Constitutia Romaniei Comentata PDF [PDF]

Zitiervorschau

Constituţia României revizuită. Comentarii şi explicaţii Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, loan Muraru, Elena Simina Tănăsescu

Copyright © 2004 - Editura ALL BECK Toate drepturile sunt rezervate Editurii ALL BECK Nici o parte din acest volum nu poate fi copiată fără permisiunea scrisă a Editurii ALL BECK Drepturile de distribuţie în străinătate aparţin în exclusivitate editurii. Copyright © 2004 by Editura ALL BECK AH rights reserved. The distribution of this book outside România, without the written permission of Editura ALL BECK is strictiy prohibited.

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României ROMÂNIA [Constituţie] Constituţia României revizuită: comentarii şi explicaţii / Muraru loan, Constantinescu Mihai, Iorgovan Antonie,... - Bucureşti: AH Beck. 2004 ISBN 973-655-436-8 376 p., 20 cm (Legi comentate) I. Muraru, loan II. Constantinescu, Mihai III. Iorgovan, Antonie 342.2(498) Editura ALL BECK

Departamentul distribuţie

Bucureşti, Str. Serg. Nuţu Ion, nr. 2, sector 5 9 (021)335.32.12 Fax: (021)335.32.18 9 (021)335.32.39,(021)335.32.44 E-mail: [email protected]

Redactor: Tehnoredactor:

Dorina Călin, Dorel Pădurariu Anca Vasile

C6P Mihai Constantinescu Antonie Iorgovan Ioan Muraru Elena Simina Tănăsescu

Constituţia României revizuită - comentarii şi explicaţii -

Contribuţia autorilor Ia realizarea acestei lucrări este următoarea: Titlul I Mihai Constantinescu (art. 1-14) Titlul II Cap. Cap. Cap. Cap.

I. loan Muraru (art. 15-21) II. Simina Tănăsescu (art. 22-53) III. Simina Tănăsescu (art. 54-57) IV. loan Muraru (art. 58-60)

Titlul III Cap. Cap. Cap. Cap. Cap. Cap.

I. Mihai Constantinescu (art. 61-79) II. Mihai Constantinescu (art. 80-101) III. Antonie Iorgovan (art. 102-110) IV. Antonie Iorgovan (art. 111-115) V. Antonie Iorgovan (art. 116-123) VI. loan Muraru (art. 124-134)

Titlul IV Antonie Iorgovan (art. 135-141) Titlul V loan Muraru, Mihai Constantinescu (art. 142-147) Titlul VI Simina Tănăsescu, Mihai Constantinescu (art. 148-149) Titlul VII Simina Tănăsescu (art. 150-152) Titlul VIII Simina Tănăsescu (art. 153-156)

Cuprins Prefaţă

XI

Titlul I. Principii generale Art. 1. Statul român Art. 2. Suveranitatea Art. 3. Teritoriul Art. 4. Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni Art. 5. Cetăţenia Art. 6. Dreptul la identitate Art. 7. Românii din străinătate Art. 8. Pluralismul şi partidele politice Art. 9. Sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale Art. 10. Relaţii internaţionale Art. 11. Dreptul internaţional şi dreptul intern Art. 12. Simboluri naţionale Art. 13. Limba oficială Art. 14. Capitala '.

1 4 5 6 7 8 9 10 11 12 12 14 15 15

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale Capitolul I. Dispoziţii comune 17 Art. 15. Universalitatea 17 Art. 16. Egalitatea în drepturi 20 Art. 17. Cetăţenii români în străinătate 23 Art. 18. Cetăţenii străini şi apatrizii 24 Art. 19. Extrădarea şi expulzarea 26 Art. 20. Tratatele internaţionale privind drepturile omului 30 Art. 21. Accesul liber la justiţie 32 Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale Art. 22. Dreptul la viaţă şi la integritatea fizică şi psihică

35 35

Cuprins

Constituţia României revizuită

Art. 23. Libertatea individuală Art. 24. Dreptul la apărare Art. 25. Libera circulaţie Art. 26. Viaţa intimă, familială şi privată Art. 27. Inviolabilitatea domiciliului Art. 28. Secretul corespondenţei Art. 29. Libertatea conştiinţei Art. 30. Libertatea de exprimare Art. 31. Dreptul la informaţie Art. 32. Dreptul la învăţătură Art. 33. Accesul la cultură Art. 34. Dreptul la ocrotirea sănătăţii Art. 35. Dreptul la mediu sănătos Art. 36. Dreptul de vot Art. 37. Dreptul de a fi ales Art. 38. Dreptul de a fi ales în Parlamentul European Art. 39. Libertatea întrunirilor Art. 40. Dreptul de asociere Art. 41. Munca şi protecţia socială a muncii Art. 42. Interzicerea muncii forţate Art. 43. Dreptul la grevă Art. 44. Dreptul de proprietate privată Art. 45. Libertatea economică Art. 46. Dreptul la moştenire Art. 47. Nivelul de trai Art. 48. Familia Art. 49. Protecţia copiilor şi a tinerilor Art. 50. Protecţia persoanelor cu handicap Art. 51. Dreptul de petiţionare Art. 52. Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.. Art. 53. Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi Capitolul 111. îndatoririle fundamentale Art. 54. Fidelitatea faţă de ţară Art. 55. Apărarea ţării VI

38 45 46 48 51 55 56 60 64 66 70 72 73 74 76 78 80 82 85 89 90 92 96 97 97 99 100 102 103 105 108 110 110 111

Constituţia României revizuită Art. 56. Contribuţii financiare Art. 57. Exercitarea drepturilor şi a libertăţilor Capitolul IV. Avocatul Poporului Art. 58. Numirea şi rolul Art. 59. Exercitarea atribuţiilor Art. 60. Raportul în faţa Parlamentului Titlul III. Autorităţile publice Capitolul I. Parlamentul Secţiunea 1. Organizare şi funcţionare Art. 61. Rolul şi structura Art. 62. Alegerea Camerelor Art. 63. Durata mandatului Art. 64. Organizarea internă Art. 65. Şedinţele Camerelor Art. 66. Sesiuni Art. 67. Actele juridice şi cvorumul legal Art. 68. Caracterul public al şedinţelor

Cuprins 112 114 115 115 117 118

119 119 119 120 121 122 124 126 126 127

Secţiunea a 2-a. Statutul deputaţilor şi al senatorilor Art. 69. Mandatul reprezentativ Art. 70. Mandatul deputaţilor şi al senatorilor Art. 71. Incompatibilităţi Art. 72. Imunitatea parlamentară Art. 73. Categorii de legi

127 127 128 128 129 130

Secţiunea a 3-a. Legiferarea Art. 73. Categorii de legi Art. 74. Iniţiativa legislativă Art. 75. Sesizarea Camerelor Art. 76. Adoptarea legilor şi a hotărârilor Art. 77. Promulgarea legii Art. 78. Intrarea în vigoare a legii Art. 79. Consiliul Legislativ

130 130 132 134 137 137 138 139

VII

Cuprins

Constituţia României revizuită

Capitolul II. Preşedintele României Art. 80. Rolul Preşedintelui Art. 81. Alegerea Preşedintelui Art. 82. Validarea mandatului şi depunerea jurământului Art. 83. Durata mandatului Art. 84. Incompatibilităţi şi imunităţi Art. 85. Numirea Guvernului Art. 86. Consultarea Guvernului Art. 87. Participarea la şedinţele Guvernului Art. 88. Mesaje Art. 89. Dizolvarea Parlamentului Art. 90. Referendumul Art. 91. Atribuţii în domeniul politicii externe Art. 92. Atribuţii în domeniul apărării Art. 93. Măsuri excepţionale Art. 94. Alte atribuţii Art. 95. Suspendarea din funcţie Art. 96. Punerea sub acuzare Art. 97. Vacanţa funcţiei Art. 98. Interimatul funcţiei Art. 99. Răspunderea preşedintelui interimar Art. 100. Actele Preşedintelui Art. 101. Indemnizaţia şi celelalte drepturi

140 140 141 142 143 144 144 145 146 146 147 148 148 149 151 151 152 153 154 154 155 155 156

Capitolul IU. Guvernul Art. 102. Rolul şi structura Art. 103. învestitura Art. 104. Jurământul de credinţă Art. 105. Incompatibilităţi Art. 106. încetarea funcţiei de membru al Guvernului Art. 107. Primul-ministru Art. 108. Actele Guvernului Art. 109. Răspunderea membrilor Guvernului Art. 110. încetarea mandatului

156 156 162 170 171 175 179 184 193 199

VIII

Constituţia României revizuită

Cuprins

Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul Art. 111. Informarea Parlamentului Art. 112. întrebări, interpelări şi moţiuni simple Art. 113. Moţiunea de cenzură Art. 114. Angajarea răspunderii Guvernului Art. 115. Delegarea legislativă

202 202 205 210 214 220

Capitolul V. Administraţia publică Secţiunea 1. Administraţia publică centrală de specialitate Art. 116. Structura Art. 117. înfiinţarea Art. 118. Forţele armate Art. 119. Consiliul Suprem de Apărare a Ţării

230 230 230 234 237 246

Secţiunea a 2-a. Administraţia publică locală Art. 120. Principii de bază Art. 121. Autorităţi comunale şi orăşeneşti Art. 122. Consiliul judeţean Art. 123. Prefectul Capitolul VI. Autoritatea judecătorească Secţiunea 1. Instanţele judecătoreşti Art. 124. înfăpruireajustiţiei Art. 125. Statutul judecătorilor Art. 126. Instanţele judecătoreşti Art. 127. Caracterul public al dezbaterilor Art. 128. Folosirea limbii materne şi a interpretului Injustiţie Art. 129. Folosirea căilor de atac Art. 130. Poliţia instanţelor

249 249 254 257 260 264 264 264 267 268 271 271 273 274

Secţiunea a 2-a. Ministerul Public Art. 131. Rolul Ministerului Public Art. 132. Statutul procurorilor

275 275 276

Secţiunea a 3-a. Consiliul Superior al Magistraturii Art. 133. Rolul şi structura Art. 134. Atribuţii

277 277 279

IX

Cuprins

Constituţia României revizuită

Titlul IV. Economia şi finanţele publice Art. 135. Economia Art. 136. Proprietatea Art. 137. Sistemul financiar Art. 138. Bugetul public naţional Art. 139. Impozite, taxe şi alte contribuţii Art. 140. Curtea de Conturi Art. 141. Consiliul Economic şi Social

Titlul V. Curtea Constituţională Art. Art. Art. Art. Art. Art.

142. Structura 143. Condiţii pentru numire 144. Incompatibilităţi 145. Independenţa şi inamovibilitatea 146. Atribuţii 147. Deciziile Curţii Constituţionale

283 288 297 299 304 307 312

317 318 319 319 320 324

Titlul VI. Integrarea euroatlantică Art. 148. Integrarea în Uniunea Europeană Art. 149. Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord

327 335

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei Art. 150. Iniţiativa Revizuirii Art. 151. Procedura de revizuire Art. 152. Limitele revizuirii

337 339 341

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii Art. 153. Intrarea în vigoare Art. 154. Conflictul temporal de legi Art. 155. Dispoziţii tranzitorii Art. 156. Republicarea Constituţiei

347 348 354 356

Index alfabetic

359

Prefaţă Cnmtiţuţulf vf> nrlnptn într-un anumit timp dar ele Sunt destinate viitorimii, reprezentând atât o reflectare a momentului adoptării, cât şi un program pentru istorie. O Constituţie este rezultatul al unor condiţionări istorice, politice, sociale şi economice specifice. Importanţa ei pentru funcţionarea democratică a instituţiilor statului şi a societăţii este esenţială, de vreme ce prin Constituţie se reglementează atât drepturile fundamentale ale cetăţeanului, cât şi principiile de organizare şi funcţionare a puterilor în stat. Tocmai de aceea, dreptul constituţional modern a impus principiul stabilităţii constituţionale, potrivit căruia modificarea legii fundamentale a unui stat trebuie să intervină la intervale mari de timp, în funcţie de transformările ce au loc la nivelul societăţii, de periodicitatea şi intensitatea lor. Cerinţa revizuirii Constituţiei poate apare însă mai devreme decât ar accepta doctrina, din imperative obiective ce depăşesc estimările teoretice. Aşa, de pildă, Constituţia Franţei, adoptată în 1958, a trebuit să fie modificată esenţial, sub aspectul modului de alegere a Preşedintelui Republicii, după mai bine de 10 ani de la adoptare. într-o astfel de situaţie, marcată de imperativele istorice ale integrării României în NA TO şi în U.E., precum şi de caracteristicile perioadei de tranziţie, s-a aflat, oarecum, România în cursul anului 2003. Constituţia României a fost adoptată prin referendum la 8 decembrie 1991; rolul său a fost acela de a consfinţi noua ordine politică, socială şi economică creată în România în urma Revoluţiei din decembrie 1989. Ea a corespuns exigenţelor de reglementare a societăţii româneşti la momentul istoric respectiv, autorităţile optând inclusiv pentru varianta creării unor forme ce urmau să îşi determine conţinutul la un moment ulterior. Revizuirea Constituţiei din cursul anului 2003 a urmărit nu doar să elimine, pe cât posibil, imperfecţiunile textului observate mai ales în practică, ci, în primul rând, să permită integrarea României în structurile euroatlantice. Revizuirea unei Constituţii, ca şi adoptarea XI

acesteia, este, însă, şi un delicat exerciţiu de democraţie şi de negociere politică, ea implicând o înţelegere între diferitele forţe politice şi curente de idei, precum şi interese, iar interpretarea soluţiilor juridice, mai ales a celor mai dificile, trebuie realizată prin luarea în considerare şi a acestor aspecte. In constituţionalism idealul îl reprezintă realizarea unei Constituţii care să dea expresie „pactului" la care au ajuns după laborioase negocieri forţele politice ale ţării. Este motivul pentru care textele Constituţiei sau, după caz, ale Legii de revizuire a acesteia, conţin uneori şi soluţii ce reprezintă rezultatul unui compromis politic. Comentariul Constituţiei revizuite încearcă să aducă unele lămuriri asupra originilor reglementărilor constituţionale şi asupra modificărilor care le-au fost aduse, analiza fiind îmbogăţită şi cu elemente de drept comparat sau ilustrări din reglementările internaţionale în domeniu. Prezenta lucrare se doreşte a fi un instrument de lucru util atât specialiştilor în drept, cât şi celor care resimt nevoia unui plus de informaţie în domeniul juridic. Bucureşti Martie, 2004

XII

Autorii

Titlul I Principii generale

Art. 1 Statul român

(1) România este stat naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil. (2) Forma de guvernământ a statului român este republica. (3) " România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989, şi sunt garantate. 2>

(4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor—legislativă, executivă şi judecătorească-în cadrul democraţiei constituţionale. (5) în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Comentariu I. Trăsăturile statului şi anume, caracterul său naţional, suveran şi independent, unitar şi indivizibil, sunt esenţiale pentru definirea sa în cadrul democraţiei constituţionale. Din aceste trăsături rezultă şi celelalte elemente caracteristice privind forma de guvernământ, care este repub-

'•Alin. (3) al art. 1 este reprodus astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 429/2003. Alin. (4) şi (5) ale art. 1 au fost introduse prin art. I, pct. 1 din Legea nr. 429/2003.

2)

Constantinescu

Art. 1

Titlul I. Principii generale

lica, şi anume supremaţia legii, în toate domeniile vieţii sociale, care este definitorie pentru statul de drept, destinaţia socială a statului asigurând în cât mai mare măsură egalitatea de şanse a cetăţenilor săi, ca element fundamental al statului social, indisolubil legat de caracterul său democratic. De aceea, în democraţie, statul este expresia voinţei cetăţenilor săi şi există cât timp aceştia cred în el. în consecinţă, demnitatea omului, libera dezvoltare a personalităţii sale, dreptatea şi pluralismul politic, ce se exprimă în drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, sunt constituţional garantate. Aceasta corespunde spiritului tradiţiilor democratice ale poporului nostru şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989. Este o precizare a Legii de revizuire din noiembrie 2003. Tot prin această lege s-a consacrat expres principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, între principalele funcţii ale starului - legislativă, executivă, judecătorească - ce sunt la baza organizării acestuia. Principiul neagă opusul său, care este cel al unanimităţii, caracteristic statului totalitar şi dictatorial. 2 Toate aceste trăsături şi elemente sunt instituite de Constituţie. De aceea, respectarea Constituţiei, şi a supremaţiei sale în structura piramidală a sistemului legislaţiei şi a normelor de drept sunt obligatorii. Prin aceasta se exprimă principiul legitimităţii constituţionale, aşa cum respectarea obligatorie a legii exprimă principiul legalităţii. 3

II. Dreptul comparat cunoaşte o largă răspândire a consacrării explicite în textul constituţiilor a principiului separaţiei puterilor în stat. Practic, nu există constituţie a unui stat membru al Uniunii Europene care să nu cuprindă o referire la principiul separaţiei puterilor în stat.

4

III. Principii fundamentale. Legea de revizuire a completat prevederile art. 1 cu două principii fundamentale: separaţia şi colaborarea puterilor în stat şi supremaţia Constituţiei şi obligativitatea legilor. 5 Primul principiu, fundamentat de Montesquieu înainte de revoluţia franceză din 1789, are ca scop evitarea abuzurilor în dauna drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, separaţia puterii legislative, executive şi judecătoreşti având drept scop ca astfel, datorită regimului de separaţie, „puterea să oprească puterea". întrucât separaţia priveşte cele trei funcţii principale prin care puterea se exercită în stat (funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească) ele trebuie îndeplinite de autorităţi diferite, ce colaborează însă între ele, pentru a evita ruperea însăşi a 2

Constantinescu

Art. 1

Titlul I. Principii generale

puterii statului, care, prin natura ei, nu poate fi decât unică, chiar dacă se manifestă în modalităţi şi forme diferite. Pentru prima dată principiul a fost proclamat în Declaraţia drepturilor omului şi cetăţeanului adoptată în plină desfăşurare a Revoluţiei franceze din 1789, potrivit căreia o societate în care separaţia puterilor nu este determinată „nu are Constituţie" (art. 16 din Declaraţie). Soluţia a fost preluată în toate constituţiile democratice ulterioare, chiar dacă nu în mod expres ci, aşa cum arată însuşi Montesquieu, prin „amenajarea lucrurilor", adică prin determinarea echilibrului instituţional al autorităţilor publice. Aceasta este concepţia normativă a Constituţiei din 1991, ce se regăseşte şi în majoritatea constituţiilor democratice şi care a permis Curţii Constituţionale în numeroase decizii să proclame separaţia şi echilibrul puterilor ca fiind un principiu constituţional. Consacrarea expresă a acestui principiu are însă avantajul pe care întotdeauna o normă expresă îl prezintă faţă de aceea rezultată din interpretare, anume certitudinea, în mod strict, previzibilitatea, în mod indubitabil. în ceea ce priveşte referirea la democraţia constituţională, legiuitorul constituant a avut în vedere autorităţile ce nu se pot încadra în nici una din cele trei puteri clasice, puterea legiuitoare, puterea executivă şi puterea judecătorească, întrucât sunt expresia şi consecinţa colaborării lor, cum este Curtea Constituţională, Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi. Referitor la principiul supremaţiei Constituţiei şi al obligativităţii legii, prevederea a reluat soluţia din vechiul art. 51 din Constituţie, pe care, pe cale de consecinţă, îl abrogă. Avantajul constă în faptul că, pe lângă o obligaţie fundamentală a cetăţenilor, principiul supremaţiei Constituţiei se întemeiează pe poziţia sa supraordonată în vârful piramidei sistemului juridic, generând supralegalitatea constituţională, aplicabilă întregului sistem, astfel încât legea însăşi exprimă voinţa generală numai cu respectarea normei constituţionale. Obligativitatea legii, principiul legalităţii, asigură ordinea de drept. Ca şi principiul supremaţiei Constituţiei, legalitatea este de esenţa cerinţelor statului de drept, adică a preeminenţei legii în reglementarea relaţiilor sociale, în sensul art. 16 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia „nimeni nu este mai presus de lege". în altă ordine de idei, menţionăm că la alin. (3), prin care sunt reglementate caracteristicile statului legate de drepturile omului, s-a precizat că acestea Constantinescu

3

6

7

8

9

10

11

s

Art. 2

Titlul I. Principii generale

se fundamentează pe tradiţiile democratice ale poporului român şi pe idealurile Revoluţiei Române din Decembrie 1989. 12

IV. Caracterul naţional al statului. în procesul de revizuire a Constituţiei, o dezbatere a fost legată de caracterul naţional al statului, continuare a controverselor ce au avut loc pe această temă şi în cadrul Adunării Constituante din 1991. Amendamentul referitor la această trăsătură urmărea eliminarea caracterului naţional al statului de la alin. (1) al art. 1 cu argumentul că, în esenţă, ar fi o trăsătură depăşită. Acest punct de vedere nu a triumfat. Au trebuit numeroase generaţii pentru a se forma naţiunea şi a trebuit să treacă primul război mondial pentru ca principiul naţionalităţilor să triumfe. De aceea, noi, cei de astăzi, nu putem să uităm că libertatea şi propăşirea fiecăruia depind de libertatea şi propăşirea naţiunii. Deformarea etnică a conceptului de naţiune este o chestiune diferită. Ea nu are nici o legătură cu concepţia democratică a statului naţional. Naţiunea este a tuturor cetăţenilor. Tocmai de aceea, în Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa al Uniunii Europene se prevede, în mod expres, că Uniunea respectă identitatea naţională a statelor membre.

Art. 2 Suveranitatea

(1) " Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum. (2) Nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu.

Comentariu 1

I. Suveranitatea naţională este una din consecinţele caracterului naţional al statului. De aceea, ea aparţine naţiunii, care o exercită, însă, nu în mod nemijlocit, ca în cadrul democraţiei directe, ci prin intermediul organelor sale reprezentative, ca în cadrul democraţiei reprezentative. ''Alin. (1) al art. 2 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 2 din Legea nr. 429/2003.

4

Constantinescu

Art. 3

Titlul I. Principii generale

Astfel, se îmbină principiul suveranităţii naţionale, ce implică autorităţile constituite şi împuternicite să-1 exercite, cu cel al suveranităţii populare, ce ar implica exercitarea acestei suveranităţi în mod nemijlocit. II. Exercitarea suveranităţii. Pentru a se sublinia caracterul democratic al reprezentativităţii autorităţilor constituite, prin Legea de revizuire din noiembrie 2003 s-a precizat că aceste autorităţi se formează prin alegeri libere, periodice şi corecte. Este o precizare de esenţa democraţiei constituţionale, deoarece în lipsa unor asemenea alegeri, organele reprezentative nu ar mai fi ale poporului ci, dimpotrivă, suprapuse lui. într-o societate democratică, întotdeauna, statul iese din urne. Pe cale de consecinţă, nimeni nu poate exercita suveranitatea pentru sine şi în numele său.

Art. 3

Teritoriul

(1) Teritoriul României este inalienabil. (2) Frontierele ţării sunt consimţite prin lege organică, cu respectarea principiilor şi a celorlalte norme general admise ale dreptului internaţional. (3) Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, în comune, oraşe şi judeţe. In condiţiile legii, unele oraşe sunt declarate municipii. (4) Pe teritoriul statului român nu pot fi strămutate sau colonizate populaţii străine.

Comentariu I. Inalienabilitatea teritoriului. Teritoriul este unul din elementele constitutive ale statului, împreună cu populaţia şi cu organizarea politică. De aceea, potrivit primului alineat al art. 3, teritoriul este inalienabil, adică nu poate fi înstrăinat, nici cedat, nici concesionat sau colonizat iar apărarea sa este este o problemă de interes naţional. Apărarea teritoriului priveşte nu numai forţele armate, statul în general, dar şi pe fiecare cetăţean în parte. în acest sens, respingerea oricărei agresiuni este o problemă de interes naţional. Constantin eseu

5

Art. 4

Titlul I. Principii generale

II. Organizarea teritoriului. în mod distinct, organizarea teritoriului presupune o latură internă şi una externă. Pe plan intern, sub aspect administrativ, teritoriul este organizat în comune, oraşe şi judeţe, cu posibilitatea ca unele oraşe să fie declarate municipii. Este un mod de organizare care corespunde stadiului actual de dezvoltare a societăţii. Pe plan extern, inalienabilitatea teritoriului presupune apărarea sa împotriva oricărei agresiuni, indiferent de unde ar veni. Este un aspect în care esenţial este sistemul de alianţe. în mod corespunzător, legea stabileşte frontierele ţării, pe baza principiului bunei vecinătăţi, adică ţinând seama de interesele naţionale cele mai stringente. Este un principiu de drept internaţional îndeobşte cunoscut. III. Populaţii străine. Potrivit tradiţiilor constituţionalismului românesc, ale cărui izvoare sunt în Constituţia din 1923, alin. (4) interzice colonizarea pe teritoriul naţional de populaţii străine prin strămutare sau colonizare. Este un aspect ce priveşte populaţia ca element al statului şi care priveşte practici revolute, anterioare epocii statului modern.

Art. 4

Unitatea poporului

(1)'' Statul are ca fundament unitatea poporului român şi solidaritatea cetăţenilor săi.

ş i egalitatea intre cetăţeni

indivizibilă a t u t u r o r c e tăţenilor săi, fără deosebire de rasă, naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială. (2)

R o m â n i a e s t e

p a t r i a

c o m u n ă

şi

Comentariu 1

I. Fundamentele statului. Unitatea poporului şi solidaritatea cetăţenilor sunt fundamentele statului, ce rezultă din caracterul naţional, democratic şi social al acestuia, potrivit art. 1 alin. (1) şi (3). 11 Alin. (1) al art. 4 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 3 din Legea nr. 429/2003.

6

Constantinescu

Art. 5

Titlul I. Principii generale

II. Solidaritatea cetăţenilor. Completarea alin. (1) cu referire la solidaritatea cetăţenilor ţării asigură, pe de o parte, fundamentul social al unităţii poporului, ca şi al statului însuşi, iar, pe de altă parte, corespunde unui principiu de bază al Uniunii Europene şi al democraţiilor occidentale în care solidaritatea, pe temeiul unor valori comune, este de esenţa vieţii în comun a oamenilor. Solidaritatea presupune legătura indisolubilă de interese şi comuniune între membrii unei societăţi indiferent de natura relaţiilor ce îi diferenţiază. De aceea, ea presupune şi loialitatea ca element component, adică un comportament loial, atât în relaţiile dintre autorităţile publice, cât şi dintre cetăţeni. Totodată, solidaritatea corespunde unui principiu fundamental al Uniunii Europene, prevăzut ca atare în Tratatul mstituind o Constituţie pentru Europa. în vederea integrării României în Uniunea Europeană şi a necesarei corelări la nivel legislativ dintre prevederile dreptului comunitar şi legislaţia internă, era normal ca revizuirea Constituţiei să se refere şi la acest aspect. IU. Indivizibilitatea. Pe cale de consecinţă, România este patria tuturor cetăţenilor săi, comună şi indivizibilă, în care sunt interzise orice discriminare pe criterii de rasă, naţionalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenenţă politică, de avere sau de origine socială. Acestea sunt criteriile după care este interzisă orice discriminare, aşa cum precizează art. 16 alin. (1) din Constituţia revizuită.

Art. 5

Cetăţenia

(1) Cetăţenia română se dobândeşte, se păstrează sau se pierde în condiţiile prevăzute de legea organică. (2) Cetăţenia română nu poate fi retrasă aceluia care a dobândit-o prin naştere.

Comentariu I. Cetăţenia exprimă relaţia politico-juridică dintre o persoană şi un stat. 1 Această relaţie constituie unul dintre motivele solidarităţii cetăţenilor şi Constantinescu

7

Art. 6

Titlul I. Principii generale

totodată a unităţii poporului nostru. în sprijinul acestei idei este şi faptul că, în primul rând, dobândirea cetăţeniei are loc potrivit principiului filiaţiei materne şi nu a principiului locului de naştere, cunoscut în alte ţări. II. Regim juridic. Cetăţenia se dobândeşte, se păstrează sau se pierde cu îndeplinirea procedurilor, actelor, deciziilor şi celorlalte condiţii prevăzute de legea organică. III. Cetăţenia română dobândită prin naştere. Dacă a fost dobândită prin naştere, cetăţenia română nu poate fi retrasă. Este o dispoziţie ce se justifică prin tradiţiile constituţionalismului românesc - Constituţia din 1923 - şi contravine practicilor existente încă în unele state de pierdere, pe această cale, a cetăţeniei.

Art. 6 Dreptul la identitate

(1) Statul recunoaşte şi garantează persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale dreptul Ia păstrarea, la dezvoltarea şi la exprimarea identităţii lor etnice, culturale, lingvistice şi religioase. (2) Măsurile de protecţie luate de stat pentru păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale trebuie să fie conforme cu principiile de egalitate şi de nediscriminare în raport cu ceilalţi cetăţeni români.

Comentariu I. Dreptul la identitate. Persoanele aparţinând minorităţilor naţionale fac parte din poporul român. Prin urmare, dreptul la identitate constituie un drept individual, nu colectiv şi, de aceea, în temeiul său, nimeni nu poate revendica un privilegiu sau oricare alt interes. Este un aspect esenţial dovedit, atât în comportamentul politic al partidelor reprezentate în Parlament şi al autorităţilor publice, cât şi în mijloacele de informare în masă, deşi unii au încercat să infirme acest comportament spre a obţine o situaţie privilegiată. In chiar rândul minorităţilor naţionale, replica a dovedit că, în marea lor majoritate, acestea sunt împotriva unui astfel de punct de vedere. 8

Constantinescu

Art. 7

Titlul I. Principii generale

De aceea, legea şi toate autorităţile publice trebuie să le asigure păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor etnice, culturale, lingvistice şi religioase. în acelaşi timp, aceste măsuri de protecţie nu trebuie să conducă la discriminarea majorităţii populaţiei de origine etnică română şi, în consecinţă, trebuie respectate principiile de egalitate şi nediscriminare în raport cu populaţia română majoritară. II. Criteriul etnic se bazează pe originea maternă a cetăţeanului şi se determină liber, fără nici un fel de constrângere, dar nu poate fi conceput ca arbitrar. De aceea, criteriul etnic trebuie să corespundă tradiţiilor, formate istoric, din cele mai îndepărtate timpuri deşi, aşa cum rezultă din realităţile contemporane, el a evoluat. Astăzi există unele etnii, mâine vor fi altele. Totul este ca acest criteriu să nu provoace atâtea suferinţe cum a provocat şi la noi în ţară şi în alte ţări. Pentru aceasta solidaritatea internaţională este esenţială.

Art. 7 Românii din străinătate

Statul sprijină întărirea legăturilor cu românii din afara frontierelor ţării şi acţionează pentru păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor etnice, culturale, lingvistice şi religioase, cu respectarea legislaţiei statului ai cărui cetăţeni sunt.

Comentariu întărirea legăturilor cu românii din străinătate se întemeiază pe apartenenţa lor etnică la poporul român. Sprijinul statului este esenţial, atât pentru păstrarea identităţii lor etnice, cât şi pentru asigurarea loialităţii faţă de statul pe teritoriul căruia se află. în acest scop, un rol esenţial îl are asigurarea bazei materiale necesare - cărţi, manuale, reviste - atât de către autorităţile de stat abilitate, cât şi de către fiecare dintre noi, oriunde am locui. Aceasta nu împietează, în nici un fel, obligaţiile ce le revin românilor din străinătate faţă de statul unde se află. Dar, în acelaşi timp, presupune stabilirea de ajutoare şi măsuri care să contribuie la asigurarea identităţii lor.

Constantinescu

Art. 8

Art. 8

Titlul I. Principii generale

Pluralismul şi partidele

(1) Pluralismul în societatea românească este o condiţie Ş' ° garanţie a democraţiei constituţionale.

politice

(2) Partidele politice se constituie şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor, respectând suveranitatea naţională, integritatea teritorială, ordinea de drept şi principiile democraţiei.

Comentariu I. Pluralismul. Pe temeiul solidarităţii sociale, pluralismul este de esenţa democraţiei constituţionale şi, în cadrul său, cel politic este decisiv. Desigur că nu se poate reduce pluralismul numai la cel politic pentru că ar trebui să-1 considerăm doar pluripartidism şi, potrivit unei concepţii vehiculate mai ales în străinătate, cu caracter îndeosebi doctrinar, ar fi antidemocratic. De aceea, pluralismul condiţionează întreaga noastră viaţă statală şi socială, mai exact, dezvoltarea sa prin realizarea obiectivelor stabilite prin programul de guvernare aprobat. II. Rolul partidelor politice. Partidele sunt subiecte de drept public. Este o caracteristică ce rezultă din funcţia lor de intermediari dintre societate şi stat, prin originea pregătirii funcţionarilor şi cadrelor de conducere necesare, precum şi susţinerea lor spre a fi aleşi, atât în Parlament, cât şi ca Preşedinte al României, în Guvern sau în alte autorităţi. în acelaşi timp, partidele se deosebesc de grupurile de presiune. Acestea nu au reprezentaţivitate politică, ci constituie o grupare urmărind anumite interese specifice, cum sunt organizaţiile neguvernamentale, sindicatele şi altele. Privite în ansamblul lor, partidele, autorităţile publice şi grupurile de presiune alcătuiesc clasa politică, care are un rol esenţial, atât în dezvoltarea ţării, cât şi a societăţii în ansamblul său. Este un rol de neînlocuit de care depinde, în final, dezvoltarea întregii societăţi. în acest cadru, partidele politice, ca intermediari între stat şi societate, trebuie să contribuie la definirea, prin convingere, a voinţei politice a cetăţenilor şi la exprimarea ei prin vot. Totodată, acţiunea partidelor politice trebuie să respecte principiul suveranităţii naţionale, integrităţii teritoriale 10

Constantinescu

Art.9

Titlul I. Principii generale

a ţării, ordinea de drept, ca o consecinţă a statului de drept, şi principiile democraţiei, în sensul autentic al termenului. III. Democraţia constituţională presupune ca întreaga dezvoltare 6 economico-socială a ţării să se realizeze cu respectarea ordinii constituţionale, atât la nivel central, cât şi local. De aceea, democraţia constituţională presupune poziţia suprapusă a Constituţiei în cadrul sistemului juridic, supremaţia normei constituţionale şi respectul ei de către toate autorităţile publice şi cetăţeni. Este un principiu de bază pentru dezvoltarea întregii societăţi.

Art. 9

1(

Sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale

Sindicatele, patronatele şi asociaţiile profesionale se constituie şi îşi desfăşoară activitatea potrivit statutelor lor, în condiţiile legii. Ele contribuie la apărarea drepturilor şi la promovarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale membrilor lor.

Comentariu I. Sindicate, patronate, asociaţii profesionale. Rol. în societate pluralismul implică nu numai rolul partidelor politice, prevăzut la art. 8, ci şi cel al societăţii civile, îndeosebi a principalelor forme asociative din societate, reprezentate de sindicate,-patronate şi celelalte forme asociative. Indicarea, în mod expres, şi a patronatelor, prin Legea de revizuire din noiembrie 2003, a urmărit sublinierea rolului acestora în dezvoltarea economico-socială a ţării. Fiind forme asociative, statutul, aprobat cu respectarea legii, reglementează acţiunea sindicatului, organizaţiei patronale sau a oricărei alte modalităţi de asociere. în sistemul democraţiei constituţionale, rolul acestor forme de asociere este de a apăra drepturile şi de a promova interesele de ordin profesional, economic şi social ale sindicaliştilor, patronilor sau membrilor altor asociaţii, după caz, cu respectarea prevederilor legale. "Art. 9 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. \ din Legea nr. 429/2003.

Constantinescu

11

Art. 10-11 4

Titlul I. Principii generale

II. Subiect de drept. Aceasta nu înseamnă că membrii lor sunt titulari de drepturi. Pe plan juridic, drepturile aparţin asociaţiei, ca titular al drepturilor respective. De aceea, membrii sunt doar beneficiari ai rezultatelor obţinute, pe care le pot folosi aşa cum cred de cuviinţă.

Art. 10 Relaţii internaţionale

România întreţine şi dezvoltă relaţii paşnice cu toate statele şi, în acest cadru, relaţii de bună vecinătate, întemeiate pe principiile şi pe celelalte norme general admise ale dreptului internaţional.

Comentariu Politica externă a României se întemeiază pe principiile şi pe celelalte norme general admise ale dreptului public internaţional. De aceea, ca stat democrat, relaţiile externe ale României sunt paşnice şi se întemeiază pe promovarea relaţiilor de bună vecinătate. Aceasta înseamnă că, în relaţiile cu alte state, raporturile statului nostru trebuie să se întemeieze nu numai pe principiile generale ale dreptului internaţional, ci, mai mult, pe temeiul unor tratate istorice, formate ca urmare a legăturilor cu popoarele locuind în imediata apropiere a statului român. Este un aspect privilegiat ce nu contrazice principiile unanim admise ale dreptului internaţional şi, în acelaşi timp, corespund intereselor ambelor părţi. De aceea, este în interesul părţilor ca asemenea raporturi să se extindă cât de mult, indiferent de alianţele militare sau economice din care ar face parte şi de scopurile pe care aceste alianţe le urmăresc.

Art. 11

Dreptul internaţional şi dreptul intern

12

(1) Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună- credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte. ^ T r a t a t e j e r a tjf l c a te de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern. Constantinescu

Art. 11

Titlul I. Principii generale

(3) " In cazul în care un tratat la care România urmează să devină parte cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei. Comentariu I. Generalităţi. în definirea comunităţii internaţionale, tratatele au un 1 rol aparte, întrucât obligă părţile între care au fost încheiate la respectarea lor şi asigură cadrul legal pentru angajarea răspunderii statelor ca urmare a încălcării obligaţiilor asumate. De aceea, statul nostru, prin autorităţile publice competente, este ţinut să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile prevăzute în aceste tratate, care, prin ratificarea lor de către Parlament, fac parte din dreptul intern, legiuitorul constituţional optând pentru sistemul dualist. II. Dispoziţii internaţionale contrare Constituţiei. Prin Legea de 2 revizuire din noiembrie 2003, tocmai ca urmare a asimilării tratatelor respective în dreptul intern, la alin. (3) s-a prevăzut că, dacă un asemenea tratat este contrar unei dispoziţii constituţionale, ratificarea lui poate avea loc numai după revizuirea Constituţiei, pentru punerea de acord a normei constituţionale încălcate cu prevederile tratatului. Este consecinţa logică a principiului supremaţiei Constituţiei, prevăzut la art. 1 alin. (5). în acelaşi timp, potrivit art. 20 din Constituţie, în domeniul drepturilor 3 omului, prevederile tratatelor încheiate pentru apărarea acestor drepturi au prioritate faţă de legile interne, iar dacă există o neconcordanţă între prevederile acestor tratate sau pacte, indiferent de denumire, ultimele se aplică, pe temeiul priorităţii lor. Este o regulă aplicată consecvent de Curtea Constituţională, dar care ar trebui să-şi găsească aplicare, tot aşa de consecvent, şi în activitatea instanţelor judecătoreşti. III. Principiul aplicării legii mai favorabile. O regulă nouă, îmbogăţind 4 prevederile acestui articol, este aceea potrivit căreia sunt exceptate cazurile în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile. Ea se justifică prin efectele sale favorabile celui îndreptăţit, care, astfel, îi asigură, " Alin. (3) al art. 11 a fost introdus prin art. I, pct. 5 din Legea nr. 429/2003.

Constantinescu

13

Art. 12

Titlul I. Principii generale

în condiţii corespunzătoare, interesele şi este similară cu principiul aplicării legii mai favorabile, prevăzut la art. 15 alin. (2) din Constituţie. Tocmai de aceea, aplicarea priorităţii dreptului internaţional se face cu asigurarea interpretării în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu celelalte pacte şi tratate la care ţara noastră este parte. IV. Dreptul comunitar. Prioritar este şi dreptul comunitar, după aderarea ţării la Uniunea Europeană, ca urmare a transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare şi exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în tratatul de aderare, în condiţiile legii adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, cu majoritatea calificată de două treimi. Se asigură astfel că, în toate cazurile, prioritar este interesul naţional.

Art. 12

Simboluri naţionale

(1) Drapelul României este tricolor; culorile sunt aşezate vertical, în ordinea următoare începând de la lance: albastru, galben, roşu. (2) Ziua naţională a României este 1 Decembrie. (3) Imnul naţional al României este „Deşteaptă-te române". (4) Stema ţării şi sigiliul statului sunt stabilite prin legi organice.

Comentariu Simbolurile naţionale identifică ţara. De aceea, ele sunt prezente în orice manifestare de bucurie sau tristeţe ori, după caz, pe acte oficiale, în care însăşi ţara este reprezenta. Patru sunt simbolurile naţionale proclamate de Constituţie: Drapelul, care este tricolorul, pentru prima oară instituit de domnitorul Al.I. Cuza; Ziua naţională, care este 1 Decembrie a fiecărui an; Imnul Naţional „Deşteaptă-te române", care este cel al Revoluţiei din 1989, renăscut spontan în vâltoarea evenimentelor după decenii de prohibiţie; Stema ţării şi sigiliul statului, stabilite prin lege organică.

14

Constantinescu

Art. 13-14

Titlul I. Principii generale

Art. 13

Limba oficială

în România, limba oficială este limba română.

Comentariu I. Limba oficială este limba română. Ea este limba în care sunt redactate actele oficiale ale statului nostru. Astfel este posibilă înţelegerea şi, după caz, răspândirea acestor acte pe întreg teritoriul naţional. Pe cale de consecinţă, limba oficială implică şi obligativitatea exprimării oficiale în cadrul autorităţilor publice, indiferent de nivel, conform exigenţelor sale. II. Limba maternă. Această dispoziţie trebuie corelată şi cu prevederile art. 120 alin. (2) şi ale art. 128 alin. (1), (2) şi (3) din Constituţie, privind folosirea limbii materne în administraţie şi injustiţie. Esenţiale pentru realizarea acestor norme constituţionale sunt nu numai legea, ci mai ales, aplicarea ei.

Art. 14 Capitala

Capitala României este municipiul Bucureşti.

Comentariu Oraşul în care sunt concentrate autorităţile publice centrale este capitala unei ţări. Bucureştiul reprezintă oraşul desemnat de către unionişti spre a fi capitala Principatelor Unite. De atunci, el a rămas Capitala României.

Constantinescu

15

Titlul II Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale Capitolul I Dispoziţii comune Art. 15

5>

Universalitatea (1) Cetăţenii beneficiază de drepturile şi de libertăţile consacrate prin Constituţie şi prin alte legi şi au obligaţiile prevăzute de acestea. (2)" Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Comentariu

L Definiţie. Concept. Aşa cum lesne se observă, titlul privind drepturile, 1 libertăţile şi îndatoririle fundamentale începe prin consacrarea principiului universalităţii drepturilor şi îndatoririlor. Este azi îndeobşte admis şi recunoscut faptul că drepturile şi libertăţile sunt universale şi indivizibile. Universalitatea drepturilor şi libertăţilor se referă atât la sfera propriu-zisă a drepturilor, cât şi la titularii acestora. Sub primul aspect, ea exprimă vocaţia omului, a cetăţeanului, pe planul realităţilor juridice interne ale fiecărei ţări, de a beneficia de toate drepturile şi libertăţile. Sub cel de-al doilea aspect, universalitatea exprimă ideea că toţi cetăţenii unui stat se pot bucura de aceste drepturi şi libertăţi. Desigur, aceasta este o posibilitate juridică, generală şi abstractă, recunoscută de Constituţie fiecărui cetăţean. Valorificarea concretă şi exerciţiul efectiv al acestor drepturi şi libertăţi sunt, de asemenea, garantate de Constituţie, ceea ce nu poate fi interpretat decât în sensul că depinde de fiecare cetăţean, de capacităţile şi eforturile sale, în condiţiile conferite de ordinea constituţională, cât şi de starea sa socială, în sensul dat de către Alexis de ''Alin. (2) al art. 15 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 6 din Legea nr. 429/2003.

Muram

17

Art.15

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Tocqueville, apropierea rezultatelor exercitării acestor drepturi. Constituţia oferă atât şansele, cât şi mijloacele şi garanţiile juridice pentru ca cetăţeanul să le poată valorifica. în definirea universalităţii drepturilor, libertăţilor şi obligaţiilor, Constituţia răspunde practic exigenţelor formulate în preambulurile celor două pacte privitoare la drepturile omului (Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale şi Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi politice, ratificate de România la 31 octombrie 1974). în aceste pacte, plecându-se de la constatarea că recunoaşterea demnităţii inerente tuturor membrilor familiei umane şi a drepturilor lor egale şi inalienabile constituie fundamentul libertăţii, justiţiei şi păcii în lume, se statuează că aceste drepturi decurg din demnitatea persoanei umane şi statelor le revine obligaţia de a promova respectul universal şi efectiv al drepturilor şi libertăţilor omului. Universalitatea drepturilor implică şi universalitatea îndatoririlor. Este de altfel, în firescul vieţii ca cetăţeanul să aibă atât drepturi, cât şi obligaţii faţă de semenii săi şi faţă de societate. Această regulă este explicit formulată şi în cele două pacte internaţionale privitoare la drepturile omului, care arată că „individul are îndatoriri faţă de alţii şi faţă de colectivitatea căreia îi aparţine şi este ţinut de a depune eforturi în promovarea şi respectarea drepturilor recunoscute" în pacte. Articolul 15 din Constituţie exprimă, pe fond, legătura indisolubilă dintre drepturi, libertăţi şi îndatoriri, intercondiţionarea lor. într-o viziune largă, îndatoririle devin garanţii ale drepturilor, deoarece pentru a avea trebuie mai întâi să creezi, să produci, să depui eforturi. Universalitatea, astfel cum este concepută prin art. 15, priveşte drepturile, libertăţile şi îndatoririle, fără deosebire de faptul reglementării lor prin chiar textul Constituţiei sau prin alte legi. II. Neretroactivitatea legii. Constituţia consacră în alin. (2) al art. 15 un principiu de drept de incontestabilă tradiţie, actualitate şi justiţie, şi anume neretroactivitatea legii. Este, fără îndoială, recunoscut faptul că o lege o dată adoptată produce şi trebuie să producă efecte juridice numai pentru viitor. Aceasta pentru simplul motiv că legea se adresează subiectelor de drept, permiţând sau interzicând şi, bineînţeles, sancţionând atitudinile deviante. Or, este absurd să se pretindă subiect de drept să 18

Muraru

Art. 15

«Capitolul I. Dispoziţii comune

răspundă pentru o conduită ce a avut-o anterior intrării în vigoare a unei legi care reglementează această conduită. Subiectul de drept nu putea să prevadă ce va reglementa legiuitorul, iar comportamentul său este normal şi firesc dacă se desfăşoară în cadrul ordinii de drept atunci în vigoare. Principiul neretroactivităţii legii este expres formulat în Codul civil, 5 art. 1, în sensul căruia „legea dispune numai pentru viitor; ea nu are putere retroactivă", precum şi în Codul penal, art. 11, în sensul căruia „legea penală nu se aplică faptelor care, la data când au fost săvârşite, nu erau prevăzute ca infracţiuni". Faţă de principiul potrivit căruia legea produce efecte juridice numai pentru viitor s-au impus în practica juridică şi în legislaţie două mari excepţii, anume cea privind aplicarea legii penale mai blânde şi cea privind legile interpretative. Alineatul (2) al art. 15 prevede excepţia legii penale şi contravenţionale mai favorabile. Cealaltă ipoteză rămâne valabilă, ea fiind însă la dispoziţia autorităţii statale căreia îi revine atribuţia interpretării general-obligatorii a legilor. Această ipoteză însă nu este, în fond, o excepţie de la neretroactivitatea legii, întrucât interpretarea general-obligatorie, ca orice interpretare de altfel, lămureşte înţelesul normei interpretate, nici nu adaugă şi nici nu modifică acest înţeles. Deci, prin interpretare se explicitează conţinutul pe care norma interpretată 1-a avut ab initio. Orice act de aplicare a unei norme de drept presupune interpretarea 6 ei prealabilă, spre a se stabili dacă este sau nu aplicabilă situaţiei juridice avute în vedere. Interpretarea general-obligatorie intervine pentru a curma conflictele de interpretare, produse sau posibile. De regulă, o asemenea interpretare este de competenţa organului care a emis norma, dar acestamai ales dacă este organul legiuitor - va adăuga la normă, tocmai în scop de clarificare, anumite reguli subsidiare, noi; în această ipoteză este necesar însă de distins ceea ce constituie interpretarea - stricto sensu - de ceea ce reprezintă reguli noi, care, chiar dacă au fost consacrate cu scopul de asigura o mai riguroasă aplicare a legii, sunt aplicabile numai pentru viitor, lovindu-se de principiul neretroactivităţii. III. Cu prilejul revizuirii Constituţiei, în anul 2003, s-a adus o completare 7 alin. (2), în sensul extinderii retroactivităţii şi la legea contravenţională mai favorabilă. Deşi în sistemul juridic românesc, răspunderea contravenţională este considerată administrativă, printr-un exces de reglementare s-a ajuns, în multe situaţii la o adevărată „penalizare" a contravenţiilor. Ca

Muram

19

Art. 16

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

atare, s-a impus o soluţie simetrică şi pentru legea contravenţională. Trebuie să observăm, încă aici, că legiuitorul constituant, în dorinţa de a evita pe viitor asemenea confuzii a completat art. 23 stabilind că sancţiunea privativă de libertate nu poate fi decât de natură penală. IV. Constituţionalizarea. Observând sistemul de drept în evoluţia şi actualitatea sa, vom consemna că alin. (2) al art. 15 marchează o transformare a unui principiu legal într-unui constituţional. Această transformare are importante semnificaţii juridice. Astfel, neretroactivitatea legii, ca principiu constituţional, este obligatorie pentru toate ramurile de drept, fără excepţie nu numai pentru acelea care îl prevăd explicit. Apoi, în afara excepţiei stabilite prin Constituţie, nici o altă excepţie nu poate aduce limitări acestui principiu constituţional, orice alte prevederi legale contrarii trebuind a fi considerate neconstituţionale şi putând fi atacate pe căile controlului de constituţionalitate. Principiul neretroactivităţii legii se prezintă ca o garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale, îndeosebi a libertăţii şi siguranţei persoanei. Valoarea şi actualitatea principiului sunt incontestabile şi de notorietate, orice atenuare a sa semnificând o suprimare sau o limitare a drepturilor şi libertăţilor umane.

Art. 16

Egalitatea în drepturi

(1) Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări. (2) Nimeni nu este mai presus de lege. (3)" Funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.

11

Alin. (3) al art. 16 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 7 din Legea nr. 429/2003.

20

Muram

Art. 16

Capitolul I. Dispoziţii comune

(4) " în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii Uniunii care îndeplinesc cerinţele legii organice au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale. Comentariu I. Noţiune. Universalitatea, ca principiu de bază al instituţiei drepturilor 1 şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, este completată printr-un alt principiu, şi anume egalitatea în drepturi. Egalitatea în drepturi este prin ea însăşi o egalitate de şanse pe care Constituţia o acordă tuturor cetăţenilor. Acesta este şi sensul alin. (1) din art. 16, care garantează egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări. Prin conţinutul său, alin. (1) se corelează cu art. 4 alin. (2), care determină criteriile nediscriminării, acestea fiind rasa, naţionalitatea, originea etnică, limba, religia, sexul, opinia, apartenenţa politică, averea sau originea socială. II. Principiul legalităţii. Privitor la alin. (2), în sensul căruia nimeni 2 nu este mai presus de lege, trebuie să observăm că suntem în prezenţa unui text care, într-o desăvârşită tehnică juridică, putea desigur lipsi. Acest text a fost introdus însă chiar de către Adunarea Constituantă, în ideea de a întări principiul egalităţii în drepturi şi ca un ecou firesc al prevederilor Cartei de la Paris (1990) relative la statul de drept. III. Funcţii publice. Explicaţii aparte impune alin. (3). Astfel, pentru 3 ocuparea funcţiilor şi demnităţilor publice, civile sau militare, persoanele trebuie să aibă cetăţenie română şi domiciliul în ţară. Această regulă este o dispoziţie comună care, prin conţinutul său, excede titlului II. In legătură cu nuanţarea terminologiei - funcţii şi demnităţi publice, 4 explicaţiile se regăsesc în intenţia legiuitorului de a determina cât mai precis sfera de aplicabilitate a principiului. Astfel, se poate observa că misiunea de deputat, senator, şef de stat, ministru este totuşi altceva decât o funcţie publică, atât ca mod de ocupare, cât şi ca dimensiune a atribuţiilor şi, bineînţeles, ca mod de încetare. Pentru dreptul constituţional "Alin. (4) al art. 16 a fost introdus prin art. I, pct. 7 din Legea nr. 429/2003.

Muram

21

Art. 16

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

o asemenea distincţie nu este pur terminologică, ea este de fond pentru că demnitarii nu sunt simpli funcţionari publici. Demnitatea publică este prin excelenţă o categorie a dreptului constituţional, această ramură principală a dreptului care se individualizează în ansamblul sistemului dreptului nu numai prin obiectul său de reglementare, ci şi prin specificul noţiunilor şi categoriilor cu care operează. Fără a proceda la delimitări rigide, va trebui să reţinem că funcţiile şi demnităţile publice sunt într-o incontestabilă legătură, fără însă a se confunda. Cât priveşte funcţiile publice menţionate în alin. (3), este neîndoielnic că textul se referă la acelea care presupun exerciţiul autorităţii statale. Faţă de prevederile alin. (3), este firesc ca ocuparea unei funcţii sau demnităţi publice să se facă numai de către persoane care îndeplinesc toate condiţiile legale cerute (vârstă, capacitate etc). Alineatul (3) se referă la două condiţii de maximă importanţă şi generalitate, şi anume: cetăţenia română şi domicilierea pe teritoriul României. Cât priveşte prima condiţie, de a avea cetăţenie română, ea trebuie corelată cu dispoziţiile legii române care îngăduie dubla cetăţenie. Este important să menţionăm că alin. (3) a cunoscut o modificare esenţială în anul 2003. în vechea redactare textul permitea accesul la funcţiile şi demnităţile publice acelor care aveau numai cetăţenia română. Faţă de perspectiva integrării României în Uniunea Europeană s-a considerat că nu mai este justificată interdicţia accesului la aceste funcţii şi demnităţi a cetăţenilor români care au şi o altă cetăţenie. Condiţia de domiciliere pe teritoriul ţării este şi ea o condiţie firească. Ea se practică în majoritatea sistemelor constituţionale, domiciliul fiind, alături de cetăţenie, o garanţie a ataşamentului persoanei faţă de ţara la guvernarea căreia participă ca demnitar sau funcţionar public. Totodată, trebuie subliniat că art. 16 alin. (3) se referă numai la funcţiile şi demnităţile publice civile sau militare, de unde rezultă că, în ceea ce priveşte ocuparea unor funcţii private, aceasta nu este condiţionată de asemenea circumstanţieri, ceea ce, desigur, nu exclude alte reguli de protecţie, în măsura în care sunt necesare. IV. Egalitatea de şanse. O completare, cu profunde semnificaţii juridice s-a adus cu prilejul revizuirii Constituţiei. Astfel, la alin. (3) s-a adăugat o teză nouă în sensul căreia statul român garantează egalitatea de şanse dintre femei şi bărbaţi pentru ocuparea funcţiilor publice, civile şi militare. 22

Muraru

Art. 17

Capitolul I. Dispoziţii comune

Este astfel exprimată la nivel constituţional evoluţia aparte a principiului egalităţii. Legiuitorul va trebui să identifice formulele juridice cele mai potrivite pentru ca acest text să nu rămână o simplă declaraţie. V. Cetăţeni europeni. O altă completare a art. 16 se regăseşte în 8 alin. (4) care dă dreptul cetăţenilor europeni de a alege şi de a fi aleşi în autorităţile administraţiei publice locale. Este efortul constituţional pentru integrare în structurile europene, textul devenind aplicabil în condiţiile legii organice şi ale aderării României la Uniunea Europeană.

Art. 17

Cetăţenii români în străinătate

Cetăţenii români se bucură în străinătate de protecţia statului român şi trebuie să-şi îndeplinească obligaţiile, cu excepţia acelora ce nu sunt compatibile cu absenţa lor din ţară.

Comentariu I. Cetăţenia română, ca apartenenţă a persoanei fizice la statul român, 1 apartenenţă în virtutea căreia persoana poate fi titular al drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor prevăzute de Constituţie şi de legi, este de fapt legătura politică şi juridică dintre cetăţean şi stat, care, prin efectele sale, determină statutul juridic al persoanei, oriunde s-ar afla ea, atât în interiorul, cât şi în afara frontierelor. De aceea, în temeiul acestei apartenenţe, cetăţenii români care se află în străinătate au dreptul să apeleze la protecţia autorităţilor române, iar acestea au obligaţia constituţională de a le acorda protecţia necesară. De altfel, între state există deja acorduri şi convenţii care permit şi reglează această colaborare juridică. II. Modalităţile concrete de acordare a protecţiei sunt desigur 2 dependente de sistemul juridic, în care regulile cuprinse în principiile şi celelalte norme general admise ale dreptului internaţional au importanţa lor. Bucurându-se de protecţia statului român, cetăţeanul român care se află în afara frontierelor trebuie însă să-şi îndeplinească obligaţiile ce-i revin potrivit Constituţiei şi legilor române.

Muram

23

Art. 18

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Faptul că el, temporar, se găseşte în afara frontierelor României nu-1 scuteşte de îndeplinirea acestor obligaţii normale şi fireşti, afară de cazul în care acestea sunt incompatibile cu absenţa sa din ţară. Important este însă faptul că simpla absenţă din ţară nu-1 exonerează pe cetăţeanul român, de exemplu de îndeplinirea, în condiţiile legii a îndatoririlor militare, sau de obligaţia de plată a impozitelor pentru imobilul al cărui proprietar este, ori de obligaţia de creştere, întreţinere şi educaţie a copilului său minor etc.

Art. 18

Cetăţenii străini şi apatrizii

(1) Cetăţenii străini şi apatrizii care locuiesc în România se bucură de protecţia generală a persoanelor şi a averilor, garantată de Constituţie şi de alte legi. (2) Dreptul de azil se acordă şi se retrage în condiţiile legii, cu respectarea tratatelor şi a convenţiilor internaţionale la care România este parte.

Comentariu I. Populaţia unui stat cuprinde, în afara cetăţenilor, şi străinii şi apatrizii care locuiesc pe teritoriul său. Sistemul juridic şi, desigur, Constituţia nu pot să nu recepteze această realitate şi să nu reglementeze, plecând de la categoria generală de om sau de fiinţă umană, statutul juridic al tuturor persoanelor fizice. în reglementarea constituţională a statutului străinilor şi apatrizilor din România se au în vedere următoarele: a) Străinii şi apatrizii, în calitatea lor de oameni, au anumite drepturi naturale, inalienabile şi imprescriptibile (la viaţă, la demnitate, la libertate, la conştiinţă). b) Din punct de vedere strict juridic, anumite drepturi pot aparţine numai cetăţenilor români, care, prin cetăţenie, sunt ataşaţi destinelor statului român. în sistemele constituţionale există regula potrivit căreia numai cetăţeni au drepturi politice (de a alege sau de a fi ales în autorităţile reprezentative la nivel naţional) pentru că numai ei pot şi trebuie să participe la guvernarea statului propriu. De asemenea, pentru dobândirea şi exercitarea anumitor drepturi, Constituţia sau legile cer ca o condiţie indispensabilă şi calitatea de cetăţean român. Este suficient să amintim că 24

Muram

Art. 18

Capitolul I. Dispoziţii comune

această calitate este expres cerută pentru ocuparea unei funcţii de magistrat. Mai mult, cetăţenii proprii nu pot fi extrădaţi, la cererea unui stat străin, decât în cazuri excepţionale. c) în afara drepturilor naturale, care aparţin oricărei fiinţe umane, în calitatea sa de om, există şi alte drepturi subiective, a căror dobândire şi exercitare legea nu le condiţionează de calitatea de cetăţean. Asemenea drepturi trebuie acordate şi străinilor sau apatrizilor care domiciliază sau locuiesc în România. Este, deci, de netăgăduit că şi străinii şi apatrizii trebuie să aibă anumite drepturi şi libertăţi şi, bineînţeles, obligaţiile corespunzătoare. Deşi clară şi simplă, problema a ridicat serioase dificultăţi atunci când a trebuit să primească exprimarea tehnico-juridică într-un articol constituţional. Intro primă variantă, cu prilejul formulării principiilor şi structurii viitoarei Constituţii a României această idee a fost astfel exprimată: „în România, străinii şi apatrizii au toate drepturile şi obligaţiile prevăzute de Constituţie şi de legi, în afara acelora care aparţin în exclusivitate cetăţenilor români" (titlul II cap. I teza IV). O asemenea exprimare ridica desigur multe semne de întrebare. Ar fi însemnat, în orice caz, să fie urmată de un inventar al drepturilor şi libertăţilor care aparţin în exclusivitate cetăţenilor români. Ca atare, s-a considerat că formularea alin. (1) aşa cum apare în Constituţie - inspirată evident după art. 9 al Constituţiei române din anul 1923 - este cea mai potrivită. Aceasta pentru simplul fapt că protecţia persoanelor şi a averilor este ceea ce interesează, în fond, străinii şi apatrizii. Formularea constituţională este generoasă şi cuprinzătoare. Practic străinii şi apatrizii din România se pot bucura de toate drepturile şi libertăţile afară de acelea pentru care Constituţia sau legea impun calitatea de cetăţean român. II. Dreptul de azil. Articolul 18 reglementează dreptul de azil, ştiut fiind că azilul este prin excelenţă un drept care aparţine străinilor şi apatrizilor. Dreptul de azil reprezintă găzduirea şi protecţia pe care statul român le acordă acestor persoane, deoarece în statul lor de origine sunt urmărite sau persecutate pentru activităţi desfăşurate în favoarea umanităţii, progresului şi păcii. Azilul se acordă numai celor urmăriţi pentru activităţi politice (se mai numeşte şi azil politic) şi nu pentru fapte de drept comun. Persoanele cărora li se acordă azil de către România se Muraru

25

Art. 19

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

bucură de toate drepturile şi au toate obligaţiile, cu excepţia celor care aparţin în exclusivitate cetăţenilor români, potrivit alin. (1). Din examinarea alin. (2) rezultă următoarele: a) recunoaşterea dreptului de azil ca un drept fundamental; b) obligaţia legiuitorului de a stabili printr-o lege cazurile şi condiţiile în care dreptul de azil se acordă sau se retrage; c) România acordă şi retrage dreptul de azil în concordanţă cu tratatele şi convenţiile la care este parte. III. Documente juridice internaţionale. Potrivit documentelor internaţionale în materie, azilul este un act paşnic şi umanitar şi nu poate fi considerat ca un act inamical faţă de un stat. De asemenea, principalele documente juridice internaţionale, precum şi practica statelor în acest domeniu consideră că orice persoană are dreptul de a cere azil şi de a obţine azilul într-o altă ţară. Un asemenea drept nu poate fi invocat de persoanele asupra cărora există indicii serioase de a le considera că au comis o crimă contra păcii, o crimă de război sau o crimă contra umanităţii, în sensul instrumentelor internaţionale care au dispoziţii referitoare la asemenea crime. în fine, aprecierea asupra motivaţiei azilului revine statului care îl acordă, în exerciţiul suveranităţii sale''.

Art. 19

Extrădarea şi (l) Cetăţeanul român nu poate fi extrădat sau expulzat expulzarea din România. (2) 2 ) Prin derogare de la prevederile alineatului (1), cetăţenii români pot fi extrădaţi în baza convenţiilor internaţionale la care România este parte, în condiţiile legii şi pe bază de reciprocitate. (3) Cetăţenii străini şi apatrizii pot fi extrădaţi numai în baza unei convenţii internaţionale sau în condiţii de reciprocitate. (4) Expulzarea sau extrădarea se hotărăşte de justiţie. "A se vedea, mai ales, art. 14 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, precum şi Declaraţia asupra azilului teritorial adoptată de O.N.U. la 14 decembrie 1967. 2) Alin. (11) al art. 19 a fost introdus prin art. I, pct. 8 din Legea nr. 429/2003.

26

Muram

Capitolul I. Dispoziţii comune

Art. 19

Comentariu I. Extrădarea şi expulzarea sunt două măsuri foarte grave care privesc 1 prin excelenţă libertatea individuală (art. 23) şi dreptul la liberă circulaţie (art. 25). Este motivul pentru care cele mai generale reguli în acest domeniu sunt cuprinse în chiar corpul Constituţiei, urmând ca reglementările de detaliu să fie realizate prin lege. Alineatul (1) al art. 19 exprimă o regulă de tradiţie, care rezultă şi din Constituţiile străine, precum şi din documentele juridice internaţionale, potrivit căreia cetăţenii proprii nu pot fi nici extrădaţi şi nici expulzaţi. Expulzarea sau extrădarea propriului cetăţean ar fi o măsură contrară raportului de cetăţenie, care, aşa cum s-a arătat la comentariul art. 18, implică obligaţia de protecţie pe care statul trebuie să o asigure tuturor cetăţenilor săi. în literatura juridică se menţionează relaţiile dintre Anglia şi Statele Unite ale Americii, între care extrădarea propriilor cetăţeni este admisă. Acest caz este desigur explicabil prin istoria şi legăturile sociale şi politice deosebite dintre cele două state. De regulă, pot fi extrădaţi sau expulzaţi numai cetăţenii străini şi apatrizii. II. Excepţii. De la adoptarea Constituţiei, în anul 1991, în viaţa 2 internaţională s-au impus unele realităţi noi. S-a constatat o intensificare a fenomenului infracţional la nivel european (mai ales o anumită ofensivă a crimei organizate), terorismul a făcut şi face tot mai multe victime, s-au multiplicat faptele de fabricare şi vânzare a drogurilor, traficul de femei şi copii, traficul de arme. Aceste realităţii presupun colaborarea eficientă între autorităţile judiciare pentru realizarea unui spaţiu european de securitate juridică şi, mai ales, pentru judecarea în cadrul jurisdicţiei unice a delicvenţilor. Ca atare, legiuitorul constituant român a completat art. 19 cu o excepţie, stabilind că, prin derogare de la prevederile alin. (1), cetăţenii români pot fi extrădaţi în baza convenţiilor internaţionale la care România este parte, în condiţiile legi şi pe bază de reciprocitate. III. Extrădarea este instituţia juridică ce permite unui stat de a cere 3 altui stat pe teritoriul căruia s-a refugiat unul dintre cetăţenii săi să i-1 predea. Ea asigură ca autorii unor infracţiuni, mai ales ai unor infracţiuni internaţionale grave, să nu rămână nejudecaţi şi nepedepsiţi, ascunzânduse pe teritoriul altor state. Tehnic juridic extrădarea este un act de asistenţă judiciară interstatală în materie penală care urmăreşte transferul unui Muraru

27

Art. 19

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

individ urmărit sau condamnat penal din domeniul suveranităţii judiciare a unui stat în domeniul celuilalt stat. Articolul 19 din Constituţie nu a nominalizat situaţiile în care extrădarea este admisibilă, un asemenea procedeu fiind dificil de realizat şi, desigur, ineficient. Urmează ca autorităţile care vor avea de rezolvat asemenea probleme să procedeze la o interpretare şi aplicare a normelor juridice internaţionale care privesc direct sau tangenţial acest domeniu, şi, desigur, a legislaţiei româneşti. Câteva reguli însă sunt deja de largă aplicaţie şi, am putea spune, universal recunoscute de sistemele şi practicile juridice. Astfel, nu se admite extrădarea pentru raţiuni politice sau atunci când în ţara respectivă persoana în cauză ar putea fi condamnată la moarte ori ar exista riscul de a fi supusă torturii şi altor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante etc. Extrădarea se admite şi se practică în cazurile de piraterie maritimă şi aeriană, traficului de femei şi copii, traficului de arme, traficului de stupefiante, terorism, genocid etc. IV. Expulzarea este instituţia juridică în virtutea căreia autorităţile publice dintr-un stat pot să oblige o persoană (cetăţean străin sau apatrid) să părăsească ţara, punând astfel capăt, în mod silit, şederii acestei persoane pe teritoriul său. Codul penal reglementează expulzarea străinilor în cadrul măsurilor de siguranţă, adică acele măsuri care au ca scop înlăturarea unei stări de pericol şi preîntâmpinarea săvârşirii faptelor prevăzute de legea penală şi care se iau faţă de persoanele care au comis fapte prevăzute de legea penală. Aşa cum se arată în literatura juridică, măsura expulzării se ia de regulă pentru ocrotirea ordinii de drept, fiind motivată de consideraţii de ordin politic, economic, juridic, menţionânduse în acest context tulburări ale ordinii publice, acţiuni contrare legii sau acţiuni politice contra siguranţei statului, ofense aduse statului de reşedinţă sau unui stat străin. în dreptul internaţional sau stabilit totuşi unele reguli privind expulzarea, în sensul ca executarea deciziei de expulzare să nu fie inutil brutală, rapidă sau vexatorie, iar expulzatului să i se lase dreptul de a alege statul spre teritoriul căruia urmează să fie expulzat, adică expulzarea să se facă cu respectarea drepturilor inerente persoanei. în mod firesc, aceste reguli, în măsura în care sunt consemnate în pacte, convenţii sau protocoale la care România este parte, fac parte din dreptul intern (potrivit art. 11) şi sunt aplicabile în domeniul expulzării. 28

Muraru

Capitolul I. Dispoziţii comune

Art. 19

Articolul 19 stabileşte şi regula în sensul căreia extrădarea străinilor şi 7 apatrizilor se poate decide numai în baza unei convenţii internaţionale sau în condiţii de reciprocitate. Sunt două condiţii care stabilesc temeiul juridic al extrădării. V. Autoritatea competentă. Ultimul alineat al art. 19 stabileşte că numai 8 justiţia poate hotărî extrădarea sau expulzarea. în istoria acestor două instituţii juridice, decizia a revenit autorităţilor administrative'', limitarea controlului judiciar fiind explicată, mai ales în ce priveşte expulzarea, prin aceea că ea răspunde în general unor motive de oportunitate care nu pot fi supuse aprecierii judecătorului. Aşa cum am remarcat deja, faţă de realitatea că ambele măsuri aduc atingeri grave unor libertăţi fundamentale, apare motivat textul constituţional în sensul căruia justiţia trebuie să decidă, pentru că în structura şi sistemul Constituţiei României puterea judecătorească este unul din garanţii drepturilor şi libertăţilor constituţionale. VI. Documente internaţionale. Credem că nu este lipsită de interes 9 prevederea art. 7 din Declaraţia privind drepturile omului aparţinând persoanelor care nu posedă naţionalitatea ţării în care locuiesc (ONU, 13 decembrie 1985), ce stabileşte că „un străin care se găseşte legal pe teritoriul unui stat nu poate fi expulzat decât în executarea unei decizii luate conform legii, afară de cazul în care raţiuni imperioase de securitate naţională nu se opun; el trebuie să aibă posibilitatea de a valorifica motivele contrare expulzării sale şi de a cere examinarea cazului său de către autoritatea competentă sau de una ori mai multe persoane special desemnate de o anumită autoritate, fiind reprezentat în acest scop. Expulzarea individuală sau colectivă a străinilor ce se găsesc în această situaţie pentru motive de rasă, culoare, religie, cultură, de origine naţională sau etnică este interzisă".

"A se vedea şi CA. Colliard, Liberte publiques, Dalloz, Paris, 1982, p. 334-338 Şi p. 341-342.

Muraru

29

Art. 20

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Art. 20

Tratatele (1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi internaţionale libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în privind concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor drepturile Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care omului România este parte. (2) " Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile. Comentariu I. Articolul 20 cuprinde două reguli care privesc de fapt transpunerea în practică a dispoziţiilor constituţionale privind drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale. Dispoziţiile acestui articol trebuie interpretate prin coroborarea lor mai ales cu art. 11 care consacră corelaţia dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, ele fiind o aplicaţiune specifică a acestei corelaţii în domeniul drepturilor constituţionale. Prima regulă stabileşte că interpretarea şi aplicarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti se fac în concordanţă cu prevederile tratatelor internaţionale la care România este parte. Aşa cum rezultă din lectura textului, este nominalizată Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, adoptată la 10 decembrie 1948, iar în ceea ce priveşte celelalte documente internaţionale, se vorbeşte de pacte şi tratate, deşi într-o viziune largă, ştiinţifică, pactele sunt tratate. Explicaţia acestui limbaj al art. 20 stă în ataşamentul pe care România îl proclamă explicit mai întâi faţă de Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, acest document de început şi de referinţă în domeniu, care a marcat începutul unei ere noi în proclamarea şi protecţia drepturilor omului. în ideea de a se marca ataşamentul şi respectul faţă de cele două pacte, şi anume Pactul internaţional relativ la drepturile 1J Alin. (2) al art. 20 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 9 din Legea nr. 429/2003.

30

Muraru

Art. 20

Capitolul I. Dispoziţii comune

economice, sociale şi culturale şi Pactul relativ la drepturile civile şi politice, în textul art. 20 s-a menţionat şi cuvântul pactele. Cea de-a doua regulă acordă prioritate reglementărilor internaţionale, 3 desigur celor cuprinse în tratate ratificate de România, în situaţia în care s-ar ivi anumite nepotriviri, contradicţii, conflicte, neconcordanţe între ele şi reglementările interne. Trebuie menţionat că această prioritate stabilită prin alin. (2) este acordată numai reglementărilor din domeniul drepturilor omului.

II. Rolul şi motivarea reglementării. Soluţiile cuprinse în 4

art. 20 privesc corelaţia dintre reglementările internaţionale şi cele interne, corelaţie care se prezintă astăzi ca rezultatul unei evoluţii îndelungate, începute o dată cu adoptarea Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului în anul 1948. Declaraţia Universală este actul de naştere a unei viziuni şi a unei construcţii politico-juridice noi în domeniul drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fiinţei umane. Valorificându-se desigur tradiţiile în domeniu, acest document de referinţă a exprimat tendinţa drepturilor umane de a depăşi sfera şi limitele strâmte ale frontierelor unui stat, ele devenind o problemă a comunităţii internaţionale, o limbă comună a oamenilor de pretutindeni. Legitimitatea unei asemenea viziuni rezultă din aceea că oamenii au 5 anumite drepturi naturale, imprescriptibile şi inalienabile prin natura lor de fiinţe umane. Oamenii se nasc cu dreptul la viaţă, la libertate, la demnitate, la căutarea fericirii şi în toate acestea există ceva universal, comun, spre care aspiră. O dată ce această vocaţie naturală şi universală a fost identificată şi 6 recunoscută, comunitatea internaţională a procedat la elaborarea de documente politice şi juridice (pacte, declaraţii, protocoale, convenţii, tratate), realizându-se, în timp, un sistem internaţional de norme, cuprinzător şi eficient, care s-a impus. Construcţia acestui sistem, realismul său, eficienţa sa în protecţia drepturilor omului i-au dat şi o forţă juridică aparte, păstrându-se desigur şi rolul reglementărilor juridice interne în proclamarea şi protejarea concretă a drepturilor cetăţeneşti. Astăzi, ideea fundamentală care domină această instituţie este tocmai preeminenţa reglementărilor internaţionale. Nu este lipsită de interes şi constatarea în sensul căreia drepturile 7 din generaţia a doua şi mai ales cele din generaţia a treia (precum dreptul

Muram

31

Art. 21

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

la un nivel de trai decent, liberă circulaţie, dreptul la informaţie) pot fi realizate în deplinătatea dimensiunilor lor numai prin colaborarea internaţională. g Soluţia constituţională dată de art. 20 exprimă nu numai ataşamentul faţă de reglementările internaţionale, ci şi marea receptivitate faţă de dinamica posibilă şi previzibilă. în domeniul drepturilor omului sunt încă multe lucruri de înfăptuit, care presupun colaborarea între state şi care se vor realiza prin tratate internaţionale. 9

III. Regula priorităţii. Legiuitorul constituant din anul 2003 a completat regula priorităţii prin adaosul „cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile". Acest adaos este în spiritul şi litera principalelor instrumente judiciare internaţionale în domeniul drepturilor omului.

10

IV. Consecinţe juridice. Dispoziţiile art. 20, în perspectiva aplicării lor, implică două consecinţe majore. O primă consecinţă îl priveşte chiar pe legiuitor, care va trebui întotdeauna şi obligatoriu să verifice dacă proiectele de legi pe care le discută şi le adoptă se corelează cu tratatele internaţionale la care România este parte. O a doua consecinţă priveşte autorităţile publice competente a negocia, încheia şi ratifica tratatele internaţionale, care vor trebui să manifeste o atenţie sporită în observarea corelaţiei dintre prevederile actului internaţional şi dreptul românesc, iar în situaţii mai dificile să se folosească de procedeele rezervelor sau declaraţiilor.

Art. 21 Accesul liber la justiţie

(1) Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime. (2) Nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept. (3) " Părţile au dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. (4) Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite.

" Alin. (3) şi (4) ale art. 21 au fost introduse prin art. I, pct. 10 din Legea nr. 429/2003.

32

Muram

Art. 21

Capitolul I. Dispoziţii comune

Comentariu I. înfăptuirea justiţiei. Necesitatea reglementării. în sistemul 1 Constituţiei României, justiţia a devenit una din garanţiile exercitării efective a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. Acest rol se motivează prin locul autorităţilor judecătoreşti în sistemul puterilor publice şi prin funcţiile lor. Justiţia se înfăptuieşte în numele legii, de către judecătorii care sunt independenţi şi se supun numai legii. Raportarea activităţii judecătoreşti numai la lege asigură tocmai aplicarea necondiţionată a legii şi numai a legii. Funcţiile justiţiei sunt de a interpreta şi aplica legile la cazurile concrete, de a judeca şi aplica sancţiuni, de a face dreptate. Realizarea corectă a acestor funcţii este asigurată de reguli de desfăşurare a activităţii de judecată, printre care menţionăm publicitatea, oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor, obligaţia de motivare a hotărârilor, posibilitatea exercitării căilor de atac etc. Prin generalitatea formulării sale, art. 21 permite oricărei persoane 2 accesul la justiţie: cetăţean român, cetăţean străin sau apatrid. în al doilea rând, el permite accesul la justiţie pentru apărarea oricărui drept sau libertate şi a oricărui interes legitim, indiferent dacă acestea rezultă din Constituţie sau din alte legi. II. Interese legitime. Dreptul la acţiune în justiţie. Obligaţia de 3 ocrotire. S-ar putea pune întrebarea de ce în Constituţie se foloseşte exprimarea interese legitime? Nu ar fi aceasta o restrângere a posibilităţii de a acţiona în justiţie şi, deci, nu ar fi fost suficient doar termenul „interese"? Pentru a se răspunde la aceste întrebări, trebuie să arătăm că Legea fundamentală şi celelalte legi nu apără şi nu garantează orice interese, ci numai pe acelea care se întemeiază pe drept, pe cutumă, în general pe izvoarele de drept. Interesele nelegitime nu pot şi nu trebuie ocrotite, ele fiind contrare legalităţii şi statului de drept. Articolul 21 implică o corectă delimitare între dreptul la acţiune în justiţie şi obligaţia constituţională de ocrotire a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime. Este subînţeles că accesul liber la justiţie permite depunerea oricărei cereri a cărei rezolvare este de competenţa autorităţilor judecătoreşti. Caracterul legitim sau nelegitim al pretenţiilor formulate în acţiunea în justiţie va rezulta numai în urma judecării pricinii respective şi va fi constatat prin hotărârea judecătorească. Folosind exprimarea „interese legitime", textul Muraru

33

Art. 21

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

constituţional nu pune o condiţie de admisibilitate a acţiunii injustiţie, ci obligă justiţia să ocrotească numai interesele legitime. III. Sesizarea justiţiei. Pentru apărarea drepturilor, libertăţilor şi a intereselor legitime se poate realiza fie pe calea acţiunii directe, fie prin orice altă cale procedurală, inclusiv pe calea excepţiei de neconstituţionalitate menţionate de art. 146 lit. d). Trebuie să adăugăm că accesul liber la justiţie fiind garantat chiar prin Constituţie, precizarea din alin. (2), în sensul căruia nici o lege nu poate îngrădi exercitarea acestui drept, este firească. IV. Dreptul la un proces echitabil. Prin revizuirea efectuată în anul 2003, art. 2 1 a cunoscut completări de mare importanţă şi actualitate. Astfel, se garantează dreptul părţilor la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil. Este evidentă valorificarea art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, o valorificare explicită, deoarece acest articol era oricum aplicabil injustiţie în temeiul art. 20. Cât priveşte termenul rezonabil, acesta exprimă realitatea că justiţia nu trebuie realizată cu întârzieri care să compromită eficienţa şi credibilitatea sa. Aşa cum se precizează în doctrină, termenul rezonabil se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei: complexitate, comportamentul părţilor, comportamentul autorităţilor publice, dificultatea probelor, aspectul internaţional al situaţiei, claritatea regulii de drept aplicabile. Aşa cum a decis şi Curtea Constituţională a României, termenul rezonabil include şi durata unor proceduri prealabile sesizării justiţiei şi se calculează până la soluţionarea definitivă a cauzei. V. Jurisdicţii speciale administrative. O altă completare adusă acestui articol este cea din alin. (4) în sensul căruia jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite. Se exprimă astfel rolul acestor jurisdicţii în descongestionarea justiţiei, iar gratuitatea este un mijloc de încurajare pentru a se recurge la asemenea proceduri. Sintagma Jurisdicţii speciale administrative" are în vedere acele activităţi de soluţionare a litigiilor care se desfăşoară în faţa unui organ administrativ-jurisdicţional prin emiterea unui act administrativjurisdicţional. Nu intră în această categorie recursurile prealabile sau ierarhice, cerute de unele acte normative drept condiţii pentru introducerea 34

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 22

unei acţiuni injustiţie, între care şi Legea contenciosului administrativ, recursuri care nu presupun contradictorialitatea, soluţionându-se pe baza unor reguli ale procedurii administrative necontencioase. De asemenea, nu intră sub incidenţa alin. (4) nici concilierile, la care sunt obligate părţile în materie comercială, de exemplu. Raţiunea noului text o reprezintă protejarea cetăţenilor în faţa unor 9 posibile abuzuri legislative, motiv pentru care atunci când legea oferă posibilitatea autorităţilor pârâte să revoce actul care vatămă un drept sau un interes legitim al cetăţeanului sau, după caz, când oferă posibilitatea cetăţenilor, părţilor în general, aflate în litigiu să soluţioneze litigiul pe cale amiabilă, apelând şi la un „arbitru" nu poate fi vorba de abuz legislativ şi obstrucţionarea accesului la justiţie. în aceste ipoteze nu suntem în prezenţa „unor jurisdicţii" de genul celor avute în vedere de alin. (4). în orice caz, textul la care ne referim trebuie interpretat şi prin raportare la modificările aduse, în 2003, textului consacrat Curţii de Conturi, în sensul eliminării atribuţiilor jurisdicţionale ale acesteia.

Capitolul II Drepturile şi libertăţile fundamentale Art. 22 Dreptul la viaţă şi la integritatea fizică şi psihică

(1) Dreptul la viaţă, precum şi dreptul la integritate fizică şi psihică ale persoanei sunt garantate. (2) Nimeni nu poate fi supus torturii şi nici unui fel de pedeapsă sau de tratament inuman ori degradant. (3) Pedeapsa cu moartea este interzisă.

Comentariu I. Generalităţi. Articolul 22 reglementează trei drepturi fundamentale 1 intr-un unic conţinut normativ, anume dreptul la viaţă, dreptul la integritate fizică şi dreptul la integritate psihică. Deşi sunt într-o legătură indisolubilă, drepturile menţionate nu sunt totuşi confundabile din punct de vedere juridic.

Tănăsescu

35

Art. 22

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

II. Dreptul la viaţă este cel mai natural drept al omului, fiind consacrat încă din primele declaraţii de drepturi, precum Magna Charta Libertatum, Petition of Right sau Declaraţia de independenţă a Statelor Unite. Reglementarea sa la nivelul legilor fundamentale ale statelor lumii a devenit regulă în materie după cel de-al doilea război mondial, urmare a consacrării sale în cele mai importante acte internaţionale din acest domeniu. Astfel, Declaraţia universală a drepturilor omului stabileşte în art. 3 că „orice om are dreptul la viaţă, libertate şi la inviolabilitatea persoanei". Convenţia europeană pentru protecţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale consacră în art. 2 că „dreptul oricărei persoane la viaţă este protejat de lege. Moartea nu poate fi aplicată în mod intenţionat, decât în executarea unei sentinţe capitale pronunţate de către un tribunal în cazul în care infracţiunea este sancţionată de lege cu această pedeapsă", iar Pactul privitor la drepturile civile şi politice stabileşte în art. 6 pct. 1 că „dreptul la viaţă este inerent persoanei umane. Acest drept trebuie ocrotit prin lege. Nimeni nu poate fi privat de viaţa sa în mod arbitrar". Constituţiile lumii reglementează nuanţat dreptul la viaţă, pentru că el are mai multe accepţiuni. într-o accepţiune restrânsă, dreptul la viaţă priveşte viaţa persoanei numai în sensul ei fizic, iar într-o accepţiune largă viaţa persoanei este privită ca un univers de fenomene, fapte, cerinţe şi dorinţe ce se adaugă, permit şi îmbogăţesc existenţa fizică. în această accepţiune largă, dreptul la viaţă este asigurat prin întreg sistemul constituţional. Articolul 22 din Constituţie se referă la accepţiunea restrânsă a dreptului la viaţă, această soluţie fiind mai eficientă din punct de vedere juridic. Având în vedere că acest drept fundamental implică, în primul rând, ca nimeni să nu poată fi privat de viaţa sa în mod arbitrar, art. 22 alin. (3) interzice pedeapsa cu moartea, ca fiind contrară drepturilor naturale ale omului. Interzicerea prin Constituţie a pedepsei cu moartea exprimă tendinţa dominantă azi în lume, prezentă în documentele juridice, politice şi sociologice, de înlăturare a acestei sancţiuni. Pedeapsa cu moartea este nu numai o încălcare a drepturilor naturale ale omului, dar este, prin natura sa, o cruzime ce foarte rar s-a dovedit dreaptă şi niciodată eficientă. Mai mult, ea produce efecte ireparabile, istoria dovedind că de multe ori a fost efectul unor grave erori judiciare şi că nu totdeauna a pedepsit ceea ce trebuia astfel pedepsit. Interdicţia prevăzută de art. 22 alin. (3) este absolută, nici o excepţie nefiind posibilă. 36

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 22

III. Dreptul la integritate fizică. Este clar definit prin chiar formularea 4 constituţională din alin. (2) al art. 22. Respectul integrităţii fizice obligă în egală măsură atât autorităţile publice cât şi toate celelalte subiecte de drept să nu aducă nici o atingere integrităţii fizice a persoanei, sub sancţiunea aplicării rigorilor legale. Merită precizat în acest context că în situaţia în care o anumită limitare a integrităţii fizice a persoanei este necesară pentru garantarea cel puţin la acelaşi nivel a altor drepturi fundamentale sau pentru protejarea unor alte valori deopotrivă de importante pentru societatea organizată în stat se poate recurge la restrângerea exerciţiului acestui drept, realizată numai prin lege, în condiţiile art. 53 din Constituţie (de exemplu, vaccinarea pentru combaterea unei epidemii, recoltarea de sânge pentru dovedirea intoxicaţiei alcoolice, efectuarea unei operaţii chirurgicale cu acordul pacientului etc). IV. Dreptul la integritate psihică. Este ocrotit şi considerat de valoare 5 constituţională, omul fiind conceput - sub aspect juridic - ca un complex de elemente în care fizicul şi psihicul nu pot fi despărţite. Mutilarea uneia sau alteia dintre integrităţi este contrară drepturilor umane. V. Interzicerea torturii. Respectul vieţii, integrităţii fizice şi a 6 integrităţii psihice implică în mod firesc interzicerea torturii, a pedepselor sau tratamentelor inumane ori degradante, ceea ce face în mod expres art. 22 alin. (2). Practicarea unor asemenea procedee şi tratamente este o încălcare a demnităţii şi personalităţii omului, amintind obiceiuri primitive care trebuie repudiate şi reprimate de către lege. Faţă de relevanţa lor în garantarea drepturilor omului, prevederi privind interzicerea torturii, a pedepselor sau tratamentelor inumane ori degradante, se regăsesc în Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (art. 5), în Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi politice (art. 7) şi, mai ales, în Convenţia contra torturii şi altor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante (ONU, 10 decembrie 1984). Această Convenţie defineşte tortura ca un act prin care o durere sau suferinţă ascuţite, fizice sau mentale, sunt produse intenţionat unei persoane cu scopul de a obţine de la ea sau de la o terţă persoană informaţii sau mărturisiri, de a pedepsi un act pe care ea sau o terţă persoană 1-a comis sau se presupune că 1-a comis, de a intimida sau de a face presiune asupra sa sau de a intimida sau face Tănăsescu

37

Art. 23

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

presiuni asupra unei terţe persoane, sau pentru oricare alt motiv fondat pe o formă de discriminare indiferent care este, dacă o asemenea durere sau asemenea suferinţă sunt produse de un agent al autorităţii publice sau orice altă persoană având o împuternicire oficială sau la instigarea sa sau cu consimţământul său expres sau tacit. Acest termen nu se limitează doar la durerea sau suferinţele rezultate din sancţiunile legitime sau ocazionate de acestea, ci se referă la oricare astfel de comportamente, ale oricăror subiecte de drept. De asemenea, Convenţia cuprinde angajamentul statelor de a lua măsurile legislative, administrative, judiciare şi orice alte măsuri eficiente pentru a împiedica comiterea de acte de tortură, aplicare de pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante, pe teritoriul ce se află sub jurisdicţia lor. 7

VI. Drepturile prevăzute în art. 22 sunt ocrotite de Constituţie faţă de toate subiectele de drept, deci atât faţă de autorităţile publice, cât şi faţă de ceilalţi cetăţeni. Formularea dispoziţiilor acestui articol nu lasă nici un dubiu cât priveşte obligaţia generală, a tuturor subiectelor de drept, de a respecta viaţa, integritatea fizică şi integritatea psihică a persoanei. Este adevărat că autorităţile publice au obligaţii sporite în acest domeniu, dar textul nu trebuie interpretat ca referindu-se numai la aceasta.

Art. 23

Libertatea individuală

(1) Libertatea individuală şi siguranţa persoanei sunt inviolabile. (2) Percheziţionarea, reţinerea sau arestarea unei persoane sunt permise numai în cazurile şi cu procedura prevăzute de lege. (3) Reţinerea nu poate depăşi 24 de ore. (4)" Arestarea preventivă se dispune de judecător şi numai în cursul procesului penal.

"Alin. (4) al art 23 a fost introdus prin art. I, pct 11 din Legea nr. 429/2003.

38

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 23

(5)" în cursul urmăririi penale arestarea preventivă se poate dispune pentru cel mult 30 de zile şi se poate prelungi cu câte cel mult 30 de zile, fără ca durata totală să depăşească un termen rezonabil, şi nu mai mult de 180 de zile. (6) 2 ) în faza de judecată instanţa este obligată, în condiţiile legii, să verifice periodic, şi nu mai târziu de 60 de zile, legalitatea şi temeinicia arestării preventive şi să dispună, de îndată, punerea în libertate a inculpatului, dacă temeiurile care au determinat arestarea preventivă au încetat sau dacă instanţa constată că nu există temeiuri noi care să justifice menţinerea privării de libertate. (7) 3 ) încheierile instanţei privind măsura arestării preventive sunt supuse căilor de atac prevăzute de lege. (8) Celui reţinut sau arestat i se aduc de îndată la cunoştinţă, în limba pe care o înţelege, motivele reţinerii sau ale arestării, iar învinuirea, în cel mai scurt termen; învinuirea se aduce Ia cunoştinţă numai în prezenţa unui avocat, ales sau numit din oficiu. (9) Punerea în libertate a celui reţinut sau arestat este obligatorie, dacă motivele acestor măsuri au dispărut, precum şi în alte situaţii prevăzute de lege. (10) Persoana arestată preventiv are dreptul să ceară punerea sa în libertate provizorie, sub control judiciar sau pe cauţiune. (11) Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de condamnare, persoana este considerată nevinovată. (12) Nici o pedeapsă nu poate fi stabilită sau aplicată decât în condiţiile şi în temeiul legii. 11

Alin. (5) al art. 23 a fost introdus prin art. I, pct. 11 din Legea nr. 429/2003. Alin. (6) al art. 23 a fost introdus prin art. I, pct. 11 din Legea nr. 429/2003. 3) Alin. (7) al art. 23 a fost introdus prin art. I, pct. 11 din Legea nr. 429/2003. 2)

Tănăsescu

39

Art. 23

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale (13)" Sancţiunea privativă de libertate nu poate fi decât de natură penală.

Comentariu I. Libertatea individuală şi siguranţa persoanei. Acest articol are un conţinut normativ complex şi relativ minuţios reglementat faţă de nivelul de generalitate obişnuit în cazul legilor fundamentale, în primul său alineat, art. 23 din Constituţie foloseşte două concepte, anume cel de libertate individuală şi cel de siguranţă a persoanei. Aceste două noţiuni nu sunt unul şi acelaşi lucru, nu formează o categorie juridică unică, deşi sunt şi trebuie folosite şi explicate împreună. în contextul art. 23 din Constituţie, libertatea individuală priveşte libertatea fizică a persoanei, dreptul său de a se putea comporta şi mişca liber, de a nu fi ţinută în sclavie sau în orice altă servitute, de a nu fi reţinută, arestată sau deţinută decât în cazurile şi după formele expres prevăzute de Constituţie şi legi. Libertatea individuală este expresia constituţională a stării naturale umane, omul născându-se liber. Societatea are obligaţia de a respecta şi proteja libertatea omului. Acestea fiind spuse, nu trebuie înţeles de aici că libertatea individuală ar fi un drept absolut. Ca toate drepturile subiective, ea cunoaşte anumite limite în exercitare, prima dintre ele fiind libera exercitare a drepturilor celorlalte subiecte de drept. Prin urmare, ea se realizează în coordonatele impuse de ordinea de drept. încălcarea ordinii de drept de către individ îndreptăţeşte autorităţile publice la intervenţii de tip represiv, ceea ce implică, dacă este cazul, în funcţie de gravitatea încălcărilor, chiar unele măsuri care privesc direct libertatea persoanei precum percheziţii, reţineri, arestări. Acţiunea de tip represiv a autorităţilor publice de restabilire a ordinii de drept este şi trebuie să fie condiţionată şi clar delimitată, astfel încât libertatea individuală să fie respectată şi nici o persoană care este inocentă să nu fie victima unor acţiuni abuzive sau determinate eventual de raţiuni pur politice. Intervine astfel noţiunea de siguranţă a persoanei care exprimă ansamblul garanţiilor care protejează persoana l)

40

Alin. (13) al art. 23 a fost introdus prin art. I, pct. 11 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 23

în situaţiile în care autorităţile publice, în aplicarea Constituţiei şi legilor, iau anumite măsuri care privesc libertatea individuală, garanţii care asigură ca aceste măsuri să nu fie ilegale. Acest sistem de garanţii permite realizarea represiunii faptelor antisociale sau nelegale, dar în acelaşi timp asigură inocenţilor ocrotirea juridică necesară. Noţiunea de libertate individuală are însă o sferă de cuprindere mai mare decât cea de siguranţă a persoanei. Siguranţa persoanei poate fi văzută şi ca o garanţie a libertăţii individuale, ce priveşte legalitatea măsurilor ce pot fi dispuse de către autorităţile publice, în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege. II. Restrângeri. Articolul 23 din Constituţie stabileşte condiţiile în care se pot realiza percheziţii, reţineri şi arestări; acestea pot fi dispuse numai în cazurile şi cu procedura prevăzute de lege. Prin cazuri prevăzute de lege urmează să înţelegem situaţiile, împrejurările în care autorităţile publice competente pot proceda la percheziţii, reţineri sau arestări. Prin procedura prevăzută de lege, urmează să înţelegem regulile procedurale a căror respectare obligatorie se impune. Textul constituţional obligă totodată legiuitorul să stabilească expres şi explicit atât cazurile, cât şi procedurile. în orice caz, legiuitorul, în stabilirea cazurilor şi procedurilor, va trebui să aibă în vedere că, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituţie, demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane şi dreptatea reprezintă valori supreme şi sunt garantate. Percheziţia este o măsură prevăzută în Codul de procedură penală, reglementată astfel: „Când persoana căreia i s-a cerut să predea vreun obiect sau vreun înscris (...) tăgăduieşte existenţa sau deţinerea acestora, precum şi ori de câte ori există indicii temeinice că efectuarea unei percheziţii este necesară pentru descoperirea şi strângerea probelor, se poate dispune efectuarea acesteia". Prin ea însăşi percheziţia priveşte direct libertatea individuală şi mai ales siguranţa persoanei în accepţiunea pe care am formulat-o mai înainte. De aceea percheziţia se poate efectua numai în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege. Trebuie să adăugăm că revine procedurii penale stabilirea de reguli, până la detaliu, privind încuviinţarea, timpul, procedura de efectuare a percheziţiilor. Reţinerea este o măsură procesual-penală, preventivă, de asemenea reglementată în Codul de procedură penală, prin care persoana faţă de care există unele indicii că a săvârşit o faptă, prevăzută şi pedepsită de Tănăsescu

41

Art. 23

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

lege, este privată de libertatea sa, de către autorităţile competente, pe o durată strict limitată. Fiind o măsură care priveşte libertatea individuală, reţinerea este reglementată prin Constituţie şi în detaliu prin legislaţia penală. în legătură cu durata maximă a reţinerii, care nu poate depăşi 24 de ore, ea trebuie interpretată ca o durată ce nu poate fi depăşită şi nu ca o durată practicată în orice caz de reţinere. Aceasta înseamnă că reţinerea poate dura şi mai puţin de 24 de ore, în funcţie de motivele reţinerii şi de operativitatea organelor de anchetă în rezolvarea problemelor pe care le ridică fiecare caz în parte. Nimic nu împiedică, din punct de vedere juridic răspunderea autorităţii care ar fi realizat o reţinere până la limita maximă dacă se dovedeşte că această reţinere a fost abuzivă şi că, deci, ea nu era necesară. Desigur, este rolul legislaţiei procesual-penale să detalieze procedurile reţinerii până la amănunte, un loc important trebuind să-1 ocupe evidenţele strict necesare. Arestarea este o măsură care atinge grav libertatea individuală, ea având consecinţe mari, uneori nebănuite, asupra reputaţiei persoanei, a vieţii sale intime şi familiale, a fericirii sale. Persoana arestată suportă bănuiala de culpabilitate, măsura putând produce efecte ireparabile. De aceea arestarea este supusă unor reguli constituţionale clare şi ferme, dispunerea acestei măsuri fiind de competenţa unor autorităţi care acţionează numai din ordinul legii, independent şi imparţial, anume judecătorilor. Două reguli constituţionale importante sunt prevăzute explicit în art. 23: a) arestarea se face numai pe baza unui mandat de arestare, şi b) dispunerea acestei măsuri revine doar judecătorului. Coroborând alin. (4) cu alin. (2) al art. 23 rezultă că arestarea se poate dispune numai în cazurile şi cu procedura prevăzute de lege. Apărarea intereselor legitime care au fost încălcate grav prin infracţiune implică intentarea unui proces penal făptuitorului, proces care poate dura şi durează mai ales în cauzele mai complicate. De aceea, printre alte probleme de interes juridic, se pune şi problema duratei arestării persoanelor implicate, atunci când, în condiţiile legii, o asemenea arestare s-a decis. Stabilirea unui asemenea lucru este dificil şi nu este recomandabilă o soluţie rigidă, care ar risca să conducă la o aplicare dificilă. Din analiza dispoziţiilor din alte constituţii şi a practicii în materie s-a putut observa că durata de o lună de zile (30 de zile, mai exact) este o durată care, de principiu, satisface atât cerinţele (măcar de început) procesului 42

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 23

nai, c a t şi cerinţele respectării libertăţii individuale. Având în vedere aceste realităţi obiective, revizuirea constituţională din 2003 a adus mai multe precizări în această materie, făcând distincţie, în mod expres, între cele două faze ale procesului penal, urmărirea şi judecata. Diferenţele se referă doar la aspecte de detaliu (durata arestării şi ritmicitatea verificării legalităţii măsurii arestării), nu şi la Autoritatea competentă să emită mandatul sau la regulile juridice fundamentale de emitere a acestuia. Astfel, în cursul urmăririi penale, arestarea preventivă se poate dispune pentru maxim 30 de zile şi se poate prelungi cu cel mult 30 de zile de fiecare dată, fără ca durata totală a arestului preventiv al unei persoane să poată depăşi un termen rezonabil, şi, în nici un caz, să nu fie mai mare de 180 de zile. în cursul judecăţii, instanţa de judecată este obligată, în condiţiile legii, să verifice periodic şi nu mai târziu de 60 de zile legalitatea şi temeinicia luării măsurii arestării. Ea are obligaţia să dispună, de îndată, punerea în libertate a inculpatului, dacă temeiurile acestei măsuri nu mai există. Evident că acestea fiind duratele stabilite ca maxime, arestarea poate opera şi pentru termene mai mici decât cele precizate în textul constituţional. în toate situaţiile, cel arestat are posibilitatea de a cere liberarea provizorie, sub control judiciar sau pe cauţiune. Controlul judiciar şi cauţiunea sunt două instituţii procesual penale care garantează că persoana liberată provizoriu va răspunde tuturor solicitărilor autorităţilor judiciare, solicitări legate desigur de procesul penal în care este implicată. Liberarea provizorie, regulă a încrederii, încearcă să valorifice la maximum prezumţia de nevinovăţie, dar şi să reducă la minimum riscul unei erori judiciare şi, în general, al unor acte ireparabile. Liberarea provizorie sub control judiciar sau pe cauţiune se realizează potrivit unor reguli detaliate, reguli ce sunt de domeniul procedurii penale. De asemenea, cel arestat are oricând posibilitatea de a ataca hotărârile judecătoreşti referitoare la arestarea sa prin căile de atac prevăzute de lege. Constituţia stabileşte şi alte reguli, comune reţinerii şi arestării. Deoarece atât reţinerea cât şi arestarea privesc libertatea individuală, ele se pot ordona numai atunci când există motive legale, iar în ideea de respect a libertăţii şi siguranţei persoanei aceasta are dreptul să cunoască motivele care impun măsuri atât de grave şi care, desigur, o privesc. De aceea Constituţia prevede două reguli în legătură cu aceste motive, pnma privind timpul de comunicare şi a doua privind limba în care se face această comunicare. Astfel autoritatea care efectuează reţinerea sau Tănăsescu

43

Art. 23

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

arestarea, are obligaţia constituţională de a comunica de îndată persoanei reţinute sau arestate motivele măsurii luate. Această prevedere este foarte importantă nu numai pentru transparenţa acţiunii autorităţilor publice, ci şi pentru evitarea unor erori. Cât priveşte limba în care se face comunicarea ea este limba pe care o înţelege cel în cauză. Este o prevedere firească, este o garanţie a siguranţei persoanei. Atunci când se conturează culpabilitatea persoanei, învinuirea se aduce la cunoştinţă în cel mai scurt termen, dar şi, acest lucru este esenţial, numai în prezenţa unui avocat, ales sau numit din oficiu. învinuirea este deja un mare pas spre formularea culpabilităţii şi răspunderii persoanei, iar dreptul de apărare trebuie deja să funcţioneze. Avocatul devine practic un garant al siguranţei persoanei, el poate sprijini profesional clarificarea problemelor cu care clientul său este confruntat. Prezenţa avocatului în această secvenţă procesuală este obligatorie, de aceea autoritatea publică trebuie să ia măsurile eficiente pentru asigurarea unui avocat din oficiu, atunci când nu se realizează prezenţa unui avocat ales. Regula constituţională este atât de clară şi, desigur, imperativă încât nu admite nici un subterfugiu juridic, încălcarea ei fiind o gravă încălcare a Constituţiei. 10

Arătam că reţinerea şi arestarea unei persoane se justifică prin existenţa unor motive, desigur legale. Dacă aceste motive au dispărut, spune Constituţia, cel reţinut sau arestat trebuie în mod obligatoriu eliberat. Deşi textul nu stabileşte un termen în care eliberarea să se producă, el trebuie să fie cel al constatării legale şi oficiale a dispariţiei motivelor.

11

III. Prezumţia de nevinovăţie. Principiul legalităţii. în fine, art. 23 din Constituţie stabileşte două reguli fundamentale, de mare tradiţie în sistemele juridice şi de incontestabilă actualitate, anume prezumţia de nevinovăţie şi legalitatea pedepsei. La acestea, revizuirea constituţională a adăugat încă o regulă devenită cu timpul tradiţie în mai multe state dezvoltate, aceea a imposibilităţii de a prevedea prin lege sau aplica sancţiuni privative de libertate în alte domenii decât cel penal, făcându-se astfel corelaţia cu revizuirea intervenită la art. 15 alin. (2), care se fundamentează, între altele, şi pe caracterul eminamente administrativ al sancţiunilor contravenţionale.

44

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 24

Art. 24

Dreptul

(1) Dreptul la apărare este garantat.

la apărare

^) în tot cursul procesului, părţile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu.

Comentariu I. Dreptul la apărare este un drept fimdamental cetăţenesc, de tradiţie 1 în istoria instituţiei drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. Constituţia îl reglementează distinct pentru că, deşi este în strânsă legătură îndeosebi cu libertatea individuală şi siguranţa persoanei, el prezintă un egal interes pentru întreaga activitate judiciară, mai exact vorbind atât pentru procesele penale, cât şi pentru cele civile, comerciale, de muncă, de contencios administrativ etc. II. Accepţiuni. Cele două alineate ale art. 24 surprind corect conţinutul 2 dreptului la apărare, sub cele două accepţiuni ale sale. într-o accepţiune largă, dreptul la apărare cuprinde totalitatea drepturilor şi regulilor procedurale care oferă persoanei posibilitatea de a se apăra împotriva acuzaţiilor ce i se aduc, să conteste învinuirile, să scoată la iveală nevinovăţia sa. în procesele civile, comerciale, de muncă, de contencios administrativ, dreptul la apărare, ca totalitate de drepturi şi reguli procedurale, oferă părţilor posibilitatea de a-şi valorifica pretenţiile sau de a dovedi netemeinicia pretenţiilor adversarului. în această accepţiune se include şi posibilitatea folosirii avocatului. In accepţiunea sa restrânsă, dreptul la apărare cuprinde doar 3 posibilitatea folosirii unui avocat. Accepţiunea restrânsă are însă o mare utilitate, iar alin. 2 insistă cu privire la acest aspect. Prima regulă constituţională este în sensul că, în proces, părţile au dreptul la asistenţă din partea unui avocat. Suntem deci în prezenţa unui drept al persoanei, pe care ea şi-1 poate exercita sau nu, pe riscul său. De aceea textul vorbeşte şi de avocat ales, în sensul că partea în proces (persoana, deci) îşi alege ea msaşi apărătorul calificat. Există însă procese pentru care asistenţa din partea unui avocat este obligatorie, adică legea obligă autoritatea publică competentă să desemneze un avocat care să apere persoana în cauză. Asemenea situaţii pot privi procesele penale în care învinuiţii sau inculpaţii Tănăsescu

45

Art. 25

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

sunt minori sau în care se judecă infracţiuni grave. Legile vor trebui deci să prevadă expres asemenea situaţii în care autorităţile competente au obligaţia să numească din oficiu un avocat pentru apărarea persoanei în cauză dacă aceasta, din diferite motive, nu-şi alege un avocat. De altfel, aşa cum am explicat deja, o asemenea prevedere există chiar în Constituţie în legătură cu asistenţa obligatorie din partea unui avocat în momentul comunicării învinuirii.

Art. 25

Libera circulaţie

(1) Dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, este garantat. Legea stabileşte condiţiile exercitării acestui drept. (2) Fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară.

Comentariu 1

I. Dreptul la liberă circulaţie este un drept care asigură libertatea de mişcare a cetăţeanului. Constituţia reglementează ambele aspecte care formează conţinutul dreptului la liberă circulaţie şi anume: libera circulaţie pe teritoriul României şi libera circulaţie în afara teritoriului. în acest sens se garantează dreptul la liberă circulaţie în deplinătatea elementelor sale constitutive.

2

II. Condiţii. Este firesc însă că libera circulaţie nu poate fi absolută, ea trebuie să se desfăşoare potrivit unor reguli, cu îndeplinirea şi respectarea unor condiţii, stabilite de lege. De regulă, aceste condiţii privind exercitarea dreptului la liberă circulaţie urmăresc ocrotirea unor valori economice şi sociale, a drepturilor şi libertăţilor fundamentale, normala desfăşurare a relaţiilor cu alte state etc. Reglementările legale privind actele de identitate, paşapoartele sau celelalte documente, regulile privind trecerea frontierelor, şi, în general, privind starea civilă a persoanelor nu sunt şi nu pot fi considerate ca restricţii la libera circulaţie a persoanelor, ci, dimpotrivă, ca norme ce conferă un cadru eficient şi civilizat exercitării acestui drept. 46

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 25

Bineînţeles, aceste reglementări trebuie să nu suprime prin tehnici şi nroceduri abuzive sau şicanatorii dreptul omului la libera circulaţie. III. Documente internaţionale. Chiar Pactul internaţional privitor la 3 drepturile civile şi politice stabileşte prin art. 12 că libera circulaţie poate face obiectul unor restricţii dacă sunt: a) prevăzute de lege; b) necesare pentru protejarea siguranţei naţionale, ordinii publice, sănătăţii sau moralităţii publice; c) compatibile cu celelalte drepturi recunoscute. Exercitarea acestui drept poate fi, astfel, condiţionată prin lege dacă această condiţionare se impune pentru evitarea unui pericol grav ce ar ameninţa ordinea constituţională, pentru prevenirea riscului răspândirii unei epidemii, a consecinţelor unei calamităţi naturale. Unele restricţii se pot motiva şi prin protecţia minorilor împotriva abandonului sau pentru combaterea unor infracţiuni ori pentru executarea unor hotărâri judecătoreşti. IV. în legătură cu libera circulaţie pe teritoriul României, prin art. 25 4 se asigură posibilitatea pentru orice cetăţean de a circula nestânjenit pe teritoriul statului nostru şi de a-şi stabili reşedinţa sau domiciliul în orice localitate. Precizarea „în orice localitate" a fost necesară pentru a evita riscul unor interpretări abuzive sau speculative care ar putea ridica multe probleme concrete de soluţionat. Această subliniere a textului dă o claritate deosebită regulii constituţionale, localităţi fiind cele desemnate ca atare prin legile româneşti, înlăturându-se astfel interpretarea (absurdă, dar posibilă) că textul permite stabilirea domiciliului pe un pisc de munte singuratic sau într-un punct geografic pe care persoana şi l-ar putea imagina şi alege în mod discreţionar. Nu este inutil a adăuga că libera circulaţie în sensul pe care-1 discutăm aici nu exclude respectarea legilor privind domiciliul, reşedinţa, proprietatea etc. V. Cât priveşte libera circulaţie a cetăţenilor români în străinătate ea 5 este, de asemenea, garantată prin permiterea emigrării şi revenirii în ţară. Constituţia valorifică o regulă ce rezultă din documentele juridice internaţionale şi de tradiţie în materie, în sensul căreia orice persoană este liberă să părăsească orice ţară, inclusiv propria sa ţară. De asemenea, orice om care se află în mod legal pe teritoriul unui stat, are dreptul de a circula liber şi de a-şi alege liber reşedinţa. Documentele juridice internaţionale prevăd că nimeni nu poate fi privat, în mod arbitrar, de dreptul de a intra în propria sa ţară şi că străinul aflător legal pe teritoriul unui stat nu poate fi Tănăsescu

47

Art. 26

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

expulzat decât în executarea unei decizii, luate în conformitate cu legea şi, dacă raţiuni imperioase de securitate naţională nu se opun, el trebuie să aibă posibilitatea de a prezenta considerentele care pledează împotriva expulzării sale şi de a obţine examinarea cazului său de către autoritatea competentă, ori de către una sau mai multe persoane special desemnate de această autoritate, fiind reprezentat în acest scop.

Art. 26

Viaţa intimă, familială

(1) Autorităţile publice respectă şi ocrotesc viaţa intimă, familială şi privată. (2) Persoana fizică are dreptul să dispună de ea însăşi, dacă nu încalcă drepturile şi libertăţile altora, ordinea publică sau bunele moravuri.

Comentariu [

I. Dreptul la ocrotirea vieţii intime, familiale şi private are un conţinut complex. El se referă doar la o parte din aspectele ce privesc obligaţia de respectare a demnităţii şi personalităţii omului, obligaţie proclamată prin art. 1 din Constituţie ca valoare supremă. Constituţia impune autorităţilor publice obligaţia de a respecta şi ocroti viaţa intimă, familială şi privată, recunoscându-se de fapt că orice persoană fizică, orice om, are dreptul la propria sa viaţă intimă, familială şi privată. Constituţia utilizează trei noţiuni - viaţa intimă, viaţa familială, viaţa privată - pe care însă nu le defineşte, căci nu este rolul reglementărilor constituţionale să dea definiţii. însă, trebuie observat că o definire a acestor trei noţiuni este dificilă, ele fiind concepte destul de vaste, dar şi destul de apropiate unul de celelalte; stabilirea concretă a conţinutului fiecăreia dintre ele revine autorităţilor care operează cu ele în cazuri şi contexte determinate. Constituţia obligă autorităţile publice la respectul vieţii intime, familiale şi private şi la ocrotirea lor împotriva oricăror atingeri, din partea oricărui subiect de drept (om sau autoritate, grup etc). Nimeni nu poate să se amestece în viaţa intimă, familială sau privată a persoanei fără consimţământul acesteia, consimţământ care, desigur, trebuie să fie explicit şi exprimat liber. 48

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 26

Autorităţile publice trebuie să ia toate măsurile posibile şi rezonabile 2 pentru a ocroti viaţa intimă, familială şi privată a persoanei. Astfel, judecătorii au obligaţia de a declara şedinţă secretă de judecată în procesele în care publicitatea ar afecta aceste valori, fără să aducă vreun serviciu legii sau justiţiei. Se consideră, de asemenea, că este un atentat la viaţa intimă a persoanei ascultarea, înregistrarea sau transmiterea printrun aparat oarecare a imaginilor sau a vorbelor pronunţate de o persoană, fără consimţământul acesteia. II. Dreptul persoanei la propria imagine intră, de asemenea, în 3 dimensiunile vieţii intime, familiale şi private. Dreptul la propria imagine şi respectul intimităţii sunt inseparabile. în Franţa, de exemplu, s-au dat hotărâri judecătoreşti care au recunoscut dreptul de proprietate al fiecăruia asupra imaginii sale. Tot aici tribunalele au stabilit că publicarea imaginii unui minor se poate face numai cu consimţământul său, precum şi cu cel al titularului puterii părinteşti. Este, de asemenea, interzisă şi, desigur, sancţionată aducerea la cunoştinţa publică a aspectelor din viaţa conjugală a persoanelor sau a unor date personale. III. Dreptul persoanei de a dispune de ea însăşi este un aspect al 4 vieţii intime şi private, fiind unul din cele mai naturale, inalienabile şi imprescriptibile drepturi ale omului. Deşi receptat mai târziu în vocabularul constituţional, acest drept era încorporat de multă vreme în catalogul drepturilor omului, chiar dacă nu în mod explicit. Astfel, Declaraţia de independenţă a Statelor Unite (4 iulie 1776) arăta că toţi oamenii se nasc egali; ei sunt dotaţi de Creator cu anumite drepturi; printre aceste drepturi se găsesc viaţa, libertatea şi căutarea fericirii. Libertatea şi fericirea care presupun mai mult căutări, speranţe, apar apoi formulate în declaraţiile de drepturi ce au urmat, deşi conceptul de fericire este cel mai dificil de definit. Căutarea fericirii implică şi dreptul de a dispune de tine însuţi. Acest drept este cunoscut şi sub denumirea de dreptul persoanei de a 5 dispune de corpul său sau cea de libertate corporală. Multă vreme această libertate a fost refuzată din motive religioase, morale sau din motive cutumiare. De aceea ea apare explicit în legislaţii mult mai târziu decât alte drepturi şi libertăţi. Dreptul persoanei de a dispune liber de corpul său este o veche revendicare feministă, strâns legată de libertatea sexuală cu evitarea nscului maternităţii. în timp această libertate a cuprins în conţinutul său Tănăsescu

49

Art. 26

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

dreptul de a folosi anticoncepţionale, dreptul la avort (creându-se cum se spune deseori, o nouă etică), transsexualismul (problemă încă discutabilă juridic în unele sisteme de drept), dreptul de a dona organe sau ţesuturi pentru transplanturi sau alte experienţe medicale şi de inginerie genetică. 6 Dreptul persoanei de a dispune de ea însăşi cuprinde cel puţin două aspecte: numai persoana poate dispune de fiinţa sa, de integritatea sa fizică şi de libertatea sa; prin exercitarea acestui drept persoana nu trebuie să încalce drepturile altora, ordinea publică sau bunele moravuri. Acest drept are o valoare aparte pentru viaţa şi libertatea persoanei. în temeiul acestuia, omul are dreptul de a participa sau nu ca subiect de anchete, investigaţii, cercetări sociologice, psihologice, medicale sau de altă natură, de a accepta să se supună unor experimente medicale, ştiinţifice, de a accepta prin acte juridice transplantul de organe şi ţesuturi umane, de a participa ca subiect la operaţiile de inginerie genetică etc. Prin consacrarea acestui drept s-a creat cadrul juridic constituţional reglementărilor care au apărut deja şi care vor fi elaborate în acest domeniu. Uneori acest drept se confundă cu dreptul la sinucidere, ceea ce nu poate fi decât o amuzantă eroare, pentru că sinuciderea prin ea însăşi este în afara oricărei reglementări convenţionale sau legale. Dreptul persoanei de a dispune de ea însăşi îşi găseşte temeiul juridic şi în art. 7 din Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi politice, potrivit căruia nimeni nu poate fi supus torturii şi unor pedepse sau tratamente crude, inumane sau degradante şi care interzice, în special, „ca o persoană să fie supusă, fără consimţământul său, unei experienţe medicale sau ştiinţifice". 7

în mod firesc, dreptul persoanei de a dispune de ea însăşi comportă limite determinate de protecţia celorlalţi, a grupului social. Fără a intra în detalii în această privinţă, vom menţiona, printre alte limitări: examenul sănătăţii impus pentru exerciţiul unor activităţi, pentru căsătorie; examene medicale instituite în mediile şcolare şi studenţeşti pentru depistarea unor maladii contagioase; măsurile medicale pentru combaterea bolilor venerice, a toxicomaniei, vaccinările obligatorii şi altele.

8

IV. Documente internaţionale. Respectul şi ocrotirea vieţii intime, familiale şi private, consacrate prin art. 26 din Constituţie, se corelează cu dispoziţiile art. 17 din Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi politice, care arată că nimeni nu va putea fi obiectul imixtiunilor arbitrare 50

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 27

sau ilegale în viaţa sa privată, în familia sa, în domiciliul sau corespondenţa sa, sau atingerilor ilegale în onoarea şi reputaţia sa. Orice persoană - spune art. 17 - are dreptul la protecţia legii împotriva unor asemenea imixtiuni sau atingeri (atentate). Cât priveşte constituţiile străine, putem cita pe cea a Spaniei, care prin art. 18 alin. 1, garantează fiecăruia „dreptul la onoare, la intimita»-personală şi familială şi la propria imagine", pe cea a Olandei care, prin art. 10, arată că orice persoană are dreptul „la respectarea vieţii sale private, în afara restricţiilor stabilite prin lege sau în virtutea unei legi. Legea va stabili reguli în vederea protecţiei vieţii private cu privire la înregistrarea şi comunicarea de date cu caracter personal. Legea va stabili reguli cuprinzând drepturile persoanelor de a lua cunoştinţă de datele înregistrate în legătură cu ele şi de utilizarea lor şi, de asemenea, de a rectifica aceste date".

Art. 27 Inviolabilitatea (1) Domiciliul şi reşedinţa sunt inviolabile. Nimeni nu poate pătrunde sau rămâne în domiciliul ori în domiciliului reşedinţa unei persoane fără învoirea acesteia. (2)" De Ia prevederile alineatului (1) se poate deroga prin lege pentru următoarele situaţii: a) executarea unui mandat de arestare sau a unei hotărâri j udecătoreşti; b) înlăturarea unei primejdii privind viaţa, integritatea fizică sau bunurile unei persoane; c) apărarea securităţii naţionale sau a ordinii publice; d) prevenirea răspândirii unei epidemii. (3) Percheziţia se dispune de judecător şi se efectuează în condiţiile şi în formele prevăzute de lege. (4) Percheziţiile în timpul nopţii sunt interzise, în afară de cazul infracţiunilor flagrante.

" Alin. (2)-(4) ale art. 27 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I, pct. 12 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

51

Art. 27

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Comentariu 1

I. Generalităţi. Respectul personalităţii umane implică şi respectul domiciliului său, care cuprinde două aspecte şi anume: inviolabilitatea domiciliului şi libera alegere, schimbare sau folosire a domiciliului. Cât priveşte cel de al doilea aspect, şi-a găsit exprimarea juridică în art. 25 din Constituţie, privind libera circulaţie.

2

II. Domiciliu. Terminologie juridică. Inviolabilitatea domiciliului exprimă juridic interdicţia pătrunderii în domiciliul unei persoane. Deşi în titlul său art. 27 marchează acest drept prin expresia inviolabilitatea domiciliului, în conţinutul alin. (1) se vorbeşte de domiciliu şi reşedinţă. Ambele exprimări sunt, desigur, corecte. Trebuie să avem în vedere că în dreptul constituţional (şi în cel public, în general) noţiunea de domiciliu are o accepţiune diferită de cea pe care i-o dă dreptul civil. Se ştie că în dreptul civil, domiciliul unei persoane fizice este acolo unde ea îşi are locuinţa sa statornică şi principală. în dreptul constituţional noţiunea de domiciliu are o accepţiune iargă, cuprinzând practic atât domiciliul în sensul dreptului civil cât şi reşedinţa unei persoane fizice. Această accepţiune largă este utilizată şi în alte ramuri de drept, cum ar fi dreptul penal. în dreptul constituţional prin domiciliu se înţelege, de fapt, locul (locuinţa) unde trăieşte o persoană şi familia sa (desigur, dacă are o familie). El cuprinde nu numai camera în care doarme, camerele unde trăieşte persoana fizică ci şi dependinţele, curtea, grădina, garajul sau orice loc împrejmuit ţinând de ele. în unele situaţii însă şi în dreptul constituţional se utilizează conceptul de domiciliu ca în dreptul civil (vezi, de exemplu, ocuparea funcţiilor publice). Noţiunea de domiciliu nu se confundă cu cea de proprietate sau de proprietar. Pentru că în dreptul public o locuinţă este domiciliul persoanei fizice, chiar dacă aceasta nu este şi proprietarul, dar o ocupă în mod legal (cameră de hotel, cameră de cămin studenţesc, cameră închiriată). De altfel, inviolabilitatea domiciliului se fundamentează mai mult pe respectul personalităţii umane decât pe dreptul de proprietate.

3

III. Pătrunderea în domiciliul unei persoane. Din examinarea art. 27 rezultă cu claritate două situaţii distincte privind pătrunderea în domiciliul unei persoane. O primă situaţie este aceea când se poate pătrunde în locuinţa unei persoane cu consimţământul acesteia, mai exact cu învoirea acesteia. Cea de a doua situaţie, derogatorie, este situaţia în care se poate 52

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 27

pătrunde în locuinţa unei persoane şi fără învoirea acesteia, dar numai în cazurile prevăzute de art. 27 alin. (2) din Constituţie. IV. Pătrunderea în domiciliul unei persoane iară învoirea acesteia. Prin alineatul al doilea, textul constituţional urmăreşte limitarea situaţiilor în care se poate deroga prin lege de la principiul constituţional de bază în sensul căruia nimeni, nu poate pătrunde sau rămâne în domiciliul sau reşedinţa unei persoane fără învoirea acesteia. Examinând aceste situaţii putem observa că acestea sunt necesare, legale şi excepţionale; ele sunt, de asemenea, limitativ enumerate, nici o lege neputând adăuga situaţii noi la cele deja stabilite de Constituţie. Juridic, ele exprimă realitatea că inviolabilitatea domiciliului nu este şi nu poate fi absolută. Inviolabilitatea domiciliului nu poate opri cursul justiţiei, nu poate servi ca mijloc de protejare a răufăcătorilor, nu poate duce la imposibilitatea luării măsurilor necesare pentru salvarea vieţii sau averii unei persoane, apărarea siguranţei naţionale, ordinii publice etc. Situaţiile prevăzute în acest alineat sunt complexe şi urmează a fi detaliate prin lege. Dacă în ce priveşte situaţiile prevăzute la literele a), c) şi d) ele sunt exclusiv acelea în care legea ordonă, pentru aplicarea ei, să se pătrundă în locuinţa unei persoane (percheziţiile domiciliare, arestarea unei persoane, executarea silită a hotărârilor judecătoreşti, luarea măsurilor asigurătorii), situaţia prevăzută în lit. b) cuprinde şi cazurile în care, deşi legea nu ordonă, nu sancţionează totuşi pătrunderea în domiciliul unei persoane fără învoirea acesteia. Aceste măsuri formează în drept starea de necesitate. Aşa cum s-a arătat deja în literatura juridică, în desfăşurarea vieţii social-umane se ivesc uneori situaţii de fapt, provocate fie de oameni, fie de cauze fortuite, care pun în pericol valori sociale ocrotite de lege, iar salvarea acestora de la un pericol nu este posibilă decât prin săvârşirea unei fapte care în mod obişnuit este socotită ca ilicită. în aceste situaţii fapta săvârşită pentru salvarea valorilor aflate în pericol se consideră comisă în stare de necesitate. Iar starea de necesitate constituie în anumite condiţii cauză de înlăturare a caracterului penal al faptei care exclude existenţa infracţiunii şi a răspunderii penale. Se consideră a fi stare de necesitate în caz de incendiu, inundaţii, cutremure de pământ. în asemenea situaţii nu numai autorităţile, dar şi cetăţenii pot pătrunde în locuinţa unei persoane în scopul de a înlătura primejdia privind viaţa, integritatea Tănăsescu

53

Art. 27

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

sau bunurile unei persoane. De asemenea, se mai poate pătrunde în locuinţa unei persoane, fără învoirea acesteia, şi pentru salvarea unei persoane care a încercat să se sinucidă sau a unei persoane accidentate sau, bineînţeles şi în caz de strigăte de ajutor dinăuntru. Asemenea fapte, comise în atari situaţii, beneficiază de efectele stării de necesitate. 6 Percheziţia. Având în vedere implicaţiile juridice, morale dar şi sociale ale percheziţiilor, Constituţia consacră acestora două alineate distincte, în alin. (3) este stabilită autoritatea competentă să dispună percheziţii, precum şi procedura de efectuare. După revizuirea Constituţiei din 2003 autoritatea competentă este exclusiv judecătorul, iar în ceea ce priveşte procedura, ea urmează a fi stabilită prin lege, ştiut fiind că regulile procedurale nu pot aduce atingere substanţei dreptului. 7 Alineatul al patrulea al textului constituţional interzice percheziţiile în timpul nopţii, în afară de situaţia flagrantului delict. Cât priveşte aceste dispoziţii ele se explică prin aceea că o acţiune a autorităţilor publice, legală desigur, trebuie să se efectueze ziua, o percheziţie efectuată noaptea producând prin ea însăşi efecte nedorite cât priveşte nu numai persoana în cauză ci şi familia acesteia, eventual vecinii. De aceea, textul constituţional le interzice. Tratamentul juridic al flagrantului delict este ca regulă diferit şi, ca atare, în asemenea situaţii, interesul justiţiei (în sensul cel mai larg) are prioritate. Alineatul (4) nu defineşte expresia „în timpul nopţii". O constituţie nici nu-şi poate propune aşa ceva. Din punct de vedere juridic însă problema se pune şi, prin urmare, va reveni legii obligaţia de a stabili (prin ore) diferenţa dintre „în timpul zilei" şi „în timpul nopţii". Legea va trebui să aibă în vedere, desigur, şi dimensiunile astronomice ale acestor noţiuni precum şi deviaţiile orare din timpul unui an calendaristic, în situaţia în care există un orar de iarnă şi un orar de vară. Trebuie, de asemenea, precizat că ultimul alineat al art. 27 se referă la percheziţiile domiciliare. Acest text se delimitează de percheziţiile efectuate asupra unei persoane care se află fie la domiciliul sau reşedinţa sa, fie legal la domiciliul sau reşedinţa altuia.

54

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 28

Art. 28

Secretul Secretul scrisorilor, al telegramelor, al altor trimiteri corespondenţei poştale, al convorbirilor telefonice şi al celorlalte mijloace legale de comunicare este inviolabil. Comentariu

I. Generalităţi. Un principiu fundamental care urmăreşte să protejeze posibilitatea persoanei fizice de a-şi comunica prin scris, telefon sau prin alte mijloace de comunicare gândurile şi opiniile sale, fără a-i fi cunoscute de alţii, cenzurate sau făcute publice este inviolabilitatea corespondenţei. Acest principiu este rezultatul unei îndelungate istorii, în care nu au lipsit abuzurile, primitivismul, încălcările repetate. II. Noţiune. Formulat simplu, prin art. 28 din Constituţie, secretul corespondenţei are totuşi un conţinut complex, plin de semnificaţii şi aspecte juridice. Prin „corespondenţă" textul constituţional înţelege scrisori, telegrame, trimiteri poştale de orice fel altele decât scrisorile şi telegramele, convorbirile telefonice şi alte mijloace legale de comunicare. Formularea art. 28 încearcă să surprindă, şi reuşeşte, gama largă de forme şi mijloace prin care oamenii comunică între ei. Pentru exercitarea acestui drept fundamental au fost prescrise câteva reguli riguroase. Astfel, sfera subiectelor de drept faţă de care este ocrotită corespondenţa cuprinde atât persoanele fizice, cât şi autorităţile publice. Practic, nimeni nu are dreptul să atenteze la corespondenţa cuiva. în al doilea rând, nimeni nu poate reţine, deschide, citi, distruge, da publicităţii o corespondenţă ce nu-i este adresată, având obligaţia de a o restitui destinatarului dacă din întâmplare a intrat în posesia ei. De asemenea, nimeni nu are dreptul de a intercepta o convorbire telefonică sau de a divulga conţinutul unei convorbiri telefonice de care a luat cunoştinţă întâmplător. Aceleaşi reguli se aplică corespunzător şi în legătură cu alte trimiteri poştale sau mijloace legale de comunicare între oameni. Obligaţii aparte revin funcţionarilor din poştă şi telecomunicaţii care, prin natura muncii lor şi, uneori, prin natura comunicărilor şi trimiterilor (cărţi poştale, telegrame, convorbiri telefonice prin intermediul centralelor neautomate) iau cunoştinţă de conţinutul acestor corespondenţe. Ei sunt ţinuţi a păstra secretul, iar statutul acestor funcţionari trebuie să sancţioneze aspru orice abatere de la principiul constituţional. Tănăsescu

55

Art. 29

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

III. Limite. Nici un drept fundamental nefiind absolut, şi secretul corespondenţei poate cunoaşte unele limite. în exercitarea sa. Atât legislaţia cât şi practica juridică au evidenţiat că exerciţiul acestei libertăţi poate comporta o restrângere necesară în interesul justiţiei, mai exact în interesul descoperirii infracţiunilor şi infractorilor. Acest drept al magistraţilor de a obţine, reţine, citi şi folosi în proces corespondenţa care vine sau pleacă de la persoane învinuite de săvârşirea unor fapte penale trebuie însă a) să fie prevăzut de lege, b) realizat după o procedură strictă şi c) numai pe bază de ordonanţe scrise, cu respectarea celorlalte drepturi ale persoanei, mai ales a dreptului la viaţa familială, intimă şi privată. Legile care vor reglementa aceste restrângeri, vor trebui elaborate numai cu stricta respectare a art. 53 din Constituţie.

Art. 29

Libertatea conştiinţei

(1) Libertatea gândirii şi a opiniilor, precum şi libertatea credinţelor religioase nu pot fi îngrădite sub nici o formă. Nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie ori să adere la o credinţă religioasă, contrare convingerilor sale. (2) Libertatea conştiinţei este garantată; ea trebuie să se manifeste în spirit de toleranţă şi de respect reciproc. (3) Cultele religioase sunt libere şi se organizează potrivit statutelor proprii, în condiţiile legii. (4) în relaţiile dintre culte sunt interzise orice forme, mijloace, acte sau acţiuni de învrăjbire religioasă. (5) Cultele religioase sunt autonome faţă de stat şi se bucură de sprijinul acestuia, inclusiv prin înlesnirea asistenţei religioase în armată, în spitale, în penitenciare, în azile şi în orfelinate. (6) Părinţii sau tutorii au dreptul de a asigura, potrivit propriilor convingeri, educaţia copiilor minori a căror răspundere le revine.

56

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 29

Comentariu I. Istoric. într-o accepţiune largă, libertatea conştiinţei este 1 posibilitatea cetăţeanului de a avea şi de a exprima public o concepţie a sa despre lumea înconjurătoare. Această libertate este reglementată prin art. 29 din Constituţie. Ea comportă unele explicaţii din care să rezulte mai ales conţinutul şi denu/nirea sa, precum şi locul ce-1 ocupă în sistemul drepturilor şi libertăţilor fundamentale. Libertatea conştiinţei este una dintre primele libertăţi înscrise în 2 catalogul drepturilor umane, pentru că mai ales libertatea religioasă (ca parte a acestei libertăţi) a avut o istorie a sa, îndelungată şi presărată cu intoleranţă şi ruguri, cu excomunicări şi prejudecăţi, cu multe suferinţe şi dureri. în decursul acestei istorii s-au formulat teorii şi exprimări juridice, rolul dreptului de factor civilizator şi pacificator fiind aici incontestabil, în formularea conceptului juridic de libertate a conştiinţei şi mai ales în înţelegerea exprimărilor din art. 29 nu este lipsită de interes menţionarea celor trei puncte de vedere care s-au susţinut şi se mai pot susţine încă. Astfel, dacă într-o concepţie se considera că libertatea religioasă include şi libertatea conştiinţei, într-o altă concepţie se consideră că libertatea conştiinţei şi libertatea religioasă sunt două libertăţi distincte. în fine, teoria mai larg acceptată astăzi este cea în sensul căreia libertatea conştiinţei are o sferă largă cuprinzând în ea şi libertatea religioasă. Mai mult, se mai consideră că există şi libertatea cultelor ca libertate distinctă. II. Noţiune. Din examinarea art. 29 din Constituţie rezultă că libertatea 3 conştiinţei este posibilitatea persoanei fizice de a avea şi de a-şi exprima în particular sau în public o anumită concepţie despre lumea înconjurătoare, de a împărtăşi sau nu o credinţă religioasă, de a aparţine sau nu unui cult religios, de a îndeplini sau nu ritualul cerut de acea credinţă. Libertatea conştiinţei ca libertate fundamentală cetăţenească are un conţinut complex, ea încorporează mai multe aspecte, mai multe „libertăţi". Aceste aspecte sunt şi trebuie analizate numai împreună pentru că există şi se pot concretiza numai împreună şi pentru că ele configurează din punct de vedere juridic un singur drept, o singură libertate. Sunt interesante în acest sens şi formulările din Pactul internaţional 4 relativ la drepturile civile şi politice care, în art. 18, consacră dreptul persoanei la libertatea de gândire, de conştiinţă şi de religie, pe care îl Tănăseseu

57

Art. 29

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

defineşte ca implicând libertatea persoanei de a avea sau de a adopta o religie sau o convingere la alegerea sa, precum şi libertatea de a manifesta religia sau convingerea, individual sau în comun, în public sau privat, prin cult şi rituri, practici şi învăţământ. Libertatea conştiinţei este o libertate esenţială, ea comandă existenţa şi conţinutul altor libertăţi, precum libertatea cuvântului, libertatea presei, libertatea asocierii, pentru că, în fond, aceste libertăţi sunt mijloace de exprimare a gândurilor, religiei, opiniilor. Art. 29 din Constituţie dă dreptul fiecărei persoane de a avea o concepţie a sa proprie despre lumea înconjurătoare. în general concepţiile despre lume sunt religioase sau laice. Conştiinţa omului nu poate fi şi nu trebuie direcţionată prin mijloace administrative, ci ea trebuie să fie rezultatul libertăţii acestuia de a gândi şi a-şi exterioriza gândurile sale. Orice constrângere este o încălcare a acestui drept natural şi imprescriptibil, este o schilodire a spiritului uman. De aceea Constituţia stabileşte că nimeni nu poate fi constrâns să adopte o opinie ori să adere la o credinţă religioasă, contrare convingerilor sale. III. Culte. Raporturile dintre stat şi culte. Mai multe prevederi se referă la cultele religioase. Trebuie să observăm că termenul cult are două accepţiuni. într-o accepţiune organică prin cult se înţelege o asociaţie, o organizaţie religioasă; într-o accepţie funcţională se înţelege ritualul practicat. în ambele accepţiuni însă cultul religios înseamnă exteriorizarea unei credinţe religioase, atât prin unirea celor de aceeaşi credinţă într-o asociaţie religioasă (biserică sau cult), cât şi prin ritualurile cerute de acea credinţă, cum ar fi procesiunile, adunările religioase etc. Organizarea cultelor religioase este liberă, ea concretizându-se prin statutele proprii. Dar, mai spune Constituţia, această libertate de organizare se realizează în condiţiile legii. Urmează, deci, ca o lege să stabilească aceste condiţii. Este fără îndoială că o asemenea lege nu va putea afecta libertatea cultelor religioase, ea va stabili unele coordonate juridice care să facă efective toate dispoziţiile constituţionale privind libertăţile cetăţeneşti. De altfel, Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi politice, prin art. 18 stabileşte că libertatea de exprimare a religiei şi convingerilor nu poate face obiectul decât al unor restricţii prevăzute de lege şi care sunt necesare protecţiei securităţii, ordinii şi sănătăţii publice, moralei sau libertăţilor şi drepturilor fundamentale ale altora. Textul 58

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 29

constituţional dă rezolvarea juridică şi raporturilor dintre stat şi culte. în legătură cu aceste raporturi trebuie doar să menţionăm că istoria şi dreptul comparat au practicat şi practică trei mari formule: a) statul, autoritate politică, se confundă cu autoritatea religioasă; b) statul se poate alia cu autoritatea religioasă; şi c) statul adoptă o poziţie de indiferenţă cu privire la religii şi, evitând a le favoriza sau a le contracara, veghează ca exerciţiulcultelor să nu tulbure ordinea publică. Constituţia României consacrând separarea statului de biserică, garantează autonomia cultelor religioase, dar obligă statul să sprijine cultele, inclusiv prin înlesnirea asistenţei religioase în armată, în spitale, în penitenciare, în azile şi orfelinate. IV. Raporturile dintre culte. O altă realitate căreia prevederile constituţionale îi dau expresie juridică priveşte raporturile dintre religii (culte) între ele, căreia i se aduce o rezolvare în concordanţă cu prevederile instrumentelor internaţionale în materie. Astfel, garantând libertatea conştiinţei, Constituţia consacră egalitatea între credincioşi şi necredincioşi şi impune cultivarea unui climat de toleranţă şi de respect reciproc între credincioşii aparţinând diferitelor culte religioase, ca şi între credincioşi şi necredincioşi. Pentru a realiza liniştea şi pacea între cultele religioase, fenomene ce ţin chiar de esenţa vieţii şi moralei, spirituale şi religioase, Constituţia interzice în relaţiile dintre culte orice forme, mijloace, acte sau acţiuni de învrăjbire religioasă, aşa cum a statuat şi Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa. V. Educaţia religioasă. Libertatea conştiinţei trebuie înţeleasă şi ca un factor de continuitate spirituală în cadrul familiei, părinţii având dreptul natural dar şi obligaţia de a se ocupa de creşterea şi educarea copiilor lor. In mod firesc creşterea şi educaţia copiilor în familie se face în concordanţă cu ideile şi concepţiile părinţilor, filiaţia fiind prin ea însăşi şi o relaţie spirituală, părinţii purtând răspunderea morală, socială şi deseori juridică pentru faptele şi actele, pentru atitudinile copiilor lor minori. In acelaşi mod sunt privite lucrurile şi atunci când creşterea şi educarea copiilor minori revine altor persoane decât părinţii fireşti. Exprimând aceste corelaţii, libertăţi şi răspunderi morale, religioase, politice şi juridice, Constituţia stabileşte că părinţii sau tutorii au dreptul de a asigura, potrivit propriilor convingeri, educaţia copiilor minori a căror răspundere le revine, aşa cum a statuat şi Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa. Tănăsescu

59

Art. 30

Art. 30

Libertatea de exprimare

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

(1) Libertatea de exprimare a gândurilor, a opiniilor sau a credinţelor şi libertatea creaţiilor de orice fel, prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare în public, sunt inviolabile. (2) Cenzura de orice fel este interzisă. (3) Libertatea presei implică şi libertatea de a înfiinţa publicaţii. (4) Nici o publicaţie nu poate fi suprimată. (5) Legea poate impune mijloacelor de comunicare în masă obligaţia de a face publică sursa finanţării. (6) Libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaţa particulară a persoanei şi nici dreptul la propria imagine. (7) Sunt interzise de lege defăimarea ţării şi a naţiunii, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială, de clasă sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violenţă publică, precum şi manifestările obscene, contrare bunelor moravuri. (8) Răspunderea civilă pentru informaţia sau pentru creaţia adusă la cunoştinţă publică revine editorului sau realizatorului, autorului, organizatorului manifestării artistice, proprietarului mijlocului de multiplicare, al postului de radio sau de televiziune, în condiţiile legii. Delictele de presă se stabilesc prin lege.

Comentariu I. Generalităţi. Gândurile, credinţele religioase, creaţiile spirituale de orice fel intră în circuitul juridic numai dacă sunt exteriorizate, comunicate, exprimate. Aceasta pentru simplu motiv că, atâta timp cât rămân în universul spiritual interior al omului, ele nu pot fi cunoscute de alţii, de către ceilalţi, gândirea umană rămânând încă un domeniu protejat natural de indiscreţia semenilor. 60

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 30

II. Noţiune. Strâns legată de libertatea conştiinţei, libertatea de 2 exprimare consacrată prin Constituţie în art. 30 este posibilitatea omului de a-şi exprima prin viu grai, prin scris, prin imagini, prin sunete sau prin alte mijloace de comunicare în public, gândurile, opiniile, credinţele religioase şi creaţiile spirituale de orice fel. Aşa cum este reglementată la nivel constituţional libertatea de exprimare are un conţinut complex. Ea este una din cele mai vechi libertăţi cetăţeneşti, o libertate de tradiţie, cunoscută fie sub această denumire, fie sub denumirile diferitelor aspecte ale sale, libertatea cuvântului sau libertatea presei. Constituţia defineşte ce anume se poate exprima liber şi prin ce forme şi 3 mijloace se poate realiza acest lucru. Astfel, pot fi exprimate liber, gândurile, opiniile, credinţele şi creaţiile de orice fel. Această formulare largă exprimă atât domeniul reglementat cât şi imposibilitatea nominalizării prin Constituţie a tuturor creaţiilor spirituale pe care mintea iscoditoare a omului le poate imagina şi realiza, fantezia umană fiind nemăsurată şi imprevizibilă. De aceea, prin formularea creaţii de orice fel textul constituţional reuşeşte să fie eficient şi cuprinzător. Cât priveşte formele şi mijloacele de exprimare textul constituţional este de asemenea cuprinzător: viu grai, scris, imagini, sunete, alte mijloace de comunicare în public. III. Condiţii. Libera exprimare, ca libertate fundamentală cetăţenească 4 trebuie realizată în public. Exprimarea în „public" este definitorie pentru conţinutul juridic al acestei libertăţi, termenul public fiind desigur cel definit prin legi. Am menţiona astfel că art. 152 C. pen. defineşte ce înseamnă, în sensul legii penale, o faptă săvârşită în public. IV. Cenzura. Exprimarea gândurilor, opiniilor, credinţelor, posibilitatea 5 de a crea şi a exprima creaţiile de orice fel, în istoria lor ca drepturi umane au dus la formularea a trei mari reguli: libertatea de exprimare; interzicerea cenzurii; responsabilitatea. Aceste reguli au avut o istorie aparte, forţa libertăţii de exprimare (mai ales libertatea presei) fiind, din păcate, deseori contracarată nu prin inteligenţă, ci prin cenzură severă şi răspundere exagerată. Constituţia României interzice cenzura de orice fel. Este o prevedere constituţională decisivă pentru libertatea de exprimare. De asemenea, este interzisă suprimarea publicaţiilor. Suprimarea unei publicaţii, ca sancţiune, este o sancţiune exagerată, ea vine, prin duritatea sa, în conflict cu ideea de respect a libertăţilor umane. Faţă de art. 25 din Tănăsescu

61

Art. 30

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Constituţia României din anul 1923, Constituţia actuală nu interzice şi suspendarea publicaţiilor. Suspendarea unei publicaţii nu este o sancţiune atât de severă ca suprimarea. Faptul că prin Constituţie ea nu este explicit interzisă, nu poate fi interpretat în sensul că ea va trebui să figureze în lege (legea presei, de exemplu). Legiuitorul va aprecia dacă o asemenea sancţiune trebuie să figureze sau nu între sancţiunile ce se pot aplica în domeniul presei. V. Libertatea de a înfiinţa publicaţii. Libertatea de exprimare ridică şi probleme de ordin material, fapt ce explică prezenţa unor asemenea dispoziţii în art. 30 din Constituţie. Libertatea de exprimare are, aşa cum am mai arătat, un conţinut complex care cuprinde, pe de o parte, un aspect spiritual şi, pe de altă parte, un aspect material. Aspectul material care priveşte, de fapt, toate libertăţile de opinie are o importanţă aparte pentru libertatea presei, ştiut fiind că aceasta nu se poate realiza în afara existenţei unor tipografii, edituri, stocuri de hârtie, mijloace de difuzare etc. De aceea, prin Constituţie se arată că libertatea presei implică şi libertatea de a înfiinţa publicaţii. De aici rezultă permisiunea înfiinţării şi gestionării unor asemenea structuri care să asigure baza materială necesară. Pentru a garanta libertatea de exprimare, se permite legii să poată impune mijloacelor de comunicare în masă, obligaţia de a face publică sursa finanţării. Această prevedere constituţională se interpretează ca o garanţie a acestei libertăţi şi, mai ales, a responsabilităţii atât de necesare în acest domeniu. VI. Limitări. Libertatea de exprimare permite subiectelor de drept să participe la viaţa politică, socială şi culturală, manifestându-şi public gândurile, opiniile, credinţele etc. Dar această libertate de exprimare nu poate fi absolută şi, ca atare, este supusă unor coordonate juridice. Aceste coordonate juridice trebuie să fie însă expres prevăzute de lege şi necesare ocrotirii unor valori politice, economice, sociale, umane. Sub acest aspect este interesant de remarcat că Pactul internaţional privitor la drepturile civile şi politice, prin art. 19 alin. (3), stabileşte că exerciţiul libertăţii de exprimare comportă îndatoriri speciale şi responsabilităţi speciale şi că poate fi supus anumitor restricţii care trebuie să fie expres stabilite prin lege şi sunt necesare: respectului drepturilor sau reputaţiei altora; salvgardării siguranţei naţionale, ordinii publice, sănătăţii sau moralităţii publice. Tot acest Pact, prin art. 20, stabileşte că legile trebuie să interzică: 62

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 30

propaganda în favoarea războiului; apelarea la ură naţională, rasială sau religioasă care constituie o incitare la discriminare, la ostilitate sau la violenţă. Rezultă, fără putinţă de tăgadă, că existenţa unor limitări în acest domeniu este deja consacrată, pentru a se preîntâmpina abuzul în exerciţiul libertăţii de exprimare. într-o asemenea viziune juridică, dispoziţiile constituţionale interzic acele exprimări care urmăresc: prejudicierea demnităţii, onoarei, vieţii particulare a persoanei şi dreptul său la propria imagine; defăimarea ţării şi a naţiunii, îndemnul la război de agresiune, la ură naţională, rasială, de clasă sau religioasă, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violenţă publică; manifestări obscene, contrare bunelor moravuri. Din aceasta rezultă ideea de protecţie constituţională a unor importante valori umane, statale, publice. VII. Răspundere juridică. Existenţa unor coordonate juridice 8 înlăuntrul cărora trebuie să se exercite libertatea de exprimare implică şi răspunderea juridică pentru depăşirea acestor limite, altfel spus pentru abuzul în exercitarea acestei libertăţi aşa de importante. De aceea art. 30 stabileşte formele răspunderii şi subiectele răspunderii. Astfel, în alin. (8) sunt stabilite explicit două forme ale răspunderii şi anume răspunderea civilă şi răspunderea penală. Cât priveşte răspunderea civilă, textul constituţional stabileşte că ea revine editorului sau realizatorului, autorului, organizatorului manifestării artistice, proprietarului mijlocului de multiplicare, al postului de radio sau de televiziune, în condiţiile legii. Pnn exprimarea „în condiţiile legii" se dă legiuitorului misiunea de a stabili în detaliu condiţiile stabilirii răspunderii, dimensiunile acesteia, repartizarea răspunderii civile, pe cei răspunzători. Cât priveşte ordinea în care se răspunde ea este cea stabilită expres prin textul constituţional, acesta urmărind de fapt să asigure responsabilitatea necesară într-un domeniu atât de important. Privitor la răspunderea pentru delictele de presă (răspundere penală) ea va fi cea stabilită prin lege.

Tănăsescu

63

Art. 31

Art. 31

Dreptul la informaţie

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit. (2) Autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal. (3)" Dreptul la informaţie nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a tinerilor sau securitatea naţională. (4) Mijloacele de informare în masă, publice şi private, sunt obligate să asigure informarea corectă a opiniei publice. (5) Serviciile publice de radio şi de televiziune sunt autonome. Ele trebuie să garanteze grupurilor sociale şi politice importante exercitarea dreptului la antenă. Organizarea acestor servicii şi controlul parlamentar asupra activităţii lor se reglementează prin lege organică.

Comentariu 1

I. Noţiune. Dreptul la informaţie este un drept receptat de Constituţia României din instrumentele juridice internaţionale în acest domeniu. El este un adevărat drept fundamental deoarece dezvoltarea materială şi spirituală a omului, exercitarea libertăţilor prevăzute prin Constituţie şi mai ales a acelora prin care se exprimă gândurile, opiniile, credinţele religioase şi creaţiile de orice fel, implică şi posibilitatea de a putea recepţiona date şi informaţii privind viaţa socială, politică, economică, ştiinţifică şi culturală. Conţinutul dreptului la informaţie este complex, dimensiunile sale fiind în continuă dezvoltare. Articolul 31 dă expresie juridică unui conţinut complex şi dinamic, garantând accesul persoanei la orice informaţie de interes public. Dacă privim în general conţinutul "Alin. (3) al art. 31 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 13 din Legea nr. 429/2003.

64

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 31

dreptului la informaţie, cuprinde: dreptul persoanei de a fi informată prompt, corect şi clar cu privire la măsurile preconizate şi mai ales luate de autorităţile publice; accesul liber la sursele de informaţie publică, ştiinţifică şi tehnică, socială, culturală, sportivă etc; posibilitatea persoanei de a recepţiona direct şi în mod normal emisiunile de radio şi televiziune^ obligaţia autorităţilor guvernamentale de a crea condiţiile materiale şi juridice pentru difuzarea liberă şi amplă a informaţiei de orice natură. Dreptul la informaţie presupune şi colaborare internaţională. Articolul 31 din Constituţie cuprinde dispoziţii privind: a) informaţiile în general, atunci când în alin. (2) foloseşte exprimarea „orice informaţie de interes public"; b) informaţiile despre evenimente sau acţiuni hotărâte de către autorităţile publice - alin. (2); c) informaţii cu caracter personal - alin. (2). II. Garanţii juridice. Asigurând dreptul la informaţie, Constituţia stabileşte obligaţii corelative în sarcina autorităţilor publice: de a informa corect cetăţenii asupra problemelor de ordin public dar şi de ordin personal; de a asigura prin serviciile publice dreptul la antenă; de a asigura protecţia tinerilor şi securitatea naţională. Trebuie să subliniem că dreptul la informaţie (şi această subliniere marchează exact dimensiunile acestui drept) priveşte numai informaţiile de interes public. De aici rezultă că acest drept nu implică nici accesul la informaţii cu caracter secret, nici obligaţia autorităţilor publice de a da asemenea informaţii. Anumite informaţii nu trebuie şi nu pot fi date, cum ar fi de exemplu unele informaţii cu caracter judiciar sau privind anchete parlamentare, informaţii privind apărarea naţională sau siguranţa naţională etc. III. Mijloace de informare în masă. Având în vedere rolul aparte în realizarea dreptului la informaţie a mijloacelor de informare în masă, în mod firesc Constituţia reglementează principalele obligaţii ale acestora, în primul rând, trebuie menţionat dreptul la antenă care revine principalelor grupuri sociale şi politice. Garantarea exercitării acestui drept revine serviciilor publice de radio şi televiziune. Este o prevedere constituţională de mare importanţă, pentru că aceste servicii fiind autonome, ar fi putut să refuze asigurarea unui asemenea drept. Desigur, s-ar putea pune problema de a şti ce sunt sau care sunt grupurile sociale şi politice importante. Constituţia, ca şi în alte cazuri, nu a mers până la Tănăsescu

65

Art. 32

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

detalii, până la cataloage concrete. Este şi imposibil ca printr-o constituţie să se facă o asemenea precizare. Este clar însă că forţele sociale şi politice reprezentate în sistemul de guvernare sunt cuprinse în această formulare mai largă. în plus, asemenea definiri şi detalieri se vor face prin Legea electorală, mai ales prin dispoziţiile legale privind campania electorală etc, prin care se vor determina toate aspectele privind durata şi numărul timpilor de antenă. De altfel, chiar alin. (5) face trimiterea la legea organică. în al doilea rând, mijloacele de informare în masă au obligaţia constituţională de a asigura informarea corectă a opiniei publice. Această prevedere pune în valoare marile imperative care trebuie respectate în materie de informaţie şi anume: exactitatea, onestitatea, discreţia şi, desigur, corectitudinea. 5

IV. Limitări. Dreptul la informaţie, ca toate drepturile şi libertăţile de exprimare şi de răspândire a opiniilor, credinţelor, ideilor, comportă anumite coordonate juridice, anumite limite. Este şi motivul pentru care prin alin. (3) se stabileşte că prin exercitarea acestui drept nu se poate şi nu trebuie să se prejudicieze măsurile de protecţie a tinerilor sau securitatea naţională. Cât priveşte serviciile publice de radio şi televiziune, Constituţia a impus adoptarea unei legi organice relative la organizarea lor şi controlul parlamentar al activităţii lor. Revizuirea constituţională din 2003 a făcut mai mult decât o simplă modificare de cosmetizare a textului atunci când a înlocuit termenul de siguranţă naţională cu cel de securitate naţională, în cuprinsul alin. (3) al art. 31. Dincolo de considerente legate de omogenitatea textului normativ şi simetrie terminologică (aceeaşi sintagmă fiind înlocuită şi în alte articole ale Constituţiei) modificarea ilustrează şi o racordare a României la circuitul internaţional în acest domeniu şi adaptarea legislaţiei sale la cerinţele rezultate din participarea activă la organizaţii internaţionale de apărare comună.

Art. 32

Dreptul la învăţătură

66

(1) Dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţământul general obligatoriu, prin învăţământul liceal şi prin cel profesional, prin învăţământul superior, precum şi prin alte forme de instrucţie şi de perfecţionare.

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 32

(2) învăţământul de toate gradele se desfăşoară în limba română. în condiţiile legii, învăţământul se poate desfăşura şi într-o limbă de circulaţie internaţională. (3) Dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a învăţa limba lor maternă şi dreptul de a putea fi instruite în această limbă sunt garantate; modalităţile de exercitare a acestor drepturi se stabilesc prin lege. (4) " învăţământul de stat este gratuit, potrivit legii. Statul acordă burse sociale de studii copiilor şi tinerilor proveniţi din familii defavorizate şi celor instituţionalizaţi, în condiţiile legii. (5) învăţământul de toate gradele se desfăşoară în unităţi de stat, particulare şi confesionale, în condiţiile legii. (6) Autonomia universitară este garantată. (7) Statul asigură libertatea învăţământului religios, potrivit cerinţelor specifice fiecărui cult. în şcolile de stat, învăţământul religios este organizat şi garantat prin lege. Comentariu I. Noţiune. Dreptul la învăţătură este o parte a dreptului la educaţie, 1 de aceea el nu poate lipsi din catalogul drepturilor fundamentale. Dreptul la învăţătură este un drept social-cultural prin conţinutul său, prin semnificaţiile sale juridice şi prin numărul mare de subiecte de drept implicate în realizarea sa. în ce priveşte conţinutul, se poate remarca nu numai multitudinea elementelor componente, ci şi un specific juridic rezultând din îmbinarea libertăţii cu obligaţia. Pentru că dreptul la învăţătură este, în acelaşi timp, şi o îndatorire, se explică obligativitatea unor forme de învăţământ (primar, general etc). Acest conţinut mixt determină şi specificul reglementărilor constituţionale şi legale. Exercitarea Alin. (4) şi (5) ale art. 32 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 14 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

67

Art. 32

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

detalii, până la cataloage concrete. Este şi imposibil ca printr-o constituţie să se facă o asemenea precizare. Este clar însă că forţele sociale şi politice reprezentate în sistemul de guvernare sunt cuprinse în această formulare mai largă. în plus, asemenea definiri şi detalieri se vor face prin Legea electorală, mai ales prin dispoziţiile legale privind campania electorală etc, prin care se vor determina toate aspectele privind durata şi numărul timpilor de antenă. De altfel, chiar alin. (5) face trimiterea la legea organică. în al doilea rând, mijloacele de informare în masă au obligaţia constituţională de a asigura informarea corectă a opiniei publice. Această prevedere pune în valoare marile imperative care trebuie respectate în materie de informaţie şi anume: exactitatea, onestitatea, discreţia şi, desigur, corectitudinea. 5

IV. Limitări. Dreptul la informaţie, ca toate drepturile şi libertăţile de exprimare şi de răspândire a opiniilor, credinţelor, ideilor, comportă anumite coordonate juridice, anumite limite. Este şi motivul pentru care prin alin. (3) se stabileşte că prin exercitarea acestui drept nu se poate şi nu trebuie să se prejudicieze măsurile de protecţie a tinerilor sau securitatea naţională. Cât priveşte serviciile publice de radio şi televiziune, Constituţia a impus adoptarea unei legi organice relative la organizarea lor şi controlul parlamentar al activităţii lor. Revizuirea constituţională din 2003 a făcut mai mult decât o simplă modificare de cosmetizare a textului atunci când a înlocuit termenul de siguranţă naţională cu cel de securitate naţională, în cuprinsul alin. (3) al art. 31. Dincolo de considerente legate de omogenitatea textului normativ şi simetrie terminologică (aceeaşi sintagmă fiind înlocuită şi în alte articole ale Constituţiei) modificarea ilustrează şi o racordare a României la circuitul internaţional în acest domeniu şi adaptarea legislaţiei sale la cerinţele rezultate din participarea activă la organizaţii internaţionale de apărare comună.

Art. 32

Dreptul la învăţătură

66

(1) Dreptul la învăţătură este asigurat prin învăţământul general obligatoriu, prin învăţământul liceal şi prin cel profesional, prin învăţământul superior, precum şi prin alte forme de instrucţie şi de perfecţionare.

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 32

(2) învăţământul de toate gradele se desfăşoară în limba română. în condiţiile legii, învăţământul se poate desfăşura şi într-o limbă de circulaţie internaţională. (3) Dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a învăţa limba lor maternă şi dreptul de a putea fi instruite în această limbă sunt garantate; modalităţile de exercitare a acestor drepturi se stabilesc prin lege. (4) " învăţământul de stat este gratuit, potrivit legii. Statul acordă burse sociale de studii copiilor şi tinerilor proveniţi din familii defavorizate şi celor instituţionalizaţi, în condiţiile legii. (5) învăţământul de toate gradele se desfăşoară în unităţi de stat, particulare şi confesionale, în condiţiile legii. (6) Autonomia universitară este garantată. (7) Statul asigură libertatea învăţământului religios, potrivit cerinţelor specifice fiecărui cult. în şcolile de stat, învăţământul religios este organizat şi garantat prin lege. Comentariu I. Noţiune. Dreptul la învăţătură este o parte a dreptului la educaţie, de aceea el nu poate lipsi din catalogul drepturilor fundamentale. Dreptul la învăţătură este un drept social-cultural prin conţinutul său, prin semnificaţiile sale juridice şi prin numărul mare de subiecte de drept implicate în realizarea sa. în ce priveşte conţinutul, se poate remarca nu numai multitudinea elementelor componente, ci şi un specific juridic rezultând din îmbinarea libertăţii cu obligaţia. Pentru că dreptul la învăţătură este, în acelaşi timp, şi o îndatorire, se explică obligativitatea unor forme de învăţământ (primar, general etc). Acest conţinut mixt determină şi specificul reglementărilor constituţionale şi legale. Exercitarea Alin. (4) şi (5) ale art. 32 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I pct. 14 din Legea nr. 429/2003. Tănăsescu

67

Art. 32

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

dreptului la învăţătură trebuie să aibă ca finalitate educarea persoanei pentru ca aceasta să devină, profesional şi civic, capabilă de a avea un rol util în societate. Prin dreptul la învăţătură trebuie să se urmărească deplina dezvoltare a personalităţii umane şi a simţului demnităţii sale, întărirea respectului pentru drepturile şi libertăţile publice, favorizarea înţelegerii, toleranţei şi prieteniei între popoare, grupuri rasiale, etnice sau religioase, promovarea ideii de pace. Iată numai câteva temeiuri pe care se sprijină reglementările constituţionale în acest domeniu, temeiuri ce rezultă din pactele şi tratatele internaţionale în domeniu. 2

II. Modalităţi de realizare. Prin art. 32, Constituţia stabileşte formele organizatorice prin care se realizează dreptul la învăţătură: învăţământul general obligatoriu, învăţământul liceal, învăţământul profesional, învăţământul superior şi alte forme de perfecţionare. Constituţia nu enumera toate formele de învăţământ posibile, ci doar pe cele principale, tradiţionale. Dar, prin formularea „alte forme de instrucţie şi perfecţionare", permite crearea şi existenţa şi a altor forme prin care dreptul la învăţătură se va putea realiza.

3

III. Instituţii de învăţământ. Unele dispoziţii constituţionale privesc instituţiile de învăţământ. Din analiza acestor dispoziţii rezultă că există trei categorii de instituţii de învăţământ, de stat, particulare şi confesionale. Această enumerare nu utilizează un criteriu omogen, dar menţionează unele noutăţi pentru sistemul constituţional românesc, recunoscând existenţa nu doar a instituţiilor particulare de învăţământ, ci şi a celor confesionale (realitate receptată după revizuirea Constituţiei din 2003). Indiferent de categoria din care fac parte, toate instituţiile de învăţământ se înfiinţează şi îşi desfăşoară activitatea în condiţiile legii, aşa cum s-a stabilit în urma revizuirii constituţionale. Pentru o singură categorie de instituţii de învăţământ constituantul a prevăzut o regulă specifică, existentă însă şi în alte legi fundamentale (de exemplu art. 6 din Constituţia Greciei), anume garantarea la nivel constituţional a autonomiei universitare. Din această prevedere constituţională rezultă anumite obligaţii pentru legiuitor în reglementarea mai ales a funcţionării instituţiilor de învăţământ.

4

IV. Gratuitatea învăţământului. Dreptul la învăţătură, mai mult decât alte drepturi şi libertăţi, implică obligaţii şi prestaţii materiale din partea 68

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 32

statului. în afara obligaţiilor ce rezultă din reglementările care stabilesc asigurarea dreptului la învăţătură, în mod distinct se garantează gratuitatea învăţământului de stat, în condiţiile legii, precum şi posibilitatea de a beneficia de burse sociale de studii acordate copiilor şi tinerilor care provin din familii defavorizate şi celor instituţionalizaţi. Anumite explicaţii se impun. Este fără îndoială că învăţământul obligatoriu trebuie să fie gratuit şi aceasta, am spune, fără deosebire de realizarea sa în forme statale sau particulare. De mare interes cât priveşte gratuitatea învăţământului sunt şi prevederile art. 13 din Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale care practic recomandă gratuitatea în toate formele de învăţământ. Prin referirea la condiţiile care urmează să fie stabilite prin lege dispoziţia constituţională permite, cum este şi firesc, stabilirea unor criterii şi condiţii care să valorifice principiul la adevărata sa valoare juridică şi morală. Acelaşi lucru este valabil şi în privinţa burselor sociale de studiu, care favorizează accesul la educaţie al persoanelor ce provin din medii defavorizate, dar în condiţii care urmează a fi mai detaliat precizate printr-o lege. V. învăţământ religios. O mare componentă a dreptului la educaţie şi 5 învăţământ este învăţământul religios. în acest domeniu, în afara menţionării posibilităţii de a organiza instituţii de învăţământ de stat cu specific confesional, Constituţia stabileşte două reguli, una privind învăţământul religios organizat de culte şi a doua privind învăţământul religios în şcolile de stat. Prima regulă asigură libertatea învăţământului religios, potrivit cerinţelor specifice fiecărui cult. Este o regulă ce transpune în domeniul învăţământului exigenţele juridice ale libertăţii conştiinţei. Cât priveşte învăţământul religios în şcolile de stat, textul prevede că este organizat şi garantat prin lege. Deosebirea de regim juridic este evidentă. Legea îl va organiza, îl va garanta, dar astfel încât să nu contravină marilor principii ce rezultă din art. 29 din Constituţie. într-o asemenea viziune legea va trebui să prevadă explicit că învăţământul religios în şcolile de stat este facultativ, numai o asemenea prevedere dând satisfacţie deplină libertăţii conştiinţei şi mai ales dreptului părinţilor sau tutorilor de a asigura, potrivit propriilor convingeri, educaţia copiilor minori a căror răspundere le revine. VI. Limba în care se realizează. Organizarea şi desfăşurarea 6 învăţământului trebuie să se realizeze în limba oficială a statului. Potrivit Tănăsescu

69

Art. 33

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

art. 13, în România, limba oficială este limba română. Pentru a transpune acest principiu şi în domeniul învăţământului, dar pentru a valorifica şi alte reguli în acest domeniu, dispoziţiile constituţionale stabilesc două reguli. Prima regulă este o reiterare a celei din art. 13 cu aplicaţie la învăţământ, în sensul că limba română este cea în care se desfăşoară învăţământul de toate gradele. Este o regulă constituţională firească. Constituţia ia însă în considerare şi realitatea că în România există şi cetăţeni români de altă naţionalitate, precum evrei, maghiari, romi, germani, lipoveni, armeni etc. Aceşti cetăţeni români au, potrivit art. 6, dreptul la păstrarea, dezvoltarea şi exprimarea identităţii lor etnice, culturale, lingvistice şi religioase. Mai mult, potrivit Documentului Reuniunii de la Copenhaga a Conferinţei pentru dimensiunea umană a C.S.C.E. (1990), „Statele participante se vor strădui să garanteze că persoanele care aparţin minorităţilor naţionale, independent de faptul că ele vor trebui să înveţe limba sau limbile oficiale ale statului respectiv, să aibă posibilitatea să înveţe limba lor maternă sau să fie instruite în această limbă, precum şi, dacă este posibil şi necesar, să o utilizeze în raporturile lor cu autorităţile publice, conform legislaţiei naţionale în vigoare". Corelându-se cu aceste realităţi şi reglementări, Constituţia garantează dreptul persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a învăţa limba lor maternă şi dreptul de a putea fi instruite în această limbă. Legea urmează să stabilească modalităţile de exercitare a acestor drepturi. Textul constituţional are însă în vedere şi o altă realitate, mai exact o perspectivă strâns legată de libera circulaţie nu numai a oamenilor ci şi a ideilor, a informaţiilor. Aceasta presupune şi o pregătire profesională aparte, fapt pentru care se permite ca învăţământul să se poată desfăşura şi într-o limbă de circulaţie internaţională, desigur, în condiţiile legii.

Art. 33 •» Accesul

(1) Accesul la cultură este garantat, în condiţiile legii. (2) Libertatea persoanei de a-şi dezvolta spiritualitatea şi de a accede la valorile culturii naţionale şi universale nu poate fi îngrădită.

"Art. 33 a fost introdus prin art. I, pct. 15 din Legea nr. 429/2003.

70

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 33

(3) Statul trebuie să asigure păstrarea identităţii spirituale, sprijinirea culturii naţionale, stimularea artelor, protejarea şi conservarea moştenirii culturale, dezvoltarea creativităţii contemporane, promovarea valorilor culturale şi artistice ale României în lume. Comentariu I. Corelaţii. Accesul ia cultură este un drept fundamental nou, 1 introdus în urma revizuirii Constituţiei din 2003, adevărat complement al dreptului la învăţătură exprimat în Legea fundamentală şi, împreună cu acesta, parte integrantă a unui drept Ia educaţie văzut într-un sens mai larg, de posibilitate neîngrădită şi nediscriminatorie de acces la informaţia cu caracter educativ şi cultural. Trebuie observat că dreptul de acces liber şi nediscriminatoriu la cultură constituie o noutate pentru sistemele constituţionale în genere dar el este deja reglementat în alte Constituţii adoptate relativ recent (de exemplu art. 23 din Constituţia Bulgariei). II. Noţiune. Noua reglementare constituţională pune accentul pe 2 posibilitatea persoanei de a-şi dezvolta spiritualitatea, care nu trebuie să fie îngrădită de nimeni, nici de autorităţile publice, dar nici de alte persoane. însă şi acest drept are un conţinut normativ complex, el fiind reglementat ca o obligaţie de abţinere din partea statului de a aduce vreo atingere posibilităţii oricărei persoane de a accede la valorile culturii naţionale, inclusiv cea a minorităţilor naţionale, şi la patrimoniul cultural universal, dar şi ca o obligaţie pentru stat de a desfăşura un amplu efort, la nivel normativ, instituţional şi concret-material, pentru a asigura păstrarea identităţii spirituale a oricărei persoane. III. Titularii dreptului. Este interesant de observat în acest context 3 că titularii acestui drept nu sunt doar cetăţenii români, ci toate persoanele cărora nu trebuie să le fie îngrădit accesul la valorile culturale naţionale şi universale. Fireşte însă că statului român nu îi poate reveni obligaţia de asigura condiţiile efective de realizare a acestui drept decât pentru cetăţenii proprii, iar acest aspect urmează a fi reglementat printr-o lege ulterioară.

Tănăsescu

71

Art. 34

Art. 34

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Dreptul la

(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat.

sana a,n

(2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei şi a sănătăţii publice. (3) Organizarea asistenţei medicale şi a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate şi recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale, precum şi alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii.

Comentariu 1

I. Noţiune. Preluând coordonate juridice de principiu din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, art. 34 din Constituţie consacră un drept complex la ocrotirea sănătăţii. Acest drept ţine de condiţia umană la nivelul cerinţelor actuale de viaţă, prin conţinutul său asigurând cetăţeanului păstrarea şi dezvoltarea calităţilor sale fizice şi mentale care să-i permită o reală şi eficientă participare la întreaga viaţă politică, economică, socială şi culturală. Aşa cum rezultă din prevederile instrumentelor juridice internaţionale în acest domeniu, realizarea acestui drept implică obligaţiile şi eforturile statului pentru: scăderea mortalităţii noilor născuţi şi a mortalităţii infantile, precum şi dezvoltarea sănătoasă a copilului; îmbunătăţirea tuturor aspectelor igienei mediului înconjurător şi ale igienei industriale; profilaxie şi tratamentul maladiilor epidemice, endemice, profesionale şi a altora, precum şi lupta împotriva acestor maladii; crearea de condiţii care să asigure servicii medicale şi un ajutor medical în caz de boală etc.

2

II. Obligaţiile statului. Textul constituţional răspunde exigenţelor juridice şi practice în domeniul ocrotirii sănătăţii. Garantând dreptul la ocrotirea sănătăţii, art. 34 stabileşte obligaţii corelative clare şi ferme în sarcina statului şi anume de a lua măsurile ce se impun pentru asigurarea igienei şi sănătăţii publice. Ocrotirea sănătăţii conţinând obligaţii pentru autorităţile publice, este firesc ca prin Constituţie să se impună autorităţii legislative misiunea de a reglementa principalele domenii şi aspecte 72

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Al*t. 35

nrecum: asistenţa medicală, asigurările sociale, alte măsuri de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale. Tot legea urmează să reglementeze controlul exercitării profesiilor medicale şi a activităţilor paramedicale.

x

Art. 35 > Dreptul Ia mediu

(1) Statul recunoaşte dreptul oricărei persoane la un mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic.

sănătos

p) Statul asigură cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept. (3) Persoanele fizice şi juridice au îndatorirea de a proteja şi a ameliora mediul înconjurător.

Comentariu I. Generalităţi. Continuare firească a prevederilor constituţionale referitoare la ocrotirea sănătăţii, dreptul la un mediu înconjurător sănătos îşi dezvăluie pe deplin valenţele de drept de generaţia a treia prin modalitatea în care este consacrat în Constituţie. Introdus în textul Constituţiei României ca urmare a revizuirii realizate în cursul anului 2003, acest nou drept fundamental era implicit menţionat la nivel constituţional şi înainte de modificarea Legii fundamentale, în art. 134 (potrivit numerotării anterioare) acolo unde se preciza că „statul trebuie să asigure: (...) e) refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic". Evoluţia realităţilor sociale a dovedit că stabilirea unor adevărate obiective prin precizarea unor obligaţii în această materie pentru stat trebuie însoţită şi de prevederea unor veritabile drepturi subiective ale persoanelor, care să ofere posibilitatea unei mai clare definiţii a tipurilor de acţiune la care este ţinut statul. II. Titularii dreptului. Articolul 35 din Constituţie precizează că statul recunoaşte oricărei persoane dreptul la un mediu înconjurător sănătos şi echilibrat ecologic, astfel arătând că titularii acestui drept nu sunt doar cetăţenii români, ci orice subiecte individuale de drept. Pentru a realiza "Art. 35 a fost introdus prin art. I pct. 16 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

73

Art. 36

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

acest obiectiv statul este ţinut să instituie şi să asigure cadrul legislativ necesar pentru exercitarea deplină a dreptului. Dincolo de obligaţiile de ordin legislativ care îi sunt impuse prin chiar textul constituţional însă, starul trebuie să participe activ la cooperarea internaţională în acest domeniu, ştiut fiind că problema protecţiei mediului înconjurător face tot mai des în zilele noastre obiectul nu doar al colaborărilor în plan ştiinţific, dar mai ales al negocierilor politice şi al documentelor internaţionale cu caracter juridic, chiar dacă, de multe ori, acestea nu îmbracă în mod necesar forma constrângătoare a unor obligaţii însoţite de sancţiuni în caz de nerespectare. 3

III. Noţiune. Dreptul la un mediu sănătos are un conţinut normativ complex, el fiind un drept subiectiv dar, în acelaşi timp, şi o obligaţie pentru orice subiect individual de drept. Obligaţia proprietarilor de a respecta sarcinile referitoare la protecţia mediului era menţionată în Constituţia noastră şi înainte de revizuire sa, dar ca o obligaţia corelativă a dreptului de proprietate. Modificarea Legii fundamentale face din protecţia şi ameliorarea mediului înconjurător o veritabilă obligaţie juridică pentru toate subiectele de drept, persoane fizice, persoane juridice sau autorităţi ale starului.

Art. 36

Dreptul de vot

(1) Cetăţenii au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv. (2) Nu au drept de vot debilii sau alienaţii mintal, puşi sub interdicţie, şi nici persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale.

Comentariu I. Dreptul de vot. Dreptul de a alege. Dreptul de vot este un drept fundamental înscris, de regulă, în categoria drepturilor electorale fundamentale, denumite şi drepturi exclusiv politice, întrucât prin intermediul lor cetăţenii participă în mod direct la guvernare. Denumirea acestui drept fundamental necesită unele precizări, căci unele legi fundamentale îl consacră şi cu denumirea de drept de a alege. 74

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 36

Fără a intra în prea multe detalii şi explicaţii privind terminologia juridică si sursele doctrinare sau legislative ale unuia sau altuia dintre textele constituţionale, trebuie totuşi să remarcăm că într-un limbaj riguros ştiinţific există deosebiri între alegere şi votare. Astfel, se foloseşte termenul alegere atunci când cetăţenii aleg membrii unei autorităţi publice. Dreptul de a alege poate fi considerat un drept complex, care conţine elemente constituţionale (votul cu toate trăsăturile sale) şi elemente de nivelul legii, de natura reglementărilor constituţionale fiind doar votul (sau dreptul de vot). în schimb, se utilizează termenul de vot atunci când cetăţenii se pronunţă pentru sau contra unei reguli sau hotărâri, existând sinonimie între votare şi referendum. II. Titularii dreptului. Trebuie precizat că dreptul de vot are ca titulari 3 doar pe cetăţenii români, numai aceştia putând să participe nemijlocit la exercitarea puterii statale şi la desemnarea autorităţilor reprezentative ale statului. Revizuirea Constituţiei din 2003 a făcut posibilă exercitarea dreptului de a alege şi de către cetăţenii Uniunii Europene, rezidenţi în România, în condiţiile art. 16 alin. (4), însă doar în cadrul alegerilor pentru desemnarea autorităţilor administraţiei publice locale, alegeri prin care nu se exprimă suveranitatea de stat. III. Trăsături. Regim juridic. Reglementarea dreptului de vot din 4 Constituţia României reflectă trăsăturile votului, aşa cum sunt ele exprimate în primul alineat al art. 62 din Legea fundamentală. Astfel, în România, votul este universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. Cetăţeanul român poată participa la vot dacă a împlinit vârsta de 18 ani cel mai târziu până în ziua alegerilor inclusiv, dacă este în deplinătatea facultăţilor mintale şi are aptitudinea morală de a vota. Vârsta minimă de 18 ani permite o largă participare la vot a tinerilor, ea fiind vârsta la cai e o persoană are maturitatea politică necesară exercitării dreptului de vot. La această vârstă persoana capătă capacitatea electorală care este un aspect al capacităţii de drept constituţional. Deplinătatea facultăţilor mintale este o condiţie firească, elementară şi de aceea Constituţia nu acordă drept de vot debililor ori alienaţilor mintal puşi sub interdicţie. Astfel se realizează o dublă protecţie juridică, atât a persoanelor în cauză, cât şi a întregii societăţi, actul votării implicând responsabilitatea alegerii făcute. Cât priveşte aptitudinea morală de a vota, Constituţia stabileşte Tănăsescu

m 75

A r t . 37

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

că nu o au persoanele condamnate, prin hotărâre judecătorească definitivă, la pierderea drepturilor electorale. Putem observa că în România votul este cu adevărat universal, condiţiile cerute de lege fiind fireşti, minimale şi rezonabile. IV. Limite. Faţă de această redactare a textului constituţional, ar putea fi ridicate două probleme juridice: una privind persoanele arestate preventiv şi alta privind persoanele aflate în executarea unei pedepse privative de libertate. Cu privire la prima categorie de persoane va trebui să observăm că nici un impediment legal sau practic nu există în calea exercitării dreptului de vot. în baza art. 23 alin. (11), aceste persoane se bucură de prezumţia de nevinovăţie şi, prin urmare, de deplinătatea exercitării drepturilor lor politice şi civile. Ca atare, pentru aceste persoane, în măsura în care ele îndeplinesc şi celelalte condiţii stabilite prin art. 36 din Constituţie, legea electorală trebuie să creeze condiţiile exercitării dreptului de vot. în schimb, pentru persoanele care se află în executarea unei pedepse privative de libertate soluţia nu poate fi aceeaşi. Dificultăţi de ordin practic şi juridic pledează pentru soluţia suspendării exerciţiului dreptului de vot în asemenea cazuri, având în vedere şi prevederile art. 53 din Legea fundamentală.

Art. 37 Dreptul de a fi ales

(1) Au dreptul de a fi aleşi cetăţenii cu drept de vot care îndeplinesc condiţiile prevăzute în articolul 16 alineatul (3), dacă nu le este interzisă asocierea în partide politice, potrivit articolului 40 alineatul (3). (2) " Candidaţii trebuie să fi împlinit, până în ziua alegerilor inclusiv, vârsta de cel puţin 23 de ani pentru a fi aleşi în Camera Deputaţilor sau în organele administraţiei publice locale, vârsta de cel puţin 33 de ani pentru a fi aleşi în Senat şi vârsta de cel puţin 35 de ani pentru a fi aleşi în funcţia de Preşedinte al României.

11

Alin. (2) al art. 37 este reprodus aşa cum a fost modificat prin art. I pct. 17 din Legea nr. 429/2003.

76

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 37

Comentariu I. Caracterizare. Cel de-al doilea drept fundamental exclusiv politic de 1 tradiţie, respectiv dreptul de a fi ales, este reglementat în Constituţie la art. 37. Fiind vorba de un drept prin care cetăţenii pot participa la guvernare, şi el revine doar unei categorii precis delimitate de subiecte de drept. Din analiza dispoziţiilor constituţionale rezultă că un cetăţean poate fi ales ca deputat, senator, şef de stat sau în alte organe reprezentative dacă are drept de vot şi dacă îndeplineşte şi celelalte condiţii stabilite de constituant. Adăugarea unor condiţii suplimentare decât cele prevăzute pentru dreptul de vot se motivează prin importanţa acestor demnităţi publice, prin rolul organelor reprezentative în exercitarea puterii suverane a poporului, prin ideea unei reprezentări responsabile şi eficiente care presupune un grad sporit de maturitate politică şi civică, o onorabilitate mai strictă. II. Regim juridic. O primă condiţie pentru a avea dreptul de a fi ales 2 constă în îndeplinirea condiţiilor prevăzute pentru dreptul de vot. La acestea, se adaugă cumulativ şi cele prevăzute de art. 16 alin. (3), potrivit cărora cetăţeanul trebuie să aibă domiciliul în ţară şi cetăţenia română. Aceste prevederi au suferit şi ele modificări, în urma revizuirii constituţionale, condiţia referitoare la exclusivitatea cetăţeniei române nemaifiind reţinută. Prin urmare, şi cetăţenii care au dublă cetăţenie pot fi aleşi în autorităţile publice reprezentative române. O altă condiţie constituţională pentru a fi ales este ca persoanei să 3 nu-i fie interzisă asocierea în partide politice, în conformitate cu prevederile art. 40 alin. (3). Potrivit acestuia, nu pot face parte din partide politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite de lege. Motivaţia textului constituţional este relativ evidentă şi ea ţine de necesitatea de a avea alegeri libere şi corecte, aşa cum se precizează şi în art. 2 din Constituţie, în urma revizuirii. Trebuie precizat însă că aceste persoane nu pot fi alese, dar limitarea funcţionează doar pe perioada cât persoana ocupă una din funcţiile nominalizate în art. 40 alin. (3). Dacă una din aceste persoane doreşte să candideze în alegeri, ea o poate face, dacă în prealabil demisionează din funcţia pe care o are, iar demisia trebuie să fie dovedită cu ocazia înregistrării candidaturii.

Tănăsescu

77

A r t . 38

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

4

în fine, Constituţia pune şi limite minime de vârstă. Dacă pentru dreptul de vot limita minimă este de 18 ani, pentru dreptul de a fi ales, pretutindeni în lume, această limită este substanţial mai ridicată. Explicaţia se regăseşte în importanţa acestor demnităţi publice, în marea responsabilitate ce revine celor desemnaţi să guverneze, responsabilitatea care-şi găseşte suport de credibilitate şi în maturitatea şi experienţa practică a candidaţilor. De aceea art. 35 din Constituţie stabileşte trei limite minime de vârstă pentru cei care candidează şi deci pot fi aleşi şi anume: 23 de ani împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv, pentru cei care candidează pentru Camera Deputaţilor sau organele locale; 33 de ani împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv pentru cei care candidează pentru Senat; şi 35 de ani împliniţi până în ziua alegerilor inclusiv pentru cei care candidează pentru funcţia de Preşedinte al României. Revizuirea Constituţiei din 2003 a introdus o diferenţiere între vârsta minimă pentru dreptul de a fi ales în Senat şi cea prevăzuta pentru funcţia de Preşedinte, în general în lume coborârea vârstei minime pentru exercitarea drepturilor electorale fiind considerată ca o dovadă a tendinţei generale de accentuare a caracterului democratic al alegerilor.

5

III. Sancţiuni. Cele de mai sus fiind condiţii constituţionale de eligibilitate, îndeplinirea lor trebuie verificată cu mare atenţie, încă de la propunerea şi înregistrarea candidaturilor în alegeri. Orice nesocotire a acestor condiţii atrage nulitatea alegerii, de aceea înregistrarea candidaturilor trebuie făcută numai cu verificarea atentă a îndeplinirii condiţiilor legale.

Art. 38 »>

Dreptul de a fi ales în Parlamentul European

11

78

în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană, cetăţenii români au dreptul de a alege şi de a fi aleşi în Parlamentul European.

Art. 38 a fost introdus prin art. unic pct. 18 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 38

Comentariu I. Generalităţi. Drepturile electorale sunt prin excelenţă drepturi 1 cetăţeneşti fundamentale. în clasificările date drepturilor fundamentale, drepturile electorale sunt grupate, de regulă, într-o categorie distinctă numită drepturi exclusiv politice. Aceasta se datorează faptului că, prin conţinutul lor, aceste drepturi pot fi exercitate de către cetăţeni numai pentru participarea la guvernare. Caracterizarea drepturilor electorale ca drepturi exclusiv politice permite delimitarea lor de drepturile şi libertăţile social-politice (libertatea conştiinţei, libertatea de exprimare, dreptul de asociere etc.) dar şi explicarea altor consecinţe juridice. Astfel, drepturile exclusiv politice aparţin numai cetăţenilor, pentru că ele pot fi folosite numai pentru participarea la guvernare şi pentru că este pretutindeni recunoscut şi admis că la guvernarea unei societăţi participă numai cetăţenii, deoarece ei sunt legaţi de destinele acestei societăţi. Această realitate este, de altfel, exprimată şi prin art. 2 din Constituţia României, care stabileşte că suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative şi prin referendum şi că „nici un grup şi nici o persoană nu pot exercita suveranitatea în nume propriu". II. Justificare. în condiţiile aderării României la Uniunea Europeană 2 şi ale necesarei participări a ţării noastre la instituţiile şi structurile acestei organizaţii, drepturile fundamentale electorale ale cetăţenilor români s-au îmbogăţit cu încă două, care însă nu implică participarea la guvernare la nivel naţional, ci participarea cetăţenilor români în cadrul singurei instituţii europene reprezentative, aleasă printr-un proces electoral asemănător celor utilizate pentru desemnarea parlamentelor naţionale. Este vorba de noi drepturi electorale, care însă nu se încadrează în categoria celor exclusiv politice în sens tradiţional, întrucât nu implică o participare la exercitarea suveranităţii de stat, ci o participare la un proces electoral menit să desemneze un organ reprezentativ la nivel continental. Aceste drepturi, de a alege şi a fi ales în Parlamentul european, pot fi considerate şi în contextul mai larg al noţiunii de cetăţenie europeană, instituită prin Tratatul de la Maastricht şi aprofundată prin Tratatul de la Amsterdam. Merită menţionate în acest sens şi prevederile Proiectului de Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, adoptat prin consens de Convenţia Europeană la 13 iunie şi 10 iulie 2003, care, în art. 1-19 precizează că Tănăsescu

79

Art. 39

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

„Parlamentul European este ales prin vot universal direct de către cetăţenii europeni, prin scrutin liber şi secret, pentru un mandat de cinci ani". De asemenea, titlul al II-lea al aceluiaşi proiect de Tratat, referitor la Drepturile fundamentale şi cetăţenia Uniunii menţionează în art. 1-8 că cetăţenii şi cetăţenele Uniunii au dreptul de a vota şi dreptul de a fi aleşi în Parlamentul European, precum şi în cadrul alegerilor locale în statul membru unde îşi au reşedinţa, în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acelui stat. Chiar dacă nu are încă valoare normativă obligatorie, şi Charta drepturilor fundamentale, adoptată la Nisa în decembrie 2002, face menţiune despre aceste două drepturi, art. 11-39 arătând că oricare cetăţean sau cetăţeană a Uniunii are drept de a alege şi de a fi ales în cadrul alegerilor pentru Parlamentul European, în statul membru în care acesta îşi are reşedinţa, în aceleaşi condiţii ca şi resortisanţii acelui stat. III. Terminologie. După cum se poate constata, din punct de vedere terminologic, constituantul derivat român a ţinut seama de denumirea utilizată în dreptul comunitar pentru a desemna aceste drepturi electorale speciale (dreptul de a alege şi dreptul de a fi ales) şi nu de cea uzitată în textul în vigoare al Constituţiei. Diferenţa terminologică se explică, desigur, şi prin diferenţa de natură juridică dintre dreptul de vot pentru autorităţile reprezentative naţionale şi cel de a alege membrii unei adunări reprezentative la nivel continental.

Art. 39

Libertatea întrunirilor

Mitingurile, demonstraţiile, procesiunile sau orice alte întruniri sunt libere şi se pot organiza şi desfăşura numai în mod paşnic, fără nici un fel de arme.

Comentariu I. Generalităţi. Libertatea întrunirilor este o libertate cu caracter social - politic care constă în posibilitatea oamenilor de a se întruni în reuniuni private sau publice pentru a-şi exprima gândurile, opiniile, credinţele. Prin conţinutul său, această libertate se află într-o strânsă corelaţie cu libertatea conştiinţei, precum şi cu libertatea de exprimare. Este şi motivul pentru care 80

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 39

în mod tradiţional şi constant aceste libertăţi sunt clasificate în aceeaşi categorie de drepturi, cele social - politice, denumite şi libertăţi de opinie. Această libertate se poate exercita prin mai multe forme şi mijloace. 2 Dintre acestea Constituţia enumera mitingurile, demonstraţiile şi procesiunile. Diversitatea formelor şi mijloacelor prin care se poate realiza această libertate şi caracterul deschis, receptiv al dispoziţiilor constituţionale, au determinat ca după nominalizarea celor trei forme să se adauge şi exprimarea „orice alte întruniri". Astfel, art. 39 nu restrânge formele şi mijloacele de realizare a libertăţii întrunirilor numai la cele trei forme nominalizate. Cât priveşte înţelesul celor trei termeni - mitinguri, demonstraţii, procesiuni - este acelaşi din vocabularul curent, obişnuit, fiind şi în drept deseori greu de realizat o diferenţiere prea strictă între ei. II. Noţiunea de „întrunire" Există anumite trăsături comune tuturor 3 întrunirilor, fără deosebire de formele în care se realizează. Astfel, orice întrunire este o grupare de persoane, o grupare organizată, cu caracter temporar, destinată schimbului de idei, concepţii, opinii etc. Orice întrunire, în sensul legii, presupune o legătură cât de firavă între participanţi, o intenţie comună şi totdeauna un minimum de organizare. Aceste trăsături au importanţă din punct de vedere juridic atunci când se pun probleme de autorizare prealabilă, de desfăşurare sau de răspundere. Aceste trăsături deosebesc întrunirile de grupările sau aglomerările întâmplătoare de persoane. întrunirile pot fi de două categorii: publice şi private. Din textul 4 constituţional, nu rezultă o asemenea diferenţiere, tăcerea textului urmând a fi interpretată că regulile sale sunt aplicabile oricărui fel de întrunire. III. Regim j uridic. Articolul 39 din Constituţie stabileşte trei reguli în 5 legătură cu întrunirile, şi anume: a) libertatea întrunirilor; b) caracterul paşnic al întrunirilor; c) interzicerea la întruniri a oricărui fel de arme. Aceste trei reguli au caracter constituţional. Desigur, deşi textul nu o spune expres, alte reguli, dar nu cu un asemenea caracter, pot fi stabilite prin lege. Aceasta rezultă din corelaţia art. 39 cu art. 53 din Constituţie, potrivit căruia exerciţiul libertăţii întrunirilor poate comporta anumite restrângeri.

Tănăsescu

81

Art. 40

Art. 40

Dreptul de asociere

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

(1)" Cetăţenii se pot asocia liber în partide politice, în sindicate, în patronate şi în alte forme de asociere. (2) Partidele sau organizaţiile care, prin scopurile ori prin activitatea lor, militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranităţii, a integrităţii sau a independenţei României sunt neconstituţionale. (3) Nu pot face parte din partide politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică. (4) Asociaţiile cu caracter secret sunt interzise.

Comentariu 1

I. Generalităţi. Dreptul de asociere este un drept fundamental, socialpolitic, clasificat de regulă în categoria libertăţilor de opinie, alături de libertatea conştiinţei, libertatea de exprimare etc, cu care şi prin care se explică în ce priveşte conţinutul său. Acest drept cuprinde posibilitatea cetăţenilor români de a se asocia, în mod liber, în partide sau formaţiuni politice, în sindicate, patronate sau alte forme şi tipuri de organizaţii, ligi şi uniuni, cu scopul de a participa la viaţa politică, ştiinţifică, socială şi culturală, pentru realizarea unei serii de interese legitime comune.

2

II. Domeniu de reglementare. înţelegerea sferei de aplicare a dispoziţiilor constituţionale din art. 40 presupune o corectă şi clară delimitare a asociaţiilor ce sunt rezultatul exercitării acestui drept şi a altor asociaţii şi societăţi care sunt rezultatul unor contracte între asociaţi. Altfel spus, art. 40 din Constituţie se referă la asociaţii de drept constituţional. Ele sunt asociaţii de drept public, temeiul lor fiind libertatea de asociere şi nu contractul care este temeiul asociaţiilor şi societăţilor de drept privat. Asociaţiile prevăzute în art. 40 nu au scopuri lucrative, nu "Alin. (1) al art. 40 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 19 din Legea nr. 429/2003.

82

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 40

urmăresc obţinerea sau împărţirea unor beneficii, ele trebuie să aibă scopuri politice, religioase, culturale etc, scopuri care să exprime libertatea de gândire şi de exprimare a gândurilor, opiniilor, credinţelor. Asemenea precizări urmăresc să arate că art. 40 din Constituţie nu poate fi socotit temeiul juridic al creerii unor societăţi comerciale sau al unor alte asociaţii cu caracter lucrativ sau eventual al persoanelor juridice. Modificarea Legii fundamentale din cursul anului 2003 a conferit şi acestor din urmă asociaţii un statut constituţional, în art. 45 referitor la libertatea economică. Diferenţa de natură juridică dintre aceste două tipuri de asocieri explică şi regimul juridic diferit pe care ele îl cunosc în privinţa creerii şi înregistrării lor. III. Forme de asociere. Garantând dreptul la liberă asociere, dispoziţiile 3 constituţionale stabilesc şi formele de asociere. Ca şi în alte situaţii, dificultatea stabilirii unui inventar complet a determinat folosirea a două procedee, şi anume: a) nominalizarea partidelor, a sindicatelor şi, mai nou, în urma revizuirii Constituţiei, şi a patronatelor; b) enunţarea celorlalte forme organizatorice prin formularea „alte forme de asociere". Nominalizarea partidelor politice, a sindicatelor şi, mai nou, a patronatelor era obligatorie, având în vedere corelaţia dintre art. 40 şi art. 8 alin. (2) şi art. 9 din Constituţie, articole care privesc direct scopurile acestor forme de asociere. IV. Limite. Dreptul de asociere nu poate fi însă un drept absolut. De 4 aceea, în mod firesc, se stabilesc anumite limite. Aceste limite constituţionale privesc trei aspecte: a) scopurile şi activitatea; b) membrii; c) caracterul asociaţiei, rezultând practic din modul de constituire. Cât priveşte scopurile şi activitatea, prin alin. (2) sunt considerate 5 neconstituţionale partidele sau organizaţiile care militează împotriva pluralismului politic, a principiilor statului de drept ori a suveranităţii ţării. Din simpla lectură a textului rezultă că el urmăreşte protejarea unor valori politice, juridice şi statale consacrate încă în primul titlu al Constituţiei. Aceste valori intrând practic în ordinea constituţională nu pot fi afectate nici prin exercitarea abuzivă a dreptului de asociere. De aceea, asociaţiile care atentează la aceste valori sunt neconstituţionale. Constatarea şi declararea ca neconstituţională a unei asociaţii revine Curţii Constituţionale. Limitele privind membrii asociaţiilor privesc de fapt numai partidele 6 politice, având în vedere rolul lor în viaţa politică şi statală. în acest sens, Tănăsescu

83

Art. 40

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

potrivit alin. (3) nu pot face parte din partidele politice judecătorii Curţii Constituţionale, avocaţii poporului, magistraţii, membrii activi ai armatei, poliţiştii şi alte categorii de funcţionari publici stabilite prin lege organică. Se poate observa că este vorba practic numai de funcţionari publici. Unii sunt nominalizaţi chiar în text, aici impedimentul fiind de ordin constituţional. Dar pentru că şi alţi funcţionari publici nu pot să se asocieze în partide politice, asocierea fiind un obstacol în buna exercitare a funcţiilor lor, Constituţia permite legii organice să stabilească ea aceste categorii. Nu mai suntem deci în prezenţa unei nominalizări constituţionale, ci doar a unui temei constituţional în baza căruia legea organică poate face asemenea nominalizări. Explicaţia unei asemenea interdicţii privind unele categorii de funcţionari trebuie căutată în aceea că serviciile publice nu au voie să facă nici o diferenţiere, între cei cărora le furnizează prestaţii pe motive politice şi, în general, pe alte motive spirituale. în sistemele constituţionale democratice se practică teoria neutralităţii serviciilor publice, care implică o detaşare a funcţionarilor publici (sau doar a unor categorii de funcţionari publici) de problemele politice. Asemenea prevederi constituţionale se explică şi prin egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără discriminări şi fără privilegii. Din acest principiu constituţional rezultă foarte clar că funcţia publică este accesibilă în mod egal tuturor celor care dovedesc capacitatea şi aptitudinile cerute de lege pentru ocuparea unei funcţii publice. De aceea, o lege care ar condiţiona ocuparea unei funcţii publice de opţiunile publice, ar fi, categoric, neconstituţională. în legătură cu caracterul asociaţiei vom observa că, potrivit Constituţiei, sunt interzise asociaţiile cu caracter secret. Această dispoziţie constituţională urmăreşte practic protejarea valorilor democraţiei constituţionale faţă de anumite forte obscure care ar dori să atenteze la ele.

84

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 41

Munca şi protecţia socială a muncii

Art. 41

(1)" Dreptul la muncă nu poate fi îngrădit. Alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. (2) Salariaţii au dreptul la măsuri de protecţie socială. Acestea privesc securitatea şi sănătatea salariaţilor, regimul de muncă al femeilor şi al tinerilor, instituirea unui salariu minim brut pe ţară, repausul săptămânal, concediul de odihnă plătit, prestarea muncii în condiţii deosebite sau speciale, formarea profesională, precum şi alte situaţii specifice, stabilite prin lege. (3) Durata normală a zilei de lucru este, în medie, de cel mult 8 ore. (4) La muncă egală, femeile au salariu egal cu bărbaţii. (5) Dreptul la negocieri colective în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate.

Comentariu I. Generalităţi. Dreptul la muncă şi la protecţia socială a muncii este 1 un drept social-economic de tradiţie, un drept cu un conţinut juridic complex, ce poate fi considerat la fel de bine şi o obligaţie. Calificarea sa precisă poate depinde şi de denumirea utilizată pentru a preciza conţinutul său normativ, deseori fiind ridicată problema de a şti dacă în cazul său e mai corectă cea de „drept" sau cea de „libertate". Argumente la fel de valabile pot fi invocate în favoarea fiecărei denumiri, mai ales că, din punct de vedere strict tehnic-juridic, dreptul şi libertatea nu se diferenţiază. Totuşi, folosirea exprimării de drept la muncă evocă ideea existenţei şi a unor obligaţii corelative. De altfel, chiar Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale foloseşte exprimarea de drept la muncă (art. 6) şi acest lucru nu este întâmplător, pentru că acest Pact a

Alin. (1) şi (2) ale art. 41 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin rt. I pct. 20 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

85

Art. 41

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

stabileşte obligaţii clare în sarcina statelor semnatare. Mai mult, unele constituţii consacră în egală măsură dreptul şi obligaţia de a munci. Astfel Constituţia Franţei stabileşte că fiecare are îndatorirea de a munci şi dreptul de a obţine un serviciu (preambulul Constituţiei din 1946 care este parte integrantă a celei franceze actuale), Constituţia Spaniei stabileşte că toţi spaniolii au îndatorirea de a munci şi dreptul la muncă (art. 35). Desigur, obligaţia de a munci poate fi considerată o obligaţie morală, dar exprimările constituţionale evocă importanţa vitală a muncii pentru orice societate organizată în stat. II. Noţiune. Prin exprimarea „dreptul la muncă nu poate fi îngrădit", reglementarea constituţională pune în valoare conceptul ştiinţific de drept subiectiv la muncă, precum şi importanţa acestui drept atât pentru om, cât şi pentru societate. Acest drept fundamental nu poate fi îngrădit pentru că, într-o viziune ştiinţifică îndeobşte admisă, dreptul la muncă este dreptul fiinţei umane de a trăi procurându-şi resursele necesare vieţii prin munca sa. într-o asemenea viziune, dreptul la muncă este un drept inerent fiinţei umane, natural şi imprescriptibil. Conceput ca un drept cu un conţinut complex, dreptul la muncă include: libertatea alegerii profesiei, meseriei sau ocupaţiei; libertatea alegerii locului de muncă; protecţia socială a muncii; retribuţia muncii depuse; dreptul la negocieri colective; caracterul obligatoriu al convenţiilor colective încheiate ca urmare a acestor negocieri. III. Libertatea alegerii profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei şi libertatea alegerii locului de muncă intră în conţinutul dreptului la muncă considerat ca o libertate din prima generaţie a drepturilor. Acestea sunt libertăţi fundamentale, ele fiind, pe un plan mai general, exprimări ale libertăţii persoanei, ca drepturi naturale. Consacrând aceste libertăţi, Constituţia dă fiecărui om posibilitatea de a-şi alege liber profesia, meseria sau ocupaţia şi, desigur, de a-şi alege singur locul de muncă. Asemenea alegeri sunt în general determinate de aptitudini, dorinţe, anumite coordonate de ordin economic şi, desigur, de voinţa celor interesaţi. Problema este mult mai complexă şi mai complicată atât în teorie cât şi în practică, toate aspectele fiind de domeniul legii. Mai mult, într-o societate care funcţionează pe principii economice, sociale şi morale sănătoase, ocuparea locurilor de muncă se face pe criteriul competenţei, acesta asigurând eficienţă şi bunăstare.

86

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 41

IV. Documente internaţionale. Este interesant de reţinut faptul că 4 statul trebuie să-şi manifeste eficient caracterul său social în realizarea acestor componente ale dreptului la muncă. Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale, prin art. 6, prevede că statele părţi recunosc dreptul la muncă şi că acesta cuprinde dreptul pe care-1 are orice persoană de a obţine posibilitatea procurării cele necesare vieţii sale printr-o muncă liber aleasă sau acceptată, precum şi că statele părţi vor lua măsurile corespunzătoare pentru asigurarea acestui drept. Pactul precizează, de asemenea, că măsurile pe care fiecare stat le va lua în vederea asigurării deplinului exerciţiu al acestui drept trebuie să cuprindă orientarea şi formarea tehnică şi profesională, elaborarea de programe, de politici şi de tehnici potrivite să asigure o dezvoltare economică, socială şi culturală constantă şi o deplină întrebuinţare productivă a forţei de muncă, în condiţii care garantează indivizilor exerciţiul libertăţilor politice şi economice fundamentale. V. Protecţia socială a muncii este un domeniu complex, prin care se 5 exprimă corelaţia strânsă dintre libertatea oricărei fiinţe umane de a munci şi necesara intervenţie a statului pentru a face posibil şi realizabil în concret acest lucru. Dreptul la protecţia socială pe care-1 au salariaţii include câteva 6 aspecte, enumerate în textul constituţional şi care trebuie să formeze obiectul legilor din acest domeniu. Aceste componente alte dreptului la protecţia socială sunt: securitatea şi igiena muncii; regimul de muncă al femeilor şi al tinerilor; salariul minim pe economie; repausul săptămânal; concediul de odihnă plătit; prestarea muncii în condiţii grele etc. La acestea, revizuirea constituţională a adăugat şi formarea profesională. Textul constituţional face doar o enumerarea exemplificativă, precizând „precum şi ale situaţii specifice", marcând astfel caracterul său receptiv, deschis spre soluţii legislative care să asigure cât mai eficient protecţia socială a muncii. VI. Durata zilei de lucru îşi găseşte şi ea reglementare, sub trei 7 exprimări ce presupun unele explicaţii, şi anume: durata normală; în medie, cel mult 8 ore. în mod firesc, timpul de muncă trebuie stabilit printr-un act normativ care să precizeze perioada de timp dintr-o zi în care salariatul are îndatorirea să presteze munca la care s-a angajat prin contractul de muncă. Tănăsescu

87

Art. 41

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

în stabilirea unui asemenea lucru s-au avut în vedere mai multe aspecte. Mai întâi că, tradiţional, legislaţiile multor state au consacrat o durată maximă a zilei de lucru de 8 ore. Această durată este în firescul vieţii umane, pentru că permite ca celelalte 16 ore din 24 posibile să fie folosite pentru odihnă, recreere, alte ocupaţii casnice, culturale, ştiinţifice, potrivit dorinţelor şi preferinţelor fiecăruia. O asemenea repartizare a orelor unei zile răspunde cerinţelor vieţii, sănătăţii şi chiar eficienţei muncii.. Limita de 8 ore, este limita peste care un salariat nu poate fi obligat să muncească. Desigur că stabilirea unei durate mai reduse a zilei de muncă (sau săptămânii) este legal posibilă şi ea s-a şi realizat. Aceasta explică formularea cel mult 8 ore. Constituţia stabileşte doar limita maximă, calculată ca medie zilnică orară. Desfăşurarea, tot normală, a unor activităţi poate însă implica unele prelungiri ale programului de lucru dintr-o zi (transporturile pe rute lungi, sănătate etc). Ar fi absurd ca un salariat să oprească activitatea la împlinirea celor 8 ore de muncă (un pilot care dirijează un avion de cursă lungă) şi acest lucru explică formularea constituţională în medie 8 ore. Aceasta implică obligaţia pentru cel care angajează şi pentru salariat de a stabili un program de muncă, în funcţie de natura muncii, care să realizeze regula celor 8 ore, fie la nivelul săptămânii de lucru, fie la nivelul altei perioade convenite. Dispoziţiile constituţionale privitoare la durata normală a zilei de muncă receptează practic obligaţiile ce rezultă din art. 7 al Pactului internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale şi anume de a se crea condiţii de muncă juste şi favorabile printre care repausul, timpul liber, limitarea rezonabilă a duratei muncii, concedii periodice plătite, remuneraţia zilelor de sărbătoare. VII. Egalitatea salarizării femeilor şi bărbaţilor pentru muncă egală exprimă, în domeniul muncii, egalitatea în drepturi a femeilor cu bărbaţii proclamată prin art. 4 şi 16 din Constituţie. Această dispoziţie constituţională va trebui atent observată şi, desigur, respectată fără abateri, atât în elaborarea normelor juridice privind munca, precum şi în încheierea oricăror convenţii (contracte) de muncă. încălcarea acestei reguli constituţionale va constitui temeiul imbatabil al declarării nulităţii sau anulării (după caz) a oricăror acte privind salarizarea. VIII. Negocieri colective. Convenţii colective de muncă. în fine, art. 41 garantează atât dreptul la negocieri colective în domeniul muncii şi al protecţiei sociale a muncii, cât şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective de muncă. 88

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 42

Interzicerea muncii forţate

Art. 42

(1) Munca forţată este interzisă. ^ constjtuie m u n c ă forţată: (2) a) " activităţile pentru îndeplinirea îndatoririlor militare, precum şi cele desfăşurate, potrivit legii, în locul acestora, din motive religioase sau de conştiinţă; b) munca unei persoane condamnate, prestată în condiţii normale, în perioada de detenţie sau de libertate condiţionată; c) prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, precum şi cele care fac parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege.

Comentariu I. Noţiunea de „muncă forţată". Am explicat că dreptul la muncă 1 implică libertatea alegerii profesiei precum şi libertatea alegerii locului de muncă şi că, din punct de vedere juridic, în sistemul juridic românesc el nu este şi o obligaţie. Mai mult, dreptul la muncă este o expresie a libertăţii şi personalităţii umane, în complexitatea dimensiunilor lor juridice. Aşa văzute lucrurile, este firesc că o persoană are dreptul la muncă, dar nu poate fi obligată să desfăşoare o muncă pe care nu şi-a ales-o (sau nu a acceptat-o liber) sau să muncească într-un loc de muncă pe care nu 1-a ales sau acceptat liber. II. Documente internaţionale. Pactul internaţional relativ la drepturile 2 civile şi politice, în contextul libertăţilor individuale, arată că nimeni nu va putea fi ţinut în sclavie, în servitute şi nu va putea fi constrâns să îndeplinească o muncă forţată sau obligatorie (art. 8). Pactul adaugă că, privitor la interzicerea muncii forţate, aceasta nu trebuie interpretată ca interzicând, în ţările unde anumite crime pot fi pedepsite prin detenţie combinată cu munci forţate, executarea unei pedepse de muncă forţată hotărât§ de către un tribunal competent. De asemenea, Pactul stabileşte ce nu este muncă forţată sau obligatorie. 11

Lit. a) a alin. (2) al art. 42 este reprodusă astfel cum a fost modificată prin art. I pct. 21 din Legea nr. 429/2003. Tănăsescu

89

Art. 43

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

III. Regim juridic. Constituţia României a receptat dispoziţiile Pactului internaţional interzicând munca forţată şi stabilind totodată, prin art. 42, ce nu constituie muncă forţată. Astfel, nu constituie muncă forţată activităţile pentru îndeplinirea îndatoririlor militare sau activităţile desfăşurate în locul acestora de cei care, potrivit legii, nu prestează serviciul militar obligatoriu din motive religioase sau de conştiinţă. Aceste prevederi constituţionale privesc aşa-numiţii „obiectorii de conştiinţă" şi activităţile alternative pe care aceştia pot fi obligaţi să le desfăşoare. Dacă religia pe care o persoană o practică sau convingerile sale intime îi interzic îndeplinirea unor obligaţii cu caracter militar (portul sau folosirea armelor de foc), respectul libertăţii religioase sau, mai larg, al libertăţii conştiinţei impune scutirea persoanei de asemenea obligaţii. în locul activităţilor cu caracter militar, această persoană va putea fi obligată să presteze alte activităţi similare. De altfel, art. 55 din Constituţie permite legii să stabilească condiţiile în care urmează să fie stabilite obligaţiile militare ale cetăţenilor români. De asemenea, nu constituie muncă forţată munca unei persoane condamnate, prestată în condiţii normale, în perioada de detenţie sau de libertate condiţionată. în legătură cu aceste din urmă prevederi constituţionale trebuie menţionat că ele se referă la persoanele şi situaţiile stabilite prin hotărâre judecătorească definitivă. Totodată, nu constituie muncă forţată prestaţiile impuse de situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, precum şi cele care fac parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege. Privitor la situaţiile create de calamităţi ori alt pericol, vom observa că este vorba de situaţii care pun în pericol viaţa, securitatea sau sănătatea întregii sau unei părţi din populaţie. Numai o asemenea interpretare este în concordanţă cu prevederile art. 8 din Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale.

Art. 43 Dreptul la grevă

(1) Salariaţii au dreptul la grevă pentru apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale. (2) Legea stabileşte condiţiile şi limitele exercitării acestui drept, precum şi garanţiile necesare asigurării serviciilor esenţiale pentru societate.

90

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 43

Comentariu I. Noţiune. Scop. Dreptul la grevă este, prin natura sa, atât un drept 1 social-economic, cât şi un drept social-politic, încadrarea sa riguroasă în una din categoriile de drepturi nefiind posibilă. Ca drept fundamental cetăţenesc, dreptul la grevă are o istorie a sa aparte. Fiind un important mijloc de obţinere de către salariaţi a unor drepturi sau ameliorarea condiţiilor de muncă, de salarizare şi de viaţă, dreptul la grevă fie a fost reglementat prin constituţii, fie a fost pur şi simplu uitat, aceasta echivalând cu nerecunoaşterea sau chiar cu interzicerea sa. Este îndeobşte admis că greva înseamnă încetarea colectivă şi volun- 2 tară a muncii de către salariaţii unei întreprinderi, compartiment, sector de muncă, încetare prin care se urmăreşte obţinerea, prin constrângere, (obligarea patronatului) a modificării condiţiilor de muncă şi de viaţă. Dreptul la grevă se află într-o strânsă corelaţie cu alte drepturi şi libertăţi precum libertatea întrunirilor, libertatea negocierilor colective, dreptul de asociere şi, mai ales, cu asocierea în sindicate. De altfel, este uşor de observat că, potrivit art. 9 din Constituţie, sindicatele contribuie la apărarea drepturilor şi la promovarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale salariaţilor, iar, potrivit art. 43 alin. (1), greva are ca scop apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale. Exercitarea dreptului la grevă intervine atunci când celelalte mijloace de rezolvare a conflictului de muncă au eşuat, fiind astfel soluţia ultimă, extremă prin care patronatul (administraţia) trebuie convins să satisfacă revendicările salariaţilor. Examinând art. 43 din Constituţie putem formula câteva explicaţii. 3 Mai întâi, că dreptul la grevă aparţine numai salariaţilor. Ca atare nu se încadrează în prevederile art. 43 şi nu beneficiază de regimul juridic al grevelor diverse manifestări organizate de persoane care nu au calitatea de salariaţi, chiar dacă aceste manifestări se autointitulează greviste. Cât priveşte scopul grevei, el este apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale. Aşa stând lucrurile, sunt licite numai grevele care-şi propun şi afirmă asemenea interese. în general sunt considerate ilicite grevele ou caracter politic. Din Constituţie nu rezultă că dreptul la grevă priveşte şi interese politice. H. Condiţii şi limitări. Textul constituţional permite legii să stabilească 4 anumite condiţii şi limite în exercitarea dreptului la grevă. Acestea au Tănăsescu

91

Art. 44

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

scopul de a evita greva abuzivă sau altfel spus exercitarea abuzivă a dreptului la grevă. Aceste condiţii şi limite privesc, în general, concilierea conflictelor de muncă, declararea, desfăşurarea şi încetarea grevei, responsabilităţile etc. III. Greva şi serviciile publice. Un aspect teoretic important priveşte greva şi serviciile publice. Reglementările juridice din acest domeniu au cunoscut în sistemele constituţionale mari variaţii în timp. Deseori se consideră că greva funcţionarilor publici este ilicită pentru că ea vine în contradicţie cu noţiunea de serviciu public şi, mai ales, cu principiul continuităţii serviciilor publice. încetarea serviciilor publice, cum ar fi transporturile, poşta, ordinea publică, sănătatea, creează neajunsuri prea mari celorlalţi, încât grevele în acest domeniu cunosc deseori un regim juridic aparte. Constituţia noastră prevede obligaţia legii de a stabili garanţiile necesare asigurării serviciilor esenţiale pentru societate. Este deci în competenţa legiuitorului identificarea şi nominalizarea serviciilor esenţiale care trebuie să funcţioneze în orice condiţii şi de a stabili măsurile ce se impun în acest sens. IV. Documente internaţionale şi drept comparat. Merită menţionate în acest context reglementările internaţionale sau cele din alte state. Astfel, Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale, prin art. 8 reglementând libertatea sindicală şi dreptul la grevă, stabileşte că acest articol „nu împiedică de a supune restricţiilor legale exerciţiul acestor drepturi de către membrii forţelor armate, poliţiei sau funcţiei publice". Constituţia Spaniei, prin art. 28 alin. (2) recunoaşte lucrătorilor dreptul la grevă pentru apărarea intereselor lor, stabilind că legea „reglementând exerciţiul acestui drept va stabili garanţiile necesare pentru a asigura menţinerea serviciilor esenţiale ale colectivităţii".

A r t . 44 »>

Dreptul de proprietate privată

(1) Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.

11

Denumirea art. 44 este reprodusă aşa cum a fost modificată prin art. I pct. 22 din Legea nr. 429/2003.

92

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 44

(2) n Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular. Cetăţenii străini şi apatrizii pot dobândi dreptul de proprietate privată asupra terenurilor numai în condiţiile rezultate din aderarea României la Uniunea Europeană şi din alte tratate internaţionale la care România este parte, pe bază de reciprocitate, în condiţiile prevăzute prin lege organică, precum şi prin moştenire legală. (3) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire. (4) 2) Sunt interzise naţionalizarea sau orice alte măsuri de trecere silită în proprietate publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice sau de altă natură discriminatorie a titularilor. (5) Pentru lucrări de interes general, autoritatea publică poate folosi subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţia de a despăgubi proprietarul pentru daunele aduse solului, plantaţiilor sau construcţiilor, precum şi pentru alte daune imputabile autorităţii. (6) Despăgubirile prevăzute în alineatele (3) şi (5) se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie. (7) Dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi Ia respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. (8) Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă. "Alin. (2) al art. 44 este reprodus aşa cum a fost modificat prin art. I pct. 22 din Legea 429/2003. 2) Alin. (4) a fost introdus prin art. I pct. 22 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

93

Art. 44

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale (9) Bunurile destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii pot fi confiscate numai în condiţiile legii.

Comentariu I. Noţiune. Dreptul de proprietate este un drept fundamental de veche tradiţie în catalogul drepturilor şi libertăţilor fundamentale, garantat fiecărui cetăţean. în conţinutul acestui drept cuprindem dreptul persoanei fizice de a dobândi o proprietate, de a se folosi şi de a dispune liber în legătură cu proprietatea sa şi de a putea transmite dreptul său altuia. Constituţia poate stabili unele limitări cât priveşte sfera proprietăţii, limitări clar şi expres definite şi determinate numai de interesul constituirii unor regii sau monopoluri în exclusivitate statale. Realizarea dreptului de proprietate presupune obligaţia statului de a garanta şi apăra proprietatea obţinută pe căi licite. Constituţia României garantează în art. 44 dreptul de proprietate privată, precum şi creanţele asupra statului, ocrotind în mod egal proprietatea privată, indiferent de proprietar. Exprimând realitatea în sensul căreia nu există drepturi absolute, Constituţia dă legii posibilitatea de a stabili conţinutul şi limitele drepturilor reglementate prin art. 44. II. Limite. Garantând dreptul de proprietate Constituţia conţine reglementări privitoare la naţionalizare, expropriere şi la folosirea subsolului unei proprietăţi imobiliare de către autorităţile publice, limite care se constituie în tot atâtea garanţii ale dreptului de proprietate privată. Astfel, naţionalizarea reprezintă trecerea silită în proprietatea statului a terenurilor şi construcţiilor fără plata unei despăgubiri echivalente şi pentru temeiuri, de cele mai multe ori, arbitrare. Introducerea unui nou alineat la art. 44, ca urmare a modificării Constituţiei, prin care se interzice naţionalizarea şi orice alte măsuri de trecere silită în proprietate publică a unor bunuri pe baza apartenenţei sociale, etnice, religioase, politice sau de altă natură constituie atât o referinţă istorică cu puternice conotaţii morale, cât şi o garanţie juridică de ordin constituţional pentru protecţia dreptului de proprietate. Trebuie precizat că menţionarea expresă a interdicţiei naţionalizării se realizează doar în funcţie de criterii enunţiativ 94

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 44

erate, c a r e fac trimitere la anumite calităţi ale titularilor, putând constitui t atâtea temeiuri arbitrare sau vădit nedemocratice pentru o astfel de âsură Textul constituţional nu a exclus cu desăvârşire naţionalizarea din rândul modalităţilor de trecere silită a proprietăţii private în proprietate nublică, ştiut fiind faptul că, în condiţii de reciprocitate şi în situaţii particulare, în relaţiile internaţionale mai pot apare situaţii în care aceasta să fie singurul mijloc de soluţionare a unor probleme inter-statale. Exproprierea este trecerea silită în proprietatea statului a terenurilor 5 şi construcţiilor pentru cauze de utilitate publică, după plata unei prealabile şi juste despăgubiri. Cele două condiţii definitorii ale exproprierii sunt expres menţionate în textul constituţional, cauza de utilitate publică trebuind să fie ea însăşi definită prin lege, iar despăgubirile trebuind să fie stabilite de comun acord cu proprietarul, sau, în caz de divergenţă, prin justiţie. Această dublă condiţionare a exproprierii asigură caracterul său previzibil şi echitabil, conferindu-i trăsături indispensabile securităţii juridice ce trebuie respectată într-o societate guvernată de principiile justiţiei şi dreptăţii. Tocmai de aceea, deşi reprezintă o extrem de serioasă atingere adusă nu doar exercitării dreptului de proprietate, ci o limitare a chiar conţinutului său normativ, exproprierea rămâne singura modalitate, acceptată în ţările democratice, de transfer al proprietăţii prin transformarea dreptului de proprietate privată în proprietate publică. Cât priveşte folosirea subsolului unei proprietăţi imobiliare de către 6 autorităţile publice, pentru lucrări de interes general, ea creează obligaţia constituţională pentru acestea de a despăgubi proprietarul pentru daunele ce le sunt imputabile. Alte garanţii ale dreptului de proprietate se regăsesc în alin. (8) şi (9) 7 ale art. 44 din Constituţie. Astfel, se interzice confiscarea averii dobândite licit. Mai mult, Constituţia conţine şi o regulă de procedură de mare eficienţă, în sensul căreia caracterul licit al dobândirii se prezumă. Rezultă că sarcina probei caracterului ilicit al unei averi revine celui care afirmă un asemenea lucru. Desigur, în situaţia unor bunuri destinate, folosite sau rezultate din infracţiuni ori contravenţii, acestea pot fi confiscate în condiţiile-legii. «I. Conţinut. Trebuie să observăm că prevederile constituţionale 8 dau dreptului de proprietate un conţinut complex, de drept şi obligaţie. Tănăsescu

95

Art. 45

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Aşa trebuie explicate prevederile art. 44 alin. (7), în sensul cărora dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, precum şi la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului.

Art. 45 " Libertatea economică

Accesul liber al persoanei la o activitate economică, libera iniţiativă şi exercitarea acestora în condiţiile legii sunt garantate.

Comentariu I. Generalităţi. Corolar firesc al dreptului de proprietate privată, sau, într-o altă viziune, premisă indispensabilă a acestuia, libertatea economică ţine de esenţa unei economii de piaţă şi presupune posibilitatea oricărei persoane de a iniţia şi întreprinde o activitate cu scop lucrativ. Bază a teoriilor filozofice şi economice liberale, element definitoriu pentru evoluţia istorică a însuşi statului, libertatea economică a apărut o dată cu cea de a doua generaţie a drepturilor omului, fără a avea însă conţinutul juridic al unui drept din generaţia sa, deşi cealaltă denumire sub care este cunoscută în doctrină, dreptul de liberă iniţiativă, sugerează destul de clar această filiaţie. Dreptul comparat cunoaşte de multă vreme acest drept fundamental (de exemplu art. 27 din Constituţia Elveţiei), de cele mai multe ori consacrat alături de libertatea sa complementară, dreptul la muncă. II. Regim juridic. în legea noastră fundamentală libertatea economică a fost introdusă abia ca urmare a revizuirii constituţionale din 2003, deşi despre dezideratul unei economii de piaţă se făcea vorbire şi anterior modificării Constituţiei, în art. 134 (vechea numerotare). A fost astfel consacrată la nivel constituţional nu doar libertatea de asociere (art. 40), ca expresie particulară a libertăţii conştiinţei (art. 29), ci şi libera exercitare a unor activităţi lucrative, prin care se urmăreşte obţinerea sau împărţirea de beneficii. Art. 45 din Constituţie reglementează acest drept 11

96

Art. 45 a fost introdus prin art. I pct. 23 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 46-47

libertate din prima generaţie, precizând că dreptul oricărei persoane 0 A a desfăşura o activitate economică este liber, statul garantând doar accesul neîngrădit la libera iniţiativă, precum şi exercitarea acesteia.

Art. 46

Dreptul la moştenire

D

Comentariu în mod firesc dreptul de proprietate presupune şi dreptul de moştenire, drept în temeiul căruia o persoană poate dobândi pe cale succesorală, în condiţiile legii, orice bun. Acest drept este reglementat prin art. 46 din Constituţie care stabileşte că „Dreptul la moştenire este garantat".

Art. 47 Nivelul de trai

(1) Statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială, de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent. (2) " Cetăţenii au dreptul la pensie, la concediu de maternitate plătit, la asistenţă medicală în unităţile sanitare de stat, la ajutor de şomaj şi la alte forme de asigurări sociale publice sau private, prevăzute de lege. Cetăţenii au dreptul şi la măsuri de asistenţă socială, potrivit legii.

Comentariu I. Generalităţi. Articolul 47 din Constituţie consacră un drept funda- 1 mental cetăţenesc receptat mai târziu în catalogul drepturilor şi libertăţilor umane.E\ este, în mare măsură, şi rezultatul unei noi viziuni privind Alin. (2) al art. 47 este reprodus aşa cum a fost modificat prin art. I pct. 24 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu

97

Art. 47

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

asigurarea drepturilor cetăţeneşti nu numai prin eforturile individuale ale fiecărui stat, ci şi prin eforturile colective ale comunităţii internaţionale. Prin conţinutul său, dreptul la un nivel de trai decent include dreptul cetăţeanului la condiţii rezonabile de viaţă care să-i asigure, lui şi familiei, un trai civilizat, decent. 2

II. Conţinut. Ca şi în cazul altor drepturi, şi aici suntem în prezenţa unui drept complex. El cuprinde îndeosebi: dreptul la condiţii rezonabile de existenţă şi la ameliorarea lor continuă; dreptul la hrană, îmbrăcăminte şi locuinţă satisfăcătoare. Desigur, traiul decent se realizează prioritar prin munca cetăţeanului şi a familiei sale, dar statul trebuie să contribuie decisiv la ameliorarea condiţiilor de viaţă pentru a se realiza standardele civilizaţiei. De aceea Constituţia obligă statul la luarea măsurilor de dezvoltare economică şi de protecţie şi asistenţă socială corespunzătoare.

3

III. Documente internaţionale. Complexitatea acestui drept, dificultăţile pe care statul le întâmpină, fac ca efortul acestuia să nu fie suficient, ceea ce implică rolul cooperării internaţionale, pentru a pune fiinţele umane la adăpost de foame şi mizerie. în acest sens, Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale consideră că statele vor trebui să adopte, individual şi prin cooperare internaţională măsuri şi programe pentru: îmbunătăţirea metodelor de producţie, de conservare şi de distribuire a produselor alimentare prin deplina utilizare a cunoştinţelor tehnice şi ştiinţifice, prin difuzarea principiilor de educaţie în ce priveşte alimentaţia şi prin dezvoltarea sau reforma regimurilor agrare, în aşa fel încât să asigure cât mai bine punerea în valoare şi utilizarea resurselor naturale; pentru a asigura o repartiţie echitabilă a resurselor alimentare mondiale în raport cu nevoile, ţinând seama de problemele care se pun atât ţărilor importatoare, cât şi ţărilor exportatoare de produse alimentare. Formularea constituţională permite luarea tuturor acestor măsuri, asigură receptivitatea la elementele noi ce pot apărea în acest domeniu, permite atât cooperarea internaţională cât şi colaborarea dintre autorităţile statale şi alte asociaţii neguvernamentale etc.

4

IV. Garanţii instituţionale. Articolul 47 din Constituţie nominalizează anumite domenii în care cetăţenii au drepturi, domenii care într-o viziune juridică largă sunt cuprinse sau au contingenţă cu conceptul de nivel de 98

Tănăsescu

r

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 48

trai decent. Această nominalizare cuprinde: dreptul la pensie, la concediu d maternitate plătit, la asistenţă medicală în unităţile sanitare de stat, la ajutor de şomaj şi la alte forme de asigurări sociale prevăzute de lege. Textul permite legii să identifice şi să nominalizeze şi alte asemenea forme rin care anumite categorii de persoane să primească asistenţă socială. Revizuirea Constituţiei din 2003 a instituţionalizat asistenţa socială, ca o dimensiune modernă a măsurilor necesare pentru asigurarea unui trai decent. De asemenea, a fost făcută o referinţă expresă la cele două forme posibile de asigurări sociale, publice şi private.

Art. 48 Familia

(1) Familia se întemeiază pe căsătoria liber consimţită între soţi, pe egalitatea acestora şi pe dreptul şi îndatorirea părinţilor de a asigura creşterea, educaţia şi instruirea copiilor. (2) Condiţiile de încheiere, de desfacere şi de nulitate a căsătoriei se stabilesc prin lege. Căsătoria religioasă poate fi celebrată numai după căsătoria civilă. (3) Copiii din afara căsătoriei sunt egali în faţa legii cu cei din căsătorie.

Comentariu I. Generalităţi. Dreptul la căsătorie şi la întemeierea unei familii reprezintă un drept fundamental mai rar reglementat în Constituţie, deşi constituie unul din drepturile elementare ale oricărei fiinţe umane. De altfel, aşa cum arată chiar Pactul internaţional relativ la drepturile economice, sociale şi culturale (art. 10), familia este elementul natural şi fundamental al societăţii. Articolul 48 al Constituţiei exprimă această realitate prin garantarea libertăţii căsătoriei liber consimţite. Dreptul la căsătorie revine bărbatului şi femeii începând de la vârsta nubilă. H. Regim juridic. Constituţia stabileşte regulile care conturează conţinutul acestui drept. Aşa cum am precizat deja, familia trebuie să se întemeieze pe căsătoria liber consimţită. în al doilea rând, familia trebuie Tănăsescu

99

Art. 49

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

să se întemeieze pe egalitatea femeii şi bărbatului. Egalitatea soţilor este de fapt o reconfirmare şi la nivelul familiei a marelui principiu constituţional privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor fără deosebire de sex. în fine, se consacră obligaţia constituţională a părinţilor de a asigura creşterea, educaţia şi instruirea copiilor. Iar această obligaţie constituţională priveşte toţi copiii, adică atât cei rezultaţi din căsătorie cât şi cei rezultaţi din afara căsătoriei. Această interpretare este firească faţă şi de dispoziţia constituţională în sensul căreia copiii din afara căsătoriei sunt egali în faţa legii cu cei din căsătorie. Iar această regulă valorifică principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor fără deosebire de naştere, principiu prevăzut în cele două pacte internaţionale relative la drepturile omului. III. Reguli procedurale. Căsătoria este supusă sub aspect juridic unor reguli privind încheierea, desfacerea şi declararea nulităţii, reguli ce nu au însă caracter constituţional şi de aceea se face trimitere la lege. Constituţia stabileşte o singură regulă şi anume cea privind succesiunea celebrării căsătoriei civile şi a căsătoriei religioase. Desigur, celebrarea religioasă a căsătoriei este facultativă, dar atunci când se desfăşoară, ca un lucru firesc în exercitarea libertăţii religioase, ea trebuie sâ fie precedată de celebrarea căsătoriei civile. De aici rezultă o regulă foarte clară, care obligă autorităţile religioase de a constata dacă cei care solicită căsătoria religioasă au realizat mai întâi căsătoria civilă, potrivit legii.

Art. 49 Protecţia copiilor

(1) Copiii şi tinerii se bucură de un regim special de protecţie şi de asistenţă în realizarea drepturilor lor. (2) " Statul acordă alocaţii pentru copii şi ajutoare pentru îngrijirea copilului bolnav ori cu handicap. Alte forme de protecţie socială a copiilor şi a tinerilor se stabilesc prin lege.

'•Alin. (2) al art. 49 este reprodus aşa cum a fost modificat prin art. I pct. 25 din Legea nr. 429/2003.

100

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 49

(3) Exploatarea minorilor, folosirea lor în activităţi care le-ar dăuna sănătăţii, moralităţii sau care le-ar pune în primejdie viaţa ori dezvoltarea normală sunt interzise. (4) Minorii sub vârsta de 15 ani nu pot fi angajaţi ca salariaţi. (5) Autorităţile publice au obligaţia să contribuie la asigurarea condiţiilor pentru participarea liberă a tinerilor la viaţa politică, socială, economică, culturală şi sportivă a ţării. Comentariu I. Generalităţi. Articolul 49 din Constituţie, prin conţinutul său, conturează l un drept fundamental cetăţenesc care poate fi intitulat dreptul copiilor şi tinerilor la protecţie şi asistenţă. O precizare este interesantă. Din lectura întregului titlu II al Constituţiei se poate lesne constata că multe drepturi şi libertăţi privesc tinerii direct, uneori în exclusivitate. în această categorie pot fi menţionate dreptul la învăţătură, dreptul la muncă, dreptul la căsătorie şi la întemeierea unei familii etc. Deci multe articole care consacră drepturi şi libertăţi cetăţeneşti nominalizează copiii şi tinerii. Articolul 49 însă dă contur unui drept sinteză, care valorifică realitatea în sensul căreia copiii şi tinerii constituie marele potenţial uman, de azi dar mai ales de mâine al societăţii, că ei sunt continuitatea şi viitorul, perspectiva umană. Acest potenţial uman are dreptul la o protecţie şi asistenţă aparte. Acestui drept îi corespunde obligaţia statului de a asigura copiilor şi tinerilor condiţiile necesare dezvoltării armonioase a aptitudinilor lor fizice şi intelectuale. II. Titulari. Articolul 49 se referă numai la copii şi tineri, fără a preciza 2 şi criteriile după care pot fi identificaţi beneficiarii săi, însă această categorie este uşor de identificat prin utilizarea criteriului natural şi cert al vârstei titularului. Pentru aceste categorii de persoane Constituţia garantează un regim special de protecţie şi de asistenţă. Acest text comandă chiar conţinutul unor alte dispoziţii constituţionale. Am arătat deja că, potrivit art. 41, tinerii au dreptul la măsuri speciale de protecţie socială a muncii. Mai mult chiar, alin. (4) din art. 49 din Constituţie Tănăsescu

101

Art. 50

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

stabileşte interdicţia angajării ca salariaţi a tinerilor sub vârsta de 15 ani. Această interdicţie valorifică în planul legislaţiei interne o regulă internaţională în sensul căreia vârsta minimă de angajare într-o funcţie salarizată sau într-o muncă nu trebuie să fie inferioară vârstei până la care şcolarizarea este obligatorie şi nici într-un caz sub 15 ani. 3

III. Protecţia socială. Complexitatea şi imprevizibilitatea exigenţelor şi măsurilor care privesc regimul special de protecţie şi de asistenţă explică formulările juridice constituţionale. în primul rând sunt nominalizate măsurile mai importante şi certe, domenii în care obligaţiile statului sunt clar concretizate, în acest sens se stabileşte obligaţia statului de a acorda alocaţii pentru copii şi ajutoare pentru îngrijirea copilului bolnav ori handicapat. Caracterul deschis al prevederilor constituţionale spre dinamica vieţii şi exigenţelor acesteia, dar şi a posibilităţilor, mai ales materiale ale statului, este exprimat prin posibilitatea acordată legii de a stabili şi alte forme de protecţie socială. In al doilea rând, textul constituţional interzice acţiunile care ar contraveni acestui drept. în acest sens se interzice exploatarea minorilor. Se valorifică practic prevederile art. 10 alin. (3) din Pactul internaţional privitor la drepturile economice, sociale şi culturale potrivit cărora copiii şi tinerii trebuie protejaţi împotriva exploatării economice şi sociale. De asemenea, prevederile constituţionale interzic folosirea copiilor şi minorilor în activităţi care le-ar dăuna sănătăţii, moralităţii sau le-ar pune în primejdie viaţa ori dezvoltarea normală. în fine, trebuie să observăm că se pune în sarcina statului obligaţia de a contribui la asigurarea condiţiilor pentru participarea liberă a tinerilor la viaţa politică, socială, economică, culturală şi sportivă a ţării.

Art. 50 •» Protecţia persoanelor cu handicap

Persoanele cu handicap se bucură de protecţie specială. Statul asigură realizarea unei politici naţionale de egalitate a şanselor, de prevenire şi de tratament ale handicapului, în vederea participării efective a persoanelor cu handicap în viaţa comunităţii, respectând drepturile şi îndatoririle ce revin părinţilor şi tutorilor.

11

Art. 50 este reprodus aşa cum a fost modificat prin art. I pct. 26 din Legea nr. 429/2003.

102

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 51

Comentariu I. Dreptul persoanelor cu handicap la o protecţie specială din partea statului are la bază nu doar necesitatea asigurării pentru aceste persoane a egalităţii de şanse cu persoanele fără handicap, dar şi trăsătura statului român, definită în art. 1 din Constituţie, de a fi un stat social. Revizuirea Constituţiei din 2003 a introdus o formulare diferită la nivelul titlului marginal al articolului, ca şi în cuprinsul său, persoanele anterior denumite handicapate" fiind acum desemnate drept „persoane cu handicap", într-o terminologie conformă cu ultimele evoluţii ale exprimării juridice la nivel european şi internaţional. II. Principiul egalităţii de şanse. Modificarea Constituţiei a afectat însă şi substanţa normativă a art. 50, fiind redefinită politica naţională în acest domeniu, acum structurată pe principiul egalităţii de şanse, astfel încât să permită o participare efectivă a persoanelor cu handicap la viaţa comunităţii. Rezultă din această formulare că statului îi revine obligaţia corelativă (pentru acest drept) de a asigura, prin promovarea unei legislaţii corespunzătoare şi prin măsuri concrete de implementare a acestei legislaţii, nu doar condiţiile necesare pentru prevenirea şi tratarea oricăror forme de handicap, ci şi o politică coerentă de inserţie socială a persoanelor vizate de text. Astfel de măsuri adoptate de stat nu trebuie în nici un fel să afecteze drepturile ce revin, conform legii, părinţilor sau tutorilor unor astfel de persoane. Trebuie precizat aici şi că această dispoziţie specială a Constituţiei nu este singura prin care sunt protejate persoanele cu handicap; în fapt toate dispoziţiile cu caracter social din Constituţie pot fi utilizate pentru atingerea scopului fixat prin acest text.

Art. 51 Dreptul de petiţionare

(1) Cetăţenii au dreptul să se adreseze autorităţilor publice prin petiţii formulate numai în numele semnatarilor. (2) Organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze petiţii exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă. Tănăsescu

103

Art. 51

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale (3) Exercitarea dreptului de petiţionare este scutită de taxă. (4) Autorităţile publice au obligaţia să răspundă la petiţii în termenele şi în condiţiile stabilite potrivit legii.

Comentariu I. Generalităţi. Dreptul de petiţionare este un drept cetăţenesc de tradiţie în sistemul juridic românesc. Exercitarea dreptului de petiţionare este o modalitate eficientă de rezolvare a unor probleme personale sau care privesc o colectivitate. Acest drept este încadrat în clasificările de drepturi în categoria drepturilor garanţii, el fiind şi o garanţie juridică generală pentru celelalte drepturi şi libertăţi. II. Titulari. în condiţiile art. 51 din Constituţie, dreptul de petiţionare poate fi exercitat fie individual, de către cetăţean, fie de către un grup de cetăţeni, fie de către organizaţii legal constituite. Petiţiile adresate autorităţilor publice şi care, deci, se bucură de regimul juridic stabilit prin art. 51 din Constituţie, se fac numai în numele petiţionarilor sau în situaţia de la alin. (2), în numele colectivelor pe care organizaţiile petiţionare le reprezintă. De aici rezultă că orice petiţie trebuie semnată şi, deci, trebuie să conţină datele de identificare a petiţionarului. Prin formularea sa clară, textul constituţional nu priveşte şi, deci, nici nu protejează juridic petiţiile anonime. Aceasta dă dispoziţiei constituţionale şi un evident caracter moral. IU. Regim juridic. Corelativ dreptului cetăţeanului de a petiţiona, articolul prevede obligaţia autorităţilor publice de a examina şi răspunde la petiţii în termenele şi condiţiile stabilite prin lege. Aceasta implică obligaţia pentru autoritatea legiuitoare de a elabora o lege prin care să se prevadă aceste condiţii şi termene. Din modul cum este formulat art. 53 din Constituţie rezultă că legea nu va putea diminua dreptul în sine, ci va trebui să prevadă numai procedura şi, desigur, responsabilităţile ce vor reveni pentru încălcarea Constituţiei şi a legii. Constituţia nu a stabilit explicit aceste termene şi condiţii. Explicaţiile, sau măcar una din ele, constau în realitatea că, din punct de vedere juridic, petiţiile se pot prezenta cel puţin sub patru forme şi anume: cereri, reclamaţii, sesizări şi propuneri. Aceste forme nu sunt 104

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 52

creaţii terminologice, ci ele diferă sub aspectul conţinutului. De aceea, în practica legislativă s-au stabilit termene şi condiţii de rezolvare diferite, nuanţate, în funcţie de forma petiţiei. Aceste termene de rezolvare diferite -au corelat cu conţinutul diferit care presupune din partea autorităţilor s publice acţiuni simple sau complexe. Apoi legiuitorul stabileşte termene si condiţii şi în funcţie de nivelul statal la care se află autoritatea publică sesizată. De regulă, termenele de rezolvare pentru autorităţile centrale sunt mai lungi decât cele pentru autorităţile locale. Totodată, legea va trebui să cuprindă detalii privind în principal: organizarea primirii petiţiilor; regulile examinării şi rezolvării petiţiilor; controlul acestei activităţi; răspunderile ce revin funcţionarilor publici pentru încălcarea dispoziţiilor legale în materie. Scutirea de taxă pentru exercitarea dreptului de petiţionare este o regulă constituţională care asigură acestui drept posibilitatea realizării sale depline.

Art. 52

Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică

(1) '• Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei. (2) Condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică. (3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Răspunderea statului este stabilită în condiţiile legii şi nu înlătură răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă.

Alin. (1) şi (3) ale art. 52 sunt reproduse aşa cum au fost modificate prin an. I pct. 27 din Legea nr. 429/2003. 105

Art. 52

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Comentariu I. Generalităţi. Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică este un drept fundamental, încadrat tradiţional în marea categorie a drepturilor garanţii, alături de dreptul de petiţionare, cu care, de altfel, se află într-o strânsă corelaţie. Articolul 52 din Constituţie este temeiul constituţional al răspunderii autorităţilor publice pentru vătămările produse cetăţenilor prin încălcarea sau nesocotirea drepturilor, libertăţilor şi, după revizuirea Constituţiei din 2003, realizată în acest caz pentru corelarea cu art. 21 şi a intereselor legitime ale acestora. De aici rezultă că toate celelalte dispoziţii legale îşi au suportul juridic în art. 52 din Constituţie, cu care trebuie corelate. II. Regim juridic. Conform art. 52, răspunderea autorităţilor publice intervine atunci când: a) emit un act administrativ prin care vatămă o persoană; b) nu soluţionează în termenul legal o cerere a unei persoane, c) prin erori judiciare săvârşite în procese se produc prejudicii. în a doua situaţie se pot surprinde două aspecte practice. Primul se poate datora rezolvării cererii, în afara termenelor legale, deci cu depăşirea lor. Dacă acţiunea este deja primită urmează să fie soluţionată prin luarea în considerare şi a justificărilor autorităţii. Dacă însă acţiunea nu s-a pus în mişcare urmează ca primirea şi soluţionarea sa să fie apreciate în funcţie de faptul dacă s-a produs sau nu o vătămare. Al doilea aspect priveşte tăcerea autorităţii publice atunci când a fost sesizată cu o cerere. în acest caz textul constituţional dă tăcerii efectele juridice ale unui act administrativ. Reglementarea constituţională prezintă avantajul că nu permite autorităţilor publice ca pur şi simplu să ignore o cerere a unui cetăţean. III. Actele administrative şi actele judiciare. Cât priveşte categoria de acte la care se referă art. 52 din Constituţie ea rezultă clar din text: actele administrative [alin. (1) şi (2)] şi actele judiciare [alin. (3)]. Referitor la actele vizate de alin. (1) şi (2), trebuie precizat că textul nu se referă doar la actele administrative emise de către autorităţile executive (administrative), ci la toate actele administrative emise de autorităţile publice, fără deosebire de natura lor juridică. Fiind vorba numai de acte cu caracter administrativ, în această categorie nu intră, de exemplu, legea ca act juridic al Parlamentului sau hotărârea unei judecătorii dată într-o 106

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 52

speţă soluţionată. Dar structurile interne ale Parlamentului, precum şi conducătorii instanţelor judecătoreşti pot emite şi acte administrative. Asemenea acte sunt cuprinse în sfera de aplicaţie a art. 52 din Constituţie. Desigur, stabilirea naturii juridice administrative a unui act se va face, în context, de către autoritatea competentă a soluţiona cauza. Cu privire la această ipoteză normativă, art. 52 nominalizează şi pretenţiile 6 pe care le poate formula cetăţeanul, acestea fiind: a) recunoaşterea dreptului pretins, b) anularea actului, c) repararea pagubei. Este, precum se observă, o ordine firească. Nu se poate obţine repararea pagubei fără a se recunoaşte dreptul şi a se anula actul. Fără a intra în detalii, trebuie să subliniem că în realizarea acestor pretenţii cetăţeanul nu are obligaţia de a proba vinovăţia (culpa) funcţionarului public sau a autorităţii publice. El trebuie să justifice dreptul său şi că actul emis de către autoritatea publică i-a produs o vătămare. Ca atare cetăţeanul are în sarcina sa doar proba legăturii cauzale între actul autorităţii publice şi paguba (vătămarea) produsă persoanei. Dacă autorităţile publice vor dori să recupereze eventualele prejudicii ce rezultă, de la funcţionarii proprii, vor putea face un asemenea lucru prin procedurile legale privind raporturile de muncă. IV. Formularea generală a art. 5 2 din Constituţie poate ridica problema 7 de a şti care este autoritatea publică care trebuie să rezolve cererile. Tăcerea textului trebuie interpretată în sensul că rezolvarea acestor pretenţii revine organului competent potrivit legii. Dar acest articol trebuie coroborat şi cu art. 21 din Constituţie. Aşa stând lucrurile urmează să observăm că, în cazul în care legile nu dau soluţii sau proceduri, sau aceste proceduri sunt considerate nesatisfăcătoare, urmează a se aplica dispoziţiile art. 21 din Constituţie privind accesul liber la justiţie. Faţă de conţinutul complex al acestui drept, de bogăţia semnificaţiilor şi implicaţiilor sale juridice, alin. (2) al art. 52 din Constituţie trimite la lege pentru stabilirea condiţiilor şi limitele exercitării sale. V. Erori judiciare. în ceea ce priveşte dispoziţiile alin. (3), care 8 stabilesc răspunderea patrimonială a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, trebuie remarcat că revizuirea Constituţiei această răspundere nu a mai fost limitată doar la erorile judiciare săvârşite în procesele penale, ci se referă acum la toate posibilele erori judiciare, indiferent de natura cauzelor în care au fost ele săvârşite. De asemenea, Tănăsescu

107

Art. 53

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

spre deosebire de anterioara redactare a textului constituţional, cel rezultat în urma revizuirii constituţionale pune accentul pe răspunderea profesională şi juridică a magistraţilor, prevăzând răspunderea magistraţilor care şi-au exercitat funcţia cu rea-credinţă sau gravă neglijenţă, în subsidiar faţă de răspunderea asumată de stat, în condiţiile legii. Prin simetrie cu soluţia juridică oricând posibilă în cazul funcţionarilor publici, se oferă posibilitatea statului ca şi în cazul magistraţilor să dispună de o acţiune în regres pentru a putea recupera prejudiciile cauzate lui prin asumarea răspunderii patrimoniale pentru erorile judiciare.

Art. 53

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

(1) "Exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi a libertăţilor cetăţenilor; desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, aie unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. (2) Restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului sau a libertăţii.

Comentariu I. Noţiune. Articolul 53 din Constituţie oferă o soluţie juridică pentru adaptarea regimului juridic de garantare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale la realităţile vieţii sociale, economice şi politice în permanentă schimbare. Pentru ca autorităţile publice să îşi poată îndeplini misiunile chiar şi în situaţii particulare, fără însă a renunţa la protecţia juridică a drepturilor omului, art. 53 ''Alin. (1) şi (2) ale art. 53 sunt reproduse aşa cum a fost modificate prin art. I pct. 28 din Legea nr. 429/2003.

108

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 53

nermite restrângerea exerciţiului unor drepturi şi libertăţi cetăţeneşti, dar numai cu titlu de excepţie şi numai condiţionat. II. Regim juridic. Potrivit textului, restrângerea se poate înfăptui numai 2 prin lege. Chiar şi legea poate opera o restrângere doar la nivelul exercitării dreptului, fără a-i atinge substanţa conţinutului normativ. în plus, legea poate face acest lucru numai dacă se impune, după caz, pentru: apărarea securităţii naţionale, a ordinii publice, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei penale; prevenirea consecinţelor unei calamităţi naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav. Altfel spus, Constituţia limitează posibilitatea de intervenţie a legii de restrângere doar la anumite situaţii, clar definite, limitativ enumerate şi de o incontestabilă importanţă. Situaţiile nominalizate de art. 53 implică apărarea unor valori sociale şi umane care, prin funcţiile şi importanţa lor, pot legitima măsuri de natura celor menţionate. III. Condiţii. Revizuirea Constituţiei a adăugat art. 53 o condiţie 3 suplimentară pentru ca restrângerea să poată opera, anume faptul ca ea să fie necesară într-o societate democratică, valorificând astfel prevederile documentelor internaţionale în materie. Criteriul necesităţii limitării plasat în contextul unei societăţi democratice va constitui un element de referinţă în analiza particulară a fiecărei situaţii în parte, atât de către legiuitor, atunci când acesta va adopta astfel de măsuri, cât şi pentru judecătorul constituţional, atunci când el va fi chemat să controleze constituţionalitatea unei astfel de măsuri. Anterior revizuirii constituţionale art. 53 cuprindea doar referirea la 4 necesara proporţionalitate care trebuie să existe între măsura luată şi cauza care a determinat-o, în vreme ce, ulterior modificării constituţionale, la această condiţie s-a adăugat şi cea a aplicării sale nediscriminatorii. Evident că, fiind vorba de o restrângere a exerciţiului drepturilor sau libertăţilor, această măsură nu poate aduce atingere existenţei drepturilor şi libertăţilor, ci trebuie să se limiteze doar la condiţiile lor de realizare în concret.

Tănăsescu

109

Art. 54

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Capitolul III îndatoririle fundamentale

Art. 54

Fidelitatea a,a de ţara

(1) Fidelitatea faţă de ţară este sacră. ^ Cetăţenii cărora le sunt încredinţate funcţii publice, precum şi militarii, răspund de îndeplinirea cu credinţă a obligaţiilor ce le revin şi, în acest scop, vor depune jurământul cerut de lege.

Comentariu 1

I. îndatorirea de fidelitate faţă de ţară este o consecinţă logică a legăturii de cetăţenie şi reprezintă fundamentul tuturor celorlalte îndatoriri cetăţeneşti înscrise în Constituţie. Aşa cum legătura de cetăţenie depăşeşte cadrele înguste ale juridicului pentru a exprima o legătură permanentă ce se stabileşte între un individ şi colectivitatea umană organizată în stat, tot astfel şi obligaţia de fidelitate faţă de patrie exprimă şi un conţinut moral, nu numai juridic, dând expresie devotamentului pe care orice cetăţean trebuie să îl manifeste faţă de patria sa.

2

II. Funcţionarii publici. Dacă această îndatorire este firească pentru orice cetăţean, ea capătă valenţe specifice pentru aceia dintre cetăţeni cărora le sunt încredinţate funcţii publice, precum şi pentru militari. Ca o manifestare a regimului juridic particular, de putere, ce caracterizează funcţiile publice, fidelitatea funcţionarilor publici faţă de ţară este marcată şi în mod solemn, prin depunerea unui jurământ, în formele cerute de lege. în privinţa militarilor, ierarhia şi subordonarea strictă a acestora face ca fidelitatea să fie o dimensiune firească a activităţii lor, iar consacrarea acestei obligaţii printr-o manifestare formală, marcată de depunerea unui jurământ de credinţă, să reprezinte încă o coordonată juridică a raportului de muncă în care aceştia se află.

110

Tănăsescu

Capitolul III. îndatoririle fundamentale

Art. 55

Art. 55

Apărarea ţării (1) Cetăţenii au dreptul şi obligaţia să apere România. (2) " Condiţiile privind îndeplinirea îndatoririlor militare se stabilesc prin lege organică. (3) Cetăţenii pot fi încorporaţi de la vârsta de 20 de ani şi până la vârsta de 35 de ani, cu excepţia voluntarilor, în condiţiile legii organice. Comentariu I. îndatorirea de apărare a patriei impune cetăţenilor să fie întotdeauna pregătiţi pentru a da riposta cuvenită atât în cazul unei agresiuni armate, cât şi în cazul altor acţiuni îndreptate împotriva ţării. Această îndatorire aparţine tuturor cetăţenilor români, bărbaţi şi femei, fără deosebire de origine naţională, religie, ocupaţie şi pregătire profesională, şi ea constituie, în egală măsură, şi un drept al oricărui cetăţean, o posibilitate pe care legea o recunoaşte şi o protejează. II. îndatoririle militare. O formă particulară a acestei îndatoriri generale este cea legată de satifacerea obligaţiilor militare. în varianta sa iniţială, textul constituţional prevedea că îndatorirea de a satisface serviciul militar aparţinea numai bărbaţilor, cetăţeni români cu vârste cuprinse între 20 de ani şi 35 de ani. Prin urmare, sfera de cuprindere a titularilor acestei obligaţii fundamentale era mai redusă. Cum realitatea socială a dovedit că pot exista şi categorii de persoane care nu puteau satisface această obligaţie, textul constituţional anterior prevedea că legea urma să stabilească excepţiile de la îndeplinirea acestei obligaţii. Revizuirea Constituţiei din anul 2003 a înlăturat limitarea acestei obligaţii fundamentale doar la cetăţenii români bărbaţi, precizând că o lege organică urmează să prevadă condiţiile referitoare la îndeplinirea îndatoririlor militare; prin urmare, pe de o parte, aceste îndatoriri vor reveni în egală măsură atât bărbaţilor cât şi femeilor, iar, pe de altă

Alin. (2) şi (3) ale art. 55 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin - 1 pct. 30 din Legea nr. 429/2003.

m

Tănăsescu

111

Art. 56

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentali

parte, caracterul obligatoriu al satisfacerii stagiului militar a dispăru din Constituţie, întreaga reglementare a serviciului militar, inclush stabilirea faptului dacă el va mai fi sau nu obligatoriu, fiind acum di competenţa legiuitorului. Formularea textului actual al art. 55 se datoreazi amendamentului propus de Guvern la proiectul legii constituţionale. Având în vedere şi obiectivul pe termen lung pe care România şi l-i propus, acela de a avea o armată formată din profesionişti, precum şi ce pe termen scurt, de a putea participa activ la diverse alianţe militare pi plan internaţional, legea de modificare a Constituţiei a menţinut limiteli de vârstă menţionate anterior pentru încorporarea în armată (între 20 şi 3: de ani), dar a adăugat o excepţie de la acest regim juridic, anume căzu voluntarilor, pentru care reguli speciale vor fi prevăzute prin lege.

Art. 56

Contribuţii (1) Cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozit financiare şi prin taxe, la cheltuielile publice. (2) Sistemul legal de impuneri trebuie să asigur aşezarea justă a sarcinilor fiscale. (3) Orice alte prestaţii sunt interzise, în afara celo stabilite prin lege, în situaţii excepţionale.

Comentariu 1

I. îndatorirea de a contribui la cheltuielile publice. Articolul 56 di Constituţie reglementează îndatorirea cetăţenilor de a contribui, pri impozite şi taxe, la cheltuielile publice. Este o îndatorire firească, mai ale dacă ţinem seama de numeroasele prestaţii, în special cu caracter socia pe care acelaşi stat este obligat să le realizeze în beneficiul cetăţenilor să Merită precizat şi faptul că obligaţia se referă la orice fel de cheltuie publice şi nu doar la cele legate de constituirea veniturilor bugetului d stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat.

2

H. Titularii obligaţiei. Trebuie făcută aici o precizare şi cu privire 1 sfera titularilor acestei obligaţi fundamentale. Textul constituţional s referă expres doar la subiectele individuale de drept care sunt cetăţeni 112

Tănăsescu

Capitolul II. Drepturile şi libertăţile fundamentale

Art. 56

dar este evident că prin această exprimare nu au fost excluse de la această obligaţie subiectele colective de drept, persoanele juridice care obţin venituri. în măsura în care subiectele colective de drept nu sunt altceva decât ficţiuni juridice, creaţii a căror substanţă este dată de comportamentul indivizilor care le alcătuiesc, toate drepturile şi obligaţiile recunoscute sau puse în sarcina unor astfel de subiecte colective evident că afectează, în ultimă instanţă, subiectele individuale de drept care le-au constituit. Prin urmare, obligaţia unei persoane juridice de a plăti un impozit sau o taxă este, în final, suportată tot de către cei în folosul cărora respectiva persoană juridică realizează activităţile şi îşi valorifică patrimoniul. Acesta este temeiul în baza căruia şi subiectele colective de drept sunt ţinute la plata aceloraşi contribuţii financiare ca şi subiectele individuale de drept, chiar dacă textul constituţional nu nominalizează decât cetăţenii ca titulari ai obligaţiei. III. Principiul egalităţii în materie fiscală. Alineatul (2) al aceluiaşi 3 articol precizează o aplicaţie particulară a principiului egalităţii în materie fiscală şi anume obligaţia al cărui titular expres nominalizat este legiuitorul şi care constă în aşezarea justă a sarcinilor fiscale. Caracterul just al sistemului legal de impuneri face trimitere la principiul proporţionalităţii şi la cel al echităţii, structurante pentru orice societate democratică. Precizarea constituţională este extrem de suplă, permiţând în egală măsură atât o interpretare în sensul unei repartizări formal-egalitare a obligaţiilor fiscale, prin care se asigură egalitatea de şanse, dar şi o interpretare în sensul realizării justiţiei sociale, care urmăreşte o distribuire a obligaţiilor ce tinde la o egalitate de rezultat. IV. Principiul legalităţii în materie fiscală. Situaţii excepţionale. 4 Alineatul al treilea al aceluiaşi articol interzice stabilirea oricăror alte prestaţii în sarcina cetăţenilor, în afara celor expres stabilite prin lege şi numai în situaţii excepţionale. Istoria a dovedit nu o dată că situaţii neprevăzute pot apare oricând (catastrofe naturale, stări excepţionale etc); ele nu trebuie însă să justifice un comportament arbitrar din partea autorităţilor publice, ci trebuie să se înscrie în limitele legalităţii şi ale statului .de drept. Trebuie precizat totuşi că, deseori în astfel de situaţii, legiuitorul stabileşte doar obligaţia fiscală şi natura sa, lăsând organelor ce trebuie să aplice legea grija de a preciza cuantumul şi modalităţile concrete de colectare a respectivelor sarcini fiscale. Tănăsescu

113

Art. 57

Titlul II. Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale

Art. 57 Exercitarea drepturilor şi a libertăţilor

Cetăţenii români, cetăţenii străini şi apatrizii trebuie să-şi exercite drepturile şi libertăţile constituţionale cu bună-credinţă, fără să încalce drepturile şi libertăţile celorlalţi.

Comentariu I. Principiul exercitării drepturilor cu bună-credinţă. Articolul 57 din Constituţie stabileşte o îndatorire ce incumbă tuturor locuitorilor României, cetăţeni, străini sau apatrizi, şi prin care se consacră la nivel constituţional două principii extrem de generoase ale dreptului. Se observă că buna credinţă (bonafides), principiu tradiţional de drept civil, dar şi concept de mare valoare morală, este considerată o regulă constituţională obligatorie. Domeniul de aplicare al acestei reguli constituţionale este precis circumscris, în măsura în care această transformare de natură juridică are consecinţe doar în rezolvarea problemelor ce rezultă din exercitarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. Dar această limitare nu prejudiciază cu nimic nici forţa juridică supremă a regulii astfel instituite şi nici valoarea sa intrinsecă, de principiu moral ce vizează exercitarea drepturilor şi libertăţilor în sine, indiferent de manifestarea în plan juridic a drepturilor şi libertăţilor celorlalte subiecte de drept. II. îndatorirea de a nu încălca drepturile şi libertăţile celorlalţi. Dimensiunea socială, de raportare a individului la societate, a fost inclusă în cuprinsul aceleiaşi norme juridice prin referirea la îndatorirea de a nu încălca drepturile şi libertăţile celorlalţi (neminem laedere). Aceasta este o obligaţie firească, ce ţine de chiar conceptul de drept şi de libertate. Limita unui drept sau a unei libertăţi a unui titular o reprezintă dreptul sau libertatea celorlalţi titulari, iar această dinamică socială nu ar putea funcţiona în condiţii de securitate în absenţa respectării acestui principiu cu valoare universală. Dacă în ceea ce priveşte garantarea drepturilor cetăţenilor faţă de posibilele abuzuri ale autorităţilor publice, Constituţia şi întreg sistemul normativ prevăd numeroase mecanisme de protecţie, în special de natură jurisdicţională, în ceea ce priveşte protecţia drepturilor faţă de posibilele abuzuri realizate de alte subiecte individuale de drept singura formă de garantare o reprezintă tocmai comportamentul acestor subiecte individuale, ce trebuie să se conformeze regulilor prescrise de art. 57 din Constituţie. 114


aprobarea strategiei naţionale de apărare a ţării;, g) *> examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; h) 6> numirea, la propunerea Preşedintelui României, a directorilor serviciilor de informaţii şi exercitarea controlului asupra activităţii acestor servicii; i) 1 numirea Avocatului Poporului; 8| j ) stabilirea statutului deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora;

"Denumirea art. 62 este reprodusă astfel cum a fost modificată prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (1) al art. 62 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 31 Partea introductivă a alin. (2) al art. 62 este reprodusă astfel cum a fost modificată prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 41 Lit. f) de la alin. (2) al art. 65 este reprodusă astfel cum a fost modificată prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 5) Lit. g) de la alin. (2) al art. 65 a fost introdusă prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 6) Lit. h) de la alin. (2) al art. 65 este reprodusă astfel cum a fost modificată prin art. 1, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 7) Lit. i) de la alin. (2) al art. 65 a fost introdusă prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 8> Lit. j) de la alin. (2) al art. 65 a fost introdusă prin art. I, pct. 33 din Legea nr. 429/2003. 124

Constantinescu

Capitolul I. Parlamentul

Art. 65

k) îndeplinirea altor atribuţii care, potrivit Constituţiei sau regulamentului, se exercită în şedinţă comună. Comentariu I. Şedinţa reprezintă forma de constituire a Camerei în reuniune plenară. 1 Şedinţele Camerelor pot fi separate sau comune. în această din urmă ipoteză, cele două Camere se reunesc, potrivit regulamentului adoptat în acest scop pentru îndeplinirea atribuţiilor prevăzute la lit. a)-k). Şedinţa separată se desfăşoară pe parcursul a patru zile pe săptămână, 2 cea de vineri fiind rezervată activităţii parlamentarilor în circumscripţiile electorale, fiecare în aceea în care a fost ales. II. Publicitatea şedinţelor. Şedinţele, atât separate cât şi comune, 3 sunt publice, în afara cazurilor prevăzute în regulamentele celor două Camere, când pot fi secrete. La şedinţele publice participă parlamentarii, membrii Guvernului - în anumite cazuri chiar obligatoriu - reprezentanţii mass-media, diplomaţi şi alţi invitaţi. III. Şedinţa comună. în ceea ce priveşte atribuţiile exercitate în şedinţă 4 comună ele se referă la aspecte ce reclamă, datorită importanţei lor, maximum de reprezentanţi: primirea mesajului prezidenţial, aprobarea bugetului naţional - alcătuit din cel de stat şi cel al asigurărilor sociale de stat - declararea stării de mobilizare sau de război, suspendarea sau încetarea ostilităţilor militare. Prin Legea de revizuire din 2003, pe temeiul aceluiaşi criteriu menţionat 5 s-au mai adăugat: aprobarea strategiei naţionale de apărare, examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, numirea directorilor serviciilor de informaţii la propunerea Preşedintelui României, competenţă partajată între Parlament, ca autoritate decizională, şi Preşedintele României, ca unică autoritate ce poate face propunere, numirea Avocatului Poporului, având în vedere specificul funcţiei acestuia ce priveşte întreaga societate, stabilirea statutului parlamentarilor din cele două Camere. în fine, Legea de revizuire din 2003 nu a modificat ultima atribuiţie ce 6 se referă la posibilitatea ca în şedinţă comună Camerele reunite să aprobe orice alte atribuţii prevăzute de Constituţie sau regulamentele parlamentare.

Constantinescu

125

Art. 66-67 Art. 66 Sesiuni

Titlul III. Autorităţile publice

(1) Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie. A doua sesiune începe în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii decembrie. (2) Camera Deputaţilor şi Senatul se întrunesc şi în sesiuni extraordinare, la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al flecarei Camere ori a cel puţin o treime din numărul deputaţilor sau al senatorilor. (3) Convocarea Camerelor se face de preşedinţii acestora.

Comentariu Sesiunea este perioada în care Camerele Parlamentului se pot întruni în şedinţe pentru a-şi exercita competenţa şi a adopta legi sau alte acte de competenţa lor. Sesiunile pot fi ordinare în perioada februarie şi sfârşitul lunii iunie şi, respectiv, în septembrie şi finele lunii decembrie, precum şi extraordinare la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere sau a unei treimi din parlamentarii fiecărei Camere. în temeiul autonomiei parlamentare, convocarea Camerelor în sesiune ordinară sau extraordinară se face de preşedinţii acestora.

Art. 67

Actele juridice şi cvorumul legal

Camera Deputaţilor şi Senatul adoptă legi, hotar şi moţiuni, în prezenţa majorităţii membrilor.

Comentariu 1

Două sunt normele instituite prin acest articol: prima priveşte atribuţiile Camerelor Parlamentului de a adopta legi, hotărâri şi moţiuni, iar a doua priveşte că cvorumul necesar pentru adoptarea acestora, care este prezenţa majorităţii membrilor. 126

Constantinescu

Art. 68-69

Capitolul 1. Parlamentul

Prima normă se referă la actele juridice, cu precizarea că moţiunea nu 2 are efecte juridice, ea constituie doar un act politic ce exprimă atitudinea Camerei într-o anumită problemă naţională sau internaţională, cum ar fi rezoluţia, apelul, proclamaţia etc. Cea de a doua normă priveşte exclusiv votul final prin care se adoptă, 3 de exemplu, o lege în ansamblu, iar nu faza anterioară, cum ar fi a dezvoltării pe articole a unei legi cu condiţia de cvorum este exclusiv de domeniul regulamentelor parlamentare.

Art. 68

Caracterul public al şedinţelor

(1) Şedinţele celor două Camere sunt publice. (2) Camerele pot hotărî ca anumite şedinţe să fie secrete.

Comentariu Transparenţa implică şi publicitate. De aceea, în condiţiile prevăzute de regulamentele parlamentare, participarea publicului, reprezentanţii mass-media, ambasadori, invitaţi, cetăţeni este liberă. Secţiunea a 2-a. Statutul deputaţilor şi al senatorilor

Art. 69 Mandatul reprezentativ

(1) în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului. (2) Orice mandat imperativ este nul.

Comentariu Principiul mandatului reprezentativ este specific democraţiei parlamentare. De aceea parlamentarii sunt în serviciul poporului, ceea ce implică nulitatea mandatului imperativ, adică în care reprezentantul este obligat să aducă la îndeplinire întocmai voinţele celor reprezentaţi. O Constantinescu

127

Art. 70-71

Titlul III. Autorităţile publice

asemenea reprezentanţă naţională ar fi alcătuită numai din orbi şi surzi. Ea este specifică regimurilor politice dictatoriale şi totalitare.

Art. 70

Mandatul deputaţilor şi al senatorilor

(1)" Deputaţii şi senatorii intră în exerciţiul mandatului la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiţia validării alegerii şi a depunerii jurământului. Jurământul se stabileşte prin lege organică. (2) Calitatea de deputat sau de senator încetează la data întrunirii legale a Camerelor nou alese sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces.

Comentariu Mandatul parlamentar. Validarea alegerilor constă în verificarea regularităţii scrutinului. Ea se face de Camerele Parlamentului. De aceea este o condiţie a legitimităţii lucrărilor fiecărei Camere. Prin Legea de revizuire din 2003, obligaţia depunerii jurământului a devenit o condiţie pentru exercitarea mandatului, după validare. Jurământul este individual şi conţinutul său se stabileşte prin lege organică.

Art. 71

Incompatibilităţi

(1) Nimeni nu poate fi, în acelaşi timp, deputat şi senator. (2) Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricărei funcţii publice de autoritate, cu exepţia celei de membru al Guvernului. (3) Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică.

11

Alin. (1) al art. 70 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 34 din Legea nr. 429/2003.

128

Constantinescu

Art. 72

Capitolul I. Parlamentul Comentariu

Incompatibilitatea este interdicţia cumulului funcţiei de parlamentar cu o altă funcţie publică. Expres, Constituţia stabileşte două incompatibilităţi: cumulul calităţii de deputat şi senator, precum şi cumulul acestei calităţi cu exercitarea oricărei funcţii de autoritate, adică a cărei îndeplinire presupune putere de stat, fiind o demnitate sau o funcţie publică. Potrivit principiilor regimului parlamentar, sunt exceptaţi membrii Guvernului, întrucât aceştia sunt învestiţi de însuşi Parlament. Celelalte incompatibilităţi se stabilesc de legea organică.

Art. 72 »

Imunitatea parlamentară

(1) Deputaţii şi senatorii nu pot fi traşi la răspundere juridică pentru voturile sau pentru opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului. (2) Deputaţii şi senatorii pot fi urmăriţi şi trimişi în judecată penală pentru fapte care nu au legătură cu voturile sau cu opiniile politice exprimate în exercitarea mandatului, dar nu pot fi percheziţionaţi, reţinuţi sau arestaţi fără încuviinţarea Camerei din care fac parte, după ascultarea lor. Urmărirea şi trimiterea în judecată penală se pot face numai de către Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Competenţa de judecată aparţine înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. (3) în caz de infracţiune flagrantă, deputaţii sau senatorii pot fi reţinuţi şi supuşi percheziţiei. Ministrul justiţiei îl va informa neîntârziat pe preşedintele Camerei asupra reţinerii şi a percheziţiei. în cazul în care Camera sesizată constată că nu există temei pentru reţinere, va dispune imediat revocarea acestei măsuri.

11 Art. 72 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 35 din Legea 429/2003.

Constantinescu

129

Art. 73

Titlul III. Autorităţile publice

Comentariu 1

Imunitatea este de două categorii, anume lipsa de răspundere juridică penală, civilă, contravenţională etc. - cu caracter permanent, pentru voturile sau opiniile politice ale parlamentarilor şi posibilitatea parlamentarului de a nu fi reţinut, arestat sau percheziţionat fără încuviinţarea Camerei din care face parte. 2 Prima formă de imunitatea este o imunitate intrinsecă mandatului, iar a doua numai pe durata mandatului, ca un mijloc de protecţie împotriva unor măsuri abuzive, inspirate mai ales din motive politice. Astfel, parlamentarul poate fi trimis în judecată, dar numai de către Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi numai în faţa acestei înalte instanţe. 3

în caz de infracţiune flagrantă reţinerea şi percheziţia se pot face dar cu încunoştinţarea, de către ministrul justiţiei, a măsurii respective şi dacă, considerând că nu există un motiv justificat, Camera nu dispune revocarea acestei măsuri.

Secţiunea a 3-a. Legiferarea Art. 73 Categorii de legi

(1) Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare. (2) Legile constituţionale sunt cele de revizuire a Constituţiei. (3)'' Prin lege organică se reglementează: a) sistemul electoral; organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente; b) organizarea, funcţionarea şi finanţarea partidelor politice; c) statutul deputaţilor şi al senatorilor, stabilirea indemnizaţiei şi a celorlalte drepturi ale acestora;

'• Alin. (3) al art. 73 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 38 din Legea nr. 429/2003.

130

Constantinescu

r

Art. 73

Capitolul I. Parlamentul

d) organizarea şi desfăşurarea referendumului; e) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării; f) regimul stării de mobilizare parţială sau totală a forţelor armate şi al stării de război; g) regimul stării de asediu şi al stării de urgenţă; h) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; i) acordarea amnistiei sau a graţierii colective; j) statutul funcţionarilor publici; k) contenciosul administrativ; 1) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii; n) organizarea generală a învăţământului; o) organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală; p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială; r) statutul minorităţilor naţionale din România; s) regimul general al cultelor; t) celelalte domenii pentru care în Constituţie se prevede adoptarea de legi organice. Comentariu Articolul 73 stabileşte clasificarea legilor în sistemul constituţional român. Astfel, trei sunt categoriile de legi: legi constituţionale - cele de revizuire a Constituţiei, legi organice - cele prevăzute la alin. (3), iar legile ordinare sunt celelalte legi care nu au caracter constituţional sau organic. Prin Legea de revizuire din 2003 s-a lărgit sfera de cuprindere a legii organice prin referire la Autoritatea Electorală Permanentă, finanţarea Partidelor politice, statutul deputaţilor şi al senatorilor, măsurile pe care le reclamă starea de război şi cea celei de mobilizare. De asemenea, au fost Constantinescu

131

Art. 74

Titlul III. Autorităţile publice

avute în vedere şi modificările aduse articolelor cu privire la starea de urgenţă şi la patronate. Celelalte prevederi ale alin. (3) sunt preluate din Constituţia revizuită, configurând astfel sfera legii organice şi, pe cale de consecinţă, a celei ordinare.

Art. 74

Iniţiativa legislativă

(1)" Iniţiativa legislativă aparţine, după caz, Guvernului, deputaţilor, senatorilor, sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot. Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe, respectiv în municipiul Bucureşti, trebuie să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. (2) Nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea. (3) 2> Guvernul îşi exercită iniţiativa legislativă prin transmiterea proiectului de lege către Camera competentă să 3 adopte, ca primă Cameră sesizată. (4) Deputaţii, senatorii şi cetăţenii care exercită dreptul la iniţiativă legislativă pot prezenta propuneri legislative numai în forma cerută pentru proiectele de legi. 3)

(5) Propunerile legislative se supun dezbaterii mai întâi Camerei competente să le adopte, ca primă Cameră sesizată. "Alin. (1) al art. 74 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 39 din Legea nr. 429/2003. 21 Alin. (3) al art. 74 este reprodus astfel cum a fost modificat pr art. I, pct. 39 din Legea nr. 429/2003. 3> Alin. (5) al art. 74 este reprodus astfel cum a fost modificat pr art. I, pct. 39 din Legea nr. 429/2003. 132

Constantinescu

Art. 74

Capitolul I. Parlamentul Comentariu

Iniţiativa legislativă presupune dreptul unor subiecte de drept l calificate de a sesiza una din Camerele Parlamentului şi obligaţia Camerei respective de a se pronunţa asupra acestei sesizări, adoptând-o sau respingând-o. Iniţiativa aparţine Guvernului, fiecărui deputat sau senator (ceea ce nu exclude posibilitatea ca ei să o formuleze colectiv) sau unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot, care trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare, inclusiv în Municipiul Bucureşti, să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături ale susţinătorilor. Cele arătate nu privesc iniţiativa pentru revizuirea Constituţiei. în ce priveşte iniţiativa cetăţenească, aceasta nu poate avea ca obiect 2 probleme fiscale, amnistia, graţierea, având în vedere importanţa lor internă şi legea de obiectivitatea pe care o generează, precum şi probleme externe. Diferenţa dintre proiectele de lege şi propunerile legislative se 3 stabileşte în funcţie de subiectele de drept care au iniţiativa legislativă; în cazul proiectelor de lege, sesizarea este a Guvernului, a celorlalţi subiecţi menţionaţi anterior, ce pot sesiza Camerele Parlamentului. Sub aspectul formei, însă, modelul constituţional îl constituie proiectele de lege. Inovaţiile Legii de revizuire nr. 429/2003 se referă la numărul necesar 4 pentru promovarea iniţiativei populare de către cetăţenii cu drept de vot şi la obligativitatea, atât în cazul proiectelor de lege, cât şi a propunerilor legislative, de a sesiza Camera competentă, prevăzute la articolul următor.

Constantinescu

133

Art. 75 Art. 75 l) Sesizarea Camerelor

Titlul III. Autorităţile publice

(1) Se supun spre dezbatere şi adoptare Camerei Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată, proiectele de legi şi propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaţionale şi a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum şi proiectele legilor organice prevăzute la articolul 31 alineatul (5), articolul 40 alineatul (3), articolul 55 alineatul (2), articolul 58 alineatul (3), articolul 73 alineatul (3) literele e), k), 1), n), o), articolul 79 alineatul (2), articolul 102 alineatul (3), articolul 105 alineatul (2), articolul 117 alineatul (3), articolul 118 alineatul (2) şi (3), articolul 120 alineatul (2), articolul 126 alineatul (4) şi (5) şi articolul 142 alineatul (5). Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii şi adoptării, ca primă Cameră sesizată, Senatului. (2) Prima Cameră sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile. Pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. In cazul depăşirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate. (3) După adoptare sau respingere de către prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere care va decide definitiv. (4) în cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care, potrivit alineatului (1), intră în competenţa sa decizională, prevederea este definitiv adoptată dacă şi cea de-a doua Cameră este de acord. în caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgenţă.

"Art. 75 a fost introdus prin art. I, pct. 40 din Legea nr. 429/2003.

134

Constantinescu

Art. 75

Capitolul I. Parlamentul

(5) Dispoziţiile alineatului (4) referitoare la întoarcerea legii se aplică în mod corespunzător şi în cazul în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competenţa decizională aparţine primei Camere. Comentariu I. Procedura legislativă. Potrivit Legii de revizuire a Constituţiei, noua 1 reglementare constituţională a procedurii legislative este una dintre cele mai importante reforme pentru optimizarea procesului decizional în cadrul regimului politic instituit de Constituţie. în noua concepţie se păstrează egalitate Camerelor dar în sensul unei specializări funcţionale, acestea fiind diferenţiate, pe de o parte în Cameră decizională şi, pe de altă parte, în Cameră de reflecţie. Mecanismul decizional - ce se regăseşte, în esenţă, şi în alte constituţii, 2 cum ar fi al Belgiei - este simplu: în toate cazurile, prima Cameră sesizată este Camera de reflecţie; aceasta este obligată să dezbată proiectul de lege sau propunerea legislativă în termen de cel mult 45 de zile, iar pentru legile de complexitate deosebită, în termen de cel mult 60 de zile, după care legea în forma astfel adoptată se trimite celeilalte Camere, care va decide definitiv. Dacă termenele au fost depăşite se consideră că proiectul de lege sau propunerea legislativă, după caz, a fost adoptată în forma prezentată de iniţiator. Deci, sistemul se bazează pe succesiunea a două dezbateri, prima în Camera de reflecţia şi a doua în Camera decizională. II. Camera de reflecţie şi Camera decizională. Pentru a se păstra 3 egalitatea Camerelor, care corespunde legitimităţii lor electorale, competenţa decizională a fost astfel distribuită încât Camera Deputaţilor să aibă rolul de Cameră decizională de drept comun, adică în toate cazurile în care competenţa decizională aparţine Senatului, iar Senatul să aibă competenţă de Cameră decizională pentru ratificarea tratatelor şi a altor acorduri internaţionale, ca şi pentru măsurile legislative ce rezultă din aplicarea acestora, precum şi în domeniul unor legi organice care privesc exclusiv organizarea şi funcţionarea statului. In cadrul primei dezbateri, în Camera de reflecţie, s-ar putea ca aceasta 4 să adopte măsuri din competenţa sa decizională, cum ar fi, de exemplu, Constantinescu

135

Art. 75

Titlul III. Autorităţile publice

stabilirea unei infracţiuni în legea de ratificare a unui tratat. în acest caz, sunt două ipoteze posibilie: dacă în cadrul celei de a doua dezbateri, Camera decizionalâ este de acord cu această măsură adoptată de Camera de reflecţie, prima sesizată, ea este definitivă, deoarece, deşi ordinea este inversă decât cea obişnuită, în final s-a respectat competenţa fiecăreia dintre cele două Camere; pentru acelaşi motiv, dacă în cadrul celei de a doua dezbateri, Camera decizională nu este de acord cu măsura respectivă sau o modifică, legea se întoarce, dar numai în legătură cu prevederea în cauză, la Camera ce o adoptase iniţial, care, în virtutea competenţei sale decizionale, va decide definitiv. Aceeaşi este soluţia şi în cazul în care Camera decizională, în cadrul celei de a doua dezbateri, adoptă o măsură de competenţa decizională a Camerei ce adoptase legea în primă dezbatere: legea se întoarce, tot în ce priveşte prevederea respectivă, la Camera ce adoptase proiectul sau propunerea legislativă în cadrul primei dezbateri, care, în temeiul competenţei sale decizionale, decide definitiv. HI. Necesitatea specializării. Noua procedură constituţională asigură şi o specializare a Camerelor, ca urmare a competenţei lor decizionale, cu toate avantajele pe care, în general, specializarea le asigură. în societatea modernă timpul este un factor de risc. De aceea, optimizarea procesului decizional constituie, în perspectiva integrării României în marea familie a democraţiilor occidentale, o necesitate. Altminteri, există pericolul marginalizării ţării, ca urmare a imposibilităţii sale de încadrare în ritmul, din ce în ce mai alert, al vieţii contemporane. Tocmai de aceea, în Camera de reflecţie dezbaterea se încheie în 45, respectiv 60 de zile, termene a căror împlinire prezumă că iniţiativa legislativă a fost adoptată, dar în cazurile limitative prevăzute de alin. (4) şi (5) procedura de urgenţă se aplică de drept, fiind deci obligatorie, prin, derogare de la prevederile art. 76, potrivit cărora trebuie aprobată de Cameră ca atare. Sunt aspecte reglementate într-o modalitate chiar mai constrângătoare la art. 115 alin. (5) şi (6), referitor la dezbaterea ordonanţelor de urgenţă.

136

Constantinescu

Art. 76-77

Capitolul I. Parlamentul

Art. 76

Adoptarea legilor şi a hotărârilor

(1) Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor flecarei Camere. (2) Legile ordinare şi hotărârile se adoptă cu votul majorităţii membrilor prezenţi din flecare Cameră. (3) La cererea Guvernului sau din proprie iniţiativă, Parlamentul poate adopta proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedură de urgenţă, stabilită potrivit regulamentului fiecărei Camere.

Comentariu Legile organice şi hotărârile se adoptă, la votul final, cu majoritatea absolută a parlamentarilor Camerei. Referirea la hotărâri are în vedere aprobarea regulamentelor parlamentare. Legile ordinare şi alte hotărâri decât cele de mai sus se adoptă, tot la votul final, cu majoritatea relativă. Din alt punct de vedere, fiecare Cameră a Parlamentului poate adopta un proiect de lege sau o propunere legislativă în procedură de urgenţă. Această procedură este stabilită prin regulamentul Camerei Parlamentului care a aprobat aplicarea ei.

Art. 77 Promulgarea ' e gii

(1) Legea se trimite, spre promulgare, Preşedintelui României. Promulgarea legii se face în termen de cel mult 20 de zile de la primire. (2) înainte de promulgare, Preşedintele poate cere Parlamentului, o singură dată, reexaminarea legii. (3) Dacă Preşedintele a cerut reexaminarea legii ori dacă s-a cerut verificarea constituţionalităţii ei, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei Curţii Constituţionale, prin care i s-a confirmat constituţionalitatea. Constantinescu

137

Art. 78

Titlul III. Autorităţile publice

Comentariu I. Promulgarea constituie ultima fază a procedurii legislative. Ea este un atribut al Preşedintelui României şi se realizează prin emiterea unui decret prezidenţial, în temeiul căruia legea urmează să fie numerotată şi publicată. Preşedintele României trebuie să asigure promulgarea legii în cel mult 20 de zile de la data primirii. în acest scop, urmează ca legea să fie examinată sub aspectul constituţionalităţii sale, al oportunităţii soluţiilor pe care le cuprinde, al redactării şi acurateţei exprimării dispoziţiilor pe care le instituie etc. în cazul în care, ca urmare a acestei examinări, rezultă că o anumită prevedere a legii sau chiar legea în ansamblul său nu este corespunzătoare, Preşedintele României poate cere Parlamentului să o reexamineze. în caz de neconstituţionalitate, cererea de reexaminare se adresează Curţii Constituţionale. De la primirea legii reexaminate, după parcurgerea procedurii de adoptare sau a deciziei Curţii Constituţionale de confirmare a legitimităţii constituţionalităţii legii, Preşedintele României este obligat să promulge legea în termen de 10 zile. Este un nou termen de promulgare, întrucât termenul iniţial de 20 de zile, la care ne-am referit anterior, se suspendă. II. Neconstituţionalitatea. O ultimă precizare priveşte ipoteza în care Curtea Constituţională a admis, în parte sau în întregime, sesizarea de neconstituţionalitate. în această ipoteză, potrivit art. 147 alin. (2), legea se trimite de Curtea Constituţională, spre reexaminare, Parlamentului, termenul de 10 zile urmând să curgă de la data primirii de către Preşedintele României a legii în forma adoptată după reexaminare.

Art. 78 " Intrarea în vigoare a legii

Legea se publică în Monitorul Oficial al României şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.

l}

Art. 78 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 43 din Legea nr. 429/2003.

138

Constantinescu

Art 79

Capitolul I. Parlamentul Comentariu

Legea se publică în Monitorul Oficial al României. Prin Legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003, s-a prevăzut un termen de 3 zile de la publicare pentru intrarea sa în vigoare, dacă în textul ei nu s-a prevăzut o altă dată. Măsura se justifică întrucât este imposibil să se poată realiza distribuţia Monitorului Oficial pe întreg teritoriul ţării, astfel încât, în numeroase situaţii persoanele fizice sau persoanele juridice erau puse în situaţia de a se conforma dispoziţiilor unei legi pe care nu o cunoşteau. Mai grav, persoanele fizice sau juridice pot fi sancţionate pentru că nu au adoptat un comportament conform noii legi care, o dată publicată în Monitorul Oficial, se prezuma a fi cunoscută. Tocmai pentru a înlătura aceste neajunsuri s-a impus modificarea textului şi introducerea unui termen de graţie de trei zile, pentru ca cetăţenii şi autorităţile interesate să poată intra în posesia Monitorului Oficial în care legea este publicată. Această modificare realizează aşadar o distincţie foarte clară între publicarea legii, care coincide cu data publicării în Monitorul Oficial, şi intrarea în vigoare a legii, care, dacă nu este prevăzută expres în conţinutul legii, se realizează după împlinirea a trei zile de la data publicării. Cât priveşte calculul celor trei zile, se înţelege că termenul curge de la data publicării legii şi se împlineşte a treia zi de la publicare.

Art. 79

Consiliul Legislativ

(1) Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. El ţine evidenţa oficială a legislaţiei României. (2) înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ se stabilesc prin lege organică.

Constantinescu

139

Art. 80

Titlul III. Autorităţile publice

Comentariu I. Rolul Consiliului Legislativ. Rolul acestei instituţii în coordonarea, sistematizarea şi unificarea legislaţiei, precum şi în asigurarea respectării regulilor de tehnică legislativă, prevăzute de altfel printr-o lege specială, este indisolubil legat de întărirea statului de drept şi, mai ales, de realizarea predictibilităţii legii. în fond, nu se poate cere unui subiect de drept să realizeze dispoziţiile legii dacă şi ceilalţi nu le respectă, cu condiţia ca aceste dispoziţii să fie clare, neechivoce, ferme, altfel spus, predictibile, întrucât atât el, cât şi cei care vin în contact îi dau acelaşi înţeles. Desigur, interpretarea legii echivalează. Dar atunci când intră în vigoare, legea trebuie să fie o măsură egală pentru toţi. Este şi raţiunea pentru care Consiliul Legislativ a existat ca instituţie autonomă şi în Constituţia din 1923, iar în cadrul actualei Constituţii el îşi defineşte funcţionalitatea nu numai pentru proiectele de lege şi propunerile legislative cu care Camerele Parlamentului sunt sesizate- ceea ce justifică poziţia sa constituţională de organ de specialitate al Parlamentului - dar şi pentru hotărârile cu caracter normativ şi ordonanţele Guvernului. II. Actele Consiliului Legislativ. în ambele ipoteze, acrul emis este un aviz, a cărui influenţă, însă, are un rol deosebit, deşi răspunderea, în sensul politic al termenului, dar şi juridic în ce priveşte hotărârile Guvernului, apaţine autorităţii legiuitoare, respectiv, emitente a reglementării.

Capitolul II Preşedintele României Art. 80

Rolul Preşedintelui

(1) Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării. (2) Preşedintele României veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. In acest scop, Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate.

140

Constantinescu

Capitolul II. Preşedintele României

Art. 81

Comentariu Rolul Preşedintelui României, ca şef al statului şi al puterii executive rezultă din îndeplinirea următoarelor funcţii: de reprezentare a statului si a Parlamentului, care, în plus, reprezintă şi corpul electoral - fiind ales prin vot universal, direct, secret şi liber exprimat; de garant al independenţei statului, unităţii şi integrităţii teritoriului, precum şi al Constituţiei, acţionând pentru respectarea acesteia, de mediere între puterile statului - legislativă, executivă şi judecătorească - potrivit art. 1 alin. (4), precum şi între stat şi societate, ceea ce implică segmente semnificative ale societăţii politice sau civile, în raport de importanţa problemei, urmărind asigurarea păcii sociale, pe temeiul legitimităţii sale populare, la nivelul întregii ţări.

Art. 81

Alegerea Preşedintelui

(1) Preşedintele României este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. (2) Este declarat ales candidatul care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegătorilor înscrişi în listele electorale. (3) în cazul în care nici unul dintre candidaţi nu a întrunit această majoritate, se organizează al doilea tur de scrutin, între primii doi candidaţi stabiliţi în ordinea numărului de voturi obţinute în primul tur. Este declarat ales candidatul care a obţinut cel mai mare număr de voturi. (4) Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României decât pentru cel mult două mandate. Acestea pot fi şi succesive.

Comentariu I. Ca şi parlamentarii, Preşedintele României are o legitimitate 1 populară, fiind ales prin vot uninominal, în cadrul unei circumscripţii ce Constantinescu

141

Art. 82

Titlul III. Autorităţile publice

cuprinde întreaga ţară. Pentru a fi ales, candidatul la funcţia de Preşedinte trebuie să întrunească opţiunea majorităţii alegătorilor, ceea ce este de natură să-i asigure Preşedintelui României ales o reprezentativitate în legitimitate deosebită. în acest scop, dacă la primul tur de scrutin candidatul nu a obţinut o asemenea majoritate, se organizează un al doilea tur, în care este declarat ales cel care a obţinut cel mai mare număr de voturi. Aceasta are drept consecinţă că acest de-al doilea tur se organizează între candidaţii care au obţinut cel mai mare număr de voturi, ceea ce constrânge la bipolarizarea preferinţelor alegătorilor şi a partidelor politice şi sociale ce susţin candidaturile. II. Controlul întregii proceduri electorale şi confirmarea rezultatelor de care depinde, după caz, organizarea celui de-al doilea tur de scrutin, desemnarea candidaţilor între care va avea loc alegerea şi a câştigătorului ce a obţinut în final mandatul se asigură de Curtea Constituţională, potrivit art. 146 lit. j). Constituţia interzice ca o persoană să candideze la funcţia de Preşedinte al României, pentru mai mult de două mandate, care pot fi succesive sau la date diferite. Este o măsură ce are în vedere „tentaţia totalitaristă" de perpetuare a ocupării de către aceeaşi persoană a funcţiei de Preşedinte al României.

Art. 82

Validarea mandatului şi depunerea jurământului

142

(1) Rezultatul alegerilor pentru funcţia de Preşedinte al României este validat de Curtea Constituţională. (2) Candidatul a cărui alegere a fost validată depune în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, următorul jurământ: „Jur să-mi dăruiesc toată puterea şi priceperea pentru propăşirea spirituală şi materială a poporului român, să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor, suveranitatea, independenţa, unitatea şi integritatea teritorială a României. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!"

Constantinescu

Capitolul II. Preşedintele României

Art. 83

Comentariu Validarea mandatului de către Curtea Constituţională are o semnificaţie deosebită: confirmarea alegerii Preşedintelui României de către o autoritate jurisdicţională, nu politică. După validare, Preşedintele României depune jurământul prevăzut de Constituţie, în faţa Camerelor Parlamentului reunite în şedinţă comună, dată de la care începe exerciţiul funcţiei prezidenţiale.

Art. 83

Durata mandatului

(1) " Mandatul Preşedintelui României este de 5 ani şi se exercită de la data depunerii jurământului. (2) Preşedintele României îşi exercită mandatul până la depunerea jurământului de Preşedintele nou ales. (3) Mandatul Preşedintelui României poate fi prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofa.

Comentariu Decalarea, prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei, a alegerilor parlamentare este o necesitate pentru viaţa politică din ţara noastră, iar mărirea cu un an a mandatului Preşedintelui României faţă de mandatul Parlamentului este necesară pentru a menţine continuitatea instituţiei prezidenţiale în perioada campaniilor electorale parlamentare, ceea ce reprezintă un plus de garanţie pentru stabilitatea politică a ţării. Până la depunerea jurământului de Preşedintele României nou ales, fostul Preşedinte îşi îndeplinieşte atribuţiile funcţiei pe care a deţinut-o, spre a se asigura astfel continuitatea vieţii statale. Ca şi mandatul parlamentar, mandatul prezidenţial poate fi prelungit. Prelungirea nu este, însă, de drept, ci prin lege organică şi numai în caz de război sau catastrofă. 'Alin. (1) al art. 83 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 44 din Legea nr. 429/2003.

Constantinescu

143

Art. 84-85

Art. 84

Incompatibilităţi fi şi imunităţi

Titlul III. Autorităţile publice

(1) în timpul mandatului, Preşedintele României nu poate membru al unui partid şi nu poate îndeplini nici o altă funcţie publică sau privată. ( 2 ) " Preşedintele României se bucură de imunitate. Prevederile articolul 72 alineatul (1) se aplică în mod corespunzător.

Comentariu 1

I. Incompatibilitatea. Prevederile acestui articol cuprind două incompatibilităţi specifice Preşedintelui României şi două măsuri de protecţie a mandatului prezidenţial. l Incompatibilităţile privesc calitatea de membru al unui partid politic şi îndeplinirea oricărei alte funcţii publice sau private. Ele se justifică prin necesitatea asigurării independenţei Preşedintelui, corespunzător legitimităţii sale populare. }

II. Imunitatea. Măsurile de protecţie sunt imunitatea, care priveşte orice formă de răspundere juridică, cu excepţia demiterii de către corpul electoral, potrivit art. 95 alin (3), sau de către înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, potrivit art. 96 alin. (4), precum şi imunitatea parlamentară, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei.

Art. 85

Numirea Guvernului

(1) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament. (2) în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului.

l) Alin. (2) al art. 84 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 45 din Legea nr. 429/2003.

144

Constantinescu

Capitolul II. Preşedintele României

Art. 86

(3) "Dacă prin propunerea de remaniere se schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României va putea exercita atribuţia prevăzută la alineatul (2) numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea primuluiministru. Comentariu Numirea Guvernului este consecinţa faptului că Preşedintele României este şeful puterii executive, pe de o parte, şi că această putere este duală, pe de altă parte. Din această cauză, atribuţia legată de numirea Guvernului diferă după cum priveşte învestirea acestuia, pe baza votului de încredere acordat de Parlament, sau remanierea Guvernului, la propunerea primului-ministru. în prima ipoteză, potrivit art. 103 alin. (1), Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru. Acesta cere Parlamentului acordarea votului de încredere, pe temeiul căruia Preşedintele României numeşte Guvernul. în cea de-a doua ipoteză, Preşedintele României revocă pe unii membri ai Guvernului.

Art. 86

Consultarea Guvernului

Preşedintele României poate consulta Guvernul cu privire Ia probleme urgente şi de importanţă deosebită.

Comentariu Consultarea are ca scop informarea reciprocă şi o mai temeinică pregătire a deciziei. De aceea, în practica activităţii sale de şef al statului, folosirea de către Preşedintele României a acestei metode în caz de urgenţă sau pentru soluţionarea unor probleme deosebit de importante este firească. 11

Alin. (3) al art. 85 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 45 din Legea nr. 429/2003.

Constantinescu

145

Art. 87-88 Art. 87

Participarea la şedinţele Guvernului

Titlul III. Autorităţile publice

(1) Preşedintele României poate lua parte la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţârii, asigurarea ordinii publice şi, la cererea primuluiministru, în alte situaţii. (2) Preşedintele României prezidează şedinţele Guvernului la care participă.

Comentariu întrucât a numit Guvernul, Preşedintele României poate participa la şedinţele acestuia, fie din proprie iniţiativă, fie la cererea primuluiministru. în prima situaţia, este necesar ca obiectul şedinţei de Guvern să îl formeze probleme de interes naţional din domeniul politicii externe, al apărăriii sau al ordinii publice. în a doua situaţie, participarea Preşedintelui României are loc numai dacă acceptă. în ambele situaţii şedinţa Guvernului este prezidată de Preşedintele României, dar fără drept de vot, deoarece, în caz contrar, ar răspunde solidar cu membrii Guvernului pentru hotărârile şi măsurile aprobate, ceea ce este inadmisibil.

Art. 88 Mesaje

Preşedintele României adresează Parlamentului mesaje cu privire la principalele probleme politice ale naţiunii.

Comentariu Prin mesaj, Preşedintele României aduce la cunoştinţa Parlamentului probleme politice de importanţă deosebită ale naţiunii. întrucât el nu răspunde politic faţă de Parlament, eventualele dezbateri nu au loc în prezenţa sa şi, de regulă, mesajul este rostit, în numele Preşedintelui României, de o altă personalitate pe care a desemnat-o în acest scop.

146

Constantinescu

r

Capitolul II. Preşedintele României

Art. 89

Art. 89 Dizolvarea (1) După consultarea preşedinţilor celor două Camere şi Parlamentului a liderilor grupurilor parlamentare, Preşedintele României poate să dizolve Parlamentul, dacă acesta nu a acordat votul de încredere pentru formarea Guvernului în termen de 60 de zile de la prima solicitare şi numai după respingerea a cel puţin două solicitări de învestitură. (2) în cursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singură dată. (3) " Parlamentul nu poate fi dizolvat în ultimele 6 luni ale mandatului Preşedintelui României şi nici în timpul stării de mobilizare, de război, de asediu sau de urgenţă. Comentariu Dizolvarea Parlamentului are ca efect încetarea mandatului parlamentarilor şi a activităţii celor două Camere ale Parlamentului, ca urmare declarându-se campania electorală. în cadrul parlamentarismului modern, dizolvarea Parlamentului este o prerogativă a şefului statului, preşedinte sau monarh. Potrivit normei constituţionale la care ne referim, dizolvarea Parlamentului presupune parcurgerea unor etape obligatorii: o criză guvernamentală caracterizată prin refuzul acordării votului de încredere pentru formarea unui nou Guvern timp de 60 de zile de la prima solicitare şi după respingerea a două asemenea solicitări; consultarea de către Preşedintele României a preşedinţilor celor două Camere şi a liderilor grupurilor parlamentare. Numai în urma acestor consultări, Preşedintele României poate emite decretul de dizolvare a Parlamentului. Dipoziţia constituţională instituie trei interdicţii. Prima se referă la faptul că în cursul unui an, dizolvarea Parlamentului este permisă o singură dată. A doua priveşte faptul că în ultimele 6 luni ale mandatului prezidenţial, "Alin. (3) al art. 89 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 47 din Legea nr. 429/2003.

Constantinescu

147

Art. 90-91

Tit

lul HI. Autorităţile publice

Preşedintele României nu poate dizolva Parlamentul. A treia, introdusă de Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei, se referă la interdicţia de drept a dizolvării Parlamentului în timpul stării de mobilizare, de război sau de urgenţă.

Art. 90

Referendumul

Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, poate cere poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire Ia probleme de interes naţional.

Comentariu Norma constituţională priveşte referendumul consultativ, adică ale cărui rezultate nu sunt obligatorii pentru legiuitor. Această consultare referendară trebuie să privească probleme de interes naţional la care alegătorii să se exprime prin vot, optând, ca la orice referendum, între „Da" şi „Nu".

Art. 91

Atribuţii (1) " Preşedintele încheie tratate internaţionale în în domeniul numele României, negociate de Guvern, şi le supune politicii externe spre ratificare Parlamentului, într-un termen rezonabil. Celelalte tratate şi acorduri internaţionale se încheie, se aprobă sau se ratifică potrivit procedurii stabilite prin lege. (2) Preşedintele, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai României şi aprobă înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice. (3) Reprezentanţii diplomatici ai altor state sunt acreditaţi pe lângă Preşedintele României. 1( Alin. (1) al art. 91 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 48 din Legea nr. 429/2003.

148

Constantinescu

Capitolul II. Preşedintele României

Art. 92

Comentariu I. Tratatele internaţionale. Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei a prevăzut că tratatele internaţionale încheiate de Preşedintele României, în urma negocierii lor de către Guvern, se supun Parlamentului spre ratificare într-un termen rezonabil. Noţiunea de „termen rezonabil" este prevăzută şi în Convenţia europeană a drepturilor omului. în ce priveşte celelalte tratate şi acorduri internaţionale, încheierea şi, respectiv, aprobarea sau ratificarea lor, după caz, se face potrivit procedurii stabilite prin lege ordinară. II. Reprezentanţii diplomatici. Tot în domeniul politicii externe, Preşedintele României, la propunerea Guvernului, acreditează şi recheamă reprezentanţii diplomatici ai ţării şi aprobă înfiinţarea de noi misiuni diplomatice - ambasade, consulate etc. - desfiinţarea lor sau modificarea rangului acestora. în ambele ipoteze, decretul poate fi emis de Preşedintele României numai dacă este contrasemnat, în prealabil, de primul-ministru. Reprezentând statul, potrivit art. 80 alin. (1), ambasadorii altor state sunt acreditaţi pe lângă Preşedintele României.

Art. 92 Atribuţii în domeniul apărării

(1) Preşedintele României este comandantul forţelor armate şi îndeplineşte funcţia de preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a Ţării. (2) £1 poate declara, cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, mobilizarea parţială sau totală a forţelor armate. Numai în cazuri excepţionale, hotărârea Preşedintelui se supune ulterior aprobării Parlamentului, în cel mult 5 zile de la adoptare. (3) în caz de agresiune armată îndreptată împotriva ţării, Preşedintele României ia măsuri pentru respingerea agresiunii şi le aduce neîntârziat la cunoştinţă Parlamentului, printr-un mesaj. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în 24 de ore de la declanşarea agresiunii. Constantinescu

149

Art. 92

Titlul III. Autorităţile publice ( 4 ) " în caz de mobilizare sau de război Parlamentul îşi continuă activitatea pe toată durata acestor stări, iar dacă nu se află în sesiune, se convoacă de drept în 24 de ore de la declararea lor.

Comentariu Atribuţiile în domeniul apărării privesc nemijlocit nu numai pe Preşedintele României, ca şef al statului, ci şi Parlamentul. Astfel, Preşedintele României este comandantul forţelor armate, al căror înţeles este cel prevăzut de art. 118, şi preşedintele Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, potrivit statutului său constituţional prevăzut de art. 119. în calitate de comandant al forţelor armate, Preşedintele României le poate mobiliza, cu aprobarea Parlamentului; excepţional, aprobarea se poate solicita în cel mult 5 zile de la decretarea mobilizării. Respingerea agresiunii armate trebuie să fie pornită imediat. De aceea, Preşedintele României decide asupra măsurilor necesare pe care le aduce totodată la cunoştinţa Parlamentului, printr-un mesaj; dacă acesta nu este în sesiune ordinară, el se convoacă de drept în sesiune extraordinară de Preşedinţii Camerelor, în cel mult 24 de ore. în ambele situaţii, Preşedintele României emite un decret contrasemnat de primul-ministru, potrivit art. 100 alin. (2). Primordialitatea Parlamentului se vădeşte, deci, în exercitarea de către Preşedintele României a atribuţiilor sale în domeniul apărării. Ea este cu atât mai evidentă în caz de mobilizare sau de război, când Parlamentul se convoacă de drept în 24 de ore de la declararea lor şi îşi continuă activitatea cât timp existenţa acestei stări nu a încetat.

"Alin. (4) al art. 92 a fost introdus prin art. I, pct. 49 din Legea nr. 429/2003.

150

Constantinescu

r

Capitolul II. Preşedintele României

Art. 93

Măsuri excepţionale

Art. 93-94

(1) " Preşedintele României instituie, potrivit legii, starea de asediu sau starea de urgenţă în întreaga ţară ori în unele unităţi administrativ-teritoriale şi solicită Parlamentului încuviinţarea măsurii adoptate, în cel mult 5 zile de la luarea acesteia. (2) Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă de drept în cel mult 48 de ore de la instituirea stării de asediu sau a stării de urgenţă şi funcţionează pe toată durata acestora.

Comentariu Starea de asediu se referă la acţiuni de natură politică, iar starea de urgenţă la acţiuni de altă natură, care creează, însă, o stare de pericol deosebit. De aceea, instituirea acestei stări se face de Preşedintele României, în condiţiile legii, fie în întreaga ţară, fie - după cum a prevăzut Legea de revizuire a Constituţiei - în unele unităţi administrativ-teritoriale. Măsura aprobată de Preşedintele României trebuie supusă încuviinţării Parlamentului în cel mult 5 zile de când a fost luată. Ca şi în cazul anterior, de la art. 92 alin. (4), privitor la mobilizare şi război, Parlamentul este convocat de drept pe toată durata de existenţă a măsurii excepţionale, spre a putea exercita un control permanent asupra modului de realizare a măsurilor încuviinţate.

Art. 94 Alte atribuţii

Preşedintele României îndeplineşte şi următoarele atribuţii: a) conferă decoraţii şi titluri de onoare; b) acordă gradele de mareşal, de general şi de amiral; c) numeşte în funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege; d) acordă graţierea individuală.

"Alin. (1) al art. 93 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 50 din Legea nr. 429/2003. Constantinescu

151

Art. 95

Titlul III. Autorităţile publice

Comentariu în afara atribuţiile la care ne-am referit, Preşedintele României îndeplineşte şi alte atribuţii, prevăzute de lege, din care cele menţionate de lit. a), b), şi d) dacă sunt contrasemnate de primul-ministru, potrivit art. 101 alin. (2).

Art. 95 Suspendarea din funcţie

(1) în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale. Preşedintele poate da Parlamentului explicaţii cu privire la faptele ce i se impută. (2) Propunerea de suspendare din funcţie poate fi iniţiată de cel puţin o treime din numărul deputaţilor şi senatorilor şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţă Preşedintelui. (3) Dacă propunerea de suspendare din funcţie este aprobată, în cel mult 30 de zile se organizează un reff— Ferendu m pentru demiterea Preşedintelui

Comentariu Suspendarea din funcţie a Preşedintele României este o măsură adoptată de Camerele Parlamentului reunite în şedinţă comună, cu majoritatea absolută a voturilor şi după consultarea, pe calea unui aviz, a Curţii Constituţionale, pentru demiterea, prin referendum, a Preşedintelui. Propunerea de suspendare poate fi depusă de cel puţin o treime de parlamentari. Neîntârziat ea se aduce la cunoştinţa Preşedintelui, spre a se putea apăra. în ce priveşte referendumul care se organizează de Guvern în cel mult 30 de zile, justificarea acestei proceduri constă în aceea că, deoarece Preşedintele României a fost ales de întreg corpul electoral, în cadrul unei circumscripţii cuprinzând întreaga ţară, potrivit art. 81 alin. (1), el nu poate fi demis decât tot de corpul electoral astfel delimitat. 152

Constantinescu

Capitolul II. Preşedintele României

Art. 96 "

Punerea sub acuzare

Art. 96

(1) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, cu votul a cel puţin două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor, pot hotărî punerea sub acuzare a Preşedintele României pentru înaltă trădare. (2) Propunerea de punere sub acuzare poate fi iniţiată de majoritatea deputaţilor şi senatorilor şi se aduce, neîntârziat, la cunoştinţă Preşedintelui României pentru a putea da explicaţii cu privire la faptele ce i se impută. (3) De la data punerii sub acuzare şi până la data demiterii Preşedintele este suspendat de drept. (4) Competenţa de judecată aparţine înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţiei. Preşedintele este demis de drept la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare.

Comentariu Punerea sub acuzare are semnificaţia ridicării imunităţii prezidenţiale, prevăzute de art. 84 alin. (2), în domeniul penal. Ţinând seama de înalta magistratură pe care o exercită cel acuzat, Preşedintele României poate să fie pus sub acuzare numai cu votul a două treimi din parlamentarii celor două Camere ale Parlamentului. Pe data punerii sub acuzare, Preşedintele României este suspendat din funcţie. în ce priveşte competenţa de judecată, aceasta aparţine înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Acuzarea poate fi numai pentru „înaltă trădare", care, tradiţional, în constituţiile democratice, se exprimă prin acesta sintagmă. Astfel Parlamentul nu îndeplineşte o funcţie jurisdicţională, iar înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va putea stabili calificarea juridică în funcţie de infracţiunile cele mai grave prevăzute de Codul penal. De drept, hotărârea de condamnare are ca efect demiterea Preşedintelui. Este singurul caz în care Preşedintele României, deşi ales de corpul electoral, este demis de autoritatea supremă a jurisdicţiilor naţionale, deci de puterea judecătorească. "Art. 96 a fost introdus prin art. I, pct. 51 din Legea nr. 429/2003.

Constantinescu

153

Art. 97-98 Art. 97 Vacanţa funcţiei

Titlul III. Autorităţile publice

(1) Vacanţa funcţiei de Preşedinte al României intervine în caz de demisie, de demitere din funcţie, de imposibilitate definitivă a exercitării atribuţiilor sau de deces. (2) în termen de 3 luni de la data la care a intervenit vacanţa funcţiei de Preşedinte al României, Guvernul va organiza alegeri pentru un nou Preşedinte.

Comentariu Vacanţa funcţiei are semnificaţia că Preşedintele, deşi nu este demis, nu-şi poate exercita atribuţiile. De aceea se declanşează interimatul, potrivit prevederilor art. 98. Acesta însă, prin natura lui, nu poate fi decât provizoriu, întrucât preşedintele interimar nu se bucură de legitimitatea celui ales. De aceea, Guvernul trebuie să organizeze scrutinul pentru alegerea noului Preşedinte, în maximum 3 luni de la data interimatului.

Art. 98

Interimatul funcţiei ^

(1) Dacă funcţia de Preşedinte devine vacantă ori dacă Preşedintele este suspendat din funcţie sau dacă se află în imposibilitate temporară de a-şi exercita atribuţiile, interimatul se asigură, în ordine, de preşedintele Senatului sau de preşedintele Camerei Deputaţilor. (2) Atribuţiile prevăzute la articolele 88-90 nu pot fi exercitate pe durata interimatului funcţiei prezidenţiale.

Comentariu în cazul în care Preşedintele României este suspendat din funcţie sau se află în imposibilitatea temporară de a-şi exercita atribuţiile, îndeplinirea atribuţiilor sale se asigură, în primul rând, de preşedintele Senatului şi, apoi, de cel al Camerei Deputaţilor, în calitate de preşedinţi interimari. 154

Constantinescu

Capitolul II. Preşedintele României

Art. 99-100

Potrivit art. 146 lit. g), existenţa împrejurărilor care justifică interimatul se constată de Curtea Constituţională. Neavând o legitimitate populară, preşedintele interimar nu exercită toate atribuţiile funcţiei prezidenţiale, ci doar sesizarea Parlamentului cu mesaje, dizolvarea acestuia şi consultarea poporului prin referendum.

Art. 99

Răspunderea preşedintelui interimar

Dacă persoana care asigură interimatul funcţiei de Preşedinte al României săvârşeşte fapte grave, prin care se încalcă prevederile Constituţiei, se aplică articolul 95 şi articolul 98.

Comentariu Preşedintele interimar, în cazul săvârşirii unor fapte grave de încălcare a Constituţiei, poate fi suspendat din funcţie, potrivit art. 95 alin. (1), sau pus sub acuzare, potrivit art. 96.

Art. 100 Actele Preşedintelui

(1) în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României emite decrete care se publică în Monitorul Oficial al României. Nepubiicarea atrage inexistenţa decretului. (2) Decretele emise de Preşedintele României în exercitarea atribuţiilor sale prevăzute în articolul 91 alineatul (1) şi (2), articolul 92 alineatul (2) şi (3), articolul 93 alineatul (1) şi articolul 94 literele a), b) şi d) se contrasemnează de primul-ministru.

Comentariu Decretele emise de Preşedintele României în exercitarea atribuţiilor 1 sale se publică în Monitorul Oficial, Partea I, sub sancţiunea inexistenţei lor, în sens juridic. Constantinescu

155

Art. 101-102

Titlul III. Autorităţile publice

Pentru decretele contrasemnate de primul-ministru, la care ne-am referit anterior, răspunderea politică în faţa Parlamentului aparţine Guvernului. Este consecinţa faptului că Preşedintele României nu răspunde politic în faţa Parlamentului, având o legitimitate populară ce rezultă din alegerea sa de corpul electoral. O altă concluzie este că decretele ce nu sunt supuse procedurii de contrasemnare se emit de Preşedintele României exclusiv în temeiul atribuţiilor conferite, bineînţeles cu excepţia acelora care Preşedintele României, dacă acceptă propunerea făcută, este ţinut să o respecte, cum ar fi numirea Guvernului, potrivit art. 85 alin. (1), sau a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, potrivit art. 134 alin. (1).

Art. 101

Indemnizaţia şi celelalte drepturi

Indemnizaţia şi celelalte drepturi ale Preşedintelui României se stabilesc prin lege.

Comentariu Preşedintele României, prin comportamentul său, este un simbol şi un exemplu pentru cetăţeni. De aceea, prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constituţiei, s-a prevăzut că indemnizaţia şi celelalte drepturi ce i se cuvin se stabilesc prin lege, asigurându-se astfel şi transparenţa lor.

Capitolul III Guvernul Art. 102 Rolul şi structura

156

(l) Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 102

(2) în îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate. (3) Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică. Comentariu I. Regimul semiparlamentar. Textul reglementează raţiunea de a fi a Guvernului ca instituţie publică, mai precis ca instituţie cardinală a executivului, implicit a administraţiei publice, text care n-a suferit modificări prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003. De altfel, din întregul capitol consacrat Guvernului (art. 101-109 în versiunea din 1991 a Constituţiei) prin Legea de revizuire au suferit modificări doar fostul art. 106 (în prezent, art. 107), şi acestea de ordin tehnic - legislativ (o mai bună redactare şi corectare a textelor). Capitolul consacrat Guvernului nu a suferit, aşadar, modificări, în 2003, de natură conceptuală, de drept substanţial, de filozofie a reglementării. De aici, rezultă că Legea de revizuire a Constituţiei, implicit, întăreşte ideea legiuitorului constituant din 1991 de a stabili pentru Guvern un rol primordial în sfera Executivului şi, pe cale de consecinţă, în viaţa politică a ţării. Nici capitolul consacrat Preşedintelui României, ca, de altfel, nici cel consacrat Parlamentului nu au suferit modificări care să marcheze o schimbare de fond, de esenţă a rolului Preşedintelui României, respectiv a Guvernului în sfera Executivului. Legea de revizuire a Constituţiei întăreşte soluţia unui Executiv bicefal, cu un Preşedinte al României implicat direct în guvernare, doar în câteva domenii de activitate (politică externă, apărarea ţării şi ordinea publică) şi cu un Guvern care apare ca fiind autoritatea esenţială de natură politică a Executivului. Oricât ar părea de paradoxal, dar atât în baza Constituţiei din 1991, cât şi a celei revizuite din 2003, „Patronul" executivului în România este Guvernul şi nu Preşedintele Republicii, ca în Franţa, de exemplu. Tocmai din acest motiv, chiar în primul comentariu al Constituţiei României din 1991, Florin Vasilescu menţiona că regimul politic consacrat de această Constituţie este un regim de esenţă parlamentară, chiar dacă Preşedintele României, adică al Republicii, este ales în mod direct. Mai precis, un regim „semiprezidehţial atenuat sau parlamentarizat", cum s-a exprimat autorul citat şi nu numai la locul citat. Iorgovan

157

Art. 102

Titlul HI. Autorităţile publice

După părerea noastră, la fel de bine putem să folosim şi sintagma regim semiparlamentar, care se utilizează în doctrina juridică şi care ni se pare mai potrivită în raport cu realităţile constituţionale din România. II. Semnificaţia şi implicaţiile alin. (1). Una din cele mai delicate probleme pe care au avut-o de rezolvat legiuitorii constituanţi a fost tocmai reglementarea rolului constituţional al Guvernului. în puţine cuvinte trebuie sintetizat ceea ce este aproape imposibil de formulat succint, ştiut fiind că, peste tot, guvernele se confruntă cu probleme economice (scăderea inflaţiei, creşterea investiţiilor şi a locurilor de muncă etc), cu cele care ţin de siguranţa naţională şi ordinea publică, cu diverse chestiuni ce ţin de servicii publice naţionale, (sănătate, învăţământ, cultură etc.) până la problemele relaţiilor ţării respective cu alte state. în lumea pe care o trăim, Guvernul - ca realitate politico-juridică - apare ca un fel de paratrăsnet naţional, orice cetăţean în orice colţ al planetei are câte ceva de reproşat Guvernului, care este de vină şi pentru că el nu are bani suficienţi şi pentru faptul că i-a fost concediat un membru al familiei de un patron care a înţeles să reducă activitatea ş.a.m.d. Nu întâmplător, raportându-ne la Constituţiile ţărilor membre în UE, întâlnim situaţii în care nu există o reglementare expresă a rolului Guvernului, acesta se deduce din coroborarea mai multor articole (de exemplu coroborarea art. 94 cu 95 din Constituţia Italiei sau coroborarea art. 64 cu 65 din Constituţia Germaniei). Constituţiile ţărilor membre în UE, care conţin dispoziţii exprese cu privire la rolul Guvernului, la rândul lor, sunt nuanţate, unele reglementează trei categorii de sarcini: politice, legislative şi administrative (de exemplu art. 97 din Constituţia Spaniei, art. 185 din Constituţia Portugaliei), altele se opresc numai la două categorii de sarcini, politice şi administrative, ca altele să reţină fie un rol exclusiv politic (de exemplu art. 45 alin. 3 din Constituţia Olandei sau art. 82 din Constituţia Greciei), fie un rol exclusiv administrativ (de exemplu Austria, Norvegia). Cât priveşte rolul politic al Guvernului în ţările UE, întâlnim două mari situaţii: a) Guvernul stabileşte exclusiv liniile politicii naţiunii pe plan intern şi extern, iar execuţia acestei politici este supusă controlului parlamentar (de exemplu Franţa, Grecia, Germania etc.) şi b) Guvernul conduce chiar politica generală a ţării, în limitele stabilite de Parlament (de 158

Iorgovan

r

Art. 102

Capitolul III. Guvernul

exemplu Finlanda, Portugalia, Spania etc.) sau, după caz, de Şeful Statului (de exemplu Norvegia). Legiuitorul constituant român s-a apropiat mai mult de cea de-a doua soluţie, fără a se îndepărta categoric de prima soluţie, a rolului esenţial al Guvernului în stabilirea liniilor politicii interne şi externe ale ţării. într-o primă fază, în procesul de elaborare a Constituţiei, s-a folosit, în alin. (1) al art. 102 la care ne referim, sintagma „aprobat de Parlament", care ar fi sugerat ideea de însuşire a programului de guvernare de către Parlament, cu riscul transformării Parlamentului în „copărtaş" al guvernării, ceea ce îl punea în imposibilitatea de a mai iniţia o moţiune de cenzură, în ipoteza unei guvernări ineficiente. Sintagma „acceptat de Parlament", care a devenit text de Constituţie, prin folosirea verbului „a accepta" scoate în evidenţă, fără echivoc, faptul că programul de guvernare este şi rămâne al Primului-ministru şi al restului echipei guvernamentale, votul Parlamentului însemnând doar faptul juridic care legitimează respectivul program ca program oficial al Guvernului României în funcţiune. Formularea „exercită conducerea generală a administraţiei publice" din finalul alin. (1) al art. 102 a fost necesară pentru a pune în consonanţă acest text din Constituţie cu principiile consacrate în art. 1. Este de la sine înţeles că într-un stat unitar nu poate fi vorba decât despre un singur Guvern, care se află, astfel, în vârful tuturor structurilor administraţiei publice (ministere, agenţii, departamente etc). Verbul „a conduce" nu a fost ales întâmplător, ci tocmai pentru a sublinia că nici o structură a administraţiei publice, fie aceasta centrală sau locală, numită sau aleasă de cetăţeni, nu se poate sustrage „veghei" guvernamentale. Desigur, formele juridice prin care Guvernul realizează „conducerea generală" a unor structuri administrative sau a altora, diferă după cum este vorba despre structuri subordonate Guvernului, despre structuri centrale autonome, înfiinţate prin lege sau despre structuri alese, care înfăptuiesc autonomia locală. Pentru a înţelege relaţia Guvern administraţia publică locală, textul la care ne referim trebuie coroborat şi cu art. 123 referitor la Prefect.

9

lo

11

j2

13

III. Semnificaţia şi implicaţiile alin. (2). Prin alin. (2) al art. 102 se 14 stabileşte principiul de funcţionare a Guvernului, ca instituţie cardinală a Iorgovan

159

Art. 102

Titlul III. Autorităţile publice

puterii executive. Lupta pentru putere într-o societate democratică înseamnă, în definitiv, lupta politică dintre partide şi formaţiuni (alianţe) politice pentru dobândirea statutului de echipă politică cu legitimitatea de a guverna, iar guvernarea presupune desemnarea miniştrilor şi a celorlalţi conducători de organe centrale de specialitate ale administraţiei publice subordonate Guvernului. Aceste operaţiuni juridice, care au în centrul lor învestitura Guvernului, nu reprezintă un scop în sine, ele vizează buna funcţionare a ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate, adică a serviciilor publice de interes naţional, dirijate de membrii Guvernului, iar buna funcţionare a acestor servicii nu este de conceput, în spiritul valorilor supreme şi garantate prevăzute de art. 1 alin. (3) din Constituţie, decât prin „cooptarea" la actul de guvernare şi de administrare a ţării a organismelor societăţii civile interesate, în primul rând a organizaţiilor sindicale, apoi a organizaţiilor patronale, a diferitelor organizaţii profesionale, a fundaţiilor şi asociaţiilor organizate ca persoane de drept privat fără scop patrimonial, a diferitelor grupuri de presiune, inclusiv a mijloacelor de informare în masă, în general. 15

IV. Regimul constituţional şi legal al structurii Guvernului. Alineatul (3) al art. 102 are ca obiect de reglementare structura Guvernului. Din modul în care este redactat textul rezultă fără dubii că legiuitorul constituant din 1990-1991 a urmărit să consacre pentru România formula unui Guvern cu o structură simplă, fără ierarhii şi praguri interioare. La data intrării în vigoare a Constituţiei din 1991 era în vigoare Legea de organizare a Guvernului din 1990, care între funcţia de prim-ministru şi funcţia de ministru mai cuprindea şi funcţia de „ministru de stat". 16 De altfel, primele guverne după Revoluţia din Decembrie 1989 au fost constituite cu această structurare, după o inspiraţie occidentală, fiind de reţinut că guvernele constituite după alegerile parlamentare din 1992 şi 1996 au conţinut şi funcţia de „ministru de stat", dându-se prioritate dispoziţiilor legii, deşi era anterioară Constituţiei. 17 în legătură cu această aparentă nepotrivire, în literatura de specialitate, inclusiv de către autori ai acestei lucrări, s-a susţinut teza după care funcţia de „ministru de stat", de vreme ce nu este prevăzută expres de Constituţie, ar fi neconstituţională. S-a susţinut, în replică, de către reprezentanţi ai clasei politice, că sintagma din final „şi alţi membri stabiliţi 160

Iorgovan

f

Art. 102

Capitolul III. Guvernul

prin lege organică" admite şi ideea de membri ai Guvernului, care să aibă rolul de a coordona activitatea mai multor ministere. Nu se poate nega faptul că la această interpretare s-a ajuns atât din necesităţile practice ale concilierii pretenţiilor partidelor politice care au participat la alcătuirea echipelor guvernamentale, cât şi din nevoia unei structuri guvernamentale care să dea cât mai mare eficienţă actului de guvernare. După alegerile parlamentare din 2000, constituindu-se un Guvern monocolor, iar prim-ministru ajungând chiar preşedintele partidului care constituia Guvernul, nu s-a mai simţit nevoia unor miniştri de stat, fiind redactată, în consecinţă, şi noua lege de organizare şi funcţionare a Guvernului. Astfel, Legea nr. 90/2001 de organizare şi funcţionare a Guvernului României şi a ministerelor, în art. 3 conţinea următoarea redactare: „(1) Guvernul este alcătuit din primul-ministru şi miniştri. (2) Din Guvern pot face parte şi miniştri cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru, prevăzuţi în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere". Rezultă clar că legea organică a Guvernului din 2001, iniţiată de echipa guvernamentală formată după alegerile parlamentare din 2000, renunţa la funcţia de ministru de stat, iar funcţia de ministru o nuanţa, vorbind despre miniştri ca titulari de ministere (miniştrii tradiţionali), precum şi despre miniştri delegaţi, cu însărcinări pe anumite probleme. Exigenţele finalizării negocierilor cu Uniunea Europeană pe fondul unui an electoral au determinat modificarea Legii nr. 90/2001 la începutul anului 2004 şi reintroducerea funcţiei de ministru de stat, prin Legea nr. 23/2004 ". Problema constituţionalităţii funcţiei de ministru de stat, implicit a textelor legale care o consacră, a fost tranşată de Curtea Constituţională prin deciziile nr. 88/2004 şi nr. 89/20042>. Legea nr. 23/2004 de modificare şi completare a Legii nr. 90/2001, a fost atacată, înainte de promulgare, la Curtea Constituţională, de un grup de deputaţi, între altele, şi pentru faptul că reintroduce funcţia de ministru de stat. Curtea Constituţională, respingând excepţia de neconstituţio"Publicată în M. Of. nr. 187/3.03.2004. Publicate în M. Of. nr. 226/15.03.2004.

21

Iorgovan

161

18

19

20

21

22

23

A r t 103 învestitura

(1) Preşedintele României desemnează un candidat pentru funcţia de prim-ministru, în urma consultării partidului care are majoritatea absolută în Parlament ori, dacă nu există o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate în Parlament. (2) Candidatul pentru funcţia de prim-ministru va cere, în termen de 10 zile de la desemnare, votul de încredere al Parlamentului asupra programului şi a întregii liste a Guvernului. (3) Programul şi lista Guvernului se dezbat de Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună. Parlamentul acordă încredere Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor.

162

Iorgovan

operaţiunea de numire de către Preşedintele nou ales, cu avizul Senatului, a Secretarului de stat şi a celorlalţi miniştri. Aşa se explică de ce atât în limbajul academic, cât şi în limbajul curent s-a încetăţenit expresia .Administraţia S.U.A.", identificată prin numele preşedintelui în funcţiune (în prezent „Administraţia Bush"), în loc de expresia „Guvernul S.U.A.", specifică ţărilor cu regim parlamentar sau semiparlamentar, cum este şi cazul României. II. Drept comparat. Modalităţile de constituire a guvernelor în ţările UE sunt relativ diferite, efect firesc al diferenţei dintre regimurile politice reglementate de o constituţie sau alta, dar şi al anumitor particularităţi (de exemplu în cazul statelor federative are loc şi procesul de învestitură a echipelor guvernamentale la nivelul statelor care formează federaţia, proces care a influenţat procedura de învestitură a guvernului federal), respectiv al anumitor tradiţii, legate de percepţia populară asupra rolului Şefului de Stat sau al Parlamentului. Ca o notă generală se poate spune că accentul în Constituţiile ţărilor membre în UE se pune pe persoana primului-ministru (a cancelarului în cazul R.F.G. şi Austriei), implicit pe programul politic pe care acesta îl Iorgovan

163

Art. 103

Titlul III. Autorităţile publice

nalitate sub toate aspectele, a confirmat caracterul constituţional al practicii care s-a creat în constituirea Guvernelor, în baza Constituţiei din 1991, chiar dacă redactorii textului constituţional au urmărit ca în structura guvernelor să nu mai apară funcţii echivalente cu cea de „vicepremier". De la decizia Curţii Constituţionale mai sus citată, discuţia pe problema constituţionalităţii funcţiei de „ministru de stat" a intrat în istorie. Edificator este următorul pasaj din considerentele deciziei nr. 88/2004 a Curţii Constituţionale: „Curtea consideră că legiuitorul constituant a reglementat modul de alcătuire a Guvernului într-o manieră suplă, care permite acestei autorităţi publice ca, în scopul realizării programului său de guvernare aprobat prin acordarea votului de încredere de către Parlament [art. 102 alin. (1) din Constituţie], să propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze. Este evident că legiuitorul constituant nu a reglementat într-o manieră rigidă modul de alcătuire a Guvernului prin nominalizarea tuturor ministerelor (...). Aşa fiind, se impune concluzia că noţiunea de «miniştri» ca, de altfel, şi cea de «membri ai Guvernului» sunt utilizate în sens generic şi permit, aşadar, includerea în sfera lor şi a funcţiei de «ministru de stat», «ministru delegat cu însărcinări speciale pe lângă primul-ministru», «ministru fără portofoliu»".

Capitolul III. Guvernul

Art. 103

Comentariu I. Noţiune. Prin învestitura Guvernului înţelegem complexul de fapte juridice, cu procedurile corespunzătoare prevăzute de Constituţie, care definesc legalitatea şi fundamentează legitimitatea instalării la „cârma ţării" a unei echipe guvernamentale. într-un stat de drept, într-o adevărată democraţie constituţională formarea unei echipe guvernamentale are la bază votul popular, expresie a suveranităţii naţionale, principiu consacrat expres în mai toate constituţiile ţărilor membre în UE (art. 1 alin. 2 din Constituţia Spaniei; art. 3 alin. 1 din Constituţia Franţei; art. 1 alin. 1 din Constituţia Portugaliei; art. 1 alin. 2 din Constituţia Suediei; art. 1 alin. 2 din Constituţia Italiei). Operaţiunile politico-juridice de formare a echipei guvernamentale se derulează, de regulă, după alegeri parlamentare generale. De la această regulă fac excepţie ţările cu regim prezidenţial (exemplu tipic S.U.A.) unde formarea „echipei guvernamentale" este legată de alegerile prezidenţiale şi nu de cele parlamentare. Problema formării „echipei guvernamentale" în regimul prezidenţial de tip nord-american - regim în care nu există funcţia de primministru şi nici Guvernul, ca autoritate publică distinctă - se reduce la

Art. 103

Titlul III. Autorităţile publice

propune şi nu pe echipa cu care primul-ministru doreşte să plece la drum. într-o formulare metaforică, interesează garanţiile care se pot da pentru calitatea arăturii şi nu culoarea cailor cu care se intenţionează a realiza arătura. Pe această filozofie în unele ţări nici nu mai este necesar votul de învestitură, liderul partidului care a obţinut majoritatea în Parlament devine prim-ministru, fiind formal juridic numit de Şeful Statului (exemplu tipic Anglia), iar dacă are loc un vot de învestitură, acesta vizează doar programul politic propus de primul-ministru desemnat (de exemplu R.F.G.). în Italia, Preşedintele Republicii numeşte Preşedintele Consiliului de Miniştri, iar la propunerea acestuia, pe miniştri (art. 92 alin. 2 din Constituţia Italiei), dar după numire Guvernul trebuie să obţină, în termen de 10 zile, încrederea fiecărei Camere a Parlamentului (art. 94 din Constituţia Italiei). Constituţia Greciei (art. 37 alin. 2) dă dreptul Preşedintelui Republicii să numească pe primul-ministru, iar la propunerea acestuia pe ceilalţi membri ai Guvernului şi pe secretarii de stat, dar stabileşte reguli foarte precise de urmat de către Preşedintele Republicii, după cum un partid dispune sau nu de majoritate parlamentară. Uzanţele constituţionale britanice, care au consacrat o monarhie parlamentară, au fost receptate, în esenţa lor, de către majoritatea constituţiilor ţărilor în sensul că este stabilit dreptul exclusiv al Regelui de a „numi şi revoca pe miniştri săi". Această formulă de învestitură se regăseşte, cu unele nuanţări, la ora actuală în: Belgia (art. 96 alin. 1 din Constituţie); Norvegia (art. 12 din Constituţie); Olanda (art. 43 din Constituţie) şi Danemarca (art. 14 din Constituţie). Constituţia Suediei, în schimb, se îndepărtează de „uzanţele britanice" consacrând o formulă de învestitură specifică unui regim parlamentar clasic, cu vot de încredere al Parlamentului, care poate fi şi tacit, la expirarea celor 4 zile, cu precizarea că primul-ministru este numit, după votul expres sau implicit al Parlamentului, de către Preşedintele acestuia, iar Constituţia Spaniei consacră o interesantă formulă de învestitură, cu mai multe etape prin implicarea atât a Regelui, cât şi a Parlamentului (art. 99 din Constituţie), formulă după care s-a inspirat şi legiuitorul constituant român din 1991. Dintre ţările UE care practică un regim politic semiparlamentar, denumit şi semiprezidenţial reţinem, cu titlu de exemplu, soluţia din art. 8 al Constituţiei Franţei - „Preşedintele Republicii numeşte primul-ministru. El pune capăt funcţiilor acestuia prin prezentarea de către primul-ministru 164

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 103

a demisiei Guvernului. La propunerea Primului-ministru, el numeşte pe ceilalţi membri ai Guvernului şi pune capăt funcţiilor lor". în realitate, Preşedintele Republicii este ţinut de „coloratura politică" a Adunării Naţionale, Camera cu rol politic în ecuaţia Parlamentului bicameral al Franţei. O formulă asemănătoare există şi în Austria, unde Consiliul National (Parlamentul), foarte interesant, poate reacţiona printr-un vot de neîncredere faţă de Guvern, în ansamblul său, sau numai faţă de anumiţi membri ai acestuia. III. Geneza reglementării. Formula de învestitură a Guvernului 9 consacrată de Constituţia României din 1991, text care nu s-a modificat prin Legea de revizuire din 2003, este inspirată de soluţia din Constituţia Spaniei (care, la rândul ei, reprezintă o sinteză, dar şi o dezvoltare a soluţiilor anterioare din Europa) şi pentru faptul că această soluţie a fost cea mai apropiată de cea consacrată prin „Constituţia provizorie", adoptată de Consiliul Provizoriu de Uniune Naţională, adică prin Decretul - Lege nr. 92/1990, pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României." Astfel, în art. 82 din acest decret-lege se menţiona că Preşedintele României „desemnează" ca prim-ministru pe reprezentantul partidului sau formaţiunii politice care a obţinut majoritatea mandatelor în Parlament, iar în cazul nerealizăni acestei majorităţi, Preşedintele desemnează pe un alt deputat sau senator, cu consultarea partidelor şi formaţiunilor politice reprezentate în Parlament. De asemenea, se menţiona obligaţia aprobării de către Adunarea Deputaţilor şi de către Senat a „componenţei Guvernului". Textele la care ne referim n-au ridicat probleme deosebite în operaţiunea de desemnare a Primului-ministru şi de învestitură a Guvernului după alegerile din 20 mai 1990, dar au devenit supărătoare, ca să ne exprimăm metaforic, când, în septembrie 1991, se proiecta o formulă guvernamentală de coaliţie, în jurul unui prim-ministru care nu era nici senator nici deputat. în orice caz, s-a interpretat foarte strict textul referitor la aprobarea de către Parlament a „componenţei Guvernului", în sensul că lista Guvernului care urma să fie aprobată de către fiecare Cameră a Parlamentului trebuia să includă şi pe primul-ministru. "Abrogat prin Legea nr. 69/1992 pentru alegerea Preşedintelui României, publicată în M. Of. nr. 164/16.07.1992.

Iorgovan

165

10

Art. 103

Titlul III. Autorităţile publice

11

După unele comentarii ale Constituţiei, art. 103 (fost art. 102 în versiunea din 1991) nu contribuie cu nimic la clarificarea problemei dacă primulministru trebuie sau nu inclus pe lista membrilor Guvernului, deoarece, în final, se dispune doar că „Programul şi lista Guvernului se dezbat în Camera Deputaţilor şi de Senat, în şedinţă comună. Parlamentul acordă încrederea Guvernului cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor". 12 în realitate, textul Constituţiei la care ne referim consacră foarte clar, în cele trei alineate, operaţiunile politico-juridice, în sens de fapte juridice prevăzute de Constituţie, care trebuie parcurse pentru realizarea „contractului de guvernare" între echipa Primului-ministru desemnat, pe de o parte, şi majoritatea parlamentară, pe de altă parte, cu precizările făcute la articolul anterior. 13 Din interpretarea logică a celor trei alineate ale art. 103 rezultă fără putinţă de tăgadă că procedura de învestitură, în sensul de operaţiuni care au efecte juridice şi dau naştere la drepturi subiective, cuprinde trei faze: a) desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru de către Preşedintele României; b) obligaţia candidatului la funcţia de prim-ministru de a redacta programul de guvernare şi de a întocmi lista Guvernului, în termen de 10 zile de la desemnare; c) obligaţia Parlamentului, în şedinţa comună a celor două Camere, de a dezbate programul de guvernare şi lista membrilor Guvernului, listă care, logic, trebuie să înceapă cu cel care a fost desemnat de Preşedintele României drept candidat pentru funcţia de prim-ministru. 14

IV. Regimul juridic. Cât priveşte fondul regimului juridic al desemnării Guvernului, este de reţinut ideea etapelor la care a achiesat şi legiuitorul constituant din 1991. Astfel, prima etapă vizează implicarea Preşedintelui României, care apare ca fiind singura autoritate publică, competentă să desemneze, desigur, atunci când Constituţia permite, un candidat pentru funcţia de prim-ministru. Decizia Preşedintelui României este legată de configuraţia politică a Parlamentului, în ipoteza în care un partid deţine majoritatea absolută în Parlament, Preşedintele are obligaţia constituţională de a consulta acest partid şi numai după această consultare poate să nominalizeze candidatul la funcţia de prim-ministru; în ipoteza în care nu există un asemenea partid, Preşedintele României trebuie să consulte toate partidele cu prezenţă parlamentară. Se subînţelege că în această din urmă situaţie, Preşedintele României caută soluţia care să 166

Iorgovan

Art. 103

Capitolul III. Guvernul

întrunească adeziunea mai multor partide, spre a se asigura majoritatea în Parlament nu numai pentru votul de învestitură, dar pentru realizarea programului legislativ, ca dimensiune a programului de guvernare. Este, aici, un examen politic foarte serios nu numai pentru Preşedintele României, ci pentru întreaga clasă politică a ţării, textul constituţional fiind redactat de aşa natură încât să permită cât mai multe formule pentru desemnarea candidatului la funcţia de prim-ministru, acesta putând fi liderul unui partid politic, un tehnocrat dintr-un partid, un tehnocrat din afara partidelor, un specialist care este şi deputat sau senator ori un specialist care nu este membru al Parlamentului. La acest text nu s-a ajuns uşor dacă avem ca punct de plecare art. 82 lit. a) din Decretul-lege nr. 92/1990, respectiv Tezele pentru elaborarea Proiectului de Constituţie care, pe de o parte, conţineau soluţia numirii Primului-ministru de către Preşedintele României, iar pe de altă parte, cereau Primului-ministru ca în termen de 5 zile de la numire să supună Adunării Deputaţilor componenţa şi programul Guvernului, solicitând votul de încredere al acesteia. Discuţiile din Adunarea Constituantă, îndeosebi cele din şedinţa din 23 aprilie 1991'' au fost de natură a limpezi lucrurile, în sensul accentuării rolului Parlamentului în procedura de învestitură a Guvernului, aspect la care vom reveni. Cronologic, însă, după desemnarea candidatului la funcţia de primministru urmează etapa întocmirii de către acesta a listei Guvernului şi, respectiv, a redactării programului de guvernare, etapă pentru care Constituţia a prevăzut un termen de 10 zile. Două probleme ridică acest text, prima este legată de limitele în care se proiectează structura şi componenţa Guvernului, iar a doua priveşte natura termenului de 10 zile. Mai exact, candidatul la funcţia de prim-ministru este legat de structura şi componenţa Guvernului în funcţiune sau poate cere învestitura şi asupra altei formule guvernamentale, dincolo de prevederile legii organice a Guvernului? Este în afară de orice îndoială că primul-ministru desemnat poate să ceară învestitura pentru formula guvernamentală pe care o consideră potrivită, rezultată din pertractările politice cu partidele care participă la guvernare sau, după caz, care susţin, numai în Parlament, guvernarea. A 11

M. Of., Partea II, nr. 12/25.04.1991.

Iorgovan

167

15

16

17

18

Art. 103

19

20

21

22

Titlul III. Autorităţile publice

interpreta altfel înseamnă a judeca contrar sensului învestiturii ca instituţie a dreptului public, drept care, se ştie, are rolul de a asigura armătura juridică pentru Jocurile" politice. Nu mai puţin, trebuie să interpretăm că după obţinerea învestiturii şi după numirea de către Preşedintele României, deci după preluarea mandatului, Guvernul are obligaţia de a înainta, în procedură de urgenţă, proiectul legii de modificare a legii sale organice, respectiv a celorlalte legi ale administraţiei ministeriale pentru a pune în consonanţă „structura şi componenţa Guvernului" cu legea, potrivit hotărârii Parlamentului de acordare a învestiturii. După cum se va arăta şi în comentariul de la art. 115, în baza Legii de revizuire a Constituţiei nu mai este de conceput ca modificarea Legii de organizare şi funcţionare a Guvernului să se facă prin ordonanţă de urgenţă. Pe cale de consecinţă logică, nu este de conceput ca restructurarea unui Guvern, în timpul mandatului, să se facă fără ca, în prealabil, Parlamentul să fi adoptat legea de modificare a legii sale organice, aşa cum s-a procedat la restructurarea din luna martie 2004. Din interpretarea sistematică a Constituţiei rezultă că numai în cazul învestiturii unui nou Guvern se poate admite constituirea şi funcţionarea acestuia, provizoriu, în structura negociată politic exclusiv în baza hotărârii Parlamentului, de acordare a votului de învestitură şi a decretului prezidenţial de numire, nu şi în cazul restructurării Guvernului în funcţiune. Se înţelege că, dacă într-un termen rezonabil, Guvernul nou învestit nu promovează proiectul legii de modificare a legii sale organice sau Parlamentul nu adoptă această lege, se poate pune problema constituţionalităţii funcţionării echipei guvernamentale, ceea ce ar putea implica şi competenţa Curţii Constituţionale, în baza art. 146 lit. e) din Constituţie, republicată. Cât priveşte termenul de 10 zile, trebuie să interpretăm că suntem în prezenţa unui termen de recomandare şi nu de decădere, cum s-a susţinut şi în comentariul din 1992, acest termen semnifică „limita de la care Preşedintele României poate retrage candidatului mandatul acordat spre a începe noi negocieri". Operaţiunea următoare o reprezintă acordarea votului de încredere, fapt ce se realizează în şedinţa comună a celor două Camere, spre deosebire de soluţia din Decretul-lege nr. 92/1990, care reglementa votul de încredere în şedinţe separate ale Camerelor şi, în plus, pentru fiecare membru în parte al Guvernului. Textul Constituţiei precizează, foarte clar, că votul de 168

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 103

încredere se dă asupra programului şi a „listei Guvernului", ceea ce înseamnă că parlamentarii ori acceptă lista propusă de candidatul la funcţia de prim-ministru ori o resping în întregime. Nimic nu opreşte, însă, ca lista să sufere modificări, urmare a dezbaterilor în Comisii sau în şedinţa în plen, dar până la vot. Acesta este şi sensul discutării programului în şedinţa comună a Camerelor, respectiv a audierilor de către comisiile de specialitate ale Camerelor a celor propuşi pentru viitorul Guvern. V. Practica parlamentară. După alegerile parlamentare şi prezidenţiale 2 3 din 1992 s-a impus soluţia acordării votului de învestitură prin adoptarea unei hotărâri a celor două Camere, care cuprinde în Anexa 1, lista Guvernului, iar în Anexa 2, programul de guvernare. Se înţelege că lista Guvernului este legată şi de o anumită structură a acestuia, respectiv de o anumită compoziţie politică, la care s-a convenit în discuţiile anterioare dintre partide politice şi, desigur, în discuţiile cu Preşedintele României. Tocmai de aceea prin Legea de revizuire a Constituţiei, cum s-a arătat la art. 85, s-a prevăzut necesitatea unui nou vot de învestitură dacă, în timpul mandatului Guvernului, se modifică structura sau compoziţia politică acceptate la învestitură. Aceste modificări vin să întărească regimul parlamentar, scoţând în evidenţă rolul decisiv al votului Parlamentului în procedura de învestitură a Guvernului, de unde şi explicaţia logică, a răspunderii politice a Guvernului numai în faţa Parlamentului, consacrată de art. 109. Adoptarea hotărârii comune a celor două Camere cu privire la 24 programul de guvernare şi lista Guvernului are semnificaţia faptului juridic care dă naştere „raportului juridic de guvernare", marchează încheierea „contractului de guvernare", cum se exprimă unii autori, între Parlament, pe de o parte, şi echipa guvernamentală, pe de altă parte. Din această perspectivă, ultima etapă a procedurii de învestitură, 25 anume numirea Guvernului de către Preşedintele României, ne apare ca un act pur protocolar, fără consecinţe juridice în ceea ce priveşte raporturile dintre Preşedintele României, pe de o parte şi Guvern, pe de altă parte.

Iorgovan

169

Art. 104

Art. 104

Jurământul de credinţă

Titlul III. Autorităţile publice

(1) Primul-ministru, miniştrii şi ceilalţi membri ai Guvernului vor depune individual, în faţa Preşedintelui României, jurământul de la articolul 82. (2) Guvernul în întregul său şi fiecare membru în parte îşi exercită mandatul, începând de la data depunerii jurământului.

Comentariu I. Geneza textului. Suntem în prezenţa unui text „inofensiv", care nu a fost vizat de Legea de revizuire a Constituţiei, dar nu trebuie înţeles că impunerea acestui text în Constituţia României s-a realizat fără discuţii şi amendamente. în primul rând, ab originem, este de reţinut că în Tezele pentru elaborarea Proiectului de Constituţie a României se prevedea un text distinct al jurământului pentru membrii Guvernului de cel care a fost prevăzut pentru Preşedintele României. Astfel, textul pentru jurământul Preşedintelui României era mai elaborat „Jur credinţă poporului român, idealurilor sale de libertate şi prosperitate. Jur să respect Constituţia şi legile ţării, să apăr democraţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, suveranitatea şi integritatea teritorială a României", în timp ce pentru membrii Guvernului se preconiza un text mai sintetic: „Jur să slujesc cu credinţă poporul român, să respect Constituţia şi legile ţării". în al doilea rând, este de reţinut că dintre cele trei amendamente formulate la teza cu privire la jurământul membrilor Guvernului, amendamentul care cerea ca membrii Guvernului să depună jurământul în faţa Parlamentului a întrunit 215 voturi pentru " fiindu-i necesare, spre a fi acceptat, încă vreo 40 de voturi. A fost, desigur, un vot sentimental, membrii Adunării Constituante erau foarte sensibili la amendamentele care vizau atribuţii ale „puterii legislative" în dauna „puterii executive", dar Comisia de redactare a Proiectului de Constituţie nu a susţinut amendamentul pentru considerente de logică a raporturilor dintre Preşedinte-Guvern şi Parlament. De vreme ce în ecuaţia învestiturii Guvernului, ultimul act juridic, anume numirea membrilor Guvernului s-a convenit că aparţine Preşedintelui României, ca Şef al statului, atunci »M. Of., Partea a Ii-a, nr. 13/1991.

170

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 105

firesc depunerea jurământului de credinţă faţă de statul român, fapt ce marchează data începerii mandatului, trebuie realizată tot în faţa Preşedintelui României. II. Semnificaţia reglementării. Stabilirea în Adunarea Constituantă a aceluiaşi jurământ pentru Preşedintele României şi pentru membrii Guvernului, dincolo de avantajele tehnico-juridice, oferă argumente şi pentru justificarea filozofiei executivului prin comparaţie cu legislativul şi puterea judecătorească. Constituţia României a conceput un executiv bicefal, cu doi şefi, Preşedintele României şi Guvernul, dar care desfăşoară, în esenţă, aceeaşi activitate statală, formând aceeaşi putere, puterea executivă. Ca atare, la identitate de activităţi se impune identitate de jurământ. De aici, apare, logic, ca membrii puterii legislative să aibă un jurământ specific, stabilit prin lege organică, cum cere art. 70 alin. (1) din Constituţie, iar magistraţii, de asemenea, să fie obligaţi să depună un jurământ corespunzător rolului acestora în înfăptuirea justiţiei, ca putere distinctă de legislativ şi executiv. Observăm că, potrivit textului constituţional la care ne referim, momentul începerii exerciţiului funcţiei de membru al Guvernului coincide cu depunerea jurământului specific celor doi şefi ai Executivului. Deci, începerea exercitării mandatului de membru al Guvernului este condiţionată de depunerea jurământului, rezultând, logic, că persoana care refuză să depună jurământul, deşi a făcut parte din lista votată de Parlament, nu dobândeşte învestitura legală de membru al Guvernului. Depunerea jurământului de către membrii noului Guvern pune capăt funcţionării Guvernului anterior, asigurându-se, astfel, continuitatea acţiunii guvernamentale.

Art. 105 Incompatibilităţi

(1) Funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator. De asemenea, ea este incompatibilă cu exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizaţiilor cu scop comercial. (2) Alte incompatibilităţi se stabilesc prin lege organică. Iorgovan

171

Art. 105

Titlul III. Autorităţile publice

Comentariu I. Fundamente. Problema incompatibilităţilor ne apare ca o dimensiune a rezonabilităţii şi credibilităţii care trebuie să caracterizeze exerciţiul unei funcţii publice într-o societate democratică, într-un stat de drept. înainte de toate, ideea de incompatibilitate între o funcţie publică şi alta are ca fundament principiul separaţiei puterilor, consacrat expres prin Legea de revizuire a Constituţiei ca alin. (4) la art. 1. Cum s-ar putea vorbi despre o separaţie şi un echilibru al puterilor dacă una şi aceeaşi persoană ar putea fi, în acelaşi timp, judecător şi parlamentar, de exemplu? în al doilea rând, ideea de incompatibilitate are ca fundament principiul legalităţii în activitatea statală, principiu care se bazează pe două prezumţii în ceea ce priveşte actele oficiale, prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi prezumţia de veridicitate (actul conţine ceea ce în mod real s-a decis), dar ambele prezumţii pleacă de la premiza obiectivitătii celor care exercită funcţiile publice. Aceştia trebuie să exprime interesul public şi nu interese personale sau ale unor grupuri izolate. Tocmai pentru a se evita posibile situaţii de conflicte de interese pentru toate categoriile de funcţii publice, corespunzătoare clasicelor puteri, dar şi autorităţilor publice de menţinere a echilibrului (Avocatul Poporului, Curtea Constituţională), legiuitorul constituant a înţeles să prevadă şi incompatibilităţile specifice. II. Semnificaţie şi drept comparat. Textul la care ne referim nu a suferit modificări prin Legea de revizuire a Constituţiei, ceea ce nu înseamnă că nu a fost vizat în discuţiile dintre partidele politice sau din cadrul Comisiei de revizuire, reiterându-se, în esenţă, o problemă mult comentată în Adunarea Constituantă, anume compatibilitatea dintre funcţia de membru al Guvernului şi cea de deputat sau senator. Dincolo de simetria care trebuia realizată faţă de art. 71 alin. (2) din Constituţie, pe fond, soluţia compatibilităţii între calitatea de membru al Guvernului şi cea de parlamentar ne apare ca un argument al naturii regimului politic la care s-a oprit legiuitorul constituant român, anume de regim parlamentar în ceea ce priveşte raporturile dintre Guvern şi Parlament, fiind o soluţie specifică regimului parlamentar clasic, soluţie susţinută cu tărie de reprezentanţii Guvernului care au transmis mesajul acestuia în Adunarea Constituantă. Aşa, de pildă, ministrul justiţiei în funcţiune în şedinţa Adunării Constituante din 172

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 105

23 aprilie 1991 declara: „O a treia consecinţă asupra căreia am văzut că au fost discuţii în ziua de ieri, este aceea că membrii Guvernului pot fi şi parlamentari. Numai în republicile prezidenţiale această soluţie nu se prea întâlneşte, dar în republicile parlamentare, poziţia de membru al Guvernului şi de membru al Parlamentului este o soluţie care se întâlneşte în mod obişnuit şi nu este nici un obstacol ca să o adoptăm şi noi în cadrul Constituţiei'" fiind de menţionat că teza care conţinea această soluţie a fost aprobată de Adunarea Constituantă cu doar câteva voturi peste pragul minim (258), mai exact, s-au exprimat 261 voturi pentru, 6 voturi împotrivă şi 11 abţineri2. în adevăr, Constituţia Franţei care consacră un regim politic cu un ^ Preşedinte de Republică puternic, care prezidează şedinţele Guvernului şi semnează hotărârile acestuia menţionează, în art. 23, în mod expres incompatibilitatea dintre calitatea de membru al Guvernului şi cea de parlamentar. Dispoziţii similare se găsesc şi în Constituţia Austriei (art. 70 alin. 2) sau a Portugaliei (de exemplu art. 157), care reglementează regimuri politice apropiate de cel francez. în schimb, art. 98 alin. 3 din Constituţia Spaniei sau art. 65 din *• Constituţia Italiei permit „cumulul" între calitatea de membru al Guvernului şi cea de parlamentar, fiind vorba de Constituţii care reglementează un regim politic parlamentar, o monarhie parlamentară, respectiv o republică parlamentară. Exemplele pot continua, fiind de reţinut că în Germania, de pildă, una din Camerele Parlamentului Federal - Bundesrat-ul se compune tocmai din membrii guvernelor Landurilor, iar mulţi dintre aceştia fac parte şi din parlamentele Landurilor, nu în puţine situaţii deţinând şi funcţii de conducere în cadrul Parlamentului de Land, cum este şi cazul Landului Bavaria. III. Regimul constituţional. Cât priveşte sfera incompatibilităţilor, 7 legiuitorul constituant român s-a menţinut pe linia soluţiilor din dreptul comparat, nominalizând expres anumite incompatibilităţi în alin. (1) al art. 105, astfel ele devenind incompatibilităţi de ordin constituţional, în sensul că pot fi modificate doar prin revizuirea Constituţiei şi înserând în alin. (2) un text de trimitere la legea organică. Pentru comparaţie ne oprim "M. Of., Partea a Ii-a, nr. 13/26.04.1991. Idem.

2)

Iorgovan

173

Art. 105

8

9

10

11

12

Titlul III. Autorităţile publice

la textul din Constituţia Spaniei: „Membrii guvernului nu pot exercita alte funcţii reprezentative cu excepţia celor care sunt proprii mandatului de parlamentar, nu pot exercita nici o altă funcţie publică decât cele care decurg din însărcinările lor şi nici o activitate profesională sau comercială" [art. 98 alin. (3)]. în practica aplicării Constituţiei României au apărut discuţii şi interpretări cu privire la sintagma „funcţii publice de autoritate", punându-se problema de a şti dacă în sfera acestora intră funcţiile din consiliile de administraţie ale societăţilor comerciale, funcţiile de consilieri locali, funcţiile didactice, funcţiile de directori la edituri sau la diferite publicaţii, funcţiile de conducere ale unor fundaţii, calificate expres ca fiind de utilitate publică etc. în doctrina juridică s-a exprimat părerea în sensul că orice funcţie de conducere din administraţia publică este funcţie publică de autoritate, incompatibilă cu calitatea de membru al Guvernului, inclusiv funcţiile de conducere din învăţământ (rector, decan etc.) sau din sănătate (de exemplu director de spital). Fireşte, nu intră în această categorie funcţiile de execuţie din sfera diferitelor servicii publice, cum ar fi profesor universitar sau medic. De altfel, în mare parte aceste discuţii au rămas fără obiect deoarece Legea nr. 161/2003 '', conţine enumerări ample ce nu mai pot da naştere la echivoc. Legea ne apare, aşadar, nu numai ca o aplicare a alin. (2) al art. 105, textul de trimitere, dar şi ca o dezvoltare a alin. (1) din acelaşi articol. Mai este de menţionat, cum s-a reţinut şi în primul comentariu al Constituţiei din 1992, că prin alte texte ale Constituţiei sunt prevăzute excepţii de la alin. (1) al art. 105, la care ne referim, fiind vorba de cumulul de funcţii în perioada interimatului de cel mult 45 de zile, ipoteză prevăzută de art. 107, la care vom reveni. IV. Regimul legal. Concret,potrivit art. 84 alin. (1) din Legeanr. 161/2003, funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu: a) orice altă funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator ori a altor situaţii prevăzute de Constituţie; b) o funcţie de reprezentare profesională salarizată în cadrul organizaţiilor cu scop comercial; c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile comerciale, "Publicată în M. Of. nr. 279/21.04.2003. 174

Iorgovan

^

Capitolul III. Guvernul

Art. 106

inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, precum şi la instituţiile publice; d) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor sau asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la lit. c); e) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor comerciale prevăzute la lit. c); f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale; g) calitatea de comerciant persoană fizică; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii prevăzute în acordurile şi convenţiile la care România este parte. Legea îngăduie, totuşi, ca în mod excepţional Guvernul să poată 13 aproba participarea unor membri ai săi (ceea ce înseamnă că şi a Primuluiministru) ca reprezentanţi ai statului în adunarea generală a acţionarilor ori ca membri în consiliul de administraţie al regiilor autonome, companiilor sau societăţilor naţionale, instituţiilor publice ori al societăţilor comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare şi cele financiare, de interes strategic sau în cazul în care un interes public impune aceasta [alin. (3)]. Este un text care a stârnit proteste vehemente ale opoziţiei 14 parlamentare, dar distinct de acestea, textul poate ridica şi probleme de constituţionalitate. Se pare că disputa teoretică evocată mai sus nu se va stinge cu desăvârşire, aceasta şi dacă se au în vedere prevederile alin. (4) al art. 84 din Legea nr. 161/2003, care îngăduie membrilor Guvernului „să exercite funcţii (deci şi de conducere) sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice".

Art. 106 încetarea funcţiei de membru al Guvernului

Funcţia de membru al Guvernului încetează în urma demisiei, a revocării, a pierderii drepturilor electorale, a stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege.

Iorgovan

175

Art.

106

Titlul III. Autorităţile publice

Comentariu I. Definiţii şi clasificări. Textul are ca obiect ipotezele în care o persoană îşi poate pierde calitatea de membru al Guvernului, dar motivele pentru care devine incidenţă o ipoteză sau alta pot fi sau nu imputabile persoanei în cauză, de aceea se impun câteva precizări şi nuanţări de la modalitate la modalitate. Astfel, demisia ca act de voinţă unilaterală poate să fie determinată de o situaţie imputabilă, de o stare de pericol creată în departamentul condus de respectivul membru al Guvernului, de o conduită incorectă a acestuia dezvăluită opiniei publice etc. Aici vorbim fie despre o demisie de onoare sau asumată, fie despre o demisie forţată sau provocată. Este posibil, însă, ca demisia să reprezinte şi o formă de protest, o formă de atenţionare a partidului, a opiniei publice asupra unor pericole, o modalitate de trezire la realitate, cum, la fel de bine, demisia poate să fie rezultatul unei înţelegeri politice, apărând ca o retragere tactică, mai ales înaintea campaniilor electorale. Am fi în prezenţa unei demisii deliberate. Se practică formula retragerii din Guvern, în anul electoral, a „pieselor grele" ale partidului aflat la guvernare pentru a se concentra asupra campaniei electorale, contribuind la un nou succes în alegeri al partidului în cauză. Nuanţele motivaţionale, fie că sunt declarate sau nu, în măsura în care ele sunt percepute ca atare de opinia publică, determină şi comportamentul politic al Primului-ministru, respectiv al Preşedintelui României. în primul rând, trebuie admis, de principiu, că dintr-o funcţie publică şi îndeosebi din funcţia de membru al Guvernului nu se poate pleca după bunul plac al celui în cauză, funcţia publică apare ca o servitute asumată pentru interesul public, Aşa se explică de ce demisia trebuie acceptată de autoritatea constituţională şi legală competentă. în al doilea rând, trebuie făcută cuvenita distincţie între demisia provocată şi demisia asumată sau cea deliberată; în primul caz, demisia se acceptă de îndată, în celelalte cazuri se poate solicita rămânerea pe post, fie şi o anumită perioadă de timp şi, desigur, în funcţie de situaţie, poate interveni şi refuzul acceptării demisiei. Nu există precizări în Constituţie sau în lege în sensul de mai sus, dar aceste concluzii se impun din spiritul principiilor care conturează democraţia noastră constituţională. Aici este vorba nu numai despre ştiinţa dreptului, ci şi despre arta guvernării, fireşte, cu folosirea ştiinţei dreptului. 176

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 106

Revocarea unui membru al Guvernului, cu excepţia Primului-ministru, este o atribuţie a Preşedintelui României condiţionată de existenţa unei propuneri din partea Primului-ministru, urmare a unei remanieri guvernamentale. Remanierea guvernamentală şi, implicit, revocarea unui membru al Guvernului pot fi determinate de situaţii obiective, de înţelegeri, de tactici şi strategii politice sau de cauze subiective, imputabile celui în cauză. Vom putea spune că în prima ipoteză suntem în prezenţa unei revocări ca soluţie de program politic (revocare politică), iar în ipoteza a doua suntem în prezenţa unei revocări cu semnificaţie de tragere la răspundere (revocare sancţionare). în termeni consacraţi în dreptul public, revocarea, ca sancţiune, mai poartă şi denumirea de destituire, termen, adevărat, neinclus în Constituţie, dar nimic nu opreşte să fie consacrat în lege, inclusiv în Legea răspunderii ministeriale. Suntem de părere că revocarea ca sancţiune poate să intervină atunci când împotriva unui membru al Guvernului una dintre Camere a adoptat o moţiune simplă, problemă la care vom reveni. II. Pierderea drepturilor electorale. Pierderea drepturilor electorale se referă atât la situaţiile prevăzute de art. 36 alin. (2), cât şi la cele prevăzute de art. 37 alin. (1), cu trimitere la art. 16 alin. (3) şi art. 40 alin. (3) din Constituţie. Este vorba de punerea sub interdicţie pentru debilitate sau alienare mintală, de pierderea drepturilor electorale urmare a unei condamnări prin hotărâre judecătorească definitivă, de pierderea cetăţeniei române ori de dobândirea calităţii de judecător al Curţii Constituţionale, de avocat al poporului, de magistrat, de membru activ al armatei, de poliţist sau de alt funcţionar care, potrivit legii organice, nu poate face parte din partide politice. Este greu de presupus ca un membru al Guvernului să ajungă în situaţia de a fi declarat debil sau alineat mintal şi pus sub interdicţie (deşi există precedentul din 1908 al lui Dimitrie Sturdza, care, fiind prim-ministru, s-a băgat sub masă la o şedinţă de Consiliu şi a început să ciupească de pantaloni membrii Cabinetului, ajungând pacientul neurologilor), dar este posibil ca un membru al Guvernului să fie condamnat şi la pedeapsa complementară a interzicerii drepturilor electorale, cum există un grad mare de probabilitate ca un membru al Guvernului, jurist de elită, să devină membru al Curţii Constituţionale etc. Iorgovan

177

Art. 106 10

Titlul III. Autorităţile publice

Nimic nu opreşte ca în cazul unui proces penal, fie şi din considerente de imagine să intervină revocarea din funcţie, înainte ca soluţia să rămână definitivă şi irevocabilă, mai ales că Preşedintele României poate dispune suspendarea acestuia din funcţie, potrivit art. 109 alin. (2) din Constituţie, imediat după ce „s-a cerut urmărirea penală".

11

III. Dubla cetăţenie. Din coroborarea art. 106, nemodificat prin Legea de revizuire, cu art. 16, care a fost modificat esenţial prin Legea de revizuire, reţinem că dubla cetăţenie nu mai constituie un motiv de pierdere a drepturilor electorale, dar a rămas condiţia domiciliului în ţară pentru ocuparea funcţiilor şi demnităţilor publice, inclusiv prin exercitarea drepturilor electorale. Prin urmare, dacă un membru al Guvernului, care are o dublă cetăţenie (fiind, se înţelege, şi cetăţean român) în timpul mandatului îşi stabileşte domiciliul în străinătate va intra sub incidenţa acestui motiv de pierdere a calităţii de membru al Guvernului. 22 în mod corespunzător, trebuie admis că o persoană cu dublă cetăţenie, fiind, însă, şi cetăţean român, nu poate dobândi calitatea de membru al Guvernului României dacă refuză să-şi stabilească domiciliul în ţară, condiţia domiciliului trebuind să fie îndeplinită la momentul includerii sale pe listă de către candidatul la funcţia de prim-ministru sau, după caz, în momentul înaintării, de primul-ministru, a propunerii de numire către Preşedintele României, în ipoteza remanierii guvernamentale. în caz contrar, suntem în prezenţa unui comportament neconstituţional, putându-se sesiza Curtea Constituţională, potrivit art. 146 lit. e). 13

IV. Alte ipoteze. Textul art. 106, la care ne referim, prevede şi posibilitatea ca prin lege să se stabilească şi alte cazuri în care încetează funcţia de membru al Guvernului, în afara celor la care ne-am referit, reglementate expres de Constituţie. O asemenea ipoteză o constituie legea responsabilităţii ministeriale, prevăzută de art. 109 alin. (3), cu referire specială la membrul Guvernului condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, dar nu sunt excluse dispoziţii de acest gen şi în alte acte normative, cum ar fi cele care au ca obiect declaraţia de avere şi controlul veridicităţii acesteia.

178

Iorgovan

Art. 107

Capitolul III. Guvernul

Art. 107

primul-ministru (1) Primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce le revin. De asemenea, prezintă Camerei Deputaţilor sau Senatului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. (2)" Preşedintele României nu îl poate revoca pe primul-ministru. (3) 2 ) Dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la articolul 106, cu excepţia revocării, sau este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern. Interimatul, pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor, încetează dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern. (4) Prevederile alineatului (3) se aplică în mod corespunzător şi celorlalţi membri ai Guvernului, la propunerea primului-ministru, pentru o perioadă de cel mult 45 de zile. Comentariu I. Fundamente. Aproape toate constituţiile care consacră un regim 1 politic parlamentar conţin o dispoziţie, adică un articol cel puţin, care se referă exclusiv la funcţia care simbolizează Guvernul, denumită primministru, Preşedinte de Guvern (Spania), Preşedinte al Consiliului sau Cancelar (de exemplu art. 65 din Constituţia R.F.G.; art. 21 din Constituţia Franţei; art. 95 din Constituţia Italiei; art. 98 alin. 2 din Constituţia Spaniei; art. 82 alin. 2 din Constituţia Greciei; art. 45 alin. 2 din Constituţia Olandei; art. 1 alin. 2, art. 6, art. 7 din Cap. III al Constituţiei Suediei etc). l'Alin. (2) al art. 107 a fost introdus prin art. I, pct. 52 din Legea nr. 429/2003. Alin. (3) al art. 107 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 52 din Legea nr. 429/2003.

Iorgovan

179

Art. 107

Titlul III. Autorităţile publice

Faţă de versiunea din 1991, art. 107 a suferit două modificări prin Legea de revizuire: s-a introdus un nou alineat, care a devenit alin. (2) şi s-a făcut o precizare la alin. (2), devenit alin. (3). Alineatul nou introdus reglementează expres ceea ce se deducea din coroborarea textelor Constituţiei. De vreme ce votul de învestitură aparţine Parlamentului, iar Guvernul răspunde politic exclusiv în faţa acestuia, se deducea că Preşedintele României nu-1 poate revoca pe primul-ministru şi că revocarea, ca modalitate de încetare a mandatului, viza exclusiv pe ceilalţi membri ai Guvernului. Cum, în mandatul din 1996-2000, Preşedintele României în funcţiune, din motive care nu au relevanţă în prezentul comentariu, a revocat pe primul-ministru, precedent foarte periculos pentru democraţia constituţională, în Comisia de revizuire a Constituţiei s-a convenit să se introducă în mod expres această interdicţie, pe de o parte, iar pe de altă parte, la alin. (2) [devenit alin. (3)] să se facă precizarea că revocarea de la articolul anterior nu-1 priveşte pe primul-ministru. Faţă de filozofia Constituţiei, adică a regimului parlamentar, pe care Legea de revizuire 1-a accentuat, „revocarea" Primului-ministru echivalează cu „revocarea" Guvernului, iar această operaţie juridică, denumită retragerea încrederii, se poate face numai de către Parlament, pe calea unei moţiuni de cenzură. II. Limitele coordonării. Cât priveşte soluţia din alin. (1), care n-a fost modificată, este de precizat că legiuitorul constituant român s-a menţinut pe linia soluţiilor din ţările cu tradiţii democratice din Europa occidentală, făcând cuvenitele precizări pentru a asigura coerenţa textelor constituţionale. Astfel, teza după care primul-ministru conduce activitatea Guvernului, fără a avea putere de injoncţiune, este prezentă, între altele, în Constituţia Franţei, a Germaniei, a Spaniei etc. De pildă, în art. 65 din Constituţia R.F.G. se menţionează că fixarea marilor orientări politice este sarcina Cancelarului şi că „în acest cadru, dat de marile orientări, fiecare ministru federal conduce propriul său departament de o manieră autonomă şi sub propria responsabilitate". De asemenea, în Constituţia Spaniei se menţionează că „Preşedintele conduce acţiunile guvernamentale şi coordonează funcţiile celorlalţi miniştri, fără a prejudicia competenţa şi responsabilitatea directă a acestora în gestionarea lor". Exemplele pot continua. 180

Iorgovan

r

Art. 107

Capitolul III. Guvernul

Ţinând seama de rolul pe care îl are în formarea Guvernului, primul-ministru 7 trebuie să coordoneze activitatea echipei guvernamentale. Pentru a se asigura autonomia şi responsabilitatea fiecărui membru al Guvernului, corespunzător funcţiei încredinţate, primul-ministru este obligat să respecte atribuţiile specifice fiecărei funcţii. Această regulă are o semnificaţie aparte în cazul guvernelor ce au la bază coaliţii de partide. în absenta ei ar exista riscul ca un prim-ministru autoritar să se substituie, în fapt unui ministru, impunând o anumită linie politică şi nu linia politică a programului acceptat de Parlament, urmare a înţelegerii dintre partidele politice care participă la guvernare. Pe de altă parte, primul-ministru poate prezenta celor două Camere 8 ale Parlamentului rapoarte şi declaraţii privind politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate. Desigur, aceasta nu împiedică ca, în numele Primuluiministru, asemenea rapoarte şi declaraţii să fie prezentate de un alt membru al Guvernului, cum ar fi ministrul pentru relaţia cu Parlamentul. Esenţial este că, pentru politica Guvernului în ansamblul său, singurul îndreptăţit să o reprezinte este primul-ministru, întrucât el a format echipa guvernamentală, o coordonează şi răspunde de ea. III. Primul-ministru interimar. Având în vedere poziţia constituţio- 9 nală a Primului-ministru, în cazul în care acesta se află în una din situaţiile care, potrivit art. 105, au ca efect încetarea funcţiei de membru al Guvernului, cu excepţia revocării, sau dacă este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele României va desemna, după cum prevede art. 107 alin. (2) la care ne referim, un prim-ministru interimar. Primul-ministru interimar nu poate fi decât un alt membru al Guvernului care, prin efectul desemnării, va îndeplini atât funcţia unde este titular, cât şi aceea de prim-ministru. Desemnarea este întotdeauna pe o perioadă limitată. Astfel, dacă 10 motivul ce a determinat numirea Primului-ministru interimar este faptul că funcţia Primului-ministru titular a încetat, potrivit art. 110 alin. (2), Guvernul se consideră demis. în această ipoteză, primul-ministru interimar va conduce Guvernul demisionar până la depunerea jurământului de către noul Guvern. Dacă motivul cea determinat numirea Primului-ministru interimar este 11 faptul că primul-ministru titular se află în imposibilitatea de a-şi exercita Iorgovan

181

Art. 107

Titlul III. Autorităţile publice

atribuţiile, cum ar fi din motive de sănătate, datorită unui accident etc, interimatul durează până când primul-ministru titular îşi reia activitatea în Guvern. Este necesară însă o distincţie. în cazul în care perioada de interimat este mai mare de 45 de zile, potrivit art. 110, alin. (2) Guvernul este demis. în această ipoteză, chiar dacă primul-ministru titular îşi reia activitatea în Guvern, după epuizarea celor 45 de zile el va conduce un Guvern demisionar. Termenul de 45 de zile are ca scop să limiteze la minimum perioada în care Guvernul este condus de o altă personalitate decât aceea care, pe baza votului de încredere, a primit învestitura de prim-ministru. în mod firesc, situaţia în care primul-ministru nu-şi mai poate exercita mandatul primit trebuie să conducă la formarea unui nou Guvern. în acelaşi timp, termenul de 45 de zile, în cadrul căruia, deşi primul-ministru titular se află în imposibilitatea de a-şi exercita funcţia, Guvernul nu este demis, unnăreşte evitarea consecinţelor unor împrejurări aleatorii, care ar putea însă să conducă la destabilizarea echipei guvernamentale. 12

Rezultă, de asemenea, din cele arătate că primul-ministru nu-şi poate delega atribuţiile, chiar dacă lipseşte din ţară sau absentează din alt motiv. Numai Preşedintele României poate da o asemenea delegare prin numirea unui prim-ministru interimar, în cazurile limitativ prevăzute de alin. (2) al art. 107.

13

IV. Ministrul interimar. în situaţia în care funcţia unui ministru sau a altui membru al Guvernului a încetat ori ministrul sau alt membru al Guvernului este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile, Preşedintele României poate numi un ministru interimar. Dacă în ipoteza anterioară, referitoare la interimatul Primului-ministru, alegerea dintre membrii Guvernului pentru numirea unui prim-ministru interimar era de competenţa exclusivă a Preşedintelui României, în cazul ministrului sau altui membru al Guvernului alegerea este de competenţa Primului-ministru. Soluţia corespunde poziţiei constituţionale a Primului-ministru. 14 în cazul interimatului funcţiei de ministru sau a altui membru al Guvernului numirea este, de asemenea, provizorie, pe o durată de cel mult 45 de zile, după cum se precizează la alin. (3) al art. 107. Primul-ministru, mai ales în situaţia în care absenţa titularului se datorează încetării funcţiei sale de membru al Guvernului, poate solicita Preşedintelui României să numească ca titular - potrivit art. 85 alin. (2) - o altă personalitate, postul fiind vacant. în această ipoteză va trebui propusă o personalitate din 182

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul Cap

Art. 107

afara Guvernului, bineînţeles, dacă nu are loc o remaniere guvernamentală. Se poate, însă, să fie necesară o perioadă de timp pentru desemnarea unei asemenea personalităţi. în acest caz, primul-ministru poate recurge la soluţia numirii unui ministru interimar. După epuizarea termenului maxim al interimatului, de 45 de zile, numirea unei personalităţi ca titular este obligatorie, deoarece altminteri, interimatul încetând de drept, postul rămâne vacant, ceea ce este contrar mandatului primit de Guvern la învestitura sa. Chiar dacă interimatul se datorează imposibilităţii titularului de a-şi 15 exercita atribuţiile, primul-ministru poate recurge la soluţia numirii unui alt titular, mai ales dacă este evident că această imposibilitate va dura mai mult de 45 de zile. în prealabil este necesar, însă, ca titularul absent, datorită imposibilităţii în care se află, să fie revocat, potrivit art. 85 alin. (2), deoarece această imposibilitate nu conduce, prin ea însăşi, la încetarea funcţiei de membru al Guvernului. Din cele arătate rezultă, pentru aceleaşi motive ca şi în cazul 16 Primului-ministru, că un membru al Guvernului nu-şi poate delega atribuţiile. V. Fundamentarea atribuţiilor Preşedintelui României. O precizare 17 se impune în legătură cu competenţa Preşedintelui României de a numi primul-ministru sau ministrul interimar. Aceasta se fundamentează pe faptul că Guvernul, potrivit alin. (1) al art. 85, este numit de Preşedintele României pe baza votului de încredere acordat de Parlament. Pe de altă parte, observăm că interimatul se asigură întotdeauna de către un membru al Guvernului. El este limitat. De asemenea, interimatul fiincţiei de prim-ministru este numai pentru a conduce un guvern demisionar, cu singura excepţie a interimatului de cel mult 45 de zile pe perioada imposibilităţii Primuluiministru titular de a-şi exercita atribuţiile. Rezultă, deci, că procedura interimatului este compatibilă cu mandatul 18 acordat Guvernului prin votul de învestitură, fiind menită să asigure continuitatea funcţionării Guvernului în condiţiile producerii unor evenimente fortuite ce ar putea conduce la destabilizarea sa, cu toate că Parlamentul nu i-a retras încrederea acordată. Faptul că, pe o durată de cel mult 45 de zile, primul-ministru aflat în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile poate fi înlocuit de un prim-ministru interimar, fără ca aceasta sa aibă ca efect demisia Guvernului, iar ministrul aflat, de asemenea în Iorgovan

183

Art. 108

Titlul III. Autorităţile publice

imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile, poate fi înlocuit de un ministru interimar, se explică prin aceea că, pe această durată, exercitarea funcţiei de către titular este suspendată din motive obiective, independente de voinţa acestuia. Deci, titularul rămâne în continuare în echipa guvernamentală, iar înlocuitorul său este, de asemenea, din această echipă. Suspendarea, însă, este limitată la cel mult 45 de zile pentru ca dualismul pe care îl presupune să nu ducă, de fapt, la modificarea structurii Guvernului, astfel cum ea a fost consfinţită prin votul de încredere acordat de Parlament. 19

VI. Semnificaţia textului şi prin geneza acestuia: Precizarea după care „Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor, încetează dacă primul-ministru îşi reia activitatea în Guvern" a fost sugerată Adunării Constituante de Comisia de redactare a Proiectului de Constituţie pentru a se corela textul respectiv cu cel care reglementa învestitura, respectiv cu textul care reglementa încetarea mandatului. 20 Comisia a simţit nevoia acestei precizări pentru a se contura mai clar două idei de bază ale regimului politic consacrat prin Constituţia României: a) învestitura Guvernului şi, corespunzător, demisia Guvernului sunt legate de persoana Primului-ministru şi b) interimatul pentru această funcţie nu poate fi mai mare de 45 de zile, iar dacă în acest interval primul-ministru titular îşi reia activitatea, chiar şi în a 45-a zi, Guvernul este salvat, rămânând în funcţiune, cum s-a explicat şi în cele ce preced. Chiar dacă discuţiile din şedinţa Adunării Constituante, din 5 noiembrie 1991, au avut şi accente comico-folclorice, ele scot în evidenţă sincera preocupare a majorităţii membrilor Adunării Constituante de a se ajunge la texte cât mai reuşite, fiind vorba de perioada romantică a parlamentarismului românesc post decembrist".

Art. 108

Actele Guvernului

(1) Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. . . . . . . „ * ., . x . .. (2) Hotărârile se emit pentru organizarea executam legilor.

"A se vedea M. Of. Partea II nr. 33/7.10.1991.

184

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 108

(3) Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta. (4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al României. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Hotărârile care au caracter militar se comunică numai instituţiilor interesate. Comentariu I. Noţiune şi clasificări. Actualul art. 108 (fost art. 107) prin legea de 1 revizuire nu a suferit nici o modificare, dar sediul materiei delegării legislative, fostul art. 114, în prezent art. 115, a suferit modificări esenţiale, fiind de reţinut şi modificarea care vizează dispoziţiile referitoare la garantarea persoanelor vătămate prin ordonanţe declarate neconstituţionale, recunoscându-se competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona asemenea litigii [art. 126 alin. (6) consacrat instanţelor judecătoreşti]. Prin urmare, modificările textelor cu care art. 108 este într-o interferenţă organică determină un comentariu şi în sensul modificărilor implicite a dispoziţiilor acestuia, îndeosebi în ceea ce priveşte regimul constituţional al ordonanţelor. In orice caz, reţinem că, în concepţia legiuitorului constituant din 2 1991, art. 108 reprezintă sediul general al materiei actelor juridice ale Guvernului, ca autoritate esenţială a puterii executive. După cum s-a susţinut constant în doctrina juridică, pe lângă hotărâri şi ordonanţe care, ca acte juridice, exprimă o decizie politică, dau naştere, modifică sau sting drepturi şi obligaţii, adică schimbă ceva în ordinea juridică existentă-, Guvernul adoptă şi acte exclusiv politice, moţiuni, declaraţii etc, prin care se adoptă o poziţie politică faţă de evenimente politice interne sau internaţionale. Guvernul, peste tot în lumea care se conduce după constituţii 3 democratice, este expresia unei competiţii politice pentru putere, el are prin excelenţă o sorginte politică şi apare ca factorul esenţial sau, după Iorgovan

185

Art. 108

Titlul III. Autorităţile publice

caz, important (factor esenţial fiind Preşedintele Republicii) de promovare şi realizare a politicii oficiale a statului. De aici, în mod firesc, în arsenalul instrumentelor pe care le mânuieşte un Guvern nu pot lipsi cele care se folosesc uzual în politică de către partide politice, grupuri de presiune, mass-media sau chiar de către un simplu cetăţean, ca să nu amintim că declaraţia politică reprezintă „baricada" preferată a profesioniştilor din politică, îndeosebi a parlamentarilor. Constituţia României, preluând spiritul constituţional vest european, se ocupă numai de actele juridice ale Guvernului, adică de hotărâri şi ordonanţe, pentru că numai acestea au nevoie de un regim constituţional, care să reprezinte baza regimului juridic aplicabil. în cazul unei declaraţii politice a Guvernului nu se pune problema unei acţiuni în contenciosul administrativ, pe când în cazul unei hotărâri a Guvernului apare această problemă, existând nu numai un drept fundamental (art. 52), dar şi dispoziţii de principiu în articolul consacrat instanţelor judecătoreşti [art. 126 alin. (6)]. Pentru actele exclusiv politice ale Guvernului nu mai este nevoie de un sediu general, nu mai vorbim de sedii speciale pentru diferite categorii ale acestora, este suficient un temei constituţional, iar acesta este dat tocmai de articolul din Constituţie care reglementează rolul Guvernului ca instituţie a Executivului, fiind vorba de art. 103 la care ne-am referit. De vreme ce Guvernul este autoritatea Republicii care „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării", se subînţelege că această misiune, când este cazul, obligă Guvernul să adopte declaraţii, să trimită mesaje etc, adică să facă acte exclusiv politice. Nimic nu opreşte ca un act exclusiv politic să fie întărit nu numai printr-un act juridic, ci printr-un întreg program normativ de sorginte guvernamentală, tocmai pentru a se confirma coerenţa şi spiritul de responsabilitate în actul de guvernare. Este şi aici o problemă care ţine nu numai de ştiinţa guvernării, ci şi de arta guvernării, care, desigur, nu trebuie confundată cu prestaţia „actorilor", cu sau fără studii la Academia de teatru, ajunşi în echipele guvernamentale. II. Caracterele actelor juridice. în concluzie, potrivit Constituţiei, Guvernul României poate adopta: a) hotărâri care pot fi individuale sau normative; b) ordonanţe, care nu pot fi decât normative şi c) diferite acte exclusiv politice (programe, moţiuni, declaraţii, mesaje etc). Trebuie arătat că în practică s-au emis şi ordonanţe de urgenţă cu caracter individual pentru: trecerea unui imobil dintr-o proprietate în alta; 186

Iorgovan

Art. 108

Capitolul III. Guvernul

trocedarea unor imobile către anumite comunităţi etnice; recuperarea datoriilor unui anume agent economic (de exemplu O.U.G. nr. 72/1997 privind regularizarea datoriilor fostei Companii Române de Petrol") etc. Apariţia acestei categorii de acte juridice guvernamentale a condus, în practica judiciară, la un veritabil cerc vicios. Persoana care se considera vătămată nu se putea apăra împotriva ordonanţei într-o acţiune în contenciosul administrativ pentru simplu motiv că o asemenea acţiune, în baza Constituţiei din 1991 şi a Legii contenciosului administrativ, era inadmisibilă. Eram în prezenţa unui act exceptat. Dacă se ajunge în faţa Curţii Constituţionale, problema reparării prejudiciului produs prin ordonanţă nu se putea pune pentru că justiţia constituţională este o justiţie obiectivă nu subiectivă, Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra situaţiei de drept, anume dacă textul atacat este sau nu contrar Constituţiei, neavând relevanţă părţile din litigiul în care s-a ridicat excepţia de neconstituţionalitate sau obiectul acestui litigiu. Paradoxul juridic era cu atât mai mare în ipoteza în care Curtea Constituţională declara ordonanţa de urgenţă sau dispoziţii ale acesteia ca fiind neconstituţionale, întrucât instanţele de fond şi în această situaţie, tot respingeau acţiunile ce aveau ca obiect separarea pagubei produse prin ordonanţă, ca fiind inadmisibile. Aceste aspecte, şi multe altele despre care se va vorbi în comentariile viitoare, au condus la necesitatea regândirii sediului special al ordonanţelor, îndeosebi în privinţa ordonanţelor de urgenţă, (art. 115fost art. 114), la regândirea regimului constituţional al deciziilor Curţii Constituţionale (art. 147-fost art. 145) şi la completarea art. 126-fost art. 125 - cu teza finală a alin. (6) „Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale". Este aici nu numai o motivare a necesităţii Legii de revizuire a Constituţiei din 2003, dar şi o explicaţie a dialecticii fenomenului constituţional, care trebuie înţeles, pe numere mari, ca fiind într-o permanentă mişcare, ca şi viaţa socială însăşi. De unde nevoia unei permanente conlucrări a oamenilor politici, a oamenilor de ştiinţă, a practicienilor dreptului, într-un spaţiu academic, al dezbaterilor teoretice, sens pentru care este concepută şi prezenta lucrare. "Publicată în M. Of. nr. 306/11.11.1997.

Iorgovan

187

Art. 108 10

11

12

13

14

Titlul III. Autorităţile publice

III. Drept comparat. Dreptul comparat european ne oferă o varietate de soluţii în ceea ce priveşte reglementarea în Constituţie a actelor Guvernului, aceasta datorită tradiţiilor dintr-o ţară sau alta, regimului politic consacrat etc. Probabil că într-o etapă următoare, după intrarea în vigoare a Constituţiei UE se va realiza un proces de armonizare şi sub acest aspect a soluţiilor din constituţiile ţărilor UE, proces în care, desigur, va intra şi România, dacă în ianuarie 2007, cum se preconizează, va dobândi statutul de membru al UE. Pentru conturarea unei imagini şi pentru familiarizarea cititorului cu reglementările din ţările UE ne oprim, exemplificativ, la câteva Constituţii. Astfel, în Constituţia Germaniei (art. 80) se reţine că Guvernul federal, un ministru federal sau guvernele de land pot fi autorizaţi, prin lege, de a adopta decrete reglementare, care, dacă legea nu dispune altfel, trebuie aprobate de către Bundesrat. Distinct de acest aspect, potrivit art. 84 alin. 2, Guvernul federal poate, cu aprobarea Bundesrat-ului, să edicteze reguli administrative generale. Constituţia Franţei conţine mai multe dispoziţii cu privire la materia actelor ce emană de la Consiliul de Miniştri şi de la primul-ministru. Amintim, mai întâi art. 13 alin. 1 (din titlul consacrat Preşedintelui Republicii) unde se menţionează că Preşedintele Republicii semnează ordonanţele şi decretele deliberate în Consiliul de Miniştri (se conturează două categorii de acte), apoi art. 22 (din titlul consacrat Guvernului), unde se vorbeşte, generic, despre „actele Primului-ministru", precizându-se regula contrasemnării acestora de către „miniştrii însărcinaţi cu executarea", iar în articolul anterior se menţionează că primul-ministru „exercită puterea reglementară". Constituţia Spaniei, în linii generale, vine pe direcţia constituţionalismului european, marcată de Constituţiile Germaniei şi a Franţei, ne referim la instituţia delegării legislative, dar vine şi cu un element nou faţă de acestea, anume emiterea de către Guvern a decretelor legislative în caz de necesitate (pentru situaţii extraordinare şi urgenţă), instituţie prezentă, însă, şi în Constituţia Italiei (art. 76-77), în Constituţia Portugaliei (art. 164 lit. e) sau în Constituţia Suediei (art. 7-13 din Cap. VIII). Restul ţărilor membre ale UE, care consacră o monarhie parlamentară după modelul clasic al Constituţiei Belgiei din 1831 (Belgia, Danemarca, Olanda, Luxemburg), conţin soluţii după care Regele (Marele Duce) adoptă 188

Iorgovan

Art. 108

Capitolul III. Guvernul

hotărâri şi regulamente necesare executării legilor, care trebuie să fie contrasemnate de miniştrii, ce poartă şi răspunderea asupra conţinutului şi efectelor acestora. IV. Regimul constituţional al hotărârii. Cât priveşte fondul 15 reglementării actelor juridice ale Guvernului legiuitorul constituant român din 1991 s-a menţinut pe linia doctrinei juridice româneşti tradiţionale care a făcut mereu distincţie între actele Guvernului, adică hotărâri în termenii Constituţiei, care erau supuse controlului instanţelor de contencios administrativ şi „actele de guvernământ", adică ordonanţe în termenii Constituţiei, „care datorită caracterului lor esenţialmente politic erau supuse numai controlului Parlamentului" n. Guvernul fiind autoritate a puterii executive, are rolul de a executa 16 legile, sens în care, atunci când apare necesar, emite hotărâri. De vreme ce legea este direct aplicabilă, necesitatea şi legitimitatea unei hotărâri de Guvern apare numai în măsura în care punerea în aplicare a unei prevederi legale, până la faptul juridic concret, reclamă stabilirea de măsuri sau a unor reguli subsecvente, care să asigure corecta lor aplicare, înlăturarea unor greutăţi sau organizarea corespunzătoare a unor activităţi. Hotărârea reprezintă, prin excelenţă, actul prin care Guvernul îşi 17 exercită rolul constituţional, prevăzut de alin. (1) al art. 102, privind conducerea generală a administraţiei publice. Prin hotărâre se reglementează, aşadar, relaţii sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importanţă faţă de cele reglementate de lege. Hotărârea nu poate fi decât secundum legem şipraeter legem şi intervine ca obiect nemijlocit, în orice domeniu, ramură sau sector de activitate, deoarece Guvernul are o competenţă materială generală. A administra, cum s-a stabilit încă de la începutul secolului XX de către Henri Fayol, înseamnă: a prevedea, a organiza, a coordona, a comanda şi a controla. Faţă de această situaţie din doctrină, urmează să interpretăm că expresia „organizarea executării legilor" din cuprinsul alin. (1) al articolului ce-1 comentăm trebuie interpretată într-un sens larg.

" P- N egulescu, Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol.I, ed. IV, Bucureşti, 1934, p. 305.

Iorgovan

189

Art. 108

Titlul III. Autorităţile publice

18

Ca act administrativ, hotărârea poate fi atacată în faţa instanţei de contencios administrativ, în temeiul dreptului fundamental prevăzut de art. 52 şi a art. 126 alin. (6) din Constituţie.

19

V. Regimul constituţional al ordonanţei. Ordonanţa este expresia unei competenţe legislative delegate. Deci, ordonanţa depăşeşte sfera strictă a conducerii generale a administraţiei publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative, corespunzătoare rolului constituţional ce îi revine potrivit alin. (1) al art. 102, în legătură cu realizarea politicii interne şi externe a ţării. în conformitate cu prevederile art. 115, ordonanţele sunt fie în temeiul unei legi speciale de abilitare, fie ordonanţe de urgenţă, în temeiul alin. (4) şi următoarele ale acestui articol. Ordonanţele date în temeiul unei legi speciale de abilitare se pot emite numai cu respectarea strictă a prevederilor acestei legi. Asemenea ordonanţe, la rândul lor, pot fi, aşa cum rezultă din prevederile alin. (3) al art. 115 ordonanţe ce se supun aprobării ulterioare a Parlamentului şi ordonanţe pentru care nu este necesară o asemenea aprobare. Regula de drept comun este aceea că ordonanţele nu se supun aprobării Parlamentului, întrucât, aşa cum rezultă din prevederile art. 115 alin. (2), aprobarea este necesară numai dacă legea de abilitare o cere în mod expres. Prin ordonanţe se stabilesc reguli care, întrucât nu se referă la organizarea executării legilor, sunt de domeniul legii, fie în sensul că reprezintă reguli noi, fie în sensul că modifică sau abrogă reguli existente. Tocmai de aceea ele nu se pot emite decât în temeiul unei legi de abilitare. Desigur, aceasta nu înseamnă că ordonanţa nu poate cuprinde şi măsuri pentru aplicarea unei legi, dar esenţiale sunt regulile pe care Guvernul nu le-ar putea institui decât în temeiul, în limitele şi în condiţiile legii de abilitare. întrucât, potrivit art. 115 alin. (1), Parlamentul nu poate delega competenţa sa legislativă din domeniile rezervate legilor organice, rezultă că prin ordonanţele emise pe baza unei legi speciale de abilitare nu vor putea fi instituite, modificate sau abrogate reguli de drept care, prin natura lor, fac parte din domeniul acestor legi. Ordonanţele ce nu se supun aprobării ulterioare a Parlamentului se emit pentru detalierea sau precizarea unor dispoziţii reglementate prin lege, aprobarea unor formulare, dacă legea o cere, a unor reguli metodologice etc. în toate cazurile, însă, legea trebuie să prevadă

20

21

22

23

24

190

Iorgovan

Art. 108

Capitolul III. Guvernul

necesitatea emiterii lor, inclusiv limitele competenţei legislative astfel delegate şi termenul până la care urmează să fie exercitată, precum şi eventuale alte condiţii. în aceste limite, asemenea ordonanţe sunt expresia unei anumite puteri de reglementare acordate Guvernului prin legea de abilitare. De asemenea, fiind acte de aplicare a legii de abilitare, abrogarea sau modificarea acestei legi are ca efect abrogarea sau modificarea corespunzătoare a ordonanţei emise în temeiul ei. Legea specială de abilitare poate fi dată şi de o dispoziţie de învestire 25 a Guvernului cu competenţa de a emite o ordonanţă, cuprinsă într-o lege reglementând un anumit sector de activitate. Deci, sensul termenului lege de abilitare este acela de dispoziţie instituită prin lege pentru abilitarea Guvernului, în scopul emiterii ordonanţei. Cu toate că, prin efectul abilitării, Guvernul emite un act care, prin 26 conţinutul său, are caracter legislativ, fiind consecinţa unei delegări legislative, ordonanţa rămâne un act administrativ, specific al Guvernului. Cum este un act administrativ emis în relaţia cu Parlamentul, potrivit art. 126 alin. (6) teza 3, el nu poate fi atacat în contenciosul administrativ, dar controlul constituţionalităţii acesteia poate interveni pe calea excepţiei de neconstituţionalitate ce intră în competenţa jurisdicţională a Curţii Constituţionale [art. 146 lit. d)]. Dacă Curtea Constituţională declara ordonanţa sau dispoziţii ale acesteia neconstituţionale, persoana vătămată se poate adresa instanţei de contencios administrativ, cum s-a arătat deja, fiind elementul de noutate introdus prin Legea de revizuire a Constituţiei. în cazul ordonanţelor ce se supun aprobării Parlamentului, caracterul 2 7

lor legislativ este şi mai pregnant. Tocmai de aceea valabilitatea lor, după epuizarea termenului de abilitare, este condiţionată de supunerea spre dezbaterea şi aprobarea Parlamentului. De regulă, asemenea ordonanţe se emit pe baza unei legi speciale de abilitare. Până la împlinirea termenului de abilitare, Guvernul este obligat să supună ordonanţele spre aprobarea Parlamentului, sub sancţiunea încetării de drept a efectelor lor. Până la împlinirea acestui termen, Guvernul poate să le modifice sau 28 să le abroge, deoarece sunt în exclusiva sa competenţă, După împlinirea termenului şi sesizarea Parlamentului, Guvernul nu le mai poate modifica, deoarece ar însemna să exercite o competenţă delegată ce a expirat. Pentru acelaşi motiv nu poate nici să le abroge, dar poate obţine, practic, acelaşi efect revenind asupra iniţiativei legislative prin care a supus ordonanţa Iorgovan

191

Art. 108

Titlul III. Autorităţile publice

aprobării Parlamentului, ceea ce are drept consecinţă caducitatea ordonanţei, dacă, bineînţeles, termenul până la care trebuia exercitată această iniţiativă a expirat. 29 Rezultă, din cele arătate, că modificarea sau abrogarea ordonanţei, după sesizarea Parlamentului şi epuizarea termenului de abilitare, se poate face numai prin lege. 30 Ordonanţele de urgenţă prevăzute de alin. (4) şi următoarele ale art. 115 au un caracter aparte. Delegarea legislativă este dată, în acest caz, de însuşi textul constituţional. Aplicarea unor astfel de ordonanţe este condiţionată de supunerea lor, în prealabil, spre aprobare Parlamentului şi, respectiv, de publicarea în Monitorul Oficial. Sunt doar unele aspecte, întrucât ne vom opri mai pe larg asupra acestei categorii de ordonanţe în comentariul privind dispoziţiile art. 115. VI. Sancţiunea inexistenţei. Actele Guvernului se semnează de primul-ministru, ţinând seama de poziţia sa constituţională, reglementată de prevederile art. 107 şi se contrasemnează de miniştri, care au obligaţia executării lor. După adoptare, hotărârile şi ordonanţele se publică în Monitorul Oficial al României, cu excepţia celor cu caracter militar, care se comunică instituţiilor interesate. Sancţiunea încălcării obligaţiei de publicare este inexistenţa actului. Deci, publicarea constituie o condiţie de validitate a actului, în sensul că hotărârea sau ordonanţa, chiar legal adoptate, sunt valabile şi deci pot fi aplicate numai de la data publicării. 32 în practica aplicării Constituţiei s-a dat o interpretare mai largă „sferei miniştrilor" care trebuie să contrasemneze, existând acte juridice ale Guvernului semnate şi de către conducători ai unor autorităţi administrative autonome, ceea ce, în opinia noastră, excede textului Constituţiei. 33 Mai trebuie remarcat că, prin menţionarea expresă a sancţiunii inexistenţei, Constituţia din 1991 tranşează şi o veche dispută teoretică în jurul acestei probleme. Inexistenţa ca sancţiune a actului administrativ, distinctă de nulitate, a dobândit un statut constituţional. Dacă nulitatea actului administrativ, fie absolută, fie relativă, trebuie constatată sau „decisă" de autoritatea publică competentă, de regulă, de către instanţa de contencios administrativ, inexistenţa nu mai trebuie constatată de cineva, ea operează din textul Constituţiei. Dacă actul administrativ, nul sau anulabil, până „se pronunţă" autoritatea competentă, se bucură de 31

192

Iorgovan

Art. 109

Capitolul III. Guvernul

prezumţia de legalitate şi este executoriu din oficiu (executio ex officio), hotărârea de Guvern nepublicată şi orice alt act administrativ „lovit de inexistenţă" nu se mai bucură de această prezumţie şi nici de executarea din oficiu. A executa un act inexistent înseamnă a încălca legea, a săvârşi un abuz, cu implicaţiile juridice de rigoare, inclusiv de ordin penal.

Art. 109

Răspunderea membrilor Guvernului

(1) Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. (2) Numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcţie. Competenţa de judecată aparţine înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. (3) Cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială.

Comentariu I. Originea şi fundamentarea noţiunilor. Pe tema răspunderii membrilor Guvernului în general si a răspunderii politice în particular s-au exprimat, de-a lungul secolului trecut, diverse opinii în literatura de drept public, fiind vorba despre reiterarea discuţiilor pe tema instituţiei punerii sub acuzare (impeachmeni), cu rădăcini în precedentele constituţionale britanice. Se consideră că primul impeachment din istorie a fost împotriva unui ministru al Regelui Eduard al III-lea. Cert este că în Anglia medievală s-a impus regula după care Camera Comunelor pune sub acuzare miniştrii Iorgovan

193

Art. 109

Titlul III. Autorităţile publice

în faţa Camerei Lorzilor ca o necesitate de contracarare a abuzurilor guvernării, în condiţiile în care guvernarea era o „treabă" a Regelui, iar persoana Regelui era iresponsabilă. Pe fondul acestor precedente britanice încă din secolul XIX în constituţiile scrise din Europa continentală, cum a fost Constituţia Belgiei din 1831, apare reglementată, în mod expres, responsabilitatea miniştrilor pentru actele Regelui, dar încet, încet s-a conturat şi ideea unei răspunderi a Guvernului în ansamblul său, mai ales acolo unde în mod real a funcţionat principiul „Regele domneşte, dar nu guvernează", adică ideea unei răspunderi pentru acţiunile sale politice. De unde şi denumirea de răspundere politică, preluată şi de Constituţia României, în virtutea tradiţiei, în 1991, deci, cu 9 ani înainte de sfârşitul secolului XX. Conceptul de răspundere politică nu s-a conturat uşor. Au fost autori, între care constituţionalistul francez J. Barthelemy, care au negat categoric că am fi în prezenţa unei forme de răspundere, apoi au fost autori, inclusiv la noi, care susţineau că „responsabilitatea ministerială" cuprinde o formă politică şi o formă juridică, iar aceasta din urmă ar fi de două categorii: a) responsabilitatea penală şi b) responsabilitatea civilă (A. Teodorescu, n.a.). Prin urmare, deşi existau texte de Constituţie care foloseau sintagma „răspunderea politică a Guvernului" sau, după caz, „răspunderea politică a miniştrilor" această răspundere era privită ca ceva para-juridic. A fost, desigur, o etapă. în dreptul public constantele doctrinare s-au impus cu mari eforturi şi după succesive organizări statale şi experienţe constituţionale, în timp ce în dreptul privat, în special în dreptul civil, în spaţiul Europei continentale (sistemul de drept romano-germanic) există noţiuni care îşi păstrează semnificaţia din perioada Romei antice. De vreme ce suntem în prezenţa unei noţiuni utilizată de Constituţie, care este Legea fundamentală a ţării, de vreme ce există o procedură şi sancţiuni specifice prevăzute de Constituţie, de regulamentele Camerelor, dar şi de Legea răspunderii ministeriale, este firesc ca răspunderea politică a Guvernului şi a membrilor acestuia, la care se referă alin. (2) al articolului ce-1 comentăm, să fie înţeleasă ca o formă de răspundere juridică, o instituţie mixtă ale cărei norme aparţin dreptului constituţional şi dreptului administrativ. în toate cazurile răspunderea politică nu poate interveni decât pentru o conduită culpabilă a Guvernului în ansamblul său sau a unui membru al acestuia, o „culpă politică" adevărat, dar culpă, care poate să constea pur 194

Iorgovan

Art. 109

Capitolul III. Guvernul

si simplu în neputinţa de a face faţă unei situaţii sau în rezolvarea defectuoasă a unui caz, ceea ce înseamnă că implicit Guvernul sau ministrul în cauză, fie au încălcat cadrul constituţional şi legal, fie au acţionat dincolo de acest cadru, deci cu exces de putere. ' Dacă s-a promovat o moţiune de cenzură, iar Parlamentul, care a dat votul de învestitură, după o anumită perioadă, retrage încrederea acordată, logic, acest fapt, în filozofia ecuaţiei democraţiei constituţionale, într-un regim parlamentar, se întâmplă din vina Guvernului şi nu a Parlamentului. Formele pe care le îmbracă răspunderea politică a Guvernului şi a membrilor acestuia sunt nuanţate, de la obligaţia de a răspunde la întrebări, interpelări, de a da informaţiile cerute (inclusiv de către preşedinţii comisiilor parlamentare), de a prezenta rapoarte, mai ales Primului-ministru, potrivit art. 107 alin. (1), până la adoptarea unei moţiuni simple, potrivit art. 112 alin. (2), sau a unei moţiuni de cenzură, potrivit art. 113 din Constituţie. în concluzie, nu trebuie confundată tragerea la răspundere a unui partid politic, care a fost la guvernare, de către electorat prin votarea partidelor de opoziţie, fapt ce ţine de competiţia pentru putere, cu formele de tragere la răspundere politică a Guvernului, în ansamblul său sau a membrilor acestuia, de către Parlament, fapt ce ţine de exercitarea puterii. Prima este o problemă care interesează ştiinţele politice, cea de-a doua este o problemă care interesează ştiinţele juridice, fiind o instituţie juridică, o instituţie mixtă de drept constituţional şi de drept administrativ. De asemenea, nici răspunderea în faţa electoratului, nici răspunderea în faţa Parlamentului nu trebuie confundate cu răspunderea Guvernului, în ansamblu, sau a membrilor acestuia, în faţa „instanţelor" partidului sau partidelor care şi-au asumat sarcina guvernării. Toate acestea, într-un limbaj comun, se consideră a fi „răspunderi politice", dar art. 108 alin. (1), la care ne referim, are în vedere „răspunderea politică" ca instituţie juridică, la care, fireşte, ne vom referi şi noi în cele ce urmează.

g

7

8

9

10

II. De ce Guvernul răspunde numai în faţa Parlamentului? Cum s-a 11 arătat într-un comentariu anterior, răspunderea politică a Guvernului numai în faţa Parlamentului reprezintă un argument pentru regimul parlamentar, dar, în procedura de învestitură a Guvernului, ultimul act îl reprezintă numirea acestuia de către Preşedintele României, de unde Iorgovan

195

Art. 109

j2

13

14

15

Titlul III. Autorităţile publice

întrebarea de ce Guvernul răspunde numai în faţa Parlamentului, nu şi în faţa Preşedintelui României? Aşa cum rezultă din prevederile art. 103 şi 85 alin. (1), hotărâtor pentru învestirea Guvernului este votul de încredere acordat de Parlament, iar prevederile alin. (1) al art. 109 consacră principiul potrivit căruia Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului, tocmai pentru a fi în consonanţă logică cu textele respective. Teoretic, Guvernul ar putea răspunde şi în faţa Preşedintelui României, care, aşa cum prevede art. 85 alin. (1), 1-a numit. Numirea este, însă, un act obligatoriu pentru Preşedinte, ea făcându-se pe baza votului de încredere exprimat. De aceea, hotărâtoare în procedura de învestitură este încrederea Parlamentului, ce rezultă din votul acordat. Cât timp această încredere nu este retrasă, Preşedintele României nu ar putea reveni asupra numirii făcute, deoarece ar însemna să încalce obligaţia de a numi Guvernul potrivit votului de încredere al Parlamentului. Iar încrederea acordată poate fi retrasă, aşa cum prevede art. 113 alin. (1), numai prin adoptarea unei moţiuni de cenzură. Demiterea unui prim-ministru în funcţiune de către Preşedintele României care a exercitat acest mandat între 1996-2000 a fost un abuz, care trebuia să atragă declanşarea procedurii de suspendare din funcţie a Preşedintelui, adică răspunderea politică a acestuia. De aceea, singura autoritate publică în faţa căreia Guvernul răspunde politic nu poate fi decât Parlamentul. Aceasta reprezintă o altă consecinţă a poziţiei constituţionale a Guvernului, apropiată mai ales de aceea specifică regimului parlamentar. Sancţiunea cea mai gravă, corespunzătoare răspunderii politice a Guvernului este demiterea sa, ca urmare a retragerii încrederii acordate la învestitură. Demiterea ne apare, aşadar, ca o sancţiune specifică dreptului public, prin care se concretizează „răspunderea politică" la care ne referim. Astfel, sub aspectul naturii juridice, „răspunderea politică" ne apare ca o răspundere constituţional-administrativă. Răspunderea politică fundamentează, cum s-a arătat mai sus, şi celelalte modalităţi de control parlamentar asupra activităţii Guvernului - întrebări, interpelări, anchete parlamentare, dezbaterea unor moţiuni privind activitatea Guvernului etc, deoarece toate ar putea să conducă la formarea şi adoptarea unei moţiuni de cenzură, ca modalitatea cea mai gravă de control, întrucât pune în mişcare însăşi sancţiunea cea mai gravă prin care se realizează răspunderea politică a Guvernului, demiterea acestuia, potrivit alin. (2) al art. 110. 196

Iorgovan

Capitolul III- Guvernul

Art. 109

III Principiul răspunderii solidare. Guvernul a fost învestit pe baza 16 otului de încredere acordat, în bloc, prin acceptarea întregii liste prezentate de candidatul la funcţia de prim-ministru şi a programului guvernamental. Este ceea ce rezultă din prevederile art. 103 alin. (2). De aceea şi răspunderea politică a fiecărui membru este solidară cu a tuturor celorlalţi. Pentru greşeala unuia, Guvernul poate fi demis în întregime, deoarece această greşeală priveşte echipa guvernamentală, cabinetul în întregul său, nu exclusiv pe cel care a făcut-o. De aceea, aşa cum s-a observat în doctrina franceză, „membrii cabinetului au interes să se supravegheze reciproc". Guvernul nu poate acţiona decât ca un tot. Altminteri, coeziunea şi coerenţa, de care depind eficienţa politicii sale, sunt compromise. încrederea Parlamentului fiind acordată întregii echipe guvernamentale, mandatul de încredere ce rezultă din învestitură este pentru Guvern în întregul său, astfel încât retragerea acestei încrederi şi, în mod corespunzător, încetarea mandatului primit nu pot privi decât pe cel căruia i-a fost acordată, adică Guvernului ca autoritate publică autonomă. Altminteri, ar însemna ca răspunderea să fie atomizată, deşi ea rezultă din mandatul de încredere acordat Guvernului ca subiect de drept public distinct de membrii care îl compun şi deci răspunderea să nu mai corespundă obligaţiei din care ea rezultă, întrucât ar privi un alt subiect decât cel în sarcina căruia a fost constituită obligaţia. Nimic nu opreşte, însă, ca la o moţiune de cenzură să se ajungă tocmai în urma prestaţiei politice a unui ministru, dar tocmai acest fapt evocă principiul solidarităţii răspunderii la care ne referim. IV. Regimul constituţional al răspunderii penale. în ceea ce priveşte 17 angajarea răspunderii penale a membrilor Guvernului, situaţia este inversă decât în cazul răspunderii politice: ea poate privi numai pe fiecare membru în parte, întrucât, prin natura sa răspunderea penală este exclusiv individuală. Având în vedere că răspunderea penală priveşte fapte săvârşite de i g membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi că acestea reprezintă atât o încălcare a mandatului de încredere acordat de Parlament, cât şi a actului de numire a Guvernului de către Preşedintele României pe baza acestui mandat, numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară angajarea răspunderii penale a membrilor Guvernului. Dacă s-a cerut angajarea acestei răspunderi, Preşedintele îl poate 19 suspenda din funcţie pe membrul Guvernului a cărui urmărire penală s-a Iorgovan

197

Titlul III. Autorităţile publice

Art. 109

cerut, pentru a facilita desfăşurarea urmăririi, în cadrul căreia se poate dispune arestarea sa şi, mai ales, pentru că este contrar exercitării în condiţii normale a funcţiei respective dacă ar îndeplini-o în continuare. 20 Pe perioada suspendării considerăm că sunt aplicabile dispoziţiile art. 107 alin. (4), suspendarea constituind o cauză juridică de imposibilitate a exercitării atribuţiilor. In cazul în care cel urmărit penal a fost trimis în judecată, suspendarea este de drept Competenţa de judecată aparţine înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ca şi în cazul trimiterii în judecată a Preşedintelui României, potrivit art. 96. în caz de condamnare, membrul Guvernului este demis de drept dacă, prin hotărârea de condamnare, şi-a pierdut drepturile electorale. După suspendare primul-ministru poate cere revocarea celui în cauză, mai ales având în vedere gravitatea faptelor imputate. Instituţia suspendării nu creează o situaţie privilegiată care ar exclude posibilitatea revocării cât timp revocarea priveşte orice membru al Guvernului, chiar dacă el se află în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile. 21 Precizăm că, potrivit alin. (3), cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile sunt stabilite printr-o reglementare specială - Legea responsabilităţii ministeriale nr. 115/1999, cu modificările ulterioare. 22 Două precizări mai sunt necesare: 1) textele Constituţiei se aplică atât miniştrilor în funcţie, cât şi celor care au fost în funcţie, dar pentru fapte săvârşite în timpul mandatului şi 2) pentru săvârşirea altor infracţiuni, care nu au legătură cu exerciţiul funcţiei, membrii Guvernului „răspund potrivit dreptului comun". 23

V. Răspunderea patrimonială a membrilor Guvernului. în ceea ce priveşte răspunderea patrimonială a unui membru al Guvernului, ea rezultă din principiile generale de drept, fie ca urmare a acţiunii civile în cadrul procesului penal, fie care urmare a unui proces în faţa instanţei de contencios administrativ. Răspunderea poate privi şi Guvernul ca autoritate publică în faţa instanţei de contencios administrativ, corespunzător dreptului fundamental al cetăţenilor prevăzut de art. 52 şi principiilor prevăzute în art. 126 alin. (6) din Constituţie. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 admite ca acţiunea să se facă şi împotriva „funcţionarului vinovat" de emiterea actului administrativ, formulare care trebuie interpretată într-un sens larg. Ideea de „funcţionar vinovat" coincide cu ideea de „persoană fizică vinovată", care, în cazul Guvernului, poate fi primul-ministru sau miniştrii titulari de ministere. 198

Iorgovan

Art. 110

Capitolul III. Guvernul

Potrivit principiului disponibilităţii, cel vătămat poate chema în 24 judecată şi personal, pentru a răspunde patrimonial în solidar cu Guvernul, pe toţi membrii Guvernului care au votat pentru adoptarea hotărârii atacate sau numai pe cei care au semnat-o. De altfel, în acest sens a început să se şi contureze practica instanţelor de contencios administrativ.

Art. 110 încetarea mandatului

(1) Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale. (2) ''Guvernul este demis la data retragerii de către Parlament a încrederii acordate sau dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la articolul 106, cu excepţia revocării, ori este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile. (3) în situaţiile prevăzute în alineatul (2) sunt aplicabile prevederile articolului 103. (4) Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alineatelor (1) şi (2) îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern.

Comentariu L Modificările aduse prin Legea de revizuire. Textul art. 110, în versiunea din 1991, a suferit o modificare, la alin. (2), prin Legea de revizuire a Constituţiei, modificare de ordin strict redacţional, în sensul că, după formularea „situaţiile prevăzute la articolul 105", s-a introdus precizarea „cu excepţia revocării" pentru a se pune în consonanţă această prevedere constituţională cu cea de la art. 107 alin. (3), unde s-a introdus aceeaşi precizare. S-a urmărit să se menţioneze expres că „revocarea", ca Alin. (2) al art. 110 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art- I, pct. 53 din Legea nr. 429/2003.

Iorgovan

199

Titlul III. Autorităţile publice

Art. 109

modalitate de încetare a funcţiei de membru al Guvernului, nu se poate aplica şi Primului-ministru. De vreme ce, în rest, textul art. 110 a rămas identic, iar modificările intervenite la alte articole destinate Guvernului, evocate anterior, n-au influenţe asupra modului de interpretare a textului, comentariile noastre din 1992 îşi păstrează pe deplin actualitatea. II. Ipotezele încetării mandatului. încetarea mandatului Guvernului are loc la data validării alegerilor generale sau la data demiterii sale. Prima ipoteză reprezintă consecinţa faptului că mandatul acordat Guvernului de Parlament, prin votul de încredere exprimat, expiră o dată cu validarea alegerilor generale, deoarece numai din acel moment nou Parlament este în situaţia să-şi manifeste încrederea în echipa guvernamentală pe care înţelege să o sprijine. în mod firesc, până ce Parlamentul rezultat din alegeri nu este încă în situaţia să se manifeste, voinţa Parlamentului anterior îşi produce în continuare efectele. în schimb, o dată validate mandatele deputaţilor şi senatorilor, noul Parlament va trebui să-şi exprime propria sa opţiune cu privire la componenţa Guvernului şi programul acestuia, pentru ca acestea să corespundă configuraţiei politice rezultate din alegeri. Demiterea Guvernului este consecinţa încetării mandatului chiar pe timpul funcţionării Parlamentului care a acordat acest mandat. Dacă în situaţia anterioară încetarea mandatului primit de Guvern era consecinţa faptului că el expirase, de această dată încetarea mandatului este consecinţa fie a faptului că Parlamentul 1-a retras, ca urmare a adoptării potrivit art. 113 a unei moţiuni de cenzură, fie a faptului că primul-ministru a încetat să mai fie, potrivit art. 106, membru al Guvernului, respectiv a faptului că primul-ministru este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 45 de zile. Prin urmare, încetarea mandatului acordat de Parlament intervine nu numai când acesta îşi retrage încrederea acordată la învestitură, Guvernul nemaiavând sprijinul majorităţii parlamentare prin votul căreia a fost învestit, dar şi în situaţia în care primul-ministru şi-a pierdut această calitate sau nu o poate exercita mai mult de 45 de zile, fiind înlocuit de un prim-ministru interimar, potrivit art. 107 alin. (3). Rezultă că, deşi votul de încredere se acordă pentru întreaga listă a Guvernului şi acesta este învestit „în bloc" şi nu fiecare membru în parte, pentru primul-ministru încrederea acordată

200

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 110

are un caracter intuitu personae, deoarece el este cel care, în calitate de candidat la această funcţie, a solicitat acordarea încrederii şi a reuşit să obţină votul necesar, potrivit art. 103 alin. (2). III. Guvernul demisionar. Guvernul al cărui mandat a încetat îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice. Este o soluţie constituţională de natură să asigure, chiar într-o formă amputată, continuitatea acţiunii guvernamentale. De această dată, funcţionarea Guvernului nu mai este consecinţa încrederii acordate de Parlament, ci a prorogării atribuţiilor sale, similar cu prorogarea mandatului Camerelor după expirarea acestuia, potrivit art. 63 alin. (4). Prorogarea este până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, deoarece conform art. 104 alin. (2), de la acea dată ei îşi vor începe exerciţiul mandatului lor. Aşa cum, în cazul prorogării mandatului Camerelor, acestea nu îşi vor putea îndeplini integral atribuţiile, cum rezultă de altfel din prevederile art. 63 alin. (4) şi în cazul prorogării atribuţiilor Guvernului al cărui mandat a încetat, acesta nu îşi va putea îndeplini toate atribuţiile, activitatea sa fiind exclusiv de administrare a treburilor publice, ceea ce înseamnă îndeosebi activitatea de conducere generală a administraţiei publice. De aici rezultă că un Guvern demisionar nu poate finaliza negocieri politice internaţionale, angajând statul român în realizarea anumitor obiective cu participarea altor state sau sub egida diferitelor organisme internaţionale sau regionale. Aceste aspecte şi altele asemenea exced sfera „administrării treburilor publice", reprezentând acţiuni pe linia realizării politicii externe a României. Desigur, în ceea ce priveşte problemele interne, trebuie făcută distincţie între acţiuni de esenţă politică, ce intră în competenţa unui Guvern cu depline puteri şi acţiuni de esenţă administrativă, care pot fi realizate de un Guvern demisionar. Graniţa nu este uşor de realizat de fiecare dată, dar Constituţia obligă la identificarea acesteia. Se înţelege că în caz de conflict politic deschis şi pentru a evita blocarea Guvernului demisionar se va ajunge la „arbitrajul" Preşedintelui României, potrivit art. 80 alin. (2) sau, după caz, la „arbitrajul" Curţii Constituţionale, potrivit art. 146 lit. e) din Constituţie.

Iorgovan

201

Art. 111

Titlul III. Autorităţile publice

Capitolul IV Raporturile Parlamentului cu Guvernul Art. 111 Informarea Parlamentului

(1) Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora. în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie. (2) Membrii Guvernului au acces Ia lucrările Parlamentului. Dacă Ii se solicită prezenţa, participarea lor este obligatorie.

Comentariu I. Geneza textului. Originea acestui text se află în textele care preconizau dreptul Adunării Deputaţilor de a controla activitatea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, respectiv dreptul Senatului de a controla activitatea Serviciului Român de Informaţii. în Comisia de elaborare a Proiectului de Constituţie, după discutarea Tezelor în Adunarea Constituantă, încet, încet s-a conturat ideea necesităţii unui text care să reprezinte un fel de sediu general al controlului parlamentar asupra Guvernului şi, mai apoi, asupra întregii administraţii publice. Este cert că atunci când s-a conceput structura Proiectului Constituţiei şi s-a ajuns la concluzia unui capitol consacrat raporturilor Parlamentului cu Guvernul, pentru conţinutul acestuia s-a avut în vedere Titlul V din Constituţia Spaniei. Cum spaniolii au inclus în acest titlu, în primul articol (art. 108) problema răspunderii politice a Guvernului, pe care Proiectul Constituţiei României a inclus-o în capitolul consacrat Guvernului, informarea Parlamentului (art. 109 din Constituţia Spaniei) a devenit prima problemă a capitolului la care ne referim din Constituţia României. 202

Iorgovan

Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 111

Prima parte a alin. (1) în Proiectul Constituţiei a avut redactarea: 2 Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice sunt obligate să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de Comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora", la care, în urma dezbaterilor din Adunarea Constituantă, s-a adăugat partea finală „în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor". La această formulare s-a ajuns plecându-se de la un amendament care cerea să se prevadă expres că Guvernul îşi desfăşoară activitatea sub controlul Parlamentului, iar trimiterea de informaţii reprezintă tocmai o dimensiune a acestui control, idee care coincidea cu viziunea Comisiei de elaborare a Proiectului de Constituţie. în Adunarea Constituantă au fost discuţii foarte serioase, atât asupra 3 noţiunilor utilizate, ca de pildă noţiunea de „organe ale administraţiei publice", cât şi asupra sferei de extensie a controlului parlamentar asupra Guvernului şi administraţiei publice''. Se spune că legiuitorul nu face confidenţe, inclusiv legiuitorul 4 constituant, dar, nu mai puţin, dezbaterile din Parlament în general, şi în Constituantă în particular, argumentele aduse pentru admiterea sau, după caz, pentru respingerea unui amendament sunt esenţiale în procesul de interpretare a textului, de descifrare a ceea ce uzual numim „voinţa legiuitorului" sau „rado legis". In acest sens, este de reţinut că Adunarea Constituantă a respins un amendament formulat de un deputat al opoziţiei, care cerea ca informaţiile să fie date şi la solicitarea grupurilor parlamentare. Pentru respingerea amendamentului din partea Comisiei Constituţionale s-a argumentat că membrii unui grup parlamentar pot solicita asemenea informaţii prin intermediul preşedinţilor comisiilor din care fac parte, prezumându-se că solicitarea informaţiilor în acest cadru reflectă un interes politic mai larg, al mai multor grupuri parlamentare, întrucât Comisiile, ca şi birourile Camerelor, se constituie cu respectarea configuraţiei politice a Parlamentului2). H. Principii ale reglementării. Cu privire la această instituţie, cum 5 remarca şi Ion Vida într-o lucrare consacrată puterii executive, se impun câteva precizări: a) controlul sub forma obligaţiei de a prezenta informaţii '•M. Of. Partea a Ii-a, nr. 33/1991. M. Of. Partea a H-a, nr. 33/1991.

2)

Iorgovan

203

Art. 111

Titlul III. Autorităţile publice

priveşte atât Guvernul, cât şi orice organ al administraţiei publice, atât de la nivel central, cât şi de la nivel local (inclusiv autorităţile locale alese, ce realizează administraţia publică în virtutea principiului autonomiei locale); b) este vorba, prin excelenţă, de un control politic, cu toate consecinţele care decurg de aici (nu este de conceput, de pildă, anularea unui act administrativ de o Cameră sau comisie parlamentară); c) solicitările făcute de către Camere sau comisii nu pot depăşi sfera activităţii guvernamentale şi a administraţiei publice; d) obligaţia de a prezenta informaţii şi documente există numai dacă cererea vine din partea preşedinţilor Camerelor sau comisiilor, şi nu din partea unui parlamentar; e) solicitarea informaţiilor şi documentelor trebuie să vizeze situaţii ce ţin obiectiv de natura controlului parlamentar şi nu de interese personale ale parlamentarilor; f) obiectul controlului îl reprezintă doar informaţiile şi documentele care pot fi făcute publice. în mod corect, autorul citat reţine că art. 31 alin. (2) al Constituţiei, referitor la dreptul la informaţie nu consacră „privilegii" pentru parlamentari în raport cu restul cetăţenilor, textul protejând deopotrivă şi instituţiile publice care sunt obligate să asigure „informarea corectă" numai în problemele care ţin de competenţa lor şi numai dacă „informarea" nu pune în pericol realizarea atributelor legale ale autorităţilor. III. Semnificaţii în procesul legislativ. Prezentarea informaţiilor şi documentaţiilor cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare are o deosebită importanţă, îndeosebi în cadrul procesului legislativ, pentru analiza şi fundamentarea diferitelor opţiuni. Tocmai de aceea, potrivit alin. (1), în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie. Nerespectarea acestei obligaţii, dacă are ca efect încălcarea interdicţiei prevăzute la art. 138 alin. (5), referitoare la aprobarea unor cheltuieli bugetare fără stabilirea sursei de finanţare, are drept consecinţă neconstituţionalitatea măsurii astfel adoptate care, sub aspect strict economic şi financiar, tocmai fiindcă nu poate fi executată, apare ca fiind nerealistă, demagogică. Ultimul alineat al art. 111 se referă la accesul membrilor Guvernului la lucrările Parlamentului. Fiind învestiţi pe baza votului de încredere al Parlamentului, evident că accesul membrilor Guvernului la lucrările în plen sau în comisiile Camerelor este liber şi asigurat, mai ales că ei pot avea şi 204

Iorgovan

r

Art. 112

Capitolul III. Guvernul

calitatea de parlamentari, potrivit art. 71 alin. (2) şi art. 105 alin. (1). în fond, accesul membrilor Guvernului la lucrările Parlamentului este una dintre consecinţele implicate de mandatul de încredere acordat Guvernului. Pentru acelaşi motiv, dacă li se solicită prezenţa, participarea este obligatorie. Este o obligaţie ce rezultă din însăşi logica mandatului încredinţat, pe baza căruia membrii Guvernului au fost numiţi în funcţiile pe care le deţin. De altfel, soluţia participării membrilor Guvernului, ca regulă, fără condiţionări şi proceduri prealabile, este specifică regimului parlamentar, fiind înscrisă expres în unele constituţii (de exemplu art. 110 din Constituţia Spaniei), iar alte constituţii admit prezenţa membrilor Guvernului la lucrările Parlamentului numai când această prezenţă este solicitată (de exemplu art. 100 din Constituţia Belgiei).

Art. 112 •>

întrebări, (1) Guvernul şi fiecare dintre membrii săi au obligaţia interpelări şi să răspundă la întrebările sau la interpelările formumoţiuni simple late de deputaţi sau de senatori, în condiţiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului. (2) Camera Deputaţilor sau Senatul poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire Ia o problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări. Comentariu

1. Noţiuni şi clasificări. Textul constituţional la care ne referim are ca obiect de reglementare întrebarea şi interpelarea, care sunt instrumentele juridice uzuale într-un regim parlamentar de control al Parlamentului asupra executivului, implicit, cum s-a arătat la un comentariu anterior, forme juridice prin care se concretizează răspunderea politică a Guvernului faţă de Parlament. "Art. 124 este reprodus astfel cum a fost modificat şi completat prin art. I, pct. 54 din Legea nr. 429/2003.

Iorgovan

205

Art. 112

Titlul III. Autorităţile publice

De asemenea, textul la care ne referim are ca obiect de reglementare şi instrumentul juridic prin intermediul căruia Camera, în ansamblul ei, adoptă o poziţie faţă de o problemă politică care a făcut sau nu obiectul unei interpelări. Astfel, dacă întrebările şi interpelările sunt instrumente juridice la îndemâna fiecărui parlamentar, moţiunea, la care se referă acest text, denumită prin legea de revizuire a Constituţiei, moţiune simplă, este instrumentul juridic prin intermediul căruia se exprimă, într-o chestiune politică, una dintre Camerele Parlamentului. întrebările, după cum constant s-au exprimat autorii de drept public, sunt, de regulă, orale, şi se referă la o chestiune concretă. Prin întrebare se cere Guvernului sau, după caz, unui membru al Guvernului, să confirme dacă o anumită informaţie este exactă, dacă este cunoscută o anumită problemă şi, desigur, dacă se intenţionează să se adopte o poziţie cu privire la o problemă ce a făcut obiectul întrebării. în Regulamentul Senatului României ", pentru întrebare întâlnim următoarea definiţie: „ (...) solicitarea de a răspunde dacă un fapt este adevărat, dacă o informaţie este exactă, dacă Guvernul să comunice Senatului documentele ori informaţiile solicitate de senator sau dacă are intenţia de a lua o hotărâre într-o problemă determinată." [art. 153 alin. (2)]. în acelaşi Regulament, prin interpelare se înţelege „o cerere adresată Guvernului sau unui membru al acestuia de către un senator sau un grup parlamentar, prin care se solicită explicaţii asupra politicii Guvernului în probleme importante ale activităţii sale interne sau externe" [art. 157 alin. (1)]. Interpelarea, aşadar, se referă la strategii politice care conduc la dezbateri politice, de unde şi soluţia logică a Constituţiei, a posibilităţii adoptării de către Cameră a unei moţiuni simple cu privire la problema ce a făcut obiectul interpelării. Din coroborarea art. 112, la care ne referim, cu art. 67, referitor la actele juridice, rezultă că moţiunea simplă adoptată în baza art. 112 este un act juridic al Camerei Deputaţilor şi, respectiv, al Senatului şi nu un act exclusiv politic, chiar dacă acest act este rezultatul, nu de puţine ori, al unei aprige dispute politice între majoritate şi opoziţie. De aici, necesitatea anumitor reguli de formă şi de fond ale moţiunii simple, care conturează regimul "Republicat în M. Of. nr. 58/2.02.2001.

206

Iorgovan

Capitolul III. Guvernul

Art. 112

. • J jc apiicabil, în Regulamentele Camerelor. Nerespectarea acestor reguli oate da dreptul Preşedintelui Camerei de a nu supune moţiunea simplă dezbaterii plenului. II. Justificarea revizuirii. în practica parlamentară creată pe baza Constituţiei din 1991 s-au iniţiat constant de către opoziţie, în fiecare Cameră a Parlamentului, moţiuni, care, dincolo de litera alin. (2) a fostului art. 111, nu reprezentau o „reacţie" a Camerei la problema care a făcut obiectul unei interpelări, ci pur şi simplu reprezentau atacuri politice ale parlamentarilor din opoziţie la Guvern, în ansamblul său, ori la anumiţi membri ai acestuia. Pentru ca aceste moţiuni să fie deosebite de moţiunile de cenzură, care se finalizau prin votul ambelor Camere în şedinţă comună şi care aveau drept scop demiterea Guvernului, au fost denumite moţiuni simple. Textul Constituţiei din 1991 nu era, însă, foarte explicit în legătură cu situaţiile în care putea interveni o asemenea moţiune, mai mult, noţiunea ca atare, de moţiune simplă s-a conturat prin cutumă parlamentară, nefiind prevăzută expres de Constituţie, dar nici nu se putea spune că era interzisă de vreun text constituţional. Dată fiind această situaţie, prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a modificat fostul art. 111, devenit art. 112, atât prin înscrierea în denumirea articolului şi a noţiunii de moţiune simplă, cât şi prin arătarea nuanţată a ipotezelor în care poate să intervină aceasta, rezultând din noua redactare a textului că moţiunea prin care una dintre Camerele Parlamentului îşi exprimă poziţia cu privire la problema care a făcut obiectul unei interpelări este doar o specie a moţiunii simple. Aici suntem într-un caz tipic de modificare a textului Constituţiei pentru a fi pusă şi litera acesteia în acord cu practica creată în spiritul Legii fundamentale. Noua formulare a alin. (2) scoate în evidenţă, fără echivoc, posibilitatea adoptării unei moţiuni simple pentru o problemă oarecare de politică internă sau externă, respectiv a unei moţiuni ad-hoc, la răspunsul oferit de un ministru la o interpelare. în felul acesta se pune la dispoziţia parlamentarilor un instrument mai eficient de realizare a funcţiei de control a Parlamentului asupra Executivului şi a administraţiei publice. Adoptarea unei moţiuni simple nu are ca efect juridic direct căderea Guvernului sau revocarea ministrului interpelat, dar are, în schimb, efecte în plan politic, marcând o victorie a forţelor politice care au iniţiat-o şi susţinut-o, Iorgovan

207

9

10

u

12

13

Art. 112

Titlul III. Autorităţile publice

cu ecoul corespunzător în ochii opiniei publice. în Danemarca, de exemplu, este consacrat principiul după care„Nici un ministru nu mai poate rămâne în funcţiune dacă Fulketing-ul (Parlamentul) i-a retras încrederea" (art. 14 din Constituţie). 14 Nu mai puţin, revenind la practica parlamentară de la noi, excesul de moţiuni simple, care sunt respinse, fără probleme, de către majoritatea parlamentară a Camerei respective, este de natură a transmite în electorat un mesaj negativ asupra forţei şi seriozităţii partidelor politice care formează minoritatea parlamentară. Sunt, aici, motive majore care ne îndreptăţesc să afirmăm că noua versiune a alin. (2) va conduce la un plus de responsabilitate în viaţa parlamentară a ţării, cu efecte benefice nu numai asupra democraţiei constituţionale în România, dar şi asupra nivelului de trai al românilor. 15 Este de reţinut că în procesul de revizuire a Constituţiei s-a formulat un amendament care propunea ca într-o sesiune parlamentară să se poată iniţia un număr de cel mult trei moţiuni simple. în mod înţelept, Parlamentul a respins acest amendament, limitarea numărului de moţiuni este o soluţie contrară libertăţii luptei politice în Parlament şi ar conduce la limitarea artificială a controlului parlamentar asupra Guvernului. Excesul de moţiuni, cum s-a subliniat mai sus, poate conduce la fortificarea politică a opoziţiei şi la erodarea forţelor politice de la guvernare, dar poate avea şi efecte contrare. Cine iniţiază o moţiune simplă îşi asumă un risc şi într-un sens şi în celălalt, dar acest aspect ţine de esenţa luptei politice. 16

III. Semnificaţia revizuirii. în ceea ce priveşte alin. (1), prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a introdus formularea din final „în condiţiile prevăzute de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului" tocmai pentru a înlătura interpretările politicianiste în legătură cu procedura de formulare a întrebărilor şi interpelărilor şi, respectiv, de redactare a răspunsurilor Guvernului. De altfel, pe această linie atât în Adunarea Constituantă, cât şi în procedura de revizuire a Constituţiei s-au exprimat diferite puncte de vedere, fie în sensul restricţionării dreptului parlamentarilor de a adresa întrebări şi interpelări, fie în sensul obligării Guvernului de a răspunde în termene cât mai scurte. Aşa, de pildă, Adunarea Constituantă a respins amendamentul care cerea să se precizeze în Constituţie termenul de cel mult 10 zile pentru formularea răspunsurilor la întrebările şi interpelările Parlamentului, precum şi amendamentul care j 208

Iorgovan

Art. 112

Capitolul III. Guvernul

erea să fie menţionată sancţiunea ce intervine pentru Guvern şi membrii Guvernului dacă nu răspund în termenul fixat de Constituţie ", iar Parlamentul, în procedura de revizuire a Constituţiei, a respins un amendament care propunea ca într-o sesiune parlamentară să se iniţieze un număr de cel mult 3 moţiuni simple. IV. Problema înlocuitorului. în procedura de revizuire a Constituţiei 17 s-a formulat şi propunerea de amendare şi a alin. (1), în sensul de a obliga pe primul-ministru şi fiecare dintre membrii Guvernului de a răspunde personal la întrebările şi la interpelările formulate de deputaţi sau de senatori. în mod corect Parlamentul a respins şi acest amendament deoarece răspunsul la o întrebare sau la o interpelare se face, în orice Parlament, şi printr-o persoană împuternicită. Nu în puţine ţări, cum este şi în cazul ţării noastre, un membru al Guvernului se ocupă de relaţia cu Parlamentul. De aici nu trebuie înţeles că Primul ministru sau miniştrii nu au obligaţia de a veni în Parlament să răspundă la întrebări şi interpelări, dar atunci când sarcini ale Executivului, interne sau externe, îi pun în imposibilitatea de a se prezenta (de exemplu, sunt plecaţi în misiune oficială în străinătate) în Parlament, pot împuternici o persoană (de exemplu primul-ministru pe ministrul în relaţia cu parlamentul; un ministru pe un secretar de stat) să prezinte răspunsul. Nimic nu opreşte pe cel care a formulat interpelarea, dacă apreciază că absenţa Primului-ministru sau a ministrului interpelat nu este justificată, să depună diligentele politice necesare pentru adoptarea unei moţiuni simple. In felul acesta, prin cutumă parlamentară, în timp, se vor contura 18 anumite reguli şi în relaţia politică dintre Guvern şi Parlament, cu privire la răspunsul la întrebări şi interpelări, dar pentru aceasta textul Constituţiei trebuie să permită un joc politic mai elastic, ceea ce nu ar fi fost posibil prin adoptarea amendamentului propus. In orice caz, practica parlamentară contemporană confirmă că nu de 19 puţine ori de la întrebări sau interpelări se ajunge la Comisii de anchetă, la cereri de demisii şi chiar la demisii din funcţii guvernamentale, fiind motivul pentru care limitarea numărului de moţiuni ar fi apărut ca o soluţie nedemocratică, necunoscută de Constituţiile ţărilor Uniunii Europene. "M. Of. Partea a Ii-a nr. 33/7.11.1991.

Iorgovan

209

Art. 113

Titlul III. Autorităţile publice

Este adevărat, însă, unele Constituţii trimit la regulamente cu precizarea că prin regulamentele Camerelor se poate rezerva un timp minim pentru acest tip de dezbateri (de exemplu art. 111 alin. 1 din Constituţia Spaniei).

Art. 113

Moţiunea de cenzură

(1) Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, pot retrage încrederea acordată Guvernului prin adoptarea unei moţiuni de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. (2) Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor şi se comunică Guvernului la data depunerii. (3) Moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere. (4) Dacă moţiunea de cenzură a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia, în aceeaşi sesiune, o nouă moţiune de cenzură, cu excepţia cazului în care Guvernul îşi angajează răspunderea potrivit articolului 114.

Comentariu I. Fundamentarea instituţiei. Moţiunea de cenzură este simetric opusă votului de încredere, întrucât prin adoptarea ei Parlamentul retrage încrederea acordată Guvernului la învestitură. Prin adoptarea moţiunii de cenzură, mandatul de încredere acordată de Parlament încetează, iar Guvernul, potrivit art. 110 alin. (2), este demis. Rezultă, deci, că mandatul de încredere are nu numai semnificaţia învestirii, pe baza sa, a Guvernului, dar şi a necesităţii ca, pe toată durata misiunii sale, Guvernul să se bucure de sprijinul majorităţii parlamentare prin votul căreia el s-a format. Atunci când acest sprijin, şi deci încrederea pe care o presupune, nu mai există, adoptarea moţiunii de cenzură, curmând situaţia anormală astfel produsă, creează posibilitatea ca, prin formarea unui nou Guvern, echilibrul dintre Parlament şi Guvern să fie restabilit. 210

Iorgovan

Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 113

Mandatul de încredere, singurul pe temeiul căruia Guvernul poate în mod normal funcţiona, constituie esenţa raporturilor dintre Parlament i Guvern, din care rezultă autonomia acestora, ca expresie a principiului separaţiei şi echilibrului dintre puterea legislativă şi cea executivă, în îndeplinirea rolului constituţional ce le revine, potrivit art. 61 alin. (1) şi, respectiv, art. 102 alin. (1), precum şi a funcţiilor lor specifice. Comentariul acestui text ne conduce, prin logica internă a instituţiilor la care ne referim, la unele din comentariile anterioare, în afară de articolele deja citate avem în vedere şi art. 109. S-a arătat cu acel prilej că în procesul de elaborare a Proiectului de Constituţie verbul „a aproba" din formularea fostului art. 101 al Proiectului, consacrat rolului şi structurii Guvernului (în prezent art. 102) a fost înlocuit de verbul „ a accepta" tocmai pentru a nu fi pus Parlamentul când votează o moţiune de cenzură într-o situaţie de duplicitate politică. Programul politic de guvernare este şi rămâne al Guvernului, dar principiul separaţiei şi echilibrului puterilor, consacrat expres prin Legea de revizuire, la alin. (4) al art. 1 al Constituţiei, impune regula după care Guvernul nu îşi poate realiza programul de guvernare decât atâta timp cât Parlamentul îi îngăduie să o facă. Iniţierea unei moţiuni de cenzură poate să fie legată şi de imperfecţiuni ale programului de guvernare, care se dovedesc a fi necorespunzătoare nevoilor politicii reale ale ţării sau se dovedeşte că formulări corecte la data învestiturii, între timp, au devenit depăşite faţă de evenimente, fenomene politice interne şi externe, dar ea poate fi iniţiată şi din considerente legate de prestaţia Primului-ministru sau a unuia dintre membrii Guvernului. Faţă de rigiditatea procedurii de dizolvare a Parlamentului prevăzută de art. 89 nu este exclus ca o moţiune de cenzură, cu şanse de reuşită, să fie iniţiată, paradoxal, de majoritatea parlamentară pentru a forţa alegeri anticipate, cum iniţierea acesteia în acelaşi scop poate să fie şi rezultatul unei înţelegeri a partidelor cu prezenţă parlamentară, înţelegere la care a achiesat sau nu Preşedintele României. Dacă se împlinesc condiţiile prevăzute de art. 89, Preşedintele este obligat să dizolve Parlamentul. Este de presupus că într-o viaţă politică coerentă, odată ce un Guvern a primit votul de învestitură de la o majoritate parlamentară, aceasta ar trebui să îl spijine, dar acest lucru nu este obligatoriu, mai ales atunci Iorgovan

211

Art. 113

Titlul III. Autorităţile publice

când majoritatea parlamentară este rezultatul unei alianţe de partide sau când mai multe partide participă cu reprezentanţi în Guvernul format, aşa cum a fost cazul Guvernului Stolojan (1991-1992) sau a guvernelor din perioada 1997-2000. Alta este situaţia când un singur partid formează Guvernul, cu sprijinul, însă, în Parlament, al altor partide politice, cum este cazul, în prezent, al Guvernului Năstase, format după alegerile parlamentare din 2000. 7

II. Iniţierea şi comunicarea moţiunii. Este de precizat că textul la care ne referim nu a făcut obiectul revizuirii Constituţiei, dar Parlamentul a respins un amendament prin care se propunea ca moţiunea de cenzură să aibă ca obiect retragerea încrederii unui membru al Guvernului. g Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, fiind o condiţie de validitate. în cazul în care moţiunea nu a fost iniţiată de un număr de parlamentari care să satisfacă această cerinţă, ea nu poate, în mod legal, să fie luată în discuţie, nici supusă votului. Este o cerinţă de natură să prevină iniţierea moţiunii nereprezentative, făcute în scop şicanator, numai din dorinţa de a destabiliza încrederea în Guvern şi sprijinul de care se bucură ca urmare a acestei încrederi. Aceluiaşi scop îi este subordonată şi interdicţia ca semnatarii unei moţiuni respinse să poată iniţia o nouă moţiune, în aceeaşi sesiune, cu excepţia cazului în care Guvernul şi-a angajat răspunderea, potrivit art. 114. 9 O dată cu depunerea moţiunii, ea se comunică Guvernului, pentru ca acesta, cunoscându-i conţinutul, să se poată apăra. Este o măsură de raţionalizare a procedurii parlamentare, pentru a se evita adoptarea, prin surprindere, a unei moţiuni. în fond, demiterea Guvernului este un act tot atât de important ca şi învestirea lui, deschiderea unei crize guvernamentale fiind un act ale cărui consecinţe pot să conducă, în condiţiile art. 89 alin. (1) la dizolvarea Parlamentului. Pentru aceeaşi raţiune, moţiunea de cenzură se dezbate după 3 zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere. 1o Textul constituţional nu reglementează în cât timp trebuie convocate Camerele Parlamentului în şedinţă comună după depunerea moţiunii. Având în vedere că depunerea moţiunii declanşează procedura parlamentară şi că, la data depunerii, moţiunea trebuie comunicată Guvernului, rezultă că şi convocarea Camerelor trebuie făcută la aceeaşi dată. 212

Iorgovan

Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 113

Aceste două acte, sesizarea Guvernului, prin comunicarea moţiunii, 11 şi convocarea Parlamentului, pentru dezbaterea ei, nu pot fi decât concomitente, spre a se respecta caracterul urgent al procedurii şi echilibrul pe care ea 1-a instituit. III. Dezbaterea şi adoptarea moţiunii. Moţiunea de cenzură poate fi j 2 adoptată de Camera Deputaţilor şi de Senat în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Este o soluţie simetrică cu aceea a art. 103 alin. (3), privind acordarea încrederii pentru formarea Guvernului, care se face tot în Camerele reunite în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor. Singura deosebire este că, dacă la votul de încredere cei ce absentează sunt o piedică pentru întrunirea majorităţii necesare, în cazul moţiunii de cenzură ei pot împiedica adoptarea moţiunii. Este o soluţie care îngreunează, în egală măsură, atât formarea Guvernului, cât şi demiterea lui, cum se arată şi în comentariul din 1992 al Constituţiei. O dată cu demiterea Guvernului, ca urmare a adoptării unei moţiuni 13 de cenzură, se declanşează procedura de învestire a unui nou Guvern, prevăzută de art. 103 şi art. 85 alin. (1). IV. Efectele moţiunii. Până la depunerea jurământului de către membrii 14 noului Guvern, echipa guvernamentală anterioară, a Guvernului demisionar, răspunde, potrivit art. 110 alin. (4), de îndeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice. Astfel, se conciliază principiul potrivit căruia Guvernul se poate forma şi poate funcţiona numai în condiţiile mandatului de încredere acordat de Parlament, cu necesitatea asigurării continuităţii acţiunii guvernamentale, prevenindu-se pericolele extrem de grave pe care le-ar implica întreruperea, oricât de puţin, a acestei activităţi. Trebuie observat că, între sarcinile Guvernului demisionar şi sarcinile 15 Guvernului învestit prin votul Parlamentului [adică între art. 110 alin. (4) şi art. 102 alin. (1)] există o semnificativă nuanţare. Dacă Guvernul care a primit votul de învestitură „are puteri depline", în sensul că asigură realizarea politicii interne a ţării în tot şi în toate, iniţiind negocieri, purtând tratative, încheind acte internaţionale, promovând proiecte de legi în Parlament, adoptând acte exclusiv politice etc, Guvernul demisionar îndeplineşte numai actele necesare „pentru administrarea treburilor publice". Sintagma „administrarea treburilor publice", cum s-a arătat şi Iorgovan

213

Art. 114

Titlul III. Autorităţile publice

la comentariul de la art. 110, nu este echivalentă, nici în planul ştiinţei dreptului public, nici în planul ştiinţei politice cu sintagma „asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării". Este evident că un Guvern demisionar nu poate negocia şi încheia capitole în procedura de integrare Europeană a României. 16 Tocmai aceste dificultăţi au determinat Comisia de elaborare a Proiectului de Constituţie şi, apoi, Comisia de revizuire a Constituţiei, să sugereze clasei politice soluţia moţiunii'de cenzură pozitivă, în sensul că adoptarea moţiunii de cenzură, care conduce la demiterea Guvernului în funcţiune, să aibă ca efect şi aprobarea unei alte echipe guvernamentale, soluţie care se practică în R.F.G., de exemplu. Din păcate, această idee nu a fost acceptată nici de către Adunarea Constituantă, în 1990-1991, şi nici în faza negocierilor politice, în 2002-2003, de revizuire a Constituţiei, soluţie care ar fi determinat folosirea moţiunii de cenzură în viaţa politică a ţării cu un spirit sporit de responsabilitate, mai cu prudenţă. 17 Va fi aici una dintre punţile de încercare a liderilor partidelor politice, cu prezenţă parlamentară, a Parlamentului, în general, în anii ce vin, fiind una din problemele care, cu un grad mare de probabilitate, va figura pe lista obiectivelor viitoarei revizuiri, desigur, după adoptarea şi intrarea în vigoare a Constituţiei UE şi după integrarea României în Uniunea Europeană.

Art. 114

Angajarea răspunderii Guvernului

(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. (2) Guvernul este demis dacă o moţiune de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 113. (3)" Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat,

"Alin. (3) al art. 114 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 55 din Legea nr. 429/2003.

214

Iorgovan

itolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 114

după caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se consideră adoptat, iar aplicarea programului sau a declaraţiei de politică generală devine obligatorie pentru Guvern. (4) în cazul în care Preşedintele României cere reexaminarea legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face în şedinţa comună a celor două Camere. Comentariu I. Noţiune. Angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o procedură parlamentară prin care, pentru a face faţă unei împrejurări deosebite, ce reclamă stabilirea de măsuri urgente, care sunt de competenţa Parlamentului, Guvernul urmăreşte adoptarea unui program, a unei declaraţii de politică penală cu sprijinul majorităţii parlamentare pe care se întemeiază şi în condiţii de maximă celeritate. Prin angajarea răspunderii sale, Guvernul se expune riscului formulării şi adoptării unei moţiuni de cenzură. In acest scop, angajarea răspunderii Guvernului se face prin prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună. în termen de 3 zile de la prezentare, potrivit alin. (2) al art. 114 se poate formula o moţiune de cenzură, în condiţiile prevăzute de art. 113 alin. (2). Este o moţiune de cenzură provocată, de aceea ea poate fi formulată şi de parlamentarii care, potrivit art. 113 alineatul ultim, nu mai sunt în drept să iniţieze o asemenea moţiune, fără a fi provocată de Guvern. II. Fundamentarea instituţiei. Instituţia la care ne referim pleacă de la teza după care „contractul de guvernare" îngăduie, ca orice contract, şi o iniţiativă din partea Guvernului pentru denunţare unilaterală. Guvernul se poate confrunta cu o situaţie parlamentară anormală, deşi, aparent, se bucură de încrederea majorităţii parlamentarilor, nu reuşeşte să îşi realizeze programul de guvernare şi programul legislativ datorită faptului că majoritatea parlamentară nu funcţionează sau nu doreşte să funcţioneze. Apare, astfel, o situaţie de conflict politic între Iorgovan

215

Art. 114

Titlul III. Autorităţile publice

Guvern şi majoritatea parlamentară, iar pentru clarificarea acestei situaţii şi intrarea în normalitate unele dintre Constituţiile ţărilor Uniunii Europene au reglementat şi această instituţie, de pildă art. 49 alin. 1 din Constituţia Franţei. Este o instituţie pe care legiuitorul constituant a pus-o la îndemâna Guvernului, dar nu mai puţin adevărat, ea este dublată de instituţia tradiţională la îndemâna parlamentarilor a moţiunii de cenzură. Aici este vorba de un joc politic în forţă al Guvernului, de o provocare a Parlamentului de către Guvern, joc din care Guvernul poate ieşi înfrânt, dacă se adoptă moţiunea de cenzură, dar poate ieşi şi victorios, în sensul că se refortifkă încrederea în Guvern a Parlamentului, implicit a electoratului, dacă nu se depune o moţiune de cenzură, ori dacă moţiunea depusă a fost respinsă. Partea interesantă constă în faptul că ceea ce face obiectul angajării răspunderii nu poate face obiectul manifestării de voinţă a unei majorităţi parlamentare, în sensul că proiectul de lege, programul de guvernare sau declaraţia de politică generală sunt supuse votului Camerelor, la fel ca moţiunea de cenzură, evident, dacă aceasta este iniţiată. Dacă nu există moţiune de cenzură, nu există dezbatere politică în Parlament, iar dacă moţiunea se depune, se dezbate conţinutul acesteia şi nu al proiectului de lege, de exemplu. Nimic nu opreşte ca moţiunea să fie determinată tocmai de conţinutul legii, al programului de guvernare sau al declaraţiei de politică generală, ipoteză în care se dezbate moţiunea şi nu „documentul" guvernamental, la vot se supune moţiunea de cenzură şi nu documentul pe care Guvernul şi-a angajat răspunderea. Prin Legea de revizuire a Constituţiei s-au adus modificări la alin. (3) al art. 114 la care ne referim, în sensul că s-a admis formularea de amendamente, problemă la care vom reveni. III. Procedura depunerii moţiunii de cenzură. Moţiunea trebuie depusă până la împlinirea termenului de 3 zile, sub sancţiunea decăderii, având în vedere necesitatea soluţionării rapide a situaţiei rezultate din angajarea de către Guvern a răspunderii sale politice. în fond, sensul acestei acţiuni constă în faptul că astfel Guvernul îşi afirmă, din iniţiativa sa, hotărârea de a-şi continua mandatul de încredere acordat numai cu condiţia să îi fie aprobate programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege prezentat. De aceea, problema este dacă, având în vedere cele solicitate de Guvern, majoritatea parlamentară înţelege să îi acorde în continuare încrederea şi sprijinul pe baza cărora el a fost învestit. Potrivit 216

Iorgovan

Ca itolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 114

rt. 113, încrederea şi sprijinul de care se bucură Guvernul, pot fi retrase numai prin adoptarea unei moţiuni de cenzură. în cazul nedepunerii unei asemenea moţiuni sau al neadoptării ei 9 dacă a fost depusă, programul, declaraţia de politică generală sau proiectul d le Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3). (8) 3) Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire Ia efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei. Comentariu I. Istoric şi drept comparat Una dintre instituţiile cele mai controversate în sistemul constituţional din Europa este instituţia delegării legislative, adică instituţia prin care, fie direct Constituţia, fie Parlamentul prin lege, în baza unui text din Constituţie, acordă Executivului prerogative de a adopta acte normative cu caracter primar. Când facem această afirmaţie nu avem în vedere „constituţiile clasice" care au consacrat şi consacră monarhii parlamentare, după modelul Constituţiei Belgiei din 1831, aşa cum a fost Constituţia României de la 1866, Constituţii în care se menţiona expres că puterea legislativă se exercita în comun de către Rege şi Parlament (de exemplu art. 3 din Constituţia Regatului Danemarca, art. 74 din Constituţia Belgiei etc), ci constituţiile moderne. Astfel, dintre Constituţiile care consacră forme de

ar

"Alin. (6) al art. 115 a fost introdus prin art. I, pct. 56 din Legea nr. 429/2003. Alin. (7) al art. 115 este reprodus astfel cum a fost modificat prin t- I, pct. 56 din Legea nr. 429/2003. " Alin. (8) al art. 115 a fost introdus prin art. I, pct. 56 din Legea nr. 429/2003. Iorgovan

221

Art. 115

Titlul III. Autorităţile publice

guvernare republicane pentru instituţia delegării legislative amintim art. 38 din Constituţia Franţei, art. 77 din Constituţia Italiei sau art. 201 din Constituţia Portugaliei. Dintre constituţiile care reglementează monarhii parlamentare ne oprim la art. 82-86 din Constituţia Spaniei şi art. 7 al Cap. VIII din Constituţia Suediei. Se impune o precizare în ceea ce priveşte filozofia Constituţiei franceze care face distincţie între domeniul rezervat legii şi puterea regulamentară a executivului, în celelalte domenii care nu sunt rezervate legii. Delegarea legislativă intervine ca regulă în baza unei legi de reglementare, se înţelege, pentru acele materii a căror reglementare primară, potrivit art. 34 al Constituţiei Franţei, este de domeniul legii. Constituţia României din 1991, la fel ca majoritatea Constituţiilor din ţările europene şi, evident, spre deosebire de Constituţia Franţei, a consacrat principiul monopolului legislativ al Parlamentului, sub forma cunoscută a art. 61 alin. (1) „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării." Constituţia Spaniei, în art. 66 alin. 2 menţionează: „Cortesurile generale exercită puterea legislativă a starului, votează bugetul, controlează acţiunea guvernamentală şi exercită celelalte atribuţii care le sunt atribuite de Constituţie". Consacrarea acestui principiu, nu putea, în mod logic, să rămână iară consecinţe în ceea ce priveşte instituţia delegării legislative. Este motivul pentru care Guvernul dobândeşte putere legislativă, ca regulă, prin Legea de abilitare în acest sens, aşa cum se menţionează în art. 82 alin. 1 din Constituţia Spaniei. Pe cale de consecinţă, numai în cazuri de necesitate extraordinară Constituţia României, ca de altfel şi Constituţia Spaniei în art. 86 a prevăzut posibilitatea pentru Guvern de a adopta ordonanţe de urgenţă pentru care nu mai este nevoie de lege de abilitare. Textul consacrat ordonanţelor de urgenţă din versiunea iniţială a Constituţiei României a determinat numeroase discuţii în toate mediile politice, academice etc, pentru că în practică s-a ajuns la o avalanşă de ordonanţe de urgenţă. Aceste discuţii şi această stare anormală a condus la modificările substanţiale ale art. 115 (fostul art. 114), prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003. Astfel, a fost regândită redactarea alin. (4); apoi, au fost introduse două alineate noi, după alin. (4) care au devenit alin. (5) şi (6) din textul actual, cu aspecte de ordin procedural şi 222

Iorgovan

Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 115

exceptarea anumitor materii, au fost aduse precizări la alin. (5) care a devenit alin. (7), şi, în fine, s-a introdus un nou alineat care în redactarea actuală este alin. (8), aspecte la care vom reveni. II. Fundamentarea delegării legislative. Constituţia României a înţeles să folosească noţiunea de ordonanţă pentru determinarea actului juridic prin care Guvernul îşi exercită delegarea legislativă care, aşa cum s-a subliniat mai sus, fiind o putere pe care Parlamentul o deleagă executivului, presupune o lege de învestire în acest sens, adică o lege de abilitare. Aceasta, deoarece legea de învestire a Guvernului cu o anumită competenţă legislativă poate fi numai o lege specială de abilitare, care, potrivit alin. (2), trebuie să stabilească, în mod obligatoriu domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe. Desigur, legea de abilitare poate stabili şi alte condiţii pentru emiterea ordonanţelor. în orice caz, legalitatea ordonanţei este în funcţie de respectarea întocmai a prevederilor legii de abilitare, deoarece în măsura în care aceste prevederi au fost încălcate, ordonanţa este neconstituţională, fiind emisă fără drept şi în afara competenţei constituţionale a Guvernului. Este, aşadar, de neconceput o abilitare implicită, subînţeleasă. Abilitarea implicită a Guvernului poate să opereze numai pentru drepturile acestuia de a emite hotărâri care, potrivit art. 108 alin. (2) se emit pentru organizarea executării legilor. Aşa cum s-a comentat şi la articolul respectiv, pentru emiterea unei hotărâri nu este nevoie să existe o delegare expresă într-o lege. în schimb, pentru emiterea unei ordonanţe care produce efecte similare legii şi care urmează să fie aprobată de Parlament, transformând Guvernul, şef al puterii executive, într-un veritabil participant la realizarea puterii legislative specifică Parlamentului, nu este suficient ca într-o lege să se spună că Guvernul are drept să emită ordonanţe. Este necesar ca legea respectivă care solicită ca ordonanţele să fie aprobate de Parlament, să fie iniţiată ca atare, de către Guvern, să poarte denumirea pe care o prevede Constituţia, şi fireşte, domeniile la care aceasta se referă să nu intre în sfera de reglementare rezervată legilor organice potrivit art. 73 alin. (3) din Constituţie. Competenţa de legiferare în domeniile legilor organice nu poate fi delegată de Parlament, ţinând seama de importanţa şi natura acestor legi, prin care se organizează statul şi se reglementează raporturile sociale de bază, cum sunt Iorgovan

223

10

11

12

13

15

Titlul III. Autorităţile publice

Art. 115

regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii, regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele, protecţia socială etc. De altfel, Legea de revizuire a Constituţiei a limitat şi sfera de regle16 mentare a ordonanţei de urgenţă, tranşându-se o dispută teoretică şi jurisdicţională în jurul problemei de a şti dacă ordonanţele de urgenţă, spre deosebire de ordonanţele care presupun lege de abilitare, pot fi emise în domeniile rezervate legilor organice, problemă la care vom reveni. 17 Ordonanţele emise pe baza unei legi speciale de abilitare pot fi afectate de obligaţia Guvernului de a le supune ulterior Parlamentului spre aprobare. Neîndeplinirea acestei obligaţii are drept consecinţă încetarea efectelor ordonanţei. Termenul până la care ordonanţa trebuie supusă aprobării este însăşi data când încetează delegarea acordată. 18 Rezultă, deci, că acest termen este de decădere a Guvernului din dreptul de a emite ordonanţe, potrivit legii de abilitare, iar în ceea ce priveşte nerespectarea obligaţiei de a supune Parlamentului spre aprobare ordonanţele emise, expirarea termenului are ca efect caducitatea acestora, ordonanţele încetându-şi de drept efectele. De cele mai multe ori ordonanţele ce se supun aprobării ulterioare a Parlamentului privesc adoptarea unor reglementări nepopulare sau privind aspecte critice, pe care, tocmai de aceea, Parlamentul îşi rezervă dreptul de a le cenzura ulterior, după o perioadă de aplicare şi, eventual, chiar după soluţionarea problemelor, aşa cum se exprimă şi autorii străini. III. Regimul abilitării. Regula de drept comun este că ordonanţele nu trebuie supuse Parlamentului spre aprobare, deoarece, potrivit alin. (3), aprobarea este necesară numai dacă legea de abilitare o cere. Ordonanţele care nu se supun aprobării ulterioare sunt, în principiu, cele prin care, în scopul precizării unor prevederi dintr-o lege, Guvernul este învestit cu competenţa de a stabili anumite formulare, metodologii, instrucţiuni tehnice sau alte aspecte de detaliu ori norme cu caracter subsidiar, complementar sau adiacent. în asemenea situaţii, de regulă, competenţa cu care este învestit 20 Guvernul prin delegarea legislativă acordată este însoţită şi de obligaţia de a emite ordonanţe. De aceea, în mod obişnuit, norma de abilitare se stabileşte în cuprinsul unei reglementări cu caracter complex, spre deosebire de ipoteza în care ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, când norma de abilitare trebuie să facă obiectul unei legi speciale de abilitare. 19

224

Iorgovan

Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 115

Ordonanţe care nu sunt supuse aprobării Parlamentului, au, în fond, 21 caracterul unor acte normative subsidiare de aplicare a legii pe temeiul căreia urmează a fi emise. IV. Efecte ale redactării iniţiale. Alineatul (4) al art. 115, în redactarea sa iniţială din 1991, avea următorul conţinut: „în cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea intră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se află în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu." în baza acestui text, în primul comentariu din 1992 al Constituţiei, cu privire la ordonanţele de urgenţă; s-au reţinut următoarele caracteristici: se pot emite numai în cazuri excepţionale când, în mod obiectiv, nu a fost posibilă adoptarea unei legi de abilitare sau a unei legi cu procedură de urgenţă, nici chiar prin modalitatea angajării răspunderii Guvernului cu privire la un proiect de lege, tocmai de aceea, în această ipoteză, restricţia emiterii de ordonanţe în domeniile legilor organice nu a mai fost prevăzută, este o excepţie de la regulă, determinată de însăşi situaţia excepţională ce justifică emiterea de ordonanţe de urgenţă. Aceste comentarii nu au condus nici pe departe la o practică legislativă unitară, şi nici la opinii dominante în doctrina juridică, ca să nu mai vorbim de meandrele care s-au manifestat şi în practica Curţii Constituţionale, îndeosebi în legătură cu semnificaţia sintagmei „în cazuri excepţionale". Nu de puţine ori, o ordonanţă de urgenţă a fost urmată de modificări şi completări prin alte ordonanţe de urgenţă, astfel încât Parlamentul a ajuns să fie sesizat cu legi de aprobare a unor ordonanţe de urgenţă care fuseseră abrogate prin altă ordonanţă de urgenţă, ş.a.m.d. Au fost situaţii în care Guvernul a iniţiat un proiect de lege, sesizând una din Camere, dar după ce textul a fost adoptat de prima Cameră într-o formulă diferită de cea din proiect, Guvernul, „supărat" pe Parlament, abandona proiectul în dezbatere la cea de-a doua Cameră şi emitea o ordonanţă de urgenţă în versiunea iniţială a proiectului (de exemplu Legea privind circulaţia pe drumurile publice). Discuţiile s-au purtat şi în legătură cu obiectul ordonanţei de urgenţă, punându-se problema de a şti dacă ordonanţa de urgenţă poate să se refere şi la probleme care intră în sfera de reglementare a legilor organice, fiind o chestiune care a făcut obiectul şi a numeroase decizii ale Curţii Constituţionale. Iorgovan

225

22

23

24

25

26

Art. 115

Titlul III. Autorităţile publice

27

Apoi s-a pus problema de a şti ce se întâmplă cu efectele produse de către o ordonanţă de urgenţă după ce Parlamentul adoptă Legea de respingere a ordonanţei.

28

V. Semnificaţia modificărilor din 2003. Pentru intrarea în normalitate s-a simţit nevoia să se modifice alin. (4) şi (5) din textul Constituţiei, dar să se adauge şi alineate noi, după cum s-a arătat. Schimbarea esenţială este de concepţie. Dacă în forma iniţială ordonanţa de urgenţă se fundamenta pe situaţii excepţionale care, potrivit art. 93, justificau instituirea stării de asediu sau de urgenţă, în noua concepţie, situaţia extraordinară constă într-o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce nu comportă în nici un fel amânarea. Se observă, totodată, că alin. (5) din noua redactare vine cu proceduri parlamentare care impun dezbaterea accelerată a ordonanţei de urgenţă, în corelare cu procedura de legiferare prevăzută la art. 75: în ambele Camere se aplică de drept procedura de urgenţă, iar în Camera de reflecţie termenul, la îndeplinirea căruia ordonanţa se prezumă absolut ca aprobată, este unic, de 30 de zile. Se evită, astfel, ca asemenea ordonanţe să nu fie supuse controlului parlamentar şi aprobării sau respingerii, după caz, timp de luni de zile sau chiar ani. De asemenea, prin alin. (6) se urmăreşte reglementarea expresă a limitelor de admisibilitate a ordonanţelor de urgenţă, în domeniile respective asemenea ordonanţe neputând fi emise, iar dacă se adoptă, totuşi, atunci Guvernul săvârşeşte un abuz, iar ordonanţa este neconstituţională, fiind un temei de sesizare a Curţii Constituţionale. Legea de revizuire a Constituţiei a înţeles să stabilească limitele ordonanţelor de urgenţă nu numai după categoriile de legi prevăzute de art. 73, ci şi după anumite materii, aşa cum se procedează în art. 86 din Constituţia Spaniei. La prima vedere apare un nonsens grija legiuitorului constituant derivat de a nominaliza în sfera limitelor ordonanţelor de urgenţă domeniile legii constituţionale. De altfel, profesorul Ion Deleanu s-a pronunţat în sensul calificării acestei precizări ca fiind inutilă ]). La o analiză aprofundată şi avându-se în vedere unele practici neconstituţionale, cum a fost, de

29

30

31

32

11

226

I. Deleanu, Revizuirea Constituţiei, în revista Dreptul nr. 12/2003, p. 27.

Iorgovan

itolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 115

demiterea unui prim-ministru în funcţiune de către Preşedintele e'' o asemenea precizare a părut, Comisiei de revizuire a Constituţiei ca fiind necesară. De asemenea, redactorii legii de revizuire a Consituţiei au considerat 3 3 " includerea legilor constituţionale în „sfera finelor de neprimire" pentru ordonanţele de urgenţă, în afară de faptul că înlătură orice dubiu, are şi avantajul de a marca regimul constituţional specific al revizuirii Constituţiei, materie în care a rămas valabilă procedura de mediere prin intermediul unei comisii paritare, procedură care a dispărut în cazul adoptării legilor organice şi legilor ordinare. Cel de al doilea „fine de neprimire" este intitulat „regimul instituţiilor 3 4 fundamentale ale statului", legea de revizuire a Constituţiei şi, în consecinţă, alin. (6) al art. 115, interzicând ca printr-o ordonanţă de urgenţă să se afecteze regimul instituţiilor fundamentale ale statului. Se pune problema de a şti ce anume vizează cuvântul „regimul", pe de o parte, şi care este sfera acestor „instituţii fundamentale", pe de altă parte. Această operaţie de logică juridică se impune cu atât mai mult dacă avem în vedere faptul că Titlul III din Constituţie este intitulat „Autorităţile publice", că în art. 58 alin. (3) se vorbeşte despre „instituţia Avocatul Poporului", că în art. 61 alin. (1) Parlamentul este denumit „organ reprezentativ suprem al poporului român", că în art. 111 se face vorbire despre „Guvern şi celelalte organe ale administraţiei publice"; că în art. 141 Consiliul Economic şi Social este denumit „organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului" sau că în art. 155 alin. (2) se vorbeşte despre „instituţiile prevăzute de Constituţie." După părerea noastră, prin sintagma „nu pot afecta regimul", legiuitorul constituant a urmărit regulile care sunt stabilite prin legile care au ca obiect organizarea şi funcţionarea acestor instituţii fundamentale. De vreme ce, prin excepţia anterioară, ordonanţa de urgenţă nu poate viza domeniul legilor constituţionale, este de la sine înţeles că noţiunea de regim, în sensul de regim juridic, care urmează la excepţia următoare are în vedere regimul legal şi nu pe cel constituţional. _ Cât priveşte sfera instituţiilor fundamentale, în opinia noastră, trebuie 35 a avem în vedere atât instituţiile cuprinse în Titlul III, fiind vorba de asicele puteri, dar şi autorităţile publice care sunt reglementate în alte e hTh a „ C o n s t l t u î i e i > d i n t r e c a r e u n e l e au rolul tocmai de a asigura Hbrul in mecanismul exercitării puterii, adică în funcţionarea celor trei Iorgovan

227

Titlul III. Autorităţile publice

Art. 115

puteri clasice. Ne referim, aşadar, la Curtea Constituţională, la Avocatul Poporului, la Curtea de Conturi şi la Consiliul Economic şi Social. La această concluzie se ajunge, cu atât mai mult, dacă avem în vedere şi modul în care prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a consacrat, în art. 1 alin. (4), principiul separaţiei puterilor. Legiuitorul român nu s-a mulţumit numai să facă un simplu enunţ despre existenţa principiului separaţiei puterilor, cu indicarea celor trei puteri, el a arătat că în conţinutul principiului intră şi ideea de echilibru şi totul se subsumează democraţiei constituţionale. Or, este în afară de orice îndoială că în cadrul democraţiei constituţionale intră atât clasicele puteri, deci instituţiile prin care se realizează fiecare dintre ele, cât şi instituţiile fundamentale ale Statului al cărui rol constituţional îl reprezintă tocmai „gardarea" funcţionării autorităţilor publice prin care se realizează puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească, după caz. 36

Se observă că printre materiile în care nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă sunt enunţate şi drepturile electorale, alături de drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale prevăzute de Constituţie. Această enumerare trebuie înţeleasă ca o repetiţie de întărire. Legiuitorul a dorit să sublinieze, o dată în plus, că sub nici o formă printr-o ordonanţă de urgenţă nu poate fi afectat regimul de realizare al drepturilor electorale, în alţi termeni, nu se pot, prin ordonanţă de urgenţă, adopta legi electorale sau coduri electorale. 37 Faţă de noua redactare a textului constituţional la care ne referim, trebuie să admitem că ordonanţele de urgenţă nu pot conţine nici reglementări care să diminueze sfera garanţiilor legale ale oricărui drept şi a oricărei îndatoriri prevăzută de Constituţie. De altfel, această precizare din art. 115 alin. (6) vine să dea expresie, în sfera regimului constituţional a ordonanţei de urgenţă, principiului consacrat de art. 152 alin. (2) cu privire la limitele revizuirii Constituţiei. 38 Referitor la ultima excepţie exprimată prin sintagma „nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică", precizăm că aceasta s-a impus din necesităţi de corelare a art. 44, cu art. 115, la care ne referim. 39 De vreme ce în textul consacrat dreptului la proprietate privată se interzice în mod expres naţionalizarea şi orice altă cale de trecere silită a bunurilor proprietate privată în proprietate publică, s-a simţit nevoia ca să se precizeze expres că aceste măsuri nu pot fi luate nici prin ordonanţe de urgenţă.

228

Iorgovan

Capitolul IV. Raporturile Parlamentului cu Guvernul

Art. 115

VI Efectele produse de ordonanţe. Fostul alin. (5) al art. 114 al 40 Constituţiei din 1991, devenit alin. (7) al art. 115 la care ne referim, a ferit prin Legea de revizuire a Constituţiei doar o corecţie redacţională, care nu afectează fondul problemei. Noua redactare scoate în evidenţă că ordonanţele cu care Parlamentul 41 a fost sesizat, lâsându-se să se înţeleagă că este vorba atât de ordonanţe emise în baza legii de abilitare cât şi ordonanţe de urgenţă, care se emit fără o abilitare prealabilă, se aprobă sau, după caz, se resping prin lege, ceea ce înseamnă că proiectele de legi iniţiate de către Guvern vor fi, după caz, proiecte de lege pentru aprobarea unei ordonanţe sau pentru respingerea unei ordonanţe. Practica parlamentară a cunoscut asemenea situaţii. în fine, alin. (8) al art. 115 rezolvă problema efectelor produse de 42 ordonanţe, legea de aprobare, sau după caz, de respingere a ordonanţei de urgenţă urmând să reglementeze, când se impune, şi măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada cât s-a aplicat ordonanţa, problemă delicată, dacă avem în vedere raporturile juridice concrete născute pe baza ordonanţei. Oricât de delicată va fi această problemă de acum încolo Parlamentul are un temei constituţional pentru rezolvarea ei. VII. Intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă. Se mai impune o 43 precizare cu privire la momentul intrării în vigoare a ordonanţelor de urgenţă. Alineatul (5) al art. 115, aparent cuprinde două termene. Primul vizează 44 depunerea ordonanţei spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă, iar al doilea, publicarea în Monitorul Oficial. Este numai o aparenţă, pentru că interpretarea logică a textului, raportată la o interpretare sistematică a Constituţiei, ne conduce la concluzia după care este de neconceput ca publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial să se facă înainte ca aceasta să fie depusă spre dezbatere la Camera competentă. Tocmai de aceea, sugerăm Guvernului să instituie regula, în practica 45 elaborării ordonanţelor de urgenţă, după care, în preambulul ordonanţei, unde se menţionează temeiul constituţional, şi înainte de motivarea urgenţei, să se facă precizarea că ordonanţa a fost depusă spre dezbatere la Camera Deputaţilor sau la Senat, după caz, cu indicarea datei. în acest sens, a fost modificată şi reglementarea care are rolul de drept comun în materie de tehnică legislativă, adică Legea nr. 24/2000 ", cu modificările ulterioare, fiind vorba de introducerea art. 10', care, în alin. (2), „condiţionează" publicarea în Monitorul Oficial de „dovada scrisă" a depunerii ordonanţei de urgenţă la Camera competentă a fi sesizată. "M. Of. Partea a H-a, nr. 139/31.03.2000. Iorgovan

229

Art. 116

Titlul III. Autorităţile publice Capitolul V Administraţia publică

Secţiunea 1. Administraţia publică centrală de specialitate

Art. 116

Structura

(i) Ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului. (2) Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome.

Comentariu 1

I. Noţiune şi drept comparat Capitolul V consacrat administraţiei publice are în vedere autorităţile publice care desfăşoară exclusiv o activitate de natură administrativă. S-a văzut din comentariile articolelor consacrate Preşedintelui României şi, respectiv, Guvernului, că şi aceste autorităţi publice emit pe lângă acte de guvernare, specifice sferei executivului, şi acte administrative, realizând şi administraţia statală, ca dimensiune a administraţiei publice. 2 O asemenea viziune teoretică este consacrată şi de alte Constituţii moderne, de exemplu Titlul IV din Constituţia Spaniei este denumit „Despre Guvern şi Administraţie", în Titlul III din Constituţia Italiei, prin noţiunea de „administraţie publică" se au în vedere autorităţile centrale specializate ce realizează servicii publice de interes naţional, cu folosirea autorităţii de stat, deoarece administraţia publică locală (din regiuni, provincii, comune), pe baza principiului autonomiei, este analizată în titluri sau, după caz, capitole diferite. 3 Sub aspectul tehnicii de redactare şi al modului de sistematizare a materiei, în Constituţia României s-a adoptat o formă intermediară, în cadrul aceluiaşi capitol, intitulat „Administraţia publică", o primă secţiune se referă la autorităţile statale care prestează servicii publice de interes naţional, inclusiv forţele armate, iar secţiunea a doua are ca obiect autorităţile administraţiei publice din cadrul judeţelor şi comunelor 230

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 116

elor) atât autorităţile care realizează administraţia publică ca efect al cioiului autonomiei locale, autorităţi alese de către cetăţeni (desemnate A os în sus), cât şi autorităţile statale numite de Guvern sau de ministere (desemnate de sus în jos). II. Administraţia ministerială. Tradiţional, organul specializat al Executivului prin care se impune rezolvarea într-un domeniu sau altul al sarcinilor guvernării poartă denumirea de minister, iar titularul acestuia, de ministru. Procesul istoric de constituire a ministerelor este intim legat de cel al apariţiei Consiliului de Miniştri sau, după caz, a Guvernului. în unele ţări întâi au apărut miniştrii şi ministerele şi apoi Guvernul; în altele procesul a fost invers, dar cert este că a existat acelaşi punct de plecare, corpul de sfetnici - curia regis - cu care s-au înconjurat monarhii absoluţi. Pentru prima data, ministerele, implicit funcţia de ministru, în Ţările Române au fost create prin Regulamentele organice. în dreptul public modern s-a conturat ideea după care ministerele reprezintă principala categorie a organelor centrale ale administraţiei de stat specializate într-un domeniu sau într-o ramură de activitate. De aici, regula includerii de drept a miniştrilor în componenţa Guvernului, regulă consacrată expres de majoritatea covârşitoare a Constituţiilor (de de exemplu art. 98 din Constituţia Spaniei, art. 186 din Constituţia Portugaliei, art. 92 din Constituţia Italiei, art. 20-21 din Constituţia Franţei, art. 69 din Constituţia Austriei, art. 96 şi 99 din Constituţia Belgiei, art. 2 alin. 2 din Constituţia Finlandei, art. 1 Capitolul VI din Constituţia Suediei etc.) Unele din aceste Constituţii, îndeosebi cele care consacră monarhii parlamentare, restâng componenţa Guvernului doar la prim-ministru şi miniştri. Treptat, necesităţile guvernării sau ale administrării au impus înfiinţarea ca organe subordonate Guvernului şi a unor autorităţi ce au fost denumite altfel (comitet, consiliu, departament, agenţie etc.) Titularii unora din aceste organisme (preşedinţi, directori generali etc), prin legi speciale, au fost declaraţi membri ai Guvernului. în felul acesta, alături de organe denumite ministere au fost incluse, ca elemente componente ale aceleiaşi categorii, şi organe cu denumire diferită, categorie evocată de doctrină prin sintagma „administraţie ministerială". Folosirea acestei expresii scoate în evidenţă faptul că autorităţile pe care le evocă sunt în subordinea directă a Guvernului. Iorgovan

231

Art.

116

Titlul III. Autorităţile publice

8

III. Administraţia centrală autonomă. De-a lungul anilor, practica democratică a impus necesitatea unor autorităţi tot la nivel central, cu sarcini de coordonare sau de control, inclusiv jurisdicţional, care să fie independente faţă de Guvern, uneori chiar şi faţă de şeful statului. Dintre acestea, unele, fie prin Constituţii, fie prin legi speciale, au fost instituite ca autorităţi (de natură administrativă) dependente de Parlament, altele nu. 9 în SUA, de pildă, există un fel de convenţie a oamenilor de ştiinţă, potrivit căreia formarea primei agenţii independente, Comisia Comercială Interstatală, reprezintă momentul naşterii dreptului administrativ american, în ceea ce priveşte eficienţa controlului administrativ sau, după caz, parlamentar asupra agenţiilor, în doctrina juridică se susţine că, de vreme ce atenţia Preşedintelui şi a Congresului este totdeauna orientată „spre problemele curente ale administraţiei, rezultatul este că agenţiile posedă şi vor poseda o putere proprie foarte mare, al cărei control este făcut în ultimă instanţă de propria lor responsabilitate". 10 Pentru rezolvarea mai eficientă a problemelor din diferite ramuri, mai ales când sunt necesare tehnici speciale, s-a creat practica înfiinţării de autorităţi centrale (adică cu o componenţă pe întreg teritoriul ţării) şi în subordinea ministerelor. Rezultă, deci, că administraţia publică centrală de specialitate se realizează numai ca administraţie statală, iar structura ei la ora actuală şi într-o perspectivă previzibilă, cuprinde autorităţi guvernamentale şi autorităţi autonome. Cele guvernamentale, la rândul lor, se împart în două categorii, după cum raporturile de subordonare faţă de Guvern sunt directe sau indirecte (prin intermediul unui minister). Oricât de multă autonomie ar avea o asemenea autoritate, ea nu poate fi decât o autoritate de stat, iar actele sale fac obiectul acţiunilor în justiţie, aspect reglementat expres de Constituţia României în art. 52 şi 126 alin. (6). 11

IV. Regimul organizării. Articolul 116 din Constituţia noastră, care nu a suferit modificări prin Legea de revizuire a Constituţiei, nu face altceva decât să consacre realităţile explicate mai sus ca principii fundamentale ale organizării administraţiei de stat în România. 12 Astfel, alin. (1) consacră principiul potrivit căruia ministerele nu sunt de conceput decât în subordinea Guvernului. La prima vedere ar putea părea că nu este o dispoziţie importantă, dacă ne raportăm şi la art. 102 alin. (3), după care miniştrii fac parte din Guvern. Vom constata că o asemenea precizare era necesară. în lipsa dispoziţiilor art. 116 alin. (1) s-ar fi putut 232

Iorgovan

r

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 116

interpreta că ministerele se pot organiza şi în mod autonom, ceea ce logicojuridic este de neconceput. Alineatul (2) al art. 116, într-o formulare sintetică, are în vedere restul organelor de specialitate, sub aspectul denumirii, precizând că acestea se not afla în trei situaţii: a) în subordinea Guvernului (la fel ca ministerele) administraţia ministerială; b) în subordinea unui minister; c) autonome atât faţă de oricare minister, cât şi faţă de Guvern. ' Autonomia organelor din ultima categorie faţă de alte autorităţi administrative nu exclude, cum s-a arătat deja, existenţa controlului judecătoresc asupra actelor administrative pe care le emit, iar pentru unele şi a unui control parlamentar specific. Nu mai puţin, faţă de rolul Guvernului de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, consacrat de art. 102 alin. (1), hotărârile Guvernului sunt obligatorii şi pentru autorităţile administrative autonome, având forţă juridică mai mare decât actele normative emise de aceste autorităţi. Dintre autorităţile nominalizate de Constituţie, în sfera autorităţilor administrative autonome intră Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, serviciile de informaţii şi serviciile publice de radio şi TV, pentru că, în ceea ce priveşte Consiliul Legislativ, acesta ne apare ca un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar Consiliul Economic şi Social este organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului. în ceea ce priveşte Curtea Constituţională şi Avocatul Poporului, faţă de filozofia Constituţiei, aşa cum a fost revizuită în 2003, trebuie admis că suntem în prezenţa unor autorităţi publice care nu intră în nici una dintre clasicele puteri, dar care au rolul de a menţine echilibrul între puterea executivă, legislativă şi judecătorească, aşa cum se menţionează expres în art. 1 alin. (4) din Constituţie. Prin legi organice sunt înfiinţate ca autorităţi administrative autonome: Consiliul Naţional al Audiovizualului, Consiliul Concurenţei, Comisia Naţională a Valorilor Imobiliare, Consiliul Naţional pentru Studierea Arhivelor Securităţii, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, Consiliul Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, Societatea Română de Radiodifuziune, Societatea Română de Televiziune, Agenţia Naţională de Presă ROMPRES, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul Român de Informaţii Externe, Serviciul de Pază şi Protecţie, Institutul Român pentru Drepturile Omului şi Banca Naţională. Fireşte, la aceste autorităţi se Iorgovan

233

13

14

15

16

17

18

Titlul III. Autorităţile publice

Art. 117

adaugă şi cele nominalizate de Constituţie: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Consiliul Legislativ, Consiliul Economic şi Social şi Curtea de Conturi, în măsura în care această autoritate mai intră în categoria „autorităţilor administrative autonome". Constituţia, respectiv legile organice prevăd pentru toate aceste „autorităţi administrative autonome" obligaţia de a prezenta rapoarte, dări de seamă, informări, după caz, Parlamentului, reieşind că, asupra acestor organe centrale de specialitate autonome ale administraţiei de stat, controlul general al Parlamentului, prevăzut de art. 111 din Constituţie, este întregit de un control specific, în baza altor texte ale Constituţiei sau în baza legii.

Art. 117 înfiinţarea

-

(1) Ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii. (2) Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă. (3) Autorităţi administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică.

Comentariu I. Justificarea reglementării. Dezvoltarea firească a principiilor de organizare consacrate în art. 116 impune stabilirea unor reguli ale modului în care se constituie autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate. Dreptul comparat oferă situaţii diferite, după cum în componenţa Guvernului sunt incluse sau nu şi alte categorii de persoane decât miniştri, iar unele Constituţii, cum este cazul Franţei, nu cuprind nici un fel de dispoziţii în această privinţă, lăsând sarcina reglementării pe seama legii. Numărul de ministere, cum s-a văzut, conduce implicit şi la o mărire sau micşorare a numărului de membri ai Guvernului. Nu de puţine ori s-a putut depăşi o criză guvernamentală tocmai prin restructurarea 234

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 117

administraţiei ministeriale, înfiinţându-se ministere noi faţă de situaţia anterioară crizei guvernamentale. De aici grija unor legiuitori constituanţi de a cuprinde dispoziţii cât mai elastice cu privire la regimul juridic al înfiinţării ministerelor sau pur şi simplu de a nu face nici un fel de referire la această problemă. Pe de altă parte, promovarea unei asemenea concepţii poate duce la o 3 creştere exagerată, adesea pe criterii de partid, pur subiective, a numărului de ministere, implicit a cheltuielilor publice. II. Regimul înfiinţării ministerelor. Articolul 117, care nu a fost 4 modificat prin Legea de revizuire a Constituţiei, prevăzând că ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii, a statuat principiul potrivit căruia acest aspect este de competenţa exclusivă a Parlamentului, care poate, în acest scop, să adopte şi o lege specială, dar şi o lege generală de organizare şi funcţionare a ministerelor. Dar legea sau ordonanţa se poate limita la înfiinţarea unui minister, fie şi prin reorganizarea altor ministere, lăsând detaliile organizării şi funcţionării pe seama unei hotărâri de Guvern. Este evident, însă, că procesul la care se referă alin. (1) al art. 117 este intim legat de procesul de constituire a Guvernului, cum s-a arătat în comentariul de la art. 103. Prima lege pentru organizarea ministerelor în România a fost publicată 5 în Monitorul Oficial Partea I, nr. 169 din 2 august 1929, deci la un secol de la înfiinţarea acestora. Este de reţinut că în prima versiune a Constituţiei din 1952 exista şi o nominalizare a ministerelor. HI. Regimul înfiinţării altor organe centrale subordonate Guvernului. 6 Cât priveşte înfiinţarea altor organe centrale de specialitate decât ministerele, dar ca autorităţi guvernamentale, fie în subordinea directă a Guvernului, fie în subordinea ministerelor, Constituţia, în alin. (2) al art. 117 consacră dreptul Guvernului sau, după caz, al ministerelor, de a înfiinţa asemenea organe, dar numai în cazul în care acest drept îi este recunoscut de lege. Per a contrario, în orice situaţie, chiar şi asemenea organe nu pot fi înfiinţate decât tot prin lege. Mai mult, textul constituţional condiţionează exercitarea acestui drept de existenţa avizului Curţii de Conturi. Din coroborarea art. 117 alin. (2) cu art. 140 rezultă că suntem în prezenţa unui control prealabil al Curţii de Conturi. Nu nwi puţin, faţă de modificările aduse prin Legea de revizuire a Constituţiei şi faţă de Iorgovan

235

Art. 117

Titlul III. Autorităţile publice

schimbarea filozofiei cu privire la rolul Curţii de Constituţionale şi a Curţii de Conturi, trebuie admis că avizul Curţii de Conturi a dobândit caracterul unui aviz conform. Pe cale de consecinţă, în ipoteza în care se va continua practica actuală de constituire a unor asemenea structuri, fără solicitarea avizului Curţii de Conturi sau, după caz, contrar acestui aviz, trebuie să admitem că suntem în prezenţa unui litigiu de competenţa Curţii Constituţionale, potrivit art. 146 lit. e) din Constituţie. 7 Nimic nu opreşte ca, în exercitarea atribuţiilor sale, prevăzute în art. 140 alin. (3) din Constituţie, Curtea de Conturi, prin raportul pe care îl înaintează Camerei Deputaţilor sau Senatului, să solicite Preşedintelui Senatului sau, după caz, Preşedintelui Camerei Deputaţilor, sesizarea Curţii Constituţionale în temeiul art. 146 lit. e), evocat mai sus. Tocmai de aceea, apreciem că, în Legea organică a Curţii Constituţionale, care va reglementa procedura şi în această categorie de litigii, ar trebui să se prevadă necesitatea citării şi a Curţii de Conturi, care a întocmit raportul către Camera Parlamentului. Astfel, Curţii de Conturi i s-ar putea asigura posibilitatea de a-şi susţine punctul de vedere, în contradictoriu cu Guvernul sau cu ministerul, autorităţi acuzate de folosirea iraţională a banilor publici, prin raportul pe care această Curte 1-a prezentat Parlamentului. în felul acesta se va justifica şi soluţia din Legea de revizuire a Constituţiei de trecere a atribuţiilor jurisdicţionale a Curţii de Conturi la instanţele judecătoreşti. 8

în filozofia Legii de revizuire a Constituţiei, paradoxal la prima vedere, rolul Curţii de Conturi în sfera instituţiilor fundamentale ale statului a crescut şi nu s-a diminuat, problemă la care vom reveni în comentariul la art. 140.

9

IV. Regimul înfiinţării autorităţilor centrale autonome. Autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa numai prin lege organică, regulă consacrată de alin. (3) al art. 117. Practic este recomandabil ca fiecare autoritate din această categorie să aibă propria lege organică, dar textul constituţional admite şi altă posibilitate, care se întemeiază pe expresia utilizată în text „prin lege organică". 10 în adevăr, formularea „prin lege organică" are o semnificaţie mai largă, putând conduce atât la ideea unei legi organice pentru fiecare autoritate autonomă în parte, cât şi la ideea unei legi organice care să vizeze înfiinţarea 236

Iorgovan

'

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 118

mai multor autorităţi autonome, cum poate fi admisă şi ideea unei legi organice care să conţină reglementări de principiu, un fel de drept comun al autorităţilor centrale autonome ale administraţiei de stat. La această interpretare ajungem prin compararea expresiei „prin lege organică" cu expresia articulată „legea organică". Expresia Jn condiţiile prevăzute de legea organică" [de exemplu art 5 alin. (1)] are în vedere o lege organică consacrată precis unei anumite materii (în speţă, legea organică a cetăţeniei).

Art. 118

Forţele armate

(1)'' Armata este subordonată exclusiv voinţei poporului pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii statului, a integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale. în condiţiile legii şi ale tratatelor internaţionale la care România este parte, armata contribuie la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară şi participă la acţiuni privind menţinerea sau restabilirea păcii. (2) 2 Structura sistemului naţional de apărare, pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare, precum şi statutul cadrelor militare, se stabilesc prin lege organică. (3) 3 ) Prevederile alineatelor (1) şi (2) se aplică, în mod corespunzător, şi celorlalte componente ale forţelor armate stabilite potrivit legii. (4) Organizarea de activităţi militare sau paramilitare în afara unei autorităţi statale este interzisă.

''Alin. (1) al art. 118 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 57 din Legea nr. 429/2003. Alin. (2) al art. 118 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 57 din Legea nr. 429/2003. Alin. (3) al art. 118 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. r, pct. 57 din Legea nr. 429/2003. Iorgovan

237

Art.

118

Titlul III. Autorităţile publi c e

(5) 2) Pe teritoriul României pot intra, staţiona desfăşura operaţiuni sau trece trupe străine numai in condiţiile legii sau ale tratatelor internaţionale la care România este parte. Comentariu 1. Noţiune şi sediul materiei în dreptul comparat. în lucrările de drept administrativ, cel puţin de inspiraţie franceză, Armata este analizată în sfera serviciilor publice administrative de interes naţional, alături de ordinea publică, siguranţa naţională etc. Este şi explicaţia faptului că despre un minister al forţelor armate, ca de altfel, şi despre un minister de interne (al „treburilor dinlăuntru" în exprimarea Regulamentelor Organice la noi) s-a vorbit de când a apărut ministerul, ca instituţie şi, implicit, de când au apărut guvernele, în accepţiunea modernă a termenului. Este greu de conceput, în prezent şi într-o perioadă îndelungată de timp, ca organizarea ministerială dintr-un stat să nu cuprindă şi un minister ce are ca obiect de activitate administrarea „treburilor oştirii"; denumirile variază, cea mai frecventă fiind denumirea de Minister al Apărării. Trebuie precizat, însă, că în unele state există o organizare ministerială pe categorii de trupe (de exemplu SUA). Dată fiind importanţa forţelor armate, pentru că, într-un fel sau altul, şi nu numai într-o notă metaforică, istoria omenirii este istoria confruntărilor militare, în constituţiile scrise s-a simţit nevoia să se consacre dispoziţii cu privire la rolul armatei, a organismelor militare, în general, şi foarte multe constituţii prevăd şi organisme speciale, în sensul de Comandament Suprem, Consiliu Suprem de Apărare, aşa cum a prevăzut şi Constituţia României din 1923, soluţie preluată şi de Constituţia din 1991, cum vom arăta în comentariul următor. Reglementările constituţionale sunt foarte variate în ceea ce priveşte tehnica de reglementare a materiei „forţelor armate", dar se pot identifica două mari soluţii tehnico-juridice: a) soluţia unui sediu general al dispoziţiilor referitoare la armată (majoritatea constituţiilor ţărilor membre ale Uniunii Europene); şi b) soluţia unor norme separate cu privire la obligaţia de a "Alin. (5) al art. 118 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 57 din Legea nr. 429/2003.

238

Iorgovan

,tolul V. Administraţia publică

Capi'

Art. 118

• face serviciul militar, la comanda armatei, la mobilizarea armatei, la Nararea stării de război etc. (Constituţiile Franţei, Italiei şi Finlandei). Trebuie precizat, însă, că şi în constituţiile din prima categorie există H • zitii cu privire la obligaţia cetăţenilor de a efectua serviciul militar, de ^articipa la apărarea patriei ori cu privire la declararea stării de război, ispozitii cuprinse fie în titlurile, capitolele etc. consacrate drepturilor şi îndatoririlor fundamentale, fie în titlurile capitolele etc. care vizează autorităţile publice. Aşa, de pildă, obligaţia de a îndeplini un anumit serviciu militar apare în Constituţia R.F.G. în art. 12 lit. a) sub forma: „Bărbaţii care au împlinit vârsta de 18 ani sunt obligaţi să servească în forţele armate, în Corpul Federal de Protecţie a Frontierelor sau într-un grup de protecţie civilă", text plasat în Titlul I consacrat drepturilor fundamentale. în acelaşi sens poate fi citat şi art. 30 din Constituţia Spaniei, art. 52 din Constituţia Italiei etc. în ceea ce priveşte locul în care este plasat sediul general al materiei consacrate forţelor armate, se pot identifica mai multe situaţii: a) în partea generală a Constituţiei, de exemplu art. 8 din titlul preliminar al Constituţiei Spaniei; b) într-un titlu sau capitol distinct, de exemplu Titlul VI „Despre forţa publică" din Constituţia Belgiei, Titlul X „Apărarea naţională" din Constituţia Portugaliei, Cap. 3 „Apărarea naţională" din Constituţia Turciei, Cap. 8 „Forţele armate şi Poliţia" din Constituţia Ungariei, Titlul V „Despre puterea armatei" din Constituţia României din 1923; c) într-o subdiviziune separată, adică într-o secţiune, într-un paragraf sau într-o parte separată dintr-un titlu sau dintr-un capitol (de exemplu secţiunea a H-a, Alte dispoziţii" din Cap. V „Legislaţia şi administraţia din Constituţia Olandei, art. 87 din Titlul VIII „Executarea legilor federale şi administraţia federală din Constituţia Germaniei, art. 9 din cap. 10 „Relaţiile cu alte state" din Constituţia Suediei etc).

4

5

6

^

II. Regimuri constituţionale europene. Cât priveşte conţinutul 8 reglementării, soluţiile din Constituţiile ţărilor membre UE sunt destul de vânate, aceasta şi după cum sediul general al materiei „forţelor armate" iai este sau nu întregit de alte dispoziţii referitoare la drepturile cetăţenilor sau la competenţele autorităţilor publice. ata fiind importanţa cu totul specială a acestei probleme în contextul 9 gram ţara noastre în NATO şi pe fondul luptei împotriva terorismului, Iorgovan

239

Art

10

11 12

13

118

Titlul III. Autorităţile publice

considerăm că sunt necesare, pentru a se putea face comparaţie între reglementările din Constituţia României şi reglementările din Constituţiile ţărilor membre ale UE câteva exemplificări. Astfel, art. 8 din Titlul preliminar din Constituţia Spaniei, în cele două alineate reglementează componenţa forţelor armate şi precizează misiunea acestora, anume, garantarea independenţei, a suveranităţii Spaniei, apărarea integrităţii teritoriale şi, foarte interesant, a ordinii constituţionale. Se precizează, totodată, că bazele organizării militare conform principiilor prevăzute de Constituţii se vor stabili printr-o lege organică. Reamintim, însă, că în Constituţia Spaniei există şi alte dispoziţii care, în sens larg, se referă la forţele armate. în afară de art. 30, citat, reţinem art. 62 lit h), care precizează dreptul Regelui de a exercita comanda supremă a forţelor armate, respectiv art. 63 alin. 3, care precizează regimul constituţional al declarării războiului şi al încheierii păcii, şi anume decretul Regal emis cu autorizaţia prealabilă a Cortesurilor Generale. Articolul 87a din Titlul VIII din Constituţia Germaniei, strict formal, cuprinde numai patru alineate, dar acestea consacră reguli esenţiale ale regimului constituţional al forţelor armate. Astfel, se menţionează dreptul Federaţiei de a pune pe picioare forţele armate pentru apărare, precum şi necesitatea ca efectivele şi cheltuielile pentru organizarea acesteia să fie prevăzute în buget. Apoi este prevăzută regula după care forţele armate nu pot fi angajate în probleme de apărare decât în măsura în care legea fundamentală autorizează în mod expres, text care a ridicat serioase probleme în momentul în care trupele germane au fost solicitate să facă parte, sub egida ONU, din forţele de menţinere a păcii în Somalia. S-a solicitat, cum se cunoaşte, punctul de vedere al Curţii Constituţionale Federale care, după o decizie provizorie prin care a avizat participarea pentru 1 an de zile, a emis o decizie definitivă, interpretându-se că este constituţională o asemenea participare.

14

Apoi, este stabilit regimul constituţional al forţelor armate atunci când este decretată „starea de apărare sau de tensiune" şi, în fine, sunt precizate condiţiile în care pot fi angajate forţele armate pentru a sprijini Poliţia, Corpul Federal de Protecţie a Frontierelor, reţinându-se că trebuie să fie vorba de un caz de pericol pentru menţinerea ordinii constituţionale, liberale şi democratice a Federaţiei şi a Landurilor, pericol creat „de răsculaţi organizaţi şi înarmaţi milităreşte". 15 Este de observat că apare şi în această Constituţie ideea implicării armatei pentru menţinerea ordinii constituţional-democratice. 240

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 118

Constituţia Olandei, în capitolul pe care l-am menţionat mai sus, consacră forţelor armate 7 articole (art. 96-102, cu precizarea că art. 101 în redactarea iniţială a fost abrogat dobândind o nouă redactare în 1986), dar plasarea acestor texte nefiind deloc întâmplătoare, după textele prin care se precizează poziţia Olandei faţă de ordinea juridică internaţională, raporturile dintre dreptul internaţional şi cel intern etc. Mai întâi, în ceea ce priveşte forţele armate, se reglementează condiţiile în care Regatul declară starea de război, şi anume necesitatea autorizării prealabile a Statelor Generale, precum şi excepţiile de la această regulă. Apoi, este reglementată obligaţia cetăţenilor de a contribui la menţinerea independenţei Regatului şi la apărarea teritoriului acestuia. Foarte interesant este de reţinut faptul că o asemenea obligaţie, potrivit art. 97 din Constituţie, poate fi impusă şi persoanelor care nu au cetăţenie olandeză, dar care sunt rezidente în Olanda. Nici legiuitorul constituant olandez, mai ales că este vorba de o Constituţie relativ recentă (1983), nu a scăpat din vedere precizarea scopului forţelor militare, iar Constituţia Olandei este una dintre puţinele Constituţii din lume care plasează forţele armate sub autoritatea supremă a Guvernului şi nu a şefului de stat (art. 98). Este prevăzut, totodată, şi serviciul militar activ, reglementându-se şi posibilitatea unui serviciu alternativ pentru obiectorii de conştiinţă. în ceea ce priveşte angajarea de trupe străine, Constituţia consacră regula potrivit căreia această angajare se face numai pe baza legii, iar legea este actul juridic al Parlamentului. Constituţia Belgiei din 1994 reprezintă un criteriu de referinţă în ceea ce priveşte conciziunea materiei forţelor armate, fiindu-i afectate 5 articole (art. 182-186, toate redactate sintetic într-un singur alineat), care, în ordine, au ca obiect modul de recrutare al armatei (prin lege, care reglementează şi modul de avansare şi obligaţiile militarilor); modalitatea de stabilire a contingentelor armate (prin lege anuală care trebuie reînoită expres); organizarea Jandarmeriei (se face trimitere la lege); regimul trupelor străine (acestea sunt admise în serviciul statului sau pot traversa teritoriul numai în virtutea unei legi); protecţia militarilor (aceştia nu pot fi privaţi de grade, de onoare sau de pensie, decât în maniera determinată de lege). Constituţia Austriei, deşi revizuită, practic reelaborată în anul 1995, se menţine, sub aspectul fondului pe o linie tradiţională de reglementare a acestei materii, iar tehnic juridic se rezumă la un articol ce cuprinde cinci alineate, apoi la unele alineate sunt prevăzute puncte, litere etc. Iorgovan

241

16

j7

18

19

Art. 118 20

21

22

23 24

Titlul III. Autorităţile publice

Ca problematică, se reglementează misiunea forţelor armate şi principiile organizării acestora, condiţiile în care armata federală poate face apel la „puterea civilă" (pentru a sprijini apărarea militară a ţării prin care se înţelege atât protejarea instituţiilor constituţionale şi a libertăţilor democratice ale cetăţenilor cât şi menţinerea de o manieră generală a ordinii şi securităţii interne, respectiv pentru sprijinirea în caz de calamitate naturală şi accidente de o anvergură extraordinară), atribuţiile Preşedintelui federal de comandant suprem al armatei federale şi rolul ministrului federal, condiţiile în care Landurile vor colabora în chestiunile de recrutare şi încartiruire a trupelor. Constituţia Suediei din 1974, în singurul articol ce are ca obiect forţele armate, deci într-o reglementare sintetică, rezolvă câteva probleme esenţiale care s-au impus drept constante ale constituţionalismului contemporan şi anume: arată cine poate angaja forţele armate ale Regatului sau o parte a acestora şi în ce condiţii (Guvernul în cazul unei agresiuni armate contra Regatului); precizează condiţiile în care forţele armate suedeze pot fi angajate într-o altă ţară (consimţământul Parlamentului, existenţa unei legi care să fixeze măsurile admisibile, existenţa unei convenţii sau obligaţii internaţionale, aprobate de Parlament, care să impună o asemenea intervenţie); declararea stării de război (numai în caz de atac armat contra Regatului) şi abilitarea forţelor armate de a recurge la forţă pentru a se opune violării teritoriului naţional. Constituţia Portugaliei consacră apărării naţionale un titlu care cuprinde 4 articole, toate cu mai mute alineate, ultimele 2 articole având 6, respectiv 7 alineate. Este aici şi o explicaţie de ordin istoric, legată de faptul că în Portugalia, la fel ca şi în Spania în 1978 şi, apoi, în România în 1991, Constituţia a fost elaborată după înlăturarea unui regim dictatorial, în timp ce în Suedia, un regim constituţional din secolul al XlX-lea, care a condus la o stabilitate politică şi la o prosperitate economică de excepţie, a fost actualizat prin Constituţia din 1974. De altfel, Constituţia Portugaliei, cu 298 de articole, este una dintre constituţiile cele mai „voluminoase" nu numai din Europa, ci din întreaga lume. Pe fond, în titlul consacrat apărării naţionale din Constituţia Portugaliei sunt reglementate principiile apărării naţionale (este obligaţia statului ca obiectiv garant al ordinii naţionale, integrităţii teritoriale, a libertăţilor şi securităţii populaţiei contra tuturor agresiunilor şi ameninţărilor externe în respectul ordinii constituţionale, a instituţiilor democratice şi a 242

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 118

convenţiilor internaţionale), Consiliul Superior de Apărare Naţională (care este prezidat de Preşedintele Republicii) regulile de organizare a armatei şi obligaţiile cetăţenilor pentru apărarea patriei. Este de observat că şi în Constituţia Portugaliei apare ca scop al 25 apărării naţionale şi, deci, ca misiune a forţelor armate, respectarea ordinii constituţionale şi a instituţiilor democratice, idee preluată şi în textul din Constituţia României la care ne referim. III. Semnificaţia modificărilor din 2003. Analiza dreptului comparat, necesităţile specifice din ţara noastră au condus la formula tehnică actuală, anume includerea, în cadrul secţiunii ce are ca obiect serviciile publice administrative, a două articole referitoare la două din aceste servicii, esenţiale nu numai pentru statul de drept, ci şi pentru însăşi fiinţa statului, apărarea naţională şi asigurarea ordinii publice. Reglementarea aparte a statutului constituţional al armatei rezultă din aceea că armata nu constituie, în filozofia Constituţiei, doar o componentă majoră a administraţiei publice. Rolul esenţial al armatei în societate şi în stat este definit în primul alineat al art. 118, care consacră principiul subordonării armatei exclusiv voinţei poporului, pentru garantarea suveranităţii, a independenţei şi a unităţii statului, a integrităţii teritoriale a ţării şi a democraţiei constituţionale, respectiv pentru îndeplinirea misiunilor ce rezultă din tratatele internaţionale. Din coroborarea art. 118 cu art. (2) din Constituţie rezultă că nici un organ reprezentativ nu poate pretinde armatei decât acţiuni care să reprezinte garanţii pentru suveranitatea, independenţa şi unitatea statului, pentru integritatea teritorială a ţării ori pentru democraţia constituţională. Versiunea iniţială a textului consacrat forţelor armate a fost substanţial modificată, prin Legea de revizuire a Constituţiei, fie prin completarea unor alineate, fie prin reformularea lor [doar alin. (4) nu a suferit modificări], pentru a se pune de acord terminologia din legislaţia română cu terminologia din documentele NATO şi, totodată, pentru a se da expresie constituţională angajamentelor României faţă de structurile NATO, espectiv, pentru a se da expresie evoluţiilor care au intervenit în cadrul orţelor armate, în contextul pregătirii României pentru integrarea în UE. In aceste condiţii, era firesc şi necesar ca în Constituţia României să se prevadă şi posibilitatea participării armatei române la apărarea colectivă Iorgovan

243

26

27

28

29

30

Art. 118

Titlul III. Autorităţile publice

în sistemele de alianţă militară, respectiv la acţiunile privind menţinerea sau restabilirea păcii. De altfel, la data revizuirii Constituţiei, componente ale forţelor armate române erau deja angajate în asemenea acţiuni, şi fără modificarea textului Constituţiei se puteau ridica semne de întrebare asupra constituţionalităţii actelor juridice care au stat la baza participării trupelor române, la asemenea acţiuni în fosta Iugoslavie, Afganistan şi, mai recent, în Irak. 31

32

33

34

35 36

IV. Regimul juridic al organizării armatei. Alineatul 2 al articolului la care ne referim, în redactarea dată prin Legea de revizuire a Constituţiei, conţine o enumerare a elementelor din „sfera forţelor armate" ce fac obiectul de reglementare al legii organice, şi anume: a) structura sistemului naţional de apărare; b) pregătirea populaţiei, a economiei şi a teritoriului pentru apărare; c) statutul cadrelor militare. Dacă se face o comparaţie între redactarea dată prin Legea de revizuire a Constituţiei şi redactarea iniţială din 1991 se constată că, prin Legea de revizuire a Constituţiei, a fost înlăturată din text „organizarea armatei", ca obiect al legii organice. Această înlăturare n-a fost întâmplătoare, la ea s-a ajuns tocmai datorită dificultăţilor de ordin practic la care a condus textul constituţional iniţial, dificultăţi care au impus modificări de ansamblu prin Legea de revizuire a Constituţiei. Este evident că problema organizării armatei, care presupune structuri diverse aflate pe diferite eşaloane ierarhice, în mod obiectiv, nu poate face obiectul numai a unei legi organice, a legii ca act adoptat de Parlament, în general, fiind chestiuni care vizează organizarea armatei, ce sunt reglementate prin hotărâri de Guvern sau, după caz, prin ordin al ministrului apărării naţionale Pe de altă parte, completarea sferei legilor organice în art. 73 şi cu lit. f), care se referă la regimul stării de mobilizare totală sau parţială a armatei şi a stării de război, a făcut inutilă menţinerea sintagmei „organizarea armatei" şi în alin. (2) al art. 118. Din modul de redactare a alin. (2), la care ne referim, rezultă că legiuitorul constituant a avut în vedere elaborarea mai multor legi organice. Alineatul 3 extinde regulile consacrate de primele două alineate şi la celelalte componente ale forţelor armate cum ar fi serviciile de informaţii ale statului, jandarmeria etc. în felul acesta, se reflectă la nivel constituţional doctrina militară actuală, după care armata este doar o componentă a forţelor 244

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 118

armate, şi anume componenta principală. Aşa se explică de ce art. 118 la care ne referim, este consacrat forţelor armate şi nu numai armatei. Forţele armate presupun o organizare specifică, un statut militar, 37 tocmai spre a putea realiza scopurile prevăzute de alin. (1), ceea ce conduce, logic, la organizarea de activităţi militare numai în sfera competenţei unei autorităţi statale. Este principiul pe care-1 consacră expres alin. (3) al art. 118. Această regulă este menţionată şi pentru activităţile paramilitare. Consacrarea unui atare principiu printr-o normă prohibitivă („organi- 3 8 zarea de activităţi militare sau paramilitare în afara unei autorităţi statale este interzisă") relevă gravitatea şi importanţa problemei reglementate, mai ales dacă avem în vedere că normele cuprinse în constituţii sunt, de regulă, permisive. Logica internă a textului ne conduce la ideea după care activităţile paramilitare fac parte din „sistemul naţional de apărare", de unde necesitatea înfiinţării unei autorităţi statale care va desfăşura o asemenea activitate (de ex, garda). V. Regimul trupelor străine. în ceea ce priveşte alin. (5), se impune a 39 observa că legiuitorul constituant din 1991 a operat cu două ipoteze intrarea trupelor străine pe teritoriul ţării şi trecerea trupelor străine pe teritoriul ţării -, deoarece se vizau două situaţii diferite. S-a considerat, atunci, că era de la sine înţeles că, de fapt, operaţiunea fizică de trecere a trupelor străine pe teritoriul ţării presupune şi intrarea acestora pe teritoriu, chiar dacă nu orice intrare a trupelor străine pe teritoriul României a fost făcută doar în ideea „tranzitării"; istoria ne-a demonstrat, în repetate rânduri, că unele trupe străine au intrat ca să rămână. Textul a dat naştere la discuţii, la interpretări, motiv pentru care în noua redactare se face referire şi la staţionare şi la desfăşurare de operaţiuni. Din modul în care este redactat acest alineat se deduce că nu se 40 adoptă o lege-cadru pentru a consacra „catalogul" condiţiilor intrării, trecerii etc. de trupe străine, şi că este necesară o lege pentru a fixa atari condiţii de fiecare dată când se va pune o astfel de problemă. Deşi nu se face o atare precizare, vom trage concluzia că suntem în prezenţa tot a unei legi organice. Este de precizat, faţă de noua redactare a alin. (1), că la o asemenea lege se va recurge dacă nu există un tratat internaţional. Mai menţionăm că principiul consacrat de alin. (5) reprezintă o reiterare 41 a rin P cipiului similar consacrat de art. 123 din Constituţia din 1923 („Nici o trupă armată străină nu poate fi admisă în serviciul statului, nici nu poate m t r as a u ^ece pe teritoriul României, decât în puterea unei anume legi"). Iorgovan

245

Art. 119

Titlul III. Autorităţile publice

Art. 119 « Consiliul Suprem de Apărare a Ţării

Consiliul Suprem de Apărare a Ţării organizează şi coordonează unitar activităţile care privesc apărarea ţării şi securitatea naţională, participarea la menţinerea securităţii internaţionale şi la apărarea colectivă în sistemele de alianţă militară, precum şi la acţiuni de menţinere sau de restabilire a păcii.

Comentariu I. Geneză şi evoluţia reglementării. Consacrarea constituţională a unui organism cu rolul de a coordona activităţile, serviciile şi structurile naţionale cu misiuni în domeniul apărării şi securităţii naţionale reprezintă, se poate spune, o preocupare constantă a legiuitorilor din epoca modernă, iar în unele ţări, între care şi România, şi a legiuitorilor constituanţi. într-adevăr, o dispoziţie de acest gen a existat şi în Constituţia României din 1923, este vorba de art. 122 care prevedea: „Se va înfiinţa un Consiliu Superior de Apărare a Ţării care se va îngrij i, în mod permanent, de măsurile necesare pentru apărarea ţării." După Revoluţia din Decembrie 1989, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării a fost înfiinţat prin Legea nr. 39/19902), fiind constituit din Preşedintele României, care a fost desemnat şi Preşedinte al acestui organism, din primul-ministru, care a fost desemnat vicepreşedinte al Consiliului, dintr-un număr de miniştri (ministrul industriei şi comerţului, ministrul apărării naţionale, ministrul de interne, ministrul afacerilor externe), secretarul de stat şi Şef al Marelui Stat Major, Şeful departamentului de analiză politică al Preşedinţiei României, directorul Serviciului de Infomaţii Externe şi 3) directorul Serviciului Român de Informaţii . Desemnarea, prin lege, a Preşedintelui României, ca Preşedinte al CSAT, ca şi reacţiile liderilor din opoziţia parlamentară din Parlamentul format după alegerile din mai 1990, care a funcţionat şi ca Adunare Constituantă (au "Art. 119 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 58 din Legea nr. 429/2003. 2 > Publicată în M. Of. nr. 142/13.12.1990. 3 » Publicată în M. Of. nr. 142/13.12.1990, a fost abrogată prin Legea nr. 415/2002 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, publicată în M. Of. nr. 494/10.07.2002.

246

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 119

existat reacţii de respingere a acestui organism, în principal, pe ideea că se conferă prea multe atribuţii Preşedintelui Republicii care, prin intermediul acestui organism, poate controla forţele armate care ţin de Guvern, prin Ministerul Apărării sau Ministerul de Interne), a determinat o atitudine prudentă a Comisiei de elaborare a Proiectului de Constituţie. Aşa se explică de ce, în faza Tezelor la Proiectul de Constituţie, Comisia s-a limitat doar la teza consacrată atribuţiilor Parlamentului României în Camerele reunite, şi anume „controlează activitatea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării", iar la teza consacrată Preşedintelui României s-a inclus şi atribuţia „prezidează Consiliul Suprem de Apărare a Ţării", teză care a fost aprobată, nu fără discuţii, în Adunarea Constituantă. Dacă, în ceea ce priveşte teza referitoare la controlul parlamentar, cu toate discuţiile purtate în Adunarea Constituantă'', aceasta a fost aprobată fără să se supună la vot vreun amendament semnificativ, care presupunea eliminarea acestei atribuţii din sfera atribuţiilor Parlamentului României, în ceea ce priveşte teza cu privire la prezidarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării de către Preşedintele României, în Adunarea Constituantă, s-a formulat un amendament cu următoarea redactare: „Armata este subordonată Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, iar acesta Guvernului"2). In procesul de elaborare a Proiectului, de vreme ce s-a optat ca problemele referitoare la forţele armate să fie cuprinse în secţiunea consacrată administraţiei publice centrale, pe ideea că armata realizează un serviciu public naţional dirijat de Ministerul Apărării Naţionale s-a impus, în mod logic, şi teza după care tot în acea secţiune să fie cuprins un articol consacrat Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, text care a fost acceptat, în final, ca text de Constituţie, prin votul Adunării Constituante. La textul Proiectului (era art. 117), printr-un amendament al unui deputat s-a propus completarea cu următoarea teză: „activitatea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării este subordonată Parlamentului"3', amendament care, in final, supus la vot a întrunit 16 voturi pentru. 4) . ^Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Monitorul Oficial, p. 479-484; Antonie Iorgovan, Odiseea elaborării Constituţiei, Ed. Vatra Românească, Tg. Mureş, 1998, p. 221-225 I M. Of. Partea a Ii-a nr. 11/19.04.1991. Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op.cit., P- °78, poziţia 835. Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op.cit, p.773.

Iorgovan

247

Art. 119

Titlul III. Autorităţile publice

7

Aceste amendamente şi discuţiile generale din Adunarea Constituantă scot în evidenţă atitudinile de rezervă şi chiar de respingere a legăturii dintre Preşedintele României şi Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, ale parlamentarilor partidelor de opoziţie care insistau asupra accentuării legăturilor acestui organism cu Parlamentul. 8 în condiţiile concrete ale adoptării Constituţiei şi după experienţa a peste jumătate de secol de regimuri autoritare de la dreapta la stânga, asemenea reacţii trebuie privite ca fiind fireşti, dincolo de atitudinile politicianiste legate de personalitatea politică care îndeplinea, în perioada Adunării Constituante, funcţia de Preşedinte al României. 9 La o analiză ştiinţifică, însă, prin raportarea la constantele din dreptul public şi la soluţiile din dreptul comparat, nu este de conceput ca Şeful Statului, de vreme ce este şi comandantul suprem al armatei, să nu fie şi persoana care prezidează Consiliul Superior de Apărare a Ţării, în ipoteza în care un asemenea organism este consacrat legislativ sau constituţional. 10

II. Semnificaţia modificărilor din 2003. Faţă de obiectivele politice fundamentale la care Proiectul de Constituţie trebuia să dea răspuns, în sfera atribuţiilor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării s-a reţinut doar ideea organizării şi, respectiv, a coordonării, în mod unitar, a activităţilor care privesc apărarea ţării şi siguranţa naţională. 11 Din modul în care a fost reglementat acest organism şi avându-se în vedere coroborarea art. 118 cu articolul care consacra dreptul Parlamentului, în şedinţe comune, de a examina rapoartele CSAT, respectiv cu textele prin care se preciza că înfiinţarea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării se realizează prin lege organică, în primul comentariu al Constituţiei s-a exprimat părerea că este vorba de o autoritate a administraţiei publice, că suntem în prezenţa unei autorităţi publice centrale, autonomă faţă de Guvern, prezidată de Preşedintele României şi supusă expres controlului Parlamentului. 12 Este în afară de orice îndoială că, odată ce prin Legea de revizuire a Constituţiei nu s-au schimbat raporturile dintre Consiliul Suprem de Apărare a Ţării şi Preşedintele României, pe de o parte, dintre Consiliul Suprem de Apărare a Ţării şi Parlament, pe de altă parte, şi nici locul în structura Constituţiei unde este plasat acest organism, teza cu privire la natura sa juridică îşi menţine valabilitatea, aşa încât, comentariile în sensul că acest organism ar reprezenta un Guvern paralel, sunt lipsite de temei. 248

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 120

Legea de revizuire a Constituţiei măreşte, în schimb, sfera atribuţiilor, 13 fără a depăşi domeniul, motiv pentru care nu s-a simţit nevoia schimbării denumirii acestui organism, iar această lărgire a atribuţiilor Consiliului Suprem de Apărare a Ţării apare din necesităţi de corelare a art. 119 cu art. 118, pe aceleaşi raţiuni ce vizează intrarea României în blocul Nord-Atlantic, respectiv regândirea mecanismelor forţelor armate, în contextul integrării României în UE. In acest sens, în mod logic, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, ca organism specializat al administraţiei publice supus expres controlului parlamentar, nu se putea limita numai la coordonarea activităţilor care se referă la securitatea ţării şi la apărarea naţională. Tot acest organism urmează să coordoneze unitar participarea forţelor armate române, a componentelor acestora la menţinerea securităţii internaţionale, la apărarea în sisteme de alianţă militară, la acţiuni de menţinere sau restabilire a păcii. III. Regimul legal actual. Organizarea actuală a Consiliului Suprem 14 de Apărare a Ţării este realizată prin Legea nr. 415/2002'', iar în compunerea Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, pe lângă miniştrii menţionaţi în Legea din 1991, au mai fost introduşi ministrul justiţiei, ministrul finanţelor publice şi consilierul prezidenţial pentru securitate naţională. Menţionăm că organisme similare există şi în alte Constituţii ale ţărilor 15 europene. La exemplul deja citat al Portugaliei, unde este înfiinţat Consiliul Superior al Apărării Naţionale, amintim şi Constituţia Ungariei care consacră Consiliul de Apărare Naţională.

Secţiunea a 2-a. Administraţia publică locală 2

Art. 120 > Principii

(i) Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice.

''Publicată în M. Of. nr. 494/10.07.2002. " Art. 120 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 59 din Legea nr. 429/2003.

Iorgovan

249

Art. 120

Titlul III. Autorităţile publice (2) în unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere semnificativă se asigură folosirea limbii minorităţii naţionale respective în scris şi oral în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale şi cu serviciile publice deconcentrate, în condiţiile prevăzute de legea organică.

Comentariu I. Noţiuni şi drept comparat. Constituţiile contemporane se deosebesc foarte mult în ceea ce priveşte „spaţiul" acordat problemei administraţiilor locale. Dacă unele se rezumă la inserarea unei norme de trimitere (de exemplu, art. 72 din Constituţia Franţei, aceasta a fost şi concepţia promovată de Constituţia României din 1923, care conţinea, cu privire la „Instituţiile judeţene şi comunale" un singur articol, art. 108, este adevărat însă, redactat ca un capitol distinct al Titlului III - „Despre puterile statului"), altele cuprind titluri întregi (de de exemplu Titlul VIII din Constituţia Spaniei; Titlul V din Constituţia Italiei; Titulul VIII din Constituţia Portugaliei). Astfel, Titlul VIII din Constituţia Spaniei, art. 137-158, este mai departe structurat pe 3 capitole: Cap. 1 - „Principii generale"; Cap. 2 „Administraţia locală"; Cap. 3 - Comunităţile autonome. Ponderea cea mai mare o are capitolul consacrat comunităţilor autonome, unde întâlnim texte de mare detaliu, cum este art. 148 care enumera materiile, (22 la număr), în care îşi pot asuma competenţe comunităţile autonome. In art. 149 sunt enumerate materiile în care statul are competenţe exclusive, în număr de 32. Aceste aspecte nu sunt întâmplătoare în Constituţia Spaniei pentru că legiuitorul constituant spaniol din 1978 a simţit nevoia unei dezvoltări în Constituţie a problemelor ce vizează „organizarea teritorială a statului", cum este denumirea Titlului VIII la care ne referim, tocmai pentru a evita o formulă de organizare federativă, avându-se în vedere cunoscutele reacţii ale bascilor şi ale catalanilor. Aceste dezvoltări din Titlul VIII au fost menţinute tocmai pentru a demonstra că prin Constituţie se urmăreşte „fundamentarea unităţii indisolubile a naţiunii 250

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 120

spaniole, patrie comună şi indivizibilă a tuturor spaniolilor", cum se menţionează în art. 2, unde se adaugă că prin Constituţie se recunosc şi se garantează dreptul la autonomie a naţionalităţilor şi regiunilor care compun Spania, şi la solidaritate între ele. Nu este locul într-o carte consacrată comentării Constituţiei României 5 să ne oprim la o analiză adâncită asupra fenomenului Comunităţilor autonome din Spania, dar autorii acestei lucrări pot confirma că din discuţiile cu redactori ai Proiectului Spaniol de Constituţie a reieşit că în intenţia Constituţiei nu a fost organizarea teritoriului Spaniei în integralitate în comunităţi autonome, ci reglementarea acestei instituţii, ca, prin lege, să se organizeze numai în anumite zone, asemenea „comunităţi autonome". Dovadă în acest sens este şi modul în care a fost reglementată desemnarea senatorilor, Senatul fiind cameră de reprezentare teritorială. Astfel, după cum rezultă din art. 69 al Constituţiei Spaniei, regula o reprezintă desemnarea Senatorilor la nivel provinciilor şi excepţia o reprezintă desemnarea senatorilor la nivelul comunităţilor autonome. Când, după adoptarea Constituţiei, s-a discutat în Parlamentul Spaniei legea de înfiinţare a comunităţilor autonome a rezultat ceea ce redactorii Constituţiei nu au preconizat. întregul teritoriu al Spaniei s-a organizat în comunităţi autonome, 17 la număr, transformând Spania, practic, într-o c vasifederaţie, de unde problemele delicate în ceea ce priveşte alegerea senatorilor. Probleme de aceeaşi natură a avut de rezolvat şi legiuitorul constituant italian din 1947, mai ales pe fondul reacţiilor din diferite zone ale Italiei, cu privire la implicarea Italiei în cel de-al doilea război mondial. în acest sens, chiar denumirea Titlului V - „Regiunile, provinciile şi comunele", sugerează o organizare pe două nivele intermediare, lăsând să se înţeleagă că la al doilea nivel vor fi largi competenţe, inclusiv cu caracter normativ. De altfel, în art. 117 sunt enumerate materiile în care, în limitele principiilor fundamentale, reglementate prin legile statului, regiunile pot adopta norme legislative care, însă, nu pot fi în contradicţie cu interesul naţional şi nici cu interesul altor regiuni. In plus, în art. 116 se menţionează că prin statutele speciale adoptate, se atribuie forme particulare de autonomie Siciliei, Sardiniei etc. Cu toate aceste precauţii ale legiuitorului constituant italian din 1947, nu s-a putut evita constituirea unei formaţiuni politice care promovează Iorgovan

251

6

7

g

9 jQ

Art. 120

Titlul III. Autorităţile publice

ideea independenţei Nordului sub denumirea de Padania, să nu mai vorbim de curentele secesioniste din Sicilia sau Sardinia. 11 Existenţa acestor curente politice nu schimbă, însă, sistemul constituţional italian, Italia fiind un stat unitar cu o organizare administrativ-teritorială specifică, reglementare care a ţinut seama de zbuciumata istorie de constituire a statului italian şi de particularităţile geografice. 12

II. Semnificaţia reglementării din 1991. Legiuitorul nostru constituant din 1991 s-a oprit la o formulă intermediară, reţinând în Secţiunea a 2-a - „Administraţia publică locală" - a Cap. V - „Administraţia publică" - din Titlul III - „Autorităţile publice", numai un număr de patru articole, strict necesare pentru a reflecta autorităţile comunale, orăşeneşti şi judeţene, respectiv autorităţile statale la nivelul judeţelor şi, bineînţeles, principiile care stau la baza raporturilor dintre aceste autorităţi. Această concepţie are în vedere evoluţiile extrem de rapide în domeniul autonomiei locale, pe măsura dezvoltării economice şi sociale a comunităţilor locale, care nu poate fi decât conformă legii. 13 Această concepţie reprezintă o îndepărtare de „spiritul tradiţional" pentru că, în Constituţia României din 1923, problema administraţiei publice locale era expediată într-un singur articol (art. 108), cum s-a arătat, în redactarea: „Instituţiunile judeţene şi comunale sunt regulate de legi. Aceste legi vor avea de bază descentralizarea administrativă. Membrii Consiliilor judeţene şi consiliilor comunale sunt aleşi de către cetăţenii români prin votul universal, egal, direct, secret, obligatoriu şi cu reprezentarea minorităţii, după formele prevăzute de lege. La aceştia se vor putea adâoga prin lege şi membri de drept şi membri cooptaţi. Intre membrii cooptaţi pot fi şi femei majore." 14 In redactarea din 1991, art. 120 la care ne referim, scotea în evidenţă cele două principii de ordin constituţional, ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale, şi anume: principiul autonomiei locale şi principiul descentralizării serviciilor publice. Textul constituţional pleca de la ideea că aceste principii se vor regăsi atât în activitatea fiecărei autorităţi comunale, orăşeneşti sau judeţene, cât şi în raporturile dintre autorităţile comunale (orăşeneşti) şi cele judeţene. 15

III. Semnificaţia modificărilor din 2003. Prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a adăugat la cele două principii ale textului din 1991 şi 252

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 120

principiul deconcentrării serviciilor publice. Această completare era necesară pentru că administraţia publică locală, de vreme ce se realizează la nivel judeţean şi la nivelul localităţilor, presupune, la rândul său, o aşezare în teritoriu a organismelor specializate, deci o deconcentrare spre localităţi a serviciilor, care, în prezent, funcţionează numai în "capitala" judeţului, respectiv în cadrul localităţilor spre cartiere sau, după caz, spre sate. Acest principiu trebuia, aşadar, înscris expres în textul Constituţiei. De altfel, aşa cum s-a arătat în comentariul din 1992 al Constituţiei, principiul descentralizării serviciilor publice includea şi sensul deconcentrării, dar înscrierea expresă a principiului deconcentrării înlătură orice dubiu. Este de subliniat că prin sintagma „administraţia publică" se jg desemnează activitatea pe care o desfăşoară autorităţile create pe baza principiului autonomiei locale. Nu trebuie, deci, confundată ideea de administraţie publică locală, care vizează atât comuna (oraşul), cât şi judeţul, cu ideea de consiliul local, care, în virtutea convenţiei terminologice inserate la articolul următor, evocă numai autorităţile comunale şi orăşeneşti. De asemenea, se impune a releva că principiul autonomiei locale stă la 17 baza raporturilor şi dintre autorităţile comunale şi orăşeneşti sau, după caz, judeţene, desemnate în mod democratic de către cetăţeni (prin vot), pe de o parte, şi autorităţile statale (guvernamentale sau departamentale) „implantate" în teritoriu, pe de altă parte. IV. Folosirea limbii materne. Legea de revizuire a Constituţiei a mai 18 completat textul iniţial din 1991 şi cu un nou alineat, consacrat folosirii, în relaţiile cu autorităţile administraţiei publice locale, a limbii materne, ndicându-se la nivel de normă constituţională un principiu din Legea nr. 215/2001, Legea administraţiei publice locale: „în comunele sau oraşele în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor ordinea de zi se aduce la cunoţtintâ publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective." [art. 40 alin. (7)]. Noua reglementare constituţională, potrivit standardelor europene, 19 admite dreptul cetăţenilor români care aparţin unei minorităţi naţionale, care are în unitatea administrativ-teritorială respectivă o pondere semnificativă, de a folosi, în scris sau oral, în relaţiile cu autorităţile locale, wiba maternă. Legea administraţiei publice locale va veni cu detalii atât Iorgovan

253

Art. 121

Titlul III. Autorităţile publice

în legătură cu semnificaţia expresiei „pondere semnificativă", cât şi cu privire la aspectele de ordin procedural, la condiţii, la efecte şi sancţiuni. 20 Este de la sine înţeles că exercitarea acestui drept nu poate fi realizat decât în consonanţă cu drepturile cetăţenilor care nu vorbesc limba acelei minorităţi, dar trebuie să cunoască actele şi faptele administraţiei, respectiv, cu observarea principiului constituţional referitor la limba oficială a statului român.

Art. 121

Autorităţi comunale şi orăşeneşti

(l) Autorităţile administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi în oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi, în condiţiile legii. (2) Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe. (3) Autorităţile prevăzute la alineatul (1) se pot constitui şi în subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor.

Comentariu 1

I. Semnificaţia alineatului 1. Primul alineat al art. 121 arată că autonomia locală în comune şi oraşe se realizează prin două autorităţi, consiliul local şi, respectiv, primarul, ambele alese în condiţiile legii. De asemenea, textul scoate în evidenţă că aceste autorităţi, desemnate, prin vot, de comunitatea locală, sunt şi autorităţile care realizează administraţia publică. în felul acesta legiuitorul nostru constituant consacră dubla natură a autorităţii comunale şi orăşeneşti alese, ceea ce reflectă dubla natură a comunei şi oraşului: colectivitatea şi unitatea administraţiv-teritorială; în acest sens, comuna şi oraşul reprezintă în principal o colectivitate locală, în mod secundar, ele constituie şi o circumscripţie teritorială pentru gestionarea anumitor servicii de stat. Acest dublu caracter se va regăsi în dubla serie de atribuţii ale primarului, aşa cum se exprimă, între alţii, profesorul francez Jean Rivero. 254

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 121

Este de menţionat că, în legislaţia şi doctrina din multe ţări occidentale, noţiunea de comună este folosită pentru a desemna atât comuna rurală, cât şi oraşul (comuna urbană), terminologie cu care s-a operat şi la noi în perioada interbelică. în Constituţia României din 1991, corespunzător împărţirii administrativ-teritoriale a ţării [art. 3 alin. (3)], s-a consacrat distincţia dintre comună, ca localitate rurală şi oraş, ca denumire generică pentru localităţile urbane. Formularea din alin. (1) la care ne referim este foarte elastică şi ea permite mai multe combinaţii legislative, în funcţie de ceea ce se va considera a fi soluţia mai potrivită la un moment sau altul. Este cert că prin lege nu se poate desfiinţa una dintre cele două autorităţi, legea respectivă ar fi neconstituţională, dar se pot imagina diferite formule de alegere. Nu se poate ca printr-o lege să se stabilească altă modalitate de desemnare (adică de învestire) a unei persoane cu calitatea de consilier, respectiv cu calitatea de primar, decât prin alegeri, dar modalităţile de alegere în sensul sistemului de scrutin, de organizare a circumscripţiilor etc. rămân la latitudinea şi la înţelepciunea legiuitorului organic, pentru că această materie intră sub incidenţa art. 73 alin. (3) lit. a), fiind vorba de o dimensiune a sistemului electoral, mai exact de un subsistem al acestuia, alegerile locale. Textul Constituţiei îngăduie, astfel, ca alegerea primarului să se facă separat de alegerea consilierilor, şi acesta să nu aibă iniţial calitatea de consilier, cum este sistemul reglementat la ora actuală, dar textul Constituţiei îngăduie şi varianta ca alegerea primarului să se facă pe lista consilierilor, cum, după părerea noastră, tot constituţională este şi formula după care consiliul local ales alege, mai departe, primarul.

2

3

4

5

5

II. Semnificaţia alin. (2). în alin. (2) al articolului la care ne referim se 7 precizează regula după care atât consiliile locale, cât şi primarii funcţionează ca autorităţi administrativ autonome, în condiţiile legii. Rezultă că autorităţile comunale şi orăşeneşti, în virtutea principiului autonomiei |ocale, nu se află într-un raport de subordonare faţă de vreo autoritate judeţeană sau centrală. Raportându-ne concret la textele următoare din Constituţie, vom reţine, că între consiliul local, respectiv primar, pe de o Parte, şi consiliul judeţean, pe de altă parte, nu este un raport de Iorgovan

255

Art. 121

Titlul III. Autorităţile publice

subordonare, precum şi nici între consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, şi prefect, minister sau Guvern, pe de altă parte. 8 Cu toate că, din logica internă a art. 121 ca şi din coroborarea acestui articol cu cel consacrat prefectului, rezultă că prefectul nu este o autoritate supraordonată faţă de consiliul local sau faţă de primar, prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a simţit nevoia unei precizări exprese în acest sens, în articolul consacrat prefectului, text inutil în opinia noastră, aceasta deoarece relaţia de subordonare implică pentru organul ierarhic superior următoarele drepturi faţă de organul subordonat: a) de a-i organiza activitatea; b) de a-i da îndrumări obligatorii (dreptul de instrucţiune); c) de a exercita controlul general asupra activităţii sale (asupra tuturor aspectelor acestei activităţi - economice, financiare, juridice, organizatorice, culturale etc); d) de a-i anula actele şi chiar de a se substitui în emiterea unui act; e) de a aplica sancţiuni administrative-disciplinare. 9 Este de la sine înţeles că, în virtutea autonomiei locale, aceste elemente nu se pot regăsi în raporturile dintre consiliul local, respectiv primar, pe de o parte, şi oricare altă autoritate locală sau centrală, pe de altă parte, ceea ce nu exclude însă, tot în baza textelor Constituţiei, exercitarea de către consiliul judeţean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare, precum şi de către prefect a dreptului său de control al legalităţii sau de către Guvern a sarcinii sale de conducător general al administraţiei publice, prevăzută de art. 102 alin. (1) din Constituţie. 10 De asemenea, se impune a remarca că principiul autonomiei în activitatea consiliului local şi, respectiv, a primarului presupune şi stabilirea raportului dintre aceste autorităţi, astfel încât funcţionalităţile lor să fie compatibile, însuşi textul constituţional în discuţie introduce precizarea „în condiţiile legii" în ceea ce priveşte funcţionarea consiliilor locale şi a primarilor ca autorităţi administrative autonome. în acest sens, art. 5 din Legea administraţiei publice locale, chiar în primul alineat, precizează următoarele: „Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe sunt consiliile locale, ca autorităţi deliberative, şi primarii, ca autorităţi executive...". 11

III. Semnificaţia alin. (3). în fine, alin. (3) al articolului pe care îl comentăm consacră noţiunea de subdiviziune administrativ-teritoriala pentru municipii care, potrivit art. 3 alin. (3) din Constituţie, fac parte din categoria oraşelor. Textul admite, astfel, posibilitatea constituirii acestor subdiviziuni, iar la nivelul lor, a consiliilor locale şi, respectiv, a primarilor. 256

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 122

Se subînţelege că, în virtutea regulilor prevăzute de alin. (2), legea va stabili şi raporturile dintre consiliile locale şi primarii de la nivelul subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, pe de o parte, şi consiliul local, respectiv primarul, de la nivelul municipiului în ansamblul său, pe de altă parte. Este rezolvată aici problema marilor aglomerări urbane, dar şi problema organizării unor subdiviziuni administrativ-teritoriale rurale ale municipiilor (comunelor suburbane). Până la ora actuală o asemenea organizare este cunoscută numai la nivelul Municipilui Bucureşti, capitala ţării, dar trebuie spus că textul Constituţiei nu a vizat numai Municipilui Bucureşti, ci şi celelalte mari oraşe ale ţării: Braşov, Cluj, Iaşi, Timişoara, etc. unde nu s-a pus problema organizării de sectoare cu consilii sau primari de sector, probabil şi datorită constantelor dispute de la nivelul capitalei, mai ales atunci când primarul general are o coloratură politică, iar unul sau mai mulţi primari de sector au altă coloratură politică. Din perspectiva textului Constituţiei, suntem de părere, tocmai pentru a evita asemenea dispute care se răsfrâng, în final, asupra cetăţenilor, că se impune reglementarea administraţiei publice locale la nivelul capitalei în mod distinct faţă de restul municipiilor ţării, necesitatea adoptării unei legi speciale pentru constituirea şi funcţionarea acestei administraţii locale, aşa cum a existat în perioada interbelică. Menţionăm, în finalul acestor comentarii, că articolul la care ne referim nu a suferit nici o modificare prin Legea de revizuire a Constituţiei.

Art. 122 Consiliul judeţean

(1) Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. (2) Consiliul judeţean este ales şi funcţionează în condiţiile legii.

Iorgovan

257

12

13

\4

15

Art. 121

Titlul III. Autorităţile publice

Comentariu I. Noţiuni şi drept comparat. Sistemul organizării administrative a teritoriului are o influenţă hotărâtoare nu numai asupra conţinutului autonomiei locale, dar şi asupra locului şi rolului autorităţilor la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale intermediare. Considerând comuna şi oraşul ca fiind unităţi de bază şi Guvernul ca fiind „şeful administraţiei publice", vom putea spune că există două mari sisteme de organizare administrativă a teritoriului, după cum între unitatea de bază (implicit autorităţile administraţiei publice de la nivelul acesteia) şi Guvern există o unitate intermediară (sistemul departamental) sau două unităţi administrativ-teritoriale intermediare (sistemul regional). De regulă, specialiştii în dreptul public susţin că în sistemul regional gradul de extensie al autonomiei locale este mai mare, avându-se în vedere că la nivel regional este constituit un veritabil legislativ local. Terminologia este convenţională. Nu trebuie înţeles că în toate ţările, indiferent dacă au o „verigă" sau două intermediare, întâlnim denumirea de „departament" sau de „regiune", în Constituţia Spaniei, de pildă, se utilizează noţiunea de „comunitate autonomă" şi nu cea de „regiune", cum s-a arătat, iar alte constituţii, de exemplu Constituţia Portugaliei, operează atât cu sintagma „regiune autonomă", cât şi cu sintagma „regiune administrativă". Cât priveşte unitatea imediat următoare comunei reţinem că unele Constituţii (de exemplu Constituţia Italiei, Belgiei etc.) o evocă prin termenul de „provincie". Interesant este de semnalat că noţiunea de „provincie", istoric vorbind, evoca cea mai mare unitate administrativ-teritorială, judeţul fiind unitatea de grad departamental. în baza Constituţiei României din 1923 s-a instituit, prin Legea de unificare administrativă din 1925 un sistem departamental (judeţean), deoarece plasa nu reprezenta o unitate administrativ-teritorială (intermediară între comună şi judeţ), ci un element de deconcentrare a administraţiei publice judeţene, mai exact a anumitor servicii publice. în fruntea plăşilor era un prim-pretor, care îl reprezenta pe prefect şi funcţiona sub ordinele acestuia, ca ofiţer de poliţie administrativă, respectiv de supraveghere, tutelă şi control în ceea ce priveşte administraţia rurală. Acest sistem a fost menţinut până la Constituţia din 1938, când se creează ţinuturile ca unităţi administrative superioare judeţelor, care au avut ca efect înlăturarea oricărei autonomii locale, la fel ca şi regiunile din perioada 258

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

„-

Art. 122

anilor 1950-1968.Toate aceste experienţe din regimurile politice anterioare nu au nimic comun cu filozofia dezvoltării regionale, cu filozofia Euroregiunilor din perioada actuală II. Regimul coordonării. Având în vedere tradiţia noastră în administraţia locală, dominată de tutela administrativă, chiar şi în cele mai liberale perioade, pe de o parte, precum şi concepţiile generale actuale din statele democratice referitoare la departamente sau regiuni, pe de altă parte, legiuitorul constituant din 1991, a pus accent pe autonomia comunelor şi oraşelor, rezervând autorităţii judeţene alese doar un rol coordonator. Fidel acestei concepţii, legiuitorul constituant precizează în art. 122 că obiectul coordonării consiliilor comunale orăşeneşti de către consiliul judeţean este realizarea serviciilor publice de interes judeţean. Totodată, textul conţine calificarea expresă a consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice. La fel ca şi consiliul local, consiliul judeţean are o dublă natură: a) autoritate a autonomiei judeţene; b) autoritate a administraţiei publice locale. Rezultă că, dincolo de semnificaţiile politice sau de fundamentele ideologice invocate, comparând ceea ce a fost la noi, inclusiv în baza legii din 1929, cu ceea ce presupune autonomia locală, se poate spune că în România practic nu a existat niciodată o veritabilă autonomie locală şi că, pentru prima oară în istoria modernă a ţării noastre, principiul autonomiei locale a fost consacrat de actuala Constituţie. Modul în care este redactat alin. (2) al art. 122 îi permite, în timp, o aplicare elastică, în funcţie de complexitatea factorilor economici, sociali, politici, culturali, geografici, etnografici etc. raportaţi la ceea ce se va estima a fi bine pentru poporul român şi statul român, într-o perioadă istorică sau alta. Astfel, în baza textului constituţional, se pot face alegeri directe pentru consiliul judeţean sau alegeri indirecte, se pot institui unul sau mai multe organe permanente cu rol executiv sau nu. După acest text pare a fi doar autoritate, la nivel judeţean, de ordin constituţional, numai consiliul judeţean. Avem în vedere, desigur, autorităţile publice ale autonomiei locale, pentru că tot la nivel judeţean este reglementată şi funcţia de prefect, autoritate, însă, cu caracter statal, prefectul fiind reprezentantul Guvernului în judeţ. Iorgovan

259

Titlul III. Autorităţile publice

Art. 123 8

Din coroborarea art. 122, la care ne referim, cu art. 123 alin. (4), aşa cum a fost modificat prin Legea de revizuire a Constituţiei, rezultă că şi preşedintele consiliului judeţean este o autoritate de ordin constituţional.

Art. 123

Prefectul

(1) l) Guvernul numeşte un prefect în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti. (2) 2) Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. ( 3 ) 3 ) Atribuţiile prefectului se stabilesc prin lege organică. (4) 4) între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. (5) Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.

Comentariu 1

I. Fundamentarea instituţiei. Autonomia locală, mai ales într-un stat unitar, nu poate fi concepută decât în anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele având o determinare economică obiectivă, altele fiind determinate de considerente politice. Este de neconceput într-un stat de drepi 11

Alin. (1) al art. 123 este reprodus astfel cum a fost modificat prir art. I, pct. 60 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (2) al art. 123 este reprodus astfel cum a fost modificat prir art. I, pct. 60 din Legea nr. 429/2003. 3) Alin. (3) al art. 123 este reprodus astfel cum a fost modificat prii art. I, pct. 60 din Legea nr. 429/2003. 4 » Alin. (4) al art. 123 a fost introdus prin art. I, pct. 60 din Legea nr. 429/2003 260

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 123

să fie nesocotită legea, autoritatea executivului central sau a justiţiei pe motiv de autonomie locală. Autonomia locală nu poate fi realizată decât în cadrul principiilor statului de drept, principiul autonomiei locale însuşi fiind unul din acestea. De aici legătura organică care trebuie să existe între autonomia locală şi lege, dintre interesele locale (comunale, orăşeneşti, judeţene) şi interesele naţionale exprimate prin lege. Aşa se explică de ce în toate ţările democratice, la nivelul unităţii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie, există un reprezentant al statului, mai exact al executivului central, cu rolul de a veghea asupra aplicării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, inclusiv ale comunităţilor autonome. După sistemul francez, tradiţional, acest rol la noi 1-a avut prefectul. Este de menţionat că în Franţa prefectul, până la reforma din 1982, nu 2 era numai reprezentant al Guvernului, dar şi autoritate executivă a consiliului departamental, situaţie care a caracterizat şi regimul prefectului din ţara noastră în perioada interbelică, deşi la un moment dat s-au constituit doi prefecţi, unul politic, ales, care avea rol de executiv pentru consiliul judeţean şi unul administrativ, numit, care reprezenta Guvernul. II. Sarcinile prefectului. Potrivit art. 123, prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel judeţean. Instituţia prefectului se distinge prin următoarele calităţi: 1) reprezentant al Guvernului; 2) şef al serviciilor statului din judeţ (municipiul Bucureşti); 3) autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale. Ca reprezentant al Guvernului, prefectul poate fi supus Jocului politic", iar funcţia sa poate avea caracter politic, dar nimic nu opreşte ca, prin lege, prefectul să fie inclus şi în sfera funcţionarilor publici, aşa cum de altfel s-a realizat şi prin Legea nr. 161 /2003, lege prin care s-a modificat şi anexa la Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici. în această optică, prefectul este inclus în categoria înalţilor funcţionari publici. Cât priveşte calitatea sa de şef al serviciilor publice statale, trebuie să reţinem că textul nu face distincţie între serviciile publice exterioare ale ministerelor şi serviciile publice exterioare ale autorităţilor centrale de specialitate. Până unde se întinde puterea prefectului într-un caz şi în celălalt caz Şi, deci, care este semnificaţia cuvântului „conduce" din alin. (2) se va Iorgovan

261

3

4

5

6

Art. 123

7

8

9

10

11

12

Titlul III. Autorităţile publice

stabili prin lege şi ordonanţe, deoarece alin. (2) precizează că atribuţiile prefectului se stabilesc „potrivit legii". Aşa cum s-a menţionat deja, Legea de revizuire a Constituţiei a introdus un nou alineat, devenit alin. (4), care consacră expres inexistenţa raportului de subordonare între prefect şi autorităţile care realizează autonomia locală, tocmai pentru a elimina orice dubiu. Dincolo de acest aspect, textul vine cu un element de noutate faţă de reglementările anterioare ale Constituţiei, anume face referire expresă la preşedinţii consiliilor judeţene. Sub acest aspect, alin. (4) al art. 123 ne apare ca o dezvoltare a alin. (2) al art. 122, ridicând la rang de noţiune constituţională funcţia de preşedinte al consiliului judeţean, ceea ce înseamnă că o şi consacră ca o autoritate publică distinctă, cel puţin în raporturile cu prefectul. Din modul în care a fost redactat alin. (4) al art. 123 se desprinde intenţia redactorilor textului de a întări poziţia preşedintelui consiliului judeţean, ca autoritate a administraţiei publice ce realizează principiile autonomiei locale. în altă ordine de idei, remarcăm că tot prin Legea de revizuire a Constituţiei din cuprinsul alin. (2) formularea din 1991 „servicii publice descentralizate" a fost înlocuită cu formularea „servicii publice deconcentrate", punându-se astfel în consonanţă terminologia folosită de Constituţie cu terminologia consacrată în ştiinţa dreptului public. în adevăr, serviciile la care se referă textul sunt cele ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, care sunt implantate în teritoriu, rămânând însă servicii ministeriale subordonate organic faţă de acestea, relaţie care, în dreptul public se exprimă tradiţional prin principiul deconcentrării. După experţii în lingvistică, s-a reţinut că acesta trebuie reţinut fără litera „s", în timp ce serviciul descentralizării presupune alegeri de sus în jos, cum s-a arătat în comentariul anterior. Nu a fost o scăpare a redactorilor Proiectului Constituţiei din 1991, ci c alegere deliberată pentru simplul motiv că, la data respectivă, termenul „descentralizat", utilizat în Constituţie în locul celui corect, „desconcentrat" pentru marele public, era mai expresiv. A fost una dintre situaţiile în care terminologia consacrată în ştiinţa dreptului public a fost sacrificată pentru a nu se afecta dimensiunea Constituţiei de act politic. Au fost necesari ani de exerciţiu democratic, de acumulare de experienţă, ca să se „facă dreptate' şi limbajului ştiinţific. 262

Iorgovan

Capitolul V. Administraţia publică

Art. 123

III. Regimul tutelei administrative. Ca autoritate de supraveghere a 13 respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, prefectul are dreptul să atace în contenciosul administrativ orice act al unui consiliu ales (local sau judeţean), al unui primar sau al oricărui organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeţean, atunci când apreciază că acest act este ilegal. Textul alin. (5), în discuţie, consacră, aşadar, şi instituţia contenciosului administrativ, a contenciosului administrativ obiectiv, cum se exprimă unii autori. Pentru a se evita producerea unor efecte ireparabile, Constituţia 14 prevede principiul suspendării de drept a actului atacat, fiind consacrată o normă de protecţie atât a persoanei în faţa unor eventuale abuzuri ale autorităţii administraţiei publice locale, cât şi a intereselor naţionale, în raport cu cele locale. Este de observat că textul nu a suferit modificări prin Legea de revizuire 15 a Constituţiei şi că el nu consacră limite sau condiţii, de unde pare a rezulta că nu este de conceput vreo materie în care se emit acte administrative de către autorităţile care vizează autonomia locală şi care să scape controlului de legalitate al prefectului şi, în consecinţă, acţiunilor în contencios administrativ. De asemenea, nu e de conceput nici circumstanţierea în timp a dreptului prefectului de a verifica legalitatea acestor acte şi de a le ataca în contencios administrativ. Cu toate acestea, prin Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale '', în art. 115 s-a stabilit un termen în care prefectul putea ataca actele în contencios administrativ, problemă care a făcut obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională, declarând textul art. 115 ca neconstituţional.2» Obligativitatea deciziilor Curţii Constituţionale nu a fost respectată 16 pentru că, la modificările ulterioare ale legii, nu numai că legiuitorul nu s-a conformat deciziilor Curţii Constituţionale, dar a reintrodus termenul pe care 1-a calificat ca fiind de decădere. Legea nr. 215/2001 în vigoare, în legătură cu această problemă are 17 următoarea formulare, care, în opinia noastră, este neconstituţională: „Ca urmare a exercitării controlului asupra actelor adoptate sau emise de "Legea nr. 69/1991 a fost abrogată prin Legea nr. 215/2001 a administraţiei Publice locale, publicată în M. Of. nr. 204/23.04.2001. 1 Curtea Constituţională, decizia nr. 43/1996, publicată în M. Of. nr. 165/26.07.1996.

Iorgovan

263

Art. 124

Titlul III. Autorităţile publice

autorităţile administraţiei publice locale sau judeţene, precum şi de preşedintele consiliului jedeţean, prefectul poate ataca în instanţa de contencios administrativ actele în termen de 30 de zile de la comunicare dacă le consideră ilegale, după îndeplinirea procedurii prevăzute de art. 50 alin. (2), cu excepţia celor de gestiune curentă." 18 Este evident că în perspectivă, faţă de redactarea actuală a art. 14"/ privind deciziile Curţii Constituţionale, atitudinile în sensul de punere Îs punct de către Parlament a Curţii Constituţionale vor fi imposibile.

Capitolul VI Autoritatea judecătorească Secţiunea 1. Instanţele judecătoreşti

Art. 124

înfăptuirea

(1) Justiţia se înfăptuieşte în numele legii. (2) " Justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi (3) Judecătorii sunt independenţi şi se supun nunia legii.

Comentariu 1. Precizări terminologice. Prealabil comentării propriu zise i acestui articol se impun cel puţin două precizări, de mare utilitate pentru interpretarea corectă. Prima priveşte formularea autoritate! judecătorească utilizată în denumirea capitolului. Cea de a dou: priveşte corelaţia cu art. 1 alin. (4), în sensul căruia statul se organizeaz potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale "Alin. (1) al art. 124 a fost introdus prin art. I pct. 61 din Lege nr. 429/2003.

264

Muraru

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească

Art. 124

Deşi exprimarea „putere judecătorească" a fost înscrisă explicit în Constituţie doar prin revizuirea din anul 2003, este în afara oricărei îndoieli faptul că ea nu a fost necunoscută Constituantului din 1991 şi că separaţia şi echilibrul puterilor rezulta clar din conţinutul Constituţiei în formularea sa iniţială. Cu toate acestea constituantul a preferat denumirea „autoritate judecătorească" a Titlului IV sub care a reglementat instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii. Această denumire nu este străină nici unor constituţii din alte state (cea franceză de exemplu), nu se identifică cu cea de putere judecătorească pe care o excede ca sferă, dar este de mare utilitate în tehnica redactării constituţionale. De aceea apare cu claritate că art. 1 alin. (4) menţionat mai înainte se referă numai la instanţele judecătoreşti. Cât priveşte cuvântul justiţie, el are două accepţiuni, ambele corecte şi utilizate. Prin Justiţie" înţelegem, într-o primă accepţiune sistemul instanţelor (organelor) judecătoreşti, iar într-un al doilea sens înţelegem activitatea de soluţionare a proceselor civile, administrative, comerciale, penale, de muncă etc, de aplicare de sancţiuni, de restabilire a drepturilor şi intereselor legitime încălcate. în limbajul obişnuit, a face justiţie înseamnă a face dreptate. Iar remarca uluitoare a lui Puffendorf, în sensul căreia „Dacă n-ar exista justiţie, ne-am mânca între noi", a fost şi rămâne valabilă şi azi. II. Prin aşezarea sa constituţională, art. 124 comandă întreg conţinutul reglementărilor privind puterea judecătorească. înfăptuirea justiţiei în numele legii exprimă realitatea în sensul căreia aceasta este autoritatea prin care sunt aduse la îndeplinire, în caz de nevoie, comandamentele dreptului, ale legii. Aceasta implică importante consecinţe, şi anume: sunt autorităţi care înfăptuiesc justiţia numai cele stabilite prin lege; judecata se realizează prin proceduri stabilite numai prin lege; sancţiunile ce sunt aplicate sunt numai cele stabilite prin lege; hotărârile şi deciziile judecătoreşti se pronunţă în numele legii. III. Justiţia unică, imparţială şi egală. Cu prilejul revizuirii Constituţiei, art. 124 i s-a adăugat un alineat nou în sensul căruia justiţia este unică, imparţială şi egală pentru toţi. S-a valorificat astfel atât un clasic principiu juridic cât şi o exigenţă din Convenţia europeană privind drepturile omului. Justiţia este unică, iar aceasta înseamnă că: activitatea de judecată se Muram

265

Art. 124

Titlul III. Autorităţile publice

înfăptuieşte după aceleaşi coduri şi legi în toată România; judecăţile se realizează de unul şi acelaşi sistem de autorităţi judecătoreşti; altfel spus de către o singură putere judecătorească; pentru întreaga ţară există o singură înaltă Curte de Casaţie şi Justiţie. Justiţia este imparţială, în sensul că, fiind înfăptuită de către autorităţi special create, acestea sunt neutre, nu au şi nu trebuie să aibă nici un interes particular, concret în procesul pe care-1 judecă. Ea se fondează pe ideea de neutralitate, fiind exclusă atitudinea de părtinire sau de respingere faţă de una din părţi. Caracterizarea exprimă constituţional cutuma clasică în sensul căreia nu poţi fi judecător în propria cauză; exprimă ideea neutralităţii care este de esenţa justiţiei. Justiţia este egală pentru toţi, în sensul că marele principiu al egalităţii în faţa legii şi autorităţilor, se aplică şi părţilor din proces, acestora aplicându-li-se acelaşi regim juridic. In faţajudecătonilui atât oamenii luaţi individual, cât şi autorităţile publice, private, confesionale stau pe picior de egalitate. în faţajudecătonilui toţi sunt părţi, justitiabili. Acest adaos s-a impus ca urmare a practicii judecătoreşti care, uneori, găsea cu greu un temei juridic explicit tratamentului egal al părţilor. IV. Independenţa judecătorului şi supunerea lui numai legii este un principiu constituţional de organizare şi funcţionare a justiţiei. Acest principiu impune ca în soluţionarea pricinilor judecătorul să nu poată primi nici un fel de ordine, instrucţiuni, indicaţii, sugestii sau alte asemenea impulsuri privind soluţia pe care trebuie să o dea. Acest principiu protejează justiţiabilii contra abuzurilor puterilor publice. Supunându-se numai legii, se subînţelege că judecătorul se supune şi Constituţiei, care este legea supremă în stat. Această precizare este deosebit de actuală ştiut fiind că în justiţia contemporană noutatea este aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale şi înlăturarea ecranului legii. Iar această nouă viziune, care desigur completează armonios conceptul justiţiei clasice, este efectul constituţionalizării dreptului, ca proces în plină desfăşurare. Principiul constituţional îşi găseşte garantarea sa, îndeosebi, în modalităţile de recrutare a judecătorilor, în inamovibilitatea judecătorilor, în avansarea judecătorilor, în controlul judecătoresc şi, nu în ultimul rând, în salarizareajudecătorilor.

266

Muram

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească

Art. 125

Statutul j udecătorilor

Art. 125

(1)» Judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt inamovibili, în condiţiile legii. (2) 2 ) Propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor sunt de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice. (3) Funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior.

Comentariu I. Inamovibilitatea. Comentarea dispoziţiilor constituţionale privind 1 autoritatea judecătorească trebuie să fie rezultatul unei coroborări de texte, deoarece ordinea acestor dispoziţii, aşa cum este stabilită în text a fost realizată mai mult pe criterii de tehnică redacţională decât pe o ierarhizare strict valorică rezultată din conţinut. Pentru înţelegerea alin. (1) din art. 125 trebuie să plecăm de la 2 alin. (1) al art. 134 potrivit căruia Consiliul Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în condiţiile legii. De aceea alin. (1) al art. 125 nu se referă la judecătorii stagiari, inamovibilitatea privind doar judecătorii definitivi, numai aceştia fiind numiţi de către Preşedintele României. Inamovibilitatea este una din puternicele garanţii ale principiului 3 independenţei judecătorului şi supunerea lui numai legii. Ea înseamnă că judecătorul nu poate fi nici revocat, nici retrogradat, nici transferat pe un post echivalent, nici avansat fără consimţământul său. Inamovibilitatea pune judecătorul la adăpost de orice revocare şi transferare abuzivă sau şicanatorie. Măsurile amintite pot fi luate numai în caz de greşeli foarte grave şi după o procedură jurisdicţională. în Suedia, de exemplu, a

'Alin. (1) al art. 125 este reprodus astfel cum a fost modificat prin rt. I pct. 62 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (2) al art. 125 a fost introdus prin art. I pct. 62 din Legea nr. 429/2003.

Muraru

267

Art. 126

Titlul III. Autorităţile publice

judecătorii titulari nu pot fi demişi din funcţiile lor decât dacă prin infracţiune sau prin necunoaştere gravă şi repetată a obligaţiilor, ei se manifestă evident inapţi de a-şi îndeplini sarcinile sau se pensionează. Deci, dacă în cursul activităţii sale, judecătorul manifestă o vădită incapacitate profesională, el va putea fi destituit conform procedurii legale. 4 Din examinarea alin. (1) al art. 125 rezultă că inamovibilitatea se acordă în condiţiile legii. Rezultă de aici obligaţia legiuitorului de a stabili exigenţele care să asigure inamovibilităţii seriozitatea şi credibilitatea necesare. 5

II. Numirea, promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor. Potrivit art. 125 alin. (2) propunerile de numire, precum şi promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor sunt de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice.

6

III. Incompabilităţi. In fine, alin. (3) rezolvă chestiunea compatibilităţii funcţiei de judecător cu o altă funcţie. Aceasta este compatibilă numai cu funcţiile didactice din învăţământul superior. Judecătorul nu poate cumula funcţia sa cu nici o altă funcţie publică sau privată. Această prevedere constituţională asigură independenţa, neutralitatea şi imparţialitatea judecătorului, şi îl apără de presiunile exterioare străine spiritului de justiţie.

Art. 126

Instanţele (1) Justiţia se realizează prin înalta Curte de Casaţie judecătoreşti" şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege. (2) Competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege. (3) înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale. (4) Compunerea înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi regulile de funcţionare a acesteia se stabilesc prin lege organică. 11 Art. 126 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 63 din Legea nr. 429/2003.

268

Muraru

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească

(Art. 126

(5) Este interzisă înfiinţarea de instanţe extraordinare. Prin lege organică pot fi înfiinţate instanţe specializate în anumite materii, cu posibilitatea participării, după caz, a unor persoane din afara magistraturii. (6) Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale. Comentariu I. Generalităţi. Acest articol stabileşte organizatoric ceea ce denumim 1 putere judecătorească. Reglementarea este foarte generală pentru a permite legiuitorului o anumită mobilitate. în fruntea puterii judecătoreşti se situează înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Ea va prelua rolul şi funcţiile Curţii Supreme de Justiţie, dar, desigur, va avea şi noi atribuţii. Acest „transfer" se va realiza în cel mult 2 ani de la data intrării în vigoare a legii de revizuire [art. 155 alin. (4)]. II. Crearea înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este, mai întâi, 2 valorificarea tradiţiilor româneşti în structura puterii judecătoreşti. Ea era prevăzută în Constituţiile române din anii 1866 (art. 104, sub denumirea Curtea de Casaţie), 1923 (art. 102, sub denumirea de Curtea de Casaţie şi Justiţie, dar art. 98 utiliza şi denumirea de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie), 1938 (art. 74, sub denumirea Curtea de Casaţie şi Justiţie, deşi art. 70 o denumea înalta Curte de Casaţie şi Justiţie). în al doilea rând, reforma justiţiei presupune perfecţionări organizatorice şi funcţionale chiar la nivelul instanţei supreme, iar revizuirea constituţională recentă se înscrie Pe această idee. Fără îndoială legile judecătoreşti vor stabili atribuţiile înaltei instanţe, 3 compunerea şi funcţionarea sa. Muraru

269

Art. 126 4

Titlul III. Autorităţile publice

Textul constituţional stabileşte însă, explicit, atribuţia de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către instanţele judecătoreşti, într-un sistem judecătoresc unitar instanţele trebuie să înfăptuiască justiţia printr-o interpretare şi aplicare unitară a legii. Altfel, atât legalitatea cât şi justiţia sunt compromise.

5

III. Instanţele judecătoreşti. în afara înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, puterea judecătorească cuprinde şi instanţele judecătoreşti. Constituţia le evocă doar generic, lăsând în seama legiuitorului ordinar concretizarea. Supleţea şi generalitatea textului răspund tehnicilor constituţionale care trebuie să lase loc firesc dinamicii instituţiilor statale şi juridice. 6 Articolul 126 stabileşte însă, chiar el, şi alte câteva reguli privind organele judecătoreşti şi anume: interdicţia înfiinţării de instanţe extraordinare; permisiunea înfiinţării de instanţe specializate în anumite materii; posibilitatea participării în aceste instanţe specializate, după caz, şi desigur, specific, a unor persoane din afara magistraturii. Posibilitatea creerii de instanţe specializate explică şi modificările ce s-au adus în legătură cu activitatea jurisdicţională a Curţii de Conturi (de exemplu şi art. 140 din Constituţie). 7 Cât priveşte înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, compunerea şi funcţionarea acesteia se vor realiza printr-o lege organică. 8 Tot prin lege, dar desigur obişnuită, urmează a fi stabilite competenţa şi procedura de judecată a instanţelor judecătoreşti. 9

IV. Pricipiul legalităţii. Este important de menţionat că art. 126 impune legalitatea, ca principiu de realizare ajustiţiei, de organizare şi funcţionare a instanţelor, cât şi pentru procedura de judecată. Aceasta pentru că justiţia se înfăptuieşte în numele legii.

J0

V. Contenciosul administrativ. Un alineat al art. 126 este consacrat contenciosului administrativ care: realizează controlul actelor administrative; nu se poate însă implica în raporturile cu Parlamentul şi nici în actele de comandament cu caracter militar. Se dă contenciosului administrativ, competenţa soluţionării cererilor persoanelor vătămate prin ordonanţe, sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale. Acest text crează măcar speranţa unei practici corecte de guvernare prin ordonanţe ale Guvernului. 270

Muraru

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească

Art. 127

Caracterul publicai dezbaterilor

Art. 127-128

Şedinţele de judecată sunt publice, afară de cazurile prevăzute de lege.

Comentariu Principiul publicităţii. Este aici consacrat un clasic principiu de 1 înfăptuire a justiţiei. Publicitatea dezbaterilor sprijină eficient atât rolul educativ al justiţiei cât şi exigenţele de independenţă şi de imparţialitate. Aceasta înseamnă că oricine poate veni în sala de judecată şi asista la dezbateri. Reprezentanţii mass-media pot şi ei participa, dar în condiţiile impuse de procedurile legale şi de către judecător. Textul constituţional lasă în sarcina legii şi până la urmă a judecătorilor 2 să stabilească în ce cazuri şedinţele de judecată nu sunt publice. în principiu, aceste situaţii se întâlnesc în procesele care privesc: securitatea naţională, minorii, aspecte ce ţin de viaţa privată şi intimă a justiţiabililor etc. Declararea şedinţei secrete trebuie făcută de către judecător, pentru fiecare cauză în parte, cu arătarea generică a motivaţiei şi cu indicarea textului legal pe care se fondează. Trebuie precizat că pronunţarea hotărârii judecătoreşti, indiferent 3 dacă şedinţa de judecată a fost publică sau secretă, se face în şedinţă publică, sub sancţiunea nulităţii.

Art. 128 Folosirea limbii (1) Procedura judiciara se desfăşoară în limba română, materne şi a interpretului ^ Cetăţenii români aparţinând minorităţilor în justiţie " naţionale au dreptul să se exprime în limba maternă în faţa instanţelor de judecată, în condiţiile legii organice.

''Denumirea art. 128 este reprodusă astfel cum a fost modificată prin art. I pct. 64 din Legea nr. 429/2003. "> Alin. (2) al art. 128 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 64 dlr > Legea nr. 429/2003.

Muraru

271

Titlul III. Autorităţile publics (3)" Modalităţile de exercitare a dreptului prevăzut k alineatul (2), inclusiv prin folosirea de interpreţi sai traduceri, se vor stabili astfel încât să nu împiedice bum administrare a justiţiei şi să nu implice cheltuiel suplimentare pentru cei interesaţi. (4) Cetăţenii străini şi apatrizii care nu înţeleg sau ni vorbesc limba română au dreptul de a lua cunoştinţi de toate actele şi lucrările dosarului, de a vorbi îi instanţă şi de a pune concluzii, prin interpret; îi procesele penale acest drept este asigurat în moi gratuit. Comentariu I. Limba română - limbă oficială. S-a explicat deja că, potrivit art. 1. din Constituţie, în România limba oficială este limba română. Aces principiu general, constituţional, este reluat şi în alte articole, ca de exempli în art. 32 alin. (2) privind dreptul la învăţătură. în mod firesc principiu interesează justiţia condusă de reguli precum publicitatea, oralitate dezbaterilor, contradictorialitate etc. Apoi formalismul justiţiei şi deplasare proceselor (şi, deci, a dosarelor) pe etajele construcţiei puterii judecătoreşl impun reguli cu privire la limbă injustiţie. în mod firesc, alin. (1) al articolului comentat stabileşte căprocedur judiciară se desfăşoară în limba română. Acest alineat comandă conţinuţi şi interpretarea întregului articol. II. Dreptul de folosire a limbii materne şi a interpretului. Est îndeobşte ştiut însă că justiţiabilii pot fi cetăţeni români de naţionalitat română, dar şi cetăţeni români de alte naţionalităţi. Or, potrivit chiar litere şi spiritului Constituţiei, aceştia sunt egali în faţa legii şi a autorităţile publice, iar o dimensiune a acestei egalităţi este tocmai egalitatea de şans< Apoi, Constituantul a dorit să facă o distincţie între aceşti cetăţeni! străinii sau apatrizii care, fiind rezidenţi în România, devin, eventual,! justiţiabili. "Alin. (3) şi (4) ale art. 128 au fost introduse prin art. I pct. 64 din Legf nr. 429/2003.

272

Muraru

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească

Art. 129

Pentru prima categorie - cetăţeni români de altă naţionalitate - textul 4 constituţional stabileşte că au dreptul să se exprime în limba maternă în faţa instanţelor de judecată, în condiţiile legii organice. Este misiunea legiuitorului ca să identifice cele mai bune reguli care să detalieze corect situaţiile şi să facă aplicabilă şi regula de la alin. (1), în sensul căreia procedura judiciară se desfăşoară în limba română. Mai mult, în sensul alin. (3), aceste detalieri, inclusiv folosirea interpreţilor şi a traducerilor, nu trebuie să împiedice buna administrare a justiţiei şi nu trebuie să implice cheltuieli suplimentare pentru cei interesaţi. în situaţia celor din a doua categorie, străinii şi apatrizii, care nu 5 cunosc limba română, se poate apela la un interpret. în fine, pentru procesele penale utilizarea interpretului este gratuită. Putem constata că textul constituţional este redactat într-un frumos 6 limbaj european.

Art. 129

Folosirea căilor de atac

împotriva hotărârilor judecătoreşti, părţile interesate şi Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condiţiile legii.

Comentariu Căi de atac. Este îndeobşte ştiut şi acceptat că cei nemulţumiţi de o hotărâre judecătorească au, şi trebuie să aibă, dreptul de a cere şi a obţine revederea cauzei de către o altă instanţă judecătorească decât cea care a pronunţat-o. Aceasta se poate realiza prin intermediul căilor de atac, care, de regulă, sunt apelul şi recursul. Acest lucru este permis de art. 129, numai că el trimite la lege cât priveşte nominalizarea căilor de atac, stabilind că pot utiliza aceste căi atât părţile din proces, interesate, cât şi Ministerul Public. Câteva explicaţii sunt pertinente, mai ales că art. 129 a fost invocat de mai multe ori ca motiv de neconstituţionalitate a unor prevederi legale. Astfel, Curtea Constituţională a decis că această normă constituţională nu poate fi interpretată în sensul că ar garanta tuturor părţilor din proces Muraru

273

l

2 3

4

Art. 130

Titlul III. Autorităţile publice

accesul la toate căile de atac, ci are doar semnificaţia unei reglementări precise a modalităţilor concrete în care căile de atac vor fi exercitate. De asemenea, a decis Curtea, accesul la justiţie nu înseamnă accesul, în toate cazurile, la toate structurile judecătoreşti şi la toate căile de atac, deoarece competenţa şi procedura sunt stabilite de lege. Ca atare legiuitorul este liber să amenajeze regimul juridic al căilor de atac, ordinare şi extraordinare, fără temerea de a încălca vreo regulă constituţională. El poate să organizeze tot atâtea grade de jurisdicţie câte consideră necesare unei bune administrări a justiţiei. Căile de atac şi mai ales numărul şi denumirea lor nu pot fi confundate cu gradele de jurisdicţie. Cât priveşte gradele de jurisdicţie se impun aici câteva precizări şi anume: nu există un principiu constituţional al dublului grad de jurisdicţie; reglementările internaţionale în materie impun dublul grad de jurisdicţie dar numai în materie penală (Protocolul nr. 7 la Convenţia europeană); gradele de jurisdicţie determină structura instanţelor judecătoreşti, eventual „ierarhia" lor, în exercitarea controlului asupra hotărârilor judecătoreşti.

Art. 130 Poliţia instanţelor

Instanţele judecătoreşti dispun de poliţia pusă în serviciul lor.

Comentariu Este o normă constituţională care asigură două aspecte, obligaţia statului de a pune la dispoziţia justiţiei poliţia necesară asigurării ordinii în sediile acesteia şi legitimitatea prezenţei poliţiei în aceste sedii.

274

Muram

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească

Art. 131

Secţiunea a 2-a. Ministerul Public

Art. 131

Rolul Ministerului Public

(1) în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. (2) Ministerul Public îşi exercită atribuţiile prin procurori constituiţi în parchete, în condiţiile legii. (3)" Parchetele funcţionează pe lângă instanţele de judecată, conduc şi supraveghează activitatea de cercetare penală a poliţiei judiciare, în condiţiile legii.

Comentariu I. Generalităţi. Ministerul Public este denumirea tradiţională sub i care sunt desemnaţi organizatoric procurorii. Denumirea exprimă o ficţiune juridică, este o construcţie juridică particulară, utilă instituţionalizării ordinii constituţionale. El se deosebeşte desigur de orice alt minister, care este o structură concretă, condusă de un ministru. II. Rolul Ministerului Public. Instituţia procurorilor este de veche 2 istorie şi tradiţie în România. în mod firesc şi rolul procurorului a cunoscut o evoluţie interesantă. Dacă, potrivit Constituţiilor din anii 1866,1923 şi 1938, Ministerul Public avea menirea de a asigura acuzarea, sub regimul Constituţiilor din anii 1948,1952 şi 1965, acesta, sub denumirea de Parchet sau de Organele procuraturii (Procuratura) a devenit practic o a patra putere în stat. Constituţia actuală, stabilind rolul Ministerului Public, dă acestuia funcţii specifice într-un stat de drept organizat pe principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi pe cel al protecţiei drepturilor omului. De aceea, Ministerul Public, în activitatea judiciară, reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Se îmbină deci interesul general cu cel particular, iar acest rol legitimează participarea procurorului atât în procesele penale cât şi în cele cu caracter privat. "Alin. (3) al art. 131 a fost introdus prin art. I pct. 65 din Legea nr. 429/2003.

Muram

275

Titlul III. Autorităţile public 3

III. Structura Ministerului Public. Organizatoric Ministerul Publ: este format din toţi procurorii iar aceştia sunt constituiţi în parchet Denumirea de parchet dată atât instituţiei în ansamblu cât şi unor structui eşaloane, este o denumire clasică, de tradiţie şi ea sugerează o poziţ procesuală egală (la nivelul parchetului) cu orice alt justiţiabil. Acesi structuri organizatorice sunt organizate şi funcţionează pe lângă instanţe' judecătoreşti, fapt pentru care acest articol se corelează cu dispoziţii art. 126.

4

IV. Poliţia judiciară. în fine, alineatul (3), ca urmare a revizuii constituţionale, aduce o mare noutate şi anume trecerea poliţiei judiciai sub conducerea şi supravegherea parchetelor. Această regulă înlătură une paralelisme în procesul penal şi va asigura mai multă operativitate şi eficient

Art. 132

Statutul procurorilor

(1) Procurorii îşi desfăşoară activitatea potriv principiului legalităţii, al imparţialităţii şi ; controlului ierarhic, sub autoritatea ministruli justiţiei. (2) Funcţia de procuror este incompatibilă cu orie altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiile didactice din învăţământul superior.

Comentariu Deşi sunt magistraţi, în sensul larg al cuvântului, procurorii nu f< parte din puterea judecătorească, şi în mod firesc activitatea lor are bază unele principii particulare. Dacă principiul legalităţii, care de fa] înseamnă respectarea legii, şi, deci, se aproprie de cel „în numele legii precum şi principiul imparţialităţii sunt specifice şi puterii judecâtoreşi cel de al treilea, al controlului ierarhic departajează clar procurorii c judecători. Lipseşte independenţa şi datorită acestui lucru procurorii sui sub autoritatea ministrului justiţiei. Cum se exercită această autoritat care sunt dimensiunile şi efectele sale, este o chestiune de competen legii. Aşa trebuie explicat faptul că procurorii sunt consideraţi 276

Muram

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească

Art. 133

componentă a puterii executive, ei sunt parteneri ai justiţiei şi, desigur, au obligaţia constituţională de a reprezenta şi interesele societăţii şi ordinea de drept. Alineatul (2) stabileşte aceleaşi incompatibilităţi ca şi în cazul judecătorilor.

Secţiunea a 3-a. Consiliul Superior al Magistraturii

Art. 133 " Rolul şi structura

(1) Consiliul Superior al Magistraturii este garantul independenţei justiţiei. (2) Consiliul Superior al Magistraturii este alcătuit din 19 membri, din care: a) 14 sunt aleşi în adunările generale ale magistraţilor şi validaţi de Senat; aceştia fac parte din două secţii, una pentru judecători şi una pentru procurori; prima secţie este compusă din 9 judecători, iar cea de-a doua din 5 procurori; b) 2 reprezentanţi ai societăţii civile, specialişti în domeniul dreptului, care se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală, aleşi de Senat; aceştia participă numai la lucrările în plen; c) ministrul justiţiei, preşedintele înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi procurorul general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. (3) Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii este ales pentru un mandat de un an, ce nu poate fi reînnoit, dintre magistraţii prevăzuţi la alineatul (2) litera a). (4) Durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de 6 ani.

11

Art. 133 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 66 din Legea 429 /2003.

Muraru

277

Art. 133

Titlul III. Autorităţile publice (5) Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii se iau prin vot secret (6) Preşedintele României prezidează lucrările Consiliului Superior al Magistraturii la care participă. (7) Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii sunt definitive şi irevocabile, cu excepţia celor prevăzute la articolul 134 alineatul (2).

Comentariu I. Rolul şi structura Consiliului Superior al Magistraturii. Reglementarea constituţională este cu totul nouă, ea fiind rezultatul revizuirii din anul 2003 şi necesitatea acesteia s-a impus deoarece textul votat în anul 1991 nu a fost un text reuşit, fapt ce a influenţat nefavorabil funcţionarea acestui organism care este parte componentă a autorităţii judecătoreşti. De aceea s-a stabilit că rolul acestui organism este de a fi garantul independenţei justiţiei. Funcţia de garant poate fi realizată, pe de o parte, datorită modului de formare şi de organizare, iar, pe de altă parte, prin ceea ce face acest organism. Compunerea Consiliului Superior al Magistraturii este astfel gândită încât să reflecte chiar structura autorităţii judecătoreşti şi să realizeze legătura cu societatea civilă. Consiliului Superior al Magistraturii, format din 19 membri, cuprinde judecători (în număr de 9) şi procurori (în număr de 5) repartizaţi în două secţii. Important este că judecătorii şi procurorii sunt aleşi în adunările generale ale magistraţilor. Ca atare, ei sunt veritabili reprezentanţi ai celor care, în mod democratic, îi desemnează. Alături de judecători şi procurori, din Consiliu fac parte şi 2 reprezentanţi ai societăţii civile, specialişti în domeniul dreptului, şi care se bucură de înaltă reputaţie profesională şi morală. Aceştia vor fi aleşi de Senatul României, dar ei participă numai la lucrările în plen. Textul stabileşte că din Consiliu fac parte şi ministrul justiţiei, preşedintele înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi procurorul general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Includerea acestora în Consiliu este firească, fiindcă faţă de atribuţiile lor în autoritatea judecătorească, ei trebuie să fie la curent cu toate problemele şi preocupările 278

Muram

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească

j^rţ 234

în domeniu. Aşa cum vom observa însă, chiar Constituţia impune anumite limite cât priveşte participarea la activitatea Consiliului. II. Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii. Textul 5 constituţional rezolvă şi problema privind alegera preşedintelui Consiliului, rămasă nerezolvată în textul vechi. Astfel, în această funcţie va fi ales un magistrat, dintre magistraţii membri ai Consiliului. Alegerea se face pentru un an de zile, iar mandatul nu poate fi reînnoit. Este important de menţionat că prezidarea lucrărilor Consiliului Superior al Magistraturii revine Preşedintelui României, în situaţia în care acesta participă la lucrări. în fine, prin alin. (4) se stabileşte durata mandatului membrilor la 6 ani. 6 III. Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii. Cât priveşte 7 actele prin care Consiliul Superior al Magistraturii îşi exercită atribuţiile acestea se numesc hotărâri. în legătură cu hotărârile trebuie reţinute cele două reguli: 1) se iau prin vot secret; 2) sunt definitive şi irevocabile, cu excepţia celor în materie disciplinară [ a se vedea şi art. 134 alin. (2)]. J

Art. 134 > Atribuţii

(1) Consiliul Superior al Magistraturii propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari, în condiţiile legii. (2) Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte rolul de instanţă de judecată, prin secţiile sale, în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor şi a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organică. în aceste situaţii, ministrul justiţiei, preşedintele înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi procurorul general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu au drept de vot.

Art. 134 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 67 din Legea 429/2003.

Muraru

279

Art. 134

Titlul III. Autorităţile publice (3) Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii în materie disciplinară pot 0 atacate Ia înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. (4) Consiliul Superior al Magistraturii îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului său de garant al independenţei justiţiei.

Comentariu 1

I. Atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii. Consiliul Superior al Magistraturii are două funcţii importante şi anume: să propună Preşedintelui României numirea în funcţie ajudecătorilor şi procurorilor; să fie instanţă disciplinară pentru judecători şi procurori, în cazul în care aceştia comit fapte ilicite care sunt abateri disciplinare. 2 în legătură cu prima funcţie, textul constituţional face anumite precizări. Astfel, Consiliul nu face propuneri pentru numirea în funcţii de stagiari. Articolul 134 alin. (1) se coroborează cu art. 125, statutul juridic al stagiarilor fiind altul. Mai mult, din moment ce judecătorii stagiari nu sunt numiţi de către Preşedintele României, ei nu se bucură de inamovibilitatea asigurată de art. 125. 3 Mai multe detalii conţine articolul în legătură cu activitatea de instanţă disciplinară a Consiliului Superior al Magistraturii. Mai întâi Constituţia îi atribuie rolul de instanţă de judecată în domeniul răspunderii disciplinare. Acest rol se realizează prin cele două secţii, una pentru judecători şi cealaltă pentru procurori. Urmează ca legea Consiliului să stabilească procedura de judecare a pricinilor disciplinare. 4 Pentru a se asigura o reală independenţă şi imparţialitate a acestor două secţii, Constituţia, în mod înţelept şi prudent, nu acordă drept de vot, în asemenea situaţii, ministrului justiţiei, preşedintelui înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi procurorului general, deşi, aşa cum am explicat, ei sunt membri de drept în Consiliul Superior al Magistraturii. 5

II. Calea de atac a hotărârilor Consiliului Superior al Magistraturii. Articolul 134 se coroborează şi cu art. 21 din Constituţie privind liberul acces la justiţie. Astfel, prin alin. (3), permite ca hotărârile în materie 280

Muram

Capitolul VI. Autoritatea judecătorească disciplinară ale Consiliului să poată fi atacate la înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. în mod de asemenea prudent, la finele art. 134 s-a adăugat alin. (4) care dă posibilitate legii organice să stabilească şi alte atribuţii, în acest mod s-a realizat un text suplu şi receptivitate faţă de problemele noi ce pot apărea în viitor în realizarea rolului de garant al independenţei justiţiei.

Muraru

281

Titlul IV Economia şi finanţele publice Art. 135 Economia

(1) " Economia României este economie de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă. (2) Statul trebuie să asigure: a) libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, crearea cadrului favorabil pentru valorificarea tuturor factorilor de producţie; b) protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, financiară şi valutară; c ) 2 ) stimularea cercetării ştiinţifice şi tehnologice naţionale, a artei şi protecţia dreptului de autor; d) exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional; e) refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic; f) crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii; g ) " aplicarea politicilor de dezvoltare regională în concordanţă cu obiectivele Uniunii Europene.

Comentariu I. Geneza textului. Cercetarea lucrărilor Adunării Constituante şi examinarea genezei tezelor Constituţiei, în versiunea din 1991, ne conduce la concluzia după care textul cu privire la economie a suferit cele mai 'Alin. (1) al art. 135 este reprodus astfel cum a fost modificat prin - I, pct. 68 din Legea nr. 429/2003. Lit. c) a alin. (2) al art. 135 este reprodusă astfel cum a fost modificată prin I, pct. 68 din Legea nr. 429/2003. 31 Lit. g) a alin. (2) a fost introdusă prin art. I, pct. 68 din Legea nr. 429/2003. Iorgovan

283

Art. 135

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

mari transformări de la faza ideilor din Teze până la versiunea adoptată de Adunarea Constituantă. Practic, textul Constituţiei a rezultat dintr-o colaborare permanentă a Comisiei de elaborare a Proiectului de Constituţie cu specialişti în probleme economico-fmanciare, membri ai Parlamentului şi din afara Parlamentului. Tocmai din această cauză, interpretarea textului constituţional, mai ales că a suferit modificări prin Legea de revizuire a Constituţiei, nu poate face abstracţie de „odiseea" elaborării acestuia. Astfel, în Tezele cu privire la Proiectul de Constituţie, ideile pe teme economice şi financiare au fost cuprinse în Titlul I intitulat „Principiile fundamentale". Concret, în Teza care a fost concepută drept sediu general al marilor sarcini ale statului, erau cuprinse şi următoarele formulări: „exploatarea resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional"; „valorificarea potenţialului creator şi productiv al tuturor forţelor sociale"; „ocrotirea mediului înconjurător"; „crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii şi protecţia cetăţenilor"; „stimularea liberei iniţiative". De asemenea, a fost gândită o Teză ce viza aspecte legate de economie în redactarea: „ în România, economia de piaţă se bazează pe libera iniţiativă a tuturor participanţilor la viaţa economică", precum şi o Teză care se referea, în întregime, la aspectele bugetare şi financiare. în şedinţa Adunării Constituante din 13 februarie 1991, în care reprezentanţii partidelor politice şi-au exprimat punctul de vedere în legătură cu prima teză, s-a afirmat, între altele: „La art. 6 asistăm la o enumerare. Mărturisesc că mi-am pus problema dacă acest text trebuie menţinut, părându-mi-se pur declarativ, mai ales că nu face nici un fel de referire la mijloace care sunt reglementate aici. Cred că soluţia, pe ideea menţionată, ar trebui să fie un text sintetic, care să asigure şi aceleaşi rigori, să facă o referire la mijloacele care să le producă." în şedinţa Adunării Constituante din 6 martie 1991, când s-a discutat şi aprobat această teză, preşedintele de şedinţă a făcut următoarea precizare: „Potrivit regulamentului, avem propunerea pe care a avansat-o domnul deputat Ninosu şi care vizează eliminarea acestei teze. Aceasta este prima propunere. Nu este prima ca ordine, dar, potrivit Regulamentului, trebuie să votăm începând cu propunerile de eliminare." Rezultă, că deputatul citat nu s-a mulţumit numai cu o poziţie de principiu, evocată mai sus, ci a mers mai departe, a înaintat Comisiei de redactare a Proiectului de Constituţie, un amendament care viza eliminarea sarcinilor statului 284

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 135

referitoare la domeniul economic. Supus la vot, amendamentul a întrunit numai 28 voturi pentru, cu precizarea că, din totalul de 515 de membri ai Adunării Constituante, au fost prezenţi 421 n, iar teza, în ansamblul ei, a fost votată tară modificări faţă de textul propus de Comisie (cu 292 de voturi pentru), dar stenograma şedinţei consemnează amendamente care au vizat atribuţiile de natură economică ale statului, fie în sensul întregirii unora dintre acestea, fie în sensul lărgirii sferei de activitate. De exemplu, s-a propus introducerea obligativităţii statului de a asigura protecţia solului împotriva degradării, păstrarea şi sporirea fertilităţii acestuia. în legătură cu Amendamentul de eliminare, într-una din lucrările citate mai sus se face următoarea afirmaţie, care, pe măsura trecerii anilor, dobândeşte semnificaţia unei precizări de ordin istoric asupra genezei titlului la care ne referim: „Excelează aici amendamentul deputatului, pe atunci, Petre Ninosu, în sensul eliminării tezei, care a întrunit doar 28 de voturi. Cu toate acestea, în opera de creaţie care a urmat, într-un fel amendamentul a fost receptat de Comisie, renunţându-se, în fază de Proiect la o enumerare a sarcinilor statului, în Titlul I, reţinându-se în Titlul IV doar sarcinile specifice în domeniul economic şi în condiţiile calificării exprese a Economiei României ca economie de piaţă" 2) . După publicarea Proiectului de Constituţie şi sesizarea Adunării Constituante şi după formularea amendamentelor la Proiect, Comisia de elaborare a Proiectului de Constituţie, pentru cristalizarea textului, a conlucrat cu parlamentarii care nu erau membrii ai comisiei, dar aveau o formaţie economică. Textul din Proiect a fost formulat mai sintetic: „(1) Economia României este economie de piaţă. (2) Statul trebuie să asigure: a) libertatea comerţului, protecţia concurenţei loiale, valorificarea tuturor factorilor producţiei; b) exploatarea resurselor naturale, în concordanţă cu interesul naţional; c) ocrotirea mediului înconjurător şi menţinerea echilibrului ecologic; d) crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii." La acest text au fost formulate un număr de 5 amendamente (poziţiile 933-937 din Raportul Comisiei), primele patru fiind acceptate după discuţii, pertractări şi o permanentă colaborare între Comisie şi autorii amendamentelor. După atâtea amendări, textul final a 'Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op.cit.,

P-126.

Antonie Iorgovan, Odiseea elaborării Constituţiei, op.cit., p.178-179

Iorgovan

285

Art. 135

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

fost scris din nou de către Comisia de elaborare a Proiectului de Constituţie, în noaptea de 12 spre 13 noiembrie 1991, şi prezentat în şedinţa din 13 noiembrie 1991 a Adunării Constituante în forma care a devenit textul Constituţiei din 1991, fiind adoptat cu 263 de voturi pentru, 1 împotrivă şi 12 abţineri 1(. Cu privire la geneza acestui text, în Odiseea elaborării Constituţiei autorul consemnează: „dacă urmărim de unde a plecat ideea unui text despre economie, primele discuţii în Comisii, apoi soluţia unor teze în Titlul I, şi unde s-a ajuns prin votul de mai sus, ne putem contura o imagine despre travaliul infernal care a presupus scrierea unui articol din Constituţie" 2) . 6

II. Semnificaţia modificărilor din 2003. „Odiseea" acestui text nu sa oprit aici, pentru că el a făcut obiectul a numeroase dezbateri şi în Comisia de elaborare a proiectului Legii de revizuire a Constituţiei. în urma acestor discuţii şi a amendamentelor formulate în dezbaterile parlamentare s-a îmbunătăţit redactarea alin. (1) şi s-au adăugat, la alin. (2), două noi litere care, în redactarea finală, au devenit literele c) şi d). Această modificare scoate în evidenţă preocuparea Parlamentului în legătură cu principiile constituţionale referitoare la economie, care au importanţa lor în ceea ce priveşte aşezarea legislaţiei pe direcţia valorificării factorilor de producţie şi a dezvoltării economice, implicit a acţiunilor guvernamentale. 7 Noua versiune a textului se referă, mai întâi, la „motorul" economiei de piaţă, anume la „libera iniţiativă", dând mai multă claritate juridică acestui principiu constituţional. în al doilea rând, prin Legea de revizuire au fost întregite sarcinile statului în economie şi cu aspectele legate de dezvoltarea regională, ca dimensiune a integrării României în Uniunea Europeană, respectiv cu cele referitoare la stimularea cercetării tehnologice, a artei şi la protecţia drepturilor de autor. 8

III. Drept comparat. Trebuie subliniat însă, că titluri, capitole, deci mari subdiviziuni în Constituţie, consacrate problemelor economice sau financiare, se regăsesc în mai toate Constituţiile scrise ale ţărilor Uniunii Europene. '>M.Of., Partea II, nr. 37/15.11.1991. > Idem, p. 644.

2

286

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

A r t . 135

Spre exemplu, amintim Titlul VII din Consituţia Spaniei care este intitulat „Economia şi finanţele" (art.128-136), Titlul X din Constituţia Germaniei intitulat „Finanţele" (art. 104-115), Titlul V din Consituţia Austriei intitulat „Controlul conturilor şi al gestiunii" (art. 121-128), Titlul V din Constituţia Belgiei intitulat „Finanţele" (art. 170-181), Titlul VI din Constituţia Finlandei, intitulat „Despre finanţele publice" (art.61 -74). Este de precizat că unele dintre aceste Constituţii, care conţin titluri cu referire numai la finanţe, se ocupă, în unele articole, şi de economie, cum este cazul art.71 din Constituţia Finlandei, care, în primul alineat, consacră principiul după care Parlamentul controlează politica economică a statului, iar alte Constituţii, în alte titluri decât cel consacrat finanţelor, conţin ample reglementări cu privire la serviciile publice, la sectoarele economice. Dintre ţările membre ale Uniunii Europene, exemplificăm prin Constituţia Germaniei, care în Titlul VIII, denumit „Executarea legilor federale şi a administraţiei federale" conţine articole referitoare la energia nucleară, navigaţia aeriană, poştă, străzi şi autostrăzi. Exemplele pot continua. Este în afară de orice îndoială că din tot dreptul comparat, redactorii Proiectului Constituţiei din 1991 s-au inspirat mai mult din soluţia Constituţiei Spaniei.

9

io

11

12

IV. Efectele principiului. Formularea din alin. (1) al articolului la care ne 13 referim nu reprezintă „o rugăminte", o dorinţă, ea conţine un principiu de drept şi încă unul consacrat de legea fundamentală, cu toate consecinţele care decurg de aici în ceea ce priveşte opera de legiferare, activitatea guvernamentală, modul de realizare a raporturilor juridice, îndeosebi cele comerciale, dar şi modul de soluţionare a litigiilor de către instanţele judecătoreşti. Principiul constituţional pe care-1 analizăm trebuie să se regăsească în conduita subiectelor de drept, încorporând filozofia liberalismului; acest principiu contribuie la consolidarea încrederii între agenţii economici, la formarea unei mentalităţi şi a unui mod de viaţă bazat pe liberă iniţiativă şi competiţie a valorilor. El este, aşadar, direct aplicabil. Alineatul 2 vine, de fapt, cu precizarea sarcinilor statului, fie pentru a 14 se crea cadrul necesar liberei iniţiative şi concurenţei loiale, fie pentru a marca priorităţile naţionale ce trebuie protejate prin acţiuni statale, fără a e socoti că această protecţie statală încalcă ideea economiei de piaţă şi a liberei iniţiative. Iorgovan

287

Art. 136 15

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Alineatul 2 al art. 135 ne apare, în egală măsură, o concretizare, dar şi o circumstanţiere a principiului formulat la alin. (1). Articolul 135, în ansamblul său, trebuie interpretat în corelare cu art. 45, consacrat libertăţii economice, în sensul că ideea garantării de la art.45 trebuie privită prin prisma sarcinilor statului, de la art. 135 alin. (2).

Art. 136 ')

Proprietatea

(1) Proprietatea este publică sau privată. (2) Proprietatea publică este garantată şi ocrotită prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativteritoriale. (3) Bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de legea organică, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice. (4) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile. în condiţiile legii organice, ele pot fi date în administrare regiilor autonome ori instituţiilor publice sau pot fi concesionate ori închiriate; de asemenea, ele pot fi date în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică. (5) Proprietatea privată este inviolabilă, în condiţiile legii organice.

Comentariu I. Reacţii la reglementarea din 1991. Articolul 135 din Constituţie, în redactarea din 1991, consacrat sediului general al proprietăţii, mai ales prin alin. (1) - „Statul ocroteşte proprietatea" -, a stârnit poate cele mai aprige discuţii, cunoscut fiind faptul că un partid politic a declanşat o '• Art. 136 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 69 din Legea nr. 429/2003.

288

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 136

campanie de colectare de semnături pentru revizuirea acestui text, revizuire 2 care s-a realizat, de altfel, prin Legea nr. 429/2003. între altele, prin Legea de revizuire s-a renunţat la alin. (1) al art. 135, devenit art.136, dar, în schimb, s-a introdus verbul „a ocroti" alături de verbul „a garanta" în redactarea alin. (2) al art. 41, devenit art. 44 - „Proprietatea privată este garantată şi ocrotită în mod egal de lege, indiferent de titular" -, fiind vorba, evident, de un text care încorporează un compromis politic. Cât de fundamentate, din punctul de vedere al ştiinţei dreptului şi al 3 semanticii, au fost criticile anterioare revizuirii, are, acum, mai puţină relevanţă; ceea ce este important de ştiut este intenţia legiuitorului constituant originar, mai ales că legiuitorul constituant derivat n-a înlocuit noţiunile din formulările iniţiale, le-a dat doar o altă „aranjare" în text. Din acest motiv, investigaţia referitoare la geneza fostului art. 135 din Constituţia din 1991 apare ca fiind strict necesară pentru a desluşi semnificaţia, implicaţiile şi, mai ales, corelaţiile (îndeosebi cu art. 44) ale actualului art. 136. II. Geneza reglementării din 1991. In filozofia tezelor Proiectului de 4 Constituţie, Titlul I al acestuia - „Principii fundamentale" - a cuprins şi o teză consacrată proprietăţii, în redactarea: „Statul ocroteşte proprietatea. Proprietatea este publică sau privată. Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale. Bunurile care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice constituie domeniul public şi se stabilesc prin lege. Bunurile domeniului public sunt inalienabile. Ele pot fi concesionate sau închiriate, în condiţiile legii." în acelaşi timp era cuprinsă o teză (teza 21) în capitolul consacrat „Drepturilor şi libertăţilor fundamentale" din Titlul II, care a devenit, ulterior, art. 41 din Constituţie în versiunea din 1991, art. 44 din versiunea 2003, cu modificările aduse prin Legea de revizuire a Constituţiei. în legătură cu teza din Titlul I au fost formulate un număr de şapte 5 amendamente, atât de către parlamentari ai grupului majoritar, cât şi de către lideri marcanţi ai opoziţiei. Aşa, de pildă, un deputat a propus reformularea tezei în redactarea: „Statul ocroteşte proprietatea publică şi privată, în pluralitatea formelor lor de manifestare şi organizare". Mai mulţi deputaţi şi senatori ai opoziţiei, în formulări diferite, au cerut prin amendamentele lor, ca la alin. (1) să se facă precizarea şi cu privire la Iorgovan

289

Art. 136

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

garantare. La vot s-a supus formularea: „Statul ocroteşte şi garantează proprietatea", care a întrunit 199 de voturi lK în ceea ce priveşte teza 21 din Capitolul II, după cum se poate observa din stenograma şedinţei din 20 martie 1991 2) s-au tăcut amendamente de întregire a textului cu alte elemente, fiind acceptate unele din acestea, dar s-au formulat şi o serie de propuneri care vizau domeniul public şi regimul juridic al acestor bunuri, aspecte ce ţineau de Titlul I, sens în care Comisia de redactare a Proiectului de Constituţie, prin preşedintele acesteia, a făcut cuvenitele precizări3). Din aceste precizări rezultă, însă, că la data respectivă, 20 martie 1991, la nivelul Comisiei nu se depăşise concepţia după care sediul general al proprietăţii trebuie să se afle în Titlul I al Constituţiei. Dacă în Titlul I „Principii fundamentale" - generic se vorbeşte despre proprietate, menţinându-se formele acesteia şi titularii proprietăţii publice, era de la sine înţeles ca în partea consacrată drepturilor să se regăsească textul constituţional cu referire la dreptul la proprietate privată. Schimbarea filozofiei Proiectului de Constituţie faţă de filozofia Tezelor şi, pe cale de consecinţă, a structurii Proiectului de Constituţie faţă de structura Tezelor în privinţa problemelor legate de economie şi de finanţe, a atras după sine includerea în noul titlu care a apărut în structura Proiectului faţă de structura Tezelor - Titlul IV „Economia şi finanţele publice", şi a textului cu privire la proprietate, în sensul de dimensiune a aspectelor de ordin economic. Din păcate, s-a făcut doar o translaţie tehnică, formulările proiectate într-o concepţie pentru Titlul I au fost aduse în Titlul IV, ceea ce a creat o situaţie oarecum ilogică, în redactarea unui act normativ şi, corespunzător, în interpretarea acestuia. Reieşea că sediul general al materiei proprietăţii se află în Titlul IV, de la care trebuie să se plece în procesul de înţelegere, până la urmă, a semnificaţiei articolului consacrat proprietăţii private, plasat în Tiltul II. Această schimbare de optică, ca şi refuzul Comisiei de a adăuga lângă cuvântul ocrotit şi cuvântul garantat, aşa cum au propus lideri ai opoziţiei 11

Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op. cit., p.105. 2 » M Of., Partea II, nr. 7/22.03.1991. 3) Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op.cit-, p. 253.

290

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

A r t . 136

din Adunarea Constituantă, au determinat amendamente şi discuţii în Adunarea Constituantă, atât la textul consacrat dreptului de proprietate privată, care în Proiect a fost intitulat „protecţia proprietăţii private" °, formulare care a devenit text de Constituţie, cât şi la textul consacrat proprietăţii, din Titlul IV.2) III. O explicaţie a reglementării din 1991. în felul acesta, elaborarea Constituţiei a oferit o „baricadă" politică pentru partidele din opoziţie. Liderii acestor partide, încă din perioada Adunării Constituante, apoi în perioada mandatului 1992 - 1996, mai ales ai partidului care n-a intrat în Parlament la alegerile din 1992, au inoculat ideea după care în Constituţie proprietatea este numai ocrotită, nu şi garantată, ceea ce constituia o greşeală fundamentală. Riguros ştiinţific, toate aceste discuţii au fost fără temei, pentru că articolul destinat proprietăţii private, este adevărat, sub formularea nu foarte fericită „protecţia proprietăţii private", încă din faza de Proiect a menţionat expres că „dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate." Era nevoie, însă, să se dea o interpretare Constituţiei prin corelare între texte, corelare pe care oamenii politici, inclusiv de formaţie juridică ai partidelor din opoziţie, în perioada 19901996, nu au avut interesul să o facă. Este, aici, exemplul tipic al unui motiv provocat al luptei politice. Textul din Titlul IV, în redactarea din 1991 a Constituţiei, prin sintagma „statul ocroteşte proprietatea" avea în vedere mai degrabă proprietatea ca şi concept economic. Din această perspectivă, un bun oarecare apare ca fiind ocrotit şi nu garantat. Spaţiul semantic al verbului „a garanta" conduce la ideea garantării drepturilor, a executării obligaţiilor şi nu a bunurilor în sine. Problema nu mai avea însă o conotaţie lingvistică, ea dobândise o conotaţie politică. Prin Legea de revizuire a Constituţiei, pentru a se înlătura orice speculaţii, nu numai că s-a eliminat alin. (1) al fostului art. 135 (noua Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op. cit., P- 321-323. 2) Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op. cit, P- 827-828.

Iorgovan

291

10

n

12

13

Art. 136

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

versiune a art. 136 rămânând în cinci alineate), dar au fost aduse modificări şi la alin. (2) şi (5). Cu toate aceste,^modificări", Legea de revizuire a Constituţiei nu realizează o schimbare de optică în ceea ce priveşte regimul constituţional al proprietăţii, în pofida speculaţiilor cu iz politicianist care se fac. 14

15

16

17

18

IV. Conţinutul reglementării actuale. Cele cinci alineate conţin trei categorii de dispoziţii: a) cu privire la tipologia de bază a sistemului proprietăţii, b) cu privire la principiile de bază ale proprietăţii publice, c) cu privire la principiul fundamental al proprietăţii private. Constituţia României arată că tipologia de bază a sistemului proprietăţii este dată de proprietatea publică şi proprietatea privată, legiuitorul constituant din 1991 înţelegând să nominalizeze numai titularii dreptului de proprietate publică: statul şi unităţile administrativ-teritoriale, respingânduse de către Adunarea Constituantă un amendament prin care se cerea ca în sfera titularilor de proprietate publică să fie incluse şi „instituţiile publice de interes naţional" '». în procesul de revizuire a Constituţiei trebuie menţionat că nu s-a pus în discuţie lărgirea sferei titularilor dreptului de proprietate publică. Din nominalizarea titularilor dreptului de proprietate publică rezultă că, în sistemul proprietăţii, acesta apare ca fiind excepţia în timp ce regula o reprezintă proprietatea privată, aşa cum s-a arătat şi în comentariul textului Constituţiei din 1991:, ,Proprietatea privată, tocmai prin faptul că titularul său nu e prevăzut prin Constituţie, poate aparţine oricărui subiect de drept, cetăţenii străini, apatrizii, persoanele juridice, inclusiv autorităţile publice ale statului". Se subînţelege că în ipoteza în care statul sau unităţile administrativteritoriale, respectiv autorităţi publice, sunt titulari ai proprietăţii private, sub aspect juridic, aceste subiecte nu pot avea decât o poziţie de egalitate, cu orice alt titular al dreptului de proprietate privată, aşa cum rezultă din principiul consacrat al art. 44 alin. (2). în conformitate cu modificările care au fost aduse proprietăţii private prin Legea de revizuire a Constituţiei, asocierea verbului „a ocroti" cu verbul „a garanta" a dus la modificarea alin. (2) arătându-se că proprietatea publică e garantată şi ocrotită prin lege, subînţelegându-se că este vorba de garantarea şi ocrotirea dreptului la proprietate publică al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale.

" M. Of., Partea II, nr. 37/15.11.1991.

292

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 136

V. Sfera proprietăţii publice. Comparându-se textul alin. (3) al art. 136, la care ne referim, cu alin. (4) al art. 135 din versiunea din 1991 a Constituţiei, constatăm că, prin Legea de revizuire a Constituţiei, s-a restrâns sfera bunurilor enumerate de Constituţie, pe de o parte, şi s-au reformulat denumirile unora dintre bunurile menţionate în Constituţia din 1991, pe de altă parte. Observăm că din noua versiune a textului lipsesc căile de comunicaţie. S-a considerat în Comisia de revizuire a Constituţiei că această eliminare este necesară pentru că, prin natura lor, unele căi de comunicaţie, cum ar fi conducte de gaze, petrol sau linii de energie electrică pot fi şi în proprietate privată, astfel încât textul în formularea din 1991 conducea la blocaje de netrecut în procesul de privatizare a anumitor domenii şi, corespunzător, în procesul de negociere în vederea închiderii Capitolelor de aderare la Uniunea Europeană. Se observă că formularea din versiunea Constituţiei din 1991 „bogăţiile de orice natură ale subsolului" a devenit „bogăţiile de interes public ale subsolului", tocmai pentru a scoate în evidenţă că proprietatea publică se stabileşte în consideraţiunea interesului general. Bunurile proprietăţii publice sunt supuse unui anumit regim juridic, tocmai pentru a fi păstrate şi transmise pentru generaţiile viitoare. De asemenea, s-a reformulat şi textul referitor la ape, care din „apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public" a devenit „apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional" o formulare mai sintetică, dar de natură a înlătura posibilitatea mai multor interpretări. Textul în noua redactare scoate în evidenţă faptul că este vorba de acelaşi bun: apele cu potenţial energetic valorificabil, dar pentru un interes naţional. Pe cale de consecinţă logică rezultă că, acolo unde în mod obiectiv nu poate fi vorba de valorificarea unor ape în interes public, chiar dacă acelea au un potenţial energetic, pot deveni bunuri în proprietate privată.

19

20

21

22

VI. Regimul constituţional al proprietăţii publice. Sub aspectul 23 regimului juridic aplicabil, bunurile proprietăţii publice sunt inalienabile, ceea ce înseamnă că ele sunt scoase din circuitul civil şi nu pot fi înstrăinate nici prin voinţa titularului dreptului de proprietate, nici prin voinţa celui care le deţine, le administrează, în sensul larg al termenului. Corespunzător, aceste bunuri nu pot fi urmărite de creditori. Inalienabilitatea bunurilor Iorgovan

293

Art. 136

24

25

26

27

28

29

30

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

proprietate publică nu exclude, dimpotrivă, presupune o integrare în circuitul economic şi juridic a acestor bunuri. După cum se ştie, încă din antichitate, într-o formă sau alta, exploatarea acestor bunuri a reprezentat o sursă de venituri pentru regi şi împăraţi, pentru stat, în general. De aici ideea unei transmiteri temporare pentru folosinţă privată a acestor bunuri, dar în scopul realizării binelui comun, a interesului public. Constituţia, în versiunea din 1991, s-a oprit la trei modalităţi juridice de punere în valoare a bunurilor proprietate publică: administrarea, concesionarea şi închirierea, forme care au fost menţinute prin textul Legii de revizuire a Constituţiei, dar care a mai adăugat „darea în folosinţă gratuită instituţiilor de utilitate publică." înainte de toate se impune a se observa că textul, în redactarea din 1991 menţiona, fără echivoc, că atât administrarea, cât şi concesionarea sau închirierea se realizau în condiţiile legii organice, dar se punea întrebarea de a şti dacă formularea „în condiţiile legii organice" apare ca numitor comun şi pentru modalitatea introdusă prin Legea de revizuire a Constituţiei, pentru că aceasta este adăugată la teza II a alin. (4), după punct şi virgulă. O interpretare logico-sistematică a textului Constituţiei ne conduce la concluzia după care regimul juridic al folosirii gratuite de către instituţiile de utilitate publică, nu poate fi stabilit decât tot prin lege organică, identitatea de situaţie impunând identitate de soluţii. Legiuitorul constituant a menţinut soluţia şi în 2003, nominalizând subiectele cărora le pot fi date în administrare bunurile proprietate publică, oprindu-se la regii autonome şi instituţii publice. La întrebarea, cine dă în administrare, răspunsul este simplu: subiectul de drept prin care se exprimă titularul dreptului de proprietate publică, respectiv subiectul de drept prin care se exprimă statul sau, după caz, municipiul, oraşul sau comuna. Dacă prin Legea proprietăţii publice se prevede că statul, ca titular al dreptului de proprietate publică, se exprimă prin Guvern, atunci trebuie admis că Guvernul exercită un fel de drept de administrare generală asupra bunurilor proprietate publică a statului, pe care le poate încredinţa într-o administrare concretă, uneia sau alteia dintre instituţiile publice. Cum în Constituţie nu se face nici o distincţie, nu distingem nici noi în procesul de comentare a textului şi vom spune că, practic, orice autoritate 294

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 136

publică poate primi în administrare bunuri din partea statului prin hotărâre de Guvern. Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, în art. 38 lit. f) reţine pentru consiliul local atribuţia administrării domeniului public sau privat, atribuţie care apare, în mod corespunzător, şi la consiliul judeţean (art. 104 din Legea nr. 215/2001). Din cele de mai sus rezultă că, în cazul unităţilor administrativ-teritoriale care, ca persoane de drept public, sunt titulare asupra dreptului de proprietate publică, rolul de administrator general îl are consiliul local sau consiliul judeţean. Aceste autorităţi, prin hotărâri adoptate cu respectarea condiţiilor prevăzute de lege, pot atribui respectivele bunuri în administrarea unei regii sau, după caz, unei instituţii publice. Se deduce că atribuirea nu se poate face decât unei regii de nivel judeţean sau unor instituţii publice judeţene, respectiv de nivel local. în mod similar, urmează să se raţioneze şi când se pune problema în ceea ce priveşte concesionarea sau închirierea: trebuie respectate condiţiile pe care le prevede legea, acestea tacându-se în urma unei competiţii, cel mai adesea sub forma licitaţiei publice. Nimic nu împiedică legea să învestească anumite autorităţi publice cu dreptul de a organiza licitaţii pentru concesionarea sau închirierea unor bunuri publice şi a încheia contractele corespunzătoare, dar în baza principiului constituţional cu privire la rolul Guvernului. în ceea ce priveşte subiectele cărora urmează să le fie închiriate sau concesionate bunurile proprietate publică, de vreme ce legiuitorul nu conţine circumstanţieri, concluzionăm că acestea pot fi orice persoane fizice sau juridice, române sau străine, cu excepţia regiilor autonome şi instituţiilor publice care sunt nominalizate de Constituţie drept beneficiare exclusive a dreptului de a administra bunuri aparţinând proprietăţii publice. Se pune problema de a şti dacă o regie autonomă care are în administraţie un bun proprietate publică poate, mai departe, concesiona sau închiria bunul respectiv. Răspunsul este pozitiv, în măsura în care legea organică permite această operaţiune. Cât priveşte darea bunurilor proprietate publică în folosinţa gratuită a instituţiilor de utilitate publică, suntem de părere că aceasta este o atribuţie a administraţiei generale, în speţă a Guvernului, pentru bunurile proprietate publică a statului, a consiliului judeţean pentru bunurile proprietate publică judeţeană şi a consiliilor locale pentru bunurile proprietate publică comunală sau orăşenească (municipală). Iorgovan

295

31

32

33

34

35

36

Art. 136 37

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Folosirea de către Legea de revizuire a Constituţiei a sintagmei „instituţie de utilitate publică", nu este întâmplătoare, ea vizează structuri de sorginte privată, de tipul fundaţii, asociaţii etc, care au un scop nepatrimonial, dar care în baza dreptului comun al fundaţiilor şi asociaţiilor (Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii)]) ori în baza unor legi speciale, sunt declarate prin hotărâre de Guvern sau chiar prin lege, de utilitate publică.

38

VIL Inviolabilitatea proprietăţii private. Alineatul ultim prevede că proprietatea privată este, în condiţiile legii, inviolabilă. Inviolabilitatea proprietăţii private nu are un caracter absolut, întrucât exerciţiul acestui drept este afectat de sarcinile ce revin proprietarului pentru protecţia mediului, asigurarea bunei vecinătăţi, respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii (de exemplu impozitul pe imobile) sau obiceiului (de exemplu servitutile) revin proprietarului. Este regula alin. (7) al art. 44, iar, potrivit alin. (3) al aceluiaşi articol, bunurile proprietate privată pot fi expropriate pentru cauză de utilitate publică, iar potrivit alin. (5), în interes general, autoritatea publică poate folosi subsolul oricărei proprietăţi imobiliare, cu obligaţia de a plăti eventualele daune produse. 39 Inviolabilitatea proprietăţii publice, deşi nu este exprimată ca atare de Constituţie, rezultă atât din caracterul său exclusiv, în sensul că bunurile ce fac obiectul său nu pot fi sub imperiul altui regim de proprietate, cât şi din caracterul său inalienabil, consecinţă a acestei exclusivităţi. 40 în concluzie, cadrul constituţional consacră, astfel, sistemul proprietăţii specifice economiei de piaţă, în care dreptul de proprietate este fundamental în asigurarea activităţii şi iniţiativei agenţilor economici şi realizării funcţiei sociale a proprietăţii, Constituţia României înscriindu-se, şi din acest punct de vedere, în spiritul constituţionalismului european actual, cum s-a arătat mai sus.

"M. Of., Partea I, nr. 39 /31.01.2000.

296

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 137

Art. 137

Sistemul (1) Formarea, administrarea, întrebuinţarea şi financiar controlul resurselor financiare ale statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale instituţiilor publice sunt reglementate prin lege. (2) " Moneda naţională este leul, iar subdiviziunea acestuia, banul. în condiţiile aderării la Uniunea Europeană, prin lege organică se poate recunoaşte circulaţia şi înlocuirea monedei naţionale cu aceea a Uniunii Europene. Comentariu I. Geneza reglementării. Originea textului la care ne referim (în j Proiectul de Constituţie, art. 135), ca de altfel şi a textelor care urmează din acest titlu al Constituţiei (art. 138-art. 140), se află într-un punct al Capitolului I al Tezelor la Proiectul de Constituţie care a avut următoarea formulare: „Formarea, administrarea şi utilizarea mijloacelor financiare ale statului şi instituţiilor publice se realizează în conformitate cu prevederile legii privind finanţele publice". Ulterior, în Adunarea Constituantă, chiar la propunerea Preşedintelui 2 Senatului, textul a fost completat cu dispoziţiile referitoare la moneda naţională. Interesant este de reţinut faptul că, în dezbaterile asupra Proiectului de Constituţie, în şedinţa din 13 noiembrie 1991, s-a discutat şi un amendament formulat de către un deputat împreună cu Banca Naţională, după cum a informat Adunarea Constituantă. Concret, se propunea introducerea a două alineate, alin. (3) şi (4), în redactarea: „(3) Banca Naţională este singura autoritate monetară, valutară de credit şi . de plăţi în condiţiile legii. (4) Banca Naţională este subordonată Parlamentului Şi sprijină politica actuală a Guvernului în interesul naţiunii".2) Amendamentul a întrunit numai 12 voturi pentru, Comisia de elaborare 3 a Proiectului de Constituţie nu 1-a susţinut pe ideea că dispoziţiile respec''Alin. (2) al art. 137 este reprodus astfel cum a fost completat în partea sa finală prin art. I, pct. 70 din Legea nr. 429/2003. •' Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op. cit., P. 846.

Iorgovan

297

Art. 137

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

tive nu sunt de ordin constituţional, fiind detalii ce urmează a fi stabilite prin lege şi care se regăsesc deja în legea Băncii Naţionale, în vigoare la data respectivă. Pentru înţelegerea raportului dintre Banca Naţională şi organismele guvernamentale şi, pe cale de consecinţă, pentru înţelegerea semnificaţiei textului constituţional la care ne referim, este interesantă precizarea preşedintelui acestei şedinţe: „Prin legea de organizare a Băncii Naţionale i se fixează şi sarcinile şi nu întotdeauna este obligată să susţină politica economică a Guvernului. Nu-i aşa, domnule Raţiu? Uneori este şi împotriva politicii economice a Guvernului". Explicaţiile de mai sus ne apar, într-o formulare cu iz metaforic, drept „confidenţe" ale legiuitorului constituant, reieşind că operaţiunile de formare, administrare şi întrebuinţare, ca şi cele de control cu privire la „resursele financiare ale statului" exced sfera acţiunii guvernamentale, presupunând implicarea Parlamentului, precum şi a unor structuri centrale autonome ale administraţiei publice, aflate sub un direct control parlamentar, între care şi, înainte de toate, Banca Naţională a României. II. Semnificaţia modificărilor din 2003. Articolul 137 la care ne referim,

faţă de formularea din 1991, a fost completat prin Legea de revizuire a Constituţiei cu teza a Ii-a a alin. (2) prin care se recunoaşte posibilitatea înlocuirii monedei naţionale cu cea a UE. Era o completare necesară întrucât integrarea României în Uniunea Europeană presupune integrarea României într-un spaţiu economic şi cu o monedă comună, Euro, care a fost acceptată de majoritatea ţârilor din UE. Este aici un argument tipic legat de necesitatea integrării României în UE, care a justificat Legea de revizuire a Constituţiei. Prin alin. (1), textul la care ne referim, în consonanţă cu principiul autonomiei locale, face o delimitare între resursele financiare ale statului şi cele ale unităţilor administrativ-teritoriale. Se observă că legiuitorul constituant face vorbire despre operaţia de formare, de constituire a acestor resurse, despre administrarea şi utilizarea acestora, dar şi despre operaţia de control, se înţelege, a modului de formare, întrebuinţare, administrare, precizând că toate acestea sunt de domeniul legii. Este în afară de orice îndoială că textul constituţional, deşi nu precizează expres, are în vedere, în principal, impozitele şi taxele, care sunt canalele de bază de colectare pentru stat şi pentru unităţile administrativ-teritoriale 298

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 138

a resurselor financiare. Textul la care ne referim, într-un fel pregăteşte terenul pentru articolele care urmează în cadrul acestui titlu, în special pentru articolul consacrat impozitelor şi taxelor, dar, în acelaşi timp, el trebuie interpretat şi prin raportare la art. 56 din Constituţie consacrat unei îndatoriri fundamentale a cetăţenilor, mai exact obligaţiei de a contribui la cheltuielile publice. Articolul 137 consacră, totodată, principiul constituţional după care modul de utilizare a banului public, colectat în principal prin impozite şi taxe de la persoane fizice şi juridice, nu poate fi utilizat decât în condiţiile stabilite de lege. De aici şi precizările din textul următor, în sensul că bugetul public naţional se aprobă prin lege, iar bugetele locale se elaborează şi se execută în condiţiile legii.

Art. 138

(1) Bugetul public naţional cuprinde bugetul de stat, Bugetul public bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale naţional ale comunelor, ale oraşelor şi ale judeţelor. (2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. (3) Dacă legea bugetului de stat şi legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, se aplică în continuare bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat ale anului precedent, până la adoptarea noilor bugete. (4) Bugetele locale se elaborează, se aprobă şi se execută în condiţiile legii. (5) Nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.

Iorgovan

299

Art. 138

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Comentariu I. Ceneza reglementării. Acest text nu a suferit nici o modificare prin Legea de revizuire a Constituţiei, dar înţelegerea semnificaţiei sale ne obligă, de asemenea, la un examen al „genezei". Punctul de plecare l-au reprezentat următoarele formulări din Tezele la Proiectul de Constituţie: „în bugetul de stat se înscriu anual veniturile şi cheltuielile necesare activităţilor statului, nici o cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Bugetul statului, precum şi anexele acestuia, elaborate potrivit legii, împreună cu conturile de execuţie bugetară, se supun anual aprobării Adunării Deputaţilor, la propunerea Guvernului. Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmeşte de Guvern, distinct de bugetul statului, şi se aprobă de Adunarea Deputaţilor, odată cu acesta. Veniturile şi cheltuielile necesare administraţiei publice locale se înscriu în bugetele proprii, care se întocmesc şi se aprobă anual de consiliile locale din fiecare unitate administrativ-teritorială." în Adunarea Constituantă, cu privire la alineatul care interesează, mai întâi, s-a făcut o propunere de sintetizare: «La punctul 12, (...) textul în redactarea sa actuală nu este de nivelul principiilor fundamentale ale Constituţiei. Oricum, (...) ar trebui revizuit sau modificat, sau, cu ocazia formulării sale ca text să fie avută în vedere şi actuala observaţie, mai ales dacă se consideră util textul pentru a reieşi natura sa constituţională şi nivelul său de principiu (...)». Preşedintele de şedinţă din data de 6 martie 1991 a atras atenţia în mod special membrilor Adunării Constituante: „Trecem la discutarea Tezei 12. Stimaţi colegi, în ceea ce priveşte amendamentele făcute la această teză, sunt mai multe. Domnul Ninosu a făcut o observaţie care mi se pare pertinentă, felul cum ea este redactată la ora actuală conţine un exces de reglementare pentru principiile fundamentale şi sperăm că veţi fi de acord ca în această privinţă Comisia să mai reflecteze." " într-adevăr, aceste observaţii erau corecte. Pentru „Principii fundamentale", dezvoltările respective erau nepotrivite, dar, nu mai puţin adevărat, era de neconceput ca în Constituţie să nu îşi găsească locul aspectele referitoare la finanţe, la buget, la controlul banului public, şi aşa s-a ajuns la necesitatea Titlului IV, problemă la care ne-am mai referit, iar " Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op. cit., p.107.

300

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 138

din Teza 12 au rezultat patru texte de Constituţie, între care şi articolul pe care-1 comentăm. Nu trebuie, însă, să se înţeleagă că în Adunarea Constituantă a existat o unanimitate de păreri în sensul includerii unor asemenea dispoziţii, dimpotrivă, a fost formulat şi amendamentul în sensul suprimării Tezei 12 în integralitatea ei, propunere care a întrunit numai 12 voturi pentru. Interesant este de reţinut că amendamentul potrivit căruia, în locul 4 sintagmei „bugetul statului", trebuia să se introducă formularea „a bugetului public naţional", care a aparţinut unui deputat, profesionist în materie, profesor de finanţe la Academia de Studii Economice, ajuns, ulterior, Preşedinte al Curţii de Conturi, a întrunit numai 227 de voturi, insuficiente pentru a fi considerată o decizie a Adunării Constituante, dar sintagma a fost preluată în Proiectul de Constituţie (art. 136), devenit text de Constituţie. în final, textul din Proiect a suferit o modificare de ordin stilistic, 5 rezultând textul în vigoare şi la ora actuală al Constituţiei ]). Este de menţionat, însă, că două amendamente retrase care au aparţinut unui deputat, care era expert în domeniul administraţiei publice, primul român care a absolvit celebra E.N.A. din Franţa, ridicau serioase probleme, nu numai de drept constituţional, de drept administrativ şi de drept financiar, dar, chiar, şi de filozofie a bugetului. Autorul cerea ca sintagma „bugetul de stat" să fie înlocuită cu sintagma „bugetul public al organelor centrale" sau cu „bugetul administrativ central de stat". în argumentarea oferită de autor, formularea pe care o propunea era de natură a scoate în evidenţă clar categoriile de bugete şi distincţia dintre actualul buget al organelor centrale, faţă de bugetele locale, respectiv bugetul asigurărilor sociale de stat. S-a argumentat şi prin trimitere la Legea nr. 10/1991 privind finanţele publice, care cuprindea această formulare. Această propunere, deşi retrasă, ca şi amendamentul respins referitor 6 la introducerea noţiunii de buget public naţional, au contribuit la clarificarea Comisiei constituţionale asupra problemelor de ordin constituţional legate de buget, implicit asupra noţiunilor cu care urmează să se opereze, a Jungându-se la conceptul de „buget public naţional" în care este inclus bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale. !)

M. Of. Partea II, nr. 40/21.11.1991.

Iorgovan

301

Art. 138

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

II. Principiile reglementării. Din informaţiile reţinute mai sus, privind procesul de geneză a Constituţiei, rezultă că bugetul de stat urmează să fie elaborat pe capitole, în funcţie tocmai de autorităţile publice care compun clasicele puteri, de instituţiile centrale de specialitate ale administraţiei de stat, şi ţinându-se seama de structurile lor din teritoriu, adică de serviciile publice deconcentrate la care se referă art. 123 din Constituţie. 8 Pe cale de consecinţă, rezultă că bugetele locale se referă la autorităţile şi instituţiile alese la nivelul comunelor, oraşelor şi judeţelor, precum şi la structurile subordonate acestora sau constituite de acestea, în consideraţiunea problemelor şi serviciilor de la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale în parte. 9 Alineatul (2) al art. 138 consacră sarcina expresă a Guvernului de a elabora anual proiectul bugetului de stat, text care reprezintă o dezvoltare firească a art. 102 consacrat rolului Guvernului. Cum ar putea Guvernul să asigure realizarea politicii economice a ţării fără a avea o imagine reală şi directă asupra banului-public, în alţi termeni fără a fi autoritatea constituţională care are obligaţia întocmirii bugetului de stat? 10 De asemenea, textul la care ne referim trebuie să fie interpretat în corelare cu art. 65 alin. (2) lit. a), unde se precizează atribuţia Camerei Deputaţilor şi a Senatului de a aproba bugetul de stat în Şedinţă comună. Adoptarea legii bugetului de stat, ca şi a legii privind statutul deputaţilor şi senatorilor şi stabilirea drepturilor acestora, reprezintă o excepţie de la procedura dezbaterii separate a proiectelor de lege în cele două Camere, reglementată de art.75 al Constituţiei. Tocmai această excepţie i-a determinat pe unii autori să aprecieze că în Constituţia României este reglementat un Parlament tricameral, ceea ce este, desigur, o exagerare, cum s-a arătat în comentariul unui articol anterior. 7

11

III. Prorogarea bugetară. Textul Constituţiei nu precizează un termen până la care trebuie elaborat proiectul bugetului şi înaintat Parlamentului, dar se subînţelege că aceste operaţii, în mod normal, trebuie să se realizeze până la 1 ianuarie al noului an, când începe un nou exerciţiu bugetar. 12 Legiuitorul constituant, prin alin. (3) al textului la care ne referim, a înţeles să vină cu un text de gardă pentru ipoteza în care, din varii motive, Legea bugetului de stat şi Legea bugetului asigurărilor sociale de stat nu au fost adoptate până la începerea noului exerciţiu bugetar, mai exact nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de închiderea vechiului exerciţiu 302

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 138

şi începerea noului exerciţiu bugetar. înseamnă că ultima zi în care se poate adopta Legea bugetului de stat şi Legea bugetului asigurărilor sociale de stat, potrivit acestui text constituţional, este ziua de 28 decembrie. în ipoteza în care a fost depăşită ziua de 28 decembrie, Constituţia stabileşte regula potrivit căreia se prelungeşte aplicarea bugetului de stat din anul precedent până la adoptarea noilor bugete. Textul s-a dovedit a fi foarte inspirat, deoarece în legislaturile 19921996 şi 1996-2000 bugetele s-au adoptat de către Parlament după începerea noului exerciţiu bugetar. Abia după anul 2000 bugetul a fost aprobat înainte de expirarea anului fiscal. De altfel, soluţia prelungirii aplicării bugetului din anul anterior este o soluţie prevăzută în dreptul comparat, ca de exemplu art. 134 alin. (4) din Constituţia Spaniei. IV. Identificarea surselor de finanţare. Important este de reţinut în legătură cu raporturile dintre Guvern şi Parlament, inclusiv sub aspectul dreptului de iniţiativă legislativă al Parlamentului, că dispoziţiile art. 138 la care ne referim, şi îndeosebi ale alin. (5), trebuie coroborate cu dispoziţiile art. 74 alin. (2) şi, respectiv, ale art. 111 alin. (1) teza II. Prin alineatul final al art. 138 se stabileşte regula după care nu sunt de conceput înscrierea în buget a cheltuielilor fără stabilirea corespunzătoare surselor de finanţare, principiu care este valabil pentru toate categoriile de bugete, pentru că textul foloseşte expresia cu caracter generic: „nici o cheltuială bugetară". Aşa se explică de ce legiuitorul constituant a înţeles să excepteze de la dreptul de iniţiativă legislativă al cetăţenilor, „problemele fiscale", fiind de presupus că aceste probleme comportă o cunoaştere aprofundată a întregului sistem financiar al statului, a bugetelor în ansamblul lor, atât la capitolul resurse, cât şi la capitolul cheltuieli, aspecte care necesită profunde cunoştinţe de specialitate, date şi informaţii complexe, coordonate şi sistematizate în mod ştiinţific, ceea ce, prin definiţie, nu se poate realiza decât într-o instituţie publică, anume ministerul de finanţe Şi structurile sale din teritoriu. Problemele bugetare şi fiscale, în general, au implicaţii profunde putând sprijini mecanismele economice şi, implicit, posibilităţile de creştere a nivelului de trai al cetăţenilor sau, dimpotrivă, pot duce la blocaje economice, la şomaj, la sărăcie. O economie sănătoasă conduce la finanţe Iorgovan

303

13

14

15

16

17

Art. 139

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

publice puternice şi invers. Este motivul pentru care în art. 111 alin. (1) teza II din Constituţie se prevede obligaţia avizului Guvernului asupra iniţiativelor legislative ale parlamentarilor care presupun modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat.

Art. 139

Impozite, taxe şi alte contribuţiil)

(1) Impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege. (2) Impozitele şi taxele locale se stabilesc de consiliile locale sau judeţene, în limitele şi în condiţiile legii. (3)2> Sumele reprezentând contribuţiile la constituirea unor fonduri se folosesc, în condiţiile legii, numai potrivit destinaţiei acestora.

Comentariu I. Geneza reglementării. Versiunea din 1991 a acestui text a fost rezultatul adoptării, rară modificări, a textului din Proiect, în şedinţa 3) Adunării Constituante din data de 13 noiembrie 1991 . Este de menţionat că articolul din Proiectul de Constituţie a fost adoptat, la data respectivă, cu o formulare generică la alin. (2): „impozitele şi taxele locale se stabilesc de către consiliile locale şi judeţene în limitele şi condiţiile legii." Anterior acestei date, Adunarea Constituantă a adoptat cu modificări terminologice secţiunea consacrată administraţiei locale. Astfel, Secţiunea 2 din Capitolul V al Titlului III, care în Proiect a fost intitulată „Administraţia publică locală şi judeţeană" a fost „adjudecată" sub denumirea „Administraţia publică locală", lăsându-se să se înţeleagă că această denumire se va generaliza, inclusiv la articolul consacrat impozitelor şi taxelor, ceea ce a determinat pe reprezentantul Comisiei de elaborare a ''Denumirea art. 139 este reprodusă astfel cum a fost modificată prin art. I, pct. 71 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (3) al art. 139 a fost introdus prin art. I, pct. 71 din Legea nr. 429/2003. 3 > M. Of. Partea II, nr. 37/15.11.1991.

304

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 139

Proiectului de Constituţie să facă după votul din 13 noiembrie 1991 precizarea corespunzătoare. ° Aşa se explică de ce, în documentele Comisiei de elaborare a 3 Proiectului de Constituţie, s-a reţinut pentru alin. (2) redactarea „Impozitele şi taxele locale se stabilesc de către consiliile locale, în limitele şi în condiţiile legii"2). Ulterior, Comisia a realizat că generalizarea denumirii secţiunii amintită mai sus, cel puţin în ceea ce priveşte impozitele la care se referea art. 137 din Proiectul de Constituţie, este incorectă din punct de vedere ştiinţific, fiind de natură a conduce la confuzii şi la blocaje instituţionale. Este motivul pentru care, în documentul privind corelarea generală a textelor adoptate, s-a revenit la forma iniţială a Proiectului, facându-se precizarea şi la consiliile judeţene, însoţită de unele corecţii de ordin redacţional, rezultând textul din Constituţia din 1991 3> . II. Substanţa reglementării. Explicaţiile cu privire la elaborarea şi 4 adoptarea versiunii din 1991 a art. 139 la care ne referim ne ajută să înţelegem şi substanţa reglementării, în sensul că impozitele şi taxele, precum şi alte contribuţii financiare la bugetul de stat, vizează deopotrivă bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale, adică bugetele stabilite de consiliile locale şi de consiliile judeţene. Versiunea din 1991 a textului, în două alineate, a urmărit ca, pe de o 5 parte, în alin. (1) să se stabilească principiile după care, cum s-a arătat anterior, numai legea, adică actul juridic votat de Parlament, stabileşte contribuţiile financiare sub formă de impozite, taxe etc. către bugetele centrale, adică către bugetul de stat şi bugetul asigurărilor sociale de stat, iar pe de altă parte, să consacre un principiu constituţional pentru impozitele locale. Din formularea „se stabilesc numai prin lege" se deduce că nu este 6 de conceput să se stabilească impozite, taxe sau alte contribuţii la bugetul de stat prin hotărâre de Guvern sau, mai grav, prin ordine ale miniştrilor, cum, din păcate, s-a întâmplat şi se întâmplă şi la data prezentelor comentarii. Există contribuţii financiare, în speţă cota taxei pe valoare adăugată pentru anumiţi contribuabili, care este stabilită prin ordin al " M . Of. Partea II, nr. 37/15.11.1991. 2) Odiseea elaborării Constituţiei, op.cit., p.618. 3) M. Of. Partea II, nr. 40/21.11.1991; M. Of. Partea II, nr. 41/22.11.1991.

Iorgovan

305

Art. 139

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

ministrului finanţelor. Formularea categorică a textului constituţional anume folosirea adverbului „numai" care indică exclusivitatea, conduce în mod categoric la teza după care este exclusă delegarea de atribuţii în această materie. 7 Legea nu poate, faţă de formularea categorică a textului constituţional, să lase la latitudinea Guvernului sau a ministrului de finanţe să stabilească impozite, taxe ori alte contribuţii la bugetul de stat sau la bugetul asigurărilor sociale de stat. Se înţelege că dispoziţiile legale care îngăduie asemenea delegări sunt neconstituţionale, fiind susceptibile de atac, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate sau prin acţiune directă a Avocatului Poporului, la Curtea Constituţională. 8 Actele administrative emise pentru stabilirea de taxe, impozite şi alte contribuţii la bugetul de stat sau la bugetul asigurărilor sociale de stat, cum ar fi ordine ale ministrului, sunt lovite de nulitate absolută, fiind susceptibile de atac în faţa instanţei de contencios administrativ. 9 în ipoteza în care asemenea acte administrative nu au fost atacate în termenul general de 1 an, prevăzut de Legea contenciosului administrativ, nimic nu opreşte persoana care se consideră vătămată în drepturile sale şi în interesele sale legitime printr-un asemenea act administrativ să introducă acţiune prealabilă, solicitând revocarea actului şi intrarea în ordinea constituţională. Dacă autoritatea administrativă emitentă refuză să răspundă, acţiunea în contenciosul administrativ va fi întemeiată pe ideea refuzului nejustificat, respectiv dacă autoritatea administrativă emitentă răspunde celui vătămat în sensul menţinerii actului, înseamnă că actul anterior a fost întregit cu actul la care se referea răspunsul, iar cel vătămat poate ataca acest din urmă act în instanţa de contencios administrativ, în termenul prevăzut de lege. III. Semnificaţia modificărilor din 2003. Articolul 139, la care ne referim, prin Legea de revizuire a Constituţiei a suferit două modificări, în primul rând denumirea acestuia a fost schimbată, din „impozite şi taxe" în „impozite, taxe şi alte contribuţii", iar în al doilea rând, s-a adăugat alin. (3). 11 Necesităţile financiare ale ţării au impus necesitatea prelevării, îndeosebi de la agenţii economici, pe lângă tradiţionalul impozit şi, respectiv, a diferitelor taxe, atunci când e cazul, şi a altor contribuţii

10

306

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 140

financiare destinate constituirii unor fonduri la nivel naţional, din care să fie finanţate diferite servicii sau lucrări publice, ca de exemplu construcţia şi modernizarea drumurilor, construcţia de locuinţe etc. Această realitate economico-financiară trebuia să dobândească şi o consacrare constituţională, iar pentru a contura cetăţenilor şi agenţilor care plătesc asemenea contribuţii speciale un sentiment de încredere, textul nou introdus precizează principiul după care asemenea fonduri speciale se folosesc, în regimul stabilit prin lege, dar numai pentru realizarea destinaţiei pentru care au fost constituite. Este, aici, un criteriu constituţional pentru verificarea de către Curtea Constituţională a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor în materie, respectiv pentru verificarea de către Curtea de Conturi a activităţii Guvernului şi a ministerelor, în legătură cu folosirea acestor fonduri.

Art. 140 Curtea de Conturi

(1) " Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. în condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate. (2) Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naţional din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând şi neregulile constatate. (3) La cererea Camerei Deputaţilor sau a Senatului, Curtea de Conturi controlează modul de gestionare a resurselor publice şi raportează despre cele constatate. (4) 2 ) Consilierii de conturi sunt numiţi de Parlament pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit

''Alin. (1) al art. 140 este reprodus astfel cum a fost modificat prin t- I, pct. 72 din Legea nr. 429/2003. 2) Alin. (4) al art. 140 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, P«. 72 din Legea nr. 429/2003. ar

Iorgovan

307

12

Art. 140

Titlul IV. Economia şi finanţele publice sau înnoit Membrii Curţii de Conturi sunt independenţi în exercitarea mandatului lor şi inamovibili pe toată durata acestuia. Ei sunt supuşi incompatibilităţilor prevăzute de lege pentru judecători. (5)" Curtea de Conturi se înnoieşte cu o treime din consilierii de conturi numiţi de Parlament, din 3 în 3 ani, în condiţiile prevăzute de legea organică a Curţii. (6) 2) Revocarea membrilor Curţii de Conturi se face de către Parlament, în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege.

Comentariu I. Geneza reglementării. Se poate spune că instituţia la care se referă acest text a avut una dintre cele mai interesante evoluţii în ceea ce priveşte proiecţiile şi reglementările constituţionale postrevoluţionare în România. Astfel, de la un simplu alineat al uneia din Tezele la Proiectul de Constituţie, s-a ajuns la textul actual al Constituţiei, cu şase alineate, dar şi la o altă Curte de Conturi, în opinia noastră, mult mai importantă ca autoritate publică în mecanismul statal, întrucât Legea de revizuire a Constituţiei a schimbat natura juridică a Curţii de Conturi, din organ administrativ cu activate jurisdicţională, în autoritate ce are menirea de a contribui la asigurarea echilibrului în funcţionarea clasicelor puteri. Textul Tezelor la Proiectul de Constituţie, cu privire la Curtea de Conturi, a avut următoarea redactare: „Controlul privind modul de utilizare al finanţelor publice se realizează de către Curtea de Conturi, precum şi de alte instituţii de stat în condiţiile legii." Proiectul Constituţiei României sa oprit la un articol (art. 138) format din trei alineate, cu următoarea redactare: „( 1) Curtea de Conturi exercită controlul preventiv şi de gestiune asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. (2) Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului "Alin. (5) al art. 140 a fost introdus prin art. I, pct. 72 din Legea nr. 429/2003. Alin. (6) al art. 140 a fost introdus prin art. I, pct. 72 din Legea nr. 429/2003-

21

308

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 140

public naţional din exerciţiul bugetar expirat, cuprinzând şi neregulile constatate. (3) Membrii Curţii de Conturi sunt independenţi şi inamovibili, ca şi judecătorii. Ei se supun aceloraşi incompatibilităţi." La acest text s-au formulat şapte amendamente atât de parlamentari ai majorităţii parlamentare, dar şi de parlamentari ai opoziţiei. Discuţiile Comisiei de redactare a proiectului de Constituţie cu specialiştii de formaţie economică din Parlament şi din afara Parlamentului, au condus la textul care a fost acceptat ca articol al Constituţiei în şedinţa Adunării Constituante din 13 noiembrie 1991''. II. Drept comparat. Cât priveşte dreptul comparat, menţionăm că nu toate Constituţiile ţărilor Uniunii Europene conţin dispoziţii cu privire la un organ de acest gen (de exemplu Constituţia Franţei, Constituţia Italiei), în alte Constituţii prevederile sunt foarte sintetice, reglementându-se doar raţiunea de a fi a acestui organism. Amintim în acest sens Constituţia Germaniei, a Spaniei, cum la fel a fost redactată Constituţia României din 1923. Alte Constituţii ale ţărilor membre în UE prevăd dispoziţii mai dezvoltate, care au ca obiect atât funcţionarea Curţii, cât şi statutul personalului, cum ar fi Constituţia Belgiei, a Olandei, a Portugaliei, a Irlandei, a Finlandei. Reţinem, pentru conturarea unei imagini asupra dreptului comparat, soluţia din noua Constituţie a Belgiei. în textul din Constituţia Belgiei (art. 180) se arată că atribuţia numirii membrilor Curţii de Conturi aparţine Camerei Reprezentanţilor, iar mandatul membrilor Curţii de Conturi este pentru un termen fixat prin lege. Apoi se menţionează rolul Curţii de Conturi, acela de a examina lichidarea conturilor de către administraţia generală şi de către contabilităţile referitoare la trezoreria publică. în acest sens se menţionează competenţa Curţii de a verifica dacă articolele cu privire la buget au fost aplicate corect sau au avut loc deturnări de fonduri, cum ne-am putea exprima în limba română. De asemenea, Curtea de Conturi belgiană este învestită cu dreptul de a exercita un control general asupra operaţiunilor relative la stabilimentele publice şi la recuperarea drepturilor incontestabile ale statului, inclusiv a încasărilor fiscale. Curtea are dreptul să blocheze conturile diferitelor Geneza Constituţiei României 1991, Lucrările Adunării Constituante, op.cit.,

P- 847.

Iorgovan

309

Art. 140

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

administraţii ale statului şi este îndreptăţită să culeagă, în acest sens, toate informaţiile şi toate documentele contabile necesare. Textul Constituţiei belgiene menţionează, totodată, că raportul asupra bugetul general al statului este supus Camerei Reprezentanţilor cu observaţiile Curţii de Conturi. Constituţia conţine şi un text de trimitere în sensul organizării Curţii de Conturi prin lege. III. Justificarea modificărilor din 2003. Legea Curţii de Conturi nr. 94/1992 '', chiar în art. 1 a calificat Curtea de Conturi ca fiind „organul suprem", text care prin decizie a Curţii Constituţionale2) a fost declarat neconstituţional, dar această lege a stabilit un sistem cu caracter jurisdicţional foarte complex şi complicat, cu structuri jurisdicţionale la centru şi în teritoriu şi, peste tot, cu procurori financiari, conduşi de un procuror general, la nivelul Curţii de Conturi. Organizarea dată prin această lege, al cărei proiect a fost elaborat în paralel cu Proiectul de Constituţie, dar fără să existe o corelare între cele două „echipe", a condus la o exacerbare a dimensiunii jurisdicţionale a Curţii de Conturi, practic la transformarea acesteia într-o justiţie paralelă faţă de sistemul înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Au existat perioade în care „instanţele" din sistemul Curţii de Conturi obstrucţionau instanţele din sistemul propriu-zis al justiţiei, mai exact, instanţele de contencios administrativ, deoarece, în pofida aparenţei de tribunal, în pofida prezenţei procurorilor financiari în complete, soluţiile pe care le pronunţau structurile jurisdicţionale din sistemul Curţii de Conturi, ca natură juridică, nu erau altceva decât acte administrative cu caracter jurisdicţional, susceptibile de control în faţa instanţelor de contencios administrativ. S-a ajuns, astfel, la o situaţie anormală, căreia i s-a pus capăt prin Legea de revizuire a Constituţiei, lege care conţine patru modificări faţă de textul din 1991. Astfel, din alin. (1) sunt scoase atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii de Conturi şi se face trimitere la instanţele judecătoreşti specializate. Acest text trebuie coroborat cu art. 126 care este sediul general al materiei „instanţele judecătoreşti", unde în alin. (5) teza II se admite idee instanţelor specializate în anumite materii, respectiv cu art. 155 alin. (6) din,JDispoziţii finale şi tranzitorii", unde se precizează: „Până la constituirea instanţelor "Republicată în M. Of. nr. 116/16.03.2000. Curtea Constituţională, decizia nr. 31/1995, publicată în M. Of. nr. 105/30.05.1995.

21

310

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 140

judecătoreşti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi vor fi soluţionate de către instanţele judecătoreşti ordinare." A doua modificare vizează alin. (4) care egalizează mandatul consilierilor de conturi cu cel al judecătorilor Curţii Constituţionale. A treia modificare vizează introducerea alin. (5) prin care, după modelul Curţii Constituţionale se stabileşte regula înnoirii unei treimi a consilierilor din 3 în 3 ani. A patra modificare o reprezintă introducerea alin. (6), consacrat revocării membrilor Curţii de Conturi. Se observă că alin. (2) şi (3) din versiunea Constituţiei din 1991 au rămas nemodificate. IV. Semnificaţia modificărilor din 2003. Privite în ansamblul lor, dispoziţiile art. 140 scot în evidenţă o schimbare de optică a legiuitorului constituant cu privire la rolul Curţii de Conturi, ea rămânând instituţia republicii, care exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi întrebuinţare a resurselor statului şi ale sectorului public, prezentând anual rapoarte Parlamentului, asupra conturilor de gestiune, raporturi în care Curtea de Conturi trebuie să menţioneze şi neregulile constatate în administrarea banilor publici, după cum se menţionează în alin. (2) al art. 140, lăsându-se soluţionarea litigiilor rezultate din activitatea sa de control pe seama „puterii judecătoreşti" Este de observat, din coroborarea alin. (2) al art. 140 cu art. 65 al Constituţiei, că Parlamentul nu mai are obligaţia de a se întruni în şedinţă comună pentru a analiza rapoartele Curţii de Conturi cum cerea art. 62 alin. (2) lit. f) din versiunea din 1991 a Constituţiei. Este, după părerea noastră, un pas înapoi pe care 1-a făcut Legea de revizuire a Constituţiei. Chiar dacă nu mai există o prevedere expresă în textul consacrat şedinţelor comune, noi spunem că s-a creat deja o cutumă parlamentară în acest sens, care poate fi invocată alături de dispoziţiile de ordin principial ale Constituţiei în legătură cu relaţia dintre Curtea de Conturi şi Parlament. In acest sens, poate fi invocat şi alin. (3) al art. 140 care stabileşte competenţa Curţii de Conturi de a acţiona pe linia controlului modului de gestionare a resurselor publice, raportând despre cele constatate, la cererea Camerei Deputaţilor sau Senatului. Se subînţelege, că pentru a-şi atinge finalitatea - controlul Parlamentului asupra administraţiei publice prin intermediul Curţii de Conturi, rapoartele Curţii de Conturi - fie cele anuale la care se referă alin. (2), fie cele realizate la cerere, la care se referă alin. (3), trebuie să facă obiectul dezbaterilor publice. Iorgovan

311

Art. 141

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

în ceea ce priveşte modul de numire de către Parlament a consilierilor de conturi, Constituţia a înţeles să facă trimitere la legea organică a Curţii, limitându-se numai la precizarea duratei maxime a mandatului şi la introducerea principiului reînnoirii unei treimi din consilierii de conturi, din 3 în 3 ani. Dispoziţiile din art. 140 trebuie coroborate cu dispoziţiile alin.(5) ale art. 155 care, potrivit teoriei drepturilor câştigate, menţionează că pentru asigurarea înnoirii Curţii de Conturi din 3 în 3 ani, la expirarea mandatului actualilor consilieri de conturi aceştia vor putea fi numiţi pentru încă un mandat de 3 sau de 6 ani. 12 Legiuitorul constituant a înţeles să introducă şi un text cu privire la revocare, se înţelege, pe perioada mandatului, a membrilor Curţii de Conturi, de către autoritatea care i-a numit (principiul contrarius adus) lăsând pe seama legii stabilirea cazurilor şi condiţiilor. Deşi în alin. (6) al art. 140 nu se face referire la Legea organică a Curţii de conturi, fiind vorba, evident, de o scăpare a redactorilor textului, din interpretarea sistematică a art. 140 se deduce că este vorba de cazuri şi condiţii prevăzute de Legea de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi. 11

Art. 141 " Consiliul Economic şi Social

Consiliul Economic şi Social este organ consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare.

Comentariu I. încercări în Adunarea Constituantă. Legea de revizuire a Constituţiei introduce o nouă autoritate, Consiliul Economic şi Social, care nu a reprezentat o premieră, idea introducerii acestei autorităţi fiind prezentată în Comisia de elaborare a Proiectului de Constituţie şi în Adunarea Constituantă. De altfel, într-una din ultimele sale şedinţe, cea din 18 noiembrie 1991, Adunarea Constituantă a respins un amendament formulat în acest sens. De fapt, a fost soluţia „cu jumătate de măsură" la ''Art. 141 a fost introdus prin art. I, pct. 73 din Legea nr. 429/2003.

312

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

Art. 141

care a recurs Comisia de elaborare a Proiectului de Constituţie care nu a agreat suficient instituţia, dar nici nu a putut să o respingă categoric, mai ales că experţii francezi, cu care Comisia a fost în permanentă legătură, reţineau atenţia Comisiei asupra acestei instituţii, căreia în Constituţia Franţei îi este consacrat Titlul XI, format din trei articole (art. 69-71). Oarecum, după modelul francez, amendamentul propunea două 2 articole, în redactarea: „Art.... Componenţa: Consiliul Economic şi Social se compune din reprezentanţi ai sindicatelor, ai asociaţiilor şi ai patronatului, desemnaţi de organizaţiile acestora şi din specialişti numiţi de Guvern pentru o perioadă de 4 ani; mandatul acestora poate fi reînnoit. Organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social se stabilesc prin lege organică. Art.... Atribuţii: (1) Consiliul Economic şi Social este un organ autonom care, la cererea Guvernului sau din proprie iniţiativă, întocmeşte rapoarte în probleme de ordin economic şi social. El înlesneşte colaborarea între diferite categorii socio-profesionale şi asigură participarea acestora la programul de guvernare. (2) De asemenea, dă avize consultative asupra proiectelor de legi, de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter economic şi social iniţiate de Guvern, cu excepţia celor financiare, consultarea Consiliului Economic şi Social fiind obligatorie." '> Asupra acestui amendament a avut loc în şedinţa Adunării 3 Constituante din 14 noiembriel991 prima dezbatere, când, în afară de autorii amendamentului care au adus argumente ample de ordin istoric, de drept comparat, de ordin social etc, pentru admiterea amendamentului au pledat şi alţi parlamentari ai majorităţii2). Liderul grupului majoritar din Adunarea Deputaţilor pare a fi susţinut amendamentul prin declaraţia: „Stimaţi colegi, referitor la amendamentul propus, noi considerăm că nu este necesară o atât de elaborată pledoarie. în ceea ce ne priveşte, credem că această instituţie trebuie reţinută în conţinutul dispoziţiilor constituţionale. Soluţia, după opinia noastră, ar fi următoarea: delegăm această competenţă comisiei, care urmează să reflecteze şi cu privire la modul de organizare al articulaţiilor de funcţionare a acestui consiliu, pentru a-i găsi şi locul în organizarea generală a materiei dispoziţiilor constituţionale. Prin urmare, vă rog să primiţi această propunere pe care '*Odiseea elaborării Constituţiei, op. cit., p. 638. M. Of. Partea II, nr. 38/18.11.1991.

21

Iorgovan

313

Art. 141

Titlul IV. Economia şi finanţele publice

am făcut-o. Mulţumesc." 1J Amendamentul a fost respins, în final, sugerându-se ca un asemenea organism să fie înfiinţat prin lege 2) . II. Fundamentarea şi semnificaţia reglementării din 2003. Ideea s-a concretizat prin Legea nr. 109/1997 3), dar în procesul de revizuire a Constituţiei s-a ajuns la concluzia că trebuie să fie introdus un text şi în Constituţie. Consiliul apare ca un organism specific, cu o triplă structură, pe de o parte în structura sa intră reprezentanţii Guvernului, pe de altă parte reprezentanţii patronatelor şi ai sindicatelor. Cuprinderea unui text în Constituţia României cu privire la acest organism a fost posibilă prin Legea de revizuire a Constituţiei şi pentru faptul că această lege a stabilit echilibrul şi în ceea ce priveşte modul de redactare al art. 9 al Constituţiei. Dacă în versiunea din 1991 acest text se referea exclusiv la sindicate, ca şi cum patronatele nu existau, în urma modificării prin Legea de revizuire a Constituţiei (art. 9), se referă la sindicate, la patronate şi la celelalte asociaţii profesionale. Amintim, de asemenea, modificările aduse dreptului de asociere, în prezent art. 40 din Constituţie, în al cărui prim alineat s-a introdus referirea şi la patronate. Articolul 141, la care ne referim, apare, aşadar, ca fiind rezultatul unei acumulări şi a unei experienţe, al decantărilor şi clarificărilor, inclusiv de ordin conceptual şi principial. Experienţa dobândită în raporturile dintre Guvern, sindicate şi patronate de la intrarea în vigoare a Constituţiei până la data revizuirii acesteia a oferit argumente suficiente pentru necesitatea nominalizării Consiliului Economic şi Social în Constituţie, legiuitorul constituant limitându-se să-i precizeze doar rolul, iar pentru detalii organizatorice şi funcţionale face trimitere la lege. în cadrul dezbaterilor asupra propunerii de revizuire a Constituţiei s-a propus ca acest Consiliu, a cărui structură este tripartită- patronat, sindicate, guvern - să fie organ consultativ numai al Parlamentului. Această propunere nu a fost acceptată de către Parlament, deoarece rolul activ al Consiliului este îndeosebi asupra Guvernului, mai mult decât asupra Parlamentului, iar funcţionalitatea sa presupune o concepţie generală, unitară, indiferent de autoritatea publică în care ea se realizează. " M . Of. Partea II, nr. 38/18.11.1991. M. Of. Partea II, nr. 9/20.11.1991. 3) M. Of. Partea I, nr. 141/7.07.1997. 21

314

Iorgovan

Titlul IV. Economia şi finanţele publice Dacă ar fi să-i stabilim natura juridică, trebuie să avem în vedere atât structura trihotomica, cât şi împrejurarea că s-a ales Titlul IV pentru sediul constituţional al acestui organism şi nu Titlul III, consacrat „Autorităţilor publice". Ca atare, va trebui să admitem că suntem în prezenta unei structuri specifice în genul Consiliului Legislativ, care are un rol pur consultativ pentru Parlament şi Guvern, fiind mai degrabă o structură civico-socială, decât politico-statală.

Iorgovan

315

Titlul V Curtea Constituţională

Art. 142 Structura

(1)" Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei. (2) Curtea Constituţională se compune din nouă judecători, numiţi pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau înnoit. (3) Trei judecători sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de Preşedintele României. (4) Judecătorii Curţii Constituţionale aleg, prin vot secret, preşedintele acesteia, pentru o perioadă de 3 ani. (5) Curtea Constituţională se înnoieşte cu o treime din judecătorii ei, din 3 în 3 ani, în condiţiile prevăzute de legea organică a Curţii.

Comentariu I. Rolul Curţii Constituţionale este acela de a fi garantul supremaţiei Constituţiei. Această dispoziţie a Legii de revizuire din noiembrie 2003 pune în evidenţă poziţia supraordonată a Constituţiei în cadrul ierarhiei sistemului juridic, generând o organizare piramidală, şi, bineînţeles, întăreşte sistemul garanţiilor supremaţiei acesteia. Un asemenea text era necesar, in lipsa altor dispoziţii constituţionale care să definească funcţiile Curţii Constituţionale. Este adevărat că Legea de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale (nr. 47/1992, modificată) prevede în art. 1 alin. (3) opul Curţii, acesta fiind „garantarea supremaţiei Constituţiei", dar Parlamentul a apreciat că o asemenea dispoziţie este şi trebuie să fie de nivel constituţional. "Ahn. (1) al art. 142 a fost introdus prin art. I, pct. 74 din Legea nr. 429/2003.

Muram / Constantinescu

317

Art. 143

Titlul V. Curtea Constituţională

II. Structura Curţii Constituţionale. Curtea este alcătuită din nouă judecători, din care trei sunt numiţi de Camera Deputaţilor, trei de Senat şi trei de Preşedintele României. Pentru a se asigura atât continuitatea în activitatea Curţii, cât şi înnoirea necesară pentru receptarea evoluţiilor stării de constituţionalitate a societăţii, din 3 în 3 ani, Curtea Constituţională se reînnoieşte cu o treime din judecători, prin numirea a câte unui judecător de către autorităţile sus menţionate. Sistemul înnoirii periodice şi parţiale a autorităţilor publice are mari avantaje practice, înlăturând întreruperile produse cu prilejul înlocuirii totale. Acest sistem funcţionează excelent în ţările unde se utilizează, ca de exemplu în Statele Unite ale Americii, unde senatorii sunt aleşi pentru un mandat de 6 ani, dar Senatul se înnoieşte la fiecare 2 ani cu câte o treime. Mandatul judecătorilor este de 9 ani. Pentru a se asigura independenţa lor, mandatul nu poate fi prelungit sau înnoit. Preşedintele Curţii se alege de către judecători, prin vot secret, pentru o perioadă de 3 ani. în practica, este adevărat nu prea îndelungată a Curţii Constituţionale, s-a instaurat regula unui singur mandat de preşedinte pentru acelaşi judecător.

Art. 143 Condiţii pentru numire

Judecătorii Curţii Constituţionale trebuie să aibă pregătire juridică superioară, înaltă competenţă profesională şi o vechime de cel puţin 18 ani în activitatea juridică sau în învăţământul juridic superior.

Comentariu îndeplinirea funcţiei de judecător constituţional este o misiune dificilă şi de mare răspundere, mai ales dacă avem în vedere impactul deciziilor Curţii Constituţionale asupra instituţiilor de guvernare. Este şi motivul pentru care candidatului la această înaltă funcţie i se cere îndeplinirea unor condiţii deosebite, atât de ordin profesional cât şi civic. Şi, de ce să nu o spunem, el va trebui să acţioneze cu foarte mult curaj, iar acesta trebuie să se legitimeze prin calităţi aparte. în primul rând, se cere pregătire

318

Muram / Constantinescu

Titlul V. Curtea Constituţională

Art. 144-145

juridică superioară, deoarece judecătorul lucrează cu legile, care pentru a putea fi comparate cu dispoziţiile constituţionale trebuie cunoscute şi corect interpretate. înalta competenţă profesională, deşi pare o formulare cam vagă, se dovedeşte prin rezultatele profesionale de excepţie materializate în titluri ştiinţifice, cărţi şi studii publicate, participări la reuniuni ştiinţifice de înaltă ţinută, titluri academice etc. Vechimea în profesie, de cel puţin 18 ani, este o garanţie a profesionalismului şi a unui comportament independent în respectarea Constituţiei. Această vechime trebuie să fie realizată sau în activitatea practică juridică (avocat, consilier juridic, judecător, procuror) sau în cea universitară cu profil juridic.

Art. 144

Incompatibilităţi Funcţia de judecător al Curţii Constituţionale este incompatibilă cu oricare altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul juridic superior. Comentariu Incompatibilitatea, adică interdicţia cumulului cu altă funcţie, indiferent de natura ei, este indispensabilă pentru asigurarea obiectivitătii şi imparţialităţii inerente funcţiei de judecător. Permisiunea cumulului cu funcţiile didactice din învăţământul juridic superior realizează o permanentă implicare a judecătorului constituţional în activitatea de învăţământ şi cercetare ştiinţifică, iar aceasta sprijină perfecţionarea sa ca jurist.

Art. 145 Independenţa şi inamovibilitatea

Judecătorii Curţii Constituţionale sunt independenţi în exercitarea mandatului lor şi inamovibili pe durata acestuia.

Muraru / Constantinescu

319

Art. 146

Titlul V. Curtea Constituţională

Comentariu Independenţa judecătorilor Curţii se justifică întrucât ei exercită un mandat constituţional, nu în subordinea celor care i-au numit. Inamovibilitatea constă în imposibilitatea celor ce i-au numit de a-i revoca. Aceste reguli se conformează explicaţiilor date deja la articolele privitoare lajustiţie.

Art. 146

Atribuţii

Curtea Constituţională are următoarele atribuţii: a) " se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori, precum şi, din oficiu, asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei; b) 2 | se pronunţă asupra constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri internaţionale, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori; c) se pronunţă asupra constituţionalităţii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui grup parlamentar sau a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori; d) hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial; excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului;

"Lit. a) şi d) ale art. 146 sunt reproduse astfel cum au fost modificate prin art. I, pct. 75 din Legea nr. 429/2003. 2) Lit. b), e) şi 1) ale art. 146 au fost introduse prin art. I, pct. 75 din Legea nr. 429/2003.

320

Muram / Constantinescu

Titlul V. Curtea Constituţională

Art. 146

e) soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a primului-ministru sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii; f) veghează la respectarea procedurii pentru alegerea Preşedintelui României şi confirmă rezultatele sufragiului; g) constată existenţa împrejurărilor care justifică interimatul în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României şi comunică cele constatate Parlamentului şi Guvernului; h) dă aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României; i) veghează la respectarea procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea referendumului şi confirmă rezultatele acestuia; j) verifică îndeplinirea condiţiilor pentru exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni; k) hotărăşte asupra contestaţiilor care au ca obiect constituţionalitatea unui partid politic. 1) îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de legea organică a Curţii. Comentariu I. Atribuţiile Curţii Constituţionale. Totalitatea atribuţiilor Curţii Constituţionale alcătuieşte competenţa acesteia. Atribuţiile privesc: controlul preventiv, înainte de promulgare, a legii adoptate de Parlament; controlul preventiv al tratatelor sau al altor acorduri internaţionale, înainte de ratificare; controlul posterior, după adoptare, a regulamentelor parlamentare; controlul posterior, după promulgare şi publicare în Monitorul Oficial, al legii organice sau ordinare, precum şi a ordonanţelor guvernamentale, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate; soluţionarea unor conflicte juridice, de natură constituţională, dintre autorităţi. Atribuţiile menţionate se exercită la sesizarea subiecţilor menţionaţi la lit. a)-e) ale art. 146. De asemenea, Curtea mai îndeplineşte şi alte atribuţii, Muram / Constantinescu

321

Art. 146

Titlul V. Curtea Constituţională

în condiţiile specifice reglementărilor incidente, şi anume: controlul din oficiu al iniţiativelor de revizuire a Constituţiei; controlul respectării procedurii de alegere a Preşedintelui României şi confirmarea rezultatelor sufragiului; sconstatarea interimatului în exercitarea funcţiei de Preşedinte al României şi comunicarea celor constatate Parlamentului şi Guvernului; emiterea avizului consultativ la propunerea de suspendare din funcţie a Preşedintelui României; controlul respectării procedurii referendumului şi confirmarea rezultatului; controlul legalităţii şi constituţionalităţii iniţiativei legislative a cetăţenilor; soluţionarea contestaţiei având ca obiect constituţionalitatea unui partid politic. 2

II. Modificarea şi completarea acestui articol sunt rezultatul valorificării unui deceniu de activitate a Curţii Constituţionale şi au urmărit sporirea eficienţei sale, ca garant al supremaţiei Constituţiei, în controlul de constituţionalitate. Totodată, modificările şi completările au realizat o mai bună corelare cu dispoziţiile constituţionale din ţările vest europene, având în vedere că instituţia românească este una de model european şi face parte din Conferinţa Curţilor Constituţionale Europene. Această corelare se înscrie pe ideea compatibilităţii instituţiilor, în perspectiva integrării ţării noastre în Uniunea Europeană.

3

III. Avocatul Poporului. Intr-o asemenea viziune, a realizării unei compatibilităţi a instituţiilor, în vederea integrării în Uniunea Europeană, s-a lărgit sfera subiectelor care pot sesiza Curtea Constituţională, în cadrul controlului prealabil (a priori), prin adăugarea Avocatului Poporului. Parlamentul a apreciat că Avocatul Poporului, prin legătura sa directă cu societatea civilă, cu oamenii, este în măsură să semnaleze Curţii Constituţionale situaţiile în care o lege adoptată de Parlament, dar nepromulgată încă de către Preşedintele României, contravine Constituţiei. Ca atare, el este înscris între subiectele de sezină alături de Preşedintele României, preşedinţii Camerei Deputaţilor şi Senatului, Guvern, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cel puţin 50 de deputaţi sau 25 de senatori.

4

FV. Tratatele sau alte acorduri internaţionale. Prin modificarea adusă prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a prevăzut competenţa Curţii Constituţionale o atribuţie nouă şi anume aceea de a se pronunţa asupra constituţionalităţii tratatelor sau altor acorduri internaţionale, la 322

Muram / Constantinescu

Titlul V. Curtea Constituţională

Art. 146

sesizarea unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori. Este o atribuţie de mare importanţă în contextul sporirii numărului şi importanţei tratatelor internaţionale. Această atribuţie trebuie corelată cu dispoziţia alin. (3) al art. 11 din Constituţie, nou introdus. V. Excepţia de neconstituţionalitate. Cât priveşte excepţia de 5 neconstituţionalitate două noutăţi sunt evidente şi fireşti. Mai întâi, excepţia poate fi ridicată şi în faţa instanţelor de arbitraj comercial, nu numai a celor judecătoreşti. în al doilea rând, excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului. Această a doua noutate prezintă unele particularităţi care o diferenţiază de excepţia „clasică", şi anume: nu se ridică în faţa instanţei judecătoreşti; nu presupune implicarea Avocatului Poporului în procesul concret în faţa instanţei, ca parte sau alături de o parte; excepţia se va fundamenta pe practica Avocatului Poporului în soluţionarea plângerilor oamenilor faţă de încălcarea drepturilor lor constituţionale sau legale; excepţia se va ridica direct în faţa Curţii Constituţionale. Fără îndoială, vor trebui completate dispoziţiile legii de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, pentru a stabili procedura după care această implicare a Avocatului Poporului se va concretiza. VL Conflictele dintre autorităţile publice. O completare importantă, cu 6 un conţinut interesant, este aceea în sensul căreia Curtea Constituţională soluţionează conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice la cererea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a primului ministru sau a preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii. O asemenea atribuţie au unele tribunale constituţionale din alte state. Din păcate, în unele state această atribuţie a dus la conflicte deschise între chiar tribunalele constituţionale şi alte autorităţii. Aceasta pentru că atribuţia presupune implicarea în zone deseori delicate, de conflicte greu de arbitrat, de orgolii greu de satisfăcut. în exercitarea unei asemenea atribuţii, judecătorii constituţionali trebuie să manifeste o incontestabilă independenţă şi imparţialitate, prudenţă şi tact Şi, de ce nu, o bogată imaginaţie în spirit constituţional. VII. Alte atribuţii. Trebuie observată şi o altă completare, în sensul. 7 căreia Curtea Constituţională îndeplineşte şi alte atribuţii prevăzute de Muram / Constantinescu

323

Art. 147

Titlul V. Curtea Constituţională

legea sa organică. Un asemenea text legal, de tradiţie în sistemul juridic, permite ca legiuitorul ordinar să poată interveni în situaţii noi, apărute în viaţa instituţiilor, fără a fi nevoie de modificarea Constituţiei. Este vorba de acea dinamică a dreptului în corelaţie cu dinamica vieţii sociale. Adunarea Constituantă din anul 1991, din raţiuni dificil de explicat, a refuzat, atunci, includerea unui asemenea text. Experienţa de peste un deceniu impune însă un asemenea text, iar Parlamentul actual a receptat corect utilitatea sa.

Art. 147 "

Deciziile Curţii Constituţionale

(1) Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept (2) în cazurile de neconstituţionalitate care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale. (3) în cazul în care constituţionalitatea tratatului sau acordului internaţional a fost constatată potrivit articolului 146 litera b), acesta nu poate face obiectul unei excepţii de neconstituţionalitate. Tratatul sau acordul internaţional constatat ca fiind neconstituţional nu poate fi ratificat.

" Art. 147 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. 1, pct. 76 din Legea nr. 429/2003.

324

Muraru / Constantinescu

Titlul V. Curtea Constituţională

Art. 147

(4) Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Comentariu Deciziile Curţii Constituţionale. Forţă juridică. Dintotdeauna şi pretutindeni, punerea în executare a deciziilor tribunalelor constituţionale a ridicat mari probleme, a provocat interminabile dispute doctrinare şi practice. Aceasta din cel puţin două motive: pe de o parte tribunalele constituţionale nu dispun de autorităţi care să le pună în executare deciziile şi hotărârile; şi, pe de altă parte, eficienţa deciziilor a fost şi este în strânsă legătură cu comportamentul constituţional loial al autorităţilor publice. Nici aplicarea deciziilor constituţionale din România nu a fost ocolită de aceste probleme. în speranţa de a face un pas înainte în acest domeniu, Parlamentul a intervenit, prin modificări, care să asigure eficienţă deciziilor constituţionale. Astfel, toate deciziile Curţii, date atât în soluţionarea obiecţiilor de neconstituţionalitate cât şi a excepţiilor de neconstituţionalitate prin care se constată neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe au ca rezultat obligarea Parlamentului şi Guvernului, după caz, de a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Până la realizarea acestei obligaţii, prevederile în vigoare neconstituţionale se suspendă, iar după 45 de zile, dacă obligaţia nu a fost realizată, îşi încetează efectele. S-au înlăturat, astfel, situaţiile discutabile, confuze, în care autorităţile publice puteau neglija sau chiar respinge deciziile Curţii Constituţionale. In mod firesc, în corelare cu completarea adusă art. 144 şi în coroborare cu art. 11, se stabileşte că tratatul sau acordul internaţional constatat ca fiind neconstituţional nu poate fi ratificat. Mai mult, constituţionalitatea acestora, constatată de Curte potrivit art. 146 lit. b), nu mai poate fi reconstatată prin procedura excepţiei de neconstituţionalitate. Pentru a stabili clar forţa juridică a deciziilor Curţii Constituţionale şi a înlătura pe viitor practici intolerabile ale unor instanţe judecătoreşti, noul text constituţional stabileşte că acestea „sunt general obligatorii". Muram / Constantinescu

325

Titlul VI »> Integrarea euroatlantică Art. 148

2>

Integrarea în Uniunea Europeană

(1) Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în aceste tratate, se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor. (2) Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. (3) Prevederile alineatelor (1) şi (2) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru aderarea Ia actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene. (4) Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2). (5) Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituţiilor Uniunii Europene.

' T l t l u I VI " „Integrarea euroatlantică" a fost introdus prin art. I, pct. 77 din Legea nr. 429/2003. 2)

Art. 148 a fost introdus prin art. I, pct. 77 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu / Constantinescu

327

Art. 148

Titlul VI. Integrarea euroatlantică

Comentariu I. Uniunea Europeană (UE) este o organizaţie internaţională de integrare, creată prin acordul statelor membre şi dotată cu o ordine juridică şi instituţii proprii. Punctul său de plecare îl constituie Comunitatea Europeană a Cărbunelui si Oţelului, care a început să funcţioneze în 1952, a continuat cu crearea, prin două noi tratate internaţionale încheiate la Roma (25 martie 1957) între cele şase state fondatoare (Belgia, Franţa, Germania, Italia, Luxemburg şi Olanda) a Comunităţii Europene pentru Energia Atomică şi a Comunităţii Economice Europene. In timp, numărul ţărilor membre ale celor trei comunităţi europene a crescut de la 6 la 25, în cadrul mai multor extinderi succesive, adăugându-se, pe rând, Danemarca, Marea Britanie, Irlanda, Spania, Portugalia şi Grecia, apoi Austria, Finlanda şi Suedia, şi, în final, Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria. Tot în timp, cele trei organizaţii internaţionale distincte au fost contopite într-una singură, denumită Uniunea Europeană, prin Tratatul de la Maastricht (1992). Actualmente, Bulgaria, România şi Turcia sunt şi ele state candidate la UE, primele două aflându-se în negocieri de aderare. In afara spectaculoasei sale extinderi geografice, organizaţia a cunoscut şi o extrem de interesantă evoluţie în planul aprofundării integrării economice dintre statele membre, precum şi al sporirii domeniilor supuse mai întâi cooperării interguvernamentale şi, mai apoi, integrării, prin adăugarea politicii externe şi de securitate comună (PESC) şi a domeniului justiţiei şi afacerilor interne (JAI). Cele trei comunităţi europene iniţiale erau organizaţii internaţionale eminamente economice; entitatea care le-a unificat şi înlocuit, Uniunea Europeană, a luat naştere în 1992, prin Tratatul de la Maastricht, şi a fost aprofundată în continuare prin tratatele de la Amsterdam (1997) şi de la Nisa (2001). Uniunea Europeană a devenit astăzi o organizaţie suprastatală cu aspiraţii de tip federalist, deşi structurile sale instituţionale cunosc încă destul de multe dificultăţi în funcţionare, iar integrarea statelor membre, mai ales în unele domenii ce ţin eminamente de suveranitatea naţională este încă pusă sub semnul întrebării. în schimb, ordinea juridică a Uniunii Europene, instituită prin tratatele fondatoare şi cele modificatoare şi dezvoltată prin producţia normativă a instituţiilor sale proprii, la care se adaugă contribuţia extrem de valoroasă, 328

Tănăsescu / Constantinescu

Titlul VI. Integrarea euroatlantică

Art. 148

creatoare şi puternic activistă a Curţii de Justiţie de la Luxembourg, se dovedeşte a fi un instrument juridic eficient pentru realizarea obiectivelor UE. Urmare a tendinţei manifestate în mod evident la nivelul principalelor instituţii ale UE de integrare tot mai accentuată, inclusiv la nivel politic, ordinea juridică europeană s-a îmbogăţit recent cu o Chartă a drepturilor fundamentale, adoptată la Nisa în decembrie 2000, dar care, pentru moment, nu are valoare juridică obligatorie. Mai mult, există perspectiva ca locul actualelor tratate constitutive să fie luat de un singur instrument juridic, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, a cărui adoptare de către Conferinţa Interguvernamentală a statelor membre este însă condiţionată de acordul asupra unor probleme politice dificile. II. Etapele integrării. Articolul 148 din Constituţie reglementează mai multe aspecte referitoare la integrarea României în UE, începând cu aderarea propriu-zisă şi continuând cu participarea României ca stat membru al UE. Din punct de vedere juridic, aderarea unui stat la UE presupune ratificarea mai multor tratate internaţionale, numite de textul Constituţiei „tratatele constitutive ale UE". Constituţie României cuprindea dispoziţii generale referitoare la ratificarea tratelor internaţionale (art. 11) şi prevederi specifice privind doar tratatele internaţionale din domeniul drepturilor omului (art. 20), însă nu cuprindea şi dispoziţii cu caracter general referitoare la transferul unor atribuţii statale în sarcina unor organizaţii internaţionale sau cu privire la exercitarea în comun cu alte state a unor competenţe specific statale, aşa cum este cazul altor legi fundamentale europene '». Soluţia normativă preferată de constituantul român a fost aceea a unor norme juridice specifice pentru fiecare tip de astfel de transfer de atribuţii sau de exercitare în comun de competenţe, grupate în cadrul unui titlu dedicat doar acestei problematici. III. Ratificarea tratatelor. Pentru a marca importanţa pe care statul român o acordă aderării la Uniunea Europeană, normele constituţionale au prevăzut proceduri particulare de ratificare a tratatelor fondatoare ale UE, care derogă de la regulile generale stabilite în art. 11 şi 20 din Constituţie. Astfel, întrucât aderarea la UE presupune ab initio transferul "A se vedea comentariul art. 149, infra, p. 335.

Tănăsescu / Constantinescu

329

Art. 148

Titlul VI. Integrarea euroatlantică

unor atribuţii specifice suveranităţii de stat către organizaţia internaţională, şi, mai precis, către instituţiile specifice acesteia, precum şi, ulterior aderării, exercitarea în comun cu celelalte state membre a unor competenţe tradiţional de domeniul puterii de stat suverane, tratatul de aderare al României la UE va fi ratificat printr-o lege care, datorită procedurii sale de legiferare suigeneris, nu poate fi încadrată în nici una din cele trei categorii de legi menţionate la art. 73 (legi constituţionale, organice şi ordinare); alin. (1) al art. 148 prevede că aderarea României la UE, adică ratificarea tratatului de aderare, se va realiza prin adoptarea unei legi suigeneris în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului cu o majoritate de două treimi din numărul total al parlamentarilor. Legea de ratificare a tratatului de aderare a României la UE este una atipică în sistemul normativ român actual, configurat după revizuirea Constituţiei din 2003. Ea nu este o lege constituţională pentru că nici sub aspect material, nici din punct de vedere formal nu se încadrează în această categorie. Din punct de vedere al conţinutului său normativ, ea este cu certitudine o lege de ratificare a unui act internaţional şi nu una ce vizează prin chiar conţinutul său modificarea Legii fundamentale. Chiar în condiţiile în care însuşi conţinutul normativ al actului internaţional de ratificat ar cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei şi s-ar impune o revizuire a acesteia din urmă, în virtutea art. 11 din Constituţia revizuită, procedura de ratificare ar trebui suspendată şi ar trebui iniţiată o procedură de modificare a Legii fundamentale, ce s-ar concretiza într-un act juridic distinct de legea de ratificare a acestui tratat de aderare. în ceea ce priveşte criteriul formal, al procedurii de adoptare a acestei legi speciale de ratificare a unui tratat internaţional, chiar dacă majoritatea calificată menţionată în art. 148 este aceeaşi cu cea prevăzută de art. 151 alin. (1) (care se referă la procedura obişnuită de adoptare a unei legi de revizuire a Constituţiei), sub aspect pur cantitativ majoritatea numerică a membrilor parlamentului astfel solicitată este una diferită: în primul caz majoritatea de 2/3 se raportează la numărul total al senatorilor şi deputaţilor, iar în cel de-al doilea caz ea se referă la numărul senatorilor şi la cel al deputaţilor consideraţi separat, ca adunări distincte. Nu se poate stabili nici măcar o similitudine cu procedura de revizuire a Constituţiei ca urmare a medierii, căci, în acest caz, art. 152 alin. (2) prevede o majoritate de 3/4 din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, ceea ce este sensibil mai mult decât exigenţa prevăzută în 330

Tănăsescu / Constantinescu

Titlul VI. Integrarea euroatlantică

A r t . 148

art. 148 alin. (1). Prin urmare, cel puţin din perspectiva criteriului formal (referitor doar la procedura de legiferare şi în măsura în care se pot stabili comparaţii), legea de ratificare a tratatului de aderare la UE are forţă juridică inferioară legilor constituţionale. Tot din perspectiva criteriului formal, adică al majorităţii necesare g pentru adoptarea diferitelor tipuri de legi, legea de ratificare a tratatului de aderare la UE se distinge şi faţă de legile organice şi de cele ordinare, întrucât cvorumul la care se face raportarea acestor majorităţi este unul diferit (în primul caz este vorba de totalitatea parlamentarilor, iar în cel de-al doilea de senatori şi deputaţi consideraţi ca adunări distincte). încercând totuşi o comparare a cifrelor absolute ce rezultă din calculul majorităţilor necesare pentru adoptarea diferitelor tipuri de legi1(, în funcţie de numărul senatorilor şi cel al deputaţilor, rezultă că legea de ratificare a tratatului de aderare a României la UE necesită mai multe voturi favorabile (în cifre absolute) decât legile organice sau, cu atât mai mult, legile ordinare, fapt din care s-ar putea deduce că ea are o forţă juridică mai mare decât a acestor două tipuri de legi. Dacă la acest criteriu formal îl adăugăm şi pe cel material, al importanţei relaţiilor sociale reglementate, rezultă cu prisosinţă că transferul unor atribuţii specifice suveranităţii de stat sau exercitarea în comun cu alte state a unor competenţe proprii puterii de stat prevalează asupra domeniului de reglementare al legilor organice sau ordinare. Prin urmare, se poate afirma că în ordinea juridică internă, actul ju- 9 ridic prin care România aderă la UE are forţă juridică inferioară Constituţiei şi legilor constituţionale, dar superioară legilor organice şi ordinare. însă legea prin care România aderă la UE rămâne esenţialmente (prin conţinutul său normativ) o lege de ratificare a unui tratat internaţional, supusă regulilor de procedură specifice acestui domeniu şi celor precizate prin art. 11 din Constituţia. Procedura de legiferare suigeneris menţionată în Constituţie revizuită pentru adoptarea acestei legi nu poate fi justificată altfel decât prin natura juridică specială a acestei legi şi, mai ales, a tratatului pe care ea îl ratifică. Trebuie făcută încă o precizare cu privire la obiectul ratificării prin l o această lege specială. Textul alin. (1) al art. 148 face referire expresă doar la tratatele constitutive, fără nici o altă precizare, în vreme ce alin. (3) al "A se vedea şi art. 76 din Constituţie.

Tănăsescu / Constantinescu

331

Art. 148

Titlul VI. Integrarea euroatlantică

aceluiaşi articol trimite la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale UE. însă, din economia textului constituţional rezultă că alin. (1) epuizează ipoteza normativă a procesului de aderare la UE, pentru ca alineatele următoare să se refere la participarea României ca membru cu drepturi depline la UE. Prin urmare, expresia „tratatele constitutive ale UE" din alin. (1) al art. 148 trebuie interpretată în sens larg, cuprinzând atât tratatele originare de bază, cât şi pe cele de revizuire şi completare a primelor care au intrat deja în vigoare la data aderării României la UE. 11

IV. Modificarea dreptului comunitar originar. Alineatul (3) al art. 148 vizează situaţia în care, după aderarea României la UE, tratatele constitutive ale acesteia ar mai suferi şi alte revizuiri, realizate, de regulă, tot prin tratate internaţionale de tip clasic şi care presupun procedura ratificării pentru a putea face parte din dreptul intern. Acest alineat precizează procedura pe care statul român, în calitatea sa de membru al UE, o va utiliza de fiecare dată când va trebui să ratifice un act normativ de modificare a tratatelor constitutive, procedură ce va fi identică cu cea utilizată pentru aderare. Având în vedere conţinutul tratatului, legiuitorul constituant a utilizat tot termenul de aderare şi pentru această situaţie, deşi, în fapt, este vorba de ratificarea unui tratat internaţional care va intra în vigoare abia la o dată ulterioară depunerii instrumentelor de ratificare. Merită însă adăugat faptul că şi alte state membre ale UE au prevăzut o procedură similară pentru ratificarea actelor normative de modificare a tratatelor constitutive ale UE (de exemplu Constituţia Germaniei, art. 23 alin. 1 şi art. 79 alin. 2 şi 3 sau Constituţie Franţei, art. 88). Ulterior momentului aderării, România va trebui să îşi îndeplinească obligaţiile ce decurg din calitatea de membru al UE şi instituite prin ordinea juridică europeană.

12

V. Dreptul comunitar şi dreptul intern. Alineatul al doilea al art. 148 tratează delicatul subiect al raportului dintre dreptul comunitar şi dreptul intern. Şi în acest caz terminologia utilizată de puterea constituantă derivată trebuie interpretată în sens larg; „prevederile tratatelor constitutive" le includ şi pe cele ale actelor de modificare a tratatelor fondatoare ale UE, făcând de fapt trimitere la izvoarele originare ale dreptului comunitar, iar „celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu" se referă de fapt la izvoarele secundare ale dreptului comunitar, inclusiv la ansamblul consistentului acquis comunitar. Includerea unei prevederi exprese la nivel 332

Tănăsescu / Constantinescu

Titlul VI. Integrarea euroatlanticâ

Art. 148

constituţional doar cu privire la raporturile dintre dreptul comunitar şi cel intern, în condiţiile în care Constituţia României cuprinde şi un articol cu vocaţie generală referitor la raporturile dintre dreptul intern şi cel internaţional (art. 11) şi unul special, care tratează doar cazul particular al tratatelor internaţionale privind drepturile omului (art. 20), nu constituie regula în materie de reglementări constituţionale europene şi nu se poate explica altfel decât prin asumarea din start a poziţiei susţinute în special de doctrina de drept comunitar care afirmă caracterul profund original al dreptului comunitar, care s-a desprins din dreptul internaţional public clasic şi prezintă caracteristici proprii, care îl identifică şi particularizează până într-atât încât fac din el o nouă ordine juridică. Dispoziţia alin. (2) din art. 148 din Constituţia României nu consacră 13 decât prioritatea dreptului comunitar faţă de dreptul intern, în condiţiile rezultate din actul de aderare, fără a menţiona directa şi imediata sa aplicabilitate. Atenţia sporită acordată acestui efect particular al dreptului comunitar nu poate fi explicată decât prin faptul că puterea constituantă derivată a dorit să consfinţească şi pe această cale caracterul a parte al ordinii juridice comunitare, tocmai prin precizarea acelui efect care putea fi considerat ca deplin reglementat prin dispoziţiile cu caracter general în materie. Pe de altă parte, este greu de imaginat că datorită menţionării exprese în textul Constituţiei revizuite doar a priorităţii dreptului comunitar faţă de dreptul intern, celelalte efecte speciale ale dreptului comunitar (aplicarea directă şi imediată) nu vor fi recunoscute în dreptul românesc. Ele constituie obiectul unei bogate şi constante (chiar dacă nuanţate) jurisprudenţe a Curţii Europene de Justiţie şi sunt astăzi acceptate în practică de toate statele membre ale UE, chiar în absenţa menţionării lor exprese în dreptul intern sau în cel comunitar. Prin urmare, şi acest alineat al art. 148 trebuie interpretat în sens larg şi constructiv, conţinutul său normativ urmărind mai degrabă să confere dreptului comunitar un loc aparte în cadrul ordinii juridice interne. O ultimă precizare este necesară: termenul lege utilizat în cuprinsul alin. (2) pentru a desemna actele normative faţă de care dreptul comunitar are prioritate nu se referă numai la actul juridic emis de Parlament, ci, ca şi în alte ipoteze normative constituţionale [de exemplu art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1), art. 18 alin. (1), art. 20 alin. (2) etc], reprezintă denumirea generică pentru orice act normativ emis de autorităţile statului.

Tănăsescu / Constantinescu

333

Art. 148

Titlul VI. Integrarea euroatlantică

14

VI. Garanţii instituţionale. Trimiterea din alin. (4) al art. 148 la „obligaţiile rezultate din actul aderării şi din prevederile alin. (2)" nu trebuie interpretată nici ea în sens restrictiv; nu se referă doar la dispoziţiile exprese ale legii de ratificare a tratatului de aderare şi la prioritatea numai a reglementărilor comunitare cu caracter obligatoriu, ci trebuie avut în vedere aici sensul cel mai larg posibil al obligaţiilor inerente calităţii de membru al UE. Pe măsură ce integrarea europeană s-a accentuat şi aprofundat şi în paralel cu procesul extinderii geografice realizat în timp, statele care au aderat la UE în momente tot mai îndepărtate de cel al constituirii sale iniţiale au trebuit să facă faţă nu doar unei ordini juridice şi unei structuri instituţionale tot mai bogate şi diverse, dar şi să îşi asume obligaţii tot mai numeroase şi consistente, astfel încât a devenit stringentă problema asigurării unor garanţii juridice eficiente pentru asumarea şi realizarea efectivă a tuturor acestor efecte ale aderării la UE. Dacă în unele Constituţii ale statelor membre cu o vechime înaintată în UE nu se face nici o referire la structura suprastatală din care fac totuşi parte (de exemplu Constituţia Olandei), constituţiile statelor intrate mai recent în organizaţie fac trimitere expres nu doar la implicita limitare a suveranităţii naţionale pe care acest lucru o presupune, dar prevăd şi garanţii de ordin instituţional pentru obligaţiile asumate prin actul de aderare (de exemplu art. 93 din Constituţia Spaniei).

15

Ţinând seama de aceste ultime evoluţii ale practicii din unele state membre, şi Constituţia revizuită a României a prevăzut anumite garanţii instituţionale pentru îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din statutul de membru al UE. în esenţă, aceste obligaţii se referă la participarea efectivă, la integrarea europeană crescândă şi ireversibilă (în conformitate cu actualul sistem normativ european), participarea activă la construcţia instituţională şi juridică europeană, precum şi la obligaţiile ce rezultă din întreaga ordine normativă europeană. Garanţiile instituţionale menţionate se referă la toate cele trei puteri în stat, legislativă, executivă şi judecătorească, în măsura în care participarea la UE nu implică doar transpunerea în dreptul intern a normelor din ordinea juridică comunitară prin acte de reglementare primară sau secundară (rezultat al activităţii Parlamentului sau Guvernului), ci şi, mai ales, aplicarea în concret a acestor norme, realizată prin intermediul organelor administrative şi judecătoreşti.

334

Tănăsescu / Constantinescu

Titlul VI. Integrarea euroatlantică

Art. 149

VII. Rolul Guvernului. Alineatul final al art. 148 codifică la nivel 16 constituţional reguli necesare pentru buna funcţionare a autorităţilor statului în cadrul participării la UE. Norma constituţională română nu este una singulară în peisajul normelor constituţionale europene, art. 23 din Constituţia Germaniei, art. 93 din Constituţia Spaniei sau art. 88-4 din Constituţia Franţei cuprinzând reglementări asemănătoare. Astfel, autoritatea executivă la nivel central (Guvernul), adică principala autoritate publică aflată în legătură cu instituţiile UE, şi în principal cu Consiliul şi cu Comisia Europeană (instituţia UE cu atribuţii cvasi-exclusive de iniţiere a actelor normative, precum şi de monitorizare a implementării acestora, o dată ce au fost adoptate), va informa cele două Camere ale Parlamentului cu privire la proiectele de acte juridice cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie trimise instituţiilor Uniunii Europene. Această procedură permite exprimarea punctului de vedere al Parlamentului, având în vedere şi prioritatea dreptului comunitar şi necesitatea armonizării legislaţiei interne cu acesta.

Art. 149 •> Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord

Aderarea României la Tratatul Atlanticului de Nord se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.

Comentariu I. Generalităţi. Tratatul Atlanticului de Nord este o organizaţie internaţională clasică, de cooperare interguvernamentală, diferită deci de Uniunea Europeană. Tratatul Atlanticului de Nord a rezultat din libera participare a statelor membre şi este menită, în zilele noastre, să asigure apărarea colectivă a statelor membre. Constituţia României nu cuprinde un articol general prin care să se poată efectua un transfer de competenţe sau atribuţii specifice suveranităţii statale în favoarea unor organizaţii internaţionale (precum "Art. 149 a fost introdus prin art. I, pct. 77 din Legea nr. 429/2003.

Tănăsescu / Constantinescu

335

Art. 149

Titlul VI. Integrarea euroatlantică

art. 24 din Constituţie Germaniei sau art. 93 şi 94 din Constituţia Spaniei) sau prin care să fie posibilă ratificarea unor tratate internaţionale de natură politică (precum art. 80 din Constituţia Italiei). Constituantul român a preferat procedeul nominalizării directe a organizaţiei internaţionale vizate, pentru aderarea la care a prevăzut proceduri originale, grupate în cadrul unui titlu special al Legi fundamentale ". II. Procedura aderării. Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord 2) este însă fundamental diferită de aderarea la UE, prin natura şi specificul organizaţiei internaţionale vizate în acest caz şi prin obiectivele diferite pe care le urmăreşte statul român în cele două situaţii. Totuşi, puterea constituantă derivată a prevăzut acelaşi tip de procedură particulară de aderare ca şi pentru Uniunea Europeană, adică adoptarea unei legi sui generis de ratificare a unui tratat internaţional, în şedinţa comună a Parlamentului, cu o majoritate de 2/3 din numărul total al senatorilor şi deputaţilor, deşi participarea la Tratatul Atlanticului de Nord corespunde unui alt tip de prioritate a politicii statale, anume aceea de asigurare a securităţii şi de creştere a capacităţii sale de apărare. Trebuie menţionat aici şi faptul că, aşa cum prealabil integrării în UE există o perioadă de armonizare a legislaţiei naţionale cu cea comunitară, prin „Parteneriatul pentru pace" semnat anterior aderării la NATO s-au asigurat condiţiile necesare îndeplinirii acestui obiectiv.

"A se vedea şi comentariul de la art. 148, supra, p. 327. Lege pentru aderarea României la Tratatul Atlanticului de Nord nr. 22/2004 M. Of. nr. 185/3.03.2004. 21

336

Tănăsescu / Constantinescu

Titlul VII Revizuirea Constituţiei Art. 150 Iniţiativa revizuirii

(1) Revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de Preşedintele României la propunerea Guvernului, de cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor sau al senatorilor, precum şi de cel puţin 500.000 de cetăţeni cu drept de vot (2) Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, iar în fiecare din aceste judeţe sau în municipiul Bucureşti trebuie să fie înregistrate cel puţin 20.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative.

Comentariu I. Generalităţi. Adoptarea unei Constituţii are o importanţă majoră pentru statul şi societatea unde acest lucru se realizează. De esenţa unei Constituţii este stabilitatea sa în timp, ea trebuind să fie redactată astfel încât să reprezinte un sistem de referinţă pentru viaţa politică şi juridică a unei comunităţi umane o perioadă cât mai lungă de timp. în acest scop au fost identificate şi inserate în diferite legi fundamentale modalităţi tehnice de garantare a unui anumit grad de rigiditate a Constituţiei. Rigiditatea constituţiei nu trebuie însă să devină un scop în sine, ci doar o garanţie pentru stabilitatea ei, de aceasta din urmă depinzând, în bună măsură, şi stabilitatea întregului sistem normativ al unui stat, certitudinea şi predictibilitatea conduitelor umane fiind necesare pentru a se asigura siguranţa juridică (şi nu numai) a membrilor comunităţii. De principiu, iniţierea unui proces de modificare a constituţiei trebuie să aparţină acelei autorităţi statale sau acelui grup social care ocupă în cadrul sistemului politic al unei societăţi o astfel de poziţie încât este în măsură să cunoască evoluţia respectivei societăţi, precum şi perspectivele sale de dezvoltare. Această autoritate statală sau acest grup social poate Tănăsescu

^

337

Art. 150

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei

fi acelaşi cu autoritatea învestită şi cu adoptarea sau revizuirea constituţiei. Unele constituţii prevăd expres cine poate avea iniţiativa adoptării constituţiei. Alte constituţii nu prevăd un asemenea lucru, amănuntul rezultând din ansamblul sistemului normativ referitor la elaborarea legilor. Trebuie constatat că în zilele noastre, în lume, un rol tot mai important tinde să îl aibă iniţiativa constituţională populară. 3

II. Condiţiile revizuirii. Constituţia României aprobată la 8 decembrie 1991 a precizat, dintru început, subiectele de drept calificate să exercite iniţiativa constituţională. Articolul 150 din Legea fundamentală, al cărui conţinut normativ nu a fost modificat prin revizuirea constituţională din 2003, reglementează în cele două alineate ale sale autorităţile statului competente să iniţieze procedura de revizuire a Constituţiei şi modalitatea concretă prin care se poate exercita iniţiativa constituţională populară. Ţinând seama şi de dispoziţiile art. 2 din Legea fundamentală, care stabileşte principalele coordonate în care se poate exercita suveranitatea naţională, precizând că aceasta se exercită fie direct de către popor, fie indirect, prin organele sale reprezentative, iniţiativa revizuirii Constituţiei a fost dată fie în competenţa organelor reprezentative, fie direct cetăţenilor. Astfel, în ceea ce priveşte adunarea reprezentativă legiuitoare, iniţiativa revizuirii Constituţiei revine cel puţin unei pătrimi din numărul deputaţilor sau senatorilor, iar în ceea ce priveşte autoritatea executivă reprezentativă, Preşedintele poate iniţia revizuirea Constituţiei numai la propunerea Guvernului. Poporul, deţinătorul suveranităţii statale, poate exercita direct puterea sub forma iniţiativei populare legislative sau constituţionale. Urmare a revizuirii Constituţiei în 2003, iniţiativa legislativă populară a suferit unele schimbări de regim juridic, în sensul reducerii numărului minim de semnături solicitate de la cel puţin 250.000 la cel puţin 100.000 [art. 74 alin. (1)]. Nu aceeaşi este soluţia însă cu privire la iniţiativa populară constituţională, pentru care a fost menţinută condiţia a minim 500.000 de semnături, distribuite astfel încât să provină din cel puţin jumătate din judeţele ţării, câte cel puţin 20.000 din fiecare judeţ. Această condiţie de distribuţie teritorială şi prag în cadrul corpului electoral este menită a asigura un minim grad de reprezentare a populaţiei în procesul de exercitare directă a puterii de stat şi conduce la asigurarea legitimităţii acestui demers. 338

Tănăsescu

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei Pentru a putea fi observat caracterul rigid al Constituţiei României, art. 150, referitor la iniţiativa constituţională, trebuie corelat cu art. 74 care precizează regimul juridic al iniţiativei legislative. Comparaţia dintre cele două articole pune în evidenţă diferenţa valorică şi de forţă juridică dintre categoriile de legi reglementate, fapt ce întăreşte caracterul rigid al Constituţiei şi, implicit, sporeşte stabilitatea acesteia.

Art. 151

Procedura de revizuire

(1) Proiectul sau propunerea de revizuire trebuie adoptată de Camera Deputaţilor şi de Senat, cu o majoritate de cel puţin două treimi din numărul membrilor fiecărei Camere. (2) Dacă prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţă comună, hotărăsc cu votul a cel puţin trei pătrimi din numărul deputaţilor şi senatorilor. (3) Revizuirea este definitivă după aprobarea ei prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptării proiectului sau a propunerii de revizuire.

Comentariu I. Puterea constituantă. Realităţile obiective în permanentă schimbare şi evoluţiile sociale tot mai accelerate impun şi unele ajustări şi adaptări ale Constituţiei la contextul social, politic, economic etc. al comunităţii umane căreia normele sale i se adresează. într-un stat de drept, aşa cum România se declara încă prin art. 1 al Legii sale fundamentale, acest lucru este posibil numai cu respectarea unor proceduri prestabilite şi numai dacă el este realizat de autorităţi prestabilite şi special învestite cu această competenţă prin norme juridice. Procedeul este cunoscut în doctrină sub denumirea de revizuire sau modificare constituţională, iar problematica sa aduce în discuţie teoria puterii constituante şi conceptele de putere constituantă derivată şi putere constituantă instituită. Puterea constituantă desemnează autoritatea statală ce are în competenţa sa adoptarea Constituţiei. Puterea constituantă se manifestă Tănăsescu

339

Art.

151

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei

sub două forme: putere constituantă originară şi putere constituantă instituită. Puterea constituantă originară intervine atunci când nu există sau nu mai există constituţie în vigoare (state noi, revoluţii), iar puterea constituantă instituită este prevăzută de constituţia în vigoare (sau anterioară), atât în ce priveşte competenţa, cât şi organizarea şi funcţionarea ei. Ea poate modifica (se mai numeşte şi putere de revizuire) sau adopta o constituţie. Marea majoritate a constituţiilor lumii cuprind cel puţin reglementări de principiu referitoare la puterea constituantă. II. Procedura de revizuire. Articolul 151 din Constituţiei României reglementează ipoteza puterii constituante derivate şi precizează că aceasta aparţine celor două Camere ale Parlamentului, învestite drept Camere de revizuire prin chiar textul Constituţiei. Procedura revizuirii Constituţiei este una specială, diferită de cea utilizată pentru adoptarea celorlalte tipuri de legi: o majoritate calificată de două treimi este necesară pentru dezbaterea şi adoptarea unei legi constituţionale, iar dacă procedura medierii a eşuat, doar şedinţa comună a celor două Camere şi votul a cel puţin trei pătrimi din numărul deputaţilor şi senatorilor poate conduce la schimbarea Legii fundamentale. Articolul referitor la procedura de revizuire a Constituţiei nu a comportat nici o schimbare în urma modificării Legii fundamentale din cursul anului 2003, spre deosebire de cel referitor la procedura adoptării celorlalte tipuri de legi, ceea ce face ca egala legitimitate a Camerelor Parlamentului să îşi găsească pe deplin expresia în procedura medierii, menţinută doar pentru această ipoteză de lucru. Şi în acest caz, comparaţia acestei reglementări cu art. 75 şi 76 subliniază caracterul relativ rigid al Constituţiei României, care beneficiază de o stabilitate sporită faţă de celelalte tipuri de legi. III. Referendumul. Procedura de revizuire îmbină tehnicile specifice democraţiei reprezentative cu cele proprii democraţiei directe, atât prin consacrarea iniţiativei constituţionale populare (art. 150), cât şi prin posibilitatea oferită corpului social de a interveni în finalul procedurii de revizuire pe calea referendumului. Referendumul, prevăzut de alin. final al art. 151 este ulterior adoptării legii constituţionale de către adunarea reprezentativă cu rol de putere constituantă derivată şi are semnificaţia unei confirmări populare a modificărilor realizate, cu rol de condiţie suspensivă pentru producerea efectelor juridice ale revizuirii. El face inutilă 340

Tănăsescu

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei

^ r ţ J52

şi lipseşte de efecte juridice orice intervenţie ulterioară a oricărei alte autorităţi statale în procedura de revizuire. Termenul prevăzut de Constituţie pentru organizarea acestui referendum este unul de decădere, expirarea lui înaintea organizării referendumului având ca efect invalidarea deciziei adoptate de puterea constituantă derivată. Modificarea Constituţiei din cursul anului 2003 a respectat întru totul prevederile Legii fundamentale referitoare la revizuire, inclusiv cerinţa organizării referendumului.

Art. 152 Limitele revizuirii

(1) Dispoziţiile prezentei Constituţii privind caracterul naţional, independent, unitar şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială nu pot forma obiectul revizuirii. (2) De asemenea, nici o revizuire nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. (3) Constituţia nu poate fi revizuită pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război.

Comentariu I. Competenţele puterii constituante. Limitări. Doctrina şi practica din dreptul comparat sunt de acord în a preciza că puterea constituantă de astăzi nu poate obliga puterile constituante ce vor urma. însă necesara conciliere a competenţelor fiecărei puteri constituante cu principiile democraţiei şi cu garanţiile indispensabile drepturilor fundamentale au condus atât doctrina cât şi practica la adoptarea unei poziţii de compromis în ceea ce priveşte definirea competenţelor puterii constituante derivate, prin care se acceptă ideea posibilităţii şi chiar a necesităţii limitării puterii constituante derivate de către cea originară prin două principale modalităţi: limite formale şi limite materiale. Acest lucru permite, în primul rând, o Tănăsescu

341

Art. 152

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei

mai mare stabilitate a Constituţiei, iar în al doilea rând reprezintă încă o dovadă a faptului că prin Legea fundamentală sunt consfinţite valorile esenţiale ale unei societăţi, unele dintre acestea fiind atât de importante încât limitează în acţiunea sa chiar şi puterea constituantă derivată. Limitele formale constau, cel mai adesea, în stabilirea unor condiţii procedurale speciale ce trebuie îndeplinite pentru a se putea realiza o modificare a Constituţiei. Acestea au fost reglementate în Constituţia noastră în art. 150 şi 151. Parţial, ele sunt reglementate şi în cuprinsul art. 152, anume în alin. (3), care precizează că Legea fundamentală nu poate fi revizuită pe durata stării de asediu sau a stării de urgenţă şi nici în timp de război. Aceste ipoteze sunt excluse datorită caracterului excepţional al stărilor respective, pe durata cărora exercitarea suveranităţii naţionale ar risca să fie mult mai dificilă decât în condiţii normale, dacă nu chiar serios periclitată sau împiedicată. La rândul lor, limitele materiale pot fi exprese, adică cuprinse în chiar textul Constituţiei, sau implicite, inerente textului constituţional, sau rezultând din angajamentele în plan internaţional pe care un stat şi le-ar fi asumat anterior revizuirii Constituţiei. Indiferent de clasificare, ele împiedică puterea constituantă derivată să aducă atingere anumitor reglementări stabilite de puterea constituantă originară şi garantate cu o stabilitate încă şi mai mare decât cea a ansamblului textului constituţional. Limitele materiale sunt valabile din punct de vedere juridic, adică, în conformitate cu teoria validităţii normei juridice, orice normă juridică validă dintr-un sistem normativ dat produce efectele juridice menţionate în cuprinsul său. Aceasta înseamnă că precizarea în cuprinsul unei Constituţii a intangibilităţii de către puterea constituantă derivată a unor valori protejate sau a modalităţii prin care sunt protejate anumite valori de către puterea constituantă originară are drept efect juridic garantarea unei stabilităţi sporite pentru respectivele norme juridice de protecţie, inclusiv, şi, mai ales, împotriva încercărilor de modificare a lor de către puterea constituantă derivată. Cu alte cuvinte, teoria conform căreia limitele materiale ale revizuirii unei Constituţii ar putea fi înlăturate prin metoda dublei revizuirii este lipsită de fundament juridic, chiar dacă, aparent, ea se bazează tocmai pe un formalism juridic excesiv. Metoda dublei revizuiri porneşte de la premisa că ceea ce se interzice constituantului derivat ar fi doar revizuirea articolelor în care sunt reglementate valorile considerate 342

Tănăsescu

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei

\ r ^ J52

intangibile, dar nu şi revizuirea chiar a articolului prin care este realizată această interdicţie, astfel încât pentru a reuşi modificarea regimului juridic al respectivelor valori ar trebui operată o revizuire constituţională în doi timpi: întâi s-ar revizui articolul cuprinzând interdicţia şi s-ar elimina din cuprinsul său menţionarea expresă a valorii ce se doreşte a fi protejată, iar apoi s-ar opera o a doua revizuire, modificându-se regimul constituţional al valorii care astfel nu mai beneficiază de o protecţie constituţională şi o stabilitate specială şi relevă, deci, de competenţa puterii constituante derivate. Numai că unui astfel de raţionament i se poate opune argumentul regresiunii ia infinit, conform căruia, pentru a garanta intangibilitatea unor valori constituţionale selectate de puterea constituantă originară, Constituţia ar putea prevedea interdicţia expresă de a fi modificate nu doar articolele prin care sunt protejate respectivele valori, ci şi chiar articolul prin care se realizează interdicţia. Aplicarea aceleiaşi metode, de data aceasta zisă a „triplei" revizuirii (întâi a articolului ce prevede interdicţia revizuirii articolului ce cuprinde interdicţia, apoi a articolului ce cuprinde interdicţia şi apoi a articolului ce protejează respectivele valori sociale) ar putea fi din nou contrată cu prevederea unei duble interdicţii de revizuire ş.a.m.d. Continuând aşa la infinit, regresia dovedeşte că, dacă o simplă prevedere în Constituţie nu este suficientă pentru a proteja o valoare socială considerată importantă, atunci însăşi Constituţia poate fi considerată ca lipsită de efecte juridice şi, în acest caz, ea nu mai reprezintă decât o simplă declaraţie de intenţii, fără caracter constrângător. Această concluzie pune sub semnul întrebării nu doar o întreagă evoluţie a constituţionalismului din ultimele secole, ci şi garanţiile drepturilor fundamentale ale omului şi permite liberul arbitru în relaţiile fundamentale din cadrul unei societăţi. Dacă această concluzie nu poate fi acceptată, înseamnă că nici premisa pe care ea se fundamentează nu poate fi acceptată; prin urmare, normele constituţionale prin care sunt precizate limitele materiale în care poate opera o revizuire constituţională sunt norme juridice pe deplin eficiente şi produc efectele juridice descrise in cuprinsul lor, adică fac imposibilă modificarea articolelor sau a regimului constituţional prevăzut pentru valorile sociale expres menţionate. In ultimă instanţă, faptul că puterea constituantă derivată este limitată m competenţa sa de către puterea constituantă originară ţine de evidenţa necesităţii supravieţuirii oricărui sistem viu (aşa cum este şi cel juridic), Tănâsescu

343

Art. 152

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei

căci, în definitiv, nici un sistem viu nu poate fi utilizat (în mod raţional) pentru propria sa distrugere. Faptul că o constituţie nu este doar o regulă fundamentală, ci că ea se bazează pe o serie de principii intangibile, în absenţa cărora ea îşi pierde raţiunea de a fi, ţine de domeniul evidenţei. Utilizarea intenţionată a formelor legale, deci considerate şi legitime, pentru a ajunge la rezultate vădit contrare scopului iniţial al unei reglementări nu este altceva decât un abuz de drept, noţiune care se poate aplica în egală măsură şi dreptului privat ca şi celui public. II. Limitele revizuirii. Textul art. 152 nu a fost modificat prin procesul de revizuire pe care Legea fundamentală 1-a cunoscut în cursul anului 2003, el continuând să facă trimitere la două categorii de limite materiale. O prima categorie constă în enumerarea limitativă a anumitor valori, considerate esenţiale pentru stat şi, ca atare, declarate intangibile; acestea sunt: caracterul naţional, unitar, independent şi indivizibil al statului român, forma republicană de guvernământ, integritatea teritoriului, independenţa justiţiei, pluralismul politic şi limba oficială. Cu privire la aceste valori nimic din reglementarea constituţională actuală nu poate fi schimbat, Constituţia precizând că ele nu pot forma obiectul nici unei revizuiri. Prin urmare, dezbaterile parlamentare în jurul propunerii de eliminare a limitelor revizuirii, legat mai ales de caracterul naţional al statului român, nu numai că nu se puteau finaliza cu un rezultat juridic valabil, dar nu ar fi avut sorţi de izbândă nici dacă s-ar fi dorit ameliorarea regimului de protecţie constituţională a acestor valori. O a doua categorie de limite materiale face referire la imposibilitatea deteriorării protecţiei constituţionale conferite unui alt set de valori, precizând că nici o revizuire nu poate avea ca rezultat suprimarea unor drepturi sau libertăţi fundamentale. Cu alte cuvinte, în privinţa drepturilor fundamentale ale omului, veritabile garanţii ale democraţiei şi limite pentru exercitarea puterii de stat, puterea constituantă originară nu a interzis decât o modificare a regimului lor juridic ce ar conduce la dispariţia unora dintre cele deja menţionate, dar a lăsat liberă posibilitatea adăugării de noi drepturi fundamentale la catalogul deja existent, precum şi posibilitatea unei mai bune şi eficiente protecţii juridice a celor deja consacrate. Textul este tehnic precis şi corelat cu art. 53, căci nu interzice restrângerea exercitării unor drepturi fundamentale, ci consacră, la nivel constituţional, 344

Tănăsescu

Titlul VII. Revizuirea Constituţiei un principiu general în materie de protecţie a drepturilor omului, anume acela al permanentei evoluţii a regimului lor de protecţie juridică şi a imposibilităţii revenirii (cliquet arriere-retour) la un regim juridic mai puţin favorabil decât cel deja consacrat la un moment dat. Această tehnică de garantare a drepturilor fundamentale şi de redactare a limitelor materiale pentru puterea constituantă derivată a făcut posibilă revizuirea Titlului II din Constituţie, prin care regimul juridic al unora din drepturile deja consacrate în Legea fundamentală a fost modificat, în sensul sporirii garanţiilor lor juridice sau au fost adăugate noi drepturi la cele deja consacrate.

Tănăsescu

345

Titlul VIII Dispoziţii finale şi tranzitorii Art. 153

Intrarea în vigoare

Prezenta Constituţie intră în vigoare Ia data aprobării ei prin referendum. La aceeaşi dată, Constituţia din 21 august 1965 este şi rămâne în întregime abrogată.

Comentariu I. Tehnica juridică. Acest articol se referă la intrarea în vigoare a l Constituţiei ca Lege fundamentală, manifestare de voinţă contretizată sub forma unui act decizional al Adunării Constituante; pe cale de consecinţă, revizuirea Constituţiei din 2003 nu putea afecta în nici un fel conţinutul normativ al acestui articol. In forma sa iniţială, Constituţia României a fost adoptată în şedinţa Adunării Constituante din 21 noiembrie 1991, a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 233 din 21 noiembrie 1991 şi a intrat în vigoare în urma aprobării ei prin referendumul naţional din 8 decembrie 1991. Chiar ulterior revizuirii realizate în cursul anului 2003, trimiterile la Legea fundamentală a României se vor face în continuare prin referirea la Constituţia intrată în vigoare ia 8 decembrie 1991, adăugându-se precizarea că aceasta a fost modificată prin legea constituţională aprobată prin Referendumul din 18-19 octombrie 2003 şi publicată şi intrată în vigoare în data de 29 octombrie 2003 '>. II. Abrogarea. Caracterizare. Consecinţă inerentă a principiului 2 aplicării legilor în timp, noua Constituţie a preferat abrogarea explicită directă a Constituţiei anterioare, care intrase în vigoare la 21 august 1965. Prin urmare, Constituţia din 1965 a rămas în vigoare şi după Revoluţia din Decembrie 1989, până la intrarea în vigoare a noii Constituţii, cu excepţia dispoziţiilor referitoare la partidul unic şi organele prin care se exercită de această putere de stat. Aceste din urmă organe au fost înlocuite cu noile autorităţi publice, rezultate din Revoluţie. 11

A se vedea şi comentariul la art. 156, infra, p. 356.

Tănăsescu

347

Art. 154

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii

Art. 154

Conflictul (1) Legile şi toate celelalte acte normative rămân în temporal de legi vigoare, în măsura în care ele nu contravin prezentei Constituţii. (2) Consiliul Legislativ, în termen de 12 luni de la data intrării în vigoare a legii sale de organizare, va examina conformitatea legislaţiei cu prezenta Constituţie şi va face Parlamentului sau, după caz, Guvernului, propuneri corespunzătoare. Comentariu I. Generalităţi. Titlul modest al acestui articol ascunde în fapt importanţa sa reală, covârşitoare în adaptarea sistemului normativ românesc la valorile şi exigenţele noi introduse prin Legea fundamentală; aplicarea sa în concret a contribuit în mod decisiv la asanarea legislaţiei de acte normative sau dispoziţii desuete, caduce sau inspirate de o filozofie juridică lipsită de actualitate. Pe parcursul aplicării sale, filtrul Legii fundamentale a trebuit să fie aplicat nu doar la un nivel pur formal, al constatării unei eventuale contradicţii vădite dintre două acte normative cu forţă juridică diferită, ci, mai ales, la un nivel material, al existenţei unei reale incompatibilităţi între raţiunea de a fi a unor norme juridice infraconstituţionale şi noile principii fondatoare şi fundamentale pentru Constituţia intrată în vigoare la 8 decembrie 1989. Din acest punct de vedere, intitule'-ul poate chiar induce în eroare, căci nu e vorba aici doar de aplicarea legilor în timp; acest principiu are, prin excelenţă, ca ipoteză de lucru, situaţia unor acte normative cu forţă juridică egală, ori acest articol tratează despre raportul dintre Constituţie şi celelalte acte normative, adică despre raportul dintre Legea fundamentală cu forţa juridică supremă şi restul ordinii juridice interne. Ipoteza normativă la care face trimitere acest articol are legătură, însă, şi cu aplicarea legilor în timp, în măsura în care el se adresează doar aspectului temporal al conflictului dintre acte normative cu forţă juridică diferită, precizând că „actele normative rămân în vigoare" (s.n.) dacă nu contravin Constituţiei; cu alte cuvinte, acest articol se referă doar la actele normative infraconstituţionale adoptate înaintea intrării în vigoare a Legii fundamentale şi la 348

Tănăsescu

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii

^ r ţ 154

modalitatea concretă în care ele pot fi receptate în noua ordine juridică instaurată prin Constituţia de la 8 decembrie 1991. II. Conţinutul normativ al acestui articol a rămas neatins de revizuirea constituţională din 2003, întrucât e de presupus că el va continua să aibă aceeaşi funcţie extrem de importantă, anume aceea de a asigura continuitatea normativă prin adaptarea „din mers" a sistemului juridic la exigenţele fundamentale ale cetăţenilor exprimate prin Constituţie, chiar dacă exprimarea acestor exigenţe s-a modificat din punct de vedere formal şi a condus la o schimbare în conţinutul normativ al înseşi Legii fundamentale. Revizuirea Constituţiei are totuşi o anumită influenţă asupra aplicării sale în concret. Astfel, raportul juridic de compatibilitate dintre actele normative infraconstituţionale şi normele constituţionale va trebui să fie observat de aici înainte prin raportare la noua formă a Legii fundamentale. Este, şi aceasta, o consecinţă a forţei juridice supreme a Constituţiei şi a fenomenului de constituţionalizare a dreptului (tot mai pregnant observat şi în sistemul juridic românesc) ce face imperativă o adaptare a întregii ordini juridice interne ulterior oricărei modificări din Legea fundamentală. III. Finalitatea reglementării. Articolul 154 realizează o abrogare particulară, indirectă şi oarecum implicită, întrucât nu precizează acţiunea de abrogare, ci contrariul său, adică sfera actelor normative care vor continua să rămână în vigoare. Din punctul de vedere al logicii formale aplicarea acestui articol corespunde principiului dublei negaţii care conduce întotdeauna la o valoare logică de adevăr, actul normativ fiind considerat ca rămânând în vigoare (valoare finală de adevăr) dacă el nu (negaţie) este contrar (a doua negaţie) noii Legi fundamentale. Din punct de vedere al exprimării gramaticale, legiuitorul constituant a preferat să dea acţiunii de asanare a legislaţiei o conotaţie morală şi socială pozitivă, în măsura în care a evitat menţionarea expresă a acţiunii de abrogare şi a făcut referinţă doar la rezultatul acestei operaţiuni, acela de păstrare în vigoare a unor acte normative. Articolul cuprinde două alineate care vizează două ipoteze normative distincte priveşte două categorii de subiecte de drept diferite. Primul alineat vizează toate subiectele de drept, în măsura în care o eventuală contradicţie între Constituţie şi celelalte acte normative din ordinea juridică internă poate fi Tănăsescu

349

Art. 154

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii

constatată nu doar de autorităţile statului, ci şi de orice subiect individual de drept, în acţiunea de aplicare şi realizare în concret a normelor juridice. Aceasta este consecinţa firească a principiului fundamental al obligativităţii pentru toate subiectele de drept de a respecta Constituţia şi supremaţia sa (art. 1 alin. final). Al doilea alineat se adresează unui subiect de drept identificat de textul constituţional, autoritate a statului (Consiliul Legislativ) care, în termen de 12 luni de la data intrării în vigoare a legii sale de organizare şi funcţionare, trebuie să examineze conformitatea legislaţiei cu noua Constituţie şi să facă autorităţilor cu competenţe legislative primare sau secundare (Parlamentului sau, după caz, Guvernului) propuneri pentru a remedia eventualele contrarietăţi constatate, în aplicarea art. 154, dar mai ales a primului alineat, trebuie făcută o distincţie importantă şi care are consecinţe asupra momentului în care se produc efectele juridice ale abrogării speciale, indirectă şi implicită. Chiar dacă nu a menţionat-o expres, constituantul a realizat o distincţie conceptuală între abrogarea propriu-zisă, care se produce la data intrării în vigoare a Legii fundamentale (eventual revizuite) şi constatarea acestei abrogări de către subiectele de drept, abilitate special sau nu. Această abrogare este rezultatul adoptării de către o autoritate competentă a unui act normativ ulterior, valid din punct de vedere juridic. Ea cunoaşte însă o particularitate, anume aceea că presupune şi un act de interpretare şi aplicare a actului normativ preconstituţional, în urma căruia abrogarea să poată fi constatată. Prin urmare, deşi abrogarea s-a realizat prin chiar intrarea în vigoare a Constituţiei (revizuite) şi şi-a produs efectele juridice încă de la acea dată, constatarea abrogării şi, implicit, a efectelor sale juridice (adică eliminarea normei juridice din sfera celor ce pot fi aplicate) se poate produce în practică şi la un moment ulterior, atunci când se aplică în concret actul normativ respectiv. Tocmai de aceea am arătat anterior că nu este vorba aici atât de mult de o aplicare a legilor în timp (căci nici o autoritate publică cu competenţe normative nu poate fi ţinută să cunoască şi să respecte reglementări ce vor apare în viitor), cât de un raport de constituţionalitate (abrogarea implicată de art. 154 operând nu datorită nerespectării unei norme juridice fundamentale ulterioare, ci ca urmare a schimbării temeiului, şi deci a legitimităţii constituţionale, a actelor normative respective, e drept, printr-un act de putere manifestat ulterior intrării lor în vigoare). 350

Tănăsescu

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii Ceea ce constituantul a urmărit să reglementeze prin acest articol a fost, în ultimă instanţă, nu o regulă generală de soluţionare a conflictului temporal de legi, ci o regulă pentru receptarea actelor normative preconstituţionale în noua ordine juridică instituită şi fundamentată pe o noua Constituţiei (eventual revizuită). Aceasta are implicaţii şi în ceea ce priveşte analiza constituţionalităţii unor astfel de acte normative preconstituţionale, ea trebuind să fie făcută prin raportare la Legea fundamentală în vigoare la data adoptării lor (respectându-se astfel şi principiul aplicării legilor în timp) şi nu prin comparaţie cu noua Constituţie, care nu putea produce nici un efect juridic la acel moment, neexistând. Prin urmare, există o diferenţă esenţială între instituţia juridică a controlului constituţionalităţii unor acte normative preconstituţionale (în măsura în care ordinea juridică valabilă la momentul intrării lor în vigoare reglementa această instituţie) şi aplicarea în timp a aceloraşi acte normative, eventual sub imperiul unor Legii fundamentale succesive, fapt ce conduce la necesara receptare a lor într-o nouă ordine juridică. Această interpretare a art. 154 a fost confirmată printr-o jurisprudenţă constantă a Curţii Constituţionale a României care, în timp, a stabilit mai multe considerente de principiu în legătură cu această problemă. Astfel, ea a precizat că „abrogarea unei dispoziţii legale anterioare Constituţiei presupune neconformitatea sa cu Constituţia, adică este rezultatul neconstituţionalităţii ei; deci neconstituţionalitatea este cauza abrogării". Cu privire la legile preconstituţionale efectul abrogator se produce „de la data intrării în vigoare a Constituţiei". Judecătorul constituţional a înţeles să nu se raporteze doar în mod formal la raportul de constituţionalitate presupus de acest articol, ci să analizeze fondul reglementării în detaliu, afirmând că „până la punerea de acord a întregii legislaţii cu Constituţia, actele normative anterioare Constituţiei adoptate cu respectarea cerinţelor legale din acel moment şi care nu contravin pe fond Constituţiei, nu pot fi considerate ca abrogate". Acest lucru poate fi ilustrat şi prin amintirea, doar cu titlu de exemplu, a unei bogate şi constante jurisprudenţe, astăzi doar cu valoare istorică, prin care Curtea Constituţională a României a constatat abrogarea dispoziţiilor din Codul penal (în forma sa de la acea dată) prin care se prevedeau şi pedepseau infracţiunile contra avutului obştesc şi a indicat că ele mai puteau fi considerate în vigoare doar dacă ipoteza lor normativă era restrânsă la bunurile ce constituiau obiectul Tănăsescu

351

Art. 154

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii

exclusiv al proprietăţii publice. în ceea ce priveşte subiectele de drept îndreptăţite să efectueze această constatare, Curtea Constituţională a României nu a putut să se refere decât la cauzele deduse judecăţii sale, dar în această materie a stabilit câteva reguli cu valoare de principiu: a) „abrogarea unei legi în vigoare nu este de competenţa Curţii Constituţionale a României, ci a legiuitorului", dar b) „judecătorul este obligat, în vederea soluţionării unei cauze supuse competenţei sale, să constate dacă o prevedere legală de care depinde această soluţionare, este în vigoare sau nu", iar c) „în cazul aplicării unei legi anterioare Constituţiei la raporturi juridice stabilite după intrarea acesteia în vigoare, obligaţia de a stabili dacă legea contravine sau nu unei dispoziţii constituţionale şi, în consecinţă, dacă este abrogată sau nu, revine instanţei de judecată. Curtea decide numai în mod excepţional dacă instanţa şi-a încălcat obligaţia de a se pronunţa asupra unei asemenea legi sau dacă o consideră în vigoare şi se invocă excepţia de neconstituţionalitate, precum şi dacă instanţa consideră că legea este neconstitutională deşi ea nu se aplică unor raporturi juridice noi, constituite sub imperiul Constituţiei actuale, ci este vorba doar de efectele aplicării acelei legi preconstituţionale, deci de raporturi anterioare Constituţiei". în sfârşit, în ceea ce priveşte efectele juridice deja produse ale unui act preconstituţional, Curtea Constituţională a României a făcut trimitere la interpretarea clasică a principiului aplicării legilor în timp, precizând că „abrogarea unui act normativ lasă nestinse efectele acestuia produse cât era în vigoare". IV. Consiliul Legislativ. Adoptarea sau modificarea unei constituţii reprezintă momente de mare importanţă pentru orice stat şi societate, însă ele nu schimbă eo ipso întreg edificiul juridic. Dreptul constituţional modern consideră drept un adevăr universal valabil principiul supremaţiei Constituţiei. Consecinţă firească a acestui principiu, necesitatea conformării întregului sistem de drept cu normele din Legea fundamentală, este, de asemenea, universal acceptată în teorie. Nu întotdeauna însă teoria corespunde realităţii şi/sau practicii. Gradul de realizare efectivă a normativităţii Constituţiei se poate evalua doar printr-o atentă observare a practicii acesteia. Măsura în care Legea fundamentală este respectată şi aplicată depinde şi de legislaţia subsecventă. Fie pe calea adoptării unor noi norme de aplicare a textelor constituţionale, fie prin impunerea 352

Tănăsescu

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii supremaţiei acestora faţă de restul legislaţiei şi, pe cale de consecinţă, constatarea abrogării lor de către Curtea Constituţională, conceptul de realizare a dreptului presupune cu necesitate un cadru normativ infraconstituţional în concordanţă cu prevederile sale. Acesta a fost scopul pentru care Legea fundamentală a stabilit în 9 competenţa unei autorităţi statale expres identificată în chiar textul său (Consiliul Legislativ) atribuţia de examinare a conformităţii legislaţiei cu Constituţia. Respectiva instituţie a fost creată abia la aproape doi ani de la adoptarea Constituţiei, prin Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ '>. Conform textului constituţional, ar fi trebuit să procedeze la o examinare a întregului sistem normativ şi să prezinte propuneri în consecinţă autorităţilor cu competenţe normative la nivel central cel târziu la sfârşitul anului 1994. Intenţia puterii constituante originare era să ofere nu doar un instru- 1u ment eficient pentru asigurarea continuităţii juridice [reglementat prin alin. (1) al acestui articol], ci şi un instrument normativ constructiv, prin care să poată fi completată şi desăvârşită ordinea juridică internă. Pentru atingerea acestui obiectiv, s-a considerat că nu este suficientă doar reglementarea competenţelor normative primare şi secundare, ci trebuie oferit şi un cadru juridic şi instituţional cu caracter tehnic, prin care să fie sprijinită şi chiar impulsionată activitatea de producţie normativă, în special prin identificarea acelor domenii ale relaţiilor sociale în care problemele legate de receptarea legislaţiei preconstituţionale şi de necesara respectare a raportului de constituţionalitate riscă să creeze adevărate viduri legislative. La aproape zece ani de la realizarea ipotezei normative a alineatului 11 al doilea al acestui articol, extrem de bogata activitate normativă a autorităţilor publice a eliminat în bună măsura problemele respective; totuşi, în sistemul normativ românesc mai subzistă încă unele „inadvertenţe" la care se adaugă cele inevitabil produse prin revizuirea Legii fundamentale în cursul anului 2003.

" Publicată în M. Of. nr. 260/5.11.1993.

Tănăsescu

353

Art. 155 Art. 155

Dispoziţii tranzitorii

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii

(1) Proiectele de legi şi propunerile legislative în curs de legiferare se dezbat şi se adoptă potrivit dispoziţiilor constituţionale anterioare intrării în vigoare a legii de revizuire. (2) Instituţiile prevăzute de Constituţie, existente Ia data intrării în vigoare a legii de revizuire, rămân în funcţiune până la constituirea celor noi. (3) Prevederile alineatului (1) al articolului 83 se aplică începând cu următorul mandat prezidenţial. (4) Dispoziţiile cu privire la înalta Curte de Casaţie şi Justiţie vor fi aduse la îndeplinire în cel mult 2 ani de la data intrării în vigoare a legii de revizuire. (5) Judecătorii în funcţie ai Curţii Supreme de Justiţie şi consilierii de conturi numiţi de Parlament îşi continuă activitatea până la data expirării mandatului pentru care au fost numiţi. Pentru asigurarea înnoirii Curţii de Conturi din 3 în 3 ani, la expirarea mandatului actualilor consilieri de conturi aceştia vor putea fi numiţi pentru încă un mandat de 3 ani sau de 6 ani. (6) Până la constituirea instanţelor judecătoreşti specializate, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi vor fi soluţionate de către instanţele judecătoreşti ordinare.

Comentariu I. Principiul neretroactivităţii legii noi. Dinamica socială nu poate fi oprită sau încetinită pentru a fi sincronizată cu evoluţiile din plan legislativ. Dispoziţiile tranzitorii au menirea de a pune de acord realitatea juridică şi pe cea socială, astfel încât dinamicile lor respective să nu conducă la disfunctionalităţi. Din punct de vedere strict tehnic-juridic, ele corespund " Art. 155 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct. 78 din Legea nr. 429/2003.

354

Tănăsescu

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii necesităţii de a preciza pentru fiecare situaţie juridică în curs de desfăşurare, generic identificată, regimul juridic aplicabil. Principiul securităţii juridice impune o regulă clasică de aplicare a legilor în timp, anume neretroactivitatea legii mai noi. Totuşi, ţinând seama de caracterul vădit accelerat al schimbărilor şi proceselor sociale, această regulă generală a fost adăugită cu cea specială a aplicării imediate a legii noi, în special în materie procesuală. întreg art. 155 se face ilustrarea acestor două reguli fundamentale, 2 cuprinzând ipoteze normative în care modificarea Legii fundamentale implică schimbări de esenţă în natura, organizarea sau funcţionarea unor instituţii reglementate prin Constituţie. Astfel, cu titlu general, alin. (2) al art. 155 reia regula de principiu, exprimată şi în conţinutul normativ al art. 151 din anterioara formă a Constituţiei, arătând că instituţiile prevăzute de Constituţie şi existente la data intrării în vigoare a legii de revizuire vor continua să existe şi să funcţioneze în conformitate cu vechile reguli până la data constituirii celor noi. II. Ultraactivitatea legii mai vechi se aplică în ceea ce priveşte 3 funcţionarea Parlamentului, în materia procedurii de legiferare, unde proiectele de legi şi propunerile legislative aflate în curs de dezbatere vor fi adoptate cu respectarea procedurii legislative consacrate în Constituţie în forma sa iniţială. Acelaşi lucru este valabil şi cu privire la judecătorii în funcţie ai Curţii Supreme de Justiţie şi la consilierii de conturi numiţi de Parlament, care îşi vor continua activitatea până la expirarea mandatului pentru care au fost numiţi. III. Dispoziţii tranzitorii. Pentru punerea în aplicare a noilor reguli cu 4 privire la organizarea Curţii de Conturi (conform art. 140, consilierii de conturi sunt numiţi de Parlament pentru un mandat de 9 ani şi se reînnoiesc din 3 în 3 ani în condiţiile prevăzute de legea organică a Curţii) constituantul derivat a recurs la aceleaşi tip de prevederi tranzitorii ca şi cele utilizate de constituantul originar pentru organizarea primei Curţi Constituţionale (model după care, de altfel, s-a şi inspirat atunci când a modificat regimul juridic al organizării Curţii de Conturi). în ceea ce priveşte funcţionarea Curţii de Conturi, după intrarea în vigoare a legii de revizuire ea nu va mai avea atribuţii jurisdicţionale, litigiile rezultate din activitatea sa fiind trecute în competenţa unor instanţe judecătoreşti specializate prin dispoziţiile Tănăsescu

355

Art. 156

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii

art. 140 alin. (1). Cum efectele acestei prevederi se pot produce imediat, ele necesitând înfiinţarea şi funcţionarea instanţelor specializate, până la constituirea acestora o dispoziţie tranzitorie arată că litigiile respective vor reveni în competenţa instanţelor judecătoreşti ordinare. Pentru punerea în aplicare a noilor reguli referitoare la organizarea şi funcţionarea înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, constituantul derivat a prevăzut un termen de maxim 2 ani de la intrarea în vigoare a legii de revizuire a Constituţiei, până la acea dată continuând să ultraactiveze dispoziţiile anterioare ale Legii fundamentale. De asemenea, în privinţa duratei mandatului prezidenţial, prelungit de la 4 la 5 ani prin dispoziţiile art. 83 din Constituţia revizuită, aplicarea acestei norme se va face începând cu mandatul prezidenţial ce va urma celui în curs la data modificării Legii fundamentale. în privinţa mandatului prezidenţial în curs se va face aplicarea Constituţiei în forma sa iniţială.

Art. 156 » Republicarea Constituţiei

Legea de revizuire a Constituţiei se publică în Monitorul Oficial al României în termen de 5 zile de la data adoptării. Constituţia, modificată şi completată, după aprobarea prin referendum, se republică de către Consiliul Legislativ, cu reactualizarea denumirilor, dându-se textelor o nouă numerotare.

Comentariu I. Tehnică legislativă. Din punct de vedere al normelor cu caracter tehnic, art. 156 corespunde unei necesităţi de eficienţă juridică, corelată cu imperative ce ţin de celeritatea proceselor sociale, politice şi economice, în cele două teze ale sale, textul face necesara diferenţiere dintre cele două acte normative distincte pe care le reglementează, adică dintre legea de revizuire a Constituţiei şi Constituţia revizuită, prevăzând pentru fiecare obligaţii distincte referitoare la publicare. "Art. 156 este reprodus astfel cum a fost modificat prin art. I, pct 79 din Legea nr. 429/2003,

356

Tănăsescu

Titlul VIII. Dispoziţii finale şi tranzitorii

A r t . 156

Astfel, în ceea ce priveşte legea de revizuire, aceasta trebuia publicată 2 în Monitorul Oficial în termen de maxim 5 zile de la data adoptării sale. Această dispoziţie imperativă a fost respectată, căci legea de revizuire a Constituţiei a fost adoptată în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului în data de 18 septembrie 2003 şi, încă ne-renumerotată, pentru că nu fusese validată prin referendum, a fost publicată în Monitorul Oficial nr. 669 din 22 septembrie 2003, adică în a cincea zi calculată de la data adoptării sale. Legea de revizuire a Constituţiei a fost ulterior aprobată prin 3 referendumul naţional din 18-19 octombrie 2003 şi publicată cu nr. 429 în Monitorul Oficial nr. 758 din 29 octombrie 2003. Ea a intrat în vigoare la data publicării sale, 29 octombrie 2003, aceeaşi cu data publicării, în acelaşi Monitor Oficial, şi a Hotărârii Curţii Constituţionale a României nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatelor referendumului naţional din 18-19 octombrie 2003. în temeiul fostului art. 152, devenit, în urma revizuirii, art. 156, 4 Constituţia modificată şi completată a fost republicată de către Consiliul Legislativ, cu actualizarea denumirilor şi dându-se articolelor o nouă numerotare, în Monitorul Oficial nr. 767 din 31 octombrie 2003.

Tănăsescu

357

Index alfabetic " Abuz de drept 152 5 acces la cultură 33 acces liber la justiţie 21 actele Guvernului 109 actele Parlamentului 67 actele Preşedintelui 100 administrare 136 24 administraţie centrală autonomă 116 8-18; 117 9-10 administraţie ministerială 1164-7 administraţie publică 116-123 adoptarea legilor 76; 114 15 alegeri anticipate 113 5 alegeri locale 121 5 alegeri parlamentare 63 2 alegeri prezidenţiale 81 analogia legii 11420 angajarea răspunderii 114 apărarea ţârii 55 apatrid 18; 128 5 apel 129 2 aplicarea legilor în timp 154 1 arestare 23 6 armată 118 1 asistenţă socială 47 asociaţie profesională 9 autonomie locală 120 16 autoritate administrativă autonomă 116 16, 18 autoritate judecătorească 124 1

autoritate publică 52 Avocatul Poporului 58-60; 115 35; 146 3 Buget de stat 138 6 buget local 138 8 buget public naţional 138 bugetul asigurărilor sociale de stat 138 6 bună vecinătate 10 bună-credinţă 57 1 Căi de atac 129 1 134 5 cameră de reflecţie 75 3 cameră decizională 75 3 capitală 14 caracter naţional al statului 1 12 căsătorie 48 4 cenzură 30 5 cetăţean european 16 8 cetăţean român 5; 17 cetăţean străin 18; 128 5 cetăţenie 5 Charta drepturilor fundamentale 38 2 cheltuială bugetară 138 15 cheltuieli publice 56 1 clasa politică 8 4 clasificarea legilor 73' 1 comună 3 3 concediu de maternitate 47 concediu de odihnă 41 6

11

Prima ciftă, redată cu caractere aldine, indică numărul articolului din Constituţie, iar cea de a doua, redată cu caractere normale, indică numărul marginal aferent fiecărui paragraf în care este comentat cuvântul sau expresia respectivă.

359

Index alfabetic concesionare 136 24 conflict politic 114 5 conflict temporal de legi 154 consilier local 121 5 consiliu judeţean 122 consiliu local 121 Consiliul Economic şi Social 115 36; 141 Consiliul Legislativ 79; 154 8 Consiliul Superior al Magistraturii 133-134 Consiliul Suprem de Apărare a Ţării 119 consultarea Guvernului 86 contencios administrativ 10818; 126 10 contract de guvernare 114 4 contribuţii financiare 56 control ierarhic 132 1 control parlamentar 111 1 copii 49 corespondenţă 28 criteriu etnic 6 3; 7 cult religios 29 7 cultură 33 Curtea Constituţională 115 35; 142-147 Curtea de Conturi 115 35; 140 cutumă parlamentară 112 18 cvorum 67 Decizie 147 decret 100 delegare legislativă 115 demisie 1062-4 demiterea Guvernului 1103 democraţie constituţională 1 8 deputat 70 dezbateri politice 112 7 dizolvarea Parlamentului 89 domiciliu 27 2 drapelul României 12 drept comunitar 148 12-13 drept intern 11; 148 12 drept internaţional 11 360

Constituţia României revizuită dreptul de a fi ales 37; 38 dreptul de asociere 37 3; 40 dreptul de azil 18 7 dreptul de moştenire 46 dreptul de petiţionare 51 dreptul de proprietate privată 44 dreptul de vot 36; 87 2 dreptul la apărare 24 dreptul la căsătorie 48 1 dreptul la educaţie 32 1; 33 1 dreptul la grevă 43 dreptul la identitate 6 dreptul la informaţie 31 dreptul la integritate fizică 22 4 dreptul la integritate psihică 22 5 dreptul la învăţătură 32 dreptul la liberă circulaţie 25 dreptul la mediu sănătos 35 dreptul la negocieri colective 419 dreptul la ocrotirea sănătăţii 34 dreptul la pensie 47 dreptul la propria imagine 26 3 dreptul la un proces echitabil 21 5 dreptul la viaţă 22 2-3 dreptul persoanei vătămate 52 drepturi electorale 106 8; 115 36 drepturi naturale 20 5 drepturile omului 20 2 dublă cetăţenie 106 11 durata zilei de lucru 41 7 Economie 135 educaţie religioasă 29 9 egalitate de şanse 16 7 egalitate în drepturi 16 1 egalitatea cetăţenilor 4 eroare judiciară 52 8 excepţie de neconstituţionalitate 146 5 exercitarea drepturilor şi libertăţilor 57 expropriere 44 5 expulzare 19 extrădare 19

Constituţia României revizuită Familie 48 fidelitate faţă de ţară 54 finanţe publice 137 folosinţă gratuită 136 36 forţe armate 118 frontieră 3 4 funcţie publică 16 3; 54 2 Grade de jurisdicţie 129 4 gratuitatea învăţământului 32 4 Guvern 102-110 Hotărâre de Guvern 109 17; 118 33 hotărâre judecătorească 127 3 Igienă 34 2 Imn Naţional 12 impozit 139 imunitate 72; 84 inamovibilitate 125 1-4; 145 incompatibilităţi 58 6; 71; 84; 105; 125 6; 144 indemnizaţie 101 independenţa judecătorului 124 8; 1253 informarea Parlamentului 111 infracţiune flagrantă 72 3 iniţiativă cetăţenească 74 2 iniţiativă constituţională 150 3 iniţiativă legislativă 74; 114 16 instanţă disciplinară 134 3 instanţă judecătorească 126 instituţie de învăţământ 32 3 instituţie publică 136 27 interes legitim 213 interpelări 112 5 interpret 128 interzicerea muncii forţate 42 intrare în vigoare 78; 115 43; 153 inviolabilitatea domiciliului 27

Index alfabetic înalta Curte de Casaţie şi Justiţie 126 2-4 înaltă trădare 96 2 închiriere 136 24 îndatoriri militare 55 2 întrebări 112 6 întruniri 39 învăţământ religios 32 5 învestitura Guvernului 103 1 Judecător 124 8; 125; 143 judeţ 3 3 jurământ 82; 104 jurisdicţii speciale administrative 217 justiţie 21 1; 124 2-7 Lege complexă 11416 lege constituţională 73 1 lege de abilitare 115 11 lege de învestire 115 10 lege de revizuire 156 2 lege electorală 115 36 lege ordinară 73 1 lege organică 73 1; 115 15; 117 9-10; 136 25 legitimitate populară 81 1 liberă circulaţie 25 liberă iniţiativă 45; 145 8 liberare provizorie 23 8 libertate corporală 26 5 libertate de exprimare 30 libertate economică 45 libertate individuală 23 libertate religioasă 29 2 libertatea alegerii locului de muncă 41 3 libertatea alegerii profesiei 41 3 libertatea conştiinţei 29 3 libertatea întrunirilor 39 libertatea presei 30 6 limba maternă 13 2; 32 6; 120 18-20; 128 3-4 limba oficială 13; 128 1

361

Index alfabetic Magistrat 52 8 mandat 63 1; 69; 70; 83; 110; 134 6; 142 4 mandat de încredere 113 2 mediu înconjurător 35 mesajele Preşedintelui 88 mijloace de informare în masă31 4 minister 116 4; 117 Ministerul Public 129 3 131-132 minoritate naţională 6; 62 2 monedă naţională 137 moţiune de cenzură 113 moţiune nereprezentativă 113 8 moţiune simplă 112 8-13 muncă 41; 42 Naţionalizare 44 4; 115 39 negociere colectivă 41 9 negocieri politice 114 15 nivel de trai 47 numirea Guvernului 85 Ombudsman 58 1 oraş 3 3 ordonanţă 109 19; 115 10-14 ordonanţă de urgenţă 108 30; 115 16,43 Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale 34 1; 48 1 Parlament 61-79 partid politic 8; 40 3 patronat 9 pedeapsă cu moartea 22 3 percheziţie 23 4; 27 6-7 persoană cu handicap 50 persoană vătămată de o autoritate publică 52 petiţie 51 4 pluralism 8

362

Constituţia României revizuită poliţie 130; 131 4 prefect 123 Preşedinte 80-101 prezumţie de nevinovăţie 23 11 prezumţie de autenticitate 105 2 prezumţie de veridicitate 105 2 primar 121 prim-ministru 107 principiul aplicării legii mai favorabile 114 principiul autonomiei locale 120 14 principiul autonomiei parlamentare 641 principiul descentralizării serviciilor publice 120 14 principiul disponibilităţii 109 24 principiul egalităţii de şanse 50 2 principiul egalităţii în materie fiscală 56 3 principiul imparţialităţii 132 1 principiul legalităţii 1 10; 16 2; 23 11; 56 4; 105 1; 126 9; 132 1 principiul neretroactivităţii legii 154-7; 155 1 principiul publicităţii dezbaterilor 127 1 principiul răspunderii solidare 109 16 principiul securităţii juridice 155 1 principiul separaţiei puterilor 11; 1051; 113 2; 1241; 154 8 principiul supremaţiei Constituţiei 1 9; 11 2 principiul suspendării de drept a actului atacat 123 14 principiul universalităţii 15 1- 3 procedură legislativă 75 1 procedură parlamentară 114 1 procuror 132 program de guvernare 113 3 proiect de lege 74 3 promulgarea legii 77 proprietate privată 44; 115 38; 136

Constituţia României revizuită proprietate publică 115 38; 136 propunere legislativă 74 3 protecţia copiilor 49 protecţia muncii 41 5-6 protecţia persoanelor cu handicap 50 protecţia tinerilor 49 protecţie socială 49 3 publicitatea şedinţelor 68 punere sub acuzare 96 putere constituantă 151 1-2; 152 1 putere judecătorească 126 1 Raport de constituţionalitate 154 5 raportul Avocatului Poporului 60 răspundere civilă 30 8; 109 23 răspundere penală 30 8; 109 17 răspundere politică 109 3 răspunderea magistraţilor 52 8 ratificare 1486-7 recurs 129 2 referendum 90; 151 4 regie autonomă 136 27 regim parlamentar 61 2 regim semiparlamentar 102 4 relaţii internaţionale 10 remaniere guvernamentală 106 7 reprezentant diplomatic 91 2 restrângerea exerciţiului unor drepturi 53 reţinere 23 5 revizuirea Constituţiei 150-152 revocare 1066 rolul Preşedintelui 80 Salariu minim 41 6 sănătate 34 scutire de taxă 51 5 secretul corespondenţei 28 securitatea muncii 41 6 Şedinţă secretă 127 2 senator 70

Index alfabetic sesiune parlamentară 66 sigiliul statului 12 siguranţa persoanei 23 1-2 simbol naţional 12 sindicat 9 sistem naţional de apărare 118 38 stagiu militar 55 3 stare de asediu 93 1 stare de necesitate 27 5 stare de urgenţă 93 1 statul român 1 stema ţării 12 suspendare din funcţie 95 suveranitate 2 Taxă 139 teritoriu 3 termen de decădere 115 18; 1514 tineri 49 tortură 22 6 tratat internaţional 18 9; 19; 20; 91 1; 1464 Tratatul Atlanticului de Nord 118 29; 149 trupe străine 118 39-41 tutelă administrativă 123 13-18 Ultraactivitatea legii 155 3 Uniunea Europeană 16 8; 38 2; 118 29; 137 6; 148 Vechime în profesie 143 viaţă familială 26 viaţă intimă 26 viaţă privată 26 voluntar 55 4 vot 62 vot de încreder

ISBN 973-655-436-8

«789736»554360

35,00