizaţii. Ceea ce rezultă ca produs al activităţilor birocratice nu reflectă în proporţie de 100% orientările fixate de factorii de decizie publică. Conceptul tradiţional al birocraţiei se identifică cu ceea ce Henry Mintzberg a denumit „birocraţie maşinală”, adică o grupare de persoane, organizate ierarhic, care realizează o muncă de rutină, repetitivă şi care respectă anumite reguli şi proceduri. Resursele importante pe care le posedă birocraţia98 şi care explică influenţa sa în procesul de formulare şi implementare a politicilor publice sunt: Controlul informaţiei. Birocraţia este cea care cunoaşte cel mai bine ceea ce se întâmplă în realitate în aplicarea programelor publice, cunoaşte gradul de acceptare şi principalele eşecuri care ar trebui să modifice structura politicii. Reţeaua de contacte formale şi informale care se stabilesc în cadrul unei administraţii şi care îi conferă o mai mare accesibilitate şi o influenţă notabilă în structura administrativă. Gradul de cunoaştere a „terenului“ de către birocraţi le permite neutralizarea politicilor care nu le garantează autoritate. Dacă relaţionăm totul cu diferitele faze al ciclului politicilor publice, observam că, într-o primă fază, rolul birocraţiei se concentrează pe capacitatea sa de a strânge şi prelucra informaţii provenite de la diferite grupuri de interese. Adăugând specializarea profesională şi incontestabilă dorinţa de a-şi spori influenţa şi resursele, putem spune ca birocraţii reprezintă sursa principală de acţiune în cazul autorităţilor publice. Nu se pot uita de asemenea mediile de comunicare şi directa lor influenţă asupra deciziei politice în procesul de elaborare a agendei politice şi nici tot mai crescândă influenţă a consilierilor din cadrul cabinetelor ministeriale. Organizaţia birocratică ideală se caracterizează printr-o ridicată raţionalizare a procesului de lucru, care se descompune în activităţi specializate şi de rutină, care se definesc în funcţie de procese formalizate. Coordonarea lucrului se produce în funcţie de regulile şi normele corespunzătoare fiecărui nivel ierarhic. Exercitarea autorităţii se realizează în domeniul competentelor atribuite fiecărui nivel ierarhic ţinând cont de principiul unităţii de conducere. În opinia lui Max Weber99, birocraţia are următoarele caracteristici: Specializarea: diviziunea muncii este dusă până la obţinerea de consecinţe, ce sunt dinainte planificate a fi executate; Ierarhizarea: organizaţia este structurată 98

Mintzberg Henry, Power in and Around Organizations, Prentice Hall, Englewood Cliffs, N.J., 1983. Weber Max, The Theory of Social and Economic Organization, trans. A.M. Henderson and T. Parsons, Free Press, Gliencoe Hill., 1947. 99

ca o piramidă – toate relaţiile se realizează în funcţie de ierarhie; Standardizarea: activitatea organizaţiei se desfăşoară în funcţie de anumite normative; Profesionalizarea: personalul organizaţiei este selecţionat în funcţie de capacitatea profesională şi ascensiunea în cariera profesională se face în funcţie de capacităţile dobândite. Modelul birocratic nu este cel mai capabil să garanteze maxima eficienţă în utilizarea resurselor, însă este o alternativă importantă de luat în seamă atunci când se face comparaţia cu alte modele.Profesorul Mayntz recenzează cauzele care ţin de birocraţie şi care generează disfuncţionalităţile ce apar în momentul punerii în aplicare, astfel: Intervenţia, în acelaşi domeniu, a mai multor politici diferite. Coordonarea între factorii de intervenţie se dovedeşte a fi dificilă, deoarece enclavele organizaţionale au un caracter tenace. Obiectivele diverselor programe sunt mai mult sau mai puţin bine articulate între ele. Un exemplu îl constituie familiile care beneficiază de trei sau patru politici sectoriale diferite-ajutor pentru persoanele cu handicap, ajutor pentru şomaj, ajutor social etc. Conform părerii exprimate de Mayntz, aplicarea unei politici de către reţelele interorganizaţionale duce la intervenţia a trei variabile majore: modul în care se poziţionează organismele, unele faţă de altele, în cadrul reţelei, relaţiile verticale de tutelă existând între organisme care au competente teritoriale diferite şi relaţiile orizontale de interdependenta care există între organismele situate la acelaşi nivel din punct de vedere geografic. Slaba motivaţie a funcţionarilor publici. Cariera acestora comportă un minim de avansare ierarhică garantată. Caracterul public al administraţiilor. Absenţa pieţei face dificilă utilizarea de criterii obiective. Obiectivul unei politici de stat include elemente normative sau calitative, cum ar fi interesul general sau calitatea vieţii. Cuantificarea unui obiectiv din punct de vedere al termenilor economici, înseamnă a lua parte la deciziile din câmpul politic şi tendinţa de repliere pe criterii cantitative abstracte. Modalităţile de gestiune administrativă. O serie de regulamente stricte ordonează alocarea şi cheltuirea resurselor financiare şi utilizarea resurselor materiale. Pe de altă parte, o organizaţie ministerială depinde adesea de alte piramide publice pentru a face ceea ce trebuie să facă în domeniul sau. Ori, coordonarea interadministrativă se dovedeşte dificil de realizat. Natura tehnologiilor administrative, ce consta în a distribui hotărârile factorilor de decizie în sarcini operaţionale încredinţate factorilor de punere în aplicare sub forma de reguli şi proceduri. Teoria birocraţiei oferă explicaţii elaborate pentru procesul disfuncţional pe care îl generează folosirea regulilor şi procedurilor. În acest caz, se observă trei scenarii posibile (Y. Meny, J-C Thoening, 1989): Adaptarea la circumstanţe. – Factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare gestionează o sarcină a cărei natură este una inflexibilă. Regula şi procedura sunt, în mod intrinsec, rigide. Ele se aplică în acelaşi mod pentru toţi destinatarii dispoziţiilor, în totalitatea cazurilor, indiferent care ar fi contextul mai general în care se găseşte situaţia concretă. Factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare trebuie, deci, să se conformeze la această situaţie. Aşa stau lucrurile şi în cazul limitei de viteză impuse în cazul autovehiculelor în interiorul localităţilor. Dar regulile şi procedurile se aplică în cazul diferitelor situaţii locale şi fiecare are propriile particularităţi, în timp şi spaţiu. Din punct de vedere al problemei pe care trebuie să o regleze politica în cauză, situaţiile nu prezintă aceleaşi riscuri sau perturbaţiile, ele putând să fie mai mult sau mai puţin deranjante.

Pentru a reutiliza exemplul limitei de viteză, factorii însărcinaţi cu punerea în aplicare a dispoziţiilor iau în considerare elementele problemei care trebuie abordate şi aplică regula şi procedura cu un anumit grad de flexibilitate selectivă, trecând la o interpretare inteligentă. Cu alte cuvinte, luând în considerare obiectivul, factorul însărcinat cu punerea în aplicare îşi va lua, în acelaşi timp, libertatea de a acţiona, în raport cu mijlocul pe care îl are la dispoziţie, în funcţie de aprecierea pe care el o va da situaţiilor şi circumstanţelor în cauză. Acesta va controla viteza autovehiculelor în principal pe timp de noapte, pe nişte segmente de şosea cu grad ridicat de periculozitate, în zone unde pot exista mai mulţi şoferi care tind să ruleze cu viteze ridicate (cauzând accidente grave, din punct de vedere statistic). Deci, vorbim aici de o punere în aplicare selectivă. De asemenea, în funcţie de aprecierea situaţiei, poliţiştii pot acorda o amendă sau doar avertisment în cazul rulării cu până la 90 de kilometrii în cadrul localităţilor unde nu există restricţii exprese de limită de viteză. Ritualismul. – Aici avem de-a face, dimpotrivă, cu o situaţi în care prevalează o extremă rigiditate în aplicarea dispoziţiilor de către factorii însărcinaţi cu acest lucru. În acest caz, regulile şi procedurile sunt aplicate în mod inflexibil, indiferent dacă se rulează cu 61 sau cu 83 km/h, noaptea sau ziua etc. Nu există cazuri particulare şi norma se aplică tuturor, fără nici o nuanţă, fără nici o deosebire. De fapt, această inflexibilitate instrumentală nu se aplică din cauză că executantul aderă din punct de vedere moral sau intelectual la problema pe care limitarea vitezei pe drumurile publice urmăreşte să o rezolve, şi anume combaterea accidentelor de circulaţie grave. Executantul adoptă un comportament rigid şi uniform din cu totul alte motive: doreşte să aibă calm şi linişte în activitatea sa. Neavând nici o iniţiativă care să genereze flexibilitate la nivelul său de acţiune, pentru a adapta procedura la împrejurări, acesta se protejează împotriva oricărui reproş care i-ar putea fi adresat de superiorii săi, în cazul în care aceştia, la un moment dat, ar dori să se folosească de o astfel de conduită. Respectând cu stricteţe ordinele, acesta transformă presiunea ierarhică într-un avantaj pe care îl va avea asupra şefilor săi. În cazul în care regulile şi procedurile nu generează rezultatele dorite, în cazul în care cetăţenii au plângeri, vine nu este a sa ci aparţine superiorilor săi, sau chiar factorilor de decizie situaţi în poziţii înalte, cu care se dezvinovăţeşte executantul. De aici şi o punere între paranteze a scopurilor pentru care au fost prescrise acele mijloace operaţionale. Mijlocul – regula, procedura – devine un scop în sine. Executantul controlează toate vehiculele peste tot, în acelaşi fel, pentru că astfel, poliţistul va fi protejat împotriva acţiunii superiorilor săi, indiferent care ar fi consecinţele pentru siguranţa traficului rutier (Merton, 1965). Aranjamentul negociat. – În acest caz, executantul plasează cetăţeanul împotriva regulilor, clientul extern împotriva propriile sale ierarhii. În modul său de punere în aplicare există un anumit nivel de adaptare sau de flexibilitate – ca şi în primul caz descris anterior – dar motivele sunt, de această dată, jocul de putere, care nu are prea multe în comun cu scopurile politicii în sine – ca şi în cazul ritualismului ierarhic. Datorită faptului că superiorii săi ierarhici au nevoie de el, executantul exercită un şantaj asupra acestora. Acest fapt este ilustrat de exemplul grevei executantului zelos. Greva executantului zelos constă în aplicarea strictă a tuturor procedurilor, cu scopul de a „lua drept ostatici” cetăţeni ai căror soartă va exercita o presiune asupra factorilor de decizie.

Astfel stau lucrurile la punctele de frontieră sau în ceea ce priveşte controalele efectuate în traficul rutier. Funcţionarul utilizează cetăţenii prinşi în rigoarea şi lipsa de confort ca pârghie pentru mobilizarea corului opiniei publice împotriva unor terţi, şi anume propriii săi superiori ierarhic. Căci, în perioadele normale, superiorii săi ierarhici dau dispoziţii – care devin ordine pentru subordonaţi -, emit reguli şi proceduri care, prin natura lor, îşi menţin un caracter general şi arbitrar. Dar vârful este izolat de informaţiile concrete cu privire la realitatea situaţiilor la care se aplică aceste dispoziţii la bază. Baza, la rândul său, deţine aceste informaţii concrete, ştiinţa aplicării, precum şi libertăţile care trebuie luat în raport cu textul ordinelor pentru ca acestea din urmă să fie puse în aplicare. Acest rol, această expertiză a responsabililor cu punerea în aplicare generează avantaje valorizate de către executant, avantaje pe care acesta va încerca să le menţină în raport cu superiorii săi ierarhici: autonomie în activitatea profesională cotidiană, mici privilegii etc. pe scurt, regula rigidă devine, pentru executantul care poate să jongleze cu acesta, o sursă de putere în cadrul organizaţiei din care face parte (Crozier, 1964)100.

100

Crozier M., Le phenomene birocratique, Le Seuil Paris, 1963, reed.

CAPITOLUL 6 POLITICI SOCIALE, CONCEPT, TIPOLOGII DE POLITICI SOCIALE. BUNĂSTAREA SOCIALĂ 6.1. Politica socială – concept Politica socială este un concept care desemnează: - orientarea principală şi, respectiv, obiectivele ce se urmăresc a se realiza în sfera socială, termen lung, mediu şi scurt; - mijloacele, instrumentele şi măsurile concrete de realizare a obiectivelor propuse. Aşa cum rezultă din experienţa internaţională obiectivele politicii sociale apar, pe termen lung, ca fiind subsumate unor principii. Cel mai frecvent invocat este principiul “justiţiei sociale”, cu multiplele sale interpretări derivate din concepţia despre societate. Obiectivele exprimă, de regulă, atingerea unui nivel de bunăstare, pentru întreaga populaţie şi/sau pentru anumite grupuri ale acesteia. În plus, obiectivele politicii sociale sunt delimitate şi de raporturile dintre justiţia socială şi eficienţa economică. De aici, diversitatea şi diferenţele importante ce se pot constata în ceea ce priveşte politicile sociale ale diferitelor ţări sau grupuri de ţări, tipologia acestora. Dincolo de fundamentele de natură ideologică ce conferă politicii sociale o anumită particularitate, politica socială se defineşte prin măsuri ce vizează bunăstarea socială şi individuală, termeni care au, în general, o semnificaţie pozitivă. În ultimele decenii, se observă conturarea unor tendinţe spre un consens în ceea ce priveşte obiectivele sociale, definite principial. Aceasta se întâmplă datorită: a) manifestările evidente a unor obstacole de natură economică (riscuri) în satisfacerea unor nevoi sociale, de aici a necesităţii intervenţiei puterii publice; b) recunoaşterii şi conştientizării într-o măsură crescândă a unităţii proceselor economice şi sociale şi, din acest motiv, a unei tendinţe de corelare mai bună, de integrare a politicilor economice şi a politicilor sociale; c) faptului că se manifestă preocuparea de a lega procesul dezvoltării economice de satisfacerea nevoilor umane. În plan practic, politica socială se concretizează în “seturi de măsuri orientate spre: - obiective sociale “globale” (eradicarea sărăciei, etc.); - realizarea unor obiective pe domenii sociale (sănătatea, învăţământul, locuinţele, securitatea socială, etc.); - realizarea unor programe sociale ce vizează segmente ale sferei sociale (ex.: programe de susţinere a unor categorii defavorizate ale populaţiei – bătrâni, tineri, copii, handicapaţi – programe de ocupare şi protecţie a şomerilor, programe de susţinere a familiilor şi de protecţie a copiilor, etc.). Elementul de referinţă îl constituie problemele sociale reale ce se manifestă în planul naţional în anumite perioade. Odată ce se conturează un acord asupra obiectivelor politicii

sociale, alegerea mijloacelor, a metodelor de acţiune devine o problemă tehnică. În acest fel politica socială poate fi caracterizată prin totalitatea prestaţiilor orientate spre gospodării sau persoane. Din raţiuni de analiză, acestea pot fi grupate în: - prestaţii (venituri ) sociale în bani: pensii, ajutor de şomaj, etc.; -prestaţii (venituri) sociale în natură: servicii de sănătate, de asistenţă socială, învăţământ, etc.; - subvenţii pentru bunuri şi servicii de consum; - prestaţii fiscale: reduceri sau scutiri de impozite şi taxe. Pentru o cât mai corectă înţelegere a configuraţiei politicii sociale, considerăm utile următoarele precizări: - politicile sociale în fiecare ţară se particularizează în funcţie de concepţiile ce domină guvernarea şi de problematica socială existentă într-o perioadă dată; - politicile sociale sunt şi rezultatul joncţiunii între obiectivele de realizare a echilibrelor macroeconomice şi a eficienţei, pe de o parte, cu cele care se referă la bunăstarea individuală, pe de altă parte. Ştiinţa economică poate sprijini înţelegerea acestui concept prin analize referitoare la: - efectele pe care măsurile de politică socială le au în realizarea obiectivelor fixate şi sesizarea modificărilor înregistrate în nivelul de trai sau în alte segmente ale vieţii umane; - confruntarea dintre problemele de funcţionare pieţei şi implicarea statului, în special în problemele de (re)distribuire; - concordanţa, corelaţiilor dintre parametrii şi componentele economice ale dezvoltării, în scopul sesizării unor dezechilibre sau a unor surse pentru posibile dezechilibre (ex.: aspect legate de finanţare). 6.2. Tipologii de politici sociale Într-un plan concret şi din perspectivă temporală, politica socială a evoluat diferenţiat pe ţări, diferenţieri ce se pot vedea reproduse şi astăzi. Începând cu ultima parte a secolului XIX şi până spre anii 1930 ai secolului nostru se pot distinge două modele contrastante de politică socială: 1) primul, în regimurile liberale, se regăseşte în ţările anglo-saxone. Unul dintre cei mai mari creatori a fost William Henry Beveridge (şef al serviciului de şomaj şi ocupare, economist şi administrator britanic). Politicile sociale din această categorie au fost orientate spre sisteme tradiţionale de combatere a sărăciei şi de încurajare a soluţiilor private de asigurări sociale. Această abordare a fost conformă cu ideile economiei politice liberale clasice, politicile sociale având, ca principale instrumente, sisteme de verificare a mijloacelor de trai şi prestaţii publice orientate numai spre nevoi care pot fi dovedite a fi, în mod real, neacoperite şi care nu grevează esenţial bugetul public.

2) cel de-al doilea model este regăsit în Europa continentală. El s-a bazat pe asigurarea socială– lansată de Otto von Bismarck în anii 1880-, iniţial privată şi voluntară, devenită ulterior obligatorie. Acest model s-a construit în ideea unui rol puternic şi direct al statului, în special prin stipularea participării obligatorii a populaţiei şi prin stabilirea unor standarde ce trebuie atinse. Aceasta a favorizat dezvoltarea de programe de asigurări sociale pe principia ocupaţionale, cu statut distinct şi administrare autonomă. Politicile sociale, în evoluţia lor, au înregistrat o “explozie” în special după cel de-al doilea război mondial, anii ’50 şi ’60 reprezentând perioada cea mai fertilă. Această dezvoltare, îndeosebi în ţările occidentale, a fost susţinută de creşterea economică puternică înregistrată în respectiva perioadă. Ea a permis elaborarea şi punerea în practică a unor programe sociale importante, care au ajuns astăzi să acopere în întregime problematica socială, evident cu particularităţi şi accente de la o ţară la alta. Chiar dacă au avut la baza construcţiei şi funcţionării lor concepţii politice diferite, de nuanţă liberală sau social-democrată, politicile sociale în ţările occidentale nu s-au dezvoltat în forme pure, acestea modelându-se, în timp, în funcţie de o multitudine de factori. Pe de altă parte, se constată deosebiri semnificative între ţări sau grupuri de ţări privind unele caracteristici majore ale politicilor sociale, deosebiri derivate în special din percepţia şi respectiv din concepţia privind soluţionarea diferitelor probleme sociale. De exemplu, în unele ţări ale Europei occidentale ca Franţa ori Suedia programele de protecţie a familiilor cu copii au căpătat o amploare deosebită, în timp ce altele ca SUA acest gen de programe nu există sau nu sunt semnificative. Astăzi, “statele bunăstării” sunt departe de cele două modele iniţiale. Potrivit experienţelor înregistrate în ţările occidentale se pot distinge câteva categorii de regimuri de politici sociale: a)Un prim grup este alcătuit din ţări care au reformat numai marginal model de asistenţă socială de tradiţie liberală, denumit uneori şi “statul bunăstării reziduale”. Exponentul cel mai radical îl constituie SUA, unde se urmăreşte cu prioritate combaterea sărăciei, intervenţia statului în domeniul social fiind mult redusă, caracterizată ca reziduală în comparaţie cu modelul european, în special cu cel nord-european. Modelul SUA se circumscrie, în linii mari, la programe centrate pe asistenţă socială, pe prestaţii acordate în special săracilor, pe baza unei verificări drastice a veniturilor. El nu cuprinde programe publice de îngrijire medicală, ajutoare de boală şi programe pentru familii cu copii. Aceasta este o abordare în care guvernul se abţine în general de la politici active de ocupare a forţei de muncă (de ex., nu au fost organizate sisteme publice de reorientare ocupaţională a forţei de muncă). Criteriul de accesibilitate la prestaţii sociale este definit, în principal, de nevoi sau de capacitatea de plată. Rezultatul este un proces de redistribuire redus şi o inegalitate mare în distribuţia veniturilor, comparativ cu modelele vest-europene. Din 1993, administraţia americană a început o companie puternică în favoarea promovării unor programe de anvergură în domeniul sănătăţii şi al ocupării forţei de muncă.

b) Un al doilea grup îl constituie ţările scandinave, cu exemplul cel mai des citat şi cel mai mult admirat până nu demult: Suedia. În acest caz, începutul l-a constituit o bună şi extinsă tradiţie de asistenţă socială, evoluţia statului bunăstării fiind sub influenţa concepţiilor socialdemocrate care au dominat guvernarea aproape patru decenii. Sloganul “casa oamenilor” a exprimat ideea (principiul) de a include întreaga populaţie în principalele domenii ale politicii sociale, indiferent dacă nevoia era sau nu manifestă. Filozofia care a stat la baza acestui model a fost aceea că o naţiune mică, pentru a fi competitivă pe plan internaţional, trebuie să se bazeze pe propriile resurse umane şi că productivitatea optimă este cel mai bine realizată dacă indivizii şi familiile au garantată o bunăstare adecvată. Principalele obiective le-au constituit: - eradicarea sărăciei; - realizarea solidarităţii sociale; - echitatea prin politică socială. În această concepţie se promovează o politică de venituri de bază garantate, într-o gamă largă de prestaţii sociale, dintre care cele mai importante sunt: alocaţiile universale pentru copii, pensiile de bază, îngrijirea sănătăţii, etc. Obiectivele se realizează preponderent pe căi redistributive, prin transferuri şi prin sistemul de impozitare şi taxe. c) În zona vest-europeană se particularizează – prin anumite trăsături - ţările ale căror politici sociale sunt de inspiraţie bismarckiană, reprezentate de Germania şi Austria. Acest grup este denumit, adesea, ca fiind de tip “conservator”, situându-se, din punct de vedere al doctrinei care-l defineşte, între cel liberal şi cel social-democrat. Acest grup s-a constituit prin reformarea schemei tradiţionale de asigurări sociale şi prin stabilirea unui sistem puternic de protecţie pentru grupuri care nu se pot proteja singure. Modelul (vest) german de politică socială este astăzi cunoscut ca fiind bine integrat în cerinţele economiei de piaţă, iar instrumentele politicii sociale sunt concepute astfel încât să fie conforme cu principiile de funcţionare eficientă a pieţei. Literatura de specialitate utilizează pentru economia germană termenul de “economie social de piaţă”. Acest calificativ este motivat de faptul că se urmăreşte ca funcţionarea pieţei să nu fie stânjenită de dezvoltarea programelor sociale, fără ca aceasta să însemne limitarea dezvoltării politicilor sociale. d) În cadrul ţărilor dezvoltate cu economie de piaţă se particularizează, de asemenea, modelul japonez, de tip paternalist, îndepărtat în multe privinţe de modelele vest-europene şi de cel american. Este un model care se bazează pe joncţiunea elementelor tradiţionale de întrajutorare în mediul familial cu intervenţia statului şi antrenarea substanţială a patronatului în soluţionarea problemelor sociale. Literatura de specialitate oferă o dezbatere largă referitoare la diferitele modele de politică socială şi, în acest context, la rolul statului în procesele de redistribuire a veniturilor. Într-o anumită măsură, astfel de dezbateri au fost stimulate de nevoia fostelor ţări socialiste de a se “inspira” din modelele occidentale admirate pentru performanţele lor, inclusiv în domeniul social. Pe de altă parte, dezbaterile au fost impulsionate de înseşi cerinţele de reformare a politicilor sociale din ţările dezvoltate, de regândire a rolului diferiţilor

actori sociali în acest domeniu, precum şi de modelul în care politica socială a statelor dezvoltate se cuplează cu economia şi cu cerinţele de funcţionare eficientă a acesteia, cu sistemul de valori naţionale sau regionale. Michel Albert, în lucrarea sa “Capitalism contra capitalism” propune o analiză comparativă a modelului american şi (vest) european (renan, în special). De altfel, în ţările dezvoltate, preocuparea majoră de reformare a politicilor lor sociale este impusă cu prioritate de modificările importante ale mediului economico-social, ostil, în general, expansiunii programelor sociale şi, deopotrivă, de tendinţele de armonizare a politicilor sociale; acesta din urmă este cazul ţărilor vest-europene, preocupate de realizarea Uniunii Economice şi Monetare. În acelaşi timp, se simte nevoia iniţierii unor programe sociale în scopul ameliorării unor tensiuni acumulate în anumite segmente ale sferei sociale; un exemplu este reforma în domeniul asigurărilor de sănătate în SUA. În spaţiul est-european fostele ţări socialiste constituie un grup în care politica socială a fost marcată de ideologia care a determinat modul de funcţionare a întregului sistem. Într-un anumit sens politica socială din această categorie de ţări s-a constituit într-o componentă inseparabilă de sistemul social în general, de cel economic în special, fiind o zonă în care fundamentul său ideologic a avut consecinţe benefice. Colapsul sistemului socialist şi criza pe care o traversează în prezent fostele ţări socialiste au scos în evidenţă limitele “de sistem” ale politicii sociale şi trăsăturile comune în acest domeniu, care disting ţările foste socialiste de ţările dezvoltate cu economie de piaţă. În această categorie de ţări, politica socială promovată s-a bazat pe principii egalitariste, “echitatea socialistă” fiind un principiu declarat în toate domeniile sociale, inclusiv în cel al repartiţiilor veniturilor. Statul a fost superpatron, singurul deţinător al resurselor pentru politica socială, individul fiind în general exclus de la responsabilitatea în acest domeniu, înlăturat de la dreptul de a lua decizii viabile privind propria sa existenţă, deciziile politice discreţionale au condus la diluarea coeziunii sociale, au adus prejudicii conştiinţei sociale şi comportamentului populaţiei. Politicile sociale din sistemul socialist au avut o configuraţie diferită de cele din ţările occidentale, în special europene. Caracterul particular al politicilor sociale din fostele ţări socialiste ar putea fi rezumat de următoarele trăsături: - o dezvoltare a politicilor sociale bazată preponderent pe legislaţia muncii (drepturi preferenţiale celor cu statut de salariat); - un sistem de asigurări sociale suprasolicitat din punct de vedere funcţional şi în condiţiile absenţei sau ale subestimării protejării oamenilor şi prin alte mijloace, cum ar fi asistenţa socială; - exercitarea directă de către stat a funcţiei sale sociale. 6.3. Bunăstarea socială şi rolul statului în producerea bunăstării Configurat la sfârşitul secolului al XIX-lea în societăţile industriale intrate într-un proces rapid de dezvoltare, statul bunăstării a cunoscut în secolul al XX-lea două forme majore de

existenţă : statul capitalist (bazat pe economia de piaţă) şi statul socialist. Cu câteva excepţii minore (Cuba şi Coreea de Nord), statul socialist al bunăstării a dispărut istoric. (A) Statul bunăstării fundat pe economia de piaţă are ca bază a bunăstării individuale veniturile primare obţinute în mod liber din surse salariale, din profit şi din proprietate. Prin sistemul fiscal (politica fiscală) statul extrage din veniturile primare un anumit procent pe care îl va folosi pentru finanţarea activităţilor sale de susţinere directă sau indirectă a bunăstării colective. Statul realizează o redistribuţie a veniturilor prin diferitele sale sisteme: asigurări sociale (pensii, asigurări de boală, de accident etc.), sprijin social universal (familiile cu copii, educaţie, sănătate), asistenţă socială - sprijin social focalizat în raport cu testarea mijloacelor. Statul bunăstării arată ca o reţea complexă de protecţie socială, cu funcţia de a asigura un nivel de dezvoltare colectivă acceptabil. În principal, putem distinge din mai multe straturi ale protecţiei sociale (Elena Zamfir, 1995, pp.44-45) : a. Bunuri şi servicii oferite gratuit colectivităţii : educaţie, sănătate etc. Acest nivel produce o anumită echilibrare a bunăstării în anumite privinţe. Educaţia devine un bun la care are acces întreaga comunitate, indiferent de resursele individuale disponibile, asigurându-se în acest fel o anumită egalitate a şanselor. b. Sistemul de asigurări sociale oferă un nivel de trai satisfăcător celor care, din diferite motive, şi-au pierdut sau diminuat capacitatea de muncă şi deci de obţinere de venituri. Pensiile de bătrâneţe, de urmaş, de boală oferă un nivel de bunăstare satisfăcător unui segment foarte important al populaţiei. c. Sprijinul universal acordat unor categorii de oameni cu nevoi speciale : familii cu copii, handicapaţi etc. d. Asistenţa socială fundată pe testarea mijloacelor financiare - reţeaua de securitate socială, cum este denumită adesea – oferă ultimul nivel de protecţie. „În măsura în care mai există persoane care nu primesc suficient suport din nivelurile superioare de protecţie socială, scăpând prin “ochiurile” acestora, vor primi un sprijin ultim prin această reţea de asistenţă socială, pe baza determinării nevoilor individuale şi a resurselor de care ele dispun” (ibidem). Elena Zamfir atrage atenţia asupra faptului că diferenţele care există între configuraţiile statului bunăstării din diferite ţari bazate pe economia de piaţă nu sunt diferenţe de structură. Ele provin, mai degrabă din ponderea diferitelor elemente ale sistemului. (B) Statul bunăstării fundat pe economia socialistă nu este sinonim, aşa cum ar părea la prima vedere, cu economia de tip socialist. Termenul de stat socialist al bunăstării poate să ne inducă în eroare. În unele ţări occidentale s-a dezvoltat, sub influenţa unei ideologii socialiste, un amplu stat al bunăstării, fundat pe economia de piaţă, cu unele componente de tip socialist. Suedia este exemplul cel mai evident. Ceea ce este însă specific statului din fostele ţări socialiste este faptul că, pe lângă opţiunea sa socialistă în ceea ce priveşte bunăstarea colectivă, el este întemeiat pe o economie de tip socialist. Elementele caracteristice ale statului bunăstării în fostele ţări socialiste pot fi schematizate astfel (E. Zamfir, 1995, pp.45-47):

1) Sursa cea mai importantă a bunăstării individuale o constituie veniturile primare. Există însă deosebiri faţă de statul bunăstării fundat pe economia de piaţă : sursa salarială a fost generalizată, veniturile din profit au fost complet eliminate iar veniturile din proprietate au devenit marginale. În România, ca şi în cazul altor ţări socialiste, a existat obligativitatea muncii pentru toate persoanele apte. Primeau pensie de invaliditate în mod universal doar cei care nu erau apţi de muncă. Politica salarială era orientată puternic spre promovarea egalităţii. Limitarea inegalităţilor era realizată direct prin politica salarială şi mai puţin prin redistribuire. 2) Generalizarea sistemul de asigurări sociale. Ţările socialiste au dezvoltat un sistem de asigurări sociale foarte amplu. Politica folosirii complete a forţei de muncă a exclus total nevoia ajutorului de şomaj. Totodată, prin faptul că marea majoritate a populaţiei era salariată, se asigura, quasiuniversal, o pensie, excepţie făcând doar femeile care întreaga lor viaţă au fost casnice. Dar datorită nivelului scăzut al salariilor, la care s-au adăugat şi raţiuni ideologice, a existat o puternică presiune asupra femeilor de a se angaja în muncă, beneficiind şi ele în consecinţă într-o largă măsură de dreptul la pensie. 3) Redistribuirea veniturilor după nevoi este o componentă esenţială a programului socialist al bunăstării. Se realiza prin alocaţii generoase pentru copii, acestea echilibrând veniturile familiilor cu copii în raport cu ale celor fără copii. În plus, în România a existat o alocaţie pe viaţă pentru mamele cu 3 sau mai mulţi copii. 4) Sistemul fiscal similar cu cel al ţărilor cu economie de piaţă. Statul se funda pe resursele sale financiare pe impozite directe (pe veniturile salariale) şi indirecte (pe consum impozitul pe circulaţia mărfurilor). În plus, statul beneficia şi de profitul activităţii economice, în calitate de proprietar al întregii economii. În România, impozitul individual pe salariu a fost înlocuit cu impozitul pe fondul general de salariu, dispărând în acest fel, diferenţa dintre salariul brut şi cel net. 5) Educaţie şi asistenţă medicală gratuite pentru toţi, la care se adăugau şi alte gratuităţi şi forma de sprijin: burse pentru elevi, tabere, manuale gratuite etc. În concluzie, „sistemul statului bunăstării, în varianta sa din ţările socialiste nu diferă structural de cel din ţările cu economie de piaţă ; existau însă, o serie de particularităţi în mod special, trebuie menţionată preferinţa pentru forme universale de protecţie socială datorată, în mare măsură, faptului că veniturile erau ţinute scăzute, realizarea egalităţii trebuind să fie obţinută nu numai prin politica salarială, dar şi prin sistemul de redistribuţie. O societate mai egală poate fi realizată prin corectarea inegalităţilor generate de veniturile primare prin sistemul de redistribuţie. A existat mereu o preferinţă ridicată pentru sporirea părţii bunăstării colective obţinute prin cheltuieli sociale, iar nu individuale. Aceasta se realiza inclusiv prin sistemul de subvenţii pentru bunurile de bază şi de impozitare superioară a bunurilor de lux. Ceea ce este specific societăţilor moderne este, subliniază Elena Zamfir, etatizarea protecţiei sociale. “Statul şi-a asumat funcţii tot mai extinse în asigurarea protecţiei sociale”. (E.Zamfir, ed.cit., pp.49). În societatea contemporană, s-au produs o serie de modificări importante, subsumate toate procesului de modernizare şi care sunt responsabile de acest nou fenomen social.

În consecinţă, bunăstarea devine un obiectiv prioritar al politicii sociale în secolul al XXlea. Dintr-o activitate informală, nestructurată, dirijată mai degrabă de organizaţii nestatale (biserică sau organizaţii de caritate), securitatea socială devine un sistem statal. E.Zamfir (1995, pp.52) subliniază principalele direcţii de schimbare a sistemului de securitate socială : 1. Etatizarea suportului social. Statul este, în principal, instanţa care oferă sprijin celor în nevoie. 2. Ajutorul este acordat nu prin bunăvoinţa unei persoane sau instituţii, ci ca un drept reglementat de lege. 3. Ajutorul este lărgit prin includerea unui complex sistem de asigurări. 4. Asigurările sociale şi ajutorul social sunt acordate din fonduri de stat care, în general, sunt colectate obligatoriu, pe diferite căi, de la populaţie. 5. Nu sunt excluse nici iniţiativele private şi comunitare. În fapt, în ultimii ani s-au dezvoltat rapid o serie de organizaţii neguvernamentale de asistenţă socială. Acest lucru s-a întâmplat în mod special în Statele Unite, probabil ca o compensare a rolului mai scăzut al statului în asistenţa socială. Bunăstarea rămâne însă fundamental un atribut al statului, obiectivul central al politicilor sociale. 6.4. Bunăstarea – obiectiv al politicii sociale Conceptul de politică socială se referă la „o sferă largă de activităţi ale statului care au ca obiectiv modificarea, într-un sens specificat a caracteristicilor vieţii sociale a unei colectivităţi. Cu alte cuvinte, politica socială reprezintă intervenţia statului în configuraţia proceselor sociale caracteristice unei anumite colectivităţi, în scopul modificării lor într-o direcţie considerată de către actorii politici a fi dezirabilă. Astfel, prin mecanisme proprii de distribuire şi redistribuire a resurselor existente în comunitate la un moment dat, se încearcă realizarea unei bunăstări colective. Statul dezvoltă o serie de activităţi în variate sfere: economică, culturală, educaţională, de sănătate, a populaţiei şi familiei, a copilului, a persoanelor cu nevoi speciale, a minorităţilor naţionale, a sexelor, a mediului înconjurător etc. În acest mod se urmăreşte rezolvarea unor probleme sociale, creându-se condiţii de dezvoltare a indivizilor la nivelul unui mod decent de viaţă, acceptat de către comunitate la un moment dat. E. Zamfir (1995, pp.22-23) evidenţiază următoarele tipuri de obiective ale politicii sociale: 1. Promovarea unor bunuri publice: apărarea, securitatea, infrastructură urbanistică, sănătate, educaţie, cultură, ştiinţă. 2. Protecţia sau securitatea socială a segmentelor populaţiei, care dintr-un motiv sau altul, sunt în dificultate. Aceasta are în vedere două componente relativ distincte: sistemul asigurărilor sociale şi sistemul asistenţei sociale. 3. Dezvoltarea socială. La acest nivel, politica socială formulează obiective de asigurare a unor condiţii sociale care sunt considerate a fi importante global pentru colectivitate în procesul de dezvoltare a ştiinţei şi culturii, a sistemului de educaţie , de difuzare a culturii, de promovare a

familiei şi a îngrijirii copilului, de creştere a solidarităţii sociale şi a spiritului de colaborare internaţional, a responsabilităţii umane. În 1970, T.H.Marshal sublinia că „obiectivul declarat explicit al politicii sociale a secolului al XX-lea este bunăstarea”. Deşi, orice stat are o politică socială proprie - cu obiective specifice -, ceea ce apare comun în politica socială a societăţilor dezvoltate în ultimele 8 decenii este punerea bunăstării ca obiectiv central. O nouă ideologie se lansează în perioada postbelică: Welfare State (statul bunăstării). Acest concept presupune, în primul rând, o transformare radicală a funcţiilor statului care îşi asumă din acest moment responsabilitatea asigurării bunăstării colective. Acest ultim concept se defineşte, astfel, în complementaritate cu statul bunăstării. Fundată pe termenul de standard de viaţă normal, (decent la nivelul colectivităţii respective), conceptul de bunăstare colectivă se referă la asigurarea întregii colectivităţi cu bunurile şi serviciile necesare asigurării acestui standard. Standardul de viaţă al unei colectivităţi se referă la „o stare a aspiraţiilor respectivei colectivităţi, modelate în mod special de disponibilităţi interne, dar şi de cele externe, de sistemul de valori al acesteia”. Doi factori dihotomici acţionează asupra standardului de viaţă considerat dezirabil de o comunitate : pe de o parte noile bunuri şi servicii inventate, care, chiar dacă nu sunt disponibile la nivel de masă, generează aspiraţii; pe de altă parte inexistenţa resurselor acţionează invers, în sensul moderării aspiraţiilor, apropiindu-le de posibilităţile existente. Bunăstarea colectivă derivă astfel o valoare centrală, dezirabilă, care orientează întreaga activitate a colectivităţilor actuale. Ea implică un anumit tip de egalitate ce presupune ca toţi membrii colectivităţii să dispună de un stoc minim de bunuri sau servicii considerat a fi decent, normal, minimal ( E. Zamfirescu, ed.cit.pp.24). Am prezentat, deja, cele două modele distincte de producere a bunăstării colective: statul capitalist al bunăstării dezvoltat în Occident, pe baza unei economii de piaţă, şi statul socialist al bunăstării, fundat pe o economie de tip socialist. Ambele modele ale statului bunăstării au reprezentat o reacţie la limitele impuse de economia de piaţă, în realizarea unei bunăstări colective acceptabile. În producerea bunăstării, economia de piaţă se caracterizează prin următoarele mecanisme: a) Alocarea optimă a resurselor şi orientarea producţiei: producătorii independenţi vor fi interesaţi spre obţinerea de profit prin vinderea produselor lor, iar consumatorii vor fi stimulaţi spre cumpărarea de pe piaţă a produselor. Apare pe piaţă jocul cererii şi ofertei ca mecanism eficace de reglare a producţiei. Piaţa devine reglatorul perfect: aici, cumpărătorul îşi exprimă preferinţele, iar producătorul îşi va orienta efortul său în scopul satisfacerii acestora. b) Economia de piaţă este – prin competiţie şi prin câştigul individual - cel mai însemnat motivator al muncii şi al investirii. Competiţia stimulează performanţa întreprinderilor, reglând preţurile şi calitatea produselor. Competiţia acţionează bidirecţional : pe de o parte spre scăderea preţurilor şi la stabilirea lor la un nivel cât mai scăzut cu putinţă, şi pe de altă parte la creşterea calităţii spre nivelul maxim posibil în condiţiile tehnologice date.

c) Mobilizarea resurselor reprezintă un alt element definitoriu pentru economia de piaţă: nevoia de produse şi bunuri care pot fi cumpărate prin bani creează, la rândul ei, o nevoie de bani. „Această nevoie universală asigură mobilizare resurselor pentru producţie: oamenii caută locuri de muncă, cei care dispun de capital îl vor investi” (E. Zamfir, 1995, pp.25). d) În sfârşit, un ultim element definitoriu al economiei de piaţă îl reprezintă distribuţia veniturilor şi a bunurilor. Salariile şi profiturile din capital sau proprietate asigură veniturile populaţiei. Produsele se distribuie în funcţie de veniturile de care dispune fiecare persoană. Accesul la bunuri se face numai prin intermediul pieţei, prin actul vânzării-cumpărării. În societăţile capitaliste, bunăstarea colectivă este produsă printr-un complex de mecanisme dintre care două se disting: un mecanism primar prin intermediul economiei de piaţă şi un mecanism secundar prin mecanismele politicii sociale. a) Distribuţia primară a bunăstării presupune obţinerea veniturilor prin eforturi personale în sfera activităţii economice. Veniturile primare sunt obţinute prin două mecanisme: venituri din muncă (cel mai important venit este salariul, dar există şi venituri nesalariale din muncă veniturile din munca proprie) şi venituri din proprietate. În acest ultim caz ne referim la profituri (dobânda pentru capitalurile împrumutate reprezintă o parte a profitului) şi chiriile (venituri din închirierea unei locuinţe) sau arenda (venitul din închirierea pământului în vederea utilizării sale agricole). b) Redistribuirea secundară a bunăstării presupune ca acţiunile sociale corective să ia două forme: cea de politică socială propriu-zisă (include mecanismele statale la nivel naţional sau local) şi forma activităţilor voluntare, non-guvernamentale (ce pot fi organizate la nivel local, naţional sau internaţional). Ceea ce caracterizează însă ambele forme este faptul că nu sunt activităţi de tip economic, orientate spre profit, ci se organizează în jurul unor obiective sociale. Pentru aceasta, ele utilizează resurse secundare, provenite din redistribuirea resurselor primare. Redistribuirea bunăstării în „welfare state” se realizează în mai multe forme: 1. Finanţarea de către stat (dar şi de către colectivitate în formele sale specifice) a bunurilor publice sau de interes public: cheltuieli urbanistice, de protecţie a naturii (de poluare), infrastructura vieţii urbane şi economice (şosele, sisteme de comunicaţii), ştiinţă, cultură, sănătate, educaţie. Se desprind trei modalităţi de sprijinire a consumului individual de bunuri de interes social (E. Zamfir, 1995, pp.37). a. Gratuitatea: sunt bunuri de care indivizii în nevoie pot beneficia gratuit – educaţie, sănătate, mese pentru şcolari, tabere etc. b. Subvenţia: statul sau alte instanţe acoperă o parte din costul respectivelor bunuri. Consumatorul va trebui să plătească în consecinţă doar o parte din preţ, fapt care duce la creşterea consumului. c. Alte forme de încurajare a consumului: reducerea de taxe/impozite pentru consumul respectivului bun (este cazul reducerii de impozite în cazul construirii de locuinţe sau de cumpărarea de asigurări private de bătrâneţe).

2. Transferurile financiare de la cei cu resurse mai multe la cei cu resurse mai puţine (în nevoie). Veniturile secundare sunt rezultatul transferului : statul preia o parte din veniturile primare ale indivizilor şi le redistribuie celor care sunt în nevoie. Se disting două tipuri de transferuri şi trei mecanisme distincte de transfer financiar. a. Transferuri financiare : indivizii primesc o sumă de bani pe care o pot utiliza aşa cum doresc: pensii, ajutor de şomaj, ajutor de boală, alocaţii familiale , asistenţă socială. b. Transferuri în natură: bunuri şi servicii pe care le primesc în mod gratuit: educaţie, îngrijire medicală, alimente (bonuri de alimente pentru cei săraci în S.U.A.), tabere etc. În această categorie intră sfera largă a asistenţei sociale : serviciile sociale oferite gratuit (sau în mare măsură gratuit) persoanelor în situaţii de dificultate. Cele 3 mecanisme distincte de transfer financiar sunt: a) asigurările sociale (transfer financiar contributoriu); b) transferuri universale (categoriale, non-contribuitorii); şi c) asistenţa socială financiară (transfer financiar non-contributoriu bazat pe testarea mijloacelor financiare), iar aceste 3 mecanisme se pot exemplifica prin următoarele puncte: i. Cea mai importantă formă de asigurare socială o reprezintă pensiile. ii. Se adaugă alte transferuri universale (care nu sunt determinate, în general, de situaţia financiară a primitorului): alocaţiile familiale (alocaţii pentru copii, alocaţii pentru mamele cu mai mulţi copii etc.); alocaţii pentru persoanele handicapate, alocaţii pentru invalizii de război, bursele pentru elevi, studenţi, îngrijirea medicală. În plus, în multe ţări, o serie de servicii universale sunt gratuite: învăţământul, sănătatea, anumite forme de participare la cultură etc. iii. În ceea ce priveşte asistenţa socială financiară, prin acest mecanism se asigură celor în nevoie – în funcţie de dimensiunile nevoii existente şi pe baza testării resurselor financiare ale familiei de provenienţă -, resursele necesare. Sprijinul este în raport cu nevoia şi are drept sursă bugetul de stat. Asistenţă socială include, la rândul său, 3 mari tipuri de activităţi : 1. Ajutor în bani sau în natură. Un asemenea ajutor se acordă familiilor sărace, plasate sub un anumit nivel de viaţă; burse pentru copiii familiilor cu venituri scăzute, îngrijire sanitară gratuită (în ţările în care ea nu este gratuită) pentru persoanele cu venituri scăzute, alocaţii pentru copii, mese gratuite pentru cei săraci, mese gratuite pentru copiii săraci etc. 2. Finanţarea unor instituţii care se ocupă de persoane care au nevoie de îngrijire specială permanentă : orfelinate pentru copii, instituţii pentru copiii maturi handicapaţi, instituţii pentru bătrâni etc. 3. Furnizarea de servicii specializate celor în nevoie: suport social şi psihologic, sprijin terapeutic, plasamentul familial sau adopţia pentru copii, sprijinirea tinerelor mame singure în situaţii dificile, furnizarea de locuinţe pentru familiile sărace în nevoie, diferite tipuri de consultaţii educaţionale, maritale etc.). “Orice sprijin social are semnificaţia unei redistribuţii a veniturilor, a unui transfer de venituri, realizate prin mecanismele statului .

Cu alte cuvinte, statul produce un transfer de venituri de la persoanele active spre persoanele inactive, de la persoanele cu venituri primare mari, la persoanele cu venituri reduse, de la persoanele cu necesităţi mai restrânse, la persoanele cu necesităţi mai mari (în asistenţă medicală, îngrijire copii etc.).” (E.Zamfir, 1995, pp.39) Eliminarea dictaturilor şi a regimurilor totalitare din ţările Europei de Est a deschis posibilitatea modificării istoriei, în vederea evoluţiei lor spre o societate social-democrată. Dar, trecerea de la economia etatizată la economia de piaţă este realizată, în cele mai multe cazuri, „Ca un proces de implementare forţată a economiei capitaliste, de proliferare a unor forme de acumulare primitivă a capitalului pe seama avuţiei publice. Privatizarea, politică ce desemnează atât restructurarea proprietăţii de stat în forme de organizare economică eficiente, dar şi constituirea proprietăţii capitaliste, legitimează, adesea, o adevărată înstrăinare ilicită a avuţiei publice”. (Radu Florian, 1994, pp.27) Este limpede că, în România, ca şi în celelalte ţări est-europene, reforma economică – a cărei necesitate nu poate fi pusă sub semnul întrebării – este terenul unei confruntări între două tendinţe : cea a restauraţiei într-o formă sau alta a unui capitalism vetust şi cea a reînnoirii economico-sociale, care s-ar înscrie într-o direcţie social-democrată. Prima tendinţă identifică economia de piaţă cu una funciarmente capitalistă, în care întreprinderile publice să aibă o pondere unică şi orice formă de intervenţie a statului să fie înlăturată. A doua cale, însă, îşi propune să construiască o economie mixtă de piaţă, care să implice o diversitate de pârghii de reglare economică şi, în final, care să conducă la instaurarea „Welfare State”. Ciocnirea acestor două tendinţe reprezintă principala contradicţie a procesului de reînnoire democratică a societăţilor din Sud-estul Europei, proces care se dezvăluie într-o mare varietate de acte şi evenimente politice şi economice. În 2002, „rezultatele acestei confruntări sunt încă incerte, , deoarece raportul forţelor socialpolitice de care depinde evoluţia sa în plină mişcare, implică numeroase variabile ce ne pot oferi multe surprize”.

CAPITOLUL 7 POLITICILE PUBLICE ÎN ROMÂNIA 7.1. Aspecte de ordin general Conceperea politicilor este un exerciţiu politic foarte solicitant în fiecare ţară şi presupune o competenţă acerbă între „jucători” puternici în vederea câştigării dominaţiei în domeniu la momentul final al adoptării deciziei la nivel central. Un aspect foarte important de luat în calcul este implicarea societăţii civile în procesul de formulare a politicilor. Acesta poate fi considerat un instrument esenţial utilizat de Primul Ministru pentru a obţine armonie politică, deoarece acesta trebuie să medieze competiţia între jucătorii politici. Puterea Primului Ministru de a stabili direct şi de a arbitra procesul de elaborare a politicilor este amplificată mult dacă acesta va implica din când în când în acest proces şi observatori cu rolul de participanţi. Pentru ca acest lucru să fie posibil, procesul şi formularea regulilor care guvernează politicile trebuie trasate/specificate clar şi prezentate corespunzător în avans. În vederea întăririi capacităţii de coordonare a procesului de formulare, implementare şi monitorizare a politicilor publice atât la nivel central, cât şi local au fost formulate o serie de principii care sunt general valabile pe teritoriul administrativ european: un cadru legal general valabil şi coerent pentru formularea politicilor publice; metodologii şi reguli bine definite privind pregătirea şi revizuirea documentelor care conţin schiţe/proiecte de politici (politici aflate în faza de proiect), şi care sunt transmise în vederea discutării şi aprobării lor la întâlnirile guvernamentale: fiecare minister îşi formulează/trasează în mod independent politica în domeni; dezvoltarea unei poziţii corespunzătoare în vederea realizării negocierilor, în aria lor de competenţă, respectând autonomia şi independenţa acţiunilor întreprinse sub jurisdicţia fiecărui minister: caracterul inter-ministerial al formulării politicii publice. Acest principiu este respectat prin observarea următorilor paşi: -

schimbul de informaţii între ministere pentru formularea documentelor legislative şi de politică; consultarea între ministere; declaraţii publice bazate numai pe poziţii negociate în prealabil între ministere: „a vorbi la unison”; consens între ministere: ajungerea la o înţelegere asupra politicilor interdependente; conciliere, medierea de către o terţă parte a conflictelor nerezolvate între ministere; arbitrajul dintre ministere, rezolvarea conflictelor de către o autoritate mai înaltă prin căutarea consensului şi concilierii; constrângeri asupra ministerelor cu scopul de a asigura un proces standard de elaborare a politicilor; prioritizarea componentelor politicii naţionale;

-

evitarea reorganizărilor sau reformelor ce conţin schimbări impreviziblie care ar putea afecta sistemul de elaborare a politicilor publice; internaţionalizarea politicii guvernamentale indusă de, aderarea la Uniunea Europeană, globalizarea economică, calitatea de membru al NATO şi membru al Consiliului Europei.

7.2. Procesul politicilor publice la nivel central Instituţii implicate la nivel central în procesul de formulare a politicilor publice din România sunt următoarele: Parlamentul – reprezintă forumul legislativ; Consiliul Legislativ – este o structură specifică a Parlamentului care îndosariază proiecte legislative pentru a sistematiza, unifica şi coordona întreaga legislaţie şi care actualizează oficial legislaţia română; Cabinetul Primului Ministru; Secretariatul General al Guvernului (SGG)– e o structură din cadrul guvernului care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice implicate în procesul de guvernare şi de a rezolva problemele organizaţionale, juridice, economice şi tehnice ale activităţii guvernamentale. SGG are autoritate în ceea ce priveşte observarea procedurilor legate de prepararea, elaborarea, îndosarierea şi prezentarea proiectelor legislative înaintate guvernului, precum şi a procedurilor de acceptare a acestor proiecte; Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice – Ministerul Administraţiei şi Internelor; Consiliul Guvernamental pentru Reforma Administraţiei Publice care are rolul de a monitoriza procesul reformei administraţiei publice. Funcţionarea acestor instituţii (Cabinetul Primului Ministru, Secretariatul General al Guvernului, Consiliul Guvernamental pentru Reforma Administraţiei Publice) este determinată de acte normative specifice care conţin, de asemenea, menţiuni privind procesul de formulare a politicilor în România. Principalul instrument care guvernează procesul de elaborare şi coordonare a politicilor publice este legea 24/ 2000 cu privire la metodologia pentru pregătirea actelor normative adoptată de parlament în martie 2000, care a avut ca rezultat adoptarea unei noi hotărâri de guvern (nr. 400/2000). Această reglementare a fost completată cu o lege care a reorganizat SGG imediat după alegeri (292/2000) şi de legea privind organizarea şi funcţionarea guvernului (90/2001). Au existat mai multe amendamente la documentele care guvernează pregătirea proiectelor legislative, însă metodologia de bază s-a menţinut stabilă de câţiva ani. Metodologia procesului de formulare a politicilor şi funcţionarea instituţiilor mai sus menţionate reflectă următoarele aspecte: Metodologia este înţeleasă şi urmată în ceea ce priveşte cerinţele sale formale (numărul de zile necesare pentru consultări/audienţe, numărul de zile pentru obţinerea avizului din partea Consiliului Legislativ, a Consiliului Economic şi Social sau, după caz a Consiliului Suprem de Apărare a ţării), dar procesul de pregătire de către ministere şi revizuirea centralizată a substanţei documentelor nu este foarte bine dezvoltată; metodologia stabileşte un proces logic şi secvenţial de pregătire a politicilor publice, dar regulile sunt în principal respectate la nivel formal. Metodologia curentă trebuia îmbunătăţită în mai

multe privinţe pentru a asigura un nivel profesional mai ridicat de pregătire şi revizuire a substanţei propunerilor. Mecanismul cooperării între ministere şi consultările privind substanţa politicilor şi documentelor legale este stipulat în reglementările existente. Ministerul care propune un act normativ are responsabilitatea primară de a consulta celelalte ministere relevante şi birourile centrale. Ministerul Justiţiei este consultat în ceea ce priveşte implicaţiile legale, iar Ministerul Finanţelor asupra costurilor financiare. Ministerul care iniţiază consultările decide ce alte ministere trebuie consultate. Se poate întâmpla ca nu toate ministerele interesate de o propunere reglementativă să fie consultate. O slăbiciune în procesul curent de formulare a politicilor este faptul că cerinţele obligatorii de consultare se aplică numai pentru documentele legale, şi nu pentru documentele politicilor discutate de către ministere în întâlnirile săptămânale ale guvernului. Crearea funcţiei de secretar general, ca cel mai înalt funcţionar public în fiecare minister, a fost făcută cu intenţia obţinerii unor îmbunătăţiri majore în pregătirea şi coordonarea politicilor. Cu toate acestea, deşi această funcţie a fost stabilită de către Legea asupra organizării şi funcţionării guvernului, ea a fost definită în termeni de responsabilităţi administrative, iar responsabilităţile postului au rămas la decizia fiecărui minister în parte. Drept rezultat, secretarii generali nu joacă un rol substanţial în procesul de coordonare. Managementul agendei guvernului a fost îmbunătăţit prin introducerea discuţiilor asupra problemelor strategice în şedinţele săptămânale. Noua practică de dezvoltare a unui plan anual legislativ s-a dovedit, de asemenea, eficientă. A existat un guvern pentru întregul mandat, specificând o secvenţă de acţiunii cu termene de rezolvare ataşate. Acest program a constituit principalul ghid pentru ministere privind modul de pregătire a documentelor legale. Acum există, de asemenea, şi un program anual legislativ administrat de Departamentul pentru Relaţii cu Parlamentul. Prima parte a agendei săptămânale a şedinţei guvernului este dedicată discutării de probleme strategice. Numai după ce aceste probleme au fost discutate în totalitate, şedinţa trece la procesul de aprobare a documentelor legale şi a altor subiecte care presupun decizii formale. Includerea acestor subiecte în prima parte a agendei este decisă de primul ministru, în baza propunerilor altor ministere care, în mod normal, pregătesc documente suport pentru subiectele dezbătute. Capacitatea de a rezolva chestiuni de politică aflate sub nivelul ministerelor precum şi, legătura dintre dezvoltarea politicilor şi procesul de adoptare a deciziilor politice au fost îmbunătăţite parţial. Mecanismul pentru adoptarea deciziilor este şedinţa săptămânală a guvernului. Există încă o nevoie de a stabili mecanisme ordinare pentru rezolvarea disputelor politice care se află sub nivelul ministerelor. Este o dezvoltare pozitivă faptul că acum ministerele alocă o parte din timpul afectat şedinţei săptămânale discuţiilor strategice. O altă îmbunătăţire recentă este aceea că, în cazul subiectelor politice importante, este de aşteptat ca guvernul să le discute pe parcursul a două/ trei întâlniri diferite, mai întâi la nivel de principii şi numai la urmă ca proiect legislativ. Cu toate acestea, există în continuare o nevoie de

îmbunătăţire a capacităţii pentru discutarea şi rezolvarea chestiunilor politice la nivelul experţilor şi o nevoie de îmbunătăţire a calităţii în pregătirea propunerilor care sunt înaintate ministerelor. Există capacitate centrală pentru asigurarea suportului legal şi logistic către guvern. Există în continuare nevoia de îmbunătăţire a capacităţii pentru coordonarea substanţială a politicii. SGG are capacitatea de a administra la nivel managerial şi logistic afacerile guvernului şi de a revizui documentele legale, precum şi capacitatea de coordona politicile la nivel substanţial, deşi nu destul de bine dezvoltată. În cadrul Cabinetului Primului Ministru există aproximativ 20 de consilieri care pot să acopere diverse aspecte ale politicului. Pe baza unei retrospective recente a Cabinetului, şeful Cabinetului ia în considerare opţiuni de reorganizare a activităţilor acestor consilieri în aşa fel încât să îmbunătăţească contribuţia lor la procesul decizional. O propunere supusă aprobării în cadrul şedinţei guvernamentale este revizuită de Directoratul Legal al SGG care analizează toate propunerile în vederea corelării lor cu legislaţia existentă, cu reglementările comunitare şi a asigurării condiţiilor de forma. Există încă o monitorizare scăzută a implementării politicilor – Directoratul pentru Monitorizarea Programelor menţine un sistem informaţional computerizat pentru monitorizarea implementării deciziilor guvernamentale. Slaba capacitate strategică la nivel central sau a coordonării politicilor la nivelul SGG şi a Cabinetului Primului Ministru. Există o structură benefică pentru coordonarea activităţilor privind integrarea europeană, şi a rămas stabilă în anii care au trecut. Structura pentru coordonarea afacerilor pentru integrare europeană este stabilă şi a continuat să îşi îmbunătăţească capacitatea. Ministerul Integrării Europene are un personal profesionist şi continuă să lucreze/colaboreze eficient cu restul structurii. Toate ministerele au în prezent unităţi pentru integrare europeană conduse de un secretar de stat. Ministerul pentru Integrare Europeană prezidează Comitetul Interministerial pentru Integrare Europeană cuprinzând secretarii de stat responsabili din cadrul ministerelor. Procesul pentru implicarea colectivă a guvernului în pregătirea bugetului este adecvat. Evaluarea impactului politicilor publice necesită îmbunătăţiri – aceasta constituindu-se, de asemenea, într-un obiectiv strategic asupra procesului de elaborare a politicilor. Datorită deficienţelor menţionate mai sus, mediul politic şi guvernul au decis crearea unor structuri noi101: -

101

Unitatea pentru Politici Publice din cadrul SGG, ca o structură tehnică, şi Consiliul Superior pentru Reforma Administraţiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice şi Ajustare Structurală, ca o structură politică interinstituţională.

În baza Hotărârii Primului-Ministru nr. 258/06.11.2003 privind reorganizarea Secretariatului General al Guvernului;

S-a decis crearea de unităţi pentru politici publice la nivelul SGG, a Parlamentului şi la nivelul Preşedinţiei României. Misiunea acestor unităţi pentru politici publice este de a întări capacitatea, de a coordona procesul formulării, implementării şi monitorizării politicilor publice la nivel central şi local pentru a realiza şi actualiza periodic măsurile ce pot fi identificate în programul guvernamental. Funcţiile Unităţii pentru Politici Publice se referă la următoarele: Elaborarea cadrului legislativ pentru a defini un sistem standard de formulare a politicilor publice la nivel central şi local; Dezvoltare de mecanisme, proceduri şi instrumente pentru evaluarea impactului politicilor publice; Elaborarea de analize, studii şi rapoarte asupra impactului politicilor publice la nivel naţional; Pentru asigurarea coordonării în elaborarea Cărţii Galbene privind progresul înregistrat în cadrul procesului de formulare a politicilor publice; Identificarea, elaborarea, coordonarea şi monitorizarea implementării programelor de finanţare externă în domeniul politicilor publice; Planificarea măsurilor ce trebuie adoptate pentru a îndeplini sarcinile stipulate în strategiile şi programele guvernului; Crearea cadrului necesar pentru monitorizarea procesului implementării politicilor publice de către instituţiile administraţiei publice centrale; Monitorizarea atingerii standardelor pentru procesul politicilor publice la nivel central; Asigurarea cadrului general pentru pregătirea continuă a resurselor umane implicate în procesul de formulare a politicilor publice; O diseminare largă a informaţiei la nivelul societăţii civile şi a altor acţionari ai programului guvernamental, privind abordarea elaborării a conţinutului şi metodelor pentru implementarea şi monitorizarea politicilor publice. Pentru a coordona activitatea instituţiilor şi a structurilor inter-ministeriale implicate în procesul de formulare a politicilor şi pentru a monitoriza reforma administraţiei publice şi a procesului de reformă a politicilor publice, a fost creat Consiliul Superior pentru Reforma Administraţiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice şi Ajustare Structurală cu următoarele responsabilităţi: asigurarea caracterului coerent şi unitar al strategiilor şi politicilor la nivelul autorităţilor publice şi al instituţiilor, pentru îndeplinirea cerinţelor de integrare euro-atlantice; asigurarea monitorizării strategiilor pentru reforma administraţiei publice; desfăşurarea activităţii de coordonare şi comunicare a consiliilor, comitetelor şi comisiilor inter-ministeriale care administrează politica guvernului privind domenii specifice; supervizarea stadiului în care se află reforma administraţiei publice; supervizarea implementării de strategii şi politici la nivelul autorităţilor publice şi al instituţiilor; analizarea rezultatelor şi a stadiului implementării programului Băncii Mondiale – PAL. Deasemenea, s-a decis crearea de unităţii specializate în domeniul politicilor publice (unităţi de politici publice – UPP) la nivelul ministerelor şi a altor organe de specialitate ale administraţiei centrale, având următoarele atribuţii: -

asigurarea de consultanţă departamentelor de specialitate din cadrul ministerelor în ceea ce priveşte elaborarea de propuneri de politici publice; monitorizarea respectării procedurilor de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice;

-

trimiterea propunerii de politici publice Unităţii de Politici publice din cadrul SGG; elaborarea de rapoarte de monitorizare şi evaluare cu privire la politicile publice iniţiate şi implementarea la nivelul ministerelor, în colaborare cu departamentele de specialitate.

Din cadrul acestor unităţi de politici publice pot face parte manageri publici, consilieri de integrare, personal contractual şi funcţionari publici. Activitatea acestora se desfăşoară, după caz, în colaborare cu alte ministere şi organe specializate ale administraţiei centrale. Optimizarea sistemului de consilii interministeriale. Prin HG. nr. 750/2005 numărul consiliilor interministeriale a fost redus drastic de la 115 la 9 . Astfel au fost constituite următoarele consilii interministeriale permanente, ca organisme cu rol consultativ, fără personalitate juridică: -

Consiliul interministerial pentru afaceri interne şi justiţie; Consiliul interministerial pentru relaţii externe şi afaceri europene; Consiliul interministerial pentru integrare europeană; Consiliul interministerial pentru probleme economice, politici fiscale şi comerciale, piaţa internă, competitivitate,mediul de afaceri; Consiliul interministerial pentru administraţie şi funcţie publică, descentralizare, comunităţi locale; Consiliul interministerial pentru afaceri sociale, sănătate, protecţia consumatorului; Consiliul interministerial pentru educaţie, cultură,cercetare, tineret, sport şi minorităţi; Consiliul interministerial pentru agricultură, dezvoltare rurală şi mediu; Consiliul interministerial pentru dezvoltare regională, infrastructură, amenajarea teritoriului şi turism; Consiliul interministerial pentru situaţii de criză; Consiliul de planificare strategică.

Acestea îndeplinesc următoarele atribuţii principale: soluţionează problemele specifice din domeniile majore pe care le gestionează; asigură coerenţa fundamentării şi implementării politicilor guvernamentale din domeniul respectiv; asigură comunicarea interministerială din domeniul respectiv, precum şi armonizarea punctelor de vedere; formează grupuri de lucru interministeriale pentru soluţionarea problemelor punctuale cu caracter multisectorial; propun constituirea, conform prevederilor legale, de comisii interministeriale pentru gestionarea unei anume problematici; coordonează monitorizarea implementării politicilor promovate; elaborează rapoarte periodice; monitorizează activitatea comisiilor interministeriale şi a grupurilor de lucru din subordine. Un rol deosebit în procesul politicilor publice îl are Consiliul de planificare strategică care îndeplineşte următoarele atribuţii principale: stabileşte şi coordonează priorităţile ce derivă din documente strategice pentru îndeplinirea obiectivelor Guvernului în colaborare cu ministerele de resort; corelează politicile guvernamentale cu angajamentele şi condiţionalităţile

asumate de Executiv în relaţia cu organizaţiile internaţionale; realizează programarea multianuală a priorităţilor strategice fundamentale şi coroborarea acestora cu programarea bugetară pe termen mediu; corelează politicile ce urmează a fi implementate cu fondurile bugetare alocate pe termen scurt şi mediu. Consiliile interministeriale au ca membri pe miniştrii de stat care coordonează domeniul respectiv, miniştrii de resort din domeniul respectiv, ministrul finanţelor publice, ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, un consilier de stat al primului ministru pe problematica domeniului respectiv. Conducerea consiliilor interministeriale este asigurată, după caz, de primul-ministru, miniştrii de stat, respectiv miniştrii de resort. Consiliile interministeriale se reunesc în şedinţe ordinare lunare sau, ori de câte ori este necesar, în şedinţe extraordinare, la solicitarea oricărui membru. Fiecare membru al consiliului interministerial are dreptul să introducă o problemă pe agenda întâlnirii ordinare sau extraordinare. Deciziile consiliilor interministeriale se iau în unanimitate. În cazul în care nu se ajunge la unanimitate în luarea unei decizii, se vor propune alternative, decizia finală amânându-se pentru şedinţa următoare. Luarea unei decizii nu poate fi amânată de mai mult de două ori, în caz contrar decizia finală urmând a fi luată în prima şedinţă a Guvernului, pe baza alternativelor menţionate. În ciuda acestor evoluţii pozitive, conceptul general şi diviziunea rolurilor, funcţiilor şi responsabilităţilor instituţiilor Centrului Guvernului în cadrul procesului de gestionare a politicilor publice şi de planificare strategică continuă să fie neclare. S-au identificat în special o alocare neclară a funcţiilor sau chiar anumite suprapuneri ale funcţiilor în cadrul Cancelariei Primului-Ministru102 şi al Secretariatului General al Guvernului, ceea ce reprezintă obstacole cheie în calea efortului depus pentru reforma actuală. Astfel, de exemplu, Raportul Complet de Monitorizare a României al Comisiei Europene pe 2005 subliniază următoarele: „Diviziunea muncii între diferiţi actori (Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice) responsabili de coordonarea în domeniul politicilor publice este în continuare neclară, în ciuda încercărilor de a stabili exact atribuţiile fiecărui organism. Cancelaria îşi asumă un rol care trece dincolo de simpla supraveghere şi coordonare şi intră în domeniul formulării politicilor publice”. Unul dintre motivele generale importante ale acestor deficienţe este lipsa unui model funcţional al Centrului Guvernului la nivel conceptual. Un altul este reprezentat de analiza incompletă a modificărilor actelor normative menţionate anterior. La fel ca în cazul majorităţii domeniilor de politici publice din România, aspectele legate de responsabilităţile funcţionale ale instituţiilor Centrului Guvernului sunt formulate şi ajustate prin elaborarea de legi, nu pe baza analizelor de politici publice. Această lipsă a analizei conceptuale de politici publice duce deseori la fragmentarea procesului reformei şi limitează discuţiile purtate cu privire la scopurile şi obiectivele modificărilor propuse. La rândul lui, aceast aspect conduce la nedorita situaţie a multiplicării reorganizării instituţionale103. 102

Structură înfiinţată pe baza Legii nr. 23 din data de 3 martie 2004. Această analiză a fost elaborată în cadrul Proiectului Phare Twinning RO2003/IB/OT/ 10.2003/005-551.03.03 „Consolidarea capacităţii instituţionale a Guvernului României de gestionare a politicilor publice şi a procesului decizional” în colaborare cu reprezentanţii Cancelariei Primului-Ministru şi ai Secretariatul General al Guvernului României. Pe baza Raportului de evaluare elaborat în cadrul Proiectului Twinning, precum şi pe baza discuţiilor 103

Totodată s-a elaborat un regulament privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central (HG nr.775/2005) care a intrat în vigoare începând cu data de 1 ianuarie 2006 şi care reglementează etapele procesului politicilor publice: identificarea, alegerea şi fundamentarea variantelor de politici publice; monitorizarea implementării şi evaluare politicii publice. Sursele ce pot fi folosite pentru identificarea problemelor de politici publice sunt programul de guvernare, strategiile sectoriale şi generale ale autorităţilor administraţiei publice centrale iniţiatoare de proiecte de acte normative, precum şi problemele care apar pe parcursul guvernării şi care au un impact economic, social şi ecologic. Activitatea de identificare a variantelor de politici publice se desfăşoară în cadrul instituţiei iniţiatoare a politicii publice,de către direcţiile de specialitate sub coordonarea UPP din cadrul ministerelor. Ea trebuie să se realizeze însă cu consultarea ONG-urilor, a partenerilor sociali, a asociaţiilor profesionale şi reprezentanţilor sectorului privat implicaţi, afectaţi sau interesaţi de modul în care este rezolvată problema respectivă. Activitatea de fundamentare a variantelor consta în realizarea de studii şi analize care furnizează informaţii cu privire la: oportunitatea rezolvării problemei; prezentarea variantelor; bugetul estimat pentru fiecare variantă; impactul estimat pentru fiecare varianta identificată; criteriile de evaluare a variantelor şi de alegere a aceleia care este recomandată pentru implementare; planul de acţiune pentru varianta recomandată. Activitatea de fundamentare are ca rezultat elaborarea documentului denumit propunere de politici publice, elaborat de către direcţiile de specialitate sub coordonarea UPP-urilor din cadrul ministerelor şi a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Această propunere de politici publice va cuprinde în forma concisă rezultatele studiilor şi analizelor, precum şi ale activităţii de consultare a societăţii civile, dar şi un plan de acţiune pentru implementarea variantei alese. Propunerea de politici publice trebuie să cuprindă următoarele elemente: -

Instituţia iniţiatoare; Formularea problemei – care a condus la necesitatea iniţierii politicii; Denumirea politicii publice din denumirea programului de politici publice trebuie să apară clar atât domeniul major de acţiune, cât şi activitatea guvernamentală specific; Scopul general al rezolvării problemei – care va trebui să indice situaţia care va exista la sfârşitul implementării politicii; Obiective generale/ obiective specifice – obiectivele generale precizează direcţiile majore de acţiune să fie concrete şi măsurabile astfel încât să fie posibilă evaluarea rezultatelor implementării politicii. Obiectivele specifice reprezintă etape intermediare care vor fi parcurse în vederea atingerii obiectivului general iar, ele trebuie să fie temporal stabilite şi in număr limitat;

purtate în cadrul sesiunilor de brainstorming, a atelierelor de lucru şi intâlnirilor cu reprezentanţii instituţiilor Centrului Guvernului şi ai ministerelor de linie a fost elaborată o propunere de îmbunătăţire a situaţiei actuale.

-

-

-

-

Beneficiarii – reprezintă orice individ, comunitate, grup social vizat (direct sau indirect ) de implementarea politicii publice. Ei trebuie să fie identificaţi şi descrişi, luându-se în considerare toate caracteristicile socioeconomice relevante. Beneficiarii pot fi caracterizaţi prin mai mulţi indicatori: gen, grupe de vârstă, nivel de educaţie, profesie, mediu de rezidenta, zonă geografică, statut economic, etnie etc. Beneficiarii direcţi sunt acele categorii de persoane care constituie grupul-ţintă al politicii publice (de ex. şomerii sunt beneficiarii direcţi ai politicii de ocupare a forţei de muncă), în timp ce beneficiarii indirecţi pot fi familiile, în cazul în care politica publica are în vedere un membru al ei sau comunităţile/localităţile, în cazul în care mai multe persoane beneficiază de politică publică; Variantele de soluţionare – trebuie expuse succint, inclusiv cea care ulterior va fi supusă spre implementare. Fiecare variantă trebuie să explice clar cum se intenţionează să se rezolve problema sau să se atingă obiectivele propuse; Procesul de consultare – vizează creşterea transparenţei procesului decizional şi permite în acelaşi timp acumularea de informaţii utile necesare rezolvării unei probleme de politică publică. Propunerea de politici publice trebuie sa conţină o evidenţă a consultărilor, precum şi a rezultatelor acestora; Varianta de soluţionare recomandată – este cea aleasă. Se vor enumera principalele motive care au stat la baza alegerii opţiunii recomandate, detaliind în acest scop beneficiile şi riscurile anticipate, precum şi perioada în care acestea se vor produce.

Propunerea de politici publice este supusa aprobării conducătorului instituţiei iniţiatoare a politicii publice. Ea este transmisă ministerelor şi altor organe ale administraţiei centrale interesate, urmând ca acestea să elaboreze şi să transmită observaţii şi propuneri în termen de 7 zile de la primire. Propunerea se înaintează ulterior către SGG. Secretariatul General al Guvernului(SGG), prin Unitatea de politici publice, emite un aviz conform, semnat de ministrul delegat pentru coordonarea SGG, în termen de maxim 10 zile, prin care se verifica respectarea procedurii de către iniţiatori. Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei centrale pot demara procedura de iniţiere a proiectelor de acte normative care intră sub incidenţa acestui regulament, numai după obţinerea avizului conform, ale cărui concluzii vor fi cuprinse în nota de fundamentare sau în expunerea de motive a proiectului de act normativ. Activităţile de monitorizare şi evaluare se desfăşoară în timpul şi după implementarea politicilor publice, urmărindu-se gradul de realizare a obiectivelor politicii publice. Ele au loc la nivelul tuturor autorităţilor administraţiei publice centrale şi au ca obiect activităţile şi rezultatele procesului de elaborare a politicilor publice. Metodologia monitorizării şi evaluării trebuie prevăzută în propunerea de politici publice. Unităţile de politici publice din cadrul autorităţilor administraţiei centrale au obligaţia de a elabora rapoarte periodice de monitorizare. Activităţile de monitorizare şi evaluare pot fi subcontractate şi altor organizaţii din mediul privat, neguvernamental, din mediul academic şi de învăţământ superior. Activitatea de evaluare se realizează periodic, la termenele precizate în propunerea de politici publice, şi se finalizează prin elaborarea unui raport.

7.3. Reforma procesului politicilor publice Îmbunătăţirii procesului de formulare a politicilor publice trebuie sa vizeze următoarele rezultate: -

Mărirea vitezei acţiunilor pentru îndeplinirea sarcinilor desemnate prin intermediul strategiei şi al programelor sectoriale elaborate de fiecare minister; Creşterea predictabilităţii şi eficienţei politicilor guvernamentale; Creşterea transparenţei şi a responsabilităţii guvernării; Creşterea nivelului de consultare cu beneficiarii direcţi şi indirecţi (acţionarii) politicilor publice înaintea punerii lor în practică la nivel naţional; Creşterea calităţii analizei care susţine elaborarea politicilor publice; Stabilirea unui traseu şi a unor proceduri standard în procesul de formulare a politicilor publice; Asigurarea caracterului inter-ministerial al formulării politicilor şi procesului de implementare; Monitorizarea procesului de elaborare, testare şi implementare a politicilor publice; Asigurarea unei baze adecvate din punct de vedere tehnic pentru propunerile privind politicile publice înaintate spre aprobare guvernului împreună cu analizele de impact; reevaluarea şi modernizarea metodologiei de pregătire a deciziilor guvernamentale. Priorităţile reformei în procesul de formulare a politicilor trebuie sa vizeze: a) Realizarea operativităţii şi întărirea capacităţii Unităţilor de Politici Publice. b) Elaborarea proiectelor legislative care reglementează: un sistem standard pentru formularea politicilor la nivel central şi local; crearea de mecanisme inter-ministeriale şi inter-judeţene pentru coordonarea şi implementarea standardelor privind formularea politicilor la nivel central şi local. c) Realizarea unui sistem unificat de monitorizare a elaborării şi implementării politicilor publice la nivel central şi local. d) Dezvoltarea unui mecanism pentru evaluarea impactului politicilor publice asupra mediului socio-economic. e) Analiza etapelor necesare în realizarea programului guvernamental aprobată de parlament. Analiza etapelor necesare în implementarea strategiilor sectoriale aprobate de guvern pe domenii de activitate. f) Creşterea transparenţei în elaborarea politicilor publice.

Rezultatele urmărite prin implementarea reformei procesului politicilor publice sunt următoarele: Din punct de vedere legislativ: reglementarea unei căi standard şi a unui sistem standard în cadrul procesului de formulare a politicilor; decizia guvernamentală de a stabili o comisie inter-ministerială care să coordoneze elaborarea unui sistem standard în proiectarea

politicilor publice; reglementări pentru analiza impactului legat de procesul de formulare a politicilor publice; Din punct de vedere instituţional: comisie inter-ministerială desemnată să coordoneze elaborarea unui sistem standard în proiectarea politicilor publice. O cale şi un sistem standard dezvoltate în cadrul procesului de creare a politicilor. Un mecanism de monitorizare creat pentru implementarea standardelor în proiectarea politicilor publice. Mecanism dezvoltat pentru evaluarea impactului politicilor publice locale asupra mediului socio-economic. Proiectarea unei analize a impactului procesului de implementare a politicilor publice. Efecte ale politicilor publice cuantificate într-o fază pilot. Implicarea unor angajaţi cheie bine pregătiţi în procesul de formulare a politicilor. Echipe specializate la nivelul administraţiei publice centrale şi locale capabile să testeze efectele politicilor publice. Existenţa personal tehnic calificat la nivelul administraţiei publice centrale şi locale care va fi implicat în monitorizarea procesului de formulare a politicilor. Aranjamentele/acordurile instituţionale avute în vedere pentru dezvoltarea şi îmbunătăţirea procesului politicilor publice vizează redefinirea şi clarificarea rolurilor instituţiilor care există deja – Cabinetul Primului Ministru, SGG şi ministerele de resort. Cabinetul Primului Ministru - ar trebui să adopte decizii politice, utilizând o structură permanentă de subcomitet pentru a-şi maximiza corectitudinea şi eficienţa deliberărilor sale – două noi structuri ar trebui create în cadrul Cabinetului Primului Ministru – Directoratul pentru Iniţierea Politicilor cuprinzând toţi consilierii actuali şi Directoratul pentru Executarea Politicilor cuprinzând personal nou dedicat controlului rezultatelor politicilor. Dezvoltarea acestor structuri poate fi suportată prin PAL – Împrumutul de Ajustare Programată – al Băncii Mondiale. SGG ar trebui să stabilească şi să urmeze reguli şi priorităţi generale, să asigure linii directoare, să monitorizeze standarde, să supervizeze programe şi să se asigure că celelalte instituţii şi structuri îşi fac treaba în mod corect şi la timp precum şi să menţină dosare complete cu propunerile politice – dezvoltând Unitatea pentru Politici Publice. Ministerele de resort - trebuie să pregătească propuneri politici publice, să implementeze politicile, să monitorizeze implementarea şi rezultatele, să utilizeze acest feed-back pentru o îmbunătăţire continuă a implementării şi să informeze despre dezvoltarea unor viitoare propuneri de politici publice. Se impune, crearea şi dezvoltarea de noi structuri în cadrul Cabinetului Primului Ministru şi a SGG în concordanţă cu etapele lanţului de formulare a politicilor. Un lanţ standard de formulare a politicilor trebuie să urmărească 10 etape specifice104: 1. identificarea – proces pentru deciderea dezvoltării politicilor bazate pe programa guvernului şi subiecte de actualitate; 2. angajarea – proces pentru atragerea şi înregistrarea actorilor cheie în participarea la procesul de dezvoltare a politicii; 3. programul de formulare a politicilor – proces de acord asupra programului, bugetului şi resurselor de personal necesare dezvoltării politicilor;

104

Această propunere a fost elaborată în anul 2004 pe baza discuţiilor avute de către autor cu Ken Sigrist, consilier pentru administraţia publică al Primului – Ministru în perioada 2002-2004.

4. revizuirea politicilor – procesul de realizare a unei analize politice şi a unor consultări, dezvoltarea de opţiuni şi luarea în considerare a necesităţilor de implementare; 5. coordonarea – procesul de stabilire a unui front de acord comun la un nivel avansat pe cât posibil între persoanele cheie implicate, precum şi a celor mai bune opţiuni; 6. decizia – alegerea variantei decizionale optime; 7. legislaţia – proiectarea legislaţiei necesare şi a relaţiilor cu Parlamentul; 8. execuţia – procesul de monitorizare a rezultatelor politicilor, evaluând beneficiile acestora şi responsabilizarea actorilor-cheie; 9. lecţii de politică – procesul de reflecţie şi reconsiderare bazat pe evidenţa a ceea ce funcţionează, indicând către reformele organizaţionale şi instituţionale necesare; 10. sarcini pentru personalul de nivel înalt – procedura de reînsărcinare/delegare a înalţilor funcţionari publici pentru îmbunătăţirea eficienţei în formularea politicilor şi executarea lor. În opinia noastră, pentru a fi în măsură să se implementeze lanţul de activităţi atât Cabinetul Primului Ministru, cât şi SGG trebuie mai întâi, să fie restructurate astfel: Cabinetul Primului Ministru: Unitatea de identificare a politicilor (UIP) – cuprinzând marea majoritate a actualilor consilieri, a căror sarcină e de a determina priorităţile politicilor şi tipurile de proiecte de politici necesare. Unitatea de execuţie a politicilor (UEP) – conţinând în principal personal nou cu sarcina de a urmării deciziile politice şi asigurarea ca rezultatele prevăzute să fie obţinute. Unitatea Relaţiilor Politice (URP) – ce trebuie sa desfăşoară acţiuni cu privire la aspectele politice ale activităţii Primului Ministru. Unitatea Relaţiilor Publice (URPb) – dezbaterea cu societatea civilă pe tema subiectelor politice, nu doar diseminarea de idei, ci şi culegerea lor. Secretariatul General al Guvernului (SGG): Unitatea Curentă de Afaceri – cuprinzând o mare parte din personalul angajat în prezent de către SGG care să preia activităţi deţinute în prezent de SGG. Unitatea de Programare şi Stabilire a Agendei Politice – dezvoltarea Agendei de produse politice care urmează a fi plasate spre pregătire, precum şi a orarelor şi resurselor necesare pentru producerea lor. Unitatea de Control a Procesului Politicilor publice – să se asigure că actorii cheie respectă regulile şi normele formulării politicilor, aşa cum sunt stipulate de primul ministru din când în când, având în vedere şi consultarea cu stakeholderii, pregătirea de opţiuni, implicarea societăţii civile. Unitatea de Coordonare a Şedinţelor Guvernului – utilizarea personalului SGG-ului existent pentru pregătirea şi administrarea logisticii şedinţelor de guvern, incluzând ordinea de zi, coordonare prealabilă şi un acord între ministere. Unitatea de Proiecte Legislative – asumarea pregătirii proiectelor legislative cu rolul de a implementa deciziile adoptate sau de a direcţiona pregătirea acestora. Unitatea îndeplinirii sarcinilor de catre personalul de nivel înalt/ de către înalţii funcţionari publici – care să preia managementul resurselor umane la nivel de înalţi funcţionari publice (Departamentul Înalţilor Funcţionari Publici) şi desemnarea managerilor de top în concordanţă cu cerinţele politicilor guvernului aflate în desfăşurare.

Prin îmbunătăţirea procesului politicilor publice, vor fi asigurate: -

-

accelerarea acţiunilor pentru îndeplinirea sarcinilor derivate din programe strategice şi sectoriale elaborate la nivelul fiecărui minister; predictabilitatea şi eficienţa politicilor guvernamentale; creşterea transparenţei şi responsabilităţiii actului guvernamental; creşterea gradului de consultare cu beneficiarii direcţi şi indirecţi (deţinători cotă parte) politicilor publice înaite de aplicarea acestora la nivel naţional; îmbunătăţirea calităţii analizei pe care se bazează elaborarea politicilor publice; existenţa de modalităţi şi proceduri standard în cadrul procesului de formulare a politicilor publice; caracterul inter-ministerial al procesului de formulare şi implementare a politicilor publice; monitorizarea procesului pentru elaborare, testare şi implementare a politicilor publice; o bază adecvată din punct de vedere tehnic pentru propunerile decizionale privind politicile publice înaintate pentru aprobare guvernului, care sunt însoţite de analize specifice de impact; reevaluarea şi modernizarea metodologiei pentru pregătirea deciziilor guvernamentale.

CAPITOLUL 8 DIMENSIUNILE, ASPECTELE ŞI INDICATORII POLITICII SOCIALE ÎN ROMÂNIA 8.1. Contextul economic Fiind constituită într-un agregat cu o autonomie relativă, politica socială este puternic marcată de caracteristicile şi evoluţiile mediului economic, după cum volumul şi modul de utilizare a resurselor economiei naţionale sunt ordonate de configuraţia politicii sociale. Descifrarea raporturilor dintre politica socială şi economie presupune, între altele, clarificări legate de implicarea puterii publice prin: - reglementări şi responsabilităţi financiare şi organizatorice în legătură cu accesul la însuşirea de prestaţii sociale; - dimensiunea şi structura producţiei de servicii sociale publice care influenţează oferta; - transferurile monetare şi flexurile acestora prin intermediul prestaţiilor băneşti, al sistemului de contribuţii, impozite şi taxe, care determină cererea. Aşadar, politica socială nu constituie o entitate izolată de mecanismele, de piaţă, ale cererii şi ofertei. Pe un alt plan, politica socială absoarbe resurse (capital fix, capital uman, cheltuieli curente) şi dă rezultate în sfera social-umană, la rândul lor, cu impact asupra economiei. Alocarea de resurse politicii sociale înseamnă, totodată, implicarea agenţilor economici (persoane, firme, stat) în formarea veniturilor bugetare sau a altor fonduri cu vocaţie socială. Antrenarea agenţilor economici în acest proces are un impact direct asupra costurilor şi preţurilor de producţie şi, implicit, asupra mişcării preţurilor bunurilor şi serviciilor obţinute în economie, asupra evoluţiei puterii de cumpărare a veniturilor populaţiei. În consecinţă, modul şi măsura implicării diferiţilor agenţi economici în finanţarea cheltuielilor sociale constituie un factor important al funcţionalităţii pieţei, al echilibrului bugetar, al puterii de cumpărare a veniturilor. În acest fel, cheltuielile sociale şi finanţarea acestora devin dimensiuni economice fundamentale ale politicii sociale. Cunoaşterea contextului economic este însă indispensabilă pentru aprecieri cât mai corecte legate de formarea şi alocarea resurselor necesare promovării politicii sociale, de nevoile şi direcţiile de schimbare în politica socială, precum şi de racordarea instrumentelor politicii sociale la mecanismele specifice sistemului economic. Principalele caracteristici ale mediului economic cu impact deosebit asupra stării sociale şi politice sunt: - dificultăţile bugetare – constituie unul din principalii factori care au condus şi impus “inovări” şi adaptări în politica socială, mai ales în legătură cu finanţarea, cu implicarea agenţilor economici şi a indivizilor, precum şi în legătură cu organizarea sistemului instituţional responsabil; - şomaj – se traduce, pe de o parte, în mai puţină forţă de muncă şi, pe de altă parte, în nevoi mai mari de protecţie socială, deci extinderea sferei politicii sociale, ceea ce

înseamnă nu numai costuri tot mai mari cu prestaţiile, ci şi pierderi substanţiale în veniturile bugetare sau ale unor fonduri cu vocaţie socială în condiţiile scăderii numărului contribuabililor; - creşterea puternică a costului vieţii – necesită luarea unor măsuri de indexare şi de corelare a nivelului veniturilor, inclusiv a celor care provin din redistribuire. Toate acestea sunt elemente care conduc la creşterea puternică a costurilor şi, respectiv, a cheltuielilor pe care le presupune promovarea politicii sociale. În consecinţă, una din problemele critice ale politicii sociale devine finanţarea, modificarea mecanismelor acesteia, astfel încât acestea să contribuie eficient la satisfacerea nevoilor sociale şi să joace un rol stimulativ în procesul creşterii economice. 8.2. Finanţarea politicii sociale Finanţarea cheltuielilor sociale poate sugera corelaţii ce se impun a fi urmărite în contextual reformei economice şi sociale. Această finanţare a cheltuielilor sociale se realizează din: - veniturile bugetului public (ale bugetului de stat şi ale bugetelor locale); - fonduri create pe principii de asigurări sociale (de ex.: cele care susţin financiar sistemul asigurărilor sociale de stat, asigurarea pentru şomaj); - fonduri speciale extrabugetare (de ex.: fondul de risc şi accident) ale căror venituri se formează într-un sistem mixt de participare a unor contribuabili, a firmelor şi eventual a statului; - împrumuturi sau surse externe în restituirea cărora este implicat statul, respectiv bugetul; - veniturile proprii ale unor instituţii cu caracter socio-cultural şi fonduri proprii ale agenţilor economici (întreprinderi, organizaţii). De asemenea, un loc aparte în finanţarea cheltuielilor sociale îl ocupă fondurile create în cadrul unor sisteme de asigurare socială, de tip clasic. Cel mai important este fondul asigurărilor sociale de stat din care se plătesc pensii (toate tipurile), indemnizaţii pentru incapacitate de muncă şi îngrijirea copilului, alte ajutoare în bani şi în natură. Acest fond îşi colectează veniturile din contribuţii plătite de întreprinderi şi instituţii reprezentând un procent aplicat la câştigul brut realizat de salariaţi. Aceste cote cuprind şi un procent din care se formează veniturile fondului special pentru sănătate, creat pentru acoperirea diferenţelor de preţ în cazul unor medicamente necesare în tratament ambulatoriu. În cadrul asigurărilor sociale de stat se constituie 3 tipuri de fonduri: - un fond separat pentru pensia suplimentară format dintr-o contribuţie obligatorie plătită de salariaţi; - un alt fond este cel pentru asigurarea de şomaj, din care se plătesc: ajutorul de şomaj, alocaţia de sprijin (care are un caracter de prestaţie de asistenţă socială) şi se efectuează cheltuieli pentru pregătirea profesională a şomerilor. Veniturile acestui fond

se formează din contribuţii obligatorii aplicate la fondul de salarii, plătite de întreprinderi şi instituţii (5%) şi de salariaţi (1%); - o a treia categorie ar putea cuprinde unele fonduri speciale extrabugetare ale căror venituri provin din diverse surse (de ex.: fondul de risc şi accident creat pentru protecţia specială a persoanelor cu handicap; fondul de asigurări sociale pentru agricultori; fondul special pentru sănătate; etc.). Aşadar, începând cu 1990, politica socială s-a derulat într-un climat economic ostil. Au fost înregistrate evoluţii nefavorabile în economie care au restricţionat alocarea de resurse pentru politica socială, în condiţiile în care volumul de protecţie socială a populaţiei a crescut deosebit de mult sub influenţa unor factori obiectivi şi subiectivi. În legătură cu aceasta se fac următoarele precizări: - criza economică de care economia românească era deja marcată şi până în 1989 s-a accentuat; - efortul investiţional a scăzut permanent; - în primii ani de reformă, evoluţiile în plan social n-au fost concordante cu cele din domeniul economic. Astfel, în timp ce rezultatele din economie au fost în scădere permanentă, în plan social fie s-au promovat unele măsuri sociale populiste, fie din cauza presiunilor nevoilor sociale nesatisfăcute, a rezultat o scădere mai lentă a cheltuielilor sociale; - procesul de destructurare-restructurare din economie, alăturat lipsei de preocupare pentru investiţii şi liberalizării principalelor pârghii economice (preţuri la bunuri şi servicii, dobânda, eliminarea subvenţiilor, trecerea la convertibilitatea limitată a monedei naţionale, etc.), neînsoţită de măsuri preventive pentru degradarea vieţii sociale, au condus la creşterea, începând cu 1991, a inflaţiei şi şomajului; - în scopul susţinerii unor măsuri absolut necesare de protecţie socială (ajutor de şomaj, compensare-indexare), în condiţiile scăderii resurselor la nivel naţional, soluţia la care sa apelat a fost aceea de creştere a gradului de fiscalitate a salariilor. Această afirmaţie este susţinută de ridicarea în această perioadă a mărimii cotelor procentuale aplicate la salarii, cote ce reprezintă contribuţiile plătite de întreprinderi şi instituţii şi de salariaţi pentru asigurări sociale, pentru şomaj, pentru formarea altor fonduri, precum şi impozitul pe salarii. Toate cele de mai sus relevă faptul că măsurile din domeniul social în ultima perioadă au fost luate sub imperiul necesităţii. Pe de o parte, din cauza resurselor în scădere, datorate disfuncţionalităţilor grave din economie şi, pe de altă parte, presiunii nevoilor sociale crescânde. De aici, importanţa ce revine managementului şi utilizării eficiente a resurselor economiei naţionale, inclusiv a celor alocate domeniilor sociale, însemnătatea preocupării pentru o mai bună integrare a dimensiunilor economice ale politicii sociale în mecanismele de ansamblu ale sistemului economic.

8.3. Caracterizare generală a politicii sociale În general, cauzele care au dus la evoluţia şi structurarea prestaţiilor băneşti din sistemul securităţii sociale. A) Dezvoltarea şi evoluţiile politicii sociale în ansamblul său în România au avut ca ax central, conceptul ocupării depline. Din motive ideologice, şomajul n-a fost considerat o problemă socială. O creştere spectaculoasă a înregistrat rata de ocupare a femeii în ramurile neagricole. Într-o anumită măsură, această atragere a femeii în producţie a fost şi rezultatul promovării drepturilor egale între bărbaţi şi femei cu privire la accesul şi ocuparea unui loc de muncă, al impulsurilor date de nivelul de trai foarte scăzut în perioada postbelică, fiind insuficient un salariu ca mijloc de existenţă. De asemenea, accesibilitatea largă la învăţătură a condus la atragerea masivă a femeii în producţie. Femeile au reprezentat aproximativ 45% din totalul forţei de muncă. Una din consecinţe a fost scăderea semnificativă, în ultimele decenii, a natalităţii, fenomen care a atras după sine anumite măsuri, atât de natură administrativă, cât şi de natură economică, vizând sporirea numărului de copii. O caracteristică a ocupării a fost permanentizarea locurilor de muncă şi, într-un anumit sens, siguranţa acestuia. Nu era o problemă majoră ocuparea unui loc de muncă, de aceea obişnuinţa de a căuta un loc de muncă a lipsit aproape complet. Absolvenţii învăţământului secundar (prefesionalizat) şi ai învăţământului superior aveau asigurată repartizarea unui loc de muncă, evident planificată centralizat. De aici, şi rigiditatea pieţei forţei de muncă, şomajul produs de procesul de restructurare. În aceste condiţii, legătura dintre performanţa economică şi salariu n-a constituit o preocupare a factorilor de decizie. După 1990, ocuparea forţei de muncă a fost unul din domeniile cele mai puternic afectate. Modificările au fost de amploare, ridicând numeroase probleme politicii sociale, atât din perspective ocupării, a pieţei muncii, cât şi din aceea a protecţiei sociale – asigurarea în caz de şomaj. Problema şomajului afectează în primul rând tineretul. Aceasta este principala problemă a ocupării, din care derivă o multitudine de alte tensiuni sociale în legătură cu locuinţele, formarea şi disoluţia familiilor, fenomenul infracţional, etc. Cea de-a doua problemă este şomajul în rândul femeilor. În fine, legat de necesitatea protecţiei sociale a şomerilor, în 1991 s-a adoptat o lege referitoare la acest subiect, care a suferit unele modificări ulterioare. Ajutorul de şomaj a apărut ca o componentă nouă a sistemului securităţii sociale. A fost creat un fond independent, extrabugetar, privind asigurarea de şomaj, finanţat din contribuţii ale întreprinderilor şi salariaţilor, fond din care se plătesc: ajutorul de şomaj, alocaţia de sprijin, cheltuielile cu pregătirea profesională a şomerilor, etc. B) Politica fundamentată pe ocuparea deplină a forţei de muncă a constituit unul din principalii suporţi ai politicii sociale. Este vorba de faptul că statutul ocupaţional a constituit baza dezvoltării sistemului securităţii sociale. Din acest sistem fac parte: 1) Sistemul pensiilor. Nivelul pensiei este funcţie de câştigul mediu din perioada dinaintea pensionării şi vechimea în muncă. Aceasta a făcut ca, în ultima perioadă, marcată de

o puternică inflaţie, raportul între pensii şi salarii să se deterioreze. Dacă în perioada de până în 1990 pensia reprezenta pentru cea mai mare parte a pensionarilor o resursă sigură pentru existenţă, începând cu 1991, pensiile, ca şi salariile, au suferit o puternică eroziune datorită inflaţiei, astfel că cea mai mare parte a pensionarilor se află în faţa unei insecurităţi ameninţătoare. 2) Alocaţiile familiale. Din această categorie alocaţia pentru copii este cea mai importantă prestaţie. În acest sens, începând cu octombrie 1993 a intrat în vigoare o lege care prevedea c ă alocaţia de stat pentru copii este universală; au dreptul la alocaţie toţi copiii în vârstă de până la 16 ani sau 18 ani dacă urmează o formă de învăţământ prevăzută de lege sau sunt handicapaţi. Nivelul de alocaţie de stat pentru copii este funcţie de venit şi rangul copilului. În prezent, aceasta este fixată la o sumă plătită lunar, indiferent de venit şi rangul copilului. În legătură cu aceasta se consideră că, în condiţiile unei perioade de criză şi austeritate bugetară, ar fi fost mai economicoasă şi eficientă din punct de vedere social, acordarea de alocaţii potrivit unui criteriu de selectivitate, în funcţie de nivelul veniturilor pe o persoană din familie. În condiţiile adoptării unui criteriu de selectivitate, alocaţia pentru copii ar putea îndeplini o funcţie de susţinere a veniturilor familiilor cu copii. 3) Asistenţa socială. Aceasta a ocupat un loc minor în politica socială din România. Sărăcia na fost recunoscută ca fenomen real, motiv pentru care cheltuielile cu asistenţa socială au deţinut o pondere nesemnificativă. Accesul la prestaţii de asistenţă socială a fost până în 1989 extrem de limitat, iar nivelul prestaţiilor, foarte scăzut. După 1989 a existat un val de cereri pentru prestaţii de asistenţă socială motivate de nevoia mare de protecţie a unor categorii de populaţie defavorizate. Legislaţia adoptată în această perioadă a stabilit o serie de drepturi, în special de natură financiară, şi gratuităţi pentru unele servicii. Mai semnificative sunt cele sub forma serviciilor instituţionalizate: leagăne, şcoli speciale, centre de plasament, cămine-spital pentru copii, centre-primire minori, cămine-spital pentru adulţi, cămine pentru pensionari, cămine pentru bolnavi cronici, etc. În ceea ce priveşte prestaţiile în bani în cadrul asistenţei sociale, acestea vizează ajutorul social care reprezintă dreptul familiilor cu venituri reduse de a beneficia de un ajutor social ce constă în diferenţa între sumele stabilite de lege şi venitul net lunar al familiei. O altă problemă este legată de criteriul de delimitare a sferei prestaţiilor de asisten ţă socială. De regulă, în grupa “asistenţă socială” ar trebui incluse prestaţiile sociale care îndeplinesc concomitent 2 criterii: a) sunt acordate persoanelor sărace pe baza unui criteriu de verificare a venitului, sau persoanelor aflate în situaţii speciale (copii şi vârstnici fără susţinători, bolnavi cronici, handicapaţi, etc.); b) finanţarea se face de la bugetul public (central sau local). În consecinţă, în această grupă sunt incluse: prestaţiile pentru săraci, pentru cei ameninţaţi de sărăcie sau care se află în situaţii speciale. Alături de problematica resurselor, care rămâne fundamentală, una din condiţiile indispensabile pentru promovarea unor măsuri de asistenţă socială

este aceea de adoptare a unui instrument operaţional, şi anume: un minim de trai oficial şi a unui system de verificare a veniturilor. Fără un astfel de instrument, măsurile din acest domeniu fie generează un anumit tip de risipă de resurse, fie nu-şi ating scopul, fie apar ambele efecte. C) O semnificaţie aparte a avut-o faptul că sistemele de protecţie prin venituri din muncă şi din sistemul securităţii sociale au fost însoţite de o politică de susţinere a preţurilor de consum prin subvenţii. Acest sistem a condus la un imobilism al preţurilor, la o reflectare distorsionată a fenomenelor reale din economie în sfera socială, în nivelul de trai al populaţiei. Liberalizarea preţurilor şi eliminarea subvenţiilor au avut repercursiuni dramatice asupra puterii de cumpărare a veniturilor şi economiilor populaţiei. Aceasta arată o concertare slabă a politicilor în domeniul preţurilor şi al veniturilor populaţiei. Dovadă este că rezultatul nesatisfăcător al indexării salariilor şi prestaţiilor de securitate socială generează multe tensiuni. Eliminarea completă a subvenţiilor la bunurile şi serviciile de consum a fost probabil o reacţie de respingere a tot ceea ce ar fi părut o continuare a unor metode utilizate de vechiul regim. Sloganul că orice lucru are un preţ care trebuie plătit de utilizator nu este practicat în formă pură nici în economiile de piaţă dezvoltate. Există exemple bine cunoscute legate de subvenţionarea agriculturii, a transportului public şi locuinţelor. Odată făcută această liberalizare, se ridică problema regândirii sistemului de susţinere a veniturilor prin sistemul securităţii sociale, a unei reforme în acest domeniu. 8.4. Reforma politicii sociale Procesul de reformă în domeniul social are câteva restricţii, şi anume: - restricţii de ordin economic, dată fiind scăderea puternică în ultimii ani a rezultatelor economice şi, respectiv, a resurselor politicii sociale; - restricţii de natură politică, voinţa politică fiind absolut necesară pentru reforma în domeniul social, ca şi în economie; - există dileme de ordin social şi comportamental. În legătură cu acest aspect, s-a dovedit că oamenii, în mod firesc, doresc să-şi conserve drepturile sociale câştigate. Conflictul de interese este astfel o restricţie în remodelarea politicilor sociale. A) Politica socială pe termen lung – principii: 1) Tranzacţia între echitate şi eficienţă Pentru România, angajată în construcţia economiei de piaţă, aceşti termeni trebuie să capete o altă configuraţie decât până în prezent. Aceasta înseamnă ca, ideal, pe termen lung, prin politica socială să se tindă spre un set de obiective care să se asigure concomitent: - egalitatea şanselor tuturor cetăţenilor, de a se integra în cerinţele pieţii, de a face faţă riscurilor ei. Ea se realizează prin urmărirea satisfacerii la un nivel adecvat a nevoilor umane recunoscute ca fiind fundamentale: instruire, sănătate, locuinţă, etc. Realizarea unui astfel de

obiectiv permite individului să fie bine pregătit pentru piaţă, să se autoprotejeze şi să facă faţă exigenţelor şi riscurilor pieţei. - compatibilitatea instrumentelor politicii sociale (cu caracter preponderent economic) cu principiile de funcţionare eficientă a pieţei. Articularea principiului teoretic mai sus menţionat cu acţiunile practice vizează, pe de o parte, întreaga problematică de formare şi utilizare a capitalului uman şi, pe de altă parte, pe cea a bunăstării individuale. 2) Raportul dintre partenerii sociali Toţi membrii societăţii şi agenţii economici trebuie să participe la realizarea politicii sociale. În acest cadru este importantă stabilirea sarcinilor, a responsabilităţilor ce revin indivizilor, întreprinderilor (instituţiilor) şi statului, ca şi a limitelor intervenţiei statului. Structurarea acestor responsabilităţi trebuie realizată pe 3 paliere: a) cel al responsabilităţii fiecărui individ pentru propria sa existenţă (autoprotecţia). De aici derivă importanţa pe care o are ocuparea unui loc de muncă şi asigurarea de câştiguri din această sursă. b) cel al parteneriatului între cetăţeni, întreprinderi (instituţii) şi stat: opţiunea şi responsabilitatea privind gradul de participare sunt ale individului şi, pentru unele riscuri, ale întreprinderii (cazul sistemelor de asigurare), iar responsabilitatea pentru crearea cadrului favorabil funcţionării şi gestionării resurselor revine statului. c) cel al responsabilităţii statului în legătură cu crearea posibilităţilor de acces al tuturor cetăţenilor la servicii de învăţământ, sănătate, locuinţă, etc., precum şi cu alte măsuri de garantare a asigurării, pentru toţi cetăţenii, a unui nivel de trai decent. 3) Cea de-a treia grupă de principii ar putea consta în: a) noi deschideri pentru iniţiative particulare şi ajutor voluntar, ce B se pot concretiza în permisivitatea iniţiativelor private în servicii C sociale, în special în extinderea serviciilor de asistenţă social; b)punerea în valoare a tradiţiilor de întrajutorare familială, de tip paternalist – trăsătură caracteristică poporului român. 4) Ultima grupă de principii se referă la descentralizarea serviciilor şi bugetelor, la lărgirea autonomiei locale în întreţinerea, finanţarea şi administrarea serviciilor sociale. B) Ajustări în politica socială pe termen lung şi scurt: Punctul de plecare în ajustările politicii sociale pe termen mediu şi scurt îl constituie starea actuală din societatea românească. Principalele preocupări, pe termen mediu şi scurt, ar trebui să fie următoarele: - menţinerea standardului actual; - ajustarea în continuare a politicilor sociale în funcţiune.

8.5. Indicatorii sociali Necesitatea indicatorilor sociali este dată de realitatea social-economică din ţările dezvoltate şi chiar din ţările mai puţin dezvoltate a demonstrat că există, în mod cert, probleme specifice sferei sociale, care trebuie bine cunoscute. Evoluţiile din perioada de tranziţie în România confirmă cu prisosinţă nevoia unei mai bune cunoaşteri a problematicii sferei sociale; aceasta şi pentru că s-a dovedit că apariţia şi evoluţia unor procese, fenomene şi tensiuni sociale au un impact economic şi politic ce nu poate fi neglijat, iar măsuri luate în absenţa unor informaţii adecvate şi prompte generează efecte imprevizibile, uneori contradictorii celor scontate. Pentru a fi cunoscute şi dirijate, fenomenele şi procesele sociale, purtătoare a numeroase caracteristici cantitative şi calitative, trebuie să fie transpuse în mărimi numerice, care poartă denumirea generică de indicatori sociali. În ultimele două decenii, s-au înregistrat preocupări constant la nivel naţional şi internaţional, cu rezultate remarcabile, pe linia elaborării de indicatori sociali, de statistici sociale în general. În favoarea “mişcării” orientate spre dezvoltarea indicatorilor sociali pledează câteva argumente: - Necesitatea aprecierii rezultatelor şi respectiv a eforturilor pentru dezvoltarea nu numai prin prisma indicatorilor pur economici, ci şi prin aceea a consecinţelor pe care creşterea economică le are asupra bunăstării populaţiei; - Necesitatea cunoaşterii eficienţei cheltuielilor tot mai mari pe care statele le efectuează pentru realizarea unor programe sociale, pentru atingerea unor obiective de politică social în general; - Caracterizarea cu ajutorul unor indicatori, nu numai a fenomenelor şi proceselor globale, ci şi a unor aspecte secvenţiale ale condiţiilor de viaţă ale populaţiei şi ale factorilor lor de influenţă; - Găsirea unor metode adecvate de măsurare, iar luarea lor în considerare în procesul decizional presupune ca pentru fiecare domeniu, aspect, problemă, să existe un set de indicatori care să permită cunoaşterea stării şi evoluţiei sale; - Capacitatea potenţială de a permite identificarea unor probleme şi disparităţi sociale; - Necesitatea efectuării de comparaţii internaţionale utile pentru aprecierea nivelului de dezvoltare economico-socială, pentru elaborarea şi coordonarea strategiilor de dezvoltare globală sau la nivelul unor grupuri de ţări. În consecinţă, este important de menţionat faptul că în procesul de perfecţionare a indicatorilor sociali se tinde spre obţinerea unui sistem de indicatori care să facă joncţiunea, pe de o parte, între rezultatele în plan social şi cauze, iar pe de altă parte, între diferitele aspecte corelate ale vieţii sociale; de exemplu, între venituri şi consum; între morbiditate, condiţiile generale de trai, gradul de dezvoltare a infrastructurii sanitare şi accesul la serviciile sanitare. Deşi, la prima vedere, definirea indicatorilor sociali pare simplă şi chiar inutilă, ea s-a dovedit o problemă dificilă şi, totodată, de mare importanţă practică. Dificultatea provine din următoarele motive:

- fenomenele şi procesele sociale au un caracter multidimensional (economic, politic, cultural, psihologic, etc.), exprimând simultan raporturi între oameni, raportul oamenilor cu natura, raportul cu sisteme de reprezentare a realităţii; - înţelegerea, interpretarea şi, în consecinţă, evaluarea şi măsurarea proceselor sociale sunt condiţionate de criterii sau puncte de referinţă foarte diferite, la nivel societal şi individual, ce au motivaţii de rezonanţă economică, ideologică, morală, etc.; - caracterul eterogen al fenomenelor şi proceselor sociale nu permite cu uşurinţă evaluări globale bazate pe adoptarea unei singure unităţi de măsură, aşa cum s-a convenit pentru procesele din economie (moneda), motiv pentru care nu pot fi realizate decât măsurări şi agregări parţiale pentru diferite aspecte ale vieţii sociale; - domeniul social nu dispune încă de o bază teoretică suficient de elaborată pentru a permite tratarea unei probleme fără a porni de la o analiză prealabilă care să motiveze abordarea respectivă. Ca atare, indiferent de accepţiunea – mai largă sau mai restrânsă – dată indicatorilor sociali, de perspectiva – societală sau individuală, economică sau sociologică – din care privim problema şi fără intenţia de a contribui la mărirea numărului şi varietăţii definiţiilor date indicatorilor sociali, există un acord cvasigeneral în a considera indicatorii sociali o măsură, respectiv o mărime statistică, ce exprimă starea şi evoluţia condiţiilor de viaţă şi circumstanţele ei. Pentru o mai bună circumscriere a noţiunii de indicator social sunt necesare unele precizări: - un indicator social are întotdeauna ca element principal de referinţă fiinţa umană, privită fie ca individ, fie în cadrul unei colectivităţi mai restrânse (familie, gospodărie, categorie socio-economică, judeţ, zonă urbană sau rurală, etc.), fie la nivelul întregii populaţii; - un indicator social este o măsură concretă. El este de natură să exprime statistic un aspect cantitativ sau calitativ, specific unui domeniu identificat a răspunde unei nevoi sociale pentru întreaga populaţie sau pentru anumite categorii ale acesteia; - un indicator social reflectă un singur aspect (o stare, o distribuţie, o evoluţie, etc.) al unui fenomen, proces sau domeniu social; - elaborarea de indicatori sociali specifici unui domeniu nu exclude ci, dimpotrivă, favorizează construirea unor indicatori mai agregaţi cu o putere de expresie mai sintetică; - caracterizarea unui domeniu social poate fi realizată în bune condiţii, alegând indicatorii cei mai semnificativi, cu o supraîncărcare cu indicatori poate difuza informaţia. Aşadar, sfera de cuprindere a indicatorilor sociali este dependentă de: - ceea ce se consideră, la un moment dat, că este important pentru existenţă şi se conturează a fi sau a deveni un domeniu social; - progresele realizate în măsurarea fenomenelor sociale;

- capacitatea de înregistrare, prelucrare şi organizare a informaţiei primare, posibilitatea punerii rapide în circulaţie a indicatorilor. Indicatorii sociali trebuie să răspundă unor nevoi practice. De aceea este necesar ca în procesul de elaborare a acestora să se ţină seama de două categorii de cerinţe, care circumscriu, în bună măsură, sfera indicatorilor sociali. Prima categorie se referă la procesul de transpunere – în expresie numerică – a unor concept ştiinţifice ce reflectă viaţa socială. În acest proces este necesar să se urmărească dacă şi cât de bine răspunde indicatorul propus caracterizării domeniului social căruia îi este asociat, care este puterea sa de expresie. Cea de-a doua categorie de cerinţe vizează unele aspecte mai apropiate de metodologia statistică şi se referă la exactitatea (acurateţea), posibilitatea formării cu ajutorul lor a unor serii de timp sau longitudinale, culegerea de date, etc. Aspectele conceptuale şi tehnice ale construcţiei indicatorilor sociali se circumscriu, de regulă, unui domeniu social precis, indicatorii fiind baza unor analize profunde, multilaterale, a tuturor aspectelor care caracterizează domeniu respectiv, a relaţiilor sale cu alte subsisteme. Din acest punct de vedere, indicatorii sociali construiţi trebuie să îndeplinească anumite condiţii: a) Să fie relevant pentru un domeniu dat; aceasta însemnă ca el să “corespundă” conţinutului domeniului social respectiv şi să furnizeze informaţii care să desemneze caracteristicile principale ale acestuia. Un indicator social este relevant dacă: - este adecvat scopului pentru care a fost creat, adică răspunde funcţiei pe care trebuie s-o îndeplinească; - dacă singur sau împreună cu alţi indicatori oferă informaţii pertinente despre relaţiile dintre rezultatele obţinute în planul bunăstării şi cauzele care au determinat astfel de rezultate. b) Din multitudinea de indicatori să fie selectat un număr relativ mic de indicatori care să încorporeze cât mai multă informaţie. Aceştia sunt, de regulă, indicatori care exprimă media. Însă, indicatorii medii s-au dovedit a fi insuficienţi pentru cunoaşterea în profunzime a unui fenomen social. Dar acompaniind acest indicator cu alţii care evidenţiază o creştere mai rapidă a veniturilor pentru unele categorii de populaţie şi o scădere pentru altele, informaţia se îmbogăţeşte prin dezagregare. În procesul de dezagregare a indicatorilor sociali este important, pe de o parte, să se evite o fărâmiţare excesivă care pulverizează informaţia şi, pe de altă parte, să se obţină un anumit echilibru între ceea ce este practic posibil de realizat cu informaţia disponibilă şi ceea ce este în mod ideal dezirabil şi poate deveni un impuls pentru dezvoltări viitoare ale indicatorilor sociali. O menţiune specială trebuie făcută în legătură cu dezagregările standard,

după: vârstă, sex, tipul gospodăriei, utile pentru determinarea indicatorilor corespunzători exigenţelor comparaţiilor internaţionale. c) Un indicator social trebuie conceput ca un element al unui sistem. Aceasta înseamnă, pe de o parte, ca un indicator să corespundă unui domeniu social şi, pe de altă parte, ca activitatea de construcţie şi de perfecţionare a acestuia s ă se realizeze într-un cadru de integrare a statisticii sociale ca un tot şi de integrare a acesteia cu statisticile demografice şi alte statistici înrudite. În acest sens, fiecare indicator trebuie să îndeplinească o dublă cerinţă: - de specificitate, adică să se poată crea cu ajutorul său serii de date corespunzătoare unui anumit domeniu social; - de integrare în setul de indicatori care caracterizează domeniul respectiv, precum şi în ansamblul sistemului indicatorilor sociali, putându-se evidenţia, pe această bază, principalele raporturi dintre diferitele domenii sociale. Originalitatea conceptului de indicator social integrat într-un sistem derivă din faptul că permite o abordare integratoare a cuantificării unei game largi de fenomene sociale. Utilizat izolat, un indicator sau un set de indicatori poate evidenţia apariţia unei probleme sociale, dar nu şi cauzele sale. Un indicator singur nu este purtător al unor cunoştinţe care să conducă la măsuri de politică economic sau socială, dar poate trage un semnal de alarmă legat de necesitatea unei investigaţii atente. d) O cerinţă de ordin secundar, dar de mare importanţă în plan metodologic şi practic, este aceea legată de posibilitatea efectuării, cu ajutorul indicatorilor sociali, a unor comparaţii internaţionale. Pentru a răspunde acestei cerinţe, indicatorii corespunzători unor domenii sociale trebuie să îndeplinească o serie de condiţii prealabile: - să fie racordaţi la o schemă conceptuală unitară; - să se raporteze la un domeniu social cu o sferă comparabilă; - să corespundă unor definiţii normalizate; - să fie calculaţi pe baza unor metode şi formule general acceptate. Cea de-a doua categorie de cerinţe se referă la aspectele de ordin metodologic, şi anume: - frecvenţa, cerinţă care rezultă din faptul că fiecare fenomen social îşi are propriul său ritm, propria sa evoluţie; este necesar un anumit interval de timp ca să fie sesizată o evoluţie semnificativă şi un altul pentru ca aceasta să fie înregistrată statistic. Perioada diferă de la un indicator la altul. - claritatea, adică să fie uşor de interpretat.

Din nevoia practică de utilizare corectă şi cu mai multă uşurinţă, indicatorii sociali pot fi grupaţi în mai multe categorii. O categorie frecvent întâlnită în literatură este aceea care are la bază perspectiva – societală sau individuală – dinspre care se analizează starea şi evoluţia unui fenomen sau proces social. Conform acestui criteriu, indicatorii sociali sunt grupaţi în: a)Indicatori obiectivi care se referă la cei care exprimă aprecieri cu privire la starea şi evoluţia unui domeniu social, la factorii lor determinanţi. Ei pun de regulă accentul pe aspectul economic al problemelor sociale. Indicatorii obiectivi constituie un punct principal de sprijin în procesul de luare a deciziilor în plan social şi economic, având astăzi răspândirea cea mai largă şi constituindu-se ca obiect al activităţii numeroaselor instituţii specializate guvernamentale, interguvernamentale şi internaţionale. b)Indicatori subiectivi sau de percepţie care oferă informaţii cu privire la percepţia, aprecierea, la nivel de individ sau grup social, a unui fenomen sau proces social. Percepţia de către indivizi sau categorii de persoane este un aspect fundamental al bunăstării şi o componentă necesară şi important a unui program de indicatori sociali. Acest tip de informaţii oferă o nouă dimensiune asupra realităţii şi poate, de asemenea, să scoată în evidenţă anumiţi factori obiectivi care n-au fost sesizaţi anterior ca fiind semnificativi. Astfel de indicatori sunt utili în cazul în care cercetările statistice nu pot fi realizate sau datele pot fi disponibile doar cu foarte mare întârziere. Indicatorii sociali mai pot fi clasificaţi în funcţie de fenomenul sau procesul pe care îl caracterizează: a) indicatori de rezultat (sau de obiectiv) – estimează eficacitatea unor măsuri de politică promovată într-un domeniu şi informează asupra gradului de realizare a obiectivului ; b) indicatori de factor (sau mijloc de realizare) – sunt consideraţi ca indicatori referitori la mijloace de realizare a obiectivelor respective. Această clasificare este de regulă utilizată în legătură directă cu formularea şi urmărirea realizării unor obiective precise în plan social. Aşa cum sugerează şi denumirea lor, indicatorii sociali au fost “inventaţi” pentru caracterizarea cât mai corectă şi completă a bunăstării individuale. Indicatorii sociali îndeplinesc sau pot îndeplini două funcţii majore: 1) funcţia de măsură a nivelului şi distribuţiei bunăstării individuale. Conceptul de “bunăstare” trebuie să fie transpus în plan operaţional. Deşi există în plan teoretic şi practic o experienţă relativ bogată în delimitarea componentelor bunăstării, ale nivelului de trai şi calităţii vieţii, se poate aprecia că nu s-a reuşit pe deplin surprinderea în indicatori relevan ţi a tuturor faţetelor şi circumstanţelor condiţiilor de viaţă ale unei colectivităţi umane. 2) funcţia de instrumente de orientare socială şi control al realizării obiectivelor stabilite.

Această funcţie este pusă în evidenţă, pe de o parte, de faptul că indicatorii sociali pot fi utilizaţi ca “normative” în cadrul unor programe de politică socială posibil sau necesar a fi atinse într-un anumit interval de timp. Pe de altă parte, unii indicatori sociali, îndeosebi cei care reflectă factorii de influenţă a condiţiilor de viaţă, pot şi sunt utilizaţi ca elemente de fundamentare a unor orientări în plan economic. În concluzie am putea afirma că o politică socială consistentă presupune cuprinderea fenomenelor şi proceselor sociale într-o concepţie care să ofere un tablou al ansamblului aspectelor vieţii umane, din care să se poată desprinde principalele elemente ce caracterizează rezultatele şi factorii care influenţează aceste rezultate. Într-o astfel de viziune, abordările sectoriale, şi deseori sub egida unor instituţii administrative foarte disparate, devin insuficiente, datorită faptului că între diferitele componente ale vieţii sociale există multiple raporturi pe care o astfel de abordare nu le poate surprinde. De aceea, cuprinderea şi dezvoltarea indicatorilor sociali într-un cadru integrat, bazat, în primul rând, pe selectarea unor domenii care corespund fenomenelor şi proceselor sociale reale şi, în al doilea rând, pe caracterizarea aspectelor cantitative şi calitative ale acestora, este o necessitate imperioasă. 8.6. Sistemul indicatorilor sociali În alcătuirea unui sistem de indicatori sociali s-au avut în vedere două premise de bază: - prima premisă se referă la progresele realizate în ţara noastră în măsurarea fenomenelor şi proceselor sociale, a nivelului de trai şi calităţii vieţi. Dinamica vieţii sociale şi cerinţa cunoaşterii atente a evoluţiilor din această sferă, a factorilor care determină în special fenomene negative, obligă la îmbogăţirea permanentă a informaţiei statistice, atât asupra domeniilor pentru care există o bună acoperire cu indicatori în scopul surprinderii unor aspecte noi, cât şi asupra altor segmente ale vieţii sociale acoperite insuficient sau încă neacoperite cu indicatori. - cea de a doua premisă se referă la posibilitatea ca sistemul indicatorilor sociali să se alinieze cadrului metodologic orientativ de integrare a statisticii sociale şi demografice cu statistica economică şi alte statistici înrudite, fiind bazat pe standarde şi orientări acceptate la nivel internaţional. Un astfel de cadru este oferit de instituţiile specializate ale ONU. Acesta constituie un element de referinţă fundamental în selectarea domeniilor sociale şi a setului de indicatori care caracterizează fiecare domeniu în raport cu problematica social specifică diferitelor ţări, favorizând elaborarea unui sistem de indicatori care să permită şi efectuarea de comparaţii internaţionale privind dezvoltarea socială. Referindu-ne la domeniile sociale, subliniem că, în principiu, toate aspectele vieţii sociale trebuie acoperite cu indicatori. În practică însă realizările sunt mult mai modeste datorită unor cauze care ţin, în special, de complexitatea vieţii sociale, de posibilităţile limitate de cuantificare a fenomenelor şi proceselor sociale. În selectarea domeniilor sociale pentru care este indispensabilă elaborarea de indicatori, se bazează pe analiza principalelor aspecte ale vieţii sociale sugerate de problematica generală a nivelului de trai şi de semnalele date de realitate. Lista alcătuită referitoare la domenii şi indicatori sociali are un evident caracter deschis.

Ea se poate modifica şi / sau îmbogăţi în funcţie de evoluţia fenomenelor şi proceselor din sfera socială, de cerinţele de informare în cadrul fiecărei perioade, de necesitatea adâncirii analizei pentru un domeniu sau altul, de progresele în cunoaşterea şi măsurarea fenomenelor din sfera socială. Indicatori sociali pe domenii Domeniul populaţiei este tratat, cel mai adesea , de sine stătător, pentru că starea şi evoluţiile fenomenelor şi proceselor demografice sunt de multă vreme cunoscute drept subiect distinct de preocupare în sistemul ştiinţelor sociale. Populaţia în totalitatea sau numai segmente ale acesteia constituie subiectul ansamblului preocupărilor din sfera socială şi economică, fiind axul de legătură la care este racordată întreaga activitate economico-socială. Populatia Populaţia reprezintă, prin urmare, principalul punct de plecare pentru orice evaluare a domeniului social. De aceea, toate statisticile sociale debutează cu indicatori referitori la populaţie. Mai mult se constată o tendinţă cu largi rezonanţe în rândul specialiştilor, promovată de mai mult timp de către organismele specializate ale ONU, de integrare a statisticii sociale cu statistica demografică şi cu alte statistici înrudite, în idea standardizării unor indicatori şi alcătuirii unor serii de date posibil de utilizat şi în lucrări de comparaţii internaţionale.

a) Mărimea, structura şi fluxurile populaţiei Indicatorii referitori la mărimea şi structura populaţiei pe sexe, grupe de vârstă, naţionalităţi sau grupuri etnice şi la ritmurile modificărilor acestora sunt esenţiali pentru înţelegerea – în sine – a trendurilor pe care le înregistrează populaţia; de asemenea, pentru înţelegerea impactului lor asupra condiţiilor şi problemelor economice şi sociale, asupra cererii şi utilizării bunurilor şi serviciilor, pentru explicarea ratelor şi modalităţilor de participare la viaţa economică şi socială. Un segment important al indicatorilor demografici pentru conturarea politicilor sociale îl reprezintă cei referitori la structura pe grupe de vârstă şi la trendul acestei structuri. O atenţie specială capătă grupa de vârstă până la 15 ani; tinerii în vârstă de 15-24 ani şi vârstnicii de peste 60-65 ani; de asemenea, structura după sex în cadrul grupelor de vârstă. Ei sunt indicatori cu o semnificaţie deosebită pentru relevarea procesului de îmbătrânire a populaţiei, caracteristic ţărilor europene. Mărimile acestor indicatori, în special proiecţiile acestora, constituie e3lementele de referinţă pentru politica în domeniul ocupări şi al veniturilor. Deosebit de semnificativă din perspective politicii sociale este rata de dependenţă, expresie indirectă a capacităţii economice de susţinere a politicii sociale, a sarcinilor sociale ce revin unei persoane în vârstă aptă de muncă. Indicatorii referitori la fluxurile populaţiei (exprimate de: naşteri, decese, migraţie) explică tendinţele în componentele populaţiei naţionale, în modificarea numărului şi structurii populaţiei. Astfel, clasificările după sex, vârstă, categorie socio-profesională, naţionalitate sau grup etnic, judeţe, etc., permit identificarea unor grupuri de populaţie cu un comportament

demografic specific, iar ritmul de creştere a populaţie din astfel de grupuri, asociat cu diferite componente ale bunăstării, furnizează informaţii utile pentru fundamentarea unor măsuri de politică socială. De mare importanţă sunt indicatorii privind natalitatea şi fertilitatea factori esenţiali ai modificărilor demografice cu implicaţii pe termen lung, sociale şi economice, aceşti indicatori făcând legătura în principal cu politica familială; de asemenea, indicatorii de mortalitate (generală şi îndeosebi infantilă) care fac trimitere cu deosebire la politica în domeniul sănătăţii, la ansamblul condiţiilor de existenţă.

b) Distribuţia geografică a populaţiei. Creşterea rapidă a populaţiei în zonele urbane generează probleme sociale noi legate de: aglomerări urbane, alimentare cu energie electrică şi apă, transport, ofertă de bunuri şi servicii, îngrijire medicală şi chiar un anumit tip de sărăcie. Cunoaşterea unor asemenea probleme presupune informaţii şi respectiv indicatori, legaţi, în primul rând, de distribuţie geografică şi densitatea populaţiei. În strânsă legătură cu distribuţia geografică a populaţiei, o importanţă aparte prezintă gradul de satisfacere a nevoilor de locuinţe, care în sine este o problemă ce solicită o informaţie adecvată, prin faptul că reprezintă o componentă majoră a nivelului de trai. Legat de locuinţe, o primă grupă de indicatori se referă le stocul de locuinţe, caracteristicile locuinţelor şi distribuţia acestora pentru diferite categorii ale populaţiei. Ei oferă informaţii care permit identificarea categoriilor de populaţie cu spaţiu de locuit necorespunzător. Astfel de informaţii oferă şi indicatorii referitori la gradul de aglomerare a locuinţelor, exprimat de ponderea care ocupă locuinţe în care densitatea standard pe o cameră este depăşită (de ex.: o persoană pe o cameră); aceşti indicatori sunt o expresie a aspectelor calitative ale locuirii. Calitatea locuirii este influenţată (depinde) de: - accesibilitatea fizică la elemente de confort, înţeleasă în sensul existenţei infrastructurii de tip urban: racordarea la reţeaua de distribuire a energiei electrice, termice, a apei, gradul de dotare a locuinţei cu baie, telefon, etc.; - accesibilitatea economică, de disponibilitatea resurselor financiare – la nivelul familiei pentru cumpărarea de locuinţe şi / sau pentru utilizarea de servicii care conferă locuinţelor confortul confortul necesar. Acest aspect poate fi relevat de indicatori care se referă la cheltuielile pe care le absoarbe satisfacerea nevoii de locuinţă. Ponderea cheltuielilor legate de locuinţă în totalul cheltuielilor de consum ale diferitelor categorii de familii şi structura cheltuielilor cu locuinţa pe principalele lor componente (chirie, consum de energie electrică, termică, etc.) constituie un important punct de reper pentru factorii de decizie din sfera socială. Având în vedere că problemele condiţiilor de locuit trebuie privite şi analizate nu în sine, ci în raport cu caracteristicile economice şi sociale ale spaţiului în care se află amplasată locuinţa (acestea fiind diferite în mediul urban şi în mediul rural şi chiar în localităţi de acelaşi tip), se conturează necesitatea studierii şi înregistrării proceselor şi fenomenelor legate de caracteristicile mediului exterior locuinţei (de ex.: calitatea mediului

înconjurător), care influenţează direct modul şi condiţiile de viaţă, activitatea economică, sănătatea, relaţiile sociale, etc.

c) Familii şi gospodării. Strâns legat de fenomenele demografice şi situaţia locuinţelor şi a gospodăriilor, un interes aparte îl prezintă problemele legate de formarea familiilor, dimensiunea şi componenţa gospodăriilor, factori fundamentali care influenţează condiţiile de viaţă ale populaţiei. Indicatorii legaţi de formarea şi disoluţia familiilor, de structurarea gospodăriilor sunt importanţi şi în legătură cu cererea viitoare de bunuri şi servicii, în special cea legată de locuinţă şi de alte bunuri de uz casnic. De asemenea, clasificările pe medii (urban / rural) în funcţie de anumite caracteristici demografice şi alcătuirea, pe această bază, de serii de date, oferă informaţii asupra modificărilor ce au loc în modelul familiei tradiţionale, utile pentru cunoaşterea direcţiei în care se structurează în perspectivă. Sănătatea Starea de sănătate a populaţiei, resursele utilizate pentru serviciile de sănătate, accesibilitatea populaţiei la aceste servicii sunt subiecte sociale de interes major pentru orice societate; aceasta deoarece sănătatea fizică şi mentală reprezintă condiţia indispensabilă a participării fiecărei persoane la viaţa economică şi socială, a bucuriei de a trăi, determinând însăşi durata vieţii. În altă ordine de idei, persoanele bolnave constituie o categorie care trebuie ocrotită în mod deosebit, pentru care este importantă mobilizarea de resurse şi o orientare adecvată a utilizării lor. Datorită numeroaselor dificultăţi legate de conceptualizarea noţiunii de sănătate s-au conturat mai multe categorii de indicatori, referitori la:

a) Starea de sănătate, reflectată de indicatorii ce urmăresc în principal mortalitatea şi morbiditatea; în această categorie se pot include şi indicatori referitori la persoanele cu handicap. Indicatorii referitori la mortalitate, pe cauze, vârstă, sex, evidenţiază situaţiile şi circumstanţele cele mai importante ce conduc la deces şi desemnează categoriile de populaţie vulnerabile din acest punct de vedere. O atenţie specială este acordată mortalităţii perinatale (neonatale şi postneonatale), indicator asociat deceselor ce survin înainte de naştere şi în prima lună a vieţii. Indicatorii privind ratele mortalităţii perinatale şi infantile sunt utili nu numai pentru evaluarea stării de sănătate, ci şi pentru previzionarea creşterii demografice, pentru politicile ce se promovează în domeniul educaţiei, locuinţelor, etc. Rata mortalităţii pe vârste este utilă şi pentru determinarea seriilor de indicatori care exprimă speranţa de viaţă la naştere şi la anumite vârste, indicatori care pot constitui elemente de referinţă pentru măsurile ce vizează practic toate domeniile politicii sociale: venituri şi consum, asigurări sociale, învăţământ, familie, etc.

Indicatorul cel mai cunoscut şi familiar – speranţa de viaţă la naştere – este considerat mai degrabă un indicator de sinteză al nivelului de trai, cumulând şi influenţa unor factori cum sunt cei genetici, condiţiile generale de existenţă, etc. Indicatorii referitori la morbiditate dau informaţii asupra numărului şi proporţiei persoanelor suferinde, respectiv asupra numărului şi ponderii persoanelor afectate de diferite boli, persoanelor cu deficienţe fizice sau care suferă de boli cronice, etc. Aceşti indicatori permit delimitarea grupelor de populaţie la care morbiditatea este cea mai ridicată, iar în cadrul acesteia, identificarea principalelor cauze ale morbidităţii. Deosebit de utili sunt şi indicatorii privind durata bolii, restricţionarea activităţii, aceasta din urmă putând fi concretizată prin numărul de zile de concediu pentru incapacitate temporară de muncă. Prin dezagregare se pot obţine indicatori ce permit corelaţii cu domeniul asigurărilor sociale, cu cel privind ocuparea şi condiţiile de muncă, fiind utili pentru estimarea necesarului de resurse în vederea susţinerii materiale a persoanelor cu incapacitate de muncă, pentru aprecierea timpului de muncă pierdut în diferite ramuri de activitate, profesii, etc.

b) Servicii de sănătate şi resurse. Indicatorii privind disponibilitatea, utilizarea şi performanţele serviciilor de sănătate descriu mijloacele de prevenire a îmbolnăvirilor, eficienţa acţiunilor de medicină preventivă şi curativă. Aceşti indicatori permit evaluări ale cerinţelor dezvoltării reţelei sanitare în profil teritorial, ale necesarului de cadre medicale, pe profile mari de specializare, ale distribuirii sau redistribuirii lor în teritoriu. Indicatorii referitori la utilizarea serviciilor de sănătate oferă informaţii asupra gradului în care populaţia utilizează astfel de servicii, de ex.: numărul şi proporţia naşterilor asistate de medici sau de cadre medicale pregătite, numărul şi proporţia populaţiei spitalizate, proporţia persoanelor care beneficiază de consultaţii medicale. Deosebit de utili sunt şi indicatorii referitori la cheltuielile pe care familiile le fac pentru procurarea de medicamente şi pentru servicii de sănătate plătite. Ei sunt esenţiali pentru aprecierea puterii de cumpărare a veniturilor, cunoscându-se, de ex., că în cazul anumitor categorii de familii (de pensionari, familii u mulţi copii, etc.) cheltuielile pentru îngrijirea sănătăţii ocupă un loc important în structura cheltuielilor de consum. Învăţământul Nivelul de cunoştinţe, educaţie şi pregătire profesională constituie o condiţie esenţială a participării individului la viaţa economică şi socială, a obţinerii de venituri şi condiţii de existenţă satisfăcătoare. Indicatorii sociali referitori la învăţământ permit evidenţierea raporturilor cu: - domeniul demografic (populaţie) prin intermediul fiinţei umane din diferite grupe de vârstă, antrenată în procesul educaţional; - alte domenii precum: sănătate, cultură, utilizarea timpului liber, acestea având acţiune directă asupra dezvoltării personalităţii umane. În consecinţă, indicatorii referitori la învăţământ se pot grupa în trei categorii. Acestea se referă la:

a) Nivelul de instruire a populaţiei – indicatorii din această categorie se referă la rezultatele finale ale procesului de învăţământ, existente în formă de stoc. Ele sunt măsurate prin indicatori referitori la stocul de învăţământ exprimat sintetic de numărul mediu de ani de şcoală pe locuitor. Rezultatele finale ale sistemului de învăţământ pot fi măsurate prin indicatori privind structura populaţiei pe nivele de şcolarizare. Aceşti din urmă indicatori sunt o măsură indirectă a capacităţii şi calificării indivizilor, indicatori utilizaţi în proiectarea serviciilor de învăţământ sau a nevoii de servicii educaţionale. În acest scop, sunt importante clasificările după criteriul vârstei şi sexului, îndeosebi pentru populaţia din grupele de vârstă tinere. b) Servicii de învăţământ – Indicatorii privind utilizarea serviciilor de învăţământ şi distribuţia acestora se concentrează asupra descrierii modului în care diferitele categorii de populaţie utilizează în fapt serviciile de învăţământ. Indicatorii referitori la utilizarea de către populaţia şcolară a serviciilor de învăţământ, concretizaţi în numărul şi structura populaţiei şcolare, nu oferă însă informaţii asupra aspectelor calitative ale pregătirii şcolare. Un loc distinct în cadrul sistemului de pregătire îl ocupă pregătirea profesională şi educaţia în cazul adulţilor. Informaţiile referitoare la acest segment, detaliate pe sexe şi grupe de vârstă ale populaţiei incluse în sistemul de pregătire, au relevanţă pentru legăturile ce se pot face în special cu şomajul şi posibilităţile de reinserţie profesională a şomerilor, precum şi cu condiţiile generale de existenţă. c) Resurse – cel mai sintetic indicator ce ar reflecta acest aspect al problemei l-ar constitui costul total al învăţământului, în medie pe un elev, student. Acest indicator reflectă un aspect important: acela al adecvabilităţii şi eficienţei costurilor serviciilor de învăţământ. Determinarea lui pe nivele de învăţământ oferă informaţii asupra necesarului de cadre didactice, pe nivele şi specialităţi, iar clasificarea pe judeţe asigură informaţii asupra diferenţelor în teritoriu şi, respectiv, asupra distribuţiei acestor resurse în funcţie de necesar. Indicatorii privind cheltuielile publice pentru învăţământ ce revin pe un elev, student, pe nivele de învăţământ dau măsura efortului statului pentru educaţia pentru şcoală. O altă categorie de cheltuieli pentru învăţământ este aceea legată de investiţiile efectuate în acest domeniu. Indicatorii privind investiţiile pot constitui elemente de referinţă pentru determinarea necesarului investiţional în învăţământ. Un indicator important pentru o mai bună cunoaştere a bugetului familiilor cu copii, a puterii de cumpărare a veniturilor acestora, îl reprezintă un indicator care să reflecte cheltuielile pe care familiile le fac cu educaţia copiilor (rechizite, meditaţii, etc.). Ocuparea forţei de muncă şi condiţii de muncă Studierea acestui domeniu este necesar pentru a da răspunsuri, iniţial, unor aspecte cu character preponderent economic şi, ulterior, şi unora cu caracter social. Punctul de reper în alegerea indicatorilor care să permită relevarea principalelor aspecte cu caracter social ale

ocupării îl reprezintă semnificaţia ocupării unui loc de muncă de către persoane apte de muncă. Exercitarea dreptului de muncă, ocuparea unui loc de muncă de către toate persoanele apte şi obţinerea, pe această bază, a unui câştig ce permite satisfacerea nevoilor de trai, calitatea condiţiilor de muncă şi satisfacţia individului în viaţa de muncă sunt aspecte deosebit de importante ale bunăstării. În cadrul acestui domeniu se pot distinge patru grupe de indicatori: a) Gradul de participare a forţei de muncă la producţia socială – indicatorii din această grupă reflectă modalitatea de înţelegere şi acţiune privind exercitarea dreptului la muncă, drept fundamental al omului. Astfel, ei sunt o expresie a măsurii în care populaţia în vârstă aptă de muncă este încadrată în procesul producţiei sociale. Detalierile pe grupe de vârstă, sexe, medii, ramuri, judeţe, forme de proprietate, etc., permit analiza comparativă cu numărul forţei de muncă disponibile, caracteristicile principale ale ocupării, rezervele de creştere a gradului de ocupare, categoriile de populaţie care ridică probleme în această privinţă. Analiza acestor date poate sugera direcţiile de acţiune pentru asigurarea unui grad înalt de ocupare a forţei de muncă disponibile, utilizând instrumente economice şi sociale, pentru flexibilizarea procesului de ocupare, astfel încât să fie satisfăcute concomitent cerinţele utilizării eficiente a forţei de muncă. Indicatorii referitori la ocupare permit: - evidenţierea acelor categorii de populaţie la care se manifestă fenomenul de şomaj sau ocupare parţială, în profil de ramură, teritorial, etc., sugerând direcţii de acţiune pentru soluţionarea acestei probleme; - calcularea ratei de dependenţă într-o formulă mai rafinată, foarte utilă pentru elaborarea unor măsuri de politică socială în domeniul securităţii sociale, al învăţământului, etc. Indicatorii referitori la forţa de muncă intrată pentru prima dată pe piaţa muncii şi cei care reflectă părăsirea definitivă a locului de muncă prin pensionare sau deces oferă informaţii privind principalele fluxuri spre şi dinspre forţa de muncă, iar legătura cu noii absolven ţi pe diferitele trepte de învăţământ permite comparaţii între necesarul şi disponibilitatea de locuri de muncă, element important în realizarea unui echilibru pe acest plan. Indicatorii privind speranţa vieţii de muncă constituie o măsură utilă pentru conturarea modelului de ocupare, pentru caracterizarea posibilităţilor de câştig şi de garantare a resurselor pentru existenţă.

b) Şomajul – indicatorii cuprinşi în această grupă pot semnala prezenţa sau absenţa posibilităţilor de ocupare pentru anumite categorii de forţă de muncă, unele caracteristici ale categoriilor de populaţie ocupată la care se manifestă un fenomen de şomaj pronunţat. Pot indica, de asemenea, ramurile de activitate, profesiile care se confruntă cu o lipsă sau cu un surplus de locuri de muncă. Corelaţi cu indicatorii referitori la calificare, remunerare, vârstă, sex, condiţii de muncă, etc.

c) Remunerare. Pentru a furniza indicaţii asupra veniturilor din muncă şi asupra legăturii lor cu bunăstarea este necesară elaborarea de indicatori care să reflecte mărimea veniturilor din remunerare în preţurile curente şi constante, pentru diferite categorii de populaţie ocupată, clasificate pe ramuri de activitate, sexe, profesie, etc. Nivelul realizat al câştigului poate să difere foarte mult. De aceea, construirea unor indicatori care să reflecte diferenţele în ceea ce priveşte nivelul câştigului pentru diferitele categorii de populaţie ocupată este foarte importantă pentru formularea unor măsuri de politică a veniturilor, care să vină în sprijinul realizării obiectivelor, atât în domeniul ocupării, cât şi în cel al nivelului de trai. Analiza veniturilor din muncă în contextul mai general al formării veniturilor la nivelul familiilor, al gospodăriilor, oferă puncte de sprijin pentru elaborarea unor măsuri în domeniul mai vast al veniturilor populaţiei. d) Condiţii de muncă – indicatorii din această grupă definesc calitatea vieţii de muncă. Indicatorii privind timpul consacrat muncii se referă la numărul mediu de ore efectuate săptămânal de persoanele ocupate. Aceştia se referă la: - categoriile de populaţie ocupată care beneficiază de durate mai mici ale săptămânii de lucru sau care lucrează un număr mai mare de ore decât durata normală a săptămânii de lucru; - relaţia ce se formează între timpul lucrat de diferitele categorii de populaţie şi nivelul salariului sau al veniturilor totale din muncă; - situaţiile care duc la reducerea timpului de muncă şi concomitent la reducerea venitului din acest motiv; sunt esenţiale informaţiile privind cauzele care au condus la diminuarea timpului de muncă pentru diferitele categorii de persoane ocupate. O cauză a neutilizării timpului de muncă este absenteismul. Evidenţierea sa permite constatării privind cauzele acestuia şi posibilităţile de diminuare a lui prin măsuri de politică economică şi / sau socială. Din reglementările legale se pot obţine date privind numărul de zile de concediu de odihnă pentru salariaţi, precum şi numărul total de zile libere. Extinderea calculului indicatorului asupra întregii populaţii ocupate ar oferi informaţii referitoare la timpul total de muncă şi de odihnă al populaţiei ocupate, aspecte importante ce influenţează bunăstarea, calitatea vieţii. Veniturile şi consumul populaţiei Mărimea veniturilor, nivelul şi caracteristicile consumului diferitelor categorii ale populaţiei constituie, în sine, un subiect de preocupare socială, dar reprezintă şi o zonă de legătură cu alte domenii sociale şi economice.

a) Veniturile reprezintă unul din factorii-cheie care influenţează nivelul de trai; distribuţia veniturilor determină diferenţe în satisfacerea trebuinţelor, explicând gradul de asigurare a existenţei diferitelor categorii de populaţie. Nivelul, evoluţia şi distribuţia

veniturilor populaţiei pot fi reflectate de indicatori care rezumă posibilităţile, respectiv resursele de care dispune populaţia pentru satisfacerea nevoilor sale. Indicatorii din acest domeniu sunt: - sursele de formare a veniturilor populaţiei, respectiv veniturilor din muncă şi elementelor de redistribuire. Acestea permit obţinerea de date asupra veniturilor totale încasate de populaţie, precum şi asupra veniturilor sale disponibile, ce dă măsura reală a capacităţii gospodăriilor (familiilor) de a-şi satisface nevoile lor de consum şi de economisire. - distribuţia gospodăriilor după nivelul veniturilor, distribuţie construită nu numai pentru întreaga populaţie, ci şi pentru principalele sale categorii. Indicatorii referitori la distribuţia gospodăriilor sau a indivizilor după nivelul veniturilor dau posibilitatea evaluării gradului de inegalitate în ceea ce priveşte nivelul veniturilor obţinute de diferitele categorii de populaţie. Deosebit de important pentru evaluări în domeniul nivelului de trai este calculul veniturilor reale (salarii, pensii, etc.) – aceasta în scopul determinării efectului cumulat al evoluţiei veniturilor nominale şi a preţurilor de consum asupra satisfacerii nevoilor populaţiei.

b) Consumul. Pentru caracterizarea acestui domeniu se practică două categorii de indicatori: - în expresie bănească, atunci când se referă la ansamblul consumului populaţiei; - în expresie naturală, atunci când se referă la alimente, bunuri de folosinţă îndelungată sau unele servicii. Indicatorii privind vânzările cu amănuntul către populaţie reflectă aspectele mecanismului de satisfacere a nevoilor. Un tablou de ansamblu asupra consumului populaţiei poate fi oferit de următorii indicatori: - consumul final al populaţie, dă măsura cea mai completă asupra nivelului de trai. Calculat pe un locuitor şi pe componente (privat, public), el permite efectuarea unor corelaţii la nivel macroeconomic. - cheltuielile de consum ale gospodăriilor, indicator util în formularea unor măsuri menite să menţină echilibrul dinamic între cererea şi oferta de pe piaţa bunurilor şi serviciilor de consum. Structura cheltuielilor de consum favorizează şi aprecierea stadiului atins în satisfacerea principalelor categorii de nevoi ale populaţiei. Securitate socială Securitatea socială constituie o preocupare de mare importanţă atât din punctul de vedere al guvernelor, cât şi al indivizilor. Din perspectiva preocupărilor privind alcătuirea unui sistem de indicatori sociali, securitatea socială o circumscriem la prestaţii băneşti pentru: pensii, ajutor de şomaj, alocaţii familiale, indemnizaţii pentru incapacitate temporară de muncă, ajutoare sociale, precum şi la servicii de asistenţă socială. Indicatorii specifici acestui domeniu înregistrează şi caracterizează gradul de cuprindere în sistemele de asigurări şi asistenţă socială în cazul în care populaţia se află în situaţii de viaţă ce conduc la pierderea de venit din muncă sau în alte situaţii nefavorabile, precum şi adecvabilitatea diferitelor forme de protecţie (pensii, ajutoare familiale, indemnizaţii de boală, etc.).

a) Gradul de cuprindere. Indicatorii referitori la gradul de cuprindere exprimă numărul şi proporţia persoanelor care au dreptul la pensii (de bătrâneţe, de invaliditate, etc.), la asigurare în caz de incapacitate temporară de muncă, etc. Utilizând clasificări cum sunt categoria socio-economică, urban / rural, pot fi obţinuţi indicatori ce dau informaţii privind numărul şi proporţia persoanelor acoperite prin diferite sisteme sau programe de asigurare, care primesc pensii, alocaţii, ajutoare. Aceste date pot releva categoriile de populaţie necuprinse în sistemele de asigurări şi asistenţă. b) Gradul de asigurare pe forme de protecţie. Indicatorii se referă la pensii, alocaţii, indemnizaţii, etc. şi sunt utili pentru promovarea unei politici sociale dinamice, echitabile. Indicatorii obţinuţi pe baza clasificărilor: categorie socio-economică, urban / rural, sistem de asigurare (public, privat) sunt necesari pentru fundamentarea politicii în domeniul veniturilor populaţiei. Indicatorii ce exprimă evoluţia pensiei reale oferă informaţii cu privire la evoluţia puterii de cumpărare a pensiei, iar cei referitori la distribuţia pensionarilor după nivelul pensiei permit relevarea gradului de inegalitate în nivelul pensiilor, sugerând direcţii de acţiune legate de perfecţionarea sistemului de pensii. De asemenea, în cazul alocaţiilor şi ajutoarelor familiale, indicatorii referitori la mărimea acestora permit evaluări ale nivelului de trai al familiilor monoparentale, comparativ cu familiile cu copii; pot fi făcute aprecieri legate de contribuţia alocaţiilor la acoperirea cheltuielilor necesare creşterii unui copil. Există şi alte zone ale socialului pentru care se elaborează indicatori: de exemplu, indicatorii referitori la timp liber, cultură şi comunicaţii, criminalitate şi delincvenţă, etc. Cursul de faţă se referă în principal la acele domenii sociale care au şi o mare determinare economică. O atenţie specială merită cele aflate la confluenţa cu alte aspecte ale dezvoltării sociale şi economice. Acestea impun în continuare preocupări în plan teoretic, metodologic, al măsurării şi analizelor concrete, utile deopotrivă cunoaşterii şi practicii social-economice.

CAPITOLUL 9 POLITICA SOCIALĂ ÎN DOMENIUL PREVENIRII ŞI COMBATERII CRIMINALITĂŢII 9.1. Aspecte de ordin general Schimbările profunde care au avut loc în societatea românească a ultimilor ani presupun modificări substanţiale şi în concepţia de abordare a criminalităţii ca fenomen social complex, susceptibil de a fi influenţat şi chiar schimbat în acord cu aspiraţiile de mai bine ale comunităţii. Regândirea modului de acţiune şi intervenţie a organismelor investite cu atribuţii în lupta cu criminalitatea şi administrarea justiţiei nu poate ocoli experienţa acumulată şi rezultatele obţinute în trecutul apropiat (8-10 ani) marcat în opinia noastră de echilibrul fragil al comportamentului democratic al majorităţii membrilor societăţii, dar şi al autorităţilor publice, care încă se mai zbat în limitele unui algoritm al deznădejdii şi speranţei, lipsit de coerenţă şi consistenţă. În absenţa unor concluzii rezultate din cercetări şi studii de profunzime, privind starea şi mai ales dinamica criminalităţii în România postdecembristă, vom încerca să fundamentăm demersul nostru de analiză şi interpretare pe datele înmagazinate şi situaţiile statistice întocmite la nivelul Inspectoratul General al Poliţiei şi, în măsura posibilului, cele existente la alte instituţii implicate în profilaxia şi combaterea criminalităţii. Absenţa în ţara noastră a unei instituţii specializate de cercetare a cauzelor criminalităţii şi fundamentare a măsurilor de prevenire şi combatere a acesteia – situaţie singulară după ştiinţa noastră în statele central şi est-europene care au păşit pe calea democraţiei la finele deceniului trecut – constituie un serios obstacol în calea abordării din perspectiva ştiinţifică a unuia dintre cele mai active fenomene care frânează dezvoltarea societăţii româneşti în etapa actuală şi, mai mult ca sigur, şi în viitor. În condiţiile unui sistem juridic aflat încă în faza căutărilor de soluţii, consistenţa unor concluzii pe termen lung este pusă în mare măsură sub semnul hazardului şi relativităţii, iar, pe termen scurt şi mediu, deciziile sunt marcate de stigmatul provizoratului, adoptându-se frecvent soluţii de moment pentru probleme de perspectivă, ceea ce afectează, constant şi structural, imaginea de ansamblu asupra politicii sociale în acest domeniu. Intervenţia statului pentru reducerea criminalităţii a fost intens monitorizată şi sprijinită din partea a numeroase organizaţii şi structuri internaţionale, dar şi de organisme naţionale neguvernamentale, care au contribuit în mare măsură la cristalizarea concepţiei de acţiune, în condiţiile confuze ale tranziţiei spre coordonatele care definesc o societate democratică. Foarte important, atât pentru analiza evoluţiei fenomenului criminalităţii, cât mai ales pentru fundamentarea politicii sociale de urmat, a strategiei şi tacticii specifice instituţiilor abilitate, este abordarea acesteia dintr-o dubă perspectivă, respectiv cea a prevenirii şi cea a combaterii, soluţie care, de altfel, transpare cu claritate şi din conţinutul opusului de faţă. Explicarea şi înţelegerea evoluţiei stării, dinamicii şi, mai ales, a limitelor acţiunilor întreprinse pentru prevenirea şi combaterea infracţiunilor este indisolubil legată de precizia termenilor cu care operăm, conţinutul semantic al acestora, precum şi de metodologia utilizată în diagnoza şi

evaluarea mutaţiilor de ordin cantitativ şi calitativ opuse. Problema de fond a analizei criminalităţii în context social rezidă, în principal, în determinarea extinderii acesteia. O semnificaţie particulară o are evaluarea permanentă a zonei de impact a criminalităţii, chiar înaintea abordării cauzalităţii, difuziunii, evoluţiilor, atitudinilor şi măsurilor preventive ce pot fi preliminate. În analiza extensiei infracţionalităţii se remarcă necesitatea abordării a cel puţin trei aspecte de importanţă deosebită pentru formularea unei definiţii exhaustive şi fundamentarea deciziei preliminare. O primă problemă se referă la modul în care sunt înţelese noţiunile “infracţiune” şi „autor al infracţiunii” şi ce categorii de acte infracţionale şi de delicvenţi ar trebui luate în considerare în estimarea extinderii impactului comportamentului criminogen în societate. Aprecierea capătă consistenţă dacă avem în vedere interesul unor instituţii în evidenţierea fenomenului infracţional, dar şi în faptul obiectiv în care se săvârşesc unele infracţiuni, ori în care anumite persoane participă la comiterea acestora. În al doilea rând, este criteriul de evaluare a extinderii criminalităţii, care constituie de altfel punctul de referinţă al estimării şi consideraţiilor formulate pe această bază. Două elemente sunt mai mult decât relevante în această direcţie, astfel: a) ameninţarea reprezentată de comportamentul criminogen pentru legea şi ordinea din ţară; b) nivelul saturaţiei societăţii ci infractori, cu alte cuvinte determinarea proporţiei indivizilor care comit infracţiuni. Sub primul aspect ar trebui evidenţiată răspândirea mare a criminalităţii, dacă aceasta a cauzat dezorganizarea anumitor sfere ale vieţii economico-sociale sau dacă au generat numai un anumit sentiment de nesiguranţă ţi teamă printre anumite categorii de cetăţeni. Asemenea situaţii ar putea şi au putut lua naştere ca rezultat al creşterilor importante în corupţie, birocraţie, a furtului proprietăţii publice sau private, a spargerilor, tâlhăriilor, înşelăciunilor, consecinţe ce determină teama populaţiei de a se deplasa după lăsarea întunericului sau de a frecventa anumite locuri ori medii cu risc major de victimizare. Sub cel de-al doilea aspect, o importanţă aparte o reprezintă numărul de indivizi care comit infracţiuni, din categoria celor considerate ca fiind grave fie sub aspectul consecinţelor, fie sub cel al metodelor rafinate utilizate. Nu este lipsită de semnificaţie, din acest punct de vedere, nici dimensiunea micii criminalităţi (de vecinătate, intrafamilială etc.), precum şi cazurile de acum cunoscute şi catalogate ca făcând parte din criminalitatea de înaltă violenţă, crima organizată, ca de exemplu terorismul, traficul de droguri, traficul de carne vie, al celui de materiale radioactive, afacerile destabilizatoare de natură economicofinanciară. A treia problemă necesară pentru luarea unei decizii preliminare adecvate este “alegerea sistemului de indicatori” pentru măsurarea extinderii comportamentului deviant criminogen. În România, ca în multe alte ţări, analiza criminalităţii sub aspectul mutaţiilor structurale a formelor, manifestării şi extinderii acesteia este realizată în statisticile poliţiei, parchetului, care

informează despre infracţiunile înregistrate, persoanele suspecte sau inculpate, precum şi în statisticile justiţiei, care oferă informaţii despre sentinţele rămase definitive. Uneori, dar numai pentru anumite motive speciale, statisticile justiţiei sunt utilizate pentru culegerea informaţiilor privind persoanele private de libertate. Este foarte clar că nimeni nu poate echivala amploarea criminalităţii cunoscute de autorităţi cu cea a criminalităţii reale, neexistând nici o bază pentru ipoteza că informaţiile privind fiecare infracţiune comisă ajung automat la organismele de aplicare a legii. Mai mult, se observă că în realitate situaţia este complet diferită, numai o parte din infracţiunile comise şi numai unii autori sunt descoperiţi. În concluzie, are valoare de adevăr axiomatic faptul că volumul criminalităţii din România, ca şi în alte ţări, este mult mai mare, decât volumul criminalităţii cunoscute. În general, extinderea criminalităţii cunoscute este influenţată – independent de cea a criminalităţii reale- de factori de ordin politic şi economic, de acţiunile organismelor de aplicare a legii, la fel ca şi opiniile şi atitudinile cetăţenilor, care pot arăta un zel mai mare sau mai mic pentru a se adresa acestor organe în situaţia obţinerii de informaţii privind producerea actelor infracţionale. Fiecare dintre factorii menţionaţi mai sus pot acţiona independent, efectul conjugării lor reflectând extinderea criminalităţii cunoscute de către autorităţi. Creşterea actuală a numărului infracţiunilor de un anumit tip poate conduce la o sporire a toleranţei faţă de autori (dacă aceasta este însoţită de schimbări în sistemul de valori al cetăţenilor) precum şi la intensificare a descoperirii lor . 9.2. Formele de manifestare şi tendinţele criminalităţii la nivel global La momentul actual, omenirea este marcată de un vast proces de mondializare, determinat de creşterea spectaculoasă a pieţelor de capital, de libertatea şi amplitudinea fără precedent în operarea transferurilor financiar-bancare, de circulaţie nestânjenită a persoanelor şi mărfurilor, toate acestea având drept consecinţă internaţionalizarea criminalităţii, extensia acesteia la o dimensiune alarmantă. Tranziţia la economia de piaţă şi criza de autoritate a instituţiilor statului din fostele ţări comuniste au favorizat diversificarea şi proliferarea criminalităţii precum şi crearea unei economii subterane paralele, perverse, care subminează puterea statului şi zdruncină încrederea populaţiei în activitatea organelor judiciare. Grupurile de infractori cu articulaţii de tip mafiot, din ce în ce mai organizate, au prosperat continuu prin activităţi de contrabandă, evaziune fiscală, plasare de monedă falsă etc. Comunitatea internaţională este confruntată la acest sfârşit de secol şi mileniu cu dezvoltarea alarmantă a unor ameninţări la adresa securităţii şi ordinii generale a statelor, precum crima organizată, traficul de droguri, de arme şi de materiale radioactive, acţiuni de spălare a banilor şi fraude financiarbancare, terorism, criminalitatea informatică, trafic de carne vie. La nivel planetar, toate componentele crimei organizate au devenit afaceri transnaţionale, al căror produs financiar depăşeşte anual 500 miliarde de dolari. Analiştii fenomenului criminalităţii apreciază că aceasta dispune de o uriaşă forţă de a se infiltra şi corupe sistemele politice şi juridice, ajungând foarte rapid la stadiul de a influenţa actul de decizie in materie economică, politică şi socială.

Ea exploatează cu măiestrie fisurile şi contradicţiile existente la un moment dat în societate, compromite binele social şi dezvoltarea armonioasă a economiei anumitor ţări. Se vorbeşte astăzi, şi nu fără temei, de o veritabilă industrie a prostituţiei, de un înfloritor turism sexual, de dimensiunea în creştere a pornografiei şi taxei de protecţie, de asasinate la comandă, răpiri, şantaje, trafic de organe vii. Aproape în toate ţările s-au comis numeroase atentate asupra unor bancheri şi oameni din lumea afacerilor, s-a dezvoltat piaţa traficanţilor şi consumatorilor de droguri, s-au furat mii de autoturisme de înaltă performanţă, industria prostituţiei producând sume de ordinul milioanelor de dolari, în multe state economia subterană depăşind în medie cu peste 30% PIB al acestor ţări. Într-un asemenea vast teritoriu al crimei, România reprezintă în opinia noastră un element de relativă stabilitate, unde majoritatea aspectelor la care ne-am referit se află în mare măsură sub controlul autorităţilor cu mici excepţii în care amplitudinea de derulare a unor evenimente au reuşit să accentueze sentimentul de teamă şi neîncredere a cetăţeanului de rând. În tabloul general al criminalităţii corespunzătoare deceniului actual se disting câteva trăsături care dovedesc că fenomenul s-a internaţionalizat într-o asemenea măsură, încât acţiunea autorităţilor abilitate în limitele stricte ale graniţelor naţionale rămâne total depăşită şi ineficientă. Se remarcă în acelaşi timp că, după 1990, criminalitatea înregistrează o tendinţă de creştere permanentă relativ constantă, atât sub aspectul frecvenţei, numărului şi gravităţii unor fapte antisociale, cât şi cu privire la consecinţele negative din ce în ce mai nefavorabile comunităţii. Subliniem totodată agresivitatea fără precedent a unor grupări criminale care au reuşit să se infiltreze până în vârful ierarhiei sociale punând în pericol însăşi stabilitatea statelor în cauză. Imensele acumulări de bunuri şi valori constituie în aceste cazuri un suport logistic de invidiat care, în multe cazuri, depăşeşte posibilităţile de reacţie ale autorităţilor publice fapt ce influenţează în limite mai mult decât rezonabile însăşi decizia politică a unor state. Conflictele zonale ori în interiorul unor state, îndeosebi între diferite grupuri minoritare, au creat premisele unui intens trafic de arme ultrasofisticate s-au tradiţionale, fapt ce conduce la consolidarea nucleelor de crimă organizată şi la slăbirea intervenţiei forjelor de ordine abilitate. Regimul de frontieră, instituţionalizat după prăbuşirea sistemului comunist într-o serie de state sau grupuri de state, a accentuat migraţia clandestină a unui important număr de cetăţeni pe direcţia est-vest, fapt ce produce grave perturbări statelor de tranzit, între care se află şi România, dar şi celor de destinaţie finală. Dată fiind slaba capacitate de reacţie a autorităţilor publice faţă de acest fenomen cu toate măsurile şi acordurile de readmisie semnate, numărul celor care rămân ori revin ilegal în statele civilizate ale Europei, precum Germania, Franţa, Italia, Belgia, Olanda etc. este în continuă crestere. Migraţia unui segment important al populaţiei către aceste state, ce exprimă belşug şi bunăstare, este favorizată şi de acţiunile interesate a unora dintre aceste state care permit, tolerează, periodic şi selectiv, acest fenomen cu grave consecinţe atât asupra cetăţenilor în cauză, cât şi a statelor implicate. În acest moment, şi în România sunt creaţi factorii socio-economici şi criminogeni care stimulează crima organizată din interior pentru racordarea rapidă la procesul de globalizare şi internaţionalizare a organizaţiilor criminale, începând cu triadele chinezeşti şi jacuza japoneză, până la structurile clasice ale mafiei de acum bine cunoscute, din SUA şi Sicilia, dar şi cele din

Rusia, Cecenia, Ucraina, Uzbekistan sau Gruzia. În lipsa unor legislaţii ferme, a mijloacelor materiale şi financiare modeste şi experienţei reduse în lupta cu grupurile criminale, autorităţile publice investite cu atribuţii de apărare a societăţii împotriva infracţiunilor, constituie încă obstacole uşor de trecut pentru infractori. În concluzie, la nivel global se constată o creştere accentuată a crimei organizate şi a numărului infracţiunilor considerate drept obişnuite (furturi, violenţe de vecinătate ori intrafamiliale etc.), concomitent cu adâncirea cooperării autorităţilor statale şi crearea unor organisme internaţionale de luptă împotriva reţelelor criminale. 9.3. Dimensiunea criminalităţii în România Schimbarea regimului politic în urma evenimentelor din decembrie 1989 a produs mutaţii profunde şi la nivelul structurilor chemate să contribuie la apărarea societăţii împotriva infracţiunilor şi administrarea justiţiei în cauzele penale. Astfel, după adoptarea Constituţiei în decembrie 1991, sistemul judiciar a suferit modificări de esenţă, îndeosebi în ceea ce priveşte aplicarea principiului prezumţiei de nevinovăţie, asigurarea apărării pe timpul procesului penal, administrarea probelor, fapt ce a condus la reaşezarea competenţelor în baza adoptării unor legi de organizare şi funcţionare a autorităţilor publice, dintre care amintim Legea 92/1992 cu modificările ulterioare privind organizarea şi funcţionarea justiţiei. Legea 26/1994 privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei etc. În acelaşi timp, a fost perfecţionat cadrul juridic existent, prin modificarea succesivă şi repetată a Codului penal şi a Codului de Procedură Penală şi adoptarea unor legi speciale îndeosebi în sfera economico-financiară şi bancară dintre care reţinem: Legea nr. 87/1994, privind combaterea evaziunii fiscale, Legea nr. 82/1991 a Contabilităţii, Legea 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale, Legea 31/1990 privind societăţile comerciale etc. S-a trecut totodată la semnarea ori ratificarea unor tratate ori convenţii internaţionale, dintre care amintim: Convenţia împotriva torturii şi a altor pedepse ori tratamente cu cruzime, inumane sau degradante, ratificată de România în anul 1990, Convenţia privind statutul refugiaţilor ratificată în anul 1991, Convenţia Europeană in materia adopţiei de copii, ratificată în anul 1993, Convenţia Europeană de extrădare, ratificată în anul 1997 etc. S-au înregistrat, de asemenea, mutaţii semnificative în ce priveşte structura organelor judiciare, îndeosebi prin crearea la eşaloanele de vârf ale acestora a unor nuclee de prevenire şi combatere a crimei organizate şi corupţiei. constituirea unor organe proprii de control asupra modului de îndeplinire a sarcinilor, organizarea de structuri interdeparlamentale pentru asigurarea cooperării judiciare etc. Cu toate măsurile luate însă, modul de îndeplinire a sarcinilor nu satisface societatea românească, actiunile întreprinse fiind marcate frecvent de formalism şi lipsa de eficienţă cu consecinţe negative în planul relaţiilor interumane. Aşa spre exemplu, nu au putut fi anticipate şi pe această bază contracarate aspectele legate de cele peste 50 de conflicte interetnice, unele dintre acestea soldându-se chiar cu pierderi de vieţi omeneşti, nu se pot rezolva la nivelul standardelor internaţionale problemele legate de situaţia persoanelor care solicită statutul de refugiat pe diferite temeiuri din statele de origine, numărul celor care trec fraudulos frontiera de stat spre ţările din centrul şi vestul Europei fiind din ce în ce mai mare. Totodată, se constată o

creştere substanţială a criminalitătii în general, sporirea sentimentului de teamă şi insecuritate al cetăţenilor, proliferarea fără precedent a fraudelor fiscale şi bancare, consolidarea şi profesionalizarea nucleelor de crimă organizată, sincope serioase şi acţiuni uneori contradictorii în procesul de cooperare ale autorităţilor statului (edificatoare sub acest acut aspect fiind derularea instrucţiei penale în cauzele mai intens mediatizate referitoare la Banca Dacia-Felix, Credit Bank şi Columna, Ţigareta 2, etc.). Concluziile de sinteză la care ne-am referit sunt susţinute de forta argumentelor concretizate in datele statistice, unde se poate constata printre altele că în numai 8 ani, rata criminalităţii a crescut de peste 4 ori, aşa cum sub aspect cantitativ a crescut şi numărul total de infracţiuni constatate. În Raportul Naţional al Dezvoltării Umane iniţiat de Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) şi realizat de Academia Românâ se evidenţiază că: sărăcia în ţara noastră a atins cote alarmante, înregistrându-se o adevărată prăbuşire a nivelului de trai, rata mortalităţii a depăşit-o cu câteva procente pe cea a natalităţii; s-au înmulţit îmbolnăvirile grave: criminalitatea a crescut în ritm aceelerat; învăţământul şi serviciile medicale se prezintă din ce în ce mai rău aflându-se într-o stare deplorabilă: populaţia a început să migreze de la oraş spre sat din lipsa perspectivelor economice în mediul urban şi a şomajului prelungit. Trăsăturile sumbre ale societăţii româneşti, determinate de criza profundă de tranziţie la statul de drept şi economia de piaţă se constituie în tot atâtea surse ale etiologiei criminalităţii în plan structural şi explică, în bună măsură, îngrijorarea populaţiei şi accentuarea sentimentului de teamă faţă de proliferarea violenţei, insecurităţii şi agresiunea infractorilor. Analiza corelativă a datelor statistice anuale, cuprinse în evidenţele poliţiei şi cele în care instanţele au pronunţat hotărâri definitive, evidentiază o disproporţie vădită (uneori diferenţe de peste 3 ori) între numărul persoanelor pentru care se declanşeazâ procesul penal şi cele care în final sunt trase la răspundere de societate, prin organele judiciare. Interpretarea evoluţiei criminalităţii în România în baza celor mai sintetici indicatori de referinţă. rezultaţi din hotărârile judecătoreşti rămase definitive în perioada 1990 – 1997, conduce la următoarele concluzii: a) Cu privire la făptuitori: participanţii la comiterea de infracţiuni cresc de la 56.282/1990 la 211.138/1997: - numărul persoanelor condamnate, deci al infractorilor a crescut de 3 ori, respectiv de la 37.112 la 111.926 persoane; - peste 70% din infractori provin din rândul persoanelor de sex masculin; - participarea femeilor la infracţiuni înregistrează o scădere uşoară de la 11,5 infractori în anul 1990 la suta de mii de persoane, la 10,9/1997; în timp ce participarea minorilor şi a celor care au mai săvârşit infracţiuni recidiviştii - se dublează; - numărul persoanelor condamnate la pedepse privative de libertate aflate încarcerate la penitenciar se menţine relativ constant (între 23.000 şi 27.000). b) Cu privire la fapte: numărul infracţiunilor constatate creşte de la 97.828/1990 la 361.061/1997 precum urmează: - furturile şi tâlhăriile reprezintă cele mai frecvente infracţiuni săvârşite (peste 80%);

- infracţiunile cu violenţă grave cresc de la 5.667/1990 la 8.720/1996; . - infracţiunile in paguba avutului public cresc de la 10.091/1990 la 33.948/1996; - infracţiunile la regimul circulaţiei cresc de la 7.716/1990 la 11.797/1997; - numărul sinuciderilor creşte de la 9 la 12 la 100.000 locuitori. Analizând structura participanţilor la comiterea de infracţiuni prin prisma evidenţelor existente la Inspectoratul General al Poliţiei, nu putem să nu constatăm numărul mare de minori atraşi la asemenea fapte antisociale, respectiv 5.490 în anul 1990, care au avut calitatea de autor. instigator sau complice la 9.245 de infracţiuni şi 27.506 participanţi în anul 1997 cu 33.159 de infracţiuni. Forme ale criminalităţii economico-financiare a) Numărul infracţiunilor de natură economică creşte de peste 5 ori, de la 18.618 la 102.733. b) Cauzele complexe cu prejudicii de peste 50 milioane lei între 1994 şi 1997 cresc de la 50 la 1918 (de peste 29 de ori), situaţia fiind influenţată şi de căderea monedei naţionale în raport cu dolarul. c) Abuzurile şi neglijenţa ăn serviciu înregistrează creşteri de 13 şi respectiv 3 ori. d) Infracţiunile de corupţie cresc de aproape 20 de ori, iar numărul participanţilor de circa 15 ori. e) Infracţiunile prevăzute în legi speciale (L.31/1990 a societăţilor comerciale, L.87/1994 a combaterii evaziunii fiscale, L.12/1990 pentru combaterea activităţii ilicite, etc.) cresc în perioada de referinţă între 3 şi 115 ori. f) Prejudiciul cauzat prin infracţiuni ajunge la 110 miliarde lei faţă de 524 milioane lei în 1990, iar recuperarea acestora scade de la 63% la 37%. g) Sunt încriminate şi se constată infracţiuni noi, precum bancruta frauduloasă, evaziunea fiscală, deturnarea de fonduri etc. h) Apar infracţiuni complexe specifice crimei organizate (trafic, grupuri mari de persoane etc.) i) Se constată fraude fiscale şi bancare de mari proporţii (Caritas. Dacia Felix, Columna, Credit Bank, Bancorex, Safi etc.). j) Participarea la săvârşirea infracţiunilor din ce în ce mai mare a cetăţenilor străini. k) Se intensifică traficul ilicit cu alcool, ţigări, cafea, materii prime (petrol, lemn, materialele refolosibile etc.), îndeosebi cu firme din alte state. I) Apar infracţiuni specifice în procesul de privatizare, al licitaţiilor, burselor de valori, falsificarea instrurnentelor de plată, sistemele de asigurări şi reasigurări etc. Forme de manifestare a crimei organizate a) Apare traficul şi consumul de droguri, constatările înregistrează o creştere rapidă de la 4 în 1991 la 106 în 1996, iar cantităţile de substanţe stupefiante confiscate de la 0,2 kg la 5.000 kg în aceeaşi perioadă de referinţă. Se consolidează ruta balcanică de tranzit pe teritoriul României.

b) Se constituie primele reţele organizate de procurare şi plasare a valutei false, îndeosebi dolari SUA, mărci germane şi lire italiene. Aşa de exemplu, în urma măsurilor întreprinse confiscările de astfel de valută cresc la dolari SUA de la 280.000/1992 la 2.069.590 în anul 1996. c) Pe baza tehnologiilor moderne se falsifică cantităţi importante de lei româneşti îndeosebi bancnote de 5.000 şi 10.000 lei, valoarea totală a sumelor introduse în circuitul legal fiind estimată la peste 24 miliarde lei, din care 10.515.000 s-au scos din circulaţie numai în anul 1996. d) Se constituie bande înarmate de cetăţeni străini "Rackeţi" care folosesc armament pentru a-i deposeda de bunuri îndeosebi pe compatrioţii lor aflaţi in Rornânia cu afaceri sau ca turişti (persoane provenind din ţările ex-sovietice). Numai în anul 1996 au fost descoperite şi anihilate 6 grupuri provenind din statele CSI. e) Se internaţionalizează traficul de carne vie şi apar prostituate şi proxeneţi care îşi stabilesc teritoriul de acţiune în state, precum Turcia, Grecia, Cipru, Austria, Ungaria, Germania etc. f) Capătă o dimensiune aparte traficul de armament şi materiale radioactive, fiind introduce ilegal în ţară inclusiv focoase pentru rachete sol-aer, combustibil nuclear, importante cantităţi de materiale radioactive. g) Se pun bazele reţelelor internaţionale care tranzitează România cu autovehicule de lux furate. Autoturismele furate din Germania, Franta, Italia, Belgia, Olanda etc. ajung în statele CSI sau în ţările arabe din Orientul Mijlociu. h) Au loc primele omoruri la comandă şi executări silite de bunuri prin violenţă şi se constituie grupuri de presiune care pretind taxe de protecţie. i) Se organizează şi se execută mari acţiuni de spălare a banilor murdari. j) Se intensifică acţiunile de emigrare clandestină la care participă din ce în ce mai frecvent şi cetăţeni străini îndeosebi din ţările blocului CSI, Asia şi Africa. Forme de manifestare a criminalităţii împotriva persoanei si a bunurilor acesteia. a) Creşte atât numărul, cât şi gravitatea infracţiunilor comise în grupuri la care participă şi recidivişti. b) Numărul infracţiunilor cu violenţă (tâlhării, violuri, omoruri) se menţin la un nivel relative ridicat (între 5.600 şi 9.000 de infracţiuni cu violenţă şi între 1.800 şi 4.000 de tâlhării). c) Agresivitatea unor infracţiuni cu un pericol social redus, precum cerşetorii, vagabondajul, prostituţia etc. cunosc o creştere fărâ precedent în plan practic, dar fără o acţiune adecvată în plan acţional, juridic de tragere la răspundere a celor vinovaţi. d) Cauzele penale cu autori neidentificaţi înregistrează o creştere substanţială atingând cifra de peste 120.000 în anul 1997. e) Se intensifică şi sustragerile persoanelor de la urmărire penală sau executarea pedepsei, numărul celor daţi în urmărire generală depăşind 5.000 de persoane.

Forme de manifestare a infracţiunilor la regimul armelor, materialelor explozive şi substanţelor toxice. a) Numărul deţinătorilor de arme de foc a crescut de peste 18 ori, ajungând la 76.860 de persoane. b) S-au înmulţit numărul deţinătorilor ilegali de arme confecţionate în mod artizanal. c) A crescut numărul cazurilor de sustragere sau abandonare a materialelor explozive. d) Numărul intervenţiilor la evenimente în care s-au folosit dispozitive improvizate a înregistrat creşteri, fiind semnalate primele cazuri de autoturisme capcană. Forme de manifestare a criminalităţii în domeniul circulaţiei rutiere a) Cu toate că parcul de autovehicule înmatriculate a cunoscut o creştere accentuată, numărul de accidente mortale sau cu răniţi grav a scăzut de la 9.708 în anul 1990 la 8.795 în anul 1997, menţinându-se relativ constante in limitele arătate. b) Aceeaşi tendinţă de scădere se înregistrează şi în ce priveşte persoanele grav rănite în accidente, respectiv de la 8.134/1990 la 7.461/1997 sau decedate de la 3.782/1990 la 2.846/1997. c) Creşte numărul persoanelor care conduc în stare de ebrietate sau a acelor ce folosesc autovehicule neînmatriculate sau cu număr fals de înmatriculare. d) Numărul minorilor care conduc autovehicule fără permis de conducere creşte de la.303 în anul 1990 la 801 în 1997. Aspectele cooperării internaţionale au vizat: a) Participarea la activităţile organismelor specifice de lucru ale Consiliului Europei şi Uniunii Europene pentru punerea în practică a strategiei de aderare a organelor judiciare din România. În perioada 1990-'97. după natura obiectivelor urmărite, relaţiile externe au vizat: acţiuni de pregătire, negociere şi semnare de documente de colaborare: participarea la reuniuni, congrese, conferinţe şi simpozioane internaţionale; întâlniri de lucru pentru schimburi de experienţă şi documentare, acordare şi primire de sprijin; participări la cursuri de pregătire şi specializare, activităţi profesionale concrete, gen cercetări în cazurile aflate în lucru şi extrădării, concursuri profesionale şi activităţi sportive. b) Preocupări privind organizarea cadrului legislativ intern cu cel internaţional. Pe baza măsurilor întreprinse s-au elaborat acte normative noi de organizare şi funcţionare a organelor judiciare, care includ prevederi din convenţiile internaţionale la care România a devenit parte prin ratificare şi semnare. Elocvent în acest sens este Programul Ministerului de Interne pentru prevenirea criminalităţii, care poate constitui parte a unui program guvernamental mai vast. Programul a fost fundamentat luându-se în considerare, cu prioritate. următoarele recomandări sau rezoluţii ale Consiliului Europei: Recomandarea nr. R(87)19 referitoare la organizarea prevenirii criminalităţii, Recomandarea nr. R(83)7 privind participarea cetăţenilor la politica referitoare la criminalitate,

Recomandarea nr. R(81)12 asupra criminalităţii în afaceri, Rezoluţia nr. (78)62 asupra delicvenţei juvenile, Recomandarea (85)11 asupra poziţiei victimei în dreptul penal şi procedura penală, Rezoluţia (73)25 asupra metodelor de studiu previzional a criminalităţii şi altele. c) S-au încheiat acorduri de cooperare cu instituţiile de profil din toate statele vecine Bulgaria, Ungaria, Ucraina, Moldova, Polonia etc. şi cu majoritatea statelor europene. Pentru prevenirea şi combaterea unor infracţiuni grave, precum terorismul şi traficul de droguri s-au încheiat acorduri de cooperare şi cu unităţi de profil din state aflate pe alte continente. d) Au fost optimizate unele structuri organizatorice pentru a face faţă exigenţelor unei mai bune cooperări (crimă organizată, cercetarea infracţiunilor săvârşite de minori etc.). e) S-a adâncit cooperarea în cadrul a OIPIC - INTERPOL pentru forţele de poliţie şi celelalte structuri judiciare ale statului. Activitatea de cooperare cu celelalte structuri afiliate la INTERPOL a urmărit cu prioritate folosirea cu maximă eficienţă a avantajelor ce decurg din calitatea de membru al acestei organizaţii. Stabilirea acţiunilor şi măsurilor întreprinse în perioada 1990-'97 arată după cum urmează: cele mai frecvente infracţiuni sunt cu privire la regimul circulaţiei pe drumurile publice, urmate de trecerea ilegală a frontierei, contrabandă, înşelăciune şi afaceri economicofinanciare ilicite. Dinamica activităţilor de prevenire a criminalităţii Pe fondul crizei economice, inflaţiei, şomajului, coroborate cu neînţelegerea pozitivă a libertăţilor câştigate după revoluţie, a promovării liberei concurenţe şi a spiritului competitiv, a apărut o disonanţă accentuată, între diversele categorii sociale. sub aspectul asigurării unei puteri de cumpărare reale, ce a determinat manifestarea unor sentimente de nesiguranţă şi frustrare. În aceste condiţii asistăm, în prezent, la comiterea unor infracţiuni cu grad ridicat de violenţă şi mod de organizare, la dezvoltarea fenomenelor negative cu impact puternic asupra stabilităţii şi securităţii sociale. Cauzalitatea tot mai complexă a acestor fapte antisociale îşi are originea atât la nivelul macrosocialului, cât şi la nivelurile microsocialului şi individului. În prima parte a actualului deceniu prevenirea criminalităţii s-a situat în limita vechilor tipare comuniste, fiind lăsată la latitudinea factorilor de decizie din instituţiile statului chemate să contribuie la administrarea justiţiei şi apărarea ordinii de drept. Această perioadă marchează o scădere accentuată a rolului familiei, şcolii şi responsabililor de la locul de muncă pe linia prevenirii şi contracarării criminalităţii. Acţiunile stereotipe cu caracter festivist ale autorităţilor publice şi ale unor fundaţii şi societăţi demonetizează conţinutul noţiunii de prevenţie şi deturnează intervenţia în sfera unor preocupări periferice, lipsite de coerenţă şi clarviziune. Lipsa fondurilor reduce activităţile de prevenţie din perspectiva factorului economic, iar frecventele reorganizării şi reaşezări de competenţe diminuează efectul acţiunilor în planul celorlalte componente ale societăţii, care trebuie antrenate în activitatea de prevenire a criminalităţii atât la nivel naţional,

cât şi a celui local sau sectorial, ori chiar individual. Trebuie luată în considerare şi varietatea abordărilor posibile pentru identificarea acelor măsuri care şă influenţeze factorii sociali legaţi de comportamentul infracţional (prevenţia socială), precum şi măsurile vizând reducerea ocaziilor de a comite infracţiuni şi sporirea riscului de descoperire a delincvenţilor (prevenţia situaţională). Ca atare, Comitetul Miniştrilor Consiliului Europei recomandă: a) Guvernele statelor membre şi asociate să includă prevenţia ca misiune permanentă în programele guvernamentale de luptă împotriva criminalităţii; să stipuleze în cadrul lor obligaţii concrete de acţiune, să prevadă fondurile necesare în acest scop şi să se asigure că există responsabilităţi precise în cadrul instanţelor guvernamentale pentru organizarea şi dezvoltarea prevenirii criminalităţii; b) Guvernele statelor membre şi asociate să creeze. să încurajeze şi să susţină pe plan naţional sau pe plan regional şi local organisme de prevenire a criminalităţii. Problema prevenţiei trebuie pusă pe aceleaşi coordonate cu problema educaţiei. O campanile izolată de prevenire a faptelor ilegale este cu desăvârşire ineficace şi inoportună.În acelaşi timp, colaborarea tuturor structurilor sociale cu atribuţii incidente sau tangenţiale pe linia menţinerii ordinii şi stabilităţii societăţii reprezintă pilonul esenţial al muncii de prevenire. Prevenţia integrată locală aduce în prim-planul activităţii preventive noţiunile de colaborare, concertare, integrare şi coerenţă, absolut indispensabile în: - formarea şi dezvoltarea unei atitudini civice; - creşterea gradului de adresabilitate a cetăţenilor către structurile statale cu atribuţii pe linia menţinerii ordinii şi liniştii publice; - înlăturarea prejudecăţilor şi a unor resentimente ale cetăţenilor cu privire la rolul organelor statale în înfăptuirea actului de justiţie; - sensibilizarea publicului asupra unor probleme cu care se confruntă forţele de ordine în lupta împotriva grupurilor de delincvenţi; - informarea corectă şi operativă a populaţiei asupra modificărilor de ordin legislativ, precum şi formarea deprinderilor şi obişnuinţelor acestora de a respecta legea. Din aceste considerente, organizarea prevenţiei integrate locale de către autorităţile administrative teritoriale şi specialişti va trebui concretizată în proiecte centrate pe segmente particularizate şi bine delimitate (familia. şcoala, mediul, contextul economico-social al potenţialilor delincvenţi). Analizele şi disputele asupra genului de prevenţie sunt, în momentul de faţă, foarte pasionante, mergând de la ideea unei transformări profunde a conceptului, considerată necesară şi posibilă, până la teze care contestă prevenţiei posibilitatea de a evolua în ritm satisfăcător şi a răspunde într-o modalitate promptă şi adecvată exigenţelor prioritare ale viitorului apropiat sau îndepărtat. Programe şi strategii de prevenire a criminalităţii Remodelarea conceptuală şi practică a sistemului actual de prevenţie se impune cu necesitate; ideea este susţinută de următoarele argumente:

a) posibilitatea de a obţine într-un timp relativ scurt o cantitate mare de informaţii cu privire la o situaţie care ar putea avea efecte negative asupra stabilităţii sociale; b) posibilitatea individualizării reale a activităţii de prevenţie şi; prin aceasta, asigurarea succesului actiunii; c) se pot corija greşelile şi elimina lacunele în munca de prevenţie pe parcursul efectuării acesteia; d) sporirea eficienţei şi a caracterului ofensiv al prevenţiei în sensul acţiunii asupra cauzelor celor mai profunde ale faptelor antisociale; e) asigurarea unor evaluări corecte prin folosirea indicatorilor şi criteriilor ştiinţifice de selecţie şi organizare; f) transformarea muncii de prevenire într-o reală activitate educativă cu finalităţi bine conturate; g) creşterea gradului de coeziune şi de cunoaştere reciprocă a structurilor sociale angajate într-o activitate de prevenţie locală; h) creşterea gradului de încredere a populaţiei în structurile însărcinate cu ordinea socială şi statală. Fără îndoială că noua concepţie va trebui să reflecte obiectiv cerinţele conceptului de prevenire prin prisma problematicii deosebit de complexe cu care se confruntă societatea românească. În ultimii ani, Ministerul de Interne a depus eforturi pentru crearea în România a unui organism naţional capabil să adopte programe unice de prevenţie. Cu toate că în şedinţa Consiliului Suprem de Apărare s-a aprobat infiinţarea Consiliului de Prevenire a Criminalităţii, acest demers unilateral nu s-a finalizat printr-o Hotărâre de Guvern, fapt care face ca prevenirea să se realizeze secvenţial. în forme şi după convenţii diferite la nivelul fiecărei structuri. Poliţia, de exemplu, este abilitată să prevină criminalitatea, aceasta neînsemnând că este atributul ei in exclusivitate. Concomitent cu aceasta, formaţiunile operative ale poliţiei realizează o prevenire "specializată" pe domeniul lor de activitate, axată în special pe mijloacele tehnice de împiedicare a comiterii de infracţiuni. Strategia adoptată de specialiştii din domeniul prevenirii criminalităţii, la nivelul poliţiei, este concepută ca o trecere de la metodele poliţieneşti tradiţionale la abordarea sociopreventivă a criminalităţii. Această strategie include în principal următoarele puncte: a) atenţionarea publică asupra problemelor criminalităţii şi a serviciilor disponibile pentru siguranţa cetăţenilor; b) recornandări privind administrarea riscului infracţional; c) proiecte de grup prin care organizaţiile sunt ajutate să-şi dezvolte eficient activităţile de prevenţie antiinfracţională; d) planning ambiental prin modificarea unor factori de mediu care să descurajeze activitatea infracţională: e) încurajarea cetăţenilor să depisteze activităţile infracţionale şi să le aducă la cunoştinţă organismele judiciare.

Activitatea specifică de prevenire a criminalităţii este din ce în ce mai bine receptată şi apreciată de membrii comunităţii prin intermediul mijloacelor de comunicare în masă. Pe această cale se are în vedere in principal: înţelegerea rolului acţiunilor de prevenire a criminalităţii; formarea şi dezvoltarea unei atitudini civice în vederea preîntâmpinării comiterii de fapte antisociale; creşterea gradului de adresabilitate a cetăţenilor către poliţie, în faza în care riscul infracţional este redus; înlăturarea prejudecăţilor şi a eventualelor resentimente ale cetăţenilor privind participarea reprezentanţilor poliţiei la înfăptuirea actului de justiţie; sensibilizarea membrilor comunităţii cu privire la unele probleme cu care se confruntă poliţia şi dificultăţile create de apariţia unor noi genuri de infracţiuni în anumite zone criminologice şi, nu în ultimul rând, reducerea sentimentului de nesiguranţă civică a populaţiei. Concepţia cu privire la prevenţia la nivel local si central Evaluarea muncii de prevenţie - realizată în România - stă sub semnul unor concluzii care s-au impus în ultimul tirnp cu din ce în ce rnai multă forţă astfel: a) În producerea şi menţinerea stărilor tensionale, antisociale nivelul educaţional are un rol hotărâtor. b) Prevenirea nu mai poate face obiectul doar unei structuri sau alteia, interdependenţa muncii de prevenire devenind o realitate obiectivă. c) Satisfacerea actului managerial impune celor cu sarcini incidente actului de prevenire un grad din ce în ce mai mare de profesionalism, o abordare strict ştiinţifică a problemelor puse în cauză, precurn şi o sporită capacitate interpretativă în condiţii de respectare a normativităţii rnetodologice, consacrate. Aceste idei degajate din experienţa acumulată în timp la nivel intern şi internaţional pun problematica prevenirii într-o lumină nouă diferită de cea cu care ne-am obişnuit de-a lungul vremii. a) Conceptul de prevenţie integrată, comparat cu cel de prevenire în sens clasic, presupune în plus o acţiune concertatî a diferiţilor participanţi la activitatea de prevenire. Dimensiunea termenului "integrat" vizează caracterul de globalitate al prevenţiei luându-se în calcul, în acelaşi timp, toate elementele faptului antisocial vizat (delictul, autorii., victimele, rnediul social şi rolul autorităţilor), tipurile de prevenţie posibile şi ansamblul instanţelor sociale cu roluri specifice pe segmentul lor de acţiune. Prevenţia integrată reprezintă nu numai simpla combinare a celor două strategii clasice prevenţia socială şi prevenţia situaţională - ci, în primul rând, o acţiune coerentă şi conducere unitară a diferiţilor participanţi sociali. Prin prevenţie integrată la nivel central şi social inţelegern descentralizarea activităţilor, acţiunilor şi măsurilor de prevenire, în paralel cu asigurarea coordonării lor la nivel guvernamental şi local. Ea îşi propune întreprinderea demersurilor specifice pentru atragerea participării active a populaţiei în probleme de prevenire şi coordonarea acestor activităţi împreună cu alte subsisteme sociale, de către o echipă investită cu putere decizională locală.Prevenirea nu se improvizează, deci trebuie să se analizeze toate posibilităţile şi să se decidă asupra celor mai adecvate printr-o examinare a situaţiei la diferite

nivele. O cercetare meticuloasă a împrejurărilor care încadrează evenimentul favorizează înţelegerea cauzelor materiale şi umane asupra cărora urmează să se acţioneze. Această analiză permite, de asemenea, în funcţie de inventarul resurselor umane şi materiale, să se determine mijloacele care trebuie mobilizate ce mijloace au fost utilizate şi cu ce amploare; cu ce rezultate şi de ce alte mijloace se dispune; care va fi costul? Termenul "integrare" are mai multe semnificaţii. În general, el invocă ideea unui "tot" compus din părţi bine articulate între ele. A integra o acţiune înseamnă a pozitiva diversitatea ei. Această punere in comun a competentelor şi mijloacelor specifice asigură cele două caracteristici ale acţiunii: globalitatea şi coerenţa. Globalitatea presupune a se ţine cont de: factorii pertinenţi ai contextului social al delictului; toate metodele prevăzute (tipurile de acţiune previzibile) şi toţi factorii şi resursele mobilizate. Coerenţa vizează, la rândul său, două coordonaţe majore: - coerenţa orizontală care presupune ţintele, factorii şi metodele şi - coerenţa verticală care are în vedere scopurile, obiectivele operaţionale şi mijloacele. b) Abordarea sistemică permite tuturor celor care acţionează într-o situaţie complexă să perceapă disfuncţiile şi să ia în considerare diferitele niveluri ale realităţii sociale şi institutionale. Abordarea sistemică a prevenţiei integrate asigură varietatea şi echilibrul metodelor şi al mijloacelor folosite, favorizează articularea diferitelor tipuri de prevenţie, conduce la o evaluarea riguroasă a rezultatelor obţinute în cadrul unei activităţii de prevenţie. Modelul prevenţiei integrate Acţiunea socială, vizând înainte de toate ameliorarea bunăstării populaţiei, prezintă pentru activitatea despre care vorbim, un beneficiu secundar care constă în impactul său potenţial asupra diminuării delincvenţei. Aceste politici sociale se adresează în special celor mai vulnerabile grupuri de populaţii: tinerilor, centrelor publice de ajutor social, politicilor referitoare la forţa de muncă sau în domeniul locuinţelor. Totodată, este vorba şi de politici care se adresează întregii populaţii: invăţământ, educare permanentă, sănătate, sport, petrecerea timpului liber. Potrivit concepţiei care se impune, prevenţia integrată la nivel de comună, oraş, prezintă avantajul că permite, la scară mică, o mai bună cunoaştere a nevoilor şi resurselor locale. Prin intermediul nivelului local se pot realiza şi integra pe verticală acţiunile de prevenţie integrată, acţiunile pot fi desfăşurate asupra unei "zone" relativ restrânse, iar cunoaşterea reciprocă a participanţilor induce o colaborare mult mai eficientă. Din perspectiva temporală. prevenţia poate fi clasificată în prevenţie primară, secundară şi terţiară: a) prevenţia primară sau generală vizează ansamblul populaţiei şi acţionează la nivelul factorilor sociali generali (acţiuni asupra contextului social, cultural şi economic); b) prevenţia secundară sau specifică încearcă reducerea frecvenţei ori evitarea comiterii faptelor antisociale: ea se adresează grupurilor considerate ca fiind vulnerabile şi defineşte factorii de risc;

c) prevenţia terţiară sau curativă vizează modificarea comportamentelor subiecţilor déjà identificaţi ca fiind delincvenţi; ea are ca scop împiedicarea comiterii recidivelor. Din perspectiva conţinutului sau a nivelului, prevenţia poate fi situaţională sau socială: a) prevenţia socială implică acţiunea asupra factorilor sociali care sunt angrenaţi în comiterea faptelor ilegale pentru orientarea şi influenţarea lor în sensul dorit; b) prevenţia situaţională presupune luarea în considerare a măsurilor care au ca scop reducerea ocaziilor care favorizează comiterea faptelor ilegale şi sporirea riscului autorilor acestor fapte de a fi descoperiţi şi traşi la răspundere cu operativitate. Din punct de vedere al strategiei acţionale prevenţia poate fi defensivă sau ofensivă. a) În cazul prevenţiei defensive problema este deja manifestă; colectivităţile, grupurile "se apără" cât mai rapid posibil împotriva acestor probleme şi a consecinţelor lor, lupta se duce asupra simptomelor şi deci asupra indivizilor, strategiile fac apel, în mod necesar, la forţă, la persuasiune sau la descurajare (verificarea şi supravegherea autorilor delictelor şi protecţiei victimelor). b) În cazul prevenţiei ofensive problemele sunt prevăzute şi sunt atacate cauzele lor cele mai profunde; ea se bazează pe resursele de personal şi, pe această cale, se examinează structurile; dintr-un punct de vedere radical am putea spune că acest tip de prevenţie acţionează atacând răul de la rădăcină prin acţiune directă asupra tuturor factorilor favorabili delincventei. Structura de încadrare a prevenţiei integrate locale trebuie să ţină cont de formele specifice de încadrare ale proiectelor, de situaţia locală, de natura proiectului de prevenţie, de caracteristicile sociale ale zonei, numărul actorilor angajaţi în proiect şi, nu în ultimul rând, de scopul proiectului. În cadrul modelului teoretic de prevenţie integrată se consideră ca necesare încadrarea următoarelor trei structuri: - echipa de prevenţie care acţionează continuu pe întregul parcurs al derulării proiectului de prevenţie integrată locală; - echipa de concertare constituie motorul, factorul fundamental şi organic de decizie al oricărui proiect de prevenţie integrată locală; grupul de parteneri elaborează proiectele, coordonează execuţia şi urmăreşte evoluţia sa; mărimea, modul de organizare şi componenţa acestei structuri vor depinde de particularităţile locale; - grupul de coordonare este compus din persoane mandatate de grupul de concertare pentru a urmări zilnic derularea proiectului; această structură este facultativă, iar prezenţa ei nu este necesară pe întreaga perioadă de derulare a proiectelor. Modelul teoretic general cuprinde în principiu şase faze complementare, perfect armonizate, astfel: - Faza I: determinarea situaţiei problematice prioritare; - Faza II: stabilirea obiectivului general şi a criteriilor de evaluare finală;

- Faza III: definirea problemei şi a importanţei ei în contextul problematicii generale a faptelor antisociale; - Faza IV: determinarea nivelului de intervenţie; - Faza V: identificarea şi stabilirea mijloacelor de acţiune; - Faza VI: definitivarea şi stabilirea programului de acţiune. În cea mai mare parte a cazurilor, proiectul nu poate ataca din start şi identifica o singură situaţie problematică. Cum alegerea proiectului de acţiune este în strânsă concordanţă cu logica internă a prevenţiei integrate este necesar a se stabili datele pertinente ale situaţiei locale şi modul de acţiune al grupului de concertare, in funcţie de urgenţele identificate. Metodologia procesului prevenţiei integrate stabileşte ansamblul metodelor, al mijloacelor, al modurilor de organizare a prevenţiei, al structurilor încadrate şi selecţionează elementele necesare proiectării, desfăşurării şi evaluării proiectelor aplicative în funcţie de obiectivele stabilite, de natura conţinutului prevenţiei integrate şi de situaţiile concrete. Modelul teoretic este, aşadar, o paradigmă, o concepţie asupra prevenţiei şi un mod al acţiunii, o teorie şi o atitudine a autorităţilor publice faţă de propria lor activitate de prevenţie. Această paradigmă se cere a fi împărtăşită şi de celelalte subsisteme sociale cu atribuţii pe linia prevenţiei. Numai un astfel de acord metodologic între modurile de organizare a prevenţiei face posibilă instituirea a celui continuum prevenţial atât de necesar astăzi, în încadrarea proiectului care sar putea compune din: 1. Echipa de prevenţie, formată din grupa de concertare şi grupa de coordonare constituită din minimum 2 persoane care să combine: a) nivelul 1 - reprezentant al ministerului (sociolog, psiholog, jurist, asistent social); b) nivelul 2 - specialist in domeniu pe plan local. 2. Autorităţile comunale, orăşeneşti sau municipale locale: - participă la încadrarea proiectului la grupul de concertare şi eventual la grupul de coordonare; - primarul în persoană (sau o persoană mandatată de acesta) sau preşedintele Consiliului Judeţean; - consilieri comunali, orăşeneşti, municipali sau judeţeni, care au legătură cu problema. 3. Serviciile specializate ale autorităţilor publice centrale (Ministerul de Interne, Parchetul General, Ministerul Justiţiei): - participă la încadrarea grupului de concertare şi eventual a grupului de coordonare; - una sau mai multe persoane cu suficientă putere de decizie disponibile pentru activitatea de prevenţie. 4. Sectorul social:

- participă la încadrarea proiectului, făcând parte din grupul de concertare şi, eventual, din grupul de coordonare; - reprezentanţi ai serviciilor sociale, direcţiilor şi lucrători de teren. 5. Actori (parteneri) locali: - participanţi la încadrarea proiectului; pot participa la elaborarea proiectului persoane din serviciile de asistenţă socială ale populaţiei, din şcoli, spitale, cercuri sportive, asociaţii ale tinerilor sau locuitorilor, ale comercianţilor etc. 6. Actori extra-locali: - acompaniază proiectul cu "privirea din exterior" şi, în mod special, pentru a realiza evaluarea proiectului; - specialişti în diverse domenii. oameni de ştiinţă, cercetători, cadre didactice. Pentru îndeplinirea obiectivelor politicii de prevenire a criminalităţii. apreciem, în concluzie, că se impun următoarele măsuri organizatorice: - Delimitarea cu mai multă competenţă a atribuţiilor şi structurilor investite cu sarcini pe această linie la nivelul tuturor segmentelor societăţii. - Crearea sau perfecţionarea după caz a structurilor de prevenire adecvate şi îmbunătăţirea cooperării dintre acestea, în proiecte de tip integrat. - Creşterea numărului de specialişti în cadrul tuturor structurilor de prevenire, îndeosebi din rândul juriştilor, sociologilor, psihologilor şi asistenţilor sociali. - Instruirea sau perfecţionarea sistemului de selecţionare şi pregătire a personalului în scopul sporirii performanţelor. - Înfiinţarea unui institut de cercetare a fenomenului criminalităţii şi elaborarea unor programe de acţiune pentru prevenirea şi combaterea acestui fenomen antisocial. - Crearea şi dezvoltarea cadrului instituţional pentru cooperare internaţională în materie de prevenire a criminalităţii. - Educarea cetăţenilor în spiritul respectării legii. - Iniţierea unor programe pentru protejarea victimelor infracţiunilor. a martorilor şi pentru reinserţia socială a persoanelor care au suferit condamnări. Multe din măsurile preconizate reclamă acţiuni la nivelul puterii legislative, a celei executive, precum şi a celei judiciare.

CAPITOLUL 10 POLITICA PRIVIND ASISTENŢA SOCIALĂ DIN ROMÂNIA 10.1. Asistenţă socială parte a sistemului de protecţie socială În cadrul sistemului de protecţie socială, serviciile de asistenţă socială ocupă un loc aparte. Sistemul de protecţie socială are ca obiectiv susţinerea persoanelor, grupurilor sau comunităţilor aflate în situaţie de dificultate şi care nu pot să desfăşoare prin resurse proprii o viaţă la standarde minime considerate a fi normale. Protecţia socială se realizează prin mai multe mijloace. O primă mare diviziune a mijloacelor de protecţie socială este cea între beneficii sociale financiare şi servicii sociale. a) Beneficiile sociale financiare cuprind transferurile în bani sau în bunuri către persoanele care prezintă un important deficit de surse financiare. Cu alte cuvinte, ele nu deţin capacitatea de a obţine prin efort propriu minimul de resurse financiare necesare unei vieţi decente. Beneficiile sociale financiare sunt şi ele de mai multe tipuri: - Beneficiile sociale contributorii (din sistemul de asigurări sociale) reprezintă un înlocuitor al veniturilor obţinute prin activitatea proprie, în condiţiile în care acest lucru nu mai este posibil datorită unor împrejurări ale vieţii: vârstă, îmbolnăvire, pierdere a locului de muncă. Beneficiile de asigurări sociale iau forma pensiilor, ajutorului de boală, ajutorului de şomaj. Aceste beneficii sunt oferite cu stricta condiţie a participării la un fond comun de asigurări sociale în perioadele active ale vieţii, fiind proporţionale cu mărimea acestor contribuţii la fondul comun. - Beneficii sociale non-contributorii sunt acordate celor aflaţi în nevoie, în funcţie de mărimea acestei nevoi, fără obligaţia vreunei contribuţii prealabile. Asemenea beneficii sunt: ajutorul social, alocaţiile pentru copii, bursele de studiu, alte compensaţii cum sunt gratuităţile sau reducerile/subvenţiile de preţuri(locuinţe sociale, transport, bilete la manifestări culturale, subvenţii pentru chirii, pentru întreţinerea locuinţei etc.). Sistemul beneficiilor sociale noncontributorii sunt desemnate prin termenul general de asistenţă socială, spre deosebire de sistemul beneficiilor contributorii care sunt desemnate prin termenul de asigurări sociale. b) Serviciile sociale cuprind o largă gamă de servicii oferite de colectivitate, în mare măsură în afara sistemului economic. Există trei mari categorii de servicii sociale: învăţământ, sănătate şi asistenţă socială. Serviciile de asistenţă socială reprezintă deci cel de-al treilea mare pilon al serviciilor sociale. Dacă beneficiile financiare suplinesc un deficit de resurse financiare ale persoanei, serviciile se adresează unui deficit de capacităţi. Ele au ca obiect dezvoltarea, corectarea, refacerea capacităţilor individuale şi colective pentru o viaţa normală şi autosuficientă. Învăţământul dezvoltă capacităţile intelectuale, sociale şi tehnice de acţiune. Sănătatea asigură integritatea capacităţilor fizice de viaţă, prevenirea şi recuperarea deteriorării acestor capacităţi. Serviciile de asistenţă socială corectează, dezvoltă şi consolidează capacităţile personale şi sociale de funcţionare normală şi eficientă într-un mediu social dat. Ele sprijină persoanele şi comunităţile să rezolve problemele complexe şi dificile care intervin în cursul vieţii şi pentru

care capacităţile existente nu sunt suficiente; susţin refacerea capacităţilor deteriorate, susţin funcţionarea acceptabilă acestora în condiţii de viaţă dificile. Suportul social al persoanelor aflate în dificultate nu se face numai prin transferul de resurse financiare(bani sau bunuri), ci şi prin servicii de asistenţă socială. Situaţia de dificultate, inclusiv cea de sărăcie, nu se datorează exclusiv lipsei de resurse financiare, ci şi lipsei de capacităţi personale şi colective de a face faţă problemelor vieţii. Serviciile de asistenţă socială au ca obiectiv refacerea şi dezvoltarea capacităţilor persoanelor, familiilor, colectivităţii de a înţelege natura problemelor cu care se confruntă, de a identifica soluţiile constructive şi de a-şi dezvolta capacităţile personale şi collective de a rezolva aceste probleme. Într-un anume fel, asistenţa socială reprezintă într-o mare măsură un tip specific de terapie socială. Serviciile de asistenţă socială iau două forme relativ distincte: servicii de asistenţă în mediul natural de viaţă(în familie, acasă, la şcoală, la locul de muncă) şi servicii în instituţii de asistenţă socială, oferind, în cazuri extreme, un loc special protejat pentru persoanle care nu pot, temporar sau permanent să trăiască într-un mediu social natural. Instituţiile de asistenţă socială sunt case pentru vârstnici, case pentru copiii abandonaţi, instituţii pentru copiii sau persoanele cu dizabilităţi severe, instituţii de resocializare a copiilor şi adolescenţilor cu deviaţii comportamentale etc.. Dintr-o altă perspectivă, serviciile de asistenţă socială împreună cu sistemul de beneficii sociale non-contributorii formează sistemul global al asistenţei sociale. În sens larg, asistenţa social reprezintă totalitatea mijloacelor utilizate de o colectivitate(transferuri financiare şi servicii) de support pentru persoanele, grupurile şi comunităţile aflate în situaţie de dificultate şi care nu pot să depăşească această situaţie prin resurse proprii. În acest sens general, asistenţa socială se referă la ansamblul instituţiilor, programelor, măsurilor, activităţilor profesionalizate de protejare a persoanelor, grupurilor, comunităţilor cu probleme speciale, aflate temporar în dificultate şi care, datorită unor cauze de natură economică, socio-culturală, biologică sau psihologică nu au posibilitatea de a realize prin mijloace şi eforturi proprii un mod normal, decent de viaţă. Obiectivul central al intervenţiei asistenţei sociale este de sprijini pe cei aflaţi în nevoie să obţină condiţiile necesare unei vieţi decente, autosuficiente, ajutându-i să-şi dezvolte propriile capacităţi şi competenţe pentru o funcţionare socială corespunzătoare. În termen general, se poate spune că asistenţa socială intervine pentru a corecta deficitul de resurse, fie că este vorba de resurse financiare sau de resurse de capacităţi de acţiune. Următoarele categorii sunt de regulă beneficiarii asistenţei sociale: - Familiile sărace; Persoanele lipsite de locuinţă, în incapacitate de a o obţine; Copiii care trăiesc într-un mediu familial/social advers, abandonaţi şi instituţionalizaţi; Minorii delicvenţi; Tinerii neintegraţi social; Persoanele dependente de drog, alcool; Persoanele abuzate fizic, sexual; Persoanele cu handicap fizic sau mintal; Persoanele cu boli cronice fără susţinători legali; Persoanele bătrâne neajutorate; Persoanele care au suferit în urma unor calamităţi naturale, sociale, persecuţii şi discriminări de orice tip. Aceste categorii de persoane, pe o perioadă mai scurtă sau mai lungă, nu pot duce o viaţă activă, independentă, fără un ajutor din exterior. Asistenţa socială reprezintă un mod operativ depunere în aplicare a programelor de protecţie socială pentru persoanele/grupurile menţionate mai sus. Ea asigură astfel prin serviciile specializate, atenuarea parţială a dezechilibrelor grave dintre nevoi şi resurse, depăşirea perioadelor de criză, posibilitatea de refacere a forţelor proprii pentru integrarea normală în viaţa socială. Sistemul asistenţei sociale are la bază următoarele caracteristici structurale: din fondurile bugetare de stat sau din cele obţinute voluntar de la indivizi/comunitate sunt sprijinite persoanele în nevoie în raport cu necesităţile lor.

În acest caz prestaţia se face în funcţie de nevoile existente conform principiului solidarităţii, nefiind condiţionată sau dimensionată în raport cu vreo contribuţie personală anterioară, ca în cazul asigurărilor sociale. Sprijinul acordat persoanelor în nevoie prin sistemul asistenţei sociale, de regulă, nu este precizat decât în limite generale prin lege, urmând a fi specificat prin analiza de la caz la caz a situaţiilor concrete, prin anchete sociale efectuate de specialişti sau prin proceduri de testare a resurselor de venituri. Excepţie fac beneficiile sociale categoriale cum sunt de exemplu alocaţiile pentru copii. Asistenţa socială se poate plasa la diferite niveluri: la nivelul individului- asistenţă personalizată (asistenţă economică, morală, psihologică pentru persoanele în nevoie: săraci, şomeri, cei dependenţi de drog, alcool, cei cu probleme de integrare în muncă, victime ale abuzurilor de orice fel, ale discriminărilor sociale, rasiale etc.); la nivel interpersonal şi de grupconsiliere şi terapii de familie, ale cuplului, ale grupurilor marginalizate; la nivel comunitarmobilizarea energiilor individuale şi colective pentru rezolvarea problemelor comunităţii, rezolvarea conflictelor etnice, grupale. Transferul de beneficii sociale financiare, adesea distinct de serviciile de asistenţă socială, poate fi, şi adesea şi este, susţinut şi chiar împletit cu acestea din urmă. Serviciile de asistenţă socială pot oferi un suport social mult mai focalizat pe nevoile afective ale persoanei şi mai orientat spre satisfacerea acestora. În locul testării administrativbirocratice a nevoilor pe care se bazează sistemul de ajutor social, asistentul social poate promova o testare înalt personalizată a nevoii, prin considerarea componentelor individuale, sociale, familiale. Serviciile de asistenţă socială completează transferul de resurse cu recuperarea şi dezvoltarea capacităţilor de viaţă activă; poate mobiliza o pluralitate de resurse personale şi colective, asigură o utilizare mai eficientă a resurselor. Serviciile de asistenţă socială reprezintă un component extrem de important al abordării de tip activ a problemelor sociale. Ele restaurează capacitatea de viaţă autonomă, depăşirea sau evitarea situaţiilor de dependenţă, reinserţia socială. În această perspectivă, asistenţa socială contribuie la dezvoltarea capacităţilor individuale şi colective de soluţionare pozitivă a problemelor socio-umane. Serviciile de asistenţă socială intervin în două tipuri distincte de situaţii: a) Situaţii excepţionale, de urgenţă- copii abandonaţi sau abuzaţi victime ale actelor criminale; femei abuzate, victime ale violenţei sau violate; copii şi adolescenţi antrenaţi în acţiuni criminale; dispariţia bruscă a condiţiilor elementare de viaţă (persoane ‘aruncate în stradă’, mai ales femei cu copii, victime ale dezastrelor naturale sau sociale, ale părinţilor cu probleme de creştere a copiilor; copii cu dificultăţi de integrare socială sau şcolară etc.. în aceste momente de dificultate extremă, în care persoanele sau comunităţile se află, fiind lipsite de resursele elementare de viaţă, asistenţa socială intervine cu un suport înalt focalizat şi personalizat. Asistenţa socială combină astfel resursele financiare de urgenţă, cu resursele instituţionale şi cele de suport profesionalizat. b) Situaţii de dificultate cronică, dublate de deficitul de capacităţi proprii de depăşire a dificultăţilor- deficit cronic de resurse, în mod special situaţiile de sărăcie, copii lipsiţi de familie, persoane dependente de drog, persoane eliberate din închisoare, mame singure, bătrâni care s-au izolat progresiv, cu capacităţi deteriorate de a duce o viaţă independentă. În ultimele 56 decenii, asistenţa socială a devenit obiectul unei profesiuni cu un înalt grad de complexitate, similară profesiunilor din celelalte două sisteme de servicii sociale: doctorul şi profesorul. Asistentul social, format printr-un sistem de învăţământ superior de tip universitar(tot mai rar de

nivel post-liceal sau colegiu), a devenit în societăţile moderne unul dintre profesioniştii cei mai importanţi în procesul de menţinere, consolidare şi dezvoltare a ţesăturii complexe a societăţii moderne. În gama largă a serviciilor sociale, serviciile de asistenţă socială au crescut ca importanţă în contextul societăţilor moderne. Stresul în creştere, provocat de riscul multiplu, devenit parametru definitoriu al unei lumi tot mai dinamice şi globalizate, rapida nuclearizare a familiei, însoţită de dispariţia reţelei suportive a familiei lărgite, pe de o parte, dar şi multiplicarea resurselor sociale şi sporirea valorii asigurării unei vieţi demne bazate pe o bunăstare minimă, pe de altă parte, sunt factori care acţionează conjugat la dezvoltarea spectaculoasă a sistemului de asistenţă socială. Societatea modernă, caracterizată de posibilităţi de prosperitate de masă fără precedent în istorie, se confruntă însă cu procese tot mai îngrijorătoare: excluziunea socială generată de sărăcia severă cronicizată, de criminalitate şi de variate discriminări sociale, dar şi autoexcluziunea determinată de eşecul individual cronic, de dependenţa de droguri sau chiar de autoghetoizarea cultural-etnică şi religioasă. În prevenirea şi combaterea acestor patologii sociale şi personale profesia de asistent social a devenit tot atât de vitală ca şi cea a medicului. Costul plătit pentru creşterea rapidă a eficienţei tuturor activităţilor sociale este multiplicarea situaţiilor de risc individual şi colectiv. Reinserţia într-o societate extrem de dinamică, unde eşecul este aspru penalizat, în care bunăstarea personală depinde tot mai mult de efortul individual actual, este un obiectiv care a explodat în complexitate şi care nu poate fi realizat decât printr-o tehnologie de intervenţie înalt performantă. 10.2. Istoricul asistenţei sociale în România Noţiuni introductive Variatele forme de sprijin a persoanelor în nevoie prin acte de caritate, şi care se regăsesc în toate comunităţile umane, pot fi considerate forme primare în practica asistenţei sociale. Societăţile moderne au făcut însă un pas decisiv spre dezvoltarea şi instituţionalizarea asistenţei sociale. La începutul secolului XVII, în Anglia se instituie o lege sugestiv intitulată Elisabethan Poor Law, care impune o taxă pentru sărăcie şi care ar putea fi considerată ca debut instituţional al asistenţei sociale. Din taxa plătită de cei care deţineau pământ, se obţineau fonduri pentru ajutorul celor săraci şi dezavantajaţi: bătrâni, bolnavi, handicapaţi, copii abandonaţii, orfani etc. Mai târziu, în secolul XIX, în Anglia, Franta, Germania. SUA apar primele sisteme de protecţie socială în sfera asigurărilor sociale (in special cele centrate pe sănătate, pe bătrâneţe, orfani, accidente de muncă). De o dezvoltare însă a profesiei ca atare se poate vorbi la începutul acestui secol când, în contextul sporirii serviciilor publice şi sociale, se produce o largă diversificare a activităţilor de asistenţă socială a celor în dificultate. Asistenţa socială se transformă într-o activitate tot mai profesionalistă. Ea îşi conturează treptat o arie problematică proprie, relativ autonomă, un profil profesional distinct, sprijinită pe metode şi tehnici specifice de diagnoză, de terapie şi sprijin pentru cei vulnerabili. Asistenţa socială, privită ca sistem, implică alături de profilul profesional şi aspectul instituţional propriu-zis. În ţările care au depăşit un grad anumit de modernizare, serviciile de asistenţă socială reprezintă o parte importantă a sistemului general de protecţie socială. Istoricul asistenţei sociale până în 1989 În ceea ce priveşte serviciile moderne de asistenţă socială, România are o tradiţie de excepţie, plasându-se în anumite perioade de timp la nivelul celor mai avansate ţări. Una dintre caracteristicile ei definitorii este strânsa legătură a ei cu sociologia. Asistenţa socială modernă a

fost iniţiată şi sprijinită continuu de şcoala sociologică de la Bucureşti. După război, o perioadă destul de îndelungată a rezistat şi chiar a început să se consolideze prin activitatea eroică şi dedicată a câtorva supravieţuitori ai şcolii sociologice gustiene. În 1990, după revoluţie, ea a fost reînviată prin acţiunea energică a comunităţii sociologice şi a unora dintre asistenţii sociali formaţi până în 1969. Primele începuturi ale asistenţei sociale în România sunt semnalate, ca de altfel în toate celelalte ţări ale lumii, sub forma unor acţiuni caritabile, filantropice cu un pronunţat caracter religios. Aceste activităţi, cel mai adesea coordonate de biserică, aveau drept scop ajutorarea ocazională a celor care se plasau la marginea societăţii: bătrâni şi bolnavi săraci şi lipsiţi de ajutorul familiei, orfani ajunşi cerşetori, săraci aflaţi în situaţii de mizerie severă. Aceste acţiuni au ajutat la formarea unui spirit de solidaritate umană atât de necesar dezvoltării serviciilor moderne de asistenţă socială. Treptat, activităţile de ocrotire socială cu caracter civicreligios s-au structurat sub forma unor măsuri reglementate prin acte juridice-normative, finanţate din bugetul public, în cadrul unor instituţii specializate. Pentru România actul de naştere al asistenţei sociale moderne poate fi plasat încă din 1775, odată cu apariţia primei legi de protecţie pentru copil şi a înfiinţării unor instituţii specializate de ocrotire pentru persoane în dificultate: fete-mame, săraci, bolnavi, persoane vârstnice fără sprijin, persoane handicapate fizic şi psihic. Cu toate acestea, despre un sistem de asistenţă socială cât de cât structurat sprijinit de măsuri legislative, susţinut şi de instituţii corespunzătoare, se poate vorbi de abia în 1831 odată cu apariţia Regulamentului Organic. După Unirea Principatelor Române din 1859 apar acte normative care fixează chiar atribuţii concrete pentru serviciile de asistenţă socială la nivelul comunelor şi judeţelor, încurajând spiritul de întrajutorare şi solidaritate la nivel comunitar. România a fost una dintre primele ţări europene care a elaborat un sistem de securitate socială atât în domeniul asigurărilor sociale (prima lege a pensiilor datează din 1912), cât şi în cel al asistenţei sociale prin acordarea de ajutoare orfanilor, văduvelor de război etc. Tot atunci se creează primele instituţii publice şi private cu caracter de ocrotire socială specializate. Legea sanitară şi de ocrotire socială din 14 iulie 1930 rămâne un moment de referinţă pentru asistenţa socială modernă din ţara noastră. În România, intervenţia sistematică a statului în activitatea de asistenţă socială începe odată cu crearea Ministerului Muncii, Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale în 1920. În cadrul acestui minister functiona Direcţia Asistenţei. La nivel local s-a constituit o infrastructură diversificată: organele locale care aveau funcţia de a oferi efectiv asistenţă socială erau Birourile judeţene şi comunale, iar ca organ local consultativ, de aviz şi coordonare, era Comitetul judeţean. În 1930 este adoptată Legea sanitară şi de ocrotire socială care oferă un cadru legal, foarte modern pentru perioada respectivă, de funcţionare a întregului sistem de asistenţă socială şi de coordonare a sa la nivel naţional. În municipii şi oraşele reşedinţă de judeţ sunt înfiinţate Oficii de ocrotire. În mediul rural sunt înfiinţate Casele de ocrotire. Sarcina de coordonare naţională, metodologică şi profesională a întregii activităţi de asistenţă socială revenea Ministerului Muncii, Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale: toate serviciile de ocrotire depinzând de alte ministere, de regii, precum şi instituţiile şi organizaţiile private de ocrotire, funcţionau conform îndrumărilor de ordin tehnic ale Ministerului Muncii Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale şi sunt supuse controlului de acelaşi ordin al acestui minister. O caracteristică distinctivă a asistenţei sociale româneşti moderne este faptul că ea reprezintă un produs direct al preocupărilor şcolii sociologice a lui Dimitrie Gusti. Apariţia şi dezvoltarea şcolii române de asistenţă socială a fost iniţiată şi susţinută de un puternic grup de sociologi, precum: Dimitire Gusti. H.H. Stahl, Veturia Manuilă, Xenia Costa-Foru (care a fost un timp şi directoarea şcolii), dr. luliu Moldovan. Asimilând experienţa de vârf a SUA şi Europei, ei au imprimat o orientare puternic originală posibilă datorită efortului uriaş de cercetare

sociologică dezvoltat în România. Opţiunea forte de principiu a asistenţei sociale dezvoltate în România acelei perioade a fost, pe de o parte, sprijinirea ei masivă pe cercetarea sociologică a problemelor sociale care urmau a fi abordate, iar pe de altă parte, implicarea activă în activitatea unităţilor de ocrotire socială (creşe, cămine de zi, orfelinate, azile de bătrâni, colonii de reeducare etc.). Cercetările de sociologie urbană ale şcolii sociologice de la Bucureşti au fost realizate in cadrul Institutului Social Român, care a jucat un rol însemnat pentru dezvoltarea asistenţei sociale în România. Acest institut, transformat mai târziu în Institutul de Cercetări Sociale al României, şi-a constituit filiale în diferite regiuni având astfel posibilitatea unor cercetări comparative pe întreg teritoriul ţării, fapt care a condus atât la o mai bună cunoaştere a problemelor specifice comunităţilor ţării (sate şi oraşe), cât şi la acţiuni de soluţionare a lor bazate pe o cunoaştere amănunţită a realităţii sociale. Rapid, echipele institutului s-au mobilizat pentru anchete sociale in acele cartiere cu probleme majore de integrare socială. având ca obiectiv identificarea de soluţii specifice fiecărui caz în parte. Ceea ce este cu totul remarcabil in această abordare este depăşirea înţelegerii asistenţei sociale ca "filantropie", sau milă creştină, act caritabil. Asistenţa socială a fost de la început orientată spre acţiuni sistematice bazate pe tehnici de intervenţie socială eficientă, susţinute in plan legislativ, capabile să readucă la o stare socială normală nu numai indivizi, dar şi grupuri şi comunităţi aflate în dificultate: familii dezorganizate, persoane ce trăiau din prostituţie, cerşetori, vagabonzi, infractori, bande de minori delincvenţi, săraci etc. Prin Legea serviciului social din 1930 s-au pus bazele unei reţele teritoriale de servicii sociale comunitare. capabile să ofere un răspuns prompt problemelor generale, dar şi celor specifice pentru cei in nevoie. Au fost create multiple centre de demonstraţie practică pentru diferite tipuri de intervenţie socială. În 1929, mulţi dintre sociologii şcolii monografice de la Bucureşti, sub directa conducere a lui D. Gusti, şocaţi de efectele distructive ale urbanizării asupra indivizilor şi comunităţilor încep să acorde o atenţie sporită oraşului. Deşi mulţi analişti consideră că şcoala monografică a lui D. Gusti a fost cantonată aproape exclusiv in cercetări rurale, D. Gusti este cel care prin teoria sa sociologică a realizat o deschidere majoră către problematica atât de complexă a procesului urbanizării cu toate consecinţele lui sociale şi umane negative (vagabondaj, prostituţie, alcoolism, delincvenţă, sărăcie, marginalizare, inadaptare socială etc.), accentul fiind pus pe problemele speciale ale familiilor dezorganizate – concubinaj şi divorţuri - ale copiilor abandonaţi, neglijaţi sau abuzaţi. Sociologia urbană a reprezentat astfel debutul asistenţei sociale ca profesie, îmbinând cercetarea sociologică concretă cu acţiunea de terapie şi protecţie socială pentru indivizii şi grupurile in dificultate. Aşa cum afirma Xenia Costa-Foru Andreescu, "în concepţia profesorului D, Gusti era necesară crearea unor tehnicieni şi a unei asistenţe sociale ştiinţifice, având două misiuni: a) cunoaşterea tuturor situaţiilor ingrijorătoare ale vieţii sociale, prin folosirea metodelor şi tehnicilor investigaţiei sociologice, adică prin cercetări de monografie interdisciplinară (pe cadre şi manifestări), cercetarea fiind necesară nu numai pentru cunoaşterea satelor şi oraşelor, ci şi pentru depistarea şi înţelegereatuturor fenomenelor individuale anomice; b) elaborarea unor tehnici de intervenţie directă, prin mijloace de asistenţă socială inchisă (prin unităţi şi instituţii specializate), dar mai ales prin asistenţă socială deschisă (adică individualizată)". Necesitatea formării unor specialişti în asistenţă socială a condus la înfiinţarea în toamna anului 1929 a şcolii Superioare de Asistenţă Socială din Bucureşti - Principesa Ileana sub egida şi îndrumarea directă a Institutului Social Român cu aprobarea Ministerului Sănătăţii şi al

Ocrotirilor Sociale. Institutul Social Român îndruma şi organiza programul de studii, precum şi practica de specialitate. Profesorul D. Gusti, in colaborare cu Dr. Iuliu Moldovan, ministrul Sănătăţii şi al Ocrotirilor Sociale, Sabin Manuilă, directorul Institutului de Statistică şi Veturia Manuilă, directoarea şcolii, a elaborate programa analitică şi planul de învăţământ. Obiectivele majore ale programei analitice erau: a) "Cunoaşterea marilor probleme ale vieţii sociale urbane, atât teoretic, prin infăţişarea critică a literaturii de specialitate, cât şi prin analiza situaţiilor specifice ţării noastre. Cuprindea cursuri de biosociologia familiei (normale, dezorganizate, concubine, divorţate), de sociologia colectivităţilor şi a grupurilor sociale dependente social, a delincvenţei, de inadaptare socială, probleme ale femeilor şi ale copiilor. b) Informaţii generale necesare oricărui activist social, privind legislaţia ţării, economia politică, sociologia, psihologia generală şi diferenţială, igiena şi sănătatea publică etc. c) Metodologia şi tehnica investigaţiilor sociale, generale şi de cazuistică; statistica vitală şi socială, contabilitatea. d) Tehnicile de acţiune socială pe colectivităţi şi grupe sau privind cazuistica socială individuală; organizarea unităţilor şi instituţiilor de ocrotire socială. Corespunzător acestor cursuri era organizată practica de specialitate in centre experimentale structurate astfel: 1. Pentru asistenţa familiei - Centrul de demonstraţie din cartierul Tei, în care s-a încercat alcătuirea unei monografii de cartier, începută iniţial în 1930 prin preluarea sarcinii de a organiza aici recensământul de stat. 2. Pentru serviciile sociale de spital - Centrul de demonstraţie de pe lângă Spitalul Colţea. 3. Pentru practica în asistenţa industrială - organizaţia A.C.F.R. 4. Apoi centrele de practică au fost multiplicate adăugându-se instituţii de stat ca Tribunalul de minori din Bucureşti şi închisoarea Văcăreşti. Spitalul Colentina - secţia de boli nervoase şi altul la secţia de boli venerice pentru asistenţa individualizată a prostituatelor şi la Spitalul Central de boli mintale şi nervoase, pentru asistenta psihiatrică; la Spitalul Filantropia, pentru boli de cord şi maternitate. Secţii specializate au fost de asemenea organizate Ia spitalele Pantelimon, Brâncovenesc, dr. Cantacuzino etc. 5. Pentru asistenţa copiilor- centre la Societatea Leagănul Sf. Ecaterina, Societatea Principele Mircea şi la Spitalul de copii. Activităţile au fost extinse în ţări; creându-se secţii de asistenţă socială la oficiile de ocrotire de pe lângă municipiile Braşov, Cluj, Sibiu, Craiova, Ploieşti, Timişoara." Pentru a promova şi difuza abordarea teoretică a asistenţei sociale dezvoltate în cadrul şcolii sociologice de la Bucureşti, cât şi modalitatea de desfăşurare a practicii, şcoala Superioară de Asistenţă Socială a publicat revista Asistenţa socială, sub forma unui buletin periodic care a apărut din 1929 până în 1936. Din acest an se înfiinţează sub conducerea lui D. Gusti, Asociaţia pentru Progresul Asistenţei Sociale care preia revista de specialitate şi o coordonează până în 1944. Revista publica pe lângă informaţiile generale privind activitatea şcolii de asistenţă socială, recenzii, studii de sociologie bazate pe cercetări de teren, materiale cu valoare documentară şi ştiinţifică. Tot în 1936 este înfiinţată din iniţiativa lui D. Gusti o secţie de statistică socială la Institutul de Statistică, secţie care a efectuat un recensământ general al unităţilor şi acţiunilor de asistenţă şi ocrotire socială. Rezultatele acestuia fiind publicate în volumul Institutiile de asistenţă socială şi de ocrotire. Tot D. Gusti este cel care a organizat in 1938 primul Congres al asistenţelor sociale din România. Sub coordonarea directă a şcolii sociologice de la Bucureşti, înainte de război România se număra printre puţinele ţări din lume care iniţiase dezvoltarea

rapidă şi înalt calificată a unui system profesionist de asistenţă socială. Sistemul de formare a specialiştilor era bine pus la punct. O reţea de asistenţă socială comunitară se dezvoltase în mediul urban, urmând să fie generalizată. Asistenţa socială după 1989 Revoluţia din decembrie 1989 a generat înalte aşteptări în ceea ce priveşte reluarea tradiţiei bogate a asistenţei sociale pe care ţara noastră o avea. Estimarea problemelor sociale şi economice dificile ale tranziţiei care urmau să apară a accentuat urgenţa dezvoltării sistemului de asistenţă socială. Moştenirea regimului socialist era deosebit de precară. În majoritatea ţărilor foste socialiste sistemul serviciilor de asistenţă socială a fost în mod dramatic subdezvoltat. Singurele elemente ale sistemului de asistenţă socială erau instituţiile de asistenţă socială (pentru persoane cu handicap sever, pentru copii orfani, abandonaţi, pentru bătrânii singuri şi neajutoraţi) care, la limita decenţei şi uneori chiar cu mult sub aceasta, ofereau persoanelor în dificultate servicii de calitate slabă, neprofesioniste. Imediat după revoluţie, imaginea televizată a acestor instituţii, mai ales a celor pentru persoane cu handicap, a fost de natură a îngrozi deopotrivă pe străini şi pe români. Unele instituţii (multe chiar pentru copii), aşezate în locuri izolate, greu accesibile, cu un personal necalificat, apăreau ca insule de mizerie şi degradare umană, oferind imagini de coşmar. Serviciile comunitare de asistenţă socială chiar într-o ţară cu importante tradiţii in domeniu cum este România, fuseseră complet eliminate, iar asistenţii sociali profesionişti, lipsiţi chiar de recunoaşterea formală a profesiei lor, erau ţinuţi în posturi administrative marginale. Un rol extrem de activ în relansarea asistenţei sociale l-a avut din nou comunitatea sociologilor. Încă din primele luni ale anului 1990 s-a cristalizat un larg consens in comunitatea sociologilor asupra necesităţii reconstrucţiei profesiei de asistent social şi a refacerii sistemului de servicii în asistenţa socială. Un asemenea gest părea să reprezinte un omagiu adus şcolii sociologice a lui D. Gusti a contribuţiei însemnate aduse de sociologi cu prestigiu, cum era H.H. Stahl şi Ion Matei pentru dezvoltarea asistenţei sociale româneşti. În plus, alături de asistenţii sociali, sociologii au trăit şi ei experienţa tristă a desfiinţării invăţământului sociologic începând cu anul 1978. La această acţiune s-au alăturat şi o parte din asistenţii sociali formaţi până în 1969 şi care au reuşit să păstreze vocaţia profesiei lor. Acest grup de specialişti veneau din regimul socialist însă cu un imens handicap: studiile lor de tip post-liceal, într-un sistem de administraţie publică suprasaturat de diplomaţi universitari, nu le permitea să reocupe poziţii cât de cât semnificative. În consecinţă, ei au fost forţaţi să ocupe poziţii marginale în sistemul administraţiei publice, cu o putere de influenţă redusă. In 1990 s-a reînfiinţat învăţământul de asistenţă socială, intenţia fiind ca, paralel cu apariţia noilor generaţii de asistenţi sociali, să se dezvolte rapid şi reţeaua de asistenţă socială. Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale a luat în vara lui 1990 iniţiativa energică a reînfiinţării invăţământului de asistenţă socială. Acesta a debutat încă din anul universitar 1990-'91, iniţial sub forma de colegiu în cadrul celor mai importante trei universităţi (Bucureşti, Iaşi şi Cluj), transformat în 1992 în secţie universitară, oferind absolvenţilor diplomă universitară. În 1994 apare prima promoţie de asistenţi sociali cu diplomă universitară. Între timp, învăţământul de asistenţă socială se extinde. Alte universităţi (Timişoara, Oradea, Alba lulia, Piteşti, Târgovişte) introduc secţii de asistenţă socială. Totodată, secţiile de teologie (ortodoxă, catolică, baptistă) din toate universităţile, introduc asistenţa socială ca o dublă specializare. Din 1994, în fiecare an, sistemul universitar produce în jur de 300 de asistenţi sociali. La refacerea învăţământului de asistenţă socială şi-au adus contribuţii importante şi unele organizaţii internaţionale şi specialişti din câteva universităţi

din Europa şi SUA. Un rol cu totul aparte în susţinerea dezvoltării asistenţei sociale în ţara noastră l-a avut Reprezentanţa UNICEF în România care s-a implicat activ încă din anul 1990 atât in susţinerea dezvoltării învăţământului, cât şi în crearea şi difuzarea unor servicii moderne pentru copiii în dificultate din România, asigurând baze de practică model, centre pilot de asistenţă socială. În semn de recunoaştere a acestei contribuţii, directorii Reprezentanţei UNICEF in România între 1990 şi 1997, RoseMary MacCriery şi Maie Ayoub von Kohl, au primit titlul de profesori de onoare ai Universităţii Bucureşti. Astfel şcoala românească de asistenţă socială a beneficiat de la început de avantajele regândirii profesiei în condiţiile unui mediu universitar total nou fără balastul unor discipline demodate. Planul de învătământ a fost gândit în contextul modern al necesităţii noii profesii, al ancorării lui puternice în realitatea socială practică, a păstrării unui echilibru între formarea teoretică de specialitate şi deprinderile practice. Totodată, învăţământul universitar de asistenţă socială a jucat un rol important chiar în constituirea unor servicii de asistenţă socială înalt profesionalizate. În momentul de faţă există deja un contingent apreciabil de tineri specialişti. În ceea ce priveşte însă sistemul de asistenţă socială, dezvoltarea sa este destul de întârziată. Avansul pe care l-a avut România prin introducerea rapidă a învăţămăntului de asistenţă socială în 1990 nu a fost fructificat pe deplin datorită lipsei unei strategii naţionale în dezvoltarea reţelei de asistenţă socială. Nici până în prezent guvernul nu are o strategie coerentă de reconstrucţie a sistemului de asistenţă socială. Acesta sa dezvoltat timid, puternic fragmentat, fără o concepţie unitară, mai degrabă la întâmplare, adeseori haotic. Funcţiile serviciilor de asistentă socială Serviciile de asistenţă socială se adresează tuturor persoanelor / familiilor şi chiar comunităţilor care se află într-o situaţie de nevoie, de dificultate. Situaţia de nevoie se caracterizează prin faptul că persoana / familia / comunitatea respectivă nu deţine mijloacele (resurse, capacităţi, informaţii) pentru soluţionarea problemelor cu care se confruntă. Într-o asemenea situaţie, colectivitatea trebuie să acorde un suport special. Suportul interpersonal şi comunitar spontan trebuie completat cu un support sistematic şi profesional care, în termeni generali, este definit ca asistenţă socială. Sistemul serviciilor de asistenţă socială are de îndeplinit următoarele funcţii: 1) Dezvoltarea capacităţilor proprii. Sprijină dezvoltarea capacităţilor indivizilor / familiilor / comunităţilor de soluţionare prin efort propriu (inclusiv prin mobilizarea resurselor disponibile) a problemelor dificile de natură personală, familială sau social-instituţională cu care se confruntă. Autosuficienţa, capacitatea de a soluţiona prin propriile eforturi şi resurse problemele vieţii, este obiectivul ultim al asistenţei sociale. 2) Suport profesional. Suport bazat pe cunoştinţe şi tehnici profesionale pentru soluţionarea problemelor personale / familiale / comunitare care depăşesc capacitatea naturală a persoanelor / familiilor / comunităţilor. 3) Facilitarea absorbţiei suportului social. Facilitarea absorbţiei / beneficierii de către cei în nevoie de servicii şi resurse care sunt puse la dispoziţie de sistemul public sau de cel privat / comunitar: învăţământul, asistenţa medicală, planning-ul familial, ajutor social etc. Multe persoane / familii în dificultate nu cunosc sau au dificultăţi în a beneficia de formele de suport financiar / instituţional disponibile la care au dreptul. 4) Focalizarea şi eficientizarea suportului social. Asistenţa socială reprezintă un instrument extrem de puternic pentru utilizarea focalizată şi înalt selectivă a diferitelor forme de support social (in mod special a celui financiar) pentru persoanele / familiile în situaţie de

dificultate, precum şi asigurarea utilizării efective a resurselor alocate pentru nevoia avută în vedere. 5) Apărarea intereselor şi drepturilor persoanelor aflate în nevoie / dificultate. Asistenţa socială asigură in mod sistematic suportul pentru drepturile persoanelor aflate in dificultate (copil, vârstnic, handicapat, sărac), în cazul în care acestea sunt ameninţate, iar victima nu este capabilă să acţioneze ea însăşi eficace pentru asigurarea respectării acestor drepturi. Serviciile de asistenţă socială reprezintă un fel de catalizator al relaţiei dintre persoană / familie / comunitatea locală / instituţiile publice. Ele sunt esenţiale în constituirea unei societăţi organic suportive şi prietenoase faţă de fiecare membru al ei. Organizare a serviciilor de asistenţă socială Următoarele principii generale pot fi identificate în aproape toate ţările cu sisteme dezvoltate de asistenţă socială. 1) Îmbinarea asistenţei sociale generale cu asistenţa sociala specializată. Serviciile de asistenţă socială sunt dezvoltate pe două nivele: a) Servicii de asistenţă socială generale dezvoltate la nivel teritorial / comunitar şi care oferă un prim suport social celor în dificultate. Aceste servicii tratează persoanele în integralitatea situaţiei lor de viaţă, căutând modul cel mai adecvat de suport in mediul lor natural. Ele asigură o rnonitorizare continuă a problemelor dintr-o comunitate, urmăresc modul in care persoanele în dificultate se reintegrează intr-o viaţă normală, autonomă. Doar în anumite situaţii asistentul social comunitar poate angaja servicii mai specializate, poate informa / îndruma pe cei in dificultate spre sistemele care pot să-i sprijine pentru soluţionarea unor probleme mai speciale. Similitudinea cu serviciile generale medicale, deşi corectă doar până la un punct, oferă o imagine intuitivă mai clară profilului acestor servicii. b) Servicii de asistenţă socială specializate care se adresează unor anumite tipuri de probleme, cu mijloace mai specializate. Ele sunt de regulă plasate pe lângă şcoli (se ocupă de problemele legate de participarea şcolară), spitale, maternităţi, închisori / tribunale, organele de poliţie; in cadrul instituţiilor de asistenţă socială ca de exemplu leagăne, case de copii, case pentru vârstnici, instituţii pentru persoane handicapate etc.; sau în jurul unor probleme speciale adopţii, copiii străzii, dependenţii de alcool sau droguri. 2) Asistenţa socială are un caracter global, abordând persoana umană holistic. Persoana umană, ca subiect al asistenţei sociale, nu poate şi nu trebuie să fie fragmentată nici metodologic, şi nici organizatoric. Pot exista priorităţi in ceea ce priveşte orientarea resurselor existente sau anumite specializări în cadrul serviciilor comunitare - prevenirea abandonului copiilor sau reintegrarea copiilor instituţionalizaţi in familiile lor. Abordarea globală este însă o tendinţă structurantă pentru organizarea serviciilor sociale comunitare. Serviciile sociale publice se ocupă de toate problemele sociale ale persoanei / familiei. Experienţa dezvoltării unor servicii comunitare strict specializate pe problemele copiilor / bătrânilor etc. par să fi dat rezultate mai degrabă discutabile. Este cazul Marii Britanii care, după o asemenea experienţă a revenit la servicii de asistenţă socială generale, cele specializate dezvoltându-se pe baza acestora. 3) Dreptul de a primi asistenţă socială în situaţii de necesitate este un drept universal al tuturor membrilor colectivităţii. Serviciile de asistenţă socială nu sunt destinate numai celor săraci. Şi cei care au un standard satisfăcător de viaţă pot avea de înfruntat situaţii de dificultate pe care nu le pot soluţiona cu mijloacele şi capacităţile disponibile.

4) Asistenţa socială are un caracter profesional. Spre deosebire de sprijinul interpersonal şi caritabil tradiţional, asistenţa socială modernă reprezintă o profesie înalt calificată care absoarbe cunoştinţe specializate din toate ştiinţele social-umane: sociologie, psihologie socială, psihologie, psihoterapie, medicină, economie, ştiinţe juridice, antropologie etc. Ea presupune in acelaşi timp deprinderi, abilităţi practice (îndemânare de a comunica şi a lucra cu persoane şi grupuri in dificultate) şi, nu în ultimul rând, un set de valori principii, norme, reguli morale care compun codul deontologic al profesiei. Codul deontologic asigură în mod special respectarea drepturilor omului, excluzând orice discriminare de etnie, sex, religie sau vârstă. 5) Opţiune fundamental umanistă. Profesia de asistent social, prin specificul său, implică o filozofie proprie, centrată umanist. Persoana umană reprezintă valoarea supremă a actului de asistenţă socială, orice manipulare fiind principial exclusă, chiar dacă ea s-ar face în numele vreunui interes colectiv. 6) Baza organizării serviciilor de asistenţă socială este comunitatea locală. Coordonarea şi îndrumarea la nivel naţional are de regulă un profil politic general şi de suport tehnicprofesional. Responsabilităţile şi deciziile de organizare sunt ale comunităţilor locale. Situaţia actuală a asistenţei sociale În 1989, România nu dispunea de un sistem de servicii sociale. Unele activităţi de asistenţă socială erau realizate fără mijloace profesionale necesare şi in mod strict punctual de către autorităţile locale, întreprinderi sau organisme politice. În România, întregul sistem al protecţiei sociale se caracteriza în regimul trecut printr-o opţiune cvasi-universalistă şi automată. Politica de utilizare a forţei de muncă şi caracterul aproape universal al asigurărilor de boală, de pensii, creau cvasiautomat celei mai mari părţi a populaţiei resurse de viaţă, deşi minime, dar relativ sigure: salarii, pensii de bătrâneţe sau de boală, alocaţii pentru copii, îngrijire sanitară şi educaţie gratuite, bunuri de bază, inclusiv locuinţe subvenţionate. În schimb, asistenţa socială calitativă, personalizată, orientată spre rezolvarea problemelor umane urgente, practic a fost desfiinţată. Se considera că mecanismele economiei socialiste, dublate de mecanismele politico-administrative, sunt capabile să rezolve automat toate problemele individului. Prin aceasta s-a creat în timp un sistem de dependenţă accentuată a individului de stat. De sprijin din partea statului beneficiau însă doar cei cu probleme speciale care erau angajaţi la stat. E drept că aceştia constituiau marea majoritate a populaţiei. Cei neîncadraţi întrun asemenea sistem, inclusiv şomerii nerecunoscuţi, riscau să rămână în afara sistemului de protecţie socială. Asistenţa socială propriu-zisă viza doar ajutorul instituţionalizat pentru bătrâni, handicapaţi, bolnavi cronici somatici sau neuropsihici, copii în situaţii speciale. Foarte adesea însă aceste instituţii nu reuşeau să asigure standardele minime de viaţă. De regulă, ele erau în centre izolate, închise, plasate in zone greu accesibile, dispunând de un personal în majoritatea sa necalificat. De aceea, sistemul prestaţiilor sociale in instituţiile de asistenţă socială era cu mult sub cerinţele şi aşteptările celor asistaţi. Începând cu partea a doua a anilor '70 se observă o degradare vizibilă a acestuia ca urmare a reducerii treptate a fondurilor. La asistenţa socială instituţionalizată se mai adăugau ajutoare ocazionale, băneşti sau în natură, pentru persoanele cu incapacitate de muncă datorată unor boli cronice sau invaliditate, fără venituri proprii sau susţinători legali. Situaţia actuală a serviciilor sociale ar putea fi caracterizată prin următoarele: a) Inexistenţa unui sistem naţional de servicii de asistenţă socială. Există doar dezvoltări

punctuale ale unor servicii de asistenţă socială. Unele servicii (în mod special pentru copii, pentru persoane cu handicap, vârstnici, copii bolnavi HIV-SIDA şi familiile lor) s-au dezvoltat in forme embrionare în cadrul sau pe lângă instituţiile publice cu obiective mai generale (spitale de exemplu). Altele s-au dezvoltat în jurul unor probleme speciale: evitarea abandonului copiilor, adopţie, reintegrarea în familie a copiilor din instituţii, copiii străzii, familii fără locuinţă. Cea mai semnificativă dezvoltare au reprezentat-o centrele de protecţie a copiilor şi familiilor cu mulţi copii dezvoltate experimental în 7 judeţe prin cooperarea cu organizaţia nonguvernamentală românească “Pentru copiii noştri” (cu sprijinul specialiştilor britanici), cu actualul Departament pentru protecţia Copilului şi Consiliile judeţene. Aceste centre au fost dezvoltate în afara structurilor publice urmând a fi preluate de către Consiliile judeţene şi transformate în servicii judeţene. b) Lipsa unei concepţii strategice de dezvoltare a unui sistem de servicii de asistenţă socială. Lipsite de o viziune strategică asupra cadrului în care ele vor funcţiona, cele mai multe experimente întreprinse prezintă, pe lângă multiplele lor contribuţii, câteva limite structurale: - Nu conţin componenta de posibilă extindere / difuziune, cumulare intr-un sistem global. Ele sunt dezvoltate mai mult ca abordări punctuale şi nu deschid perspectiva dezvoltării unui sistem de servicii sociale, din care sunt o parte. - Nu răspund la intrebarea: cum se poate asigura continuitatea şi sustenabilitatea funcţionării lor. Cele mai multe dintre ele sunt dezvoltate fie din entuziasmul donatorilor şi participanţilor, fie ca răspuns la apariţia unei surse importante de finanţare. Nu este deloc clar cum se vor transforma ele în sisteme cu funcţionare permanentă. - Există practica in politica publică de a delega / încredinţa unele responsabilităţi fără a fi asigurate structurile şi instrumentele necesare. Este cazul atribuirii responsabilităţii finanţării instituţiilor de asistenţă socială autorităţilor judeţene, fără o stabilire clară a resurselor bugetare. - Nu iau in considerare costurile activităţilor dezvoltate. Multe dintre aceste programe sunt extrem de scumpe pentru România, dar posibil şi pentru ţări cu resurse mai mari. Din acest motiv, structural ele nu sunt capabile de a inlocui resursele externe pe care s-au clădit cu sursele interne pe care comunitatea este capabilă să le ofere. Nici comunitatea şi nici statul nu pot oferi volumul de resurse presupus de extinderea multor programe experimentate. Din acest motiv, odată cu epuizarea suportului iniţial, este de aşteptat ca cele mai multe dintre aceste sisteme să dispară. c) Un proces de dezvoltare haotică, fără nici o concepţie. Începutul dezvoltării serviciilor sociale este inclus în câteva documente care consfinţesc doar posibilitatea organizării unor asemenea servicii, fără să indice suficient ce vor fi ele şi cum va arăta sistemul naţional de servicii de asistenţă socială, în special pentru copii în dificultate. d) S-a acumulat multă competenţă, adesea sectorială, la nivelul unor organisme restrânse în cadrul instituţiilor guvernamentale, dar există un blocaj al oricărei incercări de găndire a unui sistem coerent. Cu sprijinul unor organisme internaţionale (o menţiune specială trebuie făcută în legătură cu activitatea Reprezentanţei UNICEF în România), persoanele din diferite organisme şi segmente ale sistemului guvernamental au avut posibilitatea de a-şi dezvolta capacitatea de înţelegere a modului de organizare la nivelul experienţei mondiale a diferitelor tipuri de activităţi de asistenţă socială. Această competenţă acumulată este mai degrabă concret-sectorială.

Tot mai mulţi specialişti ştiu ceea ce ar trebui să fie făcut in legătură cu o problemă sau alta. Datorită sentimentului neputinţei de schimbare a struciurilor legale şi institujionale, generat de blocajul de imagina(ie a reformei întregului sistem, se poate detecta un fel de incompetenţă organizaţională dobândită. Mulţi specialişti sunt blocaţi de lipsa voinţei guvernamentale de a dezvolta o strategie globală de dezvoltare a serviciilor sociale şi paralizaţi de încâlceala legislaţiei actuale, neputând gândi soluţii în perspective unor schimbări mai profunde. În condiţiile în care nu există un cadru pentru funcţionarea serviciilor de asistenţă socială, experienţele punctuale devin tot mai costisitoare şi eficienţa lor este în scădere. Funcţia de exemplaritate şi de formare a unor capacităji are o valoare tot mai locală, mai limitată. Punctul critic al dezvoltării serviciilor sociale în momentul de fată il reprezintă inexistenţa unei structuri publice pe care serviciile nonguvernamenale să le complementeze. Preluarea unor experienţe pozitive în sistemul nonguvernamental de către sistemul public s-a dovedit neaşteptat de dificilă, datorită lipsei unor structuri organizaţionale adecvate. Asimilarea unor servicii create oarecum intr-un mediu izolat în cadrul structurilor publice nepregătite, cu moduri de organizare nespecifice, este de natură mai degrabă de a degrada rapid şi a alinia noile patternuri, create în afară, la practicile administrativ nereformate. Dezvoltare a sistemului serviciilor sociale Serviciile dezvoltate până acum în cadrul sistemului public sunt mai degrabă embrionare şi cu un grad de profesionalism scăzut. Obiectivul actual este deci de a proiecta practic de la zero un întreg sistem naţional. Va fi necesară o perioadă de, probabil, 8-10 ani până când aceste servicii vor ajunge la deplina lor maturitate. Este vital de aceea a se adopta cât mai rapid cu putinţă o strategie de dezvoltare. Pentru construcţia sistemului serviciilor de asistentă socială sunt necesare de indeplinit patru principii fundamentale: 1) Servicii înalt profesionalizate – utilizează specialişti cu înaltă calificare (asistenţi sociali), dobândită prin forme de pregătire înalt elaborate, de regulă la nivel universitar. Asistenţii sociali sunt deosebiţi de voluntarii care acţionează în organizaţii non-guvernamentale. Serviciile înalt profesionalizate au o altă logică decât serviciile profesional medii, înalt standardizate şi uşor de difuzat / asimilat. 2) Servicii deschise la revederea procedurilor şi la încorporarea noilor proceduri şi cunoştinţe. Ca orice profesiune cu un grad ridicat de încorporare a cunoştinţelor ştiinţifice, asistenţa socială se află într-un proces rapid de dezvoltare. Ea presupune deschiderea la perfecţionare / schimbare rapidă şi capacitatea de asimilare de noi tehnici. Disponibilitatea la perfecţionarea profesională este condiţionată de tipul de pregătire iniţială: o profesie cu o bază ştiinţifică solidă şi cu capacitate de reflecţie critică şi de autodezvoltare, constând din noi cunoştinţe şi tehnici, de formare profesională continuă. 3) Internaţional / naţional / local în dinamica serviciilor sociale. Profesia de asistent social trebuie considerată ca o paradigmă tehnico-şliinţifică mondializată (stoc de cunoştinţe utilizat, tehnici de tratare a problemelor, sistem de valori), care se transmite continuu în mod special prin canale profesionale, şi mai putin prin cele administrative. Este vital deci să existe, pentru menţinerea standardelor profesioniştilor la nivelele dezvoltării actuale, un mecanism de contact profesional cu experienţa mondială. 4) Combinarea între priorităţi stabilite la nivel naţional cu priorităţi stabilite la nivel local, pe fondul unei mondializări / regionalizări tot mai accentuate a sistemului de valori, a problemelor de soluţionat şi a priorităţilor. Activitatea de asistenţă socială se fundează pe

angajamente juridice, politice şi morale atât ale ţării într-un context mai larg (mondial: convenţii ONU de exemplu), regional (reglementările europene), pe angajamente juridice, politice şi morale ale ţării ca un întreg, prin legile şi opţiunile sale politice, prin sistemul de valori promovat naţional, cât şi pe angajamentele locale şi responsabilitatea faţă de comunitatea locală. Resursele umane din cadrul sistemului de servicii sociale Specialiştii în asistenţă socială cu pregătire superioară sunt formaţi într-un număr sufficient pentru primele faze de dezvoltare a serviciilor sociale. Se poate estima că tinerii asistenţi sociali au putut primi o pregătire satisfăcătoare, putându-se integra cu succes în procesul de constituire a sistemului de servicii sociale. In momentul actual ne confruntăm cu trei tipuri de dificultăţi in ceea ce priveşte specialiştii disponibili: 1. Distribuţia în teritoriu a asistenţilor sociali. În multe judeţe / oraşe nu există asistenţi sociali profesionişti disponibili. 2. Marea majoritate a asistenţilor sociali sunt încă foarte tineri, produşi ai unor sisteme de formare ele însele în primele stadii de cristalizare, destul de inegale din punct de vedere calitativ. Dezvoltarea lor profesională urmează a se desăvârşi rapid în viitorul apropiat. 3. Există în sistemul instituţiilor actuale şi angajaţi care nu au parcurs un ciclu adecvat de formare profesională. Unii dintre ei au acumulat o experienţă apreciabilă şi sunt motivaţi să se dezvolte profesional. Este important de aceea să se dezvolte o strategie naţională, bine gândită cu privire la profesionalizarea angajaţilor care lucrează in sistemul de asistenţă socială care s-au dovedit apţi şi motivaţi să lucreze in continuare aici, cât şi la asigurarea ocupării, în timp, a posturilor din serviciile sociale cu specialişti. Structura serviciilor de asistenţă socială Din experienţa mondială şi, de asemenea, din cea naţională trecută şi prezentă, rezultă că serviciile sociale, pentru a fi eficiente trebuie să se dezvolte pe un mix de structuri şi responsabilităţi locale / naţionale. Organizarea la nivel local, înalt descentralizat, trebuie să se îmbine cu încadrarea într-o strategie politică, instituţională şi profesională naţională. Principiul teritorialităţii considerăm că trebuie să stea în centrul organizării sistemului de servicii de asistenţă socială. Serviciile au ca bază teritoriul, mai precis comunitatea locală. Aici se găsesc parametrii contextului social-economic în care oamenii trăiesc, problemele cu care se confruntă, dar şi, în mare măsură, soluţiile şi resursele. Mobilizarea resurselor colective este o problemă vitală. Din acest motiv, serviciile de asistenţă socială trebuie să fie dezvoltate la nivelul de bază al localităţii. Diferenţierea functională pe axa local / naţional ar urma să ia următoarea configuraţie: 1) La nivel local / comunitar: servicii de bază, completate cu servicii de asistenţă socială specializate pe lângă unităţile locale, sub autoritatea locală. 2) La nivel naţional: politica naţională în domeniul social şi al dezvoltării serviciilor de asistenţă socială; producerea şi furnizarea resurselor profesionale; elaborarea şi controlul standardelor minime de calitate; finanţarea parţială a acestor servicii, complementar cu resursele locale. 1) Organizarea la nivel local. Dezvoltarea serviciilor sociale de asistenţă socială la nivel teritorial trebuie să aibă loc in contextul unei reforme radicale a administraţiei publice locale şi naţionale. Autorităţile locale trebuie să dezvolte planuri de dezvoltare socială locală.

Aceste planuri trebuie să cuprindă diagnoza problemelor sociale ale comunităţii locale şi modalităţile de acţiune pentru soluţionarea lor. Planuri speciale pot fi dezvoltate ca răspuns la identificarea unor probleme sociale prioritare. Bugetul local oferă baza financiară a activităţii organismelor locale Acesta se constituie dintrun transfer din bugetul naţional şi o parte constituită din resursele locale. Aici se va avea în vedere doar partea de buget destinată activităţilor sociale (bugetul social). În constituirea acestuia, sursele locale trebuie completate printr-un transfer de la bugetul naţional. Indiferent cum se constituie relaţia buget naţional / bugete locale, bugetarea trebuie să aibă la bază o metodologie unitară explicită: a) Finanţarea standard generală (minimă de bază). b) Finanţarea suplimentară, în raport cu problemele pe care diferite judeţe / localităţi le au. c) Instituţiile de asistenţă socială plasate sub autoritatea locală nu vor primi de la bugetul naţional o finanţare specială, în calitatea lor de instituţii. d) Fonduri direcţionate spre soluţionarea unor probleme considerate a fi foarte importante, dar specifice comunităţii respective. e) Un fond bugetar naţional care să susţină inovaţia socială. Serviciile sociale locale trebuie să aibă un fond financiar pentru sprijinul determinat pe baza diagnozei mai fine a situaţiei. Două tipuri de sprijin financiar pot fi acordate de aceste servicii: a) Sprijin de urgenţă. Sume relativ modeste pentru rezolvarea unor probleme care nu suportă amânare (hrană, îmbrăcăminte, medicamente urgente, transport la spital sau la altă instituţie / cazare pe scurtă durată). Acest sprijin trebuie să fie dintr-un fond discreţionar al asistentului social pe care acesta îl poate acorda fără aprobare prealabilă, dar cu evaluare posterioară. b) Sprijin material ocazional / punctual pentru rezolvarea unor probleme critice ale unei familii. Acest ajutor trebuie aprobat pe baza anchetei sociale de către conducerea Centrului de asistenjă socială, pe baza raportului făcut de asistentul social. 2) Nivelul national al sistemului serviciilor de asistenţă socială Pentru a asigura un grad ridicat de eficienţă funcţionării organismelor locale în condiţiile descentralizării, este vitală redefinirea funcţiilor organismelor naţionale şi întărirea acestor funcţii astfel redefinite: a) Stabilirea politicii sociale naţionale: stabilirea priorităţilor naţionale, atât în ceea ce priveşte obiectivele / problemele de rezolvat, cât şi modalitatea lor generală de abordare. Oferă o orientare politică generală, în acord cu angajamentele politice, juridice şi morale naţionale şi internaţionale. b) Dezvoltarea legislaţiei în domeniul asistenţei sociale: cadrul legislativ reprezintă o responsabilitate a forurilor naţionale guvernamentale. Legislaţia promovează atât cadrul de organizare, responsabilităţile, resursele necesare şi standardele obligatorii de calitate. c) Bugetarea. Bugetarea programelor şi activităţilor sociale reprezintă un instrument esenţial al realizării unei politici sociale naţionale coerente, dar şi a autonomiei locale. d) Stabilirea de structuri organizatorice naţionale minimale. Chiar dacă o anumită discreţionalitate este acceptată, dincolo de aceasta este nevoie de structuri unitare. Acestea au ca funcţie asigurarea unui cadru minimal pentru activităţile considerate a fi necesare la nivel naţional.

e) Asigurarea procedurilor şi standardelor profesionale, difuzarea lor, inclusiv prin mecanisme de formare permanentă. f) Evaluarea şi monitorizarea activităţilor de asistenţă socială trebuie făcută de instanţe profesionale independente, pe baza fixării unor standarde minimale de calitate şi prin controlul realizării acestora. La nivel national o asemenea funcţie poate fi realizată atât de organismele publice special constituite de evaluare şi acreditare, cât şi de organism profesionale (asociaţii profesionale). g) Stabileşte standarde de calitate minimale, condiţii şi proceduri de evaluare şi acreditare a organizaţiilor nonguvernamentale cu activităţi de protecţie socială. Dezvoltarea unui sistem coerent de servicii de asistenţă socială reprezintă un component vital al procesului de reluare a modernizării societăţii româneşti. El poate fi considerat, alături de sistemul de asigurări sociale, obiectivul principal al reformei sociale. În fapt, România dintre cele două războaie mondiale, deşi cu resurse economice sever limitate, a cutezat să se angajeze întrun program extrem de ambiţios în această sferă, plasându-se la nivelul celor mai avansate ţări ale vremii. Asistenţa socială, prin vocaţia ei de a reface, dezvolta şi consolida capacităţile individuale şi colective de a face faţă problemelor vieţii, reprezintă un instrument crucial al dezvoltării sociale. 10.3. Calitatea vieţii – obiectiv al politicii sociale Două au fost motivele care au dus la apariţia unei direcţii de cercetare în domeniul calităţii vieţii. În primul rând, constatarea că, în ciuda progresului economic al societăţii, o bună parte a populaţiei continuă să trăiască în sărăcie, în condiţii de viaţă precare. Al doilea impuls vine din direcţia ecologiei: „perturbările suferite de mediul ambiant, ca efect al industrializării şi urbanizării necontrolate are consecinţe dramatice în planul calităţii vieţii”. (UNESCO, „Quality of Life” în „Socio-Economic Studies”, nr.5, 1985). Calitatea vieţii este un concept evaluativ ce are semnificaţie pentru viaţa fiecărui om ce rezultat al evaluării sale globale. Calitatea vieţii este „rezultanta raportării condiţiilor de viaţă şi a activităţilor ce compun viaţa umană, la necesităţile, valorile, aspiraţiile umane”. (C.Zamfir şi colab., coord., 1993, p.79). Calitatea vieţii se referă atât la evaluarea globală a vieţii – cât de bună, de satisfăcătoare este viaţa pe care diferitele persoane, grupuri sociale, colectivităţi o duc – cât şi la evaluarea diferitelor sfere ale vieţii. În acest ultim caz avem în vedere calitatea mediului ambiant, calitatea vieţii de muncă (sau calitatea umană a muncii), calitatea relaţiilor interpersonale şi calitatea vieţii de familie. Aşa cum am precizat, sărăcia şi poluarea sunt motivul apariţiei noului domeniu al calităţii vieţii. Ponderea lor, însă, este diferită: dacă de sărăcie suferă doar un fragment al societăţii, poluarea, în schimb, degradează calitatea vieţii tuturor, fără excepţie. Sărăcia este un concept ce capătă configuraţia numai prin raportare la un anumit context social-economic, afectând doar un procent al populaţiei. Mai mult, sociologii contemporani consideră sărăcia ca formă de patologie socială cosubstanţială societăţii, asemenea delicvenţei şi criminalităţii. Poluarea, însă, este un însoţitor permanent al societăţii. În condiţiile unei societăţi superdezvoltate şi determinate de persistenţa poluării şi sărăciei, cercetările sistematice referitoare la calitatea vieţii debutează în S.U.A. la începutul deceniul al şaptelea al secolului al XX-lea. Vizând într-o primă instanţă cu precădere, aspectele economice şi obiective ale calităţii vieţii, curând, acestei dimensiuni avea să-i se adauge componenta subiectivă, respectiv, modul cum apreciază oamenii viaţa pe care o trăiesc. În acest sens, calitatea vieţii reprezintă o reluare – dar dintr-o altă perspectivă – a conceptului de fericire.

Dar, dacă fericirea se referă la starea subiectivă rezultată din trăirea propriei vieţi, calitatea vieţii se referă atât la condiţiile obiective în care viaţa umană se constituie, cât şi la modul subiectiv în care fiecare îşi evaluează propria sa viaţă (stare de satisfacţie, împlinire, fericire). Dacă fericirea este asociată cu o perspectivă predominant etică (ce strategii trebuie să adopte individul pentru a maximiza fericirea sa), calitatea vieţii este asociată mai mult cu o perspectivă sociologico-politică. Interesul cade, în primul rând, pe determinarea factorilor obiectivi care sunt responsabili de variaţia calităţii vieţii şi pe elaborarea strategiilor socialpolitice de acţiune în vederea sporirii acesteia. În cadrul tematicii calităţii vieţii se desprind trei mari funcţii: 1) Funcţia de definire operaţională a obiectivelor dezvoltării social-economice; 2) Funcţia de feed-back al activităţii social-economice: eficienţa umană ultimă a activităţii social-economice este dată de efectul ei asupra calităţii vieţii; 3) Funcţia de instrument de evaluare operaţională a progresului social: putem vorbi despre un progres efectiv doar în măsura în care s-a înregistrat o creştere a calităţii vieţii. Tematica calităţii vieţii, subliniază C.Zamfir, se înscrie în prezent, pe următoarele aliniamente mari: 1) Constituirea unui sistem complex de indicatori ai calităţii vieţii. „Deja în anii ’60 s-a produs o trecere de la setul de indicatori strict economici la o gamă mai largă de indicatori care să caracterizeze viaţa colectivităţii – indicatorii sociali. Pe la începutul anilor ’70 s-au făcut eforturi intense de dezvoltare mai departe a indicatorilor pe care colectivitatea îi utilizează spre indicatorii calităţii vieţii. Aceşti indicatori preiau indicatorii economici şi sociali, îi reinterpretează şi chiar remodelează, în aşa fel încât să fie semnificativi pentru estimarea calităţii vieţii.” (ibidem, p.21) 2) Identificarea efectelor negative ale proceselor sociale caracteristice societăţii contemporane asupra calităţii vieţii. „Ambiţia este extrem de ridicată : să ofere un set ultim de criterii de evaluare a stării societăţii – criteria umane – care să depăşească evaluarea exclusiv economică, care este o evaluare sectorială, iar nu globală. Efortul este orientat spre oferirea unei formulări operaţionale a acestor criterii. Este o tentativă ce poate fi considerată intrarea într-o nouă fază istorică : operaţionalizarea idealurilor ca precondiţie a transformării lor din deziderate abstracte în obiective pragmatice ale acţiunii”. (ibidem, p.22) 3) Elaborarea unui program reformist de schimbare socială. Ideologiile calităţii vieţii promovează o strategie de perfecţionare a organizării existente, implementând mecanisme de orientare a sistemelor existente spre realizarea obiectivului creşterii calităţii vieţii. „Două mari aliniamente sunt cuprinse în această strategie: a) Implementarea în sistemul economic existent a orientării globale spre creşterea calităţii vieţii ; b) Promovarea de activităţi specific orientate spre acest obiectiv.” (p.22) În acest context se pot înscrie programe în premieră istorică, plasate în sfere şi la niveluri diferite ale societăţii : de la promovarea unui tip nou de responsabilitate a întreprinderilor pentru calitatea vieţii de muncă şi umanizare a muncii salariaţilor, pentru calitatea vieţii colectivităţii în care funcţionează, până la proiectarea unor noi stiluri de viaţă capabile să ofere o viaţă de calitate. Umanizarea mediului natural, urban, socio-cultural şi interpersonal devine obiect al unor programe speciale a căror tehnologie este în curs de elaborare. 4) În strânsă legătură cu preocupările pentru calitatea vieţii s-a dezvoltat problematica politicii sociale subsumată orientării sociale active a colectivităţii bazată pe ideea de welfare –

stat al bunăstării. Orientarea curativă (adevărate cruciade împotriva sărăciei, criminalităţii, marginalizării şi izolării, prejudecăţilor şi intoleranţelor de tot felul) se împleteşte cu orientarea constructivă (promovarea unui mediu uman de calitate). „Aş putea spune în rezumat că ideea de calitate a vieţii a fost axul ideologiei perfecţionării societăţii moderne ajunsă într-un înalt stadiu de eficienţă economic şi tehnologică”. Mitul unei societăţi care se reglează spontan este depăşit. Studiile de calitatea vieţii pot contribui la ghidarea şi evaluarea întregului proces social. 10.4. Indicatorii şi căile de creştere a calităţii vieţii Cea mai spectaculoasă dezvoltare a calităţii vieţii s-a produs în sfera indicatorilor de calitatea vieţii. Se disting două direcţii de cercetare : prima, se concentrează asupra analizei indicatorilor socialeconomici existenţi, cu scopul descoperirii semnificaţiei acestora şi, deci, a gradului de utilizare a lor pentru analiza calităţii vieţii. A doua direcţie se dezvoltă prin construirea de indicatori specifici ai calităţii vieţii. În „Calitatea vieţii – teorie şi practică socială” – C.Zamfir defineşte indicatorul de calitatea vieţii ca „rezultat al combinării unui indicator de stare (starea mediului ambiant, a relaţiilor interpersonale, a tipurilor de muncă oferite etc.) şi unui indicator al criteriului de evaluare (al necesităţilor, aspiraţiilor umane)”. (1991, pp.21-27). În plus, calitatea vieţii implică o teorie asupra naturii umane, a sistemului de necesităţi umane, a factorilor ce guvernează dinamica acestora. În practica cercetării sociale sunt utilizate frecvent şase tipuri de indicatori ai calităţii vieţii: 1) indicatori ai stării diferitelor componente ale vieţii umane (indicatori ai mediului natural, ai condiţiilor de muncă, de educaţie etc.); 2) indicatori ai necesităţilor / aspiraţiilor (ce tipuri de muncă doresc oamenii, ce tipuri de locuinţă etc.); 3) indicatori complecşi rezultaţi din raportarea stării la necesităţi; 4) indicatori ai calităţii percepute a vieţii – determinarea modului în care membrii unei colectivităţi evaluează ei înşişi calitatea diferitelor componente ale vieţii lor; 5) indicatori de satisfacţie cu viaţa – gradul estimat de satisfacţie cu viaţa, ca indice sintetic al efectului subiectiv al calităţii vieţii; 6) indicatori ai unor simptome critice ale calităţii vieţii (indicatori de sinucidere, boli mentale, optimism sau pesimism, alienare). În ceea ce priveşte căile prin care se poate realiza creşterea calităţii vieţii, sociologii contemporani disting două posibilităţi: pe de o parte perfecţionarea condiţiilor obiective de viaţă în perspectiva necesităţilor umane, şi, pe de altă parte, perfecţionarea stilurilor şi modurilor de viaţă, fapt de natură a maximiza calitatea vieţii în condiţiile existente la un moment dat. Omul, prin construcţia sa internă şi prin întregul său sistem de necesităţi format de-a lungul a milenii de existenţă, este o fiinţă socială. El a creat societatea, iar societatea îl modelează pe el. Şi pentru ca societatea să poată exista, ea trebuie să asigure individului o dezvoltare, o evoluţie optimă. Înţelegem prin dezvoltare umană „procesul de lărgire a evantaiului de posibilităţi oferite indivizilor : să trăiască mult şi în sănătate, să fie instruiţi şi să dispună de resursele necesare unei vieţi convenabile”. (B.Iatan în „Calitatea vieţii – teorie şi practică socială”, 1991, p.60) Acestor exigenţe fundamentale li se adaugă libertatea politică, respectarea drepturilor omului, respectul de sine şi faţă de ceilalţi. Aristotel însuşi spunea, că structurile sociale nu trebuie judecate prin prisma banilor şi a bogăţiei, ci în funcţie de măsura în care acestea mulţumesc oamenii.

Simpla existenţă a veniturilor nu oferă garanţia că sunt utilizate în scopuri pozitive. Bunăstarea unei societăţi depinde într-o mai mare măsură de gradul de cuprindere a veniturilor, de destinaţia lor, decât de nivelul acestora. În multe cazuri, un nivel modest al veniturilor poate fi însoţit de un sensibil progres în domeniul dezvoltării umane sau invers. Determinarea unui anumit nivel al calităţii vieţii permite stabilirea gradului de dezvoltare umană, acesta fiind atât o componentă a calităţii vieţii, cât şi o consecinţă a creşterii ei. Pentru a-şi diminua insatisfacţia de viaţă, indivizii îşi schimbă fie condiţiile de viaţă, fie nivelul exigenţelor. În plus, reprezentările oamenilor despre fericirea de fiecare zi se deosebesc de perspective teoretică referitoare la satisfacerea a absolut tuturor dorinţelor umane. Fericirea depinde de experienţe şi criterii personale şi poate surveni în situaţii de viaţă dificile. Mai mult, nivelul de fericire se modifică cu timpul şi diferă de la un individ la altul. Stabilitatea fericirii este mai fragilă decât cea a satisfacţiei de viaţă. Această teză poate fi uşor demonstrată prin introducerea, şi la începutul şi la sfârşitul chestionarului de interviu, a întrebărilor : „Cât de mulţumit sunteţi de viaţă?” şi „Cât de fericiţi sunteţi?” Calitatea percepută a vieţii este marcată de contradicţii : gradul înalt de satisfacţie de viaţă şi de fericire al unei populaţii, nu exclude larga răspândire a simptomelor de nelinişte (grad mare de revendicabilitate, anxietate, nervozitate, etc.) şi de anomie (sentimente de neputinţă, apatie, singurătate). Caracterul contradictoriu al imaginii generale se explică prin faptul că la mulţi indivizi bunăstarea este ambivalentă, sentimentele pozitive coexistând cu cele negative. Satisfacţia din diferitele domenii ale vieţii are o influenţă majoră asupra satisfacţiei generale de viaţă. Numeroase cercetări au demonstrat că profesiunea nu este nu numai o scară de satisfacţie sau insatisfacţie, ci modifică şi ponderea satisfacţiilor în celelalte domenii ale vieţii sociale. Citând studiul realizat de W.Glatzer şi W.Zapf în 1984 în fosta R.F.G., M. Neder ajunge la concluzia că cel mai mare interes pentru individ îl prezintă domeniile sănătate, căsnicie, venit, domenii ce înregistrează cele mai mari niveluri de satisfacţie. Datorită faptului că individul se preocupă mai mult de satisfacerea trebuinţelor sale în domenii pe care le consideră ca cele mai importante, satisfacţia este mai mare în domeniile private, decât în cele publice ale vieţii. De aceea, influenţarea calităţii vieţii individuale prin măsuri sociale este mai eficace dacă se face nu direct, prin prestaţii sociale, ci indirect, prin măsuri asupra standardului de viaţă, şi asupra sănătăţii, care au un impact mai puternic asupra satisfacţiei generale de viaţă. (op.cit., p.50) În afara condiţiilor da viaţă obiective, gradul de satisfacţie a vieţii este determinat şi de caracteristicile socio-demografice şi socio-economice. El creşte odată cu nivelul veniturilor şi variază în funcţie de gen, vârstă, stare civilă, prestigiu şi independenţă profesională. Cercetările efectuate în Europa Occidentală şi în America de Nord au demonstrat că, odată cu înaintarea în vârstă, scade nivelul fericirii şi creşte cel al satisfacţiei de viaţă. Anomia, anxietatea maximă se constată la întrunirea caracteristicilor : vârstă înaintată, sex feminin, venit scăzut, nivel redus de instruire. Teza crizei vârstei mijlocii este confirmată de gradul redus de satisfacţie înregistrat de această grupă de vârstă, mai ales în ceea ce priveşte standardul de viaţă, venitul, timpul liber şi profesiunea. Săracii sunt mai nemulţumiţi decât bogaţii în circa jumătate din domeniile vieţii, domenii influenţate de fapt, de nivelul venitului şi de puterea de cumpărare. Satisfacţia de viaţă este influenţată şi de apartenenţa de clasă (pătura socială). Mai mult, indivizii care exercită profesii cu prestigiu social inferior celor ale părinţilor tind să fie mai nemulţumiţi de viaţă decât cei cu profesiuni mai prestigioase decât cele ale părinţilor. P.Atteslander (1981) evidenţiază un aspect mai puţin perceput : „munca salariată este, în general, considerată o nefericire şi orice reducere a timpului de muncă, un progres”. (apud M.Neder, op.cit., p.51). De aici, pe de o parte, săptămâna redusă de muncă, concedii din ce în ce mai mari,

protecţia femeilor şi a tinerilor sub o anumită vârstă şi alte avantaje pentru oamenii muncii salariaţi, iar pe de altă parte, excluderea liber-profesioniştilor şi a cadrelor de conducere de la reglementările generale privind timpul de muncă. Nivelul de instruire influenţează pozitiv satisfacţia de viaţă, dar numai în domeniile : educaţie, profesiune, venit, standard de viaţă. În acest context se resimte însă tot influenţa venitului mai ridicat, corespunzător nivelului superior de instruire, căci satisfacţia scade de îndată ce nivelul de instruire nu mai constituie un mijloc de obţinere de posturi bine plătite. Femeile sunt de obicei mai nemulţumite decât bărbaţii, de toate domeniile vieţii, cu excepţia bisericii, cea mai mare diferenţă de satisfacţie înregistrându-se în ceea ce priveşte educaţia, urmată de profesiune, participare social-politică, căsnicie. Diferenţa de satisfacţie dintre sexe se estompează, în multe domenii ale vieţii, la vârsta senectuţii. (ibidem) Nivelul mai redus al aşteptărilor la vârsta senectuţii se poate explica pe de o parte, prin faptul că vârstnicii au suportat, în tinereţe, perioade de penurie, menţinându-şi aşteptările reduse de odinioară. Pe de altă parte însă, el poate fi şi un efect al vârstei : cu creşterea experienţei de viaţă, individul ajunge la bătrâneţe, să-şi adapteze aşteptările la orice situaţie. Deficitele de satisfacţie constituie potenţiale surse de tensiune socială şi pot fi percepute de indivizi drept conflicte sociale, de tipul conflictelor de clasă, ale celor dintre generaţii, ale celor dintre genuri (care stau la baza mişcărilor de emancipare a femeilor) etc. Cercetările efectuate de Glatzer în Germania au confirmat că cele mai intens percepute conflicte se înregistrează în viaţa politică, în special între partidele de dreapta şi cele de stânga. Ele sunt urmate de conflictele de clasă, dintre muncă şi capital (respectiv dintre bogaţi şi săraci), de conflictele dintre tineri şi bătrâni şi cele dintre muncitorii autohtoni şi cei imigraţi. Conflictele religioase şi cele dintre sat şi oraş şi-au pierdut mult din importanţa de altă dată. Sociologul finlandez E.Allardt (1975) a demonstrat că percepţia conflictelor sociale influenţează numai întro mică măsură bunăstarea individuală (calitatea vieţii), o reducere nesemnificativă a satisfacţiei de viaţă înregistrându-se numai la indivizii ce percep foarte multe conflicte sociale. O influenţă mult mai puternică asupra calităţii vieţii o au conflictele personale ce afectează, practic, peste două treimi din populaţia globului. Principalul focar de conflicte personale este familia. Cercetările efectuate de Glatzer în Germania au relevat că o cincime din indivizii căsătoriţi sunt afectaţi de conflictele cu partenerii de viaţă, aproape o treime din indivizii cu copii de conflictele cu copiii, dar numai 13% din încadraţii în muncă, de conflictele cu colegii. Certurile şi discuţiile care afectează cel mai mult calitatea percepută a vieţii sunt cele dintre soţi, iar cele care o afectează cel mai puţin, cele dintre vecini. (M.Neder, op.cit., p.52). Societatea satisfăcută este o utopie, subliniază M.Neder, şi argumentează astfel: 1) chiar dacă s-ar putea realiza o împărţire perfect echitabilă a bunurilor, serviciilor şi şanselor între toţi membrii societăţii, inegalitatea ar continua să existe, ca urmare a capacităţii diferite de sesizare şi de valorificare a posibilităţilor oferite; 2) nivelul maxim al satisfacţiei de viaţă este dificil de realizat pentru toţi membrii societăţii, întrucât principalul său determinant este posibilitatea de comparare favorabilă cu alte grupuri ale populaţiei. Aceasta presupune însă ca în permanenţă să existe indivizi cu o calitate a vieţii relativ inferioară şi probabil şi percepută ca atare. Satisfacţia maximă a celor mai bine situaţi presupune o satisfacţie mai mică a celor mai puţin bine situaţi, căci nu toţi îşi pot maximiza concomitent satisfacţia;

3) satisfacţia creşte numai atunci când condiţiile de viaţă se îmbunătăţesc pentru individ mai mult ca media. Îmbunătăţirea situaţiei sale presupune o înrăutăţire, fie chiar numai percepută, a situaţiei altora, ceea ce duce la scăderea satisfacţiei acestora, făcând imposibilă maximizarea creşterii satisfacţiei pentru toţi membrii societăţii; 4) dinamica aşteptărilor proprii exclude existenţa continuă a unui înalt nivel de satisfacţie, căci aşteptările se schimbă necontenit, în funcţie de condiţiile de viaţă atinse; 5) deosebirile dintre sistemele de valori precum şi conflictele permanente existente în interiorul diferitelor comunităţi sociale sporesc sursele de insatisfacţie; 6) contribuţia politicii sociale la creşterea gradului de satisfacţie este şi ea limitată. Doar ea poate determina un spor de satisfacţie mai mare atunci când nu urmăreşte îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă pentru toţi, ci numai pentru anumiţi indivizi şi anumite grupuri sociale; 7) nivelarea diferenţelor nu trebuie să constituie nici principiul de bază şi nici obiectivul democraţiei, căci ele stau la baza conflictelor sociale, condiţie a pluralismului şi a tendinţei de creştere a bunăstării. Dacă toţi oamenii ar fi mulţumiţi de viaţă societatea n-ar mai evolua, căci n-ar mai exista nici o motivaţie pentru schimbare. (ibidem, p.53-54) În concluzie, calitatea vieţii depinde nu numai de situaţia în care se află indivizii, ci şi de modul în care ei percep această situaţie. Folosirea indicatorilor de percepţie, subiectivi este mai puţin problematică în cazul investigării unor coordonate obiective ale vieţii, cum ar fi veniturile, locuinţa, situaţia profesională etc. Când este vorba însă despre percepţia stării psihice, a gradului de fericire, de exemplu, indicatorii subiectivi devin mai operanţi numai în conjuncţie cu indicatorii obiectivi. În prezent, cercetările privind calitatea vieţii reprezintă un domeniul preferenţial de activitate care îi reuneşte pe sociologi şi pe alţi specialişti din sfera ştiinţelor sociale într-un justificat effort interdiscipinar. Explicaţia acestei poziţii trebuie căutată „nu numai în interesul practic-politic al acestei poziţii, ci şi în statutul ontologic şi epistemologic sui-generis al calităţii vieţii şi al conceptului corespunzător în cadrul realităţii sociale şi al ştiinţelor acesteia, pentru că „rostul întregii activităţi sociale, al societăţii însăşi este de a asigura existenţa oamenilor”. (G.Socol, „Calitatea vieţii – teorie şi practică socială”, 1991, p.28) În România, studierea calităţii vieţii „are un caracter urgent”. Este imperativ fundamentarea unei politici sociale de anvergură care „stopeze procesul de degradare biologică şi spirituală la care a fost supus poporul nostru de către regimul totalitar (din perioada 1945-1986), iar apoi să grăbească alinierea calităţii vieţii din România la standardele vieţii civilizate”. (ibidem, p.29) În ultimă instanţă, cheia politicii de ridicare a calităţii vieţii la cota optimă este restructurarea economiei pe bazele principiile pieţei libere, iar cheia succesului acestei reforme este renaşterea omului ca homo economicus şi homo moralis. Numai restructurând astfel economia şi numai redându-i omului adevărata sa condiţie putem reveni în lumea civilizată. Economia de comandă nu poate duce decât la sărăcie. Avortonul numit „om nou” ne întoarce în mod inevitabil spre barbarie.

CAPITOLUL 11 ASPECTE ALE POLITICII SOCIALE ÎN CONTEXTUL UNIUNII EUROPENE ŞI GLOBALIZĂRII 11.1. Politica socială în contextual U.E. Strategia Comunităţii Economice Europene în domeniul politicii sociale are ca principal obiectiv îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi de muncă, crearea de posibilităţi privind satisfacerea nevoilor în materie de folosirea forţei de muncă, protejarea mediului natural şi favorizarea dezvoltării culturii. Adâncirea procesului de integrare implică o mai mare libertate de circulaţie a persoanelor între ţările membre, intensificarea contactelor sociale, valorificarea la maximum a rezervelor europene de mână de lucru la cel mai înalt nivel de calificare. Un deziderat de primă intensitate al Comunităţii Economice Europene îl reprezintă intensificarea eforturilor în direcţia creşterii nivelului de trai. C.E.E. comportă şi o important dimensiune socială. Obiectivele sale sunt deopotrivă sociale şi economice, tot mai frecvent exprimându-se păreri în direcţia creării unei “zone sociale europene”. Necesitatea ameliorării competitivităţii industriei europene, transformarea Pieţei Comune Europene într-o veritabilă piaţă internă fără frontiere, introducerea de noi tehnologii avansate reclamă o politică socială mai dinamică, vizând întreaga gamă a problemelor legate de ocuparea forţei de muncă, tineret, grupuri sociale defavorizate, ameliorarea condiţiilor de muncă şi altele. O politică activă în favoarea ocupării forţei de muncă va fi întotdeauna necesară pentru a diminua impactul schimbărilor structurale din economie. Urmare a creşterii numărului şomerilor în C.E.E. s-a elaborat o strategie comună de luptă împotriva şomajului. Astfel, s-a avut în vedere ca restructurarea ramurilor de activitate confruntate cu dificultăţi economice să nu se realizeze în detrimentul celor ce muncesc, reducerea locurilor de muncă făcându-se în paralel cu o reorientare profesională a acestora. Totodată, C.E.E. se pronunţă în favoarea unei politici europene a pieţei de muncă, fundată pe o mai bună cunoaştere a problemelor muncii, şi pentru o mai intensă cooperare între serviciile naţionale de plasare a forţei de muncă, în vederea reducerii dezechilibrului între ofertă şi cererea de muncă. O atenţie deosebită trebuie acordată categoriilor de populaţie cu o rată ridicată a şomajului – tineri şi femei – precum şi celor fără locuri de muncă pe lungi perioade de timp, cu atât mai mult cu cât aceştia din urmă sunt foarte numeroşi. Datorită creşterii mai accentuate a şomajului în rândul tinerilor, C.E.E. a luat o serie de iniţiative, vizând: - examinarea dificultăţilor, inclusiv a celor legate de salarizare, de recrutare a tinerilor; - încadrarea în muncă a tinerilor defavorizaţi, prin identificarea problemelor lor şi extinderea contactelor între serviciile şi organismele competente; - sprijinirea tinerilor cu iniţiativă, activitatea lor necesitând o mai mare recunoaştere. Pentru formarea profesională şi o mai bună adaptare la necesităţile economice şi sociale actuale şi de perspectivă, acţiunea comunitară a beneficiat de asistenţa Centrului European pentru Dezvoltarea Formării Profesionale, cu sediul la Berlin. Consiliul ministerial al C.E.E. a adoptat mai multe rezoluţii referitoare la: - pregătirea socială şi profesională a tinerilor pentru viaţă; - realizarea unor programe de pregătire profesională, asigurând o mai mare egalitate de şanse pentru femei;

- organizarea formării profesionale la nivel regional şi local; - controlul şi recunoaşterea studiilor şi diplomelor; - protecţia socială şi concediile de studii. În articolul 119 al Tratatului de la Roma se prevede expres egalitatea între bărbaţi şi femei în domeniul salarizării. Acest principiu a fost concretizat într-o directivă aplicată din 1976. În 1978, o altă directivă evidenţiază egalitatea de tratament în ceea ce priveşte încadrarea în muncă, formarea şi promovarea profesională, condiţiile de muncă, iar din 1984 toate discriminările legate de regimul legal al securităţii sociale au fost interzise. În vederea realizării acestui deziderat, acţiunile comunitare au urmărit două aspecte: - modificarea atitudinii tradiţionale privind rolul bărbaţilor şi femeilor în societate; - încurajarea participării femeilor şi în sectoarele de activitate ce implică un nivel superior de responsabilitate. În ceea ce priveşte grupurile sociale defavorizate, politica socială comunitară s-a orientat în direcţia examinării mijloacelor de asigurare a unui sistem de protecţie şi securitate socială pentru categorii cum ar fi handicapaţii, săracii, persoanele în vârstă, etc. Întrucât handicapaţii reprezintă circa 10% din populaţie, Comunitatea acordă o atenţie deosebită încadrării în muncă şi mai bunei integrări în societate a acestora. Dintre iniţiativele adoptate în această problemă sunt de reţinut: - programul de acţiune din 1974 cu privire la încadrarea în muncă a handicapaţilor; - sprijinirea participării handicapaţilor la viaţa socială, precum şi creşterea importanţei serviciilor specializate; - diverse acţiuni ale Comisiei vizând ameliorarea condiţiilor de viaţă ale handicapaţilor şi favorizarea deplasării lor prin adaptarea corespunzătoare a locuinţelor şi a accesului în instituţii. Problemele securităţii şi sănătăţii la locul de muncă ocupă un loc central, mai ales având în vedere faptul că în C.E.E. accidentele la locul de muncă cauzează moartea a 100000 persoane anual şi rănirea altor milioane. În acest sens, au fost alocate importante mijloace financiare urmărindu-se atât prevenirea accidentelor, cât şi securitatea şi protecţia locului de muncă. De asemenea, C.E.E. şi-a intensificat eforturile în direcţia realizării unor proiecte menite să ajute la desăvârşirea procesului de integrare. Aceasta este menită să asigure totala libertate de mişcare între ţările membre pentru persoane, mărfuri, servicii şi capital. Instrumentele financiare comunitare vor urmări cinci obiective majore: - dezvoltarea regiunilor rămase în urmă; - revitalizarea zonelor cu industrie în declin; - lupta împotriva şomajului; - asistenţă pentru încadrarea tinerilor în muncă; - adaptarea structurilor agricole. Urmărind definirea unor drepturi sociale fundamentale, în februarie 1988 a fost întocmit un document privind dezvoltarea politicii sociale comunitare, enunţându-se ca obiective prioritare: - îmbunătăţirea condiţiilor de viaţă şi de muncă. Două probleme sunt în prim planul atenţiei: implementarea noului program de acţiune pentru sănătate şi securitate în domeniul muncii şi luarea în considerare a problemelor sociale ridicate de acţiunea de standardizare şi armonizare tehnică; - asigurarea condiţiilor pentru libera circulaţie şi tratamentul egal al celor ce muncesc, lupta împotriva discriminării trebuind continuată şi eforturi majore rămânând necesare pentru asigurarea aplicării legilor comunitare;

- pregătirea pentru o adaptare eficientă la piaţa lărgită, o importanţă deosebită având schimbul de informaţii şi, totodată, accesul la informare a tuturor utilizatorilor potenţiali: agenţi economici, sociali şi politici; - întărirea coeziunii economice şi sociale; - dezvoltarea dialogului la toate nivelurile. Aceasta va însemna nu numai examinarea modalităţilor căilor de dialog între reprezentanţii la diferite niveluri – european şi naţional, general şi sectorial – dar şi transpunerea treptată a rezultatelor dialogului în legi comunitare. Relaţia om-mediu în politica socială a Comunităţii Economice Europene constă în aceea că obiectivul major al legislaţiei Pieţei Comune privind mediul înconjurător este acela de a proteja viaţa şi sănătatea omului şi de a asigura, în acelaşi timp, păstrarea şi utilizarea eficientă a resurselor natural (apă, aer, sol, faună, floră) atât de importante pentru existenţa şi calitatea vieţii umane. Un alt obiectiv al comunităţii îl constituie şi îmbunătăţirea nivelului de trai, a condiţiilor de muncă şi locuit, ceea ce implică şi o îmbunătăţire a calităţii mediului înconjurător şi stipulează faptul că ţările membre vor contribui împreună la o dezvoltare armonioasă a activităţii economice. Programele C.E.E. promovate în domeniul protecţiei mediului înconjurător au fost axate pe găsirea unor soluţii imediate la gravele probleme ale poluării optându-se în urma rezultatelor obţinute spre o politică axată pe prevenire. Această strategie preventivă a făcut ca să se considere mediul înconjurător ca un element esenţial al întregii politici sociale şi economice a Comunităţii Economice Europene, fapt ce implică o inserţie mai activă a politicii din această sferă în celelalte politici comunitare (agrară, industrială, energetică, socială). Pentru ameliorarea calităţii şi cadrului vieţii, a mediului ambiant în condiţiile prevenirii, reducerii şi suprimării poluării de orice gen, programele comunitare conţin directive vizând protecţia apelor de suprafaţă şi submarine, dulci şi marine, fixează obiectivele de calitate şi limitele poluării aerului cu plumb, bioxid de azot şi alte substanţe nocive, proiectându-se o strategie globală în ce priveşte reducerea poluării atmosferice. De asemenea, reglementările C.E.E.-ului determină metodele de măsurare a zgomotului şi stabilesc nivelurile poluării sonore pentru automobile, camioane, tractoare, avioane, iar mai nou s-au fixat asemenea limite şi pentru aparatele electrice de uz casnic, elicoptere şi mijloace de transport pe cale ferată. Toate aceste realizări în protecţia mediului înconjurător ale Pieţei Comune au avut la bază şi o dinamică activitate de cercetare ştiinţifică. Printre temele abordate reţin atenţia câteva: efectele sanitare şi ecologice ale poluanţilor; impactul produselor chimice asupra calităţii apei, aerului şi solului; reciclarea deşeurilor; tehnologiile cele puţin poluante, mici consumatoare de materii prime şi mici producătoare de deşeuri. Bunăstarea individuală (calitatea vieţii) este rezultatul atât al condiţiilor de viaţă obiectiv observate, cât şi al evaluărilor subiective ale membrilor societăţii. Conţinutul noţiunilor de “bunăstare generală”, “stat al bunăstării generale”, “calitatea vieţii” relevă următoarele: - “bunăstarea generală” este uneori echivalentă cu: “asigurarea unui anumit standard de viaţă”, “condiţii de viaţă satisfăcătoare”, “binele tuturor”, “prosperitate”. Cel mai adesea însă, cei interogaţi fac referiri la ajutorarea de către societate a celor mai lipsiţi de mijloace, asimilând bunăstarea cu: “ajutor pentru handicapaţi”, “prevederi sociale pentru toţi”, “siguranţă în perioadele dificile ale vieţii”, “instituţii de asistenţă socială de stat”, “acordarea de ajutor celor săraci”; - “statul bunăstării generale” este o noţiune asociată uneori cu “subvenţii nesatisfăcute”, “întreţinerea leneşilor de către stat”. Totuşi şi în acest caz predomină răspunsurile pozitive, referitoare atât la prestaţii sociale pentru cei lipsiţi de mijloace, cât şi la securitate socială şi

la nivel de viaţă ridicat pentru toţi cetăţenii; - “calitatea vieţii” este noţiunea în legătură cu care s-au făcut asociaţiile cele mai pozitive: “dezvoltarea personalităţii umane conform înclinaţiilor individuale, combinată cu egalitatea şanselor în toate domeniile”, “viaţă îmbelşugată”, “bunăstare”, “libertatea deciziei”, “suma condiţiilor de viaţă ideale”, “mulţumire”, “siguranţă”, “prosperitate individuală”. Problema principală a cercetării calităţii vieţii este în prezent identificarea celor mai bune criterii de apreciere, tipuri de observaţie şi puncte de referinţă ale bunăstării individuale. În această problemă se confruntă două curente: a) Obiectivismul – obiectiviştii pornesc de la consemnarea condiţiilor de viaţă de către observatori neutri, care le califică, conform unor standarde ştiinţifice sau / şi morale, drept optime, bune, medii, minime, substandard, etc., premisa teoretică a cercetării fiind posibilitatea practică a identificării unor nevoi fundamentale, a căror satisfacere să ducă la bunăstare. Deci, obiectiviştii pleacă de la necesităţi, nu de la dorinţe. Abordarea obiectivistă este caracteristică “Programului de indicatori sociali” care defineşte bunăstarea ca funcţie a realizării unui număr de nevoi fundamentale, comune tuturor ţărilor membre, nevoi măsurabile prin “indicatori sociali”. b) Subiectivismul – subiectiviştii pornesc de la psihologia socială potrivit căreia, ceea ce oamenii consideră real, are pentru ei şi consecinţe reale, ceea ce înseamnă că “la urma urmei bunăstarea trebuie percepută de individ” (Campbell). Potrivit abordării subiectiviste, nivelurile exigenţelor individuale şi de grup se constituie în procese de comparare, din care rezultă stări cognitive şi afective, dar şi acţiuni pe termen lung. În consecinţă, deficitele de exigenţe pot fi reduse, fie prin coborârea nivelului exigenţelor, fie prin acţiuni de îmbunătăţire a situaţiei reale. În cercetarea actuală a calităţii vieţii cele 2 moduri de abordare converg: obiectiviştii leagă resursele şi condiţiile de viaţă cu bunăstarea prin nivelul exigenţelor individuale; subiectiviştii admit existenţa unor procese de comparare şi susţin că satisfacţiile reacţionează asupra condiţiilor de viaţă prin acţiuni specifice, resursele individuale de acţiune permiţând o influenţare activă (Strumpel). Dacă bunăstarea subiectivă ar fi independentă de condiţiile de viaţă obiective, aceasta ar avea consecinţe social-politice catastrofale, căci măsurile sociale ar fi sortite eşecului. În acest sens au fost identificaţi următorii factori de influenţare directă a bunăstării individuale de către condiţiile de viaţă: - nivelul satisfacţiei de viaţă este direct proporţional cu nivelul absolut al veniturilor gospodăriilor, căci acesta din urmă determină mărimea gospodăriei şi deci nivelul necesităţilor; - nivelul satisfacţiei privind condiţiile de locuit depinde în primul rând de calitatea locuinţei, de dotările acesteia, de spaţiul ce revine unei persoane, şi în al doilea rând de tipul construcţiei şi de felul proprietăţii; - nivelul satisfacţiei privind munca este direct legat de câştig şi de posibilitatea de organizare independentă la locul de muncă; - căsnicia, familia şi gospodăria sunt evaluate foarte pozitiv, cu toată existenţa conflictelor. Aceasta înseamnă că sunt satisfăcute necesităţile umane de afecţiune şi ataşament; - satisfacţia de viaţă este puternic afectată de starea de sănătate, care se înrăutăţeşte cu vârsta. În starea de boală, relaţiile sociale dobândesc o importanţă deosebită în menţinerea unui nivel minim de bunăstarea individuală. În cazul persoanelor singure, un rol important revine, în acest sens, contactelor cu prietenii.

11.2. Aspecte ale politici sociale la nivel internaţional Odată cu dezvoltarea economică într-o serie de ţări ca: America, Anglia, Olanda, Italia sau accentuat şi unele fenomene sociale patologice. Acestea se referă la: teama de război; criza energetică; inflaţia; insecuritatea socială; şomaj; nedreptăţi sociale; crimă; pericol nuclear; abuzuri guvernamentale; ineficienţa conducerii politice. Cercetările Interpolului din 1974 arătau că în Spania se înregistrează mai puţin de o crimă sau tentativă de omor la suta de mii de locuitori, comparativ cu Marea Britanie 2 1/2, Germania 4 1/2. F.B.I. arăta că în S.U.A. se înregistrau aproape 10 crime sau tentative de omor la suta de mii de locuitori, în Spania se înregistrau 12 violuri la suta de mii de locuitori, în Marea Britanie 50, în Germania 77. Crimele săvârşite de delincvenţii juvenili au luat de asemenea o amploare fără precedent. Eşantioane de tineri între 18 şi 24 de ani din S.U.A., Marea Britanie, Brazilia, Franţa, Suedia şi Filipine au fost chestionaţi în legătură cu următoarele 6 cauze care stau la baza crimei juvenile: lipsa unei supravegheri din partea părinţilor; influenţa prietenilor; influenţa mass-media; lipsa autocontrolului în copilărie; influenţa societăţii; educaţia în şcoală. Un alt fenomen social cu tentă patologică prezent în America este şi homosexualitatea. 20% din americanii bărbaţi sunt homosexuali şi cam în aceeaşi proporţie, femei – lesbiene. În America, infidelitatea soţilor este considerată mai gravă decât homosexualitatea, la rândul ei homosexualitatea este mai puţin gravă decât prostituţia şi pornografia. Nu mai puţin grav este considerat alcoolismul. Un american din cinci afirmă că alcoolul constituie una din cauzele dezbinării familiei, a sinuciderilor, a accidentelor de circulaţie, a crimelor violente, a morţii premature. Acestea sunt doar câteva din aspectele deviante ale societăţii, în special cea americană, dar lumea se confruntă azi cu probleme mult mai grave care ameninţă liniştea şi pacea omenirii. Condiţia umană a tineretului de azi, poziţia lui socială, cultura sa, stilul său de viaţă, valorile şi aspiraţiile sale se cer explicate şi înţelese în contextul mai larg al nesiguranţei economice şi al deteriorării mediului de muncă şi fizic. Abordarea şi studierea problemelor specifice vârstei tinere au un impact particular asupra calităţii vieţii. Ca atare, problemele şomajului, ale marginalizării, raporturile cu lumea muncii, consumul de droguri şi alcool, slăbirea legăturilor familiale dintre generaţii, violenţa minorilor sunt probleme care confruntă toate statele de pe suprafaţa planetei. În acest sens, se evidenţiază următoarele domenii: a) fetele şi munca – reconstruirea ansamblului de factori culturali şi sociali care continuă să orienteze fetele spre direcţii şcolare şi sectoare ocupaţionale tradiţional feminine. b) handicap grav privind integrarea în şcoala – preţioasă în acest sens este mărturia cu privire la experienţele pozitive de integrare şcolară, indicând metode, instrumente şi structuri. Aceste experienţe confirmă că integrarea este posibilă şi pozitivă, chiar în prezenţa unor handicapuri grave şi, deseori, în situaţii de lipsă a mijloacelor. Se explică, în mod analitic, cum se pregăteşte integrarea şcolară, cum se garantează continuitatea educativă în trecerea de la un nivel şcolar la altul. c) şomajul juvenil în Canada – criza petrolului în anii ’70, concentra- rea bogăţiei, proliferarea societăţilor transnaţionale şi transferul de capital în ţări unde forţa de muncă are un preţ redus, dezvoltarea tehnologiei şi a informaticii ca şi reducerea cererii de mână de lucru reprezintă numai câţiva din factorii economici care au contribuit la evidenţierea dramatică a problemei ocupaţiei juvenile în Canada. O analiză atentă a datelor relevă că rata şomajului este mai ridicată la bărbaţi decât la femei şi creşte pentru tinerii între 20-24 de ani.

d) forţa de muncă imigrantă în Canada – deşi odată cu anii diferenţa ocupaţională se diminuează în favoarea imigranţilor, decalajul în venit nu numai că s-a diminuat ci, dimpotrivă, tinde să se adâncească, dezavantajând în special pe imigranţii de culoare. e) femeia în lumea muncii – se pune problema dificultăţilor în a concilia pasiunea pentru carieră cu responsabilităţile domestice. În societatea canadiană persistă o stereotipie referitoare la deosebirea de comportament dintre bărbaţi şi femei. Într-adevăr, atât băieţii cât şi fetele interesate se declară convinşi că dau o valoare şi o semnificaţie diferită simţului de responsabilitate, de abilitate manuală sau terminării studiilor superioare. Totuşi, odată atinsă maturitatea, bărbaţii şi femeile au aceleaşi posibilităţi profesionale. f) tinerii şi consumul de alcool – comportamentul canadienilor în privinţa consumului de băuturi alcoolice relevă scăderea vârstei în ce priveşte consumul de alcool şi creşterea numărului de femei în rândul băutorilor. În timp ce înainte femeile începeau să bea spre 18-21 de ani, astăzi femeile consumă alcool deja de la 14 sau 15 ani. Diferenţa de consum pe sex, foarte marcantă în clasa de vârstă de peste 25 de ani, descrescând o dată cu vârsta, până la a deveni neglijabilă. g) problema populaţiei încarcerată – populaţia încarcerată din Canada s-a dublat. În unele regiuni ale ţării deţinuţii sunt în număr mult mai mare decât capacitatea reală a închisorilor. Pentru reducerea populaţiei întemniţate va fi mai oportun să se acţioneze asupra duratei reale a detenţiilor lungi: în Canada deţinuţii condamnaţi la 15 ani sau la mai mult reprezintă numai 15% din amnistiile anuale, dar constituie mai mult de 15% din populaţia întemniţată. Bunăstarea socială în Marea Britanie. Sistemul britanic al bunăstării sociale cuprinde serviciul naţional de sănătate, serviciile sociale personale şi securitatea socială. Serviciul sănătăţii furnizează un set complet de prestaţii medicale disponibile tuturor rezidenţilor, indiferent de mijloacele de care dispun. El se bazează pe principiul de a fi cuprinzător, pentru a ajuta individul să se menţină sănătos, să furnizeze tratament şi îngrijire adecvate şi la timp, prin cea mai bună utilizare a resurselor. Toţi cei care plătesc taxe, angajaţii şi patronii, contribuie la constituirea fondurilor (cei care nu necesită îngrijire medicală plătesc pentru cei care au nevoie de aceasta). Unele forme de tratament, cum ar fi îngrijirea în spital, sunt gratuite, altele se plătesc. În cadrul serviciului de sănătate britanic un loc important este acordat acţiunilor educative şi preventive. Sunt avute în vedere domenii cum ar fi: asigurarea sănătăţii gravidelor; asistenţă pentru mamă şi copil; probleme de fertilitate umană şi embriologie, planificare familială; preîntâmpinarea şi tratarea abuzului de medicamente, droguri şi solvenţi; infecţiile; SIDA; cancerul; fumatul; alcoolul; alimentaţia; cercetarea medicală; statutul profesiilor medicale; acorduri cu alte ţări. Serviciile sociale personale ale autorităţii locale şi ale organizaţiilor voluntare furnizează ajutor şi sfaturi celor mai vulnerabile persoane din colectivitate: bătrâni, bolnavi şi copii care necesită îngrijire. Aceste servicii sunt administrate de autorităţile locale din Anglia, Scoţia, Ţara Galilor şi Irlanda de Nord. Ele se adresează persoanelor în vârstă, copiilor şi tinerilor, familiilor, oamenilor cu boli mintale, handicapaţilor fizic sau psihic, tinerilor delincvenţi sau altor categorii de persoane şi îngrijitorilor lor. Principalele servicii include îngrijire la domiciliu şi ambulatoriu, servicii la domiciliu şi diferite forme de asistenţă socială. Cerinţele pentru servicii sociale personale vor creşte în viitor ca urmare a creşterii numărului persoanelor în vârstă şi a schimbării modelului de îngrijire a bolnavilor psihici, a handicapaţilor mintali şi a bolnavilor cronici, dându-

se prioritate ajutorării celor în nevoie la domiciliul lor, ceea ce va asigura un serviciu mai prompt şi cu o mai bună folosire a resurselor. Sistemul de securitate socială este proiectat pentru a asigura un standard de viaţă de bază pentru oamenii cu nevoi financiare, prin asigurarea de venit în perioadele când nu pot câştiga (inclusive perioada de şomaj), ajutor pentru familie şi în caz de îmbolnăvire. Securitatea socială are drept scop general constituirea unui sistem eficient şi prompt de ajutor financiar pentru persoane în vârstă, bolnave, handicapate, şomere, văduve sau gravide. Anumite prestări constau în furnizarea de ajutoare băneşti pentru persoanele care au venituri insuficiente sau deloc, deoarece s-au retras din muncă, sunt şomere sau bolnave. Altele furnizează asistenţă pentru cheltuieli suplimentare legate de invaliditate, compensaţii pentru accidente sau îmbolnăviri (în muncă sau în forţele armate), costul creşterii copiilor pentru oameni cu insuficiente mijloace de subsistenţă. Protecţia socială în Suedia. Preluarea de către societate a securităţii vârstnicilor, s-a făcut, în Suedia, încă în perioada emigraţiilor masive din această ţară, care au determinat şi intrarea, pe scară largă, a femeii în viaţa productivă. În prezent se înregistrează o tendinţă spre autoasistenţă a indivizilor în vârstă, cu sprijinul vecinilor şi al rudelor şi prietenilor. La baza protecţiei sociale a vârstnicilor stau următoarele principii: - principiul normalităţii: asigurarea unor condiţii de viaţă şi a unui mediu cât mai apropiat de cel obişnuit la vârsta activă; - principiul concepţiei globale asupra individului: corelarea necesităţilor psihice, fizice şi sociale; - principiul libertăţii de decizie, legat de respectarea integrităţii personale; - principiul participării şi colaborării la viaţa socială; - principiul activizării asistate. Obiectivul protecţiei sociale a vârstnicilor este oferirea securităţii economice, a unor condiţii de locuit adecvate, cu posibilităţi de asistenţă şi servicii, ocuparea timpului liber şi facilitarea contactelor sociale.

BIBLIOGRAFIE 1. Serge Arnaud, Nicolas Boudeville, Evaluer des politiques et programmes publics, Editions de la Performance, Paris, 2004. 2. Peter A. Hall, Policy Paradigms, Social Learning and the State: The Case of economic Policy Making in Britain în Comparative Politics vol.25, nr.3, 1993. 3. Hugh Heclo, Modern Social Politics in britain and Sweeden: From Relief to Income Maintanance, New Haven, Yale University Press, 1974. 4. Richard Rose, What is lesson drawing, Journal of Public Policy, vol.11, nr.1, 1991, în Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004. 5. Profiroiu M., Managementul strategic al colectivităţilor locale, Ed. Economică, 2001. 6. Wholey J., Using evaluation to improve program performance, în R.A. Levine, M.A. Solomon G., M. Hellstern şi H. Wollman, Evaluation Research and Practice, Beverly Hills, California, 1981. 7. Nioche J.P., De l‘évaluation à l‘analise des politiques publiques, revue Français de Science Politique, nr. 1, vol. 32, 1992. 8. Monnier E., Evaluations de l‘action des pouvoirs publics, Paris, Economica, 1992. 9. Howlett M., Ramesh M., Studiul politicilor publice: Cicluri şi subsisteme ale politicilor, Editura Epigraf, Chişinău, 2004. 10. Comitetul de Sprijin pentru Dezvoltare OECD (OECD Development Aid Committee), 1991, Principiile DAC pentru Evaluarea Asistenţei în Dezvoltare. 11. Javeau C., L’ enquete par questionnaire, Manuel a l’ usage du practicien, Edition de l’Universite de Bruxelles, 1992. 12. Perret Bernard, L evaluation des politiques publiques, Editions La Decouverte & Syros, Paris, 2001. 13. Brent R.J., Applied cost-benefit analysis, Cheltenham (UK), Edward Elgar, 1996. 14. Michaels T.Hayes, Incrementalism and Public Policy, New York, Longmans, 1992. 15. Murray J.Edelman, Constructing the Political Spectacle, University of Chicago Press, 1988, 16. S.Hilgartner şi Ch.L.Bosk, The Rise and Fall of Social Problems: A Public Arena’s Model în American Journal of Sociology vol.94, nr.1, 1981. 17. J.W.Schneider, Social Problems Theory: The Constructionist View în Annual Review of Sociology vol.11, 1985. 18. A.G. Gagnon, Social Scientifist, Policy, and the State, New York, Praeger, 1990. 19. P. Sabatier, Knowledge, Policy Oriented Learning, and Policy Change, Knowledge nr.8, June 1987, pp.649-692. 20. D.W.Brinkerhoff, B.L.Crosby, Managing Policy Reform: Concepts and Tools for Decision Makers in Developing and Transitioning Countries, Kumarian Press, 2002. 21. Grundle M.S., Thomas J.W., Public Crises and Policy Change: The political economy of reform in developing countries, Johns Hopkins University Press, Maltimore, 1991.

22. Caiden N., Wildavsky A., Planning and budgeting in poor countries, New York, John Whilwy ans Sous, 1974. 23. Dror Y., Public Policymaking Reexamined, Tranzactioin Publishers, Oxford, 1983, 24. L.G. Popescu, Politici Publice, Ed. Economica, 2005. 25. Miroiu, A., Rădoi, Zulean M., Politici publice, Ed. Politeia, SNSPA, Bucureşti,2002. 26. Thomas R. Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2005. 27. Michael Howlett, M. Ramese, Studying Public Policy, Policy Cycles and Policy Subsystem, Toronto, N.Y, Oxford, 1995. 28. Hogwood B.W., Gunn L.A., Policy Analysis for The Real World, Oxford University Press, 1984, trad.rom. Introducere în Politicile Publice, Bucureşti, 2000. 29. Bardach, E., A Practical Guide for Policy Analysis. The Eightfold Path to More Effective Problem Solving, Washington, D.C.: CQ Press, 2009. 30. Cerkez, M., Evaluarea programelor şi politicilor publice. Teorii, metode şi practice, Iaşi, Polirom, 2009. 31. Dunn, W.N., Public Policy Analysis. An Introduction, 4th edition, New Jersey: Pearson, 2008. 32. Gârboan (Antonie) Raluca, Metode utilizate în evaluarea programelor: analiza impactului social, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2006. 33. Rotariu, T. şi Iluţ, P., Ancheta sociologică şi sondajul de opinie: teorie şi practică, Iaşi: Polirom, 2001. 34. Şandor, S.D., Analiză şi cercetare în administraţia publică, Cluj-Napoca: Ed. Accent, 2005. 35. Barrow, C.J., Social Impact Assessment: An Introduction, Oxford University Press USA, 2001. 36. Chelimski, E. şi Shadish, W.R. (editori), Evaluation for the 21st Century, Thousand Oaks, California: SAGE Publications, 1997. 37. Ewen, M.J., Public Policy. The Competitive Framework, Melbourne, Oxford University Press, 2006. 38. Junjan, V., Decizia în administraţia publică, Cluj-Napoca: Ed. Accent, 2000. 39. Mărginean, I., Politica Socială. Studii 1990-2004, Expert, 2004. 40. Miroiu, A., Introducere în analiza politicilor publice, suport curs SNSPA, 2001. 41. Patton, C.V. şi Sawicki, D.S., 1993, Basic Methods of Policy Analysis and Planning, 2nd edition, New Jersey: Prentice Hall. Surse WEB: 1. http://www.pbs.org/johngardner/chapters/4.html 2. http://en.wikipedia.org/wiki/Watts_Riots 3. http://www.evalsed.info

4. http://www.evaluate-europe.net/handbook/handbookpdf 5. http://www.soc.surrey.ac.uk/sru/SRU19.html 6. http://www.worldbank.org 7. http://www.cjph.ro/index.php?_init=public.parcuri_list& 8. http://www.iccv.ro 9. http://www.casaeuropei.com 10. http://www.dog-eared.com/socialecologypress/