Gazebo Por RD [PDF]

Zitiervorschau

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El Gazebo Por un sueño país

Retos que enfrenta la República Dominicana y las acciones para enfrentarlos

Peter A Prazmowski Xavier Sala-i-Martin con la colaboración de Enrique Darwin Caraballo

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Agradecimientos En primer lugar, queremos agradecer al Grupo para la Productividad y Competitividad Nacional (GPCN), quienes de manera incondicional creyeron y apoyaron la elaboración de este documento. Este grupo de ciudadanos, comprometidos con el futuro de la República Dominicana, iniciaron un dialogo nacional por el desarrollo y la prosperidad de la República Dominicana. Estamos en deuda con Darwin Caraballo quien contribuyó de manera exhausta e invaluable en el contenido intelectual y la producción del Gazebo, en particular en los pasajes relacionados con educación de los cuales es autor. Agradecemos a EDUCA, quien ofreció parte de su capital humano y un espacio permanente de trabajo para la realización del libro. También queremos agradecer los comentarios y recomendaciones de varios profesionales, locales e internacionales, entre los que se encuentran Guillermo Amore, José Sánchez-Fung, Bernardo Fuentes, Carlos Asilis, Marcos Jorge León y Fernando Nido, quienes, de manera desinteresada, dedicaron largas horas a leer y comentar varias versiones de cada uno de los capítulos. Finalmente, queremos agradecer el apoyo técnico de Katherine Javier, Adagel Grullón, Carlos Ramos, Briam Guerrero y Lenys Garcia, quienes con pasión e incansable dedicación ayudaron a lo largo de todo el proyecto. Con El Gazebo, todos los que han apoyado este esfuerzo, entregan un legado el cual promueve acciones serias a los problemas y retos que enfrenta la República Dominicana. Esta es una muestra del compromiso y valentía de este grupo excepcional de personas. Empero, todas las opiniones, recomendaciones, errores y omisiones son de responsabilidad única y exclusiva de los autores.

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Grupo para la Productividad y competitividad Nacional - GPCN Av. Lope de Vega #19, Edificio PIISA Cel. 809.519-8147 [email protected] © GPCN, Primera edición, Marzo, 2020 Todos los derechos reservados para esta edición Autores: Peter A Prazmowski, Xavier Sala-i-Martin Colaboración: Enrique Darwin Caraballo Asistencia Técnica: Adagel Grullón, Briam Guerrero, Carlos Ramos, Katherine Javier Correctores de estilos: Janet Canals, Gustau Raluy Diagramación y diseño: Lenys García Impreso por: Amigo del Hogar ISBN: 978-9945-9219-0-8 Impreso y hecho en República Dominicana

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Contenido Prólogo Síntesis

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1. Introducción 2. Los “muchos” determinantes de la competitividad 3. Diagnóstico 4. Propuestas 5. Un proceso de tres fases CAPÍTULO 1

Una nación productiva, competitiva y próspera 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Introducción La Cuarta Revolución Industrial Cinco lecciones de la historia del desarrollo La naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones Guía para el resto del libro

CAPÍTULO 2

Antecedentes sociopolíticos y económicos de la República Dominicana 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8

Introducción Un inicio traumático (1492-1962) Una democracia joven (1962-1979) La década perdida de los ochenta (1980-1989) Los noventa y el consenso de Washington (1990- 1999) La crisis financiera y los cambios estructurales del nuevo milenio La transformación educativa Conclusiones

15 19 21 34 42

47 47 49 52 58 63

67 67 71 87 93 96 100 107 114

Gazebo 8 CAPÍTULO 3

Retos y obstáculos 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10 3.11 3.12

3.13

Introducción Una vista de pájaro: el ICG del Foro Económico Mundial Fragilidad institucional, crisis de credibilidad y ética social Informalidad, evasión y drenaje fiscal Limitaciones en el tamaño del Estado Infraestructura (capital físico y tecnológico) Vulnerabilidad macroeconómica Desplazamiento de los mercados internos, externos y de capitales Dinamismo empresarial e innovación Estancamiento laboral, desigualdad y pobreza Sanidad y Seguridad Social Educación 3.12.1 Retos y obstáculos de la educación en República Dominicana Conclusiones

CAPÍTULO 4

Acciones, medidas y reformas 4.1 4.2

Introducción Instituciones, credibilidad, confianza 4.2.1 Institucionalidad 4.2.2 Estándares de calidad 4.2.3 Delegación del monitoreo 4.2.4 Modernización del Estado 4.2.4.1 Gobierno electrónico 4.2.4.2 Registro y monitoreo descentralizado 4.2.4.3 Transparencia e independencia de la información

119 119 123 129 144 148 152 163 171 175 180 185 192 199 218

223 223 226 226 232 238 243 244 246 247

4.3

4.4

4.5

4.6

4.7

Capital humano como base para la productividad y el desarrollo 4.3.1 Hacia un nuevo modelo educativo 4.3.2 Una cumbre para reinventar la educación dominicana 4.3.3 Reformas del Sistema Sanitario 4.3.4 Calidad y alcance de la seguridad ciudadana Capital físico y tecnológico 4.4.1 Infraestructura 4.4.2 Tecnologías 4.4.3 Energía Política Macroeconómica y el Tamaño del Estado 4.5.1 Distorsiones fiscales y externalidades 4.5.2 Asfixia fiscal 4.5.3 Informalidad, elusión y evasión fiscal 4.5.4 Déficit Fiscal: Reglas versus discreción 4.5.5 Política monetaria y cambiaria Eficiencia de los mercados 4.6.1 Eficiencia del mercado interno, externo y de capitales 4.6.2 Eficiencia del mercado laboral Observaciones Finales

CAPÍTULO 5

Secuencia y velocidad: un proceso de tres fases 5.1 Introducción 5.2 La Velocidad de Implementación 5.3 Priorización y Secuenciación 5.4 Un proceso de tres fases 5.5 Conclusiones

Referencia Índice

9 250 250 252 264 267 269 269 272 279 285 288 292 301 305 307 312 312 316 321

325 325 326 328 337 349

351 403

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Prólogo En diciembre del año 2014, ciudadanos motivados por una genuina preocupación respecto de los desafíos que enfrenta la República Dominicana como Nación, decidimos avanzar en un proceso que derivó en la creación del Grupo para la Productividad y Competitividad Nacional (GPCN). Puesto que el acto fundacional fue realizado al resguardo del Gazebo de uno de nuestros miembros, hemos llegado a ser conocidos como el grupo “Gazebo” que, a su vez, motiva el título de este trabajo*. Como grupo nos une el sueño de promover una República Dominicana más próspera y segura, que permita el desarrollo de una vida plena y en paz para las presentes y futuras generaciones. Respondemos a una vocación emprendedora e innovadora, y nos sentimos profundamente comprometidos con el país al cual deseamos servir. Inspirados en los valores de los Padres fundadores de la Patria, impulsamos acciones que promuevan el bien común, y enfatizamos en los valores republicanos para la gestión de los asuntos públicos. Creemos que la educación y el trabajo digno son los fundamentos de nuestra República, y los pilares sobre los cuales se crea ciudadanía genuina. A pesar del dinamismo y crecimiento económico del país durante las últimas décadas, cientos de miles de dominicanos siguen marginados y permanecen funcionalmente excluidos. Casi la mitad de los niños, las niñas y personas adolescentes están en esta situación, lo que hipoteca la sostenibilidad, el futuro de la economía y las bases

* Gazebo, es un término del inglés que refiere a una pequeña construcción, especialmente en el jardín de una propiedad que brinda resguardo y al mismo tiempo permite una vista amplia del entorno.

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mismas de la estructura social. Esto ocurre mientras el mundo transita por un tiempo histórico caracterizado por la velocidad del cambio, que reconfigura de manera constante los procesos productivos y la forma en cómo se genera riqueza, y que dejará por fuera a quienes no estén debidamente preparados para adaptarse e integrarse a los cambios tecnológicos. Estamos convencidos que solo superaremos la fractura social cuando los niveles de productividad conduzcan a mayores niveles de competitividad, que faciliten un desarrollo integral capaz de incorporar a todos los sectores de la sociedad en sus beneficios. Porque no hay empresas exitosas en contextos vulnerables, y no hay país que pueda sostener en el largo plazo un proyecto de Nación con sectores excluidos de los beneficios de la modernidad. Sustentado en estos principios y objetivos, se encomendó la realización de este trabajo a un grupo de destacados profesionales liderados por el doctor en economía Peter Prazmowski Prazmowski y el Profesor Xavier Sala-i-Martín, tal vez uno de los especialistas del crecimiento económico con mayor prestigio global y padre del Indice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, así como la colaboración y el experticio en temas de educación de Enrique Darwin Caraballo . Así nació este libro, cuyo propósito es contribuir a pensar holísticamente los aspectos vinculados al desarrollo de la República Dominicana. Rastrear el origen de los problemas estructurales. Identificar su real magnitud, características y alcances. Postular recomendaciones de política. Avanzar en un plan de implementación y finalmente disponer de una batería de medidas y acciones listas para ser utilizadas por los tomadores de decisión. Pero también “Gazebo” es una herramienta para librar con fundamentos la batalla de las ideas. En el contexto de la sociedad del conocimiento, del vértigo de los cambios tecnológicos, del aparente imperio de la posverdad, es necesario alzar la voz, pasar a la acción y reafirmar principios que hacen a la esencia misma del contrato social que nos define como Nación.

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Por esta razón ponemos esta herramienta en manos de toda la sociedad dominicana. No importa su filiación política, religiosa o su origen social. Porque no habrá salida posible si lo que se propone no define un sueño colectivo en el cual se sientan identificados todos los poderes de la sociedad y todos y cada uno de los dominicanos. El futuro luce incierto, pero al mismo tiempo abre posibilidades infinitas para convertir, por qué no, a la República Dominicana en un modelo de país para la región y el mundo por su nivel de desarrollo integral que lleva mayor prosperidad a todos sus ciudadanos. Comité Ejecutivo GPCN

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Síntesis Peter A. Prazmowski y Xavier Sala-i-Martin, con la colaboración de Enrique Darwin Caraballo, analizan la situación actual de la República Dominicana en materia de productividad, competitividad y desarrollo, y proponen las acciones, medidas y reformas necesarias para afrontar los retos de país.

1 Introducción En 2014 un grupo de ciudadanos dominicanos abrió un espacio de diálogo nacional para identificar las causas de los problemas de productividad y competitividad del país y para abordar las posibles soluciones. Este grupo asumió el compromiso de estudiar y luchar por el futuro sociopolítico y económico de la República Dominicana, y adoptó el nombre de Grupo Gazebo, por el lugar donde celebraban sus reuniones. Sus reflexiones tratan, con datos objetivos y con una probada capacidad de análisis, los retos a los que se enfrenta el país a medio y a largo plazo. Y, a partir de la observación de las causas que han llevado a la situación actual, proponen las medidas más eficaces para encaminar la República hacia un escenario de estabilidad y desarrollo sostenible. Este esfuerzo se formalizó en el Grupo para la Productividad y Competitividad Nacional (GPCN), que tuvo como consecuencias la promoción al más alto nivel de las alianzas públicoprivadas y la revitalización del Consejo Nacional de Competitividad (CNC). El primer paso del GPCN ha sido elaborar un diagnóstico y construir una serie de propuestas, con la formalidad, la rigurosidad, la credibilidad y el alcance adecuados para lograr los objetivos planteados. El presente libro es el resultado de ese esfuerzo. La competitividad económica es un elemento fundamental para el bienestar de los ciudadanos de un país. El Foro Económico

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Mundial (FEM) define la competitividad como “el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de una economía”. Y la productividad establece el nivel de prosperidad que una economía puede alcanzar a medio y a largo plazo, ya que determina la capacidad de una economía de generar empleo y de proporcionar salarios satisfactorios a los trabajadores (y, por tanto, poder adquisitivo). Por otro lado, la productividad también determina la rentabilidad de las inversiones, públicas o privadas, en capital físico, financiero y humano. Los países competitivos tienden a tasas de rentabilidad más altas que los menos competitivos y, por tanto, realizan más inversiones y tienen un crecimiento económico mayor a largo plazo. El crecimiento económico, a su vez, conlleva aumentos salariales y beneficios para la población, lo cual se traduce en un nivel de vida más alto y en prosperidad de la nación. Teniendo en cuenta todo lo anterior, la productividad se convierte en el motor que genera los recursos del Estado, gracias a los impuestos sobre la actividad económica. Estos recursos son la herramienta que permite, por un lado, llevar a cabo políticas públicas capaces de corregir las distorsiones generadas por los mercados y, por otro lado, aumentar el bienestar y la sostenibilidad del país mediante inversiones en infraestructura, salud, educación, seguridad, medioambiente y defensa. Asimismo, la productividad permite llevar a cabo políticas económicas e industriales que generan aún más crecimiento, creando así un círculo virtuoso de prosperidad y bienestar. En definitiva, la productividad es el elemento indispensable para sustentar la gran revolución tecnológica que está teniendo lugar en el siglo XXI y que hemos convenido denominar la Cuarta Revolución Industrial (4RI). Esta revolución se caracteriza por la aparición de un gran número de tecnologías disruptivas en áreas tan diversas como la bioingeniería, las nanotecnologías, la robótica, la nano-robótica, las nuevas tecnologías financieras, la desintermediación, las energías renovables, la impresión 3D, el avance en las ciencias cognitivas o la inteligencia artificial. Todas ellas han irrumpido en nuestras vidas al mismo tiempo y afectan a cada aspecto de la vida privada

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o profesional. A consecuencia de ello, habrá que realizar una serie de adaptaciones en los ámbitos laboral, gubernamental y educativo. Habrá que modernizar las estructuras públicas, los sistemas judiciales, los sistemas electorales, las empresas, las estrategias financieras, de marketing, de gestión de riesgo y de recursos humanos. También habrá que adaptar las edificaciones, las fuentes energéticas, los bancos y los mercados de valores. Y no debemos olvidar la renovación de todo el sistema educativo: primario, secundario, terciario y profesional. Todo ello comportará el mayor cambio que ha experimentado la humanidad. No es difícil intuir que la transición hacia esta nueva situación puede ser dolorosa para muchos países y para sus trabajadores, empresarios y gobiernos, que tendrán que buscar caminos para adaptarse exitosamente a ese nuevo marco. Ser competitivos hoy implica también estar mejor preparados para afrontar los retos de la 4RI. En los últimos cincuenta años ha habido muchos países que han conseguido superar una situación de estancamiento secular, y de ellos podemos extraer conclusiones muy interesantes. En primer lugar, observamos que no existe relación entre el tamaño de un país y su éxito económico. Algunos países que han realizado un gran progreso económico son muy grandes (China y, más recientemente, India), otros son medianos (Corea del Sur o Vietnam) y también los hay pequeños, como Hong Kong, Singapur o los Emiratos Árabes Unidos. De ahí se deduce que la mayor o menor superficie o población de un país no es un factor determinante de su progreso económico. En segundo lugar, observamos que hay países que han conseguido desarrollarse económicamente en menos de una generación. Es cierto que los países de Europa y Norteamérica tardaron alrededor de 200 años en alcanzar el estado de prosperidad del que disfrutan en la actualidad. Sin embargo, China y Corea del Sur lo han conseguido en apenas 50 años. Este último dato nos hace ser optimistas y nos invita a pensar que no hay ninguna razón para pensar que la República Dominicana no tenga la posibilidad de alcanzar un nivel de desarrollo similar al de las economías del primer mundo en menos de una generación.

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Ahora bien, debemos ser conscientes de que los países que lograron desarrollo y prosperidad convirtieron el objetivo del progreso económico en una prioridad nacional y ésa es otra de las características comunes de los países que tuvieron éxito: pusieron el crecimiento y el desarrollo del país en el centro de la agenda política. Por eso estamos convencidos de que el primer paso para lograrlo es que el país en su conjunto asuma el reto. Otra lección que se desprende de lo acontecido en las últimas décadas es que cada país que ha logrado un progreso económico significativo lo ha hecho siguiendo su propio camino: unos se han apoyado en la intervención del Estado y otros en las políticas industriales; unos se han centrado en las exportaciones o en el consumo doméstico, y otros han usado el dinero generado por sus recursos naturales; y también ha habido países que carecen de recursos naturales y se han especializado en la producción industrial, en servicios y en sectores primarios (Singapur, Corea y Hong Kong). Por tanto, no se puede afirmar que haya una fórmula única para conseguir el progreso económico y social. Lo que sí está demostrado, en cambio, es que los que lo han logrado sacando partido de su historia, su cultura, su propio contexto político, su configuración sociológica, sus religiones, sus actitudes individuales y colectivas, su geografía e incluso su clima. Todo esto quiere decir que, en el terreno económico no existe un manual del éxito. La fórmula adecuada para la República Dominicana será propia de la República Dominicana. En este libro se harán una serie de propuestas. Estas, sin embargo, no constituyen un plan rígido, sino que deben ser interpretadas como ideas de lo que en principio puede funcionar porque son consecuentes con el diagnóstico y grado de desarrollo de la República Dominicana. Algunas de estas propuestas ya han sido aplicadas en países con condiciones similares a la República Dominicana, pero no debemos olvidar que lo que es bueno para una economía no necesariamente es bueno para otra. Lo importante de estas propuestas iniciales es que crearán un mecanismo para que los líderes nacionales puedan

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experimentar y aprender, al tiempo que les orientarán en el camino a seguir. La lección final que se deriva de la experiencia de otros países es la importancia que todos ellos concedieron a la educación. Como ya hemos dicho, cada uno ha seguido vías y políticas económicas distintas, pero les une un factor común: el gran esfuerzo realizado para mejorar el capital humano, sobre todo el femenino. La inversión en la mejora de la calidad educativa, desde preescolar hasta los posgrados, es un elemento determinante a la hora de buscar el progreso y el bienestar de una sociedad. 2. Los factores determinantes de la competitividad ¿Por qué unas economías son más competitivas que otras? ¿Por qué unos países crecen más que otros? Estas preguntas son las más importantes y más antiguas que se han formulado los economistas a lo largo de la historia. Y en su respuesta está la clave del bienestar de miles de millones de personas en todo el mundo. Son tan antiguas que el padre de la economía moderna, Adam Smith, ya se las planteó en 1776, en el que se considera el primer libro de economía de la historia moderna: La Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones. Según Smith, las claves del éxito son división del trabajo, la especialización y el intercambio. Pero, desde entonces, se han postulado muchas teorías alternativas, desde los economistas clásicos y neoclásicos, para quienes la acumulación de maquinaria, infraestructura y capital físico es prioritaria, hasta los que definen la naturaleza extractiva o inclusiva de las instituciones, pasando por las teorías que estudian la corrupción pública y privada, la existencia de un sistema legal y judicial que garantice los derechos de propiedad incluyendo la intelectual, la política macroeconómica, monetaria, cambiaria y fiscal, la educación y el capital humano, la salud, la eficiencia del sistema financiero, la estructura competitiva de los mercados, la flexibilidad del mercado laboral, la capacidad

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de adoptar nuevas tecnologías, la eficiencia en el manejo de las empresas o el ecosistema innovador, por citar algunas. Es interesante señalar que todas esas teorías pueden ser ciertas al mismo tiempo, es decir, que pueden interrelacionarse: el hecho de que un país sufra los efectos de la corrupción no significa que, al mismo tiempo, no tenga empresas poco innovadoras y un sistema educativo deficiente. Por lo tanto, la pregunta que un economista debe plantearse cuando estudia la situación económica de un país –en este caso de la República Dominicana– no es “¿cuál es la causa real de la falta de productividad y competitividad?”, sino “¿en qué grado son responsables cada una de las causas potenciales de dicha falta de productividad y competitividad?”. La respuesta a estas preguntas exige un análisis sistemático y, para ello, el Foro Económico Mundial (FEM) creó en el año 2004 el Índice de Competitividad Global (GCI, por sus siglas en inglés). El GCI organiza y analiza 89 factores correspondientes a las diferentes teorías y los agrupa en 12 pilares: instituciones, infraestructura, capacidad de adaptación tecnológica, estabilidad macroeconómica, salud, habilidades obtenidas gracias al sistema educativo, eficiencia del mercado de bienes y servicios, eficiencia del mercado laboral, eficiencia del sistema financiero y de capitales, tamaño del mercado interno y externo, dinamismo y sofisticación empresarial y, por último, capacidad de innovación. En esta obra aprovechamos el marco empírico que nos proporcionan los pilares del GCI y tomamos las mediciones que presenta el FEM como punto de partida para analizar el nivel de competitividad de la República Dominicana. Nuestro análisis, sin embargo, no se reduce a los datos del GCI sino que lo complementamos con datos aportados por otras instituciones, tanto internacionales como dominicanas. Desde El Gazebo queremos aclarar que nuestro objetivo no es otro que elaborar un diagnóstico y que en ningún caso queremos realizar acusaciones de culpabilidad. En particular, nuestro estudio ni intenta ni debe ser interpretado como un ataque al sector público.

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De hecho, los lectores podrán comprobar que, si bien es cierto que identificamos carencias en el sector público —institucionalidad débil, corrupción, estructuras de servicios públicos obsoletas e ineficientes, falta de inversiones en infraestructuras, salud, educación y tecnologías digitales—,también señalamos deficiencias en el sector privado y empresarial —falta de ética profesional, papel importante de la corrupción en la crisis, tendencias monopolistas y poco competitivas en algunos sectores de la economía, opacidad y frecuente falta de meritocracia en el nombramiento de cargos directivos, escasa capacidad innovadora e ineficiencia en la gestión de algunas grandes corporaciones. Insistimos, pues, en que nuestra voluntad no es señalar a los presuntos culpables del actual desconcierto, sino ofrecer una solución a estos obstáculos y plantear un proyecto honesto para la República Dominicana. 3. Diagnóstico Cuando en 1993 Jeff Bezos tuvo la idea de vender bienes y servicios por Internet, presentó su plan de negocios a unos inversionistas o “ángeles de negocios”. Juntando la pequeña inversión inicial que estos realizaron y el dinero que le dieron sus padres, Bezos creó una empresa de ventas por Internet en el garaje de su casa y le puso el nombre de Amazon. Esta nueva tienda en línea empezó vendiendo solamente libros. Estuvo a punto de quebrar cuando en el año 2000, la explosión de la burbuja “puntocom” hizo desaparecer a la mayoría de pioneros de internet. Después de muchas vicisitudes, Amazon es hoy el gran emporio corporativo que todos conocemos. Traslademos este ejemplo al caso que nos ocupa, a la República Dominicana: ¿qué habría sucedido si Jeff Bezos no hubiese nacido en Estados Unidos, sino en la República Dominicana? No creemos equivocarnos al afirmar que hoy en día Amazon no existiría. ¿Por qué? La respuesta a esta pregunta nos interesa porque, en realidad, nos muestra los elementos determinantes de la “falta de competitividad”.

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En primer lugar, creemos que Bezos no habría podido crear Amazon porque en la escuela media dominicana probablemente nunca habría recibido el estímulo necesario para crear un negocio de este tipo. Es más, probablemente no habría tenido una idea tan transformadora. Lo que nos lleva a una primera pregunta importante: ¿Están recibiendo los dominicanos los conocimientos y las herramientas necesarias para crear y hacer crecer las empresas? ¿Se les inculca un espíritu emprendedor? ¿Se les induce a ser creativos y a no tener miedo a implementar ideas nuevas? En efecto, la educación es un elemento central cuando se analizan las causas de la falta de competitividad de un país y el consiguiente freno a su desarrollo. En segundo lugar, el hipotético Bezos dominicano hubiera tenido problemas de financiación ya que los “ángeles de negocios” que existen en los Estados Unidos, no existen en la República Dominicana. En tercer lugar, Bezzos hubiera encontrado todo tipo de trabas burocráticas, legales, impositivas, de regulación, de falta de infraestructuras adecuadas que hubieran dificultado la creación y crecimiento de Amazón en la República Dominicana. Finalmente, el Bezos dominicano hubiera tenido que enfrentarse a los monopolios existentes en el país, que hubieran intentado evitar la competencia que Amazon representa para sus negocios a base de convencer a los políticos para que le pusieran trabas o simplemente la ilegalizaran. Pues bien, todos los problemas que hubiera tenido el hipotético Bezos dominicano en realidad señalan los problemas de competitividad de este país. En el capítulo 3 analizamos detalladamente los obstáculos que encuentra el emprendedor en la República Dominicana, tanto en el ámbito de instituciones públicas como del sector empresarial. Todos ellos son claves para el desarrollo de una empresa de alto rendimiento y se resumen en: falta de inversionistas y de colaboradores dispuestos a asumir el riesgo de acompañarlo en su innovación; dificultad para encontrar gestores capacitados para llevar la parte financiera, el marketing o la estrategia empresarial; deficiencias en la infraestructura energética, en las vías de comunicación y el

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transporte, en la velocidad de Internet. Todos estos escollos reflejan una carencia importante del marco competitivo del país. Si observamos la posición de la República Dominicana en el GCI, solo en uno de los doce pilares de la competitividad figura entre los líderes latinoamericanos: en el ambiente macroeconómico, donde ocupa la posición 49 de los 137 países evaluados en todos los continentes. El ambiente macroeconómico considera el tamaño del déficit (posición 74 de 137), el ahorro nacional (posición 55), la inflación (posición 1, aunque compartida con otros 43 países), la deuda pública (posición 36) y la capacidad crediticia del país (posición 72). Esto significa que la República Dominicana ha hecho una parte de los deberes macroeconómicos en las últimas décadas, probablemente por herencia de las reformas que se implementaron en los años noventa para paliar la crisis de la deuda de finales de los ochenta. Y a pesar del importante deterioro que sufrió el ambiente macroeconómico por culpa de la crisis financiera de 2003-2004, con el consiguiente rescate bancario, en la última revisión del artículo IV del 5 de junio de 2019, el Fondo Monetario Internacional reconoce el buen desarrollo de la economía dominicana —con una tasa de crecimiento del 7% del PIB en 2018—, y el buen funcionamiento macroeconómico (principalmente, de la política monetaria), a pesar de las dificultades por las que atravesó el Banco Central durante la crisis. Es evidente que la relativa buena posición macroeconómica no debe descuidarse. Eso significa que la reforma fiscal, necesaria para generar más recursos, debe realizarse procurando no aumentar las distorsiones impositivas que recaen sobre los sectores formales de la economía y sin crear una peligrosa situación de deterioro de las cuentas públicas. La deuda actual, tanto fiscal como cuasifiscal, que en 2018 representaba el 50.4% del PIB, así como el alto componente de la deuda en moneda extranjera, el creciente servicio de la deuda y los subsidios —que en conjunto representan el 64% de los ingresos tributarios— suponen un reto importante para el país y podrían perjudicar el acceso a los mercados de capitales.

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Mientras las tasas de interés en los mercados internacionales sean bajas, el riesgo soberano de países emergentes será atractivo, pero cuando las condiciones globales cambien, se revertirán los flujos de capitales y los países con necesidad de financiación, como es el caso de la República Dominicana, se verá afectados. La informalidad generalizada causa un gran perjuicio a las cuentas públicas. Veamos algunos datos ilustrativos: en 2018 las actividades informales alcanzaron el 56.5% de la economía; entre 2000 y 2017 los subsectores con menos productividad y un mayor nivel de informalidad, como el comercio, la agricultura y el grupo de “otros servicios”, generaron el 69.9% de los empleos. Por el contrario, el sector más productivo, la minería, generó apenas el 0.2% de los empleos. Un dato de especial relevancia es que el 43.5% de los negocios no constituidos en sociedades consideraron innecesario registrarse, y un 16.7% adujo que hacerlo suponía un coste demasiado alto o que el proceso era muy difícil. En esta misma línea, el 38.3% de los negocios informales estimó beneficiosa su permanencia en el sector informal, y más de la mitad de estos reconocieron que los beneficios obtenidos eran de índole tributario. Con respecto a la incapacidad de pertenecer al sector formal, el 14.2% de las empresas manifestó que es muy difícil obtener licencias o permisos, o que no sabe cómo hacerlo. La evasión fiscal por parte del sector formal es otro factor que perjudica seriamente los ingresos del Estado. En 2014, la tasa de evasión del Impuesto a la Transferencia de Bienes y Servicios (ITBIS) fue del 38.6%, y la del Impuesto sobre la Renta (ISR) alcanzó el 65.2%. En estudios recientes, Prazmowski nos muestra que si la informalidad, la evasión y la elusión no existieran, la recaudación fiscal podría llegar a representar el 35% del PIB. Sin embargo, en los últimos veinte años no ha podido superar una barrera estructural de 15% del PIB. Una consecuencia directa de la informalidad y la evasión ha sido que el Gobierno haya subido los impuestos a los sectores

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formales, lo cual ha generado unas distorsiones que han aminorado el ritmo de las inversiones y la innovación, situándolas por debajo del nivel que sería deseable. La limitación de las recaudaciones y la provisión de insumos públicos productivos –infraestructuras, educación, instituciones eficientes– sitúa el país en el peor de los escenarios: impuestos elevados y baja provisión de bienes públicos. Ambos contribuyen a dar lugar a una baja tasa de productividad y un alto costo de oportunidad al desarrollo. La informalidad, la elusión y la evasión tributaria arrastran otra consecuencia: el Gobierno intenta gastar sin tener los recursos fiscales necesarios, y entonces tiende a financiarse con deuda. Esa puede ser una solución a corto y a medio plazo, pero se convierte en un problema a largo plazo, ya que los intereses de la deuda acaban consumiendo una parte cada vez más importante de la recaudación fiscal y no dejan espacio para inversiones futuras. Todo este espiral puede llegar a crear una situación de insostenibilidad fiscal. Hasta aquí nos hemos referido a uno de los pilares de la competitividad (el ámbito macroeconómico) en el que la República Dominicana obtiene una nota relativamente buena. En los 11 restantes el país se sitúa por debajo de la media latinoamericana, e incluso en algunos aspectos se encuentra en las posiciones más bajas del mundo. Resulta especialmente preocupante el pilar del entorno institucional, en el que la República Dominicana se encuentra en la posición 129 de 137 países; esto afecta tanto a las instituciones públicas como a las privadas. Y el problema más grave es que la tendencia es a empeorar. Dentro del panorama institucional, el país obtiene valoraciones nada positivas por la falta de confianza en la clase política, la corrupción y el desvío de fondos públicos, el favoritismo de decisiones del Gobierno, la falta de ética de las corporaciones privadas, la falta de independencia judicial, el uso sistemático de sobornos, la ineficiencia del gasto público, el exceso de regulación, la falta de seguridad debido a la violencia y al crimen organizado.

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La poca solidez institucional es especialmente grave, más aún si tenemos en cuenta que el pensamiento económico moderno atribuye un valor creciente a las instituciones. Actualmente muchos economistas consideran que la causa principal que explica el fracaso de un modelo de desarrollo reside sus instituciones y, concretamente, en el grado de extracción que estas generan. Acemoglu y Robinson distinguen entre instituciones extractivas –las que permiten a las élites económicas y políticas extraer rentas y riqueza del resto de la sociedad, mediante el favoritismo político y la manipulación del sistema legal, policial y judicial– e instituciones inclusivas –las que fomentan la participación de los ciudadanos en la actividad económica y permiten la libertad de elección y de expresión, con un Estado de derecho sólido y con oportunidades para todos. El modelo inclusivo se caracteriza por un sistema jurídico imparcial, por unos servicios públicos eficientes que garantizan la igualdad para toda la sociedad y por unos mercados competitivos que permiten la entrada de nuevas empresas que fomentan la innovación y la adopción de nuevas tecnologías. En los países inclusivos los ricos son ricos porque tienen la capacidad de generar ideas innovadoras y de ponerlas en práctica en empresas con altos niveles de ventas, no porque tienen el monopolio que les otorga el Estado a través de regulaciones favorables. Simplemente ofrecen los mejores productos. La República Dominicana tiene muchas características propias de “instituciones extractivas”. Por esta razón consideramos que la contribución de las instituciones dominicanas al desarrollo del país dependerá de su capacidad de evolucionar desde un modelo de extractivo a un modelo inclusivo. Uno de los aspectos relativos a las instituciones que más perjudican el progreso es la corrupción, o lo que es lo mismo, el uso del poder para beneficio propio. Algunos autores dominicanos, como Moya Pons, sostienen que la corrupción es inherente a la nación dominicana desde sus orígenes. Se trata de un fenómeno instalado en la cultura local, no en vano la República Dominicana es el país de América Latina que mayor tolerancia a la corrupción cuando se

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presenta como solución de problemas que afectan a la población. Las prácticas corruptas cuentan con la aceptación del 26% de los ciudadanos chilenos y del 40% del conjunto de latinoamericanos. En la República Dominicana el porcentaje de ciudadanos que tolera prácticas corruptas, si estas son efectivas para resolver problemas de carácter general, asciende al 56%. Por otro lado, 1 de cada 4 dominicanos dice haber conocido, directa o indirectamente, prácticas de corrupción durante los últimos 12 meses. Según un estudio patrocinado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), en 2006 los hogares dominicanos gastaron en sobornos más de US$188 millones. En este contexto, no debe sorprendernos que en el 2018 el país ocupara el lugar 129 de 180 países en el Índice de Percepción de la Corrupción. Un aspecto importante del marco institucional es su credibilidad. La desconfianza de los ciudadanos, las empresas, las entidades sociales, los votantes o los usuarios de las instituciones públicas y privadas en las instituciones del país es un impedimento claro para el progreso. Y en la República Dominicana solo el 20% de los ciudadanos manifiesta confiar en el Congreso Nacional, el 22% en el Gobierno, el 24% en la Policía, el 30% en el Tribunal Electoral y el 21% en el Poder Judicial. Los tres últimos valores están por debajo de la media de Latinoamérica y el Caribe, regiones con niveles de confianza institucional ya de por sí bajos. Lo mismo ocurre con el nivel de credibilidad en el Poder Judicial, donde las altas tasas de impunidad demuestran la existencia de fallas importantes en los procesos judiciales. Según Participación Ciudadana (2004), es evidente que “en la República Dominicana se ha institucionalizado la impunidad”. Durante el período que va de 1983 a 2003 se juzgaron 227 casos de corrupción, y solo en 6 se dictaron sentencias definitivas y, de estas, solo una terminó en condena. Los demás casos fueron absueltos. La justicia dominicana, inmersa en un sistema permeable a ciertos niveles de corrupción, ha tenido dificultades para mantenerse inmune a las influencias políticas y de los partidos. Por eso no debe sorprendernos que sólo el 21% de los dominicanos confíe en el Poder Judicial.

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La debilidad institucional y la desconfianza tienen como consecuencia la falta de competencia económica, ya que los agentes privados pueden aprovecharse del sistema para obtener monopolios a través de la regulación y el proteccionismo. Un estudio realizado por la DGII en 2017 determinó que, según los estándares internacionales, el 44.9% de los sectores son de alta concentración. El sector industrial es el que presenta mayor nivel de concentración de mercado, con un 53.6%, seguido por un 35% del sector servicios. La seguridad ciudadana y el narcotráfico constituyen otro apartado relacionado con las instituciones del país. El narcotráfico ha sido una solución atractiva para jóvenes desempleados con pocas oportunidades de acceder al mercado laboral. Resumiendo, la presencia de instituciones frágiles, susceptibles a ceder ante presiones políticas y sin estructuras administrativas sólidas, dificulta la aplicación de medidas tendentes a elevar la productividad y la competitividad. Y, además, existen actores de la sociedad que se oponen fuertemente a las reformas necesarias para implementar medidas que ayuden a reducir el grado corrupción del país. El segundo pilar de la competitividad peor valorado en la República Dominicana es el que se refiere al sector empresarial. Las empresas dominicanas son poco dinámicas e innovadoras, debido en parte a las gravosas barreras impuestas por el entorno regulador. El Doing Business Report 2019 del Banco Mundial sitúa al país en la posición 117, entre 190 países evaluados, en cuanto a la facilidad de hacer negocios. Peor aún son los resultados al evaluar la dificultad para hacer cumplir los contratos, el costo de las distorsiones impositivas o la resolución de insolvencia (posiciones 149, 148 y 124 respectivamente). Si bien es cierto que el Estado tiene su parte de responsabilidad en la falta de dinamismo e innovación empresarial, por culpa de su deficiente y gravosa regulación, la principal responsabilidad recae sobre el propio sector corporativo, que no ha sabido ganarse la confianza de la ciudadanía por una falta generalizada de

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comportamiento ético, como demuestra el hecho de que el GCI 3.0 sitúe la ética corporativa dominicana en la posición 132 de 137 países. Las empresas también deben asumir responsabilidades por la falta de profesionalidad en su gestión, por la falta de meritocracia o por la discriminación de género a la hora de promover a sus empleados también en las últimas posiciones de los países evaluados. Además, la tendencia de las empresas es contratar empleados poco creativos, a los que dotan de poca conectividad. El sector empresarial de la República Dominicana es poco dinámico, poco moderno y considera poco atractivas las ideas que implican innovación. Esto queda demostrado por la poca inversión realizada en innovación y por la escasa cooperación con las universidades y los centros de investigación, lo que a buen seguro guarda una relación directa con la poca capacidad de esos centros para producir artículos académicos y patentes. Los mercados dominicanos también dan muestras claras de ineficiencias. En cuanto al mercado laboral, el país ocupa el puesto 117 de 137 países analizados. Esta mala posición se refleja, por ejemplo, en el estancamiento de los salarios. De hecho, desde el año 2000 el salario real medio por hora ha disminuido en más de un 26%, lo que implica una pérdida importante en el poder adquisitivo de los trabajadores. Eso significa que el salario medio de la población no es suficiente para cubrir la canasta básica. Veamos algunas cifras concretas: en el año 2016, el 80% de los trabajadores dominicanos cobraron menos de US$ 435 mensuales; y, en 2017, el salario medio dominicano fue de US$ 380 mensuales, cifra que no representa la mitad del promedio salarial de la región (en 2017 el país ocupaba los últimos lugares de América Latina). En cuanto a la eficiencia del mercado de bienes y servicios, el país ocupa la posición 115 de 137. La condición monopólica de muchos de ellos es el gran obstáculo, porque mina la competencia, la asignación de recursos y no genera innovación. Si evaluamos la situación de monopolios locales, la República Dominicana ocupa la posición 120 de 137 países, y si miramos los monopolios globales, ocupa la 80.

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Por último, los mercados financieros se perciben como poco eficientes, de difícil acceso –especialmente el mercado de acciones– y caros. La existencia de capitalistas de riesgo es prácticamente nula, lo cual reviste una especial gravedad porque este tipo de empresas, y no los bancos, son las que suelen financiar los sectores de las nuevas tecnologías. El apartado infraestructuras también arroja datos preocupantes. En efecto, la República Dominicana ocupa en el lugar 101 de 137 en un pilar clave de la competitividad de un país (calidad global de las infraestructuras de transporte, posición 93; carreteras, posición 56, puertos, posición 38 y aeropuertos, posición 48). Algunas de estas cifras son relativamente buenas si se comparan con los demás pilares de la competitividad, pero no lo suficiente para competir con otros países mejor posicionados, especialmente si se pretende atraer un sector turístico de mayor valor agregado y de clase mundial. El problema del transporte afecta al capital físico y a la gestión. Se puede resumir en que la mala regulación y provisión de servicios públicos limitan y desincentivan su uso, en favor de los vehículos privados. Y el Gobierno, en lugar de atacar el origen de las ineficiencias del transporte público del país reformando el modelo de transporte, ha realizado una serie de inversiones en infraestructuras a medio o largo plazo. La calidad del suministro eléctrico es el peor de todos los ámbitos infraestructurales (la República Dominicana ocupó el lugar 125 de 137 países). El sector eléctrico presenta varios problemas: una alta dependencia de los hidrocarburos –con los problemas medioambientales y de dependencia exterior que eso conlleva–, una tasa de pérdidas técnicas de transmisión y distribución del 30% – una de las más altas del mundo– y pérdidas financieras ocasionadas por la falta de pagos. Esas pérdidas, a las que debemos sumar el subsidio continuo del Gobierno, contribuyen sustancialmente a la acumulación de deuda del sector público no financiero. De hecho, se estima que cerca del 38% de la deuda del país en 2018 fue producto de los déficits del sector eléctrico. A pesar del Pacto Eléctrico que está

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a punto de firmarse, las medidas que se pacten solo tendrán éxito si, por un lado, se fomenta una cultura estricta de cobro y pagos, y, por otro lado, se solventa la deficiente gestión y la falta de inversión (las deficiencias en la distribución de la energía ocasionan que el costo de esta se incremente en más de un 30%). De otra manera resultaría difícil exigir a la sociedad que pagara las ineficiencias de la generación y de la distribución. El análisis del capital humano tampoco da un resultado favorable. Es cierto que en 2017 más del 70% de la población dominicana contaba con seguro de salud contributivo o subsidiado, es decir, que el país figuraba entre los de mayor población con seguro de salud, pero, según datos elaborados por el Ministerio de Salud Pública, el gasto público en salud es bajo, concretamente en 2017 fue del 1.9%, una cifra que sitúa al país en la posición 156 de 182 países (según el CIA World Factbook, 2018). A consecuencia de ello la cobertura es deficiente y la calidad baja (con 1.7 camas de hospital por cada 1,000 habitantes, la República Dominicana ocupa la posición 116 de 182 países, y la posición 96 en cuanto al número de médicos). Además, el salario medio de los profesionales médicos del sector público de la República Dominicana (en 2018) fue uno de los más bajos de Latinoamérica y la OECD. La calidad de los servicios de salud es heterogénea. Por un lado, hay servicios y profesionales de clase mundial, en su mayoría privados y caros, y por otro, una red de proveedores de servicios de calidad cuestionable, provista de manera gratuita o a bajo costo. La tasa de mortalidad materno-infantil es una muestra clara de la precariedad del servicio: a pesar de que el 98% de los nacimientos se realiza en salas de hospitales, la tasa de mortalidad materna es de 109.7 por cada 100,000 nacidos vivos, mientras que la tasa de mortalidad neonatal es de 25 por cada 1,000 nacidos vivos (el país ocupa la penúltima posición de la región, según UNICEF, 2017). Además, el 80% de estas muertes maternas se habrían podido evitar de haber contado con una atención médica de calidad.

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En el apartado relativo a la educación, la República Dominicana ha presentado históricamente niveles de inversión bajos. Ahora bien, es cierto que últimamente se han realizado esfuerzos que han tenido efectos positivos en determinados indicadores. Nos referimos al 4% del PIB que, partir del año 2013, y como resultado de un movimiento social con amplio respaldo popular, se comenzó a destinar al sector educativo primario y secundario, y a las reformas que esta dotación presupuestaria comportó. El resultado fue el acceso universal a la educación primaria en 2016, y la obtención de una cobertura del 64.4% en el nivel secundario (se duplicó respecto al periodo previo). El número de aulas se incrementó sustancialmente, con la consiguiente disminución de la media de estudiantes por aula. Desde la implementación del 4%, la inversión en formación docente ha crecido más del doble y los salarios de los docentes se han duplicado. Es cierto que el aumento de la inversión en educación debe valorarse a largo plazo, pero hasta el momento todavía no ha dado el resultado esperado, ya que el rendimiento de los estudiantes es de los más bajos del mundo. En las pruebas PISA de 2015, en las que se analizaron 69 países, el alumnado dominicano obtuvo la última posición en matemáticas y ciencias, y la posición 65 en comprensión lectora. Tres años después, en las pruebas de PISA del 2018 con 78 países, los alumnos de dominicanos volvieron a están es las ultimas posiciones en matemáticas (78), ciencias (78) y compresión (76/77), a pesar del monumental esfuerzo de dedicar el 4% del PIB a la educación. En este mismo ámbito, la Evaluación Diagnóstica Nacional de la Educación Primaria de 2018, aplicada a estudiantes del tercer grado escolar, reveló que solamente el 12% de los estudiantes tenía un nivel mínimo satisfactorio en lectura y el 27% alcanzaba el nivel en matemáticas. Y en el GCI 3.0, la República Dominicana obtuvo un resultado similar: lugar 124 (de 137 países) en la calidad de la educación primaria, lugar 128 en calidad del sistema educativo y el 133 en calidad de la educación en ciencias y matemáticas. Según EDUCA (2018), el problema radica en los bajos estándares de calidad

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del sector: deficiencia en la cualificación de los maestros y en el alcance del plan de estudios. El principal problema del sistema educativo dominicano es probablemente que se está quedando obsoleto, es decir, que sus contenidos no son útiles para que los estudiantes puedan incorporarse al mercado laboral, más aún en las puertas de la Cuarta Revolución Industrial, cuyo mercado laboral exige cambios profundos y unas nuevas habilidades. Ahora bien, este no es un problema exclusivo del sistema dominicano. Actualmente, todos los sistemas tradicionales –entendiendo como tradicionales aquellos en los que predomina la memorización de conceptos y datos– han quedado desfasados. Este tipo de aprendizaje era válido en un mundo con escasez de información, pero este mundo ya ha quedado atrás. En el mundo actual, donde la información es incluso excesiva, gana peso el sentido crítico, para discernir lo verdadero de lo falso, el mito de la realidad, la propaganda de la ciencia. La educación tradicional se basa en solucionar los problemas planteados por el maestro. En cambio, en el mundo actual, donde la innovación es clave, la educación debe incentivar a los estudiantes también a formularse preguntas. El sistema educativo tradicional cultivaba las inteligencias lógico-matemática y lingüística –eso podía ser razonable en el siglo XIX–, pero en el siglo XXI las inteligencias creativas y el talento artístico han de tener un papel tan o más importante en las escuelas. En el sistema tradicional todos los estudiantes debían aprender lo mismo y a la misma velocidad, es decir, en las aulas se preparaban piezas intercambiables para el sistema productivo. Pero en el mundo de la innovación, la homogenización debe dar paso a la diversidad, porque la diversidad en el seno de un equipo es beneficiosa para crear ideas nuevas. En el sistema tradicional predomina la individualidad y los estudiantes se examinan por separado de asignaturas inconexas. El aprendizaje moderno, por el contrario, debe orientarse hacia el trabajo en equipo y con una mentalidad interdisciplinar. Porque, como afirmaba Steve Jobs, las ideas no son más que conexiones. El mensaje es claro: para que los jóvenes sean creativos, deben aprender a conectar.

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Una última reflexión acerca de la evolución del sistema educativo. El modelo tradicional dividía la vida de las personas en cuatro etapas, que eran preescolar, escolar, laboral y jubilación, y el sistema educativo incidía solamente en la etapa escolar. Sin embargo, en la era moderna los jóvenes necesitan herramientas que les permitan ser flexibles ante los múltiples cambios de profesión que inevitablemente van a afrontar a lo largo de sus vidas. Esto significa que, de ahora en adelante, la educación debe extender su periodo de intervención: por un lado, debe iniciarse a una edad mucho más temprana y, por otro, debe dotar a los estudiantes de medios para que, una vez terminada la educación superior, puedan continuar aprendiendo. La función educativa de enseñar a continuar aprendiendo es tan o más importante que el conocimiento específico. Solo así las personas mantendrán durante la etapa laboral la capacidad de adaptarse a las nuevas tecnologías, nuevos conocimientos y nuevas profesiones que vayan surgiendo. 4. Propuestas El desarrollo acelerado y sostenible de la nación solo puede lograrse si los actores de la sociedad aceptan desprenderse de sus privilegios, a cambio del cumplimiento de un plan concebido para obtener un bien colectivo superior al actual. Y para deponer intereses particulares presentes a cambio de beneficios futuros hace falta un relato convincente y verosímil que proponga la cooperación necesaria entre los distintos sectores y actores de la sociedad dominicana. Por lo tanto, el paso previo a la implementación de reformas será construir una visión compartida de país. La actual Estrategia Nacional de Desarrollo nació justamente con la vocación de definir un modelo de nación marcándose como horizonte el año 2030. Sin embargo, tuvo poca efectividad principalmente por la falta de consecuencias en los casos de incumplimiento y por la falta de responsabilidades claramente asignadas. Por esta razón, la END 2030 deberá ser revisada. El Gobierno, las empresas, los sindicatos y

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demás sectores de la sociedad deben sumarse al cambio que supone apostar por mayores niveles de productividad y compartir un nuevo proyecto de nación. Los responsables de la toma de decisiones deben entender, por un lado, que para lograr el desarrollo es necesario impulsar el crecimiento, y, por otro, que las reformas son casi todas a largo plazo. Esto último es importante porque significa que probablemente sus impulsores no se beneficiarán de ellas, es decir, que va a entrar en escena la disciplina intergeneracional. Durante la implementación de la estrategia de desarrollo se debe valorar lo aprendido y los errores cometidos para evitar caer en el voluntarismo que generalmente prima en la implementación de reformas y, al mismo tiempo, para garantizar una ejecución progresiva, creíble y concertada, sin perder de vista el horizonte necesariamente a largo plazo. El proceso de cambio debe iniciar con las reformas institucionales que contribuyan a restaurar el Estado de derecho, a simplificar y respetar la estructura legislativa, y a lograr que los procesos legales sean eficientes. El funcionamiento adecuado de la sociedad y de los mercados exige erradicar la impunidad, con el debido cumplimiento de las leyes, la integridad de los términos legales y el respeto a los procesos judiciales. Con este fin, esta obra promueve la idea de “delegar el monitoreo” de las instituciones del Estado —entre ellas el poder legislativo y judicial— a organismos internacionales de máxima reputación. El hecho de que organismos externos se encarguen de auditar el sistema judicial promoverá la ejecución transparente de sus funciones y esto permitirá al propio sistema exigir a la sociedad el cumplimiento de las leyes. De manera paralela a la reforma del marco legislativo, habrá que adoptar las medidas necesarias para dimensionar un Estado capaz de implementar regulaciones tendentes a fomentar la competencia y que generen las inversiones necesarias para alcanzar mayores niveles de productividad. Estas acciones deben tener una doble finalidad: rebajar las tensiones que han impedido dinamizar los sectores productivos del país, y profundizar el tamaño

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de los mercados, fomentando la innovación y la adopción de nuevas tecnologías. Pero es el Estado quien, en primer lugar, debe mostrar voluntad de cambio, y esto lo va a lograr imponiendo controles a sus instituciones para lograr la cuota moral necesaria que le permita exigir a la sociedad el cumplimiento de las normas y su inserción incondicional al nuevo modelo. Sin embargo, el hecho de que el Estado haya sido partícipe del problema, aunque sea parcialmente, junto a otros sectores como el empresarial y el sindical, comporta la necesidad de un acuerdo nacional que exija el inicio de dichos cambios. La sociedad debe reclamar, por un lado, las medidas que ataquen la debilidad institucionalidad, la impunidad y la corrupción, y, por otro, la eliminación de prácticas monopólicas, de evasión, elusión y distorsiones que los sectores productivos del país han generado. La delegación del monitoreo de estas actividades tendrá la función de que las instituciones del Estado, al anticipar las consecuencias que pueden tener las auditorías, ejecuten sus obligaciones de manera eficiente y transparente. En segundo lugar, es necesario revisar la estructura actual del Gobierno y demás instituciones del Estado, para eliminar las redundancias y las ineficiencias que han mermado históricamente su reputación y su capacidad de acción. Esto implica eliminar burocracia y evaluar los puestos y los incentivos laborales que garanticen una carrera pública digna y de prestigio, con un personal que posea las calificaciones y estándares adecuados. En tercer lugar, debe implementarse una regla fiscal que encamine al Gobierno, de forma gradual, hacia un superávit que permita la creación de un fondo para contingencias y la reducción de los niveles relativos de deuda. Esta regla debe regular el uso de los recursos del Estado, que deben ser autosostenibles y deben priorizar las inversiones en capital físico y humano adecuados a la nueva visión de país. La regla fiscal, además de evitar un posible escenario de insostenibilidad, es una herramienta muy eficaz para crear un marco de credibilidad, ya que precisamente la posición

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deficitaria, financiada con crecientes niveles de deuda, ha sido uno de los principales factores que han motivado la pérdida de confianza en la administración pública. En cuarto lugar, la actuación de las instituciones se deberá supervisar con total independencia estadística, con la debida calidad de la información y sirviéndose de plataformas tecnológicas que han sido internacionalmente efectivas. De este modo, la sociedad podrá seguir las actividades del Gobierno y del sector privado, con el consiguiente aumento de los niveles de transparencia y confianza en los gestores públicos. Estas tecnologías dan argumentos a la sociedad para exigir acciones en áreas que muestren debilidades y oportunidades, y también pueden utilizarse para reconocer acciones positivas realizadas, a fin de impulsar una cultura de meritocracia y mejorar la reputación de los funcionarios públicos. Después de haber puesto en marcha las reformas institucionales, legislativas y judiciales, y una vez introducidos los controles y las auditorías a las instituciones del Estado, el Gobierno deberá centrar sus esfuerzos en reducir la asfixia fiscal y en tratar que la formalidad se extienda a todos los sectores productivos del país. Es decir, el objetivo será eliminar el alto porcentaje de informalidad, evasión y elusión, y, para ello, se deberá simplificar el sistema tributario, eliminar figuras impositivas que afectan desproporcionalmente el crecimiento económico y reducir gradualmente las tasas impositivas hasta hacerlas más tolerables y compatibles con el nivel de desarrollo del país. Paralelamente se deben racionalizar las exenciones, buscando gradualmente una estructura tributaria más simple, progresiva y universal. La previsión es que la reducción de las barreras a la formalidad conlleve la universalización del sistema tributario y la introducción de la política de tolerancia cero a la informalidad, evasión y elusión. Y esto, a su vez, comporte un aumento gradual, pero significativo, de la presión fiscal. La gradualidad es fundamental para que la sociedad pueda adaptarse a los cambios y para que el Gobierno pueda evaluar la efectividad de las reformas implementadas. También permitirá determinar el

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punto que optimice el bienestar económico de los ciudadanos. Ahora bien, que el cambio sea gradual no significa que no deba ser rápido y dentro de un cronograma previsible. Todas estas medidas ayudarán a reducir el déficit fiscal y el endeudamiento del sector público. Pero no solo esto, también deben contemplar la eliminación de la deuda erróneamente denominada “cuasifiscal”, resultado del rescate bancario durante la crisis financiera de 2003 y 2004, la sostenibilidad del sector energético y la eliminación de los subsidios al sistema eléctrico, que han sido los principales canales de endeudamiento del Gobierno. Por lo que respecta al déficit cuasifiscal, el Gobierno debe comprometerse con un plan sensato de capitalización del Banco Central o, en su defecto, debe internalizar dicha deuda e iniciar su propio programa de desmonte, y de este modo liberar el vínculo tácito entre la política fiscal y la monetaria. Así se favorecería la transición hacia intercambios más competitivos y con tasas de financiación interna y externa más bajas, entre otros beneficios. La política monetaria será determinante en esta etapa de las reformas: el Banco Central deberá reducir su aprensión a la flotación de la tasa de cambio y evitar el sesgo deflacionario que en los últimos años ha restado competitividad al país. Con estas medidas se pretende promover el acceso al crédito privado y unas tasas reales de financiación más bajas, que ayuden a revertir el desplazamiento de la inversión privada y propicien una mayor profundidad de los mercados internos, externos y de capitales. Otra virtud de estas medidas es que contribuirán a incentivar la competencia, el emprendimiento, la innovación y la adopción de nuevas tecnologías. Así, una posición más competitiva tendrá un impacto importante sobre el sector exportador, que se considera fundamental para el desarrollo de una economía pequeña e insular como la dominicana. Ahora bien, el entorno fiscal y monetario, por sí solo, no basta para promover el nivel de desarrollo y la eficiencia que necesitan estos mercados. También se deben suprimir o modificar numerosas

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trabas burocráticas y regulatorias que impiden lograr mayores niveles de productividad y competitividad. Y se debe trabajar en un programa de información empresarial que ayude a mejorar la calidad administrativa y guíe a las empresas en el proceso de desarrollo y adopción de nuevas tecnologías. El fomento del encadenamiento de la producción y las tecnologías de la información ayudará a mejorar la eficiencia y la inserción en esos mercados. Sin embargo, una de las mayores oportunidades que presenta la República Dominicana son las cadenas de abastecimiento en áreas del país identificadas como “prioridad competitiva”. Nos referimos a sectores como el turismo, las zonas francas, los puertos y la logística, los productos agrícolas y mineros, que generarán nuevas oportunidades de emprendimiento y contribuirán a dar mayor profundidad al mercado financiero. Además, en estas áreas se desarrollarán espacios que funcionarán como centros productivos en torno a dichos sectores. Junto con estas medidas, el país debe fomentar la movilidad de capitales, lo cual se consigue eliminando trabas al flujo internacional de divisas. Esto permitirá al país alcanzar lo que se denomina “grado de inversión”. A pesar de que dicho estatus es ya de por sí una meta importante, la vía para alcanzarlo lo es aún más, ya que será uno de los principales indicadores de la efectividad de las reformas. Indudablemente, las medidas planteadas contribuyen simultáneamente en lograr objetivos que darán un mayor nivel de desarrollo, mejores indicadores de competitividad y, por último, conducirán las metas de la denominada Estrategia Nacional de Desarrollo. Por lo que respecta al sector energético, este trabajo propone un conjunto de recomendaciones para lograr que el suministro eléctrico sea rentable. Las medidas que en el pasado se han tratado de implementar han fracasado principalmente por el problema de coordinación entre los costos de la generación y los niveles de informalidad que presenta el sector. En este apartado, la propuesta es diseñar un plan gradual que dé fiabilidad y rentabilidad al sistema, lo cual se consigue con una reducción de las tarifas y un aumento de

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la tasa de cobro. Para llevar a cabo con éxito el plan, se necesitarán incentivos para reducir la dependencia de combustibles fósiles y pasar a procesos de generación más eficientes y ecológicamente sostenibles. Por otro lado, también se requieren inversiones en el área de distribución para resolver los problemas de las pérdidas técnicas y no técnicas del sistema. A medida que la confianza en la administración pública se consolide, la dimensión del Estado permitirá realizar mayores inversiones en salud, educación e infraestructura. Sin embargo, el objetivo real no son las inversiones económicas en sí mismas, sino las acciones que dichos sectores necesitan para superar los retos que plantea la Cuarta Revolución Industrial y, en definitiva, para poder alcanzar el sueño país. En esta misma línea, se presentan varias propuestas relativas a sectores de importancia estratégica para la República Dominicana, que creemos que ayudarían a mejorar la eficiencia y productividad del país. Una medida novedosa es la aplicación de estándares de calidad como medida para reducir las distorsiones producidas por las asimetrías de información y por la carencia de regulaciones. Los estándares deben ser definidos y aplicados de forma gradual en sectores como la salud, la educación, las infraestructuras, el transporte, la producción de bienes y la oferta de servicios. Estos estándares deben ser complementados con incentivos económicos y en función de los méritos, que incluyan estímulos fiscales para los proveedores de bienes y servicios, becas y salarios en salud y educación, y el reconocimiento público que apoyará la subsiguiente demanda de calidad. Los estándares deben convertirse en parte fundamental de las normas de comportamiento social y de quienes que velan por la seguridad ciudadana u ofrecen servicios públicos –policía, bomberos, servicios de emergencia, y seguridad costera y fronteriza, por ejemplo–. En este caso, como en la mayoría de las propuestas presentadas, sugerimos recurrir a organismos y a expertos internacionales en el diseño, la implementación y la supervisión de la calidad.

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Otra propuesta novedosa es la creación una unidad encargada de llevar a cabo un estudio psicológico del comportamiento económico. Esta estructura, basada en el éxito de la experiencia en algunos países desarrollados –y que podría definirse como “Unidad para el Estudio del Comportamiento Económico”–, trataría de implementar el “liberalismo social” identificando mecanismos para motivar determinadas conductas en áreas como la salud, la educación, la inclusión tributaria, el tránsito y el medioambiente. Esto se lograría estudiando la reacción de la idiosincrasia dominicana a los cambios, en el entorno sociopolítico y económico, producto de las reformas, para realizar, a continuación, ajustes importantes con el objetivo de potenciar los efectos de los cambios y de propiciar un cambio en la actitud de la sociedad hacia los mismos. En esta obra proponemos una reforma laboral y de la seguridad social, a fin de corregir las ineficiencias que las cesantías y las prestaciones laborales generan en la dinámica del mercado laboral, y la importancia que instrumentos como los seguros laborales pueden tener en este proceso. También proponemos una modificación exhaustiva del sistema de seguridad social, partiendo de la experiencia de países que han logrado una cobertura universal y elevados niveles de eficiencia. El propósito es que, al eliminar las distorsiones en el mercado laboral, los salarios aumenten y sigan una línea orientada a la corrección de la pérdida en el poder adquisitivo que experimentaron durante la crisis del nuevo milenio. Otro efecto positivo de esta propuesta sería la mejora de la productividad laboral y la creación de un contexto de más competencia, hecho que se traduciría en salarios más competitivos y mejores condiciones laborales. Finalmente, proponemos la reforma del sector educativo. Esta es probablemente la más importante de todas para que el país pueda enfrentarse a los retos del nuevo modelo de desarrollo que surgirá a raíz de la Cuarta Revolución Industrial. La reforma debe atacar los grandes obstáculos estructurales que presenta la educación en la República Dominicana, y promover el cambio a un

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modelo educativo que reconozca las nuevas realidades derivadas los avances de las tecnologías. En particular, las reformas en la educación tienen que convertirse en el centro de la agenda de desarrollo la República Dominicana y deben ser abrazadas por todos los actores involucrados. Las ideas que se adopten deben ser evaluadas, discutidas y definidas por los dominicanos en un espacio de diálogo a modo de cumbre para la educación. 5. Un proceso de tres fases La historia y la literatura económica nos confirman que los procesos de reforma, como los que debe afrontar la República Dominicana, tienen más probabilidades de éxito si se implementan de forma gradual, no en formato “terapia de choque”. Los autores de este estudio entendemos que, para aplicar una reforma económica, inicialmente conviene priorizar una o dos áreas de la economía, y en un segundo momento ampliar el radio de acción al resto de áreas problemáticas. Entendemos que, en el caso de la República Dominicana, las dos áreas prioritarias deben ser las instituciones y la educación, porque ambas tienen una amplia repercusión en otros pilares competitivos. La mejora institucional reduciría la informalidad, la evasión y la elusión fiscal, y, consiguientemente, regeneraría la capacidad recaudatoria del Estado sin necesidad de subir los impuestos. Estos cambios, a su vez, mejorarían tanto el ambiente macroeconómico como la capacidad inversora en infraestructuras del Estado, lo cual abriría la posibilidad de llevar a cabo políticas sociales en salud, educación y medioambiente. La mejora institucional también aumentaría el grado de confianza de la sociedad en las instituciones públicas y privadas. Una mejor educación aumentaría la productividad de los trabajadores y su capacidad emprendedora, creativa e innovadora, lo que redundaría en empresas más modernas, eficientes y dinámicas, gestionadas con metodologías sofisticadas y gestores de primer nivel. Una ciudadanía educada mejora la calidad democrática de los

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votos. Un contexto familiar en el que prime la educación repercute directamente en una salud mejor y en unos hijos que asumen una cultura y unos hábitos, lo que da lugar a un círculo virtuoso que se transmite de generación en generación. De ahí que defendamos que la educación afecta en gran medida a todos los pilares de la competitividad. A pesar de que algunos profesionales afirmen conocer la solución para cada uno de los problemas nacionales, los autores de esta obra hacemos caso a lo que nos dice la literatura académica y la evidencia histórica y queremos ser cautos a la hora de proponer reformas, políticas y legislaciones para la República Dominicana. Porque sabemos que lo que funcionó en Corea del Sur no funcionó en Taiwán ni en Ghana, que lo que funcionó en Estados Unidos no funcionó en Brasil ni en Irak, y que lo que funcionó en Suecia no funcionó en España. El hecho de que las políticas económicas sean útiles o no para un determinado país depende de múltiples factores: de la cultura de ese país, de su historia, de sus instituciones, del contexto político, de sus características sociológicas, de la psicología de la población, e incluso de su geografía o su clima. Todo esto nos lleva a pensar que nadie sabe con seguridad lo que puede funcionar en la República Dominicana. Esto lo descubrirán los propios dominicanos a través de la experimentación y el aprendizaje. Llegados a este punto, en el capítulo 5 proponemos un mecanismo de aprendizaje para la reforma dividido en tres fases. En la primera fase deben alcanzarse tres objetivos: el primero, y fundamental, es lograr el consenso político y social sobre la “agenda de competitividad”. Y, para intentar conseguir un consenso de toda la sociedad en torno a las reformas, proponemos convocar una cumbre que podría denominarse Cumbre Nacional para el Desarrollo y que debería reunir a los principales líderes sociales, políticos, empresariales, educativos, académicos y sindicales, así como a representantes de los organismos internacionales. El segundo objetivo de la primera fase es la creación de un organismo supervisor que evalúe, con estimaciones empíricas,

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el grado de éxito o fracaso de cada una de las medidas adoptadas. Este organismo no solo se encargará de evaluar los resultados de las diferentes reformas, sino que deberá ir formulando nuevas propuestas a medida que se vaya comprobando el mejor o peor funcionamiento de cada medida. Es fundamental que este organismo supervisor goce de la máxima credibilidad, y para ello deberá actuar de forma independiente al Gobierno y estar integrado por representantes de todos los sectores del país. En la República Dominicana existe una figura, el Consejo Económico y Social, que podría cumplir con dicho objetivo. Ahora bien, para que el CES pueda funcionar como entidad supervisora del proceso, antes debe ser reformulado y adecuado, tanto en su esquema de gobierno como en el reparto de sus integrantes: en adelante debería incluir representantes del sector público, del sector empresarial, del entorno educativo y académico, del sector tecnológico y del sindical. El tercer objetivo de la primera fase es la presentación de un primer conjunto de reformas. En el capítulo 4 presentamos unas propuestas iniciales que también podrían ser objeto de discusión en la Cumbre Nacional para el Desarrollo. La segunda fase es la de implementación las reformas propuestas en la primera fase. Las propuestas, culminadas con objetivos claros y conmensurables, serán evaluadas por el CES o por el organismo que haya sido designado. Según hemos expuesto en apartados anteriores, las dos primeras medidas deberán tratar la reforma de las instituciones del país –con el propósito de construir una base de credibilidad– y el cambio del sistema educativo. En la tercera fase, el organismo supervisor (ya sea el CES u otro) deberá evaluar si las reformas han logrado los objetivos fijados en la primera fase. Una vez analizados los datos, las reformas que se consideren exitosas se mantendrán, y las que se consideren fracasadas serán sustituidas por otras medidas recomendadas por el CES. A medida que se vayan alcanzando objetivos, el organismo supervisor, conjuntamente a los ministerios del Estado y en particular el CNC, recomendarán en qué momento se deben extender

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las reformas a otros sectores y a otros pilares de la competitividad. Las nuevas propuestas se implementarán y se repetirá el proceso desde la segunda fase. Esta fase también incluye la puesta en marcha de medidas que ayuden a mitigar los efectos que las reformas puedan causar en la población con ingresos más bajos. De esta manera se minimizará la oposición a las reformas y se obtendrá un mayor apoyo al cambio. La experiencia de las reformas implementadas en América Latina y otras economías emergentes en las décadas de los ochenta y noventa han dejado numerosas enseñanzas que pueden orientarnos de manera constructiva en la superación de los obstáculos que deben superar las reformas en el plano sociopolítico. Como ya se ha indicado anteriormente, el CES deberá mantener vivo el sueño de nación. Una buena fórmula para lograrlo es promover las reformas que conlleven “victorias rápidas y visibles”, y que permitan afianzar el apoyo popular y político. Para ello, una parte importante del análisis debe centrarse en el impacto de las reformas sobre cada uno de los diferentes grupos de presión y en la valoración de la oposición generada. Porque no se puede correr el riesgo de que el apoyo del público y de los diferentes participantes en el proyecto de mejora de la competitividad disminuya drásticamente en la mitad del proceso. Por último, no olvidemos que la condición previa para lograr estos objetivos es el establecimiento de un compromiso nacional en el que participen todos los sectores y en el que se alcance el acuerdo de todos ellos. Solo entonces se darán las condiciones necesarias para crear un relato sobre el tipo de país que los dominicanos quieren para ellos y para sus hijos, y se podrá iniciar la reforma hacia un país productivo y competitivo que ofrezca a sus ciudadanos la posibilidad de alcanzar las cuotas de prosperidad y bienestar con las que los padres de la nación solo pudieron soñar.

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CAPÍTULO 1

Una nación productiva, competitiva y próspera El crecimiento del potencial productivo de una nación es el factor central para determinar su crecimiento en salarios reales y niveles de vida. Paul Samuelson

1.1 Introducción A mediados de 2014, un grupo de ciudadanos preocupados por el futuro sociopolítico y económico de la República Dominicana decidió iniciar un diálogo nacional para identificar iniciativas que ayudaran a mejorar la productividad y la competitividad del país. Conocidos con el nombre de “Grupo Gazebo”, por el lugar donde celebraban sus reuniones, reflexionaron sobre los objetivos y los retos que debían afrontarse, a medio y largo plazo, para encaminar la República Dominicana por un sendero de estabilidad y desarrollo sostenible. Este esfuerzo se formalizó en el Grupo para la Productividad y Competitividad Nacional (GPCN), que redundó en una promoción al más alto nivel de las alianzas público-privadas y conllevó la revitalización del Consejo Nacional de Competitividad (CNC), entre otros cambios. Como aportación al debate nacional y al sano ejercicio de imaginar el país deseable, se encomendó la elaboración de un diagnóstico objetivo de la realidad nacional, a partir del cual se propusieran una serie de acciones, medidas y reformas encaminadas a mejorar el nivel de prosperidad y bienestar de los dominicanos.

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De este esfuerzo nace “El Gazebo”, un estudio que tiene la vocación de propiciar un debate documentado entre los diversos actores de la sociedad y propone una agenda de transformaciones concretas enfocada a mejorar el modelo de desarrollo del país. La preocupación inicial del GPCN giraba en torno a los temas macroeconómicos de la actual coyuntura nacional. Sin embargo, pronto quedó claro que el análisis debía ir mucho más allá de la macroeconomía, y que lo que realmente hacía falta era un estudio detallado y profundo de todos los determinantes de la competitividad del país. El Foro Económico Mundial (FEM) define la competitividad como: “el conjunto de instituciones, políticas y factores que determinan el nivel de productividad de una economía, que a su vez establece el nivel de prosperidad sostenible que el país puede alcanzar a medio y largo plazo”. La palabra clave es productividad, ya que un país es competitivo cuando es productivo. Y ser productivo permite a los ciudadanos y a las empresas alcanzar mayores niveles de bienestar a través de múltiples canales. La productividad es uno de los principales factores para lograr que una economía genere empleos y haga crecer los salarios reales y el poder adquisitivo de los trabajadores. La productividad también determina la tasa de rentabilidad de las inversiones públicas y privadas en un país, tanto en capital físico, financiero, como en capital humano. Esto implica que los países más competitivos tienden a tener mayores tasas de rentabilidad y, por lo tanto, mayores niveles de inversión y crecimiento económico a largo plazo. El crecimiento económico conlleva aumentos sostenidos y sostenibles de los salarios, es decir, beneficios e ingresos para la población, con el consiguiente aumento del nivel de vida y del grado de prosperidad. De igual manera, la productividad es el motor que genera los recursos del Estado gracias a los impuestos sobre la actividad económica. Esos recursos permiten llevar a cabo políticas públicas capaces de corregir las distorsiones generadas por los mercados, y aumentar el bienestar del país.

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Con más recursos, el Estado puede, por un lado, llevar a cabo políticas sociales y de redistribución, y, por otro lado, acometer las inversiones necesarias en infraestructuras, salud, educación, seguridad, medio ambiente y defensa. También puede llevar a cabo las políticas económicas e industriales necesarias para potenciar el crecimiento económico. La consecuencia de todo ello es la creación de un círculo virtuoso de prosperidad y bienestar ciudadano. El aumento de la productividad y, por ende, de la competitividad es, pues, la clave para lograr el país que soñaron los fundadores de la nación dominicana. 1.2 La Cuarta Revolución Industrial El siglo XXI está siendo marcado por lo que se ha denominado la Cuarta Revolución Industrial (4RI)1. La 4RI tiene visos de ser la más importante de todas las revoluciones tecnológicas. Actualmente se están desdibujando las fronteras entre lo físico, lo biológico y lo digital. Entre átomos, células y bits. Estamos asistiendo a la rápida introducción de un gran número de tecnologías disruptivas, como las relacionadas con la manipulación del genoma humano, las nanotecnologías, la robótica, la nanorobótica, las nuevas tecnologías financieras denominadas fintech, la desintermediación, las energías renovables, la impresión 3D, la bioingeniería, el avance en las ciencias cognitivas y la inteligencia artificial. Todo al mismo tiempo y afectando cada aspecto de la vida privada y profesional. Algunos futurólogos, como Yuval Harari, autor de los libros con récord de ventas como Sapiens y Homo Deus, predicen que el impacto de las nuevas tecnologías puede ser devastador, ya que las empresas pueden acabar sustituyendo a los trabajadores humanos por robots cada vez más hábiles e inteligentes2.

1 Ver a Klaus Schwab (2017) 2 Ver a Yuval N. Harari (2016) y (2014)

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Ese escenario daría lugar a lo que Harari (2016) llama “la nueva clase inútil”: una mayoría de seres humanos incapaces de encontrar trabajo debido a que los robots inteligentes podrían hacer todo lo que ellos hacen a un costo inferior y con mayor eficiencia. A pesar de que los autores del presente libro no creemos que este escenario distópico se vaya a producir, sí es cierto que la 4RI va a causar un impacto superlativo sobre los mercados laborales. Y los trabajadores, las empresas, los gobiernos y los educadores de todo el mundo no van a tener otra opción que adaptarse a ese nuevo contexto tecnológico. La 4RI no solo va a tener un gran impacto sobre los mercados laborales. También lo tendrá sobre otros aspectos de la economía, como la gestión de las empresas, de los gobiernos, de los sistemas educativos y judiciales. Las nuevas tecnologías obligarán a los líderes de todos los países a tomar medidas para adaptar sus economías y sus sociedades al nuevo marco estructural que implica la 4RI: tendrán que modernizar las estructuras públicas, los sistemas judiciales, los sistemas electorales, las empresas, las estrategias financieras, de mercadotecnia, de gestión de riesgo y de recursos humanos. Asimismo, deberán adaptar los edificios y las infraestructuras, las fuentes de energía, los bancos y los mercados de valores. Pero, ante todo, habrá que renovar el sistema educativo primario, secundario, terciario y profesional, y repensar las leyes, la ética, el humanismo y la democracia. Más aún, y dependiendo de cómo evolucione la bioingeniería, habrá que adaptarse a un mundo donde nuevos tipos de “homo sapiens” genéticamente modificados convivan con los humanos actuales. Todo, absolutamente todo, va a sufrir un vuelco como nunca lo ha sufrido la humanidad. A diferencia de Yuval Harari, los autores de este documento somos optimistas. De hecho, estamos convencidos de que, al final, las tecnologías acabarán haciendo más ricos a los que las adopten y acabarán creando más empleo del que destruyan, como ha pasado siempre a lo largo de la historia y como sostiene el economista austriaco Joseph Schumpeter3. Sin embargo, la transición hacia esta nueva situación puede ser dolorosa para muchos países y para sus

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trabajadores, empresarios y gobiernos: la 4RI es una realidad, y adaptarse a ella es imperativo. Las nuevas tecnologías —sobre todo la inteligencia artificial— son al siglo XXI lo que la electricidad fue al siglo XX. Cuando Nikola Tesla descubrió la corriente alterna en 1887, las empresas y los países de todo el mundo tuvieron que adaptarse: se adecuaron las fábricas, las oficinas, los hogares, el alumbrado de ciudades y carreteras, los edificios y los sistemas de transporte, por mencionar solo algunas de las áreas donde esta tecnología tuvo efectos profundos. Y si hubo alguna empresa que decidió no adaptarse a la electricidad, y seguir usando antorchas, dicha empresa terminó quebrando. Si algún país decidió no utilizar la electricidad, terminó hundiendo a sus ciudadanos en la miseria. Al final, no hubo otra opción y todos tuvieron que adaptarse y utilizar la electricidad. Lo mismo ocurrirá con la 4RI. Es de ilusos pensar que un país, un Gobierno o una empresa podrá sobrevivir sin adaptarse a la inteligencia artificial o a la robótica. Sin embargo, el hecho de que la 4RI sea inevitable no significa que llegue a todas partes al mismo tiempo, ni que todos los países la abracen con el mismo fervor. Ahora bien, del mismo modo que los países que tardaron décadas en introducir la electricidad acabaron sufriendo un costoso subdesarrollo, los que retrasen la adopción de las tecnologías del siglo XXI experimentarán un doloroso atraso. En otras palabras, la grandeza de las revoluciones tecnológicas, como la que se está viviendo en el siglo XXI, es que, a pesar de los costos de adaptación que generan, ofrecen grandes oportunidades a quienes las adoptan primero. La República Dominicana puede y debería estar en el grupo de países pioneros, ya que ello le permitiría ser un país más productivo y competitivo. Las herramientas de la competitividad también serán útiles para salir ganadores en la carrera que representa la revolución tecnológica. Ser competitivos hoy implica estar mejor preparados para afrontar los retos de la 4RI.

3 Ver a Schumpeter (1942).

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1.3 Cinco lecciones de la historia del desarrollo Quizá los lectores piensen que somos inconscientemente optimistas, que no es el caso. Pero tampoco podemos ser innecesariamente pesimistas. La evidencia de los últimos cincuenta años demuestra que un gran número de países han conseguido escapar de una situación de estancamiento secular como la que ha vivido la República Dominicana. Y de su experiencia se extraen algunas lecciones interesantes. La primera es que, en lo que respecta al crecimiento económico, las dimensiones no importan. Algunos de los países exitosos, como China y ahora India, son enormes. Hong Kong, Singapur o los Emiratos Árabes Unidos son pequeños. Otros son tan pequeños como ciudades. Y otros, como Corea del Sur o Vietnam, son de tamaño mediano. El tamaño del mercado interno podía ser importante en el siglo XIX, cuando las economías eran más autárquicas, pero en el siglo XXI, en la era de la globalización, ya no es importante. Quienes crean que la República Dominicana es demasiado pequeña para estar en el grupo de los líderes, están equivocados. Las dimensiones no importan, si la economía se gestiona bien. La segunda lección importante es que algunos países han conseguido su desarrollo en menos de una generación. En el año 1976, China era uno de los países más pobres del planeta, hasta el punto de que unos 50 millones de personas murieron de hambre durante la década que precedió la muerte de su líder supremo, Mao Tse-Tung, como consecuencia de los errores en política económica. El “Gran Salto hacia Adelante” de Mao acabó siendo un gigantesco paso hacia atrás. Sin embargo, pese a las condiciones iniciales de inmensa pobreza generalizada, en menos de una generación, ese mismo país se ha convertido en la segunda potencia económica, geoestratégica y tecnológica del mundo. Su nivel de renta per cápita se ha equiparado con la de los países más ricos del mundo en menos de 50 años. Los europeos y los norteamericanos tardaron unos 200 años en pasar del estado de pobreza que tenían antes de la Primera Revolución Industrial al estado de prosperidad que tienen en la actualidad. La

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lección es que hoy en día los países pobres ya no necesitan 200 años para recorrer el mismo camino, ¡pueden conseguirlo en menos de una generación! China no es un caso aislado. En la segunda mitad del siglo XX y lo que va del siglo XXI, una gran cantidad y variedad de países han dado un salto cualitativo en su nivel de prosperidad: desde Singapur hasta Mauricio, pasando por Corea del Sur, Vietnam, Botsuana e incluso la España posfranquista. La historia presenta ejemplos claros que demuestran que no hay que esperar siglos para alcanzar la prosperidad para la mayoría de los ciudadanos. ¡No es una utopía, la prosperidad se puede alcanzar en unas cuantas décadas! Y esto es algo en lo que se debe creer y que debe ser recalcado. La tercera lección es que todos los países que crecieron pusieron el progreso económico en el centro de la agenda nacional. Los líderes económicos, políticos, empresariales, sindicales, educativos e institucionales conjugaron sus esfuerzos y los dirigieron hacia un objetivo claro: la prosperidad de sus ciudadanos. Si los líderes de la República Dominicana no tienen claro el objetivo, este difícilmente se podrá alcanzar. Si no se sabe qué cumbre hay que escalar, no se puede saber qué camino tomar. Si no se sabe dónde está la meta, no se sabe en qué dirección correr. Por eso, el primer paso para que la República Dominicana consiga alcanzar niveles de prosperidad similares a los de los países más ricos, es que el liderazgo de la nación tenga la voluntad y se haga el firme propósito de ir por ese camino. Se necesita un proyecto de nación en la que los dominicanos sueñen que vale la pena vivir y vale la pena cuidar. Una nación de la que no tengan que emigrar para ver sus esfuerzos recompensados. Donde no tengan la necesidad de adquirir una visa de turista con la finalidad de migrar ilícitamente y buscar trabajo por un salario inferior al mínimo y sin beneficios. En este proyecto de nación los derechos civiles deben ser respetados por todos. Y estos derechos deben permitir a los dominicanos exigir y negociar mejores condiciones sociales, políticas y económicas. No existe ninguna razón objetiva para que los ingresos de los dominicanos tengan que ser inferiores a los de los estadounidenses o de los europeos. No hay ninguna ley escrita

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que diga que la República Dominicana no puede ser un país próspero, productivo, innovador y competitivo, como lo son Singapur, Finlandia, los Emiratos Árabes Unidos o Suecia, que son más pequeños que la República Dominicana. Ahora bien, para que eso ocurra, lo primero es que el país lo quiera. Se debe lograr que ese sea el objetivo de toda la nación durante una sola generación. Porque hemos de ser conscientes de que uno de los grandes peligros es la falta de ambición para conseguir objetivos. Como dijo Michelangelo, “para la mayoría de nosotros, el peligro no es que nuestro objetivo sea demasiado alto y no logremos alcanzarlo, sino que sea demasiado bajo y lo consigamos”. La cuarta lección importante es que los casos de éxito que se han dado en las últimas décadas han seguido caminos distintos: unos han tenido más intervención del Estado y otros han tenido más políticas industriales; unos han puesto más énfasis en las exportaciones y otros en el consumo doméstico; unos han usado el dinero generado por sus abundantes recursos naturales para generar progresos en toda la economía y otros, como Singapur, Corea o Hong Kong, que no tienen cuantiosos recursos naturales , se han especializado en producción industrial, servicios y en sectores primarios. No hay un único patrón que los países deban seguir para conseguir el progreso económico y social. Cada país debe encontrar el suyo, basándose en su propia historia, su propia cultura, su propio contexto político, su propia configuración sociológica, sus propias religiones y actitudes individuales y colectivas, su propia geografía e incluso su propio clima. Ese es otro de los principios que priman en este libro: el camino hacia la prosperidad para la República Dominicana no está grabado en ningún libro sagrado escrito por algún gurú o genio de las ciencias sociales, políticas y económicas, que se pueda consultar y del que se puedan copiar fórmulas mágicas. Las políticas que van a funcionar en la República Dominicana van a ser específicas de la República Dominicana, y van a estar diseñadas e implementadas por dominicanos y para los dominicanos. Lógicamente, a la hora de decidir sobre qué hacer, habrá que utilizar toda la información disponible: la que viene de la propia

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historia y la que se obtiene de la experiencia de otros países. Ahora bien, no se trata simplemente de “copiar” dicha información, sino de reinterpretarla y adaptarla al contexto dominicano, ya que lo que funciona en una parte del mundo no tiene por qué funcionar en otra. Más aún, lo que ha funcionado en un momento de la historia no necesariamente funciona en otro. El funcionamiento de las economías depende del contexto histórico, cultural, político, social y mental, y ese contexto es distinto en cada país y en cada época. Hay expertos internacionales y locales que creen tener las soluciones a todos los problemas a los que se enfrenta la economía dominicana. Pero no nos engañemos, nadie sabe con precisión qué tipo de medidas van a solucionar los problemas de la economía dominicana. Eso habrá que descubrirlo a través de mecanismos que permitan a los líderes nacionales experimentar y aprender. Solo así se encontrarán soluciones viables. Por consiguiente, las reformas no tienen que plantearse como un plan rígido que debe seguirse a rajatabla, sin mirar los resultados, sino como un proceso de aprendizaje y adaptación a la realidad nacional. En este documento se presentan algunas propuestas iniciales, a partir de las cuales se pueden crear organismos de evaluación y supervisión que midan los resultados y propongan vías para mejorar las reformas que no funcionan, siempre partiendo de grandes consensos nacionales y atendiendo a cómo dichas reformas vayan evolucionando. La quinta lección que se deriva de la experiencia económica de los países exitosos es el énfasis que todos ellos pusieron en la educación. Si bien es cierto que han seguido caminos distintos y políticas económicas distintas, el factor común ha sido el esfuerzo ingente que todos hicieron por mejorar su capital humano, sobre todo el femenino. La inversión en la mejora de la calidad de la educación en todos los niveles, desde preescolar hasta los estudios de postgrado, es un elemento determinante que debe ser tenido muy en cuenta a la hora de definir estrategias con miras al progreso y al bienestar de la sociedad. Este será otro tema prioritario en el que insistiremos a lo

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largo de este documento, ya que de los muchos factores que inciden en la competitividad de un país, la educación es probablemente el más importante. Sin embargo, esto no quiere decir que el éxito económico quede asegurado automáticamente con el aumento del presupuesto en educación por parte del Estado, o por parte de las familias con hijos en edades escolares. De hecho, el recientemente galardonado con el premio Nobel de Economía, Michael Kremer, en sus experimentos sobre educación y pobreza, ha puesto en evidencia que un aumento en la inversión en educación, por ejemplo, con la compra de más libros, no necesariamente mejora la calidad de los estudiantes y aumenta su rendimiento4. Lo que se requiere es un cambio radical en el sistema educativo para dotar a los jóvenes de herramientas que les permitan ser entes productivos en la sociedad de la 4RI. Los estudios pedagógicos y neurológicos que se realizan actualmente en la academia demuestran que el sistema educativo que funcionó durante el siglo XX ya no es válido en el siglo XXI. La educación basada en las inteligencias lógico-matemática y lingüística quedó obsoleta. Pero, aún sin olvidar esas dos inteligencias tradicionales, en la academia demuestran que el sistema educativo que funcionó durante el siglo XX ya no es válido en el siglo XXI. La educación basada en las inteligencias lógico-matemática y lingüística quedó obsoleta. Pero, aún sin olvidar esas dos inteligencias tradicionales, en la actualidad hay que potenciar lo visual-espacial, musical, cinético, interpersonal o intrapersonal5. Durante el siglo XX, el acceso a la información era muy limitado y, por tanto, tenía sentido llenar los cerebros de los niños con gran cantidad de datos que debían memorizar. Hoy, en cambio, vivimos en un mundo de fácil acceso a todo tipo de información, e incluso con un exceso de información, a través de las computadoras, las tabletas, los teléfonos móviles y otros medios electrónicos, donde saber interpretar la información críticamente es tanto o más

4 Ver a Kremer, Brannen, y Glennerster, R. (2013). 5 Ver a Gardner (1993), y a Lynn Gilman (2012),

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importante que memorizarla. Los jóvenes deben saber distinguir las noticias e informaciones verdaderas de las falsas; deben estar seguros de si lo que se presenta como una una “verdad científica” — ya sea sobre alimentación, salud o cambio climático— es realmente fruto de la ciencia o es superstición; y deben saber detectar si lo que les vende un partido político o una empresa de publicidad es pura propaganda engañosa o no. La capacidad de saber navegar en el mar de información que nos inunda es fundamental hoy en día, pero no lo era en el pasado, cuando fue diseñado el sistema educativo que aún prevalece. Adicionalmente, en el siglo XX tenía sentido que las escuelas uniformizaran a los estudiantes para que todos pudieran ser una pequeña pieza de una gran maquinaria industrial, y al final de la cadena de producción todos fueran iguales y sustituibles. De este modo, cuando un abogado o un ingeniero de una corporación se jubilaba, era sustituido por otro con idénticas características, y la gran maquinaria seguía funcionando. Sin embargo, en la actualidad, se debe cultivar e incentivar la diversidad de talentos ya que, más que piezas homogéneas de una gran maquinaria industrial, el siglo XXI demanda de trabajadores originales, creativos e innovadores, capaces de ver las cosas desde diferentes perspectivas; que puedan imaginar y crear modelos y mundos inexistentes; que sean capaces de conectar ideas, de observar realidades que pasan desapercibidas; que puedan trabajar en equipo y sean capaces de comunicarse y empatizar con gente desconocida. También es importante cultivar la curiosidad en los niños para que no dejen de preguntarse y, por tanto, no dejen de aprender a lo largo de sus vidas. Actualmente es necesario seguir aprendiendo después de la universidad, pero será más relevante cuando, en el futuro, una gran cantidad de nuevas profesiones aparezcan como resultado del cambio tecnológico. Los profesionales deberán contar con las herramientas que les permitan seguir aprendiendo una vez finalizados los estudios formales. Sin esas herramientas, será imposible adaptarse a un mundo cambiante.

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De igual manera será necesario inculcar en la juventud los valores de la perseverancia, la paciencia y la resiliencia, instrumentos que les serán de ayuda para empezar de nuevo cada vez que una nueva tecnología elimine el puesto de trabajo que les ocupaba. Se prevé que este proceso de destrucción y reconstrucción ocurrirá numerosas veces a lo largo de la vida laboral de cada persona. En el capítulo 3 se profundiza sobre el estado actual del sistema educativo en la República Dominicana, y en el capítulo 4 se presentan una serie de propuestas que pueden guiar una reforma educativa profunda. 1.4 La naturaleza y las causas de la riqueza de las naciones ¿Qué hace que unos países sean más competitivos que otros?, ¿Por qué unos países son ricos y otros no?, ¿Por qué unos países crecen y otros no? Estas son las preguntas más importantes, y a la vez más antiguas, que se han formulado los economistas a lo largo de los tiempos. Son las más importantes en el sentido de que su respuesta esconde la clave de la prosperidad y el bienestar de miles de millones de ciudadanos en todo el mundo. La mayor parte de los artículos de investigación publicados por académicos estudian problemas que, desde el punto de vista del bienestar global, pueden parecer menores e incluso insignificantes. Sin embargo, resolver el problema de la falta de crecimiento podría ser clave para que miles de millones de personas en todo el planeta salieran de la pobreza en unos pocos años, lo que tendría un impacto tan grande sobre el bienestar de la humanidad que, como dijo el nobel Robert Lucas, “una vez uno empieza a pensar en estos temas, es difícil pensar en algo distinto”6. Por otro lado, estas preguntas son las más antiguas en el sentido de que, incluso el padre de la economía moderna, Adam Smith, se las

6 Ver a Lucas (1988)

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planteó en 1776, en lo que se considera el primer libro de economía de la historia moderna. El título de la gran obra de Smith (1776) es revelador: La Naturaleza y las Causas de la Riqueza de las Naciones7. La respuesta que Smith dio a la pregunta de cuáles son las causas de la riqueza de las naciones, es que los países ricos son los que han sido capaces de facilitar la división del trabajo, la especialización y el intercambio. En las economías primitivas de cazadores y recolectores —en las que los seres humanos vivieron hace unos 200.000 años, hasta que inventaron la agricultura hace unos 10.000 años—, la división del trabajo era limitada. La persona que cazaba también buscaba agua, encendía el fuego, cosía los vestidos de pieles, defendía la cueva de amenazas, e incluso pintaba las paredes de las cuevas para pedir a los dioses una buena caza. Aunque había cierta división del trabajo entre hombres y mujeres dentro de una tribu, la limitada especialización obligaba a cada persona a realizar una gran variedad de tareas que, dicho sea de paso, hacían de manera extraordinariamente ineficiente. Hoy en día, el modelo ha cambiado. Cuando nos levantamos, podemos ir al restaurante de la esquina donde nos preparan el desayuno a cambio de una cantidad de dinero equivalente a una fracción muy pequeña de nuestro salario. Si lo analizamos, ninguno de nosotros sería capaz de elaborar el café, la leche, la mantequilla, la taza, la cuchara, el azúcar o la electricidad necesaria para preparar ese desayuno. De hecho, no hay nadie individualmente capaz de hacer ese desayuno. Algunas personas saben plantar café, otras saben tostarlo, otras saben fabricar la comida que comen las vacas que dan la leche, otras saben cuidar las vacas y ordeñarlas, otras saben fabricar los antibióticos gracias a los cuales las vacas no se mueren, otras saben fabricar la ropa que usan los granjeros que cuidan las vacas, otras saben fabricar un pequeño componente de las turbinas que crean la electricidad que permitió a la persona del restaurante hacer el café. Pero lo cierto es que las personas que saben cuidar las vacas no saben

7 Ver a Adam Smith (1776)

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tostar el café, ni fabricar los antibióticos, ni las turbinas. Es decir, hoy en día, nadie individualmente sabe hacer un desayuno. Sin embargo, colectivamente se puede hacer y de manera muy eficiente. El secreto es que cada persona se especializa en una pequeña parte del todo y luego se intercambian sus partes a través del sistema de mercado. Este intercambio en los mercados es lo que ha permitido a la humanidad producir muchos más bienes y servicios que sus antepasados, y fue el secreto descubierto por Adam Smith: los países ricos se hacen ricos porque consiguen crear redes de cooperación entre millones de ciudadanos; y en esta cooperación cada uno se especializa en una pequeña parte del todo, y entre todos se hace todo. Desde Adam Smith hasta la actualidad, se han postulado docenas de teorías alternativas. Desde los economistas clásicos y neoclásicos que enfatizan en la acumulación de maquinaria, infraestructuras y capital físico (Solow, 1956; Ramsey, 1928), hasta las teorías que hablan de la naturaleza extractiva o inclusiva de las instituciones (Acemoglu & Robinson, 2012), pasando por las teorías de la corrupción pública y privada (Mauro, 1995), la existencia de un sistema legal y judicial que garantice los derechos de propiedad, incluida la propiedad intelectual (Keefer & Knack, 2002), las políticas macroeconómica, monetaria, cambiaria y fiscal (Rogoff & Reinhart, 2010), las distorsiones fiscales (Barro, 1990), la educación y el capital humano (Becker, 1975; Becker, 1990; Barro, 2001; Romer, 1989), la salud (Bloom et al., 2001), la eficiencia del sistema financiero (Levine, 1997), la estructura competitiva de los mercados (Pretto, 1995), la flexibilidad del mercado laboral (Kharroubi, 2006), la capacidad de adoptar nuevas tecnologías (Barro & Sala-i-Martin, 1997; Parente, 1991), la eficiencia en el manejo de las empresas (Porter, 1980), o el ecosistema innovador (Romer, 1990), entre muchas otras. La mayor parte de estas teorías son razonables desde el punto de vista de la lógica, y todas tienen algún tipo de soporte empírico8.

8 Un libro de texto técnico que resume todas esas teorías es el de Barro y Sala-i-Martin (1994).

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Sin embargo, durante muchos años, los académicos se preguntaron cuál de esas teorías era “la verdadera”, es decir, cuál era la que “explicaba” la razón por la que unos países crecen y tienen éxito económico, y otros no. Para responder a esa interrogante, elaboraron estudios empíricos en los que comparaban las tasas de crecimiento de los países con las políticas que cada uno de ellos seguían, y estimaban cuál de ellas las afectaba de manera “estadísticamente” significativa. Pero hoy se sabe que la pregunta estaba mal formulada, ya que lo interesante de todas esas teorías es que no son “exclusivas”, sino más bien “abiertas” (“open ended”), en el sentido de que existe la posibilidad de que todas sean ciertas al mismo tiempo. El hecho de que un país tenga un problema de corrupción no excluye que, al mismo tiempo, tenga empresas poco innovadoras y un sistema educativo deficiente. Más bien son elementos complementarios, en el sentido de que países con problemas de corrupción pueden inducir a ambientes menos competitivos, con empresas poco innovadoras, y donde la poca dinámica en el mercado laboral desincentive la eficiencia del sistema educativo. Por tanto, la pregunta que debemos plantearnos cuando investigamos la falta de productividad y de competitividad de un país no es “¿cuál es la causa verdadera?”, sino “¿en qué grado afectan a la productividad y la competitividad cada una de las potenciales causas?”. La respuesta a esta compleja pregunta requiere de un análisis sistemático de todas las posibilidades presentes en la literatura. En el año 2004, a fin de realizar un análisis sistemático y medible, el Foro Económico Mundial (FEM) creó un marco que facilitaba esa tarea analítica, que denominó Índice de Competitividad Global (GCI, por sus siglas en inglés). El GCI organiza y analiza 89 factores (correspondientes a 89 teorías distintas) y los agrupa en doce pilares, que son:1) instituciones, 2) infraestructura, 3) capacidad de adaptación tecnológica, 4) estabilidad macroeconómica, 5) salud, 6) habilidades obtenidas a través del sistema educativo, 7) eficiencia del mercado de bienes y servicios, 8) eficiencia del mercado laboral, 9) eficiencia del sistema financiero y de capitales, 10) tamaño del mercado interno y externo, 11) dinamismo y sofisticación empresarial

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y 12) capacidad de innovación. El GCI no es la única manera de organizar las ideas, ni tampoco es la única fuente de información que se puede utilizar para evaluar cada uno de los determinantes de la competitividad en el contexto dominicano9. En el capítulo 3 de este libro se toman el GCI y las mediciones que presenta el FEM como punto de partida para analizar el estado actual de la competitividad de la República Dominicana. Pero, después de analizar los resultados del GCI, también se lleva a cabo un análisis más profundo con estimaciones y datos aportados por otras instituciones tanto internacionales como dominicanas. Es importante señalar que el objetivo de un análisis diagnóstico no es señalar culpables. Aunque algunas de las carencias importantes se sitúan en el sector público, este documento no es una crítica generalizada a la actuación de los gobiernos. De hecho, en el apartado de análisis y conclusiones del capítulo 3 puede constatarse que el estudio ha sido crítico también con las empresas privadas, los sindicatos y demás actores de la sociedad. Por ejemplo, del sector privado se denuncian sus carencias éticas y su papel en la crisis de corrupción; se critican las tendencias monopolistas y poco competitivas en algunos sectores de la economía; se señalan, asimismo, la opacidad y la frecuente falta de meritocracia en el nombramiento de cargos directivos, la escasa capacidad innovadora e, incluso, la ineficiente gestión de algunas grandes corporaciones. La razón por la que este libro critica tan duramente al sector privado es que, desde el primer momento, nos propusimos elaborar un diagnóstico y un conjunto de propuestas completamente objetivas. Porque solo a través de la objetividad y la neutralidad pueden alcanzarse los consensos necesarios para echar adelante un proyecto tan ambicioso como es convertir la economía dominicana en una de las más competitivas del mundo, lo que sería beneficioso para todos: Gobierno, empresas y ciudadanos. 9 De hecho, el FEM creó en 2019 otro índice llamado GCI 4.0, que es parecido al GCI, pero pone un énfasis mayor en los aspectos tecnológicos y de innovación, sin olvidar los otros factores que afectan la competitividad de las naciones.

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1.5 Guía para el resto del libro El resto del libro está organizado de la siguiente manera: el capítulo 2 presenta una breve reseña histórica de la República Dominicana, con una mirada que va desde la colonia hasta la era moderna. Es relevante indicar que esta reseña se hace desde una perspectiva institucional, donde se trata de entender cómo las normas impuestas por los colonizadores han formado la base de la cultura institucional, algunos de cuyos rasgos, enquistados en la idiosincrasia misma del ser dominicano, prevalecen hasta el presente. También se han querido comprender e incorporar en el análisis las líneas históricas relacionadas con los aspectos que definen la cultura institucional del país, cuyo arraigo se encuentra en los procesos fundacionales mismos de la nación dominicana. Tal como se mencionó anteriormente, el capítulo 3 presenta el diagnóstico y análisis de los resultados del GCI y amplía la información con datos provenientes de otras instituciones nacionales e internacionales. El capítulo 4 presenta propuestas enfocadas en solucionar los problemas y obstáculos antes mencionados. Este capítulo parte de la necesidad de crear un “sueño de nación”. Un sueño que debe ser el resultado de un proceso de construcción colectivo entre todos los dominicanos, que deberán aprehender y sentirse partícipes e integrados en el nuevo modelo. Un sueño que construya y defina una sociedad que premia el esfuerzo, el mérito, la transparencia y la honestidad. Y en el que cada ciudadano vea como una realidad, no como una quimera, la posibilidad de vivir una vida próspera gracias a su propio esfuerzo. El conjunto de propuestas presentadas en el capítulo 4 no debe ser entendido como un plan estricto, rígido e inamovible que debe seguirse al pie de la letra a fin de mejorar la competitividad del país. Como se ha argumentado anteriormente, los problemas dominicanos tendrán que ser abordados con soluciones dominicanas, hechas por dominicanos para los dominicanos. Las recetas mágicas no existen. No se puede copiar ciegamente lo que hicieron los coreanos,

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los chinos o los finlandeses, porque lo que funcionó en aquellos países no necesariamente va a funcionar en la República Dominicana. Se pueden aprender lecciones de todas las políticas que han tenido éxito o que han fracasado en otras latitudes, pero, al final, las reformas, las regulaciones, los cambios y las políticas que funcionen aquí se van a tener que adaptar a la cultura, la historia, la sociedad, la psicología, la geografía e incluso al clima dominicano. En este sentido, el capítulo 4 también propone una cumbre nacional en la que se podrían discutir las necesidades, las prioridades y los pasos a seguir. En esta misma línea, el capítulo 5 presenta una serie de reflexiones sobre las prioridades y la secuenciación de las reformas. En él también se propone un proceso de implementación en tres fases. En la primera fase se debería obtener consenso sobre los objetivos que se quieren lograr, crear los organismos supervisores independientes que vigilen los procesos a implementar, y elaborar una serie de propuestas iniciales, que podrían basarse en las que se recomiendan en el capítulo 4. En una segunda fase, dichas propuestas se implementarían de manera gradual, sistemática y con un debido orden de prioridades. En una tercera fase, los organismos supervisores evaluarían los resultados de las diferentes reformas. Las que se consideraran exitosas se mantendrían y las que fracasaran deberían ser sustituidas por otro conjunto de propuestas, retornando de esta manera a la segunda fase. Ese sería un posible mecanismo para descubrir el tipo de sectores, políticas, instituciones, tasas impositivas, regulaciones, entre otras, que podrían convertir la República Dominicana en un país competitivo, próspero y de elevado bienestar para todos sus ciudadanos.

Una nación productiva, competitiva y próspera

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CAPÍTULO 2

Antecedentes sociopolíticos y económicos de la República Dominicana “Se debe estudiar el presente, a la luz del pasado, para los propósitos del futuro” John Maynard Keynes

2.1 Introducción La República Dominicana es un Estado soberano de la isla La Española, ubicada en el archipiélago de las Antillas Mayores de la región del Caribe. Ocupa cinco octavos de la parte oriental de la isla, que comparte con la República de Haití, y es una de las dos únicas islas en todo el Caribe, junto con San Martín, compartidas por dos países. La República Dominicana es la segunda nación caribeña por área y población, con más de 10,6 millones de habitantes en 201810. Su capital es Santo Domingo, en cuya área metropolitana viven 1 de cada 3 de sus habitantes, seguida por la ciudad de Santiago de los Caballeros, donde viven 1 de cada 4 de sus habitantes. Además, la República Dominicana tiene una población flotante media de más de 6 millones de personas, provenientes del turismo —actividad en la que el país es líder regional— y de las visitas anuales de más de 3 millones de dominicanos que viven en el exterior.

10 La continua migración haitiana, que históricamente ha caracterizado la situación fronteriza el país, así como la reciente migración venezolana, producto del devenir sociopolítico y económico que sufre la República de Venezuela, podrían posicionar a la población de la República Dominicana como la mayor del Caribe y una de las mayores de Centroamérica.

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Su historia colonial comienza con la llegada del almirante genovés Cristóbal Colón, el 5 de diciembre de 1492. La isla estaba ocupada entonces por los nativos taínos, que la habitaban desde el siglo VII. La colonia de Santo Domingo, como la denominó Colón, se convirtió en el primer asentamiento europeo permanente de América y está considerada la ciudad más antigua y la primera sede colonial española en el Nuevo Mundo. Después de más de trescientos años de dominio español, el pueblo dominicano declaró la independencia de España el 1 de diciembre de 1821. Sin embargo, al cabo de poco más de dos meses, el 9 de febrero de 1822, fue desmantelada por los españoles, que negociaron la anexión de la recién creada República Dominicana a la República de Haití. La independencia definitiva llegó 22 años más tarde, con la victoria en la Guerra de la Independencia dominicana de 1844. Finalizado el proceso de independencia, y después de un período de gran turbulencia, tuvo lugar la primera ocupación estadounidense del país, que duró de 1916 a 1924. Esta ocupación precedió un período de estabilidad, bajo el Gobierno de Horacio Vásquez, que duró hasta la llegada de la dictadura del general Rafael Leónidas Trujillo, en 1930. Al caer el régimen de Trujillo en 1961, el país experimentó, entre 1965 y 1966, una guerra civil que culminó con una segunda y última intervención militar estadounidense. Posteriormente, se sucedieron el gobierno autoritario de Joaquín Balaguer (1966-1972), la transición democrática de Antonio Guzmán (1972-1978), el gobierno de Salvador Jorge Blanco (1982-1986), el retorno de Joaquín Balaguer (1986-1996), los gobiernos de Leonel Fernández (1996-2000) y (2004-2012), el gobierno de Hipólito Mejías (2000- 2004), hasta llegar al actual gobierno de Danilo Medina, iniciado en el 2012. Desde 1996, el país se ha movido hacia una democracia representativa y ha implementado reformas económicas, estructurales y cambios sociopolíticos importantes. Hoy en día, la economía de la República Dominicana es la novena más importante de Latinoamérica y la mayor del Caribe y Centroamérica. En las últimas dos décadas, la economía dominicana

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ha sido una de las más dinámicas en las Américas, con una tasa de crecimiento real del Producto Interno Bruto (PIB) que promedió 5.5% entre 1992 y 2018, por encima del 2.7% de América Latina y el Caribe (Banco Mundial, 2019). En 2018, su PIB per cápita se situó en torno a los US$ 7,650 en términos corrientes, cercano al promedio de la región. Este crecimiento fue impulsado por los gobiernos y por sectores dinámicos como la construcción, la manufactura, el turismo y la minería. El país posee la segunda mina de oro más grande del mundo, y es el destino turístico más importante del Caribe. De igual manera, su desarrollo económico estuvo acompañado por unos bajos niveles de inflación y por la estabilidad del peso dominicano (RD$), frente a otras monedas, especialmente la estadounidense, que es el principal socio comercial del país. El relato sociopolítico y económico de la República Dominicana desde los inicios de la colonización, en 1492, hasta lo que va del nuevo milenio ha sido sumamente diverso y dinámico, y ha moldeado la estructura social, institucional y económica que actualmente caracteriza al país. En este capítulo daremos una breve visión histórica de las etapas del desarrollo mercantil y sociopolítico de la República Dominicana. En primer lugar, se hace una reseña desde la época colonial hasta la segunda mitad del siglo XX, poniendo el énfasis en los aspectos institucionales que condicionaron el desarrollo de la nación. A continuación, se presenta la transición hacia un modelo democrático después de la caída del régimen dictatorial de 30 años que culminó en 1961. Y, finalmente, se aborda el proceso de construcción de un Estado moderno. También se da una visión del panorama político y económico de lo que muchos autores denominan la “década perdida” de los años ochenta, que se caracterizó por unos estímulos fiscales y monetarios excesivos, por un endeudamiento desmedido y por el proteccionismo a grupos privados, y que culminó con una de las peores crisis sociales, políticas y económicas que ha experimentado el país. De igual manera, se procede a resumir los factores que caracterizaron los años noventa y la entrada del nuevo milenio,

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momento en que la necesidad de reformar la economía llevó a recurrir a la asistencia de organismos internacionales —Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros—, que tuvieron como resultado la implementación de reformas concebidas dentro de lo que se conoció como el Consenso de Washington. Estas reformas dieron lugar a una década de acelerado crecimiento y desarrollo económico que, sin embargo, debido a la falta de regulación y a los altos niveles de corrupción, especialmente dentro del sector financiero, desembocaron en una gran crisis bancaria entre 2003 y 2004. El episodio de desestabilización que presidió la crisis bancaria dio como resultado importantes regulaciones financieras, así como reformas fiscales, monetarias y legislativas, que crearon un cambio estructural sustancial en el modelo sociopolítico y económico del país. Sin embargo, estos cambios y la adopción de un nuevo paradigma económico se han convertido en grandes retos, que son precisamente el centro de enfoque de este documento. En este sentido, y para preparar al lector a los temas que se verán subsecuentemente, este capítulo muestra las distintas etapas de desarrollo experimentadas por la nación en el contexto de su joven democracia y los importantes cambios estructurales que anteceden a los obstáculos y retos que a los que se enfrenta el país en materia de competitividad y desarrollo11.

11 Para entender el impacto que ha tenido la colonia en lo que es hoy la República Dominicana, este capítulo analiza las instituciones creadas durante aquella época, con la finalidad de advertir si las mismas propiciaron un crecimiento económico a largo plazo. Las instituciones, a lo largo de este documento, serán definidas como “las reglas que delimitan la interacción de la sociedad, o formalmente, como las restricciones impuestas por la sociedad para formar las interacciones humanas” (North, 1990). Según Acemoglu et al. (2005), las instituciones que tienden a concentrar el poder económico y político, conducen a una disminución en el crecimiento económico de largo plazo, al tiempo que determinan la naturaleza de las instituciones futuras. Esto lleva a un círculo disoluto donde instituciones que resultan dañinas en sus inicios dificultan la progresión a mejores instituciones en el futuro. Estos planteamientos son centrales para entender cómo el pasado de la República Dominicana explica la dificultad del país para alcanzar mayores niveles de productividad y competitividad.

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2.2 Un inicio traumático (1492-1962) La colonia de Santo Domingo, llamada entonces la Capitanía General, se convirtió, desde el 5 de diciembre de 1492, en el primer asentamiento europeo permanente de las Américas. Santo Domingo, la capital de la actual República Dominicana, jugó un papel central en el proceso de colonización del nuevo mundo, ya que se convirtió en el eje de las operaciones de los conquistadores españoles. De la colonia se extrajeron grandes dotaciones de oro y otras materias primas, mediante el uso de esclavos y de una mano de obra tiranizada. El trabajo forzoso y el abuso laboral provocaron la decadencia y posterior desaparición de la población indígena, que fue sustituida por los esclavos africanos. Este modelo extractivo, cuyo objetivo era maximizar los beneficios de las empresas colonizadoras, produjo importantes beneficios que fueron exclusivos de una elite empresarial en perjuicio de la sociedad. Ese sistema, común en los países de América Latina, explica en gran medida el desarrollo desigual que experimentó la nación dominicana12. El progresivo agotamiento de los primeros yacimientos de oro, el estilo brutal de los colonizadores españoles y el monopolio comercial que mantenía el poder colonial, provocaron un largo período de pobreza y una profunda crisis económica. La población de la isla se vio empujada a vivir del contrabando como principal sustento económico, hecho que debilitó el control de las autoridades sobre el territorio. Estas acciones motivaron el descontento español que desembocó, en 1605, en las Devastaciones de Osorio, lo cual dio la oportunidad a ingleses y franceses de asentarse en los territorios

12 Acemoglu, Johnson y Robinson (2001) demostraron que, en los lugares con altas dotaciones de recursos naturales y densidad poblacional, y en donde los colonizadores europeos tenían altas tasas de morbilidad, como era el caso de los trópicos, se tendía a establecer modelos extractivos de colonización. Por otro lado, la estructura jerárquica que se había afianzado con el sistema de encomiendas y con la influencia de la cultura española, como la religión católica y la figura de entes monárquicos, marcaron las primeras conductas sociales hacia sistemas autocráticos y burocráticos (Montaner, 2018).

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despoblados de la parte noroeste de la isla¹³. Como consecuencia, se promovió la constitución de la colonia francesa de Saint-Domingue, y mediante el tratado de Ryswick de 1697¹⁴, la isla quedó oficialmente dividida en dos. Desde sus inicios, la colonia de La Española se caracterizó por unas instituciones económicas que ponían trabas al crecimiento económico de largo plazo. Cristóbal Colón y sus hermanos impusieron el modelo de factoría portuguesa, que excluía la participación en los beneficios comerciales de quienes no eran seleccionados por Cristóbal Colón, con la consiguiente concentración del poder y descontento del resto de la población colonizadora¹⁵. Esto impidió que la colonia española se desarrollara al ritmo esperado, ya que gran parte de los colonizadores se rebelaron y migraron a otras partes de la isla¹⁶. La solución de Cristóbal Colón a dicho problema fue otorgar, en 1498, grandes cantidades de tierras y esclavos a los rebeldes, y dotarlos de una cuota importante de poder. Esto condujo a que todo ordenamiento o reforma para la nueva colonia debía responder a los intereses de estos colonos. Dicho sistema, promulgado el 20 de diciembre de 1503,

13 Se conoce como las Devastaciones de Osorio a la orden que dio el rey de España, Felipe III, al gobernador de La Española, Antonio de Osorio, de despoblar la parte occidental de la isla. El objetivo fue trasladar, entre 1605 y 1606, dicha población, y acercarla a Santo Domingo, como forma de combatir el contrabando en la zona. El efecto inmediato de las devastaciones fue la agudización de la decadencia económica, ya que las mayores riquezas ganaderas fueron prácticamente liquidadas. 14 En el Tratado de Ryswick de 1697, España reconoció formalmente el control francés sobre la parte occidental de la isla, donde los piratas franceses comenzaron a establecer las bases de su colonia en la parte llamada entonces Saint Domingue. En 1804, Saint Domingue se convierte en una nación independiente, y Jean Jacques Dessalines, su primer Gobernador, le cambió el nombre a República de Haití. 15 En el período colonial, se denominaba factorías (en portugués, feitoria) a los establecimientos instalados en las colonias, y generalmente en las costas, dedicados al comercio local e internacional. Las factorías eran organizaciones de mercaderes que residían dentro de territorio colonial, y donde se defendían los intereses comunes, principalmente los económicos para posibilitarel mantenimiento de relaciones comerciales regulares. Posteriormente, se denominó “factoría”, de forma genérica, a cualquier tipo de fábrica o industria, es decir, a cualquier tipo de instalación en la que se transforman materias primas en productos terminados y semiterminados, tanto para el uso de otras industrias como para consumo final. 16 Para una explicación extensa de la colonización de La Española, ver a Moya Pons (2000), y Cassá (1991).

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y denominado sistema de encomiendas, llevó a la explotación masiva de la población indígena de la isla y a su eventual desaparición. La repartición de tierras e indígenas funcionó como instrumento sociopolítico y económico para que la corona española utilizara estos medios para lograr la lealtad de las pequeñas, pero influentes, aristocracias. Esta concentración de poder propició, entre 1515 y 1517, una migración masiva de colonos que redujo la cantidad de los denominados “vecinos” de la colonia. Ya para 1519, la economía basada en la extracción de oro no era factible por falta de mano de obra indígena, y ello obligó a los administradores de la colonia a buscar fuentes alternativas. La alternativa implementada se basó en el desarrollo de la industria azucarera y en la importación de mano de obra africana. A principios de 1518, se empezó a importar esclavos africanos para trabajar en los ingenios de azúcar que los encomenderos construyeron utilizando préstamos provenientes de los representantes de la Iglesia Católica, conocidos como los Padres Jerónimos. Al igual que la repartición de tierras, estos préstamos solo beneficiaban a aristócratas cercanos a la corona española, hecho que tendió a concentrar aún más el poder político y económico de la colonia. En 1527, la isla contaba con 19 ingenios de azúcar y 6 trapiches funcionando a plena capacidad. Estos ingenios contaban con mano de obra esclava que iba de 60 a 900 africanos. En 1546, la isla contaba con 12,000 esclavos africanos, que casi triplicaban la población de colonizadores de aquel momento. Los beneficios de esta nueva industria se concentraron en pocas manos ligadas al estrato político de la colonia. En 1568 existían 30 ingenios de azúcar, la mayor parte pertenecientes a 20 individuos ligados al Gobierno. La concentración de poder no solo se percibió en el comercio local, sino también en el comercio internacional. La corona española tenía prohibido a los habitantes de la isla importar o exportar bienes a otras colonias o imperios. Esto dio lugar a un monopolio del comercio internacional por parte de la corona, que causó estragos a los colonizadores. Como respuesta al monopolio, muchos colonos

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utilizaron mercados ilegales para obtener esclavos y otros insumos. De aquí surgió un mercado negro o paralelo en la colonia, que luego se vio reflejado en los mercados informales que aún persisten en la República Dominicana. Los mercados paralelos eran altamente lucrativos. A finales del siglo XVI, existía la llamada Banda del Norte, que impulsó el crecimiento del contrabando de fruta y ganado. Este crecimiento implicó una importante caída en los ingresos de la corona, producto de la reducción del comercio formal. La corona, en busca de una solución a dicho problema, implementó una política de despoblación de la costa norte de la isla. Esta orden fue llevada a cabo entre 1605 y 1606 por el gobernador Osorio, y tuvo unos efectos económicos devastadores que duraron más de 30 años. En este período, hubo pérdidas de más del 90% del ganado del norte y de cientos de esclavos, y disminuyó significativamente el comercio internacional de la isla. Se estima que en el norte del país había más de 110,000 cabezas de ganado vacuno manso, de las que solo fue posible recuperar entre 8,000 y 10,000 ejemplares, ya que la mayor parte murió antes o durante su traslado. Más aún, dado que el ganado fue reubicado en áreas de malos pastos, al final de este rápido proceso solo se lograron trasladar unas 2,000 cabezas de ganado (Amadeo, 2018). Según describe Amadeo (2018), además de las devastaciones, el 26 de agosto de 1606 la corona española prohibió el cultivo de tabaco por un tiempo de 10 años. Sin embargo, la medida solo duró 8 años, pues el 20 de octubre de 1614 el rey de España accedió a dejarla sin efecto. Dada la situación precaria de la isla, causada por las devastaciones de Osorio, la prohibición no fue acatada en su totalidad por los moradores de La Española, quienes ya entre 1612 y 1614 siguieron plantando tabaco. La segunda mitad del siglo XVII fue de gran pobreza para la colonia española. La falta de mano de obra barata ―es decir, de esclavos―, el monopolio del comercio internacional por parte de la corona, la dependencia de subsidios provenientes de la colonia de México, la caída del precio del azúcar y las epidemias de viruela,

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causaron el desplome de la economía de Santo Domingo. La pobreza hizo que muchos habitantes de la ciudad migraran a zonas rurales de la isla en busca de autarquía, lo cual acentuó más si cabe el retroceso. A principios del siglo XVIII, la economía de la isla comenzó a recuperarse con el establecimiento de la colonia francesa en el oeste de la isla. Aun cuando la corona española había prohibido el comercio con la colonia francesa, los gobernadores de la isla lo permitían, aprovechando su control sobre las fuerzas armadas, e imponían tributos a los exportadores de frutos y ganado. Aquellos que no podían pagar los tributos eran confrontados por dichas fuerzas, y se les prohibía el comercio transfronterizo. Los gobernadores enviaban a sus propios testaferros a vender ganado y a adquirir mercancías en la colonia francesa, para luego comercializarlas domésticamente a precios elevados. Desde entonces, la falta de autoridad y la corrupción caracterizaron la colonia española. Esto llevó a un gran descontento social que originó rebeliones en las principales ciudades del país. Moya Pons (2000) indica que el monopolio de la corona española no llegó a rendir como se esperaba y, a medida que pasó el tiempo, fue más una fuente de conflictos internacionales que de beneficios económicos para España. Precisamente por esta razón el contrabando nunca pudo erradicarse y el fraude se convirtió en la respuesta al monopolio y a los impuestos establecidos por la corona. Para los vecinos de Santo Domingo, no existía otra forma de abastecerse de mercancías que no fuese ilegalmente, ya que la ciudad fue marginada de las rutas atlánticas de navegación debido a que sus productos no cumplían con los estándares de calidad de las manufacturas europeas. Durante la primera mitad del siglo XVIII, la población de la parte española de la isla se contrajo, hasta el punto de alcanzar una densidad poblacional de entre 0.4 y 1 habitante por km². Debido a esta situación se implementaron diversas medidas de repoblación, especialmente en la frontera entre ambas colonias. (González, 2018). A finales del siglo XVIII, la colonia de Santo Domingo logró un apogeo económico gracias al intercambio comercial con la colonia

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de Saint Domingue. Sin embargo, el auge no perduró porque, al inicio del siglo XIX, la colonia francesa se rebeló contra Francia. Los 20 años posteriores a la Revolución Francesa comportaron grandes cambios para los pobladores de Santo Domingo. En 1795, la colonia española fue cedida a Francia en virtud del tratado de Basilea. Esto causó una migración significativa desde Santo Domingo hacia otras colonias españolas, lo que impactó de forma negativa en la economía de la ciudad. Como consecuencia, el Gobierno de la colonia cayó en bancarrota y la industria ganadera se desplomó por la escasez de insumos. El traspaso formal a la colonia francesa nunca ocurrió, ya que los esclavos de la colonia de Saint Domingue se rebelaron y tomaron el control de la isla. Bajo la gobernación haitiana, que se inició en 1801, se intentó implementar un número importante de reformas positivas, entre las que destacan la prohibición de la venta y ocupación de nuevas tierras, la disminución a un 6% en los impuestos de exportación y la transformación de una economía ganadera a una economía agraria intensiva; todo ello en coincidencia con la abolición de la esclavitud. Estas políticas no tuvieron un impacto duradero, ya que en 1802 la isla fue invadida por el ejército de Napoleón Bonaparte. Bajo la nueva ocupación francesa se restableció la esclavitud, y el nuevo Gobierno francés impuso la expropiación de las tierras de aquellos colonos que habían migrado al inicio del siglo, hecho que debilitó el derecho de propiedad privada. Además, y producto del estado de guerra que había entre las dos partes de la isla, se prohibió el comercio con la nueva nación haitiana. No obstante, la ocupación francesa no fue duradera, ya que en 1808 los pobladores de Santo Domingo se rebelaron y en 1809 la colonia volvió a ser española. En aquella época, conocida como la España Boba, reinó la miseria y la falta de institucionalidad en la isla. La pobreza de la colonia motivó múltiples intentos de emancipación y medidas económicas que no tuvieron éxito. En 1812, el Gobierno de la colonia emitió papel moneda, que rápidamente perdió su valor, y en 1813 decidió sustituirlo por monedas de cobre, sin permitir el

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intercambio entre moneda y papel. Esta sustitución hizo que muchos pobladores perdieran sus ahorros, pese a que se les había prometido un mecanismo de indemnización. Como ya hemos dicho anteriormente, el pueblo dominicano declaró su independencia de España el 1 de diciembre de 1821, aunque esta duró poco porque el 9 de febrero de 1822 los dominicanos independientes fueron anexados forzosamente a la República de Haití. La primera decisión tomada por el nuevo Gobierno haitiano fue abolir nuevamente la esclavitud. A los nuevos libertos se les ofrecieron tierras y se difundieron los conceptos básicos del derecho a la propiedad, provenientes de la jurisprudencia haitiana. Moya Pons (2000) relata que la transición fue dificultosa, ya que en Haití la propiedad de la tierra estaba garantizada por títulos emitidos por el Estado, mientras que en la parte española predominaban los terrenos comuneros, con posesión múltiple de la tierra y un régimen de tenencia completamente irregular. Además, este régimen estaba caracterizado por la escasez de población, la abundancia de tierras y una forma de explotación enfocada a la crianza de ganado y al corte de madera. Claramente, la falta de propiedad privada en la colonia española fue problemática. Y este es un tema que el país ha heredado de dicha época¹⁷. De hecho, el Gobierno haitiano necesitó más de un año de investigación para poder determinar quiénes eran los dueños de las tierras de la parte oriental de la isla, antes de poder expropiarlas y repartirlas entre los nuevos libertos. Los problemas causados por el sistema español fueron tan significativos que, en 1824, el Gobierno haitiano recurrió a una ley que establecía cómo se eliminaría el sistema de terrenos comuneros y se pasaría a un sistema de propiedad privada absoluta.

17 En la actualidad, el Catastro Nacional de la República Dominicana no cuenta con la debida documentación, lo cual dificulta y crea conflictos en la determinación de los dueños de tierra y los derechos de explotación.

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El dominio haitiano de la parte oriental de la isla se caracterizó por altas deudas reclamadas por Francia a cambio del reconocimiento de la independencia haitiana. También implicó emisiones cuantiosas de papel moneda, altos impuestos y la renuencia de los dominicanos a asimilar la cultura franco-haitiana. Además, el Gobierno haitiano trató de imponer cambios en el sistema económico ganadero para transformarlo en un sistema de agricultura intensiva, pero topó con el rechazo de la población dominicana, ya que requería de una mayor carga laboral con igual o menor remuneración. Estos descontentos culminaron con la Guerra de Independencia dominicana en 1844. La transición a la independencia no fue sencilla, y los conflictos internos entre los trinitarios y los conservadores de la época llevaron al exilio a Juan Pablo Duarte, líder de los trinitarios y hoy considerado Padre de la Patria¹⁸. Por su parte, los conservadores, liderados por Pedro Santana, redactaron la Constitución de la República, cuyo artículo 210 establecía que “durante la guerra actual y mientras no esté firmada la paz, el Presidente de la República puede libremente organizar el ejército y armada, movilizar las guardias nacionales, y tomar las medidas que crea oportunas para la defensa y seguridad de la Nación; pudiendo, en consecuencia, dar todas las órdenes, providencias y decretos que convengan, sin estar sujeto a responsabilidad alguna”. Dicho artículo establece una dictadura política e invalida los fundamentos democráticos contenidos en los demás artículos de la Constitución. El mismo fue utilizado por el presidente constitucional Santana para eliminar la oposición política, fusilando a posibles conspiradores y decretando leyes que prohibían a los dominicanos trasladarse dentro del territorio nacional sin pasaporte. Este artículo

18 La Trinitaria fue una sociedad clandestina creada el 16 de julio de 1838 por Juan Pablo Duarte y otros dominicanos, con el objetivo de independizar la parte oriental de La Española de la ocupación haitiana y formar un Estado independiente que llamarían República Dominicana. El nombre La Trinitaria le fue puesto en honor a la Santísima Trinidad, Padre, Hijo y Espíritu Santo, y hace alusión al método de reclutamiento que utilizaba, por el cual cada miembro tenía como misión reclutar a otros dos miembros, y ninguno de ellos podía revelar la identidad de los demás.

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estuvo vigente hasta 1854, cuando fue eliminado después de la primera reforma a la Constitución. Desafortunadamente, a menos de un año de su eliminación, el presidente Santana forzó al Congreso dominicano a promulgar un decreto que restablecía los poderes que le otorgaba el antiguo artículo 210. El 23 de diciembre de 1854, bajo las amenazas de Santana, se reformuló nuevamente la Constitución. El nuevo texto se convirtió en el preferido de las dictaduras que iban a gobernar la vida dominicana en el transcurso del siglo XIX (Peguero y De los Santos, 1988). Además, la nueva Constitución organizó el sistema político dominicano de tal manera que el país quedó regido por una oligarquía política reunida en una sola cámara, con un senado de siete miembros, que vendrían a ser el apoyo que el Presidente de la República tendría a su disposición para justificar o legitimar cualquier acción que se adoptara en el futuro (Moya Pons, 2000). De ahí surgió el presidencialismo experimentado por la política dominicana durante su trayectoria, donde el Poder Ejecutivo disfrutó de un dominio superior al de los demás poderes del Estado¹⁹. Bajo las presidencias de Pedro Santana y Buenaventura Báez, la economía del país se vio gravemente afectada, en particular por la emisión descontrolada de papel moneda, las constantes batallas con Haití y la represión a la población. Este ambiente de inseguridad abocó la joven nación a una guerra civil en 1857, entre las ciudades de Santo Domingo y Santiago, con la resultante ruina económica del país. Una de las consecuencias de la guerra fue la derrota, y el consiguiente exilio del entonces presidente Buenaventura Báez. Dicho exilio fue acordado entre las partes y permitió a Báez salir libremente del país con todo el dinero que había logrado sustraer de las arcas del Estado durante su gobierno, incluyendo el oro y el tabaco que había robado en años anteriores. Esto fue, según Moya Pons (2000), uno de los

19 Sin embargo, el modelo de Santana, y su dependencia en el artículo 210, parece prevalecer en la actualidad, con el control del Senado y el Congreso, que generalmente ceden ante las precarias condiciones económicas, y que, por el apoyo de una clase electoral con muy bajos niveles de educación y altos niveles de pobreza, pueden perpetuar dicho modelo.

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primeros indicios de impunidad experimentados por la República Dominicana. El fin de la guerra civil marcó la vuelta al poder de Pedro Santana y la reimposición de la Constitución oligárquica de 1854. Santana continuó con las desastrosas políticas económicas que había implantado anteriormente, y ello empujó al país a otra profunda crisis económica. Dicha situación condujo a Santana a negociar la anexión de la República Dominicana a España en 1861. En preparación para dicha anexión, Santana repartió las tierras, los bienes y los recursos del Estado entre sus amigos y afines. La anexión fue de corta duración ya que, en 1863, los dominicanos se rebelaron contra el imperio español, y en 1865 declararon la restauración de su independencia. En ese momento, se redactó una nueva Constitución, que siguió los ideales democráticos establecidos por la Constitución de Moca en 1858. Desafortunadamente, y a pocos meses de la Restauración, hubo dos golpes de Estado y nuevamente la puesta en vigencia de la Constitución oligárquica de 1854. Esta etapa fue la de mayor volatilidad de la República Dominicana, con más de 50 revueltas y 21 gobiernos entre 1865 y 1879. Durante esa época de inestabilidad, y a raíz de la decadencia de las industrias tradicionales de ganado vacuno y tabaco, las propiedades cañeras fueron protegidas por las fuerzas gubernamentales y por los rebeldes, ya que ambos bandos entendían que la producción de azúcar constituía, coyunturalmente, el único sustento de la economía dominicana (Domínguez, 2018). Una de las medidas que más impacto tuvo en la economía fue el empréstito de Hartmont, de 1869, acordado por el presidente Báez, y que equivalía a unas 420 mil libras esterlinas a un 6% de interés anual durante 25 años. Para pagar dicho préstamo, Báez hipotecó los ingresos de las aduanas, los bienes nacionales, las minas de carbón, los terrenos del Estado y los depósitos de guano en la isla Alta Vela. Al final de dicho préstamo, la República Dominicana terminó pagando 1,472,500 libras a los prestamistas, lo que equivale a 3,505 veces el valor inicial del préstamo.

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Durante los últimos años del siglo XIX, la República Dominicana se caracterizó por ser un Estado débil, cuyos gobiernos, por lo general, no tenían suficientes recursos para operar en la totalidad del territorio. Estos gobiernos estuvieron marcados por la división política y económica entre el norte y el sur del país, los fraudes electorales, el terrorismo político, los constantes cambios a la Constitución y los cuantiosos endeudamientos. Cabe destacar que el Gobierno de Ulises Heureaux, conocido como Lilís, utilizó una red de espías para extorsionar a sus enemigos políticos (Moya Pons, 2000)²⁰. La deuda nacional explotó durante el Gobierno de Lilís, y llegó a varios múltiplos del presupuesto nacional de aquel entonces. Gran parte de la deuda fue utilizada para el beneficio personal de Lilís y sus allegados, lo cual sumió la República Dominicana en un caos financiero. Durante el último cuarto de siglo, la formación acelerada de los primeros ejércitos generó conflictos de autoridad entre comandantes, así como entre las diferentes regiones que aportaban hombres y recursos para defender la independencia. Durante esa época, el aislamiento regional por falta de redes viales contribuyó al fortalecimiento y al dominio de caudillos político-militares, que ocasionaron numerosos casos de rebelión militar, golpes de Estado y guerras intestinas y obstaculizaron el propósito unitario hacia un proyecto de nación. Como consecuencia de la inestabilidad y las deudas, el Gobierno dominicano llegó a un acuerdo financiero con el Gobierno de los Estados Unidos. En 1905, se entregó el control de las aduanas a los norteamericanos, quienes utilizaron el 55% de las entradas aduanales para el pago de la deuda, dejando el 45% restante al Gobierno dominicano para cubrir las necesidades administrativas. Pero la inestabilidad política y los problemas financieros continuaron durante los 10 años siguientes, y culminaron en la intervención norteamericana del 16 de mayo de 1916. Dicha ocupación duró

20 Esta estrategia ha sido utilizada como herramienta política en numerosas épocas en el país (Domínguez, 2018).

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hasta el 1924. Las medidas más importantes adoptadas durante la intervención fueron la creación de la Guardia Nacional, la creación de la Dirección General de Rentas Internas, la construcción de obras públicas, los programas de fomento para la educación primaria, la ley de enseñanza de 1918 y la ley de sanidad, entre otras medidas que brindaron mayor estabilidad e institucionalidad a la República Dominicana. El fin de la ocupación norteamericana dio paso, entre 1924 y 1965, a un período de 41 años que se conoce como la Tercera República. Este período empezó con seis años de calma y prosperidad bajo la presidencia de Horacio Vásquez, quien fue elegido por elecciones democráticas promovidas por el mismo Gobierno estadounidense. Los seis años que siguieron al fin de la invasión se caracterizaron por un amplio respeto de las libertades ciudadanas. Vásquez continuó los proyectos de obras públicas establecidos durante la ocupación, y fomentó la educación y la agricultura. Con el uso de dos empréstitos, el Gobierno de Vásquez terminó las obras del acueducto de Santo Domingo, mejoró las instalaciones y el dragado de los puertos de Santo Domingo, Puerto Plata y San Pedro de Macorís, y construyó escuelas y carreteras a lo largo del país, entre otros proyectos. La nación experimentó un proceso de modernización, prosperidad y cambio cultural. Según Moya Pons (2000), el año 1927 marcó la cúspide de la prosperidad nacional. Había trabajo, dinero, abundancia, paz, bienestar y un aparente compromiso general de superación. Tal como sostienen Acemoglu y Robinson (2012), la imposición de unas instituciones fuertes y democráticas trajeron prosperidad y crecimiento económico. Domínguez (2001) señala que, por primera vez en toda la historia dominicana, existió un Gobierno estable capaz de mantener simultáneamente el orden y las libertades ciudadanas. Sin embargo, la economía dominicana aún dependía de las exportaciones de bienes primarios y de una base mínima de industrias. El azúcar, el tabaco, el cacao y el café representaban una gran parte de las exportaciones del país. Esto hacía que la estabilidad económica

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fuera altamente dependiente de los precios internacionales de los productos de exportación, lo que implicaba un alto riesgo de choques externos. Dicha dependencia se evidenció en 1930, cuando el principal importador de azúcar, Estados Unidos, sufrió la Gran Depresión, con efectos significativos y duraderos sobre la economía dominicana (Tejera, 2018). Desafortunadamente, la Gran Depresión no solo afectó a la prosperidad del país, sino que también facilitó la reintroducción de las tendencias caudillistas en la población dominicana. En 1930, la intimidación del ejército militar, liderado por el entonces general Rafael Leónidas Trujillo, obligó a Horacio Vásquez a dejar el poder y exiliarse en el exterior. Con la salida de Vásquez, empezó la dictadura de Trujillo, caracterizada por un estado de terror, tortura, asesinatos y corrupción. Durante esa época, las libertades fueron fuertemente reprimidas por el aparato estatal. Una de las principales características del mandato de Trujillo fue el aprovechamiento de empresas estatales para su propio enriquecimiento, obligando a consumir bienes y servicios de los cuales Trujillo tenía el monopolio absoluto. Trujillo creó monopolios en los mercados de la sal, el arroz, la carne, la leche, las pinturas, el tabaco y hasta en el sistema financiero. Trujillo logró dicho emporio mediante decretos y leyes que imposibilitaban la competencia y la importación de bienes. Además, el dictador adquirió empresas a través de compras forzadas y de la intimidación de sus dueños (Moya Pons, 2000). Al concluir el primer período de su mandato, Trujillo se había convertido en la persona más rica y poderosa del país. Durante su vigencia, Trujillo utilizó el poder político y militar no solo para enriquecerse, sino para favorecer a los miembros de su familia y a sus allegados más íntimos. Al final de su vida, Trujillo controlaba, a través de sus empresas, el 80% de la producción industrial y el 45% de la mano de obra dominicana (Derby, 2009). Para extender su riqueza, Trujillo utilizó los programas de obras públicas, iniciados durante la ocupación norteamericana, así como la creación de empresas distribuidoras de electricidad y

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un banco estatal conocido hoy como Banco de Reservas, que eran utilizados para el desvío de fondos públicos. Este comportamiento tuvo efectos duraderos en la vida y en la clase política dominicana²¹. Aunque gran parte de las riquezas se destinaban a beneficios del tirano, durante este período la economía empezó a expandirse. Se emprendió un plan de infraestructura que conllevó la construcción de puentes, carreteras, canales de riego, luz eléctrica, acueductos, centros sanitarios y escuelas. También se inició un proceso de industrialización y se impulsó la urbanización²². Entre otras medidas, en 1947 se creó el Banco Central de la República Dominicana, que situó el país en la vanguardia de la política económica internacional. La historia del Banco Central se divide en 3 etapas: el período previo a su fundación, el proceso de su fundación y lo que se considera la etapa moderna, de la cual se hablará más adelante en este capítulo. Haciendo un poco de retrospectiva, en 1897, con el país al borde de la bancarrota, el entonces presidente Ulises Heureaux (Lilís) decidió imprimir el equivalente a cinco millones de dólares en papel moneda, carentes de respaldo, que recibieron el sobrenombre de las “papeletas de Lilís”. Esta impresión de dinero sin respaldo provocó el descontento y la quiebra de muchos comerciantes locales. La moneda se devaluó fuertemente y se entró en un escenario en donde dicha moneda dejó de tener credibilidad. A raíz de esto, y después de la muerte de Lilís en 1899, se modificó la Constitución y se prohibió la circulación del billete nacional. De este modo, se dolarizó la economía y el dólar circuló durante 47 años, desde 1899 hasta 1947, año en que fue fundado el Banco Central de la República Dominicana. Durante este período, la economía se mantuvo con una inflación moderada, con períodos de bonanza económica impulsada por el gran incremento de las exportaciones durante la Primera Guerra Mundial,

21 Moya Pons (2000) indica que: “A su caída, el poder se distribuyó en múltiples individuos e instituciones […] pero todavía hay muchos Trujillos dentro y fuera del Gobierno que no han aprendido, o han olvidado, que la misión de los gobiernos es servir a sus ciudadanos y proporcionarles medios de satisfacer las más urgentes necesidades de la vida”. 22 Ver a Roorda, (1998).

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entre 1914 y 1918. Recordemos que en aquel periodo las aduanas estaban controladas por Estados Unidos, debido a la necesidad de pagar la elevada deuda externa generada por el comportamiento irracional del presidente Lilís. Asimismo, el hecho de tener una economía dolarizada y de no poseer un tipo de cambio para amortizar choques externos, hizo que los efectos económicos de la gran depresión norteamericana de 1929 se manifestaran en el sector real, lo que generó una fuerte recesión y altos niveles de desempleo. Desde ese momento, se hizo patente la necesidad y la importancia de disponer de una moneda nacional. Entre 1939 y 1945, antes de finalizar la Segunda Guerra Mundial, la economía dominicana tenía mucha liquidez ya que se exportaba grandes cantidades de azúcar y otros productos nacionales, para suplir la demanda generada por las operaciones de guerra. La banca comercial del país era entonces totalmente internacional. Solo existían bancos extranjeros, como el First National City Bank (hoy Citibank), el Royal Bank of Canada y The Bank of Nova Scotia (hoy Scotiabank). Ante la situación de bonanza surgió la idea de que el país pudiera tener su propia moneda y, a principios de 1941, nació el Banco de Reservas de la República Dominicana. Con esta decisión se quiso sacar los dólares que circulaban en la economía, pagar la deuda externa y entregar a la población una moneda local. De ahí la noción errada de que Trujillo pagó la deuda externa, cuando en realidad lo que hizo fue canjear deuda externa por deuda interna, entregando pesos dominicanos por dólares estadounidenses. En 1945, el Gobierno dominicano pidió asesoría para este proceso al tesoro norteamericano que, en respuesta a la petición, envió al economista belga Robert Triffin, funcionario de la Reserva Federal y que había asesorado a otros países de Latinoamérica para la creación de sus bancos centrales. Con la asesoría de Triffin, se creó el Banco Central de la República Dominicana el 9 de octubre de 1947, de conformidad con la Ley Orgánica núm. 1529, que dio inicio a sus operaciones el 23 de octubre del mismo año, instituyéndose como una entidad descentralizada y autónoma (Roorda, 1998).

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El capital del Banco Central en aquel momento era de trescientos mil pesos (RD$ 300,000.00) y la propiedad del Estado sobre el mismo constaba en certificados emitidos por el banco y depositados en la Tesorería de la República. El primer gobernador del Banco Central de la República Dominicana, entre los años 1947 y 1951, fue el Lic. Jesús María Troncoso Sánchez, quien realizó un encomiable esfuerzo, junto a un grupo de juristas nacionales y con la asesoría de los economistas extranjeros Raúl Prebish, Henry C. Wallich y Robert Triffin, en la adopción de los fundamentos del sistema monetario y financiero nacional²³. La pesificación de la economía y la incorporación del Banco Central, sin embargo, trajeron muchos problemas con el manejo abusivo de Trujillo sobre el poder de emisión del Banco Central. En 1954, las reservas netas del Banco Central eran de apenas el 32% de la emisión monetaria, cuando la Constitución y la Ley Monetaria establecían que estas debían ser, por lo menos, del 50%. Entre los gastos financiados por estas emisiones están la compra de la Compañía Eléctrica y el financiamiento de la Feria de la Paz, de 1955 (Vega, 2018). Los abusos de Trujillo, tanto sociales como económicos, se reflejaron en la decadencia del país y se prolongaron hasta su asesinato el 30 de mayo de 1961. La historia de marcada inestabilidad política, económica y social en la República Dominicana, desde los tiempos coloniales hasta la dictadura de Trujillo, no solo ha influenciado el aparato económico, sino que se ha convertido en un legado cultural que ha influenciado el comportamiento de la sociedad dominicana hasta la actualidad. El sometimiento a mandatos autoritarios, la inestabilidad gubernamental, así como las limitaciones a las libertades por medio del terror y las amenazas, han condicionado el comportamiento de la sociedad. La falta de confianza en las autoridades es el resultado de las débiles instituciones que no pudieron formarse o fortalecerse durante la traumática trayectoria histórica del país. Las cortas etapas de estabilidad institucional eran interrumpidas constantemente por poderes caudillistas y dictatoriales que imponían controles que solo

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beneficiaban a una minoría. Trujillo dejó al país en una situación económicamente precaria y de recesión durante sus últimos 3 años. Además, las arcas del Banco Central fueron vaciadas de la mayor parte del oro, por lo que el respaldo de emisiones era mínimo y los activos dejados por la familia Trujillo representaron un porcentaje elevado del valor del producto nacional (Vega, 2018). 2.3 Una democracia joven (1962-1979) Después de la caída del gobierno totalitario de Rafael Leónidas Trujillo, se inició el establecimiento de una democracia representativa, que introdujo un conjunto de transformaciones políticas que permitieron las primeras elecciones libres en 1963, avanzadas por Juan Bosch. Sin embargo, este primer intento de establecer un gobierno democrático fue interrumpido por un golpe de Estado tras apenas 6 meses en el poder ²⁴. 23 La Ley Orgánica núm. 1529, de fecha 9 de octubre de 1947, fue la ley que dio origen en 1947 al Banco Central. Esta ley rigió las operaciones del Banco hasta que fue derogada por la Ley Orgánica núm. 6142 del 29 de diciembre de 1962 y sus modificaciones, que se mantuvo vigente hasta el 3 de diciembre de 2002. En la actualidad, el Banco Central se rige por la Ley Monetaria y Financiera núm. 183-02 de fecha 21 de noviembre de 2002. Esta ley establece como órgano superior de la entidad monetaria a la Junta Monetaria, y da razón de ser a lo que es la autoridad monetaria y establece el objetivo del Banco Central como institución. El artículo 2 estipula que la regulación del sistema monetario y financiero tiene por objeto mantener la estabilidad de precios, que es la base para el desarrollo económico nacional. Esta ley establece que existe una Junta Monetaria, que es el organismo rector, y dos entidades que controlan o regulan lo que es el sistema monetario y financiero: el Banco Central y la Superintendencia de Bancos. Así, hoy en día se consolida el Banco Central como la entidad responsable de la política monetaria y financiera del país, la cual gestiona mediante políticas monetarias, crediticias y cambiarias que garanticen la estabilidad de precios de las monedas, las tasas de interés y el desenvolvimiento adecuado de las actividades económicas. 24 Bosch realizó una profunda reestructuración del país. El 29 de abril se promulgó una nueva Constitución que concedía derechos laborales y la libertad sindical, y tomaba en cuenta a sectores tradicionalmente excluidos, como las mujeres embarazadas, los hijos ilegítimos, las personas sin hogar, la infancia, la familia, la juventud y los agricultores, entre otros. Bosch se enfrentó a sectores poderosos, incluyendo el sector terrateniente, la Iglesia católica, los industriales y los militares, que antes disfrutaban de gran poder y libertad, y sintieron que Bosch los sometía. Además, el Gobierno norteamericano se mostraba escéptico ante el inicio de una política de izquierda en el Caribe después de que Fidel Castro se hubo declarado abiertamente comunista. El miércoles 25 de septiembre de 1963, después de apenas siete meses en el cargo, Bosch fue derrocado por un golpe de Estado militar encabezado por el coronel Elías Wessin y Wessin, y sustituido por una junta de gobierno constituida por tres civiles y, por ello, denominada el Triunvirato.

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El Gobierno que surgió de ese golpe fue conocido como el Triunvirato y estuvo compuesto por Emilio de los Santos, Ramón Tapia Espinal y Manuel Tavares Espaillat. Dicho Gobierno culminó, en 1965, con otra guerra civil que condujo a la segunda intervención norteamericana del siglo XX. En 1966 se adoptó una nueva Constitución que estableció un sistema de gobierno altamente centralizado en la figura del presidente. Esta Constitución fue promulgada por Joaquín Balaguer, quien asumió la presidencia aquel mismo año. Balaguer, cercano colaborador del régimen Trujillista, gobernó durante 12 años y dio inicio a un período de transición con características de democracia tutelada (Portales, 2005). Durante el mandato de Balaguer se aceleró el proceso de desarrollo de la industrialización y modernización de la economía dominicana, impulsado por un modelo basado en la sustitución de importaciones, popular en el mundo académico de la época. Además, se hicieron obras de infraestructura y se abrió el país a la inversión extranjera directa. El objetivo que se había propuesto el Gobierno de Balaguer era dar impulso y orientación al desarrollo económico y social del país, el cual, según el decreto 2536 de 1968, debía ser alcanzado en función de una acción concebida a corto, medio y largo plazo. Siguiendo los principios de la teoría de sustitución de importaciones, en el año 1963 se aprobó la Ley de Protección e Incentivo Industrial, que prohibía las concesiones de exoneraciones de maquinarias, equipos, combustibles y materias primas en los casos en que estos insumos fueran producidos en el país en cantidades adecuadas y a precios competitivos. Otra ley de incentivo durante aquella época fue la 299, de Desarrollo Industrial, que limitaba la inversión extranjera a las zonas francas o a aquellas áreas donde la falta de capital y/o de tecnologías limitaba las inversiones locales. Esa ley permitía que se invirtiera el 50% de los beneficios, libres de impuestos, y exoneraciones de impuestos a las industrias ya existentes.

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Para la aplicación de la Ley 299, se tomaron en cuenta factores tales como la proporción de materias primas nacionales utilizadas, la intensidad de la mano de obra, las cadenas de producción y los efectos que se estimó que tendrían dichas medidas en la distribución de ingresos y la balanza de pagos. Esta ley ocasionó una caída significativa en los ingresos tributarios. En su discurso de 1973, el presidente Balaguer argumentó que “este sacrificio constituye el precio que se debe pagar para que el país se desarrolle y genere un potencial industrial que le permita, no sólo sustituir muchas de las importaciones que hoy se hacen con merma de nuestras divisas, sino absorber también gran parte de nuestra mano de obra desocupada” (Guzmán et al., 2008). Esta ley, de índole proteccionista, fue acompañada por otras leyes similares, como la 221, de 1971, para el Incentivo a la Pequeña Industria y a la Actividad Artesanal, la 481, de 1973, y la 587, de 1977, de Incentivos a la Industria de la Construcción. Estas medidas buscaban la sustitución de importaciones por productos nacionales en áreas de interés para el Gobierno. Santos-Paulino (2006) describe las complejidades impuestas por estas leyes y explica cómo dicha política comercial implicó la institución de un código arancelario complejo, con licencias, prohibiciones, exenciones y concesiones a industrias específicas, que se combinaron con un sistema de tipo de cambio múltiple. Antes de la reforma arancelaria de 1990, había unas 27 leyes fiscales que administraban los regímenes arancelarios y unos 140 impuestos diferentes a las importaciones (OMC, 1996). Esta política proteccionista sirvió a los intereses particulares dentro de la economía nacional. Una gran parte de dichas leyes contemplaban la creación de consejos administrativos, que en la práctica funcionaron como instituciones anticompetitivas e impidieron la entrada de nuevas empresas a los mercados. Eso benefició enormemente a los empresarios locales, pero tuvo efectos negativos sobre el crecimiento económico a largo plazo, como resultado de una menor productividad laboral y de otros factores que incidían en los sectores protegidos o incentivados (Lee, 1997).

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Otras medidas tomadas durante esta época fueron los controles de precios, la administración estatal de la oferta de alimentos para la protección de la industria agrícola, y la implementación de controles a la tasa de cambio (Guzmán et al., 2008). También se realizaron inversiones en infraestructura pública y se crearon fondos de desarrollo, tales como el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Económico (FIDE) y el Departamento para el Desarrollo de la Infraestructura Turística (INFRATUR) del Banco Central, que se utilizaron para suplir de crédito de bajo costo a los sectores industriales y al turismo. De hecho, dichos financiamientos llegaron a representar hasta un 95% del capital de nuevas empresas. Según Alemán (1982), al traspasar el riesgo del sector privado al Gobierno, dichos incentivos pudieron motivar el apetito por mayores riesgos en la economía, y la canalización ineficiente de recursos hacia proyectos de alto riesgo. El crecimiento en la década de los años 70 fue relevante, pero no estable, ya que estuvo impactado por factores internacionales, especialmente por la volatilidad de los precios de productos básicos de exportación en los mercados internacionales. La industria azucarera es un buen ejemplo de ello, ya que jugó un papel importante en este período, pero fue severamente afectada por la caída de los precios internacionales del azúcar. En 1976, la actividad azucarera ocupaba aproximadamente el 12% del total de la superficie cultivada del país y generaba el 40% de los ingresos de exportación, el 75% de los impuestos a las exportaciones y cerca del 20% de los ingresos fiscales del Gobierno Central. A finales de la década, estas cifras se habían reducido a menos de la mitad. Esa década de industrialización también se caracterizó por la urbanización, motivada por las innumerables construcciones llevadas a cabo durante el Gobierno de Balaguer. La ciudad de Santo Domingo creció y se expandió, se construyeron numerosos proyectos habitacionales, nuevas avenidas, entre otras obras de infraestructura, lo que provocó movimientos migratorios desde zonas rurales hacia áreas metropolitanas.

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Dadas las medidas enfocadas en la industrialización y la exportación de productos básicos, el PIB per cápita creció considerablemente entre 1967-1977, periodo en el que registró tasas de hasta un 13.5%. Además, y como consecuencia del modelo de sustitución, las importaciones cayeron durante este período, pasando del 25.7% del PIB en 1967 al 17.0% en 1977. De igual manera, el sector industrial logró mayor participación en la actividad económica, y llegó a representar el 20% del PIB en 1975, versus el 16% que tenía en 1968 (Guzmán et al., 2008). Desafortunadamente, dichos efectos fueron de corto plazo ya que los incentivos y las condiciones creadas por estas leyes causaron varios problemas fundamentales, entre los que destacan la dependencia de capitales e insumos importados por el sector industrial, las grandes cantidades de capital ocioso con tasas de utilización inferiores al 50%, el bajo valor agregado en la cadena de producción por parte de la industria, así como los bajos incentivos para la integración vertical de procesos industriales y para la generación de empleos. Al enfocarse en la sustitución de importaciones, dichas medidas no permitieron que las industrias con ventajas comparativas y competitivas se desarrollaran, de modo que fueron sustituidas por industrias que dependían de los subsidios y los incentivos creados por el Gobierno (Santos-Paulino, 2006). Muchos analistas de la época mostraron preocupación por los incentivos distorsionantes establecidos por estas leyes. En 1975, la Academia de Ciencias alertó sobre el incremento acelerado de la masa monetaria causado por los programas de financiamiento de FIDE e INFRATUR del Banco Central. Alemán (1983) destaca que los incentivos funcionaron para robustecer industrias ya existentes y no para crear nuevas industrias, que es para lo que habían sido concebidos. Además, como las medidas se basaban en la protección de las industrias locales, se produjo la caída del sector exportador con la consecuente disminución de divisas internacionales (Vega, 1975). Estas medidas no fueron sostenibles y, con la caída del precio del azúcar y el alto endeudamiento público, se produjo una fuerte

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devaluación del peso dominicano y un proceso inflacionario que culminó en un período de recesión económica. La debilitación del Banco Central a causa de estos programas obligó a las autoridades a aceptar la existencia de un mercado negro paralelo de divisas, al que los importadores dominicanos recurrían para poder pagar los bienes que traían al país. Esta situación penalizó las exportaciones, al tiempo que fomentó la corrupción del Estado y de la sociedad civil, e indujo a la manipulación de precios tanto por parte de importadores como de exportadores (Linares, 2018). Las elecciones de 1978 pusieron fin a los 12 años de Balaguer. Por primera vez, la alternancia de partidos políticos tuvo lugar por la vía electoral. El nuevo Gobierno, presidido por Antonio Guzmán, concentró los incentivos económicos en el sector agroindustrial. Se aprobó la Ley 409 de Incentivo, Protección y Promoción Agroindustrial, que daba prioridad a las empresas de la agroindustria y exoneraba los impuestos a quienes invertían en sectores que procesaban materia prima nacional. La Ley 69 ofrecía incentivos fiscales a los exportadores de productos no tradicionales, y otorgaba reembolsos de hasta un 20% de las divisas recibidas por sus exportaciones, a través de un Certificado de Abono Tributario que podía canjearse en el mercado monetario o ser utilizado para pagar impuestos. Los historiadores y sociólogos dominicanos clasificaron este período como el comienzo de una etapa de modernización del Estado dominicano (Pérez, 1986). Asimismo, representó la consolidación del período de mayor certidumbre política, con la elección de dirigentes a nivel presidencial y congresual a través del voto popular. Este período se caracterizó también por la aparición de partidos políticos libres que buscaron profesionalizar el sistema político, adoptando reglas más claras y transparentes. Con todo, se vio que el sistema adoptado no era sostenible en el largo plazo, ya que descuidaba sectores fundamentales para el desarrollo del país. Por ejemplo, los gastos en educación y salud estaban entre los más bajos de Latinoamérica, siendo tan solo un 0.9% y un 0.7% del PIB, respectivamente (Ceara Hatton, 2018).

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2.4 La década perdida de los ochenta (1980-1989) Al igual que para toda América Latina, los años ochenta significaron una “década perdida” en materia económica (Hayes, 1988). Este período se caracterizó por una larga crisis económica donde la inflación alcanzó cifras de hasta tres dígitos, con una caída de más del 6% en el Producto Interno Bruto (PIB), y en la que se tuvo que recurrir a la asistencia del Fondo Monetario Internacional (FMI). Durante la década anterior, Estados Unidos y Europa sostuvieron políticas monetarias expansivas con bajas tasas de interés y un aumento del crédito, como resultado de la bonanza económica generada por el superávit de cuenta corriente de los países exportadores de petróleo. Sin embargo, las presiones inflacionarias y el aumento del perfil de riesgo causados por los préstamos otorgados a los países en vías de desarrollo conllevaron un endurecimiento de la política monetaria norteamericana, que condujo a una crisis económica mundial en 1981 (Sins & Romero, 2013). La República Dominicana llegó a esta década tras haber sufrido el azote del huracán David y la tormenta tropical Federico de 1979, cuyas pérdidas causaron un aumento inesperado del gasto fiscal y dejaron un déficit del 4.2% del PIB (CEPAL, 1979). Esto se agravó con el aumento de los precios internacionales del petróleo, que se habían duplicado (el barril pasó de US$ 14 en 1978 a US$ 35 en 1981), y con la disminución de los precios de productos de exportación, especialmente el azúcar y el ferroníquel. Durante esta década, la República Dominicana tuvo cuatro presidentes dentro del circuito electoral establecido: Antonio Guzmán (1978-1982), Jacobo Majluta (1982), Salvador Jorge Blanco (1982-1986) y Joaquín Balaguer (1986-1990). Desafortunadamente, la disparidad de políticas macroeconómicas implementadas por las diferentes presidencias desestabilizó el sistema económico dominicano. El Gobierno de Antonio Guzmán estuvo caracterizado por el respeto a las libertades sociales y el apoyo al sector agrícola, pero también por el aumento de la deuda pública. Entre 1979 y 1981

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la deuda externa había aumentado en un 65%. Las restricciones a las importaciones, la desaceleración del ritmo de crecimiento en la economía y la creciente incertidumbre de los inversionistas internacionales redujeron los ingresos para cubrir el gasto público. Esto impulsó el aumento de la deuda interna, mediante emisiones monetarias del Banco Central y el incremento de préstamos a entidades autónomas y a empresas estatales como únicas alternativas de financiamiento. El aumento del financiamiento en las entidades autónomas desplazó la participación del sector privado en la cartera de préstamos de los bancos comerciales, la cual se redujo de 87.9% en 1980 a 73.3% en 1981. A fin de controlar el monto de la deuda externa global y estabilizar el déficit fiscal, se propuso reducir las importaciones en un 9.2%, a través de la reducción de cuotas de importación y cuotas para compras de materias primas, que fueron traspasadas al mercado paralelo de divisas. La Ley de Promoción de Exportaciones de 1979 introdujo exoneraciones de impuestos a la importación de bienes que se utilizaban para la transformación de industrias. Dicha ley no tuvo los resultados esperados, ya que presentó múltiples obstáculos para la clasificación de empresas y embarques aduaneros (CEPAL, 2000). Aun así, las zonas francas y el turismo experimentaron un crecimiento económico acelerado, y pasaron a ser dos de las industrias más dinámicas de la economía dominicana moderna. Cuando Salvador Jorge Blanco tomó el poder en 1982, el país estaba atravesando una crisis económica caracterizada principalmente por un fuerte déficit fiscal, una balanza de pagos deficitaria, aumentos en los niveles de deuda, amenazas de presiones inflacionarias, el estancamiento de la producción, el aumento en el desempleo, y atrasos en los pagos del servicio de la deuda que cerraron las fuentes de financiamiento externo (Cuddington & Asilis, 1990). La crisis, que se había originado en cierto sentido por los excesos en el gasto doméstico de gobiernos anteriores, motivó el establecimiento de ciertas medidas encaminadas a la estabilización de la economía a través de la reducción del déficit fiscal, del déficit comercial de la balanza

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de pagos y la liberalización de las tasas de interés. Aunque, durante su mandato, Jorge Blanco intentó reducir el déficit fiscal mediante un plan de austeridad, la medida no tuvo éxito porque los ingresos también se redujeron debido al estancamiento del sector minero, las restricciones arancelarias y la disminución que experimentaron los precios de los bienes exportables. Consecuentemente, dicho déficit fue cubierto con deuda interna por medio de la emisión de Certificados del Tesoro Nacional. Dentro del conjunto de medidas que se introdujeron para aumentar los ingresos tributarios destacan el establecimiento de la Ley 74, que instauraba el Impuesto sobre la Transferencia de los Bienes Industrializados (ITBI), el aumento de la tasa del impuesto sobre la renta según las Leyes 72 y 89, el incremento del impuesto a la producción nacional de cigarrillos, con la Ley 147, y el aumento del diferencial del precio del petróleo. En cuanto al control cambiario, las autoridades monetarias desautorizaron las operaciones de las casas de cambio por considerar que generaban especulación en el mercado. Esta medida dio lugar al surgimiento de un importante mercado paralelo de divisas, que tendría serias implicaciones sobre el futuro económico del país. En medio de esta grave situación, sin libertad en el manejo de las finanzas públicas y en la obtención de recursos externos que compensaran el desequilibrio interno, el Gobierno se vio en la obligación de acudir al FMI. Este fue el primer acuerdo de este tipo en la historia democrática dominicana, y sirvió para proporcionar apoyo financiero, ya que el FMI era la única institución que podía aportar recursos y credibilidad²⁵. Este acuerdo permitió al país acceder a los mercados internacionales y aspirar a capitales de inversión privada. Durante este período, empezó el declive de la industria azucarera y la transición hacia una economía de servicios, especialmente la del turismo y zonas francas (Piantini, 2018).

25 Ver a Prazmowski y Sanchez-Fung (2014) para la relación que existe entre los acuerdos de estabilización del FMI y la credibilidad.

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En 1986, Joaquín Balaguer ganó nuevamente la presidencia y empezó el período que se conoce como los “diez años de Balaguer”. A diferencia de sus dos primeros mandatos 1960-62 y 1966-78, este tercer período fue más abierto a las libertades públicas, las competencias políticas y el respeto a los derechos humanos. Balaguer continuó la construcción de obras de infraestructura, financiadas principalmente por un ajuste tributario en la recaudación de impuestos, junto con una política populista y clientelar basada en el otorgamiento de subsidios y transferencias. La política económica de control del tipo de cambio y de las tasas de interés, reducción de la deuda externa, con aumentos en el gasto público y un retorno parcial al modelo de sustitución de importaciones, no logró revitalizar la economía dominicana. Esto ocurrió, en parte, porque la expansión del gasto público iba orientada al capital, sin aumentos en los salarios y otros gastos corrientes. En 1990, el país experimentó otro colapso macroeconómico, esta vez debido a la crisis petrolera internacional causada por la invasión de Kuwait por parte de Irak, en agosto de aquel año. Los niveles de inflación desde finales de la década de los ochenta y el aumento en los precios del petróleo provocaron una grave crisis energética, que tuvo como consecuencia la peor caída en el PIB que ha experimentado el país. Consecuentemente, los ingresos fiscales se desplomaron hasta que en 1992 se firmó un nuevo acuerdo con el FMI y se implementaron una serie de reformas que marcaron la evolución macroeconómica del país en la década de los noventa. 2.5 Los noventa y el consenso de Washington (19901999) A principios de los años noventa, el panorama económico de la “década perdida” comenzó a revertirse. Entre 1990 y 2000, la República Dominicana fue uno de los países de Latinoamérica con mayor crecimiento económico. En esos 10 años de bonanza, la economía dominicana alcanzó una tasa de crecimiento media del 5.3% anual,

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con una tasa de inflación que promedió un 3.9% anual y en paridad con la tasa de cambio (Sánchez-Fung, 1999). Un ambiente económico internacional estable, combinado con políticas fiscales, monetarias y cambiarias cautas, condujo hacia una apertura gradual al comercio y favoreció la inversión extranjera, permitiendo que la República Dominicana fuese más competitiva a nivel global. Destaca en esta década un conjunto de reformas estructurales que abarcaron varias áreas de la economía y que se pueden considerar dentro de lo que se conoce como el “Consenso de Washington”. Entre estas reformas, implementadas en el contexto de un acuerdo de estabilización con el FMI que se denominó el Nuevo Programa Económico de la República Dominicana, cabe mencionar las que atañen al sistema tributario, a la política cambiaria, al mercado laboral, al sistema educativo, a la política comercial y a la reforma del sistema judicial (Pozo et al., 2013). Las principales reformas tuvieron por objeto el Código Tributario de la República Dominicana (Ley 11-92), el Código de Trabajo (Ley 16-92), la Reforma Educativa del Plan Decenal de Educación (1992-2000), la Reforma Arancelaria (Ley 14-93), la Reforma al Régimen de Inversión Extranjera (Ley 16- 95), entre otras medidas. Este programa buscaba solucionar las cuatro necesidades que fueron diagnosticadas a principios de los noventa: 1) Reactivación de la producción industrial, para aumentar la competitividad y las exportaciones; 2) Reforma de la estructura impositiva, con una reducción de tasas a niveles “razonables”; 3) Atracción de capital extranjero, tanto de recursos como de tecnologías; y 4) Fomento de la innovación (Guzmán et al., 2008). Podemos ver que estas necesidades apuntaban más a los ya conocidos determinantes del crecimiento de largo plazo, tal como se han establecido en las teorías del crecimiento económico (Barro y Salai-Martin, 1994). Los cambios en el sistema económico, tanto a escala local como internacional, habían sido influenciados por las medidas reformatorias introducidas por el economista John Williamson en el llamado Consenso de Washington de 1989. Dicho documento reunía

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un conjunto de diez recomendaciones de políticas que se resumían en tres grupos: 1) reformas presupuestarias, 2) reformas de liberación al comercio internacional y 3) reformas de liberación del mercado doméstico. En el contexto dominicano, los cambios en el esquema económico tuvieron efectos positivos (Hausmann et al., 2006). En 1992 se firmó un nuevo acuerdo con el FMI y se implementó una importante reforma fiscal. Hubo un recorte sustancial en las tasas impositivas con una ampliación de la base fiscalizable que permitió aumentar los ingresos fiscales, mejorar la confianza y promover la inversión privada. Estas medidas allanaron el camino para una década de desarrollo y prosperidad que continuó hasta la crisis financiera de 2003-2004. Durante esa década, la deuda externa se redujo en un 20% (de US$ 4,999 millones en 1990 se pasó a US$ 3,636 millones en 1999). La inversión extranjera directa pasó de US$ 25 millones anuales a principios de los noventa a una cifra récord de US$ 1,353 millones en 1999. La inversión extrajera aumentó en todos los sectores de la economía, pero el mayor crecimiento se registró en zonas francas y turismo. Las exportaciones de zonas francas aumentaron de US$ 850 millones en 1990 a más de US$ 4,300 millones en 1999, y el número de parques industriales de zonas francas subió de 25 a 46 en el mismo período. En gran medida esto se logró gracias a la reforma arancelaria que permitió una reducción efectiva en los niveles de protección comercial y un aumento en los niveles de competitividad. Las tasas arancelarias específicas y ad valorem pasaron de estar entre 0% y 200% a 8 tasas que se encontraban entre el 3% y el 35% (Guzmán et al., 2008). La CEPAL (2000) describe cómo este proceso propició el acceso y la importación de insumos de mejor calidad a bajo costo e incrementó los niveles de competitividad de las empresas locales, que se vieron forzadas a aumentar la calidad de sus productos para poder competir en el mercado internacional.

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Conviene destacar que la Ley 16-95 introdujo cambios significativos, como la eliminación de restricciones a compañías extranjeras, la repatriación de ganancias y la canalización de préstamos a largo plazo. Estos cambios permitieron el desarrollo de las zonas francas de libre comercio y de las empresas de turismo, dos sectores fundamentales para la economía dominicana (Pozo et al., 2010). Las habitaciones de hoteles para turistas aumentaron de 19,000 en 1990 a más de 49,000 en 1999, lo cual significó un crecimiento del 161%. El empleo directo e indirecto generado por el turismo subió de cerca de 88,000 en 1990 a más de 224,000 en 1999, es decir un 154%. El volumen de turistas aumentó en 124% durante la década al pasar de 958,000 a casi 2,150,000 turistas en 1999. Con el crecimiento económico, también aumentaron la generación de empleos y el aumento de los ingresos de los trabajadores. La tasa de desempleo ampliada se redujo de 23% a 13.9%, entre 1990 y 1999. Por otro lado, el ingreso medio por hora trabajada a la semana aumentó de US$1.39 a US$1.98 durante ese mismo período. En el ámbito político, y producto de la alteración de resultados electorales, se produjo el Pacto por la Democracia en 1995, que redujo el término del mandato de Joaquín Balaguer para que se organizaran elecciones en el año 1996. Con ese proceso electoral, Leonel Fernández se convirtió en presidente de la República Dominicana para el período 1996-2000. La gestión de Fernández estuvo marcada por la prosperidad económica, por proyectos de infraestructura y comunicación vial, por la reconstrucción de las relaciones internacionales del país y por la modernización de la gestión pública. En 1997, a través del decreto 238, se promulgó el Programa de Promoción a las Pequeñas y Medianas Empresas (PROMIPYME) que buscaba formular políticas de apoyo a este sector, entre las que se incluía la mejora del acceso al financiamiento. Por otro lado, el decreto 367 de 1997 expandió el tratamiento de zonas francas a la industria textil y de confecciones, lo que supuso la supresión de las tasas impositivas para la importación de materias primas y equipos de producción.

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Con el objetivo de impulsar aún más el sector exportador, en 1999 se promulgó la Ley de Reactivación y Fomento de las Exportaciones, que estableció tres mecanismos claves: 1) reintegración de derechos y gravámenes aduaneros; 2) compensación simplificada de gravámenes aduaneros; y 3) régimen de admisión temporal, que permitía la importación de bienes sin pago de aranceles si eran reexportados antes de los 18 meses desde su ingreso. Desafortunadamente, esa ley no tuvo el resultado esperado. De acuerdo con Despradel (2005), la burocracia y las trabas a la aplicación de los beneficios de la ley en el comercio con Haití mermaron el impacto potencial de las reformas. 2.6 La crisis financiera y los cambios estructurales del nuevo milenio Las reformas de los noventa dieron lugar a una década de gran crecimiento y desarrollo. Sin embargo, hubo un gran descuido regulatorio por parte del Estado, especialmente en el sector financiero. La falta de regulación y los altos niveles de corrupción en el sector dieron como resultado una gran crisis bancaria en 20032004, causada por la existencia de fraudes y contabilidades paralelas en uno de los bancos más importantes del país. La crisis de 2003-2004 es una de las más importantes que ha experimentado la República Dominicana y la primera de naturaleza financiera. En este corto plazo se produjo una inflación acumulada de 78% y una depreciación del peso dominicano frente al dólar norteamericano que alcanzó su máximo de 67% en marzo del 2004. La economía decreció un 1.9%, aunque este decrecimiento no fue tan dramático como podría haber sido gracias al aumento que experimentaron los sectores transables, como el turismo y las zonas francas, ayudados por la devaluación de la tasa de cambio. El nivel de la deuda, expresado como porcentaje del PIB, se duplicó con respecto a antes de la crisis, alcanzando el 57% en 2004. Los salarios decayeron en más del 30% en términos reales, debido en gran medida a la rigidez del mercado laboral y a la falta de indexación salarial (Banco Central,

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2016). Finalmente, en el ámbito social la crisis provocó un aumento de la pobreza de alrededor de 10 puntos porcentuales, pasando de 44.9% en 2002 a 54.4% en 2004 (CEPAL, 2000). Esta crisis ha sido atribuida, en gran medida, a la falta de regulación y supervisión financiera, que tuvo como resultado la caída de uno de los bancos más representativos del país y colocó en riesgo de quiebra a otras entidades del sistema. El detonante de la crisis ocurrió en 2003, cuando la opinión pública y el sistema financiero tuvieron conocimiento de la existencia de contabilidades paralelas en el Banco Intercontinental (BANINTER), que salieron a relucir durante el proceso de debida diligencia que el Banco del Progreso estaba llevando a cabo para la adquisición del BANINTER. Esta situación de fraude se propagó rápidamente, contaminó la credibilidad del sistema y propició un clima de incertidumbre que produjo movimientos masivos de los depósitos. Esta inestabilidad, sumada a mayores exigencias en los niveles de encaje por parte del Banco Central, ocasionó problemas de liquidez en el sistema financiero (Florencio et al., 2005). Ante esta coyuntura, el Gobierno dominicano acudió al FMI para que le apoyara técnica y financieramente en el intento de frenar la propagación de la situación a la totalidad del sistema. En el 2003, el Banco Central intervino el BANINTER y, siguiendo las recomendaciones del FMI, decidió hacer un rescate financiero, devolviendo los depósitos a la mayoría de sus ahorrantes. Sin embargo, en lugar de inyectar credibilidad, la estrategia otorgó un exceso de liquidez al sistema que agudizó la especulación contra la moneda (Sánchez-Fung, 2005). La devaluación experimentada por el peso dominicano causó la desestabilización de otros bancos que, al igual que el BANINTER, habían realizado cuantiosos préstamos en dólares a entidades que no generaban ingresos en dólares o que no poseían colateral. Posteriormente el Banco Central tomó el control de otros dos bancos –el Bancrédito y el Banco Mercantil– que tuvieron problemas de liquidez, con la intención de vender sus carteras a otras entidades bancarias e incluso a entidades que no pertenecían

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al sistema financiero (Calvo, 2018). Como resultado del rescate bancario, la deuda denominada cuasifiscal, originada por las pérdidas operacionales del Banco Central, pasó a representar el 29% del PIB en 2004. Para tratar de reponer las pérdidas acumuladas producto de esta crisis, en julio de 2006 se creó el Plan de Recapitalización del Banco Central, que estableció un plazo de 10 años para amortizar la deuda cuasifiscal. La normativa del Plan de Recapitalización planteaba que, para cubrir las pérdidas acumuladas del Banco Central, se autorizaba al Ministerio de Hacienda a emitir bonos durante el período estipulado. Sin embargo, de acuerdo con el Informe Trimestral de Deuda Pública publicado por el Ministerio de Hacienda en marzo de 2018, el monto en circulación de instrumentos emitidos para la recapitalización del Banco Central fue menos de la mitad del monto estipulado por la ley. Esto ha dado lugar al crecimiento continuo de la deuda del Banco Central y ha implicado mayores presiones sobre el manejo de la política monetaria. Desde el año 2000, la deuda del Banco Central ha venido multiplicándose por un factor de casi ocho veces, y en 2017 representó el 14.2% del PIB, en contraste con la meta de 0.3% prevista para aquel año. La crisis bancaria puso en evidencia la débil capacidad regulatoria y de supervisión de las autoridades monetarias. Antes del estallido de la crisis, la Superintendencia de Bancos había recibido asistencia en términos de consultorías de expertos internacionales, dentro del Programa de Fortalecimiento de la Supervisión Bancaria realizado a través del BID-FOMIN y el FSAP, que se llevó a cabo en 2001. Ambas auditorías habían detectado debilidades graves en la calidad de los procesos de monitoreo de riesgo y en materia patrimonial. Estas fueron comunicadas a las autoridades, pero, de acuerdo con un panel de expertos, no se actuó con la celeridad ni la diligencia que el tema exigía (Calvo, 2018). Además, se pudo determinar que la Superintendencia de Bancos había realizado las inspecciones correspondientes que, sin embargo, no redundaron en ningún cambio regulatorio importante,

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ni impidieron que se suscitara la crisis. En el caso particular de BANINTER, el organismo regulador auditó la entidad en 1999, 2000 y 2001. En 2001 se llevó a cabo una inspección general y una de cartera, y en esta última se notó un crecimiento considerable del riesgo crediticio, de 5.99% a 13.06%. No solo esto, sino que se determinó que faltaban provisiones en un monto que doblaba las utilidades previstas para ese año. Cuando se analizaron las sanciones que la Superintendencia aplicó entre el año 2000 y 2005, se observó que se habían emitido 193 multas, todas por montos mínimos. De estas, solo 12 multas ―es decir, menos de una décima parte― fueron emitidas a los bancos comerciales, a pesar de que estos representaban más del 70% de los activos del sistema. Los bancos con problemas de liquidez fueron capaces de evadir el sistema de supervisión y desviar fondos a cuentas en el extranjero para beneficiar a sus ejecutivos, propietarios y/o vinculados. Los fondos eran transferidos y ocultados a través de mecanismos informáticos que, desde la década de los 90, se tenían con entidades de personalidad jurídica diferente a la que poseía cada banco, y con contabilidades independientes en las que se registraban los resultados exclusivos de dichas operaciones. Por ende, dichas operaciones no salían registradas en la Cámara de Compensación del Banco Central ni en las exigencias contables de lo que entonces eran los estándares de Basilea I. El hecho de que los informes financieros no se realizaran de manera consolidada dificultaba, asimismo, la detección de la situación financiera real de cada banco. Y cabe destacar que la ley no previó, hasta noviembre de 2002, que los estados financieros se realizaran de manera combinada (Calvo, 2018). Como consecuencia de la crisis y de la exposición de los problemas de supervisión y regulación que esta supuso, se tomaron medidas para fortalecer el monitoreo del sistema financiero según las normas establecidas en los estándares de Basilea II. Entre las medidas dispuestas, destacan las siguientes: 1) Aumento de los requerimientos de capital mínimo; 2) Obligación de presentar balances consolidados de todas las entidades asociadas; y 3) Aprobación de la Ley 92- 2004, de

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Prevención de Riesgos, para dar apoyo a entidades de intermediación financiera que puedan provocar riesgo sistémico. De igual manera, la crisis financiera y su impacto sobre la política monetaria comportaron cambios para el Banco Central y la manera en la que ha tratado de enfocar su modelo de política. Desde el año 2006, se ha implementado un esquema explícito de metas de inflación que se ha reducido de un 5.5%, en el año en que se introdujo la meta, a 4% en 2019 con una banda de ±1%. Este es un cambio fundamental en busca de mayor independencia del banco y que está encaminado a desvincular los objetivos de política monetaria de aquellos relacionados con el crecimiento de la economía y el desempleo. Sin embargo, y como veremos en el capítulo 3, aún existe un vínculo tácito entre la política fiscal y la monetaria. Este vínculo se materializa por el gran miedo que tiene el Gobierno en general, y el Banco Central en particular, a la flotación de la tasa de cambio. Por un lado, el fuerte componente externo que tiene la deuda del sector público y los efectos que la tasa de cambio tiene sobre el servicio de dicha deuda, han limitado el enfoque exclusivo del Banco en el manejo de la inflación. A todo ello se le suma el fuerte mecanismo de transmisión que tienen los movimientos de la tasa de cambio sobre los precios, en gran medida por la dependencia del país en bienes transables, particularmente en el petróleo y sus derivados. A raíz de la deuda cuasifiscal resultante de la crisis financiera de 2003-2004, el Banco Central ha encontrado en la esterilización de la liquidez que resulta del servicio de dicha deuda, a través del uso de certificados de participación (bonos emitidos por el Banco Central), un instrumento altamente efectivo no solo para manejar la deuda del banco, sino para mantener un ancla nominal del tipo de cambio (Sánchez-Fung, 2005). De hecho, estos bonos han creado fuertes distorsiones, incluso invirtiendo la curva de rendimiento del país, donde los instrumentos del que se supone es el emisor de menor riesgo ofrecen tasas de retorno superiores a las que se obtienen en el mercado financiero. Estas distorsiones, como veremos en el

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capítulo 3, tienen fuertes implicaciones sobre la inversión privada y la profundidad de los mercados de capitales. Independientemente de esto, el enfoque estricto que ha mantenido el Banco Central sobre la política monetaria ha logrado estabilidad en la tasa de cambio y la inflación, y, sumado a las regulaciones financieras que se introdujeron a raíz de la crisis financiera de 2003-2004, ha tenido efectos favorables sobre la economía. El país logró así retomar su crecimiento y colocarse nuevamente entre los de mayor desempeño en toda América Latina. El PIB en dólares corrientes se ha triplicado ―ha pasado de US$ 24,107 millones en 2004 a US$ 76,038 millones en 2017―, lo que posiciona la República Dominicana como la primera economía, en términos de crecimiento, de Centroamérica y el Caribe, y la novena del conjunto de la región latinoamericana. El sector que ha exhibido un mayor nivel de crecimiento durante este período ha sido el de servicios, que se ha expandido en 2.8 veces. En efecto, la participación del sector servicios pasó de representar el 54.2% del PIB en 2004 al 62.0% en 2018, con lo que desplazó en términos relativos a los sectores industrial y agropecuario que, a pesar de haber crecido de manera importante en términos absolutos, vieron decrecer su participación con respecto al PIB. Dentro del sector servicios, los subsectores que mostraron un crecimiento mayor, con niveles superiores al crecimiento medio del sector, fueron la enseñanza, el transporte, el almacenamiento, la intermediación financiera, los seguros, el comercio y la administración pública. El subsector de enseñanza se multiplicó prácticamente por seis, hecho que puso de manifiesto un corte importante en la tendencia de crecimiento a partir de 2013, año en que se inició una asignación presupuestaria equivalente al 4% del PIB para la educación pública preuniversitaria. Dicha asignación estaba estipulada por ley desde el año 1997, pero no se materializó hasta 2013. En lo que respecta al sector industrial, el subsector que ha experimentado mayor crecimiento es el de explotación de minas y canteras, que entre el año 2000 y 2017 multiplicó por seis su crecimiento, debido a la

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instalación en el país de la empresa minera Barrick Gold, en 2013, para la extracción de oro y otros minerales en Pueblo Viejo, provincia Sánchez Ramírez. Los niveles de crecimiento experimentados, sumados a la estabilidad de los precios y del tipo de cambio, y las mejoras en indicadores externos —como la acumulación de reservas internacionales y un mejor balance comercial—, han otorgado una carta de presentación atractiva para los capitales internacionales. Debido al bajo rendimiento de los instrumentos financieros a nivel global, los fondos de inversión internacionales han abierto su apetito por deuda soberana de países emergentes, los cuales mejoraron su posición relativa después de la crisis financiera internacional de 2008. El acceso a este tipo de facilidades permitió que los gobiernos de la República Dominicana estimularan continuamente el crecimiento de la economía con políticas fiscales expansivas, que han generado déficits fiscales que han sido financiados con deuda predominantemente externa. El delicado balance entre el estímulo fiscal, junto a una política monetaria orientada a la estabilidad de precios con un ancla nominal de la tasa de cambio y el acceso al crédito internacional, se ha convertido en el modelo económico que ha predominado desde 2004. De igual manera, el ambiente de estabilidad que ha vivido el país, así como los subsidios destinados a conservar el capital político, incluyendo las ineficiencias en el sector eléctrico y otros apoyos populares, han permitido perpetuar los partidos políticos en el poder. Esta permanencia política ha implicado el debilitamiento de institucionalidad y de las fuerzas de oposición. Esto, sumado a la complicidad de muchos actores del sector privado, que aceptan las ineficiencias que aún prevalecen en el sistema, ha deteriorado la credibilidad en la clase política, empresarial y de los poderes fácticos del país. Desafortunadamente, la ola de escándalos de corrupción de los últimos años ha agravado la mala percepción que tiene la sociedad de las instituciones del país, ya sean públicas o privadas (TI, 2019).

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2.7 La transformación educativa Patricia Janiot, la entonces presentadora de noticias de la cadena internacional CNN en español, no pudo ocultar su asombro mientras observaba y comentaba las imágenes que se emitían desde Santo Domingo el lunes 6 de diciembre de 2010. Aquel día, más de 300 mil personas, de forma espontánea, empuñando sombrillas y vistiendo ropas amarillas, colmaron las calles de todo el país. Reclamaban lo que para muchos observadores externos —como Patricia— resultaba propio del realismo mágico latinoamericano. A viva voz, la multitud exigía al Gobierno que cumpliera la ley y asignara el 4% del PIB al sector educativo, como estaba consagrado en la norma desde 1997. Dos años antes, la UNESCO, con la publicación del “Segundo Estudio Comparativo y Explicativo de la Calidad Educativa de América Latina”, había dejado en evidencia las deficiencias de la educación dominicana. Ese estudio demostró, entre otras carencias, que el nivel del 41.28% de los alumnos del tercer grado del nivel primario, público y privado, se situaba por debajo del nivel básico de suficiencia en el área de matemáticas. Es decir, estos estudiantes no eran capaces de reconocer la relación de orden entre los números naturales, las figuras geométricas elementales, la representación espacial de un objeto, o simples interpretaciones derivadas de gráficas y tablas de forma directa. En el otro extremo, menos del 1% de los estudiantes se ubicaban en los niveles superiores, mientras que Chile y Costa Rica colocaban, en esos mismos niveles, a más de uno de cada tres (PREAL/ UNESCO, 2008). Este nivel de rendimiento sorprendió a los expertos, dado que, en aquellos años, la República Dominicana se encontraba en la vanguardia de la región en términos de cobertura de los niveles primario y medio, y, al mismo tiempo, tenía una de las tasas más altas de la región de maestros titulados (OCDE, 2008; BID, 2009). La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sostenía al respecto que el financiamiento público inadecuado —por aquel entonces inferior al 2% del PIB— era la fuente de casi todos los problemas del sistema (OCDE, 2008). Por otro lado, según el Índice

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de Competitividad Global (GCI, por sus siglas en inglés) del Foro Económico Mundial (FEM) en su versión 3.0 de 2018, la calidad de la educación primaria de la República Dominicana se sitúa en el puesto 113 de 137 países, mientras que la educación secundaria se encuentra en las posiciones 128, para la calidad de la educación en general, y 133, para la calidad de la enseñanza de matemáticas y ciencias. Esta realidad expuesta por las agencias internacionales hizo madurar un sentimiento de indignación nacional que fue sumando adeptos. Así nació la Coalición por una Educación Digna, que estuvo integrada por organizaciones sociales y no gubernamentales, por empresarios, por los principales comunicadores sociales y formadores de opinión del país, y por ciudadanos de a pie, quienes mantuvieron una plataforma reivindicativa constante frente al rechazo recurrente de las autoridades de turno a cumplir con la ley (Foro Socioeducativo, 2015). Su acción sistemática y recurrente permitió que el 7 de septiembre de 2011, a poco menos de seis meses de la elección nacional, todos los candidatos a la Presidencia de la República suscribieran el Compromiso Político y Social por la Educación. Este compromiso supuso dar cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 6697, asignar los recursos previstos en la normativa, procesar reformas administrativas y “… diseñar y ejecutar estrategias, políticas y programas orientados a la formación y dignificación del maestro y directivos del sistema educativo” (EDUCA/PREAL, 2011). Cuando Danilo Medina asumió la Presidencia, en agosto de 2012, una de sus primeras acciones de gobierno fue incorporar al proyecto de presupuesto del Estado la asignación del 4% del PIB, tal como mandataba la ley, y cumpliendo el compromiso que él mismo había suscrito como candidato. Desde la entrada en vigor de la Ley de Educación y el inicio efectivo de la asignación de los recursos establecidos en la norma, se acumuló una deuda histórica equivalente a US$ 10,500 millones (EDUCA, 2016). El primer Gobierno del presidente Medina se abocó a resolver los problemas materiales de la educación: se apostó por la erradicación del analfabetismo; se anunció el programa Quisqueya

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Empieza Contigo, con ambiciosas metas para aumentar la cobertura en la primera infancia; se incrementó el universo de aulas y centros educativos, y el salario docente experimentó aumentos recurrentes y sistemáticos en términos reales. Como consecuencia, la remuneración de los maestros, en muy poco tiempo, pasó de ser una de las más bajas en el mercado local a situarse 53% por encima del salario medio de los trabajadores con nivel universitario, y la más alta de la región del Caribe, medido en paridad de poder adquisitivo. También se aumentó la inversión destinada a formación inicial de docentes y a capacitación continua, la cual creció por un factor de 6 entre 2011 y 2016 (EDUCA, 2014a; 2015b; 2018). Por otro lado, se construyó una agenda de reformas para abordar los aspectos sustantivos de la educación. Con este objetivo, se sentaron las bases para una reforma curricular en todos los niveles educativos —incluida la educación técnico-profesional—, que adoptaría el paradigma de la educación por competencias durante la segunda administración de Medina. Asimismo, se inició el proceso de transformación del modelo de gestión escolar hacia centros educativos de jornada extendida, y se comenzó a desarrollar la idea de dotar de un computador a cada niño del sistema educativo, tomando como referencia experiencias relativamente exitosas en la región. Este esfuerzo, a la postre, constituyó el génesis del Programa República Digital que se expande durante la segunda presidencia de Danilo Medina. Un hito relevante de este período es el Pacto Nacional para la Reforma Educativa. Una bitácora para la educación dominicana, acordada y suscrita tras un extenso, prolongado y participativo proceso de construcción colectivo para el período 2014-2030 (Consejo Económico y Social, 2014). Este pacto, enmarcado en las tradiciones y las lecciones aprendidas que la política pública ha acuñado para grandes acuerdos nacionales de largo plazo, fue encomendado en la Ley 12-01, de Estrategia Nacional de Desarrollo. En abril de 2014, más de 190 organizaciones sociales, empresariales, sindicales, confesionales, no gubernamentales; todos los partidos políticos

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representados en el Congreso; agencias del Gobierno, Presidencia de la República y pasados presidentes; representantes del Poder Judicial y Legislativo y de organizaciones internacionales acreditadas en el país, y 33 expertos nacionales e internacionales, estamparon su firma dando su palabra para cumplir, hacer cumplir o elevar la voz, respecto a 118 compromisos, estructurados en 10 capítulos, con la misión de elevar el nivel de calidad de la educación dominicana. Este hecho recoge algunos logros significativos. Entre otros, se demostró que la sociedad dominicana tiene la capacidad de alcanzar acuerdos. Que los actores más diversos, algunos con enfrentamientos permanentes entre sí, son capaces de empeñar su palabra y dejar al margen sus diferencias para pactar por un bien común ulterior. Y que es posible construir una agenda de largo plazo para las políticas públicas dominicanas. Sin embargo, también dejó algunos dilemas no resueltos. En primer lugar, el proceso metodológico de construcción de este pacto no fue concluyente respecto al formato y la contabilización de las voluntades para que el proceso de toma de decisiones reflejara la voluntad de las mayorías. En segundo término, una vez agotado el proceso, no está del todo claro cuáles son las bases sobre las que reposa la legitimidad de las organizaciones que participan en este, y quiénes son y a quiénes representan las personas que hablan en su nombre. Tercero, no se planificó ni se previó un régimen de consecuencias ante eventuales incumplimientos de los compromisos pactados. Y, por último, la herramienta aún no ha sido sometida a presión, puesto que el cambio de gobierno acaecido en 2016 renovó autoridades gubernamentales en el ámbito del Poder Ejecutivo, y, por tanto, no supuso un cambio real de las voluntades y prioridades políticas. Asimismo, desde el punto de vista financiero, tampoco se han suscitado escenarios de restricciones presupuestarias, dado que la República Dominicana ha experimentado un período de largo crecimiento, como ya hemos explicado. De hecho, este desarrollo de la economía dominicana ha significado, en términos absolutos, un crecimiento medio anual superior a los US$ 220 MM (EDUCA, 2019).

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En 2019 se acumularon siete ejercicios con una asignación ininterrumpida equivalente al 4% del PIB, destinados a la proporción de la función educativa del Estado, administrada por el Ministerio de Educación de la República Dominicana (MINERD). Este volumen de recursos supera los US$ 19,800 MM de dólares para este período, es decir, más de la cuarta parte del tamaño de la economía dominicana de un año típico reciente. El esfuerzo que realiza la sociedad dominicana es de tal magnitud, que para financiar la educación destina más del 26% del gasto público total, un porcentaje que sitúa al país en la vanguardia de América Latina y del resto del mundo en cuanto a la proporción de gasto público total asignado a esta función (MINERD, 2018; EDUCA, 2019). El impacto de esta inversión se pone de manifiesto en un cambio sustantivo del perfil del sistema educativo dominicano. Desde 2013 se inauguraron 392 centros educativos completamente nuevos, es decir, el 6% sobre el acervo histórico acumulado desde el origen hasta 2012; se abrieron 12,398 nuevas aulas, es decir, el 36% sobre el total de aulas que había en 2012; se incrementó el salario medio de un docente de aula de la educación primaria en más del 70% en términos corrientes; e ingresaron al sistema 29,581 nuevos maestros, lo que representa un incremento del 42%. Por último, más de 2,100,000 estudiantes asisten diariamente a un centro educativo vinculado al MINERD —el 75% ya en Jornada Extendida—, y reciben alimentación tres veces al día más de 1,815,000 de estos. (MINERD, 2018, 2019). Han transcurrido cinco años desde la firma del Pacto Nacional para la Reforma Educativa, y los informes del Comité de Veeduría del Pacto han marcado aciertos, aunque también limitaciones en el cumplimiento de los compromisos. Y no solamente por parte de las entidades del Estado, sino también por parte de los sindicatos, que, han incumplido sistemáticamente el único compromiso de carácter irrenunciable que contiene el documento, interrumpiendo jornadas del calendario escolar por reivindicaciones salariales. Solo en 2017 el costo estimado de la no docencia superó los US$ 180 MM (Comité de Veeduría Social, 2018).

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Tanto el tercero como el primero de los informes del Comité de Veeduría coinciden en señalar que los avances en relación con las metas presidenciales son menores a lo programado, y que el gran problema del sistema sigue siendo la calidad de los aprendizajes. En efecto, la República Dominicana participó por primera vez en 2015 en las pruebas del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) que aplica la OCDE. Estas pruebas miden el nivel de competencia en lectura, matemáticas y ciencias, en estudiantes cuya única característica común, a nivel global, es tener entre 15 y 16 años. Los alumnos dominicanos que participaron en las pruebas PISA ingresaron en el sistema educativo, en el mejor de los casos, en 2006, en preprimaria, o en 2007, en el primer grado de la primaria. De modo que la cohorte evaluada refleja la calidad educativa que el sistema brindaba antes de las reformas. Según los resultados, el país se ubicó en la retaguardia del conjunto de participantes de la prueba. De hecho, el rendimiento de más del 80% de los estudiantes estuvo en los niveles más bajos de competencia en el área (BID-CIMA, 2016). La conclusión más evidente —que no es exclusiva de la República Dominicana— es que el sistema educativo no está resolviendo, en términos de aprendizajes, las desigualdades de la estructura social. Sino todo lo contrario, las reproduce. Otro dato, tal vez menos evidente pero muy ilustrativo, es que los estudiantes de los hogares más favorecidos del país obtienen unos resultados similares a los del decil más pobre de Israel, Chile y Uruguay. A efectos prácticos, con este nivel los estudiantes dominicanos a los 15 años acumulan en promedio tres años menos de educación que sus pares chilenos y 2 menos que los costarricenses (EDUCA-A. Rivas, 2018). Aunque en el momento de la publicación de El Gazebo aún no contamos con los resultados de la segunda participación de República Dominicana en las pruebas PISA, el Ministerio de Educación dispone de instrumentos valiosos para medir la calidad de los aprendizajes, incluso con mayor precisión que el instrumento diseñado por la OCDE.

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Esto es así porque el mayor volumen de recursos también facilitó un proceso de modernización y profesionalización de la estructura del Ministerio de Educación y de algunas de sus funciones. Un buen ejemplo de ello es la Dirección de Evaluación de la Calidad Educativa, que ha promovido pruebas diagnósticas censales, en centros públicos y privados, en los grados tercero y sexto de primaria, aplicadas en 2017 y 2018 respectivamente. Asimismo, en 2019 se aplica la medición, también censal, del nivel de apropiación del currículo para estudiantes del tercer grado de la educación secundaria. Todos estos grupos reflejan los resultados acumulados de las inversiones realizadas a partir de 2013, cuando se asignó por primera vez el 4% del PIB al sector. Debemos reconocer que los resultados son aún preocupantes. En el tercer grado del nivel primario, por ejemplo, solamente el 12% de los alumnos ―considerando la media del país, en educación pública y privada― demostró la capacidad de leer con fluidez y de comprender lo que leen (MINERD, 2017; EDUCA, 2018). En el área de las matemáticas pasa algo singular: los que logran dominar los elementos previstos para el nivel son solo el 27.4%. Sin embargo, cuando se mide en el sexto grado los estudiantes que logran las competencias previstas son tan solo el 4.1% ―siempre efectuando el promedio nacional, sumados los alumnos de centros públicos y privados― (MINERD, 2017; EDUCA, 2018). De lo expuesto, sería injusto calificar la reforma educativa dominicana como un ejemplo típico más de un gobierno que, ansioso por cambiar la realidad del sistema educativo, hace lo mejor que saben hacer los gobiernos que, según palabras de Eric Hanusheck (2003), es “echar dinero a los problemas”. Sin embargo, es evidente que conviene detectar qué elementos del proceso educativo fallan e impiden que la enorme inversión y todo el esfuerzo que realiza la sociedad dominicana culminen en unos resultados de aprendizaje mejores.

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2.8 Conclusiones El importante libro de Acemoglu y Robinson (2012) explica que las instituciones y las costumbres que existen actualmente en la mayoría de los países del mundo son, en gran medida, el resultado de una herencia histórica. Desde la colonización de La Española, la historia de la República Dominicana ha estado plagada de episodios que muestran serios problemas de institucionalidad, falta de calidad moral, un estado de derecho débil y, por ende, una profunda impunidad. El sistema sociopolítico y económico impuesto por los colonizadores tuvo el objetivo de beneficiar a unos pocos y concentrar el poder en los gobernantes y las familias de clase alta. Se tomaron medidas que perjudicaban a los más vulnerables, desde los taínos hasta los esclavos africanos, incluyendo también a buena parte de los colonizadores que no venían con las conexiones ni los recursos necesarios desde España. Este proceder se repite a lo largo de la historia, y se manifiesta de diferentes formas antes y después de la independencia. Siguiendo los dictados de Acemoglu y Robinson (2012), debemos concluir que la débil institucionalidad que se observa hoy en la República Dominicana tiene sus raíces en la época colonial. Ahora bien, las raíces coloniales españolas no son las únicas responsables. Los sucesivos líderes políticos que han buscado el enriquecimiento personal en lugar del bienestar colectivo, así como una clase empresarial y una sociedad más preocupadas por la extracción a través de la proximidad al poder político que a través de la eficiencia y la competencia internacional, tienen una parte importante de la responsabilidad. Desde los inicios de nuestra República, los primeros empresarios recurrieron al contrabando, la evasión y abusaron de los esclavos, sin respetar la propiedad privada ni los derechos humanos. Esas costumbres arraigadas en la historia del país explican, por ejemplo, que en la actualidad la población dominicana vea la evasión tributaria, a través del hurto y la informalidad empresarial y laboral, como algo normal.

Antecedentes sociopolíticos y económicos de la R.D. 115

Del mismo modo, las infraestructuras de que dispone la República Dominicana son las que ha heredado de su historia, que no han sido construidas necesariamente con un objetivo coherente de país y para beneficio de la sociedad en general, sino que son, más bien, el resultado de una multitud de decisiones arbitrarias tomadas por los líderes históricos para beneficio personal, de sus familiares, amigos y grupos de influencia. La gravedad de dichas decisiones es imputable al tipo de líderes que en su momento tenía el país. Unos fueron más despóticos y otros más democráticos; unos más populistas y otros más clientelares. Pero independientemente de cuáles fueran sus inclinaciones políticas, la lección que nos da la historia es que no actuaron de una manera coherente, sino de forma arbitraria e incluso contradictoria. Un ejemplo parecido lo encontramos en las regulaciones y legislaciones económicas, que no fueron diseñadas siguiendo un plan estratégico, sino que cambiaban constantemente en respuesta a problemas puntuales. Generalmente buscaban satisfacer los intereses proteccionistas de grupos empresariales locales, el enriquecimiento de líderes políticos y sus allegados, o eran consecuencia de una imposición exterior, ya fuese de los Estados Unidos, en sus dos intervenciones, o de organismos como el FMI. En definitiva, la legislación en materia económica no fue pensada ni diseñada con un objetivo y un sueño de país a largo plazo. Ya nos hemos referido a la importancia capital de la educación. Como se plantea en el siguiente capítulo, uno de los grandes obstáculos a la competitividad del país son las marcadas deficiencias en el sistema educativo. Los bajos niveles que se observan en dicho sistema no son casuales. Son el resultado de una estrategia histórica perversa por parte de la clase política y empresarial para suprimir el cuestionamiento y la capacidad de discernir de la población. Sin duda, mantener a una población en la ignorancia y en la pobreza ha sido una herramienta de control poderosa desde los tiempos de la colonización. Una población poco educada es una población incapaz de exigir las instituciones que el país necesita para lograr mayor equidad y eficiencia. Y también es incapaz de exigir responsabilidades

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a los líderes políticos, empresariales y sociales, que no le ofrecen los resultados deseados a nivel de salud, infraestructura, educación y bienestar, especialmente durante la vejez. La situación actual de la República Dominicana, tanto sociopolítica como económica, es la herencia de todas las decisiones tomadas por los líderes y los ciudadanos a lo largo de la historia. Por esta razón, los autores de El Gazebo han creído que era imprescindible empezar el libro haciendo un resumen de lo acontecido en este país a lo largo de su historia. Solamente estudiando el pasado podemos entender e identificar los obstáculos que están afectando la productividad y la competitividad del país, y pensar en recetas y soluciones para alcanzar los niveles de prosperidad y bienestar de los países desarrollados.

Antecedentes sociopolíticos y económicos de la R.D. 117

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CAPÍTULO 3

Retos y obstáculos “Es la confianza, más que el dinero, lo que hace girar el mundo”. Joseph Stiglitz

3.1 Introducción En 1993 un joven de Alburquerque (Nuevo México, Estados Unidos) pensó que, con la llegada de Internet, la gente dejaría de comprar en tiendas tradicionales y compraría bienes y servicios online. Hizo un plan de negocios y lo presentó a unos “ángeles de negocios”. Estos hicieron una pequeña inversión inicial que, sumada a un capital que le dieron sus padres, permitió al joven crear una empresa de ventas por Internet en el garaje de su casa. El 5 de julio de 1994 nació Amazon, y aquel joven visionario se llamaba Jeff Bezos. La nueva tienda online al principio vendía solamente libros, y en 1998 empezó a vender música, videos y algunos bienes electrónicos de consumo. La compañía estuvo a punto de ir a la quiebra con la implosión de la burbuja “puntocom” en el año 2000, pero gracias a diversas aportaciones de inversores capitalistas de riesgo ―o venture capitalists―, Bezos logró sacarla a flote. Desde entonces, ha convertido su empresa en uno de los mayores imperios corporativos de todos los tiempos: emplea a 647,000 trabajadores, tiene centenares de centros de distribución en todo el mundo e ingresa unos 233 billones de dólares anuales. En septiembre de 2018 fue una de las primeras compañías del mundo en alcanzar un valor de mercado de 1 trillón de dólares.

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Pero Amazon no solo se ha convertido en una de las empresas más valiosas del mundo, también es una de las más innovadoras. Sus centros logísticos están totalmente automatizados con robots que se desplazan sin ayuda humana para localizar productos dentro de un gigantesco almacén y los empacan para enviarlos a los compradores. Sus centros de investigación y desarrollo (I+D) son pioneros en nuevas tecnologías, como la inteligencia artificial, que se utiliza para predecir y anticipar las compras que harán sus clientes. En la actualidad, Amazon está considerada una de las cuatro grandes compañías tecnológicas del mundo ―junto con Google, Facebook y Apple―, y juntas forman el grupo denominado las “Big Four”. Todo eso ha convertido a su fundador, aquel joven de Alburquerque, en el hombre más rico del mundo, con una riqueza estimada en cerca de 130 billones de dólares. Aunque esta historia es de sobras conocida, se ha incluido en este estudio para introducir la siguiente reflexión: si Bezos hubiera sido dominicano y hubiera vivido en la República Dominicana, ¿existiría Amazon hoy? Si la respuesta es no, ¿qué se lo habría impedido? Las respuestas a estas preguntas son, en gran medida, los determinantes de la “falta de competitividad”. Es decir, si logramos determinar las “razones” por las que el hipotético “Bezos dominicano” no habría podido implementar Amazon en la República Dominicana, habremos obtenido una buena aproximación a las causas que originan la falta de competitividad del país. Primeramente, es muy poco probable que el Bezos dominicano hubiera creado Amazon. Y, de haberlo hecho, es casi seguro que no habría alcanzado el mismo nivel de éxito. Es más, si Bezos hubiera asistido a la escuela media dominicana, probablemente nunca habría tenido la idea de montar un negociode venta por Internet en 1994. Tampoco es probable que hubiera creído que podía aspirar a tener una idea que pudiera transformar el mundo. Y en el caso de que se le hubiera ocurrido, seguramente no habría tenido el empuje ni los conocimientos para implementarla. Todo eso apunta a un primer factor de la competitividad: la educación. Es decir, cuando se analizan

Retos y obstáculos 121

las causas de la falta de competitividad de un país, un elemento central es saber si la educación prepara a los jóvenes para tener ideas, para ser creativos e innovadores. Hay que preguntarse si se les inculca un espíritu emprendedor que les permita implementar ideas y aspirar a crear empresas que cambien el mundo. Y también hay que preguntarse si se está dando a los jóvenes los conocimientos y las herramientas necesarias para crear y hacer crecer esas empresas, desde pequeñas operaciones en el garaje de los padres hasta grandes multinacionales. En segundo lugar, suponiendo que este joven hubiera tenido la idea de abrir una tienda online en 1994, y hubiera tenido el empuje, el espíritu emprendedor y los conocimientos suficientes para implementarla, ¿habría podido? Probablemente la respuesta vuelve a ser no. Un indicador significativo es que en la actualidad hay jóvenes dominicanos que han tenido ideas empresariales innovadoras ―por ejemplo, en el campo de las tecnologías financieras― pero, en lugar de desarrollarlas en la República Dominicana, han tenido que llevarlas a cabo en otros países, como Estados Unidos. ¿Por qué? ¿Qué barreras habría encontrado el Bezos dominicano y qué barreras encuentran los jóvenes emprendedores dominicanos que motivan su marcha del país? Las respuestas a esta pregunta son múltiples y complejas (como lo son los factores causantes de la competitividad). Seguramente, en la República Dominicana se habría topado con innumerables problemas burocráticos y de complejas regulaciones. Por tanto, otra de las áreas que se deben analizar es la relativa a la regulación y los impedimentos que dificultan la creación y el crecimiento de las empresas. Para solucionar los problemas burocráticos, seguramente habría tenido que sobornar a diferentes empleados públicos con el objetivo de obtener expeditamente los permisos necesarios. Esto significa que el entorno institucional, su credibilidad y su ética también deben ser objeto del análisis. Por otro lado, el “Bezos dominicano” habría encontrado la oposición de algunos empresarios locales que habrían visto la tienda en línea como una amenaza competitiva para sus tiendas presenciales. Los cabilderos empresariales habrían hecho presión a los políticos para que dificultaran las operaciones en línea

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mediante legislaciones restrictivas e impuestos especiales, o para que directamente las prohibieran. No lo habrían hecho a las claras, pero habrían podido argumentar que las ventas en línea son inseguras para el usuario, o que pueden favorecer el tráfico de drogas, armas u otros productos ilícitos. Todo esto apunta, de nuevo, al entorno institucional tanto público como privado. También habría tenido problemas para encontrar empleados capacitados que le ayudaran en los primeros pasos de su proyecto: los ingenieros de computación o de telecomunicaciones, que obtienen buenos salarios en las grandes empresas del país, no habrían querido arriesgar su seguridad salarial para acompañar a un emprendedor de futuro incierto. El joven Bezos probablemente no habría encontrado gestores suficientemente preparados para llevarle la parte financiera, el marketing o la estrategia empresarial de una operación de tal complejidad, ni tampoco habría encontrado capital humano para desarrollar sus centros de I+D. Todo esto apunta al ecosistema innovador del país. El hipotético Bezos dominicano también habría tenido problemas con la velocidad de Internet en la República Dominicana. Su empresa habría tenido que cerrar varias veces a lo largo del día por falta de electricidad. Sus productos no habrían llegado a tiempo a destinación por la mala calidad de las carreteras, los puertos y los aeropuertos. Es decir, otro de los grandes pilares que afectan a la competitividad son las infraestructuras. Es más, seguramente no habría encontrado el financiamiento necesario para pasar de su garaje a una empresa pequeña, y de una empresa pequeña a una de gran escala. En la República Dominicana no habría encontrado ni a los “ángeles de negocios” que le permitieron abrir la empresa en 1994, ni a los “capitalistas de riesgo” que le salvaron de la quiebra en el año 2000. Los bancos, que tienden a ser conservadores, nunca habrían apostado por un negocio nuevo como eran las ventas en línea en los años noventa: un negocio que no entendían, porque nunca se había practicado en ningún país del mundo. Era demasiado innovador para los bancos

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tradicionales, acostumbrados a financiar hipotecas. Y, más aún, el Bezos dominicano habría tenido que competir con el crédito que requiere y necesita el sector público. Eso apunta al sector financiero como otro eje fundamental que se debe analizar a la hora de estudiar la competitividad de un país. Seguramente, de seguir con esta línea argumental hipotética, se encontrarían otras razones que explicarían por qué el Bezos dominicano no habría sido capaz de crear y desarrollar Amazon desde la República Dominicana. Este ejercicio, que no debe ser tomado de manera literal, es útil porque ayuda a visualizar que las deficiencias en la competitividad del país son múltiples y tienen que ver con aspectos que van desde la educación hasta el sector financiero, pasando por la excesiva regulación, la burocracia, las instituciones, la corrupción, las ineficiencias, la capacidad de cabildeo de las empresas, las infraestructuras tecnológicas, eléctricas y de transporte, entre los demás pilares de la competitividad. Por ende, cada barrera que se hubiera encontrado el Bezos dominicano, en realidad refleja una carencia importante del marco competitivo del país. 3.2 Una mirada general al Índice de Competitividad Global En capítulos anteriores se ha señalado la importancia de la competitividad en relación con el nivel de bienestar de la ciudadanía. También se ha repasado la historia de la literatura económica que ha investigado los determinantes de la competitividad de un país. La conclusión es que, tal como demuestra el ejercicio del imaginario “Bezos dominicano”, existen una multitud de factores que contribuyen o frenan la competitividad. Para mejorar la competitividad de un país es necesario atacar las barreras a la productividad desde múltiples frentes. En este capítulo se quiere realizar un diagnóstico exhaustivo del nivel en el que se encuentra la República Dominicana en materia

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de competitividad. Según plantea la literatura académica, se debe hacer un análisis de cada uno de los factores que potencialmente afectan la productividad. Una manera de organizar y sistematizar toda la complejidad de factores asociados a la productividad y la competitividad es la que proporciona el Foro Económico Mundial (FEM) a través de su Índice de Competitividad Global (GCI). Los numerosos factores económicos, políticos, educativos, institucionales y sociales que contempla se agrupan en doce grandes pilares que, recordemos, son: 1) instituciones, 2) infraestructura, 3) capacidad de adaptación tecnológica, 4) estabilidad macroeconómica, 5) salud, 6) habilidades obtenidas a través del sistema educativo, 7) eficiencia del mercado de bienes y servicios, 8) eficiencia del mercado laboral, 9)eficiencia del sistema financiero y de capitales, 10) tamaño del mercado interno y externo, 11) dinamismo y sofisticación empresarial y 12) capacidad de innovación²⁶. En este capítulo se tomará el GCI y las mediciones que presenta el Foro Económico Mundial como base para elaborar cada uno de los pilares que nos permiten evaluar la competitividad del país, y lo complementaremos con estimaciones y datos aportados por otras instituciones, tanto internacionales como dominicanas. Cuando se analiza la posición de la República Dominicana en el GCI 3.0 en relación con las economías de altos ingresos, se observan deficiencias en todos los pilares (ver gráfico 3.2.1), salvo en el ambiente macroeconómico, que es el único que está en la media de esos países. En este pilar, la República Dominicana figura en la posición 49 de los 137 países evaluados. El ambiente macroeconómico considera el tamaño del déficit (posición 74 de 137), el ahorro nacional (posición

26 A lo largo de este documento se hace referencia al GCI 3.0 del FEM, que se publicó hasta 2018, porque muchos de sus indicadores son relevantes a la situación institucional, política y económica que el país vive en la actualidad, y que fueron modificados en la nueva edición del GCI 4.0 en el 2019. Los pilares de GCI 3.0 eran: 1) instituciones, 2) infraestructuras, 3) ambiente macroeconómico,4) salud y educación primaria, 5) educación superior, 6) eficiencia del mercado de productos y servicios, 7) eficiencia del mercado laboral, 8) desarrollo del sistema financiero, 9) capacidad de adopción de nuevas tecnologías, 10) tamaño de mercado (interior y exterior), 11) dinamismo y sofisticación empresarial y 12) capacidad de innovación.

Retos y obstáculos 125

55), la inflación (posición 1, aunque compartida con otros 43 países), la deuda pública (posición 36) y la clasificación de riesgo del país (posición 72). De hecho, según el Artículo IV del Fondo Monetario Internacional (FMI) del 5 de junio de 2019, el crecimiento de la economía repuntó a un máximo sin precedentes de 7% en 2018, con un impulso positivo que se ha mantenido en lo que va del 2019. El repunte del crecimiento en 2018 fue el resultado de unas condiciones externas favorables y de la respuesta firme a un estímulo fiscal y monetario. Es destacable que el esfuerzo económico de los últimos años, respaldado por las políticas de las autoridades dominicanas, propició la continua convergencia hacia niveles mayores de desarrollo. Por otro lado, la aceleración de la actividad económica no ha ejercido presión sobre los saldos internos ni externos, ya que la inflación se mantuvo moderada y la posición externa continúa siendo sólida. El informe del FMI apunta a que las perspectivas son favorables y los riesgos moderados. Aunque la posición 49 en el ambiente macroeconómico es relativamente buena si se compara con el resto de América Latina, no es tan llamativa si se compara con los líderes mundiales. En cualquier caso, demuestra que la República Dominicana ha hecho parte de los deberes macroeconómicos necesarios en las últimas décadas, seguramente por la herencia de las reformas que se implementaron en los años noventa como consecuencia de la crisis de la deuda a finales de los ochenta. Esas reformas, conocidas como el “consenso de Washington”, tuvieron un impacto positivo en casi todos los países de América Latina, y la República Dominicana no fue una excepción²⁷. En cambio, en los otros 11 pilares la República Dominicana está por debajo, no solo de las economías con niveles altos de ingresos, sino también de los líderes latinoamericanos y de la media de Latinoamérica. El pilar en el que el país tiene peor posición es en el entorno institucional (posición 129 de 137). Esto afecta tanto a las instituciones públicas (posición 129) como a las privadas (posición 121, aunque en franco deterioro en los últimos años). Dentro de este

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mismo acápite, la falta de confianza en la clase política (posición 136), la corrupción y el desvío de fondos públicos (posición 135), el favoritismo en las decisiones del Gobierno, conocido como “crony capitalism” (posición 136), la falta de ética en las corporaciones privadas (posición 132), la falta de independencia judicial (posición 130), el uso sistemático de sobornos (posición 116), la ineficiencia del gasto público (posición 131), el exceso de regulación (posición 117), la falta de seguridad debido al crimen y la violencia (posición 125), y el crimen organizado (posición 115), muestran que el panorama institucional dominicano no es positivo. Bien al contrario, es altamente preocupante. El segundo pilar en el que la República Dominicana tiene peor posición competitiva es el de la innovación empresarial. La calidad de las instituciones científicas y académicas es baja (posición 128 de 137 países), el gasto privado en I+D por parte de las corporaciones es deficiente (posición 119), la contribución del Gobierno para avanzar en la tecnología es limitada (posición 124), la disponibilidad de científicos e ingenieros es insuficiente (posición 106), y la colaboración entre empresas y universidades para avanzar en ideas es exigua (posición 114). Como consecuencia, el número de patentes es escaso (posición 89) y la capacidad innovadora del país es muy reducida (posición 85). Además de ser poco innovadoras, las empresas dominicanas son poco “sofisticadas” desde el punto de vista de la gestión. En el onceavo pilar, que mide la “sofisticación empresarial”, el país se sitúa en la posición 85 de 137 países. En el lado positivo está el uso de técnicas modernas de marketing (posición 60) y, en el negativo, la baja calidad de los componentes que se pueden encontrar en el país (posición 101) o el excesivo uso de la reducción de costos y precios (en lugar de aumentar valor añadido) a la hora de construir ventajas competitivas (posición 123).

27 El análisis sobre el entorno macroeconómico se amplía en la sección 3.8 de este capítulo.

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El tercer aspecto negativo señalado por el GCI para la República Dominicana es la ineficiencia de sus mercados. El mercado laboral tiene la posición 117 de 137 países, el mercado de bienes y servicios la 115, y el mercado financiero la 99. El mercado laboral es poco flexible (posición 116), poco transparente (posición 119), excesivamente costoso (posición 108), no utiliza eficientemente el talento disponible (posición 109), al no atar los salarios a la productividad (posición 123). La gestión de las empresas no la hace la gente más talentosa (posición 104), dado que, según el GCI, es un país que tiene dificultades para retener el talento nativo (posición 98), para atraer talento internacional (posición 75) y para incorporar el talento femenino (posición 94). El mercado de bienes y servicios también es poco competitivo y está a menudo dominado por monopolios u oligopolios domésticos (posición 120) o extranjeros (posición 80). Los mercados financieros son percibidos como poco eficientes (posición 80), de Gráfico 3.2.1: Índice de Competitividad Global de República Dominicana vs. países con nivel alto de ingresos (2017-2018) 1. Instituciones 7.0

12. Innovación

6.0 5.0

11. Sofisticación de los negocios

2. Infraestructura 3. Ambiente macroeconómico

4.0 3.0 2.0

10. Tamaño del mercado

4. Salud y Educación Primaria

1.0

5. Educación Superior y Entrenamientos

9. Capacidad tecnológica 8. Desarrollo del mercado financiero

7. Eficiencia del mercado laboral

Rep. Dom.

6. Eficiencia de los mercados de bienes

Economías de altos ingresos

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de Competitividad Global 2017-2018 del Foro Económico Mundial

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difícil acceso (posición 59), en particular el mercado de acciones (posición 89), y, en general, son costosos (posición 89). La existencia de “capitalistas de riesgo” es prácticamente nula (posición 96), y eso es especialmente grave porque este tipo de entidades, y no los bancos, son las que tienden a financiar a emprendedores innovadores en los sectores de las nuevas tecnologías. De esta manera, el mercado financiero, excesivamente dominado por los bancos y manipulado por la política monetaria, se convierte en una barrera a la innovación, haciendo que los jóvenes dominicanos emprendedores vean morir sus ideas o, en el mejor de los casos, tengan que emigrar a otros países en busca de un entorno más favorable para concretar sus sueños y sus innovaciones. En cuanto al capital humano, las noticias provenientes del FEM tampoco son favorables. La educación primaria está lejos de ser universal y solo llega al 87% de la población, lo que sitúa al país en el puesto 113 de 137, y en cuanto a su calidad, es muy deficiente. Y como se verá en la sección 3.7, el país está en la última posición entre los países de la OCDE que evalúan sus sistemas educativos a través de los exámenes PISA. En cuanto a la educación secundaria y universitaria, los resultados son parecidos en lo que se refiere a la cantidad, con un porcentaje de asistencia del 78% a la escuela secundaria y del 50% a la superior, lo que sitúa al país en las posiciones 91 y 58 del mundo respectivamente. En cuanto a la calidad de la enseñanza, el panorama es desolador, ya que la República Dominicana ocupa la posición 128 en la calidad general de la educación, y la posición 133 en la calidad de la enseñanza de matemáticas y ciencias. Las infraestructuras educativas son deficientes y poco modernas, con la posición 107 en cuanto a acceso a Internet ²⁸. Finalmente, en el pilar dedicado a la infraestructura, la República Dominicana se posiciona en el lugar 101 de 137 países. En la calidad global de la infraestructura de transporte, la posición es la 93. La calidad de la red de carreteras (posición 56), puertos (posición

28 En la sección 3.7 se tratará el tema de la educación en más detalle.

Retos y obstáculos 129

38) y aeropuertos (posición 48) es relativamente buena si se compara con los demás pilares de la competitividad, aunque no lo suficiente para competir con los mejores del mundo. La infraestructura eléctrica deja mucho que desear (posición 125), mientras que la telefónica y celular la sitúa en el puesto 119²⁹. El análisis del FEM da una primera aproximación a lo que pueden ser las fortalezas y las debilidades de la economía dominicana en cuanto a su competitividad. Las fortalezas relativas se situarían en el ámbito macroeconómico (aunque, como se verá más adelante, esta fortaleza puede acabar siendo frágil) y en la calidad de algunas infraestructuras, sobre todo de transporte (pero no de electricidad y telefonía). A parte de las mediciones del GCI, hay que reconocer otros aspectos en los que el país tiene también un gran potencial. En primer lugar, la calidad de su gente, que es alegre, servicial y trabajadora, dispuesta a aprender y a progresar. En segundo lugar, posee una posición geográfica privilegiada y una oferta de sol, playa y montaña de clase mundial. Finalmente, posee extensiones de tierra fértil que pueden ser muy rentables, especialmente ante el reto que supone el crecimiento poblacional a nivel global. Por otro lado, el país presenta debilidades importantes en las áreas de institucionalidad (pública y privada), capacidad innovadora, sofisticación empresarial, educación y eficiencia de los mercados laborales, financieros y de bienes y servicios. En las secciones que siguen se tratarán en detalle todos estos aspectos y las implicaciones que estas fortalezas y debilidades pueden tener en los niveles de bienestar y prosperidad de los dominicanos. 3.3 Fragilidad institucional, crisis de credibilidad y ética social Las instituciones son reglas y procedimientos que delimitan la interacción social, ya que restringen o permiten determinados comportamientos por parte de los distintos actores de la sociedad

29 El tema de las infraestructuras se verá en la sección 3.5.

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(North, 1991; Hodgson, 2006). El opus magnum de Acemoglu y Robinson “Por qué fracasan los países” demuestra con docenas de ejemplos históricos que el marco institucional es una de las claves que determinan qué países emprenden la senda del crecimiento y cuales se quedan estancados³⁰. Según sus planteamientos, el principal factor que explica el fracaso de un modelo de desarrollo es la naturaleza de sus instituciones y particularmente el grado de extracción que las mismas generan³¹. Ellos definen como “instituciones extractivas” a aquellas que permiten que las élites económicas y políticas extraigan rentas y riqueza del resto de la sociedad. Los países extractivos no dan incentivos ni oportunidades a la mayoría social para que sus habitantes se esfuercen, inviertan, se eduquen, trabajen e innoven, por lo que la mayoría social no puede progresar. Las élites extractivas, por su lado, no consiguen riquezas innovando o conquistando mercados globales con productos atractivos, sino que dedican su energía a conseguir favores políticos a través de contratos públicos, prebendas, regulaciones anticompetitivas que les conceden monopolios, o con barreras que impiden la entrada de empresas internacionales mejor gestionadas y más innovadoras. Como la riqueza se consigue a través del favor político y no del talento, las desigualdades económicas se transmiten de generación en generación, donde los hijos de la élite siguen siendo élite y los hijos del resto siguen siendo el resto. Por otro lado, las “instituciones inclusivas” son las que fomentan la participación de la gran mayoría de los ciudadanos en la actividad económica, permitiendo la libertad de elección y de expresión, en un Estado de derecho sólido y con oportunidades para todos. El sistema jurídico en el modelo inclusivo es imparcial; los servicios públicos son eficientes y garantizan la igualdad para toda la sociedad; los mercados son competitivos y permiten la entrada de nuevas empresas que fomentan la innovación, la sofisticación y 30 Ver a Acemoglu y Robinson (2012). 31 Argumentan que desde la educación a la innovación pasando por las finanzas, la competencia o las infraestructuras, dependen del marco institucional.

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la adopción de nuevas tecnologías; los ricos de los países inclusivos son los que son capaces de tener grandes ideas innovadoras y las implementan en empresas que venden, no porque tienen el monopolio, sino porque ofrecen los mejores productos. Puesto que el talento creativo e innovador no necesariamente se hereda, los países inclusivos pueden presentar enormes desigualdades, pero estas no se transmiten tan marcadamente de generación en generación. Por ejemplo, Jeff Bezos (Amazon), Bill Gates (Microsoft), Mark Zuckerberg (Facebook), Sergei Brin y Larry Page (Google) son ricos porque crearon productos con enorme atractivo comercial a escala mundial, y no porque sus padres tuvieran poder y conexiones políticas. El carácter “extractivo” de un sistema institucional no tiene relación con el eje de derechas o izquierdas, capitalismo o socialismo, que a menudo copa el debate político. Muchos gobiernos de izquierda, en los que el populismo y las estructuras centralizadas predominan, se caracterizan por tener instituciones extractivas. Pero hay muchas economías de mercado donde también existe extracción, particularmente en países de América Latina, Asia y África, donde prevalece lo que se conoce como el “capitalismo de amigotes”, o crony capitalism. ¿Dónde se sitúa la República Dominicana, en el espectro extractivo o el inclusivo? El desplazamiento de la inversión privada en las últimas dos décadas es un indicador notorio de la naturaleza extractiva del sistema institucional dominicano. En este sentido, se debe revisar el grado de inclusión o extracción que tiene cada una de las instituciones del Estado y empezar a cambiar su enfoque para que contribuyan en el desarrollo de la empresa privada, la profundidad de los mercados, la adopción de nuevas tecnologías y un ambiente de empleo y prosperidad. Desde este punto de vista, lo más importante —y probablemente el factor que dictará que la plataforma institucional dominicana contribuya en el desarrollo del país— es la migración de un modelo de instituciones extractivas a un modelo de instituciones inclusivas.

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Acemoglu y Robinson (2012) no son los únicos que inciden en la importancia de las instituciones. Blanchard (1985) y Dixit (2009) demuestran que la existencia de instituciones robustas contribuye a fomentar la productividad y la competitividad de una nación. También se ha demostrado que el crecimiento económico y la prosperidad están directamente relacionados con la transparencia institucional y los bajos niveles de corrupción en una economía (Mauro, 1995). Por tanto, es importante establecer instituciones sólidas como condición fundamental para elevar los niveles de desarrollo y prosperidad. De acuerdo con Banks (2015), para que una institución sea capaz de colaborar en la identificación de políticas orientadas a elevar la productividad, no debe ceder ante presiones políticas y ante las oposiciones a las reformas, y debe comunicar de manera efectiva los beneficios de dichas reformas y su compromiso con las mismas. Banks añade que las instituciones deben exhibir las siguientes características: “gobernanza independiente, procesos transparentes, capacidad de investigación sólida, enfoque a la mejora de los resultados y vinculación con los mecanismos de formulación de políticas dentro del Gobierno”. Además, un Estado con instituciones de calidad ofrece procesos simplificados que facilitan la creación de empresas, la innovación y elevan la productividad nacional (Poel et al., 2014). En particular, la simplificación de las instituciones públicas contribuye incluso a disminuir los niveles de corrupción y el drenaje fiscal (Dixit, 2009)³². Por tanto, debe procurarse el fortalecimiento de la gobernanza y la simplificación de las instituciones del Estado. Cabe destacar que el concepto de instituciones no debe ser asociado exclusivamente con las leyes o los organismos visibles. Helmke y Levitsky (2006) identifican dos tipos de instituciones: las formales, que son las que están respaldadas por normativas o leyes

32 Avinash Dixit (2009) argumenta que la corrupción puede reducirse simplificando y consolidando las agencias que otorgan permisos o licencias, pues la cantidad de agentes demandando sobornos es menor, y ello tiene como resultado un mayor dinamismo de la actividad económica y menores tasas de sobornos.

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que se hacen cumplir a través de los canales oficiales, y las informales, que son normas y costumbres, generalmente no escritas, cuyas sanciones se aplican fuera de los canales oficiales³³. Las instituciones formales e informales pueden complementarse o competir entre sí. Cuando compiten, las instituciones informales interfieren en la efectividad que pueden tener las instituciones formales, al disminuir los incentivos para cumplir con las reglas establecidas por estas (Gandhi & Ruiz-Rufino, 2015). Las prácticas de corrupción, la impunidad y el clientelismo constituyen ejemplos de instituciones informales que pueden erosionar el adecuado funcionamiento de determinadas instituciones formales (Guevara, 2011; Gandhi & RuizRufino, 2015). El soborno, por ejemplo, es una práctica informal que puede debilitar diferentes procesos formales, como la recaudación fiscal o la obtención de licencias. En cambio, cuando las instituciones formales e informales se complementan, las instituciones formales se ven robustecidas (Gandhi & Ruiz- Rufino, 2015). A modo ilustrativo, la norma de ponerse en fila mientras se espera para ser atendido en un servicio público o privado puede redundar en una mayor eficiencia de dicho servicio. Según Hoffer et al. (2016), un país competitivo es aquel en el que existe un contrato social que supone la cesión de derechos y libertades individuales, a cambio de procurar el bienestar general de la sociedad. Además, los ciudadanos de este país confían en la administración del interés público, que corre a cargo de un conjunto de instituciones e individuos cuyas acciones son percibidas mayoritariamente como justas y virtuosas. Es decir, se trata de una sociedad que ha sido capaz de construir un relato propio, aceptado como bueno y válido por la mayoría de sus ciudadanos. Este relato, y la confianza en las instituciones que genera, tiene el poderoso efecto de facilitar la cooperación efectiva, y también de facilitar la aceptación de la asignación de roles, los mecanismos de distribución y 33 El concepto de instituciones informales no debe ser confundido con el concepto de cultura, puesto que la primera hace referencia a expectativas compartidas, y la segunda a valores compartidos. Tampoco se debe confundir con la fragilidad de las instituciones formales (Helmke & Levitsky, 2006).

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un régimen de consecuencias efectivo para los miembros del colectivo que se apartan de las conductas acordadas (Harari, 2014). La presencia de instituciones frágiles, o lo que es lo mismo, instituciones susceptibles a ceder ante presiones políticas y que carecen de estructuras administrativas sólidas, dificulta el diseño y la implementación efectiva de medidas tendentes a elevar la productividad y la competitividad (Banks, 2015). En efecto, Dixit (2009) y Greif (2006) sostienen que para que lo que establecen las leyes se materialice, los ciudadanos deben creer que las instituciones gubernamentales tienen la capacidad de hacer cumplir dichas leyes y ellos mismos deben querer respetarlas. De igual manera, Blanchard (1985) argumenta que cuando los agentes económicos confían en la habilidad del Estado para hacer cumplir las regulaciones, estas son cumplidas de manera más efectiva, lo cual facilita la implementación de medidas orientadas a mejorar la competitividad de los mercados. Un aspecto importante dentro del marco institucional es su credibilidad. Cuando los ciudadanos, las empresas, las entidades sociales, los votantes o los usuarios no creen o desconfían de las instituciones públicas y privadas, la propia desconfianza impide progresar. Espinal et al. (2006) encuentran que la confianza en las instituciones del Estado está determinada principalmente por la percepción que tiene la sociedad sobre el desempeño económico y político del Gobierno. La República Dominicana vive una crisis de credibilidad y confianza, que afecta tanto a las instituciones públicas como a las privadas. La credibilidad en las instituciones, y su funcionamiento en favor del interés general, es la base para la conformación de un pacto social y uno de los pilares más importantes para el fortalecimiento de la competitividad. Algunos autores locales sostienen que la corrupción, entendida como “el abuso del poder para beneficio propio”, ha estado asociada a la formación misma de la nación dominicana desde sus orígenes³⁴. Gerón (2017) realiza un recorrido por los casos más notorios de prácticas apartadas de la legalidad en la República Dominicana durante los siglos XIX y XX. La sucesión de hechos fraudulentos y las

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prácticas descritas en esta obra permiten rastrear un patrón cultural de corrupción que se repite en gobiernos de diferentes regímenes y tintes políticos, y que trasciende el sector público, manifestándose en las distintas esferas de la sociedad³⁵. Los numerosos episodios de corrupción a lo largo de la historia, sumados a la debilidad de las instituciones formales, tanto públicas como privadas, han hecho que la República Dominicana no haya logrado generar la confianza requerida entre los distintos actores de la sociedad para motivar un adecuado funcionamiento de las instituciones, lo que ha tenido consecuencias en la acción efectiva del Gobierno, en la inversión y en el desarrollo económico (Rose-Ackerman, 2016). Shleifer y Vishny (1993) señalan que la corrupción puede ser de origen extorsivo o colusorio. El caso extorsivo ocurre cuando un agente utiliza su posición para forzar a otro a realizar acciones que beneficiarían al primero. Este es el tipo de corrupción que ocurre cuando un agente de tránsito demanda remuneración utilizando la amenaza de imponer una multa no merecida. En cambio, el caso colusorio supone la participación tanto de un corrupto como de un corruptor, lo que convierte a la corrupción en un hecho bidireccional. Usando el mismo ejemplo, en la situación colusoria, la multa es merecida y el conductor otorga un soborno al oficial a cambio de no recibir la multa. Dado que la corrupción puede ser extorsiva o colusoria, es importante considerar el rol que pueden jugar los agentes privados en el desarrollo de esta práctica. El poder económico de los agentes privados les permite influir sobre las decisiones de los hacedores de política descuidando el interés colectivo, lo que se ve reflejado en el nivel de concentración de mercado, el uso de prácticas 34 La definición de corrupción de Transparencia Internacional es una de las que ha alcanzado mayor consenso a nivel global (Transparencia Internacional, 2009; OXFAM e ICEFI, 2015). La corrupción incluye comportamientos como: el soborno, el nepotismo, la apropiación indebida de recursos públicos, la malversación, el tráfico de influencias, el fraude, el cobro ilegal de comisiones, el enriquecimiento ilícito, el testaferrito, entre otros (Pellegrini, 2011; OXFAM e ICEFI, 2015). 35 Raymond Fisman y Edward Miguel (2007) muestran la influencia de factores culturales en la generación de una conducta de corrupción, y cómo un régimen débil de consecuencias acentúa dicho comportamiento.

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comerciales desleales, los altos niveles de evasión y elusión fiscal, entre otros (Pellegrini, 2011)36. El fenómeno de la corrupción aparenta estar instalado en la cultura local, ya que la República Dominicana es el país de América Latina que mayor tolerancia presenta a estas prácticas. El 26% de los ciudadanos chilenos presenta algún tipo de tolerancia a determinadas prácticas corruptas, y el 40% para el promedio de los latinoamericanos en su conjunto, mientras que alrededor del 56% de los dominicanos tolera las prácticas corruptas si estas resultan efectivas para la solución de los problemas de carácter general (Latinobarómetro, 2018). Asimismo, 1 de cada 4 dominicanos manifiesta haber conocido, directa o indirectamente, prácticas de corrupción durante los últimos 12 meses (Jovine et al., 2017). En un estudio patrocinado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), se estimó que en 2006 los hogares dominicanos gastaron más de US$ 188 millones en sobornos (Programa de Transparencia y Acción Ciudadana, 2007). En este contexto, no sorprende que en 2018, el país se ubicara en el lugar 129 entre 180 países en el Índice de Percepción de la Corrupción (Transparencia Internacional, 2018). Por otro lado, en el GCI quedan plasmadas las prácticas desleales por parte del sector privado, donde el país alcanzó el lugar 132 de 137 en el indicador que evalúa el comportamiento ético de las empresas. En un análisis realizado por Participación Ciudadana, de más 20 medios impresos, digitales y programas televisivos, se identificó la denuncia de 94 casos de corrupción administrativa durante el período 2000-2013 (Participación Ciudadana, 2014). El caso más reciente de corrupción, y que ha tenido trascendencia internacional, es el de la constructora brasileña Odebrecht, que ha salpicado a los Gobiernos y empresarios de toda la región, e incluso de manera directa a la República Dominicana (ICIJ, 2019). Estos casos implican a personas tanto de los sectores público y privado, a funcionarios, a distintas instancias gubernamentales y alcanzan todas las latitudes de la geografía nacional, corroborando la tesis de que la corrupción es un fenómeno que se extiende a nivel nacional.

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La prevalencia de la corrupción —y de la impunidad que amplifica su incidencia— tiende a erosionar los niveles de confianza en los administradores públicos y privados (Stoyan et al., 2014), y favorece el debilitamiento institucional. Claramente, este es el caso de la República Dominicana. Como ya se ha indicado, el GCI da al país la posición 129 de 137 en el pilar de institucionalidad, el lugar 136 respecto a la confianza en los políticos, la posición 135 respecto a la percepción de desviación de los fondos públicos, y el lugar 131 en cuanto al despilfarro del gasto público (FEM, 2018)³⁷. El Latinobarómetro (2018) muestra, además, que solo el 20% de los dominicanos manifiesta confiar en el Congreso Nacional, el 22% en el Gobierno, el 24% en la Policía, el 30% en el Tribunal Electoral y el 21% en el Poder Judicial, los tres últimos por debajo de la media de Latinoamérica y el Caribe, cuyos niveles de confianza institucional son de por sí bajos. Un ejemplo de cómo la corrupción y la impunidad erosionan la confianza en las instituciones se manifiesta en el caso de los partidos políticos, que se adaptan a las preferencias del electorado con prácticas propias del clientelismo político a fin de obtener un mayor caudal electoral (Latinobarómetro, 2018; Alcántara-Sáez, 2002; Cueto Villamán, 2006)³⁸. En este sentido, la sociedad percibe 36 Prazmowski (2014) señala que el Estado dominicano presenta desviaciones que se estiman en aproximadamente un 28% del gasto público total, cifra que fue equivalente a un 4.9% del PIB en 2017. Se argumenta que estas desviaciones se originan por situaciones de drenaje fiscal, que incluye la desviación de fondos públicos, despilfarro y sobrevaluación del gasto público. Las conclusiones del estudio muestran que, aunque en el corto plazo las políticas activas del Gobierno pueden tener un efecto redistributivo e incluso una reducción temporal en los niveles de pobreza, en el largo plazo pueden tener efectos negativos sobre la economía. 37 Un sistema de partido predominante se define por la continuidad en el poder de un mismo partido durante tres periodos electivos consecutivos (Sartori, 2009). El Partido de la Liberación Dominicana, actualmente en el poder, lleva cuatro períodos constitucionales continuados en el ejercicio de la Presidencia de la República y siendo mayoritario en el Congreso Nacional. 38 En cuanto al proceso de designación para ser juez del Poder Judicial, cada aspirante debe demostrar tener nacionalidad dominicana, hallarse en el goce pleno de sus derechos civiles y políticos y ser licenciado o doctor en Derecho. Además, debe someterse al concurso público de méritos, según lo dispuesto por la normativa vigente de la Escuela Nacional de la Judicatura, y haber egresado de la formación correspondiente impartida por la misma escuela. Por su parte, para integrar los órganos máximos de dirección del Poder Judicial, debe mediar designación del Consejo Nacional de la Magistratura. Dicho Consejo está integrado de la siguiente forma: “El

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que los partidos políticos no han administrado el Estado en función del interés general, sino que han utilizado sus posiciones y privilegios para extraer beneficios particulares. La consecuencia es un bajo nivel de confianza y credibilidad. Esta desconfianza generalizada se evidencia en el hecho de que, en 2016, el 77% de los dominicanos pensaba que el Gobierno favorecía a determinados grupos políticos o empresariales (Latinobarómetro, 2016). Asimismo, se observan bajos niveles de institucionalidad y credibilidad en el Poder Judicial. Las altas tasas de impunidad demuestran la presencia de fallas importantes en los procesos judiciales. Según Participación Ciudadana (2004), la evidencia parece demostrar que “en la República Dominicana se ha institucionalizado la impunidad”. De los 227 casos de corrupción que fueron sometidos a la justicia durante el período 1983-2003, solo en seis se dictaron sentencias definitivas, y de estas solo en una hubo condena; los demás casos fueron absueltos (Participación Ciudadana, 2004). Ciertamente el proceso de designación de los cargos judiciales no siempre garantiza que los perfiles que ocupan estos cargos sean los idóneos, lo que va en perjuicio de la independencia del sistema judicial y evidencia la fragilidad de este importante poder del Estado. Por ejemplo, existe un fuerte problema de riesgo moral, ya que los jueces de las altas cortes son designados por el Consejo Nacional de la Magistratura, que está compuesto por personalidades políticas, entre las que se encuentran el presidente de la República, cuatro senadores y cuatro diputados del partido de Gobierno³⁹. Presidente de la República, quien lo preside; el Presidente del Senado; un senador o senadora escogido por el Senado que pertenezca a un partido o bloque de partidos diferentes al del Presidente del Senado y que ostente la representación de la segunda mayoría; el Presidente de la Cámara de Diputados; un diputado o diputada escogido por la Cámara de Diputados que pertenezca a un partido o bloque de partidos diferentes al del Presidente de la Cámara de Diputados y que ostente la representación de la segunda mayoría; el Presidente de la Suprema Corte de Justicia; el magistrado de la Suprema Corte de Justicia escogido por ella misma, quien fungirá de secretario; el Procurador General de la República, quien es nombrado a su vez por el Presidente de la República” (CNM, 2017). 39 El artículo 67 de la Ley 42-08 estableció dos condiciones para la entrada en vigencia de la ley: el nombramiento de los integrantes del Consejo Directivo de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia por parte del Congreso Nacional, y el nombramiento del Director Ejecutivo de la Comisión por parte del Presidente de la República.

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Caracterizada por debilidades internas e inmersa en un sistema permeable a ciertos niveles de corrupción, la justicia dominicana ha tenido dificultad para generar y transmitir confianza, así como para mantenerse inmune a las influencias políticas y de los partidos. Como resultado de este fenómeno, no es sorprendente que solo el 21% de los dominicanos confíe en el Poder Judicial (Latinobarómetro, 2018). Cuando la corrupción penetra en el sistema judicial, los agentes que cuentan con las conexiones y los recursos económicos suficientes pueden operar de manera corrupta a sabiendas de que podrán resolver cualquier situación legal a cambio de una compensación económica. En cambio, los ciudadanos comunes se verán consistentemente perjudicados, puesto que no tendrán acceso a un sistema imparcial de resolución de conflictos (Rose-Ackerman, 2016). Las debilidades institucionales y la desconfianza generan, por consiguiente, una falta de competencia económica. Es decir, los agentes privados pueden aprovecharse del sistema para que se les concedan monopolios a través de la regulación y el proteccionismo. Eso claramente tiende a limitar la productividad y competitividad del país. Los estudios sobre los efectos económicos y sociales de los monopolios han destacado las implicaciones negativas que estos ejercen sobre la asignación de los recursos, la distribución de los ingresos y la falta de innovación. Todo ello repercute en pérdidas de bienestar colectivo (ver, por ejemplo, Posner, 1975 y Cowling, 1978). Los mercados monopólicos utilizan su poder para condicionar los precios en búsqueda de maximizar sus beneficios. En efecto, la Dirección General de Impuestos Internos (DGII, 2017) muestra una correlación positiva entre el nivel de concentración en los mercados y su rentabilidad económica. La ineficiente asignación de recursos en mercados altamente concentrados no es solo producto de los altos precios que se pueden establecer, sino del ineficiente costo de la creación, mantenimiento y protección de estos, que incluyen el cabildeo y pagos irregulares a las autoridades y los funcionarios del Gobierno (Wellington & Gallo, 1994).

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En el año 2008 fue promulgada la Ley General de Defensa de la Competencia núm. 42-08, con el objetivo de “promover y defender la competencia efectiva para incrementar la eficiencia económica en los mercados de bienes y servicios, a fin de generar beneficio y valor en favor de los consumidores y usuarios de estos bienes y servicios en el territorio nacional”. Sin embargo, no fue hasta enero de 2017 que se nombró la dirección ejecutiva de la Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (Pro- Competencia), cumpliendo finalmente con las condiciones para que entrara en vigor. Por tanto, aún existen ejemplos de prácticas monopólicas que atentan contra la productividad nacional. El limitado alcance de las regulaciones en materia de competencia da lugar a la permanencia de prácticas monopólicas. En particular, el país se situó en el lugar 133 en el indicador del GCI que mide la efectividad de las políticas antimonopólicas. Esto se refleja en el nivel de concentración de mercado presente en algunos sectores, por lo que, en 2017, el país obtuvo la posición 131 de 137 en el indicador que evalúa este aspecto. En el estudio realizado por la DGII (2017), se determinó que el 44.9% de los sectores son de concentración alta según estándares internacionales46. El sector industrial es el que presenta mayor nivel de concentración de mercado, con un 53.6%, seguido por un 35% en el sector de servicios. Otro aspecto relacionado con las instituciones del país es el de la seguridad ciudadana. El GCI posiciona a la República Dominicana como una de las economías de Latinoamérica con mayor deficiencia en este pilar, y sitúa el centro del problema en la mala calidad y los bajos sueldos de aquellos que sirven a la seguridad. Los crímenes y robos ocupan el cuarto lugar entre los principales problemas y obstáculos a los que se enfrenta el país, según el informe del FEM (2018). En este mismo informe la confianza en el servicio policiaco obtuvo la posición 132 de 136 países, y en el indicador que mide el costo de los crímenes y la violencia, el país obtuvo la posición 125, y la posición 115 en aspectos relacionados con el crimen organizado.

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En estrecha relación con el tema de la violencia y los bajos niveles de seguridad ciudadana, está el problema del narcotráfico. El narcotráfico ha encontrado un espacio en jóvenes desempleados que tienen pocas oportunidades de acceder formalmente al mercado laboral, pero con ambiciones de corto plazo que pueden alcanzar ingresando al mercado ilícito de la comercialización de sustancias reguladas o prohibidas. La lucha contra el narcotráfico es un tema complejo y que genera controversia. Muchos abogan por la legalización de algunas sustancias ilícitas, alegando que permitiría reducir la violencia, los cárteles, regular en gran medida el tamaño y la calidad del mercado, al tiempo de proporcionaría ingresos fiscales a través de los impuestos. Sin embargo, esta cuestión debe ser estudiada y discutida en un marco nacional sobre la seguridad ciudadana, para determinar las mejores políticas en el contexto dominicano. Al igual que en el sector empresarial, la debilidad institucional da pie a que los sindicatos —cuyo comportamiento es comparable con el de los monopolios, según Lindblom (1958)— puedan realizar prácticas que reduzcan el bienestar social y atenten contra la competitividad del país. A modo de ejemplo, se cita cómo los sindicatos de transporte fijan las tarifas que se estiman en un sobreprecio de alrededor del 20%, e imponen barreras de entrada a potenciales participantes para la provisión de servicios de transporte terrestre, pese a que existen normativas que penalizan este tipo de comportamientos cuando quebrantan la libre competencia y limitan el desarrollo del mercado interno (Pro-competencia, 2017)⁴⁰. En estrecha relación con los bajos estándares de ética a nivel social, público y privado que han prevalecido en el país a lo largo de 40 Los sindicados de choferes fijan los precios que deben pagar los usuarios, asignan rutas a sus miembros para garantizarles demanda de pasajeros, paralizan el transporte con manifestaciones violentas y obstaculizan a las empresas que desean transportar su propia mercancía, obligándolas a contratar transportistas sindicalizados, lo que contraviene lo dispuesto en los literales a, c, d y e del artículo 5 de la Ley General de Defensa de Competencia, núm. 42.08 (Pro-competencia, 2017). Aun así, es interesante constatar que el modelo disruptivo de Uber ha encontrado una oportunidad en el mercado de transporte nacional, aun cuando los proveedores del servicio están sujetos a amenazas y a encuentros conflictivos con los sindicatos. Son pocos los que han podido entrar en dicho mercado.

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su historia, está la fuerte oposición que los diferentes actores de la sociedad ponen a las reformas necesarias para cambiar el ambiente institucional e implantar medidas que ayuden a reducir los niveles de corrupción del país. La literatura referente a la economía política de las reformas muestra cómo los grupos de poder retrasan o impiden su implementación porque en realidad ninguno está dispuesto a incurrir en los costos políticos o económicos que estas implican (Sturzenegger & Tommasi, 1998). Alesina y Drazen (1991) plantean que las reformas, en la mayoría de los casos, son retrasadas por conflictos entre grupos socioeconómicos que entienden pueden ser perjudicados por la implementación de las nuevas medidas. Por su parte, Fernández y Rodrik (1991) argumentan que cuando hay incertidumbre sobre los potenciales beneficios de las reformas, quienes tienen en sus manos la toma de decisiones suelen oponerse a ellas, aun cuando entienden que serían beneficiosas una vez implementadas. De hecho, las reformas transcendentales que históricamente han tenido lugar en muchos países tienden a ocurrir durante las crisis o después de procesos de turbulencia y gran volatilidad (Alesina, Ardagna & Trebbi, 2006). Las dos reformas que se pueden considerar más trascendentales para la República Dominicana han sido consecuencia de fuertes crisis macroeconómicas (Sánchez-Fung, 2005). La primera fue una reforma fiscal profunda que se produjo en 1992, después de iniciar un acuerdo con el FMI producto de la crisis ocurrida en 1990. Y la segunda, una reforma del sistema financiero que se dio en 2005, después de iniciar otro acuerdo con el FMI posterior a la crisis bancaria de 2003-2004. La incapacidad histórica de realizar reformas serias en materia de institucionalidad, del sistema judicial, los sindicatos, el sistema de salud, educación y transporte, entre otros, evidencia la fuerte oposición y la falta de solidaridad de los Gobiernos y los grupos de poder sociales y empresariales en la toma de decisiones que, pese a ser claramente beneficiosas para la sociedad, pueden perjudicar el estatus quo⁴¹.

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Gráfico 3.3.1: Pilar de Instituciones del Índice de Competitividad Global (GCI) e Índice de Percepción de la Corrupción (CPI) 2018

67.9

68.3 47.5

Promedio OECD

35.8

Promedio LATAM GCI

CPI

48.5 30.0

República Dominicana

Fuente: Elaboración propia con datos del Informe de Competitividad Global del Foro Económico Mundial y de Transparencia Internacional a 2018.

En conclusión, los niveles de corrupción y la debilidad de las instituciones dominicanas se traducen en bajos niveles de confianza y en indicadores que nos muestran datos bajos. El gráfico 3.3.1 muestra el pilar de institucionalidad del GCI y del Índice de Percepción de la Corrupción (CPI, por sus siglas en inglés) para 2018. En él se observa que la República Dominicana se encuentra muy por debajo del promedio de los países de la OCDE y del promedio de los países de Latinoamérica y el Caribe. Cabe resaltar que, en el ITI, el país se encuentra un 56% por debajo de los países de la OCDE y un 16% por debajo de sus pares regionales42. Los retos resaltados, y estos indicadores, sugieren que el país adolece de una aguda crisis ética y de una falta de confianza

41 Ver a Glassman et al. (1999) para un análisis de la economía política de las reformas en el sector de salud dominicano. 42 El Índice de Competitividad Global está basado en 7 puntos, mientras que el Índice de Transparencia Internacional lo hace sobre la base de 100 puntos.

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generalizada, que se extiende a los fundamentos mismos del pacto social que lo define como nación. Esta falta de confianza en los cimientos del pacto social es, en buena medida, responsable de condicionar la actuación de las instituciones y, por consiguiente, de limitar los niveles de desarrollo del país, afectando directamente a todos y cada uno de los pilares de la competitividad. Finalmente, la renuencia de los diferentes actores sociales a asumir la responsabilidad y los costos asociados con las reformas —que podrían mejorar la confianza, ética y credibilidad— definen la esencia misma de los problemas que ha vivido históricamente el país. 3.4 Informalidad, evasión y drenaje fiscal La informalidad es un fenómeno complejo y multidimensional que afecta, en mayor medida, a los países emergentes. El concepto de informalidad ha sido objeto de amplio debate, especialmente por la manera en que debe ser tratado. Esta problemática se puede contemplar desde tres perspectivas: la primera reconoce la informalidad como el resultado de la débil institucionalidad pública y de la existencia de regulaciones gubernamentales que inciden en las decisiones de los agentes económicos, incentivándolos así a mantenerse fuera del sector formal (Guzmán et al., 2007). La segunda considera la informalidad como un mecanismo de supervivencia en el que los trabajadores se ven obligados a realizar actividades de baja productividad, bajos salarios y poco uso de tecnología, por la incapacidad de la economía de generar suficientes empleos formales (Slemrod, 2007). Y la tercera perspectiva considera la informalidad como producto de un análisis de costobeneficio por parte de los agentes económicos, que les motiva a huir de la formalización en búsqueda de mayor rentabilidad (Maloney, 2004; Joshi et al., 2014). La limitada capacidad que el mercado dominicano exhibe para crear suficientes empleos formales y de calidad ha derivado en la proliferación de actividades informales, las cuales alcanzaron el

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55.6% de la economía en 2018 (BCRD, 2019; Ceara Hatton, 2017; Guzmán, 2008). Una de las principales debilidades estructurales que caracterizan al aparato productivo dominicano es la heterogeneidad. En efecto, los sectores que más empleos generan son los de más bajo nivel de productividad y sofisticación. Entre los años 2000 y 2017, los subsectores de menor productividad y mayor informalidad, como el comercio, la agricultura y los clasificados en otros servicios, generaron el 69.9% de los empleos del país. En contraste, la minería, el sector de mayor productividad, apenas generó el 0.2% de los empleos (Hernández, 2016)⁴³. Además, el bajo nivel educativo de los trabajadores constituye una barrera importante para acceder a empleos formales. En un estudio realizado por Guzmán et al. (2007), se mostró que el 46.2% de los trabajadores por cuenta propia lo hacían porque era el único trabajo que podían conseguir; y cuanto menor era su nivel educativo, menos probable era la posibilidad de conseguir alternativas. Por tanto, para muchos, la informalidad constituye la única alternativa laboral; una alternativa que, en la mayor parte de los casos, no logra generar los ingresos suficientes ni les ofrece protección social, y que, por tanto, no les permite una calidad de vida digna para escapar de la trampa de la pobreza (Ceara Hatton, 2017). En el caso de las empresas, la decisión de pasar a la formalidad obedece generalmente a una motivación racional, apoyada en un análisis de costo-beneficio (Pickhardt & Prinz, 2014). El registro, la obtención de permisos o licencias, el cumplimiento de las obligaciones tributarias y el pago de cualquier gasto derivado del cumplimiento de las leyes laborales y otras regulaciones, representan algunos de los costos asociados a la formalidad. Mientras que entre los beneficios se citan el acceso al crédito, la opción a contratos de compras públicas, la comercialización de productos en mercados externos, el acceso a

⁴³ Los sectores que registraron un mayor nivel de informalidad en 2016 fueron: agricultura y ganadería (84%), construcción (82%), transporte y almacenamiento (82%), comercio (66%), y otras actividades de servicio (60%) (BCRD, 2016).

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servicios provistos por el Estado, así como también la posibilidad de pagar menos sobornos o costos asociados con el pago de impuestos (McCulloch et al., 2010). Puede ocurrir que algunas empresas decidan no trasladarse a la formalidad por desconocimiento o inhabilidad para registrarse, por falta de información, por la existencia de procesos percibidos como dificultosos o por ciertas características intrínsecas del negocio, como es el caso de aquellos de carácter transitorio (Abor & Quartey, 2010; Kanbur, 2011; Zinnes, 2009). La falta de credibilidad en el Gobierno también limita el número de empresas que se formalizan, ya que no ven el beneficio económico de hacerlo (Kenyon, 2007). Guzmán et al. (2007) sostienen que en el país los costos de formalizarse superan los beneficios. En efecto, el 43.5% de los negocios no constituidos en sociedades consideraron poco valioso o innecesario registrarse, y el 16.7% lo consideró demasiado costoso o difícil, mientras que el 38.3% de los negocios informales consideró que permanecer en el sector informal les había beneficiado. Más de la mitad de estos sostuvo que los beneficios obtenidos eran asociados a la evasión de impuestos. Con respecto a la incapacidad de pertenecer al sector formal, el 14.2% de las empresas manifestó que es muy difícil obtener licencias y permisos, o que no sabe cómo hacerlo. Los niveles generalizados de corrupción y la falta de credibilidad entre los distintos actores de la sociedad a los que se ha hecho referencia en el apartado anterior contribuyen a que los agentes económicos perciban la formalidad como menos beneficiosa y se genere un éxodo hacia la informalidad y las prácticas evasivas. La falta de alineación de la sociedad en contra de esta dinámica no permite un cambio estructural del estatus quo. Ante la existencia de drenaje fiscal y corrupción en el manejo del gasto público, el agente contribuyente entiende que el nivel de fiscalización exigido supera los beneficios percibidos. Esta situación representa un fallo de coordinación entre el Estado y la sociedad. Ante esta realidad, el contribuyente reacciona de manera racional y proporcional al comportamiento de las autoridades. Si

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los contribuyentes perciben un mal uso de los impuestos, habrá una mayor probabilidad de evasión. En este sentido, los Gobiernos deben generar credibilidad respecto al uso de los impuestos para poder acumular la cuota moral necesaria para exigir una reducción o eliminación de los niveles de evasión, elusión e informalidad (Torgler, 2003). Ante la carencia de instituciones funcionales y la existencia de un sistema judicial permisivo, la sociedad aprovecha la coyuntura para evadir sus compromisos tributarios. Por otro lado, una parte del sector privado contribuye a alimentar el problema de coordinación, aprovechándose de la fragilidad institucional para obtener mayores rentas a través de la evasión, la informalidad y los esquemas monopólicos. De hecho, la República Dominicana ocupó el segundo lugar, de dieciséis países de Latinoamérica, en incumplimiento del pago del Impuesto al Valor Agregado (IVA o ITBIS), con una tasa de evasión del 43.6% en 2017. De igual forma, el país ocupó el segundo lugar, de doce países de la región, en incumplimiento de pago del Impuesto sobre la Renta (ISR) en 2017, con una tasa de evasión de 61.9% y 57.1% por parte de las empresas y personas, respectivamente (CEPAL, 2017). Como consecuencia de la evasión y la informalidad que sufre el sistema, el ingreso fiscal no ha podido superar una barrera estructural del 15% del PIB en las últimas dos décadas. El estudio también muestra cómo numerosas reformas tributarias han fomentado mayores niveles de evasión e informalidad. Schneider et al. (2010), en un estudio realizado para 162 países, y Torgler (2003), en un estudio realizado para América Latina, demuestran que la carga tributaria y la asfixia fiscal están entre los principales determinantes de la informalidad. En este sentido, las reformas tributarias implementadas en las últimas dos décadas pueden haber contribuido al crecimiento del sector informal, sin traducirse en mayores niveles de presión tributaria.

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3.5 Limitaciones en el tamaño del Estado En un importante y trascendental artículo, Robert Barro presentó en 1990 un modelo que analizaba qué tamaño debería tener el gasto público para que el crecimiento de un país fuera máximo. Barro demostró que, desde el punto de vista del tamaño del sector público, el crecimiento depende de un frágil equilibrio. Por un lado, un sector público grande permite mantener fuertes inversiones en infraestructuras, en seguridad y en tecnología, tres aspectos que contribuyen a mantener tasas positivas de crecimiento. Al otro lado de la balanza, un sector público grande implica la necesidad de instaurar impuestos elevados, lo que perjudica a la economía, ya que introduce todo tipo de distorsiones que reducen los incentivos a la inversión privada, al trabajo y a la innovación. El secreto de los Gobiernos inteligentes es encontrar el equilibrio entre los aspectos positivos (gasto público productivo) y negativos (impuestos distorsionadores). El drenaje fiscal que vive la República Dominicana puede llevarla al peor de los escenarios. Por un lado, la existencia de una economía informal de dimensiones grandes y un elevado grado de evasión hacen que el Gobierno se vea obligado a subir los impuestos a los sectores formales, imponiendo así unas distorsiones exageradas que lo llevan a invertir e innovar a un ritmo menor del que sería deseable. Por otro lado, dichas distorsiones impiden lograr mayores recaudaciones y una mayor provisión de insumos públicos productivos (infraestructuras, educación, sanidad, instituciones eficientes, entre otros), lo que conduce a impuestos elevados y la baja provisión de bienes públicos. Ambas condiciones repercuten en contra del crecimiento y el desarrollo económico. Como consecuencia de la informalidad, el incremento de los impuestos ha recaído desproporcionalmente sobre un grupo de sectores cuyo proceso de fiscalización parece más sencillo. De hecho, los sectores que han contribuido más al crecimiento del PIB no han contribuido proporcionalmente con las recaudaciones. Por ejemplo, el gráfico 3.5.1 muestra la presión tributaria por sector y su respectiva

Retos y obstáculos 149

contribución al PIB. Los sectores que en conjunto representan el 60.3% de la economía, tienen una presión fiscal inferior al 10% del PIB. Gráfico 3.5.1: Presión tributaria por sector y su contribución al PIB (2018) Comunicaciones

67%

Manufactur a

24%

Inst. Financieras y Seguros Comer cio

Explot. de Minas y Canteras

Otros Servicios

PROMEDIO

Transporte y Almacenamiento

Hotel es, Bares y Restaurantes

Administración Pública Alquiler de Viv iendas

Servicios de Salud

Constr ucción

Zonas Francas Manufactura

Agropecuaria

37% 20%

1.9%

16% 14%

8.9%

7%

6.7%

8.3%

6% 3%

11.7%

9.5%

15%

4%

11.1%

1.0%

4.4%

4.5%

8.2%

2% 3.4%

2% 12.3% 1% 3.6%

1%5.6%

Servicios de Enseñanza 1%5.8%

60.3% PIB

Presión Fiscal

Aporte PIB

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del Banco Central de la República Dominicana (BCRD) y de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) a 2018.

Por su parte, los sectores que aportan el 39.7% restante presentan una presión fiscal promedio de 29.8%, con casos particulares de mayor presión: telecomunicaciones 66.8%, banca y seguros 37.4% y manufactura 23.6%. A efectos ilustrativos, mientras las telecomunicaciones se enfrentan a tasas tributarias superiores al 65%, su participación en el PIB es de tan solo el 1%. La construcción, por su parte, tiene una participación en el producto diez veces superior (12.3%), pero soporta una carga tributaria inferior al 4% del PIB (DGII, 2018). Como se ha visto, la distribución desproporcionada de las recaudaciones fiscales se debe, en gran medida, a la evasión y la elusión fiscal, a la alta incidencia de la informalidad, a la existencia de impuestos distorsionantes y a una concentración territorial de

150 Gazebo

las fuentes de recaudación⁴⁴. Como ya hemos dicho, esta situación afecta el potencial de recaudación del Gobierno y, por consiguiente, su capacidad de realizar las inversiones necesarias para elevar los niveles de productividad y competitividad del país. Gráfico 3.5.2: Comparación de los ingresos tributarios como % del PIB y el Índice de Percepción de la Corrupción (CPI) 2018 40% 35%

Lesoto

30% 25%

Francia

15%

República Dominicana Etiopía

10% 5%

30

Ingreso bajo

40

Irlanda

Ruanda Costa Rica

Malasia

Kuwait 20

Finlandia

Italia

20%

0%

Nueva Zelanda

Malta Mozambique

Singapur

Japón

Suiza

Arabia Saudita

50

Ingreso mediano bajo

60

70

Ingreso mediano alto

80

Ingreso alto

90

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del Banco Mundial y datos de Transparencia Internacional a 2018.

La segunda consecuencia del elevado grado de informalidad y evasión es que el Gobierno no obtiene suficientes recursos fiscales y eso reduce el tamaño de sus inversiones en infraestructuras productivas, innovación, tecnología y educación. También le lleva a ofrecer servicios públicos de una calidad inferior a la que permitiría crecer a ritmos más elevados. Cuando se analiza el tamaño del Gobierno entre los años 2000 y 2018, medido por los ingresos tributarios como porcentaje del PIB, se observa que este es inferior a la media de sus pares en América Latina y uno de los más bajos del mundo (ver gráfico 3.5.2). Una tercera consecuencia del drenaje fiscal causado por la informalidad y la evasión es que el Gobierno intenta gastar más sin tener los recursos fiscales, con lo que tiende a financiarse con deuda. Puede ser una solución a corto y medio plazo, pero es un

Retos y obstáculos 151

gravísimo problema a largo plazo, ya que los intereses de la deuda acabarán consumiendo toda la recaudación fiscal y no dejarán espacio para inversiones futuras si no se quiere llegar a situaciones de insostenibilidad fiscal. Naturalmente, existe el riesgo de que el Gobierno no gaste los recursos fiscales de manera productiva, ya sea por culpa de la corrupción o de la ineficiencia burocrática. En este caso, cualquier gasto público acaba teniendo repercusiones negativas sobre la economía. Según Barth y Bradley (1987), la inversión en capital productivo por parte del Gobierno tiene un impacto positivo y significativo en el crecimiento per cápita de una economía, mientras que cuando se evalúa el impacto del gasto improductivo, el efecto es negativo⁴⁵. En este sentido, la evidencia sugiere que los Gobiernos tienden a optimizar el efecto de su participación en el crecimiento de la economía cuando realizan inversiones que apoyan predominantemente a las estructuras de capital físico y humano. Sin embargo, cuando sus inversiones están fundamentalmente destinadas a gastos corrientes, los efectos son típicamente desfavorables. Según el gráfico 3.5.2, cuando se evalúa el tamaño del Estado, medido según los ingresos tributarios como porcentaje del PIB, se observa una correlación positiva con los niveles de competitividad. El tamaño del Gobierno de la República Dominicana es inferior al de economías con niveles similares de competitividad. Además, comparando los niveles del déficit con el GCI, se observa que los países con mayores niveles de competitividad tienen mayor disciplina fiscal. El gráfico 3.5.3 muestra la relación positiva entre los niveles de competitividad y los déficits/superávits medidos como porcentajes del PIB. Según Dar y Amir Khalkhali (2002), la naturaleza de la política fiscal puede tener importantes implicaciones sobre las perspectivas de crecimiento de una economía. 44 En 2015, el 84.6% de los ingresos tributarios provenían de la zona metropolitana (76.60% del Distrito Nacional y 7.99% de Santo Domingo) (DGII, 2017). 45 Resultados similares fueron encontrados por Kormendi y Meguire (1985) en una muestra de 47 países, por Landau (1983) para 104 países, y por Barro (1989) para una muestra de 98 países.

152 Gazebo Gráfico 3.5.3: Comparación del déficit fiscal como % del PIB y del Índice de Percepción de la Corrupción (CPI) 2018 7%

5%

Cyprus Serbia

3% 1%

Costa Rica Emiratos Árabes

Montenegro

-4%

República Dominicana

-6%

Noruega

Ruanda

Haití

-2%

Islandia

Portugal

Finlandia

Japón

Liberia

-8%

-10%

10

20

30

Ingreso bajo

40

Ingreso mediano bajo

50

60

Ingreso mediano alto

70

Ingreso alto

80

90

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del Banco Mundial y datos de Transparencia Internacional a 2018.

Al analizar el tamaño del Estado dominicano y el efecto de las distorsiones por drenaje, informalidad, evasión y elusión, que provienen tanto del lado del gasto como de los ingresos fiscales, se observa un problema estructural complejo que ha limitado la capacidad operativa de la administración pública. En términos absolutos, los montos recaudados e invertidos han aumentado, fruto del crecimiento nominal de la economía. Sin embargo, en términos relativos, la presión tributaria se ha mantenido estancada como porcentaje del PIB a pesar de numerosas reformas tributarias que, por su naturaleza, han sido excesivamente distorsionantes, lo que ha inducido a los gobiernos de la República Dominicana a recurrir a mayores niveles de deuda para cubrir los crecientes compromisos fiscales. 3.6 Infraestructura (capital físico y tecnológico) La infraestructura es una pieza clave de la competitividad de un país. Por ejemplo, la infraestructura en transporte (carreteras, ferrocarriles,

Retos y obstáculos 153

puertos y aeropuertos) permite abastecer cadenas de montaje y redes logísticas, reduce los costos de transporte de mercancías para las empresas (lo cual las hace ser más eficientes y competitivas) y es fundamental para el comercio nacional, internacional y el turismo. Además, facilita que la población se desplace para acceder a sus puestos de trabajo, lo que permite una mayor especialización y una mejor consonancia entre las ofertas laborales y las características de cada trabajador, ambas con efectos positivos sobre la productividad⁴⁶. Una infraestructura eléctrica eficiente y fiable permite atraer cadenas de producción y logística modernas, puntuales, que no solo requieren acceso a la electricidad, sino que demandan un suministro continuo. La infraestructura tecnológica, como una red de fibra óptica de alta velocidad, es fundamental para las telecomunicaciones del siglo XXI, puesto que permite el acceso a Internet y a toda la constelación de negocios relacionados. Actualmente, los países líderes en tecnología están instalando las redes 5G, que serán fundamentales para la aplicación de la robótica, la inteligencia artificial o la medicina a distancia. La infraestructura educativa ―escuelas y universidades, físicas y virtuales― es clave para poder generar el capital humano que requiere un país competitivo. La infraestructura en salud pública ― como el alcantarillado y el suministro de agua potable― es clave para mantener la salud y el bienestar de la población local, así como para mantener un negocio turístico rentable y sostenible. En la República Dominicana, el Estado no ha podido cumplir con las expectativas de los ciudadanos en cuanto a la provisión de estos servicios. Ya se ha mencionado que uno de los apartados en los que el país exhibe peor posicionamiento en el GCI es el de la infraestructura. En cuanto a su calidad global, la República Dominicana ocupó el lugar 101 de 137 países (FEM, 2018). En lo que se refiere a la calidad del transporte, la posición es relativamente buena, al menos en relación con el resto de los componentes de la infraestructura (49 de 137): en la calidad

46 Ver a Pissarides (1987) y (1994), o a Rogerson, Shimer y Wright (2005) para una revisión de la literatura sobre el tema.

154 Gazebo

de las carreteras ocupa la posición 56, en la calidad de los puertos la posición 38 y en la de los aeropuertos la posición 48. El problema del transporte no radica tanto en el capital físico, sino en la gestión. La descentralización y la sindicalización han ocasionado un caos generalizado en la estructura y la calidad del transporte público, y una congestión del sistema vehicular. Las ineficiencias del sector limitan y desincentivan su uso, fomentan la adquisición desproporcionada de vehículos privados por parte de la población y causan graves perjuicios al medio ambiente. Este factor afecta no solo la salud de la población, sino también la capacidad para sostener un sector tan relevante como el turismo. La falta de voluntad política y el clientelismo, a lo que se le suma la sensibilidad política que representan los sindicatos de este sector, han limitado la adopción de reformas serias y una solución definitiva al problema del transporte. De hecho, en lugar de atacar la raíz misma de las ineficiencias que presenta el transporte público, el Gobierno dominicano se ha embarcado en una serie de inversiones en infraestructura que, aunque probablemente son necesarias en el medio y largo plazo, se habrían podido postergar si se hubiese reformado previamente el modelo del transporte. En cuanto a la sostenibilidad medioambiental, y al suministro de agua en particular, la República Dominicana presenta la posición 114 de 137 países. Los expertos en el tema coinciden en señalar que los principales problemas medioambientales de la República Dominicana son la deforestación, la extinción de la biodiversidad, el manejo de los desechos sólidos, las aguas negras y otros residuos que inciden en las condiciones sanitarias. Todo esto contribuye a la profundización de la pobreza en que vive más del 60 por ciento de la población. La depredación producida por prácticas agrícolas insostenibles y perjudiciales para el medio, la cría de ganado, el corte forestal para la producción de carbón y madera, son factores centrales que indujeron al país a un proceso desmedido de deterioro medioambiental. En 1990 se perdieron unas 32,000 tareas anuales a merced de los incendios

Retos y obstáculos 155

forestales, que fueron en aumento como consecuencia de las prácticas de desforestación a raíz de la política de los aserraderos que emergió entre 1940 y 1967. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), la cubierta forestal dominicana se ha reducido muy rápidamente: en 1909 el 85% del territorio estaba cubierto por bosques, en 1940 pasó al 69%, en 1967 al 26%, y en 1990 se estima que quedaba entre el 13 y el 8%. El país posee 108 cuencas hidrográficas con unos 600 cursos de agua entre ríos y arroyos. El 80% de los cursos sufren una grave degradación a causa de la deforestación y de la erosión de los suelos. En consecuencia, el abastecimiento de agua potable está en rápido descenso. El 52% de la población no tiene acceso al agua potable y la productividad de la tierra ha disminuido enormemente. Según la FAO, más de un 73% de la población no tiene acceso al alcantarillado sanitario. El 48% utiliza letrinas, el 14% no tiene acceso a ellas, y solo el 52% tiene agua potable en instalaciones domiciliarias, lo que está generando una gran crisis sanitaria. Igualmente, la contaminación de los ríos, los cursos de aguas residuales y los desechos industriales, ganaderos y domésticos, así como la existencia de basureros en los hogares, agravan esta crisis. La deforestación, la reducción acelerada de la biodiversidad, la contaminación y el agotamiento de los ríos y arroyos, junto al tráfico de desechos por nuestras costas, son los principales problemas ambientales que actualmente afectan al país. Por otro lado, aunque existe un gran potencial de agua superficial ―pues las precipitaciones sobrepasan los 21 millones de metros cúbicos por año, una cantidad muy superior a la demanda―, hay gran dificultad para llevar agua potable suficiente a la población, a lo que debemos añadir el gran problema de saneamiento básico y de infraestructura. Más aún, con 1,500 kilómetros de costa y cerca de un centenar de playas, el turismo se ha convertido en uno de los principales ejes de un modelo de desarrollo “insostenible”, como demuestra el acelerado proceso de destrucción del hábitat marino, de los arrecifes y los manglares.

156 Gazebo

En mayo de 2015, en una reunión extraordinaria, el Observatorio Nacional del Agua de la República Dominicana, decidió racionalizar el uso del agua porque numerosas presas estaban en niveles críticos por culpa de la sequía extrema. El Observatorio reiteró que la escasez de agua potable, a causa de la sequía, afectaba al país desde 2013, provocando una disminución de alrededor de un 80% del agua que se utiliza para el sistema de riego. Según el Observatorio, los principales retos del sector incluyen: 1) la presión demográfica y el crecimiento de zonas urbanas; 2) una infraestructura antigua, obsoleta y que requiere la ampliación de su cobertura; 3) las competencias con los otros usos para el agua; 4) la contaminación de las fuentes fluviales; 5) las limitaciones financieras en la agenda nacional para afrontar esta prioridad; 6) la carencia de un marco legal e institucional adecuado para un desarrollo sostenible del sector; y 7) la poca concientización y cooperación de la población con el tema medioambiental. La peor calificación en el pilar de infraestructura del GCI corresponde a la calidad del suministro eléctrico, ámbito en el que la República Dominicana ocupó el lugar 125 de 137 países. La matriz energética dominicana es altamente dependiente de los hidrocarburos, con el 90% de la producción eléctrica generada a partir de combustibles fósiles (CNE, 2017), y con el consiguiente impacto medioambiental que estos producen. Además, el sector eléctrico de la República Dominicana posee una de las tasas de pérdidas técnicas de transmisión y distribución más altas del mundo, que es estima próxima al 30%. A estas pérdidas técnicas hay que sumar las pérdidas financieras o no técnicas, ocasionadas por una falta de pago cercana al 69%. Las pérdidas no técnicas representan el mayor reto del sistema e implican un cambio cultural significativo: el cobro y pago de la energía producida y consumida (CDEEE, 2017). La incapacidad de las compañías locales de distribución para cobrar a los consumidores finales ocasiona que estas, a su vez, no puedan pagar a las compañías generadoras, lo que distorsiona todo el proceso de encadenamiento del sistema eléctrico dominicano. Las medidas tomadas para mitigar

Retos y obstáculos 157

esta problemática han resultado infructuosas, principalmente por la falta de voluntad política para ejercer presión sobre el pago de la energía consumida. A esas pérdidas hay que sumar el subsidio continuo del Estado al sector eléctrico, que ha contribuido de manera sustancial a la acumulación de deuda pública. Se estima que, en 2018, cerca del 38% de la deuda del sector público no financiero era para financiar los déficits del sector eléctrico. Aunque se ha avanzado en la definición de un Pacto Eléctrico, contemplado en la Estrategia Nacional de Desarrollo, las medidas pactadas solo tendrán éxito si se fomenta una cultura estricta de cobro y de pago de la energía producida y consumida. Algunos autores indican que gran parte del problema eléctrico dominicano se debe al modelo de privatización adoptado en los años 90, donde no se dio la integración vertical de las empresas de generación, distribución y cobro, y también a unos acuerdos de generación distorsionados que se otorgaron para fomentar la instalación de nuevas generadoras (Dahuajre, 2018). Por otro lado, la mala gestión y la falta de inversión en la mejora de la distribución de la energía han ocasionado que el costo energético suba más de un 30%, todo esto sin contar las demás ineficiencias derivadas de la matriz de generación que predomina en el país. En este sentido, se hace difícil exigir a la sociedad que pague las ineficiencias de la generación y de la distribución, ya que estas no están bajo el control de los usuarios. Esta situación ha generado un problema de coordinación en el sector: una gran parte de los usuarios se niegan a pagar una energía cara debido a las ineficiencias mencionadas, mientras que el sector argumenta que la falta de pago es precisamente, y en gran medida, la causa de los altos costos. Ante este claro problema de coordinación, los analistas dan recomendaciones lógicas para solucionarlo e indican qué actores deben dar los primeros pasos en una agenda de soluciones⁴⁷. 47 Ver a Janssen (2016) para una revisión de los fundamentos microeconómicos en los problemas de coordinación.

158 Gazebo

Finalmente, en el apartado de infraestructura se deben mencionar las inversiones en la preservación del medio ambiente. La sostenibilidad medioambiental es fundamental para garantizar la salud y el bienestar de la población. Y más aún, en un país como la República Dominicana, que tiene al turismo como uno de sus sustentos primordiales. El Foro Económico Mundial publica bianualmente un informe en el que se evalúan los diferentes factores determinantes de la competitividad turística. En su último informe, publicado en 2019, explica que la República Dominicana es el segundo país que más invierte en el sector turístico (número 2 de entre 140 países evaluados)⁴⁸. Sin embargo, los resultados globales de dicha inversión son poco menos que desastrosos, ya que, en el índice global, el país se sitúa en la posición 76. Eso se debe en parte a la falta de seguridad (posición 107), a la baja cualificación de los trabajadores (también 107), a los problemas de institucionalidad antes señalados (lugar 126), entre otros. El informe destaca que el turismo dominicano es atraído en gran medida por la belleza de sus parajes naturales (posición 5 de 136), no por la oferta cultural (posición 94), deportiva (posición 97) o de convenciones (posición 64). Eso quiere decir que los activos naturales del país son su principal atractivo turístico. Por tanto, es de vital importancia contar con una política de sostenibilidad medioambiental que los preserve. Lamentablemente, ese mismo informe coloca al país en la posición 114 en materia de política medioambiental: en regulación medioambiental obtiene la posición 98, en la aplicación de esas regulaciones cae hasta la 109, en la amenaza de especies naturales se sitúa en la 130, en destrucción forestal en la 95, en estrés de los acuíferos en la 102 y en el tratamiento de aguas residuales en el puesto 49. El único aspecto medioambiental en el que el país consigue una buena calificación es en el mantenimiento de las reservas de pesca (posición 14) y en la cantidad de partículas en el aire (posición 16), aunque ambas sufrieron un sustancial deterioro en relación con el informe anterior. Para un país como la República Dominicana, una

48 Foro Económico Mundial, “Índice de Competitividad de Viajes y Turismo”, 2019

Retos y obstáculos 159

mala política de sostenibilidad medioambiental equivale a matar la gallina de los huevos de oro. Un aspecto importante que afecta altamente al sector turístico es cambio climático. El Caribe es uno de los destinos turísticos mundiales con zonas consideradas de máxima vulnerabilidad por las altas temperaturas, fenómenos extremos, escasez de agua, pérdida de diversidad biológica marina, aumento del nivel del mar, brotes de enfermedades ocasionadas por vectores, entre otras. Siendo la principal oferta turística de la República Dominicana la modalidad “sol, playa y montaña”, algunas de las variables consideradas como relevantes en el análisis de cambio climático tienen una connotación “favorable” para el sector, tales como la disminución de las precipitaciones y el aumento de la temperatura a nivel mundial, ya que el turista viene al país para disfrutar del sol caribeño. La influencia del clima sobre el turismo puede actuar como factor de localización turística, como recurso turístico y/o como atractivo turístico. Sin embargo, las autoridades del sector no han implementado acciones o medidas para la adaptación al cambio climático como parte de su estrategia, lo cual generaría una oportunidad para reforzar y consolidar su imagen como un destino turístico sostenible. En la agenda de desarrollo del sector se han descuidado temas tan relevantes y esenciales como la sostenibilidad de las playas, corales, bosques y parques, el tratamiento de aguas residuales, las interconexiones mediante vías de acceso eficientes y seguras entre ciudades o destinos con potencial turístico, y la seguridad ciudadana en los mismos. Sin duda alguna, estos temas deben vincularse a la educación de la población, que ha de entender la importancia de la sostenibilidad de los recursos naturales como el principal activo con el que cuenta el país para su desarrollo presente y futuro. Y no solo es importante que los dominicanos, de todas las edades y estratos sociales, entiendan la importancia de proteger y sostener dichos recursos, sino que se necesita una plataforma de técnicos que puedan identificar y ayudar a definir estrategias claras de sostenibilidad medioambiental. Las grandes deficiencias en este terreno ponen de manifiesto la poca importancia que el país concede a este tema.

160 Gazebo

Uno de los temas que más preocupan en los esfuerzos por tener una política medioambiental sostenible son: 1) la falta de un plan de ordenamiento territorial turístico ante los efectos del cambio climático y para formular planes de protección de las franjas costeras, playas y biodiversidad costero-marina; 2) la necesidad de crear campañas de educación ambiental dirigidas a todos los actores claves del turismo, que incorporen el enfoque del cambio climático; 3) el desarrollo de campañas de información ambiental sobre la conservación de los destinos turísticos, dirigidas al personal turístico, a los turistas y a las comunidades locales receptoras; 4) la falta de certificaciones para la sostenibilidad de destinos turísticos y para establecimientos hoteleros y turísticos, adaptadas a la realidad dominicana; 5) la necesidad de desarrollar programas de recuperación de corales, manglares, humedales, dunas, franjas costeras y playas; y 6) la falta de aprovechamiento de otras modalidades en la oferta turística, como el agroturismo, el ecoturismo, el turismo rural y el turismo de aventura, a fin de descongestionar el turismo de “sol y playa”. Las barreras más relevantes para la adaptación del sector turismo al cambio climático y a la sostenibilidad medioambiental son: 1) el desconocimiento y el desinterés sobre el tema; 2) la falta de una política sectorial coherente para la adaptación al cambio climático; 3) la poca inversión público-privada para el desarrollo de programas y prácticas de sostenibilidad turística; 4) la limitada capacidad de las instituciones públicas y privadas para hacer frente a la gestión sostenible del turismo; 5) la poca información sobre los efectos del cambio climático sobre el sector; 6) la poca capacitación de profesionales en el sector; 7) la falta de coordinación entre los diferentes organismos involucrados; y 8) la escasez de análisis de costo-beneficio para la adopción de medidas ante el cambio climático y la sostenibilidad. La sociedad en general, y el sector turístico en particular, debe entender que las actuaciones registradas en determinados pilares de la competitividad pueden tener repercusiones sobre el sector. Un evento reciente, que vale la pena mencionar a modo de ejemplo, es

Retos y obstáculos 161

la muerte de varios turistas extranjeros por el suministro de bebidas alcohólicas adulteradas en la oferta turística. Un suceso de estas características, a pesar de ser un hecho muy puntual, tiene su origen en políticas públicas que, aparentemente, no tienen nada que ver con el sector. A raíz de las necesidades tributarias del Gobierno y de su voluntad de aumentar las recaudaciones fiscales, este ha recurrido, en las últimas décadas, a un modelo de fiscalización altamente desproporcional, que ha generado asfixia fiscal en sectores fácilmente fiscalizables, como el tabaco y los alcoholes. En consecuencia, se ha desarrollado un mercado ilícito de contrabando, no regulado, que comercializa productos de menor costo y, por tanto, de peor calidad. La existencia de este mercado de bajo costo implica, por ejemplo, un problema de riesgo moral para el sector turístico, que puede verse tentado a ofrecer productos más baratos y de peor calidad. Si a ello le añadimos la ausencia de regulaciones y estándares estrictos de calidad, es fácil explicar la aparición de productos de consumo adulterados, que tiene como resultado una crisis de imagen y credibilidad internacional para el sector. En este sentido, la política macroeconómica que afecta la calidad de la oferta interna de productos está teniendo un efecto mariposa sobre el sector turístico, que ha tenido y puede tener repercusiones dramáticas sobre su sostenibilidad. Así, el suceso reciente que hemos puesto como ejemplo ilustra la existencia de numerosos factores y pilares que afectan directa e indirectamente la estabilidad de sectores centrales para el desarrollo del país. Sin lugar a duda, la oferta turística de “sol, playa y montaña” es una de las más robustas del país, y probablemente el turismo sea uno de los sectores impulsores del desarrollo sostenible a largo plazo. Por tanto, el país debe entender y apoyar la importancia de incorporar esta visión en los planes de desarrollo, y, por tanto, debe incluir la sostenibilidad del medio ambiente como parte integral de su agenda. En dicho proceso, es importante aprender de los casos de éxito que ha habido en el país, como el de la zona este, donde el

162 Gazebo

Gobierno ha reducido drásticamente su influencia y ha permitido que las empresas turísticas desarrollaran la zona, con sus propias reglas y estándares. El resultado ha sido uno de los modelos de desarrollo más eficientes y sostenibles que ha tenido el país, donde las empresas se han preocupado no solo por la viabilidad de sus inversiones, sino también por la sostenibilidad medioambiental y económica de la zona. Han realizado inversiones en infraestructura, desarrollo urbano, seguridad ciudadana y transporte público, creando así un dinamismo comercial que ha generado empleos y prosperidad. El turismo de Bávaro, como se conoce esa zona del este, recuerda mucho la historia de los vidrieros de Murano, cuando el Gobierno de Venecia decide expulsarlos de la ciudad y otorgarles la isla de Murano para que se desarrollaran con sus propias reglas y estándares. El éxito de Murano y su repercusión en la historia global guarda ciertas similitudes con el modelo de desarrollo del turismo del este de la República Dominicana, y merece ser estudiado⁴⁹. Otro aspecto importante, relacionado con los riesgos climáticos propios de la ubicación geográfica del país, es la revisión detallada de las políticas que ayudarían a reducir o mitigar dichos riesgos. Por ejemplo, una cuestión tan básica como el cableado soterrado en un país susceptible a huracanes debería ser prioritaria para el Gobierno. De igual manera, se deben identificar rutas de alta vocación turística, y focalizar los esfuerzos para proveer una seguridad policial o militar con el profesionalismo y los incentivos adecuados que garanticen que dichas áreas sean las de mayor seguridad en el país. En definitiva, se debe pensar en todas aquellas estrategias que apoyen el potencial futuro de este sector, que depende, de manera simbiótica, de la sostenibilidad medioambiental.

49 Para una versión más detallada de la historia del cristal de Murano, ver a Johnson (2015).

Retos y obstáculos 163

3.7 Vulnerabilidad macroeconómica Entre los años 2000 y 2018, las recaudaciones fiscales han aumentado en más de 165% en términos reales. Esto se ha logrado gracias a la implementación de más de una decena de reformas fiscales y modificaciones del código tributario. Sin embargo, a partir del año 2008, y para mitigar los posibles efectos de la crisis internacional en la economía dominicana, el ritmo del gasto público empezó a superar el incremento de sus recaudaciones, con los consiguientes déficits fiscales. Estos déficits promediaron un 2.6% del PIB en dicho período, con saltos marcados durante los años electorales (BCRD, 2018). A pesar de los esfuerzos realizados después de un alarmante déficit fiscal de 6.8% del PIB generado en 2012, la acumulación de déficits continúa (BCRD, 2018)57. En 2017, el déficit fiscal se situó en el 2.3% del PIB, un punto porcentual por encima del valor crítico determinado por la CEPAL para la República Dominicana (CEPAL, 2015)⁵⁰. Cabe resaltar el problema de los déficits estructurales en el diseño y la ejecución presupuestaria. El gráfico 3.7.1 muestra la evolución del déficit fiscal según tres componentes. Por un lado, se muestra el presupuesto de ingresos y gastos del Gobierno Central y, por otro lado, se muestran las brechas entre los ingresos y los gastos presupuestados frente a los ejecutados. Como se puede observar, a partir del año 2007 el Gobierno se alejó significativamente del concepto de un equilibrio presupuestario, incorporando déficits estructurales marcados en su presupuesto. Esta práctica se ha mantenido y, en algunas circunstancias, se ha ampliado. Por otro lado, el gráfico muestra que el Gobierno ha sido laxo en su ejecución, y ha gastado por encima de lo presupuestado, siendo optimista en su capacidad recaudadora e ingresando menos de lo que presupuesta51.

50 Entre los esfuerzos realizados se encuentra la promulgación de la Ley 253-12 de Reforma Fiscal y el Decreto 499-12 que establecía medidas de austeridad para el sector público. 51 Buiter (1985) muestra que este tipo de comportamiento, cuando se hace permanente, puede llevar las finanzas públicas a niveles insostenibles.

164 Gazebo

2001

2001

2002

2002

2003

2003

2004

2004

2005

2005

2006

2006

Déficit acumulado

2007

2007

Ingresos - Prespuesto

2009

2009

Déficit fiscal

Presupuesto - Gasto

(44,701)

81

(47,799)

(67,707)

(75,516)75

940

832

737

643

320

264

216

2010

2010

479

565

2008

2008

30

77

94

94

(75,893)

(5,579) (73,883)

(77,709)

(14,025)

72,574 (15,012)

86

158(83,211)

(146,421)

(45,233) (28,230)

(12,760)

49,613

2000

2000

(97,259)

(7,948)

(25,692)

Deuda extranjera

158

Deuda en pesos

(115,965)

70%

(77,094)

(51,275)

(39,078)

(29,572)

30%

28,631

Gráfico 3.7.1: Ejecución del Gobierno: ingresos y gastos vs. presupuesto para República Dominicana (2000 - 2018)

2011

2011

2012

2012

2013

2013

2014 2014

Deuda SPNF (Indice 2000 = 1)

2015 2015

2016 2016

2017 2017

2018 2018

Déficit presupuesto

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del Banco Central de la República Dominicana (BCRD) y de la Dirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda (DIGEPRES) a 2018

La estabilidad macroeconómica y los altos niveles de crecimiento que ha experimentado la República Dominicana desde el año 2005, producto del episodio de estabilización posterior a la crisis del 20032004, son factores que debieron favorecer, según Barro (1979), una política de presupuesto equilibrado, e incluso, según Taylor (2000), una política contracíclica para acumular reservas destinadas a acomodar períodos de contracción económica. Sin embargo, ante la aparente rigidez del mercado laboral dominicano, la política fiscal ha funcionado bajo la racionalidad de crear un estímulo permanente para lograr reducciones en los niveles de desempleo y menores niveles de pobreza52.

52 Esta situación se produce generalmente en países en vías de desarrollo, donde los costos políticos (Alesina & Tabellini, 2008) o las distorsiones generadas por el costo de mantener superávits (Talvi & Vegh, 2005) fomentan políticas fiscales procíclicas, concomitantemente con políticas monetarias contracíclicas, en períodos de expansión.

Retos y obstáculos 165

Gráfico 3.7.2: Déficits, endeudamiento del sector público no financiero y composición de la deuda en República Dominicana (2000 - 2018) Deuda en moneda extranjera y en pesos del SPNF en 2018

30

81

30%

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Déficit acumulado

2007

2008

2009

Déficit fiscal

2011

940

832

737

643

320

264

216

2010

479

565

158

Deuda extranjera

158

Deuda en pesos

86

77

94

94

75

70%

2012

2013

2014

Deuda SPNF (Indice 2000 = 1)

2015

2016

2017

2018

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del BCRD y de la DIGEPRES a 2018

Los déficits del sector público se han financiado con deuda, multiplicándose esta última por un factor de 30 veces desde el año 2000, pasando de un 13.3% del PIB en ese año, a 39.5% en 2018 (ver gráfico 3.7.2). Este nivel de endeudamiento ha resultado en un servicio de deuda que pasó de un 8.2% de los ingresos tributarios en el año 2000, a un 32.9% en 2018. Esto supone satisfacer compromisos anuales que son 7 veces mayores en términos absolutos (ver gráfico 3.7.3)⁵³ , con efectos desfavorables sobre el presupuesto y la capacidad del Gobierno para realizar inversiones productivas. De hecho, entre los años 2000 y 2018, el gasto del gobierno destinado a inversiones de capital ha sido de tan solo un 4.1% del PIB, lo que cuestiona la capacidad de dichas inversiones de generar un retorno que sustente el creciente nivel de deuda.

53 Se estima que, de continuar la tendencia, el servicio de la deuda puede superar el 30% de los ingresos tributarios para el año 2024, lo cual conduciría al Estado a una situación de potencial insolvencia (ver capítulo 5 sobre los efectos y consecuencias del modelo y análisis de sensibilidad).

166 Gazebo

La composición de la deuda, aunque se ha ido reestructurando, sigue fundamentalmente denominada en moneda extranjera⁵⁴. La búsqueda de retornos elevados y el apetito de los mercados de deuda internacional por riesgo soberano de economías emergentes han permitido el acceso de la República Dominicana a financiamiento fácil y con bajas tasas de interés, y esto motivó que, en el año 2018, el 70.1% de la deuda del sector público no financiero (SPNF) estuviese denominada en moneda extranjera (Crédito Público, 2019). Ciertamente el componente internacional de la deuda pública agrega un riesgo cambiario importante y crea un vínculo tácito entre la política fiscal y la monetaria, dado que mayores niveles de tasas de cambio suponen un incremento para el costo del servicio de la deuda en moneda extranjera⁵⁵. Esta situación hace necesario que el Banco Central trate de anclar la tasa de cambio para evitar que una devaluación empeore los niveles de compromiso que tiene el Gobierno en su servicio de deuda extranjera. En consecuencia, se ha generado una política monetaria restrictiva, con elevadas tasas de interés reales, que ha sobrevaluado los términos de intercambio, limitando la capacidad exportadora del país y desplazando la inversión privada⁵⁶.

54 Según datos del BCRD, en 2017 la deuda en moneda extranjera representó el 68% de la deuda total. El valor más bajo de la serie 2000-2017 se registró en 2009, representando para ese año el 66% de la deuda total. 55 Sánchez-Fung (2005, 2006) argumenta que la política monetaria en la República Dominicana durante la expansión económica de los años noventa y a partir de la crisis financiera de 2003-2004, se ha caracterizado por un comportamiento típico de aquellas economías que experimentan temor a la flotación cambiaria. 56 Cabe mencionar que la sobrevaluación que se percibe de la tasa de cambio se hereda de la estrategia monetaria de 2004. Entre 2002 y 2004 la tasa de cambio experimentó una corrección importante pasando de 17.52 RD$/US$ en 2002 a 41.35 RD$/US$ a finales de 2004. Sin embargo, con el cambio de gobierno en las elecciones de 2004, la tasa de cambio inició un proceso de revaluación en una caída libre que requirió la intervención de las autoridades monetarias. Sin embargo, esta intervención para detener la apreciación compulsiva de la tasa de cambio fue tardía, dejando que la misma cayera por debajo de su nivel de paridad competitiva. En este sentido, la política monetaria de ancla nominal de tasa de cambio que se ha llevado desde 2004 arrastra la sobrevaluación de la tasa de cambio y ha mermado la competitividad del país.

Retos y obstáculos 167

Gráfico 3.7.3: Servicio de la deuda y otros componentes en los ingresos fiscales (2000 - 2018)

64%

43%

113,368

134,781

146,136

106,792

2 013

2 014

2 015

2 016

185,427

2 012

182,450

2 011

169,797

2 010

161,438

2 009

111,579

78,518

2 008

Servicio Deuda (incluy endo recap. BC)

167,035

2 007

81,372

2 006

Subsidios

74,474

2 005

64%

68,591

2 004

49,488

2 003

64%

77,317

2 002

46,636

2 001

45%

40,551 44,575

2 000

48%

32,566

28%

35%

31,184

49% 33%

41%

51,067

52% 45%

61%

75,536

Social

68,296

Eléctrico

72,711

65%

Educación

60%

75%

5% 5%

Servicio Deuda

72%

67%

170,533

80%

135,841

52%

151,269

48%

2 017

2 018

Como % ingresos fiscales

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del Banco Central de la República Dominicana a 2018. *Se excluyen amortizaciones de la deuda pública en préstamos (Petrocaribe)

Por otro lado, y a causa del rescate bancario que ocurrió durante la crisis financiera de 2003-2004, el Banco Central incurrió en una deuda denominada cuasifiscal, que pasó de representar el 8% del PIB en el año 2000 al 29.0% en 2004, y que en 2018 se encontraba en el 12.6% (ver gráfico 3.7.3). Esta deuda ha inducido un proceso continuo de esterilización de los vencimientos de los certificados de participación emitidos en ese período, para tratar de evitar que la liquidez inorgánica de dichos certificados genere procesos inflacionarios y devaluatorios⁵⁷. Más aún, el Gobierno no pudo cumplir con el Programa de Recapitalización del Banco Central establecido en el año 2006, donde el sector público asumía el compromiso de amortizar la deuda cuasifiscal en un plazo de 10 años (Ley 167-07). Como consecuencia, y dadas las restricciones presupuestarias que ha afrontado el Gobierno

57 El artículo 5 de la Ley 167-07 estableció la emisión de bonos para la recapitalización del Banco Central entre los años 2007 y 2016.

168 Gazebo

dominicano, la deuda del Banco Central como porcentaje del PIB no se ha reducido a los niveles esperados y continúa dictando la naturaleza y el alcance de la política monetaria (ver gráfico 3.7.4)58. Para que el servicio de la deuda se sitúe en niveles manejables, la política monetaria se ha concentrado en mantener la estabilidad del tipo de cambio a través del control de la oferta monetaria, lo que ha tenido como resultado una de las tasas de interés reales más altas de la región. A esta realidad se suma la presión política a la que se enfrenta el Gobierno para evitar fluctuaciones en la tasa de cambio, ya que la sociedad evalúa, en gran medida, el éxito de las políticas económicas mediante la estabilidad de este indicador (Herrendorf, 1997). Gráfico 3.7.4: Deuda consolidada del Gobierno dominicano (2000 2018)

2003

2004

2005

2007

2008

2009

Deuda SPF US$

2011

8.6 23.8

2012

2013

Deuda consolidada (%PIB)

2014

2015

11.5

10.6

10.2

2016

2017

32.2

26.8

24.2

19.5

16.6

14.8

2010

9.4

8.2

44%

23.2

45%

47%

50%

7.7

38%

7.2

37%

13.3

11.2

6.2 7.6

2006

Deuda SPNF US$

36%

41%

6.2

32%

5.7

31%

7.4

6.8

4.9

32%

34%

Deuda extranjera

6.7

Deuda en pesos

4.3

2.5

2002

48%

5.7

2001

39%

4.4 1.3

2000

4.0

21%

3.2

19%

PIB

6.6

Cuasifiscal

44%

49%

7.6

70%

71%

18%

30%

29.5

29%

2018

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del Banco Central de la República Dominicana a 2018.

58 La deuda cuasifiscal alcanzó el 18.5% del PIB en 2004, y en 2018 se encontraba en el 12.6% del PIB. A pesar de dicha reducción, los continuos vencimientos, el dilema de la política que afrontan las autoridades monetarias respecto a los requerimientos de liquidez de la economía y los niveles de tasas de cambio que son tolerables por las restricciones presupuestarias, están limitando el manejo de la política monetaria.

Retos y obstáculos 169

Como se observa en el gráfico 3.7.5, la brecha entre la inflación y la meta establecida para el Banco Central viene acumulándose de manera progresiva, lo que evidencia el carácter restrictivo de la política monetaria, y que su enfoque no se centra en la meta establecida. Según Sánchez-Fung (1999), en la República Dominicana existe una relación de paridad entre los movimientos del índice de precios al consumidor y la tasa de cambio de pesos por dólar durante períodos de estabilidad. Por tanto, el Banco Central muestra recelo a la flotación del tipo de cambio, y lo trata de anclar, creando un importante sesgo deflacionario. Este sesgo, sin embargo, crea distorsiones en la planificación de los sectores productivos, que estructuran presupuestos basados en las metas de inflación, y las empresas apalancadas acumulan progresivamente una deuda real mayor que la planificada. El modelo de esterilización del Banco Central ha creado una dependencia del sector financiero en los instrumentos de deuda del sector público, desincentivando la inversión privada y el desarrollo de las exportaciones. En efecto, del total de emisiones internas del sector público colocadas a diciembre de 2018, el 48.4% se concentraba en el sector bancario (Crédito Público, 2019). Además, la canalización de préstamos y la profundidad del sector bancario ha sido limitada, y se han descuidado otros sectores que son fundamentales para el desarrollo y el emprendimiento. De hecho, en 2017 el 41.1% de los préstamos privados fueron destinados al sector inmobiliario y de vehículos, siendo estos dos sectores los de mayor relevancia en la clasificación de los préstamos de la banca privada. Otra limitación del sistema bancario es la incidencia de agentes informales que, por su naturaleza y sus altas tasas, perjudican la productividad y la rentabilidad de las pequeñas y medianas empresas que acceden a este tipo de financiamiento (Massenot & Straub, 2011; Madestam, 2014)59.

59 La República Dominicana cuenta con la mayor cantidad de prestamistas informales a nivel mundial. El 20.9% de la población mayor de 15 años con acceso a crédito lo ha conseguido a través de prestamistas informales, por encima del promedio de América Latina (4.7%) y a nivel global (2.6%) (Banco Mundial, 2014).

170 Gazebo Gráfico 3.7.5: Inflación vs. meta y el sesgo deflacionario en República Dominicana (2012 - 2018) 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 2% 0%

-2%

0%

-4%

Meta inflación

IPC observado

-5%

-8%

-10% -14%

2012

Límite superior

-1%

-6% -12%

Límite inferior

2013

2014

Brecha acum. In flación meta y observada

-6%

2015

-9%

-8%

2016

2017

-11% 2018

Lineal (Brecha acum. In flación meta y observada)

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del BCRD a 2018

En conclusión, el actual nivel de endeudamiento, tanto fiscal como cuasifiscal, que en 2018 representaba el 50.1% del PIB, el alto componente de la deuda en moneda extranjera, así como el creciente servicio de la deuda y los subsidios, que en su conjunto representan el 64% de los ingresos tributarios (ver gráfico 3.7.3), imponen un reto importante para el país y, llegado el caso, pueden perjudicar el acceso a los mercados de capitales. Mientras existan bajas tasas de interés en los mercados internacionales, habrá apetito por riesgo soberano de países emergentes. Sin embargo, cuando las condiciones globales cambien, se revertirán los flujos de capitales y los países con necesidades continuas de financiamiento, como la República Dominicana, se verán adversamente afectados. Esto se enmarca en un complejo escenario

Retos y obstáculos 171

de deuda pública mundial, que está alcanzando niveles que no se registraban desde la segunda posguerra. Según el FMI, la deuda mundial se encontraba en 2017 en rangos nunca registrados, próximos al 225% del PIB mundial, configurando así la antesala a una posible crisis global, que se materializaría si no se implementaban las medidas y reformas estructurales necesarias (FMI, 2017). Esta situación de vulnerabilidad se agravaría ante un aumento en las tasas internacionales de interés, un aumento de la prima de riesgo del país, el alza en los precios del petróleo, unos mayores niveles de inflación mundial producto de una aceleración económica, o por una alteración real en los términos de intercambio del país con respecto a sus principales socios comerciales. 3.8 Desplazamiento de los mercados internos, externos y de capitales El endeudamiento del Gobierno, tanto fiscal como cuasifiscal, compite con el crédito al sector privado, el cual se ve encarecido por la elevada demanda de recursos del sector público al sistema financiero. De igual manera, la política monetaria, de carácter restrictivo, ha contribuido en el aumento de las tasas reales de interés y ha impedido que la tasa de cambio fluctúe a un ritmo que cierre la brecha de competitividad que existe desde la apreciación precipitada del año 2004⁶⁰. En el período 2000-2018, el gasto público creció en un 230% en términos reales (BCRD, 2019). Sin embargo, y al igual que en los países de América Latina, más del 70% del incremento se atribuye al gasto corriente, el 20% ha sido destinado al servicio de deuda y menos del 10% a inversiones de capital. Esto, junto a las reformas

60 De hecho, indicadores de sobrevaluación construidos a partir de O’Brien y Ruiz (2017) sugieren que la tasa de cambio se encontraba sobrevaluada en aproximadamente un 29.1% en 2018 en relación con su valor de paridad frente al dólar. Esto significa que para que el país fuera competitivo, la tasa debería ser de 64 RD$/1 US$. No obstante, esta discrepancia no se puede corregir en el corto plazo, puesto que requiere un cambio de filosofía, tanto fiscal como monetaria, que permita iniciar un programa coordinado y gradual de convergencia a una tasa de cambio de mayor competitividad.

172 Gazebo

tributarias implementadas para contener parte de la expansión del gasto, ha ocasionado un efecto de desplazamiento de la inversión privada, y ha limitado la capacidad de este sector para desempeñar un papel protagónico en el crecimiento y la generación de empleos⁶¹. Krugman y Obstfeld (1997) señalan que la implementación permanente de una política fiscal expansiva puede generar efectos adversos en el largo plazo. Coenen et al. (2012) sostienen que el estímulo fiscal puede producir un efecto multiplicador considerable en el producto. Ahora bien, cuando este adquiere carácter permanente presenta multiplicadores más bajos y efectos negativos sobre la economía a largo plazo. Finalmente, la incertidumbre sobre el entorno fiscal puede contribuir, además, al desplazamiento de la inversión privada (Caballero & Pyndick, 1996)⁶². El gráfico 3.8.1 muestra que la inversión total ha pasado de representar una tercera parte del PIB, en el año 1998, a una cuarta parte en 2018. Es decir, que ha venido desplazándose a medida que la deuda pública, utilizada para financiar la expansión del gasto público, ha ido creciendo del 20% del PIB, en 1998, a más del 50% en 2018 (BCRD, 2019). Este desplazamiento, donde el componente privado 61 Esto se evidencia en la correlación negativa entre la inversión privada y el gasto público como porcentaje del PIB. Varias pruebas de causalidad realizadas demostraron que el gasto gubernamental está desplazando la inversión privada. En particular, el análisis demuestra que por cada punto porcentual que el Gobierno incrementa su participación en el PIB, la participación del sector privado cae en 77 puntos básicos (Prazmowski, 2018). ⁶² Los canales por los que se puede amplificar el desplazamiento de la inversión privada también funcionan a través del efecto riqueza sobre la demanda agregada, a partir de los cambios en las tasas de interés, la tasa de cambio y la inflación. Esto se conoce como el efecto Pigou o el efecto de equilibrio real. Más aún, cuando las inversiones de capital del Gobierno se ven limitadas por la restricción presupuestaria, el desplazamiento no es mitigado por la participación del sector público. ⁶³ Prazmowski (2018) muestra que la causalidad y la dirección del desplazamiento van desde el gasto público hacia la inversión privada. De hecho, el gráfico 3.8.1 presenta una fuerte correlación negativa entre el endeudamiento del sector público y la inversión, lo que evidencia que el modelo implementado por el Estado, que basa su crecimiento en endeudamiento, ha sido el responsable de este desplazamiento. En este sentido, de seguir la tendencia, se esperaría un sector productivo menos relevante, lo que supone consecuencias negativas sobre el desarrollo productivo del país. 64 Un caso similar se observa en Kumhof et al. (2009), quienes demostraron que en los Estados Unidos un aumento permanente en el nivel del déficit como porcentaje del PIB conduce a un aumento en la relación de la deuda como porcentaje del PIB en el largo plazo; este, a su vez, produce un aumento de la carga impositiva y de las tasas de interés reales en el largo plazo.

Retos y obstáculos 173

representa un promedio del 85% del total, no ha sido compensado por las inversiones de capital del sector público, las cuales representaron menos de un 10% del crecimiento del gasto total en dicho período⁶³. El efecto desplazamiento generado por el sector público no es exclusivo para la inversión. De acuerdo con Prazmowski (2014), el consumo privado en la República Dominicana también ha reaccionado negativamente a los déficits fiscales, en gran medida por la carga que las distorsiones fiscales imponen sobre el sistema productivo. Asimismo, señala que la forma en que se financian los déficits, con deuda o con impuestos, tiene un impacto macroeconómico importante. Concretamente, los hallazgos revelan que un aumento del déficit público financiado con deuda produce una caída del consumo privado a largo plazo. Este comportamiento se atribuye al hecho de que el endeudamiento para financiar déficits requiere de una mayor corrección tributaria en el futuro, lo que ocasiona que el promedio del consumo privado se vea afectado negativamente. Sin embargo, si no se da el ajuste impositivo, el endeudamiento está asociado generalmente con una corrección macroeconómica a través de procesos inflacionarios que, de igual manera, causan una caída en el consumo privado64. Como consecuencia, el desplazamiento de la inversión privada evidencia que la economía ha tenido una evolución por debajo de su potencial. Para una economía pequeña y abierta, la única forma de expandir el mercado es a través de una política exportadora. Y, aunque las autoridades gubernamentales intentan promocionar y apoyar la colocación de bienes y servicios dominicanos en los mercados globales, la política monetaria no ha favorecido la dinamización de las exportaciones. No debe sorprendernos que el indicador que mide las exportaciones sobre el PIB sea el peor del pilar referente al tamaño de mercado en el GCI (FEM, 2018). Además, la política monetaria produce un abaratamiento de bienes y servicios internacionales, que sobredimensiona las importaciones en la balanza comercial. El elevado peso de las importaciones sobre el tamaño de la economía ubica al país en la posición 108 de 137 países en este indicador, que mide la eficiencia de los mercados de bienes.

174 Gazebo

El bajo nivel de productividad de algunos sectores de la economía también provoca que el país pierda competitividad, circunstancia que se refleja en la balanza comercial. A pesar de los grandes avances que el país evidencia en materia de políticas de comercio internacional y de las mejoras que se han dado en este indicador, el balance comercial se mantiene deficitario72. En las últimas dos décadas, las importaciones de bienes han ido en aumento debido a las reducciones arancelarias producto de varios acuerdos de libre comercio suscritos con el Caribe, Centroamérica, Estados Unidos, Canadá y Europa. Dicho aumento ha logrado, a su vez, un aumento de 148.6% del déficit de la balanza comercial desde el año 2000. En 2018 este déficit representó el 11.4% del PIB, situando al país en los últimos lugares en relación con la posición comercial externa a nivel regional (Banco Mundial, 2018; BCRD, 2018). A pesar de su ubicación estratégica, de su acceso al mercado norteamericano y de contar con una diversidad de recursos naturales, los bajos niveles de competitividad del país han mantenido rezagadas las exportaciones, y esto ha limitado el potencial de crecimiento de la economía. En los últimos 18 años, las exportaciones apenas crecieron a una tasa anual media de 5.0%, mientras que su participación como porcentaje del PIB cayó 10 puntos porcentuales. Si bien es cierto que el país ha exhibido un desarrollo macroeconómico sobresaliente comparado con América Latina, cuando se contrasta con economías de fuera de la región, la historia es fundamentalmente diferente. Entre el año 2000 y 2018, América Latina fue una de las regiones que experimentó un menor crecimiento económico a nivel global. Por esta razón, para realizar una evaluación integral del desempeño de la República Dominicana, hay que comparar el país con otros de tamaño similar y/o que durante el período hayan presentado niveles similares de apertura comercial (KDI, 2009)⁶⁵. Uno de los elementos que agravan el déficit de balanza comercial es su susceptibilidad a las variaciones en los precios del petróleo. La República Dominicana es altamente dependiente de la importación de combustibles fósiles. Aunque en el año 2018 el país

Retos y obstáculos 175

gastó US$ 2.4 billones en importaciones petroleras, equivalentes al 2.9% del PIB, dicha cifra ascendió a US$ 2.7 billones en el año 2015, lo equivalente al 4% del PIB, situación que contribuyó al déficit de la balanza comercial. En el año 2015, los precios del petróleo sufrieron la mayor caída desde su desplome en 2009, favoreciendo a países energéticamente deficitarios como la República Dominicana (BCRD, 2018). Por tanto, un aumento en los precios del petróleo, como ocurrió en el período 2010-2013, podría tener consecuencias dramáticas para la sostenibilidad de las finanzas públicas. En conclusión, el desplazamiento de la inversión agregada, impulsada principalmente por el componente privado, tiene repercusiones contundentes sobre los pilares de la competitividad del país. En particular, este proceso limita la dimensión de los mercados interno y externo, el proceso de innovación de las empresas, y la dinámica salarial y del mercado laboral. Esto explica, en gran medida, el anémico resultado del país en el GCI del FEM, tanto en sus versiones de 2019, como en las que se publicaron hasta 2018. 3.9 Dinamismo empresarial e innovación Un requisito esencial para la productividad de un país es contar con un sector empresarial ágil, dinámico, moderno e innovador. Es imprescindible que el sector privado genere y adopte nuevas tecnologías y formas de organizar el trabajo, que asuma una cultura del cambio, que sea capaz de asumir riesgos, que adopte modelos de negocios modernos y sofisticados, y que pueda reinventarse constantemente ante los cambios y choques tecnológicos que surgen continuamente. 65 Con base en KDI (2009), se constata que el potencial de crecimiento económico de la República Dominicana, considerando su punto de partida, es mucho mayor que el alcanzado. Se observa un ensanchamiento de la brecha en términos del PIB per cápita entre la República Dominicana y otros países insulares. En 1980, el PIB per cápita dominicano era de US$1,534 en dólares corrientes, cercano a los US$1,711 de Corea del Sur y superior a los US$1,214 de Mauricio, y representaba un tercio de los US$5,004 de Singapur. En el año 2017, el PIB per cápita de la República Dominicana fue de US$7,543 equivalente a apenas un 74% del de Mauricio, un 26% del de Corea y un 14% del de Singapur (FMI, 2017).

176 Gazebo

Para que eso ocurra, son necesarios muchos factores. El primero, y más elemental, es que las empresas sean gestionadas con profesionalidad, utilizando las técnicas más modernas que se enseñan en las mejores escuelas de negocios del mundo y en todos los ámbitos de la gestión empresarial. Desde la estrategia hasta el marketing, pasando por los recursos humanos, las finanzas, la atención al cliente, las fusiones, las adquisiciones y la misma innovación. Las empresas también deben ser templos donde se ejerza la meritocracia y donde el pago sea proporcional a la productividad, es decir, donde se valore y promocione a los empleados que más lo merecen y que son más productivos, evitando el tradicional relevo basado en familiares y amigos, si estos no son los mejores ni los más productivos. Finalmente, las empresas deben ganarse la confianza de los ciudadanos, sean clientes o trabajadores, a través de un comportamiento ético ejemplar y de una interacción sana. El segundo factor fundamental es el entorno regulatorio en el que se mueve el sector privado. Las reglas administrativas deben permitir a las empresas entrar y salir del mercado con facilidad y sin barreras superfluas que entorpezcan su funcionamiento. También deben facilitar el acceso eficiente a los insumos elementales necesarios para el buen funcionamiento empresarial, incluyendo la electricidad, las tecnologías, las infraestructuras logísticas, entre otros. De igual manera, debe existir un ambiente fiscal sano y no regresivo, donde se elimine la asfixia fiscal y donde los impuestos sean utilizados para proveer estructuras que hagan más eficiente el entorno empresarial. El tercer aspecto necesario es un ecosistema innovador en el que las empresas privadas y el sector público puedan generar conocimiento. Una parte de ese conocimiento debe adquirirse a través de la investigación y el desarrollo (I+D), tanto propio de la empresa como de las instituciones investigadoras del país ― universidades y centros de investigación―, a través de mecanismos de colaboración. Aunque una parte de las ideas empresariales provienen del I+D, más del 50% de las ideas exitosas que ha implementado el mundo empresarial provienen de los propios trabajadores. Es

Retos y obstáculos 177

más, el ecosistema innovador debe tener empresas donde toda la organización, y no solo el departamento de I+D, tenga la innovación en el punto de mira. Y esas empresas deben ser capaces de escuchar, canalizar y remunerar las ideas que generan los trabajadores; deben tener un equipo humano diverso, ya que la creación de ideas requiere de la diversidad de ángulos y puntos de vista; sus trabajadores y funcionarios debe estar conectados y ser creativos, cooperadores, capaces de trabajar en equipo y tener el deseo de confrontar visiones dispares. Asimismo, deben ser capaces de desarrollar e implementar las ideas y las visiones hasta convertirlas en nuevos bienes y servicios, nuevos mecanismos de producción o distribución, nuevas herramientas de marketing o de gestión de los recursos humanos. Naturalmente, todo esto requiere que el país esté preparado para ofrecer un capital humano emprendedor, creativo e innovador, y para ello hay que realizar cambios en el sistema educativo⁶⁶. Un ecosistema empresarial dinámico e innovador también demanda que al menos algunos de los aspectos que se han mencionado en este capítulo funcionen. Requiere que las instituciones sean más “inclusivas” y menos “extractivas”, en el sentido de que se premie a quien haga bien las cosas y no a quien tenga mejores conexiones políticas. Requiere infraestructuras eficientes que permitan a los empresarios y a los emprendedores producir sin tener interrupciones en el suministro de insumos, como agua, electricidad, internet o seguridad. Requiere un sistema financiero que se atreva a financiar ideas novedosas que todavía no hayan sido probadas en los mercados, pero que puedan tener un enorme potencial. Requiere, en definitiva, que un joven emprendedor dominicano pueda crear, sostener y hacer crecer su idea en la República Dominicana, y no tenga que abandonar una brillante idea a causa del precario ecosistema empresarial que prevalece en su país, o emigrar. Para evaluar el nivel de la República Dominicana en el ámbito del dinamismo e innovación empresariales, el Foro Económico

66 Hablaremos de las reformas necesarias en el sistema educativo en la sección 3.12.

178 Gazebo

Mundial ha publicado recientemente una nueva versión del Índice de Competitividad Global, llamado GCI4.0, que incide más en esos aspectos que el GCI comentado al inicio de este capítulo. En las últimas estimaciones correspondientes al año 2019, el GCI4.0 sitúa a la República Dominicana en la posición 90 de 140 países analizados en lo que se refiere al dinamismo empresarial. La gestión empresarial está poco profesionalizada (posición 104) y tiene dificultades a la hora de atraer talento (posición 75) y, sobre todo, retenerlo (posición 98). La relación entre salarios y productividad es muy baja (posición 123), y excesivamente dominada por hombres en perjuicio de las mujeres (posición 94). El sector corporativo de la República Dominicana también tiene un problema de confianza por parte de la población. Los casos de corrupción que afectan al sector público afectan a menudo al sector privado, ya que es tan poco ético el comportamiento del corrompido como el de quien lo corrompe. Ya se ha mencionado en la sección 3.3 que los problemas institucionales del país afectan tanto al sector público como al privado, donde la ética del sector corporativo es muy baja, hasta el punto que el GCI sitúa la República Dominicana en la posición 132 de 137 países67. En parte, el comportamiento indeseable se produce porque en el país no existen mecanismos que obliguen a los “poco éticos” a asumir responsabilidades ante la sociedad y la ley. En el aspecto de “asumir responsabilidades”, la República Dominicana se sitúa en el puesto 92 de 140 países, en el GCI 4.0 del FEM. La República Dominicana también tiene un problema con las excesivas barreras regulatorias. Este problema ha sido ampliamente estudiado por el Banco Mundial en su afamado Doing Business Report. La metodología usada por el Banco Mundial fue inspirada por el economista peruano Hernando De Soto, quien cuantificó la dificultad de crear un negocio en Perú a través del ejercicio real de crear un negocio y ver cuántas barreras tenía que saltar, cuántos permisos tenía 67 Se debe recordar que una parte importante de los datos del FEM provienen de encuestas realizadas entre los propios empresarios del país. Es decir, según los empresarios dominicanos, la ética empresarial del país está entre las seis peores del mundo.

Retos y obstáculos 179

que pedir y cuántos funcionarios tenía que sobornar para conseguirlo. Sus resultados fueron publicados en el libro llamado El Otro Sendero (1986). El Banco Mundial adopta la gran idea de De Soto (1985) e intenta crear un pequeño negocio de dos trabajadores en cada uno de los países del mundo y, basándose en las dificultades que encuentra, produce el índice de “facilidad de hacer negocios”. En el Doing Business Report de 2019 se clasifican hasta 190 países en cuanto a la “facilidad de hacer negocios”. En este informe, la República Dominicana obtiene la posición 117 del mundo en lo que se refiere a la dificultad burocrática de empezar un negocio, la posición 80 cuando se mide la dificultad de obtener permisos de construcción, la 116 en la dificultad de obtener suministro eléctrico, la 77 a la hora de registrar la propiedad, la 112 para obtener crédito, la 148 en el costo empresarial de los impuestos, la 149 a la hora de hacer cumplir contratos, y la 124 en la resolución de insolvencias. Según el Foro Económico Mundial, los ciudadanos de la República Dominicana no tienen una cultura empresarial desarrollada. El GCI 4.0 indica que a los dominicanos no les gusta asumir riesgos ―el país ocupa la posición 70 de 140 países en este aspecto―, los líderes empresariales no son capaces de delegar autoridad (posición 81) y las empresas son excesivamente conservadoras y con poca tolerancia por las ideas disruptivas (posición 85). A ello se le añade que estas mismas empresas son poco sofisticadas en cuanto a la comercialización y el marketing (posición 89). En la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual, la solicitud de marcas y diseños industriales coloca a la República Dominicana en la posición 58 de 140 países. En cuanto a la capacidad innovadora, el GCI 4.0 sitúa a la República Dominicana en la posición 94. Uno de los problemas principales que presenta el país en este segmento es la poca diversidad que hay entre los trabajadores (posición 73), ya que la diversidad de puntos de vista es un aspecto fundamental a la hora de generar ideas. Otro problema es que los empleados son poco interactivos y colaborativos (posición 102). También existe muy poca capacidad de colaborar entre empresas (posición 109) o entre empresas y

180 Gazebo

universidades (posición 109). Finalmente, el nivel de investigación en las empresas y en las universidades dominicanas no es satisfactorio: posición 119 en publicaciones científicas, la 83 en solicitud de patentes, la 119 en cuanto al gasto en I+D y la 112 en la calidad de las instituciones investigadoras. Poniendo todos estos factores en el mismo plano, el ecosistema innovador de la República Dominicana es deficiente, por lo que obtiene la posición 90 a escala mundial según el GCI 4.0. 3.10 Estancamiento laboral, desigualdad y pobreza La economía dominicana presenta desafíos importantes para generar empleos, elevar la eficiencia del mercado laboral y la calidad de vida de los dominicanos. En particular, el mercado laboral se caracteriza por altos niveles de desempleo e informalidad, así como por regulaciones que causan rigidez en la movilidad de los trabajadores y en los ajustes salariales. A pesar del dinamismo que ha exhibido la economía dominicana en las últimas dos décadas, no se han generado empleos en una magnitud acorde con su nivel de crecimiento. Según Guzmán (2008), esto sugiere la presencia de rigidez estructural en la capacidad de generar empleo a través del crecimiento económico. Sánchez-Fung (2015) muestra que la tasa de crecimiento que permitiría generar una reducción en los niveles de desempleo en la economía dominicana debe ser superior al 4.5% anual. En el período 2000-2018, cuando el PIB creció a una tasa media de 5.7%, la población ocupada creció en 2.1%. Por su parte, la tasa de desempleo ha oscilado, persistentemente, en torno al 15% en las últimas dos décadas. En efecto, el gráfico 3.10.1 indica que hace falta un crecimiento superior al 3.6% para que los niveles de desempleo comiencen a descender, un valor que resulta consistente con el análisis de Sánchez-Fung (2015). Debido a la limitada capacidad de la economía para generar empleos, se observan altas tasas de informalidad en el mercado laboral. El 52.3% de los empleos creados desde el año 2000 fueron informales, lo que implica que más de la mitad de la población ocupada no recibía

Retos y obstáculos 181

los beneficios básicos —entre los que se incluyen el seguro de salud y la afiliación al sistema de pensiones—, a la vez que devengaban salarios más bajos que en el sector formal. El país también presenta importantes carencias en materia de protección social. Desde el año 2007, seis años después de la creación del Sistema Dominicano de Seguridad Social, se han observado avances significativos en los niveles de cobertura del Seguro Familiar de Salud. Sin embargo, 6 de cada 10 dominicanos se encuentran bajo el régimen subsidiado o sin ningún tipo de protección, por lo que quedan expuestos a recibir servicios de salud a través de la red pública, caracterizados por su baja calidad e ineficiencia (SISALRIL, 2018). Gráfico 3.10.1: Relación entre desempleo y PIB en República Dominicana (cambios %, 2000 - 2018)

Var. tasa de desempleo

13%

2001

8%

2009

2002 2004

2003

3%

2011

3.6%

2014

2012

-2%

2010 2016

-7%

-12%

2013

2000

2018

2008

-2%

0%

2%

2005

2007 2015 2006

2017

4%

6%

8%

10%

Var. PIB real (%)

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del Banco Central de la República Dominicana a 2018

En cuanto a la eficiencia del mercado laboral, la República Dominicana ocupa el lugar 117 de 137 países en el GCI 3.0, siendo la relación entre pago y productividad el indicador en el que el país obtuvo la peor puntuación (FEM, 2018). Las regulaciones laborales restrictivas constituyen uno de los principales factores que limitan la capacidad de hacer negocios. En particular, los costos de contratación y despido

182 Gazebo

derivan en la poca movilidad de los trabajadores hacia empleos de mayor productividad, comprometiendo la capacidad de crecimiento de la economía. La baja eficiencia del mercado laboral dominicano se refleja también en el estancamiento de los salarios. El gráfico 3.10.2 muestra cómo el promedio del salario real por hora ha disminuido en más del 4% desde el año 2000, lo que implica una pérdida importante en el poder adquisitivo de los trabajadores. Además, los salarios devengados por el promedio de la población no son suficientes para cubrir la canasta básica. En el año 2016, el 80% de los trabajadores percibió ingresos inferiores a US$ 435 mensuales, lo que era insuficiente para cubrir el costo de la canasta básica familiar. Cabe destacar que, en 2017, el salario medio dominicano fue de US$ 380 mensuales, cifra que no representa la mitad del promedio salarial de la región, y coloca al país en los últimos lugares de América Latina (CEPAL, 2017). Aunque los bajos salarios podrían contribuir a incrementar el atractivo del país para inversión extranjera y la creación de nuevos empleos, los bajos niveles educativos —que se traducen en baja Gráfico 3.10.2: Salario medio por hora e inflación acumulada en la República Dominicana (2000-2018)

92

43%

96

86

9%

2000

4% 2001

11%

71

70 61

2002

88

29%

2003

2004

7%

2005

71 5% 2006

75 68

9%

2007

5% 2008

Salario real (por hora)

73

73

6%

6%

2009

2010

71 8%

2011

68

70

4%

4%

2012

2013

69

72

76

2%

2%

2%

2014

2015

2016

Tasa de inflación anualizada

77

4% 2017

1%

2018

Fuente: Elaboración propia con estadísticas del Banco Central de la República Dominicana a 2018

Retos y obstáculos 183

productividad—, la adversidad de los términos de intercambio y otros problemas estructurales, no han permitido que los salarios bajos se traduzcan en una reducción sustancial del desempleo y de la pobreza. El desempleo y la incidencia de bajos salarios han derivado en altos niveles de pobreza. En el año 2015, la República Dominicana fue el séptimo país con mayor incidencia de pobreza entre 18 países de la región (BID, 2016).⁶⁸ Es importante señalar que, a pesar de su crecimiento ejemplar, fue uno de los países de la región con menos reducción en los niveles de pobreza, solo superando a Honduras y Guatemala (Banco Mundial, 2017; BID, 2016). En efecto, la pobreza se encuentra en niveles similares a los observados hace 16 años. De hecho, entre el año 2000 y el 2016⁶⁹ se ha reducido del 31.8% al 28.9%. Sin embargo, en la actualidad, existen2.9 millones personas en condición de pobreza —240,000 más que en el año 2000—, de las cuales 601,000 se encuentran en pobreza extrema⁷⁰. El avance en la reducción de los niveles de pobreza ha sido limitado por el retroceso experimentado durante la crisis financiera de 2003-2004 (Morillo, 2012). De hecho, en el año 2004, la mitad de la población se encontraba en situación de pobreza (MEPYD, 2017)⁷¹. En lo que respecta a la desigualdad económica, esta puede ser medida a través del coeficiente Gini, un indicador que resume

68 Estas estimaciones de pobreza monetaria del BID se basan en las “Encuestas de Hogares Armonizadas de América Latina y el Caribe”. La línea internacional de pobreza extrema por día se establece en $3.1 dólares a la paridad del poder adquisitivo de 2011 (promedio de las líneas nacionales), mientras que la de pobreza total es de $5 dólares por día (BID, 2016). 69 La pobreza general está determinada por la insuficiencia de ingresos para el consumo de una canasta de bienes y servicios indispensables para una vida digna, valorada en aproximadamente US$100 mensuales a septiembre de 2016 (MEPyD, 2016). 70 Se considera pobreza extrema, o indigencia, la situación en la que un individuo no cuenta con el ingreso suficiente para acceder a una canasta alimentaria básica que provea los requerimientos calóricos mínimos diarios para un adulto, estimada en aproximadamente US$46 mensuales a septiembre de 2016 (MEPyD, 2016). 71 El hecho de que el país siga exhibiendo niveles de pobreza similares a los observados en los años de previos a la crisis de 2003, sugiere que podría tratarse de un fenómeno de pobreza estructural; es decir, apunta a la existencia de factores estructurales en el contexto socioeconómico que impiden que ciertos grupos abandonen la condición de pobreza (ODSAUCA, 2015). Estos factores se manifiestan en las carencias experimentadas por la población vulnerable, en aspectos relacionados con su calidad de vida y bienestar, tales como el acceso a servicios básicos e infraestructura.

184 Gazebo

el nivel de concentración de los ingresos y asigna un valor de 0 a 1 a los países, donde 1 equivale a desigualdad perfecta y 0 a igualdad perfecta (Gini, 1921). En 2016, se observó un aumento en el nivel de desigualdad del país, situándose en el índice de Gini en 0.471, lo que representa un cambio en la tendencia decreciente que se venía registrando desde 2006 (MEPYD, 2017). En términos comparativos de desigualdad, la República Dominicana presenta más desigualdad que el promedio de 16 países de Latinoamérica y el Caribe, situación que es preocupante, habida cuenta de que esta es la región de mayor desigualdad en el mundo (Banco Mundial, 2018). Cuando se contrasta con el índice Gini de los países de la OECD, excluyendo Chile y México, que fue de 0.328 en 2015, se observa que el dato dominicano dista de los niveles de igualdad de economías de alto desarrollo (OECD, 2017). En América Latina y el Caribe, la desigualdad está presente particularmente durante la infancia, etapa en la que los niños están sobrerrepresentados en los primeros quintiles de ingresos, debido al nivel de dependencia y vulnerabilidad frente a las condiciones económicas y sociales del hogar (CEPAL, 2017). En 2012 ―último dato disponible―, se señaló que la incidencia de la pobreza multidimensional infantil en el país fue del 41%, mientras que a nivel general el dato registrado fue del 35.6% (CONANI, MEPYD y UNICEF, 2013). Esta situación tiene repercusiones importantes sobre la competitividad del país, puesto que se ha demostrado que los niños que viven en situación de pobreza ven comprometido su desarrollo cognitivo, físico y socioemocional. Lógicamente, esta circunstancia disminuye el rendimiento escolar e incrementa la probabilidad de abandono prematuro, con el consiguiente perjuicio de la productividad futura del estudiante (Hill & Sandfort, 1995). Los jóvenes son otro grupo crítico en materia de desigualdad. El nivel educativo de las personas es un importante predictor de la capacidad de obtener empleo y mayores ingresos, por lo que la juventud constituye una etapa determinante para reducir las desigualdades

Retos y obstáculos 185

(Jimerson, 1999; Gregorio & Lee, 2002). Sin embargo, un dato particularmente preocupante es que en la República Dominicana el 20% de los jóvenes entre 15 y 29 años no estudia ni trabaja (BCRD, 2016). Esto contribuye a acrecentar la brecha de desigualdad, limita el aprovechamiento del bono demográfico y, por tanto, impone trabas a la productividad⁷². 3.11 Sanidad y Seguridad Social En términos de su estructura demográfica, la República Dominicana tiene grandes desafíos para el aprovechamiento del bono demográfico. Entre 1970 y 2016, la población dominicana más que se duplicó, superando los 10 millones de habitantes. Este crecimiento poblacional fue impulsado por las altas tasas de fecundidad. En el año 2010, el promedio de hijos por mujer se situó por encima de 4, y la esperanza de vida pasó de 58 años en 1970 a 73 años en 2016 (ONE, 2007; ONE, 2016). Como resultado de esta combinación de factores, el país atraviesa una fase de bono demográfico ―etapa en la cual la población en edad productiva supera a la población en edad de dependencia―, hecho que representa una oportunidad para un mayor crecimiento económico. En efecto, durante este período la población en edad productiva estuvo cerca de triplicarse, pasando de representar el 49.6% de la población en 1970 al 64.5% en 2016, lo cual equivale a 6.5 millones de personas. Esto supuso la incorporación de más de 4 millones de personas a la fuerza de trabajo. Se espera que para el año 2030 la población en edad productiva crezca hasta los 7.4 millones de personas y represente el 65.6% de la población total (ONE, 2017). Contar con una mayor proporción de la población en edad productiva abre, por un lado, la posibilidad de una menor carga ⁷² El bono demográfico es el crecimiento económico potencial creado por cambios en la distribución por edades de la población. A medida que la fertilidad disminuye de forma permanente durante varias décadas, la distribución de la población por edad cambia de una estructura etaria joven a una dominada por jóvenes adultos en edad de trabajar. Esto proporciona una ventana de oportunidad para un mayor crecimiento económico y una reducción de la pobreza (Aguirre, 2016).

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asociada al cuidado de las personas dependientes y, por otro lado, la posibilidad de generar mayores ingresos y acumulación de capital, lo que se traduce en un mayor crecimiento económico (Pinto, 2015; CEPAL, 2012). Ahora bien, aunque el bono demográfico provee importantes ventajas para un país, no se deben perder de vista los retos que su adecuado aprovechamiento implica. Para obtener un beneficio de este período de transición demográfica, en primer lugar, la población debe tener las competencias necesarias para garantizar su inserción efectiva en el mercado de trabajo y, en segundo lugar, se debe contar con unos niveles de actividad económica que permitan a estos grupos aportar valor a la economía a través del empleo o de la generación de trabajo (CEPAL, 2012). Dicho de otro modo, se deben implementar políticas integrales e intersectoriales, orientadas a facilitar mayores niveles de productividad y valor agregado de los ciudadanos en edad activa En este contexto, se debe tener en cuenta que la remuneración provista a través del mercado de trabajo debe ser suficiente para financiar el gasto futuro en salud y la atención que la población en retiro va a requerir. En el país, persisten retos al respecto. Se observan deficiencias en el ámbito educativo y falta de oportunidades laborales para la población: en 2016 el 28% de la población joven se encontraba desempleada, la tasa más alta en la región, y apenas una cuarta parte había terminado el nivel secundario (BCRD, 2016). En el año 2001 se promulgó la Ley de Seguridad Social, la cual implicó la implementación del Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia (SVDS), el Seguro Familiar de Salud (SFS) y el Seguro de Riesgos Laborales (SRL), a fin de dar protección social a la población trabajadora y sus dependientes. A nivel de prestaciones, el SFS y el SRL son los que tienen mayor impacto, porque el SVDS no empezará a otorgar pensiones hasta el año 2027. En 2017, más de un 70% de la población contaba con seguro de salud contributivo o subsidiado, siendo de los países de la región con mayor cobertura del seguro de salud. De acuerdo con las Cuentas Nacionales de Salud (CNS) que elabora el Ministerio de Salud Pública, el gasto público en salud tuvo

Retos y obstáculos 187

un despegue que lo llevó del 1.4% del PIB en 2006, a un 1.9% en 2017 y a un 2.0% en 2018. En 2006 la Seguridad Social representaba solo un 17.5% del gasto público en salud, y en 2015 representaba el 50.1%. Aun así, el gasto público en salud, con sus respectivas subdivisiones, es uno de los más bajos de Latinoamérica. Un bajo gasto en salud tiene como consecuencia una cobertura limitada, o bien una calidad deficiente. Si miramos el número de camas en hospitales por cada 1,000 habitantes, vemos que, con un indicador de 1.7, la República Dominicana está en la posición 116 de 182 países, en la posición 96 por lo que al número de médicos respecta, y en la 156 considerando el gasto en salud como porcentaje del PIB (CIA World Factbook, 2018). De igual manera, cuando se compara el salario medio de los profesionales médicos del sector público, la República Dominicana quedó, en el 2017, en uno de los lugares más bajos dentro de una selección de países de Latinoamérica y la OECD. En lo que respecta a calidad, los servicios de salud son heterogéneos. Por un lado, el país cuenta con servicios y profesionales de clase mundial, en su mayoría privados y de alto costo, y por otro, con una red de proveedores de servicios de calidad cuestionable, provista de manera gratuita o a bajo costo (Rathe & Suero, 2017). La tasa de mortalidad materno-infantil deja al descubierto la precariedad del servicio. En efecto, a pesar de que el 98% de los nacimientos se realiza en salas de hospitales, la tasa de mortalidad materna es de 109.7 por cada 100,000 nacidos vivos, mientras que la tasa de mortalidad neonatal se sitúa en 25 por cada 1,000 nacidos vivos. Estos datos sitúan al país en la penúltima posición de la región (UNICEF, 2017). Según UNICEF (2017), el 80% de estas muertes maternas se habrían podido evitar si se hubiese contado con una atención médica de calidad⁷³.

73 Retraining and reskilling workers in the age of automation”, McKinsey Global Institute, enero, 2018. https://www.mckinsey.com/featured-insights/future-of-work/retraining- andreskilling-workers-in-the-age-of-automation

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En lo que se refiere al sistema de pensiones y seguridad social de la República Dominicana, todo parece indicar que ha progresado en los últimos años en términos de cobertura. Los inicios de la seguridad social en República Dominicana se remontan al año 1846, mediante la Ley 79, que otorgaba las primeras pensiones a oficiales militares de más de 60 años, a aquellos con 40 años en el servicio militar, a invalidados de combate y a viudas o huérfanos de soldados fallecidos en servicio. Esta estructura se mantuvo hasta el 1930, cuando entre aquel año y 1950 se crearon una serie de leyes dispersas sobre protección social, que incluían pensiones, salud y riesgos laborales. Una de estas leyes fue la Ley sobre Retiro Militar de 1930, año en el que también se estableció una comisión bicameral con el propósito de otorgar pensiones a través del Congreso Nacional (DGJP 2018). De igual forma, se creó la Ley de Seguro de Accidentes de Trabajo, en 1932, y la Ley sobre Retiro de la Policía Nacional, en 1939. En el año 1943 se promulgó la Ley de Concesión de Pensiones del Estado, que estipulaba que las pensiones debían ser otorgadas a través de una ley especial, con excepción de las leyes que ya establecían planes de pensiones específicos (DGJP 2018). En el año 1944, la Organización International del Trabajo (OIT) declaró la seguridad social como un derecho básico y lo definió con un enfoque integral, llamando a los países a proveer protección social, no solo previsional, sino en casos de enfermedad, accidentes de trabajo, enfermedad laboral, invalidez, maternidad, desempleo y asistencia médica a familias con hijos. No obstante, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) no incluyó la seguridad social en la Declaración Universal de los Derechos Humanos hasta 1948 (SIPEN 2011). En 1946 los trabajadores dominicanos, principalmente obreros azucareros, iniciaron una serie de reivindicaciones que incluían demandas relacionadas con la protección social (DIDA 2016). En este contexto nacional e internacional, se creó el primer régimen de seguridad social de carácter cuasi integral, aunque no universal. En 1947 se aprobó la Ley 1376, sobre la Caja Dominicana de Seguros Sociales, que a partir de 1962 pasó a llamarse Instituto Dominicano de Seguros

Retos y obstáculos 189

Sociales (IDSS), con el propósito de proteger a los trabajadores de los riesgos de enfermedad, vejez, maternidad, invalidez y muerte. Al año siguiente, se aprobó la Ley 1896 sobre Seguros Sociales, con la cual se aseguraba solo a los trabajadores del sector privado y se excluía a los trabajadores con salarios superiores a un máximo establecido (SIPEN 2011). Después de varios años de escasos cambios en la seguridad social dominicana, en el año 1981 se promulgó la Ley 379, que creó formalmente un régimen de jubilaciones y pensiones del Estado dominicano para los funcionarios y empleados públicos. Además, la Ley 379 dispuso la creación de un Fondo de Jubilaciones y Pensiones Civiles, instituido bajo un esquema de reparto y beneficio definido (DIDA 2016). Posteriormente, también se crearon fondos de pensiones sectorizados (DIDA 2016). Las leyes existentes, previas a la aprobación de la Ley 87 de 2001, sobre seguridad social, no eran ni universales ni integrales, dado que solo cubrían grupos específicos de trabajadores, sin contemplar el seguro de salud o de cobertura familiar, y, por igual, el seguro de riesgos laborales era muy limitado. Varios intentos de universalizar la cobertura y los servicios del IDSS fracasaron en las décadas de 1970 y 1980 (DIDA 2016). La universalización de los servicios del IDSS estaba limitada por diversos factores, principalmente por el establecimiento de un límite salarial para cotizar en el sistema, por la exclusión de muchos trabajadores por no indexar los montos de las pensiones automáticamente y por la presencia de ineficiencias en la gestión (SIPEN 2011). Las décadas de 1980 y 1990 también se caracterizaron por cambios o reformas incipientes en el sistema de seguridad social dominicano. Este período sirvió para sentar las bases, ya que generó discusiones y concertaciones de muchos sectores de la sociedad en temas de leyes de trabajo y protección social. En 1985 se conformó un diálogo tripartito entre la Iglesia Católica, los grupos sindicales y el Gobierno, en el cual se acordó la creación de un sistema de seguridad social integral, entre otras medidas. Un acuerdo derivado de este diálogo se firmó en 1988, y en el año 1991 se aprobó una ley que modificaba la del 1896 de Seguros Sociales (ley que regía el IDSS), en

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la que se contemplaba la universalización y ampliación de la cobertura de los afiliados y sus dependientes. Sin embargo, esta ley nunca llegó a aplicarse por no haberse publicado (DIDA 2016). A manera de resumen, hasta el año 2001 existían en el país 4 regímenes diferentes que cubrían a empleados del sector privado ―excluyendo a aquellos que percibían salarios superiores al mínimo―, a los funcionarios y empleados públicos, a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional, así como leyes que cubrían otros sectores específicos. En el año 1996 se iniciaron nuevas deliberaciones para reformar el Seguro Social, y al cabo de años de discusión y de varias modificaciones, en 2001, finalmente, se aprobó la Ley 87-01, de seguridad social. La relativa incompetencia de los regímenes anteriores de seguridad social se aprecia en los siguientes hechos: en el momento de entrada en vigor del actual sistema, solo el 12% de la población tenía cobertura de algún tipo de pensión, el 18.3% tenía seguro de salud, público o privado, y el seguro de riesgos laborales solo atendía daños, pero no prevención (DIDA 2016). En 2016 el sistema proveía de protección en riesgos de salud, vejez, discapacidad y riesgos laborales a unos 6.7 millones de dominicanos. Esto significa que, si bien no llega a ser universal, sí que incrementó la afiliación sustancialmente. Es evidente que todavía quedan muchos desafíos por superar. Ciertamente en los últimos años ha aumentado la cobertura de personas que cotizan en el sistema de pensiones, pero a día de hoy la fuerza laboral del país que está cubierta solo alcanza el 32.3% (Kremerman et al., 2016). Uno de los principales obstáculos son la evasión y la elusión, debido a las complejidades y a las altas penalidades por mora que se generan. Por tanto, también es necesario mejorar los incentivos a la formalidad en la seguridad social, para que sectores aún no cubiertos se integren al sistema (DIDA 2016). Esto abarca no solo a sectores de la economía informal, sino también a los trabajadores independientes y domésticos. Por otro lado, un factor de riesgo en el sistema de seguridad social es la baja diversificación en las inversiones de los fondos de pensiones. En particular, un 70% de los fondos están concentrados en

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instrumentos de inversión de instituciones públicas, en instrumentos financieros emitidos por el Banco Central o en bonos del Gobierno Central. Las ganancias de la intermediación financiera de los fondos de pensiones es un factor preocupante en la gestión, ya que las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) reportan ganancias muy por encima de la rentabilidad de los fondos de los trabajadores (Kremerman et al., 2016). En el país operan tres subsistemas de fondos de pensiones que funcionan como sistema de reparto, permitidos como regímenes especiales o excepciones al sistema de capitalización individual. Estos incluyen el plan de pensiones y jubilaciones de los maestros, el subsistema de empleados del Banco de Reservas y el subsistema de reparto de empleados del Banco Central. La sostenibilidad de tales subsistemas es importante dadas las tendencias demográficas que se proyectan. Por otro lado, el envejecimiento poblacional y el aumento de la esperanza de vida amenazan la sostenibilidad de los sistemas de protección social tanto en el país como en toda la región. Por ejemplo, se estima que, regionalmente, el envejecimiento poblacional podría suponer una reducción del 17% en los recursos disponibles para pensiones en el período 2008-2018 (CEPAL 2012). En la República Dominicana, estas tendencias podrían tener como resultado un incremento de la presión política y fiscal, que obligaría a nuevas reformas en el sistema de la seguridad social. La pertinencia de los montos de las pensiones es otro aspecto clave. La tasa de reemplazo medio proyectada para América Latina y el Caribe asciende a 55.4%, mientras que en países de la OECD es de 48.2% (OECD 2017; BID y Banco Mundial, 2014). Estas tasas de reemplazo corresponden a trabajadores que ganan de 1.5 a 2 veces por encima del salario promedio. Dichas tasas tienden a aumentar con la edad de retiro y es menor cuando el afiliado opta por una jubilación temprana que esté contemplada en la respectiva normativa. En la República Dominicana, esta tasa está proyectada en 22.8%, una de las más bajas de la región, debido en parte a la corta edad del nuevo sistema previsional y a que una gran cantidad de afiliados

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aún no ha accedido a la jubilación por no acumular suficientes fondos o cantidad de cotizaciones (OECD, 2017; BID & Banco Mundial, 2014). Estas bajas tasas de reemplazo reflejan la vulnerabilidad que a la que se enfrenta una gran parte de la población envejeciente del país. A menos que las pensiones se complementen con ahorro privado, los montos a percibir podrían incrementar la pobreza de este segmento de la población. Lograr un aumento del ahorro privado, sin embargo, representaría una tarea difícil dados los bajos salarios que prevalecen. En este sentido, se requieren políticas no solo enfocadas a mejorar el nivel salarial de los trabajadores, sino también enfocadas en fomentar el ahorro que, conjuntamente al ahorro público, pueda equilibrar los retos de la seguridad social dominicana. 3.12 Educación El análisis de la educación se ha dejado para el final, no porque sea el menos importante, sino por la voluntad de concluir este capítulo de diagnóstico con el tema que más preocupa. En el capítulo 1 se ha visto que el factor común de los países que han experimentado un “milagro” económico en las últimas décadas (China, Singapur, Corea del Sur, India, Taiwán, Emiratos Árabes Unidos y Mauricio) es el enorme esfuerzo que todos hicieron para dotar a su población de niveles educativos elevados y adecuados. La política educativa es transversal a todas las políticas. Con unos votantes más y mejor educados, muchos de los problemas institucionales que se han señalado en las primeras secciones de este capítulo dejarían de existir. Con una clase trabajadora más y mejor educada, los problemas laborales y de informalidad que castigan la competitividad del país se reducirían. Con una clase empresarial más y mejor educada, las carencias en la gestión de las corporaciones privadas serían menores. Con una juventud más y mejor educada, la falta de innovación y de capacidad emprendedora dejaría de ser un lastre para la productividad del país. Y, en definitiva, con una población más y mejor educada, muchos de los pilares sobre los que se sustenta la competitividad de la República Dominicana mejorarían.

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La literatura económica ha demostrado repetidamente que la educación cumple un papel fundamental en la generación de capital humano, en el crecimiento económico, en la prosperidad y en el desarrollo sostenible, y que, por tanto, constituye un elemento clave para la competitividad de un país (Sala-i-Martin et al., 2004; Hanushek & Kimko, 2000; Barro, 2002; Delgado et al., 2012). Además, se ha demostrado empíricamente la importancia de los niveles de inversión en educación como porcentaje del PIB, que se traducen en mayores niveles de permanencia escolar (UNESCO, 2013; OCDE, 2016). La mejora del sistema educativo es fundamental. Pero no solo porque el nivel de lo que se enseña (y se evalúa) sea bajo, sino porque seguramente lo que se enseña (y se evalúa) será cada vez menos útil para sobrevivir en el mundo de la cuarta revolución industrial (4RI). Las nuevas tecnologías robóticas, de automatización y de inteligencia artificial conllevarán grandes cambios en los tipos de empleos disponibles. Un reciente estudio del McKinsey Global Institute⁷⁴ estima que el 30% de los puestos de trabajo que existen hoy en el mundo desaparecerán antes del 2030. Otros estudios indican que este porcentaje llegará al 47%. El problema es que nadie sabe exactamente cuáles van a ser las profesiones (o tareas dentro de las diferentes profesiones) que desaparecerán, porque nadie sabe exactamente cuáles van a ser las innovaciones tecnológicas que se crearán en los próximos años. Por ejemplo, la nueva inteligencia artificial basada en las redes neuronales de aprendizaje profundo (“Deep Learning”) se empezaron a usar en 2012, hace solo siete años. En este sentido, estamos asistiendo a los primeros pasos de una tecnología que comportará y requerirá cambios en todos los niveles, y todavía no sabemos cuáles serán dichos cambios. Cuando el uso del automóvil se generalizó, el costo de transporte se redujo y las familias ricas decidieron ir a pasar las vacaciones o los fines de semana a paraderos cada vez más alejados

74 La mortalidad materna se define como los niños que pierden la vida antes de los 28 días de nacidos.

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de las grandes ciudades. En estos lugares se construyeron hoteles, restaurantes, atracciones, cines, teatros y salas de fiestas. Y así nació el sector turístico. El turismo empezó a evolucionar y a expandir su radio de acción cuando el motor de combustión interna se introdujo en la navegación aérea y marítima, hasta convertirse en un sector importante en muchos países del mundo, entre los que está la República Dominicana. El turismo acabó creando cientos de veces más empleos de los que fueron destruidos por los primeros automóviles, de manera que el efecto total de esa innovación sobre el empleo global fue ampliamente positivo. Lo interesante de este ejemplo es que nadie, absolutamente nadie, predijo que aparecería el sector turismo como consecuencia de la invención del motor de combustión interna, del mismo modo que la naturaleza no predijo la aparición del colibrí, capaz de levitar para absorber el néctar de las plantas, cuando la naturaleza inventó las flores como mecanismo de reproducción unos millones de años antes. Aunque nadie sabe con total certeza que ocurrirá, es muy probable que las nuevas tecnologías también tengan su “efecto colibrí”⁷⁵. Es decir, que esta vez también aparecerán nuevos sectores que hoy nadie es capaz de imaginar, creando ingentes cantidades de empleos, riqueza y beneficios empresariales. A pesar de que nadie sabe cuáles serán esos sectores, el sistema educativo debe preparar a los estudiantes de hoy para ejercer unas profesiones que no solo no existen todavía, sino que ni siquiera se sabe cuáles serán. Todo esto nos lleva a concluir que el sistema educativo vigente, que funcionó a lo largo del siglo XX, y que es el que aún evalúan los exámenes internacionales tipo PISA, no es el adecuado. La educación que preparaba a los estudiantes para ejercer profesiones estables durante 50 o 60 años era un buen sistema cuando en el mundo había profesiones estables. Pero deja de serlo en un mundo donde el cambio constante. En este nuevo entorno, deberemos dar las herramientas para que los futuros trabajadores sean flexibles y capaces de ejercer

75 Steven Johnson (2014): “How we got to here: Six Innovations that Made the Modern World”.

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más de una profesión a lo largo de sus vidas. Y también para que sean resistentes mentalmente para afrontar esos cambios y no se afecten psicológicamente cada vez que una nueva tecnología haga desaparecer su puesto de trabajo. De hecho, un sistema educativo que cultivaba las inteligencias lógico-matemática y lingüística era razonable en los siglos XIX y XX, pero deja de serlo en el XXI, un siglo que está siendo marcado y seguirá estándolo por la innovación. Las inteligencias creativas ― espaciales, cinéticas, artísticas y musicales― deben adquirir un papel preponderante en las escuelas y en los exámenes. Llegará el día en que PISA evaluará el talento creativo y artístico de los estudiantes, pero hoy todavía no lo hace y esto es un problema. Un modelo educativo basado en la memorización de datos y de información tenía sentido en un mundo en el que la información era un bien escaso, pero no lo tiene en un mundo donde existe un exceso de datos. En este nuevo mundo, será tanto o más importante el juicio crítico, que permita a los jóvenes separar la información veraz de la falsa, la ciencia de la superstición, el sentido del sinsentido, la reflexión del dogmatismo, las conclusiones basadas en datos objetivos de los datos fabricados basados en conclusiones preconcebidas, la duda racional de la seguridad sectaria, la evidencia estadística del pensamiento mágico, y los estudios objetivos de la propaganda, ya sea política o comercial. Es necesario preparar a los hijos para el mundo de las ideas y la innovación. Las ideas son siempre la conjunción de una pregunta y una respuesta. El sistema educativo tradicional enseña a los estudiantes a encontrar respuestas, a solucionar problemas, pero desincentiva o incluso penaliza a los jóvenes que hacen “demasiadas” preguntas. Cuando a los tres años entran al sistema educativo tradicional, los niños tienen mucha curiosidad por todo y preguntan vigorosamente a sus padres y maestros. Sin embargo, el sistema educativo inhibe esa curiosidad innata penalizando las preguntas e implantando el dogma de los profesores. El sistema les convierte en máquinas de obtener respuestas y de solucionar problemas. Esto se refleja en el sinfín de exámenes que realizan a lo largo de sus vidas, en los que los

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profesores hacen las preguntas y los estudiantes tienen que buscar las respuestas. Desafortunadamente, los estudiantes del sistema actual son incapaces plantearse preguntas sobre lo desconocido, sobre lo que podría ser y aún no es, sobre lo que se podría construir y todavía no se ha construido. En la educación tradicional, los maestros ven las preguntas como amenazas a su autoridad y como una falta de respeto. Pero la ciencia y el conocimiento humano solo avanzan cuando alguien se formula una pregunta: cuando alguien reta la “sabiduría convencional”. Más aún, a diferencia de las religiones, los cultos y las actividades paranormales, que proclaman verdades universales incuestionables, la ciencia se basa en la duda y el constante cuestionamiento. Los científicos basan su ciencia en buscar respuesta a dichos cuestionamientos. Y solo están seguros de lo que es falso, es decir, saben que, tarde o temprano, alguien puede hacer un experimento, o encontrar una evidencia, que demuestre que lo que hoy se entiende como verdadero, en realidad, es falso. Sin preguntas y sin curiosidad no hay ideas ni avance científico. Sin ideas ni avance científico no hay innovación. Sin innovación no hay desarrollo. El nuevo sistema educativo debe dejar de enseñar “verdades universales” y debe convencer a los estudiantes de que deben pensar siempre que pueden estar equivocados. En definitiva, se debe fomentar la curiosidad innata en todos los seres humanos. El sistema educativo del siglo XX impartía los conocimientos como si fueran compartimentos separados. Lo que se aprendía en la clase de matemáticas no se relacionaba con lo que se aprendía en las de historia, geografía o química. Esos compartimentos separados impedían que los estudiantes conectaran ideas y conectaran conocimientos. Steve Jobs, uno de los grandes innovadores del siglo XX, decía que las ideas no son más que conexiones. Para ayudar a los estudiantes a aprender a conectar ideas, los sistemas modernos sustituyen las asignaturas con proyectos. Por ejemplo, durante un mes se analizan los ríos: estos se estudian desde el punto de vista físico (las leyes de la gravedad que hacen que el agua vaya de arriba hacia abajo), histórico (las grandes civilizaciones han estado históricamente

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cerca de grandes ríos), biológico (vida de agua dulce vs vida de agua salada) o económico (los ríos como mecanismo de regadío, transporte y comercio). Al final, los estudiantes tratan los mismos temas que tratarían con asignaturas separadas, pero aprenden a conectar las ideas y eso los prepara para un futuro basado en la creatividad y la innovación. La educación del siglo XX, que es todavía la actual, pone el énfasis en el trabajo individual y evalúa el rendimiento de cada estudiante por separado, compitiendo con los demás. Eso contrasta con lo que los estudiantes encuentran cuando, ya en el mundo laboral, trabajan para empresas modernas donde predomina el trabajo en equipo y la cooperación. El trabajo en equipo no solo debe ser una herramienta educativa ―se acaba aprendiendo más de los compañeros de clase que de los profesores―, sino una necesidad: la de enseñar a funcionar de la misma manera que funcionan las empresas del mundo real. Esto será especialmente cierto en la era de la innovación, porque las ideas son como los dados: cada individuo ve una cara del dado dependiendo de la perspectiva que tenga. Desde una posición se ve la cara con un punto en el centro, pero si se mira desde el otro lado se ve la cara con seis puntos. Los que miren el dado desde los otros lados verán 2, 3, 4 o 5 puntos. Cada uno puede asegurar que tiene enfrente una pared con un cierto número de puntos. En realidad, todos tienen razón y, al mismo tiempo, nadie la tiene. Porque lo que ven no es una cara, sino un objeto de 6 caras con cantidades distintas de puntos. La manera de ver el objeto que tenga cada persona dependerá de su perspectiva, y solo podrá ver la totalidad del objeto si se combinan las perspectivas de todos. Con las ideas ocurre lo mismo que con los dados: si no se tienen en cuenta todas las perspectivas, no se ve la idea en toda su complejidad. Por esta razón el trabajo en equipo y la cooperación, a diferencia del trabajo individual y la competencia, serán mucho más eficaces en el mundo de las nuevas ideas y la innovación. Por tanto, el sistema educativo tiene que preparar a los estudiantes para esa realidad, empezando por los hogares, luego por las escuelas, y avanzando hacia las universidades y la educación superior.

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Otro aspecto importante en el que el sistema educativo tradicional pone relativamente poco énfasis es la comunicación oral. Las pruebas de PISA examinan la capacidad de leer, comprender y escribir, pero no la capacidad de escuchar, comprender y hablar en público. La capacidad de comunicarse con los demás siempre ha sido importante. Y lo será más aún en el mundo de la innovación, donde los jóvenes no solo van a tener ideas, sino que van a tener que expresarlas con claridad, elocuencia y precisión, para poder atraer inversionistas y equipos humanos que cooperen. Si los inversionistas no entienden lo que se quiere lograr, difícilmente van a invertir. Y si la persona que desea atraer al inversionista no sabe explicarle lo que hace o lo que quiere hacer, probablemente este no la va a entender. La capacidad de comunicarse oralmente es otro atributo que debe enseñarse en las escuelas. Finalmente, en el sistema educativo tradicional, la educación primaria empieza a la edad de seis años. Los avances científicos en el campo de las neurociencias demuestran que la plasticidad del cerebro humano ―es decir, la capacidad de cambiar y ser flexible estableciendo conexiones neuronales― se desarrolla durante los tres primeros años de vida. También demuestran que una de las mejores herramientas para desarrollar el cerebro a esa temprana edad es el lenguaje. De hecho, investigadores de la universidad de Chicago determinaron que la diferencia fundamental entre los niños que tenían problemas en la escuela primaria y los que no, era que los niños problemáticos habían escuchado hasta 30 millones de palabras menos que los niños sin problemas a la edad de tres años (Suskind, 2015). Durante ese período inicial de la vida, el escuchar y hablar un lenguaje sofisticado ayuda a los niños a desarrollar una plasticidad cerebral que les asistirá durante el resto de sus vidas. Pero esto no es todo, se ha demostrado que ya a la edad de tres años puede ser demasiado tarde. Es decir, el hecho de no haber tenido la posibilidad de acceder a ese tipo de lenguaje durante los tres primeros años de vida puede acarrear consecuencias irreparables sobre la capacidad cognitiva de los jóvenes.

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Esto no significa que los niños deban empezar la escolarización a los 6 meses. En respuesta a estos avances, cada día son más las escuelas que trabajan esa “estimulación temprana”, aunque a buen seguro esta fase de la educación debe involucrar más a las familias que a las escuelas. Ahora bien, si hay familias donde la interacción lingüística es limitada, ya sea porque el padre, la madre o ambos no pueden estar en casa durante el día, o bien porque su nivel de educación es precario, la sociedad y sus líderes políticos y educativos deben ser conscientes de las consecuencias graves sobre la capacidad cognitiva de los niños implicados. En tal caso, la sociedad debería garantizar que eso no sucediera, facilitando la escolarización temprana para todos, o por lo menos para ese tipo de niños potencialmente problemáticos. En resumidas cuentas, los retos de la 4RI requieren no solo un esfuerzo de inversión en educación, sino también dotar a los jóvenes de herramientas nuevas para afrontar problemas nuevos. Paradójicamente, esta nueva situación puede resultar positiva para la República Dominicana, porque, si bien el sistema educativo tradicional dominicano está rezagado, como demuestran los exámenes PISA, en la nueva educación, el atraso todavía no existe, ya que la revolución educativa se está dando solo en algunas escuelas de algunos países, pero ninguno ha hecho el cambio de manera generalizada, con excepción de Finlandia. Ahora bien, los cambios están llegando a un ritmo cada vez más acelerado, y si se demoran en la República Dominicana, la brecha y el rezago comenzarán a aparecer. 3.12.1 Retos y obstáculos de la educación en República Dominicana En el capítulo anterior hemos puesto de manifiesto que, a pesar de haber logrado ocupar un lugar relevante de la agenda de las políticas públicas en la última década —sobre todo gracias a la presión de las demandas sociales y ciudadanas— y de haber logrado el financiamiento efectivo establecido en las normas desde 2013, la educación dominicana no logra generar los resultados esperados, a juzgar por el nivel de aprendizaje de los estudiantes. En esta sección

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se abordarán las principales razones por las que consideramos que aún no se han superado los obstáculos que limitan y constriñen los efectos de las transformaciones iniciadas desde la aplicación del 4% del PIB al sector educativo. Más adelante, en el capítulo 5, se ensaya una serie de recomendaciones audaces, y que se estiman necesarias, para que la calidad de la educación de la República Dominicana se constituya en un eje de desarrollo capaz de propiciar una cultura de innovación que conduzca a mayores niveles de productividad para beneficio de toda la sociedad. 1. El Pacto educativo define un relato que aún no es abrazado por todos los sectores. Si la falta de credibilidad y confianza, incluso más allá de las instituciones, es una de las causas de fondo que determinan los bajos niveles de productividad de la República Dominicana, la educación es, por un lado, un instrumento valioso para reinstalar en los ciudadanos, de hoy y de mañana, las bases de un renovado contrato social y, por otro lado, también puede propiciar que estos adquieran las competencias básicas para integrarse funcional y productivamente al entorno local y global. La Estrategia Nacional de Desarrollo (END 2030) así lo concibió, y por ello introdujo la necesidad de arribar a un pacto nacional educativo acordado por todos los actores involucrados. Reeditar un contrato social implica revalidar en cada ciudadano la convicción sobre las virtudes derivadas de vivir en sociedad. Dicho de otra forma, significa promover en cada individuo el sentimiento de que merece la pena acogerse a las imposiciones derivadas de ese contrato. Entre estas, destinar parte de la riqueza personal, originada en el esfuerzo del trabajo, al financiamiento de un proyecto de Nación compartido y aceptar con convicción que el pago de tributos permite el bien colectivo; este último, concebido como la máxima expresión de la felicidad individual (Watson, 2005, p. 1122). En otras palabras, se trata de construir un sueño compartido, una red intersubjetiva e interdependiente que otorgue sentido simbólico a un

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imaginario colectivo capaz de impulsar la cooperación entre todos y cada uno de los dominicanos (Harari, 2013, p. 42; 2015, p. 173). La renovación, adopción y reproducción de ese relato compartido es la función principal de la educación. Los promotores de la formación republicana a través de la educación pública para las noveles repúblicas americanas lo expusieron con claridad en las postrimerías del siglo XIX y comienzos del XX. Los responsables teóricos y políticos de los sistemas educativos latinoamericanos fundacionales coincidían plenamente en señalar que la educación para las nuevas repúblicas debía estar impregnada de los valores propios de la democracia: la educación debía ser útil para instalar en los niños y en los adolescentes el valor excluyente por las instituciones, el respeto al Estado de derecho, la vigencia plena e irrestricta de la Ley, la defensa del valor supremo de la libertad y la propiedad privada, relegando el interés personal, tal y como lo plantea Alan Ferguson, cuando los intereses privados entran en conflicto con el interés colectivo (Lassalle, 2010). El Pacto Nacional por la Reforma Educativa, aprobado en abril de 2014, pretendió construir ese relato común. Las más de 190 organizaciones y actores de la sociedad dominicana pactaron la siguiente visión compartida para la educación: “La educación es un derecho y un bien público de acceso universal y con equidad; orientada a construir ciudadanía plena mediante la formación integral de personas conscientes de sus derechos y sus deberes, respetuosas de los principios y valores constitucionales; personas autónomas, solidarias, éticas y socialmente responsables, comprometidas con la igualdad y equidad de género, la atención a la diversidad, el uso sostenible de los recursos naturales y la protección del medio ambiente; personas capaces de vincularse de manera crítica, creativa y transformadora con el progreso científico-técnico, social y cultural, e integrarse activamente al desarrollo nacional y a la construcción de una sociedad más justa, inclusiva e intercultural a nivel local y global, para vivir de manera digna y pacífica”.

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Esta visión compartida reconoció, además, que la educación es el medio más idóneo para promover la cohesión social; que las políticas educativas deben trascender a los períodos gubernamentales para conformar políticas de Estado de largo plazo; que la vigencia del Estado de Derecho supone aceptar que ante incumplimientos de las normativas vigentes las autoridades legítimas no solo tienen el derecho, sino también la obligación de aplicar un régimen de consecuencias; que la educación debe ser participativa y compete a todos los actores de la sociedad; entre otros. Sin embargo, a los problemas de fondo relatados en el capítulo anterior, respecto a la legitimidad de las decisiones emanadas del Pacto Nacional por la Reforma Educativa, sus niveles de representatividad y la sostenibilidad de sus postulados, se suman incumplimientos a varios de los compromisos sustantivos asumidos por los diversos actores. A modo ilustrativo, se presentan tres ejemplos. En primer lugar, la política de contrataciones de docentes y administrativos en el sistema no ha emanado, en todos los casos, de procesos competitivos diáfanos, en los que el mérito haya sido el factor común. El Comité de Veeduría del Pacto recibió y dejó constancia de las denuncias relativas a cientos de contrataciones irregulares que se sucedieron entre 2017 y 2018, cuando se disponía de un banco de elegibles para ocupar cargos. Y lo que es peor, algunas de estas contrataciones constatadas no contaban con las debidas credenciales de titulación para ocupar la responsabilidad de contribuir con la formación de al menos 35 niños en edad escolar. (CVS, 2018; 2019). Asimismo, EDUCA (2016) demostró, a partir de datos oficiales, que la cantidad de conserjes se incrementó significativamente entre los años 2011 y 2015, por encima de los necesarios según la normativa vigente. Ambos casos demuestran claramente que a la cultura de la evaluación y al mérito, conceptos transversales a todo el Pacto, aún les queda un largo camino por recorrer. Segundo ejemplo. De los más de cien compromisos establecidos en el Pacto, solo uno tiene el calificativo de irrenunciable, el que se

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describe en el apartado 4.2.1: “Respetar el calendario y horario escolar se asume como uno de los compromisos irrenunciables de todos los firmantes...”, y en él se habla del cumplimiento irrestricto de la norma. Por su parte, la Asociación Dominicana de Profesores ―el sindicato mayoritario de los educadores―, a título expreso y en primera persona “… reitera su compromiso del cumplimiento del horario y calendario escolar (…) las reuniones y actividades del sindicato serán programadas y aprobadas por el Consejo Nacional de Educación”. A pesar de la claridad de esta directriz, año tras año, desde la entrada en vigor del acuerdo, el calendario escolar ha sido afectado. El Comité de Veeduría, en el informe de 2017 presentado ante el plenario del Pacto, estimó en más de US$220 MM el costo acumulado de las jornadas escolares perdidas por actividades y conflictos sindicales para ese año. Tercer ejemplo. El mecanismo de la veeduría social, previsto en el reglamento del Pacto, reclama año tras año un financiamiento adecuado cuyo costo se ha estimado en US$ 5 por cada US$ 100,000 que administra la función educativa del Estado. Sin embargo, este nunca se ha podido reunir ni transferir al Comité. Bien al contrario, en 2019 el presupuesto previsto por el CES para el funcionamiento de veeduría se estableció en RD$ 800,000, es decir, US$ 4 por cada US$ 1,000,000 de los recursos asignados a la función educativa del Estado (CVS, 2018). Estos ejemplos constituyen una muestra de que el Pacto Nacional por la Reforma Educativa, a pesar de haberse suscrito y de estar plenamente vigente, no ha sido asumido y respetado por los signatarios. Es decir, no lo han asimilado, abrazado e incorporado de forma que reconozcan la obligación moral de cumplir con su palabra. Por su parte, la comunidad educativa en su conjunto y sobre todo los padres, que son los más afectados por la deficiente calidad de la educación que reciben sus hijos, no son capaces de estructurar los reclamos y emplazar a los diferentes sectores involucrados ― sindicales, gubernamentales y de la sociedad civil― a cumplir con los compromisos asumidos.

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2. Las transformaciones curriculares no llegan al aula Las medidas disciplinarias, al decir de Barrán (1994), necesarias para el funcionamiento de las nuevas repúblicas en los albores del siglo XX, requerían que cada individuo fuera capaz de leer, escribir y procesar cálculos elementales para relacionarse con la Ley y la burocracia. Similar a los patrones culturales de la edad media, la educación se concentraba entonces en la obediencia debida, la memorización y el conocimiento oportuno de respuestas correctas a verdades culturalmente aceptadas y reconocidas como válidas (Harari, 2015, p. 262). El objetivo principal de esta estrategia educativa era mantener la lealtad de los ciudadanos y no necesariamente aumentar su calidad de vida. Tampoco perseguía el objetivo de generar valor a partir del conocimiento (Scheubel, 2013). La sociedad actual se caracteriza por una combinación ascendente de conocimiento y tecnología, que redefine las relaciones de los seres humanos con su ambiente, las máquinas, el mundo virtual, el real y el aumentado. Esto conduce a una relativización de los conceptos de espacio-tiempo y de las esferas público-privadas, en un entorno en el que cambian los modos de percibir la realidad, los comportamientos, la significación de la misma condición humana. Esto conlleva, a la vez, una interpelación de las bases mismas del contrato social. Por todas estas razones, el rol de la educación se presenta desajustado con los requerimientos del aparato productivo a nivel micro, y con el modelo de desarrollo a nivel macro (Davis 2016; Schwab, 2017). En esta dirección, la UNESCO, en su reciente y promocionada agenda Educación 2030, reconoce como primer punto clave de la educación su potencial para construir imaginarios colectivos de sociedad. El organismo especializado de las Naciones Unidas admite que no hay propuesta educativa posible sin un concepto de sociedad que la sustente. Igualmente, reconoce el valor de la educación como espacio constructor de sociedades equilibradas y capaces de dar cabida a la multiplicidad de identidades, estilos de vida y preferencias

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de un tiempo histórico caracterizado por la diversidad (UNESCO, 2017). Desde la expansión de la educación pública en los siglos XIX y XX, la segunda función de la escuela fue instalar los saberes fundamentales en los estudiantes. De esta forma, según sus talentos y virtudes, estos ocuparían posiciones previsibles en los ámbitos profesionales, técnicos o del trabajo manual, en el complejo entramado de una sociedad caracterizada por procesos organizacionales, productivos y de servicios, según la lógica propia de la industrialización. Durante este período, los cambios tecnológicos y las innovaciones fueron absorbidos, con más o menos dificultades, según los contextos, pero sin que afectaran el modelo de la escuela tradicional. Por lo tanto, las escuelas del mundo occidental, e incluso de más allá de este, variaron muy poco en método, organización, insumos y productos, y su lógica reprodujo esencialmente las mismas dinámicas de una cadena de montaje fabril (Tofller, 1970; Alizon et al., 2009; Gatto, 2009; Robinson, 2015). Pero en la actualidad, el ritmo vertiginoso del cambio tecnológico que experimentan las sociedades actuales, y sus consecuentes efectos sobre el ámbito del trabajo y las relaciones de producción, es claramente superior a la capacidad de absorción y adaptación de los sistemas educativos tradicionales. En la sociedad actual el conocimiento mismo se ha convertido en el principal factor de producción en todos los niveles del proceso productivo. Por tanto, las competencias académicas demandadas en los mercados de trabajo son cada vez más sofisticadas: se valora la capacidad de resolución de problemas, el pensamiento abstracto y creativo, tanto como las habilidades sociales (BID, 2017). La República Dominicana ha ensayado un proceso de renovación curricular que, en el nivel inicial, primario y en parte en el nivel secundario y técnico-profesional, se ha acogido al paradigma de la educación por competencias, e incluso ha incorporado algunos aspectos vinculados con la pedagogía de la integración (Amadio, 2013; Gray, 2016; Roegiers, 2010).

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El Ministerio de Educaciones de la Republica Dominicana (MINERD, 2013) define la educación por competencias como la “capacidad para actuar de manera eficaz y autónoma en contextos diversos, movilizando de forma integrada conceptos, procedimientos, actitudes y valores”. Sin embargo, la aplicación de estos conceptos a los procesos cotidianos del aula se ve limitada por las prácticas pedagógicas de la mayor parte del profesorado dominicano, así como por la cultura institucional que no logra trasponer las reformas administrativas a la realidad de las aulas donde se produce el hecho educativo. La OCDE (2008) ya advirtió que la reforma curricular de 1990, que fue calificada como “de escaso impacto”, nunca llegó al aula, y que, por esta razón, evaluar los resultados de su instrumentación resultaba poco más que una ilusión. En definitiva, el desafío consiste en facilitar los instrumentos, las herramientas y los apoyos técnicos para que el cambio de paradigma que supone una educación por competencias, y que redefine el proceso de aprendizaje-evaluación y el rol del docente en el aula, logre instalarse en todos los centros educativos dominicanos públicos y privados (Opertti, 2019). 3. La docencia: Pandora del sistema educativo dominicano Pandora ocupa en la mitología griega un lugar similar al de Eva de la tradición judeocristiana. Creada en arcilla por Hefesto, dios del fuego, a solicitud de Zeus y con la colaboración de Palas Atenea, recibió de cada una de las deidades del Olimpo diferentes cualidades. Así, resultó la más bella, sabia, agraciada, hábil y competente. Estaba destinada a transmitir por herencia estos atributos tanto a los hombres como a las mujeres. Pandora fue ofrecida por los dioses como regalo a Epimeteo —que viene a ser el Adán del relato originario—, junto a una caja de olivo singular que, por mandato divino, jamás debería abrirse. Sin embargo, llegó un día en que Pandora, traicionando la confianza de Epimeteo, abrió el preciado objeto dejando escapar todos los males que afectarían desde aquel día, y para siempre, a toda la humanidad. La docencia, como Pandora, también está llamada a ser, de entre todas

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las dimensiones del sistema educativo, la de mayores atributos. No en vano, Simón Rodríguez, el educador del libertador Simón Bolívar, parafraseando a Filipo de Macedonia, dijo: “la escuela está donde está el maestro”. Poco ha cambiado desde entonces. Las investigaciones actuales, tal vez de mayor rigor y amparadas en la data más que en las intuiciones y la experiencia, no han hecho más que confirmar la centralidad del docente en el proceso educativo. La abrumadora mayoría de la teoría actual es concluyente y coincide en señalar que “… ningún sistema educativo puede sobrepasar la calidad de sus maestros” (Barber & Mourshed, 2007; Hargreavez & Shirley, 2012). En el capítulo anterior expusimos la paradoja dominicana en materia docente: desde comienzos de este siglo existe uno de los mayores niveles de profesores titulados en las aulas, pero, al mismo tiempo, los estudiantes registran los niveles de aprendizaje más bajos de la región (UNESCO, 2014). ¿Cómo es esto posible? ¿Qué papel han tenido las universidades y los centros de formación docente en la generación de competencias docentes? ¿Quiénes y qué perfil presentan los estudiantes que quieren dedicarse a la docencia? El Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología realizó un diagnóstico en 2011 sobre la formación docente en 25 universidades que preparan profesores en el país. De este estudio se concluyó que más del 75% de los estudiantes de magisterio provenían de hogares vulnerables, con un nivel medio de ingresos entre US$ 250 y US$ 350 mensuales. En cuanto al capital cultural de estos hogares, el resultado era igualmente bajo. Más del 70% de los adultos referentes de los futuros maestros no había completado el nivel primario. El 58% de los estudiantes de la carrera docente trabajaban mientras se formaban y sus calificaciones durante la trayectoria académica previa fueron bajas o medias (EDUCA, 2015). Como las coberturas de todos los niveles educativos crecieron a partir de los años 90, y al mismo tiempo no se definió una política efectiva, con estándares claros de admisión para ocupar los cargos docentes, proliferaron las ofertas educativas que priorizaban más el afán de lucro de algunos centros de estudio de nivel superior, que la

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calidad de la formación docente (EDUCA, 2018). Así se abrió la caja de Pandora en el sistema. Estos centros de estudio recibieron aluviones de candidatos que optaban a estudiar educación por la necesidad de obtener un empleo que, aunque mal remunerado por aquel entonces, era seguro. En definitiva, la proletarización del magisterio se impuso a la vocación docente y a la profesionalización de la función educadora. El acervo popular acuñó una frase que ilustra esta situación con más contundencia que los análisis del perfil del magisterio previo a la entrada en vigor del 4% del PIB: “El que no da para otra cosa se mete a maestro”. Afortunadamente, la situación ha cambiado. En 2015, y ya recuperado el salario docente —que superó a partir de entonces en más del 53% el salario medio inicial del conjunto de otras profesiones universitarias—, se dieron las condiciones para aumentar el nivel de exigencia y elevar las barreras de entrada. Al cambiar las condiciones materiales para el ejercicio de la función, también se procesaron cambios en la autoridad rectora, que estuvo dispuesta a ejercer su papel. En efecto, el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología, órgano rector de la formación del nivel terciario y universitario en el país, instrumentó una serie de medidas tendentes a reivindicar el profesionalismo de la función docente. En efecto, bajo la normativa 09-15 fueron reformados y estandarizados los requisitos curriculares para la formación docente según ciclo y nivel. Por ejemplo, los docentes del nivel inicial deben completar más del 50% de sus créditos en formación psicopedagógica, y para los docentes de nivel secundario se requiere que los programas contengan más de un 50% de los créditos en sus áreas de especialidad disciplinar. Asimismo, y con el acompañamiento de la Agencia para la Calidad del Sistema Universitario de Galicia, se realizó un ajuste al diseño metodológico para la evaluación de los planes de estudio en coherencia con el enfoque curricular basado en competencias. Este proceso implicó el diseño de una guía para la evaluación de planes de estudio, la habilitación de una plataforma virtual y la conformación de un equipo nacional y extranjero para realizar una evaluación

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final de los planes de estudio. En este nuevo marco de referencia y rigurosidad, fueron aprobados 163 planes de estudio de Formación Docente presentados por 21 instituciones de educación superior. Algo similar ocurre con el programa de inducción del docente, destinado a acompañar a aquellos que ingresan a la docencia, que ha recibido el reconocimiento internacional como buena práctica innovadora en materia de política docente. De modo que, al igual que en el caso de Pandora, la esperanza permanece, y el cambio a medio y a largo plazo tiene fundamentos. 4. El clientelismo en el sistema educativo se resiste a desaparecer. El sistema educativo dominicano, como ocurre con la gran mayoría de los sistemas educativos latinoamericanos, constituye uno de mayores centros de contratación de funcionarios públicos. Actualmente, cerca de 100,000 cargos docentes están vinculados laboralmente con la oferta pública, a los cuales deben agregarse los más de 70,000 funcionarios administrativos (EDUCA, 2016; 2018). Si se tiene en cuenta que en las aulas de la educación pública dominicana — incluyendo los niveles preuniversitario y superior— transitan más de 2.6 millones de personas diariamente, se podrá advertir que uno de cada cuatro dominicanos tiene una relación directa y recurrente con la educación. Siendo así, no debería extrañar que los agentes políticos visualicen el sistema educativo como un botín apetecible para aplicar lógicas propias de los sistemas de prebendas y tráfico de influencias. Sea como empleador directo para compensar a los operadores políticos con un cargo público, o bien como plataforma para movilizar una comunidad en favor de una determinada orientación política o partidista, la utilización del sistema educativo como herramienta al servicio del poder político ha sido recurrente en la historia reciente del sistema educativo dominicano (FSE, 2015). La misma Ley de Educación, del año 1997 y aún vigente, legitima la discrecionalidad del poder político para designar funcionarios con posiciones

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administrativas y docentes, como en el caso de la designación de Directores Regionales, cuya razón de ser es, en realidad, asegurar la calidad del sistema educativo en la demarcación de su competencia. De manera similar, a pesar de que el Pacto Nacional para la Reforma Educativa, la Ley General de Educación y el Estatuto del Docente prevén el ingreso a la carrera docente mediante concurso de oposición, el ingreso por otras vías, aunque en menor medida, sigue vigente en la actualidad. El Comité de Veeduría Social, en el informe aplicado del seguimiento a los compromisos del Pacto, identificó con claridad la contratación directa de más de 8,000 personas para ocupar plazas docentes. Es más, algunas de ellas no reunían los requisitos establecidos por la Ley, incluso desconociendo la existencia de docentes elegibles registrados y a la espera de cargos disponibles en algunos distritos (CVS, 2019). En este sentido, solo el 46% de los docentes que dan clase en el sexto grado de la educación primaria pública declaró haber ingresado a la carrera docente por concurso. Por su parte, los cargos administrativos registran, respecto a 2011, un incremento superior al 85% (EDUCA; 2019). EDUCA (2016) ya había dado cuenta de este fenómeno, señalando que para 2015 respecto de 2011, el número de funcionarios de la sede central del MINERD se había incrementado en 119%, y en regionales y distritos 26% y 72%, respectivamente. Los cargos que más crecieron en este período fueron los asistentes (89%), cocineros (4,131%), auxiliares y archivistas (507%), y serenos y policías (89%). En el caso particular de los conserjes, que explica una tercera parte del incremento del total de funcionarios administrativos, el estudio constató que el número de personas contratadas para ejercer esta función superaba en más de 6,700 contratados a los requeridos según la normativa, asumiendo que cada centro educativo del país contaba con el personal necesario.

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5. Asociaciones de profesores: corporativismos más que cuerpos profesionales. A pesar de que los orígenes del sindicalismo dominicano datan del siglo XIX, cuando José Eugenio Kunhardt organizó mutualistas de ayuda propia y socorro en San Pedro de Macorís, Santo Domingo y Puerto Plata, estas fueron controladas por el régimen trujillista y no lograron consolidarse hasta terminada la era del tirano (Gómez Cerda, 2007). La Asociación Dominicana de Profesores (ADP), creada en 1970, se constituyó en uno de los baluartes de la reconstrucción sindical con el advenimiento de la democracia. En las décadas de los 80 y los 90 su lucha sindical contribuyó a lograr algunas conquistas importantes para el magisterio dominicano y la calidad del servicio educativo. Los principales fueron el seguro médico, el desayuno escolar, la libertad sindical y la mejora de las condiciones laborales de los educadores (ADP, 2019). De hecho, en la República Dominicana el sindicato de maestros y el sector empresarial, en más de una ocasión, marcharon en la misma dirección reclamando derechos y prerrogativas imprescindibles para la tarea de educar con dignidad y profesionalismo. Sin embargo, el sindicato mayoritario de los trabajadores ha sido objeto de una relación incestuosa con el poder político. Actualmente, el dirigente histórico del sindicato actúa como Representante Nacional del oficialista Partido de la Liberación Dominicana, y ocupa la Presidencia del Congreso Nacional. A su vez, quien ocupó la presidencia de la Asociación Dominicana de Profesores entre 2012 y 2017 ostentaba, al mismo tiempo, el cargo de diputado nacional, mientras que la actual presidente del sindicato mayoritario de los educadores es una connotada dirigente del Partido Revolucionario Moderno, principal partido de oposición. Este sindicato se financia con el aporte del 1% del salario que devenga cada docente, y que el MINERD retiene y transfiere mensualmente. Esta función de agente de retención la desempeña el MINERD para la ADP, pero no actúa del mismo modo con otras

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instituciones minoritarias que también representan a trabajadores de la educación. Este aporte se realiza, en realidad, de forma compulsiva, puesto que no existe formalmente una voluntad expresa de cada docente solicitando y/o aceptando esta deducción automática de sus haberes. Según los estados de la ADP auditados, presentados y publicados, en 2017 la organización declara ingresos por un valor superior a los US$ 4.4 millones, y una disponibilidad de inversiones en activos financieros y fijos cercana a los US$ 7 millones. Asimismo, los maestros dominicanos cuentan con una Cooperativa Magisterial de Ahorro y Préstamo (COOPNAMA), que fue fundada un año después de la creación de la Asociación Dominicana de Profesores, en 1971. En 2017, esta entidad declaró un patrimonio superior al de la ADP y equivalente a US$ 553 millones. Dado que el MINERD actúa como agente de retención de la compra de bienes y servicios que realizan los afiliados a la cooperativa, la entidad se ha convertido en una formidable máquina de venta de servicios de consumo para los maestros y funcionarios del sistema. EDUCA (2016) demostró que, en 2015, a pesar de que los maestros devengaban un salario superior a los US$ 700 mensuales, solamente el 49% de estos recibía un saldo neto de sus haberes mensuales superior a los US$ 350, después de aplicados los descuentos correspondientes. Como la cooperativa, por su condición de tal, no está regulada por la Superintendencia de Bancos, algunos docentes llegan a tomar deudas por la casi totalidad de su salario mensual. En el estudio mencionado, EDUCA expuso con información suministrada por el MINERD, que unos 4,500 docentes, el 5.02%, percibían ingresos netos mensuales inferiores a US$ 5. Consultado el MINERD para esta publicación, confirmó que el volumen mensual total retenido y transferido a la COOPNAMA supera los US$ 28 millones en 2019. 6. Las buenas ideas no bastan: la brecha de la implementación. La educación dominicana cuenta con múltiples diagnósticos. La Escuela de Gobierno de Harvard, la Organización para la Cooperación

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y el Desarrollo Económico, el Instituto Coreano para el Desarrollo, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y El Diálogo, son solo algunas de las instituciones de prestigio global cuyos estudios, siguiendo rigurosos esquemas metodológicos, han permitido identificar los principales problemas del sistema educativo y, al mismo tiempo, esbozar recomendaciones fundamentadas técnicamente. Y las autoridades locales y la academia se han hecho eco de estas. El Plan Decenal de Educación 2008-2018, las metas presidenciales de los últimos Gobiernos, los planes plurianuales de gestión y el diseño institucional de algunas de las reformas implementadas desde el Estado, se han amparado en estos elementos. De modo que, para el caso de la educación dominicana, en buena medida la pregunta no debe referirse a “qué” es lo que hay que hacer para mejorar la calidad de la educación, sino más bien a “por qué” no se hace lo que se identifica y se sabe que funciona. El propio Pacto Nacional para la Reforma Educativa reconoce que su razón de ser es superar los obstáculos que han impedido avanzar en la dirección prevista. La brecha entre el diseño y la implementación es recurrente en la educación dominicana. En un estudio elaborado por Caraballo (2010) y publicado por el MINERD, se reconoce la capacidad del sistema educativo para estructurar planes, programas y políticas sectoriales técnicamente bien fundamentadas y formuladas por la vanguardia intelectual global en la materia. Pero, al mismo tiempo, se evidencia una suerte de limitación estructural para implementar las recomendaciones a través de las estructuras administrativas. Según ese estudio, una de las limitaciones que tienen los programas y los proyectos que no logran materializarse según fueron diseñados es atribuible a los efectos de la composición de la pirámide de gestión pública, al distinguir las esferas estrictamente políticas de las administrativas. En este esquema, la burocracia se reserva el proceso de ejecución e implementación de la política por los canales administrativos. Porque, en términos generales, la burocracia reserva para sí la implementación de toda política. De modo que las decisiones tomadas en la cúspide de la estructura político-técnica

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suelen quedar supeditadas a las voluntades de las burocracias. Estas, cuando las decisiones políticas les afectan desfavorablemente, tienen una alta capacidad para desarrollar “anticuerpos” y evitar el normal funcionamiento del modelo de “arriba hacia abajo”, gracias al cual las decisiones se suceden desde los diversos niveles administrativos hasta los destinatarios finales. De modo que, la presunción del modelo respecto a un dinamismo natural, cuasi gravitatorio, a través del cual las decisiones de política se traducen en acciones y en los productos previstos, suele ser más teórica que práctica. La experiencia acumulada en el Estado dominicano, al menos en cuanto a educación se refiere, prueba las limitaciones de ese orden natural. Los hechos demuestran que, durante el proceso de implementación, la transición lineal entre decisión y acción se caracteriza por un principio de circularidad y negociación continua. Así se genera la percepción en los distintos actores de que la decisión jamás es tomada de forma definitiva. Siempre hay espacios para la redefinición técnica a través de constantes y complejos procesos de renegociación e influencia política (Meny-Thoenig, 1992). Esta dinámica circular determinada por relaciones recíprocas de poder que se retroalimentan con negociaciones continuas genera un “bucle de retroalimentación” entre la decisión y la gestión, que desencadena marchas y contramarchas, órdenes y contraórdenes, lo que redunda en un creciente poder de la burocracia y de su voluntad para aplicar decisiones avaladas previamente por las jerarquías políticoadministrativas. Una forma de resolver este dilema es centrarse en la estrategia de aplicación de la política, dado que toda política pública trae consigo, explícita o implícitamente, la definición de una estrategia. Según Ansoff (1985), la estrategia es el proceso de acoplamiento entre los objetivos de una organización y su entorno. La estrategia crea una posición única y distintiva para la política diseñada, y solo a través de esta puede incorporarse la innovación. No son los objetivos, por tanto, los que atribuyen el factor de originalidad y viabilidad a la política, sino las estrategias que se definan para alcanzarlos (Porter, 1997). Para un

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entorno cambiante, y muchas veces impredecible, es la estrategia y no los procedimientos la que asegura el rumbo de la organización hacia los objetivos de política. No obstante, las estrategias y las tácticas de implementación han sido reiteradamente subestimadas. 7. Demasiadas manos: duplicidad, superposición y difusión de roles y responsabilidades. En materia de organización de la función educativa del Estado, la República Dominicana es singular. El MINERD tiene bajo su competencia la atención a la educación formal de la primera infancia, de los niveles primario, secundario y técnico, y de diversas modalidades que incluyen la educación de adultos. A su vez, el Estado financia con su presupuesto la universidad pedagógica pública (ISFODOSU), la capacitación continua de maestros (INAFOCAM), la agencia nacional de calidad e investigación educativa (IDEICE), la educación física (INEFI), la alimentación escolar (INABIE) y el sistema de reparto de jubilaciones y pensiones hasta el año 2039 (INABIMA). El Estado dominicano cuenta también con un Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología (MESCyT), que regula la educación superior universitaria, técnica y tecnológica, administra el presupuesto asignado a la innovación y preside el Consejo Nacional de Educación Superior, Ciencia y Tecnología. El Presupuesto de la nación también financia varias universidades públicas, de las cuales, por magnitud, presupuesto y peso político, la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) es la más relevante. Esta casa de estudios es la heredera de la Universidad Santo Tomás de Aquino, primada de América, fundada en 1538 por bula papal. Adicionalmente, se cuenta con el Instituto Nacional de Formación Técnico-Profesional (INFOTEP), entidad orientada a formar para el empleo. A pesar de que las responsabilidades y las competencias de cada una de estas instituciones, en términos generales, son precisas, hay zonas grises, incluso en la misma normativa, que generan ambigüedades y, por tanto, propician la duplicidad de

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tareas, la superposición de roles y competencias, y la difusión de responsabilidades. En la órbita del MINERD, a su vez, son múltiples los programas de esfuerzos propios, de la cooperación, del sector privado, de instituciones de la sociedad civil, que con muy buena voluntad se suman a apoyar los centros educativos, pero sin la debida coordinación. 8. La irrupción de la generación Z en las aulas. Según la Sociedad Americana de Psicología, la generación Z (Generation Tech) comenzó en 1997. De modo que, todos los estudiantes preuniversitarios son miembros de esta generación. Para VilanovaOrtega (2018), la generación Z se caracteriza por el modelo de las “4 ies”. Son adictos a Internet, con el cual han nacido, y se les hace difícil comprender el mundo sin estar conectados. Son irreverentes con el poder y las jerarquías. Conducen al extremo su sentido de la inmediatez. Saben que el mundo que les rodea es incierto para con ellos y con su colectivo; por tanto, no hacen planes a largo plazo y están abiertos a futuros allí donde el devenir de los acontecimientos los pueda llevar. Se trata de una generación que está más próxima a la ciencia y que comprende la importancia de la creatividad, la cooperación y el cambio continuo. La República Dominicana es un país altamente conectado. En 2017 el país contaba con más de 9.3 millones de líneas celulares en su gran mayoría conectadas a Internet (INDOTEL; 2018). Según el Banco Interamericano de Desarrollo, el incremento de un 10% de banda ancha en los países de América Latina y el Caribe explica el incremento en una magnitud del 3.2% del producto interno bruto (PIB) y del 2.6% de la productividad (García-Zaballos & López-Rivas, 2012). Apostando a este efecto multiplicador de la conectividad sobre el desarrollo, el Gobierno actual introdujo el programa República Digital con el propósito de avanzar en la infraestructura digital, construir desde este programa el Gobierno electrónico y favorecer los procesos formativos de los ciudadanos en el manejo de los dispositivos. En este marco, República Digital Educación se ha propuesto conectar

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los centros educativos a Internet y entregar dispositivos electrónicos a docentes y estudiantes. Sin embargo, las metodologías impartidas en las aulas de estudio todavía no parecen cautivar a los estudiantes. La conectividad aún resta por consolidarse, incluso en los centros educativos próximos a los centros urbanos más relevantes, y los procesos y prácticas pedagógicas no responden a las expectativas de los jóvenes que abandonan prematuramente el sistema educativo en forma abrumadora. 9. Los atajos de la posmodernidad: violencia, drogadicción y chapeo. La lectura no es un hábito generalizado entre los dominicanos. El último dato disponible de la Encuesta Nacional de Hogares de Propósitos Múltiples (ENHOGAR) para el año 2010 indicó que solo el 45.28% de los dominicanos dedicó, durante ese año, al menos una hora por semana a la lectura, independientemente del medio en que lo hizo, inclusive los electrónicos. Tal vez, por esta razón, sorprendió el éxito editorial del año 2018 “Manual de una chapiadora”, de la escritora Wilsis Bautista. Este libro fue líder indiscutible en ventas, y se agotó cada vez que llegó a los escaparates de las librerías, incluso en Amazon. Un manual que, a pesar de no hacer una apología de esta práctica, expone con crudeza una conducta recurrente entre las mujeres jóvenes que pretenden el acceso al dinero fácil a cambio de favores. “Los jóvenes dominicanos: esos desconocidos”, un estudio presentado por EDUCA en 2019, aunque abrumadoramente muy lejos del éxito editorial mencionado, permite identificar las razones por las cuales los jóvenes dominicanos se volcaron a las librerías por el mencionado manual. Los jóvenes entre 15 y 29 años constituyen una proporción equivalente a 2.7 millones de personas. Abandonan prematuramente el sistema educativo porque este no les brinda las competencias que demanda el mercado de trabajo. Cuando salen a buscar empleo tiene enormes dificultades, dado que el desempleo entre los jóvenes duplica el desempleo promedio nacional.

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Cuando finalmente encuentran un trabajo, este está muy mal pagado. La mediana de este grupo obtiene un salario por debajo de los US$ 250 mensuales. La mujer, cuando no estudia, o si no logra obtener un trabajo remunerado por encima del costo de oportunidad de movilizarse, pagar comidas y costos relativos a la actividad, se dedica a las actividades del hogar y se embaraza prematuramente. A los 19 años, 1 de cada 4 dominicanas ya ha sido madre al menos una vez. El 26% de los embarazos atendidos en clínicas y hospitales públicos del país en 2016 correspondió a adolescentes menores de 20 años. El número de las jóvenes en situación pasiva ―que no estudian ni trabajan― supera ampliamente el medio millón. En este contexto, lo ilícito y las formas de violencia comienzan a manejarse como una opción válida. En la mencionada investigación, que contempló la realización de grupos motivacionales para comprender e ilustrar con relatos de los jóvenes las estadísticas, quedaron expuestos estos atajos de la posmodernidad. “—Yo veía a un capo allá que agarraba una botella de agua de sal y un Marlboro y sacaba un bollo de cuartos, y tenía dos o tres mujeres, y pensaba… cuando sea grande yo voy a vender droga”. Otro: “No es que a mí me guste chapiar, pero a veces no me queda de otra… ¿y qué voy a hacer? Si Dios me dio esta chapa será para usarla…”. Una más: “… es preferible una vida corta y sin necesidades, que una vida larga plagada de problema” (EDUCA, 2019). En definitiva, la precariedad de los jóvenes dominicanos, para insertarse exitosamente al mercado laboral, debido a las grandes distorsiones que existen en el mismo, sumado a la mala calidad educativa, incentiva a la juventud a buscar un atajo a través de la violencia, la drogadicción y la prostitución en la Republica Dominicana. 3.13 Conclusiones En este capítulo se analizado los diferentes factores que determinan la competitividad de la República Dominicana, a partir de la perspectiva general que proporciona el Índice de Competitividad Global (GCI)

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del Foro Económico Mundial (FEM). Según este popular índice, la República Dominicana solo se encuentra por encima de la media de América Latina en el ambiente macroeconómico, es decir, en apenas uno de los 12 pilares analizados. En los demás indicadores, no solo está por debajo de la media latinoamericana, sino que se encuentra entre los peores del mundo. En el capítulo institucional, que mide aspectos como la corrupción, la eficiencia del Gobierno, la confianza en la clase política, la ética empresarial, la criminalidad o la independencia del poder judicial, la República Dominicana se encuentra en la posición 129 de 137 países en el GCI publicado hasta 2018, entre los peor situados de todo el planeta. De igual manera, cuando se analiza la capacidad de innovación de las empresas (posición 120), la eficiencia del mercado laboral (posición 117) y de bienes y servicios (posición 115), la calidad del sistema educativo primario (posición 124) o secundario (posición 123), o la calidad de las infraestructuras, específicamente la eléctrica (posición 125), los resultados son preocupantes. Después del análisis del FEM, se realizó un repaso detallado de los diferentes factores. Asociada al problema de la fragilidad institucional, está la crisis de credibilidad. Por un lado, la sociedad desconfía de los administradores públicos debido a los altos niveles de corrupción y al drenaje fiscal que históricamente han caracterizado a sus instituciones. La sociedad también desconfía del sector privado debido a los problemas de ética profesional que se evidenciaron, por ejemplo, durante la crisis financiera del 2003-2004. Por otro lado, el Estado desconfía de la sociedad y del sector privado, por sus altos niveles de informalidad, elusión y evasión fiscal. La existencia de instituciones débiles y el menosprecio al marco jurídico del país han permitido un escalamiento de estos problemas, hecho que ha impedido generar los cambios estructurales necesarios. Esta situación ha generado fallos de coordinación y ha propiciado un escenario de vulnerabilidad que repercute sobre los niveles de productividad, competitividad y desarrollo del país.

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En particular, los altos niveles de corrupción, evasión, elusión e informalidad, resultantes de un débil régimen de consecuencias, están ocasionando que la recaudación fiscal sea baja y, por lo tanto, que el tamaño del Estado se vea limitado, a pesar de la implementación de numerosas reformas fiscales que se han traducido en la fiscalización desproporcionada de los sectores productivos. La baja recaudación fiscal restringe la capacidad del Gobierno para realizar inversiones productivas en sectores estratégicos, como la infraestructura o la educación, sectores claves para mejorar la eficiencia del aparato productivo nacional. Además, la baja presión fiscal coloca al Estado en una posición permanentemente deficitaria, con un creciente endeudamiento que compromete parte sustancial de los recursos y que puede llevarle a la insostenibilidad fiscal. El componente externo de la deuda pública, así como la incapacidad del Gobierno de hacer frente al endeudamiento del Banco Central, producto del rescate bancario asociado con la crisis financiera de 2003-2004, ejercen presión sobre la política monetaria. Esta política restrictiva, por la naturaleza del modelo económico adoptado, ha fomentado elevadas tasas reales de interés y términos de intercambio no competitivos, imponiendo barreras a la capacidad exportadora y produciendo un desplazamiento de la inversión privada del país. Este desplazamiento y la limitada capacidad de exportación, junto al poco protagonismo del sector empresarial y sindical, repercuten negativamente en el tamaño de los mercados internos y externos, en la calidad de los productos y servicios ofertados, en la adopción de nuevas tecnologías y en la capacidad de innovación de la República Dominicana. Los altos niveles de pobreza, desempleo y bajos salarios, sumados a una baja inversión en capital físico y humano, están generando un círculo vicioso que, de continuar, puede afectar la sostenibilidad sociopolítica y económica del país. Se ha concluido el análisis diagnóstico con el pilar de la educación, no por considerar que es el aspecto menos importante, sino, precisamente, porque la educación es la clave de todo. Sin educación, ninguno de los otros pilares puede funcionar. Todas las economías

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que han experimentado altas tasas de crecimiento y desarrollo en las últimas décadas hicieron una apuesta decidida por la educación. Los recientes esfuerzos del Estado dominicano en materia de inversión educativa no han dado los frutos deseados, ya que no han aumentado la calidad de la educación que reciben los estudiantes dominicanos. Como se ha visto, estos obtuvieron el peor resultado entre los países de la OCDE (al menos al medirlos con las notas de los exámenes PISA) y uno de los peores del mundo (según las estimaciones del FEM). Sin embargo, nos gustaría concluir el presente capítulo con una nota optimista. La cuarta revolución industrial (4RI) está haciendo que todos los sistemas educativos del mundo hayan quedado obsoletos y obliga a todas las escuelas de todos los países a educar de una manera distinta. El atraso de la República Dominicana en cuanto a la calidad de la educación tradicional desaparece cuando hablamos de la nueva educación, por la sencilla razón de que ningún país ha implantado todavía la revolución educativa necesaria para ayudar a los jóvenes a afrontar los retos del cambio tecnológico. Hay muchas escuelas pioneras en todo el mundo que están innovando y construyendo lo que van a ser las escuelas del futuro. Los dirigentes políticos de los países punteros observan el resultado de estas escuelas y pronto van a implantar los cambios a nivel nacional. Pero, hoy en día, la revolución educativa no es una realidad generalizada en prácticamente ningún país. Eso abre la oportunidad a que países como la República Dominicana, en lugar de esperar a ver qué hacen los demás líderes políticos, sociales y educativos, puedan liderar el cambio. Eso permitiría pasar, en pocos años, de una posición de atraso secular a una posición de liderazgo educativo. No es tanto una cuestión de presupuesto, como de proceder de manera distinta. Pero, naturalmente, el primer paso es proponérselo. Sin una voluntad social, política y empresarial firme, no solo la República Dominicana va a seguir rezagada, sino que se va a privar a los jóvenes profesionales de la posibilidad de competir en igualdad de condiciones en la época de la 4RI.

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CAPÍTULO 4

Acciones, medidas y reformas “Si apuntas al sueño equivocado, entonces lo único que conseguirás con tu esfuerzo es llegar, más rápido, al destino equivocado” Anónimo

4.1 Introducción Los padres de la patria dominicana soñaron un país libre, donde los dominicanos pudieran vivir en paz, prosperar y disfrutar el fruto de su trabajo. Dos siglos después, puede decirse con orgullo que se han conseguido algunos de esos objetivos y que, hoy día, la República Dominicana es un país mucho más próspero y mucho más libre que en la época de sus fundadores. Pero el éxito está lejos de ser total, ya que, como se ha visto en capítulos anteriores, aún persisten grandes problemas económicos y sociales que deben afrontarse para impulsar el desarrollo del país. Un problema importante es que buena parte de la población dominicana ha tenido que emigrar o intenta emigrar por falta de oportunidades para ganarse la vida dignamente. Asimismo, las desigualdades sociales y económicas son elevadas y persistentes, y se transmiten de generación en generación. Las instituciones son frágiles, anticuadas y poco eficientes, e inspiran poca confianza a los ciudadanos y a las empresas. De ahí que la informalidad esté generalizada y que gran parte de la población tenga un nivel de bienestar inferior a los que habrían querido los fundadores de la nación. La informalidad también reduce la capacidad recaudadora

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del Estado, hecho que va en detrimento del gasto social en educación, sanidad y pensiones, y también en detrimento de las infraestructuras que serían necesarias para elevar la prosperidad ciudadana y dar un salto en el desarrollo. Sin embargo, la República Dominicana no ha conseguido atraer ni el capital, ni las empresas, ni las tecnologías, ni el talento necesario para realizar ese salto. Esta es la realidad actual, pero no hay razón alguna para creer que en el futuro todo debe seguir igual. Como se vio en el capítulo 1, en las últimas décadas hay muchos de ejemplos de países que han pasado de un estadio de pobreza extrema a una situación de clase media en solo 50 años, aun cuando los pioneros del desarrollo ― Europa Occidental, Estados Unidos, Australia y Canadá― tardaron 200 años en alcanzar niveles de prosperidad razonables. Por tanto, la prosperidad y el bienestar generalizado son una meta al alcance en menos de una generación. El sueño de país deberá tener en cuenta que la República Dominicana, como el resto del mundo, tendrá que convivir con las nuevas herramientas propias de la cuarta revolución industrial, y deberá asumir que la próxima generación vivirá en un mundo diferente al actual, que estará en constante transformación. La inteligencia artificial estará presente en todas las corporaciones, escuelas y hospitales. Los gobiernos y las empresas pasarán a ser “cognitivos” y tendrán un conocimiento mucho mayor de los gustos, las actitudes y los deseos de sus ciudadanos, sus votantes, sus clientes, sus proveedores y sus trabajadores. Los automóviles no necesitarán conductores, los drones evitarán las congestiones en las ciudades, las cámaras inteligentes estarán por todas partes, la esperanza de vida se disparará y los ciudadanos dominicanos podrán intercambiar información, productos, servicios, dinero o crédito a través de dispositivos personales inteligentes con la misma facilidad que hoy utilizan buscadores de información como Google. Es responsabilidad de los padres de familia, de los líderes políticos, económicos, sociales, sindicales y educativos de hoy, allanar el camino para que sus hijos puedan sobrevivir con dignidad

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en el mundo que se les presenta. Tienen la obligación de darles las herramientas para que puedan competir con los mejores jóvenes del mundo y para que puedan conseguir los niveles de prosperidad y bienestar que sus progenitores soñaron para ellos. Es hora de poner manos a la obra. Todo viaje y todo nuevo camino empieza siempre con un primer paso. Pero antes de empezar a caminar hay que decidir qué ruta tomar. Del mismo modo, el primer paso para conseguir que la República Dominicana alcance niveles adecuados de prosperidad y bienestar para sus ciudadanos, es que el liderazgo de la nación quiera conseguirlo. Para ello es necesario que la ciudadanía sueñe un país en el que vale la pena vivir y que vale la pena cuidar. Un sueño que construya y defina una sociedad que premia el esfuerzo, el mérito, la transparencia, la honestidad, y en la que cada ciudadano debe sentir como real la posibilidad de que, como resultado de su esfuerzo, tiene la oportunidad de desarrollarse y vivir en prosperidad. La eficacia y el valor de todo proyecto reside en perseverar, siempre atentos a las fuerzas del cambio, abrazando lo que funciona y rechazando lo que fracasa, sin perder de vista el sueño que lo impulsa. Sin embargo, y como ya se ha visto en el capítulo 1, para que las políticas funcionen en la República Dominicana, deben ser diseñadas e implementadas por dominicanos y para dominicanos. Lógicamente las decisiones deberán tomarse utilizando toda la información actualmente disponible, incluyendo la información que viene de la propia historia y de la experiencia de otros países. Pero teniendo en cuenta que lo que funciona en un momento de la historia no funciona en otro, porque el sustrato histórico, cultural, climático y social es distinto en cada país y en cada momento. No es posible afirmar que existen soluciones a todos los problemas a los que se enfrenta la economía dominicana. Por esta razón, las reformas tienen que plantearse como un proceso de aprendizaje y adaptación a la realidad dominicana. Dicho proceso (que se describe con más detalle en el capítulo 5) comienza con una serie de propuestas basadas en estudios, análisis y en la experiencia

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de otros países que, por similitud, o porque ya han funcionado en algunos sectores aislados del país, se entiende que podrían funcionar aquí. A medida que se vayan implementando reformas, regulaciones y cambios legales, económicos y educativos, habrá que evaluar honestamente su grado de éxito o fracaso, y habrá que pensar de manera creativa cómo cambiar lo que no funcione y mantener lo que funcione. En este capítulo se presenta una recopilación de las propuestas iniciales, ordenadas en cinco grupos distintos: 1) las que hacen referencia al marco institucional, la credibilidad y la modernización del Estado; 2) las relacionadas con el capital humano y la educación; 3) las concernientes al capital físico, las infraestructuras y las tecnologías; 4) las referentes al tamaño del sector público, la política fiscal, la política monetaria y la macroeconomía; y 5) las que tocan el tema de la eficiencia de los diferentes mercados de la economía, especialmente el mercado laboral y el mercado financiero. 4.2 Instituciones, credibilidad, confianza 4.2.1 Institucionalidad Uno de los pilares sobre los que se fundamenta el camino hacia la prosperidad es la credibilidad y la eficiencia del marco institucional. En el capítulo 3 se vieron los tipos de instituciones, el rol que desempeñan y cómo afectan la competitividad de los países y sus procesos de crecimiento y desarrollo. También se analizaron los diferentes aspectos relativos al marco institucional de la República Dominicana, y se detectaron graves deficiencias en el control de la corrupción y el clientelismo, en la independencia del poder judicial, en la confianza en el sector público y su credibilidad, o en la ética de los líderes políticos y empresariales, así como prácticas monopolísticas que resultan del amiguismo político. Por último, se detectó un exceso de regulación y burocracia.

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Esta iniciativa propone una revisión de los procesos y de la estructura organizativa del Estado, para optimizar la cantidad de empleos y procesos en el sector público, con el objetivo de eliminar las superposiciones y la redundancia de funciones, y lograr así un uso más eficiente de los recursos públicos. La revisión se iniciaría con el análisis de las instituciones existentes, a fin de determinar en qué medida se ajustan a las necesidades de desarrollo del país. Para ello, se evaluarían aspectos referentes al organigrama institucional, a los procesos de toma de decisiones, al monitoreo y evaluación de proyectos, a la asignación y gestión de los recursos humanos, físicos y financieros. En particular, se recomienda empezar con la evaluación de las dependencias del Poder Ejecutivo y la administración local; es decir, los ministerios, las direcciones generales, los organismos autónomos o descentralizados, los servicios públicos, así como la estructura del Distrito Nacional y de los demás municipios. Una vez concluida esta fase, se propone continuar con la evaluación de los demás poderes del Estado. Paralelamente deben revisarse los marcos regulatorios, para que contribuyan a dar carácter a los procedimientos administrativos y a las reestructuraciones propuestas. En varios países de la región se han llevado a cabo iniciativas de este tipo. Un ejemplo es Perú, donde en 2011 se desarrolló una metodología que desglosaba los procesos a desarrollar para simplificar los trámites administrativos; posteriormente, en 2016, se introdujeron reformas legislativas orientadas a regular los silencios administrativos, a estandarizar procedimientos administrativos, a generar el marco jurídico para la creación de procedimientos administrativos electrónicos, entre otros (Presidencia del Consejo de Ministros, 2011; Zegarra, 2016). Otro ejemplo es Colombia, que ha dado pasos importantes para simplificar la relación entre el Estado y los ciudadanos. En 2012 lanzó un programa de Gobierno en línea con la finalidad de construir un Estado más abierto, transparente, eficiente y participativo. Aquel mismo año puso en marcha el plan “Vive Digital 2012-2018”, cuyo objetivo era convertir Colombia en líder mundial en redes digitales

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para la población con pocos recursos, de manera que esta pudiera exponer de manera transparente sus preocupaciones y sus peticiones, acercando así la relación entre el Estado y los ciudadanos (OECD, 2018). Según la Ley 41-08, de Función Pública, el Ministerio de Administración Pública de la República Dominicana sería el organismo encargado de liderar un proceso de esta magnitud. Sin embargo, dicho proceso debe ser supervisado por un órgano directivo en el que participen los diferentes actores de la sociedad y que exija al Estado la agilidad y la orientación en el cumplimiento de los objetivos. En este sentido, se propone la revisión y adecuación del actual Consejo Económico y Social, que es el órgano que actualmente tiene las facultades para acometer esta tarea, aunque necesita una revisión profunda en las normas regulatorias y de gobierno para que tenga la eficiencia y productividad debidas. De igual manera, y con el propósito de que esta iniciativa gane credibilidad y sea respaldada por la ciudadanía, se propone la contratación de firmas internacionales especializadas en la modernización del sector público. Además de la confianza que generan, el rigor técnico y metodológico que aportan estas entidades y el conocimiento adquirido por la implementación de reformas en numerosos países, puede favorecer el éxito de estas acciones, medidas y reformas. Asimismo, la República Dominicana podría aprender de otros países que hayan llevado a cabo procesos similares. Por ejemplo, en marzo de 2018, el Gobierno chino anunció reformas sustanciales en la estructura de la administración pública, para que esta se adecuara a sus actuales prioridades de desarrollo. El proceso de revisión tuvo como resultado, por un lado, la supresión de ocho ministerios y siete viceministerios, y, por otro lado, la creación de nuevos órganos, como una Superintendencia de Mercados, que concentra las funciones de regulación de prácticas competitivas, precios y estándares de calidad de productos, y una Comisión de Regulación Bancaria y de Seguros, como ente regulador único para los mercados financieros y de seguros (Chun, 2018; Tiezzi, 2018).

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Hay que reconocer que el Estado dominicano está trabajando en la reforma y la modernización del sector público. Recientemente se han adoptado medidas como la migración de las funciones del Viceministerio de Competitividad del Misterio de Economía, Planificación y Desarrollo hacia el Consejo Nacional de Competitividad (CNC), y la creación de la “República Digital” como estrategia para hacer más eficiente y transparente la tramitación de información pública mediante plataformas tecnológicas. Sin embargo, consideramos que todavía hay espacio para optimizar el funcionamiento del sector público, a través de la mejora de procesos, el uso más eficiente de recursos y la transferencia de ciertas actividades al sector privado, en los casos en que este las pueda realizar de manera más eficiente. Easterly (2008) plantea que al introducir transformaciones institucionales es necesario considerar la efectividad de los cambios propuestos sobre las instituciones formales, lo cual depende de la evolución que hayan tenido las instituciones informales. En este sentido, copiar en un país emergente una receta que fue exitosa en un país desarrollado puede resultar inefectivo. De manera similar, Berkowitz et al. (2003) afirman que la probabilidad de éxito del cambio de un sistema legislativo depende del grado de familiarización que el país tiene con los aspectos fundamentales de la nueva legislación. Por otro lado, Dixit (2009) argumenta que antes de realizar cambios en el esquema institucional hay que procurar que las nuevas instituciones interactúen de manera armoniosa con las existentes. De igual manera, Easterly (2008) añade que cuando se introduce un esquema de instituciones formales en paralelo a uno de instituciones informales, puede ocurrir que los usuarios busquen ventaja utilizando las instituciones informales, para luego migrar, sin consecuencias, a un esquema institucional formal. En este sentido, Easterly (2008) sugiere que, para que los cambios institucionales sean efectivos, se debe adoptar un plan de implementación gradual, que permita hacer frente a las consecuencias negativas derivadas de alterar las instituciones existentes.

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Un aspecto importante del marco institucional, que ya fue tratado en el capítulo anterior, es la credibilidad: cuando los ciudadanos, las empresas, las entidades sociales, los votantes o los usuarios de las instituciones públicas y privadas no creen en ellas o desconfían de ellas, el país tiene un grave problema, porque la desconfianza impide progresar. La República Dominicana vive precisamente una crisis de credibilidad y confianza en relación con las instituciones, tanto públicas como privadas. Existen mecanismos capaces de contribuir a generar una base de confianza y credibilidad en la gestión política. Uno de ellos es el uso de tecnologías para elevar los niveles de integridad institucional, lo cual trasciende a los diferentes actores de la economía. En particular, los avances en Gobierno digital y el uso de algoritmos para el manejo masivo de información permiten un mayor control sobre los procesos, donde el equilibrio de responsabilidades se reparte entre el Estado y la sociedad. Los avances en las tecnologías de la información han dado como resultado herramientas útiles en determinadas áreas, como las monedas crípticas, el monitoreo electoral y la eliminación de procesos distorsionantes, que permiten a la sociedad una mayor visibilidad y un involucramiento directo en áreas donde dichas tecnologías tienen plena aplicación. Estas tecnologías pueden ser utilizadas para aumentar la transparencia del sector público allí donde existan incentivos perversos para la desviación y mal uso de los recursos económicos. La transparencia permite a la sociedad participar de manera activa en dichos procesos de monitoreo, limitando así la capacidad del Estado de distorsionar la información inherente a estos. Otro mecanismo relacionado con los procesos que promueven integridad en la gestión pública y privada es lo que Tirole (2002) denomina “delegación del monitoreo”. Este concepto se traduce en la aplicación de un mecanismo donde se crea un consenso nacional mediante el apoyo de organismos y peritos internacionales, para inyectar credibilidad en los procesos en los que existe un espacio amplio para distorsiones institucionales, fiscales y legislativas. La

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delegación del monitoreo es esencialmente una manera de importar credibilidad a un sistema donde los actores públicos y privados han perdido su reputación y su capacidad de formular políticas que, aunque teóricamente efectivas, carecen de la credibilidad para que la sociedad las adopte como válidas en la solución de problema⁷⁶. Por otro lado, existen avances importantes en temas relacionados con la teoría económica del comportamiento humano, que tienen múltiples aplicaciones en la forma de moldear las acciones del Estado y fomentar una base de credibilidad a nivel nacional (Thaler, 2016). Las teorías psicológicas, sociológicas y económicas sugieren vías causales para explicar cómo la prevalencia de transgresiones de las reglas en el entorno social ―como la corrupción, el fraude político y la evasión fiscal― pueden comprometer intrínsecamente la honestidad individual (Ariely & Jones, 2012). Existen elementos psicológicos, sociológicos y económicos que pueden utilizarse para construir experimentos que promuevan un ambiente más transparente y honesto. Por otro lado, la implementación de estándares de calidad, que dicten las bases mínimas sobre cómo medir las inversiones tangibles e intangibles que pueden realizar los sectores público y privado, son una manera efectiva de construir una base de credibilidad y confianza. El uso de estándares no solo ayuda a eliminar la subjetividad cuando se mide la efectividad de proyectos y procesos, sino que ayuda a reducir de manera drástica la discrecionalidad en la

76 La delegación de monitoreo es una alternativa más controlada de importar credibilidad, a la que se puede recurrir cuando surgen líderes opositores que proponen y promueven un cambio sociopolítico y económico favorable, pero que puede atentar contra la democracia y soberanía de una nación (Wintrobe, 2000). La República Dominicana, como la mayoría de los países de Latinoamérica, ha tenido que importar credibilidad en algún momento de su historia. El surgimiento de caudillos y dictadores en la historia de Latinoamérica son ejemplos de una importación brusca de credibilidad. Figuras exógenas al relato sociopolítico y económico del momento, que surgen como mesías para cambiar el curso de la nación, promoviendo un discurso que para la sociedad es superior y creíble al que vive en su coyuntura. En la República Dominicana, más allá de los caudillos de nuestra historia, la importación de credibilidad también ha venido por la intervención militar de otros países y la implementación de acuerdos con organismos internacionales como el FMI.

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construcción e implementación de estos⁷⁷. Finalmente, un tema muy relacionado con la discrecionalidad es el uso de reglas en el manejo institucional y a todos los niveles de la sociedad⁷⁸. Dichas reglas definen el comportamiento y el funcionamiento de las instituciones y demás actores de la sociedad, e implican consecuencias severas y costosas por incumplimiento. Esto permite a la sociedad formarse expectativas adecuadas y creíbles sobre el funcionamiento de los diferentes actores, a la vez que fomenta la integridad, el cumplimiento y el respeto. Es importante recordar que cuando existe un problema de coordinación que genera la erosión de confianza entre dos sectores, el sector dominante (en este caso el regulador, o específicamente el Estado) debe tomar la primera postura para iniciar el proceso de inyectar credibilidad en el sistema y crear una base moral que le permita exigir el cumplimiento de las normas a los demás actores de la sociedad (Nash, 1951 y más recientemente Camerer, 2011). Se debería empezar por los controles, reglas, incentivos y penalizaciones en las instituciones del Estado y, una vez dotadas de una cuota de credibilidad, extrapolar dichos controles, reglas, incentivos y penalizaciones, a los demás actores de la sociedad. 4.2.2

Estándares de calidad

Al igual que en la mayoría de los países en vías de desarrollo, la República Dominicana carece de estándares de calidad en sus instituciones. Debe aclararse que el problema de la falta de estándares de calidad no se reduce a las instituciones públicas del Estado, también afecta a instituciones privadas, sobre todo en los ámbitos de la educación, la salud y las infraestructuras, por mencionar

77 El tema de estándares de calidad será tratado en detalle en el capítulo 5, ya que es un concepto que tiene una aplicación amplia en temas de educación, salud, infraestructura, transporte y otros. 78 Se retomará el tema de las reglas cuando se trate el problema fiscal en la sección 4.5.4.

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algunas áreas fundamentales para la productividad, competitividad y desarrollo del país. Según Esfahani (1991), una de las razones por las que los países emergentes presentan estándares de calidad tan bajos se debe al enfoque cortoplacista ante problemas estructurales básicos y al poco apetito de los mercados por pagar mayores precios por mejor calidad. A esto se le añade el hecho de que las empresas no ven los beneficios de invertir en calidad e innovación debido al bajo poder adquisitivo, la falta de un ambiente competitivo y la aguda asimetría de información que prevalece en estas economías. Por ejemplo, Akerlof (1978) muestra cómo los productos y servicios de baja calidad tienden a desplazar a los de mejor calidad en mercados donde existen asimetrías de información. Esto es particularmente cierto en la educación, la salud y los seguros, donde, ante la ausencia de estándares mínimos de calidad, el precio que puede ofrecer un proveedor de baja calidad, cuando el mercado no puede distinguirlos, desincentiva la oferta de aquellos que tienen mayores niveles de calidad. Este problema adquiere más relevancia en países con serios problemas de deshonestidad y corrupción, donde los deshonestos tienden a desplazar a los honestos, creando un círculo vicioso de corrupción y prácticas desleales. De igual manera, el sector privado aprovecha la deshonestidad y la débil institucionalidad para obtener rentas diferenciales y mantener esquemas monopolizadores dentro del marco de la legalidad. Claramente, esto ocasiona un desplazamiento de los emprendedores, de la sofisticación y de la innovación, hecho que conlleva una falta de diversificación en la oferta de productos y servicios que obstaculiza la competencia y el desarrollo de nuevos mercados. El problema del desplazamiento de la oferta de calidad también se extiende al mercado de créditos, donde el sistema bancario formal tiende a discriminar a potenciales acreedores por falta de un mecanismo claro de señales de solvencia, producto de las asimetrías de información. Así, los potenciales acreedores se ven obligados a

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recurrir a un mercado financiero paralelo que reclama una prima desproporcionada, reflejo de la carencia de dichas señales (Stiglitz & Weiss, 1981). Esto, a la vez, limita la profundidad del mercado financiero y la capacidad de las pequeñas y medianas empresas de acceder a fuentes más económicas de apalancamiento. Según Banerjee y Newman (1994), este problema limita la solvencia y la permanencia futura de dichos emprendimientos y puede causar un fallo completo del sistema que, en economías con fuertes restricciones crediticias, impide la movilidad de capitales y perpetúa un estado de pobreza. En este sentido, Leland (1979) indica que, si se imponen unos estándares mínimos de calidad, se pueden eliminar dichas ineficiencias y mejorar la oferta de bienes y servicios, moviendo los mercados hacia lo que sería un nivel socialmente óptimo. Además, la falta de estándares de calidad en mercados con información asimétrica desmotiva la innovación y la sofisticación, ya que estos, al no distinguir los niveles de calidad, son renuentes a pagar el costo adicional que implican. El uso de estándares permite crear señales para distinguir los niveles de buena calidad, desplazar la oferta de baja calidad y promover la introducción de mejores prácticas a través de la innovación y la sofisticación. El problema de la asimetría de información es particularmente relevante en el contexto de las instituciones del Estado, donde la falta de estándares de calidad afecta la percepción que tiene la sociedad sobre el uso de los recursos públicos. Cuando las instituciones carecen de estándares de calidad se genera una pérdida de confianza, y esta circunstancia proporciona una justificación psicológica para que la sociedad vulnere las reglas y los estándares impuestos por las normas regulatorias (Slemrod, 2007). La exigencia de un estándar mínimo de calidad tiene un efecto moral sobre el Estado, las empresas y la sociedad, reduce las asimetrías y eleva el bienestar social. Por un lado, para cumplir con los parámetros de calidad establecidos, las empresas se ven obligadas a incrementar el nivel de calidad de su oferta, y esto las hace ser más homogéneas. Por otro lado, los consumidores, entendiendo que las

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empresas se apegan a dichos estándares, están mejor informadas acerca de la calidad del producto, lo que promueve un ambiente de mayor competencia. La respuesta al aumento de la competencia es la búsqueda de características diferenciadoras por parte de las empresas, lo cual origina efectos positivos en los mercados: por un lado, se genera una reducción en los precios y, por otro lado, un aumento de la calidad debido a un ambiente más competitivo (Ronnen, 1991). En el caso concreto de la República Dominicana, una manera eficaz de reducir los problemas de calidad en la provisión de bienes y servicios, tanto públicos como privados, es la aplicación de estándares mínimos de calidad. La República Dominicana hizo un primer paso para elevar los estándares de calidad y asegurar su cumplimiento mediante la creación del Sistema Dominicano para la Calidad (Ley núm. 16612). Este sistema está conformado por tres órganos independientes: el INDOCAL (órgano normativo que formula estándares), el ODAC (órgano que acredita a los organismos encargados de asegurar el cumplimiento de los estándares) y el CODOCA (órgano que coordina la formulación y publicación de dichos estándares). Por otro lado, el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor vela por el cumplimiento de los estándares relativos a la salud y la seguridad en el consumo. Para ello realiza inspecciones de productos e informa al consumidor sobre prácticas de consumo responsable. Sin embargo, ni el país ni la sociedad le han dado el carácter, la importancia y el protagonismo que los estándares de calidad ameritan, ni tampoco el alcance que estos órganos, responsables de velar por su cumplimiento, deben tener. Los estándares de calidad pueden ser utilizados eficientemente en la educación, la salud, la seguridad ciudadana, la oferta de bienes y servicios, las instituciones públicas y privadas, el transporte y en las demás infraestructuras del país. Por ejemplo, en el sector educativo se puede recurrir a los estándares para elevar la calidad de la docencia, elevar la infraestructura de los centros educativos y modernizar el pénsum

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escolar⁷⁹. En el sector salud, los estándares servirían para mejorar la calidad de los profesionales de la medicina, elevar el estado de la infraestructura física de los centros de salud, la capacidad técnica, los sistemas y los procesos logísticos. En el sector transporte, los estándares de calidad contribuirían a mejorar las condiciones del parque de vehículos, elevando la seguridad vial, la eficiencia y la experiencia de los usuarios. En el sector industrial, se pueden introducir estándares para regular el procesamiento y la comercialización de servicios, productos de consumo masivo y farmacéuticos, solo por mencionar algunos ejemplo⁸⁰. Se recomienda implementar los estándares de manera gradual, de modo que se puedan calificar las normas y determinar si fueron efectivas. La gradualidad también facilita la implementación de los estándares, ya que reduce las brechas entre las nuevas prácticas y las antiguas. El proceso de estandarización puede complementarse con incentivos económicos y meritocráticos, para que la sociedad cumpla con los niveles de calidad exigidos. A modo ilustrativo, se puede introducir un modelo de adopción gradual de estándares de calidad con incentivos fiscales, en el que una empresa puede acceder a menores tasas impositivas a medida que implementa mejores normas de calidad. El proceso gradual de convergencia hacia un estándar de calidad ideal, está vinculado a un proceso de reducción gradual de su presión tributaria hasta llegar a un nivel objetivo. Este mecanismo de canjear calidad por impuestos ayudaría a mitigar los costos asociados a la implementación y la oferta de mayores estándares de calidad, al tiempo que permitiría reducir el impacto inflacionario que implicarían las exigencias de calidad.

79 Se hablará más detalladamente sobre reformas educativas en la siguiente sección. 80 Ejemplos de mecanismos de estandarización son las normas de calidad ISO, las pruebas para medir conocimientos en un área determinada, tales como el SAT, GMAT, TOEFL, pruebas similares al USMLE para adquirir licencias médicas, la certificación LEED que demuestra que las construcciones cumplen con las mejores prácticas medioambientales, y el Codex Alimentarius, normas establecidas por la FAO y la OMS con el objetivo de proteger la salud de los consumidores y fomentar prácticas comerciales leales.

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Los sectores mencionados son algunos de los que se beneficiarían de la aplicación de estándares de calidad. Sin embargo, el espectro de aplicación de estas normas es amplio y transversal a todos los pilares de la competitividad. La concesión de licencias de operación sujetas a estándares internacionales de calidad puede implementarse, además, en los sectores de bienes comestibles, productos de exportación, abastecimiento y logística. Al elevar los estándares de calidad en sectores estratégicos, se pueden abrir nuevos mercados para la exportación, por lo que se recomienda que la aplicación de estos sea priorizada en sectores identificados como de alto potencial exportador (Hallak & Schott, 2011). De igual manera, los estándares son importantes para asegurar la calidad de los bienes y servicios que provee el Estado, y su cumplimiento podría lograrse a través de auditorías internacionales (Adsera et al., 2003). Estas auditorías se pueden realizar, por ejemplo, en los procesos de compras y contrataciones públicas o en las inversiones relacionadas con la salud, la educación y las infraestructuras. Los estándares de calidad ayudarían a depurar los potenciales suplidores del Estado, donde las exigencias impuestas no solo se aplicarían sobre los bienes y servicios ofertados, sino incluso sobre los estándares éticos de aquellos que proporcionan dichos bienes y servicios. La estrategia sería muy efectiva para reducir los niveles de drenaje y las distorsiones que caracterizan las inversiones del Estado dominicano, y esto ayudaría a mejorar los niveles de transparencia y credibilidad⁸¹. Sin embargo, para que dichos estándares sean respetados es fundamental que gocen de reputación, y que las instituciones que los exigen sean creíbles y transparentes. El país podría apoyarse en 81 Los estándares de calidad deben ir acompañados de reformas puntuales que contribuyan a extender sus efectos. A modo ilustrativo, la unificación de los servicios de transporte público bajo un marco único y centralizado puede facilitar la implementación y supervisión del cumplimiento de los estándares de calidad por parte de la autoridad reguladora (Serulle et al., 2011). Un sistema de transporte centralizado, como prevalece en la mayoría de los países desarrollados, donde se otorgan licencias para los que cumplan con los estándares establecidos, permitiría una oferta integral de calidad, reduciendo el caos y los riesgos que este sector actualmente presenta para los usuarios

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organismos internacionales para definir e implementar estándares que sean efectivos y gocen de credibilidad. Además, no olvidemos que el cumplimiento de estos estándares debe ser auditado, y que el resultado de dichas auditorías debe traer consecuencias visibles que ayuden a la construcción misma de la credibilidad. La aplicación de estándares de calidad es una filosofía que puede tener un impacto significativo sobre la oferta de bienes y servicios, y contribuir a minimizar las fallas de los mercados. Su implementación ayudaría a mejorar sustancialmente los procesos productivos del país y a construir una base de credibilidad. Los estándares de calidad son una herramienta central en la salud, la educación, la seguridad ciudadana y las inversiones en infraestructura necesarias para alcanzar mayores niveles de productividad, competitividad y desarrollo. 4.2.3 Delegación del monitoreo Cuando las instituciones de un país carecen de credibilidad, Tirole (2002) propone que esta se importe mediante lo que él denomina la “delegación del monitoreo”. La delegación se apoya en organismos e instituciones internacionales de alta credibilidad para que supervisen y auditen, de manera aleatoria, las actuaciones de las instituciones y los proyectos implementados por el Estado. Por ejemplo, Bird y Rowlands (2001) indican que instituciones como el Fondo Monetario Internacional son un ejemplo de delegación y ayudan a robustecer programas de estabilización durante períodos de crisis o a legitimar el desempeño macroeconómico, a través del conocido Artículo IV, durante períodos de estabilidad. El uso de mecanismos externos para inducir credibilidad se aplica en numerosos escenarios, incluyendo los procesos electorales, donde participan observadores internacionales para velar por la transparencia de los comicios. Organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Foro Económico Mundial (FEM) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) pueden ayudar

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a generar credibilidad y mejorar la reputación de las instituciones a las cuales apoyan de manera técnica y financiera. Esta práctica es también común en el sector privado, donde los accionistas suelen recurrir a organismos internacionales o bancos de inversión para depurar la calidad y la legitimidad de las transacciones realizadas por la empresa a través de lo que se conoce como una “opinión imparcial” (Bowers, 2002). El uso de este tipo de herramientas funciona para desincentivar las malas prácticas por parte de gestores, tanto públicos como privados. Por otro lado, Majone (2001) argumenta que la credibilidad es el principal activo de un Gobierno y que, cuando esta se erosiona, es conveniente delegar a organismos internacionales la supervisión y auditoría de algunas decisiones. Levy y Spiller (1994) demuestran que los países con instituciones débiles o que carecen de un sistema judicial independiente tendrán dificultades para desarrollar marcos regulatorios creíbles, por lo que la opción de delegar funciones de supervisión de los procesos judiciales a una entidad internacional puede ser una estrategia viable para fortalecer la institucionalidad82. De hecho, cuando las instituciones públicas tienen la mala reputación de desviarse de las políticas prometidas una vez materializadas las decisiones de inversión, los inversionistas pueden mostrarse renuentes a invertir en dichas economías, lo cual se conoce como un problema de inconsistencia dinámica (Kydland & Prescott, 1977). En este sentido, Dreher y Voigt (2011) expresan que delegar la supervisión a agentes internacionales es un instrumento eficaz para incentivar mayores niveles de inversión y compromiso privado. Según la literatura relacionada con incentivos y sanciones, cuando los responsables de ejecutar proyectos públicos o privados saben por adelantado que pueden ser auditados por organismos externos e independientes y que las auditorías pueden implicar sanciones sustanciales, dichos responsables tienden a alinear su 82 Marchesi y Thomás (1999) y Marchesi y Sabani (2007) analizan el tema de delegación internacional en el contexto del FMI. Para un tratamiento extenso del tema de delegación a organismos internacionales se puede revisar el trabajo de Hawkins et al. (2006).

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comportamiento con el que es socialmente ideal y esperado83. Sin embargo, cuando los responsables de realizar las auditorías carecen de credibilidad, estas pierden toda relevancia y efectividad. Por consiguiente, las auditorías deben ser realizadas por organizaciones internacionales que gocen de alta reputación y credibilidad, para dar la seriedad, confianza y efectividad a las mismas. Para abordar los problemas de debilidad institucional, impunidad y drenaje fiscal que se dan en la República Dominicana, se propone implementar auditorías internacionales sobre una selección aleatoria de procesos y proyectos realizados por el Estado, con el propósito de verificar su veracidad y legitimidad. Algunos de estos procesos y proyectos son: compras de bienes y servicios, ejecución de obras civiles, auditorías tributarias, auditorías de procesos, auditorías patrimoniales, entre otros. Los resultados de estas auditorías deben ser presentados públicamente y las sanciones otorgadas en función de dichos resultados. Este mecanismo puede ejercer un impacto trascendental sobre la credibilidad nacional, ya que tanto la sociedad como los gestores públicos verán que es inútil y altamente costoso desviarse de una ejecución transparente y lícita de los proyectos. Las auditorías permitirán atacar las propias bases de la corrupción que suele darse donde los regímenes de consecuencias son débiles, los controles y procesos no están definidos, o quienes deben aplicarlos son cómplices de las prácticas de corrupción84. De igual modo, las auditorías envían una señal positiva respecto a un cambio en el comportamiento del Estado, lo que permite construir el capital moral para exigir el cumplimiento de las obligaciones ciudadanas. Debemos añadir que la implementación de auditorías procura desincentivar el drenaje fiscal y el mal uso de los recursos públicos, factores que, según la literatura, explican la existencia de 83 Por ejemplo, Dhami y Al-Nowaihi (2007) y Alm et al. (1992) argumentan que los agentes económicos sobreestiman la probabilidad de ser auditados, y ello genera un incentivo para que estos cumplan con sus obligaciones tributarias. 84 Fisman y Miguel (2007) muestran la influencia de factores culturales en la generación de una conducta de corrupción y cómo un régimen débil de consecuencias acentúa dicho comportamiento.

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altos niveles de informalidad y evasión (Torgler, 2005; Alm et al., 2016). Este tipo de mecanismos puede ser aplicado en otros ámbitos de la administración pública, como el sistema tributario y judicial. En particular, estos procesos de revisión son eficaces cuando la gestión tributaria permite la evasión a través de auditorías sobornadas que dejan exentos a los evasores. Se puede mejorar considerablemente la transparencia de la gestión tributaria mediante revisiones periódicas por parte de organismos internacionales de la calidad de una muestra aleatoria de auditorías tributarias. En este caso, los gestores tributarios, sabedores de que pueden ser auditados por organismos internacionales y sancionados en caso de evidencia de soborno, tendrán un incentivo menor para desviarse de sus responsabilidades profesionales. Igualmente, los evasores, anticipando que los gestores tributarios son menos propensos al soborno, serán más cautos en el momento de considerar evadir sus compromisos tributarios. Por último, este proceso puede ser implementado narcotráfico, y contribuye a generar un estado de desconfianza generalizada. En el ámbito judicial se puede evaluar una muestra aleatoria de sentencias, tanto civiles como penales, dictadas en las diferentes instancias del Poder Judicial, y castigar las auditorías que resulten desfavorables. Las sanciones que pueden resultar de un proceso de auditorías efectivo y creíble incentivarían a dictar sentencias justas e imparciales, y a que los gestores del Poder Judicial actuaran conforme al mejor interés de la sociedad. Una manera de hacer operativo este concepto es creando una división del Consejo Económico y Social (CES), revisado y reformado como se ha sugerido. Esta división del CES, que se puede catalogar como la Unidad Nacional de Auditorías, selecciona al azar una muestra de obras civiles, auditorías tributarias, sentencias judiciales y proyectos de endeudamiento, con la finalidad de remitirlos a organismos internacionales contratados para evaluarlos y emitir una opinión imparcial sobre la ejecución de los proyectos.

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El proceso evidencia la interacción entre el CES, los expertos internacionales, el Poder Judicial y la mecánica de selección aleatoria de los casos a evaluar. Este concepto se basa en el mecanismo de importar credibilidad vía auditorías realizadas por entidades internacionales con alto nivel de reputación, y donde dicha reputación más el monto de la contratación impiden que las opiniones sean comprometidas por sobornos proveniente de los entes auditados. El proceso se inicia con la selección aleatoria de los proyectos que serán enviados directamente a los organismos internacionales de auditoría para su evaluación. Las auditorías que resulten desfavorables pasarán directamente al Poder Judicial, donde se seleccionará aleatoriamente al juez responsable del caso. Seguidamente, la sentencia emitida por el juez será auditada por organismos internacionales expertos en temas judiciales, los cuales evaluarán el resultado y darán su opinión al CES o a la entidad supervisora designada. Si la auditoría de la sentencia resulta favorable, el proceso concluye. Sin embargo, si la auditoría es desfavorable, el CES, o a la entidad supervisora designada, remitirá el caso para ser evaluado nuevamente por otro juez seleccionado aleatoriamente. En paralelo, el juez cuya sentencia fue auditada y resultó desfavorable será enviado, a su vez, a un proceso judicial. Esto se repite hasta que se logre la sentencia adecuada o haya una convergencia a una sentencia con estándares razonables. Todos los procesos de auditoría quedarán documentados y estarán libremente disponibles, mientras que los resultados se presentarán en vista pública y se transmitirán a través de medios de comunicación. Se espera que el grado de escrutinio y complejidad de este proceso reduzca significativamente el incentivo de los gestores públicos y privados a desviarse de una ejecución transparente y lícita. La presencia en los medios de comunicación del proceso de auditoría reportado al CES es esencial para fomentar una percepción de gestión honesta y para elevar el involucramiento de la ciudadanía en los quehaceres del país. Además, la visibilidad del CES generará mayor cumplimiento de las normativas locales, ya que los agentes serán conscientes de que existe la probabilidad

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de ser auditados y penalizados. Los miembros del CES solo figuran como espectadores del proceso y como responsables de organizar la mecánica de este. De todos modos, el CES se plantea como una solución transitoria, ya que el país debe apuntar a construir credibilidad y a crear una cultura de rendición de cuentas mediante el fortalecimiento de sus instituciones y la completa independencia de los medios de divulgación pública. 4.2.4

Modernización del Estado

Un aspecto fundamental en la construcción de credibilidad es contar con mecanismos que ayuden a mejorar la trasparencia y la eficiencia en las relaciones entre el Estado y los ciudadanos. Existen varias alternativas para lograr estos objetivos, entre las que se encuentran las tecnologías de la información. Dichas tecnologías han empujado a los Gobiernos a ser más transparentes, a dar mayor participación a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones y a crear plataformas para actividades de colaboración entre el Gobierno y la sociedad (Linders, 2012; Mergel, 2015). Existen tres grandes tendencias que ayudan a la construcción de credibilidad y transparencia, y que se apoyan en los avances de las nuevas tecnologías de la información y la robótica. La primera es el Gobierno electrónico como paso elemental en la modernización del Estado. La segunda es el uso de sistemas descentralizados de registro que permiten rastrear públicamente el origen de cada transacción realizada por el Estado, sin que haya posibilidad de alteración o destrucción. Finalmente, la transparencia e independencia de la información constituyen el insumo fundamental en la medición de la gestión de las instituciones públicas y en el diseño de las políticas públicas. La implementación de estas tecnologías se ha convertido en objetivo clave para los planes estratégicos de los Gobiernos de la cuarta revolución industrial (Gil-García & Pardo 2005).

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4.2.4.1 Gobierno electrónico El Gobierno electrónico es útil en el desarrollo sociopolítico y económico de una nación. Principalmente comporta mejoras en inclusión social, desarrollo económico, disminución de los casos de corrupción, mejoras en la eficiencia y efectividad de la administración pública, reducción del impacto ambiental y mejoras generales de la calidad de vida de los ciudadanos. Srivastava y Teo (2010) establecen una relación positiva y significativa entre la adopción de Gobierno electrónico, los negocios electrónicos y el desarrollo económico de una nación. Más aún, Srivastava y Panigrahi (2016) demuestran que en una economía emergente el desarrollo de un Gobierno electrónico tiene un impacto mayor que la implementación de negocios electrónicos. Dado que la implementación de un Gobierno electrónico lleva a más transparencia, menos corrupción, más efectividad y eficiencia de procesos administrativos y de servicios, menos costos operacionales del Gobierno, control de gastos y a una recaudación de impuestos más eficiente, es lógico pensar que un Gobierno electrónico tiene un impacto mayor en los países que sufren dichos problemas. Además de los beneficios directos de un Gobierno electrónico, la adopción de tecnologías contribuye al crecimiento económico y al aumento de los salarios cuando se compara con una economía de características similares sin plataformas tecnológicas (Comin & Hobjin, 2004; Foster & Rosenzweig, 2010). Más aún, según Comin y Hobjin (2010), la adopción de nuevas tecnologías permite que una economía utilice sus recursos de forma más eficiente, acelerando así los procesos de producción y servicios e impulsando mayores niveles de crecimiento económico y estándares de vida. La teoría del crecimiento económico nos dice que uno de los determinantes del crecimiento económico (quizá el más importante) es el avance tecnológico de una nación (Solow, 1956; Romer, 1990). Foster y Rosenzweig (2010) argumentan que para países emergentes esto implica que la adopción de tecnologías avanzadas puede ser la manera de empujar a un mayor nivel de crecimiento. Dado que la

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implementación de un Gobierno electrónico requiere el desarrollo de capital humano y de la infraestructura para que tenga éxito, este puede servir de impulso hacia la adopción de tecnologías de forma más acelerada. En la República Dominicana, la Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 tiene el objetivo específico de (1.1.1.14) “impulsar el desarrollo del Gobierno Electrónico sobre la base de redes tecnológicas interoperables entre sí, propiciando la interacción y cooperación con la población y el sector productivo nacional” (END, 2012). Específicamente, se ha planteado que un Gobierno electrónico con los debidos controles y herramientas de monitoreo transparente tendría un gran impacto en el país. De ahí la importancia de que el Gobierno dominicano se comprometa a implementar un entorno electrónico. La República Dominicana ha avanzado rápidamente en la implementación de su estrategia de Gobierno electrónico a cargo de la Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación. Según el E-governance Survey (2018) del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, la República Dominicana figura entre los países con altos niveles de adopción de tecnologías de informática y comunicación por parte del Estado. En el período que va de 2016 a 2018, la República Dominicana pasó de tener un Índice de Desarrollo de Gobierno Electrónico de nivel bajo a uno de nivel medio. A pesar de ello, quedan todavía muchos aspectos por mejorar, principalmente en la interacción del Estado con la ciudadanía. Uno de ellos es la implantación de la “ventanilla única”, como herramienta para realizar todos los trámites y servicios del Estado (permisos, licencias, pagos de impuestos o multas, etc.) pasando por un mismo punto de entrada (preferiblemente en línea). Eso supone un importante ahorro de tiempo para los ciudadanos, ya que no tendrán que hacer colas ni ir de ventanilla en ventanilla a solicitar o retirar documentos emitidos por otros ministerios o departamentos del Estado. Con la ventanilla única se ahorra dinero público, se economiza papel, la eficiencia de la gestión pública aumenta y el grado de satisfacción de los ciudadanos

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mejora. La ventanilla única mejora la seguridad de los documentos, facilita la privacidad de la información y mejora la confianza de la población en el sector público. Al mismo tiempo, el Estado puede monitorear más fácilmente la eficacia de sus trabajadores y puede medir con más precisión su productividad real. En definitiva, un Gobierno electrónico con ventanilla única puede ser muy efectivo para aumentar el nivel de eficacia y mejorar los niveles de credibilidad. 4.2.4.2 Registro y monitoreo descentralizado Otra tecnología útil para aumentar la transparencia y mejorar la entrega de servicios digitales por parte del sector público es el monitoreo descentralizado a través de algoritmos en plataformas virtuales. Las infraestructuras de tecnologías de la información para el monitoreo descentralizado proveen una herramienta segura que verifica cada transacción desde su introducción y no permite que la misma sea alterada. Este tipo de tecnologías es de naturaleza global y cuenta con transparencia inherente, independiente de la confiabilidad de las partes que la utilizan (Olnes & Jansen, 2018). La clave reside en que el historial de transacciones no es gobernado únicamente por un individuo o una institución, sino que dicho historial es de acceso universal. En un encadenamiento en bloque (“blockchain”), la información no puede ser borrada ni modificada, lo que garantiza su alta fiabilidad. Este modelo se basa en la idea de que todos los participantes en una transacción tienen acceso a un historial compartido, lo que soluciona el problema de establecer confianza en un sistema que no esté asegurado, sin tener que depender de terceros. Los dueños de los activos y las transacciones que impliquen cambios de posesión son registrados en el historial común utilizando firmas digitales y llaves públicas de criptografía. Toda transacción es validada por los nodos del sistema, de tal manera que se obtenga un consenso entre esos nodos. De no existir consenso, la transacción no es validada. Esto previene que un individuo pueda manipular o borrar parte del historial por cuenta propia (Ølnes et al., 2017).

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Existen muchos usos potenciales para este tipo de tecnologías en el ámbito gubernamental, en particular cuando la transparencia de sus instituciones es cuestionable. Registros de activos, inventarios, intercambio de información confidencial, como datos de salud y otros tipos de documentos, son ejemplos de usos clásicos del monitoreo y registro descentralizado. Algunos países ya han empezado a experimentar con el uso de estas tecnologías. Por ejemplo, en 2016, Noruega hizo una prueba para la administración de impuestos. Un caso de uso que daría resultados muy positivos en la República Dominicana sería la implantación del registro descentralizado para el Catastro Nacional. La falta de titulación, la duplicidad de títulos y la lentitud del proceso de registro de la propiedad obstaculizan la protección de la propiedad privada, la inversión, la seguridad jurídica y la recaudación de impuestos. Un sistema descentralizado registraría todas las transacciones de propiedad de forma expedita, y evitaría la manipulación y la pérdida de datos. Otro uso interesante sería el utilizar el registro descentralizado para el voto digital a través de dispositivos móviles, donde el voto funciona como una criptomoneda única que tiene su origen en el electorado, y este la entrega como voto en las elecciones. Esta tecnología permitiría eliminar el fraude electoral característico de la mayor parte de los países emergentes. Además, ofrecería una plataforma digital práctica que fomentaría el voto y reduciría la abstención, también característica de los comicios de estos países. Y si el voto electrónico encriptado resulta factible, este mismo sistema podría utilizarse para medir ágilmente, y en cualquier momento, la opinión de la sociedad sobre temas públicos trascendentes. 4.2.4.3 Transparencia e independencia de la información Otra dificultad que perjudica la credibilidad en la República Dominicana es la que hace referencia a la calidad, la legitimidad y la disponibilidad de sus estadísticas sociales y económicas. En todos los niveles de la sociedad se alega que las estadísticas son alteradas para

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mostrar un panorama más favorable que permita elevar el capital político del Gobierno de turno, y para que el país pueda acceder a los mercados internacionales de capitales. La literatura sobre señales públicas y de transparencia estadística se inicia con los trabajos de Morris y Shin (2002), Angeletos y Pavan (2007), y explícitamente en el contexto de ataques especulativos en el mercado cambiario, con el trabajo de Heinemann e Illing (2002). Otros estudios, como los de Angeletos et al., (2006) y Tarashev (2007) presentan modelos donde el Gobierno envía una señal a través de un instrumento como la tasa de cambio para informar al público sobre el estado de la economía, creando un incentivo perverso para manipular la información y alterar la percepción de los agentes económicos. Extendiendo el trabajo de Obstfeld (1986) y Obstfeld (1996), en el contexto de un modelo de crisis cambiaria, Sbracia y Zaghini (2001) señalan que la información alterada puede detener un ataque especulativo cuando la economía está deteriorada, lo que genera suspicacia de que el Gobierno pueda manipular la información para su conveniencia. En este sentido, Sandleris (2008) sostiene incluso que algunos países han saldado su deuda soberana solo para limitar la cantidad de información que dichos acuerdos exigen que sea revelada sobre el estado de la economía. Finalmente, Michalski y Stoltz (2013) midieron empíricamente el incentivo perverso de disfrazar estadísticas económicas y fiscales cuando los países temen la flotación cambiaria con regímenes de tipo de cambio fijo o de flotación manejada, con un balance negativo en cuenta corriente, o cuando hay vulnerabilidad hacia la fuga de capitales. Aunque se desconoce si en la República Dominicana hay manipulación de la información, se propone, como medida saludable y que favorece la credibilidad, que las estadísticas públicas — actualmente preparadas por diferentes instituciones y calculadas con metodologías diferentes— sean procesadas, consolidadas y auditadas por una entidad única e independiente. En la República Dominicana, el Banco Central, a través del Departamento de Cuentas Nacionales, es el responsable de construir la data macroeconómica, incluyendo

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la cambiaria y el índice de precios. Por otro lado, el Ministerio de Hacienda, a través de la Dirección General de Presupuesto y la Dirección General de Crédito Público, es responsable de manejar las estadísticas de deuda y balance fiscal. Además, la Dirección General de Impuestos Internos maneja las estadísticas tributarias, el Ministerio de Industria y Comercio maneja la estadística referente a los precios de hidrocarburos, el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, las estadísticas de pobreza, y la Oficina Nacional de Estadística maneja los censos y las encuestas de hogares. Todos esos datos deberían ser compilados en una sola institución y deberían ser accesibles a través de un portal único y universal. Además, existe un alto riesgo moral cuando las metas definidas para las instituciones se establecen tomando como base las estadísticas que ellas mismas producen. Por ejemplo, el Índice de Precios al Consumidor lo construye el Banco Central, cuyo objetivo de inflación está atado a dicho indicador. Igualmente, la Dirección General de Presupuesto y la Dirección General de Crédito Público velan por las estadísticas de presupuesto y por su ejecución, siendo estas una dependencia del Ministerio de Hacienda. Para que las estadísticas nacionales tengan credibilidad, lo cual es fundamental para el funcionamiento adecuado de los mercados, es necesario que sean procesadas fuera de dichas instituciones. Por consiguiente, se recomienda que todas las estadísticas públicas sean oficialmente construidas y auditadas por la Oficina Nacional de Estadística, órgano del Estado creado para estos fines. También se propone la evaluación independiente de las estadísticas por parte de entidades internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, que deben apoyar en el entrenamiento y la construcción de las estadísticas según los manuales y las normas internacionales. Además, existe espacio para que la sociedad civil y el empresariado tomen iniciativa para corroborar las estadísticas nacionales. Para ello, las tecnologías de encriptación y el monitoreo descentralizado ―por ejemplo, el encadenamiento en bloques― pueden ser muy efectivos para garantizar la calidad de las estadísticas, donde la construcción de los agregados estadísticos

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esté contabilizada desde el origen y no puedan ser variados sin un consentimiento de los diferentes bloques de la sociedad. 4.3 Capital humano como base para la productividad y el desarrollo El ejercio fiscal 2013 representó el primer año de cumplimiento de lo establecido en la Ley General de Educación 66-97 al asignar el equivalente al 4% del PIB a la función educativa administrada por el Ministerio de Educación (MINERD). Teniendo en cuenta que la Ley fue aprobada en el año 1997, se acumuló una deuda de US$ 10,500 millones que debieron llegar a la educación y nunca lo hicieron. En términos de PIB la asignación se ubica en el promedio de América Latina. Sin embargo representa el 25% de los ingresos fiscales. Dicha asignación en términos de presupuesto público es una de las más altas del mundo. Pese a todo, el aumento en la inversión en educación, como se ha visto en capítulos anteriores, no ha dado los resultados esperados. 4.3.1 Hacia un nuevo modelo educativo El futuro de la educación ante la cuarta revolución industrial debe introducir aspectos educativos que actualmente no se incluyen o no se miden en los índices de clasificación del sistema. En particular, elementos como la creatividad, la curiosidad, el pensamiento crítico y la flexibilidad son cualidades esenciales que la fuerza laboral debería tener para poder maniobrar en este ambiente de cambio. Por otro lado, la flexibilidad, no solo en la movilidad geográfica, sino entre diferentes disciplinas, será fundamental para sostener un modelo de desarrollo, donde más allá de los conocimientos específicos, el agente económico, sea homo economicus u homo reciprocan, deberá poseer herramientas para el autoaprendizaje eficiente y para poder optar a unos puestos de trabajo que estarán en constante evolución.

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Como ya hemos expresado anteriormente, la educación se encuentra en un punto de inflexión interesante, donde se requiere un cambio en el paradigma educativo que sea compatible con las nuevas tendencias tecnológicas y que permita aprovechar la brecha de calidad para impulsar un nuevo modelo educativo. En particular, los avances en el almacenamiento y la búsqueda de información implican un cambio en la forma de enseñar, que debe impulsar la migración del concepto de memorización a uno de método y lógica, donde el estudiante aprenda a investigar y a realizar las preguntas adecuadas para adquirir la capacidad de autoaprendizaje. En este sentido, Gardner (2000) señala que es fundamental inculcar el espíritu crítico, la curiosidad, el sentido común y las inteligencias múltiples en los estudiantes del futuro. De igual manera, la especialización de la fuerza laboral va a depender del tipo de economía y del modelo de crecimiento que se defina para el país. La República Dominicana debe enfocar sus inversiones en las áreas en las que obtenga ventajas competitivas importantes. Si se concluye que los centros logísticos, las maquilas, el turismo, la agricultura, la minería y la ganadería son los sectores que impulsarán el desarrollo, el país debe crear una base de profesionales preparados para participar en la cadena de abastecimiento de dichos sectores. Por esta razón se debe extrapolar la dimensión del capital físico y humano que sustente dicho modelo de desarrollo. El sector educativo necesitará inversiones sustanciales, que deben provenir del Gobierno y del sector privado. Sin embargo, no hay que olvidar que el objetivo no debe ser gastar más —como erróneamente se pensó al momento en que el país exigió dedicar un 4% del PIB al sector—, sino que el gasto sea de calidad. Por ejemplo, el cambio del paradigma educativo y la modernización de los profesores no necesariamente implicará un mayor costo económico, pero su impacto sobre la productividad y el desarrollo será trascendental.

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4.3.2 Una cumbre para reinventar la educación dominicana El Gazebo plantea la celebración de cumbres sectoriales con amplios niveles de participación. El propósito de estas cumbres es dar forma al sueño de nación, en un proceso de construcción colectivo y participativo. Pero también abrazar ese sueño, comprometerse íntegramente a conseguirlo y a asumirlo como parte del discurso de todos y cada uno de los ciudadanos, desde el más connotado y pudiente, hasta el menos letrado y humilde. En este contexto, la educación es el sector más preparado y el más adecuado para comenzar. En primer lugar, por la centralidad y la importancia que la educación tiene para cualquier sociedad que, en plena cuarta revolución industrial, pretenda diseñar e implementar una estrategia de desarrollo viable. En segundo lugar, porque este sector ya lleva un camino recorrido. En efecto, el Pacto Nacional para la Reforma Educativa ha cumplido su quinto aniversario y su horizonte está fijado para el año 2030. Dicho Pacto ha dejado algunas lecciones importantes y ha evidenciado las limitaciones que tiene para su consecución. La cumbre del sector educativo será propicia para revisar, ajustar y agregar elementos que son imprescindibles para garantizar la consecución de las metas definidas; para definir con claridad las responsabilidades institucionales; para definir unos plazos razonables para alcanzar los objetivos intermedios; para establecer sanciones civiles, y no únicamente morales, por incumplimientos constatados y corroborados; y, por último, para fortalecer la instalación de un mecanismo eficiente de monitoreo, seguimiento y veeduría de carácter independiente y con el financiamiento adecuado para cumplir con su labor. Asimismo, esta cumbre será una oportunidad para relanzar la agenda educativa y reinventar las características de la oferta para que todos los niños, adolescentes y personas adultas tengan el derecho a una educación pertinente y de calidad. A continuación, exponemos una serie de ideas para alimentar el debate y activar la curva exponencial del cambio en la educación del país.

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1. El primer punto hace referencia a la necesidad de fortalecer la idea de que la educación es un asunto de todos. No se trata de una idea nueva, ya que puede rastrearse en la literatura y en el pensamiento de los líderes de la educación dominicana. Sin embargo, debe materializarse en esquemas múltiples de asociación público-privada. El Estado no puede ser el único actor que defina y ofrezca servicios educativos. Tampoco el sector privado debe sustituir al Estado en la definición de políticas o en la gestión de estos servicios. Adoptar esta matriz de pensamiento supone un cambio de paradigma, consistente en abordar la educación como un espacio de encuentro entre todos los sectores de la sociedad dominicana. Esto significa que sector público, empresariado, organizaciones de la sociedad civil, academia, padres, maestros y estudiantes deberán definir juntos un espacio de trabajo compartido, con el propósito de elevar la calidad de los aprendizajes de todos los dominicanos. Supone abrazar, más allá del discurso, los principios rectores expuestos en el Pacto Nacional para la Reforma Educativa. Los suscriptores de este Pacto deben avanzar más allá de la firma del documento y comprometerse, frente a sus afiliados y ante la opinión pública en general, a cumplir su palabra. Para ello, el Consejo Nacional de Educación, que la Ley General de Educación dota de la máxima autoridad en materia de decisión de política educativa, deberá ser fortalecido. Por tanto, será necesario revisar su composición, ya que en la actualidad no actúa como un órgano deliberativo y de toma de decisiones equilibradas, sino que, en sus reuniones formales, se limita a una rendición de cuentas por parte del ministro de turno que informa a un pleno con mayoría de integrantes del propio Ministerio. El CNE deberá contar, pues, con un órgano técnico independiente y permanente, rentado, que participe en la elaboración y

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3.

el funcionamiento de cada decisión de política educativa relevante. La segunda idea procura blindar el plan adoptado en la cumbre educativa frente a cambios políticos y gubernamentales. La naturaleza de la función educativa exige estabilidad y tiempo. Los cuatro años que comprenden una administración de Gobierno no son suficientes para diseñar, implementar, evaluar y estabilizar una propuesta de cambio estructural. El Pacto se plantea este objetivo, pero aún no se ha visto expuesto a esta vulnerabilidad.. Por esta razón, la cumbre deberá legislar para asegurar que los cambios políticos no afecten el rumbo trazado. La tercera idea propone reivindicar, fortalecer y redefinir el rol de los educadores en el proceso de aprendizaje. La figura del docente es sin duda una pieza angular del hecho educativo, y más todavía en los niveles preuniversitarios. Se buscará implantar en dicha cumbre la idea que reconoce que mejores maestros son el ingrediente esencial para generar mejores ciudadanos, y que solo con ciudadanos mejores, conscientes de sus derechos y obligaciones, se puede alcanzar una nación mejor. Reimers (2018), concluye que los educadores para la sociedad actual deben ser capaces de preparar estudiantes integrales. Esto significa que, además de adquirir conocimientos y ser instruidos por el sistema, los estudiantes deben ser expuestos a situaciones que potencien sus talentos, propicien la interacción con sus pares, sepan reconocerse como miembros de una comunidad, y comprendan y acepten su cuerpo físico y la dimensión emocional como parte integral de su ser. La educación en los años por venir tendrá enormes desafíos, y el conflicto que habrá que resolver está relacionado con la interacción entre el ser humano y los procesos de automatización e inteligencia artificial, cada vez más presentes en los procesos productivos en las relaciones sociales (Sala-i-Martin, 2018).

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4. En cuarto lugar, y por todo lo expuesto en el punto anterior, la educación de los próximos años debe repensar sus contenidos. La organización por grado y por nivel resulta obsoleta y anacrónica. En cambio, la oferta educativa estructurada por familias de competencias, que cada estudiante va adquiriendo de forma personalizada según sus intereses, talentos y aptitudes, hará irrupción en los sistemas educativos de vanguardia. El sistema educativo organizado como una cadena de producción está en vías de desaparecer. En consecuencia, la esencia de un proceso de calidad educativa está asociado al manejo progresivo de tres conceptos fundamentales en función del nivel de los estudiantes. A saber: La capacidad de los individuos de demostrar habilidades de comunicación desde las edades tempranas hasta su actividad profesional. Consiste en saber transmitir las ideas propias con claridad, ser capaz de decodificar las ideas que otros presentan y tener la habilidad de reconstruir ideas a partir de la interacción con otros ―todo ello programado en un continuo curricular, coherente y secuencial, presente en toda la trayectoria educativa―. Esta competencia debe desarrollarse en la lengua materna. Porque no hay pensamiento sin lenguaje, ni lenguaje capaz de transmitir ideas con efectividad si este no fue construido y desarrollado a partir de la conexión emocional de cada individuo con su historia, incluso durante su gestación. Se trata de lograr el dominio del lenguaje escrito, pero también de fortalecer y recuperar la oratoria. En particular, la habilidad para contar y presentar historias con pasión y efectividad será un elemento imprescindible para un ciudadano de la cuarta revolución industrial (4RI) (Diamandis,

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2019). Estas habilidades deben extenderse, además, a la lengua global de la 4RI: el inglés. El dominio de esta lengua es especialmente relevante en la matriz de desarrollo de la República Dominicana, que apuesta por el turismo como uno de los principales motores de la prosperidad económica. El objetivo de lograr un país bilingüe en la próxima generación es perfectamente posible, es más, es una necesidad económica habida cuenta del modelo de desarrollo que el país debe proponerse y en el cual tiene ventajas competitivas ineludibles. El dominio del inglés es también una herramienta con un enorme potencial para evitar que un ciudadano caiga por debajo de la línea de pobreza. Un elemento adicional de esta primera mención de los contenidos curriculares es la habilidad comunicativa entre el ser humano y la máquina. No nos referimos a “máquina” en el sentido mecánico, sino que hablamos de las estructuras artificiales que son capaces de generar, a través de algoritmos, procesos de toma de decisiones, incluso con más eficacia en algunos aspectos que el propio ser humano. Por eso, es evidente que el manejo de la programación de códigos desde edades tempranas será imperativo. De acuerdo con Sala-i-Martin (2020), la inteligencia artificial ya está aquí, y los ciudadanos que hoy se forman en los sistemas educativos formales tendrán que interactuar inexorablemente con este nuevo actor que penetrará en todas las dimensiones de las relaciones humanas. Por esta razón, desde la primera infancia y hasta el final del ciclo formativo, los estudiantes deben adquirir las competencias necesarias para dialogar con la interfaz digital.

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c)

La dimensión que hará que los aprendizajes sean de calidad estará marcada por la capacidad de cada ciudadano, desde el nivel inicial hasta el final de la educación formal, de resolver problemas de naturaleza múltiple, ya sean problemas de carácter técnico, personal, institucional o colectivo, en diversas disciplinas y en múltiples dimensiones del quehacer social. Einstein afirmaba que lo fundamental para resolver un problema es saber formularlo y plantearlo. Porter (1990) reconoce que las empresas contratan el talento humano para resolver problemas, pero también para crear y formular problemas nuevos. En la teoría del conocimiento, la matemática y la lógica formal son herramientas que están al servicio del pensamiento precisamente para esto, para formular problemas nuevos, y, por tanto, su aprendizaje a lo largo de toda la trayectoria educativa será también imprescindible. La educación para el siglo XXI no puede ser vista únicamente como instrucción, o como una mera estrategia para que los estudiantes dominen competencias y conocimientos. La dimensión humanista debe reivindicarse de cara a los procesos educativos actuales. La neurociencia está abriendo un universo de posibilidades para comprender el funcionamiento del cerebro humano. Manes (2017) ha demostrado que los procesos de aprendizaje comprensibles y que permanecen en la memoria están vinculados directamente con las emociones de los individuos. Comprender la complejidad del sistema emocional, que está regulado por la respiración, por las horas y el ciclo del sueño, y conocer los hábitos de vida saludables relacionados con la actividad física y las costumbres nutricionales,

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son elementos fundamentales que deben integrarse en los procesos formativos desde la primera infancia. No solamente para que cada uno aprenda a administrarse física y emocionalmente, sino también como elemento sustantivo para garantizar una vida armoniosa y en paz como miembros de una comunidad. 5. Una educación que estructura sus procesos cognitivos a partir de esta plataforma redefine por completo el rol del educador. Ya no se trata de un profesional que tiene conocimientos de una determinada materia y la enseña a sus estudiantes. Ahora es de un profesional que facilita el proceso de aprendizaje de cada individuo conforme a su identidad única. Un especialista que conoce el funcionamiento del cerebro humano y sabe qué herramientas debe utilizar, según el caso, para que cada estudiante domine las competencias previstas en el currículo. Es un facilitador. Un provocador. Es un profesional capaz de despertar el interés en sus estudiantes, de proponerles retos. Para que sean ellos quienes, a través de la indagación, la investigación y el trabajo en equipo, sean capaces de llegar a las conclusiones y construir, acorde a su nivel, el conocimiento buscado. En consecuencia, hay dos ejes que deben trabajarse simultáneamente y que deben inspirar las políticas públicas docentes derivadas de la Cumbre. La República Dominicana cuenta con un volumen de 100,000 educadores en el sector público. A la gran mayoría les quedan años por delante para seguir sirviendo en el sistema educativo. Y no pueden seguir solos. Los sistemas de supervisión deben mutar, desde el paradigma de auditoría y la fiscalización del modelo francés, hacia un acompañamiento efectivo en las tareas de aula más próximo al modelo anglosajón. Los docentes que hoy no

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logran que sus estudiantes aprendan, no lo hacen por mala voluntad o por una especie de conspiración contra el sistema. Son también víctimas de una educación deficiente que recibieron en su proceso formativo obligatorio. En algunos casos, incluso fueron víctimas de estafa por parte de algunas universidades inescrupulosas, que encontraron en la matrícula de la carrera de educación más un negocio de sostenibilidad financiera que un servicio medular a la causa de la nación dominicana. Esos docentes merecen todo el apoyo de la sociedad. Pero el apoyo no debe traducirse únicamente en incrementos salariales, como se han venido repitiendo desde la vigencia del 4%. Los docentes dominicanos nunca habían sido mejor pagados. El caso dominicano es único en América Latina, ya que el salario de un educador a tiempo completo está un 53% por encima del promedio de otras profesiones universitarias. En cuanto a la formación continua, el modelo adoptado por el Ministerio de Educación a través del INAFOCAM, situado en la escuela, va en la dirección correcta. Sin embargo, esta formación debe redefinirse para que la asistencia externa funcione como un verdadero coaching en la mejora de las prácticas docentes, en aspectos tan elementales como: la administración del tiempo de clase, la impostación de la voz, el uso de los silencios, la pregunta oportuna, la organización de los espacios escolares, la motivación para el trabajo entre pares, la formación de grupos y subgrupos dentro del aula para favorecer las habilidades cruzadas entre los estudiantes, y la detección de patologías, como la falta de visión, audición, nutrición, o de problemas emocionales que el estudiante trae desde la casa. En lo que se refiere a la formación inicial de los educadores, el Instituto de Formación Docente Salomé Ureña (ISFODOSU) deberá consolidarse como la

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universidad pedagógica por excelencia en la República Dominicana. Pero, al mismo tiempo, el órgano rector de la educación superior, el MESCyT, deberá garantizar que toda la oferta de formación docente adquiera los mismos niveles de profesionalismo y rigurosidad que exhibe hoy el ISFODOSU. 6. La educación dominicana deberá resolver en los próximos años los problemas de cobertura actual de la primera infancia, así como las dificultades que tiene el sistema para retener y graduar a los jóvenes al final del ciclo secundario. Hace más de una década que UNICEF demostró que la inversión en la educación inicial es la más rentable de todo el ciclo educativo (UNICEF, 2008). El Gobierno actual y el Pacto Nacional para la Reforma Educativa asignan un sitial privilegiado a este nivel. Sin embargo, el cambio sigue siendo lento. No se trata solamente de facilitar que los sectores menos privilegiados de la sociedad envíen a sus párvulos a educarse. También los sectores con más recursos evidencian una relativa baja cobertura en el nivel más importante para los procesos progresivos del aprendizaje. La educación en los primeros años de vida, y sobre todo en el ciclo preescolar, adquiere particular importancia a la luz de los resultados que recogen las pruebas diagnósticas realizadas por el Ministerio de Educación. Igual de preocupantes son los niveles de competencia exhibidos por los estudiantes del tercero y sexto en lectura, escritura y matemáticas, sean estos de centros públicos o privados, como quedó evidenciado en otras secciones de El Gazebo. 7. En cuanto a los jóvenes dominicanos, EDUCA (2019) demostró que se trata de un grupo bastante desconocido para el conjunto de la sociedad y para los hacedores de políticas. El estudio ha puesto de manifiesto que, después de 10 años de políticas activas orientadas a los jóvenes, de

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iniciativas privadas y de múltiples programas impulsados por la cooperación internacional, la situación estructural del desempleo juvenil y del grupo de jóvenes que no estudia ni trabaja se ha mantenido prácticamente inalterada. Las iniciativas, la gran mayoría bien intencionadas y técnicamente elaboradas, no logran cambiar la tendencia estadística para este subconjunto de la población. Los jóvenes siguen esperando una propuesta, en el plano político, que les permita afrontar el porvenir con mayores expectativas de integrarse a una sociedad que parece no comprenderlos. Siguen esperando las respuestas adecuadas para que puedan integrarse a los procesos formativos sin el riesgo de la expulsión temprana, o para incorporarlos a un mercado de trabajo que demanda competencias que el sistema educativo no les ofrece. Para la República Dominicana, encontrar políticas efectivas para integrar a los jóvenes en el mercado laboral formal es la única estrategia posible para aprovechar la ventana de oportunidades que supone la vigencia, aún, del bono demográfico. En este contexto, la educación de carácter técnico y tecnológico tiene un enorme potencial en el país para responder a las demandas y expectativas de la generación Z. 8. Oppenheimer (2018) rinde cuentas del dinamismo del mercado de trabajo de las sociedades actuales y pone el énfasis en la incertidumbre que representa para las empresas y los trabajadores el devenir de las relaciones y los procesos de producción en un mercado caracterizado por la imprevisibilidad y la incapacidad para determinar las características de los futuros puestos de trabajo y de la estructura laboral en la próxima década. Vistos los pronósticos de Sala-i-Martin (2017), o de Harari (2016), no sería descabellado plantear como hipótesis de trabajo el fin del empleo. O, por lo menos, una redefinición completa del

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concepto, que pasa por revisar las relaciones de producción en términos de nivel de dependencia. Parece que podemos visualizar unas nuevas estructuras productivas en las que los trabajadores y los profesionales ofertarán sus servicios en una suerte de mercado caracterizado por una demanda plural, dinámica y cambiante. En este contexto, la educación técnica o tecnología de nivel medio superior deberá avanzar, necesariamente, hacia un modelo de educación dual. Este modelo supone aceptar la convergencia entre educación y empresa, y entre universidad y emprendimiento, para que las competencias que adquiere un técnico de nivel medio o superior se integren de manera simultánea en los procesos continuos de formación en clase. En esta última se estudiarán los problemas de los procesos productivos, y en el espacio laboral se conceptualizará sobre los contenidos o las competencias vinculados a la empresa. 9. Todo lo anterior exige una nueva organización de la función educativa del Estado, e incluso de la oferta privada de educación en el país. En este ámbito será imprescindible el ejercicio del liderazgo. Este liderazgo no necesariamente debe corresponder a una única persona o institución. Pero lo que sí está claro es que deberá gozar de la legitimidad política y técnica requeridas para llevar adelante el proceso de cambio. El gran reto será convencer a la opinión pública de la necesidad de alejar la política partidaria de la función educativa del Estado. En estos últimos años se ha avanzado mucho en esta dirección, pero todavía queda mucho por hacer en el sistema educativo dominicano. En el liderazgo recaerá también la difícil tarea de impulsar los sindicatos de los educadores dominicanos a fomentar su profesionalización. Y deberá dar apoyo constante al crecimiento de los educadores, agremiados o no, y abogar por que las luchas legítimas, que inexorablemente deberán librar en el futuro, defiendan las condiciones de

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trabajo de los educadores sin afectar el derecho de todo niño y adolescente a recibir una educación continua y de calidad. Otro reto que tendrá que asumir es convencer a los diferentes partidos políticos de que el timón de la educación debe estar en manos de los mejores. Si se trata del proceso más sensible al modelo de desarrollo del país, no bastará con la confianza política para liderar el cambio. Las autoridades de la educación y los mandos medios deberán responder a la lógica de la meritocracia, y los cargos de responsabilidad técnica y administrativa tendrán que ser ocupados por especialistas que, independientemente de su filiación política, reúnan las credenciales, la experiencia y la idoneidad para desempeñar su función de manera profesional. Tengamos en cuenta que el esfuerzo que realiza hoy en día la sociedad dominicana por financiar la función educativa del Estado, en todos sus niveles, supera ampliamente el 25% del gasto público, un porcentaje que convierte a la República Dominicana en el país que más recursos públicos destina a esta función. 10. El último punto es la revalorización y el fortalecimiento del rol del director, del educador y del conjunto de maestros y auxiliares de un centro educativo. El sistema deberá aprender a confiar en este cuerpo de profesionales y avanzar en la autonomía de los centros educativos en todos los niveles. Esto supone, por un lado, luchar para que más recursos financieros lleguen directamente a la escuela, y, por otro lado, trabajar para que los procesos pedagógicos y las estrategias desarrolladas queden a criterio de los equipos docentes y su comunidad. El Ministerio deberá reservarse la rectoría del sistema y la validación de la calidad de los aprendizajes. Lo anterior supone educar para la libertad, para el ejercicio de la autonomía, y preparar y asignar los cargos de director bajo la más estricta y rigurosa metodología de oposición.

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De este modo, se garantizará que la responsabilidad de dirigir un centro educativo público y el aprendizaje de los estudiantes recaiga sobre los mejores. Esta propuesta de mayor autonomía de los centros educativos tendrá que resolver, necesariamente, los problemas de inequidad en términos territoriales. Esto significa que la asignación de recursos deberá corregir las asimetrías y compensar las regiones y localidades más desfavorecidas, colocando los incentivos en las direcciones correctas para que los mejores estén donde más se les necesita. 4.3.3

Reformas del sistema sanitario

Al igual que el sector educativo, el sector salud presenta problemas similares de sindicalización y bajos estándares de calidad. Tanto la educación como la salud deben ser un derecho universal: todo ciudadano debe tener acceso a la educación y a un sistema de salud de calidad. Esto significa que cada ciudadano debe contar con un seguro de salud universal. Para que esto sea posible, el sector debe proporcionar una oferta de calidad, donde los avances tecnológicos y la calidad del personal sanitario dictan la excelencia de los servicios médicos. Para ofrecer un servicio de salud universal con calidad internacional, se requieren inversiones importantes tanto del sector público como del sector privado. En cambio, la calidad del personal médico depende de los estándares exigidos durante su formación académica y en el momento de plantear los requisitos para ejercer la profesión. Existen numerosas pruebas internacionales que se utilizan en países con altos estándares profesionales, que pueden ayudar a depurar a los practicantes en las diferentes áreas del sector (William, 2010). Estas pruebas empiezan con los estudios universitarios y con una estandarización curricular de los estudios para obtener el grado de profesional médico en todas las instituciones educativas que ofrecen

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esta carrera. También se debe revisar la matriz salarial de manera que la remuneración esté acorde con los estándares exigidos. Si se compara el salario promedio de los profesionales médicos del sector público en la República Dominicana, se observa que están muy por debajo de los países universitarios y con una estandarización curricular de los estudios para obtener el grado de profesional médico en todas las instituciones educativas que ofrecen esta carrera. También se debe revisar la matriz salarial de manera que la remuneración esté acorde con los estándares exigidos. Si se compara el salario promedio de los profesionales médicos del sector público en la República Dominicana, se observa que están muy por debajo de los países de Latinoamérica y otros de la OECD. La corrección salarial debe hacerse de forma gradual y paralelamente al logro de los estándares exigidos. Por otro lado, las inversiones en infraestructura y tecnología en el sector están por debajo del promedio regional. Si se observa el número de camas en hospitales por cada 1000 habitantes, la República Dominicana, con apenas 1.7 camas, está en la posición 116 de 182, en la posición 96 con relación al número de médicos, y en la posición 156 con relación al gasto en salud como porcentaje del PIB (CIA World Factbook, 2018). Estos datos nos indican que la salud pública presenta deficiencias importantes en el alcance y la calidad de su infraestructura85. Estas brechas pueden ser complementadas mediante alianzas público-privadas y con el apoyo de organismos internacionales que otorguen financiamiento directo para ejecutar un plan de renovación del sector. Ahora bien, la limitación más importante de estas inversiones deriva, nuevamente, del restringido tamaño del Estado. En este sentido, el proceso de inversión y estandarización deberá responder al crecimiento gradual de la capacidad de inversión

85 El problema del sector también radica en la falta de incentivos y en las limitaciones tecnológicas. Un ejemplo interesante es el de los bancos de sangre en el país. Existe un problema en la oferta de donantes que se explica por la falta de incentivos para motivar la donación, y que podría resolverse si el Estado y el sector privado otorgaran incentivos económicos para promover las donaciones. En otro orden, la falta de una cámara de compensación para conocer el estatus de las reservas, la procedencia y la ubicación de la sangre son otra parte importante del problema.

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del sector público y, por tanto, de la capacidad de las reformas propuestas para dimensionar adecuadamente el Estado. Una plataforma de salud con cobertura universal y estándares adecuados dependerá de la cobertura del seguro médico que se ofrezca a la población. Se estima que un seguro universal de calidad, que permita al ciudadano medio un acceso indiscriminado a los servicios integrales de salud, tendría un peso del orden del 7% del PIB, comparable con el gasto público medio en salud de los países desarrollados, que es del 7.9% (OECD, 2017). Esto implicaría una dimensión del Estado superior en un 7% solo para conseguir dicho objetivo. Tanto si se adopta un modelo de alianzas público-privadas donde el seguro garantice la rentabilidad del sector, como si se elige un modelo de salud puramente público semicentralizado, la dimensión del presupuesto para dichos fines tendrá que ser evaluada. Lo que resulta evidente es que el sector debe moverse en esta dirección y definir un plan nacional de salud que permita implementar un modelo de calidad, con inversiones que lo lleven a la cobertura médica universal. Finalmente, se debe trabajar para la creación de una cultura saludable y de prevención de enfermedades. Si un estilo de vida saludable arraiga en la cultura de un país, los beneficios para la sociedad son enormes. Este sería el caso, por ejemplo, de Japón, uno de los países con menor índice de obesidad, de enfermedades cardiacas, gastrointestinales y de diabetes. La principal razón es cultural, ya que la norma es preferir alimentos integrales y poco procesados, con menor tamaño de porciones y practicar actividad física. Esto es parte de la cultura del país, que se enseña en los hogares y en las escuelas. Los avances en chequeos preventivos y en estilo de vida saludable han reducido los riesgos en salud y, por consiguiente, Japón se encuentra en la vanguardia del sector. La República Dominicana debería valorar el beneficio de inculcar una cultura saludable y preventiva a sus ciudadanos.

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4.3.4

Calidad y alcance de la seguridad ciudadana

Con relación a la seguridad ciudadana, el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial de 2018 valora la República Dominicana como una de las economías de Latinoamérica con mayores deficiencias en este pilar y sitúa el foco del problema en la mala calidad y paga de aquellos que velan por la seguridad ciudadana. Según el informe, el crimen y los robos ocupan el cuarto lugar en la lista de los principales problemas y obstáculos que debe afrontar el país, mientras que la confiabilidad del servicio policial obtuvo la posición 132 de 136 países. En este mismo ámbito, el indicador que mide el crimen y la violencia otorgó al país la posición 125, y la 115 en temas relacionados con el crimen organizado. La literatura que muestra cómo los crímenes y la violencia afectan el desarrollo económico es extensa (Venieris & Gupta, 1986; Venieris & Stewart, 1987; Barro, 1991; Gupta, 1990; Alesina & Perotti, 1996; Alesina et al., 1996). De igual manera, la desigualdad en los niveles de ingresos y en la riqueza de una economía induce al crimen y la violencia (Barro, 2000). Feng (1997) indica que la mayoría de los países en vías de desarrollo carecen de políticas para resolver las diferencias distributivas, y a raíz de ello la inestabilidad sociopolítica se hace epidémica. Sala-i-Martin (1997) destaca la importancia de los programas sociales de ayuda a la población desempleada para reducir la tasa de crímenes. Estos programas aumentan el costo de oportunidad de los crímenes, principalmente cuando se fomenta la entrada en el mercado laboral, ya que los incentivos salariales alteran el balance entre la decisión de trabajo, ocio y delincuencia de la población. Las transferencias y los subsidios tienen efectos positivos en los niveles de crecimiento de largo plazo. Una de las propuestas de este documento está vinculada a una reforma salarial y del mercado laboral, que ayudarían a reducir los niveles de delincuencia y a mejorar la seguridad ciudadana.

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Otro aspecto muy vinculado al tema del ocio, la violencia y los bajos niveles de seguridad ciudadana es el narcotráfico. Este problema se ha enquistado en la clase desempleada que, al tener pocas oportunidades de acceder formalmente al mercado laboral, ve que puede obtener beneficios a corto plazo en el mercado de las drogas. La lucha contra el narcotráfico es un tema complejo y controvertido. Muchos abogan por la legalización de algunas sustancias ilícitas para ayudar a reducir la violencia y los cárteles, regular el tamaño y la calidad del mercado, y, al mismo tiempo, proporcionar ingresos fiscales a través de los impuestos (Miron & Zwiebel, 1995). Desafortunadamente, el mercado del narcotráfico es muy lucrativo y tiene mucha capacidad para sobornar, lo que limita la efectividad de las medidas para controlarlo. Una estrategia efectiva podría ser, por un lado, establecer medidas para concientizar a la población sobre los efectos adversos de los narcóticos, y reducir así la demanda. Por otro lado, eliminar las prohibiciones a ciertos fármacos y elevar los requisitos de calidad, de manera que, en un mercado libre, aumentara la competencia y se redujeran la rentabilidad y la oferta del sector (Gostin, 1990). Al igual que ocurre con la educación y la salud, la seguridad ciudadana en la República Dominicana presenta problemas de calidad y bajos salarios, reflejo de la baja productividad del sector. Cuando se compara el tamaño de la policía, la milicia y los bomberos en términos per cápita, la República Dominicana es uno de los mayores en Latinoamérica. Sin embargo, cuando se compara el presupuesto destinado a dichos renglones, la República Dominicana es una de las más bajas. Unas estrategias fundamentales para incrementar la seguridad ciudadana serían la determinación del tamaño de la fuerza pública destinada a proporcionar seguridad y el establecimiento de incentivos variables según indicadores de cumplimiento, más una plataforma tecnológica conforme al concepto de ciudades inteligentes. Indiscutiblemente, resultaría beneficioso aumentar los estándares de calidad y dotar de salarios competitivos a quienes velen por una seguridad ciudadana de calidad. Esto incluye la revisión de los puestos, salarios, funciones e incentivos de las fuerzas armadas, lo

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cual incluye a la policía, los bomberos, los militares y toda la fuerza de seguridad ciudadana⁸⁶. Pero, no podemos pasar por alto el hecho de que este sector se ha convertido en un generador de empleos eludibles o sin productividad, como mecanismo de clientelismo político. En este sentido, deben evaluarse las verdaderas necesidades que presenta el país en materia de seguridad ciudadana o, en su defecto, el presupuesto que el Gobierno puede dedicar a este sector. Y una vez estimado el tamaño adecuado y el alcance de la seguridad ciudadana, se debe realizar una reforma salarial e imponer los estándares de calidad adecuados. 4.4 Capital físico y tecnológico 4.4.1 Infraestructura La República Dominicana debe definir el tipo de economía a que aspira a partir de sus ventajas competitivas y comparativas. Una vez definidos los objetivos, se podrán diseñar las infraestructuras más adecuadas para conseguirlos. Las infraestructuras necesarias para un país que apuesta su futuro en el turismo no son las mismas que las que necesita un país que apuesta por la logística, la manufactura de productos electrónicos o la innovación en robótica. Una vez definida la aspiración, se pueden identificar las inversiones en capital físico que se requieren para alcanzar dicho objetivo. En la actualidad, hay por lo menos cuatro sectores en los que el país se está apoyando para desarrollarse y sobresalir a nivel

86 El soborno a los policías es una práctica común que impide el cumplimiento de las normas y reglamentos. Los bajos salarios, la falta de auditorías y de un régimen de consecuencias son factores que contribuyen a esta realidad. Una forma de corregir estas deficiencias es crear un modelo de incentivos atado a indicadores de cumplimiento de las normas sociales. Por ejemplo, se puede elevar sustancialmente el valor de las multas y otorgar un porcentaje importante de dicho valor a los policías como incentivo para regular el cumplimiento de las normas. Claramente, y para evitar el riesgo moral de la policía, la infraestructura que debe ser respetada, como las señales de tránsito, deben funcionar de manera óptima. De igual manera, se deben implementar mecanismos de control, monitoreo y meritocracia a los policías para mitigar dicho riesgo moral.

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global: el sector turístico, el sector agrícola, las maquilas y los centros logísticos. Estos sectores, aunque han experimentado un enorme avance en los últimos años, presentan numerosas oportunidades y pueden continuar siendo fértiles para su aprovechamiento. Habrá que decidir si se sigue apostando por ellos o si se intenta crear un ecosistema en el que puedan florecer nuevas empresas en nuevos sectores innovadores y de alto valor añadido. Una vez definida la meta a la que se quiere llegar, habrá que diseñar las infraestructuras acordes con ese objetivo. Es decir, las infraestructuras deben responder al plan general de desarrollo del país. Otro aspecto estrechamente relacionado con la productividad del país es la baja inversión para reponer la depreciación del capital ya instalado. Es desafortunado que muchas de las inversiones públicas y privadas descuiden la depreciación del capital físico y humano. Y esto tiene implicaciones importantes sobre la efectividad del capital, ya que reponer la depreciación permite que el capital mantenga su productividad⁸⁷. Además de adecuarse a los objetivos de país y dentro de un plan general para el desarrollo que incluya las inversiones, las infraestructuras deben responder también a las tendencias mundiales. Por ejemplo, es indiscutible que el mundo está experimentando un profundo cambio de actitudes en materia medioambiental. Existe una preocupación generalizada por el cambio climático y la subida del nivel del mar durante el presente siglo. Una buena parte de los consumidores en todo el mundo son conscientes de ello y están apostando por la sostenibilidad medioambiental, la reducción de emisiones de gases contaminantes, la eliminación progresiva de plásticos en los envases, 87 Por ejemplo, es común el descuido de la depreciación en inversiones de infraestructura vial, donde se carece de un plan de mantenimiento sobre las señalizaciones, la iluminación, el desagüe y la calidad del asfalto. Ha predominado la filosofía de construir un tramo vial desde un punto A hasta un punto B, y en lugar de reponer el capital depreciado, se usan dichos recursos para construir un nuevo tramo de un punto B a un punto C. Sin embargo, si el tramo de A-B queda intransitable por no reponer su depreciación, el tramo B-C también lo estará, causando que el tramo completo A-C sea improductivo. Aunque es un ejemplo extremo, estas situaciones son frecuentes en muchas zonas y sectores del país, lo que reduce la efectividad y productividad de las inversiones.

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bolsas y paquetes, así como por el mantenimiento de la variedad en la biosfera y la tendencia generalizada al reciclaje. Todo esto demanda regulaciones e inversiones en infraestructuras medioambientales. El sector turismo puede ser particularmente sensible a estas tendencias, ya que los potenciales turistas de todo el mundo son cada vez más sensibles a esta problemática. Se requieren, por tanto, inversiones en plantas de tratamiento de residuos y purificación de medios acuíferos; plantas de reciclaje de metales, papeles, cartones y plásticos; adopción de regulaciones protectoras de los recursos naturales, como la eliminación de los plásticos de los paisajes, las playas y los mares dominicanos; así como plantas generadoras de energías no contaminante⁸⁸. Otro ejemplo sería el de las infraestructuras relacionadas con el sector agrícola. Los estándares de calidad, cada vez más demandados bajo el concepto de productos orgánicos y el enfoque universal hacia una cultura saludable, permitirían que el país ofreciera un valor agregado importante, una mayor rentabilidad y acceso a nuevos mercados. Se debe aprovechar el auge de la alimentación sostenible y la capacidad exportadora que tiene el país en este sector. La República Dominicana, por sus características climáticas y posición geográfica, tiene una oportunidad importante para convertirse en un exportador de productos agrícolas a escala mundial, que puede aprovechar para suplir y sostener las demandas del mercado local. Según Kummu et al. (2017), más de 800 millones de personas, el 11% del total mundial, están actualmente desnutridas. En el sur de Asia y en África subsahariana la población está creciendo rápidamente y los recursos naturales para la producción de alimentos ya son escasos. Se proyecta que la población mundial superará los diez mil millones de habitantes para el año 2050, impulsada particularmente por el rápido crecimiento en estas regiones. Se estima, por tanto, que la producción global de alimentos debería duplicarse hacia el 2050, para satisfacer la creciente demanda. La República Dominicana

88 El tema de la energía renovable se tratará en la subsección 4.3.3.

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puede aprovechar esta tendencia para explotar el sector agrícola, y puede usar este modelo para fomentar el cultivo agrícola masivo y la extracción continua de agua potable, que van a ser fundamentales para la sostenibilidad del sector. En el corto plazo, la producción excedente puede ser una fuente rentable de exportación y una fuente de sustento para el país⁸⁹. De igual manera, y según las recomendaciones de Galor y Weil (2000), el país debe aprovechar y fomentar la importación de tecnologías disponibles para mitigar lo que puede ser un programa maltusiano en las etapas básicas de desarrollo. Actualmente varios países se encuentran en sus límites para el aprovechamiento de la tierra y las fuentes de agua, lo que ha causado una dependencia mayor en el intercambio comercial para asegurar un suministro de alimentos para su población (Porkka et al., 2017). La República Dominicana debe imponer reglas claras para proteger los bosques, la ecología y el medio ambiente, manera fin de que sean compatibles y sostenibles con los objetivos de la visión agrícola propuesta. El cambio climático impone retos importantes para las condiciones de cultivo en el futuro, por lo que el país debe tomar en consideración estos cambios en sus proyecciones (Schmidhuber & Tubiello, 2007). Finalmente, existen riesgos permanentes, por la posición geográfica, de potenciales catástrofes climáticas, y el país, aunque no pueda controlarlas, sí puede prepararse para enfrentarse a ellas. Estos temas tan trascendentales solo pueden ser discutidos y acordados en el seno de una convención sobre el futuro del suministro de alimentos, agua potable y cambio climático. 4.4.2. Tecnologías En la introducción de este capítulo se ha equiparado la 4RI, y concretamente la aparición de la inteligencia artificial (IA), con la aparición de la electricidad a finales del siglo XIX. Nadie puede 89 El uso de molinos de viento puede ser una alternativa económica y sumamente efectiva para resolver el problema de extracción y suministro de agua potable en el país, especialmente para responder a las necesidades de cultivo agrícola.

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abstenerse de adoptar esta nueva tecnología disruptiva. Y quien se quede fuera fracasará lentamente, pero fracasará, como fracasaron las empresas y los países que decidieron no adoptar la electricidad y seguir con las antorchas tradicionales. De manera muy resumida, la inteligencia artificial es un conjunto de herramientas que utilizan masivamente los datos para hacer predicciones precisas sobre el comportamiento de consumidores, trabajadores, votantes, pacientes, máquinas, tuberías, bacterias o incluso tumores cancerígenos. Con esa mina de información, las empresas, los gobiernos, los hospitales y las instituciones de todo tipo pueden mejorar los servicios para aumentar los niveles de prosperidad y bienestar. Pero para obtener todos esos beneficios será necesario estar conectado a Internet con las nuevas redes de alta velocidad o la 5G. Se dice que los datos son el petróleo del siglo XXI, ya que impulsan la inteligencia artificial. Esto significa que, si los datos son el petróleo, las redes de Internet son los oleoductos por los que circulan esos datos. En los próximos años será imprescindible que todos los ciudadanos de la República Dominicana tengan acceso a Internet por la vía más rápida posible, lo que demandará una gran inversión de recursos. A través de Internet no solo circulan los datos que alimentan la inteligencia artificial, también lo hacen los contenidos que permitirán hacer la revolución educativa. En la actualidad, los niños de todo el mundo, con acceso a Internet, pueden asistir a las clases que imparten los mejores maestros del mundo a través de aplicaciones como Khan Academy, Crash Courses, Youtube Edu o Google for Education. Los jóvenes pueden acceder a las aulas de las mejores universidades del planeta, como Stanford, Columbia o Harvard, a través de cursos abiertos online, como Articulate o Coursera, una “universidad” virtual con 1500 cursos disponibles y más de 16 millones de estudiantes en todo el mundo. Pero las herramientas disponibles en Internet no son solo para estudiantes. También los maestros pueden acceder a aplicaciones que facilitan la planificación escolar, que ayudan a enseñar a leer, matemáticas, ciencias o codificación, y plataformas de vídeos como TedEd, que les permiten explorar nuevas maneras de enseñar.

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Con esto queremos decir que las posibilidades de mejorar la educación utilizando los últimos avances en materia de pedagogía son ilimitadas y se multiplican año tras año. Ahora bien, nadie puede beneficiarse de toda esa riqueza educacional sin un acceso rápido a Internet. Por tanto, no invertir en las infraestructuras para acceder a ella es quitar a las nuevas generaciones las oportunidades que se merecen y obligarles a competir en inferioridad de condiciones. Las nuevas redes de Internet de alta velocidad no solo deberían permitir mejorar el sistema educativo, sino también el sistema sanitario. Las nuevas tecnologías permiten el diagnóstico fácil y económico a través de algoritmos capaces de distinguir un tumor benigno de uno cancerígeno, diagnosticar patologías con un porcentaje de error inferior al de los médicos humanos o predecir con días de antelación un ataque cardíaco. Sin embargo, para que estos algoritmos funcionen en la República Dominicana, es importante que puedan analizar los datos biométricos y de comportamiento de los dominicanos. Es decir, para poder formar parte de convenios que permitan a los ciudadanos dominicanos beneficiarse de toda esa nueva tecnología biomédica, los hospitales dominicanos deben estar conectados a la red mundial de Internet. Con la adopción de la red 5G, será posible realizar operaciones quirúrgicas a larga distancia. Con las redes 4G o 3G ―las actuales― se producen descalces temporales. Esos descalces quizá no son importantes en una conversación vía Skype, pero pueden resultar fatales cuando un cirujano en Nueva York esté efectuando una operación a un paciente en un hospital de Santo Domingo. Finalmente, la red moderna 5G podrá incorporar “las cosas” del “Internet de las cosas”. Hace unos años, las personas solo podían conectarse a Internet a través de las computadoras. A estas se les sumaron los teléfonos celulares, a partir de que Steve Jobs introdujo el iPhone en 2007. Hoy en día, las computadoras y los teléfonos no son los únicos que están conectados a las redes: los automóviles tienen sensores para ”hablar” con el taller de reparación; los refrigeradores para ”hablar” con el supermercado; luego están las pulseras, fitbits y

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relojes digitales (“Apple Watch”) que se conectan a la base de datos que monitorea la salud de los usuarios o los sensores que encienden o apagan el aire acondicionado cuando el GPS les comunica que la persona está llegando. Además de los millones de sensores instalados en las fábricas y oficinas del mundo. Para manejar esta enorme cantidad de datos, un país está obligado a invertir en la infraestructura más esencial que existe en el siglo XXI: la red de Internet. Además de invertir en la red para garantizar que todos los dominicanos tengan acceso a los beneficios que comporta la revolución digital, se puede fomentar la adopción de tecnologías avanzadas, lograr eficiencias estructurales y garantizar las inversiones adecuadas de capital a través del desarrollo de ciudades inteligentes. Kulkki (2014) define las ciudades inteligentes como aquellas que buscan crear las bases para un desarrollo económico sostenible con avances en la calidad de vida de la sociedad. Esto se logra implementando sistemas de transporte inteligentes, con el manejo de recursos naturales, el monitoreo del uso del agua, los sistemas inteligentes de planeamiento, aglomeración y expansión urbana, además de la aplicación de tecnologías de la información en servicios de salud, seguridad ciudadana, participación ciudadana y servicios en línea. Sin duda alguna, en un futuro no muy lejano todas las ciudades van a ser inteligentes, y por esto es importante empezar a pensar, desde ahora, en el diseño y la implementación de infraestructuras para adaptar esa realidad. Por ejemplo, la implementación de ciudades inteligentes requiere de un Gobierno electrónico. Según la Organización Internacional para la Estandarización (ISO, por sus siglas en inglés) de 2017, el uso de tecnologías de información y comunicación por parte del Estado es esencial para que los ciudadanos puedan comunicarse con los gestores públicos, mejorando así los niveles de eficiencia y efectividad de la gobernanza del país. Un reportaje realizado por el periódico dominicano Listín Diario (2018), titulado “Una Metrópolis Enferma”, hace hincapié en los problemas de la ciudad de Santo Domingo y su repercusión en las demás ciudades del país. Los

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problemas mencionados en dicho reportaje fueron el crecimiento desordenado, los altos costos de vida, las construcciones informales, la falta de títulos de propiedad, las deficiencias en los servicios de salud, las pérdidas cuantiosas de agua, los problemas de tráfico, entre muchos otros. La solución a estos problemas se puede lograr con la implementación de ciudades inteligentes y estándares estrictos de calidad. Para poder implementar el plan de construcción de una ciudad inteligente se necesitan estándares que indiquen los requisitos y las mejores prácticas que la sociedad debe cumplir y las normas que se deben imponer. La Organización Internacional para la Estandarización cuenta con el comité técnico ISO/TC 268, “Ciudades y comunidades sostenibles”, compuesto por expertos de más de 50 países en planeamiento y estandarización de ciudades. Dicho comité ha ideado una serie de estándares (ISO 37100) que sirven de guía para que las ciudades establezcan sus objetivos de sostenibilidad y las estrategias para alcanzarlos⁹⁰. Komninos (2006) indica que las ciudades inteligentes deben usar el conocimiento como la base para el desarrollo del aprendizaje, la innovación y, por tanto, para una mejor calidad de vida para los ciudadanos. Esto lleva a un mejor uso de los servicios públicos, mayor satisfacción con el entorno urbano y mejor calidad del funcionamiento de las ciudades (Zenker & Rütter, 2014). Yeh (2017) hace cinco recomendaciones para la implementación exitosa de ciudades inteligentes. En primer lugar, la recolección y el análisis de información relacionada con el modo operativo de la ciudad, lo que influye sobre la calidad de los servicios

90 Las normas ISO, usadas como estándares para ciudades inteligentes, son: herramienta estratégica para un sistema de manejo de energía (ISO 50001), sistema de manejo de seguridad vial (ISO 39001), buenas prácticas para implementar sistema de manejo de seguridad (ISO 39002), gestión de las entidades prestadoras de servicios de aguas residuales y para la evaluación de los servicios de dichas entidades (ISO 24511), gestión de las entidades prestadoras de servicios de agua potable y para la evaluación de sus servicios (ISO 24512), modelo de concepto para una ciudad inteligente (ISO/IEC 30182), e infraestructura de una comunidad inteligente (ISO/TR 37152).

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prestados. Por tanto, es importante que el Gobierno despliegue un sistema de monitoreo y recolección de información junto a un sistema de procesamiento y protección de grandes cantidades de datos e información. En segundo lugar, los datos gubernamentales deben ser de libre acceso para el mantenimiento y la mejora del sistema inteligente de la ciudad. El Gobierno debe dar mayor uso a las redes sociales para la concientización y educación de los ciudadanos, abogando por la implementación y el cumplimiento de los estándares establecidos. También se debe construir un “plan integral de inteligencia” que identifique objetivos, estados de desarrollo, alcance y métricas de desempeño. Asimismo, las redes sociales y un sistema de votación en línea deben ser herramientas centrales para monitorear el ánimo y la percepción de la ciudadanía sobre el curso de las acciones del Estado y de los gestores públicos⁹¹. Por otro lado, el Gobierno y sus proveedores deben poner énfasis en la factibilidad tecnológica de la implementación de ciudades inteligentes y concentrarse en la solución de problemas universales, buscando la aprobación de líderes y organizaciones comunitarias. Por ejemplo, una de las grandes ineficiencias y limitaciones que presentan las estructuras de las principales ciudades del país es el cableado aéreo. Aparte de la contaminación visual, representa un riesgo potencial para la seguridad ciudadana y una gran limitación para el potencial de adopción de nuevas tecnologías. Según plantean Roller y Waverman (2001), una ciudad con cableado aéreo debe migrar a un sistema soterrado que permita crear una estructura para reducir las pérdidas técnicas del suministro eléctrico y para crear una

91 La reciente experiencia de Colombia, con relación a la consulta popular anticorrupción hecha en 2018, fue un movimiento popular que logró que el Senado de Colombia llevara a cabo una votación sobre siete preguntas, y dependiendo de la votación, el Senado se obligaba a convertirlas en ley. El apoyo en redes sociales y tecnologías de informática ha dado lugar a que este tipo de movimientos tenga un impacto inmediato sobre la gestión pública. La marcha verde, un movimiento similar en la República Dominicana, podría tener una influencia importante sobre el curso de la política y el marco legislativo del país, especialmente con el apoyo de nuevas tecnologías y redes sociales.

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plataforma tecnológica más moderna, tanto en telecomunicaciones como en el monitoreo requerido para mejorar la seguridad ciudadana. Por otro lado, el sistema de transporte es un elemento central en la eficiencia de cualquier ciudad. Según Munnell (1992), uno de los principales indicadores y catalizadores del desarrollo es la calidad y la eficiencia de dicho sistema. Es fundamental buscar una solución centralizada al problema de transporte y congestión que vive la República Dominicana, así como a la calidad de su parque vehicular. Esto debe realizarse con un plan gradual para ofrecer un trasporte eficiente, seguro y de calidad, para luego implantar los controles adecuados de circulación y uso de los vehículos⁹². Finalmente, Gramlich (1994) recomienda la asignación de recursos fiscales focalizados, a fin de fomentar la evolución y el desarrollo de las ciudades. A diferencia de muchos países desarrollados, los impuestos recaudados por las provincias de la República Dominicana son absorbidos por el Gobierno Central y utilizados a su discreción según las prioridades que se consideran relevantes en su momento. Esto se debe al tamaño limitado del Estado dominicano y afecta la capacidad de desarrollo de las ciudades y provincias del país. A medida que los niveles de confianza y asfixia fiscal mejoren, se espera que aumente la dimensión y el alcance del Gobierno, lo que permitiría reformular la procedencia y el uso de las recaudaciones en impuestos estatales, provinciales e incluso el de las ciudades. Esta reformulación daría un incentivo adicional a los contribuyentes de las provincias para pagar sus impuestos, ya que una parte importante de los mismos se utilizaría para el desarrollo de su región, hecho que daría más visibilidad y responsabilidad a los alcaldes que los invierten⁹³.

92 El Consejo Económico y Social, a través de sus unidades o comités, auditaría aleatoriamente las inversiones y los presupuestos ejecutados en las provincias, promoviendo así la transparencia y la confianza de los gestores provinciales. 93 La Ley 1-12, de Estrategia Nacional de Desarrollo, plantea la realización de tres pactos que faciliten la adopción de políticas en el área educativa, energética y fiscal. Dichos pactos requieren el compromiso del Estado y de los demás sectores nacionales para diseñar e implementar las políticas de manera efectiva.

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4.4.3. Energía En lo que respecta al sector energético, el país presenta debilidades estructurales que repercuten negativamente en el nivel de productividad y competitividad. Tal como ya señalamos en el capítulo 3, la República Dominicana ocupa una de las últimas posiciones en el Índice de Competitividad Global, concretamente la 125 de 138 países en el indicador relacionado al suministro eléctrico (FEM, 2018). Ayres, Turton y Casten (2007) y Murillo-Zamorano (2005) indican que la eficiencia del sistema energético es un factor determinante de la productividad, la competitividad y el desarrollo de un país, ya que estos tres elementos dependen fundamentalmente de la reducción en los costos de los servicios de energía. Por tanto, es sumamente importante que la República Dominicana fortalezca su sistema eléctrico e identifique fuentes de energía alternativa. Desde la década de 1970, el sector energético del país ha presentado claras deficiencias, evidenciadas por las pérdidas registradas en el sector y costeadas ineficientemente por el Estado. Las medidas tomadas para mitigar esta problemática han resultado infructuosas, tal como reflejan los déficits permanentes. Como consecuencia, el Gobierno ha tenido que comprometer su presupuesto, a través de subsidios y transferencias al sector, lo cual ha acentuado el endeudamiento público y ha perpetuado una cultura de incumplimiento y falta de pago. El subsidio eléctrico es uno de los principales obstáculos estructurales que ha soportado históricamente el país. En los últimos años se ha trabajado en un Pacto Eléctrico, según se definió en la Estrategia Nacional de Desarrollo al 2030, para solucionar la crisis estructural del sector94. Sin embargo, las medidas pactadas solo 94 El sector eléctrico adolece de contratos de generación garantizados que se usaron para atraer inversionistas a un mercado con riesgos y de notoria volatilidad, que imponen un costo desproporcionadamente elevado a la energía, que, junto a las pérdidas técnicas, se traduce en tarifas incosteables para los usuarios. La falta de disciplina en el cobro de la energía genera pérdidas que inducen a continuas fallas en el suministro eléctrico, a lo que, si se le añade el sobrecargo que se traspasa a los sectores que sí pagan la energía consumida, está generando un proceso que admite la justificación moral para no pagar la energía demandada.

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tendrán éxito si se despolitiza y se fomenta una cultura estricta de cobro y de pagos. Cuando se propuso la privatización del sector en la década de 1990, los arquitectos que hicieron la propuesta sugirieron la fragmentación y una integración vertical en el proceso de generación, distribución y cobro de la energía. Lamentablemente, aquella estrategia no fue implementada, y el resultado fueron ineficiencias marcadas y una deuda acumulada que, a la fecha, es responsable de más del 40% de la deuda total del sector público no financiero. Según algunos expertos, parte del problema eléctrico reside en el modelo de separación horizontal de la industria, que impide generar los incentivos adecuados para la facturación y el cobro eficiente de la energía consumida. El generador entrega la energía producida al distribuidor sabiendo que, si este último no factura ni cobra el total de la energía recibida, el Gobierno se convierte en el prestatario final. Las pérdidas de las distribuidoras se originan por la energía que compran y no facturan, como consecuencia de fraudes en el consumo y de la baja inversión para la modernización del sistema de distribución. Estas pérdidas rondan el 29% de la energía generada, lo que representa uno de los porcentajes más altos de toda la región. En un modelo de integración vertical, el generador tendría que distribuir, comercializar, facturar y cobrar la energía generada. Tendría un fuerte incentivo para reducir las pérdidas por fraude e invertir en tecnologías modernas que le permitieran facturar y cobrar el 100% de la energía generada. De igual manera, tendría el incentivo de mejorar la calidad y la eficiencia de su generación para incrementar los márgenes de ganancia, especialmente si se introduce un sistema de tarifas competitivas. Existen causas adicionales que explican el déficit del sector eléctrico. El Estado dominicano no ha querido acoger las sugerencias del Fondo Monetario Internacional, del Banco Interamericano de Desarrollo y del Banco Mundial, sobre la conveniencia de adoptar un sistema flexible de tarifas eléctricas. Estos organismos sostienen que la matriz de generación depende fundamentalmente de los derivados del petróleo, y que un sistema flexible para la determinación del

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pliego tarifario sería preferible, pues contribuiría a reducir el déficit financiero del sector eléctrico y fomentaría el uso racional de la energía. Sin embargo, este sistema daría lugar a un elevado costo político para el Gobierno, lo que explica parte de la renuencia a asumir el cambio. Tal vez, cuando la generación que depende de combustibles fósiles sea menos relevante en la matriz de generación total, el Gobierno accederá a implementar un modelo de tarifas flexibles. Los recursos que se destinan actualmente a subsidiar el déficit del sector por la existencia de pérdidas técnicas y de gestión deben canalizarse hacia sectores que realmente impacten en la productividad y la competitividad del país. Como condición necesaria para alcanzar el desarrollo sostenible, el país debe resolver su problema energético, comenzando por reducir las pérdidas técnicas y no técnicas que se registran en el sector. Existe una correlación marcada entre los niveles de desarrollo y la eficiencia energética de una economía (Pinkovskiy y Sala-iMartin, 2016). Por esta razón, solucionar el problema energético es una prioridad. El elemento central de la reforma del sector es la corrección del fallo de coordinación que existe entre la generación, la distribución y el cobro de energía, así como una evolución acelerada hacia energías renovables, rompiendo con la dependencia de los combustibles fósiles95. Para ello se requiere un plan financiero y económico que rentabilice el sector y transforme su eficiencia, lo cual implica una intervención regulatoria hasta que se corrija el problema de coordinación y las ineficiencias. Una posible estrategia para solucionar el fallo de coordinación del sector podría ser imponer, ex ante, un precio competitivo para la energía, calculado a partir de la base de lo que sería dicho precio si el sistema fuese completamente

95 El 70% del potencial de reducción de emisiones de carbono proviene de aumentar la participación en la generación de energía limpia. Incrementar a 27% la participación de energías renovables en la matriz energética supondría reducciones de emisiones de carbono de un 23% y representaría un ahorro anual de US$ 1000 millones para el sistema energético dominicano.

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eficiente. Con este nuevo precio se puede iniciar un programa de cobro incondicional de la energía consumida a todos los niveles de la población, bajo la premisa de que se está cobrando la energía a un precio competitivo y eficiente. Simultáneamente se iniciaría un plan de reducción de las pérdidas técnicas y la conversión gradual de la matriz energética, otorgando incentivos para transformar los generadores actuales y fomentar la entrada de nuevos generadores. A modo de ejemplo, si el precio actual del kWh al consumidor es de US$ 16 centavos, y asumiendo que el 40% de dicho costo se debe a las pérdidas técnicas y no técnicas, el programa impondría un precio a la energía consumida de US$ 9.6 centavos. Dicho precio reflejaría la reducción esperada en las pérdidas después de haber implementado un programa de reducción de las pérdidas y el cobro efectivo de toda la energía consumida. El Estado dominicano financiaría la pérdida inicialmente generada por el diferencial entre los US$16 centavos y los US$ 9.6 centavos por kWh con bonos internacionales a muy largo plazo, y usaría parte del financiamiento obtenido para iniciar el programa de reducción de las pérdidas técnicas del sector. Con una reducción de la tarifa a US$ 9.6 centavos, el Gobierno tendría la calidad moral para exigir a toda la población el pago incondicional y estricto de la energía consumida. Por otro lado, si el 30% del sobreprecio de la energía se debe a las ineficiencias en la matriz de generación, el Gobierno otorgaría incentivos fiscales para la conversión de la matriz energética, advirtiendo de la imposición de un horizonte límite a partir del cual quedaría prohibida la generación con tecnologías ineficientes o medioambientalmente obsoletas. El objetivo debe ser lograr la migración de más del 50% de la producción de energía a fuentes renovables en un horizonte temporal relativamente corto. Existen medidas que pueden favorecer la estructura de costos de la matriz energética del país, que depende en un 30% de productos derivados del petróleo, incluso contabilizando la entrada de una planta de carbón que podrá suplir el 30% de la demanda (CNE, 2017; CDEEE, 2016). En particular, existe una gran oportunidad de legislar para

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promover la flexibilización y fomentar la migración hacia energías renovables, generadas con nuevas y más eficientes tecnologías. Países como Costa Rica y Uruguay son ejemplos de economías que han podido cambiar la naturaleza de su matriz energética de manera expedita y eficiente, mediante los incentivos adecuados y esquemas público- privados. Las características geográficas del país son ideales para que este pueda depender, casi en su totalidad, de fuentes renovables de energía, que contribuirían a reducir las emisiones de carbono y los costos de generación (Kreft et al., 2016)96. En países como Alemania, que gozan de condiciones geográficas menos favorables, una parte importante del suministro energético es abastecido por fuentes renovables (ISE, 2018). El potencial de generación de energía solar en la República Dominicana es alto, teniendo en cuenta que la radiación global horizontal (GHI) es de alrededor de 7.5 kWh/m2/día, el doble que Alemania, que tiene una GHI de 3.5 kWh/ m2/día. Sin embargo, en 2016, la participación de la energía solar en la provisión de electricidad del país fue inferior al 1% con 30MW de capacidad instalada (12.0%), mientras que en Alemania fue de 7.1% con 40.7 TWh de capacidad instalada (20.7%). En otros países de Latinoamérica se han llevado a cabo procesos de transformación de la matriz energética, y se ha logrado una conversión en períodos relativamente cortos (EmburyDennis, 2017)97. Según estimaciones del Worldwatch Institute, es técnicamente viable que la República Dominicana pase a cubrir el 85% de su demanda de energía con producción de fuentes renovables

96 En Latinoamérica, Uruguay representa un ejemplo de transformación de su matriz energética hacia energía renovable. En 2016 esta pasó a representar el 62%, lo que tuvo como resultado una reducción de la participación del petróleo de 62% en 2006 a 37% en 2016. En 2013 dejó de importar energía eléctrica por primera vez, e incluso llegó a exportar electricidad, entre 2014 y 2016, un promedio de 1,122 GWh por año, equivalente a 9.5% del total de la electricidad generada. Por su parte, Costa Rica en la actualidad genera el 100% de su energía a partir de fuentes renovables. 97 De lograrse el autoabastecimiento energético, el país contaría con la posibilidad de exportar cualquier excedente de energía a Haití y a otros países del Caribe, lo cual contribuiría a reducir el déficit de la balanza de pagos. Un ejemplo que puede ser factible para dicho autoabastecimiento es el uso de la caña de azúcar como biomasa en la producción de energía. El país tiene la capacidad de producir este insumo de manera abundante y eficiente.

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(IRENA, 2016)98. Una parte importante del ahorro logrado con el cambio de la matriz energética se transferiría al precio de la energía. Al mismo tiempo, se introduciría un modelo de tarifas flexibles e incentivos para la entrada de nuevos generadores en el mercado. Un análisis financiero, realizado por los autores, muestra que con este programa se puede lograr la sostenibilidad del sector y un retorno sobre la inversión en un período no superior a 7 años. Una vez saneado el modelo, se puede proceder a la completa privatización e integración vertical de la generación, distribución y cobro de la energía. Se espera que con esta integración se creen los incentivos para ofrecer productos flexibles a los consumidores, como, por ejemplo, la instalación de servicios de energía eléctrica de prepago en sectores donde el pago muestre mayor morosidad por los bajos niveles de poder adquisitivo. En diversos países se ha optado por la instalación de servicios de energía eléctrica de prepago, y han tenido un impacto importante en la eficiencia de la provisión de este servicio. Varios estudios han demostrado que la implementación de esquemas de electricidad de prepago contribuye a reducir los costos operativos de las empresas eléctricas, a racionalizar el consumo y a incrementar la eficiencia del sistema, ya que se evitan errores en la lectura de los medidores eléctricos y en el proceso de facturación y cobro99. En el país, la amplia adopción de estos esquemas puede tener un efecto financiero positivo por la reducción de las pérdidas notécnicas y el uso más eficiente de la energía por parte de los hogares. La República Dominicana inició la instalación de contadores de prepago en algunas localidades y eso podría expandirse con la colaboración de socios privados, locales o internacionales, que dispongan de los

98 Qiu y Wang (2017) evidencia una reducción en el uso de energía en Estados Unidos del 12%, que queda más que compensada por los menores costos de cobro. 99 Los modelos de franquicia varían entre un esquema simple de cobranzas hasta un modelo de franquicia por insumos. En el esquema simple de cobranzas, la franquicia puede ser responsable de lectura de contadores, distribución de recibos, recolección de pagos y actividades menores de reparación. El modelo de franquicia por insumos implica la compra de electricidad por parte de la franquicia a la central distribuidora y su venta al cliente final a una tarifa regulada.

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recursos y cuenten con la experiencia necesaria para llevar a cabo la instalación y el mantenimiento de estos equipos. Finalmente, se debe considerar la implementación de modelos de franquicias para la distribución de electricidad, ya que es una manera de asegurar un mejor servicio a los consumidores finales y disminuir pérdidas, a un bajo costo de aceptación política y social. Este sistema permite a una persona jurídica distribuir electricidad en nombre de las distribuidoras. Las franquicias pueden proveer servicios de cara al cliente, tales como la implementación de un servicio de conexión y desconexión, centros de atención, entre otros100. Este sistema ha sido probado con éxito en Odisha, India, y ha dado como resultado la disminución de las tasas de robo y pérdidas, y el aumento de la tasa de cobro y recolección (TERI, 2015). 4.5 Política macroeconómica y tamaño del Estado Las políticas económicas y sociales y la inversión que puede realizar un Estado están delimitadas en gran medida por su capacidad recaudadora y su capacidad de endeudamiento. La presión fiscal define la capacidad recaudadora, mientras que los indicadores económicos, la tolerancia de la sociedad y de los mercados de capitales locales e internacionales definen el tope de endeudamiento al que un Gobierno puede tener acceso (McDonald, 1982). El Gobierno dominicano ha tenido mucha dificultad para incrementar la presión fiscal a pesar de las numerosas reformas tributarias realizadas. Por problemas de corrupción, drenaje fiscal y costo político, ha sido renuente a implementar el conjunto de reformas necesarias, y ha mantenido una base exenta amplia, con altos niveles de evasión, elusión e informalidad tributaria. Como consecuencia, el Gobierno ha dirigido sus esfuerzos recaudatorios a pocos sectores, hecho que ha creado una injusta, asfixiante y 100 Esto ha forzado al Gobierno a cubrir las brechas presupuestarias con niveles sostenidos de deuda. Desafortunadamente, el incremento de la deuda ha ido comprometiendo los ingresos fiscales y afectando el perfil crediticio del país (Kharas, 1984).

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distorsionada desproporcionalidad tributaria entre empresas y sectores101. La existencia de estas complejidades y de impuestos distorsionantes fomentan la evasión y la informalidad, a la vez que dificultan los incentivos para que la sociedad cumpla con sus compromisos y obligaciones tributarias. Los negocios informales justifican su actitud evasiva en la existencia de asfixia fiscal, argumentando que la formalización tributaria pondría en riesgo su rentabilidad (Tegera & Johnson, 2007). Como indican Slemrod (2007) y Ariely (2012)102, esta psicología evasiva es contagiosa, ya que cuando un grupo de actividades económicas no está sujeta al pago de impuestos, los que sí cumplen con sus obligaciones tributarias reclaman contra la desigualdad fiscal que, en un ambiente regulatorio e institucionalmente débil, termina induciendo a mayores prácticas evasivas. Dadas las debilidades en el sistema tributario y la importancia de las recaudaciones para tener un Estado capaz de sustentar el desarrollo del país, es imprescindible tomar medidas para robustecer el sistema tributario. Uno de los principales mecanismos de incentivos y penalizaciones para reducir la evasión y fomentar la inclusión fiscal es el aumento del costo relativo de evadir o, en su defecto, el costo de permanecer en la informalidad (Allingham & Sandmo, 1972; Becker, 1968). Para elevar el costo de oportunidad de la evasión se puede combinar una reducción de las tasas impositivas con un aumento en las sanciones por evadir las responsabilidades tributarias. Andreon et al. (1998) indican que los países donde existen altos niveles de informalidad suelen ser los que han establecido impuestos altamente distorsionantes. La introducción de este tipo de impuestos y el aumento de tasas, que emergen por la necesidad de 101 Dan Ariely, The Honest Truth about Dishonesty, Harper Collins, 2012. 102 Algunos han propuesto sustituir el marco de maximización de la utilidad esperada por un marco alternativo, en el espíritu de la teoría prospectiva desarrollada por Kahneman y Tversky (1972). Por ejemplo, Dhami y al-Nowaihi (2003) sostienen que, en comparación con un modelo de Allingham y Sandmo (1972), tal marco teórico puede explicar satisfactoriamente el nivel de evasión observada, la no ubicuidad de la evasión y el hecho de que las tasas impositivas afectan negativamente la evasión.

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incrementar fácilmente las recaudaciones en un ambiente de evasión e informalidad, contribuyen a desmotivar la inclusión tributaria. Por consiguiente, la simplificación de los sistemas tributarios que permitiera eliminar trabas y distorsiones ayudaría a elevar los beneficios de la formalidad y a simplificar el proceso de inclusión de los potenciales contribuyentes. Por otro lado, la reciente literatura sobre la economía del comportamiento arroja nuevas explicaciones sobre los factores que limitan el tamaño del Estado y las razones psicológicas que explican los niveles de evasión e informalidad (Pickhardt & Prinz, 2014). En particular, estos autores muestran cómo el comportamiento de los agentes económicos respecto a sus responsabilidades tributarias depende del comportamiento, la motivación y las intenciones del Gobierno. Si los agentes perciben que las políticas del Gobierno o el uso de los impuestos no es el adecuado, buscarán la justificación psicológica para evadir y migrar hacia la informalidad103. Por otro lado, Levi (1998) sostiene que, si los ciudadanos perciben que el Estado actúa de manera justa y transparente, es más probable que las personas cooperen con el pago de impuestos y que el Gobierno se sienta con la fuerza moral de exigir dicha cooperación. Torgler (2005) y Slemrod (2007), en un estudio de corte transversal, muestran una relación positiva entre las actitudes basadas en encuestas hacia la evasión fiscal y la confianza en los Gobiernos. En este sentido, existe problema de coordinación cuando los agentes perciben que el Gobierno está drenando recursos o no está actuando en el interés colectivo de la sociedad. Si los agentes entienden que el Gobierno drena o usa ineficientemente una porción del gasto público, de manera que en lugar de percibir el nivel gastado reciben un nivel menor la reacción racional de los contribuyentes

103 Entre las distorsiones fiscales que figuran en el aparato tributario de la República Dominicana se encuentran algunos impuestos selectivos, los anticipos tributarios, el impuesto a los activos y el impuesto a los depósitos, entre otros. Existe una amplia literatura que condena estas formas de impuestos por sus efectos adversos sobre la actividad productiva y por sus características de insostenibilidad a largo plazo.

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será evadir impuestos a un nivel que es proporcional al nivel de gasto percibido. Como resultado, no se puede lograr un presupuesto equilibrado donde y el Gobierno tendrá que buscar financiamiento por un monto equivalente al la diferencia entre el gasto ejecutado y los menores ingresos recaudados para cubrir la brecha fiscal. El tope del déficit generado por el problema de coordinación está determinado por la tolerancia que tiene la sociedad y los mercados de capitales al endeudamiento necesario para financiarlo. En este mismo sentido, y según Frey (1997), el comportamiento de los contribuyentes puede ser efectivamente alterado por un cambio en el comportamiento del Gobierno, de modo que, si los agentes perciben que este se mueve hacia la eliminación del drenaje fiscal, ellos estarán más comprometidos a cumplir con sus obligaciones fiscales, y el Estado, a su vez, tendrá la calidad moral para exigir dicho cumplimiento. 4.5.1 Distorsiones fiscales y externalidades Cuando se analizan las reformas tributarias que ha implementado la República Dominicana en las últimas cuatro décadas, se observa que estas han sido poco efectivas en cuanto a aumentar la recaudación fiscal y que han fomentado una migración hacia la informalidad, la evasión y la elusión tributaria. Prazmowski (2018) señala que la informalidad, la evasión y la elusión tributaria reducen el universo recaudador al que tienen acceso las autoridades fiscales en la República Dominicana. En particular, se estima que la informalidad, la evasión y la elusión fiscal constituyen aproximadamente el 60%, por lo que el fisco tiene mayor oportunidad atacando la informalidad, la evasión y la elusión tributaria, que aumentando las tasas impositivas. Sin embargo, las autoridades dominicanas han hecho exactamente lo contrario: han aumentado tasas y han recurrido a una serie de mecanismos distorsionadores que han causado una desproporcionalidad sectorial en la carga impositiva. Esto ha creado complejidades que, conjuntamente a un ambiente de instituciones débiles y caracterizadas por elevados niveles de impunidad, desincentivan la inclusión fiscal.

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El sistema tributario dominicano contempla una serie de impuestos que, más que aportar al incremento de las recaudaciones fiscales, perjudican el desarrollo de las actividades productivas y entorpecen el proceso de tributación104. Un ejemplo concreto son los anticipos tributarios. Estos gravan por adelantado el período fiscal en curso en función del resultado del período fiscal anterior, lo que afecta no solo el flujo de efectivo y la rentabilidad de las empresas, sino también su sostenibilidad en el tiempo. Aunque Chang et al. (1987) plantean que el uso de anticipos obligatorios puede ser una estrategia efectiva para fomentar el cumplimiento fiscal y la declaración de impuestos. Yaniv (1999) y, más recientemente, Dhami y Al-Nowaihi (2007), muestran que cuando la probabilidad de detección de la evasión es baja, un impuesto anticipado obligatorio fomenta la evasión y desincentiva la formalidad, aun cuando exista un mecanismo formal de reembolso. El anticipo genera un aumento inmediato del costo a la formalidad y de los beneficios a la evasión, lo que, junto a los elevados niveles de impunidad y baja probabilidad de detección fomentan la exclusión fiscal. Este argumento se amplifica si el Gobierno o las autoridades tributarias carecen de reputación y credibilidad. Por lo general, los anticipos son incompatibles con el ciclo económico de las empresas, principalmente en ambientes de alta volatilidad. En el caso de que una empresa tenga un año fiscal de alta rentabilidad seguido por uno de baja rentabilidad, la empresa pagará impuestos sobre la base del año de alto rendimiento y no sobre la realidad de bajo rendimiento, por lo que el efecto adverso del anticipo se amplifica sobre la rentabilidad de la empresa. El anticipo perjudica con más intensidad a las pequeñas y medianas empresas, que normalmente se ven obligadas a buscar financiamiento para cubrir

104 La Ley 147-00, que reforma el Código Tributario establecido mediante la Ley 11-92, estipula que la mora será sancionada con recargos del 10% el primer mes o fracción de mes y un 4% adicional por cada mes o fracción de mes subsiguientes. Estas tasas serán reducidas en un 40% si el contribuyente se presenta voluntariamente a realizar su rectificación sin previo requerimiento de la DGII.

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el desfase en sus obligaciones tributarias. En economías con tasas de interés elevadas, esto se convierte en una barrera de entrada al mercado y en un catalizador del éxodo hacia la informalidad. El costo que representa el anticipo para las empresas es aún mayor cuando se considera que el artículo 252 del Código Tributario dominicano establece cargos por mora para estos impuestos (Ley 11-92)105. Por este motivo, el anticipo tributario representa, con toda probabilidad, uno de los mayores obstáculos para la formalidad, la innovación y el emprendimiento, más aún cuando la República Dominicana carece de incentivos a emprendedores y a la incursión en nuevas actividades comerciales. Tampoco podemos pasar por alto los impuestos selectivos a los activos, a las telecomunicaciones, a los seguros, al alquiler de viviendas y a las transacciones bancarias electrónicas, que inciden negativamente en la evolución de las empresas, alejan a los contribuyentes del sistema tributario y son incompatibles con los objetivos de desarrollo. La literatura referente a las distorsiones tributarias indica que los impuestos producen efectos adversos sobre el crecimiento económico, el empleo y el bienestar social. Esto es particularmente cierto en economías con restricciones al crédito, rigidez laboral y bajos salarios (Drautzburg & Uhlig, 2015). La reducción de tasas impositivas y la eliminación de distorsiones puede contribuir a mejorar la administración del sistema tributario, a fomentar la inclusión fiscal, a mejorar las recaudaciones tributarias y a aumentar el tamaño del Estado (Becker & Mulligan, 2003). Existe otra categoría de impuestos selectivos que deben ser utilizados no con la finalidad de aumentar las recaudaciones fiscales, sino con el objetivo de penalizar las actividades comerciales que presentan externalidades negativas (Sandmo, 1975). Un ejemplo 105 Se estima que existen más de 100,000 bancas de lotería en el territorio nacional, de las cuales menos de 30,000 se encuentran debidamente registradas (Caraballo, 2017). Sin embargo, de acuerdo con la Ley 139-11, el pago de impuestos que estas realizan es de carácter fijo, y no supera los RD$ 43,000 anuales (US$ 906), más el cobro del 1% sobre las ventas, por lo que el potencial de tributación en este sector es alto. De igual forma, se sugiere realizar revisiones de los impuestos a las bancas deportivas.

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de utilización efectiva de estos impuestos lo encontramos en la comercialización de sustancias controladas, como el alcohol y el tabaco. Se trata de los denominados impuestos Pigouvianos, que sirven para fiscalizar industrias y actividades sujetas a fuertes externalidades. Este sería el caso de los juegos de azar y la contaminación del parque vehicular, que generan altas externalidades y tienen una presencia importante en la República Dominicana106. Los impuestos selectivos presentan oportunidades para corregir las externalidades que causan efectos adversos en el medio ambiente, por ejemplo, la emisión de dióxido de carbono o los sectores que no cuentan con los estándares de calidad adecuados. De hecho, los selectivos pueden ser herramientas interesantes para reestructurar y modernizar mercados, como sería el caso del parque vehicular y el sistema de transporte de la República Dominicana. También hay que enumerar las actividades que presentan riesgos fundamentales para la ecología: aplicarles impuestos a las externalidades permitiría una compensación importante de los costos que generan. Concretamente, se pueden evaluar sectores contaminantes como la minería, la generación eléctrica y las actividades que promueven la deforestación. Slemrod (1990) presenta una revisión comprehensiva sobre la literatura referente a sistemas óptimos de tributación y el aprendizaje en materia de impuestos, especialmente aquellos dirigidos a balancear las externalidades generadas por actividades productivas. Sin duda alguna, muchas de las ideas sobre la simplificación de los sistemas tributarios, la eliminación de distorsiones, la introducción y la administración de impuestos selectivos dirigidos a estabilizar los efectos de las externalidades negativas de determinadas actividades productivas, y las medidas enfocadas a mejorar los mecanismos de monitoreo y cumplimiento tributario, están en el centro de esta discusión.

106 Muchos países de Europa Occidental han implementado tasas fijas de impuestos, entre ellos Serbia, Ucrania, Georgia, Rumania, Eslovaquia y Macedonia. Hay una lista de más de 20 países que están evaluando implementar este tipo de estrategias (ver a Paulus y Peichl, 2009).

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4.5.2 Asfixia fiscal La asfixia fiscal ha alcanzado niveles alarmantes en el país, producto de las elevadas tasas impositivas que no se corresponden con el bajo rendimiento de dichos tributos a la sociedad. Aun cuando la República Dominicana tiene una baja recaudación fiscal media, las tasas marginales de impuestos son muy elevadas y no proporcionales con relación a los beneficios que reciben los ciudadanos. Como ya se ha dicho, existen deficiencias importantes en salud, educación, suministro eléctrico, agua potable, seguridad ciudadana e infraestructura vial, que son costos adicionales que deben sumarse a la carga fiscal que los ciudadanos que cumplen con sus compromisos tributarios tienen que cubrir. Para reorientar esta situación se propone un programa de convergencia gradual a tasas marginales inferiores, que ayudaría a reducir los niveles de informalidad, evasión y elusión fiscal, además de balancear los costos adicionales de las ineficiencias que el actual sistema fiscal no corrige. Se ha demostrado que una reducción de las tasas genera un aumento de las recaudaciones en aquellos sectores donde la carga fiscal es elevada, gracias a la disminución de las distorsiones fiscales (Feldstein, 1995). Además, la evolución hacia una tasa de impuesto única tiene efectos positivos importantes sobre las recaudaciones y la actividad económica, como demostró la reforma rusa de 2001 (Gorodnichenko et al., 2009)107. La propuesta para la República Dominicana se resume en llevar gradualmente las principales figuras tributarias a una tasa menor única que se aplicará de manera universal para todos. La gradualidad como estrategia de implementación es la más adecuada, ya que las autoridades pueden evaluar la efetividad de los cambios

107 El Programa de Solidaridad del Gobierno dominicano busca contribuir a erradicar la pobreza y promover el desarrollo integral de las personas mediante la provisión de transferencias condicionadas para apoyar la alimentación, la educación y la salud de las familias beneficiarias. La población objetivo está constituida por los hogares clasificados en pobreza extrema y moderada por el Sistema Único de Beneficiarios (Progresando con Solidaridad, 2018).

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en las tasas tributarias y tienen la oportunidad de hacer ajustes y correcciones. Asimismo, la convergencia gradual permite que los diferentes sectores de la economía puedan planificarse y adaptarse a las nuevas condiciones tributarias. La propuesta implica que, en una primera etapa, se apliquen tasas tributarias bajas a los sectores o categorías que están exentos de impuestos, y dependiendo de los efectos en las recaudaciones, se proceda a una segunda etapa en la que se bajen las tasas más altas y se suban las más bajas. El proceso continuaría de manera gradual y progresiva hasta que las tasas converjan en una tasa tributaria única. En principio, este concepto ayudaría al proceso de fiscalización y sería una forma eficiente de aumentar el costo de la evasión y de reducir el beneficio de la informalidad. Sin embargo, la República Dominicana ya ha discutido ideas similares de reducción de tasas impositivas, y los que se oponen a ellas indican, en primer lugar, que las recaudaciones a partir de una base universal no compensan la reducción de las tasas a niveles que incentiven la formalidad. Por otro lado, argumentan que los verdaderos perjudicados son los ciudadanos con ingresos más bajos que se verán afectados por una reducción de la base exenta del impuesto. En este contexto, se debe recordar que la combinación de reglas fiscales, mecanismos de transparencia y una tasa de convergencia tributaria menor incentivarán un mayor cumplimiento de los compromisos fiscales y una mayor inclusión tributaria, lo cual, dados los altos niveles de informalidad y evasión estimados, incrementaría los ingresos tributarios de manera significativa. El carácter gradual de la propuesta permitirá el monitoreo de las recaudaciones y a la vez evitará perjudicar las finanzas del Estado durante el proceso, lo que ha sido, probablemente, el elemento más controvertido cuando en el pasado se han propuesto reformas de choque para reducir los impuestos. En cuanto a los efectos adversos en la población de menores recursos, existen varias formas de mitigar el impacto de la reforma. Por ejemplo, se puede utilizar el Programa de Solidaridad ―que implementa actualmente el Gobierno dominicano― para dar

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apoyo de forma quirúrgica a los ciudadanos que puedan resultar perjudicados por la instauración de la reforma108. La ampliación de la base fiscal es una forma de eliminación de las exenciones fiscales y de cerrar las lagunas tributarias que forman un mecanismo por donde se propaga la evasión. Sin embargo, es prudente entender un poco más la diferencia entre estos dos conceptos, y cuál es el estado actual de los mismos en la República Dominicana. Las elusiones y exenciones fiscales son conceptos distintos: uno hace referencia a un tipo de escapatoria a los compromisos fiscales, mientras que el otro se refiere al descargo de estos compromisos por parte del Gobierno. Sin embargo, una definición un poco más técnica ayudará a comprenderlos con mayor exactitud. Siendo más específicos, la literatura define las elusiones fiscales como el intento de reducir las cargas tributarias que debe pagar un contribuyente dentro de los límites definidos por la ley. En muchos casos forma parte de una planificación fiscal agresiva, en la cual se aprovechan los vacíos fiscales con el fin de obtener ventajas que no estén previstas en las normas tributarias. Uno de los casos más típicos de elusión fiscal son las operaciones a través de paraísos fiscales. Por el contrario, las exenciones fiscales son disposiciones que el Gobierno otorga con el fin de reducir o eliminar por completo la obligación de pago de un impuesto. Generalmente su objetivo es establecer una distribución equitativa de la carga tributaria para incrementar el bienestar de los contribuyentes y su capacidad económica, así como impulsar actividades que sean útiles para el desarrollo del país (Aaron & Boskin, 2011). Un ejemplo de las exenciones son los productos de la canasta de bienes, que están libres del pago del impuesto al valor agregado o del ITBIS en el caso de la República Dominicana. 108 A la fecha, las loterías fiscales han sido establecidas en países como Taiwán, Filipinas y Malasia desde los años 1950, y en 2008 en Brasil, con el propósito de mitigar la evasión principalmente asociada al impuesto sobre las ventas. La implementación gradual en China desde 1998 da lugar a un experimento natural que permite estudiar los efectos de este tipo de tecnologías en la efectividad de las recaudaciones fiscales.

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Las exenciones, a su vez, forman parte de lo que se denominan gastos tributarios, que la CEPAL (2010) define como los ingresos que el Estado deja de percibir al otorgar concesiones tributarias que benefician de manera particular a algunos contribuyentes, actividades o regiones, y que tienen por objetivo financiar determinadas políticas públicas. Aparte de las exenciones fiscales, la reducción de alícuotas, los diferimientos, las deducciones, las amortizaciones aceleradas, los bonos cancelatorios y las cláusulas de estabilidad fiscal, constituyen formas de gasto tributario (CEPAL, 2010). En 2019, el gasto tributario estimado asciende a unos US$ 4,310.22 millones, que equivalen al 5.1% del PIB. Del total estimado, el gasto tributario de impuestos indirectos es el 72.0%, es decir, US$ 3,101.68 millones, mientras que el gasto tributario de impuestos directos representa el 28.0% restante, que equivale a US$ 1,208.53 millones. El principal gasto tributario lo genera el ITBIS, equivalente a un 2.7% del PIB, y destaca el que se aplica a alimentos, sector salud, educación, servicios de cuidado personal, compras por Internet y el que se otorga a las concesiones y contratos del Estado, que representan el 93.6% del gasto tributario por ITBIS. Al organizar el gasto tributario por sectores beneficiados, se observa que cinco sectores representan el 72.3% del gasto tributario: las personas físicas, las empresas de zonas francas, el sector salud, la generación eléctrica y el sector educación. Si miramos los sectores productivos de la economía, destacan las zonas francas, la generación eléctrica, la salud y la educación, que en total perciben el 35.2% del denominado gasto tributario. Además, del total del gasto tributario estimado, el 91.2% corresponde a exoneraciones de impuestos vinculados a la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), equivalentes a US$ 4,244.02 millones, y el 8.8% restante corresponde a impuestos de la DGA (US$ 411.95 millones). Esta proporción es similar a la registrada en las recaudaciones. En 2017, la DGII estimó la evasión y elusión fiscal en un 41% (caso ITBIS 2017). Aunque no es posible separar este

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porcentaje en cada elemento, se sabe que las elusiones forman una parte importante. Tanto las exenciones como algunas de las lagunas o vacíos fiscales intencionales se ven como una especie de incentivo para el desarrollo de un país, que también sirve para amortiguar la desigualdad subyacente en la mayoría de los países. Los Estados siempre han utilizado incentivos fiscales para influir en la reubicación, expansión o creación de empresas, o para favorecer a algunas empresas sobre otras, rescatándolas del fracaso o protegiéndolas de la competencia (Bowman, 1988; Forman, 1997; Hamilton, 1994). Sin embargo, muchos grupos de interés público, asociaciones profesionales y funcionarios han tratado de limitar los incentivos fiscales, alegando que son costosos, ineficaces y perjudiciales, esencialmente, para el “bienestar corporativo” (Hartzheim, 1997). La viabilidad y los beneficios de los incentivos fiscales a menudo son objeto de debate. Sin embargo, autores como Netzer (1991) concluyen que los incentivos fiscales no son, en su mayor parte, ni buenos ni malos desde el punto de vista de la eficiencia en la economía. En la República Dominicana, según un informe del Banco Mundial, estos incentivos que se contemplan dentro del gasto tributario son cada vez más costosos (Banco Mundial, 2018). Algunos economistas sostienen que muchas de las exenciones están beneficiando sectores que no necesitan tal beneficio y que esto solo genera un costo para el Estado y desfavorece la competencia. Sin embargo, los costos y beneficios son muy específicos de los sectores a los que se aplican. Por ejemplo, las zonas francas, uno de los principales sectores que han impulsado el desarrollo del país, dependen en gran medida de la postura tributaria relativa a otros países que ofrecen oportunidades similares para que industrias internacionales puedan instalarse. Por tanto, la necesidad de mantener o eliminar las exenciones de que goza dicho sector va a depender de los beneficios directos e indirectos que comporte proteger competitivamente dicha industria, como son la generación de empleos, el consumo que generan los salarios devengados y los impuestos directos e indirectos

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que se derivan de dichos salarios y consumos. En este sentido, una medición más acertada del gasto tributario que generan las zonas francas, por ejemplo, debería contemplar el efecto neto y relativo de los beneficios fiscales y no fiscales de mantener vivo este sector, en el supuesto de que este dependa en gran medida de la competitividad que otorgan dichas exenciones. Para entender la verdadera magnitud del gasto tributario y al formular políticas o reformas que lo ataquen, es imprescindible debatir previamente sobre los niveles óptimos de impuestos. Porque al buscar la reducción o la eliminación del gasto tributario cuando los impuestos no están en ―o cerca de― su nivel óptimo, pueden acentuar las ineficiencias y distorsiones que, de por sí, imponen los impuestos. En la literatura sobre finanzas públicas, la cuestión de si los impuestos tienen o no impacto en el crecimiento ha sido un tema vigorosamente debatido. En su libro libro Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, Adam Smith sentó las bases para este debate. En su opinión, el aumento de las tasas impositivas (de las importaciones) más allá de cierto nivel desalentaba el cumplimiento, alentaba el contrabando y, por lo tanto, reducía los ingresos fiscales. Smith (1776) creía que los impuestos debían ser diseñados para minimizar los costos de cumplimiento de los contribuyentes, los costos administrativos del Gobierno, y también para desalentar la evasión y la elusión. Dos siglos después, Barro y Sala-i-Martin (1992) ilustró este principio dibujando una curva en forma de U invertida para mostrar el impuesto óptimo para un país. En los últimos años, varios economistas han investigado la relación entre la tasa impositiva y la tasa de crecimiento económico y han encontrado una “curva de Laffer”¹⁰⁹ similar en esta relación, lo que sugiere que, hasta cierto nivel, la política fiscal promueve el crecimiento, pero que más allá de este nivel, el aumento de los impuestos tiene un efecto negativo en la actividad económica (Keho, 2010). 109 La curva de Laffer relaciona la tasa impositiva con la RECAUDACIÓN y no con la tasa de crecimiento. Quien establece la relación entre impuestos y crecimiento son Barro y Sala-iMartin (1992).

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La literatura ha dado importantes estudios sobre la búsqueda de la tasa óptima de impuestos (la tasa a partir de la que el impuesto se vuelve perjudicial para la economía). Scully, en una serie de trabajos realizados en 1995, 1996, 2000, 2003 y 2006, intentó encontrar la tasa impositiva adecuada para EE. UU. y otros países europeos. Específicamente, Scully (1995) utilizó datos que abarcan desde 1949 hasta 1989 para determinar que la presión tributaria óptima para Estados Unidos estaba en el rango de 21.5% y 22.9% del PIB. La tasa de crecimiento óptima correspondiente a esta tasa impositiva es de aproximadamente 5.56%, en comparación con una tasa de crecimiento medio de 3.5%. Sin embargo, cuando los datos se limitan al período 1960-1990, la tasa impositiva de maximización del crecimiento estimada para Estados Unidos es del 19.3% (Scully, 2003). A esta tasa impositiva, la tasa de crecimiento habría sido del 6.97% anual. Scully también da resultados para otros países desarrollados utilizando la misma metodología. La muestra de países incluye Estados Unidos (1929-1989), Dinamarca (1927-1988), Reino Unido (19271988), Italia (1927-1988), Suecia (1927-1988), Finlandia (19271988) y Nueva Zelanda (1927-1994). En promedio, la tasa impositiva óptima era aproximadamente del 20%, que va del 16.6% para Suecia al 25.2% para el Reino Unido. Sin embargo, los niveles reales de aquel momento variaban del 34.1% en el Reino Unido al 51.6% en Dinamarca. Estos resultados mostraron que la tasa impositiva, muy por encima de la tasa óptima, es común entre los países desarrollados, lo cual ha frenado la tasa de crecimiento económico de estos países. Koch et al. (2004) identificaron una serie de razones por las cuales probablemente el impacto de los impuestos en los países desarrollados es diferente del impacto en los países en vías de desarrollo. Los autores argumentaron que: 1) los países en vías de desarrollo no tienen la infraestructura para vigilar adecuadamente el cumplimiento tributario, por lo que es probable que los cambios en las políticas tributarias en los países en vías de desarrollo, especialmente los aumentos en el Impuesto Sobre la Renta, empujen la actividad

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económica a la clandestinidad; 2) puede ser que los gobiernos en los países en vías de desarrollo no devuelvan los impuestos a los contribuyentes de manera eficiente (por ejemplo, al no invertir adecuadamente en bienes públicos); 3) los gobiernos pueden ser corruptos o no confiables (por ejemplo, malgastando recursos en lujos, cambiando las políticas tributarias para beneficio propio o tomando el control de los recursos económicos); y 4) finalmente, los agentes del Gobierno tienen el incentivo para aumentar la base imponible de las actividades gravadas. Por su parte, Saibu (2015) mostró que la carga tributaria tiene un efecto positivo y significativo sobre el crecimiento económico en los países en vías de desarrollo incluidos en su estudio. En la economía de Nigeria, la tasa impositiva real ha sido desplazada por la tasa impositiva óptima y, por lo tanto, el país está en el lado positivo de la curva de Laffer antes mencionada. Utilizando la tasa impositiva óptima, los resultados sugieren que la tasa que maximiza el crecimiento era de aproximadamente el 15% del PIB para Sudáfrica y el 30% para Nigeria. Con esta tasa impositiva, la tasa de crecimiento económico sería un 2% y un 3% superior para Sudáfrica y Nigeria, respectivamente. Los resultados también coinciden con la evidencia de estudios anteriores, como Davidson (2012), Keho (2010) y Scully (2006), en los que todos encontraron una tasa impositiva menos óptima para el grupo de países que examinaron (Saibu, 2015). Los resultados de Saibu (2015) respaldan la conclusión de que los impuestos más altos están fuertemente correlacionados con un menor crecimiento económico. Los hallazgos implican que, para que los dos países estudiados logren tasas más altas de crecimiento real del PIB a largo plazo, la estructura tributaria debe ser reestructurada. Allí donde la presión tributaria esté por encima del nivel óptimo se debe reducir el índice de carga impositiva; y viceversa, allí donde la presión tributaria esté por debajo del nivel óptimo se debe reajustar para garantizar que la carga positiva se incremente para aprovechar todo el potencial de la economía (Saibu, 2015).

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Sin embargo, esto no implica que el Gobierno tenga que aumentar las tasas de los diferentes impuestos o crear nuevos impuestos. Como el sistema tributario no está recaudando una gran parte de los recursos fiscales potenciales, una estrategia creíble debe buscar formas de mejorar el sistema de recaudación. Cualquier intento por mejorar la presión tributaria vía el aumento de las tasas impositivas, pero sin mejorar la eficiencia del sistema tributario, sería contraproducente. Es probable que los aumentos de impuestos fomenten la evasión fiscal y empujen la actividad económica a la clandestinidad. Deben realizarse esfuerzos adicionales descentralizando la administración fiscal y eliminando el fraude, la evasión y la corrupción para obtener resultados más eficientes. En este sentido, si se determina que la tasa óptima del ITBIS en R. D. Es, por ejemplo, de 10% y no de 18% —por temas relacionados con la asfixia fiscal o porque es la más próxima a una tasa que maximice el crecimiento económico a largo plazo—, entonces la medición del gasto tributario, que se ha estimado con el actual 18%, es errada y desconcertante. Por tanto, hay que tener mucha cautela en el momento de argumentar y definir las políticas enfocadas a atacar temas como las exenciones y la elusión, y sus repercusiones en la definición del gasto tributario. De hecho, y como ocurrió con el Treasury I de Estados Unidos en 1986, se debe crear una unidad que estudie a profundidad y formule una reforma tributaria que elimine la asfixia fiscal, fomente la formalidad, elimine las lagunas tributarias y permita una estructura más equitativa. Y todo ello, aunque, en un principio y en el corto plazo, la reforma implique un sacrificio en términos de las recaudaciones del Estado, ya que las miras deben estar puestas en obtener a largo plazo un sistema tributario más inclusivo, amplio y equitativo (McLure & Zodrow, 1987).

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4.5.3 Informalidad, elusión y evasión fiscal Existen factores culturales, psicológicos e institucionales relacionados con el cumplimiento del deber tributario, que merman la capacidad de las reformas para mejorar los niveles de formalidad y reducir la evasión (Andreoni et al., 1998; Ariely 2012). La modernización del Estado y el Gobierno electrónico de los que hemos hablado en la sección 4.2.4 deben conferir a la agencia tributaria la capacidad de cruzar datos bancarios, laborales, empresariales y fiscales para limitar severamente la elusión y la evasión. Por otro lado, deben tomarse medidas específicas que incentiven la inclusión fiscal y la autorregulación de los contribuyentes, y otras medidas que incrementen los costos relativos y de oportunidad de las prácticas evasivas. Alm et al. (1990) han indicado que los niveles de evasión e informalidad pueden ser abordados efectivamente, si el alcance del regulador fiscal es amplio y profundo. Esto implica la conformación de un equipo de profesionales especializados, bien remunerados y con el incentivo de velar por la calidad de las inspecciones, lo que supone una inversión importante por parte del Estado. Dada la amplitud de la base de contribuyentes y el tiempo que tomaría ejecutar las inspecciones, es necesario implementar mecanismos que faciliten la selección imparcial y justa de los casos a inspeccionar. Uno de estos mecanismos es el uso de un muestreo aleatorio para seleccionar las personas físicas y jurídicas que serán inspeccionadas. El mecanismo de inspección aleatoria también ataca la limitación histórica de los mecanismos de seleccionar las personas físicas o jurídicas que han de ser auditadas por su nivel de ingresos. Lo anterior aumenta la probabilidad de que las pequeñas y medianas empresas sean inspeccionadas y, por consiguiente, el riesgo moral y de la evasión. Graetz et al. (1986) señalan que la probabilidad de ser auditado —lo cual depende del tamaño del presupuesto asignado para estos fines— incide en el nivel de cumplimiento de los contribuyentes. Está claro que estos modelos asumen que el sistema regulatorio

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funciona correctamente y que, si una auditoría verifica un acto de evasión, las penalidades serán efectivamente aplicadas. Además de estas medidas, se sugiere introducir una serie de herramientas y cambios en el sistema tributario que, según la experiencia internacional, han sido efectivos para reducir la evasión y fomentar la formalidad. Un mecanismo interesante para reducir la evasión, especialmente cuando los costos de monitoreo son elevados, es mediante incentivos para que los consumidores revelen información acerca de sus gastos y se pueda conocer con mayor precisión el volumen de las transacciones comerciales realizadas. Wan (2010) documentó el caso de China, donde el Gobierno otorga billetes de lotería a los comprobantes fiscales que los consumidores exijan sobre sus compras. El estudio muestra que, en las regiones donde fue implantado este tipo de innovación, las recaudaciones se incrementaron en más del 25%, en comparación con los lugares donde no se realizó el experimento. Además, el establecimiento de loterías como incentivo para reducir la evasión contribuyó a reducir la asimetría de información entre el Gobierno y los contribuyentes. Otro tipo de incentivos son las deducciones de gastos personales. Esto supone que las personas físicas pueden aplicar a sus ingresos todos los gastos incurridos, hasta cierto monto, para calcular la renta imponible. Dicho de otro modo, de todos los comprobantes fiscales presentados por una persona física, esta puede deducir un porcentaje preestablecido por ley de la suma total de dichos gastos. Salta a la vista que cuanto mayor es el porcentaje deducible, mayor es el incentivo para solicitar los comprobantes fiscales. Esto se alinea con el principio de equidad fiscal, según el cual solo deben pagar aquellos que generan rentas netas imponibles. Está aceptado universalmente que las empresas pueden deducir los gastos de sus ingresos y pagar solo sobre las rentas imponibles. Por lo tanto, debería ser natural poder extender dicho concepto para que las personas físicas pudieran deducir todos los gastos generados de actividades formales 110. La posibilidad de poder deducir los gastos permitiría reducir sustancialmente la asfixia fiscal y fomentaría la simetría de

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información sobre actividades comerciales. El concepto de topes en las deducciones de gasto y el monitoreo aleatorio de la calidad de dichas deducciones son fundamentales para lograr un nivel de cumplimiento adecuado. Áreas donde las personas físicas pueden deducir sus gastos, e incluso recibir devoluciones del fisco, son: telecomunicaciones, transporte, salud, alimentación y vestimenta111. Por otro lado, existe una amplia literatura y evidencia empírica sobre el uso de fictos o proxis tributarios para gravar el sector informal, que están enmarcados bajo el concepto de renta presunta fiscalizable (Joshi et al., 2014). Este mecanismo funciona mediante la aplicación de una tasa impositiva o un monto fijo sobre una renta presuntiva, aunque esta no refleje las condiciones reales de rentabilidad del comercio o actividad económica que se fiscaliza. En este caso, cuando el agente fiscalizado considera que la renta presunta es excesiva se le da la opción de poder reclamar y mostrar ante las autoridades tributarias su verdadera renta imponible. En síntesis, el ficto tributario funciona como un incentivo a la formalización cuando este resulta elevado con relación a lo que pagaría sobre la verdadera renta imponible. Cuando el costo de formalización es mayor que el pago del ficto, el agente fiscalizado opta por pagar el ficto y no formalizarse. Sin embargo, cuando el ficto es mayor que el costo de formalización, se generará un incentivo hacia la inclusión fiscal. Bird y Wallace (2003) sostienen que cuando hay mucha diferencia entre la base imponible presunta y la que resultaría de la formalización, se generan incentivos perversos que motivan al contribuyente a permanecer en un régimen de gravámenes inferior al óptimo. 110 En la República Dominicana, este concepto solo se aplica a personas físicas para gastos relacionados con la educación (Ley 179-09). Como un complemento adicional, este concepto también se puede utilizar para fomentar la bancarización de los contribuyentes, por ejemplo, permitiendo deducir un monto mayor de los gastos que son realizados por instrumentos del sistema bancario como es el caso de transferencias electrónicas, cheques o tarjetas de crédito. 111 En Estados Unidos, el IRS (Agencia colectora de impuestos internos) plantea una serie de mecanismos de deducciones fiscales, entre las que se encuentran: a) gastos relacionados al trabajo, tales como el uso de automóvil, combustible, viáticos, y depreciación y amortización; b) gastos en servicios médicos y dentales; c) gastos educativos, tales como intereses de préstamos estudiantiles y costos de matrícula (IRS, 2018).

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Por tanto, y como el ficto puede partir de una base imponible presunta, superior o inferior a la renta real de la persona física o jurídica, se propone incrementarlo de forma gradual, de manera que se arrastre una ola de formalización a medida que el costo de oportunidad de formalizarse sea inferior al ficto a pagar112. Aunque los esfuerzos para fiscalizar y fomentar la formalidad pueden ser costosos, y en algunos casos mayor que los beneficios percibidos a través de las recaudaciones, la razón fundamental de llevarlos a cabo es cumplir el objetivo de crear una cultura de cumplimiento (Keen, 2012). Según Terkper (2003) y Torgler (2005), si las empresas pequeñas y actividades informales no cumplen con sus obligaciones fiscales, independientemente de lo insignificante que pueda ser su contribución en términos relativos, la falta de una cultura de cumplimiento puede desincentivar a los que cumplen con sus compromisos tributarios, ya que perciben el sistema fiscal como injusto y arbitrario. En definitiva, existen numerosos mecanismos y estrategias para incentivar la formalidad y reducir la evasión tributaria. Esta sección solo ha presentado una muestra de aquellas que están documentadas en la literatura y que se han implementado con éxito en otros países. Sin embargo, los factores psicológicos son fundamentales para entender el comportamiento que induce a los agentes económicos a justificar la necesidad de evadir y eludir sus responsabilidades fiscales, lo cual está estrechamente vinculado con el uso que se dará a dichos recursos. De ahí que, si el Estado no demuestra transparencia y un uso debido de las recaudaciones fiscales, será difícil crear una cultura de cumplimiento, la cual trasciende los temas tributarios y es primordial para la productividad de una economía. 112 El impuesto sobre la renta a asalariados representó el 70.9% del ISR a personas físicas reportado en 2016 (DGII, 2016). Este comportamiento es consistente con el resto de América Latina según la CEPAL (2017). Esto es así dado que las obligaciones tributarias son deducidas de manera directa de los salarios, limitando la posibilidad de evasión o elusión. Por tanto, una forma de lograr la inclusión de los trabajadores independientes al sistema tributario es vinculando su ejercicio profesional al pago de un ficto tributario que funcionaría bajo la misma lógica que el aplicado para otras actividades comerciales. La aplicación de este ficto se puede canalizar mediante la emisión y/o renovación de licencias de operación, que sean deducibles del impuesto sobre la renta que estos trabajadores independientes reporten al fisco.

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4.5.4 Déficit fiscal: reglas versus discreción Uno de los principales problemas fiscales de la República Dominicana son sus persistentes déficits públicos. Además de un problema financiero para el Estado (y para los futuros contribuyentes), la falta de disciplina fiscal es uno de los factores que ha dado lugar a la pérdida de credibilidad en las instituciones del país. Según Calvo (1988), la falta de disciplina es uno de los principales catalizadores de la pérdida de confianza en las instituciones del Estado. Por otro lado, Becker y Mulligan (2003) indican que el tamaño del Estado, medido como su participación en el PIB, es en parte el reflejo de la confianza que tiene la sociedad en el buen uso que pueda dar el Gobierno a los recursos captados de los contribuyentes a través de sus instituciones. Los informes del Foro Económico Mundial y de Transparencia Internacional muestran que la falta de disciplina fiscal, el drenaje y el mal uso de los recursos del Estado son de los principales problemas que debe afrontar la República Dominicana en materia de transparencia, y probablemente esta es una de las razones por las que el país tiene uno de los Estados más pequeños e ineficientes a nivel mundial. Una forma efectiva de inyectar credibilidad en cualquier proceso de gestión, especialmente cuando existe discrecionalidad perversa, es el uso de reglas (Kydland & Prescott, 1977). En la situación fiscal de la República Dominicana destacan dos elementos centrales que pueden explicar la persistencia de déficits fiscales y el creciente proceso de endeudamiento con la continua erosión de credibilidad en las instituciones del Estado. El primero es un pertinaz y exagerado optimismo sobre la capacidad recaudadora del Gobierno en el momento de diseñar los proyectos de presupuesto, que proyectan ingresos tributarios que son consistentemente superiores a las recaudaciones reales que luego se logran al final de cada período fiscal. El segundo es un nivel de gasto público holgado que, respondiendo al optimismo de los ingresos proyectados, termina superando lo presupuestado. La combinación de niveles de gasto

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que están por encima del presupuesto y recaudaciones que están por debajo generan déficits mucho mayores a los esperados por la sociedad, hecho que contribuye a generar alarma y va en detrimento de la reputación de la gestión pública. Para revertir esta situación se debe adoptar una regla fiscal que desvincule el aumento del gasto público de los ingresos esperados del Gobierno. Así se lograría una convergencia gradual hacia un presupuesto equilibrado y, de ser posible, se generaría un superávit fiscal que permitiría la creación de un fondo de contingencia para afrontar adversidades que puedan sacudir al país. En efecto, Drudi y Prati (2000) argumentan que un programa de esta naturaleza ayudaría a construir una base más sólida de confianza y credibilidad en el manejo del Estado, a través de las señales que dicho cambio de régimen envía a los ciudadanos. La literatura referente a las ventajas de implementar reglas para afrontar retos en el área macroeconómica es amplia. Se ha demostrado que un conjunto de reglas claras, simples y medibles pueden contribuir a alinear las expectativas de la sociedad con el diseño e implementación de reformas, reduciendo así la incidencia de presiones políticas sobre la toma de decisiones. Taylor (1997) y Fischer (1988) indican, por su parte, que las reglas permiten fortalecer el proceso de rendición de cuentas y generar credibilidad, sobre todo cuando existe incertidumbre sobre los efectos que pueden tener las reformas implementadas. La regla más común, y probablemente la más sencilla, es aquella que limita el gasto público a una tasa de crecimiento menor que el proyectado para la economía durante un período determinado. Este tipo de reglas permite que, por ejemplo, una reforma tributaria orientada a aumentar la presión fiscal pueda contribuir a cerrar la brecha entre ingresos y gastos, y, como consecuencia, reducir las necesidades adicionales de endeudamiento (Drazen, 2004). En el momento de anclar la tasa de crecimiento del gasto e independizarla del comportamiento de los ingresos tributarios, se induce una convergencia gradual hacia un presupuesto equilibrado y,

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posteriormente, hacia un superávit fiscal. Asumiendo que los ingresos tributarios aumentan al mismo ritmo que el crecimiento nominal de la economía, la regla fiscal limita el crecimiento del gasto público a un ritmo menor que el del PIB nominal. Esto significa que las partidas del gasto cuyo crecimiento se ve limitado son aquellas que resultan de la diferencia entre el nivel de gasto total establecido por la regla y el crecimiento de los compromisos ya asumidos por el Gobierno, incluyendo el servicio de la deuda. A medida que se va cerrando la brecha entre ingresos y gastos, el crecimiento de la deuda se va reduciendo hasta el punto en que se alcanza el presupuesto equilibrado y la deuda empieza a decrecer. Este mecanismo tiene el poderoso efecto de aumentar drásticamente la credibilidad de la sociedad en el Estado, debido a la sencillez y la capacidad de monitoreo que la regla permite. Sin embargo, cabe mencionar que la regla no aborda el tema de la calidad del gasto ni la revisión de la estructura y la eficiencia de las instituciones del Estado. Claro está que, si se logra mejorar la calidad del gasto y las instituciones del Estado, los procesos de construcción de confianza y la convergencia hacia la sostenibilidad fiscal se acelerarían. Una vez que las reglas permitan estabilizar las finanzas públicas y el Estado obtenga una cuota de credibilidad que le permita exigir el cumplimento de las leyes y de los compromisos fiscales, se podrán implementar estrategias para dimensionar un Estado con un tamaño que le permita realizar mayores inversiones en áreas que son fundamentales para el desarrollo. 4.5.5 Política monetaria y cambiaria

El manejo de la política fiscal y monetaria en la República Dominicana ha tenido implicaciones importantes sobre la eficiencia de los mercados internos, externos y de capitales. También han tenido implicaciones sustanciales sobre la competitividad, el emprendimiento, la sofisticación y la adopción de nuevas tecnologías. La tendencia creciente de la deuda pública consolidada y su alto

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componente en moneda extranjera está creando un vínculo tácito entre la política fiscal y la monetaria, lo cual provoca que esta última mantenga un manejo restrictivo, con un tipo de cambio sobrevaluado y elevadas tasas reales de interés. Esta dinámica ha ocasionado el desplazamiento de la inversión privada como fuente de crecimiento y ha limitado la capacidad exportadora, la profundidad del mercado financiero y el alcance de los mercados de capitales en el país. La literatura muestra que el desarrollo de economías pequeñas es impulsado en gran medida por el intercambio comercial (ver, por ejemplo, Roubini & Sala-i-Martin, 1992). En este sentido, es necesario reorientar la política monetaria, como instrumento para consolidar un modelo orientado al desarrollo de las exportaciones y devolver el protagonismo a la inversión privada como motor del crecimiento económico. En primer lugar, se requiere que la política monetaria se enfoque, estrictamente, en mantener la meta de inflación, y que el Gobierno se comprometa con la eliminación de la deuda que se denomina cuasifiscal. Esto permitiría una política monetaria más holgada y un ajuste gradual del tipo de cambio a niveles más competitivos. De igual manera, se tendrían tasas de interés menores, en términos reales, lo que fomentaría la inversión privada y contribuiría con el desarrollo del mercado financiero y el de capitales. En particular, se proponen una serie de medidas, que detallamos a continuación. En primer lugar, se requiere la implementación de un programa de conversión de la deuda del sector público no financiero a moneda local, lo que ayudaría a reducir lo que Calvo y Reinhart (2002) denominan el miedo a la flotación cambiaria por parte de las autoridades fiscales y monetarias. La reciente experiencia de la República Dominicana en los mercados de capitales internacionales muestra la posibilidad de emitir deuda soberana en moneda local, por lo que abre un canal para que el país pueda cambiar la naturaleza y la denominación de su deuda. Se podría argumentar que, al tratar de realizar estos cambios, el costo de la deuda aumentaría, lo cual reduciría la efectividad de las estrategias propuestas y neutralizaría

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parte del efecto que esta medida pueda tener sobre la sostenibilidad fiscal del país. Sin embargo, la experiencia muestra que, si un país implementa y promueve reformas estructurales como las planteadas en este documento, los mercados reconocerán el esfuerzo, contribuyendo a reducir sustancialmente la prima de riesgo y las tasas de colocación de dicha deuda (Haugh et al., 2009). De ser así, es probable que se pueda emitir deuda internacional denominada en moneda local a tasas de interés similares o incluso inferiores a las que se venían emitiendo en moneda extranjera. Esta conversión reduciría el riesgo cambiario en beneficio de la política monetaria y la estabilidad de las finanzas públicas, lo cual ayudaría a reducir el impacto de choques externos sobre la economía. En este sentido, se espera que estas políticas puedan crear un círculo virtuoso y sostenible con efectos significativos sobre el empleo, el crecimiento y el desarrollo del país. Sin embargo, el proceso debe ser gradual y requiere un compromiso intergeneracional por parte del Estado, la sociedad y la comunidad internacional. Asimismo, se puede aprovechar la importación de credibilidad para endosar y supervisar el programa fiscal y monetario. Cabe resaltar que cualquier esfuerzo por cambiar la naturaleza de la política monetaria solo será posible si va acompañado de un cambio en la naturaleza de la política fiscal. De ser así, las reformas propuestas tendrán efectos favorables sobre el manejo de la política monetaria, y otorgarán un mayor grado de libertad al Banco Central. Especialmente, a medida que la consolidación fiscal encamine al Gobierno hacia un presupuesto equilibrado, o incluso hacia un superávit fiscal, se van a requerir niveles de endeudamiento más bajos, lo que dará al Gobierno más capacidad de afrontar los compromisos de deuda que actualmente consumen una parte importante de sus ingresos. Se espera que el endeudamiento público crezca a un ritmo inferior que el crecimiento nominal de la economía, logrando así una reducción, en términos reales, de los niveles de deuda del sector público no financiero.

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Por otro lado, se debe estructurar un nuevo programa de recapitalización del Banco Central que permita crear un balance entre los objetivos fiscales del Gobierno y una reducción gradual, pero consistente, de la deuda cuasifiscal como porcentaje del tamaño de la economía. Una estrategia similar es que el Gobierno asuma la deuda cuasifiscal, sacándola del balance del Banco Central, lo que liberaría completamente las restricciones a la política monetaria. Al final, la deuda del Banco Central es efectivamente un compromiso no financiero del sector público y debería ser considerado como tal. Sin embargo, este programa debe contemplar los efectos de los compromisos de deuda pública, el subsidio eléctrico, el gasto en educación, salud y otras áreas sociales, sobre la capacidad de pago del Estado. Este balance fiscal, que también debe incorporar el efecto de las reformas, modificaría la naturaleza de la política monetaria y la dinámica del mercado financiero dominicano. Independientemente de la deuda cuasifiscal y de las estrategias para eliminarla, el Banco Central debe alinear su política monetaria con el cumplimiento de la meta de inflación establecida, de modo que se pueda corregir el sesgo inflacionario que ha venido acumulando desde el año 2013. En particular, se espera que la combinación de un programa creíble de recapitalización o absorción de la deuda cuasifiscal, conjuntamente a la implementación de una política monetaria que corrija el sesgo acumulado de la inflación, permita mayor dinamismo de la actividad económica. Esto ayudaría a revertir el desplazamiento de la inversión privada, a través de la reducción de las tasas reales de interés y de la necesidad de emitir certificados para esterilizar los efectos de los vencimientos de dicha deuda. Una estrategia que puede alinear los objetivos de política monetaria con las metas de inflación es otorgar una compensación variable por el logro de dicha meta a los gestores de la política monetaria. Walsh (1995) propone el uso de contratos de cumplimiento como solución para eliminar el sesgo inflacionario en el manejo de la política monetaria. Una forma de hacer operativo este tipo de contratos es estructurando la compensación de altos funcionarios del

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Banco Central en un componente fijo y otro variable, que se otorgaría dependiendo de los resultados de la inflación en función de su meta. La permanencia de estos funcionarios también dependería de la efectividad de dicho cumplimiento durante el período fiscal, que sería evaluado por el órgano regulador, en este caso la Junta Monetaria. Esto arrastra dos conceptos importantes que deben ser revisados en el caso particular del Banco Central de la República Dominicana. El primero es la independencia de las estadísticas macroeconómicas y de las cuentas nacionales, que actualmente son procesadas dentro del Banco Central. Como se mencionó en la sección referente a la construcción de credibilidad, el departamento de Cuentas Nacionales, que actualmente se encuentra en el Banco Central, debería ser reubicado en la Oficina Nacional de Estadística, lugar natural donde las estadísticas nacionales deben ser construidas y auditadas. En segundo lugar, se debe revisar la estructura de la Junta Monetaria, para que esta esté compuesta por profesionales de la economía independientes y de alta reputación, lo que elevaría el nivel del debate y daría mayor credibilidad a la gestión de este espacio. Esto permitiría diseñar con más precisión las bandas dentro de la meta de inflación, reflejando los cambios estructurales que el país experimentaría durante el proceso de reformas. Una Junta Monetaria profesional encaminaría el Banco Central en el uso de nuevos instrumentos de política como, por ejemplo, las reglas de tasas de interés, lo que abriría la oportunidad de dar una mayor dimensión al mercado financiero y sofisticación al mercado de capitales del país (Sánchez-Fung, 2005; Grigoli & Mota, 2017). Finalmente, cabe mencionar que el panorama fiscal y monetario que ha vivido la República Dominicana en las últimas dos décadas se puede explicar con un modelo para una economía pequeña e insular, donde el Gobierno persigue un estímulo fiscal permanente y donde el Banco Central trata de mantener un ancla nominal del tipo de cambio (Mundell, 1960; Flemming, 1962). En particular, el desplazamiento de la inversión privada ocurre por la existencia de

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una limitada movilidad de capitales que restringe el alcance de la política monetaria, y esto causa que el Banco Central se apoye en la restricción monetaria para mantener los balances internos y externos. Las altas tasas de interés resultantes de este proceso ocasionan una reducción en la inversión privada como porcentaje del PIB. La implicación para la República Dominicana es que la existencia de una movilidad de capitales limitada, donde la curva que describe el equilibrio de la balanza de pagos es más inclinada que la curva que muestra el equilibrio en el mercado de dinero, ocasiona una situación de desplazamiento de la inversión en el país. En este sentido, la recomendación de política a seguir en este panorama sería, por un lado, que el Banco Central dejara de anclar la tasa de cambio y se centrara únicamente en el objetivo de inflación. Por otro lado, que se implementaran medidas que permitieran una mayor movilidad de capitales, a fin de lograr que la relación que describe el equilibrio de la balanza de pagos fuera menos sensible que la relación que describe el equilibrio monetario. Barro et al. (1995) muestran que, al mejorar la movilidad de los capitales, las economías tienden a exhibir mayores niveles de crecimiento. Uno de los factores que ayudarían a liberar la movilidad de capitales es que la República Dominicana alcance un grado de inversión a mediano plazo, lo cual permitiría eliminar trabas a la inversión extrajeran y daría más flexibilidad a la inversión extranjera y a las remesas (Freund & Spatafora, 2008). 4.6 Eficiencia de los mercados 4.6.1 Eficiencia del mercado interno, externo y de capitales Las medidas fiscales y monetarias impactan la eficiencia del mercado interno, externo y de capitales. Un estímulo fiscal permanente financiado con deuda, primordialmente denominada en moneda extranjera, crea un vínculo tácito entre la política fiscal y la monetaria, induciendo a que esta última mantenga un carácter restrictivo. La

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naturaleza restrictiva de la política monetaria se debe al miedo que se especula tienen las autoridades monetarias a la flotación de la tasa de cambio y al esfuerzo de contener el efecto inflacionario del estímulo fiscal. El resultado son tasas de interés elevadas y términos de intercambio no competitivos que han causado el desplazamiento de la inversión privada y han mermado la capacidad exportadora del país, con la consiguiente limitación al emprendimiento, la innovación y la adopción de nuevas tecnologías. De igual manera, estas condiciones imponen barreras importantes para la entrada de nuevos actores en el mercado, lo que limita el ambiente competitivo y promueve estructuras monopólicas, a pesar de las políticas de liberación comercial que se dieron en las reformas implementadas en los años noventa. La política monetaria y sus efectos sobre la eficiencia de los mercados a través de las tasas de interés y el tipo de cambio son factores relevantes, pero no los más importantes. Para lograr mayor eficiencia en los mercados internos, externos y de capitales, se debe promover más competencia y que esta cumpla con ciertas normas de calidad y transparencia. Los estándares de calidad que deben ser exigidos en un ambiente competitivo y con acceso al mercado de capitales fomentaría la implementación de nuevas tecnológicas y la sofisticación necesaria para que las empresas pudieran competir. De igual manera, una vez identificadas las áreas en las que el país presenta ventajas competitivas, y habiendo decidido donde se va a promover el futuro de las inversiones, se crearía la necesidad de cadenas de abastecimientos que generarían nuevas áreas de emprendimiento empresarial. Por otro lado, el Gobierno debe apoyar medidas que fomenten la evolución y la sofisticación de los bloques productivos alrededor de los sectores que se han identificado como centrales para el desarrollo, por sus ventajas competitivas y comparativas (Altenburg & Meyer-Stamer, 1999). La reducción de la asfixia fiscal y la reducción de las tasas de interés en un ambiente de mayor holgura monetaria van a promover la evolución significativa de los bloques empresariales, conjuntamente

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a la adopción de nuevos estándares, nuevas tecnologías y procesos de sofisticación. El Gobierno, por su parte, debe ayudar a mejorar la formación y la evolución de estas empresas, reduciendo las trabas burocráticas y los costos transaccionales para incursionar en nuevos proyectos. Los incentivos fiscales para el emprendimiento y para la inversión en nuevas tecnologías son elementos que promueven el desarrollo de los mercados. Otro elemento central de esta estrategia son los centros de información y asistencia para pequeñas y medianas empresas (PYMES), o para nuevos emprendedores, donde expertos puedan asesorar de manera ágil y eficiente a los interesados. Estos centros, que deberían incluir la introducción de incubadoras de emprendimiento, ayudarían a la formación de nuevas compañías, a la inclusión de estas en el sistema tributario, a la búsqueda de suplidores y mercados, y a su participación en la comunidad de empresarios y emprendedores para el intercambio de conocimientos, el logro de sinergias y la aplicación de mejores prácticas. El Consejo Nacional para la Competitividad (CNC), un órgano público-privado creado para tratar temas de competitividad en el desarrollo de los mercados internos y externos, debe trabajar en la dirección de eliminar trabas burocráticas y lograr que los procesos para la entrada de nuevas inversiones sean más eficientes. De igual manera, el CNC debe promover concursos para el emprendimiento, crear fondos gubernamentales para capital semilla que ayude a promover nuevas inversiones, estimular simposios sobre la puesta en marcha de nuevos negocios, trabajar con Gobiernos de países desarrollados para que presenten las nuevas tendencias y tecnologías, y explicar cómo estas pueden contribuir en reducir costos y en alcanzar mayor eficiencia. Las acciones del CNC, combinadas con las medidas para fortalecer las instituciones del país y el diseño de políticas orientadas a promover la adopción de nuevas tecnologías e incentivos a los emprendedores, promoverán sustancialmente la inversión privada. Sin lugar a duda, los fondos de pensiones van a tener un papel crucial en este proceso, especialmente en el desarrollo del mercado

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de capitales, donde encontrarán un espacio de inversión para proyectos de alta rentabilidad. Davis (1998) muestra la importancia que tienen los fondos de pensiones en el desarrollo del mercado de capitales, especialmente en economías emergentes, y cómo ayudan a crear competencia entre los diferentes intermediarios financieros, incrementando así la profundidad financiera. Sin embargo, como muestran Roubini y Sala-i-Martin (1992), las políticas para liberar la represión financiera son fundamentales para lograr los objetivos de crecimiento, y los Gobiernos deben enfatizar el intercambio comercial y la importancia del sector financiero en dichos objetivos. En este proceso, es fundamental el rol de la Superintendencia de Valores de la República Dominicana y las regulaciones para prevenir el riesgo moral y lograr una diversificación adecuada de los portafolios. El ahorro privado es otro aspecto fundamental para promover el desarrollo del país y la profundidad de los mercados. Adams y Prazmowski (2004) mostraron cómo el ahorro privado fue central para sustentar el crecimiento de los países del Este asiático, y cómo las políticas para promover dicho ahorro crearon un círculo virtuoso de desarrollo. La importancia del ahorro en los modelos de desarrollo ha sido extensamente estudiada. Sin embargo, la clave para lograr los niveles adecuados de ahorro que maximicen el crecimiento y el bienestar de la sociedad depende de las políticas adoptadas por los Gobiernos y de la calidad de los mercados, especialmente del financiero. Por eso se debe trabajar extensamente en identificar las reformas y medidas que promuevan, de forma gradual y sostenible, los niveles de ahorro que la República Dominicana necesita para sustentar sus objetivos de crecimiento y desarrollo. Concretamente se debe hacer especial incidencia en que el Gobierno deje de competir por el crédito nacional y que, por consiguiente, tenga que recurrir a impuestos distorsionantes para financiarlo. Finalmente, la República Dominicana debe aprovechar su cercanía y sus relaciones comerciales con los Estados Unidos de América y Canadá para crear acuerdos bilaterales, especialmente acuerdos que tengan por objeto el intercambio de producción, que

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fueron una fuente esencial de desarrollo en China, India, Singapur y Corea durante la década de los noventa (Kimura, 2006). Bajo este concepto, el país puede ofrecer su capacidad de maquila para apoyar en los procesos de producción de productos manufacturados en Estados Unidos. La literatura sobre la cooperación económica, especialmente la referente a la especialización basada en los factores de producción, destaca los beneficios que este tipo de estrategias tiene sobre el crecimiento y el desarrollo (Schott, 2003). Tanto la creación de empleos, como el impacto de transferencia de tecnología, son factores que repercutirán positivamente en el desarrollo futuro del país. Sin embargo, para acceder a una cooperación de este tipo, la República Dominicana deberá adoptar estándares adecuados, tanto éticos como productivos, y promover instituciones sólidas que den la seguridad a empresas internacionales para entregar una parte de su producción al país. En esencia, la cooperación funciona como un mecanismo de incentivo para que el país adopte mejoras estructurales e institucionales que serán de transcendental importancia en los demás pilares de la competitividad, lo cual crea una cascada de eficiencias en las demás áreas de desarrollo. Los Estados Unidos de América incrementaron recientemente el Fondo de Asistencia Internacional para Latinoamérica y el Caribe, que tiene por objeto promover las relaciones comerciales con los países de la región tanto en materia comercial como en temas relacionados con el Estado de derecho y la seguridad ciudadana. Esto significa que la República Dominicana se encuentra en un punto crucial para aprovechar este cambio de políticas comerciales norteamericanas respecto a la región. 4.6.2 Eficiencia del mercado laboral El mercado laboral de la República Dominicana presenta grandes debilidades. Las más importantes son unos salarios deprimidos y rígidos, unos niveles de desempleo estructural elevado y una limitada movilidad laboral. En el ámbito laboral existe la oportunidad de

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aprovechar el proceso de reformas para modificar las condiciones salariales y laborales del país. La coyuntura permite proponer una reforma laboral que contribuya a mitigar los efectos que puedan tener las medidas propuestas en este documento, y las que surjan de la Cumbre para el Desarrollo, sobre la población con menores recursos, al tiempo que se modifique el Código Laboral para eliminar las distorsiones que limitan la dinámica del mercado. Se propone la creación de mecanismos para proteger a la población desempleada, a la vez que se reduce el pasivo laboral de las empresas. Específicamente, se debe migrar de un esquema de pago de cesantía, a otro esquema en el que el desempleado sea compensado por un seguro que garantice su salario por un período máximo preestablecido, durante el que se obtiene un nuevo empleo. La literatura sobre las ventajas de contar con un seguro laboral y las desventajas de establecer pagos de prestaciones y cesantías es extensa. Pissarides (2001) muestra los efectos de las prestaciones y cesantías, así como el de los seguros laborales, sobre el desempleo y la rigidez salarial. Las conclusiones de su análisis indican que, en la ausencia de reglas de protección laboral, existe un aspecto de riesgo moral por parte de las empresas que puede tener implicaciones adversas sobre los salarios y la dinámica del mercado de trabajo. Para migrar del modelo actual de prestaciones y cesantías a uno de seguro laboral, se propone un plan gradual que minimice el impacto económico sobre las empresas que realicen el cambio, y que al mismo tiempo garantice el derecho adquirido de los trabajadores que durante años han acumulado el monto de dichas prestaciones. Una vez realizado el cambio del modelo de cesantías, se pueden evaluar los méritos de una reforma salarial para reponer parte del poder adquisitivo que perdieron los salarios después de la crisis financiera que experimentó el país en 2003-2004. De igual manera, se propone la implementación de una regla salarial para ajustar el salario mínimo a partir de la base de la meta de inflación establecida por el Banco Central, lo cual tiene enormes ventajas para la construcción de expectativas y el manejo de la política monetaria.

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Crowley (1997) indica que los ajustes salariales basados en metas de inflación permiten reducir la persistencia inflacionaria, minimizar la volatilidad de los precios y, en períodos de estabilidad, blindar la economía ante desviaciones marcadas en la inflación producto de choques externos. Se espera que las reformas propuestas generen una dinámica importante en el mercado laboral y una reducción del desempleo en el país. En particular, la reforma fiscal mencionada anteriormente, en la medida que reduzca sustancialmente la carga tributaria para las empresas formales y fomente la formalidad de aquellas empresas que se encuentran fuera del sistema tributario, dinamizarán la inversión privada. De igual manera, la reducción en tasas de interés reales y una tasa de cambio más competitiva, producto de una política monetaria más holgada, contribuiría a la expansión del mercado interno y externo. En este sentido, se espera que una expansión del mercado laboral, producto de la dinámica de los mercados internos, externos y de capitales, permita un aumento salarial, sin que el mismo afecte significativamente los niveles de desempleo. Además de estas medidas, es fundamental fomentar las políticas activas de empleo que combinen la flexibilidad del empleo con la seguridad del empleado (conocidas como “Flexiseguridad”). Es decir, hay que proteger a las personas y no los empleos de las vicisitudes de los mercados, las recesiones y los cambios tecnológicos. Si un determinado puesto de trabajo tiene que desaparecer ―ya sea por culpa de una recesión o porque ha aparecido una nueva tecnología que lo hace prescindible―, hay que dejar que desaparezca, pero se debe ayudar al empleado, a la persona, a encontrar un nuevo empleo con políticas activas, como la reeducación, el reentrenamiento o la reubicación. Este tipo de políticas se han implementado con éxito en Dinamarca y los Países Bajos, cuyas reformas han sido un modelo de estudio a nivel internacional (Cox, 2001). Ambos países hacen cumplir los requisitos de trabajo para la asistencia pública y el desempleo, e incluso guían a las personas en el cambio de estilo de vida para tener éxito en su búsqueda laboral. También se han alejado del

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universalismo, ya sea asignando más responsabilidad a los individuos para asegurar su propio bienestar o centrándose únicamente en los que realmente necesitan asistencia, de modo que las personas que podrían calificar para un subsidio, pero que no lo necesitan, quedan excluidas del programa. En Dinamarca, este proceso se conoce como un cambio de solidaridad orgánica hacia solidaridad mecánica. En los Países Bajos se habla de “liberalización gestionada” del estado de bienestar holandés. Por ejemplo, para alentar a las personas a permanecer más tiempo en la fuerza laboral se han reducido los niveles de subsidio en los esquemas de desempleo, discapacidad y jubilación anticipada y, por el contrario, se ha aumentado el gasto en políticas activas para ayudar a reubicar los empleados. El resultado ha sido una reducción drástica de las cifras de desempleo de ambos países. En esencia, se trata de una reforma cualitativa, cuyos objetivos son eliminar el riesgo moral, identificando a los grupos con mayores necesidades de asistencia, y mejorar la eficiencia del sistema de prestaciones laborales. La privatización fue otra herramienta central, no percibida como un retroceso del estado de bienestar, sino más bien como una estrategia para fortalecer la autonomía individual, ya que otorga a las personas el control sobre sus ahorros de pensión. Uno de los principales riesgos de un estado de bienestar y un sistema incondicional e inclusivo de seguridad social, son los beneficios excesivos recurrentes, que den pie a que el ocio pagado sea más rentable que el trabajo remunerado, con lo que se consigue que las personas se conviertan en dependientes permanentes del apoyo social. Para resolver este problema, se implementó la reciprocidad entre derechos y deberes, de manera que las personas que reciben asistencia deben aceptar la obligación de trabajar. Sin embargo, así como el Estado exige que los ciudadanos trabajen, también está obligado a crear oportunidades para que los ciudadanos puedan obtener trabajo. En general, la tendencia de estos países se puede describir como un movimiento hacia un estado de bienestar orientado

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a los logros, más que a la solidaridad. La idea de responsabilidad colectiva está dando paso a la idea de que los ingresos de las pensiones, más allá de un piso mínimo, son responsabilidad del individuo, y que trabajar para obtener beneficios adicionales es un requisito del ciudadano. La República Dominicana puede aprender de la experiencia y de las reformas de estos países para mejorar las condiciones de los trabajadores y crear los incentivos adecuados para fomentar una mayor búsqueda de trabajo. La Flexiseguridad es fundamental y refleja el objetivo que se debe perseguir, dando la flexibilidad para garantizar empleos y, al mismo tiempo, seguridad para los trabajadores. Pero, insistimos, lo que el país y las autoridades deben proteger no son los empleos, sino a las personas, por lo que hay que ser flexibles con los puestos de trabajo, pero dando seguridad a los trabajadores. El Estado, a su vez, debe trabajar con los diferentes grupos empresariales y sindicales para crear nuevas oportunidades de trabajo y garantizar que aquellos interesados en trabajar y obtener los beneficios de un sistema de bienestar social puedan conseguir empleos dignos y bien remunerados. Una manera eficiente de hacer operativos estos conceptos sería que una parte de la asistencia que proporciona el Estado a las personas desempleadas, sea aportada a las empresas que contratan a un trabajador desempleado, financiando, los primeros meses, una parte del salario de dicho empleado. De igual manera, el Estado puede reducir su nómina excesiva y las denominadas botellas laborales, aportando empleados a empresas que se instalen en el país y cubriendo parte del salario de dichos empleados durante un período de tiempo preestablecido. Se espera que, con las reformas propuestas en este documento, con la definición de una visión país y con un nuevo modelo de desarrollo, la dinamización de los mercados permita la apertura de nuevos puestos de trabajo y sustentar algunos matices del modelo danés y holandés.

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4.7 Observaciones finales En este capítulo hemos hecho un repaso de las reformas potenciales que se deberían llevar a término en la República Dominicana con el objetivo de aumentar la competitividad de empresas y trabajadores, de mejorar los niveles de prosperidad y bienestar de los ciudadanos y de garantizar la adaptación del país a la eminente revolución tecnológica. Hemos discutido propuestas relativas a las instituciones (públicas y privadas), a la mejora en la eficiencia del sector público, al capital humano, al capital físico, a las infraestructuras y al capital tecnológico, a las políticas macroeconómicas, fiscales y monetarias, así como propuestas sobre la eficiencia de los mercados de bienes y servicios, financieros y laborales. En el inicio del capítulo hemos insistido en la necesidad de que todo el proceso de cambio debe empezar con un acuerdo entre los líderes políticos, económicos, sociales, sindicales y educativos del país acerca del objetivo que se quiere conseguir. Es muy difícil alcanzar la meta si uno no sabe en qué punto se encuentra. Por lo tanto, todo debe empezar con el establecimiento de lo que hemos llamado “sueño nación”. Como explicamos en el capítulo 1, la experiencia del último medio siglo en distintos países nos permite soñar en conseguir objetivos ambiciosos. Una y otra vez se ha demostrado que se pueden conseguir, y que no hace falta esperar 200 años, ya que los ejemplos más recientes han cumplido sus objetivos en menos de una generación. Por todas estas razones sugerimos que el primer paso sea convocar una gran Cumbre Nacional para el Desarrollo, que reúna a los principales líderes sociales, políticos, empresariales, educativos, académicos y sindicales, así como a representantes de los organismos internacionales. De esta gran cumbre debe salir un plan maestro con objetivos bien marcados a mediano y largo plazo. Si los líderes del país no tienen claro que la mejora de la competitividad es la clave para mejorar los niveles de prosperidad y bienestar y para afrontar los retos de la cuarta revolución industrial, no habrá nada qué hacer. La cumbre debe traer a expertos mundiales y locales para que ayuden a pensar y establecer un diálogo sincero sobre lo que se quiere conseguir en el

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país. Por otro lado, la cumbre también debe incluir a gestores de países exitosos como Singapur, Emiratos o Corea para que expliquen cómo lo han hecho, a sabiendas de que lo que ha funcionado en sus países no va a ser directa o necesariamente inplementable en la República Dominicana. De la Cumbre Nacional para el Desarrollo debería salir un primer plan de acciones puntuales con responsables que sean evaluados bajo indicadores claros de rendimiento. Finalmente, la cumbre debe promover estos temas en un marco nacional y en vista pública, de manera que aquellos que se opongan al cambio puedan exponer públicamente las razones de su oposición y sus propuestas alternativas. Para ello, se debe diseñar un modelo de gobierno para la cumbre y sus diferentes secciones, de manera que estas no se conviertan en espacios de discusión indefinidos sin oportunidad de concretizar soluciones a los problemas identificados. Somos conscientes de que nuestras propuestas pueden generar una fuerte oposición debido a la incertidumbre que el cambio implica, y a la conveniencia de algunos por mantener el statu quo. Sin embargo, la sociedad debe conocer el riesgo que implica no realizar las reformas necesarias, y los beneficios de realizar los cambios que permitan elevar los niveles de productividad, competitividad y desarrollo de la República Dominicana. La cumbre puede y debe servir para que los escépticos se convenzan de que, tarde o temprano, las cosas van a tener que cambiar, y que, cuanto antes se afronten las reformas, antes estará el país preparado para afrontar los retos de futuro. Si de esta primera cumbre emana la convicción de que ha llegado la hora de realizar el gran cambio, se podrían organizar cumbres posteriores para establecer los primeros pasos en cada uno de los sectores que hemos descrito en este libro: institucionalidad, capital humano, capital físico y tecnológico, macroeconomía y eficiencia de los mercados. Por ejemplo, la cumbre de educación debe incluir al Gobierno, empresarios, sindicatos, educadores, padres y estudiantes. Los temas de discusión serían: cómo debe ser la educación moderna cuando los países se encuentran inmersos en la cuarta revolución industrial; y qué herramientas van a necesitar nuestros hijos en un horizonte de 10, 20 o 50 años para sobrevivir laboralmente y poder

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ganarse la vida con dignidad.Una cumbre sobre infraestructuras debería reunir al Gobierno, empresarios, constructores, transportistas, medioambientalistas, exportadores y al sector energético. El objetivo sería discutir sobre las infraestructuras necesarias y consistentes con los problemas actuales del país, incluyendo congestiones, cuellos de botella, escasez de agua y alimentos, sostenibilidad, necesidades básicas y un plan nacional de competitividad. Las infraestructuras deben tener un sentido de Estado. Hay que discutir la visión y sueño de país a 20 años y construir las infraestructuras para lograr dichos objetivos, siendo conscientes de que construir es contraproducente si las infraestructuras resultantes no son útiles. Se podrían organizar otras cumbres, por ejemplo, sobre sanidad, sobre tecnología, sobre la cuarta revolución industrial, sobre ciudades inteligentes o sobre inclusión social y sostenibilidad. Decimos que estas cumbres sectoriales ayudarían a establecer un primer plan (y recalcamos la idea de que sea “el primero”) porque, como hemos insistido a lo largo del libro, las reformas que funcionarán en la República Dominicana se basarán en el conocimiento de la experiencia histórica de otros países, pero a la postre deberán ser recetas hechas en la República Dominicana, por dominicanos y para los dominicanos. La evidencia empírica demuestra una y otra vez que lo que funciona en unos países no funciona en otros y que las reformas económicas, políticas y sociales deben adaptarse a la historia, la cultura, el entorno geográfico, climático y a la personalidad de cada país. No hay recetas mágicas que se puedan copiar ciegamente en todos los países del mundo. Eso lo han intentado instituciones tan prestigiosas como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, y no ha funcionado, ya que no es cierto que la misma talla vaya bien para todos (Stiglitz, 2002). Cada país tiene unas peculiaridades derivadas de su cultura, su gente, sus orígenes y su historia, y cualquier fórmula de éxito debe tenerlas en cuenta. Por esto, en este capítulo, hemos hablado de “aprender” a ver lo que funciona y lo que hay que desechar. En el siguiente capítulo proponemos un mecanismo que podría ayudar a nuestros líderes a descubrir lo que realmente puede funcionar en la República Dominicana.

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CAPÍTULO 5

Secuencia y velocidad: un proceso de tres fases "La mayoría de nosotros pasamos demasiado tiempo pensando en lo que es urgente, y no el suficiente en lo que es importante".

Steven R. Covey, educador (1932-2012)

5.1 Introducción En el capítulo anterior hemos presentado una larga lista de propuestas orientadas a solucionar los numerosos problemas, identificados y diagnosticados en el capítulo 3, que la República Dominicana debe afrontar para lograr productividad, competitividad y desarrollo. Pero, aun cuando este ejercicio es necesario e importante, todavía nos falta determinar la velocidad a la que deben implementarse las reformas, y establecer la prioridad que debe darse a cada una de ellas. La diversidad de problemas identificados abre una serie de interrogantes: ¿Cuáles son las reformas que pueden solucionarlos? ¿Deben introducirse todas las reformas al mismo tiempo para solucionar todos los problemas de una sola vez? ¿Pueden afrontarse económica y políticamente todas las reformas de manera simultánea, o es preferible afrontarlas de manera gradual y sopesada? Si lo mejor es hacerlo de manera gradual, ¿por dónde se debe empezar? Es decir, ¿qué reformas son más urgentes y cuáles deben dejarse para más adelante? Existe un amplio debate académico sobre la velocidad y la secuencia a la que deben implementarse las distintas reformas estructurales.

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5.2 La Velocidad de Implementación En cuanto al debate sobre la velocidad de implementación de las reformas estructurales, los economistas se han dividido tradicionalmente en dos grupos: los defensores del “plan de choque” y los de la “gradualidad”. Entre los defensores del plan de choque está uno de los economistas más influyentes de las últimas décadas: Jeffrey Sachs. Sachs (1991), por ejemplo, propone que cuando hay que gestionar las expectativas sobre el impacto de las reformas, es importante dar un golpe sobre la mesa para que todo el mundo se lo crea. “No se puede cruzar el río paso a paso, porque uno acaba siendo arrastrado por la corriente. Es mejor pasar de una orilla a la otra de un solo salto”, argumenta Jeffrey Sachs. Una manera de dar ese golpe, de dar ese salto, es la terapia de choque (también llamada big bang). Sachs explica que la terapia de choque se utilizó para eliminar la hiperinflación alemana de los años veinte113. El mismo método del big bang fue utilizado en 1945 por los aliados para forzar la transformación de la economía alemana, de un modelo industrial de guerra impuesto durante el dominio nazi, a una economía industrial militarmente inofensiva. El plan Pinochet de 1973 para introducir el liberalismo económico, inspirado por los economistas de la universidad de Chicago en la Chile socialista de Salvador Allende, también siguió la estrategia del big bang. El mismo Sachs recomendó con éxito esa misma terapia de choque en Bolivia, en 1985, para eliminar la hiperinflación que sacudía la economía del país. Finalmente, otro éxito que se atribuye a la terapia del big bang es la reforma que Alberto Fujimori introdujo en Perú durante su primer mandato presidencial, en 1990, que se conoce con

113 El manejo de las expectativas es especialmente importante cuando uno trata de solucionar el problema de la hiperinflación, ya que las expectativas de que la inflación siga siendo elevada lleva a empresarios y trabajadores a incorporar la inflación esperada en sus contratos laborales y de suministro de bienes y servicios.

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el nombre de “Fujishock”. Este plan comportó reformas para reducir el déficit fiscal, reordenar el gasto público, reducir la informalidad y ampliar la base fiscal, liberalizar los tipos de interés, privatizar empresas públicas ineficientes, desregular barreras de entrada que reducían la competencia empresarial, mejorar los derechos de propiedad, liberalizar la inversión extranjera y flexibilizar el tipo de cambio, todo al mismo tiempo. La terapia de choque de Fujimori tuvo resultados positivos para la economía peruana, ya que gracias a ella la estabilidad macroeconómica se restableció y las tasas de crecimiento se dispararon, hasta el punto que, en 1994 con una tasa de más del 13% anual, Perú fue la economía que más creció en todo el planeta. Después de estos aparentes éxitos de la teoría del “plan de choque”, Sachs abogó por que las transiciones de economías planificadas de la órbita soviética hacia economías capitalistas de tipo occidental también se hicieran a gran velocidad. Él mismo fue uno de los asesores del “Plan Balcerowicz” en Polonia, en 1989, y del “Plan Gaidar” en la Rusia de Boris Yeltsin, en 1992. Pero ambos planes han sido considerados un fracaso y ese fracaso se achaca precisamente al hecho de que intentaron introducir demasiadas reformas simultáneamente y de manera demasiado rápida 114. La literatura a favor de la gradualidad también es amplia y antigua. Little et al. (1970) argumentan que la gradualidad presenta costos políticos más bajos y, por tanto, una menor oposición a las reformas que necesita un país. Por otro lado, y según Rodrick (1989), la gradualidad puede ayudar a aumentar la credibilidad de la reforma, si las medidas iniciales son favorables y la visibilidad de los cambios motivan a continuar con la implementación de reformas que posteriormente serán más complejas. Fitsher y Gelb (1991), al igual que McKinnon (1993), entienden que las reformas exigen tiempo, debido a las complejidades que implican y a los diferentes instrumentos que se manejan en los procesos de transformación,

114 Joseph Stiglitz, “Globalization and its Discontents”, Penguin, 2003.

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por lo que la gradualidad está implícitamente incorporada en la implementación de las reformas. Ágenor y Montiel (1999) argumentan que la profundidad de los efectos adversos que pueden tener las reformas que se implementan en formato de choque ―especialmente los costos sociales asociados con medidas institucionales, fiscales, salariales y comerciales― pueden limitar el apoyo político y social, y causar su abandono prematuro. La mejor evidencia histórica a favor de la gradualidad es el caso de China. A diferencia de las reformas introducidas en la Rusia postsoviética o en la Polonia de Balcerowicz, que siguieron el modelo de la terapia de choque, las reformas introducidas por Deng Xiao Ping en China, en 1978, fueron lentas y graduales (Brunnermeier et al., 2017). La respuesta que los líderes chinos dieron a la parábola de Jeffrey Sachs fue: “la mejor manera de atravesar un río no es dar un gran salto de orilla a orilla, sino dando pequeños pasos poniendo los pies en las piedras que se encuentran en el mismo río” (Hofman, 2018). Por otro lado, como explican Hausmann et al. (2005), la terapia de choque solamente puede funcionar si se tiene un conocimiento completo de todas las distorsiones prevalecientes en una economía, si se sabe exactamente qué reforma aplicar para solucionar esas distorsiones y si, además, se tiene la capacidad política y económica para eliminarlas todas en su totalidad. Lógicamente, habría que ser un poco arrogante desde el punto de vista intelectual para pensar que somos capaces de diagnosticar todos los problemas de una economía sin obviar ninguno y sin cometer un solo error de apreciación. Es más, habría que creer que hemos sido capaces de encontrar la solución correcta para cada uno de los fallos diagnosticados. Y eso es imposible. 5.3 Priorización y Secuenciación Visto que la terapia de choque no es práctica, la pregunta que se nos plantea inmediatamente a continuación es: si no se hace todo al

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mismo tiempo, ¿por dónde empezar? ¿Cuáles son las prioridades? La literatura económica no arroja una luz definitiva sobre este punto. Se podría decir que hay diferentes “escuelas” de pensamiento en lo que se refiere a la secuenciación. Por un lado, está la escuela del “haz lo que puedas”. Este enfoque consiste, simplemente, en hacer una lista de todo lo que se debe resolver y poner en marcha las reformas que sean factibles, prácticas e implementables políticamente (a través de la condicionalidad, es decir, de la obligación impuesta por organismos como el FMI a cambio de financiación). Una vez confeccionada la lista, se hace “lo que se puede”. Una segunda línea filosófica podría llamarse la “escuela del segundo mejor”. El teorema del segundo mejor (“second best theorem”) nos dice que, si existen dos problemas, A y B, y se arregla A sin arreglar B, la situación podría empeorar. En este caso, se dice que la reforma del problema A tiene “efectos colaterales” negativos sobre el problema B. Por ejemplo, si se reforma el sistema tributario y se establece lo que idealmente serían los “impuestos óptimos”, pero no se solucionan los problemas de evasión e informalidad, la situación del país podría empeorar, porque los sectores formales acabarían sufriendo unas distorsiones tan pronunciadas que les impedirían competir y los llevarían a la quiebra. Otro ejemplo sería el aumento de la capacidad recaudatoria de un gobierno sin solucionar el problema de la corrupción. Esta medida podría acabar empeorando la situación, ya que, al sustraerse la recaudación, se crearían más distorsiones impositivas sobre el sector privado sin que este obtuviera, a cambio, los beneficios de más gasto público productivo. La escuela del “segundo mejor” dice que las reformas que deben tener prioridad son las que no generan efectos colaterales negativos y que, en la medida de lo posible, deben buscarse las que tienen efectos colaterales positivos. La dificultad que entraña esta estrategia es que es poco probable, por no decir imposible, que se identifiquen con certeza los efectos colaterales, sean estos positivos o negativos. Para aplicar esta estrategia hace falta tener un buen sentido

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de las consecuencias que los cambios en las políticas causarían en los diferentes sectores. Los conocimientos económicos de los académicos no permiten afirmar que dichos efectos colaterales puedan ser identificados con precisión y garantía. Por esta razón, los postulados de la escuela del segundo mejor resultan poco prácticos. La tercera escuela defiende el método “concertina”. Cuando los expertos analizan el proceso de liberalización en el comercio internacional, siempre se han preguntado qué aranceles deben desaparecer primero. Una de las respuestas a la pregunta es: “los aranceles más altos son los primeros que deben desaparecer”. Esa regla se conoce con el nombre de concertina. Si se aplica el mismo principio a las reformas económicas en general, el método concertina diría que deben priorizarse las reformas que eliminan las distorsiones mayores. Es decir, si se ordenan todos los problemas de la República Dominicana de mayor a menor, debe empezarse por solucionar el primer problema de la lista, o sea, el mayor, hasta que el tamaño de ese problema alcance el nivel del segundo. Luego se reducen los problemas primero y segundo hasta que alcancen la magnitud del tercero, y así sucesivamente hasta eliminarlos todos. Aunque este método es simple y atractivo, es poco práctico porque, para aplicarlo, se deben conocer todas y cada una de las distorsiones, lo cual, como ya se ha visto, no es posible y requiere también la capacidad de medir el tamaño de cada problema. Por ejemplo, habría que poder determinar si, en la República Dominicana, el problema de la corrupción es mayor o menor que el de la informalidad o el del bajo nivel educativo. Y esta tarea es a todas luces imposible. Un cuarto método de priorizar las reformas, al que llamaremos método de la “escuela institucional”, considera que hay que tener en cuenta el contexto político y social del país. Las reformas no tienen lugar en el vacío, y siempre existen poderes fácticos que intentan hacer que no se materialicen. Entre los enemigos del cambio están los grupos empresariales, que creen que van a perder los beneficios de la situación actual; los políticos, que creen que van a perder poder

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e influencia; y los lobistas sociales, a quienes el estatus quo les da ciertos privilegios que pueden desaparecer con las reformas. Puede ocurrir que los reformistas tengan razón con sus propuestas de cambios, ya que estos van a beneficiar a la inmensa mayoría de la sociedad. E incluso, es posible que empiecen el proceso de reformas con el apoyo de la mayoría. Pero para que las reformas funcionen se debe mantener el apoyo político y social durante un período relativamente largo y estable, hasta que los cambios empiecen a dar sus frutos. Por este motivo, la escuela institucional recomienda no priorizar las reformas que puedan dar más frutos, sino las que los den más rápidamente, porque los pequeños éxitos tempranos pueden aumentar el apoyo político y social de la siguiente ronda de reformas. Por el contrario, si se pierden esos apoyos antes de que los primeros cambios den sus frutos, todo el ejercicio reformista habrá sido una pérdida de tiempo y recursos. Una quinta manera de afrontar el problema de la secuenciación es la que propone la “escuela del diagnóstico”. En un importante artículo, Hausmann et al. (2005) propusieron establecer solamente las reformas que relajen las restricciones más vinculantes115. Es decir, hay que solucionar prioritariamente los problemas que causan las distorsiones más pronunciadas en la economía. Si se sospecha que la reforma A acaba teniendo un impacto directo superior al de las reformas B y C, hay que solucionar únicamente la A. En su artículo, Hausmann, Rodrik y Velasco proponen una metodología de diagnóstico que, según ellos, permite identificar esa “megadistorsión” que hay que priorizar. La conclusión de que debe atacarse un solo problema no es compartida por todos los economistas. Por ejemplo, Rodríguez (2005), y también Habberman y Padrut (2011), argumentan que en muchos casos es preferible reducir a la mitad las distorsiones que existen en dos áreas distintas, que reducir la más grande en su totalidad. Es decir, en lugar de centrarse en reformar un solo sector hasta que 115 Ver también a Hausmann (2008), Rodrik (2010), Rodrik (2007), y a Hausmann et al. (2008).

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funcione a la perfección, a veces es mejor atacar dos o tres problemas simultáneamente, aunque ninguno de ellos se pueda solucionar en su totalidad. En el mismo artículo en el que proponen este método, Hausman, Rodrik y Velasco analizan las diferentes restricciones al desarrollo económico en tres economías de América Latina: Brasil, El Salvador y la República Dominicana. En el caso dominicano, tras incidir en la importancia que el turismo y las zonas francas han tenido en el episodio de crecimiento económico experimentado desde la década perdida, y tras explicar las implicaciones fiscales que tuvo la crisis financiera de principios del siglo XXI, los autores afirman que la fragilidad institucional es seguramente el elemento que causa más problemas al país. Dicho de otro modo, para Hausmann, Rodrik y Velasco, la prioridad para la República Dominicana debe ser la debilidad institucional. Funke (1993), por su lado, llega a conclusiones parecidas y muestra que los países que se encuentran en un estado de desarrollo similar al que presenta la República Dominicana, con bajas tasas de inflación, estabilidad cambiaria y niveles saludables de crecimiento, deben priorizar las reformas institucionales que ayuden a mejorar el Estado de derecho necesario para lograr una transición efectiva hacia una economía de mercado más productiva y competitiva. Como se ha explicado repetidamente a lo largo de estas páginas, la debilidad institucional de la República Dominicana es, con toda probabilidad, uno de los factores que más perjudican el desarrollo del país. Entre otras cosas, porque es el que más ramificaciones tiene hacia todos los sectores de la economía. Como consecuencia de la fragilidad institucional, por ejemplo, se ha producido un deterioro de la ética social y una pérdida generalizada de solidaridad nacional, lo cual ha creado una serie de retos que limitan el progreso del país. Los dominicanos desconfían de la administración pública porque perciben que la corrupción y el drenaje fiscal han arraigado en todas las instituciones. Por tanto, la débil institucionalidad ha dado lugar a altos niveles de informalidad, elusión y evasión fiscal, así como

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a prácticas monopólicas y una fuerte resistencia, tanto pública como privada, a generar los cambios y las reformas estructurales que el país necesita. Esta situación da lugar a un problema de coordinación que puede repercutir sobre la estabilidad sociopolítica y económica del país 116. Por su parte, los altos niveles de corrupción, informalidad, evasión y elusión están ocasionando una presión fiscal baja que limita el tamaño y el alcance del Estado dominicano117. Esta situación ha empeorado como consecuencia de la implementación de numerosas reformas tributarias que, a pesar de generar aumentos puntuales en los ingresos públicos, no han logrado sostener las recaudaciones en el largo plazo. En su lugar, las reformas se han traducido en una fiscalización desproporcionada de los sectores productivos, con elevadas tasas impositivas, que han generado asfixia fiscal y la subsiguiente desmotivación de la sociedad para integrarse a la economía formal del país. Otra consecuencia de la baja presión fiscal ha sido la restricción de la capacidad del Gobierno para realizar inversiones productivas en sectores estratégicos necesarios para mejorar la eficiencia del aparato productivo nacional, y reducir así los niveles de pobreza y revertir 116 En economía, el fallo de coordinación es un concepto que puede explicar las recesiones a través de la falta de coordinación entre las empresas y demás actores de la sociedad. En un sistema económico, el fallo de coordinación ocurre cuando sus actores pueden lograr un equilibrio más deseable pero no lo hacen porque no coordinan su toma de decisiones (Cooper & Andrew, 1991). El problema de coordinación ocurre por la existencia de juegos no cooperativos entre los actores de la sociedad, cuando las instituciones no imponen el cumplimiento de las reglas y los actores de la sociedad actúan en su interés particular en detrimento del bienestar de la sociedad. En la República Dominicana, estos fallos de coordinación se observan en el sector eléctrico, en el sector de transporte, en el sistema tributario, en el sector educativo y en el de salud, entre otros. Cuando los demandantes de un bien o servicio desconfían de la calidad de la oferta del proveedor y piensan que las instituciones no protegen sus derechos ni hacen cumplir las reglas del juego, dichos actores no coordinan sus acciones, y la situación creada ocasiona un fallo en esos mercados. 117 Una baja presión fiscal no significa necesariamente que las tasas de impuestos sean bajas. Por el contrario, la República Dominicana presenta altas tasas de impuestos y una gran desproporcionalidad en la fiscalización de los sectores. Esta situación es el resultado de numerosas reformas tributarias e impuestos distorsionantes que se implementaron para tratar de compensar los altos niveles de informalidad y evasión que se evidencian en el país. Estas distorsiones fiscales y las reformas tributarias implementadas han acentuado el éxodo hacia la informalidad.

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la desigualdad que vive el país. Entre estos sectores estratégicos descuidados está, de manera fundamental, la educación. El limitado tamaño del Estado ha colocado al Gobierno en una posición permanentemente deficitaria, caracterizada por un creciente endeudamiento que compromete una parte sustancial de sus recursos. Esto ha creado un círculo vicioso que, de continuar, y en contextos internacionales desfavorables, podría precipitar un escenario de insostenibilidad económica118. El componente externo de la deuda pública y la limitada capacidad del Gobierno para hacer frente a la deuda del Banco Central —resultante del rescate bancario de los años 2003 y 2004— ejercen presión sobre la política monetaria. Esta política, restrictiva por la naturaleza del modelo económico adoptado, ha dado como resultado unas altas tasas reales de interés y unos términos de intercambio no competitivos, que merman la capacidad exportadora del país y causan un desplazamiento de la inversión, tanto pública como privada. El desplazamiento de la inversión y la limitada capacidad exportadora, unidos a un papel poco protagónico de los sectores empresariales y sindicales en la generación de los cambios estructurales necesarios, repercuten de manera desfavorable en la eficiencia de los mercados internos y externos, en la calidad de los productos y servicios, en la adopción de nuevas tecnologías y en la capacidad de innovación del país. Esta situación, sumada a altos niveles de pobreza, desempleo y bajos salarios, puede afectar la estabilidad democrática de la República Dominicana, como ha sucedido en otros países de la región (Petras, 2018).

118 Al actualizar un estudio de Prazmowski (2005) se observa que la República Dominicana se encuentra en un sendero que puede conducir a la insostenibilidad fiscal. Proyecciones realizadas utilizando un modelo simple de programación fiscal y monetaria indican que, de continuar la tendencia de la política fiscal y monetaria, los indicadores de solvencia del Gobierno llegarían a su límite en los próximos cinco años, asumiendo que las condiciones internacionales de los precios del petróleo y el apetito por deuda soberana del país se mantengan en los niveles actuales. Sin embargo, el análisis indica que dichos indicadores pueden empeorar si las condiciones internacionales se deterioran y si los mercados advierten la fragilidad de la situación macroeconómica del país y especulan contra su estabilidad.

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Aun con el constante incremento de la deuda pública, el Gobierno no ha podido cubrir las exigencias de la sociedad sobre la cantidad y la calidad de los bienes y servicios públicos. Asimismo, a pesar del esfuerzo por mostrar acciones de cambio e inversiones sociales, el Estado no ha generado las condiciones para revertir la crisis de credibilidad, hecho que limita su acción y sirve de justificación para que la sociedad eluda sus responsabilidades éticas y tributarias. Esto constituye, en esencia, el principal obstáculo para elevar los niveles de productividad y competitividad de la República Dominicana. Resumiendo, existe un círculo vicioso que se deriva de la debilidad institucional y que se interrelaciona con algunos de los pilares de la competitividad. Este circulo viciosos se puede dividir en seis secciones que, con su acción, influyen continuamente sobre las demás, creando así una espiral de deterioro estructural en el ambiente sociopolítico y económico del país. Aunque se ha identificado un patrón predominante en la secuencia de los obstáculos —que tienen su inicio en la frágil institucionalidad y los bajos niveles de compromiso colectivo, y siguen el proceso descrito en los párrafos anteriores—, conviene resaltar que cada uno de estos obstáculos se interrelaciona con los demás creando así vínculos complejos. Esto significa que, aunque se resuelvan uno o varios de los eslabones de la cadena, no necesariamente se rompe el círculo de deterioro estructural. Un caso común en la historia reciente del país es que, aunque se han realizado numerosas reformas tributarias para aumentar el tamaño y alcance del Estado, la falta de institucionalidad y de ética y la prevalencia de impunidad, siguen afectando la credibilidad, la profundidad de los mercados y la capacidad del país para lograr mayores niveles de desarrollo, igualdad y reducción de la pobreza. De igual manera, aunque el país ha logrado mantener un ambiente macroeconómico estable en los últimos años, los problemas mencionados continúan afectando los diferentes pilares de la competitividad, que han reducido su efectividad para que los niveles observados de crecimiento puedan traducirse en menores niveles

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de pobreza y desigualdad social. Por tanto, y aunque la secuencia planteada probablemente describe la ruta más notoria y crítica de las reformas, es fundamental que estas incidan en el resto de obstáculos identificados. Si bien el argumento de Hausmann et al. (2005) sobre la necesidad de priorizar las reformas institucionales tiene validez, el planteamiento de Rodríguez (2005), que recomienda atacar no solamente un problema, sino dos o quizá tres simultáneamente, es igualmente válido. Este estudio muestra que las reformas dominicanas no deben centrarse exclusivamente en el marco institucional, y que también la educación requiere una atención prioritaria, por varias razones. La primera es que, al igual que la institucionalidad, la educación tiene ramificaciones en todos los otros pilares de la competitividad: una ciudadanía educada mejora la calidad democrática de los votos; una mano de obra educada mejora la productividad, reduce la informalidad y es más innovadora y más emprendedora; una familia educada ―y, sobre todo, una madre educada― mejora la salud y la educación de los hijos, comenzando un círculo virtuoso que se transmite de generación en generación. En definitiva, la educación afecta prácticamente a todos los pilares de la competitividad. La segunda razón que lleva a pensar que la educación debería estar presente en el inicio de la agenda es que la reforma educativa no tiene que comportar un gasto público adicional. Tal como se indica en los capítulos 3 y 4, lo que se necesita en educación no es tanto aumentar el gasto, como aplicar los recursos de manera distinta. Es necesario un nuevo planteamiento de la educación, es decir, hay que cambiar lo que se enseña y cómo se enseña. La tercera razón es la aparición de la cuarta revolución industrial, que durante los últimos 10 años ha acelerado la necesidad de cambiar el sistema educativo. Hoy, más que nunca, este cambio es urgente e imprescindible. La cuarta razón es que la inversión en educación tiene consecuencias a muy largo plazo: si se cambia la manera de enseñar a los jóvenes que entran hoy en las escuelas, los primeros resultados se verán cuando estos acaben la escolarización, dentro de 18 o 20 años. Por tanto, cuanto más tarde

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empiece el cambio, más tarde se verán los resultados. La quinta razón es quizá la más importante: más allá de mejorar la competitividad del país, lo que logrará un nuevo sistema educativo es dotar a las nuevas generaciones de la posibilidad de sobrevivir en un mundo donde la robótica, la automatización, la inteligencia artificial y la ingeniería genética amenazarán su capacidad de ganarse la vida con el propio esfuerzo. Por eso podemos afirmar que el premio de reformar la educación va mucho más allá del desarrollo económico y del retorno pecuniario: entra en el ámbito de la dignidad personal. En resumidas cuentas, es muy probable que la República Dominicana no pueda acometer todas las reformas que se han propuesto en el capítulo 4 de manera simultánea. De alguna manera, habrá que priorizar. Como se ha visto, la literatura sobre la manera óptima de priorizar no ofrece una guía clara, científica e irrefutable. Se dice que Michael Spence, premio nobel de economía, expresó que la literatura sobre priorización se parecía más a un “arte disciplinado” que a una ciencia119. Y no le faltaba razón. No es recomendable tratar de resolver demasiadas cosas simultáneamente, porque existe el peligro de que todo el programa colapse. En el caso de la República Dominicana, y de acuerdo con el diagnóstico realizado, las dos áreas que necesitan ser tratadas con más urgencia son la institucionalidad y la educación. Dicho esto, también deben tomarse en cuenta las recomendaciones de la escuela institucional acerca de que hay que avanzar, pero manteniendo el apoyo político y social. 5.4

Un proceso en tres fases

En la literatura de secuenciación de las reformas se habla de prioridades, pero se echa en falta los criterios para determinar qué políticas pueden funcionar en un país y en un momento determinado. Ciertamente hay profesores que creen saber qué solución debe aplicarse a cada uno de los problemas, pero la literatura académica y 119 Habermann et al (2011).

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la evidencia empírica e histórica nos hacen ser mucho más humildes acerca del grado de conocimiento que los economistas tienen sobre las reformas, las políticas, los impuestos o las legislaciones que funcionarían en la República Dominicana. Somos cautos porque sabemos que lo que funcionó en Corea del Sur no funcionó en Taiwán o en Ghana, que lo que funcionó en Estados Unidos no funcionó en Brasil o en Irak, y que lo que funcionó en Suecia no funcionó en España. Como ya se dijo en la introducción, el hecho de que las políticas económicas funcionen o no en un determinado país depende de su cultura, su historia, sus instituciones, su contexto político, sus características sociológicas, de la psicología de su población, de las actitudes y las creencias de la gente, e incluso de la geografía o del clima. De ahí que nadie sepa a ciencia cierta lo que finalmente puede funcionar en la República Dominicana. Eso lo tendrán que descubrir los propios dominicanos a través de la experimentación y el aprendizaje. De hecho, los economistas Michael Kremer, Esther Duflo y Abhijit Banerjee, obtuvieron conjuntamente el premio Nobel en ciencias económicas del 2019 por sus aportes a la experimentación en ciencias sociales y a como, por la ignorancia que los economistas tenemos sobre la acciones, medidas y reformas que pueden funcionar ante un determinado problema, la experimentación es la estrategia mas efectiva para encontrar la solución a dicho problema. La enseñanza que se obtiene de todo lo dicho hasta el momento es que habrá que crear un mecanismo que permita ir conociendo las respuestas a medida que se implementen los cambios. China siguió un proceso gradual de aprendizaje que consistió en imponer reformas experimentales en zonas restringidas del país. Cuando las autoridades veían que una reforma fracasaba, la suspendían, y las reformas que tenían efectos positivos eran inmediatamente implementadas en el resto del país (Hofman, 2018). Aunque la República Dominicana es demasiado pequeña para aplicar reformas experimentales en determinadas regiones, Hausmann et al. (2005) explican que, sin proponérselo, el país puede haber creado dos experimentos naturales, no en dos regiones, sino en dos de los sectores que más éxito han

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tenido en las últimas décadas: el turismo y las zonas francas. El turismo requiere un cierto nivel de seguridad personal y sanitaria, un cierto nivel de infraestructuras, como el suministro eléctrico y el agua, y una cierta protección medioambiental que atraiga a los turistas. Aunque lo ideal habría sido dotar de todos esos bienes y servicios públicos a todo el país, las empresas turísticas de la República Dominicana han conseguido crear hoteles “todo incluido” que dotan a los turistas de esos bienes y servicios utilizando la provisión privada. Es decir, han logrado que los hoteles “todo incluido” sean como islas dentro del resto del país, con su propia institucionalidad, infraestructura, medioambiente y sistema sanitario. Para los turistas, alojarse en estos hoteles es prácticamente como estar en otro país. Muchos de ellos ni tan siquiera ponen un pie en el resto del territorio dominicano durante todas sus vacaciones. Un caso parecido es el de las zonas francas, que gozan de una legislación especial diferente a la que se aplica en otras actividades de la economía. El marco institucional que se creó para esas zonas ha resultado suficiente y efectivo, hasta tal punto que permitió que ese sector despegara económicamente mientras el resto de la economía permanecía varada, presa de instituciones y regulaciones ineficaces. Hausmann et al. (2005) proponen que las autoridades podrían tomar los ejemplos del turismo y las zonas francas como guías para la reforma de las instituciones, las infraestructuras, el sistema sanitario o la política medioambiental del resto del país, igual que hicieron los chinos en las regiones “experimentales”. Sin ánimo de menospreciar las lecciones que se pueden extraer sobre cómo aprovechar el ejemplo del turismo y las zonas francas para implementar las reformas en este país, consideramos que se debe idear un mecanismo que permita aprender a reformar al tiempo que se implementan las reformas. Como epílogo de este libro proponemos un proceso de aprendizaje, a través de la práctica, dividido en tres fases y que se resume en la figura 5.4.1. En la fase inicial deben alcanzarse tres objetivos: el primero ―y fundamental―, el consenso político y social sobre la “agenda de competitividad”

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que encarne el sueño de nación al que nos referíamos en el primer capítulo, el sueño de un modelo de desarrollo honesto e inclusivo que incorpore a los distintos actores del país. Porque sin un sueño al que aspirar, es imposible conseguir ningún objetivo. Para discutir el posible sueño de país o, dicho en términos prácticos, para intentar conseguir consensos para poner en marcha la “agenda de la competitividad”, es necesaria la convocatoria de la Cumbre Nacional para el Desarrollo (tal como hemos expuesto en el capítulo anterior) con la participación de expertos locales y de otros países. No olvidemos que su función no sería implementar directamente un modelo que haya tenido éxito en otro lugar, sino ayudar a pensar y establecer un diálogo sincero sobre lo que se quiere lograr para el país y determinar cuál sería el modelo idóneo para el contexto actual de la República Dominicana. Figura 5.4.1: Las Fases del Proceso

 


  


  


  


 





 







  

   

Fuente: Elaboración propia










  

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Además de marcar los objetivos a medio y largo plazo, esta cumbre también debería elaborar un primer plan de acciones puntuales con responsables que serían evaluados con indicadores claros de objetivos logrados. Las propuestas iniciales que hemos expuesto en el capítulo 4 podrían ser un punto de partida para el debate sobre qué medidas concretas sería posible intentar implementar, así como el orden y la velocidad de implementación. En la Cumbre Nacional para el Desarrollo deberían aparecer otras ideas que complementaran o sustituyeran lo que se propone en este libro. No hay que olvidar que las políticas a seguir tendrán que estar necesariamente ligadas al objetivo que se quiere alcanzar. Por ejemplo, si se decide seguir apostando por el turismo (quizá por un turismo de mayor valor añadido), se necesitarán inversiones en infraestructura vial (logística y turística), así como una sociedad que tenga las herramientas para poder insertarse en dicho entorno de negocios. La sostenibilidad medioambiental y ecológica también es relevante en esta etapa. La cumbre será el espacio central en el que se definirá un plan a largo plazo que alinee los distintos sectores hacia la consecución de los objetivos. Los modelos a estudiar y los ejemplos a seguir dependerán de los objetivos que se fijen. Por ejemplo, si se apuesta por el modelo de ciudades inteligentes (como entienden los autores que es la opción más acertada), la experiencia de países como Singapur o los Emiratos Árabes ―específicamente las ciudades de Abu Dhabi y Dubái― son referencias que pueden aprovecharse en materia de infraestructura, logística, adecuación de puertos y desarrollo de instituciones (AlHader & Rodzi, 2009). En esta etapa se inician los esfuerzos de planificación urbana, valiéndose para ello de instrumentos fiscales, sean impuestos estatales y/o provinciales, con el propósito de lograr un desarrollo simétrico y equitativo desde una perspectiva territorial, de manera que se reduzca el problema migratorio y de concentración geográfica desproporcional que tienen las principales ciudades del país. Dentro del concepto de desarrollo de ciudades inteligentes, deberán

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mejorarse los sistemas de transporte público120, de tratamiento de aguas residuales, de alcantarillado, y habrá que transformar el sistema de cableado aéreo de múltiples servicios en uno que sea central y soterrado121. Asimismo, se debe implementar un plan de desarrollo para pueblos y municipios que están rezagados pero que presentan un mayor potencial para el turismo, zonas francas, puertos, centros logísticos y agricultura exportable. Además de conseguir el consenso en torno al objetivo de hacer un país más competitivo y de formular una serie de propuestas iniciales, en esta primera fase habrá que crear o acordar un organismo supervisor que evalúe empíricamente el éxito o fracaso de cada una de las medidas adoptadas. Este organismo no solo deberá evaluar el éxito de las diferentes reformas, sino que deberá hacer nuevas propuestas a medida que se descarten las que no funcionan. Para mantener la credibilidad, este organismo deberá actuar de forma independiente al Gobierno y contar con la participación de todos los sectores del país. En la República Dominicana existe la figura del Consejo Económico y Social (CES), que podría cumplir con dicho objetivo. Sin embargo, para que este ente pueda funcionar como entidad supervisora del proceso de aprendizaje y tener eficiencia operativa, debe ser 120 Una propuesta que ha sido efectiva en países donde existía una descentralización del transporte público, y donde los sindicatos se oponían a regularizar la calidad y la eficiencia del sector, es mediante un fideicomiso, donde los sindicatos aportan el derecho de sus rutas a cambio de una participación accionaria en dicha estructura. El fideicomiso, que puede nacer de una alianza público-privada, operaría el sistema de transporte público de manera centralizada, con un gestor profesional independiente, dando la primera opción a los choferes que pertenecen a los sindicatos; estos, a su vez, operarían bajo los estándares del consorcio. De igual manera, y para dar liquidez a los miembros del sindicato, el fideicomiso se llevaría a oferta pública, fomentando el desarrollo del mercado de valores dominicano. Una vez el modelo centralizado de transporte sea operativo, se puede exigir estándares de calidad al parque de vehículos, usando controles e impuestos, como los impuestos Pigouvianos, lo cual fomentaría el uso del sistema centralizado, los taxis y las tecnologías emergentes como Uber (Parry & Bento, 2002) 121 “Por lo que respecta al avance hacia ciudades inteligentes, y considerando que la República Dominicana se encuentra en una zona tropical ciclónica, se propone un sistema de soterrado de cables, en las principales ciudades del país, que pueda ofrecer una avenida eficiente para que cualquier usuario o tecnología pueda tener acceso por una renta anual razonable y competitiva. Esta plataforma permitirá soportar el crecimiento de las ciudades y metrópolis, en el largo plazo, y proveer una estructura que pueda transportar futuras tecnologías en telecomunicaciones, vigilancia, electricidad, entre otras (Sharma & Saini, 2017).”

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reformulado y adecuado, tanto en su esquema de gobierno como en su composición. El CES debería integrar representantes del sector público, del sector empresarial privado, del entorno educativo, del entorno académico, del sector tecnológico y del sindical. Porque solo si se mira el problema desde todas las perspectivas se podrán encontrar las soluciones correctas. Además de supervisar el progreso de cada una de las reformas, el CES deberá tener un segundo objetivo: mantener viva la ilusión del cambio mostrando el camino que priorice las reformas que conlleven “victorias rápidas” con “efectos visibles”. También deberá publicar los datos que midan el progreso real obtenido para que el proceso sea lo más transparente posible. Finalmente, el CES deberá mantenerse bien informado y actualizado sobre las actuaciones realizadas o en curso en otras partes del mundo, y deberá ser altamente creativo para recomendar alternativas a las reformas que no den resultados positivos. La segunda fase consistiría en la implementación de las reformas propuestas en la primera fase. Las propuestas deben ir acompañadas de objetivos claros y mesurables. Tal como hemos venido diciendo, las primeras medidas deberán estar orientadas a la reforma de las instituciones del país, para cimentar una base de credibilidad, y al cambio del sistema educativo. La transformación institucional y la mejora de su calidad122 es un elemento fundamental juntamente con las medidas, los mecanismos y las estructuras que ayuden a reducir los niveles de corrupción y drenaje fiscal, a fin de inyectar credibilidad en los gestores de las reformas. Solo bajo este esquema, el Gobierno podrá adquirir el capital moral necesario para lograr una implementación efectiva de las demás reformas y exigir el cumplimiento de las normas. Por su parte, la educación es un pilar

122 La calidad debe ser una parte fundamental de las normas de comportamiento social y de la actuación de los que velan por la seguridad ciudadana. Con ello nos referimos especialmente a los estándares de la policía, a los servicios de emergencia, a la seguridad costera y fronteriza, y a la vigilancia residencial. Al igual que en la mayoría de las propuestas, se sugiere el apoyo y el acompañamiento de organismos y expertos internacionales en el diseño, la implementación y la supervisión de las políticas de calidad. Los estándares son una parte integral de la calidad requerida por el capital físico y humano del país.

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que afecta a todos los demás y, no solo esto, sino que es la pieza clave para dotar a los jóvenes de las herramientas que les permitirán sobrevivir en la cuarta revolución industrial. Ahora bien, este orden de prioridades es el que proponemos en esta obra. La priorización definitiva será la que finalmente se establezca en la Cumbre Nacional para el Desarrollo. En la tercera fase, el organismo supervisor, ya sea el Consejo Económico y Social u otro, deberá reunir datos para evaluar si las reformas consiguen los objetivos claros y mesurables que se fijaron en la primera fase. Las reformas serán evaluadas como sigue: las que se consideren exitosas se mantendrán, y las que se consideren inadecuadas deberán ser sustituidas por otras medidas que recomiende el organismo supervisor. El organismo supervisor también recomendará ampliar las reformas a otros sectores y a otros pilares de la competitividad a medida que se vayan alcanzando los objetivos. Al plantear estas nuevas propuestas de reforma, los supervisores deberán tener en cuenta la evidencia empírica internacional y las mejores prácticas en los países que ya han recorrido el mismo camino que quiere recorrer la República Dominicana, pero deberían adaptar ese conocimiento al contexto económico, político, histórico y social del país. También pueden utilizar la información de los sectores que han funcionado relativamente bien durante las últimas décadas (como las zonas francas o el turismo) para extraer lecciones sobre lo que funciona o no en la República Dominicana. Se implementarán las nuevas propuestas y se repetirá el proceso desde la segunda fase123. En esta última fase también se debe evaluar la economía política de las reformas y se deben aplicar medidas que ayuden a mitigar los efectos de las reformas en los grupos de ingresos más

123 Una parte significativa de las reformas requerirá la eliminación gradual de los impuestos que obstaculizan el crecimiento y el desarrollo de la economía, como son los relativos a activos, telecomunicaciones, seguros, alquiler de viviendas, transacciones bancarias, entre otros. También deben ser eliminados los impuestos anticipados que generan enormes trabas al desarrollo y a la profundidad de los mercados, así como cualquier impuesto que no esté diseñado para corregir alguna externalidad negativa. La entidad supervisora deberá definir los impuestos a ser revisados o eliminados, y la velocidad de ejecución de dichas medidas.

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bajos124. Esto permitirá minimizar la oposición a las reformas y obtener mayor apoyo al cambio que se propone. La experiencia de las reformas implementadas en América Latina y otras economías emergentes en los años ochenta y noventa han dejado importantes enseñanzas, que pueden dar pistas fiables sobre los obstáculos, desde la perspectiva sociopolítica, que las reformas como las que se presentan en este documento pueden encontrar en su camino (Krueger, 2012). En esta línea, y como se ha dicho anteriormente, uno de los objetivos del organismo supervisor es mantener vivo el sueño, promoviendo reformas que se traduzcan en “victorias rápidas y visibles” y que mantengan el apoyo popular y político a los cambios. Esto significa que una parte importante de la evaluación debe centrarse en el impacto que las reformas tendrán en los diferentes grupos de presión, y en la oposición que generara entre esos grupos. Es importante que el apoyo del público y la determinación de los diferentes actores en el proyecto de mejora de la competitividad no disminuya drásticamente en medio del proceso125. Finalmente, en esta fase habrá que estudiar los incentivos que deban crearse o que puedan crearse a través del análisis psicológico del comportamiento económico (Thaler & Ganser, 2015). El objetivo debe ser identificar mecanismos para motivar determinadas conductas en áreas como la salud, la educación, la inclusión tributaria,

124 Por ejemplo, se debe mejorar y extender el uso focalizado del programa “Progresando con Solidaridad”, Decreto 488-12, que protege a las familias más desfavorecidas de la República Dominicana, e incide en el acervo de su capital humano y social, mediante la entrega de transferencias monetarias condicionadas, con la finalidad de asegurar el consumo mínimo de estas familias y de garantizar su acceso a los servicios básicos de salud y educación. Las familias reciben, además, acompañamiento socioeducativo que promueve el empoderamiento individual y colectivo y favorece su proceso de desarrollo. 125 La reciente consulta popular anticorrupción hecha en Colombia, en 2018, fue el resultado de un movimiento popular que consiguió que el Senado de Colombia llevara a cabo una votación sobre siete preguntas que, dependiendo de los resultados, el Senado se obligaba a convertirlas en ley. Las redes sociales, gracias a las tecnologías informáticas, han dado pie a que este tipo de movimientos tengan un impacto inmediato sobre la gestión pública. La Marcha Verde, un movimiento similar en la República Dominicana, podría tener una influencia importante sobre el curso de la política y sobre el marco legislativo del país, especialmente con el apoyo de nuevas tecnologías y redes sociales.

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el tránsito, el medioambiente, entre otras. Se espera que, entendiendo la idiosincrasia de los dominicanos y a través de los cambios que se darán en el entorno sociopolítico y económico producto de las reformas, se puedan identificar ajustes importantes que potencien sus efectos y ayuden a cambiar la actitud de los dominicanos hacia dichas reformas. Este simple mecanismo que combina lo que ya ha funcionado en otras partes del mundo con el conocimiento sobre lo que funcionaría en la República Dominicana puede convertirse en un simple algoritmo que permita a los líderes dominicanos aprender a medida que implementan nuevas y mejores reformas. A modelo ilustrativo, explicamos un ejemplo concreto de cómo funcionaría el mecanismo de aprendizaje en el contexto de una reforma educativa. Como se explicó en el capítulo de diagnóstico, la República Dominicana presenta una de las peores posiciones a nivel mundial en el pilar educativo, y ha fracasado dramáticamente en las pruebas PISA tanto del 2015 como las del 2018, ubicándose en las últimas posiciones en ciencias, lenguas y matemáticas. Esto ha evidenciado que el esfuerzo realizado de invertir el 4% del PIB en el sector educativo no fue la solución que se pensaba efectiva al problema. Muchos autores consideran que existen problemas estructurales fundamentales que están afectando la transformación del sector y mermando su calidad. Según los obstáculos presentados en el capitulo 3, el sistema educativo dominicano presenta una gran opción al cambio a y la adopción de nuevos estándares de calidad, debido a la forma en la que el Estado ha diseñado el mecanismo de selección e incentivos a los maestros, y como el sindicato de maestro interactúa en sistema. El sector carece de las penalizaciones y los premiso adecuados a los maestros para que empujen los limites de la calidad educativa, a la ves que las familias y los estudiantes no perciben los beneficios de la educación, particularmente por las distorsiones en el mercado laboral dominicano.

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En adición, EDUCA -la iniciativa privada para la educación dominicanadespués de un diagnóstico profundo del sistema educativo dominicano, ha propuesto un nuevo modelo que se fundamenta en cuatro ejes que redefinirían la forma de educar en miras a los retos de la cuarta revolución industrial. En este sentido, y dado los obstáculos en el sistema, la aplicación del modelo de EDUCA, denominado escuelas exponenciales, tendría poca probabilidad de éxito dada las limitaciones mencionadas y la renuencia del sindicato de maestro con un cambio generalizad al paradigma educativo. Por ende, entendemos que se puede recurrir a la experimentación como estrategia para evaluar los efectos que un esquema como el de escuelas exponenciales u otra versión de dicho modelo, pueda tener en una muestra reducida de centros educativos en el país. En particular, se propone hacer una selección aleatoria de 90 centros educativos – aproximadamente el 1% de los centros del país – los cuales se separarán en tres grupos de 30 centros cada uno. En el primer grupo, el grupo A, se mantendrá el actual modelo educativo. El segundo grupo, grupo B, se aplicará el modelo de escuelas exponenciales y al tercer grupo, grupo C, se aplicará un modelo de incentivos y penalizaciones en base a la calidad y la meritocracia. El proceso de experimentación, que estará supervisado por un órgano público-privado integrado por EDUCA y el Ministerio de Educación (MINERD), por ejemplo, harán una prueba control al principio del ejercicio, donde se evaluarán las habilidades de los niños en ciencias, leguas y matemáticas. Se iniciará el proceso de cambio y a los 6 meses se hará otra prueba donde se evaluará el cambio en el desempeño de cada grupo. Si al final de la prueba se determina que no hubo diferencia estadística entre los tres grupos, entonces se descarta el experimento y se vuelve a plantear otro experimento usando un nuevo muestreo aleatorio sobre la población de centros que quedó del primer muestreo. Sin embargo, si se determina que el modelo de escuelas exponenciales obtuvo un menor resultado estadístico que los demás grupos, se selecciona dicho modelo y se expande la muestra para

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seguir probando. Si se encuentra que el modelo de incentivos fue el que obtuvo mejor resultado, entonces se extiende dicho modelo. Este proceso de experimentación permite identificar de manera ágil y controlada aquellas estrategias que no funcionan, o mostrar victorias tempranas que motiven a la sociedad y al sector, a adoptarlas a una mayor escala. Al nivel institucional, se espera que este proceso de tres fases cree un círculo virtuoso. Si se cumplen los objetivos, la inyección de credibilidad a través de los controles y las auditorías a la gestión del Estado y al sistema judicial, ayudarán a elevar el Estado de derecho y la calidad moral del Gobierno para exigir el acatamiento de las obligaciones por parte de todos y cada uno de los ciudadanos. Este cumplimiento, junto a las reglas fiscales y a una reforma concebida para promover la inclusión y eliminar la asfixia fiscal, permitirá dimensionar un Estado capaz de realizar más inversiones productivas. Todo ello ayudará a cambiar la naturaleza del modelo económico y su sostenibilidad, lo cual permitirá revertir el desplazamiento de la inversión privada y promover el mercado externo y de capitales. Se espera, igualmente, que la dinámica de los mercados promueva la competencia, el emprendimiento, la innovación y la adopción de nuevas tecnologías. A medida que las reformas arraiguen, aumentará el empleo, disminuirá la pobreza y habrá mayores niveles de igualdad y desarrollo. Según Barro (1999), a medida que se perciban los cambios, la confianza progrese y las reformas mejoren los estándares de vida, la sociedad exigirá aún más calidad a las instituciones, lo cual reforzará el círculo virtuoso y la estructura democrática del país. Una vez más, es importante fijarse en que existen interrelaciones complejas entre los diferentes bloques del círculo virtuoso, cuyos efectos multiplicadores ayudarán a potenciar el impacto que cada medida, directa e indirectamente, tenga sobre los demás bloques del círculo. En este sentido, es probable que los efectos de las medidas se amplifiquen y logren aceleradores que permitan una convergencia más rápida hacia los niveles de productividad que se persiguen.

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5.5 Conclusiones En este capítulo se ha propuesto un mecanismo de tres fases para que la República Dominicana emprenda finalmente el camino de la prosperidad sostenida y sostenible. En la primera fase se debe obtener un consenso sobre los objetivos, se debe crear una entidad supervisora independiente, en la que estén representados los distintos sectores del país, y se debe hacer una primera ronda de propuestas de reformas que eliminen las barreras más vinculantes, preferiblemente en los ámbitos institucional y educativo. En la segunda fase se implementarán las propuestas iniciales. Y, en la tercera fase, el organismo supervisor evaluará los resultados en sus múltiples dimensiones (impacto económico, político y social) y, cuando sea necesario, propondrá cambios y reformas adicionales para que sean implementadas y posteriormente evaluadas. Este proceso deberá continuar hasta crear el círculo virtuoso que permita emprender la senda del crecimiento sostenido. Sin embargo, el requisito previo para lograr estos objetivos es que haya un compromiso nacional, de modo que todos los sectores contribuyan en el proceso de reforma y se pueda crear un relato genuino de nación. El punto de partida es determinar el tipo de país que quieren los dominicanos para sus hijos: un país con altos niveles de productividad y competitividad que les permitan alcanzar cotas de prosperidad y bienestar con las que sus padres solo pudieron soñar.

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Referencias 401

402 Gazebo

403

Índice Aaron, H, 303 Abor, J, 149 Acemoglu, D, 26, 62, 72, 73, 85, 117, 118, 132, 134 Adsera, A, 243 Aguirre, G. P, 188 Akerlof, G. A, 239 Alesina, A, 145, 169, 274 Al-Hader, M, 354 Allingham, M. G, 294 Alm, J, 152, 246, 247, 310 Al-Nowaihi, A, 297 Altenburg, T, 323 Amir Khalkhali, S, 155 Andreoni, J, 309 Ángeles de negocios, 21, 22 Angeletos, G. M, 255 Ardagna, A, 145 Ariely, D, 237, 294, 309 Asociación de Industriales de la República Dominicana (AIRD), 369 Atenea, P, 212 Ayres, R. U, 287 Banerjee, A. V, 240, 351 Banks, G, 134, 136 Barro, R. J, 62, 63, 101, 151, 154, 168, 198, 274, 306, 322, 361 Barth, J. R, 154 Becker, G. S, 62, 294, 299, 314 Bento, A, 355

404 Gazebo

Berkowitz, D, 235 Bezos, J, 21, 22, 23, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 133 Big Four, 122 Amazon, 22, 23, 121, 122, 125, 133, 223 Apple, 122 Facebook, 122, 133 Google, 122, 133, 230, 281 Bird, G, 245, 312 Blanchard, O. J, 134, 136 Boskin, M. J, 303 Bowers, H, 245 Bradley, M. D, 154 Brunnermeier, M. K, 340 Buiter, W. H, 168 Caballero, R. J, 176 Calidad Educativa, 19, 116, 224, 262, 359 Estándares, 8, 28, 33, 41, 42, 78, 143, 145, 165, 166, 213, 235, 238, 239, 240, 241, 242, 243, 244, 249, 251, 271, 272, 273, 276, 278, 283, 284, 299, 323, 326, 355, 356, 359, 361 Inspección aleatoria, 310 InstitutoDominicano para la Calidad (INDOCAL), 241 ISO, 242, 283, 284, 373, 388 Monitoreo, 8, 36, 106, 107, 233, 236, 237, 244, 252, 253, 256, 259, 276, 283, 284, 285, 300, 302, 311, 312, 316 Moral, 117, 290, 296, 361 Organismo Dominicano de Acreditación (ODAC), 241 Rendición de cuentas, 249, 261, 315 Sistema Dominicano para la Calidad, 241 Calvo, G. A, 105, 106, 107, 314, 318 Camerer, C. F, 238 Capital De riesgo, 30, 121, 125, 130

Índice 405

Humano, 5, 9, 20, 32, 50, 58, 62, 124, 130, 157, 181, 198, 232, 251, 257, 331, 332, 357 Internacionales, 109 Político, 110, 254 Caraballo, J, 1, 3, 5, 6, 12, 15, 219, 298 Cassá, R, 74 Casten, Y. T, 287 Ceara Hatton, M, 95, 148 Centro de Exportación e Inversión de la República Dominicana (CEI-RD), 375 Chang, O. H, 297 Charles, P, 389 Chun, H, 235 CIA World Factbook, 32, 192, 272 Coenen, G, 176 Colón, C, 376 Comercio, 152, 256, 396 Internacional, 76, 77, 101, 178, 342 Local, 74, 76 Comin, D, 251 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 96, 97, 102, 104, 150, 167, 187, 189, 190, 191, 196, 303, 313, 375, 376, 406 Comité de Veeduría, 115, 207, 208, 215 Comportamiento económico, 42, 358 CONANI, 189, 395 Concertina, 342 Consejos Económico y Social, 45, 46, 113, 209, 234, 248, 249, 286, 355, 356 Nacional de la Magistratura, 141 Nacional para la Competitividad, 15, 46, 49, 235, 324 Consenso de Washington, 72, 100, 101

406 Gazebo

Consumo Privado, 177 Corrupción Índice de Percepción de la Corrupción, 174, 369 Percepción de la Corrupción, 146 Cowling, K, 142 Cox, R. H, 328 Crédito Público, 170, 173 Crowley, M. J, 327 Cueto-Villaman, F, 140 Dar, A. A, 155 Davis, E, 210, 324 De Los Santos, D, 90 Delegación, 8, 37, 237, 244, 245 Delgado, M, 198 - Desarrollo económico Cambio climático, 59, 162, 163, 164, 278, 280 Círculo vicioso, 226, 239, 346, 347 Círculo virtuoso, 16, 44, 51, 318, 325, 348, 360, 361, 362 Coeficiente de GINI, 188, 189, 384 Competitividad, 1, 6, 7, 12, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 29, 31, 39, 40, 44, 46, 47, 49, 50, 51, 53, 58, 63, 64, 66, 72, 100, 102, 119, 122, 123, 124, 125, 126, 129, 131, 134, 136, 137, 142, 144, 146, 147, 153, 155, 156, 162, 164, 170, 175, 178, 179, 182, 189, 197, 198, 224, 225, 232, 235, 239, 243, 244, 286, 287, 289, 305, 317, 324, 326, 331, 332, 333, 337, 347, 348, 349, 352, 357, 358, 362, 369, 382, 383, 386 Cooperación económica, 325 Crecimiento económico, 11, 12, 16, 38, 50, 51, 54, 72, 74, 85, 92, 97, 100, 101, 134, 179, 185, 188, 190, 198, 251, 298, 306, 307, 308, 309, 317, 344, 374

Índice 407

Crisis Económica, 73, 82, 96, 97 Estabilización, 20, 64, 98, 100, 126, 168, 245 Financiera, 7, 23, 39, 101, 103, 107, 108, 109, 170, 171,188, 225, 226, 327, 344 Crony capitalism o capitalismo de amigotes, 128, 134 Cuarta Revolución Industrial, 7, 16, 17, 34, 41, 43, 51, 52, 53, 58, 198, 204, 227, 230, 250, 257, 259, 263, 280, 331, 333, 349, 356, 359 Cumbre Nacional para el Desarrollo, 43, 45, 55, 66, 259, 260, 261, 326, 331, 332, 333, 352, 353, 356 Década perdida, 7, 71, 96, 100, 344 Desarrollo sostenible, 15, 49, 160, 165, 198, 289 Desigualdad, 369 Efecto colibrí, 199 Efectos colaterales, 341, 342 Estado de derecho, 26, 36, 133, 206, 326, 344, 361 - Estrategias Competitividad, 1, 6, 7, 12, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 29, 31, 39, 40, 44, 46, 47, 49, 50, 51, 53, 58, 63, 64, 66, 72, 100, 102, 119, 122, 123, 124, 125, 126, 129, 131, 134, 136, 137, 142, 144, 146, 147, 153, 155, 156, 162, 164, 170, 175, 178, 179, 182, 189, 197, 198, 224, 225, 232, 235, 239, 243, 244, 286, 287, 289, 305, 317, 324, 326, 331, 332, 333, 337, 347, 348, 349, 352, 357, 358, 362, 369, 382, 383, 386 Nacional de Desarrollo, 35, 36, 40, 113, 205, 251, 286, 287 Plan Balcerowicz, 339 Plan de choque, 338, 339 Plan Decenal de Educación, 100, 219 Plan Gaidar, 339 Plan Integral de Inteligencia, 284 Terapia de choque (big bang), 43, 302, 338, 339, 340, 341 Grado de Inversión, 40, 322 Industrialización, 86, 91, 93, 210

408 Gazebo

Opus magnum, 132 Pobreza, 8, 54, 55, 58, 60, 73, 77, 79, 81, 104, 119, 138, 148, 158, 184, 187, 188, 189, 197, 226, 230, 240, 256, 263, 301, 346, 347, 348, 361, 369, 396 Productividad, 1, 6, 12, 15, 16, 20, 24, 25, 29, 36, 37, 40, 41, 43, 44, 49, 50, 51, 63, 72, 92, 119, 126, 130, 134, 135, 136, 142, 143, 147, 148, 153, 159, 173, 178, 180, 182, 186, 187, 189, 191, 197, 205, 222, 225, 234, 239, 244, 252, 257, 259, 275, 276, 277, 286, 287, 289, 314, 332, 337, 347, 348, 361, 362 Programa de Solidaridad, 301, 302 Prosperidad, 5, 13, 16, 18, 47, 49, 50, 51, 55, 56, 60, 84, 85, 101, 102, 119, 132, 134, 166, 198, 230, 231, 232, 263, 280, 331, 361, 362 Sueño, 1, 3, 11, 13, 41, 46, 66, 119, 206, 230, 231, 259, 265, 331, 333, 352, 358 Teorías abiertas (Open Ended), 63 Unidad para el Estudio del Comportamiento Económico, 42 Dhami, S, 246, 294, 297 Dixit, A, 134, 135, 136, 235 Domínguez, J, 83, 85 Drautzburg, T, 299 Drazen, A, 145, 316 Dreher, A, 246 Drudi, F, 315 Easterly, W, 235, 236 Embury-Dennis, T, 291 Epimeteo, 212 Esfahani, H. S, 239 Espinal, R, 137

Índice 409

Feldstein, M, 301 Feng, Y, 274 Fischer, S, 315 Fisman, R, 137, 247 Fondo Monetario Internacional, 23, 72, 96, 98, 99, 100, 101, 104, 119, 127, 145, 175, 179, 237, 245, 256, 288, 333, 341, 391 Artículo IV, 23, 127 Foro Económico Mundial, 8, 12, 16, 20, 50, 64, 111, 126, 129, 146, 161, 162, 182, 184, 225, 245, 274, 314, 382, 383 Foster, A. D, 251 Freund, C, 322 Funke, M. N, 344 Gallo, J. C, 142 Galor, O, 279 Gandhi, J, 135, 136 Ganser, L. J, 358 Gardner, H. E, 59, 258 Gelb, A, 339 Generation Tech, 222 Gini, C, 188, 189 Glassman, A, 146 Gorodnichenko, Y, 301 Gostin, L, 275 Graetz, M. J, 310 Gramlich, E. M, 286 Gregorio, J. D, 189 Greif, A, 136 Grigoli, F, 321 Grupo para la Productividad y Competitividad Nacional, 5, 6, 11, 13, 15, 49, 50 Gupta, D, 274 Gupta, S, 274 Guzmán, R, 70, 92, 94, 95, 96, 101, 102, 147, 148, 149, 185

410 Gazebo

Habermann, H, 350 Hallak, J. C, 243 Hanushek, E, 198 Harari, Y. N, 51, 52, 136, 206, 209, 269 Hartmont, E. H, 83 Haugh, D, 318 Hausmann, R, 101, 340, 343, 344, 348, 351, 352 Hawkins, D. G, 245 Hayes, M. D, 96 Heinemann, F, 255 Helmke, G, 135 Herrendorf, B, 172 Hill, M. S, 189, 371 - Historia dominicana Báez, B. V, 82, 83 Balaguer, J. J, 70, 90, 91, 93, 95, 96, 99, 102 Blanco, J, 70, 96, 97, 98 Bolívar, S, 212 Dessalines, 74 Devastaciones de Osorio, 74 España Boba, 79 Espinal, T, 90 Fernández, L, 70, 102 Guerra de la Independencia, 70 Guzmán, A, 70, 92, 94, 95, 96, 101, 102, 147, 148, 149, 185 Heureaux, E, 83, 87 Iglesia Católica, 75, 194 Majluta, J, 96 Medina, D, 70, 112, 113 Mejías, H, 70 Osorio, A, 74, 76 Padres Jerónimos, 75 Rodríguez, S, 212

Índice 411

Santana, P, 80, 82 Tavares, E, 90 Tratado de Ryswick, 74 Triunvirato, 90 Trujillo, R. L, 70, 85, 86, 88, 89, 90 Hodgson, G, 132 Hofman, B, 340, 351 Homo economicus, 258 Homo reciprocan, 258 Homo sapiens, 52 Illing, G, 255 Índice de Competitividad Global, 20, 21, 23, 29, 33, 64, 65, 111, 125, 126, 127, 130, 131, 139, 140, 143, 146, 155, 157, 160, 178, 179, 182, 183, 184, 186, 225, 274, 286 Índice de Percepción de la Corrupción, 27, 139 Informe Trimestral de Deuda Pública, 105 INFRATUR, 93, 94 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), 137, 400 Intercambio comercial, 78, 279, 317, 324 -Inversión Desplazamiento (crowding-out), 8, 39, 134, 175, 176, 177, 179, 226, 239, 240, 317, 320, 321, 322, 347, 361 Extranjera, 91, 100, 101, 187, 322, 339 I+D, 122, 124, 128, 181, 184 Privada, 39, 99, 101, 108, 134, 151, 170, 173, 176, 177, 226, 317, 320, 321, 322, 324, 328, 361 Productiva, 169, 226, 346, 361 Jacques, N, 74 Janiot, P, 110 Jansen, M, 253

412 Gazebo

Jimerson, S. R, 189 John, A, 69, 101, 368, 389 Johnson, S, 73, 166, 198, 294 Jones, S, 237 Joshi, A, 148, 312 Jovine, R, 139 Kahneman, D, 294 Kanbur, R, 149 Keen, M, 313 Keho, Y, 306, 308 Kenyon, T, 149 Keynes, J. M, 69, 389 Kharas, H, 292 Kimko, D, 198 Kimura, F, 325 Koch, S. F, 307 Komninos, 284 Korean Development Institute (KDI), 179, 390 Kormendi, R. C, 154 Kreft, S, 291 Kremer, 58, 59, 351 Krugman, P, 176 Kulkki, S, 282 Kumhof, M, 176 Kummu, M, 279 Kydland, F. E, 246, 314 Laffer, A. B, 392, 402, 403 Laffer, A. B. Curva, 306, 308 Landau, D, 154 Latinobarómetro, 139, 140, 142, 392 Lee, J. W, 92, 189

Índice 413

Leland, H.E, 240 Levi, M, 295 Levitsky, S, 135 Lindblom, C. E, 144 Linders, D, 250 Little, I, 339 Macedonia, F, 212 Madestam, A, 173 Majone, G, 245 Maloney, W, 148 Mankiw, N. G, 377 Mao Tse-Tung, 54 Maquilas, 258, 277 Marchesi, S, 245 Massenot, B, 173 Mauro, P, 62, 134 McKinsey, 192, 198 Meguire, P. G, 154 - Mercados Bienes y servicios, 20, 30, 64, 126, 130, 143, 331 Capitales, 24, 108, 174, 293, 296, 317, 318, 321, 323, 324 Eficiencia, 20, 30, 40, 41, 42, 52, 62, 63, 64, 118, 119, 126, 129, 132, 136, 143, 17, 184,186, 225, 226, 232, 234, 242, 249, 250, 251, 252, 283, 285, 287, 288, 289, 292, 305, 309, 316, 317, 322, 324, 326, 329, 331, 332, 346, 347, 355 - Energético Corporación Dominicana de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE), 160, 290, 377 Electricidad, 53, 61, 62, 86, 124, 131, 156, 180, 182, 280, 291, 292, 293, 355 Energía, 286, 377 Pacto Eléctrico, 31, 160, 287 Exportación, 18, 56, 85, 87, 93, 95, 97, 100, 101, 103, 170,

414 Gazebo

173, 177, 178, 226, 278, 317, 322, 347, 375 Financiero, 30, 40, 108, 129, 130, 232, 235, 240, 317, 319, 321 - Financieros Banco Central de la República Dominicana, 24, 39, 86, 87, 88, 89, 90, 93, 94, 104, 105, 107, 108, 148, 152, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 177, 178, 179, 186, 187, 189, 191, 195, 196, 226, 255, 256, 319, 320, 321, 327, 346, 369, 371, 386, 403 Banco Interamericano de Desarrollo, 72, 106, 111, 116, 187, 188, 196, 211, 218, 222, 245, 288, 369 Banco Intercontinental (BANINTER), 104, 105, 106 Banco Mundial, 29, 71, 72, 154, 155, 173, 178, 183, 187, 189, 196, 197, 218, 245, 256, 288, 305, 333, 370, 386, 408 Citibank, 88 Scotiabank, 88 Superintendencia de Bancos, 89, 106, 218 Superintendencia de Valores, 324 Basilea, 78, 107 Importaciones, 91, 92, 93, 94, 97, 99, 178, 179, 306 Laboral, 20, 29, 30, 34, 42, 52, 62, 63, 64, 100, 104, 126, 129, 130, 132, 144, 168, 179, 184, 185, 186, 224, 225, 232, 268, 275, 326, 327, 328, 359, 386 Administradoras de Fondos de Pensiones, 196 Cesantías, 42, 327 Código Laboral, 326 Desempleo, 87, 97, 102, 107, 168, 185, 186, 187, 193, 223, 226, 268, 326, 327, 328, 329, 347, 368, 407 Empleo, 16, 52, 102, 134, 185, 189, 191, 199, 213, 221, 223, 269, 298, 318, 327, 328, 361, 374, 387, 406 Flexiseguridad, 328, 330 Movilidad laboral, 326 Oficina Internacional del Trabajo, 193, 386, 398 Prestaciones, 327

Índice 415

Salario mínimo, 327 Salarios, 16, 30, 33, 41, 42, 43, 49, 50, 99, 104, 124, 130, 147, 182, 185, 186, 187, 193, 195, 197, 226, 251, 275, 276, 299, 305, 313, 326, 327, 347 Seguro laboral, 327 Monopólicos, 22, 28, 30, 85, 130, 133, 142, 144 Remesas, 322 Turístico, 163, 164, 165 Agroturismo, 164 Ecoturismo, 164 Zonas Francas, 40, 91, 97, 99, 101, 102, 103, 104, 152, 304, 305, 344, 351, 352, 354, 357 Mergel, I, 250 Meyer-Stamer, J, 323 Michalski, T, 255 Michelangelo, S, 56 Miguel, E, 137, 247 Miron, J. A, 275 Montiel, P, 340 Morillo, A, 188 Morris, S, 255 Mota, J. M, 321 Moya Pons, F, 27, 74, 77, 79, 81, 82, 83, 85, 86 Mulligan, C. B, 299, 314 Mundell, R. A, 321 Munnell, D. C, 285 Nash Jr., J. F, 238 Newman, A. F, 240 Nobel, A, 58, 351 North, D. C, 72, 132, 381 Obstfeld, M, 176, 255 Oficina Nacional de Estadística (ONE), 256, 320

416 Gazebo

Ølnes, S, 253 Organismo supervisor, 45, 46, 354, 356, 358, 362 Organización International del Trabajo, 193 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), 32, 111, 115, 116, 130, 146, 147, 189, 192, 196, 198, 211, 227, 234, 272, 273, 366, 370, 378, 398, 399, 400, 407, 413 Oxford Committee for Famine (OXFAM), 137, 400 Pacto por la Democracia, 102 Page, L, 133 Pandora, 212, 213, 214 Panigrahi, P. K, 250 Pardo, T. A, 250 Parry, I. W, 355 Participación Ciudadana, 28, 139, 140, 141, 400 Paulus, A, 299 Pavan, A, 255 Peguero, V, 81 Peichl, A, 299 Pellegrini, L, 137, 138 Pérez, J, 95 Perotti, R, 274 Petras, J, 347 Pickhardt, M, 149, 295 Pilar Educativo, 8, 11, 12, 16, 19, 20, 21, 22, 25, 32, 33, 34, 35, 41, 42, 43, 44, 51, 57, 58, 62, 81, 84, 95, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 119, 123, 125, 126, 129, 130, 131, 132, 145, 152, 153, 163, 164, 197, 198, 199, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207,208, 209, 210, 211, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 226, 227, 230, 232, 238, 239, 242, 243, 244, 257, 258, 259, 260, 262, 264, 265, 266, 267,

Índice 417

268, 269, 270, 271, 275, 281, 284, 300, 301, 304, 311, 319, 332, 333, 346, 348, 349, 350, 356, 357, 358, 359, 381, 399 Asociación Dominicana de Profesores, 208, 216, 217, 218 Cooperativa Nacional de Servicios Múltiples de Los Maestros (COOPNAMA), 218 Evaluación Diagnóstica Nacional de la Educación Primaria, 33 Acción Empresarial por la Educación (EDUCA), 5, 33, 112, 114, 116, 117, 208, 213, 215, 216, 218, 223, 224, 268, 359, 360, 378, 380, 381 Innovación, 21, 65, 128, 132, 184 Khan Academy, 281 Modelo educativo, 43, 200, 257, 258, 360 Pacto Nacional para la Reforma Educativa, 113, 115, 215, 219, 259, 260, 267 PISA, 33, 115, 116, 131, 199, 200, 203, 204, 227, 359, 399 Pública, 109, 206, 210, 215 Sistema educativo, 17, 20, 33, 34, 35, 46, 52, 58, 59, 60, 63, 64, 100, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 119, 126, 181, 198, 199, 200, 201, 203, 204, 212, 215, 218, 219, 223, 225, 262, 266, 268, 270, 281, 349, 356, 359 TedEd, 281 Youtube Edu, 281 - Energético (ver mercado energético) The Energy and Resources Institute, 412 Infraestructura, 8, 93, 129, 156, 277 Innovación, 8, 20, 23, 25, 27, 29, 30, 34, 37, 40, 64, 101, 126, 128, 129, 130, 132, 133, 135, 142, 151, 153, 179, 180, 181, 182, 197, 199, 200, 201, 202, 203, 205, 220, 221, 225, 226, 239, 240, 277, 284, 298, 311, 322, 347, 361 Instituciones, 8, 16, 20, 21, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 36, 37, 38, 43, 44, 46, 50, 62, 64, 65, 67, 72, 74, 79, 84, 85, 86, 89, 92, 110, 117, 118, 119, 125, 126, 128, 129, 132, 133, 134, 135,

418 Gazebo

136, 137, 138, 140, 143, 145, 146, 147, 150, 152, 162, 164, 181, 182, 184, 195,205, 206, 214, 217, 218, 221, 225, 229, 232, 233, 235, 236, 238, 239, 240, 242, 244, 245, 249, 250, 253, 255, 256, 272, 280, 297, 314, 316, 324, 326, 331, 332, 333, 345, 347, 348, 350, 351, 352, 354, 356, 361 Extractivas, 26, 27, 132, 134 Frágiles, 29, 136 Inclusivas, 26, 133, 134 Justicia, 28, 141, 142 Poder Ejecutivo, 81, 114, 233 Poderes Fácticos, 110, 343 Privadas, 239 Públicas, 23, 28, 44, 128, 135, 137, 164, 195, 236, 239, 242, 250 Salud, 8, 16, 20, 21, 32, 41, 42, 44, 51, 59, 62, 64, 84, 95, 119, 126, 129, 145, 146, 152, 157, 161, 185, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 230, 238, 239, 241, 242, 243, 244, 253, 271, 272, 273, 274, 275, 282, 283, 300, 301, 304, 312, 319, 333, 345, 348, 357, 358,365, 404 Cuentas Nacionales de Salud, 191 Sofisticación, 20, 64, 126, 129, 132, 133, 148, 239, 240, 317, 321, 323 Pinkovskiy, M, 289 Pissarides, C. A, 156, 327 Poel, K, 135 Política económica, 16, 19, 44, 51, 57, 82, 172, 293, 350 Acuerdos bilaterales, 325 Agenda de competitividad, 45, 352 Asimetría de información, 41, 239, 240, 311 Auditorias y delegación XE "delegación" del monitoreo, 8, 37, 237, 244, 245 Confianza, 8, 26, 28, 29, 38, 41, 44, 89, 101, 128, 136, 137, 138, 140, 142, 143, 146, 147, 180, 182, 205, 212, 225, 229, 232, 234, 236, 238, 240, 246, 252, 253, 270, 286, 295, 314,

Índice 419



315, 316, 361 Corrupción, 20, 21, 26, 27, 28, 29, 37, 62, 63, 65, 72, 77, 85, 95, 103, 110, 125, 128, 134, 135, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 145, 146, 150, 154, 182, 225, 226, 232, 237, 239, 247, 250, 251, 293, 309, 341, 342, 345, 356, 384, 400, 403 Transparencia Internacional, 137, 139, 146, 147, 154, 155, 314 Credibilidad, 8, 15, 28, 38, 45, 46, 87, 98, 104, 105, 110, 123, 132, 137, 140, 147, 149, 150, 165, 205, 225, 232, 234, 236, 237, 238, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 252, 254, 255, 256, 297, 314, 315, 316, 318, 320, 339, 347, 348, 354, 356, 360, 403 Cuota de credibilidad, 238, 316 Disciplina, 36, 155, 287, 314 Discreción, 286 Distorsiones, 16, 24, 25, 29, 37, 41, 42, 50, 62, 108, 151, 156, 169, 173, 177, 224, 237, 243, 295, 296, 298, 299, 300, 301, 306, 326, 340, 341, 342, 344, 345, 359 Estrategias convergencia, 127, 175, 243, 249, 269, 300, 301, 302, 315, 316, 361 Gradualidad, 37, 39, 41, 43, 67, 100, 175, 236, 242, 243, 272, 273, 285, 290, 301, 302, 313, 317, 318, 319, 325, 327, 337, 338, 339, 340, 351, 357 Velocidad, 9, 12, 23, 34, 124, 157, 280, 281, 337, 338, 339, 353, 357 Ética, 8, 21, 26, 29, 52, 124, 128, 132, 145, 147, 182, 183, 225, 232, 345, 348 Experimentación, 44, 351, 359, 360 Externalidades, 296, 299, 300 Fallo de coordinación, 150, 289, 345 Fiscal, 155, 168, 170, 176, 306, 317, 318, 322, 346 Ad valorem, 102 Anticipos, 295, 297, 298 Aranceles, 103, 342

420 Gazebo



Asfixia fiscal, 38, 151, 165, 181, 286, 294, 300, 309, 312, 323, 346, 361 Código Tributario, 100, 297, 298 Déficit fiscal, 167 Déficits estructurales, 167 Deuda cuasifiscal, 24, 39, 105, 108, 171, 172, 174, 175, 317, 319, 320 Deuda externa, 87, 88, 97, 99, 101 Deuda interna, 88, 97, 98, 170, 318 Dirección General de Aduanas, 304 Dirección General de Crédito Público, 256 Dirección General de Impuestos Internos, 28, 142, 143, 152, 153, 256, 297, 304, 313, 379 Drenaje fiscal, 8, 135, 138, 147, 150, 151, 154, 225, 246, 247, 293, 296, 345, 356 Elusión, 25, 37, 38, 39, 43, 138, 150, 153, 156, 195, 225, 226, 294, 296, 297, 300, 303, 304, 306, 309, 310, 313, 345 Endeudamiento, 39, 71, 94, 169, 174, 175, 176, 177, 226, 248, 287, 293, 296, 314, 316, 319, 346 Equidad fiscal, 311 Equilibrio presupuestario, 167 Evasión, 8, 25, 37, 38, 39, 43, 118, 138, 147, 149, 150, 151, 153, 154, 156, 195, 225, 226, 237, 247, 294, 295, 296, 297, 300, 301, 302, 304, 306, 309, 310, 311, 313, 341, 345 Exenciones fiscales, 302, 303 Ficto tributario, 312, 313 Gasto corriente, 175 Gasto público, 32, 97, 99, 114, 138, 150, 151, 154, 167, 175, 176, 191, 270, 296, 315, 341, 349 Gasto tributario, 303, 304, 305, 309 Impuesto óptimo, 306, 341 Impuestos, 16, 25, 43, 50,77, 78, 80, 91, 92, 93, 95, 97, 99, 124, 144, 149, 150, 151,152, 153, 177, 181, 183, 240, 243,

Índice 421



251, 252, 254, 275, 286, 294, 295, 296, 297, 298, 299, 300, 301, 302, 303, 304, 305, 306, 307, 308, 309, 312, 325, 341, 345, 350, 354, 355, 357 Impuestos a la transferencia de bienes y servicios (ITBIS), 25, 150, 303, 304, 309 Impuestos sobre la renta (ISR), 25, 150, 307, 313 Incentivos, 95, 242, 290, 304, 305, 323 Inclusión fiscal, 294, 297, 299, 310, 312 Ingresos tributarios, 24, 91, 98, 153, 154, 155, 169, 174, 302, 315, 316 Insostenibilidad fiscal, 25, 154, 226, 346 Loterías fiscales, 298, 311 Ministerio de Hacienda, 105, 168, 256, 378 Modelos de franquicia, 292, 293 Presión tributaria, 39, 151, 152, 153, 156, 226, 243, 293, 306, 308, 309, 316, 345, 346 Presupuesto, 58, 83, 112, 167, 168, 169, 209, 221, 227, 256, 257, 273, 275, 276, 287, 296, 310, 315, 316, 319 Recaudaciones, 25, 152, 153, 165, 167, 286, 294, 295, 297, 299, 300, 301, 302, 304, 309, 311, 313, 314, 315, 346 Renta imponible, 311, 312 Subsidios, 24, 39, 77, 94, 99, 110, 171, 174, 275, 287 Superávit fiscal, 315, 316, 319 Tamaño del Estado, 8, 151, 155, 156, 226, 273, 293, 295, 299, 314, 346 Treasury I, 309, 395 Tributación, 298, 300 Fragilidad institucional, 150, 225, 344, 345 Gobierno electrónico, 8, 222, 250, 251, 252, 283, 310 Impunidad, 28, 36, 37, 82, 117, 135, 140, 141, 246, 297, 348, 400 Incentivo, Protección y Promoción Agroindustrial, 95 Incentivos, 37, 41, 93, 94, 95, 132, 135, 151, 166, 195, 236, 238, 242, 246, 271, 273, 275, 276, 288, 290, 291, 292, 294,

422 Gazebo



298, 304, 305, 311, 312, 323, 324, 330, 358, 359, 360

Informalidad, 8, 24, 25, 38, 39, 41, 43, 118, 147, 148, 150, 151, 152, 153, 154, 156, 185, 197, 225, 226, 229, 247, 294, 295, 296, 297, 298, 300, 301, 302, 309, 310, 339, 341, 343, 345, 348, 374, 386 Liberalización Gestionada, 329 Mecanismo de aprendizaje, 45, 359 Medio ambiente, 51, 157, 161, 165, 207, 279, 299 Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), 188, 189, 256, 395, 396 Ministerio de Educación de la República Dominicana, 114, 115, 116, 117, 211, 213, 214, 216, 217, 218, 219, 221, 266, 267, 360, 396 Monetaria, 24, 39, 89, 96, 105, 107, 108, 130, 170, 172, 173, 175, 177, 226, 317, 318, 319, 320, 321, 322, 327, 328, 346 Esterilización, 108, 171, 173 Flotación cambiaria,miedo, 170, 255, 318 Junta Monetaria, 89, 320, 321 Meta de inflación, 40, 55, 105, 107, 173, 174, 230, 277, 317, 319, 320, 321, 327, 331 Recapitalización del Banco Central, 105, 171, 393 Sesgo deflacionario, 39, 173, 174 Sesgo inflacionario, 319, 320 Ordenamiento territorial, 164 Ordenamiento vial, 23, 31, 41, 53, 109, 125, 131, 144,145, 148, 152, 156, 157, 158, 166, 199, 202, 238, 242, 244, 283, 285, 299, 312, 345, 354, 355 Priorización, 9, 40, 341, 349, 356 Privatización, 161, 287, 292, 329 Problemas de coordinación, 161 Pro-Competencia, 143 PROMIPYME, 103

Índice 423

Públicas, 16, 50, 113, 165, 205, 250, 265, 303 PYMES, 323 Quisqueya Empieza Contigo, 112 Reformas, 8, 15, 23, 24, 29, 33, 35, 36, 38, 39, 40, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 49, 57, 60, 66, 67, 70, 72, 75, 78, 81, 92, 99, 100, 101, 103, 112, 116, 117, 127, 134, 145, 146, 147, 151, 156, 158, 167, 175, 181, 194, 196, 206, 207, 209, 211, 219, 226, 229, 231, 232,233, 234, 235, 242, 244, 273, 275, 276, 289, 293, 296, 297, 301, 302, 305, 309, 315, 316, 318, 319, 321, 322, 325, 326, 327, 328, 329, 330, 332, 333, 337, 338, 339, 340, 341, 342, 343, 344, 345, 346, 348, 349, 350, 351, 352, 354, 355, 356, 357, 358, 359, 361, 362, 409 Fiscal, 24, 101, 145, 167, 327 Laboral, 42, 326 Salarial, 275, 276, 327 Tributaria, 151, 156, 175, 293, 296, 309, 316, 345, 346, 348 Regulación, 22, 26, 27, 28, 29, 31, 36, 41, 66, 67, 72, 89, 103, 104, 107, 108, 118, 123, 125, 128, 133, 137, 142, 143, 147, 149, 162, 165, 185, 186, 232, 233, 234, 235, 278, 324, 352 República Digital (ver Tecnología de la Información TI), 113, 222, 235 Reserva Federal, 88 Riesgo Moral, 141, 165, 256, 276, 310, 324, 327, 329 Soberano, 24, 170, 174 Segundo mejor, 341, 342 Seguridad ciudadana, 28, 42, 143, 144, 163, 166, 242, 244, 274, 275, 276, 283, 285, 300, 326, 356 Seguridad social, 8, 42, 185, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 329, 379 Seguro de Vejez, Discapacidad y Sobrevivencia, 191 Sistema de Pensiones, 185, 192, 195, 409 Simetría de información, 312

424 Gazebo

Sistema judicial, 36, 100, 141, 142, 145, 150, 245, 360 Socio comercial, 71 Solidaridad, 145, 328, 329, 345 Sostenibilidad Fiscal, 316, 318 Medioambiental, 158, 161, 162, 163, 164, 166, 278, 353 Sociopolítica, 226 Turística, 164 Transparencia, 38, 66, 134, 137, 139, 146, 147, 154, 155, 231, 236, 244, 245, 247, 250, 251, 253, 255, 286, 302, 314, 323, 377 Turismo, 31, 40, 69, 71, 93, 97, 99, 101, 102, 104, 156, 157, 159, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 199, 258, 263, 277, 278, 344, 351, 352, 353, 354, 357, 383 Vulnerabilidad, 8, 163, 167, 175, 189, 197, 225, 255, 261 Porkka, M, 279 Porter, M. E, 63, 220, 264, 405 Posner, R. A, 142 Pozo, S, 100, 102 Prati, A, 315 Prazmowski, P. A, 1, 3, 6, 12, 15, 25, 98, 138, 176, 177, 296, 325, 346 Prebish, R, 88 Precios Canasta básica, 30, 186 Índice de Precio al Consumidor (IPC), 174, 369 Persistencia inflacionaria, 327 Tasa de cambio, 39, 87, 92, 99, 100, 104, 107, 108, 109, 110, 170, 172, 173, 175, 176, 255, 317, 321, 322, 328, 339, 413 Tasas de interés, 24, 89, 96, 98, 99, 170, 172, 174, 176, 298, 317, 318, 321, 322, 323, 328 Volatilidad, 82, 93, 145, 287, 298, 327 Prescott , E. C, 246, 314 Primera Guerra Mundial, 87

Índice 425

Prinz, A, 149, 295 Programa de Transparencia y Acción Ciudadana, 139 Qiu, Y, 291 Quartey, M. J, 149 Rathe, M, 192 Reglas Monetarias, 107, 173, 320, 327 Salarial, 327 Versus discreción, 314 Reglas, 72, 95, 132, 135, 166, 180, 237, 238, 240, 279, 302, 314, 315, 316, 321, 327, 345, 361 Reinhart, C. M, 62, 318 Robinson, J. A, 26, 62, 73, 85, 117, 118, 132, 134, 210 Rodrik, D, 145, 343, 344 Rodzi, A, 354 Rogerson, R, 156 Roller, I. H, 285 Romer, P. M, 62, 63, 251, 377 Ronnen, U, 241 Rose-Ackerman, S, 142 Rosenzweig, M. R, 251 Roubini, N, 317, 324 Rowlands, D, 245 Ruiz-Rufino, R, 135, 136 Sabani, L, 245 Sachs, J, 338, 339, 340 Saibu, O. M, 308 Saini, L. M, 355 Sala, J. M, 1, 3, 6, 12, 15, 63, 101, 198, 262, 263, 269, 274, 289, 306, 317, 324 Sala-i-Martin, X, 1, 3, 6, 15, 63, 101, 198, 262, 263, 269, 274, 289, 306, 317, 324

426 Gazebo

Sánchez-Fung, J. R, 5, 100, 105, 108, 145, 170, 173, 185, 321 Sandfort, J. R, 189 Sandleris, G, 255 Sandmo, A, 294, 299 Santos-Paulino, A. U, 92, 94 Sartori, G, 141 Sbracia, M, 255 Schmidhuber, J, 280 Schneider, F. A, 151 Schott, P. K, 243, 325 Schwab, K, 51, 210 Scully, G. W, 306, 307, 308 Segunda Guerra Mundial, 87 Serulle, N. K, 244 Sharma, K, 355 Shimer, R, 156 Shin, H. S, 255 Shleifer, A, 138 SIPEN, 193, 194, 409 SISALRIL, 185, 411 Slemrod, J, 148, 240, 294, 295, 300 Smith, A, 19, 61, 62, 306, 409 Spatafora, N, 322 Spence, A. M, 349 Srivastava, S. C, 250 SRL, 191 Stewart, 274 Stiglitz, J, E, 121, 240, 334, 339 Stoltz, G, 255 Stoyan, A. T, 140 Straub, S, 173 Sturzenegger, F, 145 Suero, P, 192 Suskind, B, 204

Índice 427

Suskind, D, 204 Tabellini, G, 169 Talvi, E, 169 Tarashev, N. A, 255 Taylor, J. B, 168, 315 Tecnología de la información, 110 Blockchain, 253, 399 Deep Learning, 198 Inteligencia Artificial (IA), 280 Internet, 21, 23, 121, 122, 124, 131, 157, 222, 280, 281, 282, 304 Transferencia de tecnología, 325 Tecnologías de la información 5G, 282 Fintech, 51 Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación, 252 Tegera, A, 294 Teo, T. S, 250 Terkper, S. E, 313 Tesla, N, 53 Thaler, R. H, 237, 358 Tiezzi, S, 235 Tirole, J, 237, 244 Tommasi, M, 145 Torgler, B, 150, 151, 247, 295, 313 Trebbi, F, 145 Triffin, R, 88 Tubiello, F. N, 280 Turton, H, 287 Tversky, A, 294

428 Gazebo

Uhlig, H, 299 UNESCO, 110, 111, 198, 210, 213, 399 UNICEF, 32, 189, 192, 267, 382, 395 USAID, 27, 139, 403 Vásquez, H, 70, 84, 85 Vegh, C. A, 169 Velasco, A, 344 Venieris, Y, 274 Vishny, R. W, 138 Voigt, S, 246 Wallace, S, 312 Wallich, H.C, 88 Walsh, C. E, 320 Wan, J, 311 Wang, J. H, 291 Waverman, L, 285 Weil, D. N, 279 Weiss, A, 240 Wellington, D. C, 142 William, D, 272 Wintrobe, R, 237 World Bank Doing Business Report, 29, 183, 370 World Trade Organization, 414 Worldwatch Institute, 291 Wright, R, 156 Yaniv, G, 297 Yeh, H, 284 Zaghini, A, 255 Zegarra, D, 233 Zenker, S, 284 Zeus, 212 Zinnes, C, 149

Índice 429

Zodrow, G. R, 309 Zuckerberg, M, 133 Zwiebel, J, 275