Les politiques publiques a l'epreuve de l'action locale : Critiques de la territorialisation 2296042295, 9782296042292 [PDF]

Zitiervorschau

LES POLITIQUES PUBLIQUES A L'EPREUVE DE L'ACTION LOCALE Critiques de la territorialisation

Questions Contemporaines Collection dirigée par J.P. Chagnollaud, B. Péquignot et D. Rolland Chômage, exclusion, globalisation... Jamais les « questions contemporaines» n'ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la col1ection « Questions contemporaines» est d"offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, mil itants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à ta réflexion collective.

Dernières parutions USANNAZ Emile, Refaire société, 2007. BOURSE Michel, Eloge du métissage, 2007. FERRAND Eric, Quelle école pour la République, 2007. POITOU Philippe, Le livre noir du travail, 2007. HE.LDENBERGH Anne (sous la dir.), Les dé111arches qualité dans l'enseignement supérieur en Europe, 2007. Gilbert VINCENT, L'avenir de l'Europe sociale, 2007. Paul KLOBOUKOFF, Rénover la gouvernance écono111ique et soc iale (le la France, 2007. Claude FOUQUET, Histoire critique de la modernité, 2007. Gérard POUJADE, Une politique de développen1ent durable. Acteur d'une vie digne, 2007 Noël JOUENN E,Dans l'ombre du Corbusier, 2007. Jean-Jacques PROMPSY, Traité des corruptions, 2007. Mohalnad K. Salhab, Éducation et évolution des savoirs scientifiques, 2007. P. LEPRETRE, B. URFER, Le principe de précaution. Une clef pour le.futur, 2007. Ibrahilna SARR, La démocratie en débats, 2007. Cyri I LE TALLEC, Sectes pseudo-chrétiennes, 2007. Julien GUELFI, Non à l'euthanasie, 2007. Sébastien ROFFAT, Disney et la France. Les vingt ans d'Euro Disneyland,2007. Francis JAUREGUYBERRY, Question nationale et Inouve111ents sociaux

en pays basque,

2007.

d'Alain

Sous la direction Faure et Emmanuel

Négrier

LES POLITIQUES PUBLIQUES A L'EPREUVE DE L'ACTION

LOCALE

Critiques de la territorialisation

L'Harmattan

@ L'Harmattan, 2007 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharrnattan.com [email protected] harmattan [email protected]

ISBN: 978-2-296-04229-2 EAN : 9782296042292

,.............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................. . .. ... .. . . Cet ouvrage est le fruit d'une dynamique collective qui trouve son origine au sein de I Française de Science Politique lorsque deux de ses groupes, «Local & I l'Association

I

I

I

Politique»

d'une

appel commun

part

et « Politiques

à communications

Publiques»

en janvier

d'autre

part,

ont décidé de lancer

un

2006 pour débattre sur «Les politiques

I I

I

publiques à l'épreuve de l'action territoriale». La rencontre s'est tenue les 15 & 16 juin 2006 à l'Institut d'Etudes Politiques de Grenoble avec plus de 30 intervenants et une centaine de participants. L'idée de départ était ciblée sur un bilan des recherches récentes consacrées à la territorialisation des politiques publiques. La démarche se voulait en même temps résolument décloisonnée puisque nous appelions de nos vœux un dialogue inédit entre les disciplines, entre les courants d'analyses et entre les terrains d'investigation. L'extrême diversité des réponses et la forte mobilisation de la «jeune recherche» ont parfaitement répondu à cette attente mais ils nous ont aussi placés dans l'embarras pour structurer la rencontre. Nous avons finalement opté pour une formule privilégiant des textes courts (15000 signes) qui ont tous été mis sur les sites Internet de PACTE (www.pacte.cnrsfr/) et de l'AFSP (www.afsp.msh-parisfr/) avant le début du colloque. Les débats se sont ensuite uniquement déroulés en séance plénière. En hommage aux sermons de la rhétorique dominicaine, nous avons imposé aux intervenants de présenter leurs communications en sept minutes, pas une de plus. Le pari était hasardeux et de prime abord assez frustrant pour les orateurs. Il a fonctionné au-delà de nos espérances, générant des controverses très toniques et favorisant une réelle interactivité avec l'assistance. Aussi avons-nous tenté de garder cet état d'esprit de concision et de percussion dans le présent ouvrage. Il s'agit d'un document composé de chapitres courts et avec plusieurs modes de consultation possibles. Ses trois parties reflètent trois façons d'ouvrir la controverse académique, les auteurs ayant tous accepté de revoir leur communication de départ pour mettre en discussion leurs résultats et leurs grilles d'analyse avec les au tres contributeurs. L'ambiance chaleureuse et joueuse des deux journées est difficile à mettre en mots, mais gageons que la formule éditoriale retenue en restitue le souvenir et donne le goût et l'envie à ses lecteurs de prolonger le mouvement et d'explorer plus avant cette façon collective de concevoir la critique scien tifique. nous adressons un grand merci aux membres de l'AFSP, de PACTE et de l'Institut d'Etudes Politiques de Grenoble qui ont, par leur soutien logistique, financier et humain, joué un rôle déterminant pour que soit menée jusqu'à son terme cette belle aventure Enfin,

collective. i

Alain Faure & Emmanuel Négrier L

j

LES POLITIQUES PUBLIQUES A L'EPREUVE DE L'ACTION LOCALE

Critiques de la territorialisation PENSER LA CONTINGENCE TERRITORIALE

INTRODUCTION GENERALE: Emmanuel Négrier

A

lERE PARTIE:

L'EPREUVE

UNIVERSITE ET TERRITOIRE. NOUVELLES Jérôme Aust LA TERRITORIALISATION Christelle Manifet

PROBLEMATIQUE

9

DES TERRITOIRES

RELATIONS,

ANCIENNES

DE L'ACTION

LOGIQUES?

19

UNIVERSITAIRE

LES POLITIQUES D'EMPLOI AU RISQUE DE LA TERRITORIALISATION Jean-Raphaël Bartoli & Olivier Mériaux

27

CONCURRENTIELLE...35

L'ETAT SOCIAL A L'EPREUVE DE L'ACTION TERRITORIALE Thierry Berthet

43

LA IMISE EN ORDRE' Jérome Godard

53

DE L'ACTION POUR L'EMPLOI PAR LA TERRITORIALISATION

LA TERRITORIALISATION PROBLEMATIQUE DE L'ACTION JUDICIAIRE Anne-Cécile Dou illet & Jacques de Maillard

61

TERRITORIALISATION(S) Romain Lajarge

69

ET PARCS NATURELS

REGIONAUX

LES POLITIQUES RURALES GAGNEES PAR LA TERRITORIALISATION Dominique Vallet, Jean-Marc Callais, Patrick Moquay & Véronique Roussel

79

EXTENSION DES AEROPORTS: Charlotte Halpern

87

L'ACTION PUBLIQUE ENTRE SECTEUR ET TERRITOIRE

L'INTERVENTION RESIDUELLE DES ÉTATS FACE AU LIBRE MARCHE Frédéric Dobruszkes

2EME

PARTIE:

DANS

LA BOITE

93

A OUTILS

REDISTRIBUTION DES POUVOIRS, REDISTRIBUTION DES CARTES Grégoire Feyt ENTRE POLITIQUE PUBLIQUE ET ACTION PUBLIQUE: L'INGENIERIE TERRITORIALE Pierre-An toine Landel L'EVALUATION ENTRE OPPORTUNITE ET EFFETS Nicolas Matyjasik & Ludovic Méasson LA TERRITORIALISATION DES NORMES DU DEVELOPPEMENT DURABLE Lauren Andres & Benoit Faraco

107 117 123 133

POLITIQUES CONTRACTUELLES: Domitien Détrie RAISONNER PAR LE TERRITOIRE: Elvire Bornand

LA QUESTION LOCALE SOUS TENSION? LES MODALITES

PRATIQUES DE LA COOPERATION

PRESAGE, UN LOGICIEL DE GESTION OU DE RECOMPOSITION Xavier Marchand-Tonel & Vincent Simoulin LES IMPROBABLES

BILANS

141 147

DES TERRITOIRES?

153

..159

DES /LABORATOIRES/

Mireille Pongy UNE 'CULTURE' PARTAGEE DU TERRITOIRE? Rémi Lefèbvre

167

DECONSTRUIRE LES LEGITIMATIONS Hélène Reigner

175

3EME

PARTIE:

TECHNIQUES DE L'ACTION PUBLIQUE

SUR LE TERRAIN

POLITIQUE

PRODUCTION DES POLITIQUES PUBLIQUES ET MOBILISATION Virginie Anquetin LA PARTICIPATION HABITANTE, Yolaine Cultiaux

ELECTORALE

183

VECTEUR DE DEMOCRATISATION?

191

DEMOCRATISER LES POLITIQUES TERRITORIALES? Philippe T eillet

..199

POLITIQUES LOCALES DE SECURITE ET ACTEURS POLITIQUES Tanguy Le Goff

209

FAUT-IL QUE 'RIEN NE CHANGE' POUR QUE LES INTERCOMMUNALITES Fabien Desage UNE POLITIQUE PUBLIQUE LOCALE SANS POLITIQUE? Elisabeth Dupoirier, Martial Foucault, Abel François, Emiliano Grossman

CHANGENT?

219 229

& Nicolas Sauger

D'UNE REGION A L'AUTRE, LA GESTION INTEGREE DU LITTORAL Marion Réau LA VENDEE VILLIERISTE SAISIE PAR LA CONTRACTUALISATION Olivier Gau tier L'ACTION PUBLIQUE TERRITORIALE Sylvain Barone

241 REGIONALE

SOLUBLE DANS LE NEO-INSTITUTIONNALISME

249 ?

255

LA SYNTHESE D'UN POLITISTE : SIX QUESTIONS EN SUSPENS Pierre Muller POLITISTES ET GEOGRAPHES, A L'EPREUVE DE L'EPREUVE Martin Van ier CONCLUSION GENERALE: UNE NOUVELLE CRITIQUE TERRITORIALE ? Alain Fau re

263

BIBLIOGRAPHIE GENERALE

.285

8

269 275

INTRODUCTION

GENERALE:

PENSER LA CONTINGENCE TERRITORIALE Emmanuel Négrier

Les débats sur la territorialisation de l'action publique marquent une nouvelle étape. Cet ouvrage en traduit tout le bouillonnement théorique et empirique, sans avoir la prétention d'en figer l'analyse. La nature de ces débats a connu, depuis les années 1970, une évolution que l'on peut rapidement retracer pour apprécier les controverses et pistes de recherche actuelles. Ils ont d'abord été alimentés par une dialectique verticale. En ont témoigné les paradigmes en usage dans les années 1970 et 1980, où la critique scientifique était à la recherche de points d'équilibre ou de tension entre centre et périphérie. La régulation croisée aura été l'un des instruments les plus heuristiques (Grémion 1976) pour qualifier cette première période d'une critique de la territorialisation. Elle s'attaquait elle-même à la domination d'un discours normatif, souvent d'ordre juridique, qui produisait une fausse naturalité d'un territoire réduit à l'expression de la puissance publique d'État (Alliès 1980). Aux côtés de ces travaux de science politique, la géographie, la sociologie et l'économie qui s'intéressaient à ces enjeux territoriaux utilisaient des démarches voisines. Les recherches sur la planification urbaine (Lojkine 1972), sur la ville (Castells 1974, Lefèbvre 1973), ou sur les rapports socio-économiques à l'échelle globale (Amin 1973) étaient orientées vers un dévoilement des fausses évidences du couple central/local, qu'elles soient d'essence normative (fausse égalité, Dulong 1978) ou localiste (fausse identité, Sfez 1977). Cette critique s'est appuyée sur les premiers mouvements de décentralisation, avant d'être dépassée par leur dynamique même. C'est que les visions néo-marxistes ou systémiques, fondées sur les acquis de la sociologie des organisations, conduisaient elles-mêmes à promouvoir un ordre, une tendance à la stabilisation dont la mise en œuvre des politiques locales allait subir la loi de différenciations secondaires. Celles-ci, montant en importance, ont complexifié la donne au point de rendre un peu artificielle primat de la négociation verticale et publique. La deuxième période a été considérablement enrichie par une génération de chercheurs en science politique, en géographie ou en sociologie, qui ont pris au sérieux la territorialité des enjeux politiques et sociaux. Elle a conduit à l'émergence d'une deuxième dialectique, que l'on peut plus communément définir comme horizontale. Les années 1990 ont produit, dans cet ordre d'idées, les notions de gouvernement urbain (Borraz 1998, Jouve et Lefèvre 1999), de gou vernance (John 2001, Leresche 2001), d'échange poli tique terri torialisé (Négrier 1998), de relations public-privé (Le Galès 1997) ou encore de subsidiarité (Faure 1998) qui ont, toutes, cherché à mettre en évidence l'influence de variables jusque-là restées dans l'ombre d'une appréhension verticale des enjeux d'action publique et des jeux de pouvoir. On trouve des

perspectives voisines dans la sociologie du politique, avec le développement d'analyses localisées du politique (Briquet 1997, Sawicki 1997) en sociologie, mais également en anthropologie, à la faveur du «retour» de l'ethnologie française sur le territoire national (Abélès 1989, Pourcher 1995). L'idée commune à l'ensemble de ces courants est que le regard fondé depuis le centre (des organisations partisanes, des bureaucraties et professions, des réglementations) était devenu largement insuffisant pour aborder un chantier de recherche sur des objets aussi centraux, pour les disciplines, que l'espace, le pouvoir, la légitimité, le territoire. Si la première période tentait de compenser la force des relations verticales par une certaine horizontalité des pratiques (les relations préfet-notables, par exemple), la deuxième a tenté d'échapper au «

localisme analytique» par d'autres dimensions verticales ou inter-locales. La

compétition économique, le benchmarking territorial, l'européanisation ou la représentation des intérêts privés sont des variables qui naissent à la fin des années 1990 pour contextualiser la territorialité et la faire échapper à une complaisante autosuffisance. Cette deuxième critique s'est largement appuyée sur le cadre de la globalisation et sur l'émergence de politiques locales pour montrer tous les bénéfices, mais aussi toutes les limites de la territorialité des États en action. Dans la construction de ces deux critiques successives, une différence fondamentale a trait aux travaux qui constituent l'environnement intellectuel de la pensée sur la territorialisation. La première s'appuie presque exclusivement sur une littérature critique française, et raisonne en contrepoint de formalisations juridiques également nationales. Si l'approche organisationnelle puisait naturellement ses racines dans des fondements anglo-saxons, elle restait fondamentalement française dans la structure de son débat conceptuel et empirique. La deuxième critique est par contre fortement informée des travaux internationaux. Elle se réfère à un large spectre de travaux, du renouveau de l'analyse institutionnelle (Hall 1993, Hall & Taylor 1996), aux réflexions naissantes en termes de gouvernance Gessop 1997, Marks 1996), ou de régime urbain (Harding 1994). L'évolution de l'analyse régionale s'appuie sur des programmes de recherche comparatifs (Keating & Loughlin 1996, Jeffery 1997) dans lesquels s'inscrivent désormais les travaux français (Le Galès & Lequesne 1997, Négrier & Jouve 1998). Les questions métropolitaines s'émancipent d'une stricte vision nationale pour se situer dans des débats (reform vs public choice, par exemple) qui sont parfois fort anciens dans le monde anglo-saxon (Ostrom, Tiebout & Warren 1961, Wood 1958). L'importation de modèles d'analyse ou de concepts (governance, urban regimes, new-regionalism ou new-institutionalism, par exemple) ne se fait pas sans débat au sein du champ scientifique français. La gouvernance urbaine en est l'un des plus clairs exemples Gouve & Lefèvre 1999, Lorrain 2000, Gaudin 2002, Le Galès 2002). Cette importation intègre cependant, de plus en plus, la diversité interne des positions abusivement considérées, parce qu' anglo-saxonnes, comme cohérentes entre elles. En outre, d'autres emprunts, plus continentaux, font en même temps leur apparition dans la science française du territoire. On peut ici mentionner la fortune qu'a connue la littérature italienne des districts industriels autour de Carlo Trigilia (1986) notamment (Ritaine 1989, Benko & Lipietz 1992); ou de celle sur l'échange politique (Pizzorno 1977, Ceri 1981).

10

Dans ses premiers pas, l'importation de modèles extérieurs à la tradition française des sciences sociales suscite débats et incompréhensions. Au carrefour de ces positions, la France continue d'incarner une spécificité radicale, et les tentatives d'intégrer le cas français autrement qu'en bloc, au sein d'un chapitre singulier, restent excessivement rares. Si elles le restent encore aujourd'hui, on peut estimer que les conditions sont réunies pour aller plus loin.

UN NOUVEAU

CYCLE DE TERRITORIALISATION

La troisième période qui s'est ouverte aujourd'hui, et dont témoigne cet ouvrage, tire les bénéfices des deux précédentes, mais s'engage dans des voies nouvelles. Elle se présente comme une conciliation incertaine entre horizontalité et verticalité des modes d'analyse. Ses objets ne sont pas forcément nouveaux. La décentralisation et l'européanisation sont ainsi au cœur de plusieurs chapitres. Mais elles se situent dans un environnement critique qui a globalement changé d'âme. Les déplacements de centre de gravité de l'action publique imposent une double réflexion. La première concerne l'hypothèse d'une fin de cycle de l'action publique territoriale. La seconde a trait aux instruments d'analyse pour en rendre compte. La notion de fin de cycle est souvent critiquée, en ce qu'elle fait précisément l'hypothèse de cycles eux-mêmes abusivement simplifiés et historiquement bordés. Elle doit donc être utilisée avec prudence, pour qualifier des inversions de tendance dans plusieurs secteurs d'un même domaine, inversions qui participent, par hypothèse, d'un même mouvement de fond. En matière de territorialisation, on peut s'appuyer sur plusieurs phénomènes simultanés, qui concernent les jeux d'échelle, la substance des relations entre acteurs et la nature des instruments propres à leur mise en œuvre. Les changements d'échelle qui marquent la territorialisation d'aujourd'hui sont à la fois administratifs, politiques et spatiaux. La décentralisation a connu de nouvelles impulsions, au travers, par exemple, de la loi du 13 août 2004. Mais ce qui la caractérise est aussi la fin d'une croyance à ses vertus intrinsèques en termes de démocratisation, d'économie d'échelle, d'efficience. Les destinataires des nouvelles compétences n'ont pas été les derniers à incarner un scepticisme inédit, mal compensé par une contrepartie de type constitutionnel sur l'économie des transferts de charge. La fin du mythe décentralisateur, qui coïncide avec la progression de la décentralisation, s'accompagne d'un autre changement. Alors que les processus antérieurs avaient coïncidé avec une intensification de la déconcentration des services de l'État, les nouveaux s'en distinguent. Au lieu d'un accompagnement de l'une par l'autre se produit un transfert de l'une vers l'autre. La crise de la déconcentration signale ainsi le crépuscule d'un cycle français, assez original en Europe. Quant aux échelles du gouvernement local, elles ont également connu un considérable changement de régime. Après des résultats plus que limités dans les années

1990

- la

loi Joxe Baylet de février

1992 n'ayant

par exemple

conduit

qu'à la création de trois communautés de ville -la loi Chevènement, portant sur le même objet, a connu un succès considérable, avec la création, en six ans, de

Il

plus de 180 communes, coopération règle à la fin

cette

«

intercommunalités urbaines et de plus de 2300 communautés à un niveau démographique plus modeste. C'est l'absence interc~mmunale qui est devenue l'exception, alors qu'elle était du xxeme siècle. Bien sûr, il convient d'observer toutes les limites

de de la de

révolution intercommunale », à commencer par la grande diversité entre

situations que cache un tel mouvement. Mais elles ne sauraient contester la réalité d'une transformation profonde de l'économie politique des pratiques gouvernementales locales. Quant aux relations entre échelles, elles suggèrent également quelques transformations conséquentes. Qu'en est-il de la relation des territoires à l'Etat dans un contexte de décentralisation? Pour la comprendre, examinons la manière dont la pratique de l'État est comprise dans des pays qui ont, plus tôt, renoncé à la raison jacobine. En Espagne, l'administration centrale, d'ailleurs tour à tour qualifiée d'espagnole ou de castillane, apparaît porteuse d'intérêts chaque fois plus spécifiques, et reçus comme tels dans les communautés autonomes, terrains d'impulsion de politiques publiques de plus en plus... centrales (Subirats & Gallego 2002). En France, la croyance résiduelle en l'État se jauge au travers de plusieurs indices, à commencer par le fait qu'à l'occasion de la multiplication des baromètres d'opinion localisés, il continue de figurer comme porteur de politiques (RMI, formation) qu'il a pourtant entièrement confiées aux collectivités territoriales. Mais que dire de l'analyse contemporaine de l'État territorial en action? On trouve ici un autre cycle en émergence, celui qui revient sur une période de relative stabilité dans le jeu entre l'Etat et les pouvoirs locaux, où le premier se distingue des derniers par l'importance qu'ont, pour lui, les politiques publiques et pour eux la politique. Plus précisément, l'État régulait la territorialisation par la négociation subsidiaire de ses politiques au niveau local. Les élites territoriales appréciaient dans le rapport à l'Etat les perspectives de leur propre reproduction sociale et politique. Ce jeu s'est considérablement transformé aujourd'hui. Les élites locales se sont professionnalisées, dotées qu'elles sont de techniques et de personnels qui étaient auparavant l'apanage de la haute et centrale administration. Elles sont aussi en charge d'une proportion croissante de ce que l'on dénomme encore l'État providence, et qui se réfère aujourd'hui aux politiques de formation, d'éducation, de transport ou de culture qui sont massivement le fait des collectivités territoriales. Ces secteurs sont tous présents dans l'ouvrage, et tous témoignent des transformations en cours. Nous souhaitons, de façon transversale, signaler une inversion de tendance politique dans ce jeu entre échelles. À l'idée communément admise d'un État maître de ses politiques publiques devant les négocier avec la politique incarnée par les pouvoirs locaux s'oppose aujourd'hui une vision beaucoup plus politisée de l'État territorial, quand les pouvoirs locaux font face, avec leurs nouvelles attributions, à des logiques croissantes de gestion de politiques publiques (Borraz & Négrier 2007). Cette inversion revient sur la relative étanchéité que la vème République naissante avait développée à l'égard des intérêts poli tiques locaux. Elle rappelle une structure de l'influence directe du politique dans les enjeux territoriaux qui avait été caractéristique des IIIèmeet rvèmeRépubliques (Le Lidec 2001).

12

Aussi la croissance de l'interdépendance entre l'État et les collectivités territoriales donne-t-elle un visage assez différent de celui qui pouvait encore être décrit dans les années 1990. Il pourrait, en forçant quelque peu le trait, s'énoncer aujourd'hui comme suit. La repolitisation de l'État territorial s'opère au travers de la pénétration croissante d'enjeux propres aux conditions partisanes et localisées de mise en œuvre de ses programmes. On a pu l'observer dans la mise en œuvre de la Loi Chevènement, à titre d'illustration (Négrier 2007). Réciproquement, la dépolitisation des collectivités territoriales s'opère au travers des contraintes croissantes d'efficience dans la mise en œuvre de leurs attributions. Naturellement, cela ne signifie nullement que l'État ne met plus en œuvre de politiques publiques territoriales, ni que les pouvoirs locaux ne font plus de politjque. Mais le jeu combiné de ces deux tendances (politisation de l'action de l'Etat et dépolitisation du pouvoir local) conduit à penser autrement l'interdépendance entre niveaux. Parmi les conséquences de ce changement se trouve l'hypothèse de la différenciation croissante des configurations territoriales et de la part que les politiques nationales prennent à cette différenciation, alors qu'elles étaient, dans une tradition centraliste puis «déconcentriste », plutôt conçues comme un facteur de régulation ou de compensation des différences. À ce titre, la comparaison entre la France décentralisée et l'Allemagne fédérale montre que la péréquation entre territoires, pour être au principe d'un certain discours égalitaire français, est beaucoup plus développée outre-Rhin. Plus généralement, la thèse de l'irréductibilité d'un modèle français devient chaque fois plus introuvable, tandis que progresse, par l'examen comparatif entre territoires, la thèse de sa comparabilité.

PENSER LA CONTINGENCE

TERRITORIALE

L'un des acquis de cette nouvelle étape de l'analyse territoriale est incontestablement la croissance de l'interdépendance entre niveaux et logiques d'acteurs. La conséquence en est que la spécificité du « territoire» comme objet est de moins en moins évidente. On peut s'en convaincre en mentionnant quelques-unes des notions empruntées par les auteurs des différents chapitres. Référentiel, néo-institutionnalisme, échange politique, instruments, évaluation, culture politique se réfèrent tous à des modes d'analyse d'abord forgés dans l'étude de politiques publiques de caractère national ou international, avant d'être aujourd'hui appliqués à des objets d'étude localisés. Naturellement, cette acclimatation suppose une certaine adaptation. Mais elle signale la possibilité de penser l'action publique, à l'échelle territoriale, avec des clefs de lecture jusquelà réservées à des politiques d'une autre envergure. La contingence territoriale, c'est d'abord l'affaiblissement de la spécificité du territoire (comme notion, comme niveau d'analyse), en même temps que son importance croissante pour analyser les politiques publiques en action. De cette nouvelle importance découle un changement de ton dans beaucoup des analyses proposées dans cet ouvrage. Plus que dans la tradition de science politique à la française, on trouve le souci d'une démarche empirique. Celle-ci, loin de ne se poser que les questions cardinales du pouvoir ou de la légitimation dans l'espace, s'applique à adresser des enjeux d'efficience et d'efficacité gouvernementale. Elle le fait au

13

prix, parfois, du risque bien connu de normativité, même si chacun jauge la bonne distance qui doit demeurer entre la démarche scientifique et celle, managériale, des bonnes recettes. Il n'en reste pas moins que ce ton témoigne d'un lien, construit de façon différente, entre sciences humaines et sociales, d'un côté, pouvoir et société, de l'autre. Cet ouvrage pose une multitude de questions. Parmi celles-ci, on peut ainsi mentionner les suivantes: comment articuler l'analyse stratégique des politiques territoriales et leur dimension cognitive? Le politique est-il soluble dans les intérêts des seuls acteurs politiques? L'institution trame-t-elle les changements? Y a-t-il continuité d'empowerment entre décentralisation et démocratie participative? Comment penser la territorialisation des politiques publiques sans céder à une forme de réification du territoire? Ces questions portent, à partir d'études empiriques, sur la plupart des interrogations centrales de la science politique: légitimité, pouvoir, institutions, action publique. Elles croisent les questions clefs de la géographie: spatialité des organisations humaines, cartographie et territorialité du politique et des sociétés. Les communications ne s'accordent pas toujours sur la manière d'y répondre. Cela est dû à la diversité des écoles de pensée et disciplines qui sont ici actives sur la critique de la territorialisation. Dans la boîte à outils deux grandes familles de notions sont utilisées. Les premières visent à traduire, avec des termes de récent usage sur la question territoriale, de nouvelles tendances en émergence. On peut se référer, par exemple, aux notions de développement durable, de gouvernance participative, de pluralisation des valeurs, de référentiels, d'instruments, d'acteurs hybrides, etc. Le second groupe de notions appartient plutôt à la catégorie des «bons vieux» standards des sciences sociales: droit, institutions, jeu politique, domination sociale, intérêts économiques, contraintes budgétaires et techniques, etc. Pour apprécier la diversité des postures de nos communications, on peut, pour conclure cette introduction et orienter un peu la lecture des chapitres, partir de ces deux groupes de notions et indiquer les différentes relations que les chercheurs définissent entre eux. On peut distinguer, pour ce faire, quatre approches. La tendance incrémentaliste estime que les nouvelles tendances nuancent l'impact des vieux standards sans toutefois laisser penser au grand retournement. À titre d'exemple, on indiquera que les conditions d'exercice du leadership évoluent dans un nouveau cadre, sans toutefois être fondamentalement remises en cause par les innovations: réformes financières, démocratie participative, évaluation par exemple. La tendance réformiste prétend au contraire que les nouvelles tendances influent et modifient les standards anciens jusqu'à les priver de l'efficacité antérieure. Par exemple, on parle, dans certains papiers, du déplacement d'une domination sociale à une domination territoriale. C'est la nature même de la domination qui change ici de substance et de cadre. L'approche sceptique s'inscrit en faux contre les deux prétentions précédentes, en indiquant que les bonnes vieilles notions rendent illusoire, par 14

leur résilience, la pertinence des nouvelles tendances. On serait en présence d'un pur discours, sans autre effet que de tendre un voile de mystification sur la persistance de formes classiques d'inégalités, de domination, de contraintes collectives. L'approche dialectique cherche à transiger avec les trois précédentes, en posant que les nouvelles tendances sont la condition même de recomposition des vieux standards. On est bien en présence d'un discours, certes en partie performatif, mais aussi face à des actes qui conditionnent le maintien du pouvoir: les changements de processus peuvent, ainsi, aller de pair avec une continuité de substance ou d'attributaire du pouvoir. Nous allons voir ces postures analytiques présentes dans la plupart des thèses soutenues par les auteurs des différents chapitres. On notera que certaines sont simultanément présentes au sein d'un même papier, preuve sans doute de l'incertitude qui marque aujourd'hui les recompositions en cours, mais aussi les manières de les prendre en compte. Nul doute pourtant que c'est au sein d'une telle critique que se définit ce que territorialiser veut dire, en associant les acquis de longue durée de la verticalité du pouvoir et de l'horizontalité de sa légitimation.

15

1 ERE PARTIE: A L'EPREUVE DES TERRITOIRES

UNIVERSITE ET TERRITOIRE. NOUVELLES RELATIONS, ANCIENNES LOGIQUES? Jérôme Aust Jérôme Aust est docteur en science politique. Il a soutenu en 2004 une thèse portant sur l'évolution du gouvernement des politiques d'implantation universitaire depuis le début de la vème République. Il est actuellement postdoctorant INRETS au Croupe d'analyse du risque routier et de sa gouvernance (CARIC) et travaille sur le rôle de l'Union européenne dans la politique de sécurité routière. Courriel : [email protected] ,..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

1 i

1 1

A lafin desannées 1980, le lancement du plan Université 2000 marque la généralisation de l'investissement des collectivités locales dans le financement des politiques d'implantation universitaire. La prédominance de l'Etat sur le domaine semble avoir vécu. L'adoption d'une perspective diachronique et microscopique dans l'analyse des négociations conduit cependant à relativiser ce mouvement de perte d'influence étatique et de montée en puissance des collectivités locales. Plus qu'à une consécration du pouvoir des 1 collectivités locales, l'investissement croissant des autorités locales aboutit à un renforcement de l'autonomie des présidents d'université. Abstract At the end of the 1980's, French local authorithies and the State join their forces tofinance university development.The state dominationseems to end in thisfield. This paper take a criticallook at this evolution. If the analyst adopts a diachronic and microscopic approach, the decline of state influence and the strengthening of local autorithies are not so evident. The local investissment is essentially benefit to the university's presidents who increase their authonomy.

19

1

«

Les contrats Université 2000 qui ont été signés (le dernier en décembre1992)

entre l"Etat et les collectivités territoriales marquent une discontinuité importante dans l1zistoire universitaire de notre pays. Pour la première fois" des collectivités territoriales" régions d"abord" mais aussi souvent départements et villes" sont devenues des partenaires officiels et à part entière de la politique universitaire. Le tout-Etat fait place

au partenariatavec les collectivitésterritoriales.» (Allègre 1993, p. 139) A suivre l'ancien ministre de l'Education nationale, les politiques universitaires n'échapperaient pas à la montée en puissance des collectivités locales dans la conduite de l'action publique. La thèse trouve incontestablement des éléments d'accréditation. C'est dans le champ du financement de l'immobilier universitaire qu'ils nous semblent les plus nombreux. A la fin des années 1980, le ministère de l'Education nationale lance le schéma Université 2000. Incapables de faire face à l'accroissement prévu des effectifs étudiants, les services ministériels doivent faire appel aux collectivités locales pour financer le développement des capacités d'accueil universitaire (Aust 2004, Baraize 1996). Alors que l'enseignement supérieur reste une compétence strictement étatique, les élus locaux répondent favorablement à l'appel ministériel. Ce partenariat entre l'Etat et les collectivités locales se pérennise tout au long de la décennie 1990. Le plan Université du 3èmemillénaire (U3M), lancé en 1998 et basé sur une philosophie identique d'association, rencontre le même succès qu'U2000. La configuration universitaire française, historiquement dominée par une relation triangulaire entre le ministère de l'Education nationale, les universités et les instances de représentation des disciplines (Musselin 2001) s'amenderait donc à la fin des années 1980 pour s'ouvrir aux intérêts locaux. Suivant en cela un mouvement général repérable dans de nombreuses politiques publiques (Duran et Thoenig 1996, Muller 1992), les politiques universitaires seraient marquées par le recul des capacités d'intervention du centre étatique, la montée en puissance des collectivités locales et la prégnance accrue des références au(x) territoire(s) dans la conduite de l'action publique (Filâtre, Manifet 2003, DATAR 1998). Séduisante, la thèse d'un passage du secteur au territoire dans les politiques d'implantation universitaire s'appuie cependant rarement sur une connaissance fine des logiques dominant l'intervention de l'Etat dans les années 1960. En nous appuyant sur les résultats d'un travail doctoral achevé comparant la conduite de deux projets d'implantation universitaire avant et après la décentralisation (Aust 2004)1 et en mobilisant les outils de l'analyse de l'action publique, nous chercherons à montrer que l'adoption d'une focale d'analyse à la fois microscopique et diachronique conduit à relativiser notablement l'hypothèse d'une territorialisation des politiques d'implantation universitaire. A bien y regarder, le domaine d'analyse retenu n'est pas tant marqué que cela par les tendances constitutives de la notion de territorialisation (Douillet 2005b) : le recul de l'influence du centre étatique, le pouvoir croissant des élus locaux (1)

1

Le premier projet analysé est celui de Lacroix Laval (1958-1973),le second celui de la Manufacture des Tabacs (1989-2004). Le corpus de sources mobilisé associe le dépouillement des archives relatives à la gestion des deux dossiers et la réalisation d'entretiens avec des acteurs ayant directement participé à leur conduite.

20

et le débordement des logiques sectorielles d'intervention véritablement caractériser ce champ d'intervention.

(2) ne semblent pas

1. UN RECUL DU CENTRE MINISTERIEL? Dès lors que l'analyste s'appuie sur une comparaison diachronique, le repli du pouvoir central apparaît moins fort qu'il n'y paraît. Une plongée dans les archives ministérielles relativise en effet singulièrement le poids des acteurs centraux dans les années 1960. Au début de la vème République, les directions centrales du ministère de l'Education nationale s'avèrent largement incapables d'être de véritables centres d'impulsion des politiques. Les initiatives viennent bien plus du recteur d'académie, du préfet ou du directeur départemental de la Construction qui, en se coordonnant au niveau déconcentré, disposent d'un pouvoir d'initiative important. Même quand ils parviennent à définir des objectifs propres, les acteurs centraux restent dépendants des acteurs locaux pour les institutionnaliser dans l'action publique. Après la crise de 1968, la tentative portée par la direction de l'enseignement supérieur de rompre avec la politique des campus2 est un exemple emblématique des limites du pouvoir ministériel. Sans le soutien des élus locaux, les acteurs centraux ne parviennent pas à réinsérer les bâtiments universitaires en centre-ville. Il faut attendre le lancement du plan Université 2000 pour que, avec cette fois l'appui du personnel politique local, l'université retrouve le cœur des agglomérations. Dans la période contemporaine, la situation des directions centrales n'a pas beaucoup changé. Leurs membres souffrent toujours d'un déficit patent d'informations et de cloisonnements administratifs. La décentralisation ne fait ici que renforcer des tendances déjà repérables dans les années 1960 et qui tiennent à une position organisationnelle centrale, peu favorable à l'initiative et à l'administration quotidienne des dossiers (Crozier 1963). Le déficit d'influence centrale au début de la vème République ne doit cependant pas être surestimé: si les bureaux des directions pèsent marginalement sur l'action publique, le cabinet ministériel dispose de marges de manœuvre sensiblement plus importantes. L'obtention du soutien ministériel permet ainsi souvent d'accélérer la gestion des dossiers et de dépasser les blocages administratifs. Mais, là encore, le pouvoir du ministre ne semble guère altéré par la décentralisation. Loin de ne promouvoir qu'un cadre institutionnel permettant d'encadrer les négociations locales (Duran Thoenig 1996), le ministre reste un acteur incontournable de l'instruction des dossiers. Il est l'interlocuteur des élus locaux dans la négociation financière. Il reste capable d'énoncer des priorités (comme le logement étudiant, la recherche et la vie étudiante pour U3M) qui orientent les négociations locales. Surtout, il conserve un droit de contrôle sur les opérations arrêtées au niveau local. Pas plus qu'ils ne sont tout-

2 Archives nationales section d'information « la préparation

contemporaine, série 1977 0535, du Vlème plan », 4 juin 1969, p. 4.

21

carton

nOl,

note

puissants au début de la Vème République, les services centraux ne sont donc pas exclus des négociations dans la période contemporaine. Symétriquement, le comparatisme diachronique permet de relativiser l'actuelle montée en puissance des élus locaux. Les notables locaux bénéficient dans les années 1960 d' un droit à l'abstention. Même sollicités par le préfet, les universitaires et le recteur d'académie, les élus rhodaniens restent largement insensibles aux demandes d'intervention3. En mettant en avant leur absence de compétences dans le domaine, ils se défaussent sur l'Etat et refusent de mobiliser les finances locales pour intervenir. Dans ce cadre, ils peuvent, sur les projets qui leur apparaissent prioritaires, se comporter en mécène. Après la décentralisation, si le personnel politique local est un partenaire incontournable de l'Etat, ces interventions ciblées semblent beaucoup plus difficiles à opérer. Dès lors qu'une institution locale s'engage dans le financement des politiques d'implantation universitaire, le retrait devient difficile à jouer. L'abstention sur un champ de politiques qui est souvent présenté comme essentiel pour assurer le développement économique et la compétitivité internationale des territoires, le risque de voir les crédits initialement prévus par l'Etat investis sur d'autres territoires poussent les élus locaux à accepter le cofinancement. La difficulté du retrait est bien attestée par le retournement des collectivités locales d'Ile-deFrance entre le début et la fin des années 1990: quasiment absentes du plan Université 2000, elles se sont massivement engagées dans le financement d'U3M. En ne constituant pas un âge d'or (ou un âge de pierre) du fonctionnement de l'action publique avant la décentralisation, le comparatisme diachronique permet donc de relativiser le double mouvement de perte d'influence des services centraux et de montée en puissance des collectivités territoriales. De manière convergente, l'adoption d'une perspective microscopique dans l'analyse des négociations contribue à remettre en cause l'hypothèse d'une subversion des frontières sectorielles impulsée par la présence accrue des élus locaux dans les négociations.

2. UN DEBORDEMENT SECTORIELLES?

DES FRONTIERES

Si elle associe bien de nombreux acteurs en région, la discussion des plans U2000 et U3M à Lyon n'illustre que bien peu la thèse d'une coproduction des politiques publiques porteuse d'une transversalité accrue. Les frontières sectorielles résistent largement à la présence croissante des élus locaux dans les négociations.

3

Archives départementales du Rhône, série 2690W, carton n034, lettre du directeur départemental du ministère de la Construction au recteur de l'académie de Lyon du 27 septembre 1958.

22

Pourtant, à Lyon, le contexte semble particulièrement favorable au débordement des frontières sectorielles. Les élus locaux ne font en effet pas que répondre à l'appel ministériel en s'engageant dans le financement des politiques d'implantation universitaire. Par la mise en place de groupes de réflexion prospectifs, ils cherchent, dès la fin des années 1980 pour la Communauté urbaine de Lyon, au début des années 1990 pour la région Rhône-Alpes, à définir les objectifs qu'ils poursuivent en finançant les politiques d'implantation universitaire. Le Grand Lyon, en soutenant l'université, cherche à internationaliser l'agglomération et à renforcer sa place dans la concurrence européenne des territoires4. L'institution régionale tente de promouvoir l'équilibre de son territoire en finançant des locaux universitaires dans les villes moyennes5. Pourtant, même armés d'objectifs définis, les élus locaux peinent à orienter l'action publique. Une analyse minutieuse des négociations montre en effet qu'ils participent uniquement au montage financier des projets sans s'immiscer dans la détermination des objectifs. Les opérations à réaliser sont en effet arrêtées dans des négociations entre le recteur d'académie, les directeurs des grandes écoles lyonnaises et les présidents d'université. Ces acteurs utilisent des critères sectoriels pour définir les projets prioritaires: le nombre d'étudiants de chaque filière et la qualité des équipes de recherche à soutenir sont les deux éléments qui leur permettent de sélectionner les opérations immobilières à effectuer. Signe de l'influence très relative des élus locaux dans la négociation, les implantations réalisées correspondent bien peu aux objectifs qu'ils promeuvent. Elles répondent avant tout aux besoins universitaires et aboutissent d'abord à la construction de locaux pour les premiers cycles dans les grandes agglomérations que sont Lyon et Grenoble. L'engagement des élus locaux n'impulse donc pas une réinscription des politiques étudiées dans des objectifs transversaux définis à un niveau infranational. L'investissement des collectivités locales dans le financement des politiques d'implantation universitaire n'est cependant pas sans conséquence sur la localisation du pouvoir à l'intérieur du secteur. A l'inverse des années 1960 où les établissements d'enseignement supérieur entretiennent des relations quasi-exclusives avec les services centraux, les exécutifs universitaires développent leurs liens entre eux. Les présidents d'université et les directeurs de grandes écoles lyonnaises parviennent à définir en se coordonnant une liste d'opérations à réaliser qu'ils imposent ensuite aux financeurs. Tout au long des années 1990, ils font preuve d'une capacité inédite à réguler entre pairs leurs intérêts divergents. Cette stratégie du front commun universitaire leur permet tout à la fois de se protéger de l'interventionnisme politique local et de développer leurs marges de manœuvre à l'égard des services centraux. En mettant en avant une autonomie universitaire reconnue par le droit et par l'histoire, ils parviennent à imposer une division du travail dans les négociations qui leur est profitable: aux universitaires la détermination des objectifs; aux autres partenaires le montage financier des projets. Déjà confortés

4 Archives du Grand Lyon, série 1297W, carton n01, conseil de communauté décembre 1989, p. 4-5. 5

du 18

Archives du Conseil régional Rhône-Alpes, carton 207W31, compte-rendu de la réunion du groupe de travail enseignement

supérieur du 22 avril 1992.

23

par la mise en place des contrats quadriennaux avec le ministère de l'Education nationale (Musselin 1997, Musselin Mignot-Gérard 2003), les présidents d'université profitent à plein de l'investissement des collectivités locales. Ce ne sont pas ici les capacités à intégrer l'action publique qui glissent du centre vers la périphérie, des hauts-fonctionnaires vers les élus locaux (Faure 1994 et 1995, Muller 1992) mais une partie, et une partie seulement, du pouvoir sectoriel qui s'enracine à un niveau décentralisé (Aust à paraître). En permettant de regarder les négociations comme une somme de petites décisions prises dans des espaces distincts, la perspective microscopique permet donc de relativiser la subversion des frontières sectorielles initiée par l'intervention croissante des élus locaux.

CONCLUSION L'adoption d'une focale d'analyse à la fois diachronique et microscopique pour interroger les politiques nous conduit donc à porter un regard différent sur des politiques qui a priori participent du mouvement de territorialisation de l'action publique. Il ne s'agit pas ici pour nous de proposer la méthode pour interroger les changements dans l'action publique mais plutôt d'insister sur les relations entre construction de l'objet, dispositif méthodologique et production des résultats empiriques. Les conclusions distinctes tirées, en partant d'une politique voisine, par Christelle Manifet (dans cet ouvrage) sont bien illustratives de ces liens. Au-delà des différences qui tiennent au caractère idiosyncrasique des cas, la divergence des résultats résulte, nous semble-t-il, aussi de constructions de l'objet différenciées. Le double accent porté par l'auteur sur une sociologie de l'échange et sur les relations entre université et collectivités locales lui permet d'insister, à juste titre, sur les apprentissages et les relations qui se nouent entre personnel poli tique local et universitaires. L'adoption de cette perspective écarte cependant (trop vite?) les acteurs centraux, qui restent des partenaires incontournables de l'action publique et élude des logiques sectorielles qui continuent, pour nous, à innerver les prises de décision. Ces résistances aux logiques de territorialisation des politiques publiques ne semblent d'ailleurs pas si rares. Nombreux sont les domaines d'intervention: par exemple, la justice (De Maillard Douillet, dans le présent ouvrage); l'équipement (Reignier 2002), les politiques de développement local (Douillet 2003 et 2005a), les politiques de l'emploi (Mériaux 2005)) qui assimilent l'injonction territoriale sans abandonner les logiques d'intervention qui prévalent au début de la Vème République. Ces dernières méritent d'ailleurs tout autant d'être interrogées que les recompositions contemporaines: bien des champs d'intervention de l'Etat (pour la culture voir Saez 2005 ; pour la jeunesse voir Loncle Moriceau 2002) ne semblent avoir qu'une parenté incertaine avec le modèle central et sectorisé présenté comme caractéristique du «modèle» français de politiques publiques (Muller 1985). L'hypothèse, par ailleurs heuristique, d'un passage du secteur au territoire dans les logiques structurant l'action publique gagne à être considérée moins comme décrivant des tendances générales que comme une question de recherche qui doit être confrontée à des

24

terrains empiriques. Plus qu'à des innovations conceptuelles, cette contribution invite donc à la multiplication des analyses adoptant une perspective diachronique et microscopique qui, nous espérons l'avoir montré, constitue une voie prometteuse pour comprendre les recompositions de l'action publique contemporaine.

25

LA TERRITORIALISATION PROBLEMATIQUE DE L'ACTION UNIVERSITAIRE DYNAMIQUES

SECTORIELLES ET REPONSES POLITIQUES LOCALES

Christelle Manifet Christelle Manifet a obtenu un doctorat de sociologie à l'Université de Toulouse Le Mirai! et est associée au CERTOP. Sa thèse a porté sur les modes de gouvernance des villes moyennes françaises. Elle observe le pouvoir politique local dans les processus même de conduite des affaires publiques. Elle s'intéresse aux effets de la périphéricité (politique, économique, territoriale) dans un système politique où la capacité d'action est cruciale. Elle s'est spécialisée sur les politiques territoriales d'enseignement supérieur et de recherche, abordant ainsi la complexité des mécanismes de la coopération au travers notamment des relations politico-universitaires, et étudiant les formes d'intervention publique territoriale et leurs effets sur la gouvernance des établissements et les pratiques professionnelles des enseignants-chercheurs et des chercheurs. ... . .

:..............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................

... . .

I I

Résunlé Depuis les années 1980, les pouvoirs urbains, locaux et régionaux jouent un rôle grandissant dans les politiques d'enseignement supérieur et de recherche en France. La gouvernance locale de l'action universitaire pose alors un problème de «territorialisation» des activités professionnelles de ce secteur en vue notanl1nent d'accroître le niveau de formation des populations locales et de stÙnuler le développetnent éconotnique territorial. Les institutions politiques locales doivent en réalité négocier av!c les logiques, les intérêts et les résistances des professionnels du secteur, avec le rôle central de

~

l'Etat et, plus globalelnent,

!

renoncenœnt

!

I I

avec la pluralisation

des espaces de référence des activités

universitaires.

au profit d'un recours grandissant

aux dispositifs

Ce qui est finalement observé, au niveau des institutions politiques locales, c'est un certain aux lnodes négociés de gouvernance

incitatifs et contractuels. De ces « nouveaux» dispositifs publics, non spécifiquement locaux, énlerge un type de relation local-sectoriel particulier, où la réciprocité est contrôlée et où les figures! Abstract Since the 1980s, regional, local and urban governl1œnts play an increasing role in higher education and research policies in France. In fulfilling this aspect of local governance, their goal is to "regionalize" university activity, that is, to increase the high-level skills of young people and employees and contribute to econonlic development by research, technology transfers and business start-ups. To do so, regional and local authorities have to deal with the interests and resistance of university professionals, with the central importance of the national state in this sector and, lnore generally, with the fact that university activities concern a multi-level governance. What it is observed is a groîving shift fronl negotiated fornls of governance to grants which are offered as incentives to cOlnply with governance choices, and contracts that are linked with selection criteria, such as calls for research program proposals. As a result, a particular relationship behveen local interests and the higher education-research branch is enœrging, in which the reciprocal advantages of the partners are monitored and brancJ1 professionals are c01npelled to offer entrepreneurial and innovative skills.

27

I I

~

i i I

La territorialisation des politiques publiques conduit souvent à discuter de l'organisation politique territoriale. Elle donne lieu, il est vrai, à des processus plus complexes que la seule décentralisation des pouvoirs vers les autorités régionales et locales, d'autant plus s'il s'agit de compétences non transférées sur le plan législatif Ü. Aust dans cet ouvrage). Néanmoins, aborder la territorialisation du point de vue de la gouvernance locale6 rend particulièrement visible ce qu'elle sous-tend en termes de recomposition des identités professionnelles concernées par les programmes publics et de remise en cause des compromis corporatistes réalisés au niveau national au profit des échelons régionaux et/ ou locaux (Douillet de Maillard dans cet ouvrage, Vion, Le Galès 1998). Ainsi, dans le cadre étudié ici de l'action publique locale universitaire?, « territorialiser» vise bien à ce que les équipes présidentielles des universités mais aussi les enseignants-chercheurs et les chercheurs tiennent compte, dans leurs activités, d'enjeux territoriaux tel que le développement local, prennent en considération des contextes territorialisés (Manifet 2006) et admettent, in fine, l'intérêt d'organiser localement leurs activités et leurs relations avec leurs partenaires-ressources, publics et privés. C'est en cela que la territorialisation de l'action publique sera ici abordée, moins comme un moyen pour faciliter la coordination des acteurs (Duran Thoenig 1996) ou leur intégration (Le Galès 1998), que comme un problème au cœur de la gouvernance locale. L'approche cognitive des politiques publiques (Jobert Muller 1987, Faure Pollet Warin 1995) sera particulièrement utile pour montrer que les politiques universitaires territoriales véhiculent une vision de la place et du rôle de l'université dans les sociétés locales et sont donc vouées à transformer l'environnement, les missions et les pratiques des professionnels de l'université (1). La dynamique conflictuelle du rapport local/sectoriel (Faure 1995) s'exprime alors pleinement dans l'action (2). Or, l' activité médiatrice des collecti vi tés territoriales s'avère con testée et les solutions trouvées par les pouvoirs locaux semblent accréditer la thèse d'un certain renoncement aux démarches négociées au profit de dispositifs incitatifs et contractuels (3).

6

Pour nous, la gouvernance locale désigne les systèmes d'action évolutifs constitués à partir de programmes publics locaux-villes, pouvoirs d'agglomération, départements ou deux ou trois de ces niveaux à la fois- impliquant une cogestion avec d'autres institutions politiques supra locales et/ ou avec des professionnels et établissements du secteur public et / ou des tiers. 7 Les travaux servant de base à cette réflexion portent sur la création et le développement de sites universitaires dans des villes moyennes en France et ont consisté en une reconstruction historique et comparée de politiques universitaires singulières. TIs ont été nourris par d'autres travaux sur la territorialisation des universités en France.

28

1. L'UNIVERSITE/ UN ROLE TERRITORIAL EN CONSTRUCTION LA BANALISATION

DES POLITIQUES UNIVERSITAIRES

LOCALES

Diverses raisons expliquent que les collectivités territoriales aient investi, à partir des années 1980, le dossier universitaire: leur autonomie juridique, la globalisation économique et la concurrence accrue entre les territoires, les attentes fortes des familles et des entreprises en matière de formation supérieure et d'innovation technologique. Il en est ainsi de l'engouement des élus des villes moyennes et des conseils généraux, alliés ici à leurs chefs-lieux, pour accueillir des délocalisations universitaires avant et pendant le Plan Université 2000 (199195). L'État a lui-même encouragé l'implication des Conseils régionaux dans le cadre de la contractualisation, devenue systématique, des programmes d'investissement universitaire (Plan U2000, Plan U3M et CPER). Aujourd'hui, ce sont bien tous les niveaux de décision territoriaux qui, en France, se saisissent de la question universitaire: les pouvoirs d'agglomération moyenne ou grande, les conseils généraux et les conseils régionaux. Les contributions territoriales concernent tous les domaines d'activité de l'université (formation, recherche, vie étudiante, valorisation) pour des investissements immobiliers autant que pour des opérations considérées co-mme «stratégiques» par les établissements (bourses pour les étudiants, soutien à la recherche, valorisation). Tous ces éléments contribuent à doter progressivement les collectivités territoriales d'une certaine légitimité à piloter ce secteur public, de !açon empirique aujourd'hui et, demain peut-être, plus formellement, à côté de l'Etats.

L'UNIVERSITE, TERRITORIALE

UNE « RESSOURCE» DEVENUE CENTRALE

Deux aspects sont essentiels pour qualifier les modes d'intervention publique territoriaux en matière universitaire: un principe de centralité et un principe d'utilité. Le principe de centralité rend compte d'un déplacement de la place du dossier universitaire sur les agendas locaux. Traditionnellement, l'université et l'enseignement supérieur en général pouvaient être perçus comme de stricts supports au développement économique local. Dans les années quatre-vingt, l'intérêt économique est toujours déterminant, mais il est

8

C'est ainsi que l'éventualité d'une meilleure intégration des collectivités territoriales dans la définition de l'offre d'enseignement supérieur et l'évaluation de la qualité des sites a pu être évoquée par le Directeur de l'enseignement supérieur au ministère, ce qui, dans les faits, se traduirait par la transformation des contrats quadriennaux des établissements universitaires en contrats tripartites (universités, ministère, collectivités territoriales): Intervention de J.-M. Montei! à la DATAR (rebaptisée depuis DIACf) dans le cadre du groupe de travail «Villes moyennes: les enjeux de l'enseignement supérieur», séance du 28/09/2004.

29

perceptible que l'université est désormais considérée comme l'élément suffisant à partir duquel tout s'enchaîne, un facteur productif de richesses en soi. Il arrive même que ce dossier détrône les dossiers locaux traditionnels tels que le désenclave ment routier ou le développement économique. De plus, malgré la massification de l'enseignement supérieur, l'université demeure une ressource rare, source de centralité et de visibilité pour les territoires qui en sont dotés. A ce principe de centralité doit toutefois être adjoint un principe d'utilité: utilité sociale, économique, culturelle et territoriale. Ainsi, les universités doivent s'ou vrir à leur environnement socio-économique et politique et répondre à des enjeux de démocratisation scolaire, d'emploi, de productivité des entreprises autant que résoudre des problèmes de déclin économique et territorial. Ces ambitions territoriales coïncident avec la montée de nouveaux modèles d'organisation économique et sociale (économie de la connaissance) attribuant une place centrale au capital humain, aux qualifications et à l'innovation technologiques. Cette relative convergence des idées, à différentes échelles, démontre le besoin que les volontés politiques étudiées au niveau local n'entrent pas forcément en contradiction avec les volontés nationales et/ ou européennes, qu'elles peuvent aussi les renforcer.

2. LA TERRITORIALISATION PROBLEMATIQUE DE L'ACTION UNIVERSITAIRE Les politiques universitaires territoriales forment des configurations sociales (Elias, 1991)9, qui, sans être aléatoires, sont des chaînes d'interdépendance non stabilisées qui vont des acteurs gouvernementaux jusqu'aux publics-cibles (Gustavsson cité par Kiviniemi 1986). Dans ces configurations, les universités constituent des porte-parole privilégiés des projets locaux. Encore faut-il que ces acteurs adhèrent à ces projets. En effet, l'université n'est pas seulement un objet d'intervention publique, ou encore une organisation dotée d'un centre de décision, c'est aussi un secteur professionnel, pris ici dans le sens de la sociologie des professions (Dubar Tripier 1998). Cette perspective sous-tend des problèmes de coordination politico-universitaire liés, d'une part, au poids historique de l'organisation centralisée du secteur et, d'autre part, à la différenciation des logiques de ces deux sphères.

9

La notion de configuration sociale telle que conceptualisée par N. Elias permet d'interpréter des phénomènes larges d'interdépendance de nature autant organisationnelle que structurelle: voir l'utilisation qu'en fait E. Négrier (2005) pour expliquer les changements d'échelle des territoires politiques dans des contextes territoriaux variés.

30

LE POIDS DE LA TRADITION CENTRALISEE D'ORGANISATION DU SECTEUR L'État pilote le secteur dans une logique de « cogestion» avec les instances corporatives pertinentes (syndicales, disciplinaires, catégorielles, statutaires, universités) (Musselin 2001)10. Ce système bilatéral n'est pas favorable à la territorialisation et les relations entre les établissements universitaires et les collectivités t"erritoriales ne se réalisent jamais sans la présence, même en arrièreplan, de l'Etat. Par exemple, lorsque les collectivités locales souhaitent contribuer à la conception des activités de formation localisées sur leur territoire, elles font face à des circuits bien ordonnés, dont elles sont exclues, impliquant trois acteurs: les enseignants-chercheurs porteurs de projet, les acteurs centraux des établissements et le ministère. De même, le recrutement des enseignantschercheurs est souvent le lieu majeur de tension alors que les gouvernements des universités n'ont que partiellement la main face au pouvoir du ministère. DES CADRES IDENTITAIRES

ET DE LEGITIMITE DIFFERENCIES

La tradition centralisée d'organisation du secteur ne saurait toutefois expliquer seule le caractère conflictuel du rapport local/ sectoriel. Les logiques autant que les contraintes sont distinctes entre les représentants politiques et administratifs des collectivités territoriales et les personnels des universités. Par exemple, quand les uns pensent aménagement d'un quartier dans la ville, mixité des activités, des équipements et des populations, les autres pensent unité de fonction, de lieu et d'équipements et spécificité des missions, des services et des publics. Quand les uns souhaitent avancer rapidement, les autres ont besoin de temps pour construire des filières, monter des équipes de recherche et institutionnaliser des thématiques. Quand les uns voudraient bien se décharger des coûts de fonctionnement quotidien au profit du soutien aux projets innovants, aux activités internationales, aux formations professionnalisées, à la recherche et à l'innovation, les autres auraient besoin d'un accompagnement soutenu, non finalisé ou sur des priorités différentes. De la même façon, le recrutement des enseignants-chercheurs suppose pour les collectivités un classement articulé à des objectifs politiques alors qu'au sein de l'université, les classements sont contraints par le rapport entre charges (effectifs étudiants et coût pédagogique des filières) et potentiel de compétences professionnelles disponibles. La nouveauté de la relation entre les acteurs de ces deux univers autant que les méconnaissances réciproques peuvent expliquer certaines maladresses ou carences stratégiques de part et d'autre. Toutefois, ces acteurs refusent d'entrer vraiment dans l'univers de l'autre. Car cette relation est aussi politique, c'est-à-dire que s'y mêle -du côté des universitaires- la crainte de l'ingérence

10

Le ministère crée les postes, les répartit entre les universités et finance les salaires, alloue les budgets de fonctionnement des établissements, habilite les formations. Le choix des individus et la conception des formations incombent aux disciplines (Conseil National des Universités et commissions de spécialistes locales) et aux établissements.

31

politique. Les élus locaux sont soupçonnés d'instrumentaliser l'université à leurs seules stratégies communicationnelles et électorales. Une majorité d'universitaires n'est d'ailleurs pas vraiment convaincue de l'intérêt de la territorialisation de leurs activités et y est même opposée, estimant que ce procédé participe soit à la secondarisation de l'enseignement supérieur et de la recherche, soit à sa marchandisation. Le problème de la définition du contenu des activités de formation ou de recherche constitue, à ce titre, la pierre d'achoppement de la coopération politico-universitaire. Les universitaires affirment que cette question est leur chasse gardée et que le politique n'a pas à s'en mêler. Or, du côté des élus, les implications territoriales des choix universitaires en matière de formation comme d'activités de recherche sont telles qu'ils ne peuvent pas ne pas se soucier de leur contenu. Ces difficultés tendent finalement à mettre en échec les modes négociés de gouvernance, conduisant les équipes politico-administratives locales à développer d'autres stratégies de pilotage de leurs politiques.

3. VERS UNE GOUVERNANCE

PAR LES DISPOSITIFS?

Ces difficultés ne sauraient atténuer les effets de la territorialisation (même partielle) des politiques universitaires. La territorialisation participe largement à en fragiliser les mécanismes néo-corporatistes traditionnels en impliquant la pluralisation des espaces politiques de référence et la mise en concurrence (ou la redondance) des donneurs d'ordre ou encore l'émiettement des modes de représentation des intérêts corporatistes, désormais autant fondés sur des logiques d'établissement et régionales que sur des logiques disciplinaires et nationalesll. Cette complexification des contextes de l'action publique universitaire pose bien des problèmes de gouvernabilité à tous les niveaux de décision. Différents travaux ont ainsi montré que les acteurs gouvernementaux se réorganisaient, notamment par le biais de dispositifs « nouveaux» tels que les formes délibératives et/ ou contractuelles (Lascoumes Le Galès 2004, Gaudin 1999, Lascoumes Valluy 1996). Dans le même esprit, Pinson montre comment le projet peut être instrumenté comme force de mobilisation collective (2006). A priori, tous ces «nouveaux» instruments valorisent une construction négociée de l'action publique et le contrat, affiché comme règle construite conjointement, est envisagé comme une solution politique universelle (Berri vin Musselin 1996). Or, il n'est pas inutile, dans cette troisième et dernière partie, et toujours au niveau territorial, d'interroger la montée de ces dispositifs contractuels, du point de vue des contraintes qu'ils

11Sans compter avec des formes de représentation professionnelle émergentes. TIen est ainsi, nous semble-t-il, de la mobilisation rapide des chercheurs français entre 20022004 ayant abouti à la tenue d'états généraux de la recherche en 2004 et à la création

d'une Association

«

Sauvons la recherche» dont la force de représentativité

est

largement fondée sur Internet (voir Collectif, 2004, Les états généraux de la recherche, Tallandier Éditions).

32

représentent en termes justement réci proci té local-sectoriel.

de restriction du dialogue et de contrôle de la

DES DISPOSITIFS DE COORDINATION«

A DISTANCE »

Ainsi, ces dernières années, ont prospéré (au niveau des conseils régionaux, des conseils généraux et des pouvoirs d'agglomération) des formes particulières d'accompagnement et de soutien aux activités universitaires: bourses sociales, bourses de mobilité, bourses de stages, bourses doctorales et post-doctorales, prix de thèse, prix de l'innovation, bourses de chercheur-invité, appels à proposition ou à projet de recherche, etc. Ces dispositifs mis à disposition des professionnels du secteur et des publics-étudiants sont incitatifs dans le sens où ils répondent tous aux règles de l'appel d'offre: le soumettant invite des soumissionnaires à lui présenter des offres, qu'il aura le pouvoir de sélectionner au regard des valeurs et critères qu'il aura lui-même édictés au départ. En apparence au moins, ces dispositifs n'occasionnent pas l'ingérence politique dans les activités sectorielles et sociales, ni ne véhiculent l'idée d'une nécessaire convergence des points de vue en présence. La différenciation sociale est assumée: les universités et les universitaires sont « libres» de répondre ou de ne pas répondre à ces appels, sachant que, dans la réalité, ces mêmes acteurs sont dépendants de ressources externes pour maintenir et développer leurs activités. En réalité, tes critères de financement contribuent, au-delà des opérations concernées, à juger de la pertinence, de la validité, de l'environnement et de l'intérêt tant scientifique que social des activités universitaires12.

DES DISPOSITIFS D'IMPULSION MAIS AUSSI DE CONTROLE DE LA RECIPROCITE LOCAL-SECTORIEL Toute la force du dispositif incitatif est qu'il systématise la structure de réciprocité de l'échange public: simultanément offrir (allouer) quelque chose et demander (exiger) quelque chose et cette combinaison doit comporter un élément de proportionnalité raisonnable (Leca 1996, p. 348). Ce çontrôle de la réciprocité public-sectoriel n'est pas nouveau. Il est bien présent dans l'approche néocorporatiste développée par Jobert et Muller (1987) ainsi que dans la théorie des régimes urbains de Stone (1993) qui classifie les régimes au regard de la problématique double de mobilisation et de contrôle des intérêts privés. Il est clair toutefois que le caractère devenu pressant de la réciprocité, au détriment de la confiance, ainsi que la contractualisation systématique des relations -y compris entre acteurs issus de la même sphère publique- rapprochent de plus en plus ces formes d'échange publique des formes d'échange décrites ailleurs, notamment dans le monde économique (Cordonnier 1997). Les rapports de

12 Les appels à projet peuvent définir les thèmes de recherche qui seront soutenus de façon privilégiée. Dans d'autres cas, l'exigence du partenariat public-privé contribuera à formaliser les environnements «idéaux» dans lesquels les activités universitaires contem poraines devraient se développer.

33

pouvoir, d'intérêt et de rentabilité sont là attestés, sans négliger la possibilité pour l' offreur de fixer des rôles à son client par le biais de dispositifs (Dubuisson-Quellier 1999), ou, pour le sous-traitant, d'exploiter, à son avantage, le capital confiance obtenu, dans la durée, auprès de son donneur d'ordre et de développer ainsi un ensemble de comportements opportunistes (Neuville 1997).

En guise de conclusion, on peut interroger le sens de ces dispositifs incitatifs, en réfléchissant au mode de pilotage public qu'ils promeuvent. Le mode de régulation politique encourage les universités et les universitaires à s'inscrire dans des démarches toujours plus entrepreneuriales en même temps qu'efficientes sur divers plans (économique, social, territorial, politique) accélérant, ainsi, l'introduction d'un référentiel du marché ou quasi marché (Slaughter Leslie 1997) au sein de ce système professionnel traditionnellement fermé et protégé (Ségrestin 1985). Cette nouvelle gouvernance par les dispositifs soulève en tout cas un champ de questionnement pour le chercheur travaillant sur l'action publique territoriale, notamment celui-ci: qu'en est-il du processus de socialisationterritorialisation des acteurs universitaires qui, pour obtenir les aides territoriales, intègrent stratégiquement les préférences politiques locales au moment de l'élaboration de leurs dossiers de candidature?

34

LES POLITIQUES D'EMPLOI AU RISQUE DE LA TERRITORIALISATION

CONCURRENTIELLE

Jean-Raphaël Bartoli & Olivier Mériaux Jean-Raphael Bartoli (t) était directeur général du groupe Amnyos Consultants, cabinet spécialisé en évaluation des politiques publiques, conseil stratégique et opérationnel aux collectivités locales et accompagnement des acteurs du développement local. Olivier Mériaux est chargé de recherche à Sciences-Po Grenoble (UMR PACTE). Il occupe parallèlement les fonctions de conseiller scientifique au sein du groupe Amnyos Consultants. Courriel : ()livier Jv1.eriauxC> (Le Bart Lefebvre 2005, p. 29). Mais quel que soit l'intérêt heuristique d'opérer cette distinction entre niveaux d'analyse du politique, il faut aussi signaler qu'au confluent de ces trois dimensions réside une interrogation de fond sur l'usage de la proximité: celle de la possible construction d'un nouvel espace public fondé sur la proximité géographique et relationnelle qui permette la définition d'un intérêt général local ou réticulaire. Le champ empirique retenu pour effectuer ce travail est constitué des politiques actives de l'emploi. A la différence de la politique de l'emploi, politique nationale qui fait l'objet d'une déconcentration accrue (Berthet 2005), la formation professionnelle se singularise par sa décentralisation en phases successives

-

1983, 1993, 2004

-

(Berthet

1999) et sa soumission

au nouveau

code

des marchés publics qui structure la commandite publique en matière de formation des demandeurs d'emploi à une logique d'achat de prestations à des organismes privés. Dans les deux cas, la référence à la proximité (Le Bart Lefebvre 2005, Pecqueur Zimmermann 2004) prédomine qui met au cœur de l'action publique trois dynamiques entremêlées de territorialisation, d'individualisation et d'hybridation public/privé de l'action publique.

44

1. TERRITORIALISATION ET REGISTRE D'ACTION PUBLIQUE Centralisme du gouvernement et intervention sectorielle ont durablement constitué le mode privilégié de définition de l'intérêt général. Un certain nombre de facteurs ont amenuisé la légitimité de cet édifice institutionnelmodèle du développement local, logiques communautaires de subsidiarité, effritement de la capacité redistributive de l'Etat - en soutenant une dynamique de territorialisation croissante de l'action publique. Ce mouvement s'inscrit dans un univers d'acteurs où les qualités personnelles priment sur la représentation institutionnelle et où règnent le partenariat, la règle procédurale et la proximité institutionnelle. La territorialisation des politiques publiques a ainsi démultiplié les centres décisionnels et effectivement « débordé» le cadre sectoriel caractéristique de l'Etat-moderne (Mériaux 2005). La diversification et la complexification des domaines d'action publique soulignent les limites d'une approche sectorielle alors que la réalité sociale apparaît sans cesse plus labile, diverse et difficile à saisir sans une connaissance fine de ses ressorts locaux. Encadrée par de nouvelles modalités de management le plus souvent d'inspiration communautaire partenariat, subsidiarité, évaluation, coproduction territorialisée -, la territorialisation de l'action publique vise à reconstruire les cadres de sa légitimation. En d'autres termes, l'efficience managériale supposée qu'octroie une action publique de proximité justifie la sortie progressive d'un modèle de définition stato-centré de l'intérêt général. La territorialisation de l'action publique est ainsi facteur autant que miroir de la perte de prégnance d'une régulation centralisée des problèmes sociaux. Les changements que cette dynamique induit interrogent fortement les modèles classiques d'analyse du gouvernement. Par penchant disciplinaire sans doute, ce sont pourtant moins les restructurations géographiques que les nouvelles configurations de l'autorité et du pouvoir en leur sein qui sont au centre de la recherche en analyse des poli tiques publiques. L'analyse de la terri torialisation par les politistes a ainsi principalement porté, pour ce qui concerne le niveau des policies, sur les nouvelles formes de coordination d'acteurs. Les travaux conduits sur la territorialisation des politiques d'emploi et de formation n'échappent à cette orientation (Bel Dubouchet 2004, Berthet 2005). La distance est pourtant grande entre l'ordre des bouleversements sociétaux évoqués plus haut et l'observation des changements concrets qu'on peut réaliser dans les secteurs de l'action publique comme l'emploi et la formation. Il est dès lors nécessaire d'établir un niveau intermédiaire « mésoanalytique» qui permette de ré articuler changements sociétaux et sectoriels. Conformément aux prémisses des analyses du dépassement de la modernité, c'est vers le champ de la légitimation qu'il semble possible de progresser. Il paraît en effet important de penser l'action publique en termes de cadres de légitimité (justification à faire/ contraintes) eu égard à la nature des changements que mettent en évidence ces théories qui soulignent la déperdition de sens qu'entraîne le doute systématique à l'égard des éléments fondant la légitimité de la régulation stato-centrée.

45

Pour ce faire, on propose ici de travailler sur la notion de registre d'action publique. Par registre d'action publique on entend une notion analytique qui agrège, dans un même schéma de compréhension, les dimensions cognitives, institutionnelles et instrumentales afin de délimiter un périmètre de définition de la légitimité des acteurs16. En dépit d'une proximité évidente avec les concepts engagés dans la réflexion en termes d'approche cognitive des politiques publiques et notamment celles de paradigme, de référentiel ou de récit, cette notion de registre vise à dépasser le seul niveau des représentations et intégrer comme variables les dimensions institutionnelles et instrumentales de l'action publique. De la même manière l'usage du terme de registre de légitimation renvoie principalement dans l'analyse des politiques publiques à une dimension symbolique de la justification que nous envisageons d'élargir ici aux aspects liés aux systèmes d'acteurs et aux outils dont ils disposent. Cette notion s'inscrit enfin dans l'économie épistémologique de la mouvance postmoderne au sens où la mise en crise des systèmes de représentations stabilisés dans une société qui subit un processus de différenciation croissante implique ~ue s'y substituent des systèmes de légitimation fragmentaires, parfois 1

sectoriels .

On explorera ici, à titre d'hypothèse, l'idée selon laquelle le registre dominant de l'action publique en matière d'emploi et de formation pourrait bien être celui de la proximité. Que ce soit sous l'angle des redistributions institutionnelles, des représentations de l'intérêt général ou des instruments de l'action publique, la proximité offre un répertoire de légitimation qui innerve aujourd'hui toute l'architecture des dispositifs de formation et d'emploi. On peut ainsi en combinant ces trois éléments constitutifs (institutions, représentations, instruments) développer trois lignes de force du développement de la proximité dans la conduite des politiques d'emploi et de formation: territorialisation, individualisation et association croissante d'acteurs privés.

16

17

Sur le plan sémantique, la notion de registre renvoie tout autant à une perspective intégrant dans un même objet les dimensions cognitive, institutionnelle et instrumentale (le registre comme instrument de consignation d'informations propres à une institution), qu'à une perspective mettant en lumière les niveaux d'interprétation (le registre comme tessiture ou étendue des degrés et des attitudes) mobilisables selon une perspective d'analyse stratégique.

Bien qu'un développement de cette perspective outrepasse le cadre de cette communication, il importe de rappeler ici le rôle fondateur de la mise en crise des grands récits de la modernité dans les hypothèses que soutiennent les tenants d'une analyse en termes de modernité avancée ou de postmodernité (Bonny 2004).

46

2. LES

PILIERS DE LA PROXIMITE: TERRITORIALISATION, INDIVIDUALISATION, HYBRIDATION

LA PROXIMITE INSTITUTIONNELLE La territorialisation de l'action publique est la dimension la plus immédiatement associée à la rhétorique de la proximité. Rapprocher la décision publique des lieux d'émergence et de règlement des problèmes sociaux constitue en effet un élément central de la légitimation, par la proximité, des poli tiques localisées d'emploi et de formation. La terri torialisation apparaît ainsi comme une dynamique concomitante à la remise en cause de l'Etat-social qui s'exprime dans les domaines de l'emploi et de la formation par des dynamiques de décentralisation et de déconcentration. La dimension institutionnelle occupe de ce fait une place décisive dans les processus de décentralisation. La décentralisation en premier lieu mais aussi la déconcentration génèrent des recompositions fortes des systèmes d'acteurs locaux. Emergence d'un «acteur-pivot» dans le cas de la formation professionnelle ou reconfigurations territorialisées du Service Public de l'Emploi (SPE), la territorialisation est avant tout affaire de réaménagements institu tionnels. Pour autant, on ne saurait négliger les dimensions symboliques et cognitives qui accompagnent ces restructurations institutionnelles. Les représentations qui sous-tendent les recompositions introduites par cette double territorialisation de l'action publique sont relativement proches. Le principal ressort de légitimation prête aux territoires une efficacité plus grande que les actions conduites depuis le centre. L'efficacité des politiques territoriales est supposée meilleure parce que, soutenue par des procédés de management adéquats, elle permet de faire valoir les avantages de la proximité. Ces avantages sont d'ailleurs largement vantés: réduction des circuits décisionnels, meilleure connaissance des problèmes traités, socialisation au milieu, etc. Ces arguments sont bien évidemment discutables, voire contestables, mais la critique principale demeure celle du risque inégalitaire et clientélaire que l'inflation procédurière peine à faire taire. La méfiance accompagne ainsi la proximité. Méfiance que ne se recomposent des potentats locaux pour ce qui concerne la décentralisation, méfiance marquée de l'administration centrale à l'égard de ses agents locaux pour la déconcentration. Les représentations conditionnent les instruments de la proximité mis en œuvre dans les politiques territoriales de l'emploi et de la formation. Les décrire serait fastidieux, on se contentera d'attirer l'attention sur la relation symbolique établie entre proximité et connaissance. «Plus on regarde de près, mieux l'on voit », cette formule pourrait tenir lieu de maxime dans les politiques territoriales. Pour le dire autrement, la proximité fait exploser la demande d'expertise. Plus il y de princes, plus il y a de conseillers surtout si la légitimité

47

politique des premiers repose sur l'action savante des seconds. Pas étonnant dès lors que dans la panoplie des dispositifs locaux une place de choix soit réservée aux outils de connaissance: diagnostics localisés, observatoires territoriaux ou sectoriels, instances d'évaluation, outils de recueil et de diffusion de l'information, procédures qualités, etc. Le savoir est au cœur de l'action publique de proximité. Il l'accompagne dans une poursuite effrénée concomitante à l'abandon des règles nationales - du niveau le plus fin d'intervention, ce qui, immanquablement, aboutit au constat que ce niveau est in fine celui de l'individu,.

LA PROXIMITE RELATIONNELLE

CONTRE L,1INSTITUTION

L'étape ultime des logiques subsidiaires qui animent le développement des approches de proximité se traduit par une maximisation des responsabilités individuelles. Si la subsidiarité consiste bien à transférer au niveau le plus proche du « terrain» les responsabilités dont on estime qu'il peut les assumer, le risque est grand que ce plus petit dénominateur ne soit l'individu. L'hypothèse qu'on pourrait formuler à cet égard, c'est que le développement de l'individualisation mine la place des institutions publiques. Les représentations qui soutiennent ce développement dans les politiques d'emploi et de formation demeurent là encore de type managérial. S'il faut accroître l'implication individuelle et rendre tous les protagonistes « acteurs », c'est bien pour augmenter l'efficacité institutionnelle, pour maximiser les gains productifs de l'intervention publique. Du point de vue des institutions, individualiser l'action publique au nom de la proximité signifie un bouleversement radical des logiques institutionnelles. Cette transformation affecte tout autant ceux qui mettent en œuvre l'action publique que ceux à qui elle est destinée. Côté mise en œuvre, il s'agit avant tout d'intégrer dans la culture professionnelle le passage du statut d'agent à celui d'acteur et admettre ce faisant un changement dans l'ordre de la légitimité. C'est voir se substituer à la légitimité que procure l'appartenance à une institution, celle qui émane de la capacité individuelle à être influent. La charge de la légitimité institutionnelle dont sont porteurs les agents était forte dans un gouvernement sectoriel, elle est fortement amoindrie dans le cadre d'une gouvernance territorialisée. Concurrencés par d'autres types de légitimité (élective, économique, associative), les agents sont sommés de devenir acteurs, de revaloriser par une plus-value individuelle leur place dans les jeux décisionnels locaux. Mais cette évolution ne touche évidemment pas que les agents institutionnels, elle concerne aussi les destinataires de l'action publique. Autre glissement sémantique: on passe ici du «bénéficiaire» à « l'usager ». On attend de l'usager qu'il concoure par son action individuelle à la réussite de l'action publique. Acteur lui aussi, l'usager tend à devenir coproducteur et coresponsable de son employabilité et, ce faisant, de la réussite des politiques d'emploi et de formation. De nombreux instruments viennent étayer cette évolution. Les dispositifs les plus récents en matière d'emploi et de formation s'inscrivent dans un parad'igme de l'activation qui responsabilise fortement l'individu dans son accès

48

et son maintien en emploi (Cattacin Gianni Manz 2002). Cette transformation se traduit notamment dans la valorisation de l'initiative individuelle dans le champ de la formation. L'Accord National Interprofessionnel, le Droit Individuel à la Formation comme le processus de construction d'une Validation des Acquis de l'Expérience accordent à l'action du salarié un rôle central. Dans le champ de l'emploi, la volonté d'individualiser l'action publique en matière de lutte contre le chômage soutient fortement sa territorialisation (Berthet Cuntigh Guitton 2002). Le profilage des demandeurs d'emploi autant que leur accompagnement individualisé témoignent de cette évolution. Soutenu dans le champ de la formation par de nombreux accords de branche et dans le champ de l'emploi par la montée en charge de l'UNEDIC au sein du SPE, l'individualisation s'accompagne d'un retrait relatif des autorités publiques en faveur du renforcement d'une relation duale salariés-employeurs dans la coproduction de l'action publique. Pour autant, il importe de noter que si cette individualisation semble inscrite dans une forme de régulation quasimarchande des politiques d'emploi et de formation, elle connaît d'importantes limites. Même s'il s'agit principalement d'équiper les individus pour le marché (Gazier 2005), il faut relever que la liberté des individus est fortement encadrée par des logiques de prescription de plus en plus présentes (les demandeurs d'emploi n'ont pas le choix de leur prestataire) et les contraintes organisationnelles des institutions (durée des stages, difficulté à développer des systèmes d'entrée/sortie permanente des dispositifs). Cette évolution est d'ailleurs renforcée par une hybridation marquée des sphères décisionnelles qui associent plus largement qu'auparavant acteurs privés et publics dans le management de la proximité.

LA PROXIMITE DES INTERETS Reconfigurer l'action publique à l'aune de la proximité, c'est aussi et surtout faire du partenariat et de la gouvernance des vertus cardinales. Les représentations dominantes dans l'action publique de proximité en matière d'emploi et de formation invitent à un partenariat extensif avec les acteurs de l'entreprise, de l'économie sociale et du monde politique. L'hybridation des décideurs se justifie là aussi par une exigence d'efficacité qui commande que

toutes les « forces vives» soient associées à la lutte contre le chômage. Côté institutions, le développement des logiques de gouvernance promeut une porosité des espaces publics et privés qui s'exprime tant au niveau de la décision que de la mise en œuvre des politiques. Au niveau de la décision politique, cette dynamique s'incarne dans l'association d'acteurs issus de la «société civile» à des cercles auparavant réservés aux élites publiques. Si au niveau national, le partenariat social est une modalité ancienne d'élaboration de compromis politiques dans le champ de la formation, au niveau local, l'implication des acteurs de l'entreprise ou de l'action sociale se développe à la faveur de la terri torialisa tion de l'action publique. Ce développement se heurte à la faible structuration territoriale du partenariat social et aux stratégies locales des acteurs économiques (Culpepper 2003). Côté emploi, les partenariats locaux noués par le SPE se développent

49

lentement. A l'intérieur même du SPE, ce mouvement d'hybridation est aujourd'hui patent. Il s'illustre de manière très claire tant par l'ouverture à l'UNEDIC des différents niveaux territoriaux du SPE que dans la place offerte en son sein aux missions locales18. Au niveau de la mise en œuvre, cette association prend une tournure différente: celle de l'externalisation. Réponse technique plus que politique à la quadrature du cercle des politiques de l'emploi - individualiser la lutte contre un chômage qui se massifie sans augmentation des effectifs de fonctionnaires au sein de l'administration de l'emploi - le recours à des prestataires externes représente une dynamique vaste et complexe encore peu étudiée (Balmary 2004). Il se donne pourtant à voir comme un phénomène massif et qui affecte tous les segments de la politique de l''emploi. Dans un contexte de réduction constante des budgets publics, la sous-traitance s'avère un outil indispensable pour embrasser la complexité d'une action publique de proximité. Du côté des dispositifs, les instruments du partenariat public-privé sont nombreux, certains anciens (Comité de bassin d'emploi, COPIRE), d'autres connaissent un développement récent (contrat d'objectifs territoriaux, conseils de développement, maisons de l'emploi, etc.). En matière d'externalisation, de nombreux outils encadrant la commandite publique, le contrôle et l'évaluation du service fait ont été mis au point. Ils s'accompagnent d'une mutation des professionnalités au sein de l'administration de l'emploi qui passe ainsi d'une posture d'opérateur à une posture de commanditaire; d'une culture du faire à une culture du faire-faire (Berthet Cuntigh 2004). Dans le champ de la formation, cette même relation d'achat de prestation par les Conseils régionaux (qui n'ont jamais été opérateurs directs) a connu une transformation importante du fait de la mise en œuvre du code des marchés publics. Le passage au code des marchés publics s'est ainsi traduit par un repositionnement de la commande publique qui passe d'une logique de subvention à une logique d'achat de prestation.

CONCLUSION Redéfinition des relations entre gouvernement central et locaux, action publique hybride et subsidiarisation de l'intérêt général: la conduite d'une politique de proximité dans le champ de l'emploi et de la formation chamboule les édifices institutionnels, modifie les représentations du bien commun et transforme les outils de l'intervention publique. L'action publique en matière d'emploi et de formation promeut une approche managériale de l'action sociale destinée à prévenir les risques individuels et collectifs liés au chômage. Elle contribue aussi à en générer. Deux exemples: le risque d'enfermement localiste et d'individualisation de l'employabilité pour les bénéficiaires des politiques sociales. Le premier réside dans la fixation territoriale des plus défavorisés au

18

Même si la loi de programmation pour la cohésion sociale de janvier 2005 établit de subtiles distinctions entre ceux qui assurent le SPE, ceux qui y concourent et ceux qui peuvent y participer, la réalité demeure bien celle de l'association d'acteurs nonadministratifs à son fonctionnement.

50

nom de la gestion efficace des risques sociaux, c'est à dire visant la sécurisation des trajectoires individuelles mais aussi la sûreté de la collectivité. Le second tient à une tendance croissante vers la responsabilisation des individus au regard de cette sécurisation. La relation étroite qui s'établit dans les politiques sociales entre proximité et individualisation est porteuse d'un second risque

ainsi décrit par Zygmunt Bauman:

«

Encore plus incongru que de chercher des

réponses locales à des problèmes globaux, on nous incite à tenter de 'résoudre sur le plan biographique' les contradictions sociales» (Bauman 2005). L'enjeu est ainsi de dépasser, au stade pratique autant qu'analytique, une compréhension strictement spatiale de la proximité pour embrasser les différentes dimensions (organisationnelle, relationnelle, institutionnelle, etc.) que soulignent les économistes de la proximité (Rallet Torre 2004). L'analyse économique de la proximité invite ainsi au dépassement d'une compréhension strictement spatiale

du territoire:

«

En soi les dispositifs de coordination ne peuvent relever de la

seule dimension géographique de la proximité, mais de sa conjonction avec d'au tres formes... Dès lors cette conjonction est susceptible de fonder, à travers la coordination qui en résulte, un processus de renforcement qui en assure la durabilité. De là naît le territoire» (Pecqueur Zimmermann 2004, p. 32). Cette appréhension interactionniste du territoire et de ses acteurs évite le travers réificateur pointé par Jérôme Godard dans cet ouvrage. Il permet de lever le piège analytique d'un territoire normatif et de progresser dans une compréhension des moyens par lesquels la proximité permet aux acteurs de construire un sens localisé des politiques de l'emploi. Il n'en demeure pas moins qu'au concret, comme le soulignent ici Olivier Mériaux et Jean-Raphaël Bartoli, la proximité est aussi génératrice de complexité. Les scènes hybrides de la proximité sont à l'évidence des lieux de concurrence institutionnelle et des facteurs d'alourdissement de l'ingénierie des politiques publiques. C'est pour ces raisons, entre autres, qu'elles participent fortement au développement de formes renouvelées de gouvernance des politiques de l'emploi qui affaiblissent la régulation stato-centrée et soutiennent une action publique constitutive et procédurale. Elles signalent bien de la sorte une recomposition en profondeur de l'Etat social français.

51

LA 'MISE EN ORDRE'

DE L'ACTION POUR

L'EMPLOI PAR LA TERRITORIALISATION REINTRODUIRE L'HISTORICITE DANS L'ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES

Jérome

Godard

Jérôme Godard (CRPS Paris 1 - CERAPS Lille 2) étudie depuis plusieurs années les dispositifs d'emploi à référence territoriale sur le bassin d'emploi de Lille, qui constituent le terrain d'une thèse en cours de rédaction, sous la direction de D. Gaxie, intitulée «Une" drôle de guerre" contre le chômage? Ressorts structurels et dynamiques de la "territorialisation" des politiques de l'emploi ». Courriel : [email protected]

:r

"'1: Résumé

i

A partir d'une étude sur un dispositif

expérimentalde reclassement,cette contribution discute certains lieux communs associés à la « territorialisation». Cette notion, « boîte

I

noire» plutôt que concept, tend de fait à occulter plus qu'elle ne révèle, notamment en ce qu'elle contribue à une appréhension par trop uniforme des phénomènes qu'elle prétend décrire. Réintroduire l'historicité de l'action publique à référence territoriale permet de mieux saisir l'incidence des jeux sectoriels et locaux sur la structuration de celle-ci, et constitue une piste alternative pour une analyse moins mécanique des recompositions actuelles des dispositifs d'emploi. Abstract

:

I

I

Based on an research devoted to an experimental plan designed for improving the placement of the unemployed, this paper argues several commonplaces from the mainstream way of thinking about the phenomena of 'territorialisation'. Rather a 'black box' than a real concept, this notion seems to disguise some social facts by standardizing the explanations proposed for describing them. Bringing the historicity back in provides an option to the academic analysts which allows them to grasp the impacts of both local and

policyfield settings on the localpublicpolicy-making.

I.

:

I

I .1

53

La « territorialisation» constitue une évidence aux yeux des praticiens des politiques de l'emploi, comme de leurs observateurs. Les « territoires» seraient en passe de constituer

dispositifs

«

les lieux privilégiés

d'élaboration

et de conduite

de

à l'échelle humaine », où la fiction de l'intérêt général uniforme

(Jobert 1998) s'évanouirait au profit d'arrangements localisés, négociés collectivement (Gaudin 1999), au vu de la spécificité des situations concrètes visà-vis desquelles se conçoit l'action publique. Ce faisant, le processus de territorialisation, corrélé aux transformations du contexte socio-économique global (