Principiile Bugetare [PDF]

Zitiervorschau

PRINCIPIILE BUGETARE Apariţia principiilor bugetare Principiile bugetare sunt reguli de bază definite prin dreptul bugetar, care au luat naştere în perioada de început a capitalismului. Nemulţumită de dezordinea totală moştenită în domeniul finanţelor publice, burghezia în ascensiune pretinde nu numai abolirea privilegiilor fiscale ale nobililor şi ale clerului şi înlăturarea abuzurilor şi a bunului plac în cheltuirea banului public, ci şi respectarea unor reguli precise în domeniul bugetar. Începuturile dreptului bugetar şi deci ale principiilor bugetare le găsim în Anglia în secolul al XIII-lea când a fost adoptată Marea Chartă (1215) prin care regele sau altcineva era oprit să încaseze venituri de la populaţie fără aprobarea Parlamentului. Tot Parlamentul era acela care trebuia să aprobe modul de cheltuire a veniturilor de către suveran, să aprobe cheltuielile coroanei, precum şi lefurile funcţionarilor civili ai regelui (aşa – zisa listă civilă). În Franţa, primele manifestări ale principiilor bugetare se fac simţite din 1790, an după care încep să se cristalizeze elementele de drept bugetar. În Ţările Române prima cristalizare a principiilor bugetare se realizează prin Regulamentele Organice, documente prin care se separă visteria statului de cea a domnitorului şi se precizează obligaţiile Obşteştii Adunări privind folosirea veniturilor şi cheltuielilor statului. Treptat se conturează deci reguli din ce în ce mai precise în materie bugetară: se interzice regelui instituirea de noi impozite şi taxe fără aprobarea parlamentului; se limitează cheltuielile monarhului şi ale curţii sale; se anulează privilegiile fiscale; se instituie regula aprobării de către parlament a bugetului. La acestea se adaugă apoi obligaţia înscrierii tuturor veniturilor şi cheltuielilor statului în suma lor globală în buget, aceea a cuprinderii acestora într-un singur document, a autorizării bugetului de către parlament în fiecare an şi pentru o perioadă de un an; a echilibrării veniturilor şi cheltuielilor bugetare; a înscrierii veniturilor şi cheltuielilor în buget în aşa fel încât să se poată desprinde cu uşurinţă provenienţa veniturilor şi destinaţiile cheltuielilor; a fundamentării şi comensurării cifrelor bugetare cât mai exact pentru ca ele să reflecte realitatea, a unei largi publicităţi în jurul bugetului. În multe lucrări toate aceste reguli sunt ridicate la rang de principii bugetare. Întro astfel de abordare sunt nominalizate ca principii bugetare: universalitatea, unitatea, anualitatea, echilibrarea, specializarea, specificitatea cheltuielilor, realitatea, unitatea monetară şi publicitatea.

Principiul universalităţii bugetare Principiul universalităţii bugetare permite un control democratic asupra bugetului, regrupând două reguli: a) regula bugetului brut (regula non – contractării), potrivit căreia veniturile şi cheltuielile se înscriu în buget în sumele lor totale, fără nici o ajustare; b) regula de neafectare (regula non – afectării), potrivit căreia veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adică nu se stabileşte o legătură particulară între un anumit venit şi o anume cheltuială), cu excepţia donaţiilor şi sponsorizărilor, care au stabilite destinaţii distincte. Dacă se respectă cele două reguli, avem de-a face cu un buget brut, în el figurând toate veniturile şi toate cheltuielile cu sumele lor totale, totalul veniturilor fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor. Un astfel de buget oferă posibilitatea celor chemaţi să-l analizeze şi să-l aprobe să-şi formeze o imagine de ansamblu asupra totalităţii veniturilor şi a sumei totale a cheltuielilor, precum şi a raportului dintre acestea. Cum veniturile se înscriu pe grupe în raport cu provenienţa lor, iar cheltuielile în funcţie de destinaţiile ce le primesc, şi contribuabilii şi beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile şi în folosul cui se cheltuiesc, deci în slujba cui se află guvernul. Universalitatea oferă astfel transparenţa necesară în materie bugetară şi şansa unui control real asupra bugetului, deoarece devine imposibilă compensarea între venituri şi cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli. În practică, cerinţele universalităţii bugetului nu se mai respectă decât parţial. Astfel, în locul bugetelor brute, întocmite cu includerea tuturor veniturilor şi cheltuielilor în sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, în care veniturile şi cheltuielile unor instituţii publice figurează cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldul. Motivul principal este acela că unele activităţi lucrative sau servicii publice se realizează prin regii sau instituţii ce dispun de personalitate juridică şi de o anumită autonomie financiară. Pentru ca acestea să fie interesate de realizarea acţiunilor cu cheltuieli cât mai mici şi pentru sporirea veniturilor proprii este permisă compensarea cheltuielilor din venituri şi organizarea raporturilor cu bugetul per sold, înscriindu-se deci în buget doar veniturile de vărsat sau subvenţiile ce trebuie acordate. Intră în această categorie unităţile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unităţile administrativ – teritoriale, unele instituţii publice de învăţământ, cercetare ştiinţifică, sănătate publică, gospodărire comunală, organele ce administrează fondurile asigurărilor şi protecţiei sociale etc. Pe de altă parte, aplicarea strictă a principiului universalităţii duce la apariţia unor rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice,

2

obligate să verse la buget eventualele lor venituri şi finanţate integral de la buget. Aici apar rulaje inutile, iar subvenţiile înscrise în buget nu reflectă realitatea. Deşi legea finanţelor publice stipulează în mod expres principiul universalităţii în materie bugetară, continuă să se folosească şi în România bugete mixte în care pentru principalele activităţi social – culturale şi de apărare se practică regula bugetului brut, iar în relaţiile cu regiile autonome şi cu instituţiile publice ce realizează venituri este preferată soluţia bugetului net. Aceasta nu reprezintă totuşi o sustragere de la controlul parlamentar, deoarece forul legislativ aprobă, odată cu bugetul de stat şi bugetele ministerelor şi instituţiilor publice, depuse ca anexe, în care se oblindeşte situaţia tuturor regiilor şi instituţiilor finanţate sau subvenţionate din buget. Regula de neafectare a veniturilor este ridicată de unii specialişti la rang de principiu distinct. De fapt, non – afectarea veniturilor ţine de regula unităţii de casă a bugetului, în virtutea căreia veniturile, odată încasate, se depersonalizează, sunt administrate global, fiind destinate acoperirii cheltuielilor privite în ansamblul lor. Neafectarea ne apare ca un lucru firesc cel puţin din trei motive: 1) nu se poate stabili o corelaţie directă şi depină între volumul şi periodicitatea încasării unui anume venit, pe de o parte, şi volumul şi eşalonarea în timp a cheltuielilor ce trebuie efectuate pe seama veniturlui respectiv, pe de altă parte. Corelarea şi sincronizarea acestora este extrem de dificilă, iar afectarea specială ar provoca fie lipsa sau insuficienţa resurselor în momentul în care plăţile devin exigibile, fie un plus de resurse care poate incita la risipă; 2) cei care ar beneficia de venituri cu afectare specială ar avea privilegiul de a putea să-şi majoreze cheltuielile dacă veniturile realizate efectiv le-ar depăşi în execuţie pe cele iniţial prevăzute, ceea ce ar putea incita atât la abuzuri prin creşterea presiunii fiscale, cât şi la risipă în cheltuirea veniturilor îndestulătoare. Ei ar dispune, în plus, de o mare independenţă în raport cu autorităţile bugetare; 3) bugetul statului, prin natura sa, este un buget redistribuitor, din raţiuni de ordin economic, social, politic. Dacă s-ar renunţa la depersonalizarea veniturilor, mobilizarea lor cu afectare specială n-ar mai avea sens deplin, deoarece ele s-ar reîntoarce spre cei care le-au furnizat şi, de aici, un alt motiv care poate fi, în acelaşi timp, şi un risc: unii contribuabili ar putea protesta la plata unor impozite sau contribuţii cu afectare specială, dacă ei nu beneficiază de acţiunile finanţate pe seama acestora. În practică se înregistrează frecvent abateri şi de la această regulă. Astfel, pentru finanţarea unor servcii ale statului sunt scoase în afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci abaterile de la principiul unităţii bugetare reprezintă, în acelaşi timp, şi abateri de la regula de neafectare a veniturilor. Este cunoscută, de asemenea, practica afectării anumitor venituri publice în scopul restituirii unor împrumuturi de stat. Uneori, când se introduce un nou impozit,

3

guvernul, pentru a preveni nemulţumirea contribuabililor, indică şi scopul în care vor fi utilizate încasările din impozitul respectiv.

Principiul unităţii bugetare Imaginea globală asupra bugetului pe care o oferă respectarea principiului universalităţii este întregită dacă este aplicat şi principiul unităţii bugetare. Acest principiu pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare să se înscrie într-un singur document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a se asigura utilizarea eficientă şi monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite puterii legislative să emită judecăţi de valoare asupra structurii şi volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza cărora se pot lua decizii de amânare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitării unui control mai riguros asupra execuţiei veniturilor şi cheltuielilor publice. Principiul unităţii, la fel ca şi cel al universalităţii, valabile în esenţa lor, nu se mai aplică întocmai de multă vreme. Există suficiente motive pentru a afirma că principiul unităţii este negat din punct de vedere practic. Tot mai mulţi sunt aceia care apreciază că el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de vedere tehnic şi depăşit din punct de vedere al realităţilor practice. Realităţile practice au făcut ca doctrina financiară despre unitatea bugetului să fie adaptată, locul bugetului unitar să fie preluat, prin renunţarea la construcţia unică şi acceptarea numeroaselor acţiuni de debugetizare, de o adevărată aglomerare bugetară. Derogările de la principiul unităţii bugetare, acceptate în prezent în practica internaţională, se referă la elaborarea, pe lângă bugetul de stat, a unor bugete anexe şi conturi speciale de trezorerie. În unele ţări, în funcţie de anumite situaţii speciale sau conjuncturale ori în funcţie de reglementările proprii privind organizarea şi funcţionarea economiei, abaterile de la principiul unităţii au vizat întocmirea unor bugete extraordinare şi a bugetelor autonome. Bugetele anexe sunt bugete întocmite de unele instituţii sau servicii publice ale statului, care au o autonomie relativă şi nu dispun obligatoriu de personalitate juridică. Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii şi au legătură cu bugetul de stat după regula bugetului net, adică figurează în buget fie cu subvenţiile pe care urmează să le primească în completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situaţia obişnuită), fie cu vărsăminte la buget, dacă veniturile lor depăşesc eventual cheltuielile. Aceste unităţi îşi întocmesc bugete proprii care se anexează bugetului general, fiind aprobate odată cu acesta de către parlament. Înseamnă că existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă de la principiul unităţii bugetare. Ea creează posibilitatea cunoaşterii exacte a situaţiei financiare a diferitelor sercivii publice, dar dacă numărul lor este prea mare, procedura de analiză şi aprobare devine groaie. 4

În România, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin în timpul războiului, în 1942/43, adoptându-se nu mai puţin de 41 de bugete anexe pentru regiile publice, casele autonome, administraţiile comerciale şi pentru o serie de direcţii generale şi speciale. Există şi în prezent unităţi de stat care au legături cu bugetul per sold. La bugetul de stat se anexează, de asemenea, bugetele ministerelor şi instituţiilor publice în care se regăseşte situaţia tuturor regiilor autonome şi a instituţiilor finanţate sau subvenţionate din buget. Conturile speciale de trezorerie reprezintă o altă abatere de la principiul unităţii bugetare. Este vorba, în principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care efectuează execuţia de casă a bugetului, dar face şi alte încasări şi plăţi în contul statului, care nu reprezintă venituri propriu – zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli definitive pentru buget. Statul poate folosi însă, în cursul anului, pentru echilibrarea de casă a bugetului, resursele existente în aceste conturi, iar plăţile făcute cu titlu de avans le regularizează în timp, cu prilejul decontărilor definitive sau a recuperării fondurilor avansate. Aceste încasări şi plăţi se înscriu în conturi speciale de trezorerie. Este vorba, de exemplu, despre încasarea cauţiunilor (garanţiilor) depuse de către angajaţii care mânuiesc banul public sau gestionează valori publice şi care, până la restituirea lor, cu prilejul încetării exercitării funcţiei respective, se păstrează într-un cont special sau despre plăţi făcute sub formă de avans în contul unor comenzi publice şi care se regularizează la decontarea definitivă a mărfurilor comandate şi primite, ori despre sumele avansate bugetelor locale în contul veniturilor proprii viitoare, care se vor restitui pe seama încasării acestora. Bugetele extraordinare se elaborează în situaţii deosebite, când apar vremelnic cheltuieli excepţionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea şi ducerea războaielor sau înlăturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de această natură se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau contribuţiilor speciale, se apelează la împrumuturi speciale, adesea forţate sau la aşa – zisa manipulare (emisiune) monetară. Opiniile privind practica adoptării bugetelor extraordinare sunt împărţite. Unii apreciază ca justificată prezenţa lor nu numai datorită caracterului excepţional al unor cheltuieli care pot dura mai mulţi ani, ci şi datorită faptului că ele uneori se fac în folosul mai multor generaţii şi n-ar fi echitabil să le suporte una singură. Adevăratul motiv pentru care se recurge la întocmirea de bugete extraordinare rezidă în dificultăţile financiare cu care se confruntă statele şi în faptul că guvernele nu doresc să facă publică adevărata destinaţie pe care o capătă veniturile publice în totalitatea lor. Totodată, guvernele pot disimula deficitele, trecându-le în bugete distincte şi au posibilitatea să prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin natura lor, nu au un astfel de caracter, scăpând mai uşor de controlul parlamentului. Uneori, mai ales în fazele preelectorale, pentru înfrumuseţarea imaginii asupra 5

finanţelor publice, executivul prezintă un buget general echilibrat, aruncând deficitele în bugete extraordinare. Acest lucru se întâmplă frecvent şi în văzul lumii în ţări în care legea interzice întocmirea şi aprobarea bugetului cu deficit. Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de către întreprinderi publice cu personalitate juridică şi autonomie financiară, de instituţii publice din sfera administraţiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate juridică şi nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, culturale şi de educaţie. Elaborarea de bugete autonome de către consiliile de administraţie a întreprinderilor publice cu caracter industrial sau comercial cu personalitate juridică este pe deplin justificată. Ele îşi acoperă cheltuielile din venituri proprii, realizează profit, pe care îl pot angaja în autofinanţare, plătesc impozite şi taxe la buget, contractează împrumuturi la bănci etc. Bugetele autonome întocmite de serviciile cu caracter social şi cultural, ca excepţie de la principiul unităţii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece, în cele mai multe cazuri, veniturile realizate de aceste instituţii publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor şi, deci, ele sunt subvenţionate masiv de la buget. În sfârşit, întocmesc bugete autonome şi unităţile administrativ – teritoriale, dar, peste tot în lume, bugetele lor sunt dependente de subvenţiile şi cotele defalcate primite din bugetul de stat. Dacă existenţa bugetelor anexe nu reprezintă o abatere gravă dela principiul unităţii bugetare, acestea fiind supuse aprobării parlamentului odată cu bugetul de stat, în schimb bugetele autonome, de cele mai multe ori, nici nu se mai prezintă parlamentului, iar acolo unde parlamentul le pretinde, ele se prezintă doar spre informarea acestuia.

Anualitatea bugetului Dacă principiile universalităţii şi unităţii bugetului conferă acestuia dimensiunea lui în spaţiu, stabilind modul de înscriere a veniturilor şi cheltuielilor în documentul bugetar, în schimb, principiul anualităţii defineşte dimensiunea în timp a bugetului. Anualitatea reprezintă prima regulă aplicată în domeniul bugetar. Ea a fost introdusă mai întâi în Anglia, atunci când parlamentul a pretins regelui să-i prezinte anual lista veniturilor şi cheltuielilor coroanei spre analiză şi aprobare. Ea se introduce treptat şi în alte ţări (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franţa, Italia), pentru ca, treptat, să dobândească aplicabilitate generală, consacrându-se ca un principiu tradiţional de drept bugetar. Principiul anualităţii bugetului se referă, pe de o parte, la periodicitatea întocmirii şi aprobării bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de altă parte, la perioada de timp în care bugetul aprobat trebuie să fie executat (deci la durata exerciţiului bugetar). Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie să întocmească proiectul bugetului de stat pentru o perioadă de un an, iar parlamentul trebuie să-l analizeze şi să-l aprobe 6

anual. Există şi în acest caz raţiuni de ordin politic şi de ordin tehnic care stau la baza acestui principiu, deşi soluţia este, şi în zilele nostre, controversată. Sub aspect politic, anualitatea creează condiţii pentru exercitarea unui control mai eficace din partea parlamentului asupra programului de guvernare şi asupra politicii financiare a executivului. Atunci când analizează proiectul bugetului, parlamentul se edifică asupra stării de sănătate a economiei şi finanţelor ţării, asupra rezultatelor obţinute în perioada anterioară şi intenţiile de viitor ale guvernului. Cu prilejul dezbaterilor în comisiile permanente ale camerelor şi în plenul parlamentului se conturează amendamentele şi se introduc corectivele necesare în cifrele bugetului. Discutarea bugetului pentru anul următor prilejuieşte şi analiza execuţiei acestuia pe anul în curs, astfel că autorizaţia viitoare este dependentă şi de strădania executivului pentru respectarea celei anterioare. Raţiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul că, în condiţiile fenomenelor de instabilitate economică şi a evoluţiilor conjuncturale, şansele unor evaluări cât de cât realiste sunt mult mai mari dacă calculele de fundamentare se fac pentru o perioadă de un an, decât în cazul unor bugete multianuale, pentru care previziunile pe termen mediu sau lung se dovedesc adesea hazardate. Pentru unii specialişti anul, ca durată de timp, este prea lung din punct de vedere al conjuncturii, care poate să se schimbe în doar câteva luni, influenţând hotărâtor veniturile şi cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat iniţial pentru întregul an nu mai corespunde astfel noilor realităţi din economie, el trebuind să fie modificat. Soluţia uzuală în astfel de cazuri este aceea a rectificării bugetului, o dată sau de mai multe ori în cursul anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Această soluţie nu este agreată nici de către executiv şi nici de către parlament, deşi, în situaţii de instabilitate economică, ea nu poate fi evitată. Rectificarea bugetară este o soluţie extrem de laborioasă în primul rând pentru guvern şi, în principal, pentru Ministerul Finanţelor Publice, care trebuie să revadă toate corelaţiile din buget şi toate calculele de fundamentare şi să facă faţă confruntărilor cu celelalte ministere care, fie solicită mărirea alocaţiilor pentru a putea face faţă cheltuielilor sporite, fie reducerea vărsămintelor la buget sau, uneori, amândouă concesiile deodată. Rectificarea bugetului în cursul anului nu este nici pe placul parlamentului, deoarece ea poate deregla graficul dezbaterii altor proiecte de legi. Procedura devine şi mai dezagreabilă dacă nevoia rectificării intervine în timpul vacanţei parlamentare, situaţie în care fie ea se face de către guvern printr-o Ordonanţă de Urgenţă, fie se convoacă o sesiune extraordinară a parlamentului, întrerupân-du-se vacanţa parlamentară. Dacă însă economia funcţionează normal, rectificările în cursul anului nu devin necesare. În astfel de cazuri, pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte două soluţii, şi anume:

7

- aprobarea bugetului din start cu o rezervă bugetară la dispoziţia guvernului, care va putea fi angajată în cursul anului pentru finanţarea unor acţiuni noi, neprevăzute iniţial, dar indispensabile; - abilitatea guvernului pentru a lua în cursul anului măsuri de modificare a veniturilor şi creditelor bugetare aprobate de către parlament, în situaţia în care în execuţie starea de echilibru se prelungeşte, iar deficitul bugetar, scăpat de sub control, ameninţă să devină periculos. Nici una din soluţiile amintite nu se foloseşte, de regulă, exclusiv. Dimpotrivă, deseori, în decursul aceluiaşi an, se folosesc toate trei. În România, de exemplu, după 1990, soluţia rectificării bugetului s-a folosit în fiecare an şi uneori de ai multe ori pe an, datorită crizei profunde, însoţită de o inflaţie adesea greu de controlat. Pe de altă parte, bugetul, deşi deficitar, s-a aprobat în fiecare an cu o rezervă la dispoziţia guvernului, iar soluţia intervenţiei prin Ordonanţe de Urgenţă s-a folosit din plin în toţi aceşti ani, fără ca dezechilibrele să poată fi înlăturate. Pentru alţii, dimpotrivă, perioada de un an ar fi prea scurtă pentru evaluarea şi aprobarea prevederilor bugetare. Este vorba despre obiectivele de amploare, realizate prin cheltuielile de capital ale statului, a căror realizare se întinde pe mai mulţi ani. În acest caz, orizontul anual este prea apropiat, iar secţionarea anuală nu oferă o imagine globală asupra efortului total ce va trebui depus şi asupra efectelor globale ce vor fi obţinute. Tocmai de aceea, metodele moderne de raţionalizare a opţiunilor bugetare extind programele şi analizele pe termen mijlociu şi lung, cu toate că bugetizarea propriu – zisă se face tot prin aprobări anuale şi actualizarea defalcărilor prealabile din programele multianuale. În perioada în care economia începuse să evolueze ciclic, economişti de prestigiu au propus întocmirea de bugete multianuale şi echilibrarea ciclică a acestora. În România se manifestă preocuparea pentru trecerea la bugete pe programe cu un orizont de trei ani. În acest sens, legea finanţelor publice precizează că proiectele legilor bugetare anuale se elaborează pe baza prognozelor şi indicatorilor macroeconomici şi sociali pe anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii trei ani. Proiectul de buget întocmit anual şi pentru o perioadă de un an de către executiv trebuie analizat şi aprobat de către parlament. Regula este aceea că aprobarea trebuie dată înainte de data începerii anului bugetar. În privinţa acestei date situaţia diferă de la o ţară la alta, deşi peste tot anul bugetar are 12 luni. În unele ţări, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, în altele nu. Aşa de exemplu, în ţări ca Austria, Belgia, Franţa, Olanda, Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, România etc. anul bugetar începe la 1 ianuarie şi se încheie la 31 decembrie a fiecărui an, deci coincide cu anul calendaristic. În Turcia, anul bugetar începe la 1 martie, în Noua Zeelandă la 31 martie; în ţări precum Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1 aprilie; în Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; în SUA şi Thailanda la 1 octombrie. 8

Data începerii anului bugetar este influenţată de mai mulţi factori: structura pe ramuri şi gradul de dezvoltare a economiei, care influenţează periodicitatea şi volumul veniturilor ce vor fi încasate; durata sesiunii parlamentare, modul de eşalonare al vacanţelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament şi în comisiile sale, procedurile de mediere între camere şi între acestea şi guvern; tradiţia, care joacă uneori rolul hotărâtor, o soluţie adoptată cândva menţinându-se în virtutea tradiţiei. Principiul anualităţii vizează nu numai anul bugetar, ci şi durata exerciţiului bugetar. Acesta reprezintă perioada de timp în care trebuie să se încaseze veniturile şi să se efectueze cheltuielile înscrise în bugetul aprobat de parlament. Deseori se întâmplă ca unele venituri înscrise în bugetul aprobat să nu se poată încasa integral până la sfârşitul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat să fie decontate abia în anul următor. Problema apartenenţei veniturilor neîncasate şi a cheltuielilor angajate dar neefectuate în cadrul anului bugetar a fost rezolvată diferit de la o ţară la alta. Practica a consacrat două soluţii în acest sens: 1) metoda de gestiune, caz în care durata exerciţiului bugetar este limitată la aceea a anului bugetar. Aceasta înseamnă că în ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se închid în mod automat, în ele evidenţiindu-se doar veniturile efectiv încasate şi cheltuielile finalizate în cursul anului respectiv. Veniturile restante şi cheltuielile neefectuate se vor înscrie pe măsura realizării lor în bugetul anului următor. În consecinţă, creditele aprobate şi necheltuite se anulează, sumele virându-se la bugetul statului. Metoda este simplă, dar prezintă unele dezavantaje. Dacă restanţele sunt consistente, bugetul executat nu mai seamănă cu cel aprobat, astfel că este mai dificil controlul parlamentar prin contul de încheiere a exerciţiului bugetar. Pe de altă parte, parlamentul constată însă, în astfel de cazuri, slaba preocupare a executivului pentru execuţia bugetului aprobat. Un alt neajuns este acela că executivul poate înfrumuseţa imaginea asupra execuţiei bugetului prin grăbirea încasării veniturilor şi întârzierea efectuării unor plăţi. În sfârşit, deoarece creditele nefolosite se retrag automat de la cei care nu le-au cheltuit până la sfârşitul anului, aceştia vor fi preocupaţi de cheltuirea integrală a banilor aprobaţi, chiar dacă necesităţile lor reale nu reclamă acest lucru; 2) metoda de exerciţiu, caz în care durata execuţiei bugetului o depăşeşte pe aceea a anului bugetar, execuţia continuând încă o perioadă de trei sau şase luni în anul următor pentru lichidarea operaţiilor „restante” din anul precedent. În acest caz, deşi anul bugetar durează 12 luni, exerciţiul bugetar este de 15 sau 18 luni, astfel că în perioada de prelungire funcţionează în paralel două bugete: cel al anului în curs şi cel al anului anterior. Acesta este şi neajunsul metodei, care creează dificultăţi în privinţa evidenţei şi controlului. Avantajul este acela că se va cunoaşte cu exectitate volumul veniturilor şi cheltuielilor fiecărui an bugetar, acesta putându-se compara cu cel din bugetul aprobat. Controlul prin contul de încheiere a bugetului este mai facil, dar,

9

oricum, el nu mai prezintă un interes deosebit pentru parlament, deoarece se referă la o perioadă demult încheiată şi puţin probabil că ceva se mai poate remedia. În unele ţări se acordă în unii ani aşa – zisa perioadă de favoare, ce durează doar câteva zile de la expirarea anului bugetar, perioadă în care se lichidează operaţiile din conturile anului expirat, încasându-se pe cât posibil, veniturile restante şi efectuându-se plăţile pentru cheltuielile angajate. Soluţia perioadei de favoare nu aparţine metodei de exerciţiu, ea reprezentând o abatere minoră de la metoda de gestiune, fiind, într-un fel, o soluţie de compromis. În România, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Execuţia bugetară se încheie la 31 decembrie. Orice venit neîncasat şi orice cheltuială neefectuată până la 31 decembrie se va încasa sau se va plăti în contul bugetului anului următor. Creditele bugetare neutilizate până la închiderea anului sunt anulate de drept. Aşadar, exerciţiul bugetar se realizează conform metodei de gestiune. Potrivit legii finanţelor publice, disponibilităţile din fondurile publice destinate cofinanţării contribuţiei financiare a Comunităţii Europene, rămase la finele exerciţiului bugetar în conturile structurilor de implementare, se reportează în anul următor.

Principiul echilibrului bugetar Reprezentanţii de seamă ai finanţelor clasice înfăţisează bugetul de stat ca un document, o listă, un tablou care cuprinde veniturile şi cheltuielile publice, evaluate şi comparate în vederea balansării lor la nivelul fircărui an. Prin definiţie deci se consacră ideea echilibrării veniturilor şi cheltuielilor bugetare, consacrată în timp ca unul dintre principiile tradiţionale de drept bugetar. O astfel de echilibrare presupune atât întocmirea şi aprobarea bugetului echilibrat, cât şi încheierea acestuia cu egalitate între venituri şi cheltuieli, deci cu sold zero. Este vorba despre acoperirea tuturor cheltuielilor pe seama veniturilor ordinare sau obişnuite ale bugetului. Altfel, apelându-se la venituri extraordinare, orice buget poate fi echilibrat. O astfel de balansare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare era considerată de şcoala clasică ca fiind cheia de boltă a finanţelor publice şi o dovadă a stării de sănătate a economiei şi a finanţelor publice. Era firesc deci ca deficitul bugetar să fie considerat un dublu pericol: pericolul frecvent al inflaţiei prin „manipularea monetară”, adică prin aruncarea de bani în circulaţie pentru acoperirea unor cheltuieli neproductive, fără ca pe piaţă să existe mărfuri şi servicii suplimentare, pentru ca ei să poată fi resorbiţi din circulaţie şi pericolul, mult mai grav, dar mult mai rar, al instabilităţii statului care, angajându-se să cheltuiască mai mulţi bani decât poate mobiliza în mod obişnuit, nu mai poate face faţă obligaţiilor de plată asumate, apărând starea de bancrută. Aceste pericole se leagă de soluţiile obişnuite de acoperire a deficitului: emisiunea bănească fără acoperire, prin apelul la „rotativă”, şi îndatorarea statului prin contractarea de împrumuturi, care duce la creşterea cheltuielilor viitoare cu serviciul datoriei publice, deci la un nou deficit viitor. 10

Aşa stând lucrurile, apărea la fel de firec ca, pe plan teoretic, principiul echilibrării bugetului să fie dogmatizat şi chiar sacralizat, iar din punct de vedere practic să existe preocuparea ca deficitul să fie evitat. Aşa se explică faptul că în perioada capitalismului liberal o serie de ţări au reuşit să aibă bugete echilibrate, iar acolo unde au apărut deficite acestea nu erau cronice şi nici periculoase prin proporţiile, cauzele şi efectele lor. În schimb, în perioada neocapitalismului şi mai ales după marea criză din anii ’30, deficitele bugetare se repetă an de an şi tind să se generalizeze. Deficitul bugetar devine astfel un lucru obişnuit, o caracteristică a finanţelor publice moderne, iar echilibrul bugetar nu mai este de multă vreme considerat ca o expresie a stării de sănătate a economiei şi finanţelor publice şi o premisă a echilibrului general economic. Dimpotrivă, politicile bugetare de intervenţie a statului prin facilităţi fiscale, subvenţii, investiţii publice, protecţia socială, toate cu efecte asupra reducerii veniturilor şi creşterii cheltuielilor, au devenit practivi obişnuite, fiind folosite pe scară largă pentru asigurarea dezvoltării economice în condiţii de stabilitate şi echilibru. Noile realităţi din economie obligă doctrina financiară modernă să reabiliteze deficitul şi să recomande renunţarea la cerinţa tradiţională a echilibrării an de an a veniturilor şi cheltuielilor bugetului ordinar. Mai mult chiar, ideea şi soluţia deficitului sunt agreate nu numai pentru echilibrarea în execuţie a bugetului, prin apelul la venituri extraordinare, ci şi pentru întocmirea şi aprobarea din start a unor bugete deficitare. Deficitul devenind un fapt real, şcoala modernă a construit politici de asanare a acestuia şi anume: politicile contraciclice, politicile compensatorii şi politica deficitului sistematic. A. Politicile contraciclice Dificultăţile întâmpinate de echilibrarea anuală a bugetului au dus la renunţarea la pretenţia echilibrării anuale a bugetului, conturându-se soluţia unor programe de echilibrare pe termen lung, prin întocmirea unor bugete multianuale echilibrate ciclic. Susţinătorii ideii echilibrării ciclice a bugetului recomandă trei soluţii tehnice: fondul de rezervă, fondul de egalizare şi amortizarea alternativă a datoriei publice. Deosebirea dintre aceste soluţii este legată de momentul diferit în care demarează procedura. Fondul de rezervă se constituie în perioada de prosperitate pe seama impozitelor încasate în plus, datorită sporirii materiei impozabile, şi pe seama reducerii cheltuielilor cu subvenţiile, investiţiile publice şi protecţia socială, în condiţiile în care afacerile private prosperă, iar şomajul este asanat. În cazul Fondului de egalizare, procedura se declanşează în perioada de recesiune a ciclului, când veniturile statului scad, iar cheltuielile sale cresc. Pentru acoperirea deficitului care apare, statul apelează la venituri extraordinare. Ele se înregistrează într-un cont distinct, pentru a putea fi identificat cu uşurinţă. Urmează ca apoi, în perioada de prosperitate, pe măsură ce cheltuielile statului se reduc, iar 11

veniturile sale cresc, să se constituie un fond de egalizare care să poată fi angajat în lichidarea datoriei contractate pentru asanarea crizei anterioare. Amortizarea alternativă a datoriei publice constă în accelerarea ritmului rambursării împrumuturilor de stat în faza de prosperitate, când statul dispune de venituri suficiente, şi în încetinirea acestui ritm sau chiar sistarea plăţilor în contul datoriei publice în faza de recesiune. B. Politicile compensatorii Cu timpul, economia încetează să mai evolueze ciclic, astfel că teza corespondenţei între fazele de prosperitate şi cele de recesiune devine nerealistă, iar şansele echilibrării ciclice a bugetului se dovedesc iluzorii. În locul ciclicităţii apar fie perioade de stagnare seculară, fie că inflaţia de durată se instalează ca un fenomen caracteristic. Tocmai de aceea, în locul politicilor contraciclice se nasc cele compensatorii, fără însă ca ideea echilibrării anuale a bugetului să fie reiterată. Potrivit teoriei stagnării seculare, întreprinzătorii privaţi, lăsaţi să acţioneze nestingheriţi, pe baza liberei iniţiative, fără nici o intervenţie a statului, încep la un moment dat să facă economii intenţionate, afacerile lor lâncezesc şi mulţi preferă statutul mai comod de rentieri, preferând profitului incert dobânda sigură oferită de bănci. Pentru a contracara această tendinţă, care ameninţă stabilitatea şi ritmul de creştere economică, statul intervine şi limitează economiile intenţionate prin înnăsprirea fiscalităţii. Cu veniturile încasate în plus, statul finanţează investiţii publice, „compensând” insuficienţa celor private şi întreţinând climatul concurenţial. Ideea este criticată şi, pe bună dreptate, deoarece o astfel de politică compensatorie prelungită duce la subminarea economiei private şi la înlocuirea întreprinzătorilor privaţi cu economia etatistă, care nu şi-a validat nicicând şi nicăieri virtuţiile. C. Politica deficitului sistematic În teoria şi chiar în practica economică, adoptându-se modelele de echilibru dinamic, echilibrul bugetar începe să fie cu timpul subordonat echilibrului general economic, acreditându-se ideea că redresarea economiei s-ar putea realiza pe calea deficitului bugetar sistematic. Punctul de plecare îl reprezintă teoria lui Keynes privind asigurarea folosirii depline a braţelor de muncă prin politicile bugetare ale statului de stimulare a creşterii cererii globale şi de sporire a producţiei la nivelul cererii globale. Aceste obiective s-ar putea realiza prin sporirea cheltuielilor publice pentru investiţii şi subvenţii şi prin reducerea impozitelor. Ori majorarea cheltuielilor, simultan cu reducerea veniturilor ar duce la deficit. Acesta ar urma să fie acoperit pe baza împrumuturilor de stat. Pe această cale veniturile tezaurizate ar fi atrase şi ar fi folosite pentru finanţarea unor investiţii productive. Prin aceasta se creează noi locuri de muncă, şomajul este asanat. Economia revine la normal, echilibrul economic şi social se restabileşte prin provocarea şi întreţinerea deficitului sistematic. 12

Redresarea economiei aduce cu ea venituri sporite la buget şi economii la cheltuielile publice, astfel că restabilirea echilibrului economic general va duce şi la reechilibrarea bugetului public. Într-o astfel de concepţie, rolul deficitului sistematic ar fi doar acela de a amorsa o economie stagnantă. După producerea demarajului economic, statul retrage treptat facilităţile fiscale şi reduce cheltuielile pentru economie. Tocmai de aceea, ideea care sa conturat în perioada folosirii soluţiei deficitului sistematic este aceea că deficitul nu trebuie să rămână sistematic, ci să fie limitat în timp şi spaţiu şi supus controlului riguros al statului.

Principiul specializării bugetare Specializarea bugetară reprezintă principiul potrivit căruia veniturile bugetare se înscriu şi se aprobă de către parlament pe surse de provenienţă, iar cheltuielile bugetare se grupează după natura lor economică şi destinaţia lor. Aplicarea acestui principiu presupune elaborarea prealabilă şi aprobarea de către Ministerul Finanţelor Publice a unei scheme unitare de grupare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare. Această schemă poartă numele de clasificaţie bugetară. O clasificaţie bugetară bine concepută trebuie să răspundă la cel puţin două cerinţe: - să fie cât mai concisă, simplă şi clară astfel încât să poată fi înţeleasă cu uşurinţă şi de către cei care nu au o pregătire specială în domeniu; - să cuprindă informaţiile necesare pentru a se putea desprinde fără dificultate orientarea politicii bugetare a executivului, modul de repartizare a serviciilor fiscale şi modul de cheltuire a veniturilor bugetare.

Principiul (regula) specificităţii cheltuielilor Această regulă prevede că fiecare cheltuială bugetară are o destinaţie precisă şi limitată şi este determinată de autorizările conţinute în legi specifice şi în legile bugetare anuale. Totodată, în cazul în care nu există o bază legală, nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată. Mai mult, nici o cheltuială din fonduri publice nu poate fi angajată, ordonanţată şi plătită dacă nu este aprobată potrivit legii şi nu are prevederi bugetare.

Principiul unităţii monetare şi principiul publicităţii Principiul unităţii monetare constă în obligativitatea exprimării tuturor operaţiunilor bugetare în monedă naţională. Publicitatea bugetului este principiul potrivit căruia bugetul trebuie să fie adus la cunoştinţa opiniei publice, astfel încât să fie asigurată transparenţa cu privire la provenienţa şi modul de utilizare a banilor publici. 13

Publicitatea bugetului se realizează prin mass – media atât în faza de proiect, cât şi în faza de aprobare, în timpul dezbaterilor parlamentare, şi în faza de execuţie. Cifrele înscrise în buget sunt date publicităţii în presa scrisă şi audio– vizuală. Legea privind adoptarea bugetului şi contul de încheiere a exerciţiului bugetar pentru anul precedent celui în curs sunt publicate în Monitorul Oficial şi în culegeri de legi. Publicitatea bugetului se impune ca o necesitate şi în contextul participării fiecărei ţări la relaţii economice, financiare şi monetare internaţionale, în cadrul cărora statele partenere solicită informaţii cu privire la situaţia finanţelor publice, evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare, starea de echilibru sau dezechilibru bugetar, nivelul fiscalităţii, evoluţia serviciului datoriei publice şi alte asemenea date, pe baza cărora să poată fi stabilit gradul de bonitate şi de risc al ţării respective. În România, sistemul bugetar este deschis şi transparent, aceasta realizându-se prin: dezbaterea publică a proiectelor de buget cu prilejul aprobării acestora; dezbaterea publică a conturilor generale anuale de execuţie a bugetelor, cu prilejul aprobării acestora; publicarea în Monitorul Oficial al României a actelor normative de aprobare a bugetelor şi conturilor anuale de execuţie a acestora; mijloacele de informare în masă, pentru difuzarea informaţiilor asupra conţinutului bugetului.

Principiul realităţii bugetului Principiul realităţii bugetului figurează şi el printre principiile consacrate, fiind stipulat în Legea finanţelor publice din 1996, însă în noua lege din 2002 nu se mai formulează un astfel de principiu. În literatura străină, dar şi în unele lucrări româneşti, se prezintă în locul acestui principiu metodele clasice şi moderne de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare care, cu toate performanţele lor, asigură doar o evaluare aproximativă a cifrelor bugetare. Aşa cum a fost el conceput iniţial, principiul realităţii bugetului pretinde ca veniturile şi cheltuielile bugetare să fie stabilite pe baze reale, adică să reflecte, pe de o parte, nevoile reale şi indispensabile ce trebuie satisfăcute prin înfăptuirea programului economic şi social de guvernare, iar, pe de altă parte, resursele pe care statul le va putea realmente mobiliza pentru susţinerea efortului bugetar. Gradul de reflectare a realităţii depinde de: veridicitatea informaţiilor pe care le oferă băncile de date cu privire la starea economiei şi finanţelor ţării, de temeinicia studiilor de fundamentare a opţiunilor bugetare şi, nu în ultimă instanţă, de acurateţea metodelor de evaluare folosite. Practica bugetară a făcut progrese notabile în privinţa metodelor de evaluare folosite. Ea a consacrat mai întâi metodele clasice, mai puţin performante: metoda automată, metoda majorării sau diminuării şi metoda evaluării directe. A apelat apoi la metoda analizei cost – beneficiu, preluată cu timpul ca o etapă distinctă în derularea programelor moderne de dimensionare a indicatorilor bugetari. 14

A. Metode clasice de evaluare Metoda automată constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe baza datelor din ultimul buget încheiat. Cum elaborarea proiectului de buget pentru anul următor începe încă din vara anului în curs, înseamnă că ultimul exerciţiu încheiat este cel al penultimului an în raport cu anul pentru care se întocmeşte bugetul. De aici şi denumirea de metoda penultimei (perioade de gestiune bugetară). Cifrele din ultimul buget aprobat se transpun aproape automat în proiectul bugetului următor. Aproape automat, pentru că dacă apar modificări legislative ce vor influenţa veniturile şi cheltuielile viitoare, cifrele preluate din bugetul încheiat se vor corecta în consecinţă. Deşi prezintă avantajul că este o metodă simplă şi nu reclamă un volum mare de lucrări, metoda automată are neajunsul că evoluţia este cu totul aproximativă, iar un astfel de buget este departe de a reflecta realitatea. Pentru înlăturarea acestui neajuns s-a conceput metoda majorării sau diminuării. În acest caz nu se mai transpune automat situaţia dintr-un singur an în proiectul noului buget, ci se ia în considerare tendinţa menifestată în ultimii cinci sau mai mulţi ani consecutivi. Această tendinţă se proiectează şi în bugetul anului următor. În acest scop se determină rata medie anuală a veniturilor şi cheltuielilor din perioada analizată sau coeficienţii creşterii sau descreşterii acestora, care se aplică asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetului anului în curs, stabilindu-se cifrele bugetare pentru anul următor. Deşi metoda este superioară celei anterioare, nici ea nu asigură evaluarea corectă, deoarece tendinţa conturată în perioadele anterioare poate să nu mai fie valabilă şi în anul care urmează. Tocmai de aceea, cu timpul s-a trecut la folosirea metodei evaluării directe. Ea este o metodă analitică şi deci extrem de laborioasă, evaluarea făcându-se pentru fiecare venit şi pentru fiecare cheltuială în parte, pornindu-se de la execuţia preliminată a acestora pe anul în curs şi luând în considerare evoluţiile previzibile cu implicaţii bugetare în anul care urmează. Metoda evaluării directe, deşi superioară celor anterioare, din punct de vedere al gradului de reflectare a realităţii, are şi ea limitele sale. Cifrele înscrise în buget se dovedesc fie prea optimiste, fie uneori prevederile sunt subevaluate, astfel că adesea volumul veniturilor şi cheltuielilor efective diferă mult faţă de previziunile iniţiale. B. Metode moderne de dimenionare a indicatorilor bugetari Pe lângă neajunsul lor comun privind evaluarea aproximativă a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, metodele clasice nici nu permit aprecierea necesităţii, oportunităţii şi eficienţei obiectivelor ce urmează a fi finanţate din bugetul statului. Astfel, au luat naştere modele mai performante. Primul a fost modelul american PPBS (Planned Programmed Budgeting System), aplicat la început în domeniul apărării, iar din anul 1965 s-a aplicat în întreaga administraţie publică americană.

15

Modelul a fost conceput ca un instrument de lucru la îndemâna organelor de decizie în vederea raţionalizării opţiunilor bugetare şi a înfăptuirii deciziilor într-un mod cât mai eficace. Realizarea acestui scop presupune parcurgerea a trei etape, indisolubil legate între ele: 1) faza de planificare, în care, prin studii prospective, se stabilesc obiectivele pe termen lung şi strategia realizării lor; 2) faza de programare, care presupune definirea tacticii prin elaborarea de studii alternative, de programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea obiectivului urmărit; 3) bugetarea, adică transpunerea în termeni bugetari a veniturilor şi cheltuielilor aferente programului adoptat, cu precizarea creditelor bugetare ce trebuie înscrise în fiecare an în buget, pe fiecare titular şi pe fiecare destinaţie şi respectiv a veniturilor pe care le generează. Deoarece veniturile şi cheltuielile bugetare se supun aprobării anuale a organelor de decizie politică, care urmăresc cu acest prilej şi modul de realizare a acestora în anii anteriori, faza bugetării anuale are şi semnificaţia unei faze de control asupra realizării programului. PPBS cuprinde trei documente: 1) nomenclatorul programelor, pentru fiecare obiectiv întrocmindu-se câte un program; 2) programul fizic şi analiza financiară pentru fiecare program din nomenclator; 3) programul memorandum, ce cuprinde aprecieri cu privire la programe şi recomandări. Aceste trei documente se înaintează în fiecare an Biroului Bugetar, ce pregăteşte proiectul de buget şi se supun dezbaterii Congresului, pe baza lor aprobându-se prin bugetul federal creditele bugetare şi veniturile bugetare. Eficacitatea metodei este apreciată diferit, dar opinia generală este aceea că modelul poate fi îmbunătăţit, iar pentru ca riscul ca decizia politică să devină predeterminată să fie înlăturat este necesar ca experţii să prezinte decidenţilor toate soluţiile, indiferent de performanţele lor, pentru a lăsa acestora posibilitatea selecţiei. După 1980 în SUA a început să fie folosită metoda de bugetare cu bază zero ZBB (Zero – Based Budgeting). Intenţia a fost aceea de a preîntâmpina creşterea cheltuielilor bugetare de la un an laaltul. Pentru aceasta se examinează critic toate cheltuielile (inclusiv cele înscrise în programele adoptate anterior) prin prisma oportunităţii şi utilităţii lor. Este ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile. Aplicându-se şi aici analiza cost – beneficiu, se elaborează în prealabil o mulţime de programe alternative, alegându-se varianta ce asigură cel mai convenabil raport între costul dat şi efectele obţinute.

16

Pornind de la modelul american şi adaptându-l specificului economiei proprii, francezii au conceput propria lor metodă de „Raţionalizare a Opţiunilor Bugetare” RCB (Rationalisation des Choix Budgetaires), metodă bazată pe folosirea tehnicilor de calcul şi analiză, de previziune, de organizare şi gestiune. RCB se prezintă ca un demers coerent de pregătire, execuţie şi control al deciziilor la fiecare nivel de responsabilitate, dar şi ca o metodă coerentă de elaborare a bugetului, prin definirea obiectivelor şi alegerea mijloacelor posibile de utilizat, de execuţie a acestuia, prin programare şi gestiune, şi de control, prin compararea rezultatelor şi formularea previziunilor pentru viitor. Aşa cum este el, de regulă, înfăţişat, acest procedeu cuprinde patru faze interdependente şi anume: 1) studiul – formularea problemei, cercetarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor şi confruntarea soluţiilor propruse; 2) decizia – alegerea obiectivelor şi programelor şi includerea lor în buget; 3) execuţia – aplicarea în practică a deciziei şi identificarea efectelor obţinute; 4) controlul – reevaluarea opţiunilor şi reajustarea programelor. Rezultă deci că prima preocupare a unei instituţii publice care aplică această metodă este definirea obiectivului urmărit. În funcţie de acesta se stabilesc acţiunile ce trebuiesc întreprinse, se precizează mijloacele ce urmează a fi folosite, se examinează soluţiile alternative, se compară între ele şi se selectează în funcţie de performanţele lor. Pentru acţiunile stabilite se alcătuiesc programe cu orizont pe termen mijlociu, se determină costurile programelor, iar prin analiza cost – beneficiu se evaluează fiecare program. Programul este considerat punctul central al metodei, deoarece prin studiul pe care îl presupune, prin calculele şi analizele pe care le reclamă, el oferă elementele de judecată necesare pentru luarea deciziei. Analiza efectuată în timpul elaborării programelor vizează obiectivele, mijloacele existente şi previzionate, localizarea şi eşalonarea lor, legăturile dintre instituţiile şi servciile participante, dintre acţiunile în curs de realizare şi cele în pregătire. Această analiză concepe soluţii, formulează ipoteze de lucru, creează modele. Pentru realizarea programelor se stabilesc sumele necesare ce se înscriu în bugetele pe programe, iar în funcţie de mersul execuţiei în fiecare an se prevăd creditele aferente în bugetul de stat la dispoziţia beneficiarilor. Adoptarea prin metodele moderne a unor obiective cu orizont pe termen lung sau mijlociu, care antrenează cheltuieli şi efecte pe mai mulţi ani şi la care participă una sau mai multe instituţii, dă acţiunilor guvernamentale coerenţa necesară, făcând din politica curentă un instrument tactic de aplicare a strategiei generale.

17

18