Regards sur la terre 2009 (L'annuel du développement durable) : La gouvernance du développement durable 2724610911, 9782724610918 [PDF]

Zitiervorschau

2009 L’ANNUEL DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

LA GOUVERNANCE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE SOUS LA DIRECTION DE PIERRE JACQUET, RAJENDRA K. PACHAURI & LAURENCE TUBIANA

L’Agence française de développement (AFD) est au cœur du dispositif français de l’aide publique en faveur des pays pauvres. Grâce à une large gamme d’instruments financiers, l’AFD soutient les pouvoirs publics, le secteur privé et les réseaux associatifs locaux pour la mise en œuvre de projets économiques et sociaux très divers. Elle intervient dans cinq continents et dans les collectivités d’outre-mer. Ses actions en faveur de la croissance économique et de la préservation de l’environnement s’inscrivent directement dans le cadre des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Les activités de l’AFD contribuent également à la préservation des biens publics mondiaux. Ses actions sont présentées, et ses publications sont disponibles sur www.afd.fr

L’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri) est un think tank français, à l’interface de la recherche et de la décision, qui éclaire les questions politiques et internationales du développement durable et de gouvernance mondiale. Avec l’appui des grands établissements publics de recherche, tout en associant les différents acteurs publics et privés impliqués par les principaux enjeux globaux du développement durable, l’Iddri axe ses activités autour de trois grandes thématiques : climat, biodiversité et gouvernance mondiale. Ses travaux et publications sont disponibles sur www.iddri.org L’Iddri est engagé dans un partenariat scientifique privilégié avec Sciences Po pour y créer un pôle de recherche sur le développement durable avec l’appui de la chaire Développement durable. Celle-ci est structurée autour de trois grands thèmes : l’économie du développement, les politiques publiques et la gouvernance mondiale, l’impact du développement durable sur la stratégie et la gestion des entreprises. Ses travaux et publications sont disponibles sur www.developpement.durable.sciences-po.fr

Catalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la Bibliothèque de Sciences Po) Regards sur la Terre 2009. L’annuel du développement durable. La gouvernance du développement durable sous la direction de Pierre Jacquet, Rajendra K. Pachauri et Laurence Tubiana. Paris : Presses de Sciences Po, 2009 ISBN 978-2-7246-1091-8 ISSN 1961-6007 RAMEAU : m Développement durable : Périodiques m Environnement : Périodiques m Politique de l’environnement : Coopération internationale m Développement durable : Coopération internationale DEWEY : m 333 : Économie de la terre et des ressources naturelles m 338.7 : Politique et programmes de développement économique m 363.3 : Protection de l’environnement – Problèmes sanitaires Public concerné : public intéressé

The Energy and Resources Institute (Teri) est un institut indien créé en 1974 qui travaille entre autres sur les questions de développement durable, environnement, efficacité énergique et utilisation durable des ressources naturelles. Son objectif est de trouver des solutions innovantes pour avancer vers l’objectif d’un développement durable. Ses activités vont de la formulation de stratégies au niveau local et national à la proposition de solutions globales aux problèmes d’énergie et d’environnement. Teri est installé à Delhi ainsi que dans plusieurs régions d’Inde, et emploie 700 personnes. Il est dirigé par Rajendra K. Pachauri, également président du GIEC (prix Nobel de la paix en 2007). www.terriin.org

La loi de 1957 sur la propriété intellectuelle interdit expressément la photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit (seule la photocopie à usage privé du copiste est autorisée). Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, du présent ouvrage est interdite sans autorisation de l’éditeur ou du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 3, rue Hautefeuille, 75006 Paris). © 2009 PRESSES DE LA FONDATION NATIONALE DES SCIENCES POLITIQUES

Direction scientifique : Pierre Jacquet, directeur de la stratégie et économiste en chef de l’AFD, Rajendra K. Pachauri, président du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (prix Nobel de la paix en 2007) et directeur général de TERI (The Energy and Resources Institute, Inde), et Laurence Tubiana, directrice de l’Iddri et de la chaire Développement durable de Sciences Po. Coordination générale : Isabelle Biagiotti (Courrier de la

planète), Lisa Dacosta (Iddri), Raphaël Jozan et Jacques Loup (AFD). Dossier « La gouvernance du développement durable » : Benoît Martimort-Asso (Iddri), Raphaël Jozan et Jacques Loup (AFD), coordination, Chloé Kéraghel et Lucie Fontaine, édition.

Regards sur la Terre remercie le Courrier de la planète, la chaire Développement durable de Sciences Po, les personnalités qui ont accepté de répondre à nos questions, les auteurs des zooms et du dossier « La gouvernance du développement durable », ainsi que toutes celles et tous ceux qui ont contribué à cet ouvrage : Carine Barbier, Michel Benoit-Cattin, Raphaël Billé, Amandine Bled, Nicolas Bricas, Olivier Charnoz, Damien Conaré, Catherine Garreta, François Gemenne, Stéphane Guéneau, Emmanuel Guérin, Thierry Hommel, Ella Kokotsis, Katell Le Goulven, Denis Loyer, Clémence Mallatrait, Marc-Antoine Martin, Romain Pirard, Armand Rioust de Largentaye, Julien Rochette, Leena Srivastava, Jayashree Vivekanandan, Fumikazu Yoshida.

Agenda, Chronologie, Zooms, Repères et iconographie : Isabelle Biagiotti (Courrier de la Planète) ; Glossaire : Stéphanie Duchesne ; Appui à l’édition : Élise Coudane (Iddri). Traduction : JPD Systems. Cartographie : Aurore Colombani et Benoît Martin, Atelier

de cartographie de Sciences Po. Conception graphique : Alain Chevallier ; couverture : Hémisphère & compagnie.

Presses de Sciences Po (François Capelani, Fabien Crespin, Marie de Jerphanion, Anne Mabille, Graziella Niang, Marie-Geneviève Vandesande).

Édition et coordination :

Crédits photos : Couverture : © Juan Rojo Toltequita ; p. 8 : © John Elizondo ; p. 29 : © A. Manouvrier, IPEV ; p. 31 : © Roberto Faidutti, FAO ; p. 33 : © Meriem Bouamrane, MAB ; p. 35 : © Olivier Dangles, IRD ; p. 37 : © Ragnar Sigurdsson, Galbe ; p. 39 : © Kate Davison, Greenpeace ; p. 41 : © Fred Hoogervorst, Galbe ; p. 43 : © Wolfgang Shaw ; p. 45 : © CDB ; p. 47 : © Leo Bild ; p. 49 : © Danilo Cedrone, FAO ; p. 51 : © Martina Pikielny, WWF Climate Witness ; p. 53 : © Saabi, Galbe ; p. 55 : © Matthieu Preudhomme, Inra ; p. 57 : © IISD ; p. 59 : © M. Crozet, OIT ; p. 61 : © Cheikh Sokhna, IRD ; p. 63 : © Miriam Mannak ; p. 65 : © IUCN ; p. 67 : © Isisimagery.com ; p. 69 : © John Elizondo ; p. 71 : © IISD ; p. 236 : © Mikael Colville-Andersen, Copenhagenize.com.

L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE 10

LES ENJEUX ET L’AGENDA 2009

13

DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE

LA GOUVERNANCE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE 75

GOUVERNANCE, LE CHAÎNON MANQUANT DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Pierre Jacquet et Laurence Tubiana 28

INTRODUCTION

Raphaël Jozan, Jacques Loup et Benoît Martimort-Asso

LES FAITS MARQUANTS 2 9 Connaître les zones polaires pour connaître la Terre

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

3 1 Amazonie : menaces persistantes sur la forêt

83

ZOOMS

3 5 Alimentation : bientôt la disette ?

Philipp Pattberg

3 7 Ne pas oublier la haute mer 3 9 Pourquoi chasse-t-on encore la baleine ? 4 1 Financer l’avenir de la mer 4 3 Gaz à effet de serre : le détour par l’industrie 4 5 Biodiversité : une question politique 4 7 Un marché carbone australien pour peser 49 51 53 55 57 59 61 63 65 67 69 71

dans les négociations Pêche : plus de pétrole ou plus de poissons ? S’adapter, une urgence internationale Agriculture africaine : l’incontournable dimension internationale Agrocarburants : les promesses techniques de la deuxième génération Climat : une négociation mais plusieurs approches Pas de justice commerciale sans normes sociales Améliorer les systèmes de santé : l’urgence du millénaire Aide au développement : sortir progressivement de la crise Biodiversité : dénombrer pour protéger Finance mondiale : un profond besoin d’équité États-Unis : nouvelle ère énergétique et climatique IPBES : une expertise indépendante pour la biodiversité

CHAPITRE 1

LA GOUVERNANCE, UNE SIMPLE MODE ?

3 3 Biosphère : le développement durable en réseau

97

CHAPITRE 2

LES PARADOXES DE LA SOUVERAINETÉ

François Lerin et Laurence Tubiana 108 F O C U S SOUVERAINETÉ ET POLITIQUES

EUROPÉENNES DE L’ENVIRONNEMENT Marc Pallemaerts 113 C H A P I T R E 3

POUR L’ENVIRONNEMENT, LE TEMPS DES RÉFORMES

Adil Najam, Mihaela Papa et Nadaa Taiyab 123 F O C U S DONNER UNE VALEUR

À LA BIODIVERSITÉ Anirban Ganguly

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT 127 C H A P I T R E 4

VERS LA GOUVERNANCE MULTINIVEAU

Jayashree Vivekanandan

138 F O C U S CATASTROPHES NATURELLES :

COMMENT SE TENIR PRÊT ? Jyotsna Bapat 141 C H A P I T R E 5

QUAND LE CLIMAT DEVIENT L’AFFAIRE DES PROVINCES CHINOISES

Qi Ye, Ma Li, Zhang Huanbo, Li Huimin, Cai Qin et Liu Zhilin

LES REPÈRES DU DÉVELOPPEMENT DURABLE 153 C H A P I T R E 6

À PROBLÈME GLOBAL, ACTIONS LOCALES EN AMAZONIE BRÉSILIENNE

Dilip Loundo

167 C H A P I T R E 7

QUE PEUTON ESPÉRER DES ENTREPRISES SOCIALEMENT RESPONSABLES ?

Thierry Hommel et Olivier Godard

1 7 9 F O C U S PHILANTHROPIE ET SANTÉ PUBLIQUE

Marame Ndour

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ 183 C H A P I T R E 8

LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE NÉCESSITÉ POUR LES PAYS DU SUD

Pierre Jacquet et Jacques Loup

1 9 6 F O C U S COMMERCE VS. CLIMAT ?

Tancrède Voituriez 199 C H A P I T R E 9

POUVOIRS ET LIMITES DES RÉSEAUX D’EXPERTISE

Philippe Le Prestre et Romain Taravella 211 C H A P I T R E 1 0

L’  ÉCOLOGIE DES PAUVRES  EN INDE Sunita Narain

INSTITUTIONS Nations unies 30 ans de développement durable REPÈRE 1 Nations unies Où en est la réforme ? REPÈRE 2 Banque mondiale Du développement au climat REPÈRE 3 G8 De l’énergie au climat REPÈRE 4

238 244 246 248

ÉCHANGES Commerce L’heure du Sud ? REPÈRE 5 OMC Promesses et marchandages REPÈRE 6 Carbone, eau, déchets… Les faces cachées du commerce international REPÈRE 7

250 252 254

T E R R I TO I R E S Climat Montée des eaux, vide juridique REPÈRE 8 Arctique Quand le climat ouvre de nouvelles routes REPÈRE 9 Forêts tropicales Et si le carbone finançait leur protection ? REPÈRE 10 264 Haute mer La dernière frontière du droit international ? REPÈRE 11 266 Autorités locales Les pionniers du climat aux États-Unis REPÈRE 12 268 Chine La ville fera le climat REPÈRE 13 258 260 262

I N N O VAT I O N S ONG L’autre mondialisation REPÈRE 14 Acteurs non étatiques Les faiseurs de normes environnementales REPÈRE 15 274 Santé globale Innovations stratégiques et financières REPÈRE 16 278 Adaptation Inventer son financement REPÈRE 17 280 Ressources phytogénétiques Des flux très convoités REPÈRE 18 284 Agronomie L’agriculture durable reste à inventer REPÈRE 19 270 272

288

Glossaire Les mots ou expressions en rouge renvoient au glossaire

2 2 0 F O C U S LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ

COMMENCE AVEC LES RESSOURCES NATURELLES Arabinda Mishra 223 C H A P I T R E 1 1

LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE ÉTHIQUE POUR LE XXIe SIÈCLE

Edith Brown Weiss

234 B I B L I O G R A P H I E

POUR ALLER PLUS LOIN

294

Liste des sigles

L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LES ENJEUX ET L’AGENDA 2009 DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE LES FAITS MARQUANTS

1

LES ENJEUX

LES ENJEUX ET L’AGENDA 2009

Négocier le futur du climat

S’atteler aux bio-énergies

n L’année 2009 sera celle des initiatives de lutte contre les changements climatiques, dont il faut espérer qu’elles convergent vers la conclusion d’un accord international à Copenhague en décembre 2009. C’est en effet à cette occasion que doit se décider la suite à donner au protocole de Kyoto, dont la première phase de mise en œuvre se termine en 2012. Avant cela, les négociateurs de la Convention cadre des Nation unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et du protocole se seront rencontrés à quatre reprises dans le cadre prévu par la 14e Conférence des parties de Poznan en décembre 2008. Le mois de juin 2009 sera un temps fort des négociations, les parties ayant jusqu’à la fin du mois pour déposer une proposition de texte juridique. Mais la négociation climat ne devrait pas se limiter aux processus onusiens. Le G8, élargi ou non aux pays émergents, devrait se prononcer sur le sujet lors de sa réunion de La Maddalena, en Italie en juillet 2009. Le nouveau président américain Barack Obama a d’autre part évoqué son souhait de créer un Global Energy Forum, pour remplacer le Major Economies Meeting qui réunit, depuis 2007 à l’initiative de George W. Bush, les plus grands pays émetteurs de gaz à effet de serre (lire zoom p. 69). Enfin, le secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon, réfléchit à l’organisation de sommets de chefs d’État sur le climat, avec une première réunion en mars et une seconde au moment de l’Assemblée générale de l’ONU en septembre. m

n Avec l’adoption attendue en décembre 2008 du paquet législatif européen énergie-climat qui fixe des objectifs ambitieux en matière de développement des énergies renouvelables, les États membres de l’Union européenne vont devoir plancher, courant 2009, sur des stratégies nationales accordant une large place à l’approvisionnement en biomasse durable produite nationalement ou importée (lire zoom p. 55). La Commission européenne a également annoncé une aide de 5 milliards d’euros pour encourager le développement de voitures vertes dans le cadre de son plan de relance du 26 novembre 2008. L’arrivée de l’administration Obama aux États-Unis devrait aussi donner un nouveau coup de pouce aux technologies de l’énergie verte, sous la triple inspiration de la lutte contre le changement climatique, de l’indépendance énergétique et de la relance économique du secteur automobile (lire zoom p. 69). Le discours de campagne de Barack Obama d’août 2008 sur la politique énergétique avait notamment appelé à imposer le flexifuel à toutes les voitures neuves produites aux États-Unis. m

› 29 mars > 8 avril 2009. Bonn (Allemagne) : 7e session du Groupe de travail spécial des nouveaux engagements des parties visées à l’annexe I au titre du protocole de Kyoto (AWG-KP) et 5e session du Groupe de travail spécial de l’action concertée à long terme au titre de la Convention (AWG-LCA).

› 27 > 28 mai 2009. Amsterdam (Pays-Bas) : Conférence et exposition internationales sur les biocarburants et biocombustibles.

er

› 19 > 21 janvier 2009. Abu Dhabi (Émirats arabes unis) : Sommet mondial de l’énergie du futur. › 9 > 13 février 2009. Semaine européenne de l’énergie renouvelable. › 30 mars > 2 avril 2009. Johannesburg (Afrique du Sud) : Conférence africaine des biocarburants.

› 30 septembre > 3 octobre 2009. Rome (Italie) : Biofuel expo.

e

› 1 > 12 juin 2009. Bonn (Allemagne) : 30 session des organes subsidiaires de la CCNUCC. › 30 novembre > 11 décembre 2009. Copenhague (Danemark) : 15e Conférence des parties à la CCNUCC (COP-15).

2 avril Sommet du G20 sur la crise financière, Londres, Royaume-Uni.

er

1 janvier > 31 décembre Année de la planète Terre (ONU).

L’AGENDA

26>27 janvier Conférence de création de l’Agence internationale des énergies renouvelables (IRENA), Bonn, Allemagne.

10

2 février Journée mondiale des zones humides, anniversaire de la convention Ramsar. 25e session du Forum ministériel global pour l’environnement.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

20 avril>1er mai

4>15 mai

8e Forum des Nations unies sur les forêts, New York, États-Unis.

17e session de la Commission sur le développement durable, New York, États-Unis.

25>26 avril

16>20 février 15>22 mars 5e Forum mondial de l’eau, Istanbul, Turquie.

1er>5 juin

Assemblées de printemps de la Banque mondiale et du FMI, Washington, États-Unis.

11>15 mai Conférence mondiale sur les océans, Manado, Indonésie.

3e session du Comité directeur du traité international sur les ressources génétiques, Tunis, Tunisie.

26>30 juin 61e assemblée annuelle de la Commission baleinière internationale, Madeira, Portugal.

Définir à qui appartient l’Arctique

Construire l’expertise dont les politiques ont besoin

n Les pôles sont les régions du monde les plus touchées par le changement climatique. La fonte rapide de la banquise et des calottes glaciaires ouvre de nouvelles perspectives, à la fois en ce qui concerne les immenses réserves pétrolières de la région, mais également les nouvelles routes maritimes. Cette nouvelle donne attise les convoitises des États qui se partagent la région : Canada, États-Unis, Russie, Islande, Norvège, Suède, Finlande et Danemark. Les peuples indigènes souhaitent également bénéficier de ces ressources nouvelles, et le Groenland s’est déterminé fin novembre 2008 pour davantage d’autonomie par rapport au Danemark. Il n’existe pas pour l’instant d’accord international sur le partage de l’Arctique. C’est donc la Convention des Nations unies sur le droit de la mer qui s’applique, reconnaissant la juridiction des États sur une zone qui s’étend jusqu’à 200 milles marins (370 kilomètres) de leurs côtes. Néanmoins si ceux-ci peuvent prouver que leur plateau continental continue au-delà des 200 milles, cette zone souveraine peut être étendue, donnant accès aux ressources encore inexplorées de l’Arctique. C’est tout l’enjeu des décisions que devra prendre la Commission ad hoc des Nations unies dans les prochaines années (lire repère 9). m

n Un grand nombre d’experts et de parties prenantes issus de différentes sphères des ONG environnementales mais également des entreprises privées et des organisations internationales s’accordent à trouver que les coûts et les profits associés à l’utilisation de la nature sont trop peu intégrés dans les processus de décision publics et privés. Pour tenter d’y remédier, différentes évaluations économiques de la biodiversité et des services écosystémiques sont aujourd’hui en plein développement. Les conclusions intermédiaires de l’étude mondiale de l’économie des écosystèmes et de la biodiversité, confiée en 2008 à Pavan Sukhdev, ont été présentées en mai 2008 lors de la 9e Conférence des parties (COP-9) à la Convention sur la diversité biologique (CDB) de Bonn (lire zoom p. 45). La seconde phase de l’étude, plus complète, se poursuivra courant 2009, et ses résultats finaux seront présentés à la COP-10 de la CDB en 2010. Par ailleurs l’idée, lancée en janvier 2005 lors de la conférence internationale « Biodiversité, science et gouvernance », d’établir un panel international d’experts sur la biodiversité – l’équivalent du GIEC pour le climat – a fait son chemin. Une étape décisive vers la création de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) a ainsi été franchie lors de la conférence organisée en novembre 2008 à Kuala Lumpur (Malaisie) (lire zoom p. 71). L’IPBES devrait mettre à disposition des décideurs politiques une expertise indépendante, fiable et partagée. C’est à Nairobi, siège du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), que se tiendra en février 2009 la prochaine réunion interministérielle qui pourrait constituer l’acte de naissance de ce nouveau mécanisme. m

› 28>29 avril 2009. Tromsø (Norvège) : 6e réunion ministérielle du Conseil de l’Arctique. › Mai 2009. Date-limite à laquelle la Norvège, la Finlande, la Suède et la Russie peuvent déposer une requête d’extension de leur plateau continental auprès de la Commission ad hoc des Nations unies. Les autres pays, qui ont ratifié la Convention des Nations unies sur le droit de la mer après 1999, ont jusqu’à dix ans après la date de leur accession à la Convention pour déposer leur requête.

› 16 > 20 février 2009. Nairobi (Kenya) : 25e session du Forum ministériel global pour l’environnement. › 18 > 29 octobre 2010. Nagoya (Japon) : 10e conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique.

6>7 octobre Assemblée annuelle de la Banque mondiale, Istanbul, Turquie.

16>22 août 6>10 juillet 58e réunion du Comité directeur de la Cites, Genève, Suisse.

8>10 juillet G8, La Maddalena, Italie.

2009 World Water Week, Stockholm, Suède.

12>16 octobre

23>29 août

21 septembre > 2 octobre

2e Congrès mondial de l’agroforesterie, Nairobi, Kenya.

64e Assemblée des Nations unies, New York, États-Unis.

3e conférence mondiale sur le climat de l’Organisation météorologique mondiale, Genève, Suisse.

9>14 novembre 49e réunion de l’Organisation internationale des bois tropicaux, Yokohama, Japon.

7>18 décembre COP-15 de la Convention Climat, Copenhague, Danemark.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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Les crises actuelles doivent se lire comme autant de symptômes d’un développement non durable

DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE PIERRE JACQUET

DIRECTEUR DE LA STRATÉGIE ET ÉCONOMISTE EN CHEF, AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT (AFD), PARIS (FRANCE)

LAURENCE TUBIANA

DIRECTRICE, INSTITUT DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DES RELATIONS INTERNATIONALES (IDDRI) ET CHAIRE DÉVELOPPEMENT DURABLE DE SCIENCES PO, PARIS (FRANCE)

2008 : L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT NON DURABLE

L

’année 2008 a vu se succéder crises énergétiques, alimentaires, financières et économiques, et leur cortège d’inquiétudes et d’instabilités économiques et politiques. L’année s’est ouverte dans un contexte de nouveau choc pétrolier, de choc sur les prix agricoles et alimentaires et de crise financière marquée par la débâcle des subprimes – ces prêts hypothécaires de mauvaise qualité – ; elle s’est achevée sur une crise financière et économique internationale majeure, dont les prolongements menacent 2009, et au-delà. Dans cet environnement très incertain, une certitude se dégage : ces crises doivent se lire comme autant de symptômes d’un développement non durable. Les trajectoires de développement dessinées pendant le dernier demi-siècle vont devoir connaître de profonds changements.

Une nouvelle étape vers l’après-pétrole ? Les fluc-

tuations des prix du pétrole sont le reflet des atermoiements des analyses et perceptions sur la rareté des hydrocarbures et de l’énergie, mais aussi des politiques énergétiques. Début juillet 2008, le prix spot du baril Europe Brent dépassait 140 dollars et avait presque doublé en douze mois ; à la mi-décembre 2008 il passait en dessous de 40 dollars. Les experts continuent à s’accorder sur une perspective de prix élevés à moyen et long terme mais peu se hasardent à faire des prévisions à plus court terme. Cela ne facilite évidemment pas l’élaboration de politiques publiques à long terme, et l’exemple du passé n’est guère rassurant à cet égard. Les à-coups du marché sont en effet susceptibles de produire des réactions salutaires (ce fut le cas avec la mise en place des politiques de maîtrise de la demande ou de diversification des sources d’énergie en Europe après les deux chocs pétroliers des années 1970) ; mais les « bonnes politiques » sont rarement soutenues dans la durée car il leur manque souvent la conviction de long terme R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

13

nécessaire pour maintenir des orientations au-delà des signaux fluctuants du court terme. On se souvient, par exemple, des critiques internationales auxquelles la politique énergétique française a pu être soumise lorsque le contre-choc pétrolier de 1986 en a exposé les coûts : soudain, le gaz naturel apparaissait comme plus rentable que le nucléaire et les politiques d’efficacité énergétique perdaient de leur intérêt. Le défi de la sécurité alimentaire. Pour des raisons diffé-

rentes, 2008 a également connu une évolution comparable des prix agricoles, aux conséquences plus tragiques pour la situation alimentaire de nombreux pays. L’augmentation des prix des principaux produits alimentaires, continue depuis quelques années, a culminé au deuxième trimestre 2008, pour connaître une décrue au deuxième semestre. Si les émeutes de la faim du premier semestre ne font plus l’actualité fin 2008, l’incertitude demeure à court et Il faut des politiques moyen terme. La forte hausse publiques délibérées pour des prix agricoles renvoie à davantage anticiper de nombreux facteurs (dont les phénomènes de rareté le prix de l’énergie), mais elle illustre la relation profonde qui lie l’économie à l’environnement : l’une des causes est en effet la multiplication des perturbations climatiques, aux incidences globales ou plus localisées. Mais, à l’instar des marchés pétroliers, ces à-coups surviennent après une longue période de désinvestissement dans l’agriculture, pendant laquelle les progrès en matière de productivité se sont ralentis. Ceci explique que des investisseurs du monde entier (de Chine et du MoyenOrient notamment) se ruent sur les terres disponibles en Afrique, avec de grands projets agricoles dans le but d’assurer la sécurité de leurs approvisionnements – ce qui montre le caractère global de la notion de sécurité alimentaire, entraînant ainsi par la même occasion des pressions accrues sur les forêts1.

1. En septembre 2008, l’INPE (Institut national brésilien pour les recherches spatiales) a publié un rapport montrant que le rythme de déforestation avait été multiplié par trois depuis 2007. Voir INPE, Monitoramento da Cobertura Florestal da Amazônia, Brasilia, 2008.

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R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Décider pour le développement durable, c’est prendre des risques et choisir les risques. Bien qu’elle

ne porte pas sur des matières premières, renouvelables ou non renouvelables, la crise financière relève tout autant d’une pathologie de développement non durable. Elle sanctionne le caractère non pérenne d’une croissance économique sur fond d’endettement excessif et d’aventurisme financier (notamment aux États-Unis). Rappelons que la croissance économique américaine a été financée pendant plus de vingt-cinq ans par un recours net à l’épargne du reste du monde : les Américains n’épargnaient pas suffisamment, vivant ainsi depuis longtemps « au-dessus de leurs moyens ». Les dérèglements financiers se sont accumulés tels des symptômes de cette fuite en avant. Cette aventure a contribué à tirer la croissance mondiale, mais elle ne pouvait durer sans ajustement macroéconomique américain et mondial. Finalement, au-delà des causes premières de la crise des subprimes puis de l’effondrement bancaire et financier de septembre 2008, la crise actuelle force à l’ajustement là où les politiques publiques ont fait preuve d’une complaisance excessive. La problématique générale du développement durable2 est donc bien au cœur de ces différentes crises. Celles des prix pétroliers et agricoles reflètent l’inadéquation entre les capacités d’offre et l’évolution de la demande, et montrent que les marchés ne savent gérer la rareté que par à-coups, et à des coûts économiques et sociaux inacceptables. Il faut des politiques publiques délibérées – qui seront jugées coûteuses car s’écartant des signaux des marchés – pour davantage anticiper les phénomènes de rareté, et pour maintenir dans la durée une coordination des comportements permettant de lisser ces à-coups. La gestion de la rareté s’apparente de fait à une police d’assurance : tant qu’il n’y a pas d’accidents, on se 2. La définition faisant autorité est toujours celle du Rapport Brundtland : « un développement qui s’efforce de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs. » (BRUNDTLAND (G. H.), Notre avenir à tous, Rapport de la Commission mondiale des Nations unies sur l’environnement et le développement, Oxford, Oxford University Press, 1987.

L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE demande pourquoi payer la police ; mais sans assurance, le coût des accidents peut devenir insupportable. Le paradoxe veut que la nécessité de ces politiques publiques ne soit vraiment perçue qu’en cas de choc à la hausse sur les prix, et que le sentiment d’urgence tende à disparaître dès que les prix baissent. Une politique de développement durable ne pourra donc se faire sans volontarisme ni prise de risque de la part des décideurs publics. Or ces derniers sont souvent plus craintifs vis-à-vis des risques de l’action que sensibles à ceux de l’inaction. La crise économique et financière que nous traversons démontre, a contrario, la difficulté fondamentale de l’action collective et de la réforme en l’absence de crise. C’est bien la perception de la gravité d’une crise qui convainc de la nécessité de réformer, fait émerger les différentes options réalistes d’une réforme et permet de coordonner les actions3. Et de fait, la réponse des différents gouvernements à la crise économique et financière, à l’automne 2008, a été plutôt rapide et coordonnée, en particulier en Europe, malgré les difficultés intrinsèques et souvent attestées de l’action commune. Nous soulignions déjà dans Regards sur la Terre 2008 cette capacité réactive certes encourageante, mais aussi les lacunes patentes de l’action publique, nationale et collective, en matière d’anticipation et de prévention4. En toute conscience… La prise de conscience a

néanmoins continué à progresser. Le réchauffement climatique et ses conséquences probables sont de plus en plus fréquemment et abondamment analysés, et le corpus scientifique établissant les liens entre réchauffement climatique, activité économique et évolution de l’environnement ne cesse de s’approfondir5. 3. Voir DIAMOND (J.), « Coping with Change », texte préparé pour la conférence AFD/EUDN, Paris, 12 novembre 2008.

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Le GIEC6 a finalisé en 2008 une importante étude portant sur l’évolution de 829 écosystèmes, 28 800 plantes et animaux depuis 1970. Plus de 90 % des évolutions constatées sur les milieux physiques (fonte des glaciers, réduction du permafrost, augmentation de la température des cours d’eau) et sur les animaux et les plantes seraient liées à l’évolution des températures. Concernant les défis énergétiques, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) place les énergies renouvelables au premier rang des moyens Le rythme d’érosion pour diviser par deux les de la biodiversité confirme émissions de CO2 d’ici 2050 d’après les scientifiques et estime qu’il faudra dégager que nous serions à la 1 000 milliards de dollars veille de la sixième grande d’investissements annuels, extinction biologique soit près de 1,9 % du PNB mondial7. Mais ce coût pourrait être plus que compensé in fine par les économies réalisées en réduisant la consommation de charbon, de pétrole et de gaz8. Au-delà de l’énergie et du climat, l’attention se porte aussi davantage sur la compréhension des enjeux de la biodiversité. L’Union européenne a ainsi lancé une initiative suite à la rencontre des ministres de l’Environnement du G8+5 (les pays du G8 plus l’Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l’Inde et le Mexique), à Potsdam en mars 2007, pour analyser les bénéfices économiques de la biodiversité et les coûts de la dégradation des écosystèmes. Cette initiative a débouché en 2008 sur la production d’un premier rapport9, qui commence à porter les défis de la biodiversité au niveau d’attention auquel ont été portés, grâce au GIEC, les enjeux climatiques. Dans la même

6. Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (en anglais, IPCC ou Intergovernmental Panel on Climate Change). 7. Agence internationale de l’énergie, World Energy Outlook 2008, Paris, 2008.

4. JACQUET (P.) et TUBIANA (L.) (dir.), Regards sur la Terre 2008, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.

8. Dans la lignée des travaux de Nicholas Stern, tels que The Economics of Climate Change. The Stern Review, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.

5. Pour un analyse approfondie du changement climatique, se référer à PACHAURI (R. K.), « Climate Change as an Emerging Global Issue », Globalizations, 5 (1), 2008.

9. Commission européenne, L’Économie des écosystèmes et de la biodiversité, rapport d’étape, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2008.

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ligne, le PNUE a réuni en Malaisie en novembre 2008 (lire zoom p. 71) la première conférence intergouvernementale pour créer un GIEC de la biodiversité, l’IPBES (Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques). Mais il en faut davantage pour déclencher les actions nécessaires. Ainsi malgré la précision des alertes scientifiques, les émissions de gaz à effet de serre (GES) ont augmenté de 35 % depuis 1990 et le rythme d’érosion de la biodiversité confirme d’après les scientifiques que nous serions à la veille de la sixième grande extinction biologique10. Le développement durable ne peut s’établir que sur des visions de long terme qui inscrivent les politiques dans des perspectives de longue durée. Or, les crises actuelles, dans le domaine de l’énergie comme dans le domaine agricole ou celui de la finance internationale témoignent de l’absence de vision de long terme. La crise est un révélateur, et un possible catalyseur, mais le risque d’un emballement dans une spirale vicieuse, où les acteurs agiraient dans l’immédiat et au coup par coup, de manière non coordonnée, générant de fortes frictions tant sociales qu’environnementales, existe aussi. LES TENSIONS DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Le paradoxe serait en effet que la succession de crises que le monde a connues en 2007 et 2008, symptômes de développement non durable, ait aussi pour effet de reléguer le développement durable au second plan de l’agenda international. Le ralentissement économique resserre partout les contraintes de financement des agents économiques (particuliers, entreprises, organisations humanitaires, environnementales, fondations, etc.) aussi bien que celles des États. Les politiques publiques se trouvent de facto soumises à des contraintes budgétaires plus fortes, qui vont

10. Voir notamment le rapport 2005 de l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire, Millenium Ecosystem Assessment et World Resource Institute, Millenium Ecosystem Assesment : Ecosystems and Human Well-being, Washington (D.C.), Island Press, 2005.

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révéler l’une des difficultés essentielles du développement durable, à savoir l’arbitrage permanent qu’il faut effectuer, et l’équilibre qu’il faut trouver, entre le court terme et le moyen ou long terme ainsi qu’entre des enjeux environnementaux, économiques et sociaux, parfois contradictoires, que les ressources disponibles ne permettent pas de traiter simultanément. Les engagements pris en faveur de la protection de l’environnement ou de la lutte contre le changement climatique vont-ils résister partout aux défis des ressources publiques et de l’établissement des priorités dans une économie qui ralentit ? Ainsi, la hausse des prix de l’énergie confortait la lutte contre le réchauffement climatique dans une sorte de cercle vertueux : une énergie rare et chère conduit naturellement à des comportements d’économie et de diversification et à une réduction des émissions. Mais, pour bénéfique qu’elle paraisse à court terme pour l’ensemble des consommateurs, la baisse du prix du pétrole rend plus difficile, en réduisant les incitations, la mise en œuvre d’une politique énergétique dont l’objectif serait de préparer l’après-pétrole. Là encore, on voit bien que laisser les signaux du marché préparer le long terme n’est pas une option satisfaisante. Penser le long terme dans les périodes de fort ralentissement économique peut paraître un luxe à certains, et la protection de l’environnement peut sembler devoir être reléguée à l’arrière-plan dans les priorités publiques. Le président tchèque s’est fait le porte-parole de cette position en déclarant lors d’un débat à Prague organisé par l’hebdomadaire Euro, le vendredi 12 décembre 200811 : « Les questions environnementales sont un produit de luxe. Maintenant que nous devons nous serrer la ceinture, nous devons supprimer le luxe. » À l’inverse, ces crises peuvent contribuer à une nouvelle légitimation de l’action publique et de la régulation dans l’économie. L’une des difficultés majeures viendra de la tentation d’apporter des réponses essentiellement nationales à travers les 11. Voir notamment le site internet : www.liberation.fr/terre

L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE plans de relance engagés pour stimuler l’économie, alors que les changements nécessaires n’ont de sens et ne pourront se déployer efficacement que dans le cadre d’une véritable coordination internationale. À la suite des bouleversements économiques et financiers de 2008, les lignes semblent bouger. Raison de plus pour ne pas enfermer le développement durable dans une approche dogmatique et déterministe, et pour comprendre sa dimension fondamentalement sociale et politique de gestion de la complexité du monde. LE DÉVELOPPEMENT DURABLE OU LA GESTION DE LA COMPLEXITÉ

Le développement durable n’est pas une idée platonicienne qui pourrait se dévoiler à ceux qui la cherchent. Il n’y a pas d’essence du développement durable que l’on pourrait découvrir par des efforts de recherche et qui pourrait s’imposer à mesure qu’il est porté par des acteurs toujours plus nombreux. On voit mieux aujourd’hui les abus et les confusions qu’implique l’usage extensif de cette notion. Pour s’y retrouver, il faut rappeler les éléments qui sont à l’origine du concept : c’est la reconnaissance des impasses environnementales auxquelles conduisent la poursuite et la généralisation du modèle de développement des pays industrialisés qui ouvre la discussion sur les changements de ce modèle dans toutes leurs dimensions économiques et sociales. Comme viennent nous le rappeler les événements de 2008, mais aussi chacun des articles du dossier thématique de cette livraison de Regards sur la Terre, chaque groupe porteur du développement durable agit pour une certaine définition de ce dernier, en relation avec le problème qui le préoccupe, avec la communauté dans laquelle il s’inscrit, et avec le débat auquel il participe. Le développement durable est avant tout un concept social et politique. Il ne se décrète pas, et ne peut être défini de manière exclusivement scientifique. Sur un fond d’analyses scientifiques de plus en plus nourries mais toujours incomplètes, il est porté par des groupes, dotés de systèmes de valeurs et d’intérêts, qui négocient pour

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définir ce qu’est le monde ou ce qu’il devrait être. La multitude des mouvements se référant au développement durable renvoie finalement à une multiplicité de systèmes de valeurs et à l’existence d’intérêts contradictoires pour l’accès aux ressources naturelles et à des territoires ; ou encore concernant les solidarités intergénérationnelles ou géographiques. Le concept de développement durable est une négociation permanente, et non une réponse déterministe à une vérité scientifique qui reste toujours en construction. La connaissance scientifique est évidemment fondamentale, mais ne suffit pas, car elle s’applique à un Le développement durable domaine dont la complexité est avant tout un concept ne permet pas d’établir une social et politique. Il ne série d’actions cohérentes se décrète pas, et ne peut et incontestables faisant être défini de manière progresser vers un « déve- exclusivement scientifique loppement plus durable ». Ce dernier s’invente en permanence. D’où le besoin d’organiser un suivi en temps réel, d’attirer l’attention sur les contradictions, les incohérences. C’est aussi l’un des rôles de Regards sur la Terre. Cette complexité se traduit également par la diversité des domaines d’action concernés. Au-delà de la classification dorénavant classique en trois compartiments, environnemental, économique et social, l’environnement lui-même touche à des aspects extrêmement variés : préservation des espèces, déforestation, réchauffement climatique, pollution atmosphérique, pollution chimique, et bien d’autres encore. Dans chacun de ces domaines, une expertise considérable est nécessaire, souvent très technique, pour faire un état des lieux et pour comprendre les différents enjeux. Les interactions entre ces différents domaines environnementaux et entre l’économique, le social et l’environnemental, nous le signalions déjà dans Regards sur la Terre 2008 12, sont encore mal appréhendées et mal comprises alors qu’elles sont déterminantes. Un examen séparé des questions environnementales conduit à la définition de buts et de stratégies parfois contradictoires. 12. JACQUET (P.) et TUBIANA (L.) (dir.), Regards sur la Terre 2008, op. cit.

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Cette diversité rend toute mesure du développement durable fondamentalement partielle ou partiale : avance-t-on vers un développement durable, par exemple, en initiant une action favorable dans un domaine au prix de détériorations ailleurs ? Or, les projets de séquestration de carbone dans les forêts ou de préservation de la biodiversité peuvent aller à l’encontre du développement économique à court terme de certains groupes sociaux. De même dans un contexte de contrainte budgétaire, la construction de logements sociaux peut s’avérer contradictoire avec les actions d’efficacité énergétique dans le parc existant. Ou encore, le développement économique s’accompagne potentiellement de pressions sur les ressources naturelles ou de croissance de la consommation d’énergie et des émissions de GES. Ces conflits d’objectifs sont nombreux et rendent la mesure du développement durable particulièrement délicate. Une des insuffisances patentes des modes de gouvernance actuels tient à l’organisation souvent sectorielle des mécanismes de prise de décision, alors même que ce qui compte est l’interaction entre les actions par secteur (eau, énergie, agriculture, équipement…). Les approches sont sectorielles, les ministères souvent sectoriels, les institutions multilatérales ont des mandats étroitement définis. Cette caractéristique relève certes d’un souci d’efficacité de l’action, mais une telle organisation rencontre vite ses limites. À l’intérieur d’un pays, les processus interministériels et la coordination gouvernementale au sommet permettent de gérer, de façon inégale, les enjeux transversaux. En matière de développement durable, des innovations organisationnelles importantes ont vu le jour, consistant à « internaliser » les externalités au sein de ministères intégrant différentes dimensions. Par exemple, en France, la création du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (Meeddat) illustre ce souci. La même démarche est perceptible au sein de certaines entreprises ou organisations. Par exemple, la Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds comme l’Agence française de développement (AFD) ont regroupé au sein d’une même unité les projets 18

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d’infrastructure et la protection de l’environnement. En revanche, au niveau mondial, une telle coordination est difficile à mettre en place. Elle suppose non seulement que l’architecture institutionnelle soit rationalisée, mais aussi que les relations transversales entre différentes institutions aux mandats précis soient mieux organisées13. De même qu’il n’est pas de cadre conceptuel incontestable du développement durable, il n’existe pas non plus de dimension territoriale exclusivement pertinente pour la gestion des ressources. Pourtant, certains niveaux de gestion se détachent pour certaines ressources. Ainsi, conçoit-on assez facilement qu’une ressource en eau soit gérée au niveau de son bassin versant : le territoire est alors facilement identifiable, que ses frontières correspondent ou non aux frontières politiques existantes. Il en est de même de ressources dont il est aisé de donner une portée territoriale, comme les « bassins forestiers ». Mais le monde n’est pas ainsi fait que chaque territoire corresponde à l’emprise spatiale d’une ressource ou à l’aire de compétence d’un acteur : les bassins versants ou forestiers définis sur des critères géographiques ou scientifiques et techniques n’épousent pas les limites des espaces politiques. La grande difficulté réside alors dans la définition de cadres territoriaux pour l’action : les flux de marchandises du commerce international, les flux de personnes, l’hétérogénéité des éléments inclus sur les territoires créent de fait un brouillage des frontières territoriales et politiques. Le cas de l’Europe, la région du monde où le plus d’efforts ont été faits pour mettre en place une gestion commune des problèmes environnementaux, est à cet égard révélateur. Autant le cadre territorial de l’Europe s’est révélé inapproprié pour traiter d’un problème comme la pollution de la Méditerranée – et c’est l’un des défis du projet d’Union pour la Méditerranée –, autant il a offert une

13. Pour une analyse des problématiques de la gouvernance mondiale, voir JACQUET (P.), PISANI-FERRY (J.) et TUBIANA (L.), Gouvernance mondiale, rapport du Conseil d’analyse économique, 37, Paris, La Documentation française, 2002.

L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE plateforme appropriée pour la prise en compte de l’interdépendance comme on l’a vu en 2008 avec la mise en place d’une politique commune de l’énergie et du climat. L’EXEMPLE PERTINENT DE L’EUROPE

L’Union européenne peut s’interpréter comme un laboratoire de gestion de l’interdépendance internationale et de prise en compte des enjeux du développement durable. On critique souvent les politiques de l’Union en montrant du doigt leur incohérence : par exemple, la politique agricole commune et la politique de pêche sont jugées incohérentes avec les engagements environnementaux ou la politique d’aide au développement. Cette critique s’avère d’ailleurs profondément utile puisqu’elle amène à la réévaluation des politiques, apportant notamment dans le domaine de l’environnement des progrès incontestables. Mais, pour imparfaite qu’elle soit, l’organisation de l’UE n’est pas aussi inadaptée qu’on le dit à la gestion de la complexité. En particulier, le rôle de la Commission par rapport aux États membres permet à la fois de faire apparaître les incohérences, de les transformer en tensions, et de contribuer de ce fait à leur prise en compte dans les processus politiques de décision. La décision, prise par le Conseil européen d’octobre 2006, de demander au président de la Commission de présenter tous les deux ans un rapport sur l’état d’avancement de la cohérence des politiques, et à chaque présidence de proposer une actualisation de l’avancement de cette cohérence dans des domaines choisis au regard de l’agenda européen et international, paraît ainsi particulièrement utile et constructive14.

14. Pour une discussion de la politique européenne de développement durable, voir par exemple BELLOT (J. M.), JACQUET (P.) et LOYER (D.), « Le développement durable dans la politique de coopération européenne », dans JACQUET (P.), TUBIANA (L.), KIEKEN (H.) et al., L’Europe et le développement durable, Paris, Culturesfrance, coll. « Penser l’Europe », 2008 ; GUERIN (E.) et TUBIANA (L.), « L’Europe au secours de la Planète », dans GNESOTTO (N.) et ROCARD (M.) (dir.), Notre Europe, Paris, Robert Laffont, 2008.

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Un exemple d’actualité permet d’illustrer la progression de cette prise de conscience mais aussi les contradictions et les conflits d’intérêt à l’œuvre. Le paquet européen sur l’énergie et le climat adopté le 13 décembre 2008 est une démonstration de la négociation permanente que demande le développement durable. En 2007, l’Union européenne a formé le projet d’une politique énergétique et climatique très ambitieuse intégrant les perspectives de long terme fondées sur les nouvelles conclusions scientifiques. L’alchimie particulière de l’Europe fait que ce projet ambitieux s’élabore en pleine période de Le « paquet énergiedémobilisation politique : climat » adopté par l’UE échec de la réforme institu- prévoit une réduction tionnelle, grogne montante de ses émissions parmi les États membres de CO2 de 20 % en 2020 sur les contraintes environ- par rapport à 1990 nementales qui font courir à la politique environnementale européenne un risque de renationalisation. Le Conseil européen, sous présidence allemande, a donc annoncé que l’UE s’engageait à réduire ses émissions de CO2 de 20 % en 2020 par rapport à 1990, et qu’elle s’engagerait à les réduire de 30 % si un accord international satisfaisant était signé pour la période post-2012. Pour parvenir à cet objectif, la Commission a proposé un « paquet énergie-climat » structuré autour de trois sous-objectifs : augmenter de 20 % l’efficacité énergétique, atteindre une proportion de 20 % d’énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale, atteindre une proportion de 10 % de biocarburants dans la consommation des véhicules. Cette politique signifie une vraie rupture. Le contexte énergétique très particulier des décennies 1980 et 1990, caractérisé par l’abondance d’une énergie à bas prix, a conduit l’UE à faire de la privatisation et de la libéralisation du secteur énergétique l’axe principal, sinon unique, de sa politique énergétique. Le contexte actuel place au contraire l’indépendance énergétique et la réduction des émissions de GES au premier rang des objectifs. La libéralisation, si elle a légèrement baissé les prix de l’énergie, a aussi R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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augmenté la part du gaz dans le bilan énergétique européen15, construisant ainsi notre dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie, alors que cette dernière ne s’est pas avérée être un partenaire particulièrement fiable. Dans ce contexte, l’élaboration d’une stratégie pour réduire de 20 % les émissions de GES d’ici 2020 peut servir de déclencheur à la mise en œuvre d’une politique européenne de l’énergie, tournant autour des besoins d’investissement nécessaires pour faire face au double enjeu de sécurité énergétique et de réduction des émissions. Au-delà de la lutte contre le changement climatique, le « paquet énergie-climat » améliore la sécurité énergétique de l’UE et limite sa dépendance : il devrait permettre d’économiser 50 milliards d’euros d’importation de pétrole et de gaz en 2020 (scénario établi sur la base d’un baril de pétrole à 61 dollars), et donc de protéger l’économie européenne contre l’instabilité du prix du pétrole et de promouvoir le développement des industries L’Europe a réussi à créer, du futur, à travers la créamalgré les divergences tion d’1 million d’emplois internes, un mouvement dans les énergies renouvecollectif autour de l’idée lables d’ici 2020 – le secteur de transformation du des énergies renouvelables modèle de développement étant à forte densité de main-d’œuvre. Le « paquet énergie-climat » adopté par les chefs d’État le 13 décembre a été le résultat d’un difficile compromis entre États membres, une bonne illustration de la tension intrinsèque aux processus de développement durable. Le paquet adopté a finalement consenti des concessions importantes aux secteurs industriels qui consomment beaucoup d’énergie – ciment, acier, chimie – ; ceux-ci recevront des droits d’émissions gratuits jusqu’en 2020. Compromis après compromis, il est devenu beaucoup moins ambitieux que la proposition initiale de la Commission et il a

15. Les coûts d’investissement d’une centrale électrique à gaz sont beaucoup plus faibles que ceux d’une centrale hydraulique, à charbon ou nucléaire, ce qui facilite les entrées de nouveaux acteurs. Les gaziers ont donc directement profité de la libéralisation.

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été vivement critiqué par les groupes écologistes. Au passage, il aura démontré la mobilisation du Parlement européen, plus en avance sur ces sujets que les gouvernements. Mais, malgré ses imperfections, ce « paquet énergie-climat » a relancé une dynamique européenne sur deux des enjeux essentiels du XXIe siècle, l’énergie et le climat ; il a amorcé la mise en place d’une politique de l’énergie et a contribué à maintenir le leadership de l’Union européenne sur l’agenda de la lutte contre le réchauffement climatique, enjeu majeur de la gouvernance mondiale dans les décennies à venir. La dynamique européenne tant interne qu’internationale dans le champ de l’environnement est remarquable : elle contraste par bien des aspects avec les blocages fréquents dans d’autres domaines. L’Europe a réussi à créer, malgré les divergences internes, un mouvement collectif autour de l’idée de transformation du modèle de développement. Au plan international, l’Europe confirme que son pouvoir d’influence de soft power est réel puisqu’elle a réussi à imposer l’agenda climatique dans un contexte apparemment défavorable. Son rôle a d’ailleurs été reconnu notamment par le négociateur chinois Su Wei, au sortir de la 14e conférence de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, qui a souligné qu’il était « important que l’Europe continue à faire preuve de leadership sur le climat16 ». VERS UN GREEN NEW DEAL ?

Par définition, un développement non « durable » ne durera pas. Toute la question est de savoir si les politiques publiques doivent prendre en charge l’ajustement nécessaire ex ante ou si on laisse la crise, fondement même du fonctionnement des systèmes capitalistes, provoquer cet ajustement. À l’appui de la seconde option, on peut avancer que personne ne connaît la date ni la nature exacte des ajustements nécessaires, et que toute politique publique provoquant l’ajustement risque ainsi d’être trop coûteuse, voire inadaptée. Mais deux arguments 16. AFP, 14 décembre 2008.

L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE forts viennent à l’appui du volontarisme politique : d’une part, l’absence d’ajustement peut entraîner des évolutions irréversibles des conditions de vie17 ; d’autre part, l’ajustement provoqué par les marchés ou par la nature sous forme de crise est brutal ; il entraîne des effets de répartition, conduisant à un accroissement des inégalités spatiales et temporelles souvent incompatibles avec l’impératif social et éthique des sociétés. La crise peut-elle être salutaire pour le développement durable ? La crise financière donne une

occasion unique de mobiliser le volontarisme politique au profit non seulement de l’action contracyclique de court terme mais aussi de l’élaboration de politiques publiques à plus long terme, notamment en matière de lutte contre les changements climatiques. Il est en effet possible de structurer les nombreux plans de relance, qui ont été et continuent d’être mis sur la table, en prenant en compte les enjeux de long terme. Après une première vague de réponses immédiates à la crise financière sous forme de plans de sauvetage des banques (grâce aux rachats de « créances pourries » et aux recapitalisations), les gouvernements ont dû réagir aux implications pour l’économie réelle, alors que la plupart des économies se préparaient à entrer en récession. Ces plans actuels de relance pourraient permettre de poser les fondations de l’économie de demain. Ils ont un double objectif : avoir des impacts de court terme, notamment sur l’emploi et sur le pouvoir d’achat, et promouvoir une croissance de long terme. Ils s’appuient donc sur une combinaison de politiques de la demande et de l’offre. Mais selon les orientations adoptées, ces plans soutiendront des changements de trajectoires de développement, ou au contraire prolongeront les tendances passées, non durables. Une analyse des premières mesures envisagées fin 2008 par 17. C’est l’un des arguments développés, par exemple, par Roger Guesnerie, Kyoto et l’économie de l’effet de serre, rapport du Conseil d’analyse économique, 39, Paris, La Documentation française, 2002.

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les gouvernements chinois, américain et français éclaire cette problématique. La position des États-Unis sur le développement durable a considérablement évolué. Non seulement le président sortant a modifié son discours, mais son remplaçant situe la question environnementale au centre de ses préoccupations. Ces perspectives fédérales s’accompagnent de mesures énergiques au niveau des États (lire repère 12). La Californie18 a déposé une plainte en janvier 2008 contre le gouvernement des États-Unis pour avoir empêché l’application de sa loi de réduction des émissions de GES La crise financière donne par les automobiles19 (via le une occasion unique refus de la dérogation néces- de mobiliser le saire à la mise en place de volontarisme politique ces normes plus restric- au profit de l’élaboration tives) ; en décembre 2008, de politiques publiques elle a adopté un plan global à plus long terme, de lutte contre le change- notamment en matière ment climatique, compre- de lutte contre les nant la mise en place d’un changements climatiques marché du carbone. Dans un autre registre, celui de la transparence, vingt et une villes (dont New York, Las Vegas, La NouvelleOrléans, Denver et Portland) s’engagent à mesurer et à rendre publiques les émissions de GES de leurs services. Après une analyse comparée, deux ONG feront des propositions pour les réduire. Ces deux exemples montrent l’imbrication de tous les acteurs de la vie économique et politique et la nécessité de les inclure pour agir en matière de développement durable. Enfin les réunions du G20 sont un signe encourageant montrant une volonté d’agir pour un avenir commun. La rencontre de mars 2008 avait pour objet la recherche d’un accord sur le climat après Kyoto, et celle de novembre, la coordination des politiques économiques à l’occasion de la crise financière. 18. État qui compte 6 des 10 plus grandes villes du pays. 19. Loi votée en 2002 imposant aux constructeurs automobiles de réduire de 30 % les émissions polluantes des véhicules entre 2009 et 2016.

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Financer par la relance un avenir durable. La quasi-

totalité des plans de relance annoncés fin 2008 prévoient notamment la construction massive de nouvelles infrastructures, qui permettent à la fois de soutenir l’emploi et la croissance de long terme. Un quart du paquet chinois20 (qui a été adopté) de 586 milliards de dollars est dédié à la construction d’infrastructures de transport. Le plan américain21 (qui n’était pas encore adopté fin 2008) d’environ 700 milliards de dollars prévoit de son côté la création d’une banque nationale d’investissement dans les infrastructures, Si la relance économique qui recevra 60 milliards de devait se fonder sur celle dollars pendant dix ans, et du secteur automobile, des financera la construction infrastructures routières d’infrastructures de transet d’un immobilier émietté port. Le plan français22 (qui sur le territoire, tout serait a été adopté) de 26 milliards réuni pour une nouvelle d’euros consacre, quant à accélération des émissions lui, 4 milliards d’euros aux de gaz à effet de serre grandes entreprises publiques pour moderniser leurs réseaux dans le secteur ferroviaire, énergétique et postal, 1,45 milliard d’euros pour soutenir la construction, et 800 millions d’euros pour la construction de trois nouvelles autoroutes. Les infrastructures dont la durée de vie est très longue déterminent le profil des émissions de GES pendant plusieurs décennies. Parmi celles-ci, les infrastructures énergétiques ont un rôle particulier à jouer. Non seulement elles seront déterminantes pour les émissions de GES, mais le financement des investissements nécessaires pour assurer la transition d’un modèle énergétique fossile vers un système énergétique « sobre en carbone » est certainement un bon canal pour stimuler efficacement l’économie à long terme. Ainsi, dans le scénario de référence de l’AIE les besoins d’investissement du secteur énergétique

sont estimés à 26 000 milliards de dollars (soit plus de 1 000 milliards par an) d’ici à 2030. La nécessité d’investir massivement dans le secteur énergétique est accrue par l’intégration de la contrainte environnementale : l’AIE considère en effet que le scénario de référence n’est pas soutenable, puisqu’il conduit à une augmentation des émissions de CO2 « énergétiques » de 46 % en 2030. Pour atteindre une concentration de GES dans l’atmosphère de 450 ppm (parties par million) en 2050, il faudra 3 600 milliards de dollars d’investissements supplémentaires dans les centrales électriques et 5 700 milliards de dollars dans l’efficacité énergétique d’ici à 203023. Bien orientés, les différents plans de relance pourraient apporter une première contribution à un effort d’investissement qui devra, au demeurant, se prolonger bien au-delà de cette relance. À l’instar des investissements énergétiques, ces plans de relance donnent l’occasion d’orienter l’économie vers une trajectoire soutenable. Mais ils présentent dans le même temps le risque de maintenir, voire de renforcer, un cap qui ne respectera pas les contraintes environnementales futures. Si la relance économique devait se fonder sur celle du secteur automobile, des infrastructures routières et d’un immobilier émietté sur le territoire, tout serait réuni pour une nouvelle accélération des émissions de gaz à effet de serre. Le plan chinois prévoit 50 milliards de dollars pour l’efficacité énergétique et l’environnement, 85 milliards pour le transport ferroviaire, et 70 milliards pour la rénovation et l’extension du réseau électrique. Le plan américain prévoit d’investir 150 milliards de dollars dans les dix prochaines années pour faire progresser la R&D et la commercialisation des voitures électriques, des énergies renouvelables, des centrales à charbon ultra-supercritiques, et pour rénover et étendre le réseau électrique, notamment pour permettre la connexion avec les énergies

20. Voir le site internet : www.wri.org 21. Voir le site internet : www.barackobama.com 22. Voir le site internet : www.premier-ministre.gouv.fr

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23. Agence internationale de l’énergie, World Energy Outlook 2007, Paris, 2007.

L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE renouvelables. Ces mesures prennent clairement le chemin d’une économie plus verte, mais leur pérennisation et leur cohérence avec le reste du plan de relance restent les clés de leur durabilité. Les besoins de soutenir la croissance de long terme ne peuvent ignorer les nécessités de la relance de court terme ni les contraintes politiques qui y sont associées. Relance de l’activité à court terme et objectifs de développement durable ne sont pas nécessairement contradictoires, même si les « emplois verts » sont souvent portés par de nouvelles branches d’activités pas toujours créatrices d’emplois immédiats (délais d’investissement, de formation, etc.). Les plans de relance verte permettent aussi de créer des emplois à court terme, notamment en raison des besoins de maind’œuvre pour améliorer l’efficacité énergétique et développer les énergies renouvelables24. Mais ce potentiel ne doit pas être surévalué. La principale vertu des plans de relance verte reste de restructurer les économies qui les mettent en œuvre, en créant des emplois dans des secteurs d’avenir. Le secteur immobilier, particulièrement touché par la crise, présente lui aussi de réelles possibilités. L’isolation thermique des bâtiments existants est sans doute une priorité. Des mesures, très mobilisatrices de main-d’œuvre, peuvent être rapidement mises en place car dans la plupart des économies les compétences humaines ne manquent pas. De telles mesures permettraient de diminuer immédiatement et significativement la facture d’électricité des bâtiments résidentiels et commerciaux. Les besoins d’investissement initiaux sont parfois importants : ils seraient encouragés par la prise en charge par les gouvernements de tout ou partie

24. Une étude conjointe du Center for American Progress et du Political Economy Research Institute, (POLLIN (R.), GARRETT-PELTIER (H.), HEINTZ (J.) et SCHARBER (H.), « Green Recovery : A Program to Create Good Jobs and Start Building a Low-Carbon Economy », 2008) estime par exemple que 100 milliards de dollars investis dans l’efficacité énergétique et les énergies renouvelables créeraient 2 millions de nouveaux emplois, alors que la même somme investie dans les formes d’énergie traditionnelle n’en créerait que 540 000. Voir le site internet : www.americanprogress.org

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de ce coût supplémentaire de court terme grâce à des prêts bonifiés. Pour amorcer la pompe, les gouvernements pourraient commencer par appliquer ces mesures dans les bâtiments publics. Le calcul d’investissement devra intégrer les économies qui seront réalisées (par rapport à un scénario alternatif) : ces mesures devraient en effet « payer pour elles-mêmes » dans le futur. Le Green New Deal n’est pas la seule réponse pour sortir de la crise mondiale mais c’est sans doute la réponse la plus durable à lui apporter. On voit d’ailleurs à la lecture des premiers plans de relance qui sont proposés par les gouvernements qu’elle n’est pas la plus évidente : la relance « verte » n’est pas, loin s’en faut, la solution dominante, et les recettes habituelles et souvent avancées, relance du secteur automobile, des infrastructures, du bâtiment n’ont rien d’intrinsèquement « vert ». La question importante est que l’effort de relance est avant tout un effort budgétaire combiné à une relance du crédit à l’économie ; cet effort exceptionnel suscite deux réflexions. La première est que l’on ne Le Green New Deal n’est pourra consentir à cet effort pas la seule réponse pour plusieurs fois. Les marges de sortir de la crise mondiale manœuvre des États sont mais c’est sans doute faibles ou très faibles selon les la réponse la plus durable situations, et pour certains les à lui apporter niveaux d’endettement sont très élevés. Aussi est un effort qui ne pourra pas être facilement reproduit dans l’avenir. La deuxième réflexion est que le Green New Deal suppose d’une part des investissements publics importants et des aides publiques dans tous les domaines – énergie, infrastructure, urbanisme, transports, réseaux – qui mettront les pays sur ce sentier de croissance faible en carbone, d’autre part la mobilisation d’actions et de financements du secteur privé. Cela suppose un cadre de régulation publique qui crée les bonnes incitations économiques et supprime les mauvaises, et un cadre réglementaire qui fixe clairement les obligations. Il doit par ailleurs s’agir d’un effort soutenu dans la durée : le New Deal avait été interrompu prématurément par Franklin D. Roosevelt et la relance R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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économique américaine n’a été sauvée que par la guerre. Il s’agit aussi dans la mesure du possible d’un effort coordonné au niveau international pour des raisons évidentes d’efficacité et de crédibilité. Comme le souligne l’économiste Nicholas Stern dans un récent article du Guardian25, « nous pouvons tirer deux leçons de la crise financière qui touche le monde aujourd’hui : tout d’abord cette crise est en gestation depuis plus de vingt ans et montre clairement que plus les risques sont ignorés plus les conséquences sont importantes ; deuxièmement, nous allons être confrontés à une période de récession dans les pays riches et à une faible croissance au niveau global. Il nous faut aujourd’hui tirer les leçons de cette situation et saisir l’opportunité que représente la coïncidence entre cette crise et la prise de conscience croissante du danger d’un changement climatique incontrôlé : le temps est donc arrivé de poser les premières pierres d’un monde décarboné ».

Les réflexions en cours sur le contenu des relances économiques soulèvent la question de l’autonomie des politiques Changer de logique économiques dans une implique que les économie globalisée. Les pays industrialisés et gouvernements peuvent-ils émergents perçoivent des développer des politiques gains mutuels en opérant industrielles, d’innovation, conjointement cette d’aménagements dans une transition énergétique économie mondiale où les pays sont en compétition pour attirer les investissements, usant souvent de la concurrence fiscale ? Comme nous l’avons déjà signalé plus haut, l’alignement des politiques de libéralisation des marchés a accru les potentiels de croissance mais aussi rendu les politiques à long terme plus difficiles.

L’une des solutions pour dépasser ces contradictions est le renforcement de l’action collective internationale qui aligne les incitations pour les acteurs économiques. C’est finalement tout l’objet des négociations sur le changement climatique. La réorientation des économies vers des économies sobres en carbone nécessite une action coordonnée et globale, non seulement pour que la lutte contre le changement climatique soit efficace mais aussi plus trivialement, pour qu’elle soit possible. Le défi essentiel reste donc celui des conditions d’une action collective internationale. Les déboires du cycle de négociations commerciales multilatérales dit « de Doha » montrent combien ces conditions sont difficiles à réunir en dépit des enjeux. Indépendamment de la dimension commerciale, ce cycle fait au demeurant figure de symbole de la capacité des pays industrialisés et des pays en développement à définir une base commune pour prendre en main de façon conjointe l’évolution de la gouvernance mondiale26. Depuis la conférence de Bali en 2007 et la reprise de négociations sérieuses, l’enjeu est d’impliquer les grands pays émetteurs qui sont restés en dehors du système d’obligations de Kyoto. La difficulté la plus grande pour arriver à conclure un accord significatif en décembre 2009 à Copenhague est de sortir d’une logique de négociation dominée par les problèmes de répartition des coûts. Cette logique enferme les principaux pays émetteurs dans une attitude défensive craignant les problèmes de compétitivité liés aux contraintes sur les émissions nationales de carbone (lire zooms p. 43 et p. 47). C’est tout l’enjeu de l’engagement américain conditionné pour une grande partie par celui de la Chine et des difficultés de la Chine à s’orienter, sans aide internationale, dans une transition énergétique. Il s’agit bien d’un « dilemme du prisonnier » dont le dépassement est une condition de la réussite des politiques de lutte contre le changement climatique (lire

25. STERN (N.), « Green Routes to Growth. Recession Is the Time to Build A Low-Carbon Future with the Investment Vital for Economy and Planet », The Guardian, 23 octobre 2008 [trad. des auteurs].

26. La réunion du G20 en novembre 2008 a formellement pris l’engagement d’aboutir à une conclusion des négociations du cycle de Doha avant la fin 2008. Cette nouvelle date limite n’a cependant pu être respectée.

QUEL DÉVELOPPEMENT DURABLE À L’ÈRE DE LA MONDIALISATION ?

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L’ANNÉE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DES POLITIQUES PUBLIQUES POUR CONSTRUIRE UN AVENIR DURABLE chapitre 2). On a vu les tensions autour de la négociation du « paquet énergie-climat » européen et son affaiblissement progressif devant les craintes réelles ou amplifiées des industriels européens. Changer de logique implique que les pays industrialisés et émergents perçoivent des gains mutuels en opérant conjointement cette transition énergétique. Les résultats de la conférence de Poznan de décembre 2008 confirment que ce changement ne se produira pas facilement, mais des évolutions positives sont à noter. Tout d’abord, les signaux envoyés par le nouveau président des États-Unis ont clairement annoncé le réengagement américain (lire zoom p. 69). Plusieurs pays émergents ont fait des propositions d’engagements mesurables sur la base de politiques nationales de réduction d’émissions de carbone qui pourraient être renforcées par le financement international et la coopération technologique. Plus globalement, tous les grands pays émetteurs ont mis sur la table, ou le feront avant Copenhague, des plans nationaux de réduction des émissions. Plusieurs pays dont le Mexique et la Norvège ont proposé des mécanismes collectifs de financement de la transition énergétique dépassant les traditionnels clivages Nord-Sud. Les négociations sur les instruments de financement de la conservation des forêts, importantes pour leur rôle de stockage du carbone et pour certains pays africains, ont beaucoup avancé et feront partie du paquet final de Copenhague. Des questions centrales restent en suspens, notamment celle de l’équité du système, tant du point de vue de l’allocation des droits d’émissions que du point de vue de la répartition des efforts notamment financiers. Là encore les pays émergents proposent des visions différentes, difficiles à accepter par les pays industrialisés mais qui poussent à un rééquilibrage indispensable des droits et des obligations internationales. Comme dans le cas des négociations commerciales, l’enjeu des négociations du climat porte sur des politiques nationales au cœur du système écono-

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mique. Cette négociation « intérieure » bute sur des problèmes de souveraineté, difficiles, mais qui doivent être surmontés. La « comparabilité » des efforts est la condition nécessaire de la coopération. Il faudra trouver les formes de gouvernance qui s’ajustent à la spécificité des choix nationaux mais qui assurent une certaine convergence entre les politiques. Enfin la gouvernance du climat est aussi une gouvernance profondément hybride. Aux acteurs étatiques, elle associe les acteurs économiques privés, les organisations non gouvernementales et les collectivités locales. Si les entreprises ont tenté de s’exonérer des contraintes de politiques publiques en proposant des formes d’accords « privés » internationaux autour de secteurs économiques (lire zoom p. 43), elles y ont finalement renoncé et souhaitent trouver des modalités d’association avec les gouvernements et les institutions internationales pour participer aux mécanismes d’investissement. De même, les collectivités locales très actives dans la mise en œuvre sur le terrain des politiques du climat cherchent à s’intégrer dans les processus politiques internationaux ; elles l’ont fait à Poznan en publiant une déclaration conjointe associant tous les réseaux des villes actives dans le domaine du climat. La négociation autour de la lutte contre le changement climatique dépasse largement la responsabilité des ministres de l’Environnement. Il s’agit bien de développement durable : limiter le réchauffement climatique implique des choix globaux arbitrés au plus haut niveau de l’État. C’est ce qu’a conclu Al Gore en s’adressant aux délégués de Poznan : il faudra que les chefs d’État se réunissent plusieurs fois avant Copenhague, car le développement durable est devenu une question politique. Il a ainsi rappelé la fonction et le sens de la politique devant les choix vitaux à opérer en reprenant le mot de ralliement de la campagne de Barack Obama, malgré le scepticisme et les difficultés : « Yes we can ! ».

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2008 LES FAITS MARQUANTS

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LES FAITS MARQUANTS MEXIQUE : UNE AGRICULTURE SANS PROTECTION L’Accord de libreéchange nord-américain (Alena), qui concerne le Canada, les États-Unis et le Mexique, entre pleinement en vigueur et fait disparaître les dernières barrières douanières agricoles mexicaines sur le maïs, les haricots, le sucre et le lait. Cette dernière étape provoque la colère des organisations paysannes qui manifestent pour rappeler que le maïs et le haricot sont la base de l’alimentation nationale et les deux principales productions de millions d’agriculteurs. Selon eux, la concurrence du maïs américain fragiliserait l’agriculture paysanne et renforcerait l’émigration.

JANVIER être étendue courant 2008 à une vingtaine de villes du pays, dont Stuttgart et Munich.

1er>4 JANVIER

CHINE : POLLUTION OLYMPIQUE 1er JANVIER Pékin impose des normes plus élevées sur les carburants pour lutter contre la pollution de la capitale avant les Jeux olympiques d’août. Les nouvelles normes, très proches des européennes, devraient permettre de réduire les émissions de dioxyde de soufre de 1 840 tonnes chaque année et de lutter ainsi contre les pluies acides. La ville a déjà étendu son réseau de métro et abaissé le prix des transports en commun. Néanmoins, chaque jour 1 000 nouvelles voitures y sont mises en circulation.

ALLEMAGNE : LA CHASSE AUX POLLUEURS URBAINS Les voitures émettant trop de particules fines – 1,7 million de véhicules, principalement des anciens diesels – sont interdites de circulation dans le centre ville de Berlin, Cologne et Hanovre. La mesure devrait 2 JANVIER

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UN CARBONE DE SAISON 3 JANVIER La revue Nature publie une étude de chercheurs français sur l’absorption du carbone par les forêts, réputées capables de capter près de la moitié du carbone atmosphérique grâce à la photosynthèse. Sous l’effet du réchauffement, la décomposition organique dans les forêts de l’hémisphère nord commencerait maintenant plus tôt dans l’année, avant la perte du feuillage. Les forêts émettraient ainsi du CO2 dès l’automne, annulant ainsi une partie du stockage naturel du carbone.

UN COUP DE POUCE AUX TOILETTES Les Nations unies lancent l’année de l’assainissement, destinée à sensibiliser l’opinion et à répondre aux besoins des 2,6 milliards de personnes qui n’ont pas accès à des sanitaires. Améliorer l’accès à cet équipement de base constitue en effet une action en faveur de la santé humaine et de la protection de l’environnement. Diviser par deux le nombre de personnes sans équipement d’assainissement est aussi l’un des objectifs du Millénaire pour le développement que la communauté internationale s’est engagée à atteindre d’ici 2015. 3 JANVIER

LES MORTS DU RÉCHAUFFEMENT 3 JANVIER Une équipe de l’Université de Stanford (États-Unis) publie une étude sur les effets sanitaires du réchauffement climatique. Pour un degré Celsius d’augmentation des températures liée aux émissions de carbone, la pollution atmos-

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phérique serait directement responsable de 20 000 décès par an dans le monde. Les États-Unis devraient enregistrer à eux seuls 1 000 morts supplémentaires chaque année. La Californie, qui compte six des dix plus grandes villes américaines, serait particulièrement touchée : 30 % des décès supplémentaires américains liés au climat seraient californiens.

NIGERIA : L’HEURE DU PÉTROLE PROPRE 7 JANVIER Le Nigeria s’engage à tenter d’éliminer totalement le brûlage des gaz à la sortie des torchères (ou torchage) des puits de pétrole d’ici fin 2008. La production pétrolière nigériane s’accompagne du torchage de 24 milliards de m3 de gaz naturel chaque année, soit un tiers de la consommation annuelle de gaz de l’Union européenne. Selon la Banque mondiale, le Nigeria représente 36 % des gaz torchés à l’échelle mondiale, constituant à lui seul une cause importante de réchauffement climatique. Cette pratique est responsable dans le monde de l’émission de 400 millions de tonnes de CO2 dans l’atmosphère – soit autant que tous les projets de réduction d’émissions soumis dans le cadre du protocole de Kyoto.

ET LA CHINE ARRÊTA LE SAC PLASTIQUE 9 JANVIER Le gouvernement chinois interdit la distribution de sacs plastiques gratuits dans les magasins ainsi que la production de sacs en plastique ultra-fins. En l’absence de structures efficaces de recyclage, les sacs plastiques sont considérés comme un gâchis de ressources et d’énergie. Ces mesures, qui entreront en vigueur le 1er juin 2008, s’inscrivent dans un plan chinois d’action globale contre la pollution et la dégradation de l’environnement. Le 10 janvier, l’Australie annonce vouloir prendre une mesure similaire.

QUAND LA DURABILITÉ S’IMPOSE À L’ÉCONOMIE 9 JANVIER Le World Watch Institute publie son rapport annuel sur l’état du monde, selon lequel le système économique mondial reste le principal responsable de la dégradation de l’environnement en ne reconnaissant pas la valeur de la nature. Le rapport souligne par ailleurs l’émergence de nouvelles tendances économiques positives. En 2006, plus de 100 milliards de dollars ont été investis dans l’économie verte. Les énergies renouvelables ont attiré 52 milliards de dollars

STATE OF CALIFORNIA VERSUS GOVERNMENT OF THE UNITED STATES 2 JANVIER La Californie dépose une plainte contre le gouvernement des États-Unis pour avoir empêché l’application de sa loi de réduction des émissions de gaz à effet de serre par les automobiles. La Californie avait voté en 2002 une loi imposant aux constructeurs automobiles de réduire les émissions polluantes des véhicules de 30 % entre 2009 et 2016. Mais, en décembre 2007, l’Agence fédérale de protection de l’environnement (EPA) a refusé de lui accorder la dérogation nécessaire à la mise en place de ces normes plus restrictives (lire repère 13).

d’investissements (soit 33 % de plus qu’en 2005) et 66 milliards de dollars en 2007. La protection de l’environnement – réduction des déchets, retraitement, réduction des émissions de gaz à effet de serre – entre par ailleurs de plus en plus dans les stratégies des entreprises qui commencent à ressentir directement les coûts de l’inaction.

QUE FAIT VOTRE BANQUE POUR LE CLIMAT ? 10 JANVIER Le Ceres Investor Coalition publie le premier classement des plus grandes banques mondiales en fonction de leur action par rapport au changement climatique. Seules 40 banques ont commencé à intégrer les risques climatiques comme déterminants réels de leur politique de prêt, à évaluer le prix en carbone de leurs décisions financières ou à fixer des objectifs à leurs portefeuilles en termes de réduction des émissions. Les deux premières banques de ce classement sont européennes : HSBC Holdings et ABN AMRO, avec respectivement 70 et 66 points sur 100. Plus de la moitié des 40 établissements ont obtenu moins de 50 points.

LES RAVAGES DE L’HUILE DE PALME 11 JANVIER La Royal Society for the Protection of Birds, Bird Life International, Conservation International et l’Institute of Environment and Sustainability publient une étude conjointe sur la déforestation en PapouasieNouvelle-Guinée et ses effets sur la faune. Entre 1989 et 2000, un huitième des forêts de l’archipel, abritant des espèces rares d’oiseaux, a été remplacé par >>> SUITE PAGE 30

CONNAÎTRE LES ZONES POLAIRES POUR CONNAÎTRE LA TERRE

En quoi, l’année polaire tion internationale. Plus d’un millier de internationale, ouverte en projets ont répondu à l’appel d’offre sous mars 2007, est importante l’égide de l’Organisation mondiale de la météo et du Conseil international pour pour la recherche ? Il s’agit de la quatrième année polaire inter- la science, réunissant toutes les acadénationale. La précédente, en 1957, a permis mies des sciences. Les propositions ont l’implantation de structures pérennes en été réorganisées par régions et par disciAntarctique et constitué le point de départ de plines autour de 100 grands programmes l’utilisation de ce continent à des fins scienti- qui mobilisent 60 000 chercheurs dans une fiques. L’étude des changements climatiques soixantaine de pays. L’intérêt est de mettre et de l’évolution de la biodiversité, phéno- en commun la logistique, l’expertise et des ressources technologiques résismènes dont la connaissance est tant aux températures extrêmes. capitale, a été engagée. La France, participant à un quart L’année polaire internationale des projets, est particulièrement actuelle a été initiée par l’ensemble active. des organismes de recherche en Le message est aussi éducatif. milieu polaire, dont l’institut que je Chaque programme présente une dirige. Un travail préparatoire de composante pédagogique et doit longue haleine, débuté en 2003, a Gérard Jugie, diffuser de l’information scientiété nécessaire pour engager des directeur de l’Institut fique à destination des écoles, des études qui s’étalent de mars 2007 polaire français lycées et des universités. à mars 2009 – une « année » de Paul-Émile Victor Nous nous adressons également au grand vingt-quatre mois ! L’un des principaux objectifs est de donner un coup de projecteur sur public pour expliquer les travaux menés. Les l’ensemble des recherches en milieu polaire. grands musées parisiens ont par exemple C’est aussi l’occasion d’insufler un nouvel organisé des expositions thématiques sur la élan à la collaboration internationale et à la recherche en milieu polaire. Notre message a enfin une dimenrecherche pour qu’elle réponde aux attentes sociétales : mieux comprendre l’évolution du sion politique : en France, l’ouverture de climat, de l’épaisseur de la couche d’ozone ou l’année polaire internationale a été lancée de la biodiversité. Nous voulons enfin démon- au Sénat, qui accueillera aussi la cérémonie trer l’importance, à l’échelle de la planète, de clôture. De nombreuses notes sont diffudes zones polaires nord et sud, afin de leur sées ; des conférences, des auditions, voire faire perdre leurs réputations de terres loin- des visites de terrain sont organisées afin taines. En un sens, l’Europe est la banlieue des de faire participer l’ensemble des citoyens de la Terre. Ainsi, nous contribuons à faire régions polaires. comprendre que la planète n’est qu’une seule entité et que les zones polaires sont À qui s’adresse ce message ? Le message vise d’abord les scientifi- l’un des moteurs de l’évolution du climat ou ques, afin qu’ils renforcent leur coopéra- de la biodiversité. n

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ZOOM INTERVIEW

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LES FAITS MARQUANTS des plantations agro-industrielles de palmiers à huile. Aujourd’hui, vingt et une espèces d’oiseaux sont très menacées par la disparition des habitats.

DÉVELOPPEMENT : INVESTIR AU FÉMININ 14 JANVIER Le Center for Global Development publie Girls Count : A Global Investment & Action Agenda, un rapport sur les investissements nécessaires pour favoriser les femmes et les filles en termes de santé, d’alimentation, d’éducation, de formation ou d’insertion économique. Pour les jeunes femmes, un an de formation supplémentaire augmenterait de 30 % le revenu de leur ménage. Une route, un bus, un robinet d’eau proche des habitations démultiplient le « temps productif » des femmes. Selon les auteurs, cette évidence économique demande encore à s’imposer politiquement.

ERIKA, LA FAUTE AU COMMANDITAIRE La justice française condamne le groupe pétrolier Total pour « pollution maritime » aux côtés de l’armateur et du gestionnaire. Le groupe est condamné à verser 375 000 euros d’amende, peine maximale prévue en cas de pollution mari16 JANVIER

JANVIER time par une personne morale. En décembre 1999, le naufrage du navire Erika avait provoqué une immense marée noire, plus de 20 000 tonnes de fioul lourd se déversant sur les côtes. En reconnaissant implicitement le principe d’un « préjudice écologique », le jugement fait date dans la jurisprudence internationale. Le 25, Total fait appel de cette condamnation.

L’ÉOLIEN EN FORCE EN 2007 18 JANVIER Le Conseil mondial pour l’énergie éolienne publie son rapport annuel qui souligne la progression de l’éolien dans le monde. Avec 20 gigawatts (GW) installées en 2007, la capacité mondiale de production d’énergie éolienne s’est accrue de 27 %. La progression témoigne d’investissements sans précédents (20 milliards d’euros) dans de nouveaux pays. Les États-Unis ont ainsi quasiment doublé leur parc éolien (+ 5,2 GW), représentant un tiers des capacités de production mises en service en 2007. Les 3,5 GW installés en Chine représentent une augmentation de 134 %. L’Europe reste le premier producteur d’énergie éolienne avec plus de 57 GW de capacités

OÙ SONT LES MÉDECINS AFRICAINS ? 10 JANVIER Deux chercheurs de l’ONG américaine Center for Global Development publient une étude sur les médecins nés en Afrique et partis exercer après leurs études en Grande-Bretagne, aux États-Unis, en France, au Canada, en Australie, au Portugal, en Espagne, en Belgique ou en Afrique du Sud. Des pays comme le Mozambique ou l’Angola comptent plus de médecins dans l’un de ces neuf pays que sur leur territoire national. L’étude montre que les pays les plus fortement touchés par l’exode sont ceux qui connaissent ou viennent juste de sortir d’un conflit. Par exemple, pour un médecin exerçant au Liberia, deux exercent à l’étranger.

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de production installées, soit 61 % du total mondial. L’Espagne, à elle seule, a installé près de 3,4 GW de capacités de production en 2007.

DÉSASTRES CLIMATIQUES EN ASIE 18 JANVIER Le Center for Research on Epidemiology of Disasters (CRED) belge publie un bilan des désastres climatiques en 2007. Huit des dix pays les plus touchés par des catastrophes naturelles sont situés en Asie. Le cyclone Sidr a fait 4 234 morts au Bangladesh en novembre. D’importantes crues ont été responsables de plus de 3 000 décès au Bangladesh, en Inde, en Corée du Nord et en Chine. Pour le CRED, ces résultats confirment la tendance annoncée par le GIEC du renforcement des événements climatiques aigus en Asie et en Afrique dans les décennies à venir.

DE LA PERFORMANCE ENVIRONNEMENTALE 23 JANVIER Le Center for Environmental Law and Policy de l’Université de Yale et le Earth Institute de la Columbia University (États-Unis) publient l’édition 2008 de leur Environmental Performance Index basé sur vint-cinq indicateurs, mesurant les efforts entrepris dans six domaines : santé environnementale, pollution de l’air, utilisation de l’eau, protection de la biodiversité et des habitats naturels, utilisation productive des ressources naturelles et lutte contre le changement climatique. Huit des dix premiers pays du classement sont européens : la France est dixième derrière la Suisse, la Norvège, la Finlande, le Costa Rica, l’Autriche, la Nouvelle-Zélande, la Lituanie et la Colombie.

UN MARCHÉ EUROPÉEN DES ÉNERGIES RENOUVELABLES ? 23 JANVIER L’Union européenne publie une proposition de nouvelle directive sur les énergies renouvelables, visant à amener la production à 20 % de l’énergie produite en 2020, contre 8,5 % aujourd’hui. Dans ce cadre, chacun des 27 membres de l’Union doit augmenter sa part d’énergie renouvelable de 5,5 % par rapport à 2005. L’objectif fixé par l’Union est contraignant et pourrait justifier des poursuites de la Commission envers les États qui ne progresseraient pas assez vite. Le texte prévoit l’échange virtuel d’énergies renouvelables avec des garanties quant à l’origine renouvelable de la source de l’électricité produite.

LE RIZ, LE CLIMAT ET LE PHILANTHROPE 25 JANVIER La fondation Bill et Melinda Gates octroie un financement de 19,9 millions de dollars sur trois ans à l’Institut international de recherche sur le riz (IRRI) pour soutenir la recherche sur des variétés de riz résistantes aux stress climatiques (sécheresse, crue, salinisation des eaux). Ces variétés devront ensuite être accessibles aux paysans pauvres d’Asie et d’Afrique.

QUAND LE NORD OUBLIE SES EXIGENCES... 31 JANVIER Human Rights Watch publie son rapport annuel consacré, cette année, aux liens entre les régimes occidentaux et les dictatures dans le monde. L’ONG s’inquiète ainsi des concessions croissantes faites par les gouvernements américain, européens et japonais envers des régimes autoritaires en échange de contrats commerciaux. Par ailleurs, elle dénonce

la perte de crédibilité des ÉtatsUnis et de l’Europe qui exigent le respect des droits humains dans le monde alors qu’ils les violent eux-mêmes dans leur lutte contre le terrorisme.

CLIMAT : LES TRÈS DOMESTIQUES EFFORTS BRITANNIQUES 31 JANVIER Le gouvernement britannique constate dans un rapport sur les émissions nationales de carbone une baisse de 0,1 % des émissions de CO2. L’analyse par secteur montre que les nettes améliorations dans le secteur de l’habitat (- 4 %) sont quasiment annulées par la progression des émissions dans le secteur des transports (+ 1,3 %) et de la production d’énergie (+ 1,5 %). Les résultats auraient été encore « pires » si la pollution due aux transports aériens et aux transports internationaux de marchandises avait été incluse dans l’analyse, critique l’ONG Friends of the Earth.

AMAZONIE : MENACES PERSISTANTES SUR LA FORÊT

A

près une baisse de la surface annuelle défrichée en Amazonie brésilienne entre 2004 et 2007, les résultats publiés par le gouvernement en janvier 2008 montrent que la destruction des forêts semble progresser de nouveau : + 64 % par rapport à l’année précédente. Le nouveau ministre de l’Environnement, Carlos Minc, accuse les collectivités locales de détourner les yeux, tandis que les experts pointent du doigt la hausse des prix agricoles qui aurait favorisé l’agriculture en Amazonie. Des politiques de grande envergure à l’échelle fédérale et de chaque État ont pourtant été lancées ces dernières années. En 2006, une loi fédérale, ayant pour but d’assainir le secteur bois, a été approuvée permettant la création de concessions forestières. Mais les soi-disant propriétaires de ces forêts, au nom de titres de propriété douteux, s’y sont opposés et ont continué à défricher, retardant ainsi le processus d’allocation des concessions. Au niveau des États fédérés, c’est surtout la « déforestation évitée », principe visant à récompenser financièrement les acteurs qui limitent le déboisement, qui a marqué l’évolution récente des politiques. L’Amazonas, le plus grand État du Brésil et le premier par sa couverture forestière, avait pris les devants en 2007 en créant en grande pompe la Bolsa Floresta (bourse forestière) dont l’objectif est de rémunérer les habitants de zones protégées. Aujourd’hui, un millier de foyers touchent les 50 reais (16 euros) mensuels promis par l’organisme. Mais déjà les observateurs dénoncent ce programme dont les sommes dérisoires sont distribuées

sans que l’on sache si les bénéficiaires ont réellement empêché la déforestation. Le gouvernement norvégien a, par ailleurs, placé 74 millions d’euros dans le tout nouveau Fundo Amazônia (Fonds amazonien) visant à financer les politiques « vertueuses » vis-à-vis de la forêt. Mais alors que celui-ci n’est pas encore opérationnel, les accusations d’ingérence ternissent la participation norvégienne au fonds. Cette réaction montre que la rhétorique de la souveraineté nationale et la méfiance vis-à-vis d’une prétendue internationalisation de l’Amazonie, thème historiquement déterminant des politiques forestières, sont toujours d’actualité au Brésil. Lasse des conflits interministériels et du manque de poids accordé au ministère de l’Environnement, la ministre Marina Silva, figure emblématique du mouvement de Chico Mendes a démissionné en mai 2008. Quatre mois plus tard, son successeur Carlos Minc semble être confronté au même problème puisqu’il menace de poursuivre en justice l’Institut national de la colonisation et de la réforme agraire (Incra), responsable de la redistribution des terres, qui aurait déboisé plus de 200 000 hectares de forêt. En lutte désormais ouverte avec d’autres ministères moins soucieux de leur impact sur le couvert forestier, le ministère de l’Environnement est incapable d’enrayer la déforestation à lui seul. Face à la récente crise financière, le gouvernement risque d’avoir d’autres priorités pour les mois à venir. L’objectif « zéro déforestation » annoncé pour l’horizon 2015 semble donc de plus en plus compromis. n

ZOOM

BENJAMIN SINGER, SCIENCES PO ET CIRAD

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LES FAITS MARQUANTS ONU : RÉFORMER POUR ÉVITER LES GUERRES 2 FÉVRIER Les Nations unies publient un rapport concluant à la nécessité de renforcer les capacités d’action de l’Organisation internationale en termes de prévention des conflits. La solution passerait par le renforcement des pouvoirs du secrétariat général, en particulier de son département des Affaires politiques. Un autre axe serait de développer la présence régionale de l’ONU sur le terrain, en particulier en Afrique. Enfin, le Conseil de sécurité doit étendre son action de prévention, notamment en utilisant sa « formule Arria », qui lui permet de consulter de manière non officielle des experts indépendants et des ONG.

TOUJOURS MOINS DE MANGROVES 2 FÉVRIER L’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) publie un rapport sur l’état des 164 mangroves littorales du monde à l’occasion du 37e anniversaire de la convention Ramsar sur les zones humides : 3,6 millions d’hectares de mangroves, soit 20 % de la superficie mondiale totale, ont disparu en vingt-huit ans. En Asie, près de 1,9 million d’hectares ont été détruits, loin devant l’Amérique du Nord et l’Amérique centrale avec 690 000 hectares, et l’Afrique avec 510 000 hectares. Ces écosystèmes ont pourtant une importance cruciale tant par leur valeur en termes de biodiversité qu’en termes de protection des littoraux contre les cyclones.

UN SUD DE PLUS EN PLUS TECHNO 6 FÉVRIER La Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced)

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FÉVRIER publie un rapport sur la part croissante des pays en développement dans les échanges de nouvelles technologies – Science and Technology for Development : The New Paradigm of ICT. La part des pays en développement dans ces échanges est passée de 4 % à 28 % entre 1995 et 2005, augmentation portée avant tout par les échanges Sud-Sud.

LA NOUVELLE QUESTION COMMERCIALE 7 FÉVRIER Trois ONG – Bilaterals.org, Grain et Biothai – publient ensemble En lutte contre les ALE : la résistance croissante aux accords bilatéraux de libreéchange et d’investissement. Ce rapport décrit l’émergence d’un réseau complexe d’accords bilatéraux de libre-échange et d’investissement (ALE) contournant l’enlisement des négociations commerciales de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). L’étude fait aussi le point sur les formes de mobilisation et de résistance contre ce phénomène autour du monde.

ÉTATSUNIS : ÉLECTRICITÉ SANS MERCURE 8 FÉVRIER La Cour d’appel fédérale américaine condamne l’Agence fédérale de protection de l’environnement (EPA) pour n’avoir pas défini des limites strictes d’émission de mercure pour les centrales électriques. L’accusation était portée par quatorze États américains, des groupes militants dans l’environnement ou la santé publique, la ville de Baltimore et plusieurs tribus indiennes. L’EPA a maintenant deux ans pour développer et mettre en œuvre des normes d’émissions de mercure pour les centrales existantes.

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LA POLIO QUASIMENT VAINCUE 8 FÉVRIER Le Partenariat mondial contre la polio publie son rapport d’activité où il se félicite des résultats obtenus : depuis vingt ans, le nombre de cas déclarés a baissé de 99 %. En 2007, plus de 400 millions d’enfants ont été vaccinés. L’Inde du Nord, le Nigeria du Nord et la frontière entre l’Afghanistan et le Pakistan demeurent les seuls foyers encore actifs. Le Partenariat est soutenu par l’OMS, le Rotary International, les United States Centers for Disease Control and Prevention et l’Unicef.

OGM AU SUD 13 FÉVRIER L’International Service for the Acquisition of AgriBiotech Applications (Isaaa), une association militant pour le développement des biotechnologies, publie son rapport annuel. 114 millions d’hectares d’OGM sont plantés dans 23 pays, dont onze pays en développement. Onze millions de petits agriculteurs ont utilisé des semences OGM en 2007, soit près de 20 % de plus qu’en 2006. L’ONG Les Amis de la Terre rappelle que ces OGM servent à nourrir le bétail et à produire des agrocarburants et du textile pour les

pays industrialisés et non à améliorer la sécurité alimentaire des pays en développement.

AIDE : UNE CROISSANCE EN TROMPEL’ŒIL 14 FÉVRIER L’OCDE publie son rapport annuel sur l’aide au développement accordée par les vingt-deux pays membres du Comité d’aide au développement (CAD) en 2006. Si l’aide s’est accrue en volume, les remises de dette et le poids des financements destinés à l’Irak constituent l’essentiel de cette progression. Plusieurs indicateurs (scolarisation, pauvreté absolue) connaissent une évolution positive, mais les aides accordées restent pour l’OCDE mal adaptées aux besoins et ne prennent pas assez en compte les priorités des pays récipiendaires.

FATIGUÉS, COMME LES OCÉANS 14 FÉVRIER Le magazine Science publie une étude de l’Université de Santa Barbara (États-Unis) évaluant à 4 % la surface des océans non touchée par les activités humaines – pêche, pollution, changement climatique. L’étude cartographie les effets de dix-sept types

LA  CATASTROPHE CLIMATIQUE  NOUVELLE EST ARRIVÉE 6 FÉVRIER Le secrétariat de la Stratégie internationale pour la réduction des catastrophes (ISDR), un bureau spécialisé des Nations unies, publie un bilan des tempêtes de neige qui ont bloqué pendant des semaines deux régions tropicales de la Chine. Selon ce bureau, cet événement climatique est symptomatique des nouvelles catastrophes climatiques auxquelles la communauté internationale doit se préparer à faire face. Au-delà de la sécurité civile, affronter ce type d’événement demande d’adapter les réseaux électriques et de desserte en eau, les moyens de communication, les transports, l’agriculture ou encore les marchés financiers.

d’activités humaines sur les océans, montrant que les seules zones intactes se situent dans les eaux glacées, près des pôles.

LES CÉRÉALES TOUJOURS PLUS CHÈRES 14 FÉVRIER La FAO publie son rapport annuel sur les perspectives agricoles – Crop Prospects and Food Situation Report. Pour 2008, l’agence s’attend à une augmentation de la production mondiale des céréales mais s’inquiète d’une possible hausse des cours, nourrie par la constante croissance de la demande. Les prix du blé sont à ce jour 83 % plus élevés qu’en janvier 2007. Les pays pauvres auront sans doute du mal à faire face à cette contrainte. 36 pays connaissent déjà une crise alimentaire.

CONSOMMER SANS EMBALLAGE 14 FÉVRIER La société Nielsen publie un sondage effectué auprès de 25 000 consommateurs de 48 pays, montrant que c’est dans l’alimentaire qu’ils ont le plus l’impression de subir des emballages inutiles (40 %). La Nouvelle-Zélande, la Finlande, l’Irlande, la République tchèque et la Norvège comptent parmi les pays où l’opinion semble la plus prête à changer de mode de présentation de ses aliments. À l’inverse, les Japonais et les Thaïlandais seraient les moins concernés par ce type de problème, sans doute parce qu’en Asie les produits de longue conservation sont très peu développés. En Europe et en Amérique du Nord, le frein principal à ce changement est la crainte d’une perte de sécurité sanitaire des aliments.

>>> SUITE PAGE 34

BIOSPHÈRE : LE DÉVELOPPEMENT DURABLE EN RÉSEAU Du 4 au 8 février 2008 à contre la perte de biodiversité, améliorer les Madrid, le programme moyens de subsistance des populations, Man and the Biosphere favoriser les conditions sociales, économi(MAB) de l’Unesco a tenu son troisième ques et culturelles essentielles au développecongrès mondial des réserves de bios- ment durable et, ainsi, contribuer aux objectifs du Millénaire pour le développement. phère. Quelle est l’histoire du MAB ? Le programme MAB a été lancé en 1970 autour de 14 aires de projets couvrant différents types Quels sont les objectifs du plan d’action d’écosystèmes, de la montagne à la mer, du de cinq ans adopté à Madrid ? Pourquoi système rural au système urbain, ainsi que des cette emphase sur les effets du changeaspects plus sociaux comme la sensibilisation ment climatique ? à l’environnement. Le programme fait suite à la Le plan d’action de Madrid entend faire Conférence intergouvernementale de la bios- des réserves de biosphère les principaux phère, organisée en 1968 par l’Unesco, pour sites consacrés au développement durable à l’échelle internationale. Pour le rechercher des moyens de réconprogramme MAB, le concept de cilier la conservation et l’utilisation réserve de biosphère a démontré des ressources naturelles – bien sa valeur au-delà de la simple avant l’avènement du concept de notion d’aire protégée, comme développement durable. Il veut sites d’apprentissage où décideurs, permettre un travail en réseau de chercheurs et communauté scienprotection des ressources génétitifique, gestionnaires et acteurs, ques, de recherche et de formation Meriem citoyens et secteur privé travaillent sur les écosystèmes et de dévelop- Bouamrane, ensemble à traduire les principes pement économique et humain coordinatrice du mondiaux du développement respectueux de l’environnement. Il programme MAB sur l’homme et la durable en pratiques locales pertia ainsi beaucoup contribué à l’idée biosphère, Unesco nentes. Néanmoins, le programme d’inclure les communautés locales dans les processus de conservation, alors que doit encore s’adapter pour répondre efficala plupart des aires protégées les excluaient de cement aux défis du changement climatique leur mode de gestion, démontrant que l’ob- – lesquels exacerbent encore davantage la jectif de conservation est d’autant mieux pour- pauvreté et les inégalités – et notamment suivi qu’il s’appuie sur la coopération des popu- aux conséquences pour la société et les écosystèmes. Là encore, le programme veut lations locales. La notion de réserve de biosphère a été s’appuyer sur l’expérience et la représentarévisée en 1995 avec l’adoption du Cadre tivité de son réseau pour mettre en place et statutaire et de la stratégie de Séville par la tester des politiques et des pratiques d’adapconférence générale de l’Unesco. Aujour- tation et de protection sur des écosystèmes d’hui, avec plus de 531 sites dans plus de clés – zones côtières, îles, océans, monta105 pays, le réseau permet de tester des gnes, terres sèches, forêts tropicales –, les approches alliant connaissances scientifi- écosystèmes d’eau douce et les zones d’urques et modalités de gouvernance pour lutter banisation croissante. n

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ZOOM INTERVIEW

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LES FAITS MARQUANTS POUR SAUVER LES GORILLES 20 FÉVRIER Le Rwanda, la République démocratique du Congo et l’Ouganda signent un accord de coopération pour la protection des grands singes dont l’habitat couvre les trois pays. Il ne reste plus que 700 gorilles des montagnes en liberté, répartis entre des zones protégées de chacun des pays. La rébellion menée par le général dissident congolais, Laurent Nkunda, a conduit au départ des gardes forestiers des parcs congolais. Les gorilles demeurent une ressource touristique pour ces pays, qui demandent 500 dollars aux personnes souhaitant les observer.

L’ÈRE DE L’ÉCONOMIE VERTE ? 20 FÉVRIER Le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) publie son Rapport annuel 2008, présenté à l’ouverture du Forum ministériel mondial sur l’environnement (Monaco, 21-22 février). Il met l’accent sur l’émergence d’une économie verte, basée sur des innovations technologiques et une prise en compte de l’environnement sans précédent. Le développement des investissements responsables se poursuit. Les entreprises ayant développé des stratégies environnemen-

FÉVRIER tales, sociales et de gouvernance ont dépassé de 25 % les performances du marché boursier général. En 2006, l’ensemble des instruments du protocole de Kyoto représentait 30 milliards de dollars. Depuis novembre 2007, le Mécanisme de développement propre (MDP) a généré près d’1 milliard de dollars de crédits de réduction d’émission de CO2 certifiés.

BIODIVERSITÉ EST SANTÉ 21 FÉVRIER Le magazine Nature publie une étude de la Zoological Society of London établissant un lien entre la perte globale de biodiversité, l’urbanisation et l’émergence de nouvelles maladies infectieuses. Selon les auteurs, 60 % des nouvelles maladies ont été transmises aux humains par les animaux qui, en perdant le contact direct avec la nature et la biodiversité, sont devenus incapables de s’en protéger. Cette estimation confirme la nécessité de protéger les poches de biodiversité naturelle.

CLIMAT EN RÉSEAU Le PNUE lance un réseau d’information et d’actions chargé de promouvoir une économie sans émission de carbone. Le Climate Neutral 21 FÉVRIER

FRANCE, TON PATRIMOINE NATUREL F… LE CAMP 28 FÉVRIER Le Muséum national d’histoire naturelle (MNHN) présente un inventaire du patrimoine naturel français réalisé pour le compte du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire et de la Commission européenne. La viabilité de 36 % des habitats et des espèces rares est compromise ; pour 29 %, elle s’avère inquiétante. Un bilan qui pose la question de l’efficacité des systèmes de conservation mis en place (lire zoom p. 65).

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Network (CN Net) compte déjà cinq pays (Monaco, Costa Rica, Islande, Norvège et NouvelleZélande), quatre villes (Arendal en Norvège, Rizhao en Chine, Vancouver au Canada, Växjö en Suède) et cinq entreprises (Co-Operative Financial Services, Royaume-Uni ; Interface Inc., États-Unis ; Natura, Brésil ; Nedbank, Afrique du Sud ; Senoko Power, Singapour) ayant pris des engagements afin de réduire, voire de supprimer totalement, leurs émissions de carbone. Le Costa Rica s’est fixé pour délai l’année 2021, la Norvège 2030 et l’Islande 2050. Le réseau sera progressivement ouvert aux agences intergouvernementales, aux organisations de la société civile et finalement aux particuliers.

FORÊTS, CARBONE, FINANCE ET CONSERVATION 21>22 FÉVRIER La Commission des forêts d’Afrique centrale (Comifac) réunie à Tunis crée le Fonds spécial pour le financement durable des forêts du bassin du Congo, deuxième zone forestière au monde. La Banque africaine de développement (BAD) assurera la gestion de ce fonds, auquel elle apporte dès à présent 814 millions de dollars. La BAD doit aussi aider les pays de la zone à mettre en place un système de capitalisation des crédits d’émission de carbone mobilisables grâce aux espaces forestiers protégés.

DES INVASIVES SUR NOS CÔTES 24 FÉVRIER Une étude de l’ONG Nature Conservancy montre qu’on dénombre au moins une espèce aquatique étrangère dans 84 % des zones côtières du monde. La faune native des régions très indus-

trialisées d’Europe, d’Asie et des Amériques est la plus menacée, 69 % des invasions arrivant avec les échanges maritimes. La baie de San Francisco, avec 85 espèces invasives recensées, est la zone la plus touchée au monde.

DE LA NOIX DE COCO DANS LES RÉACTEURS… 24 FÉVRIER La compagnie aéronautique Virgin Atlantic réalise son premier vol alimenté par un agrocarburant sur un Boeing 747 reliant Londres à Amsterdam. Le moteur a utilisé un mélange contenant 20 % d’huile de noix de palmiers (de coco et de babassu). Le but est de réduire les émissions de gaz à effet de serre des vols aériens, lesquels représentent 2 % des émissions mondiales. Les environnementalistes rappellent que les agrocarburants ne représentent pas toujours une alternative moins polluante aux carburants traditionnels et qu’une filière de certification de leur production devrait être mise en place.

FIÈVRE URBAINE 26 FÉVRIER La division Population des Nations unies publie 2007 Revision of World Urbanization Prospects, un rapport confirmant la tendance mondiale à l’urbanisation. L’essentiel du mouvement de concentration de la population mondiale dans les villes a actuellement lieu en Afrique et en Asie. Dans quarante ans, la population urbaine d’Asie devrait avoir plus que doublé, celle d’Afrique plus que triplé.

LA TUBERCULOSE FAIT DE LA RÉSISTANCE 26 FÉVRIER L’Organisation mondiale de la santé (OMS) publie une large étude sur le développement de formes résistantes

de tuberculose dans le monde. Environ 5 % des 9 millions de nouvelles infections recensées chaque année résisteraient ainsi aux traitements disponibles. La situation est particulièrement préoccupante en Asie centrale : en Azerbaïdjan, près d’un quart des nouveaux cas de tuberculose résistent aux traitements. C’est également le cas dans une moindre mesure en Moldavie, en Ukraine, en Russie, en Ouzbékistan et en Chine.

CONGELONS AUJOURD’HUI LES GRAINES DE DEMAIN 26 FÉVRIER Le Svalbard Global Seed Vault, un coffre creusé dans la glace situé sur une île au-delà du cercle Arctique norvégien, accueille sa première cargaison de graines et de semences, provenant de 104 pays. Le projet norvégien est de créer une banque génétique globale permettant l’étude et la conservation des plantes utiles à l’alimentation humaine. Pour 4,5 millions d’espèces de semences, les conditions de conservation sont garanties pour au moins deux cents ans.

ALIMENTATION : BIENTÔT LA DISETTE ?

L

es indices des prix alimentaires, publiés par la FAO en février 2008, soulignent l’ampleur du retournement de conjoncture sur les marchés mondiaux agricoles en 2007. Les stocks sont à leur plus bas niveau depuis trente ans. Le blé, céréale la plus produite et la plus échangée dans le monde, a vu son prix tripler en deux ans. Quant au riz, qui reste la base de l’alimentation de la moitié de l’humanité, son prix flambe depuis début 2008. Devenu inaccessible pour de nombreux consommateurs du Sud, il devient l’enjeu de mouvements sociaux parfois violents. L’Occident, qui vivait depuis deux générations dans l’abondance alimentaire, prend conscience de la fragilité des équilibres alimentaires actuels et de l’ampleur des défis auxquels l’agriculture mondiale va être confrontée à moyen terme. D’un phénomène local, caractéristique de pays en grandes difficultés, la sécurité alimentaire redevient brutalement un enjeu planétaire. Les explications avancées ces derniers mois sont multiples et parfois contradictoires. Depuis près d’une quinzaine d’années, la production mondiale de céréales augmente moins vite que la consommation humaine et la mise en production simultanée de filières d’agrocarburants céréales-éthanol a accentué ce déséquilibre. Le déficit d’offre a été compensé par une réduction régulière des stocks, jusqu’à ce que ceux-ci tombent à un niveau suffisamment bas pour déclencher une hausse des prix. Plusieurs accidents climatiques lors de la campagne agricole 2007, qui ont frappé des zones de production généralement excédentaires, ont réduit temporairement mais de manière importante les quantités disponibles sur le marché.

Si l’excellente récolte 2008 a amené une détente sur les prix, les tendances structurelles du marché laissent augurer une hausse à moyen terme, couplée à une très grande instabilité. Ces mouvements sont-ils les prémices d’une disette planétaire, la production agricole ne parvenant plus à suivre la démographie, qui passera de 6,5 à 9 milliards d’humains d’ici 2050 ? Différentes simulations tendent à démontrer que la planète devrait permettre de produire, dans des conditions de durabilité satisfaisante, la nourriture suffisante pour la population attendue. Des efforts d’adaptation considérables restent néanmoins à conduire. La productivité devra s’accroître dans les régions où elle est faible, comme l’Afrique, afin de stopper l’extension de surfaces cultivées au détriment des espaces naturels remarquables. Le modèle d’intensification agricole, qui a permis les progrès réalisés par notre agriculture depuis un demi-siècle, mais qui repose largement sur l’utilisation de ressources non renouvelables pour les machines et les fertilisants, a atteint ses limites (lire repère 19). Enfin, le changement climatique entraînera des phénomènes extrêmes plus fréquents et de plus grande ampleur auxquels les agricultures devront s’adapter. Ces défis de long terme nécessiteront des actions coordonnées de relance des productions alimentaires de base, afin que toutes les agricultures du monde, dans le respect de leur diversité, puissent profiter de ce nouveau potentiel de croissance, de modernisation et de création d’emplois, tout en appliquant des modes de production durables. C’est tout l’enjeu de cette « révolution doublement verte ». n

ZOOM

BERNARD ESNOUF, AFD

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LES FAITS MARQUANTS

MARS

ENVIRONNEMENT : PAYER MOINS AUJOURD’HUI QUE DEMAIN L’OCDE publie les Perspectives de l’environnement de l’OCDE à l’horizon 2030, évaluant les coûts des actions nécessaires pour agir dans quatre domaines : le changement climatique, la perte de biodiversité, le manque d’eau et les impacts sanitaires des pollutions. Si rien n’est fait, les émissions de gaz à effet de serre en 2030 seront 52 % plus élevées qu’aujourd’hui. Pour répondre aux besoins alimentaires et en agrocarburants, la productivité des sols agricoles doit augmenter de 10 % dans le même temps. Plus d’un milliard de personnes manqueront d’eau en 2030, et les décès dûs à la formation de couches d’ozone au niveau du sol devraient quadrupler d’ici là. Réduire d’un tiers le recours à des substances polluantes pour l’air et de 12 % les émissions de gaz à effet de serre n’amputerait la croissance que de 1 % d’ici à 2030. Ne rien faire maintenant impliquerait au contraire que le monde doive consacrer 37 % de l’accroissement annuel de ses richesses à agir pour l’environnement à compter de 2030. 6 MARS

ON A TOUJOURS FAIM Le rapporteur sur le droit à l’alimentation présente son nouveau rapport devant le Conseil des droits de l’homme des Nations unies, soulignant le peu de progrès réalisés ces dernières années en termes de sécurité alimentaire. La situation est particulièrement préoccupante dans des pays émergents comme la Chine, l’Inde, l’Afrique du Sud ou le Brésil. Et pourtant, la production agricole actuelle pourrait nourrir près de 12 milliards de personnes – soit le double de la population mondiale – si elle était accessible financièrement et géographiquement aux populations démunies. 3>18 MARS

EUROPE : LA VOITURE, ENNEMI DE L’ENVIRONNEMENT L’Agence européenne pour l’environnement publie un rapport sur les effets des transports sur l’environnement dans l’Union européenne. Au contraire de secteurs comme 3 MARS

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l’approvisionnement en énergie, l’industrie, l’agriculture ou la gestion des déchets, les transports ont vu leurs émissions de gaz à effet de serre fortement augmenter, pour représenter 21 % de l’ensemble des émissions dans l’Union européenne à 15 en 2005. Selon ce rapport, les problèmes sont avant tout urbains : les embouteillages en ville comptent pour 80 % des coûts écologiques induits par les transports. Les auteurs recommandent donc une meilleure intégration de la question des transports dans les plans d’occupation des sols et invitent les pouvoirs publics à plus de fermeté envers les constructeurs automobiles pour améliorer l’efficacité des véhicules.

ONU : LA RÉFORME PASSE PAR LES FEMMES 9 MARS La Commission des Nations unies sur le statut de la femme dépose devant l’Assemblée générale une proposition

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d’Agence des Nations unies pour les femmes. Le projet fait suite à une proposition du Groupe de haut niveau sur la cohérence du système des Nations unies, en novembre 2006. La nouvelle structure viendrait consolider trois structures existantes : le Fonds de développement des Nations unies pour la femme, le Bureau de la conseillère spéciale pour la parité des sexes et la promotion de la femme et la Division pour la promotion de la femme. Dirigée par un soussecrétaire général, la nouvelle agence bénéficierait d’un rang élevé à l’ONU.

DES MINORITÉS CLIMATIQUEMENT FRAGILES 11 MARS L’ONG Minority Rights Group publie son rapport 2008, marquant les quarante ans de l’organisation. Le texte souligne l’impact des changements climatiques sur les minorités ethniques, qui sont souvent les premières à souffrir des sécheresses, de la montée du niveau de la mer ou de l’extension des plantations destinées à la production d’agrocarburants.

LA COURSE AUX DERNIERS THONS 12 MARS Le World Wildlife Fund (WWF) publie une étude soulignant le décalage entre les plans de conservation du thon en Méditerranée et le développement des flottes de pêche. En Méditerranée, le nombre de bateaux de pêche dépasse de 30 % les quotas internationaux et de nouveaux bâtiments sont en construction – l’Union européenne, à elle seule, compte 58 navires de pêche de trop, dont 17 pour l’Italie. Cette flotte serait responsable de la pêche illégale de quelque 13 000 tonnes de thons chaque année.

CLIMAT : L’AVANT GARDE EUROPÉENNE 13 MARS Les dirigeants des Vingt-Sept s’engagent, lors de leur sommet économique de printemps, à trouver un accord européen sur le réchauffement climatique d’ici à la fin de l’année 2008 et à transposer l’ensemble des textes législatifs européens sur le climat dans les différents États membres en 2009. Parallèlement, l’UE veut prendre la tête des négociations internationales qui s’ouvriront en 2009 sur l’après-protocole de Kyoto, lequel expire en 2012.

ÉTATSUNIS : L’AIR AU NOM DE LA SANTÉ 13 MARS L’Agence américaine de protection de l’environnement (EPA) relève ses critères en matière de qualité de l’air pour la première fois depuis dix ans. Les nouvelles normes abaissent par exemple le seuil toléré d’émission d’ozone atmosphérique, contraignant les centrales thermiques et les distributeurs de diesel à améliorer leurs modes de production. L’ozone atmosphérique, cause de nombreuses infections respiratoires dont l’asthme, et les nouvelles normes pourraient, selon l’EPA, sauver près de 4 000 vies chaque année. Pour les organisations écologistes, cette révision du Clean Air Act est cependant beaucoup trop timide pour être significative.

EUROPE : EN EAUX TROUBLES 14 MARS Les Nations unies publient un rapport estimant que 100 millions d’Européens n’ont pas accès à une eau saine. Les conséquences affectent avant tout les personnes fragiles : en Europe, près de 40 enfants meurent chaque jour de diarrhée due à la qualité de l’eau ; 170 000 cas

de maladies liées à l’eau sont recensés chaque année, dont 140 000 pour la seule hépatite A. En Europe de l’Est, près de 16 % de la population n’a pas d’accès à une eau saine, la proportion atteignant 50 % dans les zones rurales. Pour mieux répondre à ce défi, la Commission économique des Nations unies et le Bureau régional des Nations unies pour l’Europe, avec l’Organisation mondiale de la santé (OMS), mettent en place un groupe de neuf experts, comprenant des médecins et des juristes, chargé de faire des propositions d’action.

CLIMAT : UNE RESPONSABILITÉ DIFFÉRENCIÉE Le G20, réunissant les pays les plus développés et les plus polluants de la planète, se réunit au Japon dans le cadre de la recherche d’un accord sur le climat après Kyoto. Si tous les participants ont reconnu détenir « une responsabilité commune, mais différenciée » dans le réchauffement climatique, les pays du Sud les plus développés (comme l’Inde ou l’Afrique du Sud) ont rappelé qu’un Américain émet toujours vingt fois plus de gaz à effet de serre qu’un habitant des pays émergents. 14>16 MARS

LES GLACIERS NE SONT PLUS ÉTERNELS 16 MARS Le PNUE et le World Glacier Monitoring Service publient une étude alarmante sur le recul des glaciers partout dans le monde. L’étude s’appuie sur l’observation depuis 1980 de trente glaciers situés sur tous les continents. Elle conclut à un recul moyen de 150 cm chaque année depuis 2000, contre 30 cm par an durant la décennie >>> SUITE PAGE 38

NE PAS OUBLIER LA HAUTE MER

L

a question de la gestion durable de la biodiversité en haute mer réunit les 20 et 21 mars 2008 une centaine d’experts internationaux à Monaco, à l’invitation de l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri). Le séminaire constate les limites du cadre juridique global offert par la Convention des Nations unies sur le droit de la mer pour l’utilisation durable des écosystèmes marins. Cette convention est le fruit d’une longue négociation initiée au début des années 1970, alors que les connaissances scientifiques sur la biodiversité marine restaient limitées. De fait, hormis un principe général de protection du milieu marin, celle-ci ne régit la haute mer que de manière parcellaire. La découverte récente de l’exceptionnelle biodiversité présente au-delà des juridictions nationales (sources hydrothermales, monts sous-marins, récifs coralliens d’eaux froides, gaz hydratés…) a bouleversé la donne, et la communauté internationale se mobilise davantage au sein de différentes instances et forums de négociation pour débattre de la question de la gouvernance de la haute mer. Les deux journées de travail de Monaco ont rappelé l’étendue des menaces pesant aujourd’hui sur les ressources marines situées au-delà des juridictions nationales. La croissance exponentielle de la navigation maritime (+ 470 % depuis les années 1970) multiplie les risques de dégradation des écosystèmes et de perturbation des espèces ; la surexploitation des ressources halieutiques épuise progressivement les réserves disponibles (75 % des stocks sont

pleinement exploités ou surexploités, selon la FAO) ; l’exploitation accrue des ressources marines à des fins industrielles bouleverse l’équilibre du milieu… (lire repère 11). Ce diagnostique semble largement partagé, mais aucun consensus n’existe encore sur les moyens de promouvoir une utilisation durable des ressources de haute mer. Le débat entre les tenants d’une biodiversité de haute mer gérée comme patrimoine commun et les partisans d’une libre exploitation n’est toujours pas résolu. Pas plus que de savoir si la communauté internationale doit se concentrer sur les menaces majeures pesant aujourd’hui sur le milieu marin – la surexploitation des ressources halieutiques tout particulièrement – ou réguler dès à présent les activités émergentes (bioprospection, exploitation industrielle…). Enfin, experts comme politiques restent partagés entre une application effective des instruments juridiques déjà existants et l’élaboration d’un nouvel accord international spécialement consacré à la conservation de la biodiversité en haute mer. Beaucoup de chemin reste donc à parcourir pour que les États s’entendent sur les modalités d’une conservation et d’une utilisation durable de la biodiversité marine au-delà des juridictions nationales. Et il est certain que ces questions seront encore à l’ordre du jour des prochains événements internationaux : le congrès mondial de l’UICN en octobre 2008 (lire zoom p. 65), la session Droit de la mer de l’Assemblée générale de l’ONU fin 2008 ou la World Ocean Conference en mai 2009. n

ZOOM

JULIEN ROCHETTE, IDDRI

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LES FAITS MARQUANTS précédente. Alors que les glaciers d’Europe sont les plus touchés, les glaciers d’Amérique latine et d’Asie semblent mieux résister.

L’ESSOUFFLEMENT DE LA LUTTE CONTRE LA TUBERCULOSE ? 17 MARS L’OMS publie un rapport sur les efforts mondiaux consentis pour la lutte contre la tuberculose dans 202 pays. Quelque 9,2 millions de nouveaux cas ont été recensés en 2006, dont 700 000 parmi des malades du sida et 500 000 cas multirésistants au traitement. La tuberculose a causé 1,5 million de morts en 2006. Le rapport conclut à un ralentissement global des efforts mis en œuvre : la détection des cas n’a pas progressé en Afrique, par exemple. L’essentiel des nouveaux efforts a été réalisé par des institutions privées, des ONG et des organisations religieuses ou communautaires.

UN CONSEIL DE SÉCURITÉ PLUS REPRÉSENTATIF ? 18 MARS Un groupe de pays mené par l’Allemagne dépose auprès du secrétariat des Nations unies un nouveau projet de réforme du Conseil de sécurité, basé sur les rares points de consensus atteints après cinq années de discussion. Le nouveau Conseil pourrait compter sept sièges supplémentaires désignés par l’Assemblée générale (deux pour l’Afrique, deux pour l’Asie, un pour l’Amérique latine, un pour l’Europe de l’Ouest, un pour l’Europe de l’Est). La durée du mandat reste en négociation. Une révision du système de désignation tous les quinze ans est proposée. L’Inde a déjà fait savoir qu’elle trouvait insuffisante la représentation des pays en développement.

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MARS LES MIGRANTS ET LE COURS DU DOLLAR 19 MARS La Banque mondiale publie une nouvelle estimation des envois de fonds des travailleurs migrants : Recueil de statistiques 2008 sur les migrations et les envois de fonds. En 2007, les cinq principaux pays bénéficiaires des envois de fonds ont été l’Inde (27 milliards de dollars), la Chine (26 milliards), le Mexique (25 milliards), les Philippines (17 milliards) et la France (12,5 milliards). Les pays riches, au premier rang desquels les États-Unis, demeurent la principale source de ces envois de fonds. Les États-Unis ont accueilli 38,4 millions d’immigrants en 2005, devant la Fédération de Russie (12,1) et l’Allemagne (10,1). Parmi les pays à faible revenu, c’est l’Inde qui a accueilli le plus d’immigrés (5,7 millions), suivie du Pakistan (3,3). La dépréciation du dollar et la montée globale du coût de la vie absorberaient néanmoins l’essentiel des envois de fonds dans les pays pauvres (plus de 90 % aux Philippines entre 2004 et 2007).

TANT QU’IL Y AURA DE L’EAU... Les Nations unies célèbrent la Journée mondiale de l’eau, occasion de rappeler les pressions croissantes qui pèsent sur cette ressource vitale. Aujourd’hui déjà, 1 milliard de personnes, soit une sur six, n’a pas accès à une eau de bonne qualité. Et 2,5 milliards, presque une sur deux, n’utilisent pas de latrines, posant d’importants problèmes de pollution. Le changement climatique, la croissance de la population et le développement des activités économiques constituent autant d’obstacles à l’accès à une eau saine partout sur la Terre. 22 MARS

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DES MARCHÉS CARBONE POUR LES PAUVRES 17 MARS La Société financière internationale, une agence de la Banque mondiale, signe ses premiers accords de garantie des échanges de carbone en Afrique et en Asie. Grâce à ces accords, des entreprises des pays du Sud vont pouvoir échanger des droits à émettre du carbone avec des sociétés du Nord. Ils permettront d’apporter de nouvelles sources de financement aux pays en développement, de favoriser les investissements dans le domaine de techniques de production propres et de jeter les bases de marchés carbone dans les pays en développement. Omnia, le premier producteur d’engrais d’Afrique du Sud, a ainsi pu vendre 900 000 crédits carbone ; l’Indien Rain CII Carbon, l’un des plus gros producteurs de coke au monde, a vendu 850 000 crédits carbone.

LES VILLES CONTRE LA PAUVRETÉ 26>28 MARS Le PNUD réunit à Athènes des élus municipaux venant de cent pays pour le 6e forum global de l’Alliance mondiale des villes contre la pauvreté. Il s’agit de travailler sur des plans locaux pour avancer vers la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement. L’objectif est d’aider les autorités locales à déterminer leurs propres buts et les moyens à mettre en œuvre.

ASIE : LE TEMPS DE L’AGRICULTURE 27 MARS La Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique publie son 60e rapport annuel, soulignant que si la région connaît un développement économique important, la pauvreté résiste, notamment en zone rurale. Selon le rapport, investir pour augmenter la productivité agricole permettrait de sortir de la pauvreté près de 218 millions de personnes, soit un tiers des pauvres de la région. Le 28, l’Inde annonce une augmentation du prix minimum à l’exportation du riz non basmati (de 650 à 1 000 dollars la tonne)

pour décourager les exportations et contrôler le prix de l’alimentation. Les stocks mondiaux de riz n’ont jamais été aussi bas depuis vingt-cinq ans.

DANEMARK : EN VOITURE AVEC LE VENT 28 MARS Une entreprise danoise, Dong, annonce la mise en place d’un réseau de voitures électriques alimentées à l’énergie éolienne. Le réseau offrant 20 000 stations de rechargement sera opérationnel dès 2011. Il utilise une technologie développée par une start-up californienne, Better Place, qui fonctionne depuis janvier 2008 en Israël. Les batteries des véhicules sont rechargées pendant la nuit, période de basse demande en électricité, ou quand les turbines éoliennes tournent à plein régime. Le projet contribue ainsi à améliorer la productivité des installations, dont l’électricité produite est difficile à stocker.

HERBICIDE SANS FRONTIÈRE 31 MARS L’Équateur porte plainte contre la Colombie devant la Cour internationale de justice en raison des aspersions

d’herbicide effectuées par avion pour lutter contre les plantations illégales de coca dans la zone frontalière. Cette plainte s’appuie sur les travaux d’une commission d’enquête équatorienne qui a conclu aux effets néfastes de ces herbicides sur la santé humaine, l’agriculture et l’environnement en général. Les aspersions sont financées par le gouvernement américain depuis 2000. Le 28, une équipe américaine, réunissant la Duke University, la Miami University et le Udall Parkinson’s Disease Research Center of Excellence, publie les résultats d’une étude montrant une forte corrélation entre le développement de la maladie de Parkinson et l’exposition aux pesticides.

CLIMAT : LA NÉGOCIATION PASSE PAR BANGKOK 31 MARS > 4 AVRIL Suite de la conférence de Bali, la rencontre de Bangkok établit un programme de travail de deux ans afin d’aboutir à un nouvel accord international sur le climat. Il inclut les relations avec le système des Nations unies, les entreprises et la société civile et la prise en compte de questions connexes comme la déforestation et les technologies. Il doit aussi identifier les moyens envisageables pour que les pays développés atteignent leurs objectifs en termes de réduction des gaz à effet de serre. La prochaine étape est la 28e réunion des comités techniques, à Bonn en juin 2008.

POURQUOI CHASSETON ENCORE LA BALEINE ?

La Commission balei- de concurrent de la ressource halieutique nière internationale (CBI) alimentent des débats pseudo-scientifiques tient début mars 2008, à la sur la nécessité d’augmenter les quotas de demande du Japon, une réunion extra- chasse. Jusqu’à présent, le moratoire tient et la ordinaire sur l’éventuelle reprise de la chasse commerciale. Pourquoi cette chasse reste cantonnée, même si l’exploitation de ces échappatoires demeure un scanquestion est évoquée à chaque saison ? La CBI, établie en 1946, est une conven- dale pour beaucoup d’ONG, d’experts et de tion sur la chasse comparable aux organisa- pays non chasseurs. tions de pêche et non un accord multilatéral sur l’environnement, comme les conven- La CBI suffit-elle comme instance de tions régulant le commerce de la faune et la régulation de la protection des cétacés ? flore (Cites), protégeant les zones humides La récurrence des débats amène des pays (Ramsar) ou la diversité biologique (CDB). comme la France à réclamer la suppression Conçue à l’origine pour gérer la ressource des objections ; d’autres souhaiteraient que destinée à l’industrie baleinière, elle s’est les décisions soient prises par consensus progressivement transformée en instrument afin de favoriser la discussion collective et de protection, établissant un moratoire en la recherche de compromis, ce qui pour1982 et créant des sanctuaires limitant les rait détendre l’atmosphère au sein de la Commission. Les ONG réclament, possibilités de chasse. Grâce au quant à elles, le droit de participer moratoire ayant pris effet en 1986, à l’ensemble du dispositif de négole nombre de prises est passé de ciation. Mais la principale question 32 000 en 1975 à 335 en 1990. aujourd’hui est la mise en cohéLa convention présente néanrence entre les principes de la CBI moins des échappatoires utilisées et certains accords multilatéraux par certains pays. Les décisions de la CBI, prises à la majorité des trois Lucien Chabason, sur la biodiversité. Dans le cadre de la Convention sur la conservaquarts, n’engagent pas les pays qui conseiller de tion des espèces migratrices, des présentent des objections, comme la direction de l’Iddri la Norvège et l’Islande lesquels invoquent les accords régionaux sur la conservation des traditions et le respect de la chasse abori- mammifères marins ont été adoptés pour la gène. Un autre article autorise les prises à Méditerranée et la mer Noire (Accobams) des fins scientifiques, disposition qui a permis et pour l’Atlantique Nord-Est et la mer du au Japon de capturer plus de 10 000 baleines Nord (Ascobans). Un sanctuaire a été établi depuis 1986. Pour obtenir la réouverture de en Méditerranée occidentale par l’Italie, la la chasse commerciale, le Japon s’emploie France et Monaco. Enfin, des conventions de à faire entrer de nouveaux pays à la CBI, mers régionales comme celle de Barcelone notamment des pays africains qui lui sont protègent certaines espèces de baleines. Pour le moment, les conventions restent souvent favorables, ou à convertir de petits cohérentes entre elles, mais la profusion des pays à ses vues. Enfin, la reconstitution de certaines popu- instruments traitant des mêmes espèces lations de cétacés comme la baleine à bosse, selon des approches différentes pourrait ainsi que leur rôle supposé de prédateur ou entraîner des complications. n

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LES FAITS MARQUANTS GRIPPE AVIAIRE : LA GUERRE CHINOISE DES BREVETS ? 2 AVRIL Les autorités sanitaires chinoises autorisent l’utilisation du premier vaccin contre le virus H5N1 pour l’homme. Développé par deux institutions chinoises – Beijing Sinovac et le Chinese Center for Disease Control and Prevention –, le vaccin est tiré de particules rendues inactives de la souche du virus identifiée par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) au Viêtnam. Il arrive sur le marché alors que trois vaccins très proches, proposés par le laboratoire français Sanofi-Aventis, le britannique GlaxoSmithKline ou le suisse Novartis, attendent toujours l’approbation des autorités sanitaires chinoises.

LA GUERRE DE LA BANANE A TOUJOURS LIEU 7 AVRIL Le panel de l’OMC rend son verdict dans le conflit opposant l’Équateur à l’Union européenne à propos des importations de bananes en provenance des pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (pays ACP). Depuis 1996, l’Équateur, premier exportateur mondial de bananes, dénonce les exonérations de droits de douane dont bénéficient les exportations de bananes des pays ACP vers l’Union. Le Guatemala, le Honduras, le Mexique, les États-Unis, la Colombie, le Nicaragua et le Panama soutiennent cette position. Le panel donne finalement raison à l’Équateur au nom de l’article 1.1 du GATT garantissant à tous les signataires le même traitement. Si l’Union ne fait pas appel et ne lève pas ses préférences douanières, l’Équateur sera en droit de prendre des sanctions commerciales unilatérales.

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AVRIL UNE AUTRE AGRICULTURE EST POSSIBLE 7>12 AVRIL L’International Assessment of Agricultural Science and Technology for Development (IAASTD) présente ses résultats, fruit de trois années de travaux de plus de quatre cents experts mondiaux sur le futur de l’agriculture. Leur rapport, parrainé par la FAO, le PNUE, l’Unesco et la Banque mondiale, souligne les limites des progrès enregistrés dans la production alimentaire et, en particulier, les coûts supportés par les petits agriculteurs, les communautés rurales et l’environnement. Il plaide également pour une augmentation de la productivité agricole qui protège les ressources naturelles telles que l’eau, les forêts et la biodiversité (lire repère 19).

BEAU TEMPS POUR LE CARBONE 7 AVRIL Le WWF attaque le système d’échange de crédits d’émissions de carbone de l’Union européenne dans un nouveau rapport. Selon l’ONG, les pays de l’UE n’utilisent pas la moitié du quota de permis alloués tellement celui-ci est élevé. Plus encore, le prix bas du carbone permet aux centrales thermiques allemandes, qui fonctionnent majoritairement au charbon, d’échapper au prix à payer pour la pollution qu’elles génèrent. Rien qu’au RoyaumeUni, en Allemagne, en Espagne, en Italie et en Pologne, l’actuel système européen permettrait aux producteurs d’électricité d’économiser entre 23 et 71 milliards d’euros sur les cinq prochaines années.

FMI, BANQUE MONDIALE : À QUAND LA RÉFORME ? 12>13 AVRIL Le Comité monétaire et financier international et le Comité de développement, réunissant la Banque mondiale et le Fonds monétaire international (FMI), tiennent leur assemblée de printemps. Dans un climat de crise des marchés financiers,

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le premier doit se pencher sur la réforme en cours du FMI tandis que le second veut mesurer les progrès réalisés en termes d’objectifs du Millénaire pour le développement, alors même que les prix de l’énergie et des denrées alimentaires provoquent des émeutes. Pour les ONG, ces réunions n’ont pas été à la hauteur des enjeux, notamment en n’opérant pas un rééquilibrage significatif des droits de vote entre les pays du Sud, qui gagnent 2,7 % des droits de vote, face aux pays du Nord, qui gardent le contrôle des conseils d’administration avec 57,9 % de ces droits.

ÉTATSUNIS : VERS MOINS DE CARBONE ? 15 AVRIL L’Agence fédérale de protection de l’environnement (EPA) publie un rapport indiquant une légère baisse des émissions de CO2 en 2006 : 1,1 % de moins qu’en 2005. Cette réduction serait liée à une moindre consommation de combustibles fossiles et d’électricité en raison de la douceur de l’hiver et de la fraîcheur de l’été. L’augmentation du prix des carburants à la pompe ainsi que l’utilisation accrue de gaz naturel et d’énergies renouvela-

bles pour la production d’électricité auraient également joué un rôle dans cette baisse. Le 14, une équipe de l’Université de Californie publie une étude montrant que les émissions de carbone de la Chine ont été sous-évaluées et que les ÉtatsUnis ne sont plus le premier émetteur depuis 2006.

PÊCHE TROUBLE EN ARCTIQUE 16 AVRIL Le WWF publie un rapport sur la persistance de la pêche illégale au cabillaud et au colin d’Alaska dans l’Arctique, et ce malgré les efforts internationaux. Selon le gouvernement norvégien, les captures illégales de cabillaud en 2005 s’élèveraient au moins à 100 000 tonnes dans la mer de Barents, un espace maritime qui fournit 70 % du principal marché mondial, celui du poisson à chair blanche. Le WWF enjoint l’Union européenne, dont la flotte est la plus présente dans cette région, à continuer ses efforts contre les pêches illégales.

VENEZUELA : CONTRÔLE PÉTROLIER 16 AVRIL Le gouvernement vénézuélien décide d’indexer au prix du pétrole ses taxes sur les entreprises pétrolières étrangères. L’imposition sera de 50 % par baril vendu à 70 dollars ou plus, de 70 % quand ce prix de vente dépasse les 110 dollars. Cette mesure vient renforcer le contrôle du gouvernement sur les exceptionnelles ressources pétrolières du pays. Depuis 2006, 60 % de l’exploitation pétrolière est devenue publique après une vague de nationalisation.

LE PAM ET LES PIRATES 17 AVRIL Soixante camions du Programme alimentaire mondial (PAM) ont été volés par

des rebelles au Darfour depuis le début de l’année, mettant en péril les distributions alimentaires assurées par l’agence dans cette région. Après les bateaux détournés dans le golfe d’Aden et la hausse des prix des céréales, l’attaque quasi systématique de ses véhicules vient encore compliquer l’action de l’agence.

UN GÉNÉRIQUE BRÉSILIEN CONTRE LE PALUDISME Le Brésil propose un nouveau traitement antipaludéen deux fois moins cher que celui de ses concurrents. Ce produit permet de soigner enfants comme adultes en trois jours et ne nécessite pas d’hospitalisation. Son coût est très réduit : traiter un adulte ne coûterait que 2,5 dollars contre 4 à 7 actuellement. Le traitement est adapté aux formes de la maladie rencontrées en Amérique latine et en Asie du Sud-Est. Le médicament ne sera pas protégé par un brevet. 17 AVRIL

CHINE : FLAMBÉE DES PRIX ALIMENTAIRES 18 AVRIL Le Bureau chinois des statistiques publie son indice des prix à la consommation montrant la flambée des prix des produits alimentaires : plus de 21 % en un an. Le prix de la viande de porc a augmenté de 66,7 %, celui des oléagineux de 50,7 % et celui de la viande de volaille de 45,8 %. Si la hausse des salaires urbains compense en partie cette évolution, ce n’est pas le cas dans les campagnes où les prix à la consommation sont globalement plus élevés qu’en ville.

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FINANCER L’AVENIR DE LA MER

En avril 2008, s’est tenu à Que peut-on attendre de telles maniHanoi le Forum mondial festations pour le renforcement de la sur les océans, les côtes gouvernance mondiale ? et les îles. En quoi la situation de ces Le forum a rassemblé un large spectre d’acrégions du monde est-elle devenue un teurs : de hautes personnalités représentant problème global ? de nombreux pays en voie de développeNous oublions tous trop facilement que l’océan ment, les agences multilatérales et bilatérales est une composante essentielle du système de développement, les ONG, des experts et global de la planète. Non seulement il nous des entreprises. Leur rencontre permet d’enapprovisionne en aliments marins (algues, visager des partenariats nouveaux autour poissons, crustacés), en eau et ressources d’enjeux définis en commun. minières (par exemple le pétrole), mais il joue Le Forum a déjà permis une meilleure également un rôle important dans la régula- intégration des changements climatiques au tion du climat par la circulation des courants sein de la gestion durable des océans. C’est et les échanges avec l’atmosphère. un grand pas en avant, poursuivi Les océans, qui couvrent 71 % de en octobre 2008 lors du congrès la surface de la Terre, sont en de l’UICN qui en a fait l’un de crise. Cette crise se manifeste ses thèmes principaux (lire zoom p. 65), auquel le FEM participe notamment à travers la surexploiactivement. Les recommandatation des ressources halieutiques et l’augmentation de leur tempétions d’Hanoi seront également rature. Une des missions du Fonds Monique Barbut, reprises dans les agendas du pour l’environnement mondial présidente du Fonds 5e Forum mondial sur l’eau, qui aura lieu à Istanbul en mars 2009, (FEM), au vu de ses responsabi- pour l’environnement et de la Conférence mondiale sur lités en matière de biodiversité, mondial (FEM) changements climatiques et eaux interna- les océans à Manado en Indonésie en mai tionales, est d’assurer la gestion durable des 2009. Le FEM y poursuivra la promotion océans. d’une approche intégrée de la gestion des Depuis sa création, le FEM a investi plus ressources en eaux douces et marines : l’inde 750 millions de dollars dans la protection tégration de la gestion durable des bassins des écosystèmes marins. Et c’est pour favo- versants, notamment afin de mieux gérer les riser la réflexion autour de questions trans- pollutions qui accentuent l’eutrophisation des versales comme l’intégration des change- zones côtières ; la lutte contre la surpêche ments climatiques dans la conservation des et la dégradation des habitats, spécialement grands espaces marins, les relations entre les mangroves et récifs coralliens ; ainsi que biodiversité et écosystèmes marins ou la l’atténuation des changements climatiques lutte contre les pollutions persistantes qu’il et leur adaptation. Autant de domaines qui a soutenu le Forum mondial sur les océans, réclament des interventions concertées par tous les participants au forum. n les côtes et les îles d’avril 2008.

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LES FAITS MARQUANTS AIDE ALIMENTAIRE HORS DE PRIX 16 AVRIL Le PAM annonce qu’il lui manque 750 millions de dollars pour mener à bien sa mission d’aide alimentaire, soit 250 millions de plus qu’annoncé en février. Ce déficit est essentiellement dû à l’envolée des cours des produits alimentaires depuis le début de l’année, en particulier ceux du riz. Le 14, les ÉtatsUnis promettent d’augmenter leur aide alimentaire pour atteindre 200 millions de dollars et, le 18, la France annonçe le doublement de son aide alimentaire, qui s’élèvera ainsi à 60 millions d’euros.

DÉVELOPPEMENT : SOUS LE SIGNE DU COMMERCE La Cnuced se réunit à Accra (Ghana) pour sa 12e session. La déclaration finale et de nombreuses déclarations faites pendant la conférence insistent sur l’importance du système commercial pour induire et renforcer le développement, en particulier en Afrique subsaharienne qui reste la région la plus éloignée de la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement. La déclaration prend aussi acte de la place prise par les pays émergents dans la croissance mondiale et propose de leur faire jouer un rôle plus important dans les processus de régulation, à la Cnuced mais aussi à l’OMC. 20>25 AVRIL

LES NOUVEAUX CHAMPIONS DE LA TERRE 23 AVRIL Le PNUE présente ses six nominés au titre de champion de la terre, illustrant « le verdissement de l’économie mondiale » : le prince Albert II de Monaco, pour son engagement en matière de changement

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AVRIL climatique et de gestion des ressources naturelles ; AbdulQader Ba-Jammal, défenseur d’une utilisation rationnelle des ressources naturelles ; Timothy E. Wirth, pour son engagement pour la limitation des émissions de gaz à effet de serre aux États-Unis ; Liz Thompson pour ses travaux sur la gestion des déchets ; le Dr Atiq Rahman, fondateur d’un institut d’études sur la durabilité en Asie et le Dr Balgis Osman-Elasha, pour ses efforts pour faire connaître le problème du changement climatique en Afrique.

LA BIODIVERSITÉ D’AUJOURD’HUI FAIT LES TRAITEMENTS DE DEMAIN 24 AVRIL Le PNUE, la Convention sur la diversité biologique et l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) publient Sustaining Life, une étude conjointe montrant les risques encourus par la recherche médicale en raison de la perte constante de biodiversité. Les auteurs rappellent que les dernières avancées en matière de traitement de la douleur, de la cécité ou du cancer sont toutes dues à l’utilisation d’organismes vivants marins ou terrestres. Un plaidoyer pour une conservation qui protège l’homme.

EUROPE : GRAND ESPACE SAUVAGE La Commission européenne accepte de nouvelles zones de conservation de la faune et de la flore au sein du réseau européen Natura 2000, instauré en 1992 pour garantir le maintien de la diversité des habitats naturels. Les 19 000 km2 nouvellement protégés représentent les deux tiers de la superficie des Pays-Bas. Essentiellement situées en Europe centrale et du 24 AVRIL

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Sud, ces zones supplémentaires permettront la protection de nouvelles espèces comme l’ours brun, le loup, le lynx, la chouette ou la cigogne noire. Natura 2000 couvre aujourd’hui 20 % des terres émergées de l’Union et 100 000 km2 de mer.

PALUDISME : PETITES MESURES ET GRANDS EFFETS 25 AVRIL L’ONU célèbre une première Journée mondiale de la lutte contre le paludisme. Cette maladie continue d’être un problème humain et économique considérable en Afrique, en Asie du Sud-Est et dans les Caraïbes. En Afrique, un enfant meurt toutes les trente secondes du paludisme. La journée donne l’occasion aux agences des Nations unies d’annoncer l’intensification en Afrique de programmes de prévention qui ont fait leurs preuves : le développement d’aspersions d’insecticides à l’intérieur des maisons et la distribution de moustiquaires imprégnées.

UN MORATOIRE MONDIAL SUR LES AGROCARBURANTS ? 28 AVRIL Le rapporteur spécial de l’ONU sur le droit à l’alimen-

tation demande l’imposition d’un moratoire mondial sur les agrocarburants dans un contexte de crise alimentaire. Cette mesure serait nécessaire pour maîtriser l’augmentation des prix de l’alimentation et pour favoriser l’utilisation des terres pour la production vivrière. En 2007, un tiers de la production américaine de maïs a servi à la production de combustibles, et l’Europe a pris l’engagement d’arriver à remplacer 10 % de sa consommation de carburants fossiles par des produits d’origine agricole.

SEPT ANS DE GUERRE POUR UN HARICOT 29 AVRIL Le US Patent and Trademark Office reconnaît le bienfondé de la plainte déposée par le Colombia’s International Center for Tropical Agriculture (CIAT), avec le soutien des syndicats agricoles mexicains et du Consultative Group on International Agricultural Research. Il déboute ainsi l’entreprise agroalimentaire Proctor de son brevet sur le haricot « enola » déposé en 2000. En 2004, des généticiens avaient prouvé que le haricot enola était génétiquement comparable à six variétés conservées dans les banques génétiques du CIAT.

UNE EUROPE OUVERTE AU SUD ? 22 AVRIL La Commission européenne présente au Parlement européen son rapport sur l’ouverture des marchés de l’Union aux pays en développement. Selon l’étude, le marché européen est plus ouvert aux exportations des pays en développement que toute autre grande économie. Les importations de l’UE en provenance des pays en développement ont ainsi augmenté de 14 % entre 2005 et 2006 (de 16 % si on inclut la Chine), alors que les échanges mondiaux de marchandises se sont accrus d’environ 8 % au cours de la même période. La Commission se félicite de cette évolution qui montre l’impact positif des accords de partenariat pour le développement des pays du Sud (lire zoom p. 53).

ÉTATSUNIS : LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE PASSE PAR L’AGRICULTURE 29 AVRIL La fondation Pew publie une étude commandée à l’Université Johns Hopkins (États-Unis) sur l’état de l’agriculture américaine, Putting Meat on the Table. Le rapport constate la profonde transformation du système agricole au cours des cinquante dernières années et son efficacité à produire de la viande. Il fait aussi l’inventaire des coûts de cette transition – consommation en eau, besoin en céréales, bien-être animal, risques pour la santé humaine et animale – pour arriver à la conclusion que ce système n’est ni durable ni compatible avec la mise en place d’une économie décarbonée, principale exigence du XXIe siècle.

LA QUESTION DES STOCKS D’URANIUM 30 AVRIL Une équipe de chercheurs de l’Université de Monash (Australie) publie une étude montrant que les réserves accessibles d’uranium ne seront sans doute pas suffisantes pour répondre aux besoins des installations en activité ou en construction à moyen terme. Atteindre des gisements plus profonds ou de moindre qualité nécessiterait de consommer plus de pétrole, et par là même augmenterait les émissions de CO2 liées à l’exploitation de l’uranium – une conséquence négative d’un mode de production d’énergie réputé lutter contre l’effet de serre.

GAZ À EFFET DE SERRE : LE DÉTOUR PAR L’INDUSTRIE

L

e Major Economies Meeting (MEM), processus de discussion intergouvernemental entre les plus grands pays émetteurs de gaz à effet de serre, initié par les États-Unis en 2007 en parallèle des négociations onusiennes, s’est réuni en avril 2008 à Paris. L’approche de la réduction des émissions par secteur d’activités (acier, ciment…) y tient une place importante, même si celle-ci reste à définir précisément. Elle contraste en tout cas avec les logiques prévalant dans le cadre multilatéral : les engagements des pays industrialisés dans le protocole de Kyoto couvrent l’ensemble de l’économie, tandis que les mécanismes d’incitation à l’action dans les pays en développement – Fonds pour l’environnement mondial (FEM) et Mécanisme de développement propre (MDP) – reposent sur une approche par projet (lire repère 17). L’atelier sur les approches sectorielles organisé par l’Iddri en ouverture de la réunion du MEM a permis de progresser sur la compréhension des modèles en débat. Certains pays, comme le Japon, pensent plus objectif de déterminer les futurs engagements de réduction des pays à partir d’un examen des émissions secteur par secteur. D’autres vont plus loin dans la critique du cadre onusien et imaginent de nouveaux instruments de coordination internationale basés sur une approche sectorielle. L’idée d’accords transnationaux regroupant les entreprises d’un même secteur rencontre ainsi l’adhésion des grands groupes industriels opérant sur des marchés globalisés et inquiets face au renforcement des politiques climatiques dans les pays industrialisés. En l’absence d’accord global avec les pays en développement, la négociation sectorielle apparaît une méthode plus rapide pour maîtriser les conséquences négatives de politiques unilatérales, sur le plan économique

(relocalisation progressive de la production des industries les plus émettrices dans les pays sans politique climatique) et environnemental (« fuites » de carbone). Mais définir le cadre de négociation et de gouvernance de tels accords reste difficile. L’approche par secteur permet en outre d’envisager l’élargissement des politiques climatiques aux pays en développement autrement que par la généralisation d’engagements quantifiés au niveau national, sur le modèle de Kyoto. Pour l’Afrique du Sud, l’approche sectorielle permettrait de construire des stratégies de soutien à la mise en œuvre de politiques nationales dans les pays en développement. Pour d’autres, il faudrait élargir le soutien du MDP aux secteurs et pas seulement aux projets. Ces différentes pistes sont prometteuses, notamment parce qu’elles s’appuient sur la volonté politique des pays, plutôt que d’imposer des actions de façon exogène. Elles conduisent à envisager une plus grande diversité des modes d’association des pays en développement, sans bouleverser radicalement les principes structurant la Convention Climat et le protocole de Kyoto. À l’issue de l’atelier, un consensus a d’ailleurs émergé sur le fait que raisonner de manière sectorielle était nécessaire pour diffuser des technologies faiblement émettrices dans les pays en développement, sans être suffisant néanmoins pour relever le défi de la lutte contre les changements climatiques. En aucun cas, l’approche par secteur ne saurait se substituer à des engagements de réduction quantifiés pour les pays industrialisés, une affirmation paradoxale dans une enceinte initialement réunie pour proposer une alternative plus qu’un soutien au processus des Nations unies. n

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MICHEL COLOMBIER ET MATTHIEU WEMAËRE, IDDRI

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LES FAITS MARQUANTS LES ENFANTS PAUVRES MEURENT DE PNEUMONIE 2 MAI L’Organisation mondiale de la santé et l’Unicef publient une étude conjointe montrant que la pneumonie cause plus de décès d’enfants de moins de cinq ans dans le monde que le sida, le paludisme et la rougeole réunis. Selon le rapport, les pneumonies infantiles sont liées à la pauvreté, à la malnutrition et aux conditions de vie – le surpeuplement des logements, le manque d’hygiène et la fumée. La lutte contre la pneumonie passe ainsi par la vaccination, l’allaitement maternel, la distribution de compléments alimentaires riches en zinc et la prévention de la pollution de l’air dans les logements.

UNE CROISSANCE SANS EMPLOI ? 5>7 MAI La Banque mondiale et l’Institut d’études du travail de Bonn organisent une conférence internationale sur l’emploi et le développement, à Rabat au Maroc. Les participants soulignent l’importance de bons emplois pour le soutien de la croissance et la réduction de la pauvreté. Or la croissance mondiale actuelle semble créer des emplois essentiellement dans des secteurs peu rémunérateurs : agriculture, petit commerce. Elle délaisse particulièrement les jeunes – la moitié des chômeurs dans le monde ont moins de vingt-cinq ans.

EUROPE : À LA RECHERCHE DE L’AGROCARBURANT DURABLE 7 MAI Une réunion des ministres européens ne parvient pas à adopter des critères communs pour encadrer la production des agrocarburants, destinés à

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MAI couvrir 10 % de la consommation des transports d’ici à 2020. Si l’idée d’une certification est quasiment acceptée, le débat oppose les tenants de filières nationales très encadrées (France, Allemagne, nouveaux États membres) aux partisans d’un approvisionnement reposant sur des importations (Pays-Bas, Royaume-Uni, pays scandinaves). Les premiers veulent restreindre les importations aux pays ayant signé au moins dix conventions internationales, dont le protocole de Kyoto de lutte contre le réchauffement climatique, les textes sur le travail des enfants ou les libertés syndicales. Les seconds s’inquiètent du niveau de subventions nécessaires pour développer des filières européennes et jugent des normes strictes incompatibles avec la règle de l’OMC interdisant toute différence de traitement fondée sur le mode de production.

UN CARBONE DE VALEUR 7 MAI La Banque mondiale publie son rapport annuel sur les marchés du carbone. À l’échelle mondiale, le marché a doublé de valeur depuis 2006 pour atteindre 47 milliards d’euros. Le marché européen a lui aussi connu une évolution positive, atteignant maintenant 37 milliards d’euros. Seuls les investissements canalisés par le Mécanisme de développement propre semblent stagner : en 2007, ils représentaient 551 millions de tonnes équivalent carbone contre 537 en 2006.

CARTOGRAPHIER LA VIE 8 MAI Le World Wildlife Fund et The Nature Conservancy, deux grandes ONG environnementalistes, lancent la première cartographie mondiale des zones de

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biodiversité en eau douce, résultat de dix ans de collecte d’informations de plus de deux cents scientifiques. Le but est de fournir les connaissances scientifiques nécessaires aux acteurs engagés sur le terrain dans la conservation des zones humides, notamment en désignant les régions de plus riche biodiversité.

AFRIQUE : LES INCONSTANCES DE LA CROISSANCE 11 MAI L’OCDE publie son septième rapport annuel sur l’Afrique. Si la croissance africaine demeure globalement élevée – plus de 5 % pour la quatrième année consécutive –, elle est plus inégalement répartie que les années précédentes. L’augmentation des prix des matières premières est la première cause de cette inégalité, le prix du carburant et des produits alimentaires pesant gravement sur les économies importatrices. Seuls les pays exportateurs de pétrole échappent à la récession.

UN ARBRE CHACUN 13 MAI Le PNUE annonce que sa campagne lancée en 2006 pour la plantation d’un milliard d’arbres a déjà doublé son

objectif initial. Vu le succès de cette initiative qui implique les communautés locales dans la lutte contre le changement climatique, le PNUE veut maintenant atteindre 7 milliards d’arbres plantés avant la fin 2009 – soit un pour chaque habitant de la Terre. L’Afrique est la région qui, pour l’instant, s’est le plus mobilisée dans cette campagne avec un milliard d’arbres – dont 700 millions en Éthiopie ou 100 millions au Kenya. La Turquie (400 millions) ou le Mexique (250 millions) ont aussi fait des efforts importants.

PLUS DE RIZ, PLUS CHER 13 MAI La FAO publie une prévision de la production mondiale de riz en 2008, montrant une augmentation des récoltes attendues (+ 2,3 %) qui permettrait d’atteindre le volume sans précédent de 600 millions de tonnes. Malgré cette évolution, l’agence ne s’attend pas à une pause dans l’augmentation des prix de la céréale la plus consommée dans le monde. La majorité des pays producteurs limitent en effet leurs exportations pour éviter tout risque de pénurie, créant une augmentation des cours. Par ailleurs, le prix

VERS UNE PRIVATISATION DE L’ADAPTATION AU CHANGEMENT CLIMATIQUE ? 13 MAI L’ONG canadienne ECT publie un rapport dénonçant la mainmise opérée par les grands semenciers sur les gènes d’adaptation au changement climatique. BASF, Monsanto, Bayer, Syngenta, Dupont et leurs partenaires ont déposé un total de 532 demandes de brevets dans le monde sur des séquences génétiques favorisant l’adaptation au changement climatique – Monsanto et Bayer comptant pour 49 % de ses demandes. L’ONG dénonce en conséquence la privatisation de connaissances qui devraient servir à tous les agriculteurs.

élevé de la viande et des produits laitiers induit une augmentation de la consommation humaine de céréales, notamment de riz (+ 0,5 %). En moyenne, chaque humain mange l’équivalent de plus de 57 kilos de riz chaque année.

LE PEUPLE CONTRE LA MULTINATIONALE Un groupement d’ONG andines organise, en marge du cinquième sommet Union européenne-Amérique latine, un tribunal populaire pour juger des agissements d’une vingtaine d’entreprises européennes dans la sous-région. Selon les organisateurs, ces entreprises menacent les droits économiques et sociaux des habitants de la région. Les tribunaux populaires ont été créés en Italie en 1979 après la catastrophe de Seveso. Si leurs jugements n’ont qu’une valeur morale, les militants espèrent néanmoins s’appuyer sur les conclusions pour porter certaines accusations devant la justice péruvienne. 14 MAI

UN ÉLÉPHANT NE FAIT PAS LA PAUVRETÉ 14 MAI L’ONG WWF publie une étude sur les relations entre pauvreté et conservation des éléphants sauvages en Afrique et en Asie. Elle montre que les conflits les plus importants viennent d’une mauvaise gestion des espaces naturels et agricoles ainsi que d’un manque de planification et de rigueur dans l’allocation des espaces. L’étude montre aussi que plus les communautés locales ont de droits sur leur environnement, plus elles en sont respectueuses.

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BIODIVERSITÉ : UNE QUESTION POLITIQUE Bonn a accueilli du 19 au 30 avantages et pour parvenir à un accord mai 2008 la 9e Conférence global sur le financement de la conservades parties à la Convention tion des aires protégées. Tout progrès ne sur la diversité biologique. Quels ont sera possible qu’avec une pression politique continue, soutenue par de nouveaux engaété les sujets abordés ? Parmi les progrès réalisés, le plus impor- gements financiers du G8. tant a été le lancement de la négociation d’un accord contraignant sur l’accès aux Quels sont les enjeux actuels de la ressources génétiques et le partage des négociation ? avantages générés par leur utilisation. Cet L’UE et le G77, qui réunit les pays les moins accord devrait prendre forme d’ici à 2010 avancés, restent les groupes de négociaet la 10e Conférence des parties de Nagoya tion les plus cohérents, même si des diver(Japon). Le gouvernement allemand a gences existent à propos du partage des aussi présenté l’initiative Life Web, l’enga- avantages. Les pays en développement, geant à apporter 500 millions d’euros pour derrière le Brésil, défendent en effet l’intérêt de leurs industries pharmala conservation des forêts et de ceutiques et agro-alimentaires la biodiversité de 2009 à 2012, face aux grandes industries interpuis à verser 500 millions d’euros nationales. supplémentaires chaque année à Plus largement, l’enjeu est partir de 2013 grâce à la vente l’émergence d’une prise de aux enchères de droits à émettre conscience du recul global de la du carbone. Ce mécanisme pourbiodiversité et de ses conséquences rait préfigurer une initiative finanpour l’agriculture, la subsistance cière de l’ensemble du G8 en Sascha Müllerdes populations locales et l’adap2010 en faveur de la biodiversité. Kraenner, de aux changements climatitation Néanmoins, la Convention vice-président l’Ecologic Institute, ques. Dans ce domaine, le Global sur la diversité biologique reste représentant pour Island Partnership (Glipsa) joue un le parent pauvre de la conven- l’Europe de The rôle central de signal d’alarme, les tion cadre des Nations unies Nature Conservancy territoires insulaires subissant déjà sur les changements climatiques, comme l’a montré la faible participa- de plein fouet les effets des risques associés tion ministérielle à la conférence de Bonn. à la perte de biodiversité. Le lancement Hormis l’Allemagne, qui accueillait la confé- du rapport de Pavan Sukhdev sur la valeur rence, et la France, qui a lancé la Plate- économique de la biodiversité, l’initiative forme intergouvernementale scientifique et IPBES qui devrait produire des recommanpolitique sur la biodiversité et les services dations scientifiques pertinentes pour les écosystémiques (IPBES) – lire zoom p. 71 –, politiques ou le Life Web, venant améliorer aucun grand pays donateur ne s’est engagé. le financement de la conservation et l’apAlors que les États-Unis n’ont toujours profondissement du dialogue entre la CDB pas signé la Convention, leur coopération et la Convention Climat, montrent néanest incontournable pour définir une posi- moins la sensibilisation progressive de la tion commune en matière de partage des communauté internationale. n

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LES FAITS MARQUANTS LA MINISTRE QUI NE SAUVA PAS L’AMAZONIE 14 MAI Marina Silva, emblème brésilien de la lutte contre la déforestation de l’Amazonie, démissionne de son poste de secrétaire d’État à l’Environnement qu’elle occupait depuis 2002. Elle invoque son désaccord avec la politique de développement de la région amazonienne soutenue par le gouvernement et sa déception face aux pressions opposées à ses efforts pour limiter la déforestation.

LA FAUTE AU CHANGEMENT CLIMATIQUE 15 MAI Une équipe internationale de climatologues du GIEC publie dans la revue Nature une imposante étude sur les changements observés sur 829 écosystèmes, 28 800 plantes et animaux depuis 1970. 95 % des évolutions remarquées sur les milieux physiques sont, d’après cette étude, imputables au réchauffement des températures : fonte des glaciers, réduction du permafrost, augmentation de la température des cours d’eau, etc. Près de 90 % des changements remarqués sur les animaux et sur les plantes (comme les dates de floraison) peuvent aussi être reliés à l’évolution des températures.

ANDES : TRÈS CHER CLIMAT 15 MAI La Communauté andine publie une étude prospective commandée auprès de l’Université péruvienne du Pacifique, en coopération avec des spécialistes boliviens, colombiens et équatoriens, sur le coût du changement climatique dans la région. Le coût des catastrophes naturelles s’élèvera à au moins 30 milliards de dollars par an (environ 4,5 % du PNB combiné de la zone) à

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MAI partir de 2025, une estimation relativement optimiste selon les auteurs qui craignent d’avoir sous-estimé l’impact du changement du climat sur l’eau, la biodiversité ou la santé humaine.

EUROPE : COMMENT SOUTENIR LES PETITS AGRICULTEURS ? 15 MAI WWF et l’European Forum for Nature Conservation and Pastoralism publient une série d’études sur les petits agriculteurs dans l’Union européenne, soulignant l’inadaptation des soutiens financiers existants. L’un des principaux problèmes relevés par ces études est la définition des terres agricoles. Une partie importante des terres des petits agriculteurs, comme les forêts, les haies ou les zones pierreuses, ne sont pas considérées comme agricoles et, par conséquent, ne sont pas prises en compte dans le calcul des soutiens financiers. Ainsi en Roumanie, près de 4 millions de petits agriculteurs cultivant moins de 2 hectares ne reçoivent aucune aide en raison de la nature de leurs terres. Étant donné le rôle important de ces espaces pour la conservation de la biodiversité, les deux organisations appellent à une réévaluation de la valeur des terres agricoles.

L’OMC, LE DÉVELOPPEMENT ET L’ACCÈS AUX MARCHÉS 19 MAI Une semaine après avoir proposé un nouveau document de travail sur la négociation agricole, l’OMC publie une nouvelle proposition de négociation en matière d’accès aux marchés non agricoles. Si le texte agricole présenté la semaine précédente a été plutôt bien accueilli, les nouvelles propositions concernant les produits manufacturés suscitent d’ores et déjà une levée de boucliers, notamment de la part de l’Inde. En effet, elles exigent des pays en développement qu’ils réduisent leurs taxes sur les produits d’importation de manière bien plus importante que les pays développés.

ISLANDE : LA BALEINE EST UNE MARCHANDISE 19 MAI Le gouvernement islandais autorise la reprise de la chasse commerciale de la baleine, fixant un quota de 400 rorquals pour 2008. Parmi les militants de la reprise de la chasse baleinière, on trouve des pêcheurs estimant que les cétacés consomment trop de poissons et menacent la survie des stocks. Les opposants soulignent, au contraire, qu’une baleine vivante est une

ÉTATSUNIS : L’OURS POLAIRE... MAIS PAS KYOTO 15 MAI Les États-Unis inscrivent l’ours polaire sur leur liste des animaux en voie de disparition, et reconnaissent ainsi la dégradation de son habitat par la fonte des glaces arctiques. Les 25 000 ours polaires encore en liberté pourraient avoir disparu en 2050. À la grande déception des environnementalistes, le gouvernement a toutefois précisé que cette décision ne modifierait en rien la position américaine sur la question du changement climatique et dans les négociations concernant les suites à donner au protocole de Kyoto.

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attraction touristique supérieure à la valeur de sa chair sur le marché. Dès le 20 mai, une première prise est annoncée.

LES LIMITES DE LA MÉDECINE BREVETÉE 21 MAI L’Organisation mondiale de la santé tient son assemblée annuelle à Genève et discute du rapport du Groupe de travail intergouvernemental sur la santé publique, l’innovation et la propriété intellectuelle, préconisant une intervention de l’agence dans ce domaine. Les États-Unis marquent une nouvelle fois leur opposition à la reconnaissance par les Nations unies d’un système de propriété intellectuelle plus souple que les brevets sur les médicaments. Pour les experts de l’OMS et les ONG, ce refus va à l’encontre des besoins en nouveaux traitements dans les pays en développement.

EUROPE : QUAND L’AIDE FAIT L’ENVIRONNEMENT 21 MAI La Commission européenne publie le tableau de bord des aides d’État, témoignant d’une utilisation accrue de ces soutiens pour des projets de protection de l’environnement. Si le nombre de projets aidés est resté stable, le montant des sommes perçues a plus que doublé entre 2001 et 2006, passant de 7 à 14 milliards d’euros soit 0,12 % du PIB de l’UE. Les pays les plus actifs sont la Suède, le Danemark et l’Allemagne qui, entre 2004 et 2006, ont consacré respectivement 0,77 %, 0,35 % et 0,32 % de leur PIB à l’environnement. À l’inverse, la France, le Luxembourg ou la Grèce n’y ont alloué que 0,01 %. La Commission inclut dans ces aides les exonérations de taxes environnementales au titre de leur participation au financement

de la transition technologique, lesquelles représentent près de 53 % des soutiens recensés. Les critiques soulignent que la majorité de ces exonérations sont accordées aux industries grandes consommatrices d’énergie, parfois très polluantes.

DES ÉCOLES PAUVRES POUR LES RURAUX L’Unesco publie un rapport sur l’impact des inégalités sociales sur les résultats scolaires. Basé sur des études de terrain dans onze pays – Argentine, Brésil, Chili, Inde, Malaisie, Paraguay, Pérou, Philippines, Sri Lanka, Tunisie et Uruguay –, le rapport souligne les disparités entre écoles urbaines et rurales : électricité, toilettes, téléphone, bibliothèque, bâtiments en bon état restent des privilèges urbains. Des caractéristiques qui semblent fortement corrélées à l’insatisfaction des enseignants et aux faibles résultats des élèves. 28 MAI

AFRIQUE : INVESTIR POUR LES ENFANTS 28 MAI L’Unicef publie son rapport annuel sur la Situation des enfants en Afrique, soulignant la persistance de risques sanitaires pour les moins de cinq ans. Chaque année, près de 10 millions d’enfants – un sur six – meurent avant leur cinquième anniversaire, avant tout par manque de services sanitaires de proximité. Malgré ceci, on constate une amélioration globale – la mortalité infantile a baissé de 14 % en Afrique subsaharienne entre 1990 et 2006 – et même des résultats spectaculaires en Érythrée, en Éthiopie, au Malawi et au Mozambique, où elle a chuté de près de 40 % sur la même période.

UN MARCHÉ CARBONE AUSTRALIEN POUR PESER DANS LES NÉGOCIATIONS Le 20 mai 2008, les émis- mondiale des prix des matières premières sions de carbone austra- et de l’exploitation peu coûteuse du charbon liennes ont été cotées pour pour son énergie. 80 % de l’électricité australa première fois de manière officieuse. lienne est produite à partir du charbon. Le Quels sont les ressorts du revirement lancement d’un marché carbone suscite australien en faveur de la lutte contre donc de grandes inquiétudes chez les industriels, les milieux d’affaires et les syndicats. le changement climatique ? La rupture est venue avec l’élection en La promesse récente du gouvernement novembre 2007 du nouveau Premier de compenser par des quotas gratuits les ministre issu du Labour, Kevin Rudd, « industries fortement touchées » montre la qui avait fait campagne sur le thème du capacité de ces puissants lobbies à entamer changement climatique. Dès décembre, la cohérence environnementale et éconol’Australie ratifiait le protocole de Kyoto mique du futur marché carbone. Par ailleurs, Kevin Rudd a aussi été élu et lançait un nouveau mécanisme national d’échange des quotas d’émission, dont la sur la promesse de maintenir un coût de mise en œuvre est prévue pour 2010. Avec la vie raisonnable pour les consommace mécanisme, l’Australie, qui représente teurs. Selon les estimations du professeur Garnaut, une réduction totale de 1,1 % des émissions mondiales 10 % des émissions devrait néande gaz à effet de serre, veut moins induire une hausse de 40 % avant tout se repositionner dans des dépenses énergétiques des la négociation internationale ménages. Ces calculs se basent et participer à la définition du sur un carbone à 34 dollars la nouvel accord post-Kyoto. Ross tonne contre 19 actuellement, soit Garnaut, le conseiller du gouverune mise à niveau avec le marché nement en charge du changeeuropéen qui affiche un prix de ment climatique, propose ainsi Oliver Sartor, 27 dollars la tonne. Même si le que l’Australie, dont les émissions Centre for Energy and Environmental gouvernement décidait de mettre par habitant sont les plus élevées Markets aux enchères l’intégralité des au monde, montre la voie d’une University of New quotas, il ne serait pas en mesure convergence équitable fondée sur South Wales Sydney, de compenser le surcoût pour les l’égalisation des émissions par Australie habitant à l’échelle internationale d’ici 2050. consommateurs. Les Australiens ont l’habiUne telle approche favoriserait les pays en tude d’avoir accès à des ressources natudéveloppement dont les émissions par habi- relles abondantes et bon marché et, même tant sont plus faibles que celles des pays s’ils réclament une action sur le changement industrialisés, mais cela suffira-t-il à leur climatique, ils pourraient ne pas pardonner faire oublier la responsabilité historique des au nouveau Premier ministre de faillir à sa pays riches quant au niveau actuel d’émis- promesse électorale en puisant dans leur porte-monnaie. Malheureusement pour sions dans l’atmosphère ? Kevin Rudd, plus il s’imposera comme un Comment est perçue cette politique à modèle au niveau mondial, plus il prendra le risque de devenir impopulaire auprès de l’échelle nationale ? L’Australie a, jusqu’ici, profité de l’envolée ses électeurs. n

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LES FAITS MARQUANTS PRODUCTION D’ÉNERGIE EN FORÊT

UN VENT D’ÉNERGIE CONTRE LE CO2

4 JUIN La FAO publie un rapport sur l’utilisation du bois pour produire de l’énergie. L’étude souligne les avancées technologiques accomplies dans le domaine de la production de carburants à base de cellulose et prédit qu’à l’horizon 2030 cette production sera suffisamment importante pour représenter une alternative réelle aux agrocarburants issus d’oléagineux (lire zoom p. 55).

6 JUIN L’Agence internationale de l’énergie (AIE) publie un rapport qui place, pour la première fois, les énergies renouvelables – en particulier l’éolien – au premier rang des moyens pour réduire de 50 % les émissions de CO2 d’ici 2050. Selon l’AIE, l’éolien devrait alors compter pour 17 % de la production mondiale d’électricité. Pour atteindre ce résultat, l’agence estime qu’il faudra dégager un milliard de milliards de dollars d’investissements annuels, soit environ 1,1 % du PNB mondial. Ce coût serait plus que compensé par les économies réalisées en réduisant la consommation de charbon, de pétrole et de gaz sur la même période.

NICARAGUA : DU TECK PLUTÔT QUE DES VACHES 6 JUIN Le Fonds carbone de la Banque mondiale participe, à hauteur de 8 millions de dollars, à un projet convertissant 600 hectares de terrains d’élevage privés en forêts plantées de teck au Nicaragua. Pendant sa croissance, jusqu’en 2017, la forêt devrait absorber 300 000 tonnes de carbone et générer autant de crédits d’émissions négociables sur les marchés internationaux, sans compter la valeur finale des bois précieux plantés.

UN MONDE D’EMPLOIS VERTS L’Organisation internationale du travail (OIT) lance, à l’occasion de la journée mondiale de l’environnement, une initiative visant à développer des emplois verts en partenariat avec le Programme des Nations unies pour le développement, l’Organisation internationale des employeurs et la Confédération syndicale internationale. Promouvoir des emplois verts, respectueux de l’environnement, stables et durables s’inscrit dans l’objectif général de l’OIT de promotion d’emplois décents. L’initiative veut accompagner les efforts de tous pour accélérer la transition vers une économie décarbonée. 5 JUIN

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JUIN

CLIMAT : L’EXEMPLE JAPONAIS 9 JUIN Le gouvernement japonais se fixe comme objectif de réduire de 60 à 80 % ses émissions de CO2 d’ici à 2050, une augmentation substantielle par rapport à l’engagement précédent qui prévoyait une baisse de 50 % des émissions par rapport au niveau de 1990. Le gouvernement estime probable de réussir à réduire ses émissions de 14 % d’ici à 2020. Le Japon est actuellement le 5e émetteur au niveau mondial.

PAS DE CRISE POUR LES DÉPENSES MILITAIRES 9 JUIN Le Stockholm International Peace Research Institute (Sipri) publie son rapport annuel indiquant une nouvelle hausse des dépenses militaires mondiales en 2007 : + 6 %, soit 1 339 milliards de dollars ou 2,5 % du PIB mondial. Les États-Unis ont été à eux seuls responsables de 45 % de cette progression des dépenses.

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CRISE ALIMENTAIRE : FAUTIL S’EN REMETTRE AU MARCHÉ ? 3>5 JUIN L’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) tient sa conférence annuelle sur fond de crise alimentaire dans plus de quarante pays. Au-delà des six milliards de dollars d’aides conjoncturelles annoncées, les débats se concentrent sur le rôle du marché, à la fois pour fixer un prix acceptable aux denrées alimentaires et pour générer les incitations nécessaires à une augmentation de 50 % de la production mondiale d’ici 2030. Le secrétaire général de l’ONU, Ban Ki-moon, comme le président de la Banque mondiale, Robert Zoellick ou le directeur de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), Pascal Lamy, appellent à la levée des restrictions commerciales aux exportations et à la recherche d’une régulation mondiale au sein de l’OMC.

Durant la dernière décennie, les investissements militaires américains ont augmenté de 59 %. Ils ont plus que doublé en Europe de l’Est (+ 162 %) ; ils se sont accrus de 65 % en Amérique du Nord, de 62 % au Moyen-Orient, de 51 % en Afrique et en Asie de l’Est. Loin derrière, l’Europe de l’Ouest et l’Amérique centrale n’ont augmenté leurs dépenses que de 6 et 14 %.

L’HABITAT FERA LE TIGRE 9 JUIN Des ONG de conservation, des scientifiques, la Banque mondiale et le Fonds pour l’environnement mondial créent une alliance mondiale pour protéger les tigres sauvages. On compte aujourd’hui 4 000 tigres en liberté dans le monde, contre plus de 100 000 il y a un siècle. Ce déclin est lié à la disparition de leurs proies et de leur habitat, mais aussi au développement d’un florissant marché noir de peaux et d’os de tigres. Pour l’alliance mondiale, la priorité est la conservation des habitats naturels des grands félins dont le territoire s’est réduit de 40 % en dix ans.

AFRIQUE : LE PRIX DU DÉVELOPPEMENT ? 10 JUIN Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUE) publie à l’occasion de la Conférence ministérielle africaine de l’environnement de Johannesburg un atlas de l’état de l’environnement sur le continent. Basé sur l’étude d’images satellites de plus de cents lieux, cet ouvrage met en exergue la croissance des villes, l’extension de la pollution, l’avancée de la déforestation – la plus rapide au monde – et l’érosion des sols. L’atlas montre aussi les pressions croissantes sur l’eau, signalées par le recul des glaciers ou l’assèchement du lac Tchad. Autant de raisons de mentionner et d’encourager les efforts entrepris un peu partout en Afrique pour la conservation de la faune, de la flore ou des sols, pour la reconstitution des marais, ou pour une meilleure gestion de l’eau.

L’OCÉAN ET LE CO2 10>13 JUIN L’Union européenne lance un grand projet de recherche sur l’acidification des océans (Epoca) provoquée par l’absorption du CO2 contenu dans

l’atmosphère. En deux cents ans, depuis le début de l’ère industrielle, les espaces marins ont absorbé le tiers du gaz carbonique produit par les activités humaines, soit 120 milliards de tonnes. Si ce rôle de régulateur est connu, l’impact de ce phénomène sur les organismes et les écosystèmes marins l’est moins. Le programme de recherche doit permettre d’anticiper les évolutions à venir et d’émettre des recommandations à destination des responsables politiques.

PÊCHE : PLUS DE PÉTROLE OU PLUS DE POISSONS ?

DETTE, TRANSPARENCE ET DÉVELOPPEMENT 11 JUIN Le Club de Paris publie son premier rapport annuel. Créé il y a cinquante ans, il regroupe de façon informelle dix-neuf créanciers publics des pays en développement et constitue le principal lieu de renégociation des dettes – plus de 511 milliards de dollars depuis 1983. En décidant de publier un rapport annuel qui recense les efforts d’allègements et les remboursements anticipés obtenus, le Club de Paris améliore la transparence sur la gestion internationale des dettes des pays en développement tout en affirmant son rôle informel mais central.

UN PLAN ANTIFAMINE À 80 % LOCAL 13 JUIN Le conseil d’administration du Programme alimentaire mondial (PAM) adopte un nouveau plan stratégique de quatre ans adapté aux besoins actuels, marqués par l’augmentation globale des prix des produits alimentaires et par des pénuries localisées de céréales. Par ce plan, le PAM s’engage à mobiliser localement 80 % des denrées distribuées, des moyens de transports

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L

e mouvement de colère qui s’est propagé en juin 2008 dans les ports français et européens met en lumière les difficultés incontestables du secteur de la pêche aujourd’hui. Au-delà de la pénibilité de leur tâche, les pêcheurs font face à une grave crise économique, sociale et même culturelle. L’augmentation du cours du pétrole au premier semestre 2008 a conduit les pêcheurs à réclamer – et l’État français à accorder – des subventions destinées à compenser les coûts engendrés par cette envolée des prix. Lorsqu’une hausse majeure des prix des carburants touche des navires pouvant consommer 2 000 à 3 000 litres de gasoil par jour de pêche, les coûts d’exploitation de l’outil de travail sont, mécaniquement, beaucoup plus importants. Or, la situation déjà précaire de l’industrie de la pêche n’a pas permis d’amortir cette augmentation. Si le secteur de la pêche est moribond, depuis quelques années déjà, ce n’est que très marginalement à cause du prix du carburant. La surexploitation des principaux stocks halieutiques, au niveau mondial, oblige en effet à augmenter constamment l’effort de pêche pour maintenir artificiellement des volumes de prises à peu près constants, diminuant d’autant la rentabilité de l’activité. À l’échelle mondiale, la FAO estime ainsi que 75 % des stocks halieutiques sont pleinement exploités ou déjà surexploités.

Cette surexploitation a conduit à la deuxième « crise de juin » quand la Commission européenne a décidé de fermer prématurément la pêche du thon rouge en Méditerranée et dans l’AtlantiqueEst, à tous les senneurs à senne coulissante battant pavillon chypriote, français, grec, italien et maltais. Les pêcheurs ont immédiatement contesté une telle décision, soulignant qu’aucune preuve tangible ne permettait d’affirmer un dépassement des quotas attribués. Pourtant, il semble que l’histoire se répète inlassablement chaque année. Un rapport récemment publié révèle qu’en 2007, plus de 60 000 tonnes de thons rouges ont été pêchées en Atlantique et en Méditerranée, pour un quota fixé à 28 500 tonnes. Le comité scientifique de l’Iccat (Commission internationale de conservation des thonidés de l’Atlantique) avait pour sa part recommandé l’adoption d’un quota de 15 000 tonnes. Le mal semble donc bien plus profond que la simple hausse des prix du pétrole. L’octroi de subventions au gasoil entretient un système pervers dont les coûts sociaux, économiques et écologiques sont considérables. Des choix politiques forts, alliant mesures d’urgence et restructuration à long terme, sont aujourd’hui nécessaires pour rebâtir un secteur sain et rentable, respectant les cycles de renouvellement des ressources. n

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JULIEN ROCHETTE, IDDRI

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LES FAITS MARQUANTS

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INDE : UN PLAN POUR LE CLIMAT 30 JUIN Le gouvernement indien présente son plan d’action en matière de lutte contre le changement climatique, marqué par un engagement massif en faveur des énergies renouvelables plutôt que par une réduction drastique des émissions. L’Inde, quatrième émetteur mondial, s’engage ainsi à maintenir ses émissions par habitant en deçà de celles des pays industrialisés. Par ailleurs, le plan vise le développement du potentiel solaire indien, estimé à 50 000 milliards de kilowatt heure.

et du personnel. D’autres mesures, allant de systèmes d’alerte en temps réels à des projets d’adaptation conçus avec les communautés locales, viennent compléter cette stratégie.

G8 : ENCORE TRÈS LOIN DE L’AFRIQUE 16 JUIN L’Africa Progress Report, groupe constitué de onze personnalités qui suivent les engagements pris envers l’Afrique par le G8 à Gleneagles il y a trois ans, publie un rapport à quelques semaines du sommet de Hokkaido au Japon. Selon ce rapport, loin d’avoir apporté une aide directe supplémentaire de 25 milliards de dollars comme ils l’avaient promis, les pays du G8 doivent encore mobiliser près de 40 milliards de dollars pour atteindre les objectifs annoncés.

PAS DE PROFIT POUR LA BALEINE 17 JUIN La Société mondiale pour la protection des animaux (SMPA) dénonce les profits dégagés par une entreprise privée groenlandaise par la commercialisation de viande de baleine. La chasse baleinière est autorisée au Groenland par la Commission baleinière internationale comme une activité traditionnelle de subsistance faisant partie de la culture autochtone. Si le texte n’interdit pas spécifiquement la génération de

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profits, il précise que la chasse ne peut dépasser les besoins des cinq communautés autochtones groenlandaises. Or, selon le rapport de la SMPA, 25 % de la viande de baleine prise est vendue dans des supermarchés, loin des communautés autochtones. Le 27, la Commission baleinière internationale refuse une extension du quota de pêche du Groenland à dix baleines à bosse, sur la base du rapport.

AGRICULTURE CONTRE LE DÉSERT 17 JUIN La Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification (CLD) consacre la journée mondiale de lutte contre la désertification aux relations entre formes d’agriculture et dégradation des sols. La stratégie décennale adoptée en 2007 insiste en effet sur l’importance de promouvoir au niveau mondial une agriculture durable, préservant les ressources en eau, les écosystèmes et la fertilité des sols. Pour la CLD, un tel objectif est inséparable de toute stratégie internationale de lutte contre la pauvreté et d’adaptation au changement climatique.

COMBIEN ÉMET CET AVION ? L’Organisation de l’aviation civile internationale met en ligne un calculateur qui permet 19 JUIN

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de connaître l’impact en termes d’émissions de carbone de tout vol aérien, domestique ou international. L’outil répond aux demandes de l’industrie aérienne et des Nations unies de disposer d’un mode de calcul unique et officiel des émissions.

RECYCLAGE : BON POUR LE CLIMAT, BON POUR L’ÉNERGIE 24 JUIN Le Bureau international de la récupération et du recyclage publie, à l’occasion de son soixantième anniversaire, la première étude globale estimant l’empreinte carbone et le gain énergétique des matières recyclées. L’étude montre ainsi les impressionnants gains énergétiques et la réduction des émissions de carbone liés à l’utilisation de matières recyclés - aluminium, cuivre, fer, plomb, nickel, fer blanc, zinc et papier : utiliser des matériaux secondaires aura en 2007 réduit la consommation d’énergies fossiles de 1,8 % et l’émission de C02 de 551 millions de tonnes.

CLIMAT : LE DÉTOUR PAR LES DROITS DE L’HOMME 24 JUIN L’ONG International Council on Human Rights Policy publie une étude analysant comment les droits de l’homme, tels que définis par le droit international, peuvent permettre d’orienter une politique de lutte et d’adaptation aux changements climatiques. Selon l’étude, la prise en compte des droits permet de mieux repérer les victimes de l’évolution du climat, d’intégrer aux projets d’adaptation les besoins globaux de la communauté et d’éviter de lancer des projets peu respectueux des droits politiques, économiques, sociaux ou culturels des populations concernées.

TRAITEMENT PARTENARIAL POUR DÉCHETS HIGHTECH La 9e Conférence des parties à la convention de Bâle réunie à Bali (Indonésie) adopte les règles proposées en 2006 par l’Initiative partenariale sur les téléphones portables à propos de la conception et du retraitement des téléphones portables. Ces règles élaborées avec les fabricants et les fournisseurs d’accès visent à réduire l’impact écologique des appareils en fin de vie. Aujourd’hui, 3 milliards de téléphones portables sont en circulation contre 800 millions en 2000. Forte de ce résultat, la réunion de Bali lance une initiative comparable en matière de déchets issus des équipements informatiques. 24>29 JUIN

LES AGROCABURANTS ALIMENTENT LA PAUVRETÉ 25 JUIN L’ONG Oxfam International publie le rapport Une autre vérité qui dérange, accusant le développement des agrocarburants d’être responsable de l’appauvrissement de près de 30 millions de personnes dans le monde. Pour l’ONG, les subventions octroyées aux cultures oléagineuses destinées aux carburants détournent les agriculteurs des cultures vivrières et contribuent ainsi au renchérissement des denrées alimentaires. Cette hausse des prix touche les ménages les plus pauvres partout dans le monde. En conséquence, l’ONG invite l’Union européenne à abandonner l’objectif de 10 % d’agrocarburants dans les transports et à supprimer les subventions à la production dans ce secteur.

PÊCHE MALVENUE AUX PHILIPPINES 25 JUIN Une coalition de quatorze organisations d’artisans pêcheurs

philippins proteste contre les termes de l’accord de libreéchange en cours de négociation entre l’Union européenne et l’Association des nations du SudEst asiatique (Asean). Elle craint de voir ses prises diminuées et les stocks de poissons menacés si les flottes européennes sont autorisées à parcourir librement les zones de pêche régionales. En l’absence d’une politique commune de l’Asean dans ce domaine, la pêche à outrance est déjà un problème pour la région, où les espèces les plus pêchées, telles que le thon, la sardine et le maquereau, sont des espèces migratrices déjà très menacées.

UNE EAU UN PEU TROP CORROMPUE 25 JUIN L’ONG Transparency International publie l’édition 2008 du Global Corruption Report, consacré au secteur de l’eau. De par le monde, cette ressource est gérée par des agences publiques et privées, et prend souvent des dimensions transfrontalières, entraînant de multiples opportunités de détournements, de passe-droits et de pots-de-vin au détriment des plus pauvres. La corruption augmente le coût de la connexion au réseau d’eau de 25 % à 45 % en Asie du Sud. Au Guatemala, 15 % des ménages paient des pots-de-vin pour avoir accès aux réseaux d’eau et d’égouts. Au Mexique, 20 % des exploitants agricoles, les plus compétitifs, bénéficient de 70 % des aides financières à l’irrigation.

S’ADAPTER, UNE URGENCE INTERNATIONALE

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n juin 2008, les pourparlers de Bonn sous l’égide de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ont mis en avant l’adaptation au changement climatique comme enjeu stratégique des négociations internationales. Pour le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), l’adaptation désigne l’ajustement des systèmes écologiques, sociaux ou économiques en réponse aux stimuli climatiques actuels ou futurs, dans le but d’en limiter les impacts négatifs ou d’en saisir les opportunités. C’est l’une des deux réponses développées pour faire face aux risques liés au changement climatique, la seconde étant la mitigation, c’est-à-dire l’atténuation des risques, qui passe ici par la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). À l’origine du débat international sur le réchauffement climatique, l’adaptation était peu à l’ordre du jour, beaucoup voyant dans sa promotion le risque de minimiser les besoins de mitigation en mettant en avant la capacité des sociétés à s’adapter aux changements. Mais il est vite apparu qu’il était trop tard pour que la réduction des émissions de CO2 suffise à elle seule à limiter les effets du changement climatique. Les deux options ont donc rapidement été reconnues comme complémentaires. Si la mitigation est habituellement associée aux pays de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE), principaux émetteurs de GES, les questions d’adaptation sont plus souvent liées aux pays en développement susceptibles de souffrir davantage des effets du changement climatique. Faibles contribu-

teurs historiques à la dégradation du climat, les pays du Sud demandent donc aux pays du Nord de compenser les surcoûts imposés à leur développement par la nécessité de lutter contre le changement climatique, à propos duquel ils n’ont qu’une responsabilité limitée. Les pays du Nord voient dans cette requête la possibilité de faire accepter des engagements chiffrés de réduction des émissions aux pays en développement, ce qu’ils jugent nécessaires pour combattre efficacement le changement climatique. L’adaptation a ainsi pris une place de plus en plus grande dans les négociations, Bali la consacrant en 2007 comme l’un des quatre piliers pour un accord global à Copenhague en 2009. Les pourparlers de Bonn se sont insérés dans cette dynamique en avançant sur la définition d’un cadre international pour l’adaptation post-2012, dont il reste à détailler le financement et la gouvernance. Mais la question de l’adaptation n’est pas que globale et financière ; elle est aussi locale et pragmatique. Ainsi, en marge de ces tractations internationales, les incertitudes quant aux impacts locaux du changement climatique rendent ardues la définition et la mise en œuvre des stratégies d’adaptation. De nombreux pays rencontrent déjà des difficultés à faire face aux variations actuelles du climat, ce qui amène à s’interroger sur la pertinence d’une approche avant tout centrée sur les modifications futures. La mise en œuvre de ces stratégies est enfin compliquée par son lien avec les politiques de développement : faut-il développer des projets d’adaptation ou adapter des projets de développement ? n

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BENJAMIN GARNAUD, IDDRI

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LES FAITS MARQUANTS L’ANÉMIE NORVÉGIENNE DU SAUMON CHILIEN 2 JUILLET Une ONG chilienne, Centro Ecoeanos, accuse l’entreprise norvégienne Marine Harvest, deuxième exportateur mondial de saumon fumé d’élevage, de promouvoir des méthodes d’élevage néfastes pour l’environnement et la santé des saumons élevés pour son compte au Chili. Depuis juillet 2007, la surpopulation des casiers a provoqué plusieurs épidémies mortelles d’anémie virale, tuant des millions de saumons, mettant en péril la viabilité de vingt et une fermes et causant le licenciement de près de six cents employés. Les autorités locales chiliennes s’inquiètent en outre des risques de contagion à la faune sauvage en raison des rejets d’eau en aval des fermes.

ÉTATSUNIS : LA CHASSE AU CARBONE S’OUVRE 2 JUILLET Un juge de l’État de Géorgie suspend la construction d’une centrale thermique de 1 200 mégawatts, en raison du fort taux d’émission possible de la structure utilisant du charbon. Il s’appuie sur le Clean Air Act, décision prise en 2007 par la Cour suprême et faisant du dioxyde de carbone un polluant soumis aux restrictions prévues par la loi fédérale sur l’air. Selon les environnementalistes, cette première décision devrait ouvrir un nouveau pan de jurisprudence.

KENYA : ÉTHANOL OU BIODIVERSITÉ ? 2 JUILLET Les environnementalistes kenyans protestent contre un projet gouvernemental autorisant la plantation de canne à sucre dans le delta du

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JUILLET fleuve Tana pour la production de 23 millions de litres d’éthanol par an. Le projet comprend la construction d’un barrage, devant produire annuellement 34 mégawatts d’électricité, et promet de générer des milliers d’emplois. Pour les opposants, cette perspective sous-estime l’influence écologique du delta sur la zone côtière humide, riche en diversité biologique, et les coûts économiques et sociaux liés au déplacement de population hors de la zone du projet. Le 11, ils portent officiellement plainte devant les tribunaux.

CONSERVER LA NATURE ATTIRE L’HOMME Une équipe de l’Université de Berkeley, aux ÉtatsUnis, publie une étude montrant que les zones protégées attirent les populations humaines. Étudiant les mouvements de populations autour de 306 zones en Amérique latine et en Afrique, les chercheurs montrent ainsi que les alentours des réserves naturelles sont deux fois plus peuplés que la moyenne des zones rurales des pays correspondants. Les investissements effectués dans ces zones – routes, dispensaires, écoles – et les emplois créés expliqueraient ce résultat qui va à l’encontre de l’image d’une protection de la nature excluant les hommes. 4 JUILLET

NIGER : ÉNERGIE CHINOISE La Chine et le Niger signent un accord de coopération visant à améliorer l’indépendance électrique du Niger. La Chine va fournir plusieurs unités de production électrique clé en main afin de permettre au Niger de ne plus dépendre du Nigeria pour son électricité. La proposition chinoise va dans l’intérêt de ses entreprises de plus 7 JUILLET

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en plus nombreuses à travailler au Niger, notamment dans l’exploitation de l’uranium.

UN G8 POUR LE CLIMAT ? 7>9 JUILLET Le G8 se réunit à Hokkaido, au Japon, sous le signe de la lutte contre le réchauffement climatique. Les nations industrialisées répètent leur engagement en vue de réduire leurs émissions de gaz à effet de serre, mais ne prennent pas de nouveaux engagements.

UE : LE MARCHÉ CARBONE POUR LES AVIONS 8 JUILLET Le Parlement européen adopte un projet de directive prévoyant l’inclusion de l’industrie aéronautique dans les échanges européens de droits à émettre du carbone. Tous les vols partant ou arrivant sur le territoire de l’Union européenne seraient concernés. Les compagnies aériennes protestent contre le surcoût qui leur serait ainsi imposé. Pourtant, les quotas alloués couvriraient gratuitement près de 80 % de leurs émissions actuelles.

UN MONDE SANS CORAUX ? 10 JUILLET L’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) publie une

étude concluant à la nécessité de considérer plus d’un tiers des espèces de coraux du monde (231 sur 704) comme étant « en voie de disparition ». Sur les mêmes critères, il y a vingt ans, seules 13 espèces entraient dans cette catégorie. La diminution très rapide du corail s’explique par la conjonction du réchauffement climatique et de l’acidification des océans. Abritant la vie de près de 30 % des espèces marines, les récifs coralliens comptent parmi les piliers de la biodiversité marine. Une ONG américaine, Coral Reef Alliance, estime leur valeur économique à 375 milliards de dollars.

AUSTRALIE : L’ACCUEIL DES RÉFUGIÉS CLIMATIQUES 13 JUILLET L’ONG Make Poverty History publie une étude pressant le gouvernement australien d’inclure dans sa politique d’adaptation la création d’un quota de « réfugiés climatiques ». L’idée de permettre aux personnes chassées de leur pays par la montée des eaux de se réfugier en Australie figurait dans le programme de la plateforme du Labour, maintenant au pouvoir. Le Pacifique abrite de nombreuses îles et deltas déjà menacés par l’élévation du niveau de la mer. La disparition prochaine

FAIM : LA FAUTE AUX AGROCARBURANTS ? 9 JUILLET Un rapport interne de la Banque mondiale relance la dispute sur les agrocarburants. Rédigé par Don Mitchell, l’agro-économiste en chef de la Banque, il estime que l’utilisation croissante de produits agricoles pour la production de carburants, combinée à la faiblesse des stocks de céréales, à la spéculation des marchés et aux restrictions posées aux exportations, est responsable de l’augmentation de 75 % à 140 % des prix agricoles entre janvier 2002 et février 2008 (lire zoom p. 35).

du territoire du Kiribati, de la Papouasie Nouvelle-Guinée, de Tuvalu ou des îles Marshall, tous voisins de l’Australie, est tenue comme très probable.

AGRICULTURE AFRICAINE : L’INCONTOURNABLE DIMENSION INTERNATIONALE

FORÊTS TROPICALES : ULTIME FRONTIÈRE AGRICOLE ? 14 JUILLET La Rights and Resources Initiative (RRI) publie une étude, Seeing People through the Trees, commandée par les coopérations britannique, suédoise et suisse, concluant que les terres agricoles disponibles ne permettront de couvrir que la moitié des besoins en alimentation et en production d’agrocarburants. L’étude estime que ce sont les forêts tropicales qui fourniront l’essentiel des terres agricoles supplémentaires nécessaires. Selon la RRI, il faudra 515 millions d’hectares supplémentaires en 2030. Si l’on exclut les forêts tropicales, seuls 200 millions d’hectares seront disponibles.

ASIE : CRAINTES CLIMATIQUES ET URBAINES 14 JUILLET La Banque mondiale publie un guide d’action pour adapter les villes d’Asie de l’Est aux contraintes posées par le changement climatique. La région est déjà aujourd’hui la plus touchée par les catastrophes naturelles. La situation en bord de mer de la majorité de ses 30 mégapoles, accueillant chacune plus de 5 millions de personnes, contribue à faire craindre le pire. Le guide veut permettre aux responsables locaux d’anticiper les effets du changement climatique dans leur planification des infrastructures et de l’urbanisation.

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En juillet 2008, l’UE a repris responsabilité de l’UE, même s’il ne faut la négociation des accords pas minorer celle des gouvernements afride partenariat économique cains. L’Afrique de l’Ouest rencontre des avec les différentes organisations régio- difficultés à exprimer une volonté politique nales africaines. Quels sont les enjeux commune. Si le Ghana et la Côte d’Ivoire ont signé des accords intérimaires avec l’UE, et pour l’agriculture ? L’Afrique a besoin de marchés agri- pas le Nigeria, c’est bien que les enjeux ne coles régionaux tournés vers des cultures sont pas les mêmes. Néanmoins, le dossier vivrières, protégés et de taille suffisante pour avance. C’est maintenant à la Commurésister aux aléas climatiques et à la volati- nauté économique des États de l’Afrique de lité des prix. De tels marchés permettraient l’Ouest (Cedeao), à l’UE et à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) de de susciter des politiques publiproposer des protections tarifaires ques d’investissement en faveur d’un niveau suffisant. de l’agriculture. Or, aujourd’hui, en l’absence d’accord et dans un Que peuvent attendre les agricontexte de crises alimentaires, cultures africaines de la négol’intervention publique en Afrique ciation à l’OMC ? va dans le sens contraire : limiLa question n’est pas de savoir s’il tation des exportations pour les Bernard Bachelier, faut sortir la question agricole de pays excédentaires et baisse des directeur de la l’OMC, mais de remettre en cause barrières tarifaires dans les pays Fondation pour les fondements de cette négociadéficitaires de manière à limiter l’agriculture et la tion. La suppression des soutiens l’impact de la hausse des prix sur ruralité dans le monde (FARM) internes ne doit plus être le présuples consommateurs. On est très loin de prix plus incitatifs et de perspectives posé de tout accord : les grands pays dévede marché pour les producteurs, sans parler loppés veulent continuer à réduire les prix agro-alimentaires, accroître la sécurité sanide la réduction des recettes de l’État. taire et protéger l’environnement ; et pourtant le manque d’investissements agricoles Que peut un accord euro-africain ? Les accords Afrique-Caraïbes-Pacifique (lire repère 20) montre la nécessité pour (ACP) avaient donné une perspective de les agricultures pauvres de recevoir des commercialisation fiable en Europe aux soutiens internes. Cela ne pourra être atteint que par des productions tropicales d’exportation : si vous semez du coton, vous savez à quel prix transferts publics massifs. Or que ce soit vous allez le vendre. Ce n’est pas vrai pour dans le cadre de l’OMC ou à la Commission le sorgho ou le maïs dont la taille réduite européenne, la cohérence entre les négociades marchés n’autorise aucune perspec- tions commerciales et les politiques d’aide tive au-delà de la prochaine récolte. Les n’est pas assez forte. La crise alimentaire nouveaux accords de partenariat écono- actuelle montre pourtant qu’il est temps mique doivent permettre une politique agri- de donner des moyens à l’agriculture et de cole plus équilibrée, et pas seulement de les orienter sur la production et les activités pouvoir exporter vers l’Europe. C’est de la économiques. n

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ZOOM INTERVIEW

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LES FAITS MARQUANTS BRÉSIL : LA DÉFORESTATION VUE DU CIEL 14 JUILLET Le Brésil et le Royaume-Uni signent un accord de coopération visant la mise en orbite en 2011 d’un satellite dédié à la surveillance de la déforestation en Amazonie. Le Royaume-Uni fournira une partie du matériel d’observation, dont chaque pixel d’image représentera dix mètres de terrain au sol. Le satellite Amazônia-1 devrait ainsi fournir des informations en temps réel sans précédent sur l’occupation des sols.

L’IVOIRE N’EST PAS UNE MARCHANDISE COMME LES AUTRES La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (Cites) autorise quatre pays africains à vendre de l’ivoire, et la Chine à en acheter. 108 tonnes d’ivoire détenues par les gouvernements du Botswana, de la Namibie, d’Afrique du Sud et du Zimbabwe seront mises sur le marché, bénéficiant d’une autorisation exceptionnelle non renouvelable. Tout commerce de l’ivoire est interdit depuis 1989 pour décourager les braconniers. La Chine, après le Japon en 2006, est ajoutée à la liste des pays autorisés à s’en porter acquéreur. Les bénéfices de la vente aux enchères seront intégralement reversés à des programmes de protection des éléphants, sous la supervision de la Cites. 15 JUILLET

LES ÉTERNELS BIENFAITS DU COMMERCE 15 JUILLET L’OMC publie un rapport annuel sur le commerce, soulignant la prospérité et la stabilité créées par l’intensification des échanges marchands entre

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JUILLET les pays. Si le rapport reconnaît que les bénéfices de la libéralisation du commerce n’ont pas été répartis de manière équitable entre et au sein des pays, il préconise encore plus de libéralisation pour démultiplier les effets positifs de l’échange.

ÉTATSUNIS : SCIENCE ET DIPLOMATIE 15 JUILLET L’American Association for the Advancement of Science inaugure le Center for Science Diplomacy basé à Washington et visant à promouvoir une meilleure compréhension internationale par la diffusion de la science et par la diplomatie. Le principe est de réunir non seulement des organisations de recherche mais aussi l’ensemble des acteurs concernés par la politique étrangère et des organisations de la société civile autour d’une réflexion sur le rôle de l’expertise scientifique dans la construction des relations internationales. La coopération scientifique est ici considérée comme un agent du rapprochement politique.

COUP DE GEL SUR LES AGROCARBURANTS 16 JUILLET L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) publie un rapport sur l’impact environnemental, économique et climatique des agrocarburants, concluant à leur inefficacité à relever les défis posés dans ces trois domaines. Le rapport invite donc les pays membres de l’OCDE à geler leurs subventions au secteur et à les réorienter vers le développement d’énergies renouvelables comme le solaire et l’éolien. Après les critiques de l’ONU, de la Banque mondiale et des ONG, les promoteurs des agrocarburants paraissent bien seuls.

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UNE FINANCE À LA HAUTEUR DES MIGRATIONS 29 JUILLET L’Espagne, le Chili et l’Uruguay adoptent un système électronique commun de transferts financiers réduisant à quinze minutes le temps de transaction. Le système, similaire aux 150 corridors financiers déjà développés par l’Union postale universelle (UPU) des Nations unies, doit notamment permettre de faciliter et de sécuriser les transferts des migrants. Sur les 4,5 millions de travailleurs étrangers recensés en Espagne, 1,6 million viennent d’Amérique latine. En 2006, ils auraient envoyé près de 3,7 millions d’euros à leurs familles.

2015, ET TOUJOURS PAS DE LATRINES… 18 JUILLET L’Unicef publie un rapport sur les progrès réalisés en matière d’accès à l’eau propre et de retraitement des eaux usées. Pour la première fois depuis 1990, date des premières enquêtes mondiales sur le sujet, le nombre de personnes n’ayant pas accès à l’eau potable passe en dessous d’un milliard. Néanmoins, les déjections de 2,7 milliards de personnes ne sont toujours pas retraitées, continuant de causer des pollutions et des contaminations préoccupantes. Il semble ainsi improbable d’atteindre dans ce domaine l’objectif fixé par la déclaration du Millénaire d’ici 2015.

CENT MOIS POUR SAUVER LE CLIMAT 21 JUILLET L’ONG britannique New Economics Foundation (NEF) publie une étude évaluant à cent mois le temps pour agir afin d’éviter un changement climatique brutal et de grande ampleur. Pour la NEF, les moyens d’actions à mobiliser sont autant environnementaux que financiers et énergétiques. Réorienter les investissements et la recherche en faveur des énergies renouvelables et des emplois verts

permettrait de créer un cercle vertueux de croissance durable, baptisé Green New Deal.

NOUVELLEZÉLANDE : LIBRE COMMERCE AVEC LA CHINE 23 JUILLET Le Parlement néozélandais entérine l’accord de libre-échange avec la Chine signé en avril 2008, premier accord de ce type entre la Chine et un pays développé. La suppression des droits de douane entre les deux pays entrera en vigueur le 1er octobre 2008. La Chine est déjà le quatrième partenaire commercial de la Nouvelle-Zélande.

LA PLUS GRANDE ZONE HUMIDE DU MONDE 24 JUILLET La République démocratique du Congo crée la zone humide protégée de NgiriTumba-Maindombe. Avec plus de 65 000 km², deux fois la taille de la Belgique, et la plus grande réserve d’eau douce d’Afrique, cette zone humide sera la plus importante au monde protégée par la convention Ramsar. Elle ravit ainsi le titre au golfe de la Reine-Maude au Canada. La protection de la zone doit permettre d’assurer une gestion durable des ressources forestières de la région, de protéger la

biodiversité et d’assurer le maintien de la qualité des eaux.

CORÉE : LABEL CARBONE 28 JUILLET Le gouvernement coréen crée un label carbone sur une gamme de dix produits électroménagers pour inciter les consommateurs à tenir compte de l’empreinte carbone dans leurs achats. Lancé pour une période test de deux ans, le label pourrait être étendu à d’autres produits s’il prouve son efficacité.

L’AUSTRALIE CAPTURE LE CARBONE EN CHINE 31 JUILLET Alors que près de 70 % de l’électricité de la Chine est produite à partir du charbon, la Chine et l’Australie annoncent la mise en place d’une capture de carbone à la sortie d’une centrale thermique au charbon dans la banlieue de Pékin. Ce sera le premier projet de ce type implanté sur le territoire chinois ; il devrait empêcher la dissémination dans l’atmosphère de 3 000 tonnes CO2 par an.

AGROCARBURANTS : LES PROMESSES TECHNIQUES DE LA DEUXIÈME GÉNÉRATION

A

près la Banque mondiale, c’est au tour de l’OCDE de publier en juillet 2008 un rapport critique des politiques de promotion des agrocarburants, généralement coûteuses et inefficaces. Alors que le coût des mesures de soutien passerait de 8 à 18 milliards d’euros entre 2006 et 2015 rien que pour l’Europe et l’Amérique du Nord, la réduction correspondante des émissions de gaz à effet de serre du secteur des transports resterait inférieure à 1 %. L’OCDE remarque également, à l’instar de la FAO, que ces politiques ont contribué à la hausse récente des prix agricoles. Selon leurs promoteurs, les filières dites de deuxième génération apportent une réponse technique à ces critiques en permettant de valoriser plus de plantes, certaines pouvant être cultivées sur des terrains de moindre intérêt agronomique. L’utilisation de la plante entière permettrait d’augmenter le rendement à l’hectare et de valoriser les résidus de culture et de transformation. Enfin, les agrocarburants de deuxième génération seraient de meilleure qualité pour la motorisation, et certaines filières présentent un bilan écologique amélioré. Deux technologies concentrent l’essentiel des efforts de recherche. La voie thermochimique BtL (Biomass to Liquid) permettrait de produire un substitut du gazole à partir de biomasse gazéifiée à très haute température puis synthétisée en carburant par un procédé chimique. De grands espoirs sont aussi placés dans l’éthanol cellulosique issu de paille broyée ou de copeaux de bois : les molécules de cellulose, extraites par explosion à la vapeur ou par cuisson en présence d’acide, sont cassées en glucose à l’aide d’enzymes avant de récupérer une filière

éthanol classique, par fermentation suivie d’une distillation. Les spécialistes estiment que les agrocarburants de deuxième génération arriveront à maturité durant la prochaine décennie. Ils permettraient une production rentable du bioéthanol et du biodiesel, contrairement aux agrocarburants actuels produits au coût moyen d’un euro par litre équivalent pétrole (lep). À l’horizon 2010-2015, compte tenu des moyens considérables investis dans la recherche publique et privée en Amérique du Nord et en Europe, on espère descendre à 0,40 euro/lep pour le bioéthanol cellulosique et à 0,70 euro pour le BtL – l’essence et le gazole se situant respectivement à 0,32 et 0,37 euro le litre avec un baril de pétrole à 60 dollars. Une fois la technique maîtrisée, reste à articuler ces nouveaux procédés avec le modèle agricole. En raison de contraintes technico-économiques, la filière ne pourra se constituer sur des unités de taille modeste, puisqu’elles conduiront à des consommations de biomasse correspondant au moins à celles des grandes usines de pâte à papier. En conséquence, l’émergence d’une telle filière devra s’appuyer sur des cultures très productives en biomasse, prairies ou forêts, à proximité des usines. Des unités de prétraitement de biomasse devront s’implanter près des lieux de production afin de concentrer son contenu énergétique et de faciliter son transport. Pour éviter de rencontrer les mêmes limites que la première génération d’agrocarburants, la seconde génération aura donc besoin de politiques fortes pour orienter le choix des cultures et l’organisation de la filière. n

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CYRIL LOISEL, IDDRI , YVES-MARIE GARDETTE, ONF

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LES FAITS MARQUANTS CONGO : DES GORILLES, PAR MILLIERS Au cours du 22e congrès de la Société internationale de primatologie d’Édimbourg, une équipe de la Wildlife Conservation Society et de scientifiques congolais fait part de l’existence d’un groupe de 125 000 gorilles jamais encore recensés. Le groupe s’est perpétué dans une zone marécageuse difficile d’accès, échappant ainsi au braconnage et à la déforestation. L’existence de ce groupe, comptant à lui seul plus de membres que tous les individus jusqu’alors identifiés (moins de 100 000), donne un nouvel espoir pour la survie de l’espèce classée comme très menacée. 5 AOÛT

ÉTATSUNIS : L’ÉTHANOL À TOUT PRIX 7 AOÛT L’Agence fédérale pour l’environnement (EPA) refuse le recours présenté en avril 2008 par le Texas, plaidant pour une révision à la baisse des objectifs gouvernementaux de production d’agrocarburants. Selon le gouverneur texan, les objectifs pour l’éthanol de maïs entrent en concurrence avec la production alimentaire de céréales

AOÛT alors que le prix du maïs a déjà augmenté de 138 % en trois ans. Mais la position de l’EPA reste ferme : produire des huiles végétales à mélanger aux carburants fossiles reste le meilleur moyen de réduire les émissions de gaz à effet de serre et d’améliorer l’indépendance énergétique des États-Unis. Elle maintient donc les objectifs de production ambitieux définis en décembre 2007 par le président George W. Bush : 34 milliards de litres pour 2008, et 42 en 2009.

TROPIQUES : UNE PLUIE SOUSESTIMÉE 8 AOÛT Une équipe de chercheurs américains et britanniques publie dans le magazine Science une étude montrant que les modèles climatiques actuels sous-estiment l’évolution de la pluviométrie tropicale sous l’effet des changements climatiques. Du fait du réchauffement, les précipitations tropicales devraient devenir à la fois plus importantes en volume et plus fréquentes que ce qui est généralement annoncé. La température élevée de l’air permet en effet à l’atmosphère de retenir davantage de vapeur qu’auparavant.

SIDA, LES PAUVRES PLUS EXPOSÉS 3>8 AOÛT La 15e Conférence internationale sur le sida réunit 22 000 participants à Mexico pour un bilan de la lutte contre la maladie. Pour la première fois depuis le début de la pandémie, le nombre de malades et de personnes nouvellement infectées chaque année est en recul. Néanmoins, le coût toujours élevé du traitement explique que ce soit dans les zones de pauvreté que la maladie résiste et continue de poser des problèmes sociaux, sanitaires et économiques insurmontables. Forte de ce constat, la conférence s’est clôturée sur un nouvel appel au renforcement des systèmes de santé, du dépistage et de la prévention (lire repère 16).

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ÉTATSUNIS : LE CLIMAT PASSE PAR LES VILLES 11 AOÛT Vingt et une villes américaines, dont New York, Las Vegas, la Nouvelle-Orléans, Denver et Portland, s’engagent à mesurer et à rendre publiques leurs émissions de gaz à effet de serre. Chacune des villes compilera des données comparables sur les émissions de ses services – pompiers, ambulances, police, bâtiments municipaux, transports des déchets, etc. Sur la base de ces résultats, deux ONG, le Carbon Disclosure Project et le ICLEILocal Governments for Sustainability, leur feront des propositions pour réduire ces émissions. Le premier rapport commun sera publié en janvier 2009.

AMAZONIE : DU PÉTROLE OU DES ARBRES ? 13 AOÛT L’ONG Save America’s Forest publie une étude accusant la hausse de la demande de pétrole et de gaz d’être responsable de la déforestation croissante de la partie occidentale de l’Amazonie. Près de 688 000 km² sont aujourd’hui voués à la recherche et à l’extraction d’hydrocarbures et environ 35 multinationales y interviennent. Avec environ un tiers de leur surface consacré à la prospection, les forêts d’Équateur et du Pérou sont les plus touchées, devant celles de Colombie (un dixième). La Bolivie et le Brésil restent pour l’instant relativement protégés du phénomène.

AGROCARBURANTS : L’HEURE DU LABEL ? 13 AOÛT Une commission d’experts mandatée par la Roundtable on Sustainable Biofuels (RSB) présente un projet de label visant à garantir une production d’agrocarburants compatible avec un

développement durable. La RSB réunit depuis novembre 2006 tous les acteurs de la filière ainsi que des ONG pour définir un code de conduite commun. Le label proposé cherche à prendre en compte les impacts sociaux – résultant par exemple de l’effet sur les cours des produits agricoles – et environnementaux de la production agricole utilisée pour l’énergie. Soumis à discussion, le label devrait être entériné en avril 2009.

LA BALEINE N’AIME PAS LE COMMERCE 14 AOÛT L’UICN publie une mise à jour de la liste des cétacés menacés, confirmant l’amélioration de la situation des baleines à bosse et d’autres espèces de grandes baleines. Pour les chercheurs de l’UICN, cette heureuse reconstitution des populations est le résultat direct du moratoire interdisant leur pêche commerciale.

AFRIQUE : PÉTROLE, PÊCHE… ET PAIX 14 AOÛT Le Nigeria signe un accord rétrocédant la péninsule de Bakassi au Cameroun, conformément à l’arrêt de la Cour internationale de justice de La Haye en 2002. Le Nigeria avait six ans pour se retirer. Les controverses sur la souveraineté sur cette zone marécageuse avaient failli conduire à une guerre en 1994, car la possession de la péninsule détermine la délimitation de la frontière maritime dans une zone riche en poisson et en pétrole offshore.

LA MULTIPLICATION DES ZONES MORTES 15 AOÛT Une équipe internationale de chercheurs publie une étude sur les « zones mortes » dans le magazine Science.

Connues depuis le début du XXe siècle, ces zones marines se distinguent par leur manque d’oxygène qui empêche toute vie animale ou végétale. Selon l’étude, on dénombre 405 zones mortes aujourd’hui (couvrant plus de 150 000 km2), soit cent fois plus qu’en 1910. Originellement provoquées par une stratification locale et saisonnière de l’eau appauvrissant leur oxygénation, les zones mortes tendent aujourd’hui à perdurer, renforcées par les pressions humaines, notamment le ruissellement d’engrais azotés dans la mer. Certaines, comme celle présente dans le golfe du Mexique, se déplacent et constituent une menace pour la reproduction des ressources halieutiques.

LA QUESTION GÊNANTE DES EAUX USÉES 17>23 AOÛT Le Stockholm International Water Institute organise en Suède la 10e Semaine mondiale de l’eau réunissant l’ensemble des acteurs du secteur. Cette année, une attention particulière a été apportée au traitement des eaux usées et à l’accès des populations aux sanitaires, un des objectifs du Millénaire pour le développement. Le forum met notamment en lumière le problème de l’utilisation des eaux usées ou partiellement retraitées pour le maraîchage péri-urbain. Selon une étude portant sur 53 métropoles des pays en développement, et publiée à cette occasion, plus de 20 millions d’hectares de terres agricoles sont irrigués par des eaux usées, avec tous les risques afférents pour la santé humaine. Constatant que ces agriculteurs n’ont pas d’autres alternatives, l’étude enjoint les autorités >>> SUITE PAGE 58

CLIMAT : UNE NÉGOCIATION MAIS PLUSIEURS APPROCHES

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es négociations climat et les pourparlers d’Accra sur le changement climatique, du 21 au 27 août 2008, constituaient la dernière échéance avant la conférence de Poznan de décembre 2008. Les progrès réalisés, notamment sur le thème de la réduction des émissions liées à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD), ont constitué une bonne surprise. Le format de la conférence – organisée en ateliers de travail – a permis aux 160 parties au protocole de Kyoto de clarifier certains sujets conflictuels, comme celui des approches sectorielles lesquelles permettraient d’assigner des objectifs et des mécanismes d’échanges de permis d’émission par secteur industriel (lire zoom p. 43). Pour la première fois, l’Union européenne a précisé comment elle pourrait utiliser ce principe pour soutenir la réduction des émissions dans les pays en développement : leurs efforts dans certains secteurs pourraient générer des crédits carbone valorisables sur le marché européen ; l’UE pourrait aussi soutenir la création de plates-formes sectorielles d’échange de bonnes pratiques et de transferts de technologies. La proposition européenne diffère de la conception japonaise qui voit dans les approches sectorielles un outil méthodologique pour calculer des potentiels de réduction d’émissions par industrie et un moyen pour comparer les efforts entre les pays développés (dits de l’Annexe I). La conférence a vu la création d’un Groupe de contact sur la question du financement et a permis de faire le bilan des différentes propositions en termes d’architecture et de transferts financiers entre les parties. Si aucun consensus n’a été atteint, certaines propositions ont néanmoins reçu

un large soutien. La création, proposée par le Mexique, d’un fonds mondial de lutte contre le changement climatique, alimenté par tous les pays à l’exception des pays les moins avancés, a été soutenue par l’UE. De même, la proposition norvégienne de mise aux enchères d’une partie des quotas d’émissions des pays de l’Annexe I a bénéficié du soutien de nombreux pays en développement. Les pourparlers d’Accra ont surtout confirmé les difficultés à venir lors de la conférence des parties de Copenhague en 2009. Des points d’achoppement persistent, comme l’interprétation à donner au concept de « différentiation » distinguant les devoirs de chaque pays dans la lutte contre le changement climatique. Alors que seuls les pays industrialisés de l’Annexe I sont soumis à une limitation de leurs émissions de gaz à effet de serre, l’UE a tenté d’ouvrir un débat sur la différenciation entre les pays en développement. Elle propose une « graduation » des efforts des pays du Sud, venant récompenser leurs actions de réduction des émissions, mais elle s’est heurtée à l’opposition unanime des pays en développement. Au sein des pays industrialisés d’autres interprétations existent, comme celle des membres du groupe de l’Ombrelle – un rassemblement assez flou de pays de l’Annexe I non européens – qui souhaitent que certains pays en développement très avancés, comme Singapour, la Corée du Sud ou le Mexique, deviennent membres de l’Annexe I. Malgré l’importance de cette question, il n’est pas certain que le choix entre toutes ces approches soit effectué avant Copenhague. n

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EMMANUEL GUÉRIN, IDDRI

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LES FAITS MARQUANTS municipales et les bailleurs de fonds de faire du traitement des eaux urbaines une priorité.

CLIMAT : ADAPTATION ONUSIENNE DANS LES ÎLES 19 AOÛT Les Nations unies et les îles Samoa établissent un centre inter-agences sur le changement climatique, devant aider les îlespays du Pacifique à lutter contre l’impact du réchauffement climatique dans la région. Les missions du centre concerneront l’atténuation, l’adaptation et la prévention des risques naturels.

ÉNERGIE : UNE ATTRACTION RENOUVELABLE 19 AOÛT Le cabinet Ernst & Young publie la cinquième édition du Ernst & Young Renewable Energy Country Attractiveness Indices, qui évalue les investissements globaux dans les énergies renouvelables. Pour la première fois, la Chine figure parmi les cinq pays les plus attractifs pour les investisseurs dans ce domaine, se classant 4e après les États-Unis, l’Allemagne et l’Inde, et devant l’Espagne et le Royaume-Uni. La France arrive 9e. Les cinq premiers ont en commun le fort engagement des acteurs publics pour rendre

AOÛT ce secteur attractif. Le rapport cite ainsi les efforts considérables des lobbyistes, des sénateurs et des États américains en faveur des énergies renouvelables ou encore le onzième plan quinquennal chinois (20062010), adopté en 2006 (lire repères 12 et 13).

CARTOGRAPHIER LES FUTURES CATASTROPHES CLIMATIQUES 22 AOÛT L’ONG Care International, l’Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (OCHA) et Maplecroft publient Humanitarian Implications of Climate Change, un travail de prospective et de cartographie visant à identifier les futures zones prioritaires pour l’action humanitaire. Selon l’étude, l’Inde, le Pakistan, l’Afghanistan et l’Indonésie seront les principaux pays victimes des sécheresses, des inondations et des cyclones sévères attendus dans les décennies qui viennent.

THONS MARQUÉS, THONS SAUVÉS ? 25 AOÛT L’ONG WWF lance un plan de marquage du thon rouge au large des Baléares. Le projet d’une durée de trois ans, mené en collaboration avec des équipes

ARCTIQUE : UNE COMPÉTITION DE PLUS EN PLUS CHAUDE Le brise-glace Louis S. Saint-Laurent de la garde côtière canadienne appareille pour une mission de six semaines dans la mer de Beaufort, aux confins du Yukon canadien et de l’Alaska américaine. Il est rejoint, début septembre, par le garde-côte américain Healy parti d’Alaska pour cartographier le plancher océanique. Audelà de la mission scientifique, l’enjeu est d’affirmer les droits canadiens et américains d’exploitation sur la zone, face aux prétentions russes affirmées depuis août 2007 (lire repère 9). 21 AOÛT

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de chercheurs et les gestionnaires des pêcheries européennes, doit permettre de mieux connaître le comportement migratoire de cette espèce menacée, et de mettre en place un plan de sauvegarde. En attendant, l’ONG appelle à un moratoire sur les prises de thon rouge, estimées à 60 000 tonnes par an, soit le double des quotas alloués.

EN FINIR AVEC LES SUBVENTIONS FOSSILES ! Le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) publie Reforming Energy Subsidies : Opportunities to Contribute to the Climate Change Agenda, un rapport préconisant de supprimer les subventions aux énergies fossiles afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre de 6 %, tout en contribuant à une augmentation de 0,1 % du PIB mondial. Selon cette étude, 300 milliards de dollars, soit 0,7 % du PIB mondial, sont alloués annuellement dans le monde aux subventions énergétiques. La Russie, avec presque 40 milliards de dollars par an, principalement investis dans la réduction du prix du gaz naturel, arrive en tête. Derrière, viennent l’Iran (37 milliards de dollars), puis la Chine, l’Arabie saoudite, l’Inde, l’Indonésie, l’Ukraine et l’Égypte – tous audelà des 10 milliards de dollars de subventions. 26 AOÛT

ARCTIQUE : PLUS QUE TRENTE ANS DE GLACE… 27 AOÛT Le National Snow and Ice Data Center américain et l’Agence européenne spatiale publient des images satellites montrant l’étendue de la débâcle estivale du pôle Nord. En trente ans d’observation de la zone, la glace ne s’était jamais

autant retirée, dépassant même le record établi en 2005. Pour la deuxième année consécutive, le passage Admussen du nordouest est ainsi ouvert à la circulation navale. Cette évolution fait craindre aux climatologues que l’Arctique perde sa couverture de glace avant 2040 (lire repère 9).

LE MOINS CHER, C’EST LE CO2 DES TOURBIÈRES ! 28 AOÛT Un think tank britannique, Policy Exchange, publie Roots of the Matter, montrant l’intérêt économique de réduire les émissions des tourbières tropicales : préserver les tourbières ne demande que 0,1 euro par tonne de CO2 évitée, contre 30 euros par tonne de CO2 évitée dans les forêts tropicales, voire 600 euros par tonne de CO2 évitées grâce à l’utilisation de l’énergie nucléaire, de l’hydrogène ou d’agrocarburants.

AFRIQUE : FUTUR PARADIS POUR OGM ? 28 AOÛT La commissaire à l’Économie rurale et à l’Agriculture de l’Union africaine enjoint les délégués présents à la Conférence sur la révolution verte en Afrique, tenue à Oslo, à promouvoir les OGM en Afrique. Selon elle, le développement de plantes transgéniques adaptées au contexte africain est le seul moyen de répondre quantitativement aux besoins et qualitativement aux défis posés par les changements climatiques. Les autres participants ont estimé que les OGM ne constituaient qu’une des voies possibles de la modernisation de l’agriculture du continent. Aujourd’hui, seule l’Afrique du Sud présente une surface cultivée en OGM conséquente, le Kenya, le Bur-

kina Faso et l’Égypte ayant commencé des expérimentations de mise en culture.

PAS DE JUSTICE COMMERCIALE SANS NORMES SOCIALES

LA RICHESSE FAIT LA SANTÉ 29 AOÛT L’Organisation mondiale de la santé (OMS) publie Closing the Gap in a Generation : Health Equity through Action on the Social Determinants of Health, une étude sur les différences de situation sanitaire, résultat de trois ans de travaux menés par une équipe internationale avec à sa tête le prix Nobel d’économie Amartya Sen. Le texte souligne combien les disparités socioéconomiques, davantage que la biologie, déterminent l’état sanitaire des populations, et leur accès à l’alimentation, à l’instruction, au personnel médical ou aux traitements. L’exemple de pays comme Cuba, le Costa Rica, la Chine ou le Sri Lanka montre néanmoins ce que peuvent accomplir des politiques volontaristes dans des pays pauvres.

VINGT ANS D’EXPERTISE CLIMATIQUE 31 AOÛT Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) célèbre son 20e anniversaire. Créé en 1988 par l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), le GIEC s’est imposé comme lieu de production d’une solide expertise internationale, utilisable par les politiques. En décembre 2007, il a reçu le prix Nobel de la paix, conjointement avec Al Gore, en hommage pour son travail et ses quatre rapports (1990, 1995, 2001, 2007).

En septembre 2008, se un élément essentiel de la lutte contre les réunit la 23e commission inégalités, qui ne cessent de croître entre les mixte Chine-Union euro- pays du Nord et du Sud et au sein même péenne sur la coopération commerciale de ceux-ci. et économique. Est-ce un lieu où peut être réanimé le débat sur les clauses Alors que les négociations sont bloquées à l’OMC, les négociations commerciales sociales, bloqué à l’OMC ? La Chine est membre de l’OMC mais elle bilatérales sont-elles plus favorables à ne reconnaît pas les libertés syndicales défi- la promotion des normes sociales ? nies par la communauté internationale au L’UE a négocié un important chapitre social sein de l’Organisation internationale du qui va bien au-delà des normes fondamentravail (OIT). Cette situation est non seule- tales de l’OIT dans l’Accord de partenariat ment dommageable pour les travailleurs économique avec les Caraïbes, qui fait réféchinois, mais elle affaiblit aussi le peu de rence à la déclaration ministérielle du Comité gouvernance mondiale existant pour gérer économique et social de l’ONU de 2006 sur le les effets de la libéralisation des échanges. travail décent et considère la qualité de l’emLes huit conventions fondamentales de ploi comme un critère de développement l’OIT constituent un socle dont le respect économique. Il semblerait que les accords de universel permettrait de garantir la liberté libre-échange en cours de négociations avec syndicale, essentielle dans la lutte contre les des sous-régions latino-américaines fassent également référence à un chapitre inégalités, ou d’interdire le travail social consistant. des enfants. On est loin de l’étaPar ailleurs aux États-Unis, les blissement d’un salaire minimum démocrates ont obtenu que l’acou de congés payés à l’échelle cord signé avec le Pérou contienne mondiale ! Depuis la création de une clause sociale imposant le l’OMC, le mouvement syndical respect des droits fondameninternational demande que l’Ortaux des travailleurs péruviens. ganisation reconnaisse ces droits Claire Courteille, Aux États-Unis les effets d’une fondamentaux, déjà présents conseillère en libéralisation sans garde-fou se dans la Déclaration universelle politique sociale et économique à font grandement sentir : réducdes droits de l’homme de 1948. Confédération tion de la masse salariale, dispaMalheureusement, la discus- la syndicale rition d’emplois, paupérisation de sion multilatérale sur la clause internationale la classe moyenne. La vente de sociale s’est bloquée entre la conférence de Seattle et celle de Doha, les jouets chinois de mauvaise qualité pendant pays en développement craignant son utili- l’été 2007 est venue accélérer la prise de sation comme barrière protectionniste. Si conscience de l’opinion publique sur l’injuscette position est compréhensible au vu tice à perdre son travail en raison de délode la nature déséquilibrée des négocia- calisations qui apportent des produits de tions commerciales qui tendent à favoriser mauvaise qualité, fabriqués par des salariés les pays riches, le respect des normes de exploités et maintenus dans la pauvreté. Remettre le respect des normes à l’ordre travail n’est pas utilisé comme arme protectionniste. Le mouvement syndical interna- du jour dans un cadre de négociations tional maintient que la clause sociale est commerciales multilatérales plus favorable indispensable pour une meilleure gouver- aux pays du Sud est donc l’objectif de la nance mondiale. La liberté syndicale est Confédération syndicale internationale. n

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LES FAITS MARQUANTS LA CONSCIENCE DES FORTUNÉS 2 SEPTEMBRE Le forum européen d’investissement socialement responsable, Eurosif, publie une enquête indiquant que les plus grandes fortunes d’Europe (gérant au moins 1 million d’euros) ont placé 8 % de leurs actifs dans des investissements socialement responsables (ISR) en 2007 – soit 540 milliards d’euros. Ces ISR regroupent aujourd’hui essentiellement des produits liés au développement durable, énergies propres, gestion des ressources alimentaires, eau, climat. Un quart des gérants interrogés considèrent que les ISR en développement durable constituent une alternative à la philanthropie et présentent, en plus d’un engagement solidaire, une rémunération à la hauteur du risque pris.

PÊCHE : DES RÈGLES POUR LA HAUTE MER 3 SEPTEMBRE La FAO annonce l’adoption de nouvelles règles internationales de pêche en haute mer, visant à limiter les dégâts sur les espèces et les habitats d’eau profonde. Ces règles, négociées pendant près de deux ans, constituent le premier instrument international encadrant les pratiques de pêche en dehors des zones économiques exclusives. Outre des mesures techniques de pêche et de conservation, elles recommandent aux pays pêcheurs d’entreprendre une évaluation de l’impact des campagnes de pêche menées par leurs flottes et, en cas d’impact négatif, de stopper ces activités.

UE : LE TEMPS DE L’HYDROGÈNE 3 SEPTEMBRE Le Parlement européen adopte des normes d’homologation des véhicules à hydrogène, arbitrant ainsi entre

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SEPTEMBRE les différentes approches développées par les constructeurs automobiles. Axées sur la sécurité, ces règles visent par exemple à identifier le mode d’alimentation pour les pompiers, à rendre impossible un ravitaillement par un autre combustible ou à protéger les moteurs contre la surpressurisation. Elles veulent « conforter la confiance des utilisateurs potentiels et du public en général dans la nouvelle technologie ». Le texte fera partie d’un ensemble législatif sur la production, le stockage et la distribution d’hydrogène applicable dans deux ans dans les pays membres.

60 ANS DE DROITS DE L’HOMME 3>6 SEPTEMBRE La conférence annuelle du département d’information publique des Nations unies est organisée à Paris pour marquer le soixantième anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l’homme, adoptée en 1948. La conférence, réunissant près de 2 000 représentants d’ONG venus de 90 pays, a conclu que seul un partenariat entre les Nations unies, les États membres et la société civile permettrait de faire progresser le respect des droits de l’homme.

LA CRITIQUE DE LA PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE 9 SEPTEMBRE Le Groupe international d’experts en biotechnologies, innovation et propriété intellectuelle présente son rapport sur le régime actuel de propriété intellectuelle et son impact sur les pays en développement (PED). Après sept années de travaux, les experts réunis par Richard Gold de l’Université McGill (Canada) concluent que le régime actuel de brevet ne peut pas assurer le développement, la

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production et la distribution de médicaments, d’aliments ou de processus industriels (comme la production de sources d’énergie propres) dans les PED. Ils préconisent en conséquence un changement de régime fondé sur des droits de propriété négociés et collectifs, organisant la coopération entre les acteurs et stimulant l’innovation.

UN MONDE D’AFFAIRES... 10 SEPTEMBRE La Banque mondiale publie l’édition 2008 de son rapport Doing Business, évaluant les mesures prises pour faciliter les démarches des entreprises et lutter contre la corruption dans 113 pays. Pour la cinquième année consécutive, c’est en Europe de l’Est et en Asie centrale que le plus de réformes sont menées (90 %). Le rapport note cependant les efforts croissants en Asie de l’Est et dans la

région Pacifique. L’Afrique subsaharienne reste la région du monde qui fait le moins d’efforts réglementaires pour attirer les entreprises.

AU NOM DES DERNIERS THONS ROUGES 11 SEPTEMBRE Greenpeace publie un rapport commandé à des experts indépendants sur le fonctionnement de la Commission internationale de conservation des thonidés de l’Atlantique (Iccat). Son mandat est de maintenir les stocks d’une trentaine d’espèces, des thons, mais aussi certains requins, oiseaux marins et tortues, à des niveaux compatibles avec une exploitation durable. Le rapport critique particulièrement la gestion du thon rouge, estimant que près de 60 000 tonnes ont été pêchées en Atlantique et en Méditerranée, bien au-delà du quota fixé à 28 500 tonnes.

LES EUROPÉENS AGISSENT POUR LE CLIMAT 11 SEPTEMBRE Un sondage commandé par le Parlement européen indique que le changement climatique est considéré par les citoyens de trente pays européens (les Vingt-Sept, la Turquie, la Croatie et la Macédoine) comme le deuxième problème le plus important après la pauvreté. 61 % des personnes interrogées déclarent avoir modifié leur comportement pour réduire leurs émissions de CO2 : utilisation de transports moins polluants (28 %) ou achat de produits locaux et de saison (27 %). Les Suédois (87 %) semblent les plus concernés, à l’inverse des Lituaniens et Lettons qui, à 60 %, déclarent ne pas avoir changé leurs habitudes. Le même jour, les parlementaires de la commission Industrie, Recherche et Énergie se prononcent sur le « paquet énergie-climat » élaboré par la Commission européenne. Ce paquet prévoit une réduction de 20 % des émissions d’ici 2020, une augmentation du recours aux énergies renouvelables et des économies d’énergie. Pour les associations écologistes comme le WWF, les solutions retenues sont en deçà des enjeux.

AGROCARBURANTS : LA DEUXIÈME GÉNÉRATION INDIENNE 11 SEPTEMBRE Le gouvernement indien se fixe pour objectif de pouvoir ajouter près de 20 % d’agrocarburants dans les combustibles d’ici dix ans. La politique de soutien présentée précise que le développement de la production d’agrocarburants doit privilégier l’utilisation de végétaux non comestibles, comme le jatropha, pour ne pas entrer en concurrence avec l’alimentation humaine. Le gouvernement estime que 13,4 millions d’hectares, actuellement en friche, seraient utilisables pour la production de jatropha, avec un rendement annuel attendu de 15 millions de tonnes d’huile.

AFRIQUE : PAS DE BAILLEURS POUR L’AGRICULTURE 15 SEPTEMBRE La Cnuced publie son rapport annuel sur le développement en Afrique consacré cette année à l’agriculture. L’étude conclut que les bailleurs de fonds et les gouvernements ne prennent pas assez en compte l’agriculture et la recherche agronomique dans les stratégies de développement. Les structures de recherche sont trop petites pour générer des innovations suffisantes et, à l’exception du maïs et du manioc, il n’existe pas de semences améliorées. Pour la Cnuced, le manque de financement bilatéral et multilatéral serait l’une des principales causes de leur déclin (lire repère 19).

LA BIODIVERSITÉ EN VILLE 15 SEPTEMBRE Les représentants de vingt et une villes du monde signent sous l’égide de >>> SUITE PAGE 62

AMÉLIORER LES SYSTÈMES DE SANTÉ : L’URGENCE DU MILLÉNAIRE Le 25 septembre 2008, une paludisme a encouragé la mise en œuvre réunion de haut-niveau, de projets nationaux, l’amélioration de la convoquée par le secrétaire gouvernance et la bonne utilisation des général des Nations unies et le prési- ressources. Depuis 2002, il a permis le traident de l’Assemblée générale, s’est tement de 1,8 million de personnes par antipenchée sur la réalisation des objectifs rétroviraux, et a financé le traitement antidu Millénaire pour le développement tuberculeux de 3 millions de personnes, (OMD) d’ici 2015. Que peut-on dire de la distribution de 109 millions de mousl’avancée des trois objectifs concer- tiquaires imprégnées et la dispensation de 264 millions de traitements combinés nant la santé ? L’objectif de réduire de deux tiers la morta- contre le paludisme (lire repère 16). Malgré lité infantile ne sera pas atteint en 2015 et ces efforts, les progrès sont freinés dans les les progrès sont très variables : actuelle- pays pauvres par la faiblesse des systèmes ment, la réduction n’excède pas 20 % dans de santé. Le paludisme concerne toujours 40 % de la population mondiale, les régions en développement. tuant plus d’1 million de personnes Presque 10 millions d’enfants chaque année, dont près de 90 % continuent de mourir avant l’âge en Afrique subsaharienne. Quant de cinq ans. La principale limite à au nombre annuel de nouveaux la réussite des traitements et des cas de tuberculose, il continue programmes de vaccination est la d’augmenter. faiblesse des services sanitaires de base dans les pays pauvres. Comment peut-on espérer L’objectif de réduire la morta- Sarah Marniesse, chargée de projets améliorer ces résultats ? lité maternelle de 75 % sera de développement, Les résultats à mi-parcours dans atteint voire dépassé dans les pays division Santé et le domaine de la santé plaident à revenu intermédiaire. Mais les Protection sociale, pour une forte augmentation de progrès sont lents dans les pays AFD. les plus pauvres d’Afrique subsaharienne l’aide au développement, en particulier en et d’Asie du Sud-Est. Faute d’accès aux Afrique subsaharienne où les retards sont services de santé avant, pendant et après les plus importants. Les agences de coopél’accouchement, plus de 500 000 femmes ration internationale ont conscience de ce meurent chaque année suite à des compli- problème et des réunions destinées à lever des fonds sont programmées fin 2008 et cations de grossesse ou d’accouchement. Enfin, nous resterons encore loin de en 2009. Mais augmenter ces financements l’objectif fixé concernant la lutte contre le ou les orienter vers les seuls OMD ne suffira sida, la tuberculose ou le paludisme. Pour- pas. Parallèlement, il est indispensable de tant, les progrès en matière de prévention renforcer les systèmes de santé pour assurer et d’accès aux traitements contre le sida, la réussite des programmes de prévention et commencent à porter leurs fruits, avec de soin. Ce constat est partagé aujourd’hui une réduction du nombre de nouveaux cas par l’Organisation mondiale de la santé et le (2,5 millions en 2007). Le Fonds mondial Fonds mondial, et commence à se concréde lutte contre le sida, la tuberculose et le tiser sur le terrain. n

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LES FAITS MARQUANTS l’International Council for Local Environmental Initiatives (Iclei) une déclaration les engageant à protéger et développer la diversité biologique. Chacune des villes signataires devra identifier cinq initiatives vitales de conservation des plantes, des animaux et des ressources naturelles et les avoir mises en œuvre d’ici dix-huit mois. Ces initiatives peuvent consister à réintroduire de la biodiversité – comme en Europe où celle-ci a quasiment disparu – ou à protéger une importante richesse naturelle – comme en Afrique australe. Selon l’Iclei, les villes occupent 2 % de la surface de la planète mais absorbent 75 % des ressources naturelles mondiales.

AFRIQUE : CHASSER POUR CONSERVER 16 SEPTEMBRE Le Centre international de recherche sur la forêt (Cifor) publie une étude plaidant pour l’encadrement de la chasse en Afrique centrale, pour assurer la conservation des grands animaux sauvages comme les éléphants. Selon l’étude, une interdiction totale serait trop préjudiciable à la sécurité alimentaire des populations locales pour être acceptée. En effet, dans certaines zones, la viande de brousse apporte 80 % des protéines et de la graisse consommées. Par ailleurs, elle entraînerait un développement des pratiques de braconnage, considérées comme les plus dangereuses pour la faune.

ONU : OÙ SONT LES VALEURS EUROPÉENNES ? 17 SEPTEMBRE L’European Council on Foreign Relations publie une étude sur l’évolution des votes aux Nations unies depuis dix ans, concluant à la perte d’influence de la vision euro-

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SEPTEMBRE péenne d’une gouvernance mondiale, reposant sur la défense des droits de l’homme et le développement du droit. Si dans les années 1990, les propositions européennes recevaient en moyenne le soutien de 70 % des pays membres, depuis 2006, elles arrivent à peine à réunir les suffrages de 50 % des votants. À l’inverse, les propositions russes ou chinoises, qui dans le passé ne réunissaient qu’une minorité de votes, tendent aujourd’hui à obtenir près de 70 % de soutien.

CE QUE DISENT LES OISEAUX 22>27 SEPTEMBRE L’ONG Birdlife International publie L’État des populations d’oiseaux dans le monde à l’occasion de sa conférence mondiale quadri-annuelle à Buenos Aires. Les populations d’oiseaux constituent un bon indicateur de la répartition de la biodiversité et du changement de l’environnement mondial : une espèce sur huit est menacée d’extinction, notamment les albatros, les grues, les perroquets, les faisans et les pigeons. Le rapport dénonce non seulement l’expansion et l’intensification des industries agro-alimentaires et halieutiques, l’exploitation forestière, la colonisation des espèces invasives, la pollution, la chasse aux oiseaux sauvages et le changement climatique, mais aussi le manque de valorisation de la nature par les systèmes économiques.

LE JOUR DU DÉPASSEMENT L’ONG canadienne Global Footprint Network, réunissant les créateurs du concept d’empreinte écologique, célèbre, trois mois avant la fin de l’année, le « jour du dépassement », qui correspond au 24 SEPTEMBRE

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BIODIVERSITÉ : UN OBJECTIF DU MILLÉNAIRE COMME UN AUTRE 25 SEPTEMBRE L’ONU élargit le champ couvert par le septième objectif du Millénaire pour le développement (« assurer la durabilité de l’environnement ») à la diversité biologique, se fixant ainsi pour but « d’avoir abaissé de manière significative le taux de perte en biodiversité d’ici 2010 ». Les progrès en la matière seront mesurés à partir du recensement des populations animales et végétales effectué par l’UICN depuis 1963 dans sa Liste rouge des espèces menacées. La réunion de haut niveau sur les objectifs du Millénaire pour le développement a suscité par ailleurs de nouveaux engagements des bailleurs de fonds et des fonds philanthropiques à hauteur de 16 milliards de dollars, dont 3 milliards en faveur d’un nouveau plan mondial de lutte contre le paludisme.

jour où l’humanité a consommé l’intégralité des ressources naturelles produites en une année par la planète. Du 24 septembre au 31 décembre, l’humanité vit, en quelque sorte, à crédit sur les générations futures.

CLIMAT : SOURCE D’EMPLOIS VERTS 24 SEPTEMBRE L’Organisation internationale du travail, le Programme des Nations unies pour l’environnement, la Confédération syndicale internationale et l’Organisation internationale des employeurs publient le rapport Green Jobs : Towards Decent Work in a Sustainable, Low Carbon World évaluant les possibilités mondiales de développement d’emplois verts. La lutte contre le changement climatique devrait susciter la création de millions d’emplois : 600 000 personnes travaillent déjà à la fabrication et l’installation de panneaux solaires en Chine ; la production d’agrocarburants issus du manioc ou de la canne à sucre pourrait employer 200 000 personnes au Nigeria ; la gazéification de la biomasse pourrait géné-

rer 900 000 emplois en Inde et, en Europe et aux États-Unis, le secteur du bâtiment pourrait créer de 2 à 3,5 millions d’emplois verts.

LA FINANCE DU CLIMAT 26 SEPTEMBRE Neuf pays industrialisés – Allemagne, Australie, États-Unis, France, GrandeBretagne, Japon, Pays-Bas, Suède, Suisse – s’engagent auprès de la Banque mondiale à financer les Climate Investment Funds à hauteur de 6,1 milliards de dollars. Ces fonds regroupent deux instruments financiers lancés par la Banque le 1er juillet 2008 : le Clean Technology Fund, dédié aux projets de réduction des émissions de carbone et le Strategic Climate Fund, voué au financement de stratégie d’adaptation au changement climatique.

BRÉSIL : LA FORÊT, UN BON PLAN POUR LE CLIMAT 29 SEPTEMBRE Carlos Minc, le nouveau ministre brésilien de l’Environnement, présente un plan national sur le changement climatique, basé sur la lutte

contre la déforestation. Le plan prétend d’abord « en finir » avec les coupes illégales de bois, réputées responsables des deux tiers des émissions de gaz à effet de serre du Brésil, en renforçant les contrôles locaux. Il se fixe par ailleurs comme objectif d’arriver en 2015 à ce que le nombre d’arbres d’essence autochtone plantés soit égal à celui des arbres coupés – ce qui implique le doublement des surfaces de plantation. Ces objectifs seront revus tous les quatre ans. Pour ses détracteurs, la réalisation du plan dépendra en fait du bon vouloir des autorités locales et des moyens qui leur seront alloués.

CALIFORNIE : L’HEURE DE LA CHIMIE VERTE 30 SEPTEMBRE La Californie adopte une législation obligeant les industries chimiques à réduire l’emploi de produits polluants dangereux pour le consommateur ou l’environnement à partir de 2011. C’est la première législation de ce type aux États-Unis. Selon Arnold Schwarzenegger, gouverneur de l’État, elle devrait également inciter l’industrie à développer des solutions technologiques innovantes favorables à la croissance économique du secteur.

AIDE AU DÉVELOPPEMENT : SORTIR PROGRESSIVEMENT DE LA CRISE

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e troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide au développement a rassemblé les gouvernements et les agences multilatérales, du 2 au 4 septembre 2008, à Accra au Ghana. Poursuite des réunions des bailleurs de fonds à Rome en 2004 et à Paris en 2005, il marque une étape de plus dans la prise de conscience de la nécessité d’une approche radicalement différente de l’aide. Ce processus s’est développé notamment au sein des institutions financières et du Comité d’aide au développement de l’OCDE. Pendant les années 1980, années sombres de l’ajustement structurel, les bailleurs de fonds attribuaient les difficultés des pays bénéficiaires à leur manque de capacité d’absorption et de mobilisation de l’aide internationale. Après la guerre froide, la réflexion sur l’efficacité de l’aide est devenue plus systématique et cette explication est apparue peu satisfaisante. En 2001, le Rapport Brundtland Macroéconomie de la santé : investir dans la santé dans les pays en développement concluait que l’aide peut être investie massivement dans ce secteur sans problème d’absorption, malgré le manque d’infrastructures ou les contraintes administratives invoqués. Peu après, en 2006, l’économiste Jeffrey Sachs montrait que les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) justifient un accroissement substantiel de l’aide. Le manque d’ambition des politiques des pays en développement semble dès lors avant tout imputable à leur intériorisation des contraintes budgétaires des pays donateurs. Forts de cette évolution, les forums de Rome puis de Paris ont conseillé d’aligner l’action des bailleurs de fonds sur les politiques du pays bénéficiaire et de simplifier les

procédures. La déclaration de Paris en 2005 a mis ainsi en avant cinq mots clés de l’action bilatérale dans les pays en développement : appropriation, harmonisation, alignement, résultats et responsabilité mutuelle. Le forum d’Accra continue cet effort de rééquilibrage de l’aide en faveur des bénéficiaires en réaffirmant quatre principes : prévisibilité des engagements, recours aux systèmes nationaux de distribution, conditionnalité des résultats alignée sur les politiques du pays et déliement de l’aide, assurant aux bénéficiaires une totale liberté dans le choix de leurs fournisseurs. Le processus réussit donc à associer davantage les pays bénéficiaires. D’ailleurs, la localisation du dernier forum à Accra, plus que symbolique, signale ce changement de perspective. Restent plusieurs problèmes. L’augmentation continue des crédits délégués – un bailleur de fonds se voyant confier les concours d’autres bailleurs pour améliorer la coordination des opérations et diminuer les coûts de transaction – réduit les marges de manœuvre de l’aide bilatérale, puisqu’il s’agit d’une multilatéralisation silencieuse. Surtout, l’effort qualitatif ne suffira pas à masquer l’échec des OMD à constituer une feuille de route fiable pour l’aide au développement. Le sommet de l’ONU sur ces objectifs en septembre 2008 puis la conférence de Doha sur le financement du développement, en novembre 2008, mettent ainsi en évidence la crise de l’aide au développement. Aujourd’hui, les politiques globales ne peuvent plus s’abriter derrière les seuls mécanismes de cette aide pour leur financement mais doivent chercher à mobiliser autour d’un concept plus robuste. n

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FRANÇOIS PACQUEMENT, IDDRI

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LES FAITS MARQUANTS BANQUE MONDIALE : SUR LA PISTE DES ÉNERGIES VERTES

PRODUCTEURS BIO DU MONDE, UNISSEZVOUS !

2 OCTOBRE La Banque mondiale annonce une augmentation de 87 % de ses engagements financiers en matière d’énergie renouvelable et d’efficacité énergétique entre l’année fiscale qui s’est terminée en juin 2007 et celle qui s’est achevée en juin 2008, pour atteindre près de 2,7 milliards de dollars. Les deux lignes budgétaires représentent ainsi aujourd’hui 35 % des engagements de la Banque en matière d’énergie, contre 10 % seulement dans les années 1990.

6>7 OCTOBRE La Fédération inter nationale des mouvements d’agriculture biologique (Ifoam), la Cnuced et la FAO lancent des outils d’harmonisation des normes de production dans l’agriculture biologique, afin de faciliter et d’intensifier le commerce de ces produits. Après six ans de travail, deux outils ont été élaborés : EquiTool, qui garantira l’équivalence des normes de production et de transformation et notamment la compatibilité avec les normes du Codex Alimentarius de la FAO, et les International Standards for Organic Certification Bodies, qui assureront la reconnaissance des normes à l’international.

AGROCARBURANTS : LEADERSHIP BRÉSILIEN Le cabinet Ernst & Young publie ses Biofuels Country Attractiveness Indices montrant qu’aux deux premiers trimestres 2008 le Brésil dépasse pour la première fois les États-Unis en termes d’investissements dans les agrocarburants. Ce résultat est dû avant tout à l’introduction du B-3 (3 % de biodiesel et 97 % de carburant conventionnel) sur le marché brésilien en juillet 2008. Grâce à ce nouveau produit, la demande de biodiesel est passée de 800 millions à 1,2 milliard de litres. Le Brésil exporte également des quantités croissantes d’éthanol vers les États-Unis et l’Inde. Le marché américain, lui, souffre de la crise du crédit et des critiques virulentes contre les agrocarburants de première génération (sucre, maïs, oléagineux) accusés d’augmenter le prix des denrées alimentaires. Selon le cabinet Ernst & Young, l’industrie doit se tourner aujourd’hui vers les agrocarburants de seconde génération tirés de la biomasse lignocellulosique et des algues (lire zoom p. 55). 6 OCTOBRE

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L’INCERTAIN FUTUR DE L’AQUACULTURE 7 OCTOBRE La FAO publie un rapport préparatoire à la réunion du sous-comité à l’aquaculture de Puerto Varas (Chili), soulignant les limites des structures actuelles face à la demande croissante. Pour maintenir la consommation mondiale de poisson par habitant, dans un contexte d’effondrement des stocks naturels de poisson, il faudrait que l’aquaculture soit capable de produire 80,5 millions de tonnes de poisson par an. En 2006, la production n’a été que de 51,7 millions de tonnes. Son rythme de développement actuel – 7 % par an depuis 1995, contre plus de 10 % dans la décennie précédente – ne permet pas d’envisager un changement rapide de perspective.

13 % NE SAURONT PAS LIRE 7 OCTOBRE L’Unesco publie son rapport intermédiaire d’évaluation des progrès réalisés durant

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la Décennie de l’éducation pour tous (2003-2012). Selon les tendances actuelles, en 2015 près de 87 % des adultes dans le monde sauront lire. Certaines régions, comme l’Asie du Sud et de l’Ouest ainsi que l’Afrique sub-saharienne, demeurent très loin des résultats du reste du monde, appelant des efforts et des stratégies particulières. 74 % des adultes illettrés dans le monde vivent ainsi dans 15 pays, dont le Bangladesh, le Brésil, la Chine, l’Inde et le Nigeria. La majorité, aujourd’hui comme hier, sont des femmes : 64 % en 2006 contre 63 % en 1994.

MOINS PAUVRES PAR NATURE 9 OCTOBRE Le PNUE, le PNUD, la Banque mondiale et l’ONG World Research Institute publient World Resources Report 2008: Roots of Resilience, appelant au développement d’entreprises valorisant la nature. Selon l’étude, cette orientation permettrait à la fois d’augmenter les revenus des populations rurales pauvres et d’améliorer leur résistance aux aléas économiques, sociaux et environnementaux. Les trois quarts des personnes vivant avec moins de deux dollars par jour dépendent

directement des ressources naturelles pour leur survie. Développer une gestion efficace économiquement et écologiquement de ces ressources passe par trois étapes : affirmer la souveraineté des populations locales sur leurs ressources, renforcer les compétences de gestion des communautés locales et leur donner accès aux marchés en créant des réseaux d’entreprises.

PÊCHE : LE COÛT DE L’INEFFICACITÉ 9 OCTOBRE La FAO et la Banque mondiale publient Les milliards engloutis, un rapport évaluant à plus 50 milliards de dollars les pertes annuelles des pêches maritimes en raison de leur mauvaise gestion et des pratiques de surpêche. Trois décennies de laissez-faire ont induit un cercle vicieux : la baisse des stocks de poisson augmente les coûts de prise et génère une surcapacité de pêche qui, ellemême, réduit encore la profitabilité du secteur. L’étude suggère donc une réforme des politiques de pêche incluant le renforcement des droits pour rendre les pêcheurs responsables de la gestion des stocks, la réorientation des subventions pour décourager la surexploitation des stocks,

LE RETOUR DE LA FAIM 10 OCTOBRE La Banque mondiale publie un rapport estimant qu’en 2008 le nombre de personnes mal nourries va augmenter de 44 millions pour concerner au total 1 milliard d’individus. Cette augmentation spectaculaire s’expliquerait par la hausse combinée des prix de l’alimentation et du pétrole, pesant fortement sur le budget des familles modestes. Le rapport conclut à la nécessité de prendre des mesures d’aide d’urgence : augmentation des aides financières, distribution alimentaire en faveur des enfants et des femmes enceintes, subventions alimentaires ciblées à destination des consommateurs pauvres et mesures de soutien à la scolarisation des enfants.

et une allocation plus transparente des ressources en poisson afin de favoriser le développement d’un label de pêche durable.

BIODIVERSITÉ : DÉNOMBRER POUR PROTÉGER

MALAWI : ASSURANCE INTERNATIONALE CONTRE LA SÉCHERESSE 13 OCTOBRE La Banque mondiale signe avec le Malawi un contrat de gestion des risques climatiques, le premier contrat de ce type conclu avec un pays en développement à bas revenus. Il s’agit d’une assurance liant la pluviométrie à la production attendue de maïs. Quand le taux de précipitation baisse audelà de 10 % de la moyenne historique observée, une compensation financière est débloquée, permettant ainsi au gouvernement de s’approvisionner sur le marché international.

SANTÉ PRIMAIRE, TROP VITE OUBLIÉE 14 OCTOBRE L’Organisation mondiale de la santé (OMS) consacre l’édition 2008 de son rapport annuel aux inégalités d’accès aux soins. Les dépenses annuelles de santé par habitant varient selon les pays de 20 à 6 000 dollars. L’écart d’espérance de vie entre les pays les plus riches et les plus pauvres est maintenant de plus de quarante ans. Les 5,6 milliards de personnes vivants dans des pays à revenus moyens ou bas paient généralement l’intégralité de leurs soins de santé – l’impossibilité de trouver les sommes nécessaires pousse près de 100 millions de personnes dans la pauvreté chaque année. La solution, selon l’OMS, tiendrait à un retour aux soins de santé primaires, approche développée dans les >>> SUITE PAGE 66

L’Union internationale pour À l’inverse, de graves lacunes demeurent la conservation de la nature dans la connaissance des invertébrés, des (UICN) a publié, à l’occa- espèces marines et d’eau douce. Toutefois, les données collectées décrision de son congrès de Barcelone du 5 au 14 octobre 2008, une nouvelle vent la même tendance : le nombre d’esversion de sa Liste rouge des espèces pèces menacées ne cesse de croître. Chaque végétales et animales menacées. En fois qu’on élargit la liste, on découvre qu’au moins 20 % d’entre elles sont menacées. Les quoi cet instrument est-il important ? L’UICN publie cette liste depuis 1963. Grâce derniers grands inventaires menés ont ainsi à sa méthodologie applicable à toutes les montré que 25 % des conifères ou encore espèces, elle est devenue la référence sur 20 % des raies et des requins sont menacés. l’état des espèces dans le monde et leur Nos lacunes ne doivent donc pas nous risque d’extinction. Sa réalisation mobilise amener à attendre d’en savoir plus mais plutôt à agir immédiatement. 7 500 de nos 10 000 experts au sein de la Commission de sauveL’augmentation du nombre garde des espèces. Chaque espèce d’espèces menacées signifieest analysée autour de critères t-elle que les politiques de précis : l’aire de distribution, l’efconservation ne sont pas effifectif et le degré de fragmentation caces ? de la population. Ils permettent de Le nombre d’espèces menacées classer les espèces en fonction de Sébastien s’accentue parce que les pressions leur déclin : « en danger critique Moncorps, augmentent : la destruction et la d’extinction », « en danger » directeur du comité dégradation des milieux naturels ou « vulnérables ». Une espèce français de l’Union qui fragilisent les espèces, la surexclassée en danger d’extinction a vu internationale pour la conservation ploitation des espèces (chasse, son aire de répartition se réduire de la nature (UICN) pêche, cueillette), la concurrence de 80 % durant les dix dernières années ; en danger de 50 %, vulnérable de des espèces exotiques invasives, les pollu30 %. D’autres catégories – éteint, éteint à tions et la menace qui devrait devenir la l’état sauvage, presque menacée, préoccu- principale cause de disparition des espèces : pation mineure, données insuffisantes – vien- le changement climatique. La fonte d’un tiers de la banquise explique ainsi que pour nent affiner le recensement. Si cet effort de recension s’est amélioré, la première fois l’ours polaire a été classé il ne couvre qu’une partie de la réalité, faute comme vulnérable. Les succès enregistrés de données suffisantes : en 2008, la liste a depuis de nombreuses années montrent évalué 44 837 espèces sur les 1,8 million cependant que quand on investit sur la connues et sur les 15 millions estimées dans conservation d’une espèce, les résultats le monde. Les mammifères, les oiseaux et sont généralement au rendez-vous. C’est le les amphibiens sont très bien connus ; à manque de moyens qui freine l’action. Ce partir de ces données fiables nous affirmons constat de l’aggravation des menaces doit qu’un mammifère sur quatre, un oiseau sur nous amener à augmenter les efforts de huit ou un amphibien sur trois est menacé. conservation. n

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LES FAITS MARQUANTS années 1970, encourageant les infirmières et les généralistes à dispenser des soins jusqu’alors assurés par les spécialistes.

SOLIDAIRES CONTRE LA FAIM 15 OCTOBRE L’ONG World PublicOpinion et l’Université du Maryland publient un sondage montrant que plus de 75 % des citoyens des pays de l’OCDE sont prêts à contribuer personnellement et financièrement à la lutte contre la faim. Le consentement à payer pour réduire la faim dans le monde va de 10 dollars par an et par personne en Turquie à 50 dollars aux États-Unis. Les Français seraient prêts à contribuer, chacun, à hauteur de 45 dollars.

LE DÉNUEMENT DE LA FEMME RURALE 16 OCTOBRE Les Nations unies célèbrent, pour la première fois, la Journée internationale de la femme rurale, destinée à reconnaître sa contribution capitale à la production agricole.

OCTOBRE Quelque 428 millions de femmes dans le monde travaillent dans le secteur agricole aux côtés de 608 millions d’hommes. Un rapport publié par la FAO et la Banque mondiale le même jour, The Gender in Agriculture Sourcebook, énumère les domaines d’inégalité entre les hommes et les femmes en zone rurale : accès aux soins, éducation, propriété de la terre et des outils agricoles ou accès au crédit.

CLIMAT : L’EUROPE PRESQUE À L’HEURE 16 OCTOBRE L’Agence européenne de l’environnement publie son rapport annuel sur les émissions européennes de gaz à effet de serre, concluant que l’UE serait effectivement en mesure de tenir son engagement collectif de réduction d’ici à 2012 de 8 % de ses émissions par rapport à 1990. Le résultat serait même atteint dès 2010. Le rapport souligne néanmoins d’importantes différences de performance entre pays membres. Le retard de certains

L’EUROPE ET LE BOIS ILLÉGAL 17 OCTOBRE La Commission européenne présente son « paquet forêt », un ensemble de textes visant à lutter contre le commerce illégal de bois et contre la déforestation et ses impacts sur le climat et la diversité biologique. Environ 19 % du bois importé dans l’Union provient de coupes illégales. Le règlement proposé doit amener les entreprises européennes à s’assurer de la provenance des bois et des produits dérivés qu’elles commercialisent. Néanmoins, pour les ONG, ce règlement ne se donne pas les moyens de lutter efficacement contre le problème car il ne rend pas obligatoire la mention de la localisation de la parcelle exploitée dans le pays d’origine. La Commission propose, par ailleurs, la création d’un mécanisme mondial pour le carbone forestier (Global Forest Carbon Mechanism) qui permettrait de récompenser les mesures de protection des forêts prises par les pays en développement. Cette proposition sera présentée à la prochaine conférence des parties à la Convention de lutte contre les changements climatiques qui se tient à Poznan en décembre 2008.

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pays, comme le Danemark, l’Espagne ou l’Italie, rend l’objectif fixé par les dirigeants européens en 2007 – 20 % de réduction des émissions d’ici 2020 par rapport à 1990 – difficile à atteindre.

chimiques, et pour moitié des produits chinois. L’OMC note que jamais autant de pays membres de l’Organisation n’ont pris de mesures de lutte contre la concurrence déloyale d’autres membres.

UN MONDE D’INÉGALITÉS CROISSANTES

UNE MORT DORÉE ET RECYCLÉE

L’Organisation internationale du travail (OIT) publie un rapport concluant que jamais la différence entre hauts et bas salaires n’a été aussi grande dans le monde depuis les années 1990. Dans les plus grandes entreprises mondiales, les dirigeants perçoivent des salaires 520 fois plus élevés que les salaires les plus bas – en 2003, l’écart n’était « que » de 360 fois. L’étude souligne en outre que la crise financière actuelle touche en premier lieu ceux qui n’ont pas bénéficié de l’expansion économique des dernières années : la progression du niveau de l’emploi (+ 30 % entre 1990 et 2007) n’a pas entraîné un enrichissement équivalent des salariés. La part des salaires dans le PNB national a ainsi chuté de 13 % en Amérique latine et dans les Caraïbes, tandis qu’elle perdait 9 % dans l’ensemble des pays développés. 17 OCTOBRE

LE RETOUR DU PROTECTIONNISME ? 20 OCTOBRE L’Organisation mondiale du commerce (OMC) publie une étude signalant une croissance importante du nombre d’enquêtes ouvertes pour prix d’exportation anormalement bas ou dumping : 39 % de plus entre janvier et juin 2008 par rapport à la même période en 2007. Ces enquêtes concernent la production de métaux, de textiles et de produits

21 OCTOBRE L’ONG américaine Blacksmith Institute et La Croix verte suisse publient une étude sur les ravages sanitaires provoqués par l’exploitation des mines d’or et le recyclage des batteries de voitures dans le monde. Chaque année dans les pays en développement, des centaines de millions de personnes tombent malades et des millions meurent intoxiquées pendant leur travail par des substances fortement nocives, comme le plomb durant le recyclage de batteries, ou le mercure dans les mines d’or.

LE SIÈCLE DES VILLES 23 OCTOBRE UN-Habitat publie son rapport annuel, State of the World’s Cities 2008/2009-Harmonious Cities, mettant en avant la transition démographique urbaine attendue au XXIe siècle. D’ici 2050, la population urbaine mondiale devrait doubler sous l’effet de l’exode rural dans les pays en développement, en particulier en Asie et en Afrique. Mais si les villes attirent, elles n’enrichissent pas nécessairement leurs nouveaux habitants. Aujourd’hui, un urbain sur trois vit dans un taudis, six sur dix en Afrique. Le rapport insiste sur la nécessité de contrôler le développement urbain, pour faire des villes des lieux de vie « harmonieux ».

EUROPE : TRI POUR TOUS 23>24 OCTOBRE Lipor, le service inter-municipal de gestion

des déchets du Grand Porto, et l’Institute for the Sustainability of the Resources (ISR) organisent la IIIe Conférence internationale sur les déchets municipaux à Porto. L’objectif est d’informer les acteurs européens de la récente directive sur le traitement des déchets et des obligations qu’elle crée en matière de tri, de prévention, de réutilisation et de recyclage, d’efficacité énergétique ou de responsabilité du producteur. La directive, adoptée en juin 2008, fixe en effet des objectifs ambitieux de recyclage des déchets municipaux d’ici 2020 : + 50 % pour les déchets ménagers, comme le papier, le métal, le verre et le plastique, + 70 % pour les déchets de construction et de démolition non dangereux.

PARTAGER L’EAU 27 OCTOBRE L’Unesco publie la première carte mondiale des aquifères, qui fournissent 96 % des ressources d’eau douce de la planète. La majorité de ceuxci sont transfrontaliers, ce qui pose des questions complexes de gestion et de partage, un sujet brûlant auquel l’Unesco s’est attelé depuis l’an 2000. Ce travail débouche sur un projet de Convention sur la gestion des aquifères transfrontaliers, soumis aux délibérations de l’Assemblée générale des Nations unies.

FINANCE MONDIALE : UN PROFOND BESOIN D’ÉQUITÉ Les assemblées de la Banque la France y sont également représentés. À la mondiale et du Fonds moné- Banque africaine de développement, 60 % taire international (FMI), des droits de vote vont aux pays africains, et il les 11-13 octobre 2008, interviennent n’y a pas de droit de veto. Cependant, les pays dans un contexte de crise financière. hors-continent continuent de jouer un rôle Comment envisager aujourd’hui l’avenir important, par exemple la France qui dispose d’un siège au conseil d’administration. de ces institutions ? Face aux conditionnalités libérales des La crise actuelle montre à quel point la mondialisation a besoin de règles du jeu et programmes de la Banque mondiale et du FMI et face à la mainmise des pays d’institutions multilatérales fortes développés sur les autres orgapour réguler la finance mondiale nismes régionaux de développeet coordonner les efforts de dévement, la création d’institutions loppement. Ces rôles pourraient véritablement régionales, telle la revenir au FMI et à la Banque Banque du Sud en Amérique latine mondiale s’ils étaient des arbitres ou l’Initiative de Chiang Mai en neutres, et non juge et partie. Ceci Asie, semble légitime. La multipliest difficilement envisageable tant cation des fonds régionaux n’est que ces deux institutions restent Sébastien Fourmy, pourtant pas la panacée si elle se étroitement contrôlées par les pays Oxfam France fait au détriment du multilatérariches, les réformes de ces dernières lisme. Elle témoigne simplement de l’excluannées n’ayant pas changé la donne. Renforcer leur légitimité implique donc sion d’un nombre trop important de pays du une réforme de fond : faire sauter la capacité « jeu » international. de veto des États-Unis pour toutes décisions importantes ; revoir les modalités de nomi- Quel rôle peut jouer une ONG comme nation des dirigeants, aujourd’hui invariable- Oxfam dans ce contexte ? ment d’Europe ou des États-Unis ; refondre Oxfam France publiera, en 2009, un rapport les conseils d’administration, où les pays euro- sur le rôle des institutions financières interpéens disposent encore d’un siège sur trois ; nationales (IFI) dans le secteur de l’éducaet, surtout, rehausser les votes des pays en tion au Mali. Mettre en évidence les consédéveloppement, qui continuent d’être tenus à quences des programmes des IFI dans les pays pauvres et renforcer la capacité des l’écart malgré les promesses. Enfin, la crise financière exige une « mue organisations de la société civile au Sud à idéologique » rapide de ces institutions, pour demander des comptes à leur gouvernement, rompre définitivement avec le consensus de mais également aux bailleurs de fonds, font Washington. Sans de telles réformes, « le évoluer les choses. N’oublions cependant pas retour du FMI sur la scène internationale », que ces institutions ne sont pas autonomes annoncé par Dominique Strauss-Kahn, ne mais qu’elles sont tenues par les pays développés et notamment la France qui y occupe jouera pas en faveur des pays du Sud. un rôle de premier plan. Réformer la Banque Les Banques régionales de développe- mondiale ou le FMI implique aussi un chanment répondent-elles mieux aux besoins gement des politiques défendues par notre gouvernement, ainsi qu’un renforcement du des pays du Sud ? Les États-Unis disposent de 30 % des droits contrôle parlementaire sur les décisions qui y de vote à la Banque interaméricaine de déve- sont prises. Sur ce dernier point, la route est loppement. D’autres pays développés comme encore longue. n

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LES FAITS MARQUANTS DÉSERTIFICATION… RIEN DE NOUVEAU Le Comité chargé de l’examen de la mise en œuvre de la Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification tient sa 7e réunion à Istanbul (Turquie). Chaque année, la désertification touche 12 millions d’hectares supplémentaires dans le monde tandis que près de la moitié du continent africain est déjà touchée. Malgré l’urgence de la situation, la réunion d’Istanbul a mis en évidence l’absence de consensus entre les parties sur la mise en œuvre du plan stratégique décennal défini à Madrid en 2007. Si la définition d’indicateurs communs de mise en œuvre a un peu progressé, le manque persistant de financement suffisant continue de bloquer le démarrage d’actions importantes. 3>14 NOVEMBRE

DES ALTERNATIVES AU DDT ? 3>6 NOVEMBRE Le PNUE réunit 80 experts représentant les gouvernements, l’industrie, la recherche et les ONG pour rechercher des alternatives économiquement et écologiquement viables à la démoustication au DDT des zones touchées par le paludisme. Le DDT est considéré comme une substance organique polluante persistante, et ses dommages sur la santé humaine et sur l’environnement posent autant de problèmes que ses bienfaits dans la lutte contre les moustiques porteurs du paludisme.

CONFLITS ET ENVIRONNEMENT 6 NOVEMBRE Les Nations unies célèbrent la Journée internationale pour la prévention de l’exploitation de l’environnement en temps de guerre et de conflit

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NOVEMBRE armé. Initiée en 2001 par l’Assemblée générale, cette journée rappelle que les guerres n’entraînent pas seulement des pertes humaines : les récoltes sont incendiées, les puits pollués, les sols empoisonnés, les animaux tués. Plusieurs instruments juridiques internationaux tentent de répondre à ces questions : la Convention sur l’interdiction d’utiliser des techniques de modification de l’environnement à des fins militaires ou toutes autres fins hostiles (1976), la Convention sur les armes chimiques ou la Convention sur la prohibition des mines antipersonnel (1997). Il n’existe néanmoins aucun mécanisme de sanction pour les contrevenants.

L’ÉLOGE DE L’ÉCHANGE 6 NOVEMBRE La Banque mondiale publie son Rapport annuel sur le développement dans le monde. L’édition 2009, consacrée aux liens entre géographie et économie, a pour objectif de réfuter l’idée selon laquelle la concentration des richesses dans certaines zones se fait au détriment du développement d’autres. Selon le rapport, les différences de niveaux de développement ou de richesses naturelles demandent, au contraire, l’essor des relations entre les différentes zones géographiques afin de promouvoir les échanges et d’amener le plus grand nombre à en bénéficier.

CONNAÎTRE LA BIODIVERSITÉ MARINE 10 NOVEMBRE Le projet international de recensement des fonds marins, Census of Marine Life, publie l’état de ses travaux. Depuis huit ans, 2 000 chercheurs de 82 pays unissent leurs efforts pour mieux connaître la vie sous-marine terrestre. Les scientifiques ont recensé environ

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120 000 espèces à ce jour. D’ici à la fin du projet, ils prévoient en dénombrer près de 250 000 dont des milliers de nouvelles espèces. Ces résultats intérimaires sont publiés à la veille de la Conférence mondiale sur la biodiversité marine de Valence (Espagne).

AFRIQUE : ACCOMPAGNER LA TRANSITION URBAINE 11 NOVEMBRE L’agence Habitat des Nations unies publie un rapport sur L’État des villes africaines, soulignant les changements qui y sont attendus dans les deux décennies à venir. D’ici 2030 la population urbaine devrait doubler pour atteindre 759 millions, contre 373 millions en 2007. À cette date, la population africaine se partagera équitablement entre la ville et la campagne, l’essentiel de cette croissance se faisant dans les villes moyennes de moins de 500 000 habitants. L’étude enjoint les gouvernements et les bailleurs de fonds à préparer dès aujourd’hui cette transition démographique, en se concentrant sur les infrastructures et les capacités de gouvernance des autorités locales.

SEUL LE VENT… 12 NOVEMBRE L’Agence internationale de l’énergie publie son rapport annuel, World Energy Outlook 2008, plaçant pour la première fois l’éolien au cœur de son scénario de production énergétique pour 2020. Selon l’étude, seule cette énergie a le potentiel de répondre aux besoins mondiaux croissants sans élever les émissions globales de gaz à effet de serre. L’agence estime que son développement pourrait permettre d’économiser 10 000 millions de tonnes de CO2 d’ici 2020. À cette date, l’éolien pourrait représenter 12 % de la production électrique dans le monde.

CALIFORNIE : LE COÛT DE LA POLLUTION 12 NOVEMBRE L’Institute for Economic and Environmental Studies publie une étude sur le manque à gagner dû à la pollution atmosphérique en Californie. Pour la région de Los Angeles, la plus peuplée, les pertes induites atteignent 1 250 dollars par personne et par an. Pour la vallée de San Joaquin, cœur agricole de l’État, le manque à

LES RÉCOLTES, LA FAIM, ET LA FINANCE 6 NOVEMBRE La FAO publie son rapport bisannuel, Food Outlook, prévoyant une production de céréales particulièrement élevée en 2008. La hausse des cours a, en effet, conduit les agriculteurs des pays développés à augmenter leur production. Néanmoins la contraction mondiale du crédit touche aussi les agriculteurs, transférant ainsi les risques de sous-production aux récoltes 2009-2010. La possibilité de prix élevés et de famine ne s’est donc pas éloignée. La FAO rappelle que, pour nourrir une population mondiale de neuf milliards de personnes en 2050, la production agricole doit doubler d’ici cette date. Un objectif irréalisable sans des investissements importants dans l’équipement et la recherche agricoles (lire zoom p. 35).

gagner est encore plus important : 1 600 dollars par personne et par an. Ces pertes représentent avant tout les jours de travail perdus en raison de maladies liées à la mauvaise qualité de l’air. Selon les auteurs de cette étude, les émissions de combustibles fossiles sont les principaux responsables de cette pollution.

CLIMAT : L’OMBRE DU NUAGE ASIATIQUE 13 NOVEMBRE Le PNUE publie un rapport sur l’impact environnemental de l’énorme nuage de pollution qui couvre une partie croissante de l’Asie du Sud. Avec une épaisseur de plus de trois kilomètres, composé de suie et d’autres particules issues de l’activité humaine, le nuage brun s’étend de la péninsule arabique à la Chine et l’océan Pacifique. Dans les grandes villes comme Pékin et New Dehli, il est suffisamment épais pour réduire la lumière du soleil, dégrader la qualité de l’air et nuir à la santé humaine et à la production agricole. Il serait aussi responsable de la fonte accélérée des glaciers asiatiques. Selon le groupe de scientifiques qui étudie le phénomène pour le PNUE depuis 2002, ce nuage se nourrit des mêmes sources que les gaz à effet de serre : la combustion d’énergies fossiles, la combustion inefficace de la biomasse et la déforestation.

CHINE : UN APPÉTIT SAUVAGE 13 NOVEMBRE L’ONG Traffic, qui surveille le respect des limitations du commerce des espèces sauvages depuis 1976, publie une étude de l’impact de la consommation des Chinois

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ÉTATSUNIS : NOUVELLE ÈRE ÉNERGÉTIQUE ET CLIMATIQUE

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’élection de Barack Obama le 4 novembre 2008 augure d’un changement de cap majeur de la politique énergétique et climatique américaine. Le nouveau président des États-Unis présente en effet en la matière un ambitieux programme, New Energy for America, dont la mise en œuvre figure parmi ses priorités. L’arrivée de la nouvelle administration fédérale va tout d’abord se traduire par un retour des États-Unis au centre des négociations climatiques sur l’après 2012. Pour mener à bien la préparation d’un nouvel accord, un format de discussions resserré incluant les membres du G8 ainsi que les principaux pays émergents est annoncé. Ce Global Energy Forum devrait s’inscrire dans la continuité des Major Economies Meetings (MEM) initiées en 2007 par George W. Bush et réunissant les seize principaux pays émetteurs de gaz à effet de serre (GES). Il vise à servir de complément, et non de concurrent, au processus de négociations déjà engagé sous l’égide de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Le nouveau président américain ambitionne de réduire les émissions de GES des États-Unis de 80 % d’ici à 2050, par rapport à leur niveau de 1990. Pour atteindre cet objectif, il appelle à la mise en place d’un marché national du carbone, avec une mise aux enchères de 100 % des permis d’émission. Grâce, en partie, aux revenus tirés de ce mécanisme, Barack Obama entend promouvoir la commercialisation de véhicules hybrides, accélérer le développement des agrocarburants, encourager la mise en œuvre à grande échelle de nouvelles normes sur les performances énergétiques des bâtiments, commencer la refonte du

réseau électrique vieillissant et soutenir le développement des énergies propres, l’ensemble représentant un investissement de 150 milliards de dollars sur dix ans. Ces actions doivent contribuer à réduire l’addiction pétrolière des États-Unis tout en renforçant l’indépendance énergétique du pays. Dans cette perspective, une augmentation annuelle de 4 % des économies sur le carburant est projetée dans le secteur automobile. Barack Obama souhaite également que 10 % de l’électricité produite aux ÉtatsUnis provienne de sources renouvelables d’ici 2012 – et 25 % d’ici 2025. Cette ambition contraste avec sa position modérée à l’égard de l’énergie nucléaire, laquelle n’est cependant pas absente de son programme. De même, la reprise des forages pétroliers en pleine mer, débattue dans le contexte de la flambée des prix de l’or noir au cours de l’été 2008, ne devrait pas être une priorité de son gouvernement. Ce programme suscite de nombreux espoirs au sein des associations environnementales américaines et de la communauté internationale, notamment dans la perspective d’un nouvel accord mondial sur le climat à Copenhague en décembre 2009. La nouvelle administration pourra-telle s’engager si vite après son entrée en fonction, et alors qu’elle devra faire face à une conjoncture économique difficile ? Elle devra aussi affronter les oppositions prévisibles au sein du Congrès américain, tandis que l’approbation du Sénat est indispensable pour la ratification des traités internationaux. Barack Obama devra surmonter l’ensemble de ces obstacles pour engager les États-Unis sur un chemin énergétique nouveau. n

ZOOM

MATHIEU MAUCORT, SCIENCES PO PARIS ET EDF

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LES FAITS MARQUANTS sur la biodiversité. Le marché chinois en médicaments tirés d’espèces animales sauvages ne cesse de croître : + 10 % par an depuis 2003. Selon le rapport, le recours à ces produits est lié au fait que les Chinois perçoivent les animaux sauvages, comme étant purs, sains et non pollués. La consommation de viande sauvage, pratique traditionnelle en Chine, s’était beaucoup réduite grâce aux efforts des autorités pour lutter contre le braconnage. Elle est de nouveau très recherchée dans les grandes villes, où près de 44 % des personnes interrogées ont reconnu avoir consommé de cette viande durant les douze derniers mois.

À QUAND DE VRAIS QUOTAS POUR LE THON ? 17>24 NOVEMBRE La Commission pour la conservation du thon (Iccat) annonce les quotas de pêche du thon rouge pour 2009, provoquant une nouvelle déception de la part des scientifiques et des organisations écologistes. Le tonnage accordé (22 000 tonnes) est en effet à peine moins élevé que le tonnage pêché en 2008 (28 500 tonnes) et bien supérieur aux recommandations des scientifiques qui estiment le total admissible de capture entre 8 500 et 15 000 tonnes. On est également très loin du moratoire sur le thon rouge demandé pour rétablir les stocks rapidement et durablement. Récusant la capacité effective de gestion des ressources en thon de l’Iccat, Greenpeace et le WWF demandent l’inscription du thon rouge dans la liste de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages (Cites) et appellent au boycott de ce poisson.

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NOVEMBRE UN SOJA PLUS RESPONSABLE ? 18>20 NOVEMBRE La Table ronde pour une huile de soja responsable (RSPO), une organisation internationale indépendante rassemblant l’ensemble des acteurs de la filière (producteurs, distributeurs, associations de conservation) pour définir des normes de production durable, tient sa 6e réunion annuelle en Indonésie. Elle se félicite que du soja répondant aux normes définies par la RSPO ait été produit pour la première fois en 2008. Elle conclut néanmoins à la nécessité de poursuivre cet effort pour garantir les filières jusqu’aux consommateurs, assurer la capacité des petits producteurs à respecter ces normes et impliquer plus avant les gouvernements des pays producteurs pour transformer ces normes privées en normes publiques.

PAS DE RÉPIT POUR L’EFFET DE SERRE L’Organisation météorologique mondiale publie 25 NOVEMBRE

son Bulletin sur les gaz à effet de serre, donnant une évaluation annuelle des émissions mondiales. La concentration du dioxyde de carbone (CO2) dans l’atmosphère s’est accrue de 0,5 % en 2007 par rapport à 2006, celle de l’oxyde nitreux ou protoxyde d’azote (N2O) de 0,25 %, et celle du méthane (CH4) de 0,34 %. L’indice annuel d’accumulation des gaz à effet de serre dans l’atmosphère a ainsi progressé de 24,4 % depuis 1990, témoignant de l’accroissement continu des émissions à l’origine du réchauffement de la terre.

TRANSPARENCE SUR LA DETTE 26 NOVEMBRE Le Club de Paris publie pour la première fois un tableau détaillé des créances des pays en développement détenues par ses membres. Le Club détient ainsi 330,2 milliards de dollars de créances, dont 172,5 milliards de dollars au titre de l’aide au développement (APD) et 157,7 milliards de créances non APD. 10 % de ces

EUROPE : LE LONG CHEMIN DES ÉLECTRICIENS 25 NOVEMBRE PricewaterhouseCoopers et Enerpresse publient Facteur Carbone 2008, leur 7e rapport annuel sur les émissions de gaz à effet de serre des producteurs d’électricité européens. En 2007, les émissions cumulées des 22 principaux électriciens européens s’élèvent à 800 millions de tonnes (Mt) de CO2, soit une augmentation de 23 Mt par rapport à 2006 et de 46 Mt par rapport à 2001. Si l’augmentation de la production européenne globale d’électricité (+ 1,5 % en 2007) explique en partie ces résultats, l’étude souligne la dégradation du facteur carbone du secteur (+ 1,4 %), un résultat essentiellement lié à la croissance de la part des centrales à gaz et à charbon dans cette production. Ce rapport paraît quelques jours après celui de l’Agence européenne pour l’environnement, indiquant que 80 % des émissions européennes de gaz à effet de serre proviennent aujourd’hui encore du secteur de l’énergie.

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créances sont dues par des pays pauvres très endettés, un tiers concerne des pays émergents d’Asie, Afrique et Amérique du Sud membres du G20.

SIDA : DÉPISTAGE ET TRAITEMENT PRÉCOCES 27 NOVEMBRE Le groupe d’experts sur le sida de l’OMS publie une étude dans le journal médical The Lancet, montrant qu’un dépistage systématique et volontaire du virus HIV couplé avec un traitement antirétroviral précoce réduirait le nombre de cas de sida de 95 % en dix ans. Ce plan d’action aurait, de plus, comme effets bénéfiques secondaires de diminuer le nombre de cas de tuberculose associés au sida ainsi que la transmission du virus in utero. Un nouvel espoir donné à quelques jours de la journée mondiale de lutte contre le sida (1er décembre).

L’AVENIR INCERTAIN DES ENFANTS AFRICAINS 27 NOVEMBRE L’Unicef publie son rapport annuel sur l’état de santé des enfants en Afrique, montrant la grande vulnérabilité des plus jeunes sur le continent. L’Afrique représente aujourd’hui 22 % des naissances annuelles mondiales mais près de 50 % des décès d’enfants de moins de cinq ans. Le rapport appelle en conséquence tous les acteurs – gouvernements, agences de coopération, ONG – à s’unir pour améliorer les soins de santé primaires aux mères et aux jeunes enfants. Pour atteindre la réduction des deux tiers de la mortalité infantile d’ici 2015 par rapport à 1990, cible fixée par les objectifs du Millénaire pour le développement, il faudrait réduire le taux actuel de 10 % chaque année, pendant les huit prochaines années.

FINANCER LE DÉVELOPPEMENT 29 NOVEMBRE>2 DÉCEMBRE La Conférence de suivi de la mise en œuvre du consensus de Monterrey, défini en 2002, se tient à Doha (Qatar). Son objet n’est pas de susciter de nouveaux engagements des bailleurs de fonds mais de mesurer les projets réalisés en termes d’augmentation de l’aide, de réduction de la dette, de lutte contre la corruption ou d’établissement de partenariat public-privé. Néanmoins, dans un contexte de crise financière mondiale et de grands plans de sauvetage des institutions bancaires des pays riches, l’absence de financement supplémentaire est vivement critiquée par les ONG comme un abandon des plus pauvres. Les autres résultats – comme le principe d’une répartition équitable de l’aide entre hommes et femmes, la garantie et la facilitation des transferts des migrants ou la lutte contre l’évasion fiscale – passent presque inaperçus.

IPBES : UNE EXPERTISE INDÉPENDANTE POUR LA BIODIVERSITÉ Les 11 et 12 novembre 2008, aux précédentes, elle est d’origine anths’est tenue à Kuala Lumpur ropique. Il est urgent d’améliorer la coor(Malaisie) la conférence dination et la pertinence des recherches inaugurale de la Plateforme intergou- internationales sur la biodiversité, à l’instar vernementale scientifique et poli- du GIEC qui a permis d’accroître les tique sur la biodiversité et les services recherches sur le changement climatique écosystémiques (IPBES). D’où vient et de les rendre plus stratégiques et mieux ciblées. Nous avons besoin d’indicateurs cette initiative ? En janvier 2005, lors de la conférence inter- de la biodiversité utilisables par les sciennationale Biodiversité : science et gouvernance tifiques et les décideurs. Il nous faut aussi à Paris, Jacques Chirac a appelé les « scien- des systèmes globaux de suivi de la bioditifiques à se rassembler pour créer un versité et des scénarios prospectifs d’utilisagroupe intergouvernemental sur l’évolution tion des terres et des mers, et d’adaptation des populations en fonction des de la biodiversité » sur le modèle différents scénarios climatiques. du Groupe d’experts intergouverEnfin, nous devons comprendre nemental sur l’évolution du climat l’impact de ces pertes de biodi(GIEC). Reprise avec enthouversité sur le fonctionnement des siasme par la communauté interécosystèmes locaux, sur le climat nationale des scientifiques et des et sur nos sociétés. décideurs, l’idée s’est d’abord Une telle plateforme aidera incarnée dans une large consul- Anne aussi à une meilleure prise de tation sur tous les continents : le Larigauderie, de conscience par l’opinion publique processus IMoSEB (International directrice Diversitas, de la valeur de la biodiversité. Mechanism of Scientific Exper- qui coordonne Celle-ci doit être associée aux tise on Biodiversity). La confé- la recherche services qu’elle rend directement rence intergouvernementale de internationale sur aux populations – régulation du Kuala Lumpur, réunissant les la biodiversité climat et des maladies –, et non représentants de 96 pays et de 30 organisations internationales, découle pas seulement à la perte d’espèces exotiques de cette consultation et donne mandat au dans des contrées éloignées. Enfin, la constidirecteur du PNUE de présenter l’IPBES tution d’un mécanisme à la charnière entre lors du Forum ministériel global pour l’en- science et politique permettra une meilleure utilisation des données scientifiques dans la vironnement fin février 2009. prise de décision politique au niveau local, Pourquoi les spécialistes de la biodiver- régional ou international. L’indépendance scientifique de l’IPBES sité comme ceux rassemblés par Diversitas ont-ils besoin d’une telle plate- constitue, bien entendu, l’un des grands enjeux des discussions actuelles entre forme de recherche ? Nous sommes plus que jamais convaincus gouvernements. Seule une gouvernance de la nécessité d’établir une telle plate- solide saura garantir l’indépendance – et forme. L’Évaluation des écosystèmes donc la qualité – du travail de l’institution. pour le millénaire, menée sous l’impulsion Si ce nouveau mécanisme doit entretenir des Nations unies, a montré la limite des des relations étroites avec les principaux efforts entrepris depuis 1992. Aujourd’hui, accords multilatéraux sur l’environnela sixième extinction d’espèces de l’histoire ment (AME), il ne doit pas être sous leur de la Terre est en cours et, contrairement contrôle. n

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ZOOM INTERVIEW

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LA GOUVERNANCE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ

La gouvernance du développement durable implique une réaffirmation du rôle d’un pouvoir politique légitimé par son assise démocratique

GOUVERNANCE, LE CHAÎNON MANQUANT DU DÉVELOPPEMENT DURABLE RAPHAËL JOZAN CHARGÉ DE MISSION AUPRÈS DU DIRECTEUR DE LA STRATÉGIE, AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT (AFD), PARIS (FRANCE)

JACQUES LOUP CHARGÉ DE MISSION, AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT (AFD), PARIS (FRANCE)

BENOÎT MARTIMORTASSO RESPONSABLE COMMUNICATION ET VALORISATION DES ACTIVITÉS, INSTITUT DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DES RELATIONS INTERNATIONALES (IDDRI), PARIS (FRANCE)

LA GOUVERNANCE EN QUESTION

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e nombreux accords multilatéraux promeuvent le développement durable, les déclarations politiques d’appui s’enchaînent et de nombreux acteurs non étatiques s’engagent en sa faveur ; pourtant à tous les niveaux, local, national, régional et international, sa mise en œuvre bute sur de multiples problèmes. Plus de quinze ans après la conférence de Rio, la question de la gouvernance du développement durable se pose avec une nouvelle acuité. Mais, quelles que soient les insuffisances de notre compréhension des phénomènes en cours, des instruments techniques, juridiques, économiques et sociaux, et des méthodes opérationnelles existent déjà. Ils devraient apporter des éléments de réponse concrets à ces problèmes. Resterait à gérer effectivement la mise en œuvre des différents moyens, or c’est souvent là que le bât blesse. Telle était la conclusion commune qui semblait émerger des deux précédents

dossiers de Regards sur la Terre, l’un en 2007, consacré à la problématique de l’énergie et du changement climatique, l’autre en 2008, aux relations liant biodiversitéa, nature et développement. Telle serait aussi la conclusion de l’analyse des autres grands problèmes du développement durable. Face aux crises de la désertification, des ressources halieu- Les différents niveaux tiques, des déchets chimi- d’intervention rendent ques ou de la diminution difficile la mise en place de la couche d’ozone, la d’un système question est autant celle de gouvernance coordonné des moyens à mettre en et homogène œuvre que celle de leur organisation et de leur gouvernance. Ces crises qui menacent l’humanité ont des causes multiples et complexes parmi lesquelles figurent la croissance démographique mondiale, l’expansion économique a. Les mots ou expressions en rouge renvoient au glossaire.

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et l’orientation consumériste du développement, les effets néfastes de certaines techniques, les insuffisances des expertises et le manque de volonté politique, pour ne mentionner que quelques-uns des suspects habituels. Cette causalité multiple appelle de fait une multiplicité de réponses, et leur gestion effective par un système de gouvernance mondiale adapté aux nouvelles exigences environnementales et sociales, telles qu’énoncées depuis 1992 à travers le concept de développement durable et résumées par les objectifs du Millénaire pour le développement. Les acteurs « établis », gouvernements et organisations internationales ont entrepris une série de réformes des institutions internationales financières et onusiennes (lire repère 2), mais conscients de leur incapacité à répondre seuls aux grands défis de la planète, ils encouraLe rôle croissant gent les acteurs non étatides acteurs non étatiques ques à se mobiliser au a été accompagné d’une service du développement segmentation et d’une durable. Les résultats sont fragmentation des pour le moins contrastés : politiques les négociations commerciales, censées intégrer les enjeux de développement durable, s’enlisent ; celles portant sur le changement climatique s’éternisent alors que l’urgence de disposer d’un cadre international d’intervention se fait de plus en plus pressanteb. Les réformes des institutions financières internationales et du Conseil de sécurité de l’ONU piétinent ou débouchent sur des changements mineurs ; et le débat sur la réforme de la gouvernance internationale de l’environnement n’aboutit toujours pas. Cet immobilisme contraste avec l’activisme des acteurs non gouvernementaux, qu’il s’agisse de fondations, d’entreprises, d’ONG ou de simples individus, qui multiplient initiatives et interventions. Cette prolifération des acteurs, des actions et des espaces de négociation conduit à une fragmentation de la gouvernance que vient encore renforcer l’absence de b. Rapports Stern et du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC).

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concertation entre les différents niveaux d’intervention. Ces différents niveaux, qu’ils dépassent l’Étatnation et concernent une région ou même le monde, ou qu’ils le divisent et couvrent des provinces, régions écologiques ou simples bassins fluviaux, constituent bien sûr autant de bases légitimes d’action ; ils rendent toutefois difficile la mise en place d’un système de gouvernance coordonné et homogène. Dans un tel contexte, la question de la gouvernance apparaît cruciale, car intimement liée à la capacité de mettre en œuvre le concept même de développement durable. Avec ce nouveau dossier, Regards sur la Terre 2009 souhaite contribuer à la réflexion en cours sur le système de gouvernance actuel et ses évolutions futures. Ce dossier s’organise en trois parties. La première analyse l’inadaptation actuelle du système institutionnel, créé pour répondre aux problèmes de l’après-guerre, à faire face aux défis du développement durable. La seconde illustre, en s’appuyant sur des analyses et des études de cas, la diversité des dynamiques en cours et quelques réponses aux enjeux du développement durable. Les exemples choisis ici montrent à la fois la variété des acteurs et les modalités de remise en cause d’un système de moins en moins crédible. Ils portent par ailleurs en eux les prémices d’une nouvelle gouvernance : les leçons, bonnes ou mauvaises, de ces nouvelles initiatives devront être retenues dans l’élaboration d’un système de gouvernance durable à même de répondre aux défis du XXIe siècle. Enfin la troisième partie analyse quelques-uns de ces défis et leurs implications pour ce nouveau système. Sans prétendre esquisser totalement le cadre d’une gouvernance rénovée, elle propose quelques pistes. UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Philipp Pattberg dans le chapitre 1 présente une typologie des différentes acceptions du terme de gouvernance mondiale du développement durable. Au-delà de la confusion conceptuelle qui entoure tant le terme de gouvernance que celui de

LA GOUVERNANCE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE INTRODUCTION développement durable, il montre que le rôle croissant des acteurs non étatiques a été accompagné d’une segmentation et d’une fragmentation des politiques de mise en œuvre du développement durable. Ce double mouvement a provoqué une « privatisation » de la gouvernance, laquelle échappe de fait au contrôle des pouvoirs publics. Philipp Pattberg plaide en conséquence pour un retour de l’initiative politique afin de renforcer le noyau institutionnel de la gouvernance mondiale du développement durable au sein des Nations unies. L’évolution de la souveraineté des États, corollaire de la montée en puissance des acteurs non étatiques, fait l’objet de l’analyse de François Lerin et Laurence Tubiana dans le chapitre 2. Tous deux montrent comment la lente concentration des pouvoirs aux mains de l’État sur plus de trois siècles se trouve aujourd’hui remise en cause par différents facteurs, notamment par l’émergence des enjeux environnementaux globaux. Les auteurs se démarquent toutefois de l’idée conventionnelle qui voit dans cette évolution une érosion de la souveraineté étatique : selon eux, il s’agirait plutôt d’une complexification de cette souveraineté puisque les enjeux environnementaux sont à la fois source de diminution de leur champ de pouvoir et source de légitimité de leurs actions. N’en demeure pas moins la nécessité de « refonder » le concept de souveraineté des États pour permettre l’avènement d’une gouvernance adaptée du développement durable à l’échelle de la planète. Face à ce paysage complexe, marqué par une évolution non réfléchie du rôle de l’État et par l’apparition d’acteurs et d’initiatives nouvelles, le système de gouvernance s’est trouvé dépassé et a évolué de manière plus réactive que proactive. Dans le chapitre 3, Adil Najam, Mihaela Papa et Nadaa Taiyab montrent comment le système international, dans le cas de l’environnement, a évolué en multipliant acteurs, sources de financement et accords internationaux. Cette prolifération a conduit à une fragmentation du système et à son inefficacité, accompagnée d’une prédilection pour les négociations aux dépens de la mise en œuvre des accords

déjà conclus. Ils soulignent aussi que seule une volonté politique forte permettra de surmonter les nombreux intérêts établis qui ont bloqué jusqu’à aujourd’hui toutes les tentatives de réforme. DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT

De nouvelles dynamiques ont fait surface pour répondre aux problèmes complexes et de nature systémique de l’environnement et du développement durable. À coté de l’État – toujours présent –, sont apparus organismes non gouvernementaux, entreprises, fondations, associations, réseaux d’expertise. Confrontés à des défis nouveaux, ces acteurs ont expérimenté des formes de gouvernance originales. Multi-acteurs, celles-ci font intervenir des gouvernements centraux ou locaux, des entreprises, des associa- Des formes tions ou des communautés de gouvernance villageoises. Multiniveau, originales, multi-acteurs elles concernent aussi et multiniveau bien des pays distincts, des régions ou des États, que des groupements urbains ou des municipalités. Jayashree Vivekanandan voit, au chapitre 4, dans cette gouvernance multiniveau un nouveau paradigme du développement durable. L’expérience des dernières décennies démontre le potentiel de cette forme de gouvernance, mais l’auteur souligne toutefois que cette promesse peut facilement être détournée et que sa réalisation dépend de la nature du système politique en place. À cet égard, il n’existe pas de dispositif institutionnel idéal ; instaurer un système de gouvernance adéquat sera nécessairement compliqué et désordonné, à l’image même de la démocratie. Les enjeux globaux donnent à certains acteurs l’opportunité de (re)légitimer leurs actions et politiques comme le montre le chapitre 5 pour la Chine et le chapitre 6 pour le Brésil. Dans le chapitre 5, Qi Ye, Ma Li, Zhang Huanbo, Li Huimin, Cai Qin et Liu Zhilin décrivent comment un objectif adopté à l’échelle mondiale, la lutte contre le changement climatique, a permis au pouvoir central chinois, à R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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l’aide d’un système de motivations, de fixer ces mêmes objectifs aux autorités provinciales. En liant l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) à l’augmentation de l’efficacité énergétique comme un élément de performance économique et administrative, les provinces se sont engagées pleinement dans la lutte contre le changement climatique. La performance économique reste la principale incitation des provinces chinoises et la motivation des fonctionnaires provinciaux a été obtenue par la prise en compte, dans le système d’évaluation et de promotion, de leurs résultats dans ce domaine. On peut sans doute tirer de cette expérience limitée des leçons plus générales pour motiver les acteurs locaux en faveur de priorités mondiales. Il en est de même de l’expérience du Brésil, autre grand pays fédéral. Dans le chapitre 6, Dilip Loundo analyse comment un problème de portée mondiale, la déforestation de l’Amazonie, a été pris en charge par les autorités Un nouveau système fédérales et locales de de gouvernance du ce pays. Dilip Loundo développement durable, montre les limites des construit à partir actions, impulsées par le des institutions existantes gouvernement fédéral et et des innovations récentes souvent captées par des intérêts clientélistes, et les résultats, quant à eux positifs, d’une décentralisation active et de la mobilisation de la société civile. En écho au thème évoqué plus haut de l’érosion de la souveraineté nationale, l’exemple brésilien montre aussi les limites de l’action nationale dans un pays où la déforestation peut dépendre tout autant des cours du soja sur le marché mondial que des efforts des pouvoirs fédéraux et locaux. Thierry Hommel et Olivier Godard s’interrogent, dans le chapitre 7, sur l’intérêt des entreprises pour la responsabilité sociale, laquelle peut apparaître comme une déviation par rapport à leur principal objectif de rentabilité, voire comme un détournement de la confiance de leurs mandataires. Mais, notent-ils, l’engagement des firmes dans la responsabilité sociale et environnementale répond à la 78

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poursuite de leur intérêt bien compris, s’il favorise la stabilisation de leurs marchés et un accès durable aux ressources dont elles dépendent, dans un contexte incertain. Une telle coïncidence entre intérêts privés et publics peut faire des entreprises un acteur essentiel du développement durable, particulièrement dans les pays pauvres où les pouvoirs publics manquent de moyens financiers et de capacités administratives. Toutefois, si les entreprises responsables peuvent s’avérer des acteurs utiles à la mise en œuvre d’un développement durable, elles ne peuvent se substituer à l’État, et leurs actions doivent aussi être orientées par le consommateur. GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ

Si les dernières décennies du xxe siècle ont su trouver des éléments de réponses aux crises environnementales, celles-ci perdurent et bien souvent s’aggravent. Les défis du nouveau siècle exigeront un nouveau système de gouvernance du développement durable, lequel devra être construit à partir des institutions existantes et des innovations récentes. Le plus grand de ces défis est sans doute le développement des pays du Sud. Malgré les nombreuses avancées institutionnelles et légales auxquelles il a donné naissance, le concept de développement durable a peu modifié les stratégies de développement au Sud. Dans le chapitre 8, Pierre Jacquet et Jacques Loup arguent que la convergence d’une série de crises environnementales rend dorénavant impossible la poursuite des pratiques passées. Pour répondre à des menaces de nature systémique, de nouvelles approches, intégrées et globales, devront prendre pleinement en compte les questions sociales et environnementales. Elles exigeront un approfondissement des connaissances scientifiques et une rénovation des instruments utilisés pour conduire le développement. Sciences et techniques sont au cœur des succès économiques et des crises environnementales du xxe siècle, et beaucoup en attendent aujourd’hui des réponses aux défis du siècle présent. Récemment

LA GOUVERNANCE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE INTRODUCTION apparus sur la scène de la gouvernance, les réseaux d’expertise ont vu leur notoriété renforcée par l’attribution en 2007 du prix Nobel de la paix au Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) conjointement à Al Gore. Dans le chapitre 9, Philippe Le Prestre et Romain Taravella analysent les finalités et modes d’intervention de ces réseaux, et s’interrogent sur les conditions de leur pertinence, crédibilité et légitimité. De fait, leur influence dépend autant, sinon plus, des processus de création et de diffusion des connaissances scientifiques, que du contenu de ces dernières. Pour neutres et objectifs qu’ils se prétendent, les réseaux ne peuvent être dissociés des jeux du pouvoir et des processus politiques. Sunita Narain situe, quant à elle, la problématique du développement durable dans les pays pauvres au centre des conflits politiques et des revendications sociales. À partir d’exemples indiens, elle montre dans le chapitre 10 comment des groupes locaux ont su se réapproprier des connaissances traditionnelles pour défendre leur accès aux ressources, face à des intérêts hostiles qui leur en contestaient la possession et les savoir-faire. Pour elle, la mise en place de stratégies de développement durable pour les pays du Sud passe par deux exigences : celle d’un système démocratique efficace appuyé par des institutions publiques crédibles, et celle de connaissances nouvelles et inventives. Autre impératif : que ces initiatives locales soient mieux connues des pays développés pour que les voix du Sud puissent, à leur tour, être entendues par les décideurs des pays du Nord. Dans un tout autre registre, Edith Brown Weiss explicite, dans le chapitre 11, l’apport du droit international au développement durable et le rôle novateur de la préoccupation pour les générations futures. Depuis son apparition il y a trois décennies, le concept de développement durable a été repris par le droit international permettant des avancées importantes dans les domaines du droit environnemental, économique ou humain. Il est à noter cependant que l’importance des instruments légaux contraignants va diminuant, tandis que des

instruments, légaux mais non contraignants, deviennent beaucoup plus présents. Ces nouveaux outils se révèlent aussi efficaces à l’usage car ils permettent au système judiciaire de se saisir de certains dossiers du développement durable. Toutefois, remarque Edith Brown Weiss, dans ce contexte de soft law, seule une éthique du développement durable, qui englobe la planète, ses peuples et les générations futures, paraît aujourd’hui à même de contraindre et guider nos actions. COMMENT RECONSTRUIRE ?

La lecture de ce dossier permet d’identifier quelques thèmes sous-jacents aux différentes contributions et de formuler quelques conclusions préliminaires. Certes insuffisantes à définir un nouveau système de gouvernance adapté aux défis de notre siècle, elles peuvent toutefois permettre d’identifier des orientations et de dégager des pistes pour une gouvernance plus juste, légitime et plus efficace. Tous les auteurs soulignent la multiplication des acteurs Des groupes locaux appelés à intervenir dans ont su se réapproprier la promotion, la négocia- des connaissances tion et la mise en œuvre du traditionnelles développement durable : pour défendre leur accès entreprises, réseaux d’exper- aux ressources tises ou organisations non gouvernementales, posant de manière pressante d’ailleurs la mise en synergie de ces différents protagonistes. Longtemps seuls légitimes dans la gestion des affaires de la planète, les États-nations partagent aujourd’hui la gouvernance internationale du développement durable avec ces nouveaux acteurs, entraînant une redéfinition du rôle de l’État, mais aussi des organisations internationales et de la science. À cette pluralité d’acteurs correspondent autant d’interprétations distinctes du concept de développement durable. Rien de surprenant, sans doute, puisque, trente ans après son apparition, ce concept est resté avant tout discursif et rhétorique, dépourvu d’un contenu opérationnel qui s’impose à tous les protagonistes. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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Face à ce vide, chaque acteur privilégie une interprétation du développement durable, la sienne, en fonction du problème à l’origine de sa mobilisation, de la communauté dans laquelle il s’inscrit, ou du débat auquel il participe. Ces acteurs manipulent alors la rhétorique du développement durable selon leurs propres intérêts et valeurs, pour la sauvegarde de leurs activités et possessions. Sans doute convient-il aujourd’hui d’abandonner l’idée, si nous l’avons jamais eue, que le concept de développement durable pouvait offrir un cadre fédérateur et une stratégie détaillée s’imposant à tous de manière incontestable. Sa définition est plurielle, en perpétuelle négociation et, en fin de compte, le développement durable sera ce que nous en ferons. Il est avant tout une réalité sociale et politique portée par des groupes dotés de systèmes de valeurs différents qui confrontent leurs points de vue et négocient pour défendre leurs intérêts. C’est dans cette constante négociation que se joue la coexistence des systèmes de valeurs hétérogènes et se C’est dans la confrontation définit la réalité du dévelopet la négociation pement durable. que se définit la réalité À cet égard, l’expertise sciendu développement durable tifique n’a pas une légitimité absolue qui s’impose aux autres acteurs. Les auteurs de ce dossier soulignent en effet à la fois la diversité de cette expertise, les limites de sa légitimité et les insuffisances de ses connaissances. Les experts ont certainement leur place à la table de négociations, mais ils doivent s’y trouver avec d’autres participants tout aussi légitimes. À l’adage « problème global, solution locale », on pourrait apposer la formule « problème local, implications mondiales ». Les avancées vers un développement durable sont fréquemment le résultat d’un processus de confrontation et de négociation entre différents acteurs, chacun avec ses objectifs et ses outils, parfois situés à différents niveaux. Ainsi, la lutte contre la déforestation, qui met en danger la survie des communautés amazoniennes, impliquera les gouvernements provinciaux et fédéral brésiliens, les ONG locales et internationales, voire des conventions 80

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internationales telles que la Convention sur la diversité biologique (CDB). L’action des entreprises en faveur du développement durable sera influencée par les activités d’ONG locales, par les politiques de leur gouvernement ou même par les Nations unies à travers l’initiative du Pacte mondial. La gouvernance du développement durable se joue dans ces interactions multiples, complexes où les rapports de forces évoluent et peuvent se solidifier en dispositifs « favorables au développement durable ». La formalisation de ces interactions dans une approche « multiniveau » peut stabiliser un espace de négociations et offrir un cadre approprié à une gouvernance du développement durable. La formulation de ces dispositifs de négociations implique des choix et ne peut être qu’imparfaite. Pour des raisons pratiques, tous les acteurs concernés ne peuvent appartenir au dispositif et sa définition même implique un extérieur et un intérieur, une inclusion et une exclusion. Une approche durable du développement nécessite de reconnaître l’imperfection de ces dispositifs et l’incomplétude intrinsèque à tout arbitrage politique. Reconnaître l’imperfection de tout dispositif, c’est aussi affirmer qu’il n’est pas a priori de point de vue ou d’intérêt à exclure, qu’aucun groupe d’acteurs ne peut avoir le monopole de la vérité. Une telle approche doit sortir des discours cohérents et clos, qui enferment la problématique du développement dans des légitimités purement financières ou purement scientifico-techniques. L’apparition de nouveaux acteurs en dehors des structures étatiques s’est traduite par une « privatisation » de la gouvernance internationale du développement durable. En reconnaissant leur incapacité à mettre seuls en œuvre les recommandations de Rio et en appelant les ONG et les entreprises à y participer, les États ont de fait entériné ce mouvement qui apparaît aujourd’hui inéluctable. Il serait contre-productif et illusoire d’envisager un retour à une situation de centralisation du pouvoir et de l’action dans les seules mains de l’État. Pour l’essentiel, ce modèle a été, par le passé, celui de la gouvernance du développement et son échec est aujourd’hui patent.

LA GOUVERNANCE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE INTRODUCTION Mais il faut souligner aussi les limites et les dangers de cette privatisation de la gouvernance, lorsque les acteurs non étatiques définissent le problème, proposent la solution, mettent en œuvre les politiques et s’auto-évaluent. Ces pratiques ne peuvent que susciter des questions concernant la légitimité de ces acteurs et leur responsabilité. Il apparaît souhaitable d’encourager toutes les initiatives en faveur du développement durable, qu’elles soient publiques, privées ou publiques-privées, mais il convient alors d’assurer leur encadrement et leur imputabilité. S’il n’est pas de cadre incontestable ou de système de valeurs s’imposant à tous, la nécessité d’agir, et donc le besoin d’un arbitrage, demeurent. C’est là le rôle du pouvoir politique et se pose alors la question de sa légitimité. La gouvernance du développement durable implique une réaffirmation du rôle d’un pouvoir politique légitimé par son assise démocratique. Il est fondamental enfin que le processus d’arbitrage soit

ouvert et transparent pour que des intérêts particuliers ne puissent détourner à leur seul profit les nécessaires prises de décisions. La mise en œuvre d’un développement durable dépendra de ce fait de la capacité à traiter dans la durée et collectivement les affaires d’un monde commun, pluriel et changeant. Il est enfin d’autres exigences d’un système de gouvernance du développement durable. Un processus de décision démocratique et transparent est nécessaire mais il faut aussi qu’il prenne explicitement en compte le long terme et le bien-être des générations futures. Une société démocratique et transparente est une société de droit, et le droit peut s’avérer un instrument puissant en faveur du développement durable. Mais tous les instruments à notre disposition seront sans doute insuffisants et un système de gouvernance ne pourra atteindre ses fins que s’il s’appuie sur une véritable éthique du développement durable.

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Le monde a assez pour satisfaire les besoins de tous, mais pas l’avidité de chacun M . K . G A N D H I

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

CHAPITRE 1

PHILIPP PATTBERG CHERCHEUR, INSTITUTE FOR ENVIRONMENTAL STUDIES, VRIJE UNIVERSITEIT, AMSTERDAM (PAYS-BAS)

LA GOUVERNANCE, UNE SIMPLE MODE ? La gouvernance mondiale est un terme à la mode qui recouvre aussi bien l’influence de la société civile sur les processus internationaux de prise de décision que le rôle des organisations intergouvernementales et des entreprises transnationales dans la politique mondiale. L’absence de consensus autour de sa définition limite cependant son application, en particulier dans le cadre du développement durable.

L

a gouvernance mondiale pour le développement durable est l’un des plus grands défis auxquels sont confrontés les décideurs politiques. Il est vital de concevoir, aux niveaux local, national et international, des systèmes de gouvernance efficaces, stables et légitimes, capables d’assurer une évolution conjointe de la nature et des sociétés humaines, avec comme objectif le développement durable. L’un des principaux obstacles sur ce chemin tient à l’ambiguïté conceptuelle qui entoure le terme de « gouvernance mondiale ». Comme le dit Lawrence Finkelstein, « nous disons “gouvernance” parce que nous ne savons pas réellement comment qualifier ce qui se produit » et « la “gouvernance mondiale” semble être à peu près tout et n’importe quoi »1. Aucune définition précise ne fait consensus. Cette confusion conceptuelle limite notre capacité à comprendre et influencer la gouvernance mondiale pour le développement durable. L’examen de ses utilisations multiples et contradictoires, et l'analyse

du lien existant entre gouvernance mondiale et développement durable, doivent permettre d'identifier les principales tendances qui se développent, ainsi que les principaux défis auxquels elle se trouve confrontée. POURQUOI UNE GOUVERNANCE MONDIALE ? Un contexte de transformations fondamentales et profondes. Les premières années du XXIe siècle

sont fréquemment décrites comme une époque de profondes transformations. La fin de la guerre froide a modifié le système international qui est passé de deux pôles à de multiples centres de pouvoir. Les développements technologiques ont changé notre manière de traiter et de distribuer l’information, tandis que la mondialisation économique intègre en permanence un nombre de plus en plus grand d’acteurs dans l’économie mondiale. Parallèlement, il paraît clair aujourd’hui que l’humanité ne se contente plus de modifier son environnement local et régional mais qu’elle entre dans une phase de R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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la mode, quel est l’état actuel de la situation dans les études sur la gouvernance mondiale ? Et qu’est-ce que la gouvernance mondiale pour le développement durable ?

l’évolution dont la dimension réellement planétaire est si profonde que, pour la nommer, certains intellectuels ont inventé un nouveau terme « l’anthropocène » pour nommer notre époque . Dans ce contexte de transformations à grande Cette confusion échelle, des spécialistes des conceptuelle limite notre différentes sciences sociales capacité à analyser se penchent sur la question et influencer de la gouvernance, autrela gouvernance mondiale ment dit sur les nombreuses pour le développement manières dont les êtres durable humains s’organisent pour parvenir à des objectifs communs, et réagir notamment aux menaces croissantes qui pèsent sur l’environnement. Leur attention s’est notamment portée sur les processus de pilotage dans des conditions politiques autres que celles de l’État-nation et de la communauté internationale. La gouvernance mondiale est devenue, on l’a dit, un terme à la mode (cf. graphique 1). Mais malgré l’abondance des livres, articles et rapports publiés sur le sujet, les usages du concept reflètent des divergences d’approche. Au-delà de son statut de mot à

GRAPHIQUE 1

Gouvernance : une pluralité de gammes pour une même mélodie. De l’influence de la société

civile sur les processus internationaux de prise de décision au rôle des organisations intergouvernementales et des entreprises multinationales dans la politique mondiale, beaucoup de phénomènes ont été considérés comme des manifestations de la gouvernance mondiale2. Mais la signification précise de la « gouvernance » et de ce qui la qualifie de « mondiale » est rarement abordée en détail. Ses différentes acceptions dans des contextes très variés reflètent le désaccord sur la signification exacte des termes tant « mondiale » que « gouvernance ». Si l’adjectif « mondiale » peut faire référence au degré supérieur de l’activité humaine ou à la somme de tous les degrés de cette activité, le terme « gouvernance » possède, quant à lui, au moins dix connotations distinctes, allant de l’État minimal, redéfinissant la nature des responsabilités publiques et des intérêts privés dans la fourniture des biens et services publics, jusqu’à la bonne gouvernance des administrations imposée en tant que condition de conformité à l’obtention d’une assistance étrangère ou internationale, de la Banque mondiale par exemple.

LA SCIENCE ET LA GOUVERNANCE

Les occurrences du terme « gouvernance mondiale » dans les titres et extraits de journaux scientifiques analysés par l'ISI, 1995-2008

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L’influence de la mondialisation. Le terme « gouver-

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1995

2000

2005

Source : ISI (Institute for Scientific Information) Web of Science

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2008

Atelier de cartographie de Sciences Po, octobre 2008

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nance » vient du grec kybernetes et kybernan, et fait référence à la navigation et à la conduite du timonier. Les verbes latins gubernare et regere utilisés pour décrire le pilotage tant d’un bateau que de l’État sont également liés aux actuels termes anglais, français et allemand utilisés pour piloter : to govern, gouverner et regieren. En sciences sociales, la gouvernance fait en général référence au processus consistant à piloter un système technique ou social à l’aide de mécanismes et de composantes déterminées. En science politique, le terme gouvernance a acquis une grande importance, en relation étroite avec le déclin, réel ou supposé,

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LA GOUVERNANCE, UNE SIMPLE MODE ? de la force institutionnelle de l’État-nation moderne et avec l’accroissement des interdépendances sociétales. En conséquence de cette évolution, les intérêts ne sont plus soit publics soit privés, mais fréquemment partagés entre les autorités publiques, à tous les niveaux, et un large éventail d’acteurs non étatiques. La ligne de séparation entre les secteurs public et privé devenant de plus en plus floue, les pouvoirs publics ne sont que l’un des nombreux acteurs potentiels impliqués dans le traitement des questions sociales. C’est pourquoi toute la question de la gouvernance est de savoir « quels nouveaux instruments et nouvelles formes d’échange entre l’État et la société peuvent être élaborés pour garantir le contrôle politique et le soutien de la société3 ». En bref, la gouvernance est avant tout une stratégie politique résultant de la transformation continue de l’État libéral. Dans la même veine, le concept de gouvernance mondiale s’est également développé en réaction à une restructuration du système de souveraineté westphalienne provoquée par le processus de mondialisation. Une multiplicité de définitions de la gouvernance.

Suivant les auteurs, la définition de la gouvernance peut se révéler très différente. Pour Gerry Stoker, il existe un accord autour du fait que la gouvernance « fait référence à l’élaboration de styles de gouvernement dans lesquels les frontières entre les secteurs public et privé sont devenues floues4 ». Précisant ces styles de gouvernement, R.A.W. Rhodes parle de « réseaux auto-organisés et inter-organisationnels caractérisés par l’interdépendance, l’échange des moyens, des règles du jeu et une importante autonomie par rapport à l’État5 ». Pour Ronnie Lipschutz, l’une des « questions centrales à laquelle la civilisation humaine aurait dû répondre à la fin du XXe siècle était celle de la gouvernance : qui établit les règles et à qui appartiennent-elles ? Quelles sont les règles ? Quels sont les types de règles ? À quel niveau ? Sous quelle forme ? Qui décide ? Sur quelle base6 ? » Pour Christian ReusSmit, la question essentielle est de savoir : « Comment les êtres humains peuvent-ils organiser leurs relations sociales pour améliorer la sécurité individuelle et

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collective et le bien-être physique…7 ? » De manière similaire, Jan Kooiman comprend la gouvernance comme « la résolution de problèmes et la création d’opportunités, ainsi que les conditions structurelles et procédurales permettant d’y parvenir8 ». Trois caractéristiques se dégagent pourtant : m La gouvernance renvoie aux règles, à l’organisation et aux conditions de l’ordre au sens large du terme. m Elle implique l’existence, à des degrés divers, de nouveaux processus et mécanismes de résolution des problèmes. m Elle décrit une relation qualitativement nouvelle entre acteurs publics et privés, et un élargissement des capacités de gouvernement, souvent sous forme de réseaux auto-organisés. Pour conclure, l’une des raisons de la controverse actuelle autour de la gouvernance est sa capacité à couvrir une large gamme de phénomènes. Cette force est aussi une faiblesse : elle fait le lit de nombreux intellectuels aux préoccupations théoriques et aux programmes de recherche parfois totalement divergents. LA GOUVERNANCE MONDIALE : GENÈSE D’UN DÉBAT

Les récents débats sur l’influence politique croissante des acteurs non étatiques, les multiples niveaux politiques interconnectés et les nouveaux mécanismes Le terme gouvernance fonctionnels de pilotage a acquis une grande dépassant le cadre de l’État- importance, en relation nation peuvent être rassem- étroite avec le déclin […] blés sous le titre de gouver- de l’État-nation moderne nance mondiale. La perception nouvelle des transformations qu’ils suscitent à grande échelle modifie profondément notre compréhension de « qui fait quoi pour qui » dans le domaine de la politique mondiale. Bien qu’il n’y ait ni définition incontestée de la gouvernance mondiale, ni acception commune de ce à quoi l’expression fait référence en termes de structure, de processus et de résultats, ce débat très controversé met en lumière certaines observations R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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empiriques qui vont bien au-delà du cadre traditionnel de l’étude des relations internationales. Les recherches actuelles sont cependant très influencées par des travaux antérieurs de science politique et de relations internationales. Trois courants ont notamment donné au concept de gouvernance mondiale ses fondements intellectuels, ou se sont développés en étroite relation avec lui (cf. encadré 1). Besoin de piloter la mondialisation. Les tentatives

pour appréhender la nature de cette transformation, ainsi que les structures et les caractéristiques du nouvel ordre sociopoliLa gouvernance mondiale tique émergeant en dehors est une forme distincte du cadre de l’État, font de pilotage sociopolitique fréquemment référence à à l’ère de la mondialisation deux concepts centraux : la mondialisation et la gouvernance mondiale. Mais la relation entre les deux termes est moins claire. Une approche intéressante attribue au processus de mondialisation la création de la demande de gouvernance mondiale. Autrement dit, la mondialisation peut ici être envisagée comme l’élargissement, l’approfondissement et l’accélération d’une interconnexité mondiale dans tous les aspects de la vie sociale, depuis le culturel jusqu’à l’économique, en passant par le spirituel. Cet enchevêtrement est l’une des raisons essentielles de l’échec des pouvoirs publics. La gouvernance mondiale a dès lors émergé comme réaction sociale, politique et économique au processus de mondialisation, intégrant beaucoup de ses postulats ontologiques. En bref, la gouvernance mondiale est une forme distincte de pilotage sociopolitique à l’ère de la mondialisation. Débat académique sur le rôle de l’État. La littérature

sur les relations transnationales, vieille de trente ans, apporte une deuxième source d’influence au débat actuel sur la gouvernance mondiale. La politique n’est pas seulement un processus dialectique, elle est aussi un débat académique. Alors que les années 1990 et 2000 ont engendré des recherches importantes sur des sujets tels que la fin de l’État, la transformation 86

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de la souveraineté, l’émergence d’une société civile mondiale et la gouvernance sans pouvoirs publics, la décennie 1980 avait, quant à elle, été dominée par des approches « étato-centriques », et en particulier par le néoréalisme waltzien. Si l’on remonte encore de dix ans, l’image change à nouveau. Les années 1970 sont celles du transnationalisme remettant en cause la pensée dominante en matière de relations internationales. Ces deux approches – relations intergouvernementales centrées sur l’État et transnationalisme – représentent deux heuristiques distinctes qui alimentent toujours de nombreuses hypothèses intellectuelles sur le phénomène étudié. Réformes du système multilatéral. La troisième

source du débat sur la gouvernance mondiale se situe dans les travaux sur le multilatéralisme, les Nations unies et leur réforme organisationnelle. Le système des Nations unies constitue en effet le cœur organisationnel et normatif des efforts pour apporter des réponses plus pertinentes et plus fiables aux problèmes sociaux et politiques dont la dimension dépasse la seule capacité des États. Il constitue le dispositif institutionnel le plus ambitieux à ce jour en termes de gestion multilatérale des problèmes mondiaux. Pour beaucoup, praticiens et intellectuels confondus, la fin de la guerre froide et du système bipolaire dans lequel s’était enraciné ce système a signifié une transformation profonde de la structure de la politique mondiale. De grands espoirs ont alors été placés dans la capacité de la communauté internationale à apporter la paix, la prospérité et le développement durable. Une série de conférences mondiales sur l’environnement et le développement durable, et jusqu’au statut des femmes, se sont succédé et témoignent que ces questions ont été au moins abordées. En fin de compte, le concept de gouvernance mondiale est étroitement lié aux débats sur les Nations unies et leur réforme pour au moins deux raisons : la première est qu’en tant qu’unique organisation réellement planétaire, comptant pratiquement tous les États parmi ses membres, les Nations unies administrent

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LA GOUVERNANCE, UNE SIMPLE MODE ? une partie importante des ressources organisationnelles nécessaires pour mener les affaires du monde. La seconde est que par le biais de leur réseau très complet d’agences, d’organisations et de commissions spécialisées, les Nations unies touchent à la grande majorité des problèmes actuels de la planète. Dans la foulée de la mutation du système international intervenue en 1989-1991 et des fortes attentes liées à un « nouvel ordre mondial », les premiers débats sur la gouvernance mondiale faisaient des gouvernants les acteurs majeurs, tandis que la coopération, les organisations internationales, autrement dit le multilatéralisme, étaient considérés comme leurs principaux instruments (cf. encadré 2). UNE GOUVERNANCE MONDIALE MULTIPLE Des acceptions analytique, programmatique et discursive. Parmi les débats académiques et politiques

actuels, on peut observer trois acceptions paradigmatiques du concept de gouvernance mondiale, dépendant chacune du raisonnement adopté pour justifier l’emploi de ce nouveau concept. Ces trois utilisations conceptuelles distinctes sont « stables » quels que soient les domaines abordés et s’appliquent donc également au développement durable. m La première de ces acceptions relie étroitement

ENCADRÉ 1

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la gouvernance mondiale au phénomène de la mondialisation, mais contrairement à son sens plus politique, elle part de l’hypothèse que la gouvernance mondiale est un concept analytique qui explique les transformations actuelles de la sphère sociopolitique. En conséquence, elle met en lumière des qualités particulières des processus de gouvernance, tels que les modes de pilotage non hiérarchiques et le transfert de l’autorité à des acteurs non étatiques. m La deuxième est centrée sur la nécessité et la pertinence des réponses politiques au défi de la mondialisation. Dans cette perception, la gouvernance mondiale est d’abord et avant tout un programme politique visant à regagner la capacité étatique de pilotage de la résolution des problèmes à l’époque postmoderne. m La troisième souligne la nature discursive du débat contemporain sur la gouvernance mondiale et analyse ce concept essentiellement comme un discours hégémonique visant à dissimuler sous la rhétorique les implications négatives des programmes économiques et politiques néolibéraux. La gouvernance mondiale en tant que perception analytique. Perception analytique des transformations

LE DÉVELOPPEMENT DURABLE : UNE LONGUE HISTOIRE CONCEPTUELLE

n Les origines du discours sur la durabilité remontent au moins au début des années 1970, lorsqu’un certain nombre de publications et la première Conférence des Nations unies sur l’environnement humain se sont intéressées aux relations entre le développement humain et l’environnement. D’autres contributions importantes à ce débat sont venues de la Stratégie mondiale de la conservation et de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement. La Stratégie mondiale de la conservation, publiée en 1980 par l’Union internationale pour la conser-

vation de la nature, le Programme des Nations unies pour l’environnement et le Fonds mondial pour la nature (WWF) s’appuyait sur une approche systématique du développement centrée sur une gestion écologique des ressources vivantes visant à préserver la biodiversité, en vue de la satisfaction des besoins humains présents et à venir. La Commission mondiale sur l’environnement et le développement a été constituée en 1983 pour s’attaquer aux questions critiques que la Stratégie mondiale de la conservation n’avait pas abordées, notamment les causes de la surexploitation et

de la dégradation de l’environnement, et l’échec des politiques de développement dans la lutte contre la pauvreté. Dirigée par Gro Harlem Brundtland, elle était chargée de définir une vision commune des questions environnementales les plus urgentes et d’élaborer une stratégie à long terme pour parvenir à un développement durable à l’horizon 2000 et au-delà. Le rapport final, intitulé Notre avenir à tous et plus connu sous le nom de Rapport Brundtland, a façonné les débats internationaux sur la gouvernance mondiale pour le développement durable qui ont suivi.

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actuelles de l’organisation politique et de la résolu- m souligne, enfin, la mise en place de nouvelles sphères fonctionnelles d’autorité, en dehors de tion des problèmes au niveau mondial, la gouverl’État-nation et de la coopération internationale. nance mondiale chapeaute alors différents systèmes de gouvernement à différents niveaux de l’activité Le transnationalisme a déjà mis en lumière l’importance humaine, en tant que principe social organisateur croissante des acteurs non étatiques dans l’exercice allant au-delà du pilotage hiérarchique et de l’auto- de l’influence politique. La perception analytique de rité souveraine des États-nations. Ses caractéristiques la gouvernance mondiale développe cette notion. À la clés sont la nature non hiérarchique du processus recherche d’une nouvelle ontologie de l’ordre mondial actuel, James N. Rosenau explique : de gouvernement et la position centrale des ONTOLOGIE acteurs non étatiques dans le processus. Si Vision du monde qui sous- « Un ensemble réduit d’outils l’approche analytique de la gouvernance tend l’approche théorique suggère que s’accrocher à l’idée que mondiale est assez variée – du fait d’une grande adoptée. L’ontologie définit et les États et les pouvoirs nationaux délimite les éléments fondadiversité théorique et méthodologique – on mentaux qui constituent le sont les fondements essentiels de peut cependant constater un certain nombre domaine étudié. Une ontolo- l’organisation mondiale n’aide plus gie est donc la conceptualisaà la compréhension9 ». En effet, la d’hypothèses communes. tion d'une réalité, c'est-à-dire En tant qu’outil analytique permettant de un choix quant à la manière de gamme des acteurs impliqués dans cette réalité, et la spécila gouvernance mondiale pour le comprendre la nature complexe et toujours décrire fication de cette conceptualiplus segmentée de la politique mondiale, le sation, c'est-à-dire sa descrip- développement durable s’est fortetion formelle. ment élargie, pour intégrer désorconcept de gouvernance mondiale : mais les lobbies transnationaux et m accorde une pertinence particulière aux les coalitions militantes, les communautés épistémiacteurs non étatiques ; m analyse différents niveaux spatiaux et fonctionnels ques (lire chapitre 9), les mouvements sociaux, les organisations transnationales de réglementation et de de la politique ainsi que leurs interactions ; m se penche sur les nouveaux modes et mécanismes normalisation, et toutes sortes d’acteurs du monde des de production et de maintenance des biens publics affaires (lire chapitre 6), les grandes firmes multinationales de conseil et de service comme les plus petites. mondiaux ;

ENCADRÉ 2

DÉFINITIONS DE LA  GOUVERNANCE MONDIALE 

n Club de Rome (1991). Nous utilisons le terme pour indiquer les mécanismes de commande d’un système social et ses actions qui s’efforcent d’assurer la sécurité, la prospérité, la cohérence, l’ordre et la continuité du système. [...] Au sens large, le concept de gouvernance ne doit pas être limité aux systèmes nationaux et internationaux, mais être utilisé en relation avec les pouvoirs régionaux, provinciaux et locaux, ainsi que d’autres systèmes sociaux tels que l’éducation et l’armée, avec les entreprises privées et même avec le microcosme de la famille.

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n Commission sur la gouvernance mondiale (1995). La gouvernance est la somme des nombreuses façons dont les individus et les institutions, publics et privés, gèrent leurs affaires communes. C’est un processus continu de coopération et d’accommodement entre des intérêts divers et conflictuels. Elle inclut les institutions officielles et les régimes dotés de pouvoirs exécutoires pour faire respecter la conformité, ainsi que les arrangements informels sur lesquels les peuples et institutions sont tombés d’accord ou qu’ils perçoivent être de leur intérêt.

n James N. Rosenau (1995). La gouvernance mondiale est conçue pour intégrer des systèmes de règles à tous les niveaux de l’activité humaine – depuis la famille jusqu’à l’organisation internationale – où la poursuite des objectifs par l’exercice du contrôle a des répercussions transnationales. n OCDE (1996). La gouvernance mondiale peut être définie au sens large comme le processus par lequel nous gérons et gouvernons collectivement les ressources, les problèmes, les conflits et les valeurs dans un monde qui devient de plus en plus un « village mondial » [...].

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LA GOUVERNANCE, UNE SIMPLE MODE ? Le deuxième point intéressant de la perception analytique de la gouvernance mondiale est la nature multiniveau des interactions sociales et des institutions de gouvernance qui en résultent. Suivant cette idée, l’interconnexité des différents niveaux du processus politique, des différentes périodes et des différents espaces géographiques demande de revoir la conceptualisation du modèle étato-centrique à deux niveaux de la politique internationale traditionnelle. Rosenau a clairement montré que la séparation entre les niveaux national et international de la politique ne devrait plus avoir le statut heuristique central dont elle a bénéficié pendant la plus grande partie de l’histoire des sciences politiques. Il affirme que « dans un monde interdépendant et en rapide évolution, la séparation des affaires nationales et internationales pose problème », que « considérer le niveau national comme un aspect de la “politique comparative” et le niveau international comme une dimension de la “politique internationale” est plus qu’arbitraire : c’est erroné » et que « nous ne pouvons plus laisser la frontière entre intérieur et étranger perturber notre compréhension des affaires du monde »10. La notion de « gouvernance multiniveau » (lire chapitre 11) a ainsi gagné en crédibilité auprès des spécialistes de la gouvernance européenne, mais aussi des universitaires intéressés par la gouvernance mondiale. Cette façon de voir s’accorde bien avec l’idée d’une intégration des sphères sociales et naturelles dans le cadre plus large d’un « système terrestre » ; elle appelle à une analyse de ces interrelations au sein d’une nouvelle science du système terrestre émergente, et à une étude de la gouvernance du système terrestre. La perception analytique de la gouvernance mondiale permet de tirer une troisième observation : la gouvernance en dehors de l’État apparaît sous différents modes, utilisant des logiques et des instruments divers. Il n’existe en effet aucun principe organisateur unique sous-tendant la gouvernance mondiale, pas plus qu’il n’existe un état final clairement défini vers lequel convergent tous les acteurs. La gouvernance mondiale est au contraire la somme des différents mécanismes utilisés pour résoudre les problèmes au

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niveau mondial. L’une des caractéristiques essentielles de ces « nouveaux modes de gouvernance mondiale » est leur nature fondamentalement non hiérarchique. Contrairement au gouvernement par les pouvoirs publics dotés, du moins en théorie, de moyens de coercition nécessaires pour faire respecter les lois en vigueur, la gouvernance mondiale ne peut s’appuyer que sur des modes de pilotage non hiérarchiques. Dans le cadre du développement durable, les questions de la diffusion des normes, de l’apprentis- Dans un monde sage social et de l’adaptation interdépendant […], organisationnelle revêtent la séparation une importance capitale. des affaires nationales L’apprentissage, entre et au et internationales sein des différentes constel- pose problème lations d’acteurs, est devenu une préoccupation clé des décideurs politiques, illustrée par exemple par le Global Compact des Nations unies, un partenariat d’apprentissage entre les Nations unies et les acteurs économiques, centré sur le développement durable. La quatrième caractéristique du paradigme analytique de la gouvernance mondiale est l’émergence, la localisation et la persistance de sphères autonomes d’autorité en dehors du système des États. La caractéristique essentielle de la gouvernance est ici la fragmentation de l’autorité politique. Dans cette optique, on peut faire la distinction entre la gouvernance, en tant que modèle idéal d’une autorité fragmentée, et les pouvoirs publics, en tant qu’autorité centralisée. L’autorité se trouve dès lors débarrassée de ses deux caractéristiques habituelles : la territorialité et la totalité. La première de ces caractéristiques fait référence à la capacité des régulateurs (les pouvoirs publics) à contrôler un territoire spécifique, compris dans des frontières définies, sans interférence extérieure. La seconde décrit la capacité à contrôler tous les aspects de la vie économique, sociale et politique. Cette perception de la gouvernance mondiale considère les sphères d’autorité émergentes comme fragmentées tant géographiquement que fonctionnellement. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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Ces « sphères d’autorité » définissent la capacité d’un système régulateur, formel ou informel, à générer la conformité au sein des parties concernées. C’est pourquoi, à la différence de la plupart des recherches classiques en relations internationales, l’essentiel des arguments de la perception analytique de la gouvernance mondiale est centré sur cette acquisition d’autorité, par des acteurs non étatiques et supra-étatiques. Dans le domaine de la gouvernance mondiale pour le développement durable, l’attention s’est portée sur sa récente institutionnalisation en dehors de la sphère internationale, sous la forme de schémas de gouvernance basés sur un marché non étatique (par exemple le Forest Stewardship Council ou le Marine Stewardship Council, lire repère 15). La gouvernance mondiale en tant que programme politique. C’est lorsqu’elle est utilisée pour faire

référence, au sens large, à un programme politique que l’acception normaLes reproches adressés tive de la gouvernance à la gouvernance mondiale mondiale apparaît le plus pour le développement clairement. Elle se fonde durable en font une sur l’hypothèse que la tentative pour cacher pléthore de processus les implications négatives désintégrés attribués à de la mondialisation la mondialisation appelle économique une réponse politique. La gouvernance mondiale est supposée combler le fossé entre, d’une part, les échanges mondiaux de plus en plus rapides de biens, services, capitaux et personnes, et d’autre part, la capacité de pilotage de leur territoire par les gouvernements nationaux. Ce hiatus dans la capacité politique engendre non seulement des problèmes d’efficacité mais aussi un déficit démocratique. C’est pourquoi de grandes attentes se portent sur de nouvelles dispositions institutionnelles telles que les réseaux mondiaux de politique publique. La commission d’étude « Globalisation de l’économie mondiale : défis et réponses » du Bundestag allemand note par exemple que : « Pour répondre à la mondialisation croissante et au développement des activités 90

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économiques en dehors des cadres réglementaires nationaux, il devient plus nécessaire que jamais de façonner politiquement à l’échelle mondiale les processus économiques, sociaux et environnementaux. La manière de gérer démocratiquement les défis mondiaux commence depuis peu à être discutée sous l’appellation de gouvernance mondiale11. » En d’autres termes, la gouvernance mondiale est synonyme de pilotage politique du processus de mondialisation. On retrouve une autre acception normative de la gouvernance mondiale dans les travaux de la Commission sur la gouvernance mondiale. Ce groupe de vingt-huit personnalités publiques, pour la plupart d’anciens chefs d’État, fonctionnaires internationaux ou chefs de grandes entreprises, souligne l’importance cruciale de la construction et du maintien d’une éthique civile mondiale fondée sur des valeurs communes. Toutefois, à ce stade, la gouvernance mondiale reste davantage une vision qu’une description de l’état réel du système mondial. Quoi qu’il en soit, un certain nombre de caractéristiques clés peuvent être attribuées à l’usage normatif de la gouvernance mondiale en tant que description d’un programme politique visant à regagner, au moins en partie, une capacité de pilotage perdue à la fin de la période d’installation du libéralisme. Le premier point récurrent est que la gouvernance mondiale n’est pas synonyme de gouvernement mondial. Plutôt qu’un État-monde, la gouvernance mondiale envisage une confédération de républiques indépendantes, une vision déjà développée par Emmanuel Kant. Deuxièmement, la gouvernance mondiale repose sur plusieurs formes de coopération, de coordination et de processus de décision à différents niveaux du système international. En particulier, elle souligne fréquemment la notion de partenariat entre acteurs à divers niveaux du système. Troisièmement, la gouvernance mondiale reconnaît la structure essentiellement multipolaire de la politique mondiale. Elle met donc l'accent sur le développement de la régionalisation, qui permet de donner des impulsions fortes à la poursuite de l’intégration et de la coopération en tant que pierres angulaires de la gouvernance mondiale normative.

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LA GOUVERNANCE, UNE SIMPLE MODE ? Enfin, la gouvernance mondiale voit l’incorporation d’organisations non gouvernementales comme une condition préalable au renforcement de la légitimité démocratique et à une résolution efficace des problèmes sur la scène mondiale. En fin de compte, la gouvernance mondiale est, dans son acceptation normative, fréquemment conçue comme un projet à long terme d’intégration mondiale reposant sur le multilatéralisme traditionnel, le renforcement de la coopération régionale et une multitude d’acteurs. Dans le contexte du développement durable, la version programmatique de la gouvernance mondiale se retrouve, par exemple, dans la déclaration de Johannesburg de 2002 sur le développement durable. Les gouvernements reconnaissent dans cette déclaration que « le développement durable exige une perspective à long terme et une large participation à la formulation des politiques, à la prise de décisions et à la mise en œuvre à tous les niveaux. Les partenaires sociaux continueront à œuvrer pour des partenariats stables avec tous les principaux groupes, en respectant les rôles importants et indépendants de chacun d’entre eux ». Ils reconnaissent également la nécessité de « renforcer et améliorer la gouvernance à tous les niveaux pour une mise en œuvre efficace d’Action 21, des objectifs du Millénaire pour le développement et du Plan de mise en œuvre du présent sommet ». La gouvernance mondiale en tant que discours.

Enfin la référence à la gouvernance mondiale en tant que concept hégémonique est une tentative discursive pour dissimuler la nature du projet néolibéral. Le « discours sur la gouvernance mondiale » est considéré comme un moyen de traiter plus efficacement les conséquences négatives des transformations sociales engendrées par le postfordisme et le néolibéralisme. Cette acception a été en grande partie développée aux confins théoriques du matérialisme historique transnational. Ses principales critiques visent notamment les acceptions normatives et programmatiques de la gouvernance mondiale. La première de ces critiques est que la gouvernance mondiale apparaît comme

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un processus consensuel dont le propos originel est de gérer les affaires communes de manière coopérative. La deuxième est que l’accent mis sur la multiplicité des acteurs, et la pluralité des intérêts qui en résulte, dissimule la nature structurelle des relations sociales et la configuration hiérarchique sous-jacente du pouvoir social. La troisième critique porte sur le fait que la gouvernance mondiale est un concept qui ne tient pas compte de l’histoire et néglige la nature omniprésente des questions de gouvernance dans le passé de l’homme. C’est pourquoi les tenants de cette version critique de la gouvernance mondiale La gouvernance mondiale perçoivent le discours pour le développement actuel, sur les mécanismes durable est caractérisée mondiaux de pilotage en par une pluralité d’acteurs dehors de l’État, comme profondément enraciné dans une tendance politique générale à la re-régulation de l’économie mondiale, cachant les tendances négatives d’un capitalisme attardé. La gouvernance mondiale en tant que tentative de récupération de l’influence politique en vue de refaçonner le paysage institutionnel de la politique mondiale n’est donc pas perçue comme une contreforce à la mondialisation, mais bien comme sa compagne idéologique. Dans cette perception critique, les reproches adressés à la gouvernance mondiale pour le développement durable en font une tentative pour cacher les implications négatives de la mondialisation économique : le développement durable lui-même devient un concept vidé de son sens qui sert des intérêts opposés en offrant des visions spécifiques à chaque groupe (les trois piliers du développement durable : les sphères économique, sociale et environnementale). Par exemple, dans la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (Cnued) de 1992, les acteurs du monde des affaires ont vu l’occasion d’influencer, dans leur propre intérêt, le programme d’action mondial qui émergeait. Ce n’est pas une coïncidence si l’année 1992 marque à la fois la fondation du Business Council for Sustainable Development et la publication de Changing Course, R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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une étude approfondie du rôle des entreprises dans le analytique, programmatique et discursive (cf. développement durable. Il est intéressant de noter que tableau 1). La confusion ne tient pas seulement à c’est un chef d’entreprise canadien, l’existence de ces trois usages différents, mais Maurice Strong, qui, en sa qualité CHANGING COURSE aussi à l’habitude qui consiste à les utiliser de de secrétaire général du Sommet de Ouvrage publié en 1992 par manière interchangeable au sein d’un seul et Rio, a engagé Stephan Schmidheiny, l’homme d’affaires suisse même débat. Il est impératif que ces usages Stephan Schmidheiny. Changle principal auteur de Changing ing Course: A Global Business soient rendus explicites pour éviter toute Course, comme coordinateur des Perspective On Development confusion conceptuelle. Puisque aucune The Environment explore contributions des entreprises à ce And définition communément acceptée n’existe, les moyens par lesquels les sommet. Avec pour résultat que entreprises peuvent réconcilier et ne semble souhaitée au vu des nombreuses activités avec la promoles entreprises ont été reconnues leurs connotations divergentes du terme, les inteltion du développement durable et acceptées en tant qu’acteurs et la protection de l’environne- lectuels devraient au moins se pencher attenlégitimes dans le discours sur le ment. Suite à la publication de tivement sur leurs propres conceptions de la ce livre, l’auteur a été nommé développement durable. Plutôt que conseiller principal du secré- gouvernance mondiale et s’efforcer de les faire d’être perçu comme une partie du taire général du Sommet de connaître aussi clairement que possible. Un tel Rio et a fondé le World Busiproblème, le monde des affaires, à ness Council for Sustainable effort de clarification permettrait non seulepartir du début des années 1990, a Development en 1992. ment de renforcer la somme des connaissances été de plus en plus considéré comme dans le domaine des sciences sociales, mais une partie de la solution. Selon Livio De Simone, prési- aussi d’établir des passerelles entre les disciplines et dent du World Business Council for Sustainable Develo- les orientations métathéoriques. pment en 1997 : « Les entreprises étaient généralement identifiées comme l’une des principales sources des DES TENDANCES CLÉS problèmes environnementaux du monde. Aujourd’hui, POUR LES DÉFIS DE DEMAIN elles sont de plus en plus perçues comme contributeurs Conformément à la conception de la gouvernance essentiels à la résolution de ces problèmes et à l’assu- mondiale en tant que perception analytique de la politique mondiale, nous utilisons ici ce paradigme rance d’un avenir durable pour la planète. » En résumé, les usages actuels du terme de gouver- pour un ensemble spécifique de phénomènes obsernance mondiale relèvent de trois grandes acceptions : vables interreliés – à savoir la somme de toutes les

TABLEAU 1

 GOUVERNANCE MONDIALE  ET DÉVELOPPEMENT DURABLE Principales utilisations de la gouvernance mondiale dans le contexte du développement durable

Acception Caractéristiques

analytique

La gouvernance mondiale en tant que phénomène observable inclut de multiples acteurs, niveaux et mécanismes.

Les systèmes non étatiques de certification des forêts (FSC, PEFC).

programmatique

La gouvernance mondiale en tant que programme inclut l’appel à une résolution coopérative des problèmes, associant tous les principaux groupes, à tous les niveaux, du local au mondial.

Documents programmatiques sur le développement durable tels que la déclaration de Johannesburg sur le développement durable.

La gouvernance mondiale en tant que projet hégémonique dissimule les effets négatifs de la mondialisation néolibérale.

L’idée d’une « triple ligne de résultats » et de la responsabilité sociale de l’entreprise représente une tentative pour cacher les effets négatifs de la mondialisation par une action symbolique.

discursive

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Exemples

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UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LA GOUVERNANCE, UNE SIMPLE MODE ? institutions, processus et interactions entre les différents acteurs à tous les niveaux du système sociopolitique, qui traitent, de manière non hiérarchique, un problème mondial spécifique en prescrivant des normes et règles de comportement implicites et explicites induisant au moins certaines incidences transnationales. Pluralité des acteurs et élargissement des champs d’action. Appliquée au domaine du développement

durable, cette acception analytique de la gouvernance mondiale révèle deux grandes tendances. Premièrement, la gouvernance mondiale pour le développement durable est caractérisée par une pluralité d’acteurs et, en particulier, par l’implication croissante d’acteurs non étatiques. La gouvernance mondiale pour le développement durable inclut les activités des pouvoirs publics, mais aussi les différentes manières dont les objectifs sont formulés, les directives émises et les politiques suivies en dehors du domaine des pouvoirs publics. Les débats récents se sont, en particulier, penchés sur la question de savoir s’il est pertinent que les acteurs non étatiques définissent et mettent en œuvre les normes des politiques mondiales de développement durable en dehors des activités intergouvernementales. La politique climatique mondiale en est une bonne illustration : alors que les efforts intergouvernementaux pour atténuer les changements climatiques anthropogéniques ont bénéficié d’une attention maximum, la foule des organisations, à but lucratif ou non, qui se sont engagées d’elles-mêmes dans la gouvernance climatique contemporaine est en grande partie passée inaperçue. Or, toute tentative sérieuse pour résoudre les défis liés au changement climatique devra prendre en compte les contributions importantes du monde des affaires et de la société civile. Une immixtion complexe des acteurs non étatiques. Le rôle croissant des acteurs non étatiques

dans la gouvernance mondiale du développement durable n’est toutefois pas allé sans provoquer de frictions ; il est même devenu le point central des

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grands débats sur les réformes politiques. Les pays en développement, en particulier, rechignent fréquemment à accroître l’influence des organisations non gouvernementales dans les forums internationaux, parce qu’ils considèrent ces groupes comme plus favorables aux programmes, aux vues et aux intérêts du Nord qu’aux leurs. Ils font valoir que la plupart de ces organisations ont leur siège dans les pays industrialisés, que la majorité des financements dont elles bénéficient proviennent d’organisations publiques et privées des pays du Nord, et qu’une telle situation influence les programmes de travail de ces groupes Des initiatives politiques forcément plus redevables sont nécessaires pour envers les intérêts du Nord. renforcer le noyau Néanmoins, ces préjugés institutionnel […] autour du travail des acteurs au sein des Nations unies non gouvernementaux ne doivent pas conduire à une réduction de la participation de la société civile, mais plutôt à la mise en place de mécanismes assurant une représentation juste et équitable des opinions et des points de vue. La privatisation de la gouvernance pour le développement durable. Deuxièmement, la gouvernance

mondiale pour le développement durable est définie par de nouvelles formes de coopération en dehors des négociations intergouvernementales traditionnelles des lois internationales (cf. tableau 2). L’influence des acteurs non étatiques ne se limite pas au lobbying lors de ces négociations. De plus en plus, les acteurs privés font officiellement partie des institutions de définition et de mise en œuvre des normes ainsi que des mécanismes de gouvernance mondiale. Ceci dénote, au niveau mondial, un passage des régimes intergouvernementaux à une coopération et prise de décision publicprivé, voire privé-privé. Les acteurs privés sont devenus les partenaires des pouvoirs publics dans la mise en œuvre des normes internationales, par exemple en tant qu’agences de quasi-mise en œuvre de nombreux programmes d’aide au développement administrés par l’intermédiaire de la Banque mondiale ou d’agences bilatérales. Parfois même, les acteurs privés se risquent R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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à négocier leurs propres normes, comme dans le cas du Forest Stewardship Council ou du Marine Stewardship Council, deux instances de normalisation créées par de grandes entreprises et des groupes de militants pour l’environnement, sans implication directe des gouvernements. Les nouvelles institutions mises en place par des scientifiques et des experts pour conseiller les politiques, bien que souvent officiellement placées sous le contrôle de l’État, bénéficient également d’un degré élevé d’autonomie par rapport aux pouvoirs publics. En fin de compte, la portée des dispositifs de gouvernance dans le domaine du développement durable s’est élargie, pour inclure trois fonctions : m Le partage de l’information, qui est au cœur d’un certain nombre de dispositifs transnationaux de gouvernance mondiale pour le développement durable. Dans ce type de dispositifs, l’information et la connaissance sont les principales ressources échangées entre les participants, en se fondant sur des processus cognitifs, discursifs et d’apprentissage social. Parmi les exemples relevant du

TABLEAU 2

LES DISPOSITIFS publique

hybride/ partagée

privée

Partage de l’information

La Convention de Nairobi Clearinghouse et le système de partage d’informations

Global Compact

Le projet Carbon Disclosure (CDP)

Mise en œuvre

Agences nationales de développement (ex. Usaid)

Partenariats SMDD (ex. le Partenariat pour les énergies renouvelables et l’efficacité énergétique)

World Business Council for Sustainable Development (WBCSD)

Définition des règles

Prise de décision à travers une conférence des parties (ex. CDP climat)

Commission mondiale des barrages (CMB)

Forest Stewardship Council (FSC)

Autorité Fonction de gouvernance

domaine de la politique climatique, citons le projet Carbon Disclosure et le réseau Climate Actiona. m La mise en œuvre des politiques à travers des partenariats public-privé, qui est heureusement venue compléter les actions dirigées par l’État (exemple des partenariats public-privé pour la mise en œuvre du développement durable qui ont vu le jour après le Sommet mondial sur le développement durable de 2002 à Johannesburg). m La définition des règles et des politiques, devenue une fonction centrale des dispositifs de gouvernance en dehors des États. Les exemples vont des systèmes de certification privés pour la gestion durable des forêts aux conserveries de poissons et à la production de caféb. LES DÉFIS FUTURS DE LA GOUVERNANCE MONDIALE POUR LE DÉVELOPPEMENT DURABLE Des politiques de développement durable incohérentes. Les tentatives actuelles de gouvernement

du développement durable se caractérisent par une segmentation croissante des différentes couches et noyaux de définition et de mise en œuvre des règles, soumise à une fragmentation à la fois verticale entre des niveaux d’autorités supranationales, internationales, nationales et subnationales (gouvernance multiniveau), et horizontale entre systèmes de réglementations parallèles gérés par différents groupes d’acteurs (gouvernance multipolaire). Suite à cette fragmentation, ni les liaisons positives, ni les interrelations négatives entre les approches réglementaires existant au niveau international (par exemple entre le cycle actuel de l’Organisation mondiale du commerce et la Convention cadre sur les changements climatiques) ne sont suffisamment comprises. La segmentation croissante de la gouvernance mondiale pour le développement durable a renouvelé les débats sur la réforme politique et institutionnelle. Les puissantes organisations internationales orientées vers la croissance économique a. www.cdproject.net et www.climatenetwork.org b. www.fsc.org ; www.msc.org et www.4c-coffeeassociation.org

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UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LA GOUVERNANCE, UNE SIMPLE MODE ? – comme l’Organisation mondiale du commerce, la Banque mondiale ou le Fonds monétaire international – trouvent difficilement leur équivalent dans le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE). C'est pourquoi, des initiatives politiques sont nécessaires pour renforcer le noyau institutionnel de la gouvernance mondiale pour le développement durable au sein des Nations unies. Le renforcement de la privatisation des politiques mondiales. L’élaboration intergouvernementale tradi-

tionnelle des politiques par le biais de conférences diplomatiques est parfois remplacée par des réseaux et d’autres dispositifs de gouvernance plus flexibles, que certains considèrent comme plus efficaces et plus transparents. Mais la répartition des réseaux mondiaux de politique publique est souvent liée aux intérêts d’acteurs privés qui doivent répondre devant leurs instances particulières, et de sérieuses questions subsistent concernant la légitimité de la définition des règles par le privé. Ainsi, la Commission mondiale des barrages a été saluée comme un mécanisme nouveau et efficace qui a rapidement produit et fait largement accepter des normes auparavant difficiles à négocier en raison de la résistance persistante des pays concernés. Mais ce succès dans l’élaboration privée des règles a fait s’élever d’autres voix qui stigmatisent le manque de légitimité inhérente au processus de définition des politiques par le privé, qui ne peut s’appuyer sur aucune élection démocratique ou autre forme de représentation officielle. En plus de la privatisation de la définition des règles, la tâche cruciale de mise en œuvre des politiques de développement durable est également de plus en plus privatisée ou du moins partagée entre un grand nombre d’acteurs aux intérêts assez divergents. Ainsi, la majorité des 330 partenariats de type II présentés au Sommet mondial sur le développement durable de 2002 à Johannesburg n’ont enregistré jusqu’à présent que peu d’améliorations concrètes dans la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement et autres cibles de développement durable définies dans

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Action 21. Dans la mesure où le contrôle public de ces dispositifs de gouvernance se limite à une immatriculation libre auprès de la Commission du développement durable (CDD), laquelle manque de ressources pour vérifier les déclarations qui sont faites, il n’y a rien de surprenant à ce que près de 21 % des partenariats enregistrés à la Commission du développement durable n’aient produit absolument aucun résultat visible (sous forme de produits, sites internet…). Pour renforcer le contrôle public sur ces mécanismes flexibles de gouvernance dans le domaine du développement durable, il faut non seulement que la CDD dispose de toute urgence de moyens supplémentaires, mais aussi que l’opinion publique soit en mesure de vérifier précisément le succès des formes de mise en œuvre public-privé du développement durable.

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La lente concentration de pouvoir aux mains de l’État qui a commencé avec la paix de Westphalie est finie

J E S S I C A M AT H E W S

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

CHAPITRE 2

FRANÇOIS LERIN CHERCHEUR, CENTRE INTERNATIONAL DE HAUTES ÉTUDES AGRONOMIQUES MÉDITERRANÉENNES - INSTITUT AGRONOMIQUE MÉDITERRANÉEN DE MONTPELLIER (CIHEAM-IAMM), MONTPELLIER (FRANCE)

LAURENCE TUBIANA DIRECTRICE, INSTITUT DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DES RELATIONS INTERNATIONALES (IDDRI) ET CHAIRE DÉVELOPPEMENT DURABLE DE SCIENCES PO, PARIS (FRANCE)

LES PARADOXES DE LA SOUVERAINETÉ La conception traditionnelle de la souveraineté des États est battue en brèche par la croissance des interdépendances écologiques, par l’émergence de biens publics mondiaux et par l’apparition d’acteurs de la société civile se positionnant comme « libres de souveraineté ». Ces évolutions conduisent à une refonte de la souveraineté. Néanmoins, les États demeurent des acteurs décisifs de l’action collective internationale, d’autant plus qu’ils sont garants de l’application des normes.

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l y a une dizaine d’années, Jessica Mathews résumait, dans Foreign Affairs, une interprétation courante du changement d’époque que le monde était en train de vivre : « La fin de la guerre froide n’a pas engagé seulement un ajustement entre les États mais une nouvelle redistribution du pouvoir entre l’État, les marchés et la société civile. Les gouvernements nationaux ne sont pas seulement en train de perdre de l’autonomie dans une économie globalisée. Ils partagent les pouvoirs, y compris politique, social et la fonction de sécurité, au cœur de la souveraineté, avec le business, les organisations internationales et une multitude de groupes de citoyens connus comme organisations non gouvernementales (ONG). La lente concentration de pouvoir aux mains de l’État qui a commencé avec la paix de Westphalie est finie, au moins pour un temps1. » Aujourd’hui la question de la souveraineté – entendue comme souveraineté étatique – resurgit périodiquement dans l’actualité. En 2008 elle a été massivement invoquée dans la déclaration d’indépendance du Kosovo, dans la bataille médiatique autour des

Jeux olympiques en Chine à propos du Tibet, dans le conflit russo-géorgien pour l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud et même d’une certaine façon dans le « non » irlandais au traité de Lisbonne… Une intense bataille diplomatique est également en cours, s’appuyant sur des arguments puisés chez les scientifiques à propos des revendications territoriales sur l’Arctique, après que les Russes ont, en août 2007, planté un drapeau sur le fond marin du pôle Nord. Cette action symbolique est à rapprocher de l’ouverture d’une voie navigable par le Nord permise par le réchauffement climatique et des avancées techniques qui rendent plausible l’exploitation des ressources minières et énergétiques des grands fonds marins de cette partie de la Terre (lire repère 9). En s’appuyant sur un débat important, qui date principalement des années 1990, et sur les évolutions des discussions internationales environnementales sur les questions globales, il est possible d’amorcer une réponse à deux questions : m La souveraineté, comme principe d’organisation des relations internationales, est-elle un facteur défavorable à la gestion des biens publics mondiaux R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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la « gouvernementalité » laquelle se met en place à l’époque moderne. Foucault note à propos de Hobbes – l’autre grande référence prérévolutionnaire sur la question – : « Mais au cœur, ou plutôt à la tête de l’État, il existe quelque chose qui le constitue comme tel, et ce quelque chose, c’est la souveraineté, dont Hobbes dit qu’elle est précisément l’âme LES CONTOURS D’UNE NOTION du Léviathan 5. » ISSUE DU RÉALISME Vu sur la longue période, on peut dire qu’autant le Pour tenter de répondre à ces questions il est néces- principe d’absolue souveraineté défendu chez ces saire, dans un premier temps, de revenir sur la notion penseurs initiaux comme Bodin et Hobbes était le elle-même en prenant en compte un certain nombre gage d’un certain ordre entre les puissances – lequel de discussions académiques venant de champs disci- n’excluait en rien la guerre entre elles –, autant l’évoplinaires différents (philosophie, économie politique, lution moderne suggère que c’est au contraire une relations internationales, droit…). La « souveraineté » souveraineté limitée qui est aujourd’hui garante de est une notion cardinale des conceptions de l’État l’équilibre et d’une certaine paix internationale. Par moderne et des relations internationales, mais pour ailleurs, la souveraineté intérieure était aussi le gage comprendre le flou et les controverses qui entourent que des pouvoirs constitués (noblesse en particuson utilisation il faut revenir à son origine dans la lier, mais également communautés et pouvoirs pensée politique européenne. Car, comme le notent religieux) ne pourraient porter atteinte à la paix Marc Levy, Robert Keohane et Peter Hass : « La civile en s’appuyant sur l’extérieur – l’efficacité de ce persistance de la souveraineté formelle et de l’éro- principe étant plus que relatif. De même, c’est l’exersion opérationnelle de la souveraineté rend politique- cice de certains attributs de la souveraineté « par le ment complexe et conceptuellement confuse l’action bas » (niveaux territoriaux inférieurs à l’État, communautés, individus) qui sera défini par la Révolution environnementale internationale2. » La référence souvent citée comme fondatrice est comme le principe de la concorde civile, encore la définition donnée par Jean Bodin dans les Six une fois difficilement obtenue, puisqu’elle ne s’institue progressivement qu’à la suite Livres de la République : « La souveraineté est de nombreuses guerres civiles, la puissance absolue et perpétuelle d’une PAIX DE WESTPHALIE République3. » Comme le souligne Michel Système international né des révoltes démocratiques et contreFoucault, dans son cours au Collège de France traités de Westphalie mettant révolutions sanglantes… fin à la guerre de Trente Ans de 1976, Il faut défendre la société 4, il s’agit en en 1648. Ces traités consacrent Ce sont ces sujets de droit souvefait de la constitution progressive d’un sujet qui le triomphe de l’État comme rain qui composent une ébauche privilégiée d’organise constitue par étapes (le « souverain ») et forme d’un système de relations intersation politique des sociétés qui tend à homogénéiser les représentations du et marquent la naissance du nationales et c’est sur la base de pouvoir, en sortant des ordres et des hiérarchies système interétatique moderne ce principe de souveraineté que fondé sur les principes de la de l’époque médiévale. s’invente l’idée d’un ordre basé sur souveraineté et de l’équilibre Or, il importe de constater que cette théorie des puissances. des puissances égales en droit. En de la souveraineté est antérieure au libéraréférence à la paix de Westphalie lisme et à la constitution des États tels que la de 1648 qui institue une sorte de concordat entre les modernité les conçoit. L’idée de souveraineté est puissances par un principe de non-ingérence, la littédonc en quelque sorte préalable à l’unification entre rature d’économie politique internationale, d’abord la « population et le territoire » qui est l’objet de et principalement dans le monde anglo-saxon, environnementaux ou, au contraire, est-elle un principe intangible nécessaire au traitement de ces biens ? m En quoi les questions environnementales contribuent-elles à changer la conception que l’on peut se faire de la souveraineté ?

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UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LES PARADOXES DE LA SOUVERAINETÉ nommera ce système « l’ordre westphalien »6. Il va de soi qu’il s’agit d’un modèle « théorique » plus que réel. D’abord parce qu’une lecture historique montre qu’il y a de nombreuses formes concurrentes à cette forme spécifique d’organisation du pouvoir par la souveraineté… et qu’il a fallu les minorer pour donner l’illusion d’un principe de souveraineté les définissant toutes7. C’est aussi un moment particulier de l’histoire où se confondent l’idée de nation et l’idée d’État, confusion aujourd’hui remise en question par le développement d’autres formes de pouvoir qui dépassent les frontières, par la montée en puissance des formes de souveraineté infra-étatiques ou individuelles et par l’affirmation de communautés organisées sur d’autres bases. Ensuite, comme le montre Stephen Krasner, parce que cette souveraineté n’est presque jamais à l’œuvre dans les relations internationales réelles8. Pour lui, le concept de souveraineté régulièrement invoqué par les États recouvre en fait quatre dimensions qui peuvent être groupées (bundled) ou dissociées (unbundled) et qui font de la souveraineté un « ensemble » dont les États ne jouissent que rarement en totalité. La souveraineté internationale légale. Cette

souveraineté correspond à l’état de droit international. Cette notion se réfère aux pratiques internationales, mutuellement reconnues comme légitimes entre territoires qui jouissent d’une indépendance juridique. Dans le domaine de la souveraineté légale internationale, l’État est traité au niveau international comme un individu l’est au sein de la nation. La souveraineté, l’indépendance et le consentement sont des attributs comparables à ceux dont jouit l’individu dans la théorie libérale de l’État. Les États, comme les individus, sont donc égaux en droits quelle que soit leur taille. Le principe de base de la souveraineté internationale légale est la reconnaissance qui est accordée à des entités – les États – qui sont établies sur un territoire et qui jouissent d’une autonomie juridique

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formalisée. Rechercher la souveraineté légale internationale, c’est un moyen pour les États de se faire reconnaître, c’est un « ticket d’entrée sur la scène internationale9 ». Cette souveraineté a aussi de sérieux attraits pour les gouvernants. Comme le souligne Hedley Bull, « ce qu’un État particulier peut espérer gagner de la participation à la société internationale, c’est la reconnaissance de son indépendance vis-à-vis de toute autorité extérieure, particulièrement la reconnaissance de son autorité absolue sur ses sujets et son territoire. Le prix principal qu’il doit payer pour cela, c’est la reconnaissance de mêmes La protection droits à l’indépendance et de l’environnement à la souveraineté pour les induit une évolution de la définition autres États10 ». La souveraineté légale de la souveraineté légale internationale s’est traduite internationale dans le domaine de l’envi- et des conditions ronnement par le dévelop- de son exercice pement, voire la prolifération, des accords multilatéraux sur l’environnement (AME). Sujet par sujet, des accords ont été conclus pour protéger des ressources communes (océans, atmosphère…), réguler les activités destructrices de l’environnement et prévenir les externalités négatives. Cette multiplication des traités, notamment après 1980, peut s’interpréter de deux manières opposées. Elle peut être considérée comme une érosion progressive de la souveraineté, les États étant contraints d’abandonner une partie de leur autonomie de décision pour se soumettre à des règles et des normes négociées avec d’autres au bénéfice de l’intérêt commun. C’est l’interprétation communément admise. Mais elle peut aussi se comprendre comme la reconnaissance mutuelle de politiques environnementales, la quasi-totalité des États s’étant dotés pendant cette même période d’administrations dédiées à la protection de l’environnement. À partir de la fin des années 1970, les États ont en effet commencé à adopter des réglementations environnementales pour faire face aux pressions internes et satisfaire à leurs nouvelles R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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obligations internationales. La construction des politiques environnementales est la résultante de ces diverses forces. Ainsi, la protection de l’environnement induit une évolution de la définition de la souveraineté légale internationale et des conditions de son exercice. La souveraineté westphalienne. La souveraineté

westphalienne se réfère à la notion d’autorité exclusive sur un territoire défini ; c’est-à-dire à l’interdiction par la puissance Les moyens de contrôle souveraine de l’intervention de l’État sur d’autres acteurs sur son l’environnement sont territoire. C’est la traducencore plus faibles que sur tion, dans le langage de la les flux financiers ou théorie moderne de l’État, les migrations humaines de la définition de la souveraineté donnée par Jean Bodin dans ses Six Livres de la République de 1576. L’autorité suprême n’est plus le prince mais l’État. Dans le domaine de l’environnement, cette souveraineté westphalienne est invoquée, au moins de façon rhétorique, dans la négociation des traités pour en limiter le caractère contraignant. Elle est menacée de façon croissante par le réseau toujours plus dense de débats d’expertise et d’influences d’acteurs opérant à l’échelle globale. Elle s’analyse comme l’organisation de l’autorité politique au sein d’un État et se mesure à la capacité d’exercer un contrôle effectif de sa communauté politique à l’intérieur des frontières. Elle est paradoxalement nécessaire à l’application des traités environnementaux bi ou multilatéraux dans la mesure où de son bon exercice dépend l’application effective des règles négociées au plan international.

La souveraineté domestique.

La souveraineté de l’interdépendance. La souverai-

neté de l’interdépendance, enfin, se réfère au contrôle des flux qui traversent les frontières étatiques – flux d’information, de polluants, de biens et de services, de capital et de personnes. C’est cette composante 100

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de la souveraineté qui est la plus battue en brèche par les problèmes environnementaux. En effet, les flux de ressources de la biodiversité, particulièrement les migrations d’organismes vivants, les déplacements de polluants chimiques, le changement climatique ou la dégradation de la couche d’ozone, mettent en échec l’exercice de la souveraineté des interdépendances. Les moyens de contrôle de l’État sur l’environnement sont encore plus faibles que sur les flux financiers ou les migrations humaines. Il va de soi que peu d’États peuvent se prévaloir de ces quatre souverainetés. États en faillite, manque de puissance administrative ou économique, défaut de légitimité interne, compromis structurels sur cette souveraineté liés à la globalisation, mise sous tutelle coloniale : les cas ne manquent pas pour vider la notion de souveraineté de son contenu. Krasner conclut qu’il s’agit d’une « hypocrisie organisée11 ». Le principe de souveraineté est toujours invoqué par les États dans leurs négociations sur la scène internationale, alors même qu’ils ne disposent pas de tous ses attributs… Il s’agit au mieux d’une illusion, au pire d’une façon de conforter l’illégitimité du pouvoir dans de nombreuses situations. C’est un principe qui pose aujourd’hui un problème majeur et récurrent aux tentatives d’action collective. Ainsi, paradoxalement, les États réitèrent leur référence à la souveraineté, tandis que la réalité ne cesse de démontrer que le contrôle, en théorie « exclusif », du territoire et des populations est sans cesse défaillant. Lorsqu’il s’agit d’un simple jeu diplomatique, le paradoxe peu paraître supportable, même s’il peut se révéler un frein à l’efficacité. Mais lorsqu’il s’agit de traiter d’enjeux majeurs, « l’hypocrisie » est beaucoup plus problématique. La discussion sur le « droit d’ingérence » dans les situations de crise humanitaire reflète la difficulté de se satisfaire, à l’échelle internationale, de cette hypocrisie. Dans le cas des enjeux environnementaux, il en va de même : alors que le temps presse, la souveraineté formelle revendiquée dans le jeu diplomatique devient un obstacle à la réalisation des objectifs. Mais s’affranchir de ce principe de souveraineté, sans réforme

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LES PARADOXES DE LA SOUVERAINETÉ du système de gouvernance mondiale, revient à octroyer aux États les plus puissants et donc « les plus souverains » un poids disproportionné dans la mise en place de dispositifs contraignants et efficaces. Il faut donc regarder de plus près ce que recouvre cette opposition entre enjeux collectifs environnementaux et principe de souveraineté aujourd’hui. PROTÉGER LA SOUVERAINETÉ OU L’ENVIRONNEMENT ?

La souveraineté est-elle incompatible avec la gouvernance de l’environnement ? Représente-t-elle, dans les procédures de coopération, la meilleure façon de traiter des questions collectives ou bien est-elle un frein, opposant les préférences collectives contradictoires des États souverains ? Des interdépendances qui transgressent l’autorité nationale. On considère généralement la crois-

sance des interdépendances écologiques entre nations (pollutions globales, migrations des espèces végétales et animales…) comme un coin enfoncé dans la souveraineté nationale, d’où l’expression récurrente et inquiétante d’« érosion de la souveraineté ». Les États contrôleraient encore moins leurs frontières dans le domaine environnemental que dans d’autres domaines, commerce ou migrations humaines par exemple. Inversement, les efforts pour limiter les impacts humains sur l’environnement et lutter contre la dégradation environnementale impliquent des actions qui dépassent les frontières. La protection de l’environnement est donc souvent un défi pour l’exercice de la souveraineté nationale, les États souverains résistant, en règle générale, à entrer dans une logique d’action collective. De surcroît les États modernes qui détiennent les clés de la souveraineté (et de la coordination collective) ont été historiquement – voire continuent d’être – des acteurs dominants de la dégradation de l’environnement par leurs pratiques et leurs politiques énergétiques, agricoles, industrielles… La lutte contre le changement climatique et la protection de la biodiversité offrent deux exemples de cette

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relation ambivalente entre souveraineté et protection de l’environnement. Depuis la conférence de Stockholm en 1972 et la création du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) en 1988, l’hypothèse d’un réchauffement climatique d’une très grande ampleur dû aux émissions de gaz à effet de serre (GES) d’origine anthropique a gagné du terrain, pour n’être plus contestée que de façon minoritaire et à partir d’autres visions disciplinaires que celles des modélisateurs du climat. Comment la question du réchauffement climatique interagitelle avec celle de la souveraineté ? La souveraineté domestique est, au même titre que la souveraineté des interdépendances, battue en brèche par cet enjeu global. Ses impacts ne connaissent en effet pas de frontières et outrepassent toute décision nationale. Le réchauffement entraîne avec lui un déplacement sur de très grandes distances des espèces végétales et S’affranchir de ce principe animales, des réactions en de souveraineté revient chaîne comme la fonte des à octroyer aux États glaciers et la destruction les plus puissants d’écosystèmes dépendants un poids disproportionné de ces stocks d’eau, des événements extrêmes qui peuvent provoquer déplacements de population, crises politiques ou grandes pandémies… Sans entrer dans une analyse précise des impactsa, on peut dire qu’ils ont, et auront, de façon croissante un effet important sur la géographie naturelle et humaine du monde. En cela, le changement climatique modifie profondément la notion de territoire et donc la question cardinale de son contrôle, via la souveraineté nationale. L’évaluation et la représentation du risque climatique sont le produit des analyses et des actions d’une communauté scientifique, largement transnationale, relayée par un réseau d’influence agissant au niveau global, d’ONG, de gouvernements, d’acteurs économiques, de collectivités locales… C’est la nature globale du réseau et la façon dont les acteurs a. Se reporter aux rapports du groupe sur les impacts du changement climatique du GIEC et à la Stern Review.

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interagissent entre eux qui sont importantes et qui en font sa force. L’ampleur et la gravité du risque comme l’urgence de l’action ont ainsi pu être établies en dépit d’oppositions nationales récurrentes basées sur l’intérêt ou des conceptions préconçues. Les modalités de lutte contre le changement climatique interfèrent aussi avec les attributs de la souveraineté. Réduire les émissions de GES ou capturer le carbone dans le sol, dans la végétation ou les océans sont les seules actions possibles si l’on ne croit pas réaliste l’option de géo-ingénierie du climat. Or réduire significativement les émissions de GES, de moitié globalement à l’horizon 2050, implique des changements majeurs des politiques de l’énergie – gestion de la demande, choix des sources et modes d’accès –, de l’industrie – normes et standards, processus technologiques –, d’habitat – organisation urbaine et politique du patrimoine immobilier –, de transports, du commerce, et des politiques agricoles et forestières… politiques qui sont au cœur du pouvoir de l’État. Les accords internationaux Une réduction d’une telle négociés aujourd’hui ampleur implique aussi une traduisent cette tension modification des styles de entre souveraineté vie et des modes d’orgaet protection nisation de la société, les des biens communs ajustements à la marge ne suffisant pas. Il s’agit donc de changer en profondeur le modèle de production et de consommation de l’énergie dans toutes les dimensions de l’activité sociale, au nom d’un objectif global défini en dehors des cadres de délibération ou de délégation nationaux, et qui ne procède pas d’une redéfinition autonome du contrat social national. Il y a là une remise en question de la conception classique de la souveraineté westphalienne dans la mesure où l’autorité exclusive de l’État est contrecarrée par l’influence et les actions d’acteurs agissant à la fois au sein et en dehors du territoire national. L’exemple le plus frappant est sans doute celui des États et des villes aux États-Unis qui ont choisi de se référer au protocole de Kyoto pour entamer des actions de réduction des émissions, en contradiction avec la politique et 102

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la législation fédérale américaine. La délégation de souveraineté en faveur de l’État national, détenteur exclusif de l’autorité, a ainsi été contestée. A contrario, la protection de l’intégrité de la souveraineté passe souvent par une opposition aux actions collectives internationales en faveur de l’environnement au nom d’objectifs nationaux définis comme prioritaires et du plein exercice de la souveraineté. L’atteinte à la souveraineté est souvent brandie par différents États au cours des négociations pour s’opposer à des actions ayant un impact sur leur territoire, comme l’illustre le débat sur les taxes carbone envisagées au début de la négociation du protocole de Kyoto. Les États-Unis et le Japon ont refusé l’hypothèse d’une taxe internationale sur le carbone en invoquant le conflit de souveraineté. « Pas de taxation sans représentation », le mot d’ordre des patriotes américains, l’a emporté dans la discussion sur le changement climatique. De même, aujourd’hui le refus de prendre des engagements quantifiés et contraignants d’émission est invoqué par la Chine ou par l’Inde, au nom de leur souveraineté en matière de choix de développement. Les principes de la souveraineté légale internationale sont mentionnés de façon récurrente pour défendre la position des États. Les exemples abondent. Ainsi le Brésil, en vertu des principes de la souveraineté légale internationale et westphalienne, s’oppose à toute action de protection de la forêt amazonienne qui se ferait sans l’État. L’enjeu est de taille dans la mesure où le bassin amazonien joue un rôle de régulation de la température et du climat, et fournit des « services » de maintien de la biodiversité à l’ensemble de la planète. Les grandes ONG environnementales comme les réseaux scientifiques auraient donc tendance à vouloir protéger cette zone, en particulier de la déforestation, même si cela s’opère au détriment de la souveraineté brésilienne. C’est pour prévenir ce contournement de l’État que le Brésil s’oppose aujourd’hui à la rémunération de la fonction de stockage du carbone dans la forêt amazonienne par un système de crédits carbone échangés sur le marché international. Pour faire face à ces initiatives,

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LES PARADOXES DE LA SOUVERAINETÉ le Brésil a lancé un fond « souverain » pour financer les actions de lutte contre la déforestation, géré par le gouvernement et auquel d’autres pays peuvent contribuer, s’ils le souhaitent, mais sans participer à sa gouvernance (lire chapitre 6). Plus généralement d’ailleurs le Brésil s’est toujours opposé à un accord sur les forêts tropicales. Les accords internationaux négociés aujourd’hui traduisent cette tension entre souveraineté et protection des biens communs. Nombre de pays, notamment les grands pays émergents, défendent des principes d’action collective qui renforcent la souveraineté légale internationale : c’est ainsi qu’ils font confiance aux formes d’arrangements entre parties indépendantes plutôt qu’aux organisations internationales pour traiter des problèmes globaux. Les conventions entre parties, comme la Convention sur la diversité biologique (CDB), la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ou sur la lutte contre la désertification ont leur préférence par rapport aux organismes comme le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) ou même le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE). On constate que les pays en développement, dans leur ensemble, sont réticents à l’idée de créer une organisation mondiale de l’environnement qui ferait autorité, pourrait émettre des jugements sur les politiques conduites par les États et formuler des recommandations prescriptives. L’idée même d’une autorité scientifique environnementale globale ne recueille pas leurs suffrages, et moins encore celle d’obligations contraignantes et éventuellement de sanctions en cas de manquement. Ainsi un modèle de coordination appuyée sur le consentement des parties (member led arrangements) émerge comme modalité préférée par un grand nombre de pays au nom de la protection de la souveraineté. Cette préférence a de surcroît bénéficié d’un appui particulièrement vigoureux de l’administration américaine républicaine durant ses huit années au pouvoir. Une souveraineté en appui à la gouvernance environnementale. Cette préférence n’est pas cependant

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un obstacle rédhibitoire et il faut apporter des nuances à une représentation souvent trop caricaturale. Certes, le principe de non-intervention, l’un des principes fondant la souveraineté, interdit de s’opposer aux actions nationales qui sont dommageables pour l’environnement global. Mais d’un autre côté, les États sont aujourd’hui les acteurs principaux, même s’ils ne sont pas les seuls, d’une action collective à l’échelle internationale. On le constate à propos de la haute mer : le libre accès y est la règle car les principes de souveraineté ne s’appliquent pas au-delà des eaux territoriales. La haute mer et ses ressources pâtissent d’un manque de gouvernance plutôt que d’un excès de souveraineté. Aujourd’hui, si aucun État ne peut légitimement y exercer sa souveraineté, la haute mer se trouve soumise à des activités toujours plus nombreuses et menaçantes pour l’exceptionnelle biodiversité qu’elle recèle. Or l’ancrage persistant du Seuls les États ont principe de liberté, établi les moyens, l’autorité à une période où l’espace et les ressources pour marin constituait encore un faire appliquer les normes vaste espace inexploré aux environnementales ressources jugées illimitées, s’accorde difficilement avec l’exigence d’une gestion durable des zones situées au-delà des juridictions nationales. La répartition des questions de protection du milieu marin entre plusieurs organisations internationales, les difficultés à intégrer les recommandations de la communauté scientifique au sein du processus décisionnel, la faible articulation entre les accords régionaux relatifs à la biodiversité marine et les accords de pêche illustrent ces difficultés. De même, le contrôle de l’application des réglementations internationales, déjà imparfait dans les mers côtières, s’avère d’autant plus complexe sur un espace d’une superficie considérable. En témoignent la persistance de la pollution due aux hydrocarbures ou les ravages causés par la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (lire repère 11). La souveraineté de l’État est aussi la condition de la mise en œuvre des mesures de protection environnementales. Seuls les États ont les moyens, l’autorité R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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et les ressources pour faire appliquer les normes Il s’agit d’un moyen d’améliorer les dispositifs et les environnementales. La négociation internationale des objectifs en les adaptant et en impliquant les acteurs traités, leur mise en œuvre et leur respect sont pour nationaux : in fine l’interprétation nationale des enjeux l’essentiel dans les mains des États. Depuis 1970, une globaux est la meilleure garantie de l’appropriation écrasante majorité de pays se sont dotés de légis- de ces enjeux et donc de la mise en œuvre effective lations et d’institutions nationales de protection des changements. de l’environnement. Ces politiques font appel à la Enfin, le rééquilibrage progressif des puissances capacité de contrôle et de régulation publique. Cette mondiales favorise des solutions pour l’action collecconfiance dans le caractère efficace de la souverai- tive qui ménagent le respect de la souveraineté, neté nationale pour protéger l’environnement se souvent chèrement acquise, des pays émergents et traduit aussi dans de nombreux cas par des clauses des autres pays dits en développement. et des actions qui visent à renforcer les capacités d’intervention des États là où elles font défaut. Ainsi, VERS UNE REDÉFINITION le protocole de Carthagène sur la circulation des DE LA NOTION DE SOUVERAINETÉ organismes vivants modifiés (OVM) se présente Moins d’autonomie contre plus d’efficacité. Les comme un cadre légal par défaut, qui peut être utilisé États échangent l’érosion de leur souveraineté contre par les pays qui ne se sont pas dotés d’une législation la durabilité – aux deux sens du mot : résilience et nationale sur le contrôle des échanges d’OVM. Par le modèle environnemental – de leur pouvoir. Face biais du protocole, ce cadre légal « par défaut » fait aux problèmes environnementaux globaux, les États l’objet d’une reconnaissance mutuelle par les signa- perdent leur pouvoir de contrôle, et c’est à travers la taires et protège ainsi des contestations. coopération internationale qu’ils regagnent un peu Enfin la protection de l’environnement, on l’a vu, ou beaucoup de contrôle sur ce qui les affecte. La passe par une révision en profondeur des modes coopération diminue l’autonomie des États mais de production et de vie d’une grande partie des leur permet de mieux maîtriser les phénomènes qui sociétés humaines. Il s’agit de conduire des trans- touchent leur territoire. Elle constitue aussi parfois formations coordonnées dans un grand nombre de l’occasion de renforcer les régulations, les contrôles pays, la coordination étant un facteur majeur d’effica- et la surveillance sur de nouveaux terrains. En ce cité pour éviter des comportements sens, si l’on mesure la souveraineté à l’aune de la capacité des États à résoudre leurs de passager clandestin mais surtout PASSAGER CLANDESTIN pour abaisser les coûts de cette trans- En économie, cette notion problèmes domestiques dans un contexte le comportement d’acd’interdépendance, on peut conclure que formation. Il serait impossible, cepen- désigne teurs qui bénéficient de règles l’érosion de certaines formes de souveraidant, d’envisager ces changements qu’ils n’appliquent pas. sans la constitution d’un consensus au neté se traduit par une souveraineté accrue sein des États qui ont souvent la légitimité nécessaire sous d’autres formes, et qui ne se définit plus par pour le construire. Il y aura donc nécessairement, et l’exclusion des influences extérieures12. utilement, une « internalisation » au sein des espaces À travers la coopération, la constitution de réseaux publics nationaux des enjeux et des modalités de et la gestion des interdépendances, les États sont traitement des questions environnementales globales. capables de mener des actions à long terme et Cette re-nationalisation des enjeux environnementaux de s’ouvrir de nouveaux domaines d’intervenne doit pas seulement être prise négativement comme tion. La discussion sur l’accès aux technologies une manière de rendre acceptable et démocratique « vertes » en est un bon exemple. En acceptant des décisions et des compromis qui auraient été pris des contraintes en matière d’émissions de carbone, ailleurs que dans le cadre de la légitimité nationale. les pays peuvent, si un accord international sur le 104

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UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LES PARADOXES DE LA SOUVERAINETÉ climat est trouvé, bénéficier de nouvelles sources de financements et d’un meilleur accès aux technologies, aux énergies renouvelables ou à la séquestration de carbone. Plus de surveillance ou plus de légitimité. Les

régimes environnementaux internationaux intègrent de plus en plus la surveillance des actions et des politiques des pays comme un moyen d’assurer leur convergence dans la protection accrue de l’environnement. Cette surveillance, qui amène à comparer les politiques suivies, est difficile à accepter pour des pays souverains même si la réciprocité de cette mise sous observation peut s’intégrer dans une vision de la souveraineté internationale légale qui assure aux États une forme de reconnaissance. De fait, la réputation touche autant les pays que les entreprises. Le name and shame pratiqué par les organisations non gouvernementales, les pressions internationales pour dénoncer les pratiques de dumping écologique conduisent les États à passer des compromis avec l’exercice de la souveraineté westphalienne. La coordination internationale d’actions essentiellement domestiques implique un partage des objectifs et pose de redoutables problèmes comparables au dilemme du prisonnier, chaque pays voulant obtenir des preuves de la bonne foi des autres avant d’agir. La plupart des pays, notamment en développement, sont réticents à l’idée d’une surveillance extérieure ou d’un jugement par les pairs dont ils ne perçoivent pas le bénéfice immédiat. Les exceptions à cette règle sont les processus de révision des politiques commerciales au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), justifiés par les gains attendus du commerce et la nécessité de se protéger des effets de l’asymétrie économique. Les procédures d’audit des politiques par le Fonds monétaire international (FMI) ou la Banque mondiale ne sont acceptées que sous la contrainte du besoin de financement. C’est le cas aussi de l’examen des politiques par les pairs au sein de l’OCDE qui correspond à un besoin de coordination pour traiter des problèmes de relance économique mais sans entraîner aucune obligation.

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On a observé d’ailleurs que dès que cette contrainte se relâche, les pays choisissent immédiatement de changer de mode de financement. La protection de l’environnement a souvent mis les États en compétition avec des acteurs non gouvernementaux qui peuvent apparaître plus légitimes ou plus efficaces qu’eux, particulièrement lorsque ces derniers n’ont pas pris la mesure des risques environnementaux ou ne les ont pas jugés prioritaires. En se revendiquant d’une source de légitimité directe – celle de la représentation de l’intérêt commun et des générations futures –, les acteurs non gouvernementaux ont contesté la souveraineté nationale domestique. Les exemples sont légion : des mobilisations locales contre les pollutions de l’eau, pour la protection de la nature ou la sécurité des instal- La protection lations nucléaires, à des de l’environnement mobilisations plus globales a souvent mis les États – campagne contre les en compétition émissions de GES ou les avec des acteurs politiques de pêche… –, les non gouvernementaux organisations non gouver- qui peuvent apparaître plus nementales ont poussé les légitimes ou plus efficaces États à s’engager dans des compromis et des marchandages de souveraineté avec d’autres États ou même à négocier avec elles ces compromis. La signature du protocole de Carthagène en 2000 sur la biosécurité (lire repère 18) en est un exemple révélateur. Les ONG ont joué un rôle déterminant dans la négociation finale, obligeant les gouvernements canadien et américain réticents à signer ce texte qui encadre la circulation mondiale des OVM. En échange de ces compromis de souveraineté, les États ont pu trouver d’autres sources de légitimité et investir de nouveaux champs du politique. Une souveraineté à refonder. La protection de

l’environnement conduit à affaiblir la séparation entre la souveraineté intérieure et la souveraineté internationale de façon sans doute plus effective que la défense des droits de l’homme. Dans la théorie et la pratique classique de la souveraineté, la poursuite de R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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la « raison d’État » a permis de séparer les critères de légitimité de la souveraineté intérieure de ceux de la souveraineté internationale. Ainsi les responsables politiques nationaux ont-ils toujours été considérés par les autres États comme légitimes dans leurs capacités à engager leur communauté nationale sans s’interroger sur leur mandat, ni contester leur mode de désignation ou d’exercice du pouvoir. En ce sens, la souveraineté internationale est une affaire d’États et non pas une question entre les États et la société. Le développement de l’intervention, à l’échelle internationale, des acteurs non gouvernementaux au nom des biens communs globaux et des droits fondamentaux rend cette asymétrie difficile à tenir. Les ONG soulèvent la question de la légitimité des responsables politiques même si, par définition, les régimes autoritaires laissent peu ou pas Des acteurs « libres d’espace à la contestade souveraineté » pour une tion intérieure et que, dès citoyenneté globale lors, la portée des actions internationales des ONG reste limitée. Les actions des ONG dans les régimes démocratiques interrogent aussi le droit des États à négocier des accords internationaux sans débat préalable au sein de la communauté nationale. Ainsi, par leurs actions et leurs argumentaires, les ONG rendent caduques les conceptions classiques de la souveraineté internationale et amènent à des révisions de son exercice. En un sens, les actions des acteurs non gouvernementaux cherchent à établir une sorte de « souveraineté populaire » pour la défense de l’environnement. Sans contester de front la reconnaissance des États, ces mouvements font valoir une autre source de légitimité qui n’est pas liée à la définition du territoire. Ils sont donc interprétés comme l’embryon d’une citoyenneté globale13, les institutions environnementales se situant comme des acteurs « libres de souveraineté ». En tout état de cause, ces interpellations critiques de l’autorité exclusive de l’État font pression et amènent à passer des compromis, créant de nouveaux circuits, « des boucles étranges ». L’un des exemples les plus 106

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frappants de ces boucles est sans doute la coalition créée par les groupes indigènes qui cherchent à faire reconnaître leur existence politique, sociale et juridique contre l’autorité des États qui les ignorent ou les oppriment. Les liens de ces groupes avec les mouvements environnementaux, au nom de la protection de la biodiversité, ont joué un rôle croissant dans leur légitimation, renforcé leurs revendications territoriales, et obligent aujourd’hui une grande partie des gouvernements à leur faire une place dans la discussion internationale. La nation ne s’identifiant plus à l’État, les citoyens, jusque-là invisibles, deviennent visibles. Par ailleurs, les questions environnementales, qu’elles soient globales ou nationales, sont venues renforcer au cours des quarante dernières années – depuis les mouvements civils, étudiants et citoyens de la fin des années 1960 – le principe d’une souveraineté qui de « populaire » par le vote et la représentation devient de plus en plus individuelle et citoyenne. Les thèmes de démocratie participative, puis de « réflexivité » et délibérative, témoignent d’un approfondissement et d’une redéfinition de la démocratie ellemême, c’est-à-dire des contrats sociaux qui fondent la légitimité effective de la souveraineté étatique. Il ne s’agit pas seulement de nouvelles modalités du demos voulues par une conception politique, mais aussi d’un problème d’efficacité. En matière environnementale, les États peuvent bien signer des accords internationaux avec des règles et des contraintes, mais au moment de l’application sur leur territoire, ils ne peuvent pas seulement recourir à l’autorité, à la loi et à la sanction. Les citoyens doivent s’approprier ces nouvelles injonctions pour qu’elles aient une chance de trouver une réelle application et une réelle efficacité. Les processus d’apprentissage croisés (des autorités publiques, des échelons territoriaux, des experts, des consommateurs ou des citoyens) deviennent décisifs pour enrichir en retour les conventions internationales, les bonnes pratiques et les comportements individuels citoyens. Sans ces aspects de délibération et de réflexivité, il est impossible d’aboutir à

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE LES PARADOXES DE LA SOUVERAINETÉ un continuum entre des États souverains à l’échelle internationale et les comportements individuels. Il ne s’agit ni plus ni moins que d’une redéfinition complexe mais indispensable de la souveraineté, qui se déplace d’une souveraineté étatique prédominante vers sa source originelle de légitimité, c’està-dire la souveraineté citoyenne. Il n’y a pas donc pas lieu de s’inquiéter de l’érosion de la souveraineté nationale en faveur des compromis négociés à l’échelle internationale, pas plus qu’il ne faut percevoir la montée en puissance des communautés ou des échelons territoriaux infra-étatiques comme des menaces à la cohérence de l’État ou à son efficacité. La réponse aux défis environnementaux suppose en effet à la fois une modification consentie des comportements et des préférences des individus, de la gouvernementalité étatique – des États stratèges et garants des accords – et des innovations, dispositifs et combinaisons qui ne peuvent prendre sens qu’à certains échelons territoriaux – écosystèmes, bassins énergétiques… Ce processus peut donc être jugé positif car il oblige à poser la question de la gouvernance environnementale par-delà le système stato-centré classique analysé par les théories des relations internationales. Le phénomène est même doublement positif dans la conjoncture actuelle : il élargit l’efficacité de la souveraineté traditionnelle des États en leur donnant la possibilité de traiter des questions que, de manière isolée, ils ne peuvent traiter – la sécurité, les biens publics environnementaux –, et d’autre part, il tend à approfondir la citoyenneté et donc la souveraineté des individus ou des collectivités infra-étatiques. En cela, il ne s’agit de rien d’autre que de la reformulation de la question démocratique. Ce processus n’est ni écrit d’avance ni linéaire, mais il prend acte du fait que l’interdépendance des États et la nature des questions globales, dont les questions environnementales, présupposent d’autres modes d’action et de compromis que les accords interétatiques, même si ces derniers restent indispensables. La coexistence des différentes formes de souveraineté est problématique mais également génératrice d’un

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renouveau du système de gouvernance mondiale. Les nouveaux acteurs influents du système international, qu’ils soient étatiques ou non, invoquent et redéfinissent en permanence la notion de souveraineté sans qu’une définition stabilisée puisse encore émerger. Un point d’équilibre, lequel ne signifie pas la disparition des tensions, devra être trouvé entre principe de souveraineté institué « par le haut » et fondé sur la responsabilité collective et principe fondé « par le bas » sur la réalité de l’organisation nationale.

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. MATHEWS (J. T.), « Power Shift », Foreign Affairs, 76 (1), janvier-février 1997, p. 50-66. 2. LEVY (M. A.), KEOHANE (R.) et HASS (P. M.), Improving the Effectiveness of International Environmental Institutions for the Earth, Cambridge (Mass.), MIT Press, 1995. 3. BODIN (J.), Six livres de la République. Morceaux choisis, Bordeaux, Confluences, 1999 [1re éd. 1576]. 4. FOUCAULT (M.), Il faut défendre la société, cours au Collège de France, 1976, Paris, Seuil-Gallimard, 1997. 5. Ibid, p. 26. 6. KRASNER (S. D.), Sovereignty : Organized Hypocrisy, Princeton (N. J.), Princeton University Press, 1999. 7. SPRUYT (H.), The Sovereign State and Its Competitors, Princeton (N. J.), Princeton University Press, 1994.

8. KRASNER (S. D.), Sovereignty : Organized Hypocrisy, op. cit. 9. FOWLER (M. R.) et BUNCK (J. M.), Law, Power, and the Sovereign State, University Park (Penn.), Penn State Press, 1995. 10. BULL (H.), The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, New York (N. Y.), Columbia Unversity Press, 1977. 11. KRASNER (S. D.), Sovereignty : Organized Hypocrisy, op. cit. 12. BECK (U.), « The Silence of Words and Political Dynamics in the World Risk Society », Logosonline, 2002. 13. HELD (D.), Democracy and the Global Order : From Modern State to Cosmopolitan Governance, Stanford (Calif.), Stanford University Press, 1995.

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SOUVERAINETÉ ET POLITIQUES EUROPÉENNES DE L’ENVIRONNEMENT MARC PALLEMAERTS, SENIOR FELLOW, INSTITUTE FOR EUROPEAN ENVIRONMENTAL POLICY, BRUXELLES BELGIQUE L’Union européenne s’est peu à peu dotée d’une politique de l’environnement fondée sur un équilibre subtil entre compétences nationales et communautaires. Le cadre mis en place a assuré le développement graduel mais spectaculaire de cette politique largement soutenue par les citoyens européens.

D

epuis le début des années 1970, la Communauté économique européenne (CEE) puis l’Union européenne (UE) s’est dotée d’une politique de l’environnement. Celle-ci est aujourd’hui fondée sur un cadre législatif qui conditionne, dans une large mesure, les politiques publiques de protection de l’environnement menées par les autorités nationales, régionales et locales des pays de l’Union. On estime que près de 80 % du droit de l’environnement en vigueur dans les États membres trouve son origine, directement ou indirectement, dans des actes législatifs européens adoptés par le Conseil de l’UE et le Parlement européen. Le processus d’intégration européenne a donné naissance à une politique de l’environnement commune, souvent présentée comme un modèle sur la scène internationale. Ses principes, objectifs et instruments sont fixés au niveau supranational dans le cadre des institutions européennes, mais sa mise en œuvre continue à relever des autorités de chaque État. Les pays membres de l’UE ont-ils ainsi abandonné leur souveraineté nationale dans le domaine de l’environnement ? La réponse à cette question est complexe et doit être nuancée, mais il est incontestable que la politique européenne de l’environnement a atteint un niveau avancé d’intégration

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régionale, sans égal dans le monde et dépassant le cadre de l’État-nation. L’essor de cette politique est d’autant plus remarquable qu’à l’origine, les textes fondateurs des Communautés européennes ne prévoyaient pas d’action commune pour la protection de l’environnement, sujet qui, à l’époque du traité de Rome, n’était pas encore perçu comme un enjeu majeur des politiques publiques. Ainsi, le mot « environnement » ne figurait pas dans les traités de 1957. La volonté politique de développer une politique européenne dans ce domaine est la conséquence d’une nécessité économique, mais elle constitue aussi une réponse aux nouvelles préoccupations écologiques de l’opinion publique qui se manifestaient dans tous les pays industrialisés à la fin des années 1960 et au début des années 1970. Suite à cette prise de conscience et à l’instar des États-Unis et d’autres pays occidentaux, les six États européens fondateurs de la CEE ont donc commencé à développer des politiques nationales de l’environnement. Mais leur mise en œuvre isolée risquait de créer de nouvelles entraves à la libre circulation des marchandises au sein du marché commun et des distorsions de concurrence entre les industries des États membres. Ainsi, une certaine harmonisation de ces nouvelles politiques nationales s’avérait indispensable pour éviter que

l’intégration économique ne soit compromise. Ce défi auquel l’Europe se trouva confrontée présentait en même temps de nouvelles opportunités politiques. En étendant son action à la protection de l’environnement, la Communauté pouvait se donner une nouvelle dimension politique, proche des préoccupations citoyennes, au moment où le modèle de croissance de l’après-guerre s’essoufflait et où la société de consommation était mise en question par de nouveaux mouvements sociaux contestataires. Le feu vert pour le lancement de la politique européenne de l’environnement fut donné lors du sommet de Paris d’octobre 1972, à la veille du premier élargissement de la CEE au Royaume-Uni, à l’Irlande et au Danemark. Dans leur déclaration, les chefs d’État et de gouvernement insistèrent sur cette dimension politique, en affirmant qu’ils entendaient mettre « l’expansion au service de l’homme » et apporter une attention nouvelle à la « qualité de la vie » dans le processus de construction de l’Europe. Cependant, cette nouvelle politique européenne n’était pas appelée à se substituer aux politiques nationales de l’environnement, mais plutôt à les compléter, là où la Communauté pouvait apporter une valeur ajoutée. En fait, les points de vue des États membres différaient sur l’étendue des compétences communautaires et sur l’opportunité de conférer aux institutions européennes des responsabilités propres dans ce domaine. Les nouveaux États membres étaient parmi les plus réticents, pour des raisons de souveraineté nationale. C’est pourquoi les premiers textes parlent d’une politique de l’environnement « dans la Communauté » et non pas de la Communauté. D’autres pays préféraient encore présenter l’action de la Communauté en matière d’environnement comme une forme de coopération intergouvernementale volontaire, plutôt que comme une politique basée sur la « méthode communautaire » et menée par

les institutions européennes au moyen des instruments législatifs supranationaux (directives et règlements). Malgré ces divergences et les artifices politiques utilisés pour les masquer, une action législative communautaire, au début assez timide, a commencé à se déployer. L’absence de bases juridiques spécifiques limitait les ambitions politiques, car les institutions devaient recourir à une interprétation extensive des dispositions existantes (anciens articles 100 et 235 du traité CEE) et ne pouvaient adopter des directives en matière d’environnement que moyennant l’accord unanime des États membres au sein du Conseil. Ce n’est qu’en 1986, à la faveur de l’Acte unique européen, que la CEE s’est vue reconnaître explicitement des compétences environnementales, par l’inscription de dispositions spécifiques sur « l’action de la Communauté dans le domaine de l’environnement » au traité CEE (anciens articles 130r, 130s et 130t). Celles-ci soulignaient le caractère partagé ... des compétences de la Communauté et des États en matière d’environnement, en mettant l’accent sur la subsidiarité ainsi que sur la liberté d’adopter des normes environnementales plus strictes au niveau national. Mais les réticences souverainistes de Mettre « l’expansion certains États continuaient au service de l’homme », à se manifester, puisque déclaration de Paris, ces nouvelles dispositions octobre 1972 maintenaient l’exigence d’unanimité au sein du Conseil pour les mesures environnementales ne visant pas l’harmonisation nécessaire à l’achèvement du marché unique (ancien article 100a). Ces réticences à l’affirmation d’une politique supranationale de l’environnement provenaient à la fois d’États opposés à une politique européenne trop volontariste et coûteuse pour leur économie, et d’États ayant une politique nationale avancée et craignant un nivellement par le bas des normes environnementales. Dans cette dernière catégorie, le Danemark en particulier

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s’est battu pour obtenir la possibilité de déroger aux règles européennes harmonisées en maintenant des normes nationales plus protectrices de l’environnement dans le Les compétences cas où des règles commude la Communauté… nautaires seraient adoptées et les dérogations à la majorité qualifiée des États sur la base des dispositions relatives au marché intérieur. Cette possibilité de dérogation tendant à préserver la « souveraineté environnementale » des États membres a été inscrite dans l’Acte unique européen, sous réserve de contrôle et ... de confirmation par la Commission européenne pour chaque cas. Elle a été élargie par le traité d’Amsterdam en 1997 (nouvel article 95 § 4-8 du traité CE), après que le Danemark a été rejoint en 1995 dans le camp des pays « environnementalistes » par la Suède, la Finlande et l’Autriche. L’application de ces dérogations a donné lieu à de nombreuses controverses et litiges entre les États et la Commission européenne. Ainsi, lorsque l’Allemagne obtint en 1992 l’autorisation de la Commission pour maintenir une réglementation nationale interdisant l’utilisation du pentachlorophénol, alors qu’une directive communautaire autorisait encore certaines applications de ce produit dangereux, la décision fut attaquée devant la Cour de justice des Communautés européennes par la France, où se trouvait le dernier producteur de la substance. Dans un premier temps, la Cour annula la décision litigieuse pour défaut de motivation, mais cela n’empêcha pas la Commission européenne de prendre une nouvelle décision dûment motivée en 1994, confirmant la législation allemande. Depuis l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam, les recours aux clauses dérogatoires se sont multipliés, en particulier par l’Allemagne, les Pays-Bas et le Danemark. Outre ces trois pays, la Suède et la Belgique ont aussi exercé ce droit. C’est le traité de Maastricht qui a supprimé le

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principe de la prise de décision à l’unanimité pour les mesures relevant de l’environnement. Depuis son entrée en vigueur, en 1993, une majorité qualifiée suffit pour leur adoption par le Conseil, comme pour les mesures nécessaires au bon fonctionnement du marché intérieur. Cependant certains aspects de la politique de l’environnement ont été soustraits à la règle de la majorité qualifiée, pour lesquels le Conseil doit statuer à l’unanimité. Parmi les sujets sensibles pour lesquels les États se sont réservé un droit de veto, notons les mesures fiscales, celles affectant l’aménagement du territoire ou la gestion quantitative des ressources hydrauliques, ainsi que les mesures susceptibles d’affecter sensiblement les politiques énergétiques nationales. Même si dans la pratique ces exceptions sont rarement invoquées, elles n’ont pas été remises en cause par les réformes ultérieures des institutions européennes faisant l’objet des traités d’Amsterdam (1997), de Nice (2000) et de Lisbonne (2007). Par ailleurs, depuis le traité d’Amsterdam, la procédure de codécision, qui donne des pouvoirs importants au Parlement européen, constitue la règle générale pour les mesures relevant de la politique de l’environnement. Ainsi, un point d’équilibre entre mise en commun de compétences législatives et respect de la souveraineté nationale semble avoir été atteint. La souveraineté des États est garantie par le principe de subsidiarité, selon lequel, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, comme la politique de l’environnement, la Communauté n’intervient « que si et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire » (nouvel article 5). Toute proposition législative faite par la Commission européenne doit être justifiée au regard de ce principe. Souvent, le principe

de subsidiarité est invoqué par des États ou des députés européens pour s’opposer à des propositions de la Commission considérées comme une intrusion injustifiée dans des politiques nationales. Ainsi, faisant valoir ce principe, l’Allemagne, les Pays-Bas, l’Autriche, la France et le Royaume-Uni bloquent l’adoption d’une proposition de directive cadre pour la protection des sols présentée par la Commission en 2006. L’adoption d’un acte législatif en matière d’environnement requiert une majorité qualifiée des États membres au sein du Conseil ainsi que la majorité des voix au Parlement européen, sauf pour un nombre limité de matières qui relèvent encore d’une décision unanime du Conseil. L’instrument législatif le plus utilisé en matière d’environnement est la directive cadre, qui lie les États membres quant au résultat à atteindre, mais leur laisse une certaine latitude dans le choix des moyens. On constate depuis une dizaine d’années un recours croissant, par le législateur communautaire, à des directives cadres, qui fixent des objectifs environnementaux assez vagues au niveau européen, et laissent aux États une liberté considérable dans la mise en œuvre. La directive cadre sur la gestion de l’eau, adoptée en 2000, est un exemple de ce type de législation fortement influencé par le principe

de subsidiarité, de même que la toute récente directive cadre « Stratégie pour le milieu marin » du 17 juin 2008. Dans son ensemble, le cadre institutionnel et juridique de la politique européenne de l’environnement, fondé sur un équilibre subtil entre compétences 67 % des Européens nationales et communau- considèrent que taires, a assuré le développe- les décisions ment graduel mais specta- environnementales culaire de cette politique, devraient être qui jouit d’un large soutien prises en commun des citoyens de l’UE. Selon un sondage Eurobaromètre réalisé en 2007a, 67 % d’entre eux – moyenne des 27 États membres – considèrent en effet que les décisions environnementales devraient être prises en commun au sein de l’Union plutôt que par leur propre gouvernement national. Si ce pourcentage varie d’un État à l’autre, et est généralement plus élevé dans les anciens États membres que dans les nouveaux, il n’y a qu’en Finlande qu’une majorité des citoyens interrogés est plus favorable aux décisions nationales que communautaires. n a. « Attitudes des citoyens européens vis-à-vis de l’environnement », Eurobaromètre, 295, mars 2008.

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La gouvernance internationale de l’environnement a un besoin cruel de réforme, non pas parce qu’elle a échoué, mais parce que ses contours ne correspondent plus à l’ampleur des problèmes actuels

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

CHAPITRE 3

ADIL NAJAM PROFESSEUR, FREDERICK S. PARDEE OF GLOBAL PUBLIC POLICY ET DIRECTEUR, PARDEE CENTER FOR THE STUDY OF THE LONGER-RANGE FUTURE, BOSTON UNIVERSITY, BOSTON (ÉTATS-UNIS)

MIHAELA PAPA DOCTORANTE, FLETCHER SCHOOL OF LAW AND DIPLOMACY, TUFTS UNIVERSITY, MEDFORD (ÉTATS-UNIS)

NADAA TAIYAB CONSULTANTE ET VISITING FELLOW, PARDEE CENTER FOR THE STUDY OF THE LONGER-RANGE FUTURE, BOSTON UNIVERSITY, BOSTON (ÉTATS-UNIS)

POUR L’ENVIRONNEMENT, LE TEMPS DES RÉFORMES1 Le système de gouvernance internationale de l’environnement est aujourd’hui dépassé. Malgré ses succès passés, il a besoin d’être réformé pour répondre à la nécessité de plus en plus pressante d’améliorer l’état de l’environnement. Plutôt que la création d’une superorganisation, cette transformation impliquerait l’évolution des organisations existantes. Une telle réforme est difficile, mais peut être menée à bien si elle est portée par une volonté politique et si elle est appuyée par la société civile.

L

e problème de la gouvernance internationale de l’environnement (GIE) est similaire à celui des vêtements pour enfants. Ceux-ci ont la fâcheuse habitude de grandir en âge et en taille chaque année, laissant les parents dans l’embarras : les vêtements qui vont bien à leurs enfants au moment de l’achat leur vont beaucoup moins bien l’année suivante. Ils pourraient alors punir leurs enfants parce qu’ils grandissent et les forcer à porter des vêtements trop petits. Heureusement, la plupart d’entre eux ont l’intelligence de comprendre que cette solution n’est ni désirable ni applicable, et ils renouvellent les vêtements en fonction des besoins de l’enfant au fur et à mesure de sa croissance. Les garants de notre système de GIE ne semblent pas avoir cette intelligence. Ils s’obstinent à perpétuer un système conçu à une époque où notre compréhension des problèmes environnementaux mondiaux et leurs solutions étaient beaucoup plus simples, plus limitées et beaucoup moins

sophistiquées qu’aujourd’hui. Et quand les choses ne fonctionnent pas comme ils l’auraient souhaité, ils s’en prennent aux institutions et aux acteurs du système. Ils les réprimandent pour ne pas avoir fait ce qu’il fallait, mais ne reconnaissent jamais que ces derniers n’ont pas eu les outils nécessaires. La gouvernance internationale de l’environnement a un besoin cruel de réforme, non pas parce qu’elle a échoué, mais parce que ses contours ne correspondent plus à l’ampleur des problèmes actuels, ni aux solutions ambitieuses que nous voulons leur apporter. L’ESSOR DE LA GOUVERNANCE INTERNATIONALE DE L’ENVIRONNEMENT

Le terme de « gouvernance internationale de l’environnement » désigne l’ensemble des organismes (par exemple le Programme des Nations unies pour l’environnement – PNUE), traités (les conventions sur le climat ou la biodiversité…), politiques, mécanismes de financement (dont le financement R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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environnemental bilatéral ou multilatéral), procédures et normes qui régissent la protection de l’environnement au niveau mondial (cf. encadré 1). L’orientation de la GIE est d’améliorer l’état de l’environnement et, à terme, de conduire à un objectif de développement durable. Ce que nous appelons « système de GIE » a évolué durant les quatre dernières décennies (lire repère 1). Cette évolution s’est produite de manière sporadique, inégale et souvent fortuite, ce qui en soi n’a rien de surprenant ; mais il est important de se rappeler que ce système de GIE n’a jamais été pensé et défini pour ressembler à ce qu’il est aujourd’hui. Il est en effet le résultat de décisions institutionnelles souvent

ENCADRÉ 1

QUI S’OCCUPE DE L’ENVIRONNEMENT ?

n La liste des adhérents au Groupe de gestion environnementale de l’ONU donne une image, certes incomplète, mais déjà impressionnante de la diversité et de la segmentation des acteurs qui influencent la GIE. Le groupe, constitué des « programmes, organes et agences spécialisées du système de l’ONU, et tous les secrétariats d’accords multilatéraux sur l’environnement », a été établi pour « améliorer la coordination inter-agences ». Chacune de ces organisations a un mandat environnemental et plusieurs ont des activités spécifiques.

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prises sans grande considération de leur impact sur son architecture générale. Si certains éléments existaient avant la conférence historique de Stockholm de 1972, c’est durant cette dernière que la majeure partie du système actuel a commencé à prendre forme ; depuis, il n’a fait que se développer. Le résultat le plus important sur le plan de la gouvernance a certainement été la création du PNUE2, instrument privilégié de la coordination des interventions environnementales au sein de l’ONU. Depuis, une multitude d’institutions et de politiques en matière environnementale – et tout récemment en faveur du développement durable – se sont succédé, souvent de façon désordonnée.

› Secrétariat de la Convention de Bâle › Secrétariat de la Convention sur la biodiversité (CDB) › Secrétariat de la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (Cites) › Secrétariat de la Convention sur la conservation des espèces migratrices (CMS) › Commission économique et sociale pour l’Afrique (CEA) › Commission économique européenne (CEE) › Commission économique et sociale pour l’Amérique latine et les Caraïbes (Cepalc) › Commission économique et sociale pour l’Asie et le Pacifique (Cesap) › Commission économique et sociale pour l’Asie occidentale (Cesao) › Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) › Fonds pour l’environnement mondial (FEM)

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› Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) › Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) › Fonds international de développement agricole (FIDA) › Organisation internationale du travail (OIT) › Organisation maritime internationale (OMI) › Secrétariat interinstitutions de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes naturelles (UN/ISDR) › Centre du commerce international (ITC) › Union internationale des télécommunications (UIT) › Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH) › Haut Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (HCDH) › Secrétariat de la Convention de Ramsar relative aux zones humides (Ramsar)

› Secrétariat de la Convention sur la lutte contre la désertification (UNCLD) › Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced) › Département des Affaires économiques et sociales des Nations unies/ Division du Développement durable (Undesa/DSD) › Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) › Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) › Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (Unesco) › Secrétariat de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) › Fonds des Nations unies pour la population (Fnuap) › Programme des Nations unies pour les établissements humains (Habitat)

› Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCNUR) › Fonds des Nations unies pour l’enfance (Unicef ) › Organisation des Nations unies pour le développement industriel (Onudi) › Institut des Nations unies pour la formation et la recherche (Unitar) › Université des Nations unies (UNU) › Union postale universelle (UPU) › Programme alimentaire mondial (PAM) › Organisation mondiale de la santé (OMS) › Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI) › Organisation météorologique mondiale (OMM) › Banque mondiale › Organisation mondiale du commerce (OMC) › Organisation mondiale du tourisme (OMT)

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE POUR L’ENVIRONNEMENT, LE TEMPS DES RÉFORMES Elles ont pris la forme de traités, d’organisations et de mécanismes. Le Sommet de la Terre de Rio en 1992 et le Sommet pour le développement durable de Johannesburg en 2002 ne représentent que deux des nombreuses étapes de cette évolution rapide du système de GIE3. Bien qu’il est courant et pratique de désigner le PNUE comme l’interlocuteur principal lors des discussions sur les questions de GIE, la réalité du système est beaucoup plus vaste. Le système de GIE a grandi et évolué dans plusieurs directions. Loin d’être une mauvaise chose, cette évolution montre en fait l’importance accrue et reconnue de ces questions. Cette expansion peut s’observer au travers de trois dimensions : les acteurs, le financement et les normes4. Plus d’acteurs. Les activités environnementales des

institutions au sein du système de l’ONU ont connu une croissance marquée : aujourd’hui, plus de trente agences et programmes de l’ONU sont impliqués dans la gestion environnementale (lire repère 3). Des institutions majeures, comme la Banque mondiale et l’Organisation mondiale du commerce (OMC), ont fait du développement durable un objectif prioritaire. D’autres institutions internationales et régionales non affiliées à l’ONU témoignent d’un intérêt grandissant pour les questions environnementales et le développement durable. La multiplication des accords multilatéraux sur l’environnement (AME) a également engendré un foisonnement de secrétariats et de communautés épistémiques consacrés aux différents aspects de l’agenda environnemental mondial et à l’organisation des forums intergouvernementaux qui l’accompagnent. L’intérêt pour l’environnement mondial a généré la création de contingents, toujours plus actifs et nombreux, d’acteurs de la société civile qui influencent la gouvernance internationale de l’environnement et encouragent son développement. Non seulement le nombre d’acteurs non étatiques a augmenté, mais leurs intérêts et la manière qu’ils ont d’agir dans et sur le système se sont eux-mêmes diversifiés. Aux

3

ONG internationales qui disposent de bureaux sur différents continents, aux ONG nationales et autres groupes communautaires s’ajoutent maintenant de façon croissante les entreprises. Si l’État reste l’acteur principal de la GIE, il n’est clairement plus le seul. Plus d’argent. De multiples sources de finance-

ment de l’action environnementale internationale sont désormais disponibles. Ces dernières incluent les budgets opérationnels des différentes organisations mais aussi des mécanismes de financement spécialisés, intégrés au départ à certains traités spécifiques (le Fonds ozone lié au protocole de Montréal par exemple) ou d’origine plus générale (comme le Fonds pour l’environnement global). Des sommes substantielles sont par ailleurs disponibles pour les projets environnementaux, provenant des flux d’aide des bailleurs de fonds, des organisa- Aujourd’hui, plus tions internationales, des de trente agences agences des Nations unies et programmes de l’ONU et des ONG internatio- sont impliqués dans la nales (Conservation Inter- gestion environnementale national ou le WWF pour ne citer qu’eux). Une estimation conservatrice des montants disponibles dans le système de GIE tourne autour de 10 milliards de dollars5. Et ceci reste sans comparaison avec le marché mondial des biens et services environnementaux qui représente près de 600 milliards de dollars et atteindrait 800 milliards de dollars en 2015. Même si ces financements sont encore sans commune mesure avec l’ampleur des défis auxquels la planète est confrontée, leurs montants n’en sont pas moins importants, et leurs origines et destinations des plus variées. Plus de normes et de règles. Certains estiment à

plus de 500 le nombre d’accords multilatéraux sur l’environnement. Si la majorité de ces accords sont régionaux, plusieurs présentent un caractère véritablement mondial. L’environnement est probablement le second domaine en termes de réglementations R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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internationales, après le commerce international ; il est vrai que les traités environnementaux sont davantage des déclarations de principe tandis que la majorité des accords commerciaux sont orientés vers la définition de règles. Le Sommet de la Terre de Rio, par exemple, a débouché presque immédiatement sur une multitude de nouveaux accords. Les règles et les normes sur l’environnement sont de plus en plus souvent créées par des organismes non environnementaux, tels l’OMC, les objectifs du L’évolution rapide Millénaire pour le dévelopde la gouvernance pement, la Société finaninternationale cière internationale et les de l’environnement grandes banques privées par a conduit le système le biais de leurs politiques de au-delà de ses prêt… La forte adhésion de propres limites la société civile, des gouvernements nationaux et du secteur privé au concept de développement durable a également incité les organisations internationales à articuler des normes et parfois des politiques visant à améliorer l’environnement mondial et à atteindre un développement durable. Au regard de l’augmentation des émissions de carbone, de la diminution du couvert forestier, du déclin des réserves de poisson et de la disparition de la biodiversité, il paraît évident que malgré l’étendue et la portée du système de GIE, celui-ci n’a pas été suffisament efficace pour améliorer l’environnement mondial, atteindre un développement durable et inverser les dégradations. Même s’il peut paraître prématuré d’évaluer un système qui est toujours en évolution, il semble que la transformation même de la gouvernance internationale de l’environnement est devenue source de nouveaux défis institutionnels, et que son évolution rapide a conduit le système au-delà de ses propres limites.

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devenues sources de problèmes. La littérature abonde en exemples de mauvaises expériences, la majorité d’entre elles parce que le système grandit trop et trop vite. À ce titre, six défis méritent d’être soulignés. Une trop grande fragmentation. Trop d’organisa-

tions sont impliquées dans la gouvernance environnementale, elles sont souvent géographiquement dispersées et leurs mandats se chevauchent6. Les secrétariats des AME sont situés dans divers endroits du monde, ils possèdent des niveaux d’autonomie différents et se concentrent sur des problèmes environnementaux distincts mais néanmoins liés. Ainsi le secrétariat Climat est géré par le secrétariat de l’ONU alors que les secrétariats de l’ozone et de la Convention sur la diversité biologique (CDB) sont rattachés au PNUE. Le siège de la Convention sur la biodiversité est à Montréal, ceux de la Convention sur la lutte contre la désertification (UNCLD) et de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) sont à Bonn, tandis que la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (Cites) et la Convention de Bâle ont leurs sièges à Genève7. Cette fragmentation peut générer des conflits dans les agendas et une incohérence des règles et des normes, parce que ces différents secrétariats n’ont que peu d’occasions d’interagir et de coopérer8. La dispersion géographique entraîne aussi des frais de déplacements et de personnels, exige plus de rapports et de documents de suivis, et contribue à un phénomène de « fatigue liée aux négociations ». Elle décourage en particulier l’investissement en ressources humaines et institutionnelles dans les pays en développement et détourne les meilleures ressources vers la gouvernance internationale au détriment de la mise en œuvre au niveau national.

LES DÉFIS DE LA GOUVERNANCE ENVIRONNEMENTALE

Un manque de coopération et de coordination. La

Pour positives qu’elles soient, l’évolution rapide et la croissance du système de GIE sont également

GIE ne dispose d’aucun mécanisme de coordination significatif. En théorie, cette coordination fait partie

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UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE POUR L’ENVIRONNEMENT, LE TEMPS DES RÉFORMES du mandat naturel du PNUE. Cependant, ce dernier n’a jamais reçu les ressources ou le capital politique pour assumer cette fonction. La capacité du PNUE à « coordonner » les autres agences de l’ONU est également handicapée par le nombre d’agences et de programmes de l’ONU dont le mandat a trait à la protection environnementale. La création du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) comme principal mécanisme de financement, les divers secrétariats des AME et la Commission sur le développement durable (CDD) ont nui à l’autorité du PNUE, et ces entités se sont lancées dans des luttes fratricides de territoire et de politiques interagences. Un climat de méfiance entre les agences, des inégalités dans les dotations en ressources, et des mandats flous (et parfois contradictoires) reçus de leurs États membres n’ont été favorables ni à la coopération, ni à la coordination institutionnelle. Un manque de mise en œuvre et d’efficacité. Le

système de gouvernance internationale de l’environnement s’est transformé en un « système de négociations » qui semble immuable et davantage « obsédé » par la poursuite des négociations que par la mise en œuvre des conventions existantes. Les retards sont aggravés par l’absence de mécanismes d’application de ces conventions et par le peu d’attention portée à l’efficacité des instruments dans la réalisation des objectifs initiaux. Le système environnemental ne possède aucun organe significatif de règlement des différends et peu de moyens sont disponibles pour s’assurer que les pratiques sont conformes aux textes9. Comme pour beaucoup d’autres processus et institutions, l’obtention d’un consensus au cours des négociations des AME est plus un résultat politique que scientifique. Ce problème est bien sûr endémique aux organisations internationales et nullement propre au système de GIE. Cependant, ignorer la science dans le cas de processus environnementaux complexes et à long terme peut avoir des effets bien plus importants et durables que dans beaucoup d’autres domaines (lire chapitre 2).

3

Une utilisation inefficace des ressources. Le

système dans son ensemble semble disposer de ressources considérables – même si elles sont insuffisantes –, mais la duplication des efforts et le manque de coordination rend leur utilisation inefficace. En 2000, par exemple, le portefeuille de projets environnementaux de la Banque mondiale atteignait plus de 5 milliards de dollars, celui du PNUE plus de 1,2 milliard de dollars, tandis que celui du FEM dépassait 4,5 milliards depuis sa création. Les ressources financières consacrées aux projets environnementaux par les gouvernements nationaux, la société civile et le secteur privé sont aussi Le système de très importantes. Pourtant gouvernance internationale certains domaines restent de l’environnement sous-financés de façon s’est transformé en un chronique. La fragmentation « système de négociations » géographique et la duplica- qui semble immuable tion des activités peuvent entraîner une hausse des coûts opérationnels et une inefficacité dans l’utilisation des ressources. Une plus grande cohérence dans le système de gouvernance et de financement permettrait d’accomplir beaucoup plus avec les ressources existantes. Une implication des enjeux non environnementaux. Un nombre croissant de décisions impor-

tantes affectant la gouvernance environnementale est désormais pris en dehors du domaine de l’environnement, et relève du commerce, des investissements et du développement international. Malgré l’attention qu’elles portent aujourd’hui à l’environnement et au développement durable, des institutions comme l’OMC, le PNUD et la Banque mondiale restent dans la plupart des cas en dehors du débat sur la gouvernance internationale de l’environnement. Ou, plus exactement, les acteurs de l’environnement restent à la périphérie des décisions qui les concernent. La plupart des décideurs environnementaux ont tendance à se parler exclusivement entre eux. Ils ne sont pas invités, et ne font pas non plus l’effort de s’impliquer de manière significative R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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dans les décisions importantes sur le développement. En outre, les questions de santé et de sécurité sont de plus en plus liées à celles de l’environnement. Pour que le système de GIE soit efficace, il faut qu’il favorise de manière plus complète l’intégration des questions environnementales aux décisions économiques et sécuritaires, et qu’il assure la cohérence entre l’environnement et les autres domaines des politiques publiques mondiales. Des acteurs non étatiques dans un système centré sur l’État. Les institutions impliquées dans

la GIE ont été au départ focalisées sur l’État alors qu’aujourd’hui des acteurs de la société civile (lire repères 14 et 15), comme les ONG et les entreprises concernées par l’environnement, jouent un rôle de plus en plus important dans Une plus grande cohérence l’élaboration des politidans le système ques10. Les ONG environde gouvernance nementales assument un et de financement rôle de premier plan dans permettrait d’accomplir l’émergence des convenbeaucoup plus avec tions internationales, la les ressources existantes préparation des traités et leur application, la mise à disposition d’information scientifique. La place des ONG dans l’élaboration des mesures et projets environnementaux peut s’avérer cruciale11. Le secteur privé, quant à lui, s’implique toujours plus par le biais d’engagements volontaires et de partenariats public-privé. Or, la GIE n’a pas été conçue pour prendre en compte cette multitude d’intervenants. Le défi actuel est la création d’une plateforme institutionnelle susceptible de rassembler les acteurs non étatiques et de leur permettre de réaliser leur potentiel. Si l’importance de ces « carences » continue de faire débat parmi les universitaires et les praticiens, il y a aujourd’hui consensus sur la nécessité d’une réflexion commune sur la manière d’améliorer le système actuel. Un nombre croissant d’observateurs et d’acteurs estiment par ailleurs que les discussions sur la réforme de la GIE doivent aller au-delà d’une 118

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simple réforme du PNUE et envisager un système qui permettrait aux différentes parties d’interagir de manière plus performante, afin de pouvoir concrétiser les objectifs ultimes que sont la protection environnementale et le développement durable. En examinant l’évolution du système de GIE et l’émergence de ces défis, il semble que le problème ne vient pas tant des carences du système, que du fait que celui-ci a évolué au-delà de ses fonctions initiales et n’est plus à même de faire face aux réalités d’aujourd’hui. En effet, parmi les problèmes que nous avons identifiés, nombre d’entre eux sont précisément dus au fait que le système a réussi à croître rapidement, multipliant de ce fait le nombre d’instruments et d’institutions. Cette perspective suggère que le défi n’est pas de « réparer » un système qui serait en faillite, mais plutôt de le mettre à jour pour faire face aux réalités et aux défis créés par sa propre évolution. POURQUOI LA RÉFORME EST-ELLE DIFFICILE ?

L’idée de réformer le système de gouvernance internationale de l’environnement n’est pas nouvelle. En fait, le système a essayé de se « réformer » pratiquement depuis sa création. Mais la réforme s’est faite de manière sporadique : chaque fois qu’un nouveau besoin survenait, un nouvel élément (une organisation, un mécanisme de financement, un traité) se greffait au système. Ajouter de nouveaux éléments plutôt que renforcer l’existant s’est avéré une méthode souvent coûteuse et inefficace, du fait notamment de duplications, mais elle a la vertu de ne pas menacer les éléments déjà mis en place. Cette approche en réaction et décousue a contribué à la création de la mosaïque actuelle. Les tentatives de rétablir la cohérence ont été beaucoup moins réussies, et ce pour plusieurs raisons. L’inertie et le désir de maintenir le statu quo.

La plupart des acteurs du système ne sont guère motivés à modifier le statu quo. La perspective d’un changement significatif de la GIE n’intéresse ni les

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE POUR L’ENVIRONNEMENT, LE TEMPS DES RÉFORMES délégués nationaux, ni les bureaucrates environnementaux internationaux. Malgré toutes les failles, ils se sentent à l’aise dans ce système où ils ont appris à utiliser leurs avantages individuels et institutionnels. Les propositions de changement ont tendance du coup à privilégier des changements progressifs plutôt qu’une réforme radicale qui bouleverserait le statu quo. Le manque de leadership. À l’inertie qui semble

frapper les acteurs de la GIE s’ajoute un manque apparent de volonté politique de la part des dirigeants réticents à prendre des initiatives. Quelques appels à l’action ont été lancés, mais la plupart n’ont pas dépassé la phase de déclaration de principe. La GIE n’a pas suffisamment capté l’attention des dirigeants nationaux et institutionnels et n’a jamais émergé comme une priorité dans un monde assailli par tant d’autres défis plus immédiats. L’inquiétude des pays en développement. Les

pays en développement, déjà méfiants à l’égard du système international en général, se révèlent particulièrement inquiets devant la croissance rapide des instruments environnementaux et des impacts que ceux-ci pourraient avoir sur leur développement économique. Bien qu’ils ne soient pas nécessairement favorables au statu quo, ils craignent qu’un changement soit néfaste pour eux. Ils craignent surtout qu’une attention renouvellée portée à la GIE ne se fasse au détriment des enjeux de développement durable. L’existence de fiefs institutionnels. Les institu-

tions de l’ONU répugnent généralement à l’idée de céder la moindre partie de leur autorité ou de leur compétence, même si le chevauchement et la duplication sont évidents. Après avoir créé un système complexe composé d’une multitude d’institutions enchevêtrées, nous observons maintenant – ce qui n’est pas surprenant – que chaque institution défend son existence. Plus encore, un certain équilibre a été trouvé dans ce système complexe qui, s’il souffre

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d’inefficacité, a l’avantage d’offrir une certaine stabilité. La peur est alors grande qu’une réforme ne mette à mal l’ensemble du système plutôt que d’en améliorer certains aspects. Le conflit entre intérêts nationaux et mondiaux.

Les intérêts économiques et sécuritaires nationaux peuvent s’opposer aux questions environnementales, ce qui explique que certains États ne sont pas favorables à une gouvernance internationale de l’environnement plus forte. En effet, même quand une réforme dans ce sens semble nécessaire, elle tend à être marginalisée par les acteurs même du système qui ont avant tout pour mandat de sauvegarder leurs intérêts nationaux et institutionnels les plus étroits (lire chapitre 2). POUR UNE RÉFORME SYSTÉMIQUE MAIS MODULABLE

Malgré les contraintes, il existe un intérêt pour la réforme. Les ONG, les universitaires et les responsables politiques au sein du système sont unanimes à Des plans grandioses reconnaître son caractère de remaniement massif inévitable. Par ailleurs, le du système de nombre mais également gouvernance internationale l’identité de ceux qui la récla- de l’environnement ment ont changé. Depuis ne sont ni désirables peu, ces appels proviennent ni réalistes des plus hautes sphères des gouvernements nationaux. Enfin et surtout, l’expérience collective accumulée après de nombreuses tentatives de réformes a donné à leurs promoteurs une vision plus claire de celles qui sont politiquement possibles et désirables. Ces multiples tentatives n’ont peut-être pas encore abouti, mais elles ont souligné quelques points essentiels sur le type de réforme qui pourrait effectivement réussir. Trois leçons essentielles. Tout appel à la réforme

de la GIE doit commencer par une reconnaissance – en fait une célébration – des avancées importantes R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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effectuées par la politique environnementale internationale durant les trois dernières décennies. Le besoin de réforme est urgent mais son programme n’a pas besoin d’être drastique. De nombreux aspects du système fonctionnent bien et des tendances encourageantes méritent d’être utilisées comme points de départ. En bref, le système n’a pas besoin d’être entièrement démantelé pour être reconstruit, mais il ne s’agit pas non plus de proposer un simple changement cosmétique. Il faut plutôt chercher à renforcer les éléments du système de GIE qui fonctionnent, tout en ciblant un nombre limité de défis et de carences particulièrement critiques. D’un point de vue conceptuel et stratégique, le programme de réformes doit être restreint mais ciblé ; il faut qu’il soit réalisable. Des plans grandioses de remaniement massif du système de

ENCADRÉ 2

La définition d’objectifs. Partant de ces constats,

il serait judicieux de commencer le processus de réforme, non par l’identification de ce qui devrait être accompli, ou même de ce qui peut être accompli, mais plutôt par une réflexion sur les raisons profondes qui poussent à vouloir réformer.

DES PROPOSITIONS D’ÉTAPES POUR RÉALISER LES OBJECTIFS

m Leadership › Mobiliser une coalition de dirigeants mondiaux défendant la réforme. › Rationaliser la sélection des dirigeants des organisations environnementales. › Attirer de meilleurs candidats et améliorer la cohérence de la gouvernance environnementale en nommant une personne à la tête de plusieurs organisations, notamment concernant les secrétariats d’AME. m Connaissances › Le PNUE doit proposer des connaissances interdisciplinaires faisant autorité sur les questions environnementales. › Création d’un bureau scientifique du PNUE, constitué de scientifiques indépendants, de réputation internationale, capables de concevoir et coordonner un programme de suivi de recherche scientifique d’avant-garde. › Rationaliser le nombre d’organes scientifiques, en particulier les organes subsidiaires pour le Conseil scientifique et technique des accords multilatéraux en environnement (OSAST), dont les activités ont été multipliées.

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gouvernance internationale de l’environnement ne sont ni désirables ni réalistes. Enfin, pour être significatif, un programme de réformes ne doit pas seulement se limiter aux défis et aux problèmes les plus importants, il doit également s’intégrer dans une vision plus vaste et à plus long terme des contours souhaitables de la GIE. L’objectif ultime est l’amélioration de l’état actuel de l’environnement mondial. Il sera plus facile à atteindre si une approche d’ensemble est adoptée.

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› La production de connaissances doit assurer une représentation équitable des experts des pays en développement. m Cohérence › Le Forum ministériel mondial sur l’environnement du PNUE doit être le principal lieu de prise de décision politique sur les questions stratégiques liées à la GIE. › Promouvoir le PNUE au statut d’agence, plutôt qu’à celui de programme, avec la capacité de définir son propre budget. Son rôle doit être axé sur les questions de politique, le renforcement des capacités et les connaissances. Il ne devrait pas être impliqué dans la gestion des projets. › Restreindre l’expansion des mandats des secrétariats des AME, encourager la collaboration et la fusion de ces accords par une incitation financière. › Les exigences des rapports des divers AME doivent être rationalisées et centrées sur la mise en œuvre et la performance plutôt que sur la négociation, contrairement à ce qui est le cas actuellement. m Performance › Rediriger les efforts de la gouvernance

environnementale vers des investissements facilitant sa conformité à la politique environnementale internationale. › Les États membres doivent assurer une source de financement stable et adéquate pour les principales organisations environnementales. › Établir un suivi financier qui garde trace des différentes ressources multilatérales et bilatérales circulant dans le système. › Empêcher la prolifération des fonds de financement liés à des traités bilatéraux. m Intégration › La Commission du développement durable doit revenir à son but initial : l’intégration de l’environnement dans le développement. › Préparer l’intégration des questions environnementales dans de nouveaux domaines de la politique internationale. › Étendre le rôle des acteurs non étatiques par l’intermédiaire d’un Forum de la société civile plus inclusif et plus intégré dont les réunions seraient conjointes à celles du Forum ministériel mondial sur l’environnement.

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE POUR L’ENVIRONNEMENT, LE TEMPS DES RÉFORMES Avons-nous une vision commune de la forme définitive du système de GIE ? Qu’attendons-nous de lui et quel doit être son but ? Si nous avons une vision à long terme de l’orientation que devrait prendre le système de GIE, nous pourrons plus facilement identifier les mesures à court terme susceptibles de l’orienter, mais aussi évaluer les progrès, et si nécessaire, prendre des mesures correctives. Un consensus, tacite mais solide, sur ce que devraient être les objectifs centraux du système de la gouvernance internationale de l’environnement semble bien exister. Cinq objectifs spécifiques se distinguent en particulier par leur importance, et pourraient mobiliser un appui généralisé (cf. encadré 2) : m Le leadership. Le système de GIE doit exiger l’attention et le soutien des dirigeants politiques de haut niveau. Les principales institutions doivent être gérées par des dirigeants de réputation internationale et travailler ensemble dans l’intérêt du système global. C’est là l’un des meilleurs investissements à faire pour que les institutions de la GIE soient respectées et soutenues par les dirigeants politiques. Le leadership ne serait plus une condition mais un signal que le système de GIE est performant. m Les connaissances. La science doit impérativement être la base de référence de toute politique environnementale solide. Le système de gouvernance doit être fondé sur les connaissances et produire des connaissances. In fine, la légitimité de la GIE provient de sa performance, mais également du fait qu’elle est perçue comme un système basé sur la connaissance et produisant de la connaissance. Les politiques environnementales doivent être fondées sur des connnaissances scientifiques qui incluent les intérêts légitimes de toutes les parties prenantes. m La cohérence. Les différents acteurs doivent former un tout cohérent et coordonné, avec une communication régulière et un sens commun de l’orientation à suivre. Mais la cohérence, qui reste l’éternel défi à relever, est, à de nombreux égards,

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impossible à cause de la nature englobante de l’environnement. Outre le fait que ce terme est protéiforme, l’objectif de cohérence ne nécessite pas un organisme centralisateur mais doit se traduire par la recherche d’objectifs communs et de vision partagée par les différents acteurs du système. m La performance. Le but ultime de la GIE est d’améliorer l’état de l’environnement mondial. Bien qu’il soit évident, il vaut la peine de répéter et de Identifier renforcer le fait que, pour systématiquement atteindre cet objectif de les objectifs de la réforme, performance environne- tout en étant souple quant mentale, les institutions à la détermination qui composent le système de ses étapes de GIE devraient également rechercher l’excellence dans leur propre performance. Cela signifie que les institutions qui composent le système de GIE doivent être bien gérées, disposer de ressources suffisantes, les utiliser à bon escient, et être efficaces dans la mise en œuvre. Le défi de la performance se résume à relever le défi de la mise en œuvre. Il exige donc non seulement la participation des institutions internationales, mais aussi celle des États membres. m L’intégration. Le système de GIE doit chercher à inclure les questions et les actions environnementales dans d’autres domaines de la politique et de l’action internationales ; c’est la seule façon d’envisager un développement durable. Ces objectifs peuvent former la base d’une vision mondiale commune de la finalité souhaitée du système de GIE. Alors que plusieurs pistes ont été proposées pour la réforme du système, la plupart d’entre elles visent à concrétiser tout ou partie de ces objectifs. Les étapes intermédiaires. L’intérêt de cette

approche est qu’une fois les objectifs du système reconnus, il devient possible d’identifier un ensemble d’étapes intermédiaires pour atteindre chacun de ces objectifs. On trouve beaucoup de documentation R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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sur le sujet. De toute évidence, la réalisation d’objectifs de cette envergure nécessite du temps, mais certaines des étapes qui y conduisent peuvent facilement être mises en place. Certes, la réalisation de toutes ces étapes ne garantit pas d’atteindre les objectifs définis dans leur intégralité. Cependant, si un nombre, même limité, d’entre elles est effectué avec succès, nous en approcherons. C’est l’essence même de la voie suggérée : identifier systématiquement les objectifs de la réforme,

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. Cet article est basé sur le livre de NAJAM (A.), PAPA (M.) et TAIYAB (N.) Global Environmental Governance : A Reform Agenda, Winnipeg, International Institute for Sustainable Development (IISD), 2006, disponible sur le site internet www.iisd.org 2. IVANOVA (M.), Can the Anchor Hold ? Rethinking the United Nations Environment Programme for the 21st Century, New Haven (Conn.), Yale School of Forestry and Environmental Studies, 2005, disponible sur le site www.yale.edu 3. NAJAM (A.), « Developing Countries and Global Environmental Governance : From Contestation to Participation to Engagement ». International Environmental Agreements : Politics, Law and Economics, 5 (3), 2005, p. 303-321. 4. NAJAM (A.), « The Case Against a New International Environmental Organization », Global Governance, 9 (3), 2003, p. 367-384 ; VON MOLTKE (K.), « The Organization of the Impossible » Global Environmental Politics, 1 (1), 2001, p. 23-28 ; BIERMANN (F.) et BAUER (S.) (eds), A World Environment Organization : Solution or Threat for Effective Environmental Governance ?, Aldershot, Ashgate, 2005.

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5. NAJAM (A.), PAPA (M.) et TAIYAB (N.) Global Environmental Governance : A Reform Agenda, op. cit. 6. NAJAM (A.), CHRISTOPOULOU (I.) et MOOMAW (B.), « The Emergent System of Global Environmental Governance », Global Environmental Politics, 4 (4), 2004, p. 23-35. 7. LE PRESTRE (P.) et MARTIMORT-ASSO (B.), Issues Raised by the International Environmental Governance System, Paris, Iddri, 2004. 8. FRENCH (H.), « Reshaping Global Governance », dans L. Starke, State of the World, New York (N. Y.), W.W. Norton, 2002, p. 176-183. 9. WEISS (E.B.) et JACOBSON (H.) (eds), Engaging Countries : Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge (Mass.), MIT Press, 2001. 10. CHAMBERS (W.B.) et GREEN (J.F.) (eds), Reforming International Environmental Governance : From Institutional Limits to Innovative Reforms, Tokyo, United Nations University Press, 2005. 11. SPETH (J.G.) et HAAS (P.M.), Global Environmental Governance, Washington (D. C.), Island Press, 2006.

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et rester souple quant à la détermination de ces étapes. Mais la réforme ne peut pas être limitée à quelques organisations. Elle doit être systémique. Cela implique qu’elle doit se concentrer sur les organisations environnementales clés et sur leurs relations. Toute réforme doit être pensée, et in fine évaluée, pour avoir un impact positif sur les performances environnementales actuelles.

DONNER UNE VALEUR À LA BIODIVERSITÉ ANIRBAN GANGULY, ASSOCIATE FELLOW, DIVISION CHANGEMENT CLIMATIQUE, THE ENERGY AND RESOURCES INSTITUTE TERI, NEW DELHI INDE Le besoin de préserver les ressources naturelles a rendu nécessaire de leur attribuer une valeur économique, les faisant ainsi figurer dans les comptabilités nationales et internationales. Cette valorisation, complexe du fait de la multiplicité des bénéficiaires de la biodiversité, a un impact réel sur les décisions politiques.

O

n peut considérer les ressources naturelles comme un capital, source durable de revenus. Contrairement aux actifs physiques tels que les machines, elles ne sont pas le résultat d’un procédé de fabrication contrôlé par l’homme, mais le fruit de processus naturels de longue durée. Alors que les machines peuvent être immédiatement – ou, en tout cas, rapidement – remplacées, la reconstitution des ressources naturelles ne se fait que très lentement et, le plus souvent, le processus naturel qui en est à l’origine ne peut être reproduit à l’identique. D’où l’importance du concept de gestion durable de la biodiversité, c’est-à-dire de l’utilisation de ces ressources à un rythme inférieur ou égal à celui de leur reconstitution. Cette prise de conscience est un phénomène récent, qui a pris une importance croissante depuis deux décennies, en particulier depuis la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement de 1992 à Rio, et la signature au cours de celle-ci de la Convention sur la diversité biologique (CDB). À cette occasion, pays développés et en voie de développement ont reconnu les conséquences locales et mondiales

des pertes de ressources naturelles, et la nécessité d’élaborer des stratégies nationales et des projets pour faire face à ces pertes. La CDB s’est appuyée sur un mécanisme financier international, le Fonds pour l’environnement mondial (FEM), conçu pour soutenir les pays dans leurs efforts de préservation de l’environnement. ÉVALUER LES RESSOURCES

Un large consensus sur le besoin d’utiliser les ressources naturelles de manière rationnelle a permis de dégager un autre constat : la croissance économique rapide s’est faite au prix de la diminution de certaines de ces ressources, laquelle n’était pas intégrée dans les systèmes de comptabilité. En réponse, la Banque mondiale a développé en 1997 l’indicateur d’épargne véritable qui étend la notion de richesse nationale afin d’inclure des actifs tels que les ressources naturelles ou des passifs tels que la pollution. Dans le même temps, un système intégré de comptabilité économique et environnementale a été proposé, qui fournit un cadre pour valoriser les ressources environnementales et mesurer leur épuisement, en faisant appel à des méthodes conformes à celles de la comptabilité conventionnelle. Lancée en 1998, l’Évaluation

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...

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des écosystèmes pour le Millénaire (EM)1 s’efforce d’utiliser la valorisation économique comme un instrument pour aider les décideurs à mieux comprendre les changements dans les biens et services fournis par l’écosystème. Plus précisément, l’accent est mis, non pas sur l’évaluation de la valeur totale de la ressource, mais sur l’évaluation des changements marginaux, dus à un facteur humain ou à l’introduction d’une politique, dans la valeur des écosystèmes. De tels mécanismes comptables se heurtent à un obstacle majeur : les techniques d’évaluation classiques ne sont pas adaptées à la biodiversité. Alors que les rendements des actifs physiques sont bien définis et directement convertibles en monnaie, ceux de la biodiversité sont plus difficiles à cerner du fait de la multiplicité de leurs bénéficiaires. De plus, ces rendements ont souvent la forme de services environnementaux2 qui sont rarement échangés sur un marché. Ainsi la valeur – c’est-à-dire les bénéfices tirés – des terrains forestiers est en général sous-estimée en raison des valeurs indirectes qui la composent en grande partie. En Norvège, l’exploitation des forêts, la pâte de bois, le papier, le bois scié et les industries du bois ne représentent que 1,1 % du PIB. En Finlande, l’agriculture, l’exploitation des forêts, la pêche et la chasse constituent 3,5 % du PIB. La contribution des forêts au PIB de l’Inde est estimée à 1,2 % par le système de comptabilité nationale. Mais ces chiffres n’incluent pas la valeur extrêmement élevée de services forestiers tels que la séquestration du carbone, la préservation des versants et la valeur esthétique. L’évaluation de ces services viendrait vraisemblablement augmenter les chiffres de manière significative. Malheureusement, s’il est facile d’admettre le

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principe d’une telle valorisation, lui assigner une valeur numérique est un sujet de controverse. UNE DÉMARCHE POLITIQUE

Cette valeur est avant tout politique. Accorder une valeur supplémentaire à la biodiversité affecte les décisions en matière de planification et de programmation, et oblige à des arbitrages entre des priorités nationales concurrentes, voire entre des priorités nationales et internationales. Par exemple, l’affectation d’une haute valeur aux forêts pourrait empêcher l’utilisation de ces terrains pour la construction d’un barrage hydroélectrique, comme elle pourrait conduire aussi à préserver des terres pour fournir un habitat à des espèces animales en danger. L’évaluation de la biodiversité, au moins d’un point de vue théorique, a accaparé l’attention des économistes à travers le monde et plusieurs méthodes indirectes d’évaluation sont utilisées. Dans le cas de services environnementaux pour lesquels il n’y a que des marchés très limités, voire pas de marchés, ces méthodes ont recours à des produits de substitution – un médicament disponible dans le commerce pour évaluer la valeur d’une herbe médicinale locale – ou à des approches fondées sur la disposition à payer – les sommes dépensées par des touristes pour visiter un site. Il existe aujourd’hui une multitude d’estimations de la valeur d’une ressource donnée. En Inde, par exemple, un décret gouvernemental de 2002 oblige les utilisateurs de terrains forestiers à payer une somme allant de 580 000 à 920 000 roupies par hectare (soit entre 8 930 et 14 150 euros), représentant donc la valeur que le gouvernement attribue à ce type de terrain dans le cadre de son utilisation à des fins non forestières. Un

UN SYSTÈME À L’ÉPREUVE DU DÉVELOPPEMENT DURABLE POUR L’ENVIRONNEMENT, LE TEMPS DES RÉFORMES

ensemble d’études réalisées par le projet indien de comptabilité environnementale a produit des comptes monétaires pour divers biens et services forestiers, exprimant la valeur de l’utilisation des ressources en proportion du produit intérieur net (PIN). Elles estiment à environ 0,43 % du PIN le coût de la perte totale des ressources forestières due au bois de construction et de chauffage, au carbone, et aux autres produits tirés de la forêt. Plusieurs arguments plaident en faveur d’une évaluation de la biodiversité. D’une part, ces estimations révèlent que celle-ci à une valeur économique bien plus élevée que celle prise en compte dans les comptes nationaux. Vue sous cet angle, cette réalité pourrait attirer l’attention des décideurs politiques sur le fait que la préservation et l’utilisation rationnelle de ces ressources méritent une plus grande attention aussi bien en termes de fonds disponibles qu’en termes de stratégies et de plans d’actions. D’autre part, ces exercices d’évaluation permettent de se concentrer sur les pertes engendrées pour l’économie du fait de la diminution et de la dégradation des ressources naturelles, ainsi que sur les moyens d’y mettre fin. À un niveau micro-économique, il s’agit d’une aide précieuse pour comprendre l’importance des ressources naturelles dans la subsistance des populations et dans les activités économiques locales. Récemment, on a vu des collectivités appartenant à un système fédéral réclamer des financements pour les ressources naturelles dont ils

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assurent l’entretien. L’argument avancé alors est que celui-ci impose des contraintes sur le développement local, alors que les bénéfices tirés de ces ressources profitent à l’ensemble de l’économie. En Inde par exemple, certaines régions riches en minéraux et en forêt souffrent d’un développement socio-économique faible alors que leurs ressources alimentent la croissance économique nationale. De même, le développement d’un potentiel hydroélectrique, qui contribuera à la sécurité énergétique nationale, impose un ensemble de dépenses sociales et environnementales au niveau local, d’où la revendication d’une valorisation appropriée des ressources concernées et d’une compensation par des mécanismes financiers. En 2007, l’Allemagne et la Commission européenne ont lancé une nouvelle initiative, l’Économie des écosystèmes et de la biodiversité, dans le but de mieux faire comprendre la valeur économique des avantages fournis par la nature, et d’en promouvoir, au niveau international, une meilleure comptabilité. Le processus, qui pourrait avoir un rôle semblable à celui joué par le Rapport Stern pour le changement climatique, devrait être conclu en 2010. n

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. Le rapport de l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire est disponible sur le site internet : www.milleniumassessment.org

2. JACQUET (P.) et TUBIANA (L.) (dir.), Regards sur la Terre 2008, Paris, Presses de Sciences Po, 2007, p. 217-230.

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Le concept de gouvernance multiniveau peut permettre d’intégrer la stratégie pluridimensionnelle indispensable au développement durable

CHAPITRE 4

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT

JAYASHREE VIVEKANANDAN RESEARCH ASSOCIATE, SCIENCE AND TECHNOLOGY, RESOURCES AND GLOBAL SECURITY DIVISION, THE ENERGY AND RESOURCES INSTITUTE (TERI), NEW DELHI (INDE)

VERS LA GOUVERNANCE MULTINIVEAU Longtemps clé de voûte des politiques nationales et internationales, l’État n’est plus en mesure de relever les défis transnationaux posés par le développement durable. La place prédominante prise par des acteurs non étatiques et leur capacité croissante d’interconnexion traduisent l’émergence de mécanismes de gouvernance multiniveau dans la politique mondiale. Dès lors, le rôle de l’État évolue du contrôle des politiques à leur coordination.

L

a gouvernance et le développement, dimensions fondamentales de l’activité humaine, sont très souvent appréhendés ensemble dans le cadre du discours sur la durabilité. Le développement durable requiert, aujourd’hui que les mécanismes traditionnels de gouvernance des États soient basés sur un nouveau paradigme, et que l’action politique soit concertée à tous les niveaux. Un certain nombre de fonctions, jusque-là considérées comme des prérogatives de l’État, sont désormais remplies par un ensemble d’acteurs étatiques et non étatiques. Ce réajustement a fondamentalement modifié le paysage politique de la gouvernance, notamment en ce qui concerne les acteurs et les processus intervenant dans la gestion des questions de développement durable. Si l’adaptation des modèles classiques de gouvernance aux impératifs du développement durable semble difficile, le concept de gouvernance multiniveau peut permettre d’intégrer la stratégie pluridimensionnelle indispensable au développement

durable. Forts de cette approche, les différents acteurs – État, communauté scientifique, société civile et citoyens – peuvent alors détenir un rôle en matière d’élaboration des politiques de développement. UN DISCOURS INADAPTÉ AU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Le développement durable, concept intégrateur par nature, met l’accent sur l’imbrication des dimensions environnementales, économiques et sociales du développement1. La compréhension de ces liens est fondamentale pour la gestion des ressources naturelles. La logique de leur renouvellement prend appui sur les cycles concomitants d’épuisement et de régénération, et la régulation de leur utilisation a un impact direct sur les communautés qui en dépendent. Les ressources naturelles, telles que les océans et les sources d’eau douce, peuvent renouveler leurs stocks si leur extraction n’excède pas leur capacité de régénération. C’est en préservant l’équilibre entre R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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consommation et reconstitution qu’une énergie renouvelable devient durable2. L’étendue et la complexité des défis posés par le développement durable aux structures actuelles de gouvernance à travers le monde sont transnationales. Or, selon le modèle classique de la gouvernance, l’État est la clé de voûte des politiques nationales et internationales. Il défend une conception rigide de la souveraineté, articulée non seulement autour d’une perspective étroite et statique de la sécurité, mais aussi autour d’une gestion des ressources naturelles perçue comme L’étendue une prérogative souveraine. et la complexité Cette conception statocendes défis posés par trique conventionnelle de la le développement durable gouvernance, et le mode aux structures actuelles descendant d’élaboration de gouvernance des politiques qui l’accomà travers le monde sont pagnent, sont remis en transnationales cause par l’extension de la mondialisation, le développement des technologies de la communication et une préoccupation croissante pour les grandes questions transnationales. Le développement durable est complexe parce qu’il implique différents niveaux. Celui auquel les actions sont menées – générant par exemple des changements environnementaux – n’est souvent pas le même que celui auquel les décisions les régulant sont prises. Cette disjonction se produit parce que les ressources naturelles sont possédées et utilisées de façon collective, contrairement à l’appropriation des unités de ressource. C’est l’opposition entre utilisation publique et consommation individuelle des ressources communes qui conduit à un développement non durable. De fait, l’extraction des ressources relève plutôt de la théorie du bien privé, tandis que les stratégies visant à coordonner leur utilisation, à en distribuer les bénéfices et à faire appliquer des dispositions acceptables se rapprochent plus de la théorie du bien public3. Les ONG ont mis en évidence le coût local d’un développement effréné ; ce que les institutions 128

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multilatérales avaient été incapables de faire4. Le développement non durable affecte négativement les moyens de subsistance des populations, en provoquant la salinisation des sols, la pollution des rivières, la déforestation, etc. Concrètement, les préoccupations liées au développement durable s’enchevêtrent, au niveau local, avec une multitude d’autres questions. Pourquoi en effet les populations touchées seraient-elles sensibles aux avantages d’un environnement sain si celui-ci entrave leurs moyens de subsistance ? Ainsi, la fermeture d’une usine polluante qui affecterait l’emploi local. Pour définir des stratégies durables, les décideurs politiques doivent impérativement prévoir des mesures d’indemnisation appropriées des populations locales5. L’analyse de la relation entre citoyenneté et développement durable déplace le cadre de référence de la sécurité de l’État vers celle des personnes. Et bien qu’omniprésentes, les questions affectant la sécurité des personnes sont par nature plus nationales qu’internationales. Elles ont un impact direct sur la vie des groupes socialement marginalisés et tout le défi consiste à élever le débat aux niveaux national et régional6. La faiblesse des institutions de gouvernance alimente également la crise environnementale. Le manque d’agences efficaces de mise en œuvre et de surveillance favorise la dégradation des ressources naturelles. Si les grands projets d’infrastructures s’avèrent des désastres environnementaux, c’est essentiellement parce que les décideurs politiques ne respectent pas les règles en vigueur lorsqu’ils donnent leur feu vert à de telles entreprises. Les rapports d’évaluation de l’impact environnemental (REIE) et les engagements publics sont généralement ignorés avant le démarrage des projets, et il est par ailleurs peu probable que des fonctionnaires ayant autorisé un projet non viable soient un jour sanctionnés. Or « lorsque les institutions chargées de la mise en application a posteriori font défaut, l’obligation de s’expliquer a priori n’a pratiquement aucune chance d’atteindre son objectif déclaré7 ». La clé du développement durable se situe dans la recherche de

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solutions sociales efficaces grâce à des mécanismes de gouvernance réactifs, plutôt que dans la mise en œuvre de mesures techniques8. La mesure des coûts humains et environnementaux d’un développement non durable est dans une large mesure tributaire des dynamiques sociales et politiques au sein de chaque société. Par-delà l’inadéquation de l’information, véritable barrière empêchant le public de se forger une bonne compréhension des impacts environnementaux, trouver le juste milieu entre les perceptions concurrentes de l’intérêt des populations est un problème politique. Pour que le développement durable soit une alternative viable à nos pratiques actuelles de développement, il est impératif d’évaluer les ressources communes en tant que biens publics valorisés indépendamment de leurs valeurs économiques9.

politique. « Ce qui est en train d’émerger à la place des anciens discours est l’idée d’un système politique à multiples niveaux, qui fait pression sur les diverses institutions et processus à travers lesquels les sociétés sont gouvernées11. » La place prédominante prise par des acteurs étrangers aux structures hiérarchiques formelles de l’État, associée à leur capacité croissante d’interconnexion, traduit l’émergence de ces mécanismes de gouvernance multiniveau. Celle-ci suppose l’existence d’influences multiples se chevauchant, caractéristiques des processus d’élaboration des politiques de l’ordre mondial actuel. Les États se découvrent dans l’obligation de partager l’élaboration des politiques avec un ensemble d’acteurs non gouvernementaux dont la participation accrue aux processus politiques fait évoluer le rôle de l’État du contrôle des politiques à leur coordination12. Cette nécesLA GOUVERNANCE MULTINIVEAU : sité de revisiter l’interprétation conservatrice de la UN NOUVEAU PARADIGME gouvernance vient de la nature même des questions Le concept de « tragédie des biens communaux » de en jeu. Le développement durable touche en effet Garrett Hardin décrit l’état apocalyptique vers lequel à la fois à la sécurité des personnes et à celle de l’État ; il transcende les frontières politiques nous conduit la quête égoïste des TRAGÉDIE DES BIENS et sa complexité implique la coopération de avantages des biens communs : « la COMMUNAUX ruine est la destination vers laquelle Thèse défendue dans un livre divers acteurs à de multiples niveaux. La réparcourent tous les hommes, chacun éponyme publié par Garett tition de la prise de décision entre différents Hardin en 1968 où il explore recherchant son propre intérêt dans les enjeux de la gestion des niveaux politiques est le signe de l’émergence une société qui croit en la liberté ressources naturelles commu- d’un système politique multiniveau qui rend nes. La thèse soutenue par d’autant plus nécessaire l’orientation vers une des biens communaux10. » Hardin est que les individus, Pour se dégager de l’appropriation cherchant à maximiser leurs nouvelle structure de gouvernance capable personnels, en viennent d’intégrer un ensemble d’acteurs à différentes égoïste des ressources naturelles gains à sur-utiliser et à détruire la et protéger l’environnement, la ressource commune. Ce résul- échelles (mondiale, régionale, sous-régionale, société et l’État doivent dépasser tat découle du calcul rationnel nationale et locale). selon lequel le gain marginal les modes traditionnels de gouver- d’une unité additionnelle de la Une compréhension plus large de la gouvernance nance. L’État n’est pas alors en situa- ressource est plus grand pour et de ses acteurs est indispensable. Ces derniers un individu que la perte encoution d’opposition avec les autres rue par la détérioration de la sont nombreux : citoyens (forums citoyens, organiacteurs (la société civile, l’indus- ressource, qui elle est partagée sations communautaires), sphère économique tous. Hardin conclut que trie ou les organisations internatio- entre (industrie, monde des affaires, sociétés multila liberté des utilisateurs d’une nales), mais à leurs côtés dans son ressource commune doit être nationales), communauté scientifique (secteur effort pour assurer la pérennité des restreinte afin d’éviter la tragé- de la recherche, organisations scientifiques), die des biens communaux. biens publics. Comme l’explique la société civile (ONG, médias, syndicats, réseaux littérature consacrée à la gouvernance multiniveau, sociaux transnationaux) et structures coopératives l’État est impliqué dans différentes étapes du contrôle mondiales ou régionales. La gouvernance multiniveau R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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participative a des conséquences importantes sur la gouvernements supranationaux, nationaux, régionaux façon dont les questions sont définies, négociées et et locaux sont impliqués dans des réseaux de polititraitées. Elle repose sur le principe selon lequel plus la ques territorialement prédominants17 ». Cependant, prise de décision est participative, plus elle implique les tous les liens ne sont pas hiérarchisés, au sens où ils acteurs directement touchés par les décisions, et plus ne passent pas toujours à travers tous les niveaux elle est susceptible de répondre aux besoins locaux13. de contrôle politique : il est fréquent que les acteurs Elle permet également d’aller au-delà de l’interpréta- nationaux et supranationaux communiquent directetion formelle de la citoyenneté et de mesurer la vigueur ment via des réseaux transnationaux sans passer par des revendications des personnes qui luttent pour la le niveau national. satisfaction de leurs droits et de leurs besoins au sein Les réponses institutionnelles sont multiniveau de cette structure participative. La gouvernance multi- parce que les problèmes environnementaux qu’elles niveau traduit une relation État-société de plus en plus cherchent à résoudre le sont. Les dégradations de complexe, où les acteurs en réseaux jouent un rôle l’environnement ont, par essence, une très large prédominant dans la prise de décision. portée, ce qui en fait des sources endémiques de Liesbet Hooghe et Gart Marks ont identifié deux conflits. Une question transfrontalière telle que celle caractéristiques centrales de la gouvernance multi- de l’eau fait l’objet de contestation depuis le niveau niveau de l’Union européenne14. Tout d’abord, bien international jusqu’aux niveaux national et local. De que les États restent les acteurs centraux en matière la réduction de la couche d’ozone au niveau mondial de prise de décision, les compétences sont partagées au problème plus localisé de la pollution de l’air, les et disputées entre acteurs intervenant à différents crises environnementales affectent toutes les échelles niveaux territoriaux, au lieu d’être monopolisées par de l’activité politique. Elles requièrent une approche les gouvernements nationaux. Ensuite, les domaines multidirectionnelle intégrant les initiatives mondiales, politiques sont interconnectés à travers des réseaux telle la Convention cadre des Nations unies sur les formels et informels. Les acteurs locaux interviennent changements climatiques (CCNUCC), comme les simultanément dans des domaines nationaux SYNDROME NIMBY initiatives de protection de proxiet supranationaux, créant ainsi des réseaux mité, tel le syndrome Nimby (Not Not in my backyard : concept transnationaux. Des chercheurs, tels que Neera décrivant les mouvements in my backyard). Chandhoke15, parlent d’une émergence de « la organisés de groupes et rési- On pourrait citer à titre d’exemple d’une localité contre un gouvernance en réseau » au sein de laquelle dents la solution locale à laquelle les développement ou un invesun ensemble d’acteurs non étatiques, situés tissement proposé dans cette décideurs politiques sont parvenus au-dessus et en dessous du niveau étatique, même localité, et ce même si à Alanya, en Turquie, dans les le projet apporte des bénéfipartagent avec l’État les fonctions de prise de ces à l’ensemble de la popu- années 1970, pour contrôler la décision et de mise en œuvre. La gouvernance lation. C'est notamment le cas pêche non réglementée. Les des groupes de citoyens s’open réseau implique donc l’État dans un réseau posant à la construction d’éo- autorités nationales ont laissé aux d’acteurs qui s’étend horizontalement – à des liennes dans leur municipalité coopératives locales une liberté raison du bruit et de l’alde manœuvre suffisante pour acteurs de la société civile et de l’industrie – en tération du paysage qu’elles qu’elles trouvent elles-mêmes des et verticalement – depuis le niveau mondial causent. solutions innovantes de nature à jusqu’aux niveaux sous-régionaux et locaux. Ce réseau se développe essentiellement à partir de résoudre le problème. Dans l’accord final imaginé par partenariats coopératifs – plutôt que sur des positions ces dernières, des sites de pêche ont été alloués aux conflictuelles –, lesquels sont par nature, et contrai- pêcheurs admissibles, suivant une rotation en phase rement à l’appareil d’État formel, adaptables, fluides avec les saisons de migration des stocks. L’aspect et flexibles16. Dans la gouvernance multiniveau, « les le plus ingénieux de cet accord est qu’il a permis, 130

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DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT VERS LA GOUVERNANCE MULTINIVEAU grâce à l’organisation du déploiement des pêcheurs, d’optimiser la production tout en régulant les activités individuelles. Cet exemple permet de démontrer que la gouvernance des ressources communes exige un partage du pouvoir à tous les niveaux, y compris avec des acteurs n’appartenant pas à l’appareil de l’État. Le fait de trouver des solutions localisées est une avancée importante dans la lutte contre les problèmes de portée mondiale. De même, le fait de reconnaître le lien intrinsèque entre le niveau mondial et le niveau local est indispensable pour bien comprendre le développement durable18. Différents niveaux de contrôle politique peuvent être interconnectés au sein du processus de développement durable. Au niveau local, par exemple, la résilience et la faculté d’adaptation des ménages aux effets d’un développement non durable (tels que les changements climatiques) dépendent du fonctionnement du système aux niveaux national et mondial. Ce fonctionnement inclut, entre autres, des flux d’information, une structure fédérale, des systèmes de commercialisation et de livraison facilitant la diffusion des ressources. La nature du système politique a deux conséquences importantes sur la façon dont les changements environnementaux sont abordés au niveau national. En premier lieu, un système politique plus ouvert permet l’expression de protestations et de flux d’information, obligeant les administrations publiques à réagir face aux crises environnementales. Des chercheurs comme Jean Drèze et Amartya Sen soutiennent qu’une société civile vigilante peut agir comme un système d’alerte précoce qui, associé aux contributions d’agences spécialisées, attire l’attention du gouvernement sur des crises imminentes requérant des mesures urgentes19. En deuxième lieu, le fonctionnement et l’efficacité d’un système politique ont des répercussions directes sur la façon d’appréhender les changements environnementaux. La gestion des bassins versants en Inde a ainsi bénéficié d’investissements importants pour des activités structurelles telles que la construction de barrages, alors que les dépenses consacrées au renforcement des

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capacités des communautés locales à travers des groupes de gestion du bassin versant sont restées relativement faibles. LES ACTEURS CLÉS DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Les institutions internationales du développement durable sont multiples. Les questions environnementales ont dès l’origine été réparties entre diverses agences des Nations unies. Depuis les agences intergouvernementales – organismes spécialisés tels que l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) ou le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) – jusqu’aux organisations issues de traités, comme la Commission baleinière internationale, en passant par les banques de Les États se découvrent développement telles que dans l’obligation la Banque mondiale, les de partager l’élaboration organisations multilatérales des politiques avec mènent depuis deux décen- un ensemble d’acteurs nies une politique environne- non gouvernementaux mentaliste selon des modes très variés. L’action de ces organismes intergouvernementaux est complétée par des programmes environnementaux nationaux qui font le lien sur de nombreuses questions relevant du développement durable : utilisation des ressources, droits de l’homme et développement social… Avec l’inconvénient que pour résoudre des problèmes locaux, les acteurs clés doivent parcourir la totalité de la structure de prise de décision pour finalement élaborer des politiques répondant à des besoins locaux. L’État : négocier l’agenda de la gouvernance. Pour

rendre le discours sécuritaire sensible à l’environnement, plusieurs phases ont été nécessaires. Les tout premiers écrits avaient tendance à vouloir redéfinir la notion de sécurité en étendant l’agenda politique aux questions environnementales. La connexion ne s’imposant pas d’elle-même, la génération suivante de chercheurs a délaissé la sécurité pour examiner, à travers des études de cas, les liens entre conflits et R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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environnement. Bien que le cadre de référence se soit déplacé vers des questions plus intra-étatiques qu’interétatiques, la thématique de la sécurité des personnes ne s’est développée que plus tard20. Que le discours environnemental soit profondément marqué par la notion d’étatisme transparaît clairement à travers les différences de répartition des droits et des responsabilités dans les pays développés et en développement. Les États sont tout sauf des entités homogènes et les disparités entre pays créent un véritable clivage, qui doit être reconnu et dont il faut tenir compte lorsque l’on aborde les questions environnementales. Dans tous les pays, il existe des individus plus vulnérables que d’autres face à un problème environnemental donné. Lorsque les réseaux transnationaux dépassent les frontières de l’État pour Il est capital se rapprocher des groupes que les initiatives affectés, l’hétérogénéité des de développement durable expériences devient plus s’assurent visible et peut à son tour le concours des BRIC déboucher sur des alliances entre pays habituellement séparés par des disparités économiques21. Comme le montrent les mouvements en faveur de l’environnement, l’activité politique englobe des processus informels, tels que la mobilisation citoyenne autour d’un problème, totalement distincts des institutions officielles de prise de décision22. Ceci dit, l’État reste, à plus d’un titre, un acteur clé de la politique internationale. Même si nous constatons des progrès dans l’activité transnationale institutionnalisée, sous la forme d’organisations internationales et régionales, il continue d’être l’unité de représentation dans les forums internationaux (tels que l’ONU), et le premier artisan de la création d’entités intégrées (telles que l’Union européenne). En outre, aucun acteur ou agence n’est réellement transnational dans la politique internationale actuelle. Les réseaux transnationaux et les entreprises multinationales dépendent de l’infrastructure et de la sécurité de l’État pour la conduite de leurs opérations, même si une grande partie de leurs activités peut être menée en dehors du pouvoir de l’État. L’importance de la structure 132

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formelle est soulignée par le fait que les protestations et les exigences des mouvements locaux s’adressent à l’appareil étatique pour obtenir, selon les cas, son action ou son inaction. Les États restent ainsi des acteurs clés du développement durable. Du fait de leur niveau élevé d’industrialisation et de croissance urbaine, les pays développés ont été des contributeurs importants au réchauffement de la planète et aux problèmes qui en résultent. Sur le plan démographique, des pays en développement, comme la Chine et l’Inde, représentent 35 % de la population mondiale totale. La Chine est devenue aujourd’hui le plus gros émetteur de dioxyde de carbone – 16 des 20 villes les plus polluées du monde s’y trouvent – et l’Inde est le troisième plus grand pollueur au mondea selon les indications de Lauren Phillips23. Les quatre puissances émergentes que sont le Brésil, la Russie, l’Inde et la Chine (les BRIC) deviendront les principaux consommateurs d’énergie et centres de production au cours des cinquante prochaines années. Il est capital que les initiatives de développement durable s’assurent le concours de ces États clés. Les scientifiques : éclairer les décisions politiques.

La manière de présenter un problème détermine grandement sa perception par le public. Les environnementalistes fournissent généralement des analyses denses en données et informations, dont le grand public a dû mal à saisir la portée. Or, dès l’instant où l’on présente le problème en termes d’impact sur la population ou de justice sociale, la mobilisation populaire devient possible. La forêt amazonienne est un exemple type d’une cause ancienne reformulée avec succès : la croisade en faveur des droits territoriaux locaux s’est longtemps révélée inefficace, alors qu’elle a bénéficié d’un très large écho dès qu’elle a été exprimée en termes de déforestation24

a. L’industrie du fer et de l’acier est responsable de 87 % de la pollution des eaux, l’industrie du ciment de 34 % de la pollution de l’air. Sept États indiens sont à eux seuls responsables de près de 70 % de la pollution industrielle du pays.

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(lire chapitre 6). Ici, une campagne en faveur des confrontation de la communauté scientifique avec la droits de l’homme a été réinterprétée en tant que réalité sociale fait tomber la science du piédestal sur lequel le modèle de développement traditionnel l’avait problème environnemental. Dès que l’opinion est divisée sur la nature et l’ampleur placée, et met en lumière sa nature négociée et ses d’une crise environnementale, les arguments scien- limitesb. tifiques commencent à être contestés. Par exemple, les avis de la communauté scientifique divergent Des réseaux transnationaux interconnectés. En tant fortement concernant la fonte des glaces sur cette qu’acteurs simultanément impliqués dans la politique question fondamentale : celle-ci a-t-elle atteint un nationale et internationale, les réseaux transnationaux rythme suffisamment alarmant pour justifier des (RTN) constituent l’un des nombreux facteurs qui actions concertées urgentes de la part de la commu- renforcent la porosité des acteurs et des institutions et nauté internationale ? Dans de telles situations, toute représentent un phénomène curieux qui échappe aux preuve crédible devient capitale puisque les questions classifications. Margaret Keck et Kathryn Sikkink se dites « scientifiques » sont soumises à interprétation réfèrent aux réseaux transnationaux de plaidoyer, qui se développent dans les espaces séparant fonctionet donc à controverse. Alan Irwin cite le cas de la substance carcinogène nellement et spatialement les différents acteurs. Ils 2,4,5-T utilisée comme pesticide en Angleterre partagent de manière intensive l’information, laquelle au début des années 1980. Lorsque le caractère devient un outil puissant pour lever les ambiguïtés toxique du pesticide a été porté à la connaissance pesant sur certaines questions, et pour transformer du public, l’importance accordée aux risques par les un problème existant en une nouvelle préoccupaparties concernées a varié suivant le crédit qu’elles tion. Ces réseaux présentent des caractéristiques accordaient aux preuves avancées. En tant que qui leur sont propres, et en particulier la prépondérance accordée à certaines valeurs qui deviencommunauté la plus concernée, nent le point de ralliement de la mobilisation. les agriculteurs ont jugé celles-ci PLUIES ACIDES suffisamment convaincantes pour Précipitations (pluie, neige, L’importance donnée à de tels principes leur exiger que la substance soit inter- brouillard) qui se sont acidi- permet de développer une attitude morale sur fiées au contact du dioxyde dite. Mais de son côté, la Commis- de soufre et de l'oxyde d'azote les sujets qui les concernent. Depuis la transsion consultative des pesticides, contenus dans l'atmosphère mission de l’information jusqu’au recours à un et émis surtout par les usines formée d’experts, a décrété qu’en et les voitures. Elles peuvent personnel spécialisé, les réseaux transnatiol’absence d’autres preuves fiables tomber à des centaines de kilo- naux sont à cheval entre sphères nationales du lieu d'émission des prouvant de façon définitive la mètres et internationales27. polluants et affectent gravetoxicité de la substance, le pesti- ment les écosystèmes (surtout Ces réseaux établissent des liens avec des les forêts) et certains matériaux cide ne devait pas être interdit25. acteurs opérant au sein de l’appareil d’État, utilisés dans les bâtiments. Le phénomène des pluies acides de la société civile et d’organisations interconstitue un autre exemple intéressant de l’hétérogé- nationales, élargissant ainsi la voie d’accès aux néité de la perception des connaissances. Il a requis questions tant internationales que nationalesc. l’intervention d’experts venus de la chimie, de la météorologie et de l’agriculture. Leurs conclusions ont b. Une étape fondamentale à cet égard consisterait à créer des magasins été bloquées devant l’incertitude de pouvoir mettre en scientifiques qui agiraient comme intermédiaires entre les citoyens et la œuvre, sur le plan social, les solutions proposées d’une communauté scientifique et mettraient à la disposition du public des informations techniques socialement utiles. manière qui soit jugée satisfaisante par les décideurs c. Le terme « accès » implique ici la disponibilité à la fois des informations et politiques, les environnementalistes et les groupes de des ressources, que ce soit au niveau des renforts matériels ou tout simpledéfense. Comme le met en évidence Alan Irwin26, cette ment des facilités logistiques apportées par un partenaire local. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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Les réseaux transnationaux forment « des structures préparer le sol à la culture, pratiqués dans les forêts communicatives » cherchant à se connecter avec d’Indonésie puis étendus aux pays voisins, Singapour des agences de terrain. De fait, l’un des éléments et Malaisie notamment. Incapable de faire respecter clés d’une campagne réussie est le rassemble- par les propriétaires de plantations l’interdiction du ment efficace autour d’un même sujet d’acteurs à brûlis malgré la législation existante, le gouvernela poursuite d’objectifs différents28. Pour expliquer ment indonésien n’en a pas moins accusé les fermiers la manière dont fonctionnent les réseaux, Maragret pauvres de cette pollution. Le gouvernement malaisien, Keck et Kathryn Sikkink évoquent l’effet boomerang. quant à lui, n’a communiqué aucune information sur Le manque de communication avec l’État génère une l’ampleur des dommages par peur de l’impact négatif incapacité des organisations nationales à exercer une que le brouillard pourrait avoir sur le tourisme30. quelconque influence sur l’élaboration des politiques. Dans un tel contexte, les organisations peuvent être L’industrie : observer des pratiques durables. Le amenées à court-circuiter discours sur le développement durable ne serait pas La coopération les canaux étatiques et à complet sans prendre en compte le rôle du secteur de l’industrie est décisive mobiliser des partenaires privé, qu’il s’agisse des lobbies d’affaires intervenant pour endiguer les internationaux pour exercer de façon transnationale ou des acteurs du monde des dommages causés par une influence extérieure affaires ancrés localement. Grâce à leurs échanges un développement sur l’État. Cet impact par commerciaux, les acteurs du secteur privé forment non réglementé ricochet est possible grâce à des groupes solidement interconnectés entre eux, un déploiement stratégique mais également liés à la sphère politique. Au-delà de l’information, comme le montrent de nombreuses de cette influence politique – qui varie selon son campagnes en faveur des droits de l’homme29. domaine d’activité et sa capacité économique – et Néanmoins, tout plaidoyer en faveur du dévelop- parce qu’elle joue un rôle clé dans la production et la pement durable n’aboutit pas nécessairement à un prestation des services, l’industrie s’impose comme consensus entre les différents acteurs ; ceux-ci un acteur de poids, dont la coopéPARADIGME mettent parfois un terme à leur collaboration ration est essentielle au succès de cohérent de croyanfaute de compréhension réciproque, comme Ensemble tout paradigme de développement ces, valeurs, représentations le montre la campagne contre l’abattage des et normes qui forment un durable. Sa responsabilité dans la arbres à Sarawak, en Malaisie. Alors que la système de perception du dégradation de l’environnement monde ou d’un domaine. Un communauté des chercheurs tentait d’éclairer paradigme est une approche (pollution de l’eau, abattage foresle problème à l’aide d’informations scientifiques théorique, un ensemble d’hy- tier et extraction minière excessive, pothèses ou un modèle qui sert et documentées, les réseaux d’ONG, de leur de principe organisateur et de par exemple) le montre, même si les États ont, eux aussi, une part côté, politisaient la campagne en redéfinissant guide pour la pensée. de responsabilité non négligeable, la nature de ce qu’elles considéraient comme crédible (les témoignages par exemple), mais aussi dans la mesure où ils promulguent des réglemenen introduisant d’autres acteurs dans le processus de tations permissives au lieu de faire appliquer des normes de qualité. Mais la coopération de l’indusnégociation pour augmenter leur poids. D’ailleurs, même si les causes d’une menace environ- trie est décisive pour endiguer les dommages causés nementale transnationale sont faciles à établir, ses par un développement non réglementé. conséquences peuvent, pour diverses raisons, être À cet égard, la notion de responsabilité sociale des minimisées. Le brouillard qui a affecté l’Asie du Sud-Est entreprises (RSE), qui repose sur l’hypothèse que au milieu des années 1990 fournit un exemple de ce l’intérêt des entreprises et l’éthique sociale ne sont type de situation. Il avait pour origine les brûlis pour pas antithétiques, se trouve au centre du discours 134

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DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT VERS LA GOUVERNANCE MULTINIVEAU sur le développement (lire chapitre 7). La RSE implique que ces dernières assument la responsabilité des conséquences de leurs actions et prennent des mesures proactives pour rendre durables à long terme leurs relations avec le reste de la société et l’environnement. Bien que largement accepté, ce concept n’est à ce jour pas complètement intégré dans les approches nationales du développement. En Inde par exemple, la responsabilité sociale des entreprises est encore trop souvent abandonnée à l’autorégulation. Ceci est largement dû au manque de pressions concertées exercées par la société civile en faveur du développement de mécanismes coréglementaires impliquant des parties multiples. À l’échelle internationale, la première initiative de gouvernance dans le domaine de la RSE a été le Pacte mondial des Nations unies lancé en 2000, avec pour objectif d’obtenir la participation de différents acteurs à l’élaboration des politiques de responsabilité sociale des entreprises participantesd. L’une de ses principales difficultés a été la représentation et la participation des acteurs de l’industrie et la représentation faible des organisations syndicales. Les entreprises engagées dans des initiatives de RSE ne représentent qu’une petite partie des 61 000 multinationales qui dominent le monde des affaires aujourd’hui. Ceci nous amène au thème plus large de la redevabilité (accountability) et à la façon dont celle-ci est conçue au sein des structures de gouvernance internationale et multiniveau. Avec la réactivité des systèmes de gouvernance multiniveau, la diffusion du pouvoir a apporté dans son sillage un plus grand intérêt pour la notion de redevabilité. Lorsque différents acteurs sont responsables et que la prise de décision devient collective, il est difficile de tenir un acteur particulier pour responsable des résultats31. Une des solutions consiste alors à faire appel à une

d. Les dix principes du Pacte mondial des Nations unies prévoient notamment des mesures pour encourager la responsabilité environnementale et pour faciliter la diffusion de technologies écologiques, voir sur le site internet : www.unglobalcompact.org

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forme transnationale de règlement des litiges. Elle permet aux États et aux citoyens affectés de tenir les entreprises pour redevables dans leur pays d’origine ; y compris pour les activités de leurs filiales dans d’autres pays. Les batailles juridiques relevant d’un règlement transnational sont nombreuses, comme en témoignent notamment les poursuites engagées en 1994 contre Rio Tinto au Royaume-Uni par un ancien employé contaminé par de l’uranium toxique sur l’un des sites de la compagnie en Namibie ; ou contre Union Carbide suite à la catastrophe de Bhopal (Inde) en 1984 au cours de laquelle 19 000 personnes Donner du pouvoir ont péri à cause des émana- aux citoyens par tions chimiques toxiques la reconnaissance de leurs produites par une usine droits sur les ressources de cette société. En fin de compte, la bonne gouvernance des entreprises reste du ressort de l’État souverain qui doit pénaliser les excès transnationaux commis sur son territoire par les multinationales qui en sont originaires. Les citoyens : le visage humain du développement.

Pour que le développement soit durable, les relations de la société avec l’environnement doivent être soutenues. Reconnaître que la nature ne peut exister indépendamment du social nous amène à penser que les crises environnementales expriment des problèmes fondamentaux de la société et reflètent une vision mondiale faussée de ce que constituent la citoyenneté, la connaissance et le progrès32. Repenser le développement exige aussi de repenser ce qui fonde la connaissance. Le développement est traditionnellement considéré comme une diffusion de la connaissance à partir d’un centre où elle est générée. Le public est perçu comme le destinataire passif des avantages offerts par le développement, équation qui le place donc au bout de la chaîne de production de la connaissance. Comme le note Alan Irwin, « la citoyenneté » ne commence aujourd’hui que lorsque « l’expertise » a défini l’ordre du jour environnemental33. Ce modèle donne au progrès scientifique une telle place dans le développement humain que R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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la moindre tension entre les citoyens et la science est attribuée à l’irrationalité de l’opinion publique. Ce poids accordé aux sciences formelles a eu pour conséquence de discréditer les savoirs traditionnels, qui n’ont plus de place dans le schéma général. Cette équation biaisée a rendu le développement actuel non durable, parce qu’incapable de s’adapter aux besoins locaux, humains comme environnementaux. La durabilité doit au contraire corriger, voire inverser cette équation, au profit de pratiques locales donnant du pouvoir aux citoyens par la reconnaissance de leurs droits sur les ressources. La sécurité des personnes, mais également celle des États, n’a pas la même valeur et n’est pas respectée de la même manière selon les pays. Suite à la tragédie de Bhopal et alors que l’Inde s’était portée partie plaignante et réclamait 3 milliards de dollars

d’indemnités, la somme finalement accordée aux survivants n’a pas dépassé 470 millions de dollars à l’issue d’une longue bataille juridique aux ÉtatsUnis. Par contre, pour la marée noire causée par Exxon en 1989, l’Alaska s’est vu attribuer 1 milliard de dollars. La population d’Alaska a donc été mieux indemnisée pour la perte de ses moyens de subsistance que les survivants de la tragédie chimique de Bhopal. Plus grave encore, un État souverain n’est pas parvenu à obtenir une indemnisation et une pénalisation appropriées, ce qu’un ensemble de plaignants privés appartenant à une entité infra-étatique a réussi de son côté34. Le projet hydraulique des hautes terres du Lesotho en Afrique du Sud fournit un autre cas de pratique de développement non durable. Réalisées dans un contexte de corruption généralisée, les études

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10. HARDIN (G.), « The Tragedy of the Commons », Science, 162, 1968, p. 1 244.

19. DRÈZE (J.) et SEN (A.), India : Development and Participation, New Delhi, Oxford University Press, 2005.

11. GAMBLE (A.), « Policy Agendas in a Multi-Level Polity », dans A. Gamble et al., Developments in British Politic, 6, Londres, Macmillan, 2000.

20. NAJAM (A.), « Broadening the Security Debate », art. cité, p. 33-35.

33. IRWIN (A.), Citizen Science, op. cit., p. 79.

4. KECK (M.) et SIKKINK (K.), Activists Beyond Borders, New York (N. Y.), Cornell University Press, 1998, p. 127-129.

21. KECK (M.) et SIKKINK (K.), Activists Beyond Borders, op. cit., p. 125.

34. GOETZ (A.-M.) et JENKINS (R.), Reinventing Accountability, op. cit., p. 70.

12. BACHE (I.) et FLINDERS (M.), Multi-Level Governance, Oxford, Oxford University Press, 2004.

22. IRWIN (A.), Citizen Science, op. cit., p. 45.

35. GOETZ (A.-M.) et JENKINS (R.), Reinventing Accountability, op. cit., p. 65.

5. IRWIN (A.), Citizen Science : A Study of People, Expertise and Sustainable Development, Londres, Routledge, 1995, p. 94.

13. BACHE (I.) et FLINDERS (M.), « Multi Level Governance and the Study of the British State », Public Policy and Administration, 19 (1), 2004, p. 31-51.

3. OSTROM (E.), Governing the Commons, op. cit., p. 32-34.

6. NAJAM (A.), « Broadening the Security Debate : Human and Environmental Dimensions », dans Sustainable Development : Bridging the Research/Policy Gaps in Southern Contexts, volume 1, Environment, Sustainable Development Policy Institute, Oxford, Oxford University Press, 2005, p. 45. 7. GOETZ (A.-M.) et JENKINS (R.), Reinventing Accountability : Making Democracy Work for Human Development, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2005, p. 64.

136

Community : The Maastricht Debate and Beyond, Boulder (Colo.), Lynne Reinner, 1993.

1. GEORGE (C.), « Sustainable Development and Global Governance », The Journal of Environment and Development, 16, 2007, p. 103.

9. GEORGE (C.), « Sustainable Development and Global Governance », art. cité, p. 106.

14. HOOGHE (L.) et MARKS (G.), Multi-Level Governance and European Integration, Londres, Rowman et Littlefield, 2001. 15. CHANDHOKE (N.), The Conceits of Civil Society, New Delhi, Oxford University Press, 2003. 16. GOETZ (A.-M.) et JENKINS (R.), Reinventing Accountability, op. cit., p. 22. 17. MARKS (G.), « Structural Policy and Multi-Level Governance in the EC », dans A. Cafruny et G. Rosenthal (eds.), The State of the European

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18. OSTROM (E.), Governing the Commons, op. cit., p. 20-21.

23. PHILLIPS (L.), « International Relations in 2030 : The Transformative Power of Large Developing Countries », discussion paper, Bonn, German Development Institute, 2008. 24. KECK (M.) et SIKKINK (K.), Activists Beyond Borders, op. cit., p. 17. 25. IRWIN (A.), Citizen Science, op. cit., p. 67. 26. IRWIN (A.), Citizen Science, op. cit., p. 48. 27. KECK (M.) et SIKKINK (K.), Activists Beyond Borders, op. cit., p. 9. 28. KECK (M.) et SIKKINK (K.), Activists Beyond Borders, op. cit., p. 3. 29. KECK (M.) et SIKKINK (K.), Activists Beyond Borders, op. cit., p. 12.

30. GOETZ (A.-M.) et JENKINS (R.), Reinventing Accountability, op. cit., p. 66-67 ; KECK (M.) et SIKKINK (K.), Activists Beyond Borders, op. cit., p. 161. 31. GOETZ (A.-M.) et JENKINS (R.), Reinventing Accountability, op. cit., p. 23. 32. IRWIN (A.), Citizen Science, op. cit., p. 42.

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT VERS LA GOUVERNANCE MULTINIVEAU d’évaluation de l’impact du projet sur les communautés situées en aval n’ont pas été menées à terme. La réalisation du projet a rendu le prix de l’eau inabordable pour les populations pauvres qui avaient déjà souffert d’une distribution inégale à l’époque de l’Apartheid. Un jugement de 2002, qui fait jurisprudence, a lourdement sanctionné à la fois le président de la Highlands Development Authority, l’institution en charge de la mise en œuvre de ce projet, et la société canadienne, Acres International Limited, impliquée dans la corruption des fonctionnaires. D’autres violations des droits de l’homme, lors de grands projets de développement, peuvent être mises en lumière. Citons l’indemnisation discriminatoire des populations marginalisées et dépossédées lors de la construction du barrage Sardar Sarovar en Inde. Ce projet ne reconnaissant pas aux femmes mariées le droit d’être propriétaires, la possession de terre ne leur a pas été reconnue et aucune indemnité ne leur a été versée pour la perte de revenus consécutive à la construction du barrage35. Au final, la gouvernance multiniveau paraît prometteuse face aux objectifs de développement durable. Elle permet à différents acteurs de défendre des revendications concurrentes au sein du système de

4

gouvernance. Si de puissants groupes de pression peuvent avoir intérêt à faire avorter les tentatives d’imposer des restrictions à l’utilisation des ressources naturelles, les populations locales peuvent elles aussi défendre leurs droits sur ces ressources. Toutefois le degré de prise en considération des questions de développement durable dépend de la nature du système politique de chaque pays et de l’influence interne des acteurs concernés. Car même si les réseaux constitués sont transnationaux, l’État demeure le cadre où se joue la politique des ressources. Aucune solution ni accord institutionnel idéaux ne sont aujourd’hui prêts à être mis en œuvre. Ce qui s’en rapprocherait le plus – la gouvernance multiniveau, par exemple – implique des processus en proie à des contradictions difficiles à dépasser. De tels dispositifs, lorsqu’ils sont mis en œuvre, conduisent en effet à des solutions très variables, en fonction des multiples aspects du développement durable. Ils impliquent également des acteurs différents, dont les mandats se chevauchent, donnant lieu à des arrangements peu ordonnés, mais réactifs par rapport aux besoins concurrents de la société et de l’environnement.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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CATASTROPHES NATURELLES : COMMENT SE TENIR PRÊT ? JYOTSNA BAPAT, CONSULTANTE SENIOR INDÉPENDANTE INDE Les pays en développement sont particulièrement vulnérables aux conséquences du changement climatique et aux catastrophes naturelles qu’il engendre. En Inde, le secteur agricole risque d’être particulièrement touché. Si certaines mesures de prévention sont déjà mises en place, beaucoup reste à faire.

D

ifficiles à prédire et à quantifier, les effets du changement climatique pourraient aggraver la désertification et la perte de biodiversité et affecter négativement la disponibilité et la qualité de l’eau douce dans de nombreuses régions en raison des changements de température et de pluviométrie qui en découlent. La pollution de l’air, l’appauvrissement des sols et les changements dans la couverture forestière pourraient à leur tour modifier le climat, non seulement en déplaçant les sources et les puits de gaz à effet de serre, mais Le plus important glacier également en modifiant alimentant le Gange l’absorption ou la réflexion recule aujourd’hui des radiations solaires. Il de 20 mètres par an est probable que le changement climatique se traduise par une augmentation de la fréquence, de l’intensité et de la durée des événements climatiques extrêmes (pluies plus importantes, sécheresses plus fortes, hivers plus rigoureux, étés plus chauds, etc.). Les conséquences en seraient la multiplication des catastrophes naturelles, et des conditions de vie encore plus difficiles dans les agglomérations, surtout pour les plus pauvres. Depuis les années 1980, tempêtes, inondations et sécheresses nous rappellent que le change-

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R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

ment climatique est un problème mondial qui affecte les zones forestières, les régions côtières et, plus particulièrement, l’agriculture. Les populations des pays en développement et des pays émergents comme l’Inde sont particulièrement concernées. En Inde, le réchauffement aura un impact significatif sur le Gange. Ce fleuve prend sa source dans l’Himalaya et est alimenté par plusieurs glaciers dont le Gangotri, le plus important d’entre eux, long de 26 kilomètres. Les chercheurs qui étudient ce glacier ont constaté qu’il reculait actuellement de 20 mètres par an contre 16 mètres dans le passé. Si cette tendance devait se poursuivre pendant encore vingt-cinq ans, le Gange pourrait d’abord voir augmenter son débit en raison d’une fonte accélérée, pour ensuite s’assécher, au fur et à mesure de la diminution des réserves d’eau dans les montagnes. Cette évolution menacera la vie d’environ 400 millions de personnes dans les plaines bordant le Gange, qui en dépendent pour leur subsistance. Outre les conséquences sur la réduction de la biodiversité et sur les écosystèmes forestiers, le réchauffement climatique pourrait affecter la production agricole indienne. Dans les zones tropicales et subtropicales, où les températures sont en général très chaudes, les récoltes se déroulent déjà

dans un environnement difficile, caractérisé par des terres sèches et une agriculture non irriguée. La production va donc dépendre non seulement de la réponse physiologique des plantes affectées, mais également de la capacité des systèmes socio-économiques de production à s’adapter à des changements de rendements et à la fréquence des sécheresses ou des inondations. Le troisième rapport d’évaluation du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) estime que les productions de riz et de blé baisseront de manière significative en raison du changement climatique. Dans la vallée du Kullu dans l’État de l’Himachal Pradesh par exemple, les frontières des régions de culture de la pomme se sont déplacées de 30 kilomètres vers le nord au cours des cinquante dernières années : alors que cette culture commençait à Bajaura au creux de la vallée, aujourd’hui, on ne la trouve plus en dessous de Raisan, à mi-hauteur de la vallée. En réponse à ce phénomène, l’Inde a pris plusieurs mesures, suivant en cela la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Les programmes de développement du pays visent un équilibre entre développement économique et protection de l’environnement au sein d’un processus de planification conforme aux principes du développement durable. Lorsqu’une catastrophe naturelle survient, le gouvernement a pour mission d’organiser et d’assurer les secours et la réhabilitation des biens matériels. Mais avec l’augmentation de la fréquence des catastrophes, le rôle de l’État devra changer, et accroître la prévention et la préparation des

communautés. Dans ces domaines, l’Inde, comme la majorité des pays en développement, n’a pas suffisamment investi. Elle a cependant pris des mesures allant dans le bon sens en établissant des institutions à l’échelle nationale et à l’échelle des districts. Elle a adopté une approche appropriée pour la formation du personnel et l’identification des institutions de formation qui auront en charge le renforcement des capacités. En 2005, l’Inde a promulgué une loi nationale sur la gestion des catastrophes et a placé l’Organisation nationale de gestion des catastrophes sous l’autorité directe du Premier ministre qui en est lui-même le président. Cette organisation a pour mandat de conseiller les gouvernements des États. Elle aide en particulier à la conception de leurs plans d’action et ... de leurs directives pour la gestion des catastrophes, et offre un appui aux agences des États en matière de formation et de renforcement des capacités. Une banque de céréales Chaque État a mis en place a été créée à l’échelle locale une organisation chargée de et communautaire la gestion des catastrophes et préparé un plan spécifique pour répondre aux risques de catastrophes, basé sur les conditions géo-climatiques de l’État. Les efforts en vue d’améliorer la préparation en amont restent cependant rares. Juste avant le tsunami de 2004, il n’y avait dans l’État du Tamil Nadu qu’un seul programme mettant l’accent sur la prévention : il s’agissait d’un programme de l’ONU de réduction des catastrophes. Or, les interventions de l’ONU se faisaient par le biais du gouvernement central et il n’existait ni

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139

financement ni collaboration directe avec les ONG locales. L’équipe-pays de l’ONU a eu besoin de six mois pour que la communauté locale, par le canal des autorités locales, Certaines pratiques participe à une formation culturelles favorisent sur les premiers soins naturellement et les systèmes d’alerte la prévention des précoce, et ce malgré catastrophes naturelles une collaboration importante des fonctionnaires de l’État et des talukas – les sous-divisions administratives des États fédéraux indiens ... régissant plusieurs villages. Une ONG du Rajasthan a mis en place un programme de banque alimentaire afin de limiter les effets des sécheresses. Une banque de céréales a été créée à l’échelle locale et communautaire, à laquelle, après la récolte, chaque famille apporte une contribution proportionnelle aux parts auxquelles elles auront droit par la suite. Comme dans une banque, on peut emprunter des céréales et les rembourser avec une quantité additionnelle, correspondant aux intérêts. Ce mécanisme utile en période de soudure permet

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R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

aux familles de tenir pendant les années maigres, quand les précipitations sont faibles et que sévit la sécheresse. Il aide particulièrement les plus pauvres et les groupes marginalisés qui en sont également des actionnaires, qu’ils soient ou non propriétaires terriens. Au-delà des interventions planifiées par l’État ou les ONG afin d’anticiper les catastrophes naturelles, certaines pratiques culturelles favorisent naturellement la prévention. Des enquêtes anthropologiques en Inde évoquent des communautés tribales sur les îles d’Andaman dont tous les habitants ont eu la vie sauve lors du passage du tsunami, alors qu’une base navale située sur l’île a subi de lourdes pertes en vies humaines. Selon une pratique culturelle ancestrale, chaque personne de cette tribu se voit attribuer, dès la naissance, un arbre et une corde à son nom. En cas de tempête, chacun grimpe dans « son » palmier et s’y attache avec la corde. Cette pratique culturelle issue d’un savoir traditionnel encourage une soumission aux lois de la nature et leur acceptation – une perspective sur le monde assurément bien différente. n

CHAPITRE 5

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT

QI YE, MA LI, ZHANG HUANBO, LI HUIMIN, CAI QIN ET LIU ZHILIN* SCHOOL OF PUBLIC POLICY AND MANAGEMENT, UNIVERSITÉ DE TSINGHUA, PÉKIN (CHINE)

QUAND LE CLIMAT DEVIENT L’AFFAIRE DES PROVINCES CHINOISES Le changement climatique, longtemps loin des priorités des autorités locales en Chine, retient leur attention depuis 2007. Ce revirement n’est ni une réaction directe à la menace du changement climatique ni le résultat d’une sensibilisation accrue des hommes politiques. Il s’agit davantage d’une réponse aux injonctions du pouvoir central et d’un intérêt économique local bien compris.

J

usqu’à récemment, la lutte contre le changement climatique n’était pas une priorité pour les autorités locales chinoises, qui considéraient que cette question relevait essentiellement du domaine international – et donc du pouvoir central –, et que celle-ci allait à l’encontre de leurs intérêts, dans la mesure où la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et de la consommation d’énergie était susceptible de freiner la croissance économique1. Ainsi, aucune autorité locale ne montrait de réel intérêt pour la lutte contre le changement climatique. Cette situation s’est retournée vers le milieu de l’année 2007 : la plupart des provinces ont mis en place des groupes spéciaux de travail pour conduire l’effort de lutte contre le changement climatique et certaines ont même établi des plans spécifiques en vue de projets de recherche et de mesures d’atténuation et d’adaptation. Elles ont également incité les différents personnels administratifs à participer à cette lutte. Ces efforts se concrétisent par des investissements financiers et humains, le renforcement des capacités et des projets de coopération

internationale. Quels sont donc les facteurs qui ont conduit à ce revirement ? Quelles en sont les implications pour la gouvernance environnementale en Chine ? UN DÉVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL Une initiative des autorités nationales. Bien que

la Chine ne soit contrainte à aucun engagement chiffré dans la lutte contre le changement climatique, les autorités nationales se montrent particulièrement volontaires dans ce domaine. La question est aujourd’hui prise en charge par les plus hautes autorités politiques chinoises, qui ont su se doter en vingt ans de dispositifs institutionnels renforçant la capacité du pouvoir central à formuler des politiques de lutte contre le changement climatique. Centralisés au plus haut niveau de l’État chinois, ils permettent la coordination des actions menées par différents ministères. * Les auteurs remercient Miranda Schreurs, professeur de politique environnementale à l’Université libre de Berlin, pour avoir proposé ce sujet de recherche, financé par le ministère des Sciences et technologies chinois, et pour ses commentaires.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

141

En 1990 a été créé le Groupe national de coordination de la stratégie contre le changement climatique (GNCSCC), dirigé par un vice-premier ministre, sous la responsabilité directe du Comité pour la protection de l’environnement du Conseil des affaires de l’État – lequel représente le gouvernement central et contrôle environ trente entités gouvernementales centrales. En octobre 2003, le GNCSCC a été déplacé du Bureau météorologique national vers la Commission nationale pour la réforme et le développement (CNRD), organe considéré comme

le plus puissant du pouvoir centrala. Ce fut l’un des premiers symboles indiquant que le changement climatique n’était plus traité seulement comme une question scientifique, mais plutôt comme une composante du développement durable. Le GNCSCC, constitué de treize membres – la CNRD, les ministères des Sciences et Technologies, des Finances, du Commerce, de l’Agriculture, de la Construction, a. Cf. le site internet de China Climate Change Info-Net : http://www. ccchina.gov.cn/en

DÉCOUPAGE ADMINISTRATIF DE LA CHINE

CARTE 1

Municipalité de niveau provincial

RUSSIE Province

Heilongjiang

Région autonome Région d'administration spéciale

MONGOLIE MongolieIntérieure

KIRGHIZISTAN

Jilin Liaoning

Xinjiang

TADJIKISTAN

Pékin (Beijing)

AFGHANISTAN

CORÉE DU NORD

Tianjin

CORÉE DU SUD

Hebei

PAKISTAN Ningxia

Shandong

Shanxi

Qinghai

JAPON

Gansu

Jiangsu

Henan

Shaanxi Tibet (Xizang)

Anhui

NÉPAL

Zhejiang Hunan

Jiangxi Fujian

Guizhou

BANGLADESH

Yunnan

Guangxi

TAIWAN

Hong-Kong Macao

MYANMAR 500 km

Guangdong

LAOS THAÏLANDE

VIÊTNAM Hainan

PHILIPPINES

D'après Marie-Françoise Durand, Philippe Copinschi, Benoît Martin, Delphine Placidi, Atlas de la mondialisation, Paris, Presses de Sciences Po, 2008

142

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences Po, octobre 2008

Chongqing

BHOUTAN

INDE

Shanghai

Hubei

Sichuan

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUAND LE CLIMAT DEVIENT L’AFFAIRE DES PROVINCES CHINOISES des Communications, des Ressources hydrauliques, le Bureau des forêts domaniales, l’Académie des sciences, l’administration océanique et l’administration de l’aviation civile chinoise –, a été créé en vue de coordonner les actions contre le changement climatique menées par différents ministères. Il était également chargé de conduire et de coordonner l’application de la Convention cadre des Nations unies sur les changement climatiques (CCNUCC) que la Chine a signée en 1992, avec le premier groupe de nations signataires. Enfin, il avait la capacité d’établir des rapports sur les émissions de GES et des évaluations nationales sur une base volontaire. En juin 2007, il a ainsi publié le Plan national de lutte contre le changement climatique. Cependant, en tant que groupe de coordination, le GNCSCC ne disposait que d’un pouvoir limité en matière de politiques. En juin 2007, le Conseil des affaires de l’État a annoncé la création du Groupe national d’action contre le changement climatique (GNACC), sous l’égide du Premier ministre. Cette nouvelle entité a considérablement renforcé la capacité du pouvoir central à formuler et à impulser des politiques de lutte contre le changement climatique : le rôle du GNACC, constitué de vingt-sept organes – soit la quasi-totalité des institutions du pouvoir central –, est de prendre des décisions majeures et de coordonner les actions nationales relatives au changement climatique. L’organisation de ce groupe est la preuve d’un changement de position du pouvoir central face au changement climatique et témoigne de l’attention qui lui est accordée. ENCADRÉ 1 DIVISION ADMINISTRATIVE DE LA CHINE n Malgré sa superficie, la Chine est gouvernée selon un système politico-administratif centralisé. Ainsi, le gouvernement central supervise quatre niveaux territoriaux : province, ville-préfecture, district, canton. La vie collective s’organise aussi autour des villages, mais ceux-ci ne sont pas considérés comme un niveau distinct de la division administrative du pays. Concernant les divisions administratives de premier rang, la Chine compte 22 provinces, 5 régions autonomes, 2 régions d’administration spéciale et 4 municipalités de niveau provincial.

5

La composition du GNACC est fondamentalement la même que celle du Groupe national d’action pour l’économie d’énergie et la réduction de la pollution. Si ces deux entités ont des objectifs distincts, elles ont le même dirigeant, le Premier ministre Wen Jiabao, et sont composées des mêmes organismes. Cette proximité montre qu’il existe en Chine un lien étroit entre le changement climatique et les économies d’énergie (et sans doute le contrôle de la pollution). En d’autres termes, les plus hauts dirigeants chinois traitent ces deux sujets de manière intégrée lorsqu’ils formulent des politiques et préconisent des actions dans ce domaine. Des relais aux échelons locaux. Depuis le milieu

de l’année 2007, les actions et programmes de lutte contre le changement climatique sont devenus une caractéristique notable de la politique des autorités provinciales et municipales. Peu après la mise en place du GNACC par le pouvoir central, les autorités provinciales ont créé leurs équivalents au niveau territorial, dirigés par le gouverneur, avec l’assistance du vicegouverneur et des directeurs Depuis 2007, d’organismes des autorités les développements provinciales. Ces groupes institutionnels en vue d’action provinciaux élabo- de la lutte contre rent un plan d’action, que le changement climatique les autorités provinciales ont été spectaculaires transmettent ensuite à tous les organismes et à tous les échelons administratifs inférieurs (cf. tableau 1). Ce plan requiert des villes-préfectures et des districts qu’ils instaurent leur propre groupe d’action doté de fonctions similaires. Ainsi Xiamen, ville importante de la province du Fujian située le long du détroit de Taiwan, a créé en janvier 2008 son groupe d’action et de coordination contre le changement climatique, doté d’un secrétariat au sein du Bureau de développement économique. Parmi les huit provinces qui ont créé des groupes d’action provinciaux contre le changement climatique, sept les ont combinés à ceux des économies d’énergie R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

143

et de réduction de la pollution. Seule la province de Qinghai n’a pas choisi cette combinaison et demeure la seule province sans groupe d’action pour les économies d’énergie et la réduction de la pollution. Pourtant située sur le plateau du Qinghai-Tibet, elle est considérée comme l’une des plus vulnérables au réchauffement climatique. Quant aux provinces qui n’ont pas inclu les mots « changement climatique » dans l’appellation de leur groupe d’action, elles ont clairement déclaré qu’elles avaient intégré cette question dans leur champ de responsabilité. En l’espace de quelques mois, des développements institutionnels spectaculaires ont été engagés à tous les niveaux – central, provincial, préfectoral (villespréfectures) et districtal – et se sont focalisés sur la lutte contre le changement climatique. Ce phénomène n’est pas négligeable dans la mesure où, en Chine, la création d’institutions est l’étape la plus importante qui soit pour la promotion d’une question. UN ACTIVISME LOCAL Des plans locaux de lutte contre le changement climatique. Suite à la publication du Plan national

de lutte contre le changement climatique, élaboré par l’ancien GNCSCC, le 4 juin 2007, des plans

TABLEAU 1

provinciaux ont été mis en place, à l’instar de ceux des provinces du Xinjiang et du Hebei. En novembre 2007, la région autonome du Xinjiang a publié son plan et sa stratégie de lutte contre le changement climatique. Cette région, dont le territoire représente un sixième du territoire chinois, souffre énormément du changement climatique. Déjà couverte par un désert, elle est touchée par la fonte progressive et continue de ses glaciers, principale source d’eau douce de la région. Le plan du Xinjiang se concentre sur la consommation et la production d’énergie. Bien que les combustibles fossiles conventionnels restent la source d’énergie dominante, les autorités vont promouvoir les économies d’énergie et les énergies renouvelables. Selon ce plan, qui se fixe des objectifs de réduction des émissions de CO2 à l’horizon 2010 sur la base des données de 2005, l’intensité énergétique devra diminuer de 20 %. Pour cela, le Xinjiang compte augmenter sa production d’électricité hydraulique et éolienne pour atteindre 3,5 % de sa production totale d’énergie et 5 % de sa consommation. En tant que grand producteur de charbon, la région s’engage à faire des efforts en matière de production d’électricité et de technologies du charbon

FORMATION DES GROUPES D'ACTION

Phase Groupe d’action pour les économies d’énergie

Province

Date de création

Xinjiang

18 août 2006

Shanxi

10 septembre 2006

Fujian Groupe d’action pour les économies d’énergie, Gansu la réduction de la pollution et la lutte contre le changement Hainan climatique Hubei Groupe d’action contre le changement climatique

Groupe d’action pour les économies d’énergie et la réduction de la pollution

144

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Province

Date de création

23 juin 2007

Ningxia

21 mars 2008

23 juin 2007

Sichuan

28 juin 2007

23 juillet 2007

Zhejiang

1er juillet 2007

6 juillet 2007

11 septembre 2007

Qinghai

4 septembre 2007

Guangdong

27 avril 2007

Shanghai

Mongolie intérieure

8 mai 2007

Hunan

9 juillet 2007

Tianjin

2 juin 2007

Guizhou

17 juillet 2007

Jilin

4 juin 2007

Chongqing

14 août 2007

Jiangsu

7 juin 2007

Liaoning

31 août 2007

Gansu

23 juin 2007

Guangxi

5 septembre 2007

Shandong

27 juin 2007

Jiangxi

24 octobre 2007

Pékin

29 juin 2007

Yunnan

31 octobre 2007

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUAND LE CLIMAT DEVIENT L’AFFAIRE DES PROVINCES CHINOISES propre, ainsi que dans l’industrie chimique utilisant ce minerai. La région compte par ailleurs augmenter sa couverture forestière pour la porter à 3,2 % de sa superficie totale, permettant une meilleure fixation du carbone. Enfin, la politique des autorités incitera aux économies d’énergie, à l’usage des transports en commun et à l’achat de véhicules hybrides ou à faible niveau d’émission. Des mesures similaires sont prises dans la province du Hebei, forte émettrice de CO2 du fait de sa production d’acier qui couvre à elle seule un sixième des besoins mondiaux. Les autorités provinciales ont ainsi adopté un plan d’application pour la lutte contre le changement climatique en janvier 2008 qui prévoit d’ici à 2010 de réduire l’intensité énergétique de 11 % par rapport à 2005, soit une réduction de 0,128 gigatonne de CO2. En outre, le plan prévoit de stabiliser les émissions de NO2 et de porter la couverture forestière de la province à 26 % de sa superficie. Plus généralement, les mesures prises par les autorités locales se multiplient dans tout le pays : la municipalité de Pékin, les provinces du Fujian, du Liaoning, du Shandong et du Jiangxi ont également défini des objectifs, mis en place des politiques et pris des dispositions réglementaires. Évaluation de la performance et réglementation.

Pour réaliser les réductions d’émission de CO2 et atteindre les objectifs d’économies d’énergie qu’elles se sont fixées, les autorités provinciales ont conçu des mécanismes d’évaluation de la performance, laquelle est liée à la promotion des dirigeants locaux et des responsables d’entreprises publiques. Le but, fixé par le onzième plan quinquennal pour 2006-2010, est la réduction, d’ici à 2010, de 20 % de l’intensité énergétique nationaleb. Selon une estimation de l’organisation américaine Energy Foundation, si cet objectif est atteint, la Chine réduira ses émissions de CO2 de 1,2 gigatonne par rapport à b. Le plan quinquennal vise à organiser les projets de construction nationaux, à gérer la répartition des forces de production et à orienter le développement.

5

2005. Pour y parvenir, elle a fixé des quotas pour chaque province et chaque grande entreprise publique. Les autorités provinciales ont fait de même, en assignant des quotas aux villes-préfectures et à leurs entreprises publiques, quotas qui ont ensuite été transmis aux districts, selon la hiérarchie du modèle centralisé. Les autorités à un échelon inférieur sont évaluées en fonction des progrès qu’elles ont réalisés par rapport à l’objectif national. Certaines provinces utilisent le système Le plan d’action met aussi du veto : si les objectifs d’éco- l’accent sur la priorité nomies d’énergie ne sont qui doit être donnée pas atteints, les chances de à la recherche scientifique promotion des dirigeants sur les changements locaux sont compromises, climatiques même s’ils ont été performants dans le reste de leur activité. Ce système d’évaluation basé sur des quotas vaut aussi pour les entreprises publiques. Ainsi, les autorités provinciales du Shandong ont signé un contrat avec 103 grandes entreprises : si les objectifs annuels ne sont pas atteints, les entreprises ne pourront recevoir ni récompenses ni honneurs. La province d’Anhui a signé des engagements similaires avec 153 entreprises et a exigé des villes-préfectures qu’elles signent des contrats de responsabilité. Par ailleurs, certaines provinces ont été promptes à légiférer en matière d’économies d’énergie. La municipalité de Shanghai, les provinces du Shandong et de l’Anhui ont ainsi institué une réglementation sur la préservation de l’énergie. Ces dispositions concernent la structure industrielle, la consommation d’énergie et l’innovation technologique. Les entreprises et organisations seront pénalisées si elles ne répondent pas à certaines normes. La municipalité de Pékin a également pris des dispositions dans le secteur de la construction, rendant obligatoire le recours à des appareils et des technologies qui économisent l’énergie, notamment en matière de chauffage et d’éclairagec. c. Début 2001, Pékin a promulgué une réglementation sur la préservation de l’énergie des bâtiments.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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La recherche scientifique. Le plan d’action met

aussi l’accent sur la priorité qui doit être donnée à la recherche scientifique sur les changements climatiques et fixe ses objectifs généraux dans le cadre du onzième plan quinquennal. Si l’essentiel de la recherche scientifique est conduit au niveau national, les provinces commencent à financer elles-mêmes des évaluations de l’impact des activités régionales sur le changement climatique. La province du Guangdong a publié un document intitulé « Évaluation des impacts du changement climatique au Guangdongd » en août 2007, et en novembre, c’était au tour de la province du Qinghai avec son rapport « Impacts du changement climatique de plateau sur l’économie et Pékin promeut le passage la société au Qinghaie ». aux ampoules Ces publications reprennent basse consommation le format d’évaluation utilisé par le Groupe d’experts intergouvernemental sur le changement climatique (GIEC) et relatent les modifications du modèle climatique de chaque province, en expliquent les causes et prévoient les scénarios et les impacts futurs pour les écosystèmes, l’économie et la société. Une fois le diagnostic établi, les rapports recommandent des mesures concrètes d’atténuation et d’adaptation qui devraient être intégrées aux plans de développement socio-économiques à moyen et long termes. D’autres études scientifiques et évaluations régionales sont en cours. Ainsi, la province du Sichuan, durement frappée par un tremblement de terre dévastateur, a lancé en mai 2008 un projet de recherche intitulé « Évaluation de l’impact du changement climatique sur l’agriculture et les ressources hydrauliques du Sichuan », conduit par le bureau météorologique du Sichuan et doté d’un budget important par le ministère des Sciences et Technologies pour la province du Sichuan. Des coopérations scientifiques se mettent également en place. Certaines provinces travaillent ainsi

ensemble sur des projets de recherche collectifs : en janvier 2007, cinq provinces de l’ouest de la Chine se sont regroupées pour procéder à une évaluation collective des changements du climat et des écosystèmes incluant des prévisions en cas d’événements climatiques extrêmes. Certaines provinces n’hésitent pas à inviter des experts internationaux pour renforcer leurs équipes de recherche : ainsi, en septembre 2007, la province du Gansu a convié des scientifiques canadiens à conduire des recherches concernant les impacts du changement climatique sur les écosystèmes de la région. L’Institut de recherche sur les régions froides et arides de l’Académie chinoise des sciences de Lanzhou, capitale de la province, a joué un rôle majeur dans cette collaboration. De même, dans la province du Guangdong, le département Chine méridionale de l’Académie chinoise des sciences, situé dans sa capitale, Guangzhou, a participé aux évaluations régionales concernant les effets du changement climatique sur le delta de la rivière des Perles. Des programmes financés par les autorités locales.

De nombreuses provinces et municipalités ont mis au point des programmes spéciaux d’économies d’énergie et de réduction des émissions. Pékin promeut le passage aux ampoules basse consommation ; les villes de Rizhao et Dezhou, dans la province du Shandong, encouragent l’utilisation du chauffage à l’énergie solaire. La ville de Baoding, dans la province du Hebei, collabore avec le Fonds mondial pour la nature (WWF) et l’Université de Tsinghua pour lancer un programme de développement urbain à faible niveau d’émission de carbonef. La ville a établi un plan d’action pour promouvoir l’industrie des énergies renouvelables et leur utilisation dans les infrastructures urbaines et par les ménages. Le ministère du Logement et de la Construction urbaine et rurale – connu sous le nom de ministère de la Construction avant mars 2008 – a promulgué un décret relatif aux normes de construction qui requiert une diminution

d. Voir le site internet en chinois : www.gd.gov.cn e. Voir le site internet en chinois : www.forestry.gov.cn

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f. Voir le site internet de WWF Chine : www.wwfchina.org/english

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUAND LE CLIMAT DEVIENT L’AFFAIRE DES PROVINCES CHINOISES de la consommation d’énergie de 50 % en matière de construction et de fonctionnement des immeubles. La municipalité de Chongqing a, quant à elle, élaboré un plan d’application et renforcé ses mesures de suivi et de respect des dispositions légales. La coopération internationale. Un grand nombre

de programmes internationaux ont été menés en matière d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre, particulièrement dans le cadre des efforts d’amélioration de l’efficacité énergétique. À la fin des années 1990, le ministère de l’Énergie américain a collaboré avec le gouvernement chinois pour concevoir un programme de renforcement de l’efficacité énergétique. Le Centre conjoint pour l’efficacité énergétique (dénommé Becon) – constitué par le Lawrence Berkeley National Laboratory qui dépend du ministère de l’Énergie et de la Commission nationale pour la réforme et le développement (CNRD) – a rendu possible une collaboration à long terme entre la CNRD, le ministère de la Construction et l’Energy Foundation pour renforcer l’efficacité énergétique de la Chine. POUVOIR LOCAL ET MÉCANISME DE DÉVELOPPEMENT PROPRE

Dans le système gouvernemental centralisé chinois, les autorités locales appliquent pratiquement mécaniquement les décisions du pouvoir central. On peut alors penser que les nouvelles priorités des autorités locales résultent uniquement des exigences ou des incitations initiés par le pouvoir central. Nous verrons que la réactivité des autorités locales dépend aussi des avantages administratifs et économiques qu’elles peuvent en tirer, comme en témoigne le recours par les provinces au Mécanisme de développement propre (MDP) du protocole de Kyoto. Ceux-ci encouragent fortement les autorités locales à s’engager dans des mesures d’atténuation du changement climatique. En tant que premier prestataire de réductions d’émissions certifiées (REC) basées sur le MDP, la Chine a contribué de façon importante au respect, par les pays

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développés, de leurs engagements découlant du protocole de Kyoto. Si le bureau national du MDP est abrité par la CNRD, les provinces ont leurs propres bureaux au sein des commissions provinciales pour la réforme et le développement et ont élaboré des réglementations et des recommandations pour le développement de projets MDP. Dès 2006, la province de Shanxi, premier producteur de charbon de Chine, a constitué un groupe d’action pour le MDP, conduit par le vice-gouverneur et dont le secrétariat est abrité par la commission pour la réforme et le développement. Cette structure a pour mission de conduire et coordonner la mise en place de projets MDP, d’examiner Les autorités locales et approuver les politiques, chinoises prennent très réglementations et normes au sérieux le Mécanisme relatives à ces mécanismes. de développement propre La province du Guizhou a quant à elle créé une conférence conjointe de onze organismes placée sous la direction de son vicegouverneur, ainsi qu’un centre pour le développement de projets MDPg. Cette situation contraste nettement avec la grande majorité des autres pays, où le développement de ces projets est laissé essentiellement aux initiatives du secteur privé, les autorités se contentant de les examiner et de les approuver. Une telle mobilisation au plus haut niveau de l’État montre que les autorités locales chinoises prennent très au sérieux les mécanismes de développement propre. Certaines provinces ont pris des dispositions réglementaires spéciales pour les projets MDP. En septembre 2007, le Gansu a émis une recommandation conjointe relative au développement de ces projets – recommandation qui venait à l’origine de la commission provinciale pour la réforme et le développement, du ministère des Sciences et Technologies, du ministère des Finances et du ministère des Affaires étrangères. D’autres provinces incorporent des projets MDP à leur plan d’économies d’énergie g. Voir le site internet en chinois : www.gzzb.gov.cn

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et de réduction de la pollution. La municipalité de Chongqing a fixé des objectifs précis pour l’application du MDPh. La province du Hunan a également incorporé le MDP à son onzième plan quinquennal ainsi qu’à sa liste de projets de recherche à financer en priorité. Dès septembre 2007, les vingt-sept provinces et régions autonomes avaient créé des centres de promotion du MDP pour soutenir la mise en œuvre de ces projets. Celui de la province du Hebei se propose ainsi de développer de trois à cinq projets qui auront reçu l’approbation des autorités nationales et un ou deux projets approuvés par le conseil exécutif du MDP. L’essor économique L’intérêt pour les projets et la satisfaction des MDP s’étend au-delà des demandes de la hiérarchie provinces. Certaines autorités sont les principaux facteurs préfectorales ou de districts de motivation des pouvoirs sont aussi très enthousiastes. locaux dans la lutte contre La ville de Longnan, dans le changement climatique la province du Gansu, a formé un groupe d’action et de coordination du MDP en mars 2006, portant essentiellement sur la production hydraulique. Par ailleurs, la préfecture de Gannan, la ville de Leshan dans la province du Sichuan, la ville de Nanyang dans la province du Henan et la ville de Baoding dans la province du Hebei ont toutes mis en place des organisations municipales visant à la promotion du MDP. En décembre 2007, la ville de Baoding a signé une lettre d’intention pour établir une collaboration stratégique en vue de réduire la pollution générée par les fermes laitières à travers le MDP. LES MOTEURS DE L’ACTION DES AUTORITÉS LOCALES Le mode de fonctionnement des autorités locales.

Actuellement, la croissance économique semble être la mesure principale de la réussite chinoise, au détriment souvent de l’équité sociale et de h. Chongqing prévoit de développer quarante projets MDP d’ici à 2012, produisant ainsi 15 millions de réductions des émissions certifiées pour un revenu de 0,15 milliard de dollars.

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l’environnement, et il est donc dans l’intérêt des autorités locales de favoriser le maintien et l’expansion des entreprises. Cependant, plusieurs facteurs, en interaction, permettent de comprendre le mode de fonctionnement des autorités locales chinoises (cf. encadré 2) : m La motivation : les dirigeants locaux sont avant tout motivés par la bonne rentrée des recettes des administrations, constituées des impôts, taxes et dividendes versés par les entreprises publiques, et dont dépendent leurs revenus personnels. De plus, le système d’évaluation de la performance lie la promotion à la manière dont les autorités locales appliquent les demandes et les ordres de l’échelon supérieur. Ainsi, l’essor économique et la satisfaction des demandes de la hiérarchie sont les principaux facteurs de motivation des pouvoirs locaux dans la lutte contre le changement climatique. m Le pouvoir : le système centralisé chinois est basé sur la délégation de pouvoir. Chaque autorité doit appliquer les lois et les politiques décidées par l’échelon supérieur mais elle se voit aussi déléguer un pouvoir discrétionnaire dans des domaines particuliers. m La capacité : elle détermine ce qu’une autorité locale peut faire et dans quelles limites. Ainsi, même s’ils ont la volonté d’agir, les échelons, surtout locaux, sont confrontés en matière de changement climatique au manque de capacité, c’est-à-dire de compétences et de moyens. m Les incitations : le système d’évaluation de la performance utilise comme indice le taux de croissance du PIB, et prévoit un certain nombre d’incitations, souvent financières et fiscales, pour influencer le comportement des autorités locales. m Les contraintes : elles fixent les limites de l’action des autorités locales et peuvent aboutir à des amendes. Cependant, insuffisamment explicitées, leur application manque de rigueur. Par ailleurs, les autorités locales, contrairement aux autorités centrales, ne sont pas élues par le peuple et ne lui sont donc pas redevables.

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUAND LE CLIMAT DEVIENT L’AFFAIRE DES PROVINCES CHINOISES Répondre au pouvoir central. L’analyse de la mise

en place des politiques publiques de lutte contre le changement climatique montre que la multiplication des groupes provinciaux d’action contre le changement climatique ne doit pas grand-chose à une sensibilisation au problème du changement climatique ou à une vision particulière des autorités provinciales, à la différence de ce qui se passe en Californie et dans les États du nord-est des États-Unis2. Cette politique est définie au niveau central, et le système politicoadministratif chinois est conçu de telle manière qu’il s’appuie sur une distribution de la responsabilité dans les niveaux administratifs inférieurs. Au cours des années 1980 et 1990, la Chine a réalisé des progrès constants en matière d’efficacité énergétique3, mais depuis le début du XXIe siècle, du fait de la rapide augmentation du nombre d’usines de génie civil chimique consommant beaucoup d’énergie, et de la vague d’urbanisation, cette tendance s’est inversée. La consommation de combustibles fossiles ENCADRÉ 2 LE MODÈLE MPCIC n Le modèle conceptuel MPC-IC permet de saisir les trois principaux facteurs amenant une autorité locale à conduire une politique publique en Chine : la motivation (M), le pouvoir (P) et la capacité (C). Les variables environnementales sont répertoriées en deux groupes : incitations (I) et contraintes (C) et elles déterminent la façon dont une autorité locale se comporte. Le diagramme montre les liens existants entre les cinq variables, la motivation d’une autorité locale étant essentiellement l’expression collective de la motivation de ses principaux dirigeants, soucieux de leur réputation auprès du public.

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a fortement augmenté depuis 20004. L’augmentation du nombre d’automobilistes et l’expansion de l’industrie automobile ont porté le besoin en énergie à des niveaux record. La nation doit donc parvenir à contrôler la croissance de sa consommation d’énergie sous peine d’être confrontée à une crise énergétique. Des pénuries en charbon et en pétrole sont apparues dans plusieurs régions, comme en témoignent l’augmentation des prix du carburant et les longues files de véhicules qui se forment occasionnellement à l’entrée des stations-service. La Chine subit une pression supplémentaire du fait des subventions qui ont toujours été versées aux compagnies pétrolières publiques afin de maintenir les tarifs de l’essence et du gaz à un faible niveau pour les consommateurs. Pour faire face à ce problème, le pouvoir central a fait des économies d’énergie une priorité du plan de développement national. Il a fixé un objectif de réduction d’émission annuelle de CO2 et de SO2 de 10 %, objectif réparti entre les différentes provinces, villes et districts. Pour veiller à ce qu’il soit atteint, le pouvoir central a créé un groupe d’action pour les économies d’énergie et la réduction de la pollution. Pour les autorités centrales, les économies d’énergie et la réduction de la pollution sont essentiellement des questions intérieures dominées par des considérations économiques, alors que le changement climatique a été traité dès le départ comme une question internationale mue essentiellement par la pression extérieure. Le pouvoir central a fait du changement climatique une question liée au développement durable5 alors que les autorités locales font de l’efficacité énergétique une question économique. Répondre aux besoins locaux. Il serait pourtant

M I

P

C

C

M : Motivation P : Pouvoir C : Capacité I : Incitations C : Contraintes

exagéré de qualifier la création des groupes d’action locaux uniquement de réponse administrative. La question des économies d’énergie est celle qui préoccupe le plus les autorités locales, dans la mesure où l’utilisation intensive de l’énergie augmente les coûts de croissance économique et affecte sa pérennité. Le fait que la combustion fossile altère le climat R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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n’entre pas ici en ligne de compte. Pour les autorités locales, le contrôle de la pollution est une question moins prioritaire car il peut provoquer un ralentissement de la croissance du PIB en forçant les entreprises industrielles polluantes à investir dans des technologies de contrôle de la pollution ou à interrompre leurs activités, réduisant alors les recettes fiscales et donc les revenus des autorités locales. En soi, le changement climatique n’a finalement que peu d’importance pour les autorités locales. S’il est plus que probable qu’il occasionne bien des sinistres au niveau mondial, régional et local, il n’affecte vraisemblablement pas l’économie durant la période relativement courte pendant laquelle ces dirigeants sont au pouvoir. En outre, ceux-ci Pour les autorités ne subissent ni la pression locales, le contrôle de la de leur opinion publique ni pollution est une question celle de la communauté moins prioritaire car internationale. il peut provoquer un Pourquoi les responsables ralentissement de la locaux devraient-ils alors croissance du PIB se soucier du changement climatique ? Fondamentalement, rien ne les motive à lutter contre ce phénomène. Pourtant, toutes les provinces se sont engagées avec ferveur à travailler dans ce domaine. Outre les ordres émanant du pouvoir central, elles ont pris conscience du lien entre économies d’énergie et changement climatique. Elles peuvent se prévaloir de leur action sur les deux fronts, même si elles n’agissent que du point de vue des économies d’énergie. Un bref examen des plans provinciaux et municipaux de lutte contre le changement climatique suffit pour montrer que les actions envisagées visent presque toutes à renforcer l’efficacité énergétique et à encourager l’usage d’énergies renouvelables, ce qui favorise la croissance économique locale, priorité des responsables locaux. Ainsi, les autorités locales n’expriment en aucune manière leur volonté de réduire les émissions de GES, mais veulent plutôt augmenter l’intensité énergétique. Cependant certaines provinces, confrontées à des menaces immédiates, sont davantage prêtes à 150

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

lutter contre le changement climatique. À l’ouest, les régions autonomes du Xinjiang et du Ningxia ainsi que la province du Gansu connaissent des climats plus chauds et plus humides et voient les glaciers, source importante d’eau, fondre progressivement. Les provinces côtières comme celles du delta du Yang-Tsé et du delta de la rivière des Perles sont, quant à elles, menacées d’inondations du fait de l’élévation du niveau des océans, et ont donc intérêt à agir immédiatement et de manière drastique6. Néanmoins, le manque de sensibilisation des responsables à l’urgence du problème climatique freine parfois la réaction des autorités locales. Répondre aux incitations du marché. On peut

encore expliquer le comportement des autorités locales face au changement climatique par leur réaction face aux forces du marché. Bien avant qu’elles n’aient commencé à prendre des mesures politiques et administratives contre le changement climatique, la plupart des autorités provinciales, et parfois les villes-préfectures, s’étaient intéressées et impliquées dans la mise en œuvre des projets MDP. Ce vif intérêt témoigne de la nature entrepreneuriale des autorités locales chinoises7. À de nombreux égards, elles agissent comme des entreprises à but lucratif et sont donc attirées par les profits réalisables sur le marché du MDP. La province du Shanxi, premier producteur de charbon et d’électricité de Chine, est dotée d’un grand potentiel pour monter des projets MDP dans le domaine du charbon propre. Le marché du MDP constitue de fait une opportunité majeure pour cette province. Plus important encore, ce mécanisme permet d’introduire de nouvelles technologies. C’est le cas pour la province du Gansu, traversée par le fleuve Jaune et dotée d’un fort potentiel hydro-électrique, activité s’inscrivant dans le cadre du MDP. On peut dire à juste titre que le profit financier et la technologie sont les deux motivations premières des autorités locales dans la mise en place de projets MDP, qui permettent de réaliser des profits à moindre coût. Fin 2006, la Chine était devenue le

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUAND LE CLIMAT DEVIENT L’AFFAIRE DES PROVINCES CHINOISES premier vendeur de RECi, ce qui peut sans nul doute être attribué aux efforts des autorités locales. Innovations et leadership. Certaines autorités

locales visionnaires saisissent cette opportunité pour tenter de se distinguer en innovant et en prenant des initiatives dans un domaine important. On croit souvent que le système politique chinois est rigide et n’encourage pas les dirigeants politiques à innover. En réalité, certaines des innovations les plus importantes ont débuté dans des localités avant d’être adoptées et promues par le pouvoir central. La réforme agricole, par exemple, a commencé par la mise en place expérimentale, à la fin des années 1970, du « système de responsabilité des ménages » dans les villages de l’Anhui et du Sichuan. La tentative de la ville de Baoding de constituer une localité à faible niveau d’émission de CO2 en est un exemple dans le domaine de l’environnement. Le maire et ses conseillers ont pris conscience que la décarbonisation de l’économie mondiale favorise le développement d’industries à faible niveau d’émission. Ils ont donc décidé de faire de la fabrication de matériel pour les énergies renouvelables une priorité de leur développement industriel. Ainsi, la municipalité offre des incitations à la fabrication de panneaux solaires et de turbines éoliennes. Elle promeut l’usage du chauffage solaire et a exigé que l’éclairage municipal et les feux de signalisation routière soient alimentés par des panneaux solaires. En janvier 2008, Baoding, mais également Shanghai sont ainsi devenues des villes pilotes à faible niveau d’émissions. La vision et le leadership du maire sont ici d’une importance capitale. Ces deux qualités créent aussi souvent des opportunités d’ordre politique. Il y a quelques années, la ville de Guiyang, capitale de la province du Guizhou, a saisi toute l’importance du concept de « recyclage des matériaux de la production industrielle » et a mis en place ce qu’elle a baptisé une « économie circulaire ». La ville est vite devenue un modèle pour le i. Voir le site internet : http://cdm.unfccc.int

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reste du pays. Lorsque le pouvoir central a décidé de généraliser le concept d’économie circulaire à l’ensemble du pays, les dirigeants de Guiyang ont été promus. L’innovation est ainsi favorisée par le système d’incitations, lié à la promotion professionnelle. LES IMPLICATIONS POUR LA GOUVERNANCE EN CHINE

Ainsi, les injonctions du pouvoir central, les besoins et intérêts locaux et le marché MDP constituent trois motivations pour l’engagement des autorités locales dans la lutte contre le changement climatique. D’autres éléments – tels l’impact réel de ce phénomène naturel, la prise de conscience de son importance, les capacités d’action, le leadership de certains acteurs – jouent aussi un rôle dans cette lutte, mais de façon secondaire dans la plupart des cas. Aujourd’hui et dans les années à venir, on peut s’attendre à voir augmenter l’intérêt pour cette lutte comme le montre l’augmentation du nombre d’initiatives et d’actions, encouragées par le pouvoir central. Plusieurs stratégies politiques semblent souhaitables. Il faut tout d’abord que la question du changement climatique corresponde à un besoin local et, ensuite, que les autorités locales se dotent de moyens plus Certaines innovations importants. Le pouvoir ont débuté dans central doit réaliser qu’il est des localités avant dans l’intérêt de la nation d’être promues d’agir pour atténuer le par le pouvoir central changement climatique et s’y adapter, et que la coopération et l’initiative des autorités municipales et provinciales sont essentielles au succès. Après tout, les impacts sont ressentis de manière locale, les mesures d’atténuation et d’adaptation doivent donc venir des localités. Au-delà de la préservation des sources d’énergie, il est peu probable que des actions significatives soient entreprises tant que la question du changement climatique en général ne dépassera pas celle des économies d’énergie et tant qu’elle ne sera pas R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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intégrée au niveau local. Si l’on veut réellement traiter ce problème dans un avenir proche, l’interaction entre le pouvoir central et les autorités locales, l’augmentation des actions locales et le renforcement des capacités locales sont cruciaux pour l’élaboration et l’application de politiques en la matière.

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. PAN (J. H.), « The Impact of a Deceleration of Climatic Change on the Economies and Politics of Different Regions », World Economics and Politics, 6, 2003, p. 66-71. 2. NICHOLAS (L.) et DANIEL (S.), « America’s Bottom-up Climate Change Mitigation Policy », Energy Policy, 36, 2008, p. 673-685. 3. Energy Foundation, « Energy in China : The Myths, Reality, and Challenges », 2007, disponible sur le site internet : www.ef.org 4. RAUPACH (M. R.), MARLAND (G.), CIAIS (P.), LE QUÉRÉ (C.) et al., « Global and Regional Drivers of Accelerating CO2 Emissions », PNAS June 12, 24, 2007, p. 10 288-10 293.

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5. QI (Y.), MA (L.) et ZHANG (L. Y.), « Towards Proactive Climate Change Policy », China Population, Resources and Environment, 17, 2007, p. 8-12. 6. CHANG (G. G.), LI (F. X.) et LI (L.), « Impact of Climate Change on Ecology and Environment in Qinghai Province and Its Countermeasures », Advances in Climate Change Research, 1, 2005, p. 172-175. 7. OI (J. C.), « The Role of the Local State in China’s Transitional Economy », The China Quarterly, 144, 1995, p. 1 132-1 149 ; WALDER (A.), « Local Governments As Industrial Firms », American Journal of Sociology, 5, 1995, p. 262-301.

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Enfin, dans la mesure où les autorités locales sont sensibles aux signaux du marché, le MDP et autres types de mécanismes de marché devront jouer un rôle central dans le cadre international qui sera adopté pour l’après-2012.

CHAPITRE 6

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT

DILIP LOUNDO PROFESSEUR, CHAIR ON BRAZILIAN CULTURE AND PORTUGUESE LANGUAGE, GOA UNIVERSITY, GOA (INDE)

À PROBLÈME GLOBAL, ACTIONS LOCALES EN AMAZONIE BRÉSILIENNE La gouvernance locale de la gestion forestière est au cœur du débat actuel sur la durabilité en Amazonie brésilienne. Les évolutions économiques, politiques et environnementales des quinze dernières années ont abouti à la promulgation de la Loi sur la gestion des forêts publiques pour une production durable dont la mise en œuvre sur le terrain illustre bien la dynamique historique d’une région marquée par les intérêts de l’économie mondiale, les préoccupations relatives à la déforestation croissante et la lutte pour la survie et le bien-être des communautés locales et indigènes.

E

n avril 2008, le rapport Global Monitoring publié par la Banque mondiale révèle que le Brésil détenait, entre 2000 et 2005, le triste privilège d’être le premier pays au monde en matière de déforestation, devant l’Indonésie et le Soudan. La zone la plus gravement affectée est, de loin, la forêt amazonienne qui compte une réduction annuelle de 0,6 % de sa superficie totale. L’Institut national de la recherche spatiale (Instituto Nacional de Pesquisa Espacial – INPE) – organe officiel de l’État brésilien chargé du contrôle de la région amazonienne – estime la diminution de la superficie de la plus grande forêt tropicale du monde à 700 000 km2, soit 17 % de sa superficie originelle. La comparaison avec l’Europe, où ne subsiste que 0,1 % de la forêt initiale, ou avec les taux annuels de déforestation de certaines régions du globe – 7,5 % aux Îles Comores entre 2000 et 2005, par exemple – ne saurait rassurer et inciter au laisseraller (cf. graphique 1). Ces vingt dernières années,

300 000 km2 ont été déboisés, l’équivalent de dix fois la superficie de la Belgique. Alors que les Brésiliens et les gouvernements qui se sont succédé depuis les années 1970 à Brasilia ont nourri l’ambition légitime d’exploiter les nombreuses ressources de l’Amazonie – bois, minerais, eau, sol, flore et faune – pour promouvoir le développement économique de cette région, les avertissements relatifs à l’impact destructeur de la déforestation amazonienne sur la biodiversité et sur le climat de la planète 700 000 km² ont été sont devenus, au cours des déboisés en Amazonie, quinze dernières années, le soit 17 % de sa superficie centre des préoccupations originelle d’une série d’acteurs, tant nationaux qu’internationaux, dans une communauté mondiale de plus en plus solidaire. L’Amazonie brésilienne est aujourd’hui le champ d’affrontements complexes entre des intérêts antagonistes qui opposent les fonctionnaires des administrations R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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MONDIALISATION ET GOUVERNANCE LOCALE

Les stratégies sociopolitiques qui conditionnent et mobilisent ces multiples acteurs en Amazonie brésilienne (dite Amazonie légale) s’organisent autour de deux évolutions concomitantes : l’intensification de la mondialisation et le renforcement de la gouvernance locale, le premier phénomène ayant influencé de façon plutôt positive le second au cours des dernières années. Dès le début de la colonisation au XVIe siècle – en particulier pendant ce que l’on appelle le « cycle du caoutchouc » au XIXe siècle – la région amazonienne s’est trouvée étroitement liée aux réseaux économiques mondiaux. Aujourd’hui, les intérêts des grandes compagnies agro-industrielles partagent le devant de la scène avec les nouveaux impératifs de développement durable formulés par les forums régionaux et internationaux, les organisations internationales telles que les Nations unies, et au sein des réseaux transnationaux de dialogue interlocal, allant au-delà des frontières et des idéologies nationales. La nouvelle gouvernance mondiale, au sein de laquelle le pouvoir des États-nations est partiellement érodé et les centres politiques du monde s’étendent de façon exponentielle, aboutit à une forme directe et pragmatique d’interaction entre les forces locales et mondiales. Le nouveau système « n’est plus un système d’États, mais une structure plurielle et décentralisée, faite de blocs régionaux, de cadres de réglementation, d’agences internationales et transnationales, et d’initiatives politiques concrétisées dans des accords et des traités. En résumé, nous avons affaire à un système composé de multiples couches et formes de réglementation, où le micro et le macro ainsi que différentes modalités d’associations, d’organisations et de réseaux de participation 154

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

citoyenne surgissent telles de nouvelles entités politiques toutes prêtes à contribuer, d’une manière plus démocratique, à une nouvelle édification de la politique mondiale1 ». L’histoire récente de la région amazonienne témoigne de ce phénomène, avec la prolifération d’un troisième secteur, à côté de l’État et du marché. Incarné par des ONG préoccupées non seulement de causes environnementales, mais aussi de droits humains, de migrations, d’éducation, de santé, d’égalité des sexes, ce secteur a endossé un rôle unique de médiation entre les instances locales et mondiales, au bénéfice des communautés directement concernées. Le réseau mondial de communication, en tant que réseau – aussi bien virtuel que réel – contractant le temps et l’espace, renforce la capacité des communautés à remodeler leurs destinées à travers un échange planétaire permanent d’expériences marquées par des problèmes et des aspirations similaires. Bien que les défis mondiaux imposés à la souveraineté nationale et les expériences de construction de la nation dans une situation postcoloniale comme GRAPHIQUE 1

LA DÉFORESTATION DANS LE MONDE

Déforestation et reforestation, 2000-2005 (en milliers de km2 par an) reforestation 9 1 1 Asie du Sud Afrique subsah. Am. latine et Caraïbes

déforestation Asie du Sud et Pacifique Europe et Asie centrale Moyen-Orient et Afrique du Nord 1 41 47

Les 10 premiers pays touchés par la déforestation, 2000-2005 (en milliers de km2 par an) Brésil Indonésie Soudan Myanmar Zambie Tanzanie Nigeria RDC Zimbabwe Venezuela

31 18,7 5,9 4,7 4,4 4,1 4,1 3,2 3,1 2,9

Source : Banque mondiale

Atelier de cartographie de Sciences Po, octobre 2008

fédérales, locales et municipales ; les sociétés nationales et internationales opérant dans l’agro-industrie et l’exploitation forestière ; les réseaux transnationaux des ONG attachées à la défense de l’environnement ; les communautés locales et indigènes, et bien d’autres organisations de la société civile.

6

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT À PROBLÈME GLOBAL, ACTIONS LOCALES EN AMAZONIE BRÉSILIENNE CARTE 1

L'AMAZONIE LÉGALE VENEZUELA

GUYANA SURINAME

Biome amazonien (au Brésil)

GUYANE FR.

Amazonie légale

COLOMBIE Roraima

Océa

Amapá

n Atl an

tiqu

e

Pará

Amazonas

ÉQUATEUR Maranhão

Piauí

Acre

Bahia

PÉROU Mato Grosso frontière entre pays frontière entre États fédérés du Brésil

BOLIVIE Brasília D.F.

500 km

Goiás

Source : Compilation de François-Michel Le Tourneau, Credal, d'après le ministère brésilien de l'Environnement

Pour des raisons administratives et d’élaboration des politiques, la région de l’Amazonie est connue sous le nom d’Amazonie légale en vertu de la loi fédérale de 1955. Elle comprend tous les États du Brésil partageant la région du grand bassin : Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia et Roraima, et une partie du Maranhão et du Tocantins.

Minas Gerais

Mato Grosso do Sul

Atelier de cartographie de Sciences po, octobre 2008

Tocantins Rondônia

Superficie globale : 5 023 000 km² (59 % du territoire brésilien). . 22 % de la biodiversité et 9 % des ressources fluviales du monde. . Population en 2004 : 22,5 millions d’habitants (12 % de la population du Brésil). . PIB en 2004 : 51,18 milliards de dollars américains (environ 8 % du PIB du Brésil). . Croissance moyenne du PIB entre 2000 et 2004 : 6 %. . Revenu annuel par habitant en 2004 : 2 320 dollars américains (environ 64 % de la moyenne brésilienne). . Indicateur de développement humain en 2000 : 0,705 (légèrement en deçà du niveau de référence national).

celle du Brésil, ont fortement favorisé les processus locaux d’autorégulation, l’articulation entre ces deux niveaux – mondial et local – n’est cependant pas dépourvue de moments de tension. Le rôle néfaste du marché mondial des matières premières est bien connu. En Amazonie, l’agro-industrie est directement

responsable de l’insertion forcée de communautés locales dans des cycles de production capitaliste sauvage, et elle constitue l’une des causes principales de la déforestation. Cependant, même l’intervention du troisième secteur peut constituer dans certains cas un facteur d’obstruction. En effet, le R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

155

consensus mondial sur le développement durable a engendré dans plusieurs cas un « environnementalisme axé sur la performance », qui coexiste avec les objectifs initiaux de transformations sociale et politique2. Des locutions homogénéisantes comme « créer un consensus », « expertise technique », « solutions communes » ou « efficacité » pourraient bien s’avérer préjudiciables aux communautés forestières traditionnelles d’origine mestizo (les caboclos), et en particulier, aux populations indigènes (les Amérindiens) qui survivent en Amazonie et qui représentent approximativement 250 000 personnes réparties entre 80 groupes ethniques. LA TRANSITION DÉMOCRATIQUE AU BRÉSIL Un modèle clientéliste épuisé et l’extension de l’emprise économique. La montée en puissance de

la gouvernance locale au Brésil résulte directement de l’épuisement du modèle centraliste-interventionniste de développement économique qui prévalait depuis les années 1950. Son réseau de contrôle social au moyen de politiques populistes et corporatistes d’une part, répressives et clientélistes d’autre part, avait favorisé l’industrialisation en même temps qu’un patrimonialisme, une corruption et une dépendance effrénés vis-à-vis de l’extérieur. Dans la deuxième moitié des années 1980, le Brésil a repris la voie de la démocratie, alors qu’apparaissaient des signes évidents de crise économique et sociale : récession, hyperinflation, dette extérieure et, surtout, une pauvreté persistante. Les conséquences pour l’Amazonie ont été dévastatrices. En effet, des projets mégalomanes dans les domaines des infrastructures, du grand élevage bovin, de l’agro-industrie, de l’exploitation forestière ou de l’extraction minière ont conduit à une dégradation sociale, environnementale et culturelle sans précédent. Les soi-disant avantages économiques en termes d’approvisionnement alimentaire des principaux centres urbains et les politiques axées sur les exportations ont donné naissance à une nouvelle oligarchie d’entrepreneurs peu soucieux des communautés et des aspirations locales. La devise nationaliste « intégrer pour ne 156

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

pas céder » (integrar para não entregar) ouvrait les portes d’un territoire doté de ressources inépuisables et démographiquement vide, devant permettre de relancer le cycle précaire de l’accumulation capitaliste. La construction de la nouvelle capitale, Brasilia, et l’ouverture, à travers la forêt, de l’autoroute BelémBrasilia furent des symboles de l’intégration de l’Amazonie dans la dynamique économique nationale et dans un marché de plus en plus mondialisé. Le processus autocratique de modernisation et d’extension de l’exploitation économique du Brésil à la région amazonienne a laissé en héritage une attitude prédatrice et une dépendance vis-à-vis d’intérêts exogènes (nationaux et internationaux) qui perdurent encore aujourd’hui. La géographe Bertha Becker affirme qu’un « modèle exogène basé sur une vision étrangère à la région qui favorise l’établissement de liens puissants avec les principaux centres métropolitains de la planète, et qui est mis en œuvre à travers une géométrie de réseaux », l’a emporté sur l’alternative qu’aurait pu être un « modèle endogène basé sur une vision interne visant à privilégier le développement local et à le mettre en œuvre à travers une géométrie de zones »3. Le décollage démocratique. Depuis le début des

années 1990, un processus de re-démocratisation s’est développé, incarné d’abord par la promulgation de la Constitution de 1988 – une des magna carta les plus progressistes et les plus visionnaires de l’histoire du Brésil et de l’Amérique latine – qui accorde une reconnaissance légale et juridique à de nouveaux acteurs et à l’organisation de la société civile apparus au cours des années de résistance au régime militaire (1964-1985). La démocratisation s’est également manifestée par l’organisation, en 1992 à Rio de Janeiro, du Sommet mondial de l’environnement des Nations unies, qui a rassemblé les principaux représentants d’une société civile mondiale émergente (les ONG) et encouragé sa pluralité et sa structuration. Le Sommet mondial offrait à ces groupes une occasion unique d’intégrer leurs pratiques et leurs discours de résistance locale dans le

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT À PROBLÈME GLOBAL, ACTIONS LOCALES EN AMAZONIE BRÉSILIENNE contexte plus large de la protection de l’environnement mondial, et de renforcer leur dialogue avec les mouvements sociaux et les ONG du monde entier représentés lors de la conférence. Le sommet a ainsi marqué un tournant dans la manière de percevoir la mondialisation comme complice des agents de l’État pour déboiser l’Amazonie au profit de l’exploitation forestière et de l’agro-industrie. Un nouveau visage de la mondialisation apparaissait alors, qui appelait à une meilleure prise de conscience de la nécessité de protéger la forêt et, ce faisant, de lutter contre le réchauffement du climat, l’extinction de la biodiversité et la destruction des communautés locales et indigènes. La lutte intérieure au Brésil pour la décentralisation, la transparence et la participation de la société civile, accompagnée de pressions mondiales exercées par ENCADRÉ 1

6

les réseaux d’ONG en vue d’assurer l’insertion des principes de durabilité dans les politiques de développement, se sont alliées pour créer une synergie entre le local et le mondial, où le second devenait l’un des moteurs du premier. Un processus d’autonomisation des États et des municipalités s’est progressivement développé, au sein duquel les organisations de la société civile, les communautés indigènes et les ONG nationales et internationales étaient invitées à prendre part à l’élaboration, à la mise en œuvre et au contrôle des politiques. Un certain nombre de dispositions constitutionnelles ont permis de donner un fondement légal à ce processus (cf. encadré 1) : le transfert vers les États et les municipalités de compétences relevant de domaines comme l’environnement, et la reconnaissance de la gouvernance locale en tant que troisième

LA CONSTITUTION  VERTE  BRÉSILIENNE

› Article 18. L’organisation politique et administrative […] du Brésil inclut l’Union, les États, les districts fédéraux et les municipalités, chacun étant autonome comme le prévoit la présente Constitution. › Article 23. L’Union, les États, les districts fédéraux et les municipalités ont en commun le pouvoir : […] VI – de protéger l’environnement et de lutter contre la pollution sous toutes ses formes ; VII – de préserver les forêts, la faune et la flore. › Article 24. L’Union, les États, et les districts fédéraux ont le pouvoir de légiférer conjointement sur : […] VI – les forêts, la chasse, la pêche, la faune, la préservation de la nature, la défense des sols et des ressources naturelles, la protection de l’environnement et le contrôle de la pollution. › Article 170. L’ordre économique […] a pour but de permettre à chacun de vivre dans la dignité, en accord avec les principes de la justice sociale et dans le strict respect des principes suivants : […] VI – protection de l’environnement, y

compris par le biais de traitements différents correspondant à l’impact environnemental des produits et services ainsi qu’à leur production et rendement. › Article 225. Chacun a droit à un environnement écologiquement équilibré, un bien dont l’usage est commun et qui est essentiel à une bonne qualité de vie ; et tant le gouvernement que la communauté ont le devoir de la protéger et de la préserver pour les générations présentes et à venir. I – préserver et restaurer les processus écologiques essentiels et veiller au traitement écologique des espèces et écosystèmes […] ; III – définir dans toutes les composantes de la fédération, les espaces territoriaux et leurs composants qui nécessitent une protection spéciale […] ; VI – promouvoir l’éducation environnementale à tous les niveaux du système scolaire et la sensibilisation du public à la nécessité de préserver l’environnement. VII – protéger la faune et la flore avec l’interdiction, de la manière prescrite par la loi, de toute pratique qui représente un risque pour leurs fonctions écologiques,

provoque l’extinction d’espèces ou traite les animaux avec cruauté. […] Paragraphe 4 – La forêt amazonienne brésilienne, la forêt atlantique, la Serra do Mar, la Pantanal Mato-Grossense et la zone côtière font partie du patrimoine national […]. › Article 231. L’organisation sociale, les coutumes, les langues, les principes et les traditions des Indiens sont reconnus, ainsi que leurs droits originels sur les terres qu’ils occupent traditionnellement, la charge de délimiter ces terres, de protéger et d’assurer le respect de toutes leurs propriétés incombant à l’Union. […] Paragraphe 2 – Les terres traditionnellement occupées par les Indiens restent leur possession permanente et ils détiennent l’usufruit exclusif des richesses du sol, des rivières et lacs qui s’y trouvent. […] › Article 232. Les Indiens, leurs communautés et organisations ont, aux termes de la loi, le droit d’intenter des procès pour défendre leurs droits et intérêts. Source : Constituição da República Federativa do Brasil, São Paulo, Editora Sarvaiva, 1998.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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niveau autonome de la structure fédérale (articles 18, 23 et 24). Un chapitre sur la protection environnementale a défini les zones protégées et les principales unités écologiques, dont l’Amazonie (article 225). Par ailleurs, un cadre contraignant pour les activités économiques a été adopté afin que celles-ci ne mettent pas en péril l’environnement (article 170). Enfin, la Constitution assure la reconnaissance de la nature multiculturelle de la nation et consacre un chapitre inédit sur les populations indigènes – qui vivent pour la plupart dans la région amazonienne –, leurs droits intemporels sur leurs territoires traditionnels et leur maturité juridique (articles 231 et 232). LES CAUSES DE LA DÉFORESTATION La croissance économique mondiale. D’après les

estimations du gouvernement brésilien, la surface totale déboisée en Amazonie brésilienne entre août 2007 et juillet 2008 devrait atteindre 12 000 km2. Ce chiffre représente une augmentation du taux annuel de déforestation, après trois années de baisse prometteusea qui avaient créé un sentiment de quasi-euphorie. En effet, d’un record de 27 379 km2 enregistré en 2004 – second chiffre record de l’histoire de la région – la surface déforestée était descendue à 18 759 km2 en 2005, et avait encore chuté à 14 039 km2 en 2006 et à 11 224 km2 en 2007 (cf. tableau 1). Ces reculs de la déforestation correspondent grosso modo aux trois dernières années du premier mandat a. « Governo Segura Divulgação de Aumento de Devastação », Folha de São Paulo, 8 juillet 2008

TABLEAU 1

du président Luiz Inácio Lula da Silva. Marina Silva, une environnementaliste de renommée internationale, souvent qualifiée de « représentante des peuples de la forêt », était alors à la tête du ministère de l’Environnement. Les sphères gouvernementales ont toujours prétendu que le recul de la déforestation était le résultat de politiques environnementales plus judicieuses, de l’adoption de critères plus rigoureux dans l’allocation des terres et des permis d’exploitation forestière, de l’amélioration des systèmes de contrôle et d’une meilleure gestion des services chargés d’appliquer la loi. Or, les chiffres prévisionnels de la déforestation en 2008 semblent indiquer tout autre chose : aujourd’hui, il apparaît clairement que la chute des prix du marché mondial de certains produits agricoles, en particulier le soja et la viande, a favorisé la réduction continue des surfaces déboisées au cours des années 2005-20074. Inversement, l’augmentation de la surface déforestée en 2008 est imputable à la hausse des prix mondiaux des produits agricoles. La privatisation et l’occupation des terres. Le théâtre principal de la déforestation est une zone connue comme « l’arc de la déforestation », comprenant 174 municipalités dans les États du Pará, du Mato Grosso et du Rondônia5. En 2007, plus de 87 % de la déforestation en Amazonie touchait cette zone, le Pará en tête avec 5 569 km2 de forêt déboisée, suivi de l’État du Mato Grosso avec 2 476 km2 et du Rondônia avec 1 465 km2 (cf. tableau 2). Les principales activités économiques responsables

LA DÉFORESTATION DE L’AMAZONIE EN KM2 PAR AN*

Année

km²

Année

km²

Année

km²

Année

km²

1988

21 050

1993

14 896

1998

17 383

2003

25 282

1989

17 770

1994

14 896

1999

17 259

2004

27 379

1990

13 730

1995

29 059

2000

18 226

2005

18 759

1991

11 030

1996

18 161

2001

18 165

2006

14 039

1992

13 786

1997

13 227

2002

21 238

2007

11 224

* L’exercice va d’août à juillet : à titre d’exemple, l’année 2007 couvre la période d’août 2006 à juillet 2007. Source : Institut national de recherches spatiales (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE), disponible sur le site internet www.obt.inpe.br

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6

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT À PROBLÈME GLOBAL, ACTIONS LOCALES EN AMAZONIE BRÉSILIENNE du déboisement sont l’exploitation forestière « classique », le grand élevage bovin et les travaux d’infrastructures. Elles sont d’ailleurs organiquement liées. Les énormes projets d’infrastructures lancés de façon arbitraire dans les années 1970 et 1980 par le régime militaire, tels que l’ouverture de réseaux de routes à travers la forêt, la construction de barrages et les programmes d’exploitation minière, annonçaient l’accroissement de l’activité économique en Amazonie. L’acquisition illégale de terres dans des zones protégées. Une partie des terres consacrées à l’exploita-

tion forestière et à l’élevage bovin formaient initialement de petites propriétés conçues pour attirer les migrants issus de régions défavorisées, comme le Nord-Est. Or la plus grande partie d’entre elles ont fini entre les mains de grands propriétaires capitalistes en mesure, soit de les acheter en profitant des incitations fiscales offertes par l’administration centrale, qui rendaient ridicule le prix de la terre, soit de les occuper illégalement (grilagem) pour ensuite en obtenir une régularisation par la corruption ou l’influence politique. Ce procédé fallacieux d’occupation des terres a fini par devenir la norme dans la région amazonienne. C’est dans ce contexte, qui voit la concentration des terres et la destruction de l’environnement se TABLEAU 2 États/années

compléter pour déforester, qu’a prospéré au cours de la dernière décennie la très profitable culture du soja qui requiert des capitaux importants. De nouvelles frontières ont été ouvertes depuis lors, particulièrement dans les États de Goiás, Tocantins, l’ouest du Pará, et au sud-est de l’Amazonie. Le « nouvel La régularisation or » a fortement bénéficié par la corruption de terres de l’association étroite avec occupées illégalement l’exploitation forestière et le a fini par devenir la norme grand élevage bovin, qui a permis aux producteurs de soja d’abaisser leurs coûts, de renforcer leurs lobbies et de demeurer relativement insensibles à l’augmentation du prix de la terre. La distribution actuelle des terres dans l’Amazonie légale est assez suggestive : 36 % de la région se trouve entre les mains du secteur privé, dont seulement un dixième environ (4 %) avec des titres de propriété en règle, et un quart (9 %) considéré comme une occupation illégale. 42,1 % de la région est constituée de zones protégées incluant des territoires indigènes (20,5 %), des unités de conservation (Unidades de conservação – UC, 21,1 %) et des zones militaires (0,5 %) ; enfin 21,9 % sont des terres soi-disant publiques en attente de relevés cartographiques et d’enregistrement. L’essor de l’économie du soja au cours des années 1990 et ses liens avec le grand élevage bovin

LA DÉFORESTATION PAR ÉTAT EN KM2 PAR AN* 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Acre**

547

419

762

1 061

729

539

323

136

Amazonas

612

634

881

1 587

1 211

752

780

582

--

7

0

2 500

4 600

3 300

30

0

Maranhão

1 065

958

1 014

993

755

922

651

631

Mato Grosso

6 369

7 703

7 892

10 405

11 814

7 145

4 333

2 476

Pará

6 671

5 237

7 324

6 996

8 521

5 731

5 505

5 569

Rondônia

2 465

2 673

3 067

3 620

3 834

3 233

2 062

1 465

Roraima

253

345

84

439

311

133

231

306

Tocantins

244

189

212

156

158

271

124

59

18 226

18 165

21 238

25 282

27 379

18 759

14 039

11 224

Amapá

Amazonie légale

* L’exercice va d’août à juillet ; à titre d’exemple, l’année 2007 couvre la période d’août 2006 à juillet 2007. ** Données de 2000 à 2007 en cours d’examen. Source : Institut national de recherches spatiales (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE), disponible sur le site internet www.obt.inpe.br

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159

ont consolidé de façon incontestable les connexions historiques de la région avec les intérêts du marché mondial. On retrouve un phénomène similaire à celui du « cycle du caoutchouc » au XIXe siècle. Production de poids dans le PIB du Brésil, elle connaissait alors une croissance record par La décentralisation rapport aux autres secteurs, administrative représente et était essentiellement un moyen d’atteindre orientée vers l’exportation. la gouvernance locale Avec une production de et vise essentiellement 9 milliards de dollars à faciliter la participation en 2004, soit 19 % de l’écode la société nomie totale de l’Amazonie civile organisée légale, l’agriculture (principalement les céréales et le soja) et l’élevage bovin représentent respectivement 19 % et 6 % des exportations de la région (soit un montant de 15 milliards de dollars). Si l’on ajoute les produits du bois (8 %), on arrive à un total de 33 % des exportations de la région, un taux qui n’est dépassé que par le secteur traditionnel de l’exploitation minière (métaux et minerais) avec 40 %. Paradoxalement l’exploitation minière ne représente pourtant que 3 % du PIB total de l’Amazonie. GOUVERNANCE LOCALE ET IMPACT MONDIAL L’Amazonie à l’agenda mondial. Si les causes de

la déforestation dans la région amazonienne et les facteurs mondiaux auxquels elles sont liées sont connues, le débat sur les moyens de réduire le rythme de la déforestation ou de l’arrêter complètement est loin d’être clos. La confrontation géopolitique classique entre les pays en développement et les pays développés semble perdre du terrain. La méfiance des premiers à l’égard des seconds, soupçonnés de vouloir paralyser leurs processus de développement économique et de justifier une intervention internationale par un discours officiellement environnemental, engendre certes encore des réactions virulentes voire des discours nationalistes dans certains pays. La très vive réaction du ministre brésilien de l’Environnement Carlos Minc à un récent éditorial du quotidien The Independent qui suggérait la nécessité d’une plus 160

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grande intervention de la communauté internationale en Amazonie, en est un rappel cinglantb. Et pourtant, l’on passe, progressivement mais régulièrement, du plan national à une perspective locale qui voit dans la gouvernance centralisée un obstacle et dans les ONG transnationales des partenaires potentiels, et qui plaide en faveur du développement durable à tous les stades de la planification, osant même proposer des formes existentielles de cohabitation humaine en dehors du cadre conceptuel du développement. Perspective locale dans la gestion de la forêt amazonienne. Ces dix dernières années, on a

assisté à une consolidation graduelle de la perspective locale dans la gestion de la forêt amazonienne. Le rôle du gouvernement fédéral a été positif à cet égard, du moins si l’on en juge par sa capacité à écouter et à prendre en compte les idées et les thèses locales dans l’élaboration de ses politiques. Sa bonne volonté et son initiative sont en effet indispensables si l’on se réfère à la tradition historique d’autocratie et de concentration du pouvoir. Et l’on en revient à l’idée de la décentralisation en tant qu’idéal social et pratique administrative. En tant que pratique, on parle de transfert des pouvoirs vers les États et les municipalités, en tant qu’idéal, est visée l’autonomisation des actuelles parties intéressées et des communautés locales. L’article 225 de la Constitution est sans équivoque lorsqu’il dispose que « chacun a droit à un environnement écologiquement équilibré » et que « tant le gouvernement que la communauté auront le devoir de le défendre et de le préserver » (cf. encadré 1). En d’autres termes, la décentralisation administrative représente un moyen d’atteindre la gouvernance locale et vise essentiellement à faciliter la participation de la société civile organisée. Dans « l’esprit de décentralisation », les interventions des agences fédérales dans les États et les municipalités en vue d’éviter toute déviation par rapport à cet objectif sont légitimes, tout comme la participation de la b. « Save the Lungs of Our Planet », The Independent, 15 mai 2008.

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT À PROBLÈME GLOBAL, ACTIONS LOCALES EN AMAZONIE BRÉSILIENNE société civile à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques générales par les organes fédéraux. La création d’institutions. La décentralisation verti-

cale et horizontale a aidé à diffuser les positions des défenseurs du développement durable et de la protection de l’environnement, organisés mondialement en réseaux (les ONG). Ces derniers ont apporté aux intervenants locaux un complément de légitimité et de pouvoir politique, ainsi que des outils théoriques et pratiques pour poursuivre leurs aspirations. Les mesures prises en faveur d’une gestion locale de la forêt amazonienne se sont inspirées directement des dispositions constitutionnelles relatives aux politiques environnementales et à la gestion du territoire et des ressources naturelles. Parmi ces mesures, on peut relever en 1990, l’institutionnalisation longtemps attendue du Système national de l’environnement (Sistema Nacional do Meio-Ambiente – Sisnama), un forum réunissant tous les organes de l’État fédéral, des États et des municipalités dédié à la protection de l’environnement et à l’amélioration des normes environnementales. Son organe de régulation et de conseil, le Conseil national pour l’environnement (Conselho Nacional do Meio Ambiente – Conama), est chargé de définir les principes et les normes environnementales visant à concilier le développement économique, la préservation de l’environnement et la qualité de vie. Il est composé de membres issus de cinq secteurs : les organes fédéraux, les États, les municipalités, les entreprises et la société civile (syndicats et ONG). L’Institut brésilien de l’environnement et des ressources renouvelables (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente – Ibama) demeure le principal organe exécutif du Sisnama. Au fil des années, les délibérations du Conama ont pressé les États et les municipalités à créer leurs propres conseils pour l’environnement (Conselho Estadual do Meio Ambiente – Consema et Conselho Municipal do Meio Ambiente – Consemme) dotés de leurs propres organes exécutifs (versions locales de l’Institut brésilien de l’environnement et des ressources renouvelables) connus sous le nom

6

d’organismes d’État pour l’environnement (Orgão Estadual do Meio Ambiente – OEMA). Elles les ont encouragés à améliorer la coordination entre les États et entre les municipalités au sein de forums tels que l’Association brésilienne des organismes d’État pour l’environnement (Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente – Abema) et l’Association nationale des organismes municipaux pour l’environnement (Associação Nacional de Orgões Municipais de Meio Ambiente – Anama). Ces deux associations ont été à la pointe du combat pour une mise en œuvre des délibérations du système national de l’environnement relatives à la décentralisation dans la région amazonienne. Avant cela, en 1993, le ministère de l’Environnement avait été créé pour donner un nouveau visage à l’ancien secrétariat de l’Environnement et assumer le principal rôle de coordination au sein du système national de l’environnement. Parallèlement, le secrétariat pour la coordination en Amazonie (Secretaria de Coordenação da Amazônia – SCA) était spécifiquement mis en place, avec pour mission de remédier à la détérioration de l’environnement dans la région et de promouvoir les nouvelles technologies durables et les processus alternatifs de production économique, de manière à améliorer les conditions de vie des communautés locales et à réduire l’impact négatif sur l’environnement. DES AGENDAS POSITIFS POUR LA GOUVERNANCE LOCALE Le signe d’une décentralisation réussie. Depuis

lors, la tâche la plus importante du secrétariat pour la coordination en Amazonie a été la mise en œuvre d’une série de projets dans le cadre des Agendas positifs (Agendas Positivas). Ceux-ci constituent jusqu’à présent l’expression la plus concrète et la plus importante de la décentralisation et de la participation de la société civile dans l’élaboration des politiques et le suivi des programmes. Ces agendas témoignent également de l’impulsion positive dans la région du réseau mondial d’idées et d’acteurs institutionnalisés : les ONG consacrées aux questions R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

161

Chico Mendes. Le GTA regroupe aussi les populations indigènes rassemblées, entre autres, au sein du Forum des organisations indigènes de l’Amazonie brésilienne (Coordenação das Organizações Indigenas da Amazônia Brasileira), mais aussi des petits exploitants agricoles et des communautés de pêcheurs6. L’Agenda positif a été formellement adopté en 1999 dans les neufs États de l’Amazonie légale, marquant ainsi l’engagement de la société civile dans l’avenir de la région. Le Parlement, les trois niveaux d’administration, des mouvements sociaux organisés, des Un engagement total de la société civile. Le représentants des communautés traditionnelles, des programme pilote pour la rotection des forêts tropi- institutions privées, des ONG, des experts technicales au Brésil, connu sous le nom de PPG-7, a ques et des scientifiques ont été invités à élaborer sans doute été le précurseur le plus significatif des ensemble des plans à l’échelle des États (Agendas Agendas positifs en Amazonie. Lancé en 1992, le positifs d’État) sur la base desquels un Agenda positif PPG-7 résulte d’un partenariat entre le gouvernement consolidé pour toute l’Amazonie (Agenda Positiva da brésilien, la société civile brésilienne, la communauté Amazônia) a été approuvé en 2000. Ce programme internationale (G7) et la Banque mondiale. Il a pour couvre un large éventail de questions, comprenant objet de lutter contre la déforestation et les émissions notamment la cartographie écologique et éconode CO2 et de parvenir à un développement durable. mique, les infrastructures (transport et énergie), la Divisé en plusieurs projets différents, le PPG-7 a création durable d’emplois et de revenus dans des parmi ses objectifs principaux le renforcement des domaines tels que les produits de la forêt, la pêche, organisations de la société civile opérant dans la l’agriculture et l’élevage bovin, l’écotourisme et la région en favorisant des formes biotechnologie. L’agenda traite également de créatives de collaboration et de GEMMEUR l’octroi de licences environnementales aux participation à la gouvernance Ouvrier qui incise l’écorce de propriétés rurales, des politiques foncières, des certains pins pour en recueillir publique. La consolidation du les sucs résineux. zones protégées et des territoires indigènes, Groupe de travail pour l’Amazonie de la science et de la technologie, de la (Grupo de Trabalho Amazônico – GTA) constitue un surveillance et du contrôle de l’environnement, des développement positif dans ce sens. Il s’agit d’un services et de la formation en matière d’environneréseau créé en 1992, regroupant plus de 600 ONG ment, ou encore de la constitution d’un cadre légal environnementales et d’autres mouvements sociaux. et institutionnel. C’est aujourd’hui un protagoniste majeur de l’élaboration des politiques de développement durable La décentralisation de l’octroi de licences d’exploidans la région. Outre les ONG locales, nationales tation. Le Système d’octroi de licences environet transnationales, le GTA intègre des mouvements nementales aux propriétés rurales (Sistema de sociaux tels que les gemmeurs d’hévéas, les fendeurs Licenciamento Ambiental em Propriedade Rural de noix de coco et les amasseurs de noix, tous na Amazônia), l’une des principales composantes regroupés dans le Conseil national des gemmeurs des Agendas positifs, a abouti, au cours des sept d’hévéas (Conselho Nacional de Seringueiros) fondé dernières années, à une décentralisation substantielle en 1885 par le célèbre militant environnemental du processus de décision relatif à l’octroi de licences environnementales et les centres de recherche travaillant sur l’utilisation économique durable de la forêt. Ils s’inspirent, entre autres, des conventions internationales signées à l’occasion du Sommet mondial, telles que la Convention Climat, la Convention sur la diversité biologique (CDB) et, par-dessus tout, l’Agenda 21, un plan d’action de 900 pages en faveur du développement environnemental. Les programmes ont également mobilisé d’autres initiatives internationales telles que le projet Our Global Neighbourhood de 1995.

162

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DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT À PROBLÈME GLOBAL, ACTIONS LOCALES EN AMAZONIE BRÉSILIENNE

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aux activités économiques et travaux d’infrastructure dans les zones rurales. Les revenus engendrés par ce système ont constitué une incitation supplémentaire pour les États et les municipalités à disposer de leurs propres conseils pour l’environnement, puisque l’existence de ces organes est une condition préalable à l’octroi de licences7. De même, le processus de certification par le Conseil brésilien de gérance des forêts (Conselho Brasileiro do Manejo Florestal) de la production économique durable du bois et des produits non ligneux (fruits, graines, huiles) a, lui aussi, obtenu des résultats très positifs. La conception et la mise en œuvre du processus de certification, démarré en 2001, ont bénéficié de l’indispensable collaboration des ONG8.

de la forêt primaire et ont été au centre des efforts des ONG. Ces unités représentent aujourd’hui 21,1 % de la superficie totale de l’Amazonie légale, la moitié environ placée sous la juridiction fédérale et l’autre sous celle des États et des municipalités. Elles comprennent les unités de protection totale, qui englobent les parcs nationaux, les réserves biologiques et les stations écologiques (7 %) ; et les unités d’usage durable, qui regroupent les réserves destinées à la cueillette et les forêts nationales (13 %)d. Rien qu’au cours des cinq dernières années (20032007), 145 873 km2 ont été classés comme unités de conservation.

Des zones protégées pour les terres indigènes.

prises par le gouvernement actuel du président Luiz Inácio Lula da Silva pour décentraliser et engager la société civile dans la gestion de la forêt, dans l’esprit de l’Agenda 21, a sans doute été la promulgation en 2006 de la Loi sur la gestion des forêts publi- L’Agenda positif ques pour une production a été formellement adopté durable (Lei de Gestão das en 1999 dans les neufs Florestas Públicas para a États de l’Amazonie Produção Sustentável) qui légale, marquant ainsi transfère, dans une large l’engagement de la société mesure, la gestion des forêts civile dans l’avenir vers les États et la société de la région civile. Son article 4 énonce sans équivoque que « la gestion des forêts publiques pour une production durable comprend : 1) la création de forêts fédérales, étatiques et municipales, et leur gestion directe ; 2) la remise de la gestion des forêts publiques aux communautés locales […] ; 3) les concessions forestières […]e ». Ces dispositions ouvrent la voie à la gestion directe des forêts par concessions, de préférence aux communautés locales, puis aux ONG, aux organisations

Une autre tâche importante des Agendas positifs a été d’assurer la délimitation des « zones protégées », comprenant les territoires indigènes et les unités de conservation (Unidades de Conservação – UC). Leur proportion a considérablement augmenté ces dernières années, passant de 8,5 % en 1990 à 42,1 % (2,1 millions de km2) en 2006. La délimitation des territoires indigènes, fortement encouragée par les dispositions constitutionnelles garantissant l’autonomie de ces populations et leurs droits intemporels sur leurs territoires traditionnels, a progressé lentement mais sûrement avec l’adjonction, depuis 2003, de 100 000 km2 de terres régularisées. À ce jour, près de 90 % des territoires identifiés ont été régularisés. Les superficies en jeu représentent 20,5 % de l’Amazonie légale, et 12,41 % de l’ensemble du territoire brésilienc. Les États, les municipalités et la société civile se sont, par ailleurs, impliqués de manière croissante dans la délimitation des unités de conservation. Définies comme zones de protection légale spéciale en raison de leur importance capitale en termes de biodiversité et de ressources naturelles, les unités de conservation représentent une étape essentielle dans la protection c. Fundação Nacional do Indio (Funai), www.funai.gov.br

La délégation audacieuse de la gestion des forêts publiques. L’une des mesures les plus audacieuses

d. Instituto Socioambiental, www.socioambiental.org e. « Lei No. 11.284, de 2 de Março de 2006 », Presidência da República, Brasilia, 2 mars 2006.

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communautaires et aux entreprises. Ces conces- gestion sont effectués de manière décentralisée et sions n’impliquent aucune espèce de propriété ou participative, tel qu’envisagé par le système national de titre pour les adjudicataires. Ils sont habilités à de l’environnement, dans le respect des juridictions exploiter produits ligneux et non ligneux de la forêt, fédérale, étatiques ou municipales, selon les zones et un contrat définit les règles auxquelles cette forestières concernées. exploitation doit se conformer, ainsi que le PRODUITS LIGNEUX La Loi sur la gestion des forêts régime des prix des produits et des services. L'ensemble des bois ronds, publiques pour une production Les concessions sont surveillées par le Service sciages, panneaux dérivés du durable a été saluée par les ONG bois, copeaux et pâte de bois forestier brésilien (Serviço Florestal Brasi- généralement destiné à des environnementales, les associaleiro – SFB), nouvellement créé. Il convient activités commerciales ou à tions et toutes les organisations individuelle sous la de souligner que le processus d’octroi des l'utilisation de la société civile comme un pas forme de poteaux bruts pour la concessions et celui du contrôle de sa bonne construction. déterminant dans la lutte contre

CARTE 2

ZONES PROTÉGÉES D'AMAZONIE BRÉSILIENNE Amazonie légale

Unité de conservation fédérale Unité de conservation de l’État concerné

frontière entre pays frontière entre États fédérés du Brésil

500 km

Source : Compilation de François-Michel Le Tourneau, Credal, d'après le ministère brésilien de l'Environnement

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R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, octobre 2008

Terres indigènes

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT À PROBLÈME GLOBAL, ACTIONS LOCALES EN AMAZONIE BRÉSILIENNE l’occupation illégale, l’exploitation sauvage et la déforestation en Amazonie. Les forêts sous concessions seront vraisemblablement mieux protégées du déboisement à des fins agricoles, cause principale de la déforestation. La première expérience qui sera faite dans le cadre de cette nouvelle loi aura lieu dans l’État du Rondônia et portera sur une surface forestière de 900 km2.

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à une politique sans précédent d’articulation et de synergie entre tous les ministères sous la coordination du ministère de l’Environnement, afin que le principe de durabilité soit intégré dans l’élaboration de toutes les politiques. Une recrudescence de la déforestation en 2008. En

revanche, l’augmentation des taux de déforestation en 2008 montre clairement que la mise en œuvre de L’OBJECTIF D’UNE AMAZONIE DURABLE ces plans et de ces programmes si prometteurs est Une tradition participative. Il est communément loin d’être suffisante. En effet, elle met cruellement admis que le gouvernement du président Luiz Inácio en évidence les difficultés considérables d’applicaLula da Silva, ancien responsable syndical avant de tion de politiques durables face aux intérêts contradictoires des marchés nationaux et mondiaux des fonder le Parti des travailleurs actuel- PRODUITS NON LIGNEUX produits de base. Les considérations gouvernelement au pouvoir, a pris depuis 2003 Les produits non ligneux désid’importantes mesures pour décen- gnent les matières biologiques mentales à court et moyen termes en matière traliser les structures de gouvernance autres que le bois rond indus- de croissance économique, de promotion des qui peuvent être extraites exportations et de réduction de la pauvreté et adopter des méthodes participa- triel des écosystèmes naturels à des tives dans la gestion de l’Amazonie. fins commerciales, domesti- s’entrecroisent dans un environnement de sociales, culturelles ou politiques clientélistes et de corruption. La Le renforcement du Sisnama par le ques, religieuses. Ils comprennent biais du Conama, la mise en œuvre des produits utilisés comme violence croissante associée à l’occupation des Agendas positifs et la promul- nourriture (noix comestibles, illégale des territoires en dit long sur l’ineffruits, etc.), fibres (utilisées dans gation de la loi sur la gestion des la construction, les meubles, ficacité des agences de contrôle, en dépit du forêts publiques ont été parmi ses etc.) ou encore des produits renforcement de leurs capacités et de leurs végétaux utilisés à des fins ressources techniques, juridiques et stratégiréussites les plus remarquables en médicinales ou cosmétiques. ques. Le nombre des conflits pour la terre est matière de gestion durable de la passé de 156 en 1997 à 328 en 2006, année forêt. Grâce à elles, le discours et les pratiques mondiales des ONG transnationales où l’Amazonie a été le théâtre de 43 % des conflits et des centres de recherche ont pu, en partenariat enregistrés au Brésil9. avec les communautés locales, se faire connaître et Très souvent, les mesures de décentralisation avoir un impact positif sur des programmes concrets échouent à impliquer véritablement la société civile, de préservation de l’environnement, de certification et elles deviennent des outils aux mains des représentants des États ou des municipalités acquises à des forestière et de gestion des projets économiques. L’ancienne ministre de l’Environnement, Marina Silva, intérêts privés. La puissance des lobbies locaux qui a résumé les innovations introduites dans les politi- font pression pour obtenir l’approbation de projets ques publiques durant son mandat par deux expres- d’infrastructures douteux dans l’État de Rondônia ou sions : « action structurante » et « transversalité ». La la poursuite de projets agricoles dans l’État du Mato première fait référence aux initiatives visant à modifier Grosso, dirigé par l’un des plus grands producteurs les bases de l’économie et les formes d’occupation mondiaux de soja, est emblématique de ce type de du territoire et d’exploitation de l’Amazonie, en vue distorsions. d’introduire dans la région un modèle de développement durable et de réduire ainsi progressivement les Des batailles politico-économiques. Le retour en taux de déforestation. La seconde expression renvoie arrière le plus significatif dans la mise en œuvre des R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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politiques de décentralisation a peut-être été la démission de la ministre de l’Environnement Marina Silva début 2008, suite à des pressions exercées par les lobbies. Sa lettre de démission dénonçait l’existence, au sein même du gouvernement, de forces s’opposant à l’application de son programme environnemental, et témoignait des batailles intestines qu’elle avait dû mener. Son scepticisme et ses réserves, partagés par de nombreux environnementalistes, à l’égard du Programme pour l’Amazonie durable (Programa da Amazônia Sustentável – PAS) annoncé par le gouvernement en 2007 sous la direction du ministre pour les Affaires stratégiques, Mangabeira Unger, étaient bien connus. Son opposition portait en particulier sur l’accent prioritaire mis sur les travaux d’infrastructures et les activités industrielles au détriment de la protection de l’environnement, conformément

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. SILVA (A.), « Relações Internacionais e Governança na Pan-Amazônia : Atores e Dinâmica de Redes Regionais e Globais », disponible sur le site internet www.obed.ufpa.br 2. ZHOURI (A.), « O Ativismo Transnacional pela Amazônia : Entre a Ecologia Pól’tica e o Ambientalismo de Resultados », Horizontes Antropológicos, 12 (25), janvierjuin 2006, p. 139-169. 3. BECKER (B.), « Workshop “Modelos e Cenários para a Amazônia Brasileira : o Papel da Ciência”. Resumo das Discussões e Conclusões », Ministério da Ciência e Tecnologia, disponible sur le site internet www.mct.gov.br 4. GIORGI (D.), « Um Dia Chegaremos ao Desmatamento Zero », Correio da Cidadania, 4 juin 2008. 5. CASTRO (E.), « Dinâmica Socioeconômica e Desmatamento da Amazônia », Novos Cadernos NAEA, 8 (2), décembre 2005, p. 6-10.

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6. ROS-TONEN (M.), « Novas Perspectivas para a Gestão Sustentável da Floresta Amazônica: Explorando Novos Caminhos », Ambiente e Sociedade, 10 (1), janvierjuin 2007, p. 18-19.

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à l’objectif de promotion de ce que Mangabeira Unger désigne lui-même comme « l’industrialisation de l’Amazonie ». Des avocats pour une déforestation zéro ? L’ampleur

des problèmes est énorme. C’est la survie de la plus grande forêt de la planète et de sa biodiversité qui est en jeu. La balle est maintenant dans le camp du nouveau ministre de l’Environnement, Carlos Minc, un autre environnementaliste tout aussi réputé que Marina Silva, et originaire de Rio de Janeiro. Une alternative ou, peut-être, une proposition de compromis est actuellement soumise à son évaluation. En 2007, un groupe composé de neuf grandes ONG et d’interlocuteurs crédibles dans le dialogue entre le local et le mondial – à savoir, l’Institut socio-environnemental (Instituto Socioambiental), Greenpeace, l’institut Centre de vie (Instituto Centro de Vida), l’Institut amazonien de recherche environnementale (Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia), The Nature Conservancy, Conservation International, Les Amis de la terre-Amazonie brésilienne (Amigos da TerraAmazônia Brasileira), Imazon et le WWF Brésil – ont soumis au gouvernement une proposition qui se donne l’objectif ambitieux de réduire la déforestation au niveau zéro d’ici à 2015 grâce à l’adoption d’un système de quotas annuels et de compensations financières destinées à tous ceux qui sont disposés à lutter contre le déboisement. Seul le temps dira si la participation croissante de la société civile dans la gestion et le destin de l’Amazonie a véritablement atteint un point où le rêve fou d’une déforestation zéro peut devenir réalité10.

CHAPITRE 7

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT

THIERRY HOMMEL DIRECTEUR DÉLÉGUÉ, CHAIRE DÉVELOPPEMENT DURABLE DE SCIENCES PO, PARIS (FRANCE)

OLIVIER GODARD DIRECTEUR DE RECHERCHE CNRS, PROFESSEUR À L’ÉCOLE POLYTECHNIQUE, PARIS (FRANCE)

QUE PEUT-ON ESPÉRER DES ENTREPRISES SOCIALEMENT RESPONSABLES ? Il est a priori paradoxal d’attendre des entreprises qu’elles endossent volontairement une responsabilité sociale en exerçant des fonctions qui incombent d’ordinaire aux administrations publiques. Or un tel phénomène se développe au sein des entreprises transnationales. Rideau de fumée, transfert au privé de fonctions politiques, frein ou accélérateur d’une meilleure régulation de la mondialisation ? Les initiatives oscillent entre ambiguïté et sincérité.

C

ertaines entreprises revendiquent désormais une responsabilité « élargie », dite sociale ou sociétale (RSE). Elles s’engagent volontairement dans des actions visant l’amélioration des conditions de travail ou de leur performance environnementale, au-delà des obligations qui leur incombent du fait de la réglementation publique. Dans les pays les moins avancés, elles investissent dans des infrastructures collectives, prennent en charge des services de santé ou se préoccupent de l’impact environnemental de leur activité, au-delà de ce qu’imposent les réglementations des pays d’accueil. N’est-ce pas paradoxal pour des organisations dont le but est de faire du profit ? Il est complexe et encore trop tôt pour savoir jusqu’où cette évolution conduira. Mais il est facile de diagnostiquer qu’une redéfinition de

la ligne de partage entre le public et le privé, des contours du collectif et de la manière de « faire société » se joue ici à l’échelle de l’humanité. LES INITIATIVES VOLONTAIRES EN QUESTION Au cours des deux dernières décennies, les expressions « initiatives volontaires » et « responsabilité sociale » ont renvoyé à des réalités très différentes dont il convient avant tout de distinguer les différentes modalités (cf. tableau 1). Ces initiatives volontaires touchent des aspects divers, et pour une part importante des fonctions traditionnellement dévolues à des administrations ou des services publics, comme : m les conditions de rémunération et de travail du personnel employé, l’organisation de services R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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TABLEAU 1

MODALITÉS DES INITIATIVES VOLONTAIRES

Enjeux

Type de standards/actions

Principes de fonctionnement

Exemples

Management qualité.

Appui sur la normalisation de l’International Standardisation Organisation : ISO série 9000 (première version ISO 9001 rédigée en 1978).

Démarche de progrès continu. Méthodologie associant engagement, planification, mise en œuvre et fonctionnement, contrôle et action corrective puis revue de direction.

Secteur automobile Effet d’entraînement vertical : adoption de normes de la série ISO 9000 par les constructeurs automobiles. Effet d’entraînement horizontal : diffusion de la norme le long de la chaîne de sous-traitance automobile.

Management qualité environnement.

Appui sur la normalisation de l’International Standardisation Organisation : ISO série 14000 (première version ISO 14001 rédigée en 1996).

Démarche de progrès continu. Méthodologie associant fixation d’objectifs, plans d’action, mesure de la performance et amélioration continue.

Secteur automobile Adoption de la série des normes ISO 14000 par les grands constructeurs automobiles et effets d’entraînement horizontal et vertical.

Responsabilité sociétale de l’entreprise. Investissement socialement responsable.

Action visant la performance extrafinancière, environnementale et sociale des entreprises qui peuvent être sélectionnées sur les marchés financiers.

Reporting auprès des parties prenantes. Démarche de progrès continu. Méthodologie associant fixation d’objectifs, plans d’action, mesure de la performance et amélioration continue.

Démarche de RSE de l’entreprise Lafarge : codéfinition de la politique environnementale et monitoring de la performance avec une ONG (WWF).

Engagement individuel ou sectoriel visant la performance environnementale, non sollicité par des cadres institutionnels.

Engagement d’un secteur d’activité ou d’entreprises pour améliorer la performance environnementale des sites de production et/ou des produits.

Adoption de chartes avec vérification interne et externe.

Responsible Care dans l’industrie chimique (sans adoption de charte). Partenariat Lafarge (avec l’adoption d’une charte).

Action en faveur du développement sans inflexion d’institutions internationales.

Mécénats ou philanthropie sans création de fondations. Coalition d’entreprises de type groupement d’intérêt économique.

Création d’organisations fédératives. Allocation de fonds à des organisations pour la résolution d’un problème donné.

Coalition des entreprises contre le sida/VIH. World Business Council for Sustainable Development (WBCSD).

Engagement en faveur du développement en concertation avec des institutions internationales.

Pacte mondial ouvert à toutes les entreprises transnationales. Principes d’Équateur ouverts aux organismes de crédits.

Adhésion aux grands principes des droits de l’homme. Évaluation des impacts sociaux et environnementaux avant financement de grands projets.

Adhésion de l’entreprise Total aux principes du Pacte mondial.

Création d’organisations périphériques à but non lucratif.

Mécénats ou philanthropie avec création de fondations.

Actions désintéressées sans lien avec l’activité initiale des fondateurs.

Fondation Bill et Melinda Gates : financement de la recherche de thérapies antipaludiques.

1. Actions standardisées

2. Actions non standardisées

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DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUE PEUT-ON ESPÉRER DES ENTREPRISES SOCIALEMENT RESPONSABLES ? sociaux (éducation, santé) pour les salariés et leurs familles ; m la protection de l’environnement (lutte contre les pollutions, réduction des émissions de gaz à effet de serre, préservation de la biodiversité) ; m l’animation économique locale ; m le financement et la réalisation d’infrastructures (réseaux) ou de programmes au bénéfice de populations locales.

7

Une énigme économique à élucider. Il est dans

la nature juridique des entreprises de limiter leur rôle à la production et à la distribution de biens et services répondant à des demandes, dans le but d’en tirer un profit. Dans la mesure où l’élargissement des activités et critères considérés se traduit par des coûts supplémentaires, et où les bénéfices ne reviennent que partiellement ou aucunement aux entreprises concernées, cette évolution semble contraire aux intérêts mêmes des entreprises et Firmes transnationales et politique mondiale. de leurs actionnaires. Deux scénarios explicatifs Des fondations privées, créées par des entreprises peuvent a priori (de manière simpliste) être dégagés ou des entrepreneurs ayant fait fortune, disposent face à un tel paradoxe. désormais de fonds financiers équivalents à ceux m On assiste à un phénomène médiatique en décalage de certaines organisations internationales. C’est avec la réalité fondamentalement inchangée du par exemple le cas de la fondation Bill et Melinda capitalisme et de sa propension générale à interGates, créée en 2000 et dédiée à l’amélioration de naliser les profits et externaliser les coûts1. la santé et de l’éducation dans les pays du Sud. Ces m Dans un contexte de développement d’une entreprises, seules ou sous des formes variables de économie mondialisée mais dépourvue d’État regroupementsa et de représentation, agissent au mondial, il s’agit de la modalité contemporaine de prise en charge de ce vieux problème, niveau de la diplomatie internaMOUVEMENT HISTORIQUE tionale et deviennent des parteen débat depuis la naissance de l’économie D’ENCLOSURE naires privilégiés de l’Organisation politique, de la conciliation des intérêts privés né à partir de la des Nations unies. Est-ce à dire Phénomène et collectifs. e e fin du XVI siècle et au XVII que certaines fonctions classi- siècle en Angleterre lorsque L’organisation économique contemporaine terres soumises à un droit ques de l’État et du politique sont les est complexe et marquée par l’imbrication d’usage communautaire ont déléguées aux entreprises à but été confisquées aux paysans et du public et du privé. Les effets externes du lucratif et aux ONG internatio- aux bergers, et clôturées, consa- marché – tels que la pollution ou les dégracrant le passage d’un régime nales ? Entreprises et ONG sont- de possession avec des droits dations environnementales – n’étant pas elles devenues des entités politi- d’usage collectifs à un régime reflétés par les prix, celui-ci doit en conséde propriété privée. Les encloques d’un nouveau genre ? Cette sures marquent la fin des droits quence être régulé et complété par d’autres évolution peut-elle conduire à une d'usage, en particulier des formes de coordination. L’État, pour pallier dont bon nombre prise en charge satisfaisante des communs, ses défaillances et ses limites, notamment en de paysans dépendaient. biens collectifs, planétaires aussi matière d’information et de finances publibien que locaux, ou bien assisques, peut faire appel aux compétences et tons-nous à un nouveau mouvement historique moyens d’entreprises privées pour réaliser certaines d’enclosure, c’est-à-dire d’appropriation privée des de ses missions dans le cadre de partenariats ou de ressources et biens communs ? délégations. De plus son monopole de la définition de l’intérêt général se trouve contesté. Or, face à la mondialisation de la finance et des échanges commerciaux, remodelant la géographie de la production, il a. Créé en 1990, le club mondial des entreprises contribuant à la mise en n’existe aucun État mondial. De là résulte une source œuvre du développement durable, le World Business Council for Sustaide déséquilibre dans la régulation économique. nable Development (WBCSD), compte aujourd’hui plus de 180 membres. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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l’environnement et les relations avec les parties prenantes3 », la RSE peut être vue comme un nementaux est assez récent, l’idée d’une coordina- prolongement modernisé du patronage volontaire. tion des activités humaines moins dépendante de À l’instar de cette doctrine conçue pour asseoir l’intervention d’un pourvoyeur ou d’un régulateur la viabilité d’un mode d’organisation industriel public n’est pas nouvelle. Sans remonter jusqu’à la naissant, en situation d’instabilité sociale et de métaphore de la « main invisible » d’Adam Smith, faiblesse de l’État dans la France du XIXe siècle4, il est intéressant de revenir à la notion d’enchâs- les choix stratégiques des firmes transnationales contemporaines sont multiples et peuvent sement social du marché, définie ENCHÂSSEMENT SOCIAL avoir pour objectif : par Karl Polanyi en 19442 pour DU MARCHÉ rendre compte de l’imbrication de Imbrication des règles poli- m de faire face à des besoins directs non la sphère productive et de l’organi- tiques, culturelles et sociales comblés par l’action publique (formation dans les sphères de la producsation des échanges commerciaux tion et de l’échange. Selon et stabilisation d’une main-d’œuvre par dans les règles sociales et politi- cette notion développée par exemple) ; Polanyi en 1944, les entrem de préempter le contenu d’une future ques, et pour souligner l’impact Karl prises conservent la réalisation des caractéristiques culturelles d’un profit comme une condi- intervention publique ; sur les pratiques économiques les tion non négociable de leur m de dissuader les autorités publiques de existence, mais les conditions plus ordinaires. La coordination de la réalisation de ce profit mettre en place des dispositifs contraides activités humaines y est carac- font l'objet de négociations, gnants ; dans lesquelles intérêts diffétérisée par la coexistence de trois rentiés et valeurs doivent être m de se prémunir par avance contre le déclenchement de mouvements de modalités : réciprocité-solidarité, coordonnés. contestation sociale à l’encontre de échange marchand et régulation leurs activités, de leurs techniques ou de leurs étatique. La place relative de chacune variant en produits, lesquels porteraient atteinte à leur fonction de l’histoire, au point de pouvoir parler sécurité juridique et à leur viabilité éconoaujourd’hui d’une co-évolution entre elles. mique, et menaceraient leur profitabilité. L’enchâssement de l’économique dans le sociopolitique. Si l’accent mis sur les enjeux environ-

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La RSE comme prolongement du patronage volontaire. Il est tentant de rapprocher la façon

Une responsabilité sociale ambiguë. Au même

dont des entreprises transnationales du XXIe siècle exercent leur responsabilité sociétale des thèses du « patronage volontaire » de Frédéric Le Play au milieu du XIXe siècle. Dans les deux configurations, la relative faiblesse de l’État et des institutions publiques (moyens disponibles, secteurs couverts, compétences, légitimité) et leur incapacité à assumer certaines responsabilités collectives expliquent les innovations sociales réalisées à l’initiative du secteur privé, au croisement de la coordination par le marché et par la « réciprocité-solidarité ». En incitant les firmes à satisfaire pleinement aux obligations juridiques applicables, mais également « à aller au-delà, à “investir davantage” dans le capital humain,

titre que le patronage volontaire, la responsabilité sociale des entreprises est doublement ambiguë. D’abord parce que sa signification peut varier d’un pays à l’autre selon le niveau de développement et d’efficacité des services publics et selon le mode de fonctionnement de l’État. Ensuite parce que, au sein d’un même pays, ces initiatives privées peuvent se lire, soit comme une avancée dans la prise en charge de problèmes collectifs, soit comme le moyen d’empêcher une action publique plus légitime et de plus grande ampleur. La façon dont les firmes ont investi l’espace public et contribué aux réflexions sur la gouvernance n’a pas toujours facilité les avancées, notamment sur le dossier climatique.

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DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUE PEUT-ON ESPÉRER DES ENTREPRISES SOCIALEMENT RESPONSABLES ? Elles ont, au contraire, souvent ajouté des obstacles ou des blocages au traitement efficace des problèmes 5. UN DISCOURS DE RESPONSABILITÉ L’autorégulation. Le thème des approches volon-

taires et contractuelles des entreprises a véritablement émergé au début des années 1990, devant les difficultés à mettre en place des réglementations économiquement efficaces pour traiter de problèmes complexes, et à effectuer les réformes requises par un recours plus systématique à des instruments économiques (taxes, marchés de permis). Certaines entreprises se sont alors engagées de façon proactive : la régulation des comportements économiques, une fois atteints certains minima garantis par la réglementation, devait s’appuyer sur la bonne volonté et le sens des responsabilités des entreprises. Alors que depuis trente ans, la critique intellectuelle imputait aux défaillances du marché, et à la logique d’entreprise, la dégradation de l’environnement planétaire et les inégalités sociales, ce nouveau discours mettait en avant le volontariat des entreprises et les initiatives de la société civile comme les deux leviers permettant de promouvoir un développement attentif à la donne écologique et à la dimension sociale. Des États-nations et des institutions internationales paralysées ou défaillantes, des entreprises devenues spontanément pourvoyeuses de biens collectifs pour pallier l’absence de volonté ou de moyens publics, une société civile et des entreprises œuvrant de concert pour un développement durable, telle était la nouvelle rhétorique, bien déconcertante. En route pour un engagement durable. À première

vue, le discours sur la responsabilité sociale des entreprises et, plus largement, sur les accords volontaires rompt délibérément avec l’analyse économique classique. Le déploiement de nouvelles règles publiques et d’instruments économiques n’apparaît plus comme le moyen le plus efficace

7

pour atteindre les objectifs de la collectivité en corrigeant les défaillances du marché. Pour les pouvoirs publics, l’enjeu principal consiste à créer un contexte favorable à l’accueil des initiatives volontaires des entreprises. Pour les tenants de la responsabilité sociale des entreprises, l’engagement volontaire des firmes, en visant la qualité environnementale, l’essor économique et la justice sociale, constitue la base du progrès vers un développement durable. Crédibles, ces engagements le seraient doublement. D’abord, parce qu’ils relèveraient de stratégies d’anticipation de l’environnement économique, social et réglementaire futur de l’activité des entreprises. Ensuite parce qu’ils s’appuieraient directement sur les demandes L’engagement volontaire formulées par les diverses des firmes, une base parties prenantesb des du progrès vers un firmes. L’entreprise serait développement durable ainsi l’institution primordiale où se feraient les arbitrages sur les composantes du bien-être (notamment l’arbitrage consommation/protection de l’environnement,) et sur sa distribution. Instances étatiques et institutions internationales seraient largement disqualifiées par leur manque de réactivité, voire leur paralysie, comme en témoignent la faiblesse ou l’inadéquation des résultats obtenus en matière de protection de l’environnement ou de prévention des risques sanitaires et naturels. Les entrepreneurs pourraient de surcroît prendre des décisions reposant sur une meilleure connaissance empirique des problèmes et bénéficier de coûts de transaction réduits. Ces idées fréquemment épousées par les entreprises et leurs multiples représentants (syndicats patronaux, organisations professionnelles, fédérations ou groupes internationaux) le sont aussi parfois par des acteurs issus de la sphère publique ou des organisations internationales, qui ont favorisé la promotion de ce modèle. Ainsi Kofi Annan, secrétaire général des Nations unies, exhortait-il, dans b. Les compromis se réalisent alors à l’intersection d’intérêts particuliers ; ils ne sont pas négociés au nom de l’intérêt général.

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son discours du 14 juin 2005 (cf. encadré 1), les entreprises à s’impliquer dans le développement via le Pacte mondial des Nations unies pour les entreprises (Global Compact)c. Celui-ci comporte l’adoption d’une dizaine de principes de base : respect des droits de l’homme, droit des travailleurs à s’organiser collectivement, abolition du travail des prisonniers et des enfants, lutte contre la corruption, protection de l’environnement, notamment. L’émergence d’une gouvernance aux configurations multiples. Dans cette conception privilégiant l’imbri-

cation de la réciprocité et du marché aux dépens des dispositifs publics – pour reprendre les trois formes de coordination retenues par Karl Polanyi –, les États, pas plus que les institutions internationales, ne sont voués à disparaître. Toutefois leurs actions sont davantage circonscrites et limitées que par le passé, du moins dans les pays qui ont vu se développer un État providence. Il leur est proposé de se transformer en États et institutions de type résiduel. En dehors des domaines régaliens (armée, police, justice) qui leur c. Le Global Compact fut lancé en 1999 à l’initiative du secrétaire général des Nations unies.

ENCADRÉ 1

d. Le recours à des mercenaires, à des entreprises de service de sécurité militaire ou à des milices privées, et le développement des procédures d’arbitrage parajudiciaire montrent que le domaine régalien aussi s’effrite.

DES INTÉRÊTS DIVERGENTS

n « Le monde des affaires, comme le monde politique, a intérêt à ce que la mondialisation apporte des avantages réels au plus grand nombre. Nous devons offrir d’autres perspectives à ceux qui vivent dans un sentiment de perpétuelle impuissance économique. Dans un monde plus interdépendant que jamais, la pauvreté non seulement détruit les individus et ronge les familles de l’intérieur, mais elle se propage par vagues, répandant le malheur et la révolte. Combien de fois avons-nous vu l’indigence, les violations des droits de l’homme et la guerre se nourrir mutuellement dans un engrenage fatal qui ignore les frontières ?

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demeurent partiellement réservésd , le rôle des institutions publiques se bornerait pour l’essentiel à un rôle d’exhortation, d’influence et de sollicitation des bonnes volontés, et, dans certains cas, à l’établissement de partenariats avec des acteurs économiques et sociaux ou des ONG. Ce discours a depuis dix ans une influence certaine. Les thèmes des « coalitions des bonnes volontés » et des partenariats public-privé (PPP) ont ainsi émergé, associant entreprises et États, parfois avec le concours d’organisations non gouvernementales, autour de réalisations précises faisant appel aux compétences techniques et aux capacités financières des entreprises pour des buts d’intérêt collectif. Ils ont également permis une diversification des processus de concertation. Au duo classique « entreprises-pouvoirs publics » s’est substituée, dans le domaine de l’environnement et dans certains pays, une triple concertation entre entreprises, ONG et pouvoirs publics. Nous assistons même depuis peu à une coexistence de jeux à configurations multiples :

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Aucune entreprise n’est à l’abri du phénomène, car aucune ne travaille isolément. Beaucoup ont une longue expérience des pays en développement ; beaucoup d’autres, qui découvrent la mondialisation des contacts et des réseaux de fournisseurs, rencontrent ces problèmes pour la première fois. Mais toutes savent maintenant que la manière dont elles vont les aborder a un effet direct sur les risques qu’elles prennent, l’image qu’elles donnent, le moral de leurs employés et la solidité même des marchés dont elles dépendent. Il est plus clair que jamais que les intérêts du secteur privé convergent parfaitement sur les objectifs de dévelop-

pement des Nations unies… C’est pourquoi nous faisons dorénavant cause commune. Nous ne sommes pas ici pour dresser des plans nouveaux, mais bien pour mettre en œuvre une stratégie qui jouit d’une légitimité et d’un soutien international sans précédents. Je parle évidemment des objectifs du Millénaire pour le développement, tirés de la déclaration adoptée par les dirigeants du monde entier lors de la réunion au sommet qu’ils ont tenue en septembre 2000 à l’ONU. » Source : Extraits de l’allocution de Kofi Annan, le 14 juin 2005, lors de la réception des représentants du Pacte mondial des Nations unies pour les entreprises.

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUE PEUT-ON ESPÉRER DES ENTREPRISES SOCIALEMENT RESPONSABLES ? duos (ONG-entreprises, entreprises-administrations, ONG-administrations), trios (les mêmes en ajoutant des organisations internationales) et même un quintettee réparti entre sphère publique et sphère privée, et différents niveaux d’organisation territoriale. Le plus significatif dans tout cela étant l’apparition de processus au sein desquels entreprises et ONG se concertent et coopèrent directement, sans plus se soucier d’associer les États. La profusion des initiatives privées rencontre cependant une limite : celle de la « babellisation ». Les entreprises ont elles-mêmes assez rapidement manifesté le souhait de voir se stabiliser des cadres explicites et reproductibles, surtout au niveau de l’information. Des processus de codification de l’information ont été mis en place. Ainsi, la Global Reporting Initiative (GRI), constituée en 1997 à l’initiative de la Coalition pour les économies environnementalement responsables, en association avec le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), cherche à obtenir une adoption consensuelle de principes et indicateurs susceptibles de rendre compte des performances économiques, sociales et environnementales d’organisations économiques et non économiques. Ces dispositifs sont destinés aux différentes parties prenantes et aux agences de notation sociale, récemment apparues aux côtés des agences de notation financière. Mais jusqu’à quel point une codification, fruit d’initiatives privées portées par des réseaux non gouvernementaux entre investisseurs, ONG et entreprises, peutelle et doit-elle aller ? LA RSE, STRATÉGIE DE STABILISATION DE L’ENVIRONNEMENT DE L’ENTREPRISE

L’intentionnalité sous-jacente à l’engagement d’une démarche de responsabilité sociale des entreprises peut être abordée de deux façons.

e. En 2007, en France, le Grenelle de l’environnement a réuni des représentants de cinq catégories d’acteurs : administrations, collectivités territoriales, ONG environnementales, entreprises, syndicats de salariés, à l’exclusion des élus de la nation.

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m L’éthique et le public concern sont les ressorts principaux de l’engagement : ceci n’est possible que dans un cadre où l’entreprise est vue comme une organisation économique et comme une personne morale, au sens fort et non juridique, délibérant de façon morale pour déterminer sa conduite et acceptant que son comportement soit jugé moralement. Un courant mettant en avant l’éthique de l’entreprise en a résulté. m L’horizon de réalisation des profits des entreprises doit être allongé par rapport à celui que la théorie économique standard considère. En effet, l’irréversibilité de fait ou la réversibilité coûteuse des choix stratégiques d’investissements et de production implique que les dirigeants d’entreprises se préoccupent de préserver les conditions d’exploitation profitable de leurs actifs pour un horizon minimal d’engagement correspondant au temps nécessaire à la valorisation des investissements consentis. Pour l’économiste, cette seconde version, dont la rationalité intéressée est en phase avec l’objet social des entreprises, est moins perturbante que la première, qui crédite l’entreprise d’un messia- Le gain le plus important nisme social déconcer- de la RSE est retiré tant. Tout altruisme n’est par l’entreprise elle-même pas écarté, mais il n’est pas le déterminant principal de l’engagement d’une politique de responsabilité sociale des entreprises. Il s’agit plutôt d’un altruisme intéressé au sens suivant : le bénéfice retiré d’une action de RSE est partagé avec différentes parties prenantes, mais le gain le plus important est retiré par l’entreprise ellemême. Examinée sous cet angle, la RSE s’apparente bien à une stratégie d’entreprise dont l’enjeu est de stabiliser, par le biais d’investissements non directement productifs, le contexte socio-économique et physique dans lequel elles conduisent leurs actions. En fonction de leur situation et de leurs intérêts stratégiques, les entreprises auront pour préoccupation de prendre en compte différents enjeux R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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sociaux et politiques, des particularismes locaux, Cependant toutes les entreprises n’ont pas à affronter des traits culturels, des paramètres environnemen- cette perspective au même degré. Celles qui sont taux qui, à défaut d’être intégrés stratégiquement, engagées dans des activités techniques (l’exploitation d’un haut-fourneau, d’une pourraient conduire à une remise en cause de SOCIAL LICENSE centrale nucléaire, d’une mine…) leur social license to operate 6. La bonne prise TO OPERATE PERMIS SOCIAL D’OPÉRER pour une longue période doivent en compte de leur environnement socioéconomique devient tout simplement, de par Relation interactive entre être très attentives à la prévenune entreprise et les parties les contraintes de la technologie de produc- prenantes (stakeholders) par tion des risques ou à ce qu’un tion, l’une des conditions de la performance laquelle les acteurs sociaux processus de contestation ne reconnaissent la légitimité économique des firmes s’engageant de façon de l’entreprise à effectuer ses déclenche pas une crise portant durable dans une activité déterminée en un activités. Les critères de cette atteinte à leur viabilité éconoautorisation sociale sont chanmique. Pour d’autres au contraire, lieu identifié7. geants et définis par une négola menace de contestation est peu ciation directe ou indirecte entre les parties. Ce « permis UN MÉCANISME VERTUEUX crédible. C’est le cas lorsqu’une social d’opérer » n’a pas de QUI N’EST PAS UNIVERSEL firme possède essentiellement des force légale mais peut avoir Si la vision de l’entreprise socialement respon- une influence sur la capa- actifs aisément redéployables ou cité d’opérer de l’entreprise à sable peut trouver des fondements rationnels travers différents canaux. Par déjà amortis, lorsque l’investissedans l’économie de la réglementation ou dans exemple, dans le cas où une ment initial est modeste, ou que dépasse les limil’entreprise n’a aucune image de celle de la gestion des relations avec diverses compagnie tes de l’acceptation sociale en parties prenantes, elle ne permet cependant polluant le cours d’eau local, marque à défendre. La contestaacteurs sociaux peuvent tion aurait alors peu de prise sur pas de faire le postulat un mécanisme universel les faire pression sur le gouvernevalant pour toutes les entreprises. Sachant que ment (normes légales) ou sur elle : il lui suffirait de redéployer certaines font le choix de la RSE et d’autres les consommateurs (boycott) son activité. Avec cet éclairage, il pour contraindre l’entreprise à apparaît que les entreprises qui non, il convient d’en comprendre les raisons. modifier ses pratiques. sont le fer de lance de la RSE L’éthique des dirigeants fournit une explication peu convaincante, car il n’existe pas de raisons auraient en commun d’être objectivement exposées valables pour que cette éthique varie fortement en à des menaces de contestation pouvant porter un fonction des secteurs, de la taille ou de la notoriété coup sévère à leur profitabilité si elles se concrédes entreprises. Retenons plutôt comme fil rouge tisaient avant que les équipements productifs ne l’idée que les firmes cherchent à préserver les condi- soient totalement amortis. tions socio-économiques et institutionnelles de leur rentabilité à moyen et long termes en gérant par UNE EFFICACITÉ INCONNUE anticipation les menaces potentielles de contesta- Des résultats stimulés par l’innovation technolotion de leurs activités, de leurs techniques ou de leurs gique. Si la prise en compte de la contestation tend à nous mettre sur la piste des ressorts de l’engageproduits8. Selon cette interprétation, les entreprises ne doivent ment de certaines firmes et du faible intérêt des pas seulement respecter la réglementation publique autres, elle ne permet cependant pas d’évaluer mais également entretenir leur légitimité sociale et l’efficacité économique de ce mécanisme – quels se prémunir contre différentes menaces de contes- gains pour les opérateurs engagés et pour la collectation futures qui prendraient appui sur la dénoncia- tivité ? – et sa performance environnementale – quel tion de risques environnementaux ou sanitaires, ou gain environnemental par rapport à une situation où sur celle d’injustices des relations économiques, qu’il les pouvoirs publics seraient directement intervenus s’agisse de commerce ou d’organisation du travail. avec les instruments de première (réglementation) 174

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DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUE PEUT-ON ESPÉRER DES ENTREPRISES SOCIALEMENT RESPONSABLES ? ou deuxième (taxes, marchés de permis) génération ? S’agissant de l’environnement, l’expérience des vingt dernières années ne plaide pas en faveur d’une large confiance dans les capacités de progrès volontaire des entreprises. Dans un premier temps, dans les années 1990, différents travaux et notamment ceux de l’OCDE avaient souligné l’intérêt des approches volontaires, en particulier pour les premières étapes de prise en charge d’un problème émergent. Mais la première vague d’accords volontaires sur cette même période s’est soldée dans différents pays (France, États-Unis…) par de nombreux cas d’habillage environnemental de changements techniques profitables en eux-mêmes ou décidés pour d’autres motifs. Les principaux résultats environnementaux semblent devoir être attribués non à ces instruments, mais au mouvement

ENCADRÉ 2

7

général d’innovation technologique stimulé par la concurrence et par le niveau des prix. Aussi, les observateurs adoptent-ils depuis 2003 une position plus mesurée, soulignant l’intérêt de combiner des approches volontaires avec des instruments réglementaires ou économiques garants de l’atteinte des objectifs affichés. C’est le cas par exemple d’approches publiques consistant à proposer aux entreprises de choisir un instrument au sein d’un menu comportant la possibilité d’un engagement sur des objectifs et des moyens en lieu et place d’une taxe sur les émissions polluantes. Les enjeux de la viabilité et de la compétitivité.

Surtout, force a été de constater que le niveau d’amélioration environnementale rendu possible par une modernisation volontaire de l’appareil de

VIH ET ENTREPRISES EN AFRIQUE

n La situation sanitaire de l’Afrique australe est une préoccupation prioritaire pour la communauté internationale. Cette priorité onusienne, notamment dans le cadre des objectifs du Millénaire pour le développement, est partagée par les milieux d’affaires, conduisant à la constitution de la Coalition des entreprises contre le VIH/sida. L’approche économique de la question assure l’implication des parties prenantes. En effet, ne pas lutter contre la pandémie tuerait dans l’œuf les possibilités de développement des populations locales et des États en question, lesquels fondent leur stratégie de développement sur l’investissement direct de l’étranger et l’attractivité des pays. Un rapport publié par l’Agence des États-Unis pour le développement (Usaid) établit ainsi un lien direct entre les menaces sur la disponibilité d’une main-d’œuvre qualifiée et la prévalence du sida. Soulignant le fait que la maind’œuvre africaine est abondante, bon marché et productive, le rapport y voit

un avantage compétitif à exploiter, que la pandémie érode quotidiennement. En Afrique du Sud, où 21 % de la population serait séropositive, 5 % de la force de travail tend à disparaître annuellement et 1 % du PIB en est grevé. La mort frappe les travailleurs dans la force de l’âge. Ils sont remplacés par des ouvriers plus jeunes et moins qualifiés. Ce faisant, l’épidémie réduit la productivité de la main-d’œuvre et renchérit le coût du travail. Au-delà des effets quantifiables, l’épidémie affecte le moral et contribue à la dégradation des relations professionnelles, ce qui a aussi une incidence sur la productivité. Dans le cas d’une entreprise comme Lafarge, la Harvard School of Public Health a calculé le coût d’un décès pour l’entreprise à environ 4 600 euros, en considérant l’absentéisme, les dépenses de santé, les frais liés aux funérailles, la baisse de productivité et le coût de formation et de recrutement d’un nouvel employé. Les recherches sur le terrain ont mis en évidence un taux annuel

de mortalité d’environ 1 %, mais les effets du VIH ne peuvent être réduits à la mortalité. Pour faire face à la situation, l’entreprise a adopté une stratégie de lutte qui se déploie autour de la sensibilisation du personnel, du dépistage et de l’offre de soins gratuits pour les malades et leur famille. L’entreprise le concède donc, elle s’est engagée dans la lutte contre le VIH, non seulement par altruisme ou pour valoriser son image, mais aussi parce qu’il s’agit d’une décision économiquement justifiée quand le coût annuel d’une thérapie est de l’ordre de 1 650 euros. La sensibilisation, la prévention et les soins sont onéreux pour Lafarge, représentant un budget de 1,1 million d’euros sur cinq ans. « Mais nous avons calculé que, sans cette politique, le sida coûterait 1,7 million d’euros à l’entreprise. Alors, nous y gagnons. C’est ce que nous voulons montrer aux autres entreprises, pour qu’elles suivent notre exemple », note Frédéric de Rougemont, président de Lafarge South Africa.

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production en contexte concurrentiel était demeuré beaucoup trop modeste au regard des changements à introduire face aux tendances lourdes qui accroissent la pression sur les ressources et sur les milieux naturels. Il n’y a jamais eu autant « d’entreprises responsables » et pourtant le rythme et l’échelle de dégradation de l’environnement n’ont jamais été aussi importants sur la planète. Remettons les choses à leur place. Qu’ils soient technologiques ou autres, les choix stratégiques des entreprises industrielles répondent d’abord à des enjeux de viabilité et de compétitivité. Les entreprises appréhendent les mesures de protection de l’environnement en termes de compétitivité-prix, de différenciation des marchés, et de préservation de leur sécurité économique et juridique. Les démarches volontaires trouvent là leurs limites. S’il est envisageable qu’enjeux collectifs et intérêts des entreprises se recouvrent dans certaines situations, comme l’illustrent les initiatives prises par des entreprises implantées dans des pays fortement touchés par le VIH (cf. encadré 2), cela ne constitue pas un cas général. La politique de ces entreprises a été salutaire dans la lutte contre le sida, eu égard à la faiblesse initiale de l’action publique dans les pays les moins avancés et les pays en développement concernés par cette pandémie. Mais elle demeure un pis-aller qui ne

ENCADRÉ 3

ENTRE ÉCRAN DE FUMÉE ET AMORCE

Si l’apport des démarches volontaires des entreprises transnationales à la réalisation d’un développement plus durable est âprement discuté, que dire de leur participation à la gouvernance publique à l’échelle nationale et mondiale ? Deux lectures sont possibles. La désinformation comme manipulation de l’opinion ou frein à l’action. Selon la première, la RSE

constitue pour les entreprises transnationales une manière de freiner la régulation publique ou de la manipuler à leur profit. Dans le cas du groupe ExxonMobil, s’opposant à toute régulation publique nationale et internationale des émissions de gaz à effet de serre, le projet serait même de précipiter le démantèlement de ce qui existe. La mise en avant des démarches de responsabilité volontaire servirait alors avant tout un but stratégique et idéologique : il s’agirait de donner à croire qu’une alternative à la régulation publique existe, et que cette dernière n’est pas vraiment nécessaire. Cet écran de fumée masquerait également la réalité de pratiques de lobbying

CHANGEMENT CLIMATIQUE ET DÉSINFORMATION

n On peut trouver sur le site d’un des bénéficiaires des aides d’ExxonMobil, le Competitive Enterprise Institute (CEI), le texte suivant daté de février 2008 et intitulé « Les Coûts humains d’une politique de lutte contre le réchauffement climatique ». Notons que ce texte jouant sur la désinformation est beaucoup plus modéré que ceux qu’on trouvait il y a quelques années. Pour connaître l’état des connaissances scientifiques, il suffit de se rapporter au rapport du GIEC de 2007. « Les débats publics sur la politique de lutte contre le réchauffement de la

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saurait remplacer une politique publique d’ensemble prenant en charge les besoins sanitaires de toute la population.

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planète se concentrent souvent sur les conclusions scientifiques concernant le changement climatique. Pourtant, le fait que le réchauffement se produise effectivement n’est pas encore démontré et, s’il se produit effectivement, l’étendue de l’influence des actions humaines n’a pas encore été clairement établie. Selon les mesures réalisées à la surface de la terre, la température de celle-ci s’est élevée de 0,5 degré Celsius au cours du siècle dernier, et des modèles informatiques prévoient une augmentation de près de deux degrés Celsius au cours du

prochain siècle. Toutefois, les données satellite de mesure de la température de la terre ne montrent aucune augmentation de celle-ci au cours des dix-huit dernières années ; en fait, elles montrent même une tendance à un léger refroidissement. En outre, au fur et à mesure que les modèles ont été ajustés et que de nouvelles données ont été intégrées, l’élévation prévue de la température s’est trouvé de plus en plus réduite, passant d’environ cinq degré initialement à moins de deux degrés à l’heure actuelle. » [traduction de l’éditeur] Source : www.cei.org

DYNAMIQUES D’UN MONDE CHANGEANT QUE PEUT-ON ESPÉRER DES ENTREPRISES SOCIALEMENT RESPONSABLES ? visant à freiner ou stopper les initiatives publiques. En creux de cette analyse, les entreprises apparaissent bien comme les principales forces de résistance à l’organisation d’une gouvernance mondiale plus ferme en matière de protection de l’environnement à l’échelle planétaire. Sans tomber dans une critique caricaturale et manichéenne, il est incontestable que de grandes entreprises ont élaboré des stratégies de désinformation du public et de blocage de la régulation publique allant à l’encontre d’une attitude de RSE. L’un des principaux ressorts mobilisé par l’industrie du tabac aux États-Unis, outre la rétention d’information scientifique, a été d’attaquer systématiquement l’expertise scientifique afin de susciter le doute et l’incertitude, et d’écarter des mesures publiques d’interdiction9. Leur lobbying avait pour but d’accroître les exigences de preuve de nocivité pouvant justifier l’adoption de mesures publiques restrictives ou de condamnations par les tribunaux. Il est tout aussi notoire que de grandes entreprises se sont organisées pour peser sur la présentation publique des connaissances scientifiques en diffusant des informations tronquées, déformées ou abusives et en finançant des travaux susceptibles d’entretenir artificiellement des controverses. C’est ainsi que la société ExxonMobil a soutenu financièrement plus d’une quarantaine de think tanks dans le but de diffuser dans l’opinion l’idée d’une absence de consensus scientifique sur l’épineux problème du changement climatique (cf. encadré 3). Parallèlement, la société mettait en avant son engagement en faveur de la responsabilité sociale des entreprises à travers divers financements sur d’autres thématiques. La RSE, une impulsion vers la transformation. On ne

saurait cependant réduire le mouvement foisonnant et encore incertain de la responsabilité sociale des entreprises aux manœuvres cyniques de certaines d’entre elles. C’est là qu’intervient la seconde lecture de la RSE. Quelles que soient ses motivations, d’ailleurs diverses, en faisant écho à l’émergence d’une société civile active au sein de laquelle on constate une montée

7

des préoccupations environnementales, le mouvement de RSE contribuerait à transformer les pratiques de l’ensemble des agents économiques et de leurs partenaires. La responsabilité sociale des entreprises permettrait de contourner la situation de blocage ou de lenteur politique décourageante à l’échelle internationalef. En affirmant leur responsabilité sociale et environnementale, les firmes attirent l’attention sur leur comportement dans ces domaines et s’exposent aux jugements de l’opinion. Or l’expérience a montré qu’il n’est guère pardonné à une entreprise d’être prise en défaut, par négligence ou par mensonge caractérisé, sur la valeur qu’elle prétend précisément incarner aux yeux du public. En cela, les En affirmant démarches volontaires des leur responsabilité sociale entreprises et les actions et environnementale, des ONG contribueraient les firmes attirent à transformer la société l’attention sur leur en profondeur, même par comportement dans ces petites touches, et finale- domaines et s’exposent ment à modifier à terme la aux jugements de l’opinion donne politique. L’inflexion progressive du gouvernement des États-Unis sur le dossier climatique viendrait à l’appui de cette interprétation, puisqu’elle fait suite à l’engagement d’initiatives multiples d’États fédérés, de villes et d’entreprises à travers le territoire américain. En fait, face à une menace d’intervention réglementaire appelée par l’émergence d’un nouveau problème scientifiquement et socialement controversé, le premier réflexe des entreprises est de chercher à obtenir la réglementation la plus favorable à leurs intérêts ou d’œuvrer pour faire échouer les projets. Toutefois, au bout d’un certain temps, lorsque l’incertitude sur le devenir des règles du jeu n’a toujours pas été dissipée, et que des initiatives désordonnées commencent à être prises par différents

f. Ainsi parmi les pays industriels qui avaient pris à Rio en 1992 l’engagement de stabiliser leurs émissions de gaz à effet de serre en 2000 à leur niveau de 1990, les États-Unis les ont finalement augmenté de 15 % et le Canada, en 2007, de 25 %.

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acteurs, les milieux industriels convergent vers une demande d’intervention publique pour stabiliser des règles du jeu communes. À ce moment, dans leur relation à l’intervention publique, les milieux industriels peuvent basculer du rôle de force d’inertie ou de blocage vers celui de force de propulsion, faisant pression pour que les pouvoirs publics surmontent les conflits politiques qui les paralysent. Nombre de représentants d’entreprises étaient ainsi présents à la Conférence des parties de la Convention Climat à Montréal en novembre 2005 et à celle de Bali en décembre 2007. C’était alors davantage pour presser les diplomates de se mettre d’accord sur des règles claires que pour empêcher un accord. La fonction incontournable des consommateurs.

Aux États aujourd’hui de prendre le relais des entreprises et des ONG. Toutefois, il ne faut pas se leurrer. Qu’il s’agisse de l’action des États ou de celle des entreprises, la clé de voûte d’une transformation de la société vers un développement durable demeure l’attitude des consommateurs et des habitants,

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. KAPP (K. W.), The Social Costs of Private Enterprise, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1950.

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6. GUNNINGHAM (N.), KAGAN (R. A.) et THORNTON (D.), Shades

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individuellement et à travers leurs organisations : associations diverses, mouvements, partis. Au-delà des écrans de fumée, les entreprises s’orientent en fonction de deux repères : l’évolution des marchés sur lesquels elles vendent leur production, ce qui les rend sensibles à la façon dont la qualité des produits est appréhendée par les consommateurs ; l’entretien de leur légitimité sociale à produire, ce qui les rend sensibles aux menaces de contestation de leur activité ou des techniques qu’elles emploient. C’est par anticipation de nouvelles exigences des consommateurs ou de la menace d’une défiance sociale vis-à-vis de leurs produits ou techniques, avec leurs possibles répercussions réglementaires ou judiciaires, que les entreprises sont amenées à prendre des mesures de responsabilité sociale et environnementale, au-delà de la stricte conformité réglementaire. C’est donc de la vigilance informée des populations dans leurs rôles de consommateurs et de citoyens au regard des exigences écologiques et sociales que dépendra la mise en place et le développement de stratégies volontaires de responsabilité au sein des entreprises et, parallèlement, le maintien des enjeux de développement durable sur l’agenda des gouvernants. Dans quelle mesure les consommateurs futurs, au Sud comme au Nord, seront-ils durablement des citoyens écologiquement responsables dans leurs choix quotidiens, dans leurs mobilisations collectives et dans leurs demandes de nouvelles règles du jeu adressées à leurs représentants politiques ?

PHILANTHROPIE ET SANTÉ PUBLIQUE MARAME NDOUR DOCTORANTE, CENTRE DE RECHERCHES POLITIQUES DE LA SORBONNE CRPS ET INSTITUT DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DES RELATIONS INTERNATIONALES IDDRI, PARIS FRANCE Les acteurs privés s’impliquent davantage dans le financement de l’aide internationale, comme l’ONU les y a encouragés. En raison de leur capacité à orienter d’autres financements, l’engagement des fondations philanthropiques privées américaines dans la santé mondiale suscite espoir et prudence.

L

es fondations américaines dominent le paysage du financement philanthropique composé d’une kyrielle d’acteurs répartis sur l’ensemble du globe. En 2005, elles ont investi 3,8 milliards de dollars à l’international, contre 807 millions de dollars pour les fondations européennes. Véritable institution aux États-Unis, la philanthropie intervient quand les fondations estiment pouvoir et devoir infléchir une situation et quand les actions des gouvernements, des organisations internationales, et parfois du marché, sont jugées insuffisantes ou inexistantes. Ses secteurs d’intervention sont très variés. Ainsi, certaines fondations engagent des objectifs « politiques » et soutiennent la société civile et le processus de démocratisation quand d’autres financent des biens et services essentiels comme l’éducation, la santé et l’environnement. Quelles que soient les visées politiques, ces organisations s’imposent désormais de plus en plus comme des entrepreneurs moraux et définissent les contours d’un véritable agenda de réforme et de régulation de la mondialisation. L’engagement des fondations dans l’espace international s’intensifie depuis les années 1990 : leur nombre a doublé et le volume de leurs contributions locales et internationales est passé de 16 milliards de dollars en 1997 à 43 milliards en 2007. Pour

la seule année 2006, les fonds des fondations américaines alloués à l’international s’élevaient à 4,2 milliards de dollars contre 1,4 milliard dix ans plutôt, atteignant ainsi un niveau record de 22 % des donations totales des fondations américaines. L’essor de ces fondations se fait particulièrement ressentir dans le domaine de la santé. Au total, sur l’ensemble des investissements mondiaux effectués par les fondations américaines en 2007, 43 % En 2006, l’aide ont été dédié à la santé des fondations américaines publique dans le monde – dans le domaine soit près de 1,8 milliard de de la santé s’est élevée dollars. L’un des acteurs à 1,8 milliard de dollars majeurs dans ce secteur est la fondation Bill et Melinda Gates. D’autres fondations comme le Wellcome Trust (GrandeBretagne), la fondation Rockefeller, la fondation Burroughs Wellcome, le Rotary International ainsi que des fondations créées par les firmes pharmaceutiques (Bristol Meyer Squibb, GlaxoSmithKline, Pfizer, Eli Lilly, Sanofi-Aventis…) ont aussi entrepris des actions aux retombées significatives. Des actions innovantes, indépendantes et hétérodoxes. Les fondations sont aujourd’hui de

véritables entreprises du don : elles ne se contentent plus seulement de financer des opérations,

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. L’aide à la santé des fondations est encore modeste par rapport à celle des acteurs publics, mais elle est aussi sous-évaluée.

GRAPHIQUE 1

FINANCEMENT DE LA SANTÉ

Par catégorie de bailleurs, 2000 et 2005 (en milliards de dollars) 1

2

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4

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Agences bilatérales

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mais interviennent directement au plus près des acteurs intermédiaires, voire des destinataires, dans des domaines relativement nouveaux. Icône emblématique, la fondation Bill et Melinda Gates est le premier bailleur privé au monde à s’intéresser à la lutte contre les maladies dites négligées. Ainsi, depuis sa création, elle a dépensé plus de 6 milliards de dollars pour son programme intitulé Global Health et elle a versé cette année avec le milliardaire Michael Bloomberg 500 millions de dollars pour lutter contre les méfaits du tabac et les maladies chroniques. Elle affiche une stratégie interventionniste orientée vers le « capitalisme créatif » et sa position dominante dépasse aujourd’hui sa seule capacité financière : ainsi, elle oriente les priorités en matière de R&D sur les maladies négligées en participant à des partenariats comme le GAVI, alliance mondiale pour la vaccination et l’immunisation. D’autres fondations occupent une place de poids dans le secteur de la santé. Ainsi, le Rotary International est un acteur majeur dans la mise en œuvre des programmes d’éradication de la poliomyélite : l’organisation a fourni 450 millions de dollars et mobilisé des ressources humaines en recrutant de nombreux volontaires. La fondation Clinton négocie directement auprès des firmes pharmaceutiques une réduction des prix des médicaments antirétroviraux, comme le font certaines ONG médicales. L’engagement des fondations ouvre une nouvelle ère dans l’aide au développement. Leur modèle d’intervention, issu des entreprises commerciales, entraîne une gestion plus managériale de l’aide. En effet, les fondations suivent de très près l’évolution et les retombées de leurs investissements.

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Nations unies Banques multilatérales de développement Autres bailleurs multilatéraux

2005 2000

Fondations privées

Source : Catherine M. Michaud, Harvard School of Public Health, communication personnelle, janvier 2007

Leur principe d’action consiste plus que jamais à atteindre les plus pauvres, à agir vite et à obtenir des résultats concrets et probants. La participation des fondations au financement public de la santé. Par l’intermédiaire

des fondations, les acteurs privés ont acquis un poids tant financier que politique et une capacité d’influencer les décisions internationales en matière de santé publique. Certes, leur apport à la santé à l’échelle internationale peut sembler encore très modeste en comparaison avec les bailleurs de fonds publics, mais elle est sous-évaluée et certains financements se réalisent parfois indirectement : la baisse des contributions directes des fondations entre 2000 et 2005 est ainsi trompeuse, car elle cache l’augmentation du financement des bailleurs multilatéraux impliqué dans la santé, comme le Fonds mondial pour le sida, la tuberculose et le paludisme, l’Alliance mondiale pour la vaccination, de même que certaines agences des Nations unies (OMS, Onusida, Fnuap, Unicef). La contribution financière réelle est très probablement supérieure aux montants publiés.

Atelier de cartographie de Sciences Po, octobre 2008

...

Par ailleurs, la part de financements provenant des fondations dans le domaine des partenariats public-privé est très souvent dominante quand il s’agit d’achat de médicaments. Ainsi, l’Organisation mondiale de la santé (OMS), en mal de financement et en quête d’une plus grande efficacité de ses programmes, a noué des alliances avec les fondations. On comprend alors que les fondations ne jouissent pas seulement de capacités de financement : elles ont aussi une forte capacité d’influence. Les bailleurs multilatéraux, pour avoir accès aux financements des fondations, doivent nécessairement suivre des orientations prédéfinies. C’est pourquoi l’OMS a dû avaliser la nette préférence des fondations pour des programmes verticaux, qui consiste à miser sur des programmes spécifiques visant des résultats rapides et peu coûteux. À l’opposé, l’OMS rencontre des difficultés à obtenir des soutiens pour des projets participant d’une approche plus globale des systèmes de soins : les fondations sont peu disposées à se lancer dans le financement d’une telle démarche – dont la pertinence est pourtant reconnue – car ses résultats ne sont visibles que sur le long terme.

On comprend donc que la capacité financière des fondations et la frénésie caritative correspondante suscitent de l’admiration, mais appellent également à une certaine prudence, comme en témoignent les critiques essuyées par la fondation Bill et Melinda Gates. La vision et l’approche scientifiques de cette fondation ont été qualifiées d’étroites et de dangereuses par Hannah Brown, professeur de la London School of Hygiene and Tropical Medicine. Selon elle, cette orientation de la fondation masque la nécessité d’intervenir dans les domaines les plus urgents : l’amélioration des infrastructures sanitaires et la lutte contre la pauvreté. La plus lourde critique tient au fait que l’investissement managérial de la fondation Bill et Melinda Gates dans des programmes évalués sur le résultat perpétue le schéma des programmes verticaux qui, selon de nombreux spécialistes, se sont avérés néfastes pour les systèmes de santé des pays pauvres. Malgré certains résultats probants, les programmes verticaux fragmenteraient et déséquilibreraient les systèmes de santé. Ils conduiraient aussi à rendre les politiques de santé moins cohérentes, car davantage dessinées en fonction des fonds octroyés qu’en fonction des besoins réels. n

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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Le développement durable, qui était vu comme un mode particulier de croissance, apparaît désormais comme une condition préalable et sine qua non du développement

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ

CHAPITRE 8

PIERRE JACQUET DIRECTEUR EXÉCUTIF CHARGÉ DE LA STRATÉGIE ET ÉCONOMISTE EN CHEF, AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT (AFD), PARIS (FRANCE)

JACQUES LOUP CHARGÉ DE MISSION, AGENCE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT (AFD), PARIS (FRANCE)

LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE NÉCESSITÉ POUR LES PAYS DU SUD Si, depuis trois décennies, de multiples conférences et accords internationaux ont favorisé l’émergence du concept de développement durable, les pratiques de développement des pays du Sud ont bien peu changé. Dans les années à venir, la convergence de plusieurs crises environnementales exigera de rompre avec les expériences passées et de repenser complètement les stratégies de développement, en intégrant la protection de l’environnement dans des approches globales.

E

n 1987, le rapport Notre avenir à tous de la Commission mondiale sur l’environnement et le développement a mis le concept de développement durable sur le devant de la scène mondiale1. Au cours des vingt dernières années écoulées, depuis l’appel de la commission Brundtland, ce concept est devenu omniprésent, même s’il est loin d’être le principe directeur des politiques économiques et sociales. Dans les prochaines années, toutefois, plusieurs crises ou menaces vont forcer le monde à lui donner un contenu opérationnel, et ce de façon urgente. Dans les pays du Sud, l’opinion publique et les décideurs reconnaissent de plus en plus que les dimensions environnementales et sociales sont des déterminants essentiels du processus de développement. Le développement durable, qui était vu comme un mode particulier de croissance, apparaît désormais comme une condition préalable et sine qua non du développement. Il impose des changements importants à toutes les parties concernées : gouvernement,

secteur privé, société civile et communauté de l’aide. La recherche de nouvelles approches exigera des efforts importants pour approfondir notre compréhension des changements complexes en cours, mais également la création de nouveaux instruments nécessaires pour avancer en terra incognita. La réponse aux défis liés à l’environnement devra néanmoins éviter les approches compartimentées et rechercher des stratégies globales et intégrées. UNE IDÉE NOUVELLE ? Une pléthore de déclarations et accords internationaux… La préservation de l’environnement n’est pas

une préoccupation nouvelle. Il y a près de cinquante ans, Le Printemps silencieux, un manifeste qui dénonçait l’impact destructif des produits chimiques sur les espèces sauvages, était rapidement devenu un bestseller mondial2. En 1972, Les Limites de la croissance, premier rapport du club de Rome, a attiré l’attention sur le conflit inhérent à une croissance démographique rapide conjuguée à des ressources limitées3. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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La même année, le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) était créé. Au cours de la première moitié des années 1980, il est vrai, l’impact du deuxième choc pétrolier et la nécessité d’effectuer des ajustements macro-économiques ont pris la place de l’environnement au centre des préoccupations mondiales. Cependant, à la fin de la décennie, le Rapport Brundtland a appelé à une nouvelle prise de conscience et a mobilisé l’opinion publique et les gouverLa généralisation nements mondiaux4. Le des préoccupations terrain était alors propice à environnementales la tenue de divers sommets a provoqué des et conférences, lesquels ont changements dans débouché sur des convenl’architecture de l’aide tions et accords de grande portée, tel le protocole de Montréal sur les substances qui appauvrissent la couche d’ozone en 1987 et la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement de Rio en 1992 (lire repère 1). Cette dernière a abouti la même année à la signature de deux conventions capitales : la Convention sur la diversité biologique (CDB) et la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CNUCC). En 1994 la Convention sur la lutte contre la désertification a été adoptée et, en décembre 1997, le protocole de Kyoto. Le Sommet de la Terre « Rio plus dix » de 2002 a souligné de nouveau l’importance mondiale accordée à la dégradation de l’environnement et a réaffirmé la priorité à donner au développement durable.

ENCADRÉ 1

Ce consensus sur la priorité de l’environnement et du développement durable ne s’est pas pour autant traduit en de nouvelles approches dans les pays en développement. Les stratégies de développement des années 1980 et 1990 ont surtout été guidées par la préoccupation de l’ajustement structurel. Mises en œuvre sous le regard vigilant des institutions financières internationales, elles ont largement ignoré l’environnement et les objectifs de long terme. Le XXIe siècle a vu un regain d’intérêt pour la réduction de la pauvreté, comme en témoignent l’adoption des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) et la généralisation des stratégies de réduction de la pauvreté (SRP) sous les auspices des institutions de Bretton Woods. Ces stratégies de réduction de la pauvreté peuvent sans doute être considérées comme une amélioration par rapport aux programmes d’ajustement précédents, ne serait-ce que parce que les institutions financières internationales sont moins omniprésentes dans leur définition et leur mise en œuvre. Elles ont encouragé de nouvelles approches, souvent couronnées de succès dans les secteurs de la pêche, de l’exploitation des forêts ou de l’agriculture de conservation5. Elles demeurent néanmoins centrées sur les court et moyen termes et ne s’intéressent guère à la question du développement durable au-delà de ses implications financières, notamment celle de la dette. Elles n’ont pas conduit à repenser l’environnement comme un élément clé du développement et de la réduction

L’APPUI DE LA BANQUE MONDIALE À L'ENVIRONNEMENT DURABLE

n Une récente évaluation de la Banque mondiale analyse ainsi son soutien à l’environnement durable : « La Banque mondiale a joué un rôle de premier plan en attirant l’attention sur l’importance mondiale d’un environnement durable. Des progrès ont été faits en ce qui concerne l’inclusion des enjeux environnemen-

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… mais encore peu de changements sur le terrain.

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taux dans ses stratégies et ses produits d’analyse et de prêt depuis 1990, et depuis 2001, ses efforts se sont accélérés […]. Néanmoins, le Groupe de la Banque mondiale s’est avéré bien moins capable d’intégrer ces efforts de façon centrale dans des programmes de pays, d’en faire les conditions d’une croissance et d’une réduction dura-

bles de la pauvreté, et de proposer des prêts pour aider ces pays à prendre en compte leurs priorités environnementales – souvent, d’ailleurs à cause du peu d’enthousiasme montré par ces pays pour ce type de soutien. » Source : Groupe indépendant d’évaluation, Environnemental Sustainability. An Evaluation of World Bank Group Support, Washington (D. C.), Banque mondiale, 2008.

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE NÉCESSITÉ POUR LES PAYS DU SUD de la pauvreté et ont continué à l’envisager avant tout comme une contrainte. Par ailleurs, si la généralisation des préoccupations environnementales a provoqué des changements dans l’architecture de l’aide et dans l’approche des institutions bi- et multilatérales, ces organisations se sont souvent contentées de consacrer plus de ressources à la prise en compte des dimensions environnementales et sociales dans leurs programmes de développement. La prise en compte de l’environnement en tant que facteur déterminant du développement est, elle, encore timide (cf. encadré 1). Au début du XXIe siècle, l’éducation primaire, la santé et la gouvernance ont supplanté la privatisation, la libéralisation du commerce et la réforme de la fonction publique en tant que priorités des organismes d’aide. L’importance accordée à l’environnement et au développement durable ne s’est pas accrue pour autant. La proportion de l’aide pour l’environnement dans l’aide totale a atteint un sommet en 1997, avec 19 %, et s’est ensuite réduite de moitié, retombant à 10 % en 20056. Jusqu’au début des années 2000, dans la plupart des institutions du secteur, la politique du développement durable se limitait à l’adoption de directives et de mesures devant être respectées par les projets. Plus récemment, cependant, certains organismes dont la Banque mondiale et l’Agence française de développement ont repensé leur organisation, afin de mieux intégrer les approches environnementales au développement, en mettant en place des départements spécialisés dotés du « poids » institutionnel nécessaire et en plaçant l’environnement au cœur de leurs stratégies de pays. Une sonnette d’alarme ? Au cours des dernières

années, pourtant, des rapports alarmants et des vérités qui dérangent ont réintroduit un sentiment d’urgence. Cette nouvelle inquiétude a fait prendre conscience que les stratégies actuelles ne sont pas viables sur le long terme, et qu’il est urgent d’identifier de nouvelles approches. Fin 2005, l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire (EM), une analyse globale menée sous les auspices des Nations unies, a alerté l’opinion

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publique sur le caractère sans précédent de la destruction en cours de la biodiversité à l’échelle planétaire. Un an après, le Rapport Stern a souligné les coûts irrémédiables qui accompagneraient un changement climatique, et a montré la nécessité et la faisabilité de limiter les émissions de gaz à effet de serre (GES)7. En 2007, le quatrième rapport du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) a confirmé l’ampleur des changements en cours et a décrit les tragédies qu’une incapacité à maîtriser ces changements pourrait entraîner8. Par ailleurs, le coût humain est déjà réel aujourd’hui. En 2007, par exemple, une enquête a conclu que 460 000 Chinois meurent prématurément tous les ans en raison de la pollution de l’air et de la contamination de l’eau9. La situation a profondément évolué et la dégradation de l’environnement, perçue il y a à peine trois ans comme un problème à long terme, est vue aujourd’hui comme une menace immédiate. Dans certains pays en développement, comme en Chine, Cette nouvelle perception elle a donné lieu à des de l’urgence manifestations de rues. La des problèmes a conduit perte de la biodiversité est à une évolution des aujourd’hui plus visible et positions et des politiques le débat sur ce phénomène des gouvernements de plus en plus vigoureux à l’échelle mondiale. La crise alimentaire a rendu plus concrètes l’urgence et la complexité du problème auquel le changement climatique et la production de biocarburants ont contribué. Au demeurant, cette nouvelle problématique illustre bien en quoi la détérioration de l’environnement et des politiques bien intentionnées pour le protéger peuvent avoir un impact immédiat sur de vastes segments de la population mondiale. Cette nouvelle perception de l’urgence des problèmes a conduit à une évolution des positions et des politiques des gouvernements. Ainsi, la lutte contre le changement climatique bénéficie aujourd’hui de financements de plus en plus nombreux, qui ne sont pas destinés exclusivement aux activités d’atténuation mais aussi à des politiques d’adaptation (cf. encadré 2). R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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Témoins de l’impact d’une détérioration de l’environnement sur leur population et sur leur potentiel de développement, les gouvernements du monde en développement se mobilisent. Après avoir en grande partie abattu ses forêts, la Chine s’est lancée dans un vigoureux programme de reforestation. Néanmoins, ses importations de bois montent en flèche, avec pour résultat une déforestation importante dans d’autres pays en développement10. De son côté, le gouvernement brésilien, qui a longtemps regardé d’un œil suspect les inquiétudes étrangères devant la déforestation de l’Amazonie, a maintenant pris conscience de ses coûts sociaux et économiques, et a pris des mesures pour la contenir (lire chapitre 6). Aujourd’hui, rares sont les gouvernements du Sud qui affirment que la protection de l’environnement est un luxe qu’ils ne peuvent se permettre. En dépit de cette récente prise de conscience, les réponses sont demeurées rares et non systématiques. Au niveau national, les questions environnementales sont encore trop souvent perçues comme des défis à gérer individuellement et séparément de la stratégie globale de développement. L’appauvrissement des ressources, le déclin des rendements, la déforestation, la sécheresse ou encore la pollution de l’eau sont considérés à juste titre comme des obstacles majeurs à la réduction de la pauvreté et à la croissance. Mais on est encore loin d’une refondation de la réflexion sur une approche intégrée du ENCADRÉ 2

REPENSER LE DÉVELOPPEMENT SUR TOUS LES FRONTS

Durant ces dernières années, la liste des préoccupations environnementales s’est allongée. L’énergie, le changement climatique, la disponibilité des terres, l’environnement urbain, l’eau et l’assainissement, la pollution chimique constituent autant d’aspects d’une contrainte multiple limitant le développement. Chacun de ces enjeux doit être analysé et intégré aux stratégies de développement de tous les pays. L’énergie, pas seulement un problème de riches.

L’accès à l’énergie est une condition sine qua non du développement. Quel que soit le secteur, toutes les activités dépendent d’une source d’énergie fiable et accessible, et la croissance de l’économie nécessite de repenser les systèmes de production et d’approvisionnement énergétique. Des contraintes existent partout dans le monde. D’après la Banque mondiale, le vieillissement des infrastructures combiné à la croissance de la demande provoquent déjà des coupures d’électricité de plus en plus fréquentes et lourdes de conséquences dans trente-cinq pays d’Afrique subsaharienne11. Les familles pauvres dépendent pour leur approvisionnement en carburant de la biomasse et du fumier. Si ces sources d’énergie

UNE NOUVELLE ARCHITECTURE POUR FINANCER L’ENVIRONNEMENT

n La Fondation Böll et le WWF ont lancé en 2008 une étude afin de mieux comprendre la structure des financements pour l’environnement et les changements climatiques. Le paragraphe suivant, extrait de cette étude, résume la complexité de la situation actuelle : « En 2007, l’architecture proposée pour financer des actions mondiales pour l’environnement a connu de rapides changements. Tandis que le

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développement durable et de la mise au point de solutions opérationnelles.

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changement climatique prenait une place centrale parmi les questions de politique internationale, quatorze nouvelles initiatives de financement sans précédent ont été annoncées. Cette soudaine prolifération de fonds environnementaux mondiaux n’a pas pour but de remplacer les fonds qui existent déjà et sont gérés par le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) au nom de la Convention cadre des Nations unies sur les chan-

gements climatiques (CCNUCC). Néanmoins, elle représente un défi de grande ampleur pour le système existant et soulève de nombreuses questions sur la future architecture de la finance environnementale mondiale – en particulier, quel rôle et quelles fonctions le FEM devrait jouer dans cette structure. » Source : G. Porter, N. Bird, N. Kaur et L. Peskett, New Finance for Climate Change and the Environment, Washington (D. C), WWF, 2008.

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE NÉCESSITÉ POUR LES PAYS DU SUD sont renouvelables, l’utilisation de la biomasse, essentiellement du bois, pour le chauffage et la cuisine, cause déjà une déforestation importante autour des villes des pays en développement. Quant à l’utilisation du fumier, son principal inconvénient est qu’elle détourne vers un autre usage un engrais peu coûteux et efficace. Alors que par le passé l’essentiel de la demande d’énergie provenait des pays industriels, le développement économique et humain des pays pauvres entraînera une forte hausse de la demande d’énergie, à un moment où se multiplient les inquiétudes sur la durabilité des tendances actuelles12 (cf. encadré 3). Pour des raisons économiques et financières évidentes, les économies et l’efficacité énergétiques seront une priorité pour tous les pays, en particulier pour les pays en développement. L’inquiétude croissante devant les émissions de GES et leurs implications sur le changement climatique fera aussi davantage pression pour utiliser des énergies moins productrices de carbone. Atténuer le changement climatique, mais aussi s’adapter. Le changement climatique, qui résulte

directement des émissions anthropogéniques, aura des conséquences sur l’ensemble de la planète. Certains de ces changements seront bénéfiques (nouvelles

ENCADRÉ 3

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terres agricoles au Nord, augmentation des rendements agricoles dans plusieurs régions, ouverture de nouvelles routes maritimes). Mais de nombreuses autres modifications seront négatives, surtout dans les pays en développement. Le GIEC prévoit des baisses catastrophiques des rendements agricoles en Afrique. D’autres études prédisent d’importantes réductions en Inde et en Chine. En parallèle, il est probable que la montée du niveau des océans et les déplacements géographiques des grandes endémies auront des conséquences majeures sur des pays dont la capacité d’adaptation est limitée. De grandes incertitudes demeurent quant à l’ampleur des impacts de ces évolutions, mais la probabilité que surviennent des catastrophes n’est nullement négligeable. Le principe de précaution exige donc que le changement climatique soit traité comme une question prioritaire dans tous les pays. Un accord multilatéral post-Kyoto pourrait faciliter les processus nationaux, en mettant en place un système cohérent de contraintes et d’incitations. Mais même sans un tel accord, il est de l’intérêt de chaque pays de faire de la réduction des émissions de GES et de l’atténuation du changement climatique une priorité de sa stratégie de développement. Mais les mesures d’atténuation du changement climatique, pour nécessaires qu’elles soient, ne sont pas

QUEL AVENIR ÉNERGÉTIQUE POUR DEMAIN ?

n L’Agence internationale pour l’énergie (AIE) publie chaque année son analyse de la situation énergétique mondiale et ses perspectives pour les prochaines années. L’extrait ci-dessous présente ses vues sur l’évolution de la demande énergétique mondiale : « Le système énergétique mondial se trouve à la croisée des chemins. À l’heure actuelle, de toute évidence, les tendances de l’offre et de la consommation d’énergie ne sont guère viables pour l’environnement, l’économie ou le social […].

En raison de leur importante croissance économique, la Chine et l’Inde représentent un peu plus de la moitié de l’augmentation de la demande mondiale d’énergie primaire entre 2006 et 2030. Les pays du Moyen-Orient deviennent un pôle de consommation plus important, avec une part de 11 % dans l’accroissement de la demande mondiale. Au total, 87 % de l’accroissement est imputable à l’ensemble des pays non-membres de l’OCDE. Leur part dans la demande mondiale d’énergie primaire passe en conséquence de 51 % à 62 %. La consommation énergétique

de ces pays a dépassé celle de la zone OCDE en 2005. […] La totalité de l’augmentation prévue de la demande mondiale de pétrole émane de pays non-membres de l’OCDE (plus des quatre cinquièmes proviennent de la Chine, de l’Inde et du Moyen-Orient). […] Environ 85 % de l’accroissement de la consommation mondiale de charbon est le fait du secteur de l’électricité de la Chine et de l’Inde. » Source : World Energy Outlook 2008. Résumé, Paris, Agence internationale de l’énergie, 2008.

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une alternative à l’adaptation. Même si des mesures ressources. Pour les pays producteurs, une concendrastiques étaient adoptées aujourd’hui pour réduire tration exclusive sur une marchandise d’exportation, les émissions de GES, la température moyenne de la que ce soit le cuivre, le pétrole ou le phosphate, se fait planète continuerait à augmenter, du fait d’un phéno- souvent au détriment du reste de l’économie. Une telle mène d’inertie. Les mesures d’adaptation doivent polarisation économique est la principale cause de ce devenir une priorité urgente dans tous les pays en qui a été appelé la « malédiction des ressources » ou, développement. Si certains aspects des changements dans sa version économique, le « syndrome hollanà venir sont évidents – c’est le cas par exemple de dais ». Des facteurs économiques – surévaluation du taux de change, insuffisance de l’investissement la hausse du niveau des mers – , dans d’autres secteurs économiques – et des d’autres sont toutefois moins faciles PHÉNOMÈNE D’INERTIE à prévoir. La hausse des tempéra- Processus, souvent de nature facteurs politiques – élite rentière improducphysique ou chimique, qui tures mondiales affectera diffé- fait qu’un changement une tive, corruption destructrice – sapent l’efficaremment les diverses régions du fois déclenché se poursui- cité globale de l’économie et restreignent sa vra pendant un certain temps monde. Les changements de cycles après que sa cause première a croissance réelle. et de volumes pluviométriques, les disparu. Du fait de ce phéno- Par ailleurs, les ressources non renouvenotre bicyclette ne s’arlables sont limitées, et leur exploitation événements extrêmes et le ruissel- mène, rête pas brutalement si nous lement des eaux ne peuvent pas cessons de pédaler et la casse- diminue le patrimoine du pays. La durabilité être prévus avec précision. Ces role d’eau continue à bouillir faible – pour employer un jargon environnequelques instants après que mentaliste – ne peut être maintenue que si inconnues rendent la formulation nous la retirons du feu. les ressources tirées de cette exploitation de politiques d’adaptation difficile, mais cette difficulté ne saurait constituer une excuse sont investies dans une autre forme de capital, au pour remettre à plus tard leur définition et leur mise moins aussi productif, qu’il soit physique, financier en œuvre. La recherche agricole doit être orientée ou humain. Dans un pays développé comme la vers les caractéristiques du futur climat. Les systèmes Norvège, la diminution des ressources pétrolières de santé devront prendre en compte les évolutions est compensée par l’investissement d’une partie des prévisibles dans la localisation des maladies. Il est recettes associées dans un fonds fiduciaire destiné par exemple probable qu’en raison des changements aux générations futures. Mais dans le cas des pays de températures et de pluviométrie, le paludisme en développement, où règne la pauvreté, d’autres devienne endémique dans certaines régions d’Afrique formes d’investissement qui bénéficieront aussi aux australe, d’où il était auparavant absent. De même, si générations actuelles (infrastructures, institutions, nous ne connaissons pas avec certitude l’évolution capital humain comme l’éducation ou la santé) future des cycles pluviométriques et l’effet du change- paraîtraient préférables. ment climatique sur les endémies par exemple au L’utilisation des ressources naturelles renvoie à la Mali, nous savons déjà que, dans ce pays, l’agriculture question de la gouvernance. Une gestion prudente et la santé seront les secteurs les plus affectés par le des ressources d’un pays et des recettes qui en changement climatique, et que le renforcement des proviennent repose sur une direction politique forte, capacités des institutions agricoles et médicales doit des institutions compétentes et un large soutien de la être une priorité. population. Ce constat n’est pas propre à la gestion des ressources rares. Dans tous les problèmes de Malédiction des ressources ou défi de gouver- développement durable, les capacités institutionnance ? La hausse récente des prix des produits de nelles et la pleine implication des populations concerbase et des recettes d’exportation qui en résulte a nées sont des facteurs essentiels de la formulation et rappelé l’importance d’une exploitation durable de ces de la mise en œuvre réussies des politiques. 188

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GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE NÉCESSITÉ POUR LES PAYS DU SUD La spirale descendante de la biodiversité. De toutes

les crises qui affectent l’environnement et paralysent le développement des pays pauvres, la destruction de la biodiversité reste sans doute la moins bien appréhendée et la plus négligée. Pourtant, son ampleur est sans précédent : le taux actuel d’extinction des espèces est de 100 à 1 000 fois plus élevé qu’il ne l’a été au cours des temps géologiques13 et son impact à long terme sur la qualité de la vie humaine pourrait être dévastateur. Bien que nos connaissances scientifiques soient encore très insuffisantes, nous savons que le « capital naturel » est l’un des atouts primordiaux dont disposent les populations pauvres pour améliorer leurs conditions de vie. La préservation de sa qualité doit donc être une composante essentielle de toute stratégie de développement durable. Celle-ci devra dépasser la création et l’entretien de parcs nationaux et de réserves naturelles pour s’attaquer aussi à d’autres problèmes tels que la protection de la biodiversité et la fertilité du sol par un labourage limité, la conservation de la qualité de l’eau des rivières et des aquifères… De nouveaux instruments devront être utilisés, comme le paiement de services environnementaux ou la certification de la forêt. Dans les pays en développement, la déforestation est à présent une cause majeure de perte de la biodiversité et une source importante d’émission de GES. Cette déforestation représente quelque 20 % des émissions anthropogéniques dans le monde et la réduire constituerait un facteur important de préservation de la biodiversité et d’atténuation du changement climatique. La maîtrise de ce fléau nécessitera de nouveaux types d’outils et de financements. Mais pour que ces actions soient possibles, des incitations adéquates doivent être mises en place, aux plans international et national. À ce titre, les conférences de l’ONU sur le changement climatique, en 2007 à Bali et en 2008 à Poznan, ont inclus la conservation des forêts parmi les thèmes à traiter dans la formulation d’un accord qui prendrait en 2012 la relève du protocole de Kyoto, à travers un programme intitulé « Réduction d’émissions issues de la déforestation et de la dégradation » (REDD).

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Des problèmes locaux mais potentiellement graves. À l’échelle locale, les problèmes environne-

mentaux affectent aussi la qualité de vie des populations et contraignent le développement. S’ils sont limités géographiquement, ils n’en sont pas moins d’une grande importance. Le manque d’eau potable, par exemple, est une cause majeure de maladie et de décès dans les pays en développement, particulièrement chez les enfants. Assurer leur large disponibilité est un des objectifs du Millénaire pour le développement. Favoriser l’accès à l’eau et à l’assainissement des populations les plus pauvres, afin de leur garantir une vie plus décente, fait aussi partie d’une politique de développement bien conçue, et doit être pleinement intégré aux stratégies de développement de tous les pays. Les mêmes considérations s’appliquent à l’environnement urbain. Dans les pays en développement, la croissance exponentielle des La préservation du capital villes s’est accompagnée naturel est essentielle d’une expansion rapide des à toute stratégie de taudis, dont l’amélioration développement durable est une priorité sociale et environnementale. Il s’agit là également d’une condition préalable à un développement économique durable, qui devrait faire partie intégrante des stratégies de développement. Des problèmes nouveaux, complexes et entremêlés. La liste des défis environnementaux ne

s’arrête pas là et les pays en développement sont aujourd’hui confrontés à d’autres problèmes, comme la pollution de l’air intérieur et extérieur ou les déchets chimiques toxiques. Sans établir une liste exhaustive de ces questions, on peut en relever deux caractéristiques communes. La première est que la majorité de ces problèmes étaient en grande partie absents de l’agenda du développement durant la seconde moitié du XXe siècle. C’est seulement au cours de ces dernières années que les difficultés liées aux énergies fossiles, au changement climatique, à la biodiversité et à la pollution se sont accrues et ont reçu l’attention des responsables politiques et R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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de l’opinion publique. Les interrelations entre ces phénomènes et leur nature systémique constituent une deuxième caractéristique commune. Ainsi, le changement climatique a déjà des effets négatifs sur la biodiversité ; la déforestation contribue à la destruction des écosystèmes et à l’émission de GES ; l’usage de combustibles fossiles aggrave le changement climatique et la pollution locale… Ce réseau d’interrelations rend impossible l’analyse isolée de chacun de ces problèmes. L’agenda politique est en conséquence devenu plus complexe : le recours aux solutions antérieures n’est pas nécessairement pertinent Les problèmes pour traiter des problèmes sont plus compliqués actuels, et leur nature systéet interconnectés mique complique la formuaujourd’hui lation de réponses appropriées. Une comparaison permet d’illustrer cette idée. Il y a trente-cinq ans, la conjonction de stocks bas et de mauvaises récoltes dans plusieurs pays a conduit à de fortes hausses des prix alimentaires et a débouché sur la première crise alimentaire mondiale de l’après-guerre. En quelques années, toutefois, la situation s’est nettement améliorée. L’augmentation des budgets agricoles et de l’aide internationalea y a contribué, mais la réaction des marchés a joué un rôle central – hausse de la production alimentaire en réponse à la hausse des prix. L’année 2008 a connu une situation similaire. Une flambée des prix alimentaires et des émeutes de la faim dans les pays en développement ont été suivies d’une réunion des dirigeants mondiaux à Rome pour résoudre la crise. Les problèmes sont toutefois plus compliqués et interconnectés aujourd’hui. Une résolution de la crise par les seuls mécanismes de marché paraît moins vraisemblable, ou alors elle sera coûteuse pour l’environnement. Dans sa recherche de solutions, la réunion de Rome, intitulée de manière révélatrice « Conférence de haut a. La création, en 1997, du Fonds international de développement agricole (FIDA) fut l’un des résultats importants de la Conférence mondiale de l’alimentation.

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niveau sur la sécurité alimentaire mondiale : les défis du changement climatique et des bio-énergies », a débattu des causes de la crise, dont le changement climatique, le rôle des biocarburants, les prix élevés du pétrole et des engrais, la perte de terres agricoles et l’impact de l’expansion de l’agriculture sur les forêts et la biodiversité. Mais aucun plan de sortie de crise convainquant n’en a émergé. Bien que la crise alimentaire de 2008 paraisse moins dramatique que celle d’il y a trente-cinq ans, sa résolution pourrait être plus difficile, et les remèdes du passé ne seront pas entièrement applicables. AMÉLIORER SAVOIRS ET SAVOIR-FAIRE

Pendant plus de cinquante ans, le monde a accumulé de nombreuses connaissances sur le développement social et économique. Des analyses en profondeur combinées aux résultats obtenus sur le terrain ont permis de mieux maîtriser les moyens de promouvoir le développement et de sélectionner des programmes pertinents. Par contraste, la compréhension de l’environnement et du développement durable reste encore aujourd’hui insuffisante, limitant notre capacité d’action. Un déficit de connaissances. Le développement

a longtemps été considéré comme un processus d’adoption par les pays en développement des technologies et des instruments du monde riche. Dans tous les domaines, il s’agissait d’importer les connaissances des pays étrangers ou d’utiliser à plus grande échelle des technologies « modernes ». Cela reste en partie vrai aujourd’hui, mais dans de nombreux domaines de l’environnement et du développement durable, le manque de connaissances et de compréhension des processus limite indéniablement notre capacité d’action. Ce défaut de connaissance est particulièrement contraignant dans le cas de l’énergie, des changements climatiques et de la biodiversité. En matière d’énergie, nous ne connaissons pas avec suffisamment de précision la quantité de réserves mondiales de combustibles fossiles, même si nombre de

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spécialistes craignent que les gisements de pétrole locale. Dans ce domaine, c’est en Afrique que les facilement accessibles soient bientôt épuisés. Les besoins sont les plus pressants et les défis les plus recherches en matière d’énergies alternatives ont difficiles à relever, en raison du manque de scientifiques et d’équipements météoroconduit à des améliorations en termes de coûts et de qualité, mais aucune n’est pour le EFFETS DE RÉTROACTION logiques. moment économiquement compétitive face Au sens large, action en retour Les limites des savoirs scieneffet sur le dispositif qui tifiques sont particulièrement aux combustibles fossiles. La recherche scienti- d’un lui a donné naissance. Une fique et empirique reste donc une priorité pour rétroaction positive amplifie critiques dans le domaine de la garantir l’accès aux énergies fiables, polyva- le phénomène tandis qu’une diversité biologique. Des études rétroaction négative le réduit, lentes et peu onéreuses qu’exige le dévelop- provoquant un amortisse- récentes, telles que l’Évaluation ment. On utilise aussi le terme des écosystèmes pour le Millépement à long terme. naire (EM), ont mis à jour la En ce qui concerne l’atténuation du change- anglais feedback. ment climatique, un accès généralisé à des destruction continue des écosysformes d’énergie à faible teneur en carbone est un tèmes à travers le monde. Les médiocres résultats impératif. Il est aussi crucial de poursuivre les recher- des efforts menés au cours des cinquante dernières ches en matière de capture et stockage du carbone, années afin de préserver la biodiversité sont dus en une technique qui apparaît de plus en plus comme partie à notre compréhension insuffisante des phénol’unique moyen d’obtenir les réductions draconiennes mènes naturels sous-jacents. Il est impératif que nous nécessaires en matière d’émissions de gaz à effet arrivions à mieux appréhender la manière dont les de serre. Dans le cadre de l’élaboration des écosystèmes réagissent aux difféRÉVOLUTION VERTE politiques énergétiques, le recours à l’énergie rentes contraintes auxquelles ils Bond technologique réalisé nucléaire a fait planer des craintes en matière en agriculture au cours de la sont soumis, leurs liens réciprode sécurité. Les gouvernements vont être de période 1944-1970, à la suite ques et les seuils au-delà desquels plus en plus confrontés à des choix difficiles, de progrès scientifiques réali- ils risquent d’être détruits. Dans le sés durant l'entre-deux-guerres entre le risque d’une énergie potentiellement dans plusieurs pays en déve- même esprit, l’étude des relations dangereuse et celui de la pénurie des sources loppement, essentiellement en complexes entre la biodiversité, la Elle a été rendue possible énergétiques et du changement climatique. La Asie. santé humaine et le développepar la mise au point de nouvelrecherche sur des approches plus sûres dans le les variétés à haut rendement, ment économique est prioritaire. de céréales (blé et domaine de l’élimination des déchets nucléaires notamment Le lancement d’un processus de riz), grâce à la sélection variéet sur les nouvelles technologies, telles que la tale. L'utilisation des engrais consultation visant à la création fusion, doit être poursuivie. Il est tout aussi minéraux et des produits phyto- d’une plateforme intergouvernesanitaires, ainsi que la mécaimportant que les gouvernements et la société nisation de l'irrigation y ont mentale scientifique et politique civile débattent ouvertement de la place qui aussi contribué. Elle a eu pour sur la biodiversité et les services conséquence un accroissement doit être réservée à l’énergie nucléaire dans spectaculaire de la productivité écosystémiques (IPBES) repréagricole et a sans doute permis les politiques énergétiques. sente, à cet égard, un progrès les famines catastrophiNotre niveau de compréhension du change- d'éviter encourageant. ques, qui auraient pu découler ment climatique limite aussi la possibilité de l'augmentation sans précé- Par ailleurs, la crise alimentaire d’élaboration de stratégies de développement dent de la population mondiale et l’impact du changement climadepuis 1950. durable. La communauté scientifique ne saisit tique sur l’agriculture accentuent pas encore entièrement les effets de rétroaction le besoin d’une recherche efficace potentiels du changement climatique, dont certains dans le domaine agricole. Cette dernière a été négligée pourraient accélérer le processus. La recherche depuis la Révolution verte des années 1960 et 1970. doit tout particulièrement être poursuivie à l’échelle Les recherches doivent porter en priorité sur les R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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espèces végétales et les techniques agricoles contribuant à préserver les sols et la biodiversité et résistant aux nouvelles conditions climatiques. L’ampleur du défi consistant à alimenter une population croissante malgré la baisse des rendements exige que toutes les voies de recherche soient exploitées. Les éventuels dangers des organismes La multiplication génétiquement modifiés de stratégies sectorielles (OGM) ont été largement non intégrées est un débattus, mais refuser problème sérieux a priori d’examiner leur potentiel paraîtra de plus en plus obstiné et dogmatique, au fur et à mesure que la situation alimentaire se détériorera. À la recherche de nouveaux instruments. Nos

méthodologies et nos outils ont des lacunes comparables. En se basant principalement sur l’économie et, dans une moindre mesure, sur d’autres sciences sociales, les théoriciens ont conçu une vaste panoplie de méthodes et d’outils destinés à guider les professionnels du développement. Nombre des progrès conceptuels et matériels réalisés dans le domaine du développement sont liés à l’attribution d’une « valeur monétaire » à des facteurs qui ne relèvent pas du marché (éducation, santé, capital social) ou à la reconnaissance d’un rôle de « créateurs de valeurs » à certaines entités (institutions, technologie, recherche). Actuellement, des efforts semblables visent à intégrer les concepts environnementaux dans les approches du développement, en estimant leur valeur monétaire. C’est le cas, par exemple, du capital naturel, tel qu’il est présenté par Kirk Hamilton dans Where is the Wealth of Nations ? 14. Des instruments destinés à limiter les émissions de gaz à effet de serre tels que les systèmes de plafonnement des émissions ont conduit à la création d’un marché du « carbone » et à la détermination d’un prix pour la tonne de CO2. Le paiement pour certains services environnementaux est devenu possible grâce à leur attribution d’une valeur monétaire, mesurée par le montant que les bénéficiaires sont disposés à payer en échange de ces services. L’application de concepts 192

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

économiques aux questions environnementales s’est avérée fructueuse et on peut en attendre d’autres avancées. Il ne faudrait pas croire cependant que l’introduction de l’environnement dans la sphère de l’économie du développement sera suffisante. La notion d’environnement est imprégnée de « valeurs » de natures différentes, éthique, esthétique, morale, que nous ne saurions réduire à une simple valeur monétaire. Mesure-t-on de façon appropriée la « valeur » de la préservation d’une espèce par la somme que les gens seraient disposés à payer pour celle-ci ? Quelle est la valeur d’une nature vierge ? À combien devons-nous estimer le prix que les générations futures donneraient à la préservation des glaciers des Andes ? L’économie ne peut apporter toutes les réponses, pas plus qu’elle n’a de légitimité à créer et diffuser des valeurs de nature sociale. Dans notre quête du développement durable, nous devons, sans nul doute, recourir aux méthodes de l’économie, mais nous avons aussi besoin d’autres instruments – dont nous ne disposons pas encore. UN DÉVELOPPEMENT GLOBAL, AXÉ SUR LES PERSONNES

De manière générale, les efforts réalisés par le passé pour intégrer les questions environnementales dans les politiques de développement ont été caractérisés par trois principaux défauts. Ils n’ont pas été totalement intégrés dans la stratégie de développement des pays. Ils ont été poursuivis sous la forme d’approches technocratiques, du haut vers le bas. Enfin, ils n’ont pas été soutenus d’une façon systématique par les pays développés. Sortir des stratégies sectorielles. Au cours de ces

dernières décennies, la multiplication de stratégies sectorielles non intégrées a été un problème sérieux pour les pays en développement. Souvent à la demande d’un donateur spécifique, les ministères ont préparé un plan ou une stratégie pour « leur » secteur, généralement sans lien avec le reste de l’économie. Ces politiques sectorielles, préparées et mises

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE NÉCESSITÉ POUR LES PAYS DU SUD en œuvre de manière isolée, sans impliquer d’autres acteurs et sans référence à une stratégie globale de développement du pays, ignorent largement les conflits potentiels et les compromis possibles entre ces différentes approches. Les stratégies environnementales ne font pas exception. Suite à la conférence de Rio de 1992, le monde en développement s’est engagé dans l’élaboration d’une multitude de plans nationaux d’action environnementale (PNAE). Ces plans, soutenus par les organisations des Nations unies et quelques donateurs, n’étaient généralement pas intégrés dans les stratégies officielles de développement des pays. De ce fait, ils n’ont pas été considérés comme prioritaires et n’ont pas reçu le soutien des ministères clés (ministère des Finances, en particulier), des institutions de Bretton Woods et de l’ensemble des donateurs. Plus récemment, les préoccupations en matière d’environnement se sont axées davantage sur la question du changement climatique. Les cinquante pays les moins avancés ont été encouragés à préparer des plans d’action nationaux d’adaptation (PANA), sous les auspices du secrétariat de la Convention cadre des Nations unies sur le changements climatique. En octobre 2008, trente-huit plans avaient été ainsi élaborés. L’histoire s’est malheureusement répétée, en ce sens que les priorités et les politiques des PANA sont, elles aussi, imparfaitement intégrées à leurs stratégies de développement, maintenant appelées stratégies de réduction de la pauvreté. Comme les PNAE, les PANA sont élaborés par les ministères de l’Environnement, d’où les difficultés liées à leurs ressources limitées et à leur faible poids politique ainsi qu’au peu de soutien et d’implication des autres ministères. Il était par le passé généralement concevable et certainement plus pratique d’élaborer indépendamment les stratégies de différents secteurs, dans la mesure où les interdépendances entre ceux-ci étaient peu nombreuses. Après tout, les politiques envisagées pour les secteurs de l’agriculture ou du transport ne risquaient pas d’être grandement affectées par

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les politiques proposées pour d’autres secteurs tels que l’éducation tertiaire ou les petites entreprises. Il n’en va plus de même aujourd’hui pour les questions relatives à l’environnement et au développement durable. Cela n’aurait, en effet, aucun sens de débattre d’une politique concernant le changement climatique sans aborder les questions relatives à l’énergie, à la déforestation, à l’agriculture et au transport, ou d’élaborer une politique destinée à préserver la biodiversité Les efforts des pays sans y traiter des questions en développement relatives à l’agriculture, au dans leur recherche changement climatique, à d’un développement l’exploitation forestière et à durable ne bénéficient la pollution locale. La nature pas du soutien constant systémique de nombreuses et cohérent du monde questions environnemen- développé tales impose l’adoption d’une approche d’ensemble et l’intégration des politiques environnementales dans une stratégie de développement globale. Le pouvoir des communautés et un appui cohérent.

En règle générale, l’élaboration et la mise en œuvre de programmes environnementaux ont été effectuées selon une approche du haut vers le bas (approche top-down), avec une participation insuffisante des populations concernées. L’un des arguments souvent avancés pour justifier cette approche est que les questions en cause sont techniquement complexes et leur compréhension requiert une expertise solide. Pourtant, les populations locales ont beaucoup à apporter, en ce qui concerne, par exemple, leurs observations des changements du climat ou de la biodiversité, ainsi que leur propre expérience d’adaptation vis-à-vis de ces transformations. Ces communautés locales auront, en fin de compte, la responsabilité de mettre en œuvre sur le terrain les politiques adoptées et l’expérience a montré que l’on ne pourra pas compter sur leur participation si elles n’ont pas été impliquées dans la définition de ces politiques. Il y a, bien sûr, quelques exceptions à cette approche technocratique prédominante, comme, par exemple, R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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les projets locaux d’écotourisme qui sensibilisent les populations locales à la valeur de leur écosystème et à la protection de l’environnement. D’autres initiatives, telles que le Fonds multi-bailleurs pour les écosystèmes en danger critique (Critical Ecosystem Partnership Fund – CEPF)b, développent des stratégies sous la direction d’organisations locales de la société civile. Dans l’ensemble, cependant, l’objectif « d’appropriation » par les populations locales, qui est devenu un slogan pour les organisations d’aide, reste largement lettre morte ! De façon plus significative, les efforts des pays en développement dans leur recherche d’un développement durable ne bénéficient pas du soutien constant et cohérent des pays du monde développé. L’aide au développement, aspect le plus visible de ce soutien, demeure très en deçà des La détérioration de engagements pris. Quels l’environnement, pourtant que soient par ailleurs les visible, n’a pas été saisie avantages que l’aide puisse dans toute sa gravité apporter, ils sont susceptibles d’être atténués, voire complètement neutralisés, par d’autres politiques du monde développé. Cette situation n’est bien sûr pas nouvelle : une contradiction semblable existait déjà dans le passé entre les objectifs d’aide de nombreux pays donateurs et les impacts négatifs de leurs politiques commerciales ou d’exportation d’armement. C’est cependant dans le domaine de l’environnement que cette contradiction est la plus flagrante15. Les pratiques de pêche destructrices des flottes européennes, par exemple, déciment les stocks de poissons au large des côtes africaines et détruisent les moyens de subsistance des pêcheurs locaux, tandis que les institutions européennes d’aide au développement s’attachent à développer les activités économiques des pays côtiers de l’Afrique. Même les politiques bien intentionnées du monde développé peuvent avoir un impact négatif sur les pays en développement. b. Les donateurs contribuant au Fonds sont des partenaires qui soutiennent des ONG locales engagées dans la préservation de la biodiversité dans les hotspots.

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C’est le cas notamment de l’utilisation accrue, par les pays industrialisés, de céréales pour la production de biocarburants, laquelle s’est révélée l’un des facteurs de la hausse récente des prix des aliments qui a durement frappé les pays en développement. Le développement durable ne sera pas une réalité dans les pays du Sud tant que les pays riches ne veilleront pas à ce que leurs propres politiques n’anéantissent pas leurs efforts. Le commencement de la fin ? Vingt ans après le

Rapport Brundtland, une série d’accords internationaux ont été signés, de nouveaux instruments ont été créés et certains concepts débattus et clarifiés. Et pourtant, hormis quelques expériences prometteuses, le développement durable demeure, au mieux, un objectif hors d’atteinte et, au pire, un slogan vide de sens. Les efforts déployés n’ont pas débouché sur un cadre solide, et encore moins sur une théorie opérationnelle. De nombreux facteurs contribuent à expliquer cette absence de progrès : une compréhension insuffisante des phénomènes en jeu, des instruments inappropriés, des ressources financières limitées soumises à des demandes concurrentielles et une capacité de gestion inadéquate. La raison principale réside cependant dans l’absence de toute notion d’urgence. La détérioration de l’environnement, pourtant visible, n’a pas été saisie dans toute sa gravité, comme un danger non seulement pour le bien-être humain, mais aussi pour le développement des sociétés. Aujourd’hui, beaucoup reste encore à faire. Il sera nécessaire de placer l’environnement au centre des stratégies de développement, plutôt que d’avoir une stratégie pour le développement et d’autres pour l’environnement. Pour faire face aux défis, des réponses devront se fonder sur une meilleure compréhension des phénomènes en cours. Des technologies et des instruments innovants seront nécessaires pour aborder les nouveaux problèmes que nous ne comprenons pas encore totalement. La science et la technologie joueront incontestablement un rôle important, mais il sera tout aussi essentiel d’impliquer tous les acteurs concernés dans la définition

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE NÉCESSITÉ POUR LES PAYS DU SUD et la mise en œuvre des politiques requises. Enfin, il est capital que les efforts des pays en développement soient soutenus par un ensemble cohérent de politiques du monde industrialisé. Du fait de l’évolution rapide des événements au cours de ces dernières années, beaucoup comprennent aujourd’hui que l’environnement ne peut plus

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être ignoré et que de nouvelles approches s’imposent. Si elle constitue un préalable nécessaire, cette révélation ne rapproche pas pour autant le monde du développement durable. L’objectif demeure aussi distant que jamais, mais cette urgence enfin ressentie annonce peut-être la fin du commencement.

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. BRUNDTLAND (G. H.), Notre avenir à tous, Rapport de la Commission mondiale des Nations unies sur l’environnement et le développement, Oxford, Oxford University Press, 1987. 2. CARSON (R.), Le Printemps silencieux [éd. originale Silent Spring, 1962], Paris, Plon, 1963. 3. MEADOWS (D. H), MEADOWS (D. L.), RANDERS (J.) et BEHRENS III (W.W.), The Limits to Growth, New York (N. Y.), Universe Books, 1972. 4. BRUNDTLAND (G. H.), Notre avenir à tous, op. cit. 5. Voir notamment GODDART (T.), ZOEBISCH (M. A.), GAN (Y.), ELLIS (W.), WATSON (A.) et SOMBATPANIT (S.), No-Till Farming Systems, Special Publication, 3, Pékin, World Association of Soil and Water Conservation, 2008. 6. OCDE, « Environnement et mondialisation : document d’information à l’intention des ministres », ENV/ EPOC(2007)18, 29 janvier 2008.

7. STERN (N.), Stern Review on the Economics of Climate Change, Oxford, Oxford University Press, 2006.

prospectives », dans P. Jacquet et L. Tubiana (dir.), Regards sur la Terre 2007, Paris, Presses de Sciences Po, 2006, p. 71-83.

8. Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), Climate Change 2007. The IPCC 4th Assessment Report, 2007.

13. Millennium Ecosystem Assessment, Ecosystems and Human Well-being : Health Synthesis, Genève, OMS, 2005. Voir également CUNG (A.) et al., « La biodiversité : évolution et perspectives », dans P. Jacquet et L. Tubiana (dir.), Regards sur la Terre 2008, Paris, Presses de Sciences Po, 2007, p. 101-110.

9. Voir aussi le chapitre 12 « China : Lurching Giant », dans DIAMOND (J.), Collapse : How Societies Choose to Fail or Succeed, Londres, Allen Lane, 2005. 10. China and the Global Market for Forest Products, Transforming Trade to Benefit Forest and Livelihoods, Washington (D. C.), Forest Trends, 2006 ; CANBY (K.), « La Chine et le commerce mondial des produits forestiers », dans P. Jacquet et L. Tubiana (dir.), Regards sur la Terre 2008, Paris, Presses de Sciences Po, 2007, p. 165-182. 11. Extrait de « Lighting up Africa », Business Daily Africa, 24 juin 2008.

14. HAMILTON (K.), Where Is the Wealth of Nations ? Measuring Capital for the 21st Century, Washington (D. C.), Banque mondiale, 2006. 15. BELLOT (J. M.), JACQUET (P.) et LOYER (D.), « Sustainable Development in European Cooperation Policy », Europe and Sustainable Development, Paris, CulturesFrance, coll. « Penser l’Europe », 2008.

12. LAPONCHE (B.), « L’énergie dans le monde : enjeux et

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COMMERCE VS. CLIMAT ? TANCRÈDE VOITURIEZ, CHARGÉ DE PROGRAMME, INSTITUT DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DES RELATIONS INTERNATIONALES IDDRI, PARIS FRANCE La complexité des relations entre le commerce international et le climat suscite des controverses passionnées, qui portent tant sur l’impact du commerce sur le climat que sur l’effet des politiques climatiques sur le commerce extérieur et la compétitivité d’un pays. L’idée d’une « taxe carbone » par exemple est au centre de ces questionnements.

L

e transport représente environ 20 % des émissions totales de gaz à effet de serre (GES). Alors que le transport commercial aérien est particulièrement dénoncé pour ses effets négatifs sur le climat, les trois quarts des émissions de CO2 liées au transport émanent du transport terrestre. Et si près de 90 % du commerce international se fait par voie maritime – l’un des modes les moins émetteurs par tonne kilométrique (cf. tableau 1) –, celui-ci n’est responsable que de 13 % des émissions du secteur des transports. Le transport maritime devrait rester le mode de transport le moins émetteur de GES. Dans l’hypothèse d’une croissance continue du commerce mondial et d’une efficacité énergétique constante, on estime que les émissions de GES vont croître

TABLEAU 1 ÉMISSIONS DE CO2 PAR MODE DE TRANSPORT Mode de transport Transport routier

Émission de CO2 (gramme par tonne kilométrique) 12 tonnes 110

24 tonnes 92

Transport maritime

14

Transport ferroviaire

23

Transport aérien

607

36 tonnes 84

Source : R. A. Kraemer, Fr. Hinterberg et R. Tarasofsky, « What Contribution Can Trade Policy Make towards Combating Climate Change ? », Study for the Policy Department External Policies, European Parliament, 2007.

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de 35 à 45 % entre 2001 et 2020. Les incitations et les réglementations internationales environnementales visant à accroître l’efficacité énergétique du transport sont actuellement quasi inexistantes, alors que d’importantes réductions d’émissions sont possibles. Le commerce régional de courte distance – parce qu’il tend à substituer au transport maritime le transport terrestre et aérien, davantage émetteurs de GES – n’est sans doute pas la solution pour réduire les émissions de GES induites par les échanges. Selon le Rapport Stern1, une croissance des émissions de GES du transport aérien plus rapide que celle des autres moyens de transport est très probable, en raison de l’augmentation du trafic liée à la mondialisation des échanges. C’est bien ce que dénoncent les contempteurs du commerce international dans leur comptabilité des food miles – ces kilomètres parcourus en avion par les produits agricoles entre leur lieu de production et l’assiette du consommateur. En Grande-Bretagne par exemple, le transport aérien est responsable de 50 % de toutes les émissions du transport de fruits et légumes bien qu’il ne représente que 1,5 % des importations de ces mêmes produits. Les fruits et légumes exportés par avion depuis l’Afrique vers la Grande-Bretagne émettent ainsi jusqu’à 10 fois

leur poids en CO2, et 80 fois plus que lorsqu’ils sont exportés par bateau. Mais, d’un autre point de vue, ces importations par voie aérienne ne représentent que 0,1 % des émissions de CO2 du Royaume-Uni et apportent 200 millions de livres sterling dans les campagnes africaines. Elles peuvent alors s’inscrire « dans une perspective de développement », comme le notent James MacGregor et Bill Vorley de l’Institut international pour l’environnement et le développement (IIED), pour qui « les 0,1 % d’émission de CO2 dû au fret aérien de fruits, légumes et fleurs coupées [représentent] un investissement efficace du Royaume-Uni dans sa stratégie d’allocation d’émissions en soutien à plus d’un million d’Africains. On peut se demander quels sont au juste les bénéfices pour le développement des 99,9 % restants. » ENTRAVER LE COMMERCE AU NOM DU CLIMAT ?

À l’occasion du sommet de l’ONU sur l’environnement en 2006, le gouvernement français a proposé d’utiliser des politiques commerciales ou fiscales ayant des effets sur le commerce – comme une taxe à l’importation – afin d’atteindre ses objectifs de réduction des émissions de GES. Intitulée « taxe d’ajustement aux frontières », l’initiative reste en tête de l’agenda climatique français, mais elle n’est cependant qu’une option parmi d’autres pour la Commission européenne qui examine l’opportunité de soumettre les importations à l’effort global de réduction des émissions de GES. En cas d’échec de la négociation climat au terme de la conférence de Copenhague en décembre 2009, et dans l’hypothèse d’une poursuite unilatérale des politiques européennes d’internalisation du coût du carbone dans un nombre toujours accru de secteurs, un mécanisme d’ajustement ou de « compensation » sur les échanges des produits concernés limiterait les pertes de compétitivité des

entreprises européennes. Il permettrait par ailleurs d’éviter les « délocalisations climat » provoquées par une politique restrictive en matière d’émission qui présenterait le risque de fragiliser l’économie européenne et d’accroître les émissions à l’extérieur de l’Union. L’initiative de compensation ou d’ajustement aux frontières pose la question du partage de la responsabilité dans les émissions de GES entre producteurs et exportateurs d’un côté, et importateurs et consommateurs de l’autre. L’accent a été mis jusque-là sur la production, tant dans le décompte des émissions que dans les politiques de réduction de celles-ci. Cette approche est contestée par certains pays comme la Chine, les officiels chinois estimant que les émissions de leur pays sont provoquées en grande partie par les importations des pays occidentaux. Ainsi, les exportations de la Chine seraient responsables d’un quart à un tiers des émissions chinoises liées à la consommation d’énergie. Dans une étude à paraître, Glen Peters et Edgar Hartwich ont créé un indicateur qui mesure pour chaque pays le solde des émissions contenues ... dans les importations et les exportations : le balance embodied emissions in trade (BEET). Ils concluent que le solde de la Chine s’établit à 585,5 millions de tonnes de CO2 – autrement dit ses exportations contiennent 585,5 millions de tonnes de carbone de La controverse autour plus que ses importations – des food miles et celle liée à comparer avec le solde à la taxe d’ajustement négatif de 438,9 millions aux frontières montrent de tonnes de CO2 des États- toutes les deux Unis (cf. tableau 2). la complexité du lien entre La controverse autour des commerce et climat food miles et celle liée à la taxe d’ajustement aux frontières montrent toutes les deux la complexité du lien entre commerce et climat, ainsi que les difficultés à utiliser le commerce comme levier de la négociation climat, et réciproquement. Pascal Lamy, directeur général

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TABLEAU 2 LES ÉMISSIONS DE GES LIÉES AU COMMERCE Solde des émissions contenues dans les échanges (BEET) en millions de tonnes de CO2 Pays de l’annexe B

Pays hors de l’annexe B

Suisse

-63,1

Singapour

-62,8

Lettonie

-4,6

Corée du Sud

-45,4

Royaume-Uni

-102,7

Maroc

-2,5

Allemagne

-139,9

Mexique

-17,6

Japon

-197

Brésil

2,5

États-Unis

-438,9

Inde

70,9

Canada

15,5

Chine

585,5

Australie

57,9

Indonésie

58,1

Russie

324,8

Afrique du Sud

123,5

Source : G. P. Peters et E. G. Hertwich, « CO2 Embodied in International Trade with Implications for Global Climate Policy », Environmental Science and Technology, 42 (5), 2008, p. 1 401-1 407. Note : L’annexe B du protocole de Kyoto rassemble des pays, essentiellement industrialisés, qui avaient accepté des objectifs quantifiés de réduction de leurs émissions de GES. ...

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de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), a prudemment rappelé que l’usage de politiques commerciales à des fins climatiques serait inefficace et même contre-productif tant que la gouvernance climat dans la période post-Kyoto qui s’ouvre en 2012 n’aura pas trouvé une forme stable pour la mise en œuvre de politiques multilatérales. Il conviendrait que chaque négociation – climat d’une part, commerce d’autre part – n’interfère pas avec l’autre, au risque sinon de voir les deux négociations s’enliser. Une option diamétralement opposée consisterait justement à lier les deux enjeux, et faire en sorte que par ce lien, des pays émergents, acteurs clés

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dans les deux négociations, trouvent une incitation à s’impliquer de manière toujours plus contraignante dans la négociation climat. Dans le cas du commerce entre l’Union européenne et la Chine par exemple, il serait envisageable de substituer aux mécanismes de compensation ou d’ajustement aux frontières en Europe des taxes en Chine sur les exportations de produits dont les équivalents en Europe sont soumis aux mécanismes du marché d’émission. Cela éviterait d’imposer des taxes à l’importation en Europe. Dans le même ordre d’idées, un accès accru au marché européen pourrait être accordé aux produits brésiliens – en particulier les produits agro-énergétiques – en échange d’un soutien du Brésil à certaines positions prises par l’Union européenne dans la négociation climat. Cette même logique de « troc » d’un accès au marché contre un soutien à sa politique climat pourrait également s’appliquer entre l’Union européenne et l’Inde. n

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. STERN (N.), Stern Review on the Economics of Climate Change, Oxford, Oxford University Press, 2006.

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ

CHAPITRE 9

PHILIPPE LE PRESTRE DIRECTEUR, INSTITUT HYDRO-QUÉBEC EN ENVIRONNEMENT, DÉVELOPPEMENT ET SOCIÉTÉ, UNIVERSITÉ LAVAL, QUÉBEC (CANADA)

ROMAIN TARAVELLA POSTDOCTORANT, INSTITUT HYDRO-QUÉBEC EN ENVIRONNEMENT, DÉVELOPPEMENT ET SOCIÉTÉ, UNIVERSITÉ LAVAL, QUÉBEC (CANADA)

POUVOIRS ET LIMITES DES RÉSEAUX D’EXPERTISE Dotés d’une autorité intellectuelle souvent morcelée, privés de l’autorité politique formelle d’imposer leurs choix, dépourvus de la légitimité démocratique dont les gouvernements peuvent se parer, comment les réseaux d’expertise parviennent-ils à participer à la gouvernance internationale de l’environnement et à en influencer le cours ? Leur influence est déterminée tant par le contenu informationnel que par le processus de production de ces informations.

S

i les États et, dans leur sillage, les organisations intergouvernementales (OIG) demeurent les principaux intervenants dans le processus de gouvernance internationale de l’environnement (GIE) (lire chapitre 3), des entités non étatiques se sont progressivement affirmées comme des acteurs à part entière. C’est le cas des organisations non gouvernementales (ONG), des entreprises, des réseaux d’expertise scientifique, des communautés indigènes et locales. Leur intervention n’est pas nouvelle, mais elle a pris une importance accrue ces dernières années. L’interaction entre ces différents acteurs sur la scène mondiale a pris la forme d’un processus d’échanges permanents, oscillant entre périodes de tension et phases d’ajustement réciproques. Leurs formes de communication mutuelles sont devenues des variables explicatives clés de l’action collective internationale et de son évolution. Leur influence se fonde sur leur pouvoir d’expression critique, leur capacité de mobilisation et, pour certains d’entre eux, d’expertise.

L’expertise scientifique est mobilisée pour fournir des réponses fondées scientifiquement aux questions politiques importantes. Organisée en réseaux transnationaux, l’expertise foisonne et apparaît sous des formes de plus en plus variées, au point de sembler particulièrement insaisissable : fondations philanthropiques, associations scientifiques, centres d’études et de réflexion politiques (think tanks), universités, associations professionnelles, cabinets de consultants, ONG, administrations, etc. Pour autant, l’expertise s’impose et se situe au cœur des plus importantes négociations internationales, ce qui conduit à considérer ces acteurs comme particulièrement légitimes et puissants. Quelles questions leur succès, même limité, pose-t-il à la gouvernance internationale de l’environnement ? LES RÉSEAUX DE LA GOUVERNANCE DE L’ENVIRONNEMENT

Les trois dernières décennies du XXe siècle ont été marquées par la transformation de la souveraineté R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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étatique, entre autres sous la pression de la mondialisation (lire chapitre 2). On assiste à une prédominance croissante des structures et des processus transnationaux, qu’ils soient économiques ou politiques. Ces évolutions affectent la vie des individus plus que ne le fait l’État et conduit par ailleurs à l’autonomisation des citoyens, des entreprises, des ONG et d’autres groupes qui interviennent effectivement dans la politique mondiale. Ainsi on peut concevoir qu’une nouvelle géopolitique mondiale s’articule désormais autour de réseaux transnationaux ouvrant des espaces politiques élargis qui transcendent les frontières nationales et plus généralement le cadre des États. Les réseaux au cœur des relations internationales.

Les relations transnationales ne sont en aucun cas un phénomène nouveau. Depuis plusieurs siècles, les contacts directs entre hommes d’affaires, bureaucrates, aristocrates, élites, intellectuels ou révolutionnaires ont joué un rôle On peut considérer majeur dans le système interle réseau comme national. Robert Keohane et une organisation Joseph Nye ont été parmi sociale faiblement les premiers à s’intéresser institutionnalisée associant à l’importance des réseaux des individus et des transnationaux qu’ils définisgroupes dans un faisceau sent dès 1971 comme « des d’échanges et d’obligations contacts, des coalitions et réciproques des interactions traversant les frontières étatiques [et] qui ne sont pas contrôlés par l’organe central responsable de la politique étrangère des gouvernements1 ». On peut considérer le réseau comme une organisation sociale faiblement institutionnalisée associant des individus et des groupes dans un faisceau d’échanges et d’obligations réciproques. Sa dynamique vise la consolidation et la progression des activités des membres dans une ou plusieurs sphères sociopolitiques2. En 1997, James Rosenau a identifié trois caractéristiques principales qui distinguent un réseau d’une organisation hiérarchique traditionnelle3. L’interdépendance : la coopération 200

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entre les acteurs d’un réseau s’appuie sur l’hypothèse qu’aucun d’entre eux ne peut, à lui seul, répondre à l’enjeu traité ; la flexibilité et l’ouverture : les réseaux sont de tailles et formes différentes ; la complémentarité : les réseaux entretiennent et mettent à profit la diversité des participants, tout en facilitant la combinaison et la coordination de ressources complémentaires. Alors que les réseaux et les études sur le sujet se sont multipliés, l’échange de connaissances, d’informations et d’expertise s’est affirmé comme un aspect central de leur mode de fonctionnement. On classe généralement les réseaux en fonction de l’enjeu politique auquel ils sont liés et de la nature des acteurs qui les composent (publics ou privés). On pourra, sur cette base, distinguer trois types de réseaux : publics, privés et hybrides. Les réseaux publics sont exclusivement constitués d’acteurs gouvernementaux, représentants de collectivités territoriales, législateurs, juges ou services d’organisations intergouvernementales. C’est le cas, dans le domaine du climat4, du réseau Cities for Climate Change Program (CCP)a. Les réseaux privés comprennent uniquement des acteurs non étatiques. C’est le cas de l’International Emissions Trading Association (IETA)b, du World Business Council for Sustainable Development (WBCSD)c, ou des accords volontaires industrie-ONG. Enfin, on assiste depuis quelques années à la multiplication des réseaux hybrides rapprochant acteurs privés et publics. C’était l’un des objectifs du sommet de Johannesburg que de les encourager et leur importance va grandissant. On peut citer par exemple l’accord volontaire signé par la Commission européenne et l’association des

a. Le CCP se compose de plus de 600 représentants politiques, issus de plus de 30 pays, qui se sont engagés à contrôler leurs émissions de gaz à effet de serre (GES). b. L’IETA est un réseau de 145 compagnies dédié à l’établissement d’un système d’échange de droit d’émission basé sur les mécanismes de marché. c. Le WBCSD réunit 190 directeurs de multinationales préoccupés par la problématique environnementale et soucieux d’y apporter une réponse collective.

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ POUVOIRS ET LIMITES DES RÉSEAUX D’EXPERTISE entreprises automobiles européennes, japonaises et américaines portent sur les émissions de CO2 des véhicules mis sur le marché. Le Chicago Climate Exchange (CCX) est un système volontaire cap and trade dont les membres sont des entreprises privées, des ONG, des universités, des États et des collectivités territoriales d’Amérique du Nord. En raison de leur caractère fuyant, il est bien difficile de saisir la dynamique générale des réseaux autrement que par l’accumulation d’études de cas bien documentés. Les travaux de John Meyer et de ses collègues montrent ainsi l’émergence des réseaux internationaux d’experts à partir de quelques indicateurs de la rationalisation croissante du souci environnemental dans le monde. Le nombre des associations scientifiques internationales a connu une croissance continue entre 1870 et 1990. Si leur nombre était proche de zéro en 1870, il en existait déjà une douzaine en 1920, autour de 75 en 1970 et plus de 225 en 19905. Le succès des réseaux hybrides d’expertise, sous une forme fortement ou faiblement institutionnalisée, découle directement des ressources stratégiques liées à leur capacité à articuler deux interfaces : entre science et politique d’une part, et entre public et privé d’autre part. La portée de leur action peut être considérablement limitée par ce double système de contraintes. L’importance des réseaux d’informations s’inscrit dans le mouvement plus large de rationalisation des préoccupations environnementales par l’activité scientifique, observé dans la deuxième moitié du XXe siècle. La croissance continue des associations internationales environnementales et celle des associations scientifiques internationales et intergouvernementales depuis les années 1940 invite à attribuer la même dynamique à l’émergence des réseaux d’experts. Ces derniers ont accompagné l’institutionnalisation croissante de la problématique environnementale à l’échelle internationale. Quels liens peut-il exister entre les réseaux d’information et la coopération internationale en environnement ?

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Des expertises à grande échelle. L’institutionnalisa-

tion de l’expertise en réseau s’est particulièrement accentuée durant les trois dernières décennies ; elle a touché des problématiques environnementales aussi diverses que la dégradation de la couche d’ozone, la pollution de l’air en Europe, le changement climatique, l’érosion de la biodiversité ou l’impact des changements climatiques en Arctique. Les conventions internationales se sont avérées être les principales consommatrices de ces expertises. Chacune a ainsi développé son propre mode d’utilisation de ces connaissances et d’intégration à la prise de décision (cf. encadré 1). Les évaluations des groupes d’experts constituent le plus souvent des synthèses des connaissances scientifiques sur une problématique environnementale précise apparue à l’agenda politique. Elles visent à clarifier les fondements scientifiques des choix politiques et à dégager un consensus scientifique sur la question. Les thématiques de ces évaluations souvent L’importance prise par menées à l’échelle mondiale les réseaux d’informations sont parfois définies par les s’inscrit dans décideurs eux-mêmes. Elles le mouvement plus large sont rédigées par des équipes de rationalisation d’experts renommés issus des préoccupations de différentes disciplines, environnementales s’appuient sur la littérature par l’activité scientifique scientifique et bénéficient d’un suivi par les pairs. Le produit de leur travail est directement communiqué aux décideurs et parfois à un plus large public. Les organes subsidiaires scientifiques et techniques des conventions constituent ainsi d’importants forums pour la communication des résultats de l’expertise institutionnalisée auprès des parties. Cependant, alors que ces organes ont été créés dans le but d’évaluer les implications politiques des connaissances scientifiques, certains ont également acquis un rôle politique. C’est notamment le cas de l’Organe subsidiaire de conseil scientifique, technique et technologique (OSAST) de la Convention sur la diversité biologique (CDB) qui agit comme R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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un organe de mise en œuvre et dont la composition est plus politique que scientifique. Certaines expertises se réalisent parfois à très grande échelle et peuvent mobiliser plusieurs centaines d’experts. La série de rapports Global Environment Outlook sur l’initiative du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) est un exemple de programme faisant appel à une expertise à grande échelle pour lancer une évaluation transectorielle combinant des évaluations environnementales ambitieuses, constituées à une échelle mondiale et régionale. L’ensemble des données utilisées dans ces études ont été réunies grâce à la formation d’un réseau constitué L’expertise produite par les centres régionaux par l’Évaluation des du PNUE, les organes des écosystèmes pour Nations unies et de multile Millénaire a montré une ples centres de recherche. capacité d’adaptation L’Évaluation internationale et de flexibilité en intégrant des connaissances, des à mi-parcours sciences et des technodes enjeux nouveaux logies agricoles pour le développement (IAASTD) et l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire sont d’autres exemples de travaux collectifs mobilisant un grand nombre d’experts. Il en est de même pour le Groupe d’évaluation scientifique sur l’ozone, conduit par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC). Certains réseaux hybrides institutionnalisés sont même d’une

ENCADRÉ 1

Une nouvelle génération d’expertise environnementale. Depuis le début du XXIe siècle, de nouveaux

types de réseaux d’expertise apparaissent, telle l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire qui met en œuvre une approche innovante, multithématique et multiscalaire la différenciant des expertises plus classiques comme celle du GIEC. Lancée par le secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, en 2001, l’évaluation est coordonnée par un comité directeur composé de représentants de la communauté scientifique, du secteur privé, des organisations non gouvernementales, des organisations internationales et des gouvernements. Son expertise a été étroitement orientée pour les besoins de plusieurs conventions : la Convention sur la diversité biologique (CDB), la Convention sur la lutte contre la désertification (CLD), la Convention Ramsar sur les zones humides et la Convention sur les espèces migratoires (CMS). Plus de 360 experts venus de 95 nations ont participé au processus qui a également bénéficié du soutien de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), du Fonds pour l’environnement mondial (FEM), de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), de la Banque mondiale, de l’UICN et du World Research Institute.

L’INTÉGRATION DE L’EXPERTISE À LA CONVENTION SUR LA DIVERSITÉ BIOLOGIQUE

n Comme dans le cas de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), les apports scientifiques ont été canalisés et intégrés au processus politique par l’intermédiaire d’une institution spécifique liée à la Convention sur la diversité biologique (CDB) : l’Organe subsidiaire de conseil scientifique, technique

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plus grande envergure : l’Union mondiale pour la nature (UICN) et le GIEC représentent à ce titre des succès emblématiques (lire repère 1).

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et technologique (OSAST). Il est chargé de fournir les évaluations scientifiques nécessaires à la mise en œuvre de la Convention. Les informations scientifiques sont issues de plusieurs processus – séparés ou, le plus souvent, combinés. La préparation des évaluations scientifiques par des groupes d’experts techniques ad hoc répond à une question

précise. Le secrétariat, à partir de la littérature publiée, des récents ateliers et réunions, et parfois avec l’aide de consultants extérieurs, prépare des documents de synthèse. D’autres organisations, notamment les agences spécialisées de l’ONU et les organisations internationales non gouvernementales, sont amenées à préparer des rapports.

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ POUVOIRS ET LIMITES DES RÉSEAUX D’EXPERTISE Les résultats obtenus par l’Évaluation ont permis de « réduire la complexité » du problème en produisant des informations synthétiques à destination des décideurs. Elle a réussi à tracer la frontière entre le connu (et largement accepté) et l’inconnu (encore soumis à controverse)6. L’expertise produite par l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire a montré une capacité d’adaptation et de flexibilité en intégrant à mi-parcours des enjeux nouveaux, tels que les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Le processus a permis la participation d’un grand nombre d’experts des pays du Sud et a créé une véritable dynamique interactive entre les différents groupes de travail. Cependant, cette expertise a montré d’importantes limites. En effet, les experts de différentes disciplines employaient des terminologies et des perspectives divergentes, voire contradictoires. Un cadre conceptuel spécifique a dû alors être imaginé, ancré autour du concept de « services écosystémiques » qui correspond aux avantages que les populations humaines tirent des écosystèmes. Ce choix méthodologique, fortement anthropocentré, a été vivement critiqué, car il témoigne de l’adoption ENCADRÉ 2

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d’une approche instrumentale explicitement tournée vers les futurs utilisateurs. Dans le cadre de cette évaluation, le rapprochement entre science et politique ne s’est pas fait sans difficulté : ainsi, de nombreuses informations indispensables aux yeux des décideurs continuaient à manquer. Les critiques ont également souligné le caractère unique de l’expertise et proposé que la CDB se dote d’un organe d’évaluation scientifique permanent, à l’image du GIEC pour la CCNUCC, doté d’un mandat clair qui compléterait, sans le dupliquer, celui de l’OSAST. C’est dans cet esprit qu’a été lancé le Processus consultatif vers un mécanisme international d’expertise scientifique sur la biodiversité, l’IMoSEB (lire repère 1). La création de l’IMoSEB ou son successeur, la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES) issue d’une fusion entre l’IMoSEB et l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire, constitue pour partie une réponse aux déficiences de cette évaluation. Mais cette dernière n’a pas réussi à s’imposer comme un réseau hybride à part entière car elle n’avait pas prévu initialement, ni intégré par la suite, les apports

L’UNION MONDIALE POUR LA NATURE

n L’Union mondiale pour la nature (anciennement Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources) a été fondée en 1948. Elle a la particularité de rassembler des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux de 160 pays. Elle comprend actuellement plus de 1 000 membres, soit plus de 200 acteurs gouvernementaux et 800 acteurs non gouvernementaux, qu’accompagnent 11 000 scientifiques volontairement apparentés. L’UICN est basée en Suisse, mais son secrétariat et son fonctionnement sont de plus en plus décentralisés autour d’une quarantaine de bureaux régionaux ou nationaux.

La mission officielle du réseau est d’ « influencer les sociétés du monde entier, de les encourager et de les aider pour qu’elles conservent l’intégrité et la diversité de la nature et veillent à ce que toute utilisation des ressources naturelles soit équitable et écologiquement durable ». L’UICN a joué un rôle fondamental dans le développement du droit et des politiques nationales de conservation des ressources naturelles, dans la surveillance des accords internationaux, dans la conception et la mise en œuvre de projets techniques de conservation dans les pays du Sud et dans la sensibilisation des publics à la dégradation

accélérée des écosystèmes ainsi qu’aux menaces d’extinction de la faune et de la flore sauvage. Son influence normative est remarquable. Elle est à l’origine de la Charte mondiale pour la nature de 1982. On la retrouve également dans la promotion et la négociation de la Convention sur la diversité biologique (CDB) de 1992. L’UICN collabore étroitement avec les institutions onusiennes. Par exemple, elle administre, avec le PNUE et le WWF, le Centre mondial de surveillance de la conservation de la nature (WCMC). Elle a collaboré avec le PNUE au développement de la Convention de Bonn sur la conservation des espèces migratoires.

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informationnels directs venant des États. L’évaluation s’est vue isolée et politiquement ignorée par des États qui ont refusé de valider ses principales conclusions. L’IMoSEB et l’IPBES ont été créés afin de faire un lien avec les États et de constituer une double interface science/politique et public/privé plus poreuse. Le succès politique de ces organisations illustre le champ de forces qui traverse les réseaux hybrides d’expertise : lorsque les acteurs publics gouvernementaux ne sont pas engagés dans le processus, dès le départ et jusqu’à la remise des conclusions, l’influence de tels réseaux en est considérablement compromise. Le succès à venir de l’IPBES reposera sans doute sur sa capacité à implanter, au travers d’organes créés à cette fin, son caractère hybride.

Or, plus une situation est complexe et plus l’information est incertaine et ambiguë, ce qui augmente l’incertitude des responsables politiques et les incite à se tourner davantage vers les experts nationaux capables de les aider, que ceux-ci viennent de l’université, de l’industrie, de la société civile ou de l’administration. Les communautés épistémiques apparaissent lorsque ces experts échangent leurs points de vue sur une question précise et qu’ils parviennent à s’entendre sur une position commune et une réponse au problème considéré. Par ce mécanisme, les communautés épistémiques participent à la construction d’une compréhension partagée des problèmes et des solutions dans un domaine spécifique, qui peut être diffusée au niveau national, lorsque les experts nationaux conseillent leurs gouvernements. Une faible institutionnalisation. L’interface entre Ainsi, les communautés épistémiques ont la capacité science et politique est en réalité rarement aussi d’influencer la prise de décision en élucidant les formelle qu’à l’occasion de grandes évaluations. Dans relations de cause à effet en jeu et en fournissant bien des cas, l’intégration de l’information à la prise de des conseils sur les résultats probables de différentes décision se fait d’une manière floue, labile et peu trans- actions. Elles éclairent la complexité des liens entre parente, comme en témoignent les commules problématiques et mettent en CONVENTION nautés épistémiquesd. Les membres d’une telle DE BARCELONE évidence la succession d’événecommunauté, qui partagent un paradigme et Convention pour la protection ments qui pourraient découler de des valeurs, ont pour objectif d’influencer les de la Méditerranée contre la prise d’une décision politique ou signée en 1976 politiques publiques. Alors, spécialistes de la laà pollution de son absence. Elles sont mobiliBarcelone, sous l’égide chimie de l’atmosphère ou du déboisement, du Programme des Nations sées pour aider à définir l’intérêt experts de la dynamique de l’ozone stratos- unies pour l'environnement. propre des États. Elles sont d’autant Son objectif est d’assurer une phérique ou cétologistes tendent à trans- protection particulière aux plus influentes qu’elles contribuent former les croyances causales et normatives espèces et aux habitats mena- à élaborer des politiques à travers cés dont l’importance est jugée des décideurs. Par exemple, ce ne serait pas un vitale pour la conservation de l’identification des options ou des changement soudain de la qualité des eaux de la Méditerranée. implications des actions envisala Méditerranée qui expliquerait le soutien des gées. Les communautés épistémiÉtats riverains à la Convention de Barcelone, mais plutôt ques assurent donc le rôle de « caution » dans le l’activisme d’une communauté épistémique ad hoc7. long processus de la prise de conscience, tant par les décideurs que par l’opinion publique, de la gravité d’un problème écologique abordé et de l’urgence à d. La communauté épistémique est « un réseau de professionnels possédant le traiter. une expertise reconnue dans un domaine particulier et revendiquant une Il faut bien voir que les communautés épistémiques se autorité intellectuelle sur les connaissances politiquement pertinentes dans différencient fondamentalement des groupes d’intéce domaine ». Les communautés épistémiques « forment des canaux par lesquels de nouvelles idées circulent des sociétés vers les gouvernements rêts dans la mesure où c’est le partage de croyances tout comme de pays en pays » (P. M. Haas, « Introduction : Epistemic causales et leur accord sur les mécanismes de cause Communities and International Policy Coordination », International Organià effet qui déterminent les intérêts des membres du zation, 46 (1), 1992, p. 1-35). 204

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responsables de la gestion du littoral. On saisit que la pertinence d’une information scientifique ne va pas de soi, d’autant plus lorsque l’information s’adresse à un public varié. Une information gagne en influence à mesure qu’elle parvient à se « localiser », c’est-àdire à mesure qu’elle parvient à s’ancrer à grande échelle. L’influence de l’information scientifique dépend également de sa crédibilité, c’est-à-dire de sa capacité à convaincre les acteurs que les faits et scénarios proposés par les scientifiques sont « vrais », du moins qu’ils représentent des guides fiables du fonctionnement du monde. En effet, avant l’intégration d’une information scientifique dans l’une de leurs décisions, les utilisateurs s’assurent que les données produites sont le INFLUENCE DU SAVOIR résultat d’une démarche non biaisée : Ronald Mitchell SUR LA COOPÉRATION INTERNATIONALE parle à ce sujet d’une « crédibilité technique »10 . Les attributs de l’information à destination poli- L’information scientifique doit également être dotée tique. Il est difficile de cerner les facteurs qui déter- d’une « crédibilité locale »11, car il arrive que les minent quand, comment et jusqu’à quel point les études soient rejetées pour la simple raison qu’elles connaissances scientifiques influencent le cours de la ne corroborent pas l’expérience locale des acteurs : gouvernance internationale. L’ensemble des connais- c’est ainsi que les agriculteurs du Zimbabwe n’ont sances scientifiques précises et utiles aux décideurs trouvé les prévisions climatiques liées au phénomène est défini comme usable knowledge8. Ces informations El Niño crédibles qu’à partir du moment où elles ont doivent avoir au moins trois attributs principaux pour été appuyées, corroborées et reprises par des scieninfluencer de manière efficace le USABLE KNOWLEDGE tifiques locaux de confiance. processus politique : la pertinence, Enfin, il faut souligner que les problèmes Savoir qui génère des outils la crédibilité et la légitimité9. environnementaux sont liés à des processus pouvant être utilisés par les L’information doit d’abord s’avérer décideurs à diverses fins prati- biophysicochimiques et à des interactions ques, notamment l'élaboration pertinente, c’est-à-dire adaptée aux de politiques publiques. avec les humains particulièrement complexes. capacités et aux préoccupations des Aucune information scientifique ne peut futurs utilisateurs. Elle doit renvoyer à des problémati- prétendre intégrer l’ensemble des facteurs en jeu, des ques qui intéressent ces derniers et dont ils ont poten- manifestations et des solutions politiques imaginatiellement le contrôle. En effet, même un public dont bles pour y répondre. Les variables étudiées dans une on imagine a priori l’intérêt pour certains savoirs peut analyse scientifique sont nécessairement limitées et tout à fait les ignorer si ceux-ci ne traitent pas d’un font donc l’objet de choix d’ordre politique. Dans ces problème ou de ses répercussions d’une manière qui conditions, il n’est pas surprenant que le public cible le touche. Les informations sur l’élévation du niveau de ces informations, conscient de ces procédures des mers, par exemple, ont des implications impor- de sélection inhérentes à l’activité de production du tantes pour les populations hawaïennes ; or, celles-ci savoir, soit sensible à la légitimité des choix effectués ont généralement ignoré les expertises sur ce sujet, avant d’en accepter et d’en reprendre les résultats. car ces informations n’intégraient pas les phéno- Généralement, les mesures prises pour améliorer mènes d’érosion et d’inondation qui préoccupent les l’un des attributs profitent aux deux autres, mais groupe, et non l’inverse. Contrairement aux groupes d’intérêts, les communautés épistémiques ne visent pas des résultats pouvant aller à l’encontre des connaissances scientifiques qu’elles détiennent. Elles jouent bien un rôle de « courtiers des connaissances », contribuant de manière décisive à la formation des normes internationales. Mais de quelles connaissances s’agit-il ? Celles-ci sont des savoirs partagés et consensuels, et non pas des « vérités » sur le monde. Ainsi, même si l’on peut concevoir que les communautés épistémiques ne privilégient pas d’intérêt particulier, leur influence pose problème car elles promeuvent une certaine vision du monde, issue d’un savoir spécialisé et donc nécessairement partiel.

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elles peuvent parfois leur porter atteinte. Les informations produites par des panels scientifiques réputés essaient souvent de maximiser leur crédibilité en ne faisant intervenir que les experts d’un domaine et en tentant d’isoler le processus d’expertise de toute influence politique extérieure jugée néfaste. Une telle approche est vouée, dans les L’approche par les faits, à n’avoir que très peu communautés épistémiques d’influence, car les questions ouvre des voies fécondes les plus pertinentes pour les pour appréhender le rôle décideurs seront systématides connaissances dans la quement évacuées. L’inverse coopération internationale peut tout aussi bien se produire lorsque la pression exercée par les décideurs ou le public conduit les experts à rendre public certains résultats de manière prématurée, ce qui nuit à leur crédibilité. Les réseaux au service de la gouvernance environnementale. Les informations produites et fournies

par les réseaux d’expertise agissent donc sur les dynamiques sociopolitiques. En quoi cette influence peut-elle être profitable à la gouvernance internationale de l’environnement ? L’information véhiculée par les réseaux permet de faciliter une compréhension commune des problématiques environnementales. Les travaux de Peter Haas12 permettent de saisir les préalables d’une information au service d’une gouvernance environnementalee, autour de trois fonctions principales des réseaux d’expertise : la production de connaissances fondamentales, le suivi de l’état de l’environnement et la proposition de recommandations politiques. La production de connaissances fondamentales consiste en l’approfondissement de la compréhension des dynamiques naturelles transnationales et globales. Elle fournit des renseignements utiles aux décideurs politiques sur les impacts sur l’environnement au

e. L’efficacité de la gouvernance internationale de l’environnement peut être mesurée par la ratification d’un accord international par les États, la mise en œuvre de politiques nationales ou la résolution du problème environnemental, approche retenue ici, bien que posant des difficultés analytiques.

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niveau national et subnational. En ce sens, l’amélioration des connaissances fondamentales peut contribuer à l’établissement des priorités d’action, leur mise à l’ordre du jour, l’alerte rapide et la réalisation des choix politiques qui y répondent. Le suivi environnemental correspond à la collecte systématique d’informations sur une problématique donnée. Une activité de veille environnementale et d’évaluation efficace est une condition d’apprentissage collectif ; elle peut procurer des ressources informationnelles clés aux acteurs spécialisés dans la mobilisation des opinions publiques. Enfin, les recommandations politiques formulées sur la base d’informations scientifiques consistent à spécifier les actions politiques à mener afin de modifier les comportements collectifs. Ces prescriptions sont de nature à influencer le contenu des politiques environnementales nationales et internationales. Elles influenceront également la conformité et l’effectivité des régimes. Sur ce plan, l’approche par les communautés épistémiques ouvre des voies fécondes pour appréhender le rôle des connaissances dans la coopération internationale. Ainsi, il est important de questionner la réalité des fondements scientifiques de la décision politique, car l’hypothèse de l’influence des communautés épistémiques et, plus largement, de l’influence de la science et des scientifiques, demeure difficile à évaluer. Malgré tout, l’explication du rôle des communautés épistémiques dans la coopération internationale pose plusieurs problèmes. Tout d’abord, comment reconnaît-on une communauté épistémique ? La composition de ces réseaux s’avère très variable : les communautés comprennent des individus revendiquant une expertise particulière, s’élargissent parfois aux bureaucraties nationales ou internationales favorables à leurs idées. Telle ou telle communauté épistémique est investie – ou non – d’un pouvoir par les gouvernements qui, confrontés à l’incertitude, cherchent informations et conseils auprès d’elle. Enfin, une communauté épistémique peut exister sur le plan transnational sans qu’elle ne se traduise

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par une cohésion scientifique sur le plan national où jouent un rôle, dont l’importance relative est médial’on retrouve souvent des « groupes de plaideurs » tisée par un contexte politique qui leur donne un sens : les croyances qui concernent les relations de distincts, en concurrence les uns avec les autres. L’intérêt empirique d’une telle approche par les cause à effet (caractéristiques des expertises sciencommunautés épistémiques est donc sujet à caution. tifiques) et celles qui concernent les convictions Pourquoi étudier les communautés épistémiques qui normatives, comme le principe de précaution. s’appuient sur le savoir plutôt que les ONG ou CROYANCES CAUSALES L’autorité et l’objectivité de la les groupes de plaideurs transnationaux qui ET NORMATIVES s’appuient sur des valeurs ? Philip Howard, Deux types d’idées à l’œuvre science en cause. Les limites de dans son étude sur l’influence respective des dans le processus de définition l’étude des communautés épistéproblème et de ses solumiques amènent à s’interroger ONG et de la communauté scientifique dans d’un tions. Les croyances causales l’élaboration de nouvelles politiques à l’égard sont des hypothèses testées plus largement sur l’importance de l’Antarctique en 199813, soutient qu’il est scientifiquement qui établis- accordée aux connaissances pour sent un lien de causalité entre plus utile d’étudier les premières pour expli- deux phénomènes (par exem- expliquer la coopération politique quer la gestion des communaux internationaux ple, la croyance que les CFC internationale. La sociologie des détériorent la couche d’ozone). . L’étude des cas de la mer Noire et de la mer Les croyances normatives sont sciences et des techniques a remis Caspienne suggère que si les communautés des principes normatifs qui en question le caractère « objectif » les comportements de l’information scientifique qui épistémiques jouent divers rôles significatifs, guident et décisions des acteurs qui dont celui de conseil, elles n’expliquent pas les détiennent (par exemple, est plutôt appréhendée comme pourquoi la coopération a été possible dans la croyance qu’il est préférable un construit social. L’autorité de d’agir avec précaution dans le le premier cas et plus difficile dans le second. cas d’incertitude scientifique la science a ainsi été remise en cause à partir de trois objections En l’occurrence, un modèle d’explication sur un problème). principales15. rationnelle faisant appel à un simple calcul des avantages économiques attendus expliquerait la Le consensus scientifique est souvent perçu comme décision des États riverains de participer à l’accord suspect, car l’argumentaire scientifique fait lui-même régional de la mer Caspienne. partie d’un discours qui n’est pas culturellement L’approche par les communautés épistémiques neutre. En relations internationales, l’origine de la insiste sur l’existence d’un paradigme commun. Elle connaissance importe autant sinon davantage que a tendance à postuler que la science est au-dessus sa nature, et le recours à la science dans l’élabode la politique et que la connaissance peut être ration des politiques internationales fait intervenir séparée du politique. Or, ces communautés sont des processus de médiation qui ouvrent la porte à aussi des acteurs politiques, car elles revendiquent la possibilité d’utiliser cette connaissance afin de une autorité particulière, fondée sur l’expertise et, soutenir les objectifs politiques de ses utilisateurs. comme les autres plaideurs, elles sont traversées La science est politique car certains en tirent des avantages et d’autres peuvent souffrir des connaispar des intérêts. Si le rôle des communautés scientifiques demeure sances nouvelles. En effet, les choix politiques justiproblématique, il ne faut pas négliger la place des fiés par ce savoir ont des influences sur la distribuidées ou des facteurs cognitifs et culturels, que tion du pouvoir entre acteurs. D’autre part, lorsque résume le concept de « vision du monde ». Ainsi, les groupes affectés par l’utilisation des connaisKaren Litfin14 insiste sur l’importance des énoncés sances scientifiques dans la décision politique n’ont discursifs, des idées, des connaissances et de l’exis- pas été consultés sur sa construction et son applicatence d’une intelligence commune dans la définition tion, l’usage et la nature même de la science deviend’un problème. En effet, deux types de croyances nent alors fréquemment illégitimes. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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La science moderne s’inscrit dans le système des inégalités internationales et on saisit que les inégalités scientifiques entre le Nord et le Sud jouent un rôle majeur dans la gouvernance internationale de l’environnement, dans la mesure où la capacité de négocier de certains États dépend fortement de leur accès à des données et arguments scientifiques. En raison du manque d’expertise au Sud, les communautés épistémiques internationales peuvent de fait sous-représenter les intérêts des pays en développement. On saisit bien alors que de nombreux pays du Sud ne peuvent participer Paradoxalement, pleinement aux négociala présence d’un « voile tions internationales. Ce fut d’incertitude » scientifique le cas lors des négociations quant aux conséquences sur la protection de la couche des changements d’ozone, sujet sur lesquels environnementaux peut seuls les pays industrialisés faciliter la coopération disposent d’une forte expertise constituée à partir des recherches conduites sur leur territoire. Une certaine incapacité de nombreux pays à évaluer eux-mêmes les risques environnementaux qu’ils assument constitue un autre aspect de cette inégalité. On suppose généralement que l’acquisition de connaissances facilite le choix des décideurs : plus les connaissances scientifiques seraient étendues et approfondies, et mieux on connaîtrait les mécanismes de l’environnement, et plus aisée serait la formulation de politiques éclairées, bénéficiant d’un large consensus et de grandes chances de réussite. Or, le savoir ne facilite pas toujours la résolution des problèmes environnementaux. En effet, l’accroissement des connaissances ne réduit pas automatiquement l’incertitude des décideurs. En fait, il arrive que celles-ci viennent compliquer le processus de coopération et qu’elles accroissent l’incertitude sur le monde. À mesure que l’on perce les mystères des cycles bio-physico-chimiques naturels, de nouvelles interrogations ne manquent pas de surgir et viennent déplacer la zone d’incertitude. Dans certains cas, alors que les connaissances s’accumulent, les choix apparaissent de plus en plus 208

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difficiles à mesure que les contradictions potentielles entre diverses solutions aux problèmes d’environnement deviennent plus évidentes. Il peut même arriver que les connaissances scientifiques s’avèrent de véritables obstacles à la résolution politique des conflits environnementaux. Si, par exemple, l’origine et la circulation de certains polluants étaient connues, la volonté de toutes les parties concernées d’accepter une part des coûts de leur contrôle diminuerait drastiquement. Pourquoi, en effet, les victimes devraient-elles accepter de payer ? Paradoxalement, la présence d’un « voile d’incertitude » scientifique quant aux conséquences des changements environnementaux peut faciliter la coopération. C’est ainsi qu’on a vu les experts techniques fusionner les données nationales sur les pollutions telluriques dans le Plan d’action pour la Méditerranée, afin d’obscurcir la responsabilité de chacun et d’éviter que certains pays méditerranéens ne soient clairement identifiés comme de gros pollueurs. Il existe des cas extrêmes, mais fréquents, où la production de connaissances nouvelles permet de surmonter des blocages, lorsqu’elle sert de prétexte à repousser le moment d’une décision ou l’adoption de mesures : l’appel à la science soutient alors l’inaction environnementale. BILAN ET PERSPECTIVES

La dynamique des relations internationales dans les domaines économique, environnemental ou des droits de la personne ne peut être appréhendée si elle ignore le rôle que peuvent jouer les réseaux d’expertise. La coordination des politiques, surtout dans les pays industrialisés, tient beaucoup à leur existence. Dans le domaine de l’environnement, l’identification des problèmes, leur mise à l’ordre du jour, l’adoption de concepts, tels que celui de services écosystémiques, l’évaluation et l’évolution des politiques ont été largement tributaires de l’action des réseaux d’expertise scientifique. Il ne faut cependant pas exagérer l’influence de la connaissance scientifique. Depuis une vingtaine d’années, de nombreux travaux ont contribué à la

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ POUVOIRS ET LIMITES DES RÉSEAUX D’EXPERTISE fois à mieux définir les processus en jeu et les limites de cette influence. La manière dont l’information s’insère dans le jeu politique en fait une variable clé, mais le processus de production de l’information compte autant, sinon davantage, que le contenu informationnel. Alors, comprendre l’importance des savoirs revient à s’intéresser au processus, depuis l’effort initial de définition du problème jusqu’à la diffusion des connaissances nouvelles auprès du public et leur intégration dans la prise de décision. En effet, les réseaux d’expertise ne peuvent pas

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être dissociés des jeux de pouvoir, soit parce qu’ils contribuent à institutionnaliser une perspective dominante, soit parce que l’information générée et diffusée affecte la distribution des ressources, soit parce qu’ils sont instrumentalisés par les États. Ainsi, alors que l’expertise était définie à l’aune d’une connaissance scientifique sacralisée, inscrite dans une documentation fixée, elle doit être considérée en rapport avec le processus même de production de cette connaissance.

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. KEOHANE (R.) et NYE (J.), Transnational Relations and World Politics, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1970. 2. SMOUTS (M.-C.), BATTISTELLA (D.) et VENNESSON (P.), Dictionnaire des relations internationales. Paris, Dalloz, 2003. 3. ROSENAU (J. N.), Along the Domestic-foreign Frontier. Exploring Governance in a Turbulent World, Cambridge, Cambridge University Press, 1997. 4. ANDONOVA (L.), BETSILL (M.) et BULKELEY (H.), « Transnational Climate Change Governance », communication, Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change, Amsterdam, 24-26 mai 2007. 5. MEYER (J. W.), FRANK (D. J.), HIRONAKA (A.), SCHOFER (E.) et TUMA (N. B.), « The Structuring of a World Environmental Regime, 18701990 », International Organization, 51 (4), 1997, p. 623-651. 6. LEEMANS (R.), « Personal Experiences with the Governance of the Policy-relevant IPCC and Millennium Ecosystem Assessments », Global Environmental Change, 18, 2008, p. 12-17.

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10. Ibid. 11. JASANOFF (S.) et MARTELLO (M. L.), Globalization Seen through the Lens of Environmental Governance. Analyses of How the Global and Local Can Accommodate One Another, Cambridge (Mass.), MIT Press, 2004. 12. HAAS (P. M.), « Science Policy for Multilateral Environmental Governance », dans N. Kanie et P. M. Haas (eds), Emerging Forces in Environmental Governance, Tokyo, United Nations University, 2004, p. 115-136.

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Les pays du Sud doivent réinventer leur marche vers le progrès et repenser cette notion même. S’éloignant des modèles proposés ailleurs, ils doivent impérativement trouver de nouvelles réponses avec des ressources financières limitées et des choix technologiques encore plus restreints. Pour cela, un dialogue et une solidarité entre les plus pauvres et les élites est indispensable

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ

CHAPITRE 10

SUNITA NARAIN DIRECTRICE, CENTRE FOR SCIENCE AND ENVIRONMENT, NEW DELHI (INDE)

L’ « ÉCOLOGIE DES PAUVRES » EN INDE Le développement durable est au cœur des revendications sociales des pays du Sud. En Inde, les mouvements ruraux ont permis une réelle prise de conscience des préoccupations environnementales. Spontanés à l’origine, ils se sont structurés, afin de se réapproprier les connaissances en matière de gestion des ressources naturelles. Si les mobilisations citoyennes pour l’équité existent aussi dans les milieux urbains du Sud, leur influence sur les pouvoirs publics reste encore insuffisante.

L

es préoccupations environnementales, qu’elles soient nationales ou internationales, s’immiscent dans l’économie et la vie quotidienne. Le monde doit réinventer profondément ce qu’il entend par croissance et développement. Les nouvelles alternatives répondront-elles aux aspirations des populations défavorisées qui dépendent de l’environnement pour leur survie ou à celles des consommateurs des classes moyennes ? Il est certain que l’innovation technologique ne suffit pas à combler les nouveaux besoins de mouvements de pauvres qui luttent contre la dégradation de l’environnement. Ils revendiquent que les problèmes délicats d’accès aux ressources naturelles soient résolus et que l’équité et la justice deviennent les fondements du mouvement en faveur de l’environnement. Ces mouvements, issus des classes les plus défavorisées à l’échelle internationale, souvent conduits par des communautés de villageois et de fortes personnalités, tracent la voie de l’avenir. Ils sont le fruit de la

démocratie, dans la mesure où le changement qu’ils ont impulsé est le résultat de la négociation et de l’innovation. Dans de nombreuses parties du monde pauvre, où ces voix se transforment en véritables cris, l’environnement constitue pour les populations une ressource précieuse. Il procure notamment des plantes médicinales, des matériaux de construction, du bois de chauffage et du fourrage pour les animaux. Sa destruction affecte la vie quotidienne de ces populations. La forte pression démographique implique que chaque parcelle de terre ou d’eau est utilisée de manière intensive. Dans un tel contexte, il suffit que l’environnement se dégrade ou que les moyens de subsistance se raréfient pour que le conflit devienne inévitable. C’est la raison pour laquelle le dialogue doit faire partie d’un modèle alternatif de croissance. Les communautés pauvres, très dépendantes de la nature, doivent nécessairement négocier leurs stratégies de développement pour que leurs besoins soient pris en considération. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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Les pays du Suda doivent réinventer leur marche vers le progrès et repenser cette notion même. S’éloignant des modèles proposés ailleurs, ils doivent impérativement trouver de nouvelles réponses avec des ressources financières limitées et des choix technologiques encore plus restreints. Pour cela, un dialogue et une solidarité entre les plus pauvres et les élites est indispensable. L’ÉCOLOGIE DU PAUVRE AU CŒUR DE L’ACTION LOCALE

En Inde, le mouvement écologique, comme beaucoup d’autres dans le pays, doit gérer les contradictions entre les besoins humains et le respect de la nature, le contentement des riches et des pauvres. Il se distingue des mouvements des pays riches par une caractéristique essentielle, clé de son avenir : il s’est développé dans un contexte de très grande inégalité où les défis sont tels que la protection de l’environnement ne peut s’envisager qu’en

a. Au lieu d’une synthèse rapide des mouvements environnementaux dans l’ensemble des pays, nous avons privilégié un focus sur ceux de l’Inde, où beaucoup dépendent de la biomasse pour leur subsistance mais où l’industrialisation progresse vite.

ENCADRÉ 1

Le mouvement Chipko à l’origine des revendications. La genèse du mouvement écologique indien

remonte au début des années 1970, avec le célèbre discours du Premier ministre indien, Indira Gandhi, lors de la Conférence des Nations unies sur l’environnement à Stockholm. À la même époque, les femmes du mouvement Chipko dans l’Himalaya révélaient la préoccupation des pauvres pour leur environnement (cf. encadré 1). Longtemps avant que l’environnement ne devienne un concept à la mode, ces femmes du village de Reni, pauvre et éloigné de tout, interdirent aux bûcherons de couper les arbres de leurs forêts. L’environnementaliste Anil Agarwal commenta cette évolution : « La principale préoccupation du mouvement Chipko porte sur l’utilisation de l’environnement ; la manière dont celui-ci doit être utilisé, qui doit l’utiliser et en bénéficier. C’est cette compréhension de plus en plus affirmée de la relation entre les hommes et leur environnement, née d’une préoccupation pour une utilisation plus équitable et plus durable de l’environnement, qui est probablement l’évolution la plus fascinante

LE MOUVEMENT CHIPKO, UNE RÉVOLTE SPONTANÉE

n Le mouvement Chipko apparaît en Inde comme une leçon de droit et devient un modèle pour l’éclosion de nouvelles initiatives de défense environnementale. En 1974, les habitants de Reni dans le district de Chamoli, au pied de l’Himalaya, apprirent que des bûcherons allaient venir dans les forêts près de leur village pour abattre des arbres appartenant à l’État. Les femmes du village, conduites par Gaura Devi, âgée de 50 ans, bloquèrent le chemin menant à la forêt. Elles chantaient : « Cette forêt est la maison de nos mères, nous la protégerons de toutes nos forces. » Les bûcherons repartirent les mains vides. Le message du mouvement Chipko (littéralement, mouve-

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remettant totalement en cause le modèle de croissance occidentale.

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ment « étreindre les arbres ») se répandit comme une traînée de poudre aux villages de la région. Le mouvement Chipko ne fut jamais une révolte organisée, mais une série de protestations disparates et multiformes de villages himalayens comme Reni, Gopeshwar et Dungari-Paitoli. Dans certains cas, ce furent des villageois luttant contre le gouvernement ; dans d’autres, des femmes s’opposant à leurs maris plus soucieux de couper les arbres et de recevoir de l’argent immédiatement, que de se préoccuper de la disponibilité du bois de chauffage dans l’avenir. Cette mobilisation des femmes constituait l’affirmation de leur droit à gérer les forêts

dont dépendait leur survie. La délégation brésilienne à la conférence de Stockholm avait affirmé haut et fort « La fumée est le signe du progrès » et liait ainsi dégradation de l’environnement et sociétés prospères. Le mouvement Chipko montra que dégradation de l’environnement et pauvreté sont deux faces d’une même réalité, les ménages ruraux vivant dans une économie de subsistance fondée sur les ressources de leur environnement immédiat. Ainsi pour Chandi Prasad Bhatt, leader gandhien du mouvement Chipko : « Sauver les arbres est uniquement la première étape du mouvement Chipko. Nous sauver nousmêmes est l’objectif réel. Notre avenir est lié aux forêts. »

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ L’ « ÉCOLOGIE DES PAUVRES » EN INDE en Inde aujourd’hui1. » En d’autres termes, l’objectif de ce mouvement de femmes n’était pas en soi la préservation de l’environnement, mais la reconnaissance du droit des communautés locales à disposer de leurs ressources. Il affirmait que les économies fondées sur l’exploitation des ressources naturelles les rendaient plus vulnérables que la pauvreté. En effet, dans de vastes régions rurales, que ce soit en Inde ou en Afrique, la pauvreté PRODUIT NATUREL BRUT n’est pas tant liée au manque de la biomasse de moyens financiers, mais Ensemble permettant de répondre aux au manque d’accès aux besoins essentiels quotidiens. ressources naturelles. Des millions de gens vivent dans une économie de subsistance, où le produit naturel brut est plus important que le produit intérieur brut. Dans ce contexte, le développement n’est pas envisageable sans gestion environnementale. La loi, premier pas d’une politique de conservation. Cette prise de conscience environnemen-

tale a conduit le gouvernement indien à mettre en œuvre une législation très stricte pour protéger sa richesse forestière. Dans les années 1980, le Parlement a adopté une loi sur la préservation des forêts, le Forest Conservation Act qui a investi le gouvernement central de New Delhi de tous les pouvoirs pour régir la protection de terrains forestiers à des fins non forestières. Cependant, le succès de Chipko n’apparaît qu’en demi-teinte, car aucune politique n’a été mise en place pour garantir aux communautés villageoises le contrôle de leurs ressources naturelles. La rédaction de lois protégeant l’environnement ne s’est pas accompagnée d’efforts visant à utiliser les ressources locales – la forêt dans ce cas précis – pour assurer la sécurité économique des communautés locales. La prise en compte du développement des économies locales et des individus a été négligée. Au contraire, l’Inde, comme le reste du monde, a suivi le modèle historique consistant à s’approprier d’abord les ressources des communautés locales et à les utiliser à des fins d’extraction forestières ou minières. Au

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fil des ans, ce choix a provoqué une dégradation à caractère endémique. DES MOUVEMENTS QUI SE RÉAPPROPRIENT LES SAVOIRS

Différents groupes de la société civile ont défendu de manière significative la gestion de l’eau en intervenant dans le débat politique concernant la manière dont l’Inde peut et doit gérer ses ressources hydrauliques, non seulement pour les riches, mais aussi dans l’intérêt des pauvres. La défense du fleuve Narmada, éveil de la conscience indienne. Les groupes qui luttent

contre la construction de grands barrages hydrauliques ont initié une nouvelle prise de conscience de la nécessité de repenser le mode de développement, et plus particulièrement de celle de disposer de telles installations. Ces groupes issus de la société civile ont manifesté en faveur de la sauvegarde de l’environnement et de l’aide aux populations déplacées. Si leurs protestations n’ont pas empêché la construction de tous les barrages, elles ont contribué à mettre en place un environ- L’objectif de ce mouvement nement politique qui envisage de femmes n’était de reconsidérer la gestion de pas en soi la préservation l’eau. Le principal mouvement de l’environnement, à avoir éveillé la conscience mais la reconnaissance de la nation est le Narmada du droit des communautés Bachao Andolan, le mouve- locales à disposer ment pour la sauvegarde du de leurs ressources fleuve Narmada. Dirigé par l’environnementaliste Medha Patkar, ce mouvement continue de s’opposer aux grands projets d’aménagement et cherche à stopper la construction de barrages sur ce fleuve. Il revendique également une meilleure réinsertion des personnes déplacées en réclamant à l’État une politique de gestion de ces populations plus efficace. Militants et chercheurs mobilisés pour la gestion de l’eau. D’autres groupes dans le milieu rural indien R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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ont souligné le rôle de l’eau dans le développement des économies locales. Ces expériences ont permis de comprendre que la gestion de l’eau a moins trait à la rareté de cette ressource qu’à une utilisation prudente et un accès équitable : ces groupes avancent que l’accès à l’eau L’accès à l’eau est le point est le point de départ de de départ de l’éradication l’éradication de la pauvreté de la pauvreté et le socle et le socle de la sécurité des de la sécurité des moyens moyens de subsistance. de subsistance Les instituts de recherche politique et les associations militantes se sont penchés sur la question de la gestion de l’eau et ont montré comment les connaissances traditionnelles peuvent être la base d’un nouvel avenir hydraulique dans le pays. Leurs études concluent que les stratégies de gestion de l’eau doivent être élaborées avec soin, afin d’entraîner la création de richesses équitablement réparties (cf. encadré 2). Il est par ailleurs évident que cet objectif impose de nouvelles formes de gestion institutionnelle, car la bureaucratie traditionnelle ENCADRÉ 2

GESTION ÉCONOME DE L’EAU ET RELANCE ÉCONOMIQUE

n Hiware Bazar, village situé dans le district d’Ahmednagar, est aujourd’hui un laboratoire de développement pour enseigner à d’autres communautés comment récupérer l’eau et favoriser la croissance économique. Ce village est un modèle de régénération écologique, et des passerelles reliant science et pratique. Composé d’un millier de familles, souvent frappé par la sécheresse, Hiware Bazar était pourtant à l’abandon il y a une quinzaine d’années. Le tournant est survenu dans les années 1990 quand Popat Rao Pawar, diplômé d’université, est devenu sarpanch (leader) du village. À cette époque, le gouvernement de l’État a lancé le programme Adarsh Gram Yojana (programme de villages modèles). Issu des travaux du village de Ralegan Siddhi et de sa créatrice, Anna Hazare,

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éprouvera très certainement des difficultés à gérer des réseaux aussi vastes et disparates. Les travaux publiés par le Centre for Science and Environment (CSE) au milieu des années 1990 a montré que dans des pays comme l’Inde, le progrès exige de tirer des leçons des systèmes communautaires traditionnels de gestion de l’eau. Conçus pour stocker les eaux de pluie dans des millions de structures diverses, ils permettaient de réinjecter l’eau dans le sol. Ce modèle de récupération de l’eau, à la base de la sécurité d’approvisionnement en eau, a suscité l’intérêt des responsables politiques dans le pays2 au point qu’il est désormais bien établi que toute stratégie de gestion de l’eau implique une délégation de pouvoir aux communautés locales qui leur permette de construire des structures de conservation de l’eau et de les utiliser de manière efficace et équitable. La combinaison de mouvements de protestation et de mise en avant de pratiques alternatives motivées par la recherche d’une meilleure politique a débouché sur des politiques de construction de structures

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ce programme se fonde sur cinq principes : interdiction d’abattre des arbres, de laisser le bétail paître librement et de consommer de l’alcool, planning familial et contribution aux travaux du village pour des projets de développement. Hiware Bazar a choisi de faire partie de ce programme. Sa première action fut de planter des arbres sur les terres forestières et de persuader les populations d’arrêter d’y faire paître leurs bêtes. Le village a ensuite construit des retenues dans les canaux de drainage et creusé des citernes. Les habitants se sont chargés de niveler leurs champs pour retenir l’eau. Pawar s’est rapidement aperçu que l’atténuation des contraintes relatives à la gestion de l’eau, source par ailleurs de gaspillages, avait fait perdre aux gens le sens de l’intérêt de la communauté. Il

résume ainsi leur attitude : « C’est mon eau, et je l’utiliserai pour faire pousser des récoltes à haute valeur, même si cela détruit la nappe phréatique. » Le village a alors entrepris des audits des ressources hydrauliques : une surveillance des puits, en comparant chaque mois les données provenant de six puits d’observation avec celles de quatre pluviomètres, et mises en corrélation avec celles des bassins versants. Le village a établi une règle simple : si le niveau de précipitations est de 100 mm, il y a de l’eau potable pour tous et suffisamment pour une récolte ; 200 mm de précipitations permettent de faire une récolte complète et deux demirécoltes ; si les précipitations sont de 300 mm ou plus, le village est assuré d’avoir suffisamment d’eau pour irriguer trois récoltes complètes.

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ L’ « ÉCOLOGIE DES PAUVRES » EN INDE hydrauliques locales assorties de programmes de garantie d’emploi. Avec ces derniers, l’État a garanti le droit au travail des plus défavorisés qui ont pu bénéficier d’emplois pour construire des structures de conservation des eaux dans le but de transformer « l’assistance en cas de sécheresse » en une véritable « assistance contre la sécheresse ». La lutte violente pour le partage des ressources.

Aujourd’hui en Inde, le mouvement écologique est entre les mains de groupes communautaires répartis sur l’ensemble du pays. Partout où des terres sont gagnées pour l’agriculture, où l’eau est tirée pour l’industrie ou pour l’extraction de minerais, où se trouvent des industries polluantes, des personnes luttent, parfois jusqu’à la mort, pour mettre un terme à la dégradation de leurs terres, à la pollution de leurs eaux. La violence est présente. Le désespoir aussi. Les révoltes rencontrent un certain succès. Ainsi, dans l’État montagneux du Sikkim, le gouvernement indien a cédé aux manifestants locaux : il a annulé onze projets hydroélectriques. Plus récemment, dans l’Uttarakhand, deux projets de barrages sur le Gange ont été interrompus face à la pression des défenseurs de l’environnement qui affirmaient qu’ils empêcheraient le fleuve de couler. Dans l’autre État himalayen de l’Himachal Pradesh, les barrages sont devenus un tel sujet de controverse que les élections ont été remportées par les candidats qui s’étaient engagés à interdire leur construction. Les leçons tirées de ces protestations sont très claires. On constate une intensification de l’exploitation des ressources naturelles, et de ce fait l’augmentation des conflits et des dégradations. Les plus défavorisés qui dépendent directement des ressources naturelles connaissent une marginalisation encore plus forte. Les personnes qui protestent ont pour objectif de mettre un terme à la dégradation de l’environnement, mais aussi d’assurer la sécurité alimentaire de millions de personnes. Aucune solution technologique rapide ne peut être apportée et les Indiens doivent trouver des moyens

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de réduire leurs besoins et de mettre en place de nouveaux modèles de partage des bénéfices. INVENTER DE NOUVELLES VOIES DE DÉVELOPPEMENT Les dangers de la croissance occidentale. Dans les

pays du Sud, le mouvement écologique porté par les classes moyennes est très au fait des nouvelles technologies, et il constate que le modèle de protection de l’environnement hérité de l’Occident L’objectif des personnes consiste à polluer d’abord qui protestent est pour nettoyer ensuite. Ce de mettre un terme modèle de croissance, que à la dégradation l’Inde et le reste du monde de l’environnement, mais en développement privilé- aussi d’assurer la sécurité gient, est par essence dange- alimentaire de millions reux. Le monde industrialisé de personnes a appris à atténuer les effets pervers de la création de richesses via d’énormes investissements mais reste en retard au regard des défis colossaux qu’il doit affronter. Ainsi, depuis la seconde guerre mondiale, la croissance économique a engendré une pollution de l’air dans les grandes villes des pays développés, de Londres à Tokyo en passant par New York. Les pays riches ont répondu à la prise de conscience écologique de leurs citoyens et ont cherché des réponses à la pollution par des technologies de nouvelle génération. Dans le cas des technologies liées aux carburants et aux émissions de particules toxiques par les véhicules par exemple, les scientifiques découvrent aujourd’hui que si la taille de ces particules se réduit, la quantité émise, elle, augmente. Appelées nanoparticules, elles ne sont pas seulement difficiles à mesurer, mais s’avèrent plus nocives encore pour l’organisme humain car elles pénètrent plus facilement l’épiderme. On assiste également à une augmentation des émissions d’oxyde d’azote, – un gaz toxique –, par les véhicules. La réalité est incontestable : le monde industrialisé a peut-être nettoyé ses villes, mais ses émissions ont mis en danger l’ensemble du système climatique mondial. Il a ainsi augmenté la vulnérabilité et la R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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pauvreté de millions de personnes à la limite de la survie. Il externalise ses problèmes de croissance vers d’autres régions, moins riches et donc moins à même d’en traiter les excès. Ainsi, un pays émergent comme l’Inde n’a pas d’autre choix que d’inventer une nouvelle voie de développement. Contrairement aux pays du Nord, s’il suit le modèle occidental de croissance, il n’aura pas la capacité de réaliser les investissements nécessaires à l’équité et à la pérennité de son système. Une vision alternative pour les villes indiennes. Un

nombre toujours croissant de véhicules envahit les villes. Celles-ci peuvent-elles réinventer aujourd’hui le rêve de mobilité sans qu’il devienne un cauchemar ? Peuvent-elles tracer de nouvelles voies combinant mobilité et croissance économique avec les impératifs de santé publique ? Les villes devraient utiliser des transports publics en faisant appel aux technologies les plus avancées. En d’autres termes, alors que le monde entier n’envisage que des solutions marginales à la pollution et à la congestion urbaine, elles doivent inventer leurs propres solutions. Un récent rapport publié dans l’hebdomadaire indien Economic and Political Weekly, comparant les subventions accordées aux différents utilisateurs des transports publics, montre Aujourd’hui, Delhi compte que les véhicules particula flotte de véhicules liers et les deux roues, qui de transport commerciaux occupent la plus grande roulant au gaz la plus partie de l’espace routier, importante au monde bénéficient en fait de plus d’investissements publics que les véhicules de transport public3. Les villes du Sud peuvent-elles tenter de développer une vision alternative de la croissance ? Peuvent-elles élaborer des schémas de déplacements reposant sur l’utilisation des bus et tramways, ainsi que des voies cyclables et piétonnes ? Peuvent-elles faire aujourd’hui ce que les villes modernes du vieux monde riche, de Berlin à Vancouver, rêvent de faire demain ? Il y a quelques années, le Centre for Science and Environment (CSE) a fait campagne pour que la ville 216

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de Delhi convertisse son réseau de transports publics au gaz naturel comprimé. Le bond en avant technologique réalisé par cette conversion devait réduire de manière drastique les émissions de particules. Les organisations de la société civile se sont alors fortement impliquées en faveur du passage à un carburant plus propre ; elles auront un rôle significatif à jouer à l’avenir pour guider les décisions sur les technologies avancées dans les villes. Aujourd’hui, Delhi compte la flotte de bus et d’autres véhicules de transport commerciaux roulant au gaz la plus importante au monde. La pollution est maîtrisée, en dépit du grand nombre de véhicules, d’une technologie peu élaborée et de systèmes réglementaires de contrôle des émissions de chaque véhicule pas totalement efficients. Dans ce domaine, Delhi n’a pas opté pour l’évolution technologique progressive que connaissent les pays occidentaux. Elle a sauté les étapes en essayant d’intégrer directement des problématiques environnementales au développement économique. 60 % des transports s’y font en bus, qui occupent moins de 7 % de l’espace de circulation, tandis que les voitures, qui occupent 75 % de cet espace ne transportent que 20 % de la population. À Delhi, la société civile invite les politiques urbaines à penser différemment ses réseaux de déplacements. La ville construit un réseau de bus de transit rapide, empruntant un itinéraire de quinze kilomètres dans le centre-ville. Ce projet repose sur l’idée que l’espace routier doit être équitablement réparti entre les différents moyens de transport (bus, voitures, vélos et piétons). L’égalité est une prescription politique dont il est facile de parler, mais qu’il est difficile de mettre en œuvre. Si tous les habitants de Delhi reconnaissent aujourd’hui l’importance des transports publics, ils souhaitent également que leur mise en pratique se fasse sans conflit ni perturbation. Le couloir réservé aux transports publics a été contesté, à cause de ses dysfonctionnements techniques, mais aussi parce qu’il est perçu comme empiétant sur l’espace réservé aux voitures. Réattribuer cet espace crée des tensions. Par ailleurs, les institutions professionnelles de la classe moyenne,

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ L’ « ÉCOLOGIE DES PAUVRES » EN INDE qui poussent l’idée d’une politique des transports publics, ne se mobilisent pas pour défendre ce projet. La recherche d’équité n’est en effet pas encore leur véritable préoccupation, même s’il s’agit d’une notion essentielle, puisqu’il est question de gestion durable de ressources insuffisantes. PORTER LA VOIX DES DÉSHÉRITÉS DANS LES DÉBATS MONDIAUX

Les mouvements du Sud ont indéniablement contribué à introduire la question de l’équité et de la justice liée aux changements climatiques dans les débats internationaux. Ils ont été les premiers à porter attention à la gravité du réchauffement climatique à l’échelle mondiale et à ses répercussions économiques et politiques. Les émissions de dioxyde de carbone sont directement liées à la croissance économique, dont les bénéfices doivent être partagés entre les nations et les peuples. La question posée par ces mouvements est de savoir si le monde s’entend sur un partage du « droit à polluer ». Ils ont fait entendre leur voix sur la question épineuse de l’accumulation par le monde riche d’une énorme « dette naturelle », dont le montant dépasse largement la part des biens collectifs mondiaux qui lui revient, et sur l’obligation qu’il a de la rembourser, afin que les pays pauvres puissent se développer. Pluralisme de l’expertise et changement de perspective. Un rapport publié en 1990 par le

World Resources Institute (WRI) montrant que les émissions annuelles de gaz à effet de serre (GES) du monde en développement étaient presque équivalentes à celles du monde industrialisé et que les émissions des pays en développement dépasseraient celles de l’hémisphère nord dans un avenir assez proche4. Mais un examen critique de ce rapport par le Centre for Science and Environment a conclu que la méthode utilisée par le World Resources Institute pour calculer la responsabilité de chaque nation favorisait le pollueur. Le World Resources Institute assigne en effet à chaque nation une partie des puits écologiques de

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la Terre, et cette affectation est proportionnelle à la contribution de la nation aux émissions brutes mondiales de GES5. Les puits écologiques sont des systèmes naturels, océans et forêts, qui absorbent les émissions de GES. Le réchauffement climatique est dû au fait que les émissions dépassent cette capacité naturelle de la Terre à nettoyer les polluants. Le World Resources Institute estime que le monde produit 31 000 millions de tonnes de dioxyde de carbone et 255 millions de tonnes de méthane chaque année. Les puits de la Terre assimilent naturellement chaque année 17 500 millions de tonnes de dioxyde de carbone et 212 millions de tonnes de méthane. Sur cette base, l’institut calcule une émission « nette » de chaque nation. Dans sa critique, le CSE fait valoir qu’il existe deux principaux types de puits écologiques où le dioxyde de carbone est réabsorbé par la biosphère : les océans et les puits terrestres. Si les puits terrestres, comme les forêts et les pâturages, peuvent être considérés comme un bien national, les puits océani- Les mouvements ques appartiennent, eux, à du Sud ont indéniablement l’humanité tout entière. Ils contribué à introduire peuvent être considérés la question de l’équité comme un bien collectif et de la justice liée aux mondial. Le CSE a réparti changements climatiques les puits entre les pays sur dans les débats la base de leur pourcentage internationaux de la population mondiale, faisant valoir que chaque habitant de la planète a un droit identique sur les biens collectifs mondiaux. Cette répartition, basée sur les droits des individus à bénéficier de la capacité naturelle d’absorption de la planète, a radicalement modifié le calcul de la responsabilité des nations. Ainsi, pour le World Resources Institute, les États-Unis contribuent pour 17 % aux émissions nettes du monde, tandis que pour le CSE, leur contribution s’élève en fait à 27,4 %. De même, la contribution de la Chine est passée de 6,4 % selon l’estimation du World Resources Institute à 0,57 % des émissions annuelles nettes, et celle de l’Inde de 3,9 % à tout juste 0,013 %. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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Cette affectation des puits mondiaux à chaque nation en fonction de sa population a permis de mettre au point un système de droits d’émission par tête qui, une fois additionnés, donne le niveau d’émission autorisé pour chaque pays. Le CSE voit dans ce système un cadre d’échanges entre les nations, le pays ayant dépassé son quota annuel de dioxyde de carbone pouvant acheter des droits auprès de pays disposant encore de permissions d’émissions. Ce système incitera financièrement les pays à maintenir leurs émissions à un niveau aussi bas que possible et à investir dans des solutions zéro carbone. L’équité et la justice au cœur de la coopération internationale. Le Centre for Science and Environ-

ment soutient que le monde a besoin de concevoir un système équitable entre les nations, et que chaque nation a besoin d’élaborer un système équitable sur son propre territoire. Les émissions de carbone de l’Inde s’élevaient à 1,5 tonne par habitant et par an en 2005. Mais ce chiffre cache de très fortes disparités. Le secteur urbain industriel est un grand consommateur d’énergie qui gaspille beaucoup, tandis que le secteur rural caractérisé par une économie de subsistance consomme peu d’énergie. On estime actuellement que seuls 31 % des Cette « écologie ménages habitant en milieu des pauvres » a besoin rural ont accès à l’électrid’institutions publiques cité. Raccorder tous les plus crédibles villages de l’Inde au réseau électrique serait coûteux et difficile. C’est là que l’option visant à développer des solutions hors réseau basées sur les énergies renouvelables devient économiquement plus viable. Pour que tous les Indiens aient accès à la même qualité de services publics et pour favoriser des technologies zéro émission, il conviendrait que les citoyens les plus riches financent l’accès à l’énergie des pauvres. Un programme basé sur les droits est essentiel pour répondre aux défis des changements climatiques. Il pourrait stimuler une forte demande d’investissements dans de nouvelles énergies renouvelables6. Les changements climatiques nous enseignent 218

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d’abord que le monde est un tout : si le monde riche a rejeté hier des quantités excessives de dioxyde de carbone, le monde riche émergent le fera aujourd’hui. Ils nous enseignent également que la seule manière d’instaurer des contrôles sera de s’assurer de la justice et de l’équité de tout accord, afin de rendre possible cette immense entreprise de coopération. Connaissance et démocratie, piliers de l’ « écologie des pauvres ». L’insécurité dans laquelle vit le monde

est renforcée de manière délibérée et obstinée par des actions, intentionnelles ou non, de la part des États, au nom du développement et de la justice mondiale. Si les pays développés sont de plus en plus paranoïaques dans leur lutte contre les États despotiques, en faillite et corrompus du monde en développement, les pauvres vivent, quant à eux, dans l’insécurité parce qu’ils sont de plus en plus marginalisés par les politiques des riches. Le défi des changements climatiques ajoute un niveau d’insécurité supplémentaire, surtout si l’actuel statu quo des trajectoires de croissance voraces en matières premières et en capitaux n’est pas remis en cause. Les pays du Sud qui font face à d’importants défis doivent porter la voix de ceux qui n’en ont pas, et exiger des changements dans les règles de la mondialisation. Le renforcement démocratique favorise la mise en œuvre du développement durable. Il implique la mise en place d’un cadre politique qui donne aux personnes victimes de la dégradation de l’environnement des droits sur les ressources naturelles. L’implication des communautés locales dans la gestion de l’environnement est une condition préalable au développement durable. La demande du Sud pour une stratégie de croissance alternative comportera deux conditions essentielles. En premier lieu, un système démocratique plus efficace permettant aux pauvres d’exiger des changements. Le facteur le plus important du changement environnemental dans ces pays n’est plus le gouvernement, la législation, les moyens financiers ou la technologie, mais la capacité des peuples à faire

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ L’ « ÉCOLOGIE DES PAUVRES » EN INDE fonctionner la démocratie. Celle-ci exige un soin attentif, afin que les médias, le pouvoir juridique et tous les autres organes de la gouvernance puissent décider dans l’intérêt collectif. Plus simplement, cette « écologie des pauvres » a besoin d’institutions publiques plus crédibles. En second lieu, le changement exige l’émergence d’une pensée nouvelle et inventive. Cette capacité à penser différemment nécessite de surmonter la tendance historique à camoufler les problèmes et l’arrogance des vieilles conceptions bien établies. La capacité mentale de court-circuiter les étapes technologiques du développement occidental et de faire un véritable saut dans le processus d’évolution est ce dont le Sud manque le plus. L’impact le plus négatif du modèle actuel de croissance industrielle est qu’il a « anesthésié » les planificateurs du Sud. Il leur a fait croire que le Sud n’est pas en mesure d’apporter des réponses, mais seulement des

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problèmes, dont les solutions se trouvent dans les pays développés. Il est également important que cette « écologie des pauvres », fondée sur des principes d’équité et de besoins humains, influence le monde. Si le monde doit lutter contre les changements climatiques, il est essentiel qu’il apprenne de ces mouvements la nécessité du partage des ressources, afin que tous puissent profiter de la planète. Aujourd’hui, le rôle de la société civile du Sud en termes d’engagement en faveur de la gouvernance économique et environnementale mondiale émergente est essentiel, mais reste encore marginal. Les voix du Sud ne se font pas encore suffisamment entendre dans les cercles de décision des pays développés. Cela doit changer ; leur murmure doit devenir un cri. Cela doit changer si nous voulons réinventer notre avenir. Notre avenir à tous.

RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES 1. AGARWAL (A.), Politics of Environment in the State of India’s Environment. 1984-1985, New Delhi, Centre for Science and Environment, 1985. 2. AGARWAL (A.) et NARAIN (S.) (eds), Dying Wisdom : Rise, Fall and Potential of India’s Traditional Water Harvesting Systems, New Delhi, Centre for Science and Environment, 1997.

University Press, 1990. 5. AGARWAL (A.) et NARAIN (S.), Global Warming in an Unequal World : A Case of Environmental Colonialism, New Delhi, Centre for Science and Environment, 1991. 6. NARAIN (S.), « One Earth : A Rights Framework to Climate Change », Business Standard India 2008, New Delhi, 2008.

3. SREENIVAS (A.) et SANT (G.), « Unravelling Myths about Subsidies in Urban Transport », Economic and Political Weekly, 2 août 2008. 4. World Resources Institute, « World Resources 1990-1991 : A Guide to the Global Environment », Oxford, Oxford

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LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ COMMENCE AVEC LES RESSOURCES NATURELLES ARABINDA MISHRA, DIRECTEUR, CLIMATE CHANGE DIVISION, THE ENERGY AND RESOURCES INSTITUTE TERI, NEW DELHI INDE Les plus pauvres sont aussi les plus dépendants de l’environnement, et lutter contre sa détérioration contribue à endiguer la pauvreté. Les politiques de protection environnementale utilisent pour cela la réglementation, l’incitation et la mobilisation des communautés.

L

’agenda mondial défini par les huit objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) adoptés par la communauté internationale a élevé au rang de priorité l’éradication de l’extrême pauvreté et de la faim. Dans les pays en développement, pauvreté et disponibilité des ressources naturelles sont en fait étroitement liées. Des études ont montré que l’amélioration des services écosystémiques contribue à réduire la pauvreté et la vulnérabilité, ainsi qu’à renforcer les moyens de subsistance. La détérioration des écosystèmes affecte, de manière directe ou indirecte, le bien-être des plus défavorisés. La dégradation de l’environnement réduit le volume et la productivité du capital naturel et diminue la capacité des pauvres à générer des revenus. Elle augmente le risque de catastrophes naturelles et d’événements extrêmes, face auxquels les pauvres sont les plus vulnérables, en raison de leur faible capacité d’adaptation et de leur résilience limitée. La perte de fonctions écosystémiques, non seulement réduit l’accès direct à la nourriture et aux combustibles, mais provoque également une pénurie de ces biens sur les marchés locaux et donc une augmentation de leur prix. Le manque de ressources contraint les pauvres à vivre dans des zones de moindre qualité environnementale, ce qui augmente leur vulnérabilité aux maladies. La pauvreté les empêche en effet d’accéder à des

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soins de santé adéquats et de guérir rapidement des maladies qui les frappent, ce qui entraîne une diminution de leur capacité à travailler et à gagner leur vie. Ces « pièges à pauvreté » ont souvent pour effet une plus grande dépendance des plus pauvres par rapport aux écosystèmes, accroissant ainsi la pression sur l’environnement et sa dégradation. Une étude récemment réalisée sur les liens entre environnement et pauvreté en Asie du Suda présente de nombreux exemples de formes de pauvreté dues à la dégradation de l’environnement. Ainsi, le déclin des pêcheries côtières au Pakistan a contribué à l’endettement important des pêcheurs pauvres ; l’érosion du sol due à la dégradation de la forêt des collines au Népal a fait basculer des fermiers en dessous du seuil de pauvreté ; la salinité des sols au Bangladesh a réduit la diversité nutritionnelle des ménages pauvres et forcé les femmes à parcourir de longues distances pour aller chercher de l’eau potable ; et la dégradation des sols dans les zones arides de l’Asie du Sud a entraîné l’augmentation de la migration des villageois vers les zones urbaines déjà surpeuplées. En réponse à ces phénomènes, les politiques de gestion des écosystèmes, en particulier dans les pays en développement, ont traditionnellement a. Voir sur la situation pour l’Inde et la région himalayenne de l’Hindou Kouch, Ecosystem Services and Poverty Alleviation Study in South Asia, New Delhi, The Energy and Resources Institute (TERI), 2008.

mis l’accent sur les réglementations et sur l’investissement public direct, plutôt que sur des instruments économiques basés sur l’incitation, tels que les impôts, les subventions et les permis négociables. Les lois de zonage pour les pêcheries côtières sont un exemple d’intervention directe des pouvoirs publics dans la gestion environnementale, à travers la réglementation. Ces politiques centralisées ont souvent échoué en raison de leurs coûts de transaction très élevés et de problèmes de coordination. Elles ont conduit à une érosion progressive des connaissances et des pratiques de gestion traditionnelles, en particulier dans les écosystèmes fragiles. Pour y remédier, les mécanismes de partage des bénéfices proposés dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique (CDB) confèrent des droits de propriété intellectuelle au savoir indigène. Ils se sont avérés de puissants instruments de réduction de la pauvreté à travers l’implication des entreprises. Une alternative à la réglementation par les pouvoirs publics réside dans le paiement pour services environnementaux, qui constitue en principe un moyen efficace de préserver l’environnement tout en indemnisant la communauté locale utilisatrice. De tels mécanismes ont été expérimentés pour la séquestration du carbone, la protection des bassins fluviaux et de la biodiversité. Une autre possibilité consiste à exploiter les marchés déjà établis de biens ou services environnementaux tels que l’alimentation issue de l’agriculture biologique, l’écotourisme ou les produits certifiés « durables ». Dans de nombreux cas, la mise en œuvre d’un système de paiement des services environnementaux est cependant restreinte par la faiblesse ou l’absence de marchés de services écosystémiques, dues à la non-existence de droits de propriété – c’est-à-dire au fait que les activités de conservation des écosystèmes ne sont pas récompensées financièrement et que leur dégradation n’est pas sanctionnée –, au manque d’information – sur la valeur monétaire des

services écosystémiques… –, à une architecture institutionnelle inadéquate – entre autres l’absence de mécanisme de facturation des utilisateurs pour les services écosystémiques – et une mise en œuvre déficiente des lois – par exemple l’abattage illégal, qui conduit à la déforestation. Il existe aussi des cas de conflits entre des politiques : des fermiers peuvent ainsi recevoir une indemnité pour ne pas utiliser d’engrais, alors que parallèlement l’achat de ces produits est subventionné. Par ailleurs, l’action collective est aujourd’hui considérée comme une alternative institutionnelle à la réglementation officielle. De nombreuses activités de gestion des ressources naturelles initiées par les communautés ont été couronnées de succès. Au Népal, la foresterie communautaire a contribué de manière significative aux revenus des ménages ruraux tout en atteignant ses objectifs de conservation. Le soutien apporté par le droit national à ces institutions communautaires est une condition préalable essentielle qui leur permet d’interagir avec les intervenants extérieurs, leur apporte une protection juridique, fixe des limites au pouvoir de l’État, empêche l’abus de pouvoir au niveau local et aligne les décisions prises localement avec les intérêts nationaux. Dans certaines situations, l’attribution de droits légaux aux communautés tributaires de la forêt a réduit leurs conflits avec les pouvoirs publics et les a incitées à s’impliquer dans la protection de l’environnement. L’élaboration et la mise en œuvre des politiques doivent s’inscrire dans un processus consultatif inclusif pour être efficace. Il existe de nombreux exemples où une gestion environnementale « du haut vers le bas » a entraîné l’échec des politiques et, parfois, engendré des situations conflictuelles. Néanmoins, une approche « du bas vers le haut » demandera une validation scientifique appropriée avant qu’elle ne soit approuvée par les pouvoirs publics. n

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Il est nécessaire que nous adoptions cette nouvelle valeur du développement durable et qu’elle se généralise à tous les peuples, toutes générations confondues

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ

CHAPITRE 11

EDITH BROWN WEISS PROFESSEURE FRANCIS CABELL BROWN DE DROIT INTERNATIONAL, GEORGETOWN UNIVERSITY, WASHINGTON D. C. (ÉTATS-UNIS)

LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE ÉTHIQUE POUR LE XXIe SIÈCLE Le développement durable doit devenir l’éthique du XXIe siècle. Il incarne la relation nécessaire que nous avons avec notre planète et se fonde sur notre conviction que toutes les générations appartiennent à une même communauté humaine. Bien qu’il n’y ait pas aujourd’hui de consensus quant à la définition exacte du développement durable, il a joué un rôle fondamental dans la coordination des actions entreprises en vue d’un objectif commun et s’est traduit par des dispositions juridiques applicables encadrant notre comportement.

L

a notion de développement durable est avant tout une valeur éthique. En tant que telle, elle sous-tend la conception et la mise en œuvre de toutes les actions entreprises pour promouvoir la croissance économique tout en protégeant l’environnement. Elle jauge les besoins de la génération actuelle en garantissant la satisfaction des besoins des générations futures. Pour être effective, cette notion doit être une valeur partagée, facteur d’une importance majeure à une époque où la communauté internationale est constituée d’acteurs très divers. Le développement durable est également une notion normative : elle se traduit par des obligations juridiques qui régissent le comportement humain et qui, dans certains cas, sont contraignantes. Le développement durable constitue-t-il une norme juridique à part entière ou un fondement général qui embrasse des principes spécifiques ? Alors que le développement durable s’impose de manière particulièrement pressante aujourd’hui, l’analyse de l’évolution

des normes et des obligations juridiques permet une meilleure compréhension de la manière dont sont pris en compte les principaux enjeux environnementaux. LE DÉVELOPPEMENT DURABLE EN DROIT

Dans son rapport Notre avenir à tous, la commission Brundtland définit le développement durable comme s’efforçant « de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité de satisfaire ceux des générations futures1 ». Cette définition recouvre à la fois la notion d’équité intergénérationnelle – entre la génération actuelle et les générations futures – et d’équité intragénérationnelle – entre les diverses composantes de la génération actuelle, notamment entre les actions humaines et leur environnement. Bien qu’elle manque de précision dans la mesure où elle n’en délimite pas clairement la portée, cette définition, la seule à ce jour, a le mérite de susciter le consensus. Cette norme est le reflet d’une valeur universelle qui peut orienter la R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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manière de se comporter. Ce n’est que lorsqu’elle se traduit par des accords spécifiques contraignants qu’elle se fait plus précise. Dans cette perspective, les juristes ont énoncé certains principes qui incluent des règles de droit positif concernant l’utilisation des ressources naturelles, l’intégration des questions environnementales au développement économique ainsi que la prise en considération des besoins du développement économique et social dans l’interprétation des obligations environnementales. Ils ont également fait référence aux principes de précaution, d’équité, de responsabilités communes mais difféLe développement renciées, d’accès public à économique ne doit pas l’information, de participase faire au détriment tion des populations et de des intérêts écologiques gouvernance. L’accent mis des plus pauvres sur l’accès du public à l’information et sur la participation de la population encourage un développement qui donne plus de pouvoir aux individus. L’allocation des ressources fait plus spécifiquement appel au principe d’équité. Ainsi, la Cour internationale de justice a invoqué ce principe à de nombreuses reprises pour déterminer les frontières maritimes entre États. Or, si la notion d’équité intergénérationnelle fait de plus en plus consensus, tel n’est pas encore le cas de l’équité intragénérationnelle. L’importance du principe d’équité. Le Rapport

Brundtland souligne qu’« un monde qui permet la pauvreté endémique sera toujours sujet aux catastrophes écologiques2 ». La pauvreté est en effet l’un des premiers facteurs de dégradation de l’environnement auquel il faut remédier pour pallier les profondes inégalités entre les pays et au sein de chaque pays. Certains avancent l’idée qu’il faut laisser les pays se développer sans respect de l’environnement, comme d’autres l’ont fait dans le passé. Les constats empiriques de Simon Kuznets concernant la relation entre développement économique et répartition des revenus ont conduit, par analogie, à modéliser la relation entre développement économique et dégradation 224

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de l’environnement sous la forme d’une courbe en forme de U inversé3 dite « courbe de Kuznets ». Selon ce modèle, un pays pollue jusqu’à ce qu’il soit suffisamment industrialisé pour pouvoir s’offrir le luxe de sauvegarder l’environnement. Bien que la population le dégrade, elle génère en théorie la richesse qui lui permettra de les réparer plus tard. Cet argument présume implicitement que les atteintes à l’environnement n’ont pas un effet définitif, mais qu’elles sont toujours réversibles ou réparables ultérieurement, grâce aux fruits de la croissance économique. L’expérience a pourtant montré que les coûts environnementaux peuvent être sans commune mesure pour certains pays. Ils concernent généralement la santé et le bien-être de la population ainsi que la disponibilité en ressources naturelles (sols productifs, eau potable, qualité de l’air…). Considérer l’environnement en tant que simple « agrément » de la vie soulève d’importants problèmes d’équité au sein même d’un pays, dans la mesure où la population pauvre supporte souvent une part disproportionnée du passif environnemental. Par conséquent, le développement durable se fonde sur un principe normatif qui veut que le développement économique ne se fasse pas au détriment des intérêts écologiques des plus pauvres. C’est pourquoi on voit naître dans certains pays riches un mouvement en faveur d’une justice environnementale qui s’oppose à la contamination de l’environnement des quartiers pauvres. En droit international, l’équité pourrait s’appliquer à la répartition des coûts environnementaux et des avantages économiques du développement durable entre les personnes directement concernées, ainsi qu’à la lutte contre la pauvreté, source première des dégradations de l’environnement. Le Rapport Brundtland laisse aussi clairement entendre que, « pour que le développement durable puisse advenir dans le monde entier, les nantis doivent adopter un mode de vie qui respecte les limites écologiques de la planète4 ». Protéger la planète, un devoir intergénérationnel.

Le développement durable est par nature intergénérationnel. En droit international, ce principe contient

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE ÉTHIQUE POUR LE XXIe SIÈCLE une obligation normative qui sert de fondement au concept. Toutes les générations détiennent la Terre en commun ; elles ont la responsabilité de la protéger. On peut assimiler leur passage sur Terre à une fiducie. Chaque génération en est bénéficiaire, et dispose du droit de jouissance pour la faire fructifier, pour utiliser ses ressources pour la satisfaction de ses besoins. Elle doit cependant transmettre la planète aux générations futures dans un état au moins aussi bon que celui dans lequel elle l’a reçue. Elle a donc l’obligation de la protéger pour le compte des générations suivantes. Cette obligation s’applique à la diversité des ressources tout comme à la qualité de l’environnement et aux ressources culturelles. Des éléments du principe d’équité intergénérationnelle définissent plus précisément la relation normative entre générations actuelles et futures. La préservation de la diversité des ressources et de la qualité de l’environnement se fonde sur l’idée que les secondes souhaiteront bénéficier d’une diversité au moins aussi importante que la nôtre en matière de ressources naturelles et culturelles, afin de disposer de la flexibilité nécessaire pour répondre à leurs besoins et assurer leur bien-être. La génération actuelle doit accomplir une série d’actions pour garantir que les générations futures ne seront pas désavantagées en matière d’environnement naturel et culturel. Elle doit évaluer sur le long terme les effets de ses projets et programmes de développement, prêter attention au coût de maintien des infrastructures, donner la priorité à la recherche scientifique et technologique, et défendre les intérêts des générations futures de manière plus significative. Ces critères ne peuvent autoriser une exploitation inconsidérée des ressources de l’environnement par la génération actuelle, ni lui imposer des charges trop lourdes. Une jurisprudence nationale et internationale active. Depuis de nombreuses années, le droit inter-

national se soucie des générations futures. Certains accords conclus au début du XXe siècle et relatifs à la préservation des otaries à fourrure et des oiseaux migratoires, à la pêche durable des baleines ou à

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la protection de la nature à l’échelle régionale de l’hémisphère occidental traduisaient cet intérêt. Dans les années 1970, trois traités au moins font explicitement référence à la protection des ressources naturelles et culturelles au profit des générations futures : la Convention de Londres sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion des déchets (1972), la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (1973), et la Convention de l’Unesco concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel (1972). Des instruments juridiques fondamentaux tels que la déclaration de Stockholm adoptée lors de la Conférence des Nations unies sur l’environnement humain de 1972 et, plus tard, la déclaration de Rio sur l’environnement et le développement de 1992 intègrent la notion d’obligation envers les générations futures. La déclaration de Stockholm prévoit comme premier L’homme « a le devoir principe que l’homme « a le solennel de protéger devoir solennel de protéger et d’améliorer et d’améliorer l’environne- l’environnement pour ment pour les générations les générations présentes présentes et futures », et en et futures », déclaration second principe que « les de Stockholm, 1972 ressources naturelles de la planète […] doivent être préservées dans l’intérêt des générations actuelles et à venir ». En 1997, l’Unesco adopte une Déclaration sur les responsabilités des générations actuelles envers les générations futures (cf. encadré 1). La jurisprudence fait également référence aux obligations envers les générations futures. En 1996, la Cour internationale de justice a émis un avis consultatif sur la légalité de la menace de l’utilisation des armes nucléaires dans lequel elle fait référence aux intérêts des générations futures. Christopher Weeramantry, ancien juge à la Cour internationale de justice, mentionne le principe d’équité intergénérationnelle dans quatre opinions individuelles ou dissidentes. Arguant qu’« aucune génération n’a le droit, quelle qu’en soit la raison, d’infliger un tel dommage aux R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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générations futures », il conclut par exemple à l’illégalité absolue de l’utilisation de l’arme nucléaire dans une opinion dissidente de l’avis consultatif déjà mentionné de la Cour internationale de justice. En 2001, la Cour interaméricaine des droits de l’homme, dans une opinion individuelle sur l’affaire opposant la communauté Mayagna (Sumo) Awas Tingni à l’État du Nicaragua, indiquait les obligations de la génération actuelle envers les générations futures. Certaines décisions des tribunaux nationaux ont aussi énoncé le principe d’équité intergénérationnelle. Dans une affaire d’importance historique qui se déroulait aux Philippines, la Cour suprême a accordé à des enfants le statut de représentants des générations futures (Oposa vs. Factoran, 1993). Au ENCADRÉ 1

RESPONSABILITÉ INTERGÉNÉRATIONELLE

n Extraits de la déclaration de l’Unesco sur les responsabilités des générations actuelles envers les générations futures (12 novembre 1997) › Article 1. Besoins et intérêts des générations futures

Les générations présentes ont la responsabilité de veiller à ce que les besoins et intérêts des générations présentes et futures soient pleinement sauvegardés. › Article 4. Préservation de la vie sur Terre

Les générations présentes ont la responsabilité de léguer aux générations futures une Terre qui ne soit pas un jour irrémédiablement endommagée par l’activité humaine. Chaque génération, recevant temporairement la Terre en héritage, veillera à utiliser raisonnablement ses ressources naturelles et à faire en sorte que la vie ne soit pas compromise par des modifications nocives des écosystèmes et que le progrès scientifique et technique dans tous les domaines ne nuise pas à la vie sur Terre.

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Kenya, la Haute Cour a explicitement appliqué en 2006 le principe d’équité intergénérationnelle dans une affaire de pollution par les eaux d’écoulement et les égouts (Waweru vs. République du Kenya). Au Sri Lanka, la Cour suprême a noté que le principe d’équité intergénérationnelle « devait être considéré comme axiomatique dans le processus décisionnel relatif aux questions des ressources naturelles et de l’environnement du Sri Lanka en général » (Bulankulama vs. ministère du Développement, 2000). Hormis la tentative française, entravée en 1993, de création d’un Conseil pour les droits des générations futures, deux pays au moins ont institué des médiateurs pour les générations futures. En Israël, de 2001 à 2007, un médiateur était rattaché au parlement national, la Knesset, pour évaluer les projets de lois

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› Article 5. Protection de l’environnement

› Article 8. Patrimoine commun de l’humanité

1. Afin que les générations futures puissent bénéficier de la richesse des écosystèmes de la Terre, les générations présentes devraient œuvrer pour un développement durable et préserver les conditions de vie, et notamment la qualité et l’intégrité de l’environnement. 2. Les générations présentes devraient veiller à ce que les générations futures ne soient pas exposées à des pollutions qui risqueraient de mettre leur santé, ou leur existence même, en péril. 3. Les générations présentes devraient préserver pour les générations futures les ressources naturelles nécessaires au maintien de la vie humaine et à son développement. 4. Les générations présentes devraient, avant de réaliser des projets majeurs, prendre en considération leurs conséquences possibles pour les futures générations.

Les générations présentes devraient faire usage du patrimoine commun de l’humanité, tel qu’il est défini dans le droit international, sans le compromettre de façon irréversible. › Article 10. Développement et éducation

Les générations présentes devraient veiller à assurer les conditions d’un développement socio-économique équitable, durable, et universel pour les générations à venir, tant sur le plan individuel que collectif, notamment par une utilisation juste et prudente des ressources disponibles afin de lutter contre la pauvreté. › Article 11. Non-discrimination

Les générations présentes ne devraient entreprendre aucune activité ni prendre aucune mesure qui aurait pour effet de provoquer ou perpétrer une forme quelconque de discrimination pour les générations futures.

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE ÉTHIQUE POUR LE XXIe SIÈCLE portant sur les générations futures. En Hongrie, il aura, conformément à une loi votée par le parlement en novembre 2007, des pouvoirs étendus lui permettant de passer en revue la législation et de s’opposer aux actions qui pourraient nuire aux générations futures. Une norme qui progresse. Plus de vingt-cinq ans

après le Rapport Brundtland, le développement durable est devenu une norme de droit international environnemental et de droit des ressources naturelles. On y fait de plus en plus référence en droit économique international et dans divers aspects des droits de l’homme. Aux niveaux local et national, cette notion s’intègre de plus en plus souvent, de façon implicite ou explicite, aux lois, règlements et arrêtés. Une norme en évolution constante. L’histoire du

droit international de l’environnement montre qu’il s’est en grande partie développé depuis la conférence de Stockholm des Nations unies sur l’environnement humain, en 1972, et qu’il a rapidement évolué depuis. En août 2008, il existait plus de 1 200 instruments juridiques internationaux qui, soit portaient uniquement sur l’environnement et les ressources naturelles, soit prévoyaient des dispositions importantes s’y rapportant. Ils limitent l’action des États qui portent atteinte à l’environnement ou obligent certains États à prendre des mesures pour le protéger ou pour préserver les ressources naturelles. La norme du développement durable intègre un grand nombre d’accords internationaux qui ont été négociés depuis 1992 pour préserver les ressources naturelles, marines ou culturelles, ainsi que l’environnement en général. Cette norme est formulée de manière générale, bien qu’il y ait eu des efforts pour en articuler les composantes. Ainsi, en septembre 1995, le service des Nations unies chargé de la coordination des politiques et du développement durable a réuni des experts en droit. L’objectif était d’identifier en détail les principes du droit international applicables au développement durable et d’évaluer leur statut. Dans leur rapport, les

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auteurs ont souligné certaines obligations procédurales essentielles de droit positif, mais ce document n’a jamais pris la forme d’un instrument juridique et n’a jamais été adopté par un gouvernement. Aucun consensus n’existe sur les éléments juridiques positifs spécifiques au développement durable, mais la plupart des juristes semblent s’accorder sur les points suivants : le cadre normatif fondamental est l’équité intergénérationnelle et intragénérationnelle, tel qu’il est énoncé dans la déclaration de Stockholm de 1972 sur l’environnement humain et dans la déclaration de Rio de 1992 sur l’environnement et le développement. Cette dernière définit plusieurs obligations de droit positif : intégrer la protection de l’environnement au processus de développement, coopérer pour éradiquer la pauvreté et traiter en priorité « la situation particulière et les besoins des pays en développement », coopérer pour « préserver, protéger et rétablir la santé et l’intégrité de l’écosystème de la Terre », instaurer le principe du pollueur-payeur, appliquer le principe des responsabilités communes mais différen- Aucun consensus n’existe ciées, « réduire et éliminer sur les éléments juridiques les modes de production positifs spécifiques et de consommation non au développement durable durables et promouvoir les politiques démographiques appropriées », et appliquer le principe de précaution. Ces principes sont définis en détail dans de nombreux instruments juridiques, contraignants ou non. La déclaration de Rio énonce également les obligations de procédures implicites liées au développement durable. Elles concernent l’obligation d’accorder un accès individuel aux informations détenues par les autorités publiques, la possibilité de participer au processus de décision et le droit à l’accès aux procédures judiciaires et administratives. Y figure également le devoir de procéder à une étude d’impact environnemental dans le cas où des activités seraient susceptibles d’avoir un effet néfaste sur l’environnement. En 2002, l’Association de droit international (ADI), organisation professionnelle non gouvernementale, a R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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adopté la déclaration de New Delhi sur les principes du droit international relatifs au développement durable. Ce document identifie sept éléments de base : le devoir des États de garantir une utilisation durable des ressources naturelles ; le principe de l’équité et de l’éradication de la pauvreté ; le principe des responsabilités communes mais différenciées ; le principe de précaution appliqué à la santé, aux ressources naturelles et aux écosystèmes ; le principe de la participation du public et l’accès à l’information et à la justice ; le principe de la bonne gouvernance ; le principe de l’intégration et de l’interdépendance, en particulier en ce qui concerne les droits de l’homme et les objectifs sociaux, économiques et environnementaux. En mai 2003, l’ADI a créé un comité international qui évalue le statut juridique et la mise en œuvre du développement durable. Dans son ouvrage consacré au droit relatif Défini sous formes aux cours d’eau internatiod’obligations naux, Owen McIntyre remet internationales, en cause le statut d’oblile développement gation juridique contraidurable lie les États gnante générale et internationale du développement durable, du fait de « son incertitude normative et, en conséquence, des lacunes au niveau des normes judiciaires d’examen5 ». Certains juristes partagent volontiers ce point de vue. D’autres, comme Christopher Weeramantry, ancien juge de la Cour internationale de justice, font valoir qu’il a d’ores et déjà force d’obligation. De fait, nombre de juristes s’accordent à dire que, dans la mesure où le développement durable a été défini sous forme d’obligations dans des accords internationaux spécifiques, il lie les États et des remèdes sont prévus en cas d’infractions. De manière plus générale, on s’accorde à dire, au moins de manière superficielle, que le développement durable, en tant que norme générale ou valeur fondamentale, doit guider les actions entre États ou entre ces derniers et les autres acteurs de la communauté internationale. 228

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

La Cour internationale de justice a explicitement débattu du développement durable en 1997 dans l’affaire du projet Gab ikovo-Nagymaros d’une série de barrages sur une portion du Danube. Un traité de 1977 entre la Hongrie et la Slovaquie prévoyait la construction de deux séries d’écluses. Les travaux ont été arrêtés par Budapest sur certaines portions du projet en invoquant des préoccupations d’ordre environnemental. La Cour a estimé que les deux pays avaient enfreint leurs obligations internationales : la Hongrie en cessant les travaux sur le projet, et la Slovaquie en exploitant un barrage sur son territoire, lequel détournait la majeure partie du cours du Danube vers le canal de déviation jusqu’à ce que ce dernier rejoigne le lit du Danube. La Cour a aussi noté que « de nouvelles normes et standards ont été élaborés… [qui] doivent être pris en considération et lesdites normes doivent peser… Cette nécessité de réconcilier développement économique et protection de l’environnement est bien exprimée par la notion de développement durable » (§ 140). Cette affaire constitue une avancée judiciaire significative dans la mesure où elle reconnaît que le développement durable est une norme nouvelle du droit international. Les juges ont également fait explicitement référence au développement durable en tant que norme dans un certain nombre d’affaires jugées de par le monde : deux affaires jugées par la Cour européenne de justice, une douzaine par les tribunaux fédéraux de première instance et les cours d’appel des États-Unis, et une douzaine par les tribunaux du Canada, de Hong Kong (Chine), d’Inde, du Kenya, du Pakistan et du Sri Lanka. Les tribunaux nationaux d’autres pays tels que le Bangladesh, le Brésil, le Costa Rica, la Hongrie, le Népal, le Nigeria et les Philippines ont traité des affaires environnementales dans le cadre de dispositions constitutionnelles définissant les droits et les obligations environnementaux. Enfin, la Constitution d’Afrique du Sud fait spécifiquement référence au développement durable.

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE ÉTHIQUE POUR LE XXIe SIÈCLE Le droit économique au regard de l’environnement.

Alors que l’objectif du droit commercial international est de réduire les obstacles au commerce et d’éliminer les traitements discriminatoires, les accords commerciaux sont de plus en plus confrontés à la nécessité d’intégrer aux exigences commerciales des questions environnementales. Ainsi, l’accord de Marrakech de 1994 créant l’Organisation mondiale du commerce (OMC), en remplacement de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), inclut explicitement un « objectif de développement durable ». L’Accord de libre-échange nord-américain (Alena) de 1994 prévoit dans son préambule de « promouvoir le développement durable ». En 2001, lorsque les gouvernements ont lancé un nouveau cycle de négociations multilatérales sur le commerce à Doha, au Qatar, les ministres du Commerce ont déclaré : « Nous réaffirmons avec force notre engagement en faveur de l’objectif du développement durable. » D’autres accords bilatéraux entre pays y font également référence (lire repère 6). Selon le GATT, si les mesures qu’un État prend pour protéger l’environnement et ses ressources contreviennent à l’une des dispositions relatives au commerce, elles peuvent toutefois être maintenues en vertu de l’article 20, alinéa b lorsqu’elles sont « nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux », ou de l’alinéa g « lorsqu’elles sont liées à la préservation des ressources naturelles épuisables », « sous réserve que ces mesures ne s’appliquent pas de façon à constituer, soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international ». Cependant, le GATT ne fait pas explicitement référence à l’environnement dans son article 20, ni au développement durable, omission à laquelle, selon certains, il pourrait être remédié en ajoutant une nouvelle exception à cet article. Gary Sampson, expert en commerce, avance dans son travail exhaustif sur l’OMC et le développement durable qu’il ne « fait aucun doute que [l’OMC] a

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évolué pour devenir une Organisation mondiale du commerce et du développement durable… intentionnellement ou non6 ». D’autres remettent en question cet argument et estiment que l’OMC ne se préoccupe pas suffisamment des problèmes liés au développement durable. Il est certain en tout cas que de nombreux problèmes traités par l’OMC comme les subventions à la pêche ou à l’agriculture ont des implications d’importance cruciale en matière environnementale. Les États ont le droit de limiter les importations pour protéger la santé publique, la sécurité et l’environnement à travers des normes techniques, sous réserve de leur conformité avec les obstacles techniques au commerce. Les dispositions relatives au « traitement spécial et différencié » s’appliquent à des pratiques de développement durable dans les pays en développement. L’un des principaux problèmes potentiels tient au conflit entre des accords multilatéraux sur l’environnement (AME) et l’OMC. L’OMC a bien créé un Les accords commerciaux groupe chargé de traiter ce sont de plus en plus sujet, mais il n’a fait que peu confrontés à la nécessité de progrès en août 2008. d’intégrer aux exigences L’Alena, de son côté, traite commerciales des questions certaines de ces questions environnementales dans son article 104 qui prévoit que si des accords multilatéraux de préservation de l’environnement contreviennent aux obligations de l’Alena, les dispositions desdits accords prévalent. Les AME régissent à ce jour le commerce des espèces menacées, le contrôle des substances nuisibles à la couche d’ozone et le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et leur élimination. Plusieurs accords portant sur le développement durable ont été portés devant l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC. Le litige crevettes-tortues de 1998 est le plus significatif, puisque l’organe d’appel a fait référence au libellé du préambule de l’OMC qui mentionne le développement durable pour interpréter les dispositions de l’Organisation et statuer sur le litige. R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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La première affaire dans laquelle il est fait référence environnementaux des États-Unis visant à protéger au développement durable est l’affaire thon-dauphin I et à préserver les dauphins ». de 1991 (cf. encadré 2). Le Mexique s’opposait Autre affaire de l’OMC faisant explicitement référence alors à la réglementation américaine qui limitait au développement durable, celle sur les droits de les importations de thon albacore et de produits à douane préférentiels de la Communauté européenne base de thon albacore en se fondant sur le nombre en 2001. Elle concerne un dispositif spécial visant à de dauphins tués durant l’année précédente, la lutter contre la production et le trafic de drogue en méthode de la pêche à la senne coulissante vertu du Système de préférences généralisées des utilisée pour le thon albacore Communautés européennes (SPG). Dans ce À SENNE décimant un grand nombre de SENNEUR litige, l’Organe de règlement des différends ne COULISSANTE dauphins. Le Groupe spécial fait référence au développement durable, sous bateau de pêche équipé d’un n’a pas validé la réglementation grand filet qui sert à encercler la forme d’une référence au SPG. des États-Unis, mais a signalé les poissons. Il est muni d’an- D’autres litiges liés au développement durable de coulisse et d’une expressément que « l’objectif du neaux ont été portés devant l’OMC sans pour autant corde de senne coulissante développement durable, qui inclut qui ferme le filet. que la mention de développement durable soit la protection et la préservation explicite dans les rapports du Groupe spécial de l’environnement, avait été largement reconnu et de l’organe d’appel. par les parties contractantes » au GATT, et que le Le développement durable touche également litige ne portait pas sur « la validité des objectifs d’autres secteurs du droit économique international, ENCADRÉ 2

DIFFÉRENDS GATT/OMC

Titre abrégé/courant

Titre complet de l’affaire et référence

Thon-dauphin I

Rapport du Groupe spécial, États-Unis – Restrictions à l’importation de thon, WT/DS21/R (3 septembre 1991)

Thon-dauphin II

Essence nouvelle

Rapport du Groupe spécial, États-Unis – Restrictions à l’importation de thon, WT/DS29/R (20 mai 1994) Rapport de l’organe d’appel, États-Unis – Normes concernant l’essence nouvelle et anciennes formules, WT/DS2/AB/R, adopté le 20 mai 1996, DSR 1996:I, 3 Rapport du Groupe spécial, États-Unis – Normes concernant l’essence nouvelle et anciennes formules, WT/DS2/R, adopté le 20 mai 1996, modifié par le rapport de l’organe d’appel, WT/DS2/AB/R, DSR 1996:I, 29

Bœuf aux hormones

Rapport de l’organe d’appel, Communautés européennes – Mesures concernant les viandes et produits carnés (hormones), WT/DS26/AB/R, WT/DS48/AB/R, adopté le 13 février 1998, DSR 1998:I, 135

Crevettes-tortues

Rapport de l’organe d’appel, États-Unis – Prohibition à l’importation de certaines crevettes et de certains produits à base de crevettes, WT/DS58/AB/R, adopté le 6 novembre 1998, DSR 1998:VII, 2755

Amiante

Rapport de l’organe d’appel, Communautés européennes – Mesures affectant l’amiante et les produits en contenant, WT/ DS135/AB/R, adopté le 5 avril 2001, DSR 2001:VII, 3243 Rapport de l’organe d’appel, Communautés européennes – Conditions d’octroi de préférences tarifaires aux pays en développement, WT/DS246/AB/R, adopté le 20 avril 2004, DSR 2004:III, 925

CE-Préférences tarifaires

Rapport du Groupe spécial, Communautés européennes – Conditions d’octroi de préférences tarifaires aux pays en développement, WT/DS246/R, adopté le 20 avril 2004, modifié par le Rapport de l’organe d’appel, WT/DS246/ AB/R, DSR 2004:III, 1009 Décision de l’arbitre, Communautés européennes – Conditions d’octroi de préférences tarifaires aux pays en développement – Arbitrage au titre de l’Article 21.3(c) du Mémorandum d’accord sur le règlement des différends, WT/DS246/14, 20 septembre 2004, DSR 2004:IX, 4313

CE-Biotech / Affaire OGM

Brésil-Pneus rechapés

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Rapport du Groupe spécial, Communautés européennes – Mesures affectant l’approbation et la commercialisation des produits biotechnologiques, WT/DS291, 292 et 293/R, adopté le 21 novembre 2006 Rapport du Groupe spécial, Brésil – Mesures affectant l’importation de pneumatiques rechapés, WT/DS332/R, Rapport final distribué le 12 juin 2007 Rapport de l’organe d’appel, Brésil – Mesures affectant l’importation de pneumatiques rechapés, WT/DS332/AB/R, adopté le 3 décembre 2007

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE ÉTHIQUE POUR LE XXIe SIÈCLE notamment les investissements étrangers. Les arbitrages du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (Cirdi) doivent parfois prendre en considération des arguments fondés sur la norme du développement durable. À titre d’exemple, on citera l’arbitrage de 2007 entre Biwater Gauff Ltd et la République unie de Tanzanie concernant la privatisation des ressources en eau, au cours duquel des questions liées au développement durable et aux droits de l’homme ont été soulevées. Les institutions du développement, comme la Banque mondiale et plusieurs autres banques de développement régionales, souscrivent désormais à cette norme et ont adopté diverses politiques et procédures visant à son application. Le protocole d’accord instituant la Banque européenne de reconstruction et de développement (BERD), rédigé après 1992, y fait explicitement référence. La Commission nord-américaine de coopération environnementale (Nacec), qui a été instituée à l’époque de l’Alena, visait en partie à promouvoir l’application effective du droit environnemental pour garantir l’existence d’un accord équitable pour toutes les parties signataires. Les articles 14 et 15 de la Nacec prévoient que les citoyens doivent soumettre leurs plaintes à la commission s’ils considèrent que des lois environnementales spécifiques ne sont pas appliquées et que cette dernière doit alors enquêter et publier des constats factuels liés à ces questions. Des citoyens, des ONG et une entreprise ont eu recours à cette procédure. Au 21 août 2008, la Nacec avait reçu 65 plaintes et émis 15 constats factuels. Les plaintes concernaient chaque fois des questions relatives au développement durable. LÉGISLATION INTERNATIONALE ET DROITS DE L’HOMME Lier les droits de l’homme à la protection de l’environnement. Au cours des deux dernières décen-

nies, on s’est efforcé de lier les droits de l’homme à la protection de l’environnement. La Déclaration universelle des droits de l’homme et deux pactes

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internationaux (voir infra), concernent des éléments importants du développement durable tels que l’alimentation, les conditions de vie et de santé. Ils ne prévoient cependant pas expressément de droit au développement durable car ils ont été négociés avant que le terme ne se généralise. Aucun texte relatif aux droits de l’homme ne prévoit expressément de droit à un environnement propice au développement de l’homme. La Charte africaine relative aux droits de l’homme et des peuples de 1981 s’en approche en déclarant que « tous les peuples ont droit à un environne- Aucun texte relatif ment général satisfaisant et aux droits de l’homme propice à leur développe- ne prévoit expressément ment » (article 24). de droit à un environnement Sous les auspices des Nations propice au développement unies, des experts ont cherché de l’homme à définir un droit à l’environnement au cours des dernières décennies. En 1994, la Commission des droits de l’homme des Nations unies et le sous-comité sur la prévention de la discrimination et la protection des minorités ont publié un rapport final sur les droits de l’homme et l’environnement. Celui-ci comprenait un projet de déclaration sur le droit à l’environnement. En 2002, un groupe d’experts s’est de nouveau réuni pour discuter de la relation entre les droits de l’homme et l’environnement, cette fois sous les auspices du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) et du haut commissaire aux droits de l’homme des Nations unies. Aucune déclaration n’a toutefois encore émergé. Les Nations unies s’efforcent également d’élaborer un droit à l’eau. La Déclaration universelle des droits de l’homme, le Pacte international sur les droits civils et politiques et le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels ne prévoient pas ce droit. Le Comité des Nations unies sur les droits économiques, sociaux et culturels, qui est chargé de suivre l’application du pacte, a déclaré dans un commentaire général qu’un droit à l’eau existe dans la mesure où il est implicitement prévu aux articles 11 et 12 du pacte. En présumant qu’un R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

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tel droit existe, le problème est de savoir quelles actions incombent aux États qui n’ont pas encore donné leur assentiment à ces articles. Il existe aussi une jurisprudence européenne sur les droits de l’homme et l’environnement. La Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamenEn 2000, la Charte des tales contient des disposidroits fondamentaux tions relatives au droit à la de l’Union européenne vie (article 2) et au droit au évoque le « principe du respect de la vie privée et développement durable » familiale, du domicile et de la correspondance (article 8). La Cour européenne des droits de l’homme a interprété ces dispositions, et notamment l’article 8, pour se déclarer compétente à traiter des plaintes contre des mesures causant des dégradations à l’environnement. Elle fait référence au développement durable dans au moins deux affaires : Hatton contre le Royaume-Uni en 2003, et Tatar et Tatar contre la Roumanie en 2007. Cette dernière affaire est particulièrement importante car elle concerne une pollution de l’eau due à l’exploitation minière. La référence au développement durable est également explicite dans la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne adoptée en 2000, qui prévoit dans son article 37 qu’un « niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable. » Les défis posés à une philosophie du développement durable. Le développement durable guide un

vaste éventail d’activités humaines. Il a inspiré des modes de pensée novateurs sur les programmes et les mesures spécifiques de protection de l’environnement en mettant en lumière des pratiques qui ne sont manifestement pas durables. Aujourd’hui, le développement durable s’impose : le terme commence à faire partie de la jurisprudence nationale et internationale. Lorsque l’on envisage le développement durable à l’avenir, il convient de le faire dans le cadre d’un 232

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

système international en transition. Nous passons en effet d’un système centré presque exclusivement sur des États souverains et théoriquement indépendants à un système qui est tout à la fois plus intégré et plus fragmenté. Les preuves de l’intégration mondiale abondent : les réseaux de communication mondiaux, les marchés financiers mondiaux, les régimes internationaux pour les océans, la santé, l’environnement, pour n’en citer que quelques-uns. Dans le même temps, le nationalisme, l’appartenance ethnique, les identifications religieuses et les besoins d’affiliation et de satisfaction individuels alimentent la fragmentation et la décentralisation. Il existe bien des acteurs importants en dehors des États : les organisations internationales, les entreprises et les associations industrielles, les ONG, diverses associations, les groupes ad hoc qui se forment instantanément sur Internet, jusqu’aux individus. Le plus grand défi auquel le développement durable est confronté est le changement climatique et les mesures à prendre pour le ralentir, pour en atténuer ou en prévenir les dommages. Ses effets sont probablement irréversibles, du moins à l’échelle du temps humain, et il est peu probable que les générations futures puissent utiliser leurs ressources financières et intellectuelles, qui seront sans doute plus importantes, pour les surmonter ou les compenser intégralement. Le développement durable porte également sur les mesures à prendre pour créer les ressources techniques, économiques, sociales et culturelles nécessaires pour permettre à toutes les communautés de s’adapter au changement climatique à l’avenir. Cet aspect est particulièrement important pour les pays en développement, qui risquent de supporter la part la plus importante de ce changement alors qu’ils disposent d’une capacité moindre pour y parvenir. Sans mesures de développement durable, le changement climatique pourrait exacerber les divisions économiques déjà existantes entre les pays et au sein même des pays. Alors que jusqu’à présent, le développement durable s’est davantage focalisé sur le court terme, il est

GÉRER DURABLEMENT LA COMPLEXITÉ LE DÉVELOPPEMENT DURABLE, UNE ÉTHIQUE POUR LE XXIe SIÈCLE désormais nécessaire de se recentrer sur le long terme. Si nous pouvons négocier des accords sur le changement climatique qui soient justes à la fois pour la génération actuelle et pour les générations futures, nous devrions être capables d’en tirer les enseignements pour négocier d’autres accords essentiels au développement durable. Au regard du changement climatique, la pertinence du développement durable permet de poser des questions fondamentales : qu’a apporté l’engagement en faveur du développement durable ? Comment la philosophie du développement durable guidera-t-elle notre comportement et nos actions à l’avenir ? Si l’on considère les progrès accomplis au cours des trente dernières années, les nombreuses actions pour intégrer la protection de l’environnement au développement et donner un contenu juridique à la notion de développement durable sont prometteuses. En droit international, la négociation du protocole de Montréal pour le contrôle des substances nuisibles à la couche d’ozone est, par exemple, une réalisation importante. Mais si l’on se penche sur ce qui reste à accomplir pour parvenir à un développement durable, les incohérences qui entachent cette notion et l’incapacité d’intégrer cette dernière à un grand nombre, et éventuellement à l’ensemble, de nos activités en laissent présager une portée limitée. Dans le système international, le clivage entre action publique et action privée s’estompe, de même que la distinction entre activités nationales et internationales et entre droit national et international. On s’appuie moins sur des instruments juridiques contraignants que sur des instruments non contraignants (droit mou), notamment pour s’adapter à des situations en rapide évolution. Les valeurs y ont un rôle d’autant plus important qu’elles constituent le ciment qui unit les peuples et guide leurs actions. Il est nécessaire que la durabilité devienne une valeur, générant le sentiment d’appartenir à une communauté de générations. Notre voix doit porter au-delà des instruments juridiques officiels et des États pour garantir que tous les peuples riches ou pauvres vivent dans le respect de cette valeur, qui

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est compatible avec les nombreuses cultures du monde, ce qui est essentiel à son acception. L’éducation des jeunes générations est essentielle à ce titre. Au nombre des mesures importantes de sensibilisation à l’environnement figurent la conception de matériel éducatif, l’encouragement à l’utilisation par les jeunes de techniques simples pour suivre l’évolution de la pollution ou de la préservation des ressources, l’élaboration de programmes de renforcement des capacités des institutions aux niveaux local et régional, la publication de documents accessibles aux populations locales, la création de sites internet et de forums de discussion sur ces questions, la tenue d’auditions publiques et de réunions, la préparation de vidéos et d’autres outils d’information, le dialogue au niveau local. Des efforts sont certes actuellement accomplis, mais il faudra bien d’autres mesures pour renforcer l’engagement en faveur de la valeur de développement durable et le sentiment d’appartenance à une communauté de générations. Il est nécessaire que nous adoptions cette nouvelle valeur et qu’elle se généralise à tous les peuples, toutes générations confondues.

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R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

235

LES REPÈRES DU DÉVELOPPEMENT DURABLE m NATIONS UNIES m BANQUE MONDIALE m G8 m COMMERCE m OMC m CARBONE, EAU, DÉCHETS m CLIMAT m ARCTIQUE m FORÊTS TROPICALES INSTITUTIONS, ÉCHANGES, m HAUTE MER m LOCALES TERRITOIRES ET INNOVATIONS AUTORITÉS m CHINE m ONG m ACTEURS NON ÉTATIQUES m SANTÉ GLOBALE m ADAPTATION m RESSOURCES PHYTOGÉNÉTIQUES m AGRONOMIE m

INSTITUTIONS

NATIONS UNIES 30 ANS DE DÉVELOPPEMENT DURABLE L’environnement est entré en 1972 sur l’agenda politique international. Depuis, l’intégration progressive de la préoccupation environnementale dans les approches économique ou sociale a entériné l’émergence du concept de développement durable, basé sur ces trois piliers. Les Nations unies témoignent de cette évolution à la fois profonde et inachevée : le développement durable a suscité l’essor d’une expertise nouvelle, associant environnement, social et économie, et orientée vers la prise de décision politique. Un système de financement spécifique se met peu à peu en place. Néanmoins, la discussion institutionnelle, entre exigences politiques et besoins de régulation, reste sans doute le chantier le moins avancé.

FINANCEMENT

› La question du financement de l’environnement et du développement durable n’a trouvé que tardivement une formulation sur l’agenda des Nations unies. Ce n’est qu’en 1991 que le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) a été créé. Il a lentement construit le champ de son action et son mode de fonctionnement. Cette place centrale est aujourd’hui disputée par la multiplication des fonds ad hoc et la place croissante de la Banque mondiale sur les thématiques environnementales et énergétiques (lire repère 3).

EXPERTISE

› L’inscription du développement durable sur l’agenda politique international est inséparable de l’essor d’une expertise spécifique aux problèmes globaux et capable de produire des propositions politiques. Depuis le Rapport Brundtland, l’intégration de la problématique de la durabilité au sein du système onusien est allée de pair avec le développement d’une expertise visant à surmonter les oppositions politiques traditionnelles. Le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) est ainsi devenu le modèle de référence d’une expertise internationale, comme l’a signalé le lancement d’un processus similaire en matière de biodiversité en 2007 (lire zoom p. 71).

GOUVERNANCE

FINANCEMENT

› L’Assemblée générale des Nations unies engage les pays riches à consacrer 0,7 % de leur revenu national brut à l’aide au développement.

| 1970

› Création du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE), basé à Nairobi, au Kenya. Il doit inciter l’ensemble des agences de l’ONU à intégrer les questions environnementales dans leur action.

| 1972

| 1980

› Conférence sur l’homme et l’environnement (Stockholm, Suède).

› 3e décennie du développement des Nations unies : développement économique et durabilité de la nature sont liés.

AG E N D A I N T E R N AT I O N A L

238

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

REPÈRE 1 NATIONS UNIES ...

Depuis 1998, le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) est chargé de synthétiser les travaux réalisés dans le monde entier sur les changements climatiques de manière à exposer les consensus existants, les douUN CONSENSUS tes persistants et les options politiques qui en découlent. Ses rapSCIENTIFIQUE ports reprennent les conclusions de trois groupes de travail : le premier sur les principes physiques et écologiques du changement climatique, le deuxième sur les impacts, la vulnérabilité et l’adaptation au changement climatique et le troisième sur les moyens d’atténuer le changement climatique. De plus, une équipe spéciale a produit des guides méthodologiques pour les inventaires d’émissions de carbone que les États doivent réaliser dans le cadre du protocole de Kyoto. n

GOUVERNANCE

› La place du développement durable au sein du système des Nations unies est indissociable de celle de l’environnement. Depuis la création du Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) en 1972, l’objectif affiché a été la centralisation des actions en faveur de l’environnement au sein d’un seul organisme. Pourtant, le développement du droit international en matière d’environnement a conduit, tout au contraire, à la création d’une multitude d’instruments ad hoc tels les quelques 500 accords multilatéraux pour l’environnement. La discussion autour de la création d’une Organisation des Nations unies pour l’environnement (ONUE) a été au cœur de l’agenda international depuis la fin des années 1990.

GIEC

EXPERTISE

› Le premier rapport du GIEC confirme la réalité des changements climatiques.

EXPERTISE

EXPERTISE

› Le Rapport Brundtland impose le concept de développement durable.

| 1987

› À la demande du G7, l’Organisation météorologique mondiale (OMM) et le PNUE créent le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC).

| 1988

GOUVERNANCE

› La déclaration de La Haye sur l’environnement appelle à une mobilisation des moyens pour répondre aux défis environnementaux.

| 1989

› Le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) publie son premier rapport comparant le développement humain dans 170 pays dans le monde.

| 1990

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

239

INSTITUTIONS ...

Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) aide les pays en développement en finançant les coûts additionnels de projets et programmes qui protègent l’environnement mondial – biodiversité, changements climatiques, eaux internationales, ozone, dégradation UN FONDS POUR des sols et polluants organiques perL’ENVIRONNEMENT sistants (POPs). Mécanisme financier de quatre conventions (biodiversité, POPs, désertification et climat), il s’appuie sur trois agences de mise en œuvre (Banque mondiale, Programme des Nations unies pour le développement – PNUD – et PNUE) auquelles s’ajoutent sept agences d’exécution depuis 1999. Avec un budget de 6,2 milliards de dollars depuis 1994 et 1 800 projets et activités financés, le FEM est aussi reconnu pour la participation égalitaire de ses 178 pays membres. Il est néanmoins concurrencé par les fonds privés et les fonds thématiques dont les coûts de transaction sont plus faibles, les délais d’instruction plus courts et la complexité moins grande. n

FEM

Créée pour superviser la mise en œuvre du programme d’action Agenda 21 et l’intégration des trois piliers du développement durable au sein du système onusien, la Commission du développement durable (CDD) est un outil de dialogue entre les UN ORGANE DE gouvernements, les grands grouSUIVI DES PROGRÈS pes et les organisations intergouvernementales (OIG). Elle reçoit les rapports soumis périodiquement par les gouvernements et l’information en provenance d’autres OIG, d’ONG ou du secteur privé. Elle évalue les progrès réalisés en matière de transferts technologiques et de soutien financier. Très critiquée, la CDD a réformé son mode de fonctionnement en 2004 : elle organise ses travaux en cycles thématiques de deux ans, dont la première année est consacrée à l’examen des progrès accomplis et des obstacles rencontrés, et la deuxième à l’élaboration de programmes et de politiques en vue de renforcer sa mise en œuvre. n

CDD

GOUVERNANCE

› La CDD lance le Panel intergouvernemental sur les forêts, chargé d’établir une convention globale sur les forêts. FINANCEMENT

GOUVERNANCE

› Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) est créé.

› Création de la Commission du développement durable (CDD).

› Le PNUE crée l’initiative UNEPFI, destinée à sensibiliser le secteur bancaire et financier aux questions environnementales. UNEP-FI est aujourd’hui un partenariat réunissant plus de 160 institutions financières privées.

| 1991

› Création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), reconnaissant l’objectif de développement durable dans son préambule.

EXPERTISE

FINANCEMENT

› Le FEM est chargé de la gestion du financement des conventions de Rio – diversité biologique et changements climatiques.

FINANCEMENT

› Le FEM entre dans sa première phase opératoire avec un budget de 2 milliards de dollars.

› Le 2e rapport du GIEC conclut à la nature anthropique des changements climatiques et au rôle déterminant des émissions de gaz à effet de serre (GES).

| 1992

| 1994

| 1995

› Conférence de Rio sur l’environnement et le développement.

› Conférence internationale sur la population et le développement (Le Caire, Égypte).

› Sommet mondial pour le développement social (Copenhague, Danemark).

AG E N D A I N T E R N AT I O N A L

› Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification.

240

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

› 4e Conférence mondiale sur les femmes (Beijing, Chine).

REPÈRE 1 NATIONS UNIES ...

Le Groupe de gestion de l’environnement (GGE) réunit l’ensemble des organismes, des fonds et des programmes de l’ONU, ainsi que les conventions multilatérales sur l’environnement. Sa présidence est assurée par le directeur exécutif du PNUE. Le GGE LA RECHERCHE DE doit aider à une résolution partiTRANSVERSALITÉ cipative des problèmes entre ces acteurs. Au titre de ses réalisations, on cite la rationalisation de la présentation de rapports entre les conventions relatives à la diversité biologique ou la coopération à l’échelle de l’ONU en matière de produits chimiques. Le GGE dirige aussi un inventaire des compétences des différentes unités au sein des Nations unies dans le domaine de l’environnement. n

GGE

GOUVERNANCE

› Au G7 de Denver, le chancelier Helmut Kohl propose la création d’une Organisation mondiale de l’environnement (OME). › Maurice Strong, secrétaire général de la conférence de Rio en 1992, souhaite la création d’une OME sur les fondations du PNUE. › Kofi Annan met en place une Task Force on Environment and Human Settlements, présidée par Klaus Töpfer, et chargée d’évaluer l’efficacité des structures et arrangements institutionnels du système onusien œuvrant dans le domaine de l’environnement. › La déclaration de Nairobi affirme le rôle central du PNUE, en tant qu’organe principal des Nations unies en matière d’environnement.

GOUVERNANCE

› La 1re réunion du Forum mondial des ministres de l’Environnement adopte la déclaration de Malmö réaffirmant le rôle central du PNUE.

GOUVERNANCE GOUVERNANCE

› Création du Groupe de gestion de l’environnement (GGE) et du Forum mondial des ministres de l’environnement (FMME).

EXPERTISE

› Le PNUD consacre son rapport annuel aux modes de consommation et à leur impact sur le développement humain.

› Ernest Ruggiero, président sortant de l’OMC, soutient la création d’une OME. › Le G8 de Cologne appelle à une clarification des relations entre les accords environnementaux et les règles de l’OMC. › Jacques Chirac appelle à la création d’une Autorité mondiale de l’environnement. › Déclaration de Schwerin des ministres de l’Environnement du G8 en faveur d’un renforcement du PNUE.

FINANCEMENT EXPERTISE

› Le PNUE publie son premier Global Environment Outlook (GEO) sur l’état de la planète.

› Le FEM entre dans sa deuxième phase opératoire avec un budget de 2,75 milliards de dollars.

› La CDD est chargée d’une partie du suivi des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD).

EXPERTISE

› Kofi Annan commande l’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire mobilisant 1 300 experts. › Le PNUE publie son deuxième GEO.

FINANCEMENT FINANCEMENT

› La Banque mondiale lance un premier fonds carbone pilote.

› Création du Fonds pour la mise en œuvre du protocole de Montréal sur la protection de la couche d’ozone.

| 1997

| 1998

| 1999

| 2000

› L’Assemblée générale des Nations unies examine les résultats du Sommet de la Terre (Rio+5).

› La convention d’Aarhus reconnaît le droit à l’accès à l’information en matière d’environnement.

› Global Compact : mécanisme de partenariat entre les entreprises et les Nations unies.

› 184 pays membres de l’ONU signent à l’unanimité la déclaration définissant les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD).

› Signature du protocole de Kyoto.

› Forum des Nations unies sur les forêts.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

241

INSTITUTIONS ...

Définis en 2000 par l’Assemblée générale des Nations unies, les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) veulent orienter l’action internationale jusqu’en 2015 dans huit domaines : éliminer l’extrême pauvreté et la faim, assurer une éducation HUIT OBJECTIFS primaire pour tous, promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomie POUR 2015 des femmes, réduire la mortalité des enfants de moins de cinq ans, améliorer la santé maternelle, combattre le sida et le paludisme, assurer un environnement durable et mettre en place un partenariat mondial pour le développement. Les indicateurs chiffrés de progression vers ces objectifs montrent que malgré des progrès certains en matière de santé et de scolarisation, l’ensemble des OMD ne seront pas atteints en 2015. n

OMD GOUVERNANCE

› Le PNUE crée le Groupe intergouvernemental sur la gouvernance internationale de l’environnement (GIE) réunissant les ministres de l’Environnement ou leurs représentants. › Le PNUE consulte les ONG et des experts internationaux sur la gouvernance internationale de l’environnement.

EXPERTISE

› Le GIEC publie son 3e rapport confirmant le réchauffement de la surface terrestre.

FINANCEMENT

GOUVERNANCE

› Le PNUD établit le secrétariat du Groupe de gestion de l’environnement à Genève.

› Création du Fonds pour l’adaptation du protocole de Kyoto. › Création du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme sous l’autorité de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), de l’Onusida et de la Banque mondiale. › Création de l’alliance GAVI, réunissant des agences de l’ONU, des gouvernements du Nord et du Sud et des fonds philanthropiques pour financer la vaccination dans les pays en développement (PED).

| 2001

FINANCEMENT

› La Convention des Nations unies sur la lutte contre la désertification désigne le FEM comme mécanisme financier. GOUVERNANCE

› La CDD est chargée du suivi de la mise en œuvre du plan d’action de Johannesburg.

| 2002

AG E N D A I N T E R N AT I O N A L

› Convention sur les polluants organiques persistants (POPs).

› Sommet mondial pour le développement durable (Johannesburg, Afrique du Sud). › Sommet sur le financement du développement (Monterrey, Mexique).

242

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

› Le BioCarbon Fund de la Banque mondiale propose des financements pour les projets de séquestration de gaz à effet de serre.

| 2003

GOUVERNANCE

› Le PNUE et le Forum ministériel mondial sur l’environnement rédigent le plan stratégique de Bali, visant le transfert de technologies propres vers les pays du Sud.

| 2004

REPÈRE 1 NATIONS UNIES Lancée en 2005, lors de la Conférence internationale sur la biodiversité de Paris, l’idée d’un groupe international d’expertise scientifique sur la biodiversité équivalent au GIEC est en train de préciser sa forme institutionnelle. Elle prend d’abord le LES EXPERTS d’IMoSEB, puis est baptisée ET LE POLITIQUE nom IPBES en décembre 2007 à Bonn. La plateforme devra produire une expertise facilement mobilisable pour les acteurs politiques dans la gestion de la biodiversité. Sa forme finale devrait être précisée en novembre 2008 en Malaisie (lire zoom, p. 71). n

IPBES

GOUVERNANCE

› L’Assemblée générale des Nations unies mandate deux ambassadeurs pour faire une synthèse des propositions en matière de gouvernance internationale de l’environnement.

GOUVERNANCE

› Lancement du processus de réforme de l’ONU visant à prendre en compte les enjeux du développement durable et la gouvernance internationale de l’environnement.

EXPERTISE

› La CDD propose 96 indicateurs de développement durable, finalisant des versions antérieures proposées en 1995 et 2001.

EXPERTISE

› L’Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire documente la destruction de la biodiversité depuis la seconde guerre mondiale. › La déclaration de Paris sur la biodiversité demande la création d’un groupe international d’expertise sur la biodiversité comparable au GIEC.

FINANCEMENT

› La 3e assemblée du FEM permet de récolter 3 milliards de dollars de financement supplémentaires. › La Banque mondiale lance le Clean Energy Investment Framework en faveur des énergies propres.

| 2005

| 2006

› Le protocole de Kyoto entre en vigueur.

› Le Sommet du Millénaire + 5 juge « modestes » les progrès réalisés vers les OMD (New York, États-Unis).

EXPERTISE

› Première réunion de l’IMoSEB, groupe international d’experts sur la biodiversité. › Le GIEC publie son 4e rapport, confirmant l’origine anthropique des changements climatiques.

EXPERTISE

› La conférence de Bonn de la convention Biodiversité fixe le mandat de l’IPBES, groupe scientifique international chargé d’une expertise en matière de biodiversité.

FINANCEMENT

› Le secrétariat intérimaire du Fonds d’adaptation est confié au secrétariat du FEM.

| 2007

FINANCEMENT

› La Banque mondiale crée le Clean Technology Fund et le Strategic Climate Fund.

| 2008 › Année internationale de l’eau.

› Forum de l’eau.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

243

INSTITUTIONS

NATIONS UNIES OÙ EN EST LA RÉFORME ?

L

’objectif premier de la Charte des Nations unies de 1945 était de prévenir les conflits futurs entre États et de préserver les générations futures du fléau de la guerre entre grandes puissances. La notion de sécurité a beaucoup évolué depuis (lire repère 8), tout comme la nature des questions pour lesquelles on recherche une réponse collective. Ainsi le terrorisme, le sida, les nouvelles pandémies (lire repère 16), les problèmes environnementaux ou les conflits régionaux tiennent aujourd’hui une place presque équivalente à celle de la paix et de la guerre dans le travail des Nations unies. La scène internationale s’est elle aussi beaucoup transformée avec l’apparition et le renforcement des organisations non gouvernementales (lire repère 14) qui fournissent des informations et disséminent des normes tant dans le domaine de la démocratie et des droits

>

NÉGOCIER LA RÉFORME. Dans ce contexte, l’ONU est apparue inadaptée aux nouveaux enjeux, d’autant qu’elle faisait, par ailleurs, face à une série de critiques directes. Elle apparaissait comme une administration archaïque, surabondante, peu efficace et manquant de transparence. Ses responsables n’étaient pas suffisamment tenus de rendre des comptes sur les résultats obtenus. Dès sa nomination en 1997, Kofi Annan s’est fixé pour mission d’entreprendre une profonde évaluation du rôle, du fonc-

tionnement et des moyens onusiens. Sous son impulsion, une série de mesures, comme la consolidation de la structure, l’amélioration de la coordination entre agences et programmes, le remaniement des opérations de maintien de la paix, l’intégration de la défense des droits de la personne dans des domaines importants du travail de l’ONU ou la recherche de nouvelles façons de dialoguer avec la société civile et le secteur privé, ont été prises. Fondés sur de multiples consultations, le rapport Dans une liberté plus grande ainsi que le discours Un monde plus sûr de Kofi Annan ont posé le cadre de négociation de la réforme de l’Organisation. En septembre 2005, la réunion plénière de haut niveau de l’Assemblée générale a défini onze domaines de réforme. Trois ans plus tard, ces onze processus sont parvenus à des résultats très variables. Des progrès institutionnels importants

NATIONS UNIES : 10 ANS DE RÉFORME 1997. Kofi Annan est nommé secrétaire général des Nations unies. Dès son discours d’investiture il annonce son intention de réformer l’institution. 2002. Le rapport An Agenda for Further Change souligne toute l’aide que peut apporter l’ONU aux États membres pour la poursuite des objectifs du Millénaire pour le développement adoptés deux ans plus tôt. 2003. Kofi Annan crée le Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement, pour permettre l’évaluation des processus et des mécanismes d’intervention des Nations unies.

244

de l’homme que dans celui de l’environnement (lire repère 15) ou de la santé. De nouvelles organisations internationales sont également nées, avec leurs propres mécanismes de coopération et de définition des normes dans des domaines tels que le commerce, la banque, les droits de l’homme, la santé internationale ou la lutte contre la pauvreté.

Décembre 2004. Le Groupe de personnalités de haut niveau sur les menaces, les défis et le changement publie Un monde plus sûr, définissant six catégories de menaces et apportant 101 recommandations concernant la sécurité collective, la prévention, le recours à la force et la réforme de l’ONU. Mars 2005. Le discours de Kofi Anan Dans une liberté plus grande appelle à six réformes : renforcer l’Assemblée générale, améliorer la representativité du Conseil de sécurité, réformer le Conseil économique et social, créer un Conseil des droits de l’homme, restructurer le Secrétariat, renforcer la coopération régionale.

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2005. Le sommet mondial célébrant les soixante ans des Nations unies appelle à un renforcement de la cohérence entre les agences et instaure un Haut Panel pour la réforme chargé d’émettre des recommandations. Mars 2006. Première réforme : le Conseil des droits de l’homme est créé pour remplacer la Commission des droits de l’homme. 2006. Le Haut Panel publie 48 recommandations dans huit domaines d’action. 2007. Les Nations unies lancent l’initiative Delivering as One, regroupant toutes les aides onusiennes dans un pays.

Mars 2008. Les huit domaines sont répartis en deux « paniers » qui seront examinés séparément. Le premier panier regroupe : Delivering as One, le financement, la réforme des institutions et de la gouvernance, la parité homme-femme. Juillet 2008. Les ambassaseurs Peter Maurer (Suisse) et Claude Heller (Mexique) soumettent à l’Assemblée générale un nouveau projet de résolution sur la gouvernance globale de l’environnement, privilégiant un approfondissement des relations entre le PNUE et les Accords multilatéraux d’environnement.

REPÈRE 2 NATIONS UNIES ont été accomplis en matière de droits de l’homme, d’intervention post-conflit ou de responsabilité des États à protéger leurs citoyens. Des avancées certaines ont été enregistrées dans la définition des objectifs de la réforme en matière de terrorisme, de fonctionnement du Conseil économique et social ou de cohérence générale du système. La réforme de la gouvernance mondiale de l’environnement, après un réel effort de mobilisation, reste quant à elle, inachevée, tandis que celle du Conseil

de sécurité, du Secrétariat ou de l’Assemblée générale semble toujours difficile à initier. L’examen des motivations qui ont amené ces réformes explique partiellement ces différences de résultat. Certaines correspondent au besoin de décliner de manière opérationnelle les idéaux défendus par la Charte ; d’autres répondent à la nécessité d’augmenter la puissance de l’institution ; d’autres, enfin, cherchent à moderniser de manière pragmatique les institutions existantes. C’est finale-

11 RÉFORMES ENTRE IDÉAUX, PUISSANCE ET PRAGMATISME

IDÉAUX

Terrorisme Une stratégie globale de l’ONU contre le terrorisme a été adoptée en 2006. La rédaction d’une Convention butte toujours sur une définition commune du terrorisme.

IDÉAUX

Cohérence générale du système Un rapport a été publié en 2006. En avril 2007, Ban Ki-moon qui a été nommé secrétaire général le 1er janvier 2007 a créé un nouveau groupe de travail.

Conseil des droits de l’homme Créé en 2006, il remplace la Commission des droits de l’homme, critiquée pour son manque d’indépendance.

Commission de consolidation de la paix Créée en 2005 et opérationnelle depuis juin 2006, elle doit permettre aux Nations unies de lier sécurité et développement.

IDÉAUX

PUISSANCE PRAGMATISME

Sécurité humaine Aucune action n’a été entreprise depuis 2005.

Développement/ réforme de l’Ecosoc En 2006, l’Assemblée générale a réaffirmé la nécessité de réorganiser les agences de développement de l’ONU autour des objectifs du Millénaire pour le développement. Environnement En juin 2007, un résumé des discussions en cours depuis 2005 a été distribué à l’Assemblée générale.

IDÉAUX

Conseil de sécurité Différents modèles d’élargissement ont été présentés, mais aucun n’a été soutenu par une majorité d’États.

RÉFORME AVANCÉE

PRAGMATISME

PUISSANCE PUISSANCE

Réforme du Secrétariat, de la gestion, du mandat L’Assemblée générale a travaillé sur la structure du Secrétariat et l’évaluation des mandats datant de plus de cinq ans. Le peu de progrès a failli empêcher le vote du budget en 2007.

IDÉAUX

Assemblée générale En 2006, un groupe de travail ad hoc a été créé.

PUISSANCE

RÉFORME BLOQUÉE

Responsabilité de protéger En février 2008, un conseiller spécial a été nommé avec rang de sous-secrétaire général. Il est chargé de transcrire la notion de « responsabilité de protéger » dans les interventions de l’ONU dans les pays en conflit.

ment dans le premier domaine – peutêtre parce que la référence à la Charte évite de devoir construire un consensus politique – que les réformes se sont révélées les plus faciles à mettre en œuvre. Les deux autres domaines entrent également plus directement en compétition avec les intérêts et les stratégies de puissance des États membres eux-mêmes. En ce sens, l’exemple du Conseil de sécurité est révélateur. Les cinq membres permanents du Conseil représentent l’équilibre entre les puissances en 1945, dans un monde encore colonial, coupé en deux par la guerre froide et où les pays du Nord dominaient tant l’économie que l’agenda politique. Pour le Japon, l’Allemagne mais aussi le Brésil ou l’Inde, entrer de manière permanente au Conseil serait une façon d’affirmer le poids qu’ils détiennent aujourd’hui dans les affaires mondiales. L’Union africaine réclame, quant à elle, un siège permanent (voire deux) pour le continent. Ces ambitions ont nourri une dizaine de propositions d’élargissement du Conseil depuis cinq ans. Toutes ont été défaites par des coalitions changeantes semblant préférer le statu quo à une redistribution des cartes du pouvoir politique. n

Lancés en 2005, les onze grands domaines de réforme de l’ONU ne progressent pas à la même vitesse, selon l’ambition qu’ils poursuivent : décliner de manière opérationnelle les idéaux défendus par la Charte, augmenter la puissance de l’institution, moderniser de manière pragmatique les institutions existantes.

Source : Jan-Gustav Strandenaes, UN Reform Processes, ANPED AGM, 2006. Mise à jour Isabelle Biagiotti (Courrier de la planète).

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245

INSTITUTIONS

BANQUE MONDIALE DU DÉVELOPPEMENT AU CLIMAT sur une subvention croisée entre deux agences de la Banque mondiale : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l’Agence internationale de développement (AID). Une partie des profits réalisés par la BIRD – laquelle intervient principalement dans les pays émergents, généralement avec des prêts proches des conditions de marchés – est réinvestie dans l’AID – laquelle intervient elle, principalement dans les pays les moins avancés (PMA) au moyen de prêts concessionnels ou de dons. Pour la pérennité de son système de financement, il est donc essentiel que la Banque mondiale conserve les pays émergents comme client. À défaut, le financement >

de l’AID risque de devenir trop étroitement dépendant des promesses de dons des bailleurs, toujours incertaines et potentiellement victimes de contraintes budgétaires. LE CLIMAT, BIEN PUBLIC. Pour garder son attractivité, la Banque mondiale s’est donc réorientée vers la production et la préservation des biens publics mondiaux, et notamment le financement de l’adaptation au changement climatique dans les pays émergents. En effet, si les systèmes bancaires et financiers des pays émergents sont aujourd’hui relativement efficaces, certains secteurs ou certaines activités n’ont pas accès à ces sources de financement. C’est

QUAND LES ÉMERGENTS FINANCENT LE SYSTÈME

Contribution au budget de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD)

Palau, Kiribati, Îles Marshall, Samoa, Salomon, Tonga, Vanuatu, Fiji

(en %) 0 1

La contribution des pays émergents à la BIRD est devenue quasiment équivalente à celle de l’Europe de l’Ouest, de l’Australie ou de la Fédération de Russie.

246

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

4,64 8,07 (Japon) Absence de données ou État non-membre de la BIRD

Source : Banque mondiale, www.worldbank.org, juin 2008

16,84 (États-Unis)

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

G

râce à leur croissance économique – parfois spectaculaire –, les pays émergents disposent aujourd’hui d’un système banquier et financier relativement performant et peuvent accéder facilement aux marchés de capitaux privés internationaux, à des conditions de prêt intéressantes. Ces pays sont progressivement devenus moins dépendants des financements publics internationaux notamment de ceux de la Banque mondiale. D’après le dernier rapport du Groupe indépendant d’évaluation de la Banque mondiale, les nouveaux prêts de la Banque ne représentent plus qu’une faible part, sans cesse décroissante, de l’investissement dans les pays émergents : cette proportion est passée de 1,2 % en 1995 à 0,6 % en 2005. Toujours selon ce rapport, les remboursements des anciens prêts des pays émergents ont dépassé les déboursements de nouveaux prêts de 3,8 milliards par an, en moyenne sur les douze dernières années (de 1995 à 2007). Cette plus grande autonomie financière est incontestablement une bonne chose pour les pays émergents. Néanmoins, la diminution des prêts de la Banque mondiale en leur faveur menace son système d’autofinancement, construit

REPÈRE 3 BANQUE MONDIALE

notamment le cas de l’ensemble des actions nécessaires pour réduire les émissions de dioxyde de carbone (CO2) ou pour s’adapter aux effets du changement climatique. Faute de prix du CO2 reflétant la vraie valeur des émissions, les marchés restent inefficaces pour assurer le développement et le déploiement de technologies à faible utilisation de carbone. La création de Fonds stratégiques de financement du climat est, de ce point de vue, une bonne initiative, notamment parce qu’elle s’accompagne de celle du Fonds d’investissement technologique dont la priorité est de financer

des actions de réduction des émissions dans le secteur des énergies grâce à la diffusion de technologies adaptées (lire repère 17). Le véritable enjeu reste néanmoins la transformation de l’ensemble du portefeuille d’activités de la Banque mondiale, ce qui est encore loin d’être le cas, comme le montre la composition actuelle des financements accordés dans le domaine énergétique... n

>

DES FONDS TROP CARBONÉS

Prêts de la Banque mondiale en matière d'énergie allouée à des projets à basse intensité de carbone (en millions de dollars)

883

90

La prise en compte des impératifs d’adaptation au changement climatique par la Banque mondiale s’exprime avant tout dans le secteur de l’énergie, avec une incitation à la diversification des sources de production et au développement des énergies renouvelables.

Les institutions financières internationales (IFI) de Bretton Woods ne sont plus, et de loin, les premiers créanciers des pays en développement.

1 796

Transmission et distribution de l'énergie

1 094 689

286

980 628

496

Énergies renouvelables* 270

912

156

Pétrole, gaz et charbon 325

809

1 026

892 682

445

1 318

LES IFI MARGINALISÉES

Grands barrages hydrauliques

Flux nets de dette vers les pays en développement (en milliards de dollars)

453 250 23 >

200

23

Énergie thermique

TIMIDE DIVERSIFICATION

461 260

Répartition sectorielle des prêts de la Banque mondiale en matière d'énergie, 2003-2006 (en milliards de dollars)

150

Flux nets

497

FMI 2002

2006

Source : Banque mondiale, Financial Flows to Developing Countries : Recent Trends and Prospects, 2008.

3 2 1

Secteurs à basse intensité de carbone

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Source : Banque mondiale, Energy Portofolio, 2008, www.worldbank.org

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

0

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

Banque mondiale

550

100

278

4

360

1 218

5

50

521

Autres

Total

100

-50 1999

751

241

374

464

2003 2004 2005 2006 2007 2008** * hormis les unités de production hydro-électrique dépassant les 10 mégawatts ** calculé sur la première moitié de 2008 Les projets « à basse intensité de carbone » regroupent les projets d'énergie renouvelable, d'efficacité énergétique, de rénovation de centrales électriques, de chauffage collectif, de biomasse, de réduction du torchage de gaz, de centrales à charbon de haute efficacité... Source : Banque mondiale, Energy Portofolio, 2008, www.worldbank.org

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

>

247

INSTITUTIONS

G8 DE L’ÉNERGIE AU CLIMAT

D

ès leur premier sommet à Rambouillet (France) en 1975, dans un contexte de crise énergétique, les pays du G5 puis du G7 ont jugé nécessaire « de coopérer afin de réduire notre dépendance vis-à-vis de l’énergie importée par la conservation et le développement de sources alternatives » (Communiqué du G7, 1975). Lutter contre la pollution atmosphérique est devenu dès 1979 un engagement collectif du G7, qui décidait de « développer d’autres sources d’énergie et plus particulièrement celles grâce auxquelles il sera plus facile d’empêcher l’accroissement de la pollution » (Communiqué du G7, 1979). Le G7

>

et la destruction des forêts tropicales » (Communiqué du G7, 1987). DU DISCOURS À LA RÉALISATION. Pour juger de la performance globale du G7, devenu G8, sur la question du changement climatique, on peut observer à la fois le nombre d’engagements pris et leur niveau de mise en œuvre. De 1987 à 2007, le G7 puis le G8 a pris 167 engagements normatifs dans le domaine du changement climatique, dont plus de la moitié (54 %) entre 2005 et 2007. Le G8 de 2007 a pris, à lui seul, 41 engagements couvrant à la fois les émissions de gaz à effet de serre (GES), les transferts de technologie,

G6, G7, G8... LE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET LE CLIMAT 1975 Rambouillet (France) Les six pays les plus industrialisés (France, ÉtatsUnis, Royaume-Uni, Allemagne, Japon et Italie) créent le G6 qui doit se réunir tous les ans. 1979 Tokyo I (Japon) Le G7 (le Canada est devenu membre en 1976) reconnaît la nécessité de développer des énergies alternatives afin de lutter contre la pollution de l’atmosphère et en particulier celle liée au CO2 et aux oxydes de sulfure. 1986 Tokyo II (Japon) La déclaration finale parle pour la première fois d’environnement, s’engageant à transmettre aux générations futures un environnement sain. 1988 Toronto (Canada) Le G7 reconnaît que les « menaces sur l’environnement n’ont pas de frontières » et adoptent le concept de développement durable.

248

puis le G8 ont par la suite systématiquement souligné l’importance de stabiliser les émissions de dioxyde de carbone dans l’atmosphère. À partir de 1987, des engagements précis, identifiables et mesurables ont été pris pour protéger l’environnement des émissions de CO2. Les dirigeants ont ainsi reconnu leur responsabilité collective à encourager « les efforts visant à faire face efficacement aux problèmes d’environnement de portée mondiale, tels que la diminution de l’ozone stratosphérique, les modifications climatiques, les pluies acides, les espèces menacées, les substances dangereuses, la pollution aérienne et la pollution des eaux,

1989 Paris (France) Le G7 s’engage à prendre des mesures pour prévenir le changement climatique, la déforestation, les pollutions atmosphériques, protéger la couche d’ozone et lutter contre les marées noires. 1990 Houston (États-Unis) Le G7 reconnaît la Convention des Nations unies sur les changements climatiques comme le bon forum pour définir des actions globales et individuelles. 1991 Londres III (Royaume-Uni) Le G7 s’engage à soutenir les conclusions du Sommet de la Terre, prévu pour juin 1992, et se déclare favorable à la mise en place d’instruments contraignants en matière de protection de la biodiversité et des forêts. 1993 Tokyo III (Japon) Le G7 s’engage à ratifier et à mettre en œuvre les conventions de Rio – en particulier en matière de changements climatiques et de biodiversité.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

1994 Naples (Italie) Le G7 s’engage à réapprovisionner le Fonds mondial pour l’environnement. 1998 Birmingham (RoyaumeUni) Le G8 (la Russie devient membre) s’engage à signer le protocole de Kyoto de lutte contre le changement climatique dans l’année qui suit et à développer un système d’échange de permis à émettre des gaz à effet de serre. 2002 Gênes (Italie) Le G8 s’engage à négocier une réduction chiffrée des émissions de gaz à effet de serre au sein de la Convention Climat, assurer le financement du Fonds pour l’environnement mondial, et développer des énergies renouvelables. 2003 Évian (France) Le G8 s’engage à participer à une conférence internationale sur le développement des énergies renouvelables à Bonn en 2004.

2004 Sea Island (États-Unis) Le G8 reconnaît le besoin de politiques énergétiques équilibrées, favorisant le développement des énergies renouvelables. 2005 Gleneagles (RoyaumeUni) Le G8 s’engage à continuer de lutter contre le changement climatique. Il reconnaît les efforts faits par les États membres en dehors du protocole de Kyoto. Le Plan d’action veut favoriser l’émergence d’un marché pour les énergies renouvelables. 2007 Heiligendamm (Allemagne) Le G8 désigne la Convention des Nations unies comme le forum où négocier des engagements pour l’après-2012.

Sources : G8 Observatory, Universités de Toronto et d’Oxford (www.g8.utoronto.ca/compliance) ; divers rapports. Compilation d’Isabelle Biagiotti, Courrier de la planète.

REPÈRE 4 G8

la protection du climat et l’importance de protéger les forêts en tant que puits de carbone. Mesurer le respect effectif de ces engagements a intéressé tant les économistes que les politologues. En 1991, George von Furstenberg et Joseph Daniels ont commencé à suivre la mise en œuvre par les membres du G7 de leurs engagements en termes économiques et énergétiques, l’estimant relativement bonne pour la période 1975-1989. Ella Kokotsis a poursuivi cet effort à partir de 1999, se concentrant sur l’ensemble des engagements en matière de développement durable, dont le climat, pour aboutir à un niveau de mise en conformité de 34 %. Le Groupe de recherche G8 de l’Université de Toronto a continué depuis à mesurer la mise en œuvre des engagements en termes de changement climatique, l’estimant globalement à 52 % depuis 1996. Le plus grand mouvement de mise en conformité avec les engagements liés au climat a fait suite au som-

changement climatique, Déclaration des chefs d’État et de gouvernement du G8, 2008). Plus encore, les chefs d’État ont entériné la proposition japonaise Cool Earth, fixant comme objectif de réduire d’au moins 50 % les émissions mondiales d’ici 2050, soulignant qu’atteindre un tel objectif « ne sera possible que grâce à la détermination commune de toutes les grandes économies ». VOLONTÉ POLITIQUE. En prenant ces engagements chiffrés et datés, le G8 d’Hokkaido a réaffirmé sa volonté de répondre aux défis climatiques. Il reconnaît ainsi la nécessité de plans nationaux basés sur des objectifs concrets à moyen terme et prenant à bras le corps un large panel de problèmes – des technologies sans carbone à l’efficacité énergétique en passant par des mécanismes durables d’échange des droits à émettre. Reste à mesurer combien de ces engagements auront été concrétisés d’ici au prochain sommet qui aura lieu en Italie en 2009. n

G8 : DES EFFORTS À GÉOMÉTRIE VARIABLE

Mise en conformité partielle Aucune mise en conformité (hors discours ou déclaration d'intention)

Promouvoir les énergies moins émettrices

d Su du r. de Af In il és Br ue iq ex e in Ch

Mise en conformité totale (budgets et programmes en place)

M

m

ie ss Ru lie Ita is Un s- i at Ét .-Un y Ro da na Ca ce an Fr n po Ja ne ag UE

le Al

Respect des engagements pris à Heiligendamm par le G8, évaluation de juillet 2008

consommation production

Soutenir l'adaptation au changement climatique dans les pays en développement Gaz à effet de serrre

réduire les émissions en limitant la déforestation stabiliser la concentration

États du G8

G8 + 5

Source : The G8 Research Group, The G8 and Climate Change since Heiligendamm. Final Compliance Report for the G8 and Outreach Five Countries, LSE-Oxford, 3 juillet 2008, www.g8.utoronto.ca

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, septembre 2008

>

met de Gleneagles en 2005 : 80 % des engagements pris ont été tenus par les pays du G8. Le degré de mise en conformité avec ces engagements varie en fait beaucoup selon les pays. Le Royaume-Uni, l’Allemagne, le Japon et le Canada ont globalement fait des efforts supérieurs à la moyenne des pays du G8 : respectivement 70 %, 65 %, 59 % et 55 %. La France se situe à la moyenne (50 %), les États-Unis, la Russie et l’Italie atteignent respectivement 37 %, 30 % et 38 %. L’été dernier lors du sommet d’Hokkaido au Japon, le G8 a réaffirmé son engagement en matière de lutte contre le changement climatique, soulignant dans un document séparé sa détermination « à parvenir à une stabilisation des concentrations atmosphériques des gaz à effet de serre à l’échelle de la planète, conformément à l’objectif ultime visé à l’article 2 de la Convention et dans un délai compatible avec la croissance économique et la sécurité énergétique » (Environnement et

249

ÉCHANGES

COMMERCE L’HEURE DU SUD ?

>

novation. Simplement ils évitent dorénavant de traiter avec condescendance le sort des perdants. Notons que l’Europe jouit dans ce contexte d’une position plutôt avantageuse : protégée par le volume de son marché intérieur – lequel représente jusqu’aux trois quarts du commerce de ses pays membres –, elle dispose d’une capacité d’absorption du choc des importations à bas salaires (dont l’effet est proportionnellement plus ténu) qu’on ne rencontre pas aux États-Unis. n

TECHNO-CHINE

>

Degré de technologie des produits manufacturés chinois, 1996-2004 (en % du commerce de marchandises) 1996

2004

Haut 14 Moyen- 31 haut Moyen 22

31

Faible 34

23

28 18

Source : Compilation de Tancrède Voituriez (Iddri) d'après OCDE, ITS database.

En moins de dix ans, la part des produits de haute technologie a plus que doublé dans les exportations chinoises, signalant l’émergence d’une Chine en concurrence de plus en plus directe avec les pays développés.

UN SUD EXCÉDENTAIRE

Solde du commerce de marchandises par région, 2006 (en milliards de dollars) Exportations Importations Solde 439 Asie 264

3 278 2 838

MoyenOrient

645 381

CEI

426 290

Afrique

363 282

135 81

52

Amérique du Sud et centrale Europe

430 378 4 532 5 118

-155 UE (25)

4 963 4 633

Amérique du Nord

1 678 2 355

-101 -677

Source : OMC, International Trade Statistics 2006, www.wto.org

250

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

Le poids du commerce avec la Chine est plus spécialement pointé du doigt dans le creusement des inégalités salariales observé depuis un peu moins de dix ans aux États-Unis et, dans une moindre mesure, en Europe. Là où les L’EXCEPTION EUROPÉENNE.

économistes balayaient l’argument en montrant que le commerce international ne contribuait que marginalement (entre 2 et 7 % selon les études) au creusement de l’écart entre salaires qualifiés et salaires non qualifiés, l’embarras, la prudence et parfois même l’autocritique prédominent aujourd’hui. Pour autant les économistes du commerce se gardent bien en général de promouvoir le protectionnisme et continuent au contraire de souligner les vertus de l’ouverture, de la spécialisation et de l’in-

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

A

ujourd’hui, l’essentiel de la croissance du commerce se fait entre et avec les pays dits en développement. Tiré par l’essor de la Chine, le commerce avec le « Sud » a ainsi quasiment doublé en proportion du PIB des pays de l’OCDE ces dix dernières années. Plus encore, ces échanges concernent maintenant des produits transformés, entrant plus directement en concurrence avec les produits manufacturés des pays développés. Dans le cas chinois, ces produits sont fabriqués à un taux salarial représentant à peine 4 % de celui des pays de l’OCDE. À titre de comparaison, le salaire des dragons asiatiques s’établissait dans les années 1990, à environ 25 % du salaire américain dans le secteur manufacturier selon le Bureau international du travail. Pour ces raisons, la montée en gamme des exportations de masse des produits du Sud a un effet sur les salaires des pays importateurs sans comparaison avec ce que l’on connaissait dans les années 1980 et 1990. Ce qui explique sans doute pourquoi dans les enquêtes d’opinion sur la mondialisation, les bas salaires des pays émergents arrivent maintenant en tête des préoccupations de l’électorat des pays riches.

REPÈRE 5 COMMERCE

>

UN COMMERCE TRIPOLAIRE

Commerce de marchandises, 2006 (en milliards de dollars) seules les valeurs supérieures à 20 milliards sont représentées intrarégional (surface des cercles) interrégional (épaisseur des flèches)

Am. du Nord 69

107

135

Amérique 111 du Sud 67 et centrale

62

72

905

314 24

80

Asie et Océanie

430 50 80

Europe 3 651

246

142

46

1 638

73

CEI 366

279

340

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

708

604

Union européenne 3 051

86

103 42

148

Les flèches ci-dessous permettent de comparer les flux interrégionaux (flèches sur la carte) avec les flux internes à chaque région qui, pour des raisons de lisibilité, ont été représentés en cercles proportionnels sur la carte.

Europe

UE

Asie

72

111

MoyenOrient

120

22

129

33

21 70

Afrique

Amérique Amérique CEI latine du Nord

MoyenOrient

Afrique

Source : OMC, International Trade Statistics 2006, www.wto.org

L’Union européenne est protégée par la taille de son marché intérieur des effets négatifs de la croissance commerciale de la Chine. Malgré des progrès importants durant la dernière décennie, l’Afrique reste la région la plus marginalisée dans les échanges.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

251

ÉCHANGES

OMC PROMESSES ET MARCHANDAGES

E

n dépit de leur engagement solennel de faire du cycle de négociation commercial inauguré à Doha en 2001 un « cycle du développement » (Development Round), les pays membres de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) peinent toujours à déboucher sur un accord de libéralisation favorable aux pays pauvres. Derrière ces difficultés perce l’excès d’enthousiasme et d’opprobre dont le commerce continue de faire l’objet. La libéralisation commerciale souffre d’avoir été mise en place trop rapidement et

d’avoir été trop vite promue comme la solution la plus efficace aux maux du développement – pauvreté, faible productivité, faible croissance. Si les modèles mathématiques annoncent que les pays en développement sont gagnants quels que soient les scénarios présents sur la table des négociations, le détail des simulations montre que le montant des gains ne dépasse pas le demi-point de PIB. Surtout, ces gains se concentrent parmi les pays riches et quelques pays en développement. Rebaptiser le cycle du développement « cycle des

pays riches » ou « cycle des pays émergents » n’était évidemment pas envisageable ; mais au final ce sont bien les plus riches des pays pauvres et les plus riches des pays riches qui devraient tirer le plus grand profit de la libéralisation, selon la plupart des estimations. INTÉRÊTS ÉMERGENTS. Le Brésil, l’Inde et l’Afrique du Sud – la Chine se tenant scrupuleusement en retrait jusqu’aux tous derniers jours de la Conférence de juillet – ne s’y sont pas trompés. Offensifs sur le volet agricole, plus défensifs

DOHA, LE CYCLE DE TROP ? La régulation multilatérale du commerce a juste soixante ans et sa forme institutionnelle permanente, l’OMC, n’a pas quinze ans. Historiquement comprises comme le moyen de soutenir la croissance économique globale, ces négociations sont aujourd’hui suspectées par l’ensemble des acteurs de remettre en cause leur autonomie dans un contexte de compétition accrue.

104 accords de réduction des droits de douane.

23 pays octobre 1947

252

147 accords de réduction des droits de douane.

33 pays

34 pays

avril-août 1949

sept. 1950 avril 1951

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Réduction des droits de douane, environ 60 nouvelles concessions tarifaires. Le Japon entre au GATT en 1955.

22 pays janvier - mai 1956

5e CYCLE DILLON ROUND 49 accords bilatéraux de réduction des droits de douane (notamment entre la CEE et ses partenaires).

35 pays

sept. 1960 juillet 1962

• Réduction des droits de douane de 35 % • Mesures anti dumping • Mécanismes préférentiels jugés insuffisants par les PED.

99 pays

48 pays

mai 1964 juin 1967

125 pays

9e CYCLE DOHA ROUND Baptisé « cycle du développement », il devait durer trois ans. Les négociations continuent…

151 pays

Entrée en vigueur le 1er janvier 1995

1er CYCLE GENÈVE

2e CYCLE ANNECY

4e CYCLE GENÈVE

• Réduction des protections tarifaires de 34 % • Mesures non tarifaires • Mise au point des codes anti dumping.

• Réduction des droits de douane • Mesures non tarifaires • Agriculture • Services • Droits de propriété intellectuelle • Préférences commerciales pour les PED.

GATT OMC

6e CYCLE KENNEDY ROUND

3e CYCLE TORQUAY Réduction des droits de douane de 25 % par rapport au niveau de 1948, une centaine d’accords. La République fédérale d’Allemagne entre au GATT.

7e CYCLE TOKYO OU NIXON ROUND

8e CYCLE URUGUAY ROUND

sept. 1973 avril 1979

sept.1986 avril 1994

janvier 2002…

REPÈRE 6 OMC

accru au marché agricole des pays riches et à une baisse des subventions agricoles chez ces derniers ; la logique des pays émergents, de l’autre, selon laquelle réparation devait leur être apportée après l’inéquité des précédents cycles de négociation – le cycle d’Uruguay (1986-1994) ayant notoirement négligé, selon eux, les secteurs d’intérêt des pays en développement

>

EXPLOSION DU BILATÉRAL

>

Nombre d'accords commerciaux régionaux notifiés au GATT/OMC

Position lors des négociations commerciales de l’OMC

222 défensive 200

205

Pays les moins avancés Pays en développement

100

Inde 50

Chine

44

47

Brésil, Argentine

Japon, Corée du Sud, Taiwan, Suisse, Norvège

Australie, Chili, Nouvelle Zélande, Afrique du Sud Source : D'après une présentation de Marcos S. Jank « Agriculture : A Problem or A Solution ? », séminaire Regionalism and Multilateralism : The Latin American Experience, 6e réunion ministérielle de l'OMC, Hong-Kong, décembre 2005, Institute for International Trade Negotiation.

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

Union européenne

1948

1977

1991

2003 2008

Source : OMC, Regional Trade Agreements : Facts and Figures, www.wto.org

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

150

Services

Subventions

les deux

Biens industriels

Agriculture offensive

États-Unis

DÉSACCORD TENACE. En réalité deux logiques se sont affrontées : la logique européenne et américaine de la négociation, selon laquelle les pays en développement devaient accepter d’ouvrir davantage leurs secteurs industriel et des services, en échange d’un accès

(agriculture en premier lieu) et privilégié les secteurs ou sujets d’intérêt des pays riches (services, propriété intellectuelle). La conférence de Genève, convoquée en urgence par Pascal Lamy en juillet 2008 pour tenter de débloquer les négociations une dernière fois avant l’élection présidentielle américaine, a montré l’incompatibilité tenace de ces deux logiques. n

CRISPATION AGRICOLE

Accès au marché

sur les biens non agricoles (en anglais, les « nama » pour non agricultural market access) et les services, ils ont très tôt réussi à organiser les négociations autour de l’agriculture, faisant de la libéralisation de ce secteur le préalable à tout accord global. Cette exigence a paru légitime du fait même de l’intitulé du cycle de négociation. Le protectionnisme et les subventions agricoles des pays de l’OCDE étaient depuis 2001 désignés comme injustes et contraires à l’intérêt des producteurs des pays en développement, sans parler des consommateurs européens. Premiers perdants d’un ajournement de la libéralisation du commerce agricole, ces trois pays n’ont eu de cesse de relancer les pourparlers depuis l’échec de la conférence ministérielle de Cancun en 2003, alors que Pascal Lamy, directeur général de l’OMC, semblait prêt à y renoncer. Les pays émergents – Inde en tête – ont rapidement fait valoir qu’ils préféraient ne pas obtenir d’accord plutôt que de signer un texte qui serait néfaste pour le développement (« no deal better than a bad deal »). Les pays riches, de leur côté, ont adopté une position assez semblable – d’où l’ajournement incessant des discussions –, en arguant du fait que leur générosité envers les pays pauvres n’était pas récompensée et que l’un des premiers obstacles au développement restait le protectionnisme des pays du Sud.

L’enlisement des négociations multilatérales a soutenu l’explosion du nombre des accords commerciaux bilatéraux et régionaux, au bénéfice des pays les plus puissants.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

253

ÉCHANGES

CARBONE, EAU, DÉCHETS… LES FACES CACHÉES DU COMMERCE INTERNATIONAL sur le climat et nuit à tous les consommateurs, qu’ils soient proches ou éloignés du lieu de production des biens qu’ils achètent. Ainsi plus de 20 % (5 gigatonnes) des émissions mondiales sont liées aux échanges internationaux de biens. Alors que les pays du Nord s’engagent à réduire leurs émissions de CO2, les évaluations montrent que l’ensemble >

des pays de l’annexe B du protocole de Kyoto – qui ont convenu d’un objectif de réduction des émissions – importent près de 25 % de leurs émissions de CO2. En privilégiant des approvisionnements bon marché mais lointains, ils deviennent ainsi importateurs nets de carbone. Dans les pays émergents ou en transition, non contraints par le

NORVÈGE : CE CARBONE VENU D'AILLEURS

CO2 émis par les importations de la Norvège en provenance de quelques pays en développement, 2006 (en millions de tonnes)

Norvège Russie 3,4

Inde 0,7

LE CARBONE CACHÉ. Les échanges inter-

nationaux sont directement polluants pour l’environnement. Ils sont en effet à l’origine d’émissions de CO2 à la fois lors de la production et du transport de biens. Cette pollution a un impact global

70 % des émissions de carbone imputables aux importations de la Norvège proviennent de pays en développement, notamment de la Chine.

254

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Chine 6,8

Turquie 0,4

Thaïlande 0,2 Indonésie 0,2

Brésil 0,5 Afrique du Sud 0,4

Pays en développement

8 premiers (carte) 12,6

Total 17,8

Source : Rasmus Reinvang et Glen P. Peters, Norwegian Consumption, Chinese Pollution. An Example of How OECD Imports Generate CO2 Emissions in Developing Countries, WWF, Norwegian University of Science and Technology, janvier 2008.

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

L

’expansion des échanges de biens, de capitaux et de personnes constitue le moteur de la mondialisation. Jusqu’à très récemment, seul le volume de ces échanges était pris en compte par les analystes. Aujourd’hui, avec l’intégration de la notion de développement durable, les études sur l’impact environnemental du commerce international se multiplient, s’intéressant autant aux volumes échangés qu’à leur qualité, leur mode de production, l’énergie dépensée ou les émissions de carbone générées. Les recherches s’intéressent aussi à l’exploitation des ressources naturelles liée au commerce, notamment aux ressources rares, comme l’eau, utilisées dans la production des biens échangés. Enfin, l’approche en termes de cycle de vie des produits amène à rassembler des données sur ce que deviennent les produits en fin de vie, les volumes de déchets échangés ou sur la part du recyclage dans les échanges.

REPÈRE 7 CARBONE, EAU, DÉCHETS ...

Parmi les ressources naturelles nécessaires à la vie humaine, l’eau est sans doute la plus irremplacable. La croissance de la population, la fonte des glaciers, le réchauffement des sols contribuent à en faire une ressource rare et recherchée. Aucun discours sur le développement durable n’omet d’indiquer qu’il faut l’économiser et en protéger la qualité. Un aspect moins connu de la gestion de l’eau est directement lié au commerce : il faut souvent beaucoup d’eau pour produire des biens de consommation – 1 160 litres pour un kilogramme de blé, 3 500 litres pour un kilogramme de bœuf et 8 000 litres pour une paire de chaussures. La production agricole végétale est la première consommatrice d’eau, et le commerce de produits agricoles se traduit donc par des exportations d’eau. Beaucoup de grands pays agricoles (États-Unis, Brésil, Argentine, Australie) sont ainsi exportateurs nets d’eau. La question de la durabilité de ce modèle UNE EAU RARE QUI CIRCULE.

>

LE COMMERCE, CARBONE COMPRIS Part du commerce dans les émissions de CO₂ (en %) part des importations part des exportations

Émissions totales de CO₂ (en millions de tonnes)

Pays-Bas

58,1

39,1

204,5

Taiwan

36,9

40,0

247,9

Italie

41,8

26,5

475,1

Allemagne

41,0

25,3

Corée du Sud

39,1

27,6

397,7

Espagne

36,6

26,4

305,7

Canada

28,8

31,7

547,7

France

38,8

22,7

509,9 618,6

892,2

Royaume-Uni

37,9

21,3

Japon

29,8

14,5

Mexique

23,9

19,4

389,9

44,6

323,7

Afrique du Sud

6,4

1 291,0

Australie

14,9

31,4

351,6

Indonésie

12,4

31,4

305,4

Biélorussie/Ukraine

15,1

28,5

363,3 1 502,8

Russie

5,9

27,5

Chine

6,6

24,4

3 289,2 309,8

Pologne

12,5

21,9

Brésil

18,9

19,7

États-Unis

15,6

Inde

321,0 6 006,9

8,3

1 024,8

13,1

6,2

Pays de l'annexe B

24,5

18,9

14 616,7

Pays hors annexe B

17,2

25,3

10 138,9

21,5 (moy.)

21,5 (moy.)

en gras : les pays de l'annexe B pour qui le protocole de Kyoto spécifiait des objectifs de réduction chiffrés des émissions. Source : Glen P. Peters et Edgar G. Hertwich, CO₂ Embodied in International Trade with Implications for Global Climate Policy, Industrial Ecology Programme, Norwegian University of Science and Technology, décembre 2007.

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

protocole de Kyoto, les exportations sont responsables de plus de 25 % des émissions. Les études tendent à montrer que la part des échanges dans les émissions de CO2 est moins importante dans les pays de grande taille (ÉtatsUnis, Russie, Chine) que dans les petits pays (Pays-Bas, Taiwan), dont les productions nationales ne couvrent qu’une faible partie des besoins. Le carbone contenu dans les échanges peut venir annuler les efforts domestiques de réduction des émissions. Ainsi la Norvège, qui a notablement stabilisé ses émissions nationales de carbone (55 à 57 millions de tonnes par an depuis le début des années 2000), voit croître très fortement les émissions incluses dans les produits qu’elle importe (33 à 39 millions de tonnes de 2001 à 2007). Dans le cas norvégien, près de 70 % du carbone « importé » provient de pays en développement.

Les échanges de biens comptent pour 20 % des émissions de carbone. La part des pays développés ou émergents, les plus engagés dans le commerce international, est très importante dans ces émissions.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

255

ÉCHANGES ...

s’impose quand les pays exportateurs nets d’eau sont aussi des pays qui souffrent de sécheresse chronique, ont du mal à approvisionner leur population en eau potable ou sont dépendants de leurs voisins pour leurs ressources hydroliques. Une majorité de pays du Sud, notamment les pays africains ou asiatiques, sont exportateurs nets d’eau, alors que l’Europe de l’Ouest, malgré l’importance de son agriculture, importe plus d’eau par le biais des produits agricoles qu’elle n’en exporte. On dit ainsi que l’eau du Colorado sert à nourrir les consommateurs allemands. L’exportation d’eau à travers l’échange de productions animales ou de biens industriels, activités moins gourmandes en eau, signale néanmoins la spécialisation d’un petit nombre de pays.

>

L'EAU : À LA SOURCE DU COMMERCE

Eau contenue dans les échanges de produits (en millions de m3 par an) Produits agricoles hors élevage

61 500 24 000 12 000 3 400 340

exportations nettes importations nettes

Produits d’élevage DANGEREUX OU RECYCLABLES. On estime

La circulation de l’eau liée à la production de biens révèle d’abord la spécialisation des pays : agriculture irriguée, élevage, production de biens manufacturés. L’allocation n’est cependant pas toujours respectueuse des ressources en eau disponibles dans ces pays.

256

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Produits industriels

Source : Water Footprint Network, www.waterfootprint.org

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

entre 2,5 et 4 milliards de tonnes la production annuelle mondiale de déchets. Malgré l’existence de la convention de Bâle sur le commerce de déchets dangereux, en vigueur depuis 1992 et signée par 165 pays, les données sur l’ampleur des échanges en la matière restent partielles. Près de 70 % des pays signataires ne fournissent pas d’informations sur les flux entrants ou sortants. Le peu de données disponibles signalent pourtant une forte progression des échanges : 2 millions de tonnes en 1993 à 8,5 millions de tonnes en 2001 pour les 50 pays déclarants. En Asie, devenue l’atelier de

REPÈRE 7 CARBONE, EAU, DÉCHETS >

ASIE : DES DÉCHETS DE VALEUR Commerce de déchets dangereux (réglementé par la convention de Bâle), 2004* (en tonnes par an)

14 597

Japon * dernières données disponibles entre 2001 et 2004.

27

Corée du Sud 2 841

Chine

93 306

Taiwan

122 1 847

Thaïlande

2361 305 398

Malaisie

14 354

Singapour Exportations

Importations 2 100 240 220

Indonésie

Flux transfontaliers de déchets recyclables, en 2004 (en milliers de tonnes par an) 3 224

10 921

607

597

Japon Corée du Sud 59 31 774

5 066

Chine 259

9 360

4 665

Inde 2 831

407

Taiwan

3 163

Hong Kong

336

979 428

Thaïlande

La circulation des déchets en Asie est le reflet des flux de marchandises entre les pays. Les pays les plus développés sont exportateurs nets de déchets dangereux ou recyclables. Les pays en voie d’industrialisation rapide (Chine, Inde, Malaisie, Corée du Sud) sont les premiers importateurs de déchets recyclables, qui leur fournissent des matières premières bon marché.

3 971

44 190

Philippines

796 12 151

Malaisie

814 328

Singapour Exportations

Importations

1 000 km

3 622 113

Indonésie

Sources : Compilation du professeur Yoshida, Université de Hokkaido (Japon) d'après World Trade Atlas, ministère Japonais de l'Environnement, The Second Workshop on Asian Network for Prevention of Illegal Transboundary Movement of Hazardous Wastes, 23 novembre 2005 ; sites internet des ministères de l'Environnement de chacun des pays cités.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

production de biens manufacturés du monde, la production de déchets dangereux a pris une ampleur sans précédent et les flux des pays les plus développés (Japon, Taiwan, Singapour) vers les pays les moins développés d’Asie (Malaisie, Indonésie, Corée du Sud) se sont notablement renforcés. Le commerce de déchets recyclables s’est lui aussi beaucoup accru en Asie. Pour les pays les moins développés, l’importation de déchets constitue en effet une source de matériaux (aluminium, plomb, plastiques, papier) meilleur marché que de véritables matières premières et de meilleure qualité que leurs propres déchets nationaux. Ce commerce est souvent considéré comme un moyen de réduire la pression globale sur les ressources naturelles. En juin 2004, sur proposition japonaise, le G8 a adopté l’initiative 3R visant à réduire, réutiliser et recycler les déchets, notamment en proposant une réduction des barrières tarifaires sur leurs flux. Le Japon a déjà passé des accords bilatéraux favorisant les échanges de déchets avec la plupart de ses voisins. Ces accords dépassent souvent les seuls déchets recyclables et posent des questions sur la capacité des pays récipiendaires à traiter des déchets dangereux comme les composants électroniques et les déchets chimiques ou médicaux. n

257

TERRITOIRES

CLIMAT MONTÉE DES EAUX, VIDE JURIDIQUE

P

armi les conséquences du réchauffement climatique envisagées par le GIEC, la hausse du niveau des mers est sans doute la plus perceptible partout dans le monde. Elle est directement due à l’augmentation des températures moyennes qui dilate l’eau de mer et accélère la fonte des glaciers et des pôles

>

plus inquiètante qu’aujourd’hui près de la moitié de la population mondiale vit à quelques kilomètres des côtes. Selon les travaux du GIEC, la poursuite de cette montée est certaine mais devrait être lente et inégale selon les régions et les caractéristiques géologiques des côtes. Il est néanmoins très

SÉCURITÉ, SÉCURITÉ HUMAINE, SÉCURITÉ CLIMATIQUE 1964-1975. L’utilisation de défoliant pendant la guerre du Viêtnam met en lumière les conséquences environnementales des conflits armés. 1987. Le Rapport Brundtland popularise le concept de développement durable et définit la sécurité comme un « produit de la durabilité de l’environnement ». 1989. Les États-Unis créent l’Army Environmental Policy Institute qui travaille sur la notion de sécurité environnementale nationale. 1990. Selon le premier rapport du GIEC, des millions de personnes pourraient être déplacées par l’érosion du littoral, les inondations côtières et les bouleversements agricoles. 1992. Sommet de la Terre à Rio : 188 États signent la Convention sur la diversité biologique et adoptent la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, laquelle reconnaît une responsabilité commune différenciée entre États du Nord et du Sud dans la concentration des gaz à effet de serre. 1994. Le Rapport sur le développement humain du PNUD définit la sécurité humaine globale comme recouvrant l’économie, l’alimentation, la santé,

258

(lire repère 9). Au cours du XXe siècle, les mers se sont élevées d’une vingtaine de centimètres mais le rythme de cette évolution s’accélère : 3,1 mm par an depuis 2003, contre 1,8 mm de 1961 à 2003. La montée des eaux est une menace directe pour la population des petites îles et des littoraux très peuplés. Elle est d’autant

l’environnement, l’intégrité de la personne, le respect des communautés et les libertés politiques. 1996 à 2000. Sous la direction de Lloyd Axworthy, le Canada se veut précurseur d’une politique de sécurité humaine, basée sur la redéfinition des risques dans un monde globalisé. 1997. Le sommet de Kyoto sur les changements climatiques cherche un processus conciliant réduction des émissions de CO2 et d’autres GES avec la croissance économique, notamment pour les pays les moins avancés (PMA). 1999. Sous l’impulsion du Canada et du Japon, le G8 s’engage à lutter contre les causes multiples de l’insécurité humaine. 2001. Le 3e rapport du GIEC fait le lien entre l’émission des GES et le dérèglement climatique, soulignant l’origine anthropique du changement climatique. 2001. Le Conseil de sécurité débat des implications du sida pour la sécurité internationale. C’est la première fois qu’une question sanitaire est discutée dans cette enceinte. 2002. L’ONG internationale Institute for Environmental Security, basée à La Haye, est

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

créée pour travailler sur les liens entre sécurité et préservation des capacités de régénération des écosystèmes. 2004. Le conseiller scientifique de Tony Blair, Sir David King, fait du changement climatique le plus grave problème de l’époque et la priorité du Royaume-Uni. 2006 La sous-commission des Nations unies pour la promotion et la protection des droits de l’homme recommande la création d’un poste de rapporteur pour les États disparus pour raison environnementale. 2007. Un think tank militaire américain, la CNA Corporation, publie un rapport faisant du climat une question de sécurité nationale : National Security and the Threat of Climate Change. 2007. Le Royaume-Uni, présidant pour un mois le Conseil de sécurité des Nations unies, initie le premier débat sur le réchauffement climatique dans cette enceinte, malgré l’opposition des États-Unis, de la Chine et du Pakistan. 2007. La Grèce prend la présidence du Human Security Network, et introduit l’impact du changement climatique sur la sécurité humaine comme priorité pour ce réseau d’États créé en 1999 pour lutter contre les mines antipersonnel.

2007. Le Conseil consultatif allemand sur le changement global (WBGU) présente au gouvernement son rapport Climate Change as a Security Risk. 2007. L’OMS publie la première étude de l’impact des facteurs environnementaux sur la santé : pollution, eau non potable, radiation, ultraviolet et changement climatique causent 13 millions de décès chaque année. 2007. Le PNUE publie un rapport liant le conflit au Darfour avec le changement climatique. La surexploitation des ressources naturelles et le réchauffement ont réduit de 70 % la productivité agricole du pays et entretiennent la déforestation galopante. 2007. Le prix Nobel de la paix est décerné conjointement au GIEC et à Al Gore pour leur travail de sensibilisation aux questions de changement climatique. 2008. Une étude de l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) estime réaliste le chiffre d’au moins 250 millions de migrants climatiques forcés en 2050, soit 1 habitant du monde sur 45. Sources : compilation de Clémence Mallatrait (Clesid, Lyon II) et Isabelle Biagiotti (Courrier de la planète).

REPÈRE 8 CLIMAT

ECORÉFUGIÉS. L’ « eustatisme », terme scientifique désignant la variation du niveau des mers, ne constitue que l’une des conséquences attendues des changements climatiques. La modification des conditions de production agricole pourrait aussi provoquer des mouvements de population. Le GIEC s’attend ainsi à voir les rendements de l’agriculture non irriguée se réduire de près de 50 % dans certains pays africains d’ici 2020. Outre la question du financement de l’adaptation (lire repère 17), les bouleversements climatiques attendus posent donc des problèmes politiques et juridiques. Les conséquences des déplacements à l’intérieur des frontières et des migrations vers d’autres pays deviennent de véritables enjeux sécuritaires pour les États, comme en témoigne la multiplication des rapports et prises de positions ces dernières années. Il n’existe cependant, pour l’heure, aucun statut juridique pour protéger ces « écoréfugiés » ou « réfugiés de l’environnement », dont le nombre n’a de cesse de croître. On ne sait pas davantage ce qu’il adviendrait légalement des ressortissants d’un pays qui disparaîtrait « pour des raisons environnementales ». n

>

DES PAYS EN SURSIS

Cas de quelques territoires touchés par l'élévation du niveau de la mer d'un mètre Population touchée en % de la population

Superficie menacée

en nombre de personnes

en km²

Maldives

100

400 000

298

Marshall

100

80 000

181

Tuvalu

100

11 000

26

90

36 000

Bahamas

Bangladesh

14

26 000 000

Égypte

12

12 000 000

Inde

5

Gambie

1,6

Nigeria

1,5

60 000 000

42 000

3 000 000

10 000 000

10 800

2 100

92

850

25 000

Viêtnam

1

Sénégal

0,8

Tanzanie

-

-

2 126

Côte d’Ivoire

-

-

1 800

180 000

6 000

- absence de donnée Sources : ONU, http://data.un.org ; Rapport spécial du GIEC, Incidences de l'évolution du climat dans les régions : évaluation et vulnérabilité - Afrique, 2007, www.grida.no ; Rapport spécial sur les impacts régionaux du changement climatique par le GIEC ; Rapport du Groupe de travail II sur les impacts, l'adaptation et la vulnérabilité du changement climatique, ww.ipcc-wg2.org/

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Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

probable qu’on atteigne une augmentation moyenne du niveau de la mer d’un mètre en 2100. Un tel bouleversement serait alors directement responsable de la migration de près de 200 millions de personnes. Des archipels, des villes et des régions pourraient ainsi entièrement disparaître. Si les pays industrialisés semblent en mesure de financer des mesures d’adaptation à ce bouleversement annoncé, ce n’est pas le cas de pays pauvres ou de petites îles dont une grande partie, voire la totalité, du territoire peut être menacée.

Depuis l’estimation faite en 2001 par la Croix-Rouge internationale dénombrant 25 millions d’« écoréfugiés », on tend à parler de « réfugiés climatiques » alors qu’il est probable que la plus grande partie des mouvements de population a lieu au sein même des pays. Seule la disparition totale de petits États insulaires créerait en droit international des « réfugiés ». En 2008, l’OIM propose le terme de « migrant climatique forcé ».

259

TERRITOIRES

ARCTIQUE QUAND LE CLIMAT OUVRE DE NOUVELLES ROUTES

L

a fonte constatée de l’Arctique (20 % de moins depuis les années 1970) permet aujourd’hui d’envisager l’exploitation de la zone. En effet, conséquence du réchauffement des eaux maritimes, les routes restent ouvertes plus longtemps tandis que de nouvelles voies apparaissent, offrant des alternatives plus courtes aux gros transporteurs. Par le pôle Nord, l’Asie n’est ainsi plus qu’à 13 000 km de l’Europe >

(contre 21 000 km par le canal de Suez). On espère aussi beaucoup des ressources géologiques de la région, notamment des réserves d’hydrocarbures estimées à 10 % des réserves mondiales, soit 9 milliards de tonnes de gaz et pétrole. De grands groupes pétroliers se lancent dans la course à l’or noir arctique : le Danemark a délivré une licence d’exploitation du Groenland à Encana Corporation, un groupe pétrolier canadien ;

UN RÉCHAUFFEMENT LOCALISÉ

Alaska (É.-U.)

Océan Glacial Arctique

CANADA

RUSSIE

Pôle Nord

ISLANDE

NORVÈGE

Écart constaté en avril 2008, par rapport à la normale* (en °C) * moyenne d'avril entre 1979 et 2007 -3

-1

1

3

Source : D'après le département américain du Commmerce, NOAA/ESRL, Physical Sciences Division.

260

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

Groenland (Dan.)

les États-Unis veulent exploiter leur zone maritime (protégée) en Alaska ; la Norvège développe un projet d’exploitation du gaz en mer de Barents. Tous comptent sur l’augmentation des cours du pétrole pour financer les surcoûts liés à l’intervention dans cette région avec les incertitudes que cela comporte. Le changement climatique tend aussi à pousser les espèces subarctiques à migrer vers le nord, transformant la région arctique en nouvelle zone de pêche. Dans la course aux ressources naturelles, l’ouverture d’une « nouvelle frontière » pose des questions environnementales et diplomatiques importantes. Les nouveaux passages nord-ouest et nord-est entre Atlantique et Pacifique sont des routes maritimes dangereuses, du fait de leur étroitesse. On s’attend à un grand nombre d’accidents, certains pouvant causer des dommages environnementaux importants comme des marées noires. L’exploitation de la zone est par ailleurs devenue un enjeu stratégique majeur pour la Russie, les ÉtatsUnis et le Canada. En août 2007, une expédition scientifique russe a planté le drapeau de la Fédération de Russie par 4 200 mètres de profondeur, affirmant ainsi les droits russes sur les ressources naturelles présentes sous la banquise. Depuis 2001, la Russie accumule les données pour faire reconnaître que le plateau continental russe s’étend jusqu’à la crête de Lomonosow et agrandir d’autant la zone économique que lui octroie la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (lire repère 11). Les Nations unies ayant fixé à mai 2009 la date limite pour recevoir les argumentaires, le Canada, les États-Unis et le Danemark se positionnent donc à leur tour pour affirmer leurs droits. n

REPÈRE 9 ARCTIQUE OPPORTUNITÉ ÉCONOMIQUE OU DANGER ENVIRONNEMENTAL ? ENJEUX DE LA FONTE DE LA GLACE EN MER ARCTIQUE :

Océan Pacifique

Réserves possibles d’hydrocarbures : 10 % des réserves mondiales d’hydrocarbures (9 milliards de tonnes de gaz et pétrole) se trouveraient sous les glaces de l’Arctique.

Kamtchatka

Mer d'Okhotsk CONSÉQUENCES SUBSÉQUENTES :

Ressources halieutiques : En raison du réchauffement climatique, les espèces subarctiques devraient migrer vers le nord.

Questions environnementales : Les passages nord-ouest et nord-est entre Atlantique et Asie sont étroits et difficiles à pratiquer. On peut s'attendre à des accidents (comme des marées noires) plus fréquents.

Détroit de Béring Alaska (É.-U.)

Question de la souveraineté territoriale des États : Les eaux des détroits appartiennent aux eaux intérieures du Canada et de la Russie ce qui s'oppose à la revendication des États-Unis de libre navigation de sa marine. On peut s'attendre à des litiges entre les trois pays.

Océan Glacial Arctique

CANADA

Détroit de Melville Ellesmere (Can.)

Baie d Hudson

Terre du Nord (Rus.)

Pôle Nord

RUSSIE

Terre de Baffin (Can.) Spitzberg (Nor.) Groenland (Dan.)

Terre-Neuve (Can.)

N.-Zemble (Rus.)

Mer de Barents

ISLANDE Océan Atlantique

NORVÈGE Mer Baltique

Extension de la banquise au 16 septembre 2007 Extension minimale moyenne de la banquise entre 1979 et 2000

Ouverture de nouvelles voies maritimes navigables en permanence si la calotte glaciaire continue à fondre

Source : Compilation de Clémence Mallatrait (CLESID, Université de Lyon) et Benoît Martin (Atelier de cartographie de Sciences Po) à partir de National Snow and Ice Data Center (NSIDC) http://nsidc.org

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

>

261

TERRITOIRES

FORÊTS TROPICALES ET SI LE CARBONE FINANÇAIT LEUR PROTECTION ?

262

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

>

quant une « dégradation forestière », comme la production industrielle de bois. De fait, l’exploitation forestière est responsable d’une quantité considérable d’émissions. Il est cependant difficile de définir de manière univoque la dégradation, qui constitue un phénomène multiforme dont les conséquences sont différentes selon l’objectif visé : lutte contre la déforestation ou conservation. Ainsi, les concessions forestières dans les pays du bassin du Congo, même aménagées durablement, ont tendance à émettre

AU PRIX OÙ EST LE CO2

>

18 % DES ÉMISSIONS DE CO2

Répartitions des émissions de gaz à effet de serre par source, 2000 (en %)

Le stockage de carbone peut-il compenser les usages alternatifs de la forêt ?

revenus économiques (en dollars par hectare)

Valeur accordée aux stocks de carbone :

Énergie Utilisation du sol* Agriculture

24

Transports

14

Industrie

14

Construction Autres usages Déchets

FORTE

18 14

8 5 3

FAIBLE

1

2

3

Utilisation des espaces forestiers 1 Usages peu rémunérateurs (agriculture itinérante, certaines plantations forestières, etc.) 2 Usages ayant de bonnes perspectives de revenus (monocultures d’hévéa, exploitations forestières commerciales, etc.) 3 Usages très rémunérateurs (palmiers à huile, soja, rizières irriguées, etc.) Source : D'après Romain Pirard (Iddri)

* principalement due à la déforestation tropicale Source : Compilation de la Stern Review, d'après les données du World Resources Institute Climate Analysis Indicators (CAIT), www.wri.org

On estime à près de 20 % les émissions de CO2 provoquées par la déforestation. Pour certains experts, ce chiffre est très en-deçà de la réalité.

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

La valorisation du stockage du carbone permettrait d’inciter à conserver les forêts intactes de certaines activités mais sa rémunération devra être très élevée pour peser sur les activités très rémunératrices comme les plantations agroforestières.

cette compensation : la quantité d’émissions évitées, la valorisation de la tonne de carbone stockée et les revenus économiques procurés par les usages des terres. Si les compensations semblent appropriées pour limiter certains usages extensifs dans des zones peu développées, il est néanmoins vraisemblable qu’elles ne seront jamais en mesure de rivaliser avec des usages industriels intensifs. Il est maintenant question d’étendre le mécanisme REDD aux activités provo-

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

U

un cinquième des émissions mondiales de carbone provient de la déforestation tropicale. On peut alors espérer que les forêts tropicales seront formellement incluses dans la convention Climat, via le mécanisme REDD (Réductions des émissions issues de la déforestation et de la dégradation). Les négociations autour de ce mécanisme ont été officiellement lancées lors de la 13e Conférence des parties à Bali en décembre 2007. Le principe est de financer les activités de lutte contre la déforestation (et les émissions associées) dans les pays en développement pour lutter contre le changement climatique. Avec 13 millions d’hectares déboisés chaque année, des émissions carbonées pouvant atteindre quelques centaines de tonnes de CO2 à l’hectare, et des coûts d’action présumés relativement faibles (5 à 10 dollars par tonne de CO2), le secteur forestier offre de grandes possibilités d’action. L’idée du mécanisme REDD est de valoriser les stocks de carbone forestiers pour compenser les coûts engendrés par la conservation des forêts, en particulier lorsque celleci se fait au détriment d’usages agricoles : palmiers à huile, soja, bétail, café, etc. Trois paramètres principaux déterminent le niveau et donc la faisabilité de

REPÈRE 10 FORÊTS TROPICALES

plus de carbone qu’elles n’en absorbent. Pourtant, ces mêmes concessions émettent nettement moins que les mêmes étendues déforestées. D’autre part, certaines activités, comme la conversion des forêts naturelles en plantations d’arbres à croissance rapide ou l’agriculture itinérante sur brûlis par les habitants des forêts, n’entraînent qu’une perte momentanée du couvert forestier. Les qualifier comme « dégradation forestière » pourrait alors permettre de comptabiliser les flux de carbone dans la durée, en tenant compte de leurs caractères cycliques. Limiter les dégradations forestières à leurs seules émissions réduirait de beaucoup l’appréhension du phénomène et les outils de régulation qui pourraient être mis en place.

>

FORÊTS ET CO2 : DES RELATIONS SAISONNIÈRES

La dégradation génère des émissions de CO2 de manières différentes.

Forêt

Non-forêt

Temps 1. Exploitation forestière

forêt naturelle

2. Culture sur brûlis itinérante

forêt naturelle

essertage défrichement

culture

régénération naturelle

reconstitution des stocks

essertage défrichement

croissance des arbres

coupe rase

moyens de valoriser le carbone séquestré par les forêts pour compenser les revenus agricoles et la définition de la dégradation forestière – sont inscrites à l’agenda des négociations préparatoires à la Conférence des parties au protocole de Kyoto à Copenhague en décembre 2009. Les décisions qui seront prises alors – sur les définitions de la dégradation et de la déforestation, les systèmes de comptabilité des flux de carbone, les moyens de valoriser le carbone forestier, etc. – détermineront dans quelle mesure la lutte globale contre le changement climatique modifiera l’avenir des forêts tropicales. n

forêt naturelle

coupe rase

Séquestration élévée

préparation et plantation

Séquestration lente

croissance des arbres

Neutre

Émissions élévées

Émissions modérées

Source : D'après Romain Pirard (Iddri)

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

3. Plantations d’arbres à croissance rapide NÉGOCIATIONS. Ces deux questions – les

Le bilan carbone des activités forestières n’est pas simple à établir. Si les forêts en croissance sont avant tout des puits de carbone et les coupes des sources d’émission, c’est sur le long terme que l’on peut évaluer l’impact sur le climat des modes de gestion des forêts.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

263

TERRITOIRES

HAUTE MER LA DERNIÈRE FRONTIÈRE DU DROIT INTERNATIONAL ?

L

ongtemps, les activités maritimes se sont cantonnées à la seule mer côtière. Grâce aux progrès technologiques, la distance à la côte ou la profondeur des fonds ne constituent plus des obstacles infranchissables et l’ensemble des océans est aujourd’hui accessible à l’homme. Depuis la fin du XXe siècle, les États cherchent sans cesse à repousser leurs limites en mer et à exploiter l’ensemble des ressources disponibles. >

La haute mer se trouve ainsi soumise à des activités toujours plus nombreuses et menaçantes pour l’exceptionnelle biodiversité qu’elle abrite. NOUVELLES PRESSIONS. Depuis 1970, le trafic maritime international a ainsi augmenté de près de 470 %. À l’explosion du nombre de navires sillonnant les mers se conjugue une course au gigantisme naval, multipliant les risques pesant sur

les espèces et les habitats marins. Les rejets d’hydrocarbures provoqués par les dégazages sauvages ou l’introduction d’espèces allogènes suite à des déballastages en constituent les illustrations les plus significatives. Les navires sont également à l’origine d’une pollution acoustique intense dont les effets – longtemps méconnus – sur les mammifères marins, poissons et organismes invertébrés sont aujourd’hui de mieux en mieux évalués :

OÙ COMMENCE LA HAUTE MER ?

Eaux territoriales

Zone contiguë

Zone économique exclusive (ZEE)

Haute mer

(Art. 3 et 4)

(Art. 33)

(Art. 57)

(Art. 86)

Droits souverains de l'État identiques à ceux exercés sur le territoire terrestre

Compétence de l'État pour prévenir et réprimer les infractions en matière douanière, fiscale, sanitaire et d'immigration

Compétence de l'État en matière de pêche, de mise en place d'installations et d'ouvrages, de recherche scientifique marine et de protection du milieu marin

Côte Distance de la côte (en miles nautiques)

0

12

24

200

1 mile nautique = 1,8 km

A

Plateau continental (juridique) (Art. 76)

Zone internationnale des fonds marins (Art. 1-1 et 137)

ENSEMBLES GÉOMORPHOLOGIQUES : CONTINENT

PLATEAU CONTINENTAL (physique)

TALUS

Sources : Compilation de Julien Rochette, Iddri, à partir d'un schéma de l'IUCN, www.iucn.org ; Géoconfluences, L'Espace maritime français en quête d'extension, 2006, http://geoconfluences.ens-lsh.fr

264

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

GLACIS

PLAINE ABYSSALE

A La zone internationale des fonds marins s'ouvre à partir de 200 milles des côtes lorsque le plateau continental (tel que défini par l'article 76) ne dépasse pas cette limite.

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

Les articles cités proviennent de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (Montego Bay -1982)

REPÈRE 11 HAUTE MER échouage, décès en mer, réduction des capacités de reproduction, sensibilité accrue à la maladie. La surexploitation des ressources halieutiques constitue une autre menace. En effet, la raréfaction des ressources côtières conduit à une intensification de la pêche audelà des zones de juridiction nationale, menaçant la pérennité de certaines espèces (empereur, grenadier, légine...), provoquant la destruction des habitats

profonds du fait des opérations de chalutage et de la multiplication des prises accessoires d’espèces non commercialisables ou d’individus trop petits pour être consommés. UNE URGENCE. Au-delà de cette croissance exponentielle des activités maritimes traditionnelles, de nouvelles formes d’exploitation et d’utilisation de la haute mer apparaissent depuis quelques années. L’océan constitue, en effet, une formidable source d’énergie et de biodiversité encore largement sous-exploitée. Par conséquent, les activités de recherche scientifique, de bioprospection, de séquestration du carbone ou de fertili-

En moins de 50 ans, l’amélioration des techniques de pêche a permis de quadruler les prises en mer. Hier marginale, la production aquacole tend aujourd’hui à l’égaler.

LES LIMITES DU DROIT ACTUEL

LA MER NOURRIT L'HOMME

>

Évolution des prises mondiales, 1950-2006 (en millions de tonnes) 100

Captures (en mer)

75

Activités humaines

Outils juridiques applicables

Outils nécessaires manquants

Pêche

› Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) › Accord de 1995 sur les stocks chevauchants et les stocks de poissons grands migrateurs › Organisations régionales de pêche (ORP)

› Mise en œuvre effective des obligations juridiques adoptées › Renforcement des capacités des ORP par des évaluations externes › Lutte contre la pêche illégale, non déclarée et non réglementée › Identification des écosystèmes vulnérables et désignation de zones interdites aux activités de pêche

Navigation

› CNUDM › Règles adoptées dans le cadre de l’Organisation maritime internationale (OMI) › Règles adoptées à l’échelle européenne

› Mise en œuvre effective des obligations juridiques adoptées. › Application du concept de « zones maritimes particulièrement vulnérables » sous l’égide de l’OMI, › Intensification de la lutte contre les pollutions acoustiques et atmosphériques

Exploitation des ressources minérales du sol et du sous-sol

› CNUDM › Autorité internationale des fonds marins

› Systématisation des études d’impacts pour toute activité exercée en haute mer › Réglementation des nouvelles formes d’exploitation : gaz hydratés, séquestration de CO2…

Exploitation des ressources marines génétiques

› Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle touchant au commerce (ADPIC)

› Définition des conditions d’accès, d’exploitation et de commercialisation des ressources marines génétiques.

Recherche scientifique

› CNUDM

› Encadrement des activités de recherche

83,1 66,7

17,3

Aquaculture 0,7 0 1950

1980

2006

FAO, département des pêches et de l'aquaculture, www.fao.org/fishery/statistics/global-production

Le droit international encadre déjà une grande partie des activités humaines en haute mer. Néanmoins, il n’a ni les moyens de réguler leur développement sans précédent ni ceux d’assurer la conservation de la biodiversité.

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

50

25

sation des océans devraient largement se développer au cours des prochaines décennies. Dans un contexte où l’intensité et la diversité des pressions anthropiques ne peuvent qu’augmenter, le cadre international reste largement inspiré par le principe de liberté des mers, théorisé par Grotius au XVIIe siècle, à une période où l’espace marin constituait encore un vaste désert inexploré. La mise en place d’une nouvelle gouvernance de la haute mer constitue donc une urgence si l’on veut imposer aux acteurs maritimes une utilisation durable des espaces et des ressources situés au-delà des juridictions nationales (lire zoom p. 37). n

Source : Compilation de Julien Rochette (Iddri), mai 2008.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

265

TERRITOIRES

AUTORITÉS LOCALES LES PIONNIERS DU CLIMAT AUX ÉTATSUNIS

S

ymbole de la pression qui monte autour de la question du changement climatique, le Sénat américain a accepté d’examiner en juin 2008 un projet de loi sur le sujet, le Climate Security Act. Celui-ci ambitionnait de diminuer les émissions nationales de CO2 de 4 à 6 % en 2020 et de 50 à 57 % en 2050 par rapport à 1990, l’année utilisée comme référence dans le protocole de Kyoto. Alors que la chambre haute avait été saisie de la question pour la première fois en 2003, les débats ont une nouvelle fois tourné court après une manœuvre d’obstruction des adversaires du projet, au prétexte qu’il était « mauvais pour l’économie amé-

>

FRONDE LOCALE. En attendant une prochaine initiative nationale qui pourrait être prise en 2009 par la nouvelle administration Obama, les autorités locales et les acteurs privés sont quant à eux très engagés dans l’adoption de politiques pour faire face au changement climatique : développement des énergies renouvelables, systèmes d’échanges de

crédits d’émission de carbone, efficacité énergétique, etc. S’il est difficile de recenser l’ensemble de ces initiatives, on peut toutefois citer parmi les plus significatives ou les plus récentes, le Regional Greenhouse Gas Initiative, un marché régional d’échange de permis d’émission de GES dans dix États du Nord-Est pour les producteurs d’électricité. La Pennsylvanie, le Maryland, l’Oregon, le district de Columbia et la Californie (qui a adopté en 2004 des normes contraignantes de réduction des émissions de GES pour les automobiles) pourraient, à terme, rejoindre ce marché. Il couvrirait alors 14 % des émissions de GES aux États-Unis, soit

LA PRÉOCCUPATION CLIMATIQUE AUX ÉTATSUNIS 2002. La Californie adopte des normes d’émission de gaz à effet de serre plus sévères que les normes nationales. Depuis 16 États les ont adoptées. 2003. À l’initiative de l’État de New York, 7 États de la côte est créent un marché commun d’émissions de carbone, la Regional Greenhouse Gas Initiative. Le Massachussetts et le Rhode Island (janvier 2007) et le Maryland (avril 207) les ont rejoints depuis. Juin 2004. La Western Governors’ Association (WGA) réunissant 19 États et 3 îles se fixe l’objectif d’atteindre 30 000 mégawatts d’énergie propre en 2015 et d’avoir amélioré de 20 % l’efficacité énergétique en 2020. Décembre 2004. Les fabricants automobiles américains entament un procès contre la Californie, récusant la légalité de ses normes d’émissions automobiles.

266

ricaine ». Le président George W. Bush avait de toute façon menacé de mettre son veto. Il s’agit d’une nouvelle occasion manquée de voir les États-Unis adopter à l’échelle fédérale un programme ambitieux de limitation des émissions de gaz à effet de serre (GES).

2005. La Californie demande à l’Environmental Protection Agency (EPA) de l’autoriser à prendre des normes automobiles plus sévères que les normes nationales. Le maire de Seattle crée la Conference of US Mayors for Climate Protection, pétitionnant pour le respect des objectifs du protocole de Kyoto par les États-Unis. Fin 2007, 710 villes américaines y ont adhéré. 2006. La Californie adopte le Global Warming Solutions Act, fixant des objectifs en termes de GES. 5 États depuis ont adopté des législations équivalentes. Mars 2006. L’Oregon, l’État de Washington et la Californie créent le clean air corridor bannissant les automobiles les plus polluantes. Août 2006. La Clinton Fundation lance la Climate Initiative, offrant un appui financier aux actions prises par les 40 plus

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

grandes villes du monde en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Octobre 2006. La Californie et 7 États du Nord créent un marché commun des droits à émettre des GES, incluant les émissions automobiles. Février 2007. 7 États américains et 3 provinces canadiennes créent la Western Climate Initiative incluant un marché des droits à émettre, des objectifs de réduction des émissions et des normes sur les véhicules. Mars 2007. Le Climate Registry devient l’organisme indépendant de mesure des émissions des autorités locales et tribus américaines. Avril 2007. L’EPA s’estime non habilité à autoriser la Californie à utiliser des normes automobiles plus contraignantes mais la Cour suprême récuse cette nonhabilitation. Le Maryland

est le 12e État à adopter les normes californiennes. Juillet 2007. La Floride est le 13e État à adopter les normes automobiles californiennes. November 2007. Six États du Midwest et la province canadienne du Manitoba s’accordent à lancer un programme régional d’échanges de droits à émettre. Décembre 2007. L’administrateur de l’EPA refuse d’autoriser la Californie à mettre en vigueur ses normes automobiles. Janvier à avril 2008. Une coalition de 19 États, de villes et de groupes environnementaux se forment pour poursuivre l’EPA devant une cour fédérale pour défaut de régulation en matière automobile. Juin 2008. L’Arizona est le 14e État à adopter les normes automobiles californiennes.

REPÈRE 12 AUTORITÉS LOCALES l’équivalent des émissions de l’Allemagne. En mai 2008, 136 villes, dont Seattle, New York et Los Angeles, représentant plus de 30 millions d’habitants, ont signé un accord par lequel elles s’engagent à respecter l’objectif de réduction de 7 % des GES prévu par le protocole de Kyoto. Enfin, dernier exemple, en décembre 2003 avait été lancé le Chicago Climate Exchange, une bourse de permis d’émissions reposant sur des engagements volontaires, qui regroupe 90 entreprises

>

situées aux États-Unis, au Canada et au Mexique (Ford, Dupont, Motorola, IBM, American Electric Power, etc.), des ONG et les villes de Chicago et Oakland. Cette mosaïque d’initiatives locales, associée au volontarisme de l’État fédéral en matière de recherche & développement sur les nouvelles technologies énergétiques, contribue à créer un élan favorable à la lutte contre le changement climatique. Ainsi, selon le cabinet d’audit Ernst & Young, au premier semestre 2008, les

États-Unis se classaient toujours en tête des pays les plus attractifs en matière d’investissement dans les énergies renouvelables. Le rapport indiquant que « les politiques des différents États américains contribuent fortement à l’attractivité du territoire ». Combien de temps encore le gouvernement fédéral pourrat-il résister à cette pression venue d’en bas et continuer de refuser de s’associer à un régime multilatéral contraignant sur le climat ? n

DES ÉTATS EN POINTE POUR LE CLIMAT

Nombre d’engagements pris en faveur du climat par les États américains situation en juin 2008 Dakota du Nord 6 Dakota du Sud 4 Nebraska 4 Wyoming 6 Montana 13 Idaho 10

de 3 à 8

de 10 à 14

Indiana 8 Michigan 10 Illinois 16 Wisconsin 15 Minnesota 15 Iowa 14

Washington 17

de 15 à 20

Ohio 10 Virginie-Occidentale 6 Pennsylvanie 15 New York 17 Vermont 17 New Hampshire 13

Oregon 18 Maine 15 Massachusetts 17 Rhode Island 18 Connecticut 19 New Jersey 17 Delaware 12 District de Columbia 7 Virginie 10 Maryland 16

Nevada 14

Californie 20

Caroline du Nord 11 Caroline du Sud 8 Géorgie 7

Arizona 15 Utah 13 NouveauMexique 16

Alaska 5

Texas 13 Kansas 8 Oklahoma 8 Arkansas 7

Hawaii 15

Kentucky 8 Alabama 5 Tennesse 6 Mississippi 3 Louisiane 6 Missouri 7

Source : Pew Center on Global Climate Change, Learning from State Action on Climate change, mai 2008, www.pewclimate.org

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

Floride 11

Colorado 12

267

TERRITOIRES

Émissions de CO2 (en millions de tonnes)

Scénario : 150

100

défavorable

Scénario : 600

gaz naturel

500

médian

400

favorable

300

défavorable gaz naturel médian favorable

50

Source : Carine Barbier et Guillaume Durand, La Croissance du secteur residentiel chinois à l’horizon 2030. Impact sur les consommations d’énergie et les émissions de CO2, Iddri, février 2008.

268

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

Atelier de cartographie de Sciences po, juillet 2008

Consommation d'énergie primaire (en millions de tonnes équivalent pétrole)

REPÈRE 13 CHINE

réceptives que les provinces du centre du pays, où le défi reste de sortir de la pauvreté. L’importance que le gouvernement chinois accorde aux questions de sécurité énergétique et climatique se reflétera notamment à travers la notation de ses fonctionnaires territoriaux. Mais tant que la croissance économique restera l’objectif principal assigné aux autorités locales, les normes environnementales passeront au second plan. Enfin, leur mise en œuvre

>

dépendra de la capacité des structures locales à définir un cadre institutionnel garantissant l’application des réglementations, en les assortissant de mesures incitatives, et la coordination des acteurs de la ville : urbanistes, promoteurs immobiliers, fournisseurs d’énergie, gestionnaires de transports collectifs, ainsi que les différents services des collectivités locales. Une approche qui reste encore loin des pratiques courantes en Chine. n

L’urbanisation de la Chine est alimentée par un flux constant de migrants. Près de 180 millions de personnes arrivent chaque année dans les villes chinoises, soit autant que la totalité des migrants transfrontaliers dans le monde. Les loger devient un enjeu environnemental réel.

QUAND LA CHINE DEVIENT URBAINE Part de la population urbaine en 2005 (en % de la population de chaque province) 26,6

30

40

50

60

75

Croissance du nombre de nouveaux urbains entre 2005 et 2030 (en millions d’habitants)

100

64,3 15 5 0,1

Les noms des provinces sont indiqués pour les valeurs les plus fortes et les plus faibles.

Pékin 83,6 % Tianjin 75,1 % Shanghai 89 %

Guishou 26,8 %

Yunnan 29,5 % Sources : Compilation de Carine Barbier (Iddri) d’après Ferenc L. Toth, Gui-Ying Cao, Eva Hiznsyik, Regional Population Projections for China, décembre 2003 ; Recensement chinois, China Statistical Yearbook 2006, www.stats.gov.cn

Hong-Kong 100 % 100 % Macao

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Atelier de cartographie de Sciences Po, juillet 2008

Tibet 26,6 %

269

INNOVATIONS

ONG L’AUTRE MONDIALISATION

Si les tissus associatifs et civiques varient beaucoup selon les pays, la fin du XXe siècle a vu l’émergence de réseaux transnationaux, réunissant tous les acteurs non gouvernementaux, non marchands et non familiaux intéressés par les grandes questions globales : les droits de l’homme, l’environnement, la santé, la justice sociale ou le développement. Les grandes ONG internationales – comme Oxfam, Greenpeace ou le WWF – figurent parmi les organisations les plus connues et les plus visibles de cette altermondialisation. Mais le mouvement est plus vaste encore. Alors que les Nations unies ne dénombraient qu’un millier d’organisations de citoyens transnationales en 1914, elles étaient treize fois plus nombreuses en 1981 pour atteindre près de 50 000 aujourd’hui. Le nombre de ces organisations reconnues comme observateurs par le Conseil économique et social des Nations unies (Ecosoc) a suivi une progression similaire. Leur influence est souvent mesurée en fonction de leur impact sur les grandes institutions internationales comme l’OMC, le Fonds monétaire international ou la Banque mondiale. Mais si des événements comme la manifestation qui a rassemblé 50 000 personnes issues de 500 regroupements différents contre UNE PRÉSENCE MONDIALISÉE.

270

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

la conférence ministérielle de l’OMC à Seattle en 1999 ont marqué la mémoire collective, l’essentiel de l’influence des ONG est ailleurs. Leur principal rôle depuis leur apparition sur la scène internationale a été de faire émerger de nouveaux sujets de débat, de poser de nouvelles questions, de rendre politiques et internationaux des problèmes jusqu’alors jugés inexistants ou relevant de la souveraineté des États. En ce sens, les ONG se sont révélées de véritables élaborateurs de questions globales, tirant leur légitimité notamment de leurs relations avec les communautés locales dans les pays en développement. LA FORCE DU RÉSEAU. Ce qui fait la force d’organisations comme Oxfam, Greenpeace ou le WWF, c’est leur capacité à mobiliser l’opinion publique dans plusieurs pays autour des mêmes questions, à coordonner des campagnes, à produire une expertise indépendante, voire à mener des actions de terrain, pour obliger les politiques à se positionner à leur tour dans le débat. C’est l’engagement permanent de Greenpeace contre la chasse des baleines, d’Oxfam pour la réforme de la politique agricole commune, du WWF pour la création d’aires protégées et la protection des espèces menacées qui contribue au maintien de ces questions sur l’agenda international. Les campagnes menées pour l’accès aux traitements du sida depuis 1999 ont amené l’OMC à reconnaître des exceptions sanitaires aux brevets sur les médicaments, les pays développés à créer le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (lire repère 16) et les grands laboratoires à baisser le prix

du traitement des malades dans les pays en développement. De la même manière la pression organisée par l’Alliance mondiale contre la pauvreté dans 72 pays a sans doute participé aux engagements pris au G8 de Gleneagles en 2005 en faveur de la diminution de la dette des pays en développement, de >

DES ACTEURS DE POIDS

Budgets de quelques ONG par rapport à d’autres institutions (en millions d’euros)

59 000

Ville de New York, 2008

20 000

Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, France, 2008

14 985

7 058

5 000 3 000 1 700 844 445 116 90 51

Greenpeace, 2006

Ville de Paris, 2008 Environnemental Protection Agency (EPA), États-Unis, 2008 PNUD, 2005 Ministère de l'environnement, Japon, 2009 (estimations) Ministère fédéral de l'environnement, Allemagne, 2008 Oxfam, 2007 OMC, 2008 WWF PNUE, 2008 (estimation hors budget régulier)

Source : Compilation d'Isabelle Biagiotti, (Courrier de la planète) et Benoît Martimort-Asso (Iddri), d'après les sites officiels des organismes.

Atelier de cartographie de Sciences po, septembre 2008

L

a société civile a émergé d’abord dans quelques pays, puis dans l’ensemble des pays développés, avant de s’étendre à partir des années 1980 presque partout dans le monde. Elle a participé du mouvement global de mondialisation et d’échanges des marchandises, des biens, des capitaux mais aussi des idées et des informations.

REPÈRE 14 ONG la lutte contre la pauvreté et du développement du continent africain. Née au Forum social mondial de 2005, la campagne mondiale Controlarms s’applique quant à elle à faire avancer la régulation mondiale concernant la limitation des armes légères et des mines antipersonnel à fragmentation. En 2008, les premiers pas vers un traité international sur les armes classiques ont été effectués. Forts de cette capacité de mobilisation, les réseaux de la société civile mondiale surveillent la mise en œuvre des engagements

attentes : longtemps, les grands réseaux sont restés dominés par les organisations européennes ou nord-américaines qui les ont initiés et ont reflété leurs valeurs. Face au renouvellement des enjeux globaux, ces réseaux s’efforcent aujourd’hui de participer à l’émergence d’organisations partenaires dans les pays émergents et en développement, capables de médiatiser leurs propres inquiétudes, valeurs et propositions. L’organisation de forums sociaux mondiaux au Brésil, en Inde et en Afrique témoigne de cet effort. n

L’HISTOIRE D’UN MOYEN DE PRESSION 1775. Apparition des associations cherchant à influencer la prise de décision politique pour abolir la traite des esclaves : Société de Pennsylvanie, Société des amis des Noirs. XIXe siècle. Multiplication des unions publiques internationales : Convention mondiale contre l’esclavage (1840), Association internationale des ouvriers (1864), Fédération internationale de la CroixRouge (1863), Association internationale de droit (1873). 19101918. Participation d’ONG, avant et pendant la première guerre mondiale, à la création d’une institution intergouvernementale pour le maintien de la paix.

et social des Nations unies (Ecosoc) puisse consulter « les ONG concernées par des sujets sur lesquels elles sont compétentes ». 1951. Participation des ONG à la Conférence pour la convention des réfugiés. 1954. Participation des ONG à la Conférence des Nations unies sur la convention supplémentaire pour l’abolition de l’esclavage. 1954. Les ONG environnementales soutiennent la rédaction du Traité sur la pollution marine. 1964. La Commission des droits de l’homme des Nations unies commence à tenir compte des commentaires des ONG.

1922. L’Union interparlementaire et la Ligue de la Cour mondiale permettent la mise en place de la Cour permanente de justice internationale.

1969. Les ONG environnementales condamnent les essais nucléaires américains dans les îles Aléoutiennes.

19351944. La participation des ONG aux travaux de la Société des Nations se renforce jusqu’à ce que ses activités deviennent régulières. La seconde guerre mondiale freine leur participation.

1972. Conférence des Nations unies sur l’homme et son milieu : 113 gouvernements et 225 ONG sont représentés.

1938. 8e conférence interaméricaine de Lima : développement d’ONG de protection de la nature. 1945. L’article 71 de la Charte des Nations unies prévoit que le Conseil économique

1987. Les ONG interviennent lors de la session plénière de la Conférence sur le protocole de Montréal pour la protection de la couche d’ozone. 1992. 17 000 représentants d’ONG participent au Sommet de la Terre de Rio, où elles sont reconnues officiellement comme parties prenantes ;

1 400 sont membres de délégations gouvernementales. 1995. 35 000 représentants d’ONG participent à la 4e Conférence mondiale sur les femmes ; 2 600 sont membres de délégations gouvernementales. 1996. Révision du statut des ONG à l’Ecosoc, sans améliorer leur représentation ou leurs droits sous la pression de beaucoup de gouvernements. 1997. Le Traité interdisant les mines antipersonnel puis la création de la Cour internationale de justice sont des grandes victoires des ONG. La coalition mondiale Jubilee 2000 se fixe comme objectif d’éliminer les dettes des pays pauvres avant l’an 2000. 1998. La mobilisation des ONG favorise l’abandon des négociations sur l’accord multilatéral sur l’investissement.

de signatures venant de 72 pays demandant aux pays riches d’agir contre la pauvreté. Le G8 de Gleneagles prend des engagements sans précédents. 2007. Lancement d’Avaaz, la première organisation dédiée aux campagnes mondiales par internet. Février 2008. Première réunion du groupe d’experts 3 187 gouvernementaux (au 1er septembre 2008) pour l’élaboration d’un traité international sur le commerce 3 000 des armes classiques, en réponse à la pression exercée par la 2 500 campagne internationale Controlarms depuis 2005. 2 000

1999. Les ONG mobilisent 4 000 manifestants contre la conférence ministérielle de l’OMC à Seattle.

1 500

1 000

2001. Premier Forum social mondial de Porto Alegre. 2003. Première manifestation mondiale contre la guerre en Irak. Kofi Annan met en place un Groupe de personnalités éminentes sur les relations entre la société civile et les Nations unies. 2005. L’Alliance mondiale contre la pauvreté réunit 150 millions

500

1948

1968

1992

ONG ayant un statut consultatif auprès de l'Ecosoc, 1948-2008 Source : Ecosoc, 2008

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

2008

Atelier de cartographie de Sciences po, septembre 2008

>

pris par les gouvernements et les institutions internationales. Ils jouent aussi un rôle important de diffusion de l’information sur la situation dans les États autoritaires et soutiennent les mouvements de revendication des droits politiques et sociaux dans beaucoup de pays. On lie ainsi souvent l’émergence de la société civile mondiale en réseau avec la chute du mur de Berlin ou la démocratisation de l’Amérique latine dans les années 1980. Reste la difficulté à réellement représenter les populations du Sud et leurs

271

INNOVATIONS

ACTEURS NON ÉTATIQUES LES FAISEURS DE NORMES ENVIRONNEMENTALES

D

ans les années 1980, l’action des ONG était essentiellement concentrée sur une critique médiatisée de l’action publique et des groupes privés. Les ONG étaient organisées en groupes de pression qui défendaient leurs positions à travers les médias ou lors des grandes conférences internationales. Par exemple, les campagnes virulentes pour la conservation des forêts avaient pour objectif d’inciter certains gouvernements à interdire l’importation des bois tropicaux. On se souvient également du combat des ONG aux côtés de Chico Mendes, leader des récolteurs de latex brésiliens, qui aboutit à la suspension du financement d’un projet de route transamazonienne et conduisit le gouvernement brésilien à mettre en place des réserves extractivistes protégées. Si les campagnes médiatiques orchestrées par les ONG se sont poursuivies jusqu’à aujourd’hui, elles ont toutefois été complétées par de nouvelles formes d’action, en partie grâce à la

hausse considérable des moyens financiers à leur disposition. L’ÈRE DES PARTENARIATS CONSTRUCTIFS.

Si la conférence de Rio en 1992 témoigne d’une ouverture de l’action intergouvernementale aux ONG, les grandes négociations environnementales font cependant l’objet de critiques appuyées : certaines ONG écologistes leur reprochent leur lenteur et parfois leur manque d’ouverture et de transparence. Elles estiment également que certains accords multilatéraux sur l’environnement manquent cruellement d’efficacité. Ces constats dressés au fil de l’avancée des discussions internationales sur l’environnement ont conduit de nombreuses ONG à infléchir significativement leurs modes d’action. Premiè-

rement, l’action de certaines ONG se concentre alors davantage sur l’appui à la mise en œuvre, voire à l’exécution de l’action publique. Celles-ci se sont largement impliquées dans les partenariats public-privé élaborés lors du Sommet mondial sur le développement durable de Johannesburg en 2002. L’élaboration et les modalités de mise en œuvre du partenariat pour les forêts du bassin du Congo a, par exemple, fait l’objet d’une coopération étroite entre les ONG, les entreprises, les organisations internationales et les États. Ce type de collaboration peut être illustré par l’action du World Ressource Institute (WRI) qui réalise des observations permettant de cartographier et de suivre les concessions et les pistes forestières, afin que les autorités puissent repérer plus aisément

> LA BOÎTE À OUTILS DES ONG SE DIVERSIFIE Régulation ONG-privé PROMOTEUR : Conservation International EXEMPLES : Conférence de Rio, 1992, CDB, CCNUCC

Partenariats privé-privé Sans délaisser forcément leurs anciennes stratégies d’action (campagnes médiatiques, actions de conservation dans les aires protégées...), les ONG cherchent de plus en plus à influencer directement la régulation environnementale en formalisant des partenariats avec les États et/ou les entreprises, voire en concevant et en mettant en œuvre leurs propres instruments (concessions de conservation).

272

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

PROMOTEURS : WRI, WWF, WCS, TNC EXEMPLES : Certification, compensation carbone volontaire

Partenariats privé-public PROMOTEURS : UICN, WWF EXEMPLES : Conférence de Johannesburg 2002, observatoires indépendants

Lobbying pendant les négociations intergouvernementales PROMOTEURS : WRI, UICN, WWF EXEMPLES : Concessions de conservation

Campagne médiatique PROMOTEURS : Greenpeace, WWF, Amis de la Terre EXEMPLES : Réserves extractivistes (Chico Mendez) ; Terres indigènes (Sting et Raoni)

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2008

REPÈRE 15 ACTEURS NON ÉTATIQUES les activités d’exploitation illégales et sanctionner les contrevenants. Deuxièmement, de nouvelles formes de partenariats exclusivement privés, entre entreprises et ONG, ont été créés dans les années 1990. Ces configurations sont nouvelles dans la mesure où elles ne cherchent plus à influencer les politiques publiques mais plutôt à élaborer des règles du jeu en dehors de tout cadre étatique, et à les mettre en œuvre au moyen d’instruments tels que la certification. Elles se distinguent ainsi des processus d’autorégulation des entreprises qui créent leurs propres labels de responsabilité ou qui éditent des rapports annuels de leurs efforts en matière de développement durable. Des forums multi-acteurs sectoriels, réunissant industriels, distributeurs, négociants, ONG, communautés locales, etc., élaborent de manière concertée des normes de bonnes pratiques dans un nombre croissant de secteurs : forêts, pêche, tourisme, agriculture (café, soja, huile de palme…), agrocarburants... Les acteurs économiques qui respectent ces normes peuvent obtenir une certification de conformité par un organisme indépendant, et valoriser ainsi leurs bonnes pratiques sur les marchés à l’aide d’un label. Des partenariats privés se développent également de plus en plus pour mettre

L’implication croissante d’acteurs non étatiques (ONG et entreprises) dans la gouvernance mondiale de l’environnement a beaucoup influencé la conception et la mise en œuvre des instruments de régulation. À côté des processus classiques d’influence des ONG (campagnes médiatiques) et des entreprises (lobbying), des instruments classiques de politiques publiques (réglementation, fiscalité), de nouveaux partenariats et instruments volontaires ont émergé.

en œuvre des projets de compensation des émissions de CO2 résultant des activités économiques. Les crédits carbone peuvent être échangés sur des marchés volontaires et valorisés par des labels de type « zéro émission ». INTERVENTION DIRECTE. Enfin, l’augmentation considérable des moyens financiers de certaines ONG leur permet de définir et de mettre en application leurs propres instruments au service de leurs objectifs – bien qu’en général avec l’accord et/ou la coopération des États souverains. Des formes de paiement pour la fourniture de services écosystémiques sont ainsi actuellement développées, comme le mécanisme de concessions de conservation proposé par Conservation International, par exemple. Son principe est l’établissement d’un contrat

>

entre une ONG, les populations et l’État qui acceptent de conserver une forêt normalement affectée à la production, l’accord comprenant une rémunération au titre de la fourniture de services environnementaux. Bien que ce mécanisme soit appliqué marginalement à l’heure actuelle, d’autres instruments comparables pourraient voir le jour. Si ces quelques exemples révèlent l’influence croissante des acteurs non étatiques dans la gouvernance mondiale de l’environnement, celle-ci doit toutefois être relativisée. D’une part parce que les États autorisent, voire soutiennent, les initiatives privées – à travers des subventions ou via des marchés publics par exemple – et surtout parce qu’ils disposent encore d’instruments de politiques publiques très puissants (fiscalité, réglementation…). n

GOUVERNANCE ENVIRONNEMENTALE : LE JEU DES ACTEURS Délégation (par exemple : gestion des aires protégées)

Régulations non gouvernementales (concessions de conservation)

États

ONG Campagnes médiatiques

Participation aux négociations intergouvernementales

Fiscalité

Partenariats public-privé

Campagnes médiatiques Réglementation Compensations volontaires

Contrôle Marchés de droits

Certifications Observatoires indépendants

Entreprises

Lobbying

Source : D’après Stéphane Guéneau (Iddri et Cirad).

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

273

INNOVATIONS

SANTÉ GLOBALE INNOVATIONS STRATÉGIQUES ET FINANCIÈRES

L

’amélioration de la santé demeure un défi pour les pays en développement. Pour y faire face, la coopération internationale entend financer l’accès des plus pauvres à la santé. Cette quête de financements et de stratégies innovants a conduit à la mise en place de nouvelles structures internationales : les partenariats public-privé. La déclaration de Paris en 2005 sur l’efficacité de l’aide fait de la multiplication des sources de financement innovant et durable un pilier de la stratégie internationale pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement (2000). Aujourd’hui, les partenariats public-privé mondiaux concentrent par exemple environ 70 % des projets de recherche et développement (R&D) sur les maladies négligées. LE FONDS MONDIAL. Le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme a été créé en 2002 pour, d’une part coordonner l’action des bailleurs et, d’autre part, trouver un

>

FINANCER LA SANTÉ

Principaux donateurs du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (en millions de dollars)

total total

274

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

111,8

50,1 3 100,1

886,6

États-Unis

322

458

414

512

531

840

1

50

50

2

182

180

292

424

466

88

116

311

Roy.-Uni 40 60

168

119

202

216

121

124

180

180

186

86

100

130

186

183

Italie

Japon

Commission européenne 50 264 2003

41

2004

5

69

117

91

155

2005

2006

2007

2008

100

38 7 0,1

1,6

0,7

0,6

0,2

6

3

7

1

1

2007

2008

2003 102

79

100

11

4

Allemagne 37 45

106

100

3

France

63

Mis en place en 2002, le Fonds mondial est un mécanisme de coordination financière destiné à fédérer les efforts de lutte des principaux donateurs publics et privés face à trois maladies – le sida, la tuberculose et le paludisme – responsables de plus de six millions de décès chaque année. Après plusieurs années de fonctionnement, cette approche innovante en matière de financement international de la santé constitue un outil important dont l’impact reste à améliorer.

Donateurs privés

Donateurs publics

2004

2005

2006

3

1 Fondation Bill et Melinda Gates 2 Product Red and Partners (American Express, Apple, Converse, Dell + Windows, GAP, Giorgio Armani, Hallmark, Motorola Foundation, Motorola Inc. & Partners, Media Partners and Red Supporters13 3 Unitaid 4 Debt2Health, expérience pilote Indonésie 5 Fondation des Nations unies et ses donateurs 6 Charity Project Entertainment Fund (Idol Gives Back) 7 Fondation Communitas

Source : Compilation de Marame Ndour (Iddri) à partir du site du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, mai 2008, www.theglobalfund.org

REPÈRE 16 SANTÉ GLOBALE ...

moyen de financer à grande échelle la lutte contre ces trois maladies. Les bailleurs publics, États-Unis, France, constituent de loin la première source de financement. Même si le volume de leurs apports tend à augmenter, les États continuent d’utiliser d’autres canaux d’aide et ne tiennent pas toujours leurs promesses d’aide. Du côté des bailleurs privés, les contributions sont très modestes. Hormis la contribution de la fondation Bill et Melinda Gates, les entreprises ainsi que les autres fondations n’investissent pas de manière significative dans le fonds. Le Fonds mondial suscite beaucoup d’espoir mais il fait également l’objet de critiques, dues en grande partie à la faiblesse relative et à l’irrégularité des contributions faites sur la base du volontariat. Après le lancement du fonds, des associations de santé ont proposé de fixer une périodicité ainsi qu’un système de répartition équitable des contributions en fonction du poids économique des pays afin de rendre, à terme, le financement plus sûr et surtout prévisible.

Les principales sources de financement de la lutte contre le paludisme sont le Fonds mondial, la President’s Malaria Initiative (PIM) lancée par les États-Unis, la Banque mondiale et la fondation Bill et Melinda Gates. Pour atteindre les objectifs internationaux dans les 82 pays les plus touchés, d’ici 2010 pour la déclaration d’Abuja, ou d’ici 2015 pour les objectifs du Millénaire pour le développement, 3,2 milliards de dollars par an sont requis. Or, en 2006, seul 1 milliard de dollars (hors fonds alloués à la R&D) a été dépensé pour lutter contre le paludisme.

LE FINANCEMENT MONDIAL DU PALUDISME OBJECTIF

MÉCANISME

FONCTIONNEMENT

, Le fonds garantit le Protéger les pays . Aid Guarantee Facility versement par un collectif récipiendaires d’un retard Mécanisme proposé par la de pays donateurs des ou d’une absence de coopération britannique niveaux d’aide promis. versement des fonds (DFID) dès 2005 et repris promis. dans un rapport parlementaire en mars 2007. Utiliser les engagements . International Finance , L’émission d’une obligation à long terme des donateurs d’1 milliard de dollars Facility pour se procurer, sur les en 2006 a permis de Proposition du marchés internationaux, débloquer 854 millions de gouvernement britannique des capitaux utilisables dollars au 1er janvier 2008. lancée en 2005 au G8. L’idée est de faire de même immédiatement pour pour le paludisme. approvisionner en médicaments les pays les plus pauvres. Effacer une partie de la . Debt2Health dette à condition que ce Initiative approuvée montant soit investi pour en avril 2007, expérience atteindre les objectifs pilote lancée en du Millénaire pour le septembre 2007. développement.

, Dans quatre pays (Indonésie, Pérou, Pakistan et Kenya), les créanciers annulent une partie de la dette contre l’engagement que la somme ainsi épargnée soit investie pour le financement des programmes du Fonds mondial. Entre l’Allemagne et l’Indonésie, l’accord a dégagé 50 millions d’euros.

Améliorer l’accès aux . Unitaid , Ses ressources viennent médicaments dans les de la taxe de solidarité Lancé en 2006 à New York, pays en développement sur les billets d’avions en marge de la session contre trois pandémies, le instaurée en 2006, d’aides d’ouverture de l’Assemblée sida, la tuberculose et le budgétaires à long terme générale des Nations paludisme. En générant et de la taxe sur le CO2 unies, par les cinq pays instaurée par la Norvège. une demande stable fondateurs : France, Brésil, En 2007, elle a réuni plus de médicaments et de Chili, Norvège, Royaumede 300 millions de dollars. moyens de diagnostic, il est Uni. 90 % de ces fonds ont déjà possible de faire jouer la été engagés. concurrence pour réduire les prix et augmenter la disponibilité et l’offre. Permettre un accès . Affordable Medicines , En négociant auprès rapide et généralisé du fabricant le prix du Facility-malaria aux traitements les plus médicament à 1 dollar pour Nouveau mécanisme efficaces à l’heure actuelle tout acheteur, on induit une proposé par le partenariat contre le paludisme : les baisse réelle du prix final. mondial Roll Back combinaisons à base Sur 1 dollar reçu par Malaria et le Fonds d’artémisinine ou ACTs. le fabricant, 0,95 sont payés mondial en 2007. Des par l’AFM-malaria et négociations auprès des 0,05 par l’acheteur public ou firmes pharmaceutiques privé. Dans le circuit public, productrices d’ACTs sont le médicament sera gratuit en cours. et, dans le circuit privé (en pharmacie par exemple), le coût final sera entre 0,20 et 0,50 dollars pour le patient. Source : D’après Marame Ndour, Iddri

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

275

INNOVATIONS ...

Selon ses dirigeants, le fonds fournissait, en 2007, les deux tiers du financement international du paludisme et de la tuberculose et environ 20 % du financement global du sida. Il doit aujourd’hui trouver les moyens d’améliorer le taux de réussite de ses programmes qui connaissent des taux de suspension importants – de l’ordre d’un tiers par exemple concernant les programmes contre le paludisme. Le gel des subventions qui s’ensuit suscite l’incompréhension et parfois l’indignation des pays concernés qui remettent en question les critères d’évaluation. LA PREUVE PAR LE PALUDISME. Dans la quête de nouveaux traitements contre le paludisme (molécule et vaccin), les initiatives globales se sont rapidement multipliées. Parmi elles, la Drug for Negleted Diseases Inititiative (DNDi), créée en 2003, a réussi le lancement de deux médicaments très innovants : l’ASAQ (artésunate et amodiaquine) en 2007 et l’ASQM (artésunate et méfloquine) en 2008. Mais, comme pour les autres questions de santé globale, les actions de lutte contre le paludisme nécessitent aujourd’hui de nouvelles sources de financement. Des initiatives telles que Unitaid, Debt 2 Health, Aid Guarantee Facility et l’International Finance Facility permettent d’alimenter les structures d’intervention existantes comme le Fonds mondial et in fine de financer les pays touchés. Grâce à ces nouveaux outils, les dirigeants du Fonds mondial – qui concentre actuellement 64 % des fonds internationaux destinés à la lutte contre le paludisme – espèrent améliorer et augmenter le volume de leur aide. Unitaid agit comme une facilité interna-

276

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

RELANCER L’INNOVATION Différents efforts de coordination de la recherche fondamentale existent. L’initiative de collaboration MIM (Multilateral Initiative on Malaria) soutient la recherche scientifique contre le paludisme à l’échelle mondiale et renforce les capacités de recherche en Afrique. De son côté, Roll Back Malaria (l’initiative Faire reculer le paludisme), mise en place dès 1998, regroupe des partenaires aussi divers que des États (donateurs et destinataires), plusieurs agences des Nations unies, des banques de développement, des instituts de recherche, des organisations non gouvernementales, des laboratoires pharmaceutiques et des fondations philanthropiques. Le financement des partenariats public-privé de R&D peut se faire par une subvention de départ ou par un système de récompense de l’innovation, une fois celle-ci réalisée. Ce dernier système est de plus en plus utilisé notamment à travers l’Engagement international d’achat (Advanced Market Commitment) qui offre une garantie de marché.

tionale d’achat de médicament. Elle est en partie financée par un mécanisme de financement innovant, la taxe de solidarité sur les billets d’avion. Debt 2 Health, une initiative soutenue par le Fonds mondial et certains pays développés, constitue un autre mécanisme innovant de financement du développement, en permettant d’agir à la fois dans le domaine de la santé et en faveur de l’allègement du poids de la dette. Les initiatives telles que International Finance Facility et Aid Guarantee Facility s’attaquent quant à elles à un problème récurrent en matière d’aide au développement et dramatique en matière de santé : le manque de prévisibilité de l’aide. Le mécanisme for Affordable Medicines Facility-malaria, développé en 2007 par Roll Back Malaria et le Fonds mondial, veut co-financer l’achat de traitements de dernière génération contre le paludisme et garantir ainsi un accès véritable et rapide aux médicaments les plus innovants.

Tous ces mécanismes contribuent déjà à financer la lutte contre le paludisme, ou bien ont fait leur preuve dans d’autres domaines comme la vaccination, et ils sont susceptibles d’être appliqués plus directement aux programmes de lutte contre le paludisme. Même si leur mise en place est un signal positif envoyé aux acteurs de l’aide, ces nouveaux outils doivent bénéficier d’un appui politique fort afin d’avoir un impact réel et à grande échelle. Les partenariats public-privé semblent constituer de véritables opportunités de faire avancer la cause d’une meilleure santé globale, occupant de nouveaux espaces politiques et expérimentant des solutions inédites. Par contre, depuis leur introduction dans le paysage sanitaire international, aucun bilan de leur impact n’a pu être établi. Or, pour éviter une explosion des initiatives parfois redondantes et infructueuses, une évaluation sereine de ces structures est nécessaire. n

REPÈRE 16 SANTÉ GLOBALE DES PARTENARIATS PUBLICPRIVÉ POUR DÉVELOPPER DE NOUVELLES MOLÉCULES ? DÉVELOPPEMENT DE PRODUIT

RENFORCEMENT DES CAPACITÉS EN R&D

MMV

DNDi

EMVI

MVI

MIM

Medecine for Malaria Venture (médicaments contre le paludisme), 1999.

Drug for Neglected Diseases (initiative médicaments contre les maladies négligées), 2003.

European Malaria Vaccine Initiative (initiative européenne pour un vaccin contre le paludisme), 1998.

Malaria Vaccine Initiative (initiative pour un vaccin contre le paludisme),1999.

Multilateral Initiative on Malaria (initiative multilatérale contre le paludisme), 1996.

PA R T E N A I R E S

PA R T E N A I R E S

PA R T E N A I R E S

PA R T E N A I R E S

PA R T E N A I R E S

› OMS › Roll Back Malaria › Fédération internationale de l’industrie du médicament › 39 partenaires en R&D › Universités et centres de recherche › Fondation Bill et Melinda Gates › Fondation Rockefeller › Fondation Wellcome Trust › Banque mondiale › Direction du développement et de la coopération suisse

› Médecins sans frontières international › Oxfam International › Fondation Oswaldo Cruz (Brésil) › Institut de recherche médicale du Kenya › Institut Pasteur (France) › Conseil indien pour la recherche médicale › Centre national de recherche et de formation sur le paludisme (Burkina Faso) › Biological Open Source Initiative (Australie ) › Universités › OMS › PNUD › Banque mondiale › UE › Agences de coopération (France, Espagne, Pays-bas, Royaume-Uni, Suisse…) › Ministère de la Santé de Malaisie › Sanofi-Aventis › Farmanguinhos/ Fiocruz (compagnie pharmaceutique publique brésilienne)

› 19 institutions scientifiques en Europe et en Afrique › Réseau Eurhavac (coordonne la recherche en Europe d’un vaccin antipaludique) › Réseau d’infrastructures européennes de recherche clinique › Africa Malaria Network Trust (réseau africain de lutte contre le paludisme ) › European and Developing Countries’ Clinical Trials Partnership (partenariat sur les essais cliniques entre pays européens et pays en développement) › National Health Institute (États-Unis) › Malaria Vaccine Initiative › OMS › UE › USAID › 11 pays (Brésil, Colombie, Danemark, France, Ghana, Inde, Liban, Pays-Bas, Sénégal, Tanzanie et Suisse) › Des fabricants européens de vaccins

› Seattle Biomedical Research Institute (organisme de recherche biomédicale) › USAID › Alliance mondiale pour les vaccins et la vaccination (GAVI) › Fondation Bill et Melinda Gates › Fondation Rockefeller › Fondation Wellcome Trust › Laboratoire GlaxoSmithKline (GSK)

› Pays de l’OCDE (Norvège, Japon, France, États-unis, Suède) › National Institute of Allergy and Infectious Diseases (États-Unis) › National Library of Medicine (États-Unis) › Fogarty International Center (États-Unis) › Medical Research Council (Royaume-Uni) › Institut Pasteur (France) › African Malaria Network Trust › American Society of Hematology › Howard Hughes Medical Institute (États-Unis) › Center for Diseases Control and Prevention (États-Unis) › Fondation Wellcome Trust › Fondation Rockefeller › Fondation Burroughs Wellcome › Fondation des Nations unies › Banque mondiale › OMS › Roll Back Malaria › USAID

Source : D’après Marame Ndour, Iddri

Le paludisme fait partie des « maladies tropicales négligées » qui touchent un habitant de la planète sur six mais contre lesquelles sont développées moins de 1 % des 1 393 nouveaux médicaments homologués entre 1975 et 1999. L’accent doit donc être logiquement mis sur la nécessité de financer la recherche et développement (R&D) afin de trouver de nouvelles molécules permettant de lutter efficacement contre cette maladie qui tue un enfant toutes les trois secondes dans le monde. Depuis la fin des années 1990, plusieurs initiatives de collaboration entre les secteurs publics et privés ont émergé afin d’investir cet espace de la R&D laissé vacant par les laboratoires pharmaceutiques. La fondation Bill et Melinda Gates est devenue en 2005 le premier contributeur privé dans le monde avec 258,3 millions de dollars de financement.

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

277

INNOVATIONS

ADAPTATION INVENTER SON FINANCEMENT

Les fonds pour l’adaptation sont des mécanismes récents dont l’avenir dépendra des bailleurs et d’outils spécifiques comme les marchés carbone. Comparer leurs moyens actuels ne donne donc qu’une vision partielle de la question.

278

R E G A R D S S U R L A T E R R E 2009

population. Nombreux sont ceux qui s’opposent aussi à une approche sous forme de prêt (et non de don) pour financer l’adaptation à un problème principalement provoqué par les pays développés. Une définition trop large et un fonctionnement opaque des fonds peuvent alimenter une suspicion quant à la volonté des donateurs d’aider réellement les pays en développement à se préparer aux changements climatiques en cours et de reconnaître leur part de responsabilité dans l’origine de ces changements. FINANCER POUR NÉGOCIER. Plus largement, l’organisation du système multilatéral de financement de l’adaptation ne peut pas être séparée des négociations internationales à venir sur la répartition des efforts de lutte contre le changement climatique après 2012. Les

>

mécanismes de financement existants peuvent se classer selon deux types de gouvernance. Les fonds du FEM et de la Convention sur le changement climatique sont en général perçus comme plutôt démocratiques, mais fondés sur des procédures trop complexes pour être réellement efficaces. Les fonds issus du G8 ou de la Banque mondiale sont par opposition considérés comme étant gérés efficacement mais peu transparents, avec une représentation insuffisante des pays en développement. Aujourd’hui, ce deuxième type d’organismes canalise les fonds les plus importants. Cette préférence des donateurs pour des institutions moins démocratiques pourrait peser négativement sur la relation de confiance qui doit se développer afin que les négociations climatiques sur l’après-2012 puissent aboutir. n

QUELS FINANCEMENTS POUR L’ADAPTATION ?

Engagements enregistrés au 31 mai 2008 (en millions de dollars) Mécanismes Pilot Programme for Climate Resilience under the World Bank Strategic Climate Fund Fonds pour les pays les moins avancés (LDCF)

Types d’instruments

Engagements

Dons et prêts concessionnels

165

Dons

Initiative allemande pour le climat (pour 2008)

Dons

Alliance globale contre le changement climatique

Dons

75

Fonds spécial pour les changements climatiques (SCCF)

Dons

65

À définir

50

Dons du fonds fiduciaire du FEM

50

Fonds pour l’adaptation Fonds stratégique prioritaire pour l'adaptation (SPA)

90

950 en 2012

Source : Compilation de Katell Le Goulven, Financing Mechanisms for Adaptation, The Commission on Climate Change and Development, Suède, juin 2008.

Atelier de cartographie de Sciences Po, juillet 2008

J

usqu’en 2007, le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) était le seul mécanisme multilatéral de financement de l’adaptation. Depuis, de nouveaux fonds ont été créés, certains en dehors du FEM, voire en dehors de la Convention sur le changement climatique. Parallèlement, des engagements financiers sans précédent ont été annoncés, témoignant d’une prise de conscience de la part des donateurs. Ce nouveau cadre reste néanmoins embryonnaire et doit relever une série de défis conceptuels et pratiques. Il reste en effet à définir ce que l’on entend par adaptation et, par là même, quels types de projets ces fonds peuvent concrètement aider. Plus précisément, il est important de déterminer en quoi l’adaptation diffère des projets et programmes jusqu’alors rassemblés sous le terme de « développement ». Estce que l’adaptation se limite aux effets négatifs du changement climatique, voire aux changements directement liés à l’activité humaine ? Ne devraitelle pas au contraire s’élargir à des programmes plus larges de développement durable ? Au-delà du débat conceptuel, l’enjeu est politique. Beaucoup de p