Principiile Descentralizării [PDF]

Zitiervorschau

Principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.

Introducere Descentralizarea urmăreşte să ofere colectivităţilor locale o anumită autonomie permiţându-le să-şi definească singure normele de acţiune şi să-şi aleagă modalităţile de intervenţie. Descentralizarea reprezintă principiul care conferă administraţiei publice locale posibilitatea de manifestare a unui grad de originalitate în desfăşurarea activităţilor sale. Oates a studiat problema descentralizării prin prisma impactului ei asupra bunăstării colectivităţilor locale. Deconcentrarea se constituie într-o "atenuare a rigiditătii centralizării", având drept scop o mai bună coordonare a deciziei administrative, o decongestionare a centrului statal si o mărire a eficacitătii sistemului administratiei de stat. Aparitia acestei tehnici este veche, ea fiind utilizată de-a lungul timpului de către persi (satrapul), romani (guvernatorul), otomani (paşa) etc .

1.Descentralizarea serviciilor publice. Descentralizarea, reprezinta un sistem de organizare administrativa care permite colectivitatilor umane sau serviciilor publice să se administreze între ele însele, sub controlul statului, care le conferă personalitate juridica, le permite constituirea unor autorităţi proprii şi le dotează cu resursele necesare. Esența descentralizării administrative constă în transferarea unor atribuții ale diverselor autorități centrale unor autorități care funcționează în unitățile administrativ-teritoriale și chiar autorităților colectivităților locale. Prin descentralizare, administrația publică devine mai eficientă și mai operativă, problemele care interesează populația nu se mai îndosariază în birourile ministeriale, ci ele se soluționează la nivele inferioare, în condiții de oportunitate și de operativitate sporită. Descentralizarea cunoaște două forme: descentralizarea administrativă teritorială și descentralizarea tehnică. Descentralizarea care privește colectivitățile locale poartă denumirea de descentralizare administrativă teritorială, iar cea care are în vedere serviciile administrației publice de stat se numește descentralizare tehnică. Descentralizarea administrativă teritorială este legată de recunoașterea colectivităților locale și a dreptului acestora de a se administra ele însele. Pentru ca o colectivitate locală să fie considerată descentralizată este necesar să fie îndeplinite următoarele condiții: - colectivitatea locală să beneficiaze de personalitate juridică; -colectivitatea locală să dispună de autorități administrative proprii;

1.1 Fundamentul juridic al principiilor. În sistemul de drept român, principiile descentralizării şi autonomiei locale se regăsesc consacrate atât la nivel constituţional, cât şi la nivel legislativ. Astfel, Constituţia României din 1991 revizuită prevede în art. 120 alin. (1) că: "Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice". De asemenea, reglementarea legală a celor două principii rezultă prin prisma Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, Legii Cadru nr. 195/2006 a descentralizării şi a Legii nr. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptată la Strasbourg la 15 octombrie 1985. Se observă deci că principiul descentralizării şi autonomiei locale sunt consacrate de către constituant, în timp ce legiuitorul, făcând aplicaţia prevederilor constituţionale, vine să precizeze conţinutul concret al acestor principii. Observaţia este importantă deoarece implică faptul că numai legea, ca act al Parlamentului, poate determina conţinutul principiilor, orice alt act emis de o autoritate statală în acest domeniu fiind neconstituţional. De altfel, acesta este şi poziţia Curţii Constituţionale române care prin Dec. nr. 45/1994 declara neconstituţional art. 192 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Camerei Deputaţilor deoarece "impune obligaţii consiliilor locale şi judeţene. Un asemenea lucru îl poate face numai legea, iar dispoziţia regulamentară încalcă art. 119 din Constituţie privind principiul autonomiei locale".

1.2 Efectele procesului de descentralizare în România . „Administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice” [***Constituţia României, art. 120], cu următoarele implicaţii pozitive: - soluţionarea rapidă, în funcţie de specificul şi resursele locale, a problemelor respectivei unităţi administrativ-teritoriale, ∗ - grad de operativitate ridicat al deciziei, care nu mai necesită aprobări de la nivel central, - resursele materiale, financiare şi umane sunt utilizate cu mai mare eficienţă şi ghidate pentru a răspunde unor nevoi prioritare, pe care autorităţile locale le cunosc şi le simt mai bine decât autorităţile centrale, - autorităţile public locale trebuie să răspundă direct în faţa alegătorilor lor, - permite promovarea managementului participativ în gestionarea intereselor fiecărei colectivităţi locale, - exercitarea unui control de stat (tutelă administrativă) asupra legalităţii activităţii autorităţilor locale autonome. Descentralizarea poate determina şi unele efecte negative ce pot fi anticipate şi evitate: - abuzul de putere al autorităţilor publice locale care poate merge până la a pune în pericol unitatea naţională, - soluţii neadecvate la problemele locale, - perfecţionarea funcţionarilor publici locali poate fi deficitară mergând până la plafonarea lor în comparaţie cu cei din administraţia publică centrală care beneficiază permanent de perfecţionare şi informatizare la nivel mondial.

1.3. Principiul descentralizării. A. Valenţele juridice ale descentralizării : Instituţia descentralizării a cunoscut şi cunoaşte la nivelul doctrinei juridice diferite sensuri. În cele ce urmează ne propunem să identificăm substanţa acestei instituţii juridice prin prisma caracteristicilor raporturilor de putere dintre centrul etatic şi colectivităţile teritoriale. Printr-o astfel de definire a conceptului se trasează automat şi liniile generale ale acestuia: reprezintă un "transfer de atribuţii", vizează un raport între centrul etatic şi extremităţile sale, presupune un control din partea statului. Descentralizarea poate apărea astfel şi ca o metodă de divizare a puterii statului . Atribuţiile sau competenţele transferate prin descentralizare sunt doar de natură administrativă, persoanele publice care dispune de acestea beneficiind de o autonomie relativă de decizie în plan local . B. Formele descentralizării : a) Descentralizarea teritorială. Descentralizarea teritorială, într-o manieră generală, priveşte constituirea colectivităţilor locale la nivelul unor părţi determinate din teritoriul statului, ca persoane juridice de drept public a căror activitate specifica este desfăşurată prin prisma locuitorilor respectivei colectivităţi. b) Descentralizarea tehnică. Descentralizarea tehnică (sau descentralizarea pe servicii ori descentralizarea funcţională) presupune de data aceasta existenţa unor persoane juridice de drept

public (stabilimente publice) însărcinate cu prestarea autonomă de servicii publice care sunt desprinse din ansamblul serviciilor prestate de autorităţile etatice. Această formă presupune practic modalitate de participare a administraţilor la gestionarea unor servicii ce se bucură de o anumită autonomie. Inconvenientele pe care le prezintă însă această formă constau în inaplicabilitatea sa în toate domeniile sociale şi o relativă deplasare din atenţia puterii politice către atenţia unor grupuri de presiune.

2.Deconcentrarea serviciilor publice.

1.1 Fundamentul juridic al principiului : Principiul deconcentrării cunoaște în sistemul juridic român o dublă fundamentare: constituțională și legală. Valoarea constituțională conferită principiului deconcentrării rezultă din cuprinsul dispozițiilor art. 120 alin. (1) din actul fundamental: "Administrația publică din unitățile administrativteritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice". De asemenea, acest principiu se regăsește normat și în art. 2 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice locale ca unul dintre principiile fundamentale în baza căruia se organizează și funcționează administrația publică locală:

"Administrația

publică

în

unitățile

administrativ-teritoriale

se

organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice (…)". După cum se poate observa, ambele acte normative utilizează sintagma de "deconcentrare" prin referirea directă la anumite structuri ale administrației publice locale, "serviciile publice". S-ar părea, la prima vedere, într-o interpretare strictă și rigidă a textelor normative în cauză, că fenomenul deconcentrării ar trebui să privească doar aceste organisme administrative, serviciile publice. O astfel de interpretare limitativă nu poate fi însă primită, o asemenea exprimare a constituantului și a legiuitorului fiind deficitară și problematică, mai ales prin prisma faptului că în acest mod instituția prefectului, principalul exponent al deconcentrării, nu-și găsește locul în cadrul principiului. Prefectul nu intră în sfera structurilor administrative ale serviciilor publice și totuși reprezintă o instituție

fundamentală prin intermediul căruia Guvernul exercită competentele sale specifice indirect în teritoriu [art. 123 alin. (1) din Constitutie dispune că "Guvernul numeste un prefect în fiecare judet si în municipiul Bucuresti"]. Prin deconcentrarea serviciilor publice se înţelege transferul unor atribuţii care revin nivelului central de administrare, unor entităţi subordonate, ce funcţionează în teritoriu, fiind vorba de o formă diminuată a sistemului de centralizare. Diferenţa rezidă în faptul că la nivel teritorial nu există agenţi, ca în cazul centralizării, ci organe (instituţii) administrative, numite, revocabile şi răspunzătoare în faţa autorităţilor administraţiei centrale de stat, ce au o competenţă proprie şi putere de decizie. Justificarea deconcentrării o regăsim, de exemplu în Franţa, în expunerea de motive a decretelor din 1964: „Pentru a face faţă la nevoi crescânde, statul se vede obligat să intervină în cele mai diverse forme în viaţa ţării [...] în faţa acestor fenomene şi în faţa acestei politici, adaptarea structurilor administrative se impune [...] această restructurare va facilita deconcentrarea, care va avea ca avantaje apropierea administraţiei de administraţi şi accelerarea deciziilor“. Deconcentrarea îmbracă două forme: orizontală şi verticală. Prima vizează încredinţează unui reprezentant unic al statului (prefectul) responsabilitatea serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministere, în timp de cea de a doua aşează aceste servicii după o ierarhie directă în care şeful serviciului depinde doar de ministrul de resort. Deconcentrarea orizontală concentrează autoritatea teritorială în mâinile prefectului, reprezentant unic al guvernului, întăreşte puterea acestuia şi aplică asupra teritoriului un sistem ce se doreşte coerent, elaborat la nivel naţional.

În cazul deconcentrării verticale se conservă o anumită continuitate administrativă, dar se tinde spre sectorializarea ministerială. Constituţia României, modificată, utilizează atât sintagma de deconcentrare (Art. 123 (2): „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”) cât şi pe cea de descentralizare

(Art. 120 (1): „Administraţia publică din unităţile

administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice”).

Concluzii Administraţia publică este activitatea desfăşurată de anumite autorităţi publice, prin intermediul căreia sunt conduse şi rezolvate, în regim de putere publică, în condiţii de transparenţă şi potrivit unei etici specifice, treburile publice. Organizarea sistemului administraţiei publice în România, centratã pe raporturile dintre autoritãţile centrale şi cele locale, combinã elementele corespunzãtoare mai multor regimuri administrative: 1) Regimul de centralizare administrativã, decurgând din caracterul unitar şi suveran al statului, se reflectã în organizarea autoritãţilor administraţiei publice centrale (Guvern, ministere şi alte organe de specialitate) şi a serviciilor desconcentrate ale acestora. Atât la nivel central, cât şi judeţean existã autoritãţi organizate potrivit principiului subordonãrii ierarhice. Guvernului i se subordoneazã direct ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei centrale, precum şi prefectul, iar ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale li se subordoneazã serviciile lor desconcentrate în unitãţile administrativ-teritoriale. Conducãtorii acestor servicii se subordoneazã la nivel judeţean şi prefecţilor, ca reprezentanţi ai Guvernului. 2) Regimul de descentralizare administrativã este consacrat prin prevederea constituţionalã conform cãreia administraţia publicã, în unitãţile administrativ-teritoriale, se întemeiazã pe principiile descentralizãrii, autonomiei locale şi deconcentrãrii serviciilor publice (art. 120 din Constituţie).

Autoritãţile administraţiei publice, prin care se realizeazã autonomia localã în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi în condiţiile legii. Consiliile locale şi primarii funcţioneazã în condiţiile legii, ca autoritãţi administrative autonome şi rezolvã treburile publice din comune şi din oraşe (art. 121 din Constituție). Consiliul judeţean este autoritatea administraţiei publice pentru coordonarea activitãţii consiliilor comunale şi orãşeneşti, în vederea realizãrii serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean este ales şi funcţioneazã în condiţiile legii (art. 122 din Constituție). 3) Regimul de deconcentrare administrativã presupune cã unii dintre reprezentanţii autoritãţilor centrale la nivelul local au competenţe sã ia decizii fãrã aprobarea acesteia, fiind totuşi supuşi controlului ei. În sistemul nostru administrativ, într-o astfel de situaţie se gãsesc serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale. Conducãtorii acestora sunt numiţi de cãtre miniştri, au competenţa sã rezolve problemele din domeniul respectiv, care apar în unitatea administrativ-teritorialã, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhic. 4) Regimul de tutelã administrativã semnificã controlul exercitat de autoritãţile centrale asupra celor locale, şi urmãreşte sã alinieze politicile locale celor naţionale, de ansamblu, pentru ca interesele regionale sã nu afecteze interesele generale. Acest control este compatibil cu principiul autonomiei locale. Guvernul exercitã conducerea generalã a administraţiei publice (art. 102 din Constituţie). În acest scop, în cadrul sãu s-au instituit structuri adecvate (Ministerul Administraţiei şi Internelor), care exercitã şi atribuţii de control asupra activitãţilor autoritãţilor locale. Totodatã, prefectul, ca reprezentant al Guvernului în judeţe şi în municipiul Bucureşti, poate exercita un control asupra legalitãţii actelor

administrative adoptate sau emise de autoritãţile administraţiei publice locale şi judeţene, prin sesizarea instanţei de contencios administrativ.

Bibliografie 1. Apostol Tofan Dana. Drept administrativ, vol. I. Editura C. H. Beck, Bucureşti, 2008. 2. Nicolae Iordan. Managementul serviciilor publice locale. Editura All Beck, Bucureşti, 2003. 3. Popa Victor. Efectele descentralizării: rolul reprezentantului Guvernului în unităţile administrativ-teritoriale. Inst. Pentru Dezvoltare şi Iniţiative Sociale IDIS „Viitorul,” Chişinău, Editura TISH, 2008. 4. Laubadere Andre, Jean Claude de Venezia, Gaudement Yves. Traite de droit administratif, tome I, 14 edition, L.G.D.J., Paris, 1996. 5. Dincă Dragoş. Servicii publice şi dezvoltare locală. Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2008. 6. Ghencea Flavia. Descentralizarea şi desconcentrarea administrativă – principii de organizare a administraţiei publice locale. În: Caietul Ştiinţific „Reformele administrative şi judiciare în perspectivea integrării europene,” nr. 6, Sibiu, 2004. 7. Petrescu Rodica. Principiile organizării administraţiei publice locale consacrate de Constituţia României. În: Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr. 1 (2)/1999, Cluj-Napoca. 8. Preda Mircea. Drept administrativ, partea generală. Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2004.