Handbuch zur deutschen Außenpolitik 3531136526, 9783531136523 [PDF]

Zitiervorschau

Siegmar Schmidt · Gunther Hellmann · Reinhard Wolf (Hrsg.) Handbuch zur deutschen Außenpolitik

Siegmar Schmidt Gunther Hellmann Reinhard Wolf (Hrsg.)

Handbuch zur deutschen Außenpolitik

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1. Auflage Januar 2007 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: MercedesDruck, Berlin Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-531-13652-6

Inhalt

Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Inhalt

11

I. Einleitung Gunther Hellmann / Reinhard Wolf / Siegmar Schmidt Deutsche Außenpolitik in historischer und systematischer Perspektive . . . . . . . . . . .

15

II. Konzepte Thomas Risse Deutsche Identität und Außenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

Rainer Baumann Deutschland als Europas Zentralmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

62

Hanns W. Maull Deutschland als Zivilmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

Michael Staack Deutschland als Wirtschaftsmacht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

III. Rahmenbedingungen Birgit Schwelling Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit . . . . . . . . . . .

101

Werner Weidenfeld Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

112

Werner Link Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen . . . .

125

Wolfgang Wagner Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union . . . . . . .

143

6

Inhalt

IV. Institutionen und innerstaatliche Akteure Rüdiger Wolfrum Grundgesetz und Außenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

157

Michael Jochum Bundespräsident . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

169

Wolfgang Ismayr Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

175

Thomas Fischer Bundesländer und Bundesrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

192

Karl-Rudolf Korte Bundeskanzleramt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

203

Christoph Weller Bundesministerien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

210

Reinhard Bettzuege Auswärtiger Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

225

Johannes Varwick Bundeswehr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

246

Hans-Georg Wieck Geheime Nachrichtendienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

259

Torsten Oppelland Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

269

Sebastian Bartsch Politische Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

280

Werner Bührer Wirtschaftsverbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

290

Wolfgang Schroeder Gewerkschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

296

Gero Erdmann Kirchen und NRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

304

Hans Rattinger Öffentliche Meinung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

313

Ulrich Sarcinelli / Marcus Menzel Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

326

Martin Thunert Politikberatung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

336

Inhalt

7

V. Staaten und Regionen Stephen F. Szabo Vereinigte Staaten von Amerika: politische und Sicherheitsbeziehungen . . . . . . . . . .

353

Andreas Falke Die deutsch-amerikanischen Wirtschaftsbeziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

367

Ulrike Guérot Frankreich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

375

William Paterson / James Sloam Großbritannien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

391

Basil Kerski Polen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

405

Michael Dauderstädt Mittel- und Osteuropa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

422

Angela Stent Russland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

436

Ellen Bos Die GUS-Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

455

Marie-Janine Calic Ex-Jugoslawien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

468

Heinz Kramer Türkei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

482

Udo Steinbach Naher und Mittlerer Osten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

494

Michael Wolffsohn / Thomas Brechenmacher Israel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

506

Tobias Schumacher Maghreb-Staaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

521

Siegmar Schmidt Afrika südlich der Sahara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

532

Manfred Mols Lateinamerika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

545

Jürgen Rüland Südostasien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

559

Christian Wagner Indien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

572

8

Inhalt

Sebastian Heilmann Volksrepublik China . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

580

Nadine R. Leonhardt / Hanss W. Maull Japan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

591

VI. Politikfelder Gunther Hellmann Sicherheitspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

605

Reinhard Rode Deutsche Außenwirtschaftspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

618

Peter Nunnenkamp Internationale Finanzpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

630

Erwin Häckel Energie- und Rohstoffpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

639

Michael Brzoska Rüstungsexportpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

650

Jutta Bakonyi / Cord Jakobeit Internationale Kriminalität/internationaler Terrorismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

660

Franz Nuscheler Entwicklungspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

672

Dietrich Thränhardt Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

684

Wolfgang S. Heinz Menschenrechtspolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

692

Tanja Brühl Umweltpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

703

Horst Harnischfeger Auswärtige Kulturpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

713

VII. Internationale Organisationen Manfred Knapp Vereinte Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

727

Josef Janning Europäische Union und deutsche Europapolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

747

Johannes Varwick Nordatlantische Allianz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

763

Inhalt

9

Ralf Roloff Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa . . . . . . . . . . . . . . . . . .

779

Bernhard Stahl / Florian Lütticken Welthandelsorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

788

Bernhard May G7/G8-Gruppe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

802

VIII. Außenpolitikforschung Dirk Peters Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

815

Anhang Gesamtliteraturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

837

Chronologie deutscher Außenpolitik seit 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

905

Kommentierte Linkliste zur deutschen Außenpolitik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

948

Verzeichnis politikwissenschaftlicher Nachschlagewerke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

951

Register . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

952

Vorwort

Dieses Handbuch hat eine lange Entstehungsgeschichte. Auch wenn wohl kaum ein Projekt von diesem Umfang zum vorgesehenen Termin erscheint, so haben doch die fast fünf Jahre, die seit den ersten Überlegungen vergangen sind, die Belastbarkeit aller Beteiligten stark strapaziert. Für diese Verzögerungen, die vor allem die Geduld der Autoren auf eine harte Probe gestellt haben, sind viele Widrigkeiten verantwortlich. Beigetragen hat sicherlich auch ein personeller Wechsel auf Seiten der Herausgeber. Wir möchten daher allen Autoren, die diesen Band von Beginn unterstützten, herzlich für die Geduld und die Bereitschaft danken, z.T. mehrfach Aktualisierungen vorzunehmen. Bei jenen Autoren, die in der ersten Phase des Projekts einen Beitrag verfasst hatten, angesichts der eingetretenen Verzögerungen aber nicht mehr in der Lage waren, notwendige Überarbeitungen vorzunehmen, können wir uns auch an dieser Stelle nur entschuldigen. Dass, bedingt durch diese Verzögerungen, der Untersuchungszeitraum in einzelnen Beiträgen bis zum Ende der rot-grünen Bundesregierung verlängert werden konnte, war ein unbeabsichtigter, aber keineswegs unglücklicher Zufall. Jedes Buch ist Produkt einer gemeinschaftlichen Anstrengung. Dies gilt umso mehr für ein Großprojekt wie dieses Handbuch, für das wir von vielen Seiten tatkräftige und wohlwollende Unterstützung erhalten haben. Herbert Dittgen, anfangs Mitherausgeber des Handbuches, hat ganz entscheidend an der Konzeption dieses Handbuches mitgewirkt und ihm verdankt dieses Projekt zahlreiche wertvolle Ideen und Impulse. An dieser Stelle sei vor allem Frau Ingrid Breining, M.A. gedankt, die das Handbuch-Projekt über Jahre – gerade auch in schwierigen Zeiten – mit großem Einsatz redaktionell betreute. Unser Dank gilt ferner Christian Weber und Irene Opaterny in Frankfurt sowie Steffi Krohn und Beatrice Dähler in Greifswald. Für die großzügige finanzielle Unterstützung dieses Projekt danken wir der Robert Bosch Stiftung. Ohne sie wäre dieses Handbuch nicht möglich gewesen. Abschließend gilt unser Dank Frank Schindler vom Verlag für Sozialwissenschaften, der nie den Glauben an dieses Projekt verlor und es mit großem Engagement förderte. Siegmar Schmidt Gunther Hellmann Reinhard Wolf

I. Einleitung

Deutsche Außenpolitik in historischer und systematischer Perspektive

Deutsche Außenpolitik Einleitung Gunther Hellmann / in Reinhard historischer Wolf und / Siegmar systematischer Schmidt Perspektive

1. Überblick Ein Handbuch, so umschreibt das Deutsche Wörterbuch der Gebrüder Grimm den Begriff, ist ein „buch von mäszigem umfang, zum leichten gebrauch, entweder um hineinzuschreiben oder darin zu lesen“. „In neuerer zeit“ (womit wohl die Zeit um die Mitte des 19. Jahrhunderts gemeint war) werde der Begriff aber auch „häufig verwandt zur bezeichnung eines buches das in knapper fassung das hauptsächlichste einer lehre gibt“. Diese Funktion haben Handbücher auch noch heute: Sie sollen der schnellen Orientierung in einem großen, schwer überschaubaren Feld dienen. Von „mäszigem Umfang“ (oder gar von der zu Grimms Zeiten noch gängigen Verniedlichungsform, also dem „Handbüchlein“) kann heute aber schon deshalb nicht mehr die Rede sein, weil heute im Unterschied zum 19. Jahrhundert selbst die knappste Zusammenfassung des Hauptsächlichen fast notgedrungen zum Enzyklopädischen tendiert. Ein Handbuch zur deutschen Außenpolitik macht hier angesichts der Vielzahl der Politikfelder, Institutionen und Akteure keinen Unterschied – und dies selbst dann nicht, wenn, wie im vorliegenden Band, gar nicht beansprucht wird, einen langen historischen Bogen zu spannen, sondern der Schwerpunkt auf die Entwicklungen seit der Vereinigung der beiden deutschen Staaten 1990 gelegt wird. Damit wird ein großer Teil „bundesdeutscher“ Außenpolitik, nämlich die Phase zwischen Mitte der 1970er und Anfang der 1990er Jahre nur knapp gestreift. Für die Zeit bis zu den 1970er Jahren dient nach wie vor das von Hans-Peter Schwarz herausgegebene „Handbuch zur deutschen Außenpolitik“ (Schwarz 1975) als einschlägige Referenz. Seitdem haben sich allerdings sowohl Kontext, Rahmenbedingungen und Herausforderungen deutscher Außenpolitik wie auch die Art der wissenschaftlichen Beschäftigung mit dem Gegenstand verändert. Unter der Rubrik veränderter Rahmenbedingungen sind hier nicht nur die Folgen der Vereinigung und die zunehmende Europäisierung der deutschen Außenpolitik zu nennen, sondern auch die neue geografische Ausrichtung, die Multiplizierung involvierter staatlicher wie auch gesellschaftlicher Akteure sowie die Verdrängung alter und die Herausbildung neuer äußerer Bedrohungen und innerer Herausforderungen. Alles zusammen hat bewirkt, dass deutsche Außenpolitik heute diffuser und unübersichtlicher, in mancher Hinsicht auch alltäglicher erscheint als noch vor wenigen Jahrzehnten. Zumindest die Unübersichtlichkeit spiegelt sich auch im wissenschaftlichen Umgang mit dem Gegenstand, stehen hier doch nicht selten höchst unterschiedliche Herangehensweisen nebeneinander. Dieses Handbuch will zumindest einen kleinen Beitrag dazu leisten, die Übersichtlichkeit des Feldes zu erhöhen. Was zum „Hauptsächlisten“ einer „Lehre“ der deutschen Außenpolitik

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Einleitung

gehört, wird dabei wohl stets strittig sein. Nach unserer Auffassung gehört dazu neben den Beiträgen selbst, die den Kern des Handbuches ausmachen, eine Verortung des Gegenstandes in einem größeren Kontext. Vier Dimensionen scheinen uns für eine solche Verortung wichtig zu sein. Im Rahmen dieser Einleitung werden wir sie kurz beleuchten. (1) Unser Verständnis deutscher Außenpolitik verweist notgedrungen auf Wissensbestände über die Praxis von Außenpolitik im allgemeinen. Dass Außenpolitik eine über Jahrhunderte hinweg historisch gewachsene und damit veränderbare Praxis des Politischen ist, wird wohl kaum bestritten, aber in seiner Bedeutung nicht immer hinreichend gewürdigt. Ähnlich gilt, dass Außenpolitik in höchst unterschiedlicher Weise konzeptionalisiert und damit eben auch in theoretischer und empirischer Hinsicht analysiert werden kann. Inwiefern dies für die Analyse deutscher Außenpolitik von Belang ist, wird im nachfolgenden Abschnitt 2 erörtert. Mögliche Implikationen einer theoretisch reflektierten Analyse werden im Beitrag von Dirk Peters thematisiert. (2) So wie die Praxis der Außenpolitik im allgemeinen historisch gewachsen ist, so ist auch die Außenpolitik je konkreter Staaten pfadabhängig. Sie lässt sich also nur verstehen, wenn man sie in den Kontext früherer Entscheidungen einordnet, die bestimmte Optionen erst eröffneten, dabei aber notgedrungen auch andere Optionen verschlossen. Für die deutsche Außenpolitik nach 1990 gilt dies in besonderem Maße, denn einerseits lag es aus verschiedenen Gründen nahe, die Außenpolitik eines vereinten Deutschland als Fortsetzung der Außenpolitik der Bonner Republik zu begreifen. Andererseits galten insbesondere ausländischen Beobachtern die machtpolitischen Veränderungen in Europa als so einschneidend, dass der Gedanke an eine Renaissance früherer „machtstaatlicher“ Traditionen nicht allzu fern zu liegen schien. Insofern ist es für ein solches Handbuch auch angezeigt, die Grundlinien deutscher Außenpolitik seit dem Kaiserreich nachzuzeichnen, wie sie sich der historischen Forschung als teils konsensuale, teils kontroverse Einschätzung darstellen (Abschnitt 3). (3) Ein selbstkritischer Zugriff auf den Gegenstand deutsche Außenpolitik erfordert drittens eine Vergewisserung darüber, wie andere Politikwissenschaftlerinnen und Politikwissenschaftler in vergangenen Jahrzehnten den Gegenstand deutscher Außenpolitik betrachtet haben. Denn auch wenn es zu diesem Projekt nach unserer Kenntnis nur einen vergleichbaren Vorläufer gibt (Schwarz 1975), so bedeutet dies natürlich nicht, dass nicht auch in anderer Weise versucht wurde, deutsche Außenpolitik umfassender zu analysieren. Welche Untersuchungen in dieser Hinsicht als besonders einschlägig gelten können und wie sich die wissenschaftliche Betrachtungsweise des Gegenstandes über Zeit verändert hat, wird im 4. Abschnitt erörtert. (4) Mit diesen drei vorbereitenden Schritten wäre sodann das Terrain bereitet, um die Entstehung dieses Handbuchs näher zu erläutern. Im 5. Abschnitt werden daher neben den Auswahl- und Gliederungsprinzipien auch die Leitlinien vorgestellt, aufgrund derer die Autoren ihre Beiträge erstellen sollten.

Deutsche Außenpolitik in historischer und systematischer Perspektive

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2. Außenpolitik: Begriff und historische Entwicklung 2.1 Begriffsklärung Was meinen wir, wenn wir „deutsche Außenpolitik“ sagen? Offensichtlich werden hier zwei Arten von Begriffen verknüpft: ein Begriff, der ein Einzelnes („Deutschland“) und ein Begriff, der ein Allgemeines („Außenpolitik“) umschreibt. In diesem Abschnitt wollen wir den Begriff der Außenpolitik und die damit bezeichnete politische Praxis genauer betrachten.1 Dies ist nicht zuletzt deshalb wichtig, weil selbst unter Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, die sich seit Jahrzehnten mit der Analyse von Außenpolitik beschäftigen, nach wie vor eine große Unzufriedenheit über die begrifflichen Unschärfen vorherrscht. So meinen etwa bekannte US-amerikanische Politikwissenschaftler, die im Feld der Außenpolitikanalyse zu den angesehensten Forschern zählen, dass trotz intensivster Forschungen noch immer Unklarheit darüber bestehe, was wir eigentlich meinen, wenn wir „Außenpolitik“ sagen (Hermann 1978; vgl. auch Rosati/Sampson/Hagan 1994: 5). Auf den ersten Blick mutet diese Einschätzung befremdlich an, denn wenn wir – einer gängigen Konvention folgend – vom Gebrauch des Begriffs auf seine Bedeutung schließen, scheint sowohl im Blick auf die Alltagssprache wie auch auf die Wissenschaftssprache einigermaßen klar, was mit „Außenpolitik“ gemeint ist. In der Alltagssprache wird der Begriff zumeist im Zusammenhang mit weitgehend routinisierten Handlungen von herausgehobenen Politikern gegenüber anderen Staaten und deren Repräsentanten gebraucht: beispielsweise wenn der Bundespräsident einen Staatsbesuch in Israel absolviert und dabei eine Rede vor dem israelischen Parlament hält oder wenn die Bundeskanzlerin nach Beratungen mit den Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union eine Übereinkunft über die Zukunft der Finanzierung der EU bekannt gibt. In den eingespielten Formen der medialen Darstellung dieser Handlungen zeigt sich, womit (deutsche) Außenpolitik im breiteren öffentlichen Diskurs im Allgemeinen assoziiert wird. Wissenschaftliche Vorschläge zur Klärung des Begriffs sind von diesem Verständnis nicht weit entfernt. Zwar überwiegen (wie bei allen wissenschaftlichen Begriffsklärungen) abstrakte Kategorien, aber auch wenn verschiedene Wissenschaftler unterschiedliche Kategorien gebrauchen, scheint Übereinstimmung über einige wesentliche Elemente zur Kennzeichnung von „Außenpolitik“ zu bestehen (vgl. Grewe 1985: 439; Carlsnaes 2002: 335; Seidelmann 2004: 1). Zwei Aspekte sind hervorzuheben: (a) Außenpolitik wird „gemacht“ von individuellen oder kollektiven Akteuren, die legitimerweise in Vertretung eines durch territoriale Hoheitsgrenzen identifizierbaren Staates handeln können; (b) Handlungen dieser Akteure gegenüber anderen (staatlichen oder nicht-staatlichen) Akteuren jenseits dieser Hoheitsgrenzen. Außenpolitik bezeichnet in diesem Sinne also jene Handlungen staatlicher Akteure, die auf die Ermöglichung und Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen in den internationalen Beziehungen abzielen (vgl. hierzu die allgemeine Politik-Definition bei Luhmann 1984: 103). Wie bei Definitionen üblich, ist damit ein grober Rahmen abgesteckt. Er ist allerdings konkretisierungsbedürftig, denn insbesondere welche Akteure und welche Handlungen im Mittelpunkt außenpolitischer Analyse stehen sollen, ist damit noch nicht hinreichend geklärt. Im Blick auf die Akteure können beispielsweise die herausragenden politischen Entscheidungsträger eines Staates, also die Regierungschefs, eher ausführende Organe (Diplomaten) oder auch 1 Dieser Abschnitt greift auf die Kapitel 1 und 2 von Hellmann 2006a zurück.

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Einleitung

Parlamentarier gemeint sein. Alle sind entsprechend ihrer Kompetenzen in unterschiedlichen Funktionen an der Formulierung bzw. Umsetzung von Außenpolitik beteiligt. Manchmal steht auch nur ein Kürzel (wie etwa „Deutschland“ oder „Berlin“) für einen imaginären kollektiven außenpolitischen Akteur. Im Blick auf die Handlungen können konkrete außenpolitische Entscheidungen (vgl. Haftendorn 1990: 403–404), umfassendere außenpolitische Konzepte für Teilbereiche der Außenpolitik eines Staates (wie etwa die „Ostpolitik“ Willy Brandts) oder gar die gesamte Außenpolitik eines Staates umfassende Strategien gemeint sein (wobei natürlich die bewusste Unterlassung bestimmter Handlungen auch Teil einer solchen Strategie sein kann). Ein Beispiel hierfür wäre die häufig mit dem Konzept der „Einbindung“ bezeichnete Strategie der alten Bundesrepublik, sich mit seinen Nachbarn in Ost und West in ein Netzwerk unterschiedlich dichter, stets aber wechselseitig verpflichtender Vertragswerke einbinden zu lassen, um damit ein Höchstmaß an wechselseitiger Erwartungsverlässlichkeit zu erzielen. In beiden Dimensionen (Akteure und Handlungen) sind also sehr unterschiedliche räumlich-zeitliche Ausdehnungen denkbar. Am einen Ende des Kontinuums steht die Entscheidung eines Einzelnen (ob Regierungschefin oder nachgeordneter Diplomat) zu einem genau identifizierbaren Zeitpunkt. Am anderen Ende steht ein sich aus einer Vielzahl einzelner Entscheidungen zusammensetzender Handlungszusammenhang eines kollektiven Akteurs (z.B. eben „Deutschland“), der sich über eine Zeitspanne mehrerer Jahre oder gar Jahrzehnte hinziehen kann. Nicht selten wird der Begriff „Außenpolitik“ gebraucht, um beides zu bezeichnen – und dies in beiden Fällen auch mit einer gewissen Berechtigung.

2.2 Außenpolitik als historisch gewachsene Praxis Das Konzept „Außenpolitik“ lebt von einer grundlegenden Unterscheidung – der Unterscheidung zwischen einem Innen und einem Außen, einer Grenze, die zwischen jenen, die zu „uns“ gehören, und „Fremden“ eine Trennlinie zieht. Dies gilt selbst für die Gegenwart deutscher Außenpolitik. Das „Außen“ hat dabei über die Jahrhunderte in der Wahrnehmung derjenigen, die Außenpolitik betrieben, vor allem zwei Qualitäten angenommen: generell handelt es sich bei Außenpolitik um eine Aktivität, die in einer Sphäre betrieben wird, die nach anderen Regeln funktioniert als die Sphäre der Innenpolitik. In den Internationalen Beziehungen hat es sich eingebürgert, hier zwischen hierarchisch und anarchisch strukturierten Systemen zu unterscheiden (vgl. Waltz 1979: 102–116). Während Herrschaft im innerstaatlichen Bereich in der Regel hierarchisch geordnet ist und eine klare Aufteilung der Kompetenzen zwischen Einheiten vorliegt, die sich durch Spezialisierung auszeichnen, ist sie im internationalen Bereich (zumindest prinzipiell) anarchisch strukturiert, denn jenseits der Staaten gibt es hier erstens keine allseits anerkannte zentrale Autorität, die über die Legitimation und die Fähigkeit verfügt, Regeln durchsetzen, und zweitens ist (weitgehend als Folge der fehlenden zentralen Autorität) das Maß an Spezialisierung zwischen Staaten, die nach ähnlichen Organisationsprinzipien aufgebaut sind, weit weniger ausgeprägt als dies im innerstaatlichen Bereich der Fall ist. Zwischen Deutschland oder China auf der einen Seite und Luxemburg oder Liberia auf der anderen gibt es sicherlich gewichtige Unterschiede hinsichtlich Staatsform, militärischem Machtpotenzial oder der Fähigkeit ihrer Regierungen, sich gegenüber ihren jeweiligen Gesellschaften durchzusetzen. Trotzdem überwiegen ihre funktionellen Gemeinsamkeiten, wenn man sie in ihrem Verkehr untereinander sowie gegenüber ihren Gesellschaften kontrastiert mit der Art und Weise wie die Akteure innerhalb dieser Staaten zueinander stehen und

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interagieren. Dieser Sphärenunterschied zwischen internationaler und innerstaatlicher Politik hat daher unter anderem zur Folge, dass die Akteure, denen Außenpolitik gegenüber steht, eine andere Qualität haben als jene in der Innenpolitik: sie gelten prinzipiell als Fremde – als Gemeinschaften und/oder Individuen, die nicht zu „uns“ gehören, also nicht mit „uns“ ein Gemeinwesen teilen, das (zumindest prinzipiell) nach den Regeln hierarchischer Herrschaftsorganisation regiert werden kann. Dies gilt in der Gegenwart in mancherlei Hinsicht selbst für solche Formen zwischen- bzw. überstaatlicher Zusammenarbeit wie etwa die Europäische Union, in denen die starke Trennung zwischen „Innen“ und „Außen“ zunehmend verschwimmt. Allein der Verweis auf die Europäische Union zeigt bereits, dass die für Außenpolitik konstitutiven Merkmale eines prinzipiellen Unterschieds der Sphären und der Akteure keine ahistorischen, irgendwie „immer schon“ bestehenden Gegebenheiten darstellen. Vielmehr sind sie historisch gewachsen als Ergebnis politischer Prozesse, die über mehrere Jahrhunderte hinweg zur Herausbildung moderner Staaten und Nationen und zu dem geführt haben, was wir heute als „internationales System“ bezeichnen. Vor allem die Ausdehnung der grundlegenden sozialen „Unterscheidung zwischen ,uns‘ und ,denen da‘“ (vgl. Z. Bauman 2000: 56–101, Zitat S. 60) auf den Verkehr zwischen Staaten in der Form einer neuen Praxis der Außenpolitik ist eine Erfindung der frühen Neuzeit, die bis in die Gegenwart hinein wirksam ist. Zwei Faktoren haben zu ihrer Entwicklung wesentlich beigetragen: die Herausbildung einer „europäischen internationalen Gesellschaft“ aus der vorangehenden „christlichen internationalen Gesellschaft“ (Bull 1977: 24–38) sowie, damit zusammenhängend, die Herausbildung eines modernen Staatensystems seit dem 14./15. Jahrhundert. Drei Prozesse waren hierfür entscheidend: (1) die Herausbildung der Idee eines „souveränen“ Staates, (2) die Durchsetzung der Idee des Mächtegleichgewichts und der Gegenmachtbildung in den Beziehungen zwischen diesen Staaten sowie (3) die Verdrängung des Naturrechts durch ein modernes Völkerrecht. In ihrer wechselseitigen Verkoppelung etablierten diese Prozesse neue Formen des zwischenstaatlichen Umgangs. Im ausgehenden Mittelalter führten sie insofern zunächst zu einer „Entfremdung“ (Der Derian 1987) zwischen den neu entstehenden politischen Einheiten, als sie die zuvor geltenden universalistischen Vorstellungen einer christlichen internationalen Gesellschaft zugunsten einer stärker nach rationalistischen Prinzipien organisierten europäischen (Staaten-)Gesellschaft verdrängten. Die damit einhergehende Überhöhung staatlicher Macht und Gewalt und die Institutionalisierung zwischenstaatlicher Rivalität (Mächtegleichgewicht) erforderten daher auch neue Formen der Konfliktregulierung, die sich ganz wesentlich in der Institution der modernen Diplomatie (als der zweiten wesentlichen Ausdrucksform moderner Außenpolitik neben der Institution des Krieges) manifestierte (vgl. Aron 1986: 13–17).

2.3 Ausprägungen moderner Außenpolitik Krieg und Diplomatie kommt auch im gegenwärtigen internationalen System nach wie vor eine herausragende Bedeutung als den beiden Kerninstrumenten der Außenpolitik zu. Unter dem Einfluss systemischer Prozesse hat sich allerdings moderne Außenpolitik insbesondere im 20. Jahrhundert erheblich verändert. Dazu zählen vor allem jene Prozesse, die unter den Begriffen Demokratisierung, Europäisierung sowie Transnationalisierung und Globalisierung subsumiert werden – Prozesse, die auch und gerade für deutsche Außenpolitik von besonderer Bedeutung sind.

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Demokratisierung: Außenpolitik bleibt auch in der Gegenwart zuvörderst eine Domäne der Exekutive. Selbst in den hoch entwickelten Demokratien sind die Parlamente von vielen wichtigen internationalen Verhandlungen und Entscheidungsprozessen weiterhin ausgeschlossen (¡ Grundgesetz; Bundeskanzleramt; Bundesministerien; Bundestag). Trotzdem ist nicht zu übersehen, dass sich die Außenpolitik im vergangenen Jahrhundert immer stärker öffnen und auch öffentlich rechtfertigen musste. Der Erste Weltkrieg und in seiner Folge das 14-Punkte-Programm des US-amerikanischen Präsidenten Woodrow Wilson, in dem die Praxis zwischenstaatlicher Geheimverträge und ganz generell klassischer Großmachtdiplomatie heftig kritisiert wurden, markierten hier zumindest ideell einen Durchbruch zu einer stärkeren Transparenz von Außenpolitik, Wenn Demokratisierung verstanden wird als Öffnung der Sphäre des Außenpolitischen für eine Teilhabe des Souveräns an außenpolitischen Entscheidungen, die jener in der Innenpolitik entspricht, dann hat es eine solche Öffnung im vergangenen Jahrhundert in der Tat gegeben. Insbesondere die parlamentarischen Mitspracherechte sind ausgebaut worden (¡ Grundgesetz, Bundestag). Trotzdem reichen sie noch immer nicht an jene Teilhabe heran, die in Demokratien für das Feld der Innenpolitik üblich ist. Dies hängt erstens damit zusammen, dass sich auch die politischen Eliten in entwickelten Demokratien mit einem exklusiven Zugriffsrecht auf die Außenpolitik „ein Arkanum, einen Raum [bewahren können], den die Gesellschaft kaum kontrollieren kann“ (Czempiel 1999: 36). Denn auf dem Feld der Außenpolitik können „Staatsmänner“ nicht nur glänzen, sondern – nicht zuletzt wegen ihres größeren Informationsvorsprunges (Dahl 1994) – auch freier schalten und walten als dies in der Innenpolitik üblich ist. Hinzu kommt, dass diese Exklusivität der Sphäre des Außenpolitischen als Prärogative der Exekutive auch von den Verfassungshütern moderner Demokratien für angemessen erachtet wird. Selbst in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in der im Vergleich zu anderen westlichen Demokratien weitreichende Beteiligungsrechte des Bundestages eingeräumt werden, wird trotzdem eine „grundsätzliche Zuordnung der Akte des auswärtigen Verkehrs zum Kompetenzbereich der Exekutive“ vorgenommen. Begründet wird sie mit der pragmatischen Annahme, dass „institutionell und auf Dauer typischerweise allein die Regierung in hinreichendem Maße über die personellen, sachlichen und organisatorischen Möglichkeiten verfügt, auf wechselnde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren und so die staatliche Aufgabe, die auswärtigen Angelegenheiten verantwortlich wahrzunehmen, bestmöglich zu erfüllen“ (BVerfGE 68, 1 [87]). Drittens schließlich scheinen die Öffentlichkeiten der westlichen Demokratien mit diesem Arrangement weitgehend einverstanden zu sein. Ein Aufbegehren gegen mögliche Benachteiligungen in der Teilhabe an der Außenpolitik ist nicht zu beobachten. Das Interesse an außenpolitischen Problemen scheint zwar höher als dies gemeinhin angenommen wird (vgl. Güllner 2003), aber gleichzeitig belegen nahezu sämtliche Umfragen für alle westlichen Demokratien, dass die Außenpolitik zumeist den niedrigsten Stellenwert hat, wenn es um ihre Wichtigkeit im Vergleich zu anderen innenpolitischen Themen geht (¡ Öffentliche Meinung). Wenig problematisch erscheint dieses (tatsächliche oder vermeintliche) Demokratiedefizit wohl unter anderem deshalb, weil sich in den modernen Mediendemokratien Mechanismen ausgebildet haben, die eine offensichtliche oder gar dauerhafte Missachtung von außenpolitischen Mehrheiten in der Öffentlichkeit durch politische Entscheidungsträger höchst unwahrscheinlich machen. Die neuere Forschung hat hier verschiedene indirekte und informelle Mechanismen identifiziert, die eine Rückkoppelung zwischen den durch Meinungsumfragen ermittelten Überzeugungen des Souveräns auf der einen Seite und den Überzeugungen der au-

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ßenpolitischen Entscheidungsträger auf der anderen sicherstellen (¡ Öffentliche Meinung; Medien; vgl. ferner Risse-Kappen 1991; Page/Shapiro 1992; Brettschneider 1998; Shiraev 2000). In den letzten Jahren häufen sich allerdings auch prominente Beispiele dafür, dass die Medien verstärkt als eigenständige Akteure in der Definition außenpolitisch wichtiger Themen („agenda setting“) und manchmal sogar als Verstärker vermeintlicher oder tatsächlicher Stimmungen in nationalen Öffentlichkeiten auftreten. Der Irak-Krieg 2003 ist hier ein herausragendes neueres Beispiel. Unabhängig davon, wie man diese Entwicklung politisch bewerten mag, erscheint unstrittig, dass sich hier neben den formellen außenpolitischen Willensbildungsprozessen bedeutsame informelle ausgebildet haben, die die Praxis der Außenpolitik verändern. Europäisierung: Ein zweiter Prozess mit weitreichenden Veränderungen für die Außenpolitik einer besonders prominenten Gruppe von Staaten, der Mitgliedstaaten der Europäischen Union, lässt sich mit dem Begriff der Europäisierung umschreiben. In einem breiteren Verständnis ist damit „die Erweiterung des Wahrnehmungshorizontes und des politischen Handlungsraumes um die europäische Dimension“ gemeint (Kohler-Koch 2000: 22). Diese Erweiterung des Wahrnehmungshorizontes um eine den Nationalstaat übergreifende Dimension hat zuerst zur Folge, dass jene grundlegenden Identitätsfragen, die mit Vergesellschaftungsbzw. Vergemeinschaftungsprozessen immer einhergehen, anders beantwortet werden, als dies in einem ausschließlich auf den Nationalstaat fixierten Kontext der Fall ist. So zeigt eine ganze Reihe von Untersuchungen, dass für die meisten EU-Bürger Nationalstaat und Europäische Union nicht nur keine Gegensätze darstellen, sondern sich zunehmend ergänzen. Deutschland ragt in dieser Hinsicht trotz erlahmenden Europa-Enthusiasmus noch immer hervor (vgl. Hellmann 2002 und 2006b). Diese weit in die Gesellschaften der Europäischen Union hineinreichenden Wahrnehmungsveränderungen sind natürlich nicht folgenlos für die Praxis der Außenpolitik, gründet diese doch auf einer starken Unterscheidung zwischen Innen und Außen. Zwei Effekte sind daher besonders wichtig: Erstens verschwimmt die starke „Innen-Außen“-Unterscheidung innerhalb der Union und zweitens bildet sich eine neue „Innen-Außen“-Unterscheidung gegenüber anderen politischen Gemeinschaften außerhalb der Union. Beide Identitätsverschiebungen finden mittlerweile auch ihren Niederschlag in der institutionellen Struktur klassischer nationalstaatlicher Außenpolitik wie auch in der institutionellen Struktur der Europäischen Union. Innerhalb der meisten EU-Mitgliedsstaaten wird in der Organisation der außenpolitischen Entscheidungsstrukturen zwischen den „Außen“-Beziehungen zu den EU-Partnern und jenen mit dem Rest der Welt systematisch unterschieden. Im Auswärtigen Amt ist etwa die „Europaabteilung“ nicht nur für eine ganze Reihe „innenpolitischer“ Politikfelder innerhalb der Europäischen Union, sondern auch für die (klassischen) „bilateralen Beziehungen“ zu den EU-Partnern zuständig (¡ Auswärtiger Dienst). Davon sind andere internationale Politikfelder bzw. bilaterale Beziehungen organisatorisch deutlich abgesetzt. Ein weiteres Indiz für den Strukturwandel der Außenpolitik unter dem Einfluss der Europäisierung ist die Tatsache, dass die zentrale Koordinierung aller „europapolitischen“ Felder zwar in den meisten Staaten noch immer im Außenministerium angesiedelt ist, es aber nicht selten zwischen diesem Ministerium und konkurrierenden Fachministerien bzw. der Dienststelle des Regierungschefs zu Auseinandersetzungen über Zuständigkeiten kommt (¡ Bundesministerien; Europäische Union; vgl. ferner Hoyer 1998). Die sich zunehmend herausbildende neue „Innen-Außen“-Unterscheidung gegenüber anderen politischen Gemeinschaften außerhalb der Union findet ihren institutionellen Nieder-

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schlag in der so genannten „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ (GASP, ¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Betrachtet man die GASP vor dem Hintergrund der weitreichenden Integration anderer Politikfelder ist besonders auffällig, dass die institutionelle Struktur und die Entscheidungsregeln weitgehend intergouvernemental gestaltet sind, d.h. Gemeinschaftsorganen wie Kommission, Parlament und Gerichtshof relativ wenig Mitwirkungskompetenzen einräumen. Zudem können die Staaten letztlich immer noch auf ein Vetorecht zurückgreifen, wenn sie staatliche Kerninteressen tangiert sehen. Die Außenpolitik der Union ist insofern viel stärker durch die gewachsene nationalstaatliche Praxis der Außenpolitik geprägt als die meisten anderen Felder der Union, in denen häufig Mehrheitsentscheidungen dominieren. Betrachtet man die ausgefeilten institutionellen Mechanismen und Verfahren der GASP allerdings streng durch die Brille der klassischen Außenpolitik, ist es bemerkenswert wie weit diese Verfahren – trotz der Tatsache, dass über weite Strecken das Prinzip der Regierungszusammenarbeit vorherrscht – die Praxis nationalstaatlicher Außenpolitik bereits verändert haben. Auffällig ist hier nicht nur das engmaschige Kommunikations- und Interaktionsnetz zwischen den nationalstaatlichen Außenministerien, sondern auch der stetige, wenn auch langsame Ausbau der außen- und sicherheitspolitischen Kompetenzen auf der Ebene der Union. Transnationalisierung und Globalisierung: Eine weitere Dimension systemischer Veränderungen wird mit den Begriffen Transnationalisierung und Globalisierung umschrieben. Wenn Demokratisierung von Außenpolitik als ein Aufbrechen innerstaatlicher außenpolitischer Entscheidungsstrukturen aufgrund gesellschaftlicher Veränderungen und Europäisierung von Außenpolitik als eine primär gouvernementale Reaktion auf neue Anforderungen des Regierens in einem zunehmend integrierten Europa zu verstehen ist, dann kann man Transnationalisierung und Globalisierung als grenzüberschreitende Veränderungen fassen, die unter anderem jene exklusiven zwischenstaatlichen Kommunikationsverbindungen aufbrechen, die die Institution der Diplomatie bis weit in das 20. Jahrhundert hinein prägten. Exklusiv waren diese Kommunikationsverbindungen früher in zweierlei Hinsicht: zum einen hinsichtlich der Herkunft und Zugehörigkeit einer „kosmopolitischen Bruderschaft“ bzw. einer „aristokratischen Internationalen“ von professionellen Diplomaten (vgl. Jönsson 2002: 215; Craig/Gilbert 1953), die die Grenzen zwischen den Staaten, die sie repräsentierten, umso mehr betonen mussten, als sie sich ansonsten kaum noch unterschieden. Exklusiv waren diese Kommunikationsverbindungen aber auch in dem Sinne, dass es ausschließlich den „Botschaftern“ eines Staates erlaubt war, für diesen zu handeln. Transnationalisierung und Globalisierung beschreiben Prozesse, die diese regierungszentrischen Kommunikationsformen deshalb als veraltet erscheinen lassen, weil sie (zumindest in ihrer Ausschließlichkeit) den zeitgenössischen transnationalen bzw. globalen Problemlagen nicht mehr angemessen sind. Mit dem älteren Begriff der Transnationalisierung bzw. der transnationalen Politik wird eine Entwicklung beschrieben, die durch eine enorme Zunahme grenzüberschreitender Beziehungen und Interaktionen gekennzeichnet ist, bei denen mindestens ein nicht-staatlicher Akteur involviert ist (vgl. Kaiser 1969; Keohane/Nye 1971; Risse 2002). Unstrittig ist dabei, dass diese neuen Akteure in manchen Politikfeldern mittlerweile beträchtlichen Einfluss auf staatliche Politik (einschließlich der Außenpolitik) gewonnen haben. Weit weniger erforscht ist demgegenüber die Frage, inwieweit die Transnationalisierung die Strukturen nationalen bzw. internationalen Regierens (und insofern auch der Außenpolitik) verändert hat (vgl. Risse 2002: 268). Mit diesen Fragen hat sich die mittlerweile unübersichtliche Globalisierungsliteratur weit mehr beschäftigt. Die Wurzeln dieser Forschung reichen wie jene der Transnationalisierungs-

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forschung auf den klassischen Gegenpol zum Realismus, den „Idealismus“, zurück. In der Analyse wachsender zwischenstaatlicher Interdependenz in den 1970er Jahren trafen beide zusammen. Im Unterschied zur transnationalen Politik, bei der der Nationalstaat häufig noch den Bezugsrahmen abgibt, wird dieser Rahmen in der neueren Globalisierungsdiskussion deutlicher zurückgelassen (vgl. Überblick bei Zürn 2002). Kernbeobachtung ist hier, dass sich die Konfiguration der internationalen Beziehungen grundlegend gewandelt hat. Die „nationale Konstellation“, die durch nationale Problemlagen, national-staatliches Regieren, nationalstaatlich gebündelte Ressourcen und nationale Legitimierungsprozesse geprägt war, ist in den letzten Jahrzehnten zumindest in der so genannten OECD-Welt (d.h. im Kreis der hoch entwickelten marktwirtschaftlichen Demokratien des „Westens“) zusehends durch eine „postnationale Konstellation“ ersetzt worden, in der die Geltungsräume kollektiv bindender Entscheidungen immer weniger mit der räumlichen Ausdehnung gesellschaftlicher Interdependenzbeziehungen übereinstimmen (vgl. Habermas 1998; Zürn 1998; Zangl/Zürn 2003: 149–171). Für die Außenpolitik ist dabei vor allem der veränderte Ausgangspunkt von Bedeutung – die Tatsache, dass sich Staaten heute einer Reihe von neuartigen Problemlagen ausgesetzt sehen, die zumindest Anpassungen, wenn nicht gar gravierende strukturelle Veränderungen erfordern. Solche weitreichenden Verschiebungen der Problemlagen haben bereits im Zweiten Weltkrieg mit dem Atomwaffeneinsatz begonnen, als mit dem beginnenden Nuklearzeitalter die Irrationalität einer modernen Kriegführung, die die wechselseitige Auslöschung heraufbeschwor, allen bewusst wurde und neue Formen der Drohung („Abschreckung“) und der Kommunikation („heißer Draht“) erfunden wurden (vgl. Der Derian 1987: 202–207 sowie Jervis 1989). Sie zeigt sich in einer ganzen Serie von eher „weichen“ globalen Herausforderungen wie Klimawandel, Währungskrisen, Bevölkerungswachstum oder der Ausbreitung von Seuchen wie AIDS oder der Vogelgrippe, Prozessen also, die zu neuen, häufig auch in internationalen Organisationen dauerhaft institutionalisierten Formen der staatenübergreifenden Regulierung geführt haben (vgl. Rittberger/Zangl 2003: 49–87). In ihrer vorerst radikalsten Ausprägung zeigt sich nicht zuletzt in den neuen Formen des Terrorismus, der sich nicht nur transnational organisiert, sondern auch durch die Selektion der Opfer jenseits nationaler Vergemeinschaftungsformen eine klassische nationalstaatliche Antwort als völlig inadäquat erscheinen lässt (vgl. Daase 2002). In allen diesen Bereichen ist es offensichtlich, dass das klassische Repertoire nationalstaatlicher Außenpolitik zumindest nicht mehr ausreicht, um adäquate Problemlösungen sicherzustellen. Entsprechend haben sich in Teilbereichen neue Formen des Regierens bereits durchgesetzt. Auch Staaten unterliegen zunehmend „einer permanenten Qualitätskontrolle – einer Art Staaten-TÜV“ (Zangl/Zürn 2003: 166), der von der Einhaltung bestimmter Menschenrechtsstandards (Amnesty International) oder Umweltstandards (Greenpeace) über Bonitätseinstufungen durch privatwirtschaftliche Unternehmen oder suprastaatliche Qualitätssiegel (IWF oder Europäische Kommission zum Haushaltsgebaren) reicht. Selbst nach traditionellen Kriterien „mächtige“ Staaten müssen mit spürbaren Kosten rechnen, wenn sie solche Standards verletzen. Sie können sich Qualitätsprüfungsverfahren zwar leichter als kleine Staaten entziehen, aber selbst sie können den Folgen der Nicht-Einhaltung bestimmter Regeln nicht völlig ausweichen. Die frühere Bundesregierung von Gerhard Schröder hat dies Ende 2001/Anfang 2002 erfahren, als sie einen „Blauen Brief“ der Europäischen Kommission wegen ihres offenkundigen Verstoßes gegen die sogenanten „Maastricht-Kriterien“ verhindern wollte. Die USA hat solche Folgen nach ihrem Irak-Alleingang am UN-Sicherheitsrat vorbei im Frühjahr 2003 zu spüren bekommen, als sie später dessen Unterstützung brauchten.

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Diese Veränderung der zunehmenden Legitimierung staatlicher (Außen-)Politik durch externe, teilweise nicht-staatliche Akteure wird noch übertroffen durch die sukzessive Aushöhlung des Prinzips der Souveränität, das für das „westfälische“ Staatensystem konstitutiv war. Das Prinzip der Nicht-Einmischung in die inneren Angelegenheiten, ein Grundpfeiler der auf prinzipieller Gleichheit beruhenden internationalen Gesellschaft, verliert nicht nur zusehends an Gültigkeit, sondern wird in mancherlei Hinsicht geradezu in sein Gegenteil verkehrt, wenn nicht nur in Fällen wie etwa dem Völkermord in Ruanda im Jahr 1994, sondern auch als Antwort auf den internationalen Terrorismus sogar eine moralische Pflicht zur Intervention abgeleitet wird (Brown 2004). Wie die Staatenwelt bzw. die Weltgesellschaft mit diesen Herausforderungen mittelfristig umgehen wird, ist derzeit ungewiss. Sicher scheint allerdings, dass sich die Praxis der Außenpolitik weiter verändern wird – sei es nun entlang eines Entwicklungspfades, der die Zunahme informeller horizontaler „Regierungsnetzwerke“ nicht nur als Trend der Gegenwart konstatiert, sondern auch gutheißt (Slaughter 2004), oder sei es entlang einer Konstitutionalisierung des Völkerrechts (Habermas 2004). Unabhängig davon, welche Trends sich mittelfristig durchsetzen werden, die deutsche Außenpolitik wird davon nicht unberührt bleiben. Manchen Beobachtern gilt sie aufgrund ihrer „semi-souveränen“ Prägung unter den Bedingungen der deutschen Teilung (Katzenstein 1987: 9; Green/Paterson 2005) geradezu als Musterbeispiel einer Politik, die auf die „postnationale Konstellation“ besser vorbereitet ist als der Durchschnitt der Staaten. Andere sehen in den letzten Jahren eher eine Renaissance außenpolitischer Praktiken, die stärker an die nationalstaatliche Vergangenheit erinnern. Für eine systematische Verortung deutscher Außenpolitik in einem größeren Kontext lassen es solche Kontroversen naheliegend erscheinen, die Geschichte deutscher Außenpolitik auf bestimmte Grundlinien hin zu befragen, die für Gegenwart und Zukunft bedeutsam sein könnten.

3. Grundlinien deutscher Außenpolitik seit der Gründung des Kaiserreichs Seit der Gründung eines deutschen Nationalstaats im Jahre 1871 haben die Rahmenbedingungen, Zielsetzungen und Strategien deutscher Außenpolitik tief greifende Veränderungen erfahren.2 Gewiss gibt es auch Kontinuitätslinien: Bis zum heutigen Tag strebten fast alle deutschen Regierungen nach Gleichrangigkeit mit den etablierten Großmächten des Westens, versuchten sie Deutschland zu einer „normalen Macht“ in Europa zu machen – auch wenn sie im Zusammenhang mit „Normalität“ oft ganz unterschiedliche außenpolitische Rollenmuster vor Augen hatten. Deutlich gewandelt haben sich jedoch die Ordnungsvorstellungen deutscher Entscheidungsträger, ihr Entscheidungsspielraum gegenüber internen und externen Akteuren und vor allem die präferierten Instrumente deutscher Außenpolitik. Grob vereinfachend könnte man von einer Entwicklung sprechen, die von einer auf militärische Stärke und Status fixierten unabhängigen Großmachtpolitik eigenständiger außenpolitischer Eliten zu einer gesellschaftlich eingebundenen Politik ziviler internationaler Verflechtung führte. Im Zuge einer wachsenden Integration in internationale Arbeitsteilung, multilateraler Organisationen und demokratische Entscheidungsprozesse ist deutsche Außenpolitik zunehmend „do2 Dieser Abschnitt greift zurück auf Wolf 2004.

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mestiziert“ worden – und das in mehrfacher Hinsicht: sie wurde nicht nur stärker verrechtlicht und dadurch verlässlicher, berechenbarer und weniger bedrohlich für die europäischen Nachbarn; sie wurde insgesamt auch der Innenpolitik immer ähnlicher im Hinblick auf die maßgeblichen Akteure, Entscheidungsprozesse, Zielsetzungen und eingesetzten Mittel (vgl. auch Harnisch 2006).

3.1 Im Anfang war Bismarck Am Beginn des Nationalstaats stand eine Außenpolitik, die in vieler Hinsicht exemplarisch für die traditionelle „Realpolitik“ europäischer Großmächte ist. Geleitet wurde sie von einem Kanzler, der die wichtigsten Gespräche und Verhandlungen noch persönlich führte. Wie sein militärisches Pendant, der Chef des Generalstabs, schuldete Bismarck in seinen außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen dem Reichstag keine Rechenschaft, sondern nur dem Monarchen als Souverän. Da ihm Wilhelm I. zumeist freie Hand ließ, konnte Bismarck die Außenpolitik des Reiches weitgehend nach seinen persönlichen Vorstellungen gestalten. Diese richteten sich vor allem auf das Ansehen des Hauses Hohenzollern und (eng damit verbunden) die Sicherung der kürzlich erkämpften Machtposition in Europa. Auch in der Hochzeit des europäischen Nationalismus konnte Bismarck noch offen Deutschland für saturiert erklären und eine bewusste Status quo-Politik verfolgen. Außenwirtschaftliche Verflechtungen beeinträchtigten seine Diplomatie noch wenig, sondern ließen sich bei Bedarf immer noch für die „hohe Politik“ im Rahmen der europäischen Pentarchie instrumentalisieren. Dem Dränen nach kolonialer Expansion gab der Kanzler letztlich nur nach, solange er sich davon güns tige Rückwirkungen auf die Beziehungen zu England und Frankreich versprach (Hildebrand 1995: 86–94; Nipperdey 1992: 445–453; Ullrich 1999: 92–99). Im Vordergrund seiner Politik stand immer das Bestreben, das revisionistische Frankreich in Europa zu isolieren. Deutschlands Position sollte nicht ausgebaut, sondern nur gesichert werden, indem das Reich zu allen übrigen Großmächten bessere Beziehungen unterhielt als sein westlicher Nachbar. Wenn es sein musste, nahm Bismarck dafür nicht nur komplizierte Vermittlungsrollen, sondern auch internationale Abmachungen in Kauf, die Deutschlands diplomatischen Spielraum einengten. Davon zeugte nicht nur das Bündnis mit Wien sondern auch der (geheime) Rückversicherungsvertrag mit Russland. Die Außenpolitik des Wilhelminischen Reiches knüpfte in mancher Hinsicht an Bismarcks Vorgehensweise an, vor allem was die Abschottung gegenüber demokratischer Kontrolle anbelangte. In vieler Hinsicht wurden jedoch Akzente verschoben, sowohl im Hinblick auf Zielsetzungen als auch hinsichtlich der eingesetzten Strategien und Instrumente. Auffällig und letztlich auch verhängnisvoll war insbesondere die Veränderung der außenpolitischen Zielsetzungen. Während sich Bismarck noch zufrieden gegeben hatte mit der Sicherung einer inoffiziellen Position als „primus inter pares“ unter den europäischen Kontinentalmächten, strebten Wilhelm II. und seine Kabinette unverhohlen nach einer Rolle als führende Weltmacht. Das britische Empire wurde zum Vorbild und Maßstab. Der internationale Status und der überseeische Einfluss des Reiches sollten nicht länger hinter seiner dynamischen Wirtschaftsentwicklung und seinen wissenschaftlichen Höchstleistungen zurückstehen müssen. Berlin wollte nicht länger im Schatten etablierter Weltmächte wie England, Frankreich oder Russland stehen, sondern bestand ganz offen auf seinem „Platz an der Sonne“ (Reichskanzler Bülow 1897). Dieses Verständnis von „Normalität“ entsprach nicht nur dem Statusdenken des Kai-

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sers und seiner außenpolitischen Eliten, es kam auch den nationalistischen Ambitionen weiter Kreise der Bevölkerung entgegen, bis in die Arbeiterschaft hinein. Der enge Kreis außenpolitischer Entscheidungsträger, der unter Bismarck noch weitgehend autonom hatte agieren können, wurde so über die Jahre zunehmend zum Gefangenen seiner eigenen weltpolitischen Rhetorik.

3.2 Revisionismus als Staatsräson Deutschlands revisionistische Ausrichtung wirkte sich nachhaltig auf die außenpolitischen Instrumente, Methoden und Strategien aus. Da gegen Ende des 19. Jahrhunderts der Großteil der globalen Landmasse schon längst unter den anderen Kolonialmächten aufgeteilt war, konnte das Reich nur noch zu einer erstrangigen Welt- und Kolonialmacht aufsteigen, wenn es in den folgenden Jahren weit überproportionale Zugewinne verzeichnete. Dazu musste es entweder bei der Verteilung der letzten unbesetzten Gebiete deutlich bevorzugt werden oder versuchen, zu seinen Gunsten eine Umverteilung kolonialer Besitztümer durchzusetzen. Es musste sich in Krisen gleichsam „nach vorne drängen“ und natürlich auch darauf hinarbeiten, dass es überhaupt zu Krisen kam, in denen die etablierte territoriale Aufteilung in Frage gestellt werden konnte. Berlin wurde so zu einem notorischen Unruhestifter, zu einem opportunistischen Parvenü, der sich in immer mehr außereuropäischen Regionen einmischte und fast überall seine Ansprüche anmeldete (Nipperdey 1992: 630–632, 651–662; Hildebrand 1995: 153–162, 172–189). Diesem Streben nach Statusgewinn und nach der dazu erforderlichen „Auflockerung“ der internationalen Ordnung entsprach eine wachsende Abneigung gegenüber internationalen Abmachungen. Im Gegensatz zu Bismarck verfolgten seine Nachfolger in Reichskanzlei und Auswärtigem Amt bewusst eine „Politik der freien Hand“. Sie wollten sich zum einen alle diplomatischen Optionen offen halten. Feste Abmachungen mit England oder Russland schienen keine Eile zu haben. Den Rückversicherungsvertrag mit Russland lies Berlin einfach auslaufen und die Bündnissondierungen mit London wurden eher halbherzig durchgeführt. Angesichts der bekannten kolonialen Gegensätze zwischen diesen beiden Weltmächten und der enormen Wirtschaftsexpansion Deutschlands war es scheinbar nur eine Frage der Zeit, bis London oder St. Petersburg um die Gunst Berlins wetteifern würden – und letzteres dafür einen noch höheren Preis einfordern könnte. Bei übereilten Absprachen lief man hingegen Gefahr, frühzeitig auf koloniale Arrangements festgelegt zu werden, die den Zugewinn in Krisen womöglich nur unnötig begrenzt hätten. Dies betraf insbesondere mögliche Abmachungen mit London. Solche Festlegungen hätte Berlin allenfalls dann akzeptiert, wenn sich die britische Regierung gleichzeitig zur Neutralität in einem europäischen Krieg verpflichtet hätte, wozu London wiederum nicht bereit war. Aus Sicht der deutschen Regierung bot Whitehall immer nur Übereinkünfte an, die Deutschland zum britischen Juniorpartner gemacht hätten. Und das war natürlich ein zweiter gewichtiger Grund, der das geltungsbewusste Berlin von bindenden Abmachungen abhielt (Hildebrand 1995: 172–182; Nipperdey 1992: 656–661; Massie 1993). Dezidiert abgelehnt wurden schließlich auch multilaterale Einschränkungen von Rüstungspolitik und Handlungsfreiheit in Krisen. Auf der Haager Konferenz von 1907 demonstrierte Deutschland wie kaum eine andere Macht, dass ihm sein Prestige und machtpolitischer Handlungsspielraum weit wichtiger war als die Aussicht auf Abrüstung oder internationale Schiedsgerichtsbarkeit: „Die Idee einer Außenpolitik der internationalen Koopera-

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tion, der Multilateralität, des guten Willens hatte demgegenüber kaum Chancen“ (Nipperdey 1992: 651). Sichtbarstes Zeichen des neuen deutschen Geltungsstrebens war jedoch zweifellos die expansive Flottenpolitik, die kurz vor der Jahrhundertwende in Angriff genommen wurde. Angesichts ihrer durchaus begrenzten Reichweite eignete sich die deutsche Hochseeflotte zwar kaum für eine überseeische Expansionspolitik oder den militärischen Schutz des deutschen Fernhandels. Sie musste der britischen Weltmacht aber unmissverständlich vor Augen führen, dass deren maritime Vormachtstellung nicht länger hingenommen wurde und dass im Falle eines Krieges gegen Deutschland der Fortbestand des Empires auf dem Spiel stehen könnte. Die deutsche „Risikoflotte“ war aus britischer Sicht somit eine ernsthafte Bedrohung, die im Unterschied zur deutschen Heeresrüstung keinem unmittelbaren Sicherheitsinteresse diente. Berlin erhoffte sich von der „Risikoflotte“ hingegen britisches Wohlverhalten in einem kontinentalen Krieg. Insofern war sie nicht nur ein prestigeträchtiges Symbol sondern auch ein Instrument dessen, was man Jahrzehnte später als „Abschreckungspolitik“ bezeichnen sollte. In jedem Fall stand sie aber für eine Außenpolitik, die Deutschlands Sicherheit weniger durch diplomatische Abmachungen sondern durch die Demonstration militärischer Stärke, wenn nicht gar den Versuch offener Einschüchterung gewährleisten wollte (Massie 1993; Hildebrand 1995: 200–227). Mit ihrer revisionistischen Geltungssucht und ihrer unilateralen, sprunghaften Machtpolitik trug „die nervöse Großmacht“ (Ullrich) ganz wesentlich dazu bei, dass das gefährliche Gemisch aus europäischem Nationalismus, instabilen Vielvölkerstaaten und machtpolitischer Rivalität letztlich in einen großen Krieg mündete. In seinem Verlauf zeigte sich einmal mehr, dass Eliten ebenso wie der Großteil der Bevölkerung Deutschlands internationale Stellung nahezu ausschließlich mit einseitiger Machtentfaltung absichern wollten. Eine Rückkehr zum Status quo ante zu vereinbaren war für sie ausgeschlossen (Fischer 1961). Exponenten eines Verständigungsfriedens fanden höchstens dann etwas Gehör, wenn der angestrebte Durchbruch zur europäischen Hegemonie militärisch gerade in weite Ferne gerückt schien. (Ullrich 1999: 441). Solange deutsche Waffen es zuließen, sollte eine europäische Nachkriegsordnung durchgesetzt werden, die Deutschlands Position auf Dauer unangreifbar gemacht hätte (Hildebrand 1995: 322).

3.3 Die Außenpolitik der Weimarer Republik zwischen Revisionismus und Verständigungspolitik Der Zusammenbruch von 1918 veränderte die Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik auf radikale Weise. Die grundlegenden Ziele blieben jedoch die gleichen, und selbst die außenpolitischen Methoden entsprachen zumeist noch denen tradierter Realpolitik. Eliten und Bevölkerung waren sich einig darin, dass das Reich möglichst schnell wieder den Status und die Machtposition einer europäischen Großmacht erlangen sollte. Dazu mussten vor allem die umfangreichen Beschränkungen und Auflagen des Versailler Friedensvertrages überwunden werden. Die Revision des „Versailler Diktats“ wurde zu einer der wenigen Gemeinsamkeiten, welche die ständigen innenpolitischen Spannungen der Weimarer Republik zu überbrücken half. Die Reparationszahlungen sollten nach Möglichkeit eingestellt werden, die Rüstungsbeschränkungen waren aufzuheben, die Besetzung des Rheinlands möglichst bald zu beenden, und auch was die territorialen Verluste anbelangte, so erschien allenfalls die Abtretung von El-

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sass-Lothringen hinnehmbar. Die Kolonien und die verlorenen Gebiete im Osten wurden hingegen zurückgefordert (Salewski 1980; Krüger 1985; Michalka 1987; Winkler 2000a: 402f.). Weil sich die Deutschen weithin als Opfer von rachsüchtigen Feinden sahen und kaum als Opfer ihrer destabilisierenden Vorkriegspolitik, traten sie auch nicht für eine grundlegende Umorientierung außenpolitischer Strategien und Methoden ein. Gewiss machte die erzwungene Abrüstung es erforderlich, statt militärischer Mittel andere Instrumente, allen voran wirtschaftliche, einzusetzen (Hildebrand 1995: 459, 471f., 539). Eine Politik der Verständigung, der Zusammenarbeit oder des Multilateralismus fand indes weiterhin wenig Zustimmung. Berlin setzte zunächst unverändert auf faits accomplis, Geheimdiplomatie und andere unilaterale Vorgehensweisen. Es versuchte Russland durch geheime Militärkooperation und den überraschenden Rapallo-Vertrag auf seine Seite zu ziehen, Frankreich und England gegeneinander auszuspielen, die Reparationslieferungen einseitig zu kürzen und Polen wirtschaftlich unter Druck zu setzen (Michalka 1987). Erst der gescheiterte „Ruhrkampf“ von 1923 machte vielen Deutschen deutlich, dass zumindest im Westen eine kooperativere Außenpolitik geboten war. Die „Verständigungspolitik“, die Außenminister Stresemann nach dem Abbruch des passiven Widerstandes einleitete, zielte nach wie vor auf die Revision des Versailler Systems, bedeutete jedoch in strategischer Hinsicht einen deutlichen Wandel (Krüger 1985: Kap. IV). Deutschlands Diskriminierung sollte nicht länger frontal bekämpft werden, weil dies einstweilen aussichtslos erschien. Stattdessen beabsichtigte man den Status quo durch vertragliche Vereinbarungen und den Abbau von Misstrauen kooperativ zu überwinden. Der Vertrag von Locarno, Deutschlands Aufnahme in den Völkerbund (als ständiges Ratsmitglied), multilaterale Lösungen für die Reparationsfrage und bilaterale Übereinkünfte mit Frankreich sollten dazu beitragen, dass das Reich möglichst bald wieder zu einer in jeder Hinsicht gleichberechtigten Großmacht würde (Hildebrand 1995: 456–458). In gewisser Weise nahm die Verständigungspolitik damit Elemente der westdeutschen Außenpolitik nach 1949 vorweg. Zumindest für Teile der politischen Eliten ging diese Neuorientierung einher mit einem geänderten außenpolitischen Rollenverständnis. Besonders im Auswärtigen Amt gewannen Entscheidungsträger wie Staatssekretär von Schubert an Einfluss, die Deutschland nicht mehr so sehr als selbstbezogene Großmacht sahen, sondern zunehmend als verantwortliches Mitglied eines neuen europäischen Konzerts der vier Locarno-Mächte (Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien). Im Unterschied zu ihren Vorgängern nahmen sie Deutschland als integralen Bestandteil eines komplexen größeren Systems wahr, bei dem jede außenpolitische Maßnahme unweigerlich zahlreiche – beabsichtigte oder unbeabsichtigte – Folgewirkungen zeitigen musste. Insofern konnte aus ihrer Sicht Stabilität nur erreicht werden, wenn faits accomplis und Drohgebärden Platz machten für eine multilaterale Politik, die auf das Völkerrecht, internationale Schiedsgerichtsbarkeit und engere Beziehungen zu den Westmächten setzte (Krüger 1985: Kap. IV; Hildebrand 1995: 463, 467, 475). In dieser Hinsicht entsprach sie durchaus auch dem gewandelten innenpolitischen Klima, das nach den Jahren der Revolution, Umsturzversuche, Ruhrbesetzung und Hyperinflation erstmals vergleichsweise stabile parlamentarische Verhältnisse und wirtschaftliche Erholung verzeichnete. Allerdings war diese Westpolitik längst nie so konsequent, wie dies für die Nachkriegspolitik der Bundesrepublik gelten sollte. Sie war bei aller Verständigungsbereitschaft primär immer noch eine nationale Revisionspolitik, eine Art „Revisionismus mit anderen Mitteln“. Die

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Präferenz für multilaterale Übereinkünfte mündete auch für Stresemann und seine engsten Mitarbeiter nie in eine echte Integrationspolitik, die auf das effektive Poolen von Souveränität abzielte (Krüger 1985: 207–218; Heß 1977; Hildebrand 1995: 483, 503). Für eine derart weitreichende Abkehr vom deutschen Nationalismus hätte es auch keinerlei innenpolitische Basis gegeben. Die große Mehrheit der Deutschen hielt unverändert an der alten Rollenkonzeption fest und beurteilte die Verständigungspolitik unter rein instrumentellen Gesichtspunkten. Multilaterale Vertragspolitik war für sie keineswegs ein Selbstzweck, sondern ihr Wert hing letztlich immer davon ab, inwieweit sie das Reich von den Versailler Restriktionen befreien konnte (Hildebrand 1995: 475–478; Krüger 1985: 371–375). Eine Reichsregierung, die – nunmehr auch in der Außenpolitik – von einer Mehrheit im Reichstag abhängig war, konnte diese Einstellung schwerlich ignorieren. Vor diesem Hintergrund konnte es kaum überraschen, dass die Verständigungspolitik schnell aufgegeben wurde, als Frankreich nicht länger Zugeständnisse bei den deutschen Rüstungsbeschränkungen und der Räumung der besetzten Gebiete anbieten wollte. Die 1929 einsetzende Weltwirtschaftskrise verstärkte dann noch die Zweifel am Nutzen wirtschaftlicher Verflechtung und multilateraler Zusammenarbeit. Die verbliebenen Exponenten der Verständigungspolitik – Stresemann selbst war 1929 verstorben – wurden rasch wieder von den Anhängern der realpolitischen Großmachtmethoden verdrängt. Die neue Regierung Brüning knüpfte konsequent an die unilateralen Traditionen an, indem sie den Austritt aus dem Völkerbund und die einseitige Einstellung der Reparationszahlungen androhte und mit dem überraschenden Projekt einer deutsch-österreichischen Zollunion alte Überrumpelungsmethoden wieder aufgriff. Brüning und auch die beiden folgenden Präsidialkabinette ebneten damit bereits den Weg für die kompromisslose Revisionspolitik des Naziregimes (Krüger 1985: Kap. V; Hildebrand 1995: 509–559).

3.4 Rassenideologie und Welteroberungsphantasien: Die NS-Außenpolitik und ihre Folgen Hitlers Außenpolitik konnte so zunächst wie eine härtere Variante Weimarer Revisionspolitik erscheinen, wenn auch wie eine weitaus erfolgreichere. Mit einer Mischung aus Friedensversprechungen, rhetorischen Drohungen und einseitigen Schritten gelang es Hitler tatsächlich die Versailler Restriktionen weitgehend zu überwinden – unter stillschweigender Duldung der Westmächte und gelegentlich sogar mit ihrer offenen Zustimmung: Die Reparationszahlungen wurden eingestellt, das Rheinland zunächst von den französischen Truppen geräumt und wenige Jahre später von Deutschland einseitig remilitarisiert, die allgemeine Wehrpflicht wurde wieder eingeführt, ein Flottenabkommen mit London geschlossen, Österreich wurde „heim ins Reich geholt“, das Sudetenland annektiert – lediglich die ehemaligen Kolonien und die an Polen verlorenen Gebiete konnten einstweilen nicht zurückgewonnen werden. Insofern war es kein Wunder, dass diese Außenpolitik sowohl bei der Bevölkerung als auch bei den alten Eliten in Militär, Wirtschaft und Aristokratie großen Anklang fand (Recker 1992; Jarausch 1979). In Wirklichkeit verbarg sich hinter diesen Kontinuitätslinien ein radikaler Bruch mit wesentlichen Traditionen deutscher Großmachtpolitik. In der Wahl ihrer Mittel war die Politik des Naziregimes nur anfangs vorsichtig, mit zunehmender Machtenfaltung dann aber präzedenzlos. Gewiss hatte auch das Kaiserreich im Weltkrieg und im Zuge der kolonialen Expan-

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sion einige verbrecherische Exzesse zu verantworten gehabt. Die planmäßige Ermordung und/ oder Vertreibung von vielen Millionen jüdischer und slawischer „Untermenschen“ war indes ohne Beispiel (Winkler 2000b: 77–98). Auch die Zielsetzung war neuartig, ging es doch nicht mehr um die Sicherung einer Großmachtposition oder die Erringung kontinentaler Hegemonie, sondern um die gewaltsame Eroberung eines weltumspannenden Imperiums. Und schließlich hatte sich – zumindest in den Augen der Verantwortlichen – auch das Subjekt der auswärtigen Politik fundamental verändert: In der Perspektive Hitlers und seiner ideologischen Parteigänger stand nicht länger Deutschland oder „das Reich“ im Zentrum ihrer Ambitionen, sondern die „nordische Rasse“: „Für die Nationalsozialisten erhielt Deutschland daher funktionalen Charakter. Es war bestenfalls Kernland und Ausgangsbasis für das zu bauende ,Großgermanische Reich‘, wesentliches Mittel zu seiner Realisierung. Das Deutsche Reich und die deutsche ,Volksgemeinschaft‘ steuerten nur die personellen und materiellen Hilfsquellen bei“ (Gruner 1993: 202; vgl. auch Hildebrand 1995: 563–573, 703, 839–842; Graml 1992; Winkler 2000b: 63–64). Auch in dieser Hinsicht sprengte Hitlers Politik gleichsam den überkommenen Rahmen deutscher Außenpolitik – ein Umstand, der allerdings nichts daran änderte, dass die große Mehrheit der deutschen Bevölkerung die anfänglichen Erfolge bejubelte und dem Regime auch nach desillusionierenden Niederlagen bis zuletzt loyal diente (Steinert 1992; Gellately 2002; Hildebrand 1995: 835–842).

3.5 Integrationsbereitschaft als Schlüssel erfolgreicher außenpolitischer Resozialisierung in der Bonner Republik Nach der politischen, militärischen und moralischen Katastrophe des nationalsozialistischen Deutschland war an eine Außenpolitik Deutschlands nicht zu denken. Es gab kein Deutschland mehr3, das Land war besetzt und geteilt, und selbst nachdem zwei deutsche Teilstaaten gegründet worden waren, sahen sich diese kaum zu einer eigenen Außenpolitik im Stande. Für die DDR galt dies mit gewissen Abstrichen sogar fast bis zu ihrer Auflösung. Im Rahmen des „sozialistischen Internationalismus“ blieb ihr wenig Raum für eigene außenpolitische Initiativen und Standpunkte – und schon gar nicht für solche, die der Generallinie der sowjetischen Führung zuwiderliefen (Kleßmann 1997: 431–437). Selbst nach Beginn der DeténtePhase musste die DDR-Führung zur Kenntnis nehmen, dass die wirklichen Entscheidungen in Moskau getroffen wurden: Parteichef Ulbricht musste 1971 seinen Platz auch deshalb räumen, weil er sich geweigert hatte, auf den sowjetischen Entspannungskurs einzuschwenken. Auch sein Nachfolger Honecker musste ein gutes Jahrzehnt später erkennen, dass Ost-Berlin gegen den Willen der Moskauer Führung auch keine eigenständige Entspannungspolitik verfolgen konnte: Seinen Versuch, angesichts der Raketenstationierungen zu beiden Seiten des „Eisernen Vorhangs“ eine Politik diplomatischer „Schadensbegrenzung“ zu betreiben, musste er bald schon wieder ergebnislos einstellen (Garton Ash 1993: 155f.). Kaum besser war es zunächst um den Handlungsspielraum der Bundesrepublik bestellt. Die Außenvertretung des Teilstaats oblag zunächst den drei westlichen Kommissaren und auch sonst fehlten ihm zahlreiche Attribute der Souveränität. Nicht zuletzt war die Republik militärisch besetzt. Unter diesen Bedingungen musste jede Regierung sich zunächst einmal darum 3 So stand in der 1968 veröffentlichten Ausgabe des Random House Dictionary of the English Language zum Stichwort „Germany“ die lapidare Erläuterung: „a former country in Central Europe“ (Garton Ash 1994: 70).

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bemühen, gegenüber den Alliierten außenpolitischen Gestaltungsraum zurückzugewinnen. Der erste Kanzler, Konrad Adenauer, versuchte dies mit einer konsequenten Politik der Westintegration. Wie vor ihm schon die Verantwortlichen der Weimarer Republik, so strebte auch Adenauer, wenn auch unter ungleich schwierigen Bedingungen, insbesondere danach, (West-) Deutschlands volle Souveränität und Gleichrangigkeit wiederherzustellen. Multilaterale Integration war ihm anfangs eher ein Mittel hierfür und weniger Selbstzweck (Schwarz 1986: 843, 873, 888f.). Im Unterschied zu den meisten Weimarer Außenpolitikern (und Oppositionsführer Kurt Schumacher) war dem ersten Bundeskanzler jedoch bald schon klar, dass ein deutscher Staat Vertrauen erst wieder geduldig erwerben musste, bevor er eines fernen Tages wieder autonom würde handeln können. Bis dahin würden die Alliierten nicht auf ihre rechtlichen und materiellen Kontrollmöglichkeiten verzichten wollen. Einstweilen blieb also nur die Option einseitige Kontrollen in multilaterale Regime zu überführen. Außenpolitischer Gestaltungsraum und der Anschein von Gleichrangigkeit konnten nur durch Integration zurückgewonnen werden (Hanrieder 1995: Kap. 5; Schwarz 1986: 671–879; Schöllgen 1999: Kap. 2). Adenauers Bundesregierung und alle nachfolgenden westdeutschen Kabinette trugen diesen Beschränkungen vor allem dadurch Rechnung, dass sie den westlichen Teilstaat konsequent in westeuropäische Institutionen einbrachten. Bonn wurde über die Jahre zu einem der konsequentesten (und großzügigsten) Fürsprecher westeuropäischer Vergemeinschaftung. Wichtige Wegmarken hierbei waren die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (1952), die Gründung der EWG und von Euratom (1957), die Anfänge der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (1970), die Vereinbarung des Europäischen Währungssystems (1979), das Binnenmarktprojekt im Rahmen der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) und das Projekt einer Europäischen Währungsunion, das noch vor dem Mauerfall in Angriff genommen und 1992 im Maastrichter Vertrag beschlossen wurde. Mit all diesen Integrationsschritten konnte Bonn unter Beweis stellen, dass es die Zusammenarbeit mit den westlichen Nachbarn diesmal dauerhaft anlegte und die machtpolitische Instrumentalisierung seiner wachsenden Wirtschaftskraft nicht länger in Erwägung zog. Durch den Verzicht auf hoheitliche Kompetenzen konnte die Bundesrepublik allmählich wieder zu einem gleichrangigen und gesuchten Verhandlungs- und Kooperationspartner werden, ja sogar in wachsendem Maße zu einem respektierten Ideengeber, der in enger Abstimmung mit dem französischen Partner die Richtung für weitere Integrationsschritte wies. Integrationspolitik verlor so immer mehr den Anschein von erzwungener Selbstfesselung und wurde zu einem unhinterfragten Instrument der multilateralen Gestaltung eines westeuropäischen Verflechtungsraumes, von dessen fortschreitender Verrechtlichung nicht zuletzt die exportstarke Wirtschaft der Bundesrepublik profitierte (Haftendorn 2001: Kap. II, VIII; Moravcsik 1998) Ihre sicherheitspolitische Entsprechung fand die europäische Integrationspolitik in der Einbindung in die NATO. Nachdem das Projekt einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft 1954 am Widerspruch der französischen Nationalversammlung gescheitert war, setzte die Regierung Adenauer konsequent auf den Beitritt zum nordatlantischen Bündnis (1955). Der zeitgleiche Beitritt zur Westeuropäischen Union (WEU) diente lediglich der Rückversicherung der europäischen Partner gegen eine schrankenlose deutsche Aufrüstung. Sicherheit gegenüber militärischer Einschüchterung und Gewaltanwendung seitens der Sowjetunion suchte die Bundesrepublik durch die militärische Mitwirkung in der NATO, die vor allem die nukleare Abschreckungskapazität der USA für den Schutz der Bundesrepublik sichern sollte. Angesichts der alles dominierenden Konfrontation der Supermächte in Europa versuchte Bonn

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erst gar nicht an die unglückseligen Traditionen eigenständiger Großmachtpolitik anzuknüpfen, sondern verzichtete einseitig sowohl auf den Erwerb von Massenvernichtungs- und Offensivwaffen als auch auf die eigenständige operative Führung durch einen nationalen Generalstab. Die westdeutschen Streitkräfte wurden konsequent in die Militärstruktur der NATO integriert. Die politische und strategische Gestaltung bundesdeutscher Sicherheitspolitik wurde infolgedessen weitgehend in die multilateralen Gremien der westlichen Alliierten verlagert, in denen die Bundesrepublik über die Jahre – nicht zuletzt dank ihres beachtlichen konventionellen Militärbeitrages – zu einem einflussreichen Mitspieler aufstieg (Haftendorn 1983). Sicherheitspolitisch fest im Westen verankert konnte Bonn im Laufe der Jahrzehnte zunehmend eigenständige Akzente in der Entspannungspolitik setzten. Adenauers Politik zielte zunächst noch darauf ab, die Westbindung der Bundesrepublik unumkehrbar zu machen. Diplomatische Offerten aus dem Osten betrachtete er in diesem Kontext eher als Störmanöver, die er mit dem Hinweis abwies, eine echte Entspannung könne es erst nach einer deutschen Wiedervereinigung geben. Abgrenzung gegenüber östlichen Einflüssen und die internationale Isolierung der DDR gingen zunächst vor (Hanrieder 1995: Kap. 5; Haftendorn 1983: 104f., 711f.; Kleßmann 1997: 85, 94) . In den sechziger Jahren zeigten sich seine Nachfolger Erhard und Kiesinger etwas flexibler. Die deutsche Westintegration war nunmehr endgültig vollzogen, die Einflusssphären in Europa abgesteckt und die Notwendigkeit von spannungsmindernden Vereinbarungen nach der Kuba-Krise auf die Tagesordnung gesetzt worden. Das Bonner Junktim mit der Wiedervereinigung traf deshalb auch bei den westlichen Verbündeten auf immer weniger Verständnis (Haftendorn 1983: 278–319; Hanrieder 1995: Kap. 5). Bonns Rolle als „entspannungspolitischer Bremsklotz“ gab indes erst die sozialliberale Regierung Brandt/Scheel auf. Sie stellte Adenauers deklaratorische Doktrin vom Kopf auf die Füße. Nunmehr galten pragmatische Entspannungsschritte als Wegbereiter für eine eventuelle Wiedervereinigung in ferner Zukunft. Die Bundesrepublik agierte sowohl in der Deutschlandpolitik als auch in der Rüstungskontrolle und bei den wirtschaftlichen Beziehungen zunehmend als Vorreiter der Ost-West-Kooperation. Ungeachtet aller Loyalität gegenüber den USA und den anderen Alliierten – erinnert sei lediglich an den Boykott der Moskauer Olympiade (1980) oder die Anregung und spätere Umsetzung des höchst umstrittenen NATO-Doppelbeschlusses (1977–1983) – geriet sie zeitweilig sogar in den Verdacht die feine Linie zwischen Entspannungs- und Beschwichtigungspolitik zu überschreiten (Garton Ash 1993). Noch im Frühjahr 1989 musste der damalige Außenminister Genscher Verdächtigungen entgegentreten, seine Priorität für Abrüstungsverhandlungen basiere auf einer naiven Überschätzung von Gorbatschows Reformbereitschaft (Staack 2000: 138–160; Genscher 1995: Kap. 15). Dass Bonner Entscheidungsträger ihre Bündnistreue immer etwas deutlicher demonstrieren mussten als die übrigen NATO-Mitglieder lag nicht zuletzt daran, dass die Bundesrepublik ungeachtet des vergleichsweise niedrigen öffentlichen Profils ihrer Diplomatie eben doch hartnäckig ihre eigene Agenda beibehalten hatte. Der „politische Zwerg“ mochte sein wachsendes Wirtschaftspotential nicht konsequent als Machtinstrument verwenden; er ließ jedoch nie wirklich von seiner Absicht ab, die europäische Landkarte nachhaltig zu seinen Gunsten zu verändern. Wie das Deutsche Reich vor ihm war der westdeutsche Teilstaat keine Status quoMacht, sondern trat stets für eine umfassende Revision der europäischen Nachkriegsordnung ein, in deren Rahmen die Vereinigung mit dem ostdeutschen Pendant realisiert werden sollte. Stellt man dies in Rechnung, muten die zahlreichen Wortmeldungen ausgesprochen merkwürdig an, die in der Propagierung (oder gar erstmaligen „Entdeckung“) „nationaler Interessen“ ein neues Phänomen deutscher Außenpolitik nach der Vereinigung sahen.

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Grundlegend gewandelt hatten sich in der Bundesrepublik im Vergleich zu ihren Vorgängern jedoch die diplomatischen Praktiken und Mittel deutscher Revisionspolitik. Der militärische Zusammenbruch des „Dritten Reiches“ und die moralische Katastrophe, die ihm vorausgegangen war, bereiteten den Weg für eine grundlegende Abwendung von der realpolitischen Großmachtidentität des deutschen Nationalstaats. Diplomatische Alleingänge, Überrumpelungsmanöver, rhetorisches Säbelrasseln, Einschüchterungsmaßnahmen, Erpressungsversuche oder Gewaltanwendung waren nicht länger akzeptierte Mittel der Politik. Wie bereits Kaiserreich und Weimarer Republik vor ihr wollte die Bundesrepublik vor allem (wieder) eine „normale Macht“ in Europa werden. Sie suchte diese Normalität indes nicht länger, indem sie den gleichen machtpolitischen Status wie die europäischen Kolonialmächte anstrebte, sondern indem sie die außenpolitischen Praktiken der westeuropäischen Nachbarn nicht nur imitierte, sondern sogar zu übertreffen suchte: Die Bonner Republik verschrieb sich mit wachsendem Nachdruck den Normen, die für die Außenpolitik liberaler Demokratien besonders angemessen erschienen: allen voran der friedlichen Konfliktbearbeitung, dem Multilateralismus, dem Ausbau internationaler Zusammenarbeit, deren Verrechtlichung in internationalen Institutionen sowie dem Eintreten für Demokratie und Menschenrechte (Berger 1998; Maull 1990–91; Staack 2000). Mit dieser Umorientierung fuhr die alte Bundesrepublik erstaunlich gut. Gemessen an klassischen machtpolitischen Kategorien ging sie zwar einher mit einem niedrigeren außenpolitischen Profil, die grundlegenden Ziele und Interessen wurden auf diese Weise jedoch in einem Maße realisiert, das nicht nur alle Erwartungen übertraf, sondern Bonn letztlich sogar als einen späten Sieger des Ost-West-Konflikts erscheinen ließ. Westdeutschland konnte – wenn auch im Schatten einer nuklearen Bedrohung – nicht nur seine territoriale Integrität wahren, seine innen- und außenpolitische Handlungsfreiheit zunehmend wiederherstellen und ausweiten, seinen materiellen Wohlstand auf ein nie gekanntes Niveau steigern, verspieltes Vertrauen zurückerlangen und zu einem geachteten Partner heranreifen.4 Es gelang ihm sogar die internationale Zustimmung zur friedlichen Revision von deutscher Teilung und europäischer Nachkriegsordnung zu gewinnen. Angesichts dieser Erfolgsbilanz war es eigentlich nicht verwunderlich, dass im wiedervereinigten Deutschland zunächst niemand Veranlassung dazu sah, diese Praktiken zu modifizieren.

3.6 Kontinuität oder Wandel? Die deutsche Außenpolitik seit der Vereinigung 3.6.1 Die Diskussion um Kontinuität und Wandel nach der Vereinigung Die Einschätzungen im Expertendiskurs entsprachen dieser Kontinuitätserwartung weitestgehend. Zwar gab es schon mit den ersten Andeutungen, dass ein Vereinigung der beiden deutschen Staaten Realität werden könnte, auch erste Assoziationen über ein neu erstehendes „Viertes Reiches“ in einer stark an die Nazi-Zeit erinnernden machtstaatlichen Beschreibung. 4 Diese internationale Rehabilitierung glückte in weit größerem Maße, als es den Deutschen bis heute bewusst ist. Das Pew Research Center spricht in diesem Zusammenhang sogar von einem deutschen „popularity paradox“: „Only about half (51%) of Germans say their country is generally liked and nearly as many (43%) say it is generally disliked. But it turns out that the Germans do not have an accurate fix on how the rest of the world sees them. They are much too self-deprecating. In fact, other Western Euopean nations give Germany the highest global favourability ratings of any of the five leading nations (U.S., France, China, Japan and Germany) covered by the survey“ (Pew Research Center 2005: 14).

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Die wissenschaftliche Debatte bewegte sich allerdings in einem deutlich engeren Spektrum zwischen einer von deutschen Wissenschaftlern dominierten Gruppe einerseits, die im Kern eine Kontinuitätsthese entlang klassisch liberaler Vorstellungen vertrat, und einer kleineren, zumeist von ausländischen Beobachtern getragenen Gruppe andererseits, die eine an realistischen Argumentationsmustern orientierte These des Wandels vertrat. „Die Außenpolitik Deutschlands wird weitgehend der der Bundesrepublik entsprechen“ (Bredow/Jäger 1991: 37) – dies war, unmittelbar nach der Vereinigung der beiden deutschen Staaten im Oktober 1990, die deutlichste Formulierung der Erwartung außenpolitischer Kontinuität. Innerhalb Deutschlands dominierte diese These bis in das neue Jahrtausend hinein. Die Referenzpunkte zu ihrer Begründung lagen allerdings auf ganz unterschiedlichen Ebenen. Fünf Argumente stachen heraus: erstens der Verweis auf die institutionelle Einbindung Deutschlands in ein eng geflochtenes Netz internationaler Institutionen und die damit einhergehende Abhängigkeit von bzw. Prägung durch andere internationale Akteure (Katzenstein 1991; Markovits/Reich 1991); damit zusammenhängend zweitens der Verweis auf die korporatistische Struktur der Bundesrepublik im Innern, die ganz generell strukturelle Barrieren gegen jegliche Form von Veränderung bereit hielt (Katzenstein 1991: 69; Kohler-Koch 1991: 607–608); drittens der Verweis auf einen bestimmten Typus von Staat, den so genannten „Handelsstaat“, dem die Außenpolitik der alten Bundesrepublik geradezu idealtypisch zu entsprechen schien. Da diese Art von „Handelsstaatlichkeit“ in den vorangehenden Jahrzehnten zum neuen Kern der außenpolitischen Identität der Bundesrepublik geworden war, schien „eine machtpolitische Kehrtwende im vereinten Deutschland“ schon deshalb unwahrscheinlich, weil diese „sehr schnell an legitimatorische Grenzen stoßen würde“ (Rittberger 1992: 224; vgl. auch Rode 1991: 243–244; ¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). Verstärkt würde diese Prädisposition viertens durch begleitende strukturelle Veränderungen im internationalen Umfeld im Sinne einer zunehmenden Entgrenzung bislang territorial verfasster Politik. Diese Veränderungen würden eine „dauerhafte Grundlage für eine Fortsetzung jenes ,liberal-kooperativen Internationalismus‘“ darstellen, der für den außenpolitischen Stil der Bundesrepublik geradezu charakteristisch war (Kohler-Koch 1991: 606–607; vgl. auch Maull 1990/91: 93). Selbst wenn man in diesem Zusammenhang zugestehen würde, dass für das vereinte Deutschland damit ein Mehr an Verantwortung einherginge, müsste dies nicht zwangsläufig bedeuten, dass damit das „Bild einer überkommenen Weltmacht“ den einzigen Maßstab abgeben würde (K. D. Wolf 1991: 255). Vielmehr könnte Deutschland (ähnlich wie Japan) als „Prototyp einer vielversprechenden Zukunft“ (Maull 1990/91: 93) agieren und als „alternative zivile ,Weltmacht‘ (...) ein neues Rollenverständnis verkörpern und Akzente setzen für den kooperativen, auf Interessenausgleich bedachten Umgang mit internationalen Konflikten“ (K. D. Wolf 1991: 256, Hervorhebung im Original). All dies schien schließlich fünftens auch vor dem Hintergrund der über Jahrzehnte gewachsenen, stabilen politischen Kultur der Bundesrepublik höchst wahrscheinlich. Die politischen, wirtschaftlichen und intellektuellen Eliten hatten dieser Auffassung zufolge in den vorangehenden Jahrzehnten ein dermaßen stark ausgeprägtes Bewusstsein hinsichtlich der historischen Fehlentwicklungen früherer deutscher Außenpolitik ausgebildet, dass es gravierender neuer Erfahrungen und längerfristiger Lernprozesse bedurfte, um hier eine Neuausrichtung zu begründen (Markovits/Reich 1991: 4–5). Die These, dass sich Europa und der Rest der Welt eher auf Veränderungen in der Außenpolitik Deutschlands einstellen müssten und mithin „das deutsche Problem“ in neuer Form wiedererstehen würde, machten insbesondere angelsächsische Beobachter bereits vor der Vereinigung an der Beobachtung fest, dass ein vereintes Deutschland nahezu unausweichlich in

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eine dominante Rolle hineinwachsen würde. Die europäischen Nachbarn müssten sich daher zusammenschließen, „um den deutschen Gulliver zu fesseln“ (Carr 1989: 13, 32; Krauthammer 1989). Unter wissenschaftlichen Beobachtern sahen vor allem Vertreter des Realismus im Ende des Kalten Krieges eine entscheidende strukturelle Veränderung, die auch zu einer veränderten Rolle Deutschlands in der internationalen Politik führen würde (¡ Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse). Deutschland, so dieses erste realistische Argument für eine starke Erwartung außenpolitischen Wandels, würde angesichts seiner wachsenden Macht, vor allem aber angesichts erhöhter multipolarer Unsicherheit nicht nur auf eine Abschaffung der NATO dringen (Mearsheimer 1990: 5–6), sondern (ähnlich wie Japan in Asien) auch „seine alte Rolle in Osteuropa“ wieder übernehmen wollen (Waltz 1990: 219 und 221; Mearsheimer 2001: Kap. 10). Dadurch würde es sowohl sein ökonomisches Potential weiter ausbauen wie auch den Horizont seiner Interessen ausweiten. Die Folge wäre, dass es auch „immer tiefer in die Weltpolitik verstrickt“ würde (Waltz 1990: 219). Und da diese nach den Regeln eines Selbsthilfesystems funktionierte, käme es „einer strukturellen Anomalie“ gleich, wenn sich eine wirtschaftliche Großmacht wie Deutschland letzten Endes nicht auch Nuklearwaffen beschaffen wollte (Waltz 1990: 220; Mearsheimer 1990: 37–40). Kurzum: die machtpolitischen Verschiebungen in seinem Umfeld würden enormen Druck auf das vereinte Deutschland ausüben, wieder die Rolle einer traditionellen europäischen Großmacht zu übernehmen. Ein zweites realistisches Argument machte die Erwartung außenpolitischen Wandels weniger an machtpolitischen Verschiebungen im internationalen Umfeld als an veränderungsresistenten außenpolitischen Praktiken europäischer Staaten, einschließlich Deutschlands selbst, fest. Institutionen wie die Europäische Union oder die NATO (¡ Nato) waren in dieser Vorstellung nicht unbedingt nebensächlich. Allerdings würden sie auch für Deutschland primär ein Vehikel darstellen, um „nationale Politik unter dem Deckmantel des Multilateralismus zu betreiben“ (Hampton 1992: 302). Eine absehbare Folge dieser Entwicklung wäre, dass sich die deutsche Außenpolitik dem Sozialisierungsdruck wiederauferstehender realistischer Außenpolitikpraktiken früher oder später bereitwillig ergeben würde (Hampton 1992: 322). Für diese Erwartung sprach nicht zuletzt die Tatsache, dass die NATO-Verbündeten, allen voran die USA (¡ Vereinigte Staaten), seit dem Ende des Kalten Krieges verstärkt darauf drangen, dass die Bundesrepublik mehr „internationale Verantwortung“ übernahm. Weil sie rein humanitäre oder finanzielle Beiträge dafür nicht länger als ausreichend erachteten, wurde das eher zögerliche Bonn gerade von seinen Alliierten sehr dazu ermuntert, das militärische Instrument in seiner Außenpolitik aufzuwerten. So unterschiedlich die Kontinuitätsthese und die These des außenpolitischen Wandels auch sein mochten, sie hatten doch zweierlei gemein. Ihre Referenzpunkte waren erstens zumeist in einer von zwei konkurrierenden Theorietraditionen verortbar: entweder verwiesen sie eher auf strukturelle Faktoren, also beispielsweise auf das Herrschaftssystem im Innern, geopolitische Machtverschiebungen oder zwischenstaatliche Interdependenz; oder aber sie hoben auf gewisse typische Akteurdispositionen ab, wie z.B. ein zu bestimmten Handlungsmustern neigender Typus von Staat („Handelsstaat“ oder „Machtstaat“), vermeintliche Charaktereigenschaften „der“ Deutschen oder Zwänge einer realpolitischen Resozialisierung nach dem Wegfall besonderer Rahmenbedingungen. Zweitens stand zumindest implizit fast immer ein konkretes historisches Modell deutscher Außenpolitik als Referenzmaßstab im Hintergrund: die machtstaatliche Tradition einerseits wie sie in unterschiedlichen Ausprägungen für die Zeit vom Kaiserreich bis zum Dritten Reich maßgeblich war, oder das Modell der Bonner Außenpolitik.

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3.6.2 Veränderungen nach 1990 – „Normalisierung“ deutscher Außenpolitik? Wenn man vor dem Hintergrund der Ausgangserwartungen unmittelbar nach der Vereinigung 1990 die Entwicklungen der letzten fünfzehn Jahre Revue passieren lässt, dann sticht insbesondere ins Auge wie stark sich jene Grundthemen deutscher Außenpolitik aus den vorangehenden Jahrzehnten auch in dieser Phase wieder finden. „Normalität“ und „Gleichberechtigung“ wurden gewiss unter anderen Grundvoraussetzungen diskutiert als etwa in der Wilhelminischen Zeit, der Weimarer Republik oder der frühen Bundesrepublik. Aber beide waren als Grundthema mit neuen Akzenten präsent. An zwei Entwicklungen lässt sich dies anschaulich machen: (a) einer zunehmend statusbewussten Außenpolitik, die die frühere „Kultur der Zurückhaltung“ verdrängte und die sich nirgends klarer manifestierte als in dem Bestreben, einen ständigen nationalen Sitz im UN-Sicherheitsrat zu erlangen; (b) einer damit zusammen hängenden, schleichenden und zunehmend instrumentell verstandenen Neuausrichtung multilateraler deutscher Außenpolitik. Während es über Jahre hinweg geradezu ein Kernanliegen bundesrepublikanischer Außenpolitik gewesen war, sich als internationaler politischer Akteur nicht allzu sehr in den Vordergrund zu spielen, forcierte die deutsche Diplomatie schon bald nach der Vereinigung den Anspruch, dass Deutschland „ein natürlicher Kandidat für eine ständige Mitgliedschaft im UNSicherheitsrat“ sei (Stellungnahme 1993). Auch wenn die politische Führung diesem Ansinnen anfangs bestenfalls halbherzig folgte (vgl. Andreae 2002), symbolisiert die zunehmende Prominenz dieses Projekts auf der außenpolitischen Agenda wie wenige andere, wie sehr der außenpolitischen Elite an einer formellen Aufwertung ihres internationalen Status gelegen war. Vergleichsmaßstab waren nicht mehr (wie in den früheren Jahrzehnten der westdeutschen Bundesrepublik) europäische Partner in der EU wie etwa Italien oder die Benelux-Staaten, sondern die ehemaligen westlichen Siegermächte. Da es sich bei ihnen unstrittig um reife Demokratien handelte, war dieser Normalitäts- und Gleichberechtigungsmaßstab auch weitgehend immun gegenüber Anwürfen, mit der zunehmenden Bereitschaft zur Entsendung der Bundeswehr in europäische und außereuropäische Krisenregionen werde eine „Militarisierung“ deutscher Außenpolitik betrieben (vgl. Berndt 1997). Von einer Instrumentalisierung der Politik durch das Militär konnte angesichts der Sparmaßnahmen für die Bundeswehr schwerlich die Rede sein. Vielmehr ging es – neben der Erfüllung alliierter Erwartungen – auch um die Eröffnung von Mitspracherechten und Einflussmöglichkeiten im engsten Kreis der Großmächte, die zuvor aufgrund erzwungener außenpolitischer Abstinenz oder selbst gewählter Zurückhaltung nicht konsequent eingefordert werden konnten. Die zunehmende Beteiligung Deutschlands an Ad-hoc-„Kontaktgruppen“ (etwa auf dem Balkan) und diversen Dreier-Gipfeln (teils mit Frankreich und Großbritannien im Rahmen der EU, teils mit Frankreich und Russland während und nach der Irak-Krise) belegen, dass dieser größere Geltungsanspruch durchaus mit Erfolg geltend gemacht werden konnte, auch wenn höchst zweifelhaft ist, ob sich das ambitionierteste Ziel, der nationale ständige Sitz im UN-Sicherheitsrat, in absehbarer Zeit erreichen lässt. Das Beispiel des seit dem Frühjahr 2004 erneut forcierten Strebens nach einem solchen ständigen Sitz zeigt jedenfalls, dass die aktuelle Variante eines außenpolitischen deutschen Revisionismus im Kontrast zu ihren historischen Vorläufern weitgehend unter Rückgriff auf subsystemische und weniger auf systemische Variablen zu erklären ist. Ausschlaggebend für die Forcierung dieses nationalen Alleingangs und die damit einhergehende Abkehr von der zuvor propagierten Alternative eines gemeinsamen EU-Sitzes waren letzt-

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lich starke bürokratische Interessen im Auswärtigen Amt, die zudem mit Bundeskanzler Schröder erstmals die seit langem geforderte höchste politische Unterstützung erhielten. Die Kehrseite dieses vermehrten Einflussstrebens zeigt sich in der schleichenden und zunehmend instrumentell verstandenen Neuausrichtung des deutschen Multilateralismus (vgl. R. Baumann 2006). Gewiss: „Revisionismus“ à la Schröder war ungleich sanfter als die revisionistische Machtpolitik der untergegangenen Reiche und der Weimarer Republik. Bei aller „Selbstbewusstseins“-Rhetorik blieb die derart „normalisierte“ neue deutsche Außenpolitik für die Nachbarn und Partner Deutschlands trotz mancher Eigenmächtigkeiten (Irak, Stabilitätsund Wachstumspakt) alles in allem erträglich – genauso erträglich eben, wie jene Politik, die vor allem die kleineren EU-Mitgliedsstaaten seit langem von Frankreich und Großbritannien gewohnt waren. Aber aus theoretischer Perspektive wurde dieser außenpolitische Wandel im Sinne einer Hinwendung zu einer stärker eigenständigen und machtorientierten Politik nicht selten als unter den neuen Rahmenbedingungen unausweichlich begriffen (Schwarz 1994, 2005; Hacke 2003; Schöllgen 2004). Dem Realismus gegenüber eher kritisch oder zumindest skeptisch eingestellte Wissenschaftler kamen dagegen, wie bereits oben skizziert, in ihren Untersuchungen lange zu dem Schluss, dass Deutschlands Außenpolitik auch nach der Vereinigung in hohem Maße von Kontinuitätsmerkmalen geprägt sei (Banchoff 1999; Berger 1998; Duffield 1998; Harnisch/Maull 2001; Katzenstein 1997; Rittberger 2001). Die Kontinuitätsthese ließ sich allerdings in den letzten Jahren immer seltener mit den tatsächlichen Entwicklungen vereinbaren. In dem Maße, in dem Deutschland verstärkt an informellen internationalen Koordinierungsmechanismen beteiligt wurde, schwand sein Interesse an langwierigen, eher formell institutionalisierten Verfahren im großen Kreis. Solche Klagen sind in den letzten Jahren sowohl aus dem Umfeld der Vereinten Nationen wie auch aus der EU zu vernehmen. Prestigeorientierte Statuspolitik und instrumenteller Multilateralismus in der Schröder/Fischer-Ära summieren sich sicherlich nicht zu einer Wiedererstehung eines deutschen „Machtstaates“. Doch zeigt sich im gegenwärtigen Diskurs eine gewisse Konvergenz hinsichtlich einer Position, die stärker machtorientierte Veränderungen zumindest einräumt (Bredow 2004; Link 2004; Masala 2004; Maull 2004; Risse 2004), auch wenn die weitergehende These einer grundlegenderen „machtpolitischen Resozialisierung“5 deutscher Außenpolitik auf eine gewisse Skepsis stößt. Was einzelnen Beobachtern als „sanfte“ Machtpolitik (Bredow 2004: 21; Maull 2004: 60) oder auch als positiv konnotierte „moderne machtpolitische Perspektive“ (Volmer/Brozus 2005: 95) erscheint, lässt sich vor diesem Hintergrund auch als eine moderne Form des Revisionismus in multilateraler Einbettung und Abstimmung begreifen. Unabhängig davon, wie diese neueren Tendenzen im einzelnen beschrieben und bewertet werden, herrscht mittlerweile jedenfalls Konsens, dass sich die gegenwärtige deutsche Außenpolitik im Vergleich zur alten westdeutschen Bundesrepublik in beachtlichem Maße verändert hat.

3.6.3 „Selbstbewusste Bescheidenheit“: Erste Konturen der Außenpolitik der Großen Koalition Auffällig an diesen Debatten ist, dass sie meist stillschweigend voraussetzten, dass es entscheidend darauf ankäme, ob Deutschland gewillt sei, eine weitaus prominentere Rolle zu übernehmen als dies in der Vergangenheit der Fall war. Dass es ressourcenmäßig dazu in der Lage sein 5 Vgl. Hellmann 2004, die in den nachfolgenden Heften Nr. 43–46 von „WeltTrends“ daran anknüpfende „Debatte ,Großmächtiges Deutschland‘“ sowie Hellmann 2005.

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würde, galt in den neunziger Jahren noch weithin als selbstverständlich. Tatsächlich haben sich aber die ökonomischen Rahmenbedingungen in den letzten Jahren deutlich verschlechtert: War Deutschland in den achtziger Jahren noch eines der wohlhabendsten Länder der Welt, so lag es 2005 beim nach Kaufkraft bereinigten Pro-Kopf-Einkommen nur noch auf Platz 17 der Weltrangliste. Die Ursachen für diesen wirtschaftlichen Abstieg im Verhältnis zu den europäischen Nachbarn sind vielfältig, komplex und werden kontrovers diskutiert (Siebert 2005; Sinn 2004, 2005; skeptisch Bofinger 2005): Nach wie vor sind die Lasten der deutschen Vereinigung sehr hoch. Die Transferleistungen belasten insbesondere die westdeutschen Bundesländer. Ein Durchbruch zu einem selbst tragenden Aufschwung in den neuen Bundesländern ist nicht in Sicht. Hinzu kommen strukturelle Probleme wie Marktrigiditäten und eine im Vergleich sehr ungünstige demographische Entwicklung. Die zunehmende Überalterung der Gesellschaft führt in Verbindung mit strukturell bedingter hoher Arbeitslosigkeit zwischen vier und fünf Millionen zu einer prekären Lage der öffentlichen Haushalte in Bund, Ländern und Kommunen. Einzig der florierende Export – die Bundesrepublik ist wiederholt „Exportweltmeister“ gewesen – verhindert, dass das ganze Ausmaß der Krise voll zum Tragen kommt. Die Entscheidungsträger sehen sich mit höchst unpopulären Reformzwängen für das Gesundheits- und Sozialwesen insgesamt konfrontiert. Wie tief die einstige Leitökonomie Europas vom „Modell Deutschland“ (H. Schmidt) zum „Sanierungsfall“ (A. Merkel) gesunken ist, demonstriert der mehrmalige Verstoß gegen den Stabilitätspakt, der sogar zu einem „blauen Brief“ der EU-Kommission geführt hat. Bei der Einführung des Euro war es gerade die Bundesrepublik, die sich für einen möglichst strengen Stabilitätspakt stark gemacht hatte. Angesichts dieser innenpolitischen Probleme, die mentalitätsbedingt durch eine weitverbreitete Kultur des Pessimismus noch gravierender erscheinen, ist die zunehmende Fokussierung der politischen Akteure auf Wirtschafts- und Sozialpolitik etc. kaum überraschend. Außenpolitik spielt mit Ausnahme spektakulärer Krisen und der Instrumentalisierung im Wahlkampf 2002, als es Bundeskanzler Schröder mit seinem kategorischen Nein zum Irak-Krieg gelang, Wähler zu mobilisieren, keine große Rolle in der öffentlichen Diskussion. Außenpolitisch wird deshalb Vieles davon abhängen, wie die Große Koalition und ihre eventuellen Nachfolger mit den wirtschaftlichen, sozialen und demographischen Problemen der Bundesrepublik umgehen werden. Die Dominanz interner Problemlagen könnte zum einen dazu führen, dass Berlin seine außenpolitischen Ambitionen eher wieder zurücknimmt und die auswärtigen Beziehungen bewusst in den Dienst der inneren Regeneration nimmt. Bei dieser Prioritätensetzung käme der Außenpolitik eine entlastende Funktion zu: Sie würde sich in ihren originären Geltungs- und Gestaltungsansprüchen zurückhalten und eher darauf abzielen, möglichst viele Partner in die Stabilisierung des deutschen Umfeldes einzubinden. Berlin würde mehr vermitteln und materielle Beiträge der Partner einwerben als selber mit prestigeträchtigen Initiativen hervorzutreten. Zum anderen könnte die Bundesregierung aber auch versucht sein, wirtschafts- und sozialpolitische Missstände durch außenpolitische Prestigeprojekte zu überdecken. Gerade bei dauerhaften innenpolitischen Reformblockaden könnte die „Flucht in die Außenpolitik“ eine verlockende Option darstellen – selbst wenn sie angesichts einer stagnierenden Ressourcenbasis eher die Form rhetorischer Prestigediplomatie annehmen müsste (Hellmann/Wolf 2004; Wolf 2005). Derzeit hat es den Anschein, dass die Bundesregierung die erste Option bevorzugt. Wenngleich es zum gegenwärtigen Zeitpunkt (April 2006) noch zu früh für eine Bewertung der Außenpolitik der Großen Koalition ist, lassen sich doch erste Konturen erkennen: Erstens unterscheiden sich Stil und Rhetorik der Außenpolitik deutlich von der Vorgängerregierung. Selbst

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der neue Außenminister und frühere enge Mitarbeiter Gerhard Schröders, Frank-Walter Steinmeier, hebt die Bedeutung einer neuen „Bescheidenheit“ hervor, wenn er nach den Unterschieden zur Vorgängerregierung gefragt wird (Steinmeier 2006). Der Stil der neuen Regierung ist insofern unstrittig sachlicher, zurückhaltender und tendenziell stärker auf Ausgleich und Kooperation bemüht, ohne allerdings Interessengegensätze zu verleugnen. Zweitens scheint die Außenpolitik der Großen Koalition weniger einseitig auf einige wenige Partner (Frankreich, Russland) fixiert, sondern bemüht zu sein, eine vermittelnde Rolle und, damit zusammenhängend, eine Verbesserung der Beziehungen zu den kleineren EU-Partnerstaaten und den USA zu erreichen. Die Europäische Union und das transatlantische Verhältnis gelten wieder als die beiden wichtigsten Bezugsrahmen deutscher Außenpolitik, die zwar in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen, deren Vermittlung allerdings zu den wichtigsten Aufgaben deutscher Außenpolitik gerechnet wird. Neben beiden bleibt jedoch auch das Verhältnis zu Russland von großer Bedeutung – nicht zuletzt aufgrund der Energieabhängigkeit. Im Hinblick auf die Europäische Union sind drittens sogar Anzeichen einer Wiederkehr traditioneller Muster deutscher Europapolitik zu beobachten. So ermöglichte Bundeskanzlerin Merkel im Dezember 2005 durch ihre Bereitschaft, einen höheren finanziellen Beitrag zu leisten, den Haushaltskompromiss der EU für die Jahre 2007–2013. Ob es sich hierbei allerdings tatsächlich um eine Rückkehr des alten bundesrepublikanischen Integrationskurses handelt oder ob sich die in den letzten Jahren in der deutschen Europapolitik durchsetzenden und von allen Parteien zumindest mitgetragenen Tendenzen einer schleichenden „Ent-Europäisierung“ (Hellmann 2006c) fortsetzen, ist zum gegenwärtigen Zeitpunkt ungewiss. Die Bundesregierung dürfte allerdings ihren Kurs einer Stärkung der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik selbst dann fortsetzen, wenn sich die in den letzten Jahren erkennbare intergouvernmentalistische (anstelle der klassischen supranationalen) Präferenz weiter stärken sollte. Denn selbst dann wird es ein herausragendes deutsches Interesse geben, die EU als handlungsfähigen Akteur zu stärken (vgl. Heusgen 2005 und Heusgen/Edthofer 2004). Dies zeigt sich gegenwärtig unter anderem bei der Unterstützung der Afrikapolitik der EU, bei der sich die Bundesregierung trotz zahlreicher kritischer Stimmen im Regierungslager bereit erklärt hat, sogar die führende Rolle im Rahmen einer militärisch gestützten Wahlbeobachtungsmission in der DR Kongo zu übernehmen. Die Projektion einer aktiven Rolle der EU gilt aber noch weit mehr im globalen Maßstab. Denn in der Konkurrenz der gewichtigsten Akteure der Weltpolitik (USA, China, Indien, Russland), deren Außenpolitiken sich immer mehr in Asien kreuzen, wird keiner der EU-Mitgliedstaaten (auch nicht die Großen Drei Deutschland, Frankreich und Großbritannien) als einzelner mithalten können. Insofern zeichnen sich weitere Änderungen, denen sich deutsche Außenpolitik in den nächsten Jahren stellen muss, bereits ab. Welche Formen diese Änderungen annehmen werden, ist dabei ungewiss. Sicher scheint allerdings, dass die Gemeinsamkeiten mit der Außenpolitik der westdeutschen Bundesrepublik weiter abnehmen werden.

4. Deutsche Außenpolitik als Gegenstand wissenschaftlicher Betrachtungen Im Vergleich zu innenpolitischen Themen liegen zur deutschen Außenpolitik zumindest bis zu den 1990er Jahren weitaus weniger politikwissenschaftliche Untersuchungen vor. Vor allem die Anzahl an Gesamt- und Überblicksdarstellungen in Form von Monographien (vgl.

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Haftendorn 1983; Hacke 1988; Hanrieder 1989), mehrbändigen Bestandsaufnahmen (Scheuner 1971, 1972; Löwenthal 1972) oder Handbüchern ist relativ begrenzt. An Handbüchern ist lediglich das bereits 1975 von Hans-Peter Schwarz herausgegebene Handbuch zu nennen, auf das im Folgenden noch detaillierter eingegangen werden wird. Bemerkenswert ist gerade im Vergleich zu anderen europäischen Ländern und insbesondere zu den USA darüber hinaus, dass es lange Zeit mit Ausnahme einer Einführung von Frank Pfetsch (1981) und eines Studienbuchs von Helga Haftendorn und Mitarbeitern (1982) so gut wie keine auf den universitären Lehrbetrieb zugeschnittenen Lehr- und Studienbücher zur deutschen Außenpolitik gab. Die Gründe für die vergleichsweise geringe Beschäftigung mit dem Thema der deutschen Außenpolitik in der deutschen Politikwissenschaft sind vielfältig. Neben wissenschaftsinternen Ursachen (Themenkonjunkturen etc.), erschwerten Recherchemöglichkeiten in dem von der Exekutive dominierten und stärker restritiv behandelten Felde dürfte ein weiterer Grund auch im Gegenstand selbst liegen: Aufgrund der festen Einbindung der Bundesrepublik in westliche institutionelle Strukturen (NATO, EWG/EG) war deutsche Außen- und vor allem Sicherheitspolitik zu Zeiten des Ost-West-Konfliktes vergleichsweise fest gefügt und von wenigen Phasen – wie der Zeit der Wiederbewaffnung in den 1950er oder der Ostpolitik Anfang der 1970er Jahre – abgesehen auch auf Seiten der Eliten wenig umstritten. Hinzu kommt eine relativ schwach ausgebildete Traditionslinie. Im von Bleek/Lietzmann (1998) herausgegebenen Sammelband zur Geschichte der deutschen Politikwissenschaft finden sich nur wenige Ausführungen zum Profil der politikwissenschaftlichen Forschung über internationale Politik und Außenpolitik. Und lediglich die an der 1920 gegründeten Deutschen Hochschule für Politik in Berlin institutionalisierte „Auslandswissenschaft“ stellte so etwas wie eine Traditionslinie dar (Buchstein 1998). Im Bereich der Staatslehre, der politischen Philosophie und der Analyse politischer Systeme hingegen waren solche Traditionslinien weitaus stärker ausgeprägt als in den Internationalen Beziehungen. Das in den ersten Nachkriegsjahrzehnten dominierende Verständnis von Politikwissenschaft als Demokratiewissenschaft markierte insofern auch eine gewisse Marginalisierung der Teildisziplin Internationale Beziehungen, die erst im Verlaufe der 70er und 80er Jahre überwunden werden konnte, die dann allerdings dazu führte, dass diese politikwissenschaftliche Teildisziplin schnell Anschluss an die internationale Forschung fand (Zürn 2003). Im Folgenden soll ein kurzer Überblick über Tendenzen und Charakteristika der wissenschaftlichen Beschäftigung mit deutscher Außenpolitik gegeben werden (vgl. zu den theoretischen Ansätze der Außenpolitikanalyse im Allgemeinen das Kapitel von Dirk Peters in diesem Band (¡ Ansätze und Methoden der Außenpolitikanalyse)). Ziel ist es, einige Grundlinien der bisherigen Forschung zu identifizieren und mit ausgewählten Werken exemplarisch zu illustrieren. Will man das Feld der Forschung zur deutschen Außenpolitik strukturieren, so lassen sich grob drei Stränge benennen: Der quantitativ wichtigste und älteste Strang besteht aus Studien, die dichte, historisch fundierte Darstellungen deutscher Außenpolitik oder einzelner Phasen davon liefern. Ein expliziter theoretischer Anspruch, wie er für die moderne deutsche Politikwissenschaft mittlerweile üblich ist (vgl. Zürn 2003: 28–29), prägt diese Studien noch nicht. Zumindest implizit dient hier jedoch die realistische Tradition als Orientierungs- und Strukturierungsmaßstab. Am anderen Ende stehen Arbeiten, die explizit theoriegeleitet sind, indem sie entweder bestehende Theorien anwenden oder testen oder vor dem Hintergrund bestimmter Beobachtungen aus dem Bereich der deutschen Außenpolitik gar neue Theorien bilden wollen. Dies ist der insbesondere seit den 1990er Jahren beobachtbare neueste Strang. Zwischen beiden liegt eine Kategorie von Arbeiten, die einerseits zwar in der historischen Dar-

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stellung ein wichtiges Analyseprinzip sieht, die dies aber stärker als in der ersten Gruppe (und zumeist auch explizit) an entweder selbständig entwickelte oder von anderen übernommene theoretische Konzepte rückkoppelt.

4.1 Der historisch-deskriptive Zweig deutscher Außenpolitikforschung Die größte Gruppe von Gesamtdarstellungen deutscher Außenpolitik zeichnet sich durch einen historischen Zugriff auf den Gegenstand aus, der implizit zumeist durch ein realistisches Grundverständnis über die Triebkräfte der internationalen Politik geprägt ist. Im Zentrum der Analyse stehen zumeist entweder Staaten als einheitliche Akteure oder individuelle politische Führer an deren Spitze. Die von Waldemar Besson bereits 1970 vorgelegte Darstellung über deutsche Außenpolitik seit 1945 kann hier stellvertretend für eine ganze Reihe weiterer Werke genannt werden. Das Ziel des von Besson (1970: 14) gewählten historischen Zugangs ist es, eine zeitgeschichtlich informierte Grundlage für eine Theorie der westdeutschen Außenpolitik zu liefern. Seine empirisch-deskriptive Bestandsaufnahme der deutschen Außenpolitik konzentriert sich stark auf die Rolle führender Politiker in den 1950er und 1960er Jahren. Daneben erscheinen Besson die historische Vorbelastung der deutschen Außenpolitik durch den Nationalsozialismus, der Ost-West-Konflikt und vor allem die Bindung zu den USA als herausragende Triebfedern der deutschen Außenpolitik. Diese politischen Rahmenbedingungen und historischen Erfahrungen dienen Besson auch als Grundlage für einen gewichtigen, analytisch-normativen Schritt: aus ihnen leitet er ab, was ihm die „Staatsräson“ der Bundesrepublik zu sein scheint: ein Staat, der fest an den „Westen“ mit seiner Basis EWG und der transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft mit den USA im Rahmen der NATO gebunden ist, der aber nicht minder auf den Ausgleich mit Osteuropa bzw. der Sowjetunion angewiesen ist (Besson 1970: 445–454). Die zentralen analytischen Begriffe – Staat, Macht, Gegenmacht etc. – orientieren sich an Grundannahmen realistischer Theorie internationaler Beziehungen. Wie sehr sich bestimmte Grundthemen des außenpolitischen Diskurses trotz sich verändernder Rahmenbedingungen über Zeit hielten, unterstreicht eine Warnung Bessons (1970: 458– 459) vor drei „Versuchungen“: Der Vorstellung einer „kleinstaatlichen Oase“ bzw. der „Verschweizerung“ deutscher Außenpolitik (458), einer revisionistischen Kehrtwende oder auch der Vorstellung, dass Deutschland in einer Weltmacht Europa aufgehen könne. Besson plädierte statt dessen dafür, die Staatsräson des „mittleren Staates“ Deutschlands bei anhaltender Bindung an die USA, dem Wille zur Wiedervereinigung und dem Interessenausgleich mit der Sowjetunion aufrechtzuerhalten. Diese realistisch inspirierte zeitgeschichtliche Tradition in der Forschung zur deutschen Außenpolitik ist bis in die Gegenwart stark vertreten und wird gerade in der breiteren Öffentlichkeit wie auch den Medien stark rezipiert. Hohe Verkaufszahlen und teilweise mehrere Neuauflagen belegen ihre Attraktivität. Andere Arbeiten, die zu dieser Traditionslinie zu rechnen sind, sind u.a. Arnulf Baring (1969), Wilfried von Bredow (2006 sowie bereits Bredow/ Jäger 1991), Christian Hacke (1988, 2003), der Historiker Gregor Schöllgen (1999, 2003) oder Hans-Peter Schwarz (1994; 2005).

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4.2 Theoretisch informierte Außenpolitikforschung Eine Zwischenkategorie zwischen einer explizit theoriegeleiteten und die historische Rekonstruktion eher zurückdrängenden Forschung spiegelt sich in den Arbeiten einer Generation von Forscherinnen und Forschern, die in ihrer eigenen Ausbildung einerseits noch stark durch die Geschichtswissenschaft geprägt waren, die allerdings gleichzeitig eine Öffnung hin zu neueren Ansätzen aus den (insbesondere angelsächsisch dominierten) International Relations vollzogen. Zu dieser Kategorie zählen u.a. die Veröffentlichungen von Wolfram Hanrieder (1989, 1995), Helga Haftendorn (1983, 2001) und Werner Link (1987, 2004). Die Arbeiten dieser Autoren kennzeichnet im Unterschied zu den vorrangig mit der historischen Methode arbeitenden Wissenschaftlern ein stärker explizit konzeptioneller Zugriff auf den Gegenstand unter Rückgriff auf die breitere Theoriediskussion der Internationalen Beziehungen. Von seiner theoretischen Affinität zum Realismus her noch am stärksten mit der ersten Gruppe verwandt zeigt sich hierbei Werner Link (1987). Sein expliziter Bezug sowohl auf deutsche Klassiker wie Meinecke wie auch den modernen systemischen Realismus von Kenneth Waltz setzen ihn jedoch bereits von einer bestenfalls impliziten Verwendung ab. Ähnliches gilt auch für die Arbeiten Helga Haftendorns, die sich bereits in ihrem früheren Werk über die Sicherheitspolitik der Bundesrepublik zumindest implizit an den Erkenntnissen der „Interdependenzforschung und der außenpolitischen Entscheidungstheorie“ (Haftendorn 1983: 15) orientierte. Auch ihre neuere Überblickdarstellung (Haftendorn 2001) ist weniger auf eine bloße Rekonstruktion außenpolitischen Handelns auf deutscher Seite als vielmehr darauf fokussiert, „die Wechselwirkungen zwischen den Impulsen, die vom internationalen System ausgingen und den Reaktionen der handelnden Politiker in Deutschland“ zu rekonstruieren (Haftendorn 2001: 14). Ein bewussterer Umgang mit theoretischem Gedankengut spiegelt sich auch in der einflussreichen Studie zur Außenpolitik der Bundesrepublik von Hanrieder (1989; 1995): Einerseits verzichtet er auf einen expliziten theoretischen Rahmen mit der Begründung, dass dadurch die Forschungsperspektive allzu sehr eingeengt werden könnte (Hanrieder 1995: XIII). Andererseits verweist Hanrieder auf die Notwendigkeit einer „analytischen Syntax“ (Hanrieder 1989: xi), um die Geschichte deutscher Außenpolitik angemessen rekonstruieren zu können. Zu diesem Zweck verweist er auf die Verflochtenheit zwischen drei Ebenen, der territorial-geopolitischen, nuklearstrategischen und der ökonomisch-interdependenten. Hanrieders in zweimaliger Auflage (1989; 1995) erschienene Gesamtdarstellung löst sich damit zumindest partiell aus der Fixierung auf realistische Grundannahmen und integriert systematisch Annahmen der Interdependenz-Theorie. Kennzeichnend für seine wie u.a. auch Haftendorns Analyse ist der Rekurs auf zumeist implizite institutionalistische Annahmen, die stärker als ihre realistischen Vorgänger auf die Verflechtung Deutschlands in Europa und im internationalen System verweisen und daraus auch gewisse Handlungsmöglichkeiten deutscher Außenpolitik ableiten. Die Gegenstände ähneln allerdings weitgehend der ersten Gruppe von Forschern: Fast ausnahmslos geht es auch hier um die prioritären Bezüge deutscher Außenpolitik, also das atlantische Bündnis und Europa, insbesondere Frankreich und die Beziehungen zu Russland bzw. Osteuropa. Andere Regionen bleiben zumeist außen vor. Der Blickwinkel ist häufig auf die Sicherheitspolitik zuungunsten anderer Politikfelder (u.a. Außenwirtschaftspolitik) fixiert.

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4.3 Theoriegeleitete Außenpolitikanalyse Ein neuer Akzent in der Forschung über deutsche Außenpolitik wird im Laufe der 1990er Jahren sichtbar. Die Parallelität eines gravierenden außenpolitischen Einschnitts (deutsche Vereinigung, Ende des Ost-West-Konflikts) auf der einen Seite und das enorm ansteigende internationale Interesse am „Fall“ Deutschland wie auch die zunehmende disziplinäre Professionalisierung im politikwissenschaftlichen Zweig der Internationalen Beziehungen führen zu einem beträchtlichen Schub einer stärker theoriegeleiteten Außenpolitikanalyse (Harnisch 2003). Im Unterschied zu den beiden zuvor genannten Strängen steht also weniger die historische Rekonstruktion als eine Konzentration auf bestimmte Erklärungsvariablen (wie z.B. die Erforschung des Einflusses innergesellschaftlicher Kräfte sowie die Prägekraft von Normen und Werten) im Mittelpunkt des Interesses. Sie umfasst dabei sowohl die Überprüfung von Hypothesen der traditionellen Großtheorien der Internationalen Beziehungen – z.B. Realismus/Neorealismus – wie auch die Anwendung neuerer, im weitesten Sinne konstruktivistischer Ansätze auf Gegenstände aus dem Bereich der deutschen Außenpolitik. Der Realismus bzw. Neorealismus dient hierbei zumeist als Folie. Im Hinblick auf die Frage, inwieweit neorealistische Annahmen einen Beitrag zur Erklärung der deutschen Außenpolitik nach 1990 leisten können, wurden beispielsweise von Volker Rittberger und seinem Forschungsteam in einem umfangreichen Projekt seit 1997 einige neorealistische Hypothesen anhand von Fallstudien überprüft (Rittberger 2001). Ohne auf die Ergebnisse im Einzelnen hier eingehen zu können, kann festgestellt werden, dass sich die neorealistischen Annahmen lediglich in geringem Ausmaß bestätigten. Zwar ließ sich in den Fallstudien ein (begrenztes) Autonomiestreben Deutschlands nachweisen, doch von einer konsequenten Machtausdehnungspolitik konnte nicht die Rede sein. Erklärungskräftiger erwiesen sich demgegenüber konstruktivistische Ansätze, die davon ausgehen, dass ideelle Faktoren wie Überzeugungen, Werte und Normen zu einer spezifischen Identität beitragen, die für die Herausbildung von Interessen maßgebend ist. Interessen sind dabei nicht exogen (etwa durch eine bestimmte Positionierung im internationalen System) vorgegeben, wie der Neorealismus postuliert, sondern entstehen bzw. verändern sich im Prozess der Interaktion. Unter den Arbeiten, die diesen Ansatz prominent entwickelt haben, stechen neben dem Tübinger Projekt innerhalb Deutschlands vor allem das Trier Projekt um Hanns Maull hervor. Maull untersuchte im Rahmen eines größeren Forschungsprojektes die Anwendung des von ihm konzipierten Rollenmodells einer „Zivilmacht“6. Dieses Modell ließ sich empirisch in einigen Fallstudien bestätigen (vgl. Kirste 1998; Harnisch/Maull 2001). Auch der aus einem DFG-Projekt hervorgegangene, stärker die Veränderungen deutscher Europapolitik thematisierende interaktionistische Ansatz einer Frankfurter Forschergruppe lässt sich dieser Forschungsrichtung zuordnen, auch wenn er theoriegeschichtlich stärker an pragmatistische Vorläufer des Konstruktivismus anschließt (Hellmann 2006b). Wichtige Anstöße für die Erforschung der deutschen Außenpolitik aus einem konstruktivistischen Blickwinkel haben ferner einige Arbeiten in den USA ergeben, darunter insbesondere Katzenstein (1997), Berger (1998), Duffield (1998) und Banchhoff (1999). Die unterschiedlichen Forschungsperspektiven, die sich auf einem Spektrum zwischen historisch-deskriptiven Studien einerseits und einer explizit theoriegeleiteten Forschung andererseits spiegeln, finden sich auch in den aktuellen wissenschaftlichen Kontroversen über die zu6 Vgl. auch den Beitrag von Hanns Maull zum Rollenmodell der Zivilmacht in diesem Handbuch.

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künftige Entwicklung deutscher Außenpolitik wider. Diese lebhaften Debatten, die vor allem in Zeitschriften wie u.a. Welttrends, Blätter für deutsche und internationale Politik, Aus Politik und Zeitgeschichte und Internationale Politik auch unter Beteiligung von außenpolitisch Handelnden geführt werden, zeigen, dass der Prozess der Neuausrichtung deutscher Außenpolitik noch längst nicht abgeschlossen ist.

4.4 Vorläufer dieses Handbuches Weit heterogener als Gesamtdarstellungen einzelner Autoren oder fokussierte Forschungsprojekte kleiner Forschergruppen fallen notgedrungen Überblicksdarstellungen aus, die sich aus einer Vielzahl von Autoren zusammensetzen. Der Vorläufer des vorliegenden Bandes, das Handbuch der deutschen Außenpolitik (Schwarz 1975a), fällt auf jeden Fall in diese Kategorie. Es enthält auf über 800 Seiten 71 Beiträge sehr unterschiedlicher Länge von 54 Autoren, die aus verschiedenen Wissenschaftsdisziplinen und zu einem kleineren Teil aus der Journalistik oder mit Außenpolitik befassten Institutionen stammen. Das Handbuch ist in vier Abschnitte (A-D) eingeteilt, die sich in ihrer Länge deutlich voneinander unterscheiden: Der Teil A umfasst die Darstellung erstens der mit der konkreten Formulierung und Umsetzung von Außenpolitik beschäftigten Institutionen sowie zweitens zentraler Akteure („politische Kräfte“ – Parteien, Kirchen etc.). In dieser Breite waren Institutionen und Akteure, die in der deutschen Außenpolitik direkt oder indirekt eine Rolle spielen, zuvor nicht dargestellt worden. Abschnitt B widmet sich den ausgewählten bilateralen Beziehungen zu Staaten sowie der Außenpolitik gegenüber Regionen. Der umfangreichste Abschnitt C ist mit „Problemkreisen“ überschrieben. Hier wird auf so unterschiedliche Bereiche wie die Beziehungen zu internationalen Organisationen, Akteure (die Bundeswehr), allgemeine Fragen wie Souveränitätsprinzip und Nationalstaat sowie in einem mit 100 Seiten sehr umfangreichen Teil zur Deutschen Frage eingegangen. Teil D beinhaltet nur einen Beitrag zur Außenpolitik der DDR. Der primäre Anspruch des Handbuches lag dabei in der Erläuterung der Bedingungen und Probleme deutscher Außenpolitik in den 1970er Jahren sowie der sie ermöglichenden historischen Entwicklung „im ersten Vierteljahrhundert der Bundesrepublik“ (Schwarz 1975b: 24). Angesichts der Notwendigkeit, fundiertes Wissen in Form von Handbüchern zur Verfügung zu haben, und der Tatsache, dass der Wissensstand eines jeden (Hand-)Buches nach einer gewissen Zeit zumindest teilweise von der fortschreitenden Entwicklung überholt ist, ist es überraschend, dass über lange Zeit keine weiteren Versuche unternommen worden sind, ein Handbuchprojekt zu starten. Zwischen 1994 und 1998 startete allerdings die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) mit der vierbändigen Reihe „Deutschlands neue Außenpolitik“ ein zweites Großprojekt mit Anspruch „einer Bestandsaufnahme zur neuen deutschen Außenpolitik“ (Kaiser/Maull 1994: XV). Im Sinne der stark praktischen d.h. politikberatenden Funktion der DGAP wurde hier mit einer Vielzahl von ausgewiesenen Autoren der Versuch unternommen, zukünftige Herausforderungen, Schwerpunkte und Handlungsmöglichkeiten deutscher Außenpolitik auszuloten, die sich durch die Zeitenwende nach 1990 ergeben hatten. Im ersten Band (Kaiser/Maull 1994) reicht das Spektrum der Beiträge von der Analyse deutscher Politik in multilateralen Handlungszusammenhängen, über die Wertgrundlagen deutscher Außenpolitik, ihre regionale Verflechtung in Europa bis zu einer historisch angelegten Betrachtung des „deutschen Dilemmas“. Der zweite Band (Kaiser/Maull 1995) beschrieb die Herausforderungen in verschiedenen Regionen und auf verschiedenen Politikfel-

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dern. Der dritte Band (Kaiser/Krause 1996) nahm die im ersten Band begonnene Bestimmung deutscher Interessen wieder auf und konkretisierte sie in verschiedenen bilateralen Beziehungen, multilateralen Handlungszusammenhängen und Regionen. Der abschließende vierte Band (Eberwein/Kaiser 1998) beschäftigte sich u.a. mit den wichtigsten Institutionen deutscher Außenpolitik, dem außenpolitischen Entscheidungsprozess und gesellschaftlichen Akteuren sowie der Bedeutung von Medien und öffentlicher Meinung. Auch wenn sich die vier Bände thematisch in erster Linie auf die zentralen bilateralen Beziehungen und die entsprechenden regionalen Bezugssysteme Europa und den transatlantischen Raum konzentrieren, so werden andere Regionen und weniger zentrale Politikfelder (Umweltpolitik) zumindest überblickartig berücksichtigt. Dem entsprechend haben sich diese vier Bände im letzten Jahrzehnt als wichtigster Referenzpunkt erwiesen, wenn es darum ging, auf grundlegende Analysen zur deutschen Außenpolitik zurückzugreifen.

5. Entstehung und Ziele des Handbuchs 5.1 Anspruch und Ziel Das Ziel dieses Handbuches besteht darin, einen umfassenden und fundierten Überblick über die Außenpolitik Deutschlands zu geben. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Darstellung und Analyse deutscher Außenpolitik im Zeitraum von der Vereinigung 1990 bis 2005. Die meisten Beiträge reichen bis zum Ende der rot-grünen Bundesregierung im September 2005. Die Außenpolitik der seit November 2005 amtierenden Großen Koalition wurde in der Regel nicht mehr berücksichtigt. Mit den drei aufs Engste verflochtenen Ereignissen der Vereinigung, dem Ende des OstWest-Konfliktes und dem Zerfall der Sowjetunion waren 1990/1991 in historisch extrem kurzer Zeit völlig neue internationale Rahmenbedingungen für die deutsche Außenpolitik entstanden. Vor diesem Hintergrund eines fundamentalen Wandels im äußeren Umfeld bestand eine zentrale Aufgabe der Autoren darin, Kontinuitäten und Wandel der deutschen Außenpolitik zu untersuchen. Um Veränderungen feststellen zu können, bedarf es zunächst einer Beschreibung der Ausgangsbasis. Daher beginnen die meisten Beiträge mit einer Darstellung der Grundzüge deutscher Außenpolitik in dem jeweiligen Themenfeld vor 1990. Wird in einem Beitrag eher auf die Kontinuität der deutschen Außenpolitik abgehoben, kann die Darstellung der Zeit vor 1990 etwas mehr Gewicht haben. In Beiträgen, in denen ein stärkerer Wandel der deutschen Außenpolitik konstatiert wird, wird hingegen der Darstellung des Neuen mehr Platz eingeräumt. Zudem waren die Autorinnen und Autoren gebeten worden, sich auf längerfristige Grundlinien zu konzentrieren, da es nicht das Ansinnen eines Handbuchs sein kann, mit der tagesaktuellen Berichterstattung der Medien zu konkurrieren. Das Handbuch richtet sich an einen breiten Leserkreis. Es beansprucht ein Nachschlagewerk sowohl für Fachleute aus Wissenschaft, Politik, Politikberatung und Medien wie auch für Studierende der Politikwissenschaft und ihrer Nachbardisziplinen sowie für den politisch interessierten Bürger zu sein. Um diesem keineswegs einfach einzulösenden Anspruch gerecht zu werden, wurden zusätzliche Hilfen bereit gestellt, die auch dem Laien die Orientierung im Feld der deutschen Außenpolitik erleichtern sollten: Neben einem detaillierten Register finden sich im Anhang eine ausführliche Chronologie der wichtigsten außen- bzw. weltpolitischen Ereignisse seit 1989 sowie eine Liste mit einschlägigen Internetseiten, die den Lesern so-

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wohl zusätzliche aktuelle wie auch fundierte Informationen und Analysen rund um das Themengebiet deutsche Außenpolitik liefern. Um die Vertiefung der einzelnen Themenfelder zu erleichtern, finden sich zudem am Ende jedes Beitrags Hinweise auf empfehlenswerte weiterführende Literatur, die auch kurze Kommentare zu den Akzentsetzungen dieser Veröffentlichungen einschließen.

5.2 Aufbau des Handbuchs Dem Aufbau dieses Handbuches liegt weder ein expliziter, aus den „Großtheorien“ der Teildisziplin Internationale Beziehungen abgeleiteter theoretischer Zugang noch ein spezifischer Ansatz der Außenpolitikforschung zugrunde. Für den an der Theorie der Außenpolitikforschung interessierten Leser werden verschiedene theoretische Ansätze der Außenpolitikforschung in einem umfangreicheren Beitrag am Ende des Handbuchs vorgestellt. Gewisse Grundthemen der breiteren Theoriedebatte der Internationalen Beziehungen finden sich in einer für einzelstaatliche Außenpolitik relevanten Ausprägung in den ersten vier Beiträgen des Teils II („Konzepte“). Bezüge auf ausgewählte „Großtheorien“ wie z.B. den „Realismus“ (im Beitrag über „Deutschland als Zentralmacht“), den „Liberalismus“ („Deutschland als Handelsstaat“) und den „Konstruktivismus“ („Deutsche Identität und Außenpolitik“ sowie „Deutschland als Zivilmacht“) sind hier zwar unmittelbar erkennbar, sie haben allerdings im Vergleich zur Theoriediskussion auf der Ebene des internationalen Systems nicht zuletzt deshalb eine eher nachgeordnete Bedeutung, weil sich das Feld der („subsystemischen“) Außenpolitik stärker gegen jene Theoretisierungsversuche sträubt, die auf der „systemischem“ Ebene (der internationalen Politik) üblich sind. Im III. Teil behandeln vier Beiträge wichtige historische, geopolitische und institutionelle Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik. Dazu gehören die Bedeutung der Vergangenheit (insbesondere der nationalsozialistischen Diktatur), die neuen Ausgangsbedingungen aufgrund des im Zuge der Vereinigung geschlossenen „Zweiplus-Vier“-Vertrags sowie die Einbindung Deutschlands in den europäischen und den transatlantischen Bezugsrahmen. In den umfangreichen Teilen IV und V werden in siebzehn bzw. achtzehn Beiträgen im Blick nach innen die zentralen Regierungsinstitutionen und wichtigsten gesellschaftlichen Akteure deutscher Außenpolitik sowie im Blick nach außen die Beziehungen zu ausgewählten Staaten und den verschiedenen Weltregionen vorgestellt. Die Teile VI und VII betrachten sodann die deutsche Außenpolitik nochmals aus einer anderen Perspektive, indem sie spezifische Politikfelder bzw. Internationale Institutionen in den Blick nehmen. Neben den klassischen Feldern der Sicherheits-, Außenwirtschafts- und Entwicklungspolitik werden hier auch neuere Felder berücksichtigt, die unter den sich verändernden weltpolitischen Rahmenbedingungen erst in den letzten Jahren bzw. Jahrzehnten stärker ins Blickfeld gerückt sind. Dazu zählen u.a. die internationale Kriminalität und der internationale Terrorismus, aber auch die schon etwas ältere globale Umweltproblematik. Auf vielen dieser Politikfelder zeigt sich, wie wichtig die EU als zentraler Bezugsrahmen für die Erweiterung von Handlungsspielräumen und wirksame Interessenvertretung deutscher Außenpolitik geworden ist. Der abschließende Teil VIII gibt einen Überblick über die Vielfalt theoretischer Ansätze in der Außenpolitikforschung, die in den einzelnen Beiträgen dieses Handbuchs zwar in der einen oder anderen Form implizit, aufgrund des begrenzten Raumes aber nicht explizit zum Tragen kommen.

II. Konzepte

Deutsche Identität und Außenpolitik

Deutsche Risse Konzepte Thomas Identität und Außenpolitik

1. Außenpolitik und Identität 1.1 Forschungsansätze und Identität Was hat nationale Identität mit der deutschen Außenpolitik zu tun? Der traditionellen Außenpolitikanalyse sind Bezüge zu kulturellen Sinnkonstruktionen, wie sie Identitätsvorstellungen darstellen, fremd. Die deutsche Außenpolitik ließe sich danach im Großen und Ganzen aus den deutschen „nationalen“ Interessen ableiten, wobei diese Interessen entweder aus den Gegebenheiten der internationalen Handlungsumwelt abgeleitet werden (realistischer Ansatz, siehe Baumann u.a. 2001) oder aus den Anforderungen und Koalitionsbildungsprozessen im gesellschaftlichen Umfeld (liberale Theorie, vgl. Freund und Rittberger 2001). In beiden Fällen sind diese Interessen und Präferenzen mehr oder weniger objektiv vorgegeben, sie werden kaum problematisiert. Was im deutschen außenpolitischen Interesse ist, bestimmt sich nach realistischer Sicht aus den machtpolitischen Realitäten im internationalen System. Verändern sich diese, wie etwa nach dem Ende des Ost- West-Konfliktes, dann wandeln sich auch die deutschen Interessen. Nach dieser Analyse hätte man nach dem Ende des Kalten Krieges und der Wiedervereinigung (mit dem entsprechenden Machtgewinn) einen grundsätzlichen Wandel der deutschen Außenpolitik prognostiziert. Dazu kam es nicht. Nach wie vor überwiegt in fast allen Sachbereichen die Kontinuität der (west-)deutschen Außenpolitik vor den Veränderungen. Dies bestätigen die meisten Analysen der deutschen Außenpolitik nach der Wiedervereinigung (u.a. Haftendorn 2001; Hacke 1997; Rittberger 2001; Harnisch und Maull 2001; Katzenstein 1997; vgl. aber jetzt Hellmann 2002). Selbst die deutschen Militäreinsätze außerhalb des NATO-Gebiets im ehemaligen Jugoslawien und in den Krisengebieten des Vorderen Orient im Rahmen der Bekämpfung des internationalen Terrorismus bedeuten keinen Bruch mit der Außenpolitik einer Zivilmacht, wie Hanns Maull überzeugend argumentiert hat (vgl. Maull 2001) (¡ Deutchland als Zivilmacht). Sogar der deutsch-amerikanische Konflikt über den Irak-Krieg, den viele als Bruch mit der Außenpolitik der „alten“ Bundesrepublik interpretiert haben, kann im Rahmen des Zivilmacht-Konzeptes gedeutet werden. Etwas fündiger wird man bei der Erklärung der Kontinuität der deutschen Außenpolitik, wenn man liberale Ansätze der internationalen Politik hinzuzieht, die Außenpolitik „von innen nach außen“ analysieren, d.h. mithilfe der politisch-gesellschaftlichen Institutionen und der Politikprozesse im gesellschaftlichen Umfeld und im politischen System. Das Institutionengefüge der Bundesrepublik und die grundlegenden gesellschaftlichen Anforderungen an die deutsche auswärtige Politik haben sich auch nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes nur wenig geändert. Auch die Analyse der außenpolitischen Debatten der 1990er Jahre zeigt, dass sich das Lager derjenigen nur unwesentlich vergrößert hat, die eine stärker macht- statt koope-

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rationsorientierte Außenpolitik fordern (vgl. Hellmann 1996; Peters 2001). Institutionalistische Theorien schließlich verweisen darauf, dass die deutsche Außenpolitik in vielfältige internationale Organisationen und Regime eingebunden sei – von der Europäischen Union (EU) über die Nordatlantische Allianz (NATO) zu den Vereinten Nationen und der Welthandelsorganisation (WTO). Diese internationalen Institutionen haben einen tief greifenden Einfluss auf die außenpolitischen Interessen und das Verhalten der Bundesrepublik (vgl. z.B. Katzenstein 1997). Auch hier dominiert Kontinuität statt Wandel. Welchen Erkenntnisgewinn verspricht die Untersuchung des Verhältnisses von nationaler Identität und Außenpolitik gegenüber liberalen und institutionalistischen Ansätzen? Zunächst einmal macht es nur dann Sinn, nationalen Identitäten einen Einfluss auf außenpolitische Interessen und entsprechendes Verhalten zuzubilligen, wenn man diese Interessen nicht als „objektiv“ durch die internationale Umwelt und das gesellschaftliche Umfeld vorgegebene betrachtet, sondern als im gesellschaftlichen und politischen Prozess konstruiert und damit veränderbar. Nur wenn man Wahrnehmungen und Sinnkonstruktionen der Akteure einen unabhängigen Stellenwert zubilligt, kann die Analyse nationaler Identitäten bei der Untersuchung von Außenpolitik zusätzliche Erklärungskraft bekommen. Dabei kann auf die Theorieangebote des sozialen Konstruktivismus zurückgegriffen werden, insbesondere zur Rolle der politischen Kultur und kollektiver Sinndeutungen in der internationalen Politik (vgl. z. B. Jetschke und Liese 1998; Boekle u.a. 2001; Risse 1999). Sowohl liberale als auch institutionalistische Ansätze können durch den Bezug auf nationale Identitäten und damit verbundene Sinnkonstruktionen bereichert werden. Denn damit lässt sich u.a. erklären, wie Akteure ihre internationale und innenpolitische Handlungsumwelt wahrnehmen und welche Konsequenzen sie daraus für die Formulierung der eigenen Interessen und Präferenzen ziehen. Allerdings fallen nationale Identitäten weder vom Himmel noch werden sie mit der Muttermilch eingesogen, sondern wachsen historisch und werden in den vielfältigen Auseinandersetzungen von politischen und gesellschaftlichen Akteuren eines Landes geformt. Außerdem gilt, dass die Eingebundenheit eines Staates in vielfältige internationale Institutionen dessen nationale Identität tief greifend beeinflussen kann. Wie anders ist die Aussage führender deutscher Politiker zu verstehen, die europäische Integration gehöre zur „Staatsräson“ der Bundesrepublik Deutschland? Der folgende Beitrag stellt zunächst die Frage, was unter nationaler Identität zu verstehen ist und was diese zur Erklärung außenpolitischen Verhaltens beitragen kann. Daran anschließend wird auf außenpolitisch relevante Bestandteile der deutschen Identität und ihrer Entwicklung im Nachkriegsdeutschland eingegangen. Im dritten Teil des Beitrags wird auf den Einfluss der deutschen Identität auf die Außenpolitik anhand von empirischen Beispielen eingegangen. Erstens geht es um die Kontinuität der deutschen Europapolitik, zweitens um den Wandel der deutschen Sicherheitspolitik, insbesondere um die Einsätze der Bundeswehr außerhalb des NATO-Bündnisgebietes. Schließlich wird gefragt, ob die Opposition der Schröder-Regierung gegen die Irak-Politik der USA als Bruch mit der außenpolitischen Identität der „alten“ Bundesrepublik gedeutet werden kann.

1.2 Zum Begriff der außenpolitischen Identität Wie erwähnt, sind kollektive Identitäten gesellschaftliche Konstruktionen, und zwar auch dann, wenn sie als vermeintlich unveränderliche soziale Attribute von Individuen und Grup-

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pen ausgegeben werden – wie dies häufig bei ethnischen oder rassischen Identitäten geschieht. Eine deutsche Rasse findet sich ebenso wenig in den Genen deutscher Staatsbürger wie das christliche Abendland oder „typisch deutsche“ Charaktereigenschaften wie Fleiß und Pünktlichkeit. Aber was zeichnet kollektive Identitäten positiv aus? Drei Merkmalsdimensionen sozialer Identitäten lassen sich unterscheiden. Erstens definieren soziale Identitäten die Mitgliedschaft von Individuen in sozialen Gruppen. Identitäten beschreiben das, was uns gemeinsam ist und was uns auszeichnet, unsere gemeinsame Geschichte ebenso wie unsere kollektiven Visionen für die Zukunft. Nationale Identitäten definieren die Charakteristika einer Nation als „imaginärer Gemeinschaft“ (Anderson 1991); imaginär deshalb, weil wir nur einen Bruchteil der Mitglieder unserer nationalen Gemeinschaft persönlich kennen. Darüber hinaus beinhalten nationale Identitäten kollektiv geteilte Vorstellungen über eine gute politische und soziale Ordnung. Zweitens kennzeichnen soziale Identitäten, was uns von anderen unterscheidet. Das Gemeinsame, das uns als Nation charakterisiert, grenzt uns gleichzeitig von anderen Nationen ab. Soziale Identitäten definieren daher immer auch eine „Innen/Außen-Grenze“, d.h. sie bestimmen, wer zur Gemeinschaft dazugehört und wer nicht. In vielen Fällen führt dies zur Abwertung und Geringschätzung der anderen, wie dies vor allem von der sozialpsychologischen Theorie Sozialer Identität hervorgehoben wurde (Abrams und Hogg 1990; Turner 1987). Je größer die wahrgenommenen Differenzen zwischen „uns“ und den „anderen“ im Vergleich zu den perzipierten Unterschieden zwischen den Mitgliedern der eigenen sozialen Gruppe, desto stärker ist die kollektive Identität einer Gruppe. Je ähnlicher wir uns als Deutsche wahrnehmen und je mehr wir uns als anderen Nationen überlegen sehen, desto intoleranter und überheblicher werden wir gegenüber den anderen. Die Nationalismen des 19. und des 20. Jahrhunderts haben diesen Mechanismus sozialer Identitätsbildung weidlich ausgenützt, was in der vom Nationalsozialismus verbreiteten Wahnvorstellung einer deutschen „Herrenrasse“ kulminierte. In diesem Zusammenhang verweisen Eisenstadt und Giesen auf drei Typen von Identitätskonstruktionen im Hinblick auf die Bewertung der Innen/Außen-Differenz (Eisenstadt und Giesen 1995; Giesen 1999): Primordiale Identitätskonstruktionen (z.B. ethnisch-rassistische Konstruktionen, etwa die deutsche „Herrenrasse“) stellen die eigene Gruppe als überlegen dar, ohne dass die „Fremden“ zur eigenen Gruppe übertreten können. Völkermord, ethnische Säuberungen und die Unterdrückung der „Fremden“ sind logische Folge solcher primordialer Konstruktionen. Sakrale Konstruktionen (wie z.B. die amerikanische Vorstellung der „shining city on the hill“ oder die französische Vision einer „mission civilisatrice“) bezeichnen die eigene Gruppe ebenfalls als überlegen, aber sie sind nicht exklusiv. Nicht-Mitglieder der Gemeinschaft können zum „wahren Glauben“ übertreten. Das ist nicht unbedingt religiös gemeint; so beinhalten auch Grundwerte wie Demokratie und Menschenrechte sakrale Identitätskonstruktionen. Zivile Konstruktionen schließlich nehmen die eigene Gruppe zwar als positiv wahr, die Abgrenzung von den „anderen“ ist aber nicht mit negativen Konnotationen verbunden. Vorstellungen einer friedlichen Koexistenz oder Sicherheitspartnerschaft von Staaten unterschiedlicher Gesellschaftsordnungen, wie sie beispielsweise die deutsche Ostpolitik der siebziger und achtziger Jahre kennzeichneten, beruhen auf solchen zivilen Identitäten. Ein drittes Charakteristikum sozialer Identitätskonstruktionen besteht darin, dass Individuen über vielfältige und unterschiedliche Identitäten verfügen und dass diese jeweils im Zusammenhang mit spezifischen sozialen Kontexten aktiviert werden. Weil ich mich höchst unterschiedlichen sozialen Gruppen zugehörig fühle, kann ich mich auch mit sehr verschiedenen

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Gemeinschaften identifizieren. Ich bin Deutscher, Mann, Universitätsprofessor, Rheinländer, Europäer, und so weiter. Dabei koexistiert meine nationale Identität im Allgemeinen problemlos mit meinen anderen sozialen Identitäten. Aus Umfragen wissen wir beispielsweise, dass sich eine Mehrheit der Deutschen sowohl als Deutsche als auch als Europäer fühlen, wobei eine starke regionale Identifizierung hinzukommt. Was den Nationalstolz angeht, so liegen die deutschen Staatsbürger allerdings weit unter dem europäischen Durchschnitt (Eurobarometer Nr. 52, 2000). Zusammengefasst kann also nationale Identität als das Zusammengehörigkeitsgefühl einer imaginären Gemeinschaft in einem konkreten territorialen Raum bezeichnet werden, das beschreibt, was diese Gemeinschaft auszeichnet und was sie von anderen Gruppen unterscheidet und abgrenzt. Diese nationale Identität steht in vielfältigen Beziehungen zu anderen Identitäten der Individuen. Was hat nun nationale Identität mit der Außenpolitik eines Nationalstaates zu tun, was kann damit erklärt werden? Einerseits konstituieren nationale Identitätsvorstellungen außenpolitisches Handeln dergestalt, dass sie den Rahmen dessen abstecken, was als möglich und im Einklang mit dieser Identität befindlich für vorstellbar gehalten wird. Kollektive Identitäten definieren also den Raum möglichen außenpolitischen Handelns. Eine deutsche Außenpolitik, die sich nicht um die Interessen der Nachbarn und Verbündeten schert und die eigenen Präferenzen unilateral ohne Rücksicht auf die Partner durchzusetzen versucht, ist nicht nur rational gesehen wenig sinnvoll, sie widerspräche auch elementaren Bestandteilen der deutschen Identität. Wenn Deutschland doch einmal unilateral handelt, wie z.B. im Zusammenhang mit der diplomatischen Anerkennung Kroatiens und Sloweniens zu Beginn der 90er Jahre geschehen, dann beeilen sich die politischen Eliten, dies entweder als Ausnahme von der Regel darzustellen oder sie leugnen schlichtweg, es habe sich um eine unilaterale Aktion gehandelt (vgl. etwa Genscher 1995: 960–968). Man vergleiche dies mit der Nonchalance, mit der die USRegierung zum Teil unilaterale Entscheidungen trifft. Der Hinweis auf das Machtgefälle zwischen Deutschland und USA ist hier fehl am Platze, denn auch die Bundesrepublik hätte „objektiv“ sehr viel mehr Spielraum für unilaterales Handeln, als sie sich selbst zugesteht. Nationale Identität ist also insofern für Außenpolitik konstitutiv, als sie die Wahrnehmung außenpolitischer Probleme steuert und die grundlegenden „nationalen Interessen“ definiert. Das bedeutet jedoch nicht, dass jede außenpolitische Einzelentscheidung sich mit dem Rückgriff auf die nationale Identität erklären ließe. Es geht um grundlegende Orientierungen und den Rahmen dessen, was als angemessenes Verhalten bestimmt wird, nicht um konkrete Einzelentscheidungen. Andererseits hat die konkret betriebene Außenpolitik Rückwirkungen auf die Vorstellungen der nationalen Identität, insofern sie diese reproduziert in der Alltagspraxis. Der Multilateralismus der deutschen Außenpolitik und die Aktivitäten innerhalb vielfältiger internationaler Institutionen wie der EU (¡ EU), der NATO (¡ NATO) und in zunehmendem Maße auch der UN (¡ Vereinte Nationen) sind nicht nur Ausdruck einer bestimmten politischen Identität, sie reproduzieren und verstärken diese. Mehr als vierzig Jahre Förderung der europäischen Integration entsprechen nicht nur deutschen ökonomischen Interessen als Exportnation, sondern sie verfestigen auch eine deutsche Identität, die sich als europäische begreift. Wir haben es also mit einem Rückkopplungsprozess zwischen außenpolitischem Handeln und nationaler Identität zu tun. Für die konkrete Analyse der deutschen Außenpolitik bedeutet das, dass man zum einen den Einfluss nationaler Identitätskonstruktionen auf das Handeln der Bundesrepublik in ihrer

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internationalen Umwelt untersuchen muss. Zum anderen sind aber auch die Rückwirkungen der Außenpolitik selbst auf die Weiterentwicklung der nationalen Identität zu analysieren. Denn diese ist nicht statisch und ein für allemal festgelegt, sondern entwickelt sich in den politisch-gesellschaftlichen Auseinandersetzungen zwischen den einzelnen Akteuren. Dabei macht es einen großen Unterschied, ob wir es mit einer Periode zu tun haben, in der kollektive Identitäten mehr oder weniger konsensual sind oder nicht. Je größer der nationale Konsens über die eigene Identität, desto eher wird man Identitätsvorstellungen zur Erklärung (außen-) politischen Handelns heranziehen können. Seit Ende der fünfziger Jahre hat sich beispielsweise die Erkenntnis unter den politischen Eliten durchgesetzt, dass europäische Identität konstitutiver Bestandteil deutscher Nachkriegsidentität ist. Umgekehrt gilt, dass in Zeiten, in denen die nationale Identität umstritten ist oder in denen es zu tief greifenden Identitätskrisen kommt, Identitätsvorstellungen nur am Rande zur Erklärung konkreter Außenpolitik herangezogen werden können. Stattdessen können konkrete außenpolitische Erfahrungen in solchen Situation erklären, warum sich bestimmte Identitätskonstruktionen am Ende konsensual durchsetzen. In den 50er Jahren während der politischen Auseinandersetzungen um Westintegration und Wiederbewaffnung ging es beispielsweise auch darum, die Identität der Bundesrepublik in der internationalen Umwelt der Nachkriegszeit und des kalten Krieges neu zu bestimmen – nach der Katastrophe des Nationalsozialismus und des Zweiten Weltkrieges. (¡ Außenpolitik und deutsche Vergangenheit) Die Debatten um NATO-Beitritt und um die europäische Einigung waren immer auch Auseinandersetzungen um die deutsche Identität. Der Erfolg der Adenauerschen Politik der Westintegration erklärt zu einem großen Teil, warum sich seine Identitätskonstruktion eines modernen Deutschlands in Westeuropa auch beim politischen Gegner, den Sozialdemokraten, konsensual durchsetzte.

2. Außenpolitik und die deutsche Nachkriegsidentität: Zivilmacht, Multilateralismus, Europaorientierung Wie bereits erwähnt, ist die deutsche nationale Identität nach 1945 ohne die doppelten Katastrophen des Nationalsozialismus und des Zweiten Weltkrieges nicht zu erklären (siehe auch Markovits und Reich 1997; Banchoff 1999b; Berger 1998) (¡ Außenpolitik und deutsche Vergangenheit). Wenn je ein Land eine tief greifende Identitätskrise durchgemacht hat mit der Notwendigkeit, mit der alten nationalistischen und militaristischen Vergangenheit umfassend zu brechen, dann war es die Bundesrepublik Deutschland. Die politischen Eliten, die für die Politik der Bundesrepublik nach 1949 verantwortlich waren – von Konrad Adenauer bis Kurt Schumacher – teilten bei allen Differenzen im Detail folgende Grundüberzeugungen: Konstitutiv für die neue Bundesrepublik war die Orientierung an Menschenwürde, Rechtsstaat und Demokratie – und damit die Zugehörigkeit zum Westen. Mit anderen Worten, in der deutschen Nachkriegsidentität waren von vornherein innenpolitische und außenpolitische Aspekte ineinander verwoben. Westorientierung und innere Ordnung gehörten zusammen – und zwar unabhängig von den anfänglichen Debatten der 50er Jahre um Wiederbewaffnung und die europäische Integration. Die „anderen“ in dieser Identitätskonstruktion waren zum einen die eigene Vergangenheit des „alten“ nationalistischen und militaristischen Deutschland, zum anderen der Kommunismus sowjetischer Prägung, wobei letzterer durch die deutsche Spaltung ebenfalls eine innere Komponente bekam. Auch hier gilt, dass die identitätspo-

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litische Abgrenzung zwischen „uns“ und den „anderen“ die Trennung von Innen- und Außenpolitik aufhob.

2.1 Verzicht auf traditionelle Machtpolitik Für die außenpolitische Identität des Nachkriegsdeutschland im engeren Sinne hatte diese Konstellation folgende Konsequenzen: Erstens war nach den Katastrophen des Zweiten Weltkriegs und des Nationalsozialismus nur noch die „post-nationalistische“ Außenpolitik einer Zivilmacht möglich (vgl. Maull 1990) (¡ Deutchland als Zivilmacht) – mit ihren Komponenten der Zivilisierung der internationalen Beziehungen im Sinne der Friedensorientierung, der Bereitschaft zur Übertragung nationaler Souveränität auf supranationale Institutionen und der aktiven Förderung internationaler Interdependenz. Man könnte sogar argumentieren, dass Zivilmacht die übergreifende außenpolitische Identität der Bundesrepublik ausmacht. Europaorientierung und Multilateralismus wären dann Bestandteile einer zivilmächtigen Identität in der Mitte Europas. Ich benutze hier einen etwas engeren Begriff von Zivilmacht, der sich vor allem auf die Sicherheitspolitik (¡ Sicherheitspolitik) bezieht. Die Kontroversen um den (west-)deutschen Militärbeitrag waren insofern immer auch Debatten um die nationale Identität der Bundesrepublik als Zivilmacht – von den Auseinandersetzungen um die Wiederbewaffnung und die Ausstattung der Bundesrepublik mit nuklearen Trägerwaffen in den 50er Jahren über die Diskussionen um die „Nachrüstung“ in den frühen 80er Jahren (Risse-Kappen 1988) bis zu den Debatten um die deutsche Beteiligung an humanitären Interventionen in den 90er Jahren (Philippi 2001). Wenn man unter Machtpolitik vor allem die Durchsetzung traditioneller egoistischer Interessen auf ökonomischem und sicherheitspolitischem Gebiet versteht, dann gehört „Machtvergessenheit“ in der Tat zur außenpolitischen Staatsräson der Bundesrepublik Deutschland (Schwarz 1985).

2.2 Multilaterale Außenpolitik Die zweite Konsequenz aus der Verarbeitung historischer Erfahrungen war die Orientierung an einer kooperativen und multilateral angelegten Außenpolitik. Multilateralismus ist ebenfalls eine wesentliche Komponente der deutschen außenpolitischen Identität. Diese wurde zunächst gegenüber dem Westen und seinen Institutionen (NATO, EG) praktiziert, später mit der westdeutschen Ostpolitik gegenüber den Staaten des ehemaligen Warschauer Paktes sowie mit dem UN-Beitritt und der Neuorientierung der deutschen Entwicklungspolitik seit Mitte der 60er Jahre auch gegenüber den Ländern des Südens (¡ Vereinte Nationen, Entwicklungspolitik). Mit der Ostpolitik der sozialliberalen Koalition beendete die westdeutsche Außenpolitik den Sonderkonflikt mit Osteuropa und der Sowjetunion. Die innenpolitische Kontroverse um die Entspannungspolitik (Hacke 1975) hatte insofern eine identitätsbezogene Komponente, als es um die Reichweite einer kooperativen und multilateral angelegten Außenpolitik ging. Auch hier setzte sich die Kooperationsorientierung als Teil der außenpolitischen Identität schließlich durch.

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2.3 Die Westorientierung Schließlich ist die Europa- und West-Orientierung konstitutiver Bestandteil der deutschen Nachkriegsidentität (Katzenstein 1997; Banchoff 1999a; Engelmann-Martin 2002). „Wir wollen kein deutsches Europa, sondern ein europäisches Deutschland,“ dieses Zitat Thomas Manns fasst die kollektive Identität der deutschen Eliten nach dem Zweiten Weltkrieg prägnant zusammen. Ein „guter Deutscher“ zu sein bedeutet danach auch immer zugleich, ein „guter Europäer“ zu sein. Gleichzeitig beinhaltet Westorientierung die Zugehörigkeit zur transatlantischen Sicherheitsgemeinschaft und zum Bündnis mit den Vereinigten Staaten, dessen identitätspolitische Komponente gerade nach den terroristischen Anschlägen des 11. September 2001 immer wieder beschworen wurde (¡ Überwindung der Spaltung Europas). Die Vision der europäischen Einigung bestimmt als Zielvorgabe die deutsche Europapolitik seit den 50er Jahren, und seitdem ist die europäische Integration Teil des außenpolitischen Konsens der Bundesrepublik. Europaorientierung als Teil der deutschen Identität erklärt zu einem nicht unerheblichen Teil (und in großem Unterschied zu Frankreich und Großbritannien), warum die Übertragung nationaler Souveränität auf europäische Institutionen für die Bundesrepublik nie problematisch war. Interessanterweise hat es seit der Kontroverse um den Beitritt Westdeutschlands zur Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) Anfang der 50er Jahre nie mehr grundlegende Auseinandersetzungen um die Europapolitik gegeben. Hier zeigt sich, wie stark die Europavorstellung in der deutschen Identität verankert ist. Allerdings muss an dieser Stelle zwischen Eliten- und Bevölkerungseinstellungen unterschieden werden. Dem deutschen Elitenkonsens in der Europapolitik steht eine zunehmende Skepsis der Bevölkerung über die europäische Integration gegenüber, die in den 1990er Jahren zugenommen hat (European Commission 2002). Zivilmacht, Multilateralismus und Europaorientierung können also als die drei konstitutiven Bestandteile der deutschen außenpolitischen (Eliten-)Identität beschrieben werden. Alle drei Bestandteile sind eng aufeinander bezogen, sie bildeten sich in den Debatten der Nachkriegszeit in der Auseinandersetzung mit der deutschen Vergangenheit heraus, und sie verknüpfen innere und äußere Aspekte der nationalen Identität. Dass Deutschland eine kooperativ und multilateral angelegte Außenpolitik betreibt, hängt eng mit der inneren Verfasstheit des Landes zusammen, die Peter Katzenstein als „demokratischen Korporatismus“ bezeichnet hat (Katzenstein 1987). So entspricht die kooperative Aufhebung des Klassenkonfliktes in der spezifisch deutschen Version der sozialen Marktwirtschaft dem Multilateralismus in der deutschen Außenpolitik. Insofern lassen sich also auch bei der Analyse der deutschen nationalen Identität Innen- und Außendimensionen kaum voneinander trennen, sondern sind aufeinander bezogen. Dabei wäre es abwegig zu argumentieren, die deutsche Außenpolitik der Nachkriegszeit hätte nichts mit konkreten ökonomischen und sicherheitspolitischen Interessen zu tun, sondern sei allein mit der deutschen Identität zu erklären. Aus konstruktivistischer Perspektive ist es irreführend, von einer Dichotomie von „Interessen“ und „Identität“ auszugehen. Was ich will, also meine Interessen und Präferenzen, hängt eng damit zusammen, wer ich bin, also meiner Identität (Wendt 1999). Je konsensualer die nationale (außenpolitische) Identität, desto eher definiert sie den Rahmen dessen, was Entscheidungsträger und politische Eliten als angemessene ökonomische und sicherheitspolitische Interessen wahrnehmen und mit welchen Mitteln sie diese verfolgen. Dieser Zusammenhang gilt auch für die deutsche Außenpolitik, wie im Folgenden erläutert werden soll.

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3. Nationale Identität und die Außenpolitik der Berliner Republik Zum Abschluss dieses Beitrages soll der Frage nachgegangen werden, ob die viel beschworene Kontinuität der deutschen Außenpolitik nach der Wiedervereinigung mittels nationaler Identität erklärt werden kann. Denn auch aus dieser Sichtweise steht man zunächst vor einem empirischen Rätsel: Man hätte erwarten können, dass das mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes, dem Zusammenbruch der Sowjetunion und der deutschen Vereinigung verbundene „Erdbeben“ der internationalen Politik auch zu einer Identitätskrise der deutschen Außenpolitik führt. Wenn die französische Identität nach dem Ende des kalten Krieges in eine tiefe Krise geriet (Flynn 1995), so hätte man dies auch für die Bundesrepublik Deutschland erwarten können, die ja von dem Ende des bipolaren internationalen Systems mit am stärksten betroffen war. Interessanterweise kam es aber zu einer Bestätigung und Verstärkung statt einer Veränderung der drei Komponenten der deutschen außenpolitischen Identität – Zivilmacht, Europaorientierung, Multilateralismus. Wie ist dies zu erklären? Zunächst zeigt sich, dass nicht jede tief greifende Veränderung in der internationalen Handlungsumwelt eines Staates automatisch zu Identitätskrisen führen muss. Im Falle der Bundesrepublik könnte man argumentieren, dass die deutsche Vereinigung als Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) zur Bundesrepublik Deutschland zunächst an den bestehenden internationalen Verpflichtungen Deutschlands nichts änderte. Wobei der Zwei-plusVier-Vertrag (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag) die internationalen Aspekte der deutschen Vereinigung multilateral regelte. Was nun die (west-)deutsche Nachkriegsidentität angeht, so wurde sie durch das Ende des Ost-West-Konfliktes und die deutsche Vereinigung eher bestätigt als in Frage gestellt (Risse 1999). Man befand sich auf der „Siegerseite“ der Geschichte, und es bestand daher nur wenig Anlass, die eigenen Identitätskonstruktionen kritisch zu hinterfragen. Man konnte sogar argumentieren, mit der kooperativen Außenpolitik nach Westen und Osten zum Ende des kalten Krieges beigetragen zu haben. Hinzu kommt, dass die zivilmächtigen, europäischen und multilateralen Grundorientierungen der deutschen Außenpolitik auch in den 90er Jahren den deutschen Interessen in der internationalen Umwelt entsprachen, insofern die Absage an Machtbalance und Vormachtdenken (Hellmann 1999) dazu führte, Ängste und Besorgnisse der deutschen Nachbarn zu besänftigen. Mit anderen Worten und im Unterschied zur Situation nach 1945, die Zeitenwende von 1989/90 führte nicht zu einer Krisenerfahrung, die Auslöser einer Identitätskrise hätte sein können. Wenn sich also die außenpolitische Identität der Berliner im Vergleich zur Bonner Republik nur unwesentlich veränderte, wie lassen sich damit Kontinuität und Wandel der deutschen Außenpolitik nach 1990 erklären? Dabei müsste sich der Einfluss außenpolitischer Identitäten nachweisen lassen, wenn es um grundsätzliche Weichenstellungen geht. Dies soll zum Abschluss anhand dreier Beispiele erfolgen, der deutschen Entscheidungen für die Einführung einer europäischen Währung, der Beteiligung der Bundeswehr an humanitären Interventionen außerhalb des NATO-Gebietes sowie schließlich der deutschen Opposition gegen die Irak-Politik der USA 2002–2004.

3.1 Die Zustimmung zur Wirtschafts- und Währungsunion Wie ist es zu erklären, dass die Bundesregierung unter Helmut Kohl im Rahmen des Maastrichter Vertrages dazu bereit war, die Deutsche Mark als Symbol des deutschen wirtschaftli-

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chen Wiederaufbaus zugunsten einer gemeinsamen Währung aufzugeben, und dass er bei dieser Entscheidung kaum auf nennenswerte innenpolitische Opposition traf (zum Folgenden Risse u.a. 1999; Engelmann-Martin 2002). Andrew Moravcsik hat nachgewiesen, dass die weit verbreitete Interpretation eines deutsch-französischen Quid-pro-quo – französische Zustimmung zur Wiedervereinigung gegen deutsche Aufgabe der D-Mark – nicht zutrifft, weil die entscheidenden Weichenstellungen alle vor der deutschen Vereinigung erfolgten (Moravcsik 1998: 386–404). Allerdings trifft seine eigene, an ökonomischen Präferenzen ausgerichtete Interpretation nur insoweit zu, als die deutsche Zustimmung zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) von Anfang an von bestimmten Konditionen abhing (Konvergenzkriterien sowie Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank) (¡ EU, Außenwirtschaftspolitik). Erklärungsbedürftig bleibt, warum die wirtschaftliche Zentralmacht Europas dem mit der Aufgabe der eigenen Währung verbundenen Souveränitätsverlust ohne größere innenpolitische Kontroversen hinnahm bzw. warum Bundeskanzler Kohl ihn sogar aktiv betrieb und unterstützte. Eine identitätspolitische Erklärung vermag das Rätsel eher zu lösen als andere Interpretationen. Wie erwähnt, ist die Europaorientierung konstitutiver Bestandteil der deutschen außenpolitischen Identität seit den 1950er Jahren. Es besteht ein Elitenkonsens, der durch die wirtschaftlichen Vorteile, die die europäische Integration für Deutschland erbringt, im Laufe der Zeit weiter verstärkt wurde. Die deutsche Vereinigung änderte an diesem Konsens nichts, im Gegenteil. Je konsensualer aber eine Identitätsvorstellung ausfällt, desto eher kann sie von Entscheidungsträgern instrumentell genutzt werden. In diesem konkreten Falle wurde die deutsche europäische Identität von Kanzler Kohl und anderen dazu benutzt, eine potentielle Opposition zum Euro und gegen die Aufgabe der D-Mark zum Schweigen zu bringen. Überspitzt ausgedrückt konstruierte Kohl (darin unterstützt von seinem Vorgänger Helmut Schmidt), der die gemeinsame Währung zur Frage von Krieg und Frieden in Europa erklärte, eine identitätspolitische Gleichung, die in etwa so aussah: Wer den Euro unterstützt, befürwortet die europäische Integration, ist damit sowohl ein „guter Europäer“ als auch ein „guter Deutscher“ und lehnt die deutsche militaristische und nationalistische Vergangenheit ab. Wer – wie etwa seinerzeit Edmund Stoiber oder Gerhard Schröder (als er noch niedersächsischer Ministerpräsident war) – Zweifel an der gemeinsamen Währung artikulierte, musste demgegenüber im politischen Diskurs zunächst deutlich machen, dass er ein glühender Anhänger der europäischen Integration war, bevor er den Euro kritisieren konnte. Eine solch differenzierte Position war der Öffentlichkeit kaum zu vermitteln – trotz der weit verbreiteten Skepsis in der Bevölkerung vor Einführung der gemeinsamen Währung. Die deutsche europäische Identität erklärt also nicht nur die Entscheidung der Bundesregierung in diesem Fall, sondern auch das Ausbleiben einer umfassenden innenpolitischen Debatte – etwa im Unterschied zu Frankreich oder Großbritannien.

3.2 Zivilmacht und humanitäre Intervention Was kann die Betonung kollektiver Identität dazu beitragen, die deutsche Beteiligung an humanitären Interventionen im ehemaligen Jugoslawien (¡ Ex-Jugoslawien) und anderswo zu erklären? Hier geht es um den wohl wichtigsten Fall außenpolitischen Wandels nach der deutschen Vereinigung. Auf den ersten Blick widerspricht dies einer identitätspolitischen Erklärung, die ja im Falle der Bundesrepublik eher auf Kontinuität statt Veränderung gerichtet ist.

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Bedeutet der deutsche Einsatz im Kosovo oder die Beteiligung an der Terrorismusbekämpfung außerhalb des Bündnisgebietes der NATO also eine Abkehr von der Außenpolitik einer Zivilmacht (vgl. dazu Maull 2001)? (¡ Deutchland als Zivilmacht) Einen Wandel außenpolitischer Identität nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes? Zunächst ist zu betonen, dass die Außenpolitik einer Zivilmacht nicht zu verwechseln ist mit einer pazifistischen Politik, die grundsätzlich auf die Drohung oder den Einsatz militärischer Mittel verzichtet. Seit der Wiederbewaffnung in den 1950er Jahren hat die Bundesrepublik die pazifistische Option abgelehnt. Dass es erst in den 1990er Jahren zu militärischen Einsätzen der Bundeswehr (¡ Bundeswehr) kam, liegt in erster Linie daran, dass die Kriegsverhütung während des kalten Krieges durch Abschreckung und Entspannung funktioniert hat – aus welchen Gründen im Einzelnen auch immer. Hinzu kommt auch in den 1990er Jahren, dass die deutsche Außenpolitik am Vorrang diplomatischer und politischer vor den militärischen Mitteln festgehalten hat, entsprechend der deutschen Identität als Zivilmacht (siehe auch Duffield 1998). Allenfalls ließe sich im Falle des Kosovo-Krieges 1999 kritisieren, dass der Einsatz ohne UN-Mandatierung erfolgte, was nur schwer mit der multilateralen Orientierung der deutschen Außenpolitik in Einklang zu bringen ist. Der Kosovo-Einsatz war dann aber eingebettet in ein ganzes Bündel politischer und friedensfördernder Maßnahmen, etwa den Balkan- Stabilitätspakt, der auf deutsche Initiative zustande kam (¡ Vereinte Nationen, Ex-Jugoslawien). Ähnliches lässt sich im Hinblick auf die Terrorbekämpfung zu Beginn des 21. Jahrhunderts sagen. Bei aller Solidarität mit dem amerikanischen Verbündeten hielt die Bundesregierung von Anfang an am Vorrang politischer vor den militärischen Mitteln des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus fest (¡ Internationale Kriminalität, internationaler Terrorismus). Insoweit herrscht selbst in diesem Fall Kontinuität statt Wandel vor. Die Veränderung besteht nicht so sehr in der Teilnahme an militärischen Einsätzen per se, sondern im Gebrauch militärischer Mittel außerhalb des NATO-Bündnisgebiets. Mir scheint es dabei in erster Linie um die Anpassung der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik an die veränderte internationale Umwelt zu gehen als um eine Veränderung in ihren Grundorientierungen und ihrer kollektiven Identität. Und selbst diese Anpassung erfolgte nur zögerlich und war bis zuletzt von tiefgreifenden innenpolitischen Kontroversen begleitet (Philippi 2001; Baumann 2001). Damit wird hier nicht behauptet, dass die deutsche außenpolitische Identität diesen Wandel in der Sicherheitspolitik erklärt. Es geht mir lediglich darum zu zeigen, dass die deutsche Beteiligung an out-of-area-Einsätzen in Form und Inhalt keinen Bruch mit der außenpolitischen Identität einer Zivilmacht und mit dem kooperativen Multilateralismus darstellt, sondern damit kompatibel bleibt (¡ Sicherheitspolitik, Bundeswehr).

3.3 Außenpolitische Identität und die Irak-Politik der rot-grünen Bundesregierung 2002 und 2003 entschied die rot-grüne Bundesregierung, sich unter keinen Umständen an der geplanten Irak-Intervention der US-Regierung zu beteiligen. Es kam zu einer der heftigsten transatlantischen Auseinandersetzungen der Nachkriegszeit. Viele interpretieren die Haltung der Schröder/Fischer-Regierung als eklatanten Bruch mit der Außenpolitik der „alten“ Bundesrepublik und ihrer außenpolitischen Identität der West- bzw. Bündnisorientierung.

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Aber hat die rot-grüne Bundesregierung sich mit ihren Entscheidungen wirklich außerhalb des Rahmens der außenpolitischen Identität der Bundesrepublik bewegt, wie sie oben mit den Begriffen Friedens- und Zivilmachtorientierung, Multilateralismus und Westorientierung gekennzeichnet wurde? Eher lässt sich argumentieren, dass der Irak-Fall zu einem Konflikt zwischen grundlegenden und identitätsrelevanten Normen der deutschen Außenpolitik führte, bei der sich am Ende friedenspolitische und zivilmächtige Prinzipien durchgesetzt haben. Eine Beteiligung der Bundesrepublik an der Irak-Intervention hätte zwar im Einklang mit der West- und Bündnisorientierung gestanden, sie hätte aber eine eklatante Verletzung friedenspolitischer Normen und des Zivilmachts-Prinzips bedeutet. Der von außen hervorgerufene gewaltsame Regimewechsel im Irak ließ sich trotz aller Repression und Menschenrechtsverletzungen durch Saddam Hussein kaum als humanitäre Intervention zur Abwendung eines im Gange befindlichen oder unmittelbar drohenden Völkermords rechtfertigen. Auch eine Intervention zur Durchsetzung von UN-Resolutionen, die dem Irak die Produktion von Massenvernichtungsmitteln verboten, konnte solange nicht gerechtfertigt werden, wie sich UN-Inspektoren im Lande befanden. Dass sich die Bundesregierung hier gegen den Bündnispartner USA und für das Zivilmachts-Prinzip entschieden hat, kann man kritisieren. Man kann es aber nicht zum Bruch mit der deutschen außenpolitischen Identität stilisieren. Wenn man überhaupt von einer Abkehr der Schröder-Regierung von der außenpolitischen Tradition der Bundesrepublik sprechen kann, dann kann es allenfalls darum gehen, dass der damalige Bundeskanzler auch dann die Beteiligung Deutschlands am Irak-Krieg abgelehnt hätte, wenn der UN-Sicherheitsrat diese durch eine Resolution legitimiert hätte. Diesen Punkt kann man als Verletzung des Prinzips des Multilateralismus betrachten, die wohl vor allem wahlkampftaktischen Überlegungen geschuldet war. Allerdings wurde diese Haltung der Bundesregierung denn auch innenpolitisch scharf kritisiert, und zwar gerade unter identitätspolitischen Gesichtspunkten. Sie wurde aufgrund des unilateralen Kurses der US-Regierung jedoch zu keinem Zeitpunkt wirklich auf die Probe gestellt, denn die Frage einer UN-Resolution zur Legitimation der Irak-Intervention stellte sich nicht. Zusammengefasst ergibt sich, dass die Opposition der Bundesregierung zur Irak-Politik der USA kaum als Bruch mit der deutschen außenpolitischen Identität gewertet werden kann. Es kam hier zu einem Konflikt zwischen grundlegenden Bestandteilen dieser Identität, den die rot-grüne Bundesregierung zugunsten der Friedenspolitik und Zivilmachtorientierung auflöste. Dies macht allerdings ebenfalls deutlich, dass außenpolitische Identität in diesem Falle nicht zur Erklärung der deutschen Außenpolitik taugt. Denn auch eine deutsche Beteiligung an der Irak-Intervention hätte sich im Einklang mit dieser Identität befunden, in diesem Falle der West- und Bündnisorientierung. Die Beispiele zeigen somit sowohl die Möglichkeiten als auch die Grenzen der Interpretation außenpolitischer Entscheidungen mithilfe des Identitätskonzeptes auf. Im Falle des Euro entsprach die Entscheidung exakt der deutschen europäischen Identität, und wichtige Bestandteile dieser Entscheidung wie auch der (fehlenden) innenpolitischen Debatte lassen sich nur identitätspolitisch erklären. Was die deutsche Beteiligung an humanitären Interventionen außerhalb des NATO-Bündnisgebietes sowie das Nein zur Irak-Politik der US-Regierung 2002–2004 angeht, so kommt hier die identitätspolitische Interpretation an ihre Grenzen, wie oben erläutert. Beide Fälle des außenpolitischen Wandels befinden sich zwar im Einklang mit grundlegenden Werten, Prinzipien und Normen der deutschen Außenpolitik und damit mit der außenpolitischen Identität der Bundesrepublik. Die Veränderungen selbst können aber nicht mithilfe des Identitätskonzepts erklärt werden. Denn dazu hätte sich die außenpolitische

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Identität der Bundesrepublik ebenfalls verändern müssen, was ja – wie hier argumentiert wurde – eben nicht der Fall war. Hier zeigt sich, dass Verweise auf Identitätskonstruktionen im Allgemeinen nicht dazu taugen, außenpolitische Einzelentscheidungen ursächlich zu erklären. Vielmehr stecken sie den Rahmen ab, innerhalb dessen konkrete außenpolitische Handlungen erfolgen. Identitätskonstruktionen werden außerdem häufig zur Legitimation außenpolitischen Handelns herangezogen und dienen dazu, die innenpolitische Unterstützung für die Außenpolitik einer Demokratie herzustellen. Bei der deutschen Beteiligung an militärischen Einsätzen im ehemaligen Jugoslawien und im Rahmen des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus kann der Verweis auf außenpolitische Identität und deren Veränderung den Wandel selbst nicht erklären. Dieser Fall ist eher ein Beispiel dafür, dass eine gegebene und konsensuale außenpolitische Identität durchaus unterschiedliche Praktiken zulässt, die diese Identität aktivieren und reproduzieren. Beide Fälle verdeutlichen aber den Beitrag einer konstruktivistischen Interpretation zur Außenpolitik-Analyse.

Weiterführende Literatur Banchoff, Thomas (1999), German Identity and European Integration, in: European Journal of International Relations 5/3: S. 259–289. Berger, Thomas U. (1998), Cultures of Antimilitarism. National Security in Germany and Japan. Baltimore – London: Johns Hopkins University Press. Diese Studie vergleicht die antimilitaristischen politischen Kulturen Japans und Deutschlands, die sich in der Auseinandersetzung mit den historischen Erfahrungen des japanischen Militarismus einerseits und des deutschen Nationalsozialismus andererseits in beiden Ländern herausgebildet haben. Diese Erfahrungen prägten die kollektiven nationalen Identitäten beider Länder in der Nachkriegszeit und erklären, warum beide Länder eine friedens- und kooperationsorientierte Sicherheitspolitik betreiben. Duffield, John S. (1998), World Power Forsaken. Political Culture, International Institutions, and German Security Policy after Unification. Stanford CA: Stanford University Press. Duffield analysiert die Sicherheitspolitik der Bundesrepublik nach der Wiedervereinigung vor dem Hintergrund der strategischen Kultur des Landes. Ähnlich wie Berger kommt er zu dem Ergebnis, dass die deutsche Sicherheitspolitik der 90er Jahre nur zu erklären ist, wenn man die in der politischen Kultur verankerten historischen Erfahrungen und die Auseinandersetzungen mit der eigenen Geschichte berücksichtigt. Harnisch, Sebastian/Maull, Hanns (Hrsg.) (2001), Germany as a Civilian Power? The Foreign Policy of the Berlin Republic. Manchester: Manchester University Press. Dieser Sammelband der Trierer Studiengruppe um Hanns Maull geht der Frage nach, ob die Außenpolitik der Berliner Republik immer noch dem Verhalten einer Zivilmacht entspricht. Die Autoren beleuchten im Einzelnen das Wechselverhältnis zwischen einer am Rollenverständnis einer Zivilmacht orientierten deutschen Außenpolitik und der Eingebundenheit Deutschlands in NATO und EU. Katzenstein, Peter J., (Hrsg.) (1997), Tamed Power. Germany in Europe. Ithaca, NY: Cornell University Press. Dieser Sammelband untersucht das Verhältnis zwischen Deutschland und der EU nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes. Katzenstein und seine Mitautoren argumentieren, dass die spezifische multilaterale Einbindung der deutschen Macht in die europäischen Institutionen tief greifende Auswirkungen auf die deutschen außenpolitischen Interessen und die nationale Identität gehabt hat. Markovits, Andrew/Reich, Simon (1997), The German Predicament. Ithaca NY: Cornell University Press. Markovits und Reich untersuchen den Einfluss historischer Erfahrungen, insbesondere des Nationalsozialismus, auf die Außenpolitik der Bundesrepublik nach der Wiedervereinigung. Sie erklären die Kluft zwischen dem deutschen (ökonomischen) Einfluss in der Welt und der liberalen und friedensorientierten „Machtvergessenheit“ (H.-P. Schwarz) der deutschen Eliten mit dieser Verarbeitung historischer Erfahrungen.

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Risse, Thomas/Engelmann-Martin, Daniela/Knopf, Hans Joachim/Roscher, Klaus (1999), To Euro or Not to Euro. The EMU and Identity Politics in the European Union, in: European Journal of International Relations 5/2: S. 147–187. Risse, Thomas/Engelmann-Martin, Daniela (2002), Identity Politics and European Integration: The Case of Germany, in: Anthony Pagden (Hrsg.), The Idea of Europe, Cambridge: Cambridge University Press. Diese Beiträge untersuchen, wie sich die deutsche europäische Identität auf die Europapolitik der Bundesrepublik ausgewirkt hat. Dabei wird gezeigt, dass alternative Erklärungen die Frage nach der Kontinuität der deutschen Europapolitik nicht hinreichend beantworten können.

Deutschland als Europas Zentralmacht

Deutschland Konzepte Rainer Baumann als Europas Zentralmacht

1. Einleitung Der Machtbegriff hat in der internationalen Politik eine eigenartige Doppelfunktion. Ist im landläufigen Verständnis Macht etwas, das ein Akteur besitzt oder durch Handlungen gegenüber anderen Akteuren ausübt, so gibt es hier noch eine zweite Verwendung: Ein Staat hat nicht nur Macht oder setzt sie ein, der Staat selbst ist eine Macht. Und während Macht eigentlich etwas Unzählbares ist, so haben wir es hier mit einer, zwei oder vielen Mächten zu tun. Die Proliferation dieses Macht- oder Mächtebegriffes ist so weit gediehen, dass er sogar in das Zivilmachtkonzept eingeflossen ist, obwohl es Macht durch eine Zivilmachtrolle als gezähmt (wenn auch keineswegs vollständig verschwunden) ansieht (¡ Deutschland als Zivilmacht). Seine eigentliche Heimat hat die Bezeichnung von Staaten als Mächte jedoch in der Denktradition des Realismus, der die Großmächte als Machtpole in der internationalen Politik ins Zentrum der Betrachtung rückt. Auch das Konzept der Zentralmacht kann seine realistischen Wurzeln nicht leugnen. Vor diesem Hintergrund werden im Folgenden die Perspektive, die Deutschland als die europäische Zentralmacht charakterisiert, und die sich daraus ergebenden Überlegungen zur Deskription und Präskription deutscher Außenpolitik, vorgestellt und kritisch beleuchtet. Nach einer kurzen Begriffsdiskussion soll der Begriff der Zentralmacht theoretisch eingebettet werden. Zusätzlich zu seiner Herkunft aus dem schon erwähnten Realismus ist dabei seine geopolitische Komponente zu beachten. Danach wird die Position der Bundesrepublik Deutschland vor der Vereinigung aus der Zentralmachtperspektive beschrieben und mit der Position des vereinten Deutschland verglichen. Besonderes Augenmerk gilt dabei der Frage, welche Aspekte der deutschen Außenpolitik die Zentralmachtperspektive besonders gut erhellen kann. Abschließend sollen jedoch auch die Grenzen und die grundlegenden Schwächen dieser Perspektive zur Sprache kommen.

2. Der Zentralmachtbegriff und seine theoretische Einbettung Die Formulierung des Begriffes der Zentralmacht und damit zusammenhängend die Charakterisierung Deutschlands mit diesem Begriff geht auf den Diplomatiehistoriker Arnold Hermann Ludwig Heeren (1760–1842) zurück. Heeren bezeichnete im Jahre 1809 das Heilige Römische Reich deutscher Nation, drei Jahre nachdem es in den Napoleonischen Kriegen sein Ende fand, als Europas „Centralstaat“. Ohne diesen Zentralstaat hätte sich, so Heeren, das ganze europäische Staatensystem kaum ausbilden können. Und doch sei seine Lage prekär, da er – wenn er ein starker Staat wäre, der auf alle Kräfte Deutschlands zurückgreifen kann – in

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Versuchung stünde, nach der europäischen Vorherrschaft zu greifen und seine Nachbarn gegen sich aufzubringen (Heeren 1816: 10–11). In der Debatte über die deutsche Außenpolitik wurde der Begriff vor allem von Hans-Peter Schwarz verwendet und propagiert. Schwarz betonte, dass Deutschland durch die Vereinigung von 1990 und die europäischen Umwälzungen infolge des Zusammenbruchs des Ostblocks (wieder) zur Zentralmacht Europas wurde. Damit ist mehr gemeint als eine europäische Großmacht, wie es etwa Frankreich oder Großbritannien sind, denn das vereinte Deutschland, so Schwarz, sei das Land in der geographischen Mitte Europas, es sei bevölkerungsstärker als seine Nachbarn, habe die gewichtigste Ökonomie und eine enorme kulturelle Ausstrahlung, vor allem nach Ost- und Südosteuropa (Schwarz 1994: 10–11). Hier wird deutlich, dass sich das Zentralmachtkonzept aus verschiedenen, wenngleich miteinander verwandten theoretischen Quellen speist. Schon der Begriff „Zentralmacht“ selbst legt dies nahe, verweist er doch in seinen Komponenten „Macht“ und „Zentral“ sowohl auf eine machtstrukturelle als auch auf eine territoriale Verortung des so bezeichneten Staates. Wenn wir uns die theoretische Einbettung des Zentralmachtkonzepts ansehen, ist es daher erstens notwendig, auf den (Neo-)Realismus mit seiner Betonung von Machtverteilung als dem wesentlichen strukturellen Rahmen außenpolitischen Handelns einzugehen. Zweitens ist diese Betrachtung zu ergänzen durch einen Blick auf den geopolitischen Aspekt des Konzepts.

2.1 Neorealismus Die neorealistische Theorie (Waltz 1979) greift die Grundüberzeugung des klassischen Realismus (Morgenthau 1948) auf, wonach die Beziehungen zwischen den Staaten vor allem von Macht geprägt sind, und gibt ihr eine neue und veränderte Grundlage. Morgenthau ging von einem eher pessimistischen Menschenbild aus und begründete seine These vom unabänderlichen Machtstreben der Staaten mit der menschlichen Natur. Waltz jedoch glaubt, für eine Theorie der internationalen Politik ohne solch weitreichende Annahmen über den Menschen und auch ohne eine Betrachtung innerstaatlicher Herrschaftsverhältnisse auszukommen. Er konzentriert sich ganz auf die Analyseebene, die nach der von ihm selbst geprägten Terminologie als „third image“ bezeichnet wird.1 Ausgangspunkt ist eine systemtheoretische Betrachtung der internationalen Politik: die Staaten sind die Einheiten in einem System, das durch eine bestimmte Struktur gekennzeichnet ist. Die Systemstruktur ist, dem Strukturbegriff Emile Durkheims folgend, durch drei Eigenschaften charakterisiert: ein Ordnungsprinzip, die funktionale Differenzierung der Einheiten und die Verteilung von (Macht-)Mitteln unter ihnen. Das Ordnungsprinzip des internationalen Systems sieht Waltz in der Anarchie. Im Gegensatz zur hierarchischen Struktur im innerstaatlichen Bereich gibt es im anarchischen internationalen System keine funktionale Über- und Unterordnung (etwa in Form einer Weltregierung). Zu einer funktionalen Diffe1 In seinem Werk „Man, the State, and War“ (Waltz 1954) unterscheidet Waltz drei Analyseebenen, auf denen Ursachen für Phänomene der internationalen Politik, wie etwa zwischenstaatlicher Krieg, gesucht werden können: die individuelle Ebene („first image“), die staatliche Ebene („second image“) und schließlich die Ebene des internationalen Systems („third image“). Er gesteht allen drei Ebenen einen Beitrag zur Erklärung des Phänomens „Krieg“ zu. Auch in seinem 25 Jahre später erschienen Hauptwerk (Waltz 1979) bestreitet Waltz nicht, dass die individuelle und die staatliche Ebene zu unserem Verständnis der internationalen Politik beitragen können. Er betont aber, dass eine systemische Theorie der internationalen Politik, wie er sie formulieren möchte, ohne weitreichende Aussagen über diese beiden subsystemischen Ebenen auskommen könne und sogar müsse.

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renzierung zwischen Staaten kommt es Waltz zufolge daher nicht – das internationale System ist ein Selbsthilfesystem. Die Staaten können aber unterschieden werden mithilfe des dritten Strukturmerkmals, der Verteilung der Machtmittel. Macht basiert nach realistischem Verständnis vor allem auf materiellen Ressourcen wie Bevölkerung, Territorium, ökonomischer und militärischer Stärke. Sie ist keine absolute, sondern eine relative Größe. Die Macht eines Staates ergibt sich nicht aus seinen Machtmitteln selbst, sondern aus dem Verhältnis seiner Machtmittel zu denen der anderen Staaten. Die einzige explizite Annahme, die Waltz über das Verhalten der Staaten trifft, ist, dass sie überleben wollen. Allerdings erfordert das Überleben in einem anarchischen Selbsthilfesystem ganz bestimmte Verhaltensmuster von den Staaten: da keine übergeordnete Instanz die Staaten voreinander schützt und die Einhaltung von Regeln überwacht, sind die Staaten zum Selbstschutz und zu gegenseitigem Misstrauen angehalten. Für die Staaten heißt das, dass dauerhafte Sicherheit kaum erreichbar ist. Den besten Schutz bieten noch die Sicherung und eventuell der Ausbau der eigenen Machtposition sowie die temporäre Kooperation zur Gegenmachtbildung gegen besonders mächtige und bedrohliche dritte Staaten. Während im defensiven Neorealismus (Walt 1979; Grieco 1990) lediglich argumentiert wird, dass Staaten im internationalen System am Erhalt ihrer Machtposition interessiert sein werden, geht der offensive Neorealismus (Mearsheimer 2001) davon aus, dass die anarchische Struktur die Staaten zu Machtmaximierung zwingt, weil Macht noch die beste Überlebenssicherheit biete und es daher töricht für einen Staat wäre, nicht nach so viel Macht zu streben wie ihm nur möglich ist. Daniel Markey hat darüber hinaus überzeugend dargelegt, dass in der realistischen Denktradition den Staaten nicht nur das Streben nach Sicherung und Maximierung ihrer materiellen Machtressourcen zugeschrieben wird, sondern auch das Streben nach Prestige und damit nach einem nicht-materiellen Gut (Markey 2000). Strittig ist die Frage, ob aus diesem Theorieansatz auch Schlussfolgerungen für die Außenpolitik eines einzelnen Staates gezogen werden können. Waltz selbst hat das vehement verneint (Waltz 1996), da seine Theorie nur Aussagen über das internationale System und nicht über das Verhalten einzelner Staaten in ihm mache. Aus der unbestreitbaren Tatsache, dass eine Theorie der internationalen Politik etwas anderes ist als eine Außenpolitiktheorie, lässt sich jedoch nicht ableiten, dass auf der Basis der Waltzschen Theorie nicht neorealistische Außenpolitiktheorien2 formuliert werden können (vgl. Elman 1996a; 1996b). Andere Neorealisten, wie etwa John Mearsheimer (1990; 2001) formulieren sehr klar, dass die Systemvorgaben sich auch in einzelstaatliches Verhalten umsetzen. Die Frage ist deshalb wichtig, weil wir nur dann von Deutschlands Machtposition Schlüsse auf seine Außenpolitik ziehen können, wenn es zwischen der Ebene des internationalen Systems und der Ebene einzelstaatlicher (hier: deutscher) Außenpolitik eine Verknüpfung gibt, die die systemischen Rahmenbedingungen in Handlungsimperative oder zumindest -anreize für einzelne im System positionierte Staaten übersetzt. Ganz ohne eine solche Verknüpfung kommt der Neorealismus nicht aus, denn sonst könnte er seine Aussagen etwa über Gegenmachtbildung oder die Hürden für zwischenstaatliche Kooperation nicht aufrechterhalten. Eine starke Verknüpfung würde die Rationalitätsannahme etablieren, wonach Staaten als an ihrem Eigennutz orientierte Akteure die systemischen Rahmenbedingungen nicht nur kennen, sondern ihr außenpolitisches Handeln auch ganz und in jedem Falle daran ausrichten. Die Machtposition eines Staates determinierte dann seine Außenpolitik (vgl. Baumann/Rittberger/ 2 Für eine Möglichkeit, eine solche Theorie zu formulieren, vgl. Baumann/Rittberger/Wagner 1999.

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Wagner 1999: 248–249). Auch wenn die Rationalitätsannahme von vielen Vertretern des Neorealismus zum Kernbestand der Theorie gezählt wird (vgl. Grieco 1995: 27; Mearsheimer 2001: 31), wären andere Neorealisten mit dieser starken Verknüpfung von System und einzelstaatlicher Außenpolitik nicht einverstanden, da Strukturen zwar prägend, nicht aber determinierend wirkten (Waltz 1986; vgl. auch Schwarz 1994). Schwach verbunden wären Struktur und Außenpolitik hingegen über einen Evolutionsmechanismus, der den Staaten bessere Überlebenschancen bietet, die sich systemadäquat verhalten, und der Machtpolitik dadurch stabilisiert, dass sich anders verhaltende und damit an die systemischen Bedingungen der Anarchie weniger gut angepasste Staaten diesen Bedingungen über kurz oder lang zum Opfer fallen. Diese Auffassung kann nicht überzeugen, schon weil die „Sterberate“ unter den Staaten dann erheblich höher sein müsste als sie es tatsächlich ist. Am angemessensten ist wohl die zwischen Rationalität und Evolution liegende Auffassung, wonach das internationale System den Staaten Anreize für ein den machtpolitischen Realitäten entsprechendes Verhalten setzt, die von den Staaten auch erkannt werden können. Die Systemstruktur hat damit eine sozialisierende Wirkung, ohne damit schon die Außenpolitik der Staaten zu determinieren. Die relative Machtposition eines Staates ist ein wesentlicher Faktor für seine Außenpolitik, doch dem Staat bleibt auch die Möglichkeit, sich nicht entsprechend seiner Machtposition zu verhalten, was aus Sicht der Theorie jedoch höchst unklug wäre, da das Handeln wider die Systemlogik mittel- und langfristig erhebliche Nachteile für den Staat mit sich brächte. Für das vereinte Deutschland sind diese theoretischen Überlegungen insofern bedeutsam, als sich durch den strukturellen Umbruch in Europa und durch die deutsche Vereinigung die Machtposition Deutschlands insgesamt verbessert hat. Ich werde weiter unten darauf noch detaillierter eingehen.

2.2 Geopolitik Durch die geopolitische Komponente des Zentralmachtkonzepts wird die Bedeutung der Konfiguration der Mächte im System noch stärker hervorgehoben. Nicht nur die Verteilung der Machtressourcen und der Anteil des Staates daran bestimmen seine Lage. Auch Faktoren wie die Zahl seiner Nachbarn und seine territoriale Nähe zu anderen (großen) Mächten sind von Bedeutung. Bezogen auf Deutschland zeigt sich dieser Gedanke nicht nur in der Charakterisierung als Zentralmacht Europas, sondern auch in dem Hinweis auf Deutschlands so genannte „Mittellage“. Diese ist zum einen geographisch zu verstehen: Deutschland liegt in der Mitte Europas und grenzt an neun Staaten. Es hat mithin mehr europäische Nachbarn als jeder andere Staat Europas. Die Zuschreibung der Mittellage geht aber zweitens über die Geographie hinaus, denn sie spielt auch auf die prekäre Situation an, die sich für Deutschland aufgrund dieser Lage ergibt. Deutschland ist demnach zu schwach, um dem Kontinent als Hegemon seine Ordnungsvorstellungen unilateral zu oktroyieren. Zugleich ist es aber zu mächtig, um in eine Kleinstaatenrolle entfliehen zu können. Sein Handeln hat stets Auswirkungen auf seine Nachbarn und ruft entsprechende Reaktionen hervor. „Mittellage“ kann also auch als in der Mitte zwischen Hegemon und Kleinstaat stehend interpretiert werden. Für Hans-Peter Schwarz folgt aus solchen Überlegungen, dass Deutschland in Europa eine Gestaltungsaufgabe hat. Während sich der Neorealismus US-amerikanischer Provenienz überwiegend als rein positive Theorie versteht, die zumindest nicht explizit normative Annahmen formuliert oder Schlüsse zieht, können wir bei Schwarz und anderen deutschen Vertretern ei-

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ner realistischen oder zumindest am Realismus orientierten Analyse zumeist eine bewusste Verschränkung positiver und normativer Aussagen beobachten. Hier wird erneut deutlich, dass es unangemessen wäre, im Rahmen dieser Analyse deutscher Außenpolitik einen deterministischen Zusammenhang zwischen Systemstruktur und außenpolitischem Handeln Deutschlands zu postulieren. Deutschlands Position als Zentralmacht Europas ist demnach ein Faktum und keine Wunschvorstellung, und sie hängt auch nicht von Deutschlands Außenpolitik ab, sondern allein von den erläuterten machtstrukturellen und geopolitischen Gegebenheiten (vgl. Schwarz 1994: 11). Die Klugheit legt Deutschland vor dem Hintergrund dieser faktischen Gegebenheiten eine gestaltende und zugleich führende und auf europäischen Ausgleich bedachte Außenpolitik nahe. Deutschland kann diese Gestaltungsaufgabe meistern, es hat aber auch die Möglichkeit, ihr, etwa durch Isolationismus einerseits oder Hegemonialstreben andererseits, nicht gerecht zu werden.3

3. Die Bundesrepublik Deutschland im europäischen Machtgefüge vor der Vereinigung Nach der deutschen Niederlage im Zweiten Weltkrieg, der Bildung der vier Alliierten Besatzungszonen und bald darauf der Gründung zweier deutscher Teilstaaten war die Macht Deutschlands enorm geschwächt. Ein wesentliches Ziel der bundesdeutschen Außenpolitik musste darin liegen, schrittweise außenpolitische Handlungsmöglichkeiten zurück zu gewinnen und wieder eine signifikante ökonomische Machtbasis aufzubauen. Die Entwicklung der westdeutschen Außenpolitik ist vor dem Hintergrund dieser Situation zu verstehen. Die Bundesrepublik entwickelte in den Nachkriegsjahren eine Außenpolitik, die später mit den Begriffen Westbindung, Multilateralismus und Zurückhaltung beim Einsatz militärischer Mittel schlagwortartig beschrieben wurde. Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, dass der westdeutsche Teilstaat damit keineswegs altruistisch und sich nur an Prinzipien statt an nationalen Interessen orientierend handelte. Es handelte sich vielmehr um eine Politik der Selbstbehauptung durch Selbstbeschränkung (vgl. Haftendorn 2001), die danach trachtete, Machtressourcen, Prestige und darauf aufbauend Handlungsmöglichkeiten zurück zu gewinnen und später auszubauen. Dass dies nicht mit dem Instrumentarium der Machtpolitik geschah, war der fragilen Machtposition des semi-souveränen westdeutschen Teilstaats geschuldet. Diese Politik war letztlich sehr erfolgreich, was einen Beobachter wie Hans-Peter Schwarz Mitte der 1980er Jahre jedoch nicht davon abhielt, den Westdeutschen vorzuwerfen, sie hätten den Bogen überspannt und seien vom Extrem der Machtversessenheit ins Extrem der Machtvergessenheit gefallen (Schwarz 1985).

3 Das jüngste Buch von Hans-Peter Schwarz (2005), das eine in Teilen scharfe Kritik an der (Außen-)Politik des vereinten Deutschland enthält, legt den Schluss nahe, dass Schwarz der Auffassung ist, dass Deutschland dieser Gestaltungsaufgabe überwiegend nicht gerecht geworden ist. Zu einer erheblich positiveren Einschätzung insbesondere rot-grüner Außenpolitik kommt, aus ähnlicher theoretischer Position argumentierend, Gregor Schöllgen (2004).

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4. Das vereinte Deutschland als europäische Zentralmacht 4.1 Die Veränderung der deutschen Position in Europa Die deutsche Vereinigung kam für alle Beteiligten unerwartet, doch sie veränderte die Lage Deutschlands in Europa aus der hier beschriebenen Perspektive nachhaltig. Dabei sind es drei Faktoren, die Deutschlands Position gestärkt haben. Erstens erfuhr Deutschland einen absoluten und, was wichtiger ist, einen relativen Zuwachs an Machtmitteln. Das Hinzukommen Ostdeutschlands bedeutete eine Vergrößerung des deutschen Territoriums und eine Zunahme der Bevölkerung. Hatte Westdeutschland mit etwa 60 Millionen Einwohnern noch mit Frankreich, Großbritannien und Italien in etwa gleich gelegen, so setzt sich das vereinte Deutschland mit über 80 Millionen Bürgern von diesen Staaten nun deutlich ab. Deutschlands militärische Machtmittel sind allerdings kaum gestiegen. Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag und der im gleichen Zeitraum verhandelte Vertrag über die Konventionellen Streitkräfte in Europa (KSE) schoben einen ersten Riegel vor, und der nachfolgende Rückgang deutscher Militärausgaben verstärkte diese Entwicklung eher noch (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag; Sicherheitspolitik). Auch die optimistischen Projektionen künftiger deutscher Wirtschaftskraft, die Anfang der 1990er Jahre noch weit verbreitet waren, haben sich nicht bewahrheitet. Dennoch ist, bei allen Krisensymptomen, die ökonomische Stärke des vereinten Deutschland noch immer beträchtlich. Es ist wichtig, im Auge zu behalten, dass Macht eine relative Größe ist. Die deutschen Machtressourcen müssen also verglichen werden mit den Machtressourcen anderer Staaten. Aus realistischer Sicht interessieren dabei vor allem die Großmächte. Da der Fokus dieser Betrachtung auf Deutschlands Rolle in Europa liegt, bietet es sich daher an, den Vergleich mit Staaten wie Frankreich, Großbritannien oder Russland zu suchen. Hier fällt vor allem auf, dass die Machtressourcen Russlands im Vergleich zu denen der Sowjetunion zu Zeiten der Blockkonfrontation deutlich gesunken sind. Schon allein dadurch ergibt sich ein relativer Machtzuwachs für Deutschland, allerdings auch für seine europäischen Nachbarn. Wenn man hingegen Deutschlands Machtressourcen mit denen Frankreichs und Großbritanniens vergleicht, so kann daraus kaum ein Machtzuwachs abgeleitet werden, vor allem weil sich die Projektionen von der künftigen ökonomischen Hegemonialmacht Europas nicht bewahrheitet haben. Dennoch liegt das deutsche Bruttoinlandsprodukt deutlich vor dem seiner beiden Partner. Im Jahr 2003 etwa betrug das BIP für Deutschland 2.128 Mrd. Euro gegenüber 1.591 Mrd. Euro für das Vereinigte Königreich und 1.557 Mrd. Euro für Frankreich (Statistisches Bundesamt 2004: 439). Bei den Exporten – nach wie vor einer besonderen Stärke der deutschen Wirtschaft – liegt Deutschland sogar weit vor den anderen europäischen Staaten (2003: Deutschland 661,8 Mrd. EUR; Frankreich 341,9 Mrd. EUR; Vereinigtes Königreich 270,2 Mrd. EUR (ebd.: 444); ¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht). Neben dem deutschen Anteil an materiellen Ressourcen müssen zweitens die tatsächlichen Handlungsmöglichkeiten Deutschlands betrachtet werden. Durch die Vereinigung gewann Deutschland seine volle außenpolitische Souveränität zurück. Die alliierten Vorbehaltsrechte für Deutschland als Ganzes sowie für Berlin endeten hingegen mit dem Inkrafttreten des „Zwei-plus-Vier“-Vertrages (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag). Außerdem reduzierte sich mit dem Ende der Blockkonfrontation die deutsche Angewiesenheit auf die westliche Vormacht USA. Insgesamt hat in dieser Hinsicht wohl kein Land Europas so sehr von den Umbrüchen von 1989/90 profitiert wie Deutschland.

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Drittens schließlich wuchs Deutschland auch durch die bald folgenden Erweiterungsrunden der Europäischen Union nach Norden und nach Osten in die Rolle einer Zentralmacht hinein. Zusammen mit der Osterweiterung der NATO veränderten sie die Position Deutschlands von dem am östlichen Rand der westlichen Gemeinschaft liegenden Staat zu einem im Zentrum Europas und seiner Institutionen liegenden Land (¡ Europäische Union; Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen). Insgesamt rechtfertigen diese Veränderungen es aus dem Blick der hier vorgestellten theoretischen Position, Deutschland als Zentralmacht Europas anzusehen. Zuschreibungen wie die einer neuen Supermacht, wie sie zu Beginn der 1990er Jahre zum Teil zu finden waren (Bergner 1991), sind jedoch weit übertrieben.

4.2 Folgen für die deutsche Außenpolitik Wie wirkte sich diese in ihrer Summe wesentliche Veränderung von Deutschlands Position in Europa nun auf seine Außenpolitik aus? Hat Deutschland seine Zentralmachtrolle angenommen und die Politik einer europäischen Großmacht betrieben? Wenn man sich die deutsche Außenpolitik der letzten fünfzehn Jahre ansieht, dann spricht auf den ersten Blick mehr gegen als für eine solche Einschätzung. Westbindung, Multilateralismus, eine gewisse Zurückhaltung beim Einsatz militärischer Gewalt – diese Grundelemente der Außenpolitik der „alten“ Bundesrepublik gelten im Wesentlichen auch für das vereinte Deutschland fort. Erst bei genauerem Hinsehen werden einige Entwicklungen deutlich, die im Einklang mit der Erwartung der Zunahme deutscher Machtpolitik stehen. Am deutlichsten ist dies bei der Frage des Einsatzes militärischer Gewalt. Die „alte“ Bundesrepublik hatte vor dem Auslandseinsatz der Bundeswehr zurückgeschreckt. Eine entsprechende Verfassungsinterpretation, wonach das Grundgesetz einen solchen Einsatz jenseits von Landes- und Bündnisverteidigung nicht erlaube, stützte diese Haltung, und die Tatsache, dass der Bedarf an solchen Einsätzen vergleichsweise gering war, erleichterte sie (vgl. aber Bentinck 1986; Stuart/Tow 1990). Als die USA die Bundesrepublik 1987 in ihren wiederholten militärischen Scharmützeln mit dem Iran im Persischen Golf um militärischen Beistand bat, lehnte die Bundesregierung mit Verweis auf das Grundgesetz ab. Zu mehr als einer temporären Entlastung der Amerikaner in der Mittelmeerregion, also innerhalb des NATO-Territoriums, war sie nicht bereit (vgl. Baumann 2001: 169). Nach der Vereinigung veränderte sich die deutsche Haltung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr sehr rasch (¡ Sicherheitspolitik; NATO). Am Golfkrieg 1991 nahm Deutschland noch nicht teil, sondern beschränkte sich wie gewohnt auf logistische sowie erhebliche finanzielle Unterstützung der Alliierten (vgl. Hellmann 1997: 167–172). Die insbesondere von den Unionsparteien und von Teilen der Medien als für das vereinte Deutschland nicht mehr als akzeptabel angesehene Absenz in einem solchen Konflikt markierte aber bereits den Beginn der so genannten „out-of-area“-Debatte der nächsten Jahre, die zu einem weitreichenden Abbau der Restriktionen für deutsche Beteiligungen an internationalen militärischen Einsätzen führte. Deutschland ging dabei schrittweise vor: von der Teilnahme am UN-Einsatz in Kambodscha mit Sanitätssoldaten 1992 über die Entsendung von Nachschub- und Transporteinheiten nach Somalia 1993 bis 1995, die Teilnahme an der NATO-geführten IFOR in Bosnien Herzegowina 1995 bis 1996 mit in Kroatien stationierten Bodentruppen, die vollwertige Teilnahme an der Nachfolgeoperation SFOR ab 1996 bis hin zur deutschen Teilnahme am

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Kosovo-Krieg 1999 sowie, nach dem 11. September 2001, an ISAF in Afghanistan und dem die USA unterstützenden Anti-Terror-Einsatz „Enduring Freedom“ (vgl. Baumann/Hellmann 2001; Longhurst 2004). Deutschland hat sich dabei sichtlich schwer damit getan, seine Politik in der Frage von militärischen Einsätzen so fundamental zu verändern. Der Prozess verlief schrittweise, ging in der Rückschau jedoch erstaunlich zügig vonstatten. 1990/91 war eine aktive Beteiligung Deutschlands am Golfkrieg noch undenkbar, ein knappes Jahrzehnt später nahm Deutschland an Luftangriffen gegen Serbien-Montenegro im Kosovo-Krieg teil, obwohl dieser Krieg nicht einmal zweifelsfrei völkerrechtlich legitimiert war. Die gesellschaftlichen Widerstände gegen eine, wie sie von ihren Gegnern gesehen wurde, „Militarisierung“ der deutschen Außenpolitik können wohl eher mit Verweis auf eine gewachsene politische Kultur des Antimilitarismus (Berger 1998; Duffield 1998) oder mit Verweis auf die gewachsene deutsche Identität (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) erklärt werden. Dass Deutschland diesen Wandel vollzog, fügt sich jedoch eher in die hier vorgestellte, dem Realismus folgende Deutung deutscher Außenpolitik ein. Auch das deutsche Nein zu einer Beteiligung am Irak-Krieg von 2003 spricht keineswegs dagegen, denn es kann nicht als eine deutsche Rückkehr zur Kultur der Zurückhaltung gedeutet werden. Vielmehr war es so, dass die Bundesrepublik Deutschland mit diesem Nein zum ersten Mal in einer derart wichtigen Frage den offenen Konflikt mit den USA suchte (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Darüber, ob die Haltung der Regierung Schröder-Fischer neben der genuinen Skepsis gegenüber der Möglichkeit, einen derartigen Konflikt mit militärischer Gewalt zu bearbeiten sowie neben eventuellen wahltaktischen Überlegungen auch vom Streben nach Gegenmachtbildung gegen die Vereinigten Staaten geprägt war, lässt sich trefflich streiten. Das Gleiche gilt für die Frage, ob das deutsch-französische Tandem seine europäische Führungsrolle im Irak-Konflikt klug und verantwortungsvoll gespielt hat oder nicht (¡ Frankreich). Klar ist jedoch, dass Deutschlands Nichtteilnahme weniger ein Schritt zurück zur Politik der „alten“ Bundesrepublik war als vielmehr ein weiterer Schritt hin zur Politik eines Landes mit dem Anspruch einer europäischen Großmacht (vgl. dazu Schöllgen 2004: 101–157). Hier kann eingewandt werden, dass fast ausnahmslos alle Auslandseinsätze der Bundeswehr in einem multilateralen Rahmen stattfanden: zumeist abgedeckt durch eine Resolution des Weltsicherheitsrates oder eine andere völkerrechtliche Autorisation und eingebunden in Strukturen einer internationalen Institution wie den VN, der NATO oder der WEU. Dies widerspricht aber höchstens einer sehr weitreichenden und wohl überzogenen realistischen Interpretation der Lage des vereinten Deutschland. Auch als europäische Zentralmacht bleibt Deutschland in seinen Möglichkeiten weit entfernt von den Vereinigten Staaten. Unilaterale militärische Einsätze im größeren Rahmen, etwa als Teil einer eigenständigen deutschen Balkan-Politik, würden auch das vereinte Deutschland weit überfordern. Die Tatsache, dass Deutschland vorwiegend im Rahmen multilateraler Operationen versucht hat, Einfluss auszuüben, anstatt durch unilaterale Politik seine Autonomie zu wahren, steht also durchaus im Einklang mit der Zentralmachtperspektive. Ein weiteres Element einer solchen „machtpolitischen Resozialisierung“ liegt im deutschen Anspruch auf einen ständigen Sitz im Weltsicherheitsrat (Hellmann 2004a, 2004b). Bereits 1992 erhob der damals neu ins Amt gekommene Außenminister Klaus Kinkel diese Forderung, doch fand er vor allem bei Bundeskanzler Helmut Kohl wenig Unterstützung für diesen Vorschlag. Ein gutes Jahrzehnt später jedoch ziehen fast alle deutschen Außenpolitiker in dieser Sache an einem Strang. Mit den anderen Aspiranten Japan, Brasilien und Indien schloss Deutschland sich sogar zur so genannten G4 zusammen, die eine regelrechte, inzwischen aller-

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dings gescheiterte internationale Kampagne für ihr Anliegen startete. Bei den ständigen Sitzen handelt es sich um eine wesentliche Einflussressource und zugleich um das wohl höchste Statusgut innerhalb der Vereinten Nationen. Ein ständiger Sitz im gewichtigsten Gremium der Vereinten Nationen bietet also sowohl Macht als auch Prestige. Aus realistischer Sicht kann es daher nicht überraschen, wenn ein Staat wie das vereinte Deutschland einen solchen Sitz anstrebt. Der Kern des Multilateralismus, der in der Nicht-Diskriminierung und der Unteilbarkeit von Rechten und Pflichten im Rahmen internationaler Kooperation liegt (vgl. Ruggie 1993), wird damit freilich unterlaufen. Die Forderung nach einem nationalen ständigen Sitz für Deutschland anstelle der Forderung nach einer Aufweichung der ungleichen Repräsentation der Staaten oder zumindest nach einem gemeinsamen europäischen ständigen Sitz, ist daher von einer Zentralmacht Deutschland zu erwarten, kaum jedoch von einer Zivilmacht Deutschland oder von einem Deutschland mit europäisierter Identität (¡ Deutschland als Zivilmacht; Deutsche Identität und Außenpolitik). Auch die Entwicklung der deutschen Europapolitik kann zumindest in Teilen mit einer realistischen Perspektive in Einklang gebracht werden (¡ Europäische Union). Das Ziel einer Auflösung des deutschen Nationalstaates in den Vereinigten Staaten von Europa, das bis Anfang der 1990er Jahre als Wunschvorstellung vertreten wurde, hat die deutsche Europapolitik längst aufgegeben. Schon auf der Regierungskonferenz von Amsterdam 1996/97 berief sich Deutschland zum Teil auf dezidiert nationale Interessen, die im Gegensatz zur europäischen Integration standen. In den kommenden Jahren hat sich diese Entwicklung eher noch verstärkt. Aus dem europäischen „Musterknaben“ (Le Gloannec 1998: 21) wurde in manchen Feldern ein Nachzügler (vgl. Hellmann 2006). Damit zusammenhängend ist schließlich festzustellen, dass die Einstellung der deutschen Außenpolitiker zum Konzept des „nationalen Interesses“ sich im Laufe der letzten fünfzehn Jahre fundamental gewandelt hat. Wurde der Begriff in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren überhaupt verwendet, dann fast nur, um entweder das Verfolgen nationaler Interessen als überholt und unangemessen zu brandmarken, oder um von europäischen Interessen zu sprechen, von denen nationale deutsche Interessen gar nicht mehr getrennt werden könnten (Baumann 2005: 167–175). Ende der 1990er Jahre hingegen propagierte Bundeskanzler Gerhard Schröder bereits eine „Politik des aufgeklärten Eigeninteresses“ (Schröder 1999: 575), und das Konzept des nationalen Interesses wird immer häufiger in affirmativer Weise verwendet. Aus Sicht des Realismus sind solche Diskursverschiebungen für sich zwar kein besonders ernstzunehmender Indikator. Dennoch fügen sie sich ein in das Bild eines vereinten Deutschland, das als Nationalstaat auf „die Weltbühne“ (Schwarz 1994; Schöllgen 2004) zurückgekehrt ist und dort den Platz für sich reklamiert, der einer europäischen Zentralmacht zustünde.

5. Grenzen der Zentralmachtperspektive Die Interpretation der Situation des vereinten Deutschland als einer europäischen Zentralmacht und die daraus abgeleiteten Erwartungen über seine Außenpolitik weist jedoch auch grundlegende Schwächen auf. Empirisch fällt zum einen auf, dass trotz der hier genannten machtpolitischen Tendenzen in der neueren Außenpolitik von einer Rückkehr einer Großmacht oder Zentralmacht Deutschland, die ihr außenpolitisches Handeln allein an den Machtverhältnissen und den geopolitischen Realitäten entspringenden nationalen Interessen

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ausrichtet, insgesamt bestenfalls in Ansätzen gesprochen werden kann. Die Zentralmachtperspektive kann hier einen Beitrag zum Verständnis der Entwicklung der deutschen Außenpolitik leisten, doch sie steht allenfalls neben anderen theoretisch fundierten Perspektiven (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik; Deutschland als Zivilmacht; Deutschland als Wirtschaftsmacht). Zum anderen ergibt sich bei genauerem Blick auf die machtpolitischen Tendenzen ein Paradoxon für Realismus und Zentralmachtperspektive. Diese Tendenzen wurden vor allem seit den späten 1990er Jahren stärker und fallen damit in eine Zeit, in der es zu einer gewissen Erosion der deutschen Machtposition in Europa gekommen ist, da Deutschland gegenüber seinen Nachbarn ökonomisch eher zurückgefallen ist. Zudem ist der deutsche Anspruch auf eine prominente Rolle in der internationalen Politik zwar gewachsen, er wird aber tendenziell immer weniger durch den Einsatz entsprechender Ressourcen gedeckt (Hellmann 2003). Eine deutsche „Machtpolitik ohne Macht“ (Maull 2004) ist jedoch nicht das, was aus realistischer Sicht zu erwarten wäre. Ein grundlegendes Problem mit dem Denkansatz liegt auch darin, dass der Zusammenhang zwischen dem strukturellen Rahmen materieller Machtverteilung und der deutschen Außenpolitik nicht hinreichend klar ist. Versteht man den Ansatz als positive Theorie, so kann diese die deutsche Außenpolitik nach der Vereinigung, wie wir sehen konnten, nur in einigen Facetten erklären. Versteht man sie hingegen – und wohl eher im Sinne ihrer deutschen Vertreter wie Hans-Peter Schwarz oder auch Christian Hacke und Gregor Schöllgen – stärker als normative Theorie, die darlegen kann, welche Art von Außenpolitik für Deutschland klug wäre, so eignet sie sich, wenn nicht zur Erklärung, so doch zumindest für eine Kritik deutscher Außenpolitik. Allerdings unterminiert die Theorie dann ihren eigenen Geltungsanspruch: wenn Deutschland die Wahl hat, sich nicht seiner Zentralmachtposition entsprechend zu verhalten, wenn also strukturelle Einwirkungen auf die Außenpolitik eher schwach sind, so muss das analog auch für andere Staaten gelten. Dann jedoch bleibt von den angeblichen machtpolitischen Realitäten in der internationalen Politik wenig übrig; Interaktionsmuster, die die Machtpolitik überwinden, wären dann, ganz entsprechend der konstruktivistischen Kritik am Realismus, möglich. Zugleich wäre auch der Kritik an einer deutschen Außenpolitik, die sich nicht primär an jenen machtpolitischen Realitäten orientiert, zu einem erheblichen Teil der Boden entzogen.

Weiterführende Literatur Schwarz, Hans Peter (1994), Die Zentralmacht Europas. Die Rückkehr Deutschlands auf die Weltbühne, Berlin. Die grundlegende Entfaltung des Arguments, das vereinte Deutschland habe die Position der europäischen Zentralmacht inne, sowie der daraus abgeleiteten Folgerungen und Forderungen. Mearsheimer, John J. (2001), The Tragedy of Great Power Politics, New York/London. Die klarste und auf ihre Weise beste Formulierung des offensiven Realismus, der allen Staaten Machtmaximierung und Dominanzstreben zuschreibt und dies auf die anarchische Struktur des internationalen Systems zurückzuführen trachtet. Baumann, Rainer/Rittberger, Volker/Wagner, Wolfgang (1999), Macht und Machtpolitik. Neorealistische Außenpolitiktheorie und Prognosen über die Außenpolitik des vereinten Deutschland, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen 6: 2, 245–286. Der Aufsatz entwickelt eine neorealistische Außenpolitiktheorie, die von gestiegener Macht auf eine Zunahme von Machtpolitik im Sinne der Erweiterung von Autonomie und Einfluss schließt, und wendet sie auf das vereinte Deutschland an.

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Haftendorn, Helga (2001), Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung, 1945–2000, Stuttgart. Fundierte Darstellung der Entwicklung der deutschen Außenpolitik von der Teilung Deutschlands bis zur Gegenwart. Schöllgen, Gregor (2004), Der Auftritt. Deutschlands Rückkehr auf die Weltbühne, Berlin. In eher impliziter Anknüpfung an die realistische Tradition argumentiert der Autor, dass Deutschland in der IrakKrise zur Gegenmacht der USA geworden sei und damit zu sich selbst gefunden habe.

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Deutschland Konzepte Hanns W. Maull als Zivilmacht

Einleitung Wie jede Außenpolitik ist auch die Außenpolitik der Bundesrepublik geprägt durch bestimmte außenpolitische Grundorientierungen und Leitlinien. Diese werden häufig mit Begriffen wie „grand strategy“ oder „außenpolitische Staatsräson“ umschrieben; eine analytisch präzisere Begrifflichkeit spricht von „außenpolitischen Rollenkonzepten“ (grundlegend dazu Walker 1987; vgl. auch Kirste/Maull 1996).

1. Das Konzept der Zivilmacht Das außenpolitische Rollenkonzept der Bundesrepublik lässt sich – vor und nach der Vereinigung – als das einer Zivilmacht kennzeichnen. Dieses spezifische Rollenkonzept, das bestimmte außenpolitische Grundorientierungen in Abgrenzung zu anderen Rollenkonzepten beschreibt (wie etwa demjenigen der Supermächte USA und Sowjetunion oder der Großmächte China, Frankreich und Großbritannien (Le Prestre 1997)), wird in der Literatur vor allem auf die BRD (Maull 1990/91, 1992; Kirste/Maull 1997; Szabo 2001), aber auch auf Japan bezogen (Maull 1990/91; Funabashi 1991, 1994; Hughes 1999).

1.1 Ursprünge des Konzeptes Der Begriff der Zivilmacht basiert auf den Untersuchungen des Soziologen Norbert Elias zu historischen Zivilisierungsprozessen in den europäischen Gesellschaften des Mittelalters und der beginnenden Moderne (Elias 1976). Elias stellte fest, dass gewaltsame Formen der Konfliktaustragung im Verlauf der Entstehung moderner Gesellschaften durch die Herausbildung des staatlichen Gewaltmonopols, durch Institutionalisierung alternativer Formen der Konfliktaustragung und durch die Verinnerlichung des Gewaltverbotes zunehmend eingehegt und zurückgedrängt wurden. Dies erlaubte die Entfaltung der Entwicklungspotenziale gesellschaftlicher Arbeitsteilung, die auf Berechenbarkeit und Gewaltfreiheit sozialer Beziehungen angewiesen ist. Diese Überlegungen gelten grundsätzlich auch für gesellschaftliche Zusammenhänge jenseits des Nationalstaates, und es liegt nahe, derartige Zivilisierungsprozesse in regionalen und globalen Zusammenhängen jenseits des Nationalstaates insbesondere im Kontext der jüngsten Entwicklungen einer dramatischen (wenngleich unausgewogenen) Verdichtung internationaler Verflechtungen zu vermuten (Albert/Brock/Wolf 2000). Zugleich lassen sich die empiri-

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schen, wertfreien Beobachtungen Elias’ auch normativ wenden. Insbesondere Dieter Senghaas hat das Zivilisierungskonzept von Elias in diesem Sinne normativ gewendet (Senghaas 1997). Das von ihm entwickelte „zivilisatorische Hexagon“ beschreibt programmatisch die Elemente eines „mehrfachen Komplexprogramms“ zur Gestaltung eines „positiven Friedens“ (J. Galtung). Die sechs interdependenten Zieldimensionen des „mehrstufigen Komplexprogramms“ Zivilisierung umfassen > die Entprivatisierung von Gewalt, > die Kontrolle des Gewaltmonopols und die Herausbildung von Rechtsstaalichtkeit, > die Schaffung von Interdependenzen und Affektkontrolle, > Formen demokratischer Beteiligung, > soziale Gerechtigkeit und eine > konstruktive politische Konfliktkultur (Senghaas 1997: 20ff.). Das Rollenkonzept der Zivilmacht beschreibt nun eine außenpolitische Grundorientierung, die auf die Zivilisierung der Politik insgesamt und der internationalen Beziehungen im Besonderen abzielt. Zivilmächte sind demnach Staaten, die sich dem Ziel einer Zivilisierung der Politik verpflichtet fühlen und dementsprechend handeln. Der Begriff „Macht“ beschreibt in diesem Zusammenhang a) Akteure, nämlich Staaten, mit b) einem Gestaltungsanspruch, also der Bereitschaft, die eigenen Ziele notfalls auch gegen Widerstand durchzusetzen und c) bestimmte Formen der Durchsetzung, also spezifische Strategien und Instrumente der Außenpolitik (Maull 1990/91). Das Rollenkonzept der Zivilmacht fand in die Außenpolitik der Bundesrepublik in den 90er Jahren in doppelter Hinsicht Eingang: Als empirisch-analytisches Konzept zur wissenschaftlichen Beschreibung und Erklärung der Außenpolitik der Bundesrepublik und als normative Orientierungsvorgabe.

1.2 Die analytische Dimension Ausgangspunkt der wissenschaftlichen Analyse der bundesdeutschen Außenpolitik mit Hilfe des Rollenkonzepts der Zivilmacht ist die empirische Erhebung des außenpolitischen Selbstverständnisses der Entscheidungsträger, der Eliten und der Bevölkerung auf der Grundlage einer Auswertung von außenpolitischen Grundsatz-Dokumenten und Reden, Interviews und Umfragedaten. Dieser empirische Befund lässt sich anhand eines idealtypisch konzipierten Zivilmachts-Rollenkonzepts zuordnen und bewerten (inwieweit entspricht das empirische Rollenkonzept den idealtypischen Anforderungen?). Diese Herangehensweise an die Analyse deutscher Außenpolitik weist offensichtliche Ähnlichkeiten mit dem analytischen Konzept der außenpolitischen Kultur eines Staates als Erklärungsansatz zum Verständnis von Außenpolitik auf (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik). Allerdings ist der Fokus im letzteren Falle zugleich breiter und enger: Er ist breiter, weil er auf Einstellungen und Orientierungen in der Bevölkerung insgesamt abhebt; er ist aber auch enger, weil er die Erwartungen anderer Akteure an die Außenpolitik Deutschlands sowie die spezifischen Gegebenheiten außenpolitischer Entscheidungssituationen nicht berücksichtigt. Der Rollenkonzept-Ansatz vermag demgegenüber sowohl die Erwartungen anderer Akteure (alter part des Rollenkonzeptes) wie auch spezifische Entscheidungsbedingungen (etwa in Form außenpolitischer Konzepte für bestimmte Politikbereiche oder bestimmte Entscheidungssitua-

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tionen) systematisch zu berücksichtigen. Der Ansatz ist meta-theoretisch als konstruktivistisch einzuschätzen, weil er Außenpolitik als Ergebnis sozialer Konstrukte der Wirklichkeit begreift (Kirste/Maull 1996); zugleich ist er jedoch offen für realistische, liberale oder institutionalistische Erklärungsansätze, soweit diese in das jeweilige außenpolitische Rollenkonzept Eingang finden. Konstitutiv für diesen Ansatz ist allerdings die systematische Einbeziehung von Ideen und Wertvorstellungen: Rollenkonzepte werden auch in diesem Zusammenhang verstanden als soziale Konstrukte, in denen sich Annahmen über die Wirklichkeit (Sein) mit Vorgaben über angemessenes Verhalten (Sollen) verbinden.

1.3 Die normativ-politische Dimension Mit dem Vollzug der Vereinigung Deutschlands 1990 und dem Zusammenbruch des Ost-West-Gegensatzes entstand für die deutsche Außenpolitik ganz offensichtlich eine neue Lage (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag, Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen). Die dadurch ausgelöste Debatte um die Neubestimmung der außenpolitischen Identität Deutschlands wurde sowohl in der Politikwissenschaft wie in der Politik selbst geführt (Hellmann 1997); dabei spielte das Rollenkonzept der Zivilmacht als normative Orientierung ein wichtige Rolle (Maull 1992; Volmer 1998).

2. Deutschland als Zivilmacht: Bis zur Vereinigung In der deutschen Außenpolitik spielte das Zivilmachts-Konzept vor 1989 weder in der wissenschaftlichen Analyse noch in der politischen Diskussion um die Ausrichtung der deutschen Außenpolitik eine Rolle. Der Begriff wurde ursprünglich Anfang der 70er Jahre von François Duchêne für die Rolle der Europäischen Gemeinschaft in der Weltpolitik geprägt (Duchêne 1973) und erstmals 1989 auf die deutsche Außenpolitik bezogen (Maull 1990: 182f.). Dies bedeutet allerdings keineswegs, dass die mit dem Begriff gekennzeichneten Orientierungen der bundesdeutschen Außenpolitik nicht schon seit längerer Zeit bestanden hätten. Faktisch befand sich die BRD von Anfang an auf dem Weg zur Zivilmacht – als Ergebnis unabweisbarer außenpolitischer Handlungszwänge, aber auch aufgrund der freiwilligen Neuorientierung der außenpolitischen Entscheidungsträger und insbesondere Konrad Adenauers, der die deutsche Außenpolitik wie kein anderer führender Politiker der Nachkriegszeit prägte (Bierling 1999; Hanrieder 1989; Haftendorn 2001).

2.1 Die Grundlagen der Zivilmachtsorientierung Die Grundlagen der Zivilmachtsorientierung der BRD nach 1949 finden sich > in den Gegebenheiten des Ost-West-Gegensatzes und der deutschen Teilung, > in politischen Vorgaben der westlichen Alliierten, und > in der Entschlossenheit der deutschen Nachkriegselite, mit der Vergangenheit des Nationalsozialismus zu brechen und grundlegend neue Wege der Politik zu beschreiten (Winkler 2000: 142ff.) (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit).

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Nach der Gründung der Bundesrepublik aus den drei westlichen Besatzungszonen 1949 war das wichtigste Ziel der Außenpolitik zunächst die Ablösung des Besatzungsstatuts und die Wiederherstellung voller staatlicher Souveränität. Dies setzte das Vertrauen insbesondere der westlichen Alliierten Deutschlands voraus. Um dieses Vertrauen zu gewinnen, setzte die neue deutsche Außenpolitik unter Konrad Adenauer auf die konsequente Eingliederung der BRD in westeuropäische und atlantische Institutionen und den Verzicht auf Souveränität nicht zuletzt im Bereich der Sicherheitspolitik: Die militärische Sicherheit der BRD sollte nicht national, sondern multinational gewährleistet werden, um eine nationale Wiederaufrüstung Deutschlands und damit auch eine erneute Gefährdung der europäischen Stabilität zu verhindern. Die wichtigsten Schritte zur Umsetzung dieser Orientierungen waren der Beitritt der Bundesrepublik zu den Europäischen Gemeinschaften (Montanunion seit 1951, EWG seit 1956) und zur NATO (1955), die Wiederbewaffnung unter den Vorzeichen der Integration der Bundeswehr in das westliche Bündnis (1956) und der Verzicht auf Massenvernichtungswaffen (1955 im Rahmen des WEU-Beitritts der Bundesrepublik und 1969/1974 im Kontext des Atomwaffen-Sperrvertrages) sowie schließlich die Einleitung einer eigenständigen Ostund Entspannungspolitik ab 1969 (Bierling 1999; Hanrieder 1989; Haftendorn 2001).

2.2 Die Ausprägung der Zivilmachtsorientierung vor 1989 Anfang der 70er Jahre war das neue außenpolitische Rollenkonzept der Bundesrepublik bereits weitgehend entfaltet und zugleich auch schon in hohem Maße verinnerlicht (Schweigler 1985). Der empirische Befund ergibt im Einzelnen folgendes Bild über die wesentlichen Grundorientierungen der deutschen Außenpolitik in diesem Zeitraum bis hin zur Vereinigung (Maull 2001): > Ablehnung der Politik des Nationalsozialismus in allen Aspekten und das Bekenntnis zur außenpolitischen Bewältigung der deutschen Vergangenheit (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit), > Westwendung und Westbindung Deutschlands und die Verankerung der Bundesrepublik in der Gemeinschaft der westlichen Demokratien, > Ausrichtung der Außenpolitik auf normative Grundprinzipien der westlichen Demokratien, > Überwindung des Nationalismus durch Integration und Souveränitätsverzicht, > Streben nach Berechenbarkeit und Verlässlichkeit der deutschen Außenpolitik gegenüber den Partnern, > Skepsis gegenüber militärischer Macht und militärischen Mitteln der Außenpolitik, > Orientierung auf wirtschaftliches Wachstum und gesellschaftlichen Wohlstand statt territorialer Expansion, Machtgewinn und Großmachtstatus als gesamtgesellschaftliche Zielvorgaben (¡ Deutschland als Wirtschaftsmacht), und > Offenhalten der deutschen Frage für eine Wiedervereinigung. Diese Grundorientierungen des außenpolitischen Rollenkonzeptes der Bundesrepublik fanden ihren Niederschlag in spezifischen normativen Vorgaben des Grundgesetzes (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) wie das Verbot des Angriffskriegs, die Verpflichtung auf die europäische Integration und Systeme kollektiver Sicherheit und die Orientierung der deutschen Außenpolitik am Völkerrecht (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union, Vereinte Nationen). Sie wurden ergänzt durch spezifische, zivilmachts-typische Ver-

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fahrensregeln (etwa die Präferenz für multilaterale, institutionalisierte und verrechtlichte Problemlösungen, für Verhandlungen und Kompromisse sowie notfalls wirtschaftliche Sanktionen statt militärischer Zwangsmaßnahmen und für vermittelnde Politiken des „Sowohl-alsAuch“ (also: enge Zusammenarbeit mit den USA und Frankreich, Engagement für die Europäische Integration und die NATO, Abschreckung und Entspannung). Hinzu kam eine von Bonn sorgsam gepflegte außenpolitische „Kultur der Zurückhaltung“.

3. Deutschland als Zivilmacht: Nach der Vereinigung Die Vereinigung Deutschlands 1989/90 stellte die Krönung der außenpolitischen Erfolgsbilanz der Zivilmacht Bundesrepublik dar: Mit ihr konnte die BRD auch ihr letztes offenes außenpolitisches Ziel verwirklichen. Die Ausgestaltung der Vereinigung in ihren außenpolitischen Dimensionen (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag) war weitgehend das Werk der bundesdeutschen und der amerikanischen Diplomatie, die die Chancen der Neuorientierung der sowjetischen Politik unter Mikhail Gorbatschow in enger Abstimmung entschlossen und umsichtig nutzten (Zelikov/Rice 1997; Weidenfeld 1998). Wesentlich für die erfolgreiche Umsetzung der Vereinigung und ihre gelungene Einbettung in ein neues Europa waren dabei der Vertrauensvorschuss, den sich die bundesdeutsche Außenpolitik durch ihre konsequente Zivilmachtsorientierung bis 1989 erworben hatte, und die Bereitschaft Bonns, die Vereinigung – wie bereits zur Zeit der Wiedererlangung der Souveränität der alten Bundesrepublik 1955 – durch freiwillige Selbstbeschränkungen und Selbstbindungen in eine gesamteuropäische Ordnung einzubetten. So bekräftigte Bonn mehrfach sein grundsätzliches Bekenntnis zum Gewaltverzicht und die Anerkennung des territorialen Status Quo in Europa. Deutschland blieb auch weiterhin eingebunden in die westlichen Institutionen, insbesondere in die Europäische Gemeinschaft und die NATO, und es zeigte sich bereit, diese Einbindung durch die Fortentwicklung der europäischen Integration, insbesondere durch die Aufgabe der D-Mark im Rahmen der Europäischen Währungsunion, weiter zu vertiefen. Hinzu kam die Bekräftigung des Verzichtes auf Massenvernichtungswaffen und die Selbstbeschränkung der konventionellen militärischen Stärke der Bundeswehr sowie die Beibehaltung ihrer Integration in Bündnisstrukturen (¡ Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag, Sicherheitspolitik, Bundeswehr). Damit waren völkerrechtlich wie institutionell wesentliche Voraussetzungen für außenpolitische Kontinuität geschaffen. Dennoch bestanden nach 1990 in Deutschland selbst wie auch im Ausland erhebliche Zweifel daran, ob die „Berliner Republik“ den außenpolitischen Grundorientierungen der alten Bundesrepublik treu bleiben werde. Viele Beobachter erhofften oder befürchteten (je nach Perspektive) eine „Normalisierung“ der deutschen Außenpolitik im Sinne einer Abkehr von Westintegration und Souveränitätsverzicht zugunsten nationaler Interessenpolitik (Hellmann 1997). Diese Stimmen prophezeiten unter anderem, Deutschland werde erneut die Vorherrschaft in Europa anstreben und in diesem Zusammenhang auch seinen Verzicht auf Kernwaffen (als dem Statussymbol der Großmächte und einer wesentlichen Voraussetzung autonomer nationaler Verteidigungsfähigkeit) revidieren (Mearsheimer 1990; Waltz 1993; Jeffery/Paterson 2001).

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3.1 Die christlich-liberale Koalition: Kontinuität und Wandel Diese Erwartungen bzw. Befürchtungen erwiesen sich dann in der Praxis allerdings als unbegründet. Die deutsche Außenpolitik blieb nicht nur in ihrer Rhetorik, sondern auch in ihrem Verhalten den Grundorientierungen der Zivilmacht treu: > In der Europäischen Integration steuerte die christlich-liberale Koalition unter Kohl/Genscher bzw. Kohl/Kinkel (gegen erheblichen innenpolitischen Widerstand und ungünstige äußere Einflüsse wie die Krise des Europäischen Währungssystems von 1992/3) einen entschlossenen Kurs der Vertiefung durch die fristgerechte Realisierung der Währungsunion (¡ Außenwirtschaftspolitik). Die deutsche Politik versuchte sogar, diese Vertiefung durch den Übergang zu einer Politischen Union weiter voranzutreiben, scheiterte aber mit ihrer Junktimspolitik zwischen Währungsunion und Politischer Union (Bulmer et al. 2000). > Auch innerhalb der NATO setzte die deutsche Außenpolitik auf eine konsequente Fortführung der alten Integrationslogik unter neuen Vorzeichen. Hierzu gehörte insbesondere die Neugestaltung der integrierten Militärstruktur unter den veränderten Vorzeichen des Endes der Ost-West-Konfrontation (Duffield 1994; Longhurst 2000) (¡ Bundeswehr, Nordatlantische Allianz). > Die Stabilisierung einer gesamteuropäischen Friedensordnung sowie die Verregelung und Verrechtlichung der zwischenstaatlichen Beziehungen in Europa betrieb die deutsche Diplomatie durch eine geschickt austarierte Mischung aus Erweiterungs- und Kooperationsinitiativen (¡ OSZE). So setzte sich die deutsche Diplomatie früh für eine Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft um die drei mittelosteuropäischen Länder Polen, Ungarn und Tschechoslowakei (bzw. Tschechien) sowie für die Aufnahme dieser Länder in die NATO ein (Tewes 2002). Zugleich bemühte sich Deutschland jedoch um eine enge Anbindung Russlands an die westlichen Institutionen und die Intensivierung der kooperativen Sicherheitspolitik mit Moskau, nicht zuletzt auch seitens der NATO. > Wenngleich der Schwerpunkt der deutschen Diplomatie in der Phase 1990 bis 1998 eindeutig in Europa lag, wurde die Kontinuität der Zivilmachtsorientierung doch auch in globalen Zusammenhängen immer wieder deutlich. So trug die deutsche Diplomatie durch ihre Vermittlung zwischen den USA und Frankreich zum erfolgreichen Abschluss der Uruguay-Runde bei. Dies ermöglichte die Etablierung der Welthandelsorganisation WTO und damit wichtige Fortschritte bei der Verregelung und Verrechtlichung der internationalen Handelsbeziehungen (¡ Welthandelsorganisation). Auch in der Menschenrechtspolitik (¡ Menschenrechtspolitik) erwies sich die deutsche Außenpolitik nach 1990 im Wesentlichen als zivilmachtsorientiert. Bedeutsam war in diesem Zusammenhang insbesondere das konsequente Eintreten für eine internationale Strafgerichtsbarkeit (Pfeil 2000). Grundlegend neue Entwicklungen waren in der deutschen Außenpolitik seit 1990 zunächst eigentlich nur in zwei Bereichen zu verzeichnen: In der Politik gegenüber der Krise und dem gewaltsamen Zerfall der „Föderativen Sozialistischen Republik Jugoslawien“ (Maull 1995/6, 2000) (¡ Deutschland und die Konflikte im ehemaligen Jugoslawien) sowie in der Bereitschaft zum Einsatz der Bundeswehr außerhalb des NATO-Bündniskontextes der kollektiven Selbstverteidigung (Philippi 1996). Allerdings zeigte sich auch in diesen beiden Politikbereichen, die oft als Paradebeispiele für eine „Normalisierung“ der deutschen Außenpolitik zitiert wurden, bei genauerem Hinsehen eher eine Bestätigung der Zivilmachtsorientierung als ihre Revision. In ihrer Politik gegenüber dem ehemaligen Jugoslawien ließ sich die deutsche Diplomatie vor allem von dem Bestreben leiten, Gewaltanwendung und massive Menschen-

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rechtsverletzungen zu verhindern bzw. einzudämmen. Dabei übte Bonn zwar zeitweilig massiven Druck auf seine Partner aus („assertiveness“), um so eine gemeinsame europäische Anerkennung Kroatiens und Sloweniens durchzusetzen, es stellte damit aber den Grundsatz des Multilateralismus niemals ernsthaft in Frage und handelte lediglich beim Vollzug der gemeinsam beschlossenen Anerkennung unilateral (Maull 1995/6, 2000; Philippi 1996). Bereits im Golfkrieg 1991 war die Bundesrepublik von ihren Verbündeten kritisiert worden, weil sie sich einer Beteiligung an den Militäroperationen entzog. Die deutsche Sicherheitspolitik unternahm deshalb unter Verteidigungsminister Rühe ab 1992 (Beteiligung an der UN-Mission in Kambodscha) eine schrittweise Ausweitung deutscher Beiträge zur internationalen Friedenserhaltung und Friedenserzwingung. Diese Neuorientierung der deutschen Militärpolitik (¡ Sicherheitspolitik) war 1995 im Wesentlichen 1995 abgeschlossen, als sich Tornado-Kampfflugzeuge der Bundeswehr an den NATO-Kampfeinsätzen gegen die serbischen Positionen in Bosnien beteiligten (Philippi 1996). Bereits 1994 hatte das Bundesverfassungsgericht die politische Auseinandersetzung um die Verfassungskonformität von Bundeswehr-Einsätzen in UN-Friedensmissionen und multilateralen Kampfeinsätzen zugunsten breiter Beteiligungsmöglichkeiten unter der Voraussetzung beendet, dass ein entsprechendes Mandat des Bundestages vorliege (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Allerdings entsprang dieser Politikwechsel keineswegs dem Bestreben, nationale Handlungsspielräume auszuweiten, sondern der Einsicht, dass sich wesentliche Ziele der deutschen Zivilmachts-Konzeption unter den Bedingungen im ehemaligen Jugoslawien nicht ohne den Einsatz kollektiver militärischer Zwangsmaßnahmen durchsetzen ließen (Maull 2000). Insgesamt lässt sich daher für die deutsche Außenpolitik unter der christlich-liberalen Koalition bis 1998 auch weiterhin von einem ausgeprägt zivilmachtsorientierten Rollenkonzept und einem entsprechenden Rollenverhalten sprechen. Dieses Rollenkonzept wurde dabei aber veränderten außenpolitischen Gegebenheiten angepasst und dementsprechend modifiziert (Harnisch/Maull 2001).

3.2 Die rot-grüne Koalition: Kontinuität und Wandel Auch unter der rot-grünen Koalition unter Kanzler Gerhard Schröder und seinem Vizekanzler und Außenminister Joschka Fischer blieb die deutsche Außenpolitik den Zivilmachts-Orientierungen und somit der Kontinuität der außenpolitischen Traditionen im Wesentlichen treu. Allerdings begann die Ära der rot-grünen Außenpolitik zunächst mit einem scheinbar dramatischen Kontinuitätsbruch: Die neue Koalition sah sich schon vor Amtsantritt veranlasst, einer Beteiligung der Bundeswehr an einem NATO-Kampfeinsatz im Zusammenhang mit den eskalierenden Kampfhandlungen und ethnischen Säuberungen Serbiens in Kosovo zuzustimmen. Nach dem Scheitern diplomatischer Vermittlungsbemühungen kam es dann im Frühjahr 1999 – ohne ausdrückliche Ermächtigung des UN-Sicherheitsrates, aber mit seiner stillschweigenden Duldung – zum NATO-Luftkrieg gegen Serbien. Die Bundeswehr beteiligte sich an den Angriffen mit vier Tornado-Kampfflugzeugen zur Niederhaltung der jugoslawischen Luftabwehr und kam damit zwar nicht zum ersten Mal seit 1955, aber zum ersten Male in größerem Umfang in Kampfhandlungen zum Einsatz. Die Motive hinter dieser Entscheidung der neuen Regierung waren zudem mit dem Zivilmachtskonzept kompatibel und stellten insofern keine grundsätzliche Kurskorrektur, sondern lediglich eine Modifikation des al-

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ten außenpolitischen Rollenkonzeptes im Lichte neuer Gegebenheiten dar: Maßgeblich war das Bestreben, Verlässlichkeit und Berechenbarkeit gegenüber den Partnern zu demonstrieren und eine erneute Welle der ethnischen Säuberungen im ehemaligen Jugoslawien zu verhindern (Maull 2000; Jeffery/Paterson 2001: 202ff.). Dies zeigte sich nicht zuletzt an den energischen – und erfolgreichen – Bemühungen der deutschen Diplomatie um eine politische Beilegung des Konfliktes im Rahmen der Vereinten Nationen (Krause 2000) (¡ Vereinte Nationen). Stellte die Beteiligung der Bundeswehr an den NATO-Kampfeinsätzen im Kosovo also faktisch eine Fortführung der außenpolitischen Kontinuitätslinien unter veränderten Vorzeichen (und damit in neuen Formen) dar, so versuchte die rot-grüne Außenpolitik in anderen Bereichen zunächst, neue Akzente zu setzen – wenngleich sie dabei stets betonte, dass die grundlegenden Linien deutscher Außenpolitik nicht korrigiert, sondern nur fortgeschrieben werden sollten. Diese neuen Akzente fanden sich etwa in der deutschen Europapolitik, in der Sicherheitspolitik (Stichworte: Bundeswehr-Reform, Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen, Stärkung der Konfliktprävention und des „Gewaltmonopols“ des Sicherheitsrates) und in der Entwicklungspolitik (Maull 2002) (¡ Entwicklungspolitik). In fast allen Fragen, in denen die rot-grüne Außenpolitik zunächst versuchte, neue Wege zu beschreiten, sah sie sich allerdings rasch mit Sachzwängen und Reaktionen konfrontiert, die zu einer schrittweisen Rückführung der Neuansätze auf die Kontinuitätslinien deutscher Außenpolitik bis in die Details führten. Diese zeigte sich in der Vertiefung der Europäischen Integration (so etwa in den finanziellen Vereinbarungen der Agenda 2000) (Jeffery/Paterson 2001: 199ff.); oder bei den Bemühungen der rot-grünen Außenpolitik um eine Reform der europäischen Institutionen (Lippert 2003), aber auch bei der Politik mit Blick auf die Erweiterung der EU (¡ Mittel- und Osteuropa), in der Russland-Politik (¡ Russland), der Ostasienpolitik, der Menschenrechtspolitik, in den deutsch-französischen (¡ Frankreich) sowie den deutsch-amerikanischen Beziehungen (¡ Vereinigte Staaten) und nicht zuletzt auch in der außenpolitischen Aufarbeitung der deutschen Vergangenheit, der sich auch die erste Bundesregierung der „Nachgeborenen“ nicht entziehen konnte (Maull/Harnisch/Grund 2003). Selbst in der Sicherheitspolitik und insbesondere bei der Bundeswehr-Reform und der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (¡ Die Außen-, Sicherheitsund Verteidigungspolitik der Europäischen Union), vielleicht dem außenpolitischen Bereich mit den gewichtigsten neuen Akzenten, blieb die Politik im Ergebnis kontinuitätsbestimmt (Maull 2002). So reduzierte sich das „Neue“ an der rot-grünen Außenpolitik im Verlauf der ersten Amtszeit auf die Fortschreibung und Anpassung bekannter und bewährter Orientierungen und Ausrichtungen unter veränderten inneren und äußeren Gegebenheiten und auf einen in seiner politischen Bedeutung schwer fassbaren „neuen außenpolitischen Stil“.

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4. Kontinuität oder krisenhafter Umbruch? 4.1 Innenpolitische Verankerung und außenpolitische Erfolge des Zivilmachtskonzeptes Die bemerkenswerte Kontinuität der deutschen Außenpolitik über innenpolitische Machtwechsel und weltpolitische Umbrüche hinweg erklärte sich zum einen aus dem hohen Ausmaß an wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Interdependenzen und institutionellen Einbindungen der deutschen Außenpolitik in ein dichtes Gewebe regionaler und internationaler Zusammenhänge in europäischen, transatlantischen und globalen Kontexten. Zum anderen war das außenpolitische Rollenkonzept der alten Bundesrepublik inzwischen in den außenpolitischen Eliten wie auch in der Bevölkerung 1989 längst tief verwurzelt, und es entsprach auch unter den veränderten Rahmenbedingungen nach 1990 sowohl dem Selbstverständnis, der Identität (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) des „neuen“ Deutschlands (die ja im Wesentlichen die alte geblieben war) als auch den außenpolitischen Anforderungen der neuen Lage. Diese Verankerung des außenpolitischen Rollenkonzeptes der Zivilmacht in der außenpolitischen Kultur der Bundesrepublik und damit im Bewusstsein von Eliten und Bevölkerung entsprang zum einen den normativen Vorgaben des Grundgesetzes zur Außenpolitik (Link 1987; Bierling 1999) und völkerrechtlichen und institutionellen Selbstbindungen, die sich die alte Bundesrepublik in vielfältiger Weise selbst auferlegt hat (Haftendorn 2001). Zum anderen konnte sich das Rollenkonzept über Sozialisierungsprozesse der außenpolitischen Eliten und dann der Bevölkerung wohl nicht zuletzt deshalb so eindeutig durchsetzen, weil es sich als überaus erfolgreich erwiesen hatte. Wie Meinungsumfragen und Untersuchungen zu den außenpolitischen Einstellungen in der Bevölkerung immer wieder zeigen (Rattinger 1995; Noelle-Neumann 2000) (¡ Öffentliche Meinung), blieb dieser Grundkonsens insgesamt auch über die Vereinigung hinaus ausgeprägt stabil, wenngleich dies gewichtige Modifikationen in einzelnen Aspekten – etwa in der Frage von Auslandseinsätzen der Bundeswehr – nicht ausschloss (Maull 2001). Diese vollzogen sich allerdings bezeichnenderweise als Lernprozesse über längere Zeiträume hinweg. Auch dies spiegelte die solide Verankerung des außenpolitischen Rollenkonzeptes der Zivilmacht.

4.2 Das Krisenjahr 2003: Bruch mit dem Zivilmachts-Konzept? Die Neuorientierung der amerikanischen Außenpolitik im Gefolge der Terroranschläge des 11. September 2001 mit der Konsequenz, dass Washington seit November 2001 systematisch auf einen militärisch erzwungenen Regimewechsel im Irak hinarbeitete, bedeutete für die deutsche Außenpolitik eine schwierige Herausforderung: Sie sah sich nunmehr konfrontiert mit Erwartungen und Anforderungen eines ihrer engsten Verbündeten, die sich mit den normativen Grundorientierungen des Zivilmachts-Konzeptes nicht mehr vereinbaren ließen (Rudolf 2005). Diese amerikanische Politik – und die Reaktionen der europäischen Verbündeten darauf – führten schließlich 2002/2003 über den Krieg in Irak zu einer schweren Krise im deutsch-amerikanischen Verhältnis (¡ Vereinigte Staaten), in der NATO und in der Europäischen Union.

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In dieser Krise agierte Berlin in einer Weise, die zentralen Elementen des Zivilmachts-Konzeptes widersprach. So verfügte Berlin über kein tragfähiges Konzept, wie der Autorität des UN-Sicherheitsrates gegenüber den systematischen Verstößen des Irak Geltung verschafft werden konnte, und auf dem Höhepunkt der Krise verweigerte sich die Bundesregierung explizit Zwangsmaßnahmen gegen den Irak selbst für den Fall, dass diese durch eine UN-Sicherheitsratsresolution legitimiert würden – eine eindeutig unilateralistische Politik, die Deutschland in Gegensatz nicht nur zu den USA, sondern auch zu vielen seiner europäischen Partner brachte (Szabo 2004) (¡ Vereinte Nationen). Das Verhalten der deutschen Außenpolitik in dieser Krise entsprang freilich in vieler Hinsicht einer amerikanischen Politik, der sich Deutschland als Zivilmacht nicht anschließen konnte. Insofern lässt sich argumentieren, dass auch das Verhalten der deutschen Außenpolitik in dieser Krise als Beleg für außenpolitische Kontinuität im Sinne des Zivilmachtskonzeptes gelten konnte (Rudolf 2005); unilateralistische Abweichungen von diesem Konzept wären aus dieser Sicht situativ bedingte Ausnahmen, einmalige Entgleisungen also, die die Gültigkeit des Zivilmachtskonzeptes nicht grundsätzlich in Frage stellen.

5. Zukunftsperspektiven des Zivilmachts-Konzeptes für die deutsche Außenpolitik Vieles spricht in der Tat für diese Bewertung, zumal die deutsche Außenpolitik auch diesmal (wie schon 1991 im ehemaligen Jugoslawien) die negativen Auswirkungen eines Abrückens von ihren traditionellen Orientierungen zu spüren bekam und sich dementsprechend veranlasst sah, auf Kontinuitätskurs zurückzuschwenken. Andererseits zeigte diese Episode, die in ihren Folgen derzeit (2005) noch nicht abschließend zu bewerten ist, doch auch, dass Veränderungen der außenpolitischen Orientierung Deutschlands nicht völlig auszuschließen, ja in mancher Hinsicht auch schon deutlich erkennbar sind.

5.1 Der innenpolitische Kontext Welche innenpolitischen Veränderungen könnten die Zivilmachts-Orientierung Deutschlands in Frage stellen? Elitenwandel wohl kaum, wie die Erfahrungen des Machtwechsels von 1998 zeigten. Eher schon denkbar sind grundlegende Einstellungsveränderungen in der politischen Klasse oder auch in der Bevölkerung im Blick auf die anspruchsvollen normativen Grundlagen dieses Rollenkonzeptes und die damit verbundenen Kosten und Lasten (denen freilich unter dem Strich erheblich größere, wenngleich oft diffuse Gewinne gegenüberstehen). Anzeichen hierfür gibt es seit Längerem im nachlassenden Engagement der deutschen Außenpolitik – sieht man einmal von den Krisensituationen des ersten Halbjahres 1999 in Kosovo sowie des Jahres 2003 und einigen wenigen Ausnahmen wie dem deutschen Einsatz für eine europäische Verfassung oder für einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat ab, stellte sich diese Politik seit Mitte der 90er Jahre im Wesentlichen mehr als „verwaltend“ denn als „gestaltend“ dar. Hinzu kam die wachsende Neigung, Außenpolitik für spezifische innenpolitische Interessen (etwa diejenigen der Bundesländer oder bestimmter Industrien wie die der Automobilbranche), aber auch für partei-, wahl- und koalitionstaktische Ziele zu instrumenta-

Deutschland als Zivilmacht

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lisieren, wie dies insbesondere bei den Bundestagswahlen 2002 der Fall war, als die Koalitionsregierung aus SPD und Grünen ihren erfolgreichen Wahlkampf vor allem mit der Opposition gegen den Irak-Krieg führten. In eine ähnliche Richtung könnten Veränderungen im Politikprozess wirken, die sich auch in der Außenpolitik verstärkt abzeichnen. Damit ist zum einen die wachsende Bedeutung der medialen Aufbereitung und Präsentation von Politik (¡ Medien) gemeint, die symbolische Politik und Politik als Inszenierung zu Lasten der Substanz der Politik stark macht bzw., umgekehrt, die Substanz der Außenpolitik aushöhlt oder doch auszuhöhlen droht. Zum anderen betrifft dies die Qualität der außenpolitischen Entscheidungsträger. Zu denken ist hier etwa an die Tatsache, dass die Spezialisierung auf Außenpolitik unter jüngeren Abgeordneten immer weniger populär ist, weil sie die politische Karriere eher behindert als befördert. Ein dritter Aspekt betrifft die materiellen Grundlagen der deutschen Außenpolitik, die durch die anhaltenden wirtschaftlichen Belastungen der Vereinigung und einen generellen Verlust an Dynamik und Leistungsfähigkeit der deutschen Volkswirtschaft negativ betroffen werden (Hellmann/Wolf 2004). Dies zeigt sich am offensichtlichsten an den Haushaltsansätzen des außenpolitischen Sektors, aber auch daran, dass Deutschland längst nicht mehr im selben Maße wie noch in den 1990er Jahren in der Lage ist, sein europäisches „Milieu“ im eigenen Sinne zu gestalten (Bulmer/Jeffery/Paterson 2000). Dies könnte sowohl für die Fähigkeit Deutschlands wie auch für seine Bereitschaft Konsequenzen haben, sich auch weiterhin am außenpolitischen Rollenkonzept der Zivilmacht zu orientieren.

5.2 Der außenpolitische Kontext Außenpolitisch ist die Bundesrepublik als Zivilmacht vor allem auf Partner und auf einen zivilmachts-kompatiblen internationalen Kontext angewiesen. Dies heißt: Die deutsche Außenpolitik braucht – insbesondere in Paris und in Washington – Gegenüber, die das außenpolitische Rollenkonzept Deutschlands akzeptieren und unterstützen, ja, sich selbst zumindest gewisse Elemente dieses Rollenkonzeptes zu Eigen machen. Für die USA trifft dies seit 2002 aber nicht mehr eindeutig zu, auch wenn sich die amerikanische Außenpolitik in der zweiten Amtszeit von Präsident George W. Bush wieder stärker auf multilaterale Kooperation zu orientieren schien. Ebenso bedarf das Rollenkonzept der Zivilmacht eines internationalen Umfeldes, das durch intensive Verregelung, Verrechtlichung und Institutionalisierung für das Agieren von Zivilmächten günstige Voraussetzungen bietet.

Weiterführende Literatur Bierling, Stefan (1999), Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, Normen, Akteure, Entscheidungen, München: Oldenbourg Wissenschaftsverlag (= Lehr- und Handbücher der Politikwissenschaft). Solide Einführung in die Thematik der deutschen Außenpolitik, gute Überblicksdarstellung, kein spezifischer Zivilmachtsbezug. Bulmer, Simon/Jeffery, Charlie/Paterson, William E. (2000), Germany’s European Diplomacy, Shaping the Regional Milieu, Manchester: Manchester University Press. Standardwerk auf durchgehend hohem Niveau, verfasst von einem bewährten Team von britischen Deutschland-Experten.

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Konzepte

Haftendorn, Helga (2001), Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung, 1945 – 2000, Stuttgart/München: DVA. Standardwerk auf hohem Niveau, kein spezifischer Zivilmachtsbezug. Hanrieder, Wolfram F. (1989), Germany, America, Europe, Forty Years of German Foreign Policy, Newhaven, Ct: Yale University Press (Deutsch in einer erweiterten Ausgabe als: Deutschland, Amerika, Europa, Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, 1949 bis 1994, Paderborn: Schöningh 1995). Harnisch, Sebastian/Maull, Hanns W. (Hrsg.) (2001), Germany as a Civilian Power? The Foreign Policy of the Berlin Republic, Manchester: Manchester University Press. Umfassende Darstellung des Ansatzes und Analyse der deutschen Außenpolitik in den 1990er Jahren. Kirste, Knut/Hanns W. Maull (1996), Zivilmacht und Rollentheorie, in: Zeitschrift für Internationale Beziehungen, 3(2), S. 283–312. Grundlegende theoretische Darstellung des Zivilmachtsansatzes. Maull, Hanns/Harnisch, Sebastian/Grund, Constantin (Hrsg.) (2003), Deutschland im Abseits? Rotgrüne Außenpolitik, 1998 – 2003, Baden-Baden: Nomos. Umfassende Analyse der Außenpolitik der ersten rot-grünen Koalition. Tewes, Henning (2002), Germany, Civilian Power and the New Europe, Enlarging NATO and the European Union, New York: Palgrave. Gute Darstellung der deutschen Politik im Kontext der Osterweiterung von NATO und EU, basierend auf dem Zivilmachts-Ansatz.

Deutschland als Wirtschaftsmacht

Deutschland Konzepte Michael Staack als Wirtschaftsmacht

1. Einführung Seit der Vereinigung agiert das vereinte Deutschland politisch und wirtschaftlich als europäische Macht mit globalen Interessen und globaler Bedeutung. Die Zielsetzung, den nationalen Wohlstand zu sichern und zu vermehren, stellt den wichtigsten Bestimmungsfaktor für seine Innen- und Außenpolitik dar. Als „Weltwirtschaftsmacht“ (Kloten 1994: 63) bestimmt die deutsche Volkswirtschaft die globalen Waren- und Dienstleistungsströme, die Geld- und Kapitalmärkte sowie den Zahlungsverkehr entscheidend mit und auf dieser Grundlage verfügt auch das politische System über die Fähigkeit zur zielgerichteten Einflussnahme auf weltwirtschaftliche Rahmenbedingungen, Strukturen und Prozesse. Mit einem Anteil von 9 bis 10% an den Weltausfuhren rangiert Deutschland global wechselweise an erster (so 1986–88, 1990, 2003–05) oder an zweiter (1991–2002) Stelle der Exportnationen, verfügt – nach den USA und Japan – über das drittgrößte Bruttosozialprodukt und repräsentiert innerhalb der Europäischen Union die weitaus stärkste Wirtschaftskraft. Dementsprechend groß ist sein Gewicht in den internationalen Finanzinstitutionen wie der Weltbank, dem Internationalen Währungsfonds (IWF) oder der Welthandelsorganisation (WTO) oder bei den G 8-Treffen der wichtigsten Industrienationen. Dennoch kann Deutschland das mit seiner Wirtschaftsmacht einhergehende Gestaltungspotenzial erst durch die Politikkoordinierung im Rahmen der Europäischen Union (EU) voll ausschöpfen. Auf sich allein gestellt, ist es zu klein, um die weltwirtschaftliche Entwicklung entscheidend mitgestalten oder gar strukturbildend wirken zu können. Diese Feststellung gilt auch in Bezug auf die Deutsche Mark, der – bei aller Bedeutung als „Ankerwährung“ des „Europäischen Währungssystems“ (EWS) seit 1978 – nie die Rolle einer gleichberechtigten zweiten Weltreservewährung neben dem US-Dollar zugekommen ist. Erst im Rahmen der EU gewinnt die Bundesrepublik Deutschland das Gewicht als gleichberechtigter „global player“ in der Triadenkonkurrenz mit den Vereinigten Staaten und Ostasien. Weitaus stärker als diese Staaten oder vergleichbare Industrieländer ist Deutschland vom Export abhängig: während in Japan jeder siebte und in den USA nur jeder zehnte Arbeitsplatz von der Außenhandelsentwicklung abhängig ist, gilt dies in der Bundesrepublik für jeden dritten Arbeitsplatz (Henkel 1995: 61). Diese Export- und Weltmarktabhängigkeit wirkt sich in Stagnations- oder Rezessionsphasen der Weltwirtschaft oder ihrer bedeutendsten Teilnehmerstaaten unmittelbar auf die deutsche Volkswirtschaft aus. Die ausgeprägte Weltmarktintegration erhöht aber auch die internationale Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, begünstigt Wachstum und trägt damit wesentlich zum Erreichen zentraler gesamtwirtschaftlicher Ziele bei. Aus diesen Rahmenbedingungen ergeben sich Deutschlands Interessen in Bezug auf die Gestaltung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen: es befürwortet eine inhaltliche Vertie-

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Michael Staack

Abbildung 1: Entwicklung von Ex- und Import (BRD Gesamt) 800 700 100 Mio. EUR.

600 500

Import Export Saldo

400 300 200 100 0 1990

1995

2000

2004

Quelle: Statistisches Bundesamt.

fung und räumliche Erweiterung der Europäischen Union, eine liberale Welthandelsordnung sowie stabilitätsfördernde Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft und ihrer Institutionen: „Diese ... Anforderungen schließen sich nicht aus, sondern ergänzen sich. Die Reihenfolge, erst die Hausaufgaben in Europa, dann die globalen Aufgaben, ist aber nicht umkehrbar“ (Rode 1995: 41). Als Wirtschaftsmacht besaß bereits die alte Bundesrepublik großen Einfluss, und zwar schon zu einem Zeitpunkt, bevor ihr politischer Wiederaufstieg begann. Schon in den 1950er und 1960er Jahren vollzog sich nach der ökonomischen Erholung ihre Entwicklung zur regionalen Leitökonomie in Westeuropa, die in den 70er Jahren abgeschlossen war. Außen- und sicherheitspolitisch in ihrer Handlungsautonomie durch den Ost-West-Konflikt im Allgemeinen, die Teilung Deutschlands und die Sonderrechte der Alliierten im Besonderen eingeschränkt, verfügte sie im wirtschaftlichen Bereich über einen weitaus größeren Handlungsspielraum. Dieser mit der Formel vom „wirtschaftlichen Riesen und politischen Zwerg“ frühzeitig beschriebene Primat der Ökonomie vor der Politik führte zur Herausbildung eines spezifischen Außenpolitikstils, in dessen Rahmen nicht nur wirtschaftliche, sondern auch politische Ziele durch den Einsatz der Machtwährung Ökonomie erreicht bzw. befördert werden sollten. Dieser Politikstil (vgl. den folgenden Abschnitt 2) wurde nach der Einheit durch die schrittweise Übernahme „internationaler Verantwortung“ auch durch Auslandseinsätze der Bundeswehr ergänzt bzw. erweitert (¡ Bundeswehr; Vereinte Nationen). Diese „Normalisierung“ erfolgte nicht national, sondern im Rahmen von NATO, EU und VN. Auch die Fähigkeit zu erweiterter militärischer Machtprojektion soll multilateral, im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) aufgebaut werden. Deutschlands Kurs im Irak-Konflikt folgte den Prämissen einer handelsstaatlichen Weltordnungspolitik (Staack 2004). Durch die seit Anfang 2002 vollzogene Aufgabe der nationalen Währung Deutsche Mark zugunsten der EU-Einheitswährung Euro unterstrich die Bundesrepublik ihre fortgesetzte Bereitschaft zur „Diffusion“ deutscher Macht im europäischen Rahmen. Die deutsche Vereinigung hat seit 1990 zu enormen Belastungen für die gesamte Volkswirtschaft geführt. Die

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weitgehende Finanzierung des „Aufbaus Ost“ durch Kreditaufnahmen und die Belastung der sozialen Sicherungssysteme wird den Staatshaushalt noch auf lange Zeit belasten und hat Deutschland zum Nettokapitalimporteur werden lassen. Der Schuldenstand des Bundes hat sich, nach der Vereinigung, unter der Regierung Kohl (1990–1998) um 185% von 260 auf 743 Mrd. Euro erhöht; unter der Regierung Schröder (1998–2004) wuchs der Schuldenstand nochmals auf ca. 860 Mrd. Euro (Die Zeit: 2005: 23). Es kommt hinzu, dass die Bundesrepublik als Folge der ökonomischen Globalisierung seit den frühen 1990er Jahren einem verschärften Wettbewerbsdruck ausgesetzt ist. Wie das traditionell durch Sozialpartnerschaft, ein hohes Sozialstaatsniveau und einen stark regulierten Arbeitsmarkt gekennzeichnete „Modell Deutschland“ auf diese Herausforderung antworten und sich durch diese wandeln wird, lässt sich noch nicht beantworten, denn die jahrelang verzögerten Reformen beginnen erst. Auch in dieser Hinsicht beeinflusst die Veränderung der weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen das außenpolitische Gewicht Deutschlands.

2. Der Politikstil des Handelsstaates Auch nach der deutschen Vereinigung bilden Integrations- und Kooperationsbereitschaft, ein den Multilateralismus bevorzugender Politikstil und eine immer noch vergleichsweise nachgeordnete Bedeutung des Faktors militärische Macht die Charakteristika für die Außenpolitik der größer gewordenen Bundesrepublik. Rosecrance (1986) hat für dieses Verhaltensmuster den Begriff der Handelsstaatlichkeit geprägt. Ein Handelsstaat verzichtet darauf, außenpolitische Autonomie oder ökonomische Autarkie erreichen zu wollen, weil diese Zielsetzungen in einem durch vielfältige Interdependenzen gekennzeichneten internationalen System nahezu unerreichbar geworden sind. Dementsprechend stellt die funktionale Differenzierung (internationale Arbeitsteilung) der Staatenwelt für den nach Wohlstandsmaximierung strebenden Handelsstaat auch keine Bedrohung, sondern eine wesentliche, die Integrations- und Kooperationsbereitschaft fördernde Bedingung für seine Kosten-Nutzen-Optimierung dar. Daraus ergeben sich außerdem Konsequenzen für die Innenpolitik, denn die Loyalität der Gesellschaft beschränkt sich, gefördert durch transnationale Vernetzungen, nicht mehr ausschließlich auf das eigene Staatswesen. Sie ist zugleich an der Prosperität der Partnerstaaten interessiert und deshalb bereit, Interdependenzen zu akzeptieren und supranationale Integration zu unterstützen. Diesem Ziel dient auch das Streben nach einer die Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit politischen Handelns erhöhenden „Verrechtlichung der Außenbeziehungen“ (Müller 1998: 34) im internationalen System. In diesem Kontext muss allerdings auch die – von Rosecrance vernachlässigte – „Schattenseite“ der Handelsstaatlichkeit erwähnt werden. Weit davon entfernt, „altruistisch“ zu sein, begünstigt die innenpolitisch bedingte Ausrichtung an der Wohlstandsmaximierung eine Politik „globalpolitischer Defizite“ (Rittberger 1990: 19), in deren Bezugssystem weltweite Herausforderungen (z.B. Umwelt- bzw. Klimaschutz, Energie- oder Wasserknappheit) ebenso vernachlässigt werden wie die Interessen der selbst bei abgestimmtem Handeln kaum gleichberechtigt kooperationsfähigen Entwicklungsländer. Weil der Handelsstaat unter den Rahmenbedingungen komplexer Interdependenz agiert, treten die ökonomischen und gesellschaftlichen Bedingungsfaktoren der Außenpolitik in den Vordergrund. Der Nationalstaat als Akteur in der internationalen Politik hat „gesellschaftliche“ und „ökonomische“ Konkurrenz bekommen; sein im 19. und bis weit ins 20. Jahrhun-

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dert hinein fast vollständiges Monopol auf die Gestaltung der Außenbeziehungen existiert nicht mehr. Czempiel (1993) hat diesen Prozess mit seinem Vorschlag für eine analytische Dreiteilung zwischen Staatenwelt, Gesellschaftswelt und Wirtschaftswelt auf den Punkt gebracht. Bildete die europäische Aristokratie im 18. und 19. Jahrhundert die tragende Gesellschaftsschicht einer staatszentrierten internationalen Kooperation, so haben mittlerweile die transnational agierende Wirtschaft und staatenübergreifend handelnde gesellschaftliche Akteure – so neuerdings auch die Globalisierungskritiker – Beziehungen entwickelt, die die traditionellen Staatenbeziehungen und die Reichweite ihrer Gestaltungsfähigkeit beeinflussen, überlagern oder in ihrer Bedeutung relativieren. Wie stark die Bedeutung der wirtschaftlichen Machtwährung und der entsprechenden Akteure gewachsen ist, illustriert am nachdrücklichsten die Zunahme des gesamten Welthandelsvolumens zwischen 1950 und dem Ende des 20. Jahrhunderts um das 70fache (Henkel 1995: 8). Ohne die Kenntnisnahme dieser Realität lässt sich auch Deutschlands Außenpolitik, seine Rolle als Wirtschaftsmacht und Handelsstaat nicht angemessen erfassen.

3. Die Entwicklung der Bundesrepublik zum Handelsstaat Die Entwicklung der jungen Bundesrepublik zur Wirtschaftsmacht wurde durch die beginnende europäische Integration wesentlich gefördert. Obwohl die europäische Integration mit der Unterstellung der westdeutschen Schwerindustrie unter die Kontrolle der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) 1952 ihren Anfang nahm, war das wirtschaftliche Motiv zunächst nicht handlungsleitend für die Integrationspolitik. Nach den Erfahrungen der beiden Weltkriege sollte eine verfestigte supranationale Zusammenarbeit in Westeuropa dazu dienen, internationale Anarchie einzuhegen und damit nationalstaatliche Funktionsdefizite zu überwinden. In diesem Zusammenhang war beabsichtigt, Westdeutschland in einen neuartigen europäischen Kontext einzuordnen – erst recht, nachdem sich abzeichnete, dass der Westen im Globalkonflikt mit der Sowjetunion auf das Potenzial des neuen westdeutschen Staates nicht verzichten konnte und wollte. Doch erst nachdem mit der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) 1954 die ursprünglich sehr weitreichenden außen- und sicherheitspolitischen Zielsetzungen gescheitert waren, rückte die Ökonomie ganz in den Vordergrund. Die Wirtschaft war das Instrument, mit dem das Ziel der Politikintegration erreicht werden sollte. Innerhalb der Bundesrepublik war die wirtschaftspolitische Bindungsbereitschaft nach Westen nicht selbstverständlich und demzufolge politisch heftig umstritten. Zwar hatte Deutschland nach 1945 seine östlichen und südosteuropäischen Märkte bzw. Handelspartner weitestgehend eingebüßt, diesen Verlust aber noch nicht durch eine eindeutige außenwirtschaftliche Westorientierung ersetzt. Tatsächlich wickelte Westdeutschland zum Zeitpunkt der Gründung der EWG (1957) erst 22% seines Außenhandels mit den neuen Partnern ab. Nachdem der westdeutsche Binnenmarkt weitgehend gesättigt war, stieg diese Ziffer in den 1960er Jahren allerdings ebenso schnell wie beständig auf ca. 45% an und erreichte in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre einen Wert von etwa 50% des gesamten Außenhandelsvolumens (Rittberger 1990: 12). Angesichts dieser Entwicklung wurde die Zugehörigkeit der Bundesrepublik zur europäischen Integration rasch als Erfolgsgeschichte perzipiert. Augenfälliger als innerhalb der Atlantischen Allianz mit ihrer hegemonialen Führungsmacht USA ließ sich hier, in der sich heraus-

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Abbildung 2: Gesamtstruktur der deutschen Importe nach Ländergruppen 350 300

Mrd. EUR

250

1993 1998 2004

200 150 100 50 0 EU

USA

MOE-Staaten (inkl. GUS)

Asien

Afrika

EU-Angaben 1993 und 1998: EU-15; 2004: EU-25 Quelle: Statistisches Bundesamt.

Abbildung 3: Gesamtstruktur der deutschen Exporte nach Ländergruppen 500 450 400 Mrd. EUR.

350 300

1993

250

1998

200

2004

150 100 50 0 EU

USA

MOE- Staaten (inkl. GUS)

Asien

Afrika

EU-Angaben 1993 und 1998: EU-15; 2004: EU-25 Quelle: Statistisches Bundesamt.

bildenden Wohlfahrtsgemeinschaft demokratischer Handelsstaaten, Gleichberechtigung erreichen und demonstrieren. Die Schutzgarantie der Vereinigten Staaten (¡ Vereinigte Staaten) diente Westdeutschland als entlastendes „Sicherheitsnetz“ (Haftendorn 1983: 34–37), um sich selbst ganz auf Ökonomie und Diplomatie konzentrieren zu können. Dort, wo die der Bundesrepublik auferlegten „Fesseln“ am wenigsten sichtbar waren, nämlich im wirtschaftli-

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Konzepte

chen Bereich, vollzog sich ihr Aufstieg am schnellsten. Abelshauser (Abelshauser 1983) u.a. haben die Entwicklung Westdeutschlands zu einer exportorientierten Ökonomie überzeugend herausgearbeitet. Auch in diesem Bereich erfolgte 1945 ein Strukturbruch, verbunden mit dem Abgehen von spezifischen, im 19. und frühen 20. Jahrhundert vorherrschenden außenwirtschaftspolitischen Traditionen. Dafür gab es hauptsächlich zwei Gründe: 1. Mit den Ostgebieten hatte der ostelbische Großgrundbesitz seine ökonomische und politische Machtbasis verloren. Diese gesellschaftliche Gruppe hatte im Kaiserreich und in der Weimarer Republik sehr wirkungsvoll eine anti-demokratische, anti-westliche und gegen den Freihandel gerichtete Politik unterstützt und stattdessen autoritäre Regierungsformen, eine außenpolitische Ost-Orientierung, Protektionismus und agrarische Autarkie befürwortet. Bei dem bundesrepublikanischen „Rest“ des Deutschen Reiches handelte es sich um den auch vor 1945 schon am relativ stärksten in den Weltmarkt integrierten und nach Westen ausgerichteten Teil der deutschen Volkswirtschaft. Im neuen westdeutschen Staat konnte diese Orientierung nun dominant werden. 2. Nach dem Zweiten Weltkrieg existierten weitaus günstigere Bedingungen für die Entwicklung eines freien Welthandels als in der Zeit zwischen den Weltkriegen. Dafür war vor allem die Interessenlage der Vereinigten Staaten von Amerika als neuer Weltführungsmacht verantwortlich. Um eine Wiederholung der nach 1929 einsetzenden „großen Depression“ auszuschließen, sollten nach ihrem Willen die Wirtschaftsgrenzen durch globale Integration überwunden werden. Zielstrebig begannen die USA damit, ein ihren Interessen entsprechendes Weltwirtschaftssystem aufzubauen. Dieses System sollte auf dem Dollar als Leitwährung beruhen und durch neue Institutionen wie das Welthandelsabkommen GATT, den Internationalen Währungsfonds, die Weltbank und die Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) gewährleistet werden. Die neue Ausrichtung der US-amerikanischen Außenwirtschaftspolitik entsprach den deutschen Interessen (Knapp 1984). Nur für den kurzen Zeitraum zwischen 1945–1947 bestimmte das Modell der Zwangswirtschaft die westliche Besatzungspolitik. Nach der Ankündigung des Marshall-Plans (5. Juni 1947) setzte sich die Auffassung der USA durch, die zunächst die Westzonen in das liberale Weltwirtschaftssystem einbeziehen wollten. Die neue Bundesrepublik war auf Exporte angewiesen, um die für ihre Industrie notwendigen Einfuhren bezahlen zu können. Bereits während der wirtschaftlichen Aufbauphase in den 1950er Jahren nutzte die westdeutsche Volkswirtschaft die neu eröffneten Möglichkeiten zur ausfuhrgestützten Expansion. Ihr Anteil an der Weltausfuhr stieg von 3,5% (1950) auf 10,1% (1960) und bewegt sich seitdem auf einem vergleichbaren Niveau (Kloten 1994: 64). Als Folge des Exportwachstums und der europäischen Wirtschaftsintegration konnte sich das preisbereinigte Pro-Kopf-Einkommen in der alten Bundesrepublik zwischen 1949 und 1989 vervierfachen. Der ökonomische Aufstieg der Bundesrepublik vollzog sich sehr viel zügiger, als es die Deutschen nach 1945 oder auch nach der Währungsreform 1948 erwartet hatten. Seit den 1970er Jahren nahm die Volkswirtschaft Westdeutschlands innerhalb der EG-Integration die Stellung einer „économie dominante“ (Kreile 1978) ein, die einen ungleich stärkeren Einfluss auf ihre Partner ausüben konnte als dies umgekehrt der Fall war. Aus der wirtschaftlichen Gleichrangigkeit der 1950er und 1960er Jahre erwuchs eine ökonomische Führungsrolle, die sich – durch den deutsch-französischen Bilateralismus gedämpft – auch auf die Außenpolitik auszuwirken begann. Auch wenn die Bundesrepublik dies gewollt hätte, wäre es ihr unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts nicht möglich gewesen, die ökonomische Macht ungebrochen in politi-

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sche Macht umzusetzen. Allerdings wurde eine solche Politik auch gar nicht angestrebt. Als Ergebnis eines kollektiven Lernprozesses hatten die politischen, wirtschaftlichen und geistigkulturellen Eliten inzwischen erkannt, dass sich durch Bindungsbereitschaft und supranationale Interessenbündelung ein höherer Nettomachtgewinn erzielen ließ als durch jede andere Strategie (Deutsch 1967). Die Verfolgung politischer Interessen durch ökonomische Strategien war für die deutsche Außenpolitik nicht neu. Bereits Gustav Stresemann, von 1923 bis zu seinem Tode 1929 Außenminister der ersten deutschen Republik, bezeichnete „die Benutzung weltwirtschaftlicher Zusammenhänge, um mit dem einzigen, womit wir noch Großmacht sind, mit unserer Wirtschaftsmacht, Außenpolitik zu machen“, als vorrangiges Instrument der deutschen Diplomatie (Turner 1967: 434). Im Gegensatz zur damaligen, als demütigend empfundenen Beschneidung der deutschen Macht durch den Vertrag von Versailles wurde die nach 1945 erfolgte „Fesselung der Macht“ (Katzenstein 1991) von den Deutschen in der Bundesrepublik aber als in ihrem Eigeninteresse liegend akzeptiert. „Versailles“ blieb ein „Diktat“, während sich die Westbindung von einem auferlegten Kontrollinstrument zur freigewählten Staatsräson der Bonner Republik entwickeln konnte. Die Konzentration auf die Ökonomie blieb nicht Not, sondern wurde zur Tugend. Nach dem Zweiten Weltkrieg lagen die Mittel des Machtstaates ohnehin außerhalb des deutschen Zugriffs. Sie wurden ersetzt durch Ziele, Strategien und Verhaltensweisen, die für die neue Welt der Handelsstaaten kennzeichnend sind. Überspitzt formuliert, trat „Welfare“ an die Stelle von „Warfare“. Der Weg militärischer Machtprojektion kam für Westdeutschland nicht mehr in Frage, weder im Rahmen des Bündnisses und erst recht nicht national. Stattdessen setzte es auf die Instrumente der „soft power“ (Nye 1990a, 1990b: 25–35), die ihm seit den 1960er Jahren in wachsendem Maße zur Verfügung standen: wirtschaftliche und technologische Kompetenz, soziale Stabilität, Kompromissbereitschaft, Anpassungs- und Innovationsfähigkeit und die Fähigkeit, auch angesichts unterschiedlicher Interessen zur Regelung internationaler Problemlösungen beizutragen. Diese „gelungene deutsche Verbindung von wirtschaftlicher Prosperität und friedlichen Außenbeziehungen“ (Markovits/Reich 1998: 65) wurde noch verstärkt durch die zunehmende Globalisierung bzw. Internationalisierung zahlreicher Politikbereiche, von der die vielfältig verflochtene Bundesrepublik besonders betroffen ist. Vor allem Bundeskanzler Helmut Schmidt (1974–1982) und der langjährige Außenminister Hans-Dietrich Genscher (1974–1992) perfektionierten in der politischen Praxis der 1970er und 1980er Jahre die Ausschöpfung des handelsstaatlichen Instrumentariums. Die erfolgreiche Nutzung dieser „Spezialisierungsvorteile“ (Kreile 1996: 11) und der damit verbundenen Strategien wurde zur kollektiven Lernleistung der „alten“ Bundesrepublik. Dabei konnte von „Machtvergessenheit“ (Schwarz 1985) nicht die Rede sein (¡ Deutschland als Zentralmacht), denn auch durch „soft power“ ließen sich deutsche Interessen wirkungsvoll vertreten. Die der Bundesrepublik zur Verfügung stehenden Instrumente wurden zugleich immer prägender für die Gestaltung der Beziehungen zwischen den demokratischen Industriestaaten: Neben „harte“ Machtwährungen wie militärisches Potenzial und wirtschaftlich-technologische Leistungsfähigkeit ist zunehmend die „weiche“ oder „kooptive“ Macht getreten, d.h. die Fähigkeit, durch Wahrnehmung einer politischen Führungsrolle oder Moderatorenfunktion eine bestimmte politische Agenda so zu bestimmen, dass sich andere Staaten daran orientieren. Zu den „weichen“ Machtwährungen gehören auch kulturelle und politische Ausstrahlungskraft sowie die „gesellschaftliche Außenpolitik“ von Stiftungen, Wirtschaftsverbänden und anderen Nicht-Regierungsorganisationen. Außenpolitik bildete sich zunehmend als ein Verfahren zur

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Konzepte

„Steuerung des permanenten Kompromisses“ (Czempiel 1995: 40) heraus und näherte sich damit immer mehr den Prozessen der Aushandlung und Konsensfindung an, die für das Akteurshandeln in der Innenpolitik charakteristisch sind und eine „Politik des mittleren Weges“ (Schmidt 1987) zur Folge haben. Tatsächlich findet Deutschlands Bereitschaft zur Beschränkung von Autonomiefähigkeit in der Außenpolitik ihre innenpolitische Entsprechung in einer weit gehenden Machtteilung als Folge von Föderalismus, Koalitionsregierungen und Sozialpartnerschaft, die Katzenstein mit dem Begriff der „doppelten Fesselung der Macht“ (Katzenstein 1991: 68 ff.) prägnant bezeichnet hat. Aus der Erfahrung mit der Machtstreuung im politischen System folgt eine strukturelle Disposition zu Gunsten ähnlicher Strategien und Lösungsansätze im internationalen System. Diese Entwicklung war in der „alten“ Bundesrepublik besonders weit fortgeschritten und setzte sich auch im vereinten Deutschland fort, wie nicht zuletzt die komplizierten Entscheidungsprozesse bzw. zu überwindenden innenpolitischen Hürden bei der Beantwortung neuer außenpolitischer Herausforderungen (Auseinanderbrechen Jugoslawiens, KosovoKrieg) gezeigt haben (vgl. Staack 2000b: 170–177).

4. Europäische Integration und deutsche Wirtschaftsmacht Die wirtschaftlichen Gründe für Deutschlands fortgesetztes Interesse an der europäischen Integration sind offensichtlich, denn als exportabhängiges Land ist es auf eine möglichst große Zone ökonomischer Prosperität sowie auf freien Handelsaustausch angewiesen. Die deutsche Volkswirtschaft als regionale Leitökonomie mit globaler Bedeutung bleibt auf Europa orientiert. Allein auf die EU-Partner entfiel im Durchschnitt der 1990er Jahre mehr als 55% des gesamten Außenhandelsvolumens, auf Gesamteuropa über 70%, nach der Erweiterung sind es 64% (Institut der deutschen Wirtschaft 2005: 41). Acht der zehn wichtigsten Handelspartner sind ebenfalls EU-Mitglieder. Für die bundesdeutsche Volkswirtschaft stellt die EG/EU seit den 1960er Jahren – mit beständig etwa 50% der Direktanlagen – auch das bevorzugte Investitionsgebiet dar. Seit 1973 liegt die Zuständigkeit für die Handelspolitik auf europäischer Ebene, so dass die Positionen der Mitgliedsstaaten bei internationalen Verhandlungen in der Europäischen Union aufeinander abgestimmt werden müssen. Abbildung 4: Wichtigste Handelspartner Deutschlands Salden im Warenverkehr mit den zehn wichtigsten Partnerländern der BRD 2004 (in Mrd. €) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Frankreich USA Vereinigtes Königreich Spanien Italien Österreich Belgien Schweiz Schweden Griechenland

Quelle: Statistisches Bundesamt.

23,1 24,5 26,8 19,5 17,4 15,2 12,7 6,6 4,8 (2003) 4,5

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Nur im Rahmen der Europäischen Union kann die Bundesrepublik ihre wirtschaftliche und technologische Wettbewerbsfähigkeit erhalten und die Globalisierung gestalten. Hierin liegt auch das tiefere ökonomische Rational für die Einführung des Euro als gemeinsamer Währung. Dennoch waren für die Durchsetzung dieses Projekts politische Gründe in weitaus stärkerem Maße handlungsleitend als wirtschaftliche. Vom damaligen Bundesaußenminister Genscher (1988) vorgeschlagen, um die EG-Integration durch eine Einheitswährung auch politisch voranzutreiben, gewann dieser Prozess nach dem Fall der Mauer (1989) und der Vereinigung Deutschlands (1990) eine zusätzliche Bedeutung und inhaltliche Qualität. Nun diente die Währungsunion dazu, den EG-Partnern – allen voran Frankreich – die Irreversibilität der deutschen Integrationspolitik zu beweisen. Mit der Bereitschaft, auf die Deutsche Mark zu verzichten, stellte die Bundesrepublik einen Kernbereich ihrer Souveränität zur Disposition. Im Gegenzug erreichte sie im Verhandlungsverlauf die Übertragung ihrer Währungspolitik auf die EG/EU-Ebene: eine unabhängige Europäische Zentralbank (EZB) nach deutschem Vorbild, strikte Kriterien für die Teilnahme an der Währungsunion und schließlich auch die – symbolisch bedeutsame – Ansiedlung der EZB am bisherigem Sitz der Deutschen Bundesbank in Frankfurt am Main. Die wirtschaftliche Räson des Projekts – stärkere Bündelung der weltwirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit, weitere Vereinheitlichung der Wirtschafts- und Finanzpolitik der EU-Länder über das Regelwerk des Binnenmarkts hinaus, Wegfall von Transaktionskosten, Konkurrenzfähigkeit gegenüber der internationalen Leitwährung US-Dollar – spielte im politischen Entscheidungsprozeß lediglich eine nachgeordnete Rolle – im Gegensatz zur zunächst heftigen innenpolitischen Debatte über das Vertragswerk von Maastricht, das dennoch (1993) mit der Zustimmung der überwältigenden Mehrheit der Mitglieder des Deutschen Bundestages in Kraft treten konnte. Im Ergebnis ging die deutsche Wirtschaftsmacht in einem weiteren zentralen Politikfeld in europäischen Institutionen auf, die inhaltlich dem deutschen Modell folgten (vgl. Staack 2000a: 350– 461).

5. Die wirtschaftliche Bedeutung Osteuropas Nach dem Zerfall der staatssozialistischen Regime richtete sich das deutsche Interesse an einer räumlichen Erweiterung der europäischen Integration auf Osteuropa. Dieses Interesse umfasst eine wirtschaftliche und eine politische Dimension und ist durch die geographische Nähe sowie die Vergangenheit zusätzlich motiviert. Nach den ersten, besonders schwierigen Jahren des Umbruchs entwickelten sich die mittel- und osteuropäischen Reformstaaten immer stärker zu einem zukunftsträchtigen Wachstumsmarkt. 1996 überrundete der Handel mit dieser Gesamtregion erstmals den deutschen Außenhandel mit den USA. Auch die Handelsintegration zwischen Ost- und Westeuropa, insbesondere mit Deutschland, ist mittlerweile weit vorangeschritten. Politisch bedeutsam sind dabei die regionalen Unterschiede als Folge divergierender Rahmenbedingungen, vor allem für die Rechtssicherheit des Auslandskapitals. Während sich das deutsche Exportvolumen in die drei fortgeschrittenen Reformstaaten Polen, Tschechische Republik und Ungarn von 13,5 Mrd. Euro (1994) über 29,7 Mrd. Euro (1998) auf 49,1 Mrd. Euro (2004) steigerte und auch die Netto-Direktinvestitionen von 1,001 (1993) auf 13,1 Mrd. Euro (1998) und 29,8 Mrd. Euro (2004) zunahmen, blieb der Umfang des Exports (1994: 5,5 Mrd.; 1998: 7,4 Mrd.; 2004: 14,97 Mrd. Euro) und der Nettotransfer von Direktinvestitionen (1993: 69 Mill. Euro; 1998: 540 Mill. Euro; 2004: 2,1 Mrd. Euro)

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Konzepte

Abbildung 5: Entwicklung von Export nach Polen, Tschechische Republik, Russische Föderation und Ungarn 20 18 16

Mrd EUR

14 Polen

12

Tschechische Republik

10

Russische Föderation

8

Ungarn

6 4 2 0 1993

1999

2002

2004

Quelle: Statistisches Bundesamt.

Abbildung 6: Entwicklung von Import nach Polen, Tschechische Republik, Russische Föderation, und Ungarn

18 16

Mrd. EUR

14 12

Polen

10

Tschechische Republik

8

Russische Föderation

6

Ungarn

4 2 0 1993

1999

2002

2004

Quelle: Statistisches Bundesamt.

in die Russische Föderation vergleichsweise gering (eigene Berechnungen: nach Statistisches Bundesamt, Deutsche Bundesbank). In Bezug auf Mittel- und Osteuropa gehen wirtschaftliches und politisches Interesse Hand in Hand (vgl. Kreile 1999). In mittel- bis langfristiger Perspektive soll die Friedenszone der OECD-Welt auf der Grundlage demokratischer Herrschaftsstrukturen, ziviler Gesellschaften und funktionsfähiger sozialer Marktwirtschaften so weit wie möglich nach Osten ausgedehnt werden. Anknüpfend an das alte Konzept einer „gesamteuropäischen Friedensordnung“ geht es dabei um „nichts weniger (...) als (um) eine neue, den Frieden produzierende Figur des eu-

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Abbildung 7: Entwicklung von Ex- und Import in die MOE-Staaaten 90 80 70

Mrd. EUR

60 50

Export

40

Import

30 20 10 0 1994

1998

2001

2003

Quelle: Statistisches Bundesamt.

ropäischen Staatensystems“ (Czempiel 1996). Diesem Kurs liegt die Überzeugung zugrunde, dass eine bilateral ausgerichtete deutsche Politik gegenüber seinen mittelost- und osteuropäischen Nachbarn vermutlich ähnliche Probleme wie in der Vergangenheit (z.B. politische Dominanz der deutschen Wirtschaftsmacht) hervorrufen und dadurch sogar die westliche Integration (Furcht der Partner vor deutschen Alleingängen) destabilisieren könnte (Spaulding 1991; Markovits/Reich 1998: 183–200). Daraus ergibt sich ein strukturelles Interesse Deutschlands, die im Westen fortschreitende Integrationspolitik schrittweise auch auf den Osten auszuweiten (¡ Mittel- und Osteuropa). So verstanden, erfüllt die Ausdehnung der Integration nach Osten eine wichtige Funktion in Bezug auf die Rolle Deutschlands in Europa, denn durch sie wird seine im Westen bereits vollzogene, multilaterale Einbindung vollendet und parallel dazu die politische und wirtschaftliche Stabilitätszone des Westens über die deutsche Ostgrenze hinaus erweitert. Nach dem Kosovo-Krieg (1999) verfolgt Deutschland mit dem auf seine maßgebliche Initiative begründeten „Stabilitätspakt“ einen parallelen Ansatz für die Balkan-Region. Auch in Bezug auf Südosteuropa stimmen politische und wirtschaftliche Zielsetzungen überein.

6. Deutsche Wirtschaftsmacht und Globalisierung Die Integration der deutschen Volkswirtschaft in die weltwirtschaftliche Arbeitsteilung hat zu vielfältigen Vorteilen geführt, aber auch zu einer zunehmenden Abhängigkeit von der Weltwirtschaft. Deren zyklenhafte Entwicklung bestimmt die ökonomische Lage selbst eines wirtschaftlich so starken Landes wie Deutschlands unmittelbar mit, denn diese lässt sich von nationalstaatlicher, aber auch von supra- oder international koordinierter Politik nur noch sehr eingeschränkt lenken. Stattdessen wurde die Weltwirtschaft selbst zu einem „eigenen motorischen Zentrum der wirtschaftlichen Entwicklung – (sogar) für die immer noch stark auf die eigene Wirtschaft hin orientierten USA“ (Kloten 1994: 68). Vor diesem Hintergrund lassen sich das Interesse an der beschleunigten Erschließung von Wachstumsmärkten und an der Er-

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Konzepte

haltung weltwirtschaftlicher Stabilität nur eingeschränkt auf einen Nenner bringen. Der Prozess der ökonomischen Globalisierung hat auch in Deutschland zu Kritik geführt, vor allem in Bezug auf die künftige Gestaltungsfähigkeit des Nationalstaates sowie auf die Nord-Süd-Dimension der Weltwirtschaftspolitik (Eppler 2005). Die Gefahr, dass die Belange der ärmsten Länder der Welt durch den Globalisierungsprozess weiter in den Hintergrund gedrängt werden, ist ebenso real wie von der Globalisierung erzwungene, äußert schmerzhafte binnenwirtschaftliche Anpassungsprozesse. Im Rahmen des Nord-Süd-Dialogs drängte die Bundesrepublik stets auf die Beibehaltung und den Ausbau eines liberalen Weltwirtschaftssystems und lehnte Forderungen nach einer „Neuen Weltwirtschaftsordnung“ ab. Parallel dazu war sie jedoch bereit, eigene Beiträge zur Reduzierung des Gegensatzes von Arm und Reich im Weltmaßstab zu leisten und trat insbesondere für ein Entgegenkommen beim Verschuldungsproblem der Entwicklungsländer ein (¡ Entwicklungspolitik). So setzte die Bundesregierung Schröder/Fischer bei der G 8-Gipfelkonferenz in Köln (Juni 1999) eine Initiative zur Entschuldung der ärmsten Staaten der Welt durch und knüpfte damit an die führende Mitwirkung der Bundesrepublik bei vergleichbaren Lösungsansätzen in den 1980er Jahren an (Baker-Plan 1985, Brady-Plan 1989). Dessen ungeachtet ging der Anteil der öffentlichen Entwicklungshilfe am Bruttosozialprodukt im zurückliegenden Jahrzehnt kontinuierlich von 0,42% (1990) auf 0,26% (1999) zurück (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2001). Nach den terroristischen Anschlägen von New York und Washington am 11. September 2001 wurde der entsprechende Haushaltsansatz zwar um 500 Mill. DM aufgestockt und soll über 0,51% (2010) nun bis zum Jahr 2010 auf das international vereinbarte 0,7%-Ziel steigen. Ob damit eine Trendwende erreicht ist, bleibt abzuwarten. Weitaus wichtiger wäre ohnehin eine großzügige Öffnung des deutschen bzw. EU-Binnenmarkts für Produkte der Entwicklungsländer. Eine solche Marktöffnung würde eine große Zahl von Ländern des Südens in die Lage versetzen, ihre Wirtschaftskraft aus eigener Kraft zu stärken. Gegenwärtig gibt es für diese Option aber nur äußerst geringe Möglichkeiten der politischen Durchsetzung. Die relative Vernachlässigung der Süd-Dimension in der Entwicklungszusammenarbeit wurde nicht zuletzt durch die Konzentration auf die europäischen bzw. post-sowjetischen Transformationsstaaten herbeigeführt. In diesen Regionen führte die bi- bzw. multilaterale finanzielle und technische Hilfe zur Modernisierung der Produktionsapparate, zum Aufbau bzw. zur Verbesserung von Infrastruktur und von Wissenskapital in kurzer Zeit zur Erschließung neuer Wachstumsmärkte. Bei diesen Hilfsprogrammen ist Deutschland der wichtigste Geldgeber. Diese, durch die Finanzierungslasten der deutschen Einheit noch verschärfte Verteilungskonkurrenz wird für längere Zeit fortbestehen. Für eine moderierende oder sogar fördernde Rolle der Bundesrepublik im Nord-Süd-Verhältnis wäre folglich eine entschlossene, vom „aufgeklärten Eigeninteresse“ geleitete Prioritätensetzung der Politik erforderlich, denn Wirtschaftsinteressen sind an dieser Stelle nicht handlungsleitend. Auch in der voraussehbaren Zukunft wird sich das Gestaltungspotenzial der deutschen Wirtschaftsmacht inhaltlich auf die Rahmensetzungen der internationalen Finanzinstitutionen, regional auf Gesamteuropa, auf den transatlantischen Raum und zunehmend auf die asiatischen Wachstumsmärkte konzentrieren.

Deutschland als Wirtschaftsmacht

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Weiterführende Literatur Abelshauser, Werner (1983), Wirtschaftsgeschichte der Bundesrepublik Deutschland 1949–1980, Frankfurt am Main: Suhrkamp. Ausgezeichnete Überblicksdarstellung zur Wirtschaftsgeschichte in den ersten drei Jahrzehnten der Bundesrepublik. Hanrieder, Wolfram F. (1991), Deutschland, Europa, Amerika. Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland 1949–1989, Paderborn: Schöningh. Gesamtdarstellung der Verbindungen zwischen Außen-, Sicherheits- und Außenwirtschaftspolitik im europäischen und transatlantischen Rahmen. Kreile, Michael (1992), The Political Economy of the New Germany, in: Stares, Paul (Hrsg.), The New Germany and the New Europe, Washington, D.C.: Brookings Institution, S. 55–92. Guter Überblick zur wirtschaftlichen Gestaltungsmacht – und deren Grenzen – des vereinten Deutschland. Rosecrance, Richard (1986), The Rise of the Trading State. Commerce and Conquest in the Modem World, New York: Simon and Schuster. Grundlegung des theoretischen Ansatzes „Handelsstaat“. Staack, Michael (2000), Handelsstaat Deutschland. Deutsche Außenpolitik in einem neuen internationalen System, Paderborn: Schöningh. Analyse der deutschen Außenpolitik im Jahrzehnt vor und nach 1989 aus handelsstaatlicher Perspektive. Zürn, Michael (1998), Regieren jenseits des Nationalstaats. Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frankfurt am Main: Suhrkamp. Kritische Diskussion der begrenzten Handlungsmacht des Nationalstaates und internationaler Kooperation als Lösungsstrategie.

III. Rahmenbedingungen

Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit

Die Außenpolitik Rahmenbedingungen Birgit Schwellingder Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit

1. Einleitung Warschau, 7. Dezember 1970. Bundeskanzler Willy Brandt stattet Polen einen offiziellen Besuch ab. Zweck dieser ersten Reise eines deutschen Kanzlers nach Warschau ist die Unterzeichnung des „Warschauer Vertrages“, mit dem ein erster Schritt in Richtung Normalisierung der Beziehungen zwischen Polen und der Bundesrepublik vollzogen werden soll. Der Zweite Weltkrieg liegt erst fünfundzwanzig Jahre zurück, die Kriegsgeneration bestimmt das öffentliche Leben und Polens Sicht auf Deutschland ist nach wie vor von den Erinnerungen an das nationalsozialistische Unrechtsregime geprägt. Die Stadt Warschau ist dabei ein besonders sensibler Ort für eine solche Begegnung, wurde sie doch, nachdem deren Einwohner den nationalsozialistischen Besatzungsbehörden fünf Jahre lang unterworfen waren und nach zwei verzweifelten Aufständen, nahezu dem Erdboden gleichgemacht. Wenige Stunden nach der Unterzeichnung des Vertrages, in dessen Präambel Polen als erstes Opfer des Zweiten Weltkriegs benannt und mit dem die Westgrenze Polens anerkannt wird, erweist die deutsche Delegation den Opfern des Warschauer Ghettos mit einem Besuch des Denkmals für die Helden des Ghetto-Aufstandes ihre Referenz. Für alle völlig überraschend kniet Willy Brandt nach der Kranzniederlegung vor dem Denkmal nieder, das zur Erinnerung an den Aufstand der jüdischen Bevölkerung im Jahr 1943 nur wenige Jahre nach Beendigung des Zweiten Weltkriegs errichtet worden war. Über dreißig Sekunden verharrt Brandt in dieser fast religiösen Demutshaltung, die als Schuldeingeständnis sofort zum Symbol wird. Sein besonderes Gewicht erhält der Kniefall von Warschau dadurch, dass gerade Brandt, der in der Zeit des Nationalsozialismus selbst zu den Opfern zählte, sich für sein Land und dessen Geschichte zu diesem Eingeständnis von Schuld bereit findet. Dass der Kniefall des Bundeskanzlers zunächst weder in Polen noch in Deutschland zum Durchbruch bei der Verbesserung der deutsch-polnischen Beziehungen führt (¡ Polen), hat viele Gründe. Zuallererst ist dies darauf zurückzuführen, dass sich Polen und Deutsche, was ihre Beziehungen angeht, fünfundzwanzig Jahre nach Beendigung des Zweiten Weltkriegs noch auf sehr dünnem Eis bewegen. Das Misstrauen Polens gegenüber Deutschland ist nach wie vor groß, und trotz der verordneten „Freundschaft“ mit der DDR herrscht eine weitgehend antideutsche Stimmung vor (Krzeminski 2001). Aber auch für die deutsche Öffentlichkeit ist der Kniefall eine Herausforderung. Eine Spiegel-Umfrage von Dezember 1970 zeigt, dass nur eine Minderheit der Westdeutschen, nämlich 41 Prozent aller Befragten, die spontane Geste Willy Brandts für angemessen hält, während 48 Prozent sie als übertrieben bezeichnet (Der Spiegel Nr. 51, 14.12.1970: 27). Und kaum einer wird sich im Jahr 1970 vorgestellt haben, dass dreißig Jahre später, am 6. Dezember 2000, auf

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Rahmenbedingungen

dem Platz der Helden des Warschauer Ghetto-Aufstandes, in Sichtweite des Denkmals, vor dem Willy Brandt niederkniete, im Beisein des polnischen Premiers Jerzy Buzek und von Bundeskanzler Gerhard Schröder ein Denkmal zur Erinnerung an den Kniefall enthüllt und ein Teil des weiten Platzes in Willy-Brandt-Platz umbenannt wird. Was dreißig Jahre zuvor als Schuldeingeständnis eines deutschen Staatsoberhauptes begonnen hatte, wird nun zu einer bedeutsamen polnischen Versöhnungsgeste. Anhand des Kniefalls lässt sich exemplarisch verdeutlichen, wie umfassend die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik von der Vergangenheit, in erster Linie der nationalsozialistischen, geprägt sind. Mehr noch: Ohne Kenntnis dieser Vergangenheit lässt sich die Außenpolitik der Bundesrepublik nicht verstehen. Mit Blick auf den Kniefall und die weitere Bezugnahme auf dieses Ereignis lässt sich aber auch aufzeigen, dass das Misstrauen gegenüber der Bundesrepublik im Verlauf der Jahrzehnte abgebaut werden konnte. Die nationalsozialistische Vergangenheit ist in den außenpolitischen Beziehungen nach wie vor präsent, aber ihr Stellenwert hat sich verändert. Diese Veränderungen, die sich nicht nur in den verbesserten Beziehungen zu denjenigen Staaten zeigen, die zu den Opfern des nationalsozialistischen Unrechtsregimes zählen, sondern sich seit der Epochenwende 1989 auch an anderen Phänomenen beobachten lassen – u.a. an der Beteiligung der Bundeswehr an der Kosovo-Intervention im Jahr 1999 und der darüber geführten Debatte –, sind Gegenstand der folgenden Ausführungen. Bevor jedoch auf den Wandel im Spannungsfeld „Außenpolitik und Vergangenheit“ näher eingegangen wird, soll im Folgenden zunächst ein kurzer Blick auf die deutsche Außenpolitik vor 1989 geworfen werden. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Außenpolitik der Bundesrepublik (zur Außenpolitik der DDR vgl. Muth 2000, Siebs 1999).

2. Außenpolitik und Vergangenheit vor 1989 Die politischen Konsequenzen, die aus dem Nationalsozialismus resultierten, haben nach 1945 die Koordinaten der deutschen Außenpolitik bestimmt. Dies galt sowohl für die Außenpolitik der Bundesrepublik vor 1989 als auch für diejenige der DDR. Gemeinsam war beiden deutschen Teilstaaten die Abtretung der außenpolitischen Souveränität, wobei für die Bundesrepublik die Zugehörigkeit zum westlichen, für die DDR die zum östlichen Bündnis kennzeichnend war. Anders aber als die Bundesrepublik hat die DDR sich nicht als Rechtsnachfolgerin des Deutschen Reiches verstanden und somit auch in der Außenpolitik keine Verantwortung für die Folgen der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft übernommen, sieht man einmal von den erzwungenen Reparationszahlungen an die Sowjetunion ab. Was für den jeweiligen Umgang der beiden deutschen Teilstaaten mit der nationalsozialistischen Vergangenheit insgesamt kennzeichnend war, besaß tendenziell auch in der Außenpolitik Gültigkeit: Während die Bundesrepublik den Nationalsozialismus „internalisiert“, d.h. in einer langen und konfliktreichen Auseinandersetzung so in das Selbstbild integriert hat, dass er zu der zentralen negativen Bezugsgröße wurde, war für den Umgang der DDR mit dem Nationalsozialismus eine „Universalisierung“ und damit Externalisierung dieser Vergangenheit zu einer Systemfrage des Kapitalismus kennzeichnend (Lepsius 1993). Neben der Integration in das westliche Bündnis und der Abtretung von Souveränität zeichnete sich die Außenpolitik der Bundesrepublik bis 1990 vor allem durch einen zurückhaltenden außenpolitischen Stil, durch militärische Abstinenz, die feste Einbindung in inter- und

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supranationale Organisationen und die damit verbundene Absage an jede Form von nationaler Großmachtpolitik sowie an alle „Sonderwege“ aus. Diese Eckpunkte, die sich angesichts des Zweiten Weltkriegs und seiner Folgen, der nationalsozialistischen Verbrechen und der Teilung des Landes herauskristallisiert hatten, besaßen bis zur Beendigung des Kalten Krieges und zur Vereinigung beider deutscher Staaten Gültigkeit. „Kultur der Zurückhaltung“ (Katzenstein 2000: 57), „Strategie der Selbsteinbindung“ (Korte 1998: 4), „Strategie der Selbstbeschränkung“ (Zoellick 1998: 22), „Machtvergessenheit“ (Schwarz 1985), „schützende Passivität“ (Jeismann 2001: 42) sind nur einige der Schlagworte, mit denen die Außenpolitik der Bundesrepublik bis 1989 umschrieben wurde. Diese eingehegte Position bedeutete jedoch nicht, dass es keine Handlungsspielräume gegeben hätte. Kennzeichnend für die Situation bis 1989 war eher eine „aktive Anpassung“ an die Hauptlinien der internationalen Politik und ein „gestaltend-steuernder Nachvollzug“ der internationalen Lage (Korte 1998: 3). Ein wichtiger Bestandteil bundesdeutscher Außenpolitik war dabei immer auch das Bemühen, jenen durch den Zweiten Weltkrieg geschädigten zwischenstaatlichen Beziehungen ein neues Fundament zu geben und Schäden, die die nationalsozialistische Gewaltherrschaft verursacht hatte, zu kompensieren. Insofern war die Außenpolitik der Bundesrepublik bis 1989 immer auch der Versuch, die Folgen der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft zu überwinden. Wichtige Schritte in diesem Zusammenhang waren in der Ära Adenauer der Beginn der Aussöhnung mit Frankreich und das sogenannte „Wiedergutmachungsabkommen“ als erster Schritt auf dem langen und schwierigen Weg einer Annäherung zwischen Israel und der Bundesrepublik. Konrad Adenauer förderte während seiner Amtszeit als Bundeskanzler auch die solidarische Einbindung der Bundesrepublik in eine europäische Gemeinschaft, um das Vertrauen der benachbarten Staaten gegenüber Deutschland zurückzugewinnen. Mit der Ostpolitik der Ära Brandt verband sich der Versuch, eine neue Phase in den Beziehungen zur Sowjetunion und zu den Nachbarländern im Osten herzustellen. Und die Außenpolitik in der Ära Kohl/Genscher war unter anderem durch eine traditionell orientierte nationalstaatliche Versöhnungspolitik geprägt, die in Symbolen wie etwa dem Händedruck des damaligen Kanzlers Helmut Kohl mit Frankreichs Präsidenten François Mitterand im Jahr 1984 vor den Massengräbern Verduns zum Ausdruck kam. Obwohl sich durch die Wiederherstellung der nationalen Einheit und Souveränität Deutschlands, das Ende des Ost-West-Konflikts und den Zusammenbruch des Sowjetimperiums die Rahmenbedingungen nachhaltig verändert haben, wird für die Außenpolitik der Bundesrepublik nach 1989 häufig eine weitgehende Kontinuität konstatiert (u.a. Haftendorn 2001), sieht man von der im Zusammenhang mit der Kosovo-Intervention 1999 stehenden Zäsur in der Militärpolitik ab (¡ Deutschland als Zivilmacht, Deutschland als Wirtschaftsmacht). Das Primat der Westbindung, die Einbindung in inter- und supranationale Organisationen und die Absage an nationale Großmachtpolitik sind wesentliche Bestandteile deutscher Außenpolitik geblieben. Richtet man den Fokus auf das Spannungsfeld von Außenpolitik und Vergangenheit, gelangt man jedoch zu einem anderen Urteil. Deutlich werden auf diese Weise tiefgreifende Veränderungsprozesse, die sich in den 1990er Jahren abzuzeichnen beginnen und gegen Ende des Jahrzehnts deutlichere Konturen gewinnen. Diese Entwicklungen sollen im folgenden Abschnitt näher beleuchtet werden.

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3. Außenpolitik und Vergangenheit nach 1989 Worin bestehen diese Verschiebungen im Spannungsfeld von Außenpolitik und Vergangenheit? > Erstens lässt sich beobachten, dass die Konsequenzen, die die Bundesrepublik im Bereich der Außenpolitik aus der Besinnung auf die nationalsozialistische Vergangenheit gezogen hat, seit Beginn der 1990er Jahre zusehends an Eindeutigkeit verlieren. Diese nachlassende Orientierungskraft lässt sich nicht nur an den innerdeutschen Debatten um die Gestaltung der Außenpolitik ersehen, sondern zeichnet auch die Veränderungen in der Haltung der Nachbarn und Bündnispartner gegenüber der deutschen Außenpolitik und bezüglich Deutschlands Rolle in der internationalen Politik aus. > Zweitens ist zu erkennen, dass sich der Trend einer Europäisierung nationaler Politik auch im Bereich der kollektiven Erinnerung niederschlägt. Der seit Beginn der 1990er Jahre zu beobachtende Prozess der „Europäisierung“ der Erinnerung an den Holocaust verändert dabei sowohl die Selbst- als auch die Fremdwahrnehmung der Bundesrepublik in ihrer Rolle als politischer Akteur. Beide Verschiebungen haben eine rhetorische bzw. deklamatorische Dimension, bringen aber auch handfeste außenpolitische Konsequenzen mit sich. Ohne den Epochenwandel von 1989 als Voraussetzung und Rahmenbedingung hätten die beiden genannten Entwicklungen vermutlich nicht in dieser Form eingesetzt. Gleichwohl spielen in den genannten Prozessen noch andere Faktoren eine entscheidende Rolle: Die nachlassende Orientierungskraft der nationalsozialistischen Vergangenheit ist auch auf das nahende Ende der Zeitzeugenschaft und den damit verbundenen Übergang vom kommunikativen zum kulturellen Gedächtnis zurückzuführen. Ein Aspekt dieser Verschiebung ist, dass in der Bundesrepublik wie auch in anderen Ländern in den 1990er Jahren erstmals Personen Regierungsverantwortung übernommen haben, für die die Zeit des Nationalsozialismus keine erlebte Vergangenheit ist. Im Zusammenhang mit der „Europäisierung“ des Holocaust spielen vor allem die Bemühungen um eine fortschreitende europäische Einigung und die damit verbundene Suche nach einem europäischen Gründungsmythos eine Rolle.

3.1 Das Schwinden der Eindeutigkeit Seit Beginn der 1990er Jahre zeichnet sich ab, dass die Konsequenzen, welche die Bundesrepublik im Bereich der Außenpolitik aus der Auseinandersetzung mit der nationalsozialistischen Vergangenheit gezogen hat, mehr und mehr an Eindeutigkeit verlieren. Ein Bereich, in dem sich diese nachlassende Orientierungskraft deutlich zeigt, ist die Militär- und Sicherheitspolitik. Bis 1989 stand außer Frage, dass die Bundeswehr ihre Legitimität aus der Aufgabe der Landesverteidigung bezog und sich nicht an darüber hinausgehenden militärischen Einsätzen beteiligen sollte. Darüber herrschte sowohl innerhalb der alten Bundesrepublik als auch bei den Bündnispartnern und Nachbarn ein weitgehender Konsens. „Nie wieder Krieg“ war das Gebot, das die Außenpolitik der Bundesrepublik seit 1945 leitete. Dieser sich aus der deutschen Geschichte begründende Konsens wurde im Verlauf der 1990er Jahre zusehends brüchiger. An seine Stelle traten plurale Deutungen der Konsequenzen, die aus nationalsozialistischer Gewaltherrschaft und militärischer Aggression für die Militärpolitik der

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Bundesrepublik zu ziehen seien. Im Zusammenhang mit der Kosovo-Krise 1999 wurde die deutsche Vergangenheit zum tragenden Argument für eine Beteiligung Deutschlands an der militärischen Intervention im ehemaligen Jugoslawien (Q: Ex-Jugoslawien, Bundeswehr), während diese bisher als Argument gegen Auslandseinsätze der Bundeswehr genutzt wurde. Die Befürworter der Intervention argumentierten, dass Deutschland gerade aufgrund seiner Geschichte die moralische Pflicht habe, im Kosovo zu intervenieren. Aber auch die Gegner einer Intervention bezogen sich nach wie vor auf die Vergangenheit. Der Bezugspunkt war bei beiden Positionen der Nationalsozialismus, allerdings mit einem Unterschied. Das Argument der Gegner einer Intervention lautete „Nie wieder Krieg“, das der Befürworter „Nie wieder Auschwitz“ (Schwab-Trapp 2002). Unter Berufung auf den Nationalsozialismus konnte man demnach 1999 sowohl zum Bellizisten als auch zum Pazifisten werden. Der Bezug auf die Vergangenheit führte damit nicht mehr automatisch zur Ablehnung des Militäreinsatzes, sondern war zur „vielfältig einsetzbaren Chiffre geworden, mit der politische Argumente unterschiedlichster Art“ (König 2003: 158) unterfüttert werden konnten. In der öffentlichen Debatte über die Beteiligung deutscher Soldaten an der Kosovo-Intervention im Jahr 1999 und in der Entscheidungsfindung in dieser Angelegenheit haben sich schließlich die Befürworter durchgesetzt. „Nie wieder Auschwitz“ war von Vertretern aller Parteien, mit Ausnahme der PDS, und von namhaften Intellektuellen als Argument für die Beteiligung an diesem Krieg ins Feld geführt worden. Nur wenige Jahre zuvor waren allerdings die Gegner der Beteiligung deutscher Soldaten an Kriegseinsätzen noch in der Überzahl. Helmut Kohl hatte als Bundeskanzler im Jahr 1991 eine Beteiligung Deutschlands am Golfkrieg mit dem Verweis auf die nationalsozialistische Vergangenheit abgelehnt und fand sich dabei im Einklang mit der öffentlichen Meinung. Und 1995 hatte die damalige Opposition heftig gegen die Entsendung deutscher Tornados nach Jugoslawien opponiert. Der damalige Fraktionsvorsitzende der Grünen, Joschka Fischer, der 1999 als Außenminister zu den Befürwortern der deutschen Beteiligung an der Kosovo-Intervention zählte, stellte noch im Juni 1995 in einer Bundestagsdebatte fest: „Wir werden doch nach wie vor Verständnis dafür finden, daß unsere Hauptaufgabe als Bundesrepublik Deutschland [...] 50 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges, die ist zu begreifen, daß gebranntes Kind Feuer zu scheuen hat.“ (Plenarprotokoll v. 30.06.1995, zit. nach Schwab-Trapp 2001: 255) Und der damalige Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion Rudolf Scharping, der vier Jahre später als Verteidigungsminister die Öffentlichkeit mit Bildern von serbischen Lagern und dem Vergleich mit den Konzentrationslagern der Nationalsozialisten von der Notwendigkeit des Eingreifens im Kosovo zu überzeugen suchte, verwies in derselben Debatte darauf, dass zur Souveränität auch gehöre, sich gegen den Einsatz deutscher Soldaten entscheiden zu können (ebd.). Diese Entwicklung vom breiten antimilitärischen Konsens, der noch zur Zeit des Golfkriegs 1991 zu beobachten war, hin zur Befürwortung der Beteiligung Deutschlands an der militärischen Intervention im Kosovo lässt sich nicht nur in den Debatten der politischen und intellektuellen Eliten nachvollziehen, sondern zeigt sich auch in den Einstellungen einer breiteren Öffentlichkeit. Anders als während des Golfkriegs fanden zu Beginn der Luftangriffe im Kosovo keine größeren Demonstrationen gegen den Krieg und keine umfangreichen Debatten über dessen Legitimität statt. Die Intervention insgesamt und die deutsche Beteiligung daran stießen auf weitgehende Akzeptanz in der Öffentlichkeit. Der Befund eines breiten nationalen Konsenses in dieser Frage muss allerdings insofern eingeschränkt werden, als sich die Bürger

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der neuen Bundesländer mehrheitlich gegen die Intervention aussprachen. Nach einer Umfrage der Forschungsgruppe Wahlen wurden die Nato-Luftangriffe nur von 40 Prozent der Ostdeutschen, aber von 64 Prozent der Westdeutschen befürwortet (Schwab-Trapp 2002: 310). Die vor allem in den neuen Ländern populäre PDS war auch die einzige Partei, die in den Bundestagsdebatten um die Intervention aus dem parteiübergreifenden Konsens ausscherte. (¡ Parteien) Wie ist diese Entwicklung zu erklären? Warum stieß die Beteiligung deutscher Soldaten an einer militärischen Intervention, die nur sieben Jahre zuvor nahezu undenkbar schien, auf eine derart breite Zustimmung? Zum einen ist dies sicherlich der sich erst allmählich durchsetzenden Einsicht geschuldet, dass der Ost-West-Konflikt und damit die Nachkriegszeit definitiv zu Ende gegangen sind, und dass damit die Neuorientierung der deutschen Außenpolitik notwendig geworden ist. Dass sich diese Erkenntnis in den 1990er Jahren erst allmählich durchzusetzen begann, ist Zeichen dafür, dass die Koordinaten der bundesdeutschen Außenpolitik im Verlauf der Jahre zu einem wesentlichen Bestandteil der politischen Kultur geworden waren, die nicht ohne weiteres und nicht ohne konfliktreiche Auseinandersetzung einfach ad acta gelegt werden konnten. In diese Richtung deuten auch Umfrage-Ergebnisse, die zeigen, dass im Verlauf der 1990er Jahre innerhalb einer breiteren Öffentlichkeit die Zahl jener zunahm, die Deutschland in der Außenpolitik „selbstbewußter“ und „ohne schlechtes Gewissen wegen der deutschen Vergangenheit“ auftreten sehen wollen (Hellmann 1999: 123ff.). Beeinflusst wird dieser Prozeß auch von einer veränderten Erwartungshaltung der Bündnispartner, die, nach anfänglich zum Teil erheblicher Skepsis vor allem von britischer und französischer Seite (Jeismann 2001: 78) (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag), eine breitere Beteiligung Deutschlands an militärischen Interventionen an der Seite ihrer Verbündeten und insgesamt mehr Übernahme von Verantwortung auf dem internationalen Parkett einfordern (u.a. Zoellick 1998). Zum anderen lässt sich diese bereitwilligere Akzeptanz einer aktiveren außenpolitischen Rolle Deutschlands mit der im Verlauf der 1990er Jahre sich abzeichnenden Zäsur des kollektiven Gedächtnisses in Verbindung bringen. Mit dem nahenden Ende der Zeitzeugenschaft geht einher, dass die Erinnerung an Krieg und Nationalsozialismus vom „kommunikativen“ in das „kulturelle“ Gedächtnis übergehen (Assmann 1992). Das kommunikative Gedächtnis, das die Erinnerungen aufbewahrt, die Individuen mit ihren Zeitgenossen teilen, vergeht mit ihren Trägern und weicht, sofern Vorkehrungen zur Sicherung der jeweiligen Erinnerungen getroffen werden, dem Modus des kulturellen Gedächtnisses. Die Erinnerung ist nach dem Übergang vom kommunikativen in das kulturelle Gedächtnis nicht mehr Sache der sozialen Interaktion, sondern bedarf fester Objektivationen in Gestalt etwa von Ritualen oder Mythen. Zwar bewahrt auch das kommunikative Gedächtnis vergangene Erfahrungen nicht bruchlos auf. Auch für diesen Modus des Gedächtnisses ist eine Dialektik von Erinnern und Vergessen kennzeichnend. Aber durch die Ablösung des kommunikativen durch das kulturelle Gedächtnis wird Erfahrung in Geschichte transformiert, wodurch die Vergangenheit einen deutlich anderen Stellenwert erhält. Betrachtet man nun den Prozess der Enttabuisierung der deutschen Beteiligung an militärischen Einsätzen im Verlauf der 1990er Jahre vor dem Hintergrund des aufgezeigten Erklärungsmusters, scheint der Übergang vom kommunikativen zum kulturellen Gedächtnis auch dazu beizutragen, dass Deutungsangebote, die sich auf eine bestimmte, bisher weitgehend tabuisierte bzw. im Fall der Artikulation heftig kritisierte Weise der Vergangenheit bedienen, nicht mehr automatisch unter Verdacht gestellt werden. Helmut Kohl wurde während seiner

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Amtszeit als Bundeskanzler häufig der Vorwurf des Geschichtsrevisionismus entgegengebracht. In den Debatten um die Kosovo-Intervention vorgebrachte Deutungsangebote, die Milosevic als Hitler bezeichneten, den Kosovo mit Auschwitz verglichen oder vom Faschismus der Serben sprachen, wären in der Ära Kohl in dieser Form nicht denkbar gewesen oder aber auf erhebliche Widerstände gestoßen. Erst die Regierung Schröder konnte – auch aufgrund der Tatsache, wie der Großteil der Bevölkerung in den 1990er Jahren, selbst der Nachkriegsgeneration anzugehören – mit solchen Vergleichen enorme Legitimationspotentiale entfalten. Sie stand außer Verdacht, damit Geschichtsrevisionismus betreiben zu wollen (Schwab-Trapp 2002: 250f.). Der Generationenwandel der 1990er Jahre und der damit in Verbindung stehende Übergang im kollektiven Gedächtnis hatten nicht nur Auswirkungen auf die Legitimität bestimmter politischer Aussagen und Handlungen, sondern wurden im politischen Diskurs selbst zum Argument. Vor allem Gerhard Schröder bediente sich immer wieder dieses Arguments. In seiner Regierungserklärung vom 10. November 1998 hat Schröder den Gedanken des Generationenwandels aufgegriffen, indem er den Regierungswechsel als Übergang von der vergangenheitsfixierten 1945er Generation zur zukunftsorientierten 1968er Generation interpretierte. „Selbstbewusstsein einer erwachsenen Nation“, „Normalität“ und „deutsche Interessen“, die nachdrücklicher als bisher im EU-Rahmen vertreten werden sollten, waren zentrale Schlüsselbegriffe in der Regierungserklärung des neu gewählten Kanzlers (zit. nach Mertes 2000: 3). In Stellungnahmen forderte Schröder auch danach immer wieder eine umfassende „Normalisierung“ ein. Die „Befangenheit“, die bei der vorangehenden Generation überwogen habe, sei, so Schröder, durch die Überzeugung verdrängt worden, dass das deutsche Volk „schon lange“ ein „normales Volk“ sei, so dass die neue Generation „ohne Schuldkomplexe“ in die Zukunft blicken und „unbefangener die eigenen Interessen vertreten“ könne (zit. nach Hellmann 2002: 24). Diese offensiv vorgetragene Forderung nach „konstruktiv-gelassener Normalität einer unbefangenen Nation“ (Korte 1998: 6) und die damit einhergehende „Umcodierung der Vergangenheit“ (Frei 2005: 17) war erst mit dem Übergang vom kommunikativen zum kulturellen Gedächtnis möglich geworden.

3.2 Die Europäisierung der Erinnerung an den Holocaust Der zweite Wandlungsprozeß im Spannungsfeld von Außenpolitik und Vergangenheit, der in den 1990er Jahren beginnt, lässt sich als „Universalisierung“ der Erinnerung an den Holocaust kennzeichnen (Jeismann 2001; Levy/Sznaider 2001). Durch diesen Prozess verändert sich nicht nur die Wahrnehmung Deutschlands im Ausland, sondern auch die deutsche Sicht auf die eigene Vergangenheit, was wiederum Konsequenzen im Bereich der Außenpolitik mit sich bringt. Was ist mit „Universalisierung“ der Holocaust-Erinnerung gemeint? Darunter wird das Heraustreten der Erinnerung an den Holocaust aus den jeweiligen „nationalen Containern“ (Levy/Sznaider 2001: 18) verstanden. Das Gedenken an die Vernichtung der europäischen Juden ist nicht mehr ausschließlich Teil der verschiedenen nationalen Erinnerungskulturen, sondern ist zum Bestandteil internationaler (Gedenk-)Politik und Rhetorik geworden. Dieser Prozess lässt sich nicht ausschließlich, aber besonders intensiv auf europäischer Ebene beobachten. „Auschwitz“ wird in diesem Prozess der „Europäisierung“ der Erinnerung an den Holocaust zum universalen Orientierungspunkt und zu einem Losungswort, das unterschiedliche

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Funktionen erfüllen soll. In erster Linie geht es dabei um die Formulierung eines Wertekatalogs, der nicht nur auf der symbolischen Ebene Anknüpfungspunkte bieten, sondern auch praktische Politik anleiten soll. Ein wichtiges Ereignis in diesem Zusammenhang war das „Stockholm International Forum on the Holocaust“, zu dem sich im Januar 2000 fünfundzwanzig überwiegend europäische Regierungschefs, weitere hochrangige Politiker, Historiker und Journalisten in der schwedischen Hauptstadt zusammen fanden. Während der dreitägigen Konferenz, deren Teilnehmer sich u.a. mit neuen Erkenntnissen der Holocaust-Forschung auseinandersetzten, legten die anwesenden Staatschefs, mit Ausnahme des israelischen Premiers, jeweils ihr nationales Bekenntnis der Schuld und der Reue ab. Dies war verbunden mit dem Versprechen, in Zukunft verstärkt gegen Gewalt vorzugehen und Genozide zu verhindern. Der Konferenz vorausgegangen waren die seit den 1980er Jahren in zahlreichen europäischen Ländern einsetzenden Debatten um die jeweils eigenen Verstrickungen in die Vernichtungspolitik der Nationalsozialisten. Frankreichs Debatte um die Kollaborationspolitik des Vichy-Regimes, die Diskussion um die Rolle der Schweizer Banken im Zusammenhang mit dem sogenannten „Raubgold“ und die Entdeckung, dass es auch schwedische SS-Freiwillige gegeben hat, sind nur einige Beispiele für diese Tendenz. Mit der Abschlusserklärung von Stockholm wurde der Versuch unternommen, den Holocaust „offiziell“ im europäischen Gedächtnis zu verankern. Verschiedene europäische Länder begannen nach diesem Ereignis, den 27. Januar zum nationalen Gedenktag an den Holocaust zu erklären und mit eigenen Veranstaltungen zu begehen. Die Vermutung, dass Europa im Zuge des zunehmenden Zusammenwachsens der Nationalstaaten auf der Suche nach einem Gründungsmythos mit der Erinnerung an den Holocaust fündig geworden ist, liegt angesichts dieses in Stockholm veranstalteten Forums nahe. War es am Beginn des Prozesses der europäischen Einigung die Kriegserfahrung, die als negativer Referenzpunkt diente, scheint diese nun zusehends der Erinnerung an die Vernichtung der europäischen Juden zu weichen. Nach dem Ende des Kalten Krieges beginnt Europa, die Erinnerung an den Holocaust als neuen europäischen Gründungsmoment und als moralisch-historische Grundlage zu nutzen. Dass diese Entwicklung nicht nur reinen Symbolcharakter hat, zeigte sich einige Wochen nach dem Zusammentreffen in Stockholm. Die bilateralen Maßnahmen von vierzehn EUMitgliedsstaaten gegen Österreich aufgrund der Beteiligung der damals von Jörg Haider geführten rechtspopulistischen FPÖ an der österreichischen Regierung, sprechen für die Annahme, dass die europäischen Staaten die Erinnerung an den Holocaust als Grundlage nicht nur einer gemeinsamen Erinnerungssymbolik, sondern auch als gemeinsame Basis für konkretes politisches Handeln zu nutzen beginnen. Ohne dass konkrete Menschenrechtsverletzungen vorgelegen hätten oder die gerade erst ins Amt gekommene Regierung gegen zentrale Prinzipien der EU verstoßen hätte, wurde der Versuch eines Boykotts gegen Österreich unternommen, der sich allerdings schnell als haltlos herausstellte und von daher schließlich eingestellt wurde (Jeismann 2001: 147). In der öffentlichen Debatte um die Sanktionen gegen Österreich fanden sich zahlreiche Stellungnahmen, in denen der Boykott unter Rückbezug auf den Holocaust befürwortet und dieser als Beginn einer gemeinsamen europäischen Politik auf historischer Grundlage interpretiert wurde. Dan Diner etwa merkte in diesem Zusammenhang an, dass sich mit den heftigen Reaktionen auf die Regierungsbildung in Österreich Konturen einer europäischen Innenpolitik mit einem gemeinsamen Wertekatalog ausbildeten. Seinen Ursprung finde dieser Wertekatalog in einem zunehmenden europäischen Gedächtnis, dessen Zentrum von der Erinnerung

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an den Holocaust eingenommen werde. Vor diesem Hintergrund würde die Reaktion auf die Regierungsbildung einem „Schutzreflex“ gleichkommen, mit dem sich Europa gegen Rassismus und Fremdenfeindlichkeit wehre. Dass „alle europäischen Gemeinwesen sich der um den Holocaust angereicherten Katastrophe der europäischen Vergangenheit als Gründungsereignis eines ihnen zukünftig gemeinsamen Weges anschließen“, sei für „das neue und politisch werdende Europa konstitutiv“ (Diner 2000: 11). Diese Entwicklung ist für die Bundesrepublik und deren Außenpolitik von besonderer Bedeutung, denn schließlich ist ihr Selbstverständnis in besonderem Maße von der nationalsozialistischen Vergangenheit geprägt. Wenn sich nun auf europäischer Ebene eine neu gestaltete Bezugnahme auf diese Vergangenheit findet, in der die Täter-/Opfer-Dichotomie aufbricht, die Betonung der deutschen Schuld am Holocaust an Relevanz verliert, und die Erfahrung des Holocaust als Ausgangspunkt einer gemeinsamen Politik gewählt wird, kann dies als Indiz dafür gedeutet werden, dass die Vorstellung dieser Vergangenheit als einer spezifisch deutschen in Zukunft tatsächlich der Vergangenheit angehören wird. Insofern liegen die möglichen Ergebnisse dieses Prozesses einer Europäisierung der Erinnerung auf einer Linie mit den „Normalisierungs-“Bestrebungen der Regierung Schröder. Nun sind es derzeit sicherlich hauptsächlich Politiker und Intellektuelle, die für eine Europäisierung der Erinnerung plädieren. Und gerade in jüngster Zeit lässt sich beobachten, dass die Erinnerung an die nationalsozialistische Gewaltherrschaft und den Zweiten Weltkrieg nach wie vor deutlich national geprägt ist. Die britischen Reaktionen auf die Studie des Historikers Jörg Friedrich zum Bombenkrieg der Alliierten (Friedrich 2002, Kettenacker 2003) und die Kritik an einem geplanten Zentrum gegen Vertreibungen in Berlin von polnischer Seite haben dies deutlich gezeigt (u.a. Bartoszewski 2003, Kolakowski 2003). Doch gerade auch im Streit um das geplante Zentrum zeigt sich, dass die nationale Perspektive zunehmend dem Ruf nach einem europäischen Konzept weichen muss. In Forderungen wie etwa der des früheren polnischen Außenministers, Wladyslaw Bartoszewski, „dass Art und Weise des Gedenkens den Anforderungen des 21. Jahrhunderts und der in der Europäischen Union bestehenden Gemeinschaft zu entsprechen haben“ (Bartoszewski 2003: 9), zeigt sich dieser Trend hin zu einer europäischen Perspektive sehr deutlich.

4. Die Zukunft der Vergangenheit in der Außenpolitik Ob die Verschiebung von der nationalen Kriegserinnerung zur europäischen Erinnerung an den Holocaust dazu führen wird, dass die Besinnung auf die nationalsozialistische Gewaltherrschaft in der deutschen Außenpolitik schließlich vollständig an Bedeutung verliert, ist heute offen. Gerhard Schröder hat zu diesem Bedeutungsverlust während seiner Amtszeit als Bundeskanzler mit seinen außen- und sicherheitspolitischen Kurskorrekturen, in deren Zusammenhang er im Irak-Konflikt einen „deutschen Weg“ proklamierte, auf einem Ständigen Sitz im Sicherheitsrat beharrte und in der Normandie aus Anlass des 60. Jahrestages der alliierten Invasion das „endgültige“ Ende der Nachkriegszeit verkündete, sicherlich beigetragen. Es finden sich einige Hinweise darauf, dass es eine zweite Vergangenheit sein könnte, die nun die Erfahrung des Nationalsozialismus als normativer Instanz abzulösen beginnt. Gemeint ist die vergangene Zeit des Kalten Krieges, die nun als historischer Referenzpunkt in den Vordergrund zu rücken beginnt. Heute ist nicht mehr die Erfahrung des Nationalsozialismus Gegenstand des kommunikativen Gedächtnisses, sondern die des Kalten Krieges und sei-

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ner Folgen für die internationale Politik. Vielleicht wird sie es sein, die als historische Bezugsgröße zukünftig die Gestaltung der Außenpolitik bestimmt. Wenn die deutsche Außenpolitik derzeit tatsächlich vor einer tiefgreifenden Neuorientierung steht, dann wäre die Dekade seit der Beendigung des Kalten Krieges als Transformationsphase zu begreifen, in deren Verlauf die Außenpolitik der Bundesrepublik allmählich neu justiert wurde. Was 1989 zunächst als Fortsetzung der Außenpolitik der alten Bundesrepublik begann, wäre dann als Phase zu begreifen, in der das Alte zunächst beibehalten wurde, weil der durch die veränderten Rahmenbedingungen notwendig gewordene Prozeß der Neuorientierung noch nicht abgeschlossen war. In dieser Transformationsphase fände sich der Übergang vom nationalen Kriegsgedächtnis zur gemeinsamen europäischen Erinnerung an den Holocaust und der Beginn einer „Normalisierung“ der Rolle Deutschlands in den internationalen Beziehungen. Am Ende dieser Phase des Übergangs würde dann der Beginn einer veränderten Außenpolitik stehen, die sich auch durch die Ablösung der nationalsozialistischen Vergangenheit durch eine neue „Referenz“-Vergangenheit auszeichnete. Die nationalsozialistische Vergangenheit, deren Orientierungskraft sich 60 Jahre nach der Zerschlagung des Dritten Reiches erschöpft hat, würde ersetzt werden durch die Vergangenheit des Kalten Krieges, die nun die im kommunikativen Gedächtnis virulente Vergangenheit darstellt. Verschiedene Szenarien sind dabei denkbar: Die Zeit des Kalten Krieges könnte als Phase der Bedrohung und „Fremdbestimmung“ interpretiert werden, nach deren Ende erst ein emanzipiertes, souveränes Europa mit einem gemeinsamen Wertekatalog und einer daraus begründeten gemeinsamen europäischen Innen- und Außenpolitik entstehen konnte. Die Gefährdung der Stabilität des transatlantischen Bündnisses durch die Regierung Schröder/Fischer (Hacke 2005) und vor allem die damit verbundene Rhetorik des „Friedenskanzlers“ deuteten in diese Richtung. In der Bezugnahme auf die Vergangenheit des Kalten Krieges könnte aber auch weiterhin die Rolle der USA und deren Unterstützung positiv herausgestellt und unterstrichen werden. Die ersten außenpolitischen Schritte von Bundeskanzlerin Angela Merkel weisen eher darauf hin. Wie genau die Bezugnahmen auf die Zeit des Ost-West-Konflikts nach dem skizzierten Übergang auf längere Sicht inhaltlich ausgefüllt sein werden, ist heute offen.

Weiterführende Literatur Brochhagen, Ulrich (1994), Nach Nürnberg. Vergangenheitsbewältigung und Westintegration in der Ära Adenauer, Hamburg: Junius. Brochhagen untersucht, wann und inwieweit in den 1950er Jahren der Umgang mit Personen, die während der Jahre 1933–1945 Verantwortung trugen oder an Verbrechen beteiligt waren, zum Problem in den außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik zu den Westmächten wurde. Jeismann, Michael (2001), Auf Wiedersehen Gestern. Die deutsche Vergangenheit und die Politik von morgen, Stuttgart/München: Deutsche Verlags-Anstalt. Jeismann vertritt die These, dass die Epoche der „Vergangenheitsbewältigung“ in der Bundesrepublik in den 1990er Jahren zu Ende gegangen ist. Illustriert wird diese These an zahlreichen Beispielen, u.a. aus dem Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik. Levy, Daniel/Sznaider, Nathan (2001), Erinnerung im globalen Zeitalter: Der Holocaust, Frankfurt a.M.: Suhrkamp. Levy und Sznaider untersuchen am Beispiel der Erinnerung an den Holocaust den Wandel von nationalen zu kosmopolitischen Erinnerungskulturen und zeigen in diesem Zusammenhang auf, dass die Holocaust-Erinnerung zur Grundlage für globale Menschenrechtspolitik wird.

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Markovits, Andrei S./Reich, Simon (1998), Das deutsche Dilemma. Die Berliner Republik zwischen Macht und Machtverzicht, Berlin: Alexander Fest Verlag. Markovits und Reich widmen sich der Frage, inwieweit die Geschichte Deutschlands Aktivitäten und Handlungsmöglichkeiten vor allem europäischer Staaten in der Außenpolitik beeinflusst. Ein Teil ihrer Untersuchung beschäftigt sich mit den Reaktionen auf die deutsche Vereinigung und den Bedenken, die diese in Israel, den USA und in verschiedenen europäischen Staaten ausgelöst hat. Schwab-Trapp, Michael (2002), Kriegsdiskurse. Die politische Kultur des Krieges im Wandel 1991– 1999, Opladen: Leske + Budrich. Im Mittelpunkt der Untersuchung von Schwab-Trapp stehen die Stellungnahmen führender Akteure der politischen Öffentlichkeit für oder gegen eine deutsche Beteiligung an militärischen Interventionen in den 1990er Jahren.

Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag

Der „Zwei-plus-Vier“-Vertrag Rahmenbedingungen Werner Weidenfeld

1. Geschichte im Zeitraffer Die Jahre 1989/90 bilden eine tiefe Zäsur in der deutschen Geschichte: Nach dem Fall der Berliner Mauer am 9. November 1989 erlebten die Deutschen in atemberaubendem Tempo die Vollendung der Einheit. Über vier Dekaden lang hatte die Teilung der Nation in zwei Staaten mit gegensätzlichen politischen Systemen das Bewusstsein bestimmt. Mit der Ablösung der alliierten Vorbehaltsrechte durch den „Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland“ („Zwei-plus-Vier-Vertrag“) vom 12. September 1990 gehörte diese ohne jede Vorwarnung der Vergangenheit an. Die Bundesrepublik Deutschland erlangte ihre volle Souveränität und wurde zum völlig gleichberechtigten Partner im internationalen System. Zeitgleich haben sich die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik grundlegend geändert. Neben den klassischen Zielsetzungen nationalstaatlicher Außenpolitik – der Gewährleistung von Sicherheit und Wohlfahrt für ein politisches Gemeinwesen – hatten für die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland von 1949 bis 1990 zwei weitere Ziele im Mittelpunkt gestanden: Die gleichberechtigte Wiedereingliederung in die Völkergemeinschaft und die Überwindung der deutschen Teilung. Die Vollendung der deutschen Einheit bot den Deutschen die Chance, mit sich als Nation ins Reine zu kommen, die Möglichkeit zur Versöhnung mit sich selbst. Doch mit der Beendigung der deutschen Sonderrolle ist der Diskussionsbedarf über die Bestimmungsfaktoren und Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik nicht geringer geworden. Auch mehr als sechzehn Jahre nach dem Fall der Mauer prägt die Debatte um das außenpolitische Selbstverständnis die politische Diskussion im vereinten Deutschland. Wesentliche Weichen für die neu gewonnene Handlungsfreiheit wurden mit dem in Moskau unterzeichneten Zwei-plusVier-Vertrag gestellt, vor dessen Abschluss umfangreiche Gespräche und Verhandlungen mit den vier Siegermächten zu führen waren. Noch Mitte 1989 hätte sich niemand träumen lassen, dass ein knappes Jahr später die letzten Hindernisse für eine rasche Vereinigung der beiden deutschen Staaten aus dem Weg geräumt sein würden. Plötzlich und unerwartet rückte die deutsche Einigung auf die Tagesordnung der internationalen Politik. Bei einigen Nachbarländern löste die Geschwindigkeit des Einigungsprozesses Vorbehalte aus. Die kleineren europäischen Staaten fürchteten eine sich weiter ausdehnende wirtschaftliche Übermacht und politische Dominanz eines vereinten Deutschlands in Europa. Auch in Paris, vor allem aber in London formierten sich spürbare Widerstände. Doch die Verantwortung der vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges für „Deutschland als Ganzes“ und Berlin machte eine enge Abstimmung über die Bedingungen einer Vereinigung unter Berücksichtigung der Interessen der Nachbarstaaten notwendig.

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Nach einer Skizzierung der rechtlichen Ausgangslage sollen im Folgenden die deutschlandpolitischen Positionen der an der Herstellung der deutschen Einheit beteiligten Staaten sowie Gegenstand und Verlauf der Zwei-plus-Vier-Gespräche dargestellt werden. In Anknüpfung an die im Zwei-plus-Vier-Vertrag festgehaltenen Verhandlungsergebnisse wird auf den Wandel der Bestimmungsfaktoren und Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik eingegangen. Dabei wird neben der doppelten Integration im Zuge der deutschen Einheit auch die Suche der Bundesrepublik nach ihrer neuen weltpolitischen Rolle thematisiert. Es wird die These untermauert, dass sich die Bundesrepublik Deutschland nach 1990 außenpolitisch immer noch im Prozess der Orientierungssuche befindet.

2. Die deutsche Frage und die Siegermächte – die „Zwei-plus-Vier-Gespräche“ 2.1 Rechtliche Ausgangslage Nach der bedingungslosen Kapitulation des Deutschen Reiches hatten die vier Siegermächte des Zweiten Weltkrieges – die USA, die Sowjetunion, Großbritannien und Frankreich – mit ihrer Berliner Erklärung vom 5. Juni 1945 zunächst die oberste Regierungsgewalt in Deutschland übernommen (Sandrisser 1990: 135). In dieser Erklärung und dem so genannten Potsdamer Abkommen (2. August 1945) waren die Vier Mächte von einer Fortexistenz des Staates „Deutschland als Ganzes“ ausgegangen und behielten sich die Rechte und Entscheidungen in Bezug auf Gesamtdeutschland bis zu einer friedensvertraglichen Regelung vor. Die Verfassungsgeber der Bundesrepublik Deutschland wurden vor die Aufgabe gestellt, die konstitutionelle Grundlage für eine politische Ordnung zu schaffen, die sich aufgrund der Nachkriegsbedingungen in Deutschland lediglich auf den Westteil des Territoriums des Deutschen Reiches beziehen konnte (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Der auf den Rechten der Alliierten beruhende Vier-Mächte-Status blieb auch durch die verschiedenen Verträge, die im Lauf der Zeit zwischen den Siegermächten, zwischen diesen und den deutschen Staaten sowie zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR ausgehandelt wurden, unberührt.

2.1.1 Die Bundesrepublik und das Ziel der deutschen Einheit Die Bundesrepublik Deutschland war so 1949 bewusst als staatliches Provisorium konzipiert und das Ziel der Einheit in Freiheit zur verfassungsmäßigen Staatszielbestimmung erhoben worden. Die verfassungsrechtliche Position zur deutschen Frage war in der Präambel des Grundgesetzes festgeschrieben: „Das gesamte Deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden.“ Jahrzehntelang war das Bekenntnis zur Vereinigung damit fester Programmsatz deutscher Außenpolitik. Der erste Bundeskanzler Konrad Adenauer versuchte, die außenpolitischen Interessen der Bundesrepublik durch eine konsequente Westbindung zu verwirklichen, um das Vertrauen der Verbündeten in die Bundesrepublik zu stärken und schrittweise eine Gleichberechtigung zu erreichen (Weidenfeld 1975). Die Westintegration der Bundesrepublik bildete die Grundlage für die dauerhafte Etablierung und Akzeptanz der Demokratie in Deutschland. Sie manifestierte sich über die Mitgliedschaft in internationalen Organisationen, vor allem der NATO

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und der Europäischen Gemeinschaft. Fest in die westliche Wertegemeinschaft verankert konnte die Bundesrepublik ihre politischen und wirtschaftlichen Interessen verfolgen, ohne bei den Nachbarn Befürchtungen vor einem wieder erstarkenden, unberechenbaren Deutschland zu wecken. Der partielle Verzicht auf Souveränität durch die Aufgabe von Souveränitätsrechten innerhalb der europäischen Integration war eine entscheidende Voraussetzung dafür, den außenpolitischen Spielraum der Bundesrepublik allmählich zu erweitern. Wichtige Wegmarken dieses Zugewinnes an Handlungsspielraum war zum einen der Deutschlandvertrag zwischen der Bundesrepublik und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 (Neufassung 1954), der am 5. Mai 1955 im Rahmen der Pariser Verträge in Kraft trat. Er verlieh der Bundesrepublik in Artikel 1 „die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten“ (März 1996: 86) und änderte den Status der Besatzungsstreitkräfte in „Streitkräfte von Partnern“. Das Besatzungsstatut erlosch, die Alliierte Hohe Kommission löste sich auf. Die Unterzeichnerstaaten verpflichteten sich auf das gemeinsame Ziel der deutschen Einheit. Obwohl den beiden 1949 gegründeten deutschen Staaten weite Teile ihrer Souveränität bis Mitte der fünfziger Jahre zurückgegeben wurden, behielten die Alliierten ihre Vorbehaltsrechte mit Blick auf einen abschließenden Friedensvertrag und in allen Angelegenheiten, die Berlin und Deutschland als Ganzes betrafen. Einen weiteren wichtigen Schritt zur Emanzipation der Bundesrepublik stellte die Neue Ostpolitik der Regierung Brandt Anfang der siebziger Jahre dar. In einem Klima der Entspannung zwischen den beiden Supermächten USA und Sowjetunion normalisierte sie die Beziehungen zu den Staaten des Warschauer Paktes (¡ Mittel- und Osteuropa) und stellte diese auf eine vertragliche Grundlage. Ziel der sozial-liberalen Koalition war es gewesen, durch eine Öffnung nach Osten eine Politik des „Wandels durch Annäherung“ zu initiieren und damit die Folgen der deutschen Teilung durch menschliche Erleichterungen abzumildern. Im Gegenzug dafür gab die Bundesrepublik ihren auf eine Isolierung der DDR zielenden Alleinvertretungsanspruch auf. Beide deutsche Staaten wollten sich nunmehr als unabhängig und selbständig (zwei Staaten – eine Nation) respektieren. Letztlich war aber auch die Ostpolitik Brandts nur unter den Bedingungen der festen Westintegration vorstellbar.

2.1.2 Die DDR und die Deutschlandfrage Während sich auf Seiten der Bundesrepublik Deutschland das Ziel der deutschen Einheit wie ein roter Faden durch verschiedene Dokumente und Erklärungen zog, gab es in der DDR keine von Anfang an konstante Position zur Deutschlandfrage. Vielmehr vollzogen sich hier mehrere verfassungsrechtliche Positionswechsel (Weidenfeld/Korte 1999: 193). Die erste DDR-Verfassung beanspruchte gesamtdeutsche Geltung und erweckte den Eindruck, als ob sie das Produkt einer Verfassungsgebung des gesamten deutschen Volkes in allen Besatzungszonen darstellte. Weil die deutsche Einheit aus dieser Sicht fortbestand, gab es keinen Anlass für ein Ziel der Wiedervereinigung. In ihrer Gründungsphase sah sich die DDR identisch mit dem 1945 nicht untergegangenen deutschen Staat. Sie fasste ihre eigene Staatsordnung als Kern des wieder zu organisierenden deutschen Staates auf. Eine Neuorientierung erfolgte ab Mitte der fünfziger Jahre. Die DDR ging nunmehr von der Existenz zweier deutscher Staaten aus und bezeichnete sie als Nachfolger des – nach der eigenen neuen Rechtsauffassung – nicht mehr bestehenden Deutschen Reiches. 1955 wurde die DDR Gründungsmitglied des Warschauer Paktes und erhielt von der Sowjetunion im selben

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Jahr ihre Souveränität zurück. Doch auch diese war mit Blick auf die weiter bestehenden Rechte der Sowjetunion in der Frage der politischen Finalität Deutschlands eingeschränkt. Ende der 50er Jahre verlagerte die DDR-Führung die deutsche Frage auf die völkerrechtliche Ebene. Nach dieser Interpretation konnte die deutsche Teilung nur durch die Bildung einer Konföderation aufgehoben werden. Kurzzeitig wurde die Überwindung der Teilung Deutschlands als Staatszielbestimmung in die neue DDR-Verfassung von 1968 integriert. Doch im Zuge der Verfassungsänderung vom 7. Oktober 1974 wurden alle Bezüge und Hinweise auf die deutsche Nation aus den Verfassungstexten gestrichen. Die „Zwei-Staaten-Theorie“ sollte nun durch eine „Zwei-Völker-Theorie“ ergänzt werden, derzufolge es zwei Staatsvölker in den beiden deutschen Staaten gebe. Der Grundlagenvertrag zwischen der Bundesrepublik und der DDR vom 8. November 1972 wurde entgegen dessen Wortlaut und der Position der Bundesrepublik – die damit eine faktische, aber keine völkerrechtliche Anerkennung der DDR bekräftigt hatte – als definitive völkerrechtliche Regelung zwischen beiden Staaten angesehen. Für die Bundesregierung war der Grundlagenvertrag ein Tauschgeschäft: westdeutsche Anerkennung im Gegenzug für die Zustimmung der DDR zu einem geregelten modus vivendi. Doch die Rechte und Zuständigkeiten der Vier Mächte blieben auch von der Bereitschaft der beiden deutschen Staaten, sich nunmehr als gleichberechtigt zu betrachten, unberührt.

2.2 Internationale Einbettung: Die „Zwei-plus-Vier-Verhandlungen“ 2.2.1 Positionen in der Deutschlandfrage Mit dem Fall der Berliner Mauer – in ihrer Undurchlässigkeit das Symbol für die europäische Nachkriegsordnung, die deutsche Teilung und den SED-Staat – am 9. November 1989 und den lauter werdenden Protesten regimekritischer Demonstranten in der DDR nahmen die auf die deutsche Einheit zielenden Forderungen zu: Aus dem Ruf „Wir sind das Volk“ wurde nun die Parole „Wir sind ein Volk“. Die Regierung Kohl wurde von den schnellen Entwicklungen in der DDR überrascht. Sie besaß zunächst keine operativen Konzepte zur Frage der deutschen Einheit. In Bonn bemühte man sich sofort um eine vorsichtige Beruhigungsstrategie, um die chaotische Lage nicht noch weiter zu dramatisieren (Weidenfeld 1998: 26). In seinem improvisierten Zehn-Punkte-Programm vom 28. November 1989 stellte Helmut Kohl den Weg zur deutschen Einheit als längeren Etappenweg dar, der zunächst von Sofortmaßnahmen im Bereich des Reiseverkehrs und von einem Ausbau der Zusammenarbeit eingeleitet werden sollte. In der mittelfristigen Zielperspektive sah der Plan die Schaffung gemeinsamer Institutionen und konföderativer Strukturen vor. Der Prozess der Annäherung sollte unter Einbettung in einen gesamteuropäischen Prozess und unter Verstärkung der KSZE-Bemühungen erfolgen. Zwar nannte Kohl als zehnten Punkt das langfristige Ziel einer Wiedervereinigung, ganz in der seit Jahrzehnten praktizierten Tradition, das Ziel der deutschen Einheit in wichtigen Reden zu erwähnen. Doch aus Sicht der Regierung Kohl war mit einer Verwirklichung der deutschen Einheit erst in einem Zeitraum von mehreren Jahren zu rechnen (Grosser 1999: 305). Zum Jahreswechsel 1989/90 vollzog sich allerdings sowohl in der Regierung Kohl als auch in der DDR ein Gesinnungswandel. Bei seinem Besuch in Dresden am 19. Dezember 1989 wurde Bundeskanzler Kohl stürmisch gefeiert und mit Rufen wie „Deutschland – einig Vater-

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land“ konfrontiert. Für Kohl war dies das entscheidende Ereignis, um auf das Ziel der Einheit hinzuschreiten. Hatten sich die Protestkundgebungen bislang fast ausschließlich gegen den Führungsanspruch der SED gerichtet und politische Reformen oder Freiheiten angestrebt, wurden nun verstärkt Forderungen nach Vereinigung der beiden deutschen Staaten laut. So bekannte sich die erste Leipziger Montagsdemonstration vom 8. Januar 1990 mehrheitlich zur deutschen Einheit (Lehmann 2000: 385). Anfang 1990 waren somit nicht nur die politischen Führungen der beiden deutschen Staaten, sondern auch die der Vier Mächte vom Tempo des Einigungsprozesses überrascht. Aufgrund der sich überstürzenden Veränderungen innerhalb der DDR und der daraus entstehenden deutschlandpolitischen Konsequenzen wurde auf der ersten gemeinsamen Tagung der ehemals verfeindeten Militärbündnisse NATO und Warschauer Pakt in Ottawa am 13. Februar 1990 die Einrichtung der so genannten „Zwei-plus-Vier-Konferenzen“ unter Beteiligung der beiden deutschen Regierungen und der vier Siegermächte vereinbart. Auf diesen Konferenzen sollten die „äußeren Aspekte der Herstellung der deutschen Einheit“ sowie Sicherheitsfragen mit Blick auf die Nachbarn erörtert werden. Entstanden war die Idee zur Sechsmächtekonferenz in den USA, in denen die Bundesrepublik von Anfang an auch ihren wichtigsten Fürsprecher für die deutsche Einheit fand (¡ Vereinigte Staaten). Die Entscheidung für die „Zwei-plus-Vier-Formel“ war von der Bundesregierung favorisiert worden, um die Gleichberechtigung der beiden deutschen Staaten in den Verhandlungen zu untermauern und eine Verbannung an den „Katzentisch“ zu verhindern. Das historische Trauma, wonach die Siegermächte des Zweiten Weltkrieges über den Kopf der Deutschen hinweg entschieden, sollte sich nicht wiederholen. Aus Bonner Sicht waren eine Begrenzung der regelmäßigen Teilnehmer auf die Bundesrepublik, die DDR und die Vier Mächte sowie die Gleichberechtigung der deutschen Staaten am Verhandlungstisch wichtige Ausgangsvoraussetzung für einen erfolgreichen Verlauf der Gespräche. Zudem strebte die Bonner Regierung einen völkerrechtlichen Vertrag, nicht aber einen Friedensvertrag an, da ein solcher die Beteiligung von über einhundert ehemaligen Kriegsgegnern und wahrscheinlich Reparationsforderungen zur Folge gehabt hätte. Zugleich sollte verhindert werden, dass Restbestände der Vier-Mächte-Rechte erhalten blieben. Drei Ziele standen im Mittelpunkt: die ersatzlose Ablösung des Vier-Mächte-Status, die uneingeschränkte Souveränität für Deutschland zum Zeitpunkt der Wiedervereinigung ohne Diskriminierung oder Sonderstatus sowie der Abzug aller sowjetischen Streitkräfte innerhalb einer zu bestimmenden Frist. Die Zwei-plus-Vier-Formel wurde von Frankreich und Großbritannien zunächst reserviert bis skeptisch aufgenommen, da diese eine Übereinkunft der Vier Mächte favorisiert hatten. In Frankreich herrschte mit Blick auf eine mögliche Vereinigung der beiden deutschen Staaten Besorgnis und Zurückhaltung. Mit seiner Reise in die DDR hatte Staatspräsident Mitterrand noch im Dezember 1989 versucht, die Regierung Modrow aufzuwerten und deren Vorschlag einer Vertragsgemeinschaft zwischen der Bundesrepublik und der DDR zu unterstützen. Zudem brachte Mitterrand die Idee einer gesamteuropäischen Konföderation wieder auf, die aber in allen westlichen Staaten und der Sowjetunion auf Ablehnung stieß. Im Gegensatz zur politischen Führung war die französische Bevölkerung gegenüber einer Vereinigung Deutschlands mehrheitlich positiv eingestellt (Bruck 2003) (¡ Frankreich). In Großbritannien hatte man seit dem Deutschlandvertrag über Jahrzehnte das Ziel der Wiederherstellung der deutschen Einheit unterstützt. Doch vor dem Hintergrund der aktuellen Geschehnisse wurde die Aussicht auf ein wiedervereinigtes Deutschland von den Verant-

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wortlichen in London nicht mehr begrüßt. Premierministerin Thatcher äußerte Befürchtungen vor einer Destabilisierung Europas durch eine Dominanz Deutschlands und gar den Sturz Gorbatschows, sollte es zu einer deutschen Vereinigung kommen (¡ Großbritannien). Durch den engen Schulterschluss der Regierungen Kohl und Bush gelang es allerdings bald, die Vorbehalte der Briten und schließlich auch der Franzosen zu überwinden. Nach anfänglichen Irritationen unterstützen somit beide Staaten ab dem Frühjahr 1990 aktiv den deutschen Einigungsprozess. Als besonders schwierig erwiesen sich die Verhandlungen mit der Sowjetunion, die mit ihrer Zustimmung zur deutschen Einheit den Fortbestand der DDR – und damit ihren westlichen Sicherheitspfeiler – aufgeben musste. Solange die Sowjetunion an der selbständigen Existenz der DDR festhielt, war der Weg zur Einheit blockiert. Die Grundhaltung der Sowjetunion bestand in Bemühungen um eine Stabilisierung des Status quo, da Gorbatschow von einer Destabilisierung in Europa negative Rückwirkungen auf seine eigene Reformpolitik befürchtete. Aus diesem Grund wurde eine gewaltsame Niederschlagung der Demonstrationen in der DDR von der sowjetischen Führung abgelehnt. Das sowjetische Denken war zudem geprägt von der Sorge um die Frage der Sicherheit der sowjetischen Soldaten in der DDR und der rechtlichen Garantien der europäischen Grenzen. Erst allmählich öffnete Gorbatschow seine Position zur deutschen Frage. In einer Unterredung mit Kohl am 10. Februar 1990 wies er überraschend auf das Selbstbestimmungsrecht der Deutschen in der Frage der Einheit und das Prinzip der freien Wahl hin. Möglich war dieses sowjetische Einlenken, weil sich Gorbatschow im Frühjahr 1990 auf dem Höhepunkt seiner Macht befand (Bierling 1999: 268). Damit war die Jahrzehnte lang gültige Maxime sowjetischer Deutschlandpolitik – die Annahme von der unveränderlichen Existenz zweier deutscher Staaten – endgültig zu Grabe getragen worden (¡ Russland). Der Weg für die innere Aushandlung der deutschen Einheit war geebnet. Nach wie vor strittig blieben allerdings die äußeren Aspekte der Einheit, vor allem die Frage nach der Bündniszugehörigkeit des vereinten Deutschland. Die Vorschläge der Sowjetunion hierzu reichten von einer Doppelmitgliedschaft in NATO und Warschauer Pakt über eine deutsche Nato-Mitgliedschaft nach französischem Vorbild – also politischer Mitgliedschaft bei Austritt aus der militärischen Integration – bis hin zu einer Neutralität Deutschlands. In den USA verwies man auf das Selbstbestimmungsrecht der Deutschen und deren Entscheidungsfreiheit in Bündnisfragen. Bundeskanzler Kohl und US-Präsident Bush bekräftigten ihr gemeinsames Interesse an der Nato-Mitgliedschaft des zukünftig vereinten Deutschlands, wobei die berechtigten Sicherheitsinteressen der anderen Staaten, insbesondere der Sowjetunion und Polens, gewahrt werden sollten. Aus Sicht der USA sollte die Entstehung eines machtpolitischen Vakuums in der Mitte Europas mit Blick auf die Restrisiken durch die Militärapparate der UdSSR verhindert werden. Für Westmächte war die weitere Mitgliedschaft Deutschlands in NATO und EG, und damit die fortwährende Einbindung in die westlichen Institutionen von entscheidender Bedeutung.

2.2.2 Gegenstand und Verlauf der „Zwei-plus-Vier-Konferenzen“ Nach mehreren Vorbereitungstreffen auf Beamtenebene fand am 5. Mai 1990 in Bonn die erste von insgesamt vier „Zwei-plus-Vier-Konferenzen“ statt. Als Hauptproblempunkt erwies sich dabei der Versuch des sowjetischen Außenministers Schewardnadse, die Rechte der Vier Mächte über die deutsche Einheit hinaus wirken zu lassen und so eine Entkoppelung von in-

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nerer und äußerer Einheit durchzusetzen. Ohne diese Frage abschließend zu klären, einigten sich die Außenminister auf die Tagesordnung für die weiteren Treffen und erkannten das Recht der Deutschen auf eine rasche Vereinigung an. So sollten neben Grenzfragen auch politisch-militärische Fragen unter Berücksichtigung der Stärkung der europäischen Sicherheit erörtert werden. Alle sechs Staaten bekundeten ihr Einverständnis zur unverzüglichen Herstellung der staatlichen Einheit Deutschlands mit Übergangsregelungen im sicherheitspolitischen Bereich. Zwischenzeitlich hatten die NATO-Außenminister mit der Botschaft von Turnberry vom 8. Juni 1990 die Wende im Verhältnis der NATO zur Sowjetunion und den WarschauerPakt-Staaten eingeleitet. Am 22. Juni 1990 wurde die zweite Verhandlungsrunde der Zweiplus-Vier-Gespräche der Außenminister in Ost-Berlin eröffnet. Inhalt und Verlauf des zweiten Treffens der Außenminister entsprachen den Konstellationen in dieser Zeit: Die Gespräche über Deutschlands Vereinigung fanden, wie ein enger Mitarbeiter von US-Außenminister James Baker feststellte, in einem „Zirkus mit mehreren Manegen“ statt. Dabei hatte allerdings niemand zu irgendeinem Zeitpunkt alle „Manegen“ gleichzeitig im Blick. Verhandelt wurden die äußeren Aspekte der deutschen Einheit auf verschiedenen Ebenen (Colschen/Weigl/von Hoyer 2002): auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs, der Außenminister und der Beamten, teilweise zeitgleich im selben Gebäude auf verschiedenen Etagen. Die Westmächte und die beiden deutschen Staaten stimmten überein, dass mit der deutschen Einheit die Wiederherstellung der vollen deutschen Souveränität einhergehen müsse. Nach der sowjetischen Position sollte der Rückzug der Siegermächte aus dem vereinten Deutschland dagegen etappenweise erfolgen und die Frage der Souveränität um mindestens fünf Jahre verschoben werden. Auf diese Weise sollte zugleich der Fortbestand der Militärbündnisse für diesen Zeitraum sichergestellt werden. Der sowjetische Vorschlag enthielt zahlreiche Einzelforderungen, die von der Festschreibung der Enteignungen in der sowjetisch besetzten Zone vor 1949 bis zur Verpflichtung Deutschlands zur Entschädigung von Zwangsarbeitern reichte. Die Verwirklichung dieser Bedingungen sollte Voraussetzung für einen zweiten Vertrag sein, zu dessen Aushandlung sich die Beteiligten 21 Monate nach einer gesamtdeutschen Regierungsbildung in einer Überprüfungskonferenz zusammenfinden sollten. Die Idee einer Entkoppelung der inneren von der äußeren Einheit – also der vollständigen Herstellung der deutschen Souveränität – war nicht neu. Der sowjetische Außenminister hatte sie bereits im Mai in Bonn vorgestellt. Inzwischen war man in Bonn und Washington allerdings aufgrund zahlreicher bilateraler Treffen von einer Aufgabe dieser Position ausgegangen. Die Aushandlung eines Konsenses wurde, wie so oft, auf die Ebene der Politischen Direktoren der Außenministerien verlagert, die weiter an jenen Punkten arbeiten sollten, bei denen bereits Gemeinsamkeiten bestanden. In einer weiteren Liste sollten die umstrittenen Punkte zusammengefasst werden, mit denen sich die Minister dann bei ihrem nächsten Treffen am 17. Juli in Paris selbst befassen würden. Die Londoner Erklärung des NATO-Gipfels vom 5./6. Juli über die „Allianz im Wandel“, mit der die Zusammenarbeit mit den Warschauer-Pakt-Staaten und die Bereitschaft zu gegenseitigen Gewaltverzichtserklärungen bekundet worden war, hatte den Weg für die sowjetische Zustimmung zur Mitgliedschaft des geeinten Deutschlands im Nordatlantischen Bündnis geebnet. Ihre endgültige Zustimmung zum Verbleib Gesamtdeutschlands in der NATO gab die Sowjetunion beim Treffen zwischen Staatspräsident Gorbatschow und Bundeskanzler Kohl am 15. Juli 1990 in Moskau. Hier wurden auch die wesentlichen Vereinbarungen zwischen Kohl, Gorbatschow und Schewardnadse ausgehandelt, die später in den Zwei-plus-Vier-Ver-

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trag Eingang fanden. Prinzipielle Interessengegensätze, insbesondere im politisch-militärischen Bereich, waren aufgehoben. Durch diesen historischen Durchbruch bei der außenpolitischen Absicherung des deutschen Einigungsprozesses war die letzte Hürde für den Abschluss der Zwei-plus-Vier-Gespräche über den künftigen Status Deutschlands genommen. Unter Teilnahme des polnischen Außenministers Skubiszewski wurde auf dem dritten Treffen der Zwei-plus-Vier-Serie am 17. Juli in Paris beschlossen, die Oder-Neiße-Linie in einem separaten Vertrag zwischen Deutschland und Polen als endgültige Grenze zu bestätigen, nachdem Bundestag und Volkskammer in identischen Entschließungen bereits die Endgültigkeit der Grenze mit Polen bekräftigt hatten. Alle noch offenen Fragen sollten in einem abschließenden völkerrechtlichen Dokument geregelt werden. Auf dem letzten Außenministertreffen der Zwei-plus-Vier-Gespräche am 12. September 1990 in Moskau wurde schließlich das Abschlussdokument von den deutschen Außenministern Genscher und de Maizière sowie dem amerikanischen Außenminister Baker, dem sowjetischen Außenminister Schewardnadse und den Außenministern Großbritanniens und Frankreichs, Hurd und Dumas, unterzeichnet. In gemeinsamen Verhandlungen mit den Vier Mächten hatten die Bundesregierung unter Helmut Kohl und die im März 1990 neu gewählte Regierung der DDR unter Lothar de Maizière somit die außenpolitischen Bedingungen zur Herstellung der deutschen Einheit geschaffen.

2.3 Das Abschlussdokument: Der Zwei-plus-Vier-Vertrag Die Präambel des Vertrages verweist auf die Rechte und Verantwortlichkeiten der Siegermächte für Berlin und Deutschland als Ganzes, die mit der Unterzeichnung des Vertrages durch die sechs Länder für beendet betrachtet werden. Sie bekräftigt die Bereitschaft zur Festigung des Weltfriedens in Übereinstimmung mit der UN-Charta und würdigt die Vereinigung Deutschlands in freier Selbstbestimmung als Beitrag zu Frieden und Stabilität in Europa. Die Außengrenzen des vereinten Deutschlands entsprechen endgültig den Grenzen der Bundesrepublik und der DDR. Das vereinte Deutschland verpflichtete sich, keinerlei Gebietsansprüche gegenüber anderen Staaten zu erheben und die Oder-Neiße-Linie als Grenze mit Polen in einem separaten völkerrechtlich verbindlichen Vertrag zu bestätigen. Beide deutschen Regierungen erklären, dass von deutschem Boden nur Frieden ausgehen wird und bekräftigen ihren schon 1954 deklarierten Verzicht auf Herstellung und Besitz von atomaren, biologischen und chemischen Waffen. Die deutschen Streitkräfte werden gemäß der Erklärung der beiden deutschen Staaten vom 30. August 1990 in Wien im Rahmen der KSE-Verhandlungen innerhalb von drei bis vier Jahren auf eine Stärke von 370.000 Mann reduziert. Sie dürfen nur in Übereinstimmung mit der Verfassung des vereinten Deutschlands und der Charta der Vereinten Nationen eingesetzt werden. Mit der Sowjetunion wurde der Abzug der sowjetischen Streitkräfte bis zum Ende des Jahres 1994 vereinbart. Bis zum Abschluss des Truppenabzugs durften auf dem Gebiet der ehemaligen DDR und Berlins ausschließlich deutsche Verbände der Territorialverteidigung stationiert werden, die nicht in die Bündnisstrukturen integriert sind. Ausländische Streitkräfte durften in diesem Zeitraum nicht stationiert werden oder andere militärische Tätigkeiten dort ausüben. Die Streitkräfte der Westmächte blieben für dieselbe Dauer in Berlin stationiert. Nach Vollendung des sowjetischen Abzugs bleibt die Stationierung oder Verlegung von Atomwaffen und ausländischen Streitkräften auf dem Gebiet der ehemali-

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gen DDR untersagt. Der „Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland“ gibt Deutschland mit der vollen Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten auch das Recht, frei über seine Bündnismitgliedschaft zu entscheiden. Somit konnte das vereinte Deutschland Mitglied der NATO bleiben. Damit waren drei wesentliche Verhandlungsziele der Bundesrepublik erreicht: freie Bündniswahl für das vereinigte Deutschland, die endgültige Ablösung der Vier-Mächte-Rechte und der schrittweise Abzug der sowjetischen Streitkräfte aus Deutschland. Obwohl der Vertrag durch die verbleibenden fünf Vertragsparteien erst in den darauf folgenden Monaten bis März 1991 ratifiziert wurde, hatten sich die Siegermächte in der so genannten „Zwei-plus-Vier-Suspendierungserklärung“ vom 1. Oktober bereit erklärt, Deutschland mit dem Tag der Vereinigung am 3. Oktober 1990 als uneingeschränkt souverän zu betrachten.

3. Wandel der Rahmenbedingungen und Bestimmungsfaktoren für die deutsche Außenpolitik 3.1 Deutsche Einheit und doppelte Integration Der 3. Oktober 1990 markiert den Tag, an dem die letzten Vorbehaltsrechte der Alliierten abgelöst und der außenpolitische Status des künftig vereinten Deutschlands vertraglich festgelegt wurde. Nach der formalen Wiedererlangung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit am 5. Mai 1955 durch die Aufhebung des Besatzungsstatuts und der Aufnahme der Bundesrepublik und der DDR in die Gemeinschaft der UNO-Mitglieder am 18. September 1973 wurde damit der letzte Etappenschritt auf dem Weg der Wiedereingliederung der Bundesrepublik in die internationale Gemeinschaft erreicht. Der Prozess der deutschen Einheit mündete – keineswegs so selbstverständlich, wie heute ein flüchtiger, vom Nebel der Legendenbildung verstellter Blick glauben lassen könnte – in der doppelten Integration: mit dem Beitritt der fünf Länder der ehemaligen DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes und mit der Einbettung des vereinten Deutschlands in einer sich vertiefenden europäischen Gemeinschaft. Jahrzehntelang war die europäische Integration forciert worden, um Deutschland fester in bewährte Strukturen einzubinden und möglichen Alleingängen vorzubeugen. Im Einigungsprozess bekannte sich Deutschland zur Fortführung und Beschleunigung der europäischen Integration. Die deutsche Einheit wirkte seitdem als eine Art Katalysator für Fortschritt und Vertiefung der Integration. Die damalige Zwölfer-Gemeinschaft machte substanzielle Fortschritte wie seit der Einheitlichen Europäischen Akte nicht mehr: Der Maastrichter Vertrag von 1992, mit dem der qualitative Sprung von der Europäischen Gemeinschaft zur Europäischen Union gelang, war auch ein Kind der deutschen Einheit. Im Sinne der von Frankreich favorisierten „Lokomotivtheorie“, die in der Währungsunion einen Schrittmacher für die wirtschaftliche und politische Union sah, wurde die Einführung einer gemeinsamen Währung von Bonn beschleunigt, um die Ernsthaftigkeit des Integrationsversprechens zu verdeutlichen (Weidenfeld/Wagner/Bruck 1998: 145). Die Öffnung nach Osten wurde beschlossen und eingeleitet, und der Vertrag von Amsterdam vertiefte die politische Integration – wenn auch in vorsichtigen Schritten. In der kommenden Dekade wurde das größere Europa mit wachsender Ausdehnung zugleich ambivalenter; es

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rückt näher zusammen und wird damit konfliktträchtiger. Die Anforderungen an die Vermittlungsrolle Deutschlands als Brücke zwischen den gegenwärtigen, den neuen und den zukünftigen Mitgliedstaaten werden damit erheblich wachsen. Die alten Beschreibungen der deutschen Rolle in Europa und der Welt greifen nicht mehr, denn die internationalen Kulissen haben sich geändert, die Aufgaben Europas sind gestiegen. Europa muss heute außenpolitische Handlungsfähigkeit beweisen und diese durch die Effektivierung der ESVP und entsprechender militärischer Kapazitäten untermauern. Die Wahrung der transatlantischen Partnerschaft muss dabei im Interesse der EU gewährleistet bleiben (Weidenfeld 2005). Durch die Entwicklung der ESVP haben Deutschland und seine Partner bereits einen ersten Schritt zu Übernahme größerer Verantwortung getan. Die Weiterentwicklung der Krisenreaktionsfähigkeit kommt voran (¡ Sicherheitspolitik, Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Trotz der Verwerfungen im Kontext des Irak-Krieges und der aktuellen Krise um die Europäische Verfassung muss die EU den Weg zu einer tatsächlichen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik weiter vorantreiben. Durch eigene militärische Handlungsfähigkeit muss sowohl die Europäische Union als auch die transatlantische Allianz gestärkt werden, da Europa damit für die USA zu einem interessanten sicherheitspolitischen Partner wird, der sich aus seiner bisherigen Rolle als Sekundant befreit. Durch die Wiedergewinnung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit im Rahmen des Einigungsprozess hat sich Deutschland selbst vom langjährigen Importeur zum neuen Exporteur von Sicherheit gewandelt (Bierling 1999: 305).

3.2 Außenpolitik nach 1990: Deutschlands Suche nach einer neuen weltpolitischen Rolle Nach der Verwirklichung der deutschen Einheit, dem Zerfall des Warschauer Pakts und der Sowjetunion hat sich die Nachkriegsordnung in Europa fundamental verändert. Zwei wesentliche Determinanten des europäischen Nachkriegssystems, der Ost-West-Konflikt und die Teilung Deutschlands, haben sich in atemberaubender Geschwindigkeit aufgelöst. Die Rolle des vereinigten Deutschlands unterscheidet sich grundlegend von der Rolle der alten Bundesrepublik. Wie kein anderer Staat in Europa hat Deutschland von der Überwindung des OstWest-Konflikts profitiert. Das überragende Ziel von vierzig Jahren deutscher Außenpolitik, die eigene Sicherheit an der Nahtstelle der verfeindeten Blöcke zu garantieren, ist entfallen und hat einen Zugewinn an Handlungsspielraum nach sich gezogen. Deutschland hat nicht nur die Souveränitätsvorbehalte der Alliierten überwunden. Es ist geographisch, politisch und wirtschaftlich in die Mitte Europas gerückt. Es unterstützte mit Nachdruck die Erweiterung und Vertiefung der europäischen Integration und die Stabilisierung der mittel- und osteuropäischen Staaten. Die nach der Vereinigung neugefasste Präambel des Grundgesetzes verpflichtet die Bundesrepublik „als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“. Durch das Ende des Ost-West-Konflikts wurde zwar die Spaltung Europas aufgehoben, doch zeitgleich ist der Krieg als Mittel der Politik nach Europa zurückgekehrt. Zeugnisse dieser Entwicklung liefern die blutigen Konflikte im ehemaligen Jugoslawien zu Beginn der 90er Jahre, in Kosovo und Mazedonien. Trotz der gestiegenen Bereitschaft zur Übernahme internationaler Verantwortung hat sich an der prinzipiellen deutschen Strategie, außenpolitischen

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Einfluss im multilateralen Verbund mit anderen auszuüben, nichts geändert. Auch weiterhin ist die Außenpolitik der Bundesrepublik durch Multilateralismus, Westbindung, europäische Integration und die deutsch-französische Freundschaft geprägt. Jenseits dieser Kontinuitäten hat sich allerdings im Zuge einer neuen Verfassungsinterpretation die Form geändert, in der die Bundesrepublik nach 1990/91 ihrer internationalen Verantwortung gerecht geworden ist. Herrschte zu Zeiten der Blockkonfrontation noch parteipolitischer Konsens darüber, die Bundeswehr außerhalb der eigenen Grenzen nur zu humanitären Maßnahmen einzusetzen, wurde die Mitwirkung deutscher Streitkräfte an internationalen Friedenseinsätzen nach der deutschen Einheit und dem Golfkrieg von 1991 allmählich und beständig ausgeweitet. Wegweisend wirkte hier das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994 (¡ Bundesverfassungsgericht, Vereinte Nationen), das die Beteiligung der Bundeswehr an Auslandseinsätzen unter dem Dach der UNO, NATO oder WEU für verfassungsrechtlich vereinbar erklärte. Es wurde klar gestellt, dass die Ermächtigung zum Eintritt in ein System kollektiver Sicherheit auch die Übernahme von Pflichten umfasse. Allerdings hat das Verfassungsgericht aus Sicht der Exekutive eine zusätzliche Hürde geschaffen: die Zustimmung des Bundestages als Voraussetzung eines Einsatzes deutscher Streitkräfte (Müller 2001: 16). Seitdem waren deutsche Soldaten an militärischen Maßnahmen der internationalen Friedenstruppen in Bosnien-Herzegowina, im Kosovo, Mazedonien und zuletzt in Afghanistan beteiligt. Mit dem Neuen Strategischen Konzept der NATO, das sich das Bündnis vor dem Hintergrund des Kosovo-Krieges im April 1999 gegeben hat, hat sich das mögliche Einsatzgebiet deutscher Soldaten durch die ausdrückliche Möglichkeit von out-of-area-Einsätzen – Einsätzen außerhalb des Bündnisgebietes – erheblich erweitert. Damit haben Deutschland und seine Verbündeten den neuen sicherheitspolitischen Bedrohungen Rechnung getragen. Das vereinte Deutschland sieht sich in dieser Hinsicht mit neuen Fragen und Herausforderungen konfrontiert. So hat die Schwierigkeit der Regierung, die Koalitionsparteien auf die Kriegslinie einzuschwören und eine Beteiligung der Bundeswehr am Anti-Terror-Krieg an der Seite Amerikas durchzusetzen, Zweifel und Distanzierung zum Ausdruck gebracht, die in der Gesellschaft vorhanden sind. Die Schaffung eindeutiger Rechtsgrundlagen, wie das Bundesverfassungsgericht sie 1994 gefordert hat, wurde von der Gesetzgebung noch nicht realisiert. Sie berührt als Teil der innenund außenpolitischen Standortsuche die Tiefendimension gesellschaftlicher Befindlichkeiten. Diese Standortsuche vollzieht sich vor dem Hintergrund der aktuellen politisch-kulturellen Bedingungen von Außenpolitik. Heute wird eine deutsche Beteiligung an UN-Missionen wie selbstverständlich diskutiert. Ein Grund ist in der neuen Generation zu sehen, die Deutschland nun von Berlin aus regiert. Sie ist ohne die prägenden Erfahrungen der Aufbauepoche. Sie hat den Krieg nicht mehr bewusst miterlebt, nicht mehr die Zeit, in der aus den westlichen Besatzungsmächten Schutzmächte geworden sind. Die Biographien der jetzt regierenden Politiker sind nicht mehr geprägt vom Miterleben der hybriden, totalitären Schreckensherrschaft der Nationalsozialisten und den Gräueln des Zweiten Weltkrieges. Ihre politische Sozialisation verlief in den fünfziger und sechziger Jahren im jugendlichen Aufbegehren gegen die Versteinerungen der Adenauer-Zeit. In dieser Perspektive verlieren etwa die transatlantischen Bindungen ihre Selbstverständlichkeit. Nach den Terrorakten des 11. September in New York und Washington versicherte Schröder noch die „uneingeschränkte Solidarität“ mit den USA. Doch die Präventivstrategie der Regierung Bush und der kontroverse Irak-Krieg führte zu einem beispiellosen Bruch zwischen Deutschland und Amerika (Maull/Harnisch/ Grund 2003: 31), der auch die Beziehungen der europäischen Staaten untereinander schwer belastete. Die Bundesrepublik definiert ihre Interessen unabhängiger.

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Trotzdem ist Deutschland noch nicht soweit, sich selbst als Militärmacht wahrzunehmen. Die Anpassung an die gewandelten Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik vollzieht sich in vorsichtigen Schritten.

4. Von der Orientierungssicherheit zur verunsicherten Republik Für Deutschland hat eine neue Zeitrechnung begonnen, die neue Fragen aufwirft. Mit dem Abschied von der alten Ordnung der Weltpolitik 1989/90 verbindet sich zugleich der Abschied vom deutschen Provisorium. Berührt werden nicht nur die Oberfläche politischer Rhetorik, sondern auch die tieferen Schichten der Selbstwahrnehmung – drinnen wie draußen. Die innen- und außenpolitische Perspektive muss heute – ohne die Stütze eines Gegenbildes – neu formuliert werden (Weidenfeld 2001: 33). Der außenpolitische Standort verlangt nach neuer Begründung. So will Europa, will die Welt wissen, wie die Bundesrepublik als voll souveräner Staat ihre neue Zukunft zu gestalten gedenkt. Wohin treibt das wiedervereinigte Deutschland? Wie werden die Deutschen ihren Standort definieren? In welchen Bereichen und in welchem Maß werden sie weltpolitische Verantwortung übernehmen? Die bis heute andauernde Suche nach Antworten auf diese Fragen ist die zentrale politisch-kulturelle Herausforderung an das vereinigte Deutschland, zu deren Bearbeitung es nur seine historischen Erfahrungen heranziehen kann. Gegenwart und Zukunft werden geprägt durch reflektierte Vergangenheit und dem sich daraus entwickelten Geschichtsbewusstsein (¡ Deutsche Außenpolitik und Vergangenheit). Die Debatte um den künftigen Standort und die Rolle Deutschlands in der internationalen Politik wurde in den letzten zwei Jahren mit besonderer Intensität geführt. Dieses Nachdenken hat schon in der Vergangenheit eine Fülle von Dispositionen zu Tage gefördert: Westwendung, Ostorientierung, Sonderweg, Mittellage, Vermittlerrolle zwischen Ost und West sind hier nur einige beispielhaft zu benennende Varianten. Die geistigpolitischen Standortbestimmungen der Deutschen haben immer oszilliert.

Weiterführende Literatur Albrecht, Ulrich (1992), Die Abwicklung der DDR. Die „2+4-Verhandlungen“. Ein Insider-Bericht, Berlin: Westdeutscher Verlag. Ein Blick auf den außenpolitischen Prozess zur deutschen Einheit aus der Sicht des damaligen Beraters von DDR-Außenminister Markus Meckel. Fröhlich, Stefan (2001), Auf den Kanzler kommt es an – Helmut Kohl und die deutsche Außenpolitik, Paderborn: Schöningh. Analyse des Regierungshandelns und des Regierungsstils Helmut Kohls u.a. anhand der Deutschlandpolitik in den 80er Jahren. Glaab, Manuela (1998), Deutschlandpolitik in der öffentlichen Meinung. Einstellungen und Regierungspolitik 1949 bis 1990, Opladen: Leske und Budrich. Umfassende Aufarbeitung der Einstellungen zur deutschen Einheit und zum Zusammenhang zwischen politischen Orientierungen und Regierungshandeln. Haftendorn, Helga/Riecke, Henning (Hrsg.) (1996), Die volle Macht des souveränen Staates. Die alliierten Vorbehaltsrechte als Rahmenbedingungen westdeutscher Außenpolitik 1949–1990, Baden-Baden: Nomos. Eine präzise Analyse der Frage, welchen Einfluss die Vier Mächte mittels der ihnen vorbehaltenen Rechte und Verantwortlichkeiten auf die beiden deutschen Staaten ausübten. Kaiser, Karl (1991), Deutschlands Vereinigung – Die internationalen Aspekte, Bergisch-Gladbach: Lübbe. Mit den wichtigsten Dokumenten zur deutschen Einheit.

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Von Münch, Ingo (Hrsg.) (1991), Dokumente der Wiedervereinigung Deutschlands. Stuttgart: Kröner. Enthält zahlreiche Quellentexte zum Prozess der Wiedervereinigung von der Ausreisewelle aus der DDR über Ungarn, die CSSR und Polen im Spätsommer 1989 bis zum Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes im Oktober 1990. Von Plato, Alexander (2003), Die Vereinigung Deutschlands – ein weltpolitisches Machtspiel. Bush, kohl, Gorbatschow und die geheimen Moskauer Protokolle, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. Darstellung des internationalen Prozesses zur deutschen Einheit, die maßgeblich auf einer Auswertung von sowjetischen Dokumenten beruht. Teltschik, Horst (1991), 329 Tage. Innenansichten der Einigung, Berlin: Siedler. Tagebuchaufzeichnungen eines beteiligten Akteurs, des damaligen Leiters der Abteilung 2 (Auswärtige und innerdeutsche Beziehungen; Entwicklungspolitik; äußere Sicherheit) im Bundeskanzleramt. Weidenfeld, Werner (1998), Außenpolitik für die deutsche Einheit. Die Entscheidungsjahre 1989/90, Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt (Geschichte der deutschen Einheit; Bd. 4). Umfassender Analyseband auf der Grundlage zahlreicher Hintergrundgespräche und mehr als 150 Interviews mit beteiligten Akteuren. Weidenfeld, Werner/Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.) (1999), Handbuch zur deutschen Einheit 1949 – 1989 – 1999, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. Dieses Nachschlagewerk verbindet die verschiedenen Aspekte (innere, äußere, ökonomische, rechtliche usw.) des Einigungsprozesses anhand einzelner Stichwort-Artikel. Zelikow, Philip/Rice, Condoleezza (1997): Sternstunde der Diplomatie. Die deutsche Einheit und das Ende der Spaltung Europas, Berlin: Propyläen. Detaillierte Schilderung der Diplomatiegeschichte der Wiedervereinigung aus der Sicht zweier Mitglieder des Nationalen Sicherheitsrates der Bush-Administration.

Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen

Die Überwindung Rahmenbedingungen Werner Link der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen

1. Die ordnungspolitische Grundproblematik in historischer Perspektive In der Ära des Ost-West-Konflikts und der weltpolitischen Bipolarität waren die transatlantischen Beziehungen strukturell geprägt von der Spaltung Europas, die zugleich die Teilung Deutschlands beinhaltete, die Außenpolitik des deutschen Kern- und Weststaates konditionierte und die Außenpolitik des Oststaates determinierte. Der Zusammenbruch des bipolaren Weltsystems hat die Wiedervereinigung Deutschlands ermöglicht und die Überwindung der Spaltung Europas zur zentralen politischen Aufgabe gemacht. Damit ist die zweifache ordnungspolitische Grundproblematik, die sich an den Knotenpunkten der neueren europäische Geschichte immer wieder stellte, in den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts neuerlich aktuell geworden – nämlich (1) wie Deutschland und Europa zu organisieren ist, dass Deutschland in Europa friedlich existieren und sich entfalten kann, ohne einen bestimmenden Einfluss (= Hegemonie, nach der Definition von Heinrich Triepel 21974) zu erlangen bzw. ausüben zu können; und (2) ob und gegebenenfalls wie die europäisch-asiatische Macht Russland und die atlantischpazifische Macht USA in eine derartige europäische Ordnung einzubeziehen sind. Die jeweilige Regelung der innereuropäischen Beziehungen war also stets von größter Bedeutung für die Entwicklung der transatlantischen und der eurasischen Beziehungen et vice versa. Was Europa und die transatlantischen Beziehungen (die im Mittelpunkt dieses Beitrags stehen) anbelangt, so existiert dieser wechselseitige Zusammenhang spätestens seit Anfang des 20. Jahrhunderts, als die USA zur Großmacht im internationalen Staatensystem aufgestiegen waren. Das „alte“, primär europäische internationale System war – wie Ludwig Dehio (21974) dargetan hat – gekennzeichnet durch Hegemonialstreben und Gleichgewichtspolitik zwischen den europäischen Großmächten. Im Ersten Weltkrieg zeigte sich, dass Großbritannien nicht mehr in der Lage war, gestützt auf sein Empire als „balancer“ zu fungieren. Die USA traten an seine Stelle. Durch ihre kriegsentscheidende Militärintervention 1917/18 verhinderten sie (zusammen mit den Westmächten und Russland) die Errichtung einer deutschen Hegemonie; anschließend verhinderten sie durch wirtschafts- und währungspolitische Interventionen eine französische Hegemonie, und schließlich stifteten sie auf der Londoner Konferenz 1924 den „economic peace“, wodurch der Versailler Friedensvertrag de facto revidiert und die USA ökonomisch zum Stabilisator, sanktionspolitisch zum Schiedsrichter in Europa wurden (Link 1970). Als die neue Friedensordnung infolge der Weltwirtschaftskrise zerbrach und das natio-

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nalsozialistische Deutschland den europäischen Kontinent militärisch unterwarf, intervenierten die USA erneut – zusammen mit Großbritannien und der Sowjetunion. Die gemeinsame Bedrohung überlagerte den bereits bestehenden Konflikt zwischen den beiden unvereinbaren Tendenzen einer demokratisch-kapitalistischen und einer diktatorisch-sozialistischen Ordnung und begründete eine „antagonistische Kooperation“ zwischen den Hauptrepräsentanten der beiden Ordnungen. Nach dem gemeinsamen Sieg über die Achsenmächte wurde dieser ordnungs- und machtpolitische Konflikt weltpolitisch handlungsbestimmend (Link 21988). Die eurasisch-kommunistische Macht hatte infolge des Zweiten Weltkrieges ihren Einfluss und ihre Herrschaft bis in die Mitte Europas ausdehnen können und warf nunmehr ihren machtpolitischen Schatten auf Westeuropa, im Zeichen ihres weltpolitischen Hegemonialstrebens. In dieser Situation organisierten die USA zusammen mit den unmittelbar bedrohten westeuropäischen Staaten jene militärische Gegenmacht, die 1949 in der Gründung der NATO ihren Ausdruck fand. Die USA folgten ihrer säkularen Sicherheitsdoktrin (vgl. Link 1995), dass die Beherrschung des europäischen Kontinents und ihrer atlantischen Gegenküste durch einen feindlichen Staat oder eine feindliche Staatengruppierung verhindert werden müsse. Sie brauchten Westeuropa, um der weltpolitischen Herausforderung durch die Sowjetunion begegnen zu können. Die westeuropäischen Staaten benötigten die USA, um ihr schieres Überleben in Freiheit zu sichern. Amerikanische Führungsmacht und westeuropäische Bereitschaft zur Gefolgschaft entsprachen sich gegenseitig. Parallel zum Aufbau der transatlantischen Verteidigungsorganisation vollzog sich die Neuorganisation der Beziehungen zwischen den westeuropäischen Staaten nach dem innovativen friedensstiftenden Konzept der Integration. Dass das westeuropäische Sicherheitsproblem im Blick auf die externe sowjetische Bedrohung transatlantisch gelöst wurde, hatte einen positiven Entlastungseffekt für die westeuropäische Integration, für die Weiterentwicklung der Montanunion zur EWG/EG. Im wirtschaftlichen Bereich wurde das Problem einer potentiellen deutschen Hegemonie im Sinne eines integrativen Gleichgewichtes, d.h. durch die Europäische Gemeinschaft, gelöst. Sicherheitspolitisch fungierten die USA zwischen den westeuropäischen Staaten mittels der NATO als „balancer“ und „pacifier“. Aus der Sicht des Allianzführers USA bot die europäische Wirtschaftsgemeinschaft die Möglichkeit, „Hegemonie durch Integration“ zu fördern (Conze 1995). Aber es wurde strukturell auch ein Spannungsverhältnis zwischen westeuropäischer und transatlantischer Organisation begründet. Dieses Spannungsverhältnis wurde akut, als Westeuropa im Zuge der Integration erstarkte (also das Binnenverhältnis der Allianz sich änderte) und als gleichzeitig in der Machtrelation zwischen der NATO und dem Warschauer Pakt aufgrund der forcierten sowjetischen Rüstung eine gravierende Verschiebung zugunsten der Sowjetunion entstand, nämlich eine nukleare Pattsituation aufgrund der Erlangung der sowjetischen Zweitschlagfähigkeit in den sechziger Jahren. Daraus resultierte im Binnenverhältnis der transatlantischen Allianz die Tendenz zur „Europäisierung“ und im Außenverhältnis zur Gegenallianz die Tendenz zur Détente bzw. Entspannungspolitik. Wie sich die transatlantischen Beziehungen an diese Tendenzen anpassten, kann an dieser Stelle außer Betracht bleiben (vgl. Link 1995: 112–130). Wichtig ist das Ergebnis, dass nämlich die hegemoniale Stellung der USA erhalten, aber abgeschwächt wurde – ebenso wie die Bipolarisierung in Europa erhalten, aber abgeschwächt wurde. So konnte 1975 in der ersten Détente-Phase mit der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) ein die weltpolitische Systemgrenze in Europa übergreifender Kooperationsprozess in Gang gesetzt werden, aus westlicher Sicht mit dem langfristigen Ziel, „eine gerechte und dauerhafte

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Friedensordnung in Europa“ zu errichten (Harmel-Bericht 1967; zit. nach NATO 71990: 433). Solange der Ost-West-Konflikt andauerte, blieb aber die KSZE abhängig von dem Verhältnis zwischen den beiden Allianzen bzw. Allianzführungsmächten. Und innerhalb des „Westens“ musste die Politik der EG-Staaten jeweils mit der NATO, vor allem mit den USA, abgestimmt werden (¡ NATO). Zwischen den beiden allianzpolitischen Gruppierungen stand die Gruppe der nicht-gebundenen und neutralen Staaten als dritte Kraft. Die „harten“ sicherheitspolitischen Fragen wurden bezeichnenderweise außerhalb der KSZE, im MBFRRahmen, direkt zwischen den beiden Allianzen beraten. Diese Verhandlungen waren erst erfolgreich, als sich das Ende des Ost-West-Konflikts abzeichnete. Obwohl der „Vertrag über die konventionellen Streitkräfte in Europa“ (KSE) in den KSZE-Rahmen eingefügt, auf der KSZE-Gipfelkonferenz in Paris im November 1990 unterzeichnet und als Grundlage der künftigen gesamteuropäischen Ordnung gewertet wurde, ging er ausdrücklich vom Fortbestand der beiden Allianzen aus. Allerdings erklärten die 22 Mitgliedstaaten der NATO und des Warschauer Paktes, „daß sie in dem anbrechenden neuen Zeitalter europäischer Beziehungen nicht mehr Gegner sind, sondern neue Partnerschaften aufbauen und einander die Hand zur Freundschaft reichen wollen“ (Gemeinsame Erklärung, 19.11.1990, zit. nach EA, 45, 1990: D 654). Die Staats- und Regierungschefs der KSZE-Staaten verabschiedeten gleichzeitig die „Charta von Paris für ein neues Europa“, die den KSZE-Prozess institutionalisierte und inhaltlich ausweitete (¡ OSZE). Die Stärkung und Vertiefung des KSZE-Prozesses war das gesamteuropäische Leitmotiv zur Zeit der weltpolitischen Wende.

2. Gesamteuropäische Neuordnung durch KSZE/OSZE oder durch Osterweiterung der transatlantischen und westeuropäischen Organisationen Der Zusammenbruch des Warschauer Paktes und der Sowjetunion änderte die Machtverteilung und die ordnungspolitischen Bedingungen grundlegend. Dass die NATO nicht das Schicksal des Warschauer Paktes teilte und auch die EG erhalten blieb, ist in der wissenschaftlichen Literatur kontrovers diskutiert und unterschiedlich erklärt worden (vgl. u.a. Hellmann und Wolf 1993). Ausschlaggebend für den Fortbestand der westlichen Strukturen dürfte (neben einer Reihe anderer Faktoren) die allseits als notwendig und unersetzlich erachtete Funktion der NATO und EG gewesen sein, das wiedervereinigte, größere Deutschland wie die „alte“ Bundesrepublik weiterhin „einzubinden“; also Gesamtdeutschland integrativ zu balancieren und zugleich ein Gegengewicht gegenüber Russland zu erhalten, um so zuverlässig zu verhindern, dass künftig in Mitteleuropa eine neue antiwestliche Machtzusammenballung entstünde. Deshalb sollten die EG und die Mitgliedschaft Deutschlands in ihr erhalten und die europäische Integration vertieft werden – vor allem durch die Währungsunion (¡ Europäische Union). Und deshalb sollten die NATO und die Mitgliedschaft Deutschlands in ihr erhalten bleiben (¡ NATO; Sicherheitspolitik). Nicht nur die angelsächsischen Mächte USA und Großbritannien, sondern auch das NATO-kritische Frankreich sahen 1990 darin die unabdingbare Sicherheitsgarantie; der Zusammenhalt der NATO müsse – so führte Staatspräsident Mitterrand am 19.4.1990 in einem CNN-Interview aus – „zunächst einmal“ gewährleistet und „die Notwendigkeit der amerikanischen Präsenz in Europa betont“ werden. Bekanntlich glaubte auch die politische Klasse Deutschlands, nur durch doppelte Einbindung in

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NATO und EG die deutschen Sicherheitsinteressen wahren sowie der Gefahr einer Gegenmachtbildung vorbeugen zu können. Vor allem aber erkannten die USA, dass sie nur durch die NATO eine „europäische Macht“ waren und künftig bleiben würden – mit der Möglichkeit, die Entwicklung der gesamteuropäischen Ordnung maßgebend zu beeinflussen. Der Fortbestand der NATO und die führende Rolle der USA in dieser transatlantischen Allianz entsprachen am besten ihrer oben genannten säkularen Sicherheitsdoktrin, die auch nach dem Ost-West-Konflikt als gültig erachtet wurde. In diesem Sinne erklärte Präsident Bush im Frühjahr 1990: „Während des Großteils dieses Jahrhunderts war es für die Vereinigten Staaten ein lebenswichtiges Interesse, keiner gegnerischen Macht oder Gruppe von Mächten die Herrschaft über die eurasische Landmasse zu überlassen. Dieses Interesse bleibt bestehen“ (Bericht zur nationalen Sicherheitsstrategie, 28.3.1990, zit. nach Amerika Dienst, 28.3.1990). Später kam dann noch die Intention hinzu, die NATO gegebenenfalls als „global player“ einzusetzen (was nur bedingt im europäischen Interesse liegt).

2.1 Die Konkurrenz zwischen KSZE/OSZE und NATO Nachdem das Überleben von NATO und EG als sicher gelten konnte, stellte sich die Frage, ob die Neuordnung des mittel-osteuropäischen Raumes primär durch die Weiterentwicklung der ebenfalls fortbestehenden, auf der Pariser Konferenz institutionalisierten gesamteuropäischen KSZE oder bzw. und durch die Osterweiterung der westlichen Organisationsstrukturen erfolgen solle. In der KSZE waren und sind die USA und Russland gleichberechtigte Mitglieder. Dies galt und gilt als Vorteil einer an der KSZE orientierten gesamteuropäischen Ordnung. Von den beiden Allianzen der ehemaligen Antagonisten war in der Charta von Paris jedoch nicht die Rede. Dass sie bzw., nach Auflösung des Warschauer Paktes, die NATO, irrelevant werden sollten bzw. sollte, wurde freilich nur von der Sowjetunion und nach deren Auflösung von Russland angestrebt. Die Sowjetunion bzw. Russland wollte ein „System kollektiver Sicherheit und Stabilität in Europa unter der Ägide der KSZE“ aufbauen (Brüsseler Rede des russischen Verteidigungsministers Gratschow vom 25.5.1994, zit. nach EA, 49, 1994, S. D 500 f.), dem die NATO klar untergeordnet werden sollte. Da auch die neue KSZE an dem Konsensprinzip festhalten sollte (nur die geringfügige Modifikation „Konsens minus eins“ schloss die Mitwirkung des Normbrechers aus), würde in einer neuen europäischen KSZE-Ordnung Russland (wie auch jedem anderen Mitgliedstaat) eine Blockademacht und mitbestimmender Einfluss auf die NATO eingeräumt werden. Anders als die UdSSR bzw. Russland plädierten zwar alle europäischen Staaten für eine Funktionsausweitung, Institutionalisierung und Effektivitätssteigerung der KSZE, wie sie mit der Charta von Paris begonnen und auf den folgenden Konferenzen fortgesetzt wurden – bis hin zur neuen Bezeichnung „Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa“ (OSZE). Aber keine Regierung glaubte, dass die KSZE/ OSZE verteidigungspolitisch-militärisch die NATO ersetzen könnte oder auch nur sollte, noch dass die NATO ihr unterzuordnen sei. Das hat es den USA erleichtert, nach einigem Zögern eine positive Einschätzung der KSZE/OSZE vorzunehmen und an dem institutionellen Ausbau und der ergänzenden Nutzung ihrer nichtmilitärischen Möglichkeiten mitzuwirken. Entscheidend war letztlich, dass sich im militärisch-sicherheitspolitischen Bereich der Primat der NATO durch ein Netz von bilateralen Verträgen allmählich durchsetzen ließ. Die Verträge über „Partnerschaft für den Frieden“ (PfF) mit den ehemaligen Staaten des War-

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schauer Paktes und der Sowjetunion dehnten indirekt und flexibel die Sicherheitsfunktion der NATO auf den gesamten euro-asiatischen Raum aus. Damit wurde zumindest Mittel/Osteuropa tendenziell zur amerikanischen Einflusszone und die Wiederherstellung einer russischen Einflusszone praktisch ausgeschlossen. Der NATO-Kooperationsrat, 1997 in Euro-Atlantischer Partnerschaftsrat (EAPR) umbenannt, wird inzwischen von 20 Partnerstaaten als Konsultationsgremium mit den 26 Bündnisstaaten genutzt – ein multilaterales Gremium, das die bilateralen PfF-Programme übergreift. Der EAPR-Aktionsplan für 2000–2002 umfasst auch Konsultations- und Kooperationsregelungen für die regionalen Angelegenheiten in Südosteuropa und im Kaukasus. Um der herausragenden Bedeutung Russlands Rechnung zu tragen, wurde mit Russland (und mit der Ukraine) ein gesonderter, erweiterter Partnerschaftsvertrag vereinbart – mit dem NATO-Russland-Rat als Konsultationsgremium, wodurch freilich Russland ein substantielles Mitentscheidungsrecht oder gar ein Vetorecht bezüglich der Osterweiterung der NATO nicht eingeräumt wurde.

2.2 Die Osterweiterung der NATO Die direkte Osterweiterung der NATO war nach der Wende zunächst primär ein Anliegen der mittel/osteuropäischen Staaten, auf das die Allianz mit Rücksicht auf Russland nur sehr zurückhaltend reagierte, bis die amerikanische Regierung aus innen- und außenpolitischen Gründen (offenbar auch mit Rücksicht auf den Wunsch Deutschlands, nicht östlicher Grenzstaat des Bündnisses zu bleiben) dem Drängen nachgab und die Chance nutzte, nicht nur über Partnerschaftsverträge, sondern direkt, d.h. durch die Übernahme der Beistandsverpflichtung nach Artikel 5 des NATO-Vertrages, eine Ordnungsfunktion in Gesamteuropa auszuüben. Auf die erste Erweiterungsrunde von 1999 (Polen, Ungarn, Tschechien) sind weitere Runden gefolgt. Inzwischen hat die NATO 26 Mitglieder. Ob die Ausdehnung der NATO bis an die Grenzen Russlands mit dem Kooperationskonzept des NATO-Russland-Rates zu vereinbaren ist, wurde (auch in den NATO-Staaten) kontrovers diskutiert (insbesondere bezüglich der NATO-Mitgliedschaft der baltischen Staaten). Die vermutlichen Rückwirkungen auf den Allianzcharakter und auf die Glaubwürdigkeit der Beistandsgarantie (Art. 5) einer gesamteuropäischen NATO sind schwer einzuschätzen. Die Erweiterung könnte sich als Überdehnung erweisen; es könnte – wider Willen der Beteiligten – zu einer „OSZEisierung“ des Verteidigungsbündnisses kommen. Die Eröffnung einer Beitrittsperspektive für Russland, die gelegentlich (insbesondere nach der amerikanisch-russischen Annäherung infolge des 11. Septembers) diskutiert wird, würde eine derartige Entwicklung zweifellos fördern. Seit der „neuen Strategie“ (1999) ist die NATO zwar nach wie vor ein Bündnis zur Verteidigung des Bündnisterritoriums, aber zugleich auch ein Bündnis für die Krisenintervention in der Peripherie des Bündnisses. Solange die NATO in ihrem verteidigungspolitischen Kern intakt bleibt und in der Lage ist, in Europa ihre Strategie umzusetzen, ist eine Art Arbeitsteilung zwischen NATO und OSZE im gesamteuropäischen Raum charakteristisch für die neue Ordnung. Auf dem Balkan (in Bosnien, im Kosovo und in Mazedonien) ist diese Arbeitsteilung modellhaft entwickelt worden: militärische Intervention und militärische Sicherung durch die NATO, zivile Ordnungsaufgaben durch die OSZE. Dabei ist die asymmetrische gegenseitige Abhängigkeit zugunsten der NATO evident. Auch als Mandatgeberin für Zwangsmaßnahmen der NATO kommt die OSZE nicht in Frage. Denn nur der UN-Sicherheitsrat könnte seiner-

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seits die OSZE beauftragen, und es ist unwahrscheinlich, dass er dann nicht direkt die NATO ermächtigt. Dass die NATO notfalls auch ohne UN-Mandat militärisch intervenieren kann, ist im Kosovo-Krieg demonstriert worden. Selbst widerstrebende europäische Bündnisstaaten haben dem zugestimmt – auch die rot-grüne Regierung Deutschlands, die eigentlich die OSZE und die UNO aufwerten wollte, aber nun die NATO-Mitgliedschaft zur deutschen „Staatsräson“ erhob. Dass sich im Wettbewerb zwischen NATO und OSZE der sicherheitspolitische Primat der NATO bei der gesamteuropäischen Neuordnung gegen den externen Widerstand Russlands und gegen die internen Bedenken Frankreichs durchgesetzt hat, ist letztlich dem Sachverhalt geschuldet, dass die mittel/osteuropäischen Staaten von Anfang an und mit bemerkenswerter Ausdauer die WEU-Alternative als unzureichend für ihre Sicherheit werteten (obwohl sie in Assoziationsbeziehungen zur WEU traten). Auch die EG/EU mit ihrer gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik und europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (¡ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union) galten und gelten ihnen nicht als Alternative zur NATO, weder gestern noch heute. Sie sind – aufgrund ihrer Nachbarschaft zu Russland – dezidiert pro-atlantisch.

2.3 Die Osterweiterung der Europäischen Union Im Unterschied zur NATO-Osterweiterung war und ist die Osterweiterung der EG/EU weniger umstritten, zumal dadurch die Vollendung der Europäisierungstendenz zu erwarten ist. Gleichwohl gab es zunächst auch in der Frage der EG/EU-Osterweiterung unterschiedliche Vorstellungen. Vor allem Frankreich fürchtete, dass die Ausdehnung der EG auf Kosten der Vertiefung der Integration gehen werde und zudem zur „Peripherisierung“ Frankreichs führen könne (¡ Frankreich). Mitterrands Plan einer gesamteuropäischen Konföderation (1990) zielte darauf ab, die EG/EU als westeuropäischen Integrationsverbund zu erhalten und zu vertiefen – als „socle“ (Außenminister Dumas) einer alle europäischen Staaten umfassenden Konföderation, die ihrerseits im größeren euro-atlantischen Rahmen der KSZE mit den nordamerikanischen Staaten und Russland verbunden sein sollte. Hingegen vertrat Großbritannien nachdrücklich die Osterweiterung der EG, und zwar gerade in der Hoffnung, dass eine erweiterte EG sich in Richtung auf eine große Freihandelszone entwickeln würde (¡ Großbritannien). Die französische Konföderationsidee scheiterte letztlich deshalb, weil die mittel/osteuropäischen Staaten ihren Beitritt zur EG/EU als unverzichtbar betrachteten. Ferner sahen sie in dem französischen Plan einer europäischen Konföderation den Versuch, den Einfluss der USA in Europa einzuschränken, während sie ihn ja gerade ausweiten und für ihre eigene Sicherheit nutzen wollten, parallel zur europäischen Integration. Mit anderen Worten: Die direkte Mitgliedschaft in der EG war und ist aus der Sicht der mittel/osteuropäischen Staaten aus ökonomischen und politischen Gründen von vitalem Interesse; sie wird als Besiegelung ihrer „Rückkehr nach Europa“ und als Unterpfand ihrer Modernisierung bewertet. Die EG hat zunächst mit diversen Übergangsprogrammen und mit Assoziationsverträgen geantwortet („Europa-Verträge“), sah sich aber bald mit der Forderung der mittel/osteuropäischen Staaten konfrontiert, formelle Beitrittsverhandlungen aufzunehmen. Deutschland hat sich gemäß seiner eigenen Interessenlage zum Fürsprecher der Beitrittskandidaten gemacht. Es ist in seine europäische Mittellage zurückgekehrt, will aber nicht die traditionelle Mitteleuro-

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papolitik betreiben, sondern sein wachsendes wirtschaftliches Engagement in Mittel/Osteuropa durch die Europäisierung dieses Raumes gegen den „Germanisierungs-Verdacht“ schützen. Und Deutschland will – wie die Regierung Kohl/Kinkel ausdrücklich erklärt hat (Regierungserklärung vom 10.3.1994, zit. in: EA 49, 1994, D 307–309) – durch die EU-Erweiterung „die Gemeinschaft innerlich stärker ausbalancieren“ und die „Balance Europas“ wiederherstellen. Dementsprechend war Deutschland schon bei der ersten Erweiterungsrunde im Norden und Osten (Schweden, Finnland und Österreich) die treibende Kraft. Und die Entscheidung, sechs Monate nach Abschluss des Amsterdamer Vertrages (1997) definitiv die weiteren Beitrittsverhandlungen zu eröffnen, fiel bezeichnenderweise unter deutscher Präsidentschaft auf dem EU-Gipfel in Essen (Dezember 1994). Nach langen Verhandlungen sind am 1. Mai 2004 mit einem „big bang“ acht mittelosteuropäische Staaten (denen bis 2007 Bulgarien und Rumänien folgen werden) und Malta und Zypern der EU beigetreten. Die Osterweiterung wurde also – dem Balanceinteresse Frankreichs und Spaniens folgend – mit einer neuen Süderweiterung verbunden. Die Balkanländer sollten durch den „Stabilitätspakt“ und durch Assoziationsabkommen schrittweise an die EU herangeführt werden. Indem in Helsinki auch der Türkei, in Revision der negativen Luxemburger Entscheidung, der Status eines Beitrittskandidaten zuerkannt und am 3. Oktober 2005 Beitrittsverhandlungen aufgenommen wurden, zeichnete sich sogar die Einbeziehung des vorderasiatischen Vorfeldes ab, wodurch nicht nur die Heterogenität der so erweiterten EU zusätzlich und in prekärer Weise erhöht, sondern auch die direkte Angrenzung der EU an das Krisengebiet des Mittleren Ostens bewirkt würde. Die mit der großen Osterweiterung zusammenhängenden Probleme, die für beide Seiten und für die EU insgesamt erheblich sind, können an dieser Stelle nicht näher behandelt werden. Mit der EU-27 ist bzw. wird aus der westeuropäischen eine gesamteuropäische Integration, durch die die Spaltung Europas mittelfristig überwunden würde. Aber diese erweiterte EU ist zweifellos ein anderes Gebilde als die alte EG, die EU-12 oder die EU-15. Um das integrative Gleichgewicht zu erhalten und die EU erweiterungs- und dann handlungsfähig zu machen, hat der Nizza-Vertrag (nach dem unzulänglichen Amsterdamer Vertrag) eine neue Stimmgewichtung für die qualifizierten Mehrheitsentscheidungen vorgenommen. Entgegen einer weitverbreiteten Kritik ist dieses Ergebnis durchaus positiv zu werten (vgl. Link: 2001): Für die EU-27 ist das „integrative Gleichgewicht“ neu tariert und abgesichert worden. Zugleich wird eine flexible konsortiale Führung (mit Minderheitenschutz) ermöglicht und die Hegemonie eines Staates (etwa Deutschlands) strukturell ausgeschlossen. Zudem ist die „verstärkte Zusammenarbeit“ in einzelnen Politikbereichen erleichtert worden; sie kann von mindestens der Hälfte der Mitgliedstaaten (ohne Veto-Recht der anderen Staaten!) beschlossen werden. Der „Vertrag über eine Verfassung für Europa“, der am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet wurde, enthält zwar wichtige Verbesserungen gegenüber dem Nizza-Vertrag, würde aber (falls er wider Erwarten doch noch in Kraft träte) die EU nicht in eine Föderation transformieren. Realistisch betrachtet, markiert die große Osterweiterung das Ende des Traums von den „Vereinigten Staaten von Europa“. In der älteren politikwissenschaftlichen Theorie ist immer wieder betont worden, dass Föderationen nur funktionieren, wenn sie von einer relativ kleinen Zahl homogener Staaten gebildet werden. Die moderne Konflikttheorie lehrt, dass eine Integration, die nicht dem realen Mischungsverhältnis aus Gemeinsamkeiten und Gegensätzen entspricht, kontraproduktiv ist. Und aus der Organisationssoziologie stammt die Einsicht: „Wenn der angestrebte Grad der Organisation dem Anwachsen derjenigen Elemente

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der Weltgesellschaft, die die Organisation nachhaltig stützen, vorauseilt, wird mit Sicherheit der Zusammenbruch folgen.“ Diese Feststellung, die Harold Lasswell (1946) für die Organisation der Weltgesellschaft getroffen hat (zit. nach Link 21988: 53), dürfte analog für die Organisation Gesamteuropas gelten. Die westeuropäische EG war eine Konfliktlösungs- und Präventionsstrategie durch partielle Integration, eine Mischung aus integrativ-vergemeinschafteten und kooperativ-intergouvernementalen Elementen. Diese Mischung ist auch für die EU nach Maastricht, Amsterdam und Nizza charakteristisch. Die föderalistischen Vorschläge zur „konstitutionellen Neugründung Europas“ des „Flötenspielers“ Fischer (so titulierte ihn sein französischer Amtskollege Védrine) waren vielleicht gut gemeint, aber im Endeffekt verhängnisvoll (vergleichbar dem Effekt des Flötenspielers von Hameln)! Bezeichnenderweise hatte Fischer seine Europa-Rede an der Humboldt-Universität (12.5.2000) als „Privatmann“ gehalten. Als Außenminister musste er einsehen und eingestehen: Persönlich befürworte er das Modell eines Föderalstaates nach deutschem Vorbild, sehe aber nicht, dass das zu seinen Lebzeiten auch nur in Ansätzen realisierbar sei (FAZ, 19.5.2001). Kurzum, die Integration des heterogenen Gesamteuropas, mit etwa 30 Staaten, wird nur dann praktikabel sein, wenn sie mit Differenzierung verbunden ist („differenzierte Integration“). Mit den „Euro-Ländern“ (Währungsbereich), den „Schengen-Ländern“ (Bereich der Polizei- und Justizpolitik) und den Eurokorps-Ländern (Sicherheitspolitik) sind bereits entsprechende differente Gruppierungen vorhanden. Die neue „Eingreiftruppe“ der EU wird durch die freiwilligen Beiträge einer Reihe von Staaten aufgebaut (falls diese Länder die entsprechenden finanziellen Mittel tatsächlich bereitstellen). D.h. die europäische Sicherheitsund Verteidigungspolitik wird machtpolitisch durch differenzierende intergouvernementale Zusammenarbeit unterfüttert, und zwar nach dem Prinzip der „Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit“ (¡ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Falls die EU eine eigenständige Sicherheits- und Verteidigungspolitik in Zukunft tatsächlich betreibt, wird die gesamteuropäische Ordnung komplettiert. Die ESVP ist zwar problematisch im Verhältnis zur NATO bzw. zu den USA (s. unten); aber sie eröffnet auch zum ersten Mal die Möglichkeit, nicht nur die Spaltung Europas, sondern langfristig auch die sicherheitspolitische Abhängigkeit Europas von den USA zu überwinden und eine ausgewogene Partnerschaftsbeziehung zu entwickeln.

3. Die Transformation der transatlantischen Beziehungen Dass parallel zu den beschriebenen Prozessen in Europa eine Transformation der transatlantischen Beziehungen versucht wird, ist nur verständlich, wenn man sich die neue Machtverteilung im globalen System vergegenwärtigt. An die Stelle der Bipolarität ist eine Kombination aus Unipolarität und Multipolarität getreten (vgl. Link 32001: 127–132). Die USA sind im militärisch-sicherheitspolitischen Bereich die einzige Supermacht mit der Fähigkeit zu weltweiten Machtprojektionen. Im gesamtpolitischen multipolaren Beziehungszusammenhang der großen Mächte und im tripolaren Weltwirtschaftssystem („Triade“) haben sie eine herausragende Stellung inne. Sie haben den Prozess der Globalisierung, der nach der weltpolitischen Wende im Zuge der technologischen Revolution eine eminente Dynamik gewonnen hat, auf allen Gebieten am besten genutzt – auch und gerade auf militärischem Gebiet, um dort eine „das gesamte Spektrum abdeckende Dominanz“ (full spectrum dominance) zu erhalten (so das Pentagon-Dokument „Joint Vision 2010“, zit. nach Bacevich 1999: 12). Das Konzept, ein

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Raketenabwehrsystem aufzubauen, fügt sich in diese Politik ein. Aus der herausgehobenen Machtposition resultiert der weltweite Führungsanspruch (dem die Tendenz zum Unilateralismus innewohnt). Angesichts dieser Sachverhalte hat sich bei einigen europäischen Staaten zunehmend die Einsicht durchgesetzt, dass sie nur durch die europäische Integration den Herausforderungen der Globalisierung und der amerikanischen „Übermacht“ begegnen können und nur vermittelt über die EU ein gleichgewichtiger Akteur im multipolaren Weltsystem sind bzw. werden können. Insbesondere Frankreich hat durch autoritative Erklärungen seiner Spitzenpolitiker diese Position nachdrücklich vertreten (Zitate bei Link 32001: 137f. und 165f.). Bundeskanzler Schröder hat sich das französische Konzept des „Europe puissance“ ausdrücklich zu eigen gemacht und für die deutsche Politik verbindlich erklärt (s. u.a. die Rede Schröders vor der französischen Nationalversammlung am 30.11.1999). Und Premierminister Blair hat in seiner Warschauer Rede (6.10.2000) in ähnlicher Weise die politische Ratio der europäischen Integration beschrieben: in einer „Welt mit der Macht der USA“ müsse Europa zu einer „Superpower“ werden; drei Jahre später hat er allerdings diese Auffassung revidiert (s. unten). In Italien und Spanien sowie in den kleineren EU-Staaten wird die europäische Integration ebenfalls als Antwort auf die Herausforderungen der Globalisierung und der neuen Machtverteilung begründet. Das Streben nach einer größeren Eigenständigkeit Europas ist im Laufe der neunziger Jahre immer deutlicher zutage getreten. Eine dementsprechende Politik ist (wenngleich nicht ohne innere Widersprüchlichkeiten und Unzulänglichkeiten) allmählich in Gang gekommen und hat die transatlantischen Beziehungen schrittweise transformiert – mit deutlichen Differenzierungen im ökonomischen und sicherheitspolitischen Bereich. Im ökonomischen Bereich, wo bereits seit den 70er und 80er Jahren eine ausgewogene europäisch-amerikanische Beziehung besteht, war die Bereitschaft der USA am größten, in Anerkennung des ökonomischen Gewichts der EG einen neuen transatlantischen Kooperationsrahmen zu schaffen. Nach dem Wegfall der gemeinsamen militärischen Bedrohung schien im nunmehr wichtiger werdenden Bereich der Wirtschaft und Politik ein „new transatlantic bargain“ im beiderseitigen Interesse zu liegen. So vereinbarten die USA und die EG schon 1990, dass sie sich „einander in allen wichtigen Fragen von gemeinsamem Interesse sowohl politischer als auch wirtschaftlicher Art unterrichten und konsultieren, um ihre Positionen unter Wahrung ihrer jeweiligen Unabhängigkeit soweit wie möglich anzunähern“. Die amerikanisch-europäischen Konsultationen wurden institutionalisiert: halbjährliche beziehungsweise jährliche Treffen zwischen den Präsidenten des Europäischen Rates und der EG-Kommission einerseits und dem US-Präsidenten andererseits; zwischen dem Rat der EG-Außenminister und dem US-Außenminister und in Ad-hoc-Kommissionen. Daraus entwickelte sich in den folgenden Jahren der „Transatlantische Dialog“, der durch die „Neue Transatlantische Agenda“ (1995) inhaltlich strukturiert wird und seit 1998 als „Transatlantic Economic Partnership“ figuriert. Die intergouvernementale Zusammenarbeit wird auf transnationaler Ebene durch den „Transatlantic Business Dialogue“ ergänzt. In dieser institutionalisierten Kooperationsbeziehung tritt also Europa als einheitlicher Akteur auf; die EG/EU und die USA sind gleichberechtigte und gleichgewichtige Partner. Aber sie bleiben im Wettbewerbssystem Konkurrenten, die allerdings ihre wirtschaftlichen Konflikte (die bekanntlich immer wieder – vor allem im Agrarhandelssektor – aufbrechen) integrativ zu regeln versuchen. Da der Wettbewerb weitergeht, ist auch die Balance dynamisch. Als Antwort auf den technologischen Vorsprung, den die USA in den neunziger Jahren gewonnen haben, hat sich z.B. die EU auf ihrem Lissaboner Gipfel (2000) das „neue strategische Ziel“ gesetzt, die USA im technologischen Sektor einzuholen. Die Europäische Währungsunion (deren binneneuropäische Ratio

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die Einbindung der D-Mark und die Förderung der europäischen Integration ist) soll die „amerikanische Hegemonie“ (Chirac) im Weltwährungssystem beseitigen. Wenn der Euro auch international zu einem Erfolg wird, entstünde ein „währungspolitisches Duopol“, würde also die europäisch-amerikanische Wirtschaftsbalance komplettiert. Fred Bergsten (1997) hat diese Einschätzung auf die Berechnung des ökonomischen Gewichts Gesamteuropas gestützt. EU-Osterweiterung und transatlantische Transformation sind also aufeinander bezogen. Im ökonomischen Bereich besteht schon jetzt eine kooperative Balancebeziehung zwischen der EU und den USA, und wenn beide geoökonomischen Mächte gemeinsame Positionen erarbeiten und gemeinsam vorgehen, können sie global einen entscheidenden Einfluss ausüben, wie dies in der WTO (trotz bilateraler Auseinandersetzungen) wiederholt zu beobachten ist. Im sicherheitspolitischen Bereich war und ist hingegen die Transformation des transatlantischen Verhältnisses weitaus schwerer zu bewerkstelligen. Eine gemeinsame europäische Sicherheitspolitik ist wegen der innereuropäischen Meinungsverschiedenheiten (lange Zeit wegen der britischen Blockade, die Premierminister Blair erst 1998 bei seinem Treffen mit Staatspräsident Chirac in St. Malo aufgehoben hat) nur zögerlich zustandegekommen. Noch wichtiger war, dass die USA das europäische Eigenständigkeitsbestreben im Lichte ihrer Interessen kritisch betrachteten. In der Wendezeit hat Samuel Huntington (1991: 12 f.) die amerikanische Ablehnung mit undiplomatischer Offenheit formuliert: „The political integration of the European Community, if that should occur, would also bring into existence an extraordinarily powerful entity which could not help but be perceived as a major threat to American interests.“ Deshalb liege es im amerikanischen strategischen Interesse, „to promote evolution of the European Community in the direction of looser, purely economic entity with broader membership rather than tighter political entity with an integrated foreign policy“. Diese Auffassung lag evidentermaßen ganz in der Kontinuität der säkularen Maxime amerikanischer Europapolitik, die Präsident Bush 1990 als weiterhin gültig bestätigte (s. oben). In der praktischen Politik gab es deutliche Spuren dieser Orientierung. Die Regierung Bush sen. opponierte vehement gegen die deutsch-französische Initiative, die WEU zum verteidigungspolitischen Arm der EU und ein Euro-Korps zum Kern einer unabhängigen europäischen Militärstruktur zu machen. In einer nicht veröffentlichten diplomatischen Note vom 21. Februar 1991 wurde zwar die Aussicht auf die Stärkung der „transatlantic partnership on security affairs with a more confident and united Europe“ begrüßt, aber dann in offener Direktheit gewarnt: „In our view, efforts to construct a European pillar by redefining and limiting NATO’s role, by weakening its structure, or by creating a monolithic bloc of certain members would be misguided. We would hope such efforts would be resisted firmly“ (Kopie im Besitz des Verfassers). Wenig später hieß es ähnlich in der ersten Fassung der Defense Planning Guidance for Fiscal Years 1994 to 1999: „While the United States support the goal of European integration, we must seek to prevent the emergence of European-only security arrangements which would undermine NATO, particularly the Alliance’s integrated command structure.“ Unter Präsident Clinton hat sich ein kompromissbereiterer Pragmatismus durchgesetzt. Als Frankreich zu erkennen gab, dass es bereit sein könnte, in die integrierte Militärstruktur der NATO zurückzukehren, wenn strukturell und personell die europäische Komponente stärker zur Geltung komme, zeigten schließlich auch die USA ein bedingtes Entgegenkommen: Auf dem Brüsseler NATO-Gipfel (1994) wurde das Konzept der „Combined Joint Task Forces“ (CJTF) aus der Taufe gehoben, das nach dem Prinzip „separable but not separate“ die NATO so umstrukturieren sollte, dass die europäischen Staaten unter WEU-Ägide ohne Beteiligung der USA ihre NATO-Streitkräfte und die Logistik der NATO für eigenständige militärische Aktionen ein-

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setzen könnten. Für einen derartigen Einsatz bedarf es jedoch eines Beschlusses des NATORats; das heißt, die USA würden, weil der NATO-Rat nur einstimmig beschließen kann, ein Vetorecht haben und auch bei dem „Monitoring“ solcher Einsätze mitwirken. Dieses Konzept ist auf der Berliner NATO-Ministerratstagung (1996) bestätigt und 2003 im „Berlin Plus Agreement“ zwischen NATO und EU präzisiert worden. Bei der Neuordnung der NATOKommandostruktur beharrten die USA jedoch auf der Besetzung des Süd-Kommandos durch einen Amerikaner. Die Entscheidung der EU, eine gemeinsame Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu entwickeln (Amsterdamer Vertrag, 1997), und die konkreten Beschlüsse der EUGipfel von Berlin (1999) bis Nizza (2001) über die Aufstellung einer europäischen Eingreiftruppe sind hier nicht im einzelnen zu beschreiben (¡ Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Für unsere Fragestellung ist bedeutsam, dass dadurch die Transformation der transatlantischen Beziehungen im sicherheitspolitischen Bereich einen Schritt vorangebracht wird. Die EU bestätigt zwar, dass die NATO „das Fundament der kollektiven Verteidigung“ bleibt. Für das breite Spektrum der Krisenverhütung und Krisenbewältigung (die sogenannten Petersberg-Aufgaben) sehen die EU-Beschlüsse nunmehr aber konkrete Schritte vor, um die „Fähigkeit zu autonomem Handeln, gestützt auf glaubwürdige militärische Fähigkeiten“, schrittweise zu verwirklichen (Anhang III zu den Schlussflolgerungen des Vorsitzes des Europäischen Rates am 3. und 4. Juni 1999 in Köln, zit. nach: Internationale Politik, 54: 133), wobei die EU von Fall zu Fall entscheiden will, ob sie die von ihr geführten Operationen unter Rückgriff auf Mittel und Fähigkeiten der NATO durchführt. Das heißt, alternativ oder komplementär zum NATO-Konzept der CJTF werden von der EU (in die die WEU integriert wird) eigenständige europäische Entscheidungs- und Kommandostrukturen und entsprechende militärische Fähigkeiten aufgebaut (Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee, Militärausschuss, Militärstab, Planungs- und Führungszelle). Weitere bereits eingeleitete Schritte sind: die Kooperation und Fusion der europäischen Luft- und Raumfahrtindustrie, die Produktionsentscheidung für ein europäisches Transportflugzeug, die Entwicklung einer europäischen Luft-Luft-Rakete, die deutsch-französische Vereinbarung zur Beschaffung eines Aufklärungssatelliten und neuerdings die Errichtung der Europäischen Verteidigungsagentur. Innereuropäisch ist die kritische Frage, ob die Beschlüsse angesichts der finanzpolitischen Engpässe tatsächlich implementiert werden. Im transatlantischen Verhältnis ist die Kompromissbereitschaft der USA der kritische Punkt. Die Clinton-Regierung hat versucht, vom bisherigen Primat der NATO soviel wie möglich zu retten. Und Präsident Bush hat in seiner Warschauer Rede (15.6.2001) erklärt: „Wir begrüßen eine angemessene in die NATO integrierte größere Rolle der EU bei der europäischen Sicherheit“ (Hervorh. durch den Verf.). Die wiederholt bekräftigte Formel lautet „3 D“: Es gelte, eine europäische Sicherheitsund Verteidigungspolitik zu verhindern, die Europa von den USA abkopple („decouple“), die NATO-Strukturen dupliziere („duplicate“) und die Nicht-EU-Staaten der NATO diskriminiere („discriminate“). Was die letztgenannte Bedingung anbelangt, so unterstützen die USA speziell die Mitentscheidung der Türkei. Sie bestehen generell darauf, dass im Krisenfall zunächst die NATO zu fragen ist, ob sie (also vor allem die USA) tätig werden und die militärischen Operationen führen will; nur dann, wenn die USA sich nicht direkt engagieren wollen, sollen die europäischen Gremien zum Zuge kommen. Vor allem Frankreich besteht auf einer umgekehrten „Sequenz“, also auf einer echten Entscheidungsautonomie der EU bei allen Krisenfällen außerhalb der direkten kollektiven Bündnisverteidigung. Die Autonomie- und Sequenzfrage ist der zentrale grundsätzliche Streitpunkt. Seine praktische Relevanz dürfte aber in

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absehbarer Zukunft gering sein. Selbst wenn die EU-Beschlüsse planmäßig umgesetzt werden und mithin dann „autonome Fähigkeiten“ bestehen, ist kein großes Krisenszenario wahrscheinlich, bei dem die EU ohne vorherige Vergewisserung der NATO-Unterstützung (und damit der Zustimmung der USA) handeln wollte oder könnte. In diesem Sinne hat Zbigniew Brzezinski (2000) – mit einem guten Schuss von „Arroganz der Macht“ und Zynismus gegenüber dem amerikanischen „de facto militärischen Protektorat“ Europa – die amerikanischen Bedenken gegen die EU-Beschlüsse zu zerstreuen versucht und der amerikanischen Regierung größere Gelassenheit empfohlen: „if the crisis is serious, the European reaction will not be independent; if the reaction is independent, the crisis will not be serious“. Für beide Fälle gibt es inzwischen praktische Beispiele: Ende 2004 ging in Bosnien die SFOR-Mission von der NATO auf die EU über (EUFOR), in Anwendung der Kooperationsvereinbarung „BerlinPlus“. Die erste autonome EU-Krisenintervention (Operation Artemis) erfolgte im Sommer 2003 im Ostkongo, mandatiert von den Vereinten Nationen. In Anbetracht des immensen militärischen und technologischen Vorsprungs der USA und der innereuropäischen Schwierigkeiten und Meinungsverschiedenheiten ist zu erwarten, dass die in Gang gekommene Transformation der transatlantischen Beziehungen im sicherheitspolitischen Bereich ein langwieriger Prozess bleibt, mit vielen Zwischenschritten und retardierenden Momenten, eventuell auch mit Rückschritten. Lediglich im ökonomischen Bereich ist eine gleichgewichtige europäisch-amerikanische Beziehungsstruktur etabliert worden, die im Falle einer erfolgreichen EU-Osterweiterung zugunsten Europas vermutlich gefestigt würde.

4. Entwicklungsperspektiven Der europäische Neuordnungsprozess und die transatlantische Transformation sind also aufeinander bezogen und beeinflussen sich wechselseitig. Mit der Osterweiterung der EU wird die Spaltung Europas politisch, insbesondere wirtschaftspolitisch, mittelfristig überwunden, obwohl das tatsächliche „Zusammenwachsen“ von West- und Osteuropa ein schwieriger Prozess sein wird. Wenn er gelingt, wird sich das geo-ökonomische Gewicht Europas gegenüber den USA deutlich erhöhen (was – vermittelt über die EU – auch Deutschland zugute kommen wird). Im sicherheitspolitischen Bereich wird mit der Osterweiterung der NATO direkt und durch den Euro-Atlantischen Kooperationsrat indirekt der gesamte europäische Raum bis an die Grenzen Russlands von der euro-atlantischen Allianz unter Führung der USA stabilisiert, künftig unter Umständen verbunden mit einem eigenständigen EU-Beitrag. Damit wird die Idee eines „Zwischeneuropa“ obsolet. Wegen der unmittelbaren Angrenzung an Russland wird die Festigung der Kooperationsbeziehungen der EU und der NATO zu Russland zur notwendigen Voraussetzung für das Gelingen der Stabilisierungspolitik im eurasischen Raum. Das Europa der erweiterten EU wird vermutlich nach dem Prinzip der „differenzierten Integration“ strukturiert sein. In den verschiedenen Bereichen der „verstärkten Zusammenarbeit“ bzw. der „ständigen strukturierten Zusammenarbeit“ werden in der Regel die großen EUStaaten Mitglieder der jeweiligen „Pioniergruppe“, „Avantgarde“ oder Kerngruppe sein. Sie werden gemeinsam eine ad-hoc-Führung, mit variablen Gruppierungen der Mitgliedstaaten, auszuüben versuchen. Eine informelle „konsortiale Führung“ ist in den neunziger Jahren bereits praktiziert worden (Hewel 1999). Im Zusammenhang mit den Beratungen über einen Verfassungsvertrag hatte die britische Regierung sogar eine Formalisierung der gemeinsamen Führung der großen EU-Staaten angeregt – im Sinne eines „Direktoriums“ oder eines analog

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zum UN-Sicherheitsrat strukturierten EU-Gremiums (Financial Times, 21.2.2002). Es sei dahingestellt, ob über die weitere Ausweitung der Mehrheitsentscheidungen und über informelle Führungsgremien eine hinreichende Akzeptanz in der heterogenen, erweiterten EU besteht oder herbeigeführt werden kann. Auf jeden Fall werden Differenzierung und Flexibilisierung, in welcher Konkretisierung auch immer, die notwendige Voraussetzung für Handlungsfähigkeit sein. Das dürfte ähnlich auch für eine erweiterte und transformierte NATO gelten. Länderspezifische Differenzierungen existieren bereits und dürften in Folge der Erweiterung Platz greifen. Herausbilden könnte sich eine informelle „neue Kerngruppe“ (Haftendorn 2005). Fallspezifisch werden sich „coalitions of the willing“ bilden, die gegebenenfalls die „separierbaren“ NATO-Strukturen nutzen. In dem Maße, wie komplementär zu den NATO-Strukturen autonome europäische militärische Fähigkeiten (wie die NATO Response Force und die EUEingreiftruppe) entwickelt werden, könnte das seit den fünfziger Jahren bestehende strukturelle Spannungsverhältnis zwischen europäischer Integration und transatlantischer Sicherheitsorganisation (s. oben) entschärft werden. Die sicherheitspolitische Abhängigkeit Westeuropas von den USA war ja aufgrund der Spaltung Europas im Ost-West-Konflikt entstanden. Erst mit einer gewissen sicherheitspolitischen Unabhängigkeit Gesamteuropas wären die Folgen der Spaltung Europas gänzlich überwunden.

5. Der neue ordnungspolitische Dissens Dieser Entwicklungsprozess wird freilich negativ beeinflusst, seit die hegemoniale Politik der USA imperial gesteigert wurde und dadurch eine neue und neuartige Spaltung im europäischen und transatlantischen Beziehungszusammenhang hervorgerufen hat. Solange der „Krieg gegen den Terrorismus“ zwar als umfassender „langer Feldzug“ konzipiert, aber eindeutig darauf beschränkt war, global operierende islamistische Terrorgruppen und Staaten, die sie unterstützten oder beherbergten, zu bekämpfen und zu besiegen, bestand ein breiter Konsens zwischen den USA und den europäischen Staaten. Der NATO-Rat setzte nach dem 11. September 2001 die Beistandszusage des Vertragsartikels 5 (erstmalig!) in Kraft, und auch die EU unterstützte förmlich das Selbstverteidigungsrecht der USA. Bei den europäischen Verbündeten entstand allerdings die Befürchtung, dass die NATO marginalisiert und ihr Potential nur als „Werkzeugkasten“ von den USA genutzt würde, weil die Regierung Bush nicht auf die multilaterale Gesamtorganisation zurückgriff, um eine unbeschränkte Führung ausüben zu können. So wurde die „Koalition der Willigen“ durch einen additiven Bilateralismus gebildet, d. h. durch bilaterale Vereinbarungen über die militärische Beteiligung an der „Operation Enduring Freedom“. Dass auch die europäischen Staaten gemäß ihrer Fähigkeiten im Kampf gegen das Taliban-Regime und gegen Al Qaida an der Seite und unter dem Oberbefehl der USA kämpften und z.T. noch kämpfen, war aber trotz der genannten Irritationen unbestritten und ist es noch heute. Der Wiederaufbau und die Neuordnung Afghanistans ist ebenfalls einvernehmlich von den USA und den europäischen Staaten arrangiert worden; und die Führung der von den Vereinten Nationen mandatierten Sicherungstruppe (ISAF) wurde schließlich der NATO übertragen. Der transatlantische Dissens begann, als Präsident Bush Anfang 2002 die Feinddefinition auf sogenannte Schurkenstaaten und die „Achse des Bösen“ (Irak, Iran und Nord-Korea) ausdehnte, also die Bekämpfung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen in den AntiTerror-Krieg einbezog. Der Dissens spitzte sich zu einem ordnungspolitischen Konflikt zu, als

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die neue Nationale Sicherheitsstrategie vom September 2002 diese Politik des Counterterrorismus und der Counterproliferation mit der Doktrin der präemptiven Intervention, die in Wirklichkeit eine Präventivkriegsdoktrin ist, verband und somit eine neue Gesamtstrategie begründete – „a neoimperial grand strategy“ (Ikenberry 2002). Indem die USA die Autorität beanspruchen, „zu entscheiden, wann souveräne Rechte verwirkt sind, und indem sie dies antizipierend zu tun gedenken“ (Ikenberry), setzen sie an die Stelle des neuzeitlichen Ordnungsprinzips, der Nebenordnung der Staaten und der Koordination der Willen, die Über- bzw. Unterordnung – „preemption and the end of Westphalia“ (Kissinger 2002). Im Krieg gegen den Terrorismus geht es – wie Henry Kissinger bereits vor dem Irak-Krieg in seinem Buch „Die Herausforderung Amerikas“ (2002) argumentiert hat – nicht nur darum, Terroristen aufzuspüren, sondern vor allem sich die außerordentliche Gelegenheit nicht nehmen lassen, das internationale System umzugestalten. In der Nationalen Sicherheitsstrategie ist ganz ähnlich vom „moment of opportunity“ die Rede und vom „Angriff als beste Verteidigung“. Die Bush-Doktrin und ihre Anwendung im Irak-Konflikt (der hier nicht im einzelnen zu behandeln ist) spalteten die EU und die NATO. Während sich Großbritannien schon 2002 eindeutig auf die amerikanische Seite stellte (in Fortsetzung der gemeinsamen Luftangriffe), verweigerten Deutschland und Frankreich die Gefolgschaft. Noch bevor ein Sondergipfel den Versuch machen konnte, eine gemeinsame EU-Position zu finden, wurde zur einseitigen Unterstützung der US-Politik am 30. Januar 2003 jener (in den USA angeregte) „Brief der Acht“ veröffentlicht, der die Spaltung in das „alte“ und „neue“ Europa manifest machte. Die Regierungschefs von Großbritannien und Spanien hatten den Brief konzipiert; die Staats- bzw. Regierungschefs von Dänemark, Italien, Polen, Portugal, Tschechien und Ungarn hatten ihn mitunterzeichnet. Die anderen mittelosteuropäischen Staaten der Vilnus-Gruppe schlossen sich an. Hingegen betrieben Frankreich und Deutschland (die übrigens über den Brief der Acht nicht vorab informiert worden waren) eine Politik des „soft balancing“ und eine „Strategie der Delegitimierung“ (Walt 2005) im UN-Sicherheitsrat, zusammen mit Russland und China. Es ging also bei dieser Auseinandersetzung um mehr als um einen taktischen Dissens, sondern um die grundsätzliche Frage, „ob es eine einzelne Macht gibt [d.h. geben soll], die die Dinge in der Welt bestimmt, oder ob wichtige Fragen von der internationalen Gemeinschaft entschieden werden“ (so Bundeskanzler Schröder vor dem SPD-Bundesvorstand am 10. Februar 2003, zit. nach Westdeutsche Allgemeine Zeitung, 11.2.2003). So wie die amerikanische Irak-Politik Ausdruck des imperialen Anspruchs der USA war, war die deutsch-französische Irak-Politik Ausdruck des Anspruchs, ein „Europe puissance“ mit der EU als Machtpol zu schaffen – in einer multipolaren Welt. Die gemeinsamen deutsch-französisch-russischen Erklärungen dokumentieren, dass diese multipolare Ordnungsvorstellung die Grundlage für die „Gelegenheitskoalition“ zwischen diesen Staaten im Irak-Fall war. Premierminister Blair hat sich hingegen in dieser Situation – in radikaler Abkehr von seiner Warschauer Rede (s. oben) – gegen eine multipolare Weltordnung ausgesprochen und für „einen Pol der Macht“, der von Amerika und Europa gemeinsam gebildet werden sollte (Financial Times, 28. April 2003), votiert. Im Unterschied zur Spaltung zwischen den europäischen Regierungen hat – wie die großen Demonstrationen und die Meinungsumfragen zeigen – der Irak-Krieg die europäischen Bürgerinnen und Bürger eher in ihrer anti-imperialen Einstellung geeint. Auf intergouvernementaler Ebene und in den EU-Gremien hat der Irak-Krieg – ebenso wie zuvor der Kosovo-Krieg – als Katalysator für die Verstärkung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Die Überwindung der Spaltung Europas und die transatlantischen Beziehungen

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gewirkt. Die Anregungen des kleinen Gipfels der Kriegsgegner in Brüssel/Tervuren im April 2003 (einst von den Atlantikern als Pralinengipfel verspottet), eine Verteidigungsunion zu schaffen, sind auf dem deutsch-britisch-französischen Gipfel in Berlin im September 2003 aufgegriffen, in „triangulärer Führung“ modifiziert und dann von der Gesamt-EU im Dezember 2003 akzeptiert worden; sie werden seitdem in die Praxis umgesetzt (s. oben). Parallel dazu ist es der EU – ungeachtet der internen Differenzen über den Irak-Krieg – gelungen, nach monatelangen Beratungen am 12. Dezember 2003 eine eigene Europäische Sicherheitsstrategie zu verabschieden. In der Bedrohungsanalyse bestehen weitgehende Übereinstimmungen mit der amerikanischen Nationalen Sicherheitsstrategie vom September 2002. Die Verbindung von Terrorismus und Proliferation von Massenvernichtungswaffen wird als die größte Gefahr angesehen. Die Proliferation soll aber vor allem durch die Stärkung internationaler Organisationen (wie die IAEA), durch Export- und Erwerbskontrollen und durch politischen und wirtschaftlichen Druck und Anreiz verhindert werden. Zur Bekämpfung des Terrorismus wird die Kombination von geheimdienstlichen, polizeilichen, juristischen, militärischen und anderen Mitteln als notwendig erachtet. Die angestrebte „strategische Kultur“ soll notfalls auch eine „robuste Intervention“ fördern – aber eben als letztes Mittel. Im deutlichen Gegensatz zur amerikanischen imperialen Strategie der Präemption bzw. Prävention und des Unilateralismus werden ein „effektiver Multilateralismus“ und die Legitimierungsfunktion der Vereinten Nationen zur Richtlinie des europäischen Krisenmanagements gemacht. Das transatlantische Verhältnis wird als unersetzbar bezeichnet, aber explizit wird eine „balanced partnership“ als Ziel genannt. Mit der Europäischen Sicherheitsstrategie unterstützt die EU also weder die imperiale Strategie der USA, noch will sie sich selbst auf den Weg zur Errichtung eines eigenen Imperiums begeben. Die gemeinsame und eigenständige Iran-Politik ist gewissermaßen die erste Anwendung dieser Europäischen Sicherheitsstrategie, und zwar unter konsortialer Führung Deutschlands, Frankreichs und Großbritanniens. Zusammen mit dem GASP-Beauftragten Solana verhandeln die Außenminister der EU-3 seit dem Oktober 2003 mit der iranischen Regierung, um mit „objektischen Garantien“ die Entwicklung eines militärischen Nuklearprogramms zu verhindern. Ob diese europäische Mission erfolgreich sein wird, ist eine offene Frage. Sie demonstriert aber die eigenständige Handlungsfähigkeit der EU und ist eine klare Alternative zur amerikanischen Politik der Isolierung und der Sanktionen. Präsident Bush hat die EU-3 gewähren lassen, aber bei seinem Treffen in Brüssel im Februar 2005 die EU zu der Zusage veranlasst, im Falle des Scheiterns die amerikanische Politik, den UN-Sicherheitsrat einzuschalten, zu unterstützen. Ob dann Frankreich und Deutschland ihre Strategie der Delegitimierung der amerikanischen Präventivpolitik wiederholen können und wollen, ist fraglich. Im Iran und bei anderen Krisen könnte jedoch der „Konflikt über den künftigen Nomos der Erde“ (Angelo Bolaffi, FAZ, 19. Mai 2003) wieder aktuell werden. Der Irak-Krieg und die desaströse Besatzungspolitik haben den unbeabsichtigten Effekt gehabt, dass dieses Land (dessen diktatorisches Regime entgegen der Behauptung Bushs Al Qaida nicht unterstützt hatte und keine nuklearen Waffen besaß) zu einem neuen Zentrum des islamistischen Terrorismus und zu einem Stützpunkt von Al Qaida geworden ist. Diese Entwicklungen haben die amerikanische Regierung dazu veranlasst, ihre unilaterale Politik partiell zu modifizieren und die Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen und mit den europäischen Kriegsgegnern zu suchen, ohne freilich den bestimmenden Einfluss aufzugeben. Die opponierenden europäischen Staaten haben ihrerseits versucht, den transatlantischen Konflikt zu entschärfen, ohne ihre prinzipielle ordnungspolitische Opposition aufzugeben. Je mehr die

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USA künftig von ihrer imperialen Ordnungspolitik Abstand nehmen und Europa handlungsfähig wird, desto größer werden die Chancen sein, dass Europa auf der Basis seiner Eigenständigkeit mit Amerika (wie auch mit den anderen Weltmächten) auf die destabilisierenden Herausforderungen regionaler Konflikte und des islamistischen Terrorismus eine gemeinsame Antwort findet und gemeinsames Krisenmanagement betreiben kann (so wie es beispielhaft im sogenannten Nahost-Quartett versucht wird).

6. Schlussbemerkungen Die Überwindung der „alten“ Ost-West-Spaltung Europas und die Entstehung neuer Strukturen in Gesamteuropa und im transatlantischen Beziehungszusammenhang erfolgten – wie gezeigt wurde – in einem langen, über mehr als ein Jahrzehnt dauernden Prozess, der noch nicht abgeschlossen ist. Die Herausforderungen der Globalisierung fördern die gesamteuropäische Integration und die geoökonomische Balance zwischen Europa und den USA. Ob die islamistisch-terroristischen Herausforderungen mittelfristig die europäischen Integrations- und die transatlantischen Kooperationsbeziehungen oder die hegemonial-imperiale Politik der USA fördern werden, ist gegenwärtig nicht abzusehen, weil die Entwicklung des Terrorismus und des gegen ihn geführten „langen Feldzuges“ nicht zu prognostizieren ist. Selbst dann, wenn tatsächlich das „Zeitalter muslimischer Kriege“ (Huntington 2002) angebrochen sein sollte, wäre eine dauerhafte Akzeptanz einer imperial gesteigerten US-Hegemonie nicht zu erwarten; denn die Konflikte mit der muslimischen Welt sind unterschiedlich und weder zwischen den muslimischen Staaten noch zwischen den westlichen Staaten und Gesellschaften wirken sie vereinheitlichend. Eher ist – solange keine große islamistische Staatenkoalition entsteht – eine Differenzierung der Interessen und der Perzeptionen hier wie dort zu erwarten. Ob die Herausforderung der amerikanischen Vormacht und der ordnungspolitische Dissens, der aus der imperialen Reaktion der USA auf die Anschläge des 11. September 2001 entstanden ist, strukturbildende Wirkungen im euro-atlantischen Raum zeitigen werden, ist ungewiss. Die Erfahrungen mit der Bush-Doktrin und die grundsätzlichen Unterschiede in den Sicherheitsstrategien Amerikas und Europas könnten Hinweise auf eine solche Entwicklung sein. Die gesamteuropäischen und die transatlantischen Beziehungen befinden sich in einem „fließenden Wandel“ (Meinecke 31963). Nur wenn die erweiterte und sich noch erweiternde Europäische Union intern das integrative Gleichgewicht wahrt, extern ein handlungsfähiger Akteur wirtschafts- und handelspolitisch bleibt und sicherheitspolitisch wird, kann in Gesamteuropa die (differenzierte) Integration Bestand haben und können zwischen Europa und den USA sowie zwischen Europa und Russland ausgewogene bifokale Kooperationsbeziehungen entstehen, mit der OSZE als „Forum des Ausgleichs zwischen den drei Gravitationszentren“ (EU, USA, Russland) (so Roloff in diesem Handbuch). Indes, es ist nicht auszuschließen, dass eine überdehnte EU nur eine Konföderation oder ein „Europäisches Commonwealth“ (Garton Ash, in: Süddeutsche Zeitung, 7.10.2005) sein wird oder gar zur bloßen Freihandelszone degeneriert. Ebenso könnte die Transformation der transatlantischen Allianz misslingen; die NATO könnte politisch weiter marginalisiert oder obsolet werden. In der Literatur differieren die Einschätzungen. Gregor Schöllgen (2005) konstatiert das „Ende der transatlantischen Epoche“. François Heisbourg (2005) urteilt: „Die NATO hat nicht die Breite und nicht die Tiefe, um als Drehscheibe zwischen Europa und den USA zu fungieren“; während Helga Haften-

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dorn (2005) meint, das Atlantische Bündnis könne, wenn es sich anpasse, sogar als „Transmissionsriemen zwischen Europa und Amerika“ dienen. Eine ausgewogene, balancierte transatlantische Beziehung ist die neo-realistische Alternative; sie wäre das zu erwartende Ergebnis einer „kooperativen Gleichgewichtspolitik“ oder des „soft balancing“ (Walt 2005), wie es ansatzweise bereits zu erkennen ist (s. oben). Auf jeden Fall werden sich die europäischen Staaten als Antwort auf die herausragende Macht der USA und ihre hegemonial-imperiale Politik zwischen den Varianten von Opposition und Anpassung (s. Walt 2005) entscheiden müssen, wobei sich eine Mischung zwischen mehreren Varianten ergeben mag. Das Scheitern sowohl der differenzierten Integration Europas als auch der Transformation der NATO wäre das denkbar schlechteste Zukunftsszenario. Denn dann würden sich in Europa und im transatlantischen Verhältnis die Machtrelation und die Gruppierung der Staaten gravierend verändern. Die Macht Deutschlands würde nicht mehr im integrierten Gleichgewichtssystem der EU und in der transatlantischen Allianz balanciert werden; die EU wäre kein internationaler Machtfaktor in einer multipolaren Weltkonfiguration und Europa könnte kein eigenständiger Partner der USA in einer ausgewogenen transatlantischen Allianz werden. Dann würde sich die eingangs skizzierte ordnungspolitische Grundproblematik in Europa völlig neu stellen. Eine Wiederkehr der alten antagonistischen Hegemonie- und Gleichgewichtspolitik in Europa wäre – mit welchen Varianten auch immer – nicht auszuschließen. Das läge weder im Interesse Deutschlands noch in dem der anderen Staaten im euro-atlantischen Raum.

Weiterführende Literatur Brimmer, Esther/Fröhlich, Stefan (Hrsg.) (2005), The Strategic Implications of European Union Enlargement, Washington, D. C.: Johns Hopkins University. Europäische und amerikanische Mitglieder eines Forschungsprojekts erörtern alle wichtigen Aspekte und Probleme der EU-Erweiterung, der EU-Nachbarschaftspolitik und deren Auswirkungen innerhalb der EU und auf die EU-Außenbeziehungen. Jäger, Thomas/Höse, Alexander/Oppermann, Kai (Hrsg.) (2005), Transatlantische Beziehungen. Sicherheit, Wirtschaft, Öffentlichkeit, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Die im Untertitel genannten Bereiche werden aus europäischer und amerikanischer Perspektive in Einzelaufsätzen und Berichten (Reports) analysiert. Kupchan, Charles (2003), Die europäische Herausforderung. Vom Ende der Vorherrschaft Amerikas, Berlin: Rowohlt. Das Buch analysiert den Aufstieg Europas und die Tendenz zur Multipolarität sowie deren Konsequenzen, nämlich das Ende der amerikanischen Hegemonialpolitik und ein neues partnerschaftliches Verhältnis zwischen Europa und den USA. Link, Werner (2006), Auf dem Weg zu einem neuen Europa, Baden-Baden: Nomos Verlag. Der Essay vertieft die Argumentation des Handbuch-Beitrags des Autors. Lippert, Barbara (Hrsg.) (2000), Osterweiterung der Europäischen Union – die doppelte Reifeprüfung, Bonn. Informative Beiträge zur Problematik der Osterweiterung aus der Perspektive der mittelosteuropäischen Staaten und der EU (vor dem Beitritt im Jahre 2004). Meier-Walser, Reinhard C./Luther, Susanne (Hrsg.) (2002), Europa und die USA. Transatlantische Beziehungen im Spannungsfeld von Regionalisierung und Globalisierung, München: Olzog Verlag. Europäische und amerikanische Autoren behandeln die Perspektiven der Nationalstaaten in Europa, der EU und der transatlantischen Beziehungen. Walt, Stephen M. (2005), Taming American Power. The Global Response to U. S. Primacy, New York/ London: Norton & Co. Der Autor, ein prominenter amerikanischer Neo-Realist, ordnet die europäische Antwort auf die amerikanische Macht in das weltweit zu beobachtende Muster von Opposition und Anpassung ein.

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Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (32004), Europa-Handbuch, Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. Umfassendes Werk zur EU und zur Staatenwelt Europas; die Beiträge von Stephan Bierling „Die Europäische Union und die USA“ und von Michael Kreile „Die Osterweiterung der Europäischen Union“ sind für die Thematik dieses Beitrages besonders relevant.

Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union

Die Außen-,Wagner Rahmenbedingungen Wolfgang Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union Seit den Anfängen der europäischen Integration in den 1950er Jahren hat sich die Europäische Union (bzw., bis 1993, die Europäische Gemeinschaft) zu einer zunehmend bedeutsamen Rahmenbedingung deutscher Außenpolitik entwickelt. Mittlerweile gibt es kaum einen Bereich der deutschen Außenbeziehungen mehr, dessen Behandlung in den europäischen Institutionen nicht möglich oder gar erforderlich wäre. Ihren Ausgangspunkt nahm diese Europäisierung der deutschen Außenbeziehungen in der Außenwirtschaftspolitik, in der die Europäische Kommission früh umfangreiche Kompetenzen erhalten hatte (Abschnitt 1). Seit den siebziger Jahren weitete sich die Europäisierung auf die Außenpolitik (Abschnitt 2.1) und seit den neunziger Jahren auch auf die Sicherheits- und Verteidigungspolitik aus (Abschnitt 2.2). Zwischen deutscher und europäischer Außenpolitik hat sich seit den siebziger Jahren ein symbiotisches Verhältnis entwickelt (Abschnitt 3). Die Bundesrepublik hat stets zu den Befürwortern einer vertieften europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik gehört (Abschnitt 3.1). Gleichzeitig hat sich der Rahmen einer europäischen Außenpolitik gerade in der Osteuropa- und Nahostpolitik für die Bundesrepublik als sehr vorteilhaft erwiesen (Abschnitt 3.2). Die Erweiterung der EU auf nunmehr 25 Mitgliedstaaten sowie wachsende Schwierigkeiten Deutschlands, die militärpolitischen Zielsetzungen umzusetzen, haben jedoch zu Rissen in diesem symbiotischen Verhältnis geführt (Abschnitt 4).

1. Außenwirtschaftspolitik Spürbar wurde der Einfluss der EG/EU für die deutsche Außenpolitik zunächst im Bereich der Außenwirtschaftspolitik, denn die Europäische Gemeinschaft hatte schon in den Gründungsverträgen für wichtige Bereiche des Außenhandels ausschließliche Kompetenzen erhalten (¡ Außenwirtschaftspolitik). Bereits in der so genannten Dillon-Runde (1960–61) des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) verhandelte die Bundesrepublik nicht direkt mit den anderen Staaten. Vielmehr lag die Verhandlungsführung bei der Europäischen Kommission. Zwar behielten die EG-Mitglieder die Zuständigkeit für die Definition des Verhandlungsmandats, überwachten die Verhandlungsführung der Kommission durch einen eigens eingerichteten Ausschuss und mussten ein von der Kommission ausgehandeltes Ergebnis ratifizieren (vgl. auch den Beitrag von Lütticken/Stahl in diesem Band). Da die Mitgliedstaaten über Mandat und Verhandlungsergebnis jedoch mit qualifizierter Mehrheit abstimmten, blieben der Kommission erhebliche Spielräume (vgl. Pollack 2003). In den 1950er und 1960er Jahren deckten die ausschließlichen Kompetenzen der Kommission noch die gesamte handelspolitische Agenda des GATT ab. Dies änderte sich jedoch seit

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den 1970er Jahren, als u.a. Handelsaspekte des geistigen Eigentums und Regelungen für Direktinvestitionen auf die Tagesordnung des GATT kamen. Die Kommission konnte sich nicht mit dem Vorschlag durchsetzen, ihr auch in diesen Feldern die ausschließliche Zuständigkeit zu übertragen. Drittstaaten müssen seitdem sowohl mit der Kommission als auch mit den einzelnen Mitgliedstaaten Verhandlungen führen. In den Bereichen, in denen die Europäische Kommission an Stelle der Mitgliedstaaten die Verhandlungen führte, konnten die Interessen der EU-Staaten besonders effektiv vertreten werden, weil die EU-Staaten von den Verhandlungspartnern im GATT nicht mehr so leicht gegeneinander ausgespielt werden konnten und weil sie untereinander zur Kompromissfindung gezwungen waren. Insbesondere die Bundesrepublik profitierte von dieser Europäisierung der Außenhandelspolitik stark, weil ihre eigenen Handelsinteressen im allgemeinen dem Durchschnitt der Mitgliedstaaten entsprachen, so dass sie in den innereuropäischen Verhandlungen selten unter Anpassungsdruck geriet. Die von der EU vertretene Verhandlungslinie, die einerseits für eine generelle Liberalisierung des Welthandels eintrat, andererseits aber insbesondere die Liberalisierung des Agrarhandels zu verhindern suchte, entsprach weitgehend den handelspolitischen Interessen der Bundesrepublik. Weniger greifbare Vorteile hat hingegen die Entwicklungspolitik der EG für die Bundesrepublik mit sich gebracht (¡ Entwicklungspolitik). Diese war auf französisches Drängen hin in die Gründungsverträge aufgenommen worden und konzentrierte sich auf die ehemaligen Kolonialgebiete, insbesondere in Afrika. Demgegenüber wurden Lateinamerika oder Asien, die in der deutschen Entwicklungspolitik eine wichtige Rolle spielten, von der EG eher nachrangig behandelt. Allerdings schränkte die EG den Spielraum der deutschen Entwicklungspolitik nicht ein, weil es sich um eine die nationalen Politiken ergänzende, nicht diese ersetzende europäische Politik handelte.

2. Gemeinsame Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik 2.1 Von der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft zur Gemeinsamen Außenund Sicherheitspolitik Unter dem Eindruck des Korea-Krieges und amerikanischer Forderungen nach einer Wiederbewaffnung der Bundesrepublik hatte der französische Premierminister René Pleven im Oktober 1950 einen Plan der Wiederbewaffnung Deutschlands unter der Ägide einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vorgeschlagen. Vier Jahre später lehnte die französische Nationalversammlung jedoch die daraufhin ausgehandelte Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) ab. Infolgedessen spielte die Europäische Gemeinschaft bis zum Ende des Ost-WestKonflikts im Kernbereich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik keine Rolle mehr (¡ Europäische Union). Anstelle der EVG wurde die NATO der wichtigste institutionelle Rahmen, innerhalb dessen die Bundeswehr als Bündnisarmee aufgestellt wurde. Gleichzeitig kam der Westeuropäischen Union (WEU), der die Bundesrepublik 1954 ebenfalls beitrat, eine Rolle bei der Kontrolle der deutschen Rüstung zu (¡ NATO). 1970 begannen die Mitgliedstaaten allerdings regelmäßige Konsultationen „in allen wichtigen Fragen der Außenpolitik“ (Luxemburger Bericht, zitiert nach Auswärtiges Amt 1994: 34). Bis zu ihrem Übergang in die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) durch den Vertrag von Maastricht war diese Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) von einer

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steigenden Frequenz von Treffen auf einer wachsenden Zahl von Ebenen (Außenminister, Leiter der politischen Abteilungen, so genannte Politische Korrespondenten und Referatsleiter in themenbezogenen Arbeitsgruppen) und einer vorsichtigen Annäherung an die EG und ihre supranationalen Institutionen gekennzeichnet. Nach dem Scheitern der EVG setzten die EUStaaten allerdings nicht mehr auf durchsetzungsfähige gemeinsame Institutionen, weil zu viele Mitgliedstaaten der Ansicht waren, dass die damit verbundene Einschränkung der Souveränität in diesem Bereich nicht zu akzeptieren sei. Statt dessen setzten die Mitgliedstaaten auf eine allmähliche Annäherung der Standpunkte als Ergebnis regelmäßiger und vertraulicher Konsultationen. Als wichtigste Errungenschaft galt bald der „Koordinationsreflex“, der die Suche nach möglichen Gemeinsamkeiten dokumentierte. Darüber hinaus vertrat die rotierende Präsidentschaft in der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) gemeinsame Positionen im Namen der damals neun Mitgliedstaaten. In anderen Feldern der internationalen Politik kamen die EG-Staaten jedoch oft nicht über den kleinsten gemeinsamen Nenner hinaus. Insbesondere das Verhältnis zu den USA blieb innerhalb der EG kontrovers, wobei auf europäische „Selbständigkeit“ und „Unabhängigkeit“ bedachte französische Regierungen und nach enger Anlehnung an die USA strebende britische Regierungen die beiden Pole markierten (für gute Überblicksdarstellungen vgl. Nuttall 1992 und 2000 sowie Smith 2003). Der Vertrag von Maastricht, der die GASP an die Stelle der EPZ setzte, signalisierte vor allem eine Erhöhung europäischer Ambitionen (vgl. Hill 1993). Allerdings bestimmte schon bald darauf die Ohnmacht der EU angesichts der jugoslawischen Bürgerkriege das öffentliche Bild der GASP. Obwohl die Europäer selbstbewusst ihre Zuständigkeit für den westlichen Balkan erklärt hatten, scheiterten ihre diplomatischen Versuche, die eskalierende Gewalt einzudämmen. Erst das Engagement der USA und der NATO beendete den bosnischen Bürgerkrieg (¡ NATO, Ex-Jugoslawien). In der europäischen Außenpolitik hinterließ das diplomatische Scheitern zweierlei Spuren: Zum einen schien das Scheitern der Europäer und der Erfolg der NATO die Bedeutung glaubwürdiger militärischer Kapazitäten zu unterstreichen. Zu einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik sollte dies jedoch erst nach dem britischen Regierungswechsel einige Jahre später führen (siehe unten). Zum anderen demonstrierte die Krise die Schwerfälligkeit europäischer Diplomatie und führte zu verstärkten Bemühungen, das Krisenmanagement zu verbessern und um eine langfristig angelegte Krisenpräventionspolitik zu ergänzen. Tatsächlich konnte die EU sich in der Mazedonien-Krise 2001 als erfolgreiche Krisenmanagerin profilieren. Nachdem Anfang 2001 die Spannungen zwischen slawischer Bevölkerungsmehrheit und albanischer -minderheit in Mazedonien zugenommen hatten, übermittelten der Hohe Repräsentant Solana, der EU-Sonderbeauftragte für den Balkan Hombach und Außenkommissar Patten in enger Abstimmung untereinander die doppelte Botschaft, dass die Terrorakte albanischer Rebellen verurteilt werden, die mazedonische Regierung jedoch einen Dialog über politische Reformen einleiten sollte (vgl. Schneckener 2001: 46). Gleichzeitig sagte die EU umfangreiche Hilfeleistungen zu. Das im August 2001 unterzeichnete Abkommen von Ohrid, das die Einheit des mazedonischen Staates bewahrt, die Situation der albanischen Bevölkerung jedoch entscheidend verbessert, wurde mit erheblichem Druck von der EU gegen die hardliner beider Seiten durchgesetzt. Es hat entscheidend dazu beigetragen, ein gewaltsames Auseinanderbrechen des jugoslawischen Nachfolgestaates zu verhindern. Auch nach weiteren institutionellen Reformen durch die Verträge von Amsterdam (1997) und Nizza (2000) ist die GASP im Gegensatz zur wirtschaftlichen Integration im Wesentli-

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chen intergouvernemental geblieben. Die Kommission teilt sich das Initiativrecht mit den Mitgliedstaaten, Europäisches Parlament und Europäischer Gerichtshof spielen allenfalls marginale Rollen und Mehrheitsabstimmungen sind nur in eng begrenzten Bereichen möglich, wo sie allerdings auch nur in Ausnahmefällen zur Anwendung kommen. Allerdings wurde der Generalsekretär des Rates zu einem „Hohen Repräsentanten für die GASP“ aufgewertet. Der erste Amtsinhaber, der frühere spanische Außenminister und NATO-Generalsekretär Solana, hat die in diesen Posten gesetzten Erwartungen erfüllt und der EU „Gesicht und Stimme“ verliehen.

2.2 Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik Eine sicherheits- und verteidigungspolitische Rolle der EU schien erst nach dem Ende des Ost-West-Konflikts wieder in den Bereich des Möglichen zu rücken, zumal die NATO zunächst zögerte, sich Aufgaben der Friedenssicherung anzunehmen (¡ NATO). Allerdings genoss die Fortsetzung des amerikanischen Engagements in Europa und eine entsprechende Anpassung der NATO an neue Aufgaben für einige EU-Staaten eine so hohe Priorität, dass für die EU lediglich eine komplementäre Funktion konsensfähig sein konnte. Erst nach dem Regierungswechsel in Großbritannien von Major zu Blair 1997 und einer erneuten europäischen Ohnmachtserfahrung angesichts der eskalierenden Krise im Kosovo 1998/99 setzten sich innerhalb der EU diejenigen durch, die der europäischen Diplomatie einen „militärischen Arm“ verleihen wollten. Auf dem Europäischen Rat in Köln (Juni 1999) beschlossen die Staats- und Regierungschefs, die Union müsse „die Fähigkeit zu autonomem Handeln, gestützt auf glaubwürdige militärische Fähigkeiten, sowie die Mittel und die Bereitschaft besitzen, dessen Einsatz zu beschließen“ (Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Köln), 3. und 4. Juni 1999, Anhang III (Erklärung des Europäischen Rates zur Stärkung der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik). Auf dem Gipfel in Helsinki konkretisierten sie dieses Ziel sechs Monate später in Richtung auf das „headline goal“, „spätestens im Jahr 2003 [...] in der Lage [zu] sein, innerhalb von 60 Tagen Streitkräfte im Umfang von 50.000 bis 60.000 Personen, die imstande sind, den Petersberg-Aufgaben in ihrer ganzen Bandbreite gerecht zu werden, zu verlegen und dafür zu sorgen, daß diese Kräfte für mindestens ein Jahr im Einsatz gehalten werden können“ (Schlußfolgerungen des Vorsitzes, Europäischer Rat (Helsinki), 10. und 11. Dezember 1999, Punkt 28). Um dieses Ziel zu erreichen, haben die Mitgliedstaaten in „capabilities commitmemt conferences“ angegeben, welche Beiträge sie zum headline goal leisten können, haben die verbleibenden Defizite (die insbesondere in den Bereichen des Langstreckentransportes, der Aufklärung, der Führung und der Kommunikation liegen) identifiziert und begonnen, die Anstrengungen zu ihrer Behebung zu koordinieren. Durch die Formulierung eines „headline goals 2010“ wird dieser Prozess verstetigt, was den langen Zeithorizonten in der Rüstungsbeschaffungspolitik, insbesondere angesichts knapper Verteidigungshaushalte, Rechnung trägt. Zwar hat die EU mit der NATO ein Abkommen ausgehandelt, das ihr den Zugriff auf einige ihrer Fähigkeiten sichern und somit kostspielige Duplizierungen vermeiden helfen soll. Dennoch ist das Ausmaß europäischer Unabhängigkeit von bzw. Komplementarität zur NATO und den USA Gegenstand von Auseinandersetzungen innerhalb der EU geblieben. Um europäische Einsätze führen zu können, hat die EU im Jahr 2000 das Politische Komitee zum Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) auf Botschafterebene in Brüssel

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aufgewertet und einen Militärausschuss sowie einen Militärstab eingerichtet. Im Januar 2003 übernahm die EU mit der Polizeimission in Bosnien ihren ersten out of area-Einsatz. Für die ebenfalls 2003 stattgefundenen Einsätze in Mazedonien und im Norden der Demokratischen Republik Kongo blieb sie allerdings auf Ressourcen der NATO bzw. eines größeren Mitgliedstaates (wie Frankreich im Kongo) angewiesen. Mit der Übernahme der SFOR von der NATO Ende 2004 hat die EU ihr Ziel erreicht, neben einer Führungsrolle beim ökonomischen Wiederaufbau und der politischen Transformation auch die Hauptverantwortung für die militärische Friedenssicherung auf dem Balkan zu übernehmen.

3. Deutsche und europäische Außenpolitik Bevor im Folgenden einige typische Formen beschrieben werden, in denen deutsche und europäische Außenpolitik miteinander interagieren, wird die deutsche Politik gegenüber dem Projekt einer europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik dargestellt, denn die Bundesrepublik hat mit ihrer Politik die europäischen Rahmenbedingungen, unter denen sie ihre Außenpolitik betreibt, wesentlich mitbestimmt.

3.1 Der deutsche Beitrag zur europäischen Außenpolitik Die Initiative zur außen- und sicherheitspolitischen Zusammenarbeit war zu Beginn des europäischen Integrationsprozesses vor allem von Frankreich ausgegangen, das auf diese Weise nicht zuletzt die Kontrolle und Einbindung einer zunehmend selbstbewussten deutschen Politik anstrebte. Die Bundesrepublik machte sich diese Logik jedoch schnell zu eigen und betrachtete die außen- und sicherheitspolitische Selbsteinbindung als willkommenes Mittel, Vertrauen in und Unterstützung für die eigene Außenpolitik erhalten zu können. Vor allem während der Regierungskonferenzen zu den Verträgen von Maastricht (1990/91) und Amsterdam (1996/97) setzten gemeinsame deutsch-französische Initiativen die Stärkung der gemeinsamen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik auf die Agenda und konnten zumindest Schritte in Richtung dieser Zielsetzung durchsetzen. Attraktiv erschien die außenpolitische Zusammenarbeit darüber hinaus aufgrund des Einflussgewinns, der allen EU- Staaten durch eine Bündelung ihrer Ressourcen in der internationalen Politik zugute kam, und aufgrund der Verminderung von Reibungen zwischen der wirtschaftlichen Integration und der Heterogenität mitgliedstaatlicher Außenpolitiken. Nicht zuletzt entsprach das Ziel einer europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik dem Leitbild der EU als Bundesstaat, das die deutsche Europapolitik über Parteigrenzen hinweg inspirierte (Jachtenfuchs 2002). Aus dieser Perspektive erschien der Binnenmarkt als „unvollendeter Bundesstaat“ (Hallstein), der um eine außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension ergänzt werden musste. Auch die stark europäisierte nationale Identität Deutschlands (vgl. Risse et al. 1999; ¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) begünstigte den Einsatz für eine Stärkung der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Als die Reform der außenpolitischen Zusammenarbeit in den neunziger Jahren breitere Aufmerksamkeit erfuhr, zeigte sich etwa in den Ratifizierungsdebatten im Bundestag, dass zwischen nationalen und europäischen Interessen kaum unterschieden wurde (Wagner 2002: 206–228). Auch in Meinungsumfragen zeigt sich eine breite Unterstützung für eine ge-

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meinsame Außenpolitik und eine gemeinsame Verteidigungspolitik. Seit die Kommission 1990 regelmäßig nach der Unterstützung für beide Kernprojekte fragte, sprachen sich in Deutschland durchschnittlich 70% für eine gemeinsame Außenpolitik und durchschnittlich 77% für eine gemeinsame Verteidigungspolitik aus. Nur durchschnittlich 16% bzw. 12% lehnten diese Projekte ab. Die Unterstützung in Deutschland lag damit stets über dem europäischen Durchschnitt von 65% bzw. 72%.1 Die Erweiterung der europäischen Integration um eine außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Dimension wurde somit früh in den Zielkatalog deutscher Europapolitik aufgenommen. Von Beginn an verfolgte die Bundesrepublik dabei „eine Strategie des dynamisch-konstruktiven Pragmatismus, demzufolge das wünschbare Ideal einer europäischen Außen- und Sicherheitspolitik als langfristige Orientierung diente, wohingegen das vor dem Hintergrund der Haltungen der übrigen Partnerstaaten Machbare als Richtschnur für die Verwirklichung konkreter Einigungsfortschritte war“ (Schmalz 2002: 520, für einen Überblick vgl. auch Wagner 2002: 80–86). Zu den institutionellen Zielvorstellungen für eine europäische Außen- und Sicherheitspolitik gehörten eine bedeutende Rolle für die Europäische Kommission und das Europäische Parlament, denen zunächst eine nur marginale Rolle zugewiesen war. Darüber hinaus setzte sich Deutschland für Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit ein, um die Entscheidungsfindung im Rat zu erleichtern. Nachdem verschiedene andere Mitgliedstaaten allerdings grundsätzliche Vorbehalte gegenüber Mehrheitsabstimmungen in der Außen- und Sicherheitspolitik vorgebracht hatten, warb die Bundesregierung erfolgreich für Kompromisse, wonach der Rat einstimmig Grundsatzbeschlüsse trifft, aber über Durchführungsmaßnahmen mit qualifizierter Mehrheit abstimmen kann. Gemäß dem Bundesstaats-Leitbild wurden diese Zielsetzungen in einer supranationalen Rhetorik verpackt, die die GASP/ESVP weniger als eigenständiges Regime außerhalb der EG, sondern stets als Kern einer untrennbar mit der ökonomischen Union verbundenen „politischen Union“ verstand. Weil diese deutschen Zielsetzungen im zunehmend heterogenen Kreis der EU-Staaten wenig Aussicht auf Erfolg hatten, begann die Bundesregierung Ende der neunziger Jahre, für die Möglichkeit „verstärkter Zusammenarbeit“ im Bereich der GASP/ESVP zu werben. Wie in der Währungs- und Grenzpolitik sollten Mitgliedstaaten, die zu weiter gehenden Integrationsschritten bereit und in der Lage sind, von den anderen EU-Staaten nicht aufgehalten werden können. Den umfassendsten Vorstoß in diese Richtung unternahm die Bundesregierung zusammen mit der französischen Regierung im Verfassungskonvent 2002/2003. Die vorgeschlagene „Europäische Sicherheits- und Verteidigungsunion“ würde das Mittel der verstärkten Zusammenarbeit auf multinationale Streitkräfte, auf die Rüstungszusammenarbeit sowie auf die bislang im WEU-Vertrag festgelegten Beistandspflichten im Verteidigungsfall anwenden. Während die Bundesrepublik diese „verfassungspolitischen“ Zielsetzungen stets zu einer Priorität in intergouvernementalen Verhandlungen über Vertragsreformen gemacht hat, setzte sie im Alltagsgeschäft der EPZ/GASP einen Schwerpunkt auf die Stärkung der EU als „Zivilmacht“. So ging Anfang der siebziger Jahre die Einführung des politischen Dialogs als Instrument europäischer Diplomatie auf einen Vorschlag Außenminister Genschers zurück. Indem die EU die arabischen Staaten nach dem Yom-Kippur-Krieg und der Ölkrise zum politischen Dialog einlud, setzte sie deutlich andere Akzente in der Nahostpolitik als die USA, die eine konfrontativere Politik verfolgten. Der politische Dialog, nicht zuletzt mit so genannten „Schurkenstaaten“ wie dem Iran, ist seitdem zu einem Markenzeichen europäischer Außenpo1 Eigene Berechnungen auf der Grundlage der Daten von Eurobarometer (vgl. http://europa.eu.int/comm/public_opinion/standard_en.htm) (August 2005).

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litik avanciert. Nachdem die britische Regierung Ende 1998 den Weg zu einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik frei gemacht hatte, nutzte die Bundesregierung die Zeit ihrer Präsidentschaft 1999, um dieses militärpolitische Projekt um eine zivile Dimension zu erweitern. Dem Ziel einer militärischen Eingreiftruppe wurde dabei das Ziel an die Seite gestellt, auch Polizeieinheiten, Richter und Staatsanwälte in Krisenregionen entsenden zu können. Bei der Ausarbeitung einer Europäischen Sicherheitsstrategie 2004 erreichte die Bundesregierung, dass das ursprünglich vorgesehene Konzept der Präemption, das in der amerikanischen Sicherheitsstrategie eine wichtige Rolle spielt, durch das Konzept der Prävention ersetzt wurde. Außerdem setzte sie sich erfolgreich für eine stärkere Betonung der Vereinten Nationen ein (¡ Vereinte Nationen). Mit dem Vorschlag, den Einsatz militärischer Gewalt nur auf Grundlage der VN-Charta vorzusehen, konnte sie sich allerdings nicht durchsetzen (Sieg 2005: 10). Die deutsche Position zu einer sicherheits- und verteidigungspolitischen Komponente der GASP war traditionell von dem Bemühen geprägt, sowohl mit Frankreich als auch mit den USA enge und vertrauensvolle Beziehungen zu pflegen und nicht zwischen amerikanischem Führungsanspruch und französischem Unabhängigkeitsstreben wählen zu müssen (vgl. Overhaus 2004). Dieses Bemühen übersetzte sich in die Unterstützung europäischer Institutionen als Ergänzung transatlantischer Strukturen und, nach Ende des Ost-West-Konflikts, als einer Rückversicherung gegen einen möglichen Rückzug der USA aus Europa (¡ Sicherheitspolitik). Im Vordergrund stand dabei vor allem das Ziel, eine Renationalisierung der Sicherheitsund Verteidigungspolitiken in Europa zu verhindern. Konsequenterweise lagen die Schwerpunkte deutscher Politik in diesem Bereich in der Schaffung und Unterstützung multilateraler Institutionen. Charakteristisch für die deutsche Politik ist die Begründung des Eurocorps, das als integrierte multinationale Einheit Renationalisierungstendenzen entgegenwirkt. Ins Leben gerufen wurde es 1991 von Bundeskanzler Kohl und dem französischen Staatspräsidenten Mitterrand. Verteidigungspolitiker waren an der Entscheidung nicht beteiligt bzw. wurden von den Staats- und Regierungschefs Deutschlands und Frankreichs bewusst auf Distanz gehalten, um das politische Projekt eines integrierten Korps nicht an Zweifeln an der militärischen Machbarkeit scheitern zu lassen. Bezeichnend ist schließlich auch, dass das Eurokorps für interessierte Staaten offen ist und dass es sowohl im Rahmen der NATO als auch der ESVP einsetzbar ist. Seitdem jedoch die britische Regierung Ende der neunziger Jahre die ESVP als Möglichkeit entdeckt hat, die Modernisierung der europäischen Streitkräfte in Richtung einer Interventionsarmee voranzutreiben und gleichzeitig europapolitische Führungsfähigkeit zu demonstrieren, ist die Bundesregierung im Bereich der ESVP zunehmend ins Hintertreffen geraten. Dies zeigt sich zunächst daran, dass von britisch-französischen Treffen mittlerweile mehr Impulse für die Weiterentwicklung der ESVP ausgehen als von deutsch-französischen, die bis weit in die neunziger Jahre die Rolle eines Schrittmachers inne hatten. Zwar hat die Bundesregierung im Rahmen der Capabilities Commitment Conferences 13.500 Bodentruppen gemeldet und damit alle anderen EU-Staaten zahlenmäßig übertroffen (Giegerich/Wallace 2004: 174), doch bestand mit Blick auf das Helsinki Headline Goal gerade an Bodentruppen ohnehin kein Mangel. Dagegen kann von einer führenden Rolle Deutschlands bei der Behebung der als besonders dramatisch empfundenen Defizite keine Rede sein. Im Unterschied zu Frankreich und Großbritannien besaß die Bundeswehr ohnehin keine nennenswerten Interventionsfähigkeiten, so dass hier der Aufholbedarf von vornherein besonders groß war. Dieser

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wird jedoch zusätzlich durch einen knappen Verteidigungshaushalt und dessen Aufteilung erschwert: Am Bruttosozialprodukt gemessen hat sich der Verteidigungshaushalt in Deutschland von über 3% in den achtziger Jahren auf 1,5% Ende der neunziger Jahre halbiert (¡ Sicherheitspolitik). Das Festhalten an der Wehrpflicht und die damit verbundenen Kosten für Ausbildung und zahlreiche Standorte führt darüber hinaus dazu, dass ein großer Teil des Haushalts für Personalkosten aufgewendet wird, so dass gerade der Investitionsanteil besonders stark gesunken ist. Die deutschen Haushaltsprobleme brachten eines der zentralen Anschaffungsvorhaben für die Europäische Eingreiftruppe, den für den Truppentransport über längere Strecken ausgerichteten A 400-M, an den Rand des Scheiterns, als die Bundesregierung ihre ursprüngliche Order von 73 Flugzeugen auf 60 reduzieren musste.

3.2 Europäische Außenpolitik als Rahmen deutscher Außenpolitik Die herausragende Funktion europäischer Außenpolitik besteht für alle Mitgliedstaaten darin, europäischen Positionen in der internationalen Politik größeres Gewicht zu verleihen. Wie in der Außenhandelspolitik konnten durch eine Bündelung nationaler Ressourcen Skaleneffekte erzielt werden, die einen europäischen Einfluss erst ermöglichten. Für einzelne Mitgliedstaaten erscheint ein europäischer Rahmen immer dann besonders gewinnbringend, wenn es gelingt, europäische Unterstützung für ein Anliegen von spezifisch nationalem Interesse zu mobilisieren wie dies bei Frankreichs Afrikapolitik, Spaniens Lateinamerika-Politik oder Griechenlands Zypernpolitik der Fall war. Eine Europäisierung der nationalen Politik war dabei allerdings immer nur unter der Voraussetzung möglich, dass keines der anderen Mitglieder entgegengesetzte Interessen vertrat, die angesichts von Konsenszwängen eine Entscheidung verhindert hätten. Besonders ausgeprägt sind die Gestaltungsmöglichkeiten für einzelne Mitgliedstaaten während jener sechs Monate, in denen sie die Präsidentschaft innehaben und die EU gemeinsam mit dem Hohen Repräsentanten und dem Kommissar für Außenbeziehungen gegenüber Dritten repräsentieren. So nutzte Deutschland jeweils seine Präsidentschaft, um 1994 eine konkrete Heranführungsstrategie für die beitrittswilligen Länder Mittel- und Osteuropas und um 1999 mit dem Balkan-Stabilitätspakt eine längerfristige politische Lösung für die Region zu beschließen (Regelsberger 2002: 35). Für die Bundesrepublik war die Politik gegenüber Mittel- und Osteuropa der bedeutendste Bereich, der erfolgreich europäisiert werden konnte (¡ Mittel- und Osteuropa). Von der Entspannungspolitik der siebziger Jahre bis zur Osterweiterung 2004 erhielt die Bundesrepublik aus Brüssel umfassende Unterstützung für das Ziel eines stabilen, demokratischen und wirtschaftlich prosperierenden Mittel- und Osteuropa, das ihr schon aufgrund ihrer unmittelbaren Nachbarschaft besonders am Herzen liegen musste. Darüber hinaus gelang es im europäischen Verbund leichter, auch zu Zeiten konfrontativer amerikanischer Ostpolitik am entspannungspolitischen Instrumentarium festzuhalten, das auf Wandel durch Dialog und Handel setzt. Durch die Europäisierung der Ostpolitik wurde schließlich erreicht, dass die finanziellen und materiellen Aufwendungen, insbesondere seit dem Ende des Ost-West-Konflikts zum Teil durch die EU bestritten wurden und die Bundesrepublik in dieser Hinsicht entlastet wurde. Bedeutsamer aber war die politische Unterstützung, die die Bundesrepublik im Rahmen einer europäisierten Ostpolitik erhielt. Gerade die Entspannungspolitik der siebziger Jahre wurde durch ihre Einbettung in die EPZ in zweifacher Hinsicht abgesichert: Zum einen konnten so Befürchtungen unter den westlichen Partnern, allen voran in Frankreich und den USA, aufge-

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fangen werden, Deutschland könnte seine Westbindung zugunsten einer Annäherung an die Staaten des Warschauer Paktes lockern. (Auf französischer Seite war der Wunsch, ein institutionalisiertes Mitspracherecht bei der deutschen Ostpolitik zu erhalten, sogar ein Motiv zur Begründung der außenpolitischen Zusammenarbeit 1969.) Zum anderen erschien es der Bundesregierung oftmals leichter, mit den ehemaligen Opfern der nationalsozialistischen Aggression nicht als Rechtsnachfolger des Dritten Reiches, sondern als Teil einer europäischen Institution verhandeln zu können. Mit der Aufnahme von Verhandlungen über einen EU-Beitritt wurde die deutsche Außenpolitik gegenüber Mittel- und Osteuropa nach dem Ende des Ost-West-Konflikts weitest gehend in europäische Innenpolitik transformiert und der Europäisierungsprozess der deutschen Ostpolitik zum Abschluss gebracht. Die besondere Legitimationsfunktion, die die EPZ/GASP für Deutschland gerade aufgrund seiner nationalsozialistischen Vergangenheit hatte, spielte auch in der Nahostpolitik eine herausragende Rolle (¡ Israel; Naher und Mittlerer Osten). Angesichts des Holocausts bemühte sich die Bundesrepublik in erster Linie um gute Beziehungen zum Staat Israel, was für öffentliche Kritik an dessen Palästinapolitik nur wenig Raum ließ. Auch innerhalb der EG gehörte Deutschland in den sechziger und siebziger Jahren zu den entschiedensten Fürsprechern Israels. Gleichzeitig strebte die Bundesregierung seit dem Regierungswechsel 1969 nach einer „ausgewogeneren“ Nahostpolitik und sah in der EPZ einen geeigneten Rahmen, eine solche Kurskorrektur im Konzert mit den anderen EU-Staaten vorzunehmen. Ohne den in der EPZ gefundenen und in der „Erklärung von Venedig“ öffentlich gemachten Konsens der EG-Staaten wäre die Bundesregierung kaum dazu übergegangen, das Selbstbestimmungsrecht der Palästinenser anzuerkennen und die PLO als Verhandlungspartner zu akzeptieren (Aggestam 2000: 70; Smith 2004: 117). Verglichen mit den zahlreichen Fällen, in denen Deutschland und andere Mitgliedstaaten die EU erfolgreich als „Resonanzboden“ ihrer Außenpolitik nutzen konnten, gibt es vergleichsweise wenig Fälle, in denen Mitgliedstaaten im Rahmen der europäischen Außenpolitik unter Druck gesetzt wurden, Korrekturen in ihrer Außenpolitik vorzunehmen. Der intergouvernementale Charakter der EPZ/GASP, der Mehrheitsabstimmungen nur in äußerst begrenzten Bereichen vorsieht und bei Regelverstößen keinerlei Sanktionen kennt, soll derartige „Eingriffe“ in den außen- und sicherheitspolitischen Kernbereich nationaler Souveränität gerade verhindern helfen. Hinzu tritt eine von den Mitgliedern geteilte Auffassung, dass den Mitgliedstaaten so genannte domaines réservées zugestanden werden sollten, die aus dem Zuständigkeitsbereich der GASP herausfallen (vgl. hierzu Smith 2000: 616). So blieb beispielsweise der gesamte Bereich der innerdeutschen Beziehungen während des Ost-West-Konflikts ebenso aus der EPZ ausgeklammert wie der Prozess der deutschen Vereinigung nach dessen Ende (Rummel 1996: 43). Zu den wenigen Fällen, in denen die deutsche Außenpolitik in einen direkten Konflikt mit europäischen Positionen geriet, gehörte die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens als unabhängige Staaten 1991 (vgl. u.a. Crawford 1996; Lüdeke 2002: 264–290). Zu Beginn diesen Jahres hatten sich die EG-Staaten darauf verständigt, gegenüber den nach Unabhängigkeit strebenden jugoslawischen Nachfolgestaaten eine gemeinsame Linie einzunehmen, die auf den Erhalt der jugoslawischen Föderation zielte und dafür sogar die EG-Mitgliedschaft für Jugoslawien in Aussicht stellte (¡ Ex-Jugoslawien). Nachdem Slowenien und Kroatien im Juni 1991 jedoch ihre Unabhängigkeit erklärt hatten, mehrten sich in der Bundesrepublik schnell die Forderungen, beide als selbständige Staaten anzuerkennen. In den folgenden Monaten näherten sich die anderen EG-Staaten der deutschen Position an, bemühten sich aber gleichzei-

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tig, die Anerkennung an die Einhaltung von Menschen- und Minderheitenrechten zu knüpfen. Ein Mitte Dezember 1991 gefundener Kompromiss bot die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens für Mitte Januar 1992 auf der Grundlage einer Beurteilung der Menschen- und Minderheitenrechtslage durch eine Schiedskommission an. Deutschland vollzog jedoch die Anerkennung bereits am 23.12.1991, d.h. noch bevor ein Urteil der Schiedskommission überhaupt vorlag. Trotz erheblichen Drucks der anderen EG-Staaten, einen deutschen Alleingang zu verhindern, hatte sich die Bundesregierung für eine vorzeitige Anerkennung entschieden. Da dieser Alleingang Befüchtungen vor einer unilateraleren Neuausrichtung der Außenpolitik des vereinigten Deutschland zu bestätigen schien, war die Anerkennungspolitik für die Bundesrepublik mit erheblichen politischen Kosten verbunden. Diese Kosten, die zweifellos höher ausgefallen sind als bei vergleichbaren Alleingängen Frankreichs oder Großbritanniens, haben ex negativo den hohen Wert der GASP für die deutsche Außenpolitik bestätigt und in der Folgezeit Bemühungen um gemeinsame europäische Positionen eher verstärkt. Der Unilateralismus in der Anerkennungspolitik ist daher „als einmaliges Fehlverhalten im damaligen ,Selbstfindungsprozess‘ der deutschen Außenpolitik“ (Regelsberger 2002: 33) eingestuft worden. Natürlich gab es auch nach dem Konflikt um die Anerkennung Sloweniens und Kroatiens außenpolitische Meinungsverschiedenheiten zwischen Deutschland und den EU-Partnern. Während der Auseinandersetzung um eine angemessene europäische Reaktion auf die amerikanische Konfrontationspolitik gegenüber dem Irak 2002/03 sind diese Meinungsverschiedenheiten in einem bis dahin unbekanntem Maß in öffentlicher Konfrontation ausgetragen worden. Im Unterschied zum Anerkennungskonflikt handelte die Bundesrepublik dabei jedoch in der Irak-Politik in enger Abstimmung mit Frankreich. Ein isoliertes deutsches Vorpreschen, das gegen einen Konsens der anderen EU-Staaten gerichtet war, hat es seit der Anerkennungskrise nicht gegeben.

4. Ausblick Seit den Anfängen der europäischen Integration haben sich Initiativen zur Stärkung der außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischen Dimension auf die Unterstützung der Bundesrepublik verlassen können. Auch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und der deutschen Vereinigung wenden sich deutsche Außen- und Sicherheitspolitiker reflexhaft nach Brüssel, wenn sie nach Antworten für internationale Probleme bzw. nach Partnern für ihre Vorhaben suchen. Begünstigt wird dieser Europäisierungsreflex deutscher Außenpolitik zum einen durch die weit über die Zirkel der Entscheidungsträger hinausreichende Wertschätzung multilateraler Diplomatie und europäischer Integration. Zum anderen entsprechen die Ziele und Instrumente europäischer Außenpolitik, für die der Begriff „Zivilmacht“ einst geprägt wurde (vgl. Dûchene 1973), den außenpolitischen Überzeugungen in Deutschland, das dementsprechend ebenfalls gerne als „Zivilmacht“ charakterisiert wird (vgl. den Beitrag von Hanns Maull in diesem Handbuch). Dadurch erscheint das europäische Instrumentarium, das sich insbesondere auf Handelsbeziehungen, politischen Dialog und ein abgestuftes System der Anbindung an die EG/EU stützt, für die deutsche Außenpolitik stets attraktiv. Umgekehrt bezog die Bundesrepublik für ihre Ausrichtung als Zivilmacht aus Brüssel Unterstützung und Festigung. Zwischen deutscher und europäischer Außenpolitik konnte sich so ein nahezu symbiotisches Verhältnis entwickeln.

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Allerdings zeichnen sich Risse in diesem symbiotischen Verhältnis ab, die über stets auch vorhandene Differenzen, beispielsweise in der Anerkennunspolitik gegenüber Slowenien und Kroatien, hinausgehen. Diese ergeben sich zunächst aus der Erweiterung der EU auf nunmehr 25 Mitglieder. Die Erweiterung macht nicht nur den außenpolitischen Konsensfindungsprozess generell mühsamer. Darüber hinaus zeichnet sich eine Verschiebung der Gewichte innerhalb der EU zu Ungunsten deutsch-französischer Gestaltungsambitionen ab, die während des Irak-Konflikts deutlich geworden sind. Weitere Spannungen zwischen deutscher und europäischer Außenpolitik bringt die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik mit sich. Zwar ist sie ein willkommener Rahmen für die über Parteigrenzen hinweg angestrebte Normalisierung von Bundeswehreinsätzen out of area. Gleichzeitig ist jedoch nicht zu übersehen, dass die ehrgeizigen militärpolitischen Ziele der EU mit den außenpolitischen Überzeugungen Frankreichs oder Großbritanniens wesentlich besser harmonieren als mit denen der Bundesrepublik, die noch dazu durch das Absinken des Verteidigungshaushalts und ihr Festhalten an der Wehrpflicht wachsende Schwierigkeiten bekommen hat, die eingegangenen Verpflichtungen auch erfüllen zu können (Miskimmon/Paterson 2003: 338ff.). An die Stelle der gewohnten Rückendeckung für die eigenen (außen)politischen Grundsätze könnten daher zunehmend Erwartungshaltungen treten, die unter deutschen Außenpolitikern auf wenig Gegenliebe stoßen (vgl. Wagner 2006).

Weiterführende Literatur Bretherton, Charlotte/Vogler, John (Hrsg.) (2006), The European Union as a Global Actor, London: Routledge. Über die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik hinaus werden die europäische Außenwirtschaftspolitik, die Entwicklungspolitik und die internationale Umweltpolitik in jeweils eigenen Kapiteln behandelt. Gnesotto, Nicole (Hrsg.) (2004), Die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU. Die ersten fünf Jahre, Paris: Institute for Security Studies. Sicherheitspolitiker der wichtigsten EU-Institutionen und Wissenschaftler der EU-Denkfabrik für Sicherheitspolitik geben einen aktuellen Überblick über Entstehung und Funktionsweise der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Schwerpunkte sind unter anderem die ersten Militäreinsätze, das Verhältnis zur NATO und die Rüstungspolitik. Nuttall, Simon (2000), European Foreign Policy, Oxford: Oxford University Press. Der ehemalige britische Diplomat und Beamte der Europäischen Kommission nutzt seine Insiderkenntnisse für eine detaillierte Darstellung der Entwicklung europäischer Außenpolitik von der Einheitlichen Europäischen Akte bis zur Mitte der 1990er Jahre. Schwerpunkte sind die Verhandlungen über den Maastrichter Vertrag und die Jugoslawienpolitik der Gemeinschaft. Regelsberger, Elfriede (2004), Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP). Konstitutionelle Angebote im Praxistest 1993–2003, Baden-Baden: Nomos. Das Buch führt in die hochkomplexen Entscheidungsprozesse der europäischen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik ein und zeigt, wie sie in der praktischen Umsetzung funktionieren. Schmalz, Uwe (2004), Deutschlands europäisierte Außenpolitik. Kontinuität und Wandel deutscher Konzepte zur EPZ und GASP, Wiesbaden: VS Verlag. Die Wahrnehmung und Definition außenpolitischer Interessen Deutschlands im Rahmen von EPZ und GASP zeigt zahlreiche Kontinuitätslinien und interessante Veränderungen seit der Vereinigung. Das zeigt die Analyse der Diskussionen in den politische Parteien und in den Expertenzirkeln von den Anfängen der EPZ bis zum Ende der Regierung Kohl. Smith, Karen E. (2003), European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge: Polity Press. Als „Zivilmacht“ orientiert sich die EU außenpolitisch an der Förderung von Menschenrechten, Demokratie, „good governance“, regionaler Kooperation und Konfliktprävention. Das Buch zeigt, wie sich diese Zielsetzungen herausgebildet haben und diskutiert kritisch, inwieweit die EU diesen selbtgesteckten Zielen gerecht wird.

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Smith, Michael E. (2000), Conforming to Europe, in: Journal of European Public Policy 7. Jg., H. 4, S. 613–631. Aus der theoretischen Perspektive des Sozialkonstruktivismus werden die Kausalmechanismen aufgezeigt, durch die sich die Europäisierung der mitgliedstaatlichen Außenpolitiken vollzogen hat. Wagner, Wolfgang (2002), Die Konstruktion einer europäischen Außenpolitik. Deutsche, französische und britische Ansätze im Vergleich, Frankfurt/Main: Campus. Rationalistische und konstruktivistische Ansätze werden miteinander verbunden, um die Kontinuität deutscher Unterstützung für die Vertiefung des europäischen Außenpolitikregimes zu erklären. Dafür werden Parlamentsdebatten einer qualitativen Inhaltsanalyse unterzogen.

IV. Institutionen und innerstaatliche Akteure

Grundgesetz und Außenpolitik

Institutionen Grundgesetz Rüdiger Wolfrum und und Außenpolitik innerstaatliche Akteure

1. Vorbemerkung Das Grundgesetz enthält sowohl materiellrechtliche als auch verfahrensrechtliche Vorgaben für die Gestaltung der Außenpolitik. Materiellrechtliche Vorgaben enthalten Einschränkungen für die Politikgestaltung, während verfahrensrechtliche Regeln bestimmen, welche Staatsorgane für außenpolitische Handlungen zuständig sind und mit welchen anderen Staatsorganen sie in dieser Hinsicht zusammenwirken müssen. In Bezug auf den letztgenannten Punkt bestehen potentielle Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Ländern bzw. zwischen Bundesregierung und Bundestag oder Bundesrat. Allerdings enthält das Grundgesetz keine abschließenden Regeln zur Kompetenzverteilung; insbesondere die Abgrenzung zwischen den Kompetenzen des Bundestages und der Bundesregierung werfen in der Praxis Probleme auf. In der Realität versucht der Deutsche Bundestag in Einzelfällen auch immer wieder Einfluss auf tagespolitische Entscheidungen zu nehmen, obwohl nach der herrschenden Meinung und mehrfach vom Bundesverfassungsgericht bestätigt, die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen im Grundsatz bei der Bundesregierung liegt. Die materiellrechtlichen Bindungen für die Außenpolitik ergeben sich zum einen aus Art. 23 – 26 GG, zum anderen aus den Grundrechten. Einen besonderen Stellenwert nehmen vor allem die sich aus Art. 23 GG ergebenden Schranken für die auswärtige Gewalt ein; sie sind sowohl verfahrensrechtlicher als auch materiellrechtlicher Natur. Insgesamt ist zu berücksichtigen, dass durch die zunehmende Verflechtung der Staaten die Erledigung der staatlichen Aufgaben europäisiert beziehungsweise internationalisiert wird. Insbesondere ist zu berücksichtigen, dass der Einzelne in zunehmendem Umfang durch europäische und internationale Rechtsnormen berechtigt und verpflichtet wird (vgl. Wolfrum 1997, 2000; Tomuschat 1978). Dies führt dazu, dass die traditionellen Unterschiede zwischen Innen- und Außenpolitik verschmolzen werden und letztere in immer größerem Umfang Gegenstand des innerstaatlichen Entscheidungsprozesses wird. Diese Entwicklung verstärkt das Spannungsverhältnis zwischen Exekutive und Legislative.

2. Gestaltungsformen der auswärtigen Beziehungen und der Verteidigungspolitik Die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen erfolgt über unterschiedliche völkerrechtliche Handlungsformen, nämlich durch den Abschluss von Verträgen, die Teilnahme an Vertragsoder programmatischen Konferenzen, die Mitarbeit in internationalen Organisationen, durch andere völkerrechtlich relevante Akte (einseitige Rechtsakte) und durch die Mitwirkung bei der Entwicklung internationaler Integrationsgemeinschaften, wie insbesondere der Europä-

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ischen Union. Die staatliche Wahrnehmung der genannten Handlungsformen ist Ausdruck der auswärtigen Gewalt, ohne dass dadurch eine eigenständige Typologie von Staatsaufgaben mit einem eigenen Platz in der Gewaltenteilungslehre angesprochen wäre (vgl. Wolfrum 1997). Die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen erfolgt jedoch nicht nur über völkerrechtsförmliches Handeln, sondern auch über Verhalten, das nicht zu einer Rechtsnorm erstarkt. Das Grundgesetz reflektiert die verschiedenen völkerrechtlichen Handlungsformen zur Gestaltung der auswärtigen Beziehungen nicht in dieser Diversität. Ausdrücklich angesprochen werden nur völkerrechtliche Verträge (Art. 59 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG), Integrationsverträge (Art. 24 GG) sowie die Mitwirkung bei der Entwicklung der Europäischen Union (Art. 23 GG). Dieses Auseinanderklaffen von Völkerrecht und Verfassungsrecht ist darauf zurückzuführen, dass traditionell der völkerrechtliche Vertrag als entscheidendes Instrument zur Gestaltung der auswärtigen Beziehungen angesehen wurde und die innerstaatliche Relevanz anderer Gestaltungsformen erst später in den Blick getreten ist.

3. Die Ausübung der auswärtigen Gewalt nach der Kompetenzverteilung durch das Grundgesetz 3.1 Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern Die Zentralnorm für die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern im Bereich der auswärtigen Gewalt, Art. 32 Abs. 1 GG, wonach die Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten (zu interpretieren als Völkerrechtssubjekte) grundsätzlich beim Bund liegt, entspricht dem Verständnis aller Bundesstaaten. Die Besonderheit des Grundgesetzes liegt darin, dass es Anhörungsrechte der Länder statuiert, soweit durch den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages deren besondere Verhältnisse berührt werden (Art. 32 Abs. 2 GG), beziehungsweise ein Vertragsabschlussrecht der Länder begründet, soweit diese für die Gesetzgebung zuständig sind (Art. 32 Abs. 3 GG). Diese Regelung wird durch die Lindauer Absprache von 1957 zwischen Bund und Ländern konkretisiert. Bis zum Inkrafttreten des neuen Art. 23 GG waren Beteiligungsrechte der Länder an Rechtssetzungsakten der Europäischen Union nicht ausdrücklich im Grundgesetz geregelt. Ob die Länder zu beteiligen waren, bestimmte sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 70 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 24 Abs. 1 GG und dem Verfassungsgrundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens. Ergänzt werden diese Regeln durch Art. 23 Abs. 4 – 6 GG. Sie erfassen diejenigen Fälle, in denen die Bundesregierung an der Fortentwicklung des europäischen Gemeinschaftsrechts auf Gebieten mitwirkt, die in die Zuständigkeit der Länder fallen oder wo Interessen der Länder berührt sind. Sie führen zu einer deutlichen Verstärkung der Ländermitwirkung an der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen im Bereich des Europarechts (¡ Bundesländer und Bundesrat). Eine weitere Ergänzung erfahren die Länderkompetenzen zudem durch Art. 24 Abs. 1 a GG. Danach können die Länder (mit Zustimmung der Bundesregierung) Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen übertragen, soweit sie dafür entsprechende Verwaltungskompetenzen besitzen.

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3.2 Kompetenzverteilung zwischen Exekutive und Legislative Hinsichtlich der Kompetenzverteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Regierung und Parlament stehen sich im Schrifttum zwei Auffassungen gegenüber. Danach gehört die Wahrnehmung der auswärtigen Gewalt grundsätzlich zum Bereich der Regierung und Verwaltung (vgl. Grewe 1988) oder ist eine kombinierte Gewalt (vgl. Kewenig 1975), die Regierung und Parlament gesamthänderisch übertragen ist. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die es bis zum Nachrüstungsurteil uneingeschränkt aufrechterhalten hat, geht grundsätzlich davon aus, dass die Gestaltung der auswärtigen Beziehungen bei der Bundesregierung liegt (BVerfGE 1, 351 (369); 372 (395); 68, 1 (LS. 4); 90, 286 (357)). Erst das Urteil zum Einsatz der Streitkräfte in Somalia und zu AWACS-Aufklärungsflügen über der Adria fordert für einen an sich dazugehörenden Teilbereich – die Entscheidung über den Auslandseinsatz der Bundeswehr – eine verstärkte parlamentarische Mitwirkung an der Ausübung der auswärtigen Gewalt, wobei aber weiter von der grundsätzlichen Zuordnung der auswärtigen Gewalt zur Regierung ausgegangen wird (BVerfGE 90, 286) (¡ Bundeswehr, Sicherheitspolitik). Dieser dogmatische Streit ist nur von eingeschränkter praktischer Relevanz. Ausschlaggebend ist zunächst die konkrete Ausgestaltung der gewaltenteilenden Verfassung. Das Grundgesetz hat positiv eine Mitwirkung der Legislative an der Ausübung der materiellen auswärtigen Gewalt in bestimmten Bereichen vorgesehen: Bei der Weiterentwicklung der Europäischen Union (Art. 23 GG), bei der Übertragung von Hoheitsrechten an internationale Organisationen (Art. 24 GG), beim Abschluss bestimmter völkerrechtlicher Verträge (Art. 59 Abs. 2 GG), hinsichtlich der Feststellung des Verteidigungsfalles (Art. 115 a GG) sowie dem Abschluss von Friedensverträgen (115 l Abs. 3 GG). Zudem steht dem Bundestag die Gesetzgebungskompetenz für bestimmte Sachbereiche zu, die auswärtige Angelegenheiten berühren. Zu verweisen ist insoweit auf Art. 73 Ziff. 1, 3, 5; Art. 74 Ziff. 4, 10, 17, 21 GG (vgl. Bernhardt 1957; Weiß 1971). Soweit keine ausdrückliche Zuweisung der auswärtigen Gewalt an die Exekutive beziehungsweise die Legislative durch das Grundgesetz erfolgt, lassen sich Anhaltspunkte für diese aus der Verteilung der Kompetenzen zwischen Regierung und Bundestag gewinnen. So ist Art. 23, 24, 59 Abs. 2, 1. Alternative und Art. 115 a und Art. 115 l GG zu entnehmen, dass die eigentlichen staatsleitenden Entscheidungen in der Außenpolitik vom Parlament in Form eines Beschlusses oder Gesetzes beziehungsweise in Form eines Zustimmungsaktes mitgestaltet werden müssen (vgl. Ehrenzeller 1993: 187). Zudem ist zu berücksichtigen, dass unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehaltes beziehungsweise der sogenannten Wesentlichkeitstheorie (vgl. BVerfG 49, 89 (126f.)) das Gebot einer parlamentarischen Mitwirkung an einer Gestaltung der auswärtigen Beziehungen umso mehr besteht, je stärker das Völkerrecht beziehungsweise das Europarecht Auswirkungen auf die Rechtsstellung des einzelnen gewinnt beziehungsweise wesentliche innerstaatliche Regelungsmaterien erfasst. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings die Anwendung der Wesentlichkeitstheorie auf die Ausübung der auswärtigen Gewalt eingeschränkt (vgl. Wolfrum 1987, 1988 sowie Streinz 1996, Art. 59, R. 27). Das Grundgesetz sieht verschiedene Formen für die Kontrolle der Bundesregierung bei der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen durch die Legislative vor. Neben die allgemeinen Maßnahmen der parlamentarischen politischen Kontrolle (vgl. Patz 1976: 105ff.) treten verschiedene Formen des Zusammenwirkens von Bundesregierung und Bundestag beziehungs-

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weise Bundesrat bei dem Abschluss völkerrechtlicher Verträge, dem Beitritt zu internationalen Organisationen, der Feststellung des Verteidigungsfalles etc. Die Intensität des Zusammenwirkens, vor allem die Gestaltungsmöglichkeiten des Bundestages sind durchaus unterschiedlich. Der Abschluss der in Art. 59 Abs. 2 GG genannten völkerrechtlichen Verträge (Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln, beziehungsweise die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen) erfolgt im Zusammenwirken zwischen der Bundesregierung und den gesetzgebenden Körperschaften in der Form eines Vertragsgesetzes. Das gleiche Verfahren gilt für die vertragliche Änderung zustimmungsbedürftiger Verträge (vgl. Rojahn 1995: Art. 59, Rn. 44) sowie, wie das Bundesverfassungsgericht betont hat, für konkludent geschlossene Änderungsverträge (BVerfGE 90, 286 (360f.)). Problematisch ist dies für eine dynamische Interpretation eines Vertrages und eine hierauf gestützte Praxis der Vertragsparteien. Hier billigt das Bundesverfassungsgericht der Regierung zumindest bei Organisationsverträgen (z.B. NATO-Vertrag) einen weiten Spielraum zu (BverfGE, Urteil vom 22. November 2001, Leitsatz 2). Eine trennscharfe Abgrenzung zwischen Vertragsänderung und dynamischer Vertragsauslegung ist im Völkerrecht indes nicht immer möglich. Der Grund hierfür liegt in zwei Phänomenen. Zum einen ist das konsensuale Element (Interpretationskonsens beziehungsweise Änderungskonsens) des Vorgangs nicht immer einer Analyse auf der Basis objektiver Kriterien zugänglich. Zum anderen sind für bestimmte völkerrechtliche Verträge Mechanismen geschaffen worden, die auf eine dynamische Fortentwicklung des Vertragswerks angelegt sind, ohne dass damit eine Vertragsänderung bezweckt sein soll (vgl. Wolfrum 1997: 54). Bei internationalen Organisationen, insbesondere solchen, die auf eine sich fortentwickelnde Integration angelegt sind, stellt sich die Frage nach der Notwendigkeit beziehungsweise der Möglichkeit einer begleitenden Kontrolle in verstärktem Umfang. Das Bundesverfassungsgericht hatte sich in mehreren Entscheidungen mit dieser Frage auseinanderzusetzen. Die Lösung für diese Problematik ist allein aus dem Grundgesetz zu entwickeln; nicht ausschlaggebend sind dagegen die Äußerungen von Vertragsparteien. Die Notwendigkeit parlamentarischer Kontrolle und Mitwirkung bestimmt sich nach Art. 24 Abs. 1 GG beziehungsweise Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG. Beide verlangen die Deckungsgleichheit von völkerrechtlichen Verpflichtungen und parlamentarischer Zustimmung. Entscheidend ist dabei, ob – gemessen an dem Übertragungsrespektive Zustimmungsgesetz – Pflichten für die Bundesrepublik Deutschland entstehen, die von der ursprünglichen Zustimmung noch nicht erfasst wurden. Der Umfang der Zustimmung wird dabei wesentlich davon bestimmt, ob das betreffende völkerrechtliche Übereinkommen Mechanismen der Fortentwicklung vorsah und die generelle Linie der weiteren Entwicklung erkennen ließ. Ist dies der Fall, so erfasst die antizipierte Zustimmung des Bundestages auch die aus dieser Entwicklung neu erwachsenden Pflichten Deutschlands. Damit sind der Fortentwicklung völkerrechtlicher Verträge ohne einen entsprechenden Entwicklungsmechanismus engere Grenzen gesetzt als denjenigen von internationalen Organisationen oder insbesondere von Integrationsorganisationen. Die parlamentarische Kontrolle in der Form eines Vertragsgesetzes hat eine doppelte Funktion: Die Kontrolle der Regierung in der Form einer Ermächtigung zum völkerrechtlich verbindlichen Vertragsschluss (vgl. Geiger 1994: 154f.) und die Sicherung des innerstaatlichen Vertragsvollzugs (vgl. Streinz 1996: Art. 59, Rn. 60). Bei politischen Verträgen, soweit sie nicht gleichzeitig innerstaatlich vollzogen werden müssen, beschränkt sich die parlamentarische Mitwirkung auf die Kontrolle. Bei den innerstaatlich zu vollziehenden völkerrechtlichen

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Verträgen tritt neben die Kontrollfunktion des Vertragsgesetzes dessen innerstaatlicher Rechtsanwendungsbefehl (vgl. Steinberger 1988). Eine trennscharfe Kategorie der „politischen Verträge“ hat sich seit Entstehung des Grundgesetzes nicht herausgebildet. Es muss sich nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts um Verträge handeln, die „die Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung oder sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft“ berühren (BVerfGE 1, 372 (381); vgl. auch 90, 286 (359)). Maßgeblich ist neben dem politischen Gewicht des entsprechenden Vertrages für die Bundesrepublik Deutschland, dass der Vertrag selbst eine Regelung von politischen Beziehungen zu auswärtigen Staaten enthält oder bezweckt, also nicht nur eine unbeabsichtigte oder in Kauf genommene Auswirkung auf diese Beziehungen hat (vgl. Rojahn 1995: Art. 59, Rn. 22; Streinz 1996: Art. 59, Rn. 29). Bei Verträgen, welche sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, handelt es sich um solche, in denen der Bund Verpflichtungen übernimmt, deren Erfüllung allein durch den Erlass eines Bundesgesetzes möglich ist. Über die parlamentarische Mitwirkung wird sichergestellt, dass die Bundesregierung keine völkerrechtlichen Pflichten eingeht, die nicht ohne Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften erfüllt werden können. Wann eine völkerrechtliche Verpflichtung allein durch Bundesgesetz erfüllt werden kann, richtet sich nach den verfassungsrechtlichen Grundsätzen zum Gesetzesvorbehalt. Demgemäß sind alle Verträge zustimmungspflichtig, die unmittelbar Rechte und Pflichten für den einzelnen begründen, aufheben oder modifizieren, sowie Verträge, die innerstaatliche Gesetze ändern. Die bereits angesprochene steigende Tendenz des Völkerrechts, auf Rechte und Pflichten des einzelnen einzuwirken, führt zwangsläufig zu einer Intensivierung parlamentarischer Mitwirkungskompetenzen. Mit Rücksicht auf die Haushaltskompetenzen des Bundestages gehören hierzu auch alle Verträge, die zu finanziellen Belastungen führen. Die parlamentarische Mitwirkung beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge ist allerdings in seiner sachlichen Wirkung begrenzt. Die Begrenzung des gestalterischen Einflusses des Bundestages auf die auswärtigen Beziehungen ergibt sich aus verschiedenen Faktoren. Die Initiative zur Aufnahme von Vertragsverhandlungen und deren Durchführung liegt grundsätzlich in der Verantwortung der Bundesregierung. In der Praxis nimmt der Bundestag allerdings für sich ein Initiativrecht in Anspruch, um ein parlamentarisches Zustimmungsverfahren zu einem ausgehandelten Vertrag einzuleiten. Über völkerrechtliche Verträge kann nur en bloc abgestimmt werden; Änderungsanträge zum Vertragstext sind nicht zulässig. Zulässig sind aber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Änderungen zum Zustimmungsgesetz (BVerfGE 77, 170, 231). Dies stärkt die parlamentarischen Mitwirkungsrechte, ist aber rechtspolitisch problematisch, da völkervertragliche Verpflichtung und deren innerstaatliche Umsetzung dadurch auseinanderfallen können. Der Vorbehalt des förmlichen Gesetzes in Art. 59 Abs. 2 GG sichert jedoch ein Mindestmaß parlamentarischer Mitwirkung, indem er einer Delegation der parlamentarischen Zustimmungskompetenzen enge Grenzen setzt (vgl. Müller 1994: 41). Diese hat das Bundesverfassungsgericht in der ersten Eurocontrol-Entscheidung (BVerfGE 58, 1) in Anlehnung an die Kriterien der Wesentlichkeitstheorie bestimmt. Die Rechtsprechung wurde in den Entscheidungen zur Stationierung von Pershing Raketen und Cruise Missiles (BVerfGE 68, 1, 89ff., 121) und zur Stationierung von C-Waffen (BVerfGE 77, 170, 232) fortgeführt. Mit Art. 59 Abs. 2 GG vereinbar ist eine antizipierte Zustimmung des Bundestages zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages. In der Praxis führt dieses Verfahren zu einer Verbesserung der parlamentarischen Mitgestaltungsmöglichkeiten, denn es zwingt die Bundesre-

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gierung dazu, den Bundestag vor Abschluss des Vertrages umfassend zu informieren und gibt diesem die Möglichkeit, auf die noch laufenden Vertragsverhandlungen Einfluss zu nehmen. Eine derartige antizipierte Zustimmung liegt in dem Erlass eines Gesetzes, welches die Bundesregierung zum Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages und zu dessen innerstaatlichen Vollzug mittels Rechtsverordnung ermächtigt. Voraussetzung für die Verfassungsmäßigkeit eines derartigen Gesetzes ist es, dass die Wahrnehmung der Kontrollfunktion durch den Bundestag gewährleistet bleibt. Die Gründung internationaler Organisationen gem. Art. 24 Abs. 1 GG beziehungsweise der Beitritt Deutschlands zu diesen geschieht, wenn die Organisation mit Hoheitsrechten ausgestattet wird, in einem engen Zusammenwirken von Exekutive und Parlament, – durch Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages und die parlamentarische Zustimmung hierzu in Gesetzesform (Vorbehalt des förmlichen Gesetzes). Mit Hoheitsrechten ausgestattet sind internationale Organisationen, wenn Rechtsakte der Organisationsorgane unmittelbar in den staatlichen Hoheitsbereich hineinwirken und für Rechtssubjekte verbindlich sein sollen. Mit dem Vorbehalt des förmlichen Gesetzes weist Art. 24 Abs. 1 GG die Letztverantwortung für die Übertragung von Hoheitsrechten an internationale Organisationen und die damit verbundene Souveränitätseinbuße, wie das Bundesverfassungsgericht in der Maastricht-Entscheidung ausgeführt hat, dem Bundestag zu; die Übertragung erhält erst durch das Übertragungsgesetz ihre demokratische Legitimation (BVerfGE 89, 155, 184). Gleichzeitig stellt die Mitwirkung des Bundestages an der Gründung beziehungsweise dem Beitritt zu internationalen Organisationen eine verfassungsorganisatorische Kompensation für die dem Bundestag durch die Überlassung an überstaatliche Organe entzogene Regelungsgewalt dar. Aus Art. 24 Abs. 1 GG ergibt sich ein Delegationsverbot; die Zustimmung zu einem Übertragungsakt muss zwingend in Form eines Gesetzes ergehen – ein schlichter Parlamentsbeschluss ist nicht ausreichend. Im Übrigen erfolgt der Beitritt zu internationalen Organisationen gemäß Art. 59 Abs. 2 GG. In der völkerrechtlichen Praxis kommt Beschlüssen internationaler Organisationen eine unterschiedliche rechtliche Relevanz zu. Sie können rein empfehlenden Charakter haben, sie vermögen die Mitgliedstaaten zu verpflichten, soweit diese der Bindungswirkung nicht widersprechen, sie können für die Staaten unmittelbare Rechtsverbindlichkeit erlangen oder unmittelbar für den einzelnen Rechte und Pflichten begründen. Grundsätzlich sind derartige Beschlüsse im Rahmen internationaler Organisationen Akte körperschaftlicher Willensbildung, bei denen jedes Mitglied des Organs sein Recht auf Mitgestaltung wahrnimmt. Keiner parlamentarischen Mitwirkung bedürfen Beschlüsse internationaler Organisationen nach Art. 24 Abs. 1 GG, die in Deutschland unmittelbar rechtsverbindlich werden. Die Rechtsverbindlichkeit derartiger Beschlüsse ist durch das Zustimmungsgesetz legitimiert. Eine Sonderregelung gilt gemäß Art. 23 Abs. 2 – 7 GG für Rechtssetzungsakte der Europäischen Union. Beschlüsse mit rein empfehlendem Charakter erfordern unter keinem denkbaren Gesichtspunkt eine parlamentarische Mitwirkung, auch wenn ihre Bedeutung für die Gestaltung des Völkerrechts teilweise beträchtlich ist. Problematisch sind hingegen Beschlüsse internationaler Organisationen, die, ohne in Deutschland unmittelbare Rechtsverbindlichkeit zu erlangen, gemäß ihrer Satzung für Deutschland rechtlich verbindlich sind, oder, falls kein entsprechender Widerspruch eingelegt wird, verbindlich werden können. Zumindest soweit eine nationale Umsetzung derartiger Organisationsbeschlüsse erforderlich ist, besteht für den Bundestag die Möglichkeit, seine Kontrollrechte wahrzunehmen – bei Erlass eines Gesetzes unmittelbar, bei einer Rechtsverordnung durch Verabschiedung einer entsprechenden Ermächtigungsgrundla-

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ge mittelbar. Hierbei handelt es sich um eine antizipierte Zustimmung, die es dem Bundestag erlaubt, seine Kontrollrechte auszuüben. Durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts über Bundeswehreinsätze (BVerfGE 90, 286ff.) wurde eine parlamentarische Mitwirkung bei der nationalen Umsetzung dieser Beschlüsse statuiert. Das Gericht spricht von einer vorherigen konstitutiven Zustimmung (BVerfGE 90, 286, 381ff.). Das Bundesverfassungsgericht entwickelt den Parlamentsvorbehalt für einen Einsatz der Streitkräfte im Rahmen von kollektiven Sicherheitssystemen allerdings aus einer Gesamtschau der Wehrverfassung (BVerfGE 90, 286, 387). Damit charakterisiert das Bundesverfassungsgericht den Einsatz der Streitkräfte als einen nicht unter den Gesichtspunkt der auswärtigen Gewalt zu subsumierenden Fall, so dass die bisherige Rechtsprechung zur Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Regierung und Bundestag aufrecht erhalten werden konnte. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts enthält keine eindeutige Aussage dazu, ob sich die parlamentarische Mitwirkung mit dem konstitutiven Zustimmungsbeschluss erschöpft, oder ob der Bundestag seine Zustimmung wieder zurücknehmen kann. Da sich die Begründung des Parlamentsvorbehalts in Bezug auf den Auslandseinsatz von Bundeswehreinheiten u.a. auf Art. 115 a Abs. 1 GG stützt, ist ein analoger Rückgriff auf Art. 115 l Abs. 2 S. 1 GG konsequent. Danach kann der Bundestag jederzeit einen Verteidigungsfall für beendet erklären. Eine sonstige Einflussnahme auf die Modalitäten des Auslandseinsatzes von Bundeswehreinheiten ist dem Bundestag jedoch verwehrt. Insgesamt besteht die Gefahr, dass durch die zunehmende völkervertragliche Bindung Deutschlands die parlamentarischen Gestaltungskompetenzen ausgehöhlt werden. Insbesondere die zunehmende Bedeutung internationaler Organisationen für die Fortentwicklung des Völkerrechts verstärkt eine derartige Tendenz. Dem kann der Bundestag durch Ausschöpfung seiner allgemeinen Kontrollbefugnisse entgegenwirken (¡ Bundestag). Das Bundesverfassungsgericht hat in der Nachrüstungsentscheidung zu Recht darauf verwiesen, dass Frage-, Debatten- und Entschließungsrechte sicherstellen, dass objektiv wesentliche Entscheidungen nicht am Bundestag vorbei getroffen werden. Es ist aber zweifelhaft, ob dies wirklich als ausreichend anzusehen ist. Das Völkerrecht kennt eine Vielzahl einseitiger Akte, die unmittelbare oder mittelbare völkerrechtliche Wirkung haben. Dazu gehören u.a. die Anerkennung, der Verzicht, der Protest und die Inanspruchnahme der Erweiterung von Meereszonen. Die überwiegende Meinung des Schrifttums verneint die parlamentarische Zustimmungsbedürftigkeit dieser einseitigen Rechtsakte unter Berufung auf den Wortlaut von Art. 59 Abs. 2 GG. Dem ist das Bundesverfassungsgericht gefolgt (BVerfGE 68, 1, 83f., 88). Dabei wird die potentielle politische und rechtliche Bedeutung einseitiger Akte verkannt. Hinsichtlich der parlamentarischen Mitwirkung ist daher eine differenzierende Betrachtung geboten. Problematisch war unter diesem Gesichtspunkt die Zustimmung der Bundesregierung vom 14. Dezember 1979 zur Stationierung von Mittelstreckenraketen. Diese Erklärung, die den sog. NATO-Doppelbeschluss bestätigte, ist als ein einseitiger Rechtsakt zu qualifizieren, da dem NATO-Doppelbeschluss nur empfehlender Charakter zukam. Soweit das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung darauf stützt, Art. 59 Abs. 2 GG erfasse einseitige Rechtsakte und damit diese Erklärung der Bundesregierung nicht, wird dies Sinn und Zweck von Art. 59 Abs. 2 GG nicht gerecht. Der neu geschaffene Art. 23 GG sieht eine Mitwirkung des Bundestages in Angelegenheiten der Europäischen Union vor. Sein Ziel ist es, hierüber den integrationsbedingten Verlust an

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legislativen Kompetenzen auszugleichen. Dabei greift er die Schranken auf, die das Bundesverfassungsgericht hinsichtlich einer Übertragung von Hoheitsrechten unter Art. 24 GG entwickelt hatte. Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG hat die Bundesregierung den Bundestag (und den Bundesrat) über alle Vorhaben der Europäischen Union, die für Deutschland von Interesse sein könnten, umfassend und zum frühstmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten. Art. 23 Abs. 3 GG regelt die Mitwirkung des Bundestages an Verordnungen und Richtlinien sowie Beschlüssen des Rates gleicher Rechtsqualität. Die in diesem Verfahren vom Bundestag abgegebenen Stellungnahmen sind von der Bundesregierung zu berücksichtigen. Zwar bleibt damit die Kompetenz, wie die Bundesregierung im Rat entscheidet, letztlich bei dieser, sie ist aber verpflichtet, die Stellungnahme in den Verhandlungsprozess soweit möglich einzubringen und durchzusetzen. Dies hat verfahrensrechtliche Konsequenzen. Die Beteiligung des Bundestages an der Mitwirkung der Bundesregierung an Rechtssetzungsakten der Europäischen Union stellt eine spezielle Ausprägung des Demokratieprinzips unter Art. 20 GG dar; sie formuliert entsprechende Pflichten für Bundesregierung wie Bundestag. Art. 23 Abs. 3 GG erfasst auch die Vorbereitung von Maßnahmen im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres, obwohl er nur von Rechtssetzungsakten spricht. Denn Beschlüsse im Rahmen dieser beiden Säulen der Europäischen Union können in Rechtssetzungsakte münden beziehungsweise verbindlich werden.

3.3 Zusammenwirken von Bundesregierung und Bundesrat bei der Fortentwicklung der Europäischen Union Parallel zu den Mitwirkungsrechten des Bundestages begründen Art. 23 Abs. 2 Satz 1 sowie Abs. 4 und 5 GG Mitwirkungsrechte der Länder durch den Bundesrat beziehungsweise des Bundesrates selbst (¡ Bundesländer und Bundesrat). Ziel dieser Norm ist die Sicherung der Rechte der Bundesländer an der Mitgestaltung der Staatswillensbildung, mit anderen Worten, die Gewährung eines Ausgleichs für Kompetenzverluste, die durch die Europäisierung bestimmter Regelungsbereiche bedingt sind. Bei der Bestimmung der Mitwirkungsrechte des Bundesrates sind zwei Gesichtspunkte maßgebend: Die innerstaatliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern und die Mitwirkungsrechte des Bundesrates an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme. Demnach ist der Bundesrat immer dann an der Willensbildung des Bundes in Angelegenheiten der Europäischen Union zu beteiligen, wenn die innerstaatliche Maßnahme in der Form eines Gesetzes zu erlassen gewesen wäre. Die Stellungnahme des Bundesrates ist gemäß Art. 23 Abs. 5 GG zu berücksichtigen, soweit im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes durch Rechtssetzungsakte der Europäischen Union Interessen der Länder berührt werden. Gleiches gilt für Rechtssetzungsakte im Bereich der konkurrierenden und der Rahmengesetzgebungskompetenz (Art. 23 Abs. 5 Satz 1, 2. Alternative GG). Die Bundesregierung hat die Argumente des Bundesrates zur Kenntnis zu nehmen, sich mit ihnen auseinanderzusetzen und zu entscheiden, ob und inwieweit sie diese in den Verhandlungsprozess einbringt. In diesem Fall bleiben die Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundesrates hinter denjenigen zurück, die ihm gem. Art. 77 GG

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im Gesetzgebungsverfahren zustehen. Eine volle Kompensation des durch die europäische Rechtssetzung bedingten Kompetenzverlustes erfolgt mithin nicht. Die Auffassung des Bundesrates ist bei der Willensbildung des Bundes gemäß Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG „maßgeblich“ zu berücksichtigen, „wenn im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen sind ...“ Damit kommt dem Bundesrat in diesem Bereich das Letztentscheidungsrecht zu (vgl. Randelzhofer 2004: Art. 24 Abs. 1, Rn. 108). Gesetzgebungsbefugnisse der Länder bestehen, wenn eine ausdrückliche Kompetenzzuweisung an den Bund fehlt oder wenn eine konkurrierende oder Rahmenkompetenz des Bundes zwar besteht, er aber wegen fehlender Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG kein Recht zur Gesetzgebung hat. Unklar ist, ob nach Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG eine Stellungnahme des Bundesrates maßgeblich zu berücksichtigen ist, wenn die Europäische Union in einer Materie tätig werden soll, für die es noch keine bundesgesetzliche Regelung gibt, das Bedürfnis für eine solche jedoch begründet werden könnte. Entscheidendes Kriterium ist das theoretische Recht des Bundes zur Gesetzgebung; bei noch nicht ausgeübten konkurrierenden und Rahmengesetzgebungskompetenzen ist also eine hypothetische Bedürfnisprüfung entscheidend dafür, ob dem Bundesrat das Letztentscheidungsrecht gemäß Art. 23 Abs. 5 Satz 2 GG zusteht oder nicht. Das Letztentscheidungsrecht des Bundesrates ist allerdings in verschiedener Hinsicht eingeschränkt; es untersteht mehreren Vorbehalten, mit denen die Kompetenzen von Bundesregierung und Bundesrat gegeneinander abgewogen werden sollen. Für den Fall, dass durch die europäische Maßnahme im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind, soll die Vertretung Deutschlands durch einen Vertreter der Länder wahrgenommen werden, den der Bundesrat bestellt. Die Zulassung von Ländervertretern bedeutet eine Durchbrechung des Außenvertretungsrechts des Bundes nach Art. 32 Abs. 1 GG; sie erscheint aus der Sicht von Art. 146 EGV problematisch. Die Regelung der Mitwirkung des Bundesrates am europäischen Einigungsprozess als Treuhänder der Länderinteressen ist nicht dazu geeignet, die Kompetenzverluste der Länder wirklich auszugleichen. Zwar können die Länder ihre Rechte gegenüber dem Bund wahren, unberücksichtigt bleibt aber der Kompetenzverlust auf Seiten der Landesparlamente. Den in Art. 23 Abs. 6 GG vorgesehenen Ländervertretern fehlt zudem eine umfassende parlamentarische Legitimation. Letztlich wurde damit eine Sicherung föderaler Prinzipien durch einen Verlust an demokratischer Legitimation erkauft. Auf der Basis seiner bisherigen Rechtsprechung wird sich das Bundesverfassungsgericht mit dieser Problematik auseinandersetzen müssen.

3.4 Materiellrechtliche Bindungen der auswärtigen Gewalt Aussagen zur materiellen Bindung der auswärtigen Gewalt enthalten die Art. 23 – 26 GG. Die Übertragung von Hoheitsrechten an die Europäische Union ist nach Art. 23 GG an bestimmte materiellrechtliche Voraussetzungen geknüpft – auf die verfahrensrechtliche Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat wurde bereits verwiesen – sie darf nur erfolgen, wenn ein dem Stand der Integration entsprechender Grad an Rechtsstaatlichkeit, Bundesstaatlichkeit, Grundrechtsschutz und Sozialstaatlichkeit auf europäischer Ebene verwirklicht ist (vgl. Di Fabio 1993: 191, 209). Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG nennt als absolute Schranke der Integration Art. 79 Abs. 3 GG. Verlangt wird durch Art. 23 Abs. 1 GG allerdings von der Europäischen

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Union weder eine Homogenität noch eine Deckungsgleichheit mit den Grundprinzipien des Grundgesetzes, sondern die Erfüllung von rechtsstaatlichen, demokratischen und föderalen Anforderungen an die Ausübung der hoheitlichen europäischen Gewalt, wie sie der gesamteuropäischen Rechtskultur entspricht. Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Ansatz im Maastricht-Urteil hinsichtlich des Demokratieprinzips bestätigt (BVerfGE 89, 155, 182). Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in einer frühen Entscheidung festgestellt, dass die Grundrechte auf Sachverhalte mit Auslandsbezug grundsätzlich anwendbar seien (BVerfGE 6, 290, 295). Diese letztlich auf Art. 1 Abs. 3 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG basierende Rechtsprechung hat das Gericht in der Folgezeit bestätigt. So hat es darauf verwiesen, dass die Grundrechte die deutschen Staatsorgane umfassend binden und in Grundzügen auch deren Verhalten zu der Staatengemeinschaft bestimmten. Letztlich nimmt das Bundesverfassungsgericht bei der Bestimmung der Reichweite der Grundrechte in Hinblick auf die Außenpolitik eine Abwägung zwischen der gebotenen Verantwortung deutscher Staatsorgane und den aus dem Völkerrecht sich ergebenden Restriktionen vor. Dabei unterscheidet es verschiedene Fallgruppen. Hinsichtlich völkerrechtlicher Verträge kommen die Grundrechte in doppelter Hinsicht zum Tragen, nämlich bei den Vertragsverhandlungen und bei der Auslegung der Verträge anlässlich ihrer innerstaatlichen Anwendung. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht darauf hingewiesen, dass im außenpolitischen Bereich den zum Handeln berufenen Stellen ein weiter Ermessensspielraum zustehe, und sich bei Vertragsverhandlungen der Kreis der möglichen Verhandlungsergebnisse auf das dem Verhandlungspartner gegenüber politisch Erreichbare reduziere. Die Einschätzung der Verhandlungssituation durch die Regierung ist jedoch nicht völlig unbegrenzt; nicht pflichtgemäß handelt die Regierung zumindest dann, wenn es sich ihr aufdrängen muss, dass sie von falschen Voraussetzungen ausgeht (BVerfGE 94, 12, 35). Zudem hat das Bundesverfassungsgericht dargetan, dass die grundrechtlichen Maßstäbe die innerstaatliche Auslegung und Handhabung bestimmen, allerdings müsse der von den Vertragsparteien intendierte Zweck möglichst umfassend zur Geltung kommen. Einen vergleichbaren Ansatz vertritt das Bundesverfassungsgericht auch hinsichtlich des diplomatischen Schutzes. Es hat festgestellt, dass es keinen grundrechtlichen Anspruch auf diplomatischen Schutz, sondern lediglich auf fehlerfreie Ermessensausübung gebe. Begründet wurde dies mit der Notwendigkeit der Regierung, einen außenpolitischen Spielraum zu erhalten. Im Solange I-Beschluss hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass der Grundrechtsteil des Grundgesetzes ein verfassungsrechtliches Essential sei, das nicht mittels der Übertragung von Hoheitsrechten relativiert werden dürfe. Diese Rechtsprechung wurde aber in dem Solange II-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 73, 339, 387) modifiziert. Es wird zwar festgestellt, dass die Übertragung von Hoheitsrechten auf internationale Organisationen verfassungsrechtliche Grenzen habe. Gleichzeitig betonte das Bundesverfassungsgericht aber es werde seine Gerichtsbarkeit nicht ausüben, solange ein adäquater Grundrechtsschutz gegeben sei. Hieran hat das Bundesverfassungsgericht in späteren Entscheidungen festgehalten (Beschluss, BVerfG 2 BvL 1/97 vom 7.6.2000, Absatz-Nr. 60, http://www.bverfg.de). Schließlich hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die Vorschriften des deutschen Internationalen Privatrechts und die Anwendung des betreffenden ausländischen Rechts in Deutschland an den Grundrechten zu messen seien (BVerfGE 92, 26, 42).

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3.5 Die Kontrolle der auswärtigen Gewalt durch das Bundesverfassungsgericht Das Grundgesetz nimmt die Ausübung der auswärtigen Gewalt nicht von der richterlichen Kontrolle aus. Prüfungsgegenstand ist das jeweilige Zustimmungsgesetz beziehungsweise die jeweilige Handlung oder ein Unterlassen der Bundesregierung. Das Bundesverfassungsgericht hat es unter Berufung auf Art. 19 Abs. 4 GG sowohl abgelehnt, die Ausübung der auswärtigen Gewalt als justizfreie Hoheitsakte zu qualifizieren, als auch sich die political question doctrine des U.S. Supreme Court zu eigen zu machen. Es hat allerdings mehrfach betont, dass es sich hinsichtlich der Überprüfung der auswärtigen Gewalt eine richterliche Selbstkontrolle auferlege (vgl. Hailbronner 1997: 12f.). Diese Selbstbeschränkung dokumentiert sich in der Anerkennung eines Einschätzungs-, Prognose- oder Ermessensspielraums. Die Ausführungen des Gerichts hierzu sind allerdings wenig aussagekräftig, vor allem ergibt sich aus ihnen nicht, wie die Reichweite dieses Spielraums definiert wird. Sie gehen de facto in die Richtung einer Anerkennung eines justizfreien Hoheitsaktes.

4. Zusammenfassung und Ausblick Die zunehmende Einflussnahme, die das Europarecht und das Völkerrecht auf die Rechte und Pflichten des einzelnen haben, und die zunehmende Erfassung von Lebenssachverhalten, deren Regelung bei der Legislative lag, zwingen zu einer Neuorientierung hinsichtlich der Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Legislative und Exekutive sowie der materiellen Schranken für deren Ausübung. Die Änderungen des Grundgesetzes durch das 38. Änderungsgesetz (Art. 23 und 24 Abs. 1 a GG), die durch eine entsprechende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorbereitet worden sind, tragen dem für einen Teilbereich Rechnung. Sie basieren auf einem gemeinsamen Prinzip, wonach die Schaffung von völkerrechtlichen beziehungsweise europarechtlichen Normen auf Gebieten, für die eine parlamentarische Zuständigkeit besteht, nicht zu Lasten der parlamentarischen Kompetenzen erfolgen darf, und eine Internationalisierung beziehungsweise Europäisierung dieser Materien eine Kompensation des Funktionsverlusts auf Seiten des Bundestages beziehungsweise der Länder durch Verfahrensbeteiligung verlangt. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts reflektiert die faktische Verschiebung der Gewichte zwischen Exekutive und Legislative zu Lasten der letzteren allerdings nur unvollkommen. Sie geht weiterhin von einem Primat der Regierung hinsichtlich der Gestaltung der auswärtigen Beziehungen aus, wobei sie in mehrfacher Hinsicht Beschränkungen für eine parlamentarische Kontrolle sieht. Nach dieser Rechtsprechung kann der Bundestag Mitgestaltungsrechte nur geltend machen, wenn ein völkerrechtlicher Vertrag oder eine formelle Vertragsänderung gegeben ist, wobei gleichzeitig die Voraussetzungen von Art. 59 Abs. 2 GG eng ausgelegt werden. Dies belegt insbesondere die Entscheidung zum NATO-Einsatz in Jugoslawien (¡ Sicherheitspolitik, Bundeswehr). Nur für zwei Sachkomplexe hat sich das Bundesverfassungsgericht im Sinne einer stärkeren Parlamentarisierung geöffnet, nämlich hinsichtlich der Mitwirkung an der Fortentwicklung der Europäischen Union und hinsichtlich der Auslandseinsätze der Bundeswehr. Im letztgenannten Fall ist aber der Ausgangspunkt die „Wehrverfassung“ und nicht die Verteilung der auswärtigen Gewalt zwischen Bundesregierung und Bundestag.

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Den Regeln zur Ausübung der auswärtigen Gewalt ist zu entnehmen, dass die eigentlichen staatsleitenden Entscheidungen in der Außenpolitik durch parlamentarische Zustimmungsakte mitverantwortet werden müssen. Diese müssten bei der Übernahme völkerrechtlicher Pflichten von Substanz einsetzten; nicht entscheidend kann dagegen sein, ob entsprechende Pflichten vertraglich übernommen werden.

Weiterführende Literatur Geiger, Rudolf (Hrsg.) (2000), Völkerrechtlicher Vertrag und staatliches Recht vor dem Hintergrund zunehmender Verdichtung internationaler Beziehungen: Symposium vom 28. bis 30. Januar 1999 in Leipzig, Baden-Baden. Enthält Beiträge zu den wesentlichen Fragen dieses Komplexes aus verfassungsrechtlicher Sicht. Geiger, Rudolf (2002), Grundgesetz und Völkerrecht, die Bezüge des Staatsrechts zum Völkerrecht und Europarecht, 3. Aufl., München. Umfassende Darstellung der Schnittstellen zwischen Völkerrecht und Staatsrecht. Tomuschat, Christian (1978), Der Verfassungsstaat in Geflecht der internationalen Beziehungen, Veröffentlichungen der Vereinigung Deutscher Staatsrechtslehrer Bd. 36, 7ff. Würdigung des Komplexes auswärtige Gewalt unter Berücksichtigung von Globalisierungstendenzen. Wolfrum, Rüdiger (1997), Kontrolle der auswärtigen Gewalt, Veröffentlichungen der Vereinigung deutscher Staatsrechtslehrer Bd. 56, 38ff. Plädiert für eine stärkere Parlamentarisierung der auswärtigen Gewalt.

IV. Institutionen und innerstaatliche Akteure

Bundespräsident

Institutionen Michael Bundespräsident Jochum und innerstaatliche Akteure

1. Einführung Obwohl der Bundespräsident in der Außenpolitik nicht mehr zu sagen hat als auf anderen Gebieten, haben doch viele seiner Aktivitäten außenpolitische Bezüge. Dabei gilt auch und gerade für die Außenpolitik, dass an der Spitze der Bundesrepublik ein Mann steht, der nach einer vielzitierten Formulierung „nur über wenig potestas verfügt, der aber immerhin die Aussicht hat, durch persönliche auctoritas in etwa auszugleichen, was ihm an potestas fehlt“ (Eschenburg 1963: 650). Statt „potestas“ könnte man moderner auch Hard Power sagen, statt „auctoritas“ auch Soft Power. In jedem Fall steht das erste für die Fähigkeit, notfalls auch widerwillige Gefolgschaft zu erzwingen, das zweite für die Fähigkeit, freiwillige Zustimmung zu gewinnen. Der Bundespräsident hat in der gewachsenen Verfassungspraxis und unter normalen Bedingungen nahezu keine Hard Power, aber gerade deshalb beträchtliche Soft Power. Er ist kraft Verfassung zur „Tatenlosigkeit“ verdammt – eine machtpolitische Schwäche, die zugleich eine spezifische Stärke ausmacht. Denn als nahezu einziger deutscher Spitzenpolitiker ist der Bundespräsident zum straflosen „Nur-Reden“ befugt: Nicht die praktische Bewährung seiner Worte, sondern ihre theoretische Zustimmungsfähigkeit begründet sein Image von intellektueller Souveränität und überparteilicher Gemeinwohlorientierung. So kann er durch die Praxis nicht widerlegt werden. Erst seine Machtlosigkeit bewahrt ihn vor „Entzauberung“; erst sie sichert jene „Soft Power“, die eine zentrale Bedingung präsidialer Integrationsfähigkeit ist.

2. Verfassungsrechtliche Kompetenzen und verfassungspraktische Entwicklung Das Grundgesetz (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) hat die Entwicklung des deutschen Staatsoberhaupts zum Soft Power-Akteur in vielerlei Hinsicht gefördert – unausweichlich gemacht hat es sie nicht. Zwar setzt es dem Einfluss des Bundespräsidenten auf die Regierungsbildung und die Parlamentsauflösung enge Grenzen (Art. 63 Abs. 4 und Art. 68 Abs. 1 GG): Die Befugnisse bezüglich des Gesetzgebungsnotstands nach Artikel 81 GG sind auf ein Minimum reduziert und alle präsidialen Anordnungen und Verfügungen bedürfen der Gegenzeichnung des Bundeskanzlers oder des zuständigen Bundesministers (Art. 58 GG). Anders als der Weimarer Reichspräsident wird der Bundespräsident auch nicht mehr vom Volk, sondern durch ein spezielles, nur zu diesem Zweck zusammentretendes Gremium, die Bundesversammlung, gewählt (Art. 54 GG). Dennoch geht die heute erreichte (und allgemein akzeptierte) Machtarmut des Bundespräsidenten noch deutlich über das bereits vom Grundgesetz vorgegebene Ausmaß hinaus. Sie ist

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die historische Folge eines aus eigener Kraft zu stabilen Parlamentsmehrheiten fähigen Parteiensystems und eines ersten Bundespräsidenten (Theodor Heuss), der sich vom ersten Bundeskanzler (Konrad Adenauer) entmachten ließ. Das beinhaltet kein Werturteil, dass sich Heuss unter den gegebenen Umständen besser nicht hätte entmachten lassen sollen, wohl aber die Feststellung, dass sich die machtpolitische Entleerung des Präsidentenamtes erst in der zwischen 1949 und 1959 eingeübten Verfassungspraxis durchsetzte und nicht schon durch die Verfassung selbst programmiert war. Die außenpolitische Rolle des Bundespräsidenten ergibt sich aus Artikel 59 Absatz 1 GG. Dort heißt es: „Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten. Er beglaubigt und empfängt die Gesandten.“ Formell ist der Bundespräsident also der einzige völkerrechtliche Repräsentant der Bundesrepublik. Er verkörpert die Staatsgewalt nach innen und außen. Die deutschen Botschafter im Ausland sind „seine“ Botschafter. In einem Grundgesetzkommentar aus der Frühphase der Bundesrepublik ist deshalb zu lesen, „dass der Bundeskanzler die Richtlinien der auswärtigen Politik nicht unabhängig vom BP, sondern nur in ständiger Fühlungnahme mit diesem aufstellt und sie auch im Einvernehmen mit ihm fortentwickelt“ (von Mangoldt 1953: 317). Ähnliches muss Konrad Adenauer für möglich gehalten haben, als er im Frühjahr 1959 erwog, seinen bestimmenden Einfluss auf die Leitlinien deutscher Außenpolitik dadurch zu sichern, dass er die Nachfolge von Theodor Heuss als Bundespräsident antrat. „Die Stellung, die Aufgabe und die Arbeit des Bundespräsidenten“, so begründete Adenauer seine Überlegungen, „wird in der deutschen Öffentlichkeit und damit in der internationalen Öffentlichkeit zu gering eingeschätzt. Sie ist viel größer als man schlechthin glaubt“ (Archiv der Gegenwart 1958: 7645). Auch wenn Adenauer von seinen Präsidentschaftsplänen wieder abrückte und spätere Auflagen des oben erwähnten Verfassungskommentars den zitierten Passus nicht mehr enthielten, zeigen beide Beispiele doch deutlich, dass expansivere Auslegungen der außenpolitischen Rolle des Bundespräsidenten in den Anfangsjahren der Bundesrepublik durchaus denkbar erschienen. Es war die von Bundeskanzler Adenauer und Bundespräsident Heuss vorgelebte Praxis, die dem Präsidentenamt potenzielle Hard Power-Kompetenzen entzog und seine Inhaber zur machtpolitischen Randerscheinung werden ließ: Wiederholt verlor Heuss exemplarische Kraftproben mit Adenauer – beim Oberbefehl über die Bundeswehr genauso wie bei der Mitsprache in Fragen der Kabinettsbildung oder bei der Teilnahme an Kabinettssitzungen (Pikart 1976). Alle drei Rechte hatte Heuss ursprünglich für sich reklamiert, alle drei hat Adenauer ihm verweigert, alle drei schrieb Heuss schließlich ab – und dabei blieb es. Denn das von Heuss und Adenauer gegebene Beispiel wirkte normbildend – um so mehr, als der Parlamentarismus der Bundesrepublik im Gegensatz zu dem der Weimarer Republik reibungslos funktionierte. Dadurch kamen die vom Grundgesetz vorgesehenen Reservefunktionen des Bundespräsidenten bei der Regierungsbildung nach Artikel 63 und 68 GG und bei der Gesetzgebung nach Artikel 81 GG nicht zum Tragen. Ein starkes Staatsoberhaupt wurde also nicht vermisst, ganz im Gegenteil: Der fehlende Dualismus zwischen Staatsoberhaupt und Regierungschef erwies sich als Segen – er ersparte der Republik lähmende Machtkämpfe. Seither liegt die Verantwortung für die deutsche Außenpolitik nach inzwischen einhelliger Meinung bei der Bundesregierung bzw. dem Bundeskanzler, der nach Artikel 65 Absatz 1 GG die Richtlinienkompetenz innehat. Letztere impliziert auch, dass der Bundespräsident mit etwaigen eigenen außenpolitischen Äußerungen im Rahmen der Regierungspolitik bleiben muss. Zwar unterliegen seine entsprechenden Reden, Namensartikel und Interviews bisher

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nicht der Gegenzeichnungspflicht nach Art. 58 GG. Theoretisch könnte die Bundesregierung aber wohl auch dies beim Bundesverfassungsgericht durchsetzen, wenn die Loyalität des Bundespräsidenten zur (Außen-)Politik der Bundesregierung nur so sicherzustellen wäre. Die in Artikel 59 GG geregelte völkerrechtliche Vertretung der Bundesrepublik durch den Bundespräsidenten ist insofern nur formaler Art. Ob Vertragsratifizierungen oder Botschafterernennungen – das deutsche Staatsoberhaupt besiegelt, was andere entschieden haben. Aus diesem Grund ist der Bundespräsident gelegentlich auch als „Staatsnotar“ bezeichnet worden – ein Begriff, der dem Amt trotz seiner vielen formal-zeremoniellen Komponenten letztlich aber doch nicht gerecht wird. So offenkundig Heuss nämlich das machtpolitische Potenzial des Präsidentenamtes verspielte, so eindeutig begründete er auch dessen hohes Ansehen als überparteilich integrierendes Verfassungsorgan. Er erreichte dies, indem er die politisch-psychologischen „Marktlücken“ füllte, die Adenauer ihm ließ: Konsequent wich er auf diejenigen Felder aus, die der Kanzler vernachlässigte; beispielhaft verkörperte er Werte, die die übrigen Verfassungsorgane aufgrund ihrer zwangsläufigen Beteiligung am tagespolitischen Streit nicht gleichwertig vermitteln konnten: parteipolitische Unabhängigkeit, vorbildhafte persönliche Integrität, väterlichen Weitblick und Güte. Auf diese Weise versöhnte Heuss wichtige Gruppen mit der zweiten deutschen Demokratie, die Adenauers kämpferischer Politikstil eher abschreckte. Faktisch kam es zu einer Arbeitsteilung zwischen Regierungs- und Staatschef: Der erste führte, der zweite integrierte. Der eine war für Konflikt zuständig, der andere für Konsens; der Kanzler repräsentierte die parlamentarische Mehrheit, der Präsident die demokratische Gesamtheit. Diese Rollenverteilung hat sich bis heute gehalten; sie gilt nach innen wie nach außen. Zwar haben einige Bundespräsidenten sporadisch den Versuch unternommen, das von Heuss verspielte Hard Power-Terrain zurückzuerobern – auch Bundespräsident Köhlers prononcierte öffentliche Äußerungen zu verschiedenen aktuellen Themen wurden von einigen Medien in diese Richtung interpretiert. Zu einer grundlegenden Revision des von Heuss geprägten Soft Power-Verständnisses des Amtes kam es aber nicht – und es ist auch für die Zukunft unwahrscheinlich, solange der Bundespräsident nicht als „Notstromaggregat“ bei der Regierungsbildung oder Gesetzgebung gebraucht wird. Auch in der Außenpolitik hat es spätestens seit Walter Scheel, der vor Beginn seiner Präsidentschaft im Juli 1974 fünf Jahre lang Bundesaußenminister gewesen war, kein Bundespräsident mehr ernsthaft darauf angelegt, durch eine extensive Auslegung verfassungsrechtlicher Kompetenzen praktischen Einfluss zu nehmen. Alle haben sie – mal mit größerem, mal mit bescheidenerem, insgesamt aber doch mit bemerkenswertem Erfolg – darauf gesetzt, jenseits geschriebener Rechte und Pflichten persönliche Autorität zu gewinnen, um mit dieser Autorität öffentlich wie nicht-öffentlich an der deutschen Außenpolitik mitzuwirken.

3. Faktische außenpolitische Wirkungsweise heute Wie sonst nur der Bundeskanzler und der Bundesaußenminister trifft der Bundespräsident im Laufe einer Amtsperiode die Staats- oder Regierungschefs, zumindest aber führende Regierungsvertreter, der Mehrzahl der Staaten, zu denen Deutschland diplomatische Beziehungen unterhält. Zur Vorbereitung dieser Besuche und Gespräche wird der Bundespräsident schriftlich und mündlich über die jeweils aktuelle Agenda der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und dem entsprechenden Gegenüber „gebrieft“. Der deutsche Botschafter im betref-

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fenden Ausland, dessen Botschafter in Deutschland, der zuständige Staatssekretär, Abteilungsoder Referatsleiter im Auswärtigen Amt (¡ Der Auswärtige Dienst) und eine theoretisch beliebige Zahl unabhängiger Fachleute stehen dem Bundespräsidenten als Experten, Informanten und Ratgeber zur Verfügung. Wenn der Bundespräsident Wert darauf legt, wird ihn der Bundeskanzler oder ein Bundesminister auch persönlich unterrichten. Außerdem erhält der Bundespräsident bei aus- wie eingehenden Staatsbesuchen vom Auswärtigen Amt länderspezifische „Informations- und Gesprächsmappen“, die u.a. so genannte „Gesamt“- und „Einzelgesprächsführungsvorschläge“ der Bundesregierung enthalten. Diese Vorschläge sind nach „aktiven“ und „reaktiven“ Gesprächsführungsoptionen gegliedert und werden üblicherweise von Überschriften wie „Wir wollen“ oder „Wir wollen nicht“ eingeleitet. Wann und wozu ein Bundespräsident Staatsbesuche und andere auswärtige Kontakte politisch nutzen kann, hängt naturgemäß vom jeweiligen Kontext ab: Pflegen die ausländischen Gesprächspartner enge und gute Beziehungen zu den Spitzen der Bundesregierung oder gibt es auf der aktuellen Agenda mit Deutschland wenig Grundsatzthemen, wird der Bundespräsident die verbleibenden tagespolitischen Fragen in der Regel nicht entscheidend beeinflussen. Haben seine auswärtigen Gegenüber aber nur sporadisch Kontakt zu den Hard Power-Akteuren der Bundesrepublik oder steht eine Frage auf der Tagesordnung, die Deutschlands politisch-moralische Grundpositionierung (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik; Deutschland als Zivilmacht; Menschenrechtspolitik) berührt, kann dem Bundespräsidenten schlagartig eine Schlüsselrolle zufallen. Letzteres geschah zum Beispiel am 8. Mai 1985, als Bundespräsident von Weizsäcker vor dem Deutschen Bundestag eine Rede zum 40. Jahrestag des europäischen Kriegsendes hielt – drei Tage, nachdem US-Präsident Reagan und Bundeskanzler Kohl unter heftiger internationaler Kritik einen Bitburger Soldatenfriedhof besucht hatten, auf dem auch Angehörige der Waffen-SS begraben sind. Innerhalb weniger Wochen vor Weizsäckers Rede war „Bitburg“ zu einer der schwersten Krisen der Reagan-Präsidentschaft und zur ungewollten Belastungsprobe für die deutsch-amerikanischen, die deutsch-israelischen und die deutsch-jüdischen Beziehungen eskaliert. Nahezu über Nacht schien der internationale Kredit, den sich die Bundesrepublik nach Kriegsende erworben hatte, ernstlich gefährdet zu sein. In dieser Situation war der Bundespräsident als die autoritative Stimme der Deutschen gefordert, vor der versammelten Weltöffentlichkeit klarzustellen, was die „wahre“ Einstellung deutscher Demokraten zu sich und ihrer Geschichte war. Bundespräsident von Weizsäcker wurde dieser Verantwortung nach weit überwiegender Meinung in beeindruckender Weise gerecht. Generell fällt auf, dass es inhaltlich oft um die Verbrechen der Nationalsozialisten und die sich daraus ergebende Folgeverantwortung Deutschlands (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit) ging, wenn bisherige Bundespräsidenten erkennbaren Einfluss auf das außenpolitsche Erscheinungsbild der Bundesrepublik ausübten: Von Theodor Heuss’ Besuch der „Fosse Ardeatine“ 1957, dem Schauplatz eines der größten deutschen Kriegsverbrechen in Italien, bis zu Richard von Weizsäckers besagter „8. Mai“-Rede im Jahr 1985; von Roman Herzogs an Polen gerichteter „Bitte um Vergebung“ im August 1994 bis zu Horst Köhlers Rede vor der israelischen Knesset im Februar 2005 – Johannes Rau hatte bereits fünf Jahre zuvor dort gesprochen –: die Gegenwart der Nazi-Vergangenheit beschäftigte die Bundespräsidenten stärker als andere deutsche Spitzenpolitiker. Dass dies zumindest inzwischen vereinbar ist mit einer demonstrativ patriotischen Haltung zur eigenen Nation, stellte Bundespräsident Köhler noch vor Amtsantritt klar, als er am 23. Mai 2004 nach seiner Wahl in der Bundesversammlung bekannte: „Ich liebe dieses Land.“ Auch weiterhin – und zwangsläufig – bewegen sich deutsche Politiker hier aber auf hochsensi-

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blem Terrain. Der selbst im heutigen Polen geborene Köhler, der seinen ersten Auslandsbesuch demonstrativ in Polen machte (statt wie sonst üblich in Frankreich), lässt in seiner bisherigen Amtsführung denn auch ebensowenig Zweifel wie frühere Bundespräsidenten: Die politisch-moralische Identität (¡ Deutsche Identität und Außenpolitik) und die außenpolitische Staatsräson der Bundesrepublik sind in hohem Maße durch die Erinnerung an Deutschlands nationalsozialistische Vergangenheit und die Anerkennung einer daraus resultierenden Verantwortung für die Gegenwart geprägt. Vor allem im Verhältnis zu den am schwersten betroffenen Nazi-Opfern und ihren Nachkommen bleiben Weltkrieg und Holocaust eine Erblast, zu der sich die höchsten Repräsentanten der Bundesrepublik immer wieder eindeutig erklärt haben, um den Weg ins Jetzt und Hier frei zu machen (¡ Israel; Polen). Dass diese wichtige Aufgabe bisher oft den Bundespräsidenten zufiel, deutet im Sinne des oben erläuterten „Marktlücken“-Prinzips" darauf hin, dass die jeweiligen Bundeskanzler den Bedarf nicht ausreichend deckten. Taten sie es doch – wie etwa Willy Brandt bei seinem Warschauer Kniefall im Dezember 1970 –, ging die öffentliche Aufmerksamkeit für vergleichbare Gesten des Bundespräsidenten, damals Gustav Heinemann, zeitweise zurück.

4. Fazit Während ein substanzielles außenpolitisches Mitspracherecht des Staatsoberhaupts in der Frühphase der Bundesrepublik keineswegs ausgeschlossen erschien, akzeptierte in der Praxis schon Bundespräsident Heuss die alleinige außenpolitische Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers. Bis heute repräsentieren die Bundespräsidenten im internationalen Umfeld eher die außenpolitischen Grundwerte der Bundesrepublik als dass sie den Standpunkt der Bundesregierung in konkreten Interessens- und Entscheidungsfragen mitbestimmen. Entsprechend ihrem komparativen Vorteil als Soft Power-Akteur konzentrieren sie sich auf „große“ Linien und Ziele, auf prinzipielle Orientierungsmarken, auf Gemeinsamkeiten jenseits des Trennenden. Sie integrieren, indem sie nach innen und außen repräsentieren, wofür deutsche Demokraten insgesamt stehen – oder stehen sollten.

Weiterführende Literatur Hartmann, Jürgen/Kempf, Udo (1989), Staatsoberhäupter in westlichen Demokratien. Strukturen, Funktionen und Probleme des „höchsten Amtes“, Opladen. Interessanter, aber aktualisierungsbedürftiger politikwissenschaftlicher Vergleich des deutschen Präsidentenamtes mit den Staatsoberhäuptern anderer westlicher Demokratien in Theorie und Praxis. Herzog, Roman, in: Theodor Maunz/Günter Dürig/Roman Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 54–61, Loseblatt-Ausgabe, München. Kommentierung der das Präsidentenamt betreffenden Grundgesetz-Artikel durch den Verfassungsrechtler und siebten deutschen Bundespräsidenten Roman Herzog. Der verfassungs- bzw. staatsrechtliche Blickwinkel dominiert. Dennoch handelt es sich um die wohl beste Ausgangsbasis für eine vertiefende Beschäftigung mit dem deutschen Präsidentenamt – zumal im Vergleich mit anderen GG-Kommentaren und teilweise aufschlussreichen Akzent-Verschiebungen zwischen verschiedenen Auflagen. Jochum, Michael (2000), Worte als Taten: Der Bundespräsident im demokratischen Prozess der Bundesrepublik Deutschland. Gütersloh. Sehr knappe Analyse der präsidialen Praxis im Anschluss an eine teilnehmende Beobachtung der Amtsführung von Bundespräsident Herzog.

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Scholz, Günther/Süskind, Martin E. (2004), Die Bundespräsidenten: von Theodor Heuss bis Horst Köhler, München, 5. Aufl. Historisch-beschreibende Darstellung der bisherigen Bundespräsidenten und ihrer Amtszeiten in personenbezogenen, allgemeinverständlichen und überwiegend gut lesbaren Porträts.

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InstitutionenIsmayr Wolfgang Bundestag und innerstaatliche Akteure Ungeachtet spezifischer Einschränkungen bestimmen die Stellung des Deutschen Bundestages im politischen System und die Funktionsweise des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems in erheblichem Maße auch die Rolle des Parlaments in der Außenpolitik. Dies gilt umso mehr angesichts der zunehmenden Verflechtung außen- und innenpolitischer Willensbildungsprozesse und Entscheidungen im Zuge der Globalisierung und Europäisierung der Politik.

1. Struktur und Funktionen des Deutschen Bundestages Der 1948/49 mit der Ausarbeitung einer (provisorischen) Verfassung beauftragte Parlamentarische Rat hat die zentrale Rolle des Parlaments im parlamentarisch-demokratischen System der Bundesrepublik unterstrichen. Als einziges zentralstaatliches Organ direkt vom Volk gewählt, ist der Bundestag in bevorzugter Weise demokratisch legitimiert und verantwortlich. Im Unterschied zu den meisten anderen parlamentarischen Demokratien wird der Regierungschef (Bundeskanzler) formell vom Parlament gewählt (Art. 63 GG). Zudem kann der Bundestag den Bundeskanzler und damit die Regierung als ganze – nicht einzelne Minister – stürzen, was allerdings nur dadurch möglich ist, dass er mit absoluter Mehrheit einen neuen Kanzler wählt („Konstruktives Misstrauensvotum“ gem. Art. 67 GG). Mit den genannten Bestimmungen wurden die verfassungsmäßigen Grundlagen eines parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems geschaffen, in dem die Regierung nicht nur in ihrer Aktionsfähigkeit, sondern auch in ihrem Bestand vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit abhängig ist. Als verfassungspolitische Konsequenz dieser Grundentscheidung gilt unter parteienstaatlich-pluralistischen Bedingungen eine enge Verbindung der Regierung und der sie tragenden Parlamentsmehrheit. Aufgabe der Opposition(sfraktionen) ist es dann, die Regierung und die mit ihr verbundenen und sie unterstützende(n) Mehrheitsfraktion(en) öffentlich zu kontrollieren, sie zu kritisieren und zur Politik der Regierungsmehrheit Alternativen zu formulieren. Entgegen dem in Deutschland traditionellen „klassischen“ Dualismus von Parlament und Regierung setzte sich auch in der Parlamentspraxis der Bundesrepublik bis zu einem gewissen Grad dieser „neue Dualismus“ von Regierungsmehrheit und Opposition(sfraktionen) durch. Allerdings wäre es weder analytisch noch normativ angemessen, die Modellvorstellungen des britischen „Westminster-Systems“ auf das politische System der Bundesrepublik schematisch zu übertragen. Die auf Bundesebene übliche Existenz von Koalitionsregierungen, die stark hervorgehobene Stellung des Bundesverfassungsgerichts, das föderative System sowie die spezifische Rolle des Bundesrates und zunehmend auch die Verlagerung von Kompetenzen zur Europäischen Union bedingen vielfältige Aushandlungsprozesse, die das Parteienkonkurrenzsystem zum Teil relativieren.

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Die Willensbildung des Bundestages ist geprägt durch eine starke parteipolitische Orientierung mit den Merkmalen eines „Fraktionenparlaments“. Die Abgeordneten einer Partei schließen sich bei der Konstituierung des Bundestages zu Fraktionen zusammen, wobei 1969 eine Mindeststärke von fünf Prozent der Abgeordneten festgelegt wurde (§ 10 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages [GOBT]). Ihre Rechte können sie überwiegend nur als Mitglieder einer Fraktion (wirksam) ausüben. Seit der „Kleinen Parlamentsreform“ 1969/70 zunehmend eingestellt auf die Funktionsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems, wurden die Minderheitenrechte schrittweise ausgebaut. Die Stärkung der Opposition vollzog sich dabei im Wesentlichen über einen Ausbau von Fraktionsrechten, womit den Bedingungen eines Mehrparteienparlaments Rechnung getragen wird. Hingegen sind den einzelnen Abgeordneten nach der GOBT nur wenige Rechte geblieben. Von Änderungsanträgen abgesehen, bedürfen alle Initiativen (Vorlagen) der Unterstützung durch eine Fraktion oder eine entsprechende Anzahl von Abgeordneten (§§ 75, 76 GOBT). Um der Vielfalt und Komplexität der Gesetzgebungs- und Kontrollaufgaben gerecht zu werden, haben Bundestag und Fraktionen strikt arbeitsteilige Strukturen ausgebildet. Die Kompetenzverteilung der Fachausschüsse und der korrespondierenden Arbeitsgruppen der Fraktionen entspricht dabei weitgehend der Ressortgliederung der Bundesregierung. Mit zunehmender fachlicher Spezialisierung nahm der Koordinationsbedarf zu, um eine konzeptionelle Abstimmung der vielfältigen Aktivitäten zu sichern (Ismayr 2001: 95ff.; Schüttemeyer 1998). Formell sind die Fraktionsversammlungen die zentralen Wahl- und Beschlussorgane. Die Komplexität der politischen Themen, Zeitdruck und die Größe der Fraktionen bringen es allerdings mit sich, dass die Entscheidungen der Fraktionsversammlung auf den verschiedenen Stufen des hierarchisch strukturierten Willensbildungsprozesses präformiert werden (Ismayr 2001: 118ff.). Zudem sind die Regierungs- und Fraktionsebene durch verschiedene informelle Koalitionsgremien miteinander verklammert. Neben und vor das Bundeskabinett tritt – jedenfalls phasenweise – als „faktisches Entscheidungszentrum“ (Rudzio 1991: 136f.) die Große Koalitionsrunde (seit 1998: „Koalitionsausschuss“). Die Regierungs-, die Fraktions- und die Parteiebene sind in diesem „informellen“ Gremium mit ihren führenden Vertretern beteiligt (Ismayr 2001: 142ff.). Funktionen des Parlaments sind, neben der Bestellung und Abberufung der Regierung, die Gesetzgebung einschließlich der Haushaltsbestimmung, die Kontrolle von Regierung und Verwaltung, die Repräsentation und Artikulation der Interessen und politischen Positionen sowie die Publizität und Transparenz der politischen Willensbildung. In der Praxis lassen sich allerdings Kompetenzen und Aktivitäten zumeist nicht nur einer Teilfunktion zuordnen. Der Entscheidungsprozess nicht nur des Plenums, sondern auch der Ausschüsse ist vornehmlich vom Gegenüber von Regierungsmehrheit und Opposition geprägt. Die Geschlossenheit bei Abstimmungen wird nicht nur gefordert, sondern auch in hohem Maße eingehalten. Auch in den Bundestagsausschüssen stimmen vor allem die Mehrheitsfraktionen in aller Regel so ab, wie es zuvor in den Fraktionsgremien abgesprochen und entschieden worden ist. Die Oppositionsfraktionen haben nicht nur bei eigenen Initiativen kaum Chancen, von den Regierungsfraktionen unterstützt zu werden. Auch bei der Beratung von Gesetzentwürfen und anderen Vorlagen der Regierung(smehrheit) in den Ausschüssen kann von einer parlamentarischen Mitregierung der Oppositionsfraktionen kaum die Rede sein. Die Einflussmöglichkeiten der Oppositionsparteien verbessern sich allerdings entscheidend, wenn sie auf „ihre“ Mehrheit im Bundesrat setzen und bereits bei der Entwicklung zustimmungsbedürftiger Ge-

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setze Einwände geltend machen können, wie dies in der Zeit der sozialliberalen Koalition und überwiegend seit 1990/91 der Fall war.

2. Verfassungsrechtliche Kompetenzen und faktische Rolle des Bundestages in der Außenpolitik Die dargestellten Funktionsbedingungen des parlamentarischen Regierungssystems bestimmen auch die Rolle des Bundestages in der Außenpolitik in hohem Maße. Anknüpfend an eine „traditionelle Staatsauffassung“ (BVerfGE 104, 115, 207) und ein enges Verständnis von Außenpolitik geht allerdings das Bundesverfassungsgericht und mit ihm ein noch immer erheblicher Teil der Staatsrechtslehrer davon aus, dass die auswärtigen Angelegenheiten eine Domäne der Bundesregierung seien und zum „Kernbereich exekutivischer Eigenverantwortung“ gehörten (BVerfGE 68, 1, 85f.), in die das Parlament nur aufgrund gesonderter verfassungsrechtlicher Bestimmungen (Art. 59 Abs. 1 GG) eingreifen dürfe. Auch in einem jüngsten Urteil wird der Bundesregierung im Bereich der auswärtigen Politik ein „weit bemessener Spielraum zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung“ zugesprochen, während das Parlament neben der Kompetenz der Ratifikation von Vertragsgesetzen vornehmlich auf die mögliche Wahrnehmung der Kontrollrechte verwiesen wird (BVerfGE 104, 151, 207). Diese weitgehende Zuordnung der Außenpolitik zur Regierung wird schon aus staatsrechtlicher Sicht zunehmend in Frage gestellt, entspricht erst recht nicht den oben aufgezeigten Funktionsbedingungen des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems und lässt den Wandel außenpolitischer Entscheidungsprozesse und insbesondere die zunehmende Verflechtung von Außen- und Innenpolitik offenbar außer Acht. Die Außenpolitik ist immer umfangreicher und komplexer geworden. Sie reicht – unter den Bedingungen der Globalisierung – weit über die klassischen außenpolitischen Felder der Friedens-, Sicherheits- und Außenhandelspolitik sowie der Entwicklungspolitik hinaus und umfasst immer mehr einstmals rein innenpolitische Fragen (vgl. Krause 1998: 137). In nahezu allen Politikbereichen wurden grenzüberschreitende Aktivitäten entwickelt, die auf Regierungsebene weitgehend bei den Fachressorts liegen. So sind in den Bundesministerien 336 Referate mit internationalen Aufgaben befasst, davon 279 mit Problemstellungen, die auch über die „europäische Innenpolitik“ hinausreichen (Stand: 2001). Die Außenbeziehungen der Fachressorts sind nicht nur quantitativ erheblich gewachsen, zentrale Zukunftsthemen der Weltpolitik werden „entscheidend von Fachressorts und nur begleitend oder unterstützend von den klassischen außenorientierten Ministerien Auswärtiges Amt und Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit gestaltet“ (Messner 2001). Entsprechend haben sich auch die außenpolitischen Aktivitäten des Bundestages ausgeweitet und ausdifferenziert. Neben dem Auswärtigen Ausschuss sowie dem Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und dem Verteidigungsausschuss sind auch fast alle anderen Fachausschüsse mit außenpolitischen Themen befasst. Angesichts dieser Entwicklung wird die traditionelle Bestimmung einer – vornehmlich der Exekutive zuzuordnenden – „auswärtigen Gewalt“ immer fragwürdiger (vgl. BVerfGE 1, 351, 369; BVerfGE 1, 372, 394; BVerfGE 68, 1, 84f.). Das Grundgesetz (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) kennt diesen – missverständlichen – Begriff nicht, an dem das Bundesverfassungsgericht bis heute festhält. Eine „auswärtige Gewalt“ gibt es „weder als grundsätzlich bei der Regierung konzentriertes Entscheidungsmonopol“ noch „vom Sachgebiet her als außerordentliche, atypische Staatsaufgabe oder gar als eigenständige Funktion“ (Ehrenzeller 1993: 189;

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vgl. Kewenig 1975). Das im zentralen Art. 20 Abs. 2 GG im Kontext des Demokratieprinzips festgelegte Prinzip der Gewaltenteilung, demzufolge die Staatsgewalt „durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung“ ausgeübt wird, ist offensichtlich nicht auf die Innenpolitik beschränkt und gilt somit auch für den auswärtigen Bereich. Diese zum unveränderlichen Verfassungskern gehörende Bestimmung beansprucht allgemeine Geltung. Demgegenüber handelt es sich bei den einzelnen Verfassungsbestimmungen, die den auswärtigen Bereich betreffen (insbesondere Art. 24, 23, 59 Abs. 2 und Art. 115 a und 115 l GG) um Sonder- oder Teilkompetenznormen (Ehrenzeller 1993: 179f.). Das Grundgesetz beinhaltet keine generelle Kompetenzvermutung zugunsten der Regierung. In der Frage der Abgrenzung sind demnach nicht die Sachbereiche, sondern die „Handlungsweisen, Verfahren und Strukturen der Funktionsträger von ausschlaggebender Bedeutung“ (Hitzel-Cassagnes 2000: 72; vgl. Ehrenzeller 1993: 25). Nach der Verfassung liegt die politische Führung (Staatsleitung) bei Parlament und Regierung gemeinsam, primär allerdings bei dem durch unmittelbare Wahl legitimierten Bundestag, der die Regierung ins Amt bringt und über die (Letzt-)Entscheidungskompetenz bei der Gesetzgebung und Haushaltsbestimmung verfügt (BVerfGE 33, 125, 158; Schäfer 1982). Über die ihm im Grundgesetz ausdrücklich zugewiesenen Einzelkompetenzen hinaus kommt ihm die „Gesamtaufgabe demokratischer Gesamtleitung, Willensbildung und Kontrolle“ zu (Hesse 1995: 245). So steht die politische Prärogative nicht mehr der Regierung, sondern dem Parlament zu (Mössle 1986: 136). Die Führungskompetenz der Regierung als Verfassungsorgan beschränkt sich demnach auf die Entscheidungsvorbereitung (Programmentwicklung) sowie die Verwaltungsführung beim Vollzug (Ismayr 2001: 35). Diese Funktionszuschreibung gilt grundsätzlich auch für den außenpolitischen Bereich. In der Konsequenz des parlamentarischen Regierungssystems liegt es allerdings, dass die politische Führung von Kabinett und Mehrheitsfraktionen gemeinsam ausgeübt wird (Herzog 1989), und dies gilt grundsätzlich auch für (bedeutsame) außenpolitische Entscheidungen. Eine grundsätzliche Grenzziehung zwischen Außen- und Innenpolitik ist auch in dieser Hinsicht weder sinnvoll noch durchführbar, da die tatsächlichen Einwirkungsmöglichkeiten der Parlamentarier von der Bedeutung abhängen, die einem Thema von der politischen Führung – auch der Fraktionen – zugemessen wird.

2.1 Übertragung von Hoheitsbefugnissen und Einsatz bewaffneter Streitkräfte Ausdrücklich verfassungsrechtlich normiert ist die Entscheidungsbefugnis des Bundestages bei Vertragsgesetzen (Art. 59 Abs. 2 GG), bei der Übertragung von Hoheitsrechten sowie im Verteidigungsfall und beim Friedensschluss (Art. 115a und Art. 115 l GG). Die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen erfolgt nach Art. 24 Abs. 1 GG durch ein einfaches Gesetz ohne Zustimmung des Bundesrates, was bis 1992 auch für die Europäische Gemeinschaft galt. Diese Bestimmung gilt als Ausdruck der völkerrechtsfreundlichen Einstellung des Grundgesetzes und öffnet den Weg zur Schaffung überstaatlicher Organe im Interesse einer „friedlichen und dauerhaften Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt“ (Art. 24 Abs. 2 GG; vgl. Stern 1980; Schweisfurth 1984: 195ff.). Artikel 24 GG erleichtert somit die Übertragung staatlicher Hoheitsrechte auf internationale Organisationen, für die angesichts der damit verbundenen Änderung der Verfassungslage ansonsten eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit von Bundestag und

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Bundesrat gemäß Art. 79 Abs. 2 GG erforderlich wäre. Hatte das Bundesverfassungsgericht 1971 grundsätzlich festgestellt, dass bei wesentlichen Änderungen des Integrationsziels und -programms eine erneute Zustimmung erforderlich ist (BVerfGE 58, 1, 35ff.), blieben spätere überaus exekutivfreundliche Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts kritikwürdig. So entschied das Bundesverfassungsgericht im Falle der Zustimmung zur Stationierung amerikanischer Mittelstreckenraketen durch die Bundesregierung, „dass diese Hoheitsrechtsübertragung ihre Grundlage im Beitritt zum NATO-Vertrag habe beziehungsweise im Gründungsvertrag schon angelegt und ein erneutes Gesetz daher nicht notwendig sei“ (Hitzel-Cassagnes 2000: 79; BVerfGE 68, 1, 94; abweichende Meinung des Richters Mahrenholz in: BVerfG 68, 1, 111ff.). Entsprechend vertritt das Gericht in seinem Urteil vom 22.11.2001 unter Verweis auf einen von ihm dem Grundgesetz zugeschriebenen „weit bemessenen Spielraum der Regierung zu eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung“ die Auffassung, dass die – zweifellos gravierende – Veränderung der NATO-Strategie angesichts neuartiger sicherheitspolitischer Herausforderungen „noch als Fortentwicklung und Konkretisierung der offen formulierten Bestimmungen des NATO-Vertrages zu verstehen“ sei. Grundsätzlich stellt das Gericht immerhin fest, dass der Bundestag in seinem Recht auf Teilhabe an der „auswärtigen Gewalt“ dann verletzt werde, „wenn die Bundesregierung die Fortentwicklung des Systems jenseits der ihr erteilten Ermächtigung“ betreibt (BVerfGE 104, 151, 209f.; vgl. Paesch 2002: 70). Aufgrund des unter dem Druck der Länder (zeitgleich mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages 1992) eingefügten „Europa-Artikels“ des Grundgesetzes (Art. 23 Abs. 1 GG) bedarf die Übertragung von Hoheitsrechten an Institutionen der Europäischen Union entsprechend der Regelung für Verfassungsänderungen einer Zweidrittelmehrheit der Mitglieder des Bundestages und der Stimmen des Bundesrates. Ob dies (entsprechend der Auffassung des Bundesrates und der Gemeinsamen Verfassungskommission) für alle Hoheitsrechtsübertragungen auf die EU gilt (Fischer 1993: 32, 39; BT-Drs. 12/3338), oder ob Art. 23 Abs. 1 Satz 3 eine einschränkende Bedeutung zukommt, ist angesichts der unklaren Formulierung von Art. 23 Abs. 2 umstritten (Hauck 1999: 122ff.; Geiger 1995). In jedem Fall bedürfen sie – im Unterschied zur Regelung in Art. 24 GG – der Zustimmung des Bundesrates. Hoheitsrechtsübertragungen auf die Europäische Union finden überdies nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts insoweit ihre Grenzen, als dem deutschen Gesetzgeber „Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht“ verbleiben müssten (BVerfGE 89, 155, 156; vgl. Sturm/Pehle 2005: 40). Gestärkt hat das Bundesverfassungsgericht die Stellung des Bundestages insoweit, als es in einem viel beachteten Urteil zum Adria-, AWACS- und Somaliaeinsatz der Bundeswehr feststellt, das Grundgesetz verpflichte die Bundesregierung, für jeden Einsatz bewaffneter Streitkräfte – grundsätzlich vorher – die konstitutive Zustimmung des Bundestages einzuholen (BVerfGE 90, 286ff., 363ff.; entsprechend BVerfGE 104, 151, 191). Das Bundesverfassungsgericht leitet diesen Parlamentsvorbehalt rechtsfortbildend aus einer seit 1918 gewachsenen Verfassungstradition und einer Reihe 1956 in das Grundgesetz eingefügter wehrrechtlicher Vorschriften ab, die eine verstärkte parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte und des Regierungshandelns im militärischen Bereich vorsehen – so die Verankerung des Verteidigungsausschusses mit den Rechten eines Untersuchungsausschusses (Art. 45a), der Wehrbeauftragte (Art. 45b) und die Bestimmung des Art 87a Satz 2 (s.u.). Insbesondere bezieht es sich auf Art. 115a Abs. 1 GG, wonach die zugleich zum Einsatz der Streitkräfte ermächtigende Feststellung des Verteidigungsfalles der Zustimmung des Bundestages mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages be-

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darf (BVerfGE 90, 286, S. 385ff.). Allerdings begnügt sich das Bundesverfassungsgericht damit, die einfache parlamentarische Mehrheit zu verlangen, während in Gesetzentwürfen Anfang der 1990er Jahre insbesondere bei friedensschaffenden Einsätzen die Zustimmung einer qualifizierten Mehrheit – etwa entsprechend der Regelung im Verteidigungsfall – für erforderlich gehalten wurde (vgl. z.B. BT-Drs. 12/3014 vom 2.7.1992; vgl. Riedel 1995: 141). Während auf eine entsprechende Grundgesetzänderung verzichtet wurde, beschloss der Bundestag nach zehnjähriger Praxis ohne gesetzliche Grundlage im Dezember 2004 das von den Koalitionsfraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen eingebrachte „Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz)“ (BGBl. I, 23.4.2005, S. 775f.; vgl. Wiefelspütz 2005). Das Gesetz sieht gewisse Einschränkungen vor, weshalb einige Abgeordnete der Koalitionsfraktionen nur mit Bedenken zustimmten und diese mit persönlichen Erklärungen zum Ausdruck brachten (BT-Plenarprotokoll 15/146/3.12.2004, S. 13780). Demnach bedarf der Einsatz bewaffneter deutscher Streitkräfte der Zustimmung des Bundestages mit einfacher Mehrheit (!), wenn Soldaten der Bundeswehr „in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind oder eine Einbeziehung in eine bewaffnete Unternehmung zu erwarten ist“ (§ 2 Abs. 1). Vorbereitende Maßnahmen und Planungen sowie humanitäre Hilfsdienste und Hilfsleistungen der Streitkräfte, bei denen Waffen lediglich zum Zweck der Selbstverteidigung mitgetragen werden, sind kein Einsatz im Sinne dieses Gesetzes (§ 2 Abs. 2). Bei Einsätzen von geringer Intensität und Tragweite (die im Gesetz näher eingegrenzt werden), kann die Zustimmung in einem vereinfachten Verfahren erteilt werden, wobei allerdings jede Fraktion oder fünf Prozent der Abgeordneten eine Befassung des Bundestages verlangen kann. Für bestimmte, allerdings schwer eingrenzbare Ausnahmesituationen (Gefahr im Verzug) sieht das Gesetz eine nachträgliche Zustimmung vor (§ 5). Wie bei der Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge ist eine Änderung des Antrags durch den Bundestag nicht möglich (§ 3 Abs. 3). Einvernehmlich festgelegt wurde die Möglichkeit des Bundestages, die Zustimmung zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte zu widerrufen (Rückholrecht, § 8). Seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 hat es etwa 40 Entscheidungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland gegeben, wobei die Zustimmung des Bundestages zumeist mit breiter Mehrheit erfolgte (vgl. Biermann 2004: 614ff.; Meyer 2004ff.). Dass allerdings auch unter Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems bei gravierenden Entscheidungen die Zustimmung der Regierungsfraktionen nicht selbstverständlich gesichert ist, zeigte die Bundestagsabstimmung über den Einsatz deutscher Streitkräfte bei der NATO-Aktion „Essential Harvest“ zur Entwaffnung der aus der albanischen Minderheit rekrutierten Widerstandsbewegung in Mazedonien am 29.8.2001, bei der die Regierung auf Stimmen der Opposition angewiesen war und vor allem bei der Entscheidung über die Beteiligung am Anti-Terror-Einsatz „Enduring Freedom“ am 16.11.2001, die Bundeskanzler Gerhard Schröder mit der Vertrauensfrage verbunden hatte. Obwohl die Zustimmung des Bundestages angesichts des grundsätzlichen Einverständnisses der Oppositionsfraktionen CDU/ CSU und FDP nicht in Frage stand, setzte Schröder durch dieses spektakuläre Verfahren mit dem Ziel einer – damit auch erreichten – „eigenen“ Mehrheit jene Abgeordneten der Koalitionsfraktionen erfolgreich unter Druck, die einen Bundeswehreinsatz ablehnen wollten (vgl. Harnisch 2005: 42ff.).

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2.2 Völkerrechtliche Verträge Während der Bundestag seine öffentlichkeitswirksamen Kontrollmittel in außen- und sicherheitspolitischen Fragen ähnlich einsetzen kann wie bei innenpolitischen Themen, ist er bei Vertragsgesetzen eingeschränkt. Nach Artikel 59 Abs. 2 GG bedürfen Verträge mit auswärtigen Staaten und ähnliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, der Form eines Bundesgesetzes und damit der Zustimmung des Bundestages. Gemäß der insoweit traditionell restriktiven Interpretation des Bundesverfassungsgerichts sind „politische Verträge“ im Sinne dieses Grundgesetzartikels nicht alle internationalen Übereinkünfte, die sich auf öffentliche Angelegenheiten beziehen, sondern nur solche, durch die die „Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit und sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft berührt werden“. Dazu gehörten nicht allein, aber namentlich Verträge, die darauf gerichtet seien, „die Machtstellung des Staates anderen Staaten gegenüber zu behaupten, zu befestigen und zu erweitern“ (BVerfGE 1, 372, 381; BVerfGE 90, 286, 359; BVerfGE 68, 1, 85f.). Demgegenüber liegt es rechtlich angesichts der Leitentscheidungskompetenz des Bundestages und funktional unter Bedingungen des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems letztlich am Parlament, die Kriterien festzulegen und „im Zweifelsfalle festzustellen, wann es einen Vertrag für politisch wichtig hält“ (Ehrenzeller 1993: 196), wobei auch Minderheitspositionen (Opposition) zu beachten wären. Entgegen dem normalen Gesetzgebungsverfahren liegt bei Vertragsgesetzen die Initiative formell alleine bei der Regierung (Art. 59 Abs. 2 GG), die entscheidet, wann sie einen ausgehandelten Vertrag dem Parlament zur Zustimmung unterbreitet. Der Bundesrat, der sich (wie im „normalen“ Gesetzgebungsverfahren im sog. „ersten Durchgang“) noch vor dem Bundestag mit der Regierungsvorlage befasst, verzichtet bei Vertragsgesetzen ganz überwiegend auf eine Stellungnahme. Im Unterschied zum „normalen“ Gesetzgebungsverfahren" werden Verträge laut Geschäftsordnung des Bundestages „grundsätzlich in zwei Beratungen und nur auf Beschluss des Bundestages in drei Beratungen“ (§ 78 Abs. 1 GOBT) behandelt – was höchst selten geschieht. Der Hauptunterschied ist jedoch, dass Änderungsanträge nicht zulässig sind (§ 82 Abs. 2 GOBT) und entsprechend im Ganzen abgestimmt wird (§ 81 Abs. 4 GOBT), womit der Bundestag selbst eine – sachlich nicht zwingende – Selbstbeschränkung vorgenommen hat. Der Wortlaut des Art. 59 Abs. 2 GG spricht nicht gegen die Möglichkeit einer Teilgenehmigung (Ehrenzeller 1993: 202ff.), die angesichts des üblichen Zusammenhalts der Regierungsmehrheit kaum zu erwarten, aber nicht schon verfahrensrechtlich ausgeschlossen werden müsste. In der parlamentarischen Praxis betreffen etwa ein Fünftel der Gesetzentwürfe völkerrechtliche Verträge. Entsprechend ihrer Thematik und ihrer Erarbeitung in den Fachressorts der Bundesregierung (Bundesministerien) werden nur etwa jedes zehnte Vertragsgesetz federführend vom Auswärtigen Ausschuss (13./14. WP: 20 bzw. 11 Vertragsgesetze) und nur wenige vom Verteidigungsausschuss oder vom Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung behandelt. Nur etwa bei der Hälfte der Vertragsgesetze ist der Auswärtige Ausschuss in die Beratung mit einbezogen, überwiegend nur mitberatend (Münzing/Pilz 2004: 17). Der Schwerpunkt liegt beim Wirtschaftsausschuss (64/24) und beim Verkehrsausschuss (44/27), und auch der Rechtsausschuss (23/15), der Finanzausschuss (16/16), der Innenausschuss (16/9), der Umweltausschuss (16/13) und der Ausschuss für Arbeit und Sozialordnung

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(12/11) sind häufiger mit Verträgen federführend befasst (Anzahl jeweils nach GESTA 1999 und GESTA 2003 für die 13. und 14. Wahlperiode). Hinzu kommt die mitberatende Tätigkeit – auch bei jenen Ausschüssen, bei denen selten oder nie die federführende Beratung von Verträgen liegt, so insbesondere auch dem EU-Ausschuss. Nach ihrer – oft einstimmigen oder mit breiter Mehrheit erfolgten – Verabschiedung im Plenum des Bundestages (regelmäßig entsprechend der Beschlussempfehlung des federführenden Ausschusses) wird der Vertragsgesetzentwurf dem Bundesrat zugeleitet, dessen Zustimmung bei einem beachtlichen Anteil der Vertragsgesetze (so etwa im Verkehrsbereich) erforderlich ist (GESTA 2003). Ein breiter politischer Konsens bei einem Großteil der völkerrechtlichen Verträge kommt auch darin zum Ausdruck, dass nur über etwa jedes zehnte Vertragsgesetz in zweiter Lesung eine Plenardebatte stattfindet, während dies bei „normalen“ Gesetzen in mehr als der Hälfte der Fälle geschieht (Ismayr 2001: 285).

2.3 Außen- und sicherheitspolitischer Einfluss durch Haushaltskontrolle Einen wirksamen Hebel auch außenpolitischer Einflussnahme stellt die Haushaltsgesetzgebung und -kontrolle insbesondere bei verteidigungs- und rüstungspolitischen Entscheidungen dar – worauf auch das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich verwiesen hat (BVerfGE 90, 286, 364). In gleicher Weise wie bei innenpolitischen Ausgaben liegt die Letztentscheidungskompetenz für den von der Bundesregierung eingebrachten Haushalt in Form eines Gesetzes beim Bundestag. Zudem ist der Haushaltsausschuss bei allen Entscheidungen mit finanziellen Folgewirkungen (§ 96 GOBT) und insbesondere in allen Phasen der Haushaltsgestaltung und -kontrolle einflussreich beteiligt: Bei der Aufstellung und Feststellung des Haushalts, beim Haushaltsvollzug und bei der nachträglichen Kontrolle, wobei auch die Hilfe des Bundesrechnungshofes in Anspruch genommen wird (Ismayr 2001: 359ff.). Mit dem Haushaltsentwurf befassen sich die Berichterstatter aus allen Fraktionen nicht erst nach dessen Einbringung. Bereits zu einem frühen Zeitpunkt informiert nach langjähriger Tradition der Finanzminister den Haushaltsausschuss über Trends und Schwerpunkte des geplanten Haushaltsentwurfs. Besonders in Zeiten „knapper Kassen“ kann der koalitionsinterne Einfluss der Haushälter beträchtlich sein, wo es um die Verhinderung oder zumindest Eindämmung von Beschlüssen geht, die Mehrausgaben zur Folge haben. Die begleitende Kontrolle (auch der außenpolitischen) Regierungstätigkeit durch Aktivitäten der Bundestagsausschüsse (Nachfragen, Prüfaufträge, Berichtsanforderungen) bezieht selbstverständlich die finanzielle Seite mit ein. Wichtigstes Instrument der begleitenden Kontrolle des Haushaltsausschusses ist der qualifizierte Sperrvermerk. Nach § 22 der Bundeshaushaltsordnung kann durch „Sperrvermerk bestimmt werden, dass die Leistung von Ausgaben oder die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen der Einwilligung des Bundestages bedarf“. Der Haushaltsausschuss kann die Freigabe bewilligter, aber noch gesperrter Mittel „von der Vorlage eines besseren Konzeptes abhängig machen“ (Gerster 1984: 29; vgl. Tomuschat 1980: 13). Diese Möglichkeit der Einflussnahme wird zunehmend genutzt, insbesondere bei Beschaffungsprogrammen (von Rüstungsgütern), die Haushaltsmittel auch in künftigen Jahren binden. So weigerten sich im März 2002 wegen verfassungs- und haushaltsrechtlicher Bedenken nicht nur die Mitglieder der Oppositionsfraktionen, sondern auch die des kleineren Koalitionspartners Bündnis 90/ Die Grünen, der Entsperrung der ersten Tranche von 5,1 Milliarden Euro für 40 AirbusTransportflugzeuge der Bundeswehr zuzustimmen (Süddeutsche Zeitung, 12.3.2002 und

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20.3.2002). Wenn bei gewichtigeren haushaltsrelevanten Entscheidungen die Mehrheitsfraktionen die Regierungsposition nicht mitzutragen bereit sind, wird dies allerdings nicht von den Haushaltspolitikern dieser Fraktionen alleine entschieden, sondern von den Regierungsfraktionen unter Einbeziehung ihrer fachlich zuständigen Arbeitsgruppen – und üblicherweise vor der formellen Einbringung des Haushalts oder eines finanzwirksamen Gesetzes signalisiert. Ungeachtet des spezifischen Selbstverständnisses der Mitglieder des Haushaltsausschusses werden – wie im Fraktionenparlament üblich – auch die fraktionsintern getroffenen (Vor-)Entscheidungen im Haushaltsausschuss von der Regierungsmehrheit üblicherweise durchgesetzt (Ismayr 2001: 363; Sturm 1988).

2.4 Plenardebatten und öffentliche Kontrolle Neben der Haushaltskontrolle spielen auch alle anderen formellen Kontrollinstrumente des Bundestages bei außen-, sicherheits- und europapolitischen Fragen eine Rolle – allerdings bei einer gegenüber innenpolitischen Themen unterschiedlichen Gewichtung. Der schrittweise Ausbau der – von einer parlamentarischen Minderheit einsetzbaren – Kontrollinstrumente seit den 1960er Jahren kommt vornehmlich der Opposition zugute, deren Kontrollprobleme angesichts zunehmender Staatstätigkeit und damit einhergehender Expansion der Ministerialverwaltung freilich auch gewachsen sind. Seit dem Einzug der Grünen in den Bundestag (1983) ist die Anzahl der Kontrollinitiativen erheblich angestiegen. Sie werden ganz überwiegend von den Oppositionsfraktionen genutzt (Ismayr 2001: 299ff.). Außenpolitische und internationale Themen machen einen beträchtlichen Anteil der Plenardebatten des Bundestages aus (Krause 1998: 140). Die Großen Anfragen sind das wohl wichtigste Instrument der Opposition zur Durchsetzung größerer Plenardebatten (auch) über außenpolitische Themen (vgl. § 102 GOBT). Häufig und wirksam nutzen die (Oppositions-) Fraktionen auch die 1965 geschaffene und 1980 erheblich erweiterte Möglichkeit, kurzfristig eine Aktuelle Stunde mit kurzen Debattenbeiträgen zu aktuellen Themen durchzusetzen (Anl. 5 GOBT). Etwa ein Viertel bzw. ein Siebentel der – fast durchweg von Oppositionsfraktionen gestellten bzw. beantragten – Großen Anfragen und Aktuellen Stunden sind außen- und europapolitischen Themen gewidmet (Feldkamp 2005: 617ff. und DIP-Datenbank des Deutschen Bundestages). Vielfältig eingesetzte Medien politischer Kontrolle sind Sachanträge in Form von selbständigen Anträgen sowie Entschließungsanträge (zu Großen Anfragen, Regierungserklärungen u.a.), mit denen ein „schlichter“ Parlamentsbeschluss herbeigeführt werden kann. Meist wird zu Sachanträgen auch eine Plenardebatte geführt. Ein ansehnlicher Teil der Anträge ist außenpolitischen Fragen gewidmet. Angesichts der eingeschränkten Mitwirkungsmöglichkeiten des Bundestages bei Vertragsgesetzen verwundert es nicht, dass viele Sachanträge darauf abzielen, die Bundesregierung in ihrem außen- und sicherheitspolitischen Kurs gegenüber anderen Staaten und bei internationalen Verhandlungen festzulegen. Der Bundestag ist hierbei keinen restriktiven Verfassungsbestimmungen und -auslegungen unterworfen. Oppositionelle Anträge haben nur dann eine gewisse Chance, von der Mehrheit akzeptiert zu werden, wenn es um humanitäre und formale Fragen geht (Ismayr 2001: 402ff.). Gelegentlich dienen mit breiter Mehrheit unterstützte (interfraktionelle) Sachanträge dazu, eine von Bundestag und Bundesregierung gemeinsam getragene Position in internationalen Angelegenheiten zu unterstreichen und gegebenenfalls in die betroffene Region hineinzuwirken – so der interfraktionelle Antrag

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„Für die demokratische Entwicklung Pakistans“ (BT-Drs. 14/5684; vgl. Münzing/Pilz 2004: 19). Anlass für Plenardebatten sind auch die in großer Zahl vorgelegten Berichte der Bundesregierung (14. WP: 261), von denen etwa jeder fünfte primär außen-, sicherheits- und entwicklungspolitische Themen behandelt (Feldkamp 2005: 339ff.; Ismayr 2001: 396ff.). Sie werden ganz überwiegend auf Verlangen des Bundestages, nur in einem von zehn Fällen auf Initiative der Bundesregierung erstattet. Druck auf Regierung und Ministerialverwaltung kann vor allem von zeitlich festgelegten (periodischen) Berichtspflichten ausgehen. Anlass für Plenardebatten sind – wie erwähnt – selbstverständlich auch Vertragsgesetze, allerdings nur in knapp einem Zehntel der Fälle. Die genannten Kontrollinitiativen erfüllen meist mehrere Funktionen, allerdings mit unterschiedlicher Gewichtung. Sie dienen dazu, Regierung und Verwaltung zu veranlassen, Sachinformationen zu unterbreiten, Defizite, Absichten und Prioritäten der Regierungspolitik offen zu legen, Regierungs- und Verwaltungshandeln im Detail wie konzeptionell zu überprüfen und (öffentlich) der Kritik auszusetzen sowie nicht zuletzt alternative Positionen zu präsentieren und zu begründen. Entscheidendes Kriterium ihrer Wirksamkeit ist die öffentliche Resonanz. Während die Kontrollinitiativen vornehmlich den Oppositionsfraktionen zur Durchsetzung von Plenardebatten dienen, macht die Regierung häufig von der Möglichkeit Gebrauch, gem. Art. 43 Abs. 2 GG jederzeit vor dem Bundestag eine Regierungserklärung abgeben zu können, an die sich regelmäßig eine – meist „große“ – Debatte anschließt. Dabei dominiert die Außenund Europapolitik, zu der – zumeist durch den Bundeskanzler oder den Außenminister – mehr als die Hälfte aller Regierungserklärungen abgegeben werden (Feldkamp 2005: 320ff.). Zunehmende Bedeutung kommt auch Regierungserklärungen zu globalen Umweltproblemen durch den Bundesumweltminister zu. Von den Massenmedien werden Regierungserklärungen und die Plenardebatten dazu stark beachtet (Ismayr 2001: 352). Ein regelmäßiger Anlass für große Plenardebatten zum gesamten Spektrum der Außen-, Sicherheits- und Europapolitik sind schließlich die Beratungen der Einzelpläne des Bundeskanzlers und der zuständigen Bundesminister (Haushaltsdebatte). Während eine Vielzahl spezialisierter Fachdebatten oft vornehmlich von Fachöffentlichkeiten wahrgenommen wurden, fanden einige große Debatten breite öffentliche Aufmerksamkeit, bei denen es um außenpolitische Weichenstellungen ging: u.a. NATO-Beitritt und Westintegration, neue Ostpolitik, NATO-Doppelbeschluss, Auslandseinsätze der Bundeswehr, Begründung der Europäischen Union, Eintritt in die dritte Phase der Wirtschafts- und Währungsunion. Dabei reichte das argumentative Spektrum von der harten und grundsätzlichen Kontroverse zwischen den politischen Lagern bis hin zum weitgehenden Konsens (vgl. Krause 1998: 140ff.). Inwieweit diese Debatten und die bei wichtigen Themen oft mehrfach genutzten Kontrollinstrumente die Haltung der Regierung(smehrheit) kurz- oder längerfristig beeinflusst und geprägt haben, ist angesichts der vielfältigen informellen Vorgänge schon für den Einzelfall schwer nachweisbar und entzieht sich erst recht einer generalisierenden Beurteilung. Der unterschiedlich wirksame kontrollierende und gestaltende Einfluss der Regierungsfraktionen und ihrer Abgeordneten wird vornehmlich „intern“ ausgeübt (vgl. Ismayr 2001: 99ff., 446f.).

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2.5 Die Rolle der Bundestagsausschüsse und Fraktionsgremien Der Schwerpunkt der parlamentarischen Arbeit liegt bei den derzeit 23, in aller Regel nichtöffentlich tagenden Ständigen Ausschüssen, deren Beschlussempfehlungen an das Plenum des Bundestages faktisch zumeist Entscheidungscharakter haben. Wie bereits erwähnt, werden außen- und europapolitische Themen nicht nur vom Auswärtigen Ausschuss sowie dem Verteidigungsausschuss, dem EU-Ausschuss (vgl. Kap. 3) und dem Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, sondern von so gut wie allen Fachausschüssen behandelt. Die Positionen der Fraktionen im Ausschuss werden weitgehend in den Fraktions- und Koalitionsgremien, insbesondere in den korrespondierenden Arbeitsgruppen bzw. Arbeitskreisen der Fraktionen festgelegt. Dies gilt insbesondere bei der Behandlung überwiesener Vorlagen und somit verstärkt für die sog. Gesetzgebungsausschüsse. Seit 1969 haben die Ausschüsse auch das Recht, sich mit nicht überwiesenen Fragen aus ihrem Geschäftsbereich zu befassen (§ 62 GOBT). Dieses Selbstbefassungsrecht stärkt die Kontrollkompetenz gegenüber Regierung und Ministerialbürokratie im Sinne einer vorhergehenden und begleitenden Kontrolle. Es ist vor allem für jene Ausschüsse bedeutsam, die wenig mit Gesetzgebung befasst sind – wie der Auswärtige Ausschuss und der Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. Der Auswärtige Ausschuss ist traditionell durch sein spezifisches Selbstverständnis geprägt. Die Befassung mit den zahlreichen Vorlagen (Anträge etc.) nimmt nur den geringeren Teil der Ausschusstätigkeit in Anspruch. Etwa zwei Drittel der Sitzungszeit beansprucht der außenpolitische Dialog mit der Bundesregierung bzw. ausländischen Gästen. In fast jeder Sitzung lassen sich die Abgeordneten über aktuelle Entwicklungen in bestimmten Ländern und Regionen sowie laufende internationale Verhandlungen unterrichten. Die Unterrichtung erfolgt in der Regel durch die Staatssekretäre im Auswärtigen Amt oder die beiden Staatsminister, nicht selten auch durch den Außenminister (Münzing/Pilz 2004: 20f.). Für die Abgeordneten ist dabei vor allem die Auswahl und die Bewertung der Informationen durch die Vertreter der Bundesregierung interessant. Inwieweit der kontinuierliche außenpolitische Dialog im Ausschuss oder auch fraktionsinterne und informelle Kontakte zwischen Abgeordneten insbesondere der Regierungsfraktionen und Regierungsvertretern die außenpolitischen Entscheidungen prägen, ist schwer abschätzbar. Die üblicherweise notwendige Rücksichtnahme auf die Stimmung in den Regierungsfraktionen wie auch das bei außenpolitischen Angelegenheiten ausgeprägtere Interesse der politischen Akteure an einem möglichst breiten Konsens bis hin zur Stärkung der deutschen Verhandlungsposition bei internationalen Angelegenheiten begünstigten allerdings die Wirkungschancen des Auswärtigen Ausschusses. Der gründlicheren Beratung von Themen dient die Einrichtung von Unterausschüssen, so beim Auswärtigen Ausschuss den drei Unterausschüssen „Abrüstung und Rüstungskontrolle“ (seit 5. WP), „Vereinte Nationen“ und „Globalisierung und Außenwirtschaft“ (15. WP). Der bisherige Unterausschuss „Menschenrechte und Humanitäre Hilfe“ wurde in der 14. Wahlperiode zu einem eigenständigen Ausschuss (Voß 2000). Der (regierungsunabhängigen) Informationsbeschaffung wie auch der wechselseitigen Einflussnahme dienen vielfältige Gespräche mit ausländischen und internationalen Politikern und Repräsentanten bei Ausschusssitzungen, Sitzungen von Fraktionsgremien und im kleinen Kreis sowie zahlreiche Delegationsreisen des Ausschusses und Auslandsreisen einzelner Abgeordneter im Auftrag der Fraktion (Münzing/Pilz 2004: 23).

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Die im internationalen Vergleich bedeutsamen öffentlichen Anhörungen werden vom Auswärtigen Ausschuss und vom Verteidigungsausschuss eher sparsam eingesetzt, vergleichsweise häufig hingegen vom Ausschuss für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (14. WP: 8 Anhörungen). Eine Minderheit von einem Viertel der Ausschussmitglieder kann bei überwiesenen Vorlagen seit der „Kleinen Parlamentsreform“ 1969 eine öffentliche Anhörung durchsetzen. Soll hingegen eine Anhörung aufgrund des Selbstbefassungsrechts erfolgen, ist die Zustimmung der Ausschussmehrheit erforderlich. Seither werden zu fast allen bedeutenden Gesetzentwürfen und auch zu anderen Vorhaben öffentliche Anhörungen von Sachverständigen und Interessenvertretern durchgeführt, vornehmlich auf Initiative der Opposition. Außen- und sicherheitspolitische Bedeutung hatten auch einzelne Untersuchungsausschüsse wie z.B. der U-Boot-Untersuchungsausschuss der 11. Wahlperiode (1987–90), der sich mit der Frage der beabsichtigten – illegalen – Lieferung von Unterseebooten an die Republik Südafrika befasste. Da Untersuchungsausschüsse förmlich von einer Minderheit von einem Viertel der Bundestagsmitglieder durchgesetzt werden können (Art. 44 Abs. 1 GG), wurden sie vergleichsweise häufig eingesetzt (bisher: 35). Sie dienen vornehmlich der Aufklärung von Missständen, wobei sie überwiegend von der Opposition beantragt und als „Kampfinstrumente“ zur politischen Profilierung genutzt wurden. Allerdings stießen sie trotz spezifischer Kontrollbefugnisse nicht selten auf ein restriktives Verhalten der Bundesregierung bei der Herausgabe von Akten. Auf dem Gebiet militärischer Verteidigung kann – auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder – nur der Verteidigungsausschuss eine Angelegenheit zum Gegenstand einer Untersuchung machen (Art. 45a GG), wobei dieser die Rechte eines Untersuchungsausschusses hat. Mit bisher 12 Untersuchungsverfahren hat der Verteidigungsausschuss nur selten von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht. Die Gründe liegen wohl in einem langjährigen Grundkonsens in verteidigungspolitischen Fragen, der unter den Mitgliedern des Verteidigungsausschusses noch deutlicher ausgeprägt war als in der jeweiligen Gesamtfraktion (Ismayr 2001: 367ff.). Über den binnenstaatlichen Bereich hinaus reichten auch die Themen mehrerer EnqueteKommissionen, so z.B. der Kommissionen „Schutz der Erdatmosphäre“ (11., 12. WP), „Schutz des Menschen und der Umwelt“ (12., 13. WP) und „Globalisierung der Weltwirtschaft“ (14. WP). In Enquete-Kommissionen beraten Wissenschaftler und andere Sachverständige mit Abgeordneten gleichberechtigt und beschließen Berichte an das Plenum (§ 56 GOBT). Seit ihrer Einführung 1969 haben sich diese grundsätzlich diskurs- und problemlösungsorientiert angelegten Kommissionen insgesamt bewährt, insbesondere auch bei Themen von globaler Bedeutung. Dies gilt vor allem dann, wenn man nicht nur die – oft bescheidenen – unmittelbaren Reaktionen des Bundestages auf die Kommissionsberichte zum Maßstab nimmt, sondern die durch Stimulierung der öffentlichen Diskussion ausgelösten indirekten Wirkungen einbezieht (Ismayr 2001: 426f.).

3. Umsetzung von EU-Richtlinien und Beratung von EU-Vorlagen im Bundestag Die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft hat zu einer umfangreichen Verlagerung von Rechtsetzungskompetenzen auf die Gemeinschaft (EG/EU) geführt. Vorangetrieben wurde dieser Prozess in jüngster Zeit vor allem durch die Einheitliche Europäische Akte (1986/ 87), den die Europäische Union begründenden Vertrag von Maastricht (1992/93) sowie des-

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sen Modifikationen durch die Verträge von Amsterdam (1997) und Nizza (2003). „Die Rechtsakte der EU-Institutionen sind auf ein Niveau der Regelungsdichte angestiegen, das auf vielen Politikfeldern der Gesetzgebung der Mitgliedstaaten gleichkommt und zunehmend den nationalen Rechtsraum überlagert“ (Wessels 2003: 808). Die durch diese Entwicklung bedingten Kompetenzeinbußen der nationalen Parlamente führten zu einem von Politikern wie Wissenschaftlern seit langem beklagten schwerwiegenden demokratischen Defizit, das seit der Einheitlichen Europäischen Akte durch beachtliche Kompetenzzuwächse des Europäischen Parlaments bei der Rechtsetzung – gegenüber dem als legislativem Entscheidungsorgan noch immer dominierenden Rat – und verstärkte Informations- und Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente im Kontext des „Maastrichter Vertrages“ allerdings abgemildert wurde (Wessels 2003, 2006). Die schon bisher große Zahl der dem Bundestag zugeleiteten EG/EU-Vorlagen ist in den letzten zehn Jahren weiter angestiegen (14. WP 1998–2002: 3137; Feldkamp 2005: 605; Schindler 1999: 2590). Politische Bedeutung und (Wechsel-)Wirkungen der einzelnen EUVorlagen sind oft schwer einzuschätzen. Das Schwergewicht liegt bei der EG-„Gesetzgebung“, wobei Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen zu unterscheiden sind. Verordnungen des Rats der EU haben allgemeine und unmittelbare Geltung in jedem Mitgliedstaat und sind in allen ihren Teilen verbindlich; sie sind legislative Rechtsakte entsprechend nationalen Gesetzen (oder Verordnungen). Entscheidungen sind für diejenigen Mitgliedstaaten, Unternehmen und Individuen verbindlich, die sie bezeichnen. Richtlinien setzen für alle oder bestimmte Mitgliedstaaten verbindliche Ziele fest, überlassen jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel der Umsetzung (Art. 249 EG-Vertrag). Bei der Umsetzung der – oft detaillierten – EG-Richtlinien durch Gesetze (und Verordnungen) der Mitgliedstaaten ergaben sich nicht selten Schwierigkeiten. Dies ist insoweit auch verständlich, als den nationalen Parlamentariern eine wirkungsvolle Einflussnahme bei der Abfassung der Richtlinien jedenfalls bis in die jüngste Zeit versagt blieb, während sie den Bürgern ihres Landes gegenüber die Verantwortung für deren Inhalt übernehmen (Bleckmann 1997). Insgesamt wird etwa ein Drittel aller verabschiedeten Bundesgesetze durch einen europäischen Impuls beeinflusst; etwa die Hälfte davon werden durch Richtlinien veranlasst. Mit ca. 70 % liegt der Anteil in den Ressorts bzw. Sachgebieten Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft sowie Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit besonders hoch (Feldkamp 2005: 601f.; Töller 2004: 33). Durch die Bestimmungen der zeitlich mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages beschlossenen Art. 23 (n.F.) und Art. 45 des Grundgesetzes ist neben dem Bundesrat auch die Stellung des Bundestages gegenüber der Bundesregierung im europapolitischen Willensbildungsprozess deutlich gestärkt (vgl. Abschn. II.1). Die Bundesregierung hat den Bundestag „umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union, die für Deutschland von Interesse sein können“ (§ 3 EUZBBG) zu unterrichten und dessen Stellungnahmen zu EU-Vorlagen (vor ihrer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der EU) zu „berücksichtigen“, was bisher schon aus Zeitgründen nur sehr begrenzt der Fall war (Töller 1995: 65ff.; Ismayr 1992: 329). Im „Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union“ (=EUZBBG vom 12.3.1993) wird das Verfahren präzisiert und in einer Ressortabsprache über die Unterrichtung des Bundestages sowie in der Verfahrensordnung des EU-Ausschusses detailliert festgelegt (EU-Ausschuss 1998: 21).

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Das nationale Parlament soll so frühzeitig in die Beratungen einer europapolitischen Vorlage eintreten können, dass es diese noch inhaltlich beeinflussen kann. Am Ende eines oft jahrelangen Abstimmungs- und Kompromissfindungsprozesses ist dies kaum mehr möglich. Nach früherer Überweisungspraxis hatte der EG-Ministerrat häufig bereits entschieden, wenn sich der Fachausschuss des Bundestages oder das Plenum damit befasste. Dies lag oft an der knappen Terminierung oder war dadurch bedingt, dass sich der federführende und/oder mitberatende Ausschuss wegen Überlastung mit anderen Vorlagen oder mangelnden Interesses an der Materie erst verspätet damit befasste (Hänsch 1986: 191ff.). Insbesondere die letztgenannten Probleme, aber auch die verspäteten Informations- und Reaktionsmöglichkeiten in dringenden Fällen, bestehen auch nach der Neuregelung (vgl. Hölscheidt 2000: 37). Mit dem Amsterdamer Vertrag wurde eine Selbstbindung des Rates der EU festgelegt, frühestens sechs Wochen nach Vorlage durch die Kommission zu entscheiden, um den nationalen Parlamenten ein Minimum an Zeit für Beratungen und Interventionen zu sichern (Protokoll über die Rolle der einzelstaatlichen Parlamente in der EU, in: Europarecht 2005: 54f.; Pöhle 1998: 78). Die Regelung des Art. 23 Abs. 3 GG präzisierend legt § 5 des EUZBBG fest, dass die Bundesregierung vor ihrer Zustimmung zu Rechtsetzungsakten der EU dem Bundestag ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme geben muss. Ist eine zeitgerechte Befassung des Bundestages nicht möglich, so kann die Bundesregierung dem Rechtsakt in Brüssel nicht zustimmen und muss einen sog. Parlamentsvorbehalt im Ministerrat der EU einlegen – was sich in der Praxis offenbar bewährt hat. Nachdem der Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme hatte, kann die Bundesregierung in der folgenden Sitzung des Ministerrates den Parlamentsvorbehalt aufheben und unter Berücksichtigung der Stellungnahme die Verhandlungen fortsetzen (EU-Ausschuss 1998: 11). Bei der Behandlung von EU-Vorlagen in den Ausschüssen ist der prozessuale, begleitende Charakter der Einflussnahme und Kontrolle aufgrund des überaus komplexen und oft langwierigen Rechtsetzungsverfahrens besonders ausgeprägt. Die Mehrheitsverhältnisse bedingen auch bei der Behandlung von EU-Vorlagen, dass üblicherweise keine förmlichen Stellungnahmen mit einer Bindungswirkung im Sinne des Art. 23 Abs. 3 GG beschlossen werden, welche die Bundesregierung bei den Verhandlungen zu „berücksichtigen“ hat. Die Europapolitik rechtzeitig durch richtunggebende, konzeptionell-anregende und korrigierende Aktivitäten in Abstimmung mit Europa-Parlamentariern mitzugestalten, ist für den Bundestag angesichts zunehmender Kompetenzen der EU und eingeschränkter Wirkungsmöglichkeiten des Europäischen Parlaments dringender geboten denn je, sollen weitere Legitimationsverluste vermieden werden (BVerfGE 89, 155ff.). Die Konzentration der EU-Angelegenheiten in einem als Querschnittsausschuss angelegten Europaausschuss soll dies begünstigen. Zwar wurde nach mehreren Vorstufen erstmals im September 1991 ein Europaausschuss eingesetzt, doch konnte erst der mit Beginn der 13. Wahlperiode eingerichtete „Ausschuss für Angelegenheiten der Europäischen Union“ (EU-Ausschuss) aufgrund der neuen (verfassungs)rechtlichen Bestimmungen und der erst im Dezember 1994 beschlossenen Änderung der GOBT wirkungsvoll(er) arbeiten. Die Einsetzung des EU-Ausschusses liegt nicht mehr im Belieben des Bundestages, sondern ist mit Art. 45 GG im Grundgesetz vorgeschrieben. Die derzeit 36 Mitglieder des EUAusschusses sind in der Regel zugleich Mitglieder eines Fachausschusses des Bundestages. Dem EU-Ausschuss gehören (gem. § 93 Abs. 6 GOBT) entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen im Europäischen Parlament (EP) zudem 14 mitwirkungsberechtigte Mitglieder des EP an, die allerdings über kein Stimmrecht verfügen. Schon aus Termingründen ist deren Präsenz gering.

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Der EU-Ausschuss ist einmal „Integrationsausschuss“, in dem richtungweisende Stellungnahmen des Bundestages zur Entwicklung der europäischen Integration vorbereitet werden (Fuchs 2004: 13). Zudem ist er als Querschnittsausschuss mit Vorhaben befasst, die unterschiedliche Politikfelder vereinen. Schließlich wird er – typischerweise mitberatend – als Fachausschuss für europäische Angelegenheiten bei Vorlagen tätig, die integrationspolitische Bedeutung haben. Gegenstand der Erörterung im EU-Ausschuss ist das in der Entwicklung begriffene EU-Recht. Hingegen ist die Umsetzung bereits verabschiedeter EU-Richtlinien Sache der zuständigen Fachausschüsse. Um angesichts der oft knappen Terminierung eine zeitnahe Behandlung der EU-Vorlagen zu ermöglichen, kann der Bundestag nach Art. 45 GG durch Plenarbeschluss den EU-Ausschuss ermächtigen, für eine bestimmte EU-Vorlage die Rechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen – eine einzigartige Ausnahmeregelung. Der Bundestag hat von dieser – ohnehin nicht unumstrittenen – Möglichkeit einer Einzelermächtigung bisher allerdings keinen Gebrauch gemacht. Vereinzelt genutzt wurde hingegen die Möglichkeit nach § 93a Abs. 3 Satz 2 GOBT, auch ohne gesonderte Ermächtigung durch das Plenum verbindliche Stellungnahmen zu EU-Vorlagen gegenüber der Bundesregierung abzugeben, wenn das Einvernehmen mit den beteiligten Ausschüssen hergestellt wurde (Fuchs 2004: 15; Hölscheidt 2000: 35). EU-Vorlagen (Unionsvorlagen) werden unmittelbar dem EU-Ausschuss zugeleitet. Nach § 93 Abs. 3 GOBT legt der Vorsitzende des EU-Ausschusses dem Bundestagspräsidenten in Abstimmung mit den Fachausschüssen einen Überweisungsvorschlag für die eingegangenen Unionsvorlagen vor. Der Präsident überweist die Unionsvorlagen und -dokumente im Benehmen mit dem Ältestenrat an einen Ausschuss federführend und an andere beteiligte Ausschüsse zur Mitberatung, wobei in der Regel dem Vorschlag des EU-Ausschussvorsitzenden gefolgt wird. Beim EU-Ausschuss liegt die Federführung nur selten. „Öffentlich“ ist dieses Verfahren nur minimal, indem die Titel der EU-Vorlagen in eine Sammelübersicht aufgenommen werden, die verteilt wird (§ 93 Abs. 4 GOBT). Nur für einen kleinen Teil der EU-Vorlagen geben die federführenden Ausschüsse eine Beschlussempfehlung ab – in der 14. Wahlperiode (1998–2002) bei ca. drei Prozent. Zumeist werden diese auch auf die Tagesordnung des Plenums gesetzt, doch wird auf eine Debatte dazu meist verzichtet (14. WP: in 2 % der Fälle). Das Plenum folgt regelmäßig der Ausschussempfehlung. Änderungsanträge dazu sind bei EU-Vorlagen sehr selten. Insgesamt zeigen diese Daten, dass es sich hier in der Regel um eine zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen wenig strittige, zumeist nur Spezialisten zugängliche Materie handelt, deren Behandlung – trotz der nicht wirkungslosen Verfahrensreform – nicht nur in der Öffentlichkeit, sondern auch im parlamentarischen Prozess vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit findet und bei der Regierung und Ministerialverwaltung nach wie vor dominieren (vgl. Sturm/Pehle 2005: 76ff.). Schwer nachweisbar ist insgesamt der Einfluss, der von europapolitisch relevanten Plenardebatten und der Behandlung und Diskussion europapolitischer Themen in Bundestagsausschüssen sowie den entsprechenden Fraktionsgremien in Anwesenheit von Regierungsmitgliedern und fachlich zuständigen Ministerialbeamten ausgeht (vgl. Hölscheidt 2000). Inwieweit die dargestellten Neuregelungen angesichts umfangreicher Kompetenzübertragungen und bei einer sukzessiven Erweiterung der EU tatsächlich zu einer dauerhaften, legitimationsfördernden Stärkung der Rolle des Bundestages im europapolitischen Willensbildungsprozess führen wird, bleibt abzuwarten. Immerhin wurden wichtige verfahrensrechtliche

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Voraussetzungen für frühzeitigere, vertiefte Information und Einflussnahme geschaffen und durch Einrichtung des EU-Ausschusses ein entwicklungsfähiges europapolitisches Forum eingerichtet. Dem EU-Verfassungsvertrag (EVV) zufolge soll über die bisherigen Regelungen hinaus die Beteiligung der nationalen Parlamente in der Europapolitik deutlich gestärkt werden. Dies soll im Bereich der Gesetzgebung erstmals durch eine direkte Information und Konsultation der nationalen Parlamente durch die EU-Organe geschehen. Als wichtigstes Kontrollinstrument der nationalen Parlamente sieht der Verfassungsvertrag einen „Frühwarnmechanismus“ vor, wonach die Europäische Kommission ihre Vorschläge für Rechtsakte gemäß Art. I-32 des EVV in einer Art erster „Lesung“ direkt den nationalen Parlamenten zuleitet. Diese können dann innerhalb von sechs Wochen eine Stellungnahme zu der Frage abgeben, ob der Vorschlag gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt (hierzu Maurer/Becker 2004). Ob der EU-Verfassungsvertrag in absehbarer Zeit in Kraft treten wird, ist derzeit jedoch ungewiss (Stand: 10/ 2005).

4. Fazit und Ausblick Die Funktionsbedingungen des parlamentarisch-demokratischen Regierungssystems bestimmen auch die außenpolitischen Aktivitäten des Bundestages in hohem Maße, die sich im Zuge der Globalisierung und Europäisierung deutlich ausgeweitet und ausdifferenziert haben. So machen außenpolitische und internationale Themen einen beträchtlichen Teil der Plenardebatten des Bundestages und der Kontrolltätigkeit des Bundestages und seiner Ausschüsse aus. Der verbesserten Wahrnehmung insbesondere der Kontroll- und Kommunikationsfunktion des Bundestages auch bei außenpolitischen Aktivitäten dient die schrittweise Stärkung der Minderheitenrechte seit Ende der 1960er Jahre, die insbesondere von den Oppositionsfraktionen genutzt werden. Hingegen sind bei Vertragsgesetzen die formellen Wirkungsmöglichkeiten des Bundestages nicht nur gemäß Art. 59 Abs. 2 des Grundgesetzes und der Geschäftsordnung des Bundestages, sondern auch aufgrund der restriktiven Interpretation des Bundesverfassungsgerichts nach wie vor deutlich eingeschränkt. In der politischen Praxis ist die Bundesregierung bei wichtigen Vertragsgesetzen jedoch zumeist schon im Vorfeld einer Entscheidung bemüht, die Unterstützung der Mehrheitsfraktionen zu sichern. Ungeachtet der dargestellten Wandlungsprozesse, knüpft das Bundesverfassungsgericht auch in jüngsten Urteilen an eine traditionelle Staatsauffassung an und ordnet Außenpolitik weitgehend der Regierung zu. Nicht nur aus politikwissenschaftlicher, sondern auch aus staatsrechtlicher Sicht ist dies umstritten. Mit der schrittweise übernommenen neuen Rolle in der Außen- und Sicherheitspolitik seit der deutschen Vereinigung (¡ Deutschland als Zivilmacht, Bundeswehr) wuchs dem Bundestag allerdings durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1994 die Kompetenz zu, über jeden Einsatz bewaffneter Streitkräfte zu entscheiden. Zudem setzten Bundesrat und Bundestag Anfang der 1990er Jahre durch, dass die Übertragung von Hoheitsrechten an Institutionen der EU einer qualifizierten Mehrheit bedarf. Allerdings geschah dies im Zusammenhang mit der Ratifizierung des Maastrichter Vertrages, der zu einer weiteren Verlagerung der Rechtsetzungskompetenzen auf die EG/EU führte. Ob die ebenfalls verbesserte Information des Bundestages bei EU-Angelegenheiten diesen Kompetenzverlust ausgleichen konnte, ist

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fraglich. Zudem ist derzeit die Ratifikation des EU-Verfassungsvertrags ungewiss, der eine Ausweitung der Mitwirkungsrechte der nationalen Parlamente bringen sollte. Generell gilt, dass der Einfluss des Bundestages und insbesondere der Regierungsfraktionen auf die außen- und europapolitischen Vorhaben der Bundesregierung umso erfolgversprechender ist, je früher er einsetzt.

Weiterführende Literatur Ehrenzeller, Bernhard (1993), Legislative Gewalt und Außenpolitik: eine rechtsvergleichende Studie zu den parlamentarischen Entscheidungskompetenzen des deutschen Bundestages, des amerikanischen Kongresses und der schweizerischen Bundesversammlung im auswärtigen Bereich, Basel/Frankfurt: Helbig und Lichtenhain. Grundlegende rechtswissenschaftliche Untersuchung zur Rolle des Bundestages in der Außenpolitik, die sich kritisch mit überholten „exekutivischen“ Positionen auseinander setzt. Ismayr, Wolfgang (22001), Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen: UTB/Leske + Budrich. Für Studienzwecke eingerichtete, aktualisierte und überarbeitete Fassung des 1992 erschienenen umfangreichen Standardwerkes „Der Deutsche Bundestag. Funktionen, Willensbildung, Reformansätze“. Münzing, Ekkehard/Pilz, Volker (2004), Auswärtiger Ausschuss, Berlin: Deutscher Bundestag (Stichwort-Reihe). Instruktive Darstellung der Rolle des Auswärtigen Ausschusses des Bundestages. Sturm, Roland/Pehle, Heinrich (22005), Das neue deutsche Regierungssystem, Opladen: UTB/VS Verlag für Sozialwissenschaften. Grundlegende Darstellung zur „Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland“ mit einem instruktiven Kapitel zur Rolle des Bundestages.

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Institutionen Bundesländer Thomas Fischer und und innerstaatliche Bundesrat Akteure

1. Außenpolitik im deutschen Bundesstaat: Das Souveränitätsproblem Die ausschließliche Zuständigkeit der Bundesebene für die Außenpolitik gilt in der Staatsrechtslehre als klassisches Unterscheidungsmerkmal des Bundesstaates zum reinen Staatenbund. Entsprechend erklärt auch Artikel 32 als Schlüsselnorm des deutschen Grundgesetzes (GG) (¡ Grundgesetz) zur Kompetenzverteilung auf dem Gebiet der auswärtigen Gewalt (Magiera 1997: 99) in seinem ersten Absatz, dass die Pflege der Beziehungen zu anderen Staaten grundsätzlich „Sache des Bundes“ ist. Noch bis in die jüngste Zeit wurde aus dieser Verfassungsbestimmung die Absicht des Grundgesetzgebers herausgelesen, „die mehrstufige Staatlichkeit des Bundesstaates nach außen hin souverän und impermeabel zu gestalten“ (Isensee 1987: 657).

1.1 Internationale Länderpräsenz und Souveränitätsverständnis des Grundgesetzes Im Grunde genommen schimmert hier die Vorstellung durch, dass der Nationalstaat in den internationalen Beziehungen als absolut geschlossene Handlungseinheit auftritt. Der bundesstaatlichen Verfassungswirklichkeit entspricht diese Sichtweise allerdings längst nicht mehr. Tatsächlich hat inzwischen auch die internationale Präsenz, die die Länder zeigen, beeindruckende Ausmaße erreicht. So unterhalten sie weltweit rund 130 Büros, die vorrangig der Vertretung ihrer außenwirtschaftlichen Interessen und der politischen Informationsbeschaffung dienen. Dazu zählen die Brüsseler Vertretungen aller sechzehn Länder bei der Europäischen Union (EU) ebenso wie die über 20 Außenvertretungen in den USA. Weitere Schwerpunkte liegen in Asien, Russland und den Staaten Mittel- und Osteuropas (Kaiser 2000: 9). Hinzu kommen noch die zahlreichen Kontakte, die die Länder im Rahmen ihrer Mitwirkung an interregionalen und grenzüberschreitenden Kooperationen auf subnationaler Ebene unterhalten (Brunn/Schmitt-Egner 1998), sowie die rege Reisediplomatie von Landespolitikern (Schönfelder 2000: 79). Schon dieses dicht gewobene Geflecht individueller Auslandsaktivitäten der einzelnen Länder ist mit der Vorstellung eines nach außen hin impermeablen Souveränitätspanzers der Bundesrepublik schwerlich vereinbar. Vollends zu verflüchtigen scheint er sich jedoch, wenn zusätzlich die verschiedenen Formen kollektiver Beteiligung berücksichtigt werden, über die die Länder inzwischen an internationalen Angelegenheiten und vor allem an der Europapolitik mitwirken.

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Angesichts dieser fortschreitenden „Föderalisierung auswärtiger Angelegenheiten“ ist – vor allem mit Blick auf die Europapolitik – immer wieder vor den Gefahren einer „Neben-Außenpolitik“ der Länder gewarnt worden (Nass 1986). Durch sie drohe die wirksame Vertretung deutscher Interessen in einer Kakophonie unterschiedlicher Stimmen unterzugehen oder gar ein Rückfall Deutschlands in staatenbündische Zustände (Everling 1992). Eben diese Gefahr zu großer Vielstimmigkeit ist es aber, die schon der Grundgesetzgeber sah, als er auf dem Gebiet der auswärtigen Beziehungen mit Art. 32 GG eine generelle Zuständigkeitsvermutung zugunsten des Bundes begründete (Grewe 1988: 959). Zugrunde liegt dieser herrschenden Lesart in der Staatsrechtslehre ein reduziertes Souveränitätsverständnis, das schlicht auf den Erhalt der vollen Handlungsfähigkeit des Staates im völkerrechtlichen Verkehr abstellt (Sturm/Pehle 2001: 35) – ohne damit einen absoluten Anspruch der Bundesebene auf die Alleinvertretung deutscher Interessen nach außen zu begründen.

1.2 „Offene Staatlichkeit“ Deutschlands und Europäisierung des Bundesstaates Wie weit die Väter und Mütter des Grundgesetzes von dem rigiden Souveränitätsverständnis einer strikten Zuständigkeitstrennung zwischen den Sphären der Innen- und der Außenpolitik entfernt waren, macht schon ihre Verpflichtung auf den Verfassungsgrundsatz der „offenen Staatlichkeit“ Deutschlands (Randelzhofer 1992: Rdnr. 1) deutlich. Mit Art. 24 Abs. 1 GG, der den Bund ermächtigt, durch einfache Einspruchsgesetze Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen, war die Souveränitätshülle der Bundesrepublik von Anfang an sehr durchlässig. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Solange II-Beschluss von 1986 festgestellt hat, erlaubt es diese Verfassungsbestimmung, „die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland derart zu öffnen, dass der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland für ihren Hoheitsbereich zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb dieses Hoheitsbereichs Raum gelassen wird“ (BVerfGE 73, 339 (374) vom 22.10.1986). Ziel dieser Grundgesetznorm war vor allem die verfassungsrechtliche Ermöglichung und Absicherung der Beteiligung Deutschlands an der europäischen Einigung (Müller-Graff/Lenk 2001: 301). Bis zu den Verfassungsänderungen im Jahr 1992, als der neue „Europa-Artikel“ 23 in das Grundgesetz aufgenommen wurde, war es der „Integrationshebel“ des Art. 24 Abs. 1 GG, der dem europäischen Gemeinschaftsrecht innerstaatlich Geltung verschaffte. In den Grenzen von Art. 79 Abs. 3 und Art. 20 GG verfügte der Bund dabei auch über das Recht, Länderzuständigkeiten an die europäische Ebene zu übertragen. Obwohl es sich bei diesen Kompetenztransfers um materielle Verfassungsänderungen handelt, sieht Art. 24 GG dafür weder die Zustimmung des Bundesrates noch Zwei-Drittel-Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat vor (Schwarze 2000: 131f.). Für die Europapolitik gilt, dass dort die klassischen Konzepte nationalstaatlicher Souveränität mit ihrer Unterscheidung zwischen inneren und äußeren Angelegenheiten nicht mehr greifen. Gleichzeitig erweisen sich die föderalen Gewichtsverschiebungen, die sich aus der zunehmenden Europäisierung des deutschen Bundesstaates ergeben, aber als ein entscheidender Faktor für die Mobilisierung außenpolitischer Länderaktivitäten.

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2. Triebkräfte des internationalen Engagements der Länder Die Entgrenzung nationalstaatlicher Politik durch die Prozesse der Europäisierung und Globalisierung und die Stärkung der Länder in ihrer Rolle als Akteure der Außenpolitik bilden zwei Seiten einer Münze. Zum einen hat die Einbindung des föderalen Systems der Bundesrepublik in das politische Mehrebenensystem der EU institutionelle Anpassungsstrategien der Länder erforderlich gemacht, um innerstaatlichen Machtverschiebungen zugunsten des Bundes auf dem unablässig wachsenden Feld der Europapolitik entgegenzuwirken (Börzel 2000). Gleichzeitig bedingt vor allem die fortschreitende ökonomische Integration im europäischen und globalen Maßstab einen tiefgreifenden Wandel moderner Staatlichkeit. Die Regionen treten als Wirtschaftsstandorte im internationalen Wettbewerb gegeneinander an und erfahren dadurch einen Bedeutungszuwachs als außen(wirtschafts)politische Handlungseinheiten (Knodt 2001: 67f.).

2.1 Einbindung in das politische Mehrebenensystem der EU Die Länder sahen sich durch die fortschreitende Vertiefung des europäischen Einigungsprozesses vor allem in dreierlei Hinsicht betroffen (Hrbek 2001: 271): a) In wachsendem Maße wurden Aufgaben in ihrer Zuständigkeit, wie u.a. die regionale Wirtschaftsförderung, die Landwirtschafts- und Fischereipolitik von europäischen Regelungen erfasst, die unter Mitwirkung der Bundesregierung im Ministerrat – als zentralem Gesetzgebungsorgan der Gemeinschaft – zustande gekommen waren. b) Gleichzeitig nehmen die Belastungen ihrer Verwaltungen und deren Kontrolle durch Behörden der Bundes- und EU-Ebene zu, weil es die Länder sind, die aufgrund der funktionalen Aufgabenverteilung im deutschen Bundesstaat für den Gesetzesvollzug und damit auch für die Durchführung eines Großteils des europäischen Gemeinschaftsrechts zuständig sind. c) Und schließlich drohte auch durch die fortschreitende Übertragung von Bundeskompetenzen auf die europäische Ebene letztlich ein Verlust an Mitsprache über den Bundesrat. Auf die damit verbundene Gefahr einer sukzessiven Aushöhlung ihrer Eigenstaatlichkeit reagierten die Länder zunächst, indem sie sich um eine Stärkung ihrer innerstaatlichen Mitwirkungsrechte an der Europapolitik bemühten. Wichtige Etappen auf diesem Weg, der schließlich 1992 in die Aufnahme des neuen „Europa-Artikels“ 23 in das Grundgesetz mündete, sind die Einführung des Beobachters der Länder bei den Europäischen Gemeinschaften („Länderbeobachter“) im Jahr 1956, das Zustimmungsgesetz zu den Römischen Verträgen von 1957, das „Neue Länderbeteiligungsverfahren“ von 1979 und Artikel 2 des Gesetzes zur Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 (Blume/Rex 1998; Morawitz/Kaiser 1994). Bis Mitte der achtziger Jahre konzentrierten sich die Länder weitestgehend auf diese Strategie der „Kompensation durch Partizipation“, d.h. des schrittweisen Ausbaus ihrer innerstaatlichen Mitwirkungsrechte in europäischen Angelegenheiten als Ausgleich für erlittene Kompetenzverluste (Börzel 2000: 238f.). Dieses Vorgehen änderte sich erst als der Integrationsprozess mit der Einheitlichen Europäischen Akte und dem Programm zur Vollendung des Binnenmarktes erneute Schubkraft erhielt und die europäische Regulierungsdichte nochmals deutlich zunahm. Zum einen forcierten die Länder ihre Beteiligungsansprüche, in dem sie eine Anpassung ihrer Einflussmöglichkeiten auf europäische Rechtsetzungsaktivitäten an ihre

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Mitwirkungsrechte an der nationalen Gesetzgebung forderten. Zur Begründung führten sie an, dass der Gesamtkomplex europäischer Gemeinschaftspolitiken im verfassungsrechtlichen Sinn keinesfalls länger als Teil der „Außenpolitik“ betrachtet werden könne, sondern vielmehr als „europäische Innenpolitik“ zu gelten habe (Bulmer/Jeffery/Paterson 1998: 34–36). Zum anderen strebten sie vor diesem Hintergrund aber erstmals größere direkte Mitsprachemöglichkeiten in Brüssel an. Im Zuge der Verhandlungen um den Maastrichter Vertrag sollte sich diese Doppelstrategie der Länder als äußerst erfolgreich erweisen. Durch den neuen Artikel 23 GG werden nicht nur ihre innerstaatlichen Beteiligungsrechte erweitert. Vielmehr verfügen sie nun durch den neu gegründeten Ausschuss der Regionen und die Möglichkeit zur direkten Mitwirkung im Ministerrat über unmittelbare Zugänge zu den EU-Entscheidungsverfahren. Durch diese „Parallelschaltung“ der Außen- und Innenpolitik in EU-Angelegenheit (Magiera 1997: 106) ist den Ländern faktisch die „Erweiterung des kooperativen Föderalismus auf die Europapolitik“ (Bulmer/Jeffery/Paterson 1998: 38) gelungen. Seit Anfang der neunziger Jahre verfolgen die Länder allerdings eine andere Stoßrichtung. Auch vor dem Hintergrund der innerdeutschen Föderalismusdebatte besteht seit einigen Jahren ihr Hauptanliegen darin, die Kompetenzen im EU-Mehrebenensystem deutlicher abzugrenzen und autonome Handlungsspielräume zurückzugewinnen. Nicht zuletzt auf Druck der deutschen Länder hin wurde im Maastrichter Vertrag das Subsidiaritätsprinzip als vertragliche Kompetenzausübungsregel verankert (Hilz 1998: 76–86). Gut zehn Jahre später haben sie durch die konsequente Fortsetzung des damals eingeschlagenen Weges einen weiteren wichtigen Teilerfolg errungen. Ihr Einfluss war maßgeblich dafür, dass in der künftigen Verfassung Europas nun auch eine Klarstellung der Kompetenzverteilung im europäischen Mehrebenensystem erfolgt, indem eine neue Aufgabensystematik eingeführt wird, die explizit zwischen ausschließlichen EU-Zuständigkeiten, geteilten Zuständigkeiten sowie reinen EU-Unterstützungs- bzw. -Ergänzungsmaßnahmen unterscheidet (Leonardy 2001; Große Hüttmann/ Knodt 2003: 9–13). Mit ihrem Kurswechsel ist den Ländern ein echter Durchbruch als „Agenda-Setter“ für EUVertragsreformen gelungen. Bemerkenswert ist die Neubestimmung ihrer europapolitischen Prioritäten aber auch insofern als der Fokus – anders als bei der Strategie der „Kompensation durch Partizipation“ – nicht mehr auf der Stärkung der Länder als „kollektiver Akteur“ liegt. Gekoppelt an die Reform des deutschen Föderalismus wollen die Länder stattdessen eigenständige Gestaltungsspielräume zurückgewinnen. In letzter Konsequenz könnte dies auf ein Mehr an Wettbewerb zwischen den Ländern und eine stärkere Betonung der Pflege ihrer individuellen Außenbeziehungen hinauslaufen.

2.2 Ursachen der aktiven Regionalpolitik: Regionen als internationale Akteure im Standortwettbewerb Jenseits ihrer kollektiven Einflussmöglichkeiten auf die Europapolitik unterhalten die einzelnen Länder eine Vielzahl von Kontakten inner- und außerhalb Europas. Wie vor allem die vergleichende Föderalismusforschung in Nordamerika und Europa seit Beginn der neunziger Jahre zeigt, stehen sie damit keineswegs alleine da. Unter dem Begriff der „Paradiplomatie“ (Duchacek 1990: 32) wird dort seitdem verstärkt das Phänomen diskutiert, dass die interna-

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tionalen Aktivitäten von föderalen Einzelstaaten und Regionen generell zugenommen haben (Hocking 1986; Aldecoa/Keating 1999; Hrbek 2003). Eine Schlüsselvariable zur Erklärung dieses Phänomens ist der Wandel von Staatlichkeit, der aufgrund von Globalisierung und Europäisierung gegenwärtig zu beobachten ist. Eine besondere Rolle spielt dabei die weltweite Integration von Märkten, die sich seit der zweiten Hälfte der achtziger Jahre erheblich beschleunigt hat. Durch beide Prozesse nimmt die Bedeutung angebotsorientierter Wirtschaftspolitik auf mesopolitischer Ebene zu, was unmittelbar eine Aufwertung der Region als politischer und ökonomischer Handlungseinheit im internationalen Standortwettbewerb bedingt (Deeg 1996; Renzsch 1997: 104). Auch auf regionaler Ebene hängt der Erfolg politischer Steuerung mehr und mehr von der Fähigkeit ab, Netzwerke zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren auch über staatliche Grenzen hinweg zu etablieren, in denen politische Gestaltung als Aushandlungsprozess stattfindet (Keating 2001: 12). Bezogen auf die EU schlägt sich diese Entwicklung in der Kurzformel eines „Europas der Regionen“ oder – besser – eines „Europas mit den Regionen“ nieder. Die Regionen reagieren auf diese Herausforderungen, indem sie sich zur Verteidigung ihrer Autonomie und zur Sicherung von Wettbewerbsvorteilen neue Handlungsspielräume in Gestalt von „intermestic politics“ erschließen. Sie beginnen damit, ihre internationalen Beziehungen (international relations) auszubauen und mit ihren innerstaatlichen Kompetenzen (domestic affairs) zu verknüpfen (Gress 1996). Neben vielen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren treten auch Regionen und föderale Gliedstaaten immer häufiger als individuelle Akteure in Erscheinung. Zu Recht wird vor diesem Hintergrund darauf hingewiesen, dass auch die Bundesebene in Deutschland schlicht überfordert wäre, müsste sie heute noch die Pflege der auswärtigen Beziehungen in ihrer ganzen Bandbreite alleine verantworten (Magiera 1997: 113).

3. Europa- und außenpolitische Aktivitäten der Länder im Überblick Die diversen europa- und außenpolitischen Aktivitäten der Länder können in ihrem Verhältnis zur Politik des Bundes größtenteils zwei Grundtypen zugeordnet werden (Fischer 2002: 375–389; Knodt 1998: 155–166): a) einem Kooperationsverhältnis zwischen beiden Ebenen, das über gemeinsame Entscheidungsprozesse ein abgestimmtes oder gemeinsames Handeln von Bund und Ländern in der auswärtigen Politik ermöglicht. Dies ist der Regelfall, wenn die Länder als „kollektiver Akteur“ institutionell in den Entscheidungsprozess eingebunden werden. Von herausragender Bedeutung sind dabei zum einen die europapolitischen Mitwirkungsbefugnisse der Länder über den Bundesrat auf der Grundlage des neuen „Europa-Artikels“ 23 GG; zum anderen aber die Einbeziehung der Länder beim Abschluss völkerrechtlicher Verträge (Art. 32 GG) nach dem Lindauer Bund-Länder-Abkommen von 1957, das unter anderem zur Einrichtung der Ständigen Vertragskommission der Länder geführt hat. b) einem moderaten Wettbewerbsverhältnis durch paralleles Handeln, von dem die jeweils andere Ebene zwar Kenntnis nimmt und das in der Regel ergänzenden Charakter hat, das aber gleichzeitig von den jeweiligen spezifischen Interessen geprägt ist. Derartige Formen parallelen Handelns liegen meist vor, wenn die Länder als individuelle Akteure in Erscheinung treten – sei dies nun auf dem Gebiet der Regionalkooperation, der außenwirtschaftlicher

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Interessenvertretung, ihrer auswärtigen Bildungs- und Kulturarbeit oder durch Auslandsbesuche von Landespolitikern. Was ihr entwicklungspolitisches Engagement anbelangt, so trägt es angesichts der Bund-Länder-Koordinierungsausschüsse für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklungszusammenarbeit zumindest gewisse Züge eines Kooperationsverhältnisses mit dem Bund. Umgekehrt gilt, dass die Einrichtung eigener Brüsseler Vertretungen bei der EU durch die Länder ebenso wie der Abschluss einzelner Verträge zur grenzüberschreitenden Kooperation zwar ebenfalls noch der Kategorie parallelen Handeln zugerechnet werden können. Zumindest zeitweise waren sie aber durch relativ starke Konflikte mit dem Bund geprägt. Nach diesem Überblick werden sich die folgenden Ausführungen auf die wichtigsten Formen europapolitischen Länderengagements konzentrieren, d.h. ihre Mitwirkungsbefugnisse über den Bundesrat, die direkte Vertretung ihrer Einzelinteressen in Brüssel sowie die grenzüberschreitende und interregionale Zusammenarbeit.

3.1 Die europapolitischen Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates nach Art. 23 GG Stark verkürzt sieht der neue „Europa-Artikel“ des Grundgesetzes die folgenden „kollektiven“ Mitwirkungsrechte der Länder über den Bundesrat vor (Morawitz/Kaiser 1994: 71–132; Müller-Graff/Lenk 2001: 303–308): > Die deutsche Zustimmung zu Änderungen des europäischen Vertragsrechts ist nun von einer Zwei-Drittel-Mehrheit im Bundesrat abhängig (Art. 23 Abs. 1 GG). > Die Länder wirken über den Bundesrat generell in Angelegenheiten der EU mit (Art. 23 Abs. 2 GG) und an der Willensbildung des Bundes zu beteiligen, soweit sie innerstaatlich zuständig sind (Art. 23 Abs. 4 GG). Sind von geplanten europäischen Rechtsakten im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen, so muss die Bundesregierung die Auffassung des Bundesrates „maßgeblich berücksichtigen“. In diesen Fällen verfügt der Bundesrat faktisch über ein Letztentscheidungsrecht in der Frage, welche Position der deutsche Vertreter im Ministerrat der EU einnimmt. Wenn ansonsten Interessen der Länder berührt sind, muss die Stellungnahme des Bundesrates durch die Bundesregierung zumindest „berücksichtigt“ werden (Art. 23 Abs. 5 GG). > Schließlich gilt in Fällen, in denen die ausschließliche Ländergesetzgebung betroffen ist, dass die Verhandlungsführung für Deutschland im Ministerrat durch einen vom Bundesrat benannten Landesminister zu erfolgen hat (Art. 23 Abs. 6 GG). Alles in allem lassen die bisherigen Erfahrungen mit der Anwendung dieser Mitwirkungsrechte der Länder auf eine gute Zusammenarbeit mit dem Bund schließen. Dennoch überrascht es kaum, dass wiederholt Meinungsverschiedenheiten bei den Fragen aufgetreten sind, wessen Zuständigkeiten im Schwerpunkt berührt sind bzw. ob und in welcher Form (Verhandlungsführung) die Teilnahme von Regierungsmitgliedern der Länder an den Brüsseler Beratungssitzungen des Ministerrates geboten ist (Wartenberg 1998). Auch in der Abstimmung der Länder untereinander ist ein hohes Maß an Entscheidungsfähigkeit gegeben, weil durch die Zwischenschaltung des Bundesrates die Möglichkeit besteht, die jeweilige Haltung der Länder zu Einzelfragen mit Mehrheit zu beschließen. Nichtsdestoweniger resultieren gerade aus der relativ reibungslos verlaufenden Zusammenarbeit institutio-

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nelle Engpässe beim Bundesrat sowie in den Verwaltungen vor allem der kleineren Länder. Zum einen bedeutet alleine die Zahl von ca. 450 zu benennenden Bundesratsbeauftragten für rund 300 Gremien beim Rat und der Europäischen Kommission einen immensen personellen Aufwand. Zum anderen ist die gewaltige Materialienflut kaum zu bewältigen, die von der Bundesregierung über den Bundesrat an die Länderverwaltungen weitergeleitet wird. Von den Tausenden an Dokumenten der EU, die den Bundesrat jährlich durchlaufen, werden immerhin durchschnittlich etwa 200 Vorlagen beraten. (Hrbek 2001: 275; Knodt 1998: 158f.). Angesichts der relativ zeitaufwendigen Arbeitsweise dieses Verfassungsorgans ist es dabei kaum nachvollziehbar, weshalb die schon seit den achtziger Jahren bestehende Europa-Kammer, die im Gegensatz zu den anderen Bundesratsausschüssen voll beschlussfähig ist und das Verfahren deutlich beschleunigen würde, seit 1993 nur dreimal getagt hat (Sturm/Pehle 2001: 83). Erschwerend kommt noch hinzu, dass neben dem Bundesrat eine Reihe weiterer innerstaatlicher Koordinierungsgremien der Länder bestehen, die sich ebenfalls mit europapolitischen Fragen befassen und Beschlüsse nur einstimmig fassen können, u.a. die diversen Fachministerkonferenzen, die Ministerpräsidentenkonferenz sowie schließlich die 1992 gegründete Ständige Konferenz der Europaminister der Länder. de sich untereinander und mit dem Bundesrat entschieden zu wenig rückkoppeln (Kalbfleisch-Kottsieper 2001: 182). Gerade in diesen Gremien zeigt sich aber auch, dass die Interessendivergenzen zwischen den Ländern seit der deutschen Vereinigung in europapolitischen Grundfragen von primär verteilungspolitischer Bedeutung zugenommen haben. In Bereichen wie der europäischen Strukturpolitik, der Wettbewerbspolitik standen sich immer öfter auf der einen Seite des Spektrums das Lager der „großen Drei“ – Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen – und am anderen Rand die ostdeutschen Länder gegenüber (Engel 2000). Etwas zugespitzt kann diese Lagerbildung so erklärt werden, dass sich die ostdeutschen Länder die von den reichen Ländern geforderte Durchsetzung des Subsidiaritätsprinzips für die Aufgabenverteilung in der EU nicht leisten können. Speziell in verfassungspolitischen Fragen kommen jedoch unterschiedliche parteipolitische Standpunkte und Integrationsleitbilder hinzu, die nicht zuletzt angesichts der zunehmenden Politisierung der deutschen Europadebatte in den letzten Jahren an Gewicht gewonnen haben. Besonders deutlich ist diese relativ neue Entwicklung geworden, als es den Ländern im Oktober 2003 nicht gelungen ist, Einvernehmen über ihre Nachbesserungsvorschläge für den EUVerfassungsentwurf des Europäischen Konvents zu erzielen. Eine Verstetigung dieser unterschiedlichen Interessenlagen könnte auf Dauer einen europapolitischen Gewichtsverlust der Länder im Rahmen ihrer über den Bundesrat kanalisierten Beteiligungsrechte zur Folge haben (Bulmer/Jeffery/Paterson 1998: 33–40; 72–77).

3.2 Die direkte Vertretung von Länderinteressen auf europäischer Ebene Alle Länder vertreten in Brüssel ihre spezifischen Einzelinteressen gegenüber der EU direkt vor Ort. An erster Stelle sind in diesem Kontext die Informationsbüros der Länder zu nennen, die sich zwar über gemeinsame Arbeitskreise koordinieren, primär jedoch für das jeweilige Land direktes Lobbying bei der Europäischen Kommission betreiben. Naturgemäß fällt es den großen und reicheren Ländern aufgrund ihrer deutlich überlegenen Personal- und Ressourcenausstattung erheblich leichter, ein umfassendes Netz an Außenkontakten zu etablieren.

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Bei der Unterhaltung der Brüsseler Büros handelt sich um eine Form parallelen europapolitischen Handelns der Länder gegenüber dem Bund, die relativ konfliktbehaftet ist. Zunächst hatte die Einrichtung der Länderrepräsentanzen heftige Kritik auf Bundesebene ausgelöst und gipfelte in dem Vorwurf, die Länder betrieben „Neben-Außenpolitik“ (Nass 1986). Obwohl die Informationsbüros eine bundesgesetzliche Grundlage 1992 erhielten, flackert dennoch das Misstrauen der Bundesregierung immer wieder auf. So führte die Entscheidung von mittlerweile acht Ländern, ihre Büros – in auffälliger Nähe zu der immerhin mit diplomatischem Status ausgestatteten Ständigen Vertretung der Bundesrepublik – in „Vertretungen“ umzubenennen, erneut zu einigen Irritationen im Auswärtigen Amt (Schönfelder 2000: 79).

3.3 Die Zusammenarbeit der Länder mit anderen europäischen Regionen Bei den Regionalzusammenschlüssen, an denen deutsche Länder beteiligt sind, muss zunächst zwischen zwei Grundformen unterschieden werden: a) In der grenzüberschreitenden Kooperation mit Gebietskörperschaften benachbarter Staaten steht das Ziel im Vordergrund, durch die wirksame Bewältigung gemeinsamer „Alltagsprobleme“ Grenzräume stärker zu integrieren, die durch nationale Grenzen durchschnitten werden, dabei aber erhebliche geographische, historisch-kulturelle oder sozio-ökonomische Gemeinsamkeiten aufweisen. b) Im Gegensatz dazu dient interregionale Kooperation zwischen nicht-benachbarten Regionen nicht dem Zweck der Integration, sondern primär der Vernetzung zum gegenseitigen politischen oder ökonomischen Nutzen. Zu Recht wurde mit Blick auf die grenzüberschreitende Zusammenarbeit konstatiert, dass „benachbarte Regionen, auch über Ländergrenzen hinweg, oft mehr gemeinsame Interessen als weit entfernt liegende Regionen einer Nation (haben).“ (Jann 1993: 188) Die grenznachbarschaftlichen Kooperationsformen, die aus diesen natürlichen Gemeinsamkeiten resultieren, decken das ganze Spektrum der deutschen Länderzuständigkeiten ab (Brunn/Schmitt-Egner 1998: 17). Allerdings entfalten sich Aktivitäten in diesen Aufgabenfeldern an den Grenzen der Bundesrepublik keineswegs nur auf Ebene der Länder. Im Gegenteil stehen gerade die sogenannten Euroregionen idealtypisch für die zahllosen Fälle interkommunaler Zusammenarbeit. Daneben existieren Mischformen, wie im Falle der Großregion Saar-Lor-Lux (Schmitt-Egner 2001 und 2002) oder der Oberrhein-Kooperation (Rausch 2000), wo Bund, Länder und kommunale Gebietskörperschaften vertreten sind. Beispiele wie die ARGE Alp oder die ARGE Adria, wo tatsächlich vorrangig die Länder als Akteure auftreten, stellen nach wie vor nicht den Regelfall dar. Die Einführung des neuen Art. 24 Abs. 1a GG mit den Grundgesetzänderungen von 1992 könnte aber gerade in diesem Punkt weitreichende Auswirkungen haben. Den Ländern wird durch ihn das Recht eingeräumt, mit Zustimmung des Bundes eigene Hoheitsrechte auf „grenznachbarschaftliche Einrichtungen“ zu übertragen. Das Karlsruher Abkommen zwischen der Bundesrepublik, Frankreich, Luxemburg und der Schweiz ist der erste Fall, in dem explizit auf diese Regelung verwiesen wird (Halmes 2000). Von besonderem Interesse ist das Karlsruher Abkommen aber auch insofern als es symptomatisch für die seit Beginn der neunziger Jahre fortschreitende Tendenz ist, für Formen grenzüberschreitender Kooperation gesicherte rechtliche Grundlage zu schaffen. Diese zunehmende Verrechtlichung berührt unmittelbar die Frage der Reichweite der Vertragsschluss-

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kompetenz des Bundes. Gerade die verschiedenen Abschlussmodalitäten des Isselburger (1991), Karlsruher (1996) und Mainzer (1996) Abkommens deuten darauf hin, dass die Bundesregierung der wachsenden Zahl direkter grenzüberschreitender Außenbeziehungen von Ländern und Kommunen durchaus grundsätzliche Bedeutung im Hinblick auf die Zuständigkeitsverteilung in der Außenpolitik beimisst. In allen drei Fällen konnten sich die Länder zwar auf ihre ausschließliche Gesetzgebungskompetenz im Kommunalrecht berufen. Dies hielt die Bundesregierung aber nicht davon ab, ihre prinzipielle Zuständigkeit für die Außenpolitik geltend zu machen, und führte letztlich zu drei unterschiedlichen Verfahren (Beyerlin 1998). Der potentielle Konflikt bezüglich der grenzüberschreitenden Kooperation besteht hingegen nicht für die interregionale Kooperation mit nicht-benachbarten Partnern. Sie kann in zwei Untergruppen eingeteilt werden. Zunächst einmal zählen politische Beratungsgremien zu dieser Kategorie, wie die Versammlung der Regionen Europas (VRE) oder den Kongress der Gemeinden und Regionen in Europa (KGRE) beim Europarat. Generell scheint sich inzwischen bei den deutschen Ländern eine gewisse Ernüchterung eingestellt zu haben, was den Mehrwert einer Mitarbeit in all diesen Gremien betrifft. Lediglich die erst im Jahr 2000 gegründete „RegLeg“-Initiative, die darauf abzielt, speziell die EU-Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen enger miteinander zu vernetzen, bildet dabei eine Ausnahme. Insgesamt kooperieren unter dem Dach von RegLeg „konstitutionelle“ Regionen aus acht EU-Mitgliedstaaten, deren Verfassungen eine besonders starke Stellung für ihre subnationalen Gliederungen vorsehen. Vorreiter auf deutscher Seite waren dabei wiederum die „großen Drei“ Bayern, Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen (Wiedmann 2002). Das Hauptziel des Netzwerkes, eine stärkere Rolle der gesetzgebenden Regionen im EU-Entscheidungsprozess durchzusetzen, hat RegLeg im Laufe der Konventsberatungen und der Regierungskonferenz zur neuen EU-Verfassung mit beachtlichem Erfolg vertreten. Fortschritte aus deutscher Ländersicht, wie die neue EU-Aufgabensystematik oder das Frühwarnsystem für die Subsidiaritätskontrolle, das in Deutschland auch durch den Bundesrat ausgelöst werden kann, sind nicht zuletzt den erfolgreichen Lobbying-Aktivitäten dieser Initiative zuzuschreiben. Besteht das Ziel interregionaler Kooperation dagegen nicht vorrangig in der Durchsetzung gemeinsamer politischer Interessen, so dient sie meist als Instrument zur gegenseitigen Verbesserung der internationalen Wettbewerbsposition. Das klassische Beispiel für eine Zusammenarbeit mit dieser Zielrichtung bildet die Arbeitsgemeinschaft „Vier Motoren für Europa“, in der sich mit Baden-Württemberg, Katalonien, der Lombardei, Rhônes-Alpes sowie – in assoziierter Form – Wales ausgesprochen starke bzw. zukunftsträchtige europäische Regionen mit ähnlichen Wirtschaftsstrukturen zusammengetan haben (Knodt 2000; Zimmermann-Steinhart 2001). Einen besonderen Impetus hat dieser Typus interregionaler Zusammenarbeit erst jüngst in den deutsch-französischen Beziehungen erhalten. Auf Initiative von Premierminister Raffarin und Bundeskanzler Schröder fand Ende Oktober 2003 in Poitiers die erste deutsch-französische Regionalkonferenz statt, die bestehende Partnerschaftsbeziehungen zwischen einzelnen Ländern und Regionen vertiefen und neue Kooperationsabkommen, wie im Falle Mecklenburg-Vorpommerns und der Region Poitou-Charente, anstoßen sollte.

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4. Abschließende Bewertung Der Verfassungsgrundsatz der „offenen Staatlichkeit“ der Bundesrepublik und das reduzierte Souveränitätsverständnis des Grundgesetzes tragen dazu bei, dass sich die Zusammenarbeit entlang der vertikalen Achse der Bund-Länder-Beziehungen relativ problemlos gestaltet. Am Beispiel des Lindauer Abkommens von 1957 zum Abschluss völkerrechtlicher Verträge nach Art. 32 GG wird deutlich, dass die Zeichen hier schon sehr früh auf pragmatischer Kooperation standen. Konflikte zwischen beiden Ebenen scheinen vor allem in Fällen zu entstehen, in denen der Parteienwettbewerb in die Außenpolitik hineingetragen wird oder das auswärtige Handeln einzelner Länder Züge annimmt, die aus Sicht der Bundesregierung das einheitliche Auftreten der Bundesrepublik im völkerrechtlichen Verkehr ernsthaft gefährden. Diese Konstellation war vor allem bei den Brüsseler Länderbüros sowie bei Vertragsabschlüssen im Rahmen der grenzüberschreitenden Regionalkooperation zu beobachten. Die jüngeren Entwicklungen entlang der horizontalen Achse der individuellen Auslandsaktivitäten der Länder weisen aufgrund verstärkter internationaler Standortkonkurrenz in die Richtung zunehmender Konkurrenz der Länder untereinander. Wie jüngere Forschungen zeigen, profitieren schon heute einzelne Bundesländer, wie Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen erheblich von ihrer strukturellen Überlegenheit beim Aufbau innerstaatlicher und internationaler Netzwerke (Kohler-Koch 1998). Sofern die EU-Verfassung in Kraft tritt, könnten sie die Hauptnutznießer der größeren Handlungsspielräume sein, die diese den Ländern und Regionen eröffnet. Gerade aufgrund dieser Überlegenheit ist für sie in einer zunehmend entgrenzten Welt die Versuchung groß, im Rahmen ihrer individuellen Außenaktivitäten verstärkt auf die internationale Bühne „auszuweichen“, um spezifische wirtschaftliche und politische Interessen zu verfolgen. Ein solches Verhalten gewissermaßen im Sinne einer „Sinatra-Doktrin“ – „I do it my way“ – ist mit der politikverflochtenen, auf Solidarität und breiten Konsens angelegten Funktionslogik unseres kooperativen Bundesstaates nur begrenzt in Einklang zu bringen (Jeffery 1998). Die von Bundestag und Bundesrat Mitte Oktober 2003 eingerichtete gemeinsame Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, die noch im Jahr 2004 ihre Vorschläge zur deutschen Föderalismusreform vorlegen wird, könnte diesen europäischen Anpassungszwängen Rechnung tragen. Alleine mit Reformen der Bundesratsmitwirkung nach Art. 23 GG ist es nicht getan. Auch die Europafähigkeit des deutschen Bundesstaates wird vielmehr davon abhängen, dass eine substantielle Aufgaben- und Finanzentflechtung gelingt, die den Ländern größere eigenständige Handlungsspielräume eröffnet (Fischer 2003).

Weiterführende Literatur Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung Tübingen (Hrsg.) (2000, 2001, 2002 und 2003), Jahrbuch des Föderalismus 2000, 2001, 2002 und 2003, Baden-Baden: Nomos. Die vier bislang erschienenen Bände des Jahrbuchs für Föderalismus sind insbesondere für diejenigen eine Fundgrube, die sich für aktuelle Entwicklungen im Europäisierungsprozess des deutschen Bundesstaates sowie der regionalen Kooperation in Europa interessieren.

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Knodt, Michèle (1998), Auswärtiges Handeln der deutschen Länder, in: Eberwein, Wolf-Dieter/Kaiser, Karl (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Band 4: Institutionen und Ressourcen, München: Oldenburg Verlag, S. 153–166. Der Beitrag von Michèle Knodt liefert einen knappen und doch umfassenden Gesamtüberblick über die verschiedenen Auslandsaktivitäten der deutschen Länder und setzt sie in Bezug zu aktuellen Entwicklungstendenzen im deutschen Föderalismus. Kohler-Koch, Beate (1998), Interaktive Politik in Europa: Regionen im Netzwerk der Integration, Opladen: Leske + Budrich. In verschiedenen Beiträge dieser Monographie werden die Faktoren herausgearbeitet, die letztlich entscheidend sind für die Fähigkeit einer Region zur strategischen Interaktion und Vernetzung im EU-Mehrebenensystem. Sturm, Roland/Pehle, Heinrich (2005), Das neue deutsche Regierungssystem. Die Europäisierung von Institutionen, Entscheidungsprozessen und Politikfeldern in der Bundesrepublik Deutschland, 2. Auflage, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Das große Verdienst dieser Darstellung des deutschen Regierungssystems besteht darin, dass die beiden Autoren systematisch die Rückwirkungen des Europäisierungsprozesses auf die Institutionen, Entscheidungsprozesse und einzelne Politikfelder der Bundesrepublik untersuchen. Hochinformativ sind dabei die beiden Kapitel zum Bundesrat sowie zum europapolitischen Handeln der Landesregierungen und Landtage.

Bundeskanzleramt

Institutionen und Karl-Rudolf Bundeskanzleramt Korte innerstaatliche Akteure

1. Einleitung Auswärtiges Amt, Bundesverteidigungsministerium und Bundeskanzleramt sind die zentralen Schaltstellen außenpolitischer Entscheidungsprozesse in der Bundesrepublik Deutschland. Dass die Geschäftsordnung der Bundesregierung die zentrale Kompetenz dem Auswärtigen Amt zuordnet, täuscht über die tatsächliche Machtfülle und Kompetenzaneignung durch das Bundeskanzleramt hinweg. Die starke verfassungsmäßige Stellung des Bundeskanzlers (BK), aber auch der Reiz der Außenpolitik, innenpolitischen Niederungen und Hemmnissen ausweichen zu können sind nur einige der nachfolgend dargestellten Aspekte, die die außenpolitische Bedeutung des Bundeskanzleramts veranschaulichen. Zunächst wird hier unter „Funktion und Aufgabe“ kurz der historische Entstehungsprozess des Bundeskanzleramtes dargestellt, um anschließend über den Dreiklang „Führen, koordinieren, Strippen ziehen“ Funktion und Aufgaben aufzuzeigen. Im folgenden Abschnitt werden „Organisation und Arbeitsweise“ des Bundeskanzleramtes vorgestellt und die Leitungs- und Arbeitsebenen sowie die Verzahnung mit anderen Ministerien erläutert. Abschnitt 4 befasst sich mit der Bedeutung von Kabinett und Kabinettausschüssen innerhalb der „Koordination der außenpolitischen Regierungstätigkeit“. Schließlich wird erläutert und gewichtet, warum und inwiefern die „Außenpolitik als Machtressource der Bundeskanzler im Bundeskanzleramt“ gelten kann.

2. Funktion und Aufgabe Man kann die Errichtung des Bundeskanzleramts auf den 16.09.1949 datieren (Busse 2005: 23). Bundeskanzler Adenauer lehnte es damals ab, die Vorgängerin des Bundeskanzleramts, die Frankfurter Direktorialkanzlei des Verwaltungsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (Bizone) zu übernehmen. Kraft seiner Organisationsgewalt formulierte Adenauer in seiner ersten Regierungserklärung am 20.09.1949: „Deutschland ist infolge Besatzung, Ruhrstatut, Marshallplan usw. enger mit dem Ausland verflochten als jemals zuvor. Diese Angelegenheiten werden in einem im Bundeskanzleramt zu errichtenden Staatssekretariat zusammengefasst werden“ (Korte 2002: 279). Deutsche Außenpolitik entstand inhaltlich und institutionell bis 1955 im Bundeskanzleramt. Das lag auch darin begründet, dass der Bundeskanzler die Funktion des Außenministers bis 1955 mit übernahm. Für die deutsche Außenpolitik blieb das Bundeskanzleramt zunächst politische Führungszentrale.

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Im Vorwort zum Haushaltsplan des Bundeskanzlers und des Bundeskanzleramts heißt es: „Zur Durchführung seiner Aufgaben bedient sich der Bundeskanzler des Bundeskanzleramts, das vom Chef des Bundeskanzleramts geleitet wird. Das Bundeskanzleramt hat den Bundeskanzler über die laufenden Fragen der allgemeinen Politik und die Arbeit in den Bundesministerien zu unterrichten. Es hat die Entscheidungen des Bundeskanzlers vorzubereiten und auf ihre Durchführung zu achten“ (BGBl.1 v.7.6.1950: 199). Im Grundgesetz hingegen bleibt die Suche nach den Aufgabenbereichen des Bundeskanzleramts vergebens. Das faktische Aufgabenfeld reicht vom Sekretariat bis zur Regierungszentrale. „Führen, Koordinieren, Strippen ziehen“ (Mertes 2001: 62 und Gros 1998: 97–109) sind die Merkmale, die auch für die Außenpolitik des Bundeskanzleramts zutreffen. „Führen“: Grundgesetz und Geschäftsordnung der Bundesregierung geben dem Bundeskanzler eine starke Stellung (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Der Begriff „Kanzlerdemokratie“ umschreibt die Machtfülle und den Führungsanspruch dieses Amtes, der sich aus dem Kanzlerprinzip ableiten lässt, wonach der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik bestimmt. Kraftvoll wird es angereichert durch das Kabinettsbildungsrecht (Art. 64 Abs.1 GG), die Leitungskompetenz (Art. 65 Satz 4 GG) und die aus beiden hergeleitete Organisationsgewalt des Bundeskanzlers. Doch wie der Bundeskanzler die Richtlinienkompetenz ausübt, hängt von seiner konkreten und individuellen Führungsleistung, seinem Regierungsstil, ab. Der eigentliche Kern dieser Führungsleistung ist weder durch die Verfassungsnormen noch durch Geschäftsordnung oder Kapazität des Bundeskanzleramts zu erfassen. Längst ist man dazu übergegangen, stärker die strukturellen Fragen der Regierbarkeit zu betrachten. Außenpolitischen Führungsanspruch dokumentierten die Bundeskanzler häufig in ihren Regierungserklärungen. Adenauer verwies vor der Ernennung des ersten Außenministers Heinrich von Brentano 1955 ausdrücklich darauf, dass die Richtlinien in der Europapolitik sowie der Politik gegenüber den USA und der Sowjetunion weiterhin strikt beim Bundeskanzler verbleiben sollten. In der Ostpolitik spielte das Bundeskanzleramt unter Brandt seine zentralisierte Stellung ebenso aus wie bei Schmidt im Bereich der Außenwirtschaftspolitik oder bei der Deutschland- und Europapolitik Kohls. „Koordinieren“: Die Koordinationsfunktion des Bundeskanzleramts besteht vor allem bezüglich der Zusammenarbeit der Fachressorts. Für die Außenpolitik kommen hierbei besonders dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) eine dominante Rolle zu. Nach § 11 der Geschäftsordnung der Bundesregierung hat das Auswärtige Amt zwar die zentrale Kompetenz bei der Führung der auswärtigen Angelegenheiten. Diese Generalkompetenz ist jedoch sachlich durch die verfassungsrechtlich starke Stellung des Bundeskanzlers und seiner außenpolitischen Mitarbeiter im Bundeskanzleramt sowie die Zuständigkeiten des BMVg, BMWi, BMWZ, BMFT und BMFi aufgeweicht. In der Regel ist die ursprüngliche Generalkompetenz des Auswärtigen Amts in der Praxis zu einer Mitzeichnungskompetenz verkümmert (Krause/Wilker 1982: 40). Das Ressortprinzip wird grundsätzlich darin deutlich, dass innerhalb der Richtlinien des Bundeskanzlers jeder Bundesminister seinen Geschäftsbereich selbständig und eigenverantwortlich leitet (Art. 65 Satz 2 GG). Das ergänzende Kollegialprinzip bestimmt, dass bestimmte Entscheidungen der Bundesregierung als Kollegialorgan vorbehalten sind. Art. 65 Satz 3 GG erwähnt ausdrücklich dabei nur den Fall der Meinungsverschiedenheiten zwischen den Bundesministerien. Außerdem sind alle Angelegenheiten von Bedeutung – darunter auch die außenpolitischen – der Bundesregierung zur Beratung und Beschlussfassung zu unterbreiten (gemäß § 15 GOBReg.).

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„Strippen ziehen“: Operative Planung, taktisches Koordinieren oder zentrale Steuerung nutzen dem politischen Generalstab des Bundeskanzlers wenig, wenn nicht auch Koalitions- und Parteiprinzip mitbedacht werden (Korte 2001a: 517–523 und Mertes 2001: 67f.). Was als Kanzlermacht durch institutionelle Regelungen oder durch die „Mitregierungen“ an Macht abhanden gekommen ist, kann durch Parteimacht in Zusammenspiel mit der Bundestagsfraktion kompensiert werden. „Strippen ziehen“ bezieht sich jedoch auch auf den kleineren, aber unentbehrlichen Koalitionspartner. Dieser stellte nicht nur seit 1963 den Vizekanzler, sondern seit 1966 auch den Außenminister. Das ohnehin schon beträchtliche politische Gewicht des Auswärtigen Amtes gegenüber dem Bundeskanzleramt nahm seit dieser Zeit deutlich zu. Die Koalitionsdemokratie hat nicht nur die Regierungspraxis insgesamt stabilisiert, sondern auch die Wege der politischen Entscheidungsfindung geprägt. Informelle Entscheidungsmuster sind zum Kennzeichen des durch Bundeskanzler und Bundeskanzleramt organisierten Führungsstils geworden (Korte/Fröhlich 2004: 173ff.). Regelmäßige Koalitionsrunden konnten zum „quasi-staatlichen Entscheidungsorgan“ (Schreckenberger 1992: 13) aufsteigen – besonders ausgeprägt unter Bundeskanzler Kohl. Das Bundeskanzleramt ist insofern das Drehkreuz des Kanzler-, Ressort-, Kollegial-, Parteiund Koalitionsprinzips. Es ist im Verhältnis zum Kabinett ein Sekretariat der Bundesregierung, stellt aber gegenüber den Ressorts kein „Überministerium“ dar. Das Bundeskanzleramt hat kein Weisungsrecht gegenüber den Fachministerien. Und: Das Bundeskanzleramt ist auch kein „Sonderministerium“ (Busse 2005: 44–63). Im Verhältnis zum Bundestag und zum Bundesrat hat das Bundeskanzleramt die gleichberechtigte Kompetenz der Einbringung von Gesetzesentwürfen gemäß Art. 76 GG. Für die Zuleitung dieser Gesetzesentwürfe der Bundesregierung ist das Bundeskanzleramt zuständig. Zwei Sonderaufgabenfelder lassen sich zusätzlich für das Bundeskanzleramt im Umfeld der Außenpolitik benennen: die Zuständigkeit für den Bundesnachrichtendienst (¡ Geheime Nachrichtendienste) und bis 1990 auch das operative Geschäft der Deutschlandpolitik (Weidenfeld/Korte 1999). Deutschlandpolitik war zu jeder Zeit „Chefsache“ (Korte 1998a). Die Zahl der Akteure und vermeintlichen Mitgestalter in diesem exekutiven Feld des Regierungshandelns war nie groß. Die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers erstreckte sich auch auf wichtige operative Details, wie die operative und normative, monopolartige Beziehungsgestaltung zur DDR. Es war Schaltzentrale und Hauptgesprächspartner der DDR. Die hierarchische Autorität der Regierungszentrale gegenüber den Ressorts blieb deutschlandpolitisch unangetastet. Durch Organisationserlass vom 25.04.1974 hatte Bundeskanzler Brandt gemäß § 9 der Geschäftsordnung der Bundesregierung angeordnet, dass die Zuständigkeit für die Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei der DDR dem Chef des Bundeskanzleramts zugewiesen wurde, dem damit auch deutschlandpolitisch eine herausragende Koordinationsaufgabe zufiel. In der Regel waren die Chefs des Bundeskanzleramts damit auch gleichzeitig innerdeutsche Topmanager des Bundeskanzlers, was in besonderer Weise unter Bundeskanzler Kohl – mit den Kanzleramtsministern Schäuble und Seiters – sichtbar wurde. Sie führten nicht nur die Geheimverhandlungen, sondern koordinierten auch die Treffen der s.g. Bonner Vierergruppe – des Viermächte-Botschafterlenkungsausschuss (Korte 1998: 56f.) – zur Abstimmung mit den westlichen Verbündeten. Unter den Bundeskanzlern Brandt und Schmidt spielten die Bonner Ständigen Vertreter in Ost-Berlin (Gaus, Bräutigam) bzw. die Staatssekretäre beim Bundeskanzler (Bahr, Wischnewski) eine deutschlandpolitisch vergleichbar wichtige Rolle.

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Auch die berlinspezifischen Fragen zog das Bundeskanzleramt an sich. Nach dem VierMächte-Abkommen sollte die Bundesregierung „in den Westsektoren Berlin bei den Behörden der drei Regierungen und beim Senat durch eine ständige Verbindungsbehörde vertreten sein“. Das erfolgte durch den s.g. Bevollmächtigen der Bundesregierung in Berlin (Korte 1998a: 47) nach dem Erlass vom 02.06.1972, der auch dem Bundeskanzleramt zugeordnet war.

3. Organisation und Arbeitsweise Im Bundeskanzleramt arbeiten zurzeit etwa 500 Personen (Stand 09.2005). Jeder politische Machtwechsel (Korte 2001b: 23–64) hatte personalpolitische Konsequenzen. Zu einer sichtbaren Ausweitung und Partei-Politisierung des Personalbestandes kam es unter dem Kanzleramtschef Horst Ehmke (SPD, 1969–1972) in der ersten Amtszeit von Bundeskanzler Brandt, mit der Ehmke sich eine striktere Planungsmöglichkeit des Regierens erhoffte (Seemann 1975: 33ff.). Eine Ausweitung setzte auch im Zuge der deutschen Einheit nach 1990 ein (König 2001; Derlien 2001) sowie nach dem kompletten Machtwechsel von 1998. Das Bundeskanzleramt gliedert sich in einen Leitungsbereich und so genannte Arbeitsebenen (Fröhlich 2001: 51–63; Korte 1998a: 31–48; Bierling 2005: 37–52; Knoll 2004). Zum Leitungsbereich gehören neben dem Bundeskanzler, die jeweiligen Staatsminister sowie die ihnen zugeordneten Leitungsstäbe und Büros (Busse 2005: 117–124). Die Leitung des Bundeskanzleramts nimmt der Chef des Bundeskanzleramts im Schnittpunkt von Verwaltung und Politik wahr. An seinem Aufgabenbereich kann man die Doppelfunktion des Bundeskanzleramts ablesen: Zentrale und Sekretariat der Bundesregierung und des Kabinetts sowie gleichzeitig Behörde des Bundeskanzlers. Die §§ 16 und 21 der Geschäftsordnung der Bundesregierung beschreiben die Aufgaben des Chefs des Bundeskanzleramts. Dieser nimmt eine Schlüsselstellung ein: Er bereitet die Kabinettsitzungen vor, an denen er auch teilnimmt. Er setzt die Tagesordnung fest und organisiert Beschlussfassung und Durchführung der Regierungsarbeit. Er ist für die Gesamtkoordinierung der Aufgabenerledigung zuständig und eine Art Frühwarnsystem für den Bundeskanzler: Je mehr der Chef des Bundeskanzleramts auch in der Partei und in der Fraktion verankert war, desto eher konnte er den Bundeskanzler rechtzeitig darüber informieren, wann Themen politisch brisant wurden und akuter Entscheidungsbedarf bestand. Die s.g. Arbeitsebene des Bundeskanzleramts besteht aus sechs Abteilungen. Diese sind jeweils in Gruppen und diese wiederum in Referate gegliedert. Der Aufbau orientiert sich sowohl spiegelbildlich an den jeweiligen Ressorts als auch querschnittsmäßig an ressortübergreifenden Fragen. Für die Außenpolitik zeichnet die Abteilung 2 verantwortlich. Hier werden die Bereiche Auswärtige Beziehungen, Entwicklungspolitik, Europapolitik und Sicherheitspolitik bearbeitet. Viele der Mitarbeiter dieser Abteilung entstammen dem Auswärtigen Amt und wurden für begrenzte Zeit vom Auswärtigen Amt ins Bundeskanzleramt versetzt. Dieses Rotationsverfahren wurde 1970 eingeführt (Busse 2005: 134). Der fast spiegelbildliche Aufbau der Gruppen gegenüber dem Auswärtigen Amt vereinfacht Zugriffsmöglichkeiten auf Informations- und Organisationsstrukturen (Siwert-Probst 1998: 16). Die Abteilung 2 kann auf Grund der knappen personellen Besetzung keine selbständige Aufarbeitung aller außenpolitischen Komplexe leisten. Eine enge Verzahnung mit dem Auswärtigen Amt durch administrative Interaktionsprozesse ist zwingend erforderlich.

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Die meisten Bundeskanzler starteten als Innenpolitiker und waren somit auf den internen Sachverstand von Beginn an in höchstem Maße angewiesen. Spannungen zum Auswärtigen Amt resultierten jedoch nicht nur aus dieser Beraterkonstellation. Vielmehr pochten die Bundeskanzler gerade in der Außenpolitik auf die Durchsetzung des Kanzlerprinzips gegenüber dem Ressortprinzip, um Steuerungsmöglichkeiten des Regierens freizusetzen. Außerdem wollte der Bundeskanzler in der Regel nicht dem kleineren Koalitionspartner das außenpolitische Terrain als Profilierungsfläche alleine überlassen. Im Auswärtigen Amt blickt man häufig mit Misstrauen auf die eigensinnigen, zunehmend einflussreichen Ansprechpartner im Bundeskanzleramt. Bundeskanzler Kohl brach 1982 mit der Tradition einen Diplomaten aus dem Auswärtigen Amt zum Abteilungsleiter zu machen (Korte 1998a: 37f.). Horst Teltschik war kein Berufsdiplomat, sondern Leiter des Bundestagsbüros von Kohl. Die Wahl Teltschiks war ein Signal, mit dem Kohl von Beginn an Anspruch auf ein außenpolitisches Eigenprofil erhob. Konzeptionelle Weichenstellungen verbinden sich mit einigen dieser Kanzlerberater so z.B. Egon Bahr in der Ost- und Deutschlandpolitik und Horst Teltschik im Zwei-Plus-Vier-Verhandlungskontext. Für den außenpolitisch ebenfalls unerfahrenen Bundeskanzler Schröder sicherte Michael Steiner zwischen 1998 und 2001 einen selbstbewussten und unbefangenen Stil in der deutschen Außenpolitik der Berliner Republik (Korte 1998b). Besonders im Bereich deutscher Europapolitik tritt das Bundeskanzleramt als zentraler Akteur auf (Bulmer u.a. 1998: 26–30; Fröhlich 2001: 187–258; Gaddum 1998). Zunächst spielt das Bundeskanzleramt eine Schlüsselrolle bei allen bilateralen Beziehungen mit den EU-Partnern (z.B. das s.g. „Schröder-Blair-Papier“), besitzt zweitens strategische Bedeutung bei der Vorbereitung der Treffen der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat und unterstützt drittens jede europapolitische Initiative, die der Bundeskanzler ohne Rücksicht auf besondere Ressortzuständigkeiten immer wieder ergreift.

4. Koordination der außenpolitischen Regierungstätigkeit 4.1 Kabinett In der Regel findet einmal wöchentlich eine Kabinettsitzung statt. Dies sind intensiv vorbereitete Sitzungen der Bundesregierung als Kollegialorgan. Der Chef des Bundeskanzleramt legt in Abstimmung mit den beamteten Staatssekretären des Ressort die Tagesordnung fest. Formal stellt das Kabinett das wichtigste Entscheidungsorgan der Exekutive dar. Kabinettsreife erhalten die Beschlussvorlagen nur, wenn alle abstimmenden Koordinationen zwischen den Ressorts und den Koalitionspartnern zum Beschluss im Vorfeld einvernehmlich abgeschlossen sind. Außenpolitische Themen tauchen an zwei Punkten in den Kabinettsitzungen regelmäßig auf: Der wöchentlich auf der Tagesordnung stehende Punkt „Internationale Lage“ gibt dem Bundeskanzler die Möglichkeit einer außenpolitischen Lageeinschätzung, der sich im Grundduktus dann auch die Kabinettsmitglieder anzuschließen haben. Häufig wurde auch unter Punkt „Verschiedenes“ die mündliche Erörterung deutschlandpolitischer Sachfragen vorgenommen (Korte 1998a: 50). Das Kabinett ist zwar in erster Linie Beschlussorgan. Aber besonders im außenpolitischen Umfeld dient es auch der Festlegung einer politischen Sprachregelung.

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4.2 Kabinettsausschüsse Ursprünglich dienten die Kabinettsausschüsse dem Bundeskanzler bei politisch prioritären Anliegen als ressortübergreifendes Koordinierungs- und Steuerungsinstrument (Schwarz 1987: 71–74). Der Bundeskanzler ist nominell Vorsitzender der Kabinettsausschüsse. Sie sind eine für die Kabinettsitzungen beratend-vorbereitende Instanz. Faktisch haben die Kabinettsausschüsse jedoch seit den 70er Jahren an Bedeutung verloren. So fallen die ressortspezifischen Vorklärungen zunehmend in informellen koalitionspolitischen Gremien bzw. durch horizontale Selbstkoordinierung innerhalb der Ministerialbürokratie. Für die auswärtigen Beziehungen sind der Kabinettsausschuss für Europapolitik und der Bundessicherheitsrat mit zuständig. Die Beteiligung von immer mehr Ministerien hat faktisch den 1973 gebildeten Kabinettsausschuss für Europafragen, dem im Kern zunächst die Minister für Auswärtiges, Finanz-, Wirtschafts- und Agrarfragen angehörten, durch eine je nach Problemlage zusammengestellte Ministerrunde, oft unter Leitung des Bundeskanzlers, verdrängt (Gaddum 1998: 72). Aufgewertet wurde hingegen der 1963 gebildete Ausschuss der Staatssekretäre für Europafragen als Clearingstelle. Unter Bundeskanzler Kohl hat der Staatsminister im Auswärtigen Amt in seiner Funktion als Vorsitzender dieses Staatssekretärs-Ausschusses für Europafragen regelmäßig an den Kabinettsitzungen teilgenommen. Er nahm somit einen Sonderstatus ein, um den Bundeskanzler über Europafragen regelmäßig zu unterrichten (Fröhlich 2001: 35). Im Bundeskanzleramt befindet sich auch das Sekretariat des Bundessicherheitsrats als eigenständige Unterabteilung (Gruppe 23) der außenpolitischen Abteilung. Besonders geheimhaltungsbedürftige außen- und sicherheitspolitische Fragen werden hier erörtert. Wer zu den ständigen Mitgliedern zählt, wurde noch einmal in einem Kabinettsbeschluss vom 16. Dezember 1998 festgelegt: der Bundeskanzler als Vorsitzender, die Bundesminister des Auswärtigen, der Verteidigung, des Inneren, der Justiz, der Finanzen, der Wirtschaft, und der Entwicklungszusammenarbeit. Im Einzelfall kann der Bundeskanzler weitere Mitglieder der Bundesregierung hinzuziehen. Hinzu kommen drei Beamte, darunter der Kanzleramtsstaatssekretär und der Leiter der Abteilung 2. Der Bundessicherheitsrat ist nicht zu verwechseln mit diversen Krisenstäben, welche die Bundeskanzler je nach sicherheitspolitischer Herausforderung ad hoc bildeten (Busse 1994: 94). Diese Krisenkabinette sind allerdings in keiner Geschäftsordnung geregelt.

5. Außenpolitik als Machtressource der Kanzler im Kanzleramt Die Entscheidungsdynamik und die Entscheidungskompetenz ist im Bereich der Außenpolitik in allen politischen Systemen personenzentriert auf die Staats- und Regierungschefs ausgerichtet. Die Außenpolitik unterliegt zumeist anderen Dynamiken als die Innenpolitik, da sie weniger in innerstaatliche „checks“ und „balances“ eingebunden ist und maßgeblich von internationalen Rahmenbedingungen geprägt wird – sie stellt ein Reservat der Exekutive dar. Da der Bundeskanzler in der Domäne der Außenpolitik wie nirgends sonst außerhalb des alltäglichen Parteienstreits im Rampenlicht steht, gelingt die Mobilisierung öffentlicher Zustimmung besonders leicht (Korte/Fröhlich 2004: 254ff.). Bei all dem muss das Bundeskanzleramt als Regierungszentrale die Koordinationsinstanz bleiben. Entscheidend für die Bedeutung des Bundeskanzleramts als Machtquelle in der Außenpolitik ist nicht allein das außenpolitische

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Klima, das einmal zupackende und weichenstellende Entscheidungen verlangte (wie etwa im Umfeld der Anti-Terrorkoalition nach dem 11.09.2001) oder ein anderes mal eher die stille Alltagsdiplomatie. Hinzukommen muss aber immer die besondere machtpolitische Konstellation innerhalb der Koalition. Ein doppeltes Spannungsverhältnis ist eingebaut: zum einen zwischen Bundeskanzler und Ressortminister und zum anderen zwischen den Koalitionsparteien (Haftendorn 1983: 3). Mal überließ das Bundeskanzleramt in der Vergangenheit fast unbeteiligt große Politikfelder – wie z. B. den KSZE-Prozess (in der Ära Kohl) – dem Außenministerium. Mal stellte es – wie beim 10-Punkte-Programm (Weidenfeld 1998: 97–110) – auch den Außenminister vor vollendete Tatsachen und drängte ihn in eine Nebenrolle (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag). Das Management der Macht zentrierten die Bundeskanzler aber immer im Bundeskanzleramt. Dabei zogen alle Bundeskanzler je nach Führungsstil (Korte 2001c) mal außenpolitische Berater aus dem Bundeskanzleramt oder informelle Berater aus dem persönlichen Netzwerk zur Entscheidungsfindung mit hinzu.

Weiterführende Literatur Baring, Arnulf (1969), Außenpolitik in Adenauers Kanzlerdemokratie, München/Wien: R. Oldenbourg. Die Anfänge der deutschen Außenpolitik auch unter administrativen-institutionellen Gesichtspunkten sind hier anschaulich beschrieben. Busse, Volker (2005), Bundeskanzleramt und Bundesregierung. Aufgaben, Organisation, Arbeitsweise, Heidelberg: Hüthig. Systematischer Überblick über Arbeitsweise, Funktion, Organisation und historische Entwicklungslinien des Bundeskanzleramtes. Fröhlich, Stefan (2001), „Auf den Kanzler kommt es an“ – Helmut Kohl und die deutsche Außenpolitik. Persönliches Regiment und Regierungshandeln vom Amtsantritt bis zur Wiedervereinigung, Paderborn u.a.: Schöningh. Rechtliche Stellung, Organisation, Arbeitsweise des Bundeskanzleramtes werden an den Themenfeldern der Europapolitik, Deutschlandpolitik und der Rüstungspolitik für die Kanzlerschaft Kohls gezeigt. Hirscher, Gerhard/Korte, Karl-Rudolf (Hrsg.) (2003), Information und Entscheidung – Kommunikationsmanagement der politischen Führung, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Der Sammelband beleuchtet den langen Weg der Entscheidungskette in der Politik. Dabei werden Funktionsweisen, Entscheidungsgrundlagen und der Einfluss administrativer und persönlicher Faktoren in Partei- und Regierungszentralen und bei Spitzenpolitikern untersucht. Knoll, Thomas (2004), Das Bonner Bundeskanzleramt. Organisation und Funktionen von 1949 – 1999. Systematische und funktionale Analyse des Kanzleramtes von Adenauer bis Schröder, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Korte, Karl-Rudolf (1998 a), Deutschlandpolitik in Helmut Kohls Kanzlerschaft. Regierungsstil und Entscheidungen 1982–1989, Stuttgart: DVA. Am Beispiel der Deutschlandpolitik zeigt der Autor, wie Kohl aus dem Kanzleramt heraus seinen Führungsanspruch erkämpfte, wie er Entscheidungen durchsetzte und welchen unverwechselbaren Führungsstil er dabei pflegte. Die Funktionsmechanismen des „System Kohls“ werden hierbei erstmals systematisch dargestellt. Korte, Karl-Rudolf/Fröhlich, Manuel (2004), Politik und Regieren in Deutschland, Paderborn: Schöningh/UTB. Dieser Band stellt nicht nur eine moderne Einführung in das Regieren im politischen System der Bundesrepublik Deutschland dar. Auch werden Kenntnisse über das Politikmanagement vermittelt. Ein eigenes Unterkapitel widmet sich dem Bundeskanzleramt. Korte, Karl-Rudolf (2005), Bundestagswahlen 2005 – Die Republik im vorgezogenen Wahlkampf. In: Balzer, Alex/Geilich, Marvin/Shamim, Rafat (Hrsg.): Politik als Marke, Berlin: LIT. Weidenfeld, Werner mit Peter M. Wagner/Elke Bruck (1998), Außenpolitik für die deutsche Einheit. Die Entscheidungsjahre 1989/90, Stuttgart: DVA. Am Themenfeld der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik der Jahre 1989/99 wird der Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß innerhalb der Bundesregierung und des Bundeskanzleramtes rekonstruiert.

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InstitutionenWeller Christoph Bundesministerien und innerstaatliche Akteure

1. Die Bundesregierung in der internationalen Politik Die administrative Zuständigkeit für die deutsche Außenpolitik liegt nicht nur im Auswärtigen Amt (AA) (¡ Auswärtiger Dienst) und seinen Auslandsvertretungen, sondern auch bei den internationalen Abteilungen und Referaten der anderen Fachministerien. Diese institutionelle Zersplitterung ist ein weiteres Indiz dafür, dass die Vorstellung, in den auswärtigen Beziehungen eines Staates würden – primär von einem Außenministerium – sogenannte „nationale Interessen“ vertreten, entweder naiv oder politisch motiviert ist. Im politischen Diskurs dient der Bezug auf ein „nationales Interesse“ dazu, „politische Verhaltensweisen zu rechtfertigen, zu verurteilen oder anzubieten“ (Woyke 1989: 590). Wissenschaftlich erweist sich das Konzept in der Außenpolitik-Analyse aber aus gleich mehreren Gründen als nicht (mehr) tragfähig (Wolf 2000: 35–60). Die Ausdifferenzierung des regierungsadministrativen Akteursfelds liefert ein weiteres Argument dafür, warum die Rede von „nationalen Interessen“ mehr verdeckt als erhellt. Die teilweise gegensätzlichen Interessenlagen von Fachministerien sind offensichtlich und allseits vertraut; sie verschwinden nicht automatisch dadurch, dass politische Entscheidungen auf internationaler Ebene verhandelt und abgestimmt werden sollen. Die internationale Verflochtenheit politischer Problemstellungen lässt deren nationale Bearbeitung nicht mehr zu, wodurch konfligierende Zielorientierungen in noch größerer Zahl aufeinander treffen. Diese internationale Dimension politisch-administrativer Arbeit macht heute vor keinem Fachministerium mehr Halt und findet zugleich unter aufmerksamer Beobachtung des AA statt. Doch ist dieses nicht mehr in der Lage, die internationale Arbeit der Fachministerien zu steuern. Aus diesem Grund ist auch eine Unterscheidung von fachministeriellen „Außenbeziehungen“ (Andreae/Kaiser 1998: 31) auf der einen und einer „Außenpolitik“, die von Kabinett, Kanzler und AA verantwortet wird, auf der anderen Seite, kaum tragfähig, denn angesichts vielschichtiger und differenzierter interministerieller Koordination (s.u.) sind nahezu alle internationalen Beziehungen der Regierung untrennbar miteinander verflochten. Alle Fachministerien nehmen heute in erheblichem Maße Aufgaben der auswärtigen Beziehungen der Bundesregierung wahr und sind damit mehr denn je aktiv an der Außenpolitik Deutschlands beteiligt. Während die außenpolitischen Grundlinien in der Koalition oder im Kabinett abgestimmt werden, verteilt sich die außenpolitische Sacharbeit inzwischen auch auf internationale Abteilungen oder Referate der Fachministerien. Das AA bleibt auf der Grundlage der Geschäftsordnung der Bundesregierung (s.u.), durch seine Auslandsvertretungen und die Zuständigkeit für alle diplomatischen Angelegenheiten sowie aufgrund des politischen Gewichts seines Ministers zumeist als Vizekanzler ein herausgehobener Akteur deutscher Außenpolitik. Doch sind heute in den Fachministerien (ohne BMVg) weit mehr Referate angesiedelt, die sich mit internationalen Aufgaben beschäftigen (über 250) als im AA, das insgesamt

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über ca. 100 Referate verfügt. Über 200 Referate in den Fachministerien (ohne AA und BMVg) nehmen internationale Aufgaben wahr, die über den EU-Rahmen hinausgehen (siehe Tabelle 1). Insbesondere das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit (BMWA), das Bundesministerium der Finanzen (BMF) und das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) sind für bedeutende Felder internationaler Politik mitverantwortlich. Mit Ausnahme zweier Ministerien (des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend sowie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen) besitzen alle Fachministerien der Bundesregierung inzwischen eine ganze Abteilung oder zumindest eine Unterabteilung für EU- und internationale Aufgaben. Daneben existieren in allen Ministerien auch noch in anderen Abteilungen einzelne Referate, die – schwerpunktmäßig oder in erheblichem Umfang – internationale Aufgaben wahrnehmen (Eberlei/Weller 2001: 39). Knapp 300 der insgesamt etwa 1.200 Referate aller Bundesministerien (ohne BMVg) sind mit internationalen, über den EU-Rahmen hinausgehenden Aufgaben befasst. Tabelle 1: Arbeitseinheiten mit internationalen Aufgaben in den Fachministerien; Veränderung zwischen 1999 und 2005

BMBF BMF BMFSFJ BMG BMI BMJ BMU BMVBW BMVEL BMVg2 BMWA BMZ

Abteilungen mit erheblichen internationalen Aufgaben1

Unterabteilungen mit erheblichen internationalen Aufgaben1

Referate mit erheblichen internationalen Aufgaben1

1 1 0 1 1 1 1 0 2 – 2 3

0 4 0 0 2 0 1 0 0 – 6 8

9 27 5 10 22 14 15 10 6 – 48 35

Veränderung zwischen 1999 und 2005 – + ± + + + + ± – – + –

1 1 0 5 1 2 3 0 3

Ref. Ref., + 1 UAbt. Ref. Ref., + 1 UAbt. Ref. Ref., + 1 Abt. Ref., + 1 Abt.

5 Ref., + 2 UAbt. 13 Ref., – 1 Abt.

1 In vielen Fällen beschäftigen sich Arbeitseinheiten in Ministerien, die internationale Aufgaben übernehmen, sowohl mit europäischen als auch außereuropäischen Fragen. In dieser Tabelle werden alle Arbeitseinheiten aufgeführt, die sich zu einem erheblichen Teil mit außereuropäischen/internationalen Aufgaben befassen. 2 Für das BMVg liegen entsprechende Organigramme nicht vor.

Quelle: Eigene Berechnung, vgl. auch Eberlei/Weller (2001: 53).

Die zwischenstaatliche Abstimmung und Koordination politischer Maßnahmen und Entscheidungen findet für Deutschland vornehmlich im Rahmen der Europäischen Union statt. Dafür hat jedes Ministerium seine eigenen Referate für EU-Angelegenheiten (insgesamt über 50). Doch alle Fachministerien sind zugleich in darüber hinausreichende internationale Beziehungen eingebunden, im Rahmen der Vereinten Nationen, anderer multilateraler Vereinbarungen, bilateraler Beziehungen oder transnationaler Zusammenhänge. So ist jedes Bundesministerium heute mehr denn je zugleich ein „Außenministerium“ seines Themenfelds.

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2. Der strukturelle Wandel der auswärtigen Beziehungen Die Notwendigkeit zur internationalen Abstimmung der Fachpolitiken ist nicht erst mit der Globalisierung entstanden. Schon 1975 stellte Hans-Peter Schwarz bei seiner Begriffsbestimmung der „Auswärtigen Gewalt“ fest: „Während früher nur ein sehr begrenzter Teil der allgemeinen Staatsaufgaben auch nach außenpolitischer Aktivität verlangte, gibt es heute praktisch keinen Bereich staatlicher Betätigung, in dem nicht zumindest eine mehr oder minder intensive Abstimmung auf internationaler Ebene unabdingbare Voraussetzung für eine erfolgreiche Innenpolitik ist“ (Schwarz 1975: 37). Hinzu kommt im Zeitalter der Globalisierung die massive Zunahme und steigende Bedeutung transnationaler Beziehungen, also grenzüberschreitender gesellschaftlicher Interaktionen. Internationaler Handel, Personenverkehr, Kommunikation, Finanztransfers, Umweltgefährdungen, Terrorismus, organisierte Kriminalität, humanitäre Probleme, Medien, Migration etc., all dies steigert die internationalen Interdependenzen zwischen Staaten und wirft Fragen nach Regelung und ggf. Steuerungsversuchen dieser transnationalen Beziehungen auf (Messner et al. 2003). Die Globalisierung hat die Außenpolitik verändert und auch die Fachministerien zu wichtigen Akteuren von Global Governance werden lassen (Eberlei/Weller 2001). Die ständige Ausweitung der fachministeriellen Aufgabenfelder resultiert also sowohl aus den gewandelten Anforderungen innerstaatlicher Problembearbeitung, die ohne internationale Zusammenarbeit in vielen Feldern nicht mehr wirksam ist (z.B. Umweltschutz, Verkehrspolitik, Kriminalitätsbekämpfung, Wirtschaftspolitik, Lebensmittelsicherheit etc.), als auch aus den wachsenden internationalen Anfragen und Anforderungen von Politikkoordination. Diese ergeben sich nicht nur durch die Vertiefung der europäischen Integration, sondern auch durch die zunehmende Institutionalisierung internationaler Politik (Forschungsgruppe Weltgesellschaft 1996), durch Anpassung oder thematische Erweiterung internationaler Vereinbarungen und Aktivitäten internationaler Organisationen. Besonders die UN-Weltkonferenzen der 1990er Jahre trugen dazu bei, dass immer mehr innenpolitische Themen auf globaler Ebene diskutiert und verhandelt wurden (Eberlei 2001; Fues/Hamm 2001). Abgesehen von neuen Problemstellungen, welche seit dem Ende des Ost-West-Konflikts auf die internationale Agenda gekommen sind, bildet die Zäsur von 1990 und die Vereinigung der beiden deutschen Staaten keinen besonderen Einschnitt für die internationale Arbeit der Fachministerien. Diese nimmt kontinuierlich weiter zu und betrifft alle Fachministerien. Am deutlichsten wird dies von außen erkennbar an der steigenden Zahl internationaler Referate sowie an der Aufwertung der Arbeitseinheiten mit internationalen Aufgaben (Unterabteilung statt einzelner Referate, Abteilung statt Unterabteilung). Neben AA, BMZ und BMVg haben sieben weitere Ministerien inzwischen Abteilungen mit einem erheblichen Umfang an internationalen Aufgaben eingerichtet. Die Fachministerien übernehmen dabei in steigendem Maße auch selbst operative Aufgaben in internationalen Zusammenhängen, etwa die vermehrte Teilnahme an internationalen Gremien, Mitarbeit in internationalen Organisationen, Institutionen und Regimen. Dies geschieht durch entsprechenden Personalaustausch, Teilnahme an Konferenzen oder Gremiensitzungen, durch Delegationsreisen und schriftliche oder telefonische Kommunikation mit ausländischen Akteuren. Ein bemerkenswertes Beispiel für die fachministerielle Mitarbeit bei der Bewältigung globaler Problemstellungen sind die Weltkonferenzen der Vereinten Nationen in den 1990er Jahren (Fues/Hamm 2001). Alle Bundesministerien waren jeweils an mehreren dieser Konferenzen beteiligt. Zu einzelnen Konferenzen (z.B. Weltfrauenkonferenz Pe-

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king 1995) reisten deutsche Delegationen mit Vertretern/innen aus allen Bundesministerien an. Die Delegationsleitungen waren – mit einer Ausnahme (Menschenrechte 1993) – nicht im AA, sondern in den thematisch zuständigen Fachministerien angesiedelt.

2.1 Die Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik Als Konsequenz des beschriebenen Wandels sind die auswärtigen Beziehungen der Bundesregierung am Beginn des 21. Jahrhunderts nicht mehr im Kontext einer „Staatenwelt“ (Czempiel 1992: 86ff.) zu verstehen, sondern als Außenpolitik in der Weltgesellschaft (Forschungsgruppe Weltgesellschaft 1996; Albert 2002). Die Forderungen gesellschaftlicher Akteure und die Aktivitäten von Nichtregierungsorganisationen (¡ Kirchen und NRO) betreffen vermehrt auch die Außenpolitik (Czempiel 1992; Weller 2000) und versuchen zudem, transnational politischen Einfluss zu nehmen (z.B. Demonstrationen gegen den Irak-Krieg 2003). Viele „innenpolitische“ Entscheidungen haben auch außerhalb der staatlichen Grenzen Auswirkungen und können zu inter- und transnationalen Reaktionen führen. Entsprechend wird die internationale Dimension politischer Entscheidungen ständig mit ins Kalkül gezogen. Zugleich werden die gesellschaftlichen Lebensbedingungen und politischen Handlungsmöglichkeiten in Deutschland durch Entscheidungen in anderen Staaten mitbestimmt. Hierauf Einfluss zu nehmen – etwa im Rahmen internationaler Institutionen etc. – gehört klassischerweise ins Feld der Außenpolitik, zielt aber möglicherweise primär auf innenpolitische Erfordernisse und Auswirkungen. Die klassische Unterscheidung von Innen- und Außenpolitik erweist sich am Beispiel der „Außenpolitik der Fachministerien“ als nicht mehr angemessen (Eberlei/Weller 2001: 4–8; Messner 2000). Diese Unterscheidung, so Niklas Luhmann (2000: 244f.), „führt irre, weil Außenpolitik immer auch Innenpolitik ist und innenpolitische Aktivitäten der Staaten zunehmend auch weltpolitisch beobachtet, kritisiert und gegebenenfalls korrigiert werden.“ Vor nunmehr über vierzig Jahren hatte Ekkehart Krippendorff in einem vielbeachteten Aufsatz die Frage „Ist Außenpolitik Außenpolitik?“ (Krippendorff 1963; 1997) gestellt. Er unternahm dabei den Versuch, die Unterscheidung zwischen Innen- und Außenpolitik als unhaltbar auszuweisen. Zwar bediene sich die Außenpolitik – so Krippendorff – spezifischer Instrumente (Diplomatie, Propaganda, Wirtschaft, Militär, Untergrund und informeller Aktivitäten), aber seiner Auffassung nach stimmen innen- wie außenpolitische Aktionen der politischen Führung in ihrer eigentlichen Zielrichtung überein: Es herrscht das Primat der Systemerhaltung, es geht um die „Erhaltung einer spezifischen Organisationsform, von identifizierbaren Machtpositionen“ (Krippendorff 1963: 248). Deshalb müsse sich die Analyse der Außenpolitik von jener der Innenpolitik nicht grundlegend unterscheiden. Diese Perspektive auf die administrativen und gesellschaftlichen Grundlagen von Außenpolitik konnte sich allerdings lange Zeit gegen die in der Außenpolitik-Forschung dominierende Rede von den „nationalen Interessen“ nicht recht behaupten. Zwar wurde mit den Studien von Allison (1971) und Haftendorn et al. (1978) gerade im Politikfeld der Sicherheitspolitik die Bedeutung administrativer Strukturen und Akteure auf die staatliche Außenpolitik herausgearbeitet, aber neben der ausführlichen Darstellung von Schwarz (1975: 43–112) zur Verflochtenheit der gesamten Bundesregierung in die auswärtigen Beziehungen hat die Außenpolitik der deutschen Fachministerien kaum wissenschaftliche Beachtung gefunden. Erst im Zuge der Globalisierungs-Diskussion wurde den internationalen Verflechtungen verschiede-

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ner politisch-administrativer Akteure neue Aufmerksamkeit geschenkt (Messner 2000; Wessels 2000; Eberlei/Weller 2001).

2.2 Handlungsbeschränkungen unter den Bedingungen der Globalisierung Die neueren Studien zu Global Governance und internationaler Politik beschäftigen sich mit der These, dass Nationalstaaten aufgrund ökonomischer, politischer und kultureller Globalisierung ihre Handlungsfähigkeit langfristig verlieren werden und auch heute schon in erheblichem Maße eingebüßt haben. Durch die Transnationalisierung gesellschaftlicher Interaktionen werde die politische Handlungsfreiheit in der Innen- wie der Außenpolitik eingeschränkt, weshalb Regierungen für ihre politischen Steuerungsversuche vermehrt auf die Ebene internationaler Vereinbarungen auswichen. Die Internationalisierung nahezu aller Politikfelder im Rahmen von internationalen Organisationen und Institutionen wird dann als Reaktion der politischen Systeme auf die sog. Globalisierung verstanden. Dabei wird jedoch nicht davon ausgegangen, dass einzelstaatlicher Außenpolitik aus den international verzahnten Entscheidungsprozessen eine Steuerungsfunktion für das internationale System zuwächst, wie dies Haftendorn (1978: 16f.) angenommen hatte, sondern dass Staaten ihre politische Autonomie und darüber an Handlungsfähigkeit, sowohl nach innen wie auch in ihrer Außenpolitik, verlieren. Zwar könne durch inter- und supranationale Institutionen eine gewisse Steuerungsfähigkeit im Sinne des „Regierens jenseits des Nationalstaates“ (Zürn 1998) zurückgewonnen werden, aber nur um den Preis, dass sich auf diese Weise das demokratische Dilemma internationaler Politik spürbar verschärft (Weller 1999), wodurch die Legitimation von Politik insgesamt gefährdet werden könnte (Wolf 2000). Nichtsdestotrotz lassen sich in den genannten Wandlungsprozessen auch erweiterte Möglichkeiten politischer Problembearbeitung in einer globalisierten Welt erkennen, auf die in der Global-Governance-Debatte (Messner/Nuscheler 1997; Brand et al. 2000; Nuscheler 2000; Weller 2003) hingewiesen wird. Vor allem aber wird auf diesem Wege erneut die Einebnung der Differenzen zwischen Innen- und Außenpolitik konstatiert, nun aber mit anderen Argumenten: „Hinsichtlich dieser Entwicklungen – Ausweitung der Sachbereiche, in denen regiert wird, steigende Wissensintensität und Aufstieg privater Akteure – unterscheiden sich die internationalen Beziehungen nicht prinzipiell von der innerstaatlichen Politik, sondern lediglich graduell. Es gibt deshalb auch keinen Grund, im Hinblick auf die genannten Faktoren für internationale und innerstaatliche Politik grundlegend andere Annahmen und Erklärungsansätze zu verwenden“ (Jachtenfuchs 2003: 504). Kontext und Bezugsrahmen für Innen- wie Außenpolitik ist heute die Weltgesellschaft, und dies schlägt sich auch in den Analyseansätzen nieder (Albert 2003; Harnisch 2003).

2.3 Deutsche Außenpolitik in der Weltgesellschaft Während die Anforderungen für die internationale Arbeit der Fachministerien somit sowohl von „innen“ wie von „außen“ kommen können, ist bei der deutschen Bundesregierung zu beobachten, dass bei diesen Aufgaben ein reaktives Handlungsmuster vorherrscht: Die Ministerien kommen den aus der internationalen Zusammenarbeit entstehenden Erwartungen und Anforderungen nach, sind aber kaum in der Lage, selbst Initiativen für Global-Governance-

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Prozesse zu ergreifen. Darin aber liegt im Zeitalter der Globalisierung die zentrale Herausforderung für staatliche Außenpolitik (Messner 2005), gerade eines exportabhängigen und Rohstoffe importierenden Landes, das auch noch den Anspruch erhebt, ständiges Mitglied im UN-Sicherheitsrat zu werden. Eine an den globalen Problemstellungen orientierte aktive Gestaltung von Global Governance durch die Bundesregierung wird von gleich mehreren Faktoren begrenzt oder teilweise gar verhindert (vgl. ausführlicher Eberlei/Weller 2001: 38f.): > Die deutsche Außenpolitik war in den vergangenen fünfzehn Jahren – vor allem durch die Vereinigung der beiden deutschen Staaten und die Vertiefung der europäischen Integration – einer erheblichen Dynamik ausgesetzt mit großen Herausforderungen für das AA, denen dieses nur sukzessive und im Rahmen eng begrenzter Ressourcen nachkommen konnte. > Für die Leitungsebene der Fachministerien sind internationale Aufgabenstellungen hinter Außendarstellung und Krisenmanagement nur ein in der Regel unbedeutender Nebenaspekt ihrer Arbeit. Zwar wachsen die entsprechenden Anforderungen kontinuierlich, aber die dafür erforderlichen Kapazitäten und Ressourcen werden nicht im gleichen Maße gesteigert bzw. dafür bereitgestellt. > Eine internationale Initiative eines Fachministeriums kann leicht interministerielle Konflikte schaffen, die unter gleich mehreren Gesichtspunkten kontraproduktiv wirken können: Für die Außendarstellung der Bundesregierung, die internationale Wahrnehmung einer uneinheitlichen deutschen Position, die Erhöhung des interministeriellen Koordinationsbedarfs und die Atmosphäre in einer Koalitionsregierung, wenn interministerielle Konflikte auf der Leitungsebene behandelt werden müssen. > Die in allen Ministerien anzutreffende Arbeitsüberlastung internationaler Referate (u.a. durch den hohen Koordinationsbedarf) behindert außerdem deutsche Initiativen für die Gestaltung internationaler Verhandlungsprozesse, für die Entwicklung gemeinsamer europäischer Positionen oder für neue, problemadäquate Formen von Global Governance.

3. Der institutionelle Rahmen fachministerieller Außenpolitik Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland weist die Zuständigkeit für die Außenpolitik der Bundesregierung zu: „Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes“ (GG, Art. 32, 1). Darauf aufbauend betont die Geschäftsordnung der Bundesregierung in Artikel 1, dass die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers „für die innere und äußere Politik gilt“. Sie legt außerdem fest: „Verhandlungen mit dem Ausland oder im Ausland dürfen nur mit Zustimmung des AA, auf sein Verlangen auch nur unter seiner Mitwirkung geführt werden“ (§ 11 GOBReg). Bekräftigt wird diese Regel durch eine heute noch gültige Verwaltungsanordnung des Bundeskanzleramts von 1953, nach der „die Delegationsleitung bei internationalen Verhandlungen – unbeschadet der ressortmäßigen Federführung und Zuständigkeit – ausschließlich beim AA liegt, soweit dieses nicht die Delegationsleitung einem anderen Ressort überträgt“ (Eberlei 2001: 232) – „in der Praxis verhält es sich meist so, dass jenes Ministerium, das auf einer Konferenz oder Verhandlung ranghöher vertreten ist, die Delegationsleitung stellt“ (Andreae/Kaiser 1998: 32). Doch auch die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) in ihrer neuen Fassung vom 26.7.2000 hebt in Abschnitt 8 zu den „Völkerrechtlichen Übereinkünften und Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union“ die besondere Rolle des AA hervor:

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„Vor Aufnahme von Verhandlungen und Teilnahme an Konferenzen über völkerrechtliche Übereinkünfte mit auswärtigen Staaten, ihren Organen und mit internationalen Organisationen hat das federführende Bundesministerium das AA rechtzeitig zu unterrichten und seine Zustimmung einzuholen, soweit keine besondere Regelung getroffen wurde“ (§ 72, 2 GGO). Darüber soll eine kohärente und abgestimmte Außenpolitik ermöglicht werden. Dem AA obliegt die Koordination der auswärtigen Beziehungen, sowohl innerhalb der Bundesregierung als auch darüber hinaus (¡ Auswärtiger Dienst). Hierfür liefert das Gesetz über den Auswärtigen Dienst (GAD) in seiner Aufgabenbeschreibung wichtige Hinweise: „(1) Der Auswärtige Dienst nimmt die auswärtigen Angelegenheiten des Bundes wahr. Er pflegt die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu auswärtigen Staaten sowie zwischenstaatlichen und überstaatlichen Einrichtungen. [...] (2) Aufgabe des Auswärtigen Dienstes ist es insbesondere, – die Interessen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland zu vertreten, – die auswärtigen Beziehungen, insbesondere auf politischem, wirtschaftlichem, entwicklungspolitischem, kulturellem, wissenschaftlichem, technologischem, umweltpolitischem und sozialem Gebiet zu pflegen und zu fördern, [...] – und die außenpolitische Beziehungen betreffenden Tätigkeiten von staatlichen und anderen öffentlichen Einrichtungen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland im Rahmen der Politik der Bundesregierung zu koordinieren“ (§ 1, GAD). Die Ausweitung der internationalen Arbeit der Fachministerien bedeutet für das AA eine kaum zu bewältigende Herausforderung. Die Beteiligung des eigentlich für alle auswärtigen Angelegenheiten zuständigen AA geschieht vielfach nur noch durch parallel geschaltete Informationskanäle. Das AA wird damit aus seiner Perspektive zum „Mitleser“ – d.h. Vorlagen, Papiere, Stellungnahmen der Fachministerien, die in den internationalen Raum hineinwirken, werden vom AA bestenfalls noch zur Kenntnis genommen. Bei internationalen Delegationsreisen ist das AA zwar stets beteiligt, in vielen Fällen jedoch inzwischen „in der zweiten Reihe“, während die Fachministerien die Federführung (und damit z.B. praktisch die Delegations- und Verhandlungsführung) besitzen. Damit entsteht ein ständig steigender Koordinationsbedarf, der in internationalisierten Politikfeldern im Vergleich zu innerstaatlicher Politik verdoppelt erscheint: Neben die intra- und interministerielle Koordination, die Einbeziehung des Parlaments und die Abstimmungsprozesse mit Interessengruppen treten bilaterale Koordinationsprozesse, Absprachen und Vereinheitlichungsprozesse auf EU-Ebene, die Zusammenarbeit mit und innerhalb von internationalen Organisationen sowie die Einbeziehung transnationaler Akteure wie etwa internationaler Nicht-Regierungs-Organisationen (INROs) oder von transnationalen ExpertInnen-Netzwerken. Angesichts der Zunahme und Ausdifferenzierung grenzüberschreitender Beziehungen staatlicher wie nicht-staatlicher Akteure im Zeitalter der Globalisierung ist kaum vorstellbar, wie eine solche Koordination im Hinblick auf die auswärtigen Beziehungen leistbar sein könnte. Innerhalb der Bundesregierung lassen sich jedoch bestimmte Muster interministerieller Koordination auswärtiger Politik erkennen (Eberlei/Weller 2001: 41f.): > Keine Koordination erfolgt in zumeist sehr technischen Detailfragen, die tatsächlich nur einem Ministerium zuzuordnen sind bzw. die so unbedeutend sind, dass keine Abstimmungsnotwendigkeit besteht bzw. gesehen wird.

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> Informelle Koordination zwischen Ministerien gehört bei Routineaufgaben zum Tagesgeschäft. Die Kommunikation mit Arbeitseinheiten anderer Ressorts geschieht durch Telefon, Fax, Briefe oder – zunehmend – durch E-Mail (letzteres hat die informelle Koordination erheblich ausgeweitet). > Formalisierte, aber unregelmäßige bzw. nicht-institutionalisierte Koordination geschieht durch im Einzelfall einberufene Ressortbesprechungen (z.B. vor einer internationalen Konferenz) oder durch Vorlagen, zu denen schriftliche Stellungnahmen anderer Ressorts eingeholt werden. > Formalisierte und institutionalisierte Koordination: Dazu dienen vor allem die interministeriellen Ausschüsse (IMA), z.B. für Ausfuhrbürgschaften. Dies sind feste Gremien mit in der Regel klar festgelegter Mitgliedschaft, Aufgabenstellung, Kompetenz und Verfahrensweise. Aber auch die gemeinsame Federführung ist inzwischen ein institutionalisierter Koordinationsmechanismus (Beispiel: Rio-Prozess). > Neben die horizontale Koordination zwischen Fachministerien tritt – in einem Teil der Fälle – die vertikale Koordination durch das AA, das formal für die auswärtigen Beziehungen zuständig ist. In politisch besonders wichtigen Bereichen erfolgt die Koordination oder Entscheidungsvorbereitung durch das Kanzleramt; dies kann informell oder formell geschehen. Interministerielle Koordination wird in den Fachministerien dann als erfolgreich betrachtet, wenn sie auf möglichst niedriger Hierarchiestufe gelingt und die internationale Arbeit keine zusätzlichen Konflikte in die Bundesregierung bringt. Dies hat teilweise zur Folge, dass keine fachministerielle Aktivität entwickelt wird, die in der Gefahr stehen könnte, interministerielle Konflikte heraufzubeschwören. So kann die globale Problembearbeitung vom Ziel der interministeriellen Harmonie dominiert werden. Die vordringlichste Aufgabenstellung in diesem Bereich wird letztlich darin gesehen, eine kohärente Außenpolitik der Bundesregierung sicherzustellen. Dies wird auch in Zukunft immer neue Fragen institutioneller Ausgestaltung und ministerieller Zuständigkeiten aufwerfen (Eberlei 2001: 255–259; Messner 2002: 18–23), denn die Anforderungen an die Internationalisierung der fachministeriellen Arbeiten werden weiter wachsen.

4. Fallstudie: Fachministerielle Nebenaußenpolitik des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) Außenpolitische Aufgaben werden inzwischen von allen Fachministerien wahrgenommen. Dies geschieht jedoch in sehr unterschiedlichem Umfang, weshalb nur teilweise in diesen Zusammenhängen von einer „Nebenaußenpolitik“ gesprochen wird. In besonders starkem Maße trifft dies auf das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) zu. Dies hat mehrere Gründe: > Zwischen AA und BMZ spiegelte sich jahrzehntelang die Parteienkonkurrenz innerhalb der Koalitionsregierungen wider. Da das BMZ in aller Regel vom „großen“ Koalitionspartner besetzt wurde, weil der kleine Partner das AA für sich beanspruchte, bot das BMZ der Kanzler-Partei die Möglichkeit, eigene außenpolitische Akzente zu setzen.

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> Das BMZ verfügt – gerade im Gegensatz zum AA – über operative Mittel in erheblicher Höhe und kann mit diesen über verschiedene Durchführungsorganisationen (DED, DEG, GTZ, InWEnt, KfW) in Entwicklungsländern politisch tätig werden. > Das BMZ unterhält aufgrund seiner Aufgabenstellung laufende Kontakte zu vielen Staaten und Regierungen sowie zu einer großen Zahl wichtiger internationaler Organisationen. > In der rot-grünen Bundesregierung ab 1998 hatte das BMZ eine politische Aufwertung erfahren, was sich auch darin ausdrückt, dass die Leitung des BMZ seither auch Mitglied im Bundessicherheitsrat ist (¡ Entwicklungspolitik). > Abgesehen vom AA ist das BMZ nach der am Ende der rot-grünen Koalition wieder erfolgten Trennung von BMA und BMWi jenes Fachministerium mit den meisten Referaten, die internationale Aufgaben wahrnehmen. In der Frühphase der Bundesrepublik Deutschland gab es noch kein BMZ. Entwicklungspolitische Aufgaben wurden von unterschiedlichen Stellen, aber unter Führung des AA und des Bundesministeriums für Wirtschaft wahrgenommen. Dies erforderte erheblichen Koordinationsaufwand, der angesichts der sehr unterschiedlichen Ziele, die mit Entwicklungspolitik erreicht werden sollten (Umsetzung der Hallstein-Doktrin, Sicherung von Auslandsmärkten etc.), sehr konfliktreich war (Nuscheler 1995: 378–393). Als 1961 eine Koalitionsregierung aus CDU und FDP gebildet wurde und die Partner sich in ihren außenpolitischen Vorstellungen nicht ganz einig waren, zielte die FDP auf eine partielle Mitgestaltung der Außenpolitik. Der FDP-Politiker Walter Scheel wurde so 1961 erster Minister des neuen „Ministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit“ (Glagow/Stucke 1989). Während das BMZ in seinen ersten Jahren vornehmlich Koordinationsfunktionen übernahm, erhielt es 1964 die Zuständigkeit für Grundsätze und Programme der Entwicklungszusammenarbeit und der Technischen Zusammenarbeit sowie 1972 die Verantwortung für bi- und multilaterale Finanzhilfen (Stockmann 1990). In diesem Entwicklungsprozess konnte sich das BMZ zunehmend der starken Einflussnahme anderer Ressorts entziehen, wenngleich es weiterhin drei zentrale und auch mächtige Partner in der Bundesregierung hat: AA, Bundesministerium für Wirtschaft und das Bundesfinanzministerium. Zugleich ist die Expansion internationaler Referate und Abteilungen in den anderen Ministerien (s.o.) eine wachsende Konkurrenz für eine eigenständige Nebenaußenpolitik durch das BMZ. Mit seiner Zuständigkeit für die Vielzahl an internationalen Organisationen, die im Themenfeld Entwicklungspolitik tätig sind, für die bilaterale Zusammenarbeit mit Entwicklungsländern und die multilateralen Maßnahmen der Nord-Süd-Kooperation ist das BMZ vornehmlich mit Aufgaben der Außen- und internationalen Politik befasst. Nach einer im Jahr 2003 durchgeführten Reorganisation des Ministeriums ist es heute deutlich schlanker und straffer organisiert als etwa 1999 (s.o. Tabelle 1). In seinen insgesamt 53 Referaten, gegliedert in drei Abteilungen, beschäftigt es mehr als 600 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (BMZHomepage). > Abteilung 1 ist zuständig für Verwaltungsaufgaben sowie die Zusammenarbeit mit den gesellschaftlichen Kräften im Inland. > Abteilung 2 ist zuständig für die Entwicklungszusammenarbeit mit Ländern und Regionen, für die Bereiche Friedenssicherung, Demokratisierung, Menschenrechte und Vereinte Nationen sowie außerdem für die Entwicklungszusammenarbeit mit Ländern in Asien, Lateinamerika und Europa. > Abteilung 3 ist zuständig für die multilaterale Entwicklungspolitik (EU, Geberkoordinierung, internationale Organisationen), für globale und sektorale Aufgaben (Wirtschaft und

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Finanzsysteme, Umwelt und nachhaltige Ressourcennutzung, Armutsbekämpfung und soziale Entwicklung) sowie für die Entwicklungszusammenarbeit mit den Ländern Afrikas und des Nahen Ostens. Der erste Dienstsitz des BMZ ist weiterhin in Bonn, doch einzelne Arbeitsbereiche, die eine besonders enge Zusammenarbeit mit anderen Ministerien erfordern, sind in Berlin angesiedelt. Etwa 10 Prozent seines Personals entsendet das BMZ in deutsche Auslandsvertretungen, zu internationalen Organisationen oder in konkrete Entwicklungsvorhaben. In der rot-grünen Bundesregierung seit 1998 hat das BMZ im Vergleich zu den vorherigen Regierungen eine Aufwertung erfahren. Entwicklungspolitik wurde als politische Querschnittaufgabe verankert und als Bestandteil einer „globalen Strukturpolitik“ betrachtet. Deren Umsetzung ist nicht selten auf entwicklungspolitische Maßnahmen angewiesen (z.B. Kölner Entschuldungsinitiative, Nutzung erneuerbarer Energien in Entwicklungsländern, Krisenprävention und Friedenskonsolidierung). Andererseits ist der Erfolg der Entwicklungspolitik auch von den Entscheidungen anderer Ministerien abhängig (z.B. Sicherheitspolitik, wirtschaftliche Exportinteressen, Agrarpolitik, Rüstungsexporte), weshalb dem BMZ heute im Rahmen der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) ein erweitertes entwicklungspolitisches Prüfungsrecht eingeräumt wird. Diese Entwicklungen bringen einen weiter wachsenden interministeriellen Koordinationsbedarf mit sich, bei dem immer neu entschieden werden muss, welches Politikfeld und welche Interessen Priorität in der deutschen Außenpolitik genießen sollen, wenn konfligierende Ziele, Interessen und Maßnahmen aufeinander treffen (könnten). Hierbei spielen die oben erwähnten Muster interministerieller Koordination eine wichtige Rolle, insbesondere unter der Maßgabe, (potenzielle) Konflikte auf möglichst niedriger Hierarchiestufe auszugleichen und beizulegen.

5. Forschungsstand und Forschungsdefizite Die transnationalen Einflüsse auf einzelstaatliche Außenpolitik sowie die inner- wie inter-administrativen Koordinations- und Aushandlungsprozesse oder die „Nebenaußenpolitik“ von Fachministerien kommen in der Außenpolitik-Analyse nur sehr selten in den Blick (vgl. etwa Harnisch 2003). Ihre größte Beachtung fanden die institutionellen Bedingungen außenpolitischer Entscheidungsprozesse im Modell der „bureaucratic politics“ (Allison 1971; Allison/Zelikow 1999). Bezogen auf die bundesdeutsche Außenpolitik wurde zwar Ende der 1970er Jahre darauf hingewiesen, dass die eigentlichen außenpolitischen Akteure in der Bonner Ministerialbürokratie und in internationalen Sekretariaten sitzen (Haftendorn et al. 1978: 7). Doch die damit verbundenen Fragestellungen, etwa nach der Gewichtsverteilung zwischen AA und Fachministerien in den unterschiedlichen Politikfeldern oder nach dem institutionellen Wandel der Außenpolitik (Eberlei/Weller 2001: 45f.), konnten sich bis heute nicht in der Außenpolitik-Forschung etablieren.

5.1 Aktueller Forschungsstand Die institutionellen Verflechtungen außenpolitischer Entscheidungsprozesse gewannen in den letzten Jahren allerdings im Rahmen der Globalisierungs-Forschung oder unter der Themen-

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stellung „Regieren in entgrenzten Räumen“ (Kohler-Koch 1998; Jachtenfuchs 2003) bzw. „Global Governance“ (Messner/Nuscheler 1997, 2003; Messner 2005) vermehrte Aufmerksamkeit. Weitgehend unberücksichtigt bleiben bei diesen Perspektiven aber nahezu immer die gesamten innerstaatlichen Koordinationsprozesse auswärtiger Beziehungen, die sich intra- und interministeriell, mit Parlamenten und gesellschaftlichen Interessengruppen etc. beobachten lassen (Eberlei/Weller 2001: 34–48), sowie deren Zusammenspiel mit inter- bzw. transnationalen Akteurskonstellationen. Außenpolitik im Zeitalter der Globalisierung hat zu einer Zersplitterung staatlicher Zuständigkeiten für internationale Politik geführt, so dass die vielfach noch dominierende Betrachtung internationaler als zwischenstaatlicher Politik nur einen Teil dessen erfassen kann, was für internationale politische Entscheidungen und die Gestaltung von Global Governance relevant ist. Dies unterstreicht auch die eindrucksvolle Studie von Wolfgang Wessels (2000), dessen Interesse der Funktionsweise moderner Nationalstaaten und deren Verwaltungen gilt und ihn zu dem Ergebnis führte: „Ein ,bürokratischer Instinkt‘ lässt alle Verwaltungseinheiten Zugang und Einfluss im zwischenstaatlichen Interaktionsraum suchen. In allen Untersuchungsfeldern sind dabei nicht nur nationale Diplomaten, sondern auch Beamte anderer Ministerien aktiv. Von einem ,Monopol‘ oder auch nur ,Primat‘ des Außenministeriums kann bei grenzüberschreitenden Interaktionen nicht mehr ausgegangen werden. Die mit der Souveränitätsthese verbundenen Erwartungen eines geschlossenen Staates entsprechen auch und gerade bei staatlichen Verwaltungen nicht mehr dem administrativen Alltag“ (Wessels 2000: 11). Diese „Öffnung des Staates“ (Wessels 2000) beschreibt auch Michael Giese (2003) in seinem Beitrag zum „Politikfeld Außenpolitik“ im Rahmen einer aktuellen Darstellung von Verwaltungshandeln (Grunow 2003): „Da die fachliche Kompetenz aber weiterhin bei den jeweiligen Fachministerien verortet wird, agieren diese nun zunehmend als außenpolitische Akteure in globalisierten Politikfeldern“ (Giese 2003: 299). Damit löst sich der Alleinvertretungsanspruch des AA für die staatliche Außenpolitik auf, weshalb Walter Eberlei (2001) bei seiner Analyse der aktuellen Funktionen des AA in der Bundesregierung zu dem Ergebnis gelangt: „Das Auswärtige Amt spielt im Regierungshandeln der Bundesrepublik Deutschland in globalisierten Politikfeldern nicht mehr die Rolle des zentralen Akteurs“ (Eberlei 2001: 233). Diese Entwicklungen im institutionellen Apparat der deutschen Außenpolitik haben sich inzwischen auch in den institutionenkundlichen Darstellungen niedergeschlagen. So liefert der Band zu „Institutionen und Ressourcen“ von „Deutschlands neuer Außenpolitik“ (Eberwein/Kaiser 1998) auch eine Darstellung zur „,Außenpolitik‘ der Fachministerien“ (Andreae/ Kaiser 1998), die jedoch vor allem unter der Fragestellung debattiert wird, ob sie den „übergeordneten nationalen Interessen“ bzw. den „staatlichen Gesamtinteressen“ dient und wie sie „allgemeinen außenpolitischen Zielen und Leitlinien“ untergeordnet werden könnte. Eine systematische Darstellung der internationalen Arbeit der Bundesministerien bietet die Studie „Deutsche Ministerien als Akteure von Global Governance“ (Eberlei/Weller 2001). In ihr werden die internationalen Zuständigkeiten und die institutionellen Strukturen international tätiger Arbeitseinheiten in allen Bundesministerien dargestellt. Die dabei sichtbar werdenden Zusammenhänge zwischen außenpolitischer Bearbeitung globaler Problemstellungen und administrativer Diversifikation der Außenpolitik (Eberlei/Weller 2001: 43f.) lassen sich bisher jedoch nur vorläufig beurteilen, weil weder in der Globalisierungs-Forschung noch in der Außenpolitik-Analyse der internationalen Arbeit der Fachministerien die ihr gebührende Aufmerksamkeit geschenkt wird.

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5.2 Forschungsdefizite Trotz einiger Texte und Studien zur Außenpolitik der Fachministerien aus den letzten Jahren bleiben große Forschungslücken bestehen, die aufgrund der anhaltenden Tendenz zur Internationalisierung politischer Problembearbeitung einer dringenden Bearbeitung bedürfen, sowohl aus politisch-praktischen wie aus analytischen Gründen. Als wichtigste Forschungsdefizite seien hier abschließend genannt: > Ungeklärt sind die Zusammenhänge zwischen den Globalisierungsprozessen und dem institutionellen Wandel in der Regierungsadministration als Form administrativer Diversifikation der Außenpolitik. > Unbearbeitet blieb bisher die Frage, unter welchen Bedingungen es positive, unter welchen negative Zusammenhänge zwischen internationaler Problembearbeitung und administrativer Diversifikation der Außenpolitik gibt. > In Länder vergleichenden Studien wäre zu prüfen, ob Nationalstaaten durch vermehrte fachministerielle Außenpolitiken ihre Handlungsfähigkeit in einzelnen Politikfeldern eher erhalten können oder ob dies noch schneller zum Verlust staatlicher Handlungsfähigkeit führt. > Mit Blick auf die Bundesregierung sollte zudem untersucht werden, ob andere Regierungssysteme bessere und effizientere Möglichkeiten besitzen als die deutsche Regierungsadministration, auf die Internationalisierung der Politik zu reagieren. > Die Internationalisierung fachministerieller Arbeit vergrößert das demokratische Dilemma internationaler Politik und damit zugleich den Forschungsbedarf in Bezug auf neue Legitimationsquellen für (fachministerielle) Außen- und internationale Politik. Abschluss des Manuskripts: Anfang September 2005. Für hilfreiche Anmerkungen zu einer früheren Fassung dieses Beitrags danke ich Dipl. Soz.-Wiss. Michael Giese, VLR I Dr. Otto Lampe und Prof. Dr. Siegmar Schmidt.

Weiterführende Literatur Eberlei, Walter (2001), Globalisierte Politikfelder mitgestalten: Das Auswärtige Amt vor neuen Herausforderungen, in: Fues, Thomas/Hamm, Brigitte I. (Hrsg.), Die Weltkonferenzen der 90er Jahre: Baustellen für Global Governance, Bonn: Dietz, S. 225–261. Vor dem Hintergrund der zunehmenden internationalen Arbeit der Fachministerien fragt der Beitrag nach der aktuellen und zukünftigen Rolle des Auswärtigen Amtes in globalisierten Politikfeldern. Eberlei, Walter/Weller, Christoph (2001), Deutsche Ministerien als Akteure von Global Governance. Eine Bestandsaufnahme der auswärtigen Beziehungen der Bundesministerien (INEF-Report 51), Duisburg: Institut für Entwicklung und Frieden (http://inef.uni-due.de/page/documents/report51. pdf ). Das Arbeitspapier bietet anhand von Profilen der internationalen Arbeit aller Fachministerien eine systematische Bestandsaufnahme der auswärtigen Beziehungen der Bundesregierung und beschreibt die sich daraus ergebenden Forschungsperspektiven; mit zahlreichen Tabellen. Haftendorn, Helga/Karl, Wolf-Dieter/Krause, Joachim/Wilker, Lothar (Hrsg.) (1978), Verwaltete Außenpolitik. Sicherheits- und entspannungspolitische Entscheidungsprozesse in Bonn, Köln: Verlag Wissenschaft und Politik. Dieser Sammelband beinhaltet zahlreiche Einzelstudien zur nationalen wie internationalen Verflechtung außen- bzw. sicherheitspolitischer Entscheidungsprozesse der Bundesregierung und seiner Strukturprobleme in den 1970er Jahren.

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Messner, Dirk (1998), Die Transformation von Staat und Politik im Globalisierungsprozess, in: Messner, Dirk (Hrsg.), Die Zukunft des Staates und der Politik. Möglichkeiten und Grenzen politischer Steuerung in der Weltgesellschaft, Bonn: Dietz, S. 14–43. Der Beitrag erläutert die Notwendigkeit und die Möglichkeiten von Global Governance angesichts der Transformation der Politik im Globalisierungsprozess. Messner, Dirk (2000), Ist Außenpolitik noch Außenpolitik ... und was ist eigentlich Innenpolitik? Die Transformation der Politik in der „Ära des Globalismus“, in: Prokla. Zeitschrift für kritische Sozialwissenschaft 30: 118, S. 123–150. Im Zuge der Globalisierung verliert staatliche Außenpolitik ihre Gestaltungsmacht, sowohl an internationale Institutionen als auch an Akteure der „Weltgesellschaft“; internationale Politik wandelt sich zu Global Governance. Schwarz, Hans-Peter 1975: Die Bundesregierung und die auswärtigen Beziehungen, in: Schwarz, HansPeter (Hrsg.), Handbuch der deutschen Außenpolitik, München: Piper, S. 43–112. Mit besonderer Aufmerksamkeit für institutionelle Fragen beschreibt der sehr ausführliche Handbuchartikel das Verschwimmen der Unterscheidung zwischen Außen- und Innenpolitik schon Anfang der 1970er Jahre. Wessels, Wolfgang (2000), Die Öffnung des Staates. Modelle und Wirklichkeit grenzüberschreitender Verwaltungspraxis 1960 – 1995, Opladen: Leske + Budrich. Die Internationalisierung der Politik wird in dieser großen Studie mit Blick auf die unterschiedlichsten Formen zwischenstaatlichen Regierungs- und Verwaltungshandelns vor dem Hintergrund unterschiedlicher Staatsbilder analysiert. Wolf, Klaus Dieter (2000), Die Neue Staatsräson – Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft, Baden-Baden: Nomos. In diesem Buch wird die These expliziert, dass sich nationale Regierungen durch internationale Vereinbarungen auch Handlungsspielräume gegenüber ihren eigenen Gesellschaften verschaffen wollen.

Quellen, Dokumente, Internetadressen Bestandsaufnahme der auswärtigen Beziehungen der deutschen Bundesministerien: http://inef.uni-due.de/page/documents/report51.pdf Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien: http://www.staat-modern.de/Anlage/original_563644/Moderner-Staat-Moderne-VerwaltungGemeinsame-Geschaeftsordnung-der-Bundesministerien-GGO.pdf Geschäftsordnung der Bundesregierung: http://www.bundesregierung.de/Regierung/-,8084/Geschaeftsordnung-der-Bundesre.htm Gesetz über den Auswärtigen Dienst: http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/dokumente/6-1ah.pdf Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland: http://www.bundestag.de/parlament/gesetze/gg_07_02.pdf Organigramm des Auswärtigen Amtes: http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/infoservice/download/pdf/organigramm.pdf Organigramm des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: http://www.bmz.de/de/ministerium/dokumente/organisationsplan.pdf

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Wichtige Bundesministerien für die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland: Auswärtiges Amt: Bundesministerium der Finanzen: Bundesministerium des Innern: Bundesministerium der Verteidigung: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie:: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung:

http://www.auswaertiges-amt.de http://www.bundesfinanzministerium.de http://www.bmi.bund.de http://www.bmvg.de http://www.bmwi.de http://www.bmz.de

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Institutionen Auswärtiger Reinhard Bettzuege Dienst und innerstaatliche Akteure In 227 deutschen Auslandsvertretungen arbeiten heute rund 8.000 Bedienstete des Auswärtigen Dienstes. Sie agieren in einer sich rasant wandelnden globalisierten Welt. Mehr denn je muss der Auswärtige Dienst Präsenz, Kompetenz und Effizienz beweisen. Die außenpolitischen Rahmenbedingungen haben sich in den letzten Jahren nicht nur für Deutschland nachhaltig verändert. Die Bundesrepublik muss sich mehr als jemals zuvor ihrer internationalen Verantwortung stellen. Der Auswärtige Dienst muss daher für das 21. Jahrhundert gewappnet sein. Sicherheit, Freiheit und Wohlstand Deutschlands hängen immer stärker von Entwicklungen jenseits deutscher Grenzen ab. Eine andauernde Reform bemüht sich deshalb darum, den Auswärtigen Dienst modern und leistungsfähig zu erhalten. Die größten Herausforderungen im Bereich der Außenpolitik in der nächsten Dekade sind die neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen, einschließlich des Terrorismus, die Bekämpfung der Armut, die Multilateralisierung, die Europäisierung, die Globalisierung, der weltweite gesellschaftliche Wandel, der technologische Fortschritt, die veränderten internationalen Machtpotentiale, die ökologischen Herausforderungen sowie die schrumpfenden Ressourcen. Wie vermeiden wir Konflikte um begrenzte Ressourcen? Wie bewahren wir das globale Ökosystem? Wie überwinden wir den wachsenden Gegensatz zwischen arm und reich? Wie gestalten wir die Globalisierung? Wie gewährleisten wir Entwicklungschancen für alle? Wie verhindern wir globale Konflikte? Ein effektiver Multilateralismus erfordert aktives Handeln auf dem Balkan, in Afghanistan oder auch beim Aufbau des Irak. Längst ist der out-of-area-Einsatz in der NATO die Regel geworden, noch vor wenig mehr als zehn Jahren war das für die Bundeswehr undenkbar. Multilaterales Handeln erfordert aber vor allem gemeinsame Überzeugungen und gemeinsames Handeln auf transatlantischer wie europäischer Ebene. Differenzen wie über den Irakkrieg haben den transatlantischen Graben verbreitert, Europa gespalten, die NATO in ihrer Existenz gefährdet und die Vereinten Nationen international diskreditiert. Angesichts der bereits absehbaren globalen Herausforderungen, dem Aufwachsen neuer Weltmächte wie China und Indien, der Bekämpfung der Armut, dem Kampf gegen die Proliferation von Massenvernichtungswaffen ist mehr denn je der Ruf nach der Entwicklung einer wirklichen Weltinnenpolitik vonnöten, die klassische nationale Außenpolitiken ablöst. Dies wird nur gelingen, wenn es zu einer nachhaltigen Reform internationaler Organisationen kommt, insbesondere der Vereinten Nationen; wenn die NATO als wirkliches transatlantisches Forum zur Diskussion strategischer Fragen gemacht wird; wenn Europa ernst macht mit einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und von Achsenbildung in seinem Inneren, wie in der Irak-Krise 2002/2003, abrückt. Der Europäisierung der deutschen Außenpolitik muss die Europäisierung des Auswärtigen Dienstes folgen, dieser muss insbesondere auf den künftigen Europäischen Diplomatischen Dienst vorbereitet sein. Multilaterale Außenpolitik muss mehr deutsche Diplomaten als heute

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in internationalen Schaltstellen sehen. Bislang ist die Bilanz hier unbefriedigend. Der unaufhaltsame und sich stetig beschleunigende Prozess der Globalisierung braucht außenpolitische Gestaltung. Dem Auswärtigen Dienst fällt es hier zu, die notwendige Kohärenz national wie international herzustellen. Er muss auch mehr als jemals zuvor den Wertedialog mit anderen Gesellschaften fördern. Deshalb darf die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik nicht länger im finanziellen Schatten stehen (¡ Auswärtige Kulturpolitik). Wenn die klassische Außenpolitik immer mit der Triade Friedenspolitik, Menschenrechtspolitik und Entwicklungspolitik beschrieben wurde, so müssen finanzielle Ressourcen zur Verfügung stehen, die diesem Anspruch gerecht werden. Das gilt für die Sicherheitspolitik und damit für die Ausrüstung der Bundeswehr ebenso wie für die Erfüllung der „Millennium Goals“, der sozialen wie moralischen Magna Charta unserer Zeit (¡ Sicherheitspolitik; Entwicklungspolitik). Botschaften und Konsulate arbeiten an der Schnittstelle von Politik und Wirtschaft. Der Erfolg deutscher Unternehmen ist eine wichtige Quelle für unseren Wohlstand und die Schaffung von Arbeitsplätzen in Deutschland. Außenwirtschaftsförderung ist deshalb mehr denn je das Gebot der Stunde. Das wichtigste Ziel in den vor uns liegenden Jahren aber muss es sein, die Inhalte der gemeinsam verabschiedeten Europäischen Sicherheitsstrategie umzusetzen (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union): Die EU muss sich frühzeitig gegenüber Bedrohungen, die nicht nur militärischer Natur sind, engagieren. Sie muss Sicherheit in der unmittelbaren europäischen Nachbarschaft schaffen und sie muss sich für eine Weltordnung auf der Grundlage wirksamen multilateralen Handelns einsetzen. Dafür muss die EU die Zusammenarbeit mit ihren erklärten strategischen Partnern stärken, nicht schwächen. Diese Partner sind die Vereinigten Staaten, Russland, Japan, China, Indien und Kanada. Sie muss dabei das Verhältnis NATO – EU spannungsfrei halten, auch im Interesse der neunzehn Staaten, die heute zugleich der EU wie der NATO angehören. Sicherheitspartnerschaft setzt offenen Dialog voraus, wenn europäische Werte gefährdet sind, das muss gerade auch für bedeutende Partner wie Russland gelten. Nur eine abgestimmte EU-Außenpolitik wird in der Lage sein können, zur Transformation im Nahen und Mittleren Osten in Richtung Modernisierung, Demokratie und gemeinsamer Sicherheit beizutragen. Schließlich wird das im Oktober 2004 verabschiedete sogenannte „Haager Programm“ zur „Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ im Kampf gegen den Terrorismus umzusetzen sein. Die neue Bundesregierung der Großen Koalition wird auf die Außenpolitik Deutschlands als dem größten europäischen Land ein besonderes Augenmerk richten müssen. Zuviel hängt für unser Land von störungsfreien Beziehungen vor allem zu unseren Nachbarländern ab. Der Ratschläge gibt es genug: Die Neuausrichtung der Europapolitik nach dem Scheitern des Verfassungsvertrages sowie die Pflege der transatlantischen Beziehungen werden sicher die wichtigste außenpolitische Priorität sein; das Sich-Einstellen auf aufkommende Weltmächte wie China und Indien, und der politische Wille zu einer neuen Handelspolitik nach Cancun; die Neu-Entdeckung von Abrüstung und Rüstungskontrolle; die NATO als wichtigstes transatlantisches Diskussions- und Entscheidungsforum mit neuem Leben zu füllen sowie eine Agenda zur Stabilisierung scheiternder Staaten aufzustellen – all dies wird grösste Bedeutung haben. Vielleicht wäre es auch an der Zeit, neben einem neuen „Weißbuch“ zur Verteidigungspolitik auch ein solches zur Außenpolitik aufzulegen, um damit einen Anstoß zu geben für eine intensivere Diskussion über außenpolitische Ziele, eine angemessene Strategie wie auch die erforderlichen Mittel zu ihrer Verwirklichung. Das alles sind mehr Aufgaben, als der deut-

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sche Auswärtige Dienst sich wünschen könnte. Wie das Instrumentarium aussieht, das ihm zur Erfüllung dieser Aufgaben zur Verfügung steht, wie er sich organisiert und wie er agiert, das soll der folgende Überblick leisten. Zu Beginn soll ein kurzer Blick auf die Geschichte des Auswärtigen Amtes geworfen werden.1

1. Die Geschichte des Auswärtigen Amts: Von Berlin über Bonn nach Berlin Zum 1. Januar 1870 wurde in Berlin das Preußische Ministerium der auswärtigen Angelegenheiten (gegr. 1808) zusätzlich mit den Aufgaben des Auswärtigen Amts des Norddeutschen Bundes, ab 1871 des Deutschen Reiches, beauftragt. Es gab zunächst zwei Abteilungen: die Politische Abteilung (Abt. I bzw. später I A) und die zweite für alle nichtpolitischen Angelegenheiten (Abt. II), z.B. Außenhandel, Recht und Konsularwesen. Im Laufe der nächsten Jahrzehnte entstanden 1879 die Zentralabteilung für Personal-, Kassen- und Verwaltungssachen (Abt. I B), 1885 die Rechtsabteilung (Abt. III) und 1890 die Kolonialabteilung (Abt. IV), die 1907 als Reichskolonialamt verselbständigt wurde. Innerhalb der Abteilungen erhielten die Vortragenden Räte (Referenten) für bestimmte Regionen oder Sachgebiete feste Zuständigkeiten in den bis heute üblichen Arbeitseinheiten (Referate). Im Auswärtigen Dienst war die eigentliche diplomatische Laufbahn von der konsularischen und der rechtskundigen Dolmetscher, der Dragomane, in „orientalischen“ Ländern, zu denen man auch die Staatenwelt Ost- und Südostasiens zählte, streng getrennt. Das Auswärtige Amt hatte seinen Sitz in dem bescheidenen Palais Wilhelmstraße 76, in dem bis 1945 trotz vielfacher Umbauten, Zukäufe und Anmietungen eine drangvolle Enge herrschte. – Im Laufe der Zeit mussten immer neue Gebäudekomplexe hinzugekauft oder angemietet werden, so dass das Amt 1942 auf nicht weniger als 30 Liegenschaften in Berlin verteilt war. – 1914 gab es lediglich neun Botschaften (in London, Paris, St. Petersburg, Wien, Rom – Quirinal, Konstantinopel, Madrid, Washington und Tokio), 30 Gesandtschaften und weitere diplomatische Vertretungen, 33 Generalkonsulate und etwa hundert Berufskonsulate. Sie und die Berliner Zentrale beschäftigten in der Zeit von 1871 bis 1914 nicht einmal 1.000 Bedienstete. Nach dem Ersten Weltkrieg wurde das Auswärtige Amt umgestaltet. Es entstand aus der bisherigen diplomatischen und der konsularischen Laufbahn der einheitliche auswärtige Dienst, so wie er formal noch heute besteht und in die Laufbahnen des einfachen, mittleren, gehobenen und höheren Dienstes unterteilt ist. Die Laufbahn der Dragomane entfiel. Unter Außenminister Gustav Stresemann (1923–1929) und seinen etwa 2.000 Mitarbeitern wurde in der Zeit der Weimarer Republik eine Politik des friedlichen Ausgleichs und der Völkerversöhnung betrieben. Im Kontrast dazu wurde der Auswärtige Dienst unter dem Nationalsozialismus nach und nach in das Unrechtsregime verwickelt. Die Abteilung Inland mit den sogenannten „Judenreferaten“ waren daran in besonderem Maße beteiligt. Auf diese Weise ist der Auswärtige Dienst nicht nur in die Kriegspolitik, sondern auch in den von den Nationalsozialisten betriebenen planmäßigen Völkermord verwickelt worden. Unter den damaligen Diplo1 Der Autor bedankt sich bei zahlreichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Auswärtigen Dienstes, die ihn bei der Zusammenstellung der Beschreibungen der einzelnen Abteilungen unterstützt haben. Die nachfolgende kurze Geschichte des Auswärtigen Amtes hat Ludwig Biewer, Leiter des Politischen Archivs des AA, verfasst.

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maten leisteten nur wenige aktiven Widerstand gegen das NS-Regime. Die meisten von ihnen mussten dafür mit ihrem Leben bezahlen. Stellvertretend seien genannt: Albrecht Graf v. Bernstorff, Eduard Brücklmeier, Ulrich v. Hassell, Otto Kiep, Rudolf von Scheliha, FriedrichWerner Graf v. der Schulenburg und Adam v. Trott zu Solz.2 In der Bundesrepublik Deutschland, die zunächst noch nicht souverän war, wurde am 15. März 1951 das Auswärtige Amt mit 330 Planstellen in der Zentrale und 433 Planstellen für die Auslandsvertretungen wiedergegründet. Schon vorher waren in London, New York und Paris Generalkonsulate eröffnet worden. Es folgten Generalkonsulate in Istanbul, Amsterdam, Brüssel, Rom und Athen. Ab 1951 wurden zielstrebig zahlreiche weitere Auslandsvertretungen eingerichtet. Seinen Dienstsitz in Bonn erhielt das Auswärtige Amt in einem Neubau am Rhein an der heutigen Adenauerallee. In den folgenden Jahren wurden die Bundesrepublik Deutschland und ihr auswärtiger Dienst konsequent und erfolgreich in die westliche, demokratische Welt und ihre internationalen Organisationen integriert. 1976 belief sich der Personalbestand des Auswärtigen Amts auf insgesamt rund 6.500, 1990, im Jahr der Vereinigung der beiden deutschen Staaten, auf etwa 7.800 Mitarbeiter. 214 diplomatische und konsularische Vertretungen arbeiteten im Ausland. Aufgrund von Haushalts- und Stellenkürzungen ist die Mitarbeiterzahl heute in etwa wieder auf dem Stand von 1990. Die formale Gliederung des Auswärtigen Amts der Bundesrepublik Deutschland ähnelte zunächst der des früheren Amts. Der sich ändernden Weltlage wurde nach und nach durch Schaffung einer Abrüstungsabteilung (1981), einer Europaabteilung (1993) und einer Abteilung Globale Fragen (Vereinte Nationen, Menschenrechte und humanitäre Hilfe, 1995) Rechnung getragen. Strukturen und Organisation wurden und werden überprüft und gestrafft, so dass am Ende des 20. Jahrhunderts – der Umzug des Auswärtigen Amts von Bonn nach Berlin fand 1999/2000 statt – das über 125 Jahre alte Auswärtige Amt in zeitgemäßer, junger und schlanker Gestalt an seinen Ursprungsort Berlin zurückkehren konnte.

1.1 Die Europaabteilung Die Europaabteilung des Auswärtigen Amtes ist seit dem 1. April 1993 federführend bei Konzeption und Gestaltung der Europapolitik der Bundesregierung in enger Abstimmung mit den anderen Bundesministerien. Ihre eigene Zuständigkeit umfasst Fragen der Außenbeziehungen der EU, die institutionellen Fragen einschließlich der Grundsatz- und Rechtsfragen, die Fragen der Erweiterung und Vertiefung der EU sowie die bilateralen Beziehungen zu den Mitgliedstaaten. Wichtige europapolitische Verhandlungen, etwa über den künftigen Finanzrahmen der EU, werden durch das Auswärtige Amt koordiniert. Die Europaabteilung befasst sich mit den folgenden Schwerpunkten: > Vorbereitung, Realisierung und Begleitung europapolitischer Vorhaben und Entscheidungen von grundsätzlicher Bedeutung, etwa zur Erweiterung und Vertiefung > Koordinierungsfunktion innerhalb der Bundesregierung für die europäischen Räte

2 Im Sommer 2005 setzte Außenminister Joschka Fischer eine unabhängige Historikerkommission ein, die die Rolle des Auswärtigen Dienstes in der Zeit des Nationalsozialismus, den Umgang mit dieser Vergangenheit nach der Wiedergründung des Auswärtigen Amts 1951 und die Frage personeller Kontinuität bzw. Diskontinuität nach 1945 erforschen sollte; vgl die entsprechende Pressemitteilung vom 11.7.2005 unter http://www.auswaertiges-amt.de/www/de/ausgabe_archiv?archiv_id=7361 [8.12.2005].

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> Pflege und Entwicklung der bilateralen Beziehungen zu den Mitgliedstaaten der EU, insbesondere zu Frankreich

> Fragen der Gestaltung und Entwicklung der Außenbeziehungen der EU einschließlich der Entwicklungspolitik und der Mitwirkung der EU in multilateralen Gremien

> Sprachenfragen in der EU > Europapolitische Öffentlichkeitsarbeit > Pflege der Bund-Länder-Beziehungen mit Blick auf die EU.

Diese Arbeit teilen sich neun Referate, die EU-Koordinierungsgruppe, der Arbeitsstab Frankreich und der Arbeitsstab EU-Finanzperspektiven. Die EU-Koordinierungsgruppe koordiniert die Weisungen für die Sitzungen des Ausschusses der Ständigen Vertreter in Brüssel. Der Arbeitsstab Frankreich ist zuständig für die bilateralen Beziehungen zu Frankreich und unterstützt den Beuftragten für die deutsch-franzöische Zusammenarbeit bei der Koordinierung der Frankreich-Politik der Bundesregierung. Die Länderreferate der Europaabteilung betreuen die bilateralen Beziehungen zu den Partnerstaaten in der EU sowie zu den Beitrittsländern Bulgarien und Rumänien. Den bilateralen Beziehungen zwischen den Partnern in der Union kommt trotz enger Zusammenarbeit im EU-Rahmen unverändert hohe Bedeutung zu: seit der EU-Erweiterung um zehn neue Mitglieder im Mai 2004 ist der regelmäßige bilaterale Austausch noch wichtiger geworden. Es hat sich gezeigt, dass Europapolitik und bilaterale Beziehungen sich gegenseitig bedingen: europäische Zusammenarbeit kann nur gedeihen, wenn sie von problemfreien bilateralen Beziehungen der Mitgliedstaaten untereinander getragen wird. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die kleineren Länder der Gemeinschaft. Andere Referate betreuen die Beziehungen zum Europäischen Parlament und zu den Europäischen Parteien, sind zuständig etwa für Fragen des Lissabon-Prozesses, den EU-Binnenmarkt oder die EU-Wirtschafts-, Währungs- und Finanzpolitik, befassen sich mit allen Rechtsfragen der EU oder den Fragen der Erweiterung und der Außenbeziehungen.

1.2 Die Politische Abteilung 2 Die Politische Abteilung 2 analysiert, plant, gestaltet und koordiniert die deutsche Außenpolitik gegenüber den Staaten Europas, Nordamerikas und Zentralasiens; sie ist außerdem für die Mitgestaltung der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU (GASP) und alle Aspekte der europäischen und transatlantischen Sicherheitsbeziehungen zuständig. Leiter der politischen Abteilung ist der Politische Direktor. Er vertritt das Auswärtige Amt bei bilateralen und multilateralen Konsultationen. Innerhalb der Abteilung 2 wird der Politische Direktor von einem Beauftragten für Stabilitätspolitik in Südosteuropa sowie von einem Beauftragten für Russland, den Kaukasus und Zentralasien unterstützt. Der stellvertretende Politische Direktor ist gleichzeitig zuständig für Sicherheitspolitik und multilaterale Aufgaben. Zur Koordinierung aller mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU zusammenhängenden Themen steht dem Politischen Direktor die Arbeitseinheit des „Europäischen Korrespondenten“ zur Seite, die eine zentrale und koordinierende Aufgabe in der Abteilung 2 wahrnimmt. Mit seinen Mitarbeitern ist der Europäische Korrespondent für Grundsatzfragen und die Koordinierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU einschl. der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) mit EU-Partnern und im Auswärtigen Amt verantwortlich. Außenpolitische Themen werden zunehmend in

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Brüssel im Rahmen der GASP diskutiert, dort werden auch kurz-/mittelfristige Reaktionen auf Krisensituationen entwickelt. Die jeweils auf der Agenda stehenden Themen sind Schwerpunkte der Arbeit und können sich je nach weltpolitischer Lage schnell ändern. Die sicherheitspolitischen Leitlinien für die GASP sind in der Europäischen Sicherheitsstrategie zusammengefasst, die von einer Reihe thematischer und regionaler Strategien ergänzt wird. Den Referaten obliegt die Beobachtung und Analyse der Innen- und Außenpolitik der USA und Kanada sowie die Beratung der Amtsleitung bei Konzeption und Umsetzung deutscher Interessen gegenüber beiden nordamerikanischen Staaten, wobei die transatlantischen und insbesondere die deutsch-amerikanischen Beziehungen zu den Grundpfeilern deutscher Außen- und Sicherheitspolitik gehören. Im Rahmen der G8 – der sieben größten Industrienationen und Russlands – wirkt Deutschland an der Meinungsbildung zu politischen und weltwirtschaftlichen Grundsatzfragen mit. Die Referate sind auch zuständig für die Grundsatzfragen der Verteidigungs- und Sicherheitspolitik. Den operativen Schwerpunkt bildet dabei das Atlantische Bündnis. Arbeitsschwerpunkte sind die militärischen Auslandseinsätze der Bundeswehr, die Ausgestaltung der Partnerschaftsbeziehungen der NATO, der NATO-Russland-Rat, die NATO-Ukraine-Kommission, der Mittelmeer-Dialog und die strategischen Fragen des Bündnisses. Die Referate betreuen ferner die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), deren Ziel es ist, die Handlungsfähigkeit der Europäischen Union als Akteur im Bereich des zivilen und militärischen Krisenmanagements weiter zu steigern (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union). Ein Arbeitsschwerpunkte ist daher die konzeptionelle und institutionelle Weiterentwicklung der ESVP, die sich auch institutionell stark weiterentwickelt hat, etwa durch die Einrichtung der Europäischen Verteidigungsagentur, die Aufstellung von Gefechtsverbänden für die schnelle Krisenreaktion („Battle Groups“) oder die Beschlüsse zur Planung und Führung autonomer militärischer Operationen der EU. Ein zweiter Schwerpunkt liegt auf den zivilen Missionen und militärischen Operationen, die die Europäische Union seit 2003 durchführt. Die mit ca. 7.000 Soldaten bisher größte EU-Operation wird seit 2005 in Bosnien und Herzegovina durchgeführt. Weitere ESVP-Missionen finden derzeit etwa in der Demokratischen Republik Kongo oder in Indonesien statt. Die Politische Abteilung 2 ist auch zuständig für die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), das Zentrum für internationale Friedenseinsätze (ZIF) sowie für Kontakte zu jüdischen Organisationen in Deutschland. Die OSZE spielt als einzige gesamteuropäische Organisation eine entscheidende Rolle bei Rüstungskontrolle, vorbeugender Diplomatie, Wahlbeobachtung und dem Aufbau demokratischer Strukturen (¡ OSZE). Der OSZE-Raum, der sich „von Vancouver bis Wladiwostok“ spannt, umfasst 55 Mitgliedstaaten, zu denen alle Staaten in Europa, die Nachfolgestaaten der Sowjetunion sowie die USA und Kanada zählen. Andere Referate sind für die Beziehungen zum Europarat, zur Schweiz, Liechtenstein, Island und Norwegen zuständig. Der Europarat wurde 1946 als erste der europäischen Nachkriegsinstitutionen gegründet und umfasst mit seinen 46 Mitgliedstaaten ganz Europa bis auf Belarus. Der Europarat ist insbesondere auch durch das Wirken des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofs der Hüter der Menschenrechte in Europa. Deutschland unterhält eine Ständige Vertretung beim Europarat in Straßburg. Eine weitere Aufgabe ist die Pflege der ausgesprochen engen und vertrauensvollen bilateralen Beziehungen mit den EWR-Ländern Norwegen, Island, Schweiz und Liechtenstein.

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Hinzu kommt das Tätigkeitsfeld des Beauftragten für Russland, Kaukasus und Zentralasien. Arbeitsschwerpunkte sind hier die Gestaltung der bilateralen Beziehungen zu den Ländern Russland, Ukraine, Belarus, Moldau und GUS und ihrer Beziehungen zur Europäischen Union, insbesondere im Bereich Außen- und Sicherheitspolitik. Auch die bilateralen Beziehungen zu den Ländern des Südkaukasus (Armenien, Georgien, Aserbaidschan) und Zentralasiens (Kasachstan, Kirgisistan, Usbekistan, Tadschikistan, Turkmenistan) sowie die EU-Beziehungen zu diesen Ländern werden in der Abteilung 2 betreut (¡ Russland; Mittel- und Osteuropa; GUS-Staaten). Stabilität im Südkaukasus sowie die demokratische und wirtschaftliche Entwicklung dieser Region liegt im europäischen und deutschen Interesse. Die friedliche Lösung der Regionalkonflikte in Abchasien und Südossetien (Georgien) sowie in Berg-Karabach ist eine weitere wichtige Aufgabe deutscher Außenpolitik, ebenso wie eine dauerhafte Stabilisierung der fünf zentralasiatischen Staaten Kasachstan, Kirgisistan, Usbekistan, Tadschikistan und Turkmenistan. Der Beauftragte für Stabilitätspolitik in Südosteuropa verfolgt eine Politik der politischen und wirtschaftlichen Stabilisierung, die darauf gerichtet ist, neue Konflikte zu verhindern und den Ländern der Region eine Integration in die euro-atlantischen Strukturen zu ermöglichen. Der Rückblick auf die vergangenen Jahre zeigt eine beeindruckende Bilanz der Stabilisierungsbemühungen in den Ländern des westlichen Balkans (¡ Ex-Jugoslawien). Nicht mehr das Krisenmanagement, das die Agenda des vergangen Jahrzehnts bestimmt hat, steht dabei im Vordergrund, sondern die politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Transformation in Richtung einer Integration in die Europäische Union. Die Rolle der Europäischen Union ist eine doppelte: Die EU tritt einerseits sozusagen als „Dienstleister“ auf, der mit seinem breit gefächerten Instrumentarium, das von finanziellen Hilfen bis zu Polizei- und Militäreinsätzen reicht, Konfliktmanagement betreibt, andererseits ist sie als „Reformmotor“ entscheidende Antriebskraft für die Transformation der Region. Für die Beziehungen zur Türkei gibt es ein eigenes Referat: Deutschland und die Türkei verbinden vielfältige und intensive Beziehungen, die viele Jahrhunderte zurückreichen. Sie werden in der Gegenwart durch vier Faktoren bestimmt: strategisch durch die wachsende Bedeutung der Türkei für Europas Sicherheit, politisch durch die deutsche Unterstützung für den politischen und gesellschaftlichen Reformprozess in der Türkei, an dessen Ende ein möglicher Beitritt zur Europäischen Union stehen wird, menschlich durch ca. 2,5 Mio. in Deutschland lebende Menschen türkischer Abstammung sowie durch einen rasch wachsenden Wirtschaftsaustausch, der Deutschland zum wichtigsten Handelspartner der Türkei gemacht hat. Aufgabe der politischen Abteilung des Auswärtigen Amtes ist es, diese Beziehungen zu pflegen und zu intensivieren und so dazu beizutragen, die Türkei als politisch stabile und moderne Demokratie in ihrer geostrategischen Schlüssellage zu festigen (¡ Türkei).

1.3 Der Beauftragte der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle Die heutigen globalen Sicherheitsrisiken stellen auch Deutschland vor besondere Herausforderungen: Die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägermittel sowie die Gefahr, dass Terroristen sich Zugriff auf solche Waffen verschaffen könnten, stellen große Risiken für die internationale Sicherheit dar. Aber auch die Existenz umfangreicher Arsenale konventioneller Waffen führt zu regionalen strategischen Ungleichgewichten, die die interna-

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tionale Stabilität und Sicherheit bedrohen können. International koordinierte Nichtverbreitungsmaßnahmen und Maßnahmen zur Abrüstung und Rüstungskontrolle, insbesondere für Massenvernichtungswaffen und ihre Trägermittel, bilden daher ein zentrales Aufgabenfeld deutscher Außen- und Sicherheitspolitik . In der Bundesregierung ist das Auswärtige Amt federführend zuständig für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle, einschließlich der Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihrer Trägermittel. Mit Blick auf die enge Verknüpfung der Bemühungen um die Wiedervereinigung Deutschlands und der Abrüstungsverhandlungen der Großmächte wurde bereits Anfang der 60er Jahre im Auswärtigen Amt eine eigene Abrüstungsabteilung unter Leitung des mit Botschafterrang ausgestatteten „Beauftragten der Bundesregierung für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle“ geschaffen. Der Beauftragte für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle setzt die Ziele und Prioritäten der Bundesregierung in abrüstungs-, rüstungskontroll- und nichtverbreitungspolitischen Fragen um. Er handelt stets in Abstimmung mit den EU-Mitgliedsstaaten, Bündnispartnern und anderen Partnerländern. Dabei bildet vor allem die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU und die am 12. Dezember 2003 verabschiedete „EU-Strategie zur Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen“ einen zentralen Bezugsrahmen. Im Rahmen der internationalen Ordnungspolitik haben die Vereinten Nationen eine zentrale Rolle. Sie bilden den Rahmen für eine globale Koalition zur Bewältigung der Sicherheitsherausforderungen des 21. Jahrhunderts. Der Beauftragte für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle arbeitet deshalb in intensivem Kontakt mit den VN und ihren Unter- und Sonderorganisationen für eine Stärkung und Weiterentwicklung der bestehenden multilateralen Abrüstungs-, Rüstungskontroll- und Nichtverbreitungsregime. Daneben arbeitet der Beauftragte in den Entscheidungsgremien der internationalen Abrüstungs-, Rüstungskontrollund Nichtverbreitungsregime bei der Umsetzung und Vertiefung der entsprechenden internationalen Verträge mit (NVV, IAEO, CTBT, CWÜ, BWÜ usw.). In konkreten Fällen von Verstößen gegen internationale Vereinbarungen zur Nichtverbreitung, etwa im Falle Irans, setzt sich die Bundesregierung mit allen verfügbaren diplomatischen Mitteln im Abrüstungs- und Nichtverbreitungsbereich für die Durchsetzung der internationalen Normen ein. Die Bundesregierung unterstützt durch ihren Beauftragten für Fragen der Abrüstung und Rüstungskontrolle auch in regionalen Organisationen Bemühungen um Stärkung der regionalen Sicherheit. So arbeitet er beispielsweise im OSZE-Raum u.a. bei der Implementierung von KSE-Vertrag, Vertrag über den Offenen Himmel und Wiener Dokument aktiv mit. In Südosteuropa unterstützt der Beauftragte im Namen der Bundesregierung die verstärkte Kooperation der Staaten untereinander und ermutigt sie in ihrem Bemühen um Integration in europäische Strukturen. Hier werden insbesondere Maßnahmen zur kooperativen Sicherheit und zur Vertrauensbildung durchgeführt. Er vertritt die Bundesregierung auch in Ad-hoc-Zusammenschlüssen gleichgesinnter Staaten, die ein besonderes Interesse an der Stärkung der internationalen Bemühungen um Nichtverbreitung von Massenvernichtungswaffen und ihren Trägermitteln haben. So ist Deutschland z.B. aktives Mitglied in der von den USA initiierten Proliferation Security Initiative (PSI). Im Rahmen der von den G8 gegründeten Global Partnership finanziert die Bundesregierung die Sicherung radioaktiven Materials gegen Entwendung, die Entsorgung ausgemusterter Atom-U-Boote und die Zerstörung von Chemiewaffen in Russland.

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1.4 Die Abteilung für Globale Fragen, Vereinte Nationen, Menschenrechte und Humanitäre Hilfe Die Abteilung für Globale Fragen, Vereinte Nationen, Menschenrechte und Humanitäre Hilfe – im AA-Sprachgebrauch kurz „Abteilung GF“ genannt – entstand spiegelbildlich zu einigen wesentlichen weltpolitischen Veränderungen seit 1989: Das Ende des West-Ost-Konflikts lenkte den Blick auf die globalen Herausforderungen an die Zukunft der Menschheit und schuf neue Freiräume für deren multilaterale Bewältigung, allen voran in den Vereinten Nationen. Krisenprävention, Friedenserhaltung und der wirtschaftliche, soziale und institutionelle Wiederaufbau von konfliktgeschädigten Staaten gewannen in der praktischen politischen Arbeit ebenso an Bedeutung wie der Schutz und die Förderung der Menschenrechte, Armutsbekämpfung und der Erhalt der natürlichen Ressourcen. Eine Reihe multilateraler Konferenzen, die im Jahre 2000 in den Millenniums-Gipfel einmündeten, legten die programmatischen Grundlagen für intensiviertes staatliches und multilaterales Bemühen zur Bewältigung der globalen, eng miteinander verwandten Herausforderungen: Die Förderung von Frieden, Entwicklung und Gerechtigkeit in rechtsstaatlichen, die Menschenrechte achtenden Gemeinwesen. Nach dem 11. September 2001 rückten die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung von Terrorismus und internationaler organisierter Kriminalität zusätzlich ins Zentrum der politischen Aufmerksamkeit. Vier Referate der Abteilung GF beschäftigen sich im engeren Sinne mit den VN, ihren Organen und Sonderorganisationen. > Referat GF-01 ist zuständig für Grundsatzfragen der VN sowie den Sicherheitsrat und die Umsetzung seiner Entscheidungen. Dazu gehören die Teilnahme Deutschlands an internationalen Friedensmissionen unter Führung der Vereinten Nationen durch Entsendung von Soldaten der Bundeswehr und Zivilpolizisten des Bundes und der Länder („Blauhelme“) und die Umsetzung von Sanktionen, die der Sicherheitsrat verhängt hat. > Referat GF-02 befasst sich mit Krisenprävention und Krisen-Nachsorge, einschließlich der Vermittlung ziviler Experten in friedenserhaltende Missionen. Große praktische Bedeutung für die Arbeit von GF-02 hat der im Jahre 2004 von der Bundesregierung beschlossene Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“. Seit seiner Bestellung im Jahre 2004 leitet der „Beauftragte für Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ den im Aktionsplan vorgesehenen Ressortkreis „Zivile Krisenprävention“. > Für Grundsatzfragen der Generalversammlung sowie für allgemeine, institutionelle und systemübergreifende Fragen in den VN, u.a. des Wirtschafts- und Sozialrates (ECOSOC) und einiger VN-Sonderorganisationen (ILO, WHO, UNESCO), ist Referat GF-03 zuständig. > Referat GF-04 koordiniert die Zusammenarbeit mit den VN im wirtschaftlichen und Entwicklungsbereich und damit die deutsche Mitwirkung im Zweiten Ausschuss der VN-Generalversammlung und im Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC). Dort liegen die Zuständigkeiten für die Entwicklungshilfeorganisation der VN (UNDP), die Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD), den Fonds für Bevölkerungsfragen (UNFPA), die Landwirtschaftsorganisation der VN (FAO), das Welternährungsprogrammm (WEP) sowie weitere VN-Institutionen im Entwicklungsbereich. Außerdem ist bei GF-04 die Zuständigkeit für Haushalts-, Verwaltungs- und Personalfragen der VN angesiedelt. GF04 ist auch verantwortlich für den VN-Standort Bonn.

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Referat GF-08 – weiterhin auch unter seinem früheren Namen „Arbeitsstab Menschenrechte“ bekannt – ist zuständig für Grundsatzfragen der Menschenrechtspolitik in den auswärtigen Beziehungen, für die menschenrechtlichen Gremien und Mechanismen der VN und für UNICEF. Referat GF-07, der Arbeitsstab Humanitäre Hilfe, ist zuständig für Konzeption, Koordinierung und Finanzierung der humanitären Hilfe der Bundesregierung im Ausland. Hier verfolgen rund 20 Mitarbeiter die humanitäre Lage weltweit und entscheiden über die Verwendung der für die humanitäre Hilfe zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel. Die wichtigsten Partner des Auswärtigen Amts sind die deutschen Hilfsorganisationen, die Hilfsorganisationen der Vereinten Nationen und das Internationale Komitee vom Roten Kreuz. 2005 standen dem Auswärtigen Amt für die humanitäre Hilfe, einschließlich Sondermittel für die Opfer des Tsunami vom Dezember 2004 und für die Hilfe in den Ländern des Balkan, rund 75 Mio. Euro zur Verfügung. Hinzu kommen rund 16,6 Mio. Euro für Projekte des humanitären Minenräumens. Eine weitere Aufgabe ist die Mitarbeit an den internationalen Bemühungen zur Verbesserung der Katastrophenvorsorge. Die Referate GF-07 und GF-08 unterstützen außerdem die Arbeit des „Beauftragten der Bundesregierung für Menschenrechtspolitik und Humanitäre Hilfe“. Zwei Referate haben seit Ende 2001 erheblichen Auftrieb erfahren: Der Arbeitsstab für Internationale Terrorismusbekämpfung und -prävention (Referat GF-10) und der Arbeitsstab zur Bekämpfung Organisierter Kriminalität (Referat GF-11). Sie kümmern sich um die Bereiche Terrorismusbekämpfung und Krisenprävention, einschließlich Polizeiaufbau in Afghanistan und Irak. In der Ausweitung dieser beiden Referate spiegelt sich wider, dass die internationale Zusammenarbeit in diesen Fragen im Rahmen der VN, der EU und der G-8 zuletzt stark an Bedeutung gewonnen hat. Die beiden Referate werden vom „Beauftragten für Internationale Terrorismusbekämpfung und -prävention“ koordiniert.

1.5 Regionalabteilungen Die vier Regionalabteilungen sind die früheren Unterabteilungen der ehemaligen Politischen Abteilung 3 des AA, die, für viele unverständlich, im Zuge der letzten Reform aufgelöst wurde, ihres Leiters enthoben und heute auf dem Niveau der sogenannten Regionalbeauftragten im Rang von Unterabteilungsleitern, direkt dem Staatssekretär unterstellt, geführt werden: für die Betreuung aufkommender Weltmächte wie China und Indien ein bemerkenswerter „Reform“-Ansatz. Deren Zuständigkeitsbereiche sind Nah- und Mittelost/Maghreb, SubsaharaAfrika, Lateinamerika/Karibik sowie Australien/Ozeanien. Bei den Regionalbeauftragten fließen alle Informationen aus den Regionen zusammen, dort werden sie analytisch aufgearbeitet und politisch bewertet. Zu ihrem Aufgabenkatalog gehört die Beratung der Bundesregierung in Fragen der Aussenpolitik für die Regionen, Wahrnehmung von Bundestagsausschüssen, Auslandsreisen zur Pflege der bilateralen Beziehungen, Leitung aktueller Krisenstäbe, Betreuung der politischen Regionalkonzepte der Bundesregierung.

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1.6 Abteilung für Wirtschaft und nachhaltige Entwicklung Die Außenwirtschaftsförderung, und damit der Einsatz für deutsche Wirtschaftsinteressen, ist eine Kernaufgabe der deutschen Außenpolitik. Das AA engagiert sich mit seiner Zentrale in Berlin und weltweit über 200 Auslandsvertretungen für die deutsche Wirtschaft als Dienstleister, Türöffner und – wo nötig – als politischer Flankierer. Es setzt sich für die Verbesserung der Rahmenbedingungen für deutsche Wirtschaftsaktivitäten im Ausland ein, sowohl multilateral, z.B. bei internationalen Organisationen und Konferenzen, wie auch bilateral, z.B. durch Abschluss von Investitionsförderungs- und Schutzverträgen. Das AA wirbt proaktiv für Deutschland als Wirtschafts- und Investitionsstandort, um Arbeitsplätze im Inland zu schaffen und zu sichern. Innerhalb des Systems der deutschen Außenwirtschaftsförderung, bestehend aus Auslandsvertretungen, Auslandshandelskammern und der Bundesagentur für Außenwirtschaft (bfai), arbeiten die Wirtschaftsdienste der Botschaften und Konsulate an der Schnittstelle von Politik und Wirtschaft. Die Auslandsvertretungen bilden ein weltumspannendes Netz von außenwirtschaftspolitisch engagierten Ansprechpartnern, die deutschen Unternehmen mit Rat und Tat zur Seite stehen. Wirtschaftliche Globalisierung einerseits, die Gestaltung ihres internationalen Ordnungsrahmens und das – gerade nach dem 11. September 2001 – erweiterte Verständnis von Sicherheit haben die Grenzen zwischen den Handlungsfeldern von Außen-, Sicherheits-, Wirtschaftspolitik einerseits und Entwicklungspolitik andererseits verwischt. Handel wird als Schlüssel zu wirtschaftlicher Entwicklung erkannt (so in der Doha-Entwicklungsrunde der WTO; ¡ Außenwirtschaftspolitik); Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik stimmen sich in Nachkonfliktsituationen und fragilen Staaten zu Strategie und Mitteleinsatz ab (z.B. in Afghanistan). Die Wahrung der Kohärenz insbesondere zwischen außen- und entwicklungspolitischem Handeln und Instrumenteneinsatz gewinnt dadurch für das Auswärtige Amt zusätzlich an Bedeutung. Auch Umweltschutz und Bioethik werfen zentrale Fragen für die Zukunft der Menschheit auf, die nur im Rahmen internationaler Zusammenarbeit erfolgreich gelöst werden können. Hier besteht grenzüberschreitender Regulierungsbedarf, der sich in der Herausbildung eines substantiellen neuen Völker- und Europarechts niederschlägt. Das AA leistet hierzu sowohl konzeptionelle wie auch operative Beiträge. Es gestaltet so zusammen mit den Fachministerien die deutsche Umweltaußenpolitik und sorgt für die Kohärenz dieses Gebiets mit der deutschen Außenpolitik insgesamt. Energie- und Rohstofffragen werden im Rahmen der Europäischen Union wie in verschiedenen internationalen Organisationen beraten. Innerhalb der Europäischen Union geht es dabei unter anderem um den Binnenmarkt für Strom und Gas sowie um gemeinsame Ansätze zu Energieeffizienz oder zu erneuerbaren Energien. Sowohl auf europäischer wie auf internationaler Ebene sind Fragen der Versorgungssicherheit von besonderer Bedeutung. Das AA wirkt an europäischen und internationalen Abstimmungsprozessen mit, bringt außenpolitische Expertise, auch über das Netzwerk der Auslandsvertretungen, ein und analysiert Entwicklungen im Energie- und Rohstoffsektor und deren Wechselwirkungen mit wirtschafts- und außenpolitischen Interessen. Wissenschaftliche Forschung und technologische Entwicklung sind Grundlage unserer wirtschaftlichen Entwicklung. Sie leben seit jeher von grenzüberschreitender Zusammenarbeit. Die Kooperation in Wissenschaft und Technologie zu fördern ist eine weitere wichtige Aufgabe deutscher Außenpolitik. Die Bundesregierung wirkt im Rahmen der EU und bei europä-

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ischen Forschungseinrichtungen bei der Gestaltung europäischer Wissenschafts-, Forschungsund Technologiepolitik mit. Das AA fördert die internationale Kooperation in Wissenschaft und Technologie durch ihre Mitarbeit in UNESCO und anderen internationalen Organisationen. Beispiele sind Informations- und Kommunikationstechnologiepolitik, aber auch Raumfahrtpolitik und jüngst der koordinierte Aufbau eines Tsunami-Frühwarnsystems für den Indischen Ozean. Das AA wird dabei durch sein Netz von Wissenschaftsreferenten an den deutschen Auslandsvertretungen unterstützt. Deutschland hat als eine der führenden Exportnationen und als wichtiges Transitland überragendes Interesse an leistungsfähigen, nachhaltigen Verkehrssystemen. Sie sind eine entscheidende Voraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft, für die Ansiedlung von Unternehmen und für die Schaffung von Arbeitsplätzen. So engagiert sich Deutschland als wichtige Schifffahrtsnation für einen freien Seeverkehr auf gesicherten Seewegen, für Schiffssicherheit, Meeresumweltschutz und Terrorismusprävention. Mit 19 internationalen Verkehrsflughäfen und einer starken Luftverkehrsbranche spielt Deutschland auch im internationalen Luftverkehr eine maßgebliche Rolle. Nach dem 11. September 2001 hat das AA zahlreiche Initiativen und Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit im Flugverkehr unterstützt. Das AA hat Anteil daran, dass die Wettbewerbsfähigkeit des Luftverkehrsstandorts Deutschland gestärkt wird, was u.a. durch die kontinuierliche Weiterentwicklung eines Netzes von rd. 140 bilateralen Luftverkehrsabkommen geschieht. Die Nichtverbreitung von Kernwaffen ist ein zentrales Anliegen deutscher Außenpolitik. Die Bundesregierung setzt sich daher in verschiedenen internationalen Foren für höchstmögliche Sicherheits- und Sicherungsstandards bei kerntechnischen Anlagen und radioaktiven Materialien ein. In enger Zusammenarbeit mit seinen Partnern unterstützt Deutschland Initiativen, vor allem im Rahmen der EU, der IAEO und der G8, die die Verbreitung sensitiver Technologien des nuklearen Brennstoffkreislaufs einschränken und Proliferationsrisiken vorbeugen. Diese Aufgaben werden durch das AA in enger Zusammenarbeit mit dem BMWA, BMU und BMBF wahrgenommen. Das AA hat ferner im deutschen Rüstungsexportkontrollsystem, für das das BMWA federführend zeichnet, substantielle Beteiligungsrechte. Auf Grundlage der gesetzlichen Bestimmungen (insbesondere Außenwirtschaftsgesetz und Kriegswaffenkontrollgesetz), des Verhaltenskodex der Europäischen Union für Waffenausfuhren und der restriktiven Politischen Grundsätze der Bundesregierung für den Export von Kriegswaffen und sonstigen Rüstungsgütern wird in jedem Einzelfall sichergestellt, dass Rüstungsexporte im Einklang mit außenpolitischen Zielen (Achtung der Menschenrechte, Wahrung regionaler Stabilität, Beachtung von Waffenembargos der Vereinten Nationen etc.) stehen (¡ Rüstungsexportpolitik). Exporte von Kriegswaffen in Länder außerhalb von NATO, EU und NATO-gleichgestellten Ländern werden grundsätzlich nur bei Vorliegen eines besonderen außenpolitischen Interesses genehmigt.

1.7 Die Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts Das Recht ist ein prägendes Element sowohl in den vielfältigen Beziehungen zwischen Staaten als auch im Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern. Die Herrschaft des Rechts (rule of law) auf internationaler Ebene dient sowohl der Friedenssicherung als auch dem Ziel, für Probleme auf politischem, wirtschaftlichem, sozialem, kulturellem und anderen Gebieten durch interna-

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tionale Zusammenarbeit nicht nur politische, sondern wo möglich auch verlässliche rechtliche Lösungen zu finden. Die dabei zu bewältigenden Herausforderungen haben angesichts der Globalisierung in den letzten Jahren zugenommen. Vor diesem Hintergrund umfasst die Arbeit der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts mit ca. 150 Mitarbeitern eine große Bandbreite rechtlicher Themen, wobei sich sechs Arbeitseinheiten völkerrechtlichen Fragen widmen und acht Arbeitseinheiten für Fragen des nationalen Rechts zuständig sind, d.h. insbesondere konsularische Dienstleistungen im Zusammenhang mit Öffentlichem, Straf-, Zivil-, Ausländer-, Sozial- und Konsularrecht. Dem Leiter der Rechtsabteilung, der zugleich die Funktionsbezeichnung Völkerrechtsberater trägt, unterstehen neben den genannten Arbeitseinheiten ein Stellvertreter und ein Beauftragter für Migrations-, Asyl- und Visafragen.

1.7.1 Völkerrechtliche Fragen Das Völkerrecht ist ureigene Materie der Rechtsabteilung des Auswärtigen Amts als dem für auswärtige Beziehungen innerhalb der Bundesregierung federführenden Ressort. Die Rechtsabteilung begutachtet internationale Sachverhalte vor dem Hintergrund bestehender völkerrechtlicher Normen und trägt durch ihre Praxis sowie durch Teilnahme an der Aushandlung neuer Verträge zur Weiterentwicklung des Völkerrechts bei. Ein Schwerpunkt ihrer Arbeit liegt dabei auf der Prüfung sämtlicher für die Bundesrepublik Deutschland geschlossener völkerrechtlicher Verträge auf Übereinstimmung mit dem internationalen Vertragsrecht sowie den innerstaatlichen Organisationsnormen und der Unterstützung von der Verhandlungsaufnahme über die Unterzeichnung und Ratifikation bis hin zur Bekanntmachung oder Veröffentlichung und Registrierung. Die Rechtsabteilung ist auch zuständig für Rechtsfragen der diplomatischen und konsularischen Beziehungen zwischen Staaten und zu internationalen Organisationen. Sie unterstützt das deutsche Engagement im Kampf gegen Straflosigkeit bei international relevanten Verbrechen und für eine starke internationalen Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Strafrechts. Sie wird beratend bei der Formulierung der deutschen Politik im Hinblick auf Fragen internationaler Gerichtsbarkeit tätig und unterstützt die Tätigkeit der internationalen Strafgerichtshöfe wie z.B. der Internationalen Tribunale für das ehemalige Jugoslawien und für Ruanda, des Internationalen Strafgerichtshofs und des Tribunals für Sierra Leone sowie des noch im Aufbau befindlichen Tribunals für Kambodscha. Darüber hinaus obliegt ihr die Beurteilung von Fragen der internationalen Schiedsgerichtsbarkeit sowie die Organisation der Vertretung Deutschlands in Verfahren vor dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag (z.B. wegen des Kosovo-Einsatzes der NATO). Im Rahmen der Stiftung „Erinnerung, Verantwortung und Zukunft“ wirkt die Rechtsabteilung auch bei Fragen der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts zugunsten ehemaliger Zwangsarbeiter mit. Weitere Rechtsfragen betreffen Völkerrechtsgebiete wie das Rechtsregime in der Antarktis, das Seerecht, das Luft- und Weltraumrecht sowie das Recht des internationalen Umweltschutzes und der internationalen Flüsse und Seen.

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1.7.2 Fragen des nationalen Rechts und konsularische Dienstleistungen Die Rechtsabteilung koordiniert die konsularische Arbeit der weltweit über 220 Botschaften und Generalkonsulate und steht Bundesregierung, Parlament, auswärtigen Staaten, internationalen Organisationen und Privaten mit Rat und Tat bei Rechtsverhältnissen mit grenzüberschreitendem Bezug zur Seite. Für konsularische Tätigkeiten der Auslandsvertretungen seien beispielhaft genannt die Erteilung von Visa, die Beschaffung ausländischer Dokumente, Beglaubigungen und Beurkundungen, die Ausstellung von Pässen für im Ausland lebende Deutsche oder von Rückkehrausweisen für deutsche Touristen. Im Rahmen der Fürsorgepflicht der Bundesrepublik Deutschland gegenüber den ihrer Personalhoheit unterstehenden deutschen Staatsangehörigen leistet die Rechtsabteilung Hilfe für im Ausland in Not geratene Deutsche. Sie wird unterstützend bei der Suche nach Vermissten und bei Todesfällen im Ausland tätig, assistiert in Krisen und Katastrophen und vermittelt in Fällen grenzüberschreitender Kindesentziehungen. Sie betreut die im Ausland inhaftierten Deutschen, vermittelt ihnen bei Bedarf rechtliche Unterstützung und befasst sich mit Fällen von Auslieferungs- und Vollstreckungshilfe. Des Weiteren ermöglicht sie in Zusammenarbeit mit dem Bundeswahlleiter den im Ausland ansässigen Deutschen die Teilnahme an Bundestags- und Europawahlen. Auch bei Aufgaben „des nationalen Rechts“ arbeitet die Rechtsabteilung im Hinblick auf die angestrebte Verbesserung der konsularischen Betreuung von EU-Bürgern und der Rechtsharmonisierung innerhalb der EU eng mit den europäischen Partnern zusammen.

2. Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik 2.1 Grundlagen und Ziele Die Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) ist integraler Bestandteil der deutschen Außenpolitik. Sie ist den gleichen Zielen und Grundwerten verpflichtet, wie die Außenpolitik insgesamt, ohne dabei das Selbstverständnis von der Autonomie von Kunst und Wissenschaft in Frage zu stellen. Sie spiegelt das außenpolitische Interesse Deutschlands wider, Reichtum und Vielfalt seiner künstlerischen und kulturellen Tradition im Ausland zu präsentieren und ein zeitgemäßes Deutschland-Bild in all seinen Facetten zu vermitteln. Darüber hinaus leistet sie einen wichtigen Beitrag zu Friedenssicherung, Konfliktprävention, Stärkung von Demokratie und Menschenrechten und dem Schutz natürlicher Ressourcen. Die Chancen und Gefahren der Globalisierung unterstreichen die Bedeutung dieser Aufgabe täglich aufs Neue. Die Terroranschläge des 11. September 2001 und jüngst wieder in Madrid, Ägypten und London haben auf dramatische Weise gezeigt, dass tragfähige internationale Beziehungen ohne einen langfristig angelegten kulturellen Dialog nicht auskommen. Wo es mit Hilfe der AKBP gelingt, zivilgesellschaftliche Strukturen aufzubauen, hat auch Sicherheitspolitik gute Chancen, nachhaltig erfolgreich zu sein. Deshalb sieht auch der „Aktionsplan Zivile Krisenprävention“, den die Bundesregierung im Sommer 2004 verabschiedet hat, eine starke Einbeziehung der AKBP beim internationalen Krisenmanagement vor. Ein Beispiel dafür liefert das erfolgreiche deutsche Engagement in Afghanistan, wo Deutschland parallel zu militärischen und politischen Stabilisierungsmaßnahmen nach über 20 Jahren Krieg und Bürgerkrieg Dialogveranstaltungen organisiert, Schulen und Universitäten aufbaut

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sowie Lehrer und Hochschuldozenten ausbildet. Im engen Zusammenspiel mit der Pflege der auswärtigen politischen Beziehungen und der Außenwirtschaftsförderung kommt der AKBP die Aufgabe zu, Menschen und Kulturen einander näher zu bringen und die kulturellen Grundlagen der Zusammenarbeit zu festigen. Das Auswärtige Amt mit seiner Kultur- und Bildungsabteilung und seinen über 200 Auslandsvertretungen ist seit Jahrzehnten der zentrale Akteur auf dem Feld der AKBP. Von den ca. 1,1 Mrd. €, die der Bundeshaushalt 2005 für auswärtige Kulturarbeit vorsieht, fielen etwas über die Hälfte, nämlich 546 Mio. €, auf den Haushalt des Auswärtigen Amts; der Rest teilt sich auf verschiedene Bundesministerien und den Bundesbeauftragten für Kultur und Medien auf.3 Ein neues Arbeitsfeld der AKBP bildet der Tätigkeitsbereich des Beauftragten für den „Dialog mit der islamischen Welt“. Die islamische Welt und insbesondere der Nahe und Mittlere Osten – verstärkt durch die terroristischen Ereignisse in der westlichen Welt seit dem 11. September 2001 – rücken als Raum gegenwärtiger und zu erwartender Krisen und Konflikte immer mehr ins Blickfeld der öffentlichen Aufmerksamkeit und haben auch in der europäischen und deutschen Außenpolitik an Bedeutung zugenommen. Unter den Europäern hat Deutschland zwar im Nahen und Mittleren Osten ein hohes Ansehen. Gestiegenes Misstrauen bis hin zu offener Feindseligkeit gegenüber den USA und mitunter pauschal dem „Westen“ in islamischen Ländern bzw. muslimischen Gesellschaften wirken sich jedoch auch auf unsere bilaterale Außenpolitik aus. Die Muslime in der Welt registrieren im übrigen aufmerksam „schlechte“ Nachrichten, die die muslimische Bevölkerung in Europa betreffen. Dabei dominiert gelegentlich in den Herkunftsländern der Eindruck, dass die muslimischen „Brüder und Schwestern“ in ihren westlichen Aufenthaltsländern diskriminiert werden. Die Perzeption einer Kluft zwischen einer muslimisch geprägten Welt auf der einen und „den USA“ oder „dem Westen“ auf der anderen Seite droht angesichts der Bedrohung durch islamistisch motivierten Terrorismus und die Massnahmen gegen diesen Terror, für die auch viele Muslime durchaus Verständnis aufbringen, stärker zu werden. Die deutsche Außenpolitik ist gefordert, angesichts wachsender Vorurteile konfrontativen Politikansätzen gegenzusteuern. In diesem Kontext bewegt sich präventive Dialogpolitik. Um dieser Herausforderung Rechnung tragen zu können, wurde Anfang 2002 das Amt des Beauftragten für den Dialog der Kulturen/den Dialog mit der islamischen Welt geschaffen. Er ist zuständig für die Koordinierung dialogbezogener Politikbereiche, außerdem im Rahmen des Stabilitätspaktes Afghanistan für die Koordinierung des kulturellen Wiederaufbaus von Afghanistan. Ihm arbeitet die zu diesem Zweck neu eingerichtete Arbeitseinheit für den Dialog mit der islamischen Welt zu. Zu den Kernaufgaben des Dialogbeauftragten gehören Kontakte mit Multiplikatoren durch Vorträge im In- und Ausland, eine engagierte Reisediplomatie sowie Fehldeutungen und Interpretationen in der wechselseitigen Perzeption i.S. einer präventiven Dialogpolitik gegenzusteuern. Denn auch im Zeitalter der elektronischen Medien gilt: direkte persönliche Kontakte zu den relevanten gesellschaftlichen Gruppen in der arabischen und islamischen Welt können durch virtuelle Kommunikation nicht ersetzt werden. Als Instrument verfügt der Arbeitsbereich über ein „Netz“ von Referenten, die an etwa 20 deutschen Auslandsvertretungen tätig sind und folgende Kernaufgaben erfüllen sollen: > Beobachtung relevanter innenpolitischer Vorgänge; > Kontakte zu den wichtigen Akteuren der Zivilgesellschaft einschließlich der Medien; > Initiierung, Intensivierung und Steuerung von Dialogprojekten. 3 Eine ausführlichere Darstellung findet sich im Beitrag Auswärtige Kulturpolitik in diesem Handbuch.

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Sowohl der Dialogansatz als auch die Themenbereiche sind für die Auslandsvertretungen nicht neu. Die Auswärtige Kulturpolitik Deutschlands ist traditionell dialogisch ausgerichtet, Menschenrechtslage und eine akzentuierte Hinwendung zu den Zivilgesellschaften, „gender“Fragen gehören seit langem zum politischen Alltag deutscher Botschaften. Mit dem gezielten Einsatz und der Koordinierung spezifisch für diese Aufgaben vorgesehener Referenten soll die Auseinandersetzung mit gesellschaftspolitischen Entwicklungen künftig jedoch noch intensiver und kompetenter erfolgen. Mit den Mitteln für den „Europäisch-Islamischen Kulturdialog“ (EIK) werden dialogfördernde Projekte finanziert. Die Maßnahmen zielen darauf ab, gegenseitiges Verständnis und gegenseitigen Respekt zu verbessern, Toleranz zu verstärken. Dies auch als konkreter Beitrag zur Krisenprävention und Ursachenbekämpfung des islamistisch begründeten Terrorismus. In erster Linie wird mit diesen Mitteln die Projektarbeit der Kultur-Mittler-Organisationen (DAAD, Goethe-Institut, IfA) in der islamischen Welt gefördert.

2.2 Abteilung Kommunikation Die Abteilung Kommunikation des AA ist zuständig für die Politische Öffentlichkeitsarbeit im In- und Ausland. Sie soll zur Vermittlung eines wirklichkeitsgerechten, dynamischen und zukunftsorientierten Deutschlandbildes im Ausland beitragen und flankiert das außenpolitische Engagement der Bundesregierung. Deutschlands innovative Industrie, die Qualität seiner Produkte und die sprichwörtliche deutsche Zuverlässigkeit haben den Slogan „Made in Germany“ weltweit zu einem Markenzeichen gemacht. Deutschland ist aufgrund seiner wirtschaftlichen und kulturellen Angebote, seines politischen Potentials, der Leistungsfähigkeit seiner Menschen, aber auch aufgrund seiner touristischen Reize ein Land, das weltweit Ansehen genießt. Für Deutschland, dessen wirtschaftlicher Erfolg wesentlich vom Export abhängt, ist daher eine innovative Öffentlichkeitsarbeit unerlässlich. Die wichtigsten Zielgruppen der „Public Diplomacy“, die vor Ort durch das Netz der 220 Auslandsvertretungen umgesetzt werden, sind in erster Linie Multiplikatoren, d.h. Journalisten führender Medien, Politikwissenschaftler, hochrangige Vertreter von Parteien und Organisationen der Zivilgesellschaft, Repräsentanten der Universitäten und wissenschaftlichen Einrichtungen sowie Entscheidungsträger aus allen gesellschaftlichen Bereichen. Besonders wichtig sind die jungen Eliten. Die wichtigsten Instrumente der Auslands-Öffentlichkeitsarbeit sind: a) Internet Das Internet hat sich zum schnellsten und effizientesten Medium der Public Diplomacy entwickelt. Das Auswärtige Amt bietet umfassende aktuelle Informationen auf seiner viersprachigen Website an. Zusätzlich sind fast alle Auslandsvertretungen mit eigenen Websites vertreten. Sie versorgen Internetnutzer weltweit mit aktuellen Nachrichten aus Deutschland, Hintergrundinformationen und Serviceangeboten. An den Botschaften in Washington, Paris, Moskau und Kairo wurden Informationszentren geschaffen, die speziell die englisch-, französisch-, russisch- und arabischsprachigen Regionen bedienen. b) Printmedien Das Handbuch „Tatsachen über Deutschland“ (400.000 Exemplare, 13 Sprachfassungen), die Auslandszeitschrift „Deutschland“ (6 Ausgaben im Jahr mit je 400.000 Exemplaren in elf Sprachfassungen) sowie der Tischkalender (150.000 Exemplare, zwölf Sprachfassungen) sind zentrale Instrumente der Public Diplomacy. Durch Online-Auftritte der Zeit-

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schrift „Deutschland“ und des Handbuchs „Tatsachen über Deutschland“ konnte die Reichweite der Printprodukte erheblich gesteigert werden. Rund 1 Mio. Online-Nutzer verzeichnet die Zeitschrift, von 1,2 Mio. wird das Handbuch online jährlich genutzt. c) Besucherprogramm/Mediendialoge Im Rahmen des Besucherprogramms der Bundesrepublik Deutschland werden jährlich ca. 1.200 ausländische Journalisten und wichtige Persönlichkeiten aus allen gesellschaftlichen Bereichen nach Deutschland eingeladen. Maßgeschneiderte Themenangebote beispielsweise zum Wirtschaftsstandort Deutschland oder zum Umweltschutz ermöglichen eine zielgerichtete Kommunikation mit wichtigen deutschen Entscheidungsträgern. Ein weiteres wichtiges Medium zur Vermittlung eines modernen Deutschlandbildes sind die Mediendialogveranstaltungen mit verschiedenen Regionen, die beispielsweise deutsche und arabische Journalisten und Medienwissenschaftler zusammen bringen. Die Abteilung K ist auch zuständig für die Öffentlichkeitsarbeit des Auswärtigen Amts in Deutschland. Mit Ausstellungen, Printmedien, Filmen, Diskussionsveranstaltungen sowie mit einem modernen Besucherzentrum, das jährlich von ca. 30.000 Menschen besucht wird, informiert die Abteilung Kommunikation über aktuelle außenpolitische Themen und vermittelt dem deutschen Bürger einen Eindruck über die Arbeitsweise des AA in Berlin und der 220 Vertretungen weltweit.

2.3 Das Protokoll Berlin als Hauptstadt Deutschlands im geographischen Herzen der erweiterten Europäischen Union ist ein attraktives Reiseziel: konnten im Jahr 2000 161 offizielle Besuche gezählt werden, so waren dies im Jahr 2004 bereits 282. Die Aufgaben des Protokolls hierbei sind vielfältig. Als Protokoll der Bundesregierung sorgt es nicht nur für den reibungslosen Ablauf von Besuchen ausländischer Gäste auf der Ebene Staatsoberhäupter, Regierungschefs und Außenminister, sondern betreut auch die Auslandsreisen des Bundespräsidenten, Bundeskanzlers und des Außenministers und deren Teilnahme an Konferenzen im In- und Ausland. Ziel der protokollarischen Arbeit ist, den Rahmen für den erfolgreichen Verlauf von politischen Gesprächen zu schaffen. Ein weiterer wichtiger Teilbereich des Protokolls des Auswärtigen Amtes ist darüber hinaus die Betreuung diplomatischer und konsularischer Vertretungen sowie Internationaler Organisationen in Deutschland. Das Protokoll des Auswärtigen Amtes gliedert sich in fünf Referate mit unterschiedlichen Aufgaben: Organisation von Staatsbesuchen: Ein Staatsbesuch ist ein besonders herausgehobener Besuch eines Staatsoberhauptes, dem bei dieser Gelegenheit alle protokollarischen Ehren gewährt werden. Hierzu gehört eine Vielzahl von zeremoniellen Elementen. Neben Staatsbesuchen betreut das Protokoll auch Offizielle Besuche, Arbeits- und Terminbesuche von Staatsoberhäuptern, Regierungschefs und Außenministern und gleichartiger Besuche wie z.B. des EU-Kommissionspräsidenten und des Generalsekretärs der Vereinten Nationen. Neben eingehenden Besuchen bereitet das Protokoll auch Reisen des Bundespräsidenten, des Bundeskanzlers und des Außenministers in das Ausland vor. Im Jahr 2004 hat das Protokoll 282 eingehende Besuche ausländischer Gäste und 156 ausgehende Reisen des Bundespräsidenten, Bundeskanzlers und Bundesminister des Auswärtigen durchgeführt.

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Multilaterale Diplomatie: Zu Beginn des 21. Jahrhunderts stellt die multilaterale Diplomatie das Protokoll vor neue Herausforderungen. Das Ende der bipolaren Welt, die europäische Integration und die Erweiterung der EU sowie das stärkere Gewicht von Regionalorganisationen und eine Serie von „Weltgipfeln“ der VN führen zu einer Hochkonjunktur internationaler Konferenzen, multilateraler „Serien-Gipfel“ und informeller Treffen der Regierungschefs. An diesen Veranstaltungen nehmen nicht mehr nur Regierungsvertreter und Diplomaten, sondern oftmals auch Mitglieder zivilgesellschaftlicher Gruppen und Vertreter transnationaler Unternehmen teil. Regierungskonferenzen werden häufig mit Fachtagungen verbunden. Das Protokoll hat dabei für die Organisation und angemessene Betreuung aller Teilnehmer zu sorgen, ohne dabei Funktionsunterschiede und Statusfragen zu vernachlässigen. Die Betreuung diplomatischer und konsularischer Vertretungen: Das Protokoll ist die erste Anlaufstelle der Betreuung für 183 Botschaften (141 Botschaften in Berlin, elf in Bonn, 31 mit Sitz im Ausland), 30 Internationale Organisationen, 171 berufskonsularische Vertretungen und 479 honorarkonsularische Vertretungen in Deutschland. Entsprechend breit ist die Palette der Aufgaben. Sie reichen von der Registrierung des Personals an den Vertretungen, der Genehmigung von Einreisevisa und der Erteilung von Protokollausweisen über Akkreditierung von Botschaftern und der Exequaturerteilung (Zulassung) von Konsuln und Honorarkonsuln, Fragen des Schutzes diplomatischer und konsularischer Vertretungen, Status- und Gegenseitigkeitsfragen, Straftaten und Ordnungswidrigkeiten bis hin zur Vermittlung bei Forderungsangelegenheiten. Der Ordensaustausch bei Staatsbesuchen wird vorbereitet und die Ordensvorschläge für Ausländer und Deutsche mit Verdiensten im Ausland bearbeitet. Ferner ist das Protokoll an der Vorbereitung von Veranstaltungen für das Diplomatische Corps wie dem alljährlichen Neujahrsempfang des Bundespräsidenten, dem Weihnachtsempfang des Bundeskanzlers und den jährlichen Feierlichkeiten zum Tag der Deutschen Einheit beteiligt. Das Protokoll betreut statusmässig die Bediensteten von diplomatischen und konsularischen Vertretungen und Internationalen Organisationen in Deutschland (über 20.000 Personen) und ist u.a. zuständig für alle Fragen der persönlichen Privilegien. Ein wichtiger Aspekt war und ist die Unterstützung der noch in Bonn verbliebenen Botschaften (11), Außenstellen von Botschaften (24) und Generalkonsulaten in Bonn und Köln (15), die von der Außenstelle des Protokolls in Bonn betreut werden. Das Protokoll berät und unterstützt die VN-Organisationen und die anderen Internationalen Organisationen in Deutschland. Am VN-Standort Bonn haben sich bisher zwölf VN-Organisationen mit zur Zeit über 500 Mitarbeitern angesiedelt. Ab Ende des Jahres 2005 werden alle Bonner VN-Organisationen den nach einem Beschluss der Bundesregierung vom 28. Mai 2003 neu eingerichteten VN-Campus im Bereich des früheren Deutschen Bundestages beziehen.

2.4 Die Abteilung 1 – Zentralabteilung Abteilung 1 ist die zentrale Management- und Service-Einrichtung für die Zentrale und die 226 Auslandsvertretungen. Dieser größten Abteilung des Auswärtigen Amts obliegt es, Infrastruktur und Logistik zur Sicherung der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung bereit zu stellen und neuen Herausforderungen anzupassen.

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Das Spektrum der Arbeitsbereiche ist groß: > allgemeine Personalverwaltung, Rekrutierung, Betreuung und Entwicklung des Personals sowie der Aus- und Fortbildung > Personalfürsorge für die durch Rotation und Auslandsaufenthalte besonders geforderten Beschäftigten und ihre Familien, auch mithilfe des Gesundheitsdienstes des Auswärtigen Amtes; > Aufbau- und Ablauforganisation und deren strategische Weiterentwicklung. > Zentrale Dienstleistungen wie Schreib- und Registraturdienst sowie der Sprachendienst mit Dolmetscher-, Übersetzungs- und Terminologiedienst sowie dem Sprachlernzentrum. > Ressourcen- und Liegenschaftsverwaltung der Zentrale wie der Auslandsvertretungen. > Entwicklung und Betreuung der Informationstechnologie > Politisches Archiv > Organisationsberatung und Inspektionswesen. Die Zentralabteilung stellt damit für die vielfältigen politischen Aufträge des Auswärtigen Amtes die angemessene Unterlegung mit qualifiziertem Personal und mit Sachmitteln sicher. Durch lineare Stelleneinsparungen in der Bundesregierung seit 1993 hat das Auswärtige Amt über 600 Stellen verloren. Mit weniger Personal als vor der deutschen Einigung bewältigt der Auswärtige Dienst heute nicht nur die mit der Wiederherstellung der Einheit Deutschlands im internationalen Rahmen entstandenen zahlreichen neuen Aufgaben; er stellt sich darüber hinaus auch den neuen globalen Herausforderungen wie etwa der Terrorismusbekämpfung, der Konfliktprävention und einer Vielfalt von neuen internationalen Strukturen zu deren Bewältigung. Die Aus- und Fortbildungsstätte (1-AF) mit ca. 70 Mitarbeiter/innen, darunter acht Rechts- und acht Sprachdozenten arbeitet mit einem Haushalt von knapp vier Millionen Euro, allein eine Million Euro wird für die Fortbildung und IT-Fortbildung ausgegeben. Sitz der Ausbildungsstätte, im Volksmund auch „Diplomatenschule“ genannt, war nach dem Kriege zunächst Speyer, dann ab 1972 Bonn-Ippendorf und mit dem Jahr 2006 wird es die Villa Borsig in Berlin sein. Bis heute verfügt die Bundesregierung aber nicht über eine Diplomatische Akademie, obwohl sie auch ausländische Diplomaten regelmäßig ausbildet.

2.5 Personalrekrutierung und Laufbahnen Höherer Dienst: Das AA stellt jedes Jahr rund 45 Hochschulabsolventen als Attaché(é)s ein, die in der Ausbildungsstätte eine einjährige Ausbildung erhalten. Das Auswahlverfahren ist mehrstufig: von den über 2.000 Bewerberinnen und Bewerbern werden ca. 1.000 zu einem eintägigen schriftlichen Auswahlverfahren zugelassen. Aus diesen werden dann die 120 bis 140 Bestplatzierten ausgewählt, die zu einem eintägigen mündlichen Auswahlverfahren eingeladen werden. Der jeweils im Mai beginnende Vorbereitungsdienst hat praktische und theoretische Abschnitte. Nach einer Einweisung im AA und einem zweiwöchigen Praktikum stehen zunächst Seminare in Geschichte und Politik, Volkswirtschaftslehre, Völker- und Europarecht sowie Rechts- und Konsularwesen auf dem Ausbildungsplan. Begleitet wird dies durch Sprachunterricht in Englisch und Französisch, Rhetorikkurse, Planspiele, Personalführungsund Medienseminare sowie Studienfahrten. Nach Abschluss dieses neunmonatigen Ausbildungsabschnitts folgt ein zweimonatiger Auslandsaufenthalt zur Vertiefung von Sprachkenntnissen. Alternativ können Praktika bei der EU, bei Internationalen Organisationen oder in

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fremden Außenministerien abgeleistet werden. Die Ausbildung endet nach einem Jahr mit der Laufbahnprüfung und der Ernennung zum/zur Legationssekretär/in. Gehobener Dienst: Die Anwärter/innen des Gehobenen Dienstes werden zu Beamten/innen auf Widerruf ernannt und sind gleichzeitig für drei Jahre Studierende an der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung (FH Bund), Fachbereich Auswärtige Angelegenheiten. Die Ausbildung schließt mit dem akademischen Grad Diplomverwaltungswirt/in ab. In drei Jahrgängen werden regelmäßig über 120 Anwärter/innen ausgebildet. Schwerpunkt der Ausbildung liegt im Bereich des Rechts- und Konsularwesens, daneben wird öffentliches Finanzund Haushaltwesen, Volks- und Betriebswirtschaft, Entwicklungszusammenarbeit, Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik sowie Presse- und Öffentlichkeitsarbeit und Englisch und Französisch unterrichtet. Die Ausbildung gliedert sich in 22 Monate Theorie und 14 Monate Praxis. Die praktische Ausbildung findet fünf Monate in der Zentrale statt, neun weitere Monate an Auslandsvertretungen. Die Ausbildung endet mit der Ernennung zum/zur Konsulatssekretär/in. Mittlerer Dienst: Die Ausbildung des mittleren Dienstes ist auf den administrativen Bereich ausgerichtet und umfasst Schriftgutverwaltung, öffentliches Haushalt- und Rechnungswesen sowie Organisations- und Geschäftskunde, daneben Rechts- und Konsularwesen. Die Ausbildung der jährlich rund 25 bis 30 Bewerber dauert derzeit 21 Monate, ab 2006 zwei Jahre. Sie besteht aus fachtheoretischem Unterricht (elf Monate) und Praktika im In- und Ausland (zehn Monate). Internationale Diplomatenausbildung: Die Internationale Diplomatenausbildung im AA gibt es seit 1992, sie folgte der Bitte der jungen Demokratien in Mittel- und Osteuropa nach Aufbauhilfe für deren neu zu schaffende auswärtige Dienste. Seither besuchen junge Diplomaten aus diesem Raum zweimal pro Jahr das AA für deutschsprachige dreimonatige Lehrgänge. Dabei unternehmen sie Studienreisen zur Europäischen Union und zur NATO und absolvieren mehrwöchige Hospitationen in den Fachreferaten des AA. Die Bedeutung dieses Programms, das geradezu zur Einrichtung einer Diplomatischen Akademie einlädt, hat sich von der anfänglichen Ausbildungshilfe zu einer vertrauensbildenden Maßnahme gewidmet. Neben Qualifizierungsmaßnahmen stehen Führungs-, Sprach-, Medien- und Managementkompetenz im Vordergrund sowie die Vorbereitung auf neue Posten. Das Team der Fortbildung bereitet auch die jährlich stattfindende Konferenz der Leiter/innen der Auslandsvertretungen vor. Sprache für in Berlin akkreditierte junge Diplomaten aus Mittel- und Osteuropa zum Aufbau professioneller Kontakt- und Vertrauensnetze.

Weiterführende Literatur Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland. Dokumente von 1949 bis 1994, hrsg. von Reinhard Bettzuege, Köln, 1994. Eine Sammlung zentraler Dokumente deutscher Außenpolitik zwischen 1949 und 1994 einschließlich einer umfangreichen Chronologie. Bettzuege, Reinhard (2005), Der deutsche Militärattachédienst. Von den Anfängen der Bundeswehr bis heute, Verlag der Wissenschaften, Dresden. Der Band beschreibt die Entstehung und Entwicklung des Deutschen Militärattachédienstes aufgrund extensiver Quellenauswertung und zahlreicher Interviews. Böckenförde, Stephan (Hrsg.) (2005), Chancen der deutschen Außenpolitik. Analysen-PerspektivenEmpfehlungen. TUDpress, Dresden. Eine Sammlung policy-orientierter Beiträge zur Lage und zu den Perspektiven deutscher Außenpolitik im Wahljahr 2005.

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Brandt, Enrico/Buck, Christian (Hrsg.) (2002), Auswärtiges Amt. Diplomatie als Beruf, Opladen. Der Sammelband besteht aus Beiträgen deutscher Diplomaten, die unterschiedlichste Facetten des Tagesgeschäfts der Diplomatie von einer ansonsten selten beleuchteten Seite betrachten. Döscher, Hans-Jürgen (2005), Seilschaften. Die verdrängte Vergangenheit des Auswärtigen Amts, Berlin. Der Band (eine mit einigen Aktualisierungen versehene Zusammenfassung zweier früherer Bücher Döschers) wirft ein kritisches Licht auf die Vergangenheit und personelle Kontinuität deutscher Diplomatie zwischen Drittem Reich und Bundesrepublik. Kernanliegen des Autors ist es, das vermeintliche Selbstbild des Auswärtigen Amtes, während des Dritten Reiches als Gegenpol zur Gewalt-, Kriegs- und Vernichtungspolitik der Nationalsozialisten gewirkt zu haben, als Mythos zu entlarven. Döschers Arbeiten haben Zustimmung wie auch heftigen Widerspruch erfahren. Ploetz, Hans Friedrich von (1998), Der Auswärtige Dienst vor neuen Herausforderungen, in: Kaiser, Karl/Eberwein, Wolf-Dieter (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Band 4, Institutionen und Ressourcen, München, S. 59–74. Der Beitrag diskutiert die Lage und Perspektiven deutscher Diplomatie vor dem Hintergrund neuer globaler Herausforderungen wie auch neuer Anforderungen vor dem Hintergrund der deutschen Vereinigung.

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Institutionen Johannes Bundeswehr Varwick und innerstaatliche Akteure

Einleitung Der Wandel der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik seit 1990 zeigt sich wohl nirgends so deutlich wie im Bereich des veränderten Aufgabenprofils und Tätigkeitsbereichs ihrer Streitkräfte. War die Bundeswehr seit ihrer Gründung im November 1955 eine in die NATO nahezu vollständig integrierte Bündnisarmee, deren Aufgabe vor allem in der Abschreckung bestand und deren potentieller Gegner der Warschauer Pakt war, sollen deutsche Streitkräfte in Zukunft auch „über längere Zeiträume mobil, flexibel einsetzbar, überlebens- und durchhaltefähig sein“, die „erfolgreiche Durchführung eigener sowie bündnisgemeinsamer oder europäischer Einsätze ebenso sicherstellen wie Einsätze im Rahmen von Ad-hoc-Koalitionen“ und am „Wiederaufbau der gesellschaftlichen Ordnung und der Infrastruktur in Krisengebieten mitwirken“ können (Bundesminister der Verteidigung 2000: Rd. 28). Nach Wiedererlangung der vollen Souveränität, so der damalige Bundeskanzler Schröder (2001: 6ff.) in einer Regierungserklärung vor dem Deutschen Bundestag, habe sich Deutschland in einer neuen Weise der internationalen Verantwortung zu stellen. Dies schließe die „Beteiligung an militärischen Operationen zur Verteidigung von Freiheit und Menschenrechten, zur Herstellung von Stabilität und Sicherheit ausdrücklich ein“. Die Bereitschaft, „auch militärisch für Sicherheit zu sorgen“, sei ein „wichtiges Bekenntnis zu Deutschlands Allianzen und Partnerschaften“. Dies bedeute „ein weiter entwickeltes Selbstverständnis deutscher Außenpolitik“. International Verantwortung zu übernehmen und „dabei jedes unmittelbare Risiko zu vermeiden kann und darf nicht die Leitlinie deutscher Außen- und Sicherheitspolitik sein“. Die Bundeswehr hat in den vergangenen Jahren einen vollkommen neuen Auftrag erhalten und sich zu einer Armee im Einsatz entwickelt. Dabei reichte das Einsatzspektrum von klassischen Friedenssicherungseinsätzen der Vereinten Nationen (¡ Vereinte Nationen) über VNmandatierte NATO-Einsätze zur Friedenserzwingung bis hin zu Kampfeinsätzen ohne eindeutiges Mandat der VN. Mit dieser Veränderung hat die deutsche Sicherheitspolitik einen langen, innenpolitisch äußerst umstrittenen Weg zurückgelegt. Die Rolle militärischer Macht in der Sicherheitspolitik wurde neu bewertet und der Weg für eine aktivere Rolle Deutschlands beschritten. Die in Fachkreisen bereits seit längerem diskutierte Umorientierung von einem „bedrohungsorientierten“ zu einem „fähigkeitsorientierten“ Denken hat sich langsam, aber stetig auch in der deutschen Regierungspolitik durchgesetzt. Dabei geht es nicht mehr nur um allgemeine Fähigkeiten der Streitkräfte, sondern um die Fähigkeit zur schnellen und geographisch unbegrenzten Reaktion auf Krisen sowie um die Fähigkeit zur Wirksamkeit im Einsatz. Beides stellt die Bundeswehr und die deutsche Sicherheitspolitik vor neuartige Herausforderungen. Wurden 1998 noch rd. 180 Millionen Euro jährlich für die Auslandseinsätze der

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Bundeswehr ausgegeben, belief sich die Summe 2002 auf rd. 1,7 Milliarden Euro und hat sich damit verzehnfacht. Deutschland ist nach den USA weltweit der zweitgrößte Truppensteller für Auslandseinsätze und hat seit 1998 mehr als 100.000 deutsche Soldaten in Auslandseinsätze geschickt. Dieser Beitrag analysiert den veränderten Auftrag der Streitkräfte als Instrument deutscher Außenpolitik vor dem Hintergrund von Entstehung und Entwicklung der Bundeswehr, stellt Neuorientierung und Reform dar und verortet die Bundeswehr in der Debatte um die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik (¡ Sicherheitspolitik).

1. Entstehung, grundgesetzliche Verankerung und Konzeption 1.1 Die Bundeswehr im Ost-West-Konflikt Nach dem Zusammenbruch des Deutschen Reiches und der Niederlage der Wehrmacht im Mai 1945 entschieden sich die Siegermächte des Zweiten Weltkriegs zunächst für die vollständige Entmilitarisierung des in vier Besatzungszonen aufgeteilten Deutschland. Deutsche Streitkräfte schienen angesichts der Erfahrungen mit deutschem Militär als nicht vereinbar mit einer stabilen und friedlichen Nachkriegsordnung. Doch die weltpolitische Entwicklung im Zeichen zunehmender Ost-West-Spannungen führte bereits kurz nach Gründung der Bundesrepublik Deutschland im Mai 1949 dazu, dass Pläne für einen westdeutschen Verteidigungsbeitrag erarbeitet wurden. Auch in der im Oktober 1949 gegründeten DDR entstanden Streitkräfte, die sich bereits seit 1948 unter wechselnden Bezeichnungen formierten und von März 1956 bis zur Auflösung im Oktober 1990 als Nationale Volksarmee (NVA) bezeichnet wurden. Als Frontarmeen der beiden Blöcke standen sich damit von 1955–1990 in der Gesamtstärke von insgesamt bis zu 650.000 Soldaten zwei deutsche Streitkräfte gegenüber. Zwar lehnte der Bundestag in seiner ersten außenpolitischen Debatte im November 1949 eine nationale Wiederbewaffnung ab, ein Jahr später stimmten aber die damaligen Regierungsparteien (CDU/CSU, FDP und DP) gegen heftigen Widerstand der SPD und weiter Teile der Bevölkerung einem deutschen Verteidigungsbeitrag im Rahmen der geplanten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) zu, der insbesondere von den USA gefordert wurde. Die EVG sah eine möglichst weitgehende militärische Integration bis hin zu kleinen Einheiten vor. Das so genannte „Amt Blank“ (benannt nach dem späteren Verteidigungsminister Theodor Blank) sollte den deutschen Verteidigungsbeitrag innerhalb der geplanten integrierten europäischen Armee vorbereiten, für den es nach damaliger Auffassung keiner Grundgesetzänderung bedurfte. Nach dem Scheitern der EVG in der französischen Nationalversammlung im August 1954 wurden wenige Monate später in den Pariser Verträgen der deutsche Beitritt zur NATO und zur Westeuropäischen Union sowie die Gründung der Bundeswehr festgelegt. Im Juli 1955 wurde das „Amt Blank“ in das Bundesministerium für Verteidigung umgewandelt, und im Bundestag wurde gegen die Stimmen der SPD das Freiwilligengesetz verabschiedet, das die Einstellung von zunächst 6.000 Freiwilligen vorsah. Die ersten Freiwilligen der Streitkräfte mit einer geplanten Höchststärke von 12 Divisionen (etwa 500.000 Mann) erhielten im November 1955 ihre Ernennungsurkunden. Ende 1958 umfasste die Bundeswehr 174.000 Soldaten (davon 45.000 Wehrpflichtige), bis 1966 stieg die Zahl auf 454.000 (217.000 Wehrpflichtige), Ende der 1980er Jahre pendelte sie sich auf plus/minus 480.000 Soldaten ein (rund 225.000 Wehrpflichtige). Alle Zahlen beziehen sich auf den so

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genannten Friedensumfang, zu dem im Spannungs- bzw. Verteidigungsfall die Aufwuchskräfte hinzukommen.

1.2 Verfassungsregelungen und Führungsgrundsätze Obwohl zum Zeitpunkt des Inkrafttreten des Grundgesetzes (¡ Grundgesetz und Außenpolitik) am 23. Mai 1949 noch keine deutschen Streitkräfte bestanden, wurde bereits eine Reihe von Regelungen aufgenommen, die die Rolle von Streitkräften betrifft (u.a. das Recht auf Kriegsdienstverweigerung, Möglichkeit zur Beteiligung an Systemen kollektiver Sicherheit, Verbot eines Angriffskrieges, Genehmigungspflicht zur Herstellung von Kriegswaffen). Die Voraussetzungen für die Wiederbewaffnung der Bundesrepublik wurden dann ab 1954 mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat durch diverse Verfassungsänderungen geschaffen. Insbesondere die einer Wiederbewaffnung kritisch gegenüberstehende SPD setzte eine Reihe von Regelungen durch, die sicherstellten, dass das Parlament besondere Kompetenzen zur Kontrolle der Streitkräfte erhielt und sich die Bundeswehr grundlegend vom bisherigen Typus deutschen Militärs unterschied (¡ Bundestag). Dem Bund wurde die ausschließliche Gesetzgebung über die Verteidigung zugewiesen, und mit dem 7. und 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom März 1956 bzw. Juni 1968 wurden die verfassungsrechtlichen Bestimmungen geschaffen, die den Rahmen für Aufstellung, Auftrag und Befugnisse der bundesdeutschen Streitkräfte bildeten. Mit einfacher Mehrheit (d.h. gegen die Stimmen der SPD) wurde im Juli 1956 die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht für Männer beschlossen, die seitdem – wenn auch mit Änderungen hinsichtlich der Dienstzeit – besteht. Durch eine Grundgesetzänderung im Oktober 2000 ist auch Frauen der Dienst an der Waffe erlaubt, sie dürfen aber dazu nicht verpflichtet werden. Die Bundeswehr taucht im Grundgesetz nicht in einem eigenen Abschnitt, sondern an zahlreichen Stellen auf (u.a. Art. 4, 12, 17a, 24, 26, 45a, 45b, 53a, 65a, 73, 80a, 87a, 87b, 96, 115a, 115), womit die Einbindung in die gesamte Verfassungsordnung und die Vermeidung einer Sonderrolle unterstrichen werden soll. Die Eingliederung in den demokratischen Verfassungsstaat soll durch eine ganze Reihe von Regelungen gewährleistet werden. Zunächst liegt die politische Führungsrolle eindeutig bei dem zivilen Bundesverteidigungsminister, der in Friedenszeiten den Oberbefehl über die Streitkräfte ausübt (der wiederum im Kriegsfall auf den Bundeskanzler übergeht). Über das Haushaltsrecht unterliegen alle Ausgaben einer vollständigen parlamentarischen Kontrolle. Die Bundeswehrverwaltung ist nicht Teil der Streitkräfte, sondern eine bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau. Der im Grundgesetz zwingend vorgeschriebene Verteidigungsausschuss des Deutschen Bundestags hat weitgehende Kontrollrechte (¡ Bundestag) und die Institution des Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestags unterstützt die parlamentarische Kontrolle der Bundeswehr und sichert auch einzelnen Soldaten ein Beschwerderecht zu. Aus den Erfahrungen mit deutschem Militär resultierten zudem einige kulturell-institutionelle Besonderheiten, die die Bundeswehr zu einer im internationalen Vergleich „besonderen“ Armee machen (siehe Punkt 3.1). Weiteres wichtiges Merkmal der Bundeswehr war und ist die umfangreiche multinationale Integration. So hat Deutschland seine Streitkräfte nahezu vollständig in die NATO integriert (¡ Nordatlantische Allianz) Mit Ausnahme des IV-Korps in Potsdam sind zudem alle deutschen Großverbände des Heeres multinational eingebunden und u.a. am Eurokorps (Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg, Spanien), am deutsch-niederländischen Korps, am

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Multinationalen Korps Nord-Ost (Deutschland, Dänemark, Polen), an zwei deutsch-amerikanischen Korps und am Alliierten Schnellen Eingreifkorps (13 NATO-Staaten) beteiligt. Auch für die Luft- und Seestreitkräfte stellt die multinationale Integration auf verschiedenen Stufen die Regel dar. Bereits die Gründung der Bundeswehr war mithin nur im Kontext ihrer Einbindung in multilaterale Strukturen zu verstehen. Die Streitkräfte waren von Anfang an Beschränkungen unterworfen, die den nationalen Entscheidungsspielraum bestimmten. Sie zeigten sich u.a. in dem völkerrechtlich verbindlich erklärten Verzicht auf die Herstellung von ABC-Waffen und in der Unterstellung der bundesdeutschen Einheiten unter den Befehl der NATO. Zwar war die militärische Integration nicht so weitgehend wie bei der gescheiterten EVG, die Bundeswehr war gleichwohl nicht als nationale Armee konzipiert, sondern als deutscher Beitrag zur Verteidigung im Bündnis. Eine eigenständige militärische Handlungsfähigkeit Deutschlands sollte es bewusst nicht geben.

2. Neuorientierung und Reform der Bundeswehr 2.1 Die Bundeswehr nach der Vereinigung im Oktober 1990 Unmittelbare Folge des Endes des Ost-West-Konflikts und der dadurch möglich gewordenen Vereinigung der beiden deutschen Staaten war nicht nur die komplette Veränderung des strategischen Umfelds, sondern auch die notwendig gewordene Integration der NVA in die Bundeswehr. Deutschland hatte sich bei Zusage des Rechts auf freie Bündniswahl vertraglich verpflichtet, die deutschen Streitkräfte (die 1990 auf knapp 600.000 Mann angewachsen waren) bis 1994 auf eine Obergrenze von 370.000 Soldaten Friedensumfang zu reduzieren. Die NVA-Einheiten wurden aufgelöst und Truppenteile der Bundeswehr aus Angehörigen der Bundeswehr und der ehemaligen NVA neu aufgestellt. Von den 90.000 Soldaten, die sich am 2. Oktober 1990 noch im Dienst der NVA befanden, wurden nach einer Übergangsphase rund 9.000 Soldaten in die Bundeswehr übernommen. Schon bald nach der Vereinigung stellte sich zudem die Frage, ob die Bundeswehr über ihren bisherigen Auftrag hinaus auch außerhalb des Bündnisgebiets eingesetzt werden sollte. Nachdem von der Bundesregierung mit Verweis auf die Verfassungslage ein unmittelbares militärisches Engagement im Golfkrieg 1990/91 noch abgelehnt worden war, beteiligte sich die Bundeswehr ab 1991 an zahlreichen Auslandseinsätzen. Dabei handelte es sich allerdings zunächst um rein humanitäre Aktionen bzw. logistische Unterstützungsmaßnahmen von Missionen der Vereinten Nationen (Kambodscha 1992, Somalia 1993) sowie um multinationale Überwachungsmaßnahmen (Flugverbot über Bosnien-Herzegowina und Embargoüberwachung in der Adria) (¡ Ex-Jugoslawien). Das „Weißbuch zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr“ vom April 1994 wies der Bundeswehr neben der Fähigkeit zur Landes- und Bündnisverteidigung im Rahmen der NATO auch die Fähigkeit zur Mitwirkung im Rahmen der multinationalen Krisenbewältigung von NATO, WEU, Vereinten Nationen und KSZE zu. Dazu wurde die Bundeswehr in Hauptverteidigungskräfte (HVK) zur Landes- und Bündnisverteidigung, Krisenreaktionskräfte (KRK) zur Krisenbewältigung bzw. Beteiligung an Friedensmissionen in der Größenordnung von rund 60.000 Soldaten sowie eine Militärische Grundorganisation (MGO) zur Führung, Betrieb und Ausbildung der Streitkräfte unterteilt. Diese Neuorientierung war politisch und rechtlich außerordentlich umstritten. Kritiker – neben der außerparlamentarischen Friedens-

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bewegung insbesondere Bündnis 90/Die Grünen und Teile der SPD – warfen der Bundesregierung eine „Militarisierung“ der Außenpolitik vor. Dabei wurde diese politische Streitfrage letztlich dahingehend zu einer juristischen Streitfrage umdefiniert, als dass zu entscheiden war, ob und, wenn ja, unter welchen Voraussetzungen das Grundgesetz Einsätze der Bundeswehr auch jenseits der Landes- und Bündnisverteidigung zulässt. Zu einer rechtlichen Klärung der zukünftigen Einsatzspektren der Bundeswehr außerhalb des NATO-Gebiets kam es erst durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts am 12. Juli 1994 (¡ Grundgesetz und Außenpolitik). Gegen die von der Bundesregierung verantwortete Zustimmung zu Bundeswehreinsätzen außerhalb des Bündnisgebiets hatte u.a. die oppositionelle SPD-Fraktion geklagt (Dau/Wöhrmann 1996). Im Ergebnis entschied das höchste deutsche Gericht, dass die Teilnahme an allen Einsatzarten im Rahmen von Systemen kollektiver Sicherheit (zu denen neben den Vereinten Nationen auch NATO und Westeuropäische Union gezählt wurden) zulässig ist. Im Umkehrschluss bedeutet das auch, dass rein nationale Einsätze ohne Bezug zu Systemen kollektiver Sicherheit nicht verfassungsgemäß sind. Die Vorraussetzung für alle Einsätze ist grundsätzlich die vorherige konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestags mit einfacher Mehrheit (¡ Bundestag). Auf eine vorherige Zustimmung kann nur dann verzichtet werden, wenn Gefahr im Verzug ist; dann muss die Bundesregierung das Parlament allerdings umgehend damit befassen und im Falle der Ablehnung die Soldaten zurückrufen. Obwohl das Urteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1994 zahlreiche Fragen offen ließ und in Wissenschaft und Politik kontrovers diskutiert wurde, war damit der Weg für eine aktivere Beteiligung der Bundeswehr an Auslandseinsätzen frei. Dabei reichte das Einsatzspektrum von klassischen Friedenssicherungseinsätzen der Vereinten Nationen über VN-mandatierte NATO-Einsätze zur Friedenserzwingung bis hin zu Kampfeinsätzen ohne eindeutiges Mandat der VN. Mit der Ausnahme von einzelnen Rettungs- und Evakuierungseinsätzen (so im März 1997 der Einsatz zur Evakuierung deutscher Staatsbürger aus Albanien) wurden alle Einsätze im Verbund mit Partnerstaaten der NATO bzw. der EU durchgeführt. Zu den größeren Einsätzen seit 1994 zählt die Teilnahme an den Friedenstruppen für Bosnien-Herzegowina (IFOR/SFOR), Mazedonien (Extraction Force, Essential Harvest und Amber Fox), Kosovo (KFOR) und Afghanistan (ISAF), die Kampfeinsätze in Jugoslawien (Allied Force) sowie die Unterstützung an den weltweiten Einsätzen gegen den internationalen Terrorismus (Enduring Freedom). In Mazedonien (Amber Fox) trat Deutschland im September 2001 erstmals als Führungsnation eines multilateralen Einsatzes auf. Im Oktober 2002 hat die Bundesregierung den Vereinten Nationen angeboten, zusammen mit den Niederlanden im Rahmen des Deutsch-Niederländischen Korps die Führung der ISAF-Truppe in Afghanistan zu übernehmen. Mitte 2005 befanden sich rund 6.200 deutsche Soldaten in neun parallel laufenden Auslandseinsätzen. Im März 2005 trat das so genannte „Parlamentsbeteiligungsgesetz“ in Kraft, wonach einerseits der Handlungsspielraum der Regierung erweitert und andererseits das Recht des Parlaments gestärkt wird. Über den Einsatz von Erkundungsteams oder einzelnen Soldaten für internationale Operationen können demnach künftig die Regierung und die Vorsitzenden der Fraktionen sowie der Ausschüsse für Außen und Verteidigung entscheiden. Damit sollen Sondersitzungen des Bundestags insbesondere in sitzungsfreier Zeit bei unstrittigen Auslandseinsätzen vermieden werden. Ein bewaffneter Einsatz der Bundeswehr liegt vor, wenn Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen werden. Ausgenommen sind Maßnahmen wie humanitäre Hilfeleistungen, bei denen Waffen lediglich dem Zweck der Selbstverteidigung

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dienen. Hier muss der Bundestag vorab zustimmen. Bei Einsätzen von geringer Intensität greift ein vereinfachtes Verfahren. Solch ein Einsatz liegt vor, wenn die Zahl der eingesetzten Soldaten gering ist und es sich nicht um die Beteiligung an einem Krieg handelt. Hier gilt die Zusage als erteilt, wenn sieben Tage nachdem das Parlament informiert wurde, keine Fraktion verlangt, dass sich der Bundestag mit dem Einsatz beschäftigt. Ist Gefahr im Verzug oder muss die Bundeswehr Menschen aus besonderer Gefahrenlage retten, kann das Parlament nachträglich zustimmen. Tut es das nicht, muss der Einsatz abgebrochen werden. Der Bundestag kann jeden Einsatz der Bundeswehr beenden, indem er die Zustimmung widerruft.

2.2 Reformbedarf und Strukturveränderungen Trotz erheblicher Veränderungen in den 1990er Jahren blieb die Reform der Bundeswehr ein politisches Dauerthema. Der Neudefinition des militärischen Aufgabenkatalogs im Zuge des vollkommen veränderten Kriegsbildes folgte nur sehr zögerlich die Neuorganisation der Streitkräfte (Varwick 2000). Die größte Armee Westeuropas ist nach weitgehend einvernehmlicher Einschätzung von Experten nicht mehr voll bündnisfähig, noch nicht europafähig und nicht in der Lage, die an sie gestellten Anforderungen zu erfüllen (Meiers 2005). Die politischen Auseinandersetzungen kreisen dabei um das Einstreichen einer vermeintlichen „Friedensdividende“ in Folge des sicherheitspolitischen Umbruchs Anfang der 1990er Jahre vor dem Hintergrund neuartiger, kostspieliger Konfliktformen. Es geht des Weiteren um den Stellenwert der „alten“ Aufgaben im Spektrum kollektiver Verteidigung angesichts der „neuen“ Aufgaben im Spektrum kollektiver Sicherheit und Krisenmanagement, und es geht um Streitkräfte als Instrument staatlicher Sicherheitspolitik versus Zurückhaltung in diesem Bereich (¡ Deutschland als Zivilmacht). Nicht zuletzt steht auch die Wehrpflicht zur Debatte, an der zwar in allen amtlichen Reformplänen festgehalten werden soll, die aber auch im Zuge der Einführung von Berufsarmeen in wichtigen Partnerländern zunehmend in Frage gestellt wird (siehe Punkt 3.1). Der politisch definierte Auftrag der Bundeswehr ist breit und vergleichsweise unpräzise festgelegt. Die Bundeswehr „schützt Deutschland und seine Staatsbürger vor politischer Erpressung und äußerer Gefahr, verteidigt Deutschland und seine Verbündeten, trägt zur Sicherung von Frieden und Stabilität im euro-atlantischen Raum bei, fördert den Weltfrieden und die internationale Sicherheit im Einklang mit der Charta der Vereinten Nationen, hilft bei Katastrophen, rettet aus Notlagen und unterstützt humanitäre Aktionen“ (Bundesminister der Verteidigung 2000: 8). Die Bundesregierung kann in unregelmäßigen Abständen ein so genanntes „Weißbuch zur Sicherheitspolitik“ vorlegen und das Verteidigungsministerium veröffentlicht „Verteidigungspolitische Richtlinien“ (VPR). Das derzeit (Mitte 2005) immer noch aktuelle Weißbuch wurde im Jahr 1994 noch von der CDU/CSU/FDP-Regierung vorgelegt, in Verantwortung der rot-grünen Bundesregierung hat der Verteidigungsminister allerdings im Mai 2003 neue Verteidigungspolitische Richtlinien (VPR) erlassen. Dort wird ausgeführt, dass zwar derzeit und auf absehbare Zeit eine Gefährdung des deutschen Territoriums durch konventionelle Streitkräfte nicht gegeben, das internationale Umfeld Deutschlands aber nicht frei von militärischen wie nicht-militärischen Risiken sei, „die die Sicherheit und Stabilität gefährden und bedrohen“ (Rd. 17). Die Risikoanalyse legt komplexer gewordene Gefährdungssituationen zu Grunde, die sich durch Stichworte wie internationaler Terrorismus (¡ Internationale Krimi-

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nalität/Internationaler Terrorismus), Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie regionale Krisen und Konflikte innerhalb und außerhalb Europas mit Auswirkungen auf deutsche Interessen charakterisieren lassen. Die neuen „sicherheitspolitischen Chancen und die komplexen Risiken erfordern eine deutsche Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die auf die Verhütung von Krisen und Konflikten ausgerichtet ist, das gesamte Spektrum sicherheitspolitisch relevanter Instrumente und Handlungsoptionen umfasst und gemeinsam mit den Verbündeten und Partnern in NATO und EU organisiert ist. Ihr Ziel ist, vorbeugend und eindämmend Gewalt zu verhindern“ (Rd. 39). Oberstes Ziel deutscher Sicherheitspolitik, so die Analyse in den aktuellen VPR, ist es, die Sicherheit und den Schutz seiner Bürgerinnen und Bürger zu gewährleisten. Deutsche Sicherheitspolitik sei „umfassend angelegt und berücksichtigt politische, ökonomische, ökologische, gesellschaftliche und kulturelle Bedingungen und Entwicklungen“. Sicherheit könne „weder vorrangig noch allein durch militärische Maßnahmen gewährleistet werden. Vorbeugende Sicherheitspolitik (¡ Sicherheitspolitik ) umfasst politische und diplomatische Initiativen sowie den Einsatz wirtschaftlicher, entwicklungspolitischer, rechtsstaatlicher, humanitärer und sozialer Maßnahmen“ (Rd. 37). Damit orientiert sich Deutschland an einem erweiterten Begriff von Sicherheit. Gleichwohl seien „die politische Bereitschaft und die Fähigkeit, Freiheit und Menschenrechte, Stabilität und Sicherheit notfalls auch mit militärischen Mitteln durchzusetzen oder wiederherzustellen, unverzichtbare Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit eines umfassenden Ansatzes von Sicherheitspolitik“ (Rd. 37). Nach den Beschlüssen der Bundesregierung vom Sommer 2000 und dem Gesetz zur Neuausrichtung der Bundeswehr vom Juli 2001 sollte der Umfang der Bundeswehr bis 2006 ursprünglich auf 282.000 Soldaten verringert werden, von denen 202.000 Zeit- und Berufssoldaten und 80.000 Wehrdienstleistende sein sollten. Diese Zahlen sind aber inzwischen deutlich korrigiert worden. Die Eckpunkte der von Verteidigungsminister Struck im Januar 2004 beschlossenen Transformation der Bundeswehr (Bundesminister der Verteidigung 2004) sehen nunmehr vor, dass der militärische Personalumfang bis 2010 von 285.000 auf 252.500 Soldaten verringert wird (davon 195.000 Zeit- und Berufssoldaten, 55.000 Wehrpflichtige sowie 2.500 Wehrübungsplätze). Die Zahl der Zivilbeschäftigten soll auf 75.000 zurückgehen. Die Einteilung in Krisenreaktionskräfte und Hauptverteidigungskräfte wird abgeschafft und dafür werden drei streitkräftegemeinsame Kräftekategorien gebildet. Dies sind die Eingreifkräfte für Operationen hoher Intensität und kürzerer Dauer (35.000 Soldaten), die Stabilisierungskräfte für Operationen niedriger und mittlerer Intensität und längerer Dauer (70.000 Soldaten) sowie Unterstützungskräfte für Logistik und Gewährleistung des Grundbetriebs und der Ausbildung (147.500 Soldaten). In allen Kategorien enthalten sind die Teilstreitkräfte Heer (rd. 107.000), Luftwaffe (47.000) und Marine (20.000), zudem nimmt die neue Streitkräftebasis (53.000) Querschnittsaufgaben insbesondere der Einsatzführung, Aufklärung und Unterstützung wahr. Hinzu kommt der Zentrale Sanitätsdienst (18.000). Rund 8.000 Soldaten arbeiten in anderen Bereichen wie z.B. in der Vorbereitung auf einen zivilen Beruf gegen Ende der Dienstzeit. Allen fünf Teilstreitkräften steht ein Inspekteur vor, der höchster truppendienstlicher Vorgesetzter in seinem jeweiligen Organisationsbereich ist. Ein Generalinspekteur als ranghöchster Soldat der Bundeswehr fungiert als oberster militärischer Berater der Bundesregierung. Sie alle wirken an der Gesamtkonzeption der Verteidigungspolitik mit, sind aber dem Inhaber der Befehls- und Kommandogewalt (also dem Verteidigungsminister bzw. dem Kanzler) verantwortlich.

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Neben zahlreichen Strukturveränderungen (u.a. neuartige Zusammenarbeit mit der Wirtschaft in Beschaffung und Unterhalt, neues Ausrüstungs- und Materialkonzept, Neuordnung der Laufbahnstrukturen, Öffnung aller Laufbahnen für Frauen) ist die Entscheidung, Struktur, Ausrüstung und Ausrichtung der Armee stärker als bisher von der Verteidigung auf die Krisenbewältigung „out of area“ auszurichten, die einschneidenste Veränderung. Beispiele sind die Schaffung eines Einsatzführungskommandos mit Sitz in Potsdam, das alle Einsätze steuern und führen soll. Der so genannte „Blankeneser Erlass“ von 1970, nach dem der Generalinspekteur keine Kommandogewalt für den Einsatz der Streitkräfte hat, wurde im Herbst 2002 bzw. noch mal im Frühjahr 2005 dahingehend geändert, als dass dem Generalinspekteur größere Befugnisse eingeräumt wurden. Er steht dem Einsatzführungskommando vor und ist auch für die Bundeswehrplanung und Ausstattung zuständig. Der bisherige Führungsstab der Streitkräfte soll – wie in anderen NATO-Staaten auch – zu einem Generalstab aufgewertet werden und am Berliner Sitz des Verteidigungsministeriums angesiedelt werden. Zwar bleiben Landes- und Bündnisverteidigung für Umfang und Struktur der Bundeswehr bestimmend, Konfliktverhütung und Krisenbewältigung werden aber in ihrer Intensität und Komplexität weitgehend mit der kollektiven Verteidigung gleichgesetzt. Die Bundeswehr soll über die Fähigkeiten verfügen, die das gesamte Einsatzspektrum abdecken: von kollektiver Verteidigung über Einsätze in der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung bis hin zu Einsätzen zur Unterstützung humanitärer Aktionen, Hilfeleistung bei Katastrophen und Rettung aus Notlagen.

2.3 Internationale Verpflichtungen und Finanzausstattung Das den Planungen zu Grunde gelegte Fähigkeitsprofil deutscher Streitkräfte soll sich damit an den geänderten sicherheitspolitischen Bedingungen, den rechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes und den internationalen Verpflichtungen orientieren, die Deutschland eingegangen ist. Bewaffnete Einsätze der Bundeswehr sollen gemäß der Verteidigungspolitischen Richtlinien – mit Ausnahme von Evakuierungs- und Rettungsoperationen – nur gemeinsam mit Verbündeten und Partnern im Rahmen von VN, NATO und EU stattfinden. So wurde im Zusammenhang mit dem neuen Strategischen Konzept der NATO (¡ Nato) vom April 1999 vereinbart, die Fähigkeiten in den Schlüsselbereichen Verlegefähigkeit und Mobilität, Durchhaltefähigkeit und Logistik, Überlebensfähigkeit und Führung nachhaltig zu verbessern. Im Zusammenhang mit der sicherheitspolitischen Aufwertung der EU hat der Europäische Rat im Dezember 1999 beschlossen, verbindliche Streitkräfteziele für den Aufbau eines europäischen Krisenreaktionskorps vorzugeben (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik der Europäischen Union), und im Zusammenhang mit der erklärten Absicht der Bundesregierung, die Vereinten Nationen zu stärken, sind Kontingente für Stand-by-forces der VN zugesagt worden (¡ Vereinte Nationen). An der im Jahr 2002 von der NATO beschlossenen Response Force beteiligt sich Deutschland mit rd. 5.000 Soldaten, für die von der EU im Jahr 2004 beschlossenen Battle Groups stellt Deutschland ebenfalls Truppen (Meiers 2005a). Eng mit der Debatte um die eingegangenen internationalen Verpflichtungen hängt die Frage der Finanzierung der deutschen Streitkräfte zusammen. Insbesondere wird Deutschland von den Verbündeten vorgeworfen, zu wenig Geld für den militärischen Teil der Sicherheitspolitik auszugeben und die falschen Schwerpunkte in den Bereichen Ausrüstung, Personalumfang und strategische Ausrichtung zu setzen. Die Bundeswehr gilt in Anbetracht der immer neuen Aufgabenzuweisungen als chronisch unterfinanziert (Meiers 2005). So gab Deutschland

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für militärische Verteidigung 2004 in absoluten Zahlen (23,8 Mrd. Euro) trotz höherer Bevölkerungszahl und Wirtschaftsleistung rund 5 Milliarden Euro weniger als Frankreich und 10 Milliarden weniger als Großbritannien aus. Bezogen auf das Bruttosozialprodukt liegt Deutschland mit rund 1,4 Prozent im unteren Drittel der NATO-Staaten. Für Investitionen in militärisches Gerät werden mit etwa 22 Prozent der Verteidigungsausgaben weit weniger als bei den Verbündeten ausgegeben (GB: 44, F: 45 Prozent), und Deutschland hat inzwischen Schwierigkeiten, sich an Aktionen der Partner zu beteiligen. Andere weisen darauf hin, dass der Verteidigungshaushalt (nach den Posten Arbeit und Soziales, Zinsen auf Bundesschuld und Verkehr) immerhin viertgrößter Ausgabenposten des Bundeshaushalts ist und nach NATO-Kriterien (die auch einige Infrastruktur- und Personalaufwendungen zu den Verteidigungsausgaben zählen) gut 12 Prozent des Etats ausmacht. Zudem habe sich auch der Wehretat den allgemeinen Sparzwängen und dem Ziel einer Konsolidierung der Staatsfinanzen unterzuordnen. Nicht zuletzt müsse man die vielfältigen Ausgaben Deutschlands im nichtmilitärischen Bereich – etwa besondere Leistungen zur Unterstützung Mittel- und Osteuropas (¡ Mittel- und Osteuropa) und Russlands (¡ Russland) – in die Bilanz mit einbeziehen.

3. Die Bundeswehr in der politischen Auseinandersetzung 3.1 Bundeswehr und Gesellschaft Wichtigstes Element zur Einbindung der Bundeswehr in die Gesellschaft ist das Prinzip der Bindung der Streitkräfte bei der Erfüllung ihrer Aufträge an die Werte des Grundgesetzes, das sich einerseits auf die internen Führungsgrundsätze und andererseits auf die Rolle der Streitkräfte in der Gesellschaft bezieht. Wichtiger Ausdruck dieser Einbindung ist das Prinzip der „Inneren Führung“ und des „Staatsbürgers in Uniform“, das insbesondere mit dem Namen Wolf Graf von Baudissin verbunden ist (Ebeling/Seiffert/Senger 2002). Beide Prinzipien, die freilich unter dem Gesichtspunkt der militärischen Effizienz nie unumstritten waren und im Zuge der Multinationalisierung weiter unter Druck geraten, zielen darauf ab, die Bundeswehr in bewusster Abgrenzung zu Reichswehr und Wehrmacht als demokratiefähige Streitkräfte zu konzipieren, die auch im Inneren nach demokratischen Grundsätzen funktionieren. Damit soll dem Problem der Demokratiekompatibilität von Streitkräften begegnet werden und Soldaten nicht als Fremdkörper der Demokratie sondern vielmehr als Teil der demokratischen Gesellschaft verstanden werden. In Deutschland liegt der Stellenwert sicherheitspolitischer Themen in der Öffentlichkeit (¡ Öffentliche Meinung) nicht auf den vordersten Plätzen. Die Bundeswehr als Institution wird gleichwohl mehrheitlich eher positiv beurteilt. Auch die gewandelten Aufgaben der Bundeswehr werden über alle Aufgabenbereiche mehrheitlich akzeptiert, wobei einzelne Einsätze durchaus umstritten sind (Collmer 2004). Die Umwandlung der Bundeswehr von einer Verteidigungsarmee zu einer interventionsfähigen Streitkraft ist innenpolitisch erstaunlich reibungslos vonstatten gegangen (wenngleich sich die anhaltend hohe Zahl an Kriegsdienstverweigerern – sie liegt seit Jahren bei über 100.000 jährlich – durchaus als Protest der männlichen Jugend gegen diesen Kurs interpretieren ließe). In der öffentlichen Wahrnehmung spielt die Frage der allgemeinen Wehrpflicht eine übergeordnete Rolle, obgleich eine Berufsarmee in den bisherigen Planungen nicht vorgesehen ist. Die Argumente gegen die Wehrpflicht lassen sich wie folgt zusammenfassen. Weil sich die si-

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cherheitspolitische Lage grundlegend verändert habe und eine unmittelbare Bedrohung des Territoriums nicht in Sicht sei, sei die Wehrpflicht nicht nur nicht länger notwendig, sondern den zwangsverpflichteten jungen Männern auch nicht mehr zuzumuten. Der Trend geht zudem in fast allen NATO-Staaten zu schlagkräftigen, hochmobilen, kleinen Berufsarmeen (Belgien, Frankreich, Großbritannien, Italien, Kanada, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Spanien, USA), Deutschland solle sich in dieser Frage nicht isolieren. Mit einer Berufsarmee ginge zudem eine Professionalisierung der Streitkräfte einher, die dann für Einsätze im Spektrum der Krisenbewältigung besser geeignet seien. Dieser neue Soldatentyp sei nicht im Rahmen einer kurzen Ausbildungszeit auf seine Aufgaben vorzubereiten, weshalb es nicht zu verantworten wäre, Wehrpflichtige für solche Einsätze heranzuziehen. Vereinzelt wird angeführt, dass eine Freiwilligenarmee billiger sei, wobei die Berechnungsgrundlagen hierfür umstritten sind. Schließlich sei keine Wehrgerechtigkeit mehr gegeben, wenn bei einer reduzierten Armee aufgrund geringerer Personalerfordernis nur noch ein geringer Teil eines Jahrgangs eingezogen werden kann. Die Befürworter der Wehrpflicht argumentieren anders. Neben grundsätzlichen Erwägungen wie dem Argument der demokratischen Einbettung der Streitkräfte in die Gesellschaft durch die Heranziehung von Menschen, die sonst möglicherweise nicht mit der Armee in Kontakt kommen würden (der „Bürgersoldat“ als Ausdruck einer demokratischer Armee) wird darauf hingewiesen, mit einer Wehrpflichtarmee sei eine zusätzliche Bremse für „out of area-Abenteuer“ eingezogen, weil eine Berufsarmee möglicherweise eher eingesetzt werden könnte als eine Armee mit Wehrpflichtigen. Die Wehrpflicht sichere zudem die sogenannte Aufwuchsfähigkeit in einer Krise, die wichtiges Element der internationalen Stabilität sei. Schließlich sei die Wehrpflicht erforderlich, um qualifizierte Zeit- und Berufssoldaten zu gewinnen. Vereinzelt werden auch sachfremde Argumente wie der Hinweis auf die Notwendigkeit des Zivildienstes als Gegenstück zur Wehrpflicht oder die mögliche Aufweichung durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofes zum Militärdienst von Frauen herangezogen. Während es innerhalb der Parteien zwischen den verschiedenen Flügeln durchaus unterschiedliche Nuancen gibt, fordern Bündnis 90/Die Grünen, FDP und die PDS in ihren offiziell verabschiedeten Beschlüssen die Abschaffung der Wehrpflicht. SPD, CDU und CSU sprechen sich dagegen bisher mehrheitlich für den Erhalt der Wehrpflicht aus, ohne sich allerdings in der konkreten Ausgestaltung einig zu sein. Differenzen zwischen den Parteien sind in dem für notwendig erachteten Umfang und der Finanzierung der Bundeswehr sowie in der Grundausrichtung der Sicherheitspolitik festzustellen. Insbesondere CDU und CSU sind für eine Verstetigung bzw. Erhöhung des Verteidigungshaushalts, Bündnis 90/Die Grünen setzen sich für eine Verkleinerung der Bundeswehr und einen Sparkurs ein. Unterschiedliche Akzente in grundsätzlichen sicherheitspolitischen Fragen werden insbesondere zwischen Bündnis 90/Die Grünen und CDU/CSU sichtbar. So legen die Grünen den Schwerpunkt auf Fähigkeiten zur Krisenprävention und wollen keine Bundeswehr als Instrument der Machtprojektion oder globalen militärischen Interessendurchsetzung. Die FDP will Früherkennung und Verhinderung von Konflikten zwar höchste Priorität einräumen, sieht aber in der abschreckenden Wirkung schlagkräftiger und einsatzbereiter Streitkräfte die nach wie vor entscheidende Rolle bei der Konfliktverhinderung. Für die CDU trägt eine angemessene militärische Fähigkeit zur Bestimmung des außenpolitischen Handlungsspielraums bei, beeinflusst das Gewicht in internationalen Organisationen und ermöglicht den Schutz vitaler deutscher Interessen. Die CSU hält die These für falsch, dass klassische militärische Bedrohungen nicht mehr vorstellbar seien. Deshalb müsse die Fähigkeit erhalten bleiben, den verbleibenden Gefahren angemessen entgegenzutreten, was auch außerhalb Europas der Fall sein könne.

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Ein weiterer Streitpunkt ist die strikte Arbeitsteilung zwischen Bundeswehr und Polizei. Infolge der Anschläge vom 11.9.2001 in den USA gewann auch die Debatte um den Einsatz der Bundeswehr im Inneren an Intensität. Das Grundgesetz sieht vor, dass die Bundeswehr im Inneren nur in eng umrissenen Ausnahmefällen, bei denen Polizeikräfte nicht ausreichen, zum Einsatz kommen darf. Während Teile der CDU/CSU neue Einsatzmöglichkeiten für die Bundeswehr fordern, halten SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP diese strikte Trennung zwischen Polizei und Militär weiterhin für sinnvoll und argumentieren zudem, dass in Ausnahmefällen auch bisher schon Bundeswehreinsätze zur Gefahrenabwehr im Inneren möglich sind (Knelangen/Irlenkaeuser 2004).

3.2 Defizite in der Reformdebatte In der derzeitigen Debatte um die Reform der Bundeswehr sind insbesondere zwei Problembereiche auffallend. Erstens ist die Frage, welche Bundeswehr für welche Aufgaben notwendig ist, nicht hinreichend diskutiert. Eine breite und gründliche Debatte über die Bedingungen und Ziele von Bundeswehreinsätzen sowie über die Konfliktformationen und -regionen, in denen die Bundeswehr eingesetzt werden soll, hat es weder innerhalb der Bundeswehr, noch innerhalb der Gesellschaft in hinreichendem Maße gegeben. Vielmehr wird meistens lediglich anhand von konkreten Einsätzen diskutiert. Zu fragen ist, ob Fähigkeit, Struktur und Umfang primär aus der Eignung zu Kriseneinsätzen abzuleiten sind und mit diesen Kräften auch die Bündnisverteidigung zu leisten ist, oder ob die Planung weiterhin auch auf den unwahrscheinlichen Fall der Landes- und Bündnisverteidigung abzielen sollte. Die Finanzierung der Strukturreform ist zudem weitgehend ungeklärt und insofern ein Geschäft mit ungedeckten Schecks. Die Aufgabenausweitung im Zuge der Beteiligung an internationalen Kriseneinsätzen hat jedenfalls keine Zuweisung entsprechender Finanzmittel nach sich gezogen und findet zudem in einer Reformphase statt, die naturgemäß zunächst Ressourcen intern bindet. Die Weizsäcker-Kommission hatte den im Vergleich zum Haushaltsansatz des Jahres 2000 zusätzlichen Finanzierungsbedarf in den kommenden zehn Jahren auf rund 1,3 Milliarden Euro jährlich beziffert, rechnete aber auf einer Basis von lediglich 240.000 Soldaten. Wie mit gut 252.500 Soldaten, einem Haushalt von rund 24 Milliarden Euro jährlich (inklusive der Sondermittel für die Terrorbekämpfung) und sinkendem Budget gemäß der mittelfristigen Finanzplanung die Reform finanziert werden und die internationalen Verpflichtungen erfüllt werden können, bleibt eine offene Frage. Ob jedoch die Öffentlichkeit und das Parlament davon überzeugt werden können, mehr Geld für den militärischen Teil der Sicherheitspolitik auszugeben, ist fraglich. Bei Meinungsumfragen zu sicherheitspolitischen Themen fällt auf, dass dieses Thema als wenig dringlich wahrgenommen wird und zudem der Sicherheitsbegriff kaum noch einen militärischen Charakter hat. Ob sich jemand sicher fühlt oder nicht, hat mit Streitkräften offenbar nur noch wenig zu tun. Zudem konkurrieren andere, im weiten Sinne ebenfalls sicherheitspolitische Aufgaben mit den Ressourcen für die Bundeswehrreform. Diese beziehen sich unter anderem auf die Herausforderungen im Spektrum des erweiterten Sicherheitsbegriffs (¡ Sicherheitspolitik). Damit geht zweitens es um die grundsätzliche Rolle von Streitkräften in der internationalen und deutschen Politik. Bei den neuen Einsatzformen vermischen sich einerseits traditionelle Rollen der Soldaten in Richtung einer Verquickung militärischer mit polizeilichen und zivilen Verwaltungsfunktionen. Neben Deeskalationsstreitkräften, die darauf ausgerichtet sind, Ge-

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walt zwischen Konfliktparteien einzudämmen und die zeitweise am Wiederaufbau staatlicher Ordnungsstrukturen mitwirken, bleiben aber andererseits Aufgaben wie Abschreckung und Kriegsführung bestehen (wobei letztere für die Bundeswehr eine vergleichsweise neue Erfahrung ist). Das militärische Aufgabenspektrum der Bundeswehr hat sich also enorm erweitert. Dies bedeutet in der Konsequenz, dass deutsche Streitkräfte flexibler, professioneller und anders ausgebildet werden müssen. Sie verlieren damit nicht an Bedeutung, sondern erlangen mit der Übernahme neuer Rollen sogar eher eine politische Aufwertung. Damit zusammenhängend unterliegt derzeit das gesamte Militärwesen einem dramatischen Wandel. „Postmoderne Kriegsführung“, „revolution in military affairs“, „Cyberwar“, „information warfare“ sind hierbei die Schlagwörter. Kleinere, schnellere, mobiler und unabhängiger operierende Verbände dürften zunehmend das Bild künftiger Kriege prägen. Dass ein Bereithalten von Militärpotentialen und notfalls auch militärische Einsätze jedoch nicht in das bekannte Sicherheitsdilemma mitsamt Rüstungswettläufen und gegenseitigem Misstrauen führen, ist glaubwürdig nur möglich, wenn Streitkräfte von Instrumenten nationaler oder alliierter Macht zu Instrumenten der gemeinsamen Friedenswahrung werden, die nur Friedensbrecher, nicht aber beliebig gewählte oder gewachsene Feinde ausgrenzen oder bedrohen. Insofern bleibt es schwer objektivierbar und bedarf kritischer Begleitung durch die Fachöffentlichkeit, zwischen notwendiger Modernisierung auf der einen Seite und Instabilität induzierender Verstärkung des Militärpotentials auf der anderen Seite zu unterscheiden.

4. Bilanz: Konsequenzen für das Verhältnis Militär und Sozialwissenschaften in Deutschland In den Sozialwissenschaften wird kontrovers diskutiert, welche Konsequenzen sich aus der veränderten Bedeutung des militärischen Faktors für die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik ergeben. Einerseits wird eine „Militarisierung“ der deutschen Sicherheitspolitik befürchtet, die sich möglicherweise auch in einem wachsenden Einfluss der militärischen Führung und einer Relativierung des „Primats der Politik“ äußern könnte. Andererseits wird beklagt, dass die deutsche Politik und Gesellschaft unzureichend auf diese neue Dimension vorbereitet sei. Das Desinteresse an sicherheits- bzw. militärpolitischen Fragestellungen mag angesichts der Erfahrungen mit deutschem Militär im 20. Jahrhundert berechtigt sein. Der unproduktive Streit zwischen „Bellizisten“ und „Pazifisten“ jedoch sollte ad acta gelegt werden und einem konstruktiv-kritischen Diskurs im Umgang mit militärpolitischen Fragestellungen weichen. Dabei könnten folgende, zwar recht allgemeine, aber doch zutreffende Aussagen des früheren Bundeskanzlers Schröder als Richtschnur dienen: Zum Sturz der Hitler-Diktatur, so Schröder, „brauchte es Patrioten und Soldaten. Weil wir Deutsche das wissen, sind wir keine Pazifisten. Wir sind aber auch nicht leichthin bereit, zu militärischen Mitteln zu greifen. Wo militärisches Eingreifen jedoch nötig war und ist, entzieht sich Deutschland seiner Verantwortung für Frieden und Menschenrechte nicht“ (Schröder 2004). Auch der ehemalige Außenminister Fischer (2003: 12) sieht die Grenzen des deutschen militärischen Engagements lediglich „durch unsere Fähigkeiten und Kapazitäten bestimmt“, aber nicht mehr durch grundsätzliche Vorbehalte gegenüber dem militärischen Instrument als Mittel der Politik determiniert. Wenn über diese grundlegende Richtung Konsens zu erzielen ist, bleibt genügend Raum für die Auseinandersetzung darüber, wann zur Wahrnehmung der deutschen Verantwortung Militär notwendig ist und wann nicht. War in der Phase 1990 bis 2001 noch eine gewisser „vorauseilen-

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der Gehorsam“ in der deutschen Sicherheitspolitik dergestalt feststellbar, dass eine Nichtbeteiligung an Militäreinsätzen der Partner immer unter dem Verdacht stand, eine (ungewünschte) Sonderrolle einzunehmen, so hat sich auch in dieser Frage eine Änderung vollzogen. Zur Normalisierung (¡ Deutschland als Zivilmacht) gehört dann, nach Abwägung der eigenen Interessen und Möglichkeiten von Fall zu Fall auch „nein“ sagen zu können.

Weiterführende Literatur Bald, Detlef (2005), Die Bundeswehr. Eine kritische Geschichte 1955–2005, München 2005. Studie zum 50-jährigen Bestehen der Bundeswehr, die sich erstmals in einem lesbaren Band der Geschichte der Bundeswehr von ihren Anfängen bis zur Gegenwart widmet. Bredow, Wilfried von (2000), Demokratie und Streitkräfte. Militär, Staat und Gesellschaft in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Studienbuch über die Rolle der deutschen Streitkräfte mit Darstellung der historischen, verfassungsrechtlichen, politischen und militärischen Aspekte. Gareis, Sven Bernhard/Klein, Paul (Hrsg.) (2004), Handbuch Militär und Sozialwissenschaft, Wiesbaden 2004. Umfassendstes Handbuch zur Bundeswehr mit 50 lexikonartigen Einzelbeiträge, die sich der sozialwissenschaftlichen Analyse militärischer Fragen widmen. Kommission „Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ (2000), Bericht der Kommission an die Bundesregierung vom 23.5.2000, Berlin: ohne Verlagsangabe. Abschlussbericht der von der Bundesregierung im Frühjahr 1999 eingesetzten so genannten „Weizsäcker-Kommission“ mit zahlreichen Vorschlägen zur Neuausrichtung der Bundeswehr. Krause, Joachim/Irlenkaeuser, Jan (Hrsg.) (2006), Bundeswehr – die nächsten 50 Jahre. Anforderungen an die deutschen Streitkräfte im 21. Jahrhundert, Opladen: Budrich-Verlag 2006. Kritische Bestandsaufnahme der Anforderungen an die deutschen Streitkräfte aus militärischer, politischer und wissenschaftlicher Sicht. Philippi, Nina (1997), Bundeswehr-Auslandseinsätze als außen- und sicherheitspolitisches Problem des geeinten Deutschland, Frankfurt/M. u.a.: Peter Lang. Studie über die politischen und juristischen Aspekte der Auslandseinsätze der Bundeswehr von 1987 bis 1996.

Geheime Nachrichtendienste

Institutionen Geheime Hans-Georg Nachrichtendienste und Wieck innerstaatliche Akteure

1. Einleitung Die Relevanz geheimer Nachrichtendienste für die Außenpolitik eines Landes, und zwar nicht nur für die Belange der äußeren und inneren Sicherheit, liegt auf der Hand: Die möglichst lückenlose Kenntnis innerer, nach außen hin abgeschirmter Entscheidungsprozesse anderer Länder bei bi- und multilateralen Verhandlungen, die militärischen Potenziale und internationalen Absichten anderer, vor allem konkurrierender oder eigenen Interessen entgegenstehenden Länder ist für die Entscheidungsfindung der eigenen Regierung unverzichtbar. Geheime Nachrichtendienste sammeln nicht nur solche Informationen, sie stellen auch Länder- oder problembezogene Lagebeurteilungen her und überprüfen die Relevanz von Informationen, die in der Öffentlichkeit oder auf dienstlichem Wege der eigenen Regierung bekannt werden. Solche Lagebeurteilungen sollten ressortübergreifend ausgerichtet sein. Das ist in Deutschland der Fall, aber kaum in anderen Ländern. Die Zusammenarbeit zwischen den für die äußere und den für die inneren Aufklärungsbereiche zuständigen geheimen Nachrichtendiensten ist von größter Bedeutung für die Sicherheit eines Landes. Gleichwohl sollten diese Ämter gesetzlich von einander getrennt existieren und operieren, um den Machtmissbrauch und die Manipulation von Informationen zu verhindern und die parlamentarische sowie regierungsseitige Kontrolle zu ermöglichen. Diese Trennung gab es in den kommunistischen Ländern des Sowjetblocks und anderen totalitären Staaten nicht – zum Nachteil der Bürgerinnen und Bürger dieser Staaten. Nach einleitenden Bemerkungen zur Rolle des geheimen Auslandsnachrichtendienstes (BND) in der Bundesrepublik während des Kalten Krieges (1945–1990, Abschnitt II) und nach einigen Hinweisen auf die von den USA in Deutschland unmittelbar nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges (also schon vor der Gründung der Bundesrepublik Deutschland) aufgestellte und informell sowie später auch offiziell unterstützte „Organisation Gehlen“, der Vorläufer-Organisation des BND (Abschnitt III), wird die auch aus der Sicht der Bundesregierung gewachsene Bedeutung des geheimen Auslandsnachrichtendienstes in der neuen Phase der deutschen Außenpolitik beleuchtet (Abschnitt IV). Angesichts der gesetzlich verankerten Vollmacht der geheimen Nachrichtendienste in Deutschland, zur Erfüllung ihrer Aufgaben unter bestimmten Voraussetzungen und unter Beachtung bestimmter Verfahrensregeln nachrichtendienstliche Mittel – z.B. gefälschte Pässe, technische Abhöreinrichtungen und Agenten – einzusetzen, ist die gesetzliche Regelung für die Festlegung der Aufklärungsaufträge, die Ausübung der Kontrolle durch die Regierung sowie der Regierung durch die Parlamente in kritischen Bereichen von essentieller Bedeutung für einen demokratisch verfassten Staat (Abschnitt V). Im gleichen Atemzuge ist daran zu erinnern, dass Spionage zugunsten einer anderen Macht in jedem Land der Erde strafrechtlich

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verfolgt wird. In internationalen Rüstungskontrollabkommen wird allerdings bei Überprüfungskonferenzen die Vorlage von Informationen aus nachrichtendienstlichen Quellen zugelassen. In den abschließenden Abschnitten werden ungelöste Gegenwarts- und Zukunftsfragen der geheimen Nachrichtengewinnung und adäquaten Auswertung angesprochen. Solche Probleme ergeben sich z.B. auf Grund des verdeckten grenzüberschreitenden Vorgehens der nichtstaatlichen terroristischen Organisationen, aber auch im Zusammenhang mit der Entwicklung der Gemeinsamen Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidungspolitik der Europäischen Union).

2. Die umstrittene Stellung der Geheimen Nachrichtendienste in Deutschland Bei den Entscheidungen der Bundesregierung über ihr politisches und militärisches Engagement in der internationalen Politik steht viel auf dem Spiel: ihre Glaubwürdigkeit gegenüber den eigenen Bürgern, das internationale Ansehen der Bundesrepublik Deutschland und die Verantwortung für das Leben der Soldaten und anderer Gruppen, die die Bundesregierung in den Einsatz schickt. Dies zeigt sich nirgends deutlicher als im Umgang mit den vielfältigen Gefahrenherden für die äußere und innere Sicherheit Deutschlands, im Einsatz für den Frieden und gegenüber nicht-staatlichen, grenzüberschreitenden Herausforderern der global ausgelegten friedlichen Zusammenarbeit der Staaten und Nationen, insbesondere in ihrer neueren Erscheinungsform, also des internationalen Terrorismus. Das Risiko etwa, das mit der Entsendung von militärischen Einheiten nach Afghanistan einhergeht, muss in quantitativer und qualitativer Hinsicht festgestellt und immer wieder neu eingeschätzt werden. Heute ist dies weitgehend akzeptiert. Spätestens beim Einsatz von Bundeswehreinheiten auf dem Balkan im Zusammenhang mit dem Ringen um Frieden, demokratische Ordnungen und Respekt für die Menschenrechte hat die politische Elite Deutschlands Abschied von der lange gehegten inneren Distanz zu den geheimen Nachrichtendiensten der Bundesrepublik Deutschland nehmen müssen – allerdings mehr nolens als volens. Das ist eine wichtige Korrektur im Umgang der Regierung der Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Auslandsnachrichtendienst und zur Herstellung der nationalen und internationalen Handlungsfähigkeit, welche die Bundesregierung angesichts der vielfältigen Risiken benötigt, mit denen die deutsche Außen- und Sicherheitspolitik immer wieder aufs neue konfrontiert wird. Es ist zudem die wichtigste Veränderung, die im Entscheidungsprozess auf außenpolitischem Gebiet gegenüber der Lage der alten Bundesrepublik Deutschland im Kalten Krieg eingetreten ist. Die politische Elite der alten Bundesrepublik genoss Fehlleistungen der geheimen Nachrichtendienste als Bestätigung ihrer Distanz zu diesen Einrichtungen, die nach Möglichkeit soweit wie möglich von Bonn (Pullach, Köln) entfernt bleiben sollten. Viele charakterisierten damals den Auslandsnachrichtendienst als „Vorposten“ der amerikanischen Dienste, hatten doch die USA bei der Errichtung des Vorläufers des Bundesnachrichtendienstes, der „Organisation Gehlen“ im Jahre 1947 und schon davor, Pate gestanden (Gehlen 1971, Reese 1990). Abschätzige Bemerkungen sind vielfach verbürgt. Genüsslich wurden etwa die angeblich schwachen Leistungen des BND im Vergleich zu den vermuteten Erfolgen des DDR-Auslandsnachrichtendienstes unter dem „sagenumwobenen“ Markus Wolf vor und nach der

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Wende 1989 registriert. In einem anderen Fall legte ein leitender Mitarbeiter des Bundeskanzlers dem Chef des BND Ende der achtziger Jahre nahe, an einer gemeinsamen deutsch-amerikanisch-israelischen Veranstaltung in New York nicht teilzunehmen, weil es sich beim BND doch um eine Nachfolgeorganisation des Sicherheitshauptamtes des Hitler-Regimes handle. Abgesehen von der Unerhörtheit einer solchen Assoziation war dem Mitarbeiter des Bundeskanzlers offenbar die enge Zusammenarbeit zwischen den deutschen und den israelischen Diensten nicht bewusst. Noch nach der deutschen Vereinigung meinte der damalige Bundeskanzler behaupten zu können, dass ihm die schlechte Lage der DDR-Wirtschaft nicht bekannt gewesen sei. Diese Aussage ist falsch. Die kritische Lage der DDR Wirtschaft war der Bundesregierung aus eigener Einschätzung und auf Grund der BND-Berichterstattung in vollem Umfang bekannt. Diese Einschätzung hatte ja auch zur Bereitstellung eines Beistandskredits deutscher Banken in Höhe von einer Milliarde DM mit einer Garantie der Bundesregierung geführt.

3. Geheimdienste während des Kalten Krieges Ungeachtet der vielfach demonstrierten Reserviertheit gegenüber den Geheimdiensten war die Bundesregierung während des Kalten Krieges, also der militärischen, politischen und ideologischen Konfrontation mit der Sowjetunion und ihren Verbündeten, wie auch mit den Strukturen des weltweit operierenden sowjetischen Geheimdienstapparates und der Instrumente des internationalen Kommunismus auf die Arbeit der deutschen geheimen Dienste angewiesen. Zu diesen zählten der Bundesnachrichtendienst (BND), das Bundesamt für Verfassungsschutz (BFV) und der Militärische Abschirmdienst (MAD). Ziele geheimdienstlicher Aufklärung im Ausland waren vor allem das gegnerische militärische Potential und dessen Weiterentwicklung, die Beschaffung von Gerät und Kommunikationsmittel einschließlich der Chiffriersysteme, die militärischen und geheimdienstlichen Einsatzpläne und die politischen Absichten der Opponenten, ihre Verhandlungsziele und ihre ideologischen Orientierungen. Angesichts des fundamentalen Charakters der Gegensätze und der Konfrontation opponierender Interessen und militärischer Kräfte in Europa, deren zentrales Element seit den vierziger und fünfziger Jahren die über vierzig Jahre andauernde gewaltsame Teilung Europas war, hatten die Geheimdienste die Aufgabe in Ergänzung zu anderen offiziellen und Medien gestützten Informationen, solche Erkenntnisse zu beschaffen, welche in einer akuten Spannungslage einen Krieg aus Missverständnis verhindern könnten. Es galt also, die strategischen und die taktischen Absichten der Gegner zweifelsfrei auszuforschen – zugegebenermaßen eine äußerst schwierige Aufgabe. Sie konnte nur bewältigt werden, weil auch im Falle des Fehlens aktueller Erkenntnisse aus dem gegnerischern Entscheidungszentrum selbst, im Wege eines verfeinerten Indikatoren-Schemas Erkenntnisse im Wege von Rückschlüssen aus anderen Bereichen der staatlichen und nichtstaatlichen Strukturen und ihrer Maßnahmen gewonnen werden konnten.

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4. Das neue Verständnis der Rolle von Geheimdiensten in Deutschland nach 1990 Die nicht nur unterschwellig wirksame negative Grundbeziehung zwischen der politischen Elite in Bonn und dem Auslandsgeheimdienst gehört der Vergangenheit an und kann daher mit umso größerer Klarheit registriert werden. Deutschland agiert seit dem Ende des Kalten Krieges außen- und sicherheitspolitisch nicht nur im Beziehungsgeflecht eines auf Europa und die Selbstverteidigung gegen Aggressionen hin optimierten Bündnisses, sondern auch im Rahmen von VN-Missionen und gemeinsamen militärischen Aktionen der europäischen und transatlantischen Partner unter Einschluss dritter Staaten wie der Russischen Föderation, der Ukraine und der weder der EU noch der NATO angehörenden anderen europäischen Länder. Unter solchen Umständen ist es zwingend notwendig, kontinuierlich aktuell gehaltene integrierte Lagefeststellungen und Lagebeurteilungen über die Gebiete zu erhalten, in denen die westlichen Regierungen unter Einschluss militärischer, finanzieller und wirtschaftlicher Mittel eine Politik der Friedenssicherung, Konfliktbewältigung und Wiederherstellung von friedlichen und zukunftsgerichteten Perspektiven betreiben. Deutschland ist heute tiefgreifend in globale und regionale Zusammenhänge involviert. In diesem Geflecht haben der geheime Auslandsnachrichtendienst (BND) und das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) wichtige Aufgaben zu erfüllen. Sie nehmen diese Aufgabe auf der Grundlage von eigenen Erkenntnissen und von solchen befreundeter Partnerdienste wahr. Daher besitzen die der Bundesregierung zugeleiteten Erkenntnisse und Analysen eine solide Grundlage und erhebliche Aussagekraft. Allerdings wurde die Leistungsfähigkeit des BND durch überdurchschnittliche Mittelkürzungen in den neunziger Jahren erheblich eingeschränkt. Das mindert die Wertigkeit des BND in der internationalen Zusammenarbeit. Im Rahmen des Ende 2001 verabschiedeten Sicherheitspakt der Bundesregierung zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus ist in begrenztem Umfang eine Korrektur vorgenommen worden (rund 250 zusätzliche Planstellen). Die Teilnahme der Bundesrepublik Deutschland am internationalen, risikoreichen Krisenmanagement hat den Stellenwert des Auslandsnachrichtendienstes auch in Deutschland angehoben (¡ NATO). Es hat den Anschein, dass es aber auch eine vom Pragmatismus bestimmte Veränderung im politischen Klima des Landes gibt, die den geheimen Nachrichtendienst in einem anderen Licht erscheinen lässt, als das noch in der Kohl-Ära der Fall war.

5. Strukturen und Auftrag Geheimer Nachrichtendienste in der Außenpolitik 5.1 Die Rechtslage In dem am 20. Dezember 1990 in Kraft getretenen Gesetz über den Bundesnachrichtendienst, der immerhin schon seit 1956 als solcher unter deutscher Kontrolle besteht, nachdem er schon seit 1947 unter US-amerikanischer Betreuung als „Organisation Gehlen“ geheimdienstliche Aufklärung in Osteuropa betrieben hatte, heißt es: „Der Bundesnachrichtendienst sammelt zur Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind, die erforderlichen Infor-

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mationen und wertet sie aus“ (Bundesgesetzblatt 1990, Teil I, S. 2979–2981, hier § 1(2)). Der Bundesnachrichtendienst unterliegt seit 1956 der Dienstaufsicht des Bundeskanzleramtes und ist, wie das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) und der Militärische Abschirmdienst (MAD) ermächtigt, nachrichtendienstliche Mittel zur Gewinnung von Informationen (also z. B. technische Erfassungsmittel sowie geheime Nachrichtenbeschaffer) einzusetzen. Allerdings unterliegt die Sammlung und Auswertung von mit technischen nachrichtendienstlichen Mitteln gewonnenen Informationen – Fernmeldeaufklärung genannt – gesetzlich geregelten Verfahren. Das parlamentarische Ermächtigungs- und Kontrollgremium (G 10 Gremium) wurde durch das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses vom 13. August 1968 in der Fassung vom 28. Oktober 1994 ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen im Einzelfall das Brief- , Post- und Fernmeldegeheimnis gemäß Artikel 10 GG vorübergehend einzuschränken (BGBl 1994, Teil I, S. 3186–3198). Eine weitere wichtige gesetzliche Rahmenbedingung mit gewissen Sonderbestimmungen für die geheimem Nachrichtendienste ist mit dem Gesetz über den Datenschutzgesetz vom 20. Dezember 1990 geschaffen worden, das nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Dezember 1983 zum Volkszählungsgesetz notwendig geworden war. Der Deutsche Bundestag übt die politische Kontrolle über die Tätigkeit der Bundesregierung auf geheimdienstlichem Gebiet in erste Linie durch das „Parlamentarische Kontrollgremium“ (PKG) aus, dessen derzeit neun Mitglieder vom Deutschen Bundestag mit absoluter Mehrheit gewählt werden. Das Gremium tagt in geheimer Sitzung und berichtet innerhalb einer Legislaturperiode mindestens zweimal an das Plenum des Deutschen Bundestages. Es kann Akteneinsicht nehmen und Sachverständige hinzuziehen. Das Gremium hat auch Funktionen auf den Gebieten der Wirtschaftspläne der Geheimdienste und der Einschränkung des gemäß Artikel 10 des Grundgesetzes geschützten Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses mit dem Ziel der strategischen Gefahrenabwendung (Gesetz über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeit des Bundes vom 11. April 1978 (BGBl. 1, S. 453), zuletzt geändert durch das Gesetz des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses vom 26. Juni 2001 (BGBl. I, S. 1254)). Jahrzehnte hindurch herrschte in Deutschland und anderen europäischen Ländern die Auffassung vor, dass es inopportun sei, in einem Gesetz anzuerkennen, dass die Regierung mit nachrichtendienstlichen Mitteln und auf geheimdienstlichen Wege Informationen über das Ausland sammelt und auswertet. Seit einigen Jahren werden jedoch in internationalen Rüstungskontrollabkommen Erkenntnisse bei der Feststellung der Umsetzung der eingegangenen Verpflichtungen zugelassen, die in nationaler Kompetenz, auch mit nachrichtendienstlichen Mitteln gewonnen worden sind. Geheimdienstliche Aufklärung wird zunehmend als mit den Zielen und der Ethik demokratischer Außenpolitik vereinbar anerkannt. Daher ist es auch in anderen demokratisch verfassten Staaten üblich geworden, gesetzliche Regelungen für Geheimdienste zu schaffen. Die USA hatten dies schon mit der Gründung der „Central Intelligence Agency“ (CIA) im Jahre 1947 getan. Demokratie-Forderungen auf rechtliche und parlamentarische Einbindung der Regierung gerade auf dem schwierigen geheimdienstlichen Gebiet und der personenbezogene Datenschutz haben seit einigen Jahren auch in Europa zu dem Wandel, zu der Weiterentwicklung des Rechtsverständnisses der Geheimdienstfragen beigetragen. Gleichwohl bleibt natürlich nach den nationalen Gesetzen in allen Staaten geheimdienstliche Tätigkeit gegen das eigene Land strafbar.

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5.2 Auftrag und Auftragserfüllung Im Inland benötigen Regierung und Staatsanwälte Erkenntnisse über verfassungswidrige und terroristische Aktivitäten, die verdeckt geführt und damit ohne Einsatz von geheimdienstlichen Mitteln nicht wahrgenommen werden können. Dies betrifft etwa die Bemühungen grenzüberschreitender terroristischer Organisationen, sich Zugang zur Technologie auf den Gebieten der nuklearen, chemischen und biologischen Kampfführung zu beschaffen. Im Inland stehen den Regierungen und der Justiz auch die Ermittlungsorgane der „normalen“ Verwaltung und Strafverfolgungsbehörden zur Verfügung. Das sieht jenseits der eigenen Grenzen anders aus. Unter verbündeten Staaten, also beispielsweise unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder der NATO, bedarf es keiner Auslandsaufklärung. Aber in allen anderen Regionen, in denen sich die Bundesregierung im Krisenfall politisch, finanziell und militärisch engagieren könnte oder müsste – im Verbund mit anderen Mitgliedstaaten der EU, NATO oder der Vereinten Nationen. – und bei der Umsetzung von internationalen Rüstungskontrollabkommen gibt es ein umfangreiches Anforderungsprofil der Bundesregierung, vor allem der Streitkräfte sowie der mit Außenbeziehungen befassten Ressorts an die Berichterstattung des Nachrichtendienstes – und das heißt: an die Beschaffung von genuinen Erkenntnissen mit nachrichtendienstlichen Mitteln. Der BND soll seine nachrichtendienstlichen Mittel dort einsetzen, wo die erforderlichen Informationen für die Gesamtlage eines Landes, einer Region oder spezifischer Komponenten anderer Länder nicht auf diplomatischem Wege oder aus den Medien zuverlässig gewonnen werden können. Er zeichnet sich dabei im Unterschied zu den Geheimdiensten in fast allen Ländern durch eine Besonderheit in der Auswertung aus: Er erarbeitet aus allen offiziellen, öffentlichen und geheimen Informationen kontinuierlich ressortüberschreitend ein Lagebild jedes Landes oder einer Problemstellung, über welche die Bundesregierung oder einzelne Ressorts spezifische Informationen suchen. Der Bundesnachrichtendienst arbeitet auf allen Gebieten, den militärischen wie den politischen, wirtschaftlichen, technologischen und anderen spezifischen Gebieten wie internationaler Drogenhandel und Geldwäsche (¡ Internationale Kriminalität und internationaler Terrorismus). In den meisten anderen Ländern sind die militärische Nachrichtengewinnung und die militärische Auswertung in den Verteidigungsministerien konzentriert. Daraus ergeben sich oft Spannungen zwischen den nationalen Geheimdiensten.

5.3 Von einem notwendigen Übel zu einem unentbehrlichen Partner Die Erkenntnisse des Bundesnachrichtendienstes finden ihren Weg in die Entscheidungsprozess durch schriftliche Berichte, die auf technischem Wege übermittelt werden, und in persönlichen Gesprächen mit den Experten des Dienstes. Im Vergleich zur Vergangenheit, als die bestehenden Strukturen und die Reserviertheit der politischen Eliten einem effizienten Informationsaustausch vielfach im Wege standen, hat sich in den letzten Jahren eine praxisnahe und professionelle Arbeitsbeziehung entwickelt. Schrittweise wird der Bundesnachrichtendienst auch an den Sitz der Bundesregierung nach Berlin verlegt – eine Zusammenlegung, die Jahrzehnte hindurch zwischen Regierung und Bundesnachrichtendienst strittig war. An die Stelle von Informationsbriefen, die mit Kurieren nach Bonn gebracht wurden, ist die Übermittlung der Berichte mit modernen Kommunikationsmitteln unter Beifügung aktuellen Kartenmaterials getreten. Die Fähigkeit der Regierung zum professionellen Krisenmanagement rund um

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die Uhr hat im Vergleich zur Vergangenheit zugenommen (¡ Bundeskanzleramt; Bundesministerien). Infolge der veränderten internationalen Lage ist ressort- und grenzüberschreitendes Krisenmanagement ständig gefordert. Gespräche über akute Fragen auf den verschiedensten Ebenen der Regierung sind zur Regel geworden. Berichterstattung erreicht im Bedarfsfall in aller Regel in kürzester Zeit die Regierungsmitglieder und die zuständigen Mitarbeiter der Ressorts. Defizite ergeben sich aus den Schwierigkeiten der Beschaffung von zuverlässigen geheimen Nachrichten und aus Gründen der engen Haushaltslage, die nach dem Abbau der letzten Jahre als kritisch zu bezeichnen ist. Im Wege enger Zusammenarbeit mit befreundeten Diensten werden die Fähigkeiten und die Erkenntnisse aller an dieser Zusammenarbeit beteiligten Partnerdienste zum Nutzen der Abnehmer in den verschiedenen Hauptstädten optimiert. Im Laufe der Operationen der Streitkräfte verschiedener Länder unter gemeinsamem Kommando in den Nachfolgestaaten der Jugoslawischen Föderation sind beispielsweise die Aufklärungsanforderungen an die Nachrichtendienste in erheblichem Masse gewachsen. Sie beziehen sich heute nicht nur auf die militärischen Potentiale, sondern auch und vor allem auf die politischen Orientierungen und Entwicklungen in den von Unruhen und Bürgerkriegen bestimmten Regionen. Die Abstimmung des lang-, mittel- und kurzfristigen Aufklärungsauftrags erfolgt regelmäßig unter dem Vorsitz des Bundeskanzleramtes und unter Hinzuziehung aller relevanten Ressorts (¡ Bundeskanzleramt). Darüber hinaus findet eine Feinabstimmung auf Arbeitsebene zwischen den Ressorts und dem BND direkt und unmittelbar statt. Auch die Bewertung der Erkenntnisse erfolgt unter Vorsitz des Bundeskanzleramts mit Beteiligung der Ressorts. Nach dem Ende des Kalten Krieges setzte überall der drastische Abbau von geheimdienstlichen Kapazitäten ein, die nicht mehr benötigt wurden. Verlagerungen traten ein z.B. mit Blick auf neue Anforderungen zur Überwachung von Rüstungskontrollabkommen, wie dem Vertrag über die Begrenzung konventioneller Streitkräfte in Europa (KSE). Größere Aufmerksamkeit wurde den expandierenden grenzüberschreitenden Aktivitäten der internationalen Mafia und organisierten Kriminalität (OK) zuteil. Auch die Ereignisse des 11. September 2001 in New York haben nicht nur diese Bereiche der internationalen Aufklärungsarbeit, sondern auch die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste, etwa im Zusammenhang mit den militärischen Aktionen verbündeter Länder unter der Führung der USA in Afghanistan, verstärkt. Besonders deutlich wurde dies in diversen Operationen gegen die Terrororganisation Al Qaida unter Osama Bin Laden und gegen das Taliban-Regime, das Bin Laden Operationsfreiheit in Afghanistan gewährte. Ähnliches gilt für die unter VN-Kontrolle (VN-Schutztruppe Afghanistan) stehende internationale militärische Zusammenarbeit mit der als Interim-Regierung agierenden afghanischen Regierung Karsai in Kabul und Umgebung. In den letzten Jahren bedurfte es großer Anstrengungen, um Teile der politischen Führungsschicht in Berlin von der Notwendigkeit zu überzeugen, die geheimdienstlichen Aktivitäten zu reorientieren, also nicht nur einfach abzubauen. Die operative Seite eines Auslandsnachrichtendienstes bezieht sich – von ganz wenigen Ausnahmen abgesehen – immer auf die Informationsgewinnung, also nicht auf die Umsetzung von operativen Zielen der Bundesregierung selbst. Diese Beschaffungstätigkeit gilt es, dem sich verändernden Bedarf anzupassen und die Qualität der integrierten Auswertung auf einem hohen Niveau zu erhalten. Die Erfüllung des heutigen Anforderungsprofils der Regierung an den Dienst setzt auch die Nutzung moderner, bislang nur in begrenztem Umfang zugänglicher technischer Möglichkeiten, z. B. von Aufklärungssatelliten voraus, für die es heute erste europäische Komponenten gibt, aber auch eine substantielle Zusammenarbeit mit anderen Partnern.

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6. Geheime Nachrichtendienste in einer globalen Kommunikationswelt und ihre Herausforderer Grundsätzlich hat die Bundesrepublik Deutschland mit dem Instrument des Bundesnachrichtendienstes eine optimale geheimdienstliche Struktur für die Auslandsaufklärung. Zwei Kennzeichen sind dabei vor allem hervorzuheben. Erstens wird die operative und technische Beschaffung auf allen für die Bundesregierung und andere Organe des Bundes und der Länder wichtigen Gebieten innerhalb eines Dienstes nach den Vorgaben (Anforderungsprofil) der Bundesregierung vorgenommen – d.h. es gibt keine Konkurrenzsituation zwischen nachrichtendienstlichen Beschaffungsstellen verschiedener Regierungsstellen. Die Bundeswehr hat von Zeit zu Zeit den Versuch unternommen, sich im Bereich der militärischen Aufklärung vom BND zu trennen und zu verselbständigen (¡ Bundeswehr). Dies ist verhindert worden und sollte auch zukünftig unterbunden werden. Heute gibt es sogar Pläne, auch die taktische militärische Lage in Krisenzonen durch den Bundesnachrichtendienst aufklären zu lassen. Zweitens erfolgt die Auswertung aller nachrichtendienstlich gewonnenen Erkenntnisse auf allen Gebieten, auf denen Information und Analyse gefordert werden, in einer ressortübergreifenden Abteilung des Bundesnachrichtendienstes. Ressortspezifische Interessen werden integriert, nicht in Konkurrenz miteinander gebracht, wie es bei ressortbezogenen Auswertungsabteilungen von Nachrichtendiensten in anderen Staaten zwangsläufig der Fall ist. Um dieses Instrument in seiner Leistungsfähigkeit auch in Zukunft erhalten zu können müssen insbesondere zwei Fragen beantwortet werden: zum einen wie die internationale Zusammenarbeit auf den Gebieten der kontinuierlichen Erforschung des internationalen Terrorismus – analog der im NATO-Rahmen Jahrzehnte hindurch praktizierten Kooperation mit militärischer und militärpolitischer Lageeinschätzung – intensiviert werden kann; zum anderen wie die Aktivitäten der „Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik“ der Europäischen Union nachrichtendienstlich abgesichert werden können (¡ Die Außen-, Sicherheits- und Verteidungspolitik der Europäischen Union). Angesichts unangemessener Haushalts-Kürzungen in den vergangenen Jahren gerät der BND gegenwärtig allerdings in die Gefahr, seine hohe Wertigkeit in der Zusammenarbeit mit anderen leistungsfähigen Auslandsdiensten einzubüssen. Erst durch die enge Zusammenarbeit mit hochleistungsfähigen Diensten befreundeter Länder kann eine Optimierung der Erkenntnisgewinnung und der Absicherung der Auswertung zum Nutzen des Nutznießers, also der Bundesregierung erreicht werden. Verstärkte Anstrengungen sind hier insbesondere im Bereich der technischen und der Satelliten-gestützten Aufklärung, einschließlich der systematischen Nutzung kommerziell betriebener Satellitennetzwerke erforderlich. Neben der Gefährdung durch das Aggressionspotenzial von Staaten – de facto verzeichnen wir derzeit eine abnehmende Tendenz auf diesem Gebiet – wächst das Bedrohungspotential aus nichtstaatlichen Strukturen rasch an (¡ Internationale Kriminalität/Internationaler Terrorismus). Aufklärung und Auswertung sind auf diesem Gebiet ungleich schwieriger als im Bereich der klassischen staatlichen Bedrohungsprofile zu bewerkstelligen und verlangen hohe Investitionen (z.B. beim Chiffrierwesen). Deutschland ist auf diesen Gebieten nicht mehr hinreichend leistungsfähig. Die Haushaltsmittel können aus grundsätzlichen Erwägungen nicht immer über den Haushalt des Bundeskanzleramtes gesichert werden, sondern müssen in anderen Ressorts verankert und ausgewiesen werden. Das war schon immer beim militärischen Anteil des Verteidigungsministeriums im BND der Fall. Diese Praxis kann als Orientierungshilfe

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für die Absicherung von Finanzmitteln für die nichtmilitärische Anti-Terrorismusaufklärung des BND in den Haushaltsansätzen anderer Ressorts dienen. Angesichts der grenzüberschreitenden Natur der internationalen Terrorismus-Organisationen sowie von Mafia- und anderen kriminellen, auch mit politischen Strukturen kooperierenden Kräften ist die noch engere Vernetzung von Teilen nationaler Auslandsnachrichtendienste wünschenswert und mittelfristig unumgänglich. Eine Orientierungshilfe für diese Vorgehensweise bieten die europäischen Netzwerke der nationalen polizeilichen Ermittlungsbehörden innerhalb der Europäischen Union (EUROPOL) sowie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union (GASP) und die über Jahrzehnte gewachsene militärische sowie militärpolitische Kooperation innerhalb des Nordatlantischen Bündnisses (¡ NATO). Nur so kann Früherkennung erreicht werden – die unverzichtbare Voraussetzung für die Verhinderung des Ernstfalls (11. September 2001) und für die erfolgreiche Bekämpfung der internationalen Terrorismus-Netzwerke. Um all dies zu erreichen ist ein Umzug des Bundesnachrichtendienstes von Pullach nach Berlin, also an den Sitz der Bundesregierung und des Deutschen Bundestages unabdingbar. Der Umzug ist eine beschlossene Sache, wird aber von einigen politischen Kräften weiterhin prinzipiell in Frage gestellt. Die Auswertungsabteilung und die Abteilung „Internationaler Terrorismus“ befinden sich bereits in Berlin. Der Umzug muss mit hoher Priorität weiter betrieben werden, Nur so kann die erforderliche Praxisnähe seiner Arbeit in Zukunft sichergestellt werden.

Weiterführende Literatur Dunn, Myriam/Wigert, Isabelle (2004), Critical Information Infrastructure Protection, in „International CIIP Handbook“ (Editor Andreas Wenger and Jan Metzger), Zürich. Die wissenschaftliche Aufarbeitung des Informationszeitalters unter dem Gesichtspunkt des Gefahrenpotentials durch internationalen Terrorismus ist noch in den Anfängen und deutet auf ein weiteres wichtiges Aktionsfeld nachrichtendienstlicher Aufklärung hin. Das Handbuch enthält Länder-Bestandaufnahmen. Foertsch, Volker/Lange, Klaus (Hrsg.) (2005), Islamischer Terrorismus, Bestandsaufnahme und Bekämpfungsmöglichkeiten, Berichte & Studien Bd. 86, Hanns-Seidel-Stiftung, Akademie für Politik und Zeitgeschehen, München (verfügbar unter http://www.hss.de/downloads/TerrorGesamt.pdf ). Der Sammelband thematisiert unterschiedliche Aspekte der Bekämpfung des islamistischen Terrorismus wobei unter anderem die folgenden Fragen im Mittelpunkt stehen: auf welchem Wege mit nachrichtendienstlichen Mitteln Früherkennung von terroristischen Anschlägen gelingen könnte (Hans-Georg Wieck), welche Defizite die geheimen Nachrichtendienste in Verbindung mit den Al Qaida-Anschlägen gegen das World Trade Centre in New York vom 11. September 2001 und bei der Aufklärung der Massenvernichtungswaffen im Irak aufwiesen und welche Rolle die Nachrichtendienste im Allgemeinen (V. Foertsch) und der Bundesnachrichtendienst im Besonderen (M. Hildebrandt) in Zukunft spielen können. Gormley, Dennis (2004), The Limits of Intelligence: Iraq’s Lesson,in Survival, The IISS Quarterly, Volume 46, Number 3, Herbst. Der Aufsatz beleuchtet am Beispiel der US-Entscheidung zum Präventivkrieg gegen Irak die Spannungen zwischen der US-Regierung und den US Geheimdiensten (vor allem der CIA), die sich in den Jahre 2001/1003 bei der Beurteilung des irakischen Potentials an Massenvernichtungswaffen ergeben hatten. Jakob, Bernd (1999), Geheime Nachrichtendienste und Globalisierung, Europäische Hochschulschriften Reihe 31, Politikwissenschaften, Bd. 380, Frankfurt/Main. Die Arbeit befasst sich mit den Rahmenbedingungen der Globalisierung und der Informationsgesellschaft für die Auftragsgestaltung und -erfüllung von geheimen Nachrichtendiensten.

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Weidenfeld, Werner (Hrsg.) (2004), Herausforderung Terrorismus – Die Zukunft der Sicherheit, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften. Die Beiträge von Christoph Gusy („Die Vernetzung innerer und äußerer Sicherheitsinstitutionen in der Bundesrepublik Deutschland“) und von Eckart Wertebach („Idealtypische Organisation innerer und äußerer Sicherheit“) analysieren die verschiedenen Möglichkeiten, um in einem demokratisch verfassten Staat äußere und innere Sicherheit wirksam gegen grenzüberschreitende terroristischen Bedrohungen durch verdeckt arbeitende nichtstaatliche Strukturen – Gewaltpotentiale – zu gewährleisten. Wolf, Markus (1997), Spionagechef im Geheimen Krieg – Erinnerungen, München/Leipzig: List-Verlag. Markus Wolf gibt seinen persönlichen Bericht über die Ziele des DDR-Geheimdienstes und beleuchtet damit einen wichtigen Aspekt des Ost-West-Konflikts zwischen 1945 und 1990.

Parteien

Institutionen Torsten Parteien Oppelland und innerstaatliche Akteure

1. Parteien und Außenpolitik: ein doppelter Zusammenhang Das politische System der Bundesrepublik Deutschland lässt sich als eine stark parteienstaatlich organisierte, parlamentarische Demokratie beschreiben (Stöss 1997). Die politischen Parteien wirken also einerseits direkt über ihre Fraktionen im Bundestag – nur die im Bundestag vertretenen Parteien werden im Folgenden behandelt – an der außenpolitischen Willensbildung mit und haben andererseits die Funktion, die in der Bevölkerung vorhandenen Meinungen, Einstellungen und Interessen auch im Bereich der Außenpolitik zu bündeln, zu repräsentieren und in den politischen Prozess einzubringen (Bartsch 1998: 167f.). Es ist zwar zweifellos richtig, dass die Exekutive in der Durchführung der Außenpolitik einen kaum einzuholenden Informationsvorsprung hat und dass parlamentarische Kontrolle fast immer nur nachträglich erfolgen kann. Aber dabei sollte nicht übersehen werden, dass im parlamentarischen System die Regierung von Parteien getragen wird, sie also nicht langfristig gegen die Grundwerte und -überzeugungen der sie unterstützenden Partei agieren kann, ohne die Grundlagen ihrer Tätigkeit zu zerstören. Ein Beispiel für diesen Zusammenhang ist der Niedergang der Regierung von Bundeskanzler Helmut Schmidt zu Beginn der achtziger Jahre, als dessen Außen- und Sicherheitspolitik in seiner eigenen Partei, der SPD, immer weniger Unterstützung fand (Jäger/Link 1987: 200f. bzw. 340f.). Parteien sind insofern auch in der Außenpolitik unbestreitbar wichtige Akteure (Roth 1973: 29), deren Wirken freilich mehr die grundsätzlichen Richtungsentscheidungen als die tägliche Durchführung der Außenpolitik betrifft (Link 2000a: 64). Nur solche Grundfragen der außenpolitischen Orientierung interessieren den Großteil der Bevölkerung auch so weit, dass dies ein für den Parteienwettbewerb lohnender Bereich ist (Schmidt 1992: 80). Nur in relativ seltenen Fällen lassen sich tagespolitische Fragen der auswärtigen Politik auch direkt innenpolitisch zu Wahlkampfzwecken instrumentalisieren. Ein solcher Fall war im Bundestagswahlkampf 2002 zu beobachten, als Bundeskanzler Gerhard Schröder die Entscheidung, dass sich die Bundesrepublik Deutschland unter keinen Umständen an einem Krieg einer von den USA geführten internationalen Koalition gegen den Irak beteiligen werde, zu einem Zeitpunkt traf und werbewirksam inszenierte, als einerseits noch gar nicht feststand, ob es zu einem solchen Krieg überhaupt kommen werde, und andererseits der Wahlkampf der Regierungsparteien angesichts schlechter Umfragewerte ein derartig mobilisierendes Thema dringend benötigte (¡ Öffentliche Meinung). Alle außenpolitischen Richtungsentscheidungen in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland waren von heftigen parteipolitischen Auseinandersetzungen begleitet. In den fünfziger Jahren wurde die von der bürgerlichen Koalition unter der Führung von Bundeskanzler Konrad Adenauer betriebene Politik der Westbindung und der Wiederbewaffnung von der SPD-Opposition zum Teil im Zusammenwirken mit außerparlamentarischen Kräften

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bekämpft. Über die Frage, ob die Bundesrepublik ihre Außenpolitik stärker europäisch als atlantisch ausrichten solle, wurde dagegen in der ersten Hälfte der sechziger Jahre vorwiegend innerhalb der Unionsparteien mit großer Schärfe gestritten (Oppelland 2002a: 562ff.). Diese wiederum fanden zu ihrer Einigkeit weitgehend zurück, als sie in den siebziger Jahren mit allen einer parlamentarischen Opposition zur Verfügung stehenden Mitteln die „neue Ostpolitik“ der sozialliberalen Koalition unter Willy Brandt und Walter Scheel bekämpften. Nach dem erneuten Regierungswechsel von 1982 erlebte die Bundesrepublik den Kampf der Friedensbewegung, der sich große Teile der SPD und die neu formierte, zum Teil aus der Friedensbewegung hervorgegangene Partei der Grünen angeschlossen hatten, gegen die Politik der NATO-Nachrüstung, die trotz aller Widerstände von der Regierung Kohl/Genscher durchgesetzt wurde (Schmidt 1992: 80f.) (¡ Sicherheitspolitik). Interessant ist an diesen parteipolitischen Auseinandersetzungen um außenpolitische Richtungsentscheidungen darüber hinaus die Tatsache, dass die jeweiligen Oppositionsparteien über kurz oder lang die einmal getroffene Entscheidung akzeptierten und sie, an die Macht gekommen, keineswegs revidierten, sondern die Politik kontinuierlich weiterführten (Schmidt 1992: 82). Dies gilt für die Politik der SPD im Hinblick auf die NATO und die EWG/EG ebenso wie für die Unionsparteien und die Ostpolitik. Der Grund dafür liegt im doppelten Zusammenhang zwischen Partei- und Außenpolitik (Roth 1973: 77f.). Zum einen wirken die Parteien, wie beschrieben, an der außenpolitischen Willensbildung mit, zum anderen wirken die Anforderungen des internationalen Systems aber auch auf die Parteien zurück. Letzteres gilt in besonderem Maße für die jeweiligen Regierungsparteien, deren Führung sehr viel direkter als die jeweiligen Oppositionsparteien mit den Anforderungen der internationalen Umwelt konfrontiert wird und die Beschränkungen der Handlungsspielräume deutlicher erfährt. Regierungsparteien treten als eigenständige Akteure meist nur wenig hervor. Ihr außenpolitisches Handeln erschöpft sich im Prinzip darin, die Regierung zu tragen und deren Politik den Wählern gegenüber zu vertreten (Link 1970: 369f.), auch wenn es durchaus immer wieder zu innerparteilichen Konflikten und gelegentlichem abweichenden Stimmverhalten von einzelnen Abgeordneten kommt. Die Oppositionsparteien dagegen müssen ihrer politischen Rolle entsprechend Alternativen zur Regierungspolitik entwickeln, wobei sie sich in erster Linie an den Grundwerten und -überzeugungen der Partei orientieren. Aber je größer die Aussichten einer Partei sind, Regierungsverantwortung zu übernehmen, desto stärker erfährt sie die „normative Kraft des Faktischen“. Es ist nicht immer möglich, die Außenpolitik nach den Wünschen, den Werten und den Überzeugungen der Partei auszurichten, sondern als Regierungspartei ist man gezwungen, sich an die Wirklichkeit der internationalen Umwelt anzupassen. Dies kann dazu führen, dass politische Ziele, die scheinbar in der „Identität“ der Partei fest verankert waren, nach einer Übergangszeit aufgegeben oder bis zur Unkenntlichkeit modifiziert werden. Die Entwicklung innerhalb der Oppositionsparteien der neunziger Jahre, SPD und Grünen (wenn im Folgenden abkürzend von den Grünen die Rede ist, ist die Partei BÜNDNIS 90/Die Grünen gemeint), war durch derartige allmähliche Anpassungsprozesse geprägt.

Parteien

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2. Weitgehender Konsens bei Grundüberzeugungen Wenn bisher eher von Parteienkonflikten und der überraschenden, aber erklärbaren Kontinuität der Außenpolitik die Rede war, so sollte darüber nicht übersehen werden, dass die angesprochenen Anpassungsprozesse im linken und im rechten Lager auch dazu geführt haben, dass es ein bemerkenswert hohes Maß an Übereinstimmung zwischen den Parteien in außenpolitischen Grundorientierungen gibt. Dies zeigt eine notwendig knappe Analyse der Grundsatzprogramme der Parteien, in denen sich die Grundwerte und -überzeugungen sowie die politischen Prioritäten auch im Bereich der Außenpolitik ausdrücken (Bartsch 1998: 171; Boekle/Rittberger/Wagner 1999: 29f.). Die im Bundestag vertretenen Parteien haben fast alle auf die weltpolitischen Veränderungen zwischen 1989 und 1991, auf das Ende des Ost-West-Konflikts und die deutsche Wiedervereinigung, mit neuen Grundsatzprogrammen reagiert. Lediglich die SPD hatte im Dezember 1989 gerade ein neues, von einer Programmkommission unter der Leitung von Oskar Lafontaine ausgearbeitetes Grundsatzprogramm verabschiedet, wodurch das bis dahin gültige Godesberger Programm von 1959 abgelöst wurde. Bisher wurde das „Berliner Programm“ nur geringfügig ergänzt, aber mit einem Parteitagsbeschluss vom Januar 1999 begann die Arbeit an einem neuen Programm. Die Grünen haben 1993 im Zuge der Vereinigung der Grünen mit dem ostdeutschen Bündnis 90 einen ausführlichen „Grundkonsens“ formuliert, der die Werte und Grundüberzeugungen auch in Fragen der Außenpolitik wiedergab und bis 1998 für die Haltung der Grünen zur Außenpolitik maßgeblich blieb. Nach langen Diskussionen auf mehreren Regionalkonferenzen wurde auf der Bundesdelegiertenkonferenz im Wahljahr 2002 ein Vorstandsentwurf für ein neues Grundsatzprogramm, das das erste Parteiprogramm von 1980 ersetzen sollte und das den Erfahrungen der ersten Legislaturperiode in Regierungsverantwortung Rechnung trug, weitgehend im Konsens angenommen. Im 1994 verabschiedeten CDU-Grundsatzprogramm „Freiheit in Verantwortung“ steht als Punkt 120: „Wir arbeiten im Rahmen unserer Möglichkeiten am Aufbau einer stabilen internationalen Ordnung, die allen Menschen die Chance eines menschenwürdigen Lebens in Freiheit und Frieden ermöglicht. Unsere Ziele sind die weltweite Achtung der Menschen- und Bürgerrechte und grundlegender ethischer Normen, die Durchsetzung von Freiheit und Demokratie, die Verbesserung wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungsmöglichkeiten, die Sicherung von Frieden und Recht sowie die Bewahrung der Schöpfung.“ Dieser Wertekatalog für die deutsche Außenpolitik könnte mehr oder weniger wortgleich in fast jedem anderem Parteiprogramm stehen. Zwar ist die Reihenfolge, d.h. die Priorität der genannten Werte nicht überall dieselbe, die Werte werden auch nicht von allen Parteien in gleicher Weise begründet, aber dennoch kommen Frieden, Freiheit, Demokratie, Menschenrechte und Solidarität als das außenpolitische Handeln legitimierende Grundwerte überall vor. Im Grundkonsens der Grünen und Bündnis 90 wurde dieser Wertekatalog um das Ziel der Gleichberechtigung der Frauen, die auch international durchgesetzt werden soll, erweitert. Das Ziel des Friedens war zugleich konkreter und prinzipieller als Gewaltfreiheit definiert. Im neuen Grundsatzprogramm von 2002 wurde von der Utopie einer gewaltfreien Welt aufgrund der Regierungserfahrung seit 1998 mehr oder weniger sang- und klanglos Abschied genommen. Stattdessen wurde die Anwendung von militärischer Gewalt, sofern diese rechtsstaatlich und völkerrechtlich legitimiert sei, nicht mehr ausgeschlossen. Insgesamt wurde der Schwerpunkt grüner Außenpolitik stärker auf die Konfliktprävention verschoben. Damit näherte sich

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auch diese ehemals fundamental pazifistische Partei dem Wertekonsens der politischen Eliten in Deutschland weitgehend an. Die Grundsatzprogramme von SPD und FDP fallen etwas aus dem Rahmen. Die SPD weist in ihrem noch 1989 unter den Bedingungen des Ost-West-Konfliktes formulierten Programm dem Frieden eine alles überragende Bedeutung zu und will den Systemkonflikt durch eine Kultur des Streits und eine Sicherheitspartnerschaft überwinden. Die Wiesbadener Grundsätze der FDP „Für die liberale Bürgergesellschaft“ von 1997 dagegen sind wesentlich knapper gehalten und beziehen die Außenpolitik mit in das Konzept der Bürgergesellschaft ein; diese „denkt kosmopolitisch, handelt europäisch [und] wurzelt in nationaler und regionaler Identität.“ Die Universalität der Menschenrechte bildet in diesem Konzept die normative Grundlage. Darüber hinaus brauche die „liberale Weltgesellschaft“ eine „globale Rechtsordnung“, insofern wohnt diesem Konzept eine starke Tendenz zur Verrechtlichung der internationalen Beziehungen inne. Die europäische Integration der Bundesrepublik Deutschland, eine der wichtigsten außenpolitischen Richtungsentscheidungen, ist zwischen den Parteien kaum umstritten. Der weitreichende Konsens kam in der politischen Wirklichkeit unter anderem darin zum Ausdruck, dass die Opposition gegen die Einführung des Euro in erster Linie von außerparlamentarischen Kleinparteien ausging. Im Bundestag wurde die Einführung des Euro von einem breiten Konsens getragen. Ähnliches gilt für den Europäischen Verfassungsvertrag, der im Bundestag im Mai 2005 mit einer überwältigenden Mehrheit ratifiziert wurde. Interessant ist indes, woher die 23 Gegenstimmen kamen. Die beiden Abgeordneten der PDS, die im 15. Bundestag nur mit zwei direkt gewählten Abgeordneten vertreten war, Christian Ströbele und eine weitere Abgeordnete vom linken Flügel der Grünen und der SPD haben ebenso dagegen gestimmt wie einige Mitglieder vom rechten Flügel der CDU/CSU-Fraktion. Der CSU-Politiker Peter Gauweiler hat sogar erfolglos versucht, die Ratifizierung des EVV durch eine Klage beim Bundesverfassungsgericht zu verhindern. Wenn man bedenkt, dass auch die in einigen Landtagen vertretenen rechtsextremen Parteien, wie die NPD und die DVU, die europäische Verfassung ablehnen, so scheint es, dass der Konsens über die Politik der europäischen Integration an den Rändern des Parteienspektrums zu bröckeln beginnt. Die weitaus größte Bedeutung wird dem europäischen Integrationsprozess im Grundsatzprogramm der CDU zugemessen; schon 1994 wurde dort eine Verfassung für Europa gefordert, die einen Grund- und Menschenrechtskatalog enthalten – inzwischen mit der Grundrechtscharta weitgehend verwirklicht – und Entscheidungsverfahren und Zuständigkeiten innerhalb der EU festlegen solle. Zwar erklärt auch die CDU die Subsidiarität zum Grundprinzip der europäischen Einigung, aber die CSU als bayerisch-föderalistische Regionalpartei geht in der Verteidigung der Rechte der Regionen weiter. Die CSU tritt deutlicher für ein „Europa der Nationen“ ein als die CDU, deren Forderungen und Ziele in die Richtung eine europäischen Bundesstaates weisen. Hier ist die Übereinstimmung der CDU mit der FDP und sogar der SPD größer als mit der Schwesterpartei. Wie alle übrigen Parteien treten auch die Grünen und die PDS für eine Stärkung der Demokratie in Europa ein, was generell durch eine Ausweitung der Kompetenzen des Europäischen Parlamentes geschehen soll. Diese beiden Parteien beurteilen in ihren Grundsatzdokumenten zwar die Wirklichkeit des europäischen Integrationsprozesses kritischer als die übrigen Parteien, das Grundprinzip der europäischen Einbindung Deutschlands wird jedoch geteilt. Alle Parteien unterstützten darüber hinaus die Erweiterung der EU um die post-kommunistischen Länder Ostmitteleuropas (¡ Mittel- und Osteuropa).

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Alle Bundestagsparteien bekennen sich zum Frieden und zum institutionellen Garanten des Weltfriedens, den Vereinten Nationen (¡ Vereinten Nationen), deren Rolle in den internationalen Beziehungen sie alle gestärkt sehen wollen. Alle Parteien von der CSU bis zur PDS sprechen in ihren Grundsatzdokumenten in diesem Zusammenhang von der „Einen Welt“ (CDU) oder einer „Weltinnenpolitik“ (CSU, SPD) oder der „Weltgesellschaft“ (FDP, Grüne, PDS). Die Hauptunterschiede bestehen in der Beurteilung der Weltwirtschaftsordnung. Während zwar auch die bürgerlichen Parteien für eine Verbesserung der Lage der so genannten Dritten Welt durch Entwicklungszusammenarbeit (¡ Entwicklungspolitik), verstanden als Hilfe zur Selbsthilfe, eintreten, sehen die linken Parteien eine mehr oder weniger fundamentale Reform der Weltwirtschaftsordnung als Voraussetzung für eine gerechtere, solidarischere und sozialere Welt an, in der sich die entwicklungspolitischen Ziele erst verwirklichen ließen (Thierse 2003: 80). Bei allen Parteien, die sich Anfang der neunziger Jahre neue Programme gaben, – und auch dies ist eine signifikante Gemeinsamkeit – ist die Außenpolitik im Vergleich zu früheren Programmen sehr weit nach hinten gerückt, was auf eine geringeres Gewicht, eine abnehmende Priorität außenpolitischer Fragen in dieser Zeit hindeutet. Lediglich die PDS, die in ihrem ein Jahr nach der Wahlniederlage von 2002 verabschiedeten neuen Grundsatzprogramm „Freiheit, Gleichheit, Gerechtigkeit und Solidarität“ als die auch den internationalen Beziehungen zugrunde liegenden Werte definierte, fällt aus dem Parteienkonsens in der Außenpolitik etwas heraus, obwohl diese Werte den von der CDU formulierten ganz ähnlich klingen. Aber die Konkretisierung jener sehr abstrakten Werte, die von allen anderen Parteien unterschrieben würden, zeigt, wie oberflächlich der Wertekonsens in ihrem Falle ist. Stärker noch als im vorherigen Grundsatzprogramm von 1993 wird in der Analyse der gegenwärtigen Welt ein konkretes Feindbild herausgearbeitet: die Regierung der USA, die „mit ihrer imperialistischen Politik, mit politischer und wirtschaftlicher Erpressung und mit Aggressionskriegen das geostrategische Ziel einer weltweiten Vorherrschaft“ verfolge. Der Kampf gegen „eine Politik der kapitalistischen Globalisierung“, als deren weltweite Führungsmacht die USA verstanden werden und die als Ursache für fast alle Übel der Welt ausgemacht wird, wird als einigendes Band einer heterogenen Partei beschrieben. Die PDS versucht, innerstaatlich die im Parteienwettbewerb von den Grünen und der SPD hinterlassene pazifistische Lücke zu füllen und so ein besonders in Ostdeutschland starkes Wählerpotential zu gewinnen bzw. zu behaupten und zugleich Anschluss an die internationale Bewegung der Globalisierungsgegner zu finden. Die PDS bildet insofern noch immer und in gewisser Weise mehr denn je eine Ausnahme des außenpolitischen Parteienkonsenses in der Bundesrepublik, auch wenn die PDS-Position in einigen außenpolitischen Bereichen mit denen der anderen Parteien deckt. Die beabsichtigte Fusion der 2005 in Linkspartei.PDS umbenannten PDS mit der 2004 gegründeten Wahlalternative Soziale Gerechtigkeit wird, soweit es sich derzeit beurteilen lässt, kaum zu einer Änderung der außenpolitischen Grundpositionen führen. Bevor auf den Konflikt der neunziger Jahre über eine neue Richtungsentscheidung der deutschen Außenpolitik, der den Kernbereich der Sicherheitspolitik betrifft, näher eingegangen wird, sollen die Konsensbereiche noch einmal zusammengefasst werden. Die Hypertrophierung nationalstaatlicher Machtpolitik im Nationalsozialismus hatte schon in der Entstehungsphase der Bundesrepublik zu einer Delegitimierung eben dieser Machtpolitik geführt, wie an den Grundgesetzartikeln, in denen die normativen Grundlagen der deutschen Außenpolitik definiert werden, leicht erkennbar ist (Link 2000a: 63f.). Daran hat sich über die Zäsur von 1989/90 wenig geändert. Dies kommt in einem erheblichen Parteienkonsens über den norma-

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tiven Gehalt der Außenpolitik und der grundsätzlichen Übereinstimmung der Parteien hinsichtlich der Integration Deutschlands in multilaterale Strukturen und besonders in ein vereinigtes Europa sowie das Eintreten für die Stärkung der Vereinten Nationen als Hüterin des Weltfriedens – trotz gewichtiger Differenzen in der konkreten Ausgestaltung der Politik – zum Ausdruck (Boekle/Rittberger/Wagner 1999: 32f.). Parteienkonsens zeigt sich darüber hinaus darin, was nicht in den Programmen steht. Nirgends werden Schlüsselbegriffe der realistischen Außenpolitiktheorie wie Macht, Hegemonie oder Gleichgewicht, die im außenpolitischen Diskurs anderer westlicher Länder durchaus eine große Rolle spielen, auch nur erwähnt (es sei denn mit heftiger Ablehnung, wie bei der PDS hinsichtlich der USA). Die deutschen Parteien sind fern davon, die Bundesrepublik Deutschland etwa wie Hans-Peter Schwarz als „Zentralmacht Europas“ (¡ Deutschland als Europas Zentralmacht) zu begreifen oder eine Hegemonialpolitik auch nur in Erwägung zu ziehen – und dies keineswegs nur wegen der zu erwartenden Widerstände gegen eine solche deutsche Außenpolitik (Link 1999: 139). Dieser gewissermaßen negative Konsens bedeutet jedoch keineswegs, dass man sich über die Rolle, die das vereinigte Deutschland in den internationalen Beziehungen spielen sollte, einig gewesen wäre.

3. Parteienkonflikte über die Richtungsentscheidung der neunziger Jahre 3.1 Divergierende Haltungen zu Militäreinsätzen Die Veränderungen im internationalen System in den Jahren zwischen 1989 und 1991 stellten eine Zäsur in der außenpolitischen Lage der Bundesrepublik Deutschland dar. Der Fortfall aller Souveränitätsbeschränkungen, weitgehende Reduzierung der Bedrohung sowie der Zugewinn an Territorium und Bevölkerung durch die Wiedervereinigung (¡ „Zwei-plusVier“-Vertrag), dies alles werde, so die damalige Perspektive, mittelfristig trotz der damit einhergehenden Beanspruchung der finanziellen und wirtschaftlichen Ressourcen zu einem Machtgewinn Deutschlands führen und so wurde es auch von außen wahrgenommen. Aus dieser Wahrnehmung entstanden insbesondere bei den verbündeten Staaten erheblich veränderte Erwartungen an das außenpolitische Verhalten des vereinigten Deutschlands im Sinne einer Übernahme von mehr Verantwortung. Bereits unmittelbar nach der Vereinigung wurde die deutsche politische Elite auf geradezu dramatische Weise mit diesen gestiegenen Erwartungen konfrontiert. Denn als die USA nach der irakischen Invasion Kuwaits im Sommer 1990 begannen, die Anti-Saddam-Koalition zu schmieden, erwarteten sie, nicht zuletzt weil sie die deutsche Wiedervereinigung auf der internationalen Ebene wie kein anderes Land unterstützt hatten, dass Deutschland sich daran beteiligen würde (¡ Vereinigte Staaten von Amerika). Obwohl die Aggression des Iraks völlig offensichtlich war und ein UNO-Mandat für eine militärische Aktion gegen den Aggressor vorlag, war die Frage der militärischen Beteiligung Deutschlands an einer Befreiung Kuwaits in der deutschen Öffentlichkeit und zwischen den Parteien leidenschaftlich umstritten. Insofern war der Golfkrieg die Geburtsstunde eines neuen Richtungskonfliktes über den Kurs der deutschen Außenpolitik. Die Führung der Unionsparteien war grundsätzlich bereit, den amerikanischen Erwartungen zu entsprechen, konnte sich aber in der Koalition nicht durchsetzen. Denn die FDP hatte sich seit den achtzi-

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ger Jahren die Verfassungsinterpretation zu Eigen gemacht, dass ein Bundeswehreinsatz außerhalb des NATO-Bereichs nicht mit dem Grundgesetz vereinbar wäre. Zwar war die FDP bereit, einer den Einsatz ermöglichenden Grundgesetzänderung zuzustimmen, dies war jedoch ohne die Zustimmung der größten Oppositionspartei, der SPD, aussichtslos. Die SPD aber hatte sich wie auch die Grünen und die PDS die Kritik der Friedensbewegung am Vorgehen der USA am Golf und die grundsätzliche Ablehnung aller Auslandskampfeinsätze der Bundeswehr zu Eigen gemacht (Philippi 1997: 68ff.). Der Parteiendissens in dieser Frage spiegelt sich auch in den Grundsatzprogrammen wider. In den Programmen von CDU und CSU ist explizit von der „gewachsenen Verantwortung“ des vereinigten Deutschlands die Rede; konkret gemeint ist damit auch die Beteiligung des Bundesrepublik „im Rahmen der Charta der Vereinten Nationen an Aktionen der UNO, NATO, WEU und KSZE zur Wahrung und Wiederherstellung des Friedens“ (CDU-Grundsatzprogramm, Punkt 129). Der Schlüsselbegriff ist die „Wiederherstellung des Friedens“, die über „Blauhelm“-Einsätze hinausgeht und Kampfeinsätze außerhalb des Bundesgebietes und des NATO-Gebietes einschließt. Dazu gehört auch das Bekenntnis zur Herstellung einer eigenständigen militärischen Handlungsfähigkeit der EU, die mit der Erwähnung der WEU bereits angedeutet ist. Die CSU vertritt in ihrem Grundsatzprogramm dieselbe Auffassung wie die CDU und auch die FDP hatte sich 1997 in den Wiesbadener Grundsätzen zu einer Befürwortung friedenswiederherstellender Einsätze durchgerungen. Ganz anders sahen die Positionen der Parteien links der Mitte aus, bei denen pazifistische, von der Friedensbewegung beeinflusste Positionen in dieser Frage vorherrschten. Die SPD verwarf 1993 in einem grundsätzlichen Parteitagsbeschluss zu den „Perspektiven einer neuen Außen- und Sicherheitspolitik“ sowohl die „Militarisierung der Europäischen Union“ als auch die Beteiligung der Bundeswehr an Einsätzen, die über friedenserhaltende „Blauhelm“-Missionen hinausgingen (in Auszügen gedr. bei Gerster 1994: 157–171, Zitat 163). Selbst für diese beschränkten Einsätze hielt die SPD eine Verfassungsänderung für erforderlich; eine Verfassungsänderung freilich, die nur Blauhelmeinsätze der Bundeswehr ermöglichen würde, wurde von den Unionsparteien grundsätzlich abgelehnt und war insofern aufgrund der Mehrheitsverhältnisse aussichtslos. Während auch im Grundkonsens von Grünen und Bündnis 90 von der Bereitschaft zu einer deutschen Beteiligung an friedenserhaltenden Maßnahmen die Rede war, sprach sich die PDS in ihrem Programm von 1993 ebenfalls für eine Verfassungsänderung aus. Allerdings sollte diese ein völliges und eindeutiges Verbot aller Bundeswehreinsätze außerhalb der Landesgrenzen beinhalten. Dies war insofern konsequent, als sich die PDS auch dafür einsetzte, NATO und WEU unmittelbar aufzulösen. Soweit wollten SPD und Grüne nicht gehen; sie traten lediglich für eine langfristige Ablösung der NATO durch Strukturen kollektiver Sicherheit in Europa, also KSZE bzw. OSZE, ein (¡ OSZE). Diese Frage der Auslandseinsätze der Bundeswehr, bezogen in erster Linie auf die Frage friedenschaffender Aktionen, also Kampfeinsätze, ist nur scheinbar eine Detailfrage. Dahinter verbirgt sich ein Grundsatzkonflikt über die außenpolitische Rolle des vereinten Deutschlands, der in seiner Dimension durchaus mit den früheren Konflikten über fundamentale Richtungsentscheidungen zu vergleichen ist. Sollte Deutschland sein außenpolitisches Verhalten „normalisieren“, d.h. dem der anderen europäischen Mittelmächte angleichen, auch was den Einsatz militärischer Mittel betraf? Oder sollte es aufgrund der spezifischen historischen Erfahrungen von Nationalsozialismus und Zweitem Weltkrieg eine völlig neue Rolle einnehmen, sich für eine „Zivilisierung der internationalen Beziehungen“ einsetzen? Der Begriff, (nach Link 2000b: 40) „das außenpolitische Erkennungswort der Linken“, taucht noch 1998

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im rot-grünen Koalitionsvertrag auf. Mit der Beteiligung der Bundeswehr an den militärischen Kampfeinsätzen gegen Serbien im Kosovo-Krieg 1999 – unter einer rot-grünen Regierung – und der im November 2001 von Bundeskanzler Schröder mit Hilfe der Vertrauensfrage gegen Widerstände in den Koalitionsfraktionen durchgesetzten Beteiligung am Krieg gegen den Terror in der Folge der Anschläge auf New York und Washington vom 11. September 2001 ist diese Richtungsentscheidung offensichtlich gefallen. Zwar bleibt die Konfliktprävention, auch der präventive Einsatz der Bundeswehr wie in Mazedonien im Spätsommer 2001, der eine Eskalation zum vollen ethnischen Bürgerkrieg verhinderte, das von SPD und Grünen präferierte Modell (Vollmer 2002), aber die Möglichkeit des Kampfeinsatzes der Bundeswehr zur Friedenswiederherstellung – auch mit zweifelhaftem UNO-Mandat – ist nunmehr eine auch von diesen Parteien mehrheitlich akzeptierte Handlungsoption. Lediglich die PDS tritt noch für eine rein pazifistische Position ein, was der Mehrheitshaltung der Bevölkerung in den neuen Länder, der primären Wählerbasis der PDS, entspricht (Oppelland 2002b: 194). Der Wandel der sozialdemokratischen und grünen Positionen bleibt jedoch noch zu erklären. Die beiden wesentlichen Begründungszusammenhänge zur Erklärung des Wandels bei den rot-grünen Koalitionsparteien – die Gewöhnung an die Anwendung militärischer Gewalt und die Hilflosigkeit angesichts massiver Menschenrechtsverletzungen – werden im Folgenden erläutert.

3.2 Die Gewöhnung an militärische Maßnahmen Zwischen 1991 und dem Regierungswechsel 1998 hat die Koalition von CDU/CSU und FDP Fakten geschaffen, die sich nicht ohne erheblichen außenpolitischen Schaden für die Bundesrepublik Deutschland hätten rückgängig machen lassen. Unter dem Eindruck der verbalen Attacken auf die Bundesrepublik, vor allem in der amerikanischen Öffentlichkeit wegen der Beschränkung der deutschen Hilfe auf finanzielle Zuwendungen im Golfkrieg, hat die Regierung Kohl die militärische Beteiligung der Bundeswehr an Auslandseinsätzen sukzessive ausgeweitet (¡ Vereinte Nationen, Bundeswehr). Bereits während des Golfkrieges wurden 1991 Kampfflugzeuge zur Verteidigung des türkischen NATO-Partners in die Türkei verlegt, die allerdings noch nicht an Kampfhandlungen teilnahmen; im Anschluss an den eigentlichen Golfkrieg wurden Einheiten der Bundesmarine im Persischen Golf zum Minenräumen eingesetzt. Wichtige weitere Stationen wurden der Einsatz der Bundeswehr im Rahmen der UNMission in Somalia 1992/93, vor allem aber die Beteiligung der Luftwaffe und der Marine an der Durchsetzung des von der UNO verhängten Flugverbotes und des Handelsembargos gegen Jugoslawien im Rahmen des Bosnien-Krieges. Diese Einsätze waren nicht nur deshalb wichtig, weil sie die deutsche Öffentlichkeit allmählich an Auslandseinsätze der Bundeswehr gewöhnten, sondern auch weil sie durch die Klagen der SPD- und der FDP-Fraktion beim Bundesverfassungsgericht zu einer Klärung der Verfassungslage führten. Dass die FDP als Regierungspartei mit als Kläger in Erscheinung trat, hatte vorwiegend innerparteiliche Gründe, da die neue Parteiführung nur nach einer Entscheidung des Verfassungsgerichtes eine neue Interpretation des Grundgesetzes gegen interne Widerstände durchsetzen konnte. Indem das Bundesverfassungsgericht im Juli 1994 (¡ Grundgesetz) sowohl friedenserhaltende wie auch friedenschaffende Einsätze der Bundeswehr im Rahmen von Systemen kollektiver Sicherheit, zu denen das Gericht entgegen der in der Politikwissenschaft üblichen Begrifflichkeit auch NATO und WEU zählte, als im Einklang mit dem

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Grundgesetz stehend beurteilte und lediglich die „konstitutive Zustimmung“ des Bundestages zur Bedingung für derartige Einsätze machte, wurde den Oppositionsparteien ebenso wie der Parteiminderheit in der FDP das legalistische Argument gegen „out-of-area“-Einsätze der Bundeswehr aus der Hand genommen (Philippi 1997: 42ff.). In der direkten Folge des Urteils kamen im Zusammenhang mit der Durchsetzung des Friedensabkommens für Bosnien-Herzegowina weitere Auslandseinsätze der Bundeswehr hinzu. Die Beteiligung am Kosovo-Krieg 1999 unmittelbar nach dem Regierungswechsel in Deutschland lag in der Konsequenz dieser Entscheidungen, die jeweils zu einem Test der Bündnissolidarität und -fähigkeit des vereinten Deutschlands stilisiert wurden, und ein dramatischer Kurswechsel hätte gravierende Folgen für die deutsche Stellung sowohl in der NATO als auch in den Vereinten Nationen gehabt, die gerade eine neu gewählte Regierung kaum riskieren konnte. In den neunziger Jahren wurden auf der europäischen Ebene ebenfalls geradezu unumkehrbare Fakten geschaffen. Insbesondere die im Vertrag von Amsterdam (1997) geschaffene Europäische Sicherheits- und Verteidigungsidentität beinhaltete eben jene zuvor von den Oppositionsparteien kritisierte „Militarisierung“ des europäischen Integrationsprozesses. Indem die neue rot-grüne Bundesregierung in beiden Bereichen die vorherige Politik praktisch bruchlos fortführte, stand sie in der eingangs beschriebenen Tradition auch früherer neu gewählter Regierungen, die Kontinuität der Außenpolitik trotz vorheriger Kritik zu wahren. In einem langwierigen Prozess hatten sowohl innerhalb der SPD wie auch bei den Grünen innerparteiliche, sich anfänglich klar in der Minderheit befindende Gruppen eine allmähliche Akzeptierung der geschaffenen Fakten durchgesetzt (Gerster 1994: 70ff.; Volmer 1998: 529ff.). Je näher die Regierungsbeteiligung rückte, desto stärker wurde die Position dieser innerparteilichen Avantgarde.

3.3 Der Wertekonflikt zwischen Menschenrechten und Frieden Erleichtert wurden die Positionsgewinne dieser Parteiminderheiten durch einen fundamentalen Wertekonflikt, der die pazifistische Argumentationslinie weitgehend untergrub. Bereits während des Golfkrieges ist es im Milieu der Friedensbewegung, ausgelöst durch die Raketenangriffe des Irak auf Israel, zu heftigen Auseinandersetzungen zwischen den „Bellizisten“ (u.a. Wolf Biermann) und den Pazifisten gekommen. Erstere stellten angesichts der Gefährdung des jüdischen Staates und der historisch bedingten deutschen Verantwortung gegenüber Israel eine pazifistische Haltung in diesem Konflikt radikal in Frage. Dieser Konflikt zweier Grundwerte setzte sich während des Bosnien-Konfliktes fort (¡ Ex-Jugoslawien). Insbesondere das praktisch unter den Augen von UNO-Friedenstruppen durch bosnisch-serbische Truppen begangene Massaker von Srebrenica (1995) hatte hier eine Katalysatorfunktion. Joschka Fischer hat die Bedeutung dieses Schlüsselerlebnisses in zahlreichen Äußerungen betont; es galt aber für die SPD-Linke nicht minder. Angesichts derartig gravierender Menschenrechtsverletzungen wurde das einseitige Postulat der Gewaltfreiheit immer stärker delegitimiert und der Einsatz militärischer Mittel im selben Maße legitimiert. In der moralisch aufgeladenen Rechtfertigung des Einsatzes deutscher Kampfflugzeuge im Kosovo-Krieg durch die neuen Regierungsparteien spiegelt sich dieser Wertekonflikt zwischen Frieden auf der einen und Menschenrechten auf der anderen Seite wider (Link 2000b: 40).

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Zugleich kommt darin eine Umdeutung der Lehren aus der deutschen Geschichte durch SPD und Grüne zum Ausdruck. Wurde das historische Erbe von Nationalsozialismus und Zweitem Weltkrieg vorher als Begründung für die Politik der Zivilisierung der internationalen Beziehungen herangezogen (¡ Die Außenpolitik der Bundesrepublik und die deutsche Vergangenheit) (Volmer 1998: 493f.), so galt Deutschland nunmehr als geradezu verpflichtet, weltweit die Menschenrechte, zur Not auch mit militärischen Mitteln, zu schützen. In ähnlicher Weise hatte man schon Mitte der neunziger Jahre den Wert der Einbindung der Bundesrepublik in die europäischen und transatlantischen Sicherheitsstrukturen als Bollwerk gegen das „Risiko Deutschland“ (Fischer 1994) entdeckt und gerechtfertigt – wie Adenauer bereits in den fünfziger Jahren. Unter anderem deshalb spricht der Historiker Heinrich August Winkler von der „posthumen Adenauerschen Linken“ (Winkler 2001: 17f.). Da SPD und Grüne sich spätestens mit der Regierungsübernahme an die bis dahin geschaffenen Realitäten angepasst, die Richtungsentscheidung der neunziger Jahre nachvollzogen hatten und ihre Politik in deren Bahnen fortsetzten, blieben gravierende außenpolitische Auseinandersetzungen zwischen den Bundestagsparteien – stets mit der Ausnahme der PDS – in der letzten Legislaturperiode weitgehend aus. Auch die Beteiligung der Bundeswehr 2001 am „Krieg gegen den Terror“ in Afghanistan war bis auf einige Abweichler aus den Regierungsfraktionen und die PDS weitgehend unumstritten. Ähnliches gilt für die Beteiligung der Bundeswehr an der Operation Artemis im Kongo, die in der Öffentlichkeit und bei den Parteien vergleichsweise wenig Beachtung fand (¡ Afrika südlich der Sahara).

4. Ausblick Die Irak-Krise, die sich vom Sommer 2002 bis zum Ende des Irak-Krieges im Frühjahr 2003 hinzog, hat nicht nur gravierende Risse im transatlantischen Verhältnis und zwischen den europäischen Staaten offenbart, sie hat darüber hinaus ein Licht darauf geworfen, dass parteipolitische Konflikte über Richtungsentscheidungen der deutschen Außenpolitik immer mehr der Vergangenheit angehören könnten. Denn der Konflikt dreht sich seitdem weniger um die Ausrichtung der deutschen Politik im engeren Sinne als darum, welche Rolle Europa als einheitlicher Akteur in der Weltpolitik spielen soll und insofern mittelbar darum, wie Deutschland sich bei dieser Entscheidung positionieren soll (Bredow 2003; Maull 2003). Die umstrittenste Frage ist in diesem Zusammenhang zweifellos die nach dem Verhältnis dieses zunehmend einheitlichen Akteurs zu den Vereinigten Staaten von Amerika. Die SPD unter der Führung ihres damaligen Vorsitzenden, Bundeskanzler Gerhard Schröder, hat dabei die klare Position eingenommen, im Falle eines inhaltlichen Dissenses auch eine Politik ohne bzw. sogar gegen die USA zu betreiben. Dementsprechend zielt die sozialdemokratische Europapolitik, die von den Grünen weitgehend unterstützt wird, darauf, die EU zu einem auch militärisch unabhängig handlungsfähigen Akteur zu machen, der im Bedarfsfall in der Lage wäre, eine Art „Gegenmacht“ zu den USA darzustellen. Die PDS ist bei allem Anti-Amerikanismus, der eine gewisse Sympathie für diese Politik erwarten ließe, allerdings strikt gegen eine „Militarisierung“ der EU. Die Unionsparteien haben sich nach einigem wahlkampfbedingtem Zögern – angesichts der überwältigenden öffentlichen Ablehnung des amerikanischen Vorgehens im Irak – unter der Führung von Angela Merkel für eine kooperative Haltung zu den USA ausgesprochen und sich insofern deutlich gegen jede europäische Gegenmachtpolitik positioniert. Angesichts der europapolitischen Traditionen der Unionsparteien kann man jedoch da-

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von ausgehen, dass diese Position innerparteilich nicht überall geteilt wird. Weil die rot-grüne Bundesregierung den Konflikt mit den USA über die Irakpolitik seit Ende 2003 entschärft hat und weil innenpolitische Themen die öffentliche Diskussion in Deutschland beherrschen, hat sich Frage des europäisch-amerikanischen Verhältnisses bisher nicht zu einem mit früheren außenpolitischen Richtungskonflikten vergleichbaren Streit ausgewachsen. Bezeichnend für den relativ geringen Stellenwert der Außenpolitik im derzeitigen Parteienwettbewerb ist, dass außenpolitische Fragen im Bundestagswahlkampf 2005 kaum eine Rolle gespielt haben und dass es kaum Schwierigkeiten gab, bei den Koalitionsverhandlungen zwischen SPD und den Unionsparteien im Anschluss an die Wahl in Fragen der Außenpolitik zu einer Einigung zu kommen.

Weiterführende Literatur Die Grundsatzprogramme der Parteien sowie der Grundkonsens von BÜNDNIS 90/Die Grünen sind auf den jeweiligen Homepages veröffentlicht. Bartsch, Sebastian (1998), Außenpolitischer Einfluß und Außenbeziehungen der Parteien, in: Eberwein, Wolf-Dieter/Kaiser, Karl (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4: Institutionen und Ressourcen, München: R. Oldenbourg Verlag. Der Artikel behandelt eher strukturelle Fragen des Parteieneinflusses auf die Außenpolitik als die substantiell-inhaltlichen Positionen der Parteien. Gerster, Florian (1994), Zwischen Pazifismus und Verteidigung. Die Sicherheitspolitik der SPD, Baden-Baden: Nomos. Knapper Rückblick auf die sicherheitspolitischen Vorstellung der SPD einschließlich der Diskussion der frühen neunziger Jahre; mit Dokumentenanhang. Philippi, Nina (1997), Bundeswehr-Auslandseinsätze als außen- und sicherheitspolitisches Problem des geeinten Deutschland, Frankfurt/M. u.a.: Peter Lang. Die Trierer Studie geht ausführlich auf die Positionen der Parteien im Streit um die Bundeswehr-Auslandseinsätze ein. Roth, Reinhold (1973), Parteiensystem und Außenpolitik. Zur Bedeutung des Parteiensystems für den außenpolitischen Entscheidungsprozeß in der BRD, Meisenheim a. Gl: Verlag Anton Hain. Eine der wenigen systematisch-sozialwissenschaftlichen Untersuchungen über den Zusammenhang zwischen Parteiund Außenpolitik; allerdings sind die typologischen Überlegungen zum deutschen Parteiensystem naturgemäß nicht mehr aktuell. Volmer, Ludger (1998), Die Grünen und die Außenpolitik – ein schwieriges Verhältnis. Eine Ideen-, Programm- und Ereignisgeschichte grüner Außenpolitik, Münster: Westfälisches Dampfboot. Eine beispielhafte Fallstudie für den Zusammenhang von Partei- und Außenpolitik am Beispiel der Grünen von einem beteiligten Akteur, von 1998–2002 Staatsminister im Auswärtigen Amt und dem Flügel der „Regierungslinken“ zuzurechnen.

Politische Stiftungen

Institutionen Politische Sebastian Stiftungen Bartsch und innerstaatliche Akteure

1. Einleitung In Deutschland gibt es sechs politische Stiftungen, die neben ihrer Arbeit im Inland auch international tätig sind und damit für das nach außen gerichtete Handeln der Bundesrepublik eine Rolle spielen: die SPD-nahe Friedrich-Ebert-Stiftung (FES), die CDU-nahe KonradAdenauer-Stiftung (KAS), die der F.D.P. nahestehende Friedrich-Naumann-Stiftung (FNSt), die CSU-nahe Hanns-Seidel-Stiftung (HSS), die Bündnis 90/Die Grünen nahestehende Heinrich-Böll-Stiftung (HBS) sowie die PDS-nahe Rosa-Luxemburg-Stiftung (RLS). Ihr Bekanntheitsgrad in der Öffentlichkeit ist allerdings gering, und auch die Politikwissenschaft hat sich bislang bestenfalls sporadisch mit ihnen befasst. Dabei ist ihre internationale Arbeit einzigartig: Weltweit, in über 100 Ländern sind sie mit Bildungs-, Beratungs- und Dialogprogrammen tätig, meist langfristig, mit einer kontinuierlichen Präsenz von aus Deutschland entsandten Repräsentanten am Ort. Sie sind ein wichtiger Teil der politischen Kultur der Bundesrepublik: politisch geprägte Organisationen, strukturell, ideell und personell eng mit den politisch gestaltenden Kräften in Deutschland verbunden, und sie teilen mit den im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien, denen sie nahestehen, politische Grundwerte und Zielvorstellungen (¡ Parteien). Für die entwicklungspolitische Arbeit erwachsen ihnen daraus spezifische Handlungsmöglichkeiten, Einflusskanäle und Zugänge zu wichtigen Akteuren des politischen Wandels (¡ Entwicklungspolitik), während der zweite, außenpolitische Pfeiler der internationalen Stiftungsarbeit die Mitgestaltung und Festigung der Beziehungen zu den wichtigsten Partnern in der Europäischen Union (EU) und des transatlantischen Verhältnisses durch die Organisation eines intensiven, kontinuierlichen Dialogs zwischen den politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Eliten und relevanten Gruppen umfasst.

2. Internationale Akteure sui generis In die gängigen Schubladen zur Klassifizierung internationaler Akteure passen die politischen Stiftungen nicht hinein. Sie verbinden zentrale Merkmale von Zivilgesellschaftlichkeit mit nahezu vollständiger staatlicher Finanzierung sowie mit der ihnen wesensgemäßen Nähe zu den politischen Parteien. Zum Verständnis dessen, was sie als Teil des komplexen Akteursnetzes deutscher außenorientierter Politik leisten, ist diese für manche irritierende Ambivalenz ein Schlüssel. Bei aller Unschärfe des Begriffs der Zivilgesellschaft lässt sich der zivilgesellschaftliche und damit letztlich auch nichtstaatliche Charakter der politischen Stiftungen deutlich erkennen.

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Das Wirken der Stiftungen ist nicht auf die Eroberung von oder Teilhabe an staatlicher politischer Macht und auch nicht auf privatwirtschaftliche Gewinnerzielung ausgerichtet. Konkreter als durch dieses formale Zuordnungskriterium wird ihre Zivilgesellschaftlichkeit konstituiert durch die ihre Arbeit prägende gesellschaftspolitische Dimension der Interessenvertretung und politischen Einflussnahme zugunsten emanzipatorischer Ziele wie Frieden, Gerechtigkeit, Menschenrechte und Demokratie. Die Nichtstaatlichkeit der politischen Stiftungen wird allerdings von manchen Kritikern mit einem Fragezeichen versehen, schon weil ihre Finanzmittel nahezu ausschließlich aus öffentlichen Zuwendungen bestehen. 2005 wurden ihnen allein aus dem Budget des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) über 180 Mio. Euro zur Verfügung gestellt. Insgesamt haben die Stiftungen aus dem Haushalt dieses Ministeriums seit Beginn der Förderung in den sechziger Jahren mehr als 4 Mrd. Euro erhalten. Das BMZ finanziert damit den Löwenanteil – bis zu 90 Prozent – des internationalen Stiftungsengagements, und zwar Programme und Projekte in Entwicklungs- und Transformationsländern. Demgegenüber machen die finanziellen Zuwendungen des Auswärtigen Amts (AA) kaum 10 Prozent aus (2005: rund 18 Mio. Euro). Im Vordergrund steht dort die Förderung von Maßnahmen des internationalen Dialogs in Ländern mit entwickelter Demokratie und Marktwirtschaft. Auch Stipendienprogramme der Stiftungen für Studienaufenthalte von Ausländern in Deutschland werden aus dem Haushalt des AA finanziert. Die Bundesförderung macht jedoch aus den politischen Stiftungen keine staatlichen Organisationen, auch keine Auftragsempfänger der Bundesregierung – so wie auch die vielen privaten und kirchlichen Träger der deutschen Entwicklungszusammenarbeit oder auch der Notund Katastrophenhilfe auch dann Nichtregierungsorganisationen (NRO) bleiben, wenn sie öffentliche Mittel in Anspruch nehmen (¡ Kirchen und NRO). Entscheidend ist hierfür, dass die Bundesregierung solche Organisationen nicht fördert, um sie mit dem Hebel finanzieller Abhängigkeit beliebig als Hilfstruppen instrumentalisieren zu können, sondern weil sie Leistungen erbringen, die im öffentlichen Interesse liegen, vom Staat selbst jedoch nicht erbracht werden können. Diesen Zweck können die politischen Stiftungen, wie auch kirchliche Hilfswerke und private Träger, nur dann erfüllen, wenn sie eigenverantwortlich und frei von steuernden Einzeleingriffen, politischen Vorgaben und Auflagen tätig sein können. Die Grenzen ihrer Handlungsfreiheit sind freilich abgesteckt durch das Erfordernis der Genehmigung von Programmen und Projekten. Dabei entscheidet das AA unter Einschaltung der Botschaft im jeweiligen Zielland über die außenpolitische Unbedenklichkeit eines jeden Vorhabens der Stiftungen – auch der BMZ-finanzierten Projekte. Zum offenen Konflikt oder zur strikten Untersagung eines Vorhabens kommt es jedoch nur selten, vor allem weil man bei den Stiftungen, im BMZ und im AA ein gemeinsames Grundverständnis von den – keineswegs eng gesteckten – Grenzen des politisch Sinnvollen und Tolerierbaren entwickelt hat. Vereinzelte Meinungsverschiedenheiten werden geräuschlos hinter den Kulissen ausgeräumt. Das prominenteste Merkmal der politischen Stiftungen ist ihre Nähe zu den im Deutschen Bundestag vertretenen Parteien. Mit ihnen teilen sie politische Grundwerte und Zielvorstellungen. Die damit verbundene weltanschauliche Konkretisierung des Wertbezugs (sozialdemokratisch, konservativ, liberal etc.) macht jede politische Stiftung unverwechselbar und impliziert einen Wettbewerb der Werte und Ideen, Konzepte und Politiken, bei dem sich die einzelnen Stiftungen ergänzen. Dies spiegelt sich in der Auslandsarbeit in der Substanz des Programm- und Projektangebots ebenso wider wie in der Wahl der Kooperationspartner, bei der ideelle und programmatische Affinität eine wichtige Rolle spielt. Personelle Verbindungen

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zwischen Stiftungen und Parteien bestehen durch die Präsenz einzelner Bundes- und Landespolitiker in den Leitungsgremien der Stiftungen sowie durch die Einbeziehung von Stiftungsvertretern in Fach- und Beratungsgremien der Parteien. Trotz dieser Nähe handelt es sich bei den politischen Stiftungen eher um „Tendenzbetriebe“ als um „Regiebetriebe“ der Parteien (Wewer 1987: 216). Dies gilt gerade auch für die internationale Arbeit, wo sie ihre Aufgaben zwar auch im Interesse der Parteien wahrnehmen, aber vor allem ihre eigenen politischen Agenden verfolgen. Dementsprechend verfehlt ist die hier und da immer noch anzutreffende Vorstellung, die politischen Stiftungen seien so etwas wie inoffizielle Außen- und Entwicklungsministerien der Parteien. Art und Ausmaß der Übereinstimmung, und zwar sowohl hinsichtlich einzelner Vorhaben als auch in bezug auf die strategische Verzahnung von Parteizielen und Stiftungsaktivitäten, variieren von Stiftung zu Stiftung sowie im Zeitverlauf. Vorübergehend können sogar deutliche Differenzen und Irritationen entstehen – so geschehen beispielsweise im Verhältnis zwischen der seinerzeitigen Regierungspartei Bündnis 90/Die Grünen auf der einen und der HBS sowie deren Partnern im Ausland auf der anderen Seite anlässlich des umstrittenen Kurses der rot-grünen Bundesregierung in der Frage einer deutschen Beteiligung am militärischen Eingreifen im Kosovokonflikt im Frühsommer 1999.

3. Rollenvorteile Interessanterweise ist es gerade die aus der Kombination von Parteinähe, staatlicher Finanzierung, Nähe zu den außenorientierten Entscheidungsstrukturen der Bundesregierung und Zivilgesellschaftlichkeit resultierende Mehrdeutigkeit, die den politischen Stiftungen auf der internationalen Bühne Rollenvorteile verschafft. Als zivilgesellschaftliche, dem offiziellen zwischenstaatlichen Beziehungsgeflecht nicht direkt zurechenbare Akteure können sie in politischen Bereichen tätig werden, in denen „offizielle“ Aktivitäten der Bundesregierung und eindeutig staatlicher Organisationen wenig sinnvoll, politisch riskant oder gar kontraproduktiv wären. Dies gilt in Entwicklungs- und Transformationsländern vor allem für die Zusammenarbeit mit politischen Parteien und Gewerkschaften, aber auch für die Unterstützung weiterer zivilgesellschaftlicher Strukturen. Die engen Verbindungen mit den staatlichen politischen Institutionen der Bundesrepublik, insbesondere mit den außenorientierten Entscheidungsstrukturen der Bundesregierung, verleihen den politischen Stiftungen im Ausland wiederum ein politisches Gewicht, das „staatsfernere“ NRO so nicht haben. Zudem verfügen die Stiftungen über erheblich größere Finanzmittel als die allermeisten NRO. Über eine transparente Interessenanbindung mit einer vergleichsweise klaren gesellschaftspolitischen Grundausrichtung verfügen die politischen Stiftungen durch ihre Nähe zu weltanschaulich unterschiedlichen Parteien. Dies erhöht die Authentizität ihrer Beratungs- und Kooperationsangebote und macht es Partnern im Ausland einfacher, auf der Basis von politischer Übereinstimmung Vertrauensbeziehungen aufzubauen. Dabei ist im Prinzip jede politische Stiftung für ein anderes Segment gesellschaftlicher und politischer Kräfte in den Zielländern attraktiv. In der Summe addiert sich dies zu einem breiten, pluralistischen Dialogangebot, das weltanschaulich neutrale Organisationen oder auch eine manchmal kurzsichtig als Alternative ins Spiel gebrachte überparteiliche „Bundesstiftung“ so nicht machen könnten. Darüber hinaus spiegelt sich in der parallelen Tätigkeit von sechs parteinahen politischen Stiftungen eine

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Grundüberzeugung, die das politische System der Bundesrepublik prägt: dass die offene Auseinandersetzung zwischen den verschiedenen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Interessen und Organisationen, aber auch die Konsens- und Koalitionsmöglichkeiten zwischen ihnen sowie der Wettbewerb der von ihnen repräsentierten Wertesysteme, unverzichtbare Bestandteile demokratischer politischer Willensbildung sind. In der Summe führt dies dazu, dass die politischen Stiftungen als „Grenzgänger zwischen Staatenwelt und Gesellschaftswelt“ (Bartsch 1998) unter sehr unterschiedlichen politischen Rahmenbedingungen im Ausland erfolgreich tätig sein können. Je nach deren Blickwinkel und Interessenlage können sie für staatliche und nichtstaatliche Akteure in den Zielländern als regierungsnahe oder regierungsferne, primär parteinahe oder zivilgesellschaftliche Partner attraktiv sein. Jedoch kann diese Vieldeutigkeit auch Angriffsflächen bieten für politisch konstruierte Kampagnen gegen die Stiftungen – so geschehen 2002/03, als sie vor dem Staatssicherheitsgericht der Türkei als vermeintlich geheimdienstlich-subversive, gegen die Sicherheit und Einheit des Landes arbeitende Organisationen angeklagt, aber schließlich freigesprochen wurden.

4. Umfang und Inhalt des internationalen Engagements Während die politischen Stiftungen ursprünglich als Institutionen der politischen Bildung und Demokratieförderung im Inland entstanden waren und internationale Ziele zunächst nicht im Vordergrund standen, ist die Auslandsarbeit dennoch zu einem zentralen Bestandteil ihrer Tätigkeit geworden, dessen Ausgabenvolumen heute über dem der Inlandsarbeit liegt. Als Stiftung mit dem weltweit dichtesten Kontaktnetz ist die FES in über 100 Ländern tätig, davon in rund 90 mit eigenen Auslandsbüros. Die Zahl der KAS-Tätigkeitsländer liegt annähernd gleich hoch, die der KAS-Auslandsbüros jedoch niedriger (65). Die kleineren und finanziell schwächeren Stiftungen koordinieren über eine deutlich geringere Anzahl von Büros (FNSt und HSS je rund 40; HBS: 16) Projekte und Programme in jeweils 50 bis 60 Ländern. Die erst seit 2000 geförderte RLS hat zu Beginn des Jahres 2003 ihre ersten vier Auslandsbüros errichtet. Diese unmittelbare Präsenz und der direkte Dialog mit Partnern vor Ort sind entscheidend für die Qualität der Stiftungsarbeit, denn vor allem hieraus entsteht die Fähigkeit, Veränderungspotentiale und politische „windows of opportunity“ zu erkennen und reaktionsschnell die passenden Kooperationsangebote zu machen. Insofern ist die kontinuierliche Präsenz von mit dem jeweiligen deutschen politischen Spektrum verbundenen Auslandsmitarbeitern das größte Kapital der politischen Stiftungen. Als weiße Flecken auf der Weltkarte verbleiben neben Klein- und Zwergstaaten allenfalls international extrem isolierte Länder sowie Staaten, in denen Krieg und Rechtlosigkeit ein Engagement nicht zulassen. Dies bedeutet jedoch nicht, dass die politischen Stiftungen um Länder mit sehr schwierigen politischen Rahmenbedingungen einen Bogen machten – im Gegenteil: Gerade dort ist ihr Engagement von besonderem Wert, weil der staatlichen Zusammenarbeit mit diesen Ländern enge Grenzen gesetzt sind. So gibt es beispielsweise Kontakte und Vorhaben einzelner Stiftungen an so diffizilen politischen Schauplätzen wie Simbabwe, der Demokratischen Republik Kongo, Sudan und Myanmar. Eine explizite regionale Arbeitsteilung besteht nicht; in vielen Ländern ist mehr als eine Stiftung aktiv. Ein Vergleich des Mitteleinsatzes lässt regionale Schwerpunkte erkennen. So ent-

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fällt auf Lateinamerika der größte Anteil der finanziellen Aufwendungen bei der KAS und bei der HBS. Ähnlich dominant ist Asien in der Arbeit der HSS. Bei der FES und der FNSt ist der regionale Mitteleinsatz insgesamt ausgeglichener. Auf Mittelost-, Südost-, Osteuropa und die asiatischen Teile der früheren Sowjetunion entfallen inzwischen bei allen Stiftungen 15 bis 20 Prozent der Ausgaben für die Auslandsarbeit. Zur vereinfachenden Übersicht über die sehr vielfältige internationale Stiftungsarbeit bietet sich eine funktionale Unterscheidung zwischen der Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern einerseits und der Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern andererseits an (Kloke-Lesch 2000). Hinzu kommen als ein drittes, an Bedeutung immer mehr zunehmendes Aufgabenfeld die Mitgestaltung globaler Vernetzung sowie viertens die Rückkopplung der internationalen Erfahrungen ins Inland.

4.1 Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern Das weite, aber aufgrund seiner politischen Implikationen auch sensible Aktionsfeld der Förderung von Demokratie und Good Governance mit dem ihm eigenen Anspruch auf Mitwirkung an den politischen und gesellschaftlichen Gestaltungsaufgaben, die sich in klassischen Entwicklungsländern einschließlich der Schwellenländer, aber auch in den Ländern Mittelund Osteuropas sowie der ehemaligen Sowjetunion stellen, decken die politischen Stiftungen in bemerkenswerter Breite ab. Ihre Arbeit umfasst zum einen die Unterstützung für die Herausbildung, die Stärkung und die Professionalisierung der Schlüsselinstitutionen und -verfahren eines demokratischen politischen Systems, zum anderen die Unterstützung der Formierung und Anreicherung eines offenen und kompetitiven demokratisch-politischen Raumes. Ersteres zielt vor allem auf Wahlen und Parlamente, Verfassungen und Gesetzgebung, während sich letzteres auf die Stärkung von Zivilgesellschaft, Selbsthilfe- und Interessengruppen, Parteien, Gewerkschaften, Verbänden und Medien bezieht. Hinzu kommen stärker auf Statebuilding und Staatshandeln bezogene Governance-Bereiche. Hierzu zählen Dezentralisierung und Verwaltungsmodernisierung, die Förderung des Rechtsstaats sowie die Reform des Sicherheitssektors und seiner Organe. Neue Aufgaben sind den politischen Stiftungen zudem im Bereich der Krisenprävention, der zivilen Konflikt- und Kriegsfolgenbewältigung und der Friedensentwicklung zugewachsen. Auf all diesen Gebieten gestalten die Stiftungen einen umfangreichen Wissenstransfer und Erfahrungsaustausch, teils mit explizitem Beratungscharakter, teils stärker dialogorientiert. Dies geschieht durch Konferenzen, Seminare und Workshops, durch wissenschaftliche Untersuchungen, Erstellung von Lehrmaterialien und anderen Publikationen, Personal- und Sachmittelförderung, Entsendung von Kurzzeitexperten, Stipendienprogramme sowie Besuchsund Informationsreisen für ausländische Partner nach Deutschland. Vor Ort wird die Fülle der Ansatzpunkte freilich eingeschränkt von den vorhandenen politischen, sozialen und wirtschaftlichen Bedingungen. Je nach politischem Entwicklungsstand im Zielland verlangt Demokratieförderung spezifische Maßnahmen. Dies gilt insbesondere für die Unterstützung zivilgesellschaftlicher Akteure, da Funktionen und Strukturen der Zivilgesellschaft sich in den verschiedenen Phasen einer demokratischen Transformation wandeln (vgl. Klein 2001: 81–96). Wenn etwa in einer Phase beginnender Liberalisierung eines autoritären Systems die Ausprägung von Ansätzen der Zivilgesellschaft vor allem in Opposition und Konfrontation zum Staat geschieht, verlangt dies von einer politischen Stiftung andere For-

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men von Unterstützung als in den fortgeschritteneren Phasen von Demokratisierung und Konsolidierung, in denen der Aufbau demokratischer politischer Institutionen stärker in den Vordergrund rückt und die Zivilgesellschaft mehr als Gestaltungsmacht denn als Gegenmacht auftritt. Ob eine Stiftung versucht, in einem besonders schwierigen, konflikthaltigen politischen Umfeld zivilgesellschaftliche Akteure direkt zu stärken, wird unter anderem von ihren Erfahrungen und von ihrer politischen Risikobereitschaft abhängen. Falls nicht, dann bleibt ihr statt eines vollständigen Rückzugs als Ausweg ein Engagement im „vorpolitischen“ Raum, mit dem sie wenigstens „einen Fuß in der Tür“ behält und günstigstenfalls Vertrauen sowie Kontakte zu gesellschaftspolitisch relevanten Personen und Gruppen aufbauen kann. Beschränkungen in den Handlungsmöglichkeiten und inhaltliche Unterschiede zwischen den einzelnen Stiftungen ergeben sich auch daraus, dass zum einen die Grenzen der finanziellen Spielräume unterschiedlich gesteckt sind, zum anderen jede Stiftung gemäß ihrer weltanschaulichen Ausrichtung gewisse Akzentsetzungen im Hinblick auf Partnerorganisationen und Themen vornimmt. Die finanziellen Zuwendungen an die Stiftungen erfolgen nach einem Verteilungsschlüssel, der sich an den Wahlergebnissen der Parteien in den letzten Legislaturperioden orientiert und vom Haushaltsausschuss des Bundestages im Einvernehmen mit den Stiftungen festgelegt wird. Danach beträgt der Anteil der FES gegenwärtig (2005) 35 und der der KAS 31,5 Prozent, während FNSt, HSS und HBS je 11,16 Prozent erhalten. Der finanzielle Aufwuchs der RLS findet vorerst außerhalb dieses Schlüssels statt. Neben vielen gemeinsamen Betätigungsfeldern (z.B. Maßnahmen der politischen Bildung, freilich mit je spezifischen Partnerorganisationen) existieren mit Ausnahme der KAS, die in einem sehr breit gefächerten Spektrum tätig ist, bei den Stiftungen bestimmte Bereiche, in denen sie sich besonders profilieren. Die FES hat zum Beispiel einen ausgeprägten Schwerpunkt in der internationalen Gewerkschaftsförderung. Bei der HBS ist der Frauenförderung und Geschlechterdemokratie rund die Hälfte aller internationalen Projekte zugeordnet. Die Schwerpunktbereiche der HSS – Verwaltungsförderung, Managementtraining und berufliche Bildung – wird man hingegen, sofern nicht vermittelt über die Frauenförderung, im Programm der grünnahen Stiftung vergeblich suchen, während die RLS ihre Kooperationsangebote an dezidiert linke sowie sozial benachteiligte Gruppen richtet. Ein spezielles Feld ist aufgrund der Verwandtschaft der politischen Stiftungen mit den deutschen Parteien die Zusammenarbeit mit Parteien im Ausland – wobei ihnen eine Direktfinanzierung und die Förderung von Wahlkämpfen allerdings untersagt ist. Auch hier zeigen sich Unterschiede zwischen den einzelnen Stiftungen und von Land zu Land. Die beiden großen Stiftungen haben aufgrund der weltweiten Stärke der sozialdemokratischen bzw. christdemokratisch-konservativen Grundströmung in diesem Bereich die größten Möglichkeiten, während die HSS sich als kleinere Stiftung oft im selben politischen Spektrum bewegt wie die KAS. Eher dünn gesät sind in den Ländern des Südens liberale Parteien, die sich als Partner der FNSt eignen würden. Die beiden jüngeren Stiftungen unterscheiden sich deutlich in ihrer Haltung zur Zusammenarbeit mit Parteien: Während die HBS darin für sich – nicht zuletzt aufgrund des weitgehenden Fehlens „grüner“ Parteien in den Ländern Afrikas, Asiens und Lateinamerikas – kein relevantes Betätigungsfeld sieht, strebt die RLS Kooperationsbeziehungen zu dezidiert linken demokratischen Parteien an. Die Auswahl an Partnern ist für sie freilich dadurch begrenzt, dass in diesem politischen Spektrum die FES viele Claims längst abgesteckt hat und die RLS die Zusammenarbeit mit nichtreformierten ehemaligen kommunistischen Parteien ablehnt.

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Fragen ergeben sich in letzter Zeit immer wieder daraus, dass politische Zieldimensionen in zunehmendem Masse auch die staatliche Entwicklungszusammenarbeit prägen und staatliche Durchführungsorganisationen wie insbesondere die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) ihr Leistungsangebot dementsprechend auf die Unterstützung der Partnerländer bei der Gestaltung und Verbesserung der politischer Rahmenbedingungen ausdehnen. Die Schnittmenge ähnlicher bis identischer Handlungsfelder von politischen Stiftungen und GTZ ist dadurch eindeutig größer geworden, wenngleich beide jeweils eigene Stärken und Limitierungen haben, die auf unterschiedlichen Erfahrungshintergründen, Organisationskulturen und Rollenzuweisungen beruhen. Dies führt vereinzelt zu Reibungen, bietet vor allem aber Chancen: indem ein Wettbewerbsmoment entsteht, Suchprozesse nach Antworten auf komplexe Fragen aus verschiedenen Richtungen initiiert und komparative Vorteile unterschiedlicher Organisationsformen genutzt werden können.

4.2 Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern Die Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern, ihre Fundierung und Festigung durch die Organisation eines möglichst intensiven, kontinuierlichen Dialogs zwischen den politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Eliten und relevanten Gruppen ist der zweite, außenpolitische Pfeiler der internationalen Stiftungsarbeit. Er ist im Verhältnis zu den wichtigsten Partnern in der Europäischen Union (EU) und im transatlantischen Verhältnis am stärksten ausgeprägt. Führende Repräsentanten der politischen Parteien auf nationaler Ebene und in den europäischen Parteienföderationen, nationale Regierungsvertreter und Beamte der Europäischen Kommission, Abgeordnete und Fraktionen nationaler Parlamente und des Europäischen Parlaments, Unternehmens-, Gewerkschafts- und Verbandsvertreter, Vertreter gesellschaftlicher Gruppen sowie Nachwuchspolitiker und Journalisten werden im Rahmen von Konferenzen, Gesprächsrunden, Vortragsveranstaltungen und Besuchsprogrammen zusammengeführt. Seit den neunziger Jahren haben solche Maßnahmen vermehrt der unterstützenden oder auch kritischen Begleitung deutscher und europäischer außenpolitischer Großprojekte gedient, z.B. der Vertiefung und Erweiterung der EU, der Wirtschafts- und Währungsunion, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, der Euromediterranen Partnerschaft, dem Balkan-Stabilitätspakt oder der Osterweiterung der NATO (¡ Ex-Jugoslawien; NATO). Doch auch im Verhältnis zu den Entwicklungs- und Transformationsländern ist das Element der Mitgestaltung der Beziehungen in der Stiftungsarbeit enthalten. Die politischen Stiftungen stärken und verbreitern die ideellen und personellen Fundamente der bilateralen Beziehungen der Bundesrepublik zu diesen Ländern insbesondere dadurch, dass sie gegenwärtige oder zukünftige politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Entscheidungsträger und relevante Gruppen in stetigen Kontakt zu deutschen Institutionen bringen und auf diese Weise ein für die deutsche Außenpolitik ausgesprochen wertvolles, vertrauensbasiertes Vernetzungsmilieu schaffen. Der staatlichen Politik kann sich aufgrund der Kontakte der Stiftungen nach Regime- oder Regierungswechseln ein erleichterter Zugang zu den personell veränderten politischen Entscheidungsebenen anderer Staaten eröffnen. Zudem sind die Grenzen zwischen der Mitgestaltung der Verhältnisse in anderen Ländern und der Mitgestaltung der Beziehungen zu anderen Ländern überall dort fließend, wo die Stiftungsarbeit die politischen Rahmenbedingungen in einem anderen Land so verbessern hilft, dass auch eine neue Qualität der Beziehungen Deutschlands zu diesem Land möglich wird.

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4.3 Mitgestaltung globaler Vernetzung Als eine dritte Komponente halten neuerdings immer stärker Themen und Programme in die Stiftungsarbeit Einzug, die sich sowohl vom traditionellen europäischen und transatlantischen Elitendialog als auch von der konventionellen entwicklungspolitischen Arbeit abheben. Dabei handelt es sich um von den Stiftungen unterstützte, mitunter auch von ihnen angeregte und moderierte Dialogprozesse zu Themen wie Armutsbekämpfung und soziale Entwicklung, Umwelt und nachhaltige Ressourcennutzung, Welthandel und internationale Finanzarchitektur, die sich nur noch im Kontext von Akteurs- und Handlungszusammenhängen erfolgversprechend bearbeiten lassen, die von der lokalen bis zur globalen Ebene vernetzt sind und Regierungen und private Akteure gleichermaßen einschließen. Entwicklungspolitisch ist dieses Engagement nicht nur aufgrund der Entwicklungsrelevanz der genannten Themen bedeutsam. Ein mindestens ebenso wichtiges Ziel ist es, zivilgesellschaftliche Organisationen des Südens und Ostens gleichberechtigt in den Dialog einzubeziehen, sie im Sinne von thematischem und politisch-strategischem Capacity Development zu stärken und an transnationale Strukturen und globale Politiknetzwerke sowie an die Koordinierungs-, Verhandlungs- und Entscheidungsstrukturen zentraler europäischer Institutionen, der internationalen Finanzinstitutionen und der Vereinten Nationen heranzuführen. Dass Brüssel und Washington Orte mit besonders starker Präsenz der Stiftungen sind, hat auch mit dem zunehmenden Stellenwert dieser globalen Vernetzung zu tun. In diesen Zusammenhang gehört ferner, dass die politischen Stiftungen auch mit ihnen ähnlichen, parteinahen Einrichtungen in der jeweiligen transnationalen Parteienfamilie kooperieren sowie mit Mehrparteienstiftungen wie z.B. dem niederländischen Institute for Multiparty Democracy oder der britischen Westminster Foundation. Auch in den weltweiten Netzwerken der Demokratieförderung sind die deutschen politischen Stiftungen gesuchte Partner.

4.4 Rückkopplung der internationalen Erfahrungen ins Inland Ein weiteres Element der internationalen Arbeit der politischen Stiftungen ist schließlich die Rückkopplung der „draußen“ gewonnenen Erfahrungen in die politischen Institutionen und Debatten im Inland. Ihre Kenntnisse der innenpolitischen Szenerien in anderen Staaten, der politischen Entwicklung einzelner Regionen sowie ihre Erfahrungen mit spezifischen Arbeitsund Projektansätzen bringen sie in die konzeptionelle und politische Arbeit der interessierten Ministerien, aber auch der ihnen nahestehenden Parteien ein, sei es durch Berichte, sei es durch formelle und informelle Gespräche (¡ Politikberatung). Indem sie in öffentlichen Veranstaltungen in Deutschland aktuelle internationale Themen aufgreifen und aufbereiten, tragen sie darüber hinaus auch zum Dialog zwischen Politik und Gesellschaft zu diesen Fragen bei. Gleichwohl werden ihre analytischen Potentiale und Erfahrungen insgesamt nicht optimal genutzt (Hofmeister 2001), auch weil sie selbst mitunter zu wenig tun, um ihre große konzeptionelle und praktische Kompetenz einzubringen. Dabei wäre gerade in einer Zeit, in der in Deutschland die Versuchung zugenommen hat, weitreichende außen-, sicherheits- und bündnispolitische Entscheidungen primär innenpolitisch und wahltaktisch auszurichten, das Wissen der Stiftungen um die Wichtigkeit von Vertrauen und Verlässlichkeit in der internationalen Politik als Korrektiv besonders gefragt.

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5. Veränderungen und Perspektiven Der tiefgreifende politische Wandel seit Ende der achtziger Jahre, das Ende des Ost-WestKonflikts, die Vereinigung Deutschlands, vor allem aber auch die vielfältigen politischen, ökonomischen und sozialen Ausprägungen und Folgen der Globalisierung sind für die Auslandsarbeit der politischen Stiftungen folgenreich gewesen. Nicht nur, dass die Rahmenbedingungen dieses Engagements verändert worden sind: die Veränderung selbst ist in gewisser Weise zum Dauerzustand geworden. Dies bedeutet eine Dynamisierung und Verkomplizierung des Handlungsumfeldes, die in den nicht ungefährlichen, aber in der Rückschau übersichtlicher wirkenden Zeiten der Block- und Systemkonkurrenz kaum vorstellbar gewesen war. Rein formal betrachtet betreiben die politischen Stiftungen über weite Strecken weiterhin dasselbe Geschäft. Da sie aber von den politischen Rahmenbedingungen sowohl abhängig sind, als auch diese selbst gestalten wollen, hat sich in ihrer Arbeit sehr viel verändert. Die Stiftungsfamilie selbst ist in den Jahren seit 1990 auf sechs Mitglieder angewachsen: die HBS hat ihren langwierigen Auf- und Umbau abgeschlossen, und die RLS erhält seit 1999 Bundesmittel, seit 2000 auch für internationale Projekte. In beiden Fällen war der Weg dorthin schwierig. Die Grüne Partei, seit 1983 im Bundestag, hatte erst Ende der achtziger Jahre begonnen, eine parteinahe Stiftungsstruktur aufzubauen, nachdem sie ihren Kampf gegen das etablierte Modell der öffentlichen Finanzierung politischer Stiftungen vor dem Bundesverfassungsgericht verloren hatte. Demgegenüber hatte die PDS frühzeitig, 1990, den Nukleus einer eigenen parteinahen Stiftung gegründet. Sie musste allerdings bis nach der Bundestagswahl 1998 warten, bevor ihr von der neuen, rot-grünen Parlamentsmehrheit die gleichberechtigte öffentliche Förderung ihrer Stiftung zugestanden wurde. Nach anfänglicher Skepsis bei manchen in den etablierten Stiftungen und in den Ministerien ist heute unstrittig, dass die beiden Neuen das Dialogangebot der politischen Stiftungen bereichern. Als Ausdruck gesellschaftlicher und politischer Veränderungen in der Bundesrepublik verfügen sie über eigenständige Profile, die es ihnen im Ausland ermöglichen, Verbindungen zu Organisationen und Milieus herzustellen, die von den anderen Stiftungen nicht in gleichem Maße erreicht werden. Die einst unzugänglichen Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas und die Nachfolgestaaten der Sowjetunion sind seit den neunziger Jahren zu einer neuen Schwerpunktregion der internationalen Arbeit der politischen Stiftungen geworden. Heute gibt es zwischen Tallinn und Tirana, Prag und Almaty praktisch keine Hauptstadt mehr, in der sie nicht mit Auslandsbüros und Projekten vertreten sind. Allein die FES verfügt in diesem Raum über rund 30 Auslandsbüros. Dieser Aufbau hat nicht nur die Heranbildung und Rekrutierung spezieller Expertise sowie die Bewältigung logistischer Herausforderungen erforderlich gemacht, sondern auch inhaltliche Klärungsprozesse über neue Prioritäten. Inzwischen haben sich die Entwicklungspfade in diesen Ländern und Regionen sehr viel stärker aufgefächert, als dies anfänglich erwartet worden war. Entsprechend vielfältig sind die Anforderungen, die sich jeweils vor Ort ergeben. In Ländern ohne substantielle Transformationsfortschritte, wo sich Demokratisierungsdefekte, Reformstau und Entwicklungsrückstände gegenseitig verstärken, enthält die Stiftungsarbeit viele Elemente, die den Aktivitäten in den armen Ländern des Südens ähneln. Gegenüber den EU- und NATO-Beitrittsländern kommen hingegen immer stärker jene Kooperationsformen und Dialogansätze zum Tragen, die die Arbeit der Stiftungen seit jeher im transatlantischen und westeuropäischen Kontext prägen. Wiederum andere Aufgaben sind auf dem Balkan zu bewältigen, wo die politischen und sozialen Verwerfungen infolge von Krieg und Zerstörung und ein weiterhin hohes Konflikt-

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potential spezifische Arbeitsansätze erforderlich machen. In Zentralasien schließlich ist die Arbeit seit den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001 – unter anderem auch mit Mitteln aus dem Anti-Terror-Paket (ATP) der Bundesregierung – ausgeweitet und mit einem sicherheitspolitischen Motiv verbunden worden, das die meisten der dortigen Dialog- und Beratungsaktivitäten auf längere Zeit dominieren dürfte. Weitere Anpassungsanforderungen ergeben sich aus der fortgesetzten Entstehung neuer oder politisch neu akzentuierter Aufgabenfelder wie der begleitenden Unterstützung der Beitritts- und Heranführungsstrategien für EU-Kandidatenländer, der Krisenprävention und Konfliktbewältigung, der Gefahren und Realitäten von fragilen Staaten sowie der Terrorismusbekämpfung. Nicht weniges von dem, was die Stiftungen ohnehin tun, ist dabei anschlussfähig. Doch werden auch neue Dialogangebote und Arbeitsansätze auf der Basis überdachter politischer und diskursiver Strategien entwickelt. Dies gilt aktuell vor allem für den Dialog und die kritische Auseinandersetzung mit der islamischen Welt sowie allgemeiner für den Zusammenhang zwischen Kultur, Religion, Politik. In mehr als vier Jahrzehnten haben die politischen Stiftungen einen Erfahrungsschatz erworben, der auch in Zukunft für das nach außen gerichtete Handeln der Bundesrepublik unersetzbar sein wird. Ihre Expertise und besonderen Stärken auch unter sich wandelnden Bedingungen und Erfordernissen optimal in Wert zu setzen, ist gemeinsame Verantwortung der Politischen Stiftungen, der politischen Parteien, des Bundestages und der Bundesregierung.

Weiterführende Literatur Bartsch, Sebastian (2001a), Political Foundations: Linking the Worlds of Foreign Policy and Transnationalism, in: Eberwein, Wolf-Dieter/Kaiser, Karl (Hrsg.), Germany’s New Foreign Policy: Decision-Making in an Interdependent World, London: Palgrave, S. 206–219. Analyse der Relevanz der politischen Stiftungen für das Gesamtsystem des nach außen gerichteten Handelns der Bundesrepublik. Kloke-Lesch, Adolf (2000), Mitgestalten in anderen Ländern: Die Funktionen von Entwicklungspolitik im Rahmen von Global Governance, in: epd-Entwicklungspolitik, H. 14–15, S. 32–37. Funktionale Positionierung der Entwicklungspolitik im Gesamtsystem des nach außen gerichteten Handelns der Bundesrepublik. Nielinger, Olaf (1998), Demokratie und Good Governance in Afrika: Internationale Demokratisierungshilfe als neues entwicklungspolitisches Paradigma? Hamburg: LIT. Einordnung der Stiftungsarbeit in den übergreifenden konzeptionellen Kontext von „Good Governance“. Optenhögel, Uwe (2002), Die politischen Stiftungen, in: Bertram, Christoph/Däuble, Friedrich (Hrsg.), Wem dient der Auswärtige Dienst? Erfahrungen von Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Opladen: Leske + Budrich 2002, S. 125–140. Auf Neuerungen und künftige Herausforderungen ausgerichtete Darstellung der internationalen Arbeitsfelder der politischen Stiftungen sowie ihrer Verbindungen mit den staatlichen Außenstrukturen der Bundesrepublik. Pogorelskaja, Swetlana W. (2002), Die parteinahen Stiftungen als Akteure und Instrumente der deutschen Außenpolitik, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 6–7, S. 29–38. Differenzierte Analyse des Stellenwerts der internationalen Arbeit der politischen Stiftungen für die deutsche Außenpolitik.

IV. Institutionen und innerstaatliche Akteure

Wirtschaftsverbände

Institutionen Werner Wirtschaftsverbände Bührer und innerstaatliche Akteure Über den Einfluss der Wirtschaftsverbände auf die deutsche Außenpolitik gehen die Ansichten beträchtlich auseinander: Während insbesondere Vertreter der Spitzenverbände davon überzeugt sind, dass ihnen nicht nur auf außenwirtschaftlichem, sondern auch auf außenpolitischem Terrain eine wichtige Rolle zukomme, überwiegen in der einschlägigen Forschung gegenteilige Ansichten. Generalisierende Aussagen verbieten sich jedoch schon wegen der zahlreichen Faktoren, die außenpolitische Entscheidungsprozesse beeinflussen; deshalb lässt sich der Anteil wirtschaftlicher Interessen an solchen Entscheidungen höchstens im konkreten Einzelfall einigermaßen präzise und verlässlich bestimmen. Im Folgenden werden zunächst die außenpolitisch relevanten Verbände vorgestellt, anschließend die verschiedenen Methoden, Instrumente und Felder ihrer Einflussnahme. Zum Schluss werden anhand einiger konkreter Beispiele Möglichkeiten und Grenzen verbandlicher „Außenpolitik“ erörtert.

1. Zentrale Akteure Das größte Gewicht in außenpolitischen Angelegenheiten haben zweifelsohne die verschiedenen zwischen 1949 und 1951 gegründeten Dachverbände. Unter ihnen nimmt, gemessen am politischen Einfluss, der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) nach wie vor den ersten Rang ein. Nach eigenem Verständnis steht der industrielle Dachverband, der über dreißig Branchenspitzenorganisationen in sich vereinigt, aufgrund der engen „Verflechtung von Außenpolitik und Außenwirtschaft ... zwangsläufig mitten im Spannungsfeld zwischen Wirtschaft und Politik“ (BDI-Jahresbericht 1963/64, 33). Der BDI bekannte sich deshalb von Anfang an auch zu seiner „außenpolitischen Verantwortung“, die insbesondere der von 1949 bis 1971 amtierende Präsident Fritz Berg im Sinne einer nahezu uneingeschränkten und energischen Unterstützung der Politik Konrad Adenauers, vor allem seines Kurses der Westintegration, wahrnahm. Die prinzipielle Zustimmung zur europäischen Einigung und zur engen Zusammenarbeit mit den USA zählt seither zum Kernbestand der außenpolitischen „Doktrin“ des BDI, wie zuletzt das klare Votum für die europäische Wirtschafts- und Währungsunion und die Bemühungen um eine Entkrampfung der deutsch-amerikanischen Beziehungen verdeutlichten. Dagegen fiel es dem Verband anfangs nicht leicht, im Verhältnis zur Sowjetunion und den anderen Ostblockstaaten politisch-ideologische Überzeugungen und wirtschaftliche Interessen auf einen Nenner zu bringen. Erst im Gefolge der Neuen Ostpolitik Willy Brandts vermochte der BDI diesen Gegensatz zugunsten einer vorrangig ökonomisch bestimmten Linie zu überwinden. Zur Erörterung außenpolitischer Fragen richtete die Verbandsspitze Anfang der fünfziger Jahre eigens einen „Ausschuss für internationale Beziehungen“ ein, der, hochrangig besetzt und von einer besonderen „Abteilung für internationale Beziehungen“ in

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der Hauptgeschäftsführung unterstützt, bis Mitte der 1960er Jahre aktiv blieb; heute kümmern sich vor allem die Abteilungen „Europapolitik“ und „Außenwirtschaftspolitik“ sowie der „Ausschuss Außenwirtschaft“ um Angelegenheiten dieser Art. Der Deutsche Industrie- und Handelstag (DIHT) als Zusammenschluss der etwa 80 regionalen, auf dem Prinzip der Zwangsmitgliedschaft fußenden Industrie- und Handelskammern, der neuerdings unter dem Namen Deutscher Industrie- und Handelskammertag (DIHK) firmiert, gilt im Gegensatz zum BDI als eine eher unpolitisch-beratende und stärker den Interessen der mittelständischen Industrie verpflichtete Organisation. Sein Selbstverständnis gründet zum einen auf dem quasi-hoheitlichen Charakter bestimmter Kammertätigkeiten, zum anderen auf dem Serviceauftrag gegenüber den Mitgliedsfirmen. Auf dem Gebiet der auswärtigen Beziehungen tritt der DIHT/DIHK seit jeher als Anwalt eines grundsätzlich freien Welthandels auf und nahm in diesem Sinne etwa zur Europapolitik und zum Ost-West-Verhältnis Stellung. Als Foren zur Diskussion entsprechender Fragen dienten lange Zeit die beiden Ausschüsse für Außenwirtschaft und für Integrationsfragen, die 1962 zusammengelegt wurden. Heute zeichnen dafür die Europaabteilung der Hauptgeschäftsführung und der Ausschuss für Außenwirtschaftsfragen verantwortlich. Unter den besonderen Bedingungen des ersten Jahrzehnts nach dem Zweiten Weltkrieg hatten sich Repräsentanten einzelner Industrie- und Handelskammern sogar als Ersatzdiplomaten und Wegbereiter für Kontakte zwischen deutschen und ausländischen Politikern betätigt. Verglichen insbesondere mit dem BDI traten die übrigen Dachverbände des Industrie- und Dienstleistungssektors auf außenpolitischem Gebiet nur punktuell und meist weniger energisch in Erscheinung: Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA), die knapp 50 Branchen- und 15 Landesarbeitgeberverbände in Fragen der Sozialpolitik und der industriellen Beziehungen in der Bundesrepublik vertritt, reagiert mit entsprechenden Vorschlägen und Aktivitäten auf die wachsende Internationalisierung bzw. Europäisierung der Sozialpolitik. Ihre Bemühungen konzentrierten sich deshalb auf die Arbeiten der „International Labour Organisation“ und auf die EWG/EG/EU. Innerhalb der Geschäftsführung liegt die Zuständigkeit bei der Abteilung „Europäische Union und Internationale Sozialpolitik“, der „Ausschuss für Sozialpolitik in der Europäischen Union“ bietet den Mitgliedern die Möglichkeit, Positionen abzustecken. Der Bundesverband des Deutschen Groß- und Außenhandels (BGA) setzt sich vor allem für die Liberalisierung des Außenhandels und die Ex- und Importinteressen mittelständischer Unternehmen ein, während für den Bundesverband deutscher Banken währungs-, finanz- und kreditpolitische Fragen im Vordergrund stehen und die Deutsche Bundesbank neben der Bundesregierung deshalb als Hauptadressat seiner Wünsche und Forderungen fungiert. Daneben griffen und greifen auch einzelne Branchenspitzenverbände wie die Wirtschaftsvereinigung Stahl, der Verband der Chemischen Industrie, der Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau oder der Verband der Automobilindustrie gelegentlich ins außenpolitische Geschehen ein, sofern die Belange „ihres“ Industriezweigs tangiert sind; dies gilt insbesondere für den gesamten Bereich der Europapolitik, aber auch für handels-, verkehrs- oder umweltpolitische Fragen. Eine bedeutende Rolle spielt schließlich seit jeher der Deutsche Bauernverband (DBV), der im Unterschied zu den Industrieorganisationen bei der Vertretung der wirtschafts- und standespolitischen Interessen seiner Klientel gerade nach „außen“ eine Monopolstellung einnimmt. Einfluss übt er besonders auf die Gemeinsame Agrarpolitik der EWG/EG/EU aus, und zwar sowohl auf nationaler Ebene über die Bundesregierung als auch auf europäischer

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Ebene direkt sowie über den europäischen Dachverband. Ungeachtet der erzwungenen Pionierrolle der Landwirtschaft im europäischen Einigungsprozess verfolgte der DBV stets einen protektionistischen, auf den Schutz der eigenen Bauern bedachten Kurs, der ihn wiederholt in Gegensatz zu jenen Teilen der Industrie brachte, die aus Sorge um den Export ihrer Erzeugnisse für eine Ausweitung der Agrarimporte votierten.

2. Methoden, Instrumente und Felder der Einflussnahme Bei ihren Versuchen, die Außenpolitik zu beeinflussen, bedienen sich die Wirtschaftsverbände sowohl direkter als auch indirekter Methoden. Erstere umfassen alle außen- und außenwirtschaftspolitischen Aktivitäten, die zu unmittelbaren Kontakten mit ausländischen Regierungen oder internationalen Organisationen führen. Zu den Instrumenten, die dabei zum Einsatz gelangen, zählen vor allem Auslandsreisen von Unternehmer- und Verbandsdelegationen bzw. Treffen mit ausländischen Regierungsvertretern in der Bundesrepublik, Handelsverträge und Investitionen (Weisert 1973, 14–22). Das Mittel der „Besuchsdiplomatie“ erwies sich in der Vergangenheit insbesondere dann als hilfreich, wenn die Bundesregierung zu dem betreffenden Staat keine oder keine normalen diplomatischen Beziehungen unterhielt oder wenn diese Beziehungen anderweitig belastet waren oder sind, wie beispielsweise das Verhältnis zu den USA vor und während des zweiten Irakkrieges. Solche Besuche dienen oft dazu, das Terrain für politische Kontakte zu sondieren. Eng verwandt ist die „Vertragsdiplomatie“, die allerdings insofern einen Schritt weiter geht, als feste vertragliche Regelungen für den Handels- und Zahlungsverkehrs eingegangen werden, die häufig eine Vorstufe zu offiziellen diplomatischen Beziehungen bildeten. Deutsche Direktinvestitionen schließlich können, von rein wirtschaftlichen Interessen der beteiligten Firmen abgesehen, dazu beitragen, die Empfängerländer an die Bundesrepublik zu binden – eine Möglichkeit, welche alle Bundesregierungen etwa während des Ost-West-Konflikts zu nutzen versuchten. Neben solchen zeitlich terminierten Aktivitäten stellen institutionalisierte bi- oder multilaterale Zusammenkünfte – etwa die regelmäßigen Treffen des BDI mit ausländischen Spitzenverbänden oder die Kontakte im Rahmen der Internationalen Handelskammer oder der EG/EU – sowie die Auslandshandelskammern weitere wichtige Instrumente direkter außen- und außenwirtschaftspolitischer Einflussnahme dar. Bei den indirekten Methoden der Beeinflussung des außenpolitischen Entscheidungsprozesses verdienen an erster Stelle die Versuche genannt zu werden, auf den Bundeskanzler, den Außenminister und andere Ressortchefs oder auf die Ministerialbürokratie einzuwirken. BDIPräsident Berg etwa verfügte über einen privilegierten Zugang zu Adenauer, während der Bauernverband seine Interessen seit jeher vor allem über den jeweiligen Landwirtschaftsminister zu Gehör bringt. Als Druckmittel dient den Unternehmerverbänden in erster Linie der Entzug finanzieller Zuwendungen, welche bis in die 1970er Jahre ausschließlich an „bürgerliche“ Parteien und Politiker flossen, oder der propagandistisch-publizistischen Unterstützung; der DBV konnte vor allem in der Vergangenheit zusätzlich das Stimmenpotential seiner Klientel ins Feld führen. Weitere Möglichkeiten zur Einflussnahme eröffnen die Teilnahme an einschlägig aktiven Beiräten, Bundestagsmandate oder Parteimitgliedschaften von Verbandsfunktionären. Auch transnationale Dachorganisationen wie die Union of Industrial and Employers’ Confederations of Europe (UNICE), EUROCHAMBRES, der europäische Dachverband der Industrie- und Handelskammern, oder der Zusammenschluss der Bauernverbände, das

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Comité des Organisations Professionelles Agricoles (COPA), eignen sich als Plattformen der außenpolitischen Mitsprache. Mitunter wurden solche Dachorganisationen sogar genutzt, um die Bundesregierung zu beeinflussen: So versuchte der BDI beispielsweise Anfang der 1950er Jahre auf dem Umweg über den Dachverband der Unternehmerorganisationen aus den künftigen Mitgliedsländern der so genannten Montanunion die Bonner Europapolitiker für seine intergouvernemental ausgerichtete Integrationskonzeption zu gewinnen. Grundsätzlich beanspruchen Wirtschaftsverbände auf all jenen Feldern Mitsprache- und Mitentscheidungsmöglichkeiten, auf denen ihre Interessen tangiert sind. Naturgemäß gilt dies an erster Stelle in der Außenwirtschaftspolitik (¡ Außenwirtschaftspolitik), also bei der Handels- und Zollpolitik, bei Zahlungs- und Währungsabkommen. Aufgrund der engen Verzahnung wirtschaftlicher und politischer Interessen zählten die Spitzenverbände der Industrie, des Handels und der Landwirtschaft überdies die Europa- und die Entwicklungspolitik von Anfang an zu ihren Aufgaben; das Gleiche gilt, zumindest für die Industrie, für die Sicherheitspolitik. Da mittlerweile die Internationalisierung fast aller Politikfelder weiter zugenommen hat, erstreckt sich ihr Partizipationsanspruch heute auch auf solche Bereiche wie die Umwelt-, Sozial-, Verkehrs-, Technologie- oder Energiepolitik, die früher überwiegend der Innenpolitik zuzurechnen waren. Die Außenpolitik im engeren Sinne erkennen die meisten Verbände zwar als Domäne der Bundesregierung an, doch hinderte dies, wie erwähnt, insbesondere den BDI wegen der wirtschaftlichen Implikationen guter oder schlechter Beziehungen nicht nur zu den wichtigen Handelspartnern nie daran, als Akteur in außenpolitischen Angelegenheiten aufzutreten. Daran hat sich auch nach der Wiedervereinigung und dem weltpolitischen Umbruch 1989 nichts geändert, sieht man davon ab, dass die mittlerweile erreichte Normalität der Beziehungen zu den ehemaligen Ostblockstaaten mit einem Bedeutungsverlust der Verbände als Sondierungsagenturen in dieser Region einherging.

3. Fallbeispiele verbandlicher „Außenpolitik“ Die Chancen, die offizielle Außenpolitik mitzubestimmen, waren und sind paradoxerweise dann am größten, wenn, aus welchen Gründen auch immer, die Bundesregierung zu einem anderen Staat keine außenpolitischen Beziehungen unterhält oder wenn sie sich noch nicht festgelegt hat. Wirtschaftverbände können aber auch hilfreiche Dienste leisten, wenn normalerweise gute Beziehungen zeitweise getrübt sind. Obwohl die Verbände meist in Richtung „Osten“ aktiv wurden, beschränkte sich ihr Engagement keineswegs auf diese politische Himmelsrichtung. Ein erstes Beispiel für eine solche von Wirtschaftsverbänden getragene „Ersatzdiplomatie“ stellt das deutsch-französische Verhältnis nach dem Zweiten Weltkrieg dar: Verbandsvertreter und Industrielle beider Länder sondierten seit 1947/48 Möglichkeiten einer auch politischen Zusammenarbeit. Selbst als diese Zusammenarbeit Mitte der fünfziger Jahre, also deutlich nach der Aufnahme diplomatischer Beziehungen, wegen Differenzen in der Saarfrage und des künftigen Kurses in der europäischen Integrationspolitik in eine Sackgasse zu geraten drohte, loteten die beiden Spitzenverbände der Industrie im Auftrag ihrer Regierungschefs die Möglichkeiten einer Verständigung aus. Die Europapolitik bietet zugleich auch ein Beispiel für die Grenzen verbandlichen Einflusses: Obwohl der BDI und andere Wirtschaftverbände in der zweiten Hälfte der fünfziger Jahre dem Konzept einer westeuropäisch-atlantischen Zusammenarbeit eindeutig den Vorzug gaben vor der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, konn-

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ten sie Adenauer nicht von seiner dezidiert „kleineuropäischen“ Linie abbringen. In der Entwicklungspolitik herrschte hingegen im Großen und Ganzen Konsens. Hier bemühten sich die Wirtschaftsverbände, die vom Bund übernommenen Exportbürgschaften, die nach der entsprechenden Kreditversicherungsgesellschaft benannten „Hermes-Bürgschaften“ (¡ Außenwirtschaftspolitik, Entwicklungspolitik), im Interesse der deutschen Exportindustrie zu nutzen, während die Bundesregierungen mit der Exportförderung umgekehrt außenpolitische Ziele verfolgten. Der wohl am besten erforschte Bereich außenpolitischer Einflussversuche einzelner Industrieverbände und Unternehmen ist der Osthandel. Der 1952 mit Zustimmung der Bundesregierung gegründete „Ost-Ausschuß der Deutschen Wirtschaft“, dem neben dem BDI und dem DIHT vier weitere Spitzenverbände des Handels und der Banken angehörten, agierte gewissermaßen als „Notamtsträger“ (Wittkämper, zit. n. Tudyka, 1978: 88) der Bonner Ostpolitik oder, mit den Worten des langjährigen Vorsitzenden Otto Wolff von Amerongen, als „Brückenbauer“ nach Osteuropa, in die Sowjetunion und nach China. Als „quasi-amtliches Organ in den internationalen Beziehungen“ (Tudyka, 1978: 91) verhandelte er eigenständig, wenngleich in Absprache mit dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium für Wirtschaft und anderen einschlägigen Ressorts mit Repräsentanten ausländischer Regierungen. Insbesondere die Auseinandersetzungen um das Röhrenembargo 1962/63, die sowohl eine deutschsowjetische als auch eine deutsch-amerikanische Dimension aufwiesen, zeigen aber erneut die Grenzen der außenpolitischen Durchsetzungsfähigkeit der Wirtschaft: Den Entschluss der Bundesregierung, ungeachtet gültiger Verträge ein Embargo gegen die Lieferung von Großröhren in die Sowjetunion zu verhängen, vermochten die betroffenen Stahlkonzerne und die ihnen sekundierenden Verbände nicht zu verhindern. In jüngster Zeit hat sich der BDI als Gastgeber amerikanischer Kongressabgeordneter und deutscher Wirtschaftsbosse beispielsweise im Rahmen des zweiten „US-German Round Table“ um einen Dialog zwischen amerikanischen Politikern und deutschen Wirtschaftskreisen bemüht mit dem Ziel, die transatlantischen Differenzen wegen des Irakkrieges rasch zu überwinden (BDI Info-Service Nr. 4 v. 25.3.2003, 1–2). Da die deutschen Wirtschaftsverbände seit jeher aus handels-, aber auch aus sicherheitspolitischen Erwägungen an guten Beziehungen zur westlichen Supermacht interessiert waren, ist auf diesem Feld mit zunehmenden Konflikten zu rechnen, sollte die Bundesregierung an ihrer kritischen Haltung gegenüber der amtlichen Außen- und Sicherheitspolitik der USA festhalten. Diese Beispiele verdeutlichen: Die Wirtschaftsverbände haben auf unterschiedlichen Wegen und mit unterschiedlichem Erfolg versucht, auf die Außenpolitik der Bundesregierungen Einfluss zu nehmen. Gegen den erklärten außenpolitischen Willen einer Bundesregierung konnten sie sich allerdings bislang noch nie durchsetzen.

Weiterführende Literatur BDI Info-Service (zu abonnieren über www.bdi-online.de). Eine unverzichtbare, aktuelle Quelle für die Untersuchung der außenwirtschafts- und außenpolitischen Aktivitäten des BDI, aber auch anderer Spitzenverbände – verständlicherweise der Sicht des BDI verpflichtet. Heintzen, Markus (1989), Private Außenpolitik. Eine Typologie der grenzüberschreitenden Aktivitäten gesellschaftlicher Kräfte und ihres Verhältnisses zur staatlichen Außenpolitik, Baden-Baden: Nomos. Die empirisch-rechtswissenschaftlich angelegte Arbeit informiert auf knappem Raum über Konvergenzen und Konflikte zwischen amtlicher Außenpolitik und privaten Interessen.

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Raithel, Roland (1984), Wirtschaft und Außenpolitik. Der Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. als Faktor im außenpolitischen Entscheidungsprozess der Bundesrepublik Deutschland, Diss. Erlangen-Nürnberg. Eine gründliche politikwissenschaftliche Arbeit über Möglichkeiten und Grenzen verbandlicher Einflussnahme auf die Außenpolitik der Bundesrepublik am Beispiel des BDI. Tudyka, Kurt P. (1978), Gesellschaftliche Interessen und auswärtige Beziehungen. Materialien zur Außenwirtschaftspolitik der Ära Adenauer, Nijmegen: Selbstverlag. Eine umfassende, theoretisch reflektierte und zugleich überaus materialreiche Studie über die „Außenpolitik“ der wichtigsten Interessenverbände, allerdings beschränkt auf den Zeitraum 1949–1963.

Gewerkschaften

InstitutionenSchroeder Wolfgang Gewerkschaften und innerstaatliche Akteure Die deutschen Gewerkschaften, womit hier die im DGB zusammengeschlossenen Einzelgewerkschaften mit ihren etwa sieben Millionen Mitgliedern gemeint sind, befassen sich in vielfältiger Weise mit außenpolitischen Themen. Neben der Außenpolitik im engeren Sinne zählen dazu Aktivitäten in den Ressorts Wirtschaft, Entwicklungshilfe, Arbeit und Verteidigung. An der Vielzahl der Bezugspunkte zeigt sich, dass die deutschen Gewerkschaften nicht nur aufgrund ihrer tarif-, betriebs- und sozialpolitischen Interessenlagen außenpolitische Themen bearbeiten, sondern auch als politischer Verband mit einem eigenen öffentlichen Einflussanspruch. Da die Gewerkschaften primär national ausgerichtete Akteure sind, spielen außenpolitische Fragen im organisationspolitischen Alltag in aller Regel nur eine untergeordnete Rolle. Gleichwohl können zentrale außenpolitische Weichenstellungen (bspw. NATO-Doppelbeschluss) auch von heftigen innerorganisatorischen Konflikten begleitet werden. Infolge der veränderten weltpolitischen Konstellation haben sich neue Anforderungen an die grenzüberschreitende Handlungsfähigkeit der Gewerkschaften ergeben. Von besonderer Brisanz für ihre Interessen sind die Abwanderung von Arbeitsplätzen ins Ausland, die wachsende Macht transnationaler Konzerne und der abnehmende Einfluss nationaler Regierungen. Unter funktionalen Gesichtspunkten lassen sich folgende Einflussfelder unterscheiden: I. Handlungen, die direkt die deutsche Außenpolitik beeinflussen; II. Positionen und Interventionen im Kontext der Europapolitik; III. Reaktionen auf staatliche Außenhandelspolitik und private Unternehmen; IV. Mitgliedschaft in internationalen Gewerkschaftsverbänden; V. Mitarbeit in internationalen Organisationen.

1. Einfluss auf zentrale Weichenstellungen der deutschen Außenpolitik Die außenpolitischen Vorstellungen der deutschen Gewerkschaften orientieren sich an geschichtlichen Erfahrungen, innen- und außenpolitischen Herausforderungen sowie Handlungsspielräumen. In der Adenauer-Ära waren ihre außenpolitischen Optionen in starkem Maße von einer antikommunistischen, pro-amerikanischen und westintegrativen Perspektive geprägt (Link 1978). Den zentralen außenpolitischen Weichenstellungen, wie dem Marshallund Schuman-Plan, der Integration in die NATO sowie der Wiederbewaffnung standen die Gewerkschaften zwar positiv gegenüber. Gleichwohl war insbesondere der Aufbau der Bundeswehr innerhalb der Gewerkschaften umstritten (¡ Bundeswehr). Eine dezidierte programmatische Anerkennung der Bundeswehr erfolgte erst durch die Rede des DGB-Vorsitzenden H. O. Vetter vor der Führungsakademie der Bundeswehr im Jahr 1976. Dass viele Gewerkschafter bis hin zu maßgeblichen Teilen des Funktionärskörpers sich in den diversen Friedensbewegungen der Bundesrepublik engagierten, unterstreicht die ambivalente Haltung zur Bun-

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deswehr innerhalb der Gewerkschaften (Strutz 1997). Diese Ambivalenz konnte die Gewerkschaftsspitze nutzen, um für ihr Ja zur Wiederbewaffnung die adenauersche Zustimmung zur paritätischen Mitbestimmung in der Montanindustrie einzutauschen (Baring 1969). Bis Mitte der 60er Jahre praktizierte der DGB gegenüber den osteuropäischen Gewerkschaften eine Politik der Abgrenzung. Erst 1966 beschloss der DGB-Bundeskongress die Aufnahme von Kontakten (Schroeder 1993). Mit dieser Politik sollte die regierungsamtliche Entspannungspolitik flankiert werden. Phasenverzögert wurden seit 1973 auch Kontakte mit den DDR-Gewerkschaften (FDGB) aufgenommen, was zwischen 1973 und 1989 zu fast 100 Begegnungen führte. Auf diese Weise sollten menschliche Erleichterungen und ein „authentischer“ Informationsaustausch ermöglicht werden, um die Entspannungspolitik auch gesellschaftlich zu verankern. Mit dem Auftreten der polnischen „Solidarnosc“ (1980) zeigte sich jedoch, dass diese Art der Begegnungen weniger die Entspannungspolitik stützte als die dortigen Herrschaftsregime. Als 1989 der Zusammenbruch kommunistischer Herrschaft einsetzte und die deutsche Spaltung überwunden werden konnte, unterstützten die DGB-Gewerkschaften den Aufbau marktwirtschaftlicher und sozialstaatlicher Strukturen in den MOE-Ländern. Nachdem Deutschland mit dem Abschluss der „Zwei-plus-vier-Gespräche“ die volle Souveränität erlangte, plädierten sie für eine defensive Rolle Deutschlands in der Welt. Im 2. Golfkrieg sprachen sie sich gegen eine gewaltsame Lösung aus und propagierten am 18.1.1991 „fünf Schweigeminuten für den Frieden“. Auf der größten Friedensdemonstration der 90er Jahre trat der DGBVorsitzende Hans Werner Meyer als Hauptredner auf. Eine Reform von UNO und NATO sollte die Voraussetzung dafür schaffen, dass sich deutsche Soldaten außerhalb der Landesverteidigung bei friedenssichernden und -schaffenden Aktivitäten beteiligen können. Nach den Terrorattentaten vom 11. September 2001 versicherten auch die Gewerkschaften den USA ihre Solidarität und unterstützten mehrheitlich die militärischen Aktionen in Afghanistan. Den zweiten Irak-Krieg im Frühjahr 2003 lehnten sie jedoch ebenso entschieden ab wie die Regierung und die Mehrheit der Bevölkerung.

2. Einfluss auf Europapolitik Als primärer außenpolitischer Inhalt gewerkschaftlicher Politik setzte sich die Unterstützung der europäischen Integration durch. Einerseits sehen sie darin die Basis, um den deutschen Nationalismus zu überwinden und Deutschland als gleichberechtigten Staat supranational zu integrieren; andererseits wird darin eine adäquate Antwort auf die enge ökonomische Verflechtung gesehen. Schneller als die Sozialdemokratie konnten die Gewerkschaften den europäischen Einigungsprozess positiv besetzen, was zugleich auch direkte personelle Einflussmöglichkeiten sicherte (Köpper 1982). So war es möglich, dass bis in die 90er Jahre hinein meist ein deutscher Kommissar in der Brüsseler Kommission aus den Reihen der Gewerkschaften kam. Zuletzt war dies die ehemalige ÖTV-Vorsitzende Monika Wulff-Mathies (1994–1999). Ausgehend von der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, 1951) sahen sich die Gewerkschaften darin bestätigt, dass Spill-over-Effekte möglich sind, die zu einer funktionalistischen Integration führen, womit letztlich die ökonomische Integration durch eine eigene Sozialdimension ergänzt wird. Mit der Implementierung des „sozialen Dialogs“, der Europäischen Betriebsräte und der Europäischen Aktiengesellschaften sahen sie sich darin bestätigt. Die wohl wichtigste Entscheidung des Maastricht-Prozesses, die Einführung einer

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gemeinsamen Währung, unterstützten sie in dem Bewusstsein, dass schwankende Wechselkurse und DM-Aufwertungen der deutschen Exportwirtschaft geschadet und zu Wachstums- und Beschäftigungsverlusten geführt haben. Damit durch den Euro tatsächlich bessere Rahmenbedingungen entstehen, fordern sie eine beschäftigungspolitische Verantwortung der europäischen Steuerungsinstrumente, insbesondere auch von der Europäischen Zentralbank (EZB). Da die Politik keine eigenen Initiativen entwickelte, um die neuen lohnpolitischen Herausforderungen zu steuern, schufen die europäischen Gewerkschaften eine selbst verantwortete zwischengewerkschaftliche Tarifkoordination, um sich vor einem wechselseitigen Sozialdumping zu schützen und einer wettbewerbsorientierten Tarifpolitik entgegenzuwirken (Schroeder/ Weinert 2003). Durch die forcierte EU-Integration, welche durch die Osterweiterung eine weitere Zuspitzung erfährt (Schroeder 2003), erhält auch die gewerkschaftliche Tarif- und Sozialpolitik eine außenpolitische Dimension, indem es gewissermaßen zur Aufhebung von Innen- und Außenpolitik kommt. Die Erweiterung der EU bejahen die deutschen Gewerkschaften, wenngleich zwischen ihnen unterschiedliche Vorstellungen hinsichtlich der Übergangsfrist bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit bestanden. Mit dem Prinzip flexibler Übergangsfristen konnte diesen Interessendivergenzen Rechnung getragen werden. Bei der Reform der EU präferieren sie eine demokratischere und transparentere Institutionenordnung, die sich an den Prinzipien der europäischen Grundrechtscharta orientieren soll; konkret wird eine Aufwertung des EU-Parlaments sowie eine europäische Verfassung mit einschlägigen sozialen Normen und ausdrücklichen Rechten für die Gewerkschaften gefordert.

3. Einfluss auf staatliche Außenhandelspolitik und private Unternehmen Unternehmen, die in Branchen wirken, die sich gegenüber der internationalen Konkurrenz nicht alleine behaupten können, suchen nicht nur beim Staat, sondern manchmal auch bei den Gewerkschaften, sofern sie stark sind, Unterstützung. Bei umstrittenen Projekten, wie z.B. im Energie-, Verkehrs- und Rüstungsbereich, kann gewerkschaftliche Unterstützung fördernd wirken. Gewerkschaften können ein existentielles Interesse daran haben, dass solche von ihnen geforderten Projekte zustande kommen, wenn dadurch Arbeitsplätze gesichert oder geschaffen werden. Die Gewerkschaften vertreten eine Politik der Exportbeschränkung für Rüstungsgüter in Krisenregionen (¡ Rüstungsexportpolitik). Mit diesem Anliegen sahen sie sich in spektakulärer Weise bestätigt, als 1991 öffentlich wurde, dass der Irak mit deutschem Giftgas die israelische Bevölkerung bedrohte. Mithin können sich brisante Zielkonflikte ergeben, wenn einerseits friedenspolitische Ziele avisiert und andererseits arbeitsmarktpolitische Ziele verfolgt werden. Deshalb sind in den 70er Jahren Aktivitäten gestartet worden, um das Abrüstungsziel nicht durch negative beschäftigungspolitische Konsequenzen zu konterkarieren: betriebliche „Konversionsarbeitskreise“ und regionale „Innovations- und Beratungsstellen“. In der IG Metall wurde 1978 der Gesprächskreis: „Wehrtechnik und Arbeitsplätze“ gegründet. Wie notwendig dies war, zeigte sich spätestens 1981, als Kieler Werftarbeiter aus Angst vor dem Verlust von Arbeitsplätzen in den Streik traten und dies indirekt auch gegen ihre eigene Gewerkschaft.

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Einer der Schwerpunkte der internationalen Solidaritätsarbeit der Gewerkschaften lag bis in die 90er Jahre in Südafrika (¡ Afrika südlich der Sahara). Aber auch nach dem Ende der Apartheidpolitik suchte man die dortigen Gewerkschaften zu unterstützen. Dabei setzten die deutschen Gewerkschaften während der Apartheidphase nicht auf Konsum- und Investitionsboykott, sondern auf bessere Arbeitsbedingungen und ausreichende Mitbestimmungsrechte. Ganz konkret wurden und werden diese Forderungen an die Tocherfirmen deutscher Konzerne gestellt. Gewerkschaftliche Maßnahmen waren finanzielle und logistische Unterstützung, Aus- und Weiterbildungsprogramme sowie der personelle Austausch von Gewerkschaftern zwischen Deutschland und Südafrika (Schmidt 1989; Adler 2000). Besonders pointiert wirkte bspw. ein 14-Punkte-Plan der IG Metall von 1987, der Mindeststandards und rechtlich gesicherte Grundlagen für die gewerkschaftliche Arbeit in Südafrika legte und zugleich die Weiterentwicklung industrieller Beziehungen in Südafrika inspirierte (IG Metall 1988, Kiausch 1988). Ein weiteres bedeutendes Ereignis der Zusammenarbeit ist die (Mitbe-)Gründung der Metallgewerkschaft NUMSA (National Union of Metalworkers of South Africa), die nach dem deutschen Vorbild der Einheits- und Industriegewerkschaft organisiert und heute eine der mitgliederstärksten und einflussreichsten Gewerkschaften darstellt (Loeser 1995). Ähnliche gewerkschaftliche Strategien lassen sich in den Ländern Brasilien oder Nicaragua wieder finden, deren Erfolge aber grundsätzlich von der innenpolitischen Stabilität des jeweiligen Staates abhängen. Da Gegenmachtbildung über internationale Organisationen und Verträge nur begrenzt wirksam sind, versuchen die Gewerkschaften seit den 90er Jahren verstärkt direkt auf multinationale Unternehmen (MNK/MNC) Einfluss zu nehmen. Dabei geht es vor allem um die Etablierung weltweit gültiger Verhaltenskodizes („Codes of Conduct“) zwischen Arbeitnehmervertretungen/Gewerkschaften und Geschäftsführungen transnationaler Unternehmen, mit denen die Einhaltung von Konventionen der International Labour Organization (ILO) (Arbeitsbedingungen, Arbeitnehmerrechte und allgemeine soziale Mindeststandards) auch bei den Tochterbetrieben und Zulieferern in Übersee festgezurrt werden soll, um soziale Mindeststandards für einen „fairen Handel“ zu ermöglichen. Erreicht werden soll zudem, dass die Beschäftigten von Multis nicht gegeneinander ausgespielt werden. Deshalb versucht man transnationale bzw. so genannte „Welt-Betriebsräte“ einzurichten, wie bspw. bei VW oder bei Opel, wo Streiksolidarität, Verhinderung von Entlassungen und Werkschließungen über diesen Weg erreicht werden konnten.

4. Mitarbeit in internationalen Gewerkschaftsverbänden Die deutschen Gewerkschaften gehören zu den mitglieder- und beitragsstärksten sowie einflussreichsten Verbänden in der Gewerkschaftswelt. Seit 1949 sind sie kontinuierlich in den leitenden Gremien der internationalen Branchenverbände und im Internationalen Bund freier Gewerkschaften (IBFG) vertreten. Der 1949 gegründete IBFG (daneben: christlich-sozialer „Weltverband der Arbeit“ u. kommunistisch orientierter „Weltgewerkschaftsbund“) repräsentierte als größter Weltverband im Jahre 2005 etwa 145 Mio. Arbeitnehmer in mehr als 230 Verbänden und 150 Ländern. Über diesen Verband können die deutschen Gewerkschaften den Aufbau einer gerechten Weltwirtschaftsordnung, Entwicklungspolitik, frauenpolitische Forderungen, Verteidigung von Menschen- und Gewerkschaftsrechten sowie Maßnahmen zur Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz – vor allem – in den Ländern der Dritten Welt

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fordern und versuchen, Gegenmachtbildung zu den multinationalen Konzernen zu leisten. Im Vordergrund stehen Hilfen für Gewerkschaften in Entwicklungs- und MOE-Ländern in Form von Bildungs- und Projektförderung. Zugleich geht es um einen Austausch von Informationen und Erfahrungen sowie um Lobbyarbeit bei den UN-Organisationen. Gleichwohl ist der IBFG alles andere als ein international schlagkräftiger Dachverband, sondern eher ein loser Zusammenschluss mit wenig Einfluss auf die Politik seiner Mitglieder. Parallel zum IBFG existieren verschiedene Branchenverbände. Der bedeutendste unter ihnen ist der Internationale Metallarbeiterbund (1893 gegründet), dem ca. 200 Gewerkschaften aus 100 Ländern mit ca. 25 Mio. Mitgliedern angehören. Im europäischen Raum dominiert der 1973 gegründete Europäische Gewerkschaftsbund (EGB), der mit 76 Dachverbänden aus 34 Ländern (60 Millionen Mitglieder) als zentraler Ansprechpartner gegenüber der Kommission, dem Parlament und den Arbeitgebern agiert. Jenseits von Koordination und Lobbyarbeit ist der EGB über den „sozialen Dialog“ unmittelbarer Akteur in der Brüsseler Arena. Weitere Verbände durch die die deutschen Gewerkschaften ihre Interessen artikulieren können, sind die Branchenverbände und die interregionalen Gewerkschaftsräte (seit 1976). Letztere befassen sich insbesondere mit der Grenzgängerproblematik. Im Kontext des Maastricht-Prozesses haben die deutschen Gewerkschaften ihre Lobbyarbeit in Brüssel leicht verstärkt.

5. Mitwirkung in internationalen Organisationen Besonders wichtig ist für die DGB-Gewerkschaften die europäische Institutionenordnung. In den vergangenen Jahrzehnten kam meist ein deutscher Kommissar der EU-Kommission aus ihren Reihen. Im Wirtschafts- und Sozialausschuss besetzen sie ein Drittel der Sitze. Nach demselben Proporz sind die Gewerkschaften auch in der ILO in Genf vertreten. Da die von der ILO verfochtene Politik, internationale Mindeststandards auf freiwilliger Basis durchzusetzen, unzureichend ist, fordern die deutschen Gewerkschaften seit 1994, elementare Arbeitnehmerrechte als Sozialklauseln in Handelsverträgen zu verankern (Scherrer 1996). Auch bei der OECD haben die Gewerkschaften einen direkten Zugang durch das „Trade Union Advisory Committee“ (TUAC). Bei diesem handelt es sich um einen mit Beratungskompetenz ausgestatteten Gewerkschaftsverband, dem gegenwärtig 55 Landeszentralen aus 29 OECD-Ländern angeschlossen sind. Die deutschen Gewerkschaften fordern eine vergleichbare gewerkschaftliche Beteiligung bei der WTO und dem IMF, um eine weitere Liberalisierung des Welthandels ohne Sozialstandards zu verhindern.

6. Institutionelle Verknüpfung mit der deutschen Außenpolitik Direkte Einflussmöglichkeiten auf außenpolitische Entscheidungen gibt es für die Gewerkschaften eigentlich nicht. Gleichwohl bestehen informelle Kontakte ins Kanzleramt und die anderen Ministerien. Es bestehen aber auch formelle Beteiligungen über Arbeitskreise in den Ministerien, die Teilnahme an internationalen Delegationen des Kanzlers oder einzelner Minister. Eine unmittelbare Verknüpfung zwischen Außenministerium und Gewerkschaften besteht durch die sogenannten Sozialreferenten. 1950 vereinbarten der damalige DGB-Vorsitzende

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Hans Böckler und Bundeskanzler Konrad Adenauer, dem amerikanischen Vorbild folgend (Link 1978: 47), an deutschen Botschaften die Stelle eines Sozialreferenten einzurichten. Die ersten Stellen konnten in Paris und London besetzt werden, wo ehemalige Emigranten aus dem Gewerkschaftsbereich durch ihre Beziehungen zu den dortigen Regierungen eine wertvolle Ergänzung des deutschen diplomatischen Korps darstellten, das durch Jahre der Isolierung und teilweise der Verstrickung geschwächt war. Sukzessive wurden diese Stellen ausgeweitet. Seit 1993 werden die Sozialreferenten nicht mehr direkt vom DGB dem Auswärtigen Amt vorgeschlagen, sondern es werden alle Stellen beim Auswärtige Amt (AA) intern ausgeschrieben; parallel dazu werden DGB und BDA benachrichtigt. Die gewerkschaftlichen Vorschläge werden seither vom AA im Einvernehmen mit dem DGB ausgesprochen. In der Position des Sozialreferenten drückt sich auch die gesellschaftliche und soziale Dimension der Außenpolitik aus. Je nach Situation des Gastlandes stehen eine oder mehrere Aufgaben im Mittelpunkt: Erstens die Berichtsfunktion nach Deutschland, zweitens die Informationsfunktion über Deutschland und die Beratung für die Gastländer und drittens die Verbindungsfunktion zwischen Regierungen, Sozialverwaltungen und Verbänden. In einer Zeit konkurrierender Sozialsysteme können die Analysen der Sozialreferenten einen Beitrag leisten, um die jeweiligen Modelle realistischer bewerten zu können.

7. Akteure gewerkschaftlicher Außenpolitik Es gibt in den deutschen Gewerkschaften kein eigenes Vorstandsressort für Außenpolitik. Meist haben die Vorsitzenden einen Ressourcen- und Informationsvorsprung, mitunter eine personengebundene „Richtlinienkompetenz“. Diese baut auch auf exklusiven Kontakten zur Regierung auf, womit eine relativ rasche Reaktion auf außenpolitische Entscheidungen möglich ist. Häufig sind die Vorsitzenden zugleich auch Präsidenten internationaler Verbände, woraus sich Schwerpunkte ihrer internationalen Arbeit ergeben. Mit welchen Organisationen Kontakte gepflegt und welche Inhalte vereinbart werden, ist angesichts konkurrierender Gewerkschaften innerhalb vieler Länder auch eine politisch-strategische Frage, die primär die Vorsitzenden entscheiden. Unterstützt werden sie häufig durch eigene „internationale Abteilungen“, die bei den kleineren Gewerkschaften meist nur aus einer Person bestehen. In allen deutschen Gewerkschaften sind zusammen etwa 20 politische Referenten in den internationalen Abteilungen beschäftigt. Nach 1990 wandelte sich die internationale Arbeit von einer primär auf politische Kontrolle angelegten „Chefsache“ zu einer stärker politikfeldbezogenen Arbeit im europäischen Kontext: Dieser Prozess, der sich als „Entdiplomatisierung“ charakterisieren lässt, führt dazu, dass die Aktivitäten auf mehr Abteilungen und Personen verteilt sind. Dem Charakter des politischen Verbandes entspricht es jedoch, dass die Aufgabentrennung bei Fragen, die das politische Selbstverständnis der Gewerkschaften betreffen, nicht akzeptiert wird und Stellungnahmen – mitunter gegensätzlicher Natur – aus den Gliederungen der Organisationen abgegeben werden. Eine besondere Rolle kommt in diesem Prozess auch der Gewerkschaftspresse zu. Weiterhin existieren betriebliche Akteure und vor allem gewerkschaftliche Jugendgruppen, die sich als Teil der Dritte-Welt-Bewegung verstehen. Motivierend wirken für sie die politischen Konjunkturzyklen (Anti-Apartheidbewegung, Nicaragua und Brasilien); sicher aber auch die Expansion deutscher Multis, vor allem in der Chemie- und Metallindustrie, in den Schwellenländern. Diese Gruppen organisieren konkrete Solidaritätsprojekte wie Arbeitsbriga-

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den, die Förderung von Ausbildungsprojekten oder den Bau von Gewerkschaftsschulen. Mit dem 1987 gegründeten „Nord-Süd-Netz des DGB-Bildungswerkes“ bekam die „Solidaritätsarbeit von unten“ eine festere Koordinierungsstruktur, womit auch betriebliche Aktivitäten eine überregionale Perspektive erhielten. Seit vielen Jahrzehnten ist auch die Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) in der internationalen Gewerkschaftsarbeit engagiert (¡ Politische Stiftungen), vor allem in Entwicklungs- und MOE-Ländern: Ihre finanziellen Kapazitäten für internationale Gewerkschaftsarbeit sind größer als die sämtlicher DGB-Organisationen zusammen. Schwerpunkte sind der Auf- und Ausbau von Arbeitnehmerorganisationen, die Vermittlung gewerkschaftlicher Grund- und Fachkenntnisse, die Förderung von wirtschafts- und sozialpolitischer Kompetenz, die Ausbildung von Führungskräften, die regionale und internationale Gewerkschaftskooperation sowie die Arbeit mit Zielgruppen wie Frauen und Jugendlichen. Zwischen den deutschen Gewerkschaften und der FES besteht ein spezifisches Verhältnis; so ist der stellvertretende Vorsitzende der FES immer ein Gewerkschafter, und die FES besitzt ein internationales Mandat der deutschen Gewerkschaften. Gleichwohl gibt es auch Kritik an dieser Quasi-Auslagerung, denn damit verzichten die DGB-Gewerkschaften in der internationalen Arbeit nicht nur auf eigene Kompetenz und Einfluss, sondern ebenso auf demokratische Kontroll- und Gestaltungsmöglichkeiten (Brinkmann/Gersterkamp 1993). Als Fazit kann festgehalten werden: Das Verhältnis der Gewerkschaften zur Außenpolitik ist prinzipiell defensiv und reaktiv. Insgesamt kann von einer ambivalenten Pendelbewegung zwischen Kooperation und Konflikt gesprochen werden: Während ihre Haltung zur westeuropäischen Integration stärker kooperativ ausgerichtet war, war sie zum Wehrbeitrag und zum NATO-Doppelbeschluss stärker konfliktiv geprägt (Köpper 1982: 333).

Weiterführende Literatur Zur Rolle und Funktion der Gewerkschaften in der deutschen Außenpolitik liegen insgesamt nur wenige politikwissenschaftlich fundierte Studien vor, für einen Einstieg in die Thematik eignen sich die folgenden Studien: Brinkmann, Manfred/Gersterkamp, Thomas (1994), Internationale Gewerkschaftsarbeit – am Ende der Tagesordnung?, in: Die Mitbestimmung, H. 11, S. 73–78. Diese Skizze von Brinkmann/Gersterkamp bietet trotz ihrer kursorischen Herangehensweise einen guten Überblick über die Probleme des gewerkschaftlichen Internationalismus. Köpper, Ernst-Dieter (1982), Gewerkschaften und Außenpolitik. Die Stellung der westdeutschen Gewerkschaften zur wirtschaftlichen und militärischen Integration der Bundesrepublik, Frankfurt/M.: Campus. In dieser Studie wird die Haltung der Gewerkschaften zu den Eckpunkten der deutschen Außenpolitik in der Adenauer-Ära auf der Basis einer quellengesättigten Arbeit substantiell und umfassend bearbeitet. Strutz, Stefan (1997), Der fremde Freund. IG Metall und Friedensbewegung vom NATO-Doppelbeschluß bis zum Bosnienkrieg, Frankfurt: Verlag neue Wissenschaft. Stefan Strutz befasst sich in seiner Studie mit dem Verhältnis zwischen der IG Metall und der Friedensbewegung vom NATO-Doppelbeschluss bis zum Bosnienkrieg. Leider ist diese Arbeit einerseits unzureichend empirisch gefestigt und andererseits stark normativ gebettet.

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Internetadressen www.dgb.de www.cosatu.org.za www.etuc.org www.fes.de www.icftu.org (www.global-unions.org) www.igmetall.de www.ilo.org www.imfmetal.org www.tuac.org

Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB) Congress of South African Trade Unions European Trade Union Confederation (Europäischer Gewerkschaftsbund/ EGB) Friedrich-Ebert-Stiftung International Confederation of Free Trade Unions (Nationaler Bund freier Gewerkschaften/IBFG); siehe auch für Regionalorganisationen: „Global Unions“ Industriegewerkschaft Metall International Labour Organization (Internationale Arbeits-Organisation) International Metalworkers’ Federation (Internationaler Metallgewerkschaftsbund/IMB) Trade Union Advisory Committee to the OECD (Gewerkschaftlicher Beratungsausschuss bei der OECD)

Kirchen und NRO

Institutionen Kirchen und NRO und* innerstaatliche Akteure Gero Erdmann Kirchen und Nichtregierungsorganisationen (NRO) sind kein klassisches Thema der Außenpolitikforschung. Im Handbuch zur deutschen Außenpolitik von 1976 (Scheuner 1975; Gotto 1975) befassten sich zwei Artikel mit den beiden großen Kirchen, während die NRO kein Thema waren. Zudem verstanden sich die Kirchen kaum als außenpolitischer Akteur. Dies hat sich inzwischen deutlich geändert. Allerdings: Die Rolle von Kirchen/NRO in der deutschen Außenpolitik ist bisher kaum wissenschaftlich bearbeitet worden. Ansatzweise wurden sie als „transnationale Akteure“ (Risse-Kappen 1995, 1999) oder als „Mittlerorganisationen (Kaiser/Mildenberger 1998) ins Blickfeld genommen. Als Forschungsgegenstand weisen die NRO besondere Schwierigkeiten auf, die sich z.T. aus der Heterogenität der NRO selbst und ihren unterschiedlichen Interessen und Einflussmöglichkeiten ergeben. Daneben stellt sich das Problem, wie ihr Einfluss in einem höchst komplexen Geflecht unterschiedlicher Akteure und verschiedener Politikebenen (national/international), unter denen sie die eher schwächeren und zumeist nur indirekt wirksamen darstellen, analytisch in den Griff zu bekommen ist. Die Rolle der Kirchen/NRO in der Außenpolitik lässt sich – ähnlich wie die „transnationalen Akteure“ – sinnvoll wohl nur im Rahmen von einzelnen Politikfeldern (Menschenrechte, Entwicklungs-, Umweltpolitik) untersuchen. Im Folgenden wird zunächst das geänderte außenpolitische Selbstverständnis der Kirchen und der NRO in den 90er Jahren skizziert (Kap. 1 – 3), anschließend die entsprechende Politik des AA gegenüber diesen Organisationen (Kap. 4) und schließlich der Versuch einer Bewertung vorgenommen (Kap. 5).

1. Der Aufstieg der NRO zu außenpolitischen Akteuren Im Unterschied zu den Kirchen haben neue soziale Bewegungen und NRO die Außenpolitik und die internationalen Beziehungen – von einzelnen Ausnahmen wie Amnesty International (AI) abgesehen – vermehrt erst in den 90er Jahren als ein Betätigungsfeld entdeckt. Dies gilt für die internationale Umwelt-, Entwicklungs-, Finanz-, und Menschenrechtspolitik, auch wenn nicht alle Bereiche in gleicher Weise davon betroffen sind. Diese „Entdeckung“ der Politik im Sinne einer gezielten Hinwendung zu Öffentlichkeits- und Lobbyarbeit zeigte sich * Der Autor dankt zahlreichen Gesprächspartnern, ohne deren großzügige Bereitschaft im Jahr 2003 dieser nahezu literaturfreie Bereich der Außenpolitik kaum darstellbar gewesen wäre; v.a. gilt dies für (in ihren damaligen Funktionen): Thomas Gebauer (Medico International), Jürgen Hambrink (GKKE), Reinhard Hermle (Misereor/ VENRO), Barbara Lochbihler (Amnesty International), Werner Lottje (†) (Diakonisches Werk/Forum Menschenrechte), Peter Molt (Care Deutschland/VENRO), Ulrich Pöner (Bereich Weltkirche und Migration der Deutschen Bischofskonferenz), Barbara Unmüßig (WEED/Forum Umwelt & Entwicklung), Ludger Volmer (Staatsminister im AA), Brita Wagener (AA).

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u.a. darin, dass in den 90er Jahren folgende große NRO-Zusammenschlüsse und Verbände gegründet wurden: > Forum Umwelt & Entwicklung (1992) > Forum Menschenrechte (1994) > Verband Entwicklungspolitik deutscher Nicht-Regierungsorganisationen, VENRO (1996) (vgl. Kap. III.) Daneben wurden auch einzelne Lobbyvereine aus dem Spektrum der sozialen Bewegungen gegründet, die in der Vergangenheit, etwa im Rahmen internationaler Solidaritätsbewegung, eine eher konfrontative Politik gegenüber der offiziellen deutschen Politik verfolgt hatten. An diesen Prozessen waren die Hilfswerke der beiden großen Kirchen maßgeblich beteiligt; sie sind in den drei Vereinigungen nicht nur als Mitglieder vertreten, sondern haben teilweise die Gründung derselben entscheidend mit befördert. Die Hilfswerke wie auch andere kirchliche Institutionen, die ohnehin schon länger und sehr viel stärker als die meisten NRO der offiziellen Politik zugewandt waren, haben sich in dieser Zeit verstärkt um eine eigene Lobbyarbeit bemüht und sie entsprechend institutionell verankert. Bezeichnender Weise wurden die genannten NRO-Vereinigungen im Gefolge von internationalen Konferenzen gegründet. Damit versuchten auch die deutschen NRO und Kirchen sich den gewandelten Verhältnissen der internationalen Politik (Stichwort „Globalisierung“) anzupassen. Diese Vereinigungen treten dabei nicht nur auf der nationalen Ebene in Erscheinung, um die internationale Politik der Bundesregierung zu beeinflussen, sondern auch als eigenständige Akteure zusammen mit anderen NRO in den internationalen Beziehungen. Sie verkörpern damit die Differenzierung deutscher Interessen in der internationalen Politik. Mit den teils neuen, teils nur verstärkten Aktivitäten der Kirchen und NRO haben die so genannten „weichen“, wertorientierten Interessen: Frieden, Freiheit, Demokratie und Umwelt, in der deutschen Außenpolitik eine stärkere Lobby gewonnen, die sich neben den etablierten „harten“ Interessen für Sicherheit, Wohlstand und Macht, wie sie von einer Vielzahl von Lobbyisten und lange auch vom AA als selbstverständlich vertreten wurden, etablieren können.

2. Außenpolitische Aktivitäten der Kirchen Die Kirchen zeigten bis in die 80er Jahre nur wenig außenpolitisches Profil, abgesehen von einem klaren Engagement in der Entwicklungspolitik zur Beseitigung des Elends in der Welt. Im Hinblick auf die engere Außen- und Entwicklungspolitik gab es zwischen der katholischen und evangelischen Kirche kaum grundlegende Differenzen. Allerdings wurde die Westintegration der Bundesrepublik Deutschland von der katholischen vorbehaltloser als von der eher reservierten evangelischen Kirche unterstützt. In der Frage der Wiederbewaffnung hatte der Rat der Evangelischen Kirche Deutschlands (EKD) nur anfangs ablehnende Stellungnahmen abgegeben, die alsbald von vorsichtiger Zustimmung abgelöst wurde, ohne dass der Streit in der Synode damit beendet werden konnte. Mit der breit diskutierten Denkschrift „Die Lage der Vertriebenen und das Verhältnis des deutschen Volkes zu seinen östlichen Nachbarn“ (1965) leistete die EKD einen Beitrag zur politischen Öffnung und Versöhnungspolitik gegenüber Osteuropa, ohne dann in den heftigen Kontroversen zur Ostpolitik nach 1969 noch einmal offiziell Stellung zu beziehen. Die Schwerpunkte der kirchlichen Interessenpolitik liegen im Bereich der Menschenrechts-, Friedens- (bes. Rüstungsexportkontrolle) und Entwicklungspolitik (¡ Entwicklungspolitik).

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Neben ihrer engen Einbindung in die NRO-Netzwerke und -vereinigungen treten jeweils die katholische und evangelische Kirche und ihre Hilfswerke als eigenständige Akteure im Kontext der Außenpolitik auf. Zusammen unterhalten beide Kirchen ein Netz verdichteter Kommunikation zu den Beteiligten der Außenpolitik, zu den zuständigen Parlamentsausschüssen, zur politischen und administrativen Ebene im AA, BMZ u.a. Ministerien.

2.1 Katholische Kirche Auf katholischer Seite wird die Lobby- und Öffentlichkeitsarbeit gegenüber dem AA vor allem durch Justitia et Pax, ein Zusammenschluss katholischer Organisationen, und durch das Katholische Büro vertreten. Das Katholische Büro agiert direkt im Auftrag der Deutschen Bischofskonferenz und ist die zentrale Kontaktstelle zur Bundespolitik, das die Begegnung von Repräsentanten der Kirche mit Politikern (Abgeordnete, Minister und Ausschüsse) und Ministerialbeamten organisiert. Für die Entwicklungspolitik ist Misereor seit dem Jahr 2000 mit einem eigenen Lobbyisten in Berlin präsent, und die Päpstlichen Missionswerke, Missio, haben für ähnliche Aufgaben eine „Fachstelle Menschenrechtsfragen“ eingerichtet.

2.2 Evangelische Kirche Die politische Repräsentanz der evangelischen Kirche wird vor allem durch das Evangelische Büro des Bevollmächtigten des Rates der Evangelischen Kirche Deutschlands wahrgenommen. Dieses nimmt die gleichen Aufgaben wie das Katholische Büro wahr. Eine besondere Institution, die für die Lobbyarbeit in der Außenpolitik zuständig wäre, hat weder das Büro noch gibt es eine solche Zuständigkeit beim evangelischen Kirchenamt. Der 2001 neu formierte Evangelische Entwicklungsdienst (EED), in dem die für die Entwicklungspolitik zuständigen Werke – ausgenommen „Brot für die Welt“ – gebündelt wurden, soll politische Lobbyarbeit zugunsten einer kohärenten Nord-Süd-Politik verstärken, die früher von der Ev. Zentralstelle für Entwicklungshilfe (EZE) wahrgenommen wurde. Deutlicher als bisher soll der EED in die Öffentlichkeit und in die offizielle Politik hinein wirken.

2.3 Kirchliche Friedenspolitik Beide Konfessionen haben im Grunde eine gemeinsame, aus der christlichen Lehre abgeleitete Position zu einer dem „gerechten Frieden“ gewidmeten Friedenspolitik. In ökumenischer Gemeinsamkeit sind sie der christlichen Friedensethik verpflichtet. In der allgemeinen Auseinandersetzung um die Auslandseinsätze der Bundeswehr wurden die Positionen in verschiedenen öffentlichen Erklärungen deutlich, die sich im Kern kaum voneinander unterscheiden (Rat der Evangelischen Kirche in Deutschland 2001; Deutsche Bischofskonferenz 2000). Beide betonen den Vorrang einer langfristigen Beseitigung von Konfliktursachen und den Einsatz nicht-militärischer Instrumente zur Friedenssicherung. Beide setzen sich für eine zivile Konfliktbearbeitung und für zivile Friedensdienste ein. Militärische Einsätze kommen nur als „Anwendung von Gegengewalt“, nur als „ultima ratio“ für beide Kirchen in ihren offiziellen Stellungnahmen in Betracht. Humanitäre militärische Interventionen werden nicht völlig ausge-

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schlossen, aber verlangen nach „strengen ethischen Kriterien“ und bedürfen der völkerrechtlichen Legitimierung durch die UN. Legitime militärische Gewaltanwendung muss minimal, „zielführend“ und „verhältnismäßig“ und mit einer politischen Perspektive verbunden sein (¡ Bundeswehr, Vereinte Nationen). Trotz dieser Einschränkungen, ist Krieg selbst als ultima ratio, als Grenzfall der Friedensethik, in den Kirchen zudem keineswegs unumstritten. Ferner haben beide Kirchen die NATO als Instrument der kooperativen Sicherheit in Europa anerkannt. Die neue, umfassendere Aufgabenstellung der NATO, wie sie seit dem Strategischen Konzept von 1999 formuliert wurde, wird allerdings mit Skepsis gesehen (¡ NATO). Gewarnt wird vor einer unsachgemäßen Ausweitung des militärischen Zuständigkeitsbereichs der NATO. Gegebene sicherheitspolitische Risiken, die vielfach in politischer und sozialer Ungerechtigkeit ihren Ursprung haben, könnten nicht in erster Linie von einem militärischen Bündnis angegangen werden. In beiden oben genannten Stellungnahmen wie auch in anderen öffentlichen Erklärungen zu Militäreinsätzen werden grundlegende Probleme einer einheitlichen Politikformulierung beider Kirchen deutlich: In beiden „Volkskirchen“ ist ein fast ähnlich breites Meinungsspektrum wie in der Gesamtbevölkerung vertreten. Jede politische Erklärung ist nur über einen schwierigen internen Verhandlungsprozess zu finden, der nur ein Kompromiss sein kann. Dies manifestiert sich etwa in zeitweilig widersprüchlichen Stellungnahmen zu Bundeswehreinsätzen im Ausland. Unterschiedliche Haltungen sind auch zwischen den verschiedenen kirchlichen Organisationen erkennbar, wobei der „föderale“ Charakter der Evangelischen Kirche öffentliche Divergenzen eher begünstigt als der katholische „Zentralismus“. Aufgrund ihrer großen ethischen und politischen Übereinstimmung versuchen die beiden Kirchen in der Gemeinsamen Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE), auch als Ausdruck der Ökumene, eine gemeinsame Lobbypolitik für eine kohärente Nord-Süd-Politik zu inszenieren, die mehr ist als nur Entwicklungspolitik. Ein weiterer wichtiger Themenschwerpunkt der GKKE ist die kritische Auseinandersetzung mit der Rüstungsexportpolitik, zu der ein jährlicher Bericht herausgegeben wird (¡ Rüstungsexportpolitik).

3. Die „weiche“ Außenpolitik der Nichtregierungsorganisationen (NRO) 3.1 Überblick über die wichtigsten Organisationen Bei den für die internationale Politik relevanten NRO handelt es sich um ein sowohl thematisch als auch organisatorisch höchst heterogenes Spektrum, dessen Breite hier kaum hinreichend anzudeuten ist. Es sind dies Organisationen, die in der Umwelt-, Entwicklungs-, Friedens-, Nothilfe- und Menschenrechtspolitik engagiert sind und sehr kleine, mehr oder weniger schlagkräftige Vereine mit nur wenigen haupt- und ehrenamtlichen Mitgliedern sowie auch große, international eingebundene Mitgliederorganisationen. In dieser Heterogenität lag u.a. die fehlende Präsenz dieser gesellschaftlichen Gruppen in der Außenpolitik bis in die 90er Jahre hinein begründet; dazu beigetragen haben ferner die „weichen“ Themen sowie politischen Berührungsängste der oft von hohem Idealismus getragenen Gruppen mit den alltäglichen Realitäten der offiziellen Politik. Mit den Zusammenschlüssen der NRO zu thematischen Foren und Verbänden in den 1990er Jahren hat sich dies zumindest partiell verändert.

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In der Pioniervereinigung dieser Art, dem Forum Umwelt & Entwicklung, das im Anschluss an die Weltumweltkonferenz in Rio de Janeiro 1992 gegründet wurde, arbeiten inzwischen rund 50 Organisationen, darunter als Träger VENRO und der Deutsche Naturschutzring, zahlreiche Einzelvereine und Verbände aus dem Umwelt- und Entwicklungsbereich sowie eine Reihe kirchlicher Organisationen. Ziel des Zusammenschlusses ist es, die Beschlüsse der Umweltkonferenz von Rio, vor allem die Agenda 21 (¡ Umweltpolitik), umzusetzen und entsprechend die nationale und internationale Politik zu beeinflussen. Dem 1995 gegründeten Verband Entwicklungspolitik deutscher Nicht-Regierungsorganisationen (VENRO) gehören inzwischen über 100 NRO an, darunter alle bekannten großen Entwicklungsorganisationen. Mitglieder sind auch eine Reihe von NRO-Landesnetzwerken, die ihrerseits rd. 2000 NRO vertreten, sowie die wichtigsten NRO der humanitären Hilfe. VENRO koordiniert die verschiedenen Gruppen und betreibt aktive Lobbyarbeit in der Öffentlichkeit, im Bundestag und bei internationalen Organisationen. Der Dachverband setzt sich erstens dafür ein, der Entwicklungspolitik einen höheren Stellenwert zu verleihen, zweitens für mehr Kohärenz mit anderen Politikbereichen, drittens für einen Schuldenerlass für die ärmsten Entwicklungsländer und versucht viertens auch in der Friedenspolitik (Konfliktbewältigung und -prävention) Akzente zu setzen. Das Forum Menschenrechte setzt sich als eine „themenbezogene Arbeitsgemeinschaft“ von über 40 NRO seit 1996 für einen umfassenden Menschenrechtsschutz ein. Mitglieder sind, neben bekannten Menschenrechtsorganisationen wie Amnesty International (AI), eine Reihe kleinerer Menschenrechts-NRO sowie kirchliche Organisationen, politische Stiftungen und die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN). Aufgabe des Forums ist die Abstimmung der Interessen der deutschen Menschenrechts-NRO in der internationalen Politik sowie gegenüber der Bundesregierung und dem Parlament, wobei das Verhalten der Regierung auf nationaler und internationaler Ebene kritisch beobachtet werden soll. Zu diesen NRO-Vereinigungen zählen auch die v.a. von kirchlichen Basisorganisationen getragene „Erlassjahrkampagne 2000“ (seit 2001: „Bündnis Entwicklung braucht Entschuldung“) sowie das „Forum Weltsozialgipfel“, das von Entwicklungsorganisationen und von deutschen Wohlfahrtsverbänden getragen wird. Adressaten der Lobbyarbeit von VENRO und des Forum Umwelt & Entwicklung sind nicht nur Parteien, Parlament und die jeweiligen „weichen“ Fachministerien, BMZ und BMU, sondern auch an die „harten“ Ministerien wie das BMWi (Handelspolitik) und BMF (Verschuldung, Haushalt), soweit sie mit internationaler Politik befasst sind. Außerdem wenden sich die beiden Vereinigungen direkt an die beiden Bratton Woods Organisationen (Weltbank und IWF) und andere internationale Institutionen (WTO, G8). Für VENRO ist außerdem durch die humanitäre Hilfe auch das AA von Bedeutung. Im Bereich der Menschenrechtspolitik ist das Forum unter den NRO neben AI zum wichtigsten Ansprechpartner für das AA geworden. Zu den Erfolgen des Menschenrechtsforums zählt die Gründung des Deutschen Instituts für Menschenrechte in Berlin. Eine Ausnahmestellung unter den NRO nehmen Greenpeace (ca. 550.000 Fördermitglieder, die mindestens 25 € pro Jahr beitragen) und Amnesty International (AI 40.000 Mitglieder.) ein, die auch alleine versuchen können, über eigene medienwirksame Kampagnen Politik zu beeinflussen. Darüber hinaus unterhält AI im Rahmen ihrer Lobbyarbeit vielfältige routinemäßige Kontakte ins AA und BMZ auf ganz unterschiedlichen Arbeitsebenen (Minister, Länderbeauftragte, Botschafter). Durch konzertierte Lobby- und Kampagnenarbeit verschiedener nationaler AI-Sektionen gegenüber ihren jeweiligen Regierungen, etwa im Rahmen der

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EU, versucht AI auch indirekt Einfluss auf Resolutionen der UN-Menschenrechtskommission zu nehmen.

3.2 Handlungsmöglichkeiten und -restriktionen von NRO Die Zusammenschlüsse haben den NRO und ihren Anliegen einen neuen Stellenwert in der Politik gegeben. Dadurch konnten die für die politische Arbeit verbreiteten Schwächen, wie sie bei einzelnen NRO anzutreffen sind, teilweise überwunden werden: geringe finanzielle und personelle Ressourcen und damit fehlende Professionalität, bisweilen idealistische und utopische Ziele, die mit moralischer Selbstgerechtigkeit und überzogenen Erwartungen einher gehen mögen; Spezialisierung auf Einzelthemen, die politisch-strategische Kurzsichtigkeit unter Ignoranz von Zielkonflikten provozieren kann. So werden die Dachvereinigungen teilweise auch als Instrument gesehen, die Lobbyarbeit der Mitglieder zu professionalisieren. Nicht zu übersehen ist, dass ohne den beträchtlichen personellen und finanziellen Aufwand kirchlicher Organisationen die genannten Vereinigungen in ihrer gegenwärtigen Form und mit ihrem Einfluss nur schwer vorstellbar sind. Indessen wirft der Zusammenschluss von NRO unterschiedlicher Größe und verschiedener politisch-kultureller Milieus Koordinierungsprobleme auf. Während einzelne Vereine relativ klare politische Profile haben, sind diese bei den großen Vereinigungen nur schwer zu identifizieren. Gemeinsame politische Stellungnahmen erfordern unter den heterogenen Mitgliedern oft langwierige Verhandlungsprozesse und sind daher eher selten. Einem Teil der Mitglieder sind die NRO-Vereinigungen bei weitem noch zu „unpolitisch“. Sie fordern dezidiert eine stärkere politische Orientierung, obwohl hier vorsichtige Veränderungsprozesse zu verzeichnen sind, appellierte VENRO an den Bundestag 2001 gegen den Mazedonien-Einsatz der Bundeswehr zu votieren). Innerhalb der NRO gibt es weiterhin eine Diskussion über die politische Strategie, d.h. um die Nähe bzw. Distanz zu den staatlichen Institutionen. Dabei wird befürchtet, durch zu große Nähe in der Lobbyarbeit von staatlicher Seite kooptiert zu werden, und dass durch die Beteiligung am „Herrschaftswissen“ des Staatsapparates NRO-Profil und -Identität verloren gehen, die eigenen Ziele korrumpiert werden. Die Gefahr einer Rollenverwischung wird von Seiten der NRO betont und sie wird bisweilen auch in den Ministerien beklagt, nämlich dahingehend, dass auf NRO-Seite manchmal vergessen werde, wer die legitimen Entscheidungsträger sind.

4. Die NRO als kooperative Akteure in der Außenpolitik Während es im Bereich der Entwicklungspolitik – verstanden als Teil deutscher Interessenpolitik – lange schon eine Zusammenarbeit zwischen dem BMZ, den NRO und kirchlichen Werken gab, hat sich das AA erst in jüngster Zeit den NRO geöffnet und diese als Akteure für die Außenpolitik akzeptiert. Dem lag im AA die Erkenntnis zugrunde, dass die internationale Politik längst nicht mehr die alleinige Domäne des nominell zuständigen AA ist. Ein erster formeller Öffnungsschritt gegenüber NRO war 1992 erfolgt, als der „Gesprächskreis Humanitäre Hilfe“ als Diskussions- und Koordinationsgremium gegründet wurde. An dem Gesprächskreis sind neben Vertretern aus anderen Ministerien (BMVg, BMI, BMZ, BMV,

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BMG) (¡ Bundesministerien) alle größeren NRO und kirchlichen Hilfswerke beteiligt, die mit der Sofort- und Flüchtlingshilfe befasst sind. Aus dem Gesprächskreis ist 1994 der „Koordinierungsausschuss Humanitäre Hilfe“ hervorgegangen, der alle zwei Monate zusammentritt. In diese Zeit fallen indessen noch Versuche des AA, die Aktivitäten von NRO zu behindern, etwa im Falle der Landminenkampagne von Medico International, die offenbar auf Betreiben des AA zeitweilig keine EU-Förderung mehr erhalten hatten. Die rot-grüne Bundesregierung hat die Zusammenarbeit mit den NRO und damit ihre Akzeptanz bewusst erweitert und intensiviert. Dabei standen zwei Problembereiche im Mittelpunkt: Globalisierung und Menschenrechte. Zum ersten wurde das „Forum Globale Fragen“ als Gesprächskreis mit NRO, Kirchen, Stiftungen, Wirtschaftsverbänden und Wissenschaft eingerichtet (1999), das sich mit verschiedenen Themen in Unterforen und bei Expertentreffen befasst. Bis Ende 2001 hat es bereits fünf solcher Expertenforen zu verschiedenen Themen gegeben. In der Menschenrechtspolitik des AA (¡ Menschenrechtspolitik) wurden NRO insofern aufgewertet, als für die „Asyllageberichte“ nicht nur die amtlichen Beurteilungen der Botschaften, sondern auch informell eingeholte Stellungnahmen von bekannten MenschenrechtsNRO berücksichtigt werden (u.a. Amnesty International). Ferner besuchte Außenminister Joschka Fischer zweimal jährlich das Forum Menschenrechte zu einem offiziellen Dialog, der bereits von seinem Vorgänger Klaus Kinkel begonnen worden war. Schließlich konsultiert das AA das Forum zur Vorbereitung der jährlichen Sitzung der UN-Menschenrechtskommission in Genf, wo es dann wieder regelmäßig Kontakte zwischen dem Vertreter des Forums und der AA-Delegation gibt. Vor allem die Kontakte zwischen der Arbeitsebene des AA und den NRO sind in den vergangenen Jahren zur Routine geworden, zumal sich mit dem Forum Menschenrechte ein zentraler Ansprechpartner für das AA etabliert hat, durch den ein kontinuierlicher Austausch erleichtert wird. Mit der Akzeptanz, die private und kirchliche NRO während der 1990er Jahre auf der nationalen Ebene erfahren haben, wurde nur nachvollzogen, was auf der internationalen Bühne von UN-Organen vorgezeichnet und im Rahmen der UN-Weltkonferenzen realisiert wurde: die NRO als eigenständige Akteure der internationalen Politik und damit der Außenpolitik anzuerkennen. Damit ist ein Prozess forciert worden, der als „Vergesellschaftung der Außenpolitik im Sinne einer Emanzipation der Gesellschaft gegenüber der exekutiven Dominanz in ihren Außenbeziehung“ (Weller 1999: 438) beschrieben wird. Dem liegen auf Seiten des AA mehrere Motive zugrunde, die der Erkenntnis von der Komplexität der Außenbeziehungen einer demokratisch formierten Industriegesellschaft und der begrenzten Steuerungsmöglichkeiten einzelstaatlicher Politik durch die Fachadministration gerecht werden soll. Die Zusammenarbeit mit den NRO erfüllt für das AA teils eher „technische“, teils direkt politische Funktionen: > Erwerb zusätzlicher Sachkompetenz, > Verbesserung der Problemfindungskompetenz, > politisches Frühwarnsystem, das rechtzeitig Probleme identifiziert, wodurch adäquater auf sie reagiert werden kann, > verbesserte gesellschaftliche Verankerung der Außenpolitik.

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5. Der Einfluss von NRO auf die Außenpolitik Die Bewertung der politischen Wirksamkeit von Kirchen/NRO unterscheidet sich je nach politischer und wissenschaftlicher Perspektive. Sie schwankt zwischen romantischer Überschätzung, über „lästige Störer“, bis hin zu Geringschätzung. Im AA wird ihr Einfluss eher herunter gespielt; sie werden als „komplementär“ verstanden, d.h., dass sie Einfluss nur geltend machen können, wenn die Anliegen auch vom AA geteilt werden. Allenfalls könnten Kirchen/NRO zu vorsichtigen Korrekturen innerhalb einer vorgegebenen Politik beitragen. Konfrontativ sei kaum Einfluss zu gewinnen. Die enge Zusammenarbeit mit den Hilfswerken bei der humanitären Hilfe wird hoch geschätzt, zumal das AA nicht über entsprechende eigenen Instrumente verfügt, die diese internationale Arbeit in gleichem Umfang leisten könnten. Andere sehen einen weiter reichenden Einfluss. Aus einer traditionellen sicherheitspolitischen Perspektive „beeinträchtigten“ die Aktivitäten von Kirchen/NRO die Politik der Regierung etwa im Golfkrieg, in Bosnien und in Somalia; der Handlungsspielraum der Regierungen werde durch sie „eingeschränkt“, die „Legitimation eines militärischen Eingreifens erschwert“ (Rühl 1998: 96). Tatsächlich lassen sich spektakuläre Fälle aufzählen, die auf einen hohen Einfluss der NRO hinweisen: die von Greenpeace angeführte Auseinandersetzung um die Shell-Ölplattform „Brent Spar“ oder die „Landminenkampagne“, die von Medico International innerhalb weniger Jahre – damals gegen den Widerstand des AA – zur internationalen Ächtung von Landminen geführt und mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet wurde. Dabei handelt es sich jedoch um Einzelfälle, die jeweils von einem internationalen NRO-Netzwerk getragen waren und wie bei der Landminenkampagne auch von geschickt ausgenutzten Zufällen im Rahmen der Lobbyarbeit und durch Fehleinschätzungen auf offizieller Seite außerordentlich begünstigt wurden. NRO-Lobbyisten sehen ihren Einfluss i.d.R. sehr viel begrenzter. Sie vergleichen ihre Arbeit eher mit dem bekannten, langwierigen „Bohren dicker Bretter“: Erzeugen von Gegenöffentlichkeit, die sich bisweilen zu, wenn auch schwacher „Gegenmacht“ anwachsen kann. VENRO etwa schreibt sich die Erhöhung des BMZ-Haushaltes 2002 als Erfolg zu. Auch die Kölner Schuldeninitiative von 1999 wird als NRO-Erfolg der „Erlassjahrkampagne“ bewerte. Grundsätzlich fehlen jedoch systematische wissenschaftliche Analysen, die eine genauere Bewertung der Wirkungen von Kirchen/NRO erlauben würden. Festzuhalten ist, dass Kirchen/ NRO zumeist dann Erfolge verzeichnen, wenn sie in einem möglichst breiten Bündnis verschiedener Organisationen arbeiten, wobei die internationale Vernetzung die Erfolgschancen noch einmal erhöht, und dabei ein breites Instrumentarium von Öffentlichkeits-, Kampagnen- und Lobbyarbeit eingesetzt wird. Dabei sind wohl einzelne Korrekturen an der Außenpolitik möglich. Grundsätzliche Richtungsänderungen im Sinne ihrer „weichen“ Interessen können sie allein jedoch nicht herbeiführen. Zum immer wieder geäußerten Zweifel an der Legitimation des Einflusses der NRO ist folgendes anzumerken: Tatsächlich verfügen NRO nicht über die demokratische Legitimation wie ein Abgeordneter des Deutschen Bundestages. Aber: die Legitimationsfrage gilt für alle anderen bekannten Verbände und ihren Lobbyismus in gleicher Weise, nur wird sie dort nicht gestellt. Wirtschaftsverbände unterhalten – viel länger schon als NRO, zudem in zumeist wenig öffentlicher Form – wohl etablierte Verbindungen in die Ministerien, ins Parlament und direkt ins Kanzleramt. Die (¡ Wirtschaftsverbände, Gewerkschaften) direkte, auch personelle Verfilzung der Agrarlobby mit dem zuständigen Ministerium reicht bis ins letzte

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Institutionen und innerstaatliche Akteure

Jahrhundert zurück. Zudem vertreten viele der Verbandslobbyisten aus der Wirtschaft ihre branchentypischen Partikularinteressen, während die Kirchen/NRO weniger ihr besonderes Eigeninteresse, sondern viel stärker gemeinwohlorientiert agieren. Die Vielzahl und Heterogenität der NRO und ihrer Vereinigungen macht deutlich, welche gesellschaftliche Pluralität sich durch die Kirchen/NRO artikuliert. Meinungsumfragen zeigen nach wie vor eine hohe Wertschätzung der NRO in der Bevölkerung; eine breite Mitgliedschaft und hohe Spendenaufkommen geben vielen Kirchen und NRO eine eigene informelle Legitimation bzw. Anerkennung ihrer Arbeit. Schließlich entscheiden Kirchen/NRO über keine Politik, sondern wirken nur im pluralen Konzert unterschiedlicher gesellschaftlicher Interessen bei ihrer Formulierung mit. Während die Kirchen und ihre Führung insgesamt die Generallinie der deutschen Außenpolitik unterstützten, steht die Dritte-Welt- bzw. Solidaritätsbewegung, zu der auch etliche kirchliche Gruppen gehören, traditionell in kritischer Distanz zur deutschen Außenpolitik und versucht, diese allenfalls indirekt durch Aufklärung, gelegentliche Kampagnen und Demonstrationen zu beeinflussen.

Weiterführende Literatur Teilweise isoliert von der Fachdisziplin existiert eine Fülle von Literatur, die sich mit international agierenden NRO im Rahmen von UN-Konferenzen und der Globalisierung befasst. Drei Titel, die zumindest ansatzweise das ansonsten weitgehend vernachlässigte Thema behandeln: Altvater, Elmar/Brunnengräber, Achim (2002), NGOs im Spannungsfeld von Lobbyarbeit und öffentlichem Protest, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 6–7, S. 6–14. Eberlei, Walter (2002), Entwicklungspolitische Nicht-Regierungsorganisationen in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 6–7, S. 23–28. Klein, Ansgar (2002), Überschätzte Akteure? Die NGOs als Hoffnungsträger transnationaler Demokratisierung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 6–7, S. 3–5.

Öffentliche Meinung

Institutionen Öffentliche Hans Rattinger Meinung und innerstaatliche Akteure

1. Einleitung Wenn man über „öffentliche Meinung“ (ÖM) spricht, ist man als erstes mit der Frage konfrontiert, was unter ÖM verstanden werden soll. Zur Auswahl stehen: 1. Die Verteilung der Meinungen zu einem Thema unter den Bürgern einer politisch verfassten Gemeinschaft, wie sie in Meinungsumfragen gemessen werden, 2. die Meinungen von an dem Thema besonders interessierten Bürgern und von damit in verschiedenen Rollen befassten politischen und gesellschaftlichen Eliten, 3. schließlich die im öffentlichen Raum durch die Medien vertretenen Auffassungen, also die „veröffentlichte Meinung“. Aus Platzgründen wird die Frage, welcher Begriff von „ÖM“ sich wofür besser eignet, nicht behandelt. Der Begriff wird hier überwiegend in der erstgenannten Bedeutung verwandt, während erforderliche Bezüge zu den beiden anderen an geeigneter Stelle hergestellt werden. Um die ÖM in dieser ersten Bedeutung zu kennen, muss man Daten über dieselbe verfügbar haben. Die sozialwissenschaftliche Meinungsforschung wurde ab den 30er Jahren des letzten Jahrhunderts in den Vereinigten Staaten systematisch eingesetzt. Fragen der Außenpolitik spielten dabei zunächst kaum eine Rolle. Ursache dafür war die Auffassung, dass die ÖM sinnvollerweise nur zu Themen erhoben und interpretiert werden sollte, zu denen die Bürger über ein gewisses Ausmaß an Information verfügen und an denen sie persönlich halbwegs interessiert sind. Beides wurde für die USA noch in den 50er Jahren überwiegend verneint – eine Betrachtungsweise, für die sich die Bezeichnung „Almond-Lippmann-Konsens“ durchgesetzt hat (Lippmann 1922, Almond 1950). Sie geht davon aus, dass die meisten Bürger sich für die komplexen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik – verglichen mit anderen Politikfeldern – nur wenig interessieren, dass ihnen diese Dinge persönlich nicht sehr wichtig sind und sie deshalb wenig einschlägige Kenntnisse haben. Daraus wurde abgeleitet, dass die einschlägige ÖM gekennzeichnet sei durch kognitiv wenig fundierte, augenblickliche Stimmungen und durch starke, kurzfristige Veränderungen angesichts spektakulärer Ereignisse und Entwicklungen („moods and cycles“). In dieser Sichtweise wurde es als normal betrachtet, wenn etwa eine starke isolationistische Grundströmung der ÖM angesichts äußerer Herausforderungen und Krisen schnell in die Befürwortung von Intervention übergeht, um bei unangenehmen Begleiterscheinungen des Konfliktaustrags (ausbleibender rascher Erfolg, hohe Verluste und Kosten usw.) rasch wieder in Isolationismus umzuschlagen. Eine praktische Konsequenz dieser Betrachtungsweise lautete, dass man die ÖM zur Außenpolitik auf Grund ihrer Sprunghaftigkeit nicht ernst nehmen müsse, dass man sie für die Formulierung von Außenpolitik vernachlässigen könne. Eine Relativierung dieser Position fand statt im Rahmen des „Linkage-Politics“-Ansatzes von Rosenau (1961, 1969). Im Rahmen dieses theoretischen Zugriffs gehört die ÖM zusammen mit Institutionen, Eliten, Medien usw.

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zu den relevanten Akteuren für die Gestaltung von Außenpolitik, wobei nicht nur die ÖM im eigenen Land als relevant betrachtet wird, sondern auch diejenige in anderen Staaten, mit denen eine Nation sich in strategischer Interaktion befindet. Es wird auf die Notwendigkeit hingewiesen, Unterstützung der eigenen ÖM für die eigene Außenpolitik zu mobilisieren und Grenzen der Akzeptanz zu beachten, die der eigenen Außenpolitik durch die ÖM gesetzt werden. Ferner wird die Möglichkeit betont, die Handlungsoptionen von Kontrahenten in der Interaktion durch Beeinflussung der dortigen ÖM zu verändern. Überdies wird die Möglichkeit gesehen, die eigene ÖM als Instrument in der strategischen Interaktion mit anderen Staaten dergestalt einzusetzen, dass man bestimmte Konfliktlösungen usw. im Hinblick auf ihre Akzeptanz in der eigenen Öffentlichkeit als nicht akzeptabel erklärt. Noch weiter von dem geschilderten Konsens, dass die ÖM zur Außenpolitik wegen ihrer Unbeständigkeit meist ignoriert werden kann, hat sich die „Demokratisierungsthese“ entfernt. Nach dieser These ist die Einbeziehung der ÖM in die Formulierung von Außenpolitik der Schlusspunkt einer über Jahrhunderte andauernden Entwicklung, immer mehr gesellschaftliche Bereiche der Kontrolle durch die Bürger zu unterwerfen. Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik blieben am längsten ein Reservat der Exekutive, die sich um die ÖM dazu wenig zu kümmern brauchte. Dass diese letzte Bastion vordemokratischer „Kabinettspolitik“ geschleift wird und auch Fragen dieses Politikfelds der Mitbestimmung der Bürger unterliegen, ist nach dieser Sichtweise Ergebnis des säkularen Prozesses der Demokratisierung von Politik. Ausschlaggebend für die Entstehung dieser Betrachtungsweise waren u.a. die Opposition gegenüber dem Vietnamkrieg in den Vereinigten Staaten oder später die Stärke der Friedensbewegungen in vielen europäischen Ländern (Russett 1990). Dieser Beitrag wird zur ÖM zur Außenpolitik in der Bundesrepublik trotz der gewählten Definition keine Verteilungen von Meinungen präsentieren. Solche tabellarischen oder grafischen Darstellungen würden entweder den Rahmen sprengen oder stark selektiv und illustrativ sein müssen. Stattdessen werden drei Punkte von theoretischer und praktischer Bedeutung angesprochen und erläutert: Zuerst geht es um die wichtigsten Problemfelder der ÖM zur Außenpolitik in Deutschland und die Charakterisierung ihrer Entwicklung. Danach wird auf Struktur und Stabilität der ÖM zu diesem Politikbereich eingegangen. Drittens befassen wir uns mit der Frage, wie die Entwicklung der einschlägigen ÖM erklärt werden kann.

2. Phasen und Problemfelder der ÖM zur Außenpolitik in der Bundesrepublik 2.1 Öffentliche Meinung in der bipolaren Weltordnung Um die Beschäftigung der ÖM in der Bundesrepublik mit Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik in den ersten vier Jahrzehnten ihrer Existenz zu verstehen, muss man Ausgangslage und Rahmenbedingungen beachten. Zentral sind die vernichtende Niederlage im Zweiten Weltkrieg und die daraus resultierende Spaltung Europas durch den Eisernen Vorhang, die Teilung Deutschlands und der Kalte Krieg. In einer großen vergleichenden Untersuchung von Einstellungen zu solchen Fragen in westeuropäischen Staaten und den Vereinigten Staaten wurde zur Klassifikation der ÖM ein Begriffsraster entwickelt, welches zwischen Vorstellungen erstens über die Sicherheit, zweitens über die Gegner und drittens über die Verbündeten

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unterscheidet (Flynn/Rattinger 1985). Im ersten Komplex geht es darum, wie man das Ziel der Sicherheit am besten erreicht, also um die Rolle des Militärs, Unilateralismus oder Multilateralismus, Kooperation und Integration gegenüber Neutralität und Isolation. In der zweiten Kategorie geht es um die Einschätzungen der potentiellen Gegner, also insbesondere der Bedrohungslage. Solche Wahrnehmungen setzen sich vor allem zusammen aus Beurteilungen der Fähigkeiten der potentiellen Gegner und ihrer Absichten. Im dritten Komplex schließlich geht es um die Fähigkeiten der Verbündeten, ihre Verlässlichkeit und die Art der Beziehung zu ihnen, also Unterordnung gegenüber Gleichberechtigung. In der ÖM zu unserem Themenbereich in Deutschland spielten immer wieder die Dimensionen von Pazifismus und Neutralismus eine Rolle. Dies begann in den 50er Jahren mit der Debatte um Wiederbewaffnung und Westintegration, die eine dramatische Abkehr bedeuteten von der Entmilitarisierung, welche die Siegermächte auferlegt hatten. Auch in der Diskussion um eine mögliche nukleare Rolle der Bundeswehr waren diese Dimensionen wirksam. Sie erlebten Neuauflagen in der Opposition gegen den Krieg in Vietnam und dann ganz besonders im Rahmen der Nachrüstungsdebatte zu Beginn der 80er Jahre, die dem Doppelbeschluss der NATO folgte. Ohne diese Mobilisierung der ÖM durch die Friedensbewegung wäre es möglicherweise nicht zur Veränderung des deutschen Parteiensystems durch dauerhafte Erfolge der Grünen an den Wahlurnen gekommen.

2.2 Einstellungen zur Europäischen Union Ein zweiter Aspekt der Westintegration war die wirtschaftliche Integration im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft. Wie in anderen europäischen Ländern auch wurde die Haltung der deutschen Öffentlichkeit dazu als ein „permissiver Konsens“ (Lindberg/Scheingold 1970) bezeichnet. Darunter ist zu verstehen, dass die Integration nicht von der ÖM aktiv gefordert wurde, sondern dass ein großer Teil der Bevölkerung die Integration auf wirtschaftlichem Gebiet passiv tolerierte. An dieser Einstellung zur ökonomischen Integration änderte sich über mehrere Jahrzehnte nur wenig. Erst mit den Bemühungen um Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Union ab 1992 kam es zu neuen Entwicklungen. Diese lassen sich vereinfachend dergestalt zusammenfassen, dass die wirtschaftliche und sicherheitspolitische Integration überwiegend befürwortet wurden, während hinsichtlich der EU-Erweiterung unübersehbare Skepsis besteht, die gegenüber der gemeinsamen Währungspolitik noch stärker ausgeprägt war – zumindest bis zur endgültigen Einführung der Gemeinschaftswährung.

2.3 Einstellungen zur Ost- und Deutschlandpolitik Weitere zentrale Aspekte der ÖM zur Sicherheit des Landes waren bis zur Wiedervereinigung die beiden eng verflochtenen Bereiche der innerdeutschen und der Ostpolitik. Für die Bevölkerung eines geteilten Landes war die Frage, wie man mit der Teilung umgeht, von großer Bedeutung. Dies galt noch mehr nach dem Mauerbau 1961. Eine umfassende Analyse der Bevölkerungseinstellungen zur Deutschlandpolitik und zur Ostpolitik führt zu folgender Phaseneinteilung (Glaab 1999): Von der Gründung der Bundesrepublik bis in die frühen 60er Jahre herrschte in der Deutschlandpolitik Unbeweglichkeit vor, weil man mit der außenpolitischen Neuorientierung beschäftigt war. Deutschlandpolitik war eine Politik der Nicht-Bezie-

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hungen und spielte für die ÖM keine zentrale Rolle. Unter den Kanzlern Erhard und Kiesinger fand eine Phase des Überganges statt, in der nach neuen Lösungen der Beziehungen zum anderen deutschen Staat und den Ländern des Warschauer Pakts gesucht wurde. Nach dem Regierungswechsel 1969 kam es im Zuge der neuen Ostpolitik (¡ Mittel- und Osteuropa) und der in ihrem Rahmen erzielten Vereinbarungen zu einer Aufbruchstimmung in der Bevölkerung, die jedoch in den späteren Jahren der sozial-liberalen Koalition der Ernüchterung wich. Die letzten Jahre der deutschen Teilung nach dem erneuten Regierungswechsel 1982 waren in der ÖM von pragmatischem Arrangement mit den Gegebenheiten gekennzeichnet. Die Ereignisse zwischen November 1989 und Oktober 1990 überschlugen sich dann so schnell (¡ „Zwei-plus-Vier“-Vertrag), die diversen vorgetragenen Lösungsansätze für die deutsche Frage wurden durch die tatsächliche Entwicklung so rasch zur Makulatur, dass eine Formierung der ÖM (oder gar eine Stabilisierung) gar nicht möglich war. Was die Vorstellungen über die potentiellen Gegner anbelangt, waren zumindest die drei Jahrzehnte von 1960 bis 1990 von einer relativ konstanten Beurteilungslage in der ÖM gekennzeichnet. Die Sowjetunion und ihre Verbündeten wurden als größte Bedrohung für die Sicherheit der Bundesrepublik wahrgenommen – und zwar sowohl unter dem Aspekt ihrer militärischen Macht als auch unter demjenigen ihrer Bereitschaft, diese auch einzusetzen. Immer wieder lieferte die Sowjetunion durch Aktionen und Interventionen wie in Ungarn, Kuba, der Tschechoslowakei oder Afghanistan neue Nahrung für diese Bedrohungsvorstellungen in der Bevölkerung. Erst durch die Politik der inneren Reformen in der Sowjetunion unter Gorbatschow kam es zu einem Rückgang dieser deutlich ausgeprägten Bedrohungsvorstellungen in der deutschen Öffentlichkeit.

2.4 Einstellungen zur NATO Auf der anderen Seite der Alliierten wurden nach der Durchsetzung gesellschaftlicher Akzeptanz für politische, militärische und wirtschaftliche Westintegration in diesen dreißig Jahren die Vereinigten Staaten und die NATO von sehr großen Teilen der ÖM als Garanten der Sicherheit der Bundesrepublik wahrgenommen (¡ NATO). Die deutsche Mitgliedschaft in der NATO und die Präsenz amerikanischer Truppen in Deutschland fanden große Unterstützung. Dass man sich trotz der militärischen Überlegenheit des Warschauer Pakts und trotz der Lage der Bundesrepublik an vorderster Front halbwegs sicher fühlen konnte, lag an dem Glauben an die Wirksamkeit des amerikanischen atomaren Abschreckungsschirms. Die ÖM hing in ihrer Mehrheit in diesen Jahrzehnten nicht der Überzeugung an, dass das westliche Bündnis einen Krieg, wenn er je ausbrechen würde, gewinnen könnte. Vielmehr fühlte man sich sicher, weil man glaubte, dass Krieg wegen der funktionierenden Abschreckung nicht ausbrechen könnte. Die ÖM in Deutschland hatte gewissermaßen die NATO-Doktrin der flexiblen Vergeltung internalisiert – und zwar nicht in ihrer Interpretation als Kriegführungsstrategie, sondern in ihrer Interpretation als Eskalationsstrategie, wonach der potentielle Gegner durch die Androhung der nuklearen Eskalation von militärischen Abenteuern abgehalten wird. Auch hier bewirkte erst die Politik der inneren Reformen in der Sowjetunion gegen Ende der 80er Jahre eine Veränderung von über viele Jahre hinweg sehr stabilen Einstellungsmustern (Rattinger 1996a). Allerdings veränderten sich durch diesen Auslöser zunächst die Bedrohungsvorstellungen sehr viel stärker als die Unterstützung für die sicherheitspolitischen und bündnispoliti-

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schen Vorkehrungen, auf die sich die Bundesrepublik über die Jahrzehnte hinweg verlassen hatte. Die ÖM verhielt sich mindestens bis zur Wiedervereinigung ausgesprochen konservativ, nahm also den Rückgang der äußeren Bedrohung dankbar wahr, ohne jedoch parallel dazu eine Neubewertung der bisherigen Sicherheitsvorkehrungen vorzunehmen.

2.5 Einstellungen zu Out-of-Area-Einsätzen nach 1990 Nach der Wiedervereinigung und dem Ende des Kalten Krieges wurde die ÖM in der Bundesrepublik zur Außenpolitik mit völlig neuen Problemen konfrontiert. Die alten Bedrohungen waren verschwunden, gewohnte Feindbilder konnten aufgegeben werden. Aber auch der Bevölkerung wurde schnell klar, dass das Ende des Ost-West-Konflikts nicht den Frieden auf Erden gebracht hatte. Neue Bedrohungen und damit Aufgaben für das Land ließen nicht auf sich warten. Wenige Monate nach der Wiedervereinigung wurde der Golfkrieg geführt, und die Bundeswehr (¡ Bundeswehr) stationierte als eher symbolischen Beitrag Kampfflugzeuge in der Türkei, Flotten-Verbände im Mittelmeer und stellte Besatzungsmitglieder für elektronische Aufklärungsflugzeuge. Damit war das Thema vorgegeben, das die ÖM zur Sicherheitspolitik seither beschäftigt: Out-of-Area-Einsätze der Bundeswehr, Teilnahme an friedenserhaltenden und friedenschaffenden Maßnahmen im Rahmen der NATO und/oder der UN (¡ Vereinte Nationen). Angesichts der Regelungen im Grundgesetz war es unvermeidlich, dass sich das Bundesverfassungsgericht (¡ Bundesverfassungsgericht) mit der Zulässigkeit solcher Einsätze befassen musste, was 1994 geschah. Während der kurze Einsatz in Somalia noch als überwiegend humanitär definiert werden konnte, ging es auf dem Balkan um viel weitergehende militärische Aktionen wie Seeblockade, Entwaffnung, militärische Kontrolle, Besetzung und Verwaltung von Landstrichen bis hin zu Angriffsoperationen. Dass die ÖM in Deutschland diese neuen Aufgaben und Einsätze der Bundeswehr mehrheitlich unterstützte (wenn auch meist eher nur knapp), hängt wohl vor allem damit zusammen, dass die deutsche Rolle in diesen Operationen, auch wenn es sich (wie gegen Serbien) um Kampfeinsätze handelte, eher unterstützend war (Aufklärung, Logistik) und demzufolge Verluste der deutschen Streitkräfte nur in sehr geringem Umfang zu beklagen waren. Parlamentarische Mehrheiten und Bevölkerungsmehrheiten sind zweierlei, worauf später noch einzugehen sein wird. Das Ausmaß an Skepsis auch in der ÖM gegenüber dieser neuen Rolle der Bundesrepublik wurde spätestens Ende 2001 deutlich, als es der Vertrauensfrage durch den Bundeskanzler bedurfte, um die parlamentarische Mehrheit für den Einsatz der Bundeswehr gegen den internationalen Terrorismus zu sichern – und das trotz des Schocks des 11. September.

2.6 Unterschiede zwischen alten und neuen Bundesländern Seit der Wiedervereinigung haben sich nicht nur die Themen radikal geändert, mit denen sich die ÖM zur Außenpolitik in Deutschland auseinandersetzen muss, sondern es ist auch eine neue Strukturierungsdimension für diese Bevölkerungseinstellungen aufgetreten. Es handelt sich dabei um stabile Einstellungsunterschiede zwischen den alten und neuen Bundesländern. Aufgrund der unterschiedlichen Sozialisationserfahrungen und der Zugehörigkeit zu feindlichen Paktsystemen über viele Jahrzehnte hinweg bestehen in den Einstellungen zur Außen-

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und Sicherheitspolitik nach wie vor deutliche Diskrepanzen zwischen beiden Landesteilen. Die Bürger im Osten sind insgesamt deutlich neutralistischer und pazifistischer eingestellt als diejenigen im Westen, Bedrohungsvorstellungen gegenüber den Staaten des ehemaligen Warschauer Pakts sind fast überhaupt nicht vorhanden, dafür werden die etablierten Instrumente der westdeutschen Sicherheitspolitik wesentlich skeptischer beurteilt als in den alten Bundesländern, also die NATO, die deutsche Mitgliedschaft in der NATO, die Vereinigten Staaten und ihre militärische Präsenz in Deutschland und in Europa usw. (Juhász 2000). Auch gegenüber den seit der Wiedervereinigung neu hinzugekommenen Aufgaben der Bundeswehr herrscht im Osten deutlich größere Zurückhaltung als im Westen. Angleichungstrends sind bis Ende 2002 kaum sichtbar gewesen. Allein zur europäischen Integration haben sich die Einstellungen der Ostdeutschen denen in Westdeutschland im letzten Jahrzehnt erheblich angenähert, wobei dies keine Angleichung an die ÖM in den alten Bundesländern darstellt. Vielmehr sind die Einstellungen in Ostdeutschland mit wachsender Vertrautheit mit der europäischen Integration positiver geworden, während die Westdeutschen skeptischer geworden sind, so dass man sich von beiden Seiten aus aufeinander zu bewegt hat.

3. Stabilität und Struktur der ÖM zur Außenpolitik Da das früher vorherrschende Verständnis war, dass die ÖM zur Außenpolitik widersprüchlich und kurzfristigen Fluktuationen unterworfen ist, wurde immer wieder die Frage aufgeworfen, ob diese Beschreibung nach wie vor zutreffend ist. Widersprüche in den Bevölkerungseinstellungen zu diesem Politikfeld konnte man immer wieder feststellen. So lässt sich etwa für viele Länder, auch die Bundesrepublik, zeigen, dass meist eine Mehrheit der Bevölkerung der Notwendigkeit zustimmt, das eigene Land gegen einen Angriff militärisch zu verteidigen, dass aber ebenfalls große Mehrheiten sich dafür aussprechen, Einsparungen im Verteidigungshaushalt vorzunehmen. Ähnlich ließ sich in Deutschland auch feststellen, dass die Grundidee der Abschreckung, also die Androhung von unakzeptablem Schaden für den Fall eines militärischen Übergriffs, mehrheitlich akzeptiert, während gleichzeitig alles, was mit Kernwaffen zu tun hat, besonders ihre Stationierung auf deutschem Boden, abgelehnt wurde. Solche Widersprüche bereits auf der Ebene der aggregierten ÖM unterstreichen die Vermutung, dass für erhebliche Bevölkerungsteile Informationsstand und Interesse hinreichend gering sind, um solche Widersprüche entweder überhaupt nicht wahrzunehmen oder damit leicht leben zu können. Durch solche Befunde wurden Forschungen zur Strukturierung der einschlägigen Einstellungen auf der Individualebene angestoßen. Besonders intensiv befasste sich Wittkopf (z.B. 1990) mit der Frage nach Einstellungsstrukturen. Durch Faktorenanalysen ermittelte er für das amerikanische Publikum zwei zentrale und voneinander unabhängige Einstellungsdimensionen, nämlich eine Internationalismus-Isolationismus- und eine Militarismus-Dimension. Seine Analysen wurden vergleichend auch auf europäische Länder angewendet, wobei als zusätzliche Dimension die von Unilateralismus gegenüber Multilateralismus identifiziert wurde (Ziegler 1987). Während diese Vorgehensweise Einzeleinstellungen in der Bevölkerung zur Außenpolitik gewissermaßen alle auf einer Ebene ansiedelt, differenziert die neuere Suche nach hierarchischen Einstellungsstrukturen zwischen verschiedenen Abstraktionsebenen. Solche von der kognitionspsychologischen Schematheorie (Conover/Feldman 1984) angeleitete Untersu-

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chungsansätze gehen davon aus, dass es zu jedem Thema in der Bevölkerung Teile geben wird, die dazu Informationen haben, die sich dafür interessieren und denen es wichtig ist und andere Bevölkerungssegmente, in denen das nicht der Fall ist. Während im jeweiligen „Themenpublikum“ ein relativ hohes Ausmaß von Strukturierung der Einzeleinstellungen und Widerspruchsfreiheit erwartet und beobachtet werden kann, ist das bei Personen, die nicht zum „Themenpublikum“ gehören, nicht unbedingt der Fall. Die Frage für letztere lautet: Wie können Personen zu halbwegs strukturierten Weltbildern zu einem Politikfeld gelangen, von dem sie wenig wissen und das sie kaum interessiert? Die Antwort lautet, dass sie ihre Ansichten zu konkreten Themen ableiten können aus ganz allgemeinen Vorstellungen zu diesem Bereich. Wenn man es etwa auf der Ebene allgemeiner moralischer Wertüberzeugungen mit einem Pazifisten zu tun hat, dann wird man für die nachgeordnete Ebene des Einsatzes außenpolitischer Instrumente, etwa Militär oder Diplomatie, eine starke Präferenz für letztere erwarten können. Daraus folgen dann weiter „passende“ Bewertungen konkreter Politik, also etwa des Einsatzes von Streitkräften oder ihrer finanziellen und technischen Ausstattung usw. Nach dieser Sicht sind Menschen, die sich für Außenpolitik nicht sehr interessieren und nicht viele Detailkenntnisse haben, nicht dazu verurteilt, unstrukturierte und zufällige Einzelansichten zu haben. Vielmehr genügt es, wenn sie über allgemeine Überzeugungen verfügen, die sich auf das fragliche Politikfeld anwenden lassen (Hurwitz/ Peffley 1991; Rattinger 1996b). Man muss allerdings skeptisch anmerken, dass diese neue Sichtweise von Einstellungsstrukturen zur Außenpolitik nicht notwendig das hergibt, was die Vertreter der „Demokratisierungsthese“ behaupten, dass nämlich immer weniger unstrukturierte, inkonsistente und zufällige Meinungen zu unserem Politikfeld in der Bevölkerung anzutreffen sind. Die Forschung über hierarchische Einstellungsstrukturierung zeigt nur, dass es neben der in der konventionellen Sicht in den Vordergrund gestellten Konsistenz zwischen Einzeleinstellungen auch andere interessante Definitionen von Einstellungskonsistenz gibt. Wichtiger ist die Untersuchung des Anteils des außenpolitischen „Themenpublikums“ an der Bevölkerung, die hierzu vorliegenden Befunde für die Bundesrepublik rechtfertigen nicht die Aussage, dass eine dramatische Zunahme des Anteils der Bevölkerung erfolgt ist, der sich in Fragen der Außenpolitik kenntnisreich und interessiert zeigt (s. das Datenmaterial in Rattinger/Behnke/Holst 1995). Ähnlich skeptisch muss man Versuche betrachten, den Nachweis zu führen, dass die in der klassischen Literatur beschriebene Sprunghaftigkeit der ÖM zur Außenpolitik abgelöst worden sei durch hohe Stabilität über die Zeit hinweg. Wie bei der Strukturierung von Einstellungen ist auch hier genau zu unterscheiden zwischen der Aggregat- und der Individualebene. Auf der ersteren haben insbesondere Page und Shapiro (1992) eine viel beachtete Arbeit vorgelegt, in der sie eine Vielzahl von Einstellungsindikatoren für die Vereinigten Staaten über mehrere Jahrzehnte hinweg untersuchen und zu dem Ergebnis kommen, dass größere Veränderungen im Aggregat nur relativ selten aufgetreten sind – und wenn, dann immer dann, wenn irgendwelche größeren Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen eine solche Veränderung plausibel erscheinen lassen (zum Beispiel Rückgang der Bedrohungsvorstellungen nach Zerfall des Warschauer Pakts und der Sowjetunion). Aus dieser Beobachtung schließen sie, dass die ÖM zur Außenpolitik ein „Rational Public“ kennzeichne, dessen Ansichten über die Zeit hinweg stabil bleiben und sich in „vernünftiger“ Form Veränderungen der außenpolitischen Lage anpassen.

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Solche Untersuchungen sind für eine Reihe anderer Länder wiederholt worden, und die Ergebnisse stimmen überwiegend mit denjenigen für die Vereinigten Staaten überein (s. z.B. Isernia/Juhász/Rattinger 2002). So wurde auch hier für die Bundesrepublik berichtet, dass etwa die Vorstellungen von kommunistischer Bedrohung oder die Befürwortung von Verteidigung, Abschreckung, NATO und amerikanischer Präsenz über drei Jahrzehnte hinweg ziemlich konstant blieben, während nach 1990 deutliche Veränderungen erfolgten. Allerdings ist Einstellungsstabilität zunächst einmal ein Konzept auf der Individualebene, also für einzelne Bürger. Der Nachweis, dass sich über einige Jahrzehnte hinweg in der Anteilsverteilung zu einer bestimmten außenpolitischen Frage wenig geändert hat, sagt wenig darüber, ob viele Individuen ihre diesbezüglichen Meinungen über die Zeit hinweg wirklich beibehalten haben – oder ob nicht hinter der Aggregatstabilität ein erhebliches Ausmaß von individueller Fluktuation und Instabilität steht. Um diese Frage zu untersuchen, reichen die von den Autoren der neueren „Rational-Public“-Literatur herangezogenen Aggregatverteilungen nicht aus. Die individuelle Stabilität von Einstellungen lässt sich nur durch wiederholte Messung bei identischen Probanden über die Zeit hinweg erheben, also im Rahmen von so genannten Panel-Studien. Solche sind jedoch zu außenpolitischen Einstellungen äußerst selten (s. z.B. Rattinger 1996b). Diese skeptischen Bemerkungen zum Forschungsstand sollen nicht negieren, dass es möglicherweise heute mehr Menschen gibt als vor fünfzig Jahren, die sich für Außen- und Sicherheitspolitik interessieren, sie kenntnisreich verfolgen und über strukturierte, widerspruchsfreie und stabile Weltbilder zu diesem Politikfeld verfügen. Die zentrale Frage lautet allerdings, genau in welchem Umfang dieses „Themenpublikum“ zugenommen hat. Bei den Vertretern der These vom „Rational Public“ auf der Grundlage von Aggregatstabilität und vertikaler Einstellungsstrukturierung wird man manchmal den Verdacht nicht los, dass der Wunsch Vater des Gedankens ist. Weil man eine „Demokratisierung“ von Außenpolitik wünscht, also eine stärkere Kontrolle durch die ÖM zu diesen Themen, bescheinigt man der ÖM ein Ausmaß von Strukturiertheit und Stabilität, das die Forderung nach Demokratisierung trägt. Übergangen wird dabei, dass man mit einem anderen Strukturbegriff arbeitet und sich bei der Messung von Stabilität auf die wenig aussagekräftige Aggregatebene beschränkt.

4. Zur Erklärung von Bevölkerungseinstellungen zur Außenpolitik Versuche der Erklärung, warum Bürger bestimmte Meinungen zur Außenpolitik haben, sind so alt wie die Beschäftigung der Meinungsforschung mit außenpolitischen Fragen. Dabei gab es schon immer konkurrierende Erklärungsansätze; die Zurückführbarkeit solcher Einstellungen auf einen einzigen Komplex von Bedingungsfaktoren hat man nur selten behauptet, allerdings haben sich die Gewichte in den letzten Jahrzehnten doch deutlich verschoben, die auf bestimmte Erklärungsansätze gelegt werden. In den 50er und 60er Jahren wurde bei der Erklärung von Einstellungen zur Außenpolitik noch relativ stark auf individualpsychologische Faktoren abgehoben, also auf Dimensionen wie Autoritarismus, Ich-Stärke, Unsicherheit usw. (Kelmann 1965). Auch für die Bundesrepublik wurde etwa gezeigt, dass sich außenpolitische Weltbilder zwischen Personen mit einer eher optimistischen oder einer eher pessimistischen Persönlichkeitsstruktur deutlich unterscheiden (Röder 1982). Spätestens mit den Protesten gegen den Vietnamkrieg und noch stär-

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ker dann angesichts des Erstarkens der europäischen Friedensbewegungen zu Beginn der 80er Jahre wurden sozialstrukturelle Faktoren in den Vordergrund gestellt – weniger wichtig das Geschlecht, ganz zentral aber das Alter, das überwiegend im Sinne der Ersetzung von Generationen interpretiert wurde. Der Erfolg der Friedensbewegungen und ihre Konzentration in jüngeren Altersjahrgängen wurde interpretiert als eine Abkehr neuer, junger Generationen von den Sicherheitsarrangements, welche die älteren Generationen in den ersten Nachkriegsjahrzehnten etabliert hatten (Szabo 1983). Die Parallelen zur damals ebenfalls laufenden Diskussion um den generational bedingten Wertewandel vom Materialismus hin zum Postmaterialismus sind unübersehbar. Allerdings hatte diese Erklärung eine Schwäche. Die Veränderungen in der ÖM – nicht nur in Deutschland – nach dem Doppelbeschluss der NATO erfolgten viel zu schnell, um durch Ersatz von Generationen erklärbar zu sein, denn dabei handelt es sich um einen relativ langsamen Prozess. Deshalb wurde nach anderen Erklärungen gesucht, die zusätzlich eine Rolle spielen mussten. Zu denken war dabei an die Medien (¡ Medien), die Struktur des politischen Systems sowie an Konflikte über diese Fragen zwischen Eliten, insbesondere zwischen den politischen Parteien. Die politische und parteipolitische Bearbeitung des jeweiligen außenpolitischen Problems wird immer von den Medien mittransportiert. Je weniger eigene Erfahrungen, Kenntnisse, Informationen und auch Interesse Bürger zu einem außenpolitischen Problem haben desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass sie ihre Meinung dazu an dem orientieren, was sie in den Medien als Position der Eliten wahrnehmen, denen sie auch ansonsten (aus anderen Gründen) mehr oder weniger vertrauen. Deshalb ist parteipolitische Polarisierung über außenpolitische Fragen dazu angetan, zu paralleler Polarisierung der Anhängerschaften zu führen. Dementsprechend konnte man besonders nach dem Regierungswechsel von 1982 immer stärker beobachten, dass die parteipolitische Polarisierung der ÖM deutlich stärker war als diejenige nach Alterskohorten. Die Meinungsverschiedenheiten in der Öffentlichkeit spiegelten vorwiegend diejenigen zwischen den politischen Parteien wider, die sich nach dem Ausscheiden der SPD aus der Bundesregierung deutlich verstärkten, weil die Partei nun keine Rücksicht mehr auf den in den Doppelbeschluss der NATO involvierten Bundeskanzler Schmidt nehmen musste. Die Überlegenheit dieser Erklärung der Polarisierung der ÖM zur Außenpolitik durch Polarisierung zwischen den Parteien gegenüber derjenigen durch Ersetzung von Generationen zeigte sich nicht zuletzt daran, dass diese Polarisierung nach der deutschen Vereinigung deutlich zurückging – und noch viel weiter nach dem Regierungswechsel 1998. Wenn Sozialdemokraten und Grüne Auslandseinsätze der Bundeswehr mit Unterstützung der bürgerlichen Parteien beschließen und Politiker einer rot-grünen Koalition die Verantwortung dafür tragen, wird der Elitendissens notwendigerweise erheblich reduziert – und damit auch die Polarisierung innerhalb der Öffentlichkeit. Nach der Generationenthese hätte es eine immer stärker zunehmende Auseinanderentwicklung zwischen älteren und jüngeren Generationen in ihren Ansichten zur Außenpolitik geben müssen. In Wirklichkeit hat die ÖM viel stärker die Diskussionen auf der Ebene der politischen Eliten nachvollzogen. Auch die öffentliche Reaktion auf das Irak-Thema im Wahlkampf 2002 fällt in dieses Schema eliteninduzierter Polarisierung. Die Festlegung gegen eine Teilnahme Deutschlands an jeglichen militärischen Operationen appellierte einerseits an Friedensliebe und den Wunsch nach Vermeidung jeglicher Kriegshandlungen – in der Bevölkerung kaum umstrittene Positionen. Andererseits appellierte sie aber auch implizit an latent vorhandenen Antiamerikanismus, der (aus sehr unterschiedlichen Gründen) über alle Generationen hinweg eine gewisse Tradition in Deutschland hat und

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immer ein Polarisierungspotential darstellt. Angesichts des sehr knappen Wahlergebnisses kann man argumentieren, dass dieser letztere Appell und die dadurch hervorgerufene Polarisierung über die Einschätzung der weltweiten Rolle der USA (die bis heute anhält) letztlich wahlentscheidend war. Allerdings darf man diese Kausalitätsrichtung, nach der Elitendiskussionen über die Medien in die ÖM getragen werden, nicht exklusiv sehen. Daneben besteht sicher auch ein Effekt in umgekehrter Richtung, wobei dieser wesentlich schwieriger zu untersuchen und zu belegen ist. In der Literatur ist davon die Rede, dass die zuvor geschilderte „Top-Down“- durch eine „Bottom-Up“-Perspektive ergänzt werden muss. Damit ist gemeint, dass die ÖM für das Handeln der außenpolitischen Eliten Grenzen setzt. Selbst bei weitgehendem parteipolitischem Konsens unter den Eliten ist nicht jeder außenpolitische Kurs gegenüber der ÖM durchsetzbar. Es gibt Akzeptanzgrenzen, wobei aber sehr schwer zu definieren ist, wo diese genau liegen. Die bis auf Kant zurückverfolgbare These vom „demokratischen Frieden“ beansprucht etwa, für Demokratien einen solchen öffentlich zulässigen Aktionsradius ableiten und nachweisen zu können (Risse-Kappen 1994; Gowa 1999). Während man die Reaktion der Öffentlichkeit auf Kontroversen zwischen den Parteien relativ eindeutig nachverfolgen kann, ist es im Einzelfall sehr schwierig nachzuweisen, dass eine bestimmte außenpolitische Entscheidung so oder anders durch die Wahrnehmung der ÖM durch politische Entscheidungsträger beeinflusst worden ist. Natürlich gibt es Beispiele, bei denen man einen starken Einfluss der ÖM auf außenpolitische Entscheidungen vermuten kann. So war etwa in der zweiten Hälfte der 60er Jahre in der Bundesrepublik die ÖM im Hinblick auf Tolerierung der deutschen Zweistaatlichkeit wohl etwas weiter als die artikulierten Positionen der Parteien, so dass für die Politik klar war, dass ein Spielraum zur Annäherung an den Warschauer Pakt bestand, der unter der Kanzlerschaft Erhards und von der großen Koalition genutzt wurde. Auch die Friedensmission in Somalia ist ein Beispiel für Effekte „Bottom-Up“. In der amerikanischen Presse und Öffentlichkeit wurde die Bürgerkriegsituation zuerst dominant als humanitäre Katastrophe dargestellt und empfunden, so dass nach Aktion durch die eigene Regierung verlangt wurde. Sobald die humanitäre Aktion jedoch als zu verlustreich empfunden wurde, drehte sich die öffentliche Einschätzung sehr schnell wieder und forderte ein Ende der Intervention. Diese Kausalitätsrichtung von der ÖM zu außenpolitischen Entscheidungen ist jedoch sehr viel schwieriger zu untersuchen als die entgegengesetzte. Für letzteres benötigt man „nur“ kontinuierlich erhobene Umfragedaten. Um den Effekt der ÖM auf konkrete außenpolitische Entscheidungen aufzudecken, bedarf es intensiver Fallstudien unter Heranziehung von (oft noch nicht verfügbarem) Aktenmaterial, Memoirenliteratur, Hintergrundgesprächen mit Entscheidungsträgern usw. Diese Art von Forschung zum Zusammenhang zwischen ÖM und Außenpolitik wird zwar oft gefordert, wegen ihrer Schwierigkeiten aber nur selten praktiziert. Fest steht jedoch, dass ÖM, Medien, politische Parteien und die mit der Formulierung und Ausführung von Außenpolitik befassten Institutionen einen Regelkreis darstellen (s. Abbildung), in dem alle vier Akteure die anderen je nach Ausgangslage mehr oder weniger stark (direkt, indirekt – oder teils auch nur indirekt) beeinflussen können. Eine allgemeingültige Antwort auf die in diesem Zusammenhang oft formulierte Frage „who leads whom“ wird aber wohl nie gegeben werden können. Häufiger ist es wohl so, dass die politischen Eliten in den Parteien und der Administration die Führung innehaben und die öffentlichen Diskussionen nachfolgen, wobei aber stets der Aktionsradius der politischen Akteure durch die Grenzen öf-

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Abbildung 1:

Parteien

Außenpolitische Entscheidungsträger

ÖM

Medien

Die Abwesenheit eines direkten Pfeils von außenpolitischen Entscheidungsträgern zur ÖM signalisiert, dass letztere Informationen und Wertungen zur Außenpolitik in aller Regel über die Medien oder Parteien vermittelt erhält.

fentlicher Akzeptanz abgesteckt wird, deren präzise Lage aber erst dann sichtbar wird, wenn diese Grenzen überschritten werden.

5. Datenmaterial Umfragedaten über die Einstellungen in Deutschland zur Außen- und Sicherheitspolitik werden seit dem Zweiten Weltkrieg erhoben und stehen in Form von Berichten, zusammenfassenden Veröffentlichungen oder maschinenlesbaren Originaldaten zur Verfügung. Unmittelbar nach Kriegsende begann die amerikanische Militärverwaltung (OMGUS) mit Bevölkerungsbefragungen im besetzten Deutschland, deren Ergebnisse von Merritt und Merritt (1970, 1995) ausgewertet wurden. Nach der Gründung der Bundesrepublik übernahm diese Aufgabe die United States Information Agency USIA (bzw. ihre Vorläuferorganisationen). So wurden über die Jahrzehnte hinweg weit mehr als 100 Umfragen in Deutschland zu den Einstellungen der Bevölkerung zur Außenpolitik durchgeführt. In dem Datenhandbuch von Rattinger, Behnke und Holst (1995) ist ein großer Teil dieser Studien dokumentiert, zahlreiche deskriptive Befunde sind auf den mit dem Buch gelieferten Disketten enthalten. Neben vielen kleineren Erhebungen führt das Bundesverteidigungsministerium seit über 30 Jahren eine jährliche regelmäßige große Bevölkerungsumfrage zur „wehrpolitischen Lage“ durch. Seit einiger Zeit werden die wichtigsten Ergebnisse der jeweiligen Befragungen auf der Internet-Seite des Ministeriums veröffentlicht. Daneben finden sich wichtige und aufschlussreiche Informationen in den regelmäßigen Berichten der großen Meinungsforschungsinstitute über ihre politischen Erhebungen. Ferner wurden immer wieder punktuell Erhebungen der ÖM in Deutschland zur Außenpolitik für die verschiedensten Auftraggeber durchgeführt, von Presseorganen über Parteistiftungen bis hin zu ausländischen „Think Tanks“. Während die regelmäßigen Erhebungen der größeren Meinungsforschungsinstitute zwar leicht zugänglich sind, gehen ihre Standarderhebungen

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hinsichtlich außenpolitischer Fragestellungen in der Regel nicht sehr ins Detail. Umgekehrt verhält es sich bei den ad hoc durchgeführten großen Studien für wechselnde Auftraggeber: Ihr Fragenkatalog ist oft sehr umfangreich, dafür sind sie für den Neueinsteiger in das Gebiet fast nur über die Sekundärliteratur auffind- und erschließbar. Für die eigene Sekundäranalyse aufbereitete maschinenlesbare Datensätze zu den Bevölkerungseinstellungen in Deutschland zur Außen- und Sicherheitspolitik hat in großer Zahl das Zentralarchiv für empirische Sozialforschung an der Universität Köln (http://www.gesis.org/ZA/) verfügbar. Dort lagern inzwischen praktisch alle seit den 50er Jahren von der USIA in Deutschland zu diesen Themen durchgeführten Umfragen, ferner sind dort die „Eurobarometer“ (seit 1970) und die monatlichen Erhebungen des „Politbarometer“ (seit 1977) verfügbar, in denen immer wieder außenpolitische Fragestellungen thematisiert werden. Darüber hinaus verfügt das Zentralarchiv auch über einen nicht unbeträchtlichen Bestand von ad-hoc-Studien zur Thematik – so ist etwa eine dreiwellige Wiederholungsbefragung, die der Verfasser Anfang der 90er Jahre in Ost- und Westdeutschland mit Mitteln der Deutschen Forschungsgemeinschaft zur deutschen Außenpolitik durchführen konnte, inzwischen für jedermann zugänglich im Zentralarchiv archiviert.

Weiterführende Literatur Eichenberg, Richard (1989), Public Opinion and National Security in Western Europe. Consensus Lost?, Ithaca: Cornell University Press. Klassische vergleichende Studie über ÖM und Sicherheitspolitik in Europa in den 80er Jahren. Everts, Philip/Isernia, Pierangelo (Hrsg.) (2001), Public Opinion and the International Use of Force, London: Routledge. Aktueller Sammelband zur ÖM zur Rolle des Militärs in der Welt nach dem Kalten Krieg mit zahlreichen Länderstudien. Flynn, Gregory/Rattinger, Hans (Hrsg.) (1985), The Public and Atlantic Defense, Totowa: Rowman & Allanheld. Grundlegende vergleichende Bestandsaufnahme der ÖM zur Sicherheitspolitik vom Zweiten Weltkrieg bis Anfang der 80er Jahre in Europa und den USA. Glaab, Manuela (1999), Deutschlandpolitik in der Öffentlichen Meinung. Einstellungen und Regierungspolitik in der Bundesrepublik Deutschland 1949 bis 1990, Opladen: Leske + Budrich. Standardwerk zur ÖM in Deutschland zur Ost- und Deutschlandpolitik bis zur Vereinigung. Holst, Christian (1998), Sicherheit und Bedrohung. Determinanten subjektiver Sicherheit in der Bundesrepublik zu Beginn der neunziger Jahre, Hamburg: Dr. Kovac. Empirische Analyse zur Sicherheitswahrnehmung in Deutschland in der Umbruchphase nach der Vereinigung. Holsti, Ole R. (1996), Public Opinion and American Foreign Policy, Ann Arbor: University of Michigan Press. Standardwerk zum Zusammenhang zwischen ÖM und Außenpolitik in den USA. Rattinger, Hans/Munton, Don (Hrsg.) (1991), Debating National Security. The Public Dimension, Frankfurt am Main: Peter Lang. Sammelband mit mehreren theoretisch grundlegenden Kapiteln und Länderstudien über Europa und Nordamerika. Rattinger, Hans/Behnke, Joachim/Holst, Christian (1995), Außenpolitik und öffentliche Meinung in der Bundesrepublik. Ein Datenhandbuch zu Umfragen seit 1954, Frankfurt am Main: Peter Lang. Datenhandbuch zur Dokumentation von über 100 Umfragen in Deutschland zur Außenpolitik von den 50er zu den 90er Jahren mit umfassenden Tabellen zu Meinungsverteilungen auf Disketten. Rattinger, Hans/Holst, Christian (1998), Strukturen und Determinanten außen- und sicherheitspolitischer Einstellungen in der Bundesrepublik. Textband und vier Dokumentenbände, Bamberg: Elektronische Publikation: http://web.uni-bamberg.de/sowi/polsociology/forschung/publications/ textband.pdf. Umfassende Auswertung von über 100 Umfragen in Deutschland zur Außenpolitik von den 50er zu den 90er Jahren, Textband mit vier Dokumentenbänden.

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Weller, Christoph (2000), Die öffentliche Meinung in der Außenpolitik. Eine konstruktivistische Perspektive, Wiesbaden: Westdeutscher Verlag. Aktuelle Bestandsaufnahme der Forschung unter besonderer Berücksichtigung der Einflüsse der ÖM auf die Außenpolitik. Wittkopf, Eugene (1990), Faces of Internationalism. Public Opinion and American Foreign Policy, Durham: Duke University Press. Standardwerk zur Strukturierung von Bevölkerungseinstellungen zur Außenpolitik.

Medien

Institutionen Ulrich Medien Sarcinelli und innerstaatliche / Marcus Menzel Akteure

1. Einleitung Für die Willensbildung und Entscheidungsfindung demokratischer Staaten ist freie Meinungsbildung konstitutiv. Dabei kommt den Massenmedien die maßgebliche Rolle zu. Sie stellen Öffentlichkeit her, definieren Themen, strukturieren Entscheidungen für das politische System und vermitteln diese an das Publikum. Dies gilt nicht nur für die Innenpolitik. Auch in der Außen- und Internationalen Politik sind die Massenmedien für Darstellung und Wahrnehmung politischer Wirklichkeit eine entscheidende politische „Arena“ geworden. In ihr bewegen sich die außenpolitischen Akteure und von der „Galerie“ des nationalen und internationalen Medienpublikums werden sie beobachtet (Gerhards/Neidhardt 1993). Was nicht auf der Medienbühne sichtbar ist, hat es schwer, überhaupt als Wirklichkeit wahrgenommen zu werden. In dem Maße, wie politische Systeme durch Politikverflechtungen im Innern und durch Interdependenzen auf der internationalen Ebene an Handlungsautonomie verlieren, gewinnen Medien an Bedeutung. Der politische Souveränitätsverlust wird durch kommunikationsrelevante Aktivitäten zu kompensieren versucht. Medienkompetenz ist deshalb auch in der Außenpolitik zum mit entscheidenden Faktor geworden. Dass inzwischen Kriege medial in Szene gesetzt werden, Fernsehbilder die öffentliche Meinung mobilisieren und außenpolitisches Handeln erzwingen können, dass die weltweit kaum kontrollierbare Nachrichtenübermittlung Regime zum Einsturz bringen kann, dafür gibt es zahlreiche Beispiele und auch spezielle Studien. Demgegenüber ist die systematische Untersuchung der Bedeutung von öffentlicher Meinung und Medien für die deutsche Außenpolitik bemerkenswert defizitär. Im Kontext der politischen Kommunikationsforschung (Jarren/Sarcinelli/Saxer 1998; Jarren/Donges 2002; Sarcinelli 2005) spielt die deutsche Außenpolitik nach wie vor eine untergeordnete Rolle. Für den Beitrag hat das zur Folge, dass weniger Befunde referiert und bilanziert, als vielmehr Zusammenhänge und Problemstellungen aufgezeigt werden, die zu Forschungen anregen sollen.

2. Massenmedien und Globalisierung Internationalisierung, Kommerzialisierung und Entpoliti