Risikokonflikter - kommunikation og rationaler 8773077119, 9788773077115 [PDF]

Zitiervorschau

Tine Skovmøller Poulsen

Risikokonflikter - kommunikation og rationaler

Risikokonflikter - kommunikation og rationaler

©: Tine Skovmøller Poulsen Udgivet af: Aalborg Universitetsforlag 2004 Omslagsfoto: Henrik Brus Christensen/Studio 1-2 Omslagstilrettelæggelse: Henrik Dalgaard Jensen Sats og layout: Dorthe Christophersen Tryk: J. Tengstedt offset- digitaltryk Distribution: Aalborg Universitetsforlag Niels Jernes Vej 6B 9220 Aalborg 0 Tlf 96 35 71 40/96 35 71 41 e-mail: [email protected] website: www.forlag.aau.dk

ISBN 87-7307-711-9

MæRKK serien

nr. l

Skriftserieredaktør er Christian Jantzen, Institut for Kommunikation, AAU. Bogen er udgivet med støtte fra Institut for Kommunikation og Humanistisk Informatik, Aalborg Universitet

Indholdsfortegnelse

MæRKK-serien....................................................................................................8 Forord....................................................................................................................9 Del 1: Risikosamfundet og de mange aktører ..................................................... 11 Indledning ........................................................................................................... 11 1. Risiko, rationaler og råbende aktører .............................................................. 14 De centrale risikoaktører................................................................................. 18 Risikokonflikter er særlige enkeltsager........................................................... 20 Bogens opbygning .......................................................................................... 22 2. Moderniseringens risici og samfundets håndtering......................................... 25 Risikosamfundet - risiko som vilkår og konstruktion ..................................... 25 Nye risici og flere risici................................................................................... 26 Diarré eller dødsfald?...................................................................................... 28 Når samfundet konstruerer risici..................................................................... 29 Videnskabens enevælde og fald...................................................................... 32 Den forhandlede risiko.................................................................................... 33 Bogens kommunikations-sociologiske metode ............................................... 35 Analysestrategi................................................................................................ 36 Sagen om PAH i olivenolie ............................................................................ 38 3. Olivenoliesagen: Konfliktens udvikling ......................................................... 43 En sag i tre akter.............................................................................................. 45 4. Risikokonflikter som kommunikation............................................................. 49 Politisk kommunikation .................................................................................. 50 Den redigerede, journalistiske offentlighed .................................................... 52 Rationalitet, konsensus og offentlighed .......................................................... 53 Den offentlige mening: Legitimering eller deltagelse?................................... 55 Medierne og redigeringsmagten...................................................................... 57

Dialog om det usikre ...................................................................................... 59 Del 2: Risikoaktørerne og deres italesættelse af risiko ...................................... 61 5. Eksperter som risikoaktører ........................................................................... 63 Den moderne ekspertrolle .............................................................................. 63 Videnskab i risikosamfundet.......................................................................... 65 Eksperter og de andre risikoaktører ............................................................... 67 Viden som personlig erkendelse .................................................................... 68 Eksperters italesættelse af risiko .................................................................... 70 6. Befolkningen som risikoaktør ........................................................................ 75 Borgerne i risikosamfundet ............................................................................ 75 Den kulturelle oplevelse af risiko .................................................................. 76 Befolkningens relationer ................................................................................ 79 Samfundsborgere og forbrugere .................................................................... 79 Klienter og konsekvenseksperter ................................................................... 81 7. Nyhedsinstitutionen som risikoaktør.............................................................. 85 Den redigerende nyhedsinstitution................................................................. 86 Nyhedskriterierne........................................................................................... 88 Rutinejournalistik og fokusjournalistik.......................................................... 89 Medierne og de andre aktører ........................................................................ 90 Nyhedsinstitutionens italesættelse af risiko ................................................... 91 Første akt: Rutinemæssig forbrugeroplysning ................................................92 Anden akt: Myndighedernes (re)aktion ..........................................................95 Tredje akt: Politikens genoplivningsforsøg ................................................. 107 En selvstændig risikoaktør........................................................................... 109 8. Myndigheder som risikoaktører ................................................................... 110 Myndigheders rolle i risikosamfundet ......................................................... 112 Myndighederne og de andre aktører: Ansvar og afhængighed .................... 113 Den lovmæssige ansvarsfordeling - og den reelle ........................................115 Legitimering af politiske beslutninger..........................................................116 Professionalisering af kommunikation .........................................................117 Kommunikation om den acceptable risiko ...................................................119

Myndighedernes italesættelse af risiko........................................................ 121 Samfundets forskellige konstruktioner af risiko.......................................... 134 9. Diskussion af moderne risikokommunikation ............................................. 137 Udgangspunktet for at kommunikere om risiko .......................................... 137 Samfundets debat om den acceptable risiko................................................ 139 Risiko øger afstanden mellem aktørerne ..................................................... 141 Dialog som løsning? .................................................................................... 143 Dialog eller handlekraft ............................................................................... 144 Høringer - mulighed for demokratisk dialog ............................................... 146 En risikosag om olivenolie - den endelige diagnose.................................... 147 Moderne risikokommunikation: En topik.................................................... 154 Efterskrift......................................................................................................... 157 Litteratur .......................................................................................................... 161

MæRKK-serien MæRKK er en forskningsenhed under Institut for Kommunikation, Aalborg Universitet. MæRKK står for Markedskommunikation og Æstetik: Reception, Kognition og Kultur. MæRKK-serien består af monografier og antologier inden for dette forskningsfelt. Markedskommunikation er den del af virksomhedens eksterne kommunikation, som har salgsfremmende sigte. Dens typiske og umiddelbare fremtrædelsesform er reklamen. Anskuet i økonomiske termer anvendes der årligt mere end 20 milliarder kroner på området. Påvirkningskommunikation via symbolske virkemidler er således en sværvægter, som ikke har mange ligemænd inden for mediefeltet. Reklamemarkedets omfang har øget konkurrencen om opmærksomhed. For den enkelte reklame betyder dette, at det bliver sværere at skabe ørenlyd for budskabet og blikfang for produktet. Konkurrencen sætter sig således æstetiske spor, da formen skal fremme opmærksomheden, forståelsen og erindringen af indholdet. Markedskommunikation er imidlertid blevet mere end reklame for produkter. Den forbinder sig i stigende omfang med organisationers interne kommunikation, og dens rationale gennemtrænger i tiltagende grad andre former for påvirkningskommunikation: F.eks. politisk kommunikation til vælgere samt oplysningskampagner og anden offentlig information til borgere. Der sker således en 'marketisering' og æstetisering af andre former for organisations- og offentlig kommunikation. Æstetik og æstetisering karakteriserer ikke blot reklamens udformning eller andre kommunikationsformers 'marketisering'. Æstetisering ytrer sig også i bestræbelsen på at designe produktet og omgivelserne for varekøb og -forbrug på en sådan måde, at både varen, købssituationen og forbrugeren får en ny identitet eller sanselighed. Det er f.eks. en af hensigterne med 'branding'. MæRKK beskæftiger sig således med reklamens æstetik som med æstetiserede former for påvirkningskommunikation. Ambitionen er at udvikle en forståelse af markedskommunikationens æstetik, som vægter samspillet mellem æstetik, kulturel betydning og kognitiv virkning. Æstetisk analyse, kulturanalyse og effektforskning ses som sider af samme sag - og ikke som antagonister. I perioden 2004 - 2007 støttes MæRKK-projektet "Æstetik i markedskommunikation" af Statens Humanistiske Forskningsråd. MæRKKs aktiviteter annonceres og afrapporteres løbende på følgende hjemmeside: Projektleder og skriftserieredaktør er lektor ph.d. Christian Jantzen.

7

8

Forord Denne bog handler om risiko. Ikke om de personlige risici, vi løber hver dag ved at låne penge i banken eller gå over for rødt lys. Den handler om de risici, vi ikke kan se, men som vi ikke desto mindre oplever nærmest dagligt via mediernes problematisering af dem. Det er risici, vi selv har skabt qua vores industrielle og videnskabelige udvikling, og som afføder et stort antal offentlige konflikter, hvor medier, detailhandlen, interesseorganisationer og mange andre aktører står på tæerne af hinanden for at definere en given risiko og samfundets håndtering af den. Risikoen for BSE i oksekød blev for eksempel diskuteret heftigt i 90'erne, hvor daværende fødevareminister Ritt Bjerregaard greb hårdt ind for at minimere risikoen, og kræftrisikoen ved mobilantenner og sendemaster debatteres i disse år i stor stil, bl.a. har Folketinget arrangeret en offentlig høring om risikoen. Omvendt har Radon - en radioaktiv gas, der findes i huse lavet af tegl og beton - længe været anset som en stor sundhedsrisiko i USA, men i Danmark, hvor tegl og beton er populære byggematerialer, udgør radon tilsyneladende ikke den store risiko. Radon er i hvert fald ikke et hedt emne i den offentlige diskussion af samfundets problemstillinger. Selv risikoen ved skumhøns var en overgang mere interessant, efter at en kvinde på 55 år besvimede, da hun så sin svigerdatter falde om med en blodprop i hjertet efter at have taget en bid af en skumhøne. Begge overlevede hændelsen, der i øvrigt viste sig ikke at have det fjerneste at gøre med skumhøns, men inden myndighederne nåede at undersøge episoden, antydede en læge i tv en sammenhæng mellem skumhøns og de angivelige dødsfald og udpegede dermed skumhøns som en risiko for samfundet. "Risikokonflikter - kommunikation og rationaler" udspringer af mit speciale i Kommunikation på Aalborg Universitet. Min baggrund for at arbejde med samfundets kommunikation om risiko er de mange offentlige konflikter, som de omfattende risici genererer, og som har stor betydning for vores opfattelse af, hvad der er værd at frygte. For hvorfor var samfundet en overgang på nippet til at udråbe skumhøns som en sundhedsrisiko, når risikoen for radon tilsyneladende rager os en fjer? Hvad er det, der ligger til grund for, at visse omstændigheder udpeges som risici? Og hvorfor kommunikerer vi så meget om det i dag? Som bogen påpeger, findes svarene i de forskellige rationaler, samfundets aktører omgås risiko med. Medier, myndigheder, eksperter og interesseorganisationer har ikke samme ansvar for de moderne risici og heller ikke sam-

9

me viden om dem eller kontrol med dem. I dag er risiko udelukkende myndighedernes ansvar, og deres råd og handlingsanvisninger er derfor vigtige for offentlighedens opfattelse af risiko. Som mange risikokonflikter illustrerer, får de dog sjældent lov til at definere risiko alene, men må konkurrere med et væld af andre definitioner, der pga. den usikre viden, der kendetegner de moderne risici, ofte synes lige så sandsynlige som myndighedernes. På den måde er det svært for offentlige myndigheder - og for private virksomheder og organisationer - at håndtere risiko i dag, dels fordi deres risikodefinitioner udfordres, dels fordi samfundets risici er svære at erfare og dermed kontrollere. Med udgangspunkt i risikoen for kræftfremkaldende PAH-stoffer i olivenolie, som den håndteres og ikke mindst debatteres i sommeren 2001, analyserer bogen derfor det offentlige spil om risiko. Fødevaredirektoratet håndterer risikoen for PAH ved bl.a. at trække al olivenolie tilbage fra butikkernes hylder, men den beslutning kritiseres fra flere sider. Grøn Information, TV2 og Politiken anklager flere gange myndighederne for at overreagere og overdramatisere risikoen for de kræftfremkaldende stoffer i olien. Myndighedernes risikohåndtering og risikokommunikation kommer derfor overvejende til at handle om at forsvare deres omdiskuterede indgreb - og ikke så meget om den risiko, befolkningen reelt udsættes for. Jeg undersøger kommunikation om risiko som en central disciplin først og fremmest for myndigheder, men også for andre store organisationer, der har meget på spil i offentlighedens enkeltsagsbehandling ikke med henblik på at kritisere myndighedernes håndtering, men for at skabe en forståelse for den kontekst, de opererer indenfor, og ikke mindst de aktører, de kommunikerer med. Bogen analyserer avisartikler, pressemeddelelser og nyhedsindslag fra tv. Desuden inddrager jeg kommentarer fra vicedirektør i Fødevaredirektoratet Henrik G. Jensen, som er fremsat i to samtaler, hvor vicedirektøren og jeg talte dels om håndteringen af den specifikke sag om PAH i olivenolie, dels om myndighedernes muligheder for at håndtere og kommunikere om risiko generelt. Jeg vil gerne takke vicedirektør Henrik G. Jensen for med stor entusiasme at medvirke. Og ikke mindst vil jeg takke Christian Jantzen for de mange gode tilbud, og Ida B. Præstegaard, Mikkel Krogsdal og Tine Juul Nielsen for en kæmpe håndsrækning. Tine Skovmøller Poulsen København, februar 2004

10

DEL 1: RISIKOSAMFUNDET OG DE MANGE AKTØRER Indledning Under overskriften "Ulven kommer" bringer TV2-Nyhederne d. 27/8 2001 et indslag om fundet af kræftfremkaldende PAH-stoffer1 i olivenolie. Studievært Anders Bech Jessen annoncerer: "Myndighederne har igen bedt butikkerne om at tage en vare af hylderne. Denne gang er det olivenolie, der måske kan indeholde kræftfremkaldende stoffer. Forbrugerne, de er efterhånden ligeglade".2 I indslaget udtrykker to forbrugere en lettere forvirring over myndighedernes risikokommunikation, og Christine Antorini, sekretariatschef i Forbrugerinformationen, er ligeledes indbudt til at kommentere myndighedernes angivelige overreaktion. Studieværten tematiserer situationen således: "Hvorfor så ikke vente med at gå ud og sige 'Der er noget farligt her', hvis man først bliver syg efter at have drukket litervis af det?"3 Antorinis svar afslører imidlertid en anden tematisering: "Jamen, desværre har der jo været situationer, hvor myndighederne har sagt 'Nu skal vi lige have undersøgt det her ordentligt, før vi går ud og siger, at her er et problem'. Og der har reaktionen altså været der med det samme fra forbrugerside og fra pressen".4 Det er dog ikke kun TV2, der kritiserer Fødevaredirektoratets håndtering. Politikens chefredaktion kritiserer flere gange direktoratet for at overreagere med den begrundelse, at det er et drastisk indgreb i forbrugernes hverdag pludselig at stemple et ganske almindeligt produkt som farligt.5 Forud for kritikken af Fødevaredirektoratet har myndighederne i halvanden måned søgt at håndtere de kræftfremkaldende stoffer i olivenolie. Men det er

1

PAH (såkaldte polycylic aromatic hydrococarbons) er en samlet betegnelse for en gruppe kemiske stoffer, hvoraf flere er kræftfremkaldende. 2 TV2-Nyhederne kl. 22.00 d. 27/8 2001. 3 Ibid. 4 Ibid. 5 Politiken d. 2/9 2001, PS side 10.

11

ikke en let opgave. For som mange andre sager om risiko er sagen om PAH i olivenolie præget af usikker viden, forskellige rationaler og dermed af en konflikt, der bølger frem og tilbage i flere måneder mellem en række aktører, som alle har en interesse i at definere risikoen. Vi har tidligere været vidne til en konflikt om risikoen for hormonforstyrrende stoffer i solcreme, USA og Europa er i disse år splittet om risikoen ved gensplejsede fødevarer, og i 90'erne oplevede vi herhjemme en række omdiskuterede indgreb mod risikoen for BSE i dansk oksekød. Med andre ord ender myndighedernes håndtering af risiko ofte med en konflikt, bl.a. fordi risiko handler om fremtiden - om at foregribe skader, som endnu ikke er sket, og hvis omfang vi derfor ikke kender. Myndighederne har således ansvaret for at håndtere en lang række risici, som de selv sagt ikke har en endegyldig løsning på eller definition af. For det springende punkt i sager om risiko er, hvem der i grunden kan afgøre, hvad der er den acceptable risiko for samfundet, når nu ingen kender risikoen eller ved, om den overhovedet vil udgøre en reel fare. Samtidig er risiko en social konstruktion, det vil sige et arbitrært udpluk i mængden af farer i vores omverden, som tildeles værdi og italesættes i en bestemt social og kulturel kontekst. Der er ganske vist en reel fare for kræft ved PAH i olivenolie, som eksisterer, uanset om vi kender til den eller ej, men vi forstår den kun som en risiko, i og med Fødevaredirektoratet har sat fokus på den. Farer er derfor reelle forekomster, hvorimod risiko er vores fornemmelse for farer - som måske, måske ikke, er der. Karakteristisk for sager om risiko er derfor, at medier, eksperter og andre risikoaktører sætter myndighederne under pres i en offentlig strid om at definere en aktuel risiko. Denne bog handler om risikokommunikation - ikke som forebyggende kommunikation om risiko som f.eks. kampagner mod rygning eller overvægt, men risikokommunikation som den offentlige definitionsforhandling i forbindelse med ulykker eller akutte risici. Den handler om, hvordan centrale aktører6 i samfundets risikokonflikter - myndigheder, nyhedsinstitutionen,7 eksperter og befolkningen - taler om risiko, og hvorfor deres kommunikation ofte fører til konflik-

6

Aktør- eller agentbegrebet stammer fra traditionen fra Max Weber og handlingssociologien, og det er f.eks. centralt i Giddens' strukturationsteori. Jeg bruger det udelukkende for at operationalisere behandlingen af risikosagemes parter ved at omregne dem til den fælles enhed sociale aktører, hvorved de kan sammenlignes. I denne bog defineres samfundets risikoaktører således på lige fod - velvidende at de er endog meget forskellige, hvad angår indflydelse, ansvar og interesse i risikokonflikter, jf. bogens del 2. 7 Jeg opfatter medierne som én samlet nyhedsinstitution, jf. kap. 7.

12

ter. I sager om risiko har befolkningen brug for handlingsanvisninger, medierne har brug for forbrugernes reaktioner på bl.a. myndighedernes håndtering, myndighederne har brug for eksperter og medierne, og på den måde er risikoaktørerne indbyrdes afhængige. Men i og med de hverken har samme viden, kontrol eller ansvar i deres omgang med risiko, taler myndigheder, medier, eksperter og befolkningen om risiko på forskellige måder. Konflikter om risiko handler dermed i højere grad om kommunikation og forskellige rationaler, end om videnskabelige definitioner og analyser af risiko. Risikokommunikation er derfor i dag en særlig udfordring for eksempelvis myndigheder og private virksomheder, bl.a. fordi samfundets aktører sjældent opfatter risiko ens, men også fordi den offentlige kommunikation om risiko er øget, jf. samfundets mange konflikter og enkeltsager. Drevet af forskellige undertiden mindre åbenlyse interesser søger mange aktører i dag at definere risiko offentligt, f.eks. for at sælge nyheder, flytte offentlighedens fokus eller miskreditere et produkt eller en forskning. Risikokommunikation er samtidig en påtrængende disciplin i samfundets risikohåndtering, fordi offentligheden har krav på handlingsanvisninger, og fordi det samtidig er vitalt, at anvisningerne er utvetydige, bliver forstået og i bedste fald efterlevet. Men en nok så væsentlig omstændighed, der stiller krav til moderne risikokommunikation, er, at nutidens eller moderniseringens risici er væsentligt anderledes end tidligere tiders risici.

13

1. Risiko, rationaler og råbende aktører Vi løber hele tiden en risiko. Det er risikabelt at færdes i trafikken, der er risiko ved at ryge, og landets økonomiske politik er forbundet med risiko. På den måde kan man sige, at vores hverdag altid har været forbundet med risiko, men som følge af samfundets modernisering har risiko ændret karakter og dermed også betydning for vores liv. Vi oplever således i dag risici, som er usynlige, globale og mere abstrakte end tidligere - risici som er produkter af vores industrielle og teknologiske udvikling. Ifølge den tyske sociolog Ulrich Beck er vores samfund på vej til at blive et risikosamfund. Industrisamfundet er afløst af en mere højtudviklet modernitet, hvor vi ikke længere kan opfatte risici som farer forårsaget af ydre faktorer, men erkender, at vores måde at leve på har uforudsete bivirkninger. Vores hævdvundne tro på det videnskabelige fremskridt har således skabt en række nye farer, som i takt med den industrielle produktions udvikling fjerner sig længere og længere fra deres oprindelse og bliver universelle. (Beck 1997: 50) At finde en græsk olivenolie med kræftfremkaldende stoffer i danske og norske supermarkeder er et godt eksempel på, at samfundets risici er blevet globale. Samtidig er vi blevet mere opmærksomme på risiko, dels fordi vores viden hele tiden bliver større, dels fordi den altoverskyggende forvaltningsopgave i det danske samfund ikke længere er fordelingen af goder, men derimod velfærdsproblemer. Myndighederne skal i dag håndtere seksuelle vaneforbrydere, tage stilling til en legalisering af pebersprayen, og løse de ofte farlige og konfliktfyldte sideeffekter af den industrielle produktion og den teknologiske udvikling. Myndighederne skal med andre ord fordele og vurdere samfundets risici, hvilket gennem de senere år er blevet et centralt tema for vestlige lande. (Breck 2001: 18). Det er især indenfor fødevare-, miljø- og sundhedspolitik, at de nye risici sætter ind og truer os på livet. Kræftfremkaldende tjærestoffer er fundet i olivenolie, der er huller i ozonlaget, som lader de farlige UV-stråler slippe igennem til os, fedtstoffet akrylamid er angiveligt kræftfremkaldende, og legetøj som modellervoks har længe været under mistanke for at afgive det giftige PBC til børn. Fælles for disse forvaltningsmæssige hovedbrud - der selv sagt også er befolkningens hovedbrud - er, at de udgør en usynlig risiko. Vi kan hverken se PAH, akrylamid eller PBC-stoffer, og på den måde er moderniseringens risici

14

hverdagens blinde passagerer. (Beck 1987: 12) De levner os kun ringe chancer for at vælge dem fra og gør os i stedet afhængige af myndigheder og eksperters risikovurderinger. På samme måde var risiko førhen noget, vi frygtede på baggrund af erfaringer, fordi de var tilbagevendende, f.eks. sult, krig og epidemier. Moderniseringens risici er derimod langt mere ubestemmelige, først og fremmest fordi vores viden om dem sjældent er baseret på egne eller omgangskredsens erfaringer. I 1980'erne oplevede vi en stor risiko for atomkrig - ganske vist har vi aldrig oplevet en atomkrig, men adskillige prøvesprængninger og USA's detonation af to bomber over Japan i 1945 har vist os risikoen ved radioaktive sprængladninger. Det samme gælder for nedbrydningen af ozonlaget: Vi kender ikke risikoen, fordi vi har oplevet konsekvenserne - kun fordi vi har beregnet os frem til dem. Moderniseringens risici er således usynlige, ikke-erfaringsbaserede risici, der derfor ofte har en rent teoretisk status. Til forskel fra industrisamfundets risici er nutidens farer heller ikke risici, vi kan producere os ud af, som f.eks. sult og sygdomme - moderniseringens risici er netop skabt af vores produktion af fødevarer, medicin og materielle goder. Men det er abstrakte sideeffekter, og vi ved ikke, hvornår de kan ramme os. Det eneste, vi efterhånden er sikre på, er, at en eller anden risiko på et tidspunkt bliver en reel trussel.

Den sociale konstruktion af risiko8 Selv om moderniseringens risici er globale, er der imidlertid store kulturelle forskelle i den måde, vi opfatter risiko på. For der findes ikke problemer, hvis ikke en kultur ser dem sådan. (Gergen 1997: 244) Der eksisterer i hobetal af farer i vores fysiske omgivelser, uanset om vi er opmærksomme på dem eller ej

8

Inden for socialkonstruktivismen eksisterer en række forskellige positioner, jeg opfatter som dele af et kontinuum: De forfægter alle, at vi ikke ser passivt på virkeligheden, men at vores viden om den er bestemt af faktorer som interesser, magt og kultur. Men de socialkonstruktivistiske positioner har forskellige bud på, hvad vores konstruktioner beskriver - en fysisk eller en social virkelighed? - og om de konstrueres individuelt eller socialt. I mine øjne konstruerer vi kun den sociale virkelighed, hvorfor man ikke kan forkaste en ontologisk diskussion, hvis man skal forstå den rette funktion af vores sociale konstruktioner. Den amerikanske socialkonstruktionist Kenneth Gergen er således en del af min forståelse af socialkonstruktivismen alene på grund af hans fremhævning af vores konstruktion af virkeligheden som en social proces.

15

- men der findes ikke risiko uafhængigt af vores udnævnelse af visse omstændigheder til noget, der er risikabelt for os. Farer er med andre ord karakteriseret ved at være fysiske forekomster, der i sagens natur er langt mere konkrete end risici, som er sproglige konstruktioner påvirket af en social kontekst og dermed af kulturelle værdier. Vi konstruerer derfor ikke omgivelsernes farer, men derimod risici ud fra kategorier, der ofte er stærkt påvirket af sociale normer. (Collin 1998: 61) Risiko udspringer således ikke af det enkelte individs bevidsthed, men af vores sprogfællesskab. Da den fysiske virkelighed ikke betinger sig én bestemt måde at blive fortolket eller beskrevet på, er vores beskrivelser imidlertid arbitrære og dermed forskellige - især i de tilfælde, hvor vores viden er utilstrækkelig, som f.eks. vores viden om risiko. Vi kan derfor aldrig holde vores konstruktion af risiko adskilt fra politik og kultur, hvilket bl.a. gør sig gældende for striden mellem USA og importmarkederne i Europa om risikoen ved genteknologiske fødevarer. Amerikanerne har tilsat genmodificeret soja til deres fødevarer i mange år og forstår ikke europæernes postyr, mens man i store dele af Europa anser gensplejsede afgrøder i dyrefoder og fødevarer som en stor risiko. (Breck 2001: 48) Ifølge den engelske antropolog Mary Douglas vælger ethvert samfund på den måde bestemte fænomener ud, navngiver dem og behandler dem på en særlig måde, og det er dermed konteksten - i eksemplet Europa eller USA - der bestemmer, om en given fare tillægges betydningen 'risiko'. Med andre ord er risiko noget, vi vælger. Vores valg er dog aldrig tilfældige, men der er på den anden side heller ingen konsekvens i den måde samfundet vælger mellem farerne på - udover at vores konstruktion af risiko tjener politiske og sociale formål. (Douglas mfl. 1982: 30) Risikoopfattelser og risikovalg siger derfor mindst lige så meget om det fællesskab, der udvælger risici, som om den fare, der udpeges. På den måde har risiko altid været en sproglig og social konstruktion, men det nye er som sagt, at de risici, vi oplever i dag, er alvorlige sideeffekter af det videnskabelige fremskridt og dermed afgørende anderledes end tidligere. En væsentlig konsekvens er, at befolkningen ikke selv kan erfare og kontrollere dem. For moderniseringens risici er konstrueret i en særlig social kontekst, men også usynlige og abstrakte, hvorfor de i høj grad kræver, at nogen udpeger f.eks. PAH-stoffer i olivenolie, for at vi overhovedet kan betragte det som en risiko. Risici er således på flere måder styret af andre - både i deres herkomst og i den måde, samfundet får viden om dem på. Det kræver imidlertid autoritet at udpege

16

risici. Siden oplysningstiden har den ubestridte autoritet i vestlige samfund ligget i naturvidenskabens 'objektive' kortlægning af vores fysiske omgivelser. Men autoriteten ligger også hos myndighederne, som på baggrund af videnskabelige vurderinger må træffe de samfundsmæssige forholdsregler. Videnskabens hævdvundne autoritet har dog fået konkurrence af et råbende kor af stemmer, der har interesse i at pege på risici. Det er der i mine øjne to overordnede grunde til: For det første når videnskabens autoritet per se ikke samme højder som tidligere, i og med dens meddelagtighed i produktionen af risici efterhånden er offentligt kendt. For det andet er moderniseringens risici så abstrakte og svære at definere, at de levner plads til fortolkning - ikke mindst fordi de handler om fremtiden. Side om side med moderniseringens mange risici oplever vi derfor et stort antal offentlige konflikter, hvor en lang række aktører kommer på banen, bl.a. medier, industrien, eksperter og interesseorganisationer, for at udpege eller definere en aktuel risiko: Hvor stor er den? Hvor bekymrede skal vi være? Fremkomsten af nye risici er noget nær en hverdagsbegivenhed, og de skadelige stoffer i vores fødevarer og omgivelser er ofte aldeles ukendte, når en aktør - nærmest ud af den blå luft - bringer en ny risiko til torvs. Risiko har derfor altid følgeskab af en række ukendte faktorer. Benz(a)pyren, som er ét af de PAH-stoffer, der er fundet i olivenolien, er i teorien en veldefineret risiko, fordi vi allerede har set rygere blive syge af det sundhedsskadelige tjærestof, der også findes i cigaretter. Men opfører benz(a)pyren sig anderledes i olivenolie? Og er vi sikre på, at stoffet kun har langsigtede skadevirkninger? Svarene er med til at definere den aktuelle risiko, men netop på grund af de utallige ubekendte er mange risikodefinitioner baseret på foreløbige antagelser - og her kan den ene hypotese på sin vis være lige så god som den anden. Risiko rummer derfor et latent konfliktpotentiale, da hverken myndigheder, eksperter eller andre aktører kender hele sandheden om moderniseringens risici. For risiko drejer sig som sagt om at forhindre skader, som vi ikke kender omfanget af. Definitionen af risiko er derfor ofte en offentlig kamp om så hurtigt og overbevisende som muligt at sætte ord, følelser og handlingsanvisninger på en ny fare. En kamp, hvor mange aktører deltager med forskellige måder at konstruere risiko på: For eksempel forfægter eksperter en såkaldt 'objektiv' risikoopfattelse på baggrund af videnskabelige metoder, myndighederne håndterer derimod risiko ud fra den for samfundet

17

acceptable risiko, mens befolkningen oplever risiko ud fra subjektive og langt mere pragmatiske faktorer.

De centrale risikoaktører Myndigheder, nyhedsinstitutionen, eksperter og borgere er centrale aktører i konflikter om risiko. Myndigheder og medier har dog de største muligheder for at kommunikere offentligt om risiko, mens eksperter og befolkningen er 'hjælpere' eller modtagere af kommunikationen. Udover de fire aktører spiller forskellige interesseorganisationer og ikke mindst aktører fra erhvervslivet, f.eks. producenter og distributører, også en stor rolle i mange sager om risiko, men som sagt er denne bogs fokus på de mest centrale aktører. Samfundet består af en række forskellige del-offentligheder, jf. kap. 4, men risikokonflikter udspiller sig på afgørende vis i den journalistiske offentlighed, da den har langt større rækkevidde og dermed indflydelse på samfundsopinionen end andre offentligheder. Det er således adgangen til medierne, der afgør, hvor meget indflydelse den enkelte aktør har på definitionen af risiko. De vigtigste risikoaktører er derfor medier og myndigheder: De har lettest ved at komme til orde i offentligheden og dermed alt andet lige et forspring i definitionen af en given risiko. Ganske vist udpeger eksperter stadig hovedparten af samfundets risici, men de får kun adgang til den journalistiske offentlighed via medier eller myndigheder. Medierne spiller derfor en stor rolle i definitionen af risiko, dels fordi myndigheder er afhængige af medier i deres kommunikation med befolkningen, dels fordi medierne overvejende styrer adgangen til offentligheden - hvor definitionen af risiko som sagt foregår. Men nyhedsinstitutionen har også en stor andel i risikosager, fordi den lægger et særligt rationale til grund for sin opfattelse og dermed formidling af risiko, der er anderledes end myndigheders, eksperters og den øvrige befolknings. Det er bl.a. nyhedskriterier som 'sensation' og 'konflikt', der er med til at forme mediernes rationale om risiko, samt en institutionaliseret selvforståelse som demokratiets vagthund, hvor medierne på vegne af offentligheden har ret til at være kritiske især over for magthaverne. (Lund 2002: 215) Nyhedsinstitutionen er dog omvendt afhængig af dels eksperter som kilder og leverandører af viden i behandlingen af risiko, dels befolkningen som

18

konsekvenseksperter9 og som konsumenter af nyheder. Befolkningen er dermed en vigtig del af risikosager, for det er den, myndigheder og medier som udgangspunkt kommunikerer med. Borgerne er imidlertid sjældent handlende aktører i offentlige definitionskonflikter, måske fordi de har svært ved at komme til orde i den journalistiske offentlighed - måske fordi de ikke gider at forholde sig til flere risici. Pointen er her, at kommunikationen om risiko mellem myndigheder og befolkningen er svær. Selv om befolkningen er overladt til bl.a. myndighedernes udpegning og definition af risiko, oplever befolkningen risiko ganske anderledes end dem. (Breck 2001: 81) Det stiller selv sagt krav til myndighedernes risikohåndtering og ikke mindst til deres risikokommunikation. For med hver sin opfattelse af risiko kan det være svært for befolkningen og myndighederne at kommunikere fornuftigt sammen om de allestedsnærværende farer, der kontinuerligt bejler til den politiske dagsorden. Det er ikke bare problematisk, men undertiden ret bekosteligt for samfundet, når f.eks. 80.000 danskere om året bliver syge af bakterier i maden.10 Men det er ikke kun risicienes karakter, der gør kommunikationen mellem myndigheder og omverdenen svær. Risikokonflikter er også en udfordring i den forstand, at myndighederne kan komme grueligt galt af sted, hvis de ikke håndterer samfundets risici tilfredsstillende. Som sagt søger myndighederne at definere den for samfundet acceptable risiko under hensynet til forbrugere, detailhandlen, producenter og en lang række andre interesser, men myndighedernes risikodefinition vil alt andet lige blive udsat for offentlig debat. Myndighederne kan både komme til at overdrive og undervurdere risikoen, de kan foreslå forkerte forholdsregler, de kan skabe panik i befolkningen og så videre, og risiko er derfor en særlig forvaltningsmæssig udfordring, da offentligheden altid kan stille spørgsmål til myndighedernes måde at handle på. På den måde kan offentlige instanser blive alvorligt svækkede af konflikter om risiko. Myndighederne har imidlertid pligt til at handle og informere befolkningen, så den ikke ufrivilligt udsættes for risiko. I og med de sjældent er alene om at definere risiko, har myndigheder dog kun ringe kontrol med tempoet i udviklingen af risikosager - og med antallet. Det gør håndteringen af risiko og moderne risikokom-

9

Konsekvenseksperter er almindelige mennesker, der har mærket konsekvenserne af bestemte problemer på egen krop og udtaler sig offentligt om dem, jf. Lund & Horst: 1999. 10 Politiken d. 21/6 2002.

19

munikation til en svær disciplin - men er den anderledes end myndighedernes håndtering af andre enkeltsager? Svaret er i denne bog et klart 'Ja'.

Risikokonflikter er særlige enkeltsager Enkeltsager11 opstår på baggrund af begivenheder, der ofte tiltrækker sig overordentlig stor opmærksomhed, fordi de indeholder en konflikt. For det meste er der tale om konflikter indbyrdes mellem politikere eller med deltagelse af andre aktører, hvis beslutninger har mere eller mindre direkte konsekvenser for befolkningen eller dele af den. Det er konflikter, der strækker sig over et begrænset tidsrum, og som har konsekvenser for sagens parter, bl.a. fordi enkeltsager foregår i offentligheden. Men sagerne har også konsekvenser, fordi de drejer sig om konkrete hændelser som ofte personificeres i medierne ved hjælp af f.eks. konsekvenseksperter. Derfor har enkeltsager indimellem en "næsten naturkatastrofal indflydelse" på de involverede aktører. (Adamsen 1998: 47) Konflikter om risiko er i sagens natur enkeltsager, hvorfor der er mange fælles træk ved risikokonflikter og andre enkeltsager. Jeg mener ikke desto mindre, at risikokonflikter er en særlig form for enkeltsag, som kræver en særlig håndtering og ikke mindst kommunikation, bl.a. fordi: • Enkeltsager indeholder et grundlæggende element af uenighed om fremstillingen af en sag, men kan for det meste afgøres med saglige argumenter. Konflikter om risiko kan sjældent afgøres af saglig argumentation - undertiden kan de slet ikke afgøres. For i risikokonflikter er definitionsspørgsmålet ofte fuldkommen åbent, bl.a. fordi risiko handler om fremtiden og derfor indebærer mange flere ubekendte end andre enkeltsager. Risikokonflikter er dermed ofte slet og ret konflikter om viden. •

11

I enkeltsager er offeret et konkret individ. Eksempelvis den skleroseramte Louise Kjeldsen, der af Skovbo Kommune i sommeren 2002 blev henvist til Borup plejehjem i en alder af 20 år. Ifølge Ekstra Bladet er det synd for Louise, og de kommunale myndigheders disposition er forargelig.12 Det er der-

Billy Adamsen skelner mellem enkeltsager og politiske sager. Her omtales kun enkeltsager, da forskellen ikke er væsentlig for bogens fremstilling. 12 Ekstra Bladet d. 12/8 2002.

20

imod en risikosag, hvis alle skleroseramte risikerer at blive placeret på plejehjem, eller hvis Skovbo Kommune behandler alle deres plejekrævende indbyggere ens uanset alder. I risikosager er offeret dermed potentielt alle, og på den måde er sager om risiko mere abstrakte, mens enkeltsager ofte er konkret bundet op på hændelser, der er overgået en enkelt person. • I mange enkeltsager opstår uenigheden indbyrdes mellem politikere eller med medierne som katalysator – jf. f.eks. sagen om Hans Engells spritkørsel på Lyngbymotorvejen i 1997. Myndighederne må som oftest forklare sig over for andre politikere, medier og den udenforstående befolkning. I risikosager er kommunikationssituationen en anden. Her er myndighederne ikke alene forpligtet til at informere borgerne - det er dem også magtpåliggende, at befolkningen handler. I risikosager spiller befolkningen dermed en langt større rolle, end i andre enkeltsager, som den primære modtager af myndighedernes kommunikation. Sager om risiko er således anderledes komplekse end andre enkeltsager. Myndighederne ser dog ikke umiddelbart risikokonflikter som en særlig genre, for som vicedirektør i Fødevaredirektoratet Henrik G. Jensen siger: "For os kører det her som rutine. Det er rutine, at man siger 'Nå, nu har vi meldingen', og så kører det". Myndighedernes håndtering af risikokonflikter foregår som rutine og dermed som meget andet enkeltsagshåndtering eller krisestyring, hvor strukturen og det formelle beredskab er på plads: Hvem taler med medierne, hvem lægger pressemeddelelser på Internettet, hvem orienterer detailhandlen. Jeg vil imidlertid fremhæve risikokommunikation som en særlig disciplin, i og med konflikter om risiko er særlige enkeltsager. En særlig disciplin kræver en særlig forståelse og ikke mindst kommunikation. Derfor analyserer denne bog risikokommunikationens struktur - det vil sige aktørerne, de rationaler, de fremsætter om risiko, og deres muligheder for at kommunikere om risiko. Analysen tager udgangspunkt i Fødevaredirektoratets håndtering af olivenoliesagen og den konflikt, definitionen af risikoen genererer især mellem medierne og direktoratet. Med andre ord beskæftiger jeg mig med, hvad samfundets mange forskellige konstruktioner af risiko betyder for myndighedernes risikokommunikation, og dermed også med risikokommunikation som en særlig genre. Med afsæt i myndighedernes kommunikation om risiko opstiller og diskuterer jeg til slut en række krav til moderne risikokommunikation. For de mange offentlige konflik-

21

ter og enkeltsager i dag vidner om, at aktørerne sjældent opfatter problemer ens, og der er ikke umiddelbart noget, der tyder på, at samfundets mange rationaler vil høre op med at strides om f.eks. risiko.

Bogens opbygning Bogens første del er overvejende teoretisk og handler om de omstændigheder ved moderniseringens risici, der er med til at konstituere risikokonflikter som særlige enkeltsager. Risiko er i sig selv et bredt og - set med danske øjne - ikke særligt velbeskrevet genstandsfelt, hvorfor første del af bogen uddybende beskæftiger sig med, hvad risiko er for en størrelse, og hvorfor det giver anledning til konflikter. Første kapitel skitserer det metodiske fundament for bogens analyse og behandling af olivenoliesagen, der tager udgangspunkt i Mary Douglas og Ulrich Beck, mens de to efterfølgende kapitler belyser risiko som samfundsfænomen på forskellige måder: Kapitel 3 er en beskrivelse af risikokonflikten om PAH-stoffer i olivenolie, som er bogens gennemgående illustration af samfundets håndtering af risiko. Kapitlet fremhæver dels det særlige konfliktpotentiale, moderne risici indeholder, dels de centrale aktørers italesættelse af risiko. I forlængelse heraf undersøger kapitel 4 risikokonflikter som kommunikation med fokus på offentlighed, magt og rationalitet. Bogens anden del har et langt mere praktisk tilsnit. Kapitel 5 til og med kapitel 8 søger at indfange kompleksiteten i spillet om risiko ved at analysere fire centrale risikoaktører - eksperter, befolkningen, nyhedsinstitutionen og myndigheder - og deres italesættelse af risiko: Det drejer sig om aktørernes vilkår i et moderne risikosamfund, deres indbyrdes relationer, og ikke mindst om den måde, de taler om risiko på. Myndigheder og nyhedsinstitutionen - eksemplificeret ved dagblade og tv - behandles mere indgående, end eksperter og befolkningen, ud fra den betragtning, at myndigheder og nyhedsinstitutionen har flere muligheder i risikokonflikter og derfor er mere interessante og afgørende for samfundets risikoopfattelse. Analysen af de fire aktører peger frem imod kapitel 9, som stiller en endelig diagnose af kommunikationssituationen i olivenoliesagen og samtidig er en diskussion af moderne risikokommunikation bl.a. på baggrund af Thomas Brecks forslag om en dialogisk risikohåndtering. Diskussionen afsluttes med en topik for moderne risikokommunikation, og bogen sluttes derefter af

22

med en række andre perspektiver på risikokommunikation som moderne disciplin.

23

2. Moderniseringens risici og samfundets håndtering Denne bogs overordnede argumentation er, at risikokommunikation er langt mere påtrængende i dag end tidligere, dels fordi vi er vidne til en anden type risici, dels fordi risikosager foregår som en offentlig kamp om at definere en aktuel risiko med deltagelse af en lang række aktører. Den måde, samfundets aktører definerer risiko på, henfører fra deres særlige rationale eller den rolle, de indtager i risikokonflikter og i samfundet generelt. Når aktørerne således offentligt definerer risiko, afgrænser og fremmer de samtidig hinandens indbyrdes handlemuligheder. Mit ærinde er derfor at dekonstruere aktørernes sociale konstruktioner for at undersøge, hvordan risikokommunikation reelt praktiseres: Hvordan er definitionsmagten i forhold til risiko - hvem må kalde noget en risiko? Hvordan taler aktørerne om risiko, og hvordan må de tale om risiko? Som spørgsmålene afslører, er risikokonflikter en demonstration af såvel magt som kompetence. Aktørerne skal i kraft af deres roller (som medie, myndighed, ekspert osv.) udføre visse handlinger - berolige på bestemte måder, advare på bestemte måder, opponere på bestemte måder etc. - for at være troværdige. Risikokonflikter handler derfor både om evnen og retten til at definere, hvad der er en risiko - og om at opføre sig adækvat i forhold til en given risiko og den rolle, man har i konflikten. Sammenfattende kan man dermed sige, at analysen af de fire risikoaktører i olivenoliesagen nødvendigvis må trække på bidrag fra både sociologien og kommunikationsteorien, hvorfor min fremgangsmåde er kommunikations-sociologisk, som vi skal se senere i kapitlet. Først skal det dog handle om de nye risici, der er så afgørende anderledes, at de stiller store krav til samfundets behandling af dem og samtidig påvirker aktørernes betingelser for at handle i risikosamfundet.

Risikosamfundet - risiko som vilkår og konstruktion Risiko er ikke en ny konstruktion. Før salmonella og BSE frygtede vi atomkraft og verdenskrige, og for bare 100 år siden var der stor risiko forbundet med at føde børn. Ifølge Mary Douglas stammer fænomenet 'risiko' helt tilbage fra det 17. århundrede, hvor det opstod i forbindelse med spil og dermed betød 'chance'. (Douglas 1992: 22) I dag dækker risiko over langt mere komplekse pro-

25

blemstillinger. Når vi i daglig tale snakker om at løbe en risiko, hentyder vi som regel til, at man udsætter sig selv - eller andre - for en mulig fare eller risikerer et tab for at opnå et eller andet. (Breck 2001: 12) I risikosamfundet opfatter vi dermed 'risiko' overvejende negativt i betydningen 'fare' eller 'tab' - ikke mindst fordi mange af de gevinster, vi håber at opnå i dag, sjældent er værd at løbe risikoen for. Sagt på en anden måde er moderniseringens risici ofte så skræmmende og omfattende set i forhold til de videnskabelige og teknologiske fremskridt, som vi i dag løber risikoen for. Ulrich Becks tanker om risikosamfundet og den højtudviklede modernitet så dagens lys i 1986, hvor samfundets altoverskyggende risici var atomkrig og huller i ozonlaget. Begge risici er gået lidt af mode i dag - til gengæld er iveren efter at udpege risici større. Becks grundlæggende tese er dog i høj grad stadig gældende: At risiko ikke kommer udefra, men er menneskeskabt. Mary Douglas og Ulrich Beck er begge centrale for at forstå, hvordan samfundet konstruerer risiko, og dermed et væsentlig grundlag for bogens behandling af risikokommunikation. De repræsenterer begge et socialkonstruktivistisk syn på risiko,13 men undersøger fænomenet på forskellige abstraktionsniveauer: Hvor Douglas undersøger, hvordan vores forestillinger om risiko ser ud, og hvorfor de ser sådan ud, diskuterer Beck, hvad der karakteriserer det moderne samfunds risici, og om de har ændret karakter og måske er blevet kvalitativt større. Hvor Douglas ser risiko som et kulturelt fænomen konstrueret i fællesskaber, ser Beck risiko som udfaldet af en forhandling. Den følgende indkredsning af risiko som samfundsvilkår tager overvejende udgangspunkt i Mary Douglas og Ulrich Beck.

Nye risici og flere risici Vi lever som sagt i dag i en højtudviklet modernitet, men for tohundrede år siden så verden anderledes ud. Da begyndte samfundet at industrialiseres og kemikaliseres. Den industrielle revolution indebar en kraftig forøgelse af samfundets produktionskapacitet, og man håbede, at de mere effektive betingelser for produktion af varer kunne forbedre menneskers generelle levevilkår. Den øgede anvendelse af stenkul som brændsel, tekstilindustriens nye kemiske me-

13

I mine øjne opfatter Beck risici som sociale konstruktioner, da de ifølge ham kun eksisterer, når de er anerkendt videnskabeligt. De må derfor være socialt konstruerede, idet videnskabens valg er motiveret af værdier, jf. Beck 1997: 78 eller Breck 2001: 68.

26

toder samt stoffer som desinfektionsmidler og kunstgødning forurenede imidlertid langsomt de fysiske omgivelser (Lidskog mfl. 1997: 47f) og afslørede, at vores tro på det teknologiske fremskridt bestemt ikke er uden risiko. I dag lever vi med fortidens - både den fjerne og den nære - dispositioner i form af risici. Til forskel fra industrisamfundet, som stod over for en række basale fordelingsproblemer, konfronteres samfundet i dag med sig selv og sine egne industrielle præmisser. Den modernisering af samfundet, der begyndte med industrisamfundet, er afløst af en modernisering af selve industrisamfundets betingelser. Det er en refleksiv modernitet. For det er ikke længere fordeling af goder og bekæmpelse af nød, der er samfundets hovedproblem, men derimod selve den videnskabelige udviklings sideeffekter. Moderniseringsprocessen er derfor refleksiv i den forstand, at den tager udgangspunkt i sig selv. (Beck 1997: 28) I de vestlige samfund er levevilkårene markant forbedret de sidste tohundrede år, men samtidig har moderniseringsprocessen mistet sin berettigelse. I industrisamfundet foregik moderniseringsprocessen på baggrund af sin egen modsætning - det vil bl.a. sige naturen, som det gjaldt om at beherske - og ud fra den forestilling, at videnskabelig og teknologisk udvikling kunne afhjælpe fordelingsproblemerne. Men i dag er det ikke livsnødvendigt at tage moderniseringens ikke længere helt uforudsete følgeproblemer med i købet. Fremskridtet er dermed blevet sin egen berettigelse som institutionaliseret norm i de højtudviklede, vestlige samfund. Vi ved i dag, at den teknologiske udvikling medfører en række ikke helt overskuelige risici, for vi er dagligt beskæftiget med at holde dem i skak - ikke desto mindre udvikler vi genteknologi og er reelt i stand til at klone et menneske. Fremskridtet er så at sige modernitetens verdslige religion. (Beck 1997: 344) Sprøjtegiften DDT har f.eks. i snart tredive år været forbudt i de fleste vestlige lande. Imidlertid er giften fortsat at finde i Danmark i bl.a. laks, da DDT har en lang nedbrydningstid og samtidig stadig anvendes til bekæmpelse af malaria i en række u-lande. Selv om risikoen for DDT på den måde fjerner sig langt fra sin oprindelse, så rammer den i sidste ende sin gerningsmand, for moderniseringens risici fungerer som en boomerang: Landmændene, der op gennem det 20. århundrede sprøjtede deres afgrøder med DDT for at få et større udbytte, konfronteres således i dag også med risikoen for giften på middagsbordet. På den måde er nutidens risici globale, abstrakte størrelser og dermed anderledes end tidligere tiders risici - men er de også flere?

27

Ifølge Ulrich Beck er antallet af risici i vores samfund steget, fordi vores blik for risiko er skærpet. (Beck 1997: 74) Den øgede opmærksomhed på risiko har dog ikke så meget at gøre med, at vi måske - måske ikke - er blevet mere bange, men derimod, at vi har fået et sprog til at tale om risiko med. Kenneth Gergen har undersøgt stigningen i de professioner, som beskæftiger sig med psykiske forhold, og det er hans pointe, at antallet af folk med psykiske problemer vokser, når samfundet skaber et professionelt sprog til at tale om psykiske mangler med, og når mennesker i stigende grad forstår sig selv ud fra dette sprog. (Gergen 1997: 166) På samme måde med risiko. Sideløbende med at vi kommunikerer mere om risici, er risiko selv blevet til kommunikation. (Breck 2001: 7) Antallet af farer er dermed ikke nødvendigvis blevet større - men det er antallet af risici. Samfundet har for alvor vendt projektøren mod risiko som fænomen, og det har medført et særligt sprog og en forståelse, som stadig udvides med nye termer og betydninger, jo mere vi beskæftiger os med risiko. Der er således konstrueret en samfundsmæssig praksis, hvor nye risici kontinuerligt problematiseres offentligt: BSE, stråforkortere i havregryn, PBC i børneregntøj og sprøjtemidler i grundvandet. Jo mere vi taler om risiko, des flere konstruerer vi - ikke mindst fordi vi har lyst til risiko og fare: Vi har skabt større motorer, som betyder, at vi kan køre hurtigere i vores biler; vi har fremstillet avanceret klatreudstyr, så vi kan bestige bjerge; og vi har udviklet rumfartøjer, der med risiko for at blive væk derude eller ramme en meteorit kan sende os ud i verdensrummet. Derudover ryger vi, har usikker sex og kører for stærkt med uheld til følge, hvilket koster samfundet mange penge hvert år. Der er dog forskel på, hvilke risici vi vælger at løbe, og dermed forskel på risici.

Diarré eller dødsfald? Selv om moderniseringens risici på mange måder synes ens i omfang og herkomst, er der en række kvalitative forskelle, der gør sig gældende for såvel de usynlige, globale risici, som for andre risici. Det er først og fremmest forskellen i arten af kendskab og kontrol. Fedt og sukker i fødevarer - som kroppen har brug for, men som i store mængder udgør en sundhedsfare - samt rygning er risici, vi i dag kender, og som vi selv udsætter os for. De er hverken usynlige eller abstrakte, og vi ved, at vi risikerer både liv og lemmer. Vi tror altså, at vi selv kan kontrollere disse risici og kender det potentielle udfald, hvilket giver os en falsk tryghed, som gør, at vi ofte tør løbe risikoen. (Breck 2001: 14) Moder-

28

niseringens risici derimod er alt det, vi ikke kan se og derfor heller ikke kontrollere. Campylobacter i kødpålæg, gensplejsede majs i chips og kræftfremkaldende stoffer i olivenolie bliver ofte vurderet som en uacceptabel risiko, da det er andre, som påfører os risikoen, men også fordi vi ikke kender den og derfor er afhængige af andres videnskabelige vurdering. Campylobacter kender vi dog efterhånden virkningen af og kan tage visse forholdsregler for at undgå, men vi kan stadig ikke se risikoen. På samme måde er der forskel på, om vi oplever retfærdighed ved en risiko eller måske drager nytte af den, som f.eks. mange rygere bruger som argument for at løbe risikoen ved cigaretter - "Det er hyggeligt at ryge". Endelig er der forskel på risikoens virkning og konsekvenser. Der er forskel på at dø ved at løbe en given risiko eller at få diarré i fjorten dage og i den anden ende af skalaen om omfanget er globalt som tilfældet er med mange af moderniseringens risici, f.eks. et atomudslip.

Når samfundet konstruerer risici De kvalitative faktorer og forskelle på risici uddybes i kapitel 6. Pointen er her, at der er forskel på risici, og at det derfor er vanskeligt eller måske snarere misvisende at sammenligne risici, når man skal vurdere dem - hvilket regeringen ikke desto mindre i februar 2002 nedsatte Institut for Miljøvurdering til at gøre. For hvor både PAH i olivenolie og salmonella i æg er usynlige risici, der påføres os af andre, så kender vi salmonellaens konsekvenser og har dermed mulighed for at kontrollere risikoen i betydningen at vælge den fra eller koge ægget. Risikoen ved olivenolien er derfor en tand mere abstrakt, og ydermere er retfærdigheden ved den alt andet lige lille, da PAH-stoffer opstår, fordi olivenbønderne for at få mest olie ud af frugten - og dermed flest penge - opvarmer overskudsprodukter (olivenmask) fra den første presning, hvorved der dannes PAH. De mange kvalitative forskelle på risici vidner om, at der er forskellige former for risikoopfattelser på spil i samfundet, bl.a. en objektivistisk risikotænkning, kvantitative cost-benefit-analyser og rational-choice-tilgange. Fælles for mange af de såkaldte 'objektive' tilgange til risiko er, at de sammenligner risici og antager, at vi opfører os kalkulerende og økonomisk rationelt i omgangen med risiko. (Breck 2001: 38) På samme måde med Institut for Miljøvurdering eller måske især direktør Bjørn Lomborg, der lige siden han skrev sin første kronik om, at verden ikke på alle

29

måder er af lave, gang på gang har formået at provokere en stor del af samfundet med sin statistiske cost-benefit-tilgang til prioriteringen af samfundets risici. Lomborg blev f.eks. i 2003 erklæret videnskabelig uredelig14 af Udvalgene Vedrørende Videnskabelig Uredelighed, men argumentationerne om, at Lomborg bl.a. er ensidig i sine konklusioner, blev efterprøvet og afvist af embedsmænd fra Videnskabsministeriet. Eksemplet viser med al tydelighed, at konflikten om Bjørn Lomborg og hans statistiske analyser langt fra altid drejer sig om, hvorvidt de tal, han fremlægger, er rigtige eller forkerte - men om, hvorvidt man overhovedet kan betragte risiko ud fra, hvad den enkelte risiko koster. Eller om man skal se på verden på en helt anden måde. Sagt med andre ord: Debatten om Bjørn Lomborg og Institut for Miljøvurderings prioritering af samfundets miljørisici handler om værdier og følelser og er dermed en strid mellem forskellige måder at se verden på. Økonomi er således blot én faktor ved risiko eller ét perspektiv at betragte risiko ud fra og repræsenterer dermed kun en brøkdel af de rationaler, som samfundets aktører lægger til grund for deres opfattelse af risiko. Denne bogs grundlæggende argumentation er, at risiko i dag hverken kan gøres op i penge eller rationalitet - først og fremmest fordi der er stor forskel på, hvad der er acceptabelt for samfundet og for den enkelte borger. Borgerne forholder sig sjældent rationelt til risiko, men derimod ud fra kvalitative og ofte mere følelsesmæssige vurderinger, der således har betydning for moderne risikokommunikation, hvilket jeg vender tilbage til senere. Pointen er her, at en stringent økonomisk vurdering af risiko derfor alt andet lige vil skabe konflikt i offentligheden. Mange gange vil den ligefrem fremstå kynisk, som når Lomborg pointerer, at det koster 29.000 dollar at redde et år af et menneskeliv ved at forbyde asbest i bremseklodser, mens den samme indsats koster 51 millioner dollar ved kontrol med arsenikudslip fra fabrikker.15 Ifølge Mary Douglas er vores viden om virkeligheden afhængig af vores beskrivelse af den. Når Bjørn Lomborg f.eks. hævder, at sandheden om den globale opvarmning er, at selv hvis både USA og Kina tilslutter sig Kyoto-aftalen,16 udskydes den ifølge klimamodeller angiveligt kun med 6 år, så er det en kon-

14

Anklagerne mod Bjørn Lomborg blev fremsat på baggrund af hans bog 'Verdens sande tilstand' fra 1998. 15 Politiken d. 9/8 2003. 16 Berlingske Tidende d. 23/11 2003.

30

struktion og ikke (nødvendigvis) sandt. Den måde, vi beskriver og reagerer på risiko på, stammer fra vores sociale tilhørsforhold og dermed værdier, der er konsensus om i det lokale fællesskab. (Douglas mfl. 1982: 9) Mange beskrivelser stammer fra det store fællesskab, vi indgår i - f eks. det danske samfund men mindst lige så mange stammer fra mindre, lokale fællesskaber som arbejdspladsen, roklubben og den private omgangskreds - kort sagt, alle de steder hvor vi italesætter omverden for at forstå den. På den måde er der en sammenhæng mellem vores konstruktion af risiko og vores øvrige sociale adfærd, i og med vi oplever verden qua sproget og dermed i en bestemt social og kulturel situation. Samfundets risikokonflikter er således et produkt af vores intentioner og interesser. (Kaspersen 2001: 26) Og som Douglas pointerer, udvikler samfundets aktører på baggrund af deres forskellige interesser derfor lige så forskellige forestillinger, om hvad f.eks. risici består af, hvad vi skal gøre for at afhjælpe dem, og hvor alvorlige de er. Lomborgs vurdering af, hvorvidt risikoen for den globale opvarmning og dermed Kyoto-aftalen er værd at bruge penge på eller om man i stedet skulle droppe den vestlige opfattelse af risiko og for de mindst 150 milliarder dollar per år, som aftalen vil koste de deltagende lande, skulle redde 2 millioner menneskers liv med rent drikkevand og kloakering1717 er der i og for sig ikke noget galt eller mærkeligt i. Problemet er blot, at behandlingen af risikokonflikter i den journalistiske offentlighed sjældent tager handsken op, hvor især Bjørn Lomborg smider den, men ofte lader værdimæssige risikovalg og risikovurderinger fremstå som 'objektive' kendsgerninger. Eller sagt på en anden måde: Der bliver sjældent stillet spørgsmålstegn offentligt ved motivet eller rationalet bag aktørernes risikodefinitioner, da baggrundsviden og teoretiske diskussioner ikke er interessante - og måske heller ikke forståelige for nyhedsinstitutionen, jf. kap. 7. Og det er problematisk for offentlighedens risikoopfattelse, da samfundets udpegning af risici som sagt ikke sker tilfældigt, men derimod med et politisk eller socialt sigte, jf. Institut for Miljøvurdering, som er nedsat af regeringen for at få mest miljø for pengene.18 Det er de bagvedliggende rationaler, denne bog undersøger hos myndigheder, medier, eksperter

17

Ibid. Bjørn Lomborg og Institut for Miljøvurdering beskyldes ofte for udelukkende at gå regeringens ærinder, men reelt er det langt fra alle instituttets indstillinger, som regeringen følger. Blandt andet var Lomborg uenig i regeringens beslutning om at fjerne miljøstøtten til Østeuropa, og instituttet har forgæves anbefalet partikelfiltre på lastbiler for at mindske luftforureningen. 18

31

og befolkningen for at finde frem til deres respektive risikoopfattelse. For risiko er meget mere end farer i omverden: Det er også markedschancer, indflydelse, en god historie, offentlighedens opmærksomhed, større bevillinger og meget andet. (Beck 1997: 63) På den måde er definitionen af risiko udfaldet af konstante kampe mellem aktører med forskellige interesser og rationaler. Af samme grund er betydelige farer endnu skjulte for os, fordi vi ikke har bekymret os om dem, fordi nogen tilbageholder informationer, eller fordi vi ikke mener, det er umagen værd at undersøge dem: "By accident or design, we may agree, not all danger is out in the open". (Douglas mfl. 1982: 26) For samfundets konstruktion af risiko hviler ikke udelukkende på interesser og sociale værdier, men også på, at nogen har autoritet til at udpege risici.

Videnskabens enevælde og fald Selv om samfundets aktører i ét væk søger at problematisere nye risici, så er der som sagt stadig kun få aktører eller instanser, som reelt har autoritet til at udpege risici offentligt. Vi producerer i dag en lang række uhåndgribelige farer, som vi sjældent kan se eller på anden måde erfare, hvorfor vi først kan opfatte og dermed tolke farerne som risici, når videnskaben peger på dem - det vil sige qua videnskabens viden og sprog. (Beck 1997: 69) Selv i de tilfælde, hvor en velkendt salmonellabakterie dukker op i en leverpostej i supermarkedet, er vi stadig afhængige af videnskabelige analyser for at kunne opfatte leverpostejen som en fare og dermed som en risiko. Så selv om en aktør søger at sætte en risiko på samfundets dagsorden, er hun grundlæggende afhængig af, at videnskaben tematiserer den pågældende risiko og dermed analyserer den videnskabeligt. På den måde skaber risikoforhold afhængighedsforhold. Moderniseringen har udviklet samfundets vidensfelter med rivende hast, og der kræves i dag viden og færdigheder på et langt højere niveau og langt mere specialiseret end tidligere. Vi er derfor alle blevet lægfolk på flere og flere områder og har i vid udstrækning mistet vores videnssuverænitet. Derfor er vi afhængige af videnskaben, som i forhold til moderniseringens risici spiller flere roller: Den er et redskab til at definere, og et middel til at afhjælpe risici, men samtidig en medvirkende årsag, eftersom det er videnskabens landvindinger, der skaber de moderne risici. Dermed bidrager videnskaben i en tredobbelt forstand til at skabe og skærpe civilisationens risici og en hertil svarende krisebevidsthed. (Beck 1997:265)

32

Det er således ikke et trygt afhængighedsforhold, samfundets aktører befinder sig i - ikke mindst fordi videnskaben heller ikke kan sige noget om risiko med sikkerhed. Videnskabelige analyser giver en vis beskrivelse af en risikos omfang og alvor, men de er aldrig udtømmende, da også videnskaben opfatter verden på baggrund af kulturelle værdier, (Douglas mfl. 1982: 80) hvilket stadig tydeligere slår ud i lys lue offentligt. Flere og flere sager i medierne vidner om den ekstreme kompleksitet, som kendetegner videnskabelige data, der måske ikke direkte modsiger hinanden, men ikke desto mindre fremsætter mere eller mindre usammenlignelige påstande om f.eks. risikoen for global opvarmning. De forskellige videnskabelige udlægninger sammenholdt med det faktum, at videnskaben er ophavsmand til mange af samfundets på alle måder vidtrækkende risici, har store konsekvenser for videnskabens autoritet i samfundet. Videnskabens egne krav om sandhed kan ikke holde stand over for den refleksive modernitet og dermed en omfattende videnskabsteoretisk og empirisk selvrefleksion, der tydeliggør, at videnskabens forklaringskrav er modificeret til foreløbige antagelser. (Beck 1997: 271) Det tvinger befolkningen og samfundets øvrige aktører til selvstændigt at fortolke de videnskabelige hypoteser og træffe erkendelsemæssige valg. Men da vi stadig er afhængige af viden, flytter vi i dag vores tillid rundt mellem forskellige instanser, som vi vælger at have tillid til f.eks. eksperter i medierne, myndigheder, familiens læge eller forbrugerorganisationer - i stedet for udelukkende at sætte vores lid til videnskaben, (Breck 2001: 72) jf. analysen i bogens del 2. Befolkningens tillid er dog kun til låns, derfor skal tillidsforholdet hele tiden fornyes og vedligeholdes, hvilket stiller krav til samfundets aktører. Denne pointe tager jeg op igen senere.

Den forhandlede risiko Hvad der er værd at frygte i det højtudviklede, moderne samfund er således i stigende grad et spørgsmål om forhandling mellem forskellige udlægninger af risiko. Den videnskabelige usikkerhed efterlader et rum for fortolkning, som mere og mere er et offentligt anliggende og en kamp om at definere risikoens omfang og intensitet. (Breck 2001: 67) Derfor er den overordnede tematiske

33

orientering i bogens senere analyse konflikter og således også magt19 og rationaler. Samfundets konfliktende risikohåndtering og risicienes komplekse karakter betyder dermed en ændring af magtforhold, da samfundets forskellige systemer ikke længere kan forstås som selvstændige. Miljøproblemer er f.eks. ikke kun problemer i vores omgivelser, men er i bund og grund samfundsmæssigt betingede på grund af deres årsag og konsekvenser: De vedrører os som mennesker og vores historie, livsbetingelser og forhold til verden, og dermed vedrører de økonomiske, kulturelle og politiske systemer. (Beck 1997: 109) Moderniseringsprocessen undergraver med andre ord industrisamfundets traditionelle forståelse af verden på en række afgørende områder, hvilket har betydning for aktørernes indbyrdes forhold. Ikke mindst myndighederne bliver sat under pres, da de skal håndtere samfundets risici, men samtidig ikke længere kan legitimere deres beslutninger ud fra videnskabelig viden. Der kan således sættes spørgsmålstegn ved deres håndtering og dermed deres konstruktion af risiko på samme måde som ved alle andre aktørers. Det er baggrunden for mange risikokonflikter, som vi skal se i det følgende kapitel, og det er samtidig baggrunden for, at jeg fremhæver risikokommunikation som en central disciplin for myndigheder i dag. For i og med vi aldrig kan skille vores sproglige konstruktion af risiko fra den sociale kontekst, er det nødvendigt at formidle de bagvedliggende bevæggrunde og dermed kommunikere om risiko for at skabe mulighed for forståelse. Hvis vi skal opsummere, er det, der adskiller risikosamfundet fra industrisamfundet, således ikke kun det større omfang eller den større rækkevidde af risici, men at den refleksive modernitet radikalt forandrer de samfundsmæssige betingelser. (Beck 1997: 252) Sideløbende med analysen af de fire risikoaktører uddyber jeg i bogens del 2 en række af de omstændigheder ved risikosamfundet, som vi netop har berørt, og som har betydning for samfundets omgang med risiko og dermed for moderne risikokommunikation. For der åbner sig, som vi har set, en lang række indgange, når man beskæftiger sig med risiko. At behandle offentlig risikokommunikation er langt fra kun et spørgsmål om kommunika-

19

Med udgangspunkt i Michel Foucault opfatter jeg magt som noget, der sker imellem mennesker, og som man kan udøve - ikke besidde. Magt eksisterer kun i relationen mellem os, hvorfor magt er en dynamisk proces, som opstår konstant og udøves i alle hjørner af samfundet, men som ikke har noget centrum. (Foucault 1994: 106) Magt er imidlertid langt fra kun et spørgsmål om at begrænse og undertrykke, men indeholder også en række produktive aspekter, der kan ændre relationer og strukturer i samfundet.

34

tion, men i lige så høj grad om de forskellige risikoaktører, deres respektive opfattelse af risici og risiko som særligt fænomen. Det fordrer en analysemetode, der er tilsvarende vidtfavnende for at matche kompleksiteten.

Bogens kommunikations-sociologiske metode Denne bogs ærinde er at give så bredt et billede som muligt af moderne kommunikation om risiko. Fremgangsmåden er valgt, fordi der blandt den nuværende, danske debat og litteratur om risiko er brug for en diskussion af risikokommunikation som en central del af eksempelvis myndigheders risikohåndtering og ikke mindst er der brug for en anskueliggørelse af, hvordan samfundets aktører opfatter risiko. På den måde står bogens undersøgelse af risikokommunikation på to ben: På den ene side sociologiske betragtninger over risikoaktørerne og på den anden side tekstanalytiske aktiviteter til illustration af, hvordan risiko italesættes i olivenoliesagen. Med andre ord er bogens metode kommunikationssociologisk: Jeg diskuterer aktørernes roller, rutiner og rationaler, og hvordan de hver især taler om risiko - og dernæst hvordan det betinger forskellige begivenheder i risikokonflikter og ikke mindst forskellige måder at kommunikere om risiko på. Bogen demonstrerer således hverken en tilbundsgående sociologisk undersøgelse eller en dyb tekstanalyse. Med udgangspunkt i handlingssociologien og i overensstemmelse med socialkonstruktivismen søger bogen således at afdække de bagvedliggende rationaler for aktørernes konstruktion af risiko, hvilket i mine øjne er kimen til at forstå samfundets risikokonflikter. Rent praktisk inddrages en række forskellige indfaldsvinkler og teoridannelser, og den røde tråd i bidragene er således risiko - anskuet socialkonstruktivistisk som noget, der konstrueres og dermed bliver en realitet. Bogens analytiske aktiviteter tager udgangspunkt i Norman Faircloughs opfattelse af en tekst samt en række begreber hentet fra retorikken, hvilket præsenteres senere. Hvad angår selve risikotanken er Ulrich Beck og Mary Douglas som sagt centrale, men udover dem bliver risikoaktørerne analyseret ved hjælp af en række støtteteorier og undersøgelser, der omhandler konkrete elementer i bogens problemstilling.

35

Analysestrategi Analysen tager udgangspunkt i Norman Faircloughs opfattelse af en tekst uden dog af den grund at være diskursanalyse. Fairclough opfatter tekster som sprogbrug, og for al sprogbrug gælder, at den på samme tid repræsenterer, skaber identiteter og fremstiller relationer. En tekst vil således belyse tre spørgsmål: Hvordan er verden (begivenheder, relationer mv.) fremstillet; hvilke identiteter er skabt for dem, der er involveret i fremstillingen (journalister, borgere, den interviewede etc.); og hvordan er relationen mellem de involverede fremstillet (forholdet mellem journalist og borger, ekspert og borger eller politiker og borger)? (Fairclough 1995: 5) Magt er et vigtigt fænomen i sproglig praksis, og samtidig centralt for såvel Faircloughs kritiske diskursanalyse som for socialkonstruktivismen, der begge kan siges at ville afdække den rolle, vores sproglige praksis har i opretholdelsen af sociale relationer. For vores sociale praksis og den måde, vi bruger sproget på, er uløseligt forbundet med årsager og konsekvenser, som vi normalt ikke er opmærksomme på - herunder udøvelsen af magt, som sjældent er åbenbar for os. (Ibid.: 54) Magt er således også centralt for risikokonflikter, der foregår som et resultat af relationer mellem samfundets aktører, hvor relationerne bidrager til reproduktion og transformation af eksisterende magtrelationer. Magtrelationer afgør i praksis, hvem der f.eks. har ret til at udpege risici, foreslå en løsning på problemet eller kritisere et forslag til en løsning. Men samtidig er aktørernes risikoopfattelser med til at skabe og ændre magtforhold, og på den måde kan man ifølge Foucault sige, at magt hænger nøje sammen med viden: Magt producerer viden, og viden producerer magt. (Schmidt mfl. 1985: 21) Magt behandles yderligere under diskussionen af offentlighed i kapitel 4. For de offentlige konstruktioner af risiko kan siges at være betydningss,ystemer, der i og for sig kunne have set anderledes ud, hvorfor de strides offentligt. Den helt praktiske undersøgelse af risikoaktørernes konstruktion af PAH i olivenolie sker på baggrund af retorikken. Konflikter om risiko er et godt eksempel på, at formålet med at debattere og argumentere er at overvinde tvivl. Retorisk argumentation er betinget af afsenders ønske om at vinde tilslutning, og derfor drejer det sig oftere om at retfærdiggøre synspunkter end om at udlede sandheder. (Jørgensen mfl. 1999: 9f) Den engelske filosof Stephen Toulmin har opstillet en argumentmodel, der kan benyttes på stort set alle argumenter. (Ibid.: 12) Af de to klassiske argumenttyper, den logiske syllogisme og den retoriske slutning, er risikokonflikter kendetegnet

36

ved retoriske slutninger. Det er slutninger fra holdninger eller formodninger til sandsynlige konklusioner, der dermed ikke kan afgøres som sande eller falske, da de bygger på det mulige og det antagelige. Den retoriske slutning fører af den grund altid til konklusioner, der er behæftet med en vis usikkerhed. Heroverfor handler syllogismelæren om, hvorvidt argumenter er gyldige i betydningen sand, dvs. om præmisserne er formet, så konklusionen følger med logisk tvingende nødvendighed.20 (Ibid.) Et argument består altid af tre faste elementer: En påstand, et belæg og en hjemmel, der forbinder argumentets påstand og belæg og dermed autoriserer, at påstanden kan accepteres. Det er undertiden svært at gennemskue argumenter i daglig tale, bl.a. fordi alle tre elementer i den retoriske slutning kan være implicitte. Et arguments hjemmel vil for det meste være underforstået og således åben for fortolkning, mens det er mere sjældent, at påstande og belæg er implicitte. Ved implicitte hjemler - og påstande og belæg - må man tolke argumentet i forhold til kommunikationssituationen, og i de tilfælde kan man søge hjælp ved at undersøge retorikkens tre klassiske appelformer: En intellektuel (logos) og to emotionelle (ethos og pathos). Med logos appelleres til en rationel stillingtagen ved en saglig bevisførelse med neutralt ordvalg, pathos appellerer til spontane følelser og stemninger i nuet som regel ved en bemærkelsesværdig stil eller et værdiladet ordvalg, mens ethos-appel fungerer ved, at tilslutningen til argumentet baseres på modtagers tillid til en person og dennes karakter og integritet. Det er ikke nødvendigvis afsenders egen person, men kan være enhver anden, f.eks. en ekspert eller politiker. Derfor rækker ethos-appel udover den enkelte kommunikationssituation og eksisterer før, i og efter situationen, hvilket er en vigtig faktor i risikokonflikter og andre former for offentlig debat. (Jørgensen mfl. 1999: 62f) Undertiden vil én af appelformerne dominere en argumentation, hvilket har betydning for den samlede fremstilling af f.eks. risiko. Jeg undersøger derfor risikoaktørernes brug af de tre appelformer for at dekonstruere, hvordan de offentligt søger tilslutning til deres respektive konstruktioner af risiko. Ved at analysere aktørernes argumentation undersøges også, hvordan de sprogligt repræsenterer, skaber identiteter og relationer i deres italesættelse af risiko. Det har i høj grad at gøre med argumentation, men også med

20

Beskrivelsen af syllogismen og den retoriske slutning eller enthymemet stammer fra Aristoteles i det 4. århundrede f.Kr. Syllogismen danner grundlag for udviklingen af logikken og enthymemet for den senere retoriske argumentationslære.

37

mere stilistiske midler som f.eks. brugen af personlige pronominer, modalitet og figurativt sprog, som analysen kommer ind på senere. Således er der to grundlæggende sider af bogens behandling af risikokommunikation: En tekstnær analyse af aktørernes kommunikation om risiko, og en sociologisk analyse af deres rationaler og roller med fokus på magt og konflikter. I og med risiko konstrueres socialt er begge dele afgørende for at forstå, hvordan aktørerne italesætter risiko. På den måde er bogens fremgangsmåde som sagt kommunikations-sociologisk. I behandlingen af myndigheder og medier er der imidlertid mere reel analyse af de to aktørers risikokommunikation, end hos eksperter og befolkningen, der som nævnt bliver behandlet mere flygtigt. Flere steder vil analysen af risikoaktørerne forekomme som en diskussion, hvilket skyldes, at risikokommunikation er et forholdsvis ubehandlet område, hvorfor jeg som sagt trækker på en række forskellige teorier og bidrag for at belyse aktørernes rationaler og roller. Analysen tager sit afsæt i kapitel 5. Her og nu skal der knyttes et par kommentarer til analysens empiriske grundlag - olivenoliesagen.

Sagen om PAH i olivenolie Olivenoliesagen analyseres i denne bog som en illustration af kommunikation om risiko. Sagen har en tilpas størrelse - hvad angår antallet af indlæg og parter i sagen samt sagens længde - så alle væsentlige aktører kan behandles nærmere. Med fokus som sagt på myndigheder og medier. Imidlertid er eksperters rolle i olivenolie sagen lettere kedelig, fordi de hverken spilles ud mod hinanden eller i særlig stor grad deltager i den offentlige definition af risiko, for sagen handler i højere grad om myndighedernes håndtering af risikoen, end om faren ved PAH, jf. kap. 3. Eksperter spiller dog generelt en vigtig rolle i risikosager, da det dem, som udpeger samfundets risici. Set ud fra myndigheders og mediers perspektiver, er olivenoliesagen derimod en interessant sag, som vi skal se i de følgende kapitler. Valget af case og ikke mindst af fire aktører i sagen har på alle måder indflydelse på det billede, bogen konstruerer af såvel medier som andre aktører i risikokonflikter. På samme måde er udvælgelsen af tekster dels inden for de repræsenterede medier i sagen, dels inden for det enkelte, udvalgte medie, aldrig tilfældigt, hvorfor det ligeledes er med til at skabe bogens konstruktion af mediernes håndtering af risiko. Bogens forståelse af medier indbefatter både trykte

38

og elektroniske nyhedsmedier. Endvidere behandler jeg medierne som én samlet nyhedsinstitution21 eller aktør med de fordele og ulemper, det medfører. Det kan i dag virke søgt at tale om medierne i bestemt form som en samlet, formaliseret enhed, men ikke desto mindre kan der på tværs af de mange konkurrerende kanaler identificeres en ensartet journalistisk redigering af det politiske liv. (Lund 2002: 19) Denne ensartethed kommer bl.a. til udtryk i mediernes særlige måde at betragte nyheder og dermed risiko på, jf. kap. 7. Medierne behandles derfor som én nyhedsinstitution på baggrund af deres fælles journalistiske udgangspunkt og institutionaliserede normer og produktionsvilkår - vel vidende, at tv f.eks. har særlige formidlingsmæssige fortrin og dagbladene mulighed for en større og dybere nyhedsdækning. Nyhedsinstitutionen repræsenteres ved to dagblade - Politiken og JyllandsPosten - og TV2, da de to forskellige medier dagligt domineres af en nyhedsdækning, der er dagsordensættende. (Carlsen mfl. 1999: 47) Politiken og Jyllands-Posten (JP) er for det første valgt, fordi de er landsdækkende aviser med hver deres regionale styrker og kernepublikum, som derfor til sammen leverer nyheder til et bredt udsnit af den danske befolkning. For det andet går Politiken og JP alt andet lige ikke efter den hurtige nyhed, som f.eks. Ekstra Bladet, men leverer en mere substantiel nyhedsformidling - netop derfor er deres dækning af risikokonflikter mindst lige så farlig eller nærgående som Ekstra Bladets. Endelig er Politiken den første landsdækkende avis, der skriver om olivenolie sagen, og dagbladet leverer samtidig en dækning, der er større og mere kompleks end andre avisers: Fire af Politikens artikler er debat eller ledende artikler, mens Jyllands-Postens dækning udelukkende bringes som nyhedsstof, erhverv eller forbrugerstof. Tv behandles også som repræsentant for nyhedsinstitutionen, da mediet har en række formidlingsmæssige fortrin i forhold til den skrevne presse, først og fremmest et langt større oplag.22 Selv om dagblade står bag langt størstedelen af nyhedsproduktionen og har ressourcer til at producere flere nyheder end tv, så brænder tv så at sige igennem med nyhederne på en helt anden måde i

21

Medierne er selv sagt meget andet end nyheder, men mit fokus er på konstruktionen af risici som nyhed eller politisk journalistik, hvorfor jeg her betragter medierne som én nyhedsinstitution. Se i øvrigt Lund: 2002. 22 'Projekt Nyhedsuge', der blev iværksat på Syddansk Universitet i uge 46 i 1999 under ledelse af Anker Brink Lund, rapporterer eksempelvis, at 58% mediebrugere vurderer, at de har fået deres to vigtigste nyheder gennem fjernsynet, hvorimod dagbladene kun opnår en score på 32%, jf. Lund: 2000.

39

kraft af mediets formidling i både lyd og levende billeder. Tv har dermed flere strenge at spille på, hvilket vi skal se senere. Jeg inddrager TV2-Nyhedernes dækning af olivenoliesagen, da TV2 i højere grad end DR har omtalt sagen.23 Grundlaget for bogens analyse er dermed artikler fra Politiken og JP, indslag fra TV2-Nyhederne og pressemeddelelser fra Fødevaredirektoratet, hvor de konkrete sproglige konstruktioner hentes. Indslagene fra TV2's nyhedsudsendelser er oversat fra en mundtlig tekst til skriftsprog, hvilket selv sagt har betydning for fremstillingen af dem, da transskriptionen i høj grad er resultatet af en række valg - truffet på baggrund af formålet med analysen. Det vil for det første sige, at alle nyhedsindslag på TV2 fra perioden transskriberes, men de eneste, som transskriberes grundigt, er de indslag, jeg ikke bare henviser til, men reelt analyserer. Og det er vel at mærke en grundighed, der svarer til analysens formål. Det betyder - for det andet - at de verbale tekster skrives ud som skriftsprog og derfor efter gældende regler for normal retskrivning24 samt med pauser, emfase, gestik og mimik fastholdt i transskriptionen og gengivet i parentes. Pauser noteres ved hjælp af punktummer - jo længere pausen er, jo flere punktummer - og den eller de emfatiske stavelser anføres med store bogstaver.25 Jeg har valgt at notere pauser, emfase, gestik og mimik, da jeg mener, at netop disse dele af mundtlig kommunikation har en betydelig indflydelse på formidlingen af et budskab og dermed på den offentlige konstruktion af risiko. Igen transskriberes kun de dele, som indgår i analysen. Derudover inddrages som illustration kommentarer fra to samtaler med Fødevaredirektoratets vicedirektør Henrik G. Jensen. Samtalerne indgår selv sagt ikke i den samme kommunikationssituation, som de øvrige tekster fra olivenoliesagen, og de er heller ikke en offentlig italesættelse af risiko. Derfor bruger jeg udelukkende vicedirektørens udtalelser som støtte for mine konklusioner og til undervejs i analysen at perspektivere myndighedernes håndtering af risiko. Henrik G. Jensen er repræsentativ for myndig-

23

Ved forespørgsel i DR's nyhedsarkiv i perioden juni 2001 -januar 2002 forekommer der kun 1 indslag under søgeordene 'olivenolie' og 'Fødevaredirektoratet'. 24 Jf. 'Dansk Standard for Udskrifter og Registrering af Talesprog', 2. udgave af Kirsten Gregersen. I 'SNAK', 5. årg., 1992. 25 Ibid.

40

hederne i den forstand, at han har været i Fødevaredirektoratet i mere end 14 år og som vicedirektør spiller en stor rolle i håndteringen af samfundets risici. Så vidt bogens metodiske grundlag og analysestrategi. Nu skal vi som optakt til analysen se nærmere på selve sagen om PAH-stoffer i olivenolie. Vi starter med et kort resumé af sagen, som illustrerer mine pointer om såvel det latente konfliktpotentiale ved risici som det pres, der hviler på myndighederne.

41

42

3. Olivenoliesagen: Konfliktens udvikling Den 4/7 2001 får Fødevaredirektoratet besked om fundet af spanske olier med et forhøjet indhold af PAH-stoffer. Samme dag bringer TV2-Nyhederne et kort indslag om, at der i Spanien er fundet olivenolie med kræftfremkaldende stoffer, og meddeler, at direktoratet er ved at undersøge, om olierne findes på det danske marked. Direktoratet orienterer dagen efter offentligheden om, at der er en risiko for sundhedsskadelige stoffer i olivenolier herhjemme, og anmoder detailhandlen om at sikre, at olier med et forhøjet indhold af PAH ikke sælges. Samtidig råder direktoratet forbrugerne til at købe olier af mærket jomfruolivenolie, der på grund af fremstillingsprocessen ikke kan indeholde PAH. Den næste halvanden måned skriver aviserne få noter om sagen, og TV2-Nyhederne bringer kun få, korte indslag. Sidst i august finder norske myndigheder PAH i jomfruolivenolie, og Fødevaredirektoratets råd til forbrugerne er nu gjort til skamme. Myndighederne beordrer derpå al olivenolie væk fra butikkerne, med mindre forhandlerne kan dokumentere, at olien er i orden. For det ser ud til, at der er tale om snyd med billige olier solgt som jomfruolivenolie. De følgende tre uger - fra sidst i august til midt i september - bliver Fødevaredirektoratets håndtering af risikoen kritiseret fra flere sider. Politikens chefredaktør Tøger Seidenfaden lægger ud og kalder myndighedernes håndtering for en farce. Han kritiserer direktoratet for at overreagere, da hverken norske eller svenske myndigheder har forlangt alle olier fjernet. Stort set samme kritik lyder fra TV2, der inddrager to borgere som konsekvenseksperter og samtidig beder Christine Antorini, sekretariatschef i Forbrugerinformationen, om at vurdere, hvorvidt myndighederne overreagerer og derfor kan skabe en følelse af ligegyldighed blandt borgerne. Det benægter Antorini. Vicedirektør i Fødevaredirektoratet Henrik G. Jensen tager i et læserbrev i Politiken til genmæle og fremhæver, at det er en spændende diskussion, Politiken rejser ved at problematisere, hvor hurtigt en offentlig myndighed skal reagere. Vicedirektøren pointerer, at direktoratet hellere vil reagere en gang for meget end en gang for lidt. Politikens chefredaktør kritiserer derpå i endnu en ledende artikel bemærkningen om, at avisen rejser en spændende diskussion, for ikke at være særligt betryggende. Chefredaktøren kritiserer også fødevaremyndighedernes forbud mod olivenolie for at skade olivenbønderne, butikkerne og forbrugerne. I løbet af ti dage kritiserer Politiken i tre ledende artikler myndighedernes ageren, men det kommer

43

senere frem, at ikke alle journalister på Politiken er enige i ledelsens kritik. Læsernes redaktør,26 der som en intern instans på Politiken behandler henvendelser fra læserne uafhængigt af redaktionsledelsen, skriver et indlæg i avisen, hvor han argumenterer for, at myndighederne og Politiken er i samme situation, da begge parter ønsker at beskytte forbrugerne. Han mener derfor, at det er klogt at fortælle offentligheden om en given mistanke. Fødevaredirektoratets håndtering af sagen møder også kritik fra interesseorganisationen Grøn Information. Sekretariatsleder Nissen kritiserer i et debatindlæg i Politiken myndighederne for en passiv holdning. Nissen mener, at direktoratet stiller det samme krav til detailhandlen flere gange om at sikre, at ingen olivenolier indeholder store mængder af PAH, men først da de norske myndigheder finder PAH i jomfruolivenolier, skærper direktoratet tonen over for detailhandlen. Det er ifølge Nissen problematisk. Under konflikten skaffer både FDB og Dansk Supermarked i løbet af få dage dokumentation for, at butikkernes olivenolier ikke har et forhøjet indhold af PAH, og dermed er olierne tilbage på hylderne efter knap en uges fravær. Detailhandlen bakker i øvrigt op om direktoratets håndtering af risikoen. Fødevareminister Ritt Bjerregaard leverer en afsluttende bemærkning i den offentlige strid om olivenolie med et indlæg i JP i september, hvor hun forsvarer direktoratets håndtering. Ministeren pointerer, at befolkningen har ret til at vide besked, men at det samtidig er nødvendigt, at myndighederne er åbne om, at der i en given sag kan være mange tolkninger af risikoens størrelse og betydning. Ifølge ministeren skal myndigheder være bedre til at kommunikere om risiko. Herefter ser sagen ud til at være afsluttet: Olierne i de danske butikker er undersøgt for kræftfremkaldende PAH-stoffer, og der er tilsyneladende styr på markedet og dermed på risikoen. Men midt i oktober bringer TV2-Nyhederne et indslag om, hvorvidt vi frygter det forkerte. Her tematiseres risiko som et sam-

26

Læsernes redaktør er en intern ombudsmand på Politiken. Jobbet varetages af en medarbejder med stor erfaring med og indsigt i avisens målgruppe og redaktionelle linie, men som varetager læsernes interesser uafhængigt af avisens chefredaktion. Det er ikke en juridisk instans, der erstatter f.eks. Pressenævnet, men Læsernes redaktør sikrer, at alle klager og henvendelser undersøges, besvares og bringes på faste pladser i avisen - også selv om avisens journalister og chefredaktion måtte være uenig i hans vurderinger. Det er dog den ansvarshavende chefredaktør, der er ansvarlig for avisen indhold.

44

mensurium af Osama bin Laden, kogalskab og kræftfremkaldende stoffer i olivenolie. I indslaget interviewes formanden for Miljø Risiko Rådet, Ole Andersen, om befolkningens opfattelse af risiko. I december blusser sagen så op igen, da Politiken afslører, at små detailbutikker sælger olivenolier med et alt for højt indhold af PAH. Foranlediget af norske og svenske undersøgelser, der viser, at mere end hver fjerde olivenolie indeholder for meget PAH, har Politiken selv tjekket olier i syv mindre, københavnske butikker. Henrik G. Jensen udtaler til Politiken, at han er overrasket over avisens fund og vil have stoppet salget af de sundhedsskadelige olier. Vicedirektøren afviser samtidig, at direktoratet vil lave deres egne undersøgelser som de norske og svenske myndigheder, for det er fortsat op til butikkerne at have dokumentationen i orden for deres produkter. Alligevel beslaglægger Fødevaredirektoratet olivenolier med PAH i små detailbutikker i København. Denne håndtering møder modstand fra både Grøn Information og Danmarks Aktive Forbrugere, der kritiserer direktoratet for en for sen aktion. Fødevaredirektoratet er udover citater i dagbladene - JP og Politiken tavs om den nye udvikling i sagen. Der bliver ikke udsendt pressemeddelelser eller skrevet indlæg til aviserne som tidligere, og efter direktoratets anden aktion mod olivenolie er offentlighedens behandling af sagen afsluttet.

En sag i tre akter Olivenoliesagen strækker sig fra juli til december 2001 og har i mine øjne tre akter. For selv en kort gennemgang af sagen vidner om, at den ikke kun handler om videnskabelig viden og risikovurderinger. Ganske vist er risikosager særlige enkeltsager, hvor konflikten bl.a. drejer sig om potentielt alle mennesker frem for konkrete hændelser overgået en enkelt person, og hvor kommunikationen grundlæggende er møntet på borgerne, som den har direkte relevans for. Olivenoliesagens udvikling og mediernes dækning af den tyder dog på, at selve konfliktpotentialet i sagen drejer sig mere om myndighedernes håndtering end om risikoen ved PAH i olivenolie. Tre pointer fra sagens forløb peger på denne slutning: •

I den offentlige debat om risikoen ved PAH deltager kun én ekspert, hvilket vidner om, at sagen ikke drejer sig så meget om videnskabelige analyser af PAH'ernes farlighed - i modsætning til f.eks. sagen om hormonfremkal-

45

dende stoffer i solcreme,27 hvor konflikten netop bestod i, at der var tale om stoffer, man ikke kendte virkningen af. •

På ti dage bringer Politiken ikke færre end tre ledende artikler, som kritiserer myndighedernes indgreb mod al olivenolie. De ledende artikler kommer således først efter myndighedernes reaktion.

•

Dækningen af sagen i TV2 følger stort set samme opskrift som i Politiken: Få, korte indslag. Kun to adskiller sig og indeholder interview med sagens aktører, og de bliver bragt, efter at myndighederne har beordret olien fjernet. Kontroversen opstår altså først, da nyhedsinstitutionen erklærer sig uenig i myndighedernes reaktion.

Det latente konfliktpotentiale, der findes i alle risikosager, realiseres dermed først efter, at Fødevaredirektoratet har krævet olivenolierne fjernet. Det giver anledning til tre konklusioner. For det første, at olivenolie sagen lægger sig midt imellem den traditionelle enkeltsag og risikosagen. Sagen udvikler sig fra at handle om vurderingen af risikoen ved PAH i olivenolie - som ganske vist ikke genererer en konflikt - og til at nærme sig en regulær enkeltsag, hvor konflikten ikke går på viden, men på myndighedernes håndtering. At definitionen af farligheden ved PAH ikke umiddelbart udvikler sig til en konflikt, gør imidlertid ikke olivenoliesagen til en mindre risikosag. For kritikken af myndighedernes håndtering indeholder en indirekte definition af risikoen, hvilket jeg vender tilbage til senere. Sagens udvikling gør, at jeg - for det andet - kan konkludere, at sagen er inddelt i tre akter, hvoraf det kun er to af dem, afslutningen og begyndelsen, der synes at dreje sig direkte om olivenolie. Den mellemliggende del af sagen - de tre uger fra sidst i august til midt i september, hvor myndighederne fjerner al olivenolie - drejer sig om myndighedernes ageren, og det er som sagt først her, konfliktpotentialet realiseres. De tre akter adskiller sig dermed fra hinanden dels i den måde, aktørerne interagerer på, dels den måde nyhedsinstitutionen dækker sagen på, jf. kap. 7. At sagen udvikler sig i tre forskellige akter tyder i mine øjne også på, at mange risikosager indeholder en egen indre logik, der gør, at det

27

April 2001.

46

latente konfliktpotentiale alt andet lige finder en vej at lade sig realisere - hvis ikke som en konflikt om viden, så som en konflikt om håndtering. Det leder til en tredje konklusion: At myndigheder risikerer langt mere end den aktuelle risiko ved f.eks. kræftfremkaldende stoffer i olivenolie og deres håndtering af den - de risikerer slet og ret deres 'taburet'. I risikosager risikerer myndighederne derfor mere end andre aktører, fordi de har ansvar for og pligt til at håndtere risiko. Men selve faren eller krisen i samfundets akutte risikosager levner på den anden side myndighederne mulighed for at udvise handlekraft, overblik og autoritet. Risikokonflikter udgør altså en mulighed for politikerne for at cementere deres værd - men de sætter samtidig selv samme værd på spil. I og med myndighederne har ansvaret for håndteringen af risiko, er dommen over deres dispositioner hurtig og kontant, bl.a. fordi konsekvenserne ved moderniseringens risici er vidtrækkende. På den måde er risiko en udfordring for myndighederne, fordi offentligheden altid kan stille spørgsmål til dem og deres måde at handle på. Man kan sige, at risiko har en ekstra dimension for myndigheder: De skal håndtere risikoen for PAH i olivenolie - men de skal samtidig håndtere risikoen ved at håndtere risiko, hvorfor de nærmest per definition kan forvente kritik. Det har betydning for moderne risikokommunikation, som vi skal se i kapitel 8. Ovenstående konklusioner bliver mere nærværende, når analysen i bogens næste del kigger dybere i empirien og undersøger, hvordan aktørerne taler om risiko, samt hvilke roller og rationaler, der betinger deres kommunikation. Indblikket i konflikten om PAH i olivenolie danner her og nu baggrund for at se nærmere på den kommunikationssituation, risikokonflikter kan siges at udgøre. Især begreber som offentlighed, konsensus, magt og rationalitet er med til at kaste lys over, hvorfor kommunikation om risiko i dag er en særlig slags politisk kommunikation - og dermed en central disciplin ikke mindst for myndigheder.

47

48

4. Risikokonflikter som kommunikation Risikokommunikation betyder at gøre en usikker viden fælles med andre. (Breck 2001: 16) Jeg behandler som sagt risikokommunikation i forbindelse med akutte risici, der på tre grundlæggende områder adskiller sig fra anden krisestyring, som myndigheder og andre aktører undertiden praktiserer. Kommunikation om risiko er kendetegnet ved: •

en høj grad af usikker og abstrakt viden, der undertiden slet ikke kan afgøres.

•

at afsender taler ikke bare til alle, men også om alle, da offeret i risikosager potentielt er os alle.

•

nødvendigheden af en direkte henvendelse til borgerne, som - bedst af alt får dem til at handle, dvs. undlade at købe olivenolien, men samtidig ikke at gå i panik over den forestående fare.

Det vil sige, at der er mange ting på spil for myndighederne, når de kommunikerer om risiko, i og med de har ansvaret for samfundets risikohåndtering. Risikokommunikation stiller i høj grad krav dels til afsenders troværdighed som konstruktør af risici, dels til måden at kommunikere på, idet modtagerne former deres risikoopfattelse ud fra en række væsensforskellige værdier og rationaler. Før min undersøgelse af aktørernes italesættelse af risiko må jeg definere begreber som offentlighed, konsensus og magt for at forstå den kommunikationssituation, risikokonflikter udgør. Bogens forståelsesramme er ikke udtømmende, da jeg har valgt at operere med forholdsvis brede begrebsbestemmelser for ikke at låse analysen fast i begrænsende definitioner. Min forståelse af kommunikation baserer sig på Max Webers begreb om sociale handlinger og desuden på en række andre teoretikere, først og fremmest Jürgen Habermas og Michel Foucault. Risiko som genstandsfelt griber som sagt ind i forskellige fagområder sociologien, samfundsvidenskaben, kommunikationsteorien mv. - og er desuden ikke særligt velbehandlet herhjemme, hvorfor jeg udover bogens 'grand theories' også inddrager Thomas Breck, Stig Hjarvard og Anders Esmark mfl.

49

og desuden andre enkeltstående argumenter til at problematisere de medvirkende bidrag. Som grundlag for behandlingen af kommunikationssituationen i risikokonflikter opfatter jeg kommunikation som sociale handlinger,28 det vil sige mennesker, der i samme kontekst - intentionelt eller ej - søger at samordne deres handlinger. En handling, både social og ikke social, er menneskelig adfærd, som et individ har tildelt mening, (Weber 1947: 112) og på den måde er handlinger ifølge Weber kommunikative - som adfærd, der har mening. I de fleste tilfælde er vores adfærd styret af impulser eller vaner29 og foregår derfor langt fra altid som en intentionel tilskrivning af mening hverken for det handlende individ eller for modtageren. Derfor eksisterer der ikke én rigtig tolkning af en handling, og der vil således altid være en vis diskrepans - nogle gange mere end andre - i de meninger, vi hver især tilskriver såvel egne som andres handlinger, når vi kommunikerer. (Ibid.: 96f) Men som socialt handlende individer søger vi at forstå hinandens handlinger qua den kontekst, de fremkommer i, og som bl.a. tæller et større eller mindre fælles grundlag af normer og kulturelle værdier alt afhængig af, hvem vi kommunikerer med. Som vi skal se nedenfor, kan sociale handlinger være medierede, eller de kommunikerende aktører kan stå ansigt til ansigt. Sociale handlinger kan være symmetriske eller asymmetriske, og de kan foregå som envejskommunikation eller dialog. Men i bund og grund er kommunikation før noget andet sociale handlinger. En særlig slags sociale handlinger er politisk kommunikation.

Politisk kommunikation I og med bogen undersøger myndigheders kommunikation om risiko med samfundets andre aktører, bevæger den sig ind over politisk kommunikation som disciplin. Politisk kommunikation kan overordnet ses som en trepartsrelation

28

Max Weber udarbejdede sin teori om sociale handlinger med udgangspunkt i individet. Jeg anvender imidlertid Webers handlingsbegreb på kollektiver som nyhedsinstitutionen og myndigheder - vel vidende at de består af individer med mange rationaler. For Weber anerkender, at "the actions of the individual are strongly influenced by the mere fact that he is a member of a crowd confined within a limited space" jf. Weber 1947:113. 29 Webers idealtype for social handling ser al menneskelig adfærd som rationel, men han mener alligevel ikke, at rationalitet dominerer vores liv og handlinger.

50

mellem politikere, medier og borgere.30 (Esmark mfl. 1999: 147) Esmark mfl. udbygger denne brede relation med en række mere substantielle træk ved politisk kommunikation, der bl.a. adskiller sig fra anden kommunikation ved at aktørernes gensidige afgrænsning og kobling er bestemt af 'staten' som diskursivt omdrejningspunkt. Politisk kommunikation er også semantisk afgrænset i form af bestemte problemer, begreber og argumenter, der debatteres sagligt. Samtidig gælder særlige normer, som stabiliserer bestemte handlemønstre for både politikere og medier, samt særlige roller og positioner, som igen kan associeres til staten som omdrejningspunkt. (Ibid.: 154f) Det vender jeg tilbage til i analysen af risikoaktørerne. Ifølge Esmark mfl. konstitueres sfæren for politisk kommunikation i dag af to konfliktende interesser: Samfundsøkonomiens og offentlighedens. De kan godt leve side om side, men aldrig mødes uden konflikt. Hvor den samfundsøkonomiske interesse er knyttet til et kvasi-videnskabeligt sprog og økonomiske eller teoretiske fremstillingsmåder, er offentlighedens interesse et modtræk til eller en måde at forstyrre samfundsøkonomiens interesse på. (Ibid.: 155f) Jeg mener, at de to interesser kommer til udtryk i konflikter om risiko, som i høj grad baserer sig på samfundsøkonomiske og offentlighedens interesser: Hvad kan bedst betale sig i håndteringen af en aktuel risiko - og hvad er i offentlighedens interesse? Man kan sige, at det er disse to interesser, myndighederne vægter, når de definerer den acceptable risiko, jf. kap. 8. Esmark mfl. fremhæver, at samfundsøkonomien som sprog ikke indeholder et begreb om offentlighed. Offentligheden italesættes eller rejses ofte i protest, når en aktør påtager sig at udlægge, hvad offentligheden mener - men uden indflydelse på samfundsøkonomiens målsætninger. Den offentlige debat er dermed i forfatternes udlægning et diskursivt knudepunkt og ikke en faktisk deltagende kreds af borgere. (Ibid.) Forfatterne forudsætter således, at økonomiske interesser altid spiller førsteviolin i forhold til offentlighedens, hvilket jeg mener, er et for unuanceret syn på offentligheden i et samfund domineret af enkeltsager - og dermed af konkrete hæn-

30

Esmark mfl. opfatter al kommunikation som "en intentionel aktivering af en social forventningsstruktur, med henblik på at opnå en reaktion". (Esmark mfl. 1999: 153) I forhold til min definition af kommunikation er det dog kun politisk kommunikation, som er en overvejende intentionel aktivitet, der bevidst søger en reaktion. I min udlægning af Esmark mfl. er intentionalitet derfor et centralt træk ved politisk kommunikation, der adskiller denne form for kommunikation fra andre sociale handlinger.

51

delser med repræsentanter for offentligheden som hovedpersoner. Offentligheden spiller en vægtig rolle - som begreb eller interesse, men også som deltagende borgere - i risikosager, da den er modtager af myndighedernes risikokommunikation, jf. kap. 6. I det følgende behandler jeg offentligheden som begreb: Det bliver en kort, teoretisk diskussion af en række fænomener, der knytter sig til offentlighedsbegrebet - f.eks. rationalitet, den offentlige mening og den journalistiske offentlighed - og som er centrale for moderne risikokommunikation.

Den redigerede, journalistiske offentlighed Selv om de samfundsøkonomiske interesser ikke har brug for offentligheden, er den alligevel væsentlig for samfundets aktører, hvor de færreste kan ignorere en problematisering af et særligt emne i den offentlige debat. I min behandling af risikokommunikation er offentligheden først og fremmest dér, hvor vi møder hinanden som borgere med en grundlæggende fælles interesse i, at almenvellet trives.31 Det er her den offentlige debat foregår, og hvor en offentlig mening formes. Samfundet består af en lang række del-offentligheder, hvor større eller mindre forsamlinger af borgere mødes, f.eks. en ekspert-offentlighed, hvor eksperter forsker, disputerer og underviser studerende og dermed i høj grad konstituerer en offentlighed. Men den helt centrale og toneangivende offentlighed, hvor risikokonflikter udspiller sig, er i dag den institutionaliserede journalistiske offentlighed - dvs. et offentligt rum uden fysiske grænser, der både redigerer og redigeres af aktører med forskellige interesser, kompetencer og muligheder for at udøve politisk indflydelse. (Lund 2002: 21) Når jeg henviser til offentligheden er det således den medierede, journalistiske offentlighed, jeg hentyder til. Jeg vender tilbage til den journalistiske redigering af offentligheden i kapitel 7. Offentlighedsbegrebet bruges undertiden også som en personificering af den offentlige mening - f.eks. 'hvad offentligheden mener' - eller slet og ret om samfundsborgerne som en helhed og ikke kun om et offentligt, redigeret rum. I denne bog bruges offentligheden indimellem også til at betegne potentielt os alle sammen - befolkningen, medier, interesseorganisationer, politikere - med det forbehold, at offentligheden reelt er større end summen af den offentlige mening, hvilket jeg vender tilbage til nedenfor.

31

At tale om en offentlighed indebærer et 'sted', hvor borgerne kan optræde som privatpersoner. Dette skel er nok mest kendt hos Habermas, der i sin teori om borgerlig offentlighed opererer med en offentlig og en privat sfære, jf. nedenfor.

52

Risikokonflikter foregår dermed i den journalistiske offentlighed som kampe om retten til at definere en aktuel risiko. Det er som nævnt ikke alle farer i vores omverden, der ender som hovedattraktion i en konflikt, og for at eksempelvis PAH i olivenolie bliver en risiko for os, må en aktør sætte ord på faren i den offentlige debat. En aktør er f eks. en interesseorganisation, forskningsinstitution eller en ekspert, der har en interesse i at fremme en særlig opfattelse af risikoen offentligt. (Breck 2001: 98) Den offentlige debat kan ses som en institutionalisering af den journalistiske offentlighed i den forstand, at den giver offentligheden en fast form i vores bevidsthed. Det er imidlertid langt fra 'speakers corner', når det kommer til at italesætte et problem i den offentlige debat i dag, for ikke alle aktører vækker lige stor genklang. Nyhedsinstitutionen er som sagt i dag et centralt medium for den offentlige debat, jf. kap. 7, og dermed for formningen af en offentlig mening, da den i stigende grad har kontrol over, hvem der kommer til orde, og i hvilket omfang de udtaler sig. (Hjarvard 2001: 46) Men der er intet nyt i, at adgangen til den offentlige debat er begrænset. Sådan har det altid været, selv om mange kritikere i dag ynder at påpege, at nyhedsinstitutionens redigering af den journalistiske offentlighed skæmmer offentlighedsbegrebets demokratiske idealer. Selv Jürgen Habermas beskriver i teorien om den borgerlige offentlighed, hvorledes man skulle have ejendom og dannelse for at kunne deltage i den offentlige debat. Habermas' teori er historisk funderet og beskriver derfor en offentlig sfære situeret i en anden kontekst. Men hans oprindelige analyses normative dimensioner er stadig relevante som afsæt for en nutidig diskussion af offentlighed, ikke mindst fordi Habermas sætter fokus på begreber som konsensus, rationalitet og deltagelse. Jeg inddrager derfor nogle af hans betragtninger om offentlighed som afsæt for en kort, principiel diskussion.

Rationalitet, konsensus og offentlighed Med det moderne samfund opstår en politisk, borgerlig offentlighed i starten af det 18. århundrede, hvor principielle sager debatteres. (Habermas 1991: 53) Det er først kaffehuse og saloner og senere en politisk presse, som organiserer en fortsat diskussion mellem privatfolk, der - forudsat at de har ejendom og dannelse - kan tage del i debatten. (Ibid.: 30) Politiske spørgsmål bliver offentlige eller almene ikke alene ved deres betydning for samfundet, men også ved deres

53

tilgængelighed i den forstand, at alle må kunne tage del i løsningen af dem. (Ibid.: 35) Men det er som sagt ikke alle forundt at kunne deltage i den offentlige debat om politiske beslutninger.32 På samme måde er grundstenen i Habermas' offentlighedsteori muligheden for at skabe konsensus gennem fri meningsudveksling i et offentligt forum. Ifølge Habermas er den offentlige debat handlingskoordinerende og skal derfor ikke garantere politiske beslutningers overensstemmelse med flertallets interesser, men slet og ret at de baseres på de bedste argumenter og derved er et udtryk for det fælles bedste. Implicit i denne opfattelse ligger en forventning om, at det kan lade sig gøre at opnå konsensus om principielle problemer, fordi hver enkelt borger handler rationelt og grundlæggende har en vilje til det fælles bedste. (Ibid.: 32) Habermas fremhæver således rationalitet, konsensus og offentlighed, men de tre fænomener er langt fra sammenfaldende størrelser i samfundets debatter, først og fremmest fordi en offentlig debat er mødet mellem forskellige konstruktioner sat i tale på baggrund af lige så forskellige motiver og kulturelle værdier. Ifølge Habermas er en handling rationel, hvis den handlende aktør kan forklare handlingen ved hjælp af gode grunde, så andre forstår meningen bag den.33 Men dels kan en handlende aktør, som Max Weber påpeger, langt fra altid forklare meningen bag en social handling - dels eksisterer der ikke noget universelt nulpunkt for hverken rationalitet eller afgørelsen af det fælles bedste. (Schmidt mfl. 1985: 36) Det er derfor svært at afgøre, hvad der er gode grunde. Rationalitet produceres, forhandles og genskabes ifølge Foucault i situationen: Der findes ikke én rationalitet som en fælles transcendental bevæggrund bag vores handlinger, men et utal af rationalitetsformer, som knytter sig til specifikke handlinger og situationer. (Ibid.: 43) I samfundets debatter om risiko udspilles derfor en konstant kamp som en evig revision og reproduktion af rationalitetsformer. Og selv om vi ifølge Weber søger at skabe mening i den sociale virkelighed, er rationalitetsformer sjældent lige frem kompatible, da de ikke kan skilles fra motiver, værdier og magt. Dermed ikke være sagt, at vi ikke i en vis forstand

32

En af svaghederne ved Habermas' teori er, at hans skitsering af den borgerlige offentlighed kun handler om det privilegerede borgerskab og ikke om det 18. århundredes proletariat - samtidig med, at han taler om, at alle må kunne tage del i løsningen af samfundets problemer. 33 Habermas skelner - med udgangspunkt i Max Weber - mellem to rationalitetsformer: Målrationalitet og værdirationalitet. Men han opererer også med handlinger, der orienterer sig mod forståelse og ikke kun mod opnåelse af bestemte mål.

54

søger at samordne vores handlinger, når vi kommunikerer, som Weber pointerer - for et eller andet niveau af fælles rationalitet er selv sagt nødvendigt for at kunne tale om en offentlig debat, hvilket også gælder en vis grad af vilje til at nå konsensus eller det fælles bedste. Men at den offentlige mening er rationel og søger at træffe det retfærdige og det rigtige valg, er en illusion.34 På samme måde forfægter Habermas konsensus som et rationelt kompromis, hvor det bedste argument vinder. Men igen - et kompromis i den offentlige debat forhandles ikke rationelt i den forstand, at aktørerne deler den samme rationalitet. Den offentlige debat konstitueres af et væld af rationaler, hvorfor en alment accepteret konsensus eller slet og ret én offentlig mening i mange tilfælde ikke er praktisk muligt. Offentlige diskussioner vil - hvor ideelt de end fungerer - kun i grænsetilfælde resultere i enighed. I praksis vil de afsluttes med en politisk beslutning, hvorfor det ofte er op til folketingsflertallet at afgøre, hvornår en sag har været tilstrækkeligt debatteret, og hvad der er det bedste argument. (Loftager 2001: 17) På den måde kan man sige, at den offentlige debat i dag ikke er vejen til at opnå konsensus. Tværtimod er kontroverser et karakteristika ved offentligheden, hvor forskellige rationaler støder sammen, som f.eks. i konflikter om risiko. Det bringer os videre til endnu et centralt begreb i Habermas' tanker om offentlighed - deltagelse. For det konstante og til tider ublide sammenstød mellem rationalitetsformer giver ideen om én samlet offentlig mening et illusorisk skær, og det har betydning for offentlighedens deltagelse i den oentlige debat.

Den offentlige mening: Legitimering eller deltagelse? I et repræsentativt, mediebaseret demokrati som vores er forudsætningen for at kunne handle politisk, at der fortløbende skabes en offentlig legitimering af

34

Allerede mens Habermas udarbejdede sin offentlighedsteori, anerkendte han, at idealet om konsensus og handlingskoordination i sin fulde udstrækning var utopisk for datidens borgerlige samfund, hvorfor han mente, at teorien er en historie om offentlighedens forfald. Habermas pegede dels på almenhedens opløsning, dels på det voksende bureaukratiske samfunds begrænsning af borgernes muligheder for at komme til orde som grunden til offentlighedens forfald (Loftager 2001:18).

55

politiske beslutninger ved at principielle problemer sættes til offentlig debat for at finde en alment accepteret løsning eller offentlig mening, som udøver en betragtelig indflydelse på beslutningsprocessen. (Hjarvard 2001: 36) Vi samles ikke længere i kaffehuse, som Habermas beskriver det, eller i forsamlingshuse, som vores egen Grundtvig definerede som fora for samfundets diskussioner. Det er i medierne, vi 'samles' om samfundsmæssige spørgsmål og får viden om forskellige politiske argumenter. Den offentlige mening formes dermed gennem mediernes selvstændige filtrering og redigering af den offentlige diskussion (Ibid.: 31) og er således en social konstruktion med to hoveder: På den ene side er den et politisk princip, som myndighederne er nødt til at udlægge for at legitimere politiske beslutninger, og som sådan har den offentlige mening stor betydning for beslutningstagerne. På den anden side er den offentlige mening et mantra,35 der mobiliseres af samfundets forskellige aktører til forskellige formål. Gallup har f.eks. specialiseret sig i at undersøge befolkningens holdning til alt lige fra vaskepulver til Danmarks næste statsminister, men medierne udfærdiger også jævnligt egne meningsmålinger om politiske emner, der angiveligt udtrykker befolkningens holdning. Det vigtige er ikke her, hvem der bruger den offentlige mening og til hvad. Det vigtige er, at den offentlige mening konstrueres til politiske formål af forskellige aktører. Den er på samme måde aldrig et udtryk for hele offentligheden, men kun for dem, der er adspurgt, hvorfor den heller ikke nødvendigvis er det bedste argument. For den offentlige mening er mere unuanceret end den offentlige debat, da den er en vurdering af den offentlige samtale udtrykt i en eller anden målbar enhed. På den måde er de to størrelser undertiden ude af trit med hinanden. Jeg er dog ikke enig med Esmark mfl. i deres forståelse af den offentlige debat som blot et diskursivt knudepunkt. Den offentlige debat har en vigtig praktisk funktion, da medierne lader forskellige aktører komme til orde, hvorved debatten bl.a. bliver oplysende, fordi den bringer argumenter om samfundets politiske, økonomiske og teknologiske udvikling til offentlighedens kendskab - ganske vist redigeret af medierne. I mine øjne er den offentlige debat potentielt en faktisk deltagende kreds af borgere - for borgere tæller også interesseorganisationer, forbrugerorganisationer og konsekvenseksperter. Hvorvidt den enkelte

35

Jf. Lund mfl.: 1999, som dog bruger mantra om den offentlige debat og ikke om den offentlige mening som her.

56

dansker reelt kommer til orde i den offentlige debat, ligger imidlertid udenfor denne bogs genstandsfelt, men man kan afgjort have sine tvivl. Jeg mener dog ikke, at samfundsborgernes adgang til offentligheden i dag er mærkbart forringet i forhold til f.eks. Habermas' idealer om den borgerlige offentlighed, der som sagt stillede ejendom og dannelse som adgangskrav. Men det er en anden diskussion. Udover sin praktiske funktion er den offentlige mening overvejende en legitimerende konstruktion, der hele tiden skabes og forandres af samfundets aktører - ikke mindst på grund af den offentlige debats beskaffenhed som et medieret og konfliktfyldt sammenstød af rationalitetsformer. Mange af samfundets offentlige debatter foregår, som vi skal se i de næste fire kapitler, dermed som en kontrovers mellem de aktører, som har størst mulighed for at fremsætte deres konstruktioner i den journalistiske offentlighed - dvs. aktører, som er mest interessante for medierne. Og her er det alt andet lige svært for befolkningen at deltage på egen hånd, men repræsentanter for borgerne inddrages som sagt som konsekvenseksperter, jf. kap. 1. Min pointe er her og nu, at samfundsborgernes reelle mulighed for deltagelse er begrænset, i og med medierne bestemmer, hvem der kan italesætte risiko offentligt - men muligheden for deltagelse er til stede. Som den overordnede mikrofonholder er nyhedsinstitutionen dermed også med til at gøre risikokonflikter til en kompleks affære.

Medierne og redigeringsmagten Risici får først deres eksistens og dermed deres videnskabelige og politiske betydning i medierne, der derfor har en betydelig status som aktør og forum for konstruktionen af risiko. Som udgangspunkt kan alle aktører ifølge Foucault påvirke en situation - ganske vist ikke lige meget, for nogle aktører har mere privilegerede talepositioner end andre, jf. analysen - for magt er som nævnt ikke noget, man besidder: Magt eksisterer i kraft af, at den udøves. (Foucault 1978: 106f) Derfor har nyhedsinstitutionen ikke magten én gang for alle over den offentlige debat, men udøver magt over samfundets øvrige aktører ved at afgøre, hvem der kommer til orde. Nogle historier passer således bedre ind i mediernes format og kriterier end andre, på samme måde som nogle aktører er mere interessante. Medierne er dermed aktive medskabere af budskaberne, og i samspil med andre aktører sætter de dagsordenen for samfundets debat om risiko og påvirker det offentlige billede af, hvilke risici vi skal frygte. (Breck 2001: 91) Det er imidlertid langt fra altid medier, der bruger f.eks. eksperters kon-

57

struktion af risiko til at kræve politisk handling. Nyhedsinstitutionen lader sig også udnytte af eksperter eller organisationer, der ønsker at sætte fokus på bestemte risici i offentligheden, for medierne har brug for andre aktører for at kunne skrive om samfundets problemer, jf. kap. 7. En forklaring på de mange risikoaktører i den offentlige debat er, at stadig mere forskning er knyttet til samfundsmæssige interesser. Det betyder ikke nødvendigvis ringere forskning - men det betyder viden, som i høj grad er bundet til særlige interesser og derfor ikke kun retter sig mod den videnskabelige verden, men også mod beslutningstagere og den offentlige debat. (Ibid.: 104) På den måde følges mange risici - og politiske emner i det hele taget - i dag af bestemte interesser, da de undertiden er udnævnt i et specifikt ærinde og i en særlig kontekst, som ikke sjældent er ukendt for offentligheden. Det vil samtidig sige, at det ikke udelukkende er medierne, der redigerer den offentlige debat, men andre aktører spiller også redigerende ud med interessante historier eller konstruktioner af samfundets problemer, som medierne er afhængige af, da de lever af at sælge nyheder. I den forstand er risiko en yderst interessant vare, da de for det meste kan præsenteres som relevante for modtagerne, og på den måde er nyhedsinstitutionen både 'mikrofonholder' i den offentlige debat, og en aktør på linie med andre risikoaktører med strategier og særlige interesser. For selv om nyhedsinstitutionen afgjort udøver en vigtig funktion ved at sætte fokus på bl.a. miljø- og sundhedsproblemer og derved fremtvinge politiske konsekvenser, er der samtidig en række forhold ved medierne, som undertiden er med til at gøre deres formidling af risiko ukritisk og unuanceret. (Ibid.: 140) Det vender jeg tilbage til i kapitel 7. Her og nu er pointen, at offentligheden således er indbegrebet af en undertiden ikke helt gennemsigtig mangfoldighed af styrkeforhold - forhold, der er dynamiske, hvorfor magtrelationer mellem aktørerne påvirker deres respektive identiteter. Aktørerne ændrer sig derfor som følge af deres indbyrdes interaktion, hvorefter nye magtrelationer opstår. Det kan f.eks. ses i mediernes og myndighedernes indbyrdes magtkamp om at sætte den politiske dagsorden, hvor myndighederne inden for det sidste årti har professionaliseret den politiske kommunikation med bl.a. et veritabelt boom af medierådgivere som modtræk til mediernes redigeringsmagt. I kapitel 7 og 8 vender jeg tilbage til forholdet mellem myndigheder og medier, som i mine øjne er centralt for samfundets risikokon-

58

flikter, da de to aktører som sagt har de største muligheder for at konstruere risiko offentligt. Men samtidig foregår deres indbyrdes, offentlige kommunikation som sagt ofte som en strid om myndighedernes håndtering og dermed som en strid om deres personlige integritet og dømmekraft, hvorved befolkningen mister tilliden til myndighederne og samtidig interessen for samfundets offentlige diskussioner. (Bro 1998: 32) Som modtræk til denne udvikling, som i mine øjne er yderst problematisk for samfundets håndtering af risiko, skal vi til slut se på et ideal for dialogisk risikokommunikation, som Thomas Breck beskriver i "Dialog om det usikre", og som jeg tager op i diskussionen af moderne risikokommunikation i kapitel 9.

Dialog om det usikre Som vi skal se illustreret i analysen, opleves risiko væsensforskelligt af samfundets aktører. Derfor kan risikokommunikation ifølge Breck ikke reduceres til envejskommunikation eller en teknisk disciplin, som handler om at formidle den acceptable risiko til befolkningen på den mest effektive og overbevisende måde. Det usikre vidensgrundlag gør tillid til et nøglebegreb for risikokommunikation, for i mange risikokonflikter er der ikke et klart budskab, men stor medieopmærksomhed og pres på myndighederne, for at de skal handle. I en sådan situation kan myndighederne ikke optræde som en uanfægtet autoritet, der dikterer en bestemt løsning med henvisning til videnskabelige resultater. (Breck 2001: 121) I stedet må de kommunikere om risiko i en åben dialog med de øvrige risikoaktører om de politiske prioriteringer - ikke mindst for at øge prioriteringernes demokratiske legitimitet. Risikokommunikation som en dialog om det usikre indebærer derfor ifølge Breck, at flere berørte parter og interessenter skal tages med på råd tidligt i processen for at gøre beslutningsgrundlaget bedre og mere demokratisk. For som Breck fremhæver, tyder det stadig stigende antal risikokonflikter om fødevarer, teknologi og miljø på, at myndighedernes hidtidige forståelse af risikokommunikation som en teknisk disciplin må tages op til revision. (Ibid.: 20) Med risiko som en generel samfundsdiagnose overlades definitionen af risiko ikke til eksperter eller myndigheder, men debatteres løbende i samfundet - i vid udstrækning gennem medierne, som vi skal se i de næste fire kapitler. Brecks dialogiske idealer for risikokommunikation vender jeg tilbage senere.

59

Sammenfattende kan man dermed sige, at risikokommunikation er den intentionelle, offentlige konstruktion af risiko, som har 'staten' som diskursivt omdrejningspunkt og overvejende konstitueres af to konfliktende interesser: samfundsøkonomiens og offentlighedens. At kommunikere om risiko indebærer samtidig en lang række omstændigheder, der former såvel kommunikationen som hele den kommunikative kontekst, bl.a. indtager offentligheden en helt central rolle. I bogens næste del undersøger jeg, hvordan eksperter, befolkningen, nyhedsinstitutionen og myndigheder taler om og opfatter risikoen ved PAH-stoffer i olivenolie, og hvilke roller og rationaler, der ligger bag deres risikokonstruktioner. De fire aktører er centrale i offentlighedens konflikter, hvorfor deres italesættelse af risiko har væsentlig betydning for moderne risikokommunikation.

60

DEL 2: RISIKO AKTØRERNE OG DERES ITALESÆTTELSE AF RISIKO De første fire kapitler har været en indkredsning af risiko for at skabe en forståelsesramme for fænomenet. Der er dermed en kvalitativ forskel på bogens første del og den, der begynder her med en analyse af risikokonflikters aktører - men der er som sagt samtidig en kvalitativ forskel på min behandling af de fire risikoaktører. Hvor myndigheder og medier i mine øjne er centrale aktører, behandler jeg eksperter og befolkningen anderledes flygtigt, bl.a. fordi hverken eksperter eller befolkningen spiller en fremtrædende rolle i olivenoliesagen. Ikke desto mindre er eksperter og ikke mindst ekspertviden en væsentlig del af risikokonflikter, hvorfor de nødvendigvis må inddrages i behandlingen af risikokommunikation. På samme måde inddrages befolkningen, fordi den indtager en central plads i den kommunikationssituation, risikokonflikter udgør, hvorfor det er vigtigt at undersøge, om befolkningen opfatter risiko på samme måde som de øvrige aktører. Det har betydning for moderne risikokommunikation. Trods den ulige vægtning af aktørerne, er der en række fællestræk i de næste fire kapitler. Analysen er som sagt ikke en tilbundsgående tekstanalyse, men kommunikations-sociologisk og dermed dels en diskussion af aktørernes roller og rationaler på baggrund af forskellige teoretiske bidrag, dels en analyse af hvordan aktørerne italesætter risiko i sagen om PAH i olivenolie. Derfor undersøger jeg - hos nogle nøjere end hos andre - hos alle fire aktører: 1) Deres vilkår i et moderne risikosamfund, 2) deres forhold til de øvrige risikoaktører, og 3) hvordan de taler om risiko. Rækkefølgen for behandlingen af de fire aktører er bestemt af såvel deres rolle i risikosager som af mit fokus på myndigheders risikokommunikation. Det vil sige, at eksperter og befolkningen indleder analysen, herefter bliver medierne behandlet, og til slut undersøger jeg myndighederne som aktør, hvilket bl.a. foregår på baggrund af konklusioner fra behandlingen af de andre aktører. Rækkefølgen afspejler derfor en akkumulation af pointer om de tre øvrige aktører, hvoraf nogle munder ud i en analyse af myndigheder, og andre først inddrages i diskussionen af moderne risikokommunikation. Analysen starter med at se på eksperter i risikokonflikter.

61

62

5. Eksperter som risikoaktører Politiken bringer d. 22/8 2002 en artikel om kræftrisikoen ved mobiltelefoni.36 Anledningen er en ny undersøgelse, der viser, at brugere af mobiltelefonsystemet NMT har en forhøjet risiko for at få kræft i hjernen. I et moderne risikosamfund er der sådan set ikke noget bemærkelsesværdigt i det. Det er imidlertid bemærkelsesværdigt, at en afdelingsleder hos Kræftens Bekæmpelse udtaler i artiklen, at danske forskere forrige år nåede frem til et andet resultat ved at undersøge en større del af befolkningen, end den nye undersøgelse. Samme afdelingsleder henviser til i alt otte undersøgelser af sammenhængen mellem kræft og mobiltelefoni, som angiveligt leverer mere eller mindre modstridende resultater. Artiklen konkluderer, at det understreger behovet for yderligere forskning på området. Men gør det nu også det. Vil mere forskning skabe bedre og mere overensstemmende resultater? Det vender jeg tilbage til, for svaret skal findes i videnskabens betydning for samfundet i dag og ikke mindst hos videnskabens repræsentanter: Eksperterne.

Den moderne ekspertrolle Antallet af eksperter i den offentlige debat er steget markant de sidste 50 år, og vi ser i dag en ganske anden ekspertrolle end tidligere.37 Det har ikke altid ligget i kortene, at eksperter skulle spille en så central rolle, men det skyldes samfundets modernisering, der i dag gør de tidligere 'universal intellektuelle' til en forsvindende race uden den store relevans, idet samfundets vidensfelter specialiserer sig med rivende hast. Boomet i antallet af eksperter betyder, at der samtidig opstår en indbyrdes strid om, hvem der har det mest samfundsrelevante ekspertområde, hvorfor eksperter i dag er nødt til at profilere deres fagområder for at opnå forskningsbevillinger. Eksperter arbejder dermed under to til tider uoverensstemmende hensyn: På den ene side deres faglige integritet og ønsket om at formidle forskningsresultater til offentligheden, og på den anden side nødvendigheden af at profilere sig selv og sit fagområde. Forskellige motiver vil

36

Politiken, 1. sektion, side 7: "Pas på med mobilen". Antallet af eksperter i danske aviser er steget til det tredobbelte de seneste 40 år. Det viser en optælling foretaget af Folketingets Magtudredningsprojekt, jf. "Journalisten" nr. 4, 2002. 37

63

selv sagt ofte overlappe hinanden, men dikotomien illustrerer, at eksperter som andre aktører - indimellem må give køb på visse hensyn for at nå bestemte mål. Selv om eksperter har større indflydelse end tidligere, nyder professionen dog ikke den samme autoritet: For portrættet af den ensomme videnskabsmand i hvid kittel med grønne væsker i boblende glas, er afløst af billedet af medievante eksperter, der dagligt toner frem på skærmen som belæg i journalisters eller beslutningstageres politiske argumentation. Den brede ekspertrolle kræver en tilsvarende rummelig definition. Ifølge Erik Albæk baserer eksperters virke sig grundlæggende på deres faglige viden, og deres reference er fagets videnskabelige og tekniske standarder. De har opnået deres sagkyndighed gennem teoretisk uddannelse, og deres arbejde kan som regel kun vurderes sagligt korrekt af fagfæller. Til forskel fra andre aktører i det politiske system er eksperter dog ifølge Albæk institutionelt uafhængige og kan ikke få direktiver fra overordnede om at indtage et bestemt standpunkt: De er personligt og funktionelt frie til at følge deres faglige overbevisning. (Albæk 2001: 230) I mine øjne er det en for unuanceret beskrivelse af eksperter i et samfund, hvor vi er stadig mere afhængige af specialiserede videnssystemer, som vi ikke umiddelbart forstår, hvorfor fagfolk bruges langt bredere end tidligere til at kommentere døgnets begivenheder. Samtidig inddrages de til tider i rollen som eksperter udelukkende på baggrund af deres erfaring med diverse samfundsemner - dog ikke at forveksle med konsekvenseksperter. Journalister søger f.eks. ofte at underbygge deres historier ved at inddrage såkaldte eksperter, der måske - måske ikke - har relevant sagkundskab. (Albæk mfl. 2002: 58) Der er således sket en forskydning væk fra den klassiske ekspertrolle, som formidler forskning, henimod en rolle, hvor eksperter vurderer politiske beslutninger, døgnets begivenheder og viden skabt andre steder - også selv om eksperterne ikke forsker eller arbejder videnskabeligt. (Ibid.: 44) Jeg mener, at man må skelne mellem stilling og position for at forstå den moderne ekspertrolle: 'Forsker' henviser i højere grad til en stillingsbeskrivelse, hvorimod 'ekspert' også dækker den rolle, som forskeren tildeles af - eller indtager i forhold til andre aktører i offentligheden. Afgrænsningen skal dog tages med et vist forbehold, da der undertiden er ganske store forskelle på eksperter i den offentlige debat. Pointen er, at det langt fra er alle, der toner frem i dagblade eller i tv som eksperter med betydning for kommunikationen i f.eks. risikosager, der reelt forsker og har opnået deres viden gennem lang uddannelse med videnskabelige

64

standarder som reference. På samme måde er meget få forskere institutionelt uafhængige, og jeg tvivler på, at der reelt findes ret mange eksperter, der er frie i brugen af deres viden, som Albæk fremhæver - først og fremmest fordi viden ikke uformidlet kan omsættes til handling. For viden må bearbejdes i et socialt eller politisk system, hvor interesser og magtrelationer afgør, om og hvordan viden bliver anvendt. (Ibid.: 12) Den moderne ekspertrolle er således i mine øjne langt mere sammensat, end Albæk anerkender, bl.a. fordi stadig flere eksperter indenfor et lige så stigende antal fagområder kæmper om samfundets anerkendelse og dermed er afhængige af andre aktører. Jeg opfatter grundlæggende eksperter som fagfolk, der leverer videnskabelig viden - vel vidende, at (endog) mange i praksis falder uden for denne definition, da de optræder som eksperter på baggrund af erfaring. Institutionel uafhængighed kendetegner i mine øjne langt fra altid nutidens eksperter, da mange af dem, der har betydning for den offentlige debat, er ansat i offentlige eller private institutioner, der spiller en større eller mindre rolle for deres videnskabelige arbejde. I det følgende skelner jeg ikke mellem ekspert og forsker, men distinktionen er i mine øjne vigtig for at forstå den moderne ekspertrolle. Ekspertrollen er imidlertid først og fremmest kompleks, fordi videnskabelig viden som sagt er en social konstruktion og dermed påvirket af værdier, der traditionelt set ligger udenfor videnskabens domæne. Det har betydning for den status, såvel eksperter som deres viden har i risikosamfundet.

Videnskab i risikosamfundet I risikosamfundet er ekspertviden på én gang utilstrækkelig og stadig mere nødvendig, hvorfor eksperter konstant afkræves informationer. Brugerne af de videnskabelige resultater - inden for politik, erhvervsliv, medier og ikke mindst borgerne - er som sagt afhængige af videnskaben for at kunne fortolke moderniseringens farer som risici. For selv om risici får deres eksistens gennem sproget, så kan vi først tolke farer som risici, når videnskaben udpeger dem. Samfundets aktører er dog samtidig mindre afhængige af videnskabens egen dom over sandheden af sine udsagn, (Beck 1997: 274) for fra at være en aktivitet i

65

sandhedens tjeneste, smuldrer videnskabens monopol på sandheden i dag.38 Hvor videnskab tidligere forholdt sig til naturens og menneskets 'på forhånd givne' verden, konfronteres den i dag med sine egne frembringelser og møder dermed sig selv som produkt og producent af den virkelighed, den har til opgave at analysere.39 Ifølge Ulrich Beck er videnskaben således ikke længere kun i søgelyset som et middel til at løse problemer, men også som årsag. (Ibid.: 254f) På den måde starter en afmystificering af videnskaben, hvormed relationerne mellem videnskab, praksis og offentlighed grundlæggende forandres, som vi skal se i de næste kapitler. For ekspertviden, som tidligere blev opfattet som identisk med virkeligheden, er med andre ord blot svar på spørgsmål, som man kunne have stillet anderledes. (Ibid.: 271) Videnskabelig viden har dog altid været en social konstruktion, men det er først i risikosamfundet, hvor såvel behovet for ekspertviden som antallet af eksperter er eksploderet, at de videnskabelige resultaters kontingens slår ud i lys lue. Det kommer f.eks. til udtryk i de modstridende forskningsresultater om kræftrisikoen ved mobiltelefoni, jf. kapitlets indledning. For mere forskning giver ikke per definition mere overensstemmende resultater. Selv om man ikke altid kan sætte spørgsmålstegn ved de videnskabelige resultater, som eksperter bringer til torvs i offentligheden, så kan man ofte problematisere de præmisser, som har været med til at konstruere dem. Dermed ikke være sagt, at kontingensen i forskerens valg af metode gør hendes arbejde og resultater uvidenskabelige - men den gør dem foreløbigt sande.40 Ydermere bearbejdes viden som sagt i en politisk eller social sammenhæng, hvorfor eksperter i dag altid handler i et samspil med an-

38

En milepæl i transformationen af videnskabens rolle er Karl Poppers falsificerbarhedskriterium fra 1935, som anførte, at videnskab ikke handler om at frembringe sikker viden, men mere sikker viden ved at afvise det, man før troede var sandt. Sandheden ligger ifølge Popper udenfor videnskabens domæne, da al iagttagelse er selektiv og betinget. 39 Den franske filosof Bruno Latour sammenligner moderne videnskab med myten om Pandoras æske: Pandora får af Zeus et kar, som indeholder alverdens ulykker. Da hun af nysgerrighed åbner karret, lader hun alle ulykkerne slippe ud, og kun håbet bliver tilbage i karret, jf. "Pandora's Hope. Essays on the Reality of Science Studies", 1999. 40 Jf. Karl Popper, som fremhævede, at samfundets viden vokser ved at vi hele tiden udrydder gamle vrangforestillinger, når forskerne falsificerer hinandens hypoteser og opstiller nye.

66

dre aktører.41 (Albæk 2001: 231) Risikoaktørernes bevæggrund for at efterspørge ekspertviden kan derfor kaste lys over de kontekster, eksperter i dag opererer inden for, og som afgrænser deres handlemuligheder.

Eksperter og de andre risikoaktører En væsentlig grund til at inddrage eksperter i den offentlige debat er som sagt et konstant behov for viden. Det politiske system er ikke som udgangspunkt gearet til at generere viden om alle de problemer, det er sat til at løse. (Albæk 2001: 233) Det samme gælder for medierne, der også er afhængige af at formidle viden om samfundet, men som heller ikke er i stand til selv at producere informationerne. Men der er forskel på den måde, myndigheder og medier anvender ekspertviden på. I udarbejdelsen af politik bidrager eksperter med analysearbejde, men kan undertiden også inddrages til rent legitimerende formål ved at understøtte politiske argumenter.42 (Ibid.: 233f) For nyhedsinstitutionen er ekspertviden også en nødvendighed. De sidste hundrede år har mediernes opfattelse af nyheder ændret sig, jf. kap. 7, og det er i dag overvejende eksperter og andre kilder, der leverer de informationer og udtalelser, der bearbejdes til nyheder. (Meilby 1999a: 145) Men medierne bruger også eksperter til at fortolke og vurdere begivenheder, hvilket nyhedsinstitutionen ikke selv kan uden at kompromittere rollen som 'objektiv' formidler. Inddragelsen af eksperter er dermed en forudsætning for, at journalisten kan fremstå som den neutrale og troværdige iscenesætter af nyhedsdramaet. (Albæk mfl. 2002: 17) Mange eksperter vægrer sig dog undertiden ved at udtale sig til medierne, hvis de oplever at blive fejlciteret eller spændt for en vogn, de ikke vil være hest for. For det sker, at journalister fra tid til anden for at få bekræftet en bestemt hypotese søger at lægge dem ord i munden - de ord, de ikke selv kan skrive.

41

Max Weber pointerede for godt 100 år siden skellet mellem den videnskabelige og den politiske verden - mellem to forskellige sfærer med eget rationale og egne målsætninger. I "Wissenschaft als Beruf' fra 1917 fremhæver Weber, at videnskabsmandens opgave er at fortælle om de mulige konsekvenser af politiske beslutninger, hvorimod politikernes opgave er at træffe beslutningerne. Videnskabsmanden kan dermed rådgive om beslutninger, men han skal holde sig fri af beslutningsprocessen. 42 Også interesseorganisationer, erhvervslivet og samfundets øvrige aktører inddrager eksperter i stor stil.

67

Nyhedsinstitutionens evige deadline gør imidlertid journalister afhængige af bestemte kilder, som de over tid opnår et tæt samarbejde med.43 Eftersom der i dag kræves viden på et højere niveau end tidligere, er journalister også lægfolk, som har svært ved at hamle op med samfundets dybe specialisering, og eksperter har derfor nærmest ubegrænset troværdighed i kraft af deres embede. (Meilby 1999b: 151) De selv samme kilder opnår på den anden side stor indflydelse, da de ofte optræder i medierne, og det gunstige forhold mellem medier og kilder betyder således, at journalisten altid har en leverandør af videnskabelig viden, mens eksperten altid har en scene til sin nyeste forskning. På den måde går udøvelsen af magt begge veje i forholdet mellem eksperter og medier.44 Men det er i bund og grund nyhedsinstitutionen, der afgør, hvem der kommer til orde i den offentlige debat, og i en vis grad også, hvad kilderne siger. Eksperters autoritet og den viden, de genererer, påvirkes dermed af, at de arbejder inden for et politisk og økonomisk spændingsfelt. Men som sagt har kulturelle værdier også betydning for videnskaben i dag.

Viden som personlig erkendelse En fortsat bedre uddannet befolkning forholder sig i dag betydeligt mere kritisk til autoriteter - herunder videnskaben - og kræver retten til selv at tage stilling til beslutninger, der vedrører deres eget liv. (Albæk 2001: 242) Samtidig går videnskabelige definitioner af risiko på tværs af kendsgerninger og værdier, da alle beslutninger om produktionen af viden om risiko aldrig kun er beslutninger om vidensindhold, men også om dem, der berøres, om farens karakter og rækkevidde, eventuelle langtidsvirkninger, politiske og samfundsmæssige forholdsregler, ansvar, erstatningskrav osv. (Beck 1997: 72) De tal, eksperter udvælger, og hvordan de tolker samfundets problemer, er dermed langt fra neutrale beslutninger. Når den offentlige definition af risiko kendetegnes ved videnskabelige resultater, der måske ikke direkte modsiger hinanden, men som alligevel ofte

43

I disse år diskuterer medierne internt brugen af eksperter, da de ofte benytter de samme kilder: Det er dels de samme eksperter, der altid udtaler sig, dels genbruger medierne hinandens kilder inden for den samme historie. Se f.eks. Mogens Mejlby: "Overdanmarks nyheder" i "Nye Nyheder", red. af Kabel & Sparre, 1999. 44 bestræbelserne på at levere nyheder forsømmer nyhedsinstitutionen dog i mine øjne undertiden at betvivle motiverne bag videnskabelige resultater eller i hvert fald gøre offentligheden opmærksom på en given eksperts interesser og forskningsmæssige tilknytninger).

68

rummer usammenlignelige påstande, får befolkningen således selvbestemmelse for alle pengene. Det tvinger nemlig alle samfundets aktører til at deltage i fortolkningen af videnskabelige resultater, som dermed bliver til en selvstændig erkendelsesproces med og mod videnskaben. Det betyder, at eksperter får stadig sværere ved at opfylde behovet for sikkerhed hos brugerne, som er tvunget til at træffe beslutninger. I stedet overfører de den videnskabelige usikkerhed til aftagerne af deres viden, hvilket giver aftagerne nye muligheder for indflydelse og kreativitet i forbindelse med de videnskabelige resultaters frembringelse og anvendelse. (Ibid.: 256f) Selv samme aftagere er dog som sagt afhængige af viden, og aktørernes indbyrdes afhængighedsforhold kan dermed siges at holde deres interessemæssige slaveri i ave - det gør langt fra forholdet stabilt, men det lægger alt andet lige en dæmper på aktørernes udbytte af hinanden. Den moderne ekspertrolle er dermed ikke funderet på entydige regler for, hvem der må kalde sig ekspert - men snarere på hensynet til at nogen vil kalde én for ekspert. I overensstemmelse med Albæks ekspertdefinition har videnskaben sit eget 'ekspertsystem', hvor forskernes faglige ekspertise vurderes og udpeges internt, men som sagt mener jeg, at Albæk overser, at også nyhedsinstitutionen og myndigheder har autoritet til at give prædikatet 'ekspert'. Som vi så ovenfor, er der imidlertid stor forskel på at være ekspert for myndigheder og ekspert i medierne, og pointen er her, at man ikke nødvendigvis har autoritet som ekspert i alle samfundets systemer. Det komplicerer vilkårene for den moderne ekspert i risikosamfundet, i og med det springende punkt for ekspertrollen således er, hvilken viden man skal have for at kunne kalde sig ekspert - og hvem der skal godkende den: Myndigheder, medier eller eksperterne selv? Med andre ord bliver såvel ekspertrollen eller -prædikatet som eksperternes viden bearbejdet politisk og socialt. Forhandlingen af ekspertprædikatet - og hvad der dertil hører af indbyrdes afhængighedsrelationer, jf. ovenfor - mellem risikoaktørerne er dermed kendetegnende for eksperters forhold til samfundets øvrige aktører. Og for risikosager generelt. Som sagt er aktørerne dog afhængige af eksperters udpegning af risici, og netop eksperters videnskabelige rationale afføder en særlig italesættelse af risiko, som inkluderer beregninger af en risikos sandsynlighed og omfang.

69

Eksperters italesættelse af risiko Selv om eksperters definition af risiko er afgørende for vores risikoopfattelse, er den blot én blandt andre konstruktioner. Alligevel har eksperter både evnen og retten til at definere risiko offentligt. "Risikovurdering er en videnskabelig disciplin, som ingen blander sig i", siger vicedirektør i Fødevaredirektoratet, Henrik G. Jensen. På baggrund af eksperters og ekspertvidens samfundsmæssige status i dag, er det imidlertid i mine øjne problematisk at opfatte risikovurdering som en udelukkende videnskabelig disciplin. Især fordi et skel mellem en videnskabelig risikovurdering, som fastlægger en 'objektiv' risiko, og en politisk/administrativ risikohåndtering, hvis opgave er at finde frem til den acceptable risiko, (Breck 2001: 18) overser, at den offentlige definition af risiko som sagt er en deltagende erkendelsesproces. Vicedirektøren anerkender dog andre aktører i direktoratets risikovurdering, som vi skal se i analysen af myndighedernes risikoopfattelse. For som Ulrich Beck fremhæver, er der kategoriale forskelle mellem den videnskabelige og den samfundsmæssige rationalitet i omgangen med risiko, (Beck 1997: 83) og det er disse forskelle, vi skal se nærmere på i de kommende kapitler - her og nu hvor de kommer til udtryk i den måde, eksperter taler om risiko på. Som nævnt spiller eksperter generelt en central rolle i risikosager, men i olivenoliesagen medvirker kun én. Som sagt mener jeg, at eksperter er uinteressante for de øvrige risikoaktører, da olivenoliesagen er en håndteringskonflikt: Aktørernes viden om PAH-stoffer er ret sikker, da benz(a)pyren er et kendt, kræftfremkaldende tjærestof, og ingen eksperter vil derfor tilsyneladende betvivle farligheden. Noget helt andet er som sagt, hvorvidt myndighederne reagerer adækvat i forhold til den viden, de har, jf. kap. 8. Her vil jeg kort skitsere, hvordan sagens enlige ekspert taler om risiko - med det forbehold, at han tager udgangspunkt i en anden af moderniseringens risici: BSE. TV2-Nyhederne inddrager d. 22/10 2001 Ole Andersen, formand for Miljø Risiko Rådet, i indslaget "Frygter vi det forkerte?". Indslaget tematiserer bl.a. kræftfremkaldende stoffer i olivenolie, kogalskab og Osama Bin Laden som punkter på danskernes 'frygtliste' - overfor trafikuheld og køkkenet, hvor tusindvis af danskere hvert år kommer til skade.45 Ole Andersen udtaler sig om, hvorvidt vi frygter det forker-

45

Indslaget rammer hovedet på sømmet i forhold til de mange væsensforskellige risici, vi lever med: BSE, miltbrandbakterier og terror får alarmklokkerne til at ringe hos os, da det er uforudsigelige og udefrakommende risici. Hvorimod køkkenet er en alt for kendt og banal fare til at blive opfattet som en reel risiko, jf. kap. 6.

70

te, og derfor om risiko generelt. Jeg mener således, at hans italesættelse af risiko i indslaget afspejler hans almene risikoopfattelse. Andersen præsenteres ikke som ekspert, men som formand for Miljø Risiko Rådet. Han udtaler sig dog om "den viden, vi har om det i dag",46 og om hvordan myndigheder og befolkningen reagerer på risiko. I mine øjne er han derfor fremstillet som ekspert. Ole Andersen understreger i indslaget forskellen på befolkningens og eksperters risikoopfattelse ved at underkende befolkningens - dermed fremhæver han samtidig eksperters særlige risikokonstruktion. Andersen siger: "Med AL DEN VIDEN, vi har om det i dag, er det meget usandSYNLIGT, at der ligger en stor BOMBE af tilfælde og venter, så derfor ER .. folks . ANGST FOR .. Creutzfeldt-Jakob sygdom irrationel. Så de penge kunne være brugt BETYDELIGT bedre på andre måder i samfundet".47 Hans udsagn afslører en række rationaler, der i mine øjne er baggrunden for eksperters opfattelse af risiko. Vi har tidligere været inde på konstruktionen af videnskabelig viden, som f.eks. at det er muligt at fremsætte en 'objektiv' vurdering af risiko. Men Andersens udtalelse blotter efter min mening også en forestilling om, at borgerne bør opfatte risiko i dikotomien rationel-irrationel: Andersen argumenterer for, at befolkningens angst for Creutzfeldt-Jakob sygdom (vCJD) er irrationel, fordi videnskaben ikke levner meget sandsynlighed for, at mange af os bliver syge af den menneskelige afart af kogalskab. Det er alt andet lige en henstilling til, at befolkningen - med udgangspunkt i videnskabelige resultater - bør afveje fordele og ulemper ved forskellige risici. Men som vi skal se i næste kapitel, er det langt fra befolkningens måde at vurdere risiko på. Og ydermere: Der er som sagt intet centrum for afgørelsen af rationalitet, men i stedet et utal af rationalitetsformer, som knytter sig til specifikke situationer, (Schmidt mfl. 1985: 43) og som Andersens udsagn afspejler, er rationalitetsformer sjældent lige frem kompatible, da de ikke kan skilles fra værdier. Pointen er her, at hans antagelser munder ud i en opfattelse af risiko, der netop sammenligner forskellige risici ud fra videnskabelige og økonomiske betragtninger og dermed opfordrer til at sætte ind, hvor man kan redde flest liv for pengene, som også f.eks. Bjørn Lomborg gør det. Det er dermed et rationale, der præsupponerer, at borgerne og samfundet som helhed bør

46 47

TV2-Nyhederne kl. 19.00 d. 22/10 2001. Ibid.

71

interessere sig for de risici, der 'objektivt' set er størst i betydningen giver anledning til flest dødsfald pr. år. (Breck 2001: 29) Med andre ord er risiko for eksperter en statistisk størrelse, i betydningen 'objektiv', i og med den er funderet på videnskabelige analyser - modsat befolkningens irrationelle risikoopfattelse. Andersen mener endvidere, at befolkningens irrationelle frygt ofte fører til politisk handling, som det f.eks. var tilfældet med myndighedernes storstilede indsats over for vCJD i 90'erne, for "de penge kunne være brugt BETYDELIGT bedre på andre måder i samfundet".48 Her antyder Andersen, at heller ikke myndighedernes risikoopfattelse er rationel, idet de reagerer på baggrund af befolkningens irrationelle oplevelse af BSE som en stor risiko på trods af, at risikoen for vCJD som sagt er statistisk lille. Myndighedernes risikoopfattelse vender jeg tilbage til i kapitel 8, men ifølge eksperten er både den og befolkningens risikoopfattelse således undertiden ude af trit med størrelsen af de faktiske risici. På den måde konkluderer eksperter, at myndighederne og videnskaben må løse konflikter om risiko ved at informere befolkningen om tingenes rette sammenhæng, så den derved frygter det rigtige. (Breck 2001: 12) Jeg mener, at eksperters italesættelse af risiko er funderet på følgende antagelser: •

At det er muligt at regne sig frem til en 'objektiv' vurdering af risiko.

•

At man kan sammenligne forskellige risici ved at omregne dem til en fælles enhed, f.eks. antal dødsfald pr. 1000 indbyggere pr. år.

•

At risiko bør opfattes i dikotomien rationel-irrationel.

•

At samfundets aktører bør interessere sig for de risici, der 'objektivt' set er størst.

Moderniseringens risici underminerer imidlertid disse antagelser. I risikosamfundet findes ingen 'objektiv' risiko, da definitionen hviler på en teoretisk fremskrivning med en lang række ukendte variabler. Risiko er samtidig af en ganske anden alvorligere og kompleks karakter end tidligere. Derfor kan man kun dår-

48

Ibid.

72

ligt sammenligne forskellige risici - ej heller tro, at befolkningen først og fremmest vil interessere sig for de statistisk set største eller mest sandsynlige risici. For eftersom det er videnskabens tour de force, som producerer moderniseringens risici, er befolkningens tilbøjelighed til blindt at lytte til videnskaben i høj grad aftagende, hvilket vi skal se i det næste kapitel. I risikosamfundet er spørgsmålet, om hvor meget der skal tages med i risikovurderingen, derfor ikke kun et videnskabeligt, men også et værdimæssigt spørgsmål i myndighedernes søgen efter den acceptable risiko. På den måde er videnskabelig viden blot ét bud blandt mange på samfundets problemstillinger og altså ingenlunde en sandhed om omverdens farer. Eksperter overfører derfor en produceret usikkerhed til brugerne - f.eks. til befolkningen, som vi skal se nu - der er afhængige af videnskabelige resultater, men samtidig selv må deltage aktivt for at overføre dem på hverdagens problemstillinger.

73

74

6. Befolkningen som risikoaktør Ifølge Miljø Risiko Rådets formand er befolkningens angst for vCJD irrationel. Mange eksperter er udmærket klar over, at befolkningen oplever risiko anderledes end dem. Ikke desto mindre tager de ofte fejl af, hvad befolkningen synes er acceptabelt og uacceptabelt, ud fra den opfattelse, at hvis borgerne blot vidste, hvad eksperter ved, og hvordan de tænker, så ville borgerne være beroligede ellers er de håbløst irrationelle. Befolkningens irrationalitet set med forskerens øjne består i, at borgerne opfører sig "som ingeniørstuderende på første semester. De er uvidende, men med gode intentioner". (Beck 1997: 77) Denne opfattelse er yderst problematisk for samfundets risikohåndtering, for hvor irrationel befolkningens angst end er set med ekspertens øjne, kan den - i hvert fald for nogle mennesker - ikke desto mindre vise sig at være reel. Som nævnt har befolkningens risikooplevelse betydning for moderne risikokommunikation, da det er befolkningen, myndigheder og medier henvender sig til, når de offentligt søger at definere risiko. I det følgende behandler jeg derfor befolkningen for at anskueliggøre, hvordan deres opfattelse af risiko er anderledes end andre aktørers.49

Borgerne i risikosamfundet Moderniseringen af de vestlige industrilande har skabt en samfundsmæssig individualiseringsproces, som tvinger borgerne til at gøre sig selv til centrum for deres liv. (Beck 1997: 119) De klassekulturelle livsformer er gået i opløsning, og der er ikke længere hjælp at hente til at fortolke livet i en identitet som arbejder, bonde eller borger. For de traditionelle instanser til reduktion af angst og usikkerhed inden for familie, ægteskab, kønsroller og klassebevidsthed mister mere og mere deres betydning sammen med de hertil svarende politiske partier og institutioner. (Ibid.: 103) I det senmoderne samfund er vi derfor nødt til selv at træffe beslutninger om f.eks. job, bopæl, partner og politisk tilhørsforhold, i takt med at de førhen så trygge og solide institutioner i samfundet mister deres betydning: Med oplysningstiden måtte troen på Gud vige pladsen som tolkningsmodel nr. 1 til fordel for troen på videnskaben, men som sagt er det i dag

49

I min italesættelse af befolkningen skelner jeg ikke mellem borgerne, befolkningen og forbrugerne.

75

gået op for os, at videnskaben ikke leverer 'objektive', værdineutrale hypoteser.50 At borgerne er frisat fra traditionelle bindinger betyder, at vi selv må etablere mening i tilværelsen. Men et individualiseret samfund, hvor universelle tolkningsmodeller er en mangelvare, fører os ud i afhængighedsforhold. Det betyder, at livsforholdene institutionaliseres og standardiseres, da det er de samme basale goder, vi søger - såsom uddannelse, arbejdsmarkedet og udbuddet af forbrugsgoder. (Beck 1997: 121) Selv om den individuelle autonomi har sprængt vores traditionelle bindinger, er det dermed kun for at underlægge os en ny afhængighed af nye institutioner, der præger og slavebinder os til trends, konjunkturer og markeder. Samtidig opstår moderniseringens risici, som på grund af deres beskaffenhed unddrager sig enhver form for selvstændig erkendelse. Med andre ord foregår individualiseringsprocessen i et samfund, som i mange henseender ikke tillader en individuel og uafhængig livsførelse. (Ibid.: 211) En af de centrale institutioner, vi er afhængige af, er som sagt videnskaben. Vores viden om moderniseringens risici er som nævnt ikke baseret på egne erfaringer, men distribueres af fremmede vidensproducenter. Det er ikke engang op til os selv at beslutte, om vi overhovedet ønsker eksperternes råd - tværtimod vælger risikoeksperter ofrene. (Beck 1997: 72) Samfundets udbredte afhængighed af ekspertviden har i høj grad betydning for borgerne, da det i vid udstrækning frarøver dem deres videnssuverænitet. Og da de traditionelle instanser for bearbejdning af usikkerhed ikke længere slår til, betyder den institutionelle afhængighed undertiden, at vi rammes af kriser. (Ibid.: 214) Men det kan også betyde det modsatte. Mange borgere resignerer i stedet, bliver ligeglade eller simpelthen trætte af at høre om PAH i olivenolie og salmonella i æg. For vi har et væld af subjektive motiver for at handle - og da de bunder i kulturelle normer og værdier, er de undertiden yderst vanskelige at identificere.

Den kulturelle oplevelse af risiko Befolkningens angst for vCJD er ikke nødvendigvis et udtryk for uvidenhed. Reaktionen udspringer derimod af en række kulturelle faktorer, som afgør vores risikoopfattelse. Psykologisk risikoforskning har undersøgt, hvorfor almindelige

50

Hvor amputeret videnskabens autoritet end er, vakler den dog stadig på tronen som vores foretrukne tolkningsmodel, mens vi venter på et nyt paradigmatisk brud.

76

mennesker vurderer risiko anderledes end f.eks. eksperter, og Paul Slovic51 peger på, at vi supplerer eksperters kvantificerende risikovurdering med en række subjektive og kvalitative faktorer, når vi former vores opfattelse af en given risiko. (Breck 2001: 36f) De kvalitative risikofaktorer har Thomas Breck inddelt i fire kategorier,52 som har at gøre med (Ibid): • • • •

kendskab og fortrolighed indflydelse og kontrol nytte og retfærdighed virkning og konsekvenser

Rygning er eksempelvis en risiko, vi kender, selv udsætter os for og dermed tror, at vi kan kontrollere, hvilket giver os en falsk tryghed, som gør, at vi tør løbe risikoen. Moderniseringens risici derimod er som sagt alt det, vi hverken kan se eller kontrollere. Slovic fremhæver, at de mange kvalitative kriterier ved risici påvirker dels forholdet mellem vores opfattelse af risici og deres fordele, dels vores vilje til at acceptere dem. (Slovic 1987: 283) Han pointerer dog samtidig, at selv om de subjektive kriterier er gangbare i mange situationer, så fører de andre gange til urokkelige fordomme i befolkningen. Fordommene får ofte konsekvenser for samfundets risikohåndtering, jf. håndteringen af de danske BSE-tilfælde i 90'erne, hvor myndighederne frygtede for eksporten af dansk oksekød og derfor anerkendte forbrugernes frygt for vCJD, da de iværksatte omfattende ændringer i slagtemetoder og tilbagekaldte betragtelige mængder kød. (Lolk mfl. 2001: 146) I forlængelse heraf har myndighederne i mange år undret sig over, at befolkningen tilsyneladende ignorerer mange overhængende risici - såsom rygning, trafik(u)sikkerhed og kostvaner generelt, jf. de seneste års oplysningskampagner - og i stedet vælger at fokusere på mindre sandsynlige farer. Paul Slovic mener dog, at lægfolks grundlæggende forestillinger om risiko som udgangspunkt er meget mere fyldestgørende, end eksperters. For lægfolks forestillinger om risiko reflekterer legitime bekymringer, som typisk er udeladt i eksperters risikovurderinger. (Ibid.: 285) Pointen er imidlertid, at myndighederne, som vi skal se i kapitel 8, opererer med en acceptabel risiko,

51

Slovic er en fremtrædende repræsentant for den såkaldte psykometriske metode, der undersøger enkeltpersoners risikoopfattelse ved hjælp af spørgeskemaer, hvor de skal rangordne risici. 52 Se også Slovic: 1987.

77

som fastlægges i spændvidden mellem den 'objektive', statistiske og den sociale, kulturelle risiko - men igen er der stor forskel på, hvad der er acceptabelt for samfundet og for den enkelte borger. De mange subjektive kriterier ved risici betyder dog også, at befolkningen undertiden fortrænger eller transformerer myndighedernes råd i forhold til bl.a. risikoen ved rygning og på den måde opretholder deres vante rygeradfærd under henvisning til, at de har kendt risikoen længe uden at være blevet syg. Befolkningens risikoopfattelse er således ikke kun baseret på irrationel frygt, men også på kalkuleret risiko, og dermed spiller vi risici ud mod hinanden til frustration for myndighederne. Men vi er ikke alene om at vælge, hvilke risici, der er værd at løbe, og hvilke farer, der er mest skræmmende. Opfattelser af risiko bliver ikke til i det enkelte individ alene, men konstrueres i en bestemt situation - efter behov så at sige. Vi italesætter verden for at forstå den, når vi er sammen med venner, familie eller i andre fællesskaber, hvorfor vores sociale tilhørsforhold som sagt er afgørende for de risici, vi tildeler opmærksomhed. (Breck 2001: 44) Men vi indgår hver især i mange fællesskaber, og på den måde er vores særegne, kvalitative risikoopfattelse uhyre vanskelig at forudsige, og hverken eksperter eller myndigheder kan derfor i mine øjne informere sig udenom den. På den anden side er det ifølge vicedirektøren i Fødevaredirektoratet tvivlsomt at kommunikere med befolkningen om den acceptable risiko: "Det ville være utroligt vanskeligt for os i en akut situation at begynde at høre alle. Vi har rigeligt at gøre med at finde ud af, hvad der er op og ned, hvad ligger der i undersøgelsen, hvad er egentlig det danske marked, hvem er producenter, hvem er importører, hvem skal vi henvende os til og så videre". Problemet er dog, at befolkningens risikoopfattelse ofte slet ikke kommer for dagens lys, før risikoen i mange tilfælde er håndteret. For befolkningen har mere end svært ved selvstændigt at deltage i den offentlige definition af samfundets risici, da vi som sagt er afhængige af samfundets øvrige aktører: Blandt andet medierne, som overvejende bestemmer, hvem der kommer til orde i offentligheden, og eksperter, der leverer de videnskabelige resultater, som gør, at vi overhovedet kan erfare moderniseringens risici. Befolkningens tilknytning til samfundets andre aktører afgør med andre ord deres rolle i risikosager.

78

Befolkningens relationer Befolkningen er sjældent en aktiv del af risikokonflikter, da vi som sagt har mistet vores videnssuverænitet og derfor alt andet lige ikke blander os så hurtigt - og så talstærkt - i risikosager. Befolkningen er derfor henvist til anden praksis i konflikter om risiko, hvoraf jeg beskæftiger mig med tre: Først og fremmest er befolkningen modtager af information fra såvel myndigheder som medier, derudover kan de handle som forbrugere, og ikke mindst optræder borgerne som konsekvenseksperter.53 De tre former for deltagelse i risikokonflikter afspejler tre roller, som befolkningen indtager eller fremstilles som: •

Samfundsborgere, der har krav på oplysning, og som vælger de politikere, der tjener almenvellet bedst.

•

Skatteydere eller forbrugere af nyheder, varer og samfundsgoder.

•

Klienter, der er afhængige af myndighedernes forvaltning - og undertiden ofre for den.

Udover at befolkningens forskellige praksisser, som vi skal se nedenfor, indebærer forskellige grader af selvstændighed - eller engagement, om man vil - er de også karakteriseret ved forskellige kommunikationssituationer og -positioner. Samtidig overlapper de tre roller ofte hinanden, men pointen er, at det har betydning for risikokonflikter, hvilken rolle befolkningen påtager sig eller iklædes af andre aktører.

Samfundsborgere og forbrugere Når vi som samfundsborgere modtager informationer fra bl.a. myndigheder, er der overvejende tale om envejskommunikation.54 Vi informeres f.eks. om, at der

53

En fjerde praksis er f.eks. at borgerne kan deltage i risikodefinitionen via selvstændige indlæg i aviser. Jeg har dog valgt at fokusere på tre praksisser, som reelt gør sig gældende i min case. 54 I min behandling af myndigheder skelner jeg ikke mellem myndigheder og politikere. I modsætning til myndigheder udpeges politikere af befolkningen, men de deler ansvaret for samfundets opgaver i den forstand, at myndigheder er institutioner under ministerierne, som ministrene har henlagt beføjelser hos. På den måde er såvel politikere som myndigheder politiske aktører med ansvar og forpligtelser over for befolkningen.

79

er fundet PAH i olivenolie, og at vi bør holde os til jomfruolien, men også oplysninger om nye love og landets engagement i krigen imod Irak hører ind under myndighedernes ansvar for at informere befolkningen. Som modtagere af information er vi således henvist til en nærmest passiv rolle som konsumenter af nyheder - udover den mere eller mindre aktive beslutning om at lade os eksponere for informationer. Det er selve positionerne - at myndighederne informerer og samfundsborgerne informeres - der i mine øjne definerer den transmitterende kommunikationssituation, som alt andet lige er resultatet af selv de mest demokratiske styreformer. I et repræsentativt demokrati er der dog reelt mulighed for at kommunikere med myndighederne. Myndighedernes håndtering af risiko reflekteres f.eks. alt andet lige i samfundsborgernes fremtidige valg af øverste, politiske ledelse, hvilket i mine øjne er en både aktiv og effektiv måde at kommunikere med myndighederne på. På samme måde kan vi optræde som forbrugere, hvis stærkeste indflydelse er vores mulighed for at påvirke markedsmekanismerne: Risikoen for de kræftfremkaldende stoffer i olivenolie gjorde f.eks. indtryk på dele af befolkningen, som i lang tid efter sagens afslutning undlod at købe olivenolie.55 Vores risikooplevelse udmønter sig dog langt fra altid i en klar forbrugerreaktion, men når den gør, kan det få konsekvenser for både myndigheder og detailhandlen - og det er netop her, min pointe ligger med at fremhæve den transmitterende kommunikation mellem myndigheder og samfundsborgere. For befolkningen oplever som sagt ikke risiko på samme måde som eksperter og tager heller ikke nødvendigvis højde for myndighedernes definition af den acceptable risiko, når de former deres risikoopfattelse. Derimod tager de, som vi har set, afsæt i kvalitative kriterier, som Thomas Breck mener, at myndighederne alt andet lige bør skæve til for bl.a. at undgå stærke forbrugerreaktioner. Breck forfægter som sagt en dialog om risiko, jf. kap. 4, for offentligheden vil altid stille spørgsmål til beslutninger om risiko, og på den måde tvinges myndighederne under alle omstændigheder til at tage indvendingerne alvorligt med det tab af tillid og de ændringer af debattens proportioner, som det medfører. (Breck 2001: 129) Men myndighederne indgår ikke i en dialog med befolkningen om

55

Salget af olivenolie var markant nedsat et helt år efter sagen om PAH-stofferne, oplyser Anja Rinddahl, produktchef hos Dansk Supermarked.

80

den acceptable risiko, og derfor må deres beslutninger i stedet legitimeres i form af den offentlige mening. Den er imidlertid sjældent et udtryk for befolkningens mening, men snarere et princip, hvilket især er problematisk i risikosager, hvor der er meget på spil ikke mindst for myndighederne. Jeg vender tilbage til denne problemstilling i kapitel 9. Her og nu kan jeg sammenfatte, at befolkningens forhold til myndighederne i høj grad baserer sig på myndighedernes ansvar og forpligtelser overfor samfundsborgerne - som heroverfor har flere muligheder for at tage til genmæle. De to ovenstående praksisser er dog begge kendetegnet ved et fravær af verbal, symmetrisk kommunikation eller dialog i betydningen udveksling af perspektiver. Der er imidlertid også en tredje måde for befolkningen at komme til orde på. Den kendetegner i høj grad befolkningens forhold til medierne.

Klienter og konsekvenseksperter Når samfundets aktører konstruerer enkeltsager, er det ofte med en eller flere af velfærdssamfundets klienter fremstillet som et offer for f.eks. myndighedernes beslutninger og inddraget som konsekvensekspert. Rollen som konsekvensekspert er en langt mere aktiv praksis for befolkningen - til trods for, at det er medier eller politikere, der afgør om konsekvenseksperter kommer til orde i offentligheden. I olivenoliesagen interviewer TV2 to kvinder, der uafhængigt af hinanden udtrykker en lettere forvirring over myndighedernes risikokommunikation. Den ene kvinde siger: "Det er meget svært at følge med, synes jeg. Der kommer hele tiden noget nyt op, og så bliver det lige pludselig godkendt, og så vender sagen på en tallerken".56 Og den anden kvinde synes heller ikke overbevist: "Sidst der var noget, der var farligt, så gik der jo ikke ret lang tid, så fortrød de, og så sagde de, at nu var det ikke farligt alligevel. Så jeg tror i første omgang ikke, man kan regne med, hvad de siger".57 Konsekvenseksperter handler - som andre eksperter - ikke på eget initiativ, men iscenesættes af andre risikoaktører i et forsøg på at sætte den politiske dagsorden. Gang på gang inddrages borgere i konstruktionen af enkeltsager som repræsentanter for, hvor galt det kan gå, hvis man f.eks. spiser svinekoteletter fra en besætning smittet med campylobacter - eller som her, hvor forvirrende de forskellige udmeldinger om

56

TV2-Nyhederne kl. 22.00 d. 27/8 2001. Ibid. Det fremgår ikke af indslaget i TV2-Nyhederne, hvad man har spurgt de to forbrugere om. 57

81

risikoen ved olivenolie er. Borgerne fremstilles som ofre for myndighedernes handlinger og er som konsekvenseksperter betydningsfulde gidsler i samfundets definitionskonflikter. For ved at fremhæve ofrene kan nyhedsinstitutionen gøre enkeltsager mere konkrete og lettere at formidle, da de berørte borgere skaber gode identifikationsmuligheder.58 (Lund mfl. 1999: 111f) Det er dog ikke kun medierne, der iklæder befolkningen rollen som konsekvensekspert. Interesseorganisationer og politikere drager også fordel af de identifikationsmuligheder, der ligger i borgerne. På den måde er befolkningen undertiden ammunition i diverse aktørers haglbøsser, som i enkeltsager peger direkte på myndighederne med et insisterende krav om handling. Og mange enkeltsager viser, at befolkningen reelt bliver hørt, når de vel at mærke får lov at fremsætte deres erfaringer med f.eks. myndighedernes beslutninger offentligt. Men samtidig ændres befolkningens funktion gradvist fra statsborgere og vælgere til forbrugere og klienter. (Lund mfl. 1999: 126) I rollen som konsekvensekspert er befolkningen dermed på den ene side et princip på linie med den offentlige mening, der kan mobiliseres på forskellige måder til forskellige formål - på den anden side er denne praksis, hvor lidt kontrol befolkningen end har med den, en væsentlig måde rent verbalt at gøre sig forståelig overfor myndighederne på. Dog levnes borgerne efter min mening heller ikke som konsekvenseksperter mange muligheder for at formidle deres risikoopfattelse, da de som sagt inddrages på andre aktørers præmisser. I den forstand mener jeg ikke, at befolkningen - inden for de tre praksisser, som gør sig gældende i olivenoliesagen - har mulighed for at kommunikere med myndighederne om de subjektive og pragmatiske kriterier, der er afgørende for opfattelsen af risiko og dermed for samfundets risikokonflikter. Det vender jeg tilbage til i kapitel 9. Befolkningen, forbrugerne eller samfundsborgerne er således svære at definere samlet som aktør - lige som de øvrige aktører, bogen beskæftiger sig med. Men

58

Den stigende tendens til at fortælle enkeltsager ved at inddrage konsekvenseksperter giver samtidig medierne mulighed for at iscenesætte historierne sensationelt med helte og skurke, hvilket gør det nærmest umuligt for politikerne at diskutere problemer af denne art politisk og principielt, jf. Lund mfl.: 1999.

82

hvor myndigheder, nyhedsinstitutionen og eksperter er 'faggrupper' med grundlæggende rationaler og funktioner, som kan siges at fundere deres respektive institutioner, der er befolkningen lig med os alle sammen - hvilket reelt også betyder myndigheder, medier og eksperter. Dog vil jeg sammenfatte, at befolkningen opfatter risiko på baggrund af en række særegne, kvalitative kriterier. Vi definerer en risiko ud fra, om vi selv påfører os den, om vi har kendskab til den, og om vi f.eks. kan vinde noget ved at løbe den. Det er dog sjældent de samme kriterier, vi lægger til grund, når vi vurderer forskellige risici, og derfor er det svært at forudsige, hvordan vi opfatter en aktuel risiko eller handler på baggrund af myndighedernes risikokommunikation - om vi bliver bange, ligeglade eller irriterede. Eller om det får nogen konsekvenser for vores forbrug overhovedet. Denne pointe har betydning for moderne risikokommunikation, da befolkningen som sagt er modtager af myndighedernes og mediernes kommunikation. I de to foregående kapitler har vi set, hvor forskelligt eksperter og befolkningen opfatter risiko og optræder i risikokonflikter, men også hvor få eksperter og borgere, der deltager i den offentlige behandling af olivenolie sagen. Min forklaring er som sagt, at sagen er en håndteringskonflikt, hvorfor eksperter og befolkningen marginaliseres. For i en offentlig kontrovers om myndighedernes risikohåndtering vil man alt andet lige ikke finde mange eksperter eller borgere, der blander sig: Eksperter har ikke autoritet til at udtale sig på egen hånd om politiske beslutninger, og da sagen ikke er en strid om viden, er der ikke bud efter dem. Og borgerne har efterhånden kun skuldertræk tilovers for medier og politikere, som fjerner sig mere og mere fra befolkningen ved deres indbyrdes, offentlige mundhuggeri. (Bro 1998: 9) At eksperter og befolkningen alligevel har en væsentlig funktion i olivenoliesagen skulle på nuværende tidspunkt dog være uomtvisteligt. Men de to aktører er som illustreret afventende i deres deltagelse i risikokonflikter - modsat medier og myndigheder hvis italesættelse af risiko resten af analysen handler om. Udover at vise, hvordan de taler om risiko, og hvad der kendetegner dem som risikoaktører, vil analysen samtidig uddybe diagnosen af olivenoliesagen - en diagnose, der er central for at forstå håndteringen af samfundets risici.

83

84

7. Nyhedsinstitutionen som risikoaktør Tidligere politiker og journalist Bjørn Elmquist sammenligner mediernes behandling af politikere med at ride på en tiger: "Man kan komme langt på ryggen af den, men bliver man først smidt af, bliver man ædt". (Bro 1998: 18) Lad det være sagt med det samme: Mit ærinde er ikke at afgøre mediernes indflydelse på den politiske proces - dertil er deres position i samfundet for stort et område. Jeg vil i stedet skitsere forskellige træk ved nyhedsinstitutionen som baggrund for en analyse af mediernes konstruktion af risiko. For i mine øjne har medierne som sagt en betydningsfuld rolle i samfundets definition af risiko, da de overvejende redigerer den journalistiske offentlighed. Der er dermed ingen tvivl om, at nyhedsinstitutionen er uløseligt forbundet med politikere og andre aktører i det senmoderne samfund, som den giver rideture af kortere eller længere varighed. Medierne må dermed - som eksperter og befolkningen - forstås på baggrund af interaktionen med samfundets øvrige aktører. Inden vi ser på mediernes vilkår i risikosamfundet, vil jeg præcisere et par centrale begreber. Som nævnt fremstilles medierne her som én samlet nyhedsinstitution. En selvstændig institution, der i dag dels forhandler og dermed producerer offentlig legitimering af politiske beslutninger, dels regulerer vores adgang til og forståelse af såvel medierne som af samfundets øvrige institutioner. (Hjarvard 2001: 39) I kraft af sin samfundsmæssigt regulerende funktion får nyhedsinstitutionen en politisk funktion. Nedenfor analyseres Politiken, Jyllands-Posten (JP) og TV2 som repræsentanter for nyhedsinstitutionen og dermed som én samlet aktør på baggrund af deres fælles journalistiske udgangspunkt og rationale, jf. kap. 2. Nyhedskriterier og rutiner gør sig gældende på tværs af nyhedsinstitutionen og er baggrunden for mediernes konstruktion af risiko. Fælles for medierne, og omdrejningspunktet for min behandling af nyhedsinstitutionen, er politisk journalistik. Den politiske journalistik handler om politisk kommunikation og drejer sig derfor om bestemte problemstillinger, der har 'staten' som diskursivt omdrejningspunkt, jf. kap. 4. Dækningen af olivenoliesagen er et eksempel på politisk journalistik, da moderniseringens risici oftest er myndighedernes og dermed statens ansvar, idet der sjældent er nogen konkret at anklage. Men dækningen af olivenoliesagen er også et udtryk for den journalistiske nyhedsdæknings to aktiviteter: Rutinejournalistik og fokusjournalistik, som jeg vender tilbage til. Både politik - forstået her som handlinger, der har indflydelse på kollektivt bindende

85

beslutninger og deres implementering, jf. kap. 8 - og politisk journalistik er i dag langt bredere fænomener end tidligere. Samtidig er den politiske nyhed i høj grad resultatet af journalistiske valg, hvor journalisten selvstændigt bringer politiske aktørers citater i dialog med hinanden. (Pedersen mfl. 2000: 169) Mediernes konstruktion af nyheder vender jeg tilbage til nedenfor, hvor vi også skal se på nyhedskriterier og fremstillingsformer inden for politisk journalistik. Jeg undersøger disse kriterier og rationaler ved først at studere medierne som aktør i samfundet og deres relation til de øvrige risikoaktører samt dernæst ved at analysere artikler og nyhedsudsendelser om olivenoliesagen. På den baggrund kan jeg svare på, hvordan medierne taler om risiko.

Den redigerende nyhedsinstitution Medierne er ikke længere slet og ret talerør for andre samfundsinstitutioner, men udgør i dag en selvstændig nyhedsinstitution, der filtrerer og former den offentlige kommunikation ved i stigende grad at kontrollere, hvem der kommer til orde i den journalistiske offentlighed. Samfundets aktører citeres ganske vist i nyhedsdækningen, men de politiske samtaler skabes gennem mediernes montage af forskellige udsagn. (Hjarvard 2001: 46) På den måde kan journalisten i dag skabe politisk dialog udenom de politiske institutioner med avisen eller nyhedsudsendelsen som mødested. (Pedersen mfl. 2000: 195) Denne redigerende funktion har betydning for forholdet mellem samfundets aktører, idet organiseringen af den politiske journalistik altid har hængt nøje sammen med den politiske organisering. En stram repetition af mediernes rolle i forhold til de politiske institutioner de sidste knap tohundrede år afspejler dette: Fra refererende partipresse, hvor politikerne uredigeret formidler politiske standpunkter til vælgerne; over samfundsopdragende omnibusavis med public service-idealer, hvor det politiske stof kun er ét blandt andre stofområder, og det derfor er sværere for politikerne at nå offentligheden uredigeret; til selvstændig nyhedsinstitution, der sikrer en selvproklameret, offentlig kontrol med samfundets magtorganer ved at redigere den journalistiske offentlighed og dermed definere offentligt relevante begivenheder.59

59

For en grundig gennemgang af den spændende udvikling af den politiske journalistik se f.eks. Søllinge: 1999 eller Hjarvard: 2001.

86

I takt med at nyhedsinstitutionen i løbet af de sidste hundrede år bliver mere selvstændig, bliver den politiske proces samtidig mere kompleks, bl.a. på grund af nye politiske aktører og nye partier med mindre skarpe placeringer på den politiske palet - men også på grund af nye problemstillinger som f.eks. risiko. Den øgede kompleksitet fører politik væk fra traditionelle partimarkeringer med baggrund i et samlet politisk program og henimod mere generelle, ideologiske standpunkter og individuelle markeringer, der bidrager til en stigning i det politiske konfliktniveau og dermed i antallet af enkeltsager. (Søllinge 1999: 91) Udviklingen falder godt i hak med mediernes stadig mere selvstændige konstruktion af nyheder, som kræver reaktioner fra politiske aktører og dermed øger mediernes interesse for politikernes individuelle positioneringer. Mediernes selvstændige rolle kan ses som en slags 'mødeleder', idet journalisten bestemmer, hvem der i en artikel skal indgå i en dialog, hvad dialogen skal handle om, hvem der får lov til at konkludere, og hvorvidt der f.eks. skal inddrages en ekspert. (Pedersen mfl. 2000: 195) I stedet for at referere politiske hændelser, f.eks. Folketingsmøder, er den politiske journalistik blevet medskaber af journalistiske begivenheder, der ikke er bundet i tid og sted, men i højere grad resultatet af journalistiske valg. Spørgsmålet om nyhedsværdi bliver på den måde centralt i takt med, at den politiske nyhed mister karakter af 'naturlig størrelse' og i stedet bliver en ren og skær konstruktion.60Det sker som et resultat af, at den politiske journalistik udvikler sig til en profession med frihed til at vurdere, hvad der er politisk relevant. (Ibid.: 182) Det er udviklingen af den journalistiske begivenhed, der giver medierne mulighed for efter egne (nyheds)kriterier at beslutte, hvad der er politiske begivenheder, og iscenesætte dem med aktører. I dag dominerer forskellige typer af begivenheder nyhedsdækningen. I langt de fleste tilfælde baserer den politiske nyhed sig på 'problemer', men også 'afsløringer' og 'den serielle begivenhed' er vigtige typer af begivenheder, (Ibid.: 179) som journalisten er med til at konstruere, hvilket jeg vender tilbage til nedenfor. Også nyhedskriterierne, som hviler på en bestemt måde at betragte samfundet på, har udviklet sig.

60

Den politiske nyhed har selv sagt altid været en konstruktion, men ved udviklingen af den journalistiske begivenhed fremfor den politiske hændelse bliver kontingensen i konstruktionen af politiske nyheder endnu større.

87

Nyhedskriterierne Nyhedskriterierne er et grundlæggende redskab for medierne til at vurdere, om en begivenhed har nyhedsværdi. Kriterierne er udviklet med avisens fremkomst og er i dag stadig helt centrale i konstruktionen af nyheder, om end de har udviklet sig. Mogens Meilby fremstiller fem primære nyhedskriterier: 'Sensation', 'identifikation', 'konflikt', 'aktualitet' og 'væsentlighed'. Men nyhedsværdien i en begivenhed afhænger også af bl.a. medietypen og dermed brugernes sammensætning, samt mængden og kvaliteten af øvrige nyheder, og især for tv om der er gode illustrationsmuligheder i begivenheden. (Meilby 1999c: 39f) Vægtningen af de forskellige kriterier har som sagt ændret sig de senere år. 'Identifikation' i betydningen relevans for modtageren eller personificering spiller en stadig større rolle for mediernes nyhedsvurdering - på bekostning af f.eks. kriteriet om aktualitet. (Ibid.: 41) Det ser vi bl.a. i TV2's inddragelse af konsekvenseksperter i dækningen af olivenoliesagen. Men også kriterier som 'sensation' - i betydningen det uventede eller usædvanlige - og 'konflikt' synes i dag at være afgørende for mediernes konstruktion af samfundets begivenheder, i hvert fald for den fokusjournalistiske dækning, der kontinuerligt konstruerer og behandler enkeltsager på baggrund af de to kriterier, jf. nedenfor. For halvtreds år siden var politik præget af andre og mere basale konflikter end i dag. De store, politiske og ideologiske kontroverser er nærmest forsvundet, for hele fordelingsspørgsmålet om samfundets goder er afdramatiseret, og i dag er der f.eks. bred enighed om, at velfærdsstaten som udgangspunkt er et gode. Samtidig har samfundets kontroverser ændret karakter fra at være konflikter mellem aviser, hvor de tidligere partiaviser i højere grad end i dag kommenterede hinanden og tog stilling til konflikter ud fra holdninger, der var givet på forhånd - og til at være konflikter i aviser, som medierne konstruerer ved at spille forskellige parter ud mod hinanden uden selv at tage del i konflikten. Samfundet præges dermed af de små konflikter - enkeltsagsbehandlingen - der til gengæld konstrueres i ét væk. Og det er som sagt sager, der som regel bygges op om konflikter eller usædvanlige begivenheder, som f.eks. risikoen for kræftfremkaldende stoffer i olivenolie. Olivenolie sagen opfylder reelt alle nyhedskriterierne, for udover konfliktmomentet - der som sagt først kommer senere i dækningen - og den store relevans sagen har for befolkningen, er olivenoliesagen en både uventet, aktuel og væsentlig begivenhed. I mine øjne er det kendetegnende for de fleste af moderniseringens risici, at de opfylder mange nyhedskriterier,

88

hvorfor risiko i bund og grund er en god historie for medierne, som vi skal se nedenfor. Den politiske journalistik handler i dag i høj grad om enkeltsager i form af f.eks. risici, personbundne konflikter og det politiske spil på Christiansborg - sidstnævnte fordi mediernes grundlæggende samfundsopfattelse i dag er, at politiske beslutninger ikke nødvendigvis er fornuftige. (Pedersen mfl. 2000: 210) Konflikten mellem konkurrerende fortolkninger af samfundets problemer er således blevet (d)et væsentligt nyhedskriterium. I den forbindelse er flere nyhedsartikler blevet skyldfordelende, og den mest karakteristiske fortællefigur i politisk journalistik i dag er 'ofret vs. den skyldige': Ofret er ikke altid direkte personificeret, men fremstilles ofte som borgeren generelt, hvorimod den skyldige tit personificeres ved specifikke organisationer eller til tider enkeltpersoner. Der er altså ikke kun tale om konflikter mellem borgere og myndigheder, men lige så ofte gøres borgeren til offer for økonomiske særinteresser. (Ibid.: 207) Denne fortællefigur vender jeg tilbage til senere. Det er imidlertid ikke al politisk journalistik, der handler om konflikter og enkeltsager.

Rutinejournalistik og fokusjournalistik Anker Brink Lund har undersøgt forskellen på hverdagens journalistiske rutinedækning og de mere spektakulære sager. Han fremhæver, at fokusjournalistik er ekstreme undtagelser i den samlede, løbende nyhedsdækning, som kun sjældent eksplicit fokuserer på magtforhold og sensationelle afvigelser. (Lund 2002: 39) Rutinejournalistik er det rutineprægede hverdagsstof - rugbrødsstoffet - hvor politiske kilder loyalt refereres, og hvor journalisten har begrænset tid til at fylde spalterne. Det kan være dækningen af myndighedernes pressemeddelelser om PAH-stoffer i spiseolie eller af demonstrationer imod en krig mod Irak. I den journalistiske rutinedækning udgør nyhedsinstitutionen en partipolitisk neutral enhed, som arbejder på grundlag af institutionaliserede normer og idealer for demokrati og offentlig meningsdannelse. Samfundets aktører kan derfor forvente en loyal dækning, hvis de præsenterer deres sager på en nyhedsværdig måde, og på den måde kan politiske aktører få indflydelse på rutinejournalistikken. (Ibid.: 167) Anderledes er det med fokusjournalistik. Her er der ofte tale om markante afvigelser fra demokratiske idealer om offentlig meningsdannelse,

89 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

eftersom demaskeringen af magtens mænd61 og ønsket om at afsløre og placere et ansvar er fokusjournalistikkens drivkraft. (Lund 2002: 74) Politikerne er dog ikke kun under anklage, for fokusjournalistikken appellerer med sin retssagsdramaturgi også til de beslutningstagere, medierne undertiden sætter under anklage, om at få afsagt demokratiske domme. (Ibid.: 87) Fokusjournalistik indebærer således en yderst selvstændig og dermed politisk rolle for medierne, da de påvirker beslutningsprocesser ved at få beslutningstagerne til at reagere på en sag, de ellers ikke ville have reageret på. (Ibid.: 74f). Det ser vi f.eks. i olivenoliesagen. Det er dog langt fra altid nyhedsinstitutionen, der på egen hånd konstruerer de spektakulære enkeltsager.

Medierne og de andre aktører Journalistikkens udvikling af begivenheden og den stigende kompleksitet i den politiske proces præger som sagt den politiske journalistik med enkeltsager. Den indbyrdes konkurrence både mellem politikerne (om vælgere) og mellem medierne (om forbrugere) har skærpet denne udvikling, og enkeltsager er derfor ikke kun en journalistisk disciplin. De konstrueres kontinuerligt af politiske aktører, som ikke blot reagerer på mediernes fremstilling, men selv har mulighed for at spille redigerende ud i form af fortrolige oplysninger 'off the record'. (Lund 1999: 142) På den måde kan de profilere sig selv og deres mærkesager, mens de spænder ben for politiske modstandere. I mine øjne er mediernes redigering af den offentlige debat dermed en institutionaliseret praksis, hvor forskellige aktører strides om at sætte deres præg på den politiske dagsorden. Alle kan i princippet komme til orde, men ingen anden aktør har som medierne i dag det privilegium at stå uden for mediespektaklerne som en redigerende iscenesætter af ofre og skurke. (Ibid.: 145) Men det betyder ikke nødvendigvis, at traditionelle politiske institutioner mister indflydelse på den politiske dagsorden. For de har som sagt mulighed for at spille redigerende ud, og desuden ligger mediernes magt ikke så meget i fastlæggelsen af det konkrete indhold som i påvirkningen af formen på den politiske kommunikation. (Hjarvard 2002: 39f) Dog kan medierne undertiden aftvinge handling fra politiske aktører qua en

61

"Magtens mænd" henviser ikke til, at aktører besidder magt, men derimod til aktører, som offentligheden forventer - mere eller mindre legitimt - udøver magt, f.eks. politikere, domstolene og store koncerner som A.P. Møller.

90 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

fokusjournalistisk dækning - bl.a. ved at iscenesætte konsekvenseksperter - og på den led få overordentlig stor indflydelse på det konkrete, politiske indhold. Befolkningen er imidlertid ikke kun klienter, der inddrages for at fortælle om deres erfaringer. For medierne er borgere i høj grad også forbrugere af nyheder, og derfor er nyhedsinstitutionen afhængig af forbrugerne. I mediernes indbyrdes konkurrence er enkeltsagsbehandlingen alt andet lige tung ammunition, for selv om rutinejournalistikken overvejende udgør den journalistiske dækning i dag, er det alligevel enkeltsagerne, der brænder sig fast på nethinden, da de dels rent omtalemæssigt ofte fylder meget i mediedækningen, dels fremstår som spektakulære historier.62 Når politikere og myndigheder i mange enkeltsager fremstilles i større eller mindre skurkeroller, øges samtidig betydningen af det offentlige samtykke til de politiske beslutninger. Som jeg var inde på i kapitel 4, forhandles legitimeringen og i det hele taget en stor del af kontakten mellem befolkningen og politikere i medierne, hvorfor myndighederne må tilrettelægge kommunikationen, så den bliver interessant for nyhedsinstitutionen. Det betyder en professionalisering af politikernes kommunikation, som vi skal se i næste kapitel. Afhængigheden går dog som vist begge veje, da journalisten er nødt til at dokumentere begivenheder ved hjælp af kilder - og her har journalisten brug for såvel myndigheder som eksperter.

Nyhedsinstitutionens italesættelse af risiko Medierne er i dag en selvstændig institution, der betjener sit publikum på baggrund af et særligt rationale og egne kriterier. (Hjarvard 2001: 34) Rationalet udspringer af den funktion, nyhedsinstitutionen har i samfundet, og af koblingen til de øvrige aktører. Men som vi skal se i det følgende, er netop nyhedsinstitutionens funktion, på baggrund af bl.a. nyhedskriterierne, ret uforudsigelig: Nogle gange er medierne leverandører af rutineprægede nyheder i det ærinde at oplyse befolkningen, andre gange er medierne i hælene på magtens mænd for at afsløre fejltrin, og undertiden er udgangspunktet for mediernes dækning befolkningen forklædt som magtesløse klienter, når nyhedsinstitutionen optræder som

62

Flere undersøgelser peger dog på, at mediernes fokus på enkeltsager er ude af trit med forbrugernes interesser, men at det er den form for journalistik, nyhedsinstitutionen magter bedst, jf. f.eks. "Forstå verden - politisk journalistik for fremtiden" red. af Christian Kock: 2003.

91 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

talerør for 'de politiske ofre'. (Lund 2002: 215) Uanset hvilken funktion nyhedsinstitutionen påberåber sig, så sker redigeringen af den journalistiske offentlighed overvejende på baggrund af institutionelle præmisser, bl.a. idealer om lighed, frihed og fællesskab. (Ibid.: 168) Ikke desto mindre er der forskel på italesættelsen af nyheder - f.eks. risiko - som fokusjournalistik og rutinejournalistik, som vi skal se i det følgende, hvor eksempler fra TV2, JP og Politikens dækning af olivenoliesagen analyseres. Jeg har valgt dels at gå frem kronologisk for at skabe et overblik over sagen, dels at fremstille sagen i tre etaper, som hver især har en særlig præmis for dækningen og dermed for konstruktionen af risikoen, jf. kap. 3. Mit fokus i analysen er på nyhedsinstitutionens måde at tale om risiko på, hvilket jeg eksemplificerer med baggrund i mediernes grundlæggende rationaler. Alle tekster repræsenterer, skaber identiteter og fremstiller relationer på samme tid, jf. kap. 2, hvorfor min analyse belyser tre spørgsmål: Hvordan fremstiller nyhedsinstitutionen verden; hvilke identiteter skaber den for dem, der er involveret i historien; og hvordan fremstilles relationen mellem de involverede? Risiko er som sagt konstrueret forskelligt af samfundets aktører, men i og med medierne redigerer den journalistiske offentlighed, hvor risikokonflikter foregår, er deres konstruktion afgørende for samfundets definition af risiko.

Første akt: Rutinemæssig forbrugeroplysning Den første, indledende del af olivenoliesagen (fra d. 4/7 til d. 23/8) er overvejende rutinejournalistik. Risikoen for PAH i olivenolie bliver ikke fremstillet som en stor nyhed i hverken dagblade eller tv, hvilket såvel omfanget af dækningen som indholdet og placeringen afspejler. Jeg analyserer i det følgende en række artikler og nyhedsindslag, som jeg mener, er repræsentative for nyhedsinstitutionens indledende rutinedækning. 25 sekunder på TV2 TV2-Nyhederne starter d. 4/7 nyhedsinstitutionens dækning af olivenoliesagen ved under udlandsstof at oplyse, at myndighederne i Spanien advarer de spanske forbrugere om kræftfremkaldende benz(a)pyren i de billigste olivenolier.63 Som de følgende tre indslag, TV2 bringer i første del af sagen, bliver historien bragt halvvejs inde i udsendelsen og varer mindre end et halvt minut. Sagen bliver

63

TV2-Nyhederne kl. 22.00 d. 4/7 2001.

92 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

altså ikke på noget tidspunkt fremstillet som en væsentlig nyhed af TV2 i den første del. De følgende dage ændres dækningen til indlandsstof, og flere aktører inddrages, først og fremmest forbrugerne, men også danske købmandsbutikker. Forbrugerne er imidlertid kun til stede som modtagere af kommunikationen, men i stedet for at adressere dem direkte, som vi nedenfor skal se dagbladene gøre det, identificerer TV2 sig i starten af sagen med den samlede befolkning: "Fødevaredirektoratet advarer os"64 (min fremhævning) og "Fødevareministeriet anbefaler, at man køber den dyre jomfruolivenolie".65 (min fremhævning) TV2 fremstiller i mine øjne sig selv som en del af offentligheden i opposition til fødevaremyndighederne, der informerer, undersøger risikoen og i det hele taget har til opgave at håndtere den. TV2 trækker her på en fortællefigur, hvor et nationalt fællesskab bestående af 'os danskere' står over for en konfliktfyldt omverden, som i dette tilfælde er risikoen for kræftfremkaldende stoffer i udenlandske olier. (Lund 2002: 191) Tv-mediets formidlingsform cementerer fællesskabet mellem TV2 og seerne, i og med nyhedsudsendelser sendes direkte hjem i stuen, og studieværter derfor iscenesættes som personligheder, der ser danskerne i øjnene i en familiær henvendelse. (Hjarvard 1995: 64) Tv-mediets konstruerede intimitet falder dermed godt i hak med TV2's valg af fortællefiguren 'os' eller 'man' overfor konflikter i omverdenen, som fremstiller studieværten i opposition til myndighederne ved at indikere, at hun er i samme båd som seerne. TV2 har dermed fordelt rollerne: Fødevaredirektoratet advarer og informerer studieværten og resten af befolkningen. Halvanden måned senere er fortællefiguren ændret. TV2 italesætter nu forbrugerne direkte som aktør66 og indtager da rollen som formidlende nyhedsinstitution med fokus på oplysning af forbrugerne. TV2's dækning er dog stadig rutinejournalistik uden hverken den store nyhedsværdi eller kritisk tilgang til sagen. Det samme kan siges om dagbladenes første dækning. Rutinenoter fra Ritzau På nær en enkelt artikel sidst i perioden drejer nyhedsdækningen i Politiken og JP sig i sagens første del udelukkende om korte noter baseret direkte på Ritzau. Ritzaus Bureau har en nøgleposition som det sted, hvor nyheder af en vis almen

64

TV2-Nyhederne kl. 19.00 d. 5/7 2001. TV2-Nyhederne kl. 19.00 d. 6/7 2001. 66 TV2-Nyhederne kl. 19.00 d. 21/8 2001. 65

93 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

interesse gøres fælles på tværs af nyhedsinstitutionen. Det enkelte nyhedsmedie kan enten referere Ritzau direkte eller bearbejde notestoffet ved f.eks. at interviewe en aktør. At olivenoliesagen fremstilles i noter vidner i mine øjne om, at PAH-stofferne heller ikke af dagbladene betragtes som en vigtig nyhed, men blot som en rutinemæssig meddelelse, læseren har krav på. (Jørgensen 1991: 29) Både Politiken og JP skriver første gang om sagen d. 6/7, hvor TV2 har fortalt om fundet af PAH i flere dage. I modsætning til TV2 fremstiller og fastholder dagbladene en klar aktørfordeling mellem: 1) Fødevaredirektoratet, der undersøger og informerer, 2) de spanske sundhedsmyndigheder, der opdager PAH i olien først, og 3) forbrugerne, der skal gøres opmærksomme på, at der er et problem.67 Der er ingen henvisninger til aviserne selv som en del af 'fællesskabet', og med en saglig rutinedækning fremstår begge dagblade med samme ærinde som myndighederne - at orientere forbrugerne, så de undgår risikoen for de kræftfremkaldende stoffer. Dagbladene skaber dermed en identitet for sig selv som leverandører af oplysninger til forbrugerne på linie med myndighederne, hvilket bl.a. fremgår af enslydende indledninger på deres noter: "Fødevaredirektoratet advarer nu danske forbrugere mod at bruge lavkvalitets spansk olivenolie".68 Fælles for nyhedsdækningen i tv og dagbladene er dermed, at den kan tematiseres som saglig rutinejournalistik under præmissen 'oplysning af fællesskabet eller forbrugerne'. Dækningen er fremstillet i noter eller korte nyhedsindslag, hvorved det kun er de vigtigste, faktuelle oplysninger, der bringes. Hvor Politiken og JP i deres formidling fremstår som uvildig nyhedsinstitution med samme ærinde som myndighederne, positionerer TV2 sig i lige så høj grad på forbrugernes side. Fælles for dækningen i de tre medier er dog efter min mening rationalet for at bringe nyheden: At sager om risiko ofte udvikler sig. Risiko som seriel begivenhed For alle tre medier gælder, at PAH-stofferne i olivenolie ikke er valgt som historie ud fra nyhedskriteriet 'konflikt'. For der er (endnu) ikke tale om nogen strid om definitionen af risikoen, da såvel TV2 som dagbladene refererer nærmest direkte fra Ritzau og dermed ikke betvivler myndighedernes meldinger om, at PAH-stoffer er farlige. Derfor inddrager medierne heller ikke aktører til at kritisere myndighedernes definition. Sagen får i mine øjne primært opmærksomhed,

67 68

Politiken d. 6/7 2001, 1. sektion, side 2. Jyllands-Posten d. 6/7 2001, 1. sektion, side 2.

94 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

fordi den som sagt handler om begivenheder, læseren har krav på, hvorved den opfylder nyhedskriterier som 'væsentlighed' og 'aktualitet'. (Meilbye 1999c: 39) Men olivenolie sagen fortælles også, fordi den indeholder et problem. Som nævnt baserer den politiske nyhed sig i dag på forskellige arketyper, bl.a. 'problemet' som potentielt resulterer i mange nyheder, da det kan udløse en stribe af efterfølgende begivenheder. Det betyder, at medierne kan følge begivenheden op - såvel deres egne som andres - så de følgende dages eller måneders nyheder derfor består i nye oplysninger eller andre vinkler på samme begivenhed. (Pedersen mfl. 2002: 180) Man kan selv sagt ikke vide, om en begivenhed vil udvikle sig, men medierne ved alt andet lige, at sager om risiko er potentielle serielle begivenheder, idet vidensgrundlaget er foreløbigt. Sagen om olivenolie er ingen undtagelse, og i mine øjne er det en del af mediernes rationale for at dække sagen: De øjner stof til flere dage. Sammenfattende for den første indledende rutinedækning af olivenolie sagen kan man sige, at sagen ikke er en vigtig nyhed, men dækkes fordi den er væsentlig for læseren og en mulig seriel begivenhed. Selv om TV2 i starten af sagen fremstiller sig selv side om side med befolkningen overfor myndighederne - hvor dagbladene i stedet optræder som leverandører af information på linie med direktoratet - er mediernes første dækning saglig rutinejournalistik. Billedet bliver dog snart en del mere kompliceret.

Anden akt: Myndighedernes (re)aktion Den 24/8 meddeler Fødevaredirektoratet, at der nu er fundet PAH i jomfruolivenolie, hvilket ikke bør kunne lade sig gøre, så direktoratet tvivler nu generelt på sikkerheden ved olivenolie.69 Med denne pressemeddelelse bevæger sagen sig ind i sin anden fase (fra d. 24/8 til d. 22/10), som kickstartes af direktoratets ordre til detailhandlen om at fjerne al olivenolie fra butikkerne, med mindre den kan dokumentere, at olierne ikke er sundhedsskadelige. Sagens anden del er som sagt langt mere kompleks og dækkes flere steder som fokusjournalistik. Jeg analyserer igen en række artikler eller nyhedsindslag, som jeg mener, er repræsentative for nyhedsinstitutionens dækning af sagen. TV2-Nyhederne fortæller samme aften om de nye oplysninger, men trods myndighedernes reaktion bringes historien stadig kun som mindre end et halvt minuts indlandsstof.70 Set i

69 70

Pressemeddelelse d. 24/8 2001. TV2-Nyhederne kl. 22.00 d. 24/8 2001.

95 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

lyset af tv-stationens tidligere fremstilling af sig selv i opposition til myndighederne, er det bemærkelsesværdigt, at TV2 end ikke nævner, at direktoratet har beordret al olivenolie fjernet. Især fordi aftenens nyhedsudsendelser på tv har et tidsmæssigt forspring til dagbladene, når det gælder chancen for solonyheder, hvilket derfor også gælder for nyheden om myndighedernes indgreb. Solohistorier betyder ikke nødvendigvis flere seere, men de giver en redaktion mulighed for at sætte dagsordenen for den offentlige debat og fastholde en central rolle i den. De giver samtidig et dagblad eller en tv-station god anseelse, når de citeres for historien i andre medier. (Meilbye 1999d: 45) Men den mulighed tager TV2 altså ikke. Konstruktion af forskellige skurkeroller Både JP og Politiken skriver dagen efter om den nye udvikling i sagen, men deres dækning er vinklet forskelligt. Begge dagblade har bygget historien op om kriteriet 'konflikt', men det er to forskellige skurke, de fremstiller. JP dækker igen sagen som notestof fra Ritzau, om end selvstændigt bearbejdet. Avisen anfører, at jomfruolien "fremstilles på en måde, så der simpelt hen ikke kan forekomme PAH-stoffer" og konkluderer, at den "i hvert fald i Norge sælges under falsk varebetegnelse".71 Fødevaredirektoratets hidtidige råd om at bruge jomfruolivenolie er dermed ikke sikkert, "hvis producenten har svindlet med indholdet".72 Avisen bringer to udtalelser af direktoratets vicedirektør, men det er JP selv, der direkte italesætter "svindel" og "falsk varebetegnelse" som belæg for myndighedernes indgreb. Avisen fremstiller dermed myndighedernes håndtering som meningsfuld, og direktoratet får selv mulighed for at levere belæg for deres indgreb, hvilket i mine øjne er en indirekte opbakning til eller i det mindste en accept af myndighedernes handling. Det afspejles også i den måde, JP fremstiller sagens konflikt på. Skurken er producenterne, der sælger jomfruolie under falsk varebetegnelse og måske svindler med indholdet, da forbrugerne nu ikke kan vide sig sikre på nogen former for olivenolie - de er dermed ofre for producenternes svindel: "Forbrugerne blev rådet til at bruge den renere jomfruolie eller ekstra jomfruolie. Men den er altså heller ikke sikker".73 Fortællefiguren 'ofret vs. skurken' er som sagt karakteristisk for den politiske journalistik

71

Jyllands-Posten d. 25/8 2001, 1. sektion, side 5. Ibid. 73 Ibid. 72

96 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

i dag, og ifølge JP er forbrugerne blevet ofre ikke for myndighedernes håndtering, men for olivenolieproducenternes særinteresser.74 Begivenheden er konstrueret anderledes i Politiken. Avisen bringer to nyhedsartikler i 1. sektion, og hvor forsidehistorien er vinklet på Fødevaredirektoratets indgreb mod olien, fokuserer den anden artikel mere på svindel-aspektet i sagen. Forsidehistoriens manchet indeholder ganske vist direktoratets nye råd om at holde sig fra olivenolie, men baggrunden for det omtales kun kort med citat fra direktoratets vicedirektør.75 Den journalistiske vinkling er på myndighedernes ordre til detailhandlen om at fjerne olien eller skaffe dokumentation, hvilket bl.a. ses ved, at de øvrige aktører i artiklen er FDB og Dansk Supermarked, der fortæller om deres foranstaltninger. Politiken inddrager altså ikke eksperter i forsidehistorien til at definere risikoen ved PAH, men i stedet detailhandlen, som direkte berøres af indgrebet. Dette journalistiske valg af aktører og dermed vinkling afspejler, at Politiken mener, at begivenhedens vigtigste nyhed er myndighedernes indgreb og ikke kræftrisikoen ved olivenolien. Hverken FDB eller Dansk Supermarked udtrykker dog nogen form for misbilligelse af Fødevaredirektoratets håndtering: "Hos FDB tog man straks konsekvensen af advarslen. 'På mandag vil det vise sig, om leverandørerne kan give os den dokumentation, som Fødevaredirektoratet kræver, men indtil da er al olivenolie fjernet fra hylderne'".76 Alligevel præsupponerer Politiken i avisens ordvalg en sammenhæng mellem direktoratets indgreb og panik i befolkningen, da dagbladet selv anfører, at direktoratet ikke mener, "at der er grund til panik"77 Ingen af artiklens aktører har nævnt muligheden for panik, hvorfor den reaktion i mine øjne fremstår som avisens eget bud på en konsekvens af myndighedernes handlen. På samme måde benævner Politiken direktoratets reaktion som en "storalarm" og sidestiller samtidig "storalarm" med de norske fund af PAH "i to olivenoliemærker"78 Denne sammenstilling tenderer den stilistiske modsætningsfigur oxymoron, der i sammenstillingen af to logiske modsætninger skaber en merbe-

74

Resten af Jyllands-Postens dækning i anden akt begrænser sig til tre noter i løbet af fjorten dage. 75 Politiken d. 25/8 2001, 1. sektion, side 1. 76 Ibid. 77 Ibid. 78 Ibid.

97 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

tydning. (Jørgensen 1996: 103) Politiken fremhæver således, at myndighederne slog storalarm på grund af PAH i to olivenoliemærker - men der er intet stort over to olivenolier, og jeg mener, at Politiken her qua deres ordvalg udtrykker tvivl om rimeligheden ved myndighedernes reaktion. Det fremgår også af avisens pointering af, at det er "den populære spiseolie"79 (min fremhævning), direktoratet har forlangt fjernet. Konflikten i forsidehistorien er dermed ikke direkte udtalt, da avisen ikke har kilder til at underbygge den. Men den lurer svagt i Politikens ordvalg, tematisering af "panik" og ikke mindst i fortællefiguren 'ofret vs. skurken' - personificeret ved direktoratet som skurken og hele to ofre: Forbrugerne, der må undvære den populære spiseolie, og detailhandlen, som berøres af myndighedernes indgreb. Politikens prøveballon Dagens anden artikel i Politiken inddrager en repræsentant fra Danmarks Aktive Forbrugere, som bekræfter, at der "i gennem længere tid har været rygter om svindel i branchen".80 Alligevel fremstiller avisen ikke en svindlende aktør, hvilket afspejles i grammatiske passiver som f.eks. "billigere olie, der bliver hældt på dyrere flasker".81 Derimod konstrueres sagen igen svagt som en konflikt mellem detailhandlen og Fødevaredirektoratet, hvilket kommer til udtryk ved, at Politiken - som tilfældet var med "panik" og "storalarm" - selv italesætter "overreaktion". Men ingen aktører afsiger denne dom - tværtimod afviser FDB Politikens fortolkning og anerkender myndighedernes forholdsregler. I to artikler inddrager Politiken altså en række aktører, hvoraf ingen misbilliger Fødevaredirektoratets indgreb. Tværtimod bakker både detailhandlen og en forbrugerorganisation op om direktoratet med henvisning til, at der er tale om svindel med olivenolie. Ikke desto mindre fremsætter avisen - nærmest forsøgsvis - deres egen konstruktion af, at myndighederne overreagerer, hvilket kan skabe panik. Det er i mine øjne et udtryk for nyhedsinstitutionens opfattelse af, at politiske beslutninger ikke nødvendigvis er fornuftige, hvorfor den institutionaliserede norm om, at medierne har ret til at være kritiske især over for 'magthavere' på vegne af de magtesløse, træder i kraft. (Lund 2002: 215) Politiken stiller derfor de kritiske spørgsmål og sender en prøveballon op for at un-

79

Ibid. Politiken d. 25/8 2001, 1. sektion, side 13. 81 Ibid. 80

98 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

dersøge, om der er noget at komme efter. Definitionskonflikten er dermed for alvor blusset op med myndighedernes indgreb, der viser, at direktoratet oplever risikoen som stor. Sagen har dog udviklet sig til at handle om myndighedernes håndtering, idet direktoratets definition er omsat til et konkret indgreb, hvorfor der er en helt håndgribelig reaktion at diskutere. Men mellem linierne diskuteres også definitionen af risikoen. Politikens artikler viser samtidig, at olivenoliesagen har udviklet sig til en seriel begivenhed, da den indeholder historier nok til to artikler i samme avis, som myndighederne kan kommentere, hvorved begivenheden bliver ved med at være politisk. Politikens kritik er dog mere end en prøveballon, for konflikten optrappes de følgende dage. TV2's kritik Efter Politiken i flere dage både i artikler og på lederplan har tematiseret myndighedernes indgreb som en overreaktion, bringer TV2-Nyhederne "22 Fokus" d. 27/8 om myndighedernes håndtering af sagen.82 Under overskriften "Ulven kommer" præsenteres indslaget i udsendelsens indledning, hvilket viser, at historien har en høj nyhedsværdi. At studieværten interviewer Forbrugerinformationens sekretariatschef Christine Antorini live bekræfter dette. Indslaget er vinklet specifikt på myndighedernes indgreb uden at nævne de foregående dages debat om svindel med olien, og værten slår konflikten an allerede i den indledende speak: "Myndighederne har igen bedt butikkerne om at tage en vare af hylderne. Denne gang er det OLIVENOLIE, der måske kan indeholde kræftfremkaldende stoffer. Forbrugerne .... (løftede øjenbryn) de er efterhånden ligeglade".83 TV2 fremstiller her myndighederne i opposition til forbrugerne samtidig med at tv-stationen fremstiller sig selv, som om den kender forbrugernes holdning. TV2 inddrager som belæg to konsekvenseksperter, der udtrykker deres holdning til myndighedernes indgreb, men ingen af dem siger, at de er ligeglade. Snarere udtrykker de i mine øjne en vis forvirring: "Det er meget svært at følge med, synes jeg" og "Man skal lige vente og se, om det nu også er rigtigt, at de siger, det er farligt, ikke".84 De to konsekvenseksperter taler her om myndighedernes risikokommunikation generelt, og jeg mener ikke, der er belæg for at sige, at de er ligeglade. I mine øjne fremstår TV2's konstruktion af en

82

TV2-Nyhederne kl. 22.00 d. 27/8 2001. Ibid. 84 Ibid. 83

99 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

konflikt mellem myndigheder og forbrugere dermed nærmest som en anledning til at kritisere direktoratets håndtering af den aktuelle risiko. Som Politiken har TV2 dermed også problemer med at finde aktører, der udtrykker, at direktoratet overreagerer. TV2 kritiserer direktoratets indgreb bl.a. ved den måde, værten forvalter interviewet med Antorini på, dvs. hans måde at stille spørgsmål på: Hans ordvalg, stemmeføring, gestik og mimik. Det er tv-mediets force, at form og indhold i samspil former vores erkendelse og oplevelse af f.eks. nyheder i kraft af både lydmæssige og synsmæssige indtryk. (Hjarvard 1999: 23) Studieværtens personlige forvaltning af interviewet, som vi skal se nedenfor, har derfor alt andet lige betydning for TV2's kommunikation. I det første spørgsmål til Antorini positionerer værten sig selv (og dermed TV2) over for myndighederne, i samme situation som forbrugerne: "Ja, hvad skal man som forbruger efterhånden gribe og gøre i?"85 Antorini fremhæver under hele interviewet, at myndighederne handler pga. pres fra forbrugere og medierne, og "så kan det godt være, at det kan være en overreaktion, men hvis ikke de gør noget, jamen så vil de blive kritiseret".86 Antorini italesætter dermed "overreaktion", men hun gør det i mine øjne i generelle vendinger, hvor hun omtaler myndighedernes håndtering af "hele striben af bakterier, blå-grønne algerne, og nu er det så olivenolie".87 Og selve formuleringen af "overreaktion" er så tilpas indirekte, at jeg ikke mener, Antorini dømmer direktoratets aktuelle indgreb som en overreaktion. På samme måde italesætter hun "at sagen kommer lidt ud af proportioner",88 hvilket i mine øjne er den konstruktion, TV2 søger at skabe: At myndighederne overreagerer, hvorved sagen kommer ud af proportioner. Men igen sker det i mere generelle vendinger, hvor hun ikke taler konkret om olivenoliesagen, men om myndighedernes vilkår for at handle generelt. Antorini køber dermed ikke TV2's konstruktion af myndighedernes overreaktion, men vurderer i stedet myndighedernes reaktioner generelt. Men studieværten giver ikke op så let. Midt i indslaget sker der et skift i studieværtens attitude - han smiler pludselig bredt, mens han opsummerer TV2's centrale pointe: "Men det handler vel i

85

Ibid. Ibid. 87 Ibid. 88 Ibid. 86

100 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

bund og grund også om, HVORNÅR og HVOR HØJT der skal råbes 'ulven kommer'. Lad os lige høre, hvor farligt stoffet i den mistænkte olivenolie EGENTLIG (hævede øjenbryn) er".89 Værten lægger samtidig tryk på "hvornår" og "hvor højt", hvorved han sætter spørgsmålstegn ved myndighedernes indgreb. Han understreger indslagets pointe med udtrykket 'at råbe ulven kommer', der også optræder i indslagets overskrift. Udtrykket fungerer som en allegori i værtens argumentation ved at henvise til Æsops fabel om hyrdedrengen, som vogter får og flere gange for sjov råber "ulven ulven".90 Med udtrykket siger værten dermed, at myndighederne overreagerer og opfører sig, som om der er fare på færde, selv om der måske slet ikke er det. Studieværten sætter derefter direkte spørgsmålstegn ved, "hvor farligt stoffet i den mistænkte olivenolie EGENTLIG (hævede øjenbryn) er".91 Her understreger han sin tvivl ved at betone "egentlig" og samtidig hæve øjenbrynene. Fødevaredirektoratets vicedirektør forklarer herefter i et båndet interview kort om den velkendte fare ved benz(a)pyren, den stærkt forhøjede mængde i olierne, og at det er farligt på længere sigt.92 Herpå sætter studieværten - stadig med et bredt smil - spørgsmålstegn ved vicedirektørens risikodefinition: "Det er farligt, hvis man indtager større mængder over LANG TID. ... Hvorfor så ikke VENTE med at gå ud og sige, 'Der er noget farligt her', hvis man først bliver syg efter at have drukket . LITERVIS (slår ud med hænderne) af det?"93 Her kommer TV2's risikodefinition for alvor til syne. Der er flere omstændigheder, der i mine øjne viser, at studieværten opfatter risikoen som klart mindre end direktoratet. Værten fremhæver f.eks. "lang tid" ved at betone frasen og holde en kort pause efterfølgende; han fremhæver "litervis" ved at holde en pause, inden han betoner ordet og samtidig slår ud med armene; og endelig smiler han bredt, nærmest skælmsk og - i mine øjne - upassende. "Litervis" er samtidig et meget konkret udtryk, som søger at gøre risikoen håndgribelig ved at omsætte den til et hverdagssprog, og i den oversættelse synes myndighedernes indgreb alt andet lige voldsom.

89

Ibid Der ligger også i udtrykket, at den dag ulven faktisk kommer, er der ingen, der lytter, for så har man hørt hyrdedrengen eller i dette tilfælde myndighederne råbe så mange gange uden grund, at man ikke tager dem alvorligt. 91 TV2-Nyhederne kl. 22.00 d. 27/8 2001. 92 Ibid. 93 Ibid. 90

101 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Hvor Antorini og de to konsekvenseksperter taler om risiko i generelle vendinger, søger TV2 således at oversætte den specifikke risiko ved PAH til termer fra forbrugernes hverdag, hvilket afspejler en af nyhedsinstitutionens særlige præmisser: At den hovedsageligt beskæftiger sig med konkrete hændelser og specifikke handlinger, som helst skal kunne personificeres og politiseres. (Lund 2002: 76) TV2 konstruerer altså nyheden som en konflikt, der drejer sig om myndighedernes indgreb, og som dermed er en konflikt mellem ligeglade forbrugere og et Fødevaredirektorat, der overreagerer. På den måde fremsætter tvstationen samtidig en anden definition på risikoen, som tager PAH-stofferne mindre alvorligt end myndighederne. Og i kraft af indslagets vinkling, spørgsmålenes udformning og værtens subjektive formidling kritiserer TV2 myndighedernes håndtering af sagen. Især værtens udbredte smil får ham i mine øjne til at fremstå, som om han ikke tager sagen seriøst. TV2's indslag er således et godt eksempel på fokusjournalistikkens ønske om at placere et politisk ansvar. (Ibid.: 74) Det er også drivkraften bag Politikens mange ledende artikler i olivenoliesagen, som vi skal se et eksempel på nedenfor. Ledelsens holdning er imidlertid ikke repræsentativ for alle Politikens medarbejdere. Det vender jeg tilbage til. Seidenfadens haglbøsse Direktoratets vicedirektør får en intern, redaktionel splittelse på Politiken til at bryde ud i lys lue med et indlæg i dagbladet som svar på Politikens beskyldninger om, at direktoratet overreagerer. Vicedirektøren peger på, at det er en spændende diskussion, Politiken rejser med deres leder d. 27/8 2001: "Spørgsmålet er, hvor hurtigt en offentlig myndighed skal reagere, og hvor sikker man skal være i sin sag, før man træffer forholdsregler".94 Det får imidlertid Politikens chefredaktør til at skrive en kommentar i avisen.95 Under overskriften "Når myndighederne går agurk i olivenolie" argumenterer chefredaktøren for, at direktoratets håndtering "er et meget drastisk indgreb i både forbrugernes og de handlendes hverdag".96 Seidenfadens argumentation er regulær haglbøsseargumentation - dvs. at han fremfører noget nær alle forhåndenværende argu-

94

Politiken d. 30/8 2001, kultur og debat. For en analyse af indlægget se kapitel 8. Politiken d. 2/9 2001. Seidenfaden skriver under PS, som er chefredaktørens egne kommentarer i Politikens søndagsudgaver. 96 Ibid. 95

102 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

menter for, at myndighederne overreagerer, hvilket svarer til at forsøge at skyde en elefant med en haglbøsse: Nogle af haglene vil ramme dyret, men nedlagt bliver den ikke.97 (Jørgensen mfl. 1994: 270) Seidenfaden skitserer fire belæg for sin påstand om, at indgrebet er drastisk: 1) Det rammer de i forvejen fattige olivenbønder, 2) det rammer butikkerne på pengepungen, 3) "man falder ikke død om eller overhovedet pådrager sig nogen konkret og umiddelbar sundhedsskade ved at indtage et skvæt olivenolie", og 4) "sådan et postyr kan efterlade sig varige spor i manges bevidsthed".98 Hvis man skal flytte stemmer i en debat, må man bruge kraftfuld og præcis ammunition, hvilket Seidenfadens indlæg i mine øjne ikke er. Det er en sprogligt oppustet meningstilkendegivelse med en overvægt af pathos-appel. Det er dog legitimt for en avis på lederplads at udtrykke vurderinger, som ikke nødvendigvis er velbegrundede endsige saglige. Chefredaktøren appellerer f.eks. til følelserne, når han nævner olivenbøndernes trange økonomiske kår og det faktum, at vi må "undvære et velsmagende og sundt produkt i vores madlavning".99 Især chefredaktørens ordvalg er stærkt værdiladet og præget af pathos, som f.eks. "det er et øjeblikkeligt, skadevoldende og angstprovokerende indgreb".100 Den udbredte pathos-appel er i mine øjne med til at understrege "absurditeten i myndighedernes ageren",101 som Seidenfaden pointerer, at vi alle er begyndt at fornemme, og som samtidig er den måde, han fremstiller sagen og myndighedernes håndtering på. Seidenfaden underbygger sin fremstilling ved at harcelere over vicedirektørens fremhævning af, at risiko er en spændende debat. Han fremfører, at vicedirektørens "formulering ærligt talt ikke er særlig betryggende; en "spændende" diskussion er en, hvor der er gode argumenter på begge sider, og vi ville faktisk foretrække, hvis vicedirektøren havde alle kort på hånden".102 Seidenfaden fremhæver, at vicedirektøren er myndigheden og derfor bør lægge vægt på at træffe "den sagligt rigtige beslutning".103 Absurditeten i myndighedernes ageren

97

En elefant skal derimod nedlægges ved med stor præcision at sætte én kugle mellem elefantens ører, jf. Jørgensen mfl.: 1994. 98 Politikend. 2/9 2001. 99 Ibid. 100 Ibid. 101 Ibid. 102 Ibid. 103 Ibid.

103 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

understreges dermed ved at fremhæve, at vicedirektørens holdning til risiko ikke er særligt betryggende, hvor Seidenfaden gør brug af ethos-appel. Kritikken viser, at risikokonflikten her i sagens anden akt handler om myndighedernes håndtering, i og med der er sket en forskydning af fokus fra risikoen til håndteringen af den - det vil ofte sige fra sagen til aktøren. Chefredaktøren argumenterer derfor på baggrund af ethos-appel i en såkaldt ad hominem-argumentation, hvor grænsen mellem sagen og personen er flydende - eller hvor man med andre ord går efter manden i stedet for bolden. I retorisk henseende er denne argumentationsform en fejlslutning, dvs. et brud på normerne for, hvordan man bør argumentere. (Jørgensen mfl. 1999: 90) Ikke desto mindre bliver ad hominem-argumenter ofte anvendt især i mediernes fremstilling af politiske emner, hvor "politikken og mennesket bag politikken ikke helt kan holdes ude fra hinanden". (Ibid.) Der er tre dimensioner af ethos, som i Seidenfadens argumentation kan skilles konkret fra hinanden. Ethos kan handle om en persons sunde dømmekraft, hans menneskelige egenskaber eller om hans velvilje over for modtageren.104 Det er således vicedirektørens dømmekraft, chefredaktøren konkret appellerer til, idet Jensen angiveligt ikke kan se sagens rette proportioner. (Fafner 1977: 37) Når Seidenfaden påpeger, at vicedirektørens udsagn ikke er betryggende, er der tale om ethos-appel, som grundlæggende søger at overbevise ved at henvise til vicedirektørens troværdighed - der i Seidenfadens fremstilling i hvert fald ikke er i stand til at betrygge ham. Fremstillingen af sagens aktører er også interessant i Seidenfadens kommentar. Han fremstiller som sagt direktoratets håndtering som absurd adfærd, hvorfor forholdet mellem myndighederne og befolkningen ikke fremstilles særligt hengivent. For borgerne udsættes som nævnt for et "skadevoldende og angstprovokerende indgreb", og "for nogle bliver livet simpelthen en lille smule mere surt".105 Det interessante er her, at chefredaktøren foregiver at vide, hvordan befolkningen oplever risikoen og myndighedernes indgreb, hvilket også var tilfældet med TV2. Men hvor tv-stationen inddrager konsekvenseksperter til at underbygge sin fremstilling - om end argumentationen som sagt kan diskuteres - står Seidenfadens konstruktion af borgernes utryghed for hans egen regning. Kommentaren er dermed fokusjournalistik skåret over 'konflikt'-skabelonen og

104 105

De tre dyder kommer fra Aristoteles, som kalder dem phronesis, areté og eunoia. Politiken d. 2/9 2001.

104 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

med befolkningen i rollen som det altafgørende offer for myndighedernes indgreb. Konflikten betones ved chefredaktørens udbredte pathos-appel og hans brug af ad hominem-argumentation. Avisens egen rolle søger Seidenfaden derimod flere gange at underspille, bl.a. ved at positionere sig selv som en del af befolkningen og dermed som et potentielt offer: "Den største skade påføres dog forbrugerne - det vi sige os alle sammen".106 Han underspiller også Politikens rolle ved at underdrive avisens tidligere argumentation: "vi tillod os at sætte spørgsmålstegn ved beslutningen" og "når vi forsigtigt antyder".107 I mine øjne underdriver Seidenfaden her avisens tidligere fremsatte påstande om, at direktoratet overreagerer. Men denne udtalte underspilning fremstår mærkværdig hvis ikke utroværdig - set i lyset af, at Seidenfadens kommentar qua sit ordvalg og pathos-argumentation hele vejen igennem spiller på overdrivelsen. For Politiken har, som vi har set, i flere artikler forsøgt at fremstille direktoratets indgreb som en overreaktion, så det er der ikke noget forsigtigt over. Når chefredaktøren således kritiserer myndighedernes risikodefinition for at være langt fra forbrugernes og lige frem til skade for dem, kan man med rette klandre avisen for selv at operere med en risikodefinition, der ikke nødvendigvis harmonerer med forbrugernes. For ved at efterspørge "den sagligt rigtige beslutning" negligerer Seidenfaden, at forbrugerne lægger helt andre kriterier til grund for deres oplevelse af risiko - og at fremstille forbrugerne, som om de bliver bange efter myndighedernes indgreb, er alt andet lige også en lovlig ensidig og ubegrundet skildring. Som sagt dækker Seidenfadens fremstilling dog langt fra hele Politiken. Undskyld, vi tog fejl Læsernes redaktør - Niels Nørgaard - der på vegne af læserne bl.a. sikrer, at fejl og misforståelser i avisens artikler rettes, kommenterer i Politiken avisens dækning af olivenoliesagen, og han argumenterer påfaldende anderledes end avisens ledende artikler. Nørgaards påstand er, at ikke alle på Politiken er enige, for "både myndigheder og en avis som Politiken er i samme vanskelige situation. De fleste journalister og redaktører ser det som deres rolle at beskytte forbrugerne".108 Nørgaard fremstiller her en del af Politikens journalister som ude i

106

Ibid. Ibid. 108 Politiken d. 8/9 2001, debat. 107

105 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

samme ærinde som myndighederne - flere steder endda nærmest som deres allierede'. "Til olivenproducenterne sydpå er der ikke andet at gøre end at sige undskyld, vi tog fejl".109 Nørgaard inkluderer her sig selv blandt dem, der tog fejl og derfor bør sige undskyld for at have slået til mod al olivenolie, og han fremstiller dermed relationen mellem myndigheder og journalister, som om de havde fælles ansvar og skyld. På samme måde mener han, at det er klogt at fortælle offentligheden om risikoen, selv om man er i tvivl om den. Han fremfører bl.a. som belæg, at myndighederne havde "fået endnu flere klø",110 hvis de havde tilbageholdt oplysningerne. Nørgaard tager dermed afstand fra kritikken af direktoratet, som er fremsat i flere af Politikens ledende artikler, og han gendriver samtidig Seidenfadens argumentation ved at påstå, at direktoratets indgreb næppe skader olivenbønderne på længere sigt: "Forbrugerne og læserne er ikke dummere, end at de formentlig allerede har opdaget, at olivenolien såmænd er god nok".111 I olivenoliesagens anden del ser vi således forskellige former for journalistik og iscenesættelse af aktører og konflikter - også internt i nyhedsinstitutionen: Politiken er internt uenige, JP kritiserer ikke på noget tidspunkt myndighederne, men fremstiller i stedet olivenbønderne som sagens skurk, og TV2 kritiserer myndighederne i interviewet med Antorini. Sagens anden akt viser dermed, hvor svært det er at finde en fællesnævner i mediernes dækning, for fokusjournalistik er ikke kun en kritisk granskning af magtens mænd i betydningen politikere eller myndigheder. Den opsøgende journalistik spiller også ud mod andre magtfulde aktører, i JP's tilfælde olivenbønder, som plejer økonomiske interesser med risiko for danskernes helbred. På samme måde fremsætter nyhedsinstitutionen heller ikke en entydig risikodefinition, men udlægger i stedet flere forskellige opfattelser af risiko alt afhængig af deres kilder. Kompleksiteten i mediernes italesættelse af risiko kommer også til syne i sagens sidste akt.

109

Ibid. Ibid. 111 Ibid. 110

106 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Tredje akt: Politikens genoplivningsforsøg Tre måneder efter at direktoratet har beordret detailhandlen at få styr på olien i butikkerne, undersøger Politiken på egen hånd olivenolie i små, københavnske detailbutikker. Initiativet resulterer over to dage i fire artikler - tre i Politiken og en i JP - og desuden i, at direktoratet beslaglægger olier fra en række mindre butikker i København. Den sidste del af olivenoliesagen er dermed et eksempel på opsøgende fokusjournalistik, der dog ikke får den store betydning for nyhedsinstitutionens dagsorden, men som ikke desto mindre har en synlig indflydelse på myndighedernes. Det, der adskiller sagens sidste akt fra de øvrige, er derfor hverken fremstillingen af aktører eller risikoen, men derimod initiativet bag konstruktionen af nyheden - som helt og holdent ligger hos nyhedsinstitutionen og således afslører en del af dens rationale og forståelse af risiko. Afsløring af "kræftfremkaldende giftstoffer" Politiken slår sin afsløring, af at københavnske detailbutikker sælger olivenolie med "et uacceptabelt indhold af kræftfremkaldende giftstoffer",112 stort op med to artikler d. 7/12 - heraf den ene på forsiden. Det er nye, svenske undersøgelser, der foranlediger Politikens opsøgende journalistik, og artiklerne bærer i mine øjne præg af, at avisen søger at konstruere afsløringen som en politisk begivenhed med stor nyhedsværdi, så kollegerne i nyhedsinstitutionen forhåbentlig tager sagen op. Ordvalget er flere steder præget af pathos, jf. f.eks. ovenstående citat, som svagt tenderer den stilistiske figur pleonasme, dvs. dobbeltkonfekt, idet kræftfremkaldende giftstoffer i mine øjne er en overflødig, nærmest æggende understregning af stoffets farlighed.113 (Jørgensen 1996: 93) Også beskrivelser som "ekstremt høje værdier af et meget kræftfremkaldende stof'114 er præget af pathos og med til at betone risikoen og dermed nyhedsværdien i Politikens historie. Avisens afsløring og dermed (re)konstruktion af PAH som risiko får som sagt Fødevaredirektoratet til at reagere, men Politikens fremstilling af direktoratet som aktør er i den forbindelse overraskende saglig - i betragtning af, at det er myndighederne, avisen går i bedene. Selv om Politiken inddrager aktører fra Danmarks Aktive Forbrugere og Grøn Information, der

112

Politiken d. 7/12 2001, 1. sektion, side 1. Politiken bragte dagen efter en rettelse for i artiklerne at have brugt betegnelsen "giftig" og "giftstoffer" i flæng, hvor sundhedsfarligt ville have været mere på sin plads "gift og giftstoffer bør reserveres til mere akutte risici". 114 Politiken d. 7/12 2001, 1. sektion, side 12. 113

107 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

utvetydigt kritiserer direktoratet - "At give forbrugerne falsk tryghed skader tilliden" og "Det er pinligt for Fødevaredirektoratet"115 - så får vicedirektøren god plads til at forklare sig sagligt i avisen. Og uden den samme underliggende kritik, som vi har set tidligere i Politikens dækning. Det er dermed ikke fokusjournalistik i den betydning, at myndighederne er under anklage og får en hårdere behandling end andre. (Lund 2002: 201) Snarere er Politikens dækning en blanding af fokus- og rutinejournalistik: Afsløringen bringes i en opsøgende dækning, hvor Politiken alt andet lige søger en seriel begivenhed med flere afsløringer i vente, men den ender som rutinejournalistik, hvor de politiske aktører citeres loyalt, og hvor forbrugernes oplysning er den underliggende præmis. En væsentlig årsag til, at afsløringen ikke udvikler sig, men i stedet fader ud som rutinejournalistik, er, at resten af nyhedsinstitutionen ikke hopper med på vognen. Som sagt giver afsløringer mulighed for at sætte den politiske dagsorden, men kun hvis andre medier overtager historien, (Ibid.: 75) hvilket ikke er tilfældet med Politikens afsløring. JP skriver ganske vist en artikel om fundene, men uden at citere Politiken for at have leveret nyheden: "Fødevaredirektoratets inspektion fredag blev sat i værk efter, at svenske og norske myndigheder har lavet en række undersøgelser".116 Dette er et udtryk for konkurrencen mellem medierne, for det er i mine øjne ikke de nye undersøgelser, der får direktoratet til at tage affære, men Politikens offentliggørelse af fundene i de danske butikker, hvormed JP undlader at kreditere Politiken for avisens initiativ. Vicedirektøren påpeger i JP, at den danske lovgivning bygger på egenkontrol, hvorfor det er virksomhederne selv, der skal have orden i sagerne. Direktoratet griber derfor ind, fordi de er nødt til at reagere på Politikens afsløring - "Der er flere hundrede mærker på det danske marked, og det ville være umuligt at undersøge dem alle",117 udtaler Henrik G. Jensen til Jyllands-Posten. Sagens tredje akt er således interessant, fordi det afspejler de rationaler og institutionelle normer, der ligger bag den journalistiske konstruktion af risiko. Nyhedsinstitutionen indtager som sagt forskellige roller i deres dækning af sam-

115

Politiken d. 8/12 2001, 1. sektion, side 10. Jyllands-Posten d. 8/12 2001, erhverv og økonomi side 16. 117 Ibid. 116

108 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

fundet, og her i sagens sidste del viser Politiken tydeligt, at for nyhedsinstitutionen er risiko en god historie, som giver en række muligheder for indflydelse: Medierne kan udøve magt over for myndighederne i deres stræben efter at placere et ansvar, de kan bringe afsløringer og dermed konstruere solohistorier, men afsløringerne kan også føre til serielle begivenheder, som kan give nyheder i mange dage. Størst er indflydelsen dog, hvis medierne får andre aktører på banen, herunder både befolkningen i rollen konsekvenseksperter og eksperter eller f.eks. repræsentanter for interesseorganisationer som Christine Antorini. Tredje akt af sagen viser samtidig mediernes politiske indflydelse, men også begrænsningerne i denne. På den ene side tvinger Politiken Fødevaredirektoratet til at handle, da direktoratet som den ansvarlige myndighed ikke kan sidde Politikens afsløring overhørig, men må værne om sin troværdighed. På den anden side kan Politiken dog ikke opretholde sin konstruktion af nyheden i mere end to dage, da resten af nyhedsinstitutionen ikke bider på krogen, hvorfor presset på den politiske dagsorden reelt er kortvarigt. Samtidig mener jeg, at tredje akt - såvel som Seidenfadens indlæg - kan siges at afspejle en manglende forståelse for risiko fra mediernes side, men også helt konkret en manglende viden: Politiken konfronterer direktoratet med de nye fund af PAH i stedet for at konfrontere detailhandlen, som ifølge Fødevareloven har ansvaret - hvilket Henrik G. Jensen pointerer flere gange i citat. I mine øjne kan det vidne om dårlig research eller ligefrem uvidenhed om emnets helt elementære baggrund. Det vender jeg tilbage til i kapitel 9.

En selvstændig risikoaktør Analysen af nyhedsinstitutionens dækning af olivenoliesagen viser, at det er svært at forudsige, hvordan medierne taler om risiko - først og fremmest fordi nyhedsinstitutionen den ene dag spiller rollen som nyhedskøbmand, den næste som forbrugeroplysende samfundsinstitution og en uge senere er talerør for de magtesløse ofre. Men det er også svært at afgøre mediernes italesættelse af risiko, fordi fremstillingen af begivenheder ofte afhænger af de kilder, nyhedsdækningen inddrager, hvilket ikke altid er et udtryk for strategiske valg, men lige så tit resultatet af nyhedsinstitutionens evige deadline. Det vil sige, at nyhedsinstitutionen undertiden taler om risiko med andre aktørers tunger, så at sige, i højere grad end selvstændigt at italesætte risiko. På den måde er medierne lige så afhængige af de andre aktører for at kunne konstruere nyheder, som de er af

109 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

medierne for at opnå viden om risici eller f.eks. informere borgerne. Nyhedsinstitutionens nærmest uberegnelige risikodiskurs skyldes grundlæggende, at medierne ikke som sådan risikerer noget ved risici - udover at de som sagt er en del af befolkningen og dermed udsættes for risikoen for PAH i olivenolie. Men i forhold til f.eks. eksperter, hvis faglige omdømme risikerer at blive sat over styr, risikerer medierne langt mindre. Og i forhold til myndighederne, som har et helt konkret ansvar for håndteringen af risiko, risikerer nyhedsinstitutionen ikke andet end at skulle bringe en rettelse eller et indlæg fra læsernes redaktør, hvis de skriver noget forkert. Disse karakteristika ved nyhedsinstitutionens vilkår i risikosamfundet og dens omgang med risici har betydning for moderne risikokommunikation, ikke mindst fordi myndigheder - og en række andre aktører - som sagt er afhængige af medierne. Det vender jeg tilbage til i kapitel 9. Her og nu gælder det myndighedernes konstruktion af risiko, som i høj grad er bestemt af deres ansvar.

110 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

8. Myndigheder som risikoaktører Politik omfatter i dag langt flere problemstillinger end tidligere. Det er ikke længere kun et spørgsmål om fordeling af samfundets goder, men også om håndtering af velfærdsproblemer og fordeling af risici. For de vestlige velfærdssamfund oplever en ny fase af moderniteten præget af globalisering, individualisering og risiko, hvilket sætter etablerede politiske styreformer under pres. (Kelstrup 1999: 82) Som vi så i indledningen afspejler TV2's iscenesatte konflikt om risikoen for PAH i olivenolie, at moderniseringens risici rummer et latent politisk sprængstof: Fødevaredirektoratet pointerer, at benz(a)pyren er farligt, TV2 argumenterer for, at myndighederne overreagerer, og Forbrugerinformationens sekretariatschef påpeger, at myndighederne undertiden bringer sager om risiko ud af proportioner, men at forbrugerne og pressen på den anden side reagerer prompte, hvis de ikke griber ind. Tre aktører, tre interesser og ikke mindst tre rationaler om risiko. I analysens sidste kapitel undersøger jeg, hvordan myndighederne taler om risiko - som et resultat af det stigende pres og den dalende betydning, de formelle, politiske institutioner oplever i risikosamfundet, hvor stadig flere aktører søger at definere samfundets problemer. Vi skal derfor først se på myndighederne som aktør i risikokonflikter og dermed på myndighedernes pligter og ansvar, forholdet til de øvrige aktører, og hvad risiko i grunden er for myndighederne. Det fører frem til analysen af deres italesættelse af risiko, som tager udgangspunkt i de medier, hvor myndighederne typisk kommunikerer: Pressemeddelelser, citater i dagblade og selvstændige indlæg samme sted. Analysen skelner dermed ikke i dette kapitel mellem olivenoliesagens forskellige faser, men undersøger på baggrund af de tre kommunikationsformer myndighedernes kommunikation på tværs af sagen. Indledningsvis vil jeg præcisere et centralt begreb: Politik. Jeg opfatter politik som handlinger med indflydelse på kollektivt bindende beslutninger og deres implementering. (Kelstrup 1999: 87) Med denne brede definition er der mange samfundsaktører, der handler politisk, f.eks. nyhedsinstitutionen og større eller mindre interesseorganisationer. Men det betyder ikke, at de er politiske aktører som politikere og myndigheder, hvis altoverskyggende funktion eller mål er de kollektivt bindende beslutninger. Min definition tager således højde for, at mange aktører i moderne samfund - mere eller mindre direkte - er med til at træffe væsentlige og kollektivt bindende beslutninger. Det ser vi bl.a. i samfundets

111 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

mange konflikter om risiko, hvor myndighederne konfronteres med aktører, som qua den journalistiske offentlighed er i stand til at påvirke den politiske dagsorden, som f.eks. Politiken. (Beck 1997: 315) Det er således langt fra alle kollektive beslutninger af væsentlig betydning, der træffes af formelle, politiske institutioner med speciel autoritet (Kelstrup 1999: 88) - men som det er tilfældet med risiko, er beslutningerne oftest myndighedernes ansvar.

Myndigheders rolle i risikosamfundet Som vi har set i de foregående kapitler, giver den højtudviklede modernitet samfundets aktører nye muligheder for tilrettelæggelse af livet og samfundsmæssig indflydelse. Men det giver samtidig nye problemer - ikke mindst for myndighederne, som har det overordnede ansvar. Vestlige samfund er i dag globale samfund med fokus på viden, forhandling og ikke mindst risiko,118 og vi oplever dermed en ny fase i vestlige landes udvikling, hvor staten ikke spiller den samme rolle som i perioden for det moderne demokratis fødsel. (Kelstrup 1999: 118) I risikosamfundet sættes de centrale politiske institutioner derfor under pres fra flere sider, hvilket der er tre overordnede grunde til: •

Myndighederne befinder sig i en udsat position, da de gøres ansvarlige for følgevirkningerne af videnskabens tour de force - virkninger, de ikke kan kontrollere, og som giver konflikter i offentligheden samt store udgifter til bl.a. sundhedsvæsenet. (Beck 1997: 362)

•

Som følge af videnskabens producerede usikkerhed bliver det stadig mere tydeligt, at kollektivt bindende beslutninger er kontingente. Der findes ingen ultimativ politisk løsning, hvilket som sagt giver samfundets mange aktører mulighed for indflydelse, hvormed de udfordrer myndighederne til forhandling af den politiske dagsorden.

118

Morten Kelstrup opstiller fire forhold, der karakteriserer de højtudviklede moderne samfund, og som kan oversættes til udviklingen af henholdsvis 'videnssamfund', 'forhandlingssamfund', 'økologiske risikosamfund' og 'globalisering'. Jeg er enig i, at de højtudviklede samfund kan karakteriseres på alle fire måder, men grundet bogens fokus anvender jeg kun betegnelsen 'risikosamfund'.

112 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

•

Som følge af den samfundsmæssige individualiseringsproces og de klassekulturelle livsformers opløsning mister også de politiske partier og institutioner betydning som kompleksitetsreducerende instanser. Udviklingen forstærkes af globaliseringens politiske organisering, hvor lokale og nationale forhold i dag er afhængige af større systemer, f.eks. EU, der på afgørende vis går på tværs af de statslige enheder og udhuler de folkevalgte organers autoritet og styringsevne. (Kelstrup 1999: 124)

De tre årsager griber selv sagt ind i og forstærker hinanden i forskellige konstellationer, og jeg søger ikke her at afgøre myndighedernes nuværende autoritet i samfundet. Som udgangspunkt er den i mine øjne stadig uomtvistelig - om end den udfordres. Men jeg vil i det følgende undersøge myndighedernes relationer til samfundets øvrige aktører som udgangspunkt for at analysere deres italesættelse af risiko. Det kommer først og fremmest til at handle om myndighedernes ansvar.

Myndighederne og de andre aktører: Ansvar og afhængighed De kræftfremkaldende PAH-stoffer, som dukker op i olivenolie over sommeren 2001, er bivirkninger af olieproducenternes fremstillingsproces og dermed menneskeskabt. For at få mest olie ud af frugten opvarmes overskudsprodukter fra den første presning, og under opvarmningen dannes PAH. En risiko, der hverken er til at se eller forudse. Men samtidig en risiko, som får politiske konsekvenser, selv om beslutningen om den ikke er truffet i politiske institutioner. Det er derimod forskningslaboratorier og virksomhedsledelser, der i dag uden for det parlamentariske system og uden et sammenhængende program former grundlaget for et nyt samfund på baggrund af de erkendelsesmæssige fremskridt og den økonomiske rentabilitet. (Beck 1997: 358) De samfundsforandrende beslutninger om risiko træffes dermed overvejende og uantastet inden for økonomi og videnskab, men får en politisk karakter og konsekvens, som ikke kan legitimeres af ophavsmanden, bl.a. fordi beslutningerne sjældent kan lokaliseres. Myndighederne står derfor i en ufordelagtig position som ansvarlige for en række mere eller mindre omvæltende risici, der bliver stadig sværere at benægte, og som medfører dels konflikter med de berørte parter, dels store udgifter til bl.a. den undertiden omfattende risikohåndtering. Som formanden for Miljø

113 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Risiko Rådet påpeger i kapitel 5, var håndteringen af de danske BSE-tilfælde i 90'erne en dyr affære. Myndighederne var bange for at sætte eksporten af dansk oksekød over styr og anerkendte derfor forbrugernes frygt for vCJD, da de iværksatte omfattende ændringer i slagtemetoder og tilbagekaldte store mængder kød. (Lolk mfl. 2001: 146) Heroverfor er håndteringen af de kræftfremkaldende stoffer i olivenolie kun et greb i lommen, der ikke har indflydelse på den danske eksport, men 'kun' rammer detailhandlen og producenter. At den er forholdsvis billig, gør dog ikke risikoen mindre nærværende - ikke mindst fordi myndighederne på samme måde som med BSE har svært ved at kontrollere risikoen for de usynlige PAH'er. Centralt for myndighedernes risikohåndtering er dermed et konstant behov for videnskabelige analyser, og på den måde er myndighederne som samfundets øvrige aktører afhængige af videnskaben. Men til forskel fra andre aktører har de politiske instanser som sagt ansvaret for samfundsproblemerne og risikerer derfor langt mere end andre ved risici, hvorfor deres afhængighed af eksperter alt andet lige er mere alvorlig. I risikosamfundet opstår derfor nye styringsproblemer, da myndighederne ikke kan løse samfundets mere og mere specialiserede problemer uden betydelig bistand fra videnskaben - der som sagt producerer nye usikkerheder og foregår stadig længere væk fra myndighedernes rækkevidde. Med andre ord er myndighederne afhængige af en instans, de ikke kan kontrollere, og som oven i købet har skabt hovedparten af de problemer, myndighederne søger at dæmme op for. Det er en problematisk situation, for magtbalancen betyder på mange måder, at staten halter bagefter den teknologiske og videnskabelige udvikling, som planlægges et andet sted. (Beck 1997: 342) Myndighedernes autoritet som samfundets centrale beslutningstager sættes dermed under pres. Og styringsproblemerne er til at for øje på i mange risikosager, hvor samfundets forskellige interesser allierer sig med hver sin jævnbyrdige konstruktion af risiko, hvilket gør håndteringen svær. For når videnskaben ikke kan sige noget om risiko med sikkerhed, kan myndighederne heller ikke. Derfor er risikohåndtering en uforudsigelig polemik med modstridende råd og kontraordrer, hvor myndighederne risikerer deres troværdighed og autoritet. Det ser vi bl.a. i håndteringen af olivenoliesagen, hvor direktoratet først opfordrer forbrugerne til alene at købe jomfruolivenolie, hvorefter man finder PAH i den dyre olie også. Men myndighederne er som sagt nødt til at håndtere og vurdere samfundets risici. Som vicedirektør i Fødevaredirektoratet Henrik G. Jensen siger,

114 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

er myndighedernes ansvar klart beskrevet i den nye EU-Fødevarelov: "Vi skal informere, hvis der er en fare, vi skal fortælle, hvad det er for nogle produkter, og vi skal fortælle, hvad vi har gjort ved det".

Den lovmæssige ansvarsfordeling - og den reelle Ifølge Fødevareloven må fødevarer ikke sælges, "hvis de ved anvendelse på sædvanlig måde må antages at kunne overføre eller fremkalde sygdom, eller hvis fødevarerne på grund af sygelig forandring, fordærvethed, forurening, fejlagtig tilberedning eller af anden grund må anses for at være utjenlige til menneskeføde".119 Fødevareloven påbyder også, at den, der sælger fødevarer er ansvarlig for overholdelsen af lovens krav,120 men samtidig fastslår den, at det er ministeren og ministeriets institutioner, der meddeler de nødvendige påbud for at sikre, at loven overholdes, herunder f.eks. at en virksomhed midlertidigt skal indstille salget af en vare.121 Selv om det ifølge loven er virksomhedernes ansvar, at de ikke sælger sundhedsskadelige produkter, hvilket Fødevaredirektoratet gang på gang henviser til under olivenoliesagen, er det i praksis myndighederne, der er ansvarlige for at håndtere risikoen. Det ser vi bl.a. i nyhedsinstitutionens dækning af sagen, hvor det ikke på noget tidspunkt er detailhandlen, der gøres til skurk og stilles til ansvar for fundet af PAH i olien. Fødevareloven uddelegerer altså ansvaret for håndteringen af samfundets risici, men reelt eller i offentlighedens øjne er der kun én ansvarlig: Myndighederne. Man kan dermed sige, at myndighederne ikke kun er afhængige af videnskaben, men også af detailhandlen, der alt andet lige kan gøre risikohåndteringen vanskelig for myndighederne ved at tage let på deres lovmæssige ansvar. Henrik G. Jensen siger om forholdet til detailhandlen: "Vores problem er, at folk har en urealistisk forestilling om, hvor ofte vi kommer i butikkerne. De tror, vi står der hver anden dag. Det gør vi ikke. Vi står der én eller to gange om året. Derfor er vi selvfølgelig også afhængige af, at sådan en grønthandler kan finde ud af det selv". Men det er som bekendt ikke alle grønthandlere, der løfter opgaven under olivenoliesagen, idet Politiken finder sundhedsskadelige olier hos en række

119

Fødevareloven § 7, stk. 2. Fødevareloven § 43. 121 Fødevareloven § 64. 120

115 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

mindre detailhandlere, hvilket resulterer i kritik af direktoratet. Kritikken er et udtryk for, at myndighedernes risikohåndtering griber ind i mange af samfundets forhold og sfærer - og at moderniseringens risici som sagt rummer et særligt politisk sprængstof De globale risici har konsekvenser for de fleste af samfundets aktører, f.eks. den private ledelse af detailhandlen og forbrugernes handlemønstre. Af den grund udvikler de fleste risikosager sig til en offentlig definitionsstrid, da risiko langt fra kun drejer sig om de sundhedsmæssige bivirkninger. Risiko drejer sig også om bivirkningernes samfundsmæssige, økonomiske og politiske implikationer, dvs. risikoen for markedssammenbrud, kontrol med virksomhedernes beslutninger, anerkendelse af krav om skadeserstatninger og sikring af egen autoritet. (Beck 1997: 104) Der er således knyttet et latent konfliktpotentiale til samfundets risici, som til stadighed bekræfter og undertiden ændrer eksisterende magtrelationer, (Ibid.: 33) bl.a. fordi flere af samfundets aktører søger at påvirke risikohåndteringen. Fortolkningen af videnskabelige resultater er som sagt i dag en selvstændig erkendelsesproces, hvilket betyder nye muligheder for indflydelse på de videnskabelige resultaters frembringelse og ikke mindst anvendelse. På den måde er politik i risikosamfundet en forhandling eller et samspil mellem forskellige aktører med forskellige interesser, som går på tværs af formelle hierarkier og fastlagte beføjelser, (Ibid.: 323) jf. myndighedernes afhængighed af videnskaben og nyhedsinstitutionens indflydelse på den politiske dagsorden. Samfundets mange enkeltsager og stigningen i antallet af aktører, der søger indflydelse, har to synlige konsekvenser for myndighederne: At legitimering af politiske beslutninger bliver stadig vigtigere, og at myndighedernes kommunikation oprustes og professionaliseres.

Legitimering af politiske beslutninger Den udbredte forhandling af politiske beslutninger og af den politiske dagsorden er resultatet af demokratiske rettigheder, som de sidste tohundrede år er blevet omdrejningspunktet for vestlige samfunds udvikling. Det er demokratiske rettigheder som ytringsfrihed, pressefrihed og valgret, der er tilkæmpet ad parlamentarisk vej, men som samtidig medfører, at myndighederne konfronteres med mere eller mindre korporative aktører - f.eks. miljøorganisationer og private erhvervssammenslutninger. Uden for det formelle, politiske system, men ofte

116 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

inden for den journalistiske offentlighed, kræver aktørerne politisk deltagelse og får reelt indflydelse på den politiske beslutningsproces.122 (Beck 1997: 318) Aktørerne udøver dermed en ekstraparlamentarisk kontrol i form af indflydelse på forskellige faser af den politiske proces, (Ibid.: 304) hvilket øger presset på myndighedernes autoritet og derfor også betydningen af det offentlige samtykke til de politiske beslutninger. Myndighedernes risikohåndtering er som sagt genstand for kritik og udbredt offentlig vurdering, for ligesom risikoen for benz(a)pyren i olivenolie har konsekvenser for mange mennesker, har håndteringen af den konsekvenser for mange aktører bl.a. detailhandlen og producenterne. Så meget desto større er myndighedernes behov for at legitimere deres håndtering af risiko og undertiden også deres autoritet i offentligheden - ikke mindst fordi de skal legitimere konsekvenser, de ikke selv har skabt eller reelt kan forhindre. Legitimering kan dog som sagt kun vanskeligt udtrykkes i en offentlig mening, da den sjældent er et udtryk for hele offentligheden: Den offentlige mening er dels et politisk princip, som myndighederne kan søge at konstruere i bestræbelserne på at legitimere deres beslutninger, dels et hult mantra, der mobiliseres af samfundets forskellige aktører til forskellige formål. Der er imidlertid også en anden måde at opnå legitimering af politiske beslutninger på. Helt konkret opnår Fødevaredirektoratet samtykke hos Forbrugerrådet, der repræsenterer forbrugerne. "Når vi hiver ting af markedet, ringer vi altid til Forbrugerrådet. Det er klart, at de ville sige det, hvis de var uenige, og så ville vi pakke ind derefter. Jeg tror ikke, vi ville handle i risikosager uden Forbrugerrådet. Det tror jeg ikke, vi tør", siger Henrik G. Jensen. Forbrugerrådet er dermed en vigtig medspiller for myndighederne, men heller ikke denne legitimering kan i mine øjne per definition siges at stamme fra størstedelen af befolkningen, hvilket jeg vender tilbage til i diskussionen. Pointen er her, at myndighederne på en eller anden måde må legitimere deres beslutninger, og det stiller krav til deres kommunikation.

Professionalisering af kommunikation Som nævnt er afhængigheden mellem samfundets aktører gensidig - medierne har brug for myndighederne for at kunne levere nyheder, og myndighederne er

122

Beck betegner aktørerne som subpolitiske centre.

117 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

afhængige af medierne for at kunne kommunikere om risiko. Fødevaredirektoratet har som sagt pligt til at informere offentligheden og er derfor nødt til at tilrettelægge kommunikationen, så den bliver interessant for nyhedsinstitutionen. Som vicedirektøren siger: "Medierne har indflydelse i og med, at det er dem, vi skal have vores kommunikation ud igennem. Og hvis vi ikke laver det interessant for dem, så får man den simpelthen ikke af sted. De har selvfølgelig også deres egen dagsorden og historier, de synes er gode. Men jeg synes egentlig generelt, at vi får en fair behandling". Henrik G. Jensen giver her udtryk for, at samarbejdet med medierne om den politiske nyhed overvejende fungerer godt. Men han påpeger samtidig, at der i forhold til kommunikation om risiko i medierne er ved at ske en ændring: "Vi er slet ikke på med så mange sager, som vi har været tidligere. Man er blevet trætte af os i forbindelse med alle vores BSE-udmeldinger, tror jeg. Der ligger jo stort set en BSE-mistanke hver dag, og man orker ikke at bringe dem". Nyhedsinstitutionen er ifølge vicedirektøren ved at være træt af fødevaremyndighedernes megen kommunikation om risiko, hvilket kommer til udtryk i olivenolie sagen, da direktoratet d. 16/8 meddeler, at der nu er generel fare ved billige olivenolier, hvorfor man opfordrer forbrugerne til at bruge jomfruolivenolie.123 Der går imidlertid fem dage, før TV2 som det første medie reagerer, hvilket i mine øjne er bemærkelsesværdigt, da jeg mener, at de nye fund af PAH og ikke mindst myndighedernes nye vejledning er væsentlig information, som befolkningen bør have hurtigt. Forsinkelsen afspejler i mine øjne, at myndighederne ikke længere kan regne med nyhedsinstitutionens dækning af politiske hændelser. Det betyder dog ikke, at myndighederne per definition ligger under for medierne, og at magtudøvelsen dermed kun går den ene, redigerende vej - for medierne er som sagt afhængige af politiske aktører og deres udtalelser. Men det betyder, at myndighederne i højere grad må prioritere deres kommunikation og tilrettelægge den, så budskaberne når offentligheden gennem medierne. Det har medført en professionalisering af politikeres og myndighedernes kommunikation. Partiernes pressetjenester og informationsafdelingerne i den offentlige forvaltning er vokset betydeligt de sidste 10 år, mens ministrenes medierådgivere

123

Pressemeddelelse d. 16/8 2001.

118 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

er blevet en fast, men absolut diskuteret figur i toppolitikernes embedsførelse.124 (Thorberg 1999: 179) Myndighedernes kommunikationen er dermed generelt oprustet - herunder også kommunikationen om risiko.

Kommunikation om den acceptable risiko Risikokommunikation er en del af myndighedernes håndtering af risiko, hvor videnskaben som sagt spiller en central rolle. Risikovurdering er ifølge direktoratets vicedirektør som sagt en videnskabelig disciplin, som ingen blander sig i. Direktoratets reelle arbejdsdeling er dog en kende mere nuanceret, da direktoratets risikostyringsgruppe foruden eksperter i bl.a. fødevaresikkerhed består af direktoratets egne administratorer og informationsmedarbejdere. Henrik G. Jensen forklarer, at styringsgruppen på baggrund af alle forhåndenværende informationer vurderer: "Hvad gør vi så? For det første: Er det farligt? Ja eller nej. Hvis det er farligt, hvor farligt er det så? Er det rigtigt farligt? Når man så har siddet og kigget på vores faglige, videnskabelige folk, så siger de: 'I skal fjerne det fra markedet nu, og hvis I skal sætte en grænseværdi, så foreslår vi, at det ligger i omegnen af de og de PAH'er'. 'Fint', siger vi så, 'så er det det, vi gør'". Grænseværdien er lig med den acceptable risiko: Det er det niveau af forurening, der er acceptabelt for os, og som derfor bliver en normalitet i samfundets håndtering af risiko. På den måde kan man sige, at den acceptable risiko er en symbolsk modgift, fordi den signalerer, at myndighederne gør sig umage og passer på. (Beck 1997: 92) Men reelt legitimerer grænseværdier risikoen i et begrænset omfang - de kan måske forhindre det værste, men er samtidig en blankocheck, der gør det muligt at forurene dyr og mennesker en lille smule. (Ibid.: 86) Her kan myndighederne derfor komme grueligt galt af sted, da samfundets risikoaktører langt fra er enige om, hvad der er en acceptabel risiko. Tidligere sundhedsminister Britta Schall Holberg forregnede sig f.eks. sidst i 80'erne, da hun skønnede, at risikoen ved ikke at screene blodprodukter var acceptabel ud fra en økonomisk betragtning. Men hun kom som bekendt til at fremstå inkompetent i offentligheden, idet hendes risikoopfattelse ikke var i overensstemmelse med befolkningens opfattelse af risikoen for at blive smittet

124

Forholdet mellem politikere og medier er genstand for megen polemik om bl.a. de såkaldte spindoktorer og om, hvorvidt politikerne strammer grebet om journalisterne eller omvendt. Diskussionen er spændende, men ligger uden for bogens tematisering.

119 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

med HIV via blodprodukter, der ikke var undersøgt. For befolkningen og en lang række andre aktører var ministerens risikodefinition uacceptabel. Eksemplet viser, at acceptabilitet kan være en meget kynisk størrelse, hvis man fastlægger den ud fra f.eks. udelukkende økonomiske betragtninger, jf. Bjørn Lomborgs risikoopfattelse i kap. 2. Derfor må definitionen af den acceptable risiko ifølge Thomas Breck netop baseres på en langt bredere og mere værdimæssig vurdering, end blot økonomiske eller for den sags skyld videnskabelige betragtninger. For som vi har set, anlægger lægfolk et flerdimensionalt syn på risiko, hvor der sjældent er et ligefremt forhold mellem risikoens størrelse målt i antal dødsfald og vores accept af den. Hvorvidt en risiko er acceptabel, afhænger derimod bl.a. af, om vi har gavn af at løbe risikoen, og om vi valgt den frivilligt, eller den påføres os af andre. Disse faktorer glemmer myndigheder ofte at tage højde for i deres risikokommunikation. (Breck 2001: 14) Der er således brug for mere end videnskabelige analyser, når man skal fastlægge den acceptable risiko, for i takt med at de risici, vi kommunikerer om offentligt, bliver mere og mere abstrakte, bliver den offentlige samtale mere følelsesladet. (Lolk mfl. 2001: 146) Når risiko er et spørgsmål om værdier, får troværdighed, tillid og tryghed, som vi har set, en central betydning for myndighedernes risikohåndtering - troværdighed som en egenskab ved afsender, og tillid og tryghed som de følelser, hun vækker hos modtageren, hvis hun opfattes som troværdig. (Ibid.: 141) Troværdighed, tillid og tryghed er imidlertid flygtige begreber, som let undermineres i risikosager af nye oplysninger. For eftersom vi i risikosamfundet er afhængige af viden, flytter vi i dag vores tillid rundt mellem forskellige instanser, som vi vælger at tro på, i stedet for at stole blindt på videnskaben. (Breck 2001: 72) Befolkningens tillid er derfor kun til låns, hvorfor forholdet hele tiden må vedligeholdes. Det stiller krav til myndighedernes kommunikation, da det som sagt er dem, der har ansvaret for samfundets risici og samtidig et behov for at legitimere deres håndtering. Vicedirektør Jensen anerkender da også risikokommunikationens store betydning: "Procedurerne ligger rimeligt fast, reaktionsformerne ligger også sådan rimeligt fast. Men det er jo en kæmpe kommunikationsopgave". Der er ingen tvivl om, at eksperternes udsagn er vægtige i Fødevaredirektoratets vurdering af risiko. Men myndighedernes reelle risikoopfattelse kan i mine øjne ikke siges at være stringent baseret på en videnskabelig, 'objektiv' opfattelse af risiko. Myndighedernes italesættel-

120 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

se af risiko er, som vi skal se nedenfor, mere nuanceret end det. Jensens pointering af risikovurdering som en videnskabelig disciplin er umiddelbart et udtryk for, at risikohåndtering for myndighederne er en rutinemæssig praksis med et fast ensemble af aktører og en fast arbejdsgang, hvilket jeg vender tilbage til i næste kapitel. Her og nu skal vi se nærmere på myndighedernes faktiske kommunikation om risiko.

Myndighedernes italesættelse af risiko Til forskel fra samfundets andre aktører har myndighederne således ansvaret for at tale om og håndtere risiko. Netop derfor risikerer de langt mere end andre, da de må leve op til rollen som ansvarlig myndighed med kontrol over begivenhederne og som garant for befolkningens sikkerhed. Fordi også myndighederne er afhængige af videnskaben, er håndteringen af risiko en forhandling, i og med videnskabelige data kan udlægges forskelligt og dermed er et spørgsmål om forskellige rationaler. Myndighedernes risikoopfattelse baserer sig derfor i mine øjne på tre grundlæggende ben: •

Risiko som ansvar (ikke nødvendigvis myndighedernes).

•

Risiko som 'dobbelt' risiko (myndighederne risikerer mere end den umiddelbare fare).

•

Risiko som et udfald af en forhandling og dermed af forskellige rationaler.

Hvor mediernes italesættelse af risiko afhænger af nyhedsdækningens kilder, svæver myndighederne på samme måde over vandene, hvad angår opfattelsen af risiko. For myndighederne kan ej påberåbe sig videnskabelig sikkerhed som legitimering for deres risikohåndtering, hvorfor de i demokratiets navn må anerkende diversiteten i den samlede befolknings risikoopfattelse. Og det mener jeg faktisk, de i nogen grad gør, hvilket den følgende analyse af myndighedernes konstruktion af risiko illustrerer. Analysen tager som sagt udgangspunkt i de medier, hvor myndighederne typisk kommunikerer om risiko: Pressemeddelelser, citater i dagblade og selvstændige indlæg samme sted. Jeg analyserer myndighedernes kommunikation på tværs af sagens faser på baggrund af de tre kommunikationskanaler. Direktoratets vicedirektør optræder også i TV2-

121 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Nyhederne d. 27/8, jf. kap. 7, men dels er han på skærmen i knap 18 sekunder, dels er han i mine øjne her en særdeles redigeret aktør, der inddrages udelukkende på mediernes præmisser som led i TV2's argumentation. Jeg mener derfor ikke, at man med rimelighed kan udlede noget nyt af vicedirektørens korte taletid, der alt andet lige er plukket ud af en større sammenhæng til et specifikt fokusjournalistisk formål - til forskel fra vicedirektørens citater i dagblade, som også er redigerede, men som rutinejournalistik og dermed mere loyalt og nuanceret. Myndighederne kommunikerer også i radioen og på Internettet, men på baggrund af mit valg af medier begrænser jeg analysen til at omhandle de tre nævnte kanaler. Mit ærinde er ikke at vurdere, om myndighedernes kommunikation er god, men at finde ud af, hvordan de offentligt italesætter risiko. Af samme grund gennemgår jeg heller ikke de enkelte genrer pressemeddelelse, læserbrev mv. Jeg begynder med at undersøge Fødevaredirektoratets pressemeddelelser, dels fordi det er her, myndighederne starter med at kommunikere om PAH i olivenolie, dels fordi pressemeddelelsen er et led i at opfylde de forvaltningsmæssige forpligtelser. Pressemeddelelser med usikkerhed En pressemeddelelse skrives med henblik på at blive formidlet til offentligheden qua nyhedsinstitutionen. Den skal derfor bringe de væsentlige oplysninger i en begivenhed, så den danner grundlag for, at nyhedsredaktionerne enten kan indhente flere informationer eller bearbejde den som notestof på baggrund af de oplysninger, der allerede foreligger. Derfor er Fødevaredirektoratets pressemeddelelser saglige fremstillinger, der informerer om de løbende fund af PAH, stoffernes konsekvenser og om direktoratets forholdsregler, jf. deres lovmæssige forpligtelser. En central bestanddel i alle pressemeddelelserne er således vejledning til forbrugerne om, hvordan de skal forholde sig til risikoen: "Derfor opfordrer direktoratet forbrugere, der vil være sikre på at undgå olivenolie med et for højt PAH-indhold, til at købe olivenolie af jomfruoliekvalitet".125 Forbrugerne fremstilles her som den primære modtager, idet de - blandt de få aktører i pressemeddelelserne - adresseres direkte ved hjælp af nutidsbøjningen opfordrer. Direktoratet henvender sig aktivt til forbrugerne med nye oplysninger og handlingsanvisninger - i modsætning til detailhandlen, der i pressemeddelelserne mestendels omtales i førnutid: "Fødevaredirektoratet har orienteret fødevare-

125

Pressemeddelelse d. 16/8 2001.

122 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

branchen og importører om de høje værdier".126 Detailhandlen fremstilles dermed ikke som modtager af pressemeddelelsen, da den grammatiske førnutid afspejler, at de allerede er informeret, hvilket ifølge vicedirektøren er den gængse arbejdsgang i direktoratets risikohåndtering. Det er derfor forbrugerne eller offentligheden, direktoratet informerer via pressemeddelelser. Foruden forbrugerne og detailhandlen fremstiller Fødevaredirektoratet også eksplicit sig selv som aktør ved at henvise til sig selv i tredje person ental. I mine øjne er det dog en konsekvens af, at oplysningerne som sagt hurtigt skal kunne bearbejdes på nyhedsredaktionerne til artikler eller indslag uden tvivl om det handlende subjekt. Direktoratet fremstiller dog også sig selv på en anden måde - som åben og ærlig myndighed - hvilket i mine øjne er et resultat af det øgede pres på myndighederne. Pressemeddelelserne i olivenoliesagen afspejler tydeligt risikosagers uforudsigelige udvikling, hvor nye oplysninger som sagt hurtigt kan gøre myndighedernes råd til skamme. Det er illustreret i vejledningen til forbrugerne, der udvikler sig fra, at de bør undgå billige olivenolier fra Spanien, dernæst billige olivenolier generelt og til sidst både billige og dyre olivenolier. Overfor risikosagers midlertidige viden vælger direktoratet at lægge deres usikkerhed frem i en sprogbrug og argumentation, der i mine øjne afspejler en vis anerkendelse af, at risici på baggrund af det usikre vidensgrundlag dels er svære at håndtere, dels en individuel erkendelse. Og at myndighederne derfor ikke bare kan læne sig tilbage som videnskabelig autoritet og kommunikere korrekt viden til offentligheden på den mest effektive måde. (Breck 2001: 115) Med andre ord er direktoratets sprogbrug undertiden indirekte og uden handlende subjekt, som f.eks. "idet det er oplyst, at der er spanske olieprodukter på det danske marked".127 Formuleringen er så tilpas vag, at det i mine øjne ikke er en garanti for, at der reelt er spanske olier i landet. For direktoratet fremstiller ikke sig selv som en handlende aktør, og fremlægger på den måde usikkerheden i de oplysninger, som de selv har fået - dog uden afsender. På samme måde afslører direktoratet, at de ikke har styr på, hvor stor risikoen er: "Forbrugerne opfordres til ikke at bruge olivenolie, indtil Fødevaredirektora-

126 127

Pressemeddelelse d. 6/7 2001. Ibid.

123 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

tet har dannet sig et overblik over problemets omfang".128 Direktoratet har som sagt pligt til at underrette befolkningen, og som vi senere skal se vicedirektøren pointere i Politiken, er åbenhed et væsentligt kriterium i direktoratets risikohåndtering. Men åbenhed i forvaltningen, som der snakkes meget om i disse år, jf. borgerinddragelse og aktindsigt, er ikke altid let at håndtere for myndigheder, for ved at åbne op gør man sig sårbar og risikerer at miste noget af sin autoritet. (Breck 2001: 74) Myndighederne kan derfor blive kritiseret for, at de ikke har kontrol over begivenhederne, eller at de f.eks. overreagerer, når deres bevæggrunde for at handle lægges offentligt frem. Det vender jeg tilbage til i næste kapitel. Pointen er her, at direktoratet på den anden side også kan vinde tillid og styrke sin autoritet ved at være åben om de usikkerheder, deres oplysninger og råd er behæftet med. For som sagt er tillid, tryghed og troværdighed vigtige faktorer i håndteringen af risiko, og direktoratets ærlige kommunikation har i mine øjne alt andet lige betydning for, hvordan modtagerne opfatter myndighedernes risikokommunikation. Ved at udvise ærlighed og åbenhed kan direktoratet styrke ethos eller den attitude, som offentligheden har over for direktoratet. Ethos er ikke bundet til den enkelte kommunikationssituation, men eksisterer som sagt før, i og efter situationen, for vores indstilling til hinanden ændrer sig - undertiden ganske hurtigt. (McCroskey 2001: 83) I det omfang direktoratet med deres åbne kommunikation vinder tillid, kan myndighederne trække på troværdigheden senere ikke bare i pressemeddelelser, men også i den øvrige kommunikation, som vi skal se nedenfor. En anden faktor, som i mine øjne er med til at styrke myndighedernes ethos, er direktoratets italesættelse af ansvar. Risiko som ansvar Detailhandlen omtales også på en anden måde end i førnutid. I stort set alle pressemeddelelser pointerer direktoratet, at det "er virksomhedernes ansvar at sikre sig, at der ikke kommer sundhedsskadelige produkter i handlen",129 hvilket gør detailhandlen til en central aktør i risikohåndteringen. Jeg mener dog stadig ikke, at detailbranchen er den primære modtager af pressemeddelelserne, da virksomhederne alt andet lige kender deres ansvar. Men netop derfor får direktoratets pointering af detailhandlens ansvar flere funktioner. For det første mener jeg, at direktoratet her udøver magt over detailhandlen ved at gøre offentligt,

128 129

Pressemeddelelse d. 24/8 2001. Pressemeddelelse d. 6/7 2001.

124 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

at de bærer en stor del af ansvaret. Branchen kender som sagt sine forpligtelser, men den får lige en ekstra påmindelse af myndighederne om at leve op til dem, og om at myndighederne holder øje med den: "Fødevaredirektoratet kræver nu af detailhandlen, at de kun sælger olivenolie, som de over for fødevarekontrollen kan dokumentere har et benz(a)pyren-niveau, der ligger under 5 gram per kilo".130 Der er dog på ingen måde tale om, at direktoratet hænger detailhandlen ud, for fremstillingen af den er udelukkende saglig, og vicedirektøren forklarer da også, at aftalen med detailhandlen er, at i sådanne sager er det Fødevaredirektoratet, der bestemmer. For det andet er direktoratets offentlige fremhævning af branchens ansvar i mine øjne en naturlig del af myndighedernes information. Direktoratet skal som nævnt informere, hvis der er en risiko, hvad det er for nogle produkter, og hvad der er gjort ved det. Her kan henvisningen til branchens ansvar, som står skrevet i Fødevareloven, siges at være en naturlig del af oplysningerne, da det alt andet lige er en mindre del af offentligheden, der kender ansvarsfordelingen. Men jeg mener for det tredje, at den offentlige fremhævning af branchens ansvar har den implicitte ethos-appel 'det er ikke kun direktoratets ansvar'. Som vi så i forrige kapitel, får direktoratet dog tilsyneladende ikke pointeret ansvarsfordelingen godt nok offentligt, i og med nyhedsinstitutionen ikke fremstiller detailbranchen som ansvarshavende instans endsige kritiserer den for ikke at løfte opgaven. For Politiken kan som sagt afsløre, at dele af branchen ikke har styr på olierne. Som vicedirektøren påpeger i forhold til forbuddet mod olivenolien, kunne mange butikker sætte olien op umiddelbart efter indgrebet: "Men der var også nogle, der sådan set ikke havde dokumentation, men lige skulle ud og finde den. De skulle nok havde været lidt længere fremme i skoene". De pågældende butikker bliver dog som sagt ikke stillet til ansvar af medierne. Fødevaredirektoratets pointering af detailhandlens ansvar kommer først til slut i alle pressemeddelelser, dvs. efter at direktoratet har orienteret om risikoen, beskrevet (noget af) dens omfang og myndighedernes foranstaltninger - med andre ord efter at direktoratet selv har udvist ansvarlighed. På den måde handler risiko for myndighederne som sagt om ansvar: Direktoratet har påtaget sig ansvaret for de risici, de ikke selv har skabt, og nu skal offentligheden dels orien-

130

Pressemeddelelse d. 24/8 2001.

125 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

teres om, at de ikke er alene om det, selv om de er den øverste myndighed, dels bevidne, om detailhandlen tager deres ansvar. Risiko som problemer og rutinesager Selv om PAH i olivenolie er en risiko for befolkningen, er det ikke den generelle italesættelse i pressemeddelelserne. De kræftfremkaldende stoffer omtales som fund - "Fund af uacceptabelt høje PAH-værdier"131 - og som en sundhedsrisiko, men direktoratets overvejende fremstilling er som et problem: "Fødevaredirektoratet opfatter nu problemet med PAH i olivenmask"132 og "indtil omfanget af problemet er afklaret".133 Der er i mine øjne stor forskel på, om PAH i olivenolie fremstilles som et problem eller en risiko. Selve termen problem indebærer konkrete størrelser, som vi er nødt til at forholde os til, og hvor vi er i knibe, hvis vi ikke finder en løsning. En risiko er derimod både større og mindre end et problem. Som jeg har været inde på, orienterer risiko sig mod fremtiden, hvorfor fænomenet i mine øjne er diffust og konnoterer en langt større usikkerhed - om omfanget, dets løsning og i det hele taget om dets realisering - end problemer. På den måde er der både risici, som undertiden er for store til at løses lokalt, og risici, der er mindre end problemer og dermed for små til at blive løst overhovedet. For begges vedkommende gælder, at de kan udvikle sig til et problem - men de gør det ikke nødvendigvis. Myndighederne må imidlertid ofte handle på baggrund af en risiko og den foreliggende viden, og i særdeleshed i håndteringskonflikter som olivenoliesagen er de derfor nødt til at argumentere for, at risikoen faktisk er et problem for at legitimere deres håndtering. Håndteringskonflikter handler dermed om at gøre risiko til et håndterbart problem - og det springende punkt er således ofte, at myndigheder enten har gjort en minimal risiko til et problem, eller at de omvendt ikke konstruerer en stor risiko som et problem. På den måde kan risiko siges at være ét blandt mange af samfundets eller direktoratets problemer, der kræver en løsning - og dermed altså en rutinesag. Som nævnt er myndighedernes risikohåndtering en rutinemæssig praksis med en fast arbejdsgang og fordeling af opgaver, der iværksættes i direktoratets konstante

131

Pressemeddelelse d. 6/7 2001. Pressemeddelelse d. 16/8 2001. 133 Ibid. 132

126 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

konfrontation med moderniseringens risici. Selv om risiko undertiden i medierne konstrueres som yderst ekstraordinære problemer for befolkningen og ikke mindst for myndighederne, så er det kun toppen af isbjerget, der når offentligheden. Som vicedirektøren påpeger, er der f.eks. næsten mistanke om nye BSEtilfælde hver dag, men de formidles ikke til offentligheden, da medierne ifølge Henrik G. Jensen er trætte af BSE. Risiko er på den måde i høj grad rutine for myndighederne, men som sagt negligerer Jensen på ingen måde den store kommunikationsopgave. I mine øjne ligger der dog i selve ordet rutine og opfattelsen af risiko som et problem på linie med øvrige forvaltningsmæssige problemer også et element af sammenligning - i den forstand, at procedurerne og dermed også håndteringen er ens for alle risici. Det er problematisk, i og med risici som nævnt ikke er umiddelbart sammenlignelige. BSE, PAH i olivenolie og salmonella er forskellige risici, hvad angår omfanget af risikoen, kontrol og viden, jf. kap. 2. Derfor mener jeg, man overser betydningsfulde nuancer og faktorer ved at håndtere dem ens - om end den til tider akutte karakter kræver hurtig handling og dermed et beredskab, der kan mobiliseres i en fart. Det vender jeg tilbage til i diskussionen. Spalteplads i aviserne: Belæg for indgreb I myndighedernes udtalelser i dagbladene134 er omdrejningspunktet stadig risiko som et spørgsmål om ansvar og forbrugerne som den primære modtager og bevæggrund for at håndtere risiko. Udtalelserne er en uddybning af myndighedernes pressemeddelelser, men de er i høj grad redigerede, da de overvejende fremkommer på mediernes initiativ og efter deres kriterier - i modsætning til pressemeddelelser, hvor myndighederne selv formulerer informationerne. Til forskel fra Henrik G. Jensens optræden i TV2-Nyhedernes indslag, der som sagt er fokusjournalistik, er de følgende artikler, hvor Jensen udtaler sig om olivenoliesagen, rutinejournalistik og dermed et langt mere loyalt referat af hans udsagn. (Lund 2002: 167) For i rutinejournalistikken er præmissen som nævnt 'oplysning af forbrugerne', og her er nyheds institutionen afhængig af myndighederne. Som sagt bliver sagen først dækket som andet end notestof, da direktoratet forlanger al olivenolie fjernet, hvorfor størstedelen af vicedirektørens udtalelser er belæg for indgrebet. Vicedirektøren henter belæg tre steder: 1) Hensy-

134

Nedenstående eksempler er overvejende fra Politiken, da JP som sagt stort set kun dækker sagen som notestof og dermed uden citater.

127 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

net til forbrugerne, 2) generel tvivl om sikkerheden ved olivenolie, og 3) PAHstoffernes farlighed. Det er forbrugerne, der fremstilles som det væsentligste belæg. I forlængelse af pressemeddelelserne fremsætter Henrik G. Jensen i Politiken belæg for direktoratets risikohåndtering ved at henvise til forbrugerne på tre forskellige måder: "Nu har vi i tre ugers tid generet forbrugerne med nyheder om olivenolie, og nu må festen stoppe",135 "Vores råd har hidtil været, at forbrugerne er på den sikre side, hvis de køber olie af jomfruoliekvalitet. Men nu har nordmændene fundet PAH i mærkerne Diana ekstra jomfruolie og Diana 100% ren jomfru olivenolie"136 og "befolkningen forventer hurtig information og handling fra os".137 Forbrugerne er dermed centrale for direktoratets valg af foranstaltninger, da de er blevet generet af den megen virak om olivenolie, har fået modstridende råd og ikke mindst forventer, at direktoratet reagerer hurtigt det er i hvert fald direktoratets erfaring fra 90'ernes salmonella DT104-sager. På den måde argumenterer vicedirektøren for indgrebet på baggrund af både logosog ethos-appel: Hans argumentation er saglig i den forstand, at de modstridende råd i mine øjne er en indiskutabelt uhensigtsmæssig hage ved mange risikosager, og derfor må direktoratet skabe klarhed over markedet, så de kan vejlede forbrugerne ordentligt. Vicedirektøren appellerer til følelserne dels ved at fremhæve forbrugernes forventninger som belæg for indgrebet, hvorved han appellerer til direktoratets ethos ved at vise, at myndighederne tager hensynet til forbrugerne og deres forventninger alvorligt. Dels ved at fremføre som belæg, at direktoratet vil forhindre, at forbrugerne generes yderligere af de mange informationer om olivenolie. Det er igen et udtryk for, at direktoratet tager hensynet til forbrugerne alvorligt. Goodwill eller velvilje er et gammelt retorisk greb, da en afsendes ethos vil styrkes, hvis tilhørerne tror, at deres interesser ligger ham på sinde. (McCroskey 2001: 93) Jeg mener, at direktoratets ethos-appel i høj grad skal etablere velvilje i offentligheden over for fødevaremyndighederne og deres indgreb, og vicedirektørens udtalelser understreger således, at forbrugerne er den primære modtager af direktoratets kommunikation.

135

Politiken d. 28/8 2001, 1 sektion, side 10. Politiken d. 25/8 2001, 1 sektion, side 1. 137 Politiken d. 26/8 2001, 1 sektion, side 2. 136

128 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Det andet belæg for direktoratets indgreb, som vicedirektøren fremsætter i dagbladene, er, at der er generel tvivl om sikkerheden ved olivenolie. Vicedirektøren påpeger, "at der er opstået en sådan tvivl, at vi ikke kan være med længere",138 og han henviser til den hjemmel, som er fremsat i en pressemeddelelse, og som Jyllands-Posten bringer i samme artikel: At nordmændene har fundet PAH i jomfruolivenolie. Her er der udelukkende tale om logos-appel, da Jensen argumenterer på baggrund af videnskabelige undersøgelser, der fastslår - så sikkert, som videnskaben nu kan - at PAH ikke kan forekomme i jomfruolivenolie, fordi den koldpresses. Jensen italesætter i den forbindelse "forsigtighedsreaktion",139 hvilket selv sagt signalerer, at myndighederne vil være på den sikre side. Forsigtighedsprincippet er en politisk strategi, som indebærer, at man handler på baggrund af ufuldstændig viden, hvis der er en begrundet mistanke om, at et produkt er farligt, frem for at vente på videnskabelige analyser. Man lader dermed den videnskabelige tvivl komme befolkningen til gode. (Breck 2001: 70) Forsigtighedsprincippet løser dog på ingen måde risikokonflikter snarere tværtimod, da princippet er åbent for fortolkning. Mere om det nedenfor. Det sidste belæg, vicedirektøren fremsætter, er PAH'ernes farlighed. I forhold til direktoratets sproglige nedtoning af risikoen i pressemeddelelserne er det interessant, at myndighederne her argumenterer på baggrund af faren ved stofferne. Men hvis stoffernes farlighed skal virke som gangbart belæg for, at al olivenolie er fjernet fra butikkerne, er direktoratet som sagt nødt til at fremstille risikoen som et problem og dermed alt andet end dæmpet. "De niveauer, vi finder stoffet i i den billigere olie, er så store, at selv vores gifteksperter spærrer øjnene op",140 udtaler Jensen, og her appellerer han dermed til følelserne. Værdien af PAH i olierne er så stor, "at selv vores gifteksperter spærrer øjnene op", er i mine øjne en allegorisk omskrivning af risikoen, da vicedirektøren fremstiller mængden af PAH med et tankemæssigt billede, som forbinder det høje indhold af PAH i olien og eksperternes reaktion. (Jørgensen 1996: 86f) Der ligger ydermere i formuleringen "at spærre øjnene op", at eksperterne har fundet noget højst uventet, og at vicedirektøren derudover omtaler dem som gifteksperter -

138

Jyllands-Posten d. 25/8 2001, 1. sektion, side 5. Politiken d. 25/8 2001, 1 sektion, side 13. 140 Ibid. 139

129 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

og dermed italesætter "gift" - er med til at understrege pathos-appellen og samtidig direktoratets konstruktion af risikoen ved olivenolien. Men det er som sagt i modsætning til den afdramatiserende fremstilling i pressemeddelelserne, hvor risiko italesættes i en åben, logos-præget kommunikation. Stor eller lille risiko? I pressemeddelelserne fremstilles PAH i olien overvejende som et problem, hvorimod fremstillingen som sagt er mere nuanceret i vicedirektørens udtalelser. Her er risikoen fremstillet både som situation, sundhedsrisiko og problem, men uden en foretrukken benævnelse som i pressemeddelelserne. På samme måde er fremstillingen af risikoens alvor eller størrelse heller ikke entydig. På den ene side argumenterer vicedirektøren for indgrebet med belæg i, at direktoratets gifteksperter spærrer øjnene op over PAH-værdierne i olien, og at "benz(a)pyren er en velkendt, klassisk og potent kræftfremkalder, så der er ikke tvivl om sundhedsrisikoen".141 Men på den anden side ser det ud som om, vicedirektøren ønsker at afdramatisere situationen: "Så må vi gå ud og slå fast, at det ikke er nogen voldsom dramatisk situation, men at vi har brug for afklaring"142 og "vi regner såmænd heller ikke med, at der er de store problemer med jomfruolien, men vi vil være helt sikre".143 Som nævnt kan forbrugerne udøve en ikke ubetydelig magt i kraft af deres forbrugsvaner, hvilket ikke bare kan skade detailhandlen og producenterne af f.eks. olivenolie, men også den danske økonomi. Hvis der f.eks. opstår mistanke til oksekød, svinekød eller andre af landets eksportsucceser, kan en national mistillid brede sig ud over landets grænser til skade for eksporten. Det er dermed i detailhandlens og myndighedernes fælles interesse, at befolkningen ikke går i panik over samfundets risici, og som Henrik G. Jensen siger: "Det er jo med også på en eller måde at få skabt ro om sagen". Efter min mening afspejler vicedirektørens udtalelser i dagbladene myndighedernes dilemma, når de skal håndtere en risiko: De søger at afdramatisere risikoen i offentligheden for at skabe ro om sagen og undgå panik eller unødig bekymring, der kan resultere i ændrede købevaner - men i forhold til offentlighedens legitimering af deres indgreb er de samtidig nødt til at påpege, at risikoen er stor og dermed et problem. Ellers fremstår indgrebet som en over-

141

Jyllands-Posten d. 25/8 2001, 1. sektion, side 5. Politiken d. 26/8 2001, 1 sektion, side 2. 143 Politiken d. 28/8 2001, 1 sektion, side 10. 142

130 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

reaktion. I olivenoliesagen er myndighederne som bekendt hængt ud med netop den anklage, og derfor er italesættelsen af risikoen og fremstillingen af dens alvor tvetydig. Vicedirektørens tre belæg henviser imidlertid alle til, at myndighederne med indgrebet lever op til deres ansvar: Forbrugernes hensyn kommer i første række, og risikoen er stor, for dels er der begrundet tvivl om sikkerheden ved olien, dels er mængden af PAH i olien meget høj. Dermed fremstiller direktoratet sig selv som en handlekraftig og således ansvarsfuld myndighed. Men igen er ansvaret ikke kun direktoratets. Centralt i Jensens udtalelser i dagbladene er nok engang henvisningen til detailhandlens ansvar, f.eks. da direktoratet kritiseres for, at Politiken har fundet olivenolie med for høje PAH-værdier: "Det, der efterlyses, er en gammeldags kontrolprocedure, hvor vi kontrollerer alt. Det ville være at hælde skattepenge ud i Kattegat. Vores filosofi er at kræve, at butikker og grossister sørger for, at varen er i orden", udtaler Jensen til Politiken.144 På den måde løber der en råd tråd i myndighedernes diskurs både i pressemeddelelserne og vicedirektørens udtalelser, hvor forbrugerne er den primære modtager, og risiko i høj grad er et spørgsmål om ansvar, men italesættes som et problem. Denne råde tråd fortsætter i to debatindlæg, som henholdsvis Henrik G. Jensen og Fødevareminister Ritt Bjerregaard skriver i dagbladene. Her skal vi se nærmere på vicedirektørens indlæg. Striden om forsigtighedsprincippet Vicedirektørens debatindlæg i Politiken145 er som sagt et direkte svar på chefredaktør Seidenfadens beskyldninger om, at direktoratet overreagerer, jf. kap. 7. Argumentationen i indlægget falder i to dele: Først en generel argumentation for direktoratets rationale for at handle, som vi skal se nærmere på nedenfor, og derpå en konkret argumentation, for at indgrebet mod olivenoliemarkedet ikke var en overreaktion - samme argumentation, som Jensen citeres for i dagbladene, jf. ovenfor. Jensen metakommunikerer dermed om konflikten og direktoratets tidligere kommunikation, hvorfor debatindlægget i mine øjne i højere grad er skrevet med henblik på kritikerne af direktoratets risikohåndtering - og her ikke mindst Seidenfaden - end til forbrugerne generelt. Som nævnt er forsigtig-

144 145

Politiken d. 8/12 2001, 1 sektion, side 10. Politiken d. 30/8 2001, kultur og debat.

131 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

hedsprincippet en central del af direktoratets baggrund for at handle, og netop fortolkningen af princippet er skismaet mellem chefredaktøren og direktoratets vicedirektør. Jensen pointerer indledningsvis i indlægget, at det "er en meget spændende diskussion, Politiken rejser. Spørgsmålet er, hvor hurtigt en offentlig myndighed skal reagere, og hvor sikker man skal være i sin sag, før man træffer forholdsregler. Et andet spørgsmål er, hvor stor åbenhed offentlige myndigheder skal udvise".146 Vicedirektørens påstand er, at direktoratet vil sikre forbrugerne bedst muligt og lade tvivlen komme dem til gode. Hans belæg er, at direktoratet derfor udviser størst mulig åbenhed og reagerer offensivt, når der er tvivl om en sag. Hjemlen i Jensens argumentation er, at åbenhed og hurtig handling fjerner risikoen for forbrugerne og sikrer dem, indtil man ved, hvor stor risikoen egentlig er. Som vi har set tidligere, argumenterer han dermed for, at forsigtighedsprincippet er centralt og skal anvendes i forbrugernes bedste interesse - i overensstemmelse med direktoratets grundlæggende rationale, at forbrugerne er det primære hensyn. Vicedirektørens argumentation i indlægget er helt udfoldet, da han f.eks. inddrager en gendrivelse, der foregriber eventuelle berettigede indvendinger (Jørgensen mfl. 1999: 25f) og viser svaghederne i argumentationen og dermed en forståelse for kompleksiteten i sagen: "Bagdelen ved denne linie er selvfølgelig, at det kan vise sig, at der ikke var noget stort problem, og at der kan opstå forvirring".147 Det er præcis chefredaktør Seidenfadens argumentation, jf. kap. 7, og Jensen viser her, at han er klar over, at direktoratets rationale kan have en bagside. Samtidig fremsætter han rygdækning for sin påstand, som er med til styrke den ved yderligere at dokumentere, hvorfor indgrebet ikke er en overreaktion (Jørgensen mfl. 1999: 26): "Når vi sætter forholdsregler i gang, er det naturligvis efter en nøje faglig vurdering af problemstillingen".148 Jensen argumenterer dermed i mine øjne sagligt for sin påstand om, at forsigtighedsprincippet skal anvendes, fordi videnskabelig usikkerhed og tvivl skal komme forbrugerne til gode.

146

Ibid. Ibid. 148 Ibid. 147

132 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Men som nævnt er forsigtighedsprincippet åbent for fortolkning, eftersom nogen skal afgøre, hvornår mistanken om en fare er stor nok til, at princippet skal anvendes - men også hvilken konsekvens forsigtigheden skal udmønte sig i. På samme måde med vurderingen af en risiko vil vurderingen, af hvornår forsigtighedsprincippet skal iværksættes, altid afhænge af den, der tager beslutningen, og dermed af forskelle i sociale værdier. (Breck 2001: 71) Således kan vi se, at Seidenfaden argumenterer helt modsat vicedirektøren, men umiddelbart med udgangspunkt i det samme rationale eller den samme påstand - at sikre forbrugerne og deres interesser bedst muligt. Seidenfaden mener dog som bekendt ikke, at man sikrer forbrugerne og deres interesser ved at reagere offensivt, da det ifølge ham skaber panik og spreder bekymring. At påberåbe sig forsigtighedsprincippet løser med andre ord på ingen måde risikokonflikter, men flytter uenigheden et nyt sted hen, hvor værdimæssige opfattelser og rationaler alt andet lige kommer tydeligt frem i lyset. (Ibid.) Således mener direktoratet, at man godt kan handle og undgå panik, hvis man er åben om valg og bevæggrunde for at handle, hvorimod chefredaktøren mener, at handling uvægerligt fører til unødig bekymring og usikkerhed. Det springende punkt i diskussionen om forsigtighedsprincippet er dermed forbrugernes reelle syn på sagen. For både chefredaktøren og i en vis grad også vicedirektøren udlægger forbrugernes reaktioner, men spørgsmålet er, om nogen af dem kan siges at kende deres risikoopfattelse? Det vender jeg tilbage til i næste kapitel. Risiko bliver igen i vicedirektørens indlæg fremstillet som et problem, jf. Jensens gendrivelse og rygdækning ovenfor, og på den måde fremstår indlægget alt i alt i forlængelse af direktoratets tidligere kommunikation. En ansvarlig risikoaktør Myndighedernes italesættelse af risiko kan siges at være konsistent - forudsigelig, om man vil - sammenhængende og åben, hvilket i mine øjne skyldes, at deres relation til samfundets øvrige aktører på samme måde er forholdsvis konsistent, i modsætning til f.eks. medierne, som kan indtage flere roller som nyhedsformidler. Såvel i pressemeddelelserne som i vicedirektørens udtalelser til dagbladene er myndighedernes konstruktion af risiko ikke overraskende den samme: Som et spørgsmål om ansvar, forbrugernes bedste og som et problem, der skal håndteres. Myndighederne håndterer som sagt risiko med udgangspunkt i definitionen af en acceptabel risiko, og jeg mener, at selv om vicedirektøren fremhæver risikovurdering som en videnskabelig disciplin, så afspejler direkto-

133 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

ratets risikoopfattelse i en vis forstand både befolkningens flerdimensionale og eksperternes videnskabelige opfattelse af risiko. Det kommer f.eks. til udtryk i det faktum, at direktoratet griber ind under henvisning til befolkningens formodede forventninger om handling og information, og især i vicedirektørens indlæg, hvor han metakommunikerer om risikohåndtering og fremhæver, at det kan diskuteres, hvor sikker man som myndighed skal være, før man reagerer. I mine øjne anerkender Jensen hermed, at risiko er lig med usikker viden og derfor forskellige definitioner af problemet. Som nævnt mener jeg, at vicedirektørens pointering af en videnskabelig risikovurdering bunder i myndighedernes nødvendige opfattelse af risiko som rutine. Myndighederne håndterer nærmest dagligt risiko, hvorfor de er nødt til at operere med et beredskab og faste procedurer for at kunne reagere så hurtigt og myndigt, som moderniseringens risici kræver. Og i dette beredskab er eksperternes vurdering af risiko en fast og vægtig bestanddel. Rutine er derfor ifølge vicedirektøren møntet på procedurerne for risikohåndtering. Men jeg mener imidlertid, at idet risikohåndtering er en fast procedure, bliver risiko som fænomen og problem alt andet lige også en fast størrelse. Ellers er risiko umuligt at håndtere for myndighederne, som er under pres fra samfundets øvrige aktører, der - som følge af videnskabens perspektivisme - med held søger indflydelse på definitionen af samfundets risici. Det er således ikke helt entydigt, hvor meget direktoratet reelt tager højde for befolkningens kvalitative opfattelse af risiko - selv om deres definition af den acceptable risiko på den anden side heller ikke udelukkende baserer sig på videnskabens. Det skal vi se nærmere på i den følgende diskussion.

Samfundets forskellige konstruktioner af risiko Vi har i de sidste fire kapitler set, at risiko italesættes væsensforskelligt og undertiden uforudsigeligt af samfundets risikoaktører: Hvor eksperter, som (endnu) har autoriteten til at udpege samfundets risici, opfatter risiko som et fænomen, der kan kvantificeres og beskrives 'objektivt' på baggrund af videnskabelige analyser - der oplever befolkningen risiko på baggrund af en lang række kvalitative karakteristika, som varierer fra risiko til risiko. Og hvor medierne, som redigerer myndighedernes risikokommunikation ud fra rationaler, der undertiden er ganske anderledes end deres, ser risiko som en god historie og en anledning til at bedrive fokusjournalistik - der har myndighederne ansvaret for

134 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

samfundets risici og ser derfor risiko som et problem, der skal håndteres, og et ansvar, der skal løftes, på baggrund af den for samfundet acceptable risiko. Med til historien hører også en lang række variabler, som er med til at afgøre aktørernes konkrete italesættelse af risiko. En af dem er, om den aktuelle risikosag er en videnskonflikt eller en håndteringskonflikt, hvor risiko som oftest af medierne italesættes i en fokusjournalistisk nyhedsdækning. For når der ikke er den store diskussion om, hvor stor en risiko er, vil sagen ofte, som vi har set, udvikle sig til en konflikt om myndighedernes håndtering af den. Myndighederne er som sagt under pres i risikosamfundet, hvor ikke bare medierne, men også interesser i græsrodsorganisationer, erhvervslivet og blandt oppositionspolitikere kontinuerligt stiller spørgsmål til dem. Der er således en lang række faktorer, der bestemmer karakteren og dermed definitionen af den enkelte risiko, men som nævnt forekommer det kun at være befolkningen, der reelt skelner kvalitativt mellem risici. Eksperter sammenligner risici ud fra f.eks. antal dødsfald pr. 1000 indbyggere, i mediernes fokusjournalistiske dækning har vi ligeledes set bl.a. Seidenfaden efterlyse sammenlignende risikoanalyser, og myndighederne agerer mellem en videnskabelig risikoopfattelse og befolkningens ditto. Men det er som sagt svært at afgøre, hvor stor en rolle kvalitative forskelle på risici reelt spiller for myndighederne håndtering. Samfundets risikoaktører og deres rationaler stiller således krav til myndighedernes kommunikation om risiko. Som olivenoliesagen illustrerer, fordrer risikokommunikation derfor en håndtering af den samlede kommunikationssituation - det vil først og fremmest sige aktørernes italesættelse af risiko, de forskellige former for konflikter, risikokommunikation udmønter sig i, og de særlige omstændigheder, der kendetegner risiko. Det skal vi se på i det følgende kapitel, som er en diskussion af moderne risikokommunikation.

135 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

136 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

9. Diskussion af moderne risikokommunikation Så vidt aktørernes varierede italesættelse af risiko. Nu skal det dreje sig om betydningen af deres risikoopfattelser - med andre ord: Hvilke krav stiller aktørernes forskellige opfattelser af risiko til myndighedernes risikokommunikation? Myndighederne definerer den acceptable risiko i spillerummet mellem forbrugere, medier, eksperter, detailhandlen og andre risikoaktører, og det er som sagt bogens pointe, at det er en svær kommunikationssituation, primært på grund af aktørernes forskellige rationaler. Det følgende er en diskussion af centrale aspekter ved moderne risikokommunikation, hvoraf nogle formuleres som krav på baggrund af olivenoliesagen - og andre som muligheder. Diskussionen har tre ben. Først skal vi se på kommunikationssituationen, og i den forbindelse diskuterer jeg kort mulighederne for dialogisk risikokommunikation. Det er en løsning på den svære kommunikation om værdier, som Thomas Breck mener er oplagt, jf. kap. 4, men som i mine øjne synes urealistisk i sin fulde udstrækning bl.a. på grund af risikosagernes ofte akutte tilsnit. Dernæst stiller jeg den endelige diagnose af olivenoliesagen. En diagnose, der har været undervejs i hele bogen, og som er en del af baggrunden for de krav til moderne risikokommunikation, jeg vil pege på i stedet for en strengt dialogisk tilgang. Og endelig diskuterer og sammenfatter jeg en række udtræk dels fra analysen, dels fra de forskellige ræsonnementer om risiko, jeg har inddraget undervejs fra bl.a. Mary Douglas og Thomas Breck. Sammenfatningen munder ud i en topik for moderne risikokommunikation - dvs. en række steder, eller krav om man vil, hvor myndighederne skal finde deres argumenter eller de temaer, der kan siges at være centrale for moderne risikokommunikation.

Udgangspunktet for at kommunikere om risiko Som sagt er kommunikationssituationen i sager om risiko vanskelig, hvilket de sidste fire kapitler har understreget. Men én ting er de øvrige aktørers forskellige rationaler om risiko. Noget andet er de vilkår, der knytter sig direkte til myndighedernes ansvar, og ikke mindst de karakteristika, som knytter sig til moderniseringens risici. Der er således flere omstændigheder, der gør det vanskeligt at kommunikere om risiko - omstændigheder ved modtageren, afsenderen, bud-

137 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

skabet og kommunikationsformen. Kort sagt er risikokommunikation vanskelig, fordi: •

Modtageren oplever risiko på en måde, der sjældent tager i betragtning, hvor mange (eller få) samfundsborgere, der rimeligvis udsættes for f.eks. kræftfremkaldende stoffer i olivenolie. Derimod formes befolkningens risikoopfattelse i mindre fællesskaber ud fra kvalitative kriterier - og ikke mindst forskelligt fra risiko til risiko. Det betyder, at udgangspunktet og perspektivet for afsender og modtager er forskelligt.

•

Myndighederne som afsender har ansvaret for at håndtere risiko på den for samfundet mest acceptable måde, hvorved de risikerer deres politiske liv, fordi der hele tiden kan stilles spørgsmål til deres foranstaltninger: For hvad er den mest acceptable løsning for samfundet? Det betyder, at kommunikationen i lige så høj grad handler om myndighedernes ethos, som om det reelle budskab.

•

Budskabet om risiko er baseret på usikker viden og socialt konstrueret. Det betyder to ting for risikokommunikation: Dels er myndighederne dermed overladt til eksperternes midlertidige risikokonstruktioner, hvorved de risikerer at formidle flere forskellige og ofte modsatrettede budskaber i løbet af håndteringen af en risiko, jf. olivenoliesagen. Dels er erkendelsen af risiko deltagende, hvilket har betydning for modtagerens perception af budskabet, som vi så ovenfor. Men det betyder samtidig, at andre aktører råber i kor med myndighederne for at definere en aktuel risiko, og set i lyset af det usikre vidensgrundlag synes deres konstruktioner ofte lige så fornuftige som myndighedernes.

•

Kommunikationsformen, som den ser ud i dag, er overvejende via medierne. Myndighederne er derfor afhængige af nyhedsinstitutionen, hvis formidling af bl.a. risiko, som vi har set, sjældent er til at forudsige. Det betyder, dels at myndighederne må tilrettelægge deres kommunikation, så den er interessant for nyhedsinstitutionen, dels at de ikke kan regne med, at deres risikokommunikation dækkes og dermed når borgerne qua den journalistiske offentlighed.

138 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Risiko giver, jf. kap. 3, imidlertid også myndighederne mulighed for at demonstrere handlekraft og generere tillid, hvilket jeg vender tilbage til nedenfor. Blandt de skitserede omstændigheder kan nogle siges at gælde for kommunikationssituationen i alle enkeltsager, mens andre er karakteristiske udelukkende for sager om risiko. At myndighederne er afhængige af medierne i deres kommunikation med offentligheden - i hvert fald når de udtrykker sig qua pressemeddelelser og i dagblade eller tv - er ikke særligt for enkeltsager. Det er den offentlige debat om, hvorvidt myndighederne nu vælger de mest acceptable løsninger, heller ikke. Derimod er risikosager som sagt en særlig form for enkeltsag i den forstand, at budskabet om risiko er foreløbigt og dermed indbyder til en offentlig definition af problemet - men også i den forstand, at samfundets aktører oplever risiko på baggrund af helt særlige rationaler. Det særegne ved risikosager kan derfor i en vis forstand koges ned til en samfundsmæssig splid mellem en acceptabel, en 'objektiv' og en subjektiv risiko.

Samfundets debat om den acceptable risiko Som vi har set, søger myndigheder i risikosager at fastsætte den acceptable risiko i afvejningen af en 'objektiv' og en subjektiv risikoopfattelse: Den første er myndighedernes videnskabelige grundlag, den anden modtagerperspektivet, som alt andet lige er afgørende for kommunikationen. Spørgsmålet er imidlertid, i hvor høj grad der reelt er tale om en forhandling af eksperters risikoopfattelse og samfundsborgernes ditto. Vicedirektøren fortæller som sagt, at direktoratet i risikosager nedsætter en styringsgruppe med forskellige eksperter, embedsmænd og informationsmedarbejdere: "På den måde fungerer det godt. Vi kalder på dem, der har forstand på sundheden i det, og dem, der har forstand på analysen, og hvor meget man spiser, og så på bureaukratsiden, der skal lave alle papirerne". Men hvor kommer den subjektive risikooplevelse ind i vurderingen? Det, styringsgruppen vurderer i forbindelse med en aktuel risiko, er ifølge Henrik G. Jensen først og fremmest, hvor stor faren reelt er, jf. kap. 9, og her er jeg enig i, at der ganske afgjort er brug for videnskabelige vurderinger. Men når risikoen er defineret videnskabeligt, og der skal fastsættes en acceptabel risiko som et centralt element i håndteringen af den, er det i mine øjne stadig overvejende eksperter, der i dag afgør myndighedernes risikoopfattelse og dermed den acceptable risiko. Vicedirektøren forklarer, at direktoratets eksperter f.eks. henstiller til, at '"I skal fjerne det fra markedet nu, og hvis I skal sætte en grænse-

139 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

værdi, så foreslår vi, at det ligger i omegnen af de og de PAH'er'. 'Fint', siger vi så, 'så er det det, vi gør'". Dernæst orienteres bl.a. detailhandlen og ministeren - men altså ingen debat om grænseværdien med dem, som udsættes for den. I stedet kommunikerer myndighederne den acceptable risiko qua pressemeddelelser, deres hjemmesider og i dagblade og tv. Der er således tale om envejskommunikation, forstået på den måde, at myndighederne ganske vist orienterer deres handlinger mod befolkningen, men at det politiske system ikke levner borgerne mulighed for at respondere - i betydningen kommunikere tilbage, hvordan de tolker myndighedernes acceptable risiko. Det vil sige, at myndighederne forventer, at borgerne forstår og handler på baggrund af myndighedernes budskab, men ikke at de responderer verbalt. Det opfatter jeg som nævnt i kapitel 6 som en transmitterende kommunikationssituation, der alt andet lige er resultatet af selv de mest demokratiske styreformer. Jeg mener alligevel, at myndighedernes risikokommunikation - som så meget andet offentlig kommunikation i dag - kan siges at afspejle en manglende forståelse eller interesse for, at befolkningen tolker f.eks. risiko i endog meget forskellige kontekster. I stedet kommunikerer direktoratet undervejs om den acceptable risiko med Forbrugerrådet, der dog har stor indflydelse på myndighedernes beslutninger. For som Henrik G. Jensen siger: "Det er dem, der tegner biksen, også over for Folketinget. Forbrugerrådet er en meget vigtig samspiller". Ifølge vicedirektøren er samspillet med Forbrugerrådet et udtryk for demokratisk risikohåndtering, for "det er jo direkte fastlagt i loven, hvordan vi skal høre erhvervs- og forbrugerorganisationerne. Og der kommer det demokratiske element meget tydeligt frem". Som Thomas Breck fremhæver, er høring af interesseorganisationer en integreret del af myndighedernes arbejde i mange vestlige lande, og det får den offentlige administration til at fremstå åben og demokratisk. (Breck 2001: 127) På den måde legitimerer forbrugerorganisationer som sagt myndighedernes beslutninger i kraft af, at de repræsenterer forbrugerne. Men ingen forbrugerorganisation kan til fulde inddæmme befolkningens facetterede oplevelse af risiko - selv om det i dag omvendt er det nærmeste, myndighederne kommer et kendskab til forbrugernes opfattelse af en akut risiko. Jeg mener derfor, at myndighederne med en risikoopfattelse, der overvejende baserer sig på eksperters analyser, forregner sig. Det har konsekvenser for risikokommunikation, idet specialiserede risikoanalyser forarmer fremstillingen af sociale problemer som f.eks. risiko

140 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

ved at tage dem ud af deres kontekst: "It is a travesty of rational thought to pretend that it is best to take value-free decisions in matters of life and death". (Douglas mfl. 1982: 73) Desuden mener jeg, at der er en pointe i, at myndighederne ved at kommunikere om den acceptable risiko med Forbrugerrådet, og ikke med befolkningen, ikke signalerer interesse for de subjektive - og dermed pragmatiske - risikokriterier. Ej heller for den angst, ligegyldighed eller irritation, hvormed befolkningen oplever samfundets risici, jf. de to konsekvenseksperter. Risikokommunikation drejer sig som sagt i høj grad om tillid og dermed om afsenders ethos, i og med der konstant stilles spørgsmål til myndighedernes håndtering. Med andre ord er forståelsen, interessen eller den gensidige kommunikation mellem befolkningen og myndigheder central for risikokommunikation - og som det ser ud i dag, lader den i mine øjne en del tilbage at ønske.

Risiko øger afstanden mellem aktørerne Man kan indvende, at der i sagen om PAH i olivenolie ikke umiddelbart er sket den store skade for myndighederne, da de overlevede kritikken fra især Politiken og TV2, men også fra Grøn Information.149 Som sagt kan det dog give såvel myndigheder som detailhandlen store problemer, hvis forbrugerne reagerer stærkt imod et produkt på grund af risikoen for f.eks. kræft eller cVJD, men også hvis de er ligeglade og negligerer myndighedernes råd. Der er imidlertid en anden konsekvens af de mange risikosager, som er mindst lige så væsentlig: Hvordan befolkningen oplever myndighedernes håndtering og definition af den acceptable risiko. Men det mener jeg som sagt ikke, at vi reelt ved. For risikokommunikationen mellem myndigheder og borgere foregår i en ensrettet formidling af informationer - i modsætning til f.eks. medier og interesseorganisationer, som kommunikerer offentligt med myndighederne om risiko. Sagen om olivenolie er en strid mellem fortrinsvis medier og myndigheder, som diskuterer den acceptable risiko og dermed beslutninger, der træffes for befolkningens bedste - henover hovedet på samme. Og et af de stærke våben i diskussionen er, som vi har set, at udlægge, hvad befolkningen mener, hvilket ingen af de to risikoaktører reelt ved. Min pointe er, at risikokonflikter derfor ofte bidrager til det manglende engagement og den almene disinteresse for politik, som flere

149

Dog led producenterne og detailhandlen som sagt tab, da salget af olivenolie var markant nedsat et helt år efter sagen om PAH. Om nogen reelt risikerer at udvikle kræft, kan vi selv sagt først se ud i fremtiden.

141 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

kritikere i disse år påpeger. Peter Bro argumenterer f.eks. for, at mens myndighedernes ensretning af kommunikationen har fjernet den politiske diskussion fra offentligheden, så har medierne med deres gengældelsesangreb taget offentligheden ud af politik ved at erstatte den med meningsmålinger og livsstilseksperter - og har samtidig taget politikken væk fra offentligheden ved at beskæftige sig med ting, som den menige dansker ikke kan få noget politisk udbytte af. (Bro 1998:51) Med andre ord er politik i dag karakteriseret ved enkeltsagsbehandling, der som sagt bringer myndigheder og befolkning på stadig længere afstand af hinanden. Det er imidlertid ikke kun myndighedernes skyld, at befolkningen ikke længere interesserer sig for de store politiske spørgsmål. Jeg vil samtidig indvende, at befolkningen i mine øjne ikke kan fritages for en del af ansvaret for det manglende engagement i de store politiske diskussioner. For selv om borgerne har svært ved at komme til orde i den journalistiske offentlighed, har de stadig mulighed for at give deres mening til kende bl.a. i læserbreve. Desuden kan det diskuteres, hvor udpræget borgernes disinteresse for politik reelt er. Men i forhold til mit ærinde er det en helt anden diskussion, og jeg er som udgangspunkt enig med Bro i, at tendensen til manglende engagement er til stede - og har været det længe. Risikosager udspiller sig således hovedsagelig som en offentlig strid mellem især myndigheder og medier med borgerne som bænkevarmere og en risikokommunikation, der er ensrettet fra myndighederne til borgerne. Det er en pointe, de to konsekvenseksperter til dels understreger, jf. kap. 6, eftersom de begge udtrykker en vis skepsis over for myndighedernes risikokommunikation. Kernen i min argumentation er derfor, at der mangler en reel udveksling af risikoopfattelser mellem myndigheder og befolkning. Med Thomas Brecks ord mangler der en dialog om det usikre. For lægfolks erfaringer og rationaler rummer væsentlige kilder til løsningen af samfundets problemer, (Breck 2001: 81) da det er dem, som reelt udsættes for moderniseringens risici. Befolkningens risikoopfattelse bør derfor i mine øjne være central for moderne risikokommunikation. Spørgsmålet er bare, om dialog er et realistisk krav.

142 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Dialog som løsning? Der diskuteres i disse år nye måder at håndtere risiko på, i og med behovet for at bygge bro mellem eksperter, beslutningstagere og offentligheden langsomt sætter sig igennem. Thomas Breck fremhæver en dialogisk tilgang til risikohåndtering for at gøre samfundets risikokonflikter bedre, hvor flere berørte parter skal inddrages tidligere i processen for at gøre beslutningsgrundlaget bedre. I forhold til kommunikation, der kan være en transmission af informationer fra afsender til modtager, er dialog en gensidig praksis. Det centrale incitament i en dialog er dermed at sætte spørgsmålstegn ved sine egne kategorier og på den måde producere en ny forståelse og nye handlemuligheder. (Kristiansen mfl. 2000: 15f) Jeg vil understrege, at det er min forståelse af dialog, da Breck ikke fremsætter en tydelig afgrænsning. Jeg mener dog, at hans dialogopfattelse ikke befinder sig langt fra min, da jeg tager udgangspunkt i en definition, som stammer fra konsultationspraksis og dermed har læring eller udvikling for øje. For Breck omtaler idealet for risikokommunikation som "en gensidig læreproces præget af dialog og forhandling om værdier". (Breck 2001: 123) En dialog er således uforudsigelig og derfor risikofyldt, idet parterne skal turde at revidere deres egne perspektiver. I det følgende skitserer jeg kort Brecks argumentation og diskuterer forslagets potentiale som løsning set i lyset af den svære kommunikationssituation i risikosager, aktørernes forskellige risikoopfattelser og de muligheder, der ligger i det politiske system for at håndtere risiko. Kernen i Brecks "Dialog om det usikre" er, at den udbredte opfattelse af risikokommunikation som en teknisk disciplin, der skal kommunikere den acceptable risiko til befolkningen, når eksperter og embedsmænd har defineret den, må tages op til revision, jf. kap. 4. Det viser samfundets stigende antal risikokonflikter. (Breck 2001: 20) I stedet for envejskommunikation må myndighederne ifølge Breck kommunikere i en dialog med de øvrige aktører om de politiske beslutninger om risiko, først og fremmest for at øge beslutningernes demokratiske legitimitet, men også fordi risikokommunikation i højere grad er et spørgsmål om tillid, værdier og usikker viden, end videnskabelige resultater. Breck tager afsæt i en analytisk-deliberativ tilgang til risikohåndtering,150 som søger at

150

Den analytisk-deliberative tilgang stammer fra USA, hvor en national komité i 1996 kritiserede myndighederne for at betragte vurderingen af risici som en aktivitet for eksperter og risikokommunikation som en oversættelse af eksperters resultater til brug for lægfolk og politikere, jf. Breck 2001: 124.

143 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

ophæve den skarpe distinktion mellem risikovurdering, risikohåndtering og risikokommunikation og i stedet kombinere den videnskabelige risikoanalyse med en løbende drøftelse med berørte parter og interessenter fra første færd. (Ibid.: 124) Jeg er enig med Breck i, at en demokratisk dialog med langt flere risikoaktører end i dag vil gøre beslutningsgrundlaget bedre - primært fordi flere aktører vil udvide begrebet om den acceptable risiko og gøre den samlede viden større. På den måde bliver grundlaget for at træffe beslutninger om risiko alt andet lige mere legitimt, da myndighederne konsulterer dem, som udsættes for beslutningerne. Man kan desuden have en forventning om, at det samtidig kan forhindre, at konflikterne kommer til at dreje sig om frygt og fornemmelser, idet en dialog i teorien vil give alle parter en større forståelse for den pågældende risiko og ikke mindst for de øvrige aktørers opfattelse af den. En demokratisk dialog vil således også give myndighederne mulighed for at opbygge tillid i offentligheden til såvel deres risikohåndtering som til dem som risikoaktører, da de kommunikerer direkte med borgerne. Dermed kan de dels bedre formidle rationalet bag deres risikoopfattelse, dels udvise åbenhed, forståelse og ikke mindst velvilje over for befolkningen. Det vil i mine øjne være et af de største udbytter ved dialogisk risikohåndtering, da spørgsmålet, om hvem man skal tro i samfundets mange risikokonflikter, som sagt i høj grad handler om tillid. En mere dialogisk risikohåndtering er således en oplagt løsning på den svigtende tillid, som offentlige myndigheder oplever i disse år til deres råd og anbefalinger om risici på bl.a. fødevare- og miljøområdet. (Breck 2001: 15) Men hvor oplagt den demokratiske dialog end synes, er den efter min mening en illusorisk løsning på at komme nærmere en reelt accepteret risiko i akutte sager. Af flere grunde.

Dialog eller handlekraft Det springende punkt i Brecks ideal om dialogisk risikohåndtering er, at selv om beslutningsgrundlaget bliver mere demokratisk og tilliden til myndighederne måske større, så bliver det samtidig langt sværere for myndighederne at håndtere risiko - og det er nu engang deres ansvar. For at inddrage flere parter i en risikokonflikt er, som Breck også selv anerkender, både besværligt og tidskrævende. Og måske heller ikke praktisk muligt. At invitere lægfolk ind i diskussionen gør den ikke kun mere demokratisk, men alt andet lige også mere

144 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

følelsesbetonet og afhængig af personlige oplevelser, og selv om disse er centrale for forståelsen af, hvordan befolkningen oplever risiko, er de svære for myndighederne at håndtere og omsætte til reel handling. Som sagt er sager om risiko ofte kendetegnet ved et usikkert vidensgrundlag, medieopmærksomhed og et pres på myndighederne, for at de skal handle. (Breck 2001: 115) Under de vilkår mener jeg, det er svært at forestille sig en dialog med sagens berørte parter for at gøre beslutningsgrundlaget mere demokratisk og øge tilliden til samme. En frugtbar tanke, ja. Men ikke en reel mulighed. Som Henrik G. Jensen siger: "Man kan ikke begynde at diskutere, fordi producenten vil have én holdning, detailhandlen vil have en anden, nogle dele af detailhandlen vil have en tredje og så videre. Så er det nok alligevel bedre, at man siger: 'Lad Fødevaredirektoratet bestemme det'". Praksis er i dag, at Fødevaredirektoratet, på vegne af detailhandlen, producenter og resten af samfundet, vurderer risikoen og håndteringsmulighederne i de akutte risikosager, hvilket der ifølge vicedirektøren er bred enighed om i detailhandlen og hos producenterne. En vigtig årsag til denne praksis er ifølge Jensen, at direktoratet ofte kritiseres for at reagere for langsomt. "Det er svært i den akutte situation, hvor forløbet ofte udvikler sig i løbet af ganske få timer. Vi har fået på puklen mange gange for at være for langsomme. Det har vi virkelig strammet op på, så vi nu agerer så hurtigt, som vi overhovedet kan", forklarer Henrik G. Jensen. Jeg mener, at vicedirektøren her udtrykker et skisma, som de politiske instanser opererer under i dag: At de konstant bliver mødt af to uforenelige krav om henholdsvis handlekraft og dialog, der hele tiden spilles ud mod hinanden af samfundets aktører. Hvor handlekraft drejer sig om at udvise autoritet og resultater, er kravet om dialog således mere socialt og procesorienteret. I en vis forstand kan man sige, at kravet om handling typisk fremsættes eller diskuteres i håndteringskonflikter, mens dialog især er påkrævet i videnskonflikter. Vicedirektørens udtalelser tyder på, at kravet om handlekraft i dag generelt vægtes tungere af myndighederne end behovet for dialog og mere demokrati i risikohåndteringen - med visse konsekvenser, som vi har set ovenfor. Jeg ser denne prioritering som en naturlig konsekvens af det politiske system, som hverken har ressourcerne eller er gearet til en dialog med befolkningen. Krumtappen i et repræsentativt demokrati er netop, at borgerne udpeger den politiske ledelse, som derefter træffer beslutninger til samfundets fælles bedste. For som Mary Douglas fremhæver, så vælger vi risici efter samme overbevisning, som vi vælger

145 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

vores sociale institutioner. (Douglas mfl. 1982: 9) For vi kan ikke på nogen måde rumme omverdenens mangfoldighed, hvorfor myndighederne reducerer en stor del af den daglige kompleksitet. Så kan vi som sagt altid senere fortrænge eller transformere deres råd som undskyldning for at opretholde vores vante adfærd. Selv hvis der er enighed om, at et givet stof f.eks. er farligt, og myndighederne har håndteret risikoen acceptabelt, kan befolkningen transformere den til en værdimæssig konflikt baseret på kvalitative kriterier om, hvem vi vælger at tro på - om nogen, jf. de to konsekvenseksperter i olivenoliesagen. På den måde spiller befolkningen som sagt også risici og konflikter ud mod hinanden for yderligere at reducere kompleksiteten i samfundets mange problemstillinger. Min pointe er, at der vil være andre konsekvenser og dermed stadig kritik af myndighederne ved at nedprioritere reaktionshastigheden til fordel for en dialog om den acceptable risiko. Der er imidlertid forskel på at træffe beslutninger om at begrænse antallet af asylansøgere og beslutninger om risiko, hvor vidensgrundlaget er usikkert, og faktorer som kulturelle værdier og tillid derfor afgør, om beslutningerne bekræftes af offentligheden. Myndighedernes vanlige envejskommunikation om de politiske definitioner og beslutninger, som vi bl.a. ser i kampagner om HIV og trafiksikkerhed, er med andre ord det, myndighederne har kapacitet til i forhold til antallet af problemer, de skal løse. Men det er i mine øjne utilstrækkeligt, når der er tale om risiko. En eller anden form for udveksling af risikoopfattelser mellem samfundets centrale aktører er derfor nødvendig.

Høringer - mulighed for demokratisk dialog Spørgsmålet er, om ikke Henrik G. Jensen har ret, når han hævder, at der allerede er et demokratisk element i direktoratets risikohåndtering. Eller sagt på en anden måde: Spørgsmålet er, om ikke Thomas Breck og andre kritikere stirrer sig blind på demokrati og dialog som ikke bare en mangel, men også løsningen på kommunikationen om risiko - i et demokratisk land, hvor myndighederne i realiteten konsulterer andre risikoaktører, før de reagerer. Direktoratet hører ganske vist ikke befolkningen, men de hører erhvervs- og forbrugerorganisationer undervejs i risikosager. Og selv om en høring er ganske uforpligtende for alle parter og for det meste kun omfatter organiserede interesser, (Breck 2001: 127) så giver jeg Jensen ret i, at det trods alt er en demokratisk procedure, der

146 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

alt andet lige garanterer en vis form for dialog om den acceptable risiko. Jeg tvivler stærkt på, at en højere grad af inddragelse er praktisk muligt i håndteringen af den akutte risiko - og om resultatet overhovedet vil stå mål med besværet. For selv om direktoratet inviterer f.eks. 50 repræsentativt udvalgte borgere til en dialog om risikoen ved PAH i olivenolie, så er det alligevel kun en så minimal del af befolkningen og dermed så lille et udsnit af de subjektive kriterier, at myndighederne i mine øjne kun vil kunne bruge deres udsagn til en generel forståelse for, at befolkningen opfatter risiko helt anderledes end dem. Ikke til at tilrettelægge kommunikationen efter. Jeg mener således, at Breck både undervurderer og overvurderer det politiske system, når han fremhæver dialog som løsningen på den svære kommunikation om risiko. Han overvurderer det politiske apparatur, når han peger på en dialog med befolkningen som en måde at gøre risikokonflikter bedre på. Men han undervurderer det samtidig, fordi han i mine øjne ikke til fulde anerkender de muligheder, der allerede ligger i det politiske system, og som reelt sikrer risikohåndteringen en vis grad af demokrati og dialog. For som Henrik G. Jensen påpeger: "Det, vi kan gøre, og som vi også gør, er at lægge vores ting åbent frem og sige, at det er det her, vi gør, og facts er sådan og sådan, og det er det her, vi har fundet". Myndighedernes muligheder for at udvise åbenhed kan dog i mine øjne udvides. Jeg tilslutter mig Brecks ideal om dialog og dermed udveksling af risikoopfattelser mellem myndigheder og befolkning - jeg mener bare ikke, at hans ideer er realistiske for det politiske system i dag. Der er dog som sagt visse elementer i idealet om dialogisk risikohåndtering, som man bør stræbe efter i moderne risikokommunikation i dag: Troværdighed og forståelse for forskellige rationaler om risiko. Begge dele kan i hvert fald udledes af olivenoliesagen som væsentlige betingelser for kommunikation. I det følgende skal vi derfor runde sagen af, og jeg vil stille den endelige diagnose med henblik på at udlede centrale elementer, der bør kendetegne moderne risikokommunikation med andre ord de krav til myndighedernes kommunikation om risiko, som sagen om olivenolie rejser.

En risikosag om olivenolie - den endelige diagnose Gennemgangen af de fire risikoaktører viser som sagt, at sagen om olivenolie i højere grad er en håndteringskonflikt end en videnskonflikt. Der medvirker stort

147 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

set ingen eksperter, og PAH er en velkendt kræftfremkalder fra bl.a. cigaretter, hvorfor der ikke er tvivl om, at PAH-indholdet i olivenolien udgør en sundhedsrisiko. Desuden kan man direkte aflæse af den kritik, bl.a. medierne italesætter, at det i højere grad er myndighedernes håndtering, der er til debat, end PAH'ernes farlighed. Eksempelvis skriver Politiken, at "billedet af endnu en dansk overreaktion unægtelig er ved at tegne sig",151 og TV2's Anders Bech Jessen udtrykker kritikken således: "Hvorfor så ikke vente med at gå ud og sige, 'Der er noget farligt her', hvis man først bliver syg efter at have drukket litervis af det?"152 Sagens beskaffenhed som håndteringskonflikt har en række konsekvenser for moderne risikokommunikation, som jeg vil skitsere i det følgende. Det handler bl.a. om, at risikosager forklædt som håndteringskonflikter kan siges at adskille sig mindre fra regulære enkeltsager, end risikosager i form af videnskonflikter. Og det har konsekvenser for selve kommunikationssituationen, som i håndteringskonflikter overvejende er en diskussion mellem medier og myndigheder, hvilket vi skal se på nu. Medier og myndigheder i diskussion Jeg mener som sagt, at idet olivenoliesagen udvikler sig til en strid om myndighedernes håndtering, så bliver såvel eksperter som befolkningen overflødige i kommunikationen, jf. kap. 3. Medierne spiller derimod en afgørende rolle i håndteringskonflikter, ikke mindst fordi de er med til at skabe dem ved enten selv at tage bladet fra munden og i et fokusjournalistisk ærinde forfølge magtens mænd - eller også ved at give andre risikoaktører taletid til at kritisere myndighederne. I olivenolie sagen er det medierne med Politiken i spidsen, som søger at transformere risikoen ved de kræftfremkaldende stoffer i spiseolien til en håndteringskonflikt, som giver flere historier, end den ikke særligt interessante, men veldokumenterede risiko ved PAH i sig selv kan kaste af sig. Som sagt er der et underfundigt skisma internt på Politiken i kritikken af Fødevaredirektoratet, hvilket viser, at også medierne har vanskeligt ved at forholde sig til risici. Som det er tilfældet med olivenoliesagen, udspiller mange håndteringskonflikter sig i høj grad mellem medier, der sætter spørgsmålstegn ved myndighedernes manøvrer, og myndigheder, der tager til genmæle. Det er i mine øjne problematisk for myndighedernes kommunikation om risiko, for det første fordi de mange

151 152

Politiken d. 27/8 2001, kultur og debat. TV2-Nyhederne kl. 22.00 d. 27/8 2001.

148 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

kontroverser mellem medier og politikere, som sagt ofte foregår henover hovedet på befolkningen, der har svært ved at forholde sig til dem og derfor tager afstand fra såvel politikere som medier. (Bro 1998: 9) For det andet fordi kontroverserne ikke udelukkende handler om håndtering af moderniseringens risici, men også om samfundets omgang med dem, hvorfor det efter min mening er vigtigt at fastholde befolkningens interesse. Og for det tredje er det et problem, at det overvejende er medier og myndigheder, der kommunikerer i mange håndteringskonflikter, i og med temaet for den offentlige kommunikation om risiko således ofte undergår en uheldig transformation. Det ser vi i olivenoliesagen, hvor TV2 og Politiken konstruerer myndighedernes håndtering som en overreaktion, der skaber ligegyldighed og angst i befolkningen. Som jeg har været inde på tidligere, tematiserer ingen af de to medier den reelle ansvarsfordeling i myndighedernes risikohåndtering - at det er detailhandlen, som har ansvaret for, at produkterne er i orden, og derfor i bund og grund kunne have forhindret direktoratets indgreb. På samme måde afviser Seidenfaden at trække diskussionen op på et mere abstrakt og generelt niveau om håndteringen af samfundets risici og myndighedernes muligheder for samme, hvilket vicedirektøren ellers opfordrer til. Henrik G. Jensen forklarer, at det er "svært at diskutere disse ting med journalister i Danmark, for de er meget svære at få fat i. Vi har forsøgt at starte diskussionen offentligt, men vi har ikke gode erfaringer. Det, der er interesse for i Danmark, er, hvordan vi gør det rent praktisk". Som sagt mener jeg, at såvel Seidenfadens kritik som mediernes generelle dækning af sagen afspejler, at de ikke evner eller måske nærmere ikke ønsker at beskæftige sig med de mere abstrakte dele af risikohåndtering. Det er uheldigt, da risiko netop er en uhyre abstrakt størrelse. Men medierne har som sagt et helt andet rationale end myndighederne for at beskæftige sig med samfundets risici: For medierne er risiko en god historie og dermed en god vare i den indbyrdes konkurrence, hvorfor de mange risici skal sælge nyheder ved f.eks. at udvikle sig til en seriel begivenhed eller afføde konkrete konflikter om myndighedernes håndtering. På den måde taler myndigheder og medier forbi hinanden i deres offentlige diskussion af risiko. Og det er i mine øjne problematisk for myndighederne, at de ikke er i stand til at etablere en offentlig debat om risiko og generelle håndteringsmuligheder, men i stedet bliver stillet til ansvar for mediernes konstruktion af myndighedernes overreaktion med konsekvenseksperter som gidsler.

149 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Myndighederne opfordres til risikokommunikation I håndteringskonflikter er myndighederne således ude i en diskussion, som de både har svært ved at vinde og bestemme indholdet af, i og med medierne redigerer samtalen. På den anden side mener jeg, at kommunikationssituationen i håndteringskonflikter også giver myndighederne en række muligheder for at kommunikere offentligt om risiko. For mediernes - eller andre aktørers som f.eks. oppositionspolitikeres eller interesseorganisationers - kritik giver myndighederne en i mine øjne kærkommen lejlighed til offentligt at italesætte en langt større del af rationalet bag deres risikoopfattelse, end der er plads til i pressemeddelelser og i rutinejournalistikkens nyhedsdækning. Som Henrik G. Jensen siger, må direktoratets kommunikation tilrettelægges, så den bliver interessant for medierne for at blive formidlet til offentligheden. Og lange udredninger om ansvarsfordelingen i Fødevareloven har alt andet lige ikke nyhedsværdi. Men ved at indgå i en offentlig debat med Politiken får vicedirektøren mulighed for at udtrykke direktoratets bevæggrunde for at gribe hurtigt ind over for risici, og på den måde får han f.eks. italesat hensynet til forbrugerne og åbenhed som betydningsfulde incitamenter. Med andre ord kan man sige, at Henrik G. Jensen bliver tvunget eller opfordret til at tage til genmæle og forholde sig til andre risikoaktører og deres risikoopfattelser. For kritikken fra især Politiken er svær at sidde overhørig, da den gentages i tre ledende artikler i en af landets største dagblade. Selv om myndighederne kritiseres af f.eks. medierne, får de således dels en anledning til at kommunikere offentligt om risiko, dels spalteplads eller sendetid, i og med medierne som sagt har brug for kilder for at kunne konstruere en reel diskussion. På den måde mener jeg, at nyhedsinstitutionens fokusjournalistik ikke kun består af mere eller mindre begrundede konstruktioner af 'overreaktioner'. Den er også i en vis henseende sund for demokratiet, først og fremmest fordi medierne ser myndigheder og andre af samfundets indflydelsesrige aktører efter i sømmene. Det er som udgangspunkt godt for demokratiet - om end medierne undertiden også trænger til justits, når de bliver alt for aggressive og dermed usaglige eller ensidige i deres jagt på nyheder. Diskussionen mellem medier og myndigheder er dermed god for den offentlige debat i den forstand, at den tvinger myndighederne til at kommunikere om risiko udover de vanlige pressemeddelelser, der ligger i deres forpligtelser, og de opfordrede udtalelser i dagbladene, som redigeres af medierne. Diskussionen indbyder myndighederne til debat – om

150 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

end på mediernes præmisser, men det kommer ikke desto mindre befolkningen til gode. For selv om et af Seidenfadens kritikpunkter er, at den megen kommunikation om risiko forvirrer befolkningen og gør os utrygge, så er jeg enig med chefredaktørens kollega Niels Nørgaard, som mener, at "forbrugerne og læserne er ikke dummere, end at de formentlig allerede har opdaget, at olivenolien såmænd er god nok".153 Vi ved som sagt ikke, hvordan forbrugerne reelt opfatter risikoen ved de kræftfremkaldende stoffer, for i håndteringskonflikter er det medier og myndigheder, der kommunikerer om risiko. Håndteringskonflikter fordrer derfor en risikokommunikation, der inddrager eller i hvert fald orienterer sig mod befolkningen. Med andre ord mener jeg, at håndteringskonflikter om risiko kræver en kommunikation, der vægter åbenhed, troværdighed og ansvar men er det anderledes end for andre enkeltsager? Risikokonflikter er som nævnt en særlig form for enkeltsager: De kræver en særlig håndtering og ikke mindst kommunikation, bl.a. fordi de ikke kan afgøres ved saglig argumentation, og fordi de handler om en fælles fare for dele af eller hele befolkningen. Risikokommunikation har derfor karakter af handlingsanvisninger og opfylder således et konkret behov for viden om en given risiko. Risikosager er med andre ord en særlig genre, men som vi har set, er der forskellige former for sager om risiko. Olivenoliesagen er en håndteringskonflikt om direktoratets indgreb mod al olivenolie, hvilket f.eks. kommer til udtryk i kontroversen mellem Tøger Seidenfaden og Henrik G. Jensen. På den måde ligner håndteringskonflikter om risiko enkeltsager, i den forstand at de foregår mellem medier og myndigheder. Men hvor mange af samfundets enkeltsager handler om alt lige fra embedsmisbrug til politikere, der kører spritkørsel, har håndteringskonflikter alt andet lige større betydning for befolkningen, da de stadig handler om risiko. Ikke umiddelbart om, hvor farlig eller stor risikoen er, men om hvordan den skal håndteres. Håndteringskonflikter har således et mindre abstrakt tilsnit end videnskonflikter, i og med de drejer sig om den konkrete håndtering af en risiko - men samtidig kan ingen af de to former for risikokonflikter afgøres med saglig argumentation, da de begge i bund og grund handler om risiko. Med andre ord mener jeg, at håndteringskonflikter adskiller sig afgørende fra andre enkeltsager, om end de ser ud til at foregå efter samme opskrift. For i og med risiko som problemstilling er vanskelig at håndtere, er kommuni-

153

Politikend. 8/9 2001.

151 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

kationen om risiko i mine øjne tilsvarende svær. Men det synes umiddelbart ikke at være Henrik G. Jensens opfattelse. Risici som rutine Fødevaredirektoratet har som sagt faste procedurer for håndteringen af risiko i den forstand, at en styringsgruppe med deltagelse af konstante aktører, som eksperter og informationsmedarbejdere, vurderer risikoen og de foranstaltninger, der må iværksættes. For risiko er hverdag og dermed rutine for direktoratet. Vicedirektøren anerkender dog, at risiko er en stor kommunikationsopgave men i mine øjne er direktoratets risikokommunikationen også en rutinesag. For vicedirektøren forklarer, at han gerne så forskellige muligheder for kommunikation og håndtering af risiko kortlagt, så det var muligt at diskutere, "hvordan piller vi egentlig varer af hylderne, og hvordan kommunikerer vi det til forbrugerne. Det kunne jo være meget rart, hvis man kunne sige, at den her sag er sådan en 4B-sag. Det er sådan én, hvor vi trækker varerne ud på lageret, så skaffer vi noget dokumentation, og så sætter vi dem ind igen. Eller den her sag er sådan én, hvor vi siger, at vi skal bare skaffe noget dokumentation. Eller det her er en sag, hvor vi simpelthen fjerner det fra hylderne. Det kunne være rart at have diskuteret de scenarier igennem med detailhandlen". Jeg mener, at vicedirektøren her udtrykker en manglende forståelse for, at selv om moderniseringens risici er hverdagskost, er de vidt forskellige, hvorfor de i mine øjne bør behandles som mere end blot rutiner. Jensen mener, at man kan diskutere forskellige scenarier for håndteringen af risiko på forhånd, hvilket kun er muligt, hvis man ser bort fra de mange, kvalitative kriterier og i stedet omregner risici til en fælles enhed. For som sagt kan det ikke lade sig gøre at kortlægge alle de kvalitative faktorer på forhånd, da risiko for befolkningen aldrig er de kræftfremkaldende PAH-stoffer i sig selv, men altid et sammensurium af bl.a. den spiseolie, de er fundet i, værdien af det forhøjede PAH-indhold, og det faktum, at det er andre, der påfører os risikoen. Når vicedirektøren således opfatter risiko som rutinesager, er det i mine øjne ikke kun, fordi risici er en daglig begivenhed, eller fordi procedurerne er faste det er i høj grad også fordi direktoratet stort set definerer risiko på samme måde: Ud fra eksperters videnskabelige og statistiske vurderinger af sundhedsfaren. I det lys kan risici og dermed også håndteringsmulighederne sammenlignes, men det er for mig at se en uheldig ambition, idet der i befolkningens øjne er langt

152 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

større forskel på risici, end myndighederne lader til at anerkende. Selv om både olivenolie og solcreme blev fjernet fra butikkerne, er det to vidt forskellige risici, hvor forskellige kvalitative kriterier afgør, om befolkningen mener, at risikoen er stor eller værd at løbe. Man kan indvende, at myndighederne ikke kan håndtere en risiko, hvis de skal tage alle de kriterier, borgerne end måtte knytte til den, i betragtning - det politiske system er som sagt ikke gearet til en dialog om akutte risici. Som myndighed er man derimod nødt til at operere med fastlagte procedurer, da man ellers ikke vil kunne reagere så hurtigt, som mange problemer kræver. Men i og med risiko er myndighedernes ansvar og det kan få konsekvenser, bl.a. hvis myndighedernes handlingsanvisninger ikke følges, så mener jeg, at myndighederne som minimum bør være bevidste om at skabe velvilje hos modtageren i deres risikokommunikation ved at udvise forståelse for de forskellige rationaler, der knytter sig til risiko. For som sagt er myndighederne ikke ene om at definere risiko offentligt, og de bliver samtidig ofte udsat for kritik, hvorfor deres ethos er central i kommunikationen om risiko. Vellykket risikokommunikation er, som jeg tidligere har været inde på, et spørgsmål om tillid, åbenhed og velvilje. Man kan dermed sige, at selv om vicedirektøren ikke umiddelbart skelner mellem håndteringskonflikter og videnskonflikter, og selv om stridens kerne ligger forskellige steder i de to former for konflikter om risiko, så er baggrunden for dem ens. Begge konflikter handler om usikker viden og om forhandlingen af den acceptable risiko som baggrund for at handle, hvorfor kommunikationssituationen kræver troværdighed, åbenhed, ansvar og velvilje. Det er mine konklusioner fra sagen om PAH i olivenolie - set i forhold til de muligheder, myndighederne har indenfor det politiske system. Olivenolie sagen er dermed en håndteringskonflikt, hvor Fødevaredirektoratet dog har de væsentlige, implicerede parter - detailhandlen og Forbrugerrådet - på sin side, hvorfor kritikken ikke får politiske konsekvenser. Sagen er således mere konkret end videnskonflikter, men samtidig mere barsk i tonen, da håndteringskonflikter i høj grad udspiller sig på aktørernes ethos. Men som videnskonflikter handler sagen om en fælles fare, hvor offentligheden har et konkret behov for viden, men hvor opfattelsen af risiko samtidig er en selvstændig og derfor uforudsigelig erkendelsesproces. Mit bud på en løsning på den svære kommunikation om risiko er derfor en risiko-topik, der orienterer sig mod samfundets forskellige rationaler om risiko – og

153 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

især befolkningens risikoopfattelse, eftersom befolkningen er den primære modtager af myndighedernes risikokommunikation.

Moderne risikokommunikation: En topik Jeg mener som sagt, at der er en række muligheder i myndighedernes nuværende måde at kommunikere med omverdenen på, som i mine øjne bør afprøves, førend man tyer til løsninger, der kræver betydelige ændringer af den politiske praksis, som f.eks. en dialog om det usikre. Myndighederne italesætter i dag overvejende risiko i pressemeddelelser, dagblade og tv samt i selvstændige indlæg i dagblade.154 Som nævnt viser Henrik G. Jensen allerede en vis grad af forståelse for andre rationaler om risiko, da han i sit indlæg i Politiken fremhæver, at direktoratet ikke nødvendigvis har den endelige løsning på håndteringen af samfundets risici, men er villig til at diskutere mulighederne. Samtidig pointerer vicedirektøren flere gange åbenhed som en væsentlig faktor i myndighedernes risikokommunikation og forbrugerne som det centrale incitament for at handle hurtigt. Det sker i et forsøg på at trække diskussionen om risiko op på et metateoretisk niveau, men som sagt ønsker medierne ikke at indgå i en sådan debat, hvorfor den aldrig kommer i stand. Denne bog har ikke søgt at analysere forskellen på den måde, myndighederne italesætter risiko på i forskellige kommunikationkanaler - blot søgt at skildre spillet om risiko og et i mine øjne relativt vellykket eksempel på risikokommunikation. Dermed har jeg også søgt at illustrere, hvordan de krav til moderne risikokommunikation, jeg mener olivenoliesagen afføder, kan se ud i praksis. Dermed ikke være sagt, at Fødevaredirektoratets risikokommunikation i dag opfylder dem alle - men heller ikke det modsatte. Jeg ser ikke et altafgørende problem i myndighedernes nuværende måder at kommunikere med offentligheden om risiko på, hvorfor kravene til moderne risikokommunikation i højere grad knytter sig til indholdet af myndighedernes kommunikation, end til formen. Det er krav, der tager udgangspunkt i, at sager om risiko, som illustreret ved olivenoliesagen, er præget af usikker

154

Jeg negligerer på ingen måde betydningen af myndighedernes mange hjemmesider, hvor pressemeddelelser og baggrundsinformationer om risiko offentliggøres, da Internettet levner plads til de mange informationer, som ikke passer ind i mediernes format. Jeg beskæftiger mig imidlertid med den journalistiske offentlighed som det centrale 'sted', hvor samfundets aktører italesætter risikodefinitioner, og hvor risikokonflikterne derfor udspiller sig.

154 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

viden, konflikt, forskellige risikoopfattelser og et stort pres på myndighederne for at de skal handle. Dermed er det krav om åbenhed, troværdighed, ansvar og velvilje over for samfundets mange rationaler om risiko, især befolkningens. Jeg mener, at myndighederne i dag bør kommunikere om risiko på baggrund af: Åbenhed Hvordan opfatter myndighederne en aktuel risiko? Hvad er rationalet bag myndighedernes håndtering af den? Hvad har de gjort sig af overvejelser om andre risikoopfattelser? Troværdighed Afspejler risikokommunikationen åbenhed? Er myndighederne villige til at acceptere andre opfattelser af risiko - og ændre deres egen? Er deres udmeldinger konsistente og velargumenterede? Har de givet offentligheden alle informationer? Ansvar Hvordan er ansvarsfordelingen: Hvilket ansvar har detailhandlen? Og producenten? Hvad kan befolkningen selv gøre? Udviser myndighederne ansvarlighed og vilje til at håndtere risikoen? Befolkningen som modtager Forstår myndighederne offentlighedens opfattelse af risiko? Taler de med offentligheden og ikke om den? Opfordrer de befolkningen til at deltage i definitionen af den acceptable risiko? Afspejler deres kommunikation velvilje - har de borgernes bedste på sinde og interesse i at kende og inddrage befolkningens risikoopfattelse? Er risikokommunikationen tilrettelagt til befolkningen, dvs. med handlingsanvisninger mv.? Jeg mener, offentlige myndigheder skal begynde arbejdet med deres risikokommunikation her: Med en åben, troværdig og ansvarlig kommunikation orienteret mod borgerne. Man kan indvende, at det er risikabelt for myndighederne at udvise åbenhed og stille spørgsmål til deres egne rationaler om risiko – især

155 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

når medierne ikke bakker det i mine øjne sunde initiativ op, men derimod bruger det som afsæt for at kritisere myndighederne. Risikoen for at miste autoritet og gøre sig sårbar overskygges dog langt af nødvendigheden af en åben og tillidsvækkende håndtering af samfundets risici. For kritik kan som nævnt aldrig undgås, og i mine øjne er det således bedre for myndighederne at få hug for at være for åbne over for offentligheden i håndteringen af risiko, end for at være for lukkede. Det er befolkningen, der udsættes for moderniseringens risici, og deres pragmatiske risikoopfattelse bør derfor bringes på banen. Ikke før, risikoen bliver defineret, men derimod under og efter definitionskonflikten. For når en dialog ikke er mulig, bør befolkningen i mine øjne opfordres til at deltage i den offentlige debat og definition af risiko, så vi kan få skabt en generel, samfundsmæssig forståelse for, at risikodefinitioner er en konstruktion - og at det derfor er nødvendigt, at så mange aktører som muligt deltager i debatten om den acceptable risiko. Det er efter min mening krav, der alt andet lige sikrer bedre konflikter om risiko.

156 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Efterskrift Vi oplever i dag en lang række omfattende risici, som har stor betydning for vores hverdag, da vi har svært ved selv at erfare dem. På samme måde kommunikerer vi langt mere om risiko end tidligere, men ingen af samfundets aktører kan sige noget med sikkerhed om moderniseringens risici, da risiko for det første drejer sig om fremtiden, og for det andet er resultatet af værdimæssige valg taget i en særlig kulturel kontekst. Bogens analyse af sagen om PAH-stoffer i olivenolie viser, at risiko derfor defineres vidt forskelligt af samfundets aktører - og at risikosager således karakteriseres ved en mangfoldighed af rationalitetsformer, der konkurrerer om at beskrive samfundets risici. For aktørerne har hverken samme viden, kontrol eller ansvar i deres omgang med risici. Så når samfundets risici er myndighedernes ansvar, sættes de derfor under pres af interesseorganisationer, medier og andre risikoaktører, hvis offentlige konstruktioner af risiko ofte synes lige så sandsynlige som myndighedernes. Det gør kommunikation om risiko til en svær, men påtrængende disciplin, som derfor kræver en række særlige kvaliteter - først og fremmest åbenhed, troværdighed og ansvarlighed, men nok så vigtigt, at den orienterer sig mod borgerne, da de udsættes for samfundets risici, men samtidig opfatter dem anderledes end f.eks. myndighederne. Risiko er imidlertid også en kæmpe organisatorisk opgave og en stor ledelsesmæssig udfordring, som jeg har undladt at berøre i min fremstilling. Risiko er ikke bare konflikter, der udkæmpes i offentligheden, hvor vicedirektøren, ministeren eller informationschefen søger at klare skærene. Hele organisationen er involveret, hvorfor den må indsamle viden, og medarbejderne varsles om en kommende, øget medieopmærksomhed. For det er hårdt for en hvilken som helst organisation at se sig selv hængt ud i offentligheden i længere tid, hvorfor risiko fordrer en synlig ledelse, der kan samle organisationen. Samtidig har jeg bundet problemstillingen med at håndtere risiko offentligt op på myndigheder, men mange virksomheder og private organisationer håndterer også risiko - om end i en anden udgave. Virksomheder skal ofte tackle risici, de selv har frembragt, i modsætning til myndigheder, som overvejende håndterer risici, andre har skabt. På den måde kan virksomheder f.eks. være mere kyniske og undertiden håndtere risiko ud fra strengt økonomiske kriterier. Ikke desto mindre mener jeg, at der som udgangspunkt står det samme på spil for myndigheder og

157 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

private virksomheder: Begge aktører kan lave alvorlige ridser i deres offentlige omdømme, hvis de bliver udråbt som skurk i samfundets enkeltsagsbehandling. For virksomhedernes vedkommende kan det resultere i tabet af markedsandele, mens det for politikerne kan betyde, at taburetten vakler under dem (hvilket f.eks. skete for Britta Schall Holberg i forlængelse af håndteringen af bloddonorsagen i 1980'erne). I håndteringen af risiko er der således en lang række ligheder mellem myndigheder og private organisationer, og bogens konklusioner kan derfor siges at række udover myndigheders risikokommunikation. Med udgangspunkt i risikoen for PAH i olivenolie har jeg studeret risiko som fænomen, sag og kommunikation på baggrund af en socialkonstruktivistisk metode. Olivenoliesagen har en tilpas størrelse, så det har været muligt at behandle de centrale aktører, og samtidig indeholder den en interessant konflikt i konflikten internt på Politiken, som afspejler, hvor svært det er at håndtere risiko. Mit valg af en specifik konflikt som illustration af moderne risikokommunikation har imidlertid betydning for mine konklusioner. Blandt andet er olivenoliesagen en håndteringskonflikt, som er ganske hård i tonen, hvilket ikke per definition kan siges at gælde alle risikokonflikter. På samme måde har jeg kun sporadisk berørt forskelle i TV2, JP og Politikens konstruktion af myndighedernes håndtering, hvorved jeg går glip af bredden i mediernes formidling. Mit mål har dog som sagt ikke været individuelle mediesærpræg, men det bagvedliggende, fælles rationale og dermed et samlet billede af nyhedsinstitutionens italesættelse af risiko. I mine øjne er olivenoliesagen og dens aktører repræsentative for samfundets risikokonflikter, om end de fremstillede risikoaktører - især Henrik G. Jensen, Tøger Seidenfaden og TV2's Anders Bech Jessen - har stor betydning for den konkrete italesættelse af risiko, som bogen analyserer. Såvel Henrik G. Jensen som Politiken og TV2 er imidlertid nøgleaktører i mange af samfundets risikokonflikter i dag og håndterer og kommunikerer derfor i praksis offentligt om risiko. Bogens metodiske valg og analysegrundlag har dermed indflydelse på den konstruktion af samfundets risikokommunikation, jeg fremstiller. På samme måde er der en række variabler, der influerer på mine konklusioner. Eksempelvis har jeg udpeget medier og myndigheder som de centrale risikoaktører og derfor undladt at behandle befolkningens risikoopfattelse som andet end en teoretisk størrelse. Derfor ved jeg reelt ikke, hvordan befolkningen påvirkes af risikokonflikter og den udbredte kommunikation om risiko. På samme måde foreslår jeg en indholdsmæssig opgradering af myndighedernes

158 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

nuværende kommunikation på baggrund af bl.a. åbenhed, troværdighed og ansvar, men spørgsmålet er, om myndigheder reelt har mulighed for i højere grad at sætte dagsordenen for samfundets risikodiskussioner, end de gør i dag? Medierne er dermed en afgørende variabel i myndighedernes risikokommunikation, men Fødevaredirektoratets vicedirektør fremhæver som sagt, at forholdet til medierne generelt er godt, og at direktoratet får en fair behandling. På trods af variabler, der altid er forskerens lod i den virkelighed, hun fremstiller, og olivenoliesagens indflydelse på fremstillingen af samfundets risikohåndtering mener jeg, at jeg på baggrund af de mange perspektiver i min kommunikations-sociologiske analyse reelt har fremsat en række signifikante pointer. Jeg mener, at min analyse af aktørernes forskellige italesættelse af risiko, samt den efterfølgende diskussion af myndighedernes risikokommunikation udfylder et hul i den voksende litteratur om risikohåndtering, da mit bidrag dels behandler samfundets væsensforskellige risikoopfattelser, dels er handlingsanvisende. Og ikke mindst fordi jeg i stedet for udelukkende at foreslå nye idealer for risikohåndtering, reelt baserer mit forslag på en empirisk analyse af forskellige rationaler om risiko og på en topik for risikokommunikation. Det er en løsning med det helt pragmatiske tilsnit, at den tager udgangspunkt i myndighedernes nuværende måder at kommunikere om risiko på og tilbyder en række konkrete spørgsmål til eller emner i planlægningen af kommunikationen. På den måde bidrager mine konklusioner med en væsentlig undersøgelse af aktørernes risikoopfattelser, der kan gøre samfundets forståelse for risikokonflikter og risikokommunikation større.

159 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

160 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Litteratur Adamsen, Billy: En enkel sag - en tanke om enkeltsager og politik. Forlaget Fremad, København, 1998. Albæk, Erik: 'Ekspertvælde?'. I: Den demokratiske udfordring. Jørgen Goul Andersen mfl. (red.). Hans Reitzels Forlag, København, 2001. Albæk, Erik, Peter Munk Christiansen & Lise Togeby: Eksperter i medierne. Dagspressens brug af forskere 1961-2001. Magtudredningen, Århus, 2002. Antorini, Christine, Henrik Dahl & Lars Goldschmidt: Det ny systemskifte. Gyldendal, København, 2001. Beck, Ulrich: Risikosamfundet - på vej mod en ny modernitet. Hans Reitzels Forlag, København, 1997. Bertilsson, Margareta: 'Socialkonstruktivisme: Et erkendelsessociologisk perspektiv'. I: Socialkonstruktivisme. Bidrag til en kritisk diskussion. Margaretha Järvinen & Margareta Bertilsson (red.). Hans Reitzels Forlag, København, 1998. Breck, Thomas: Dialog om det usikre. Akademisk Forlag, København, 2001. Bro, Peter: Journalisten som aktivist - om presse, politik og demokratisk dialog. Forlaget Fremad, København, 1998. Carlsen, Erik Meier & Peter Kjær: 'Diagnoser af den politiske journalistik- indtryk fra en interviewrunde'. I: Magt og fortælling. Erik Meier Carlsen, Peter Kjær og Ove K. Pedersen (red.). Forlaget Ajour, Århus, 1999. Collin, Finn: 'Socialkonstruktivisme og den sociale virkelighed'. I: Socialkonstruktivisme. Bidrag til en kritisk diskussion. Margaretha Järvinen & Margareta Bertilsson (red.). Hans Reitzels Forlag, København, 1998. Douglas, Mary: Risk and Blame. Essays in Cultural Theory. Routledge, London, 1992. Douglas, Mary & Aaron Wildavsky: Risk and culture. An essay on the selection of technical and environmental dangers. University of California Press, Berkeley, 1982. Esmark, Anders, Peter Kjær & Ove K. Pedersen: 'Det politiske kommunikationssystem'. I: Politica nr. 2, 31. årg. Århus, 1999. Fafner, Jørgen: Retorik - klassisk og moderne. Akademisk Forlag, København, 1977. Fairclough, Norman: Media discourse. Edward Arnold, London, 1995. Foucault, Michel: Viljen til viden. Seksualitetens historie 1. Rhodos, København, 1978. Gergen, Kenneth J.: Virkelighed og relationer. Tanker om sociale konstruktioner. Dansk Psykologisk Forlag, København, 1997. Habermas, Jürgen: Borgerlig offentlighet - dens fremvekst og forfall. Gyldendal Norsk Forlag, Oslo, 1991. Hjarvard, Stig: Nyhedsmediernes rolle i det politiske demokrati. Statsministeriets Medieudvalg, København, 1995. Hjarvard, Stig: Tv-nyheder i konkurrence. Samfundslitteratur, Frederiksberg, 1999.

161 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Hjarvard, Stig: 'Politik som mediemontage. Om mediernes forandring af den politiske kommunikation'. I: Den demokratiske udfordring. Jørgen Goul Andersen mfl. (red.). Hans Reitzels Forlag, København, 2001. Horst, Maja & Mette Lolk: 'Den nødvendige overreaktion - en fortælling om risiko og tillid i et medieperspektiv'. I: Det handler om tillid. Anders Bordum & Søren B. Wenneberg (red.). Samfundslitteratur, Frederiksberg, 2001. Jørgensen, Charlotte & Merete Onsberg: Praktisk Argumentation. Teknisk Forlag, København, 1999. Jørgensen, Charlotte, Christian Kock & Lone Rørbech: 'Elefantbøssen og haglgeværet'. I: Retorik, der flytter stemmer. Hvordan man overbeviser i offentlig debat. Gyldendal, København, 1994. Jørgensen, John Chr.: 'Nyheds- og reportagegenrerne'. I: Kultur i avisen. En grundbog i kulturjournalistik. Gyldendal, København, 1991. Jørgensen, Keld Gall: Stilistik. Håndbog i tekstanalyse. Gyldendal, København, 1996. Kaspersen, Lars Bo: Anthony Giddens - introduktion til en samfundsteoretiker. Hans Reitzels Forlag, København, 2001. Kelstrup; Morten: 'Demokrati, politiske systemer og globalisering'. I: Demokrati og demokratisering: Begreber og teorier. Forlaget Politiske Studier, København, 1999. Kristiansen, Marianne & Jørgen Bloch-Poulsen: Kærlig rummelighed i dialoger. Aalborg Universitetsforlag, Aalborg, 2000. Lidskog, Rolf, Göran Sundqvist & Eva Sandstedt: Samhälle, risk och miljö. Sociologiska perspektiv på det moderna samhällets miljöproblem, Studentlitteratur, Lund, 1997. Loftager, Jørn: 'Fungerer den politiske offentlighed?'. I: Den demokratiske udfordring. Jørgen Goul Andersen mfl. (red.). Hans Reitzels Forlag, København, 2001. Lund, Anker Brink: 'Journalistroller i det redigerede samfund'. I: Politica nr. 2, 31. årg. Århus, 1999. Lund, Anker Brink & Maja Horst: Den offentlige debat - mål, middel eller mantra? Forlaget Fremad, København, 1999. Lund, Anker Brink: 'De journalistiske fødekæder'. I: Først med det sidste - en nyhedsuge i Danmark. Forlaget Ajour, Århus, 2000. Lund, Anker Brink: Den redigerende magt. Nyheds institutionens politiske indflydelse. Århus Universitetsforlag, Århus, 2002. McCroskey, James C: 'Ethos: A dominant factor in rhetorical communication'. (kap. 5) I: An introduction to rhetorical communication. Allyn and Bacon, Needham Heights,2001. Meilby, Mogens: 'Nyheder med og uden kildekritik'. I: Nye nyheder. Om nyhedsjournalistik og nyhedsdækning i dagblade, radio, tv og online. Lars Kabel og Kirsten Sparre (red.). Forlaget Ajour, Århus, 1999.

162 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.

Meilby, Mogens: 'Ekspertstyrede nyheder' - ibid. (Meilby 1999b) Meilby, Mogens: 'De klassiske nyhedsværdier' - ibid. (Meilby 1999c) Meilby, Mogens: 'Solo er godt, men ikke for længe' - ibid. (Meilby 1999d) Pedersen, Ove K. & Maja Horst: 'Dialogjournalistikken. Nutidens politiske dagsorden'. I: Politisk journalistik. Ove K. Pedersen mfl. (red.). Forlaget Ajour, Århus, 2000. Politikens Filosofi Leksikon. Poul Lübcke (red.). Politikens Forlag, København, 1995. Schmidt, Lars-Henrik & Jens Erik Kristensen (red.): Foucault's blik - om det moderne menneskes fødsel. Forlaget Modtryk, Århus, 1985. Slovic, Paul: 'Perception of risk'. I: Science. vol. 236, 17/4 1987. American Association for the Advancement of Science, Washington, 1987. Søllinge, Jette Drachmann: 'Historien om den politiske journalistik - et drama i flere akter uden slutning'. I: Magt og fortælling. Erik Meier Carlsen, Peter Kjær og Ove K. Pedersen (red.). Forlaget Ajour, Århus, 1999. Thomsen, Jens Peter Frølund: Magt og indflydelse. Magtudredningen, Århus, 2000. Thorberg, Michael: 'Iscenesættelse og styring af pressen'. I: Nye nyheder. Om nyhedsjournalistik og nyhedsdækning i dagblade, radio, tv og online. Lars Kabel og Kirsten Sparre (red.). Forlaget Ajour, Århus, 1999. Weber, Max: The theory of social and economic Organization. Oxford University Press, Oxford, 1947.

163 Dette materiale er udlånt via bibliotekerne udelukkende til personligt brug. Der må ikke foretages viderekopiering.