Support de Finances Publiques-1 [PDF]

Zitiervorschau

Notes de cours 2013

Université de Kinshasa

Université de KINSHASA

Faculté des Sciences Economique et de Gestion

NOTES DE COURS DE FINANCES PUBLIQUES NOTES DE COURS DE FINANCES PUBLIQUES ème 3 Graduat A 3ème Graduat Economique

Jean-Bosco NSUAMI Dr Jean-Bosco NSUAMI Prof d’universités Prof d’universités

Avec la collaboration de l’Assistant LIWONO Dickens

Janvier 12 FEVRIER 2015

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Notes de cours 2013

A feu Professeur Venant Patrice KINZONZI Je dédie ces notes de cours

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Notes de cours 2013 Préambule Les présentes notes servent de support du cours de finances publiques dispensé en 3 ème graduat économie à l’université de Kinshasa et dans les autres universités du pays (UPC, UNIMBA, etc.). L’objectif principal du cours est celui d’apporter un éclairage sur les notions de finances publiques. Ces dernières sont au centre des préoccupations du pouvoir public et constituent un levier important du développement des Etats. De façon spécifique, le cours vise à définir les principaux concepts (notions) en rapport avec les finances publiques pour un usage adéquat par les étudiants, à initier les étudiants à la lecture et à l’analyse du plan financier de l’Etat qu’est le budget de l’Etat, à permettre aux étudiants de comprendre les mécanismes liés à l’élaboration, au vote, à l’exécution et au contrôle du Budget, à faire ressortir l’importance des finances publiques dans la vie économique et sociale du pays, à déterminer les principaux axes de réforme des finances publiques engagés dans notre pays et en particulier dans les provinces de congolaises depuis 2008. Un accent particulier est mis sur les réformes des finances publiques dans les zones d’intervention du Programme d’Appui à la Décentralisation et au Développement Local (PADDL). Le cours est ainsi subdivisé en huit chapitres d’égale importance. Dans le premier chapitre, il est fait allusion au plan d’action financier de l’Etat qui est le budget. Le plan financier est abordé en termes de définition, de préparation et d’exécution. Le deuxième chapitre présente un modèle-type de budget d’une des ETDs de la province de l’Equateur qui bénéficie de l’appui du PADDL dans le cadre de la réforme des finances publiques de ces entités. Le troisième chapitre porte sur l’analyse des ressources de l’Etat. Une attention particulière est accordée aux principes de mobilisation des ressources fiscales directes et indirectes et à l’effort fiscal à fournie tant au niveau national que local. Le quatrième chapitre analyse la question de la dépense publique. Plusieurs sections de ce chapitre s’inspirent largement du manuel de procédure et du circuit de la dépense en élaboration au niveau du COREF. Ce dernier chapitre sera au fur et à mesure amélioré pour lui permettre de prendre en compte les innovations en matière de procédure de recouvrement des recettes, avec la création récente des régies financières provinciales. Le cinquième chapitre examine les principes de contrôle de l’exécution du budget. Le sixième chapitre présente la situation de l’organisation et de la gestion des finances publiques en RDC. Le septième chapitre présente l’état de la mise en œuvre de la réforme des finances publiques tant au niveau national que provincial. Le huitième et dernier chapitre aborde dans une première section les grandes lignes de la nouvelle loi financière récemment élaboré (la LOFIP), puis dans une deuxième et dernière section la synthèse des différences et des innovations apportées dans le cadre de la nouvelle loi organique sur les finances.

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Notes de cours 2013 Il est à retenir que les présentes notes de cours ne sont valables que cette année académique. Elles ne peuvent en aucune manière faire l’objet de citation bibliographique quelconque. Car certaines parties du cours sont élaborées sur base des règles et procédures non encore validées ou publiées dans le journal officiel. L’intérêt d’une telle approche est de faire participer les étudiants à la réflexion sur l’évolution de la conception des finances publiques dans notre pays. Les présentes notes de cours sont appelées à évoluer pour intégrer progressivement l’ensemble de réflexions conduites actuellement en RDC tant par le Gouvernement de la République que par les partenaires techniques et financiers (PTF) dans le but de moderniser les finances publiques nationales, provinciales et locales.

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Introduction générale

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Notes de cours 2013 Définition du concept finances publiques Financer vient du mot finer signifiant étymologiquement terminer, arriver au bout, mener à terme, liquider ou payer. En finances publiques, les termes couramment utilisés c’est liquider et payer. Lorsqu’on parle de finance au singulier, on fait souvent allusion à l’argent, au sous ou au dénier en référence aux particuliers. L’adjectif « publiques » associé aux finances concerne les institutions auxquelles il est attribué. Il peut dans ce contexte s’agir de l’Etat Central, des Collectivités Publiques, des Etablissements Publics, etc. Le concept finances publiques est à ce jour diversement défini par les auteurs. Et ce cours n’a pas pour objectif de les reproduire dans le sens de l’exhaustivité. La définition à laquelle nous nous référons est celle que propose Maurice DUVERGER selon qui, les finances publiques est une science des moyens par lesquels l’Etat et les autres Collectivités Publiques se procurent et utilisent les ressources nécessaires à la couverture des dépenses publiques et la répartition entre individus des charges qui en résultent. Cette approche définitionnelle permet de dégager les commentaires suivants :  Les finances publiques c’est une science qui étudie l’activité de l’Etat. Celle – ci l’amène à utiliser des techniques particulières qu’on appelle techniques financières, parmi lesquelles on peut citer la technique de dépense, la technique de recettes, la technique du budget, la technique de l’impôt, la technique de l’emprunt.  Cette définition se rapporte uniquement au moyen et non à l’objet même de l’activité de l’Etat en général. En effet, l’objet de finances publiques est l’étude des règles et opérations relatives au dénier public. Finances publiques et finances privées, éléments de différences  Par rapport au sujet en présence on distingue généralement l’Etat pour les finances publiques et les privés pour les finances privées ;  L’Etat utilise des moyens ou des prérogatives exorbitantes de droit commun comme le pouvoir de contrainte, le caractère obligatoire et forcé du prélèvement de l’impôt, qui n’est pas le cas chez les privés ;  L’Etat demeure le plus grand entrepreneur du pays par le marché qu’il conclut. L’administration publique reste l’employeur qui dispose de plus de salariés dont le nombre est en augmentation constate ; Pr Dr JB NSUAMI6

Notes de cours 2013  Les finances publiques s’expriment en une monnaie dont l’Etat à la maitrise plus ou moins complète. Ce qui n’est pas le cas chez les privés ;  Les finances privées sont orientées vers des projets visant la réalisation des bénéfices tandis que les finances publiques sont au contraire un instrument de réalisation de l’intérêt général. Finances Publiques et les autres disciplines La science de finances publiques fait appel à d’autres disciplines scientifiques. Celles-ci contribuent à une meilleure connaissance des phénomènes financiers. Néanmoins, les finances publiques en tant que science font partie d’une branche juridique qui est le Droit public. D’où la relation privilégiée qu’elles entretiennent avec le droit en général et le droit public en particulier.  Finances Publiques et Droit Il s’agit d’une relation entre les finances publiques et le droit constitutionnel, d’une part, et des finances publiques et le droit administratif, d’autre part. Avec le droit constitutionnel, il faut savoir que toutes les assises du droit budgétaire reposent sur la Constitution. Par rapport au droit administratif, il ya par exemple une relation entre la décentralisation administrative et l’autonomie financière. Autre exemple, les attributions des contrôleurs financiers et des comptables publics sont déterminées conformément aux prescriptions du droit administratif. Les contentieux fiscaux sont examinés à la lumière des contentieux administratifs.  Finances publiques et Economie Les moyens financiers sont essentiellement employés par l’Etat pour réaliser des interventions dans les domaines économiques. Par exemple, la régulation de la production et les échanges, l’équilibre des prix, l’égalité dans la distribution, le maintien du pouvoir d’achat de la monnaie, etc.  Finances publiques et exercice public (Politique) L’analyse des politiques est aujourd’hui facilitée par l’établissement du budget programme ou du budget fonctionnel. L’analyse de l’évolution des dépenses permet par exemple d’apprécier si un pays a tendance à accroître ses efforts en matière de défense ou en matière d’éducation.

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Notes de cours 2013 Conception classique et conception moderne des finances publiques La science de finances publiques a évolué consécutivement à l’évolution de la philosophie politique dominante. Nous distinguons ici deux types de conceptions : il ya la conception classique et la conception moderne des finances publiques.  Conception classique des finances publiques Sous cette conception, l’Etat devait avoir un rôle limité au maintien de l’ordre public et la sécurité intérieure et extérieure, à la conduite de la politique, à l’établissement de la justice, à la sauvegarde de la défense nationale et à la gestion de la diplomatie. Ici le rôle de l’Etat est strictement administratif. A cet effet, l’Etat devait s’abstenir de toutes activités économiques. En cela, son rôle était réduit à celui de l’Etat gendarme.  Conception moderne des finances publiques : Elle correspond à la doctrine de l’Etat interventionniste, qui doit s’occuper de l’équilibre général de la société. En dehors de ses attributions, l’Etat doit utiliser les ressources et le pouvoir dont il dispose pour assurer cet équilibre. Ici, l’Etat peut intervenir dans la production, dans la commercialisation et dans l’échange. Il réalise presque toutes les activités économiques, et intervient une fois encore en tant qu’agent économique spécial capable de réguler les marchés. Cette doctrine de finances publiques répond à des considérations politiques et économiques. On est donc passé de l’Etat gendarme à l’Etat interventionniste.

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Chapitre 1. Le plan financier de l’Etat : le Budget

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Notes de cours 2013 Les moyens financiers permettent à l’Etat d’atteindre ses objectifs. Mais quand bien même il les aurait, ils ne peuvent être exécutés en désordre, ni n’importe comment. D’où la nécessité d’avoir le Budget comme plan financier de l’Etat pour contrôler l’allocation des moyens d’actions. Le terme budget est d’origine anglaise qui date des années 1215. Mais selon le dictionnaire historique de la langue française, le mot budget viendrait du vieux français « bougette » (petit sac de cuire). Le mot a pris son sens financier dans un pamphlet de 1933 intitulé The Budget Opened, dans lequel le Premier Ministre R. Walpole était comparé à un charlatan ouvrant une besace de remèdes miraculeux et d’attrape nigauds. Définition du budget Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses des organismes publics. Cette définition nécessite trois commentaires :  Il est un acte par lequel pour une année donnée, sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l’Etat.  Le budget de l’Etat prévoit et autorise en la forme législative les charges et les ressources de l’Etat ;  Le budget est voté par le Parlement sous forme de loi des Finances qui traduit les objectifs financiers du Gouvernement pour une période donnée. Les caractéristiques du Budget La loi budgétaire présente essentiellement les caractéristiques suivantes :  Le budget est un acte législatif : le budget est une loi (Loi budgétaire) votée par le Parlement ;  La loi budgétaire traduit l’action du Gouvernement : Sur le plan politique, l’importance considérable apparaît dans l’histoire constitutionnelle de tous les pays, tandis que sur le plan économique et social, elle traduit en termes financiers les interventions des pouvoirs publics.  Le budget est un acte prévisionnel : cet acte prévoit les ressources à mobiliser et les charges à exécuter. Il se différencie ainsi du Bilan qui s’établit en fin de période. Il constitue un tableau évaluatif et comparatif des recettes et des dépenses à effectuer.  Le budget est un acte d’autorisation : le vote par le Parlement tient valeur d’approbation des recettes et des dépenses publiques. Il accorde au Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Gouvernement l’autorisation de procéder aux dépenses arrêtées et lui fait l’obligation de percevoir les recettes conformément aux mesures fiscales en vigueur (Fiscalité) ;  Le budget est un acte répétitif : chaque année le Gouvernement est obligé de déposer un projet de loi budgétaire pour l’exercice en cours. Seulement, il est à noter aujourd’hui qu’il existe déjà dans certains pays des budgets pluriannuels. Les aspects du budget On peut en distinguer plusieurs : 1. Aspect ou dimension politique du budget Le vote du budget par le Parlement est un acte de haute portée politique. Il permet au Gouvernement de pouvoir mener ses actions. Sur ce, l’Exécutif sollicite l’autorisation de pouvoir recouvrer les recettes nécessaires auprès du Parlement. Le refus de voter le budget constitue en fait une sanction que le Parlement inflige à l’Exécutif. 2. Aspect juridique du Budget Le budget est un acte juridique qui comprend les autorisations de percevoir et de dépenser dans le but d’accomplir les missions de l’Etat. 3. Aspect social Le budget se traduit par l’interventionnisme de l’Etat dans le secteur social par l’effet de la fiscalité qui crée une justice sociale en permettant une redistribution du revenu à l’ensemble de la communauté nationale (allocation familiale, indemnité de chômage et de vieillesse). 4. Aspect financier du budget Le budget est un moyen d’assurer une relation adéquate entre les recettes et les dépenses. Il permet ainsi de faire apparaître un excédent ou un déficit. Le budget énumère les sources de recettes de l’Etat et les objets en vue desquels les produits de ces recettes pourront être utilisés ou dépensés. Il évalue les recettes et fixe les dépenses.

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Notes de cours 2013 Les principes budgétaires La discussion qui existe aujourd’hui est celle qui se base sur le nombre exact des principes budgétaires mais on examinera ici les plus généralement admis à savoir : 1° Le principe d’annualité du budget La durée de l’autorisation budgétaire est habituellement fixée à une année. Elle correspond à la période allant du 1er janvier au 31 décembre de chaque année. Deux exceptions ou aménagement sont reconnus à ce principe à savoir :  La possibilité d’ouvrir des crédits provisoires : La loi budgétaire prévoit des cas de modifications des crédits par virements, transferts, adoption des crédits supplémentaires ou rectification du budget.  Au delà du cadre annuel, nous avons deux situations : - Le budget bi annuel : c’est un budget voté pour une année mais appliqué pour deux années. - Le budget d’investissement : c’est le cas des projets d’investissement qui nécessitent pour leur exécution un temps plus long qu’une année. 2° Le principe d’unité budgétaire Il consacre la présentation des recettes et des dépenses dans un seul document. Cela permet d’éviter la multiplicité des documents qui pourrait être un moyen de camoufler le déficit et consacrer par la même occasion les gaspillages des ressources publiques. Le système de budgets annexes et l’émiettement budgétaire par suite de la création des multiples entités publiques constituent l’exception à ce principe. 3° Principe d’universalité du budget Il stipule que toutes les recettes et toutes les dépenses sont à inscrire au budget sans qu’il y ait compensation comptable entre elles. Ce principe renferme trois aspects :  La règle du produit brut : elle consacre l’enregistrement intégral des recettes prévues dans le budget sans aucune contraction de leur montant.  La règle de non affectation des recettes : l’ensemble de recettes encaissées par le trésor se confond en une mise unique sans distinction de provenance, sans aucune affectation de leurs produits à des dépenses particulières. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013  La règle d’unité de caisse : il n’existe pas d’affectation des deniers publics à une dépense bien déterminée. 4° Principe de spécialité budgétaire Il consacre l’utilisation des crédits budgétaires par l’objet pour lequel ils ont été retenus. C’est le respect de l’autorisation budgétaire par ligne budgétaire. Une autre notion introduite ici concerne le caractère limitatif de dépenses. A cet effet, le montant des crédits budgétaires pour les dépenses est limitatif, c'est-à-dire, il représente le plafond qui ne doit pas être dépassé. Celui des recettes par contre peut être dépassé car il représente le minimum obligatoire à réaliser. Catégories des lois de finances Les lois budgétaires sont soumises à une procédure particulière pour leur préparation, leur vote et leur exécution. Ce qui les distingue des lois ordinaires. Nous distinguons : 1° La loi budgétaire de l’année correspondant à l’acte budgétaire annuel. Elle détermine l’ensemble de charges et de ressources de l’Etat pour l’année concernée. 2° Les lois de finances rectificatives : ce sont des lois budgétaires qui corrigent au cours de l’année la détermination des charges et des ressources établies par la loi budgétaire de l’année. 3° La loi de règlement : c’est la loi qui rend compte de l’exécution de la loi budgétaire de l’année. Elle est appuyée par les comptes budgétaires. Elle permet de constater les résultats financiers de chaque année civile. Elle facilite l’approbation des différences entre les résultats et les prévisions de la loi budgétaire de l’année, complétée, le cas échéant, par les collectifs budgétaires. Présentation formelle du Budget Hormis certains textes précisant les conditions générales de son élaboration et/ou de son exécution, les documents budgétaires prévus par la loi sont ceux du Budget Général, des budgets annexes et des budgets pour ordre.

a) Budget Général

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Notes de cours 2013 Le Budget Général de l’Etat enregistre, quelle que soit leur nature, l’ensemble de recettes et de dépenses des institutions de l’Etat (Présidence, Parlement, Gouvernement, Services Centraux, Provinces, Territoires et Districts). Le budget général ne contient pas les budgets des organismes auxiliaires. Il est subdivisé, du côté de dépenses par les dépenses courantes (crédits annuels), les dépenses en capital (investissements) et les dépenses pour ordre, tandis que du côté de recettes par les recettes fiscales, les recettes du portefeuille, les recettes exceptionnelles, les recettes administratives et judiciaires. b) Les budgets annexes : Ils englobent les budgets des organismes auxiliaires de l’Etat et des entreprises publiques à caractère social, culturel ou scientifique dont l’équilibre est réalisé par le Budget Général. c) Le Budget pour ordre : Le budget pour ordre contient essentiellement les opérations financières qui sont exécutées par l’Etat pour le compte des tiers et celles des comptes spéciaux financées par des produits d’impôts et taxes affectées, ainsi que des dons étrangers destinés à des projets spécifiques. Règles d’élaboration du budget L’établissement du budget est l’acte fondamental de la vie de l’Etat. C’est la base du programme d’action de l’Etat. Cette élaboration incombe à l’Exécutif national pour la simple raison que c’est à lui que revient la responsabilité de gérer les administrations et les services qui s’occupent tant de la mobilisation des recettes que de l’exécution des dépenses. Les rôles sont bien discriminés en matière de gestion du budget. Si donc l’Exécutif élabore et exécute le budget, le Parlement le vote et le contrôle. On voit apparaître ici le problème de l’équilibre des pouvoirs entre l’Exécutif et le Législatif.  Le rôle de l’Exécutif La préparation du budget appartient au Ministère approprié. Le Gouvernement est composé de plusieurs ministères et chaque ministère joue un rôle très important dans cette matière. En matière de budget, c’est le Ministère des Finances et du Budget qui jouent un rôle primordial. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Chaque Ministre établit, néanmoins, pour son compte des prévisions des dépenses et sera le gestionnaire réel des crédits qui seront alloués à son secteur (ministère). Le Ministre du Budget joue le rôle essentiel dans la préparation technique des lois de finances en assumant la coordination et l’homogénéité des prévisions de dépenses effectuées par chaque ministère, tandis que le Premier Ministre joue le rôle de l’autorité politique chargée d’opérer les arbitrages et de gérer les tensions entre les services dépensiers (Ministres) et le Ministre du Budget.  Lancement des travaux de préparation du budget Calendrier des travaux budgétaires La préparation du budget s’effectue en plusieurs phases :  Entre Mars et Avril : la phase préparatoire du budget ;  Entre Avril et Juin : la phase de décision globale ;  Entre Juin et Juillet : la phase analytique ;  Entre Août et Septembre : la phase de concertation ; et  Entre Septembre et Octobre : la phase synthétique. Instruments d’élaboration du budget Il s’agit des instruments budgétaires et des prévisions économiques.  Instructions budgétaires : elles se présentent sous forme de notes circulaires rappelant les plafonds globaux figurant dans le budget. Elles indiquent la forme sous laquelle la demande des crédits doit être présentée pour garantir sa recevabilité au niveau du Parlement. Elles établissent également le calendrier de préparation du budget.  Prévisions économiques : l’administration met à la disposition du Gouvernement les éléments de l’environnement macroéconomique pour l’établissement de bonnes prévisions. Généralement ce sont des indicateurs conjoncturels ou supposés capables de décrire le mouvement conjoncturel dans l’ensemble des secteurs d’activités économiques du pays. Au nombre de ces indicateurs on peut citer : - Le PIB - Le taux de change - Le taux de croissance ; - La démographie, Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 -

Etc.

 Déroulement des travaux Les travaux de préparation du budget sont souvent chapeautés par une commission budgétaire présidée par le Secrétaire Général au budget. Cette commission est subdivisée en sous-commission.  1° Sous-commission des recettes (DGI, DGDA et DGRAD) : on se réfère ici aux principales sources de ressources publiques (impôts et taxes, douanes et accises et recettes administratives) et ;  2° Sous-commission des dépenses (qui s’occupe des rémunérations, de fonctionnement des services centraux, du budget des investissements, des budgets annexes, du budget des dettes publiques, etc. (on se réfère ici aux services dépensiers). Phase administrative de la préparation du budget Elle débute par l’évaluation des recettes et des dépenses. L’exactitude dans l’évaluation des recettes et des dépenses est très importante car un budget contient les prévisions de recettes et de dépenses se rapprochant autant que possible de la réalité qui se vérifieront lors de son exécution. 1) Prévision des dépenses Chaque ministère est censé évaluer directement dans les conditions exposées cihaut, le coût des services publics qui dépendent de lui, compte tenu de leur extension possible. En règle générale, les ministères procèdent par la comparaison avec les dépenses réalisées l’année précédente. Le ministre de Budget est obligé de contrôler et de veiller surtout à une prévision rationnelle. Car certaines considérations politiques peuvent conduire quelque fois à fausser volontairement les prévisions et en plus, chaque ministre a souvent tendance à accroitre largement ses dépenses pour l’année suivante. 2) Evaluation des recettes Nous avons deux méthodes pour évaluer les recettes publiques :  Méthode de pénultième année (avant dernière année) : on prend comme base d’évaluation l’avant dernière année en se référant aux recettes du dernier budget exécuté. Mais cette méthode fait ressortir un écart de deux années. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013  Méthode d’évaluation directe : il s’agit d’une méthode d’analyse plus précieuse que possible de la conjoncture économique et sociale. Les évaluations sont faites sur base de dernières recettes recouvrées grâce aux progrès réalisés en matière de résultats de l’année en cours. Phase politique ou gouvernementale Après la centralisation des données au sein de la grande commission budgétaire, cette dernière présente d’abord au Ministre du Budget les conclusions des travaux qui débouchent sur une proposition des documents des projets budgétaires suivant les directives données en conformité avec le programme du Gouvernement. A ce stade, le Ministre peut donner d’autres recommandations à la commission. Il peut par exemple demander d’augmenter le niveau de recettes, auquel cas il retourne le projet du budget pour les amendements. Mais s’il est d’accord avec le projet, il le présente au Conseil des Ministres en transitant par la commission économico-financière et par le Premier Ministre.

Structure de la loi budgétaire Le projet de la loi budgétaire comprend trois parties :  Le rapport général et l’exposé des motifs : L’exposé général des motifs fait la synthèse du Budget et fourni l’analyse économique et financière du budget en question. Il comprend également les modalités d’exécution du budget.  La loi budgétaire proprement dite : elle est subdivisée en quatre budgets : le budget général, le budget pour ordre, les budgets annexes et les dispositions finales.  Les annexes.

Rôle du Parlement dans le budget Le vote du Budget est une prérogative essentielle des Assemblées nationales dans un régime démocratique. Le Parlement bénéficie sur ce point d’un pouvoir protégé par la Constitution. Sur le plan constitutionnel, le budget, qui est le moyen de contrôle du Parlement, est voté par ce dernier.

Principes fondamentaux Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Avant de procéder au vote, le Parlement doit délibérer. Deux étapes sont prévues à cet effet : les discussions au niveau de la commission économico-financière et les débats en plénière de la commission. Le dernier mot revient au Parlement en matière budgétaire. Que les Parlementaires aient ou non la possibilité de modifier le projet gouvernemental, ce sont eux normalement qui lui donnent la force de loi par leur vote :  Le Parlement peut interdire la diminution ou la suppression des recettes ;  Le Parlement peut imposer l’obligation de gager toute dépense par un accroissement des recettes ;  Tout amendement au projet du budget entraînant un accroissement des dépenses doit, en compensation, prévoir les voies et moyens de les financer ;  Toute proposition de diminution des recettes, qui a pour effet de rompre l’équilibre du budget, doit prévoir une diminution des dépenses correspondantes ou la création des recettes nouvelles;  Après adoption de différents chiffres proposés par l’Exécutif, la plénière passe à l’adoption du projet de loi article par article. Si le Parlement est bicaméral, le projet ainsi adopté par la chambre des représentants (chambre basse) sera envoyé à la chambre haute (Senat). Dès que du coté du Senat toutes les formalités sont remplies, le projet de loi sera promulgué par le Chef de l’Etat dans le journal officiel de la République.

Portée juridique de l’autorisation budgétaire L’autorisation du Parlement porte sur les dépenses et les recettes et la portée juridique de la loi budgétaire diffère selon qu’il s’agit des dépenses et des recettes publiques. En matière de dépenses, nous avons trois éléments :  Le caractère facultatif de la dépense : c'est-à-dire l’autorisation d’effectuer la dépense reste facultative sauf pour les dépenses obligatoires comme les rémunérations, et même dans ce cas, certaines dépenses sont obligatoires non en vertu de la loi budgétaire mais en vertu de leur caractère spécial (contrats, décisions judiciaires). L’autorisation pour la dépense ne comporte pas d’obligation et c’est un exercice de faculté ;

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Notes de cours 2013  Limitation de la dépense à l’objet : la dépense ainsi autorisée permet aux Ministres d’utiliser les crédits en conformité avec l’objet pour lequel ils ont été ouverts ;  Limitation dans le temps de l’autorisation des dépenses : cette autorisation n’est accordée que pour une année.

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Chapitre 2. Modèle type de présentation des prévisions budgétaires d’une ETD

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Notes de cours 2013 Le deuxième chapitre constitue une espèce de monographie basée sur un cas réel, celui de l’élaboration des prévisions budgétaires du Secteur de Basankusu, l’un des Secteurs pilotes appuyé par le PNUD dans le cadre de son Programme d’Appui à la Décentralisation et au Développement Local (PADDL). Le chapitre a l’avantage d’initier les étudiants au processus d’établissement des prévisions budgétaires des ETDs. Le choix du modèle de présentation a été dicté par des exigences d’instauration de la transparence dans la gouvernance financière des collectivités locales. La présentation du budget est axée sur différents points tels que l’exposé des motifs, la synthèse budgétaire en recette et en dépense, la présentation analytique des recettes et des dépenses, les fiches analytiques portant ventilation des recettes fiscales et des taxes, les fiches de projets indispensables pour la matérialisation des dépenses d’investissement. De l’exposé des motifs Les prévisions budgétaires du Secteur de Basankusu sont élaborées dans un contexte particulier de reconnaissance générale tant au niveau national que provincial de la nécessité pour les ETD de disposer des prévisions de recettes et des dépenses basées sur la réalité de leur milieu. Cette démarche est en opposition avec les habitudes d’autre fois qui consistaient à établir des prévisions standards pour l’ensemble des ETD, sans tenir compte de leur superficie, de leur démographie ou de leur capacité contributive. Cette volonté vient de se matérialiser par la convocation à Mbandaka, par les autorités provinciales, de tous les responsables des Secteurs pour une conférence budgétaire dans le but de disposer des prévisions budgétaires réalistes. Le Secteur de Basankusu peut être compté parmi les Secteurs pilotes en matière des prévisions budgétaires propres, puisque cette entité disposait dès l’exercice 2012 des prévisions de recettes et de dépenses élaborées avec l’appui financier du PADDL. Ainsi, Pr Dr JB NSUAMI2

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Notes de cours 2013 Vu la constitution de la RDC du 18 février 2006 dans son article 3 érigeant le Secteur en une entité territoriale décentralisée avec les prérogatives de jouir de la libre administration et de l’autonomie de gestion de ses ressources économiques, humaines, financières et techniques, Vu la loi organique n° 08/016 du 17 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des entités territoriales décentralisées et leur rapport avec l’Etat et les provinces. Eu égard à son Plan Local de Développement issu du diagnostic participatif renfermant les aspirations de la population à la base, Avec l’appui du PADDL et du Gouvernement provincial de l’Equateur, Le secteur de Basankusu présente ses prévisions budgétaires pour l’exercice 2013 en tenant compte de son potentiel économique, touristique, humain et hydrographique ainsi que de la capacité contributive à travers ses données démographiques. Les prévisions équilibrées en recette et en dépense indiquent un montant égal à 395610278,48 FC reparti en recettes nationales (272625848,50 FC), recettes d’intérêt commun (66762429,98 FC) et recettes spécifiques (562221000 FC). Fait à le Le Chef de Secteur

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Notes de cours 2013 De la synthèse prévisions budgétaires du Secteur de Basankusu, exercice 2013

N°

Rubriques

Montant en FC

I.

RECETTES

395610278,48 FC

I.1

Recettes à caractère national

272625848,50 FC

I.2

Recettes d’intérêt commun

66762429,98 FC

I.3

Recettes spécifiques

56222000,00 FC

II.

DEPENSES

395610278,48 FC

II.1

Rémunération

66760000,00 FC

II.2

Fonctionnement

85241530,00 FC

II.3

Investissement

243608748,48 FC

Fait à le Le Chef de Secteur

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Notes de cours 2013 Des fiches analytiques de prévision de recettes pour l’exercice 2013 N°

LIBELLE

PREVISIONS 2012

PREVISIONS 2013

JUSTIFICATION CHIFFREE ET DETAILLEE

1

Solde au 31/12/2012

-

-

-

2

Recettes à caractère national

39000000,00FC 272625848,50FC

Montant réservé aux Entités autres que les villes. Soit : 32169850123,98FC : 118 entités=272625848,50FC

3

Recettes d’intérêt commun

4

Recettes spécifiques au secteur

30000000,00FC

66762429,98FC

Montant issu des recettes réalisées par la province et à répartir aux 118 ETD autres que les villes, soit 7877966738,68FC :118

1300000,00FC

6500 cas X 200FC/vendeur

Taxes rémunératoires Taxes journalières marchés (vignettes)

-

Location échoppe au marché du secteur soit :

Boutiques : 10000FCx6 cas x 12=720000, FC ; Dépôts : 5000FCx20 casx12=1200000FC ; Restaurants : 2000FCx3 casx12=72000FC ; Pr Dr JB NSUAMI2

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3792000FC

Nous envisageons cette taxe puisque PADDL compte construire pour le compte du Secteur de Basankusu 2 marchés à CCP/LISAFA et TALANGAI à LILANGI.

Notes de cours 2013 Tables : 3000FCx50 casx12=1800000FC. -

-

-

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Taxe/extrait d’acte de naissance Taxe sur extrait d’acte de décès ; Taxe sur attestation de mariage ; Taxe sur attestation de divorce ; Taxe sur attestation de naissance ; Taxe sur autorisation de déplacement ; Taxe sur légalisation de signature ; Taxe sur attestation de perte de pièce d’identité ; Taxe sur identification ; Taxe sur fiche de recensement adm ; Taxe sur certificat d’aptitude physique ; Taxe sur autre document de l’EtatCivil ; Frais de justice et de procédure ; Inscription des affaires au rôle ; Frais de convocation ; Frais sur mandat d’amener ; Désistement ; Retrait plainte ; Droit proportionnel de 10% ; Frais de consignation ;

150 casx2000FC/extrait

300000FC

15 Casx2000FC/Attestation 15 casx2000FC :

300000FC

30000FC 5 casx2000FC 10000FC 15 casx2000FC/cas 30000FC 50 casx1000FC/cas 50000FC 10 casx5000FC/cas 50000FC 50 casx1000FC/cas 50000FC

15000 casx100FC 1500000FC 15000 casx100FC 1500000FC 50 casx3000FC/cas

Notes de cours 2013 -

Taxe d’inspection vétérinaire

150000FC

30 casx2000FC/cas

60000FC -

-

-

Taxe sur entretien des bêtes prises en divagation ; Taxe sur autorisation recherche des produits de carrière

Taxe sur étalage de diamant et autres minerais d’exploitation artisanale dans les mini-marchés publics

Sous total

200 casx2000FC

400000FC

100 casx2000FC

200000FC

200 casX2000FC 20 casx5000FC

400000FC 100000FC

20 casx7500FC

150000FC ;

20 casx15000FC

300000FC

Forfait estimé

100000FC Forfait estimé 50000FC

120000FC

10 cas x 2000FC/gros bétail ; 100 cas x 1000FC/ petit bétail

30000FC

10 casx1000FC/3 jours

200000FC

Sable : 10 casx5000FC/an ;

11172000FC

Moellon, caillasse, limonites : 50 cas x 3000FC/an

Pr Dr JB NSUAMI2

6

Notes de cours 2013

II. taxes fiscales

-

Impôt personnel minimum ;

-

Taxe licence vente boisson alcoolique de fabrication artisanale ; Amendes et confiscations prononcées par les tribunaux coutumiers ; Taxes sur autorisation d’abattage palmier ;

-

-

-

-

Pr Dr JB NSUAMI2

7

32000000FC

Femmes contribuables : 6000 CASx2000FC

1250000FC

Affaires civiles 50 casx30000FC ; 2500000FC

120000FC 3550000FC

Taxe sur plaque vélo et chariot Taxe sur pirogue ; Taxe sur production artisanale d’huile de palme ; Taxe sur carte de pêche artisanale ; Taxe sur carte de planteur ; Taxe sur carte d’éleveur ; Taxe sur achat des produits agricoles non vivriers ;

Agene, lotoko 100 casx7500FC/an ; Vin de palme et rafia : 100 casx5000FC

2500000FC Taxe sur autorisation d’abattage d’arbres ;

Homme contribuables : 10000 CASx2000FC= ;

Affaires pénales : 20 cas x 50000FC Sociétés 500 casx4000FC ;

850000FC

Personne physique : 500 casX1000FC

600000FC

Sté : 20 casx4000FC ;

100000FC

Personne physique : 20 cas x 2000FC

300000FC 200000FC 20000FC

Vélo ordinaire : 1000 casx3000FC/an ; Vélo transport : 100 cas x 5000FC/an ; Chariot : 10 casx5000FC/an Pirogue de pêche : 200

Notes de cours 2013 -

-

Taxe sur autorisation d’abattage et incinération des bêtes ; Salubrité publique ; Recettes accidentelles ;

460000FC

casx3000FC/an ;

100000FC

Pirogue de transport : 50 casx5000FC/an

500000FC

50 cas x10000FC/an ; Production dans les plantations de plus de 5 Ha : 2 casx50000FC/an

-

50 casx2000FC/an 30 casx10000FC 40 casx5000FC/an de 5 bêtes ou plus et chien de chasse 2 cas x 10000FC/ an Vache : 1 casx10000FC/tête ; Porc : 50 casx5000FC/tête ; Chèvre et mouton : 50 casx3000FC/tête ; Chien : 50 casx1000FC/tête Forfait Forfait 5

Recettes exceptionnelles -

PADDL ; Dons et legs Sous total Total général (1+2+3+4+5)

Pr Dr JB NSUAMI2

8

45050000FC 395610278,48FC

Nous avons prévu ces recettes puisque le secteur de Basankusu se compte parmi les ETD appuyées par le PADDL

Notes de cours 2013

Des fiches analytiques pour la prévision des dépenses courantes (fonctionnement et rémunération), exercice 2013. N°

ArtLiter a

Libellé

01

1100

02

03

Prévi sions 2012

Prévisions 2013

Justification chiffres et détail en FC

Dette intérieure

2740000,00 FC

Arriérés créances du personnel administratif. FC 2740000.

2200

Frais financiers

500000, FC

Pour couvrir les frais de transfert des fonds auprès des agences de transfert. Nous avons prévu 500000, 00 FC.

3210

Traitement de base du personnel permanent

7560000,00FC

Traitement de base au personnel permanent ci-après : -

04

3211

Traitement de base du personnel contractuel

39240000,00 FC

Motivation des agents non encore pris en charge par la fonction publique et à charge du Secteur : -

Pr Dr JB NSUAMI2

9

Chef de Secteur : 300000 FCX12=3600000 ; Secrétaire adm : 180000 FCX1X12=2160000,00 FC ; Reco : 150000X1X12=1800000,00 FC ;

Chef de Secteur : 200000,00 FCX1X12=2400000,00 FC ; Agents recenseurs : 50000,00FCX7X12=600000,00FC ; Commis dactylo : 50000,00FCX1X12=600000,00FC ; Commis classeur : 50000X1X12=600000,00FC ; Commis indicateur : 50000X1X12=600000,00FC ; Huissier :

Notes de cours 2013 -

05

3410

Prime et indemnités permanents

5400000,00FC

-

-

40000,00FCX1X12=480000,00FC ; Messagers : 30000FCx30x12=10800000,00FC ; Chefs de villages : 25000,00FCX55X12=16500000,00FC ; Greffier principal : 50000,00FCX1X12=600000FC ; Greffiers second : 30000,00FCX6X12=2160000,00FC ; Travailleurs ord. : 25000,00FCX1X12=3000000,00FC. Prime de responsabilité et de caisse au chef de secteur : 300000X1X12=360000,00FC ; Receveur comptable : 150000,00FCX1X12=1800000,00FC

06

3420

Indemnité de logement

600000,00FC

-

Le chef-lieu du Secteur ne dispose pas de gîte d’étape pour le logement de ses visiteurs. Nous avons prévu un crédit de 600000,00FC pour subvenir à toutes ces éventualités.

07

3440

Primes et gratifications et indemnités non permanentes .

8000000,00FC

-

Nous avons prévu un crédit de l’ordre de 8000000,00FC pour diverses rencontres et motivations pour prestations de service les dimanches et jours fériés + les rencontres avec les membres du CLD+les missions d’itinérance du Chef de Secteur.

08

3450

Indemnités de rapatriement , mutation et installation.

2500000,00FC

-

Pour couvrir les dépenses inhérentes aux frais d’installation de nouveaux cadres affectés au Secteur et frais de rapatriement. On a prévu 2500000,00FC.

09

3460

Indemnités de sortie

1800000,00FC

-

Indemnité du Chef de secteur au cas où il perd son emploi : 300000FCX6 mois=1800000FC.

10

34-

Indemnités kilométrique

1200000,00FC

-

Cette indemnité couvre les frais d’utilisation des engins privés (moto)

Pr Dr JB NSUAMI3

0

Notes de cours 2013 du chef de secteur et autres pour 12 mois.

70

s

11

4110

Fournitures et petit matériels de bureau

1000000,00FC

-

Pour achat rames de papiers duplicateurs, carbone, agrafes, agrafeuses, calculatrices, stylo et autres matériels de bureau.

12

4120

Livres, abonnement et bibliothèque s

100000,00FC

-

C’est pour l’utilisation des bibliothèques privées et la location des livres d’autres bibliothèques. Montant 100000,00FC.

13

4130

Matériel éducatif, sportif et récréatif.

2000000,00FC

-

Nous envisageons d’acheter pour certaines écoles ciblées des matériels didactiques, des ballons pour les activités sportives dans les villages et autres équipements. Montant : 2000000,00FC.

14

4150

Articles et produits d’entretien divers.

2920000,00FC

-

Pour produits d’entretien résidences et outils pour travail d’entretien. Montant : 2920000,00FC.

15

4210

Pièce de rechange pour moyens roulants

1000000,00FC

-

Achat pièces de rechanges suivantes : pneus, chambres à air, rayons, carburateur, moyeux pour moto du Chef de Secteur et vélos de service. Montant prévu : 1000000,00FC.

16

4320

Carburants, lubrifiants et bois de chauffage

3000000,00FC

-

Pour la moto du chef de secteur, il ya lieu de prévoir pour les courses diverses : 3 litres d’essence/jX26jrsX12X2500FC=23400 00,00FC ; 200 litres d’essence de réserve pour les missions d’itinérance soit 500000,00FC ; Lubrifiant SAE 40 : 5000,00FCx12

-

Pr Dr JB NSUAMI3

1

Notes de cours 2013 -

17

4410

Alimentation

10800000,00F C

-

-

-

mois=60000,00FC ; Bois de chauffage : 500FCX30 Jrsx12= 180000FC. Frais d’alimentation pour chef de secteur : 20000FCx30JRSX12 mois=7200000,00FC ; Secrétaire administratif : 5000FCx30Jrsx12 mois=1800000,00FC ; Receveur comptable : 5000FCx30jrsx12 mois=1800000,00FC.

18

4420

Vaisselles et ustensiles de cuisine

800000,00FC

-

Nous avons prévu 800000,00FC pour équiper la résidence du Chef de Secteur en vaisselles et ustensiles de cuisine.

19

4510

Tissus

1000000,00FC

-

Achat de drapeau, moquettes et rideaux pour le bâtiment administratif et la résidence du chef de secteur. Nous avons prévu 1000000,00FC.

20

4520

Habillement

2675130,00FC

-

Achat tenue décentes pour le chef de secteur et ses deux collaborateurs. Chef de secteur : 3 costumesx150 $x941FC/$=423450,00FC ; 2 paires de chaussures x120$x941FC/$=225840,0 0FC ; Secrétaire administratif et RECO : Costume 120$X941FC/$=225000,00FC ;

-

-

21

4610

BOIS

2500000,00FC

-

Pour achat des planches, madrier chevrons ainsi que divers travaux au profit du secteur. 2500000,00FC.

22

4620

Métaux

1000000,00FC

-

Achat barres de fer et autres métaux pour divers travaux de construction. Le crédit alloué est de 1000000,00FC.

23

46-

Pierres,

1500000,00FC

-

Achat pierre, remblais et graviers pour

Pr Dr JB NSUAMI3

2

Notes de cours 2013 30

remblais, graviers

travaux de construction et de réfection.

24

4640

Matériel de quincaillerie

1000000,00FC

-

Achat fils électriques, bloc WC, baignoire, lavabo, etc. pour installation électrique et sanitaires.

25

4650

Matériaux de couverture

2000000,00FC

-

Pour achat stock de tôle, éternites, chaumes (pailles).

26

4660

Ciment, asphalte, sable, argile

2500000,00FC

-

Nous avons prévu l’achat de ciment, sable pour travaux divers.

27

5110

Communicati on et télécom

800000,00FC

-

Nous avons prévu d’acheter des cartes prépayées et frais d’utilisation phonies privées et accès internet. Montant 800000FC.

28

5220

Reproductio n, reliure et impression

800000,00FC

-

Pour frais de photocopies, saisie des documents et impression plus la reliure. Le crédit alloué est de 800000,00FC.

29

5310

Transport objets

1000000,00FC

-

Nous avons prévu 1000000,00FC pour couvrir les frais de transport et de manutention.

30

5321

Titre de voyage à l’intérieur

1800000,00FC

-

Frais de voyage par bateau et avion pour le chef de secteur et ses collaborateurs soit : Chef de secteur : 250$x4x941,2FC =941200FC ; Secrétaire adm. : 250$x1x941,2FC=235300FC ; Receveur comptable : 250$x2x941,2FC=470600FC.

-

31

5410

Location immobilière

500000FC

-

500000FC prévus pour la location des maisons privées.

32

5420

Frais d’hébergeme nt

500000FC

-

Pour paiement frais d’hôtel. Montant prévu : 500000FC.

Pr Dr JB NSUAMI3

3

Notes de cours 2013 33

5430

Location d’équipemen t et matériel

1000000FC

-

Pour la location fanfares pour les fêtes commémoratives, micros et autres équipement de musique.

34

5510

Entretien et réparation mobilier et matériel de bureau

8000000,00FC

-

Pour l’entretien et la réparation des machines de bureau, matériels et mobiliers. Montant prévu : 800000,00FC.

35

5530

Entretien et réparation d’équipemen ts généraux.

800000,00FC

-

Frais d’entretien et réparation moto, vélos, groupes électrogène et autres équipements du secteur. Montant : 800000,00FC.

36

5710

Entretien, réparation et décoration d’édifices.

1800000,00FC

-

Travaux de décoration des bâtiments administratifs, résidences, ramassage des ordures, entretien installations sanitaires.

37

5831

Frais de mission à l’intérieur du pays

4500000,00FC

-

Paiement frais de missions autorisées aux taux appliqués en rapport avec chaque catégorie : Chef de secteur : 100000,00FCX15 jrsx2 =3000000,00FC ; Receveur comptable=100000,00FCx1x15jrs=150 0000,00FC.

-

38

5840

Frais secret de recherche

1000000,00FC

-

Montant prévu pour les frais de recherche.

39

6320

Intervention sociale

700000,00FC

-

Paiement mensuel pour nécessiteux, enfants abandonnés, vieillards et autres indigents.

40

6330

Intervention scientifique et culturelle

1000000,00FC

-

Appui aux activités culturelles, encadrement de la jeunesse, écoles, etc.

41

6340

Fonds spécial d’interventio n

1000000,00FC

-

Frais à engager pour encourager les activités sportives, intervention spéciale, etc.

Pr Dr JB NSUAMI3

4

Notes de cours 2013 42

6350

Catastrophes naturelles, calamités et accidents majeurs

1000000,00FC

-

Pour notre intervention encas d’inondation, et autres accidents majeurs survenus dans notre entité.

43

6620

Aide et secours

700000,00FC

-

Pour les faire-part et autres secours.

44

6720

Soins médicaux et pharmaceuti ques

3580000,00FC

-

Nous avons prévu 3580000,00FC pour la prise en charge des soins médicaux de notre personnel plus les membres de leur famille.

45

6730

Frais funéraires

1200000,00FC

-

Montant prévu pour dépenses afférentes aux décès des membres du personnel ou de leur famille : cercueil+ linceul ; charge de boisson et autres dépenses dans la veillée mortuaire.

46

7010

Acquisition équipement de bureau

1800000,00FC

-

Achat table de bureau, chaise, machine, calculatrice, photocopieuse.

47

7120

Acquisition équipement informatique

3000000,00FC

-

Forfait pour achat kits informatique (ordinateur, imprimantes, cartouches, etc.).

48

7130

Acquisition d’équipemen t domestique

2000000,00FC

-

Forfait pour équiper la résidence du chef de secteur et gîte d’étape.

49

7430

Electroména ger

2500000,00FC

-

Achat d’un frigo ou d’un congélateur pour la résidence.

50

7520

Acquisition des véhicules terrestres

6963400,00FC

-

Une moto de marque AG ou DT Yamaha pour le chef de secteur et vélos pour les courses de service. Moto : 5000$x941,2FC=4700000,00FC ; Vélo : 150$x941,2FC=220000,00FC ; Vélos membres des CLD : 150$x14x941,2FC=1970000,00FC.

-

Pr Dr JB NSUAMI3

5

Notes de cours 2013 52

52

7530

8110

Acquisition d’autres équipements de transport

2923000,00FC

-

Dépenses accidentelles

3000000,00FC

-

S/TOTAL

152001530,00 FC

-

Construction édifices et immeubles

91747500,00F C

-

Nous envisageons l’achat d’un moteur hors bord + une pirogue pour les missions d’itinérance dans les villages et campements se trouvant le long des rivières.

Résidence du chef de secteur : 14115000,00FC ; Maison carcérale au chef-lieu du secteur : 9410000,00FC ; 3 Gîte d’étape : 42345000,00FC ; Centres de santé EKOTO et IFO : 18820000,00FC ; 3 marchés : 7057000,00FC.

53

8130

Construction routes, pistes, ponts, ports et aéroports

9412000,00FC

-

Construction de 2 ponts à TSENGE BOYELA sur la route d’intérêt général qui mène vers MBKA : 9412000,00FC.

54

8210

Réhabilitatio n et réfection d’ouvrages et d’édifices

79985000,00F C

-

Réhabilitation de 7 maisons du personnel à Bolanda : 23525000,00FC ; Tribunaux : 28230000,00FC ; 6 écoles primaires : 28230000,00FC.

-

55

8230

Réfection et réparation des routes

58464248,48F C

-

Nous comptons recruter les cantonniers pour l’entretien des routes. Axe Nsongo, lilangi, BolomboMengi, et tronçon Linkoko vers Mbka.

56

8310

Terrain pour édifice public pour activité publique, agricole ou sportive.

4000000,00FC

-

Acquisition des forêts auprès des autochtones pour divers travaux de champs appartenant au secteur. Forfait de 4000000,00FC.

Pr Dr JB NSUAMI3

6

Notes de cours 2013

Pr Dr JB NSUAMI3

7

S/TOTAL

243608748,48 FC

-

TOTAL GENERAL

395610278,48 FC

-

Notes de cours 2013

Des annexes au budget Annexe 1 : FICHE ANALYTIQUE DES PREVISIONS DES RECETTES N°1 Article : Paragraphe : Libellé taxe

: recettes à caractère national

Recettes prévues en 2013

: 272625848,50 FC

Recettes linéaires 1er semestre 2012 : Recettes réalisées 1er semestre 2012 : __________________________________________________________________________________

Actes générateurs :

Mode de calcul

Quantité X FF X Taux Budgétaire

------------------------------------------------------------------------= 272625848,50 FC

Commentaire Le Secteur de Basankusu attend 272625848,50 FC au titre de recettes à caractère national rétrocédées.

Pr Dr JB NSUAMI3

8

Notes de cours 2013

Annexe 2 : FICHE ANALYTIQUE DES PREVISIONS DES RECETTES N°2 Article : Paragraphe : Libellé taxe

: recettes d’intérêt commun

Recettes prévues en 2013

: 66762429,98 FC

Recettes linéaires 1er semestre 2012 : Recettes réalisées 1er semestre 2012 : __________________________________________________________________________________

Actes générateurs :

Mode de calcul

Quantité X FF X Taux Budgétaire

------------------------------------------------------------------------= 66762429,98 FC

Commentaire Le Secteur de Basankusu attend 66762429,98 FC au titre de recettes d’intérêt commun rétrocédées.

Pr Dr JB NSUAMI3

9

Notes de cours 2013

Annexe 3 : FICHE ANALYTIQUE DES PREVISIONS DES RECETTES N°3 Article : Paragraphe : Libellé taxe

: Taxes journalière marchés publics

Recettes prévues en 2013

: 1300000,00 FC

Recettes linéaires 1er semestre 2012 : Recettes réalisées 1er semestre 2012 : __________________________________________________________________________________

Actes générateurs :

Mode de calcul

Quantité X FF X Taux Budgétaire

6500x200 FC------------------------------------------= 1300000,00FC

Commentaire Au cours de l’exercice budgétaire 2013, le Secteur entend vendre 6500 vignettes à 200 FC l’unité aux vendeurs exposant leurs produits aux marchés publics du Secteur.

Pr Dr JB NSUAMI4

0

Notes de cours 2013 Annexe 4 : Fiche de projet n°5 B.I. 2013

III.

I. identification

Nom du projet

: Construction de 3 marchés

Article

: 81

Litera

: 10

Localisation

: EKOTO, BONSOLE, ISANTUKA

Province

: Equateur

Secteur d’activité

: production

S/S : Maître d’ouvrage

: Secteur de Basankusu

Agent d’exécution

: TPI

IV.

II. justification et description technique du projet

Objectif Trouver un abri pour les vendeurs des denrées alimentaires et articles divers pouvant générer des recettes à l’entité. Résultat attendu Petits métiers de commerce exercés dans des bonnes conditions Description technique : V.

Coût d’investissement

Coût : 7057500,00FC

Pr Dr JB NSUAMI4

1

Notes de cours 2013 VI.

Financement

Coût initial du projet = 7057500,00FC Paiements antérieurs = Coût actualisé : Source de financement

Pr Dr JB NSUAMI4

2

: Secteur de Basankusu

Notes de cours 2013

Chapitre 3. Les ressources publiques

Pr Dr JB NSUAMI4

3

Notes de cours 2013 Pour accomplir ses missions, l’Etat se procure des moyens variés que nous catégorisons en ressources permanentes/ordinaires et ressources exceptionnelles.

Les Ressources Ordinaires ou permanentes Les ressources ordinaires comprennent :  Les produits des contributions et des taxes relevant de la fiscalité directe et indirecte ;  Les revenus du domaine et de participation de l’Etat dans les bénéfices des entreprises publiques ;  Le remboursement des prêts et avances à son profit ;  Les produits de recettes administratives, judiciaires et les redevances;  Les produits divers. 2.1.1. Les Ressources fiscales L’adjectif « fiscal » tiré du mot « Fisc » vient du latin «Fiscus » qui désignait une sorte de panier (corbeille) dans lequel on récoltait l’argent que les citoyens romains devaient au Roi pour son entretien à l’époque de la Rome antique. Aujourd’hui, le fisc désigne généralement l’Administration chargée de la perception des impôts pour le compte du Trésor Public. Il est de nos jours souvent fait allusion, parlant de la fiscalité, à l’impôt qui constitue la principale source de recettes des Etats modernes. Dans le temps antique, l’impôt était considéré comme un attribut de la puissance du prince, fondé sur les droits régaliens. L’impôt figure parmi les ressources principales de l’Etat. La notion de l’impôt a évolué en même temps que celle de l’Etat. Ainsi sous l’empire romain et sous la deuxième dynastie de Pharaon en Egypte, l‘impôt a surtout été utilisé dans un but militaire afin de faire face aux dépenses des armées. Les financiers classiques considéraient l’impôt comme un mode de financement des dépenses publiques ou un moyen de couverture des charges publiques. Cette conception correspond évidemment au rôle que ce courant de pensé attribuait à l’Etat, c’est-à-dire, un Etat neutre ne s’immisçant pas dans les affaires économiques et sociales du pays, ne s’occupant que des tâches essentielles comme la Sécurité, la Police ou la Diplomatie. L’impôt était donc neutre et n’avait qu’un rôle financier à jouer, du reste, limité aux seules dépenses publiques nécessaires. Pr Dr JB NSUAMI4

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Notes de cours 2013 Depuis la fin du 19 siècle, avec le passage de l’Etat gendarme à l’Etat providence, l’impôt n’a plus seulement une importance financière et politique mais aussi économique et sociale. Cette irruption de la fiscalité dans les domaines économique et social s’est accompagnée non seulement de l’évolution de la notion d’impôt mais aussi d’un perfectionnement de l’outil fiscal, si bien qu’on a débouché sur des véritables systèmes fiscaux d’une grande complexité. 2.1.1.1. Notions de l’impôt L’impôt est la principale ressource des recettes publiques dans ce temps moderne. Il intervient généralement à près de 85% dans le Budget de l’Etat. On parle généralement de l’impôt (contrainte) et de la contribution (consentement). Le système fiscal fait référence à l’ensemble d’impôts et taxes institués et perçus dans un Etat ou une collectivité publique. Il traduit également l’ensemble de dispositions juridiques et administratives relatives à l’impôt. a) Définition de l’impôt La doctrine en matière fiscale propose plusieurs définitions de l’impôt selon que l’on met l’accent sur l’un ou l’autre de ses aspects. La définition la plus élaborée, jamais contredit sur le plan du fond par les auteurs modernes, est celle que propose Gaston JEZE, l’un des plus grands financiers du 18è siècle. Il définit l’impôt comme étant « une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la couverture des charges publiques. L’évolution actuelle de l’environnement économique et social des pays nécessite une adaptation de la définition de l’impôt telle que proposée par Gaston JEZE :  L’impôt comme prestation pécuniaire requise des particuliers qui sont des individus. Or, aujourd’hui l’impôt est requis non seulement des individus, personnes physiques, mais aussi des personnes morales de droit privé voire de droit public ;  L’impôt, une somme d’argent à payer qui ne tient pas compte du principe de justice fiscale qui veut que l’impôt soit requis en fonction de la capacité contributive du contribuable ;  L’impôt, un paiement sans contrepartie. Il sied de préciser, sans vouloir contredire l’auteur de la définition, que l’impôt comporte toujours une contrepartie dans une certaine mesure des services dont bénéficie le contribuable de la part du Pr Dr JB NSUAMI4

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Notes de cours 2013 pouvoir publics. Seulement, cette contrepartie n’est ni déterminée, ni proportionnelle à l’impôt payé ;  L’impôt pour la couverture des charges publiques. La couverture des charges publiques n’est plus, de nos jours, le seul objectif du prélèvement des impôts. La perception des impôts sert aussi à l’Etat comme instrument d’intervention dans la vie économique et sociale. La doctrine moderne en matière fiscale propose l’adaptation de la définition de JEZE de la manière suivante : l’impôt est une prestation pécuniaire requise des personnes physiques ou morales de droit privé voire de droit public, d’après leurs facultés contributives, par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie déterminée en vue de la couverture des charges publiques ou à des fins d’intervention de la puissance publique. b) Caractéristiques de l’impôt Se servant des principaux éléments constituant sa définition, l’impôt a les caractéristiques suivantes :  L’impôt est une prestation pécuniaire : il se paie rarement en nature mais en espèce/argent ;  L’impôt est une prestation requise des membres de la collectivité. Par membre de la collectivité il faut entendre des personnes physiques ou morales de droits publics ou privés, nationaux ou immigrés résident sur un territoire donné. L’impôt traduit par là, la volonté des membres d’une collectivité d’améliorer leurs conditions de vie par un effort commun. C’est ainsi qu’on évoque le principe de territorialité de l’impôt c’est-à-dire, en principe, seule la personne ayant son domicile fiscal sur un territoire donné qui sera concernée par le prélèvement.  L’impôt est une prestation perçue d’autorité, c’est-à-dire qu’il ne peut être établi d’impôt qu’en vertu de la Loi. D’où l’aspect légal de l’impôt. L’intervention du législateur s’explique par le fait que l’impôt met en œuvre la contrainte pour obliger les contribuables à payer l’impôt.  L’impôt est perçu à titre définitif : il n’est jamais envisagé un cas de restitution de l’impôt payé régulièrement. Le remboursement peut concerner le cas de trop perçu et la loi prévoit des mécanismes y relatifs ;  L’impôt est perçu sans une contrepartie directe pour la couverture des charges publiques et l’intervention de la puissance publique.

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Notes de cours 2013 c) Principaux aspects de l’impôt C1. Aspect financier de l’impôt L’impôt est avant tout un fait financier parce qu’il a normalement pour objet de procurer au Trésor Public des ressources dont il a besoin. Pour être adapté à cet objet, l’impôt doit présenter deux caractères : il doit être permanent et productif. La permanence de l’impôt La permanence de l’impôt est une conséquence de la permanence des dépenses publiques. C’est une exigence absolue pour les Etats qui ont dépassé un certain stade de développement ou qui cherchent à s’assurer un certain développement. Par ailleurs, il convient de souligner que l’instabilité fiscale est un handicap en soi. En règle générale, les contribuables n’apprécient pas les impôts qui leur sont appliqués. Mais un impôt perçu régulièrement finit par entrer dans les mœurs. Son maintien présente l’avantage essentiel d’être accepté facilement que l’institution d’un nouvel impôt. La productivité de l’impôt La productivité est, en effet, la seconde qualité essentielle qui doit être exigée d’un impôt. Pour répondre à cette exigence, un système fiscal doit présenter un certain nombre de caractères, dont les plus essentiels sont :  Il doit être général : un système fiscal ne peut comporter trop de privilèges susceptibles de provoquer la réduction de l’assiette fiscale. Le privilège entraîne l’exclusion du bénéfice de la franchise d’impôts pour certaines classes.  Il doit comprendre plusieurs impôts : un système fiscal est rentable lorsqu’il y a pluralité d’impôts. Ceci pour des raisons techniques évidentes parce que les taux d’impôt unique devraient être excessivement élevés avec comme conséquence la réduction de l’assiette. Parce que les erreurs d’un tel impôt seraient irréparables, insupportables et ne pourraient faire l’objet d’aucune compensation ;  Les impôts doivent être sensibles : être dynamique, suivre l’évolution économique de certains phénomènes en tenant compte des aspects structurels, de l’évolution du revenu national et des besoins de l’Etat, des aspects conjoncturels, de l’évolution des prix, etc. Ils doivent être établis sur une assiette suffisamment

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Notes de cours 2013 large sans pour autant que le fisc soit distrait par l’assiette et le recouvrement des multiples petites taxes qui empêchent le contrôle des impôts importants. C2. Aspect politique de l’impôt L’impôt est un phénomène politique du fait de son établissement qui exige de lier l’exercice de la souveraineté à la conciliation du pouvoir public et des libertés individuelles. Il constitue un instrument de l’action politique. Il apparaît sur le plan politique comme une manifestation du pouvoir. Et son acquittement constitue une reconnaissance du pouvoir à qui on exprime un type d’allégeance. C3. Aspect moral ou social de l’impôt L’impôt est un instrument qui doit être utilisé pour corriger les inégalités sociales, assurer la répartition du revenu national et permettre une certaine égalisation des conditions de vie ou des conditions sociales à travers les mécanismes de transfert et de nivellement des revenus. C4. Aspect économique L’impôt sert de régulation économique de l’Etat. L’Etat se sert de l’impôt pour surtaxer les domaines économiques qu’il ne veut pas promouvoir tandis qu’il détaxe ou sous-taxe ceux qu’il veut promouvoir. Les relations qui existent entre l’impôt et la vie économique peuvent être considérées de différents points de vue. L’impôt peut modifier le comportement des agents économiques. L’économie constitue de ce fait l’un des domaines de prédilection de l’interventionnisme étatique à travers l’impôt. d) Fonctions de l’impôt  Productivité : l’impôt doit être productif, c’est-à-dire, que les frais de sa perception doivent être inférieurs à ce qu’il rapporte comme ressource. Donc, les coûts consentis pour mobiliser l’impôt ne doivent pas dépasser l’ensemble de ressources à prélever. Sur ce, l’impôt doit être universel, inéluctable et élastique. L’université de l’impôt oblige tout le monde à s’y soumettre. L’inéluctabilité de l’impôt veut dire que personne n’à le pouvoir de l’éviter (par exemple l’impôt qui frappe la consommation) tandis que l’élasticité de l’impôt se traduit par le degré de réaction, c’est-à-dire, à tout accroissement du taux de l’imposition ne doit pas correspondre une contraction de la matière imposable qui annule l’effet de l’augmentation de l’impôt. Pr Dr JB NSUAMI4

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Notes de cours 2013  La justice et l’équité : l’équité et la justice de l’impôt renvoient à la répartition équitable des charges fiscales entre tous les membres de la collectivité, susceptible de justifier d’un revenu. L’application des taux proportionnels croissants répond à cette exigence.  La fonctionnalité de l’impôt : l’impôt doit être fonctionnel. Il doit répondre aux objectifs de stabilité économique en ce qu’il suit toutes les oscillations de la conjoncture et du développement du pays. e) Principes de l’impôt Il y a un certain nombre des principes qui doivent être pris en compte pour l’établissement de l’impôt. Ces principes sont : La justice : ce principe veut que tout citoyen participe aux dépenses de la collectivité proportionnellement à ses capacités contributives, c’est-à-dire au revenu qu’il gagne. L’impôt doit donc être perçu uniformément, sans privilèges et sans surcharges. Plus on dispose d’argent, plus on paye ; La certitude : l’impôt doit être certain, déterminé ou déterminable. Ce qui veut dire que la matière imposable, le taux de l’impôt et son mode de perception doivent être déterminés ; La commodité : elle suppose le prélèvement de l’impôt à une période et suivant les modes de perception les plus favorables aux contribuables ; L’économie : le prélèvement de l’impôt doit se faire de manière à ce que les contribuables sortent de leurs poches le moins d’argent possible par rapport à ce qu’ils gagnent.

f) Les éléments constitutifs de l’impôt De manière générale, l’impôt se compose de cinq éléments principaux qui constituent en même temps les étapes de l’établissement de l’impôt. Il s’agit de la matière imposable, de la base imposable (ou l’assiette de l’impôt), du taux d’imposition, du fait générateur (l’essence de l’existence de l’impôt) et du redevable de l’impôt.

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Notes de cours 2013 f1. La matière imposable : c’est le champ d’application de l’impôt. Par exemple, pour l’impôt sur le bénéfice et profit (IBP), la matière imposable c’est le bénéfice réalisé par l’entreprise à la fin d’un exercice comptable et fiscal. f2. La base imposable (l’assiette) : c’est le montant net sur lequel le taux va devoir s’appliquer pour le calcul de l’impôt. F3. Le taux : c’est l’essentiel du tarif d’imposition. Ainsi, la fixation du tarif de l’impôt pose le problème du choix entre le taux de répartition et le taux de quotité, entre le taux spécifique et le taux ad valorem et entre le taux proportionnel et le taux progressif. F4. Fait générateur : c’est l’élément qui donne naissance à l’impôt. Par exemple, pour l’IBP, c’est la clôture de l’exercice comptable et fiscal. F5. Redevable de l’impôt : il peut exister en matière d’impôt un redevable réel ou un redevable légal. Pour les impôts directs, le redevable réel est le même que le redevable légal tandis que pour les impôts indirects, le redevable réel est différent du redevable légal. Le redevable légal est celui désigné par la loi pour le paiement de l’impôt au trésor tandis que le redevable réel (contribuable) c’est celui qui supporte en définitif le poids de l’impôt.

Techniques de prélèvement d’impôt a) L’évaluation de la Matière imposable Différentes méthodes permettent d’évaluer la matière imposable. Il s’agit particulièrement de la méthode de la déclaration contrôlée, de la méthode forfaitaire, de la méthode indiciaire et de l’évaluation directe par témoignage. a1. La déclaration contrôlée La déclaration contrôlée apparaît aujourd’hui comme le mode normal d’évaluation de la matière imposable. C’est l’acte par lequel le contribuable fait connaître au fisc l’existence de la matière imposable, son montant et éventuellement tous les éléments nécessaires au calcul de l’impôt ou au contrôle (régime matrimoniale, taille du ménage, statut du conjoint ou de la conjointe, etc.).

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Notes de cours 2013 a2. La méthode forfaitaire Le forfait est une technique d’évaluation simplifiée qui vise à substituer à la détermination exacte d’une donnée, un calcul approché, fondé sur une analyse intérieure de cette donnée. Il s’agit en fait d’un accord entre le contribuable et l’administration fiscale. Il ne s’agit donc pas d’une évaluation directe de la matière imposable. L’impôt est sur cette base évalué en fonction des renseignements fournis par le contribuable à l’Administration fiscale et cette dernière lui notifie le montant à payer. a3. La méthode indiciaire La méthode indiciaire consiste à évaluer la matière imposable à partir de certains signes extérieurs facilement constatables et auxquels on attribue une valeur représentative donnée. Cette méthode permet d’évaluer la matière imposable à partir des indices les plus divers. Par exemple, le nombre de véhicules en possession, le personnel de maison, etc. a4. L’évaluation directe par témoignage Avec cette méthode, l’administration fiscale oblige ceux qui connaissent la matière imposable de lui déclarer la valeur exacte. Il peut s’agir du contribuable lui-même mais le plus souvent c’est un tiers, ce qui est plus objectif. L’impôt sur le revenu locatif peut correspondre à ce type d’évaluation. Il est alors demandé au locataire de déclarer le montant du loyer mensuel versé au bailleur. b) La liquidation de l’impôt La liquidation de l’impôt a pour objectif de fixer le montant de la dette fiscale. Liquider l’impôt, c’est déterminer le montant par l’application du taux sur la matière imposable. C’est à l’étape de la liquidation que se réalisent les opérations d’abattements et certaines réductions ou majorations sur l’impôt brut obtenu afin de déterminer le montant réel dû au fisc par le redevable. Les différents calculs opérés à cette étape constituent donc ce qu’on appelle liquidation de l’impôt. 1°La détermination du taux de l’impôt Le principe est que le taux de l’impôt doit être fixé de telle manière que le rendement de l’impôt assure à l’Etat les ressources nécessaires permettant de faire face à ses besoins. Le mode de calcul de l’impôt peut varier selon la nature de la technique utilisée. Ainsi, la fixation du tarif de l’impôt pose le problème du choix entre : Pr Dr JB NSUAMI5

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Notes de cours 2013  Le taux de répartition et le taux de quotité : dans le système de la répartition, l’Etat fixe le rendement global de l’impôt à plusieurs degrés administratifs. Tandis que dans le système de la quotité, le taux de l’impôt est déterminé à l’avance par le législateur.  Le taux spécifique et le taux ad valorem (sur le volume/quantité et sur la valeur de la matière imposable).  Le taux proportionnel et le taux progressif. 2° La liquidation proprement dite La liquidation diffère selon qu’il s’agit des impôts spontanés (droits au comptant) ou des impôts constatés (droits émis). Pour les impôts spontanés, la liquidation est faite lors du dépôt de la déclaration par le redevable. En général, les droits spontanés font l’objet de la retenue à la source. Pour les droits constatés, la liquidation est faite par les agents du fisc lors de la constatation du fait générateur qui peut être soit le défaut de déclaration du redevable, soit une fausse déclaration constatée lors de l’exercice du contrôle fiscal ou par la découverte d’un contribuable non recensé. c) Le recouvrement Le recouvrement est l’ensemble des opérations qui ont pour but de faire passer l’argent de l’impôt des poches des contribuables dans les coffres du trésor. Il existe plusieurs types de recouvrements dont les principaux sont le recouvrement de droit commun ou spontané et le recouvrement forcé. Le recouvrement de droit commun s’effectue par voie de déclaration auto liquidative, par voie d’avis de mise en recouvrement et par voie de rôle. 1° Les organes de recouvrement Actuellement, les impôts sont généralement recouvrés par l’administration : c’est le système dit de la régie. Mais il y a eu, par le passé, le système de la collecte et celui de la ferme qui ont précédé la régie.  Le système de la collecte Ce système suppose que les contribuables élisent des délégués qui recouvrent l’impôt pour le compte du Trésor : ce sont les collecteurs. Les dangers de ce système sont évidents : Les collecteurs risquent d’être partiaux dans l’exercice de leur autorité vis-à-vis des contribuables de leur collectivité en Pr Dr JB NSUAMI5

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Notes de cours 2013 ayant par exemple tendance à les protéger. D’où le faible rendement d’un tel système.  Le système de la ferme Il consiste en un accord entre l’Etat et un particulier en vertu duquel celui-ci verse à celui-là une somme forfaitaire qu’il récupère sur les contribuables de la ferme. Ce système a de très graves inconvénients. Du point de vue rendement, le Trésor perd toute la différence entre la somme forfaitaire que lui versent les fermiers et celle qu’ils récupèrent sur les contribuables, d’une part. D’autre part, les fermiers doivent créer une immense administration pour organiser le recouvrement. La ferme devient ainsi un Etat. Et sa situation de monopole lui permet de dicter ses conditions au Gouvernement, qui ne se trouve alors plus libre de ses ressources.  Le système de la régie La régie a été générée par la Révolution Française qui a crée après quelques tâtonnements les grandes administrations fiscales: impôts directes et impôts indirecte (DGI) et les Douanes (DGDA). C’est le système actuel de recouvrement d’impôt en R.D.C. d) Poids de l’impôt Généralement, l’impôt est ressenti par le contribuable comme une charge, une privation et un sacrifice. Lorsque l’individu se rend compte du poids de l’impôt, il cherchera à s’en soustraire en recourant à des pratiques comme : la fraude fiscale, l’évasion fiscale, la compensation ou la répercussion. D’où les expressions suivantes : « trop d’impôts tuent l’impôt » et « les gros taux tuent les totaux ».  La fraude fiscale c’est lorsque le contribuable cache au fisc sa richesse pour s’échapper à l’impôt, c’est-à-dire, lorsque la déclaration de la richesse par le contribuable n’est pas bien faite.  Il ya évasion fiscale lorsque le contribuable profite soit de la faiblesse de la loi pour s’éclipser de la charge fiscale ;  Il ya compensation lorsque le contribuable s’oppose à la réduction de son revenu résultant du prélèvement fiscal par un effort accru en vue de maintenir inchangé le niveau de son revenu disponible.  Il ya répercussion lorsque celui qui paie l’impôt n’en supporte pas en réalité la charge mais en fait reporter le poids sur un tiers qui devient le contribuable effectif.

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Notes de cours 2013 Types d’impôts Les impôts se catégorisent en impôts directs et impôt indirects : a) Les impôts directs Les impôts directs sont subdivisés en impôts réels et impôts cédulaires sur les revenus. 1° Les impôts réels L’impôt réel est un impôt qui frappe les biens du fait de leurs existences et qu’ils sont sources de revenus sans considération de la personne qui le supporte. L’impôt réel comprend donc trois impôts distincts :  L’impôt foncier ou impôt sur la superficie des propriétés foncières bâties et non bâties ;  L’impôt sur le véhicule ou la vignette et ;  L’impôt sur la superficie des concessions minières et d’hydrocarbures. 2° Impôts sur les Revenus Le système fiscal congolais organise trois impôts cédulaires sur le revenu :  Impôt sur le revenu locatif (IRL) ;  Impôt sur les revenus mobiliers ou impôt mobilier (IM) ;  Impôt sur les revenus professionnels (IPR). b) Les impôts indirects Les impôts indirects sont ceux qui frappent les dépenses ou les consommations. Ils visent les revenus mais ne les frappent pas en tant que tels. Ils les saisissent dans leur emploi lors des achats des biens ou des services ou même de leurs consommations. Ils sont destinés à être supportés en définitive par les consommateurs dans la mesure où ils sont systématiquement intégrés dans le prix de vente des marchandises. Les contribuables les paient souvent sans s’en rendre compte. Ce sont donc des impôts qui frappent indirectement les revenus ou les fortunes des contribuables lors de leurs usages ou de leurs emplois. Il s’agit :  de l’impôt sur le chiffre d’affaires (ICA) ;  de l’impôt ou de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ; Pr Dr JB NSUAMI5

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Notes de cours 2013  de droits de douanes et de l’accise. 2.2.1. Les Ressources parafiscales La parafiscalité est constituée des prélèvements obligatoires affectés à d’autres organismes que l’Etat et les Collectivités Territoriales. Il s’agit d’une institution intermédiaire entre les taxes administratives et celle d’impôts. Mais ses conceptions socio-économique et juridique ne coïncident pas. Vue sous l’angle socio-économique, les recettes parafiscales constituent l’ensemble de prélèvements opérés sur les usagers par certains organismes publics ou semipublics en vue d’assurer leurs financements autonomes. Il s’agit des ressources gérées en dehors du budget de l’Etat par les organismes personnalisés. a) Différence entre la taxe parafiscale et l’impôt Une taxe est considérée comme le prix payé par un usager pour un service précis et déterminé qui lui est rendu par la collectivité publique ou tout au moins mise à la disposition du redevable. En d’autres termes, elle est aussi un procédé de répartition des charges publiques proportionnellement aux services rendus dont le bénéficiaire doit payer la prestation fournie par l’autorité publique. Les taxes parafiscales diffèrent de l’impôt dans la mesure où ce denier a un caractère absolument obligatoire. Aucune redevable ne peut s’y soustraire, d’une part, et, de l’autre, il n’y a pas de proportionnalité entre la redevance payée et le service rendu. Donc, la taxe parafiscale tend à se rapprocher de l’impôt mais la différence réside en ce que la taxe est souvent instituée au profit d’organismes publics ou privés par des actes réglementaires, alors que l’impôt l’est par des actes législatifs au profit du trésor public. b) Différence entre taxe parafiscale et taxe administrative En apparence, les prélèvements parafiscaux semblent analogues aux taxes administratives qui présentent les deux caractères suivants : les versements sont effectués par les usagers et la perception est faite au profit d’un organisme/service particulier. La seule différence est que les taxes administratives sont des rémunérations versées à des services publics administratifs tandis que les taxes parafiscales sont perçues au profit des organismes privés, soit des organismes publics Pr Dr JB NSUAMI5

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Notes de cours 2013 mais non des services administratifs proprement dits. Ce sont des organismes à caractère social, économique ou professionnel. Donc, c’est la nature des services publics qui serait à la base de cette différenciation. 2.2.2. Les Ressources non fiscales 2.3.3. Ressources domaniales Le domaine est le patrimoine immobilier de l’Etat. Il est constitué de locations des terres et des bâtiments, de coupes des bois, de permis d’exploitations, de droits de chasse, d’occupations du domaine public, de recettes des entreprises, services industriels et commerciaux, de droits de stationnement, etc. C’est l’ensemble de recettes constituées par des revenus provenant des produits du domaine foncier, immobilier et mobilier de l’Etat, privé comme public. Même les recettes des participations financières de l’Etat font aussi partie du domaine de l’Etat. Il s’agit des actions et des obligations détenues par l’Etat. a) Différence entre impôt et revenus domaniaux Les ressources domaniales sont nombreuses comme on vient de les énumérer dans les points précédents. Ces revenus sont affectés, selon les cas, au budget de l’Etat, au budget des Collectivités locales ou celui des établissements publics. Quels que soient leur affectation, leur taux ou leurs montants, ces ressources sont fixées par l’Etat et, à quelques exceptions près, leur perception est effectuée selon les prérogatives et la sanction de droit public. A la différence des revenus domaniaux, l’impôt ne fait pas l’objet d’une affectation spéciale. 2.2.3. Les taxes administratives Les taxes administratives sont des rémunérations pour services rendus. Seulement il existe une différence entre taxe administrative et prix des services industriels. Par exemple, la paie des factures de la SNEL est un prix industriels tandis que la paie des frais d’inscription à l’université est une taxe administrative.

Les Ressources exceptionnelles/occasionnelles Les ressources sont qualifiées d’occasionnelles ou d’exceptionnelles lorsqu’elles surviennent de manière irrégulière ou sporadique dans le processus de mobilisation Pr Dr JB NSUAMI5

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Notes de cours 2013 des recettes de l’Etat. Il s’agit notamment de l’emprunt, des avances du système monétaire, des aides et dons nationaux et étrangers, des legs et de la trésorerie, etc. 2.2.4. L’Emprunt Pour se procurer des ressources, l’Etat recourt aussi à l’emprunt en émettant des titres de dette. a) Définition de l’emprunt public L’emprunt est une prestation monétaire que les particuliers et les institutionnels versent volontairement aux collectivités publiques moyennant une promesse de remboursement du capital (principal) et un service d’intérêt (principal et intérêt). L’emprunt n’est pas considéré comme moyen pour adapter les recettes aux dépenses mais comme instrument à la fois financier et économique qui s’intègre dans la politique économique du Gouvernement à travers les lois budgétaires. b) Caractéristiques de l’emprunt L’emprunt remplit les caractéristiques suivantes résultant de sa définition :  L’emprunt est un acte volontaire de prêt et suppose un accord entre parties;  L’emprunt constitue une recette pour l’Etat mais qui fait naitre une dette publique remboursable à une échéance bien déterminée. En cela, l’emprunt est un gage de la crédibilité de l’Etat ;  L’emprunt entraîne une charge pour l’Etat et peut peser sur les années futures ou même hypothéquer les recettes permanentes futures ; c) La technique d’emprunt L’emprunt est une opération en deux phases : l’émission de l’emprunt et la gestion du service de la dette. En RDC par exemple, c’est à la DGEDEP qu’a été confié la charge de gérer la dette publique. Par rapport à l’émission de l’emprunt, on retrouve ce qu’on appelle «le pouvoir d’emprunt » qui est généralement de la compétence du pouvoir législatif dont le Gouvernement n’a juste que le pouvoir d’exécution. Le Gouvernement exécute par des textes règlementaires en fixant les conditions de l’émission ou les modalités de

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Notes de cours 2013 l’émission (taux d’émission, durée de l’émission, avantages accordés au souscripteur, etc.).

L’exécution du budget de l’Etat en recette Exécuter le budget en recette revient à mobiliser les ressources budgétaires pour couvrir différentes charges de l’Etat et des collectivités publiques. On a souvent coutume, s’agissant des provinces et des ETDs, de classifier les ressources budgétaires en trois catégories : -

Les recettes à caractère nationale ; Les recettes d’intérêt commun ; Les recettes spécifiques.

Il existe une procédure d’exécution du budget en recette. Le respect de la procédure empêche la survenance des erreurs et des fraudes, fréquemment observées dans la gestion des finances publiques de différents pays. Et en matière de recettes fiscales, la procédure d’exécution du budget comporte 3 éléments essentiels : -

Les intervenants en interaction ; Les étapes et les phases agencées ; La circulation des documents et des statistiques financières.

Des intervenants L’exécution du budget en recette fait intervenir différents responsables tels que les ordonnateurs, les comptables publics de recettes, les receveurs des régies financières, les receveurs comptables des Entités Territoriales Décentralisées, les responsables des services d’assiette, les agences bancaires. Des étapes d’exécution du budget en recette La mobilisation des recettes publiques passe par les quatre étapes suivantes : -

Le constat ; La liquidation ; L’ordonnancement ; Le recouvrement.

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Notes de cours 2013 Les trois premières étapes forment la phase administrative de l’exécution du budget en recette. La dernière étape constitue la phase comptable. De la circulation des documents et informations Le traitement des opérations sur la mobilisation des recettes permet à chaque étape et pour chaque responsable de tenir différents documents et supports d’enregistrement des informations comptables et financières, indispensables pour la reddition des comptes. Les responsables des services d’assiettes sont en charge de l’enregistrement des statistiques sur les recettes publiques constatées. Ils se servent de la note de débit à cette fin. Les services de l’ordonnateur tiennent la comptabilité des recettes ordonnancées. Le receveur tient quant à lui les statistiques sur les recettes ordonnancées et recouvrées. La différence entre deux agrégats (recette ordonnancées et recettes recouvrées) dégage la situation des créances de l’Etat sur les assujettis. Le suivi des dates de paiement permet au receveur, en cas de dépassement de délai, de relancer la procédure de recouvrement des recettes. Les deux tableaux ci-dessous illustrent la situation en rapport avec le traitement des statistiques financières dans le Secteur des ELANGA. Statistiques des recettes recouvrées au Secteur des ELANGA, exercice 2012

Libellé Article

Litera RECETTES I.1. Recettes à caractère national 1.2. Recettes d'intérêt commun 1.3. Recettes spécifiques

Recettes Prévisions 2012 Recouvrées 304 165 902 39 000 000 0 30 000 000 0 131 665 902

Impôt Impôt personnel minimum

16 816 000

0

1 765 680 88 284 1 765 680 75 672 100 896 63 060

0 0 0 0 0 0

Taxes Etat civil Extrait d'acte de naissance Extrait d'acte de décès Extrait d'acte de mariage Extrait d'acte de divorce Extrait de nullité de mariage Attestation de perte de pièce d'identité

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Notes de cours 2013 252 240

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31 530

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84 080 21 020

0 0

367 850 163 956 81 080 52 550

103 880 0 0 0

73 570

0

50 448

28 000

1 051 000

62 500

3 153 000

419 160

294 280 147 140 147 140 1 103 550 147 140 157 650 105 100 6 306

460 294 0 0 161 000 0 0 105 100 0

Dons et legs consentis par PADDL

103 500 000

352 638

TOTAL RECETTES EXERCICE 2012

304 165 902

1 692 572

Autres documents Etat civil Mines Autorisation recherche produits de carrière Environnement Autorisation d'abattage de palmier Taxe d'abattage d'arbre Agriculture, Pêche et Elevage Petit bétail (mouton, chèvre) Taxe sur carte de planteurs et d'éleveur Taxe sur pirogue Taxe sur pêche artisanale Taxe sur production artisanale d'huile de palme PMEA Taxe sur étalage aux marchés des ETD (tickets) Taxe sur licence de vente de boisson locale TRANSPORTS ET COMMUNICATION Taxe sur vente plaque vélo et chariot JUSTICE Frais de justice Frais d'inscription d'affaire Frais de procédure devant la justice Amendes des Tribunaux coutumiers Retrait plainte Annulation du jugement Copie de jugement Consignation (Confiscation) Recettes exceptionnelles

Fait à PENZELE, le 15/12/2012 Le Chef de Secteur,

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Notes de cours 2013

Statistiques des recettes ordonnancées au Secteur des ELANGA, exercice 2012 Recettes Libellé

Article Litera RECETTES

I.1. Recettes à caractère national 1.2. Recettes d'intérêt commun 1.3. Recettes spécifiques

Prévisions 2012

Ordonnancées

304 165 902 39 000 000 30 000 000 131 665 902

0 0

16 816 000

0

1 765 680 88 284 1 765 680 75 672 100 896 63 060 252 240

0 0 0 0 0 0 0

31 530

0

84 080 21 020

0 0

367 850 163 956 81 080 52 550 73 570

163 956 0 0 0 0

50 448 1 051 000

50 448 62 500

3 153 000

900 000

294 280

460 294

Impôt Impôt personnel minimum

Taxes Etat civil Extrait d'acte de naissance Extrait d'acte de décès Extrait d'acte de mariage Extrait d'acte de divorce Extrait de nullité de mariage Attestation de perte de pièce d'identité Autres documents Etat civil Mines Autorisation recherche produits de carrière Environnement Autorisation d'abattage de palmier Taxe d'abattage d'arbre Agriculture, Pêche et Elevage Petit bétail (mouton, chèvre) Taxe sur carte de planteurs et d'éleveur Taxe sur pirogue Taxe sur pêche artisanale Taxe sur production artisanale d'huile de palme PMEA Taxe sur étalage aux marchés des ETD (tickets) Taxe sur licence de vente de boisson locale TRANSPORTS ET COMMUNICATION Taxe sur vente plaque vélo et chariot JUSTICE Frais de justice

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1

Notes de cours 2013 Frais d'inscription d'affaire Frais de procédure devant la justice Amendes des Tribunaux coutumiers Retrait plainte Annulation du jugement Copie de jugement Consignation (Confiscation)

147 140 147 140 1 103 550 147 140 157 650 105 100 6 306

0 0 161 000 0 0 105 100 0

103 500 000 304 165 902

352 638 2 255 936

Recettes exceptionnelles

Dons et legs consentis par PADDL TOTAL RECETTES EXERCICE 2012

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Notes de cours 2013

Chapitre 4. Les dépenses publiques

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Notes de cours 2013 Ce chapitre examine la notion de la dépense publique. L’analyse de la dépense publique se fera en référence à l’approche classique et à l’approche moderne. La conception classique de la dépense publique se base sur les points suivants :  Il faut d’abord déterminer la hauteur de la dépense et ensuite rechercher les ressources;  La dépense publique a un caractère fondamental. Elle est obligatoire et inéluctable du fait qu’elle ne peut être évitée ;  Ce qui est important pour la conception classique, c’est le montant de la dépense et non son contenu; Cette conception a des conséquences sur l’élaboration du budget ou sur le fait d’admettre ou non l’existence d’un déficit budgétaire. Un important développement de ce point est réservé dans la suite de ce chapitre. Car pour la conception classique, l’élaboration du budget accorde priorité aux ressources disponibles capables de faire face aux dépenses. La conception moderne de la dépense publique se base sur les points suivants :  Ce qui importe dans la conception moderne de la dépense publique c’est le contenu de la dépense et non son montant (chiffre) ;  Pour la conception moderne, toute dépense n’est pas toujours obligatoire ;  La conception moderne différentie les dépenses non productives (destinées à couvrir les frais de fonctionnement des services publics) et les dépenses productives (dépenses en capital) ; Il convient de noter que lorsqu’on aborde l’analyse de l’activité du secteur public, on peut être amené à se contenter uniquement de l’ampleur des dépenses et des ressources de l’Etat et d’en évaluer l’impact sur le reste de l’économie. En revanche, lorsqu’on s’intéresse au contenu des composantes de la dépense publique suivant leur nature, on constate qu’il y en a qui se destinent à couvrir les frais de fonctionnement des services publics (dépenses de fonctionnement) ; c’est notamment le cas des dépenses de salaire. D’autres dépenses prennent plutôt le caractère économique. Elles sont essentiellement et principalement destinées à servir de moyens de production. C’est le cas notamment des subsides, des prises de participation ou des créations d’entreprises d’Etat.

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Notes de cours 2013 Il existe divers classements de la dépense publique. Dans le budget, les dépenses publiques sont souvent classées en dette publique, frais financiers, dépenses du personnel, biens matériels, dépenses de prestation, transfert et intervention, Equipement, construction, réfection, réhabilitation d’ouvrages et d’édifices, acquisition immobilières.

Définition de la dépense publique Deux critères facilitent la définition du concept dépense publique à savoir, critère juridique et critère économico social ou politique.  Le critère juridique : ce qui donne à une dépense le caractère public c’est la qualité juridique de son auteur. Il peut s’agir d’une institution ou d’une collectivité publique. Cette notion juridique correspond à la conception classique des finances publiques.  Le critère économico-social ou politique : ce sont les dépenses qui permettent à l’Etat d’assurer la mise en œuvre de sa politique économique par l’exercice de son pouvoir régalien. L’Etat déploie la puissance publique régalienne lui reconnu pour réaliser sa politique. Cependant, toutes les dépenses des institutions et organisations publiques ne sont toujours pas de dépenses publiques. Les dépenses exécutées par les organes de gestion de la REGIDESO, de la SNEL ou de toute autre entreprise publique ne sont pas de dépenses publiques. Très spécifiquement, le terme dépenses publiques gouvernementales est employé au sens plus étroit pour désigner l’ensemble de dépenses incluses dans le Budget général de l’Etat, les comptes spéciaux du trésor, le budget annexe et le budget des collectivités locales.

Caractères de la dépense publique La dépense publique a deux caractères :  Le caractère matériel : l’exécution d’une dépense publique nécessite l’emploi d’une somme d’argent bien qu’à titre tout à fait exceptionnel certaines activités soient assurées par nature (ex : le bénévolat, travaux d’intérêt public, corvée) ;  Le caractère de finalité de la dépense : La dépense publique vise en premier lieu la satisfaction de l’intérêt général. Pr Dr JB NSUAMI6

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Notes de cours 2013

Nature de la dépense publique La conception classique et la conception moderne s’opposent également au sujet de la nature de la dépense publique. a) Nature classique de la dépense publique Pour les classiques, la dépense publique c’est une simple dépense de consommation. Donc, l’Etat est un simple consommateur des biens et services disponibles. L’enrichissement de la société ne peut se faire que par l’initiative privée au moyen de l’accumulation des richesses. De ce point de vue, les dépenses de l’Etat constituent un appauvrissement de la collectivité. Et cela s’explique du point de vue scientifique. Car les classiques ont une attitude libérale du rôle de l’Etat à qui ils reconnaissent un rôle économique minimal (Etat gendarme). Pour nous résumer sur ce point, nous dirons en ce qui concerne les classiques que la dépense publique :  Est neutre. L’Etat ne peut influer sur la vie économique de la nation;  A un caractère destructeur : l’Etat consomme mais sans produire. L’Etat prélève mais sans distribuer;  A pour but d’assurer la marche des services publics. Ainsi, la dépense publique est obligatoire, fondamentale et inéluctable ;  Doit être égale au montant de la recette en vertu du principe de l’équilibre budgétaire.

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Notes de cours 2013 b) Nature moderne de la dépense publique : Les modernes s’opposent à la conception classique de la dépense. Pour eux, l’Etat ne consomme pas mais il distribue, et cela se fait sous trois formes : (1) la redistribution analogue à celle des privés, (2) la redistribution sur une échelle plus large que la consommation privée et (3) le transfert proprement dit (subventions, différentes formes d’allocations). Les modernes rejettent, d’une part, la suprématie de l’initiative privée sur l’intervention publique du point de vue de son efficacité et, d’autre part, l’idée d’un Etat considéré comme une entité purement juridique. Les modernes rejettent également l’idée selon laquelle la dépense publique serait un trou. Ils l’ont substituée en filtre qui définit l’activité financière de l’Etat.

Classifications de dépenses publiques Chez les classiques toutes les dépenses avaient la même nature ; elles servaient au fonctionnement de l’Administration. Seule la classification administrative existait. Les modernes distinguent deux catégories de dépenses publiques : une classification administrative et une classification économique. a) Classification administrative de la dépense La référence administrative de la dépense permet de distinguer la classification organique et/ou formelle de la classification fonctionnelle.  La classification organique est basée sur le tableau administratif de différents services publics. Les dépenses sont classées suivant les ministères. Cette classification n’a pas de valeur scientifique du fait du caractère mouvant et changeant des ministères lors des remaniements ministériels.  La classification fonctionnelle de la dépense est récente. Elle correspond à la modernisation des conceptions des finances publiques où les deniers publics ne sont plus seulement envisagés comme moyens pour couvrir les frais des services publics mais aussi comme un instrument de réalisation de la politique gouvernementale et d’établissement des responsabilités des gestionnaires étatiques. Dans cette classification, les dépenses sont présentées selon les grandes fonctions de l’Etat afin de mieux apprécier le contrôle et le rendement des services qu’il rend. Pr Dr JB NSUAMI6

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Notes de cours 2013 C’est à partir de 2003 que cette classification a commencé à être expérimentée dans le projet de loi budgétaire en RDC. Exemple de classification fonctionnelle du budget Codes

Libellés

%

Montant en CDF

1.

Administration publique centrale

55%

17 813 143 593

2.

Défense nationale

8,6%

29 456 234

3.

Ordre et sécurité territoriale

2%

12 234 178

4.

Affaires économiques

26%

11 456 211 000

b) Classification économique de la dépense publique Cette catégorisation cherche à répartir les dépenses suivant leurs influences sur la vie économique du pays. On y distingue les dépenses effectives et les transferts, d’une part, et les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital, d’autre part.  Les dépenses effectives : le critère pris en compte ici est l’existence d’une contre partie. Il s’agit d’une catégorie de dépenses qui rémunèrent les services mis à la disposition de l’usager-client. Par exemple l’achat des formulaires pour la mobilisation des recettes.  Les dépenses de transferts ou de redistribution : il s’agit d’une catégorie de dépenses correspondant à un transfert de revenu d’un secteur à un autre. Ce sont des dépenses effectuées sans contre partie directe qui reflètent la dimension sociale de l’Etat. C’est le cas des allocations familiales et de la sécurité sociale. C’est cette catégorie de dépense qui serait à l’origine de la théorie de filtre. Sur base de cette dernière, le budget apparaît comme un moyen pour canaliser la richesse nationale vers les secteurs qui en ont besoin. Le transfert constitue une espèce d’imposition ou de taxation négative pour l’Etat, une sorte de ristourne accordée par l’Etat aux contribuables après qu’ils se seraient effectivement acquittés de leurs impôts.

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Notes de cours 2013  Les dépenses de fonctionnement : ce sont des dépenses courantes nécessaires à la bonne marche des services publics et à la vie de l’Etat. La paie des agents et la réfection des bâtiments administratifs entrent dans cette catégorie.  Les dépenses en capital : ce sont des dépenses qualifiées de productives. Elles ont pour objet principal la création des richesses (production des biens et services comme chez les privés). Ces dépenses améliorent l’outil de production ainsi que les capacités productives en permettant d’accroître le patrimoine de l’Etat. Elles couvrent les investissements exécutés par l’Etat et non les entreprises publiques, les subventions accordées par l’Etat aux entreprises (publiques ou privées) ainsi que les prises de participation ou des créations d’entreprises par l’Etat.

Le montant de la Dépense Publique Sur une période de courte durée, on peut observer une stagnation ou un recul des dépenses publiques. Mais à long terme, des études empiriques ont observé qu’elles ont tendance à s’accroître. Les causes de cette ascendance de dépenses publiques seront développées dans les lignes qui suivent. Mesure de l’accroissement de dépenses publiques Les chiffres du Budget ne sont pas des ordres de grandeur. Ils ne désignent pas de réalités identiques non plus. Ils subissent ainsi fréquemment différentes corrections pour les adapter à la réalité. De là découle le problème de l’accroissement réel par opposition à l’accroissement apparent, d’une part, et de l’accroissement absolu à l’accroissement relatif, d’autre part.  Accroissement réel et Accroissement apparent Deux éléments expliquent la différence entre l’accroissement apparent et l’accroissement réel. Il s’agit de la variation de la valeur de la monnaie au cours d’une période donnée et des différences dans les méthodes d’établissement des comptes. 1° Par rapport à la variation de la valeur de la monnaie Lorsque le budget de l’année est voté et qu’il est exprimé en monnaie courante, il est normal que celui de l’année n+1 lui soit supérieur lorsque la monnaie a subi une dépréciation. La conversion en monnaie constante en tenant compte de la variation

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Notes de cours 2013 du prix et du pouvoir d’achat est la solution généralement recommandée dans cette situation. Exemple illustratif

Recettes Dépenses Taux de change

Année n 458 540 000 528 285 000 1$=150FC

Année2003 n+1 638 342 212 641 286 302 1$=305FC

Le recours aux taux de change permet d’apprécier la réalité de l’accroissement apparent des moyens d’actions de l’Etat. L’exemple montre que d’une année à l’autre, les dépenses publiques ont accru alors que la monnaie nationale s’est dépréciée par rapport à la devise étrangère. 2° Par rapport aux méthodes d’établissement des comptes On se base ici souvent sur une vision chiffrée de la manière dont les comptes publics sont présentés. Les éléments de différences peuvent provenir de la règle de référence pour le calcul. Il peut s’agir de la règle de produit brut ou celle de produit net.  Accroissement absolu et accroissement relatif De manière générale, les chiffres absolus ne sont toujours pas significatifs. D’où la nécessité de rapporter l’accroissement relatif sur des indicateurs généralement admis comme la taille de la population ou la richesse nationale exprimée par le PIB ou le PNB. I.3. Les causes de l’accroissement des dépenses publiques Il existe aujourd’hui au moins trois éléments (causes) qui influencent l’accroissement des dépenses publiques. Il s’agit :  Du développement du rôle de l’Etat ;  Du progrès technique et des dépenses militaires et ;  De l’évolution de la notion de finances publiques.

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Notes de cours 2013 Plafond des dépenses publiques Pour différentes raisons, les financiers classiques acceptent une limitation des dépenses publiques en se basant sur la capacité de l’Etat à mobiliser les ressources. Les financiers modernes n’admettent pas totalement cette conception. Ce qui compte pour eux ce n’est pas la limite des dépenses publiques mais la répartition de celles-ci et leur incidence sur l’activité économique du pays.

Exécution de la dépense publique L’exécution de la dépense publique commence après la promulgation de la loi de finances, de l’édit budgétaire ou de la décision budgétaire. Le Ministre ou l’échevin ayant le budget dans ses attributions met alors les crédits à la disposition des Ordonnateurs. Ces derniers doivent suivre des règles précises pour l’exécution des dépenses. Les opérations liées à l’exécution de la dépense publique nécessitent le respect des dispositions légales et règlementaires requises et la mise en place d’outils informatiques élaborés. Par dépense publique, il faut entendre celle qui est exécutée au nom du Pouvoir Central, de la Province ou de l’Entité Territoriale Décentralisée. Elle est imputée au budget de l’exercice correspondant et est soumise, d’une part, aux règles et procédures des pratiques budgétaires, et d’autre part, aux dispositions légales et réglementaires auxquelles elle se rapporte. La dépense publique est exécutée suivant un procédé qui découle du Règlement Général sur la Comptabilité Publique (RGCP) et qui se matérialise en ordre chronologique en deux phases (administrative et comptable) effectuées en quatre étapes, à savoir : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement. 1.1.1. Principes fondamentaux de l’exécution de la dépense publique L’exécution d’une dépense publique est soumise à des principes fondamentaux visant à assurer une gestion saine et rationnelle des deniers publics. Ces principes sont (i) la conformité au Budget, (ii) la conformité aux lois et règlements et (iii) la certification du service fait. La conformité au Budget du pouvoir central, des provinces et des entités territoriales décentralisées est réalisée sous deux conditions à savoir l’exactitude de l’imputation et la disponibilité des crédits. Pr Dr JB NSUAMI7

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Notes de cours 2013 La conformité aux lois et règlements n’est assurée que dans la mesure où sont respectées les dispositions contenues dans les lois, règlements et instructions qui régissent les finances publiques. La certification du service fait est la constatation par l’Administration de l’exécution des travaux, de la livraison des biens, des fournitures, des services et des prestations intellectuelles, commandés par l’Ordonnateur concerné. Cette constatation est sanctionnée notamment par un procès-verbal de réception établi par la cellule de gestion des projets et de passation des marchés publics. 1.1.2. Etapes de l’exécution de la dépense publique L’exécution de la dépense publique s’effectue en quatre étapes distinctes. Les trois premières étapes constituent la phase administrative. Il s’agit précisément de l’engagement, de la liquidation et de l’ordonnancement. La dernière étape, celle de paiement, constitue la phase comptable. La séparation des opérations entre la phase administrative et la phase comptable a pour fondement :  Sur le plan financier : d’assurer la clarté et la précision des dépenses en permettant d’en séparer nettement les diverses opérations ;  Sur le plan juridique juridiquement engagé ;

: de déterminer à partir de quel moment l’Etat est

 Sur le plan administratif : d’établir la séparation des pouvoirs en confiant chacune des phases à des autorités distinctes intervenant de manière indépendante. De l’engagement L’engagement d’une dépense publique revêt deux aspects : un aspect juridique et un aspect comptable. L’engagement juridique d’une dépense consiste pour l’Ordonnateur compétent ou son délégué à créer ou à constater à l’encontre du Trésor Public une obligation de laquelle résultera une charge. L’engagement comptable de la dépense publique consiste à affecter des crédits au paiement de la dépense.

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Notes de cours 2013 L’engagement de la dépense doit être fait sous réserve du pouvoir de régulation des crédits budgétaires de l’autorité ayant le budget dans ses attributions au moyen du Plan d’Engagement Budgétaire (PEB). Dès l’engagement comptable, des crédits budgétaires sont réservés au paiement de la dépense qui a fait l’objet de l’engagement juridique. Cette réservation de crédits interdit leur utilisation à d’autres fins sous peine de mettre en péril l’engagement de l’Etat à payer ladite dépense. Cette affectation ou réservation de crédits est un acte administratif de précaution opéré par l’Ordonnateur ou son délégué pour l’Etat afin de s’assurer de la capacité de la puissance publique à payer la dépense le moment venu. L’engagement comptable d’une dépense publique se matérialise par la signature du Bon d’Engagement (BDE) et il est confirmé par l’émission de la vignette d’engagement. Un contrôle est effectué au moment de l’engagement comptable. Ce dernier s’articule sur les éléments ci-après :  la qualité de l’Ordonnateur ou de son délégué grâce aux informations contenues dans le fichier, notamment la vérification des noms, du spécimen de sa signature ; 

la légalité ;

 la disponibilité des crédits vérifiée par rapport au plan d’engagement budgétaire et au budget ; 

l’exactitude et la conformité de l’imputation budgétaire;

 les renseignements sur le fournisseur, notamment la raison sociale, les documents commerciaux, l’attestation fiscale, l’affiliation à l’Institut National de Sécurité Sociale (INSS), le Nouvel Identifiant Fiscal (NIF), les coordonnées bancaires, la caution bancaire pour les marchés publics ;  les prix pratiqués en comparaison avec les informations données par la mercuriale des prix ; Pr Dr JB NSUAMI7

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Notes de cours 2013  les avis de non objection de la DGCMP, l’acte d’approbation de l’autorité compétente et le contrat de marché ; 

l’exactitude arithmétique des opérations;



la vérification des pièces jointes au bon d’engagement (BDE).

A l’issue de ce contrôle, le Contrôleur Budgétaire peut approuver ou rejeter l’engagement. Les motifs de rejet peuvent être notamment : 

l’Illégalité ;



la mauvaise imputation



l’indisponibilité des crédits par rapport au budget et/ou au PEB ;



les calculs erronés ;



le fournisseur non en règle;



les prix excessifs ;



le défaut de qualité de l’Ordonnateur ;



le non respect des règles applicables aux marchés publics …

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Notes de cours 2013 Modèle de Bon d’Engagement des Dépenses REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO MINISTERE DU BUDGET DIRECTION DU CONTRÔLE BUDGETAIRE BON D'ENGAGEMENT BUDGETAIRE N° 059/2012 TYPE DE PROCEDURE 1) Dépense standard ou hors marché public……..…… 2) Dépense par marché public………………………….……. 3) Procédure exceptionnelle…………………………………… 3a'-Dépense en urgence……………………………...……….. 3b'-Dépense de la dette…………………………….………….. 3c'-Charge commune……………………………...…………….. 3d'-Dépense PPTE ou propauvre…………...……………. 3a'-Dépense de MAD………………………………….………….. Budget/ Exercice

1

Grandes fonctions de l'Etat

SERVICE AUQUEL LA DEPENSE EST IMPUTE X

……………………………………………...………………………………………… Section: Fonctionnement Chapitre: Entretien Service ayant émis le Bon de commande Secrétariat Administratif …………………………………….…………………………………………………. …………………………………..…………………………………………………… Nature de la dépense

Service emetteur Section

SECTEUR

Chapître

2

Article

Littera

Finan.

5 7 1 0

Grandes fonctions de l'Etat

Nature de la dépense

Section

Chapître

DESCRIPTION DE LA DEPENSE: Entretien bât adm

Article

Littera

Finan.

Spécif.

MONTANT

3

5

Numéro projet

Localisation

7 000,00

TOTAL 7 000,00 En lettres (TOTAL)…Francs congolais Sept mille BENEFICIAIRE 1) FOURNISSEUR Numéro d'identification nationale…………………………………………

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5

1

7000 FC

MONTANT

Service emetteur

Localisation

0

DESCRIPTION DE LA DEPENSE: Budget/ Exercice

Spécif.

Numéro projet

Raison sociale ou nom………………………………………………….

5

Notes de cours 2013 Adresse………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………. N° Compte…...……………………………………………………………………….. Banque……………………………………………………………………………………

2) COMPTABLE PUBLIC Code……………………...

Pour compte de……………………………………………………………..

Service ayant émis le bon d'engagement

Visa du contrôleur affecté

Le Gestinnaire de crédit, soussigné: Nom du Secrétaire Administratif

Le C.B.A. (Noms) : le Chef de secteur, NGELE BEFOFE MBOYO 1) APPROUVE

NGELE BOKETE Théodore

2) REJETE Motif de rejet:……

……….

……………………………………………………………………………………………….. Cachet Fait à PENZELE, le 11/12/2012 Signature

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6

Cachet Fait à PENZELE, le11/12/2012 Signature

Notes de cours 2013 De la liquidation La liquidation de la dépense publique a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant exact de la dépense. Il s’agit donc de deux opérations distinctes et complémentaires : d’une part, la certification du service fait et, d’autre part, la détermination du montant de la dépense. Elle est faite au vu des documents établissant les droits acquis des créanciers. La liquidation est effectuée par l’Ordonnateur ou son délégué. Elle est confirmée par l’émission de la vignette de liquidation. A cet effet, cette liquidation doit être impérativement soumise à l’approbation du Contrôleur Budgétaire pour le contrôle requis. Ce contrôle revient à vérifier la légalité et la régularité de la dépense en attestant : 

l’effectivité du service fait ;



l’exactitude arithmétique du montant ;

 l’exactitude des éléments complémentaires (lettre de marché, procès-verbal de réception et facture définitive). A l’issue de ce contrôle, le Contrôleur Budgétaire peut accepter ou rejeter le dossier. Les motifs de rejet peuvent être notamment : 

calculs erronés ;



fournisseur non qualifié ou non en règle ;



défaut de livraison ;



prix excessifs ;



défaut de qualité de l’Ordonnateur ;



non respect des règles applicables aux marchés publics…

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Notes de cours 2013 De l’ordonnancement L’ordonnancement est l’acte administratif par lequel, conformément aux résultats de la liquidation, l’ordre est donné par l’Ordonnateur compétent ou son délégué au Comptable Public Assignataire de payer la dette de l’Etat. Il s’agit donc de la signature du titre de paiement. Du paiement Le paiement est l’acte par lequel l’Etat se libère de sa dette. Sous réserve des exceptions prévues par les lois et règlements, le paiement ne peut intervenir qu’à l’échéance de la dette, après l’exécution du service. L’acte de paiement est l’unique étape de la phase comptable d’exécution de la dépense. Matériellement, cette opération relève de la compétence et de la responsabilité du Comptable Public Assignataire des dépenses. Le contrôle effectué à ce niveau par le Comptable Public préalablement au paiement porte notamment sur la vérification des éléments ci-après : 

la qualité de l’Ordonnateur ou son délégué ;



l’assignation de la dépense ;



la validité de la créance au regard de la production des pièces justificatives ;



l’existence de l’intervention des contrôles préalables ;



l’absence d’opposition ;

 les éléments garantissant le caractère libératoire du règlement de la dépense et de l’observance des règles de prescription. Il existe des cas de paiement dérogeant au principe de paiement de la dette à l’échéance. A l’issue de ce contrôle, le Comptable Public peut accepter ou rejeter le dossier pour les mêmes motifs que ceux évoqués précédemment.

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Notes de cours 2013 Statistiques des dépenses ordonnancées au Secteur des ELANGA, exercice 2012 Article

Litera

Libellé

Dépenses Prévisions Ordonnancées

DEPENSES

DEPENSES COURANTES Dépenses de personnel

203 946 166 800 110 500 60 000 20 000 270 000 50 000 4 000 50 000 35 000

Primes aux agents du secteur Paiement messagers Paiement juges Paiement greffiers Paiement percepteurs taxe vélo Paiement état civil Paiement gardien maison d'arrêt Frais funéraire Avance huissier Déclaration des créances DEPENSES DE FONCTIONNEMENT

Constructions Tribunal EMBELE

53 300 20 000 258 326 60 000 15 000 31 000 105 000 5 000 40 000 65 000 500 000 20 000 25 000 50 000 27 500

TOTAL DEPENSES EXERCICE 2012

2 245 372

Alimentation & accueil Frais de restauration Fourniture de bureau Rétribution au CLD Matériel de bureau Impression plaque vélo et reproduction Carburant Soins médicaux Entretien bâtiment administratif Matériaux durables

DEPENSES D'INVESTISSEMENT Construction Marché NTOMBA Construction Tribunal BONGONDE DJOLE Acquisition Terrain de culture

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9

700 000

Notes de cours 2013 Illustration statistiques des dépenses payées, secteur des ELANGA, exercice 2012 Article Litera

Libellé

Dépenses Prévisions Payées

DEPENSES

DEPENSES COURANTES Dépenses de personnel

203 946 16 000 110 500 60 000 20 000 8 000 8 000 4 000 2 000 35 000

Primes aux agents du secteur Paiement messagers Paiement juges Paiement greffiers Paiement percepteurs taxe vélo Paiement état civil Paiement gardien maison d'arrêt Frais funéraire Avance huissier Déclaration des créances DEPENSES DE FONCTIONNEMENT

Constructions Tribunal EMBELE

53 300 20 000 258 326 10 000 15 000 31 000 105 000 5 000 40 000 65 000 500 000 20 000 25 000 50 000 27 500

TOTAL DEPENSES EXERCICE 2012

1 692 572

Alimentation & accueil Frais de restauration Fourniture de bureau Rétribution au CLD Matériel de bureau Impression plaque vélo et reproduction Carburant Soins médicaux Entretien bâtiment administratif Matériaux durables

DEPENSES D'INVESTISSEMENT Construction Marché NTOMBA Construction Tribunal BONGONDE DJOLE Acquisition Terrain de culture

Pr Dr JB NSUAMI8

0

700 000

Notes de cours 2013 1.1.3. Mouvements des crédits au cours de l’exécution de la dépense

Des mouvements des crédits (le virement et le transfert) peuvent intervenir en cours d’exercice budgétaire et peuvent modifier la répartition des crédits ouverts pour les programmes dûment créés. Les virements de crédit peuvent être opérés à l’intérieur d’un programme entre les titres de même source de financement, par arrêté du Ministre ayant le Budget dans ses attributions, sur proposition de l’Ordonnateur concerné. Les transferts des crédits peuvent être opérés entre les programmes d’un même ministère ou d’une même institution. Ils concernent les titres de même nature repris dans chacun des programmes. Ils peuvent aussi concerner les programmes des différents ministères et institutions pour financer certaines actions d’un programme pour les titres de même nature repris dans chacun des programmes. Les transferts sont effectués par le Décret du Premier Ministre après avis préalable du Ministre ayant le Budget dans ses attributions et sur proposition de l’Ordonnateur concerné. Le Responsable du programme, avec l’appui du Fonctionnaire qualifié, analyse la consommation des crédits budgétaires de l’Institution ou service par rapport au besoin de dépenses à effectuer. Ils identifient les lignes en diminution des crédits et les lignes en augmentation devant permettre la prise en charge de la nouvelle dépense à effectuer. Il soumet un projet de décision et/ou de lettre demandant le virement ou le transfert des crédits à l’Ordonnateur pour signature. Le Ministre ayant le budget dans ses attributions transmet la lettre de demande de virement ou transfert à la Direction de la Préparation et du Suivi du Budget (DPSB) pour la préparation de l’arrêté de virement à la signature du Ministre ou du décret de transfert à soumettre à la signature du Premier Ministre. La DPSB analyse la conformité du dossier en vérifiant :  le respect de la loi relative aux finances publiques et au budget de l’exercice concerné ;  la disponibilité des crédits suffisants dans les lignes en diminution conformément au budget de l’exercice et éventuellement au PEB ; Pr Dr JB NSUAMI8

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Notes de cours 2013  l’équilibre entre le montant total des crédits des lignes en diminution et celui des lignes en augmentation, qui, du reste, doivent être égaux. Le préposé de la DPSB, ayant l’habilitation dans la chaîne de la dépense, saisit dans la base les modifications de dotations budgétaires concernées par le virement ou le transfert. Il prépare alors l’attestation du projet d’arrêté de virement ou de décret de transfert qui est signée conjointement par les Directeurs de la DPSB et de la Direction du Contrôle Budgétaire (DCB). Le directeur de la DPSB valide ladite attestation. Il prépare le projet d’arrêté de virement et du décret de transfert à soumettre au Ministre ayant le budget dans ses attributions accompagné de l’attestation éditée par la chaine de la dépense. Le Ministre ayant le budget dans ses attributions signe l’arrêté de virement et appose son visa sur le projet de décret de transfert, le cas échéant. Il transmet le projet du décret au Premier Ministre pour signature, le Conseil des Ministres entendu. Après signature de l’arrêté de virement ou du décret de transfert, le directeur de la DPSB valide définitivement le virement ou le transfert et édite l’attestation de virement ou de transfert. La modification des dotations budgétaires est alors effectivement impactée dans la chaine de la dépense. Il transfère à l’Ordonnateur l’arrêté ou le décret signé accompagné de l’attestation définitive. Aucun mouvement des crédits ne peut être effectué au profit d’un programme non prévu au budget ni au profit d’un titre de dépenses du personnel à partir d’un autre titre. 1.1.4. Pièces Justificatives de la Dépense Publique Les pièces justificatives de la dépense publique sont contenues dans un recueil appelé Vade-mecum des pièces justificatives de la dépense publique. Ces dernières sont des éléments constitutifs du dossier de dépenses à base desquels une fois engagée, la dépense peut être liquidée, ordonnancée et payée. Elles se présentent souvent sous forme de bon ou lettre de marché, de contrat, de facture, d’une note à l’Ordonnateur, d’une liste de paie, d’une déclaration de créance, d’une décision de restitution et de listings.

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Notes de cours 2013

Intervenants dans la Chaine de la Dépense Publique L’exécution de la dépense publique implique plusieurs intervenants représentant la puissance publique et ce, de la préparation des dossiers des dépenses au paiement effectif de la dette. Ces intervenants sont regroupés en deux catégories :  Intervenants impliqués directement dans la gestion quotidienne de la dépense publique ; et  Autres intervenants en charge du suivi de la dépense ou de la mise en œuvre du système informatique. Les intervenants sont astreints au devoir d’accréditation les uns envers les autres. Ils sont expressément habilités d’exercer certains rôles dans la chaîne de la dépense publique. Cette habilitation résulte de la nomination et de l’accréditation d'un intervenant conformément aux lois et règlements. II est interdit à toute personne non habilitée d'exercer un quelconque rôle dans la chaine de la dépense, sous peine des sanctions prévues par la loi. L’accréditation est l’obligation qui est faite à l’intervenant, selon son rôle, de notifier son acte de nomination et de communiquer son spécimen de signature. L’accréditation s’effectue par diligence de l’agent lui-même dès son installation. 1.1.5. Intervenants impliqués directement dans le circuit de la dépense Les intervenants impliqués directement dans le circuit de la dépense ci-après exécutent quotidiennement les opérations de l’exécution de la dépense. Il s’agit de : 

L’Ordonnateur ou ses délégués;



Le Contrôleur Budgétaire ;



Le Comptable Public assignataire;



Les autres intervenants impliqués directement. Pr Dr JB NSUAMI8

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Notes de cours 2013 Ordonnateur ou ses délégués L’Ordonnateur est le responsable d’institution, le ministre, le responsable d’organe, l’échevin, le responsable de budget annexe ou les personnes déléguées par lui aux niveaux central, provincial et local. L’Ordonnateur a le pouvoir, dans la limite des crédits budgétaires qui lui sont accordés par la loi de finances, l’édit budgétaire ou la décision budgétaire, d’engager, de liquider et d’ordonnancer les dépenses nécessaires au fonctionnement de son institution, ministère, service déconcentré, organe et service local ou budget annexe rattaché. L’ordonnateur a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants de la Chaine, particulièrement auprès du Contrôleur Budgétaire et du Comptable Public Assignataire, à qui il communique son acte de nomination et le spécimen de sa signature. Contrôleur Budgétaire Le ministre ou l’échevin ayant le budget dans ses attributions est le contrôleur général du budget du pouvoir central, de la province ou de l’ETD par le truchement des contrôleurs budgétaires qu’il affecte auprès de chaque ordonnateur. Tout projet de loi, toute décision ou convention quelconque pouvant avoir une répercussion immédiate ou future, tant sur les recettes ou sur les dépenses ainsi que tout acte d’administration portant création d’emploi, extension de cadre organique ou modification du statut pécuniaire des agents de carrière de services publics du pouvoir central, de la province ou de l’ETD doivent être soumis à l’avis préalable du Ministre ou de l’échevin ayant le budget dans ses attributions. Les Contrôleurs Budgétaires assurent un contrôle administratif a priori des opérations budgétaires d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement des dépenses de l’Etat. Dans l’exercice de ses fonctions, le Contrôleur Budgétaire est tenu de refuser tout visa lorsqu’à l’occasion de ses contrôles, il constate des irrégularités. Dans le cas d’un rejet du dossier des dépenses, le Contrôleur Budgétaire ne peut en aucun cas être sanctionné ou déplacé pour avoir refusé son visa. Toutefois, en cas de désaccord persistant avec l’Ordonnateur auprès duquel il est rattaché, le Contrôleur Budgétaire en réfère, selon le cas, au Ministre ou à l’échevin ayant le Budget dans ses attributions. Et il ne peut être passé outre le refus de visa que sur autorisation motivée et écrite dudit Ministre ou échevin. Pr Dr JB NSUAMI8

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Notes de cours 2013 Le contrôleur budgétaire a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants de la chaîne, particulièrement auprès de l’Ordonnateur et du Comptable public assignataire, à qui il présente sa commission d’affectation, son cachet et le spécimen de sa signature. Comptable Public Conformément aux articles 109 et 208 de la Loi relative aux finances publiques, est Comptable Public tout agent ayant qualité pour exécuter, au nom et pour compte du Pouvoir Central, de la province ou de l’ETD, des opérations de recettes et de dépenses, de maniement de fonds et de valeurs qu’il détient ainsi que les opérations se rapportant aux biens publics. Le Comptable Public est avant tout un Fonctionnaire qualifié et désigné par le Ministre du Pouvoir Central ayant les Finances dans ses attributions. Le comptable public est habilité à constater l’imputation définitive d’une opération de dépense. Il est également tenu de refuser tout paiement lorsqu’à l’occasion de ses contrôles, il constate des irrégularités. Dans ce cas, il est tenu d’adresser à l’Ordonnateur avec copie au Ministre ou échevin en charge des Finances une déclaration écrite et motivée de son refus de payer, accompagnée des pièces rejetées. Le Comptable Public Assignataire a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants de la chaîne, particulièrement auprès de l’Ordonnateur, du Contrôleur Budgétaire, du Service du Trésor et de la Banque Centrale, à qui il présente son acte de nomination, sa commission d’affectation, son cachet et le spécimen de sa signature. Les contrôles effectués par le Comptable Public Assignataire portent exclusivement sur (i) la qualité de l’Ordonnateur ou de son délégué, le visa du Contrôleur Budgétaire, l’assignation de la dépense, la validité de la créance portant sur la justification du service fait résultant de la certification délivrée par l’Ordonnateur ainsi que les pièces justificatives produites, (ii) l’intervention préalable des contrôles, autorisations, approbations, avis ou visas réglementaires, (iii) la production des justifications et, le cas échéant, du certificat de prise en charge à l’inventaire, (iv) l’application des règles de prescription et de l’échéance, (v) le caractère libératoire du paiement incluant le contrôle de l’existence éventuelle d’oppositions notamment des saisies-arrêts ou des cessions. Pr Dr JB NSUAMI8

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Notes de cours 2013 Autres intervenants impliqués directement 1.1.6. Intervenants impliqués dans la passation des marchés publics Dans le cadre de passation des marchés publics laquelle est règlementée par le décret 10/22 du 02 juin 2010 portant Manuel de Procédures de la loi relative aux marchés publics, quatre types d’acteurs interviennent dans la passation des marchés publics. Ils sont désignés comme services et autorités impliqués exceptionnellement dans la procédure de passation des marchés publics. Il s’agit de :  l’Autorité Contractante (Ordonnateur) dotée de la Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP) ; 

la Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics (DGCMP) ;



l’Autorité Approbatrice Compétente ;



l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP).

L’Autorité Contractante est toute personne morale de droit public ou personne morale de droit privé ou son délégué, chargée de définir les projets publics du secteur sous sa responsabilité, de les préparer et d’en planifier la réalisation suivant la procédure d’attribution des marchés publics, d’en suivre et d’en contrôler l’exécution. Elle comprend les institutions et organes du Pouvoir central (y compris ses services déconcentrés et ses services auxiliaires), des Provinces et des ETD (y compris leurs services auxiliaires), des établissements et entreprises publics ainsi que les sociétés commerciales où l’Etat est majoritaire. L’Autorité Contractante est l’Ordonnateur. Elle dispose en son sein d’une Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP). La Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP) est chargée de la conduite de l’ensemble de la procédure de gestion des projets et de passation des marchés publics et de délégation de services publics. La CGPMP intervient dans le circuit de l’exécution de la dépense comme un des services de l’Ordonnateur qui est l’Autorité contractante. La CGPMP a comme attributions, notamment : 

L’élaboration du plan de passation des marchés ;



La rédaction des appels d’offres et des termes de référence (TDR); Pr Dr JB NSUAMI8

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Notes de cours 2013 

La réception et l’analyse des offres ;



La rédaction des projets de contrats, le cas échéant leurs avenants ;

 L’organisation et la direction de la réception des ouvrages, des fournitures et des services faisant objet de marchés publics sanctionnées par l’établissement du procèsverbal de réception. La Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics (DGCMP) assure le contrôle a priori de l’application de la règlementation des marchés publics et délégations de service public. Dans le cadre de l’exécution de la dépense publique, elle est chargée notamment :  D’émettre, en fonction de seuils, un avis de non objection sur les dossiers d’appel d’offres avant le lancement de l’appel à la concurrence ;  D’émettre, en fonction de seuils, un avis de non objection sur le rapport d’analyse des offres avant l’attribution provisoire des marchés ;  D’accorder aux Autorités contractantes toutes autorisations et dérogations prévues dans la règlementation en vigueur. L’Autorité Approbatrice est compétente dans l’approbation des marchés publics et délégations de service public. L’acte d’approbation valide les marchés et leur confère le caractère définitif et exigible. Au niveau du Pouvoir Central, l’autorité approbatrice des marchés publics et délégations de service public est :  le Premier Ministre pour tous les marchés conclus à l’issue des appels d’offres internationaux et les marchés conclus par le Ministre ayant le budget dans ses attributions ;  le Ministre ayant le budget dans ses attributions, pour les marchés conclus à l’issue des appels d’offres nationaux ;  les Ministres de tutelle pour les marchés conclus, par les entreprises et établissements publics, à l’issue des appels d’offres nationaux.

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Notes de cours 2013  Au niveau de la province et des ETD, les autorités compétentes d’approbation des marchés publics et délégations de service public sont fixées par les édits provinciaux organisant la passation des marchés publics de leurs ressorts, conformément à l’article 7 alinéa 2 du Décret n° 10/33 du 28 décembre 2010 fixant les modalités d’approbation des marchés publics et délégations de service public. L’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) a la mission d’assurer la régulation du système de passation des marchés publics et des conventions de délégation de service publics. Les responsables de ces services ont le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants de la chaîne, particulièrement auprès du Contrôleur Budgétaire et du Comptable Public Assignataire, à qui ils communiquent les actes de leurs nominations et les spécimens de leurs signatures. 1.1.7. Intervenants impliqués dans la Paie des agents de l’Etat  Dans le cadre de la gestion du personnel de l’Etat, beaucoup d’acteurs sont impliqués et agissent dans les phases administratives de cette gestion. Mais leurs actions sont centralisées au niveau de la Direction de la Paie du Ministère ayant le budget dans ses attributions. Pour rappel, l’Ordonnateur reste le responsable de la gestion administrative du personnel de l’Etat. A ce titre, il s’occupe des mouvements du personnel : recrutement, promotion, mutation, rapatriement et séparation avec le personnel. Il assure donc l’engagement juridique des dépenses de rémunération. La Direction de la paie prépare les éléments nécessaires (les états liquidatifs consolidés) à la liquidation définitive par l’Ordonnateur. Service du Trésor Le pouvoir de gestion de la trésorerie revient au Ministre ayant les Finances dans ses attributions. De ce fait, il est le régulateur de la trésorerie. Le Ministre des Finances délègue cette fonction à l’un des services relevant de son autorité. Ce service est alors dénommé «Service du Trésor ».

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Notes de cours 2013 Dans le circuit de l’exécution de la dépense, le Service du Trésor est le seul à donner l’ordre à la Banque Centrale du Congo, Caissier de l’Etat, de mouvementer le Compte Général du Trésor. Le Service du Trésor joue le rôle de régulation de la trésorerie et celui de centralisation des ordonnances de paiements approuvées par les Comptables Publics. Le responsable du Service du Trésor a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants de la Chaîne, particulièrement auprès du Comptable public assignataire et de la Banque Centrale du Congo, à qui il signale sa commission d’affectation, son cachet et le spécimen de sa signature. Régisseur d’avances  Le Régisseur d’avances est un agent, placé sous l'autorité de l'Ordonnateur et sous la responsabilité du Comptable Public Assignataire. Il est habilité à exécuter de manière limitative et contrôlée, un certain nombre d'opérations en dépenses. Il est désigné par le Ministre du Pouvoir Central ayant les finances dans ses attributions ou son délégué. Le régisseur d’avances est soumis aux contrôles du Comptable Public assignataire auprès duquel il est placé. Sans préjudices des sanctions pénales ou administratives, le Régisseur d’avances est soumis aux mêmes obligations et assume les mêmes responsabilités qu’un Comptable Public. Le Régisseur d’avances a l’obligation de procéder à une série de contrôles avant d’effectuer le paiement. Ces contrôles portent notamment sur le caractère libératoire de la dépense et la validité des pièces justificatives. Après avoir exercé les contrôles mentionnés ci-dessus, le régisseur est en mesure de déterminer si le paiement peut être effectué. Lorsque toutes les conditions réglementaires sont remplies, le régisseur approuve et paie la dépense. Lorsque des irrégularités, omissions ou erreurs sont constatées par le régisseur, celui-ci doit surseoir le paiement de la dépense et renvoyer les pièces à l'ordonnateur pour correction. Le Régisseur a le devoir d’accréditation auprès de l’ensemble des intervenants de la Chaine, particulièrement auprès de l’Ordonnateur, du Contrôleur Budgétaire, du Service du Trésor et du Comptable public assignataire, à qui il présente son acte de nomination, sa commission d’affectation, son cachet et le spécimen de sa signature.

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Notes de cours 2013 Banque Centrale du Congo (BCC) Conformément à la Constitution, la Banque Centrale du Congo joue le rôle de gardien des fonds de l’Etat. La Banque Centrale du Congo a pour mission, dans le cadre du circuit de l’exécution de la dépense publique, d’approvisionner les comptes des Comptables Publics Assignataires sur ordre du Service du Trésor. Direction en charge du Contrôle Budgétaire La Direction en charge du Contrôle Budgétaire assure la fonction de suivi journalier de l’exécution des dépenses et des activités des Contrôleurs Budgétaires. Il s’agit essentiellement des tâches suivantes :

 le suivi et l’évaluation des activités des Contrôleurs Budgétaires ;  l’élaboration du Plan d’Engagement Budgétaire (PEB) cohérent au Plan de Trésorerie (PTR) en tenant compte des priorités définies dans les Plans de Passation des Marchés (PPM) ;  l’élaboration des instructions relatives à l’exécution du budget de l’Etat, du Vademecum des pièces justificatives des dépenses, …  le suivi du respect des procédures et de la réglementation en vigueur ;  la consolidation des comptabilités de tous les engagements des dépenses, effectués au niveau des Ordonnateurs ainsi que l’analyse de leur rythme de consommation des crédits budgétaires en vue d’une élaboration réaliste du plan d’engagement budgétaire. Etant donné que la phase administrative de la dépense est prise en charge par l’Ordonnateur, les actes tels que la réception des dossiers de dépenses, la confirmation de l’engagement ainsi que la validation de la liquidation de la dépense sont dorénavant dévolues au Contrôleur Budgétaire affecté auprès de l’Ordonnateur. Direction en charge du Suivi du Budget La Direction en charge de la Préparation et du Suivi du Budget a la fonction de suivi des opérations budgétaires. Il s'agit essentiellement d'un travail de consultation et d'analyse des statistiques d’exécution des dépenses portant sur les étapes d’engagement, de liquidation, d’ordonnancement et de paiement rapprochées à la dotation.

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Notes de cours 2013 Cette direction publie mensuellement, trimestriellement et annuellement des états de suivi budgétaire (ESB) sous différentes formes conformément à la nomenclature des dépenses en vigueur ainsi qu’une note de synthèse sur la consommation des crédits. Cette direction produit les statistiques de fluidité hebdomadaires, mensuelles et annuelles dans chaque station et en fait rapport aux Ministres des Finances et du Budget. Cette direction assure aussi l’opérationnalisation des mouvements des crédits en saisissant les mouvements concernés dans la base des données et en produisant les projets d’arrêtés de virement et les projets de décrets de transferts. Direction en charge du Trésor La Direction en charge du Trésor assure notamment les fonctions suivantes :

    

Régulation de la trésorerie ; Production du PTR ; Suivi de la situation du compte général du trésor et ses sous-comptes ; Gestion de la liaison avec la Banque Centrale du Congo ; Tenue des statistiques des opérations financières résultant de ses relations avec la BCC et les Comptables Publics Assignataires ;  Consolidation des comptabilités de tous les ordonnancements des dépenses effectuées au niveau des Ordonnateurs ainsi que l’analyse de leur besoin de trésorerie en vue d’une élaboration réaliste du plan de trésorerie. Direction en charge de la Comptabilité Publique La Direction en charge de la Comptabilité Publique assure notamment la fonction de suivi journalier de la tenue de la comptabilité des dépenses. Il s’agit essentiellement des tâches suivantes :

 L’élaboration de la réglementation ;  Le suivi et évaluation des activités des Comptables publics assignataires ;  Le suivi du respect des procédures et de la réglementation en vigueur en matière de tenue de la comptabilité publique;  La centralisation des comptabilités budgétaires de tous les Comptables Publics Assignataires ainsi que l’analyse des restes à payer (RAP) comptables. Pr Dr JB NSUAMI9

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Notes de cours 2013 Coordination Informatique Interministérielle La Coordination Informatique Interministérielle exécute notamment les tâches qui lui sont dévolues par la fonction d’administration des ressources informatiques de la chaîne de la dépense, à savoir :

 le développement du réseau informatique national ;  la gestion des bases de données, des applicatifs et des autres logiciels ;  la validation des accréditations des utilisateurs de la chaîne en leur attribuant des codes utilisateurs et des mots de passe reflétant leurs habilitations ;  la prise en compte de nouveaux besoins des utilisateurs ;  la maintenance des matériels informatiques, l’extension du réseau informatique et des applicatifs ;  la formation des utilisateurs.

Procédures et Circuit d’Exécution de la Dépense Publique Le circuit de l’exécution de la dépense publique est le chemin fixé d’avance que doivent parcourir tous les dossiers de dépenses, de l’imputation conforme à la loi des finances, l’édit budgétaire et la décision budgétaire, à l’enregistrement dans le rapport d’exécution budgétaire. C’est aussi une suite d'étapes à parcourir pour exécuter une dépense publique dans le respect de la procédure. De cette définition, on relève trois éléments essentiels :  une suite d’étapes ou un chemin fixé d’avance, faisant allusion aux étapes d’exécution de la dépense ;  un ensemble d’acteurs interagissant dans le respect de la loi, faisant allusion aux intervenants légaux et règlementaires ;  une marche à suivre ou un ensemble de démarches à accomplir, donc des types précis de procédure à suivre. Une dépense publique peut être exécutée suivant deux catégories de procédures : les procédures normales et les procédures d’exception.

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Notes de cours 2013 1.1.8. Procédures normales La procédure normale d’exécution de la dépense publique constitue la règle et commence avec l’engagement juridique de la dépense publique sur demande formulée par le responsable du Programme et s’achève avec le paiement effectué par le Comptable Public Assignataire. Elle peut prendre deux formes, de manière exclusive, suivant les dispositions légales et règlementaires. La procédure standard, comme son nom l’indique, est la règle par excellence et concerne toute dépense. Par contre, les marchés publics par appels d’offres ou par demandes de propositions doivent être exécutés suivant la procédure de Marchés Publics. 1.1.9. Procédure standard L’exécution de toute dépense publique est soumise à la procédure standard, sauf exceptions prévues par les lois et les règlements en vigueur. La Procédure standard est schématiquement exécutée suivant la figure 1. Dans les lignes qui suivent, la procédure standard est présentée en mettant en exergue l’enchaînement des étapes de l’exécution de la dépense, l’interaction des intervenants et la circulation des pièces constitutives de la dépense publique. Au niveau de l’Engagement L’Ordonnateur décide de l’engagement juridique de la dépense sur base de la demande préparée par le Responsable du Programme. Cette demande tient compte du Plan d’Engagement Budgétaire (PEB) cohérent au Plan de Trésorerie (PTR) et des priorités exprimées dans le Plan de Passation des Marchés (PPM). L’Ordonnateur transmet le dossier au Fonctionnaire Qualifié ayant délégation de pouvoir en matière d’engagement comptable de la dépense publique. Le Fonctionnaire Qualifié prépare le dossier contenant les pièces justificatives prévues dans le vade-mecum des pièces justificatives de la dépense publique. Il propose l’engagement comptable de la dépense conformément au Plan d’Engagement Budgétaire et procède à la saisie informatique des éléments constitutifs du Bon d’Engagement (BDE) qui sera généré automatiquement. L’Ordonnateur ou son délégué visualise sur l’écran les éléments constitutifs du BDE. Il valide, édite et signe le BDE généré automatiquement. Il renvoie ensuite le dossier au Pr Dr JB NSUAMI9

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Notes de cours 2013 Fonctionnaire Qualifié pour la tenue de la comptabilité des engagements et la transmission du dossier au Contrôleur Budgétaire.

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Notes de cours 2013 Figure 1 : Circuit de l’Exécution de la Dépense en Procédure Standard

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Notes de cours 2013 Le Contrôleur Budgétaire réceptionne et examine le dossier lui transmis par le Fonctionnaire Qualifié, avec le BDE appuyé des pièces justificatives. Ainsi le Contrôleur Budgétaire peut, à cet effet, obtenir communication de toutes les pièces propres à justifier les engagements de dépenses et à éclairer sa décision. Sur base des éléments lui transmis, le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles sur pièces et/ou à l’écran suivant un certain nombre de critères. A l’issue de ces contrôles, la dépense peut être acceptée ou rejetée. En cas d’acceptation, le Contrôleur Budgétaire appose le visa (électronique et manuel) d’approbation. Il édite le listing des engagements acceptés, le transmet à l’Ordonnateur ou son délégué et réserve une copie à annexer au rapport journalier destiné à la Direction du Contrôle Budgétaire. Le dossier est ensuite transmis à l’Ordonnateur ou son délégué pour édition de la vignette d’engagement. Une copie de cette vignette est transmise au bénéficiaire (Fournisseur ou Service). En cas de rejet, le Contrôleur Budgétaire appose le Visa (électronique et manuel) de rejet. Il édite le listing des engagements rejetés, le transmet à l’Ordonnateur ou son délégué et réserve une copie à annexer au rapport journalier destiné à la Direction du Contrôle budgétaire. Un code motif de rejet est introduit électroniquement dans le dossier. Une lettre de rejet est automatiquement éditée. Au niveau de la Liquidation Le Bénéficiaire s’exécute par la livraison des biens commandés ou la prestation du service demandé à l’exception des dépenses qui dérogent à la constatation préalable du service fait (cas des missions, de la dette, des subventions, des avances, …) La Cellule de Gestion des Projets et Marchés Publics (CGPMP), au niveau de l’Ordonnateur, réceptionne les biens ou services demandés en vérifiant la conformité avec la lettre de marché, puis celle de la facture définitive avec le BDE et les factures pro-forma. Elle transmet à l’Ordonnateur les conclusions de ses vérifications. Sur base des conclusions de la CGPMP, l’Ordonnateur ou son Délégué certifie la facture définitive en y apposant la mention « service fait ». Il transmet la facture définitive et le PV de réception au Fonctionnaire Qualifié. Pr Dr JB NSUAMI9

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Notes de cours 2013 Le Fonctionnaire Qualifié réunit les éléments de liquidation de la dépense sur base des pièces renseignées dans le vade-mecum des pièces justificatives. Il enrichit le dossier de la dépense en saisissant les informations complémentaires, en particulier :

 le numéro et la date de la facture définitive ;  les références de la lettre de marché (date, numéro, objet, montant) ;  les références du procès-verbal de réception. Il soumet ensuite le dossier à la validation de l’Ordonnateur ou son délégué. Après validation, ce dernier transmet le dossier au Contrôleur Budgétaire. Sur base du dossier lui transmis, le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles. A l’issue de ces contrôles, la liquidation peut être acceptée ou rejetée. Lorsque ces différents contrôles s’avèrent concluants, le Contrôleur Budgétaire appose le visa de certification de liquidation et renvoie le dossier à l’Ordonnateur ou à son délégué. L’Ordonnateur ou son délégué réceptionne le dossier approuvé par le Contrôleur Budgétaire, édite et signe la vignette de liquidation. Au niveau de l’Ordonnancement A l’issue de la liquidation, le Fonctionnaire Qualifié prépare les éléments pour la validation de l’ordonnancement. Pour ce faire, il vérifie la régularité formelle avant ordonnancement. Il s’assure alors que le dossier est régulièrement engagé et liquidé, mais il ne refait aucun contrôle précédemment effectué. A l’issue de ce contrôle, le Fonctionnaire Qualifié prépare la proposition d’ordonnancement en apprêtant les ordonnances de paiement destinées au Comptable Public Assignataire de la dépense et les avis de paiement destinés aux bénéficiaires (fournisseurs ou services) ainsi que les listings des ordonnancements et transmet ensuite le dossier à l’Ordonnateur ou son délégué pour validation. L’Ordonnateur ou son délégué valide, édite et signe les ordonnances et les avis de paiement et transmet le dossier au Contrôleur Budgétaire. Le Contrôleur Budgétaire contrôle la régularité de l’ensemble du dossier. Pr Dr JB NSUAMI9

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Notes de cours 2013 A l’issue de ce contrôle, le dossier de la dépense peut être rejeté ou accepté. Le Contrôleur Budgétaire édite enfin les journaux des ordonnancements acceptés et rejetés qu’il transmet à l’Ordonnateur avec copie desdits journaux à transmettre en annexe de ses rapports journaliers à la Direction du Contrôle budgétaire. Il vise les ordonnances de paiement et les avis de paiement. L’Ordonnateur transmet le journal des ordonnancements acceptés accompagné des ordonnances de paiement et du dossier physique au Comptable Public assignataire pour la prise en charge de la dépense. Il transmet en outre les avis de paiement au bénéficiaire pour le suivi du dossier auprès du Comptable Public assignataire. Au niveau de Paiement Le Comptable Public Assignataire réceptionne le dossier de la dépense accompagnée des titres de paiement (Ordonnances de paiement) émis par l’Ordonnateur compétent ou son délégué. Avant le règlement de la dépense, le Comptable Public Assignataire procède aux contrôles. En cas d’acceptation du dossier, le Comptable Public Assignataire confirme le mode de paiement et communique les ordonnances de paiement approuvées au Service du Trésor. En cas de rejet de titres pour non-conformité ou insuffisance d’informations (libellé incorrect, adresse de paiement ou coordonnées bancaires non mentionnées), le Comptable Public Assignataire renvoie le titre de paiement (Ordonnance de paiement) accompagné du dossier physique à l’Ordonnateur pour correction. Le Service du Trésor réceptionne les ordonnances de paiement acceptées par le Comptable Public Assignataire. Il évalue les besoins de trésorerie de l’ensemble du réseau des comptables. Sur base de la trésorerie disponible et de la programmation du PTR, il procède à l’alimentation des comptes des Comptables Publics Assignataires auprès de la BCC en fonction des besoins exprimés. A cet effet, il établit un ordre d’approvisionnement des comptes (OAC) à destination de la BCC et en réserve une copie aux Comptables Publics Assignataires. Pr Dr JB NSUAMI9

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Notes de cours 2013 Le Comptable Public Assignataire (CPA) organise par la suite le règlement de la dépense suivant les modalités définies dans l’ordonnance de paiement. Avant paiement au bénéficiaire, le CPA procède à certaines vérifications. Il s’assure qu’il n’y a pas d’actions visant à arrêter le paiement sinon il est tenu de reverser les fonds au Trésor public dans le délai légal. Il s’assure également que le paiement est à effectuer en faveur du véritable bénéficiaire ou de son représentant qualifié. Le Comptable Public Assignataire règle le paiement par voie de virement bancaire ou en espèces suivant le mode de paiement indiqué sur l’ordonnance de paiement dans le respect des lois et règlements en vigueur. S’agissant du paiement par voie de virement bancaire, il établit un ordre de virement (OV) adressé à la BCC. Par contre, il paie le bénéficiaire en espèces après avoir retiré les fonds au guichet de la BCC au moyen de chèque-guichet. Le Comptable Public Assignataire passe les écritures comptables sur base de l’ordonnance de paiement, l’ordre d’approvisionnement des comptes, l’ordre de virement, bon de caisse ou chèque-guichet. Il conserve les pièces justificatives. Après décaissement des fonds par alimentation du Compte du Comptable Public assignataire ou à son guichet, la Banque Centrale édite et renvoie électroniquement au Service Régulateur de Trésorerie ainsi qu’au Comptable Public Assignataire, chacun en ce qui le concerne, les avis de débit et les autres états prescrits dans la Convention du Caissier de l’Etat, notamment le journal des opérations comptabilisées et les états de décaissement. Après le décaissement par la Banque Centrale du Congo et la réception des avis de débit, le Service Régulateur de Trésorerie met à jour :

 Le fichier des paiements par la réception des avis de débits;  Le fichier des restes à payer comptables ;  La différence entre les ordonnancements validés par le Comptable Public assignataire et ceux transférés à la Banque Centrale du Congo.  En ce qui concerne la dette publique, la Direction Générale de la Dette Publique (DGDP) en tant que Responsable de Programme en matière de gestion de la Pr Dr JB NSUAMI9

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Notes de cours 2013 dette publique prépare trimestriellement le dossier de la dépense qui comprend notamment les noms des créanciers ainsi que leurs échéances de paiement. Elle transmet ledit dossier à l’Ordonnateur ou son délégué pour engagement, liquidation et ordonnancement.  S’agissant du transfert aux provinces au titre d’allocation de 40% des recettes à caractère national, de la Caisse Nationale de Péréquation (CNP) ou tout autre transfert, le Ministre ayant le budget dans ses attributions en est l’Ordonnateur. A ce titre, il engage, liquide et ordonnance conformément à la procédure standard ci-haut décrite. Quant à la phase de paiement, le Comptable Public assigné au Ministre ayant les finances dans ses attributions en est le Comptable Public Assignataire. Une fois son compte alimenté, le Comptable Public Assignataire établit un ordre de virement en faveur des Comptables Publics des provinces.  Quant aux charges communes, conformément aux articles 105 et 206 de la loi n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques, le Ministre ou Echevin ayant le budget dans ses attributions en est l’Ordonnateur.

Procédure de Marché Public La procédure des dépenses par marché public est exécutée conformément au manuel des procédures de la loi relative aux marchés publics tels définis dans le décret n°10/22 du 02 juin 2010. Les marchés publics sont passés par appel d’offres. Ils peuvent exceptionnellement être attribués par la procédure de gré à gré dans les conditions définies aux articles 40, 41, 42 et 43 de la loi n°10/010 du 27 avril 2010 relative aux marchés publics. L’appel d’offres est la procédure par laquelle l’Autorité contractante (l’Ordonnateur) choisit sans négociation avec les candidats l’offre la plus avantageuse économiquement, évaluée sur la base des critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats et exprimée en terme monétaire. L’appel d’offre est selon le cas ouvert, restreint ou sur concours. Suivant le seuil d’appel d’offres, celui-ci peut être fait au niveau international, national ou par demande de cotation. En cas de demande de cotation pour le marché dont le montant est inférieur aux seuils d’appels d’offres. On applique les règles de bonne gestion de la commande Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 publique, notamment (1) la mise en concurrence d’au moins trois fournisseurs ou prestataires ayant les capacités techniques, financières et juridiques requises, en sollicitant simultanément par écrit, leur prix et en définissant la nature et les spécifications techniques de travaux, fournitures ou services recherchés et (2) l’attribution des marchés aux candidats présentant l’offre conforme aux spécifications techniques, évaluée la moins disante, attestée par un Procès-verbal d’attribution provisoire. Il est à noter que le recours au marché de gré à gré qui constitue une exception à la règle édictée est conditionné par l’autorisation spéciale de la DGCMP. Dans le cas de la demande de cotation et de marché de gré à gré, l’exécution de la dépense se fait suivant la procédure standard ci-haut décrite. Tandis que dans le cas d’appel d’offres, la procédure décrite dans les lignes qui suivent s’applique sur l’exécution de la dépense. La Procédure de Marché Public est schématiquement exécutée suivant la figure 2 du présent manuel. Dans les lignes qui suivent, le circuit de la dépense est présenté en mettant en exergue l’enchaînement des étapes de l’exécution de cette dépense. Au niveau de l’Engagement Dans le cadre de la mise en œuvre du Plan de Passation des Marchés (PPM) préalablement approuvé par la Direction de Contrôle des Marchés Publics (DGCMP) et publié dans le site de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP), la Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP) prépare le Dossier d’Appel d’Offre (DAO) ou la Demande de Proposition (DP), avec l’appui du Responsable du Programme conformément au Plan d’Engagement Budgétaire (PEB) respectant le Plan de Trésorerie (PTR), et le transmet à la DGCMP pour Avis de Non Objection. La DGCMP procède au contrôle du DAO dans le délai prescrit par la loi relative aux marchés publics pour accorder l’Avis de Non Objection (ANO). Le contrôle a priori porte sur :

 La procédure de passation et d’attribution des marchés publics et de délégation des services publics ; Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013  Le respect des seuils de passation des marchés publics ; En cas d’accord de l’ANO, la DGCMP transmet le DAO à l’Ordonnateur pour la suite des opérations. Dans le cas contraire, le DAO est renvoyé à la CGPMP, via l’Ordonnateur, pour correction. L’Ordonnateur transmet le DAO portant l’ANO respectivement à l’ARMP pour sa publication et à la CGPMP pour l’organisation de la mise en concurrence des candidats et éventuellement Encadré n°1 : NOUVELLES DISPOSITIONS LEGALES ET REGLEMENTAIRES EN MATIERE DE pour la préparation de l’analyse PASSATION DES MARCHES PUBLICS Par Marché Public, il faut entendre un contrat conclu par écrit à titre onéreux entre l’Autorité des offres. La CGPMP procède à l’ouverture des offres et à l’élaboration du rapport d’analyse des offres dans le délai règlementaire. Elle transmet ledit rapport à la DGCMP en vue de requérir son ANO. En cas d’avis favorable, l’ANO est retourné à l’Autorité contractante, qui est l’Ordonnateur. L’Ordonnateur transmet le dossier de la dépense, notamment le rapport d’analyse des offres avec l’ANO de la DGCMP au Fonctionnaire qualifié ayant délégation de pouvoir en matière d’engagement comptable de la dépense publique. Le Fonctionnaire Qualifié prépare le dossier conformément au rapport d’analyse des offres et au vade-mecum des pièces Pr Dr JB NSUAMI1

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Contractante et des opérateurs économiques publics ou privés et ayant pour objet l’exécution des travaux, la fourniture des biens ou la prestation des services. Dans le cadre du Présent Manuel, l’Autorité Contractante correspond à l’Ordonnateur, La gestion des projets et la passation des marchés publics sont assurées par l’Autorité Contractante qui dispose en son sein d’une Cellule de Gestion des Projets et des Marchés Publics (CGPMP) et de délégations de service public. Le contrôle à priori, assuré par la Direction Générale de Contrôle des Marchés Publics (DGCMP), porte sur le respect par les Autorités Contractantes des procédures de passation des marchés et de délégations de service public. Ce contrôle s’effectue par des avis de non objection, des autorisations et dérogations nécessaires. La régulation des marchés publics est assurée par l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP) chargée notamment du contrôle à posteriori des Marchés Publics, de délégations de service public et de l’audit. Les Procédures de Passation des Marchés Publics En cas de demande de cotation pour le marché dont le montant est inférieur aux seuils d’appels d’offres fixés à l’article 37 du Décret n°10/22 du 02 juin 2010 portant sur le Manuel des procédures, on applique les règles de bonne gestion de la commande publique, notamment : (1) la mise en concurrence d’au moins trois fournisseurs et (2) la prise en compte du moins disant attestée par un PV d’attribution provisoire. Plan de Passation des Marchés Au début de l’exercice budgétaire, la CGPMP prépare le Plan annuel de Passation des Marchés (PPM) suivant les directives de l’Autorité contractante et les besoins exprimés par les responsables des programmes. La CGPMP soumet ensuite le PPM à l’Autorité Contractante pour signature. Après signature, l’Autorité Contractante soumet le PPM à la DGCMP pour Avis de Non Objection (ANO). La DGCMP est tenue de réserver systématiquement copie à l’ARMP de toutes les demandes de non objection et d’autorisation spéciale ou de dérogation reçues des Autorités Contractantes et les suites y réservées dans le délai règlementaire. En cas d’avis favorable, elle retourne le PPM à l’Autorité Contractante pour la continuation de la procédure et pour la publication dans le site internet de l’ARMP. Dossier d’Appel d’Offres Une fois le PPM publié, l’Autorité Contractante transmet ensuite l’ANO à la CGPMP pour la préparation du dossier de marché. Dans le cadre de la mise en œuvre du Plan de Passation des Marchés ainsi approuvé et publié, la CGPMP confectionne alors des Dossiers d’Appel d’Offres (DAO) ou des Demandes de Proposition (DP) qu’elle soumet à la DGCMP qui procède systématiquement à une revue préalable des dossiers d’appel à la concurrence des marchés publics et des délégations de services publics dans le délai règlementaire. Une fois l’ANO accordé, la DGCMP le transmet à l’Autorité contractante qui le fait parvenir ensuite à la CGPMP en vue d’organiser la mise en concurrence des candidats. L’Autorité contractante procède a la publication de la DAO dans le délai règlementaire sous peine de nullité de la procédure, sauf en cas d’urgence dûment motivé et après autorisation spéciale de la DGCMP. Apres analyse des offres par la CGPMP, l’Autorité contractante transmet, dans le délai règlementaire, le rapport d’analyse des offres à la DGCMP en vue de requérir l’ANO. En cas d’avis favorable, l’ANO est retourné à l’Autorité contractante. L’Autorité contractante attribue provisoirement le marché et notifie les soumissionnaires dont les offres n’étaient pas retenues. Elle transmet ensuite le dossier auprès de l’Autorité approbatrice compétente. Approbation du Marché L’Autorité approbatrice compétente approuve la décision d’attribution du marché prise par l’Autorité contractante postérieurement à l’avis favorable de la DGCMP. L’approbation confère donc un caractère définitif et exécutoire au marché. Les autorités approbatrices compétentes sont : (1) le Premier Ministre pour les appels d’offres internationaux et les marchés du Ministère du Budget, (2) le Ministre en charge du Budget pour les appels d’offres nationaux et (3) les Ordonnateurs pour les marchés conclus par les entreprises et les établissements publics sous leur tutelle et à l’issue des appels d’offre nationaux. Elle notifie sa décision à l’Autorité contractante et au soumissionnaire dans le délai. Ce dernier présente sa garantie de bonne exécution qui marque le début de l’exécution du marché. Marché de gré à gré Quant aux marchés de gré à gré, l’autorisation spéciale de la DGCMP est requise. Le marché

Notes de cours 2013 justificatives de la dépense publique. Il propose l’engagement comptable de la dépense conformément au Plan d’Engagement Budgétaire et procède à la saisie informatique des éléments constitutifs du Bon d’Engagement (BDE) et de la décision provisoire d’attribution du marché qui seront générés automatiquement. L’Ordonnateur visualise sur l’écran les éléments constitutifs du BDE et de la décision provisoire d’attribution du marché. Il valide, édite et signe la décision d’attribution provisoire générée automatiquement qu’il communique au candidat dont l’offre est retenue, publie l’avis provisoire d’attribution sur le site internet de l’ARMP et informe les fournisseurs non retenus des raisons de leur rejet. Il soumet sa décision d’attribution provisoire du marché ainsi que le procès-verbal de la commission de passation des marchés publics, tous les avis favorables ou l’autorisation spéciale de la DGCMP, les documents administratifs du soumissionnaire et la pièce justifiant la disponibilité des crédits budgétaires à l’Autorité Approbatrice compétente. L’Autorité Approbatrice compétente procède au contrôle de la décision d’attribution provisoire en fonction des pièces justificatives de la dépense et des ANO de la DGCMP sur l’ensemble des étapes précédentes. Si le contrôle est concluant, elle transmet son approbation à l’Ordonnateur dans le délai prescrit. Dans ce cas, l’ordonnateur signe la lettre de marché à transmettre au fournisseur ou prestataire des services, et valide, édite et signe le BDE. Il renvoie ensuite le dossier au Fonctionnaire Qualifié pour la tenue de la comptabilité des engagements et la transmission du dossier au Contrôleur Budgétaire. Le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles du dossier sur pièces et à l’écran. A l’issue de ces contrôles, la dépense peut être acceptée ou rejetée. En cas d’acceptation, le Contrôleur Budgétaire appose le Visa d’engagement sur le BDE. Il édite le listing des engagements acceptés et le transmet à l’Ordonnateur avec copie desdits listings à transmettre en annexe de ses rapports journaliers à la Direction du Contrôle budgétaire. Le dossier est ensuite transmis à l’Ordonnateur pour édition de la vignette d’engagement. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 En cas de rejet, le Contrôleur Budgétaire appose le Visa de rejet sur le BDE. Il édite le listing des engagements rejetés et les transmets à l’Ordonnateur un code motif est introduit électroniquement dans le dossier. Une lettre de rejet est automatiquement éditée. L’ordonnateur édite la vignette d’engagement en prenant soin de transmettre une copie au Bénéficiaire (Fournisseur) accompagnée de la notification d’attribution définitive des marchés et de la lettre de marché Au niveau de la Liquidation Au vu de la commande passée, le Bénéficiaire (Fournisseur) s’exécute en livrant les biens commandés ou en fournissant le service demandé. La Cellule de Gestion des Projets et Marchés Publics (CGPMP), au niveau de l’Ordonnateur, vérifie la conformité de la livraison avec le DAO, puis celle de la facture définitive avec le BDE et les factures pro-forma. Et elle transmet à l’Ordonnateur les conclusions de ses vérifications. Le dossier de dépense comprenant les éléments complémentaires produits par la CGPMP poursuit le processus de la même manière que la procédure standard. Au niveau de l’Ordonnancement A l’issue de la liquidation, le dossier de dépense poursuit le processus de la même manière que la procédure standard. Au niveau de Paiement Le Comptable Public assignataire réceptionne électroniquement et physiquement la dépense accompagnée des titres de paiement (Ordonnances de paiement) émis par l’Ordonnateur compétent. Avec le dossier de dépense, le Comptable Public Assignataire poursuit le processus de la même manière que dans la procédure standard. Avec le dossier de dépense, le Service du Trésor poursuit le processus de la même manière que dans la procédure standard. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Avec le dossier de dépense, la Banque Centrale du Congo procède de la même manière que dans la procédure standard. Figure 2 : Circuit de l’Exécution de la Dépense en Procédure des Dépenses par Marché Public

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Notes de cours 2013 1.2.

Procédures d’Exception dans le Circuit de la Dépense Publique

La procédure d’exception est celle qui déroge à la procédure normale. Elle s’applique à des dépenses de nature particulière ou celles qui nécessitent une réalisation simultanée des étapes d’engagement, de liquidation ou d’ordonnancement. Il s’agit de :

 la Procédure de la Paie des Agents de l’Etat ;  la Procédure de Régie d’avance ;  la Procédure de Régularisation. Procédure de la Paie des Agents de l’Etat La Procédure de la Paie des Agents de l’Etat est une procédure d’exception du fait qu’elle concerne une nature de dépense publique spécifique « la Rémunération » et nécessite une réalisation simultanée des étapes d’engagement et de liquidation. La Procédure de la Paie des Agents de l’Etat est schématiquement exécutée suivant la figure 3 qui met en exergue l’enchaînement des étapes, l’interaction des intervenants et la circulation de pièces constitutives du dossier de la dépense publique. Il est à signaler qu’à ce jour, une partie des données des rémunérations est traitée par la Procédure Transitoire Simplifiée (PTS) qui est un programme de réforme du système de paie des agents et fonctionnaires de l’Etat. Ce système, à terme, prendra en charge toutes les rémunérations quelle que soit la catégorie du personnel concerné. Au niveau de l’Engagement et de la liquidation L’engagement juridique de la dépense des rémunérations s’effectue au niveau des services de l’Ordonnateur. Ils communiquent trimestriellement à la Direction de la Paie du Ministère en charge du Budget les mouvements du personnel. L’engagement comptable est directement effectué lors de la liquidation de la paie.

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Notes de cours 2013 A partir des mouvements du personnel communiqués par les Services de l’Ordonnateur, la Direction de la Paie calcule la paie des agents et établit les états liquidatifs, les listings, les bulletins individuels de paie ainsi que le BDE. Ce calcul se fait à l’aide notamment du logiciel de la PTS et sur base des effectifs et barèmes en vigueur, en tenant compte spécifiquement de la grille d’équivalences salariales des fonctions entre les membres de différentes institutions publiques. Cette opération est strictement nominative. Les états liquidatifs, les listings, les bulletins de paie ainsi que le BDE sont soumis à l’approbation de l’Ordonnateur ou son délégué. Ce dernier valide les éléments de la paie et signe les états liquidatifs et les listings de paie. Il transmet le dossier de la paie au Fonctionnaire Qualifié pour la préparation de l’ordonnancement.

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Notes de cours 2013 Figure 3 : Circuit de l’Exécution de la Dépense en Procédure de la Paie des Agents de l’Etat

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Notes de cours 2013 Au niveau de l’ordonnancement Le Fonctionnaire Qualifié prépare ensuite la proposition d’ordonnancement en éditant les ordonnances de paiement destinées au Service du Trésor et les avis de paiement destinés au Comptable Public Assignataire à soumettre à l’Ordonnateur. Le Fonctionnaire Qualifié soumet le dossier à la validation de l’Ordonnateur. Ce dernier valide et signe les ordonnances de paiement et avis de paiement et transmet le dossier au Contrôleur Budgétaire. Sur base du dossier lui transmis, le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles de la régularité de l’ensemble du dossier. A l’issue de ce contrôle, le dossier de la dépense peut être accepté ou rejeté. Le Contrôleur Budgétaire édite enfin les journaux des ordonnancements acceptés et rejetés qu’il transmet à l’Ordonnateur avec copie desdits journaux à transmettre en annexe de ses rapports journaliers à la Direction en charge du Contrôle budgétaire. Il vise les ordonnances de paiement et les avis de paiement. L’Ordonnateur ou son délégué transmet le dossier de la paie accompagné des ordonnances de paiement et des avis de paiement au Comptable Public Assignataire pour la paie effective. Au niveau du Paiement Le Comptable Public assignataire réceptionne électroniquement et physiquement la dépense accompagnée des titres de paiement (Ordonnances de paiement) émis par l’Ordonnateur compétent. Avec le dossier de dépense, le Comptable Public Assignataire poursuit le processus de la même manière que la procédure standard. Avec le dossier de dépense, le Service du Trésor poursuit le processus de la même manière que dans la procédure standard. Avec le dossier de dépense, la Banque Centrale du Congo procède de la même manière que dans la procédure standard. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Le CPA procède à la remise aux bénéficiaires, agents de l’Etat, les bulletins individuels de paie. Il organise par la suite la paie effective des agents de l’Etat suivant les modalités en vigueur. Procédure des Régies d’Avance La procédure des régies d’avances est une procédure particulière instituée par les règlements, notamment le RGCP, et constitue une exception à la procédure normale des dépenses publiques. La régie d'avances permet le paiement immédiat de la dépense publique, dès le service fait, pour des opérations simples et répétitives. Elle est à l’origine des caisses ouvertes auprès de différentes institutions et ministères pour le paiement rapide des dépenses limitativement énumérées dans la circulaire du Ministre ayant le budget dans ses attributions portant instructions spécifiques aux régies d’avances de l’Etat. Les dépenses dont il est question dans la régie d’avances comprennent notamment :  des dépenses des petits matériels ;  de la rémunération du personnel contractuel payés sur une base horaire ou à la vacation ;  des secours urgents et exceptionnels;  des frais de mission ou des avances sur frais de mission ;  du traitement ou salaire des personnels qui entrent au service de l’administration ou la quitte en cours de mois. La Procédure de la Régie d’avances est schématiquement exécutée suivant la figure 4 qui met en exergue l’enchaînement des étapes, l’interaction des intervenants et la circulation de pièces constitutives du dossier de la dépense publique. Au niveau de l’Engagement Au début de l’exercice budgétaire, le Ministre ayant le Budget dans ses attributions, sur proposition de l’Ordonnateur et sur base des imputations précises, prend la circulaire d’attribution des régies aux services de l’Etat. Ladite circulaire identifie les lignes budgétaires à exécuter par régie d’avance et les imputations précises à utiliser dans la demande d’avances de fonds, la fréquence de renouvellement ainsi que le montant de ces avances de fonds.

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Notes de cours 2013 Le recours à la Procédure de Régie d’avances peut se faire en suivant les trois cas de figure ci-après :  la première demande des fonds par régie d’avances ;  le renouvellement de l’avance des fonds ;  la modification du montant d’avance des fonds par régie accordée par le Ministre ayant le Budget dans ses attributions, sur demande de l’Ordonnateur. Dans le cas de la première demande des fonds par régie d’avances, l’Ordonnateur décide de l’exécution de la dépense sur base de l’état des besoins préparé par le Responsable du Programme conformément à la circulaire d’attribution des régies aux services de l’Etat. Dans le cas de renouvellement de l’avance des fonds par régie accordée, l’Ordonnateur décide de l’exécution de la dépense sur base du projet d’utilisation des fonds préparé par le Responsable du Programme à la hauteur du montant total des justificatifs fournis par le Régisseur et approuvés par le Comptable Public Assignataire et conformément à la circulaire d’attribution des régies aux services de l’Etat. Dans le cas de la modification du montant d’avance des fonds par régie, l’Ordonnateur saisit, au préalable, le Ministre ayant le Budget dans ses attributions, sur base d’un nouvel état des besoins préparé par le Responsable du Programme. Si le Ministre du Budget marque son accord, il prend une nouvelle circulaire modifiant la première à due concurrence.

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Notes de cours 2013 Figure 4 : Circuit de l’Exécution de la Dépense en Procédure par Régie d’Avance

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Notes de cours 2013 Le Fonctionnaire Qualifié prépare le dossier à l’appui de l’état des besoins ou du projet d’utilisation des fonds. Il propose l’engagement comptable de la dépense et procède à la saisie des éléments constitutifs du Bon D’Engagement (BDE). Au niveau de la liquidation et de l’ordonnancement De même, le Fonctionnaire Qualifié prépare la proposition d’ordonnancement en apprêtant les ordonnances de paiement destinées au Comptable Public Assignataire de la dépense et les avis de paiement destinés aux Régisseurs ainsi que les listings des ordonnancements et transmet ensuite le dossier auprès de l’Ordonnateur pour validation. L’Ordonnateur valide et signe le BDE, les ordonnances et les avis de paiement. Il renvoie ensuite le dossier au Fonctionnaire Qualifié pour la mise à jour de la comptabilité des engagements, des liquidations et des ordonnancements et la transmission du dossier au Contrôleur Budgétaire. Après vérification, le Contrôleur Budgétaire appose son visa qui est à la fois un visa d’engagement, de liquidation et d’ordonnancement. Le contrôle revient notamment à vérifier la conformité avec la circulaire du Ministre du Budget et avec l’état des besoins ou le projet d’utilisation des fonds et la disponibilité des crédits budgétaires. A l’issue de ce contrôle, le dossier des dépenses peut être accepté ou rejeté. Le Contrôleur Budgétaire édite enfin les journaux des engagements, des liquidations et des ordonnancements acceptés et rejetés qu’il transmet à l’Ordonnateur avec copie desdits journaux à transmettre en annexe de ses rapports journaliers à la Direction du Contrôle budgétaire. Il vise les ordonnances de paiement et les avis de paiement. Si, pour une raison ou une autre, l’exécution des dépenses par régie d’avances (DRA) pourrait provoquer un dépassement des crédits sur l’une ou l’autre ligne budgétaire, l’Ordonnateur est tenu de solliciter a priori un virement ou un transfert des crédits selon le cas conformément à la procédure légale. Le cas contraire, le dossier d’une régie d’avance est à rejeter d’office par le Contrôleur Budgétaire. Au cas où une dépense par régie d’avance n’est pas totalement justifiée par la procédure de régularisation, le Contrôleur Budgétaire refuse d’apposer son visa sur Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 tout autre dossier de demande de renouvellement de régie d’avance initiée par la suite. L’Ordonnateur transmet le journal des ordonnancements acceptés accompagné des ordonnances de paiement et du dossier de la dépense au Comptable Public Assignataire pour la prise en charge de la dépense. Il transmet en outre les avis de paiement au Régisseur pour le suivi du dossier auprès du Comptable Public Assignataire. Au niveau de Paiement Le Comptable Public assignataire réceptionne le dossier de la dépense accompagné des titres de paiement (ordonnances de paiement) émis par l’Ordonnateur compétent. Avant le règlement de la dépense, le Comptable Public assignataire procède à une série des contrôles suivant les critères légaux. Le Comptable public Assignataire a aussi le devoir de contrôler si les régularisations ont été faites pour la précédente avance. Le cas échéant, il renvoie le dossier à l’Ordonnateur pour non respect de la procédure de Régie d’avances. En cas d’acceptation du dossier, le Comptable Public assignataire confirme le mode de paiement et communique les Ordonnances de paiement approuvées par le Service du Trésor. En cas de rejet de titres pour non conformité ou insuffisance d’informations (libellé incorrect, adresse de paiement ou coordonnées bancaires non mentionnées), le Comptable Public Assignataire renvoie le titre de paiement (ordonnance de paiement) accompagné du dossier à l’Ordonnateur pour correction. Les Service du Trésor réceptionne l’ordonnance de paiement acceptée par le Comptable Public assignataire et édite deux titres : l’ordonnance de paiement adressé au Comptable Public Assignataire de la dépense pour la mise en paiement et l’Ordre de Paiement Informatisé (OPI) adressé à la Banque Centrale du Congo pour l’alimentation du Compte du Comptable Public Assignataire domicilié auprès d’une institution bancaire. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Le Comptable Public Assignataire organise par la suite le règlement de la dépense suivant les modalités définies dans l’ordonnance de paiement au profit du Régisseur. Avec les fonds mis à sa disposition, le régisseur d'avances reçoit les demandes de paiement signées par l’Ordonnateur ou son délégué justifiées par les pièces conformes au vade-mecum des pièces justificatives de la dépense publique. Il ne peut payer que des demandes conformes à l'état des besoins ou au projet d’utilisation des fonds. Si la demande est régulière, elle est impérativement honorée. Par contre, si la demande est irrégulière, le Régisseur est obligé de la rejeter et d’en informer l’Ordonnateur pour modification de celle-ci. Après utilisation des fonds, le Régisseur réunit les pièces justificatives, les valide auprès du Comptable Public Assignataire et les communique au Fonctionnaire Qualifié pour la préparation d’un dossier de dépense pour la régularisation. Les pièces justificatives rejetées par le Comptable Public Assignataire engagent la responsabilité personnelle et pécuniaire du régisseur. Procédure de Régularisation Pour assurer l’intégrité des enregistrements de la base des données de la chaine de la dépense publique, toute modification d’information préenregistrée doit être prise en charge par la procédure spécifique de la Régularisation. Le recours à ladite procédure permet, entre autre, de rapprocher les informations électroniques aux documents physiques archivés et de corriger les informations électroniques. La Procédure de Régularisation peut être utilisée dans les cas suivants :  l’imputation d’une dépense publique non préalablement prise en charge par la chaine de la dépense publique. Il s’agit plus singulièrement de l’enregistrement des dépenses sur ressources extérieures dérogeant aux procédures en vigueur du fait de leur mode d’exécution et de l’obligation d’exhaustivité des opérations budgétaires ;  la modification d’un enregistrement de la base de données de la chaine motivée par une erreur matérielle avérée après le visa du Contrôleur Budgétaire dans chaque étape de l’exécution de la dépense publique. La Procédure de Régularisation est schématiquement présentée suivant la figure 6. Celle-ci met en exergue l’enchaînement des étapes de l’exécution, l’interaction des Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 intervenants et la circulation des pièces constitutives du dossier de la dépense publique. Au niveau de l’Engagement Dans le cas de l’imputation d’une dépense sur ressources extérieures non préalablement prise en charge par la chaine de la dépense, la Direction en charge de la Préparation et du suivi du Budget, dans sa fonction de suivi budgétaire, regroupe les pièces justificatives des paiements en vue d’assurer l’exhaustivité des opérations budgétaires suivant la procédure et le format définis par l’arrêté interministériel du Ministre des Finances, du Budget et du Plan du 10 décembre 2011. Elle propose des imputations budgétaires cohérentes avec les informations sur les paiements captés. Elle transmet à la Direction en charge du Contrôle Budgétaire le dossier pour l’établissement d’un BDE de régularisation. Au niveau de la liquidation et de l’ordonnancement Un Fonctionnaire Qualifié au niveau de la Direction en charge du Contrôle Budgétaire prépare la proposition d’ordonnancement en apprêtant les ordonnances de paiement portant mention « régularisation » destinées au Comptable Public Assignataire de la dépense et les listings des engagements, des liquidations et des ordonnancements et transmet ensuite le dossier auprès du Ministre ayant le budget dans ses attributions pour validation. Le Ministre ayant le budget dans ses attributions valide, édite et signe le BDE et les ordonnances de paiement portant mention « régularisation ». Il renvoie ensuite le dossier au Fonctionnaire Délégué pour la mise à jour de la comptabilité des engagements, des liquidations et des ordonnancements et la transmission du dossier au Contrôleur Budgétaire. Le Contrôleur Budgétaire réceptionne et examine le dossier lui transmis par le Fonctionnaire Qualifié, avec le BDE de régularisation appuyé des pièces justificatives. Ainsi le Contrôleur Budgétaire peut, à cet effet, obtenir communication de toutes les pièces propres à justifier l’engagement des dépenses et à éclairer sa décision. Sur base des éléments lui transmis, le Contrôleur Budgétaire procède aux contrôles sur pièces et à l’écran suivant les procédures légales. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 A l’issue de ce contrôle, le dossier des dépenses peut être accepté ou rejeté. Le Contrôleur Budgétaire édite enfin les journaux des engagements, des liquidations et des ordonnancements acceptés et rejetés qu’il transmet au Ministre ayant le budget dans ses attributions avec copie desdits journaux à transmettre en annexe de ses rapports journaliers à la Direction du Contrôle budgétaire. Il vise les ordonnances de paiement de régularisation. Le Ministre ayant le budget dans ses attributions transmet le dossier de la dépense accompagné des ordonnances de paiement de régularisation au Comptable Public Assignataire. Une copie du dossier est transmise à l’Ordonnateur bénéficiaire de la dépense sur ressources extérieures pour sa propre comptabilisation. Au niveau du Paiement Le Comptable Public Assignataire réceptionne le dossier de la dépense accompagnée des ordonnances de paiement de régularisation émis par l’Ordonnateur compétent. Il procède au contrôle requis notamment en s’assurant que le dossier est conforme à sa demande de régularisation. Il transmet le dossier et communique les ordonnances de paiement de régularisation au Service du Trésor. Le Service du Trésor réceptionne les ordonnances de paiement de régularisation et édite le mandat de paiement de régularisation qu’il transmet au Comptable Public Assignataire pour la mise à jour de sa comptabilité. Le cas de la modification d’un enregistrement de la base de données de la chaine n’est possible que lorsqu’une erreur matérielle s’est avérée préjudiciable à la consommation des crédits budgétaires. Le Fonctionnaire Qualifié, qui constate l’erreur matérielle, saisit l’Ordonnateur. Si l’erreur matérielle est survenue avant le visa du Contrôleur Budgétaire ou du Comptable Public Assignataire dans chaque étape de l’exécution de la dépense publique, l’Ordonnateur signe une réquisition et habilite le Fonctionnaire Qualifié à corriger. Après correction, l’Ordonnateur valide et réédite les documents exigés à l’étape en question et la procédure continue. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Si l’erreur matérielle survient après le visa du Contrôleur Budgétaire à l’étape de liquidation ou d’ordonnancement, l’Ordonnateur signe une réquisition et demande au Contrôleur Budgétaire d’annuler le dossier pour permettre un nouveau dossier de demande. Le Contrôleur Budgétaire se réfère, au préalable, au Ministre ou l’échevin ayant le budget dans ses attributions. Il annule alors le dossier sur l’autorisation expresse du Ministre ou de l’échevin. Si l’erreur matérielle est après le visa du Comptable Public Assignataire à l’étape de paiement, l’Ordonnateur signe une réquisition et demande au Comptable Public Assignataire d’annuler le dossier pour permettre un nouveau dossier de demande après avis du Ministre ou l’échevin ayant les finances dans ses attributions.

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Chapitre 5. Le contrôle de l’exécution du budget

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Notes de cours 2013 Le contrôle de l’exécution du budget a toujours été ressenti comme une nécessité primordiale afin d’assurer, d’une part, le respect de la légalité budgétaire, c’est –àdire, la conformité de l’exécution administrative et comptable du budget aux règles de droit, d’autre part, celui de l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement. A cette préoccupation initiale s’ajoute celle complémentaire d’une évaluation de la qualité de la gestion financière publique, une évaluation réalisée simultanément ou d’une manière distincte dans le cadre des mécanismes de contrôle. Le contrôle de l’exécution du Budget constitue un élément central non seulement des Finances publiques, mais aussi de la vie administrative. Il est une nécessité à la fois politique et financière à cause du double aspect de l’acte budgétaire. La fonction de contrôle est essentielle pour la bonne exécution de la loi financière. D’une manière plus comptable, la fonction de contrôle se définit comme la comparaison entre les prévisions et les réalisations et s’explique par l’équation :. Ce contrôle revêt deux significations :  Politique : il faut veiller à une exécution sans faille des autorisations parlementaires.  Financière : il faut qu’à travers le contrôle, l’Exécutif puisse éviter la dilapidation et le gaspillage des deniers publics. D’où la nécessité de surveiller les personnes chargées d’assurer l’exécution du budget.

Fondement du contrôle et cadre légal La loi financière n° 83-0030 du 23 février 1983, telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-loi n° 87_004 de janvier 1987, définit les règles d’élaboration, de préparation et d’exécution du budget de l’Etat ainsi que les compétences et les modalités de sa gestion. Cette loi prévoit l’assertion suivante : « Les Finances de l’Etat font l’objet d’un contrôle étroit exercé à l’intérieur de l’administration, par les juridictions et par le Parlement qui doit s’assurer de la conformité de son exécution aux dispositions légales ».

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Notes de cours 2013 Formes de Contrôle Pour protéger les deniers de l’Etat, plusieurs formes de contrôle ont été mises en œuvre. De façon générale, on peut distinguer et classer les contrôles de différentes façons :  D’après la nature des personnes contrôlées (contrôle sur les Administrateurs et sur les Comptables) ;  D’après le moment du contrôle (contrôle a priori, contrôle en cours d’exécution et contrôle a postériori) ;  D’après la nature des faits contrôlés (contrôle des recettes et contrôle des dépenses) et ;  D’après la nature des organismes contrôleurs (contrôle administratif exercé par les Administrateurs, contrôle juridictionnel exercé par le tribunal, la cour des comptes et le contrôle politique exercé par le Parlement). Ces classifications théoriques se recoupent plus ou moins dans la pratique mais, les contrôles administratifs sont des contrôles en cours d’exécution.  Le contrôle a priori repose sur une intervention préalable à tout acte engageant les finances publiques. Il est préventif et s’efforce justement de prévenir les irrégularités. Son inconvénient provient du fait qu’utilisé abusivement, il risque de paralyser l’action administrative.  Le contrôle a postériori intervient alors que la procédure de recette et de dépense est déjà totalement réalisée, en sanctionnant les irrégularités commises. Si ce contrôle évite la paralysie de l’action administrative générée par le contrôle a priori, il n’en est pas moins dépourvu d’inconvénient en ce qu’il est moins protecteur des deniers publics, car les conséquences d’irrégularités budgétaires sont souvent difficilement réparables.

Types de contrôle En s’intéressant aux Organismes chargés du contrôle des opérations budgétaires, on peut relever trois types de contrôles, à savoir : le contrôle administratif, le contrôle politique ou parlementaire et le contrôle juridictionnel. 4.3.1. Contrôles Administratifs Les contrôles administratifs sont les contrôles internes, réalisés a priori par certains corps, agents ou instances spécialisées de l’Etat et portant à la fois sur les Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Ordonnateurs Principaux ou secondaires et sur les Comptables. La direction du contrôle budgétaire et la direction de la trésorerie exercent par exemple les contrôles internes à l’administration avant le paiement de la dépense. Les contrôles s’exercent sur deux plans : on a d’abord le contrôle sur les opérations administratives proprement dites et sur ceux en rapport avec la comptabilité. a) Contrôle des opérations administratives Contrôle des dépenses C’est le contrôle des opérations courantes, il porte soit sur les dépenses engagées, soit sur le contrôle a priori, soit encore sur le contrôle avant ordonnancement. Connaissant leurs rôles respectifs, le contrôle des dépenses engagées est fait par le Gestionnaire des crédits. De même, le contrôle a priori de dépenses est souvent effectué par des comités de surveillance ou des commissions ou organismes consultatifs crées par le Gouvernement. Finalement, le contrôle avant ordonnancement, qualifié d’intermédiaire est fait par les Ordonnateurs Délégués. Contrôle des opérations de recettes C’est le contrôle effectué au sein des Organismes spécialisés dans le recouvrement de toutes les recettes de l’Etat. Contrôle des dépenses d’investissement Le Ministère national du Plan exerce le contrôle et le suivi de tout accord de paiement fait sur un projet d’investissement. b) Contrôle des opérations comptables Le contrôle hiérarchique Le contrôle hiérarchique est le contrôle exercé par les supérieurs sur les subordonnés.  Le contrôle des Ordonnateurs résulte de leur position hiérarchique qui donne au Ministre les pouvoirs nécessaires. Il s’exerce par la vérification des rapports et documents adressés périodiquement par les Ordonnateurs secondaires à l’administration centrale et, éventuellement, par l’intermédiaire des corps de contrôle (contrôleurs des dépenses engagées) ; Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013  Le contrôle des Comptables est assuré par la hiérarchie. Il est naturellement diligenté par le Secrétaire Général aux Finances ou le Directeur chef de service de la comptabilité publique et exécuté par les contrôleurs des finances qui ont un pouvoir à compétence restreinte. Les contrôleurs des finances ont pour mission de vérifier l’exactitude et la réalité de toutes les opérations des recettes et des dépenses effectuées par les comptables publics et de veiller à l’application des dispositions du Règlement Général sur la Comptabilité Publique et des instructions s’y rapportant. Ils sont également chargés de surveiller l’organisation et la gestion des dépôts du matériel remis aux Chefs de Services. Ils sont tenus de signaler tous les abus constatés dans la gestion de matériels et dans la constitution de stocks dépassant les besoins normaux. Les contrôles exercés sur les Ordonnateurs par l’administration des finances Ces contrôles sont réalisés par le Ministère des finances, par les Comptables publics et l’Inspection Générale des Finances.  Les Ministres ayant les finances et le budget dans leurs attributions exercent directement en personne ou par l’intermédiaire des contrôleurs financiers, une surveillance permanente des opérations d’exécution du budget effectuées par les Ministres (visa, comptabilité administrative) et même sur leur activité règlementaire (contreseing).  Les comptables vérifient, au moment de régler les dépenses et les recettes, la régularité budgétaire des opérations qui leur sont ordonnées.  Le contrôle de l’IGF porte sur l’ensemble du secteur public. La fonction de contrôle, sous la forme d’audit interne est exercée par l’IGF, dont la mission consiste à auditer l’ensemble des administrations financières ainsi que toutes les entreprises bénéficiant, à un titre ou un autre, d’un concours financier de l’Etat. 4.3.2. Le contrôle Parlementaire Dans le schéma des contrôles de l’exécution des lois des finances, le contrôle parlementaire/politique opéré par le Parlement tient en principe la première place. Ayant initialement autorisé la mise en œuvre des opérations de recettes et de dépenses, il suit le déroulement puis se prononce sur l’exécution définitive du budget.

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Notes de cours 2013 Sur le plan strictement juridique, le contrôle parlementaire devrait être le principal contrôle en raison des prérogatives constitutionnelles conférées au Parlement en matière budgétaire. Dans beaucoup de pays, cette mission de contrôle est devenue presque l’unique activité du Parlement. Or, le contrôle de l’exécution du budget n’est guerre son intention. Enfin, le contrôle parlementaire peut s’exercer à l’occasion du vote de la loi de règlement. Le projet annuel de la loi de règlement constate le montant définitif des encaissements des recettes à des ordonnancements se rapportant à une même année. Il ratifie en outre les ouvertures des crédits non autorisés par la loi des finances de l’année ou une loi rectificative. De façon générale, l’autorité financière du Parlement ne peut être garantie que dans la mesure où les Assemblées elles-mêmes disposent des pouvoirs de contrôle en cours d’exécution et lorsque le budget est exécuté. 4.3.3. Le contrôle juridictionnel Ce contrôle est exercé par la Cour des Comptes qui a un pouvoir général et permanent de contrôle de la gestion des finances et des biens de l’Etat, des entités décentralisées et des Etablissements publics. Le contrôle de la Cour porte essentiellement, d’une part, sur l’exactitude, la légalité et la régularité des opérations budgétaires et comptables ainsi que du jugement des comptes établis par les comptables publics et, d’autre part, sur l’efficacité, l’efficience et l’économie des opérations de gestion des Entreprises publiques. Aujourd’hui, la Cour des comptes de la RDC souffre de beaucoup de maux qui favorisent la faiblesse de son organisation et l’inefficacité de son contrôle. Or, hormis le contrôle du Parlement, la Cour des comptes reste la plus grande instance de contrôle de la gestion des finances publiques congolaises.

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Chapitre 6. Contexte institutionnel et performance de la gestion des finances publiques en provinces et dans les ETD

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Notes de cours 2013 Dynamique d’approfondissement du processus de décentralisation L’approfondissement du processus de décentralisation en RDC a pris un réel tournant en octobre 2007, avec l’organisation du Forum national sur la décentralisation. L’objectif principal de ce Forum était de permettre à tous les acteurs (Etat central, Provinces, société civile et secteur privé) une meilleure appropriation du processus de décentralisation en dégageant une vision partagée sur les grands axes d’orientation pour la mise en place des administrations provinciales et des ETD. Plus de 300 délégués représentant le Gouvernement central, l’Assemblée nationale, le Sénat, les Assemblées provinciales, les Gouvernements provinciaux, les organisations de la société civile, les chefs coutumiers, les partenaires techniques et financiers ont participé à ces assises. Les principaux résultats de ce forum se résument à l’adoption d’une esquisse du Cadre Stratégique de Mise en œuvre de la Décentralisation (CSMOD) et des recommandations visant à approfondir les études concernant le régime financier des provinces et ETD, la réalisation d’une étude de faisabilité pour la mise en place de la Caisse Nationale de Péréquation et l’élaboration d’une stratégie nationale d’appropriation sociale du processus de décentralisation. Le deuxième temps fort de cette dynamique a été l’adoption, en octobre 2008, par le Parlement de trois lois : Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces ; - Loi organique n°08/015 du 07 octobre 2008 portant modalités d’organisation et de fonctionnement de la Conférence des Gouverneurs de Province ; - Loi organique n° 08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et fonctionnement des ETD et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces. Ces évolutions par touches successives ont accéléré le processus d’adoption du CSMOD, en juin 2009, par les gouverneurs provinciaux et le gouvernement central. Les prochaines étapes du processus sont : -

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Élaboration du plan d’actions du CSMOD ; L’adoption de la loi financière régissant les finances publiques nationales et provinciales ; L’élaboration et la mise en place d’une stratégie de communication pour une meilleure appropriation du processus de décentralisation par tous les acteurs L’adoption des textes régissant l’organisation et le fonctionnement de la Caisse Nationale de Péréquation (CNP) ; L’élaboration des textes d’application des deux lois sur la décentralisation ; L’organisation des élections locales.

Cadre financier et budgétaire de la décentralisation Cadre juridique et institutionnel des finances publiques Le cadre juridique de la gestion des finances publiques est relativement ancien. La loi financière et le Règlement général sur la comptabilité publique sont anciens, peu connus et peu appliqués. La nouvelle Constitution de février 2006 a introduit de nouvelles dispositions fondamentales comme : - les conditions du vote de la loi de finances ; Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 - la partage de la fiscalité entre l'Etat et les provinces ; - les missions de la Cour des comptes. La loi financière 83/003 du 23 février 1983 modifiée par l'Ordonnance-loi 87/004 du 10 janvier 1987 définit les règles d'élaboration et d'exécution du budget de l'Etat et des Entités administratives décentralisées (EAD). A cela s’ajoutent la liste des recettes des EAD ainsi que l'obligation d'établir chaque année un compte consolidé de l'Etat et des EAD. Cette loi est aujourd'hui largement dépassée (source PEFA). Un projet loi unique est en cours d’examen par le gouvernement. Sa présentation au Parlement est attendue pour cette année 2009 si le consensus est trouvé autour de plusieurs points qui font encore débats. Cette loi a été préparée par le Comité de rédaction interministériel de réforme des finances publiques. En ce qui concerne la comptabilité, le Règlement de la comptabilité publique, ordonnance 34/242 du 10 juillet 1952, est trop ancien (PEFA). La Circulaire en matière de comptabilité publique est la vraie référence pour les instructions d'exécution du budget de l'Etat. La Circulaire est publiée chaque année, après le vote de la loi de finances. Dans le cadre des travaux du Comité de mise en place de la comptabilité publique en partie double à la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement, un ensemble de documents techniques ont été élaborés en juillet 2005. Parmi ces documents, il ya : - Cadre restreint des comptes de la comptabilité en partie double ; - Liste des comptes du cadre comptable restreint ; - Procédures comptables relatives aux dépenses budgétaires de l’Etat ; - Procédures comptables relatives aux recettes courantes du Trésor Public. Le code des impôts date de 2003, sa mise à jour est attendue incessamment. Selon le Ministère des Finances, le code des marchés publics qui a été finalisé en 2008 sera présenté à la fin de cette année 2009 à l’Assemblée Nationale. Le cadre institutionnel des finances publiques en RDC est marqué par : -

la coexistence de trois ministères en charge du pilotage des finances publiques, le Ministère des Finances, le Ministère du Budget, et le Ministère du Plan ; - des degrés d'autonomie de plusieurs structures administratives, surtout les cabinets ministériels ; - le rôle de la Banque Centrale du Congo en tant que caissier, mais aussi d'une certaine façon comptable de l'Etat ; - l'organisation de la déconcentration et de la décentralisation des administrations. La chaîne de la dépense est partagée entre le Ministère du budget et le Ministère des finances. Ce dernier joue son rôle pour l'ordonnancement et le paiement. Une particularité de l'organisation des finances publiques congolaises est la réunion dans la même direction, la Direction du Trésor et de l'ordonnancement (DTO), de la fonction d'ordonnateur et de celle de Trésor public. Une autre particularité est la présence au sein des ministères techniques d'un agent du Ministère du budget, le sous gestionnaire des crédits, en charge de l'assistance à la préparation et à l'exécution du budget. Les fonctions et les responsabilités sont confuses, ouvrant la voie à toute sorte de déviations. La chaîne de la dépense publique devrait respecter les principes généraux des finances publiques suivants : Pr Dr JB NSUAMI1

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les administrateurs de crédits proposent les engagements de dépense et en préparent la liquidation ; - les ordonnateurs poursuivent l’engagement et la liquidation des dépenses et en ordonnent le paiement ; - les comptables publics paient les dépenses. Les phases d’engagement et de liquidation requièrent le visa préalable du Contrôleur Financier. En RDC, le visa du Directeur Contrôle budgétaire n’est pas définitif. Le Ministère du Budget a le dernier mot dans l’approbation du contrôle définitif pour valider les engagements. En Province et au niveau des ETD, le respect des principes de séparation des principales étapes du circuit de la dépenses publique est importante pour à la fois agir sur les faiblesses des systèmes en place et mieux responsabiliser les différents services dans l’engagement et la liquidation des dépenses publiques.

Mécanismes financiers envisagés pour la décentralisation A) Les dispositions légales et connexes La décentralisation est inscrite dans la Constitution de 2006 comme principe fondamental de gestion des affaires du pays. Avec la nouvelle Constitution, l’article 171 dispose que les finances du Pouvoir Central et celles des Provinces sont distinctes. L’article 175, alinéa 2 indique que la part des recettes à caractère national allouées aux Provinces est établie à 40% et est retenue à la source. A son aliéna 3, le même article(171) dispose que la loi fixe la nomenclature des autres recettes locales et la modalité de leur répartition. Le partage des ressources est encadré ainsi par la Constitution ; mais l’effectivité de ce principe se heurte aux problèmes de la désorganisation totale du Trésor Public et du système de comptabilité publique (source PEFA). Le système est très peu informatisé, seulement quelques services sont équipés d’outils informatiques. La fonction de payeur n’est pas remplie, en raison de l’absence d’un véritable réseau de comptables publics et d’un Comptable Principal de l’Etat, d’un plan Comptable Général de l’Etat et d’un Règlement Générale de la Comptabilité Publique à jour. La fonction de caissier est exercée par la Banque Centrale du Congo (BCC). Plusieurs dépenses dites « sensibles » sont exécutées « hors chaîne », par le simple dépôt à la Banque Centrale du Congo d’une correspondance du Ministre des finances. Ces dépenses s’imputent sur des comptes d’avance de la BCC au Trésor. Elles font souvent l’objet d’une émission d’un Ordre de paiement de régularisation. Ce type de dépenses court-circuite le contrôleur budgétaire affecté. Cette situation est assez singulière en RDC par rapport au schéma classique du rôle du Trésor dans d’autres pays africains. Un processus de dialogue national, dans le cadre du Forum national sur la décentralisation, organisé en octobre 2007, a été engagé pour clarifier plusieurs points relatifs à la tutelle des ETD, à la question des 40 % et du transfert des compétences aux provinces. Pr Dr JB NSUAMI1

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Les deux lois sur la décentralisation posent plusieurs principes et règles sur le mode de fonctionnement des provinces et des ETD. La loi portant sur les principes de la libre administration des provinces précise que : Les ETD sont dotées de la personnalité juridique ; Les comptes des provinces et ceux des ETD sont soumis au contrôle de l’Inspection Générale des Finances (IGF) et de la Cour des comptes ; - La clé de répartition du produit des taxes d’intérêt commun entre les provinces et les ETD est fixée par la législation, après avis de la Conférence des Gouverneurs de Province (CGP) ; - La part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40 % et retenue à la source, par un versement automatique dans le compte de la province exécuté par la Banque Centrale conformément à la loi des finances. La loi sur la libre administration des Provinces, consacre les articles 49 à 59 aux finances de la Province tandis que les ressources financières des ETD font l’objet des articles 104 à 118. -

Les implications de ces dispositions sont multiples. Avant tout, les ETD auront plus de possibilités de conduire la gestion des affaires publiques locales et l’opportunité de développer la fiscalité locale. Ensuite, les provinces se verront dans l’obligation d’allouer 40 % des ressources rétrocédées par l’Etat central aux ETD. Enfin, les ETD auront toute la latitude pour organiser les circuits des dépenses publiques locales, en cohérence avec les grandes orientations des finances publiques du pays. Toutes ces dispositions ont du mal à se mettre en place. Actuellement, les finances publiques au niveau des ETD et des provinces sont gérées selon les anciennes procédures et le Règlement de la comptabilité publique. Depuis 2008, les provinces versent 40 % aux ETD. La répartition des 40 % entre les Entités Territoriales Décentralisées est fonction des critères de capacité de mobilisation, de la superficie et de la population. Mais aujourd’hui, seuls les critères de la population (80 %) et de mobilisation des ressources (20 %) sont pris en considération. Les fonds réellement transférés aux ETD sont encore très faibles. Selon les données du Bureau du Président de l’Assemblée Nationale, les fonds reçus des exécutifs provinciaux ont représenté en 2008 19 % des fonds rétrocédés par l’Etat central contre 12,75 % en 2007.

Le tableau suivant résume les fonds rétrocédés pour 2006 et 2007. Tableau 1 : Evolution des rétrocessions des provinces aux ETD en 2007 et 2008 Provinces Fonds reçus Kinshasa

Total Provinces dont : 1. Equateur 2. Nord Kivu

48.744.749.438,14

Total Provinces

127.288.827.858,77

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2.979.781.968,00 2.513.163.008,00

Rétrocessions en Franc Congolais Assemblée Exécutif Provincial Fonds ETD reçus Provinciale de l’Exécutif provincial 2007 5.817.663.419,00 42.713.461.519,74 1.119.701.973,00 1.860079.995,00 434.312.500,00 2.078.850.508,00 2008 20.007.757.094,68 107.281.070.764,09

% accord aux ETD par l’exécutif provincial

5.445.046.825,60

12,75 %

445.905.048,00 304.561.098,00

23,98 % 14,65 %

20.453.312.162,39

19,07 %

Notes de cours 2013 dont : 3. Equateur 10.665.660.053,40 2.969.637.554,02 7.696.022.499,38 4. Nord Kivu 8.301.138.623,25 1.071.252.439,00 7.229.886.184.25 Source : RDC, Bureau du Président de l’Assemblée Nationale 2009

948.788.080,40 655.337.144,34

12,33 % 9,07 %

Les autres recettes locales prélevées directement par les ETD sont généralement conservées à leur niveau pour les besoins de fonctionnement. Il n’y a aucune maîtrise ni transparence dans la collecte et l’utilisation de ces recettes. Mais leur montant est très faible. B) Cadre de gestion des finances publiques des provinces et des ETD En attendant l’adoption de principaux textes de lois régissant la comptabilité publique et les contrôles financiers des comptes des provinces et des ETD, une lettre circulaire du Premier Ministre instaure des mesures transitoires pour permettre un fonctionnement harmonisé des institutions provinciales. Il a été demandé, en mars 2009, aux gouverneurs de prendre des arrêtés provinciaux dans les domaines suivants : - Canevas d’un gouvernement provincial type correspondant aux grandes fonctions de l’Etat ; - Les attributions de chacun des dix ministères provinciaux ; - Circuit de la dépense publique dans la province ; - Conseil provincial des adjudications des marchés publics en province ; En matière de circuit de la dépense publique, le premier principe des chaînons de la dépense publique provinciale est que tout paiement est subordonné à l’engagement, la liquidation et l’ordonnancement. Tout dossier de dépense doit être initié sur base d’un Bon d’engagement dûment visé par le Contrôleur budgétaire affecté par le Ministre provincial du Budget et appuyé des pièces justificatives authentiques et probantes. Le dépassement des crédits est strictement interdit. Le circuit simplifié de la dépense restitue les fonctions et les responsabilités selon le niveau d’implication de chaque service provincial. Tout paiement d’une dépense publique au niveau provincial impliquera les responsables suivants :  Gestionnaire des crédits  Contrôleur budgétaire  Directeur provincial du Budget  Le responsable de la Cellule de liquidation  Le pool de contrôle/ordonnancement  Ordonnateur-délégué  Directeur Provincial du Trésor et Ordonnancement  Banque Centrale du Congo  Comptable public provincial des dépenses Un décret du Premier Ministre a été également pris en mars 2009 pour fixer les règles de mise à disposition des agents de l’Etat œuvrant en province auprès des gouverneurs provinciaux. Pour les ETD, les procédures de préparation des budgets locaux et d’exécution des dépenses sont désuètes et peu appliquées. Il existe parfois des comptes administratifs très sommaires montrant l’utilisation de certaines recettes locales. Une nouvelle loi financière a été adoptée. Les principales orientations de cette loi sont :

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La loi financière a le caractère organique pour éviter que les règles du jeu budgétaire ne soient remises en cause annuellement. Elle vise à organiser les lois de finances, les budgets des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées en définissant les principes généraux de gestion des finances publiques et d’encadrement de la politique budgétaire.

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La budgétisation est fondée sur une logique de résultats au moyen de BudgetsProgrammes permettant un meilleur alignement des choix budgétaires aux politiques publiques et une meilleure responsabilisation des acteurs concernés ; le Ministre des Finances assure la gestion de la trésorerie et l’organisation des services du Trésor, assignataires des ordres de dépenses des Ministères et Institutions et le rôle du Ministre du Budget relève de la planification des dépenses et de l’encadrement du contrôle budgétaire ; L’approche budgétaire est pluri annuelle (sur trois), ans impliquant l’élaboration du cadre des dépenses à moyen terme des Ministères et Institutions, avec un budget par tranche annuelle ; La prise en compte de la décentralisation en fixant les modalités de répartition des recettes à caractère national entre les différents niveaux ; elle définit également les modalités de consolidation du budget du Pouvoir Central avec ceux des Provinces et les règles d’intégration des budgets des Entités Territoriales Décentralisées dans ceux des provinces de rattachement ; L’unité de caisse et l’unité de trésorerie en centralisant les fonds publics du pouvoir central sur le compte du trésor ; cette loi fait obligation à chaque Province et à chaque Entité Territoriale Décentralisée de ne disposer que d’un seul et unique compte ouvert en leur nom à la Banque centrale du Congo.

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-

Cadre national de gestion et de suivi des finances publiques décentralisées Les procédures et mécanismes de contrôle des dépenses publiques, à la faveur du retour progressif à la légalité et la stabilité des institutions de la RDC, se mettent en place lentement mais souvent avec beaucoup de résistance à toutes les réformes tendant à améliorer la transparence et l’efficacité d’utilisation des recettes du budget de l’Etat. La désuétude de plusieurs textes régissant la fiscalité, la douane, la réglementation des marchés publics et les systèmes de contrôles n’a pas accéléré le processus des réformes jugés vitales pour la réhabilitation de la crédibilité de l’Etat. La dernière revue de mesure de la performance de la gestion des finances publiques en RDC de 2008, réalisée selon la méthode PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability), a permis de mettre en lumière certains progrès accomplis dans la gestion des finances mais aussi de nombreux défis restant à relever, face aux exécutions budgétaires hors circuit normal. Cette revue a examiné la situation des finances publiques à travers certains points de repères clés : crédibilité, transparence, alignement, contrôle, comptabilité et vérification. Les constats dégagés au niveau national sont plus alarmants au niveau des provinces où les réformes de gestion des finances publiques ne sont encore bien appliquées. La Banque Mondiale dans le cadre Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 de son projet de renforcement des capacités de gouvernance a initié, depuis 2008, une expérience pilote dans trois provinces (Bandundu, Katanga et Sud Kivu) pour promouvoir un système de gestion des finances publiques provinciales mettant l’accent sur la chaîne de dépenses. La crédibilité du budget de l’Etat est mise à mal par des forts dépassements de dépenses de certaines institutions au détriment d’autres institutions et services sans ressources budgétaires. Les taux d’exécution des dépenses sur ressources propres ont souvent connu des dépassements de 15 à 20%, notamment pour les exercices 2005 et 2006. Le budget a toujours été aménagé pour ajuster les prévisions non respectées. Il y a lieu également de noter les forts écarts entre la composition des dépenses par ministère et institution, telles que prévues par le budget et telles qu'exécutées. Les 10 ministères ou institutions les plus dépensiers l'ont été à des taux compris entre 202% et 518% en 2004, 159% et 566% en 2005, et 241% et 890% en 2006. En 2006 parmi ces ministères, on trouve les Mines, la Poste, la Reconstruction, le Tourisme et les Finances. Cela s’est réalisé au détriment de plusieurs ministères (Développement Rural, Enseignement et Santé) enregistrant des taux d’exécution variant entre 6 et 35 % pour les mêmes années budgétaires. Parmi les secteurs sous-exécutés figurent le ministère de la santé et le ministère de l’Education. A cela s’ajoutent les dépassements des budgets des cabinets des ministres et des secrétariats généraux alors que d’autres reçoivent peu de ressources. Ces dépassements se retrouvent également au niveau des recettes du budget de l’Etat du fait de la sous-estimation de certaines recettes, en particulier les versements des pétroliers-producteurs, les rétrocessions aux régies, etc. Le suivi des arriérés de paiement sur les dépenses (hors principal de la dette) est réalisé dans des conditions floues. L’Exhaustivité et la transparence sont tributaires des dépenses publiques hors budget. Les recettes et dépenses sont présentées dans une nomenclature équivalente à celle du Manuel de statistiques de finances publiques du FMI. Différentes entités exécutent des politiques publiques sans avoir aucun lien financier avec l'Etat (Office de contrôle congolais – OCC – Office de gestion du frêt maritime – OGEFREM). Les services au public, tels que l'enseignement et la santé, sont largement hors budget, essentiellement financés par les usagers ou les bailleurs, qu'il s'agisse du fonctionnement ou des salaires. Il existe également toute une parafiscalité non connue, taxes diverses instituées par divers services en province (péages, droit de sorties du bois, …). Il existe de nombreux comptes en banques commerciales ouverts par des administrations, sans autorisation du Ministre des finances. Les fonds de l’aide internationale sont mal comptabilisés et souvent imprévisible, malgré la présence de plusieurs agences en RDC. Enfin, les rétrocessions financières des provinces et des ETD ne sont pas exécutées en totalité. L’opacité est encore plus grande entre les provinces et les ETD, surtout que les transactions sont réalisées en majorité en espèces. Les fonds au titre des rétrocessions aux Provinces et aux ETD ont été de 34 milliards Franc Congolais en 2006 contre 17,9 milliards Franc Congolais soit respectivement 0,86 % et 0,53 % du PIB. Pour 2007, les prévisions ont tablé sur 40 milliards Franc Congolais soit 0,81 % du PIB. L’alignement du budget sur les politiques nationales est très faible du fait que les politiques publiques sont insuffisamment déclinées en plans d’action. Le budget est souvent préparé selon les normes connues. Mais le problème central réside dans le manque d’instructions et de capacités des Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 ministères. L’année 2008 a constitué une exception dans le respect du délai de vote, avant janvier. Le manque de confiance et de crédibilité du budget n’encourage pas les ministères à s’impliquer intensivement. L’absence de lien entre les politiques publiques et le budget ne permet pas aux conférences budgétaires d’être un outil de dialogue et de programmation sérieuse. La prévisibilité et le contrôle de l'exécution du budget sont toujours confrontés aux procédures exceptionnelles et au non respect des règles de marchés publics. Les nombreux comptes bancaires sont loin d’être consolidés. L’impunité généralisée met à mal tout le système de contrôle. La Direction du contrôle fiscal de la Direction générale des impôts n'est pas opérationnelle. Elle n'effectue aucun contrôle. En matière de douanière, les régimes d’exception (enlèvements d’urgence, entrepôts fictifs, etc.) font perdre près de 30 % des recettes potentielles, selon les estimations de la dernière mission du PEFA en mars 2008. Vu que les droits et taxes sont versés directement par les redevables auprès du système bancaire et portés au crédit d'un compte du Trésor à la Banque Centrale et en l’absence d’un système d’information comptable fiable au niveau des recettes, les soldes présentés par la Banque Centrale sont difficilement contestés alors qu’il s’agit d’une attribution dévolue au comptable public. Cela ouvre la voie à toutes les possibilités et facilités des dépenses dites urgentes exécutées directement par la Banque Centrale. Dans l’ensemble, les dépenses exécutées en procédure d’urgence ont représenté 42,5% en 2007 contre 4,5 % pour celles exécutés en procédure normal. En matière de salaires des agents de l’Etat, la situation est totalement confuse malgré les tentatives d’apurement de différents fichiers existants. Toutefois, certaines modifications ont été introduites à partir de la paye de février 2008. En matière de passation des marchés publics, le système est encore régi par des textes de 1969 (ordonnance loi n°69-054 modifiée par la loi 78-019), totalement dépassés. Un nouveau décret vient d’être pris récemment. Le rapport PEFA indique que « Dans les faits, le fournisseur choisi est presque toujours celui qui a été désigné par le ministère sectoriel, quel que soit le prix proposé ». Le Conseil d’Adjudication ne fait qu’entériner les décisions prises ailleurs. Il y a aussi lieu de signaler que depuis l’exercice 2003 une chaîne informatique de la dépense publique a été mise en place en vue de réhabiliter les quatre phases de la dépense : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement, le paiement. Les dépenses d’exception sont devenues, selon les ministères, le seul mode d’exécution qui garantisse la réalisation effective des dépenses. La Comptabilité, l’enregistrement des informations et les rapports financiers des dépenses publiques n’offrent pas toutes les garanties pour avoir les situations effectives des finances publiques. Les informations les plus fiables sont celles provenant des encaissements et décaissements de la Banque centrale. Ce qui est anormal, parce que c’est une attribution dévolue à la comptabilité. La Surveillance et la vérification externe par la Cour des comptes sont théoriquement possibles pour toutes les dépenses publiques. Cette Cour peut exercer à la fois les contrôles administratifs du budget et les contrôles juridictionnels des comptables. Mais ses moyens budgétaires sont limités par Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 le Ministère du Budget rendant sa mission difficile, surtout dans les provinces. Toutefois, depuis son installation le gouvernement lui a confié deux missions de contrôle : l'audit des dépenses publiques effectuées durant la période du 1er décembre 2006 au 28 février 2007 ; - l'audit de la gestion des fonds PPTE du début 2003 à avril 2007. Ce rappel des principaux résultats atteints au niveau national en matière des finances publiques montre que les règles de l’orthodoxie budgétaire ne sont pas encore bien respectées. En province, la situation est plus critique surtout tout ce qui touche à la transparence de dépenses et à la gestion des trésoreries du Trésor. Il en est de même pour la comptabilisation des flux financiers, malgré les avancées avec l’adoption de la nouvelle nomenclature comptable. Un plan comptable simplifié conforme aux standards internationaux a été défini dès 2004 et sa mise en œuvre a été progressive sur les trois ans qui ont suivi. Le Trésor a été réorganisé en conséquence et l’informatique a prévu l’automatisation des saisies comptables en temps réel. Mais dans les provinces, le réseau des comptables nationaux est mal organisé, mal outillé et peu formé en matière de nouvelles techniques comptables. Les documents comptables ne sont pas du tout à jour. -

En provinces, les efforts à faire se résument à la mise en place du circuit simplifié de la dépense publique, au renforcement du réseau des comptables publics et à l’amélioration de la gestion de trésorerie du Trésor public dont sa gestion reste aujourd’hui fondée sur les avances de la Banque centrale. A cela s’joute la nécessité d’accompagner la mutation et la modernisation du circuit du Trésor dans le sens d’une meilleure répartition des tâches d’exécution comptable et d’une responsabilité du personnel du Trésor notamment quant au rythme de saisie des opérations de validation d’écritures comptables.

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Notes de cours 2013 Identification des risques majeurs et mesures de mitigation dans le sens de l’amélioration du circuit de gestion des finances publiques Circuit du Trésor Le Cadre institutionnel des finances publiques en RDC est marqué par l’existence des deux ministères (Budget et Finances). Le Ministère du budget élabore le budget, exécute la phase administrative du budget (engagement et liquidation), et produit un rapport d’exécution budgétaire. Le Ministère des finances exécute l’ordonnancement et le paiement et produit des états comptables. Le circuit de circulation de l’information entre les deux ministères est très faible, mais des efforts importants sont déployés dans le sens de l’amélioration. Le Ministère du budget est représenté au sein des ministères sectoriels par le Contrôleur budgétaire affecté et par le Sous-gestionnaire, en vue de faciliter l’intégration des ministères technique dans le circuit budgétaire. Mais dans la réalité ces sous-gestionnaires ne sont pas suffisamment intégrés dans le processus de préparation et d’exécution du budget, les exposant à une situation de marginalisation au sein des ministères techniques. La formation de ces sousgestionnaires est insuffisante dans le domaine des marchés publics et des questions sectorielles. L'exécution des dépenses peut suivre une procédure standard ou une procédure d’exception (DPE). La procédure standard comporte quatre étapes: l'engagement, la liquidation (vérification du service fait), l'ordonnancement et le paiement. Depuis fin 2005, la phase de la liquidation est sous la responsabilité de la Direction du contrôle budgétaire (DCB) du Ministère du budget. La DCB saisit le dossier et le liquide, mais la Direction du Trésor et de l’Ordonnancement (DTO) vérifie de nouveaux les éléments. Dans la réalité, la DTO continue à contrôler la liquidation en particulier à contrôler les acomptes. L’étape de l'engagement consiste à établir le Bon d’engagement (BDE). La liquidation (vérification du service fait) consiste en la certification du service fait par le gest ionnaire de crédit. L'ordonnancement, est l’acte administratif donnant, conformément au résultat de la liquidation, l’ordre de payer. Il s’agit donc de la signature du titre de paiement. Le paiement effectif des titres de paiement et des débits d’office est fait par la Banque centrale. La procédure de dépenses par exception (DPE) consiste principalement en l’exécution des dépenses de nature particulière entrainant une action simultanée des étapes de l’engagement, de liquidation et d’ordonnancement. Cette pratique ne garantie pas suffisamment la traçabilité sur la nature de la dépense et affaiblie le contrôle budgétaire. Toutes étapes sont encore plus sommaires en provinces en raison du sous-équipement et du manque de formation du personnel. La lenteur dans la mise en place des ministères provinciaux n’aident pas à faciliter l’amélioration du circuit de la dépense publique. Le principal problème dans l’efficacité du circuit du Trésor réside dans la rigueur du respect des étapes de la dépense. Le délai de passation et d’approbation des dossiers sont lents. La transparence dans la passation et le traitement des dossiers n’est pas souvent de rigueur. La BCC, caissier de l’Etat dans ce cas de figure, ne fait qu’exécuter les

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Notes de cours 2013 ordres de paiement venant des gestionnaires de crédit. Pour le paiement des prestataires de services, les difficultés actuelles sont de plusieurs sources : -

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-

Les gouverneurs ont souvent recours aux procédures d’exception pour les dépenses publiques en raison de leur rapidité et leur échappement à certaines « forces de blocage » pouvant se situer au niveau des chaînons de la dépense publique ; Le pouvoir discrétionnaire du gouverneur dans l’engagement de certaines dépenses et surtout l’absence de la double signature des ordres de paiements donnant plus pouvoirs au gouverneur ; Les gestionnaires de crédit n’ont pas une vue d’ensemble de la situation réelle de leur trésorerie provoquant de retard de paiement ou d’impayés ; Le non respect de l’orthodoxie des crédits budgétaires selon leur affectation budgétaire ; La BCC a souvent de problèmes d’honorer les paiements en dollars ; Le manque de suivi des comptes courants ouverts à la BCC par les services provinciaux du ministère des Finances pour connaître au jour le jour le solde des comptes permettant à la province d’honorer ses engagements.

Risques et impacts financiers à prendre en compte dans la gestion des finances publiques (Illustration à partir de la zone d’intervention du PADDL) Principaux indicateurs de la gestion des finances publiques en Provinces 1. 1. 2. 3.

4.

5. 2. 1.

2.

3.

Crédibilité du budget Taux d’exécution du budget de l’équateur de 68 % Taux d’exécution budgétaire au Nord Kivu de 72 % Taux de recouvrement des taxes et redevances dans l’Equateur est de 29 % en 2007 Taux de recouvrement des taxes et redevances dans le Nord Kivu est de 35 % en 2007 Rapports d’exécution de budgets sont envoyés avec plusieurs mois de retard Exhaustivité Transparence La préparation et l’exécution provinciale repose sur la classification économique et fonctionnelle Les documents budgétaires ne sont pas basés sur des études et prévisions macroéconomiques L’importance des dépenses extrabudgétaires difficilement chiffrable

Risques

Tendances

Mesures d’atténuation

E

1.

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2.

E

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E 4.

E

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N

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M

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E 4.

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Importance des dépenses payées en

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5.

Plan d’actions pour la mise en place du circuit simplifié de la dépense publique Plan d’actions pour la mise en place du circuit simplifié de la dépense publique Renforcement des capacités de services en charge de collecte des taxes et redevances Renforcement des capacités de services en charge de la collecte des taxes et redevances Respect des délais légaux pour la production des rapports d’exécution budgétaire Approfondissement du système en vue de mieux identifier les responsabilités institutionnelles et pécuniaires Elaboration annuel d’un Tableau de Bord économique et financier de la Province Les taux de dépenses extra budgétaires devront se situer en dessous de 10 % des dépenses totales de la province Limitation à 20 % des dépenses publiques en espèces Réduction du nombre de comptes

Notes de cours 2013 5. 6. 7. 8.

9.

10.

11. 12. 13.

espèces Diversité de comptes courants des provinces dans les banques commerciales Absence de consolidation des comptes courants bancaires Rétrocessions des ETD payées en espèces Taux de reversement de la rétrocession des ETD par les provinces est de 9 % en 2008 et 14,65 % en 2007 dans le Nord Kivu Taux de reversement de la rétrocession des ETD par les provinces est de 12,3 % en 2008 et 23,98 % en 2007 dans l’Equateur Absence de communication et de publication du niveau de transfert des rétrocessions aux ETD Inexistence de système de reportage sur les flux financiers entre provinces et ETD Centralisation des pouvoirs d’engagement des dépenses au niveau du gouverneur Manque de lisibilité et de traçabilité dans les dépenses d’investissements provinciaux

E

7. E 8. E 9.

E

E

E

E

E

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6.

selon les besoins des investissements et du fonctionnement Obligation d’avoir la situation mensuelle de tous les comptes bancaires Obligation pour les provinces à effectuer les rétrocessions par virements bancaires Taux de reversements de rétrocessions ETD 100 %

Taux de reversements de rétrocessions ETD 100 %

10. Publication annuelle du niveau et des montants des rétrocessions aux ETD

11. Mise en place d’un système de reportage entre les provinces et les ETD 12. Respect strict de nouvelles procédures simplifiées de la dépense publique en province Trois signatures pour les chèques et les ordres de virement Responsabilités partagées entre Gouverneur, Ministre Provincial des Finances et Ministres techniques 13. Comptes spécifiques selon le type de financements et comptabilisation des opérations selon les projets d’investissements

Notes de cours 2013

E

3. 1. 2.

Budgétisation basée sur des documents programmatiques Les provinces ne disposent pas de Plan de Développement provincial Inexistence de système de programmation des investissements provinciaux et locaux

M

1.

E

2.

Organigrammes des ministères provinciaux ne sont pas en place Absence de système de suivi des investissements réalisés

E

Comptabilité et rapports financiers Les comptables publics sont sous-équipés et manquent de documents de base pour passer les opérations comptables (journaux de caisse et de banque) Irrégularité dans la tenue des journaux de caisse et de banque Absence d’exercice annuel de consolidation et de rapprochement des comptes Non consolidation des comptes administratifs des ETD

M

1.

E

2.

E

3.

M

4.

Surveillance et vérification Mécanismes internes de vérification des comptes sont très faibles Faibles inspections par l’Inspection Générale des Finances Contrôle de la Cour des Comptes des opérations de la province de l’Equateur peu suivi de sanctions Audits peu courants pour les investissements sur financements extérieurs Informations insuffisantes fournies par l’exécutif provincial à l’Assemblée Provinciale

E

1.

M 3. 4.

3. 4.

4. 1.

2. 3.

4.

5. 1. 2. 3.

4.

5.

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E 2. E 3. E M

4.

5.

Elaboration et adoption du Plan de Développement Provincial Mise en place d’un système de programmation des investissements publics Adoption et mise en application des organismes des ministères provinciaux Mise en place d’un système de suivi et évaluation des investissements provinciaux

Equipement, fournitures et formation des comptables publics Tenue mensuelle des journaux de banque et de caisse Comptes consolidés à la fin de chaque exercice budgétaire Réception et consolidation des comptes administratifs des ETD, au plus tard à la fin de chaque mois de mars

Renforcement des services de contrôles internes dans le cadre du circuit simplifié de la dépense publique Contrôle annuel obligatoire par l’Inspection Générale des Finances Mission annuelle de la Cour des Comptes pour auditer les comptes de la Province Audits annuels par des cabinets privés pour les investissements sur financements extérieurs Documents plus détaillés et analysés à mettre à la disposition des élus provinciaux, deux mois avant la tenue

Notes de cours 2013 des débats budgétaires Sigles : E : Elevé ; M : Moyen et F : Faible

Risques fiduciaires au niveau des ETD Principaux indicateurs de la gestion des finances publiques des ETD

Risques

1. Crédibilité du budget 1.1 Nombre faible des ETD disposant de budget 1.2 Recettes locales marginalement mobilisées 1.3 Budgets dominés par le paiement des salaires 1.4 Absence de dépenses de fonctionnement et d’entretien

E

1.

E

2.

E

3.

E

4.

2. Exhaustivité Transparence 2.1 Toutes les transactions et activités des ETD sont payées en espèces 2.2 Diversité de comptes courants des ETD dans les banques commerciales 2.3 Absence de consolidation des comptes courants bancaires 2.4 Opacité sur les montants réellement rétrocédés par la Province aux ETD 2.5 Absence d’exécutifs élus pour les ETD 2.6 Forte tutelle du Territoire et de la Province

E

1.

E

2.

Tendances

Mesures d’atténuation

E 3. E 4. E 5. E 6.

3. 3.1 3.2

3.3 3.4

Budgétisation basée sur des documents programmatiques Les ETD ne disposent pas de Plans Locaux de développement Inexistence de système de programmation locale (planification-budgétisation-maitrise d’ouvrage locale) Inexistence d’administration locale opérationnelle Inexistence d’espaces de coordination entre le Groupements de villages et le chef-lieu de l’ETD

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M

1.

E 2. E 3. E 4. 5.

Instauration d’établissement de budget annuel de l’ETD Plan d’opération pour recenser les taxes mobilisables Budgets en deux parties : fonctionnement et investissement 5 % des nouveaux financements pour les investissements à allouer à l’entretien des équipements

Limitation à 30 % les dépenses en espèces Simplification des comptes suivant les besoins de fonctionnement et d’investissement Situation annuelle des mouvements et soldes de tous les comptes Communication et affichage des ressources rétrocédées par la Province Mise en place des Comités Locaux de Développement élus Clarification de nouveaux rapports de partenariats techniques et financiers entre les ETD, les Territoires et les provinces Elaboration et adoption par le Comité Local de Développement du Plan Local de Développement Mise en place des procédures simplifiées de gestion communale Réorganisation des services administratifs et comptables Consultations périodiques de Groupements de villages Mise en place d’un système comptable de suivi des investissements et des capacités locales de pilotage des projets locaux de développement

Notes de cours 2013 Principaux indicateurs de la gestion des finances publiques des ETD

Risques

Tendances

Mesures d’atténuation

3.5 Absence de système de suivi des investissements réalisés

E

4. Comptabilité et rapports financiers 4.1 Les comptables publics sont sous-équipés et manquent de documents de base pour passer les opérations comptables (journaux de caisse et de banque) 4.2 Irrégularité dans la tenue des journaux de caisse et de banque 4.3 Absence d’exercice annuel de consolidation et de rapprochement des comptes 4.4 Envoi irrégulier des comptes administratifs à la Province 5. Surveillance et vérification 5.1 Mécanismes internes de vérification des comptes sont très faibles 5.2 Faibles inspections par l’Inspection Générale des Finances 5.3 Audits peu courants pour les investissements sur financements extérieurs 5.4 Informations insuffisantes fournies par l’exécutif des ETD aux Provinces et aux populations

M

1.

E

2.

E

3. 4.

M

E

1.

E 2. E 3. E 4.

Equipement, fournitures et formation des comptables publics Tenue mensuel des journaux de banque et de caisse Comptes consolidés à la fin de chaque exercice budgétaire Envoi au mois de mars de chaque année les comptes administratifs définitifs à la Province

Renforcement des services de contrôles internes dans le cadre des nouvelles procédures comptables Contrôle annuel obligatoire par l’Inspection Générale des Finances Audits annuels par des cabinets privés pour les investissements sur financements extérieurs Documents plus détaillés et analysées à mettre à la disposition de la Province et des populations locales

Sigles : E : Elevé ; M : Moyen et F : Faible

Risques résiduels et mesures d’accompagnement Les progrès en matière de gouvernance provinciale et locale sont encore très lents dans les deux provinces de l’Equateur et le Nord Kivu. Les rapports entre les ETD et les autorités provinciales sont encore dominés par les pouvoirs hiérarchiques et administratifs. Les nouvelles pratiques centrées sur les priorités de développement local tardent à se mettre en place. Les débats nationaux sur la décentralisation ont peu d’échos au niveau local. Cela pose d’autres types de risques liés essentiellement à la gouvernance politique et aux capacités des provinces et des ETD. Les principaux risques pouvant retarder la mise en œuvre du Fonds de Développement ou pouvant être source de dysfonctionnements sont résumés dans le tableau suivant.

Risques

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Actions à prendre

Notes de cours 2013 Risques

Actions à prendre

1. Risques liés à la gouvernance politique et à l’insécurité 1.1 Méfiance et attentisme des populations en raison 1. Mise en place d’un plan d’actions de Bonne des mauvaises pratiques de gouvernance à tous les Gouvernance au niveau de chaque province niveaux (local et provincial) dans les deux provinces 1.2 Mauvaise circulation de l’information sur la gestion 2. Instauration d’un système d’information des affaires publiques provinciales et locales (émissions radios et réunions périodiques sur les activités de la province) 1.3 Influence des pouvoirs des chefferies dans la 3. Equilibre des pouvoirs locaux entre les province du Nord Kivu chefferies et les différents comités locaux de 1.4 Très faible appropriation du processus de développement à trouver décentralisation par les populations locales 4. Organiser des réunions d’information sur les 1.5 Instabilité de l’Assemblée Provinciale de l’Equateur textes de la décentralisation 1.6 Pratiques opaques en matière de gestion des 5. Partage des responsabilités au sein de ressources de la province dans l’Equateur, malgré le l’exécutif et transparence dans la gestion des départ de l’ancien gouverneur affaires provinciales 1.7 Dans la province du Nord Kivu, il y a un discours 6. Responsabiliser les directions techniques pour d’ouverture et de changement dans la gouvernance assurer la continuité de plusieurs activités de des institutions provinciales mais peu suivis de la province meilleures pratiques de transparence 7. Mise en place du circuit simplifié de la 1.8 Persistance de plusieurs poches d’insécurité, limitant dépense publique les actions de développement 8. Intervention prioritaire du PADDL dans les 1.9 Plusieurs ETD sont enclavées dans l’Equateur et zones sécurisées surtout au Nord Kivu rendant le travail de terrain très 9. Intervention prioritaire dans les zones difficile accessibles 2. Risques liés aux faibles capacités des provinces 2.1 Persistance d’incertitudes sur le statut de la fonction 1. Elaboration d’une feuille de route du travail publique provinciale et locale gouvernemental, surtout pour les principales 2.2 Faibles capacités techniques du personnel déployé réformes à engager pour rendre dans les services du Trésor et du budget l’administration plus performante 2.3 Inexistence de tout dispositif d’appui-conseil aux ETD 2. Audits techniques et organisationnels des dans l’initiation et la conduite des exercices principaux ministères provinciaux et Mise en budgétaires place d’un plan d’action pour la modernisation des administrations budgétaires et financières ; 3. Mise en place, au niveau provincial, d’un service spécial d’appui aux ETD, Cellules Provincial d’Appui-Conseil prévues par le CSMOD

3. Risques liés aux capacités des ETD 3.1 Dénuement total des administrations locales de tous les moyens de fonctionnement de base 3.2 Délabrement total des bâtiments dont certains sont en ruine hypothéquant toutes activités de services administratifs 3.3 Absence de plusieurs chefs de Secteurs ne résidant pas au chef-lieu de secteurs, car souvent ils résident au niveau de la capitale provinciale

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1.

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3.

Equipement de base de bâtiments réhabilités par du matériel de bureau (produit localement) et de matériel informatique Réhabilitation urgente d’au moins une dizaine de bâtiments abritant les principaux services administratifs et comptables surtout dans l’Equateur pour rendre les ETD fonctionnels Instaurer un système de permanence

Notes de cours 2013 Risques 3.4 Désorganisation des services administratifs et comptables des ETD 3.5 Développement de l’incivisme et Esprit individualiste à tous les niveaux ainsi que la pesanteur des mauvaises pratiques du passé de gestion des administrations publiques locales ont crée un climat de méfiance et de scepticisme auprès des populations 3.6 Perte de repères pour les principaux responsables des ETD et de leur personnel sur l’obligation d’offres de services publics de base et de culture de rendre compte dans d’utilisation des fonds publics 3.7 Retard dans la clarification du statut des fonctionnaires affectés au niveau des ETD et les faibles salaires de ces fonctionnaires

Actions à prendre

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périodique pour maintenir le contact avec les populations Un audit organisationnel des principaux services des ETD et élaboration d’un guide d’administration et de comptabilité pour les EDT Mise en place d’une stratégie de communication et d’information pour développer la notion de citoyenneté et la responsabilisation de chaque acteur dans la gestion des affaires locales Réhabilitation de la notion de service public local à travers une charte communal liant les responsables et les populations et affichage du bilan des activités du Comité Locale de Développement Plaidoyer auprès de l’Etat pour clarifier le statut des fonctionnaires provinciaux et locaux

Notes de cours 2013

Chapitre 7. Capitalisation des expériences de réforme des finances publiques dans la zone d’intervention du PNUD à travers le PADDL

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Notes de cours 2013 Des objectifs de la note La présente note décrit le contexte de la mise en œuvre de la réforme des finances publiques dans la province de l’Equateur. Elle indique que la réforme des finances publiques est une conséquence de l’adoption en 2006 d’une nouvelle constitution qui s’est clairement prononcée sur la décentralisation comme mode de gouvernance de la RDC. La note présente ainsi le schéma parcouru par les autorités nationales et provinciales avec l’appui des PTFs dont le PADDL (Programme d’appui à la décentralisation et au développement local) dans la mise en œuvre de la réforme des finances publiques. La note se limite, toutefois, à la stricte présentation de la conduite de ce processus dans la province de l’Equateur, l’une des zones d’intervention du PADDL. Elle indique bien entendu le déroulement du processus, les structures mises en place dans le cadre de la réforme au niveau provincial et local avec l’appui du PADDL. Ces structures servent d’interface entre la partie nationale et les PTFs au niveau provincial. La note présente également la stratégie de la conduite des activités, les leçons apprises, les contraintes et les défis majeurs en rapport avec la pérennisation des acquis.

Du contexte de la réforme des finances publiques Le PADDL dans son volet spécifique de la réforme des finances publiques poursuit, entre autres résultats, l’amélioration du système de gestion des finances publiques provinciales devant fonctionner de manière transparente et avec respect des procédures et règles en vigueur. L’atteinte de cet objectif est évaluée en termes de nombre des comptables publics ayant transmis les extraits des livres de caisse à la division des apurements de la Direction de la Comptabilité Publique, de % des recettes perçues via la chaîne des recettes dans les provinces appuyée par le PADDL, de % des comptables publics provinciaux (des provinces appuyées par le PADDL) envoyant leurs comptes à la Division des Apurements du ministère des finances, de volume des dépenses budgétaires (en $) exécutées via le système provincial de passation des marchés au niveau des provinces appuyées par le PADDL, de maîtrise et d’identification de la population fiscale dans la province de l’Equateur, d’effectivité de la reddition des comptes publics à l’Assemblée provinciale, de nombre d’ETDS dont l’exécution de la dépense suit la procédure normale d’exécution d’une dépense publique, de taux d’accroissement des recettes fiscales propres mobilisées par les services de la DGRPE, etc. Pour atteindre les objectifs tant en province que dans les ETDS pilotes, le PADDL organise des activités sur quatre axes d’intervention que sont : la construction de la fiscalité, la gestion de la dépense publique, l’appui au processus de planification, Budgétisation et Suivi

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Notes de cours 2013 –Evaluation ainsi que l’axe transversal en rapport avec le cadre légal. L’articulation de ce cadre d’intervention est décrite dans la suite de la présente note.

Du déroulement du processus de réforme des finances publiques à l’Equateur La réforme des finances publiques dans la province de l’Equateur se situe dans une phase très avancée du processus. Les structures en charge de la conduite de la réflexion sur cette question sont bien en place. Les outils (Plan provincial de développement, feuille de route de la plateforme de réforme, Arrêté portant création du CPS, etc.) indispensables à la mise en œuvre de la réforme sont véritablement appropriés par la partie gouvernementale et la société civile. Le PADDL a joué un rôle considérable dans cette perspective. La première action à signaler, même s’elle n’a pas de lien direct avec la réforme des finances publiques, mais qui confirme que la réforme des finances publiques en province est avant tout une préoccupation nationale, est la tenue du forum national sur la décentralisation. Ce forum a été organisé à Kinshasa par le Gouvernement de la République Démocratique du Congo du 03 au 05 octobre 2007 avec le concours des Gouvernements Provinciaux et des partenaires de développement. Ce forum a permis de bâtir les principaux éléments d’une vision partagée entre tous les acteurs sur la portée et les modalités de la mise en œuvre maîtrisée de la décentralisation en RDC. Il a recommandé entre autres, l’élaboration d’un cadre stratégique de mise en œuvre de la décentralisation avec des axes stratégiques précis, notamment l’adoption d’un cadre juridique de la décentralisation. La deuxième action qu’il convient d’inscrire dans le registre de préludes à l’assainissement de la gestion des finances publiques provinciales est la validation du cadre stratégique de la mise en œuvre de la décentralisation à l’horizon 2009-2019 par un atelier national qui a réuni à Kinshasa du 10 au 11 juin 2009 plus de 300 acteurs institutionnels. Le cadre stratégique est un document de synthèse qui établit et définit en grandes lignes, l’état des lieux, les grandes orientations, les principes directeurs et les axes majeurs de l’action du Gouvernement dans la conduite du processus de la décentralisation en RDC de 2009 à 2019. La concrétisation du volet finances publiques du cadre stratégique a nécessité la mise en place en août 2009 d’un Comité d’Orientation des Réformes des Finances Publiques (COREF) au niveau du Ministère des finances, pour appuyer le Gouvernement Central de la RDC dans la réforme en matière des finances publiques et l’adoption le 31 mars 2010 par le Gouvernement de la RDC d’un plan stratégique de réforme des finances publiques (PSRFP).

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Notes de cours 2013 Dans la suite de l’adoption du PSRFP s’est tenue du 20 au 21 octobre 2010 à Kinshasa à l’Hôtel SULTANI un atelier sur l’appui aux réformes des finances publiques en Provinces et dans les ETD. A l’issue des travaux, les participants à cet atelier ont adopté à l’unanimité le projet de la plateforme minimale en matière de gestion des finances publiques en provinces et dans les ETD. Les éléments pertinents (axes principaux) de cette plateforme minimale sont (1) la construction de la fiscalité, (2) la gestion de la dépense, (3) l’appui au processus de planification, Budgétisation et Suivi –Evaluation et (4) la mise en place d’un cadre légal et réglementaire en Provinces et dans les ETD. Toute l’action du PADDL s’agissant de la réforme des finances publiques s’inscrit dans le cadre de la matérialisation de la plateforme minimale de réforme des finances publiques en ciblant les 4 axes prioritaires précités et les trois niveaux d’intervention que sont le niveau du cadre légal, le niveau structural et le niveau procédural. a. Actions du PADDL sur la réforme des finances publiques provinciales En février 2011, l’UADPL Equateur a appuyé la réalisation d’un diagnostic du système de gestion des finances publiques dans la province de l’Equateur. Un atelier de restitution en date du 26 et 27 avril 2011 des conclusions du diagnostic posé sur le système de gestion des finances publiques dans la province de l’Equateur a permis d’élaborer une ébauche de feuille de route pour la mise en œuvre de la plateforme minimale de réforme. Cette feuille de route a été formalisée suivant une approche participative au cours de différentes séances de travail organisées du 11 au 13 octobre 2011 par le COREF en synergie avec le PADDL à Mbandaka et auxquelles différents responsables des institutions provinciales (DGRPE, Ministère du Plan et Budget, Ministère des Finances, Ministère de la Fonction Publique, etc.) ont pris une part active. La feuille de route élaborée a connu une appropriation politique en date du 14 octobre 2011 par l’Exécutif provincial, puis une appropriation technique en date du 21 au 22 décembre 2011 par les membres du Comité de Pilotage et de Suivi de la réforme des finances publiques CPS en sigle. Le CPS est l’organe provincial créé par Arrêté provincial n°2010/0121/CAB/PROGOU/MINPRO/ECOFI&JS/EQ/2011 du 23 août 2011. La mission principale du CPS est d’appuyer l’Exécutif provincial dans la mise en œuvre de la réforme des finances publiques provinciales et locales à l’Equateur. Le CPS dispose d’un programme de travail (PTA) adossé au PTA du PADDL et à la feuille de route de réforme des finances publiques, d’un règlement intérieur et d’un arrêté portant nomination de ses membres. Le PADDL a réalisé un véritable transfert des connaissances vers les membres du CPS. Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Les activités de renforcement des capacités au profit des membres du CPS ont produit leur effet et montrent aujourd’hui qu’un transfert effectif des connaissances et une appropriation du processus ont bel et bien eu lieu. Le programme s’appuie sur le CPS pour organiser la conduite de certaines activités de la réforme des finances publiques à l’Equateur. Parallèlement aux activités visant la mise en place du cadre organique et légal requis dans la gestion des finances publiques provinciales, le PADDL appuie l’organisation par le CPS et/ou les autres institutions provinciales des activités qui visent la construction de la fiscalité provinciale et l’amélioration de la gestion de la dépense publique. S’agissant de la construction de la fiscalité, les interventions visent essentiellement la DGRPE, instrument dont se sont dotées les autorités de la province de l’Equateur pour maximiser la mobilisation des recettes propres. Les interventions du PADDL en faveur de cette régie financière poursuivent trois objectifs : 1) l’amélioration du cadre de travail et l’efficacité des interventions des agents par la construction des bâtiments administratifs, la dotation de la DGRPE en mobilier et équipement divers et l’initiation des activités de renforcement des capacités au profit des agents et cadres de la régie, 2) l’accroissement des recettes mobilisées par l’organisation des activités visant la maîtrise de la population fiscale, la construction d’un guichet unique au port de Mbandaka, l’accroissement de la mobilité des responsables et l’appui à l’acquisition des imprimés des valeurs, 3) l’instauration de la transparence et la traçabilité dans le processus de recouvrement des recettes publiques provinciales par l’informatisation de la chaine de recettes. S’agissant de la gestion de la dépense et des finances publiques en général, le PADDL appuie l’organisation des activités d’informatisation de la chaine de la dépense, le renforcement des capacités des agents provinciaux sur les procédures de gestion des finances publiques, la dotation de la province des documents et supports indispensables à la gestion orthodoxe de la dépense publique et l’appui à la production des comptes d’exécution du budget. Les appuis du PADDL sur la construction de la fiscalité et sur la gestion de la dépense sont basés sur « une démarche de terrain » visant le recueil des besoins de la partie gouvernementale appuyée. b. Actions du PADDL sur la réforme des finances publiques des ETDS Les interventions du PADDL en matière de réforme des finances publiques concernent également les ETDS. Le schéma stratégique d’intervention est quasi identique en ce qui concerne ces deux niveaux de structures territoriales, avec une exception due au fait que les interventions du PADDL au niveau des ETDS sont soutenues par des études préalables et une stratégie d’immersion des personnes ressources. L’action soutenue par des études Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 préalables est une garantie pour l’efficacité. L’immersion des personnes ressources est une vérification et une assurance quant au transfert effectif des compétences. Quatre études ont au total été réalisées dans les ETDS pilotes appuyées par le PADDL. La première étude concerne le diagnostic sur la gestion des finances publiques locales. Les conclusions de cette étude ont constitué la pierre de lance pour l’élaboration de la feuille de route de réforme des finances publiques dans les ETDS. Cette feuille de route a également fait l’objet d’une appropriation technique par les membres du CPSL en date du 28 au 29 février de l’année en cours. Ce comité institué au niveau local dispose également d’un PTA adossé au PTA du PADDL et à la feuille de route de réforme des finances publiques des ETDS. Le programme de travail du CPSL fait partie des activités que le PADDL appuie dans le cadre de son PTA 2012. La deuxième étude a consisté en un inventaire des points d’activités économiques. L’idée de départ a été de recenser dans le cadre de la construction de la fiscalité des ETDS des infrastructures publiques économiques susceptibles de permettre à ces entités de mobiliser suffisamment des ressources pour financer leur Programmes de Développement Local, PDL en sigle. C’est dans ce cadre que les marchés d’ITIPO (secteur des EKONDA) et de KALAMBA (secteur des ELANGA) ou encore l’abattoir et le marché de LISAFI (secteur de Basankusu) ont été identifiés comme investissements prioritaires. Le PADDL Equateur a appuyé une étude d’évaluation de l’impact socio-économique et environnemental de ces infrastructures. Les conclusions de cette étude ont recommandé la construction de ces infrastructures marchandes, car elles sont susceptibles de générer des recettes fiscales au profit des ETDS. La dernière étude conduite avec le concours d’un consultant recruté par le PADDL pour analyser l’administration des ETDS sur le plan organisationnel et fonctionnel visait l’identification des points de dysfonctionnement nécessitant des interventions du PADDL. Le PADDL prévoit des initiatives dans ce sens. Des équipes mixtes composées des informaticiens, des techniciens des finances publiques et de l’administration vont en immersion dans les ETDS pilotes pour apprendre aux responsables de ces entités l’usage de l’outil informatique dans la gestion du budget tant en recette qu’en dépense. D’autres actions menées par le PADDL en faveur des ETDS concernent l’exercice de la rédévabilité. Elles portent sur l’organisation des séances de restitution de l’exécution du budget du Secteur à la population. ELANGA, l’un des secteurs pilote du PADDL, a organisé la conduite de cette activité avec l’appui technique, matériel et financier du PADDL. Il est prévu de répéter cette expérience dans les autres ETDS pilotes du programme. L’objectif de cette activité est l’apprentissage de la démocratie à la base. L’activité est susceptible de rétablir la Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 confiance de la population dans le fonctionnement administratif et d’accroître la participation de cette dernière à la vie socio-économique de l’ETD.

Des résultats et leçons apprises L’appropriation de la stratégie de réforme des finances publiques par les membres du CPS est le principal résultat de notre intervention en rapport avec ce volet. Le CPS est actuellement fonctionnel. Ce comité dispose d’un programme de travail annuel assorti d’un budget. Du fait de sa légitimité et de sa représentativité, le PADDL s’appuie désormais sur cette structure pour faire avance la réflexion sur la réforme. La mise en œuvre des activités visant la construction de la fiscalité est avancée avec l’équipement des administrations fiscales en bâtiments et autres moyens matériels de travail, la formation du personnel, la construction des équipements marchands au profit des ETDS, la conduite de la réflexion sur la viabilisation des statistiques sur la mobilisation des ressources, la conduite de la réflexion sur la fiscalité foncière, l’appui au recensement de la population fiscale, l’appui à la vulgarisation de la feuille de route, etc.

Des défis et contraintes Les défis majeurs au nombre de 4 sont :    

La maintenance informatique après l’informatisation des chaînes de recettes et de dépenses; La motivation du personnel afin qu’il ne soit pas tenté de quitter l’administration publique ; La sécurisation du matériel et mobilier mis à la disposition des ETDS; Le financement du fonctionnement des comités en charge de pilotage de la réforme des finances publiques.

Si le fonctionnement du CPS peut être pris en charge dans le cadre du budget de la province ou des ETDS, il convient de trouver des réponses de mitigation pour les autres défis. Car le risque de voir les efforts anéantis après la fermeture du PADDL est très important. Les contraintes au nombre de 5 sont :    

Le retard pris dans la signature des dossiers de construction des infrastructures ; L’absence d’organes délibérants véritables dans les ETDS ; La modicité des ressources financières au niveau provincial et local ; Les divergences de vue entre l’Exécutif et l’Assemblée provinciale qui ne favorise pas l’adoption des Edits requis pour la gestion des finances publiques provinciales et locales. Pr Dr JB

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Chapitre 8. Note de présentation de la loi organique n°11/011 du 13 juillet 2011 relative aux finances publiques en RDC

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Contexte de l’adoption de la LOFIP La LOFIP a été élaboré à l’issu de différents diagnostics alarmants sur la situation de la gestion des finances publiques en RDC. Elle constitue l’une de mesures décidées dans le cadre du Plan Stratégique de Reforme des Finances Publiques (PSRFP). La mise en place du Comité d’Orientation de la Reforme des Finances Publiques (COREF) a été déterminante dans la matérialisation de ce texte de loi qui, dorénavant, va servir de référence en matière d’organisation et de gestion des finances publiques en RDC. La nouvelle loi financière repose sur cinq piliers à savoir, la réforme Budgétaire, la réforme de la fiscalité, la réforme de la gestion de la dépense, la réforme de la comptabilité et de la gestion de la trésorerie ainsi que la réforme du système de contrôle.

Pourquoi une nouvelle loi sur les finances publiques? Une nouvelle loi pour différentes raisons. Les principales sont les suivantes :

 prendre en compte les observations de différentes revues des dépenses publiques et       

du PEFA ; refléter dans la loi financière les pratiques modernes en la matière; améliorer la couverture du champ des administrations publiques ; tenir compte des innovations introduite par la Constitution de 2006 ; tenir compte des innovations induites par les réformes mises en œuvre depuis 2002 ; l’adoption de l’approche de gestion axée sur les résultats (GAR) ; la mise en perspectives des politiques publiques et la responsabilisation accrue des gestionnaires publics ; l’utilisation des instruments de la GAR : Budgets-programmes, CBMT, CDMT et CDSMT.

Eléments de différence entre la LOFIP et l’ancienne loi des finances La plus grande différence résulte dans le champ d’application de la nouvelle loi notamment en ce qui concerne la fixation des règles spécifiques relatives à l’affectation des ressources et des charges, à l’élaboration, à la présentation, à l’adoption et à Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 l’exécution des lois de finances, des édits budgétaires et des décisions budgétaires, à la détermination des responsabilités et des sanctions qui découlent des interventions des acteurs, à la spécification des rapports entre le Pouvoir Central et les Provinces, d’une part, et entre les provinces et les ETDs, d’autre part. En outre la nouvelle loi est ordinaire tandis que l’ancienne est organique.

Contenu de la LOFIP L’architecture de la loi relative aux finances publiques s’articule autour de 5 parties suivantes :

 La première partie de la LOFIP qui s’étend de l’article 1er à l’article 16 traite des

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dispositions générales. Elle précise le champ d’application de la loi et énonce les principes et les règles budgétaires en vue de l’encadrement de la politique budgétaire. Les principes de base retenus par la LOFIP sont ceux de l’annualité, de l’unité, de l’universalité, de la spécialité, de l’équilibre du budget et de la soutenabilité budgétaire. La deuxième partie de la LOFIP s’étend de l’article 17 à l’article 131. Elle concerne le Pouvoir Central. Elle est consacrée aux dispositions relatives aux lois des finances, notamment au champ et à l’objet des lois des finances, aux ressources et aux charges du Pouvoir Central, à l’élaboration et à la présentation des lois des finances, à l’exécution de la loi des finances et aux différents types de contrôle. La troisième partie s’étend de l’article 132 à l’article 216. Elle concerne les provinces et les Entités Territoriales Décentralisées (ETDs). Il est relevé dans cette partie l’objet et le champ des Edits et des décisions budgétaires, l’élaboration et la présentation des Edits et Décisions budgétaires ainsi que l’exécution et le contrôle du Budget des Provinces et des Entités Décentralisées. La quatrième partie de la LOFIP s’étend de l’article 217 à l’article 229. Elle précise les rapports entre le Pouvoir Central, les Provinces et les ETDs. Il est fait allusion aux modalités de répartition de recettes à caractère national entre le Pouvoir Central et les Provinces, d’une part, et la répartition des recettes à caractère national entre les Provinces et les Entités territoriales décentralisées, d’autre part. La cinquième partie s’étend de l’article 230 à l’article 235. Elle présente les dispositions transitoires et finales. Ces dispositions visent notamment le caractère progressif du transfert des compétences du Pouvoir Central vers les Provinces. Elle aborde également la question de la responsabilité des Ministres de finance et

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Notes de cours 2013 budget. Ces derniers sont appelés à déterminer le calendrier de mise en application de la LOFIP.

Principales innovations  Présentation dans un texte unique de l’ensemble de dispositions devant régir les Finances Publiques tant du Pouvoir Central que des Provinces et des Entités Territoriales Décentralisées ainsi que de leurs organismes auxiliaires ;  Introduction en lieu et place de la loi budgétaire de la notion de loi de finances qui, dans un document unique, contiendra des dispositions législatives relatives aux ressources et aux charges et déterminera l’équilibre budgétaire ;  Renforcement du principe de la légalité des recettes et des dépenses ;  Il ne peut être établi d’impôts qu’en vertu de la loi ;  Il ne peut être établi d’exemption ou d’allégement fiscal qu’en vertu de la loi ;  La loi fixe la nomenclature des autres recettes locales et les modalités de leur répartition.  Aucune dépense ne peut être exécutée : – si elle ne rentre pas dans les compétences du Pouvoir Central, des Provinces ou des Entités Territoriales Décentralisées ; – si elle n’a pas été définie par un texte régulièrement adopté et publié par l’autorité compétente. Les obligations financières créées par toute loi, édit décision, ordonnance, règlement ou contrat ne deviennent certaines et définitives qu’avec l’ouverture des crédits correspondant au budget du Pouvoir Central, de la Province ou de l’Entité Territoriale Décentralisée.  Instauration de la déconcentration de l’ordonnancement. La fonction d’Ordonnateur en matière de dépense sera confiée à chaque Ministre sectoriel qui la déléguera à des fonctionnaires qualifiés. Les Ordonnateurs seront entièrement responsables des résultats à atteindre dans la mise en œuvre des programmes. Ils auront l’obligation de rendre compte de leurs gestions, et seront redevables vis-à-vis du Parlement. Les actes posés à ce titre devront être en conformité avec le Plan d’Engagement Budgétaire (PEB) et en cohérence avec le Plan de Trésorerie (PTR) élaboré par le Ministre des Finances.  Introduction de la pluri annualité budgétaire. Cette dernière va améliorer la gestion des choix budgétaires, dans la mesure où les gestionnaires vont disposer d'une plus grande visibilité des moyens mis à leur disposition pour exécuter les activités liées à Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 la mise en œuvre de la politique de développement. Pour réussir cette innovation, la loi sur les Finances Publiques prône l’utilisation d’un cadre budgétaire à moyen terme dont le budget de l’année constituera la tranche annuelle.  Renforcement du rôle du Parlement en sa qualité d’organe de contrôle politique. Le Parlement devra évaluer les politiques publiques et les choix stratégiques du Gouvernement en abordant l’efficacité et l’efficience des dépenses par rapport aux objectifs définis pour chaque programme.  implémentation de la dualité du pouvoir d’Etat : Pouvoir Central et Provinces = finances distinctes, mêmes règles de gestion, pouvoirs fiscaux limités pour les Provinces et les ETDs par la nomenclature des recettes.  Proposition des modalités pratiques de répartition des ressources à caractère national. Il s’agit d’une réponse que la nouvelle loi financière apporte aux difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la disposition constitutionnelle relative à la retenue à la source de 40% de recettes à caractère national.  L’instauration des budget-programme en RDC avec des principes innovants tels que la globalisation des crédits par programme et le regroupement des programmes par : a) Fonction :  Politique publique ou secteur d’activité.  Ministérielle ou interministérielle b) Programme :  Unité de mise en œuvre des politiques publiques ;  Unité du vote du Parlement national ou de l’Assemblée provinciale ;  Regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions ;  Relève d’un seul ministère ou institution. Les objectifs à atteindre au regard des indicateurs vérifiables nécessite un pilotage et une désignation d’un responsable de programme.  Spécification de la nature des autorisations parlementaires  Autorisations d’engagements ; – limites supérieures des dépenses pouvant être engagées ; – Ces autorisations peuvent être annuelles ou pluriannuelles.  Crédits de paiement – limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année.  Spécification de la nature des crédits budgétaires Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013  Crédits limitatifs (engagements et ordonnancement conformes aux dotations budgétaires) ;  Crédits évaluatifs (les services de la dette) ;  Crédits provisionnels (les dépenses liées aux calamités et autres imprévisibles) ;  Spécification des mouvements des crédits  Virements : toléré entre titres d’un même programme.  Transferts : – Entre les programmes d’une même fonction ministérielle ; – Entre les programmes de différents ministères ou institutions ; – Peuvent concerner des crédits globaux des programmes ou des crédits destinés à financer certaines actions à l’intérieur des titres des dépenses des programmes concernés.  Compétence en matière d’exécution du budget : elle est du ressort de l’Ordonnateur et du Comptable public assignataire. Il s’agit là d’une réaffirmation du principe de la séparation des fonctions d'Ordonnateur et de Comptable. Ce principe clé en finance publique vise à assurer la protection des finances publiques à travers une répartition et une responsabilisation des différents intervenants dans le circuit de l’exécution des opérations de recettes et de dépenses. Il instaure ainsi un contrôle mutuel entre l’Ordonnateur et le Comptable public.  La responsabilité en matière d’exécution du budget.  UNE CONSTANCE : la responsabilité des membres du Gouvernement et des responsables d’instituions constitutionnelles ainsi que les sanctions qu’ils encourent sont prévues par la Constitution et les lois de la République ;  L’exigence du respect de la légalité est un acte de prévention contre la concussion.  Le respect du principe de sincérité. Le budget du Pouvoir Central, de la Province ou de l’Entité Territoriale Décentralisée présente de façon sincère l’ensemble de leurs ressources et de leurs charges. La sincérité s’apprécie en fonction des informations disponibles et des prévisions qui en découlent.  En termes de respect du principe de sincérité et de la tenue de la comptabilité. La tenue des documents comptables et financiers n’est plus facultative mais obligatoire. La LOFIP énumère les comptabilités qui doivent être tenues. Les comptes du Pouvoir Central, de la Province et de l’Entité Territoriale Décentralisée doivent être réguliers, sincères et refléter une image fidèle de leur situation patrimoniale.

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Notes de cours 2013 Table des matières Préambule

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Définition du concept finances publiques .................................................................................... 6 Finances publiques et finances privées, éléments de différences ................................................. 6 Finances Publiques et les autres disciplines ................................................................................. 7 Conception classique et conception moderne des finances publiques ......................................... 8 Définition du budget ................................................................................................................... 10 Les caractéristiques du Budget ................................................................................................... 10 Les aspects du budget ................................................................................................................. 11 Les principes budgétaires ........................................................................................................... 12 Catégories des lois de finances ................................................................................................... 13 Présentation formelle du Budget ................................................................................................ 13 Règles d’élaboration du budget .................................................................................................. 14 Structure de la loi budgétaire.......................................................................................................... 17 Rôle du Parlement dans le budget .................................................................................................. 17 Portée juridique de l’autorisation budgétaire ................................................................................. 18 De l’exposé des motifs ................................................................................................................... 21 De la synthèse prévisions budgétaires du Secteur de Basankusu, exercice 2013........................... 23 Des fiches analytiques de prévision de recettes pour l’exercice 2013 ........................................... 24 Des fiches analytiques pour la prévision des dépenses courantes (fonctionnement et rémunération), exercice 2013. ........................................................................................................ 29 Des annexes au budget ................................................................................................................... 38 Les Ressources Ordinaires ou permanentes ................................................................................... 44 2.1.1. Les Ressources fiscales ........................................................................................................ 44 2.1.1.1. Notions de l’impôt ............................................................................................................. 45 C2. Aspect politique de l’impôt ............................................................................................ 48 C3. Aspect moral ou social de l’impôt .................................................................................. 48 C4. Aspect économique .......................................................................................................... 48 e) Principes de l’impôt ........................................................................................................... 49 f) Les éléments constitutifs de l’impôt ............................................................................... 49 Techniques de prélèvement d’impôt .............................................................................................. 50 a1. La déclaration contrôlée ....................................................................................................... 50 a2. La méthode forfaitaire .......................................................................................................... 51 a3. La méthode indiciaire ........................................................................................................... 51 1°La détermination du taux de l’impôt....................................................................................... 51 2° La liquidation proprement dite .............................................................................................. 52 1° Les organes de recouvrement ................................................................................................ 52 Types d’impôts ............................................................................................................................... 54 1° Les impôts réels ..................................................................................................................... 54 2° Impôts sur les Revenus ......................................................................................................... 54 Les Ressources exceptionnelles/occasionnelles ............................................................................. 56 L’exécution du budget de l’Etat en recette ..................................................................................... 58 Définition de la dépense publique .................................................................................................. 65 Caractères de la dépense publique .................................................................................................. 65 Nature de la dépense publique........................................................................................................ 66 Classifications de dépenses publiques ............................................................................................ 67 Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 Exemple de classification fonctionnelle du budget ........................................................................ 68 Le montant de la Dépense Publique ............................................................................................... 69 Mesure de l’accroissement de dépenses publiques ........................................................................ 69 1° Par rapport à la variation de la valeur de la monnaie ................................................................. 69 2° Par rapport aux méthodes d’établissement des comptes ............................................................ 70 I.3. Les causes de l’accroissement des dépenses publiques ........................................................... 70 Plafond des dépenses publiques ..................................................................................................... 71 Exécution de la dépense publique .................................................................................................. 71 1.1.1. Principes fondamentaux de l’exécution de la dépense publique ................................. 71 1.1.2. Etapes de l’exécution de la dépense publique ............................................................. 72 De l’engagement..................................................................................................................... 72 Modèle de Bon d’Engagement des Dépenses ................................................................................ 75 De la liquidation ..................................................................................................................... 77 De l’ordonnancement ............................................................................................................. 78 Du paiement ........................................................................................................................... 78 1.1.4. Pièces Justificatives de la Dépense Publique ............................................................. 82 Intervenants dans la Chaine de la Dépense Publique ..................................................................... 83 1.1.5. Intervenants impliqués directement dans le circuit de la dépense ............................... 83 Ordonnateur ou ses délégués ................................................................................................. 84 Contrôleur Budgétaire ............................................................................................................ 84 Comptable Public ................................................................................................................... 85 Autres intervenants impliqués directement ............................................................................ 86 1.1.6. Intervenants impliqués dans la passation des marchés publics ................................... 86 1.1.7. Intervenants impliqués dans la Paie des agents de l’Etat ........................................... 88 Service du Trésor.................................................................................................................... 88 Régisseur d’avances ............................................................................................................... 89 Banque Centrale du Congo (BCC) ......................................................................................... 90 Direction en charge du Contrôle Budgétaire .......................................................................... 90 Direction en charge du Suivi du Budget ............................................................................... 90 Direction en charge du Trésor ................................................................................................ 91 Direction en charge de la Comptabilité Publique ................................................................... 91 Coordination Informatique Interministérielle......................................................................... 92 Procédures et Circuit d’Exécution de la Dépense Publique .......................................................... 92 1.1.8. Procédures normales ................................................................................................... 93 1.1.9. Procédure standard ...................................................................................................... 93 Procédure de Marché Public......................................................................................................... 100 1.2. Procédures d’Exception dans le Circuit de la Dépense Publique ................................. 106 Procédure de la Paie des Agents de l’Etat ............................................................................ 106 Procédure des Régies d’Avance .......................................................................................... 110 Procédure de Régularisation ................................................................................................. 115 Fondement du contrôle et cadre légal .......................................................................................... 120 Formes de Contrôle ...................................................................................................................... 121 Types de contrôle ......................................................................................................................... 121 4.3.1. Contrôles Administratifs .......................................................................................... 121 a) Contrôle des opérations administratives ....................................................................... 122 Contrôle des dépenses .................................................................................................................. 122 Contrôle des opérations de recettes .............................................................................................. 122 b) Contrôle des opérations comptables.............................................................................. 122 Le contrôle hiérarchique ............................................................................................................... 122 Pr Dr JB NSUAMI1

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Notes de cours 2013 4.3.2. Le contrôle Parlementaire ......................................................................................... 123 4.3.3. Le contrôle juridictionnel .......................................................................................... 124 Dynamique d’approfondissement du processus de décentralisation ............................................ 126 Cadre financier et budgétaire de la décentralisation..................................................................... 126 Cadre juridique et institutionnel des finances publiques ...................................................... 126 Mécanismes financiers envisagés pour la décentralisation .......................................................... 128 Cadre national de gestion et de suivi des finances publiques décentralisées ............................... 131 Identification des risques majeurs et mesures de mitigation dans le sens de l’amélioration du circuit de gestion des finances publiques ..................................................................................... 135 Circuit du Trésor ...................................................................................................................... 135 Risques et impacts financiers à prendre en compte dans la gestion des finances publiques (Illustration à partir de la zone d’intervention du PADDL) ......................................................... 136 Risques fiduciaires au niveau des ETD ........................................................................................ 139 Risques résiduels et mesures d’accompagnement ........................................................................ 140 Des objectifs de la note ................................................................................................................ 144 Du contexte de la réforme des finances publiques ....................................................................... 144 Du déroulement du processus de réforme des finances publiques à l’Equateur .......................... 145 Des résultats et leçons apprises .................................................................................................... 149 Des défis et contraintes................................................................................................................. 149 Contexte de l’adoption de la LOFIP ............................................................................................. 151 Pourquoi une nouvelle loi sur les finances publiques? ................................................................. 151 Eléments de différence entre la LOFIP et l’ancienne loi des finances ......................................... 151 Contenu de la LOFIP .................................................................................................................... 152 Principales innovations................................................................................................................. 153

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