Relatia Dintre Puterea Legislativa Si Puterea Executiva in Constitutia Romaniei [PDF]

Zitiervorschau

Relatia dintre puterea legislativa si puterea executiva in constitutia Romaniei Sistemul institutional romanesc reprezinta ansamblul relatiilor dintre diferitele puteri si autoritati ale statului. In functie de atributiile ce revin fiecarei autoritati publice pot fi distinse autoritatea deliberativa (indeplinind in principal functia legislativa), autoritatea prezidentiala (indeplinind functia de mediere intre puterile statului, stat si societate, etc), si autoritatea guvernamentala (avand ca functie principala asigurarea infaptuirii politicii interne si externe a tarii si exercitarea conducerii generale a administratiei publice). Conform Constitutiei, institutia parlamentara este plasata in varful ierarhiei politice din Romania: „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii”. 1Nu intotdeauna insa raportul dintre Parlament si Guvern este un raport intre puterea legislativa si cea executiva, deoarece in anumite conditii, Parlamentul deleaga functia legislativa catre Guvern. In raport cu activitatea guvernamentala, Parlamentul isi manifesta atributii de control si delimitare, desi intre cele doua puteri parteneriatul este mai degraba regula, acordul intre actul de decizie guvernamental si sprijinul majoritatii parlamentare fiind destul de des. Controlul parlamentar, urmareste realizarea separatiei puterilor in stat si limitarea abuzurilor in actul de guvernare, conditie esentiala pentru existenta unui stat democratic. In Romania, controlul parlamentar asupra executivului este inca unul cu deficit, pe de o parte datorita lacunelor din cadrul legislativ in baza caruia se desfasoara controlul parlamentar, iar pe de alta parte datorita scurtei experiente democratice si lipsei unei culturi politice democratice. Dimensiunea de informare a controlului parlamentar In practica parlamentara romaneasca, cele mai uzitate mijloace de control parlamentar sunt intrebarile si interpelarile. Intre acestea se pot identifica o serie de diferente, in special in ceea ce priveste procedura si continutul. Definitia juridica a celor 1

Constitutia Romaniei

doua mecanisme de control parlamentar indica, de la bun inceput, gradul superior de importanta si abstractizare al interpelarilor, intre care o semnificatie aparte o au cele adresate primului-ministru: "Interpelarea consta intr-o cerere adresata Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai multi deputati, prin care se solicita explicatii asupra politicii Guvernului in probleme importante ale activitatii sale interne sau externe." 2 "Intrebarea consta intr-o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice inteleg sa comunice Camerei informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor sau de comisiile permanente ori daca Guvernul are intentia de a lua o hotarare intr-o problema determinata3." Cu alte cuvinte, intrebarile se refera la chestiuni punctuale, concrete, la actiuni particulare ale cabinetului, in vreme ce interpelarile urmaresc informarea cu privire la strategia Guvernului intr-un anumit domeniu, la politicile pe care acesta intentioneaza sa le aplice. De-a lungul legislaturilor scurse pana in prezent Regulamentele celor doua Camere au suferit modificari, insa procedura intrebarilor si interpelarilor a ramas in principiu aceeasi. Acestora li se rezerva un interval intr-o singura zi a saptamanii, de regula luni. Formal, intrebarile sunt de doua tipuri: scrise si orale, in vreme ce interpelarile trebuie depuse obligatoriu in scris si anuntate in plenul Camerei in sedinta consacrata depunerii de interpelari. Daca intrebarile scrise pot fi depuse in fiecare saptamana, cele orale, la fel ca si interpelarile se depun o data la doua saptamani. Potrivit Regulamentului, saptamanile in care se depun si se anunta in plen interpelarile alterneaza cu cele in care se primesc raspunsurile. Intervalul de minim doua saptamani (care in practica se prelungeste) scurs intre depunerea unei interpelari si primirea raspunsului este suficient de mare pentru ca subiectul adus in discutie sa "expire" din punct de vedere politic, sa-si piarda actualitatea sau sa nu mai prezinte interes. De drept, interpelarile sunt menite a genera si o scurta dezbatere pe problemele aduse in discutie de parlamentari. Astfel, in saptamana in care se primesc raspunsurile, parlamentarii care au depus interpelari le dezvolta in maximum trei minute inainte de a se 2

art. 162 al Regulamentului Camerei Deputatilor

3

art. 154 al Regulamentului Camerei Deputatilor

da cuvantul oficialului interpelat pentru prezentarea raspunsului. Daca acesta este considerat inadecvat sau daca parlamentarul nu este multumit de raspunsul primit, el poate interveni cu puncte de vedere suplimentare si are dreptul de a comenta raspunsul. In cazul interpelarilor adresate premierului, expunerii fiecareia ii sunt alocate 2 minute, premierul (sau, de cele mai multe ori, un reprezentant al sau) are la dispozitiei 3 minute pentru a raspunde. Urmeaza posibilitatea unui drept la replica de inca 2 minute, de ambele parti, ultimul cuvant avandu-l premierul. Un calcul sumar indica faptul ca timpul de comentare alocat parlamentarilor este mai mic decat cel revenind reprezentantilor Guvernului. Una dintre problemele esentiale legate de procedura interpelarilor si intrebarilor, care a suscitat dezbateri aprinse si cu ocazia revizuirii Constitutiei, se refera la primirea raspunsurilor. Obligativitatea ministrilor de a veni la tribuna Parlamentului si de a raspunde direct si personal interpelarilor pe care le primesc ar putea reprezenta un factor important in realizarea unui control parlamentar mai eficient asupra Guvernului si s-ar incadra, de fapt, in sfera raspunderii politice a executivului in fata forului legislativ. Practica a aratat cat de mare este riscul ca niste instrumente parlamentare consacrate in democratiile consolidate si care ar putea influenta activitatea Guvernului (cum sunt interpelarile si intrebarile) sa cada in derizoriu. Absenta ministrilor care prefera sa-si delege secretarii de stat sau chiar consilierii pentru a raspunde parlamentarilor impiedica, de fapt, exercitarea controlului parlamentar asupra Guvernului. Raspunderea politica apartine titularilor diferitelor portofolii, iar delegarea atributiilor catre executanti, catre functionari cu putere de decizie limitata este ilegitima politic, insemnand, de fapt, eludarea controlului parlamentar. Textul de lege destul de ambiguu permite ministrilor sa nu vina personal la tribuna Parlamentului, ceea ce face ca performanta forului legislativ in exercitarea functiei de control asupra executivului sa aiba de suferit. Cu alte cuvinte, aceasta ar depinde de "dispozitia" si de vointa politica a guvernantilor de a se lasa "controlati" si de a raspunde la solicitarile parlamentarilor

În activitatea de guvernare legislativul si executivul au un rol hotarâtor. Participarea lor la actul guvernarii este complexa si nuantata încât uneori este dificil de identificat cât reprezinta în guvernare interventia legislativului si cât cea a executivului. Se afirma tot mai des si mai ferm ca organele executive sunt singurele în masura sa elaboreze politica si sa o puna în aplicare. Rolul organelor executive, se spune, este de a lua decizii, de a realiza programe, de a angaja si realiza negocieri, de a recompensa pe cei devotati, de a sanctiona încalcarile, de a reglementa afacerile si problemele curente, ceea ce nu poate face o adunare parlamentara. Se considera ca organele executive sunt perfect înarmate pentru aceasta misiune. Din punct de vedere tehnic ele dispun de oameni de decizie, ierarhizati. Din punct de vedere politic membrii executivului (a se vedea situatia primului-ministru) sunt conducatori, lideri ai partidului majoritar, în fine, din punct de vedere institutional executivul dispune de mijloace administrative, financiare si de o forta publica ce este indispensabila executarii legilor. Interventia legislativului în activitatea executivului se realizeaza prin mai multe cai: Adoptarea legilor. Puterea legislativa este cea care stabileste normele juridice (legile) pe care puterea executiva trebuie sa le aduca la îndeplinire, sa le execute. Aprobarea programul executivului. Orice guvern îsi formuleaza un program de guvernare. Acest program este aprobat de parlament, aprobarea fiind si un vot de încredere în guvern. De regula, neaprobarea programului conduce la demisia guvernului. Aprobarea delegarii legislative. În anumite situatii si conditii guvernul poate fi abilitat sa emita norme juridice în domenii rezervate legii. Trebuie observat ca numai parlamentul da o asemenea delegare, stabilind cu acest prilej domeniul si durata delegarii, precum si modul în care va controla exercitarea delegatiei de catre guvern (a se vedea si art. 115 din Constitutia României privind abilitarea Guvernului de a emite ordonante). Controlul activitatii guvernului. Este una din cele mai importante functii ale parlamentului. Desi aceasta functie pierde mult din importanta daca guvernul dispune în adunari de o majoritate fidela, ea ramâne o functie nu numai teoretica, ci si practica. Dar existenta parlamentului si dreptului sau de control, explicit prevazut în constitutii,

constituie un avertisment permanent pentru executiv si un garant contra eventualelor abuzuri.. Interventia executivului în activitatea legislativului. Relatiile dintre cele doua puteri, legislativa si executiva implica si interventii ale executivului, care se exprima îndeosebi cu prilejul initiativei legislative, al promulgarii legilor si al referendumului. Cu prilejul initiativei legislative. Importanta initiativei legislative în guvernare a fost explicata deja. Se constata ca, în toate sistemele constitutionale, printre subiectele dreptului de initiativa legislativa se numara si guvernul. Dar, si acest lucru este revelator aici, guvernul îsi exercita cu prisosinta dreptul de initiativa legislativa. Cu prilejul promulgarii legilor. Promulgarea legii, etapa finala în procesul complex de elaborare a acesteia, a apartinut si apartine de regula executivului, prin seful acestuia. Promulgarea legii nu este o simpla semnare a legii. Desi de regula este obligatorie, în unele sisteme constitutionale promulgarea presupune posibilitatea pentru seful statului de a cere, în cazuri întemeiate, reexaminarea legii de catre Parlament. Uneori seful statului are drept de veto, putând practic bloca o lege. Cu prilejul referendumului. În multe sisteme constitutionale organizarea referendumului este în sarcina executivului si el poate privi chiar adoptarea unor legi. Compatibilitatea functiei parlamentare si functiei executive. Practica constitutionala a statelor evidentiaza cel putin trei solutii distincte. Sunt sisteme constitutionale în care exercitiul unei functii ministeriale este considerat ca incompatibil cu exercitiul unui mandat în parlament. Un al doilea sistem practicat cauta sa valorifice cât mai mult echilibrul si colaborarea puterilor permitând cumularea celor doua functii (mandate). Exista un al treilea sistem, de mijloc, în tarile în care ministrii nu sunt obligati sa fie si parlamentari. În România, potrivit Constitutiei, functia de membru al guvernului este compatibila cu cea de parlamentar. Cresterea rolului executivului. Cauze si consecinte Exista tendinta constanta de crestere a rolului executivului, tendinta evidenta în sistemele pluraliste de guvernamânt.

Aceasta tendinta nu este întâmplatoare si nici pur subiectiva. Ea îsi gaseste explicatia si justificarea în rolul hotarâtor al partidelor politice în crearea celor mai importante institutii statale. Asa vazute lucrurile vom observa ca la putere este adus acel guvern care sa înfaptuiasca platforma electorala a partidului învingator în alegeri, desigur împreuna cu majoritatea din corpurile legiuitoare. De aici tendinta de a da guvernului misiunea, dar posibilitatea luarii marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin masurile executive, corpurilor legiuitoare rezervându-li-se rolul de organisme de reflectie si de control al actiunilor guvernului. Aceasta fundamentare teoretica si practica face ca guvernul, considerat subordonat parlamentului fiindca nu rezulta direct din alegeri, sa fie în realitate „elementul motor si dinamic al întregului sistem politic" (Pierre Pactet). în relatia legislativ-executiv guvernului nu i se mai rezerva deci un rol secundar, ci deseori un rol primordial. Daca privim executivul în complexitatea lui, vom observa ca tendinta de crestere a rolului sau este practic institutionalizata. Astfel, în unele sisteme constitutionale, seful de stat este ales prin vot universal, el primind împuternicirile sale direct de la popor (SUA, Franta, România). Cresterea rolului executivului se exprima si prin trecerea în sarcina sa a unor atributii legislative, lucru evident mai ales prin legislatia delegata (Franta, România), în fine, importanta crescânda a sectoarelor afaceri straine, aparare, economie, sectoare în care parlamentele pot face putine lucruri, duce evident la sporirea rolului executivului. Teoria separatiei puterilor este o teorie celebra, de larga audienta si frecvent invocata. Cunoasterea acestei teorii inlesneste explicarea sistemelor constitutionale contemporane. Aparuta in secolul Luminilor, alaturi de alte teorii la fel de tulburatoare si de penetrante, ea a fost indreptata impotriva obscurantismului feudal si a inchistarii medievale, impotriva abuzurilor de putere. Teoria separatiei puterilor a fost o reactie impotriva monarhiei absolute de drept divin, forma de guvernamant in care regele concentra in mainile sale putere suprema, considerandu-se ca o personificare a statului de unde si celebra formula a regelui Ludovic al XIV-lea “statul sunt eu “. Teoria separatiei puterilor a avut un rol aparte, decisiv in promovarea sistemului reprezentativ, adica in valorificarea democratica a relatiei dintre detinatorul suveran al puterii (poporul, natiunea) si organizarea statala a puterii politice, in cautarea, in chiar

organizarea statala si functionarea puterii, a garantiilor exercitarii drepturilor omului si ale cetatenilor. Este o teorie care a stat la baza elaborarii constitutiilor, afirmatiile din Declaratia drepturilor omului si cetateanului (1789, Franta), stand marturie in acest sens. Astfel potrivit declaratiei mentionate, o societate in care garantia drepturilor nu este asigurata si nici separatia puterilor nu este determinata, nu are o constitutie. Enuntata de catre John Loke (“Trate de governement civil”, 1690), teoria separatiei puterilor in stat este defintivata si explicata pe larg de catre Montesqueu in celebra lucrare “Despre spiritul legilor”. Specificul Constitutiei Romaniei In Romania organizarea statala a exercitiului suveranitatii nationale este reglementata clar prin articolul 2 din Constitutie. Detinatorul puterii suverane este poporul roman si el exercita aceasta putere prin organele reprezentative si prin referendum. Din analiza articolului doi din Constitutie rezulta mai multe constatari. Astfel organelor reprezentative li se incredinteaza doar exercitiul puterii, deci anumite imputerniciri si nu puterea ca atare. Nu este vorba de delegarea puterii ci de delegarea unor functii ale puterii. Titularul puterii este si ramane numai poporul roman, de aici rezultand importante consecinte juridice, inclusiv cele referitoare la responsabilitatea autoritatilor publice in fata acestuia. Este explicatia stiintifica a aliniatului 2 al articolului 2 in sensul caruia nici un grup si nici o persoana nu pot exercita suveranitatea in nume propriu. Se poate pune problema de a sti daca in Constitutia Romaniei isi gaseste exprimarea clasicul principiu al separarii puterilor in stat. Acest principiu a fost puternic afirmat in Revolutia romana din 1989. Raspunsul corect poate fi formulat numai prin interpretarea sistematica si logica a prevederilor constitutionale. Aceste prevederi utilizeaza termenii de: puteri si autoritati dar nu si pe cel de separatie. Evitandu-se termenul de separatie care poate evoca ruperea puterilor, separarea lor rigida, dandu-se termenului “puteri” semnificatii corecte din punct de vedere stiintific, doctrina juridica actuala si desigur Constitutia valorifica echilibrul puterilor. Examinand dispozitiile Constitutiei Romaniei putem constata ca ea consacra echilibrul puterilor in stat in continutul si semnificatia sa stiintifica si desigur moderna. Mai multe argumente sunt convingatoare si pertinente:

a) Cele trei puteri clasice se regasesc exprimate in Constitutie: legislativul in normele privitoare la Parlament (art. 58 si urm.); executivul in normele privitoare la presedintele Romaniei si Guvern (art. 80 si urm.); justitia in normele cu privire la autoritatea judecatoreasca (art. 123 si urm.). b) Ordinea reglementarii puterilor in Constitutie este ordinea clasica fireasca. Constitutia da exprimarea juridica relatiilor si activitatilor politice statale in succesiunea lor fireasca. c) Avand in vedere legitimitatea imputernicirilor Parlamentului, compozitia sa numeroasa si larg reprezentativa, Constitutia asigura acestuia o anumita preeminenta in raport cu celelalte autoritati statale. Astfel Parlamentul este singura autoritate legiuitoare a tarii (art. 58), el are functii de formare, alegere, numire, investire a altor autoritati statale si desigur a altor functii de control. Chiar si structura bicamerala a Parlamentului exprima echilibrul in executarea puterii legislative. De altfel acesta este si singurul argument solid al bicameralismului Parlamentului fata de faptul ca Romania este un stat national unitar. d) Raporturile constitutionale dintre autoritatile publice se caracterizeaza prin implicari reciproce ale unora in sfera de activitate ale celorlalte, implicari ce semnifica echilibbrul prin colaborare si control. Raporturile Parlament-Executiv, in reglementarea constitutionala, pot fi examinate prin implicarea legislativului in activitatea sefului de stat si a guvernului. Astfel Parlamentul primeste juramantul Presedintelui (art.82); poate prelungi mandatul acestuia in caz de razboi sau catastrofa (art. 83); poate hotari punerea sub acuzare a sefului de stat pentru inalta tradare (art. 84); asculta mesajele sefului de stat (art. 89); ratifica tratatele internationale in conditiile art. 91; aproba declararea de catre seful de stat a mobilizarii partiale sau generale a fortelor armate (art. 92); incuviinteaza instituirea starii de asediu sau a starii de urgenta (art. 93); poate suspenda din functie Presedintele Romaniei in cazul savarsirii unor fapte grave prin care acesta a incalcat prevederile Constitutiei (art. 95); stabileste indemnizatia si celelalte drepturi ale Presedintelui Romaniei (art. 100).

În ceea ce priveste raporturile cu Guvernul vom mentiona indeosebi ca Parlamentul: acorda votul de incredere asupra programului si a intregii liste a Guvernului (investitura, art. 102);retrage increderea acordata (art.109 si art.112); poate cere informatii si documente (art. 110); prin deputati si senatori se pot pune intrebari si adresa interpelari (art. 111); apreciaza asupra raspunderii politice a Guvernului, poate cere urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru fapte savarsite in exercitiul functiei lor; stabileste prin lege cazurile de raspundere si pedepsele aplicabile membrilor Guvernului (art 108); abiliteaza Guvernul pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectil legilor organice (delegarea legislativa, art. 114). Compatibilitatea calitatii parlamentare cu cea de membru al Guvernului este si ea un aspect al implicarii reciproce. Bineinteles ca si executivul se implica in activitatea legislativului. Astfel Presedintele Romaniei: promulga legile, putand cere, o singura data reexaminarea legii (art. 67); poate dizolva parlamentul in conditiile art. 89. Cat priveste Guvernul acesta: are initiativa legislativa (art. 73); poate solicita adoptarea, cu procedura de urgenta, a proiectelor sau propunerilor legislative (art 74); isi poate angaja raspunderea in fata Parlamentului asupra unui program, decaratii de politica generala, sau proiect de lege (art. 113) acestea considerandu-se aprobate daca guvernul nu este demis; poate fi abilitat sa emita ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice (art. 114).