Organisatorische Gestaltung der Leistungsbeziehungen in Kommunalverwaltungen : der Beitrag des New Public Management 9783835095205, 383509520X [PDF]

Zitiervorschau

Bernd Rubel Organisatorische Gestaltung der Leistungsbeziehungen in Kommunalverwaltungen

WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFT

Bernd Rubel

Organisatorische Gestaltung der Leistungsbeziehungen in Kommunalverwaltungen Der Beitrag des New Public Management

Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Erich Frese

Deutscher Universitäts-Verlag

Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Dissertation Universität zu Köln, 2006

1. Auflage Januar 2007 Alle Rechte vorbehalten © Deutscher Universitäts-Verlag | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Lektorat: Brigitte Siegel / Britta Göhrisch-Radmacher Der Deutsche Universitäts-Verlag ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.duv.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-8350-0684-3

Geleitwort Die Struktur der Kommunalverwaltung ist wie die vieler anderer Institutionen seit einiger Zeit Gegenstand kritischer Analysen und tief greifender Änderungen. Die gegenwärtigen Reformbestrebungen sind durch eine Vielfalt von Problemperspektiven und Lösungskonzepten gekennzeichnet, in denen ein gestiegenes Interesse an der Entwicklung und Umsetzung neuer Formen des Public Management seinen Ausdruck findet. In der Betriebswirtschaftslehre ist die verstärkte Beschäftigung mit der wirtschaftlichen Gestaltung von Kommunen in hohem Maße durch mikroökonomische Theorien der Unternehmung beeinflusst. Diese zunehmende Rezeption hat der These, dass bürokratische Ineffizienz am besten durch Einbringung von Marktdruck in das Verwaltungshandeln überwunden werden kann, zu einer weiten Verbreitung verholfen. Das als Ergebnis dieser Entwicklung auf „mehr Markt“ ausgerichtete Angebot an Reformkonzepten trifft auf Seiten der Kommunen auf eine gestiegene Bereitschaft zu tief greifenden Reformen, die in hohem Maße durch die finanzielle Krise der öffentlichen Haushalte bestimmt ist und die Gewährleistung der Kostenwirtschaftlichkeit in den Mittelpunkt der Restrukturierungsmaßnahmen rückt. Es kann angesichts dieser verschiedenen Strömungen und Problemperspektiven nicht überraschen, dass die gegenwärtig in Wissenschaft und Praxis geführte Diskussion um die Reform der Kommunalverwaltung relativ heterogen und intransparent ist. Jede wissenschaftliche Studie, die sich mit dem Anspruch methodischer Stringenz mit Fragen der Kommunalverwaltung auseinandersetzt, muss sich deshalb um ein theoretisch konsistentes Analysekonzept bemühen. Die Arbeit meines früheren Mitarbeiters Dr. Bernd Rubel wird dieser Anforderung in hohem Maße gerecht. Gegenstand der Studie ist die Sicherung kostenwirtschaftlichen Verhaltens in Kommunalverwaltungen bei der Bereitstellung und Nutzung von Ressourcen durch die effiziente Gestaltung von Kompetenz- und Steuerungsregelungen. Gestaltungsobjekt ist damit die Organisationsstruktur, die nach dem zu Grunde gelegten Konzept der entscheidungsorientierten Organisationsgestaltung über Koordinations- und Motivationseffekte die Kosteneffizienz beeinflusst. Die Fragestellung ist anspruchsvoll. Ihre Herausforderung liegt vor allem in der Tatsache, dass die Kommunen nur sehr begrenzt für ihre Leistungen am externen Markt Erlöse erzielen. Im Unterschied zur privatwirtschaftlichen Unternehmung kann die organisatorische Gestaltung in der Kommunalverwaltung Kosteneffizienz allenfalls über planbasierte Steuerungsmodelle oder über die Etablierung fiktiver Märkte sichern. Der Verfasser legt seiner Analyse mit der Unterscheidung zwischen „primären Aufgaben“ und „Serviceaufgaben“ eine aussagefähige Typologie kommunaler Aufgaben zu Grunde. Die Ausprägungen dieser Aufgabentypen werden vom Verfasser prägnant herausgearbeitet. Hervorzuheben ist, dass in diesem Zusammenhang der Stellenwert der von den Kommunen verfolgten Strategien untersucht wird. Viele beV

triebswirtschaftliche Beiträge zur Organisation der Kommunalverwaltung übersehen, dass bei der Entwicklung von Gestaltungskonzepten die Gewichtung der Effizienzkriterien, die Identifizierung kritischer Ressourcenpotenziale und Interdependenzen sowie Aussagen zur Ausprägung von Komplexität und Ungewissheit nur durch Rückgriff auf strategische Vorgaben möglich sind. Auch in diesem Fall überträgt der Verfasser nicht undifferenziert die für den privatwirtschaftlichen Bereich entwickelten Strategiekonzepte. Er arbeitet vielmehr unter Verweis auf die besonderen Bedingungen der Produktpositionierung und der Marktbearbeitung den strategischen Spielraum in der Kommunalverwaltung heraus. Den Kern der Arbeit bildet die gründliche Auseinandersetzung mit der Beurteilung der zentralen und dezentralen Erfüllung von Serviceaufgaben. Bemerkenswert sind insbesondere die Ausführungen zur plan- und marktbasierten Steuerung der Leistungsbeziehungen hinsichtlich der Serviceaufgaben. Auch hier kommt der Verfasser bei seiner differenzierten Analyse der Steuerungsproblematik zur Sicherung der Koordinations- und Motivationseffizienz zu konkreten Ergebnissen. Eigenständig und weiterführend sind die Ergebnisse bezüglich der Motivationswirkungen, die auf der Basis eines organisationstheoretisch fundierten Indikatorsystems erfasst werden. Eindrucksvoll wird der Nachweis geführt, dass die Kriterien der Präzision, des Aufwands und der Akzeptanz von Indikatoren die differenzierte Bewertung kommunaler Steuerungsformen erlauben. Die Schlussfolgerungen sind bemerkenswert und für die aktuelle Reformdiskussion bedeutsam. Insgesamt beurteilt der Verfasser den flankierenden Einsatz marktbasierter Steuerungskonzepte zur Erzielung von Koordinationsund Motivationseffekten skeptisch. Man kann ihm zustimmen, wenn er zu dem Ergebnis kommt, dass die Empfehlungen des New Public Management und der zahlreichen nationalen Reformmodelle zur Ausgestaltung interner Strukturen einer organisationstheoretischen Prüfung nicht immer Stand halten. Vor diesem Hintergrund lässt sich als zentrales Ergebnis der Studie die These des Verfassers bezeichnen, dass in der Kommunalverwaltung die Planung nach wie vor das dominierende Steuerungskonzept bildet. Eine solche Schlussfolgerung ist für die weitere betriebswirtschaftliche Auseinandersetzung mit Fragen der Kommunalorganisation von Bedeutung. Es muss bei der Reform der Kommunalverwaltung (auch) darum gehen, Planungskonzepte als Instrumente eines modernen Controllings weiter zu entwickeln. Die Studie von Herrn Dr. Rubel leistet einen fundierten Beitrag zur betriebswirtschaftlichen Weiterentwicklung der Theorie und Praxis der Organisationsgestaltung in der Kommunalverwaltung. Ich wünsche der Arbeit die verdiente Rezeption in der Fachwelt.

Erich Frese

VI

Vorwort Deutsche Kommunalverwaltungen befinden sich seit Jahren in einer anhaltenden Phase des Umbruchs. Strukturen, die schon über Jahrzehnte bestehen, müssen vor dem Hintergrund wachsenden Kostendrucks einer kritischen Überprüfung unterzogen werden. Reformbestrebungen, die auf den wirtschaftlich effizienteren Einsatz vorhandener Ressourcen abzielen, sind zumeist nachhaltig durch die Empfehlungen des New Public Management geprägt. Die Gesamtheit dieser Empfehlungen berührt auch Aspekte, die auf eine veränderte organisatorische Struktur der deutschen Kommunalverwaltungen gerichtet sind. In dieser Arbeit werden vor dem Hintergrund der Kriterien eines geschlossenen organisatorischen Gestaltungskonzepts die Gestaltungsempfehlungen des New Public Management auf ihre Effizienz hin überprüft und aufbauend auf den Ergebnissen der Effizienzanalyse konkretisiert bzw. angepasst. Das Hauptaugenmerk richtet sich dabei auf die Eingliederung von kommunalen Serviceaufgaben in die Organisationsstruktur der Kommunalverwaltung und die Steuerung des internen Leistungsaustauschs. Die vorliegende Arbeit entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Seminar für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre und Organisationslehre sowie am Seminar für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, Unternehmensentwicklung und Organisation der Universität zu Köln. Sie ist durch die wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Fakultät der Universität zu Köln als Inauguraldissertation angenommen worden. Denjenigen, die mich bei der Erstellung dieser Arbeit unterstützt haben, sei Dank gesagt. Ohne ihre Unterstützung hätte dieses Buch nicht entstehen können. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Erich Frese. Er weckte bereits zu Studienzeiten mein Interesse an organisatorischen Fragestellungen und meinen Wunsch zur tiefer gehenden Auseinandersetzung mit diesen. Von seinen zahlreichen Anregungen und seiner unermüdlichen Diskussionsbereitschaft hat diese Arbeit in erheblichem Maße profitiert. Als Seminardirektoren schufen Herr Professor Frese und sein Nachfolger, Herr Professor Dr. Mark Ebers, ein anregendes Umfeld sowie den nötigen Freiraum, in denen wissenschaftliche Forschung mit Freude möglich ist. Für die Übernahme des Korreferats bedanke ich mich bei Herrn Professor Dr. Ludwig Kuntz. Darüber hinaus möchte ich mich bei allen Kolleginnen und Kollegen für viele interessante Diskussionen, aufmunternde Worte zur rechten Zeit und das sehr angenehme Arbeitsklima am Organisationsseminar bedanken. Hervorheben und besonders danken möchte ich Frau Dipl.-Kff. Simone Schiller und Herrn Dr. Markus Holzporz, mit denen ich in der Endphase unserer Dissertationen eine „verschworene Schicksalsgemeinschaft“ gebildet habe. Insbesondere die intensiven fachlichen Diskussionen

VII

mit Herrn Dr. Holzporz und sein späteres Korrekturlesen haben zum Gelingen meiner Arbeit beigetragen. Bei allem fachlichen Beistand hat jedoch die persönliche Unterstützung durch Freunde und Familie einen unvergleichlichen Wert. Vielen Dank an all diejenigen, die mir in Phasen hoher Belastung und Resignation wieder Mut machten. Sicherlich hat meine Freundin Frau Anne Hartwig während der letzten Monate einen außergewöhnlich großen Teil der Last getragen und ertragen. Ohne ihr Verständnis, ihre Geduld und Liebe wäre diese Arbeit nicht zustande gekommen. Ganz besonderer Dank gilt meinen Eltern Frau Brigitte und Herrn Gerdt Rubel. Sie haben nicht nur meine Promotion, sondern meine gesamte Ausbildungszeit mit großer Fürsorge, viel Verständnis und einer unumstößlichen Ausdauer begleitet und gefördert. Als Zeichen meines tiefen Dankes möchte ich meiner Freundin Anne und meinen Eltern Brigitte und Gerdt dieses Buch widmen.

Bernd Rubel

VIII

Inhaltsverzeichnis Geleitwort ................................................................................................................... V Vorwort ..................................................................................................................... VII Inhaltsverzeichnis ...................................................................................................... IX Abbildungsverzeichnis ............................................................................................. XIII Abkürzungsverzeichnis.............................................................................................XV Erster Teil:

Kommunale Modernisierungsansätze als organisatorische Herausforderung ........................................................................... 1

Zweiter Teil:

Organisatorisches Konzept ........................................................ 13

A.

B.

Entscheidungsorientiertes Konzept der Organisationsgestaltung als Fundament der Arbeit...................................................................................14 I. Koordination ............................................................................................. 15 1. Entscheidung und Information............................................................... 15 2. Komplexe Entscheidungsprobleme....................................................... 17 II. Motivation ................................................................................................. 19 1. Motivationsorientierte Organisationsgestaltung..................................... 20 2. Erklärung des Aufgabenverhaltens ....................................................... 20 III. Kompetenz- und Steuerungssystem......................................................... 27 Koordinationsdimension..............................................................................28 Kompetenzsystem .................................................................................... 28 1. Strukturierung........................................................................................ 28 2. Segmentierung...................................................................................... 29 3. Entscheidungsinterdependenzen .......................................................... 32 II. Steuerungssystem.................................................................................... 34 1. Zentrale Elemente des Steuerungssystems.......................................... 35 2. Planung ................................................................................................. 40 3. Interne Märkte ....................................................................................... 43 4. Bereichsinterne Steuerung: Ausschöpfung von Potenzialen................. 46 5. Bereichsübergreifende Steuerung......................................................... 48 5.1 Voraussteuerung ............................................................................ 49 5.2 Schnittstellenmanagement ............................................................. 54 5.2.1 Horizontale Informationsautonomie ....................................... 55 5.2.2 Instrumente des Schnittstellenmanagements ........................ 57 5.3 Abstimmungskosten ....................................................................... 60 I.

C.

Motivationsdimension ..................................................................................61 I. Kompetenzsystem .................................................................................... 61 II. Steuerungssystem.................................................................................... 63 IX

D.

Effizienzkonzept............................................................................................69 I. Zielproblematik der organisatorischen Gestaltung.................................... 70 II. Kriterien der Koordinationseffizienz .......................................................... 72 1. Kompetenzsystem................................................................................. 72 2. Steuerungssystem ................................................................................ 77 III. Kriterien der Motivationseffizienz.............................................................. 80 1. Kompetenzsystem................................................................................. 80 2. Steuerungssystem ................................................................................ 82 IV. Stellenwert von Gestaltungsphilosophien................................................. 86

E.

Strategiebestimmte Organisationsgestaltung ...........................................87

F.

Zentralbereichs- und Centerkonzepte.........................................................91 I. Zentralbereiche als Gestaltungsobjekt des Kompetenzsystems .............. 92 II. Center als Gestaltungsobjekt des Steuerungssystems ............................ 94

Dritter Teil:

X

Kommunalverwaltung als empirischer Bezugsbereich............ 97

A.

Öffentliche Verwaltungen und ihre Aufgaben ............................................98 I. Stellung der öffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland ............................................................................................. 98 II. Öffentliche Aufgaben ................................................................................ 99 III. Rechtliche Abgrenzung der Kommunalverwaltung ................................. 105 1. Verfassungsrechtliche Stellung der Kommunalverwaltung ................. 106 2. Abgrenzung des politischen und administrativen Systems der Kommune............................................................................................ 107 3. Rechtliche Abgrenzung kommunaler Aufgaben .................................. 111

B.

Typologie der Aufgaben der Kommunalverwaltung ................................112 I. Grundlegende Unterscheidung kommunaler Aufgaben.......................... 113 II. Primäre Aufgaben................................................................................... 114 III. Serviceaufgaben..................................................................................... 117

C.

Zielsystem der Kommunalverwaltung ......................................................119 I. Unterschiedliche Zielsysteme von Organisationen ................................. 119 II. Formal- und Sachziele in privaten und öffentlichen Organisationen....... 122 III. Konkretisierung der Formalzielfigur der Kommunalverwaltung .............. 126 IV. Ableitung genereller Geschäftsfeldstrategien aus den Sachzielen der Kommunalverwaltung ............................................................................. 131

D.

Modernisierung der Kommunalverwaltung ..............................................137 I. Ausgangslage......................................................................................... 138 II. Reformbewegung der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts ........................ 138 III. New Public Management........................................................................ 140

IV.

Untersuchungsrelevante Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells................................................................................. 145 V. Gegenwärtiges Kompetenzsystem von Kommunalverwaltungen ........... 148 1. Strukturierung der Entscheidungskompetenzen in Kommunalverwaltungen...................................................................... 150 2. Segmentierung der Entscheidungskompetenzen in Kommunalverwaltungen...................................................................... 152 Vierter Teil: A.

B.

Gestaltung der Leistungsbeziehung zwischen Einheiten mit Standard- und Serviceaufgaben .........................................157

Konkretisierende Erläuterungen zu den relevanten Aufgabentypen .....159 I. Standardaufgaben .................................................................................. 159 II. Serviceaufgaben..................................................................................... 161 Untersuchung der Koordinationsdimension ............................................163 Kompetenzsystem .................................................................................. 164 1. Koordinationseffizienz bei zentraler Verankerung von Serviceaufgaben ................................................................................. 164 2. Koordinationseffizienz bei dezentraler Verankerung von Serviceaufgaben ................................................................................. 171 3. Zielorientierte Bewertung .................................................................... 175 II. Steuerungssystem.................................................................................. 177 1. Kommunale Haushaltsplanung ........................................................... 177 1.1 Entwicklung des kommunalen Haushaltsrechts ........................... 178 1.2 Stellung und Funktion des Haushalts ........................................... 180 1.3 Aufbau des kommunalen Haushaltsplans .................................... 183 1.3.1 Strategische Haushaltsplanung ........................................... 184 Operative Haushaltsplanung................................................ 186 1.3.2 2. Operative Planungsebene................................................................... 190 3. Prozessbezogene Planungsebene...................................................... 196 3.1 Bereichsinterne Steuerung ........................................................... 196 3.2 Bereichsübergreifende Steuerung................................................ 198 III. Zwischenfazit: Koordinationsdimension.................................................. 204 I.

C.

Untersuchung der Motivationsdimension ................................................205 I. Kompetenzsystem .................................................................................. 205 1. Motivationseffizienz bei zentraler Verankerung von Serviceaufgaben 206 2. Motivationseffizienz bei dezentraler Verankerung von Serviceaufgaben ................................................................................. 209 3. Zielorientierte Bewertung .................................................................... 210 II. Steuerungssystem.................................................................................. 211 1. Motivationseffizienz des planorientierten Steuerungssystems ............ 212 XI

2. 3. 4. D.

Motivationseffizienz des benchmarkingorientierten Steuerungssystems............................................................................. 214 Motivationseffizienz des fiktiven internen Markts ................................ 217 Zielorientierte Bewertung .................................................................... 220

Gestaltungsempfehlung.............................................................................222

Fünfter Teil:

Gestaltung der Leistungsbeziehung zwischen Einheiten mit Exklusiv- und Serviceaufgaben ..........................................225

A.

Organisatorische Anforderungen durch die Berücksichtigung von Exklusivaufgaben .......................................................................................226 I. Konkretisierung von Exklusivaufgaben................................................... 226 II. Organisatorische Implikationen .............................................................. 228

B.

Untersuchung der Koordinationsdimension ............................................230 Kompetenzsystem .................................................................................. 230 1. Koordinationseffizienz bei zentraler Verankerung von Serviceaufgaben ................................................................................. 230 2. Koordinationseffizienz bei dezentraler Verankerung von Serviceaufgaben ................................................................................. 233 3. Zielorientierte Bewertung .................................................................... 236 II. Steuerungssystem.................................................................................. 239 1. Operative Planungsebene................................................................... 239 2. Prozessbezogene Planungsebene...................................................... 243 2.1 Bereichsinterne Steuerung ........................................................... 243 2.2 Bereichsübergreifende Steuerung................................................ 244 III. Zwischenfazit: Koordinationsdimension.................................................. 247 I.

C.

Untersuchung der Motivationsdimension ................................................248 I. Kompetenzsystem .................................................................................. 249 II. Steuerungssystem.................................................................................. 250 1. Motivationseffizienz des planorientierten Steuerungssystems ............ 250 2. Motivationseffizienz des benchmarkingorientierten Steuerungssystems............................................................................. 253 3. Motivationseffizienz des fiktiven internen Markts ................................ 255 4. Zielorientierte Bewertung .................................................................... 256

D.

Gestaltungsempfehlung.............................................................................258

Sechster Teil: Schlussbetrachtung ...................................................................261 Literaturverzeichnis .................................................................................................270 Rechtsquellenverzeichnis ........................................................................................295

XII

Abbildungsverzeichnis Abb. 1: Einnahmen- und Ausgabensituation in den Kommunen............................... 6 Abb. 2: Aufbau der Arbeit ....................................................................................... 12 Abb. 3: Handlung.................................................................................................... 15 Abb. 4: Entscheidungsmodell ................................................................................. 16 Abb. 5: Motivationsmodell ...................................................................................... 22 Abb. 6: Strukturierung von Entscheidungen ........................................................... 29 Abb. 7: Segmentierung von Entscheidungen ......................................................... 30 Abb. 8: Entscheidungsinterdependenz zwischen zwei Einheiten ........................... 32 Abb. 9: Instrumente des Schnittstellenmanagements............................................. 60 Abb. 10: Kosten der Koordination............................................................................. 61 Abb. 11: Wahrnehmungs- und Sucheffekt bei planorientierten Soll-Vorgaben......... 65 Abb. 12: Wahrnehmungs- und Sucheffekt bei fiktiven internen Märkten .................. 67 Abb. 13: Felder der Effizienzanalyse ........................................................................ 70 Abb. 14: Ersatzziele zur Bewertung von Organisationsstrukturen ............................ 71 Abb. 15: Effizienzkriterien zur Beurteilung von Maßnahmen der Segmentierung..... 74 Abb. 16: Determinanten der Koordinationseffizienz des Steuerungssystems .......... 78 Abb. 17: Abstufungen der Indikatorpräzision............................................................ 84 Abb. 18: Einfluss der Geschäftsfeldstrategie auf die organisatorische Gestaltung.................................................................................................. 90 Abb. 19: Bürgermeister als Bindeglied zwischen politischem und administrativem System ........................................................................... 110 Abb. 20: Haupttypen kommunaler Aufgaben .......................................................... 113 Abb. 21: Kommunale Leistungserstellungsprozesse .............................................. 114 Abb. 22: Primäre Aufgaben der Kommunalverwaltung........................................... 115 Abb. 23: Typologie kommunaler Aufgaben............................................................. 119 Abb. 24: Organisationstypen .................................................................................. 121 Abb. 25: Ausmaße der Veränderung des Formalzielinhalts ................................... 124 Abb. 26: Operationalisierung des Formalziels Gemeinwohlmaximierung............... 128 Abb. 27: Duale Formalzielfigur von Kommunalverwaltungen ................................. 130 Abb. 28: Geschäftsfeldstrategie für kommunale Standardleistungen ..................... 135 XIII

Abb. 29: Geschäftsfeldstrategie für kommunale Exklusivleistungen....................... 136 Abb. 30: Vom Bürokratiemodell zum New Public Management.............................. 143 Abb. 31: Produktorientierte Gliederung der Bereichsebene der Kommunalverwaltung............................................................................... 154 Abb. 32: Produktorientierte Struktur der Kommunalverwaltung .............................. 156 Abb. 33: Zentrale Erfüllung von Serviceaufgaben .................................................. 165 Abb. 34: Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen bei zentralen Serviceabteilungen................................................................................... 171 Abb. 35: Dezentrale Erfüllung von Serviceaufgaben .............................................. 172 Abb. 36: Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen bei dezentralen Serviceaufgaben................................................................... 175 Abb. 37: Funktionen des kommunalen Haushalts .................................................. 182 Abb. 38: Kommunales Haushaltssystem ................................................................ 183 Abb. 39: Strategische Finanzplanung im Ergebnis- und Finanzplan ...................... 184 Abb. 40: Aufteilung der Fachbereichsbudgets ........................................................ 189 Abb. 41: Operative Planung der Serviceleistungen ................................................ 193 Abb. 42: Effizienz motivationsorientierter Kompetenzregelungen bei zentralen Serviceaufgaben ...................................................................................... 209 Abb. 43: Effizienz motivationsorientierter Kompetenzregelungen bei dezentralen Serviceaufgaben ...................................................................................... 210 Abb. 44: Motivationseffizienz alternativer Steuerungssysteme............................... 220 Abb. 45: Koordinationseffizienz bei zentral verankerten Serviceaufgaben ............. 233 Abb. 46: Koordinationseffizienz bei dezentral verankerten Serviceaufgaben ......... 236 Abb. 47: Motivationseffizienz alternativer Steuerungssysteme............................... 256

XIV

Abkürzungsverzeichnis Abb. Abs. Anm. Art. Aufl. BGBl. BHO bspw. BVerfG bzw. d.h. et al. etc. f. ff. Fn GemHVO NW GemO GemO BW GemO Rh.-Pf. GG GK GO NW Hrsg. hrsg. Jg. KGSt

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

LHO NPM Nr. NSM o.ä. o.J. S. SächsGemO sog. Sp. ThürKO u.a. vgl. z. B.

– – – – – – – – – – – – –

Abbildung Absatz Anmerkung Artikel Auflage Bundesgesetzblatt Bundeshaushaltsordnung beispielsweise Bundesverfassungsgericht beziehungsweise das heißt und andere(n) et cetera folgende fortfolgende Fußnote Gemeindehaushaltsverordnung Nordrhein-Westfalen Gemeindeordnung Gemeindeordnung Baden-Württemberg Gemeindeordnung Rheinland-Pfalz Grundgesetz Gemeindegrößenklassen Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen Herausgeber herausgegeben Jahrgang Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement Landeshaushaltsordnung New Public Management Nummer Neues Steuerungsmodell oder ähnliche(s) ohne Jahr(gang) Seite Sächsische Gemeindeordnung so genannte Spalte Thüringer Kommunalordnung unter anderem vergleiche zum Beispiel XV

Erster Teil:

Kommunale Modernisierungsansätze als organisatorische Herausforderung

Seit Anfang der neunziger Jahre des letzten Jahrhunderts scheint der Siegeszug von Maßnahmen der kommunalen Verwaltungsmodernisierung unter dem Leitbild privatwirtschaftlicher Managementmodelle (New Public Management) nicht mehr aufzuhalten zu sein. Nach bundesweiten Umfragen des Deutschen Städtetages aus dem Jahr 2000 sind 92% der Städte und Gemeinden im Begriff, Elemente des international diskutierten New Public Managements (NPM) einzuführen, oder haben dies bereits getan.1 Gemäß einer anderen Umfrage aus dem Jahr 2004 sehen 83,6% der deutschen Kommunen die Erhöhung der Effizienz der Verwaltung als ein vorrangiges Ziel der Modernisierungsbestrebungen an.2 Das Neue Steuerungsmodell (NSM) der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt)3, deutsches Korrelat der NPM-Bewegung auf kommunaler Ebene, zielt u.a. auf die Steigerung der Effizienz der Bereitstellung und Inanspruchnahme interner Leistungen. In der Verwaltungspraxis wird dieser Forderung in unterschiedlicher Weise entsprochen. Teils werden zentrale Serviceeinheiten für interne Leistungen eingeführt4, teils werden zentral verankerte Einheiten für interne Leistungen aufgelöst und in die dezentralen produktorientierten Fachbereiche5 eingegliedert.6 Es stellt sich die Frage nach der effizientesten Lösung. Konkretisierung des empirischen Bezugsbereichs Vereinfachend kann das Gesamtsystem der öffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland in drei Teilsysteme mit den Ebenen Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltung gegliedert werden.7 Diese nehmen unterschiedliche Funktionen und Aufgaben wahr und sind unterschiedlichen staats- und verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen unterworfen.8 Auch wenn von vielschichtigen Verflechtungen der Ebenen ausgegangen werden kann, unterliegen sie dennoch keinem

1

Vgl. Grömig [Reform] 2001, S. 11 ff.

2

Vgl. Knipp [Verwaltungsmodernisierung] 2005, S. 17.

3

Die KGSt ist der von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragene Fachverband für kommunales Management. Sie wurde 1949 in Köln als „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung“ gegründet. Seit 2005 steht die Abkürzung KGSt für „Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement“.

4

In diesem Fall wird die Serviceorientierung zentraler Bereiche verstärkt.

5

Die Begriffe „Fachbereich“, „Dezernat“ und „Geschäftsbereich“ werden in dieser Arbeit grundsätzlich synonym verwendet. Während in der Praxis der Begriff „Dezernat“ zur Bezeichnung einer Einzelverwaltung immer noch sehr weit verbreitet ist, wird der Begriff „Fachbereich“ verstärkt in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur gebraucht. Als ein weiteres Synonym, das bisher allerdings weniger verbreitet ist, wird in der Literatur auch der Begriff „Leistungszentrum“ verwandt.

6

Im Folgenden wird auf die Organisationsstruktur von Kommunalverwaltungen näher eingegangen.

7

Vgl. z.B. Bull/Mehde [Verwaltungsrecht] 2005, S. 47 und Dreier [Verwaltung] 1991, S. 216 ff.

8

Vgl. Lüder [Verwaltung] 1989, Sp. 1152 ff. und Müller [Entscheidungsprozesse] 1984, S. 203 ff.

2

durchgehenden hierarchischen Instanzenzug.9 Aus organisatorischer Sicht erlaubt diese weitgehende vertikale Unabhängigkeit der Teilsysteme eine separate Betrachtung der einzelnen Ebenen.10 Diese Möglichkeit wird in der vorliegenden Arbeit aufgegriffen, wobei der Schwerpunkt auf das Teilsystem der Kommunalverwaltung gelegt werden soll. Die Einheitlichkeit und Homogenität des empirischen Bezugsbereichs kann auf diese Weise besser gewahrt werden. Würden die Verwaltungseinheiten der Ebenen Bund und Länder in die Untersuchung integriert, bestünde die Gefahr, den Konkretisierungsgrad der Analyseergebnisse zu senken.11 Dieses Vorgehen bedeutet aber nicht, dass die Ergebnisse und Gestaltungsempfehlungen im Hinblick auf das Führungs- und Organisationssystem auf den kommunalen Bereich beschränkt bleiben. Vielmehr ist anzunehmen, dass eine Vielzahl der Resultate der Arbeit analog auch auf Probleme und Strukturfragen der Bundes- und Länderverwaltungen übertragen werden kann. Aus dem verfassungsrechtlich verankerten Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung12 folgt, dass jede Kommune örtliche Angelegenheiten eigenständig regeln kann. Dies hat einen umfangreichen und wenig einheitlichen Leistungsumfang der Kommunalverwaltungen zur Folge. Deshalb wird für die vorliegende Arbeit ein breit angelegter Untersuchungsansatz gewählt. Der gesamte potenzielle Tätigkeitsbereich der Kommunalverwaltung ist Gegenstand der organisatorischen Analyse. Ein denkbarer kommunaler Aufgabenbestand wird durch die KGSt beschrieben. Danach können acht Tätigkeitsbereiche unterschieden werden:13 x Allgemeine Verwaltung, x Finanzverwaltung, x Rechts-, Sicherheits- und Ordnungsverwaltung, x Schul- und Kulturverwaltung,

9

Vgl. Bull/Mehde [Verwaltungsrecht] 2005, S. 47 ff. und Wagener [Aufbau] 1981, S. 78. Hinsichtlich des Verhältnisses von Bund, Ländern und Kommunen zueinander wird auch von einer pluralisierten und gebrochenen Administration gesprochen. Vgl. hierzu Wahl [Rechtsfragen] 1978, S. 117.

10

Diese Auffassung bestätigt auch Püttner [Verwaltungslehre] 2000, S. 2 f.

11

Dieses Vorgehen entspricht dem allgemein üblichen Ansatz, Strukturprobleme der Bundes- und Länderverwaltungen einerseits und der Kommunalverwaltung andererseits getrennt voneinander zu erörtern. Vgl. z.B. Thieme [Verwaltungslehre] 1995 und Becker [Verwaltung] 1989.

12

In Art. 28 Abs. 2 GG ist das Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung verankert. Eine breite Darstellung dieses Prinzips und seiner Ausgestaltung in den verschiedenen Bundesländern findet sich in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung [Selbstverwaltung] 1994. Eine Interpretation dieses Verfassungsprinzips geben beispielsweise Maurer [Verwaltungsrecht] 2004, S. 574 ff.; Koch/Rubel/Heselhaus [Verwaltungsrecht] 2003, S. 21 ff.; Zahn [Dienstleistungsmonopole] 1994, S. 44 ff.; Stern [Staatsrecht] 1984, S. 397 ff.; Achterberg [Verwaltungsrecht] 1986, S. 193 ff. und Hendler [Selbstverwaltung] 1984, S. 192 ff.

13

Siehe KGSt [Verwaltungsorganisation] 1979, S. 33 ff. Zu einer andern Einteilung von Tätigkeitsbereichen siehe KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 11 ff.

3

x Sozial-, Jugend- und Gesundheitsverwaltung, x Bauverwaltung, x Verwaltung für öffentliche Einrichtungen und x Verwaltung für Wirtschaft und Verkehr. Sie bilden den Gegenstandsbereich der vorliegenden Arbeit. Es soll keineswegs der Anspruch erhoben werden, dass diese Arbeit jeden bestehenden Wirkungszusammenhang erfasst. Die organisatorische Analyse wird jedoch so angelegt, dass die typischen Probleme der Kommunalverwaltung bei der Erbringung ihres gesamten Leistungsspektrums Berücksichtigung finden.14 Die Arbeit wird sich, da ein potenziell möglicher Leistungsumfang unterstellt wird, an einer Großgemeinde orientieren. Kleinere Städte oder Gemeinden verzichten aufgrund örtlicher Gegebenheiten und lokaler Besonderheiten häufig auf die Vorhaltung bestimmter Leistungen, die in größeren Kommunen15 durchaus zum üblichen Umfang gehören.16 Die vorliegende Untersuchung geht von einer fiktiven Kommune aus, die in idealtypischer Form aufgebaut ist17 und das gesamte Spektrum an möglichen Leistungen anbietet.18 Auf diese Weise ist zum einen sichergestellt, dass potenzielle Organisationsprobleme deutscher Kommunen umfassend behandelt werden. Zum anderen ist gewährleistet, dass die Ergebnisse der Arbeit nicht durch die Bezugnahme auf die spezifische und individuelle Problemsituation einer bestimmten Stadt oder Gemeinde begründet werden und damit für andere Kommunen möglicherweise von nur geringem Erkenntniswert sind.19 14

Verwaltungsaufgaben, die in verschiedenen Formen des privaten oder öffentlichen Rechts aus dem Kernbereich der Kommunalverwaltung ausgegliedert sind, werden nicht betrachtet. Vgl. zu Art, Begründung und Formen der Ausgliederung z.B. Becker [Verwaltung] 1989, S. 350 ff.; Flieger [Gemeindeunternehmen] 1989, Sp. 432 ff. und Püttner [Verwaltungslehre] 2000, S. 257 ff.

15

Die KGSt trägt diesem Umstand Rechnung, indem sie ihren Rahmengliederungsplan in jeweils modifizierten Fassungen für sechs verschiedene Gemeindegrößenklassen anbietet. Vgl. KGSt [Verwaltungsorganisation] 1979, S. 233 ff.

16

Dazu zählen beispielsweise Aufgaben wie Errichtung und Betrieb von Museen, Theatern und Sportstätten, bestimmte städtebauliche Leistungen oder Beratungs- und Informationsdienste. Auch werden von kleineren, kreisgebundenen Gemeinden verschiedene Aufgaben zur Erfüllung an die Landkreise oder an Verwaltungsgemeinschaften als überörtliche Verwaltungsträger delegiert und so nicht von der hier betrachteten kommunalen Kernverwaltung wahrgenommen. Vgl. Koch/Rubel/Heselhaus [Verwaltungsrecht] 2003, S. 22 und Bull/Mehde [Verwaltungsrecht] 2005, S. 57 f. Vgl. ferner auch Presse- und Informationsamt der Bundesregierung [Selbstverwaltung] 1994, S. 11.

17

Vgl. für eine idealtypische Verwaltungsstruktur beispielsweise KGSt [Verwaltungsorganisation] 1979, S. 234.

18

Hinsichtlich des möglichen Leistungsspektrums von Kommunalverwaltungen vgl. KGSt [KGStProduktbuch] 1997, S. 11 ff.

19

Zählt eine Kommune eine bestimmte in dieser Untersuchung diskutierte Aufgabe nicht zu ihrem individuellen Aufgabenbestand, so ist der betreffende Teil der Analyse zwar im Einzelfall für diese

4

Diese Konkretisierung des empirischen Bezugsbereichs macht einige Anmerkungen zur Terminologie, die zu seiner Beschreibung herangezogen wird, notwendig: Der Verwaltungsbegriff20 wird im Folgenden vorwiegend im institutionellen Sinne gebraucht.21 Damit wird die Kommunalverwaltung in ihrer Eigenschaft als Institution angesprochen. Neben dem institutionellen wird auch der materielle Verwaltungsbegriff22 verwendet. Er kommt dann zum Einsatz, wenn die Tätigkeit einer Stadt oder Gemeinde im Sinne ihrer Eigenschaft als Trägerin der vollziehenden Gewalt innerhalb des Staatssystems betont werden soll. Der Begriff der Gemeinde wird in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur uneinheitlich verwendet. Während bisweilen zwischen Stadt und Gemeinde mit Bezug auf die Größe23 der Kommune unterschieden wird24, verwenden andere Beiträge den Gemeindebegriff als übergeordneten Terminus, der den Begriff der Stadt einschließt.25 Damit wird der Begriff „Gemeinde“ synonym zu „Kommune“ gebraucht. In der vorliegenden Arbeit wird mit Rücksicht auf den weithin verbreiteten alltagssprachlichen Gebrauch in der Regel von „Städten und Gemeinden“ gesprochen, als übergreifender Begriff wird der Terminus „Kommune“ verwendet.26

Kommune obsolet, allerdings wird die Gültigkeit anderer Resultate hiervon nicht berührt. So erlaubt die Untersuchung die Übertragung und Anwendung der Ergebnisse auf einen großen Kreis von Städten und Gemeinden. 20

Vgl. zum Verwaltungsbegriff z.B. Strunz [Verwaltung] 1993, S. 47 ff.; Gornas/Beyer [Betriebswirtschaft] 1991, S. 2 f.; Thieme [Verwaltungslehre] 1995, S. 1 ff. und Becker [Verwaltung] 1989, S. 96.

21

Nach dem institutionellen Verwaltungsbegriff bezeichnet der Terminus „Verwaltung“ ein Strukturgebilde und in diesem Sinne die Gesamtheit von organisatorischen Einheiten, die mit der Erfüllung eines bestimmten Aufgabengesamts befasst sind.

22

Die materielle Verwaltungsbegriffsverwendung ist handlungsorientiert. „Verwaltung“ ist die Umsetzung und Ausführung staatlichen und kommunalen Willens mit Hilfe institutioneller Verwaltungseinrichtungen. Die Verwaltungsträger sind ausführende Kräfte und damit Instrument des politischadministrativen Systems Staat. Vgl. Mayer/Kopp [Verwaltungsrecht] 1985, S. 31.

23

So bezeichnet beispielsweise die Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GO NW) kreisangehörige Gemeinden mit mehr als 25.000 Einwohnern als "Mittlere kreisangehörige Städte" und solche mit mehr als 60.000 Einwohnern analog als "Große kreisangehörige Städte", obwohl sie grundsätzlich parallel den Gemeindebegriff als übergeordneten Terminus für alle Kommunen benutzt. Vgl. hierzu insbes. § 1 und § 4 GO NW.

24

So beispielsweise Rau [Betriebswirtschaftslehre] 1994.

25

So beispielsweise Thieme [Verwaltungslehre] 1995. Vgl. dort zur Terminologie insbesondere S. 211 ff.

26

In einigen Fällen wird es sich mit Rücksicht auf die zitierte Literatur jedoch als nötig erweisen, dem dort verwendeten Sprachschema zu folgen. Wird dann nur der Begriff der Gemeinde verwendet, so gilt der Begriff der Stadt als eingeschlossen. Dies ist beispielsweise notwendig, wenn auf bestimmte Typologien oder Schemata der KGSt zurückgegriffen wird. Die KGSt verwendet grundsätzlich nur den Begriff der Gemeinde.

5

Konkretisierung des organisatorischen Gestaltungsproblems Hinter den deutschen Kommunalverwaltungen liegt ein ausgesprochen turbulentes Jahrzehnt.27 Bedingt durch die anhaltende und tief greifende Schieflage der kommunalen Finanzen28 und der damit verbundenen Schwierigkeit, einen ausgeglichenen Haushalt darzustellen, hat die kommunale Verschuldung ein erschreckendes Niveau erreicht. Die Zwangslage der Kommunen wird zudem noch durch gestiegene Leistungsanforderungen und den damit verbundenen Investitionsstau verschärft.29 Auch wenn, wie in Abb. 1 zu sehen ist, von 1998 bis 2000 nach mehreren Jahren erstmals wieder positive Finanzsalden zu verzeichnen waren, erscheint es unumgänglich, das Defizit im Verwaltungshaushalt der Kommunen zu reduzieren. Dieses Erfordernis hat teilweise zu erheblichen Vermögensverkäufen geführt.30 Reformkonzepten, die auf eine effizientere Aufgabenerfüllung der Kommunen gerichtet sind, kommt in dieser Lage eine außerordentliche Bedeutung zu.

in Mrd. EUR 155

Ausgaben

150 145 140

Einnahmen

135

19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05

130

Abb. 1:

Einnahmen- und Ausgabensituation in den Kommunen31

Dem seit den 1980er Jahren international zu beobachtenden Trend zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen wurde bis vor wenigen Jahren in Deutschland

27

Vgl. Banner [Verwaltungsreform] 2003, S. 13 ff.

28

Vgl. Buchholtz [Verwaltungssteuerung] 2001, S. 3.

29

Vgl. Karrenberg/Münstermann [Städte] 2000, S. 10.

30

Vgl. Karrenberg/Münstermann [Städte] 2000, S. 12 sowie zu einem umfassenden Überblick der Finanzlage der Kommunen Karrenberg/Münstermann [Gemeindefinanzbericht] 2005, S. 11 ff.

31

Vgl. Karrenberg/Münstermann [Gemeindefinanzbericht] berg/Münstermann [Gemeindefinanzreform] 2003, S. 4 ff.

6

2005,

S.

13 ff.

und

Karren-

keine Beachtung geschenkt.32 Dies mag an der im zwischenstaatlichen Vergleich über einen langen Zeitraum hinweg relativ günstigen Situation der deutschen öffentlichen Haushalte gelegen haben.33 Inzwischen jedoch werden auch in Deutschland Überlegungen angestellt, die in Richtung einer Reorganisation der öffentlichen Verwaltung gehen.34 Auch wenn die inhaltlichen Ausprägungen der Schwerpunkte dieser Ansätze von Staat zu Staat unterschiedlich sind, ist doch die Überprüfung der vorhandenen Organisationsstruktur in jedem Ansatz wieder zu finden. Sie wird als ein Schlüssel angesehen, um eine effizientere Aufgabenerfüllung gewährleisten zu können.35 Die traditionelle Struktur der Kommunalverwaltung weist den produktorientierten Fachbereichen die Verantwortung für die zu erstellenden Leistungen zu, stattet sie aber nicht mit der Entscheidungskompetenz für die benötigten zentral verankerten internen Leistungen aus.36 Der Umfang, mit dem auf diese internen Leistungen zugegriffen werden kann, wird durch einen sehr detaillierten, nach Titeln gegliederten Haushaltsplan bestimmt. Diese internen Leistungen37 werden von so genannten Querschnittsämtern38 zur Verfügung gestellt.39 Ein Minderverbrauch von Leistungen in einem Titel kann nicht für andere Zwecke genutzt werden.40 Ebenso ist die Übertragung nicht in Anspruch genommener Leistungen in spätere Rechnungsperioden im Allgemeinen nicht möglich.41 Als Sammelbegriff für die internationale Reformbewegung hat sich der Terminus New Public Management (NPM) etabliert.42 Das verbindende Merkmal dieser Bewegung könnte man kurz als „Etablierung wettbewerblicher und marktähnlicher Elemen-

32

Vgl. Naschold [Ergebnissteuerung] 1995, S. 31. Zu Reformbewegungen kommunaler Verwaltungen in westlichen Industriestaaten vgl. beispielhaft Wegener [Gestaltung] 2002; Banner [Entwicklung] 1993 sowie Reichard [Management] 1992.

33

Vgl. Banner [Modernisierungsbewegung] 1997, S. 16.

34

Vgl. Reichard [Staat] 1999, S. 117.

35

Vgl. KGSt [Steuerungsmodell] 1993, S. 1 ff.

36

Diese internen Leistungen umfassen beispielsweise Organisationsberatung, Rechtsberatung, ITDienstleistungen, Personalverwaltung, Druckerei, Beschaffung oder Gebäudemanagement. Vgl. Siepmann/Siepmann [Verwaltungsorganisation] 2004, S. 287 f.

37

Interne Leistungen stellen einen abgrenzbaren Aufgabenkomplex aus der Gesamtaufgabe einer Kommunalverwaltung dar. Derartige Aufgabenbereiche können als Teilfunktionen bezeichnet werden. Vgl. Frese/Werder [Zentralbereiche] 1993, S. 9 ff.

38

Zu Querschnittsämtern siehe Eichhorn/Friedrich/Jann [Verwaltungslexikon] 2002, S. 861.

39

Vgl. KGSt [Steuerungsmodell] 1993, S. 17 f.

40

Vgl. KGSt [Ressourcenverantwortung] 1991, S. 12 ff.

41

Vgl. zu den Prinzipien der öffentlichen Haushaltswirtschaft und zum Prinzip der Jährlichkeit des Haushalts Becker [Verwaltung] 1989, S. 718 ff. und Rau [Betriebswirtschaftslehre] 1994, S. 305 ff.

42

Vgl. Schedler/Proeller [Management] 2000, S. 5.

7

te und Strukturen in allen öffentlichen Entscheidungsfeldern“ charakterisieren.43 Das NSM44, deutsche Ausprägung des NPM auf kommunaler Ebene, ist das Resultat von Überlegungen, die von der KGSt Anfang der neunziger Jahre ausgelöst wurden.45 Ziel dieses Ansatzes ist es, die Leistungsfähigkeit der deutschen Kommunalverwaltungen zu steigern. Dies, so wird konstatiert, sei nur mit tief greifenden Struktur- und Verhaltensänderungen möglich. Als zentrale Gestaltungsaufgabe wird die Weiterentwicklung der Kommunalverwaltung zum politisch gesteuerten Dienstleistungsunternehmen mit einer dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur gesehen.46 Angesichts der sich aus diesem Vorhaben ergebenden vielfältigen Maßnahmen hätte es wohl kaum überrascht, wenn, wie bereits schon viele Modernisierungsbestrebungen zuvor47, auch die des MSN im Sande verlaufen wäre. Indes kann von einem Scheitern nicht mehr die Rede sein. Nachdem in einigen Großstädten mit Pilotversuchen begonnen wurde, schlossen sich immer mehr Kommunen der Reformbewegung an.48 In der Diskussion um die Verwaltungsmodernisierung hat die Veränderung der Kompetenzstrukturen im Sinne einer Delegation von Entscheidungskompetenzen über interne Leistungen stets eine große Rolle gespielt. Als Kernstück des NSM ist diese Reorganisationsmaßnahme aber auch eines der schwierigsten Problemfelder, denn es müssen über Jahrzehnte gewachsene Strukturen aufgebrochen und zugleich bis dahin genutzte Spezialisierungen überdacht werden.49 Auch nach über einem Jahrzehnt des Reformprozesses ist diese Frage immer noch aktuell. Die Empfehlung, Entscheidungskompetenzen zu delegieren, will eine Kongruenz von Kompetenz und Verantwortung herstellen.50 Eine Umsetzung ist nur durch eine Änderung des althergebrachten Planungsansatzes möglich. Anders als bisher werden den Fachbereichen Globalbudgets zugewiesen und es obliegt der Leitung des Fachbereichs, in welchem Ausmaß auf interne Leistungen zugegriffen wird.51 Diese Form der Budget43

Vgl. z.B. Schedler/Proeller [Management] 2000, S. 67 f.

44

Grundlegend zum „Neuen Steuerungsmodell“ Banner [Dienstleistungsunternehmen] 1991 und KGSt [Steuerungsmodell] 1993 sowie für den Überblick Banner [Steuerungsmodell] 1994, S. 26 ff. oder Jann [Steuerungsmodell] 2001, S. 70 ff.

45

Vgl. Reichard [Staat] 1999, S. 118.

46

Vgl. KGSt [Steuerungsmodell] 1993, S. 7 ff.

47

Vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 21.

48

Vgl. Reichard [Rathaus] 1996, S. 30 ff. Nahezu alle mittleren und großen Kommunalverwaltungen haben mittlerweile Elemente des Neuen Steuerungsmodells eingeführt. Eine vollständige Einführung sämtlicher Elemente ist aber eher die Ausnahme; vgl. Grömig [Reform] 2001, S. 11 ff.; Reichard [Staat] 1999, S. 118; Adamaschek [Grundlagen] 1993, S. 11.

49

Vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 71.

50

Vgl. Hopp/Göbel [Management] 2004, S. 108 ff.

51

Vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 133.

8

zuteilung stellt ein weiteres wichtiges Kernelement des NSM dar. Es ist inzwischen als tragender Bestandteil in das neu eingeführte kommunale Haushaltsrecht integriert worden.52 Es eröffnen sich verschiedene Alternativen der Realisierung. Sie reichen von der Umwandlung der Querschnittsämter in Serviceeinheiten53, die als Anbieter von internen Leistungen für die nachfragenden Facheinheiten auftreten, bis hin zu der völligen Auflösung dieser Ämter und der Verankerung der Funktionen in den Facheinheiten.54 Es stellt sich die Frage, welche organisatorische Lösung aus der Bandbreite der dargestellten Alternativen vor dem Hintergrund zu identifizierender Ziele am effizientesten ist. Zielsetzung der Arbeit Vor diesem Hintergrund ist es Ziel dieser Arbeit, ein organisatorisches Konzept zu entwickeln, das die zielkonforme und effiziente Nutzung interner Serviceleistungen in Kommunalverwaltungen gewährleistet. Um dieses Ziel zu erreichen, bietet es sich an, bei der Entwicklung dieses organisatorischen Konzepts auf ausgewählte Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells der KGSt zurückzugreifen. Auf diese Weise können aktuelle Reorganisationsbestrebungen der Verwaltungspraxis berücksichtigt und durch die Bewertung dieser Maßnahmen anhand eines bewährten organisatorischen Gestaltungskonzepts gegebenenfalls konkretisiert oder angepasst werden. Im Vordergrund sollen dabei zwei Fragen stehen: Zum einen ist zu klären, durch welche Formen der Verankerung und des Austauschs von internen Leistungen eine möglichst hohe Effizienz der Aufgabenerfüllung in der Kommunalverwaltung erzielt wird; zum anderen soll die Steuerung des internen Leistungsaustauschs im Allgemeinen sowie der verstärkte Rückgriff auf marktliche Prinzipien im Besonderen einer Analyse unterzogen werden. Diese Arbeit wird dabei geprägt von der Ansicht, dass nur eine markt- und kundennahe, aber auch kosteneffiziente Kommunalverwaltung mit einem an die herrschenden Ansprüche angepassten Leistungsprogramm den heutigen Anforderungen an eine moderne Verwaltung gerecht wird. Die Entwicklung des organisatorischen Konzeptes stützt sich auf das entscheidungsorientierte Konzept der Organisationsgestaltung von Erich Frese.55 Anhand dieses 52

Vgl. Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder [Sammlung] 2003. Zur zentralen Rolle des Rechnungswesens im New Public Management vgl. Buschor [Rechnungswesen] 2000, S. 21 ff.

53

Für weitere Ausführungen zu Centern siehe S. 94 f. Zu der Empfehlung, auch weiterhin zentrale Bereiche für die Erbringung von internen Leistungen vorzuhalten, vgl. Eilsberger/Leipelt [Organisationslehre] 1994, S. 24.

54

Vgl. Siepmann/Siepmann [Verwaltungsorganisation] 2004, S. 22 f, S. 35 und S. 43. In diesem Fall wären die internen Leistungen nicht mehr im Globalbudget enthalten.

55

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005 sowie Frese [Marktsteuerung] 2004 und Frese [Services] 2004.

9

Konzeptes werden die möglichen Formen der Verankerung und des Austauschs von internen Serviceleistungen analysiert und bewertet, um theoretisch fundierte, praxisrelevante Empfehlungen für die Restrukturierung der Kommunalverwaltung abzuleiten. Die möglichen Formen der Verankerung reichen von der Ausgliederung der Serviceleistungen in zentrale Serviceeinheiten bis hin zu einer vollständigen Eingliederung der Leistung in die Fachbereiche. Vorgehensweise Nach dieser einleitenden Annäherung an die Kommunalverwaltung als empirischem Bezugsbereich dieser Arbeit und der Eingrenzung der Zielsetzung wird an dieser Stelle die Struktur der Arbeit in ihren wesentlichen Zügen erläutert, um einen Eindruck vom Inhalt der folgenden Kapitel zu vermitteln und gleichzeitig die Orientierung in den nachstehenden Ausführungen zu erleichtern (vgl. Abb. 2). Ausgehend von der beschriebenen Problemstellung und dem erläuterten Erkenntnisinteresse, werden im zweiten Teil der Arbeit zunächst die theoretischen Grundlagen für die organisatorische Untersuchung entwickelt. Die Arbeit ist der entscheidungsorientierten Organisationstheorie verpflichtet. Im Wesentlichen lehnt sie sich dabei an das entscheidungsorientierte Konzept der Organisationsgestaltung von Erich Frese an,56 das trotz seiner originären Ausrichtung auf den erwerbswirtschaftlichen Sektor auch für den gemeinwirtschaftlichen Bereich, zu dem neben privaten NonprofitOrganisationen auch die öffentliche Verwaltung zählt,57 anwendbar ist. Mit dem Ansatz von Frese steht ein Konzept zur Verfügung, das eine systematische Ableitung und Bewertung organisatorischer Gestaltungsalternativen ermöglicht. Interpretationen und Anpassungen des Grundkonzeptes, die sich aufgrund der Neuartigkeit der Anwendung eines entscheidungsorientierten Organisationskonzeptes auf die besondere Situation der Kommunalverwaltung als notwendig erweisen werden, finden im dritten Teil dieser Arbeit ihre Würdigung. Im dritten Teil der Ausführungen wird der empirische Bezugsbereich, die Kommunalverwaltungen der Bundesrepublik Deutschland, vorgestellt. Dazu werden begriffliche Grundlagen gelegt und Abgrenzungen vorgenommen. Hierzu wird zunächst die Stellung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland erläutert. Dieses Kapitel dient der Eingrenzung des Tätigkeitsbereichs der deutschen Kommunalverwaltungen. Besondere Aufmerksamkeit wird in diesem Teil der Arbeit der Systematisierung des kommunalen Aufgabenbestandes, der wie bereits angedeutet von großer Breite und Heterogenität geprägt ist, gewidmet. Diese Systematisierung erfolgt anschließend. Zur Strukturierung der kommunalen Verwaltungsaufgaben wird eine spezielle Typologie der Aufgaben kommunaler Verwaltungsträger entwickelt. Die Einteilung des 56

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005.

57

Vgl. Engels [Steuerung] 2001, S. 133.

10

kommunalen Aufgabenbestands in Standard- und Exklusivaufgaben mit direktem Bürgerbezug auf der einen sowie Serviceaufgaben mit einem nur indirekten Bürgerbezug auf der anderen Seite bestimmt den weiteren Fortgang der Arbeit. Anschließend wird ein Zielsystem für Kommunalverwaltungen konstruiert und mit Rückgriff auf die gewählte Aufgabentypologie werden mögliche Geschäftsfeldstrategien abgeleitet. Abschließend werden die Modernisierungsbestrebungen der deutschen Kommunalverwaltungen erläutert und die für diese Arbeit relevanten Kernelemente identifiziert. Die Ausführungen der bisher dargestellten Teile der Arbeit ebnen den Weg zur eigentlichen organisatorischen Analyse, die in Gestalt des vierten und fünften Teils den Kern dieser Arbeit darstellt. Unter Rückgriff auf die zuvor eingeführte Aufgabentypologie können zwei unterschiedliche Leistungsbeziehungen voneinander abgegrenzt werden: Im vierten Teil steht die organisatorische Gestaltung der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben im Mittelpunkt. Analog hat der fünfte Teil die Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben zum Gegenstand. Ziel beider Teile ist die Entwicklung von organisatorischen Gestaltungsempfehlungen, die sich an den Eigenschaften der betrachteten Aufgaben und den Zielen der Kommunalverwaltung orientieren. Die Analyse der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben im vierten Teil orientiert sich am modularen Aufbau des verwendeten organisatorischen Konzepts. Auf der ersten Ebene wird eine Unterteilung der Analyse in eine Koordinations- und eine Motivationsdimension eingeführt. Beide Dimensionen unterscheiden sich hinsichtlich der Annahmen über die Ziele der Mitarbeiter der Kommunalverwaltung. Die Analyse der Koordinationsdimension unterstellt eine Kongruenz der Ziele der Mitarbeiter mit den Zielen der Kommunalverwaltung. Diese Kongruenzannahme wird innerhalb der Motivationsdimension aufgehoben. Die Ziele der Mitarbeiter und der Kommunalverwaltung müssen folglich nicht zwangsläufig übereinstimmen. Jede Dimension wird zur Analyse auf einer zweiten Ebene in ein Kompetenz- und ein Steuerungssystem unterteilt. Das Unterscheidungskriterium zwischen diesen beiden Systemen kann (verkürzt) mit der unterschiedlichen zeitlichen Fristigkeit von organisatorischen Regelungen umschrieben werden. Für jedes dieser Analysemodule wird anhand von Effizienzkriterien und des im dritten Teil konzipierten Zielsystems von Kommunalverwaltungen eine Gestaltungsempfehlung für die betrachtete Leistungsbeziehung entwickelt. Abschließend fließen sämtliche Empfehlungen in eine alle Module umfassende Gestaltungsempfehlung ein. In diesem Zusammenhang werden bestehende Trade-offs zwischen den Modulen durch eine höhere Gewichtung einzelner Ziele beseitigt. Der gleiche modulare Aufbau wird auch für die Analyse der Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben im fünften Teil der Arbeit verwendet. Insbesondere die Unterschiede zu der zuvor betrachteten Leistungsbeziehung 11

werden hervorgehoben und schließlich in ein Gesamtkonzept für die Kommunalverwaltung integriert. Der sechste Teil wird die Ergebnisse der Arbeit zusammenfassen und die Ausführungen durch abschließende Stellungnahmen abrunden.

Kommunale Modernisierungsansätze als organisatorische Herausforderung - Erster Teil -

Organisatorisches Konzept - Zweiter Teil -

Kommunalverwaltung als empirischer Bezugsbereich - Dritter Teil -

Gestaltung der Leistungsbeziehung zwischen Einheiten mit Standard- und Serviceaufgaben

Gestaltung der Leistungsbeziehung zwischen Einheiten mit Exklusiv- und Serviceaufgaben

- Vierter Teil -

- Fünfter Teil -

Schlussbetrachtung - Sechster Teil -

Abb. 2:

12

Aufbau der Arbeit

Zweiter Teil:

Organisatorisches Konzept

A.

Entscheidungsorientiertes Konzept der Organisationsgestaltung als Fundament der Arbeit

Zur Lösung der im vorherigen Teil konkretisierten Fragestellung wird eine entscheidungsorientierte Perspektive gewählt. Ein Blick auf den gegenwärtigen Stand der Organisationswissenschaften empfiehlt sich zur Einordnung des entscheidungsorientierten Konzepts der Organisationsgestaltung. Innerhalb der „umspannenden Klammer“ Organisationstheorie findet sich inzwischen eine Ansammlung von Ansätzen und Theorieströmungen, die in ihrem Umfang und ihrer Ausgestaltung kaum noch zu erfassen sind. Sie sind geprägt von vielschichtigen Anforderungen, die abhängig von Wissenschaftsverständnis und fachlicher Verankerung zu sehr individuellen Perspektiven und Akzenten führen. Eine allgemein akzeptierte Organisationstheorie ist folglich nicht in Sicht.1 Als Gemeinsamkeit und deshalb auch Bindeglied der unterschiedlichen Ansätze und Theorieströmungen kann nur der Objektbereich, also die Organisation, identifiziert werden.2 Der vorliegenden Arbeit wird das entscheidungsorientierte Konzept der Organisationsgestaltung von Erich Frese zu Grunde gelegt. Dieser Ansatz fußt auf den grundlegenden Arbeiten von Simon und March3 und ist konzeptionell der entscheidungsorientierten Organisationstheorie zuzurechnen. Obwohl dieses geschlossene Konzept für den erwerbswirtschaftlichen Bereich entwickelt wurde, kann angenommen werden, dass es ebenfalls geeignet ist, organisatorische Probleme von Kommunalverwaltungen zu analysieren und Gestaltungsempfehlungen zu entwickeln. Gegenstand dieses Kapitels ist die Erläuterung der Fundamente des entscheidungsorientierten Konzepts der Organisationsgestaltung von Frese. Es erfolgt eine separate Betrachtung des Entscheidungshandelns aus Sicht der Koordination und der Motivation. Durch diese heuristische Unterscheidung wird ein Gestaltungsproblem in zwei Teilprobleme zerlegt, die zunächst unabhängig voneinander gelöst werden. Diese getrennten Betrachtungsweisen werden in den ersten beiden Abschnitten dieses Kapitels konzeptionell fundiert. Abschließend wird im dritten Abschnitt das Kompetenz- und Steuerungssystem vorgestellt.

1

Vgl. Frese [Organisationstheorie] 1992, S. 109.

2

Vgl. Türk [Einführung] 1975, S. 7. Hier wird der gemeinsame Objektbereich als einzige Rechtfertigung für den Gebrauch des Begriffs ‚Organisationstheorie’ als Klammer um die erwähnten Ansätze und Theorieströmungen gesehen.

3

Vgl. Simon [Behavior] 1997 und March/Simon [Organizations] 1993.

14

I.

Koordination

Das Konzept der entscheidungsorientierten Organisationsgestaltung stellt das Entscheidungshandeln von Individuen und Gruppen in den Mittelpunkt der Betrachtungen. Es wird beabsichtigt, arbeitsteiliges Entscheidungshandeln durch organisatorische Regelungen auf das übergeordnete Ziel der Unternehmung4 auszurichten. Um die Wirkung von organisatorischen Regelungen auf das Entscheidungshandeln nachvollziehen zu können, ist eine Klärung der Begriffe „Handlung“ und „Entscheidung“ sowie deren Beziehung zueinander hilfreich. 1.

Entscheidung und Information

Grundlegendes Entscheidungsmodell Handlungen überführen einen gegebenen Anfangszustand in einen veränderten Endzustand (vgl. Abb. 3).5

Abb. 3:

Handlung6

Für die Handlungseinheit besteht ein Auswahlproblem, da in der Regel eine gewisse Anzahl von Handlungsalternativen existiert. Wird die Auswahl von Handlungsalternativen vor dem Hintergrund bestimmter Ziele getroffen, bezeichnet man dies als Entscheidung.7 Sie setzt Informationsgewinnungs- und -verarbeitungsakte voraus, die darauf ausgerichtet sind, die nachgelagerte Realisation festzulegen.8 Jede Realisation ist durch die vorherige Entscheidung determiniert und wird als Vollzug einer Handlung auf Grundlage der vorangegangenen Entscheidungen definiert. Ein Realisationsakt weist deshalb, im Gegensatz zu einem Entscheidungsakt, keinen Spielraum mehr auf.

4

Die Darstellung des entscheidungsorientierten Konzepts der Organisationsgestaltung verwendet den Begriff der Unternehmung. Auch hierdurch wird der erwerbswirtschaftliche Bereich als originäres Bezugsobjekt deutlich. Deshalb wird im zweiten Teil der Arbeit an diesem Begriff festgehalten, auch wenn noch zu klären sein wird, inwiefern Kommunalverwaltungen unter diesem Begriff subsumiert werden können.

5

Der Fall, dass der Anfangszustand dem Endzustand entspricht, ist bei dieser Definition mit eingeschlossen.

6

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 113.

7

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 113 und Frese [Aufgabenanalyse] 1980, Sp. 207 f.

8

Nach einem prozessualen Verständnis von Entscheidungen werden Inputinformationen durch Entscheidungen in Outputinformationen transformiert; vgl. Adam [Planung] 1996, S. 36; Bretzke [Problembezug] 1980, S. 33.

15

Im Folgenden werden diejenigen Entscheidungskomponenten vorgestellt, auf die sich die angesprochenen Prozesse der Informationsgewinnung und -verarbeitung beziehen. Die Formalstruktur besteht aus drei Komponenten: der Feld-, Handlungsund Zielkomponente (vgl. Abb. 4).9

Abb. 4:

Entscheidungsmodell10

Im Entscheidungsfeld wird der Ausgangszustand, also der Zustand der Realität zum Handlungszeitpunkt, abgebildet. Nach dem Kriterium der physischen oder rechtlichen Disponierbarkeit lässt sich die Feldkomponente weiter unterteilen. Ressourcen in Form von Verbrauchsstoffen und Betriebsstoffen bilden den Teil der Feldkomponente ab, über den eine Entscheidungseinheit disponieren kann. Mit Umwelt wird jener Teil der Feldkomponente bezeichnet, über den eine Entscheidungseinheit allenfalls in Grenzen disponieren kann. Die Handlungskomponente umfasst die Handlung und die mit ihr verbundenen Konsequenzen. Bei Handlungen erfolgt ein kombinierender Zugriff auf möglicherweise verschiedene Ressourcen. Mit Hilfe der kombinierten Ressourcen wird in einem Transformationsprozess der gegebene Ausgangszustand in den Endzustand überführt.11 Die Handlungsmöglichkeiten werden durch den Informationsstand der Ent-

9

Vgl. zu den weiteren Erläuterungen Frese [Grundlagen] 2005, S. 114 ff.

10

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 117. Das dargestellte Entscheidungsmodell weist Unterschiede zum „klassischen“ Entscheidungsmodell auf. Anders als im klassischen Entscheidungsmodell wird hier die Abhängigkeit der Handlungen von den zur Verfügung stehenden Ressourcen und den die Handlungsmöglichkeiten einschränkenden Sachzielen explizit berücksichtigt. Denn in einer Unternehmung stellen die Verteilung von Ressourcen und die Struktur der Sachziele elementare Bezugsgrößen für die zu berücksichtigenden Handlungen dar. Diese Bezugsgrößen können als Zulässigkeitskriterien aufgefasst werden, die den Alternativenraum möglicher Handlungen einschränken.

11

Im Grenzfall können der Ausgangs- und Endzustand auch identisch sein.

16

scheidungseinheit, die zur Verfügung stehenden Ressourcen und die Möglichkeit ihrer Kombinierbarkeit begrenzt. Der Endzustand ist das Resultat der Konsequenzen einer Handlung bei einem gegebenen Ausgangszustand. Innerhalb der Zielkomponente wird zwischen dem Sach- und Formalziel unterschieden.12 Durch das Sachziel werden die anzustrebenden Endzustände definiert. Die Menge der möglichen Handlungen wird auf diese Weise begrenzt: Es werden nur die Handlungen in Betracht gezogen, die bei einem gegebenen Umweltzustand zur Erreichung des über das Sachziel definierten Endzustands beitragen. Ein Formalziel wie z.B. die Gewinnmaximierung wird durch Präferenzen (Nutzengrößen), die Endzustände nach ihrer relativen Vorziehenswürdigkeit bewerten, in das Entscheidungsmodell eingebracht. Ungewissheit Entscheidungen müssen in der Realität in der Regel auf der Basis unvollkommener Informationen über die Ziel-, Handlungs- oder Feldkomponente gefällt werden. Entscheidungen werden somit unter Ungewissheit13 getroffen.14 Ungewissheit kann sich wie folgt auf das Entscheidungs- bzw. Realisationsergebnis auswirken: x Bezogen auf eine Handlung werden mehrdeutige Endzustände prognostiziert. x Mögliche Handlungen werden nicht berücksichtigt. x Handlungen werden in Betracht gezogen, die technisch nicht durchführbar sind. x Der realisierte Endzustand weicht von dem Erwarteten ab. Es wird deutlich, dass Ungewissheit unterschiedliche Auswirkungen auf Entscheidungen haben kann. Dieser Umstand erschwert insbesondere die Abstimmung von arbeitsteiligen Systemen. 2.

Komplexe Entscheidungsprobleme

Wird vom Fall der Lösung des Entscheidungsproblems durch Arbeitsteilung zunächst noch abgesehen, so liegt das Problem für eine individuelle Entscheidungseinheit darin, aus der Menge möglicher Handlungen diejenige auszuwählen, deren realisierter Endzustand den Präferenzen optimal entspricht. Bei einer Vielzahl von Entscheidungen sprengen die mit diesem Anspruch verbundenen Informationsgewinnungsund -verarbeitungsaktivitäten die vorhandenen begrenzten Kapazitäten der Ent-

12

Vgl. Kosiol [Unternehmung] 1972, S. 455 f. und S. 212 f.

13

Vgl. Graumann [Rückversicherungsunternehmung] 1999, S. 56 ff. und Galbraith [Organization] 1977 S. 36 f.

14

Zu den konkreten Formen der Ungewissheit vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 122 ff.

17

scheidungseinheit. Die Strukturen des Entscheidungsproblems müssen an die begrenzten Kapazitäten angepasst und vereinfacht werden.15 Eine Vereinfachung des Entscheidungsproblems16 kann durch die Einschränkung der Handlungsmenge, die Veränderung des Formalziels oder durch eine Veränderung der informationellen Abbildung von Entscheidungskomponenten erreicht werden. Die Veränderungen haben die Konsequenz, dass die Menge an zu berücksichtigenden Informationen sinkt.17 Einschränkung der Handlungsmenge Eine Verringerung der Menge möglicher Handlungen kann direkt über die Einschränkung der Handlungsmenge oder indirekt über die Ressourcensituation und die Struktur des Sachziels erfolgen. Bei der direkten Einschränkung der Handlungsmenge werden Handlungen, die aufgrund der Ressourcensituation möglich wären, nicht im Entscheidungskalkül berücksichtigt. Die Handlungsmenge wird indirekt über die Ressourcensituation eingeschränkt, wenn vorhandene Ressourcen, die eingesetzt werden könnten, nicht im Entscheidungsprozess berücksichtigt werden. Die Einschränkung des Sachziels erfolgt durch den Ausschluss von Teilaspekten des Ziels. Die Reduzierung der Handlungsmenge wird erreicht, da Handlungen, die auf ausgeschlossene Teilaspekte des Sachziels bezogen sind, nicht mehr in Betracht kommen.18 Veränderung des Formalziels Eine Reduzierung der Aktivitäten der Informationsgewinnung kann auch durch eine ungenauere Präferenzstruktur erreicht werden. Beispielsweise kann ein Anspruchsniveau eingeführt werden.19 Bei Endzuständen, die auf einer dichotomen Skala als „ausreichend“ oder „unzureichend“ bewertet werden, kann der Prozess der Informationsgewinnung bei der ersten Handlungsalternative abgebrochen werden, die zu

15

Vgl. grundsätzlich zu Anpassung von Entscheidungsproblemen Frese [Entscheidungsstrategien] 1971 sowie Laux/Liermann [Grundlagen] 2005, S. 53 ff. Als umfassenden Überblick vgl. MacCrimmon/Taylor [Decision] 1976.

16

Eine Vereinfachung des Entscheidungsproblems kann dazu führen, dass die optimale Lösung des ursprünglichen Entscheidungsproblems nicht erreicht wird. Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 124 ff.

17

Zur Vereinfachung des Entscheidungsproblems können auch die methodischen Anforderungen an die Informationsverarbeitung gesenkt werden. Vgl. Frese [Entscheidungsstrategien] 1971, S. 285 f. Dieser Aspekt wird im Weiteren vernachlässigt.

18

Neben der Möglichkeit, durch die Einschränkung der Handlungsmenge die Aktivitäten der Informationsgewinnung zu reduzieren, kann dies auch dadurch erreicht werden, dass bewusst ein bestimmter Bereich der Umwelt nicht berücksichtigt wird. Dieses Vorgehen schränkt jedoch die Sicherheit der Prognose des optimalen Endzustands ein. Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 126.

19

Zu Anspruchsniveaus in der Zielformulierung vgl. March/Simon [Organizations] 1993, S. 140 f.

18

einem ausreichenden Endzustand führt. Weitere Alternativen müssen nicht in Betracht bezogen werden, da das Anspruchsniveau erfüllt wurde. Veränderung der Informationsstruktur Die bisher betrachteten Möglichkeiten zur Reduzierung der Aktivitäten der Informationsgewinnung bezogen sich auf Entscheidungskomponenten. Die Veränderung der Informationsstruktur hingegen führt zu einer reduzierten Genauigkeit der informationellen Abbildung von Entscheidungskomponenten. Diese wiederum steigert aber die Ungewissheit der Entscheidung.20 Arbeitsteilung Die bisherigen Überlegungen gingen von der Annahme aus, dass die gesamte Entscheidungsaufgabe von einer Einheit wahrgenommen wird. Dies führte zu einer Anpassung der Aktivitäten der Informationsgewinnung und -verarbeitung an die begrenzte Kapazität der Entscheidungseinheit. Die Realität hingegen ist geprägt von komplexen Entscheidungsproblemen, die in einem arbeitsteiligen Prozess gelöst werden. Entscheidungseinheiten treffen selbstständig und bis zu einem gewissen Grade unabhängig voneinander Teilentscheidungen. Im Wege der arbeitsteiligen Lösung des komplexen Entscheidungsproblems werden Entscheidungskomplexe zwangsläufig aufgeteilt. Durch die Bildung von über- und untergeordneten Teilentscheidungen erfolgt eine vertikale Aufteilung des Entscheidungsproblems (Strukturierung).21 Die Bildung von gleichrangigen Teilentscheidungen erfolgt dementsprechend als horizontale Aufteilung des Entscheidungsproblems (Segmentierung).22 II.

Motivation

Im Mittelpunkt des Konzepts der entscheidungsorientierten Organisationsgestaltung steht das Handeln von Individuen und Kollektiven. Arbeitsteiliges Handeln soll durch organisatorische Regelungen auf das übergeordnete Unternehmungsziel ausgerichtet werden. Um diese organisatorischen Regelungen zu entwickeln und Gestaltungsempfehlungen abzuleiten, wird eine heuristische Trennung vollzogen.23 Das Handeln von Entscheidungseinheiten wird separat, nun aus der Sicht der Motivation, betrachtet.

20

Zu einer ausführlichen Auseinandersetzung mit diesen drei „Vereinfachungsstrategien“ siehe Lehmann [Märkte] 2002, S. 51 f.

21

Zur Strukturierung von Entscheidungsproblemen siehe S. 28 ff.

22

Zur Segmentierung von Entscheidungsproblemen siehe S. 29 ff.

23

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 87 ff.

19

1.

Motivationsorientierte Organisationsgestaltung

Die zuvor angestellte koordinationsbezogene Betrachtung stützt sich weitgehend auf ein Technologiekonzept24. Es unterstellt einen funktionalen Zusammenhang zwischen dem Einsatz von Ressourcen und der Erreichung bestimmter Zwecke. Dieser Zusammenhang wird zur Grundlage der Formulierung von Handlungsanforderungen an die betrachteten Individuen. Aufgabenanforderungen25 an Individuen werden also durch die relevante Referenztechnologie bestimmt. Sämtliche Elemente, die sich auf die individuelle Disposition konkreter Individuen beziehen, werden vernachlässigt, beispielsweise die Bereitschaft, durch Leistungsanstrengungen ein anspruchvolleres Ziel zu realisieren. Die Disziplinen der „empirischen Verhaltenswissenschaften“26 liefern Erkenntnisse, die es ermöglichen, individuelle Dispositionen in die Entwicklung von organisatorischen Regelungen einzubeziehen. Vergegenwärtigt man sich allerdings die konzeptionelle Heterogenität und die Unvollkommenheit der empirischen Forschungsergebnisse, sind sämtliche Schlussfolgerungen, die ihr Fundament in den empirischen Verhaltenswissenschaften haben, mit einem gewissen Risiko der Angreifbarkeit behaftet. Im Folgenden wird auf den Teil der empirischen Verhaltenswissenschaft Bezug genommen, der dem Bereich der „Motivationstheorien“ zuzuordnen ist und der in der Fachwelt eine gegenwärtig dominierende Rolle einnimmt.27 Die Anzahl an Motivationstheorien ist kaum überschaubar. Für die folgenden Betrachtungen wird das Zielmodell von Locke und Latham, das den kognitiven Motivationstheorien zuzurechnen ist, ausgewählt.28 Kognitive Motivationstheorien beruhen auf der methodischen Annahme, dass Individuen ihre Situation erfassen und ihre Handlungsalternativen bewusst vor dem Hintergrund ihrer Ziele abwägen.29 2.

Erklärung des Aufgabenverhaltens

Als Ergebnis der Erfassung des Standes der Motivationstheorie stellt Locke zur Erklärung des Arbeitsverhaltens die wichtigsten Variablen und ihre Beziehung zueinan24

Technologien können als Verfahrenstechniken verstanden werden, beispielsweise physikalische, chemische oder auf die Lösung von Problemen ausgerichtete Techniken.

25

Aufgabenanforderungen haben zumeist einen physischen und einen kognitiven Bezug. Es werden Vorstellungen darüber entwickelt, welche Leistungen aufgrund „arbeitswissenschaftlicher“ Erkenntnisse von einer „Standard“-Person zu erwarten sind.

26

Oft wird auch die Bezeichnung „organizational behavior“ verwandt.

27

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 154.

28

Die hohe Aussagefähigkeit des Locke-Latham-Modells wird international von den Vertretern des Fachs „Organizational Behavior“ bestätigt. In einer Befragung, die von Miner (vgl. Miner [Importance] 2003, S. 254) durchführt wurde, erreichte das Locke-Latham-Modell hinsichtlich der Einschätzung der Wichtigkeit die höchsten Werte.

29

Vgl. Vorwort zu Locke/Latham [Theory] 1990, S. XI f.

20

der in einem Gesamtmodell dar.30 Es lässt sich vereinfacht in zwei Teilmodelle unterteilen (vgl. Abb. 5): Während im ersten Teilmodell (A) die Beziehung zwischen dem zu realisierenden Handlungsergebnis und den daraus resultierenden Motivationseffekten betrachtet wird, ist im zweiten Teilmodell (B) der Zusammenhang zwischen Motivationsvariablen und dem Zufriedenheitsgrad abgebildet. Neben der durch diese Unterteilung erreichten Vereinfachung der Betrachtung des komplexen Modells wird eine gute Voraussetzung der Anwendung der Forschungsergebnisse für die praktische Organisationsgestaltung geschaffen. Handlungsergebnis und Motivationswirkung Der Kernbereich der Motivationsforschung von Locke und Latham bildet die Erklärung des Handlungsergebnisses (Teilmodell A). Die Theorie soll erklären, warum gewisse Mitarbeiter im Gegensatz zu anderen erfolgreicher bei der Erfüllung der ihnen übertragenen Aufgaben sind. Nach ihren Erkenntnissen hängt das Ergebnis der Aufgabenerfüllung insbesondere von vier über die jeweilige Vorgabe von Zielen ausgelösten Effekten ab.31 Letztlich kann über eine Fülle von Variablen das durch die Aufgabenerfüllung erreichte Handlungsergebnis erklärt werden. Jedoch kann durch die Betonung der primären Wirkungssequenz, die Konzentration auf „handlungsnahe“ Variablen sowie die Heraushebung von Kernvariablen eine Reduzierung der zu berücksichtigenden Variablen und Beziehungen erreicht und damit die Modellkomplexität verringert werden.32

30

Vgl. Locke [Work] 1997.

31

Vgl. Locke [Work] 1997, S. 86 ff. Für eine kurze Zusammenfassung der Zieltheorie von Locke siehe beispielsweise Staehle [Management] 1999, S. 236 f.

32

Zu weitergehenden Ausführungen zur Reduzierung der Modelkomplexität siehe Frese [Grundlagen] 2005, S. 157 f.

21

Abb. 5:

Motivationsmodell

Das für die weiteren Ausführungen entscheidende Element des Locke-LathamModells ist die Einführung von Kernvariablen. Es handelt sich dabei um Variablen mit einer engen zeitlichen und kausalen Beziehung zur Handlung. Sie erlauben mit dem 22

„Ziel-Commitment“ und den „Ausprägungen der vom Individuum gesetzten Ziele“ eine Fokussierung auf die elementaren Bestandteile der individuellen Zielbildung des Mitarbeiters.33 Aus der Variable „Ausprägungen der vom Individuum gesetzten Ziele“, die sich im Wesentlichen aus der Bestimmtheit und Schwierigkeit des gesetzten Ziels ergibt, werden spezifische Aufmerksamkeits-, Anstrengungs-, Persistenz- und Strategieeffekte deduziert,34 von denen das Ergebnis der Handlung beeinflusst wird. Dieses Handlungsergebnis wird allerdings noch durch bestimmte Variablen moderiert, insbesondere die Komplexität der zu erfüllenden Aufgabe, die Fähigkeiten des Mitarbeiters und das Feedback über die Wirksamkeit der angewendeten Methoden. Neben den „Ausprägungen der vom Individuum gesetzten Ziele“ wird von Locke und Latham das „Ziel-Commitment“ als zweite Kernvariable eingeführt. Ziel-Commitment entsteht dann, wenn sich ein Individuum direkt mit einem Ziel identifizieren kann und das Erreichen des Ziels aus eigenem Antrieb verfolgt.35 Je wichtiger das Ziel für den Mitarbeiter ist und je positiver die Selbsteinschätzung der Fähigkeit zur Erreichung des Ziels ist,36 umso höher ist das Ziel-Commitment. Will das Management die Mitarbeiter zur Realisierung eines Handlungsergebnisses motivieren, sind externe Anreize in Form von Zielvorgaben, leistungsbezogenen Entgelten, Partizipationskonzepte und Ergebnisrückkopplungen die bedeutsamsten Instrumente zur Beeinflussung der Kernvariablen. Empirische Erkenntnisse zur Zieltheorie Die im Folgenden wiedergegebenen empirischen Befunde zur Zieltheorie von Locke und Latham stellen nur einen Ausschnitt dar.37 Es werden nur solche Ergebnisse referiert, die Implikationen auf die Organisationsgestaltung haben.38 Unter den Voraussetzungen, dass ein gewisses Maß an Ziel-Commitment vorhanden ist und außerdem die nötigen Fähigkeiten und Handlungswissen abrufbar sind, konn33

In Abb. 5 sind diese Elemente als Motivationsschwerpunkt gekennzeichnet. Zu diesem gebräuchlichen Abgrenzungsprinzip in der Motivationsforschung vgl. Campbell/Pritchard [Motivation] 1976, S. 64.

34

Die Leistungsanstrengung wird über den Aufmerksamkeitseffekt auf bestimmte Aktivitäten gelenkt. Der Anteil der vorhandenen Leistungskapazität, die bei einer Zielsetzung mit einem bestimmten Schwierigkeitsgrad in die Aufgabenerfüllung eingebracht wird, findet seinen Ausdruck im Anstrengungseffekt. Der Persistenzeffekt äußert sich in der Aufrechterhaltung der Anstrengung über eine gewisse Zeit. Die gewählte methodische Vorgehensweise bei der Lösung einer Aufgabe wird über den Strategieeffekt erfasst.

35

Vgl. Locke/Latham [Theory] 1990, S. 124 ff.

36

Bandura führt dieses Konstrukt als „self-efficacy“ ein (vgl. Bandura [Foundations] 1986). Zu einer kurzen Darstellung siehe Locke [Work] 1997, S. 387 f. oder Mitchell [Matching] 2002, S. 78.

37

Für eine detaillierte Darstellung sei auf die Publikationen der Autoren verwiesen. Vgl. neben dem grundlegenden Werk Locke/Latham [Theory] 1990 auch Locke [Motivation] 1996; Locke [Work] 1997; Locke [Goals] 2001 und Lock/Latham [Goal] 2002.

38

Siehe hierzu den Überblick bei Locke [Motivation] 1996.

23

ten Locke und Latham einen positiven linearen Zusammenhang zwischen dem Schwierigkeitsgrad des Ziels und der Höhe des Realisationsgrads des Handlungsergebnisses bestätigen. Die Steuerbarkeit des Handlungsergebnisses kann durch eine eindeutige, insbesondere quantitative, Formulierung des Ziels gesteigert werden. Sind Ziele spezifisch und anspruchsvoll, wird Ziel-Commitment zu einer entscheidenden Größe. Sind Ziele mehrdeutig und wenig anspruchsvoll, spielt ZielCommitment keine entscheidende Rolle. Somit steigt der Realisationsgrad des Handlungsergebnisses mit dem Grad des Ziel-Commitments. Das Ziel-Commitment ist hoch, wenn der Mitarbeiter das Ziel für wichtig hält und eine hohe Selbsteinschätzung vorhanden ist. Ist die Selbsteinschätzung bezüglich der eigenen Fähigkeiten und des Handlungswissens hoch, steigt die Wahrscheinlichkeit, dass der Mitarbeiter sich anspruchsvolle Ziele setzt oder schwierige Zielvorgaben akzeptiert. Des Weiteren hat eine hohe Selbsteinschätzung Auswirkungen auf die Ausprägung der Zieleffekte; vor allem auf den Persistenz- und Strategieeffekt. Externe Anreize haben in erster Linie Einfluss auf die Höhe des Ziel-Commitments. Wird das Ziel als erreichbar angesehen, kann durch monetäre Anreize die perzipierte Wichtigkeit des Ziels gesteigert werden.39 Sind die Mitarbeiter an der Formulierung der Zielvorgaben beteiligt, wirkt sich dies ebenfalls auf die wahrgenommene Wichtigkeit des Ziels aus. Jedoch kann der gleiche Effekt auch durch eine überzeugende Begründung der Zielvorgaben erreicht werden.40 Außerdem konnte ein Zusammenhang zwischen der Selbsteinschätzung als Komponente des Ziel-Commitments und der Vorgabe anspruchsvoller Ziele durch das Management festgestellt werden. Sie wird als positive Beurteilung der Leistungsfähigkeit des Mitarbeiters wahrgenommen. Im Zielmodell von Locke und Latham kann die Variable Feedback41 zwei unterschiedliche Funktionen haben: Als moderierende Variable beeinflusst Feedback über die Beurteilung der Leistungsfähigkeit der eingesetzten Methoden den Zusammenhang zwischen generierten Umsetzungseffekten und Handlungsergebnis. Als mediatisierende Variable wirkt Ergebnis-Feedback auf die Selbsteinschätzung. Besteht eine starke Selbsteinschätzung, herrscht selbst bei einem negativen ErgebnisFeedback eine Tendenz zur Beibehaltung oder sogar Steigerung des bisherigen Zielanspruchs. Ist die Selbsteinschätzung schwach ausgeprägt, führt ein negatives Ergebnis-Feedback zu einem reduzierten Zielanspruch. Die Konsequenz wäre eine verringerte Leistungsanstrengung.

39

Die empirischen Ergebnisse müssen als nicht eindeutig bezeichnet werden. Vgl. Lock/Latham [Goal] 2002.

40

Vgl. Lock/Latham [Goal] 2002, S. 709.

41

Feedback wird in dieser Arbeit als Rückkopplung über das Ergebnis der Aufgabenerfüllung definiert.

24

Zufriedenheitsgrad und Motivationswirkung Arbeitszufriedenheit lässt sich im Sinne von Locke als ein vom Individuum als positiv empfundener emotionaler Zustand definieren, der aus der übertragenen Aufgabe oder aus den Erfahrungen während der Aufgabenerfüllung resultiert.42 Die im Teilmodell B43 dargestellten wesentlichen Einflussvariablen auf die Arbeitszufriedenheit sind die „Aufgabengestaltung“ und die „Unternehmungs- und Führungsprinzipen“.44 Motivationseffekte, die in diesem Teilmodell erfasst werden, greifen weniger auf die Forschungsergebnisse von Locke zurück, vielmehr wird der Stand der Literatur referiert. Die Beziehungen zwischen den Variablen „Zufriedenheit“ und „Handlungsergebnis“ werfen Fragen auf, die der Organisationspsychologie zuzuordnen sind. Nach Locke führt das Erreichen einer Handlungsvorgabe zu Zufriedenheit, das Nicht-Erreichen einer Vorgabe zu Unzufriedenheit.45 Der Zusammenhang zwischen Zufriedenheit und dem Erreichen des Unternehmungsziels und daraus abgeleiteter Ersatzziele (z.B. Produktivität) wird in der Fachwelt unterschiedlich beurteilt.46 Auch bezogen auf möglicherweise durch geringe Zufriedenheit ausgelöste dysfunktionale Verhaltensweisen wie Abwesenheit vom Arbeitsplatz, Leistungsverweigerung und Kündigung sind die Erkenntnisse uneinheitlich.47 Die Aufgabengestaltung und die mit ihr verbundenen Motivationseffekte berühren ein fundamentales Problem der Organisationsgestaltung. Es geht um die Beurteilung der Motivationswirkungen der verschiedenen Formen der Strukturierung und Segmentierung. Die anglo-amerikanische Literatur zu dieser Fragestellung48 wird seit drei Jahrzehnten durch die konzeptionellen und empirischen Arbeiten der Forschergruppe um die Organisationspsychologen Hackman und Oldham grundlegend beeinflusst. Sie haben Ende der 1970er Jahre das „Job Characteristic Model“49 entwickelt und damit 42

Vgl. Locke [Nature] 1976, S. 1304.

43

Vgl. Abb. 5 auf S. 22.

44

Führung kann als ein Prozess zielbezogener Verhaltensbeeinflussung definiert werden, der sich in erster Line zwischen Manager („Führer“) und Mitarbeiter („Geführter“) vollzieht. Die betrachteten interpersonellen Interaktionen bieten ein so breites Spektrum an konzeptionellen Ansatzpunkten, dass von einer einheitlichen Forschungsrichtung nicht die Rede sein kann (vgl. Fischer/Wiswede [Grundlagen] 2002, S. 487 ff.). Die Einflussvariable „Unternehmungs- und Führungsprinzipen“ wird deshalb im Weiteren ausgeklammert.

45

Vgl. Locke [Work] 1997, S. 375 ff.

46

Vgl. Iaffaldano/Muchinsky [Satisfaction] 1985, S. 251 ff.

47

Eine detaillierte Erörterung dieser Fragen kann hier nicht geleistet werden. Die weiteren Ausführungen beschränken sich deshalb auf die Darstellung der Einflüsse, die von der Aufgabengestaltung ausgehen.

48

Im anglo-amerikanischen Raum hat sich der Begriff „Job Design“ für diese Forschungsrichtung durchgesetzt.

49

Siehe insbesondere Hackman/Oldham [Work] 1980.

25

konzeptionelle Grundlagen für weitere Überlegungen geschaffen. Bis heute ist dieses Modell in der Fachwelt weit verbreitet. Hackman und Lawler haben die Motivationswirkungen alternativer Formen der Aufgabengestaltung inhaltlich in drei treffenden Thesen zusammengefasst:50 1. Der Mitarbeiter muss sich persönlich für einen sinnvollen Teil seiner Aufgabe verantwortlich fühlen. Hierzu muss nach Hackman und Lawler die Aufgabenstellung einen gewissen Grad an Autonomie beinhalten. 2. Das Ergebnis der Aufgabe muss für das Individuum erstrebenswert sein. Eine generelle Beschreibung der Beschaffenheit einer Aufgabe, deren Ergebnis vom Mitarbeiter als erstrebenswert angesehen wird, ist schwierig. Misst das Individuum der Befriedigung von hochrangigen Bedürfnissen eine hohe Wichtigkeit zu, können jedoch Aufgabenmerkmale abgeleitet werden. Insbesondere zwei Formen der Aufgabengestaltung sind relevant: x Die Gestaltung der Aufgabe muss dem Individuum das Gefühl vermitteln, sie stelle einen eigenständigen, abgrenzbaren Teil dar, dessen Erfüllung ein gewisses Maß an Bedeutung besitze. Wenn sich die Aufgabe durch ein hohes Maß an Abgeschlossenheit auszeichnet, ist diese Voraussetzung nach Hackman und Lawler erfüllt. x Darüber hinaus ist es möglich, dem Individuum durch die Aufgabengestaltung die Möglichkeit zu geben, von ihm besonders hoch bewertete Fähigkeiten einzusetzen. Dies ist nach Hackman und Lawler dann möglich, wenn sich die Aufgabe durch ein hohes Maß an Vielfalt auszeichnet. 3. Schließlich muss die Aufgabe so gestaltet sein, dass der Mitarbeiter durch ein gewisses Maß an Rückkopplung über das erzielte Ergebnis informiert wird. Die Auswirkungen der durch Wahrnehmungsmaße erfassten Aufgabenmerkmale werden durch eine Anzahl abhängiger Variablen erfasst. Die Variablen „Motivation“, „Leistung“ und „Abwesenheitsrate“ werden neben dem Zufriedenheitsgrad berücksichtigt. Die zentrale These, die Hackman und Lawler durch ihre empirischen Studien bestätigt sehen, lautet: Die Variablen „Motivation“, „Leistung“ und „Zufriedenheit“ erreichen einen hohen Wert und die Variable „Abwesenheitsrate“ einen niedrigen Wert, wenn die Aufgabenmerkmale „Autonomie“, „Abgeschlossenheit“, „Vielfalt“ und „Rückkopplung“ eine starke Ausprägung aufweisen.51

50

Vgl. Hackman/Lawler [Employee] 1971.

51

Legt man den aktuellen Forschungsstand zu Grunde, kann die Einschätzung der Autoren allerdings nicht vollständig geteilt werden (vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 163). Jedoch ist, bezogen auf die herausgehobene Bedeutung der Arbeitszufriedenheit, unter den eingeführten abhängigen Variablen relativ große Übereinstimmung festzustellen. Ebenso kann die These, dass der Zusammenhang zwischen Aufgabengestaltung und Arbeitszufriedenheit auf intrinsischen Effekten

26

III. Kompetenz- und Steuerungssystem Wie bereits dargestellt wurde,52 ist eine Übertragung von Entscheidungsaufgaben ohne die Gewährung von Entscheidungsspielräumen nicht möglich. Für die Organisationsgestaltung ergibt sich daraus die zentrale Frage, welche Bestimmungsgrößen das Ausmaß an Entscheidungsautonomie beeinflussen und wie die unterzielkonforme Ausfüllung dieses Spielraums durch die verantwortliche Einheit gesichert werden kann. Im hier dargestellten organisatorischen Konzept beziehen sich Regelungen des Kompetenzsystems (Rahmensetzung) auf den ersten und Regelungen des Steuerungssystems (Rahmenausfüllung) auf den zweiten Teil der Fragestellung. Durch diese Unterteilung wird sich erneut des heuristischen Prinzips der Bildung von bis zu einem gewissen Grad voneinander unabhängigen Teilproblemen bedient. Die Unterscheidung von Kompetenz- und Steuerungssystem bildet ein weiteres tragendes Element des hier angewendeten entscheidungsorientierten Gestaltungsansatzes. Als Ergebnis der Regelungen des Kompetenzsystems erfolgt eine Zuordnung von Aufgaben zu organisatorischen Einheiten. Dieses vollzieht sich durch Maßnahmen der Strukturierung (Entscheidungsspielraum) und Segmentierung (Entscheidungsinhalt). Regelungen des Steuerungssystems beziehen sich auf die Ausfüllung des durch das Kompetenzsystem gesetzten Rahmens. Steuerungsregelungen betreffen die Auslösung von Entscheidungsaktivitäten. Sie setzen deshalb bei Aktivitäten der Informationsgewinnung und -übermittlung und der Auswahl einer Handlungsalternative als dem eigentlichen Entscheidungsakt an.53 Auch wenn die jeweilige Ausarbeitung von Regelungen des Kompetenz- und Steuerungssystems weitgehend unabhängig voneinander geschieht, bestehen jedoch wechselseitige Beziehungen zwischen den beiden Systemen. Jede Veränderung von Regelungen des Kompetenzsystems, insbesondere jene, die die Strukturierung der Entscheidungsaufgabe verändern, haben Auswirkungen auf das Steuerungssystem. So hat jede Reorganisation des Kompetenzsystems, insbesondere jede Strukturierungsmaßnahme, Auswirkungen auf die Steuerung. Je geringer der Entscheidungsspielraum einer organisatorischen Einheit ist, umso detaillierter lassen sich in der Regel die Auslösung von Entscheidungsaktivitäten, die Informationsgewinnung und -übermittlung und der Entscheidungsakt beschreiben. Das Steuerungssystem hat insofern Einfluss auf die Gestaltung des Kompetenzsystems, als der effektive Einsatz

beruht, die aus der Aufgabe resultieren, als vorherrschender Erklärungsansatz gelten; vgl. Mitchell [Matching] 2002, S. 106 ff. 52

Vgl. S. 19 ff.

53

Vgl. zu ähnlichen Systematisierungen auch Eisenhardt [Control] 1985; Engels [Steuerung] 2001; Lehmann [Märkte] 2002 und Theuvsen [Marktsteuerung] 2001.

27

bestimmter Steuerungsinstrumente unter Umständen nur durch Anpassung der Regelungen des Kompetenzsystems möglich wird. B.

Koordinationsdimension

Regelungen der Koordinationsdimension bemessen sich ausschließlich danach, inwieweit sie den aufgabenlogischen Anforderungen der Unternehmungsaktivitäten gerecht werden. Sie werden in ein Kompetenz- und ein Steuerungssystem eingeteilt. I.

Kompetenzsystem

Durch Regelungen des Kompetenzsystems werden Entscheidungseinheiten Kompetenzen zugewiesen.54 Sie erhalten das Recht, in den durch die Entscheidungskompetenz gezogenen Grenzen Entscheidungen zu treffen. Diese Zuweisung von Entscheidungskompetenzen kann als erster Schritt zur Ausrichtung der Teilentscheidungen auf das Gesamtziel verstanden werden. Entscheidungskompetenzen sind das Resultat von Maßnahmen der Segmentierung und Strukturierung. Anhand der verwendeten Segmentierungs- und Strukturierungsmaßnahmen können verschiedene Kompetenzsysteme voneinander abgegrenzt werden. 1.

Strukturierung

Über Maßnahmen der Strukturierung wird im Wege der vertikalen Arbeitsteilung der Kompetenzspielraum einer Entscheidungseinheit determiniert. Je weiter der Entscheidungsspielraum einer Entscheidungseinheit reduziert werden soll, desto detaillierter müssen die Komponenten einer Entscheidung beschrieben werden. Die arbeitsteilige Lösung eines Entscheidungsproblems wird sukzessive über mehrere Ebenen herbeigeführt. Erst am Ende des Entscheidungsprozesses steht eine realisationsreife Lösung. Die erste bzw. hierarchisch höchste Entscheidungseinheit grenzt das Entscheidungsproblem für die nachgelagerte Einheit ein, indem die Feld-, Handlungs- und Zielkomponente des Entscheidungsproblems eingeschränkt werden.55 Dieser Prozess setzt sich auf den nächsten Ebenen fort, bis eine realisationsreife Lösung vorliegt (vgl. Abb. 6). Verfügt eine Einheit über keine Entscheidungsspielräume mehr, führt sie folglich ausschließlich Realisationshandlungen aus, müssen ihr keine Entscheidungskompetenzen mehr zugeteilt werden.56

54

Im Folgenden wird jede Zuweisung von Entscheidungsproblemen als eine Formulierung von Entscheidungskompetenzen verstanden.

55

Vgl. Theuvsen [Beratung] 1994, S. 34.

56

Zu dieser Feststellung vgl. Gutenberg [Unternehmensführung] 1962, S. 104 f.; Mesarovic/Macko/Takahara [Theory] 1979, S. 50 und Morgenstern [Prolegomena] 1951. Zu einer primär arbeitspsychologischen Studie siehe Osterloh [Handlungsspielräume] 1983.

28

Abb. 6:

Strukturierung von Entscheidungen57

Je weniger Beschränkungen eine Entscheidungseinheit bei der Lösung eines Entscheidungsproblems zu beachten hat, umso größer ist ihr Grad an Entscheidungsautonomie. Die ausschlaggebende Determinante der Entscheidungsautonomie einer Entscheidungseinheit ist die problemgerechte Informationsstruktur der übergeordneten Einheit. Je ausgeprägter das Differenzierungsvermögen der übergeordneten Einheit aufgrund der Feinheit der problemgerechten Informationsstruktur ist, desto geringer ist die verbleibende Entscheidungsautonomie der nachgelagerten Einheit. Das Differenzierungsvermögen der übergeordneten Einheit ist abhängig von den freien Verarbeitungskapazitäten bei der übergeordneten Einheit selbst oder bei zugeordneten entscheidungsvorbereitenden Einheiten.58 Sind diese nicht vorhanden, muss durch Vergröberung die problemgerechte Informationsstruktur angepasst und infolgedessen die Entscheidungsautonomie der nachgelagerten Einheit ausgedehnt werden. Das Ausmaß, in dem die Entscheidungsautonomie von nachgelagerten Einheiten ausgedehnt werden muss, soll im Folgenden durch Autonomiekosten erfasst werden. Diese Größe stellt den in Kosten ausgedrückten Abstand zu einer Optimallösung dar, in der sämtliche Entscheidungen auf der obersten Hierarchiestufe getroffen werden können. 2.

Segmentierung

Durch Maßnahmen der Segmentierung wird ein Entscheidungskomplex auf mehrere Entscheidungseinheiten verteilt. Die einzelnen Entscheidungskomplexe werden von den Einheiten bis zu einem gewissen Grade unabhängig voneinander bearbeitet. Die

57

In Anlehnung an Frese [Grundlagen] 2005, S. 131.

58

Ebenso ist es möglich, die Verarbeitungskapazität durch die Etablierung eines Ausschusses zu erweitern.

29

Gesamtheit der erreichten realisationsreifen Lösungen deckt das ursprüngliche Entscheidungsproblem ab (vgl. Abb. 7).59

Abb. 7:

Segmentierung von Entscheidungen60

Durch Maßnahmen der Segmentierung erfolgt somit eine horizontale Aufteilung der Entscheidungskompetenzen. Der Kompetenzinhalt einer Entscheidungseinheit wird festgelegt. Den Bestandteilen der Entscheidungskompetenz entsprechend, kann sich diese Aufteilung an den Dimensionen, die sich durch die Ausgestaltung der Feld-, Handlungs- und Zielkomponente ergeben,61 orientieren.62 Analysiert man die in der Praxis vorkommenden Organisationsstrukturen, ist festzustellen, dass sich die Segmentierung der meisten Unternehmungen nicht nur an einer Dimension orientiert sondern, dass gleich mehrere Dimensionen durch die Segmentierung berücksichtigt werden. In diesem Sinne wird im Folgenden zwischen ein- und mehrdimensionalen Kompetenzsystemen unterschieden.63 Eindimensionale Kompetenzsysteme Eine feldorientierte Aufteilung des Entscheidungskomplexes führt zu einer ressourcen- oder marktbezogenen Segmentierung. Die durch die ressourcenorientierte Segmentierung entstehenden Entscheidungsprobleme sind durch die Art der verfügbaren Ressourcen geprägt. Die Entscheidungsprobleme der marktorientierten Segmentierung sind auf bestimmte Marktbereiche oder Kunden ausgerichtet. Feldorien59

Vgl. Laßmann [Koordination] 1992, S. 17 und S. 88 ff.

60

In Anlehnung an Frese [Grundlagen] 2005, S. 132.

61

Vgl. hierzu S. 15 ff.

62

Die betriebswirtschaftliche Organisationslehre unterscheidet alternativ zwischen der Verrichtungsund Objektgliederung (vgl. Kosiol [Organisation] 1976). Die Objektgliederung umfasst sowohl die Segmentierung nach der Ziel- als auch nach der Feldkomponente.

63

Hierbei wird ein Schwerpunkt auf die in der Praxis zu beobachtenden Erscheinungsformen gelegt. Vgl. auch die umfassende Darstellung bei Bleicher [Organisation] 1991.

30

tierte Strukturen sind vor allem in der Form der markt- bzw. kundenorientierten Gliederung zu finden. Ressourcenorientierte Gliederungen sind hingegen weniger verbreitet.64 Nach dem Kriterium der Gleichartigkeit wird bei der handlungsorientierten Segmentierung die Handlungsmenge in Handlungsklassen eingeteilt. Die größte praktische Relevanz hat, wenngleich bei dieser Segmentierung mehrere Formen denkbar sind, die funktionale Gliederung erlangt. Diese Segmentierung, die an die Phasen des Realisationsprozesses65 anknüpft, wird als Funktionalorganisation bezeichnet. Das Ergebnis einer vorgelagerten Teilentscheidung bildet den Ausgangszustand für die nachfolgende Teilentscheidung.66 Die zielorientierte Segmentierung orientiert sich an der Zielkomponente, die aus dem Formal- und Sachziel besteht. Das Formalziel ist für eine inhaltliche Aufteilung der Entscheidungskompetenzen ungeeignet. Eine am Sachziel orientierte Segmentierung führt zu einer Zerlegung der Gesamtmenge angestrebter Handlungsergebnisse in Teilergebnisse. Die Entscheidungsprobleme, die sich aus der zielorientierten Segmentierung ergeben, resultieren aus der Zusammenfassung der Handlungen, die für die Realisierung des jeweiligen Sachziels notwendig sind. Mit Blick auf die Gesamtunternehmung entsteht so eine produktorientierte Gliederung der Entscheidungskompetenzen auf der zweiten Hierarchieebene (Spartenorganisation). Die Gesamtunternehmung wird in Teilbereiche aufgeteilt, die jeweils nur ein Produkt oder eine Produktgruppe des gesamten Leistungsprogramms der Unternehmung abdecken.67 Mehrdimensionale Kompetenzsysteme Mehrdimensionale Kompetenzsysteme zeichnen sich dadurch aus, dass sie sich nicht durch nur ein Segmentierungskriterium bzw. eine Dimension beschreiben lassen. Bei mehrdimensionalen Kompetenzsystemen wird die Zerlegung des Gesamtsystems in Teilsysteme durch mehr als ein Kriterium vorgenommen. Dies erfolgt mit dem Ziel, die Qualität der Entscheidungen zu verbessern. Hinter diesem Vorgehen steht die Absicht, einer gewissen Einseitigkeit der Problemlösung, die mit der eindimensionalen Segmentierung geschaffen wird, durch eine organisatorische Verankerung der Problembetrachtung aus mehreren Perspektiven vorzubeugen. Die Verankerung mehrerer Perspektiven wird dabei immer auf einer Hierarchieebene68 gebil-

64

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 209.

65

Als Phasen des Realisationsprozesses können beispielsweise Beschaffungs-, Produktions- und Absatzentscheidungen aufgefasst werden.

66

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 210.

67

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 211.

68

Für die Segmentierung der Gesamtunternehmung wird im Folgenden die zweite Hierarchieebene betrachtet.

31

det. Auf diese Weise ist eine mehrdimensionale Betrachtung des Entscheidungsproblems gewährleistet. Die organisatorische Etablierung einer mehrdimensionalen Problemsicht kann nach den Prinzipien der Überschneidung von Entscheidungsaufgaben oder der Ausgliederung von Entscheidungsaufgaben realisiert werden. Beide Prinzipien unterscheiden sich nach dem Umfang der übertragenen Entscheidungskompetenzen, die sich auf den Einsatz einer Ressource beziehen.69 3.

Entscheidungsinterdependenzen

Die Gestaltung eines Kompetenzsystems durch Maßnahmen der Strukturierung und Segmentierung führt aufgrund von wechselseitigen Beziehungen zwischen den gebildeten Teilentscheidungskomplexen zwangsläufig zu Entscheidungsinterdependenzen. Begriff und Erscheinungsformen werden im Folgenden erläutert.70 Betrachtet werden die Entscheidungseinheiten A und B, die in keiner hierarchischen Beziehung zueinander stehen.71 Wenn die Realisation der Entscheidung der Entscheidungseinheit A das Entscheidungsfeld72 der Einheit B zielrelevant beeinflusst, wird von einer Entscheidungsinterdependenz gesprochen (vgl. Abb. 8).

Abb. 8:

Entscheidungsinterdependenz zwischen zwei Einheiten73

Das Vorgehen der Entscheidungseinheit A führt dazu, dass Entscheidungseinheit B in Unkenntnis der Entscheidung von A eine andere Entscheidung fällt, als sie es getan hätte, wenn sie über die Entscheidung von A vollständig informiert gewesen wäre. Zwischen Entscheidungseinheiten besteht folglich eine Entscheidungsinterdependenz. Sie entstehen durch die zielrelevante Veränderung von Entscheidungsfeldern. Für die Veränderung von Entscheidungsfeldern durch andere Entscheidungseinheiten können zwei Ursachen identifiziert werden: Zum einen können die Ent69

Vgl. im Einzelnen Frese [Grundlagen] 2005, S. 213 ff.

70

Vgl. im Einzelnen Frese [Grundlagen] 2005, S. 132 ff.

71

Damit wird der Interdependenzbegriff in dieser Arbeit ausschließlich für Entscheidungseinheiten verwendet, die in keinem hierarchischen Verhältnis zueinander stehen. Die folgende Darstellung bezieht sich daher ausschließlich auf Maßnahmen der Segmentierung. Zur Diskussion von Interdependenzbegriffen siehe Cordes [Problem] 1976, S. 15 ff.; Laßmann [Koordination] 1992, S. 34 ff. und Laux/Liermann [Grundlagen] 2005, S. 191 ff.

72

Nach dem oben eingeführten Entscheidungsmodell umfasst die Feldkomponente die Ressourcenund Umweltsituation.

73

In Anlehnung an Frese [Grundlagen] 2005, S. 133.

32

scheidungseinheiten durch innerbetriebliche Leistungsverflechtungen miteinander verknüpft sein. Zum anderen besteht die Möglichkeit, dass sich Entscheidungsfelder von Entscheidungseinheiten überschneiden. So können bei der Verwirklichung des Unternehmungsziels innerbetriebliche Leistungsverflechtungen zwischen verschiedenen Entscheidungseinheiten entstehen. Diese Entscheidungsinterdependenzen werden im Folgenden als Prozessinterdependenzen bezeichnet. Sie sind dadurch gekennzeichnet, dass die Realisation von Entscheidungen einer Einheit die interne Umwelt einer anderen Einheit durch die erbrachten materiellen oder immateriellen Vorleistungen zielrelevant verändert. Wenn ein Bestandteil des Entscheidungsfeldes einer Einheit A ebenfalls Bestandteil des Entscheidungsfeldes einer Einheit B ist, liegt eine Überschneidung von Entscheidungsfeldern vor. Entscheidungen, die Bestandteile beider Entscheidungsfelder betreffen, können, falls es sich um zielrelevante Veränderungen handelt, Entscheidungsinterdependenzen auslösen. Eine Überschneidung von Entscheidungsfeldern kann bezüglich der Bereiche „Ressourcen“ und „Markt“ entstehen.74 Entscheidungsinterdependenzen infolge von Überschneidungen im Feldbereich „Markt“ werden als Marktinterdependenzen bezeichnet. Sie entstehen, wenn die Aktivitäten verschiedener Einheiten auf den gleichen Marktsektor ausgerichtet sind. Entscheidungsinterdependenzen durch Überschneidungen im Feldbereich „Ressourcen“ werden als Ressourceninterdependenzen bezeichnet. Sie entstehen aufgrund der Knappheit einer Ressource, die mehrere Einheiten zu nutzen beabsichtigen.75 Als Konsequenz aus den beschriebenen Entscheidungsinterdependenzen, ergibt sich für die Entscheidungseinheit, deren Entscheidungsfeld zielrelevant verändert wurde, ein Prognoseproblem. Die betroffene Einheit steht vor der Herausforderung zu prognostizieren, welche Struktur das eigene Entscheidungsfeld aufgrund möglicher Entscheidungen anderer Einheiten hat. Die Entscheidungseinheit muss, vorausgesetzt sie wird nicht informiert, unter Ungewissheit entscheiden. Dies hat eine Verringerung der Entscheidungsqualität zur Folge.76 Um den Abstand der realisierten Entscheidungsqualität zu einem Optimum auszudrücken, wird erneut auf den Begriff der Autonomiekosten zurückgegriffen. Interdependenzen, die zu einer zielrelevanten Veränderung des Entscheidungsfelds einer Einheit führen, verursachen demzufolge interdependenzbezogene Autonomiekosten.

74

Die beschriebenen Elemente des Entscheidungsfelds stellen eine Vereinfachung dar. Die Umweltsituation der Feldkomponente wird üblicherweise in die „interne Umwelt“ und den „Markt“ unterteilt; vgl. im Einzelnen Frese [Grundlagen] 2005, S. 137.

75

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 139.

76

Die im Weiteren dargestellten Instrumente des Steuerungssystems dienen der Abstimmung der beschriebenen Teilentscheidungskomplexe; vgl. S. 34 ff.

33

Maßnahmen der Segmentierung haben darüber hinaus die Trennung von Markt- und Ressourcenpotenzialen zur Folge. Der Abstand zu einem realisierbaren Optimum wird im Weiteren durch potenzialbezogene Autonomiekosten ausgedrückt. Die Nutzung von Ressourcenpotenzialen ist immer dann nur eingeschränkt möglich, wenn homogene Ressourcen durch die Art der Segmentierung geteilt und unterschiedlichen, hierarchisch unabhängigen Einheiten zugeordnet werden. Die optimale Nutzung von Größendegressions- und Spezialisierungseffekten ist in einem solchen Fall nicht mehr möglich. Werden Marktpotenziale getrennt, erfolgt je nach Segmentierung eine Aufteilung von Entscheidungskompetenzen bezüglich eines Marktsegments an unterschiedliche, hierarchisch unabhängige Einheiten. Die Nutzung von Synergieeffekten auf dem Beschaffungs- oder Absatzmarkt ist dann nicht optimal. Sowohl interdependenz- als auch potenzialbezogene Autonomiekosten können durch den Einsatz von Instrumenten des Steuerungssystems reduziert werden. II.

Steuerungssystem

Durch Regelungen des Kompetenzsystems werden Entscheidungseinheiten Kompetenzen zugewiesen. Sie erhalten das Recht, in den durch die Entscheidungskompetenz gezogenen Grenzen Entscheidungen zu treffen. Diese Zuweisung von Entscheidungskompetenzen kann als erster Schritt zur Ausrichtung der Teilentscheidungen auf das Gesamtziel verstanden werden. Um eine Ausrichtung der Teilentscheidung auf das Gesamtziel zu gewährleisten, reichen die durch das Kompetenzsystem festgelegten Entscheidungskompetenzen üblicherweise nicht aus. Aufgrund der Entscheidungsautonomie, die aus der Zuteilung der Kompetenzen resultiert, ist noch nicht sichergestellt, dass eine Einheit im Sinne der Unternehmungsziele entscheidet. Zu diesem Zweck werden die Regelungen des Kompetenzsystems in einem zweiten Schritt durch Regelungen des Steuerungssystems ergänzt. Die Regelungen des Steuerungssystems sind folglich als Präzisierungen der Entscheidungskompetenzen zu verstehen. Diese Präzisierungen sollen eine bereichsinterne und bereichsübergreifende Ausrichtung der Entscheidungen an den Unternehmungszielen gewährleisten. Das koordinationsorientierte Steuerungssystem muss folglich so gestaltet werden, dass zum einen der bereichsinterne Entscheidungsprozess die Ausschöpfung der zugewiesenen Potenziale sicherstellt, und zum anderen, dass bestehende Interdependenzen zwischen Einheiten bereichsübergreifend abgestimmt sind.77 Als Konsequenz aus dieser Präzisierung der Entscheidungskompetenzen reduziert sich die Entscheidungsautonomie der Einheiten. 77

34

Wird im Folgenden auf koordinationsorientierte Aspekte Bezug genommen, ist unter dem Begriff „Steuerung“ je nachdem, ob es sich um eine bereichsinterne oder bereichübergreifende Perspektive handelt, die Ausschöpfung von Potenzialen oder die Abstimmung von Interdependenzen zu verstehen.

Dies führt zu einer Verringerung der durch die Arbeitsteilung entstandenen Autonomiekosten. Um das Fundament der koordinationsorientierten Steuerung zu vermitteln, werden zunächst die zentralen Elemente eines Steuerungssystems erläutert. Anschließend werden mit der Planung und den internen Märkten die wesentlichen Instrumente eines Steuerungssystems in dieser Arbeit eingehender beleuchtet. Abschließend werden bereichsinterne Steuerungsaktivitäten zur Ausschöpfung von Potenzialen und bereichsübergreifende Steuerungsaktivitäten zur Abstimmung von Interdependenzen unterschieden. 1.

Zentrale Elemente des Steuerungssystems

Steuerung wird in dieser Arbeit in einem organisationstheoretischen Sinne aufgefasst. Unter Steuerung werden im Folgenden Aktivitäten verstanden, die das Entscheidungshandeln von Einheiten im Rahmen der zugewiesenen Kompetenzen auf das Unternehmungsziel ausrichten. Der Begriff Steuerung wird somit ähnlich wie der des anglo-amerikanischen „Control“ definiert.78 Anschaulich umschreibt Merchant Steuerung in diesem Zusammenhang als „keeping things on track“79 und „ensure the proper behavior of the people in the organization“80. Im Folgenden werden begriffliche Grundlagen des Steuerungssystems erläutert. Um eine zusammenhängende Darstellung zu gewährleisten, findet sich in den Erläuterungen neben dem koordinationsorientierten mitunter auch ein Bezug zum motivationsorientierten Steuerungssystem. Es werden drei gestaltungsrelevante Aspekte herausgearbeitet: x Bezogen auf den Träger von Steuerungsmaßnahmen wird zwischen Selbst- und Fremdsteuerung unterschieden. x Hinsichtlich der bereits eingeführten Entscheidungskomponenten81 wird eine Unterscheidung zwischen Handlungs- und Ergebnissteuerung eingeführt. x Bezogen auf die Normen, die zur Steuerung eingesetzt werden, wird eine Unterscheidung von Plan- und Marktnormen eingeführt.

78

Vgl. Merchant/Van der Stede [Management] 2003; Merchant [Budgeting] 1985 und Emmanuel/Otley/Merchant [Accounting] 2001. Der Begriff “Control” stammt ursprünglich aus der Regelungstheorie und Kybernetik (vgl. Schwegler/Roth [Steuerung] 1992, S. 12) und findet heute nicht nur in den Sozialwissenschaften eine beinahe inflationäre Verwendung (vgl. Mayntz [Steuerung] 1987, S. 91).

79

Merchant [Control] 1985, S. 1.

80

Merchant [Control] 1985, S. 4.

81

Vgl. zu den angesprochenen Entscheidungskomponenten S. 15 ff.

35

Steuerungsträger Mit der Selbst- und Fremdsteuerung lassen sich zwei Grundformen der Träger von Steuerungsaktivitäten unterscheiden. Je weniger Restriktionen Einheiten bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beachten haben, desto höher ist der Grad der Selbststeuerung. Diese Form der Steuerung setzt auf die Fähigkeit und Bereitschaft der Einheiten „vor Ort“, eigenständig Erfolgspotenziale aufzubauen, zu sichern und auszuschöpfen. Grundsätzlich kann festgestellt werden, dass aus der interpersonellen Arbeitsteilung als unumgängliche Konsequenz ein gewisser Grad an Entscheidungsautonomie resultiert. Aus Motivationsgründen kann es aber effizienzsteigernd sein, ein höheres Maß an Selbststeuerung zu gewähren, als es aufgrund von koordinationsorientierten Überlegungen notwendig wäre. Bei allen positiven Wirkungen, die mit der Selbststeuerung einhergehen, wie z.B. gestiegenes Engagement der Mitarbeiter oder eigenverantwortliches, unternehmerisches Handeln, eröffnen sich andererseits auch Spielräume für Verhalten, das nicht den Unternehmungszielen entspricht. Deshalb erfordert gerade diese Steuerungsform neben besonderen Qualifikationsmaßnahmen und permanentem Lernen auch ein höheres Maß an Identifikation der Mitarbeiter mit den Zielen der Unternehmung.82 Fremdsteuerung als weitere Grundform der Steuerungsträger kann in Hierarchieund Expertensteuerung unterteilt werden. Hierarchische Steuerung ersetzt Selbststeuerung. Übergeordnete Einheiten stellen über Weisungsrechte die effiziente Wahrnehmung der an untergeordnete Einheiten übertragenen Aufgaben sicher. Je höher das Maß der hierarchischen Steuerung ist, desto geringer ist die bei den untergeordneten Einheiten verbleibende Entscheidungsautonomie. Das Ausmaß der Hierarchiesteuerung hat da ihre Grenzen, wo die qualitative und quantitative Kapazität der übergeordneten Einheit ausgeschöpft ist. Die Aufgabe der Expertensteuerung besteht in erster Linie darin, durch die Generierung, Aufbereitung und Bereitstellung von Informationen die hierarchische Steuerung und die Selbststeuerung zu unterstützen. Sie wird durch interne und externe Beratungseinheiten wahrgenommen. Vorzugsweise wird das Expertenwissen dieser beratenden Einheiten in internen Stäben oder Zentralbereichen gepoolt.83 Handlungs- und Ergebnissteuerung Die bisherige Darstellung des Konzepts der entscheidungsorientierten Organisationsgestaltung orientierte sich an den Komponenten des Entscheidungsmodells. Auch das Steuerungssystem kann durch diese Entscheidungskomponenten be82

Vgl. Simon [Behavior] 1997, S. 12 ff.

83

Vgl. hierzu S. 31 ff. und S. 92 ff.

36

schrieben werden. Das in dieser Arbeit gewählte Vorgehen betrachtet aber nicht sämtliche Entscheidungskomponenten und führt somit zu einer engeren Perspektive, die in eine Gegenüberstellung von Handlungs- und Ergebnissteuerung mündet.84 Durch Handlungssteuerung wird die Entscheidungsautonomie der Entscheidungseinheiten durch eine Reduzierung der möglichen Handlungen auf die Ziele der Unternehmung ausgerichtet. Diese Reduzierung ist direkt durch die Beeinflussung der Handlungsmenge oder indirekt durch Einflussnahme auf die Feldkomponente der Entscheidung möglich.85 Die Reduzierung der Handlungsmenge für die zu steuernden Einheiten wird durch die Benennung der zulässigen oder unzulässigen Handlungsalternativen erreicht. Diese Form der Handlungssteuerung bezieht sich folglich auf die Handlungskomponente des Entscheidungsmodells. Dies kann entweder durch die explizite Vorgabe von Ge- bzw. Verboten oder in Form von Kausalrelationen, die bestimmte Verhaltensweisen in Abhängigkeit des Eintretens bestimmter Bedingungen vorschreiben, erfolgen. Beide Formen der direkten Handlungssteuerung können sich sowohl auf die Menge der Handlungen als auch auf die Informationsgewinnungs- und -verarbeitungsaktivitäten beziehen.86 Indirekt wird die Handlungsmenge durch die Feldkomponente der Entscheidung beeinflusst.87 Somit wird entweder auf die für die Entscheidung relevanten Ressourcen oder auf die für die Entscheidung zu betrachtende Umwelt Einfluss genommen. Durch Verknappung von Ressourcen sind Handlungen nicht mehr durchführbar (z.B. wegen fehlender finanzieller Mittel). Eine reduzierte Handlungsmenge ist die Folge.88 Da Entscheiden immer das Verfügen über Ressourcen bedeutet, ist diese Form der Steuerung eine sehr wirkungsvolle Maßnahme zur Beeinflussung des Entscheidungsverhaltens. Veränderungen der Umwelt wirken in ähnlicher Weise auf das Entscheidungsverhalten von zu steuernden Einheiten.89

84

Dieses Vorgehen erscheint gerechtfertigt, da eine Auseinandersetzung mit den vernachlässigten Komponenten keinen zusätzlichen Erkenntnisgewinn liefern würde. Zu einem vergleichbaren Vorgehen siehe z.B. Frese [Grundlagen] 2005, S. 181 ff.; Frese [Services] 2004, S. 136 ff. oder Merchant/Van der Stede [Management] 2003.

85

Vgl. Theuvsen [Marktsteuerung] 2001, S. 46 ff.

86

Vgl. Laux/Liermann [Grundlagen] 2005, S. 16 ff. und S. 154 ff.

87

Vgl. Theuvsen [Marktsteuerung] 2001, S. 46 f. Steuerungsregelungen, die sich auf ein bestimmtes Umweltsegment richten, haben eine vergleichsweise höhere praktische Relevanz. Da die Umwelt aber nicht unmittelbar verändert wird, ist dieser Fall der direkten Beeinflussung der Handlungsmenge zuzurechnen.

88

Vgl. Laux/Liermann [Grundlagen] 2005, S. 155.

89

Vgl. Merchant [Control] 1985, S. 29 oder Irle [Macht] 1971, S. 23 ff.; der von einem ökologischen Einfluss spricht.

37

Ebenso wie die Handlungssteuerung verfolgt auch die Ergebnissteuerung die Ausrichtung des Verhaltens von Individuen auf die Unternehmungsziele. Anders als bei der Handlungssteuerung erfolgt bei der Ergebnissteuerung die Ausrichtung des Verhaltens über die Zielkomponente der Entscheidung. Den zu steuernden Einheiten werden Ziele vorgegeben, an denen sie sich bei der Auswahl der Handlungsalternative orientieren.90 Je umfassender der Zielinhalt, das angestrebte Zielausmaß und der Zeitbezug des Ziels formuliert sind, umso eindeutiger ist die Zielvorgabe.91 Der Zielinhalt wird durch Sach- und Formalziele bestimmt. Wie bereits beschrieben,92 werden über das Sachziel die Menge aller Endzustände, die von der zu steuernden Einheit anzustreben sind, festgelegt. Aus dem Formalziel können Auswahlregeln abgeleitet werden, die Präferenzen der steuernden Einheit für alternative Endzustände zum Ausdruck bringen. Bezüglich des angestrebten Ausmaßes der Zielerreichung kann die steuernde Einheit ein unbegrenztes oder begrenztes Ziel formulieren. Wird ein unbegrenztes Ziel vorgegeben, so ist die zu steuernde Einheit zur Wahl der optimalen Handlungsalternative verpflichtet. Ist das Zielausmaß begrenzt (Satisfizierungskriterium), kann die Alternativensuche abgebrochen werden, wenn eine Handlungsalternative das geforderte Anspruchsniveau erreicht.93 Hinsichtlich des zeitlichen Zielbezugs können Ziele für einen Zeitraum oder Zeitpunkt formuliert werden. Wird innerhalb eines Zeitraums zusätzlich das Ziel im Zeitablauf angepasst, kann zwischen statischer, komparativ-statischer und dynamischer Zielformulierung unterschieden werden.94 Da die steuernde Einheit zumeist konkretere Vorstellungen über das zu erreichende Ergebnis einer Handlung als über die Handlung selbst hat, werden Steuerungsmaßnahmen, die sich am Ergebnis der Handlung orientieren, als vorteilhafter angesehen.95 Außerdem sprechen die Kosten der Informationsgewinnung für die Ergebnissteuerung. Als am weitesten entwickeltes Informationssystem in Unternehmungen erfasst das Rechnungswesen bereits Ergebnisgrößen, auf die ohne weitere Kosten zu verursachen zurückgegriffen werden kann. Handlungsinformationen stehen nur in

90

Vgl. Ouchi [Relationship] 1977, S. 97.

91

Vgl. Heinen [Einführung] 1992, S. 105 ff.

92

Vgl. hierzu S. 15 ff.

93

Vgl. Simon [Concept] 1964, S. 16.

94

Zu einer ausführlichen Darstellung siehe Heinen [Einführung] 1992, S. 118 f.

95

Siehe hierzu beispielsweise die Arbeiten von Ouchi (Ouchi [Relationship] 1977; Ouchi [Framework] 1979 und Ouchi [Markets] 1980) sowie die Erkenntnisse des Principal-Agent-Modells (vgl. Ross [Theory] 1973; Fama [Agency] 1980; Grossmann/Hart Oliver D. [Analysis] 1983 und Picot/Dietl/Franck [Organisation] 2005).

38

sehr begrenztem Umfang zur Verfügung und müssen erst kostenwirksam gewonnen werden.96 Steuerung auf Grundlage von plan- oder marktorientierten Normen Die Vorgabe von Zielen, Handlungen oder Ressourcen, wie im vorherigen Abschnitt beschrieben, macht eine Auseinandersetzung darüber erforderlich, auf welcher Grundlage diese Vorgaben generiert werden. Sie können auf der Grundlage von plan- oder marktorientierten Daten entwickelt werden. Ihr Einsatz kann sowohl einen Koordinations- als auch einen Motivationseffekt zum Ziel haben. Koordinationseffekte sind danach zu beurteilen, ob sie einen Beitrag zur Bewältigung von Komplexität und Ungewissheit bei der Allokation von Ressourcen leisten. Durch Motivationseffekte wird das individuelle Verhalten auf das Unternehmungsziel ausgerichtet. Die Steuerung auf Grundlage von Plannormen dient aus koordinationsorientierter Sicht der Lösung des Allokationsproblems durch die Detaillierung der übergeordneten Gesamtplanung „vor Ort“. Eine an den strengen Kriterien der Optimalität orientierte Planung ist allerdings in der Praxis oftmals zu anspruchsvoll, um sie zu realisieren. Je stärker der Einfluss von Interdependenzen auf die Entscheidung berücksichtigt wird, umso komplexer und dynamischer wird die Detaillierung der Planung. Häufig wird deshalb in der Praxis auf heuristische Prinzipien, die das Planungsproblem vereinfachen, zurückgegriffen. Die Lösung des Planungsproblems kann deshalb nur als Ergebnis einer Quasi-Planung angesehen werden. Im Rahmen der Motivationsdimension wird die Verhaltenswirkung von Plannormen betrachtet. Das realisierte Ergebnis einer Handlung oder die Handlung selbst (Ist) wird mit einer geplanten Vorgabe (Soll) verglichen. Entscheidend für die Generierung von Verhaltenseffekten ist dabei die Aussagefähigkeit der Planvorgabe. Sie steigt in dem Maße, wie die generierte Vorgabe das Resultat einer detaillierten, methodisch anspruchsvollen Planung ist. Mit dem Erfüllen dieser Voraussetzung ist ein hoher Wahrnehmungs- und Sucheffekt verbunden. Der Wahrnehmungseffekt drückt aus, ob und in welchem Ausmaß ein realisiertes Ergebnis oder eine Handlung auf eine Abweichung von einer Soll-Vorgabe hinweist. Durch den Sucheffekt wird ausgedrückt, wie systematisch die nach der Wahrnehmung des Problems durchgeführte Abweichungsanalyse zur Ursache führt.97 Ebenso wie eine Steuerung über Plannormen dient die Steuerung auf Grundlage von marktorientierten Normen der Detaillierung der übergeordneten Gesamtplanung „vor Ort“. Aus koordinationsorientierter Sicht wird das Allokationsproblem bei der Steue-

96

Zu einer gründlichen Auseinandersetzung mit diesem Sachverhalt vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 184 ff.

97

Vgl. Frese [Marktsteuerung] 2004, S. 134 f. und Frese [Grundlagen] 2005, S. 191.

39

rung auf der Basis von Marktvorgaben durch einen mit dem am unternehmungsexternen Markt vergleichbaren Preismechanismus gelöst. Motivationseffekte werden durch die Verhaltenswirkungen von marktorientierten Vorgaben erzielt. Sie werden durch einen Vergleich des realisierten Ist mit der SollVorgabe erreicht. Im Gegensatz zur Steuerung über Planvorgaben werden bei dieser Form der Steuerung allerdings die Soll-Vorgaben nicht aus dem Gesamtplan abgeleitet. Stattdessen werden sie durch einen Vergleich (Benchmarking) mit entsprechenden Daten auf dem externen Markt ermittelt.98 Die Leistung der zu steuernden Einheit wird somit mit dem Leistungsvermögen des externen Markts verglichen. 2.

Planung

Zur Abstimmung arbeitsteiliger Aktivitäten im Markt und in der Unternehmung werden nach Coase unterschiedliche Prinzipien wirksam: „Außerhalb der Unternehmung steuern Preisbewegungen die Wirtschaft; das geschieht durch eine Abfolge von Tauschtransaktionen auf dem Markt. Innerhalb der Unternehmung werden diese Markttransaktionen aufgehoben und an die Stelle komplizierter Marktstrukturen mit Tauschtransaktionen tritt die Koordination durch den Unternehmer, der die wirtschaftlichen Aktivitäten steuert. Es ist offensichtlich, dass es sich hier um alternative Instrumente zur Koordination handelt“.99 Die Überlegungen von Coase legen die Schlussfolgerung nahe, dass Unternehmungen aufgrund von Effizienzvorteilen gegenüber dem Markt entstehen. Dieser Effizienzvorteil der Unternehmung kann durch eine geringere Höhe der entstehenden Transaktionskosten ausgedrückt werden. Als das konstituierende Merkmal der Unternehmung löst Planung die marktliche Transaktion als Steuerungsmechanismus ab.100 Planungsebenen Will man den Stellenwert der Planung für die Organisationsgestaltung näher ergründen, kann festgestellt werden, dass das Kompetenzsystem das Ergebnis einer relativ globalen Planung ist. Das Steuerungssystem ist stattdessen eher einer detaillierteren Planung zuzuordnen. Das Spektrum von der globalen bis zur detaillierten Planung übernehmend, können angelehnt an Anthony101 drei Planungsebenen102 gebildet

98

Vgl. Frese [Marktsteuerung] 2004, S. 127 f. und Frese [Grundlagen] 2005, S. 197.

99

Coase [Nature] 1937, S. 388.

100

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 169. Zur historischen Entwicklung der Unternehmungsplanung und einem Vergleich zwischen USA und Deutschland siehe Frese [Organisationstheorie] 1992, S. 97 ff.

101

Vgl. Anthony [Systems] 1965.

102

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 171 f.

40

werden, die auch in anderer planungsbezogener Literatur in ähnlicher Weise wiederzufinden sind:103 x Strategische Unternehmungsplanung, x operative Unternehmungsplanung und x realisationsbezogene Prozessplanung. Die strategische Unternehmungsplanung hat erhebliche Auswirkungen auf die Unternehmung. Durch diesen Planungsprozess werden die Ziele der Unternehmung festgelegt oder angepasst, es werden die erforderlichen Ressourcen zur Erreichung der Ziele ermittelt und Richtlinien für Erwerb, Nutzung und Einsatz der Ressourcen fixiert.104 Diese Entscheidungen haben die langfristige Sicherung der Erfolgs- und Ressourcenpotenziale zum Ziel. Alle weiteren Planungsaktivitäten vollziehen sich in dem durch die strategische Unternehmungsplanung gesetzten Rahmen. Im Wege der operativen Unternehmungsplanung soll durch das Management sichergestellt werden, dass Ressourcen wirtschaftlich beschafft und zur Realisation der Unternehmungsziele eingesetzt werden.105 Die operative Planung, die durch eine mittel- bis kurzfristige Perspektive geprägt ist, stellt aus der Sicht der Organisation bezogen auf die Konkretisierung der Entscheidungskompetenzen den wichtigsten Plan dar. Die realisationsbezogene Prozessplanung sichert die wirtschaftliche Aufgabenerfüllung. Die betrachteten Aufgaben und Prozesse sind bereits weitgehend strukturiert und verfügen nur noch über geringe Realisationsspielräume.106 Die Ergebnisse der operativen Planung stellen für die realisationsbezogene Planung ein Datum dar. Möglichkeiten und Grenzen der operativen Unternehmungsplanung Wirft man einen Blick auf die in der Praxis vorzufindenden operativen Planungsaktivitäten, sind grundlegende verallgemeinerbare Muster in der Vorgehensweise zu erkennen.107 Legt man eine Spartenorganisation zu Grunde, sind folgende Planungsphasen zu unterscheiden: Die Gesamtunternehmungsplanung entwickelt sich in einem Bottom-up-Prozess. In einem ersten Schritt werden Entwicklungsziele von den einzelnen Sparten geplant, mit der Unternehmungsleitung abgesprochen und ver-

103

Vgl. beispielsweise Hahn/Hungenberg [Planung] 2001 oder Horváth/Gleich [Neugestaltung] 2003.

104

Vgl. Anthony [Systems] 1965, S. 16.

105

Vgl. Anthony [Systems] 1965, S. 16 f.

106

Vgl. Anthony [Systems] 1965, S. 18.

107

Vgl. beispielsweise die Darstellung der Planungssysteme verschiedener Unternehmungen bei Hahn/Hungenberg [Planung] 2001, S. 969 ff. oder eine umfassende Studie der Organisation der Unternehmungsplanung (insbesondere der Investitionsplanung) bei Bower [Process] 1970.

41

bindlich festgelegt.108 Anschließend werden auf der Grundlage dieser Entwicklungsziele Wirtschaftspläne mit einem Planungshorizont von einem Jahr von den Sparten angefertigt und der Unternehmungsleitung präsentiert. Sind die spartenbezogenen Wirtschaftspläne mit den Entwicklungszielen vereinbar, werden sie von der Unternehmungsleitung zu einem umfassenden operativen Unternehmungsplan zusammengefasst.109 Vergegenwärtigt man sich den Anspruch, der aus einer umfassenden Unternehmungsplanung an die Unternehmungsleitung resultiert, wird der wesentliche Beitrag, den sie zur Strukturierung des Entscheidungsproblems leisten muss, deutlich. Berücksichtigt man die kognitiven Kapazitätsgrenzen zur Informationsgewinnung und verarbeitung dieser Einheit, werden die Grenzen der Planung offensichtlich. Sind die kapazitiven Grenzen der Unternehmungsleitung im Planungsprozess erreicht, müssen die Planungsaktivitäten an diese angepasst werden oder es wird eine Planungsentscheidung unter Unsicherheit in Betracht gezogen. Eine Anpassung der Planungsaktivitäten wird durch eine Vergröberung der Abbildungsgenauigkeit der problemgerechten Informationen erreicht. Der Detaillierungsgrad der Nutzenvorstellungen, die in die Planungen einfließen, würde somit reduziert. Als Konsequenz müsste den nachgelagerten Hierarchiestufen eine größere Entscheidungs- und Informationsautonomie110 eingeräumt werden. Wird im Planungsprozess eine Entscheidung unter Unsicherheit, d.h. auf Grundlage von nur fragmentarisch vorhandenen Informationen, getroffen, können die Entscheidungskomponenten nur unvollkommen abgeschätzt werden. Im schlimmsten Fall könnte dies eine weitere Belastung der Kapazitäten der Unternehmungsleitung zur Folge haben, da das Planungsproblem aufgrund der Unvereinbarkeit von Entscheidungskomponenten111 an die Unternehmungsleitung zurückverwiesen werden müsste. Neben der Mehrbelastung der Unternehmungsleitung müsste außerdem mit einer Verschlechterung der Entscheidungsqualität gerechnet werden. Soll die Vergröberung der Informationsstruktur der Unternehmungsleitung oder eine Planungsentscheidung unter Unsicherheit vermieden werden, ist eine Ausweitung der Planungskapazitäten auf der Ebene der Unternehmungsleitung notwendig. Durch die Einrichtung von entscheidungsvorbereitenden Einheiten kann dieses Ziel erreicht

108

Entwicklungsziele können beispielsweise in den Größen Auftragseingang, Umsatz, Ergebnis, Rentabilität, Finanzbedarf oder Investitionen ausgedrückt werden.

109

Zu einer konkreten Darstellung des Planungssystems von Kommunalverwaltungen vgl. S. 177 ff.

110

Zum Begriff der Informationsautonomie siehe S. 55 ff.

111

Eine Unvereinbarkeit von Entscheidungskomponenten ist beispielsweise dann gegeben, wenn das Sachziel aufgrund der mit der Feldkomponente zugewiesenen Ressourcen nicht erreichbar ist.

42

werden.112 Ein Planungsstab würde dann die Entscheidungen im Rahmen der Unternehmungsplanung für die Unternehmungsleitung vorbereiten und somit diese Entscheidungseinheit entlasten.113 Letztendlich bleiben der Planungsfähigkeit aber Grenzen gesetzt. Sie resultieren in erster Linie aus der Planungssituation und dem Entwicklungsstand der Planungsmethodik. Während die Planungsfähigkeit durch das Ausmaß an Komplexität und Ungewissheit der Planungssituation beeinträchtigt wird, hängt sie andererseits auch von den verfügbaren methodischen Instrumenten und der eingesetzten Technologie, vor allem der Informationstechnologie, ab.114 Bei allen Grenzen, denen die operative Planung unterliegt, stellt sie trotzdem den dominierenden Steuerungsmechanismus in Unternehmungen dar. Für das weitere Vorgehen sind vor allem zwei Aspekte der operativen Unternehmungsplanung relevant: Zum einen liefert sie Vorgaben für die bereichsinterne Steuerung und zum anderen werden durch Vorgaben der Planung Interdependenzen zwischen Unternehmungsbereichen bereits im Vorhinein abgestimmt. Diese Aspekte werden später näher erläutert.115 3.

Interne Märkte

Die im Folgenden dargestellten internen Märkte erlauben eine Steuerung auf der Grundlage von marktorientierten Normen. Je nach Gestaltung der Bedingungen auf dem internen Markt können sie sowohl eine Koordinations- als auch eine Motivationswirkung haben. Für die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem wirtschaftlichen Handeln stellen Markt und Unternehmung zwei polare Bezugspunkte dar.116 Im Sinne des in dieser Arbeit verwendeten entscheidungsorientierten Ansatzes ist es nahe liegend, die unterschiedlichen Merkmale von Märkten und Unternehmungen aus der Sicht von multipersonalen Entscheidungssystemen abzuleiten. Betrachtet werden die Modalitäten einer Ressourcenübergabe zwischen zwei Einheiten A (Anbieter) und

112

Die Maßnahme der Etablierung eines entscheidungsvorbereitenden Planungsstabes ist nach der hier vertretenen Auffassung nicht mehr dem koordinationsorientierten Steuerungssystem zuzuordnen. Vielmehr kommt es in dem beschriebenen Fall zu einer Änderung der Arbeitsteilung, die dem koordinationsorientierten Kompetenzsystem zuzurechnen ist. Vgl. auch S. 92 ff.

113

Vgl. zum Beitrag von entscheidungsvorbereitenden Einheiten zur Lösung komplexer Probleme Mintzberg [Nature] 1973.

114

Vgl. Frese [Marktsteuerung] 2004, S. 9 ff.

115

Vgl. S. 46 ff. und S. 48 ff.

116

Zur Verschiedenartigkeit des Markt- und Unternehmungsbegriffs vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 191 ff. Beispielhaft sei an dieser Stelle auf die im Weiteren nicht verwendete mikroökonomische Definition von Markt und Unternehmung bei Alchian und Demsetz (vgl. Alchian/Demsetz [Production] 1972, S. 795) oder Jensen und Meckling (vgl. Jensen/Meckling [Theory] 1976, S. 311) hingewiesen.

43

N (Nachfrager). In dem beschriebenen Modell lassen sich „Transaktionsbeziehungen“ im Markt und „Transferbeziehungen“ in der Unternehmung unterscheiden.117 Von einer Transaktionsbeziehung in einem Markt kann gesprochen werden, wenn die Frage der Übertragung von Ressourcen zwischen A und N auf Grundlage ihrer jeweiligen Ziele beantwortet werden kann. Aufgrund der vorhandenen Zielautonomie sind eine Orientierung an den übergeordneten Zielen und die Berücksichtigung des Entscheidungsfelds des Transaktionspartners nicht relevant. Die einzige Information, die zwischen ihnen ausgetauscht wird, ist der Preis. Mit Hilfe des Preises kann der potenzielle Output von A und der potenzielle Input von N monetär bewertet werden. In der abrechnungstechnischen Konsequenz führt dies zum Ausweis eines monetären Transaktionsergebnisses. Transferbeziehungen in Unternehmungen sind im Gegensatz dazu geprägt von der Existenz einer übergeordneten Zielsetzung. Sie muss bei der Steuerung der Ressourcenübertragungen (Transfer) zwischen A und N beachtet werden. Die Entscheidungsfelder von A und N müssen bei der Steuerung des Transfers berücksichtigt werden. Im Gegensatz zum marktlichen Transfer besteht ein bereichsübergreifendes Steuerungsproblem mit der Anforderung, die übergeordneten Unternehmungsziele auf einem möglichst hohen Niveau zu realisieren. Für diese Steuerungsaufgabe steht ein breites Spektrum an Instrumenten zur Verfügung. Insbesondere für die Erzielung von Motivationswirkungen trifft diese Feststellung zu. Wo bei marktlichen Transaktionsbeziehungen allein der monetäre Transaktionserfolg Motivationswirkungen hat, steht in der Unternehmung ein ganzes Bündel an Steuerungsinstrumenten zur Verfügung. Aus diesem Bündel wird im Folgenden das Konzept unternehmungsinterner Märkte118 betrachtet. Auf der Basis dieses Konzepts wird ein Leistungstransfer zwischen den Unternehmungsbereichen A und N durch die Einführung interner Preise in eine Markttransaktion überführt. Den Unternehmungsbereichen A und N ist es nun möglich, monetäre Transaktionsergebnisse auszuweisen.119 Aufgrund des unternehmungsweiten Problemverbunds muss aber einschränkend darauf hingewiesen werden, dass sich diese Form der Steuerung immer im Rahmen der Unternehmungsgesamtplanung vollzieht. Der Spielraum eines Steuerungskonzepts von internen Märkten richtet sich somit nach dem Detaillierungsgrad der Unternehmungsplanung. Ist der Detaillierungsgrad eher gering, übernimmt der Preis in 117

Vgl. Lehmann [Märkte] 2002, S. 163 f.

118

Zur organisationstheoretischen Einordnung interner Märkte siehe Frese [Grundlagen] 2005, S. 193 ff.

119

Anhand des oben gebildeten Bezugsrahmens, kann diese Form der Steuerung als Ergebnissteuerung auf Grundlage von marktorientierten Vorgaben bezeichnet werden.

44

erster Linie eine Koordinationsfunktion. In diesem Fall wird von realen internen Märkten gesprochen. Ist der Grad der Detaillierung der Unternehmungspläne eher hoch, ist das Koordinationsproblem bereits gelöst. Der Preis hat in diesem Fall eine Benchmarking-Funktion und damit eine Motivationswirkung. Daher wird von fiktiven internen Märkten gesprochen.120 Realer interner Markt Reale interne Märkte haben in erster Linie eine Koordinationsfunktion, die dazu dient, die Spielräume der Unternehmungsplanung auszufüllen. Anstelle einer detaillierteren Unternehmungsplanung, die (unter Umständen) an den methodischen Anforderungen scheitert, wird somit ein methodisch einfacheres Steuerungsinstrument eingesetzt. Das Steuerungsproblem wird vereinfacht, da die Unternehmungsbereiche A und N sich nun ausschließlich an ihrer bereichsindividuellen Zielfunktionen orientieren können. Vor allem, wenn plastische Leistungsbeziehungen bestehen, werden reale interne Märkte gebildet. Leistungsbeziehungen werden dann als plastisch bezeichnet, wenn hinsichtlich des Bedarfs ein Ermessensspielraum besteht, da die Input-Output-Beziehung das Ergebnis einer komplexen Nutzenbewertung ist.121 Das wesentliche Problem realer interner Märkte liegt in dem Balanceakt, den die Preissteuerung leisten muss. Auf der einen Seite muss der Preis in einer Höhe gewählt werden, die bei dem Nachfrager das Bewusstsein für den Wert der Ressource schafft, und auf der anderen Seite darf die Preishöhe die Inanspruchnahme der Ressource, in deren Nutzung ein strategischer Wettbewerbsvorteil gesehen wird, durch den Nachfrager nicht teilweise oder sogar vollkommen unterbinden.122 Fiktiver interner Markt Reale interne Märkte haben neben der Koordinationsfunktion zusätzlich einen Motivationseffekt auf die Anbieter und Nachfrager der internen Ressource. Fiktive interne Märkte haben hingegen durch die Generierung von Marktdruck ausschließlich eine Motivationswirkung auf den Anbieter. Das Koordinationsproblem ist bereits in Form einer Mengensteuerung durch die Unternehmungsplanung bzw. Quasi-Planung gelöst.123 Die Kunden-Lieferanten-Beziehung ist nur inszeniert. Vorwiegend kann von einer fixen Leistungsbeziehung ausgegangen werden, da eine deterministische In120

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 197.

121

Die Definition einer plastischen Leistungsbeziehung orientiert sich an Alchian/Woodward [Firm] 1988.

122

Burgelman beschreibt diesen Fall am Beispiel der Intel Corporation. Vgl. Burgelman [Strategy] 2002.

123

Wie an späterer Stelle noch gezeigt wird, kann es effizient sein, auf eine Planung der Mengengrößen zu verzichten und somit das Koordinationsproblem nicht zu lösen. Diese Alternative ist dann optimal, wenn die durch die Planung verursachten Abstimmungskosten die Verringerung der Autonomiekosten überkompensieren würden.

45

put-Output-Beziehung, die durch eine Stückliste abgebildet werden kann, vorliegt. Eine Nutzenbewertung der Leistung ist folglich weniger komplex. Fiktive interne Märkte sind ein Anreizinstrument zur Erzeugung von kosteneffizientem Verhalten. Durch den Ausweis des Bereichserfolgs124 wird ein Wahrnehmungseffekt erzeugt, der einen Hinweis darauf liefert, ob ein Problem existiert oder nicht. Eine Verringerung der Managementaktivitäten im Sinne eines „Management by Exception“ ist die Folge. Die Annahme allerdings, das Management könnte sich aus dem operativen Geschäft zurückziehen, geht an der Realität vorbei. Die Gesetze des Markts haben in der Unternehmung ihre Grenzen. Vor allem werden durch interne Märkte Problemindikatoren erzeugt, die die Aufmerksamkeit des Managements auf ein mögliches Problem richten. Nur wenn Führungshandeln aufgrund von Problemindikatoren für die Mitarbeiter wahrnehmbar wird, kann vermieden werden, dass interne Märkte zu einem „Abrechnungsritual“ degenerieren.125 4.

Bereichsinterne Steuerung: Ausschöpfung von Potenzialen

Ziel der bereichsinternen Steuerung ist die Ausschöpfung von Potenzialen, über die ein organisatorisch abgrenzbarer Bereich verfügen kann. Vor diesem Hintergrund richtet sich die bereichsinterne Steuerung auf die Ausfüllung des von der operativen Unternehmungsplanung in Form von mehr oder weniger konkreten Vorgaben belassenen Spielraums. Diese Vorgaben stellen Präzisierungen der Feld-, Handlungsoder Zielkomponente des Bereichs dar. Im Fall der Präzisierung der Feld- oder Handlungskomponente durch die operative Planung wird das Instrument der Handlungssteuerung eingesetzt. Wird die Zielkomponente des Bereichs präzisiert, kommt das Instrument der Ergebnissteuerung zum Einsatz.126 Neben einer Vielzahl von Studien, die sich mit der für die Steuerung relevanten Planung auseinandersetzen,127 liefern insbesondere die klassischen Studien der „Pittsburgher Schule“128 Erkenntnisse, die den Anspruch einer gewissen Allgemeingültigkeit erfüllen und hilfreich für das Verständnis der bereichsinternen Steuerungsaktivi-

124

Einschränkend ist aber darauf hinzuweisen, dass der Ausweis des Bereichserfolgs allein noch keine Aussage über die Kosteneffizienz zulässt.

125

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 290 f.

126

Zu den Instrumenten der Handlungs- und Ergebnissteuerung vgl. S. 36 ff.

127

Vgl. exemplarisch Hahn/Hungenberg [Planung] 2001 oder Ewert/Wagenhofer [Unternehmensrechnung] 2005.

128

Zu dem Beitrag der organisationstheoretischen Arbeiten der „Pittsburgher Schule“, siehe Frese [Organisationstheorie] 1992, S. 262 ff. Die bedeutendsten Arbeiten dieser Schule stellen Simon [Behavior] 1997; March/Simon [Organizations] 1993; Cyert/March [Theory] 2001; Newell/Simon [Human] 1972 und March [Decisions] 1988 dar.

46

täten sind. Orientiert man sich an der Arbeit von Cyert und March129, die kognitive Prinzipien bei der Wahrnehmung von Problemen und dem Verhalten bei deren Lösung in mehrdeutigen Planungssituationen130 untersuchen, lassen sich insbesondere zwei Merkmale identifizieren, die bereichsinterne Steuerungsaktivitäten beeinflussen. Das erste Merkmal bezieht sich auf die Feststellung, dass Individuen ihre Aufmerksamkeit nur auf Teilaspekte richten und sich folglich Suchaktivitäten an dem zu lösenden Problem orientieren. Das zweite Merkmal beschreibt die Erkenntnis, dass das Suchverhalten stark durch Regeln beeinflusst wird, die das Resultat langfristiger Erfahrungen sind und nur schwer geändert werden können. In dieser Theorie sind die Variablen „Ziele“, „Erwartungen“ und „Entscheidungen“ von elementarer Bedeutung.131 Geplante Ziele werden erst dann in Frage gestellt und lösen dementsprechend Steuerungsaktivitäten aus, wenn der Grad der Zielerreichung ein als angemessen erachtetes Maß unterschreitet. Erwartungen werden aus verfügbaren Informationen gebildet. Die Menge an verfügbaren Informationen resultiert aus der Intensität der Suchaktivitäten im relevanten Bereich des Entscheidungsfelds, die hinsichtlich der Problemursache und -lösung durchgeführt werden. Die Intensität der Suche ist abhängig von der wahrgenommenen Stärke des Problemdrucks. Die Suchaktivitäten werden entweder durch das Wahrnehmen eines Problems oder durch routinemäßige Aufgaben im Rahmen der Planung ausgelöst. Sie haben anfangs lokalen Charakter. Erst wenn sich ein Problem durch lokale Suchaktivitäten nicht lösen lässt, wird die Suche auf benachbarte Bereiche ausgedehnt. Das Treffen einer Entscheidung schließt durch die Wahl einer Handlungsalternative den Entscheidungsprozess ab. Eine Entscheidung beruht auf einfach strukturierten Regeln, die auf den Prinzipien der Vermeidung von Unsicherheit und der Beibehaltung bewährter Verfahrensweisen beruhen. Nur in besonderen Fällen werden diese Prinzipien aufgegeben oder angepasst. Alles in allem wird durch die Beschreibung der Variablen deutlich, dass das Ausfüllen von Planungsspielräumen im Kontext der bereichsinternen Steuerung eine hohe Stabilität aufweist. Die Maßnahmen der bereichsinternen Steuerung sind auf die Detaillierung oder Anpassung von Vorgaben ausgerichtet: Detaillierung von Vorgaben Umreißen bestehende Vorgaben die durchzuführenden Realisationshandlungen nur grob, müssen im Wege der bereichsinternen Selbststeuerung die Vorgaben weiter 129

Vgl. Cyert/March [Theory] 2001.

130

Die folgende Darstellung orientiert sich an der koordinationsorientierten Steuerung auf der Grundlage von Plannormen. Eine Übertragung der Erkenntnisse auf die Steuerung auf der Basis von marktlichen Normen ist aber durchaus möglich.

131

Vgl. Cyert/March [Theory] 2001, S. 114 ff.

47

detailliert werden. Die Aktivitäten der Steuerung richten sich in diesem Fall darauf, die relativ globalen Vorgaben der übergeordneten Planung oder die Ergebnisse eines Verhandlungsprozesses auf einem internen Markt „vor Ort“ weiter zu konkretisieren. Ziel ist es, einer realisationsreifen Handlungsvorgabe näher zu kommen, die eine Ausschöpfung von bereichsinternen Potenzialen gewährleistet. Da in Vorgaben nur ein begrenzter Informationstand über eine ihrer Art nach bekannte Ereignismenge enthalten ist, existieren Planungsspielräume. Je nachdem, welches Ereignis der Ereignismenge eintritt, werden Steuerungsaktivitäten zur Plandetaillierung ausgelöst, die die Handlungen im Realisationszeitpunkt bestimmen. Die bereichsinternen Steuerungsaktivitäten werden somit durch eine Entwicklung oder einen Impuls im Entscheidungsfeld ausgelöst. Abhängig vom Routinegrad der Plandetaillierung, sind die Steuerungsaktivitäten mehr oder weniger regelbestimmt. Selbst wenn nur ein geringer Routinegrad vorliegt, ist anzunehmen, dass die Detaillierung der Pläne zuerst auf Grundlage bekannter Regeln versucht wird. Anpassung von Vorgaben Müssen Vorgaben angepasst werden, ist, anders als bei der Vorgabendetaillierung, der Steuerungsbedarf nicht offensichtlich. Wo bei der Vorgabendetaillierung die Notwendigkeit der Steuerungsaktivitäten bekannt ist, bedarf es bei der Vorgabenanpassung besonderer Steuerungsprinzipien, die die Aufmerksamkeit des Bereichsmanagements auf das unter Umständen notwendige Handeln lenken. Werden Vorgaben im Rahmen der Fremdsteuerung geändert, ist von einer Aktivierung der Aufmerksamkeit auszugehen. Im Wege der Selbststeuerung ist mit der Aktivierung der Aufmerksamkeit des Bereichsmanagements erst zu rechnen, wenn die Unterschreitung eines gewissen Realisationsniveaus gewählter Ziele ein Problem erkennen lässt. Noch komplexer ist die Aktivierung der Aufmerksamkeit in Bezug auf das Wahrnehmen von Chancen,132 da im Vergleich zu probleminduzierten Steuerungsaktivitäten der Druck zur Vorgabenanpassung im Allgemeinen geringer ist. 5.

Bereichsübergreifende Steuerung

In der Literatur ist eine Vielzahl an Instrumenten zu finden, die zur bereichsübergreifenden Abstimmung von Einheiten eingesetzt werden.133 Besteht zwischen organisa132

Eine auf die Wahrnehmung von Chancen ausgerichtete Steuerung berührt Aspekte, die die dynamische Organisationsgestaltung betreffen. Da dynamische Aspekte in dieser Arbeit nicht behandelt werden, sei an dieser Stelle auf Frese [Grundlagen] 2005, S. 577 ff. verwiesen.

133

Oft werden diese Instrumente des Schnittstellenmanagements auch als Koordinationsinstrumente bezeichnet. Vgl. beispielsweise Brockhoff [Management] 1994, S. 33 ff. und S. 41 ff.; Daft [Organization] 2004, S. 88 ff.; Galbraith [Designing] 1973, S. 45 ff.; Kieser/Walgenbach [Organisation] 2003, S. 108 ff.; Laßmann [Koordination] 1992, S. 271 ff.; Laux/Liermann [Grundlagen] 2005, S. 97 ff.; Mintzberg [Structuring] 1979, S. 3 ff.; Nadler/Tushman [Linking] 1988, S. 475 ff.; Schlesinger et al. [Organization] 1992, S. 110 ff. und Schreyögg [Organisation] 2003, S. 155 ff.

48

torischen Einheiten ein potenzieller Abstimmungsbedarf, wird von einer Schnittstelle gesprochen. Aus vertikaler Sicht liegt dann eine Schnittstelle vor, wenn zwischen zwei Einheiten die hierarchische Aufteilung einer Entscheidungsaufgabe erfolgt. Existiert zwischen zwei Einheiten eine Interdependenz, wird aus horizontaler Sicht von einer Schnittstelle gesprochen. Die vorliegende Arbeit wird sich im Folgenden auf die Abstimmung horizontaler Schnittstellen konzentrieren. Nicht jede Schnittstelle muss zwangsläufig abgestimmt werden. Auch der Verzicht auf Abstimmung ist in Betracht zu ziehen. Die Entscheidung für oder gegen die Abstimmung einer Schnittstelle unterliegt dem Kalkül aus der Verbesserung der Entscheidungsqualität (ausgedrückt in einer Reduzierung der Autonomiekosten) auf der einen Seite und den durch die Abstimmung entstehenden Kosten auf der anderen Seite. Unter Berücksichtigung dieses Kalküls kann es deshalb durchaus rational sein, auf die Abstimmung einer vielleicht weniger kritischen Schnittstelle zu verzichten, wenn gleichzeitig Kosten für eine eventuell aufwändige Etablierung von Abstimmungsinstrumenten nicht entstehen. Instrumente zur Abstimmung von Interdependenzen können entweder der Voraussteuerung oder dem Schnittstellenmanagement zugeordnet werden.134 Voraussteuerung ist in diesem Zusammenhang im wörtlichen Sinne als vorausschauende Steuerung zu verstehen. Im Rahmen des Schnittstellenmanagements erfolgt eine Anpassung als Reaktion auf eine „Störung“ oder, wenn eine Abstimmung aufgrund der Komplexität und Ungewissheit der Interdependenzstruktur durch Instrumente der Voraussteuerung nicht bzw. nur begrenzt möglich ist. 5.1 Voraussteuerung Durch Instrumente der Voraussteuerung werden Entscheidungen, die auf die Abstimmung von Interdependenzen gerichtet sind, mit einem gewissen zeitlichen Vorlauf getroffen. Als Instrumente der Voraussteuerung werden im Folgenden die Planung und der reale interne Markt vorgestellt. Wenn Pläne als dominante Form der Steuerung zur Abstimmung von Interdependenzen eingesetzt werden, sind globale Vorgaben schrittweise zu konkretisieren, bis verbindliche und aufeinander abgestimmte Maßnahmen vorliegen. Durch reale interne Markte wird eine Abstimmung von Schnittstellen durch den internen Preis erreicht. Instrumente der Voraussteuerung bewirken eine Entkopplung von Schnittstellen. Auf ressourcen- und zeitintensive Abstimmung durch persönliche Kommunikation kann verzichtet werden. Wird unterstellt, dass keine Störungen auftreten bzw. keine kriti-

134

Kieser/Walgenbach verwenden die Begriffe Voraus- und Feedbackkoordination; vgl. Kieser/Walgenbach [Organisation] 2003, S. 105 f. Siehe auch March/Simon [Organizations] 1993, S. 182 und S. 220.

49

schen Interdependenzstrukturen vorliegen, ist bereits durch die Voraussteuerung die Abstimmung von Interdependenzen gewährleistet. In der Praxis wird dieser Fall, gerade bei ungewissen Umweltsituationen, nur äußerst selten auftreten.135 Planung Die Abstimmung von bereichsübergreifenden Interdependenzen ist ein Element der bereits erläuterten operativen Unternehmungsplanung.136 Diese Planungen beinhalten verbindliche Vorgaben für eine bestimmte Periode, die dazu dienen, die vorhandenen Interdependenzen137 auf Grundlage einer unterstellten Umweltsituation abstimmen. Die Berücksichtigung der Interdependenzstruktur ist ein wesentliches Element bei der Entwicklung eines Planungssystems. Eine optimale Abstimmung von Interdependenzen kann nur ein simultaner Planungsansatz gewährleisten. Dieser Ansatz findet jedoch in der praktischen Anwendung seine Grenzen, da es nahezu unmöglich ist, die Komplexität eines auf die Gesamtunternehmung bezogenen Planungsproblems in einem abgeschlossenen Modell abzubilden und eine optimale Lösung zu entwickeln. Ein in einer Unternehmung etabliertes Planungssystem muss zwei tendenziell gegenläufigen Ansprüchen gerecht werden: Zum einen müssen die Planungsprinzipien dazu führen, dass Interdependenzstrukturen nachhaltig vereinfacht werden, und zum anderen müssen die Unternehmungsziele durch die Planung möglichst vollkommen realisiert werden. Zur Gewährleistung dieses Anspruchs greifen Unternehmungen in der Praxis auf unterschiedlichste Prinzipien zurück.138 Unabhängig vom verwendeten Prinzip bleibt Planung jedoch ein Instrument zur Entkoppelung von Schnittstellen. Durch die operative Planung kann auf den Einsatz anderer zeit- und ressourcenintensiver Steuerungsinstrumente verzichtet werden. Ändern sich jedoch die der Planung zu Grunde liegenden Umweltbedingungen, ist eine Anpassung des Plans erforderlich oder es muss auf ein Instrument des Schnittstellenmanagements zurückgegriffen werden (prozessbezogene Planungsebene). Auf diese Weise ist zu gewährleisten, dass die betroffenen Entscheidungseinheiten auf Grundlage der veränderten Informationen eine Entscheidung im Sinne der Organisationsziele treffen.

135

Vgl. Vahs [Organisation] 2003, S. 106 f.

136

Vgl. S. 40 ff.

137

Zu Planungsinterdependenzen siehe Theuvsen [Beratung] 1994, S. 41 ff.

138

Zu einer Darstellung grundlegender Planungsprinzipien siehe Frese [Grundlagen] 2005, S. 174 ff.

50

Reale interne Märkte Durch die Einführung von realen internen Märkten wird dem internen Leistungstransfer der Charakter einer marktlichen Transaktion verliehen. Wird den Transaktionspartnern auf einem internen Markt Spielraum bei Transaktionen eingeräumt und besteht ferner die Möglichkeit, dass ein Leistungsaustausch nicht zustande kommt, sind die grundlegendsten Voraussetzungen für einen realen internen Markt erfüllt. Die Menge der auf dem realen internen Markt ausgetauschten Leistungen wird dann über den Preis der Leistung gesteuert. Bei diesem Instrument der Voraussteuerung wird über den internen Preis eine Entkopplung der Schnittstellen erreicht. Eine zeit- und ressourcenintensive Kommunikation ist durch die Einführung eines Preises für interne Leistungen unnötig geworden, da durch die Höhe des Preises sämtliche relevanten Informationen übermittelt werden. Kann die Höhe des Preises nicht verhindern, dass die Kapazitätsgrenze einer Schnittstelleneinheit erreicht wird, muss auf die Instrumente des Schnittstellenmanagements zurückgegriffen werden.139 Ob ein interner Markt als realer interner Markt charakterisiert werden kann, hängt im Wesentlichen von drei Aspekten ab:140 Die Wahl des Transaktionspartners, das disponible Transaktionsspektrum und die vorhandene Ressourcenkompetenz der Transaktionspartner werden näher beleuchtet.141 Anbieter und Nachfrager auf einem internen Markt sind nicht vollständig mit ihren Pendants auf dem externen Markt vergleichbar. Sie unterliegen hinsichtlich der Wahl ihrer Transaktionspartner bestimmten Restriktionen. Insofern Bereichsziele eines Transaktionspartners gefährdet werden, ist es beiden Transaktionspartnern ex definitione untersagt, einen externen Transaktionspartner zu wählen.142 Die Wahl eines internen Transaktionspartners ist demgegenüber zumeist an weniger Restriktionen gebunden. Die Einführung einer Leistungsbeziehung zwischen einem internen Lieferanten und einem internen Kunden weckt in der Praxis häufig das Verlangen nach einem Zugang zum externen Markt. Es liegt nahe anzunehmen, dass durch die Etablierung 139

Vgl. S. 57 ff.

140

Eine eingehende Erläuterung des fiktiven internen Markts als alternative Form des unternehmungsinternen Marktes ist auf S. 66 ff. zu finden.

141

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 268 ff.

142

Andererseits bedeutet dies, dass, solange die Bereichsziele von beiden Transaktionspartnern nicht verletzt werden, externe Transaktionspartner gewählt werden können. Beispielsweise kann nach dieser Festlegung ein Anbieter auf einem internen Markt Überkapazitäten an einen externen Nachfrager verkaufen. Ebenso kann ein interner Nachfrager bei Kapazitätsengpässen seinen Bedarf auf dem externen Markt decken. Allerdings muss angemerkt werden, dass, falls diese Ausnahmen häufiger eintreten sollten, von diesem Zustand ein Impuls zur Überprüfung an die strategische Investitionsplanung ausgehen sollte; vgl. Frese [Marktsteuerung] 2004, S. 101 ff.

51

einer Situation, die dem externen Markt stark ähnelt, den internen Anbietern und Nachfragern auch vergleichbare Rechte, was die Auswahl ihrer Transaktionspartner angeht, zugebilligt werden sollten. Beispielsweise entspräche es einer unternehmerischen Sichtweise eines internen Nachfragers, wenn er sich seine Anbieter auf dem internen oder externen Markt selbst aussuchen würden. Gegen eine solche Sichtweise ist einzuwenden, dass die betreffenden Einheiten dann „laufend über Insourcing und Outsourcing entscheiden“143 würden. Zwei elementare Steuerungsprobleme würden miteinander vermischt: Zum einen geht es um die Nutzung der gegebenen Kapazität einer Ressource und zum anderen um die Festlegung bzw. Anpassung der Kapazitäten einer Ressource. Das erste Problem betrifft die operative und das zweite die strategische Steuerungsebene. Entscheidet sich die Unternehmungsleitung für den Aufbau einer Ressource und legt sie Wert auf die Ausschöpfung von Verbundeffekten, weil darin ein strategischer Wettbewerbsvorteil gesehen wird, müssen die vorhandenen Kapazitäten der Ressource auch ausgeschöpft werden. Die Einführung eines internen Liefer- und Bezugszwangs ist folglich gerechtfertigt.144 Die Aufgabe der operativen Steuerungsebene beschränkt sich dann darauf, die effiziente Ausnutzung der auf strategischer Ebene vorgegebenen Kapazitäten zu gewährleisten.145 Auch bezüglich des Transferspektrums bestehen Unterschiede zwischen dem internen und externen Markt. Auf realen internen Märkten wird zwischen den Transaktionspartnern üblicherweise nicht das gesamte Transaktionsspektrum verhandelt. Gewisse Merkmale der Leistung und Konditionen sind bereits durch die vorgelagerte hierarchische Unternehmungsplanung festgelegt. Zumeist besteht auf realen internen Märkten aber gerade hinsichtlich des Preises und der Menge an zu liefernder Leistung ein Verhandlungsspielraum. Unter Maßgabe des monetären Transaktionserfolgs wird dieser Spielraum von den Transaktionspartnern im Rahmen der Selbststeuerung ausgefüllt. Vergleichbar mit dem externen Markt verfügen auch die Transaktionspartner auf dem internen Markt über Entscheidungskompetenzen hinsichtlich der transaktionsbezogenen Ressourcen. Abhängig von den unternehmungsintern eingesetzten Allokationsmechanismen, beeinflussen die Transaktionen die Ressourcensituation der internen Transaktionspartner unterschiedlich. Im Folgenden werden mit der Budgetierung

143

Frese [Grundlagen] 2005, S. 269 f.

144

Vgl. ausführlicher Frese/Lehmann [Outsourcing] 2000 und grundlegend Eccles [Transfer] 1985.

145

Es wäre ein Trugschluss anzunehmen, dass Indikatoren des operativen Steuerungssystems fortwährend die strategisch determinierte Kapazitätsentscheidung überprüfen und direkt Anpassungen auslösen. (De-)Investitionsentscheidungen sind deutlich komplexer und beruhen zumeist auf in größeren Zeitabständen durchgeführten Sonderrechnungen; vgl. Bower [Process] 1970.

52

und dem Profit-Center-Konzept zwei Allokationsmechanismen beschrieben, die verhältnismäßig weit verbreitet sind. Durch Budgetierung wirkt der Allokationsmechanismus in der Weise, dass Transaktionen auf einem realen internen Markt für den Nachfrager zu einer Reduzierung des frei verfügbaren Budgets führen. Die Transaktionen sind budgetwirksam. Durch die Reduzierung des Budgets des Nachfragers stehen diesem für weitere Transaktionen auf dem internen Markt weniger Mittel zur Verfügung.146 Die Budgetierung führt somit zu einer stärkeren Berücksichtigung des ökonomischen Kalküls aus Nutzen der eingekauften Leistung und Kosten der Leistung, die sich in einer Reduzierung des vorhandenen Budgets niederschlagen. Es kann aber auch ein Allokationsmechanismus ohne die Verwendung von monetären Budgets etabliert werden. Im Rahmen des Profit-Center-Konzepts147 orientieren sich die Transaktionspartner auf Grundlage der klassischen Kosten-Erlös-Rechnung am Transaktionserfolg. Der Profit-Center-Leiter verfolgt zumindest mittel- bis langfristig das Ziel, einen Center-Gewinn148, also einen Überschuss der Erlöse über die Kosten, zu erzielen. Deshalb führt jede Entscheidung, die sich auf den Kauf von internen Ressourcen bezieht, zu einer Veränderung der Kostensituation und folglich zu einer Verringerung des Center-Gewinns. Bietet ein Profit-Center interne Leistungen an, fließen dem Center durch den Verkauf von Leistungen Erlöse zu. Reale interne Märkte entstehen insbesondere dann, wenn hinsichtlich des Bedarfs des Nachfragers ein Ermessensspielraum besteht. Die Leistungsbeziehung zwischen dem internen Anbieter und dem Nachfrager kann dann als „plastisch“ bezeichnet werden, da keine deterministische Beziehung zwischen dem „Input“ der durch den Nachfrager bezogenen Leistung und dem von der nachfragenden Einheit geschaffenen „Output“ hergestellt werden kann. In solchen Fällen kann nur durch eine komplexe Nutzenanalyse der Wert der Leistung bestimmt werden.149 Besonders in größeren Unternehmungen kann die Inanspruchnahme von plastischen Leistungen nur noch begrenzt durch das zentrale Verfahren der Unternehmungsplanung sichergestellt werden. Sollen interne Märkte eingeführt werden, um diese „Planungslücke“ zu schließen, muss die Höhe des internen Preises zwei gegenläufigen 146

Im Falle eines Globalbudgets, das nicht zwischen Ausgaben für unterschiedliche Ressourcen differenziert, wird durch vollzogene Transaktionen u.U. auch der Dispositionsspielraum für die Inanspruchnahme von Leistungen vom externen Markt reduziert.

147

Eine genaue Aufarbeitung der Centertypen erfolgt an späterer Stelle; vgl. S. 94 f.

148

Eine koordinationsorientierte Steuerungswirkung durch den realen internen Markt ist aber nur dann zu erwarten, wenn der erwirtschaftete Gewinn auch in den anschleißenden Perioden im Center verbleibt.

149

Viele Informationsdienstleistungen (z.B. Beratung) können beispielsweise als plastisch bezeichnet werden.

53

Anforderungen genügen: Auf der einen Seite muss die Höhe des Preises die Sensibilität des Nachfragers für den Wert der Ressource schärfen und auf der anderen Seite darf die Höhe des Preises nicht dazu führen, dass die Ressource nicht mehr in Anspruch genommen wird, da in der Vorhaltung der Ressource ein strategischer Wettbewerbsvorteil gesehen wird. In der Praxis wird deshalb zur Bestimmung des internen Preises oft auf den externen Marktpreis zurückgegriffen. Dieses nicht unproblematische Vorgehen führt in der Konsequenz dazu, dass interne Nachfrager für eine Leistung den gleichen Preis zu zahlen haben wie konkurrierende Nachfrager auf dem externen Markt. Wird in der Vorhaltung der Ressource aber ein strategischer Wettbewerbsvorteil gesehen, müsste der interne Preis der Ressource unter dem Marktpreis liegen. Nur so würde der Wettbewerbsvorteil ausgenutzt.150 Es würde sich folglich ein interner Preis empfehlen, der einen Abschlag unterhalb des Marktpreises liegt. So hätte der interne Nachfrager einen Vorteil gegenüber der externen Konkurrenz, der den höheren Preis auf dem externen Markt zu zahlen hat.151 5.2 Schnittstellenmanagement Jede bereichsübergreifende Steuerungsaktivität im Rahmen des Schnittstellenmanagements führt unabwendbar zu Einschränkungen der Informationsautonomie der zu steuernden Bereiche. Je stärker bereichsinterne Plandetaillierungen oder Plananpassungen das Entscheidungsfeld eines anderen Bereichs beeinflussen, umso mehr stellt sich die Frage, ob Informationen bei Ereignissen oder Entscheidungen an andere Bereiche weitergegeben werden müssen. Deshalb wird im Folgenden zunächst auf die bereichsübergreifende Kommunikation eingegangen. Anschließend werden die Konsequenzen der Einschränkung der Informationsautonomie näher untersucht und schließlich die Instrumente des Schnittstellenmanagements vorgestellt. Werden Informationen zwischen organisatorischen Einheiten ausgetauscht, soll dies im Folgenden als Kommunikation bezeichnet werden. Notwendig wird Kommunikation dann, wenn der Ort des Informationsanfalls bzw. der Informationsspeicherung und der Ort des Informationsbedarfs nicht identisch sind.152

150

Einschränkend muss an dieser Stelle angemerkt werden, dass die Argumentation nur für den Fall zutrifft, dass der angesprochene Wettbewerbsvorteil durch eine günstigere interne Beschaffung entsteht. Ein anderer Wettbewerbsvorteil, der aber an dieser Stelle nicht thematisiert wird, wäre, eine interne Leistungsqualität, die höher einzustufen ist als die des externen Markts. In diesem Fall wäre ein interner Preis in Höhe des Marktpreises gerechtfertigt.

151

Vgl. als kritische Anmerkung zu Motiven der Einführung von realen internen Märkten Frese [Grundlagen] 2005, S. 273 f.

152

Einen ausführlichen Überblick zur Kommunikation bieten Mast [Kommunikation] 2004, Sp. 596 ff. und Fischer/Wiswede [Grundlagen] 2002, S. 291 ff.

54

Wird der Informationsaustausch in Organisationen entscheidungstheoretisch analysiert, kann zwischen entscheidungsabhängiger und entscheidungsunabhängiger Kommunikation unterschieden werden. Von einer entscheidungsabhängigen Kommunikation wird gesprochen, wenn die Entscheidung einer Einheit das die Kommunikation auslösende Ereignis ist. Es wird die interdependenz- und kompetenzbezogene Kommunikation unterschieden. Der Informationsaustausch aufgrund von entscheidungsunabhängiger Kommunikation setzt hingegen keine Entscheidung der übermittelnden Einheit voraus. Ausgehend von dieser Unterscheidung ergeben sich die folgenden Kommunikationsarten: Als Konsequenz der vertikalen Arbeitsteilung wird durch die kompetenzbezogene Kommunikation eine vollzugsverbindliche Entscheidungsaufgabe durch eine übergeordnete Einheit an eine untergeordnete Einheit übertragen. Neben der Entscheidungsaufgabe werden auch Entscheidungskompetenzen formuliert, die den Spielraum der Entscheidung determinieren. Die interdependenzbezogene Kommunikation vollzieht sich im Rahmen bereits bestehender Entscheidungsaufgaben. Durch diese Art der Kommunikation werden Interdependenzbeziehungen zwischen hierarchisch unabhängigen Einheiten abgestimmt. Anders als bei der entscheidungsabhängigen Kommunikation wird durch entscheidungsunabhängige Kommunikation die Tatsache berücksichtigt, dass Einheiten möglicherweise Informationen besitzen, die für die Entscheidung einer anderen Einheit von Relevanz sind. Durch diese Kommunikationsart wird folglich die Informationsbasis einer Entscheidungseinheit verbessert und somit eine Entscheidung im Sinne des Unternehmungsziels gefördert. Entscheidungsunabhängige Kommunikation kann dabei nicht nur im Rahmen der Hierarchie, sondern auch unabhängig von ihr verlaufen.153 5.2.1 Horizontale Informationsautonomie Die Frage, welche Informationen im Rahmen der bereichsübergreifenden Steuerung an wen weitergeleitet werden müssen, wird im Folgenden thematisiert. Die Erörterung beschränkt sich auf die horizontale Informationsautonomie.154 Die Struktur der Kommunikationsbeziehung von Einheiten, die in einem hierarchisch unabhängigen Verhältnis zueinander stehen, wird durch die horizontale Informati-

153

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 250 f.

154

Da die bereichsübergreifende Steuerung in erster Linie horizontale Aspekte der Arbeitsteilung berührt, wird an dieser Stelle auf die Erörterung der vertikalen Informationsautonomie verzichtet.

55

onsautonomie beschrieben.155 Durch den Grad an horizontaler Informationsautonomie wird festgelegt, wie viele und welche Informationen eine Einheit an eine andere Einheit, die nicht in einem hierarchischen Über- oder Unterordnungsverhältnis steht, weiterzugeben hat. Die Einheit verfügt über uneingeschränkte horizontale Informationsautonomie, wenn sie keine Informationen weiterleiten muss. Für die Auseinandersetzung mit der horizontalen Informationsautonomie sind nur die interdependenzbezogene und die entscheidungsunabhängige Kommunikation von Bedeutung. Die kompetenzbezogene Kommunikation wird von der horizontalen Informationsautonomie nicht betroffen.156 Wesentlich für die Analyse des horizontalen Informationsaustauschs ist das die Struktur der Teilentscheidungen determinierende Segmentierungskriterium. Die Art der Segmentierung hat Auswirkungen auf die Struktur der abzustimmenden Entscheidungsinterdependenzen. Prinzipiell ist festzustellen, dass sich durch kein Segmentierungskriterium die Existenz von Entscheidungsinterdependenzen grundsätzlich ausschließen lässt. Allerdings beeinflusst die Art der Segmentierung die Zwangsläufigkeit und Intensität der Entscheidungsinterdependenz.157 In den folgenden Ausführungen soll nun der Frage nachgegangen werden, wie das Ausmaß der horizontalen Informationsautonomie einer Entscheidungseinheit bemessen werden kann. Dazu wird zwischen uneingeschränkter und eingeschränkter horizontaler Informationsautonomie unterschieden. Die Analyse beschränkt sich dabei auf den Informationstausch zwischen zwei Einheiten, ohne den Anspruch der allgemeinen Gültigkeit zu verlieren. Eine Einheit verfügt über uneingeschränkte horizontale Informationsautonomie, wenn sie keine Informationen an eine andere Einheit weiterleiten muss. Beschränkt man sich auf die Analyse der interdependenzbezogenen Kommunikation, müssen bei uneingeschränkter horizontaler Informationsautonomie zwei Fälle unterschieden werden.158 Im Fall, dass zwischen zwei Einheiten keine Entscheidungsinterdependenz besteht, führt die uneingeschränkte horizontale Informationsautonomie der einen Einheit zu keiner Beeinflussung des Entscheidungsfeldes der anderen Einheit.

155

Zu den wenigen Studien in der organisationstheoretischen Literatur, die sich intensiv mit der horizontalen Kommunikation befassen, vgl. beispielhaft Galbraith [Organization] 1977.

156

Die folgende Darstellung legt ihren Schwerpunkt auf die Analyse der interdependenzbezogenen Kommunikation. Wenn Aspekte der entscheidungsunabhängigen Kommunikation betroffen sind, wird auf diese gesondert hingewiesen.

157

Zu einer eingehenderen Auseinandersetzung mit dem Zusammenhang zwischen dem Segmentierungskriterium und den daraus resultierenden Entscheidungsinterdependenzen vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 255 ff.

158

Entsprechend den Ausführungen zur vertikalen Informationsautonomie wäre im Fall der entscheidungsunabhängigen Kommunikation der Rückgriff auf eine Auflistung der relevanten Informationen unumgänglich.

56

Analog dazu führt im zweiten Fall das Bestehen einer Entscheidungsinterdependenz zu einer Beeinflussung des Entscheidungsfeldes der anderen Einheit. Die betroffene Einheit entscheidet dann aufgrund der uneingeschränkten horizontalen Informationsautonomie unter Ungewissheit. Zwar werden in diesem Fall Kosten des Informationsaustauschs vermieden, aber es entstehen durch die nicht abgestimmte Entscheidungsinterdependenz unter Umständen zusätzliche Kosten wie beispielsweise Kosten durch ungenutzte Kapazitäten oder Kapitalbindungskosten durch Zwischenläger. Eine Einheit verfügt über eingeschränkte horizontale Informationsautonomie, wenn sie Informationen an eine andere Einheit weiterleiten muss. Es ist nahe liegend, dass diese weiterzuleitenden Informationen steuerungsrelevant sein müssen. Dies ist dann der Fall, wenn die empfangene Information die Handlungsauswahl einer anderen Einheit beeinflusst. Die Selektion der relevanten Information und die Auswahl des passenden Informationsempfängers wird mit zunehmender Komplexität der Interdependenzstruktur schwieriger. In der organisationstheoretischen Literatur wird eine Vielzahl von Instrumenten diskutiert, die sich mit der bereichsübergreifenden Abstimmung von Interdependenzen befassen. Eine Auswahl dieser Instrumente wird im Folgenden unter dem Begriff Schnittstellenmanagement vorgestellt. 5.2.2 Instrumente des Schnittstellenmanagements Wenn z.B. aufgrund der Ungewissheit der Umweltsituation Instrumente der Voraussteuerung eine Abstimmung von Schnittstellen nicht umfassend gewährleisten können, muss auf Instrumente des Schnittstellenmanagements zurückgegriffen werden. Es müssen kurzfristig Entscheidungen getroffen werden, die die Abstimmung der Schnittstellen auch bei einer Veränderung der Umweltsituation sicherstellen. Das Schnittstellenmanagement sieht mit der Kommunikation, Strukturierung und Segmentierung drei Instrumente zur Steuerung von horizontalen Schnittstellen vor:159 Wird auf das Instrument der Kommunikation zurückgegriffen, führt dies zu einer Einschränkung der horizontalen Informationsautonomie von mindestens einer Schnittstelleneinheit. Es ist nahe liegend, dass weiterzuleitende Informationen einen Beitrag zur Abstimmung der dysfunktionalen Wirkungen aus Interdependenzen und Potenzialtrennungen leisten müssen. Dies ist dann der Fall, wenn die erhaltene Information die Handlungsauswahl der betroffenen Schnittstelleneinheit beeinflusst. Je eher die betroffene Schnittstelleneinheit informiert wird, umso größer ist die ihr verbleibende Menge potenzieller Handlungsalternativen.

159

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 263 ff. sowie Noetel [Geschäftsfeldstrategie] 1993, S. 98 ff.

57

Im Mittelpunkt der Kommunikationsauslösung steht das Problem der Festlegung der Informationen, die an andere Einheiten weitergeleitet werden müssen. Es sind folglich die abstimmungsrelevanten Ereignisse zu identifizieren, über deren Eintreten andere Einheiten informiert werden müssen. Dies ist aber nur möglich, wenn die potenziellen Entscheidungsprobleme der die Information empfangenden Einheit bekannt sind. Nehmen die Komplexität und Ungewissheit einer Entscheidungsaufgabe zu, steigt nicht nur die Schwierigkeit der Selektion der weiterzuleitenden abstimmungsrelevanten Informationen. Darüber hinaus wird die Auswahl des jeweiligen Informationsempfängers erschwert. Um die Suchprozesse der Schnittstelleneinheit zu vereinfachen, bietet sich die Etablierung eines Ausschusses oder einer Integrationseinheit an.160 Diese Instrumente zur Abstimmung von Schnittstellen werden im Folgenden noch erläutert. Durch das Instrument der Strukturierung wird der zwischen zwei Schnittstelleneinheiten bestehende Abstimmungsbedarf aufgehoben. Hinter diesem Vorgehen steht das Ziel, eine bereichsübergreifende Perspektive zu berücksichtigen. Dazu werden die Ereignisse definiert, die Einfluss auf Entscheidungen haben, welche bereichsübergreifend betrachtet und entschieden werden sollen. Zu diesem Zweck werden von den Schnittstelleneinheiten Ausschüsse161 gebildet oder Integrationseinheiten eingesetzt. Die Schnittstelleneinheiten geben folglich Entscheidungskompetenzen an den Ausschuss oder die Integrationseinheit ab. Da nicht nur, wie durch das Instrument der Kommunikation, die Informationsautonomie der Schnittstelleneinheiten eingeschränkt wird, sondern sich auch deren Entscheidungskompetenzen reduzieren, können mit dem Instrument der Strukturierung umfassendere Abstimmungswirkungen erzielt werden. Auch durch den Einsatz des Instruments der Segmentierung kann eine bereichsübergreifende Problemperspektive in den Entscheidungsprozess eingebracht werden. Der Einsatz eines weiteren Segmentierungskriteriums auf einer hierarchischen Ebene verringert die ausschließliche Orientierung an den Bereichszielen der Schnittstelleneinheiten.162 Die Einheiten, die zur Abstimmung der Schnittstelle durch Verwendung eines weiteren Segmentierungskriteriums gebildet werden, haben, da der Entscheidungsinhalt durch das Kompetenzsystem festgelegt ist, nur die Funktion der Entscheidungsvorbereitung. Hierzu eignen sich wiederum Ausschüsse oder Integra-

160

Die begrifflichen Kennzeichnungen dieser Abstimmungseinheiten und deren organisatorische Verankerung sind in Theorie und Praxis vielfältig. Sie reichen über die Bildung von Ausschüssen bis zu Matrix-Organisationen. Vgl. hierzu insbesondere Galbraith [Organization] 1977, S. 148 ff. und Galbraith [Determinants] 1970.

161

Zur Verwendung von Teams als Abstimmungsinstrument vgl. Cohn [Teams] 1993, S. 194 ff. und Katzenbach/Smith [Teams] 2003.

162

Frese spricht an dieser Stelle von „Bereichsblindheit“; vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 266.

58

tionseinheiten. Anders als bei dem Einsatz des Instruments der Strukturierung haben diese Einheiten im Fall der Segmentierung aber nur beratende Funktion. Noch zu klären ist die Frage, welchem Steuerungsträger die Abstimmung der Schnittstelleneinheiten übertragen wird. Als mögliche Grundformen wurden bereits die Selbst- und Fremdsteuerung identifiziert.163 Eine Abstimmung von Schnittstellen im Rahmen der Selbststeuerung erfolgt durch unmittelbare Interaktion der Schnittstelleneinheiten. Dies wird entweder innerhalb der existierenden Strukturen oder durch die Einrichtung eines Ausschusses mit Repräsentanten der Schnittstelleneinheiten erreicht. Solange das Konfliktpotenzial der abzustimmenden Schnittstelle ein überschaubares Ausmaß hat, ist Selbststeuerung empfehlenswert. Nimmt die Komplexität der Abstimmung der Interdependenz- und Potenzialstruktur zu oder steigt die Aufgabenungewissheit, ist die Grenze der Selbststeuerung erreicht.164 Das Ziel der Fremdsteuerung ist in erster Linie die Harmonisierung von Schnittstellen oder die Kanalisierung von unproduktiven Konflikten. Dazu werden Dritte mit der Abstimmung der Schnittstelle betraut. Diese fungieren als Integrationseinheit, die, in Abhängigkeit vom gewählten Instrument des Schnittstellenmanagements, entweder die Kommunikation unterstützt, beratend zur Seite steht oder selbst die Entscheidung trifft. Die Eingriffsintensität der Integrationseinheit reicht folglich von der reinen Moderation des Abstimmungsprozesses bis hin zur Partizipation am Entscheidungsprozess.165 Inwieweit die Harmonisierung bzw. Kanalisierung von Konflikten gelingt, ist in einem erheblichen Ausmaß von der Rolle und den Persönlichkeitseigenschaften des Integrators abhängig.166

163

Vgl. zum Begriff des Steuerungsträgers S. 36.

164

Der Zusammenhang zwischen Unsicherheit, Komplexität und Instrumenten des Schnittstellenmanagements wird an dieser Stelle nicht weiter vertieft. Zu weiterführenden Betrachtungen vgl. Adler [Interdependence] 1995, S. 147 ff. und Van de Ven/Delbecq/Koenig [Determinants] 1976, S. 323 ff.

165

Vgl. Galbraith [Organization] 1977, S. 150.

166

Vgl. hierzu die Erkenntnisse bei Lawrence/Lorsch [Environment] 1967, S. 155 oder Lawrence/Lorsch Jay W. [Differentiation] 1967, S. 30 ff. Siehe auch Galbraith [Designing] 1973, S. 66 ff.

59

Eine Systematisierung der Formen des Schnittstellenmanagements erfolgt in Abb. 9: Steuerungsträger Instrumente

Kommunikation

Selbststeuerung

- unmittelbarer Informationsaustausch - Informationsausschuss

Fremdsteuerung

- Integrationseinheit zur Unterstützung der Kommunikation - Integrationseinheit mit Entscheidungskompetenz

Abb. 9:

Strukturierung

- Entscheidungsausschuss - Entscheidungsausschuss mit Integrationseinheit als Mitglied

Segmentierung

- Beratungsausschuss

- Integrationseinheit zur Beratung

Instrumente des Schnittstellenmanagements167

5.3 Abstimmungskosten Die im Kompetenzsystem thematisierte Zerlegung der Gesamtentscheidungsaufgabe in Teilentscheidungen führt zu interdependenz- und potenzialbezogenen Autonomiekosten. Sie stellen den in Kosten ausgedrückten Abstand zu einer optimalen Entscheidungsqualität dar.168 Ein Optimum an Entscheidungsqualität ist aus entscheidungslogischer Sicht in einer arbeitsteiligen Unternehmung nur unter der Annahme der Abstimmung sämtlicher Interdependenzen und Ausschöpfung aller Potenziale durch simultane Planung vorstellbar. Diese Annahme ist, wie bereits dargestellt wurde, wenig realistisch. Vielmehr kann von einem kombinierten Einsatz verschiedener Instrumente der Voraussteuerung und des Schnittstellenmanagements ausgegangen werden. Sie führen zu einer Annäherung der Entscheidungsqualität an das fiktive Optimum und somit zu einer Reduzierung der Autonomiekosten. Der Einsatz der bereichsübergreifenden Steuerungsinstrumente ist allerdings auch mit Abstimmungskosten verbunden (vgl. Abb. 10).

167

Angelehnt an Frese [Grundlagen] 2005, S. 268.

168

Vgl. Emery [Planning] 1969 S. 29 ff. Siehe auch Galbraith [Designing] 1973, S. 24 ff.

60

Abb. 10: Kosten der Koordination169

Das Ausmaß des Einsatzes von Instrumenten der bereichsübergreifenden Steuerung und der damit verbundenen Abstimmungskosten muss vor dem Hintergrund der entstehenden Summe von Autonomie- und Abstimmungskosten beurteilt werden. C. I.

Motivationsdimension Kompetenzsystem

Die Gestaltung des Kompetenzsystems aus motivationsorientierter Sicht berücksichtigt Motivationswirkungen alternativer Formen der Strukturierung und Segmentierung. Dies setzt aber voraus, dass motivationstheoretische Ansätze existieren, die den Anspruch der Übertragbarkeit auf eine Gesamtorganisation sowie der empirischen Bestätigung erfüllen. Bei der motivationsorientierten Gestaltung des Kompetenzsystems rückt die Aufgabe eines Individuums in den Mittelpunkt der Analyse. Die motivationsorientierte Theorie der Aufgabengestaltung von Hackman und Oldham bildet einen bedeutenden Teil der bisher erreichten empirischen Forschungsergebnisse ab.170 Der Anspruch der empirischen Bestätigung ist bei dieser Theorie somit im weitesten Sinne erfüllt. Der 169

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 146.

170

Vgl. S. 25 ff. sowie Frese [Grundlagen] 2005, S. 161 f.

61

Übertragbarkeit der Theorie von Hackman und Oldham auf die Gesamtunternehmung sind allerdings Grenzen gesetzt, die für die organisatorische Gestaltung Restriktionen darstellen. Im Wesentlichen ist dies auf die nur mittelbare Beziehung zwischen der Gestaltung der Aufgabe und den Zielen der Unternehmung sowie die enge Auswahl des Gestaltungsobjekts zurückzuführen. Die Beziehung zwischen der Aufgabengestaltung und den Unternehmungszielen besteht nur mittelbar,171 weil die Art der Aufgabengestaltung über den Grad der Arbeitszufriedenheit zu Motivationseffekten führt. Diese Motivationseffekte müssen ihrerseits wiederum zu Effizienzkriterien in Beziehung gesetzt werden, die letztlich eine Aussage zu Segmentierungs- und Strukturierungsalternativen zulassen. Eine wissenschaftliche Bestätigung dieser Beziehung ist aber nur begrenzt erreichbar.172 Hinsichtlich der Auswahl des Gestaltungsobjekts liegt eine relativ enge Sichtweise vor, da in den Studien ausschließlich die Zuweisung von Aufgaben zu einem Individuum untersucht wird. Dieses Vorgehen lässt die Anwendung der Theorie auf eine komplexe Organisationsstruktur wie die einer Gesamtunternehmung problematisch erscheinen. Die von Hackman und Oldham entwickelten Kriterien der Autonomie, Abgeschlossenheit, Vielfalt und Rückkopplung sind nur bedingt als verallgemeinerbare Prinzipien bei der Gestaltung komplexer arbeitsteiliger Systeme einsetzbar.173 Aus den angeführten Gründen kann geschlussfolgert werden, dass das Modell der Aufgabengestaltung von Hackman und Oldham nicht als allgemeingültige Grundlage für die Gestaltung des motivationsorientierten Kompetenzsystems dienen kann. Es besteht in diesem Bereich noch ein großer Bedarf an empirischen Untersuchungen. Solange diese noch nicht vorliegen, kann möglicherweise ein Blick in die Praxis weitere Rückschlüsse ermöglichen. Frese kommt nach der Analyse von Berichten über einzelne Reorganisationen von Kompetenzsystemen zu dem Schluss, „dass in den Gestaltungsphilosophien des Managements aus den Aufgabenmerkmalen […] keine unmittelbaren Motivationseffekte abgeleitet werden. Motivationsüberlegungen kommen indirekt ins Spiel, wenn die Eignung des durch die Kompetenzregelung definierten Aufgabenrahmens für die Unterstützung des Steuerungssystems bewertet wird.“174 Als Hypothese lassen sich aus den Gestaltungsphilosophien des Managements zwei Verhaltensmuster ableiten. Diese können als motivationsunabhängige und motivationsflankierende Gestaltung des Kompetenzsystems bezeichnet werden.

171

Zur Mittelbarkeit dieser Beziehung vgl. auch Mitchell [Matching] 2002, S. 99.

172

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 275 f.

173

Zu einer ausführlichen Auseinandersetzung vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 276 f.

174

Frese [Grundlagen] 2005, S. 279.

62

Die motivationsunabhängige Gestaltung des Kompetenzsystems vollzieht sich, ohne dass das Management Motivationseffekte bei der organisatorischen Kompetenzregelung berücksichtigt. Eine ausschließliche Gestaltung des Kompetenzsystems an koordinationsorientierten Zielen bietet den Vorteil, dass auf eine operationale Bewertungsgrundlage in Form von Effizienzkriterien zurückgegriffen werden kann. Eine Bewertung alternativer Regelungen des Kompetenzsystems ist somit möglich. Motivationseffekte würden in diesem Fall nur bei der Gestaltung des Steuerungssystems berücksichtigt. Der Verzicht auf die Berücksichtigung von Motivationseffekten bei der Gestaltung des Kompetenzsystems ist vor allem für Unternehmungen mit einer hohen Selbsteinschätzung der Planung relevant. In diesem Fall sieht sich das Management in der Lage, die Komplexität und Ungewissheit der Umweltsituation, unabhängig von den Regelungen des Kompetenzsystems, durch Planung zu beherrschen. Dysfunktionalen Verhaltensweisen kann auf diese Weise vorgebeugt werden. Bei der motivationsflankierenden Gestaltung des Kompetenzsystems werden Motivationseffekte insoweit berücksichtigt, als kompetenzbezogene Regelungen die Gestaltung eines motivationseffizienten Steuerungssystems sicherstellen. Vor allem für Unternehmungen mit einer mittleren bis niedrigen Selbsteinschätzung der Planungsfähigkeit hat die Anpassung des Kompetenzsystems an die Erfordernisse des motivationsorientierten Steuerungssystems Relevanz.175 II.

Steuerungssystem

Eine Motivationstheorie, die einen Beitrag zur Gestaltung des motivationsorientierten Steuerungssystems leisten soll, muss eine erhebliche Anzahl von Forschungsergebnissen konzeptionell integrieren, wissenschaftlich anerkannt sein sowie die für die Praxis relevanten Gestaltungssituationen berücksichtigen. Der Anforderung der konzeptionellen Integration wird die zielorientierte Motivationstheorie von Locke und Latham in außerordentlicher Weise gerecht. Zudem ist sie in der Fachwelt anerkannt und breit rezipiert. Bezogen auf die berücksichtigten Gestaltungssituationen ist festzustellen, dass sich aus der Theorie von Locke und Latham die zentrale Aussage ableiten lässt, dass anspruchsvolle Handlungsergebnisse nur zu erwarten sind, wenn sich die mit der Erfüllung einer Aufgabe beauftragten Individuen anspruchsvolle und eindeutige Ziele setzen.176 Darüber hinaus muss berücksichtigt werden, dass auch das übergeordnete Management mit der Vorgabe von anspruchsvollen Zielen den individuellen Zielbildungsprozess beeinflussen kann und somit eine entscheidende Rolle im Prozess der individuellen Zielbildung innehat.

175

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 279 ff.

176

Vgl. S. 21 ff.

63

Die beeindruckende Zahl empirischer Untersuchungen geht überwiegend von Handlungssituationen aus, die sehr konkrete, übersichtliche und realisationsnahe Aufgaben betreffen.177 Eine Übertragung auf Aufgaben des Managements ist somit nur in einem begrenzten Umfang möglich. Die Herausforderung der Gestaltung eines motivationsorientierten Steuerungssystems unter Berücksichtigung der motivationstheoretischen Empfehlungen liegt folglich darin, den Eigenschaften der Aufgaben des Managements gerecht zu werden. Der begrenzte Informationsstand während des Zielbildungsprozesses muss genauso berücksichtigt werden wie die Schwierigkeit, aufgrund von Interdependenzen abgrenzbare Ziele zu formulieren. Ein motivationsorientiertes Steuerungssystem muss diese Restriktionen überwinden und durch die Formulierung von eindeutigen Zielvorgaben Handlungsdruck generieren, der dazu führt, dass das zu steuernde Individuum seinen Stand an Informationen nutzt bzw. ihn verbessert. In der Praxis ist ein breites Spektrum an Methoden nachzuweisen, die dazu dienen, solche Zielvorgaben in Form von Sollgrößen zu entwickeln. Sie reichen von den anspruchsvollen Konzepten der Plankostenrechnung bis zur Übernahme und Anpassung externer Maßstäbe. Dieses Spektrum wird im Folgenden auf zwei Prinzipien zur Entwicklung von Sollgrößen reduziert. Nach dem ersten Prinzip werden Sollgrößen eigenständig von der Unternehmung entwickelt. Hierzu müssen von der Unternehmung Potenziale vorgehalten werden, die eine analytische Durchdringung des Handlungszusammenhangs ermöglichen. Dieses Prinzip wird ihr als Planung bezeichnet. Nimmt die Qualität des methodischen Vorgehens ab, wird nicht mehr von Planung, sondern von Quasi-Planung gesprochen. Nach dem zweiten Prinzip verzichtet die Unternehmung auf die planerische Ableitung von Sollgrößen und übernimmt stattdessen externe „Best Practice“-Informationen von anderen Unternehmungen, aus denen dann eigene Sollgrößen entwickelt werden. Dieses Prinzip wird im Folgenden als Benchmarking bezeichnet. Die motivationsorientierten Steuerungswirkungen, die von beiden Prinzipien ausgehen, werden nun ausführlich dargestellt: Planbasierte Steuerungswirkungen Die motivationsorientierte Steuerung auf Grundlage von geplanten Soll-Vorgaben bietet beachtliche Vorteile. Soll-Vorgaben, die von einer Unternehmung selbstständig entwickelt werden, in dem diese ihre Problemlösungskapazitäten und das vorhandene Wissen nutzt, sind analytisch fundiert. Wie in Abb. 11 zu sehen ist, werden durch ein System planorientierter Soll-Vorgaben sowohl starke Wahrnehmungs- als auch Sucheffekte generiert. Im Wahrnehmungsbereich findet ein Vergleich der geplanten Soll-Vorgabe mit dem tatsächlich realisierten Ist statt. Jede Abweichung von der geplanten Soll-Vorgabe führt zu einem Wahrnehmungseffekt. Die sich an die Wahr177

64

Siehe zu einer Beschreibung typischer Aufgaben Lock/Latham [Goal] 2002, S. 771.

nehmung der Abweichung anschließende Analyse verläuft plangeleitet und führt somit schnell zu der Identifizierung der Abweichungsursache. Alle Aktivitäten der Abweichungsanalyse und -identifizierung vollziehen sich im Suchbereich. Suchbereich geplante Soll-Vorgabe

Wahrnehmungsbereich

realisiertes Ist realisiertes Ist

SollVorgabe

Abweichung

Starker Sucheffekt

Starker Wahrnehmungseffekt

= Vergleich = Soll-Ist-Abweichung = Suche / Ursachenanalyse Abb. 11: Wahrnehmungs- und Sucheffekt bei planorientierten Soll-Vorgaben178

Es ist nahe liegend anzunehmen, dass aufgrund dieser Vorteile das Bestreben besteht, sämtliche Handlungszusammenhänge in der Unternehmung weitgehend durch Planung zu erfassen. Diesem Bestreben sind aber Grenzen gesetzt. Sie liegen zum einen in der Planungssituation und zum anderen im Entwicklungsstand der Planungsmethodik, vor allem der Informationstechnologie, begründet. Die Planungssituation wird in einem starken Maße von der Komplexität und Ungewissheit der relevanten Umwelt beeinflusst. Bei zunehmender Komplexität und Ungewissheit können nicht sämtliche Informationen in den Plan einfließen oder einzelne Variablen der Umwelt verändern sich nach Abschluss der Planung.179 Der Fortschritt im Bereich der Planungsmethodik wurde in letzter Zeit wesentlich durch die Entwicklungen in der Informationstechnologie und der Weiterentwicklung von mathematischen Lösungsverfahren geprägt.180 Teilweise führen diese Fortschritte aber zu einer Über-

178

In Anlehnung an Frese [Marktsteuerung] 2004, S. 64.

179

Siehe ausführlicher Mintzberg [Rise] 1994, S. 172 ff.

180

Zu Planungsmethoden siehe beispielsweise Hahn/Hungenberg [Planung] 2001.

65

schätzung der vorhandenen Planungsfähigkeiten, so dass in vielen Bereichen die Grenzen der Planung bereits erreicht oder sogar überschritten wurden. Zum Teil nimmt die Einführung von Planungsverfahren Formen an, die in der Praxis als „Planungsbürokratie“ wahrgenommen werden. Eine unternehmensweite Planung erfordert eine Infrastruktur, die eine Durchführung des Planungsprozesses, bestehend aus Koordination der Planerstellung, Überwachung der Planumsetzung und Einleitung von Anpassungsmaßnahmen, sicherstellen muss. Eine solche Infrastruktur erfordert die Etablierung von Stäben und Zentralbereichen, in denen Planungsexperten eingesetzt werden. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass diese Struktur ein Eigenleben entwickelt, das sich in einer problematischen Ressourcenbindung und einer zeitraubenden, überformalisierten und umständlichen Kommunikation äußert.181 Benchmarkingbasierte Steuerungswirkungen durch fiktive interne Märkte Motivationsorientierte Steuerungswirkungen in Form von marktorientierten Vorgaben können sowohl durch reale als auch durch fiktive interne Märkte erzielt werden. Da reale interne Märkte bereits ausführlich dargestellt wurden, konzentriert sich die folgende Erläuterung auf fiktive interne Märkte.182 Anders als bei realen internen Märkten ist im Konzept fiktiver interner Märkte der interne Preis nicht das Ergebnis von Verhandlungen zwischen den Transaktionspartnern, sondern er wird als Soll-Vorgabe durch Benchmarking aus dem externen Markt abgeleitet.183 Somit wird für interne Leistungen ein externer Preis übernommen. Der externe Preis, von dem angenommen wird, dass seine Höhe für beide Transaktionspartner vorteilhaft ist, indem er sie beispielsweise in die Lage versetzt, Gewinne zu erzielen, wird als Indikator für die Leistungsfähigkeit der an der Transaktion beteiligten Bereiche angesehen. Der fiktive interne Markt kann somit als Instrument zur Beurteilung der Leistungsfähigkeit der internen Transaktionspartner eingesetzt werden.184 Die möglicherweise verminderte Leistungsfähigkeit eines Transaktionspartners würde signalisiert werden, wenn das erzielte Bereichsergebnis, in das die internen Preise als Kosten oder Erlöskomponente einfließen, eine Soll-Vorgabe unterschreitet. In diesem Fall würde ein Wahrnehmungseffekt generiert. 181

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 287 ff. Zu einer kritischen Stellungnahme hinsichtlich der Leistungsfähigkeit von komplexen formalen Planungssystemen vgl. Mintzberg [Rise] 1994.

182

Zu realen internen Märkten vgl. S. 51 ff.

183

Die hier eingeführte Unterscheidung betont den Gegensatz zwischen realen und fiktiven internen Märkten. Grundsätzlich kann der interne Preis auf realen internen Märkten auch im Wege der hierarchischen Vorgabe festgelegt werden. In einem solchen Fall wäre die Koordinationswirkung von realen internen Märkten allerdings eingeschränkt.

184

Zur Präzisierung dieser Feststellung vgl. S. 67 f.

66

Suchfeld

Ressourcenmengen und -preise (Soll)

Produktionskosten (Ist)

Wahrnehmungsfeld

Produktionskosten (Ist)

Erlöse

überhöhte Kosten

negativer Erfolg

Schwacher Sucheffekt

Starker Wahrnehmungseffekt

= Vergleich = Einfluss = Suche / Ursachenanalyse Abb. 12: Wahrnehmungs- und Sucheffekt bei fiktiven internen Märkten

Anders als bei planorientierten Vorgaben ist durch die Wahrnehmung einer Soll-IstAbweichung auf einem fiktiven internen Markt aber noch nicht der Weg zur Problemursache gewiesen. Die Suche nach der Problemursache verläuft unstrukturiert. Der Sucheffekt ist nur schwach ausgeprägt. Es ist die Aufgabe des Managements und der sie unterstützenden Experten, durch eine Analyse des Leistungsprozesses die Ursache des Problems aufzufinden. In gewisser Weise muss in diesen Fällen die planerische Durchdringung des Leistungsprozesses nachgeholt werden. Verzichtet das Management auf die Durchführung dieser Analyse, degeneriert der fiktive interne Markt zu einem Abrechnungsritual ohne motivationsorientierte Steuerungswirkung. Neben diesen Restriktionen des fiktiven internen Markts ist noch auf die Einseitigkeit des Marktdrucks und die Selektivität der Steuerungsindikatoren hinzuweisen. Legt man den Idealfall des marktlichen Prinzips zu Grunde, sind sowohl für den anbietenden als auch für den nachfragenden Transaktionspartner positive Motivationswirkungen zu erwarten. Durch die Wirkungsweise und den Einsatzbereich des fiktiven internen Markts wird jedoch in erster Linie der Anbieter unter Leistungsdruck gesetzt. Stellt der Anbieter ausschließlich interne Leistungen zur Verfügung, wird die Höhe seiner sämtlichen Erlöse durch den internen Preis determiniert. Der Bereichserfolg des Anbieters wäre somit negativ, wenn die Kosten den internen Preis übersteigen. Für den Nachfrager ist, bezogen auf das von ihm erstellte Produkt, der interne Preis nur ein Kostenbestandteil unter vielen. Der motivierende Effekt, Leistungsdefizite über den Bereichserfolg aufzudecken, kommt deshalb nicht zwangsläufig 67

zum Tragen. Unverkennbar wirkt somit der Marktdruck stärker auf der Seite des Anbieters. Fiktive interne Märkte werden häufig dort eingesetzt, wo eine starre Leistungsbeziehung zwischen den Transaktionspartnern besteht. Nur ein geringer Teil des Transaktionsspektrums unterliegt noch dem marktlichen Prinzip. Der wesentlich größere Teil dieses Spektrums ist bereits im Vorhinein durch Planung festgelegt worden. Die Bereitschaft des internen Anbieters, auf Forderungen des internen Nachfragers bezüglich des Leistungsspektrums oder der Konditionen einzugehen, kann unter Umständen nachlassen.185 Der interne Preis als Indikator des fiktiven internen Markts liefert zu diesem Motivationsdefizit keine Informationen. Durch ihn wird lediglich das Kostenverhalten des Anbieters abgebildet. Es müssen weitere Steuerungsinstrumente durch das Management eingesetzt werden, um aussagekräftigere Informationen zum Leistungsverhalten des Anbieters zu erhalten. Es bieten sich unter anderem Befragungen zur internen Kundenzufriedenheit, die Beobachtung des Konfliktverhaltens der Transaktionspartner, eine begrenzte Öffnung des internen Markts für externe Transaktionspartner zur Erhöhung des Marktdrucks und die ergänzende Einholung von Expertenurteilen an.186 Die Vorteilhaftigkeit von fiktiven internen Märkten lässt sich im Wesentlichen auf drei Argumente zurückführen: Zum einen spricht die Einfachheit von fiktiven internen Märkten, die aus der geschlossenen Ableitung und flächendeckende Anwendung eines einzigen Prinzips resultiert, für dieses Steuerungsinstrument. Aus technischen Gründen sind für fiktive interne Märkte keine Grenzen der Anwendung erkennbar, da für jeden Leistungstransfer über interne Preise ein Bereichserfolg ausgewiesen werden kann. Zum anderen ist mit einer hohen Akzeptanz auf Seiten der Transaktionspartner zu rechnen, da in einem durch marktliche Prinzipien geprägten Gesellschaftssystem Markt und Wettbewerb in aller Regel positiv wahrgenommen werden. Marktlich geprägte Indikatoren lassen sich folglich mit einer hohen Wahrscheinlichkeit durchsetzen und werden als fair empfunden.187 Zudem bieten fiktive interne Märkte faktische und rhetorische Möglichkeiten der Selbst- und Fremdsteuerung. Neben der bei den bisherigen Darstellungen in den Vordergrund gerückten Fremdsteuerung lassen sich, insbesondere durch den Erfolgsausweis, positive Auswirkungen auf die Selbststeuerung erwarten. Abhängig von der Persönlichkeit des Managers mag der Reiz von marktorientierten Indikatoren auch darin zu suchen sein, dass

185

Zur Förderung der Kooperationsbereitschaft durch Verrechnungspreise als laterale Kontrollmechanismen vgl. Lehmann [Märkte] 2002, S. 261 ff.

186

Siehe zur Ergänzung von monetären Erfolgsfaktoren um weitere „weiche“ Faktoren Eccles [Manifesto] 1991, S. 131 ff.

187

Zum Fairnessgedanken vgl. Eccles [Control] 1983, S. 149 ff.

68

durch eine Rhetorik der Selbststeuerung Fremdsteuerung verschleiert werden kann.188 D.

Effizienzkonzept

Änderungen von Organisationsstrukturen sind mit weit reichenden ökonomischen Konsequenzen verbunden. Es sind Ziele erforderlich, an denen sich eine organisatorische Gestaltungsentscheidung orientieren kann. Organisatorische Gestaltungsentscheidungen werden in dieser Arbeit als komplexes Entscheidungsproblem aufgefasst, zu dessen Lösung auf Ersatzziele zurückgegriffen werden muss. Diese Ersatzziele werden im Weiteren als Effizienzkriterien bezeichnet. Die Unterscheidung zwischen der Koordinations- und Motivationsdimension sowie zwischen dem Kompetenz- und Steuerungssystem wird zur Entwicklung der Effizienzkriterien beibehalten. Die Entwicklung eines geschlossenen Effizienzkonzepts verfolgt den Zweck, alternative organisatorische Regelungen vor dem Hintergrund von Zielen bewerten zu können. Dabei sind insbesondere die nachfolgenden drei Anforderungen zu berücksichtigen:189 x Durch das Effizienzkonzept muss eine Verbindung zwischen der primär entscheidungslogischen Koordinationsperspektive und der empirischen Verhaltensperspektive der Motivation hergestellt werden. x Durch das Effizienzkonzept muss eine Verbindung zwischen dem Kompetenz- und dem Steuerungssystem hergestellt werden. x Das Effizienzkonzept muss konfliktäre Effizienzkriterien in einer Gesamtbeurteilung zusammenführen. Um diese Anforderungen zu erfüllen, wird zunächst die Zielproblematik der organisatorischen Gestaltung dargestellt. Danach werden Kriterien der Koordinationseffizienz für die Gestaltung des Kompetenz- und des Steuerungssystems abgeleitet. Diese Ableitung wird anschließend auch für die Kriterien der Motivationseffizienz vorgenommen. Es ergeben sich somit insgesamt vier Felder der Effizienzanalyse (vgl. Abb. 13). Diese Felder können auch als Module des in dieser Arbeit vorgestellten organisatorischen Gestaltungsansatzes verstanden werden. Abschließend wird auf die Frage eingegangen, wie durch die Anwendung von plausibel erscheinenden subjektiven Gestaltungsphilosophien ein geschlossenes Effizienzmodell entwickelt werden kann.

188

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 290 ff.

189

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 300 f.

69

KOORDINATIONSEFFIZIENZ

MOTIVATIONSEFFIZIENZ

Kompetenzsystem Interdependenzeffizienz Potenzialeffizienz Autonomiekosten

Kompetenzsystem Originäre und derivative Motivationseffizienz

Steuerungssystem Interdependenzeffizienz Potenzialeffizienz Abstimmungskosten

Steuerungssystem Indikatoreffizienz Indikatorpräzision Indikatoraufwand Indikatorakzeptanz

Trade-Off-Beziehung Abb. 13: Felder der Effizienzanalyse190

I.

Zielproblematik der organisatorischen Gestaltung

Die formale Struktur des Entscheidungsproblems der Auswahl zwischen alternativen Organisationsstrukturen unterscheidet sich nicht von anderen Entscheidungen in der Unternehmung. Verfolgt man das Anliegen, eine anwendungsorientierte Gestaltungskonzeption zu entwickeln, sind vereinfachende Annahmen unvermeidbar. Sie beziehen sich auf die zu Grunde gelegte Zielstruktur, die einzubeziehenden Instrumente der Gestaltung und ihre Verhaltenswirkungen. Im Mittelpunkt der folgenden Betrachtung steht die zu Grunde liegende Zielstruktur. Ohne dieses Kernelement ist eine fundierte Auswahl unter den alternativen organisatorischen Gestaltungsmaßnahmen nicht möglich. In Abhängigkeit von den Endzielen, die eine Unternehmung verfolgt, fällt die Bewertung einer Organisationsstruktur entsprechend unterschiedlich aus. Dies setzt allerdings die Operationalität von Zielen voraus.191 Von hoher Relevanz für die organisatorische Gestaltung sind Konflikte zwischen Zielen, die miteinander in Beziehung stehen. In diesem Fall beeinträchtigt die Reali-

190

Angelehnt an Frese [Grundlagen] 2005, S. 302.

191

Ziele sind dann operational, wenn sie grundsätzlich verfolgbar und messbar sind, ein Erreichungszeitraum festliegt sowie im Fall der Mehrfachzielsetzung eine Ordnung existiert; vgl. Berthel [Unternehmungssteuerung] 1973, S. 24 sowie Heinen [Zielsystem] 1966, S. 115 ff. Zur Unterscheidung von Messbarkeit und Operationalität vgl. Keeney [Thinking] 1992, S. 82.

70

sierung eines Ziels die Erfüllung eines anderen. Vergegenwärtigt man sich die in Abb. 13 dargestellte Anzahl von Zielen in Form von Effizienzkriterien, so wird deutlich, welche methodische Anforderung an die organisatorische Gestaltungsentscheidung gestellt wird. Zur Lösung dieses Entscheidungsproblems hat die präskriptive Entscheidungstheorie leistungsfähige Konzepte entwickelt. Im Grunde wird für eine Entscheidung unter Mehrfachzielsetzung die Gewichtung der einzelnen Teilziele vorgeschlagen. Auf diese Weise ist eine Aggregation der einzelnen Teilziele zu einem Gesamtwert möglich.192 Aufgrund der Tatsache, dass organisatorische Gestaltungsentscheidungen äußerst komplex sind, erfolgt die Beurteilung einer Organisationsstruktur unter erschwerten Voraussetzungen.193 Eine Verbindung zwischen den Endzielen der Unternehmung und der Vorteilhaftigkeit einer Organisationsstruktur kann nicht direkt hergestellt werden. Um dennoch Organisationsstrukturen beurteilen zu können, wird die Komplexität der Beurteilungssituation durch die Einführung von Ersatzzielen reduziert. Die Funktion von Ersatzzielen bei der Beurteilung von Organisationsstrukturen wird in Abb. 14 verdeutlicht. Sie lassen sich nicht logisch zwingend aus den Endzielen einer Unternehmung ableiten. Wäre dies möglich, könnte auf die Ersatzziele verzichtet werden und das Endziel könnte direkt angewendet werden. Die Begründung der Ersatzziele stellt ein empirisches Problem dar und bleibt, bei aller methodischen Fundierung, bis zu einem gewissen Grad spekulativ und intuitiv.

Abb. 14: Ersatzziele zur Bewertung von Organisationsstrukturen194

Das Spektrum der empfohlenen Ersatzziele ist aufgrund der brüchigen empirischen

192

Vgl. Eisenführ/Weber [Entscheiden] 2003, S. 115 ff.

193

Anschaulich beschreibt Simon das Unterfangen, alternative Organisationen hinsichtlich ihrer Gewinnkonsequenz zu bewerten, mit dem Versuch, die Auswirkungen eines Regenschauers in Minnesota auf die Niagarafälle zu ermitteln; vgl. Simon et al. [Centralization] 1954, S. VI.

194

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 306.

71

Basis breit.195 Die in dieser Arbeit verwendeten Ersatzziele beruhen auf der These196, dass die strategischen Ziele „Maximierung der Potenzialausschöpfung“ und „Maximierung der Qualität der Prozessabwicklung“ positive Auswirkungen auf das Endziel der Unternehmung haben. Sie werden in den folgenden Kapiteln verdeutlicht. II.

Kriterien der Koordinationseffizienz

Dieses Kapitel stellt die Kriterien der Koordinationseffizienz dar. Sie werden aufgeteilt nach Kompetenz- und Steuerungssystem erläutert. 1.

Kompetenzsystem

Im Kompetenzsystem werden den Einheiten Entscheidungskompetenzen durch Maßnahmen der Strukturierung und Segmentierung zugeteilt. In Orientierung an diesen Maßnahmen werden im Folgenden die Kriterien der Koordinationseffizienz des Kompetenzsystems entwickelt. Das zu entwickelnde Effizienzkonzept muss die Verzahnung zwischen den Regeln des Kompetenz- und Steuerungssystems berücksichtigen. Jede Regelung des Kompetenzsystems führt zu anderen Voraussetzungen für die Aktivitäten der Steuerung und beeinflusst ihre Wirkung. Durch Maßnahmen der Segmentierung werden Kompetenzinhalte organisatorischen Entscheidungseinheiten zugewiesen und somit auch voneinander abgegrenzt. Dies führt zu zwei Konsequenzen: Zum einen werden zusammenhängende Handlungskomplexe voneinander getrennt und zum anderen werden vorhandene Markt- und Ressourcenpotenziale aufgespalten. Werden zusammenhängende Handlungskomplexe voneinander getrennt, entsteht zwischen den Einheiten, denen jeweils ein Teilhandlungskomplex zugewiesen wurde, eine Entscheidungsinterdependenz. Die Entscheidung der einen Einheit beeinflusst somit die Entscheidungsmöglichkeiten der anderen Einheit zielrelevant. Es werden Qualitätseinbußen bei der Entscheidung realisiert, die in Autonomiekosten ausgedrückt werden können. Werden Markt- und Ressourcenpotenziale aufgespalten, wird der ökonomische Vorteil der Zusammenfassung von Potenzialen, z.B. in Form von Spezialisierungsvorteilen oder Vorteilen der Größendegression, nicht genutzt. Auch der Verzicht auf die Zusammenfassung der Potenziale kann in Autonomiekosten ausgedrückt werden.

195

Vgl. die klassische Studie von Mahoney/Weitzel [Models] 1969 sowie einen Überblick bzw. eine Aufzählung bei Bühner [Erfolgskriterien] 1978, S. 95; Grochla/Thom [Auswahl] 1980, Sp. 1501 f.; Staehle/Grabatin [Effizienz] 1979, S. 95; Welge [Organisation] 1987, S. 19 und S. 24 sowie das Konzept von Thom/Wenger [Organisation] 2002.

196

Der Frage, wie gesichert diese These ist, kann in dieser Arbeit nicht nachgegangen werden. Letztendlich muss das Management sich ein Urteil über die verschiedenen strategischen Konzepte bilden, die im Kern immer eine Hypothese über den Zusammenhang zwischen strategischen Zielen und dem Endziel der Unternehmung enthalten.

72

Durch die Maßnahme der Strukturierung werden die Kompetenzspielräume der Entscheidungseinheiten festgelegt und gleichzeitig die Delegationsverhältnisse zwischen unter- und übergeordneten Einheiten bestimmt. Aus entscheidungslogischer Perspektive wird eine hohe Entscheidungsqualität erreicht, wenn die übergeordnete Einheit ihr Potenzial der größeren Problemumsicht nutzt und die Entscheidung auf der übergeordneten Ebene getroffen wird. Dies ist damit zu begründen, dass eine übergeordnete Einheit den Informationsstand der untergeordneten Einheit hat oder diesen einholen kann und eine übergeordnete Einheit die Auswirkungen einer Entscheidung auf die nachgelagerten Einheiten besser abschätzen kann. Sinkt die Entscheidungsqualität durch Delegation, kann auch dies in Form von Autonomiekosten ausgedrückt werden. Effizienz von Maßnahmen der Segmentierung Die im Folgenden dargestellten Effizienzkriterien sollen das Management in die Lage versetzen, Organisationsformen, die nach unterschiedlichen Prinzipien segmentiert wurden, zu beurteilen.197 Wie bereits erläutert wurde, wird in Unternehmungen durch Koordination arbeitsteiliges Handeln auf vorgegebene Ziele ausgerichtet. Um alternative Regelungen der Koordination bewerten zu können, erscheint es zweckdienlich, arbeitsteiliges Handeln weiter zu differenzieren. In Anlehnung an die strategischen Ziele einer Unternehmung werden arbeitsteilige Handlungen danach unterschieden, ob sie auf die Nutzung vorhandener Potenziale oder auf die Sicherung der Prozessabwicklung ausgerichtet sind. Die Nutzung von Potenzialen bezieht sich auf Märkte und Ressourcen. Wird eine Fokussierung auf Potenziale angestrebt, bedeutet dies, dass eine Trennung von Markt- und Ressourcenpotenzialen vermieden werden muss. Die Sicherung der Prozessabwicklung richtet sich auf die Vermeidung von Interdependenzen. Eine Fokussierung auf die Prozessabwicklung bedeutet, der Entstehung von Markt-, Ressourcen- und Prozessinterdependenzen besondere Aufmerksamkeit zu widmen. In Abb. 15 werden mit der Interdependenz- und Potenzialeffizienz die Effizienzkriterien zur Beurteilung von Maßnahmen der Segmentierung eingeführt.198 Durch die Interdependenzeffizienz wird erfasst, inwieweit koordinationsorientierte Kompetenzregelungen die Entstehung von Autonomiekosten, die auf Markt-, Ressourcen- und Prozessinterdependenzen zurückzuführen sind, vermeiden. Die Ausprägung der Potenzialeffizienz gibt entsprechend die Höhe der Autonomiekosten, die auf Trennung von Ressourcen- und Marktpotenzialen zurückzuführen sind, wieder.

197

Zur Effizienz von Segmentierungsmaßnahmen vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 310 ff.

198

Vgl. auch Frese/Werder [Zentralbereiche] 1993, S. 28 ff.

73

Autonomiekosten verursachende Einflussfaktoren

Effizienzkriterien

PROZESSABWICKLUNG Entstehung von Marktinterdependenzen Entstehung von Ressourceninterdependenzen

Interdependenzeffizienz

Entstehung von Prozessinterdependenzen

POTENZIALNUTZUNG Trennung von Ressourcenpotenzialen Trennung von Marktpotenzialen

Potenzialeffizienz

Abb. 15: Effizienzkriterien zur Beurteilung von Maßnahmen der Segmentierung199

Die Interdependenzeffizienz gibt eine Antwort auf die Frage, wie gut durch Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems Interdependenzen abgestimmt werden. Die Realisierung einer hohen Interdependenzeffizienz erfordert die Berücksichtigung von Markt-, Ressourcen- und Prozessinterdependenzen über Bereichsgrenzen hinweg und deren Ausrichtung auf die Ziele der Gesamtunternehmung. Dies äußert sich in einer vergleichsweise niedrigen Höhe der interdependenzbezogenen Autonomiekosten. Marktinterdependenzen sind vor allem auf dem Absatzmarkt relevant. Sie werden vermieden, wenn die Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems das koordinierte Auftreten gegenüber dem Kunden ermöglichen. Bestehen Marktinterdependenzen, äußert sich dies in Form von marktinterdependenzbezogenen Autonomiekosten, die sich beispielsweise durch schlechte Konditionen bei der vertraglichen Regelung einer Transaktion auf dem Absatzmarkt ergeben können, da ver-

199

74

In Anlehnung an Frese [Grundlagen] 2005, S. 315.

schiedene Sparten einer Unternehmung in Substitutionskonkurrenz zueinander stehen.200 Ressourceninterdependenzen entstehen, wenn unterschiedliche Einheiten auf eine knappe Ressource zugreifen und sich somit durch die Entscheidung der einen Einheit das Entscheidungsfeld der anderen Einheit ändert. Ressourceninterdependenzbezogene Autonomiekosten entstehen folglich durch eine problematische Allokation knapper Ressourcen. Sollen Prozessinterdependenzen vermieden werden, muss der Leistungsprozess der Unternehmung über alle Stufen auf die Ziele der Gesamtunternehmung ausgerichtet werden. Dies wird erreicht, wenn bei Wahrung der vorgegebenen Qualitäts- und Produktivitätsnormen die Durchlaufzeit möglichst reduziert wird. Prozessinterdependenzbezogene Autonomiekosten entstehen somit durch Zwischenläger und Terminüberschreitungen. Die Potenzialeffizienz gibt eine Antwort auf die Frage, wie gut durch Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems die Ausschöpfung von Potenzialen gewährleistet wird. Soll eine hohe Potenzialeffizienz erreicht werden, müssen Marktund Ressourcenpotenziale über Bereichsgrenzen hinweg ausgeschöpft und auf die Ziele der Gesamtunternehmung ausgerichtet werden. Dies äußert sich in einer vergleichsweise niedrigen Höhe der potenzialbezogenen Autonomiekosten. Die Berücksichtigung von Marktpotenzialen ist sowohl auf dem Beschaffungs- als auch auf dem Absatzmarkt relevant. Auf dem Absatzmarkt steht die Realisierung von produkt- und regionenübergreifenden Verbundeffekten im Vordergrund. Auf dem Beschaffungsmarkt ist insbesondere die Bündelung der Nachfrage zur Stärkung der Marktmacht relevant. Absatzmarktpotenzialbezogene Autonomiekosten entstehen durch die Vernachlässigung von Absatzmarktchancen. Demgegenüber entstehen beschaffungsmarktpotenzialbezogene Autonomiekosten durch ungünstige Einkaufskonditionen. Eine effiziente Nutzung von Ressourcenpotenzialen wird dann erreicht, wenn die Entscheidungskompetenzen über den Einsatz homogener Ressourcen bei einer Einheit liegen. Ressourcenpotenzialbezogene Autonomiekosten fallen u.a. durch Leerkapazitäten an, die entstehen, wenn Sparten mit gleicher technologischer Produktionsstruktur autonom über die eigenen Produktionsanlagen verfügen. Die Interdependenz- und die Potenzialeffizienz stellen relativ abstrakte Kriterien für Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems dar, die Aussagen darüber zulassen, inwieweit Autonomiekosten verursachende Wirkungen der interpersonellen Arbeitsteilung durch nicht berücksichtigte Interdependenzen und nicht effi200

Auf der Seite des Beschaffungsmarkts sind Marktinterdependenzen weniger relevant. Sie würden dann entstehen, wenn z.B. verschiedene Sparten einer Unternehmung um ein knappes Beschaffungsgut konkurrieren und eine Sparte ihren Bedarf nicht befriedigen kann.

75

zient genutzte Potenziale vermieden werden. Um alternative Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems bewerten zu können, muss die Höhe der Autonomiekosten ermittelt werden, die durch die Anwendung dieser Regelungen entsteht. Es bedarf keiner näheren Begründung, dass die Ermittlung der Autonomiekosten eine anspruchsvolle und aufwändige Aufgabe darstellt. Beschränkt man sich auf die bloße Abschätzung der Autonomiekosten alternativer Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems, ist die Orientierung an einer These hilfreich, die eine hohe praktische Akzeptanz genießt und die als in gewissem Umfang empirisch abgesichert bezeichnet werden kann.201 Die These lautet, dass durch die Internalisierung von Interdependenzen in einem Bereich geringere Autonomiekosten entstehen als bei einer organisatorischen Alternative, die zu einer Externalisierung der Interdependenz führt. Die Internalisierung in ihrer extremen Form weist bestimmte Entscheidungen nur einer Person zu. Eine Interdependenz wird durch diese organisatorische Regelung aufgehoben. In einer praxisnäheren abgemilderten Form bedeutet Internalisierung, dass die von einer Interdependenz betroffenen Einheiten zum selben Teilbereich einer Unternehmung gehören. Die Internalisierungsthese geht davon aus, dass die Zugehörigkeit zu einem Teilbereich die Einstellung und das Verhalten der Mitglieder beeinflusst. Sie orientieren sich an Informationen und Stimuli, die zur Lösung der ihnen zugewiesenen Aufgabe relevant sind und interpretieren ihre Realität entsprechend.202 Die Wahrnehmungsund Lösungsmuster von Entscheidungseinheiten werden folglich stark von der Form der organisatorischen Abgrenzung beeinflusst.203 Je stärker Wahrnehmungs- und Lösungsmuster zweier Einheiten voneinander abweichen, umso wahrscheinlicher ist das Entstehen von Kommunikationsbarrieren und Konfliktpotenzialen. Als Konsequenz aus der Internalisierungsthese sind Aufgaben so zu gliedern und zusammenzuführen, dass kritische Interdependenzen möglichst innerhalb eines Teilbereichs liegen. Durch diese Heuristik kann erreicht werden, dass wichtige Entscheidungen ohne substanzielle Qualitätseinbußen getroffen werden und folglich nur geringe Autonomiekosten entstehen. Effizienz von Maßnahmen der Strukturierung Alternative Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems unterscheiden sich aus vertikaler Sicht durch das Maß der hierarchischen Aufspaltung von 201

Vgl. Lawrence/Lorsch [Environment] 1967; Walker/Lorsch [Choice] 1968; Lorsch/Allen [Diversity] 1973 und zusammenfassend Frese [Organisationstheorie] 1992, S. 155 ff.

202

Zur Bedeutung von Verhaltensannahmen für die Theorie der Organisationsgestaltung vgl. Laßmann [Koordination] 1992, S. 157 ff. sowie Frese [Grundlagen] 2005, S. 107 ff.

203

Ein klassisches Beispiel ist die unterschiedliche Problemorientierung von Vertriebs- und Produktionseinheiten; vgl. Lawrence/Lorsch [Environment] 1967, S. 37 sowie Cyert/March [Theory] 2001, S. 40 ff.

76

Entscheidungen. Die Regelung der Delegationsverhältnisse zwischen über- und nachgeordneten Einheiten steht somit im Mittelpunkt der Betrachtung. Mit der Delegationseffizienz wird ein Kriterium eingeführt, mit dem die Regelung der Delegationsverhältnisse im koordinationsorientierten Kompetenzsystem beurteilt werden kann. In Orientierung an der entscheidungslogischen Sichtweise wird unterstellt, dass die übergeordnete Einheit über den Informationsstand und das methodische Know-how der ihr untergeordneten Einheiten verfügt oder dieses einholen kann. Außerdem sind übergeordnete Einheiten in der Lage, die Auswirkungen von Entscheidungen auf nachgelagerte Einheiten abzuschätzen. Sie verfügen über eine größere Problemumsicht und schöpfen somit das mögliche Potenzial besser aus. Delegationsbezogenen Autonomiekosten entstehen, wenn das Potenzial der Problemumsicht übergeordneter Einheiten nicht ausgeschöpft wird und Entscheidungen nicht auf möglichst hohen Ebenen getroffen werden.204 Grundsätzlich ist bei der Gestaltung des koordinationsorientierten Kompetenzsystems die gegenseitige Beeinflussung der Maßnahmen der Segmentierung und Strukturierung zu beachten. Vor allem Maßnahmen der Strukturierung haben Einfluss auf die Intensität von Interdependenzen. Bei einer vergleichenden Beurteilung von Strukturierungsmaßnahmen müssen somit streng genommen immer auch die Auswirkungen auf die Interdependenzstruktur berücksichtigt werden. 2.

Steuerungssystem

In diesem Abschnitt werden die Kriterien der Koordinationseffizienz des koordinationsorientierten Steuerungssystems herausgearbeitet. Hierzu werden insbesondere die bereichsübergreifenden Steuerungsaktivitäten betrachtet, die sich in dem durch das Kompetenzsystem gesetzten Rahmen vollziehen und daher wesentlich von den Maßnahmen der Segmentierung und Strukturierung beeinflusst werden. Die Überlegungen zur Effizienz alternativer koordinationsorientierter Steuerungssysteme richten sich auf sämtliche Informations- und Entscheidungsaktivitäten im Rahmen der zielkonformen Ausfüllung von Entscheidungsspielräumen. Die Effizienzkriterien geben Auskunft darüber, inwieweit es gelingt, die Entscheidungsqualität von arbeitsteiligen Entscheidungen, die in aller Regel vom Gesamtoptimum abweicht und daher Autonomiekosten verursacht, zu sichern. Da Informations- und Entscheidungsaktivitäten ebenfalls mit Kosten, den bereits eingeführten Abstimmungskosten, verbunden sind, ergeben sich die Effizienzkriterien des Steuerungssystems deshalb aus der Summe von Autonomie- und Abstimmungskosten, die es zu minimieren gilt.

204

Diese zunächst enge Betrachtungsweise wird im folgenden Abschnitt um die Abstimmungskosten erweitert.

77

Die durch die Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems entstandenen Autonomiekosten lassen sich prinzipiell dadurch reduzieren, dass die zur Optimierung der Entscheidungsqualität notwendige Informationslage und das methodische Know-how zur Informationsverarbeitung verbessert werden. Diese Maßnahmen der Informationsgewinnung und -verarbeitung setzen allerdings den Einsatz von Ressourcen voraus und verursachen dementsprechend Abstimmungskosten. Es entsteht ein Spannungsverhältnis zwischen dem Streben nach einer hohen Entscheidungsqualität einerseits und dem Streben nach zeit- und ressourcensparendem Einsatz von Steuerungsinstrumenten andererseits. In Abb. 16 werden diese Überlegungen zusammenfassend dargestellt.

Koordinationseffizienz

Vermeidung von Autonomiekosten (Verbesserung der Entscheidungsqualität)

Verbesserung der Informationsbasis

Verbesserung der Methodenbasis (Knowhow) bei der Informationsverarbeitung

Vermeidung von Abstimmungskosten (Entscheidungs- und Kommunikationskosten)

Vermeidung von Kosten des Einsatzes von Ressourcen

Vermeidung von Kosten des Einsatzes von Zeit

Abb. 16: Determinanten der Koordinationseffizienz des Steuerungssystems205

Steigerung der Effizienz von Maßnahmen der Segmentierung Im vorherigen Abschnitt206 wurden bei der Einführung der Effizienzkriterien ausschließlich die durch ein Kompetenzsystem entstehenden Autonomiekosten betrachtet. Diese Betrachtung wird nun um die Abstimmungskosten ergänzt, mit dem Ziel, die Summe aus Autonomie- und Abstimmungskosten zu minimieren und damit die Koordinationseffizienz zu steigern. Die Interdependenzeffizienz gibt eine Antwort auf die Frage, wie gut durch Regelungen des koordinationsorientierten Steuerungssystems interdependenzbezogene

205

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 324.

206

Vgl. S. 72 ff.

78

Autonomiekosten soweit durch Steuerungsaktivitäten reduziert werden, dass die Summe aus interdependenzbezogenen Autonomie- und Abstimmungskosten minimiert wird. Die Realisierung einer hohen Interdependenzeffizienz erfordert die Berücksichtigung von Markt-, Ressourcen- und Prozessinterdependenzen über Bereichsgrenzen hinweg und deren Ausrichtung auf die Ziele der Gesamtunternehmung. Der Abbau von markt-, ressourcen- und prozessinterdependenzbezogenen Autonomiekosten, die durch das gewählte Kompetenzsystem entstehen, setzt den Einsatz der bereits erläuterten Steuerungsinstrumente voraus.207 In Abhängigkeit der eingesetzten Steuerungsinstrumente entstehen unterschiedlich hohe Abstimmungskosten. Auf der Grundlage der durch das Kompetenzsystem determinierten Höhe der interdependenzbezogenen Autonomiekosten sind die Steuerungsinstrumente zu wählen, die zu einer Minimierung der Summe aus Autonomie- und Abstimmungskosten führen. Die Potenzialeffizienz gibt eine Antwort auf die Frage, wie gut durch Regelungen des koordinationsorientierten Steuerungssystems potenzialbezogene Autonomiekosten soweit durch Steuerungsaktivitäten reduziert werden, dass die Summe aus potenzialbezogenen Autonomie- und Abstimmungskosten minimiert wird. Soll eine hohe Potenzialeffizienz erreicht werden, müssen Markt- und Ressourcenpotenziale über Bereichsgrenzen hinweg ausgeschöpft und auf die Ziele der Gesamtunternehmung ausgerichtet werden. Auch markt- und ressourcenpotenzialbezogene Autonomiekosten, als Konsequenz aus dem gewählten Kompetenzsystem, können durch den Einsatz von Steuerungsinstrumenten reduziert werden. Auch hier sind Steuerungsinstrumente einzusetzen, die zu einer Minimierung der Summe aus potenzialbezogenen Autonomie- und Abstimmungskosten beitragen. Steigerung der Effizienz von Maßnahmen der Strukturierung In die Beurteilung der Delegationseffizienz des Kompetenzsystems fließen, wie bereits erläutert, nur die delegationsbezogenen Autonomiekosten ein. Dieses Vorgehen führt zu einer relativ engen Betrachtungsweise, da der Ort des Anfalls von Informationen nicht berücksichtigt wird. Die Empfehlung, dass Entscheidungen aufgrund der Problemumsicht übergeordneter Einheiten auf möglichst hoher Ebene getroffen werden sollen, muss bei ergänzender Betrachtung von delegationsbezogenen Abstimmungskosten, die entstehen, wenn der Ort des Informationsanfalls und der Ort der Entscheidung auseinander fallen, unter Umständen revidiert werden. Zur Steigerung der Delegationseffizienz müssen deshalb sowohl delegationsbezogene Autonomieals auch delegationsbezogenen Abstimmungskosten berücksichtigt werden. Die Delegationseffizienz ist folglich dann hoch, wenn die hierarchische Aufspaltung von Entscheidungen so vorgenommen wird, dass neben der Problemumsicht übergeord207

Vgl. S. 48 ff.

79

neter Einheiten auch der Ort des Informationsanfalls beachtet wird. Dies ist dann der Fall, wenn die Summe aus delegationsbezogenen Autonomie- und Abstimmungskosten minimiert wird. III. Kriterien der Motivationseffizienz Die Ableitung von Kriterien der Motivationseffizienz aus einem geschlossenen Konzept ist nicht möglich. Dazu ist die Vielfalt der Motivationstheorien zu groß und die empirische Basis zu brüchig. Daher muss auf einzelne Theoriemodule zurückgegriffen werden, die eine Beurteilung der Effizienz von Organisationsstrukturen daraufhin zulassen, ob sie günstige Bedingungen für unternehmungszielkonformes Verhalten schaffen. Für die Gestaltung des Kompetenzsystems wird auf ein Theoriemodul zurückgegriffen, das sich auf die Ergebnisse der Arbeiten der Forschergruppe um Hackman stützt und auf die Sicherung des Handlungs-Commitments ausgerichtet ist. Bei der Gestaltung des Steuerungssystems steht die Sicherung des Handlungsergebnisses im Mittelpunkt der Betrachtung. Hier wird als Theoriemodul auf die Arbeiten der Forschergruppe um Locke zurückgegriffen. 1.

Kompetenzsystem

Die Frage, wie durch eine entsprechende Festlegung von Entscheidungskompetenzen Motivationswirkungen erzielt werden, die das Entscheidungsverhalten an den Zielen der Unternehmung ausrichten, steht im Mittelpunkt der folgenden Ausführungen. Die Kriterien der Motivationseffizienz des Kompetenzsystems werden auf Grundlage der Theorie der Arbeitszufriedenheit von Hackman und Oldham entwickelt.208 Motivationsbezogene Effizienz von Entscheidungskompetenzen Da die Ziele der Unternehmung und die des Mitarbeiters nicht zwangsläufig übereinstimmen, können die Regelungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems nicht unbedacht eingeführt werden. Vielmehr sind Verhaltensabweichungen zu berücksichtigen, wenn nicht Organisationsmaßnahmen von vornherein ihr Ziel verfehlen sollen. Es bieten sich prinzipiell zwei Möglichkeiten an, das Ist-Verhalten an das koordinationsadäquate Soll-Verhalten anzupassen. Zum einen kann dies durch flankierende Motivationsmaßnahmen oder zu anderen durch eine nur die Motivationswirkungen berücksichtigende Gestaltung des Kompetenzsystems erreicht werden.209 Diese beiden Möglichkeiten werden im folgenden Abschnitt eingehender vorgestellt; ferner wird die Unterscheidung zwischen originärer und derivativer Motivationseffizienz eingeführt. Bei der Erläuterung der originären Motivationseffizienz wird die 208

Vgl. die Ausführungen auf S. 25 ff.

209

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 330 ff.

80

Effizienzbeurteilung des koordinationsorientierten Kompetenzsystems vernachlässigt und stattdessen ein rein motivationsorientiertes Kompetenzsystem durch eine ausschließliche Berücksichtigung von Motivationswirkungen entwickelt. Durch die derivative Motivationseffizienz werden neben den Anforderungen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems auch die Wirkungen des motivationsorientierten Kompetenzsystems berücksichtigt. Originäre und derivative Motivationseffizienz Kriterien der originären Motivationseffizienz zur Gestaltung des Kompetenzsystems sind weit verbreitet und in vielfältigen Formen zu finden. Ein Beispiel sind Kriterien, die einer Ausweitung von bürokratischen Strukturen und Verhaltensweisen entgegenwirken. Bürokratische Strukturen und Verhaltensweisen äußern sich in Aktivitäten, die der Unternehmung keinen Nutzen stiften, Ressourcen unwirtschaftlich binden, formelle und zeitraubende Kommunikation fördern, von Risikoscheu geprägt sind sowie Innovationsbereitschaft unterdrücken. Als Kriterien der originären Motivationseffizienz werden in dieser Arbeit deshalb die Kriterien der Eigenverantwortung und Überschaubarkeit eingeführt, die auch als Prinzipien der Entbürokratisierung verstanden werden können.210 Sie beinhalten wesentliche Elemente der Theorie von Hackman und Oldham. Mit dem Kriterium Eigenverantwortung wird die betonte Delegation von Entscheidungen verbunden, die den Entscheidungsspielraum „vor Ort“ vergrößert. Ausgehend von der Annahme, dass Mitarbeiter motiviert sind, wenn sie ihre Arbeit als sinnhaft erleben und Verantwortung für ihr Arbeitsergebnis empfinden,211 nimmt die Leistungsbereitschaft mit Ausweitung ihres Entscheidungsspielraums zu. Außerdem wird durch die Vergrößerung des Entscheidungsspielraums und den Verzicht auf restriktive und detaillierte Vorgaben schnelles und eigenverantwortliches Handeln gefördert sowie das kreative Potenzial der Mitarbeiter und ihre Vertrautheit mit der Aufgabenumwelt besser genutzt.212 Mit dem Kriterium der Überschaubarkeit wird die Annahme verbunden, dass die Bildung möglichst abgeschlossener Einheiten und die somit ermöglichte Konzentration von Aktivitäten motivierend auf die Mitarbeiter wirkt. Im Gegensatz zu dem Kriterium der Eigenverantwortung, das eine vertikale Sichtweise verfolgt, wird hier die horizontale Abgrenzung von Einheiten angesprochen. Ein Bereich ist umso abgeschlossener, je weniger Interdependenzen (insbesondere Prozessinterdependenzen) 210

Zur näheren Begründung der Kriterien vgl. Frese/Werder [Organisation] 1994.

211

Vgl. Hackman/Oldham [Work] 1980, S. 78 ff.

212

Das Kriterium der Eigenverantwortung ist nicht erst in der jüngeren Zeit eingeführt worden. Vielmehr scheint dieses Kriterium immer dann eine Renaissance zu erleben, wenn durch Veränderungen der Unternehmungsumwelt ein besonderer Zwang zur Anpassung besteht; vgl. hierzu die Analyse der Managementliteratur der letzten Jahrzehnte durch Eccles/Nohria [Hype] 1992.

81

zu anderen Bereichen bestehen. Der Grad der Realisierung des Kriteriums der Überschaubarkeit wird daher wesentlich durch die Wahl des Segmentierungskriteriums des Kompetenzsystems beeinflusst. Vor allem drei positive Motivationswirkungen gehen von dem Kriterium der Überschaubarkeit aus. Erstens fördert die durch die Überschaubarkeit entstehende Abgeschlossenheit die Orientierung am gemeinsamen Bezugsobjekt und daher die Identifizierung mit der Aufgabe und führt zu einer starken Gruppenkohäsion. Ist durch räumliche Überschaubarkeit die Visualisierung von Vorgängen und Ereignissen möglich, wird diese Wirkung noch verstärkt. Zweitens wird durch die Überschaubarkeit die Kommunikation zwischen den Mitarbeitern vereinfacht. Insbesondere wird aber drittens durch Abgeschlossenheit die Möglichkeit zur Etablierung von Anreizmaßnahmen geschaffen. Diese werden eingesetzt, um sicherzustellen, dass durch verstärkte Leistungsanstrengungen die Ziele der Unternehmung möglichst vollständig erfüllt werden. Die hinter dieser Maßnahme stehende Gestaltungsphilosophie geht davon aus, dass je besser eine Zurechnung von Anreizen zu Einheiten gelingt, eine umso höhere Motivationswirkung erzielt wird. Wird ein Kompetenzsystem aus der Sicht der derivativen Motivationseffizienz analysiert, ist von einer primär koordinationsbestimmten Perspektive auszugehen, die von motivationsbezogenen Überlegungen flankiert wird. Die Umsetzung der Kriterien des koordinationseffizienten Kompetenzsystems steht dann im Vordergrund. Kriterien der Motivationseffizienz haben nachrangige Bedeutung. Wird die Umsetzung der Kriterien der derivativen Motivationseffizienz verfolgt, führt diese in der Regel nicht zu einer Steigerung der Koordinationseffizienz des Kompetenzsystems. Zuvor koordinationseffiziente Regelungen werden durch die Erhöhung der Eigenverantwortung und Überschaubarkeit und die damit verbundene Steigerung der derivativen Motivationseffizienz eher abgeschwächt. Die Beurteilung eines Kompetenzsystems setzt die Messung der koordinations- und motivationsbezogenen Effizienzkriterien und deren Gewichtung voraus. Im Sinne einer derivativen Motivationseffizienz würde, aufgrund ihres flankierenden Charakters, die Gewichtung der Kriterien der Motivationseffizienz bei der Beurteilung des Kompetenzsystems relativ niedrig ausfallen. 2.

Steuerungssystem

Die Gestaltung des Steuerungssystems verfolgt das Anliegen, sicherzustellen, dass der Entscheidungsspielraum, der durch die Regelungen des Kompetenzsystems verbleibt, unternehmungszielkonform ausgefüllt wird. Dieses Anliegen soll demnach auch die Gestaltung des motivationsorientierten Steuerungssystems erfüllen. Die Ableitung von Kriterien des motivationsorientierten Steuerungssystems wird auf der

82

Grundlage der auf die Sicherung des Handlungsergebnisses ausgerichteten Motivationstheorie von Locke und Latham vorgenommen.213 Wegen der Grenzen von anspruchsvollen und eindeutigen Zielvorgaben wurde bereits die Funktion von Indikatoren bei der Signalisierung von Problemen (Wahrnehmungseffekt) und der Aufdeckung ihrer Ursachen (Sucheffekt) erläutert.214 Die Ableitung von Kriterien der Indikatoreffizienz soll daher im Mittelpunkt dieses Abschnitts stehen. Indikatoren werden in dieser Arbeit als informationelle Konstrukte verstanden, die Ereignisse und Zustände zu einem bestimmten Zeitpunkt abbilden. Abhängig von der gewählten Struktur der Indikatoren werden spezifische Wahrnehmungs- und Sucheffekte erzeugt. Es wird von einem Indikatorkonzept ausgegangen, das über einen Soll-Ist-Vergleich eine Handlung oder ein Handlungsergebnis bewertet. Der mit diesem Vergleich verbundene Wahrnehmungs- bzw. Sucheffekt, der in Form von Selbst- und Fremdsteuerung vorgenommen werden kann, hat Motivationswirkung. Die nun einzuführenden Kriterien der Indikatoreffizienz beruhen auf der Annahme, dass mit zunehmender Indikatorpräzision, abnehmendem Indikatoraufwand und zunehmender Indikatorakzeptanz die Motivationseffizienz des Steuerungssystems steigt.215 Das Kriterium der Indikatorpräzision bildet ab, wie zuverlässig von einer identifizierten Abweichung auf die Qualität der Handlung oder des Handlungsergebnisses geschlossen werden kann. Neben der Feinheit der Messung wird die Indikatorpräzision hauptsächlich durch die Eindeutigkeit der Abbildung und die methodische und informationelle Basis der Sollgröße bestimmt. 216 Durch die Eindeutigkeit der Abbildung wird bewertet, wie präzise ein Handlungsmerkmal durch einen Indikator abgebildet wird. Auf einer Abstufung von „spezifisch“ bis „aggregiert“ soll der Indikator als spezifisch bezeichnet werden, der ausschließlich relevante Merkmale einer Handlung abbildet. Durch einen aggregierten Indikator werden neben den relevanten Merkmalen noch weitere Merkmale der Handlung erfasst.217 Aus der Sicht der Eindeutigkeit der Abbildung nimmt mit steigender Spezifität des Indikators die Indikatorpräzision zu. Die methodische und informationelle Basis des Indikators kann, wie bereits aus213

Vgl. die Ausführungen auf S. 21 ff.

214

Vgl. S. 39 f.

215

Angesichts einer Vielzahl anderer Einflussgrößen bleibt anzumerken, dass die Einschätzung der Motivationswirkung von Indikatoren in gewissem Maße subjektiv ist und eine Vereinfachung darstellt.

216

Vgl. zu den Kriterien der Indikatoreffizienz und den folgenden Ausführungen im Einzelnen Frese [Grundlagen] 2005.

217

Im Fall, dass ein Indikator Merkmale einer Handlung nicht direkt, sondern nur indirekt abbilden kann, wird er als „derivativ“ bezeichnet. Im Weiteren werden derivative Indikatoren nur am Rande thematisiert, so dass sich die folgende Betrachtung auf spezifische und aggregierte Indikatoren beschränken kann.

83

geführt,218 grundsätzlich durch Planung oder Benchmarking gebildet werden. Wird die methodische und informationelle Basis durch Planung generiert, erfolgt eine mehr oder weniger anspruchsvolle analytische Durchdringung des Handlungszusammenhangs. Hierzu wird auf die unternehmungsinternen Methoden- und Informationspotenziale zurückgegriffen. Die Präzision der Planung kann durch ein Kontinuum, das durch die Extremformen „exakte Planung“ und „grobe Quasiplanung“ gebildet wird, dargestellt werden. Wird die methodische und informationelle Basis durch Benchmarking gebildet, werden externe Informationen auf die Situation der Unternehmung übertragen. Auch hier lassen sich unterschiedliche Präzisionsgrade des Benchmarkings unterscheiden. Handlungsmerkmale können direkt auf der Merkmalsebene oder mittelbar auf der Ebene des monetären Bereichserfolgs (Prozessebene) erfasst werden. In Abb. 17 werden die herausgearbeiteten Abstufungen der methodischen und informationellen Basis sowie die Eindeutigkeit der Abbildung in den im Weiteren verwendeten Zusammenhang eingeordnet. Die Präzision des Indikators nimmt von Typ A über Typ B nach Typ C ab. In gleicher Weise wie die Präzision abnimmt, verschlechtert sich der Sucheffekt der aufgeführten Indikatoren. Dies lässt sich damit begründen, dass die Schwierigkeit zunimmt, auf Grundlage des Indikators Rückschlüsse auf die Ausprägung des Merkmals zu ziehen. Spezifischer Indikator Typ A

Spezifischer Indikator Typ B

Aggregierter Indikator Typ C

exakte Planung

grobe Quasiplanung

grobe Quasiplanung

Benchmarking (Merkmalsebene)

Benchmarking (Merkmalsebene) Benchmarking (Prozessebene)

Abnahme Indikatorpräzision

Interner Markt

Abb. 17: Abstufungen der Indikatorpräzision219

Die in Abb. 17 zu Grunde gelegte Abstufung, dass aus Planung resultierende Indikatoren eine höhere Präzision ausweisen als diejenigen, die durch Benchmarking ab218

Vgl. die Ausführungen auf S. 63 ff.

219

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 337.

84

geleitet wurden, beruht auf der Annahme, dass Indikatoren, die aus externen Informationen gewonnen wurden, die Unternehmung im Allgemeinen nur unvollkommen erfassen. Vor allem Indikatoren auf der Ebene des monetären Bereichserfolgs, die beispielsweise durch interne Märkte erzeugt werden, weisen die geringste Präzision auf. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass zwar alle Indikatoren (Typ A bis Typ C) über einen ausgeprägten Wahrnehmungseffekt verfügen, aber insbesondere Indikatoren vom Typ A mit einem hohen Sucheffekt ausgestattet sind. Dieser Effekt nimmt in Richtung der Indikatoren von Typ C stetig ab. Das Kriterium Indikatoraufwand misst den Aufwand, der bei der Generierung von Sollgrößen und der Analyse der Soll-Ist-Abweichung entsteht. Aufwand bei der Generierung von Indikatoren entsteht in erster Linie durch den Einsatz von Personalressourcen (Controller, Experten aus Zentralbereichen). Sie werden eingesetzt, um Sollgrößen zu erzeugen und an Änderungen anzupassen. Vergleicht man den Generierungsaufwand von planbasierten und benchmarkingbasierten Sollgrößen, ist festzustellen, dass planbasierte Sollgrößen wesentlich aufwändiger zu ermitteln sind, da zu ihrer Ermittlung die Handlungszusammenhänge analytisch durchdrungen werden müssen. Benchmarkingbasierte Sollgrößen sind demgegenüber mit vergleichsweise geringem Aufwand zu ermitteln, da sie häufig bereits am externen Markt existieren und mit überschaubarem Anpassungsaufwand übernommen werden können. Der Auswertungsaufwand steht in einer engen Beziehung zu dem bei dem Kriterium der Indikatorpräzision bereits thematisierten Sucheffekt. Indikatoren, die eine Problemursache zielgenau und zeitnah identifizieren, basieren in erster Linie auf Planung. Der Auswertungsaufwand eines durch einen planbasierten Indikator identifizierten Problems ist vergleichsweise gering, da die analytische Durchdringung des Handlungszusammenhangs bereits geleistet wurde. Bei benchmarkingbasierten Indikatoren, die auf der Prozessebene gewonnen werden, ist der Aufwand demgegenüber relativ hoch, da der analytische Durchdringungsprozess zur Identifizierung der Problemursache noch nachgeholt werden muss. Im Grunde muss im Fall der Problemidentifizierung durch benchmarkingbasierte Indikatoren die planerische Ableitung von Sollgrößen nachgeholt werden. Zusammenfassend kann in Anlehnung an Abb. 17 festgestellt werden, dass von Typ A nach Typ C der Sucheffekt ab- und der Auswertungsaufwand zunimmt. Das Kriterium der Indikatorakzeptanz misst die Akzeptanz des Indikators auf Seiten der Betroffenen. Wenn es möglich wäre, ein planbasiertes Indikatorsystem zu generieren, das alle Einflussgrößen differenziert und zuverlässig berücksichtigt, kann von der Akzeptanz der Betroffenen ausgegangen werden. Gelingt diese Generierung allerdings nicht, stellt sich die Frage nach Alternativen, die besser akzeptiert werden. Bei der Suche nach diesen Alternativen wird in dieser Arbeit die These vertreten, dass unvollkommene benchmarkingbasierte Indikatoren eine höhere Akzeptanz genießen als vergleichbar unpräzise planbasierte Sollgrößen, da Indikatoren, die sich 85

in einem marktwirtschaftlichen Umfeld bewährt haben, in der Regel positiv besetzt sind. Die Akzeptanzschwelle für benchmarkingbasierte Indikatoren ist daher bei einem vergleichbaren Grad der Präzision niedriger als bei einem planbasierten Indikator. IV. Stellenwert von Gestaltungsphilosophien Gestaltungsphilosophien220 sind bei dem heutigen empirischen Kenntnisstand ein unverzichtbares Element der organisatorischen Gestaltung. Solange die empirische Absicherung der Organisationstheorie begrenzt ist, werden empirisch fundierte Gestaltungsaussagen durch subjektive Annahmen des Managements ersetzt. Jede organisatorische Gestaltungsempfehlung beinhaltet damit immer auch Annahmen, die sich bis zu einem gewissen Grad nur mit der vertretenen Gestaltungsphilosophie begründen lassen. Der in dieser Arbeit dargestellte Gestaltungsansatz gründet sich auf der These, dass Gestalter bei der Einschätzung alternativer Organisationsstrukturen zwischen Koordinations- und Motivationswirkungen unterscheiden. Dies bedeutet nicht, dass ein Gestalter Koordinationsüberlegungen immer streng von Motivationsüberlegungen trennt, jedoch wird unterstellt, dass diese Überlegungen mit unterschiedlichem Gewicht in die Gestaltungsentscheidung einfließen. Gestaltungsüberlegungen hinsichtlich der Koordinationsdimension wird in diesem Zusammenhang ein wesentlich höherer Stellenwert eingeräumt. Die stärkere Gewichtung der Koordinationsdimension kann mit der Anforderung an eine Organisation, die Erstellung des Leistungsprogramms sachlogisch zu bewältigen, begründet werden.221 Diese Anforderung kann durch Gestaltungsmaßnahmen der Motivationsdimension nicht erfüllt werden. Geht man darüber hinaus von der These aus, dass sich ausdifferenzierte Gestaltungsphilosophien immer dann entwickeln, wenn das zu Grunde liegende Gestaltungsproblem ein außerordentliches Gewicht hat, eröffnet sich ein aufschlussreicher Blick auf die eingeführten vier Module222 der Organisationsgestaltung. Bezogen auf die Koordinationsdimension ist festzustellen, dass sich insbesondere zur Gestaltung des Kompetenzsystems Gestaltungsphilosophien, die sich zudem durch ein einheitliches Orientierungsmuster auszeichnen,223 zu finden sind. Zur Gestaltung des koor220

Gestaltungsphilosophien können als kognitive Orientierungen, die auf Werten, Menschenbildern und Wirkungsannahmen beruhen, verstanden werden; vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 91 ff.

221

Der besondere Stellenwert von Koordinationsüberlegungen findet sich auch in anderen Konzepten der betriebswirtschaftlichen Organisationslehre wieder; vgl. Nordsieck [Grundlagen] 1934 oder Kosiol [Organisation] 1976.

222

Vgl. Abb. 13, S. 70.

223

Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang beispielsweise auf das Konzept der Internalisierung von Schnittstellen; vgl. Gebert [Kommunikation] 1992 sowie Laßmann [Koordination] 1992, S. 107 ff. und S. 157 ff.

86

dinationsorientierten Steuerungssystems sind hingegen keine ausgeprägten und kontrovers diskutierten Wirkungsannahmen in Theorie und Praxis zu entdecken. Es ist von einer allenfalls schwachen Ausprägung von Gestaltungsphilosophien auszugehen.224 Der Stellenwert, der diesem Gestaltungsmodul beigemessen wird, kann folglich als eher gering angesehen werden. Anders als bei koordinationsbezogenen Gestaltungsphilosophien, denen ein relativ einheitliches Orientierungsmuster zu Grunde liegt, geben motivationsbezogene Gestaltungsphilosophien kein einheitliches Bild ab. Aufgrund der unzulänglichen empirischen Basis sind motivationsbezogene Gestaltungsphilosophien durch das vom Gestalter unterstellte Menschenbild und sein persönliches Wertesystem geprägt. Hinsichtlich der Gestaltung des motivationsorientierten Kompetenzsystems erscheint die Verwendung der entwickelten derivativen Motivationseffizienz225 plausibel. Aufgrund des hohen Stellenwerts des koordinationsorientierten Kompetenzsystems bilden sich bezogen auf die entsprechende motivationsorientierte Perspektive keine eigenständigen Gestaltungsphilosophien heraus. Dagegen haben sich zur Gestaltung des motivationsorientierten Steuerungssystems eigenständige Philosophien entwickelt, die auf einen hohen Stellenwert dieses Gestaltungsmoduls schließen lassen.226 Es wird deutlich, dass insbesondere der Gestaltung des koordinationsorientierten Kompetenzsystems und des motivationsorientierten Steuerungssystems ein hoher Stellenwert beigemessen wird. Durch die Konzentration auf diese beiden Gestaltungsmodule kann die Komplexität des Gestaltungsproblems wesentlich reduziert werden, da nur noch eine verminderte Anzahl an Ersatzzielen bei der Gestaltung der Organisation berücksichtigt werden muss. E.

Strategiebestimmte Organisationsgestaltung

Für die eingeführte Gestaltungsheuristik, die sich im Wesentlichen am zu Grunde liegenden Aufgabenzusammenhang orientiert und auf vereinfachenden Verhaltensannahmen beruht, ist das strategische Konzept einer Unternehmung in zweierlei Hinsicht relevant. Zum einen wird durch die dargestellte Gestaltungsheuristik eine Mehrzahl von Ersatzzielen bzw. Effizienzkriterien verfolgt. Das daraus resultierende Entscheidungsproblem unter Mehrfachzielsetzung wird in der Regel durch eine Ge-

224

Viele Regelungen des koordinationsorientierten Steuerungssystems haben sich in den Unternehmungen im Zeitablauf entwickelt und haben keine so weit reichenden Folgen wie die Regelungen des Kompetenzsystems.

225

Vgl. S. 80 ff.

226

Insbesondere hinsichtlich der Indikatoreffizienz sind differenzierte Gestaltungsphilosophien zu erwarten, da das zielkonforme Handeln der Mitarbeiter „vor Ort“ elementar für den Bestand jeder Unternehmung ist.

87

wichtung der Kriterien gelöst. Diese Gewichtung kann nur auf Grundlage der verfolgten Geschäftsfeldstrategie abgeleitet werden. Zum anderen kann die Komplexität der Gestaltungsaufgabe reduziert werden, wenn sich der Gestaltungsprozess auf eine abgrenzbare Menge an kritischen Gestaltungsobjekten beschränken kann.227 Stellenwert von Strategien in der Organisationsgestaltung Die von der Unternehmungsleitung zu formulierenden Strategien stellen Leitlinien dar, anhand derer das operative System organisatorisch zu gestalten ist. Durch die Strategie können Potenziale, die zielkonform auszuschöpfen sind und Interdependenzen, deren Abstimmung vorrangige Bedeutung hat, identifiziert werden. Dieser Abschnitt beschäftigt sich daher mit der Frage, wie die Strategie auf die Struktur des Kompetenz- und Steuerungssystems wirkt.228 Grundsätzlich haben Strategien den Aufbau und die Sicherung des zukünftigen Erfolgspotenzials einer Unternehmung zum Ziel. Damit sind strategische Entscheidungen Grundsatzentscheidungen mit längerfristiger Gültigkeit, die den Rahmen für detailliertere (operative) Entscheidungen bilden.229 Die Verfolgung einer Strategie äußert sich in dem grundlegenden Muster aus Ressourceneinsatz und der Interaktion zwischen Organisation und Markt.230 Es können Organisationsgesamtstrategien231 und Geschäftsfeldstrategien232 unterschieden werden. Durch Organisationsgesamtstrategien werden Geschäftsfelder gebildet. Jedes Geschäftsfeld stellt eine spezifische Kombination aus einzelnen Leistungen oder Leistungsbündel des Leistungsprogramms einer Unternehmung und dem dazugehörigen Markt dar. Strategien, die sich auf ein Geschäftsfeld beziehen,

227

Zur strategiebestimmten Organisationsgestaltung vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 343 ff.

228

In dieser Arbeit wird hierzu auf die klassischen Beiträge von Porter zurückgegriffen; vgl. Porter [Wettbewerbsstrategie] 1999 und Porter [Wettbewerbsvorteile] 2000. Zu einem Überblick verschiedener Ansätze der Strategieentwicklung siehe Macharzina [Unternehmensführung] 2005 und Welge/Al-Laham [Management] 2003. Zum grundlegenden Zusammenhang zwischen Strategie und Organisationsstruktur vgl. Chandler [Strategy] 1962.

229

Vgl. Frese [Unternehmungsführung] 1987, S. 117.

230

Vgl. Hofer/Schendel [Strategy] 1982, S. 25.

231

Im betriebswirtschaftlichen Kontext wird zumeist von „Unternehmungsstrategien“ oder „Unternehmungsgesamtstrategien“ gesprochen. Vgl. beispielsweise Welge/Al-Laham [Management] 2003, S. 328 ff. oder Grant [Strategy] 2002 S. 23 ff.

232

Anstelle von „Geschäftsfeldstrategie“ wird häufig auch der Begriff „Wettbewerbsstrategie“ verwendet. Aufgrund des teilweise fehlenden Wettbewerbs bei Leistungen des hier interessierenden empirischen Bezugsbereichs wird im Folgenden der „neutralere“ Begriff der „Geschäftsfeldstrategie“ verwendet. In anderen Arbeiten erfolgt keine synonyme Verwendung der beiden Begriffe; vgl. beispielhaft Macharzina [Unternehmensführung] 2005, S. 266 ff.

88

werden als Geschäftsfeldstrategie bezeichnet. Durch solche Strategien werden Merkmale der Leistung und die Form der Marktbearbeitung festgelegt.233 Im Folgenden wird nur die Gestaltung des koordinationsorientierten Kompetenz- und Steuerungssystems betrachtet. Motivationsorientierte Regelungen bleiben unberücksichtigt. Bei der strategiekonformen Gestaltung des koordinationsorientierten Kompetenzsystems sind alternative Formen der Aufgabenzuweisung zu bewerten, die sich durch den Grad der Ausschöpfung gegebener kritischer Markt- und Ressourcenpotenziale und der Abstimmung von kritischen Markt-, Ressourcen- und Prozessinterdependenzen unterscheiden. Die strategiekonforme Gestaltung des koordinationsorientierten Steuerungssystems wird durch die Kritizität der noch verbleibenden Interdependenzen und Potenzialtrennungen bestimmt. Eine Realisierung der Ausschöpfung kritischer Potenziale bei gleichzeitiger Abstimmung kritischer Interdependenzen ist in der Regel nicht möglich und stellt das zentrale Problem der Organisationsgestaltung dar. Einen Ausgleich zwischen den Anforderungen der Potenzial- und Interdependenzeffizienz zu erreichen, erfordert eine eingehende Analyse der Komplexität und Ungewissheit des Aufgabenzusammenhangs. Nur im idealtypischen Fall der Koordination bei Abwesenheit von Ungewissheit besteht die Möglichkeit, den Anforderungen der Interdependenz- und Potenzialeffizienz zu entsprechen, selbst wenn die Komplexität des Aufgabenzusammenhangs hoch ist. Dazu würden alle Entscheidungskompetenzen über Markt- und Ressourcenpotenziale in jeweils einem Bereich konzentriert und die vielfältig entstehenden Interdependenzen könnten aufgrund der fehlenden Ungewissheit abgestimmt werden. Im Grunde würden dann keine Entscheidungsspielräume mehr existieren. Bei zunehmender Ungewissheit ist diese organisatorische Lösung nicht mehr realisierbar. Der Trade-off zwischen den Zielen der Interdependenz- und Potenzialeffizienz wird zum Problem der organisatorischen Gestaltung und die Frage des Einflusses der Geschäftsfeldstrategie auf die Komplexität und Ungewissheit rückt in den Mittelpunkt der Betrachtung.

233

Auch aus der Organisationsgesamtstrategie lassen sich organisatorische Anforderungen an die Gestaltung ableiten. Diese Arbeit beschränkt sich aber ausschließlich auf die Geschäftsfeldstrategie.

89

Abb. 18: Einfluss der Geschäftsfeldstrategie auf die organisatorische Gestaltung234

Abb. 18 fasst die Ergebnisse dieses Abschnitts zusammen: Die strategiebestimmte Gestaltung des Aufgabenzusammenhangs muss die strategisch relevanten und daher kritischen Interdependenzen und Potenziale, den durch die Strategie determinierten Grad an Komplexität und Ungewissheit sowie die strategiebedingte Gewichtung der Effizienzkriterien berücksichtigen. Gestaltungsrelevante Einflussgrößen von Geschäftsfeldstrategien Das in dieser Arbeit angewendete, von Frese entwickelte Modell235 gründet auf der Arbeit von Porter236 und wurde um die Unterscheidung von Produktpositionierung und Marktabgrenzung nach einem von Mintzberg237 entwickelten Konzept der Wettbewerbsstrategie erweitert. Da die strategiebestimmte Organisationsgestaltung zunächst nur die Koordinationsdimension berücksichtigt, steht die Koordinationseffizienz und somit die Abwägung von Autonomie- und Abstimmungskosten mit dem Ziel der Minimierung der Gesamtkosten im Mittelpunkt des Modells. Die Höhe der Autonomiekosten hängt davon ab, wie gut es gelingt, durch organisatorische Regelungen kritische Potenziale auszuschöpfen und kritische Interdependenzen abzustimmen. Welche Potenziale und Interdependenzen eine hohe Kritizität aufweisen, wird durch die Festlegung der vom Kunden wahrgenommenen Leistungsmerkmale und durch die Form der Marktbearbeitung bestimmt. Beide Einflussgrößen sind das Resultat der gewählten Geschäftsfeldstrategie. Die Höhe der Abstimmungskosten 234

In Anlehnung an Frese [Grundlagen] 2005, S. 346.

235

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 343 ff.

236

Vgl. Porter [Wettbewerbsstrategie] 1999.

237

Vgl. Mintzberg et al. [Strategy] 2003, S. 121 f. sowie ausführlich Mintzberg [Strategies] 1988.

90

wird im Wesentlichen durch den Grad der Komplexität und Ungewissheit beeinflusst. Auch hier sind die Festlegung der vom Kunden wahrgenommenen Leistungsmerkmale und die Form der Marktbearbeitung die zentralen Einflussgrößen. Eine vertiefende Auseinandersetzung mit den relevanten Einflussgrößen von Geschäftsfeldstrategien soll an dieser Stelle der Arbeit zunächst unterbleiben. Sie wird an späterer Stelle in der konkreten Auseinandersetzung mit dem empirischen Bezugsbereich, der Kommunalverwaltung, wieder aufgenommen.238 F.

Zentralbereichs- und Centerkonzepte

Durch die Gliederung einer Organisation in Bereiche wird ihr Gesamtbild nachhaltig geprägt. Die Erscheinungsformen in der Praxis sind vielfältig. Sie lassen sich allerdings auf die reine Anwendung oder auf Modifizierungen der drei eindimensionalen Grundformen Funktional-, Sparten- und Regionalorganisation zurückführen.239 Zentralbereichs- und Centerkonzepte stellen eine Möglichkeit der Modifizierung eindimensionaler Grundformen mit bereichsübergreifenden Funktionen dar. Die zwei Konzepte betreffen einen unterschiedlichen Gestaltungsaspekt. Zentralbereiche stellen eine Gestaltungsalternative des Kompetenzsystems dar. Sie entstehen durch die Anwendung eines Segmentierungskriteriums.240 Mit der Entwicklung der industriellen Großunternehmung seit Mitte des vorherigen Jahrhunderts haben Zentralbereiche verstärkt Bedeutung erlangt.241 Center werden durch den Einsatz bestimmter Instrumente des Steuerungssystems gebildet. Mit dem Begriff „Center“ oder auch „Responsibility Center“ werden organisatorische Einheiten bezeichnet, deren Erfolgsbeitrag für eine Unternehmung auf der Grundlage von ausgewählten, vorzugsweise monetären Indikatoren gemessen wird. Das Centerkonzept erfreut sich einer breiten Rezeption durch die wissenschaftliche Literatur und geht auf Studien der Harvard Business School242 zurück.243

238

Vgl. S. 131 ff.

239

Vgl. S. 30 ff.

240

Die folgende Darstellung orientiert sich weitgehend an dem Einführungsbeitrag (vgl. Frese/Werder [Zentralbereiche] 1993) einer Studie (vgl. Frese/Werder/Maly [Zentralbereiche] 1993), die die Arbeiten des Arbeitskreises „Dr. Krähe“ (vgl. Arbeitskreis Dr. Krähe der Schmalenbach-Gesellschaft [Konzern] 1964) fortführt. Außerdem siehe auch Kreisel [Zentralbereiche] 1995.

241

Hervorzuheben ist vor allem die historische Arbeit von Chandler (vgl. Chandler [Strategy] 1962 und Chandler [Hand] 1999). Zur historischen Entwicklung von Zentralbereichen siehe Frese [Organisationstheorie] 1992, S. 11 ff.

242

Das relativ geschlossene Centerkonzept verdankt den frühen Arbeiten von Anthony (vgl. Anthony [Systems] 1965) und Dearden (vgl. Dearden [Accounting] 1973) nachhaltige Impulse.

243

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 489 f.

91

I.

Zentralbereiche als Gestaltungsobjekt des Kompetenzsystems

In diesem Abschnitt wird zuerst der Zentralbereichsbegriff weiter präzisiert, um anschließend eine Typologie von Zentralbereichsmodellen einzuführen, die im weiteren Verlauf der Arbeit Verwendung findet.244 Begriffliche Präzisierung Zur Verdeutlichung der Erscheinungsformen von Zentralbereichen245 wird im Folgenden von einer eindimensionalen Organisationsstruktur in Form einer Spartenorganisation ausgegangen. Werden Zentralbereiche gebildet, erfolgt eine Modifizierung der eindimensionalen Grundstruktur durch Zuweisung von Aufgaben nach einem zusätzlichen, in der Regel einem nicht angewandten Segmentierungskriterium. Zentralbereiche können „neben“ oder „über“ den Unternehmungsbereichen verankert werden. Entstehen Zentralbereiche „neben“ den Unternehmungsbereichen, werden Aufgaben aus den Unternehmungsbereichen ausgegliedert und in ihrer Sphäre verankert. Werden Zentralbereiche über den Unternehmungsbereichen verankert, entstehen sie in der Sphäre der Unternehmungsleitung. Die von diesen Zentralbereichen wahrgenommenen Aufgaben werden von der Unternehmungsleitung als nicht delegierbar eingestuft. Zentralbereiche entstehen somit durch die Ausgliederung von Aufgaben aus den Unternehmungsbereichen in neu geschaffene Einheiten. Auf diese Weise wird eine bereichsübergreifende Sichtweise verankert. Zentralbereichstypologie Die hier vorgestellte Typologie von Zentralbereichen246 orientiert sich am Einfluss der Unternehmungsbereiche. Sie reicht vom Kernbereichsmodell als einem Extremum, das den geringsten Einfluss aufweist, bis zum Autarkiemodell, dem anderen Extremum, mit dem größten Einfluss der Unternehmungsbereiche. Die Richtlinien-, Matrix, Service- und Stabsmodelle stellen „Zwischenformen“ dar. Nach dem Kernbereichsmodell wird eine Aufgabe vollständig aus den Unternehmungsbereichen in den Zentralbereich verlagert. Dieser Typ von Zentralbereich beschließt eigenständig Aktivitäten und sorgt für deren Durchführung. Somit liefert er ohne Auftrag das Ergebnis seiner Entscheidungs- und Realisationshandlungen an die Unternehmungsbereiche.

244

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 490 ff.

245

Zu einem Überblick der vielfältigen Verwendung des Begriffs „Zentralbereich“ siehe Kreikebaum [Zentralbereiche] 1992.

246

Vgl. Frese/Werder [Zentralbereiche] 1993, S. 39 ff.

92

Im Unterschied zum Kernbereichsmodell wird im Richtlinienmodell die betrachtete Aufgabe mehreren Einheiten zugewiesen, die zum Teil in der Sphäre der Unternehmungsleitung und zum anderen Teil in den operativen Unternehmungsbereichen verankert sind. Ausschließlich der „Richtlinienzentralbereich“ in der Sphäre der Unternehmungsleitung ist berechtigt, auf die betrachtete Aufgabe bezogene Grundsatzentscheidungen zu treffen. Er ist gegenüber den mit der betreffenden Aufgabe in den Unternehmungsbereichen betrauten Einheiten weisungsbefugt. Bei diesem Zentralbereichstyp sind die nachgelagerten Einheiten somit für die Umsetzung der Entscheidungen des Richtlinienbereichs zuständig. Innerhalb des durch die Vorgabe verbleibenden Spielraums können die nachgelagerten Einheiten selbst Entscheidungen treffen. Von einem Matrixmodell wird gesprochen, wenn die betrachtete Aufgabe sowohl in den Unternehmungsbereichen als auch in einer zentralen Einheit verankert ist. Die zuständigen Einheiten sind allerdings nur gemeinsam entscheidungsberechtigt. Insbesondere bei Konflikten werden ein oder mehrere Ausschüsse247 gebildet, die im Wege der Selbststeuerung eine Entscheidung treffen. Entsprechend dem Richtlinienbereich im Richtlinienmodell, schränkt der Matrixausschuss für die nachgelagerten Einheiten den Entscheidungsspielraum durch Grundsatzentscheidungen im Wege der Strukturierung ein. Abgesehen von der Tagungsfrequenz unterscheidet den Matrixausschuss vom Richtlinienbereich insbesondere die Tatsache, dass er mit Vertretern von hierarchisch unabhängigen Einheiten besetzt ist, die gleichberechtigt durch Selbststeuerung die Strukturierung des Entscheidungsproblems durchführen. Im Gegensatz dazu gibt im Richtlinienmodell der Richtlinienbereich Vorgaben an die nachgelagerten Einheiten weiter, die durch Fremdsteuerung das Entscheidungsproblem vorstrukturieren und ihren Entscheidungsspielraum reduzieren. Das Servicebereichsmodell stellt eine Modifizierung des Ausgliederungsprinzips248 dar. Diesem Zentralbereichstyp kommt, da er eine gebräuchliche Form der organisatorischen Verankerung von Aufgaben mit Dienstleistungscharakter darstellt, eine besondere Bedeutung zu. Auch das Servicemodell lässt sich aufgrund der Zuordnung von spezifischen Kompetenzen zu einer zentralen Einheit sowie den Unternehmungsbereichen charakterisieren. Die Unternehmungsbereiche erteilen Aufträge an den zentralen Servicebereich. Diese sind hinsichtlich der Art der aufgabenbezogenen Maßnahmen spezifiziert. Den Unternehmungsbereichen obliegt somit die Disposition über das „Ob“ und das „Was“ der betreffenden Aufgabe. Dem Servicebereich verbleibt ein Entscheidungsspielraum bezüglich dem „Wie“ der Auftragserfüllung. Ist den Unternehmungsbereichen der Servicebereich nicht als Transferpartner 247

Zur Funktion von Ausschüssen als Instrument der Abstimmung vgl. auch S. 57 ff.

248

Vgl. S. 31 ff.

93

für Aufträge vorgegeben, sondern können sie einen Auftrag auch an den externen Markt vergeben, stellt dies eine Variation des erläuterten Modells dar. Auch in der Organisationsform des Stabmodells wird eine Aufteilung der Erfüllung der betrachteten Aufgabe zwischen der zentralen Einheit und den Unternehmungsbereichen vorgenommen. Anders als im Servicemodell ist der zentrale Stab allerdings nicht für die Erfüllung von Aufgaben der Unternehmungsbereiche zuständig. Vielmehr nimmt er Aufgaben der informationellen und methodischen Unterstützung der Unternehmensbereiche wahr. Das Stabsmodell dient daher der Entscheidungsunterstützung. Die Entscheidungen der Unternehmungsbereiche werden auf Grundlage der unternehmungsbereichsinternen und der vom zentralen Stab erarbeiteten Daten und Kenntnisse getroffen. Wenn die betrachteten Aufgaben vollständig in den Unternehmungsbereichen internalisiert sind und diese allein entscheidungs- und durchführungsberechtigt sind, wird von einem Autarkiemodell gesprochen. Dieses Modell stellt folglich die einzige organisatorische Lösung der hier vorgestellten Typologie dar, die vollkommen auf einen Zentralbereich verzichtet. II.

Center als Gestaltungsobjekt des Steuerungssystems

Eine aktuelle Bestandsaufnahme lässt in der Praxis den Trend erkennen, Zentralbereiche als Center zu führen.249 Regelungen, die durch die Centerbildung eingeführt werden, ergänzen die Regelungen des Kompetenzsystems um die Perspektive der Steuerung. In der Literatur werden Center meist als Einheiten definiert, die einen Beitrag zur Erfüllung der Unternehmungsziele leisten, der anhand von globalen, vorzugsweise monetären Ergebnisindikatoren beurteilt wird.250 Werden die zu Grunde liegenden Erfolgsfaktoren als Unterscheidungskriterium herangezogen, lassen sich vier Centertypen voneinander abgrenzen:251 Kosten-Center Werden Art und Umfang des Outputs eines Centers weitgehend durch die Entscheidungen anderer organisatorischer Einheiten festgelegt und beschränkt sich die Entscheidungskompetenz des Centerleiters auf die Abwicklung des internen Transformationsprozesses, eignen sich diese Voraussetzungen für die Etablierung eines Kosten Centers. In einem Kosten Center wird der effiziente Einsatz von Ressourcen

249

Vgl. Werder/Stöber [Center-Organisation] 2004.

250

Vgl. beispielsweise Anthony/Dearden/Govindarajan [Management] 1992, S. 126 und Horngren/Foster/Datar [Accounting] 2003, S. 194.

251

Vgl. Anthony/Dearden/Govindarajan [Management] 1992; Lehmann [Märkte] 2002, S. 86 ff. und Frese [Grundlagen] 2005, S. 498 ff.

94

über Kostenvorgaben gesteuert. Die Effizienz der Aufgabenerfüllung des Kosten Centers wird durch einen Vergleich der Istkosten mit den Sollkosten ermittelt. Budget-Center In einem in der Literatur auch als Discretionary Expense Center bezeichneten Budget-Center wird die Effizienz der Aufgabenerfüllung durch die Einhaltung von Budgetvorgaben gemessen. Der Einsatz eines Budget-Centers ist dann sinnvoll, wenn das Verhältnis zwischen Input und Output des Centers keiner deterministischen Regel folgt. Diese Schwierigkeit ist regelmäßig bei innovativen Tätigkeiten, aber auch bei vielen Verwaltungs- und Unterstützungsaufgaben vorzufinden.252 Erlös-Center Bei diesem Centertyp, der auch unter der Bezeichnung „Revenue Center“ in der Literatur zu finden ist, wird nicht wie bei den bisher dargestellten Typen eine inputorientierte Steuerungsgröße angesetzt, sondern es wird der monetär bewertete Output ausgewiesen. Insbesondere, wenn die Kosten der Leistungserstellung dem unmittelbaren Einfluss des Centers entzogen sind, aber die Erlösgrößen zuverlässig erfasst und durch das Center beeinflusst werden können, bietet sich diese Lösung an. Die Effizienz der Aufgabenerfüllung wird durch den Vergleich der vorgegebenen Sollerlöse mit den Isterlösen ermittelt. Oft findet dieser Centertyp bei Vertriebsaufgaben Verwendung. Profit-Center Die relevante Steuerungsgröße des Profit-Centers ist der monetäre Erfolg. Kosten und Erlöse werden folglich gleichermaßen berücksichtigt. Dieser Centertyp kann nur unter der Voraussetzung umgesetzt werden, dass sowohl die wesentlichen Input- als auch Outputgrößen durch das Center beeinflusst werden können. Durch den Vergleich des vorgegebenen Sollerfolgs mit dem realisierten Bereichserfolg kann die Effizienz des Centers gemessen werden. Hat das Center keinen Zugang zum externen Markt, kann durch die Etablierung eines internen Markts die Voraussetzung zur Generierung des Bereichserfolgs geschaffen werden. Investment-Center Wie bei einem Profit-Center stellt auch bei einem Investment Center der Bereichserfolg die relevante Steuerungsgröße dar. Allerdings werden bei diesem Centertyp zusätzlich die zur Erfolgserwirtschaftung notwendigen Investitionen berücksichtigt.

252

Vgl. Weilenmann [Führung] 1989, S. 938.

95

Zur Ermittlung der erfolgsrelevanten Kosten- und Erlösgrößen stehen unterschiedliche Verfahren zur Verfügung.253 Die Frage der Effizienzbeurteilung der verschiedenen Zentralbereichs- und Centertypen kann nur vor dem Hintergrund des zu lösenden Gestaltungsproblems beantwortet werden. Eine Gestaltungsempfehlung setzt folglich immer die Definition möglicher Gestaltungsalternativen und deren koordinations- und motivationsbezogene Effizienzbeurteilung voraus.

253

96

Vgl. beispielsweise Poensgen [Geschäftsbereichsorganisation] 1973, S. 28 oder Ewert/Wagenhofer [Unternehmensrechnung] 2005, S. 408.

Dritter Teil:

Kommunalverwaltung als empirischer Bezugsbereich

In diesem Teil der Arbeit wird als relevanter empirischer Bezugsbereich die Kommunalverwaltung vorgestellt. Zunächst wird die Kommunalverwaltung in das System der öffentlichen Verwaltungen in der Bundesrepublik Deutschland eingeordnet. Anschließend werden als wesentliche Bestandteile der weiteren Untersuchungen eine Typologie von kommunalen Aufgaben eingeführt und das Zielsystem von Kommunalverwaltungen entwickelt. Abschließend wird auf die Modernisierungsbewegung der Kommunalverwaltungen eingegangen und, es werden deren für die Arbeit relevanten Kernelemente herausgearbeitet. A.

Öffentliche Verwaltungen und ihre Aufgaben

Die Kommunalverwaltung nimmt als Teil der öffentlichen Verwaltung öffentliche Aufgaben wahr. Um den empirischen Bezugsbereich „Kommunalverwaltung“ näher zu beleuchten, wird zunächst die Stellung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland erläutert; anschließend werden verschiedene Möglichkeiten der Abgrenzung öffentlicher Aufgaben dargestellt. Abschließend wird, gemäß dem Bezugsbereich dieser Arbeit, der Fokus auf die Kommunalverwaltung gerichtet. I.

Stellung der öffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland

Das Grundgesetz ist die rechtliche und politische Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland und damit die Verfassung des deutschen Staats. In dieser Grundordnung ist das Prinzip der Gewaltenteilung verankert und somit die Existenz der öffentlichen Verwaltung geregelt. Nach diesem Prinzip wird die Staatsgewalt auf drei voneinander getrennte Teilsysteme, die gesetzgebende (Legislative), vollziehende (Exekutive) und rechtsprechende Gewalt (Judikative), verteilt.1 Ein großer Teil der vollziehenden Gewalt wird durch die öffentliche Verwaltung wahrgenommen,2 die im Zusammenwirken mit den übrigen Gewalten der Wahrung der Staats-, Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung dient.3 Die Struktur und Verfahrenweisen der öffentlichen Verwaltung müssen der grundgesetzlichen Werteordnung entsprechen.4 Innerhalb des Staatssystems der Bundesrepublik Deutschland nimmt die öffentliche Verwaltung als ausführendes Organ eine Kernaufgabe des staatlichen Handelns durch das Konkretisieren und Vollziehen des politischen Willens wahr.5 Die öffentliche Verwaltung ist außerdem Teil des Wirtschaftssystems. Als dritte Säule ist sie 1

Zur Verankerung der Gewaltenteilung im Grundgesetz siehe insbesondere Art. 20 Abs. 2 GG sowie Art. 1 Abs. 3 GG, Art. 92 GG und Art. 122 Abs. 1 GG.

2

Der Vollzug von Gesetzen wird in erster Linie von der öffentlichen Verwaltung durchgeführt; vgl. ausführlich Thieme [Verwaltungslehre] 1995, S. 37 ff.

3

Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 160 f.

4

Vgl. Arnim [Staatslehre] 1984, S. 15 ff.

5

Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 110 ff.

98

neben den Säulen der Institutionen ohne Erwerbszweck und den erwerbswirtschaftlichen Unternehmungen der Gesamtheit wirtschaftender Einheiten zuzurechnen.6 Gleichzeitig ist die öffentliche Verwaltung Teil des Gesellschaftssystems der Bundesrepublik Deutschland. In ihrem Zuständigkeitsbereich wird die gesellschaftliche Ordnung stark durch ihre schützenden oder verändernden Eingriffe geprägt.7 Die Darstellung der Einbettung der öffentlichen Verwaltung in das Staats-, Wirtschafts- und Gesellschaftssystem lässt die Vielschichtigkeit des Handlungsrahmens von öffentlichen Verwaltungen erkennen. Dieser Handlungsrahmen wird im Folgenden durch die Abgrenzung öffentlicher Aufgaben konkretisiert. II.

Öffentliche Aufgaben

Die Abgrenzung von Aufgaben, die als öffentlich apostrophiert werden, ist über verschiedene Wege möglich. Jeder Weg, der eingeschlagen wird, führt zu unterschiedlichen Ergebnissen, die ihrerseits für eine weite Bandbreite unterschiedlicher Auffassungen stehen. Im Folgenden werden in Anlehnung an Schuppert drei Wege vorgestellt, nach denen eine Bestimmung öffentlicher Aufgaben vorgenommen werden kann. Er schlägt als mögliche Wege die empirische Beobachtung, die volkswirtschaftliche Erklärung und die rechtswissenschaftliche Bestimmung vor.8 Empirische Beobachtung Öffentliche Aufgaben werden durch empirische Beobachtungen identifiziert, wenn sie zu Personaleinsatz, finanziellem Aufwand oder Nutzung von Liegenschaften und Material der öffentlichen Verwaltung führen.9 Als öffentliche Aufgaben werden dementsprechend nur die Aktivitäten bezeichnet, die von der öffentlichen Verwaltung tatsächlich durchgeführt werden. Durch diese Form der Abgrenzung wird eine Beziehung zwischen öffentlichem Träger und öffentlicher Aufgabe hergestellt. Ein privater Träger könnte demnach keine öffentliche Aufgabe wahrnehmen. Nach einer anderen Abgrenzung ist nicht der Träger, sondern die Zwecksetzung der Aufgabe entscheidend. Demnach kann eine Aufgabe auch dann als öffentlich angesehen werden, wenn ein privater Träger sie durchführt; vorausgesetzt sie dient dem Gemeinwohl und nicht einem individuellen Interesse.10

6

Vgl. Weisbrod [Economy] 1988, S. 1.

7

Vgl. Laux [Verwaltung] 1975, Sp. 2807.

8

Vgl. im Folgenden Schuppert [Erfüllung] 1981, S. 155 ff. Zu anderen Abgrenzungen von öffentlichen Aufgaben vgl. beispielsweise Beckert [Effizienzvergleich] 1996, S. 30 ff. und Greiling [Trägerschaft] 1996, S. 27 ff.

9

Vgl. Frentz [Aufgaben] 1990, S. 25.

10

Vgl. Schuppert [Erfüllung] 1981, S. 3 und Greiling [Trägerschaft] 1996, S. 32 ff. Mit dieser Erweiterung der Abgrenzung von öffentlichen Aufgaben wird dem Umstand Rechnung getragen, dass öf-

99

Volkswirtschaftliche Erklärung Öffentliche Aufgaben im Sinne der volkswirtschaftlichen Erklärung sind elementar für das Funktionieren des wirtschaftlichen und sozialen Systems. Deshalb sollten sie vorzugsweise durch einen öffentlichen Träger wahrgenommen werden. Zur analytischen Abgrenzung von öffentlichen Aufgaben wird auf volkswirtschaftliche Ansätze zurückgegriffen. Legt man eine enge Perspektive zu Grunde, werden den staatlichen Trägern nur drei Aufgabenfelder zugestanden: Schutz der Bevölkerung vor inneren und äußeren Gefahren, Gewährleistung von Berechenbarkeit für das ökonomische Handeln durch die Einrichtung einer Verwaltung und die Gewährleistung von Gerechtigkeit sowie Förderung des kooperativen Verhaltens und kollektiven Handelns durch staatliche Aktivitäten in Situationen, in denen gemeinschaftliche und individuelle Interessen nicht zusammenfallen.11 Auf Grundlage dieser Abgrenzung wären die Landesverteidigung, die Polizei, das Rechtssystem und die Bereitstellung von wenigen Gütern, die dem Schutz wirtschaftlicher Aktivitäten und der Verhinderung von sozialen und ökonomischen Konflikten dienen, öffentliche Aufgaben. Nach einer weniger engen Perspektive entstehen öffentliche Aufgaben dort, wo keine optimale Ressourcenallokation gewährleistet ist. Zur Präzisierung dieser Bedingung ist wiederum ein Rückgriff auf volkswirtschaftliche Ansätze erforderlich. Im Wesentlichen lässt sich das Entstehen von öffentlichen Aufgaben dann mit der Existenz von Kollektivgütern, natürlichen Monopolen und meritorischen Gütern erklären. In der volkswirtschaftlichen Theorie werden Individual- und Kollektivgüter voneinander unterschieden.12 Die Verwendung oder der Konsum eines Individualguts bzw. Privatguts durch ein Wirtschaftssubjekt schließt ein anderes Wirtschaftssubjekt von der Verwendung oder dem Konsum des Gutes aus. Es wird folglich rivalisierend konsumiert oder verwendet. Bei einem Kollektivgut bzw. öffentlichen Gut wird ein Wirtschaftssubjekt nicht von der Nutzung des Gutes ausgeschlossen, wenn ein anderes Wirtschaftssubjekt es bereits verwendet oder konsumiert.13 Ein Ausschluss von der Nutzung des Gutes ist entweder gänzlich unmöglich oder mit einem unvertretbar hohen Aufwand verbunden.14

fentliche Aufgaben zunehmend von öffentlichen Verwaltungen auf öffentliche Unternehmungen übertragen werden. 11

Vgl. Gretschmann [Sector] 1991, S. 49.

12

Vgl. Böventer/Illing/Bauer [Mikroökonomie] 2003, S. 4 ff.

13

Vgl. Samuelson/Nordhaus [Economics] 2005, S. 37 f.; Schumann/Meyer/Ströbele [Grundzüge] 1999, S. 38 f. oder Varian [Grundzüge] 2004, S. 618 ff. und S. 662.

14

Vgl. Stobbe [Mikroökonomik] 1991, S. 497.

100

Individualgüter können nur diejenigen Nachfrager nutzen, die bereit sind, einen Preis zu zahlen, der den privaten Anbieter veranlasst, das Gut zu produzieren. Es bildet sich ein Markt für das Gut, wenn Anbieter und Nachfrager das Gut zu einem Preis austauschen, der auf beiden Seiten zu einem Nutzenzuwachs führt.15 Dieser Marktmechanismus versagt bei einem Kollektivgut, da jeder Nachfrager das Gut nutzen kann, ohne einen Preis dafür zu entrichten.16 Ein privater Anbieter wird dieses Gut folglich nicht anbieten, da er dafür keinen Preis erzielen kann, der bei ihm zu einem Nutzenzuwachs führt.17 Besteht gesellschaftlicher Konsens darüber, dass ein Kollektivgut zur Verfügung gestellt werden sollte, bietet ein staatlicher Träger dieses Gut unentgeltlich an und finanziert sich dazu durch Abgaben.18 Die Unterscheidung von Individual- und Kollektivgut liefert somit die Möglichkeit zur Abgrenzung öffentlicher Aufgaben. Sie würde im Sinne der eingeführten Unterscheidung, gesellschaftlichen Konsens vorausgesetzt, in der Gewährleistung eines öffentlichen Gutes bestehen.19 Aus der volkswirtschaftlichen Theorie lässt sich indes nicht ableiten, in welcher Art, Menge und Qualität das Kollektivgut vom staatlichen Träger angeboten werden soll. Letztendlich wird diese offenen Fragen der politische Entscheidungsprozess beantworten müssen, der sich beispielsweise an den gesellschaftlichen Präferenzen, dem sozialen Bedarf und der Finanzlage des öffentlichen Haushalts zu orientieren hat. Staatliche Träger bieten aber auch Individualgüter an, die durchaus vom privaten Sektor für eine marktliche Nachfrage produziert werden könnten. Dass sich der Staat die Bereitstellung solcher Güter zur Aufgabe macht, kann durch das Vorliegen eines natürlichen Monopols oder durch meritorische Güter erklärt werden. Natürliche Monopole liegen vor, wenn die Leistungserstellung durch nur einen Anbieter günstiger ist, als wenn mehrere konkurrierende Anbieter die Gesamtnachfrage befriedigen.20 In solchen Situationen, wenn also die Kosten eines Anbieters für die Herstellung des Gutes niedriger sind als die addierten Herstellungskosten mehrerer Anbieter, wird von der Subadditivität der Kosten gesprochen. Der Monopolist stellt in diesen Situationen ein Gut her, das sich durch ein ständiges Sinken der langfristigen 15

Vgl. Varian [Grundzüge] 2004, S. 1 ff.

16

Zum „Trittbrettfahrerverhalten“ vgl. Schumann/Meyer/Ströbele [Grundzüge] 1999, S. 39.

17

Vgl. Samuelson/Nordhaus [Economics] 2005, S. 37 f.

18

Vgl. Schumann/Meyer/Ströbele [Grundzüge] 1999, S. 39 oder Stobbe [Mikroökonomik] 1991, S. 497.

19

Vgl. zu verschiedenen Formen der staatlichen Erstellung von Kollektivgütern Champney [Goods] 1988, S. 988 ff.

20

Vgl. hierzu die Ausführungen bei Blankart [Ökonomie] 1980, S. 38 ff.; Samuelson/Nordhaus [Economics] 2005, S. 166 ff.; Schumann/Meyer/Ströbele [Grundzüge] 1999, S. 37 f.; Varian [Grundzüge] 2004, S. 439 ff. und Wolf [Markets] 1993, S. 23 ff.

101

Durchschnittskosten und somit durch ständig steigende Skalenerträge auszeichnet. Beispielsweise ist dies bei Gütern, deren Produktion zu hohen Fixkosten und geringen variablen Kosten führt, zu erwarten. Wirtschaftssektoren, deren Tätigkeit eine kostenintensive Infrastruktur verlangt, sind prädestiniert für natürliche Monopole.21 Da einem Monopolisten aber der marktliche Konkurrenzdruck fehlt, kann er überhöhte Preise fordern.22 Will der Staat diese überhöhten Preise nicht hinnehmen, bieten sich ihm grundsätzlich zwei Möglichkeiten. Zum einen kann er selbst als Träger des Monopolbetriebs tätig werden, zum anderen kann der Staat durch Intervention einen privaten Monopolisten in der Preissetzung regulieren. Die Alternativenbewertung, ob der Staat nun seine öffentliche Aufgabe in der Tätigkeit als Monopolist oder Regulierer sieht, obliegt, neben einer ökonomischen Abwägung der entstehenden Kosten23, wiederum dem gesellschaftlichen Konsens. Auch bei meritorischen Gütern liegt kein Marktversagen vor. Das sich im marktlichen Gleichgewicht ergebende Preis-Mengen-Verhältnis entspricht aber nicht den sozialen, politischen oder gesellschaftlichen Präferenzen.24 Deshalb tritt auch ein staatlicher Träger als Anbieter dieses Gutes auf und nimmt Einfluss auf die angebotene Menge des Gutes und dessen Preis. Rechtswissenschaftliche Bestimmung Die rechtswissenschaftliche Bestimmung von öffentlichen Aufgaben setzt beim Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland an. Dieses beinhaltet konkrete Vorgaben und ableitbare Aufgaben des Staates. Wesentlich geprägt wird die Aufgabenstruktur der öffentlichen Verwaltung durch das im Grundgesetz enthaltene Demokratie-, Sozialstaats- und Rechtsstaatsprinzip: In Artikel 20 Abs. 1 und 2 des Grundgesetzes wird festgelegt, dass die Bundesrepublik Deutschland ein demokratischer Staat ist (Demokratieprinzip).25 Anders als die Legislative, die als einzige Staatsgewalt direkt durch den Bürger legitimiert wird, ist die öffentliche Verwaltung gegenüber den jeweiligen Parlamenten oder dem Rat auf

21

Vgl. Stobbe [Mikroökonomik] 1991, S. 253 f. und Varian [Grundzüge] 2004, S. 441 ff. Im kommunalen Bereich kann diese Situation beispielsweise im Personennahverkehr oder bei der Energieversorgung gegeben sein.

22

Vgl. Stobbe [Mikroökonomik] 1991, S. 230 ff.

23

Vgl. Varian [Grundzüge] 2004, S. 439 ff. sowie zur Regulierung natürlicher Monopole Blankart [Ökonomie] 1980, S. 40 ff. und Samuelson/Nordhaus [Economics] 2005, S. 199 und S. 350 ff.

24

Vgl. grundlegend Musgrave [Theory] 1959 sowie Schumann/Meyer/Ströbele [Grundzüge] 1999, S. 39 und Stobbe [Mikroökonomik] 1991, S. 499 ff. Zu kritischen Anmerkungen vgl. Mackscheidt [Güter] 1984, S. 585 ff.

25

Vgl. ausführlich Becker [Verwaltung] 1989, S. 162 ff. sowie Böhret [Verwaltung] 1981, S. 53 ff.

102

der Ebene des Bundes, des Landes oder der Kommune verantwortlich.26 Neben der Frage der Verantwortlichkeit kann auch eine Aufgabe aus dem Demokratieprinzip abgeleitet werden. Demnach hat die öffentliche Verwaltung nicht nur intern, sondern auch in ihrem Einflussbereich für die Aufrechterhaltung demokratischer Strukturen zu sorgen.27 Nach Thieme folgt noch eine weitere Konsequenz für die öffentliche Verwaltung aus dem Demokratieprinzip. Er interpretiert die Herrschaft „durch“ auch als eine Herrschaft „für“ das Volk und leitet daraus ein kooperatives, kundenfreundliches sowie informationsoffenes Verhalten der Verwaltung gegenüber dem Bürger ab.28 Dieses geforderte Verhalten der Verwaltung, das unter dem Begriff „Bürgernähe“ inzwischen in die verwaltungswissenschaftliche Literatur Einzug gehalten hat, führt auch zu einer für die organisatorische Gestaltung herausgehobenen Relevanz. Im bereits dargestellten Konzept der Organisationsgestaltung kann eine bürgernah ausgerichtete Verwaltung als eine Organisation mit einem hohen Grad an Kundenorientierung verstanden werden. Die daraus resultierenden Konsequenzen wurden bereits beschrieben.29 Aus Art. 20 Abs. 1 des Grundgesetzes geht auch das Sozialstaatsprinzip30 hervor. Allen staatlichen Organen wird es zur Aufgabe gemacht, für soziale Gerechtigkeit, das Mitwirken der Bürger an der politischen und rechtlichen Grundordnung und für die soziale Sicherung der Bürger zu sorgen.31 Das Sozialstaatsprinzip weitet die Aufgabenstruktur der öffentlichen Verwaltung erheblich aus und verändert somit ihre organisatorische Gestalt.32 Es berechtigt den Bürger, Anspruch auf Leistung gegenüber der Verwaltung zu stellen, die diese zu erbringen hat.33 Die öffentliche Verwaltung ist zwar nicht verpflichtet, diese Leistungen selbst zu erstellen, und kann nach herrschender Meinung auch Dritte mit der Erstellung beauftragen,34 aber sie muss

26

Zur Bindung der Exekutive an die Legislative siehe Art. 20 Abs. 3 GG. Außerdem vgl. beispielhaft Mayer/Kopp [Verwaltungsrecht] 1985, S. 38 f.; Koch/Rubel/Heselhaus [Verwaltungsrecht] 2003, S. 87 ff. und Ossenbühl [Quelle] 2002, S. 101 ff.

27

Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 163.

28

Vgl. Thieme [Verwaltungslehre] 1995, S. 97 ff. Siehe auch eine ähnliche Interpretation bei Mitschke [Staatsmanagement] 1990, S. 63.

29

Vgl. S. 87 ff. Siehe außerdem Frese [Grundlagen] 2005, S. 343 ff.

30

Zu den verschiedenen Dimensionen des Sozialstaatsprinzips vgl. Hartwich [Sozialstaatspostulat] 1978.

31

Vgl. Wittkämper/Jäckering [Staatslehre] 1990, S. 15.

32

Vgl. Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 30 f.

33

Vgl. Faber [Verwaltungsrecht] 1995, S. 32 und Stein/Frank [Staatsrecht] 2004, S. 163 ff.

34

Vgl. Becker [Aufgabentypen] 1976, S. 187; Wittkämper/Jäckering [Staatslehre] 1990, S. 15 und Reichard [Trends] 1993, S. 16 sowie Reichard [Verwaltungsmodernisierung] 1997, S. 49 ff.

103

die Vermeidung eines Defizits an Leistungen im sozialen Bereich gewährleisten.35 Als wichtige Träger der sozialen Sicherungssysteme ist diese Gewährleistungspflicht besonders für Kommunalverwaltungen relevant.36 Das Sozialstaatsprinzip hat außerdem Einfluss auf die Anwendung ökonomischer Regeln in der öffentlichen Verwaltung.37 Dies hat zur Konsequenz, dass eine Handlung, die dem ökonomischen Prinzip entspricht, unter Umständen nicht durchgeführt werden kann, da sie zu einer sozialen Ungerechtigkeit führen würde. In diesen Fällen wird das ökonomische Prinzip dem Sozialstaatsprinzip untergeordnet.38 Die Grundlage für das Rechtsstaatsprinzip in der Bundesrepublik Deutschland liefert der Art. 20 Abs. 3 des Grundgesetzes.39 Die Staatsorgane werden durch das Rechtsstaatsprinzip zu rechtsstaatlichem und verfassungsmäßigem Handeln verpflichtet. Es sichert den Bürgern die rechtliche Berechenbarkeit und Beständigkeit der Staatsgewalt zu40 und ermöglicht ihnen bei der Verletzung ihres Rechts durch die öffentliche Gewalt den Rechtsweg.41 Das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit hat, anders als das Demokratie- und Sozialstaatsprinzip, keinen nennenswerten Einfluss auf den Aufgabenbestand der öffentlichen Verwaltung. Aus organisatorischer Sicht sind die Konsequenzen des Rechtsstaatsprinzips deshalb begrenzt. Das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit hat indes Auswirkungen auf die Art und Weise der Aufgabenerfüllung durch die öffentliche Verwaltung. Sie wird durch dieses Prinzip auf ein den Rechtsnormen entsprechendes Vorgehen verpflichtet.42 Die daraus resultierenden Konsequenzen unterscheiden die öffentliche Verwaltung allerdings nicht grundsätzlich von anderen Organisationen wie z.B. Privatunternehmungen oder Nonprofit-Organisationen. Auch sie orientieren sich bei der Art und Weise ihrer Aufgabenerfüllung an den rechtsstaatlichen Rahmenbedingungen.43 Es kann allerdings mit hinreichender Plausibilität angenommen werden, dass die Fülle 35

Vgl. Arnim [Staatslehre] 1984, S. 95 f.

36

Der Aufgabengliederungsplan der KGSt verdeutlicht den Umfang der Aufgaben im Bereich sozialer Sicherung; vgl. KGSt [Verwaltungsorganisation] 1979, S. 137 ff.

37

In diesem Sinne ist Becker zu verstehen, der darauf hinweist, dass ökonomisches Handeln das Postulat der sozialen Gerechtigkeit konterkarieren kann; vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 164.

38

Als Beispiel für die dargestellte Sichtweise in der verwaltungsjuristischen Literatur vgl. Schäfer [Verwaltung] 1976, S. 32 f. oder Bull/Mehde [Verwaltungsrecht] 2005, S. 161 und S. 344.

39

Explizit als Begriff genannt wird das Rechtsstaatsprinzip in Art. 28 Abs. 1 des Grundgesetzes.

40

Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 164 f.; Besson/Jasper [Leitbild] 1991, S. 119 ff. und Wittkämper/Jäckering [Staatslehre] 1990, S. 14 f.

41

Siehe Art. 19 Abs. 4 GG. Zur Erläuterung vgl. Ehlers [Verwaltung] 2002, S. 127 ff. und Badura [Verwaltungsverfahren] 2002, S. 493 f.

42

Beispielsweise folgert Becker aus dem Rechtsstaatsprinzip, dass das Ziel der Wirtschaftlichkeit dem Ziel der Rechtmäßigkeit nachgeordnet ist; vgl. Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 165.

43

Vgl. Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 31 f.

104

an rechtlichen Vorgaben in der öffentlichen Verwaltung die von Privatunternehmungen übersteigt und deshalb der Grad der rechtlichen Reglementierung der Aufgabenerfüllung in öffentlichen Verwaltungen tendenziell höher ist. Wie noch zu erläutern sein wird, ist deshalb ein relativ hohes Ausmaß an Formen der Handlungssteuerung44 in öffentlichen Verwaltungen zu erwarten.45 Das Grundgesetz wird auf den nachgelagerten Ebenen durch Gesetze, untergesetzliche Rechtsätze und Verwaltungsvorschriften konkretisiert. Die Verknüpfung dieser rechtlichen Ebenen lässt erkennen, wie umfänglich das Netz staatlicher Aufgaben geknüpft ist.46 Die daraus resultierende Möglichkeit des Staats, den Umfang seiner Aufgaben selbst zu bestimmen, wurden von ihm extensiv genutzt.47 Die vorgestellten Wege der Abgrenzung öffentlicher Aufgaben lässt das breite Spektrum der Möglichkeiten erkennen, das, um ordnungspolitische Vorstellungen ergänzt, noch an Heterogenität gewinnt. Eine allseits anerkannte Auflistung öffentlicher Aufgaben ist folglich nicht möglich.48 Vielmehr muss die Struktur an öffentlichen Aufgaben als offen bezeichnet werden. In erster Linie wird diese Struktur durch politische Entscheidungen bestimmt, die zu einer Verpflichtung der staatlichen Träger führen, für das Angebot an bestimmten öffentlichen Aufgaben die Gewährleistung zu übernehmen. Dieses Angebot unterliegt im Zeitablauf gewissen Veränderungen.49 III. Rechtliche Abgrenzung der Kommunalverwaltung In den bisherigen Ausführungen wurde allgemein Bezug auf die Verwaltungsträger des Bundes, des Landes und der Kommune genommen, die sich durch eine Vielzahl von Gemeinsamkeiten auszeichnen. Im Folgenden stehen die Unterschiede im Vordergrund. Es gilt die Besonderheiten der Tätigkeit der Kommunalverwaltungen herauszuarbeiten. Hierzu werden die verfassungsrechtliche Stellung der Kommunalverwaltung dargestellt, die Aufgaben der Kommunalverwaltung aus rechtlicher Sicht unterteilt und die Beziehung zwischen kommunaler Politik und Verwaltung erläutert.

44

Vgl. hierzu S. 36 ff.

45

Vgl. in diesem Zusammenhang die aufschlussreiche Arbeit von Becker, die sich mit Strukturfolgen programmierter und nicht-programmierter Verwaltungsaufgaben befasst; vgl. Becker [Aufgabentypen] 1976, S. 273 ff.

46

Vgl. Bull [Staatsaufgaben] 1977, S. 114 f.

47

Vgl. Scholz [Grenzen] 1976, S. 122.

48

Vgl. beispielsweise Erhardt [Aufgaben] 1989, Sp. 1007.

49

Vgl. Thieme [Verwaltungslehre] 1995, S. 131; Greiling [Trägerschaft] 1996, S. 31, S. 34 und S. 74 sowie Oettle [Elemente] 1999, S. 297. Zur Veränderung des öffentlichen Aufgabenbestandes vgl. Gabriel [Wertewandel] 1992, S. 182 ff.; Gaentzsch [Aufgaben] 1996, S. 137 ff.; König [Kritik] 1988, S. 1 ff. und Schäfer/Stricker [Probleme] 1992, S. 23 ff.

105

1.

Verfassungsrechtliche Stellung der Kommunalverwaltung

Kommunen müssen vor dem Hintergrund der gesamtstaatlichen Struktur der Bundesrepublik Deutschland gesehen werden. Diese Struktur ist geprägt durch das Prinzip der Bundesstaatlichkeit, das den Staat in die Länder und den Bund gliedert.50 Zusammen bilden diese beiden Ebenen die Bundesrepublik Deutschland.51 Nur sie verfügen jeweils über alle drei Organe: Legislative, Judikative und Exekutive.52 Hingegen sind die Kommunen aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht als eigenständige Ebene zu verstehen, da sie nicht über eine eigene Gesetzgebungskompetenz verfügen. Rechtsakte von Kommunalverwaltungen haben nur den Rang von Verwaltungsakten53 mit untergesetzlicher Rechtsqualität.54 Deshalb sind aus verfassungsrechtlicher Sicht Kommunalverwaltungen dem Verwaltungssystem der Länder zugeordnet.55 Abgesehen von dieser Zuordnung, die mehr von formal-klassifikatorischer Bedeutung ist, da kein strenges hierarchisches Verhältnis zwischen weisungsberechtigten Ländern und weisungsempfangenden Kommunen existiert, ist von einem dreistufigen System auszugehen, das aus Verwaltungen auf der Ebene von Bund, Land und Kommune besteht.56 Die insgesamt 16 Bundesländer lassen sich in die drei Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen sowie in 13 Flächenländer unterteilen. Die Flächenländer untergliedern sich in kreisfreie und kreisangehörige Gemeinden. Insgesamt gibt es in Deutschland etwa 1.500 Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern.57 Ungefähr zwei Drittel der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland leben auf 96% des Bundesgebietes im kreisangehörigen Raum, wo im Gegensatz zu den kreisfreien Städten die kommunale Verwaltungsorganisation zwei selbstständige Ebenen, nämlich die Gemeinde und den Landkreis, umfasst.58 Zwischen dem Land und den Gemeinden bzw. Kreisen sind teilweise noch regionale Bezirksregierungen oder Regierungspräsidenten eingegliedert.

50

Vgl. Art. 20 Abs. 1 GG; Art. 28 Abs. 1 GG und Art. 79 Abs. 3 GG.

51

Wittkämper/Jäckering [Staatslehre] 1990, S. 16.

52

Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 173 ff.

53

Begriff und Bedeutung des Verwaltungsakts vgl. Ipsen [Verwaltungsrecht] 2001, S. 98 ff. oder Maurer [Verwaltungsrecht] 2004, S. 188 ff.

54

Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 183 und 340 sowie Püttner [Verwaltungslehre] 2000, S. 9 ff.

55

Vgl. Stern [Staatsorganisation] 1992, Sp. 2302 und Wehling [Kommunalpolitik] 1994, S. 8.

56

Vgl. Dreier [Verwaltung] 1991, S. 220 f. und Hesse [Kommunalorganisation] 1992, Sp. 1099 f.

57

Vgl. Deutscher Städtetag [Jahrbuch] 2003.

58

Vgl. Henneke [Kreisverfassungen] 1998, S. 133.

106

Trotz der Tatsache, dass die Verfassung die Kommunen nicht als eigenständige staatliche Ebene anerkennt, sichert das Grundgesetz den Städten und Gemeinden59 eine starke und unabhängige Stellung im deutschen Verwaltungssystem zu.60 Das im Grundgesetz enthaltene Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung garantiert den Kommunen ihre institutionelle Existenz,61 schützt sie vor dem direkten Zugriff der anderen Ebenen und bestimmt die Rahmenbedingungen kommunalen Handelns. 2.

Abgrenzung des politischen und administrativen Systems der Kommune

Diese Arbeit untersucht eine organisatorische Fragestellung. Deshalb ist es von entscheidender Bedeutung, die Grenzen des empirischen Bezugsbereichs zu bestimmen und dadurch dessen Aufgabenbereich weiter einzugrenzen. In diesem Abschnitt erfolgt daher eine Konkretisierung dieses Bezugsbereichs durch die Abgrenzung des politischen vom administrativen System der Kommune. Eine Trennung des politischen und administrativen Systems der Kommune ist mit einigen Schwierigkeiten verbunden, da vielfältige Beziehungen zwischen beiden Systemen bestehen.62 Diese sind deshalb so bedeutend, weil eine institutionelle Trennung von Legislative und Exekutive, wie im Bund und bei den Ländern, auf kommunaler Ebene nicht existiert.63 Im Grunde ist sämtliches Handeln der kommunalen Organe ein Akt der Exekutive, da Städte und Gemeinden nach dem Grundgesetz keine legislative Gewalt besitzen. Jedoch ist offensichtlich, dass in der Kommune politische Prozesse im Gemeinde- oder Stadtrat ablaufen, die sich jenseits des administrativen Systems befinden und dem Wesen eines Gemeindeparlaments stark ähneln.64 Vergegenwärtigt man sich den institutionellen Aufbau einer Kommune, der als „innere Kommunalverfassung“65 in den jeweiligen Gemeindeordnungen der Länder fest-

59

Der Begriff „Stadt“ findet im Grundgesetz keine Verwendung. Zur Bezeichnung von örtlichen Gemeinschaften wird ausschließlich der Begriff „Gemeinde“ verwendet.

60

Im Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG heißt es: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“

61

Vgl. Hendler [Selbstverwaltung] 1984, S. 194 und Zippelius/Würtenberger [Staatsrecht] 2005, S. 140 f.

62

Vgl. Reichard [Betriebswirtschaftslehre] 1987, S. 3 f. und Ellwein [Dilemma] 1994, S. 112 ff. Zu einer vergleichbaren Diskussion über die Abgrenzung des administrativen vom politischen System in den USA siehe Golembiewski/Gabris [City] 1995, S. 240 ff.; Montjoy/Watson [Case] 1995, S. 231 ff.; Morgan/Watson [Policy] 1992, S. 438 ff.; Nabandian [Tents] 1990, S. 654 ff. und Skok [Policy] 1995, S. 325 ff.

63

Wie bereits erläutert, findet das im Grundgesetz verankerte Prinzip der Gewaltenteilung nur auf der Ebene des Bundes und der Länder Anwendung.

64

Vgl. Thieme [Verwaltungslehre] 1995, S. 213 und S. 216.

65

Vgl. Saldern [Rückblicke] 1998, S. 28 ff. und Henneke [Verhältnis] 1999, S. 136.

107

geschrieben ist, wird die Teilung zwischen dem aufgabengenerierenden politischen System und dem aufgabenausführenden administrativen System deutlich. Es lassen sich drei grundlegende Gemeindeverfassungen identifizieren:66 Ratsverfassung Im Rahmen der Ratsverfassung, die beispielsweise in Bayern und NordrheinWestfalen Anwendung findet, werden Stadt- oder Gemeinderat und Bürgermeister zu Organen der Kommune bestimmt. Beide werden unmittelbar durch die Bürger der Kommune gewählt.67 Der Bürgermeister selbst ist stimmberechtigtes Mitglied im Stadt- oder Gemeinderat, dessen Vorsitzender er ist. Ihm obliegen die Umsetzung der Ratsbeschlüsse und die Leitung der Verwaltung. Bürgermeisterverfassung Nach der beispielsweise in Rheinland-Pfalz und im Saarland geltenden Bürgermeisterverfassung wird der Bürgermeister durch den Rat der Kommune gewählt. Unmittelbar durch die Bürger wird folglich nur der Stadt- oder Gemeinderat gewählt. Vergleichbar mit der Ratsverfassung, sind Stadt- oder Gemeinderat und der Bürgermeister Organe der Kommune. Die Verteilung der Zuständigkeit der Organe deckt sich ebenfalls mit der Ratsverfassung. Magistratsverfassung Die zum Beispiel in Hessen vorzufindende Magistratsverfassung beinhaltet neben den bekannten Organen Bürgermeister und Stadt- oder Gemeinderat zusätzlich noch das Kollegialorgan des Magistrats. Er ist für den Vollzug der Ratsbeschlüsse sowie die Leitung der Verwaltung zuständig und setzt sich aus dem Bürgermeister, seinem Stellvertreter und einem weiteren Mitglied des Stadt- oder Gemeinderats zusammen. Der Magistrat übernimmt somit die Aufgaben des Bürgermeisters in den beiden anderen Formen der Gemeindeverfassung. Der Bürgermeister ist, abgesehen von dringenden Fällen, nicht alleine entscheidungsbefugt, sondern hat als Mitglied des dreiköpfigen Magistrats ein einfaches Stimmrecht. In allen drei Grundformen der Gemeindeverfassung wird der Rat als oberstes Organ unmittelbar durch die Bürger der Kommune gewählt. Seine Aufgabe besteht in der Willensvertretung der Bürger, die bei den Entschlussfassungen des Rates über örtli-

66

Die Darstellung der grundlegenden Gemeindeverfassungen ist angelehnt an die Ausführungen bei Achterberg [Verwaltungsrecht] 1986, S. 194 ff.; Becker [Verwaltung] 1989, S. 342 ff.; Hesse [Kommunalorganisation] 1992, Sp. 1102 ff.; Knemeyer [Gemeindeverfassung] 1984, S. 104 ff; Presse- und Informationsamt der Bundesregierung [Selbstverwaltung] 1994, S. 16 ff.; Stargardt [Kommunalverfassungen I] 1995, S. 118 ff.; Stargardt [Kommunalverfassungen II] 1995, S. 145 ff. und Wehling [Kommunalverfassungen] 1994, S. 15 ff.

67

Vgl. beispielsweise § 42 und § 65 GO NW. Je nach Bundesland differieren die Amtszeiten zwischen fünf und acht Jahren.

108

che Angelegenheiten zum Ausdruck kommt. Die normsetzende bzw. leistungsbegründende Aufgabe des Rates, verbunden mit seiner Funktion als „Ort politischer Auseinandersetzung“, lassen beträchtliche Parallelen zu einem Parlament erkennen.68 Der Stadt- oder Gemeinderat kann daher dem politischen System zugeordnet werden,69 das dem leistungsvollziehenden administrativen System der Verwaltung übergeordnet ist, ihm aber nicht angehört.70 Dem Bürgermeister kommt als Teil des politischen und administrativen Systems eine herausgehobene Stellung zu.71 Als Vorsitzender und Mitglied leitet er die Sitzungen des Stadt- und Gemeinderates und ist zugleich Leiter der kommunalen Verwaltung. Er verkörpert somit das Bindeglied zwischen dem leistungsbegründenden und normsetzenden politischen System und dem leistungsvollziehenden administrativen System. In dieser Arbeit wird im Einklang mit den vorangegangenen Ausführungen die Kommunalverwaltung vom politischen System in folgender Weise abgegrenzt: Die Verwaltung ist für die Ausführung von Aufgaben zuständig, die ihr von Seiten des Stadtoder Gemeinderates sowie vom Bund oder den Ländern in Form von Vorgaben oder Gesetzen zugewiesen werden. Die Verwaltungsleitung der Kommunalverwaltung setzt sich aus dem Bürgermeister als Vorsitzendem, dem Stadtkämmerer und eventuell noch Beigeordneten zusammen (vgl. Abb. 19).

68

Vgl. Vernau [Steuerung] 2002, S. 48 ff. sowie Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 47.

69

Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass diese Abgrenzung aus kommunalrechtlicher Perspektive durchaus problematisch ist. Vor dem Hintergrund der Präzisierung des empirischen Bezugbereichs und der Verbreitung dieser Abgrenzung (siehe die folgende Fußnote) erscheint der Weg der konzeptionellen Trennung aber durchaus gangbar.

70

Die Abgrenzung des Rats als politisches System vom administrativen System entspricht der in vielen Berichten dokumentierten Auffassung der KGSt; vgl. beispielsweise KGSt [Steuerungsmodell] 1993; KGSt [Zwischenbilanz] 1997; KGSt [Kontraktmanagement] 1998 oder KGSt [Lebenslagen] 2002 sowie Heinz [Management] 2000.

71

Die besondere Stellung des Bürgermeisters als Teil beider Systeme wird zum Beispiel in den Gemeindeordnungen von Baden-Württemberg (§ 42 Abs. 1 Satz 1 GemO BW), NordrheinWestfalen (§ 64 Abs 1 GO NW) und Sachsen (§ 51 Abs. 1 Satz 1 SächsGemO) deutlich.

109

Politisches System Stadt- oder Gemeinderat Ratsmitglied

Ratsmitglied Vorsitzender

Bürgermeister Vorsitzender Kämmerer

Beigeordnete

Verwaltungsleitung

Dezernate, Abteilungen (Ämter)

Administratives System

Abb. 19: Bürgermeister als Bindeglied zwischen politischem und administrativem System72

Der dem politischen System zugehörige Stadt- oder Gemeinderat wird in dieser Arbeit nicht der Kommunalverwaltung zugerechnet. Er steht in einem Auftraggeberverhältnis zur Verwaltung,73 mit der er über den Bürgermeister als Bindeglied verbunden ist. Der Bürgermeister nimmt in dieser Systematik eine entscheidende Rolle ein. Von ihm hängt im Wesentlichen die Qualität des Kommunikations- und Informationsflusses zwischen den beiden Systemen ab.74

72

In Anlehnung an Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 49.

73

Zum Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis zwischen Rat und Verwaltung vgl. beispielsweise KGSt [Steuerungsmodell] 1993, S. 15 ff.; Kodolitsch [Zusammenarbeit] 1996, S. 169 ff.; Stickler [Veränderungsprozesse] 2000, S. 129 ff. und Vöhringer [Führung] 2004, S. 9 ff. sowie kritisch Schedler [Vereinbarkeit] 1995, S. 162.

74

Vgl. zu einer vergleichbaren Abgrenzung des empirischen Bezugsbereichs Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 47 ff.

110

3.

Rechtliche Abgrenzung kommunaler Aufgaben

Aus der Gesamtmenge der öffentlichen Aufgaben können mit Blick auf rechtliche Vorgaben diejenigen Aufgaben, die in die kommunale Zuständigkeit fallen, eingegrenzt werden. Nach den Rahmenbedingungen, die aus dem Grundgesetz Art. 28 Abs. 2 Satz 1 hervorgehen, richtet sich die Zuständigkeit der Kommune auf die örtlichen Angelegenheiten, die eigenverantwortlich im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen zu regeln sind.75 Die Zuständigkeit der Kommune für die örtlichen Angelegenheiten ist mit keinem abschließend festgestellten Aufgabenbestand verbunden. Sie ist insofern frei bei der Bestimmung und Durchführung ihrer Aufgaben.76 Ein örtlicher Bezug der Angelegenheit muss indes genau beachtet werden.77 Die wahrgenommenen Aufgaben führen Kommunen eigenverantwortlich durch (Eigenverantwortlichkeitsprinzip). Dies setzt insbesondere die Finanz-, Organisations- und Personalhoheit der Kommunen voraus.78 Ohne diese wäre es den Städten und Gemeinden nicht möglich, ihre Aufgaben eigenverantwortlich zu bestimmen und durchzuführen, da ihnen die Verfügungsgewalt über die entsprechenden Ressourcen fehlen würde. Aus dem genannten Artikel des Grundgesetzes geht außerdem hervor, dass sich das kommunale Handeln im Rahmen der bestehenden Gesetze zu vollziehen hat.79 Dies hat zur Konsequenz, dass die kommunale Selbstverwaltung auf die Bereiche beschränkt ist, die nicht durch das Grundgesetz oder einfache Gesetze der Bundesoder Landesverwaltung zugewiesen wurden.80 Daraus ergibt sich ein subsidiäres Verhältnis zu den anderen Verwaltungsebenen.81 Wie schon für die öffentliche Verwaltung im Allgemeinen muss auch für die Kommunalverwaltung festgestellt werden, dass keine abschließende Aufzählung der kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben möglich ist.82 Vielmehr hat das Bundesverfassungsgericht bereits in den Jahren 1968 und 1969 die Festlegung der Selbstverwal-

75

Vgl. Stein/Frank [Staatsrecht] 2004, S. 130 f.

76

Zuweilen wird in der Literatur das Recht auf Aufgabenbestimmung durch Kommunen auch als „Allzufälligkeitsprinzip“ oder „Universalitätsprinzip“ bezeichnet. Vgl. Thieme [Verwaltungslehre] 1995, S. 214 und Lecheler [Verwaltungslehre] 1988, S. 51 f.

77

Vgl. Hendler [Selbstverwaltung] 1984, S. 195 f. und Zippelius/Würtenberger [Staatsrecht] 2005, S. 142.

78

Vgl. Gabriel [Demokratie] 1989, S. 9 f. und Zundel/Wagner [Gemeindevertretungen] 1989, Sp. 447 f.

79

Vgl. Burgi [Verwaltungsorganisationsrecht] 2002, S. 847.

80

Vgl. Zippelius/Würtenberger [Staatsrecht] 2005, S. 142 ff.

81

Vgl. Thieme [Verwaltungslehre] 1995, S. 214.

82

Zu verschiedenen Ansätzen vgl. beispielsweise Becker [Verwaltung] 1989, S. 185 f. und S. 339; Stern [Staatsrecht] 1984, S. 413 ff. und Theuvsen [Marktsteuerung] 2001, S. 218 f.

111

tungsaufgaben der Kommunalverwaltung von einer Einzelfallprüfung abhängig gemacht.83 Neben den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben haben die Kommunalverwaltungen auch Pflichtaufgaben wahrzunehmen.84 Diese werden im Allgemeinen in weisungsfreie Pflichtaufgaben (pflichtige Selbstverwaltung) und weisungsgebundene Pflichtaufgaben (Fremdverwaltungsaufgaben, Aufgabenverwaltung) unterschieden.85 Bei weisungsfreien Pflichtaufgaben wird vom Bund oder von den Ländern nur die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe durch die Kommune festgelegt. In welcher Art und Weise diese Aufgabe ausgeführt wird, bleibt aber den Kommunen überlassen.86 Anders verhält es sich bei den weisungsgebundenen Pflichtaufgaben. Neben der Verpflichtung der Kommunalverwaltungen wird auch die Ausgestaltung der Aufgabe vorgeschrieben.87 Aus der dargestellten Unterscheidung lassen sich aus juristischer Sicht also drei Gruppen von kommunalen Aufgaben bilden: freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben, weisungsfreie Pflichtaufgaben und weisungsgebundene Pflichtaufgaben. Vor allem durch die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben lässt sich der Aufgabenbestand von Kommunalverwaltungen nicht generalisieren. Um in dieser Arbeit trotzdem zu generell anwendbaren Ergebnissen zu gelangen, wird im Folgenden von einer fiktiven Musterkommune ausgegangen, die einen größtmöglichen Unfang an kommunalen Aufgaben wahrnimmt. B.

Typologie der Aufgaben der Kommunalverwaltung

Im Folgenden wird eine Typologie von Aufgaben der Kommunalverwaltung entwickelt.88 Sie bildet die Grundlage für die Analyse der organisatorischen Gestaltungsproblematik. Typologien von Aufgaben der kommunalen Verwaltung existieren bereits in vielgestaltiger Form.89 Jede Typologie in einer wissenschaftlichen Arbeit ist das Resultat des jeweiligen Erkenntnisinteresses. Aufgrund des sehr spezifischen 83

Siehe die Verweise auf die entsprechenden Beschlüsse des Bundesverfassungsgerichts bei Hesse [Grundzüge] 1999, S. 202 ff.

84

Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 186.

85

Vgl. Stein/Frank [Staatsrecht] 2004, S. 130 f.; Wehling [Kommunalpolitik] 1994, S. 8 ff. und Zundel/Wagner [Gemeindevertretungen] 1989, Sp. 447.

86

Ein Beispiel für weisungsfreie Pflichtaufgaben sind das Sozial- und Jugendwesen sowie der Bau und Betrieb von Grund- und Hauptschulen.

87

Weisungsgebundene Pflichtaufgaben sind beispielsweise das Pass- und Meldewesen sowie die Gewerbeaufsicht.

88

Zu den Anforderungen an eine Typologie kommunaler Aufgaben vgl. beispielsweise Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 78 ff. Zu den allgemeinen Anforderungen an eine Typologie siehe auch Tietz [Bildung] 1960, S. 25 und S. 53 ff. sowie Lehmann [Typologie] 1976, Sp. 3941 ff.

89

Zur Darstellung verschiedener Aufgabentypologien vgl. Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 71 ff.

112

Erkenntnisinteresses dieser Arbeit werden Teile bereits bestehender Typologien übernommen und aus diesen eine für die Beantwortung der Forschungsfrage adäquate „Gesamt-Aufgabentypologie“ entwickelt. Auf diese Weise soll neben der Errichtung eines Fundaments für eine anspruchsvolle organisatorische Untersuchung der Bezug zu den in der kommunalen Praxis gängigen Aufgabenkategorien gewahrt bleiben.90 I.

Grundlegende Unterscheidung kommunaler Aufgaben

Kommunale Aufgaben können in primäre Aufgaben und Serviceaufgaben unterteilt werden (vgl. Abb. 20).91 Zur Unterscheidung dieser beiden Aufgabentypen ist die Betrachtung des Leistungsprozesses, der schließlich in einer Marktleistung für die Bürger der Kommune mündet, hilfreich. Ein solcher Leistungsprozess kann in aufeinander folgende Teilfunktionen zerlegt werden.

Abb. 20: Haupttypen kommunaler Aufgaben

Primäre kommunale Aufgaben umfassen eine mehr oder minder große Anzahl von Teilfunktionen, die, in Abgrenzung zu anderen Teilfunktionen des Leistungsprozesses, entweder für die zu leistende Marktaufgabe ein sehr spezifisches kundenorientiertes Know-how benötigen oder auf ein anderes heterogenes Ressourcenpotenzial zurückgreifen. Die Ausführung einer primären Aufgabe dient in der Regel nur der Erbringung einer spezifischen Marktleistung. Kommunale Serviceaufgaben beziehen sich hingegen auf Teilfunktionen, die ein homogenes Ressourcenpotenzial erfordern, das zur Durchführung verschiedener kommunaler Leistungsprozesse benötigt wird (vgl. Abb. 21). Solche Serviceaufgaben weisen im Wertschöpfungsprozess zumeist einen gewissen Abstand zur eigentlichen 90

Die Abgrenzung der Gesamtheit an kommunalen Aufgaben, für die diese Typologie entwickelt werden soll, erfolgt auf der Grundlage von empirischen Beobachtungen; vgl. S. 99 ff. Hierzu wird auf die Vorarbeiten der KGSt zurückgegriffen; vgl. KGSt [Verwaltungsorganisation] 1979 und KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997.

91

Vgl. eine ähnliche Unterscheidung bei Martens/Thiel/Zanner [Stadt] 1998, S. 69; Bräunig [Kommunalverwaltung] 1995, S. 108; Bräunig [Steuerung] 1994, S. 72; Metzger [Realisierungschancen] 1990, S. 7 f. und S. 144 sowie Schmid [Verwaltungsleistungen] 1981, S. 54.

113

Marktleistung auf und bieten dem organisatorischen Gestalter grundsätzlich die Möglichkeit einer Ausgliederung aus den einzelnen Leistungsprozessen sowie der Verankerung dieser Teilfunktionen in einzelnen zentralen Serviceeinheiten.92

kommunaler Leistungserstellungsprozess (1)

kommunaler Leistungserstellungsprozess (2)

kommunaler Leistungserstellungsprozess (n)

Primäre Aufgabe

Serviceaufgabe

Abb. 21: Kommunale Leistungserstellungsprozesse

Die eingeführten primären kommunalen Aufgaben sowie die kommunalen Serviceaufgaben bedürfen der inhaltlichen Konkretisierung. Sie stellen lediglich zwei grobe Haupttypen von Aufgaben dar, die für die folgende organisatorische Untersuchung der Kommunalverwaltung verfeinert werden müssen. Insbesondere für Serviceaufgaben wird sich hierbei zeigen, dass die Verwaltungspraxis eine sehr genaue Vorstellung bezüglich der Teilfunktionen hat, die unter diesem Aufgabentyp subsumiert werden können. Dies macht einen weiteren Vorteil dieser Typologie kommunaler Aufgaben deutlich. II.

Primäre Aufgaben

Die Durchführung primärer kommunaler Aufgaben hat durch die marktnahe Positionierung im Leistungsprozess einen unmittelbaren Nutzenzuwachs auf Seiten der Bürger zur Folge. Es liegt deshalb nahe, den Bürger in den Fokus der Typologisie92

Die auf diese Weise definierten Serviceaufgaben sind ausschließlich auf die Ausschöpfung vorhandener Infrastrukturen gerichtet. Auf solche Serviceaufgaben soll im Weiteren der Fokus dieser Arbeit gerichtet werden. Grundsätzlich sind aber auch Serviceaufgaben abgrenzbar, die auf die Erhaltung und Anpassung der vorhandenen Infrastruktur der Kommunalverwaltung gerichtet sind.

114

rung von primären kommunalen Aufgaben zu stellen. Betrachtet man die Leistungsinanspruchnahme von Bürgern, lassen sich bezogen auf primäre kommunale Aufgaben wesentliche Unterschiede identifizieren. Diese resultieren aus der gewählten Form der Marktbearbeitung, die sich zum einen in der Regelmäßigkeit der Inanspruchnahme kommunaler Leistungen und zum anderen in dem Grad der Individualität der Ausführung der Aufgabe äußert. Diese Unterscheidungskriterien ermöglichen die Bildung zweier Aufgabensubtypen. Zum ersten Aufgabensubtyp gehören Leistungen93 der Kommunalverwaltung, die der Bürger in regelmäßigen zeitlichen Abständen und in standardisierter Form nachfragt. Bei der Ausführung einer solchen Aufgabe besteht lediglich bürgerinduzierte Ungewissheit bezüglich des Zeitpunkts der Leistungserstellung. Der zweite Aufgabensubtyp umfasst Leistungen, die von der Kommunalverwaltung unregelmäßig und abgestimmt auf einen Bürger oder eine Bürgergruppe erbracht werden. Es besteht nicht nur hinsichtlich des Zeitpunkts der Leistungsinanspruchnahme, sondern auch aufgrund der möglicherweise notwendigen individuellen Abstimmung der Leistung auf den Bürger bzw. eine Bürgergruppe Ungewissheit. Die Anpassung der Leistung auf die spezifischen Bedürfnisse des Bürgers kann in der Regel nur mit dessen aktiver Einbindung in den Leistungserstellungsprozess vorgenommen werden. In der Konsequenz führt dies zu einem Einfluss des Bürgers auf die Art und Weise der Leistungserstellung. Aufgrund der dargestellten Charakteristika lassen sich primäre kommunale Aufgaben in mehr oder weniger standardisierte Aufgaben unterscheiden. Im Folgenden sollen deshalb die primären kommunalen Aufgabensubtypen „Standardaufgaben“ und „Exklusivaufgaben“ eingeführt werden (vgl. Abb. 22).

Abb. 22: Primäre Aufgaben der Kommunalverwaltung

93

Wenngleich der Begriff „Leistung“ augenscheinlich einen Transfer von der Kommunalverwaltung zum Bürger vermuten lässt, sollen auch das Versagen einer Genehmigung, beispielsweise eine Steuererhebung oder eine Sanktionierung, als Leistung verstanden werden, die zwar in diesem Fall nicht dem Einzelnen, jedoch dem Wohl der gesamten Bürgerschaft zugute kommt, da ein geordnetes Zusammenleben ermöglicht wird.

115

Durch das Kriterium der bürgerinduzierten Ungewissheit werden Aufgaben danach unterschieden, wie hoch der Grad an Ungewissheit ist, der durch ein unterschiedlich hohes Maß an Einfluss des Bürgers auf den Leistungserstellungsprozess in der Kommunalverwaltung entsteht. Wie bereits dargestellt wurde, hat der Grad an Ungewissheit im Prozess der Leistungserstellung entscheidenden Einfluss auf die organisatorische Gestaltung94 und ist als differenzierendes Kriterium für eine Aufgabentypologie, die dazu dienen soll, organisatorische Gestaltungsaussagen in Abhängigkeit von einem Aufgabentyp zu formulieren, außerordentlich zweckdienlich. Standardaufgaben Der Aufgabentyp Standardaufgaben umfasst Leistungen, die in gewisser Regelmäßigkeit von vielen bzw. allen Bürgern in einer bestimmten Phase ihres Lebens nachgefragt werden oder regelmäßig für die gesamte Bürgerschaft erbracht werden. Diese Form der Leistung wird in standardisierter Form von den Bürgern nachgefragt.95 Beispiele für diese regelmäßig anfallenden Aufgaben96 sind melderechtliche Angelegenheiten (z.B. Ausstellung von Personalausweisen), standesamtliche Vorgänge (z.B. Beurkundung der Eheschließung), steuertechnische Angelegenheiten (z.B. Anträge auf Lohnsteuerkarten), ordnungsrechtliche Vorgänge (z.B. Kfz-Zulassung), baurechtliche Verfahren (z.B. Erteilung einer Abbruchgenehmigung), die laufende Pflege der städtischen Grünanlagen, die Pflege kommunaler Forste, die Instandhaltung von Spielplätzen, Brunnen oder öffentlichen Sportplätzen sowie die laufende Pflege und Reinigung öffentlicher Einrichtungen und Bauten.97 Exklusivaufgaben Aufgaben, die im Gegensatz zu den Standardaufgaben unregelmäßig bzw. nur einmalig und darüber hinaus bürgerindividuell erbracht werden, sollen in dieser Arbeit als Exklusivaufgaben bezeichnet werden. Exklusivaufgaben sind beispielsweise Beratungs- und Unterstützungsaufgaben im Bereich Jugend- und Familienhilfe (z.B. Erziehungsbeistand), Drogenhilfe und Gesundheitshilfe für besondere Bürgergruppen (z.B. Aids-Infizierte) oder die Obdachlosenunterstützung sowie komplexere Aufgaben wie z.B. der Straßenbau, der Bau öffentlicher Einrichtungen, die Konzeption

94

Vgl. hierzu S. 87 ff.

95

Eine Anregung oder Beschwerde von Seiten der Bürgerschaft kann selbstverständlich auch bei diesen Aufgaben nicht vollständig ausgeschlossen werden. Es erscheint dennoch vertretbar, den Einfluss der Bürgerschaft auf den Prozess der Leistungserstellung als nicht bedeutsam zu bezeichnen.

96

Diese Aufzählung kann keinen Anspruch auf Vollständigkeit erheben. Allein schon aufgrund des Selbstverwaltungsprinzips, das den Kommunen das Recht zugesteht, kommunale Aufgaben eigenständig festzulegen, ist eine abschließende Aufzählung nicht möglich.

97

Zu weiteren Beispielen von kommunalen Standardaufgaben siehe S. 159 ff.

116

und Umsetzung der Müllentsorgung und die Ansiedelung von Gewerbebetrieben im Verwaltungsgebiet.98 Insbesondere bei komplexeren Exklusivaufgaben, die große Teile der Bürgerschaft betreffen, kann von einer starken Einflussnahme der Bürger ausgegangen werden, da sie die Bedürfnisse und Interessen von Teilen der Bürgerschaft in unterschiedlicher Weise tangieren. Geplante Vorhaben werden beispielsweise von Bürgerinitiativen, Umweltschutzverbänden oder wirtschaftlichen Interessenvertretungen vor dem Hintergrund ihrer jeweiligen Ziele bewertet. Bei Unvereinbarkeit des Vorhabens mit den Zielen von Teilen der Bürgerschaft ist anzunehmen, dass entsprechende Bedenken gegenüber der Kommunalverwaltung artikuliert werden. Die somit bestehende Möglichkeit der unmittelbaren laufenden Einflussnahme der Bürgerschaft auf den Prozess der Leistungserstellung erhöht die Ungewissheit der Aufgabenerfüllung stark. In vielen Fällen sieht sich die Kommunalverwaltung mit diametral entgegenstehenden Zielen von verschiedenen Teilen der Bürgerschaft konfrontiert. Beispielsweise können bei der Ansiedelung eines Gewerbebetriebes Teile der Bürgerschaft diesem Vorhaben positiv gegenüberstehen, weil zusätzliche Arbeitsplätze in der Kommune geschaffen werden, während ein anderer Teil der Bürgerschaft vielleicht Bedenken hat, da Lärm- oder Schmutzemissionen zu erwartenden sind. Stehen sich Ziele der Bürgerschaft augenscheinlich unvereinbar gegenüber, erhöhen sich die Komplexität und Ungewissheit der Aufgabe außerordentlich. III. Serviceaufgaben Wie bereits erwähnt, werden kommunale Aufgaben als Serviceaufgaben bezeichnet, wenn zur Erfüllung der Aufgabe auf ein homogenes Leistungspotenzial zurückgegriffen wird, das in unterschiedlichen Leistungsprozessen der Kommunalverwaltung vorzufinden ist. Werden auf Serviceaufgaben bezogene Entscheidungskompetenzen zentral in einer Serviceeinheit verankert, haben sie bereichsübergreifenden Charakter und tragen mit den Primäraufgaben zur Erfüllung der Marktleistungen bei. Nachfrager von Leistungen, die von Serviceeinheiten erbracht werden, sind dann nicht etwa Bürger, sondern Facheinheiten der Kommunalverwaltung, die im Extremfall ausschließlich mit primären Aufgaben betraut sind.99

98

Vgl. zu weiteren Beispielen S. 226 ff.

99

Die Auseinandersetzung mit der Frage, ob Serviceaufgaben zentral, etwa in einem Zentralbereich, wahrgenommen werden sollen oder doch dezentral in den jeweiligen Fachbereichen, ist Bestandteil der in dieser Arbeit zu beantwortenden Fragestellung. Eine genauere Auseinandersetzung mit diesem Sachverhalt ist Thema des vierten und fünften Teils dieser Arbeit.

117

Weiterhin sollen kommunale Serviceaufgaben nach der Eindeutigkeit der Bewertung des Nutzens, den dieser für die nachfragenden Bereiche mit primären Aufgaben hat, unterschieden werden. Von Serviceaufgaben mit eindeutiger Nutzenbewertung soll im Folgenden gesprochen werden, wenn die Beziehung zwischen der Durchführung einer Serviceaufgabe (Handlung) und dem Ergebnis der Durchführung (Handlungsergebnis) deterministisch ist. Hinsichtlich der nachzufragenden Leistungsmenge besteht aufgrund der Eindeutigkeit der Nutzenbewertung kein Ermessensspielraum. Ist die Nutzenbewertung der auszuführenden Serviceaufgabe plastisch, besteht zwischen der Durchführung der Serviceaufgabe und dem erwarteten Ergebnis eine mehrdeutige Beziehung. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn Experten über das mögliche Ergebnis der durchzuführenden Aufgabe unterschiedlicher Auffassung sind, da der aktuelle Informationsstand die Abschätzung der Konsequenzen einer Entscheidung nicht abschließend zulässt. Hinsichtlich der Nutzenbewertung einer Handlung besteht in solchen Fällen ein Ermessensspielraum.100 Beispiele für Serviceaufgaben sind das Ausführen von Druckaufträgen, die Beschaffung benötigter Potenzialfaktoren, die Beratung von Verwaltungseinheiten in informationstechnologischen, organisatorischen oder rechtlichen Fragen, die Durchführung von Gehaltsabrechnungen, die Planung und Umsetzung von Fortbildungskonzepten für die Mitglieder der Kommunalverwaltung sowie Aufgaben der Gebäudewirtschaft, wie zum Beispiel die Reinigung der Verwaltungsgebäude.101

100

Zum Begriff der Plastizität vgl. Alchian/Woodward [Firm] 1988, S. 65 ff.

101

Siehe zu weiteren Beispielen für Serviceaufgaben S. 161 ff.

118

Abschließend kann die vollständige Typologie kommunaler Aufgaben in folgender Form grafisch zusammengefasst werden:

Abb. 23: Typologie kommunaler Aufgaben

C.

Zielsystem der Kommunalverwaltung

Eine Bewertung von Entscheidungsalternativen muss auf der Grundlage der verfolgten Ziele geschehen. Ohne Kenntnis der Ziele kann der Beitrag, den eine Entscheidungsalternative für die Zeilerreichung leistet, nicht abgeschätzt werden.102 Gleiches trifft auch auf die Bewertung von Gestaltungsalternativen zu, die sich durch eine unterschiedliche Zuordnung der eben beschriebenen kommunalen Aufgaben zu organisatorischen Einheiten unterscheiden. Um eine Bewertung von Gestaltungsalternativen durchführen zu können, wird deshalb im Folgenden ein Zielsystem für Kommunalverwaltungen entwickelt. Dieser Abschnitt endet mit der Formulierung von Geschäftsfeldstrategien, die aus den Sachzielen der Kommunalverwaltung abgeleitet werden. I.

Unterschiedliche Zielsysteme von Organisationen

Ziele einer Organisation können durch die Kriterien Zweckausrichtung und Motivausrichtung spezifiziert werden.103 Die Motivausrichtung einer Organisation kann primär erwerbswirtschaftlich oder primär bedarfswirtschaftlich orientiert sein. Bedarfswirtschaftliche Organisationen sind auf die Erfüllung einer aufgrund eines Bedarfs identi102

Zu dem dieser Arbeit zu Grunde liegenden Entscheidungsmodell siehe S. 15 ff.

103

Vgl. zu der folgenden Darstellung die ausführlichen Erörterungen und detaillierten Literaturnachweise bei Haßemer [Produktmanagement] 1994, S. 15 ff.

119

fizierten Aufgabe ausgerichtet. Ein Verdienstinteresse steht bei der Befriedigung des identifizierten Bedarfs nicht im Vordergrund. Hingegen konzentriert sich das Handeln von erwerbswirtschaftlichen Organisationen auf die Befriedigung fremder Bedürfnisse mit einem eigenen Verdienstinteresse. Leistungen werden aufgrund von Gewinnoder Renditeüberlegungen erstellt.104 In der amerikanischen Literatur hat sich für diese beiden Ausprägungen der Motivausrichtung die Dichotomie von (For-)Profit-Organisationen und NonprofitOrganisationen (NPO)105 durchgesetzt.106 In der klassischen deutschen Betriebswirtschaftslehre wird die Unterscheidung von erwerbswirtschaftlichen und bedarfswirtschaftlichen Organisationen mit den Begriffen Unternehmung und Haushaltungen bzw. Haushalt verbunden.107 Nach der Zweckausrichtung als zweitem Kriterium zur Unterscheidung von Zielsystemen werden Organisationen danach differenziert, welchen Interessen die Erstellung der Leistung dient.108 Anhand dieses Kriteriums können eigenwirtschaftliche und gemeinwirtschaftliche Organisationen unterschieden werden. Eigenwirtschaftliche Organisationen orientieren sich bei ihrem Handeln in erster Linie an eigenen Interessen, während gemeinwirtschaftliche Organisationen im Interesse einer übergeordneten, auch Mitglieder jenseits der Organisation umfassenden Gesamtheit handeln.109 Werden nun die jeweiligen Ausprägungen der beiden eingeführten Kriterien Motivausrichtung und Zweckausrichtung miteinander kombiniert, lassen sich die in Abb. 24 dargestellten Organisationstypen ableiten.

104

Vgl. im Einzelnen Engels [Steuerung] 2001, S. 131 ff.

105

Zum Begriff der Nonprofit-Organisation siehe die Anmerkungen zur deutschen Übersetzung bei Kotler [Marketing] 1978, S. XI f. Vgl. außerdem Andreasen/Kotler [Marketing] 2003, S. 15 f.

106

Auch wenn der Begriff „Nonprofit-Organisation“ eine zunehmende Verbreitung gefunden hat, besteht bezüglich des Begriffsinhalts weiterhin Unklarheit; vgl. Theuvsen [Non-ProfitOrganisationen] 2004, Sp. 948 ff. und Badelt [Zielsetzung] 1997, S. 6 f. Eine Gruppe von Autoren identifiziert Nonprofit-Organisationen anhand einer Negativabgrenzung, die an der Abwesenheit einer erwerbswirtschaftlichen Motivausrichtung ansetzt, während eine andere Gruppe von zumeist soziologisch orientierten Autoren Nonprofit-Organisationen als solche Organisationen ansieht, die weder dem staatlichen noch dem marktlichen Bereich zuzuordnen sind und Dienstleistungen anbieten. Zu einem solchen Begriffsverständnis vgl. auch Salamon/Anheier [Definition] 1997, S. 33 f.

107

Vgl. Kosiol [Unternehmung] 1972, S. 23 ff.

108

Thiemeyer spricht in diesem Zusammenhang von der „Widmung des Wirtschaftsergebnisses“; Thiemeyer [Wirtschaftslehre] 1975, S. 32.

109

Zu einer weitergehenden Differenzierung gemeinwirtschaftlicher Organisationen vgl. beispielsweise Eichhorn [Unternehmen] 1988, S. 21 ff.

120

Zweckausrichtung

erwerbswirtschaftlich

gemeinwirtschaftlich

z.B. private Unternehmungen

z.B. öffentliche Unternehmungen

bedarfswirtschaftlich

Motivausrichtung

eigenwirtschaftlich

z.B. private Haushalte

z.B. Kommunalverwaltungen

Abb. 24: Organisationstypen110

Im Sinne dieser Typologie können beispielsweise öffentliche Unternehmungen durch eine erwerbswirtschaftliche Motivausrichtung und eine gemeinwirtschaftliche Zweckausrichtung beschrieben werden. Kommunalverwaltungen wären hingegen ein Beispiel für eine bedarfs- und gemeinwirtschaftlich ausgerichtete Organisation. Für das weitere Vorgehen dieser Arbeit ist die Feststellung des Organisationstyps eine wesentliche Erkenntnis, da mit jedem Typ eine spezifische Zielausrichtung einer Organisation verbunden ist. Für Kommunalverwaltungen wird diese im nächsten Abschnitt eingehend erläutert.

110

In Anlehnung an Engels [Steuerung] 2001, S. 133.

121

II.

Formal- und Sachziele in privaten und öffentlichen Organisationen

Während für private Unternehmungen111 Formalziele insbesondere in Form der Maximierung von Gewinn112 oder Rendite dominieren, sind vergleichbare operationale und generalisierbare Formalziele im öffentlichen Bereich ungleich schwerer auszumachen. In Ermangelung von solchen Formalzielen wird in Bezug auf öffentliche Organisationen113, quasi als „Hilfslösung“, von einer Dominanz des Sachziels gesprochen.114 Im Folgenden soll dieser Unterschied näher beleuchtet werden. Anschließend wird eine Formalzielfigur von Kommunalverwaltungen entwickelt, die dieser Arbeit im Weiteren zu Grunde liegt und Rückschlüsse auf die organisatorische Gestaltung erlaubt. Organisatorische Gestaltungsüberlegungen orientieren sich aber in erster Linie an den Sachzielen, da die Koordinationseffizienz des Kompetenzsystems einer Kommunalverwaltung wesentlich durch die Merkmale des Leistungsprogramms, die Positionierung der Leistung und die Abgrenzung des relevanten Markts bestimmt wird.115 Deshalb werden im letzten Abschnitt dieses Kapitels, ausgehend von den Sachzielen der Kommunalverwaltung, zwei generelle Geschäftsfeldstrategien entwickelt, die auf den primären kommunalen Aufgabentypen basieren. Das in dieser Arbeit verwendete Entscheidungsmodell verlangt eine aus dem Formalziel der Organisation abgeleitete Präferenzordnung, die die Auswahl einer Handlungsalternative danach leitet, ob und inwieweit ein Handlungsergebnis den vorgegebenen Präferenzen entspricht.116 Ohne ein operationalisierbares Formalziel ist dieses Entscheidungsmodell folglich nicht anwendbar. In privatwirtschaftlichen Unternehmungen wird üblicherweise von der Maximierung des Gewinns bzw. der Rendite als dem durch das marktwirtschaftliche Wirtschafts111

In Sinne der eingeführten Typologie von Betrieben sollen unter privaten Unternehmungen Betriebe mit einer erwerbswirtschaftlichen Motivausrichtung und einer eigenwirtschaftlichen Zweckausrichtung verstanden werden.

112

Die empirische Zielforschung, die in den 80er und beginnenden 90er Jahren des 20. Jahrhunderts durch eine Vielzahl von Veröffentlichungen auf sich aufmerksam machte, zeigt einen Trend auf, der sich von der Gewinnmaximierung als dem einzigen Formalziel für private Unternehmungen entfernt. Vielmehr sind immer häufiger Zielsysteme zu finden, in denen durchaus auch ökologische Ziele, die Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit, die Erhaltung der Unternehmungssubstanz und Ziele der sozialen Verantwortung ihren Platz haben; vgl. Fritz [Unternehmensziele] 1988, S. 567 ff.; Fritz [Industrie] 1985, S. 375 ff.; Kirsch [Unternehmenspolitik] 1991; Kupsch [Unternehmungsziele] 1979; Hausschild/Hamel [Forschung] 1978, S. 237 ff. und Heinen [Grundlagen] 1976.

113

Unter öffentlichen Organisationen sollen allgemein Betriebe verstanden werden, die mit einer gemeinwirtschaftlichen Zweckausrichtung agieren. Bei öffentlichen Verwaltungen wird zudem von einer bedarfswirtschaftlichen Motivausrichtung ausgegangen.

114

Vgl. Budäus [Dominanz] 1999, S. 55.

115

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 347.

116

Vgl. hierzu S. 15 ff.

122

system determinierten Formalziel ausgegangen. Private Unternehmungen, die durch ihre strategische Planung langfristig keine operativen Gewinne realisieren können, haben in einem marktwirtschaftlichen System in der Regel keine Existenzchance. Durch Ergänzung des Oberziels „Gewinnmaximierung“ durch operationalere Unterziele, die konkretisierende Aussagen beispielsweise zur Wirtschaftlichkeit oder zu Kosten und Erlösen enthalten, wird ein hierarchisches System aus Formalzielen aufgebaut. Als Sachziel steht dem Formalziel das Leistungsprogramm der privatwirtschaftlichen Unternehmung gegenüber. Es ist im Gegensatz zum Formalziel eine variable Größe, da das Leistungsprogramm im privatwirtschaftlichen Sektor einen instrumentellen Charakter hat und geändert werden kann, wenn die Regeln des Markts dies erfordern. Hieraus erklärt sich, warum für den privatwirtschaftlichen Sektor von einer Dominanz des Formalziels über das Sachziel gesprochen wird. Die Situation für öffentliche Organisationen stellt sich hingegen anders dar. Vergleichbar mit privatwirtschaftlichen Unternehmungen leiten sich auch die Sachziele öffentlicher Organisationen grundsätzlich aus den übergeordneten Formalzielen ab. Allerdings sind diese zumeist nur schwer operationalisierbar und leisten in ihrer allgemeinen Ausprägung keinen handlungsleitenden Beitrag für die Organisationsmitglieder. Beispiele für solche übergeordneten, nur schwer operationalisierbaren Formalziele sich gekennzeichnet durch Begriffe wie „Gemeinwohl“117, „öffentliches Interesse“ oder „Daseinsvorsorge“.118 Dadurch, dass Formalziele öffentlicher Organisationen nur schwer operationalisierbar sind, wird die Ableitung von Unterzielen, die etwa der Maximierung des Gemeinwohls oder der Gewährleistung der Daseinsvorsorge dienen, deutlich erschwert. Solche Unterziele lassen sich letztendlich nicht allgemeingültig definieren, sondern sie können nur im Rahmen eines politischen Prozesses in Form von Vorgaben, die eine Beziehung zwischen den obersten Formalzielen und den Unterzielen unterstellen, festgelegt werden.119 Neben dem angesprochenen Problem, den Zielinhalt von Formalzielen im Rahmen des Zielbildungsprozesses zu konkretisieren, stellt außerdem die Festlegung des gewünschten Ausmaßes der Erfüllung des Zielinhalts ein gravierendes Problem dar. In diesem Zusammenhang ist die Frage zu beantworten, wie stark der Inhalt des 117

Neben dem Begriff „Gemeinwohlstiftung“ werden in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur auch die Begriffe „Wohlfahrtsstiftung“ und „soziale Nutzenstiftung“ verwendet. Wegen ihrer beinahe identischen Bedeutung werden sie in dieser Arbeit als synonym angesehen.

118

Zur weitergehenden Auseinandersetzung mit dem Formalziel „Gemeinwohl“ siehe die folgenden Ausführungen sowie Budäus/Buchholtz [Grundlagen] 1997, S. 322 ff. und Buchholtz [Verwaltungssteuerung] 2001, S. 36 ff.

119

Vgl. Budäus [Dominanz] 1999, S. 57.

123

Formalziels verändert werden soll. Außer der Fixierung eines bestimmten Zielinhalts kommen auch die Extremisierung des Zielinhalts in Form von Maximierung oder Minimierung sowie die Satisfizierung durch eine Begrenzung der Veränderung des Zielinhalts in Betracht (vgl. Abb. 25).120

Abb. 25: Ausmaße der Veränderung des Formalzielinhalts

Vergleichbar mit dem privatwirtschaftlichen Bereich ist auch im öffentlichen Bereich bei der Erfüllung des Formalziels der „Gewährleistung der Wirtschaftlichkeit“ bzw. der „Erhaltung der langfristigen finanziellen Substanz“ zu beachten.121 In diesem Sinne machen die Vorschriften der Haushaltswirtschaft den sparsamen122 und wirtschaftlichen Ressourceneinsatz für öffentliche Verwaltungen zur Rechtsnorm.123 Die Forderung nach einem wirtschaftlichen Ressourceneinsatz resultiert aus ihrer Knappheit, die aber immer in Relation zu den notwendigen oder wünschenswerten Sachzielen gesehen werden muss. Für öffentliche Organisationen liegt somit eine zumindest duale Formalzielfigur vor. Neben Formalzielen wie der Maximierung des Gemeinwohls muss zusätzlich auch das Ziel der Sicherung des finanziellen Gleichgewichts in das Formalzielsystem aufgenommen werden. Liegen Zielsysteme in einer dualen oder multivariablen Form vor, ist zwingend eine Gewichtung der einzelnen Zielelemente erforderlich.124 120

Vgl. Bea [Ziele] 2004, Sp. 1674 ff.

121

Vgl. Buchholtz [Verwaltungssteuerung] 2001, S. 38 ff. Das Formalziel der „Gewährleistung der Wirtschaftlichkeit“ bzw. der „Erhaltung der langfristigen finanziellen Substanz“ stellt im privatwirtschaftlichen Bereich allerdings ein Unterziel des obersten Formalziels „Gewinnmaximierung“ dar.

122

Das Gebot der Sparsamkeit kann in diesem Zusammenhang als eine Variante des ökonomischen Prinzips verstanden werden. Es wird eine Minimierung der eingesetzten Ressourcen bei einem gegebenen Output angestrebt. In der Verwaltungspraxis wird dieses Prinzip oftmals verkürzt als Rechtfertigung zur Vermeidung von Ausgaben genannt. In diesen Fällen wird aber durch das Sparsamkeitsprinzip nur ein Aspekt des Minimalprinzips abgedeckt. Vgl. zur Problematik des Sparsamkeitsprinzips auch Greifeld [Rechnungshof] 1981, S. 35 f.

123

Vgl. hierzu beispielsweise den § 75 in Verbindung mit § 3 GO NW.

124

Vgl. Bea [Ziele] 2004, Sp. 1675 f.

124

Da es im öffentlichen Bereich an einer Operationalisierbarkeit des Formalziels fehlt, wird, anders als im privatwirtschaftlichen Bereich, von einer Dominanz des Sachziels gesprochen.125 Bezogen auf öffentliche Verwaltungen kann dementsprechend das quantitative und qualitative Leistungsprogramm als dominante Zielgröße angesehen werden.126 Solche Leistungsprogramme sind im Gegensatz zum privatwirtschaftlichen Bereich nur in einem geringen Umfang variabel, da sie zumeist durch Gesetze oder demokratisch legitimierte Organe festgelegt werden.127 Nicht nur die wenig operationalisierbaren Formalziele des öffentlichen Bereichs bereiten in der Praxis Probleme. Auch die Sachziele werden in der Verwaltungspraxis häufig nicht operational definiert. In der Vergangenheit, und teilweise auch noch heute, wurde bzw. wird deshalb die Orientierung an Sachzielen durch eine Orientierung an Finanzmitteln ersetzt. In der Konsequenz führte dies zu einer Ausrichtung des Verwaltungshandelns an Inputgrößen. In der verwaltungswissenschaftlichen Literatur hat sich für diesen Sachverhalt der Begriff „Inputsteuerung“ durchgesetzt.128 Anstatt Sachziele zu konkretisieren, wurde auf generelle Formalziele, wie zum Beispiel die Förderung des Gemeinwohls, verwiesen, zu deren Erreichung Ressourcen zur Verfügung gestellt wurden.129 Wie bereits beschrieben, wird im Zuge der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung ein Wechsel der reinen Orientierung an Inputgrößen hin zu einer stärkeren Berücksichtigung von Outputgrößen angestrebt.130 Dies soll durch eine stärkere Ausrichtung auf die Sachziele und deren Konkretisierung mit Hilfe der Definition von Produkten erreicht werden. Die durch diesen Vorgang angeregte politische Diskussion über das Leistungsprogramm von öffentlichen Verwaltungen soll nicht zuletzt die kritische Auseinandersetzung mit den bisherigen Aufgabenfeldern befördern. Unterbleibt diese Auseinandersetzung und erfolgt eine reine sprachliche „Umdeutung“ von

125

Vgl. Budäus [Dominanz] 1999, S. 55.

126

Die These der Dominanz des Sachziels von öffentlichen Organisationen wird allerdings nicht durchgehend geteilt. So wird nachvollziehbar argumentiert, dass die Auffassung, das Formalziel „Wirtschaftlichkeit“ sei dem Sachziel nachgeordnet, die Gefährdung der Existenz der öffentlichen Organisation verkennt. In diesem Sinne wäre dann davon auszugehen, dass Sach- und Formalziele für öffentliche Organisationen zumindest gleichberechtigte Oberziele darstellen. Vgl. hierzu beispielsweise Greiling [Ziele] 2001, S. 49.

127

Vgl. Budäus [Dominanz] 1999, S. 57 f.

128

Zur Verwendung des Begriffs „Inputsteuerung“ in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur siehe beispielsweise Banner [Dienstleistungsunternehmen] 1991, S. 6 ff. sowie grundlegend KGSt [Steuerungsmodell] 1993.

129

Vgl. Budäus [Dominanz] 1999, S. 57.

130

Vgl. hierzu S. 142 und S. 177 ff.

125

Aufgaben zu Produkten, wird das angestrebte Ziel, ein hierarchischer Aufbau von unter- und übergeordneten Sachzielen,131 nicht erreicht.132 III. Konkretisierung der Formalzielfigur der Kommunalverwaltung Die Konkretisierung der Formalzielfigur der Kommunalverwaltung kann in den eben beschriebenen Kontext eingebettet werden. Das gesamte Leistungsprogramm133 der Kommunalverwaltungen der Bundesrepublik Deutschland ist auf die Schaffung, Erhaltung und Förderung des Gemeinwohls in ihrem Verwaltungsgebiet angelegt. Ausschließlich Leistungen, die der Daseinsvorsorge, -fürsorge und -erhaltung der Bürger dienen, rechtfertigen die Existenz der Kommunalverwaltung. Es ist deshalb in weiten Teilen des wissenschaftlichen Diskurses unbestritten, dass die Gewährleistung des öffentlichen Gemeinwohls134 im Verwaltungsgebiet ein erstrangiges Formalziel der Kommunalverwaltung ist.135 Mit Blick auf das Formalzielausmaß bieten sich grundsätzlich alle drei beschriebenen Ausprägungen an. Im Allgemeinen wird aber von

131

Für Kommunalverwaltungen wurde ein solches hierarchisch aufgebautes System von Sachzielen von der KGSt bereits entwickelt. Der so genannte KGSt-Produktplan umfasst ca. 500 Produkte, die das potenzielle Leistungsprogramm von Kommunalverwaltungen möglichst umfassend und differenziert abbilden sollen. Je nach Größe der Kommune muss der Differenzierungsgrad des Produktplans an die örtlichen Erfordernisse angepasst werden. Vgl. hierzu KGSt [KGStProduktbuch] 1997.

132

Auch vor dem Hintergrund eines in dieser Arbeit noch zu entwickelnden Steuerungssystems ist die möglichst konkrete Definition des Outputs von Kommunalverwaltungen von großer Bedeutung. Ohne klar definierte Outputs ist die Etablierung eines auf Grundlage von monetären Vorgaben funktionierenden Steuerungssystems nicht möglich, da das hierfür erforderliche System einer durchgehenden Kosten- und Leistungsrechnung nicht aufgebaut werden kann.

133

Der Begriff „Leistungsprogramm“ wird in dieser Arbeit in Bezug auf Kommunalverwaltungen sehr weit gefasst. Entgegen dem klassischen Verständnis werden auch Leistungen, die einen negativen Nutzen für einzelne Bürger haben, wie z.B. Verbote oder Sanktionen, als Teil des Leistungsprogramms von Kommunalverwaltungen verstanden, da sie in ihrer Wirkung den Nutzen der Gemeinschaft bzw. das Gemeinwohl der Bürger erhöhen.

134

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass der wissenschaftliche Umgang mit dem Begriff „Gemeinwohl“ nicht ohne Probleme ist. Aus juristischer Sicht handelt es sich bei diesem Begriff um einen unbestimmten, wertausfüllenden Rechtsbegriff, der auszulegen ist; vgl. Giemulla/Jaworsky/Müller-Uri [Verwaltungsrecht] 1994, S. 38. Legt man eine politologische Perspektive zu Grunde, erfolgt die Konkretisierung des Gemeinwohls im Rahmen von komplexen politischen Willensbildungsprozessen, die durch Werten zu unterschiedlichen Unterzielen führen (vgl. Eichhorn [Betriebswirtschaftslehre] 1984, S. 238 sowie zur Bindung von Gemeinwohl an Werte und Ziele Arnim [Wirtschaftlichkeit] 1988, S. 59). Letztendlich muss von dem Begriff „Gemeinwohl“ so lange als „Leerformel“ gesprochen werden, bis er durch Bildung von wertausfüllenden Unterzielen konkretisiert wird (vgl. Eichhorn [Betriebswirtschaftslehre] 1984, S. 238 und Loesch [Gemeinwirtschaftlichkeit] 1989, Sp. 462). In der vorliegenden Arbeit wird, wie noch zu zeigen sein wird, diese Problematik durch das gewählte Vorgehen entschärft.

135

Vgl. die gleich lautende Ansicht bei Siems [Zielkostenmanagement] 2005, S. 19; Buchholtz [Verwaltungssteuerung] 2001, S. 36 ff.; Rau [Betriebswirtschaftslehre] 1994, S. 8 ff; Reichard [Entscheidungsstrukturen] 1993, S. 117 f.; Miller [Zusammenhang] 1992, S. 402; Rieger [Grundlagen] 1991, S. 382; Steinebach [Verwaltungsbetriebslehre] 1998, S. 16 ff. sowie Nordsieck [Organisation] 1937, S. 5.

126

einer Extremisierung des Zielinhalts in Form der Maximierung des Gemeinwohls im Verwaltungsgebiet ausgegangen. Wie bereits in grundsätzlicher Form beschrieben,136 verlangt auch das kommunale Formalziel der Maximierung des Gemeinwohls nach einer Operationalisierung. In diesem Zusammenhang ist nicht zuletzt die politische Ebene gefordert zu definieren, wie sich ein möglichst hohes Niveau an Gemeinwohlstiftung durch die kommunale Verwaltung gewährleisten lässt. In dieser Arbeit wird davon ausgegangen, dass sich das erreichte Niveau an Gemeinwohlstiftung am Grad der Bedürfnisbefriedigung der Bürger durch die Kommunalverwaltung orientiert. Demzufolge müsste für eine Maximierung des Gemeinwohls ein möglichst hoher Grad an Bedürfnisbefriedigung der Bürger des Verwaltungsgebiets erreicht werden. Unter Berücksichtigung dieser Beziehung erscheint es nahe liegend, das Formalziel Maximierung des Gemeinwohls durch drei Unterziele zu operationalisieren. Das erste Unterziel bezieht sich auf die Zeit, die ein Bürger aufbringen muss, um eine Leistung der Kommunalverwaltung zu erhalten. Mit dem zweiten Unterziel wird die Qualität einer für den Bürger erbrachten Leistung berücksichtigt. Das dritte Unterziel stellt auf die Menge an spezifischen Leistungen für die Bürger137 ab.138 Die öffentliche Verwaltung und insbesondere die Kommunalverwaltung sehen sich seit jeher mit Kritik an der benötigten Zeit zur Erstellung einer Leistung für die Bürger konfrontiert. Es ist daher anzunehmen, dass die Zeit ein wichtiges Unterziel für das Formalziel Gemeinwohlmaximierung darstellt.139 Neben der Durchlaufzeit des Leistungserstellungsprozesses sind ferner der Zeitaufwand des Bürgers bei der Suche des richtigen Ansprechpartners und seine Wartezeit bis zur Erstellung der Leistung zu berücksichtigen.140

136

Vgl. hierzu S. 122 ff.

137

An dieser Stelle ist anzumerken, dass in vielen Fällen die zu erbringende Menge einer Leistung durch deren Merkmale oder rechtliche Vorgaben bereits festgelegt ist. Bei anderen kommunalen Leistungen stellt die Menge an erbrachten Leistungen jedoch eine relevante Größe dar. In diesem Zusammenhang seien beispielhaft die Menge der kommunalen Kindergartenplätze, Bildungsmöglichkeiten und Freizeitangebote oder die Menge der Maßnahmen zur Wirtschaftsförderung genannt.

138

Bei der Darstellung der operationalisierten Unterziele des Formalziels „Gemeinwohlmaximierung“ wird von einem gegebenen Leistungsprogramm ausgegangen. Das Leistungsprogramm selbst ist in dieser Arbeit somit nicht Gegenstand der Betrachtung.

139

Vgl. Banner [Trends] 1994, S. 10.

140

Siehe hierzu auch die neuen Entwicklungen, die sich durch den Fortschritt der Informations- und Kommunikationstechnik ergeben; vgl. Schweizer/Bornhauser [E-Government] 2005, S. 319 ff.; Landsberg [eGovernment] 2004; Reichard/Scheske/Schuppan [Reformkonzept] 2004, Schuppan/Reichard [eGovernment] 2002, S. 105 ff.; Traunmüller/Lenk [Government] 2000, S. 69 ff. und Reinermann [Perspektiven] 1995, S. 125 ff.

127

Durch das Unterziel Leistungsqualität wird die Art und Weise der Leistungserstellung berücksichtigt. Insbesondere ist bei diesem Ziel wichtig, ob ein Bürger hochwertige und umfassende Informations- und Beratungsleistungen erhält und, ob die erbrachte Leistung an die spezifischen Bedürfnisse und Wünsche des Bürgers angepasst wurde. Mit Hilfe der Leistungsmenge, als dem letzten zu operationalisierenden Unterziel der Gemeinwohlstiftung, wird der Umfang der Leistungserstellung in das Zielsystem einbezogen. Vor allem für Leistungen, die nicht durch rechtliche Vorgaben bereits weitgehend definiert sind, besteht hier für die Kommunalverwaltung ein Ermessensspielraum. Für alle drei eingeführten Unterziele kann von einem Zielausmaß in Form einer Extremisierung ausgegangen werden: Die größtmögliche Gemeinwohlstiftung wird durch eine Minimierung der Zeit der Leistungserstellung, eine Maximierung der Leistungsqualität und eine Maximierung der Leistungsmenge erreicht. Dieser Zusammenhang wird in Abb. 26 grafisch dargestellt:

Maximierung des Gemeinwohls

Minimierung der Zeit der Leistungserstellung

Maximierung der Leistungsqualität

Maximierung der Leistungsmenge

Abb. 26: Operationalisierung des Formalziels Gemeinwohlmaximierung

Die Formalzielfigur für Kommunalverwaltungen ist mit diesem Ziel aber noch nicht vollständig. Wie bereits erwähnt, ist zusätzlich eine wirtschaftliche Perspektive zu ergänzen. In diesem Sinne ist die kommunale Formalzielfigur um das Ziel der „Sicherung der Handlungsfähigkeit einer Kommune durch ein langfristiges Finanzgleichgewicht“ zu erweitern.141 Auch wenn Kommunen nicht wie private Unternehmungen einem direkten wirtschaftlichen Existenzrisiko ausgesetzt sind,142 ist gleichwohl ein langfristiges finanzwirtschaftliches Gleichgewicht der Einnahmen, resultierend aus

141

Ein entsprechendes Gebot ist in allen Gemeindeordnungen der Bundesländer zu finden. Siehe hierzu beispielsweise § 3 und § 75 GO NW. In § 107 Abs.1 GO NW heißt es wörtlich: „Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und so zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gewährleistet ist“.

142

Vgl. Mayntz [Verwaltung] 1997, S. 127 ff.; Banner [Trends] 1994, S. 8; Rau [Betriebswirtschaftslehre] 1994, S. 19 und Donges et al. [Reform] 1991, S. 10 f.

128

Steuern, Abgaben sowie Gebühren, und Ausgaben, resultierend aus der Umsetzung des kommunalen Leistungsprogramms, zu beachten. Auch dieses Formalziel bedarf der Konkretisierung. Ein finanzwirtschaftliches Gleichgewicht ist erreicht, wenn die Gesamtkosten der Leistungserstellung die Gesamterlöse der Kommunalverwaltung nicht übersteigen. Bei Kommunalverwaltungen sind bezogen auf dieses Kalkül von Kosten und Erlösen besondere Rahmenbedingungen zu beachten, da die Kommunalverwaltung ihre Einnahmen in einem nur geringen Ausmaß beeinflussen kann. Sie setzen sich im Wesentlichen aus kommunalen Steuern und Abgaben, Zuweisungen der Länder und des Bundes sowie Gebühren und Beiträgen der Bürger für in Anspruch genommene Leistungen zusammen.143 Die Haupteinnahmequelle von Kommunen stellen die kommunalen Steuern und Abgaben dar. Auch wenn auf den ersten Blick zu vermuten ist, dass diese unter die Dispositionsmacht der Städte und Gemeinden fallen, bestehen faktisch für die kommunale Autonomie der Steuersetzung erhebliche gesetzliche Restriktionen.144 Eine zweite wichtige Einnahmequelle für den kommunalen Haushalt sind die Zuweisungen der Länder und des Bundes im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs. Die Höhe der Mittel, die den Kommunen aus diesem Ausgleich zufließen, kann von ihnen nicht unmittelbar beeinflusst werden.145 Der Beeinflussbarkeit der Höhe von Gebühren und Beiträgen der Kommunen sind ebenso enge Grenzen gesetzt.146 Im Extremfall trifft ihre Höhe dort auf eine Grenze, wo sie mit dem Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes kollidiert.147 Eine Beeinflussung des finanzwirtschaftlichen Gleichgewichts über die Einnahmeseite kann daher allenfalls auf langfristige Sicht erfolgen. Als einzige Möglichkeit, kurzbzw. mittelfristig für ein finanzwirtschaftliches Gleichgewicht zu sorgen, verbleibt den Kommunen die Ausgaben- bzw. Kostenseite. Eine Konkretisierung des Formalziels „Sicherung des finanzwirtschaftlichen Gleichgewichts“ kann folglich nur durch das Ziel der „Maximierung der Kostenwirtschaftlichkeit“ erfolgen.

143

Zur kommunalen Finanzstruktur vgl. Karrenberg/Münstermann [Gemeindefinanzbericht] 2005, S. 5 ff.

144

Vgl. Wegener/Arbeit [Finanzen] 2004, S. 51; Schwarting [Steuern] 1999, S. 45 und Kunz [Finanzierung] 1989, S. 66 f.

145

Vgl. Schwarting [Steuern] 1999, S. 27 f.

146

Die rechtlichen Grundlagen für kommunale Gebühren und Beiträge finden sich vor allem in den Gemeindeordnungen der Länder und im Bundesbaugesetz. Im Grundsatz sollen Gebühren und Beiträge kostendeckend sein. Oftmals werden aber in der Praxis aus kommunal- und sozialpolitischen Gründen Unterdeckungen realisiert. Vgl. Kunz [Finanzierung] 1989, S. 72 ff.

147

Zum Sozialstaatsprinzip siehe S. 102 ff.

129

Wie bereits beschrieben, sind für öffentliche Organisationen duale Formalzielfiguren charakteristisch.148 Durch die vorangegangenen Erläuterungen wird deutlich, dass dieses Charakteristikum auch auf Kommunalverwaltungen zutrifft. Für sie wird die duale Formalzielfigur149 durch die beiden Ziele „Maximierung des Gemeinwohls“ und „Maximierung der Kostenwirtschaftlichkeit“ gebildet (vgl. Abb. 27). Für das weitere Vorgehen in dieser Arbeit wird diese kommunale Formalzielfigur unterstellt.

Duale Formalzielfigur von Kommunalverwaltungen

Maximierung des Gemeinwohls

Maximierung der Kostenwirtschaftlichkeit

Abb. 27: Duale Formalzielfigur von Kommunalverwaltungen

Die dargestellten Elemente der kommunalen Formalzielfigur stehen untereinander in Beziehung.150 Es ist deshalb möglich, dass die Verfolgung eines Ziels die Erreichung eines anderen Ziels beeinflusst. Es werden grundsätzlich drei Arten von Beziehungen zwischen Zielen unterschieden: komplementäre, konkurrierende und neutrale Zielbeziehungen. Besteht eine komplementäre Zielbeziehung, so fördern sich die in Beziehung stehenden Ziele gegenseitig. Wird die Realisierung eines Ziels durch ein anderes Ziel negativ beeinflusst, liegt eine Zielkonkurrenz bzw. ein Zielkonflikt vor. Im Fall, dass keine Beziehung zwischen den Zielen existiert, wird von Zielneutralität gesprochen.151

148

Zur expliziten Erläuterung der dualen Formalzielfigur von öffentlichen Organisationen vgl. Schauer [Erfolgsbeurteilung] 1993, S. 262. Bezogen auf das Formalziel der Sicherung des finanzwirtschaftlichen Gleichgewichts wird von anderen Autoren auch von einer notwendigen Nebenbedingung im Zielsystem von öffentlichen Verwaltungen gesprochen; vgl hierzu beispielsweise Reichard [Betriebswirtschaftslehre] 1987, S. 35 f.

149

Auch für die Kommunalverwaltung ist eine Erweiterung der Formalzielfigur vorstellbar. Weitere Formalziele könnten beispielsweise den Umweltschutz oder die Arbeitsplatzsicherung betreffen. Da es das Anliegen der Arbeit ist, zu möglichst generalisierbaren Ergebnissen zu gelangen, wird an dieser Stelle auf eine Ergänzung der Formalzielfigur verzichtet.

150

Vgl. Eisenführ/Weber [Entscheiden] 2003, S. 31 f. sowie grundlegend Keeney [Decision] 1982, S. 803 ff.; Heinen [Grundlagen] 1976, S. 94 ff. und Bidlingmaier [Zielkonflikte] 1968, S. 43 ff.

151

Bea führt neben diesen Zielbeziehungen, die er als Interdependenzbeziehungen bezeichnet, noch die Instrumentalbeziehung und die Präferenzbeziehung von Zielen ein. Vgl. Bea [Ziele] 2004, Sp. 1675 f.

130

Durch organisatorische Gestaltungsmaßnahmen soll die Realisierung der obersten Ziele der Organisation unterstützt werden. Die Beziehung zwischen Zielen hat folglich auch eine Konsequenz für die organisatorische Gestaltung. Die Wirkung von komplementären und neutralen Zielbeziehungen können an dieser Stelle vernachlässigt werden, da die Auswahl zwischen Gestaltungsalternativen bei dieser Art von Beziehungen zu einem eindeutigen Ergebnis führt. Im Fall einer konfliktären Zielbeziehung kann hingegen keine eindeutige Alternativenauswahl erfolgen. Es kommen dann mehrere unterschiedliche Gestaltungsalternativen in Betracht, die zu einer Realisierung eines Ziels beitragen, aber auf ein anderes Ziel einen negativen Einfluss haben. Bei solchen Zielbeziehungen ist deshalb die Gewichtung der einzelnen Ziele notwendig. Hierzu werden durch die Priorisierung von einem oder mehreren Zielen strategische Zielakzente gesetzt.152 Übertragen auf die kommunale Formalzielfigur erscheint es offensichtlich, dass zwischen dem Ziel „Maximierung der Kostenwirtschaftlichkeit“ und sämtlichen anderen Unterzielen der „Maximierung des Gemeinwohls“ eher eine konfliktäre Beziehung besteht. Es ist in einem solchen Fall Aufgabe der politischen Ebene der Kommune, eine strategische Zielakzentuierung zu entwickeln. Reflektiert man die gegenwärtige Haushaltslage einer Vielzahl von Städten und Gemeinden, wird die herausragende Stellung des Formalziels „Maximierung der Kostenwirtschaftlichkeit“ deutlich.153 Bei der Bewertung organisatorischer Gestaltungsalternativen wird deshalb in dieser Arbeit die Kostenwirtschaftlichkeit im Mittelpunkt stehen. Hierbei wird aber die Gemeinwohlstiftung nicht außer Acht gelassen. Vielmehr wird nach der organisatorischen Gestaltungsalternative gesucht, die unter Beibehaltung eines bestimmten Grades an Gemeinwohlstiftung154 die größtmögliche Kosteneffizienz ausweist. IV. Ableitung genereller Geschäftsfeldstrategien aus den Sachzielen der Kommunalverwaltung Die Sachziele bzw. das Leistungsprogramm einer Kommunalverwaltung ist weitgehend durch rechtliche Bestimmungen oder die demokratische Entscheidung des Stadt- bzw. Gemeinderats festgelegt.155 Setzt man dieses für den Bürger bestimmte 152

Vgl. Bea [Ziele] 2004, Sp. 1675 f.

153

Vgl. hierzu auch das einleitende Kapitel (S. 1 ff.) dieser Arbeit. Zur finanziellen Lage einer Vielzahl der deutschen Kommunen siehe außerdem Karrenberg/Münstermann [Gemeindefinanzbericht] 2005, S. 5 ff.

154

Bei diesem Vorgehen wird gewissermaßen das Zielausmaß des Formalziels reduziert. Statt eine Maximierung des Zielinhalts anzustreben, wird eine Satisfizierung des Zielinhalts in Form der Erreichung eines bestimmten Nutzenniveaus verfolgt.

155

Vgl. Budäus [Dominanz] 1999, S. 57 f.

131

Leistungsprogramm in Beziehung zu der in dieser Arbeit entwickelten Aufgabentypologie, wird deutlich, dass in erster Line die Erfüllung von primären Aufgaben zur Vielfältigkeit des erstellten Leistungsprogramms beitragen und sich zudem aus der Charakteristik der primären Aufgabe für die Entwicklung einer generellen Geschäftsfeldstrategie relevante Informationen ableiten lassen. Zuvor muss allerdings angemerkt werden, dass die Entwicklung von generellen Geschäftsfeldstrategien unter Zuhilfenahme der primären Aufgabentypen nur eine „second-best-Lösung“ ist. Im Idealfall muss jede Kommune eine eigene, auf die jeweiligen Verhältnisse zugeschnittene Organisationsgesamtstrategie und Geschäftsfeldstrategie entwickeln. Dies ist nicht zuletzt aufgrund des Selbstverwaltungsrechts der Kommunen erforderlich, das allgemeingültige Aussagen über sämtliche Bestandteile des Leistungsprogramms und somit auch über die relevanten Geschäftsfeldstrategien einer Kommunalverwaltung unmöglich macht. Unter Berücksichtigung dieser Einschränkung ist dennoch anzunehmen, dass die im Folgenden zu entwickelnden Geschäftsfeldstrategien zu einem Erkenntnisgewinn betragen können, der trotz seiner generellen Form für den kommunalen Gestalter praxisnah und handlungsleitend ist. Wie bereits erwähnt,156 wird eine spezifische Kombination aus einer Leistung bzw. einem Leistungsbündel und einem Markt als Geschäftsfeld bezeichnet. Sie werden durch die Anwendung der Organisationsgesamtstrategie gebildet. Strategien, die sich auf ein Geschäftsfeld beziehen, werden als Geschäftsfeldstrategie bezeichnet. Durch solche Strategien werden Merkmale der Leistung und die Form der Marktbearbeitung festgelegt. Eine kommunale Geschäftsfeldstrategie gibt Aufschluss darüber, welche Interdependenzen und Potenziale bei der strategiebestimmten organisatorischen Gestaltung der Kommunalverwaltung einen herausgehobenen Stellenwert haben, mit welchem Grad an Ungewissheit und Komplexität zu rechnen ist und wie eine strategische Gewichtung der Effizienzkriterien zu erfolgen hat.157 Im Folgenden sollen zwei generelle kommunale Geschäftsfeldstrategien unterschieden werden. Die erste Strategie bezieht sich auf ein Geschäftsfeld, das Leistungen bzw. Leistungsbündel umfasst, die aus der Erfüllung von primären kommunalen Standardaufgaben resultieren. Diese Leistungen sollen im Folgenden als Standardleistungen bezeichnet werden. Ferner wird eine zweite Geschäftsfeldstrategie entwickelt, die sich auf Leistungen bezieht, die aus der Wahrnehmung von Exklusivaufgaben entstehen. Sie werden künftig Exklusivleistungen genannt.

156

Vgl. S. 87 ff.

157

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 345 f.

132

Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen Gemäß der entwickelten Aufgabentypologie führen kommunale Standardleistungen zu einem direkten Nutzenzuwachs auf Seiten der Bürger. Standardleistungen werden in regelmäßigen zeitlichen Abständen von den Bürgern in Anspruch genommen und in standardisierter Form nachgefragt.158 Eine von der Verwaltungsleitung zu entwickelnde Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen ist in ihrer Charakteristik im Wesentlichen durch zwei Entscheidungen geprägt. Im Rahmen der ersten Entscheidung muss die Verwaltungsleitung die Merkmale der Leistung, die für die Bürger erbracht werden soll, festlegen. Bei kommunalen Standardleistungen sind diese Merkmale aufgrund von hoheitlichen Vorgaben, die sich auf die Rechtmäßigkeit und Rechtskontinuität der Leistung beziehen, in einem hohen Maße determiniert.159 Andere disponible Merkmale sind geprägt durch das Nachfrageverhalten der Bürger. So ist zum Beispiel im Rahmen der Geschäftsfeldstrategie festzulegen, inwieweit die betrachtete Standardleistung mit anderen Leistungen verbunden werden soll.160 Ein weiteres Merkmal, das einer Festlegung durch die Verwaltungsleitung bedarf, ist, ob die Standardleistung mit einem Preis oder einer Gebühr versehen werden kann bzw. soll.161 Für die organisatorische Gestaltung haben die Merkmale der Leistung einen wesentlichen Einfluss auf die Komplexität der Koordinationsregelungen. Je mehr Merkmale eine Leistung aufweist und je vielfältiger die Verknüpfung der Leistungsprozesse untereinander ist, umso größer ist die zu berücksichtigende Komplexität. Die durch die Merkmale von Standardleistungen verursachte Komplexität kann als gering angesehen werden. Weder die Merkmale selbst noch die Verknüpfung der Leistungsprozesse untereinander weisen eine starke Komplexität auf. Im Wesentlichen sind bei der Leistungserstellung vorgegebene Prozessschritte abzuarbeiten, die in einem hohen Maße standardisiert sind (z.B. Ausstellung von Ausweispapieren). Die zweite grundlegende Entscheidung, die den Charakter einer Geschäftsfeldstrategie bestimmt, betrifft die Abgrenzung des für die Standardleistung relevanten Markts. Es kann grundsätzlich zwischen einer kundenindividuellen und einer standardisierten Marktbearbeitung unterschieden werden.162 Es überrascht nicht, dass bei Standardleistungen von einer standardisierten Marktbearbeitung auszugehen ist. 158

Vgl. auch S. 114 ff.

159

Zum hoheitlichen Charakter von Standardaufgaben vgl. insbesondere S. 152.

160

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 352 ff.

161

Gerade zum Leistungsmerkmal „Preis“ bzw. „Gebühr“ kann an dieser Stelle keine konkretere Aussage getroffen werden. Wird eine Gebühr angesetzt, soll diese im Grundsatz kostendeckend sein. Oftmals werden aber in der Praxis aus kommunal- und sozialpolitischen Gründen Unterdeckungen realisiert. Vgl. Kunz [Finanzierung] 1989, S. 72 ff.

162

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 354.

133

Eine individuelle Abstimmung der Leistung auf die Bedürfnisse des Bürgers ist nicht notwendig, da sie in gleicher oder ähnlicher Form nachgefragt wird. Sämtliche Leistungen, die zu einem solchen Geschäftsfeld gehören, geben dem Bürger eine nur geringe Möglichkeit, auf den internen Wertschöpfungsprozess der Kommunalverwaltung Einfluss zu nehmen. Lediglich durch den Zeitpunkt der Inanspruchnahme der Standardleistung kann er den internen Wertschöpfungsprozess beeinflussen. Die Ungewissheit, die durch diese standardisierte Form der Marktbearbeitung ausgelöst wird, kann folglich als gering angesehen werden, da der Bürger nicht in den Leistungserstellungsprozess eingebunden ist. Einer weitgehenden Vorausplanung des Einsatzes von Ressourcen und einer Abstimmung möglicher Interdependenzen steht somit nichts im Wege. Der Fokus einer Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen kann sich aufgrund der standardisierten Marktbearbeitung und der damit verbundenen geringen Ungewissheit weitgehend vom Absatzmarkt abschotten. Sie ist folglich durch eine starke interne Ausrichtung der Koordination geprägt. Im Mittelpunkt steht dann die Gewährleistung der Kostenwirtschaftlichkeit der Erstellung von Standardleistungen. Gemäß dem Strategie-Struktur-Zusammenhang163 sind, ausgehend von der erläuterten Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen, neben der Ausprägung von Komplexität und Ungewissheit die kritischen Interdependenzen und Potenziale sowie die Gewichtung der Effizienzkriterien zu ermitteln. Steht die Kostenwirtschaftlichkeit bei der Gestaltung der Kommunalverwaltung im Vordergrund, müssen vor allem Ressourcenpotenziale sowie ausgewählte Prozessinterdependenzen als kritisch angesehen werden. Ressourcenpotenziale nehmen bei dieser Einschätzung den höchsten Stellenwert ein. Zur Gewährleistung der Kostenwirtschaftlichkeit ist vor allem darauf zu achten, dass durch die Poolung von Ressourcenpotenzialen Größendegressionseffekte erreicht und durch die Zusammenfassung von Beschaffungsmarktpotenzialen Preisvorteile auf dem Beschaffungsmarkt erzielt werden. Prozessinterdependenzen müssen nur dann bei der Gewährleistung der Kostenwirtschaftlichkeit berücksichtigt werden, wenn die Zeit der Leistungserstellung die damit verbundenen Kapitalbindungskosten in außergewöhnlicher Weise beeinflusst. Entsprechend der Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen und den sich daraus ergebenden organisatorischen Anforderungen kommt der Potenzialeffizienz und, mit der beschriebenen Einschränkung, der prozessbezogenen Interdependenzeffizienz ein besonderes Gewicht zu.

163

Vgl. Chandler [Strategy] 1962.

134

Abb. 28 gibt die wichtigsten Konsequenzen für die organisatorische Gestaltung, die aus der Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen resultieren, wieder:

Abb. 28: Geschäftsfeldstrategie für kommunale Standardleistungen

Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen Im Sinne der eingeführten Aufgabentypologie führen auch Exklusivleistungen zu einem direkten Nutzenzuwachs bei den Bürgern der Kommune. Allerdings werden sie im Gegensatz zu den Standardleistungen nicht in regelmäßigen zeitlichen Abständen und in einer standardisierten Form erbracht, sondern sie werden unregelmäßig und individuell auf den Bürger zugeschnitten erzeugt. Eine Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen muss die Individualität der Leistungserstellung berücksichtigen. Da die Marktbearbeitung bei Exklusivleistungen auf den konkreten Bürger ausgerichtet ist, kann von einer auf die kundenindividuelle Marktbearbeitung ausgerichteten Geschäftsfeldstrategie ausgegangen werden. Neben der durch zeitliche und mengenmäßige Schwankungen in der Nachfrage verursachten Ungewissheit führt die kundenindividuelle Marktbearbeitung außerdem zu einem höheren Kundeneinfluss auf die internen Wertschöpfungsprozesse, der die Ungewissheit noch weiter ansteigen lässt. Dieser Anstieg der Ungewissheit muss aber insofern relativiert werden, als davon auszugehen ist, dass die Bürger zwar einen erheblichen Einfluss auf die zu erbringende Exklusivleistung haben, ihre Ansprüche an die Exklusivleistungen aber untereinander eine gewisse Ähnlichkeit aufweisen.164 Die aus dem Kundeneinfluss resultierende Ungewissheit ist folglich vor164

Diese Annahme trifft für einen weiten Bereich der Exklusivleistungen zu. Auszunehmen sind aber insbesondere Leistungen, die nur einmalig ausgeführt werden (Neuartigkeit) und sehr komplex sind. Zu denken wäre hier beispielsweise an den Bau einer Umgehungsstraße oder die Erschließung eines neuen Gewerbegebietes. Für diese Formen von Exklusivleistungen bieten sich projektorientierte Organisationsformen an, die im Weiteren aber nicht betrachtet werden sollen. Vgl. hierzu bezogen auf Kommunalverwaltungen Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 303 ff.

135

handen, bleibt jedoch auf ein mittleres Ausmaß begrenzt. Die nötige Einbindung des Bürgers in den Leistungserstellungsprozess bleibt damit in einem begrenzten Umfang planbar. Die kundenindividuelle Marktbearbeitung hat zudem Einfluss auf die Merkmale der Leistung. Dadurch, dass die Bedürfnisse des Bürgers in die Leistung einfließen, verändern sich auch die Merkmale der Leistung. Eine Erhöhung des Komplexitätsgrades des Koordinationszusammenhangs ist die Folge. Eine Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen stellt folglich andere organisatorische Anforderungen an eine Kommunalverwaltung als die zuvor beschriebene Strategie für Standardleistungen. Im Gegensatz zu ihr ist diese Geschäftsfeldstrategie durch eine stärker auf die individuellen Bedürfnisse des Bürgers ausgerichtete Koordination gekennzeichnet. Bei einer Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen entstehen kritische Organisationsanforderungen vor allem durch Prozess- und Ressourceninterdependenzen, die einen Einfluss auf die Zeit der Leistungserstellung haben, sowie durch Ressourcenpotenziale (z.B. in Form von bürgerbezogenem Know-how), deren Poolung für der Bürger nutzenstiftend wirkt. Bedingt durch die strategische Kritizität der erwähnten Interdependenzen und Potenziale, kommt insbesondere der bürgerbezogenen Interdependenzeffizienz ein hohes Gewicht unter den Effizienzkriterien zu.165 Die wichtigsten Merkmale der Geschäftsfeldstrategie sowie deren Anforderungen an organisatorische Regelungen werden in Abb. 29 zusammengefasst:

Abb. 29: Geschäftsfeldstrategie für kommunale Exklusivleistungen

165

Für eine umfassende Darstellung der kritischen Interdependenzen und Potenziale müsste an dieser Stelle auch auf die Kritizität der Absatzmarktinterdependenzen hingewiesen werden. Da diese aber für die betrachteten Leistungsbeziehungen nicht relevant sind, wurde darauf verzichtet.

136

Der Verwaltungspraxis können diese Implikationen für die organisatorische Gestaltung von Kommunalverwaltungen hilfreich sein. Jedoch muss betont werden, dass die hier für den allgemeinen Fall dargestellten Leistungsmerkmale und die vorgenommene Abgrenzung des relevanten Markts eines Geschäftsfelds nur zur Orientierung dienen können. Die Auseinandersetzung mit den spezifischen Geschäftsfeldern einer Kommunalverwaltung können sie nicht ersetzen. Jeder Gestalter muss vielmehr bezogen auf jedes Geschäftsfeld kritische Potenziale und Interdependenzen identifizieren und den Grad an Komplexität und Ungewissheit abschätzen. Vergleicht man die Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen mit der für Standardleistungen, sind zum Teil gegenläufige Anforderungen an die organisatorische Gestaltung erkennbar. Während die Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen durch die Orientierung an der Kostenwirtschaftlichkeit einen Schwerpunkt auf die Verwirklichung einer hohen Potenzialeffizienz legt, wird bei der Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen die Bedeutsamkeit der Interdependenzeffizienz betont. Da aber für eine Kommunalverwaltung, die diese beiden Geschäftsfeldstrategien verfolgt, nur ein koordinationsorientiertes Kompetenz- und Steuerungssystem umgesetzt werden kann, scheint ein organisatorisches Dilemma vorprogrammiert. Das strategiebestimmte Gewicht der Effizienzkriterien bei den entwickelten Geschäftsfeldstrategien ist gegensätzlich verteilt und kann nur schwer in einem Kompetenz- und Steuerungssystem vereinigt werden. Eine Lösungsmöglichkeit könnte in einer solchen Situation die bereits erwähnte duale Formalzielfigur der Kommunalverwaltung liefern. Auch bei dieser Konstellation der Formalzielfigur ist eine Gewichtung der einzelnen Formalziele unumgänglich. Wird, und dazu gibt es bei der aktuellen Finanzsituation der Kommunen allen Anlass, das Formalziel der Maximierung der Kostenwirtschaftlichkeit ein höheres Gewicht zugesprochen, müsste jene Gestaltungsalternative umzusetzen sein, die diesem Ziel am besten entspricht. D.

Modernisierung der Kommunalverwaltung

Die aktuellen Reorganisationsbestrebungen der Kommunen sind in starkem Maße geprägt von den Gestaltungsempfehlungen, die aus wissenschaftlicher Sicht der Reformbewegung des New Public Managements zuzurechnen sind. Im Folgenden wird diese Reformbewegung deshalb eingehender beleuchtet und untersuchungsrelevante Kernelemente dieses Ansatzes werden herausgestellt. Abschließend wird die Grundstruktur des gegenwärtigen Kompetenzsystems von Kommunalverwaltungen, das in dieser Arbeit Verwendung finden soll, vorgestellt.

137

I.

Ausgangslage

Der Aufgabengliederungsplan der KGSt von 1979 verdeutlicht den damaligen Aufgabenbestand einer Kommunalverwaltung,166 der zu dieser Zeit nicht unwesentlich ausgeweitet wurde. Durch ein breites Spektrum an gesellschaftspolitischen Änderungen wurden die Städte und Gemeinden veranlasst, ihre Organisation an die damaligen Herausforderungen und Ansprüche anzupassen. Im Wesentlichen ist dies auf eine Ausweitung des Aufgabenbestandes zurückzuführen, der sich zusammengefasst aus folgenden Ursachen herleiten lässt:167 x Zunahme der Ansprüche der Bürger an den Staat, x Konkurrenz der politischen Parteien um noch nicht vom Staat abgedeckte Aufgabenfelder, x Erhöhung des Standards in den einzelnen öffentlichen Aufgabenfeldern, x Auseinanderfallen von Normsetzung auf Bundes- und Landesebene und Durchführung bei den Kommunen, x vernachlässigte Überprüfung neuer oder erweiterter Aufgaben auf finanzielle, organisatorische, personelle und sonstige Auswirkungen. Diesem Zuwachs an Aufgaben wurde weder in der kommunalen Politik noch in der Verwaltung mit einem kritischen Hinterfragen des vorhandenen Aufgabenbestands begegnet. Vielmehr wurde die Ausdehnung des Aufgabenbestands als Ausdruck des gesellschaftlichen Fortschritts interpretiert. Die zwangsläufig auftretenden Schwächen des überlasteten administrativen Systems wurden zwar mit Schlagwörtern wie „Vollzugsdefizit“, „Regelüberlastung“, Bürgerferne“ und „Unregierbarkeit“ versehen, aber eine Aufarbeitung der bestehenden Defizite unterblieb weitgehend. II.

Reformbewegung der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts

Die Ämterorganisation der Kommunalverwaltung mit ihrer hierarchischen Linienverantwortung bot in den 70er und 80er Jahren des letzten Jahrhunderts ein durchaus einheitliches Bild. Wenn Unterschiede zwischen Kommunalverwaltungen vorhanden waren, lag dies zumeist an dem örtlichen Zuschnitt der Dezernate168 oder an den variantenreich in die Organisation eingefügten „Beauftragten“.

166

Vgl. KGSt [Verwaltungsorganisation] 1979, S. 27 ff. Zu einer Aufstellung des aktuellen Aufgabenbestands von Kommunalverwaltungen siehe KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997.

167

Für eine ausführliche Darstellung siehe Dieckmann [Aufgabenkritik] 1983, S. 97 ff.

168

Die Begriffe „Fachbereich“, „Dezernat“ und „Geschäftsbereich“ werden in dieser Arbeit grundsätzlich synonym verwendet. Während in der Praxis der Begriff „Dezernat“ zur Bezeichnung einer Einzelverwaltung immer noch sehr weit verbreitet ist, wird der Begriff „Fachbereich“ verstärkt in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur gebraucht. Als ein weiteres Synonym, das bisher allerdings weniger verbreitet ist, wird in der Literatur auch der Begriff „Leistungszentrum“ verwandt.

138

Diese vergleichsweise homogene Struktur der Kommunalverwaltungen veränderte sich mit der in den 90er Jahren einsetzenden Bewegung der Verwaltungsmodernisierungen abrupt. Insbesondere auf kommunaler Ebene erlangte diese Bewegung bald einen solchen Zuspruch, dass „durchaus von einer Reformbewegung gesprochen werden kann“169. Unter so prägnanten Begriffen wie „Konzern Stadt“ (z.B. Duisburg)170 oder „Unternehmen Verwaltung“ (z.B. Berlin)171 wurden in vielen Kommunalverwaltungen Veränderungsprozesse ausgelöst, die einen Wandel der bürokratisch geprägten Strukturen hin zu einem ergebnisorientierten Dienstleistungsbetrieb zum Ziel hatten.172 Vor allem drei Gründe waren für diesen Modernisierungsschub ausschlaggebend: x Die Kommunen waren in eine besorgniserregende Finanzkrise geraten.173 Diese Entwicklung resultiert aus der ständigen Übertragung von weiteren Bundes- und Landesaufgaben auf die Kommunen ohne eine entsprechende Anpassung des finanziellen Ausgleichs, den instabilen Gewerbesteuereinnahmen und schließlich der kommunalen Beteiligung an der Solidarpaktfinanzierung. Zusätzlich wurde die Finanzlage der Kommunen durch die hohen Standards der Leistungserfüllung belastet, die aus der Entwicklung der Städte und Gemeinden zu „Rundumversorgern“ folgte. x Die Beurteilung eines Leistungserstellungsprozesses erfolgte in erster Linie danach, ob Regeln und Normen eingehalten wurden, was dazu führte, dass Wirtschaftlichkeits- bzw. Effizienzdefizite lange Zeit keine Beachtung fanden.174 x Die gestiegenen Erwartungen und Ansprüche der Bürger gegenüber der Kommune führten zu einem Auseinanderklaffen zwischen Anforderungen und Möglichkeiten der kommunalen Verwaltung. Nicht zuletzt drastisch steigende Gebühren verstärkten dann den Zweifel der Bevölkerung daran, dass der administrative Apparat der Kommune sparsam mit Geld umgehen könne. Das Bild einer unflexiblen und leistungsschwachen Kommunalverwaltung verfestigte sich in den Köpfen der Bürger. Zweifelsohne sind vor diesem Hintergrund die Anpassung der Transferzahlungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen sowie die kritische Überprüfung des kommunalen Leistungsprogramms durch die Politik Aspekte, die bei der Diskussion der Verwaltungsmodernisierung berücksichtigt werden müssen. Vernachlässigt man aber 169

Stucke/Schöneich [Organisation] 1998, S. 420.

170

Vgl. Banner [Konzern] 1997, S. 58.

171

Vgl. Hill/Klages/Rienass [Berlin] 1997.

172

Vgl. Kuban [Haushaltspolitik] 1998, S. 477 ff.

173

Zur kommunalen Finanzsituation vgl. Abb. 1, S. 6.

174

Vgl. Bolay [Betriebswirtschaft] 2001, S. 179 ff.

139

diese das organisatorische Thema weitgehend nicht berührende Bereiche, geht es bei der Modernisierung der kommunalen Verwaltungen vor allem darum, die klassischen Verwaltungsprinzipien Rechtmäßigkeit und formale Korrektheit um die Dimensionen Wirtschaftlichkeit und Kundenorientierung zu ergänzen. Inhaltlich befördert und gespeist wird die Modernisierungsbewegung insbesondere durch die New Public Management Bewegung. III. New Public Management Die NPM-Bewegung hat ihren Ursprung in den 80er Jahren des 20. Jahrhunderts. Seit dieser Zeit sind in den Industriestaaten weltweit grundlegende Umstrukturierungen und Erneuerungen des öffentlichen Sektors zu beobachten.175 Ziel dieser Entwicklungen ist es, starre und offensichtlich bürokratische Systeme in effiziente, wirtschaftlich handelnde und bürgerorientierte Dienstleistungseinrichtungen umzuwandeln.176 In mehr oder minder ausformulierten programmatischen Ansätzen, die unter den Bezeichnungen „Reinventing Government“177, „Neues Steuerungsmodell“178, „Wirkungsorientiertes Verwaltungshandeln“179 und insbesondere „Public Management“180 sowie „New Public Management“181 firmieren, wird der Wandel zur „postmodernen Verwaltung“182 beschrieben. Im internationalen Diskurs wird durchweg auf die Bezeichnung NPM zurückgegriffen, die als Sammelbegriff einer Vielzahl von teilweise recht heterogenen Reformansätzen dient. Teilweise steht NPM aber auch für ein generelles neues Paradigma in den Verwaltungswissenschaften.183 Es resultiert aus der konkreten praktischen Erfahrung, dass 175

Zu empirischen Befunden des internationalen Vergleichs siehe die regelmäßigen Berichterstattungen der OECD: OECD [Governance] 1996 ff. Die weitestreichenden Reformen wurden in Großbritannien und Neuseeland durchgeführt, in ähnlicher Form auch in Skandinavien und den Niederlanden; vgl. Naschold [Staates] 1995, S. 48; Reichard [Kontext] 1996, S. 253 und ausführlich Wegener [Gestaltung] 2002.

176

Stellvertretend für eine kaum überschaubare Zahl an Veröffentlichungen siehe Grüning [Grundlagen] 2000; Kernaghan/Marson/Borins [Organization] 2000; Budäus [Management] 1998; Budäus [Organisationswandel] 1998; Naschold/Oppen/Wegener [Kommunen] 1997; Reichard [Verwaltungsmodernisierung] 1997; Bogumil/Kißler [Kommunalverwaltungen] 1996; Lüder [Triumph] 1996; Reichard [Rathaus] 1996; Borins [Sector] 1995; Naschold [Ergebnissteuerung] 1995; Reinermann [Paradigma] 1993; Barzelay/Armajani [Bureaucracy] 1992 und Hood [Management] 1991.

177

Vgl. Osborne/Gaebler [Government] 1993.

178

Vgl. KGSt [Steuerungsmodell] 1993.

179

Vgl. Schedler [Ansätze] 1995.

180

Vgl. Budäus [Management] 1998 oder Damkowski/Precht [Public-Management] 1995.

181

Vgl. OECD [Management] 1990 und Mitterlehner/Kyrer [Management] 1998.

182

Vgl. König [Modernisierung] 1997, S. 21.

183

Vgl. Reinermann [Verwaltung] 1996; Reinermann [Paradigma] 1993; Barzelay/Armajani [Bureaucracy] 1992 und Hood [Management] 1991.

140

ein am Bürokratiemodell von Max Weber184 orientiertes Verwaltungshandeln nicht mehr geeignet ist, den relevanten gesellschaftlichen Anforderungen hinreichend Rechnung zu tragen.185 NPM im Sinne des oben erwähnten Sammelbegriffs kann inhaltlich in drei Bereiche differenziert werden. Der erste Teilbereich deckt solche Ansätze ab, die sich mit dem allgemeinen, grundlegenden Funktionswandel des Staates und der öffentlichen Verwaltung befassen und grundlegende Zweifel an der generellen Kompetenz des Staats für Problemlösungen und deren Finanzierbarkeit haben.186 Die diese Ansätze verbindende Frage ist, welche Aufgaben vom Staat wahrgenommen werden sollen und welche von Dritten. Antworten auf diese Frage werden vielfach in der Institutionenökonomie gesucht.187 Der zweite Teilbereich des NPM umfasst Reformansätze, die sich mit den Strukturund Handlungsbedingungen des öffentlichen Sektors als Ganzem beschäftigen. Die Schaffung von Wettbewerbsbedingungen und die damit verbundenen Wahlmöglichkeiten sowie die stärkere Finanzierung öffentlicher Leistungen durch die Nutzer stehen im Vordergrund dieser Ansätze. Als theoretischer Bezugsrahmen dienen derzeit die Public-Choice-Theorie und andere Ansätze der modernen Institutionenökonomie.188 Zu diesem Teilbereich findet schon seit den 80er Jahren 20. Jahrhunderts eine lebhafte internationale Diskussion statt,189 in die interessante Ansätze insbesondere aus den USA, Neuseeland, Großbritannien, Schweden, Dänemark und den Niederlanden eingeflossen sind und die zu einem international veränderten Verständnis des Verwaltungshandelns geführt hat. Der erstaunliche „Gleichklang der Themen“190 kann mit den Stichwörtern „Staatsrückbau“ und „Besinnung auf die Kernaufgaben“ umschrieben werden. Verwaltungen werden im Sinne dieses Teils der „New Public Management“-Bewegung neben ihren hoheitlichen Aufgaben immer mehr zum Gewährleister für örtliche Dienstleistungen, die durch Dritte ausgeführt werden. Aufgaben in diesem nicht hoheitlichen Bereich werden nur wahrgenommen, wenn anderweitige Angebote die öffentlichen Bedürfnisse nicht befriedigen. 184

Vgl. Weber [Wirtschaft] 2002.

185

Weitere Ausführungen siehe z.B. Budäus [Steuerung] 1998, S. 1 ff.

186

Vgl. z.B. Eichhorn/Budäus [Partnership] 2004; Schuppert [Staatsverständnis] 1998; Brede/Budäus/Eichhorn [Partnership] 1997 und Osborne/Gaebler [Government] 1993.

187

Vgl. z.B. Siemer [Dienstleistungen] 2002; Naschold et al. [Leistungstiefe] 2000 und Picot/Wolf [Leistungen] 1995.

188

Vgl. z.B. Downs [Bureaucracy] 1994 und Niskanen [Government] 1974.

189

Vgl. Naschold [Ergebnissteuerung] 1995, S. 31. Zu einem Überblick über kommunale Verwaltungsmodernisierungsbestrebungen in den westlichen Industriestaaten vgl. u.a. Banner [Entwicklung] 1993, S. 185 ff. sowie die tabellarische Zusammenfassung bei Reichard [Management] 1992, S. 846 ff.

190

Reichard/Wollmann [Kommunalverwaltung] 1996, S. 296.

141

Im Fokus des dritten Teilbereichs des NPM steht, im Gegensatz zu den zuvor betrachteten externen Strukturreformen, die Binnenreform des öffentlichen Sektors. Ansätze, die diesen Bereich betreffen, scharen sich zumeist unter den Begriffen „Managerialismus“ oder „Public Management“. Interne Strukturen, Verfahren und individuelles Verhalten in öffentlichen Verwaltungen sind Objekte dieser Reformkonzepte. Innerhalb der Verwaltung richtet sich die Bewertung von Leistungen und die Verteilung von Mitteln verstärkt an outputorientierten Größen aus. Das Verwaltungsprodukt rückt somit weiter in den Mittelpunkt der Betrachtung. Die Bürger einer Kommune sollen als Kunden angesehen werden, deren Bedürfnisse und Ansprüche auf Seiten der Kommunalverwaltung mit entsprechend qualifiziertem Personal begegnet werden soll. Zentralisierte Bereiche sollen möglichst dezentralisiert werden und hierarchische Abstimmung soll durch partizipative Elemente ergänzt werden. Zwischen den einzelnen Bereichen der Verwaltung soll Wettbewerb erzeugt bzw. simuliert werden. Bei Betrachtung der Gesamtheit der Modernisierungsmaßnahmen ist somit eine „Ökonomisierung der Verwaltung“191 festzustellen. In Deutschland kann, beschränkt auf die Kommunalverwaltungen, das „Neue Steuerungsmodell“ der KGSt diesem Teilbereich zugeordnet werden.192 Es ist als Gesamtkonzept zur Modernisierung deutscher Kommunalverwaltungen entwickelt worden. Wesentliche Reformelemente dieses Konzepts, teilweise als normative Forderung, teilweise bereits in der Umsetzung begriffen, sind:193 x verstärkte Ergebnisorientierung des Verwaltungshandelns, x strategische Steuerung „auf Abstand“ durch Leistungsvereinbarungen,194 x weitgehende Selbststeuerung dezentraler Einheiten bei Einhaltung zentraler Rahmenvorgaben, x weitgehend delegierte Ergebnisverantwortung („Einheit von Fach- und Ressourcenkompetenz“) bei eindeutigen und transparenten Verantwortungsstrukturen, x Re-Integration von zuvor aufgeteilten Aufgaben und Leistungsprozessen mit dem Ziel einer Gesamtprozess-Optimierung, x deutliche Orientierung am Bürger (Kunden) und an klaren Qualitätsmaßstäben,

191

König [Verwaltung] 1995, S. 350.

192

Vgl. KGSt [Steuerungsmodell] 1993. Grundlage für die Entwicklung des „Neuen Steuerungsmodells“ war unter anderem das Reformmodell der niederländischen Stadt Tillburg; vgl. KGSt [Dienstleistungsunternehmen] 1992.

193

Die Aufzählung der Elemente ist angelehnt an Reichard [Rathaus] 1996, S. 35 f. Vgl. außerdem KGSt [Steuerungsmodell] 1993, S. 16 ff.; Schwarting [Effizienz] 2005, S. 21 ff.; Mutius [Steuerungsmodell] 1997, S. 688 ff. und Otting [Steuerungsmodell] 1997, S. 12 ff. Zu kritischen Anmerkungen siehe beispielsweise Borins/Grüning [Management] 1998, S. 19 ff. und Laux [Privatisierung] 1994, S. 169 ff.

194

Zu einer kritischen Stellungnahme zu diesem Reformelement siehe Mintzberg [Government] 1996, S. 75 ff.

142

x Marktorientierung und Öffnung in Richtung Wettbewerb, x Konzentration auf die „Kernkompetenzen“ der Kommune bei stärkerem Rückgriff auf externe Leistungsanbieter (Gewährleistungsverwaltung), x Erhöhung der Transparenz durch Einführung von Kosten- und Leistungsrechnung als wichtiges Element einer produktorientierten Haushaltsführung195 und x stärkere Berücksichtigung des Mitarbeiterverhaltens und Maßnahmen der Personalentwicklung.

Bürokratiemodell

New Public Management

Gewandeltes Rollenverständnis von Staat und Verwaltung / wirtschaftlicher Ressourceneinsatz

Externe Strukturreform - Wettbewerb, Contracting Out - Stärkere Finanzierung über Nutzer - Wahlmöglichkeiten der Nutzer - und andere

Verflechtungen

Binnenreform - Strukturen (Organisation) - Verfahren (Prozesse) - Personen (Anreize) - und andere

Public Choice Theorie und andere Ansätze der modernen Institutionenökonomie

Verschiedene Ansätze der Managementtheorie

Abb. 30: Vom Bürokratiemodell zum New Public Management196

Der theoretische Bezug der Ansätze zur Binnenmodernisierung ergibt sich aus Erkenntnissen der Managementlehre. In Anlehnung an den theoretischen und praktischen Erkenntnisstand von Konzepten des privaten Sektors wird entsprechendes 195

Zur zentralen Stellung der Kosten- und Leistungsrechnung für das Neue Steuerungsmodell der KGSt siehe Buchholtz [Verwaltungsmodernisierung] 2000, S. 389.

196

In Anlehnung an Budäus [Steuerung] 1998, S. 6.

143

Wissen für den öffentlichen Sektor nutzbar gemacht. Eine Beschränkung des NPM auf die Anwendung von Managementkonzepten allein, wie es in Deutschland zu beobachten ist, ist jedoch nicht hinreichend, denn zwischen externen Strukturreformen und Binnenreform bestehen weit reichende Verflechtungen.197 Die verschiedenen Teilbereiche des NPM und ihre theoretischen Bezüge sind in Abb. 30 noch einmal zusammenfassend dargestellt. Bei dem Versuch, den derzeitigen Entwicklungsstand der hier interessierenden Binnenmodernisierung zu erfassen, wird klar, dass dieser vorwiegend durch die Analyse von Fallstudien und Best-Practice-Konzepten geprägt ist.198 Wissenschaftliche Fachdiskussionen beschränken sich im deutschsprachigen Raum, mit Ausnahme der Weiterentwicklung des öffentlichen Rechnungswesens199, bisher darauf, die Situation zu rezipieren und deren Stärken und Schwächen aufzuzeigen. Eigenständige theoriegeleitete Beiträge sind hingegen selten. Weiter fortgeschritten als in Deutschland ist die betriebswirtschaftliche Beschäftigung mit Problemen des öffentlichen Sektors, insbesondere auch im Bereich der Organisationstheorie, in den USA. Dort hat sich seit Beginn des 20. Jahrhunderts eine „Public Administration Science“ herausgebildet. Sie vereint in interdisziplinärer Weise verschiedene Wissenschaftszweige200, wird aber wesentlich von der Entscheidungsund Organisationstheorie und der US-amerikanisch geprägten Managementlehre getragen.201 Bedauerlicherweise wird die dort entstandene Literatur202 von den deutschen Verwaltungswissenschaften häufig nur zögerlich zur Vertiefung der hiesigen Forschung genutzt. Gründe lassen sich vor allem in der andersartigen Aufgabenstellung und den differierenden Verwaltungsstrukturen in beiden Wirtschafts- und Ge197

Zu weiteren Ausführungen zu diesem Thema siehe beispielsweise Budäus [Steuerung] 1998, S. 5.

198

Vgl. beispielsweise Bertelsmann-Stiftung [Leistungssteigerung] 2004; Bertelsmann-Stiftung [Demokratie] 1994 oder KGSt [Dienstleistungsunternehmen] 1992.

199

Vgl. beispielsweise Bayrische Verwaltungsschule [Doppik] 2004; Freytag/Hamacher/Wohland [Finanzmanagement] 2005; Innenministerium NRW [Finanzmanagement] 2003 oder Lüder [Rechnungswesen] 2001.

200

Darunter befinden sich die Disziplinen Rechtswissenschaften, Politikwissenschaften, Soziologie und Ökonomie. Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 148 ff.

201

Vgl. Rieger [Unternehmen] 1982, S. 2 und Püttner [Verwaltungslehre] 2000, S. 17.

202

Stellvertretend seien hier genannt: a) Klassische Werke: Simon/Smithburg/Thompson [Administration] 1974; Pfiffner/Presthus [Administration] 1967; Gulick/Urwick [Administration] 1937 b) Neuere Beiträge: Rainey [Understanding] 2003; Rosenbloom/Kravcuk [Administration] 2002; Denhardt [Theories] 2000; Rabin/Miller/Hildreth [Handbook] 2000; Straussman [Administration] 1990; Nigro/Nigro [Administration] 1989; Downs [Search] 1986; Harmon/Mayer [Organization] 1986; Golembiewski/Gibson [Readings] 1983; Vocino/Rabin [Administration] 1981; Mowitz [Design] 1980. Weitere Literaturhinweise finden sich bei Becker [Verwaltung] 1989, S. 148 ff. und Thieme [Verwaltungslehre] 1995, S. 49 ff. Führende Zeitschriften im Bereich der Public Administration Science sind: Public Administration Review, Administrative Science Quarterly und American Review of Public Administration.

144

sellschaftssystemen vermuten. Tatsächlich scheint die direkte Übertragung amerikanischer Forschungsergebnisse auf deutsche Verhältnisse nicht unproblematisch. Dennoch lohnt zur Lösung von Fragestellungen in der deutschen Verwaltung häufig auch ein Blick in die amerikanische Public-Administration-Literatur. IV. Untersuchungsrelevante Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells Die Modernisierung der Verwaltungen von Städten und Gemeinden hat an Dynamik gewonnen. Die empirischen Erhebungen lassen überdies eine unterschiedliche Priorität der eingesetzten Modernisierungselemente in den deutschen Kommunen erkennen. So haben nach einer empirischen Untersuchung bereits 77% der Kommunalverwaltungen die Budgetierung, 68% die dezentrale Ressourcenverantwortung und 60% eine Kosten- und Leistungsrechnung203 als Elemente des Neuen Steuerungsmodells eingeführt. Andere Elemente werden demgegenüber bei weitem seltener umgesetzt.204 Im Hinblick auf die Veränderungen in den Kommunalverwaltungen zeigt sich folglich zwar eine eindeutige Tendenz, aber auch ein überaus buntes Bild. Selten wird das Neue Steuerungsmodell der KGSt „in Reinkultur“ umgesetzt. Vielmehr entwickelt jede Kommune, ganz im Sinne der KGSt, ihr eigenes Konzept zur Modernisierung der Verwaltung, das ihren strategischen Zielen sowie ihrer Größe und Verwaltungskultur entspricht.205 Betracht man die Vorgehensweise der einzelnen Städte, so wird deutlich, dass die Mehrheit die Reformierung der Verwaltung in Form von Pilotprojekten oder erst einmal nur in Teilbereichen der Verwaltung erprobt. Nur eine Minderheit der Kommunen206 wagt bereits die vollständige Umsetzung der Elemente des Neuen Steuerungsmodells für die gesamte Verwaltung.207 In einigen Städten und Gemeinden wurde darüber hinaus die gängige Ämterorganisation aufgelöst und die Entschei-

203

Die Kosten- und Leistungsrechnung wird in den Kommunalverwaltungen aber überwiegend nur in Teilbereichen (z.B. zur Gebührenkalkulation) und nicht flächendeckend eingesetzt; vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 103 f.

204

Siehe im Einzelnen PriceWaterhouseCoopers [Städte] 2002, S. 10 f.

205

Nach einer gemeinsamen Studie des Deutschen Städtetags und des Deutschen Instituts für Urbanistik streben nur 9,9% der teilnehmenden Kommunen eine vollständige Umsetzung der Elemente des Neuen Steuerungsmodells an. Der überwiegende Teil der Kommunen (67,3%) greift auf einzelne Elemente oder Modifizierungen zurück; vgl. Knipp [Verwaltungsmodernisierung] 2005, S. 16.

206

Beispielhaft seien hier die Städte Bergisch Gladbach, Berlin, Castrop-Rauxel, Oberhausen, Trier oder Wuppertal genannt.

207

Vgl. Stucke/Schöneich [Organisation] 1998, S. 424.

145

dungskompetenzen über fast alle Ressourcen der Querschnittsämter wurden auf die so genannten Fach- oder Geschäftsbereiche übertragen.208 Auch wenn die kommunalen Reformansätze vielfältig und heterogen sein mögen, sind doch die einzelnen Kernelemente relativ leicht identifizierbar und geben für die in dieser Arbeit zu entwickelnde idealtypische Rahmenstruktur eine brauchbare Orientierung. Als erstes Kernelement der Modernisierungsbestrebungen kann die Budgetierung identifiziert werden, der sich mit einer gewissen Kausalität die dezentrale Ressourcenverantwortung als dem zweiten Kernelement anschließt. Dies ist mit der klassischen Aufgabenverteilung der Kommunalverwaltungen zu erklären, die durch die Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung gekennzeichnet war. Im Sinne dieser Aufgabenverteilung wurde den Fachbereichen die fachliche Verantwortung für die einverantwortliche Erfüllung einer Aufgabe übertragen. Die hierfür erforderlichen Ressourcen (z.B. Sachmittel und Personal) wurden ihnen allerdings von den Querschnittsämtern (z.B. Haupt-, Personal- und Organisationsamt sowie Kämmerei) zugeteilt. In der Kommunalverwaltung konnte auf diese Weise durch das in den Querschnittsämtern gepoolte Know-how eine rechtliche, organisatorische und personalpolitische Gleichbehandlung gewährleistet werden. Dennoch haben sich als Resultat der Teilung von Fachverantwortung und Ressourcenkompetenz zunehmend Unzulänglichkeiten offenbart, die auf einen ineffizienten Mitteleinsatz, mangelndes Kostenbewusstsein sowie grundsätzliche Motivationsprobleme zurückgeführt werden.209 Durch eine Zusammenführung und Verankerung der Fachverantwortung und Ressourcenkompetenz bei den Dezernaten bzw. Fachbereichen wurde versucht, diese Mängel zu beheben. Die Ausweitung der Entscheidungskompetenzen auf der Ebene der Fachbereiche wird in der Praxis häufig mit einer Kürzung der ihnen zugewiesenen Budgets verbunden, die u.a. mit einer höheren Flexibilität der Mittelverwendung begründet wird.210 Es ist unmittelbar ersichtlich, dass, wenn eine Kommune ihre Verwaltung im Sinne des Neuen Steuerungsmodells über outputorientierte Größen steuern möchte,211 eine Budgetierung der Ausgaben nur einer von mehreren Schritt ist. Um diese Budgetierung auf ein verlässliches Fundament zu stellen, ist die Kenntnis der Kosten einer monetär bewerteten Leistung eine notwendige Voraussetzung. Die Führung

208

Vgl. Drescher [Rathaus] 1996, S. 29 ff.

209

Vgl. Banner [Steuerung] 1994, S. 351.

210

Vgl. Stucke/Schöneich [Organisation] 1998, S. 424.

211

Vgl. die Auflistung auf S. 142.

146

eines produktorientierten Haushalts212 stellt deshalb das zweite relevante Kernelement der Verwaltungsmodernisierung dar. Produkte sind als einzelne Leistungen oder Leistungsgruppen definiert, die von anderen Bereichen in der Verwaltung oder von den Bürgern nachgefragt werden.213 Kommunen, in denen der produktorientierte Haushalt bereits eingeführt ist, verfügen über eine entscheidende Informationsbasis zur Steuerung des Ressourceneinsatzes. Auf der Grundlage der Zuordnung von Kosten und Erlösen zu Produkten und deren Verbindung mit anderen Leistungsdaten, wie z.B. Qualität und Menge des Outputs, wird letzten Endes erst die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit der Leistungserstellung möglich. Die Skizzierung der vielfältigen und heterogenen Umsetzungsformen der Verwaltungsmodernisierungsansätze in den einzelnen Kommunen hat deutlich gemacht, dass man spätestens seit der Einführung des Neuen Steuerungsmodells durch die KGSt nicht mehr von einer einheitlichen Struktur der Kommunalverwaltungen ausgehen kann. Um dennoch dem Anspruch der Arbeit gerecht zu werden, für eine möglichst große Anzahl von Kommunalverwaltungen praktisch relevante Gestaltungsaussagen abzuleiten, bietet sich eine Orientierung an den dargestellten Kernelementen der Verwaltungsmodernisierungen an. Vor dem Hintergrund der Zielsetzung der Arbeit214 scheint die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit idealtypischen Verwaltungsstrukturen, die sich an den dominierenden Kernelementen der Verwaltungsmodernisierung orientieren, ein fruchtbares Ergebnis zu versprechen. Auch wenn diese idealtypischen Strukturen erst in den folgenden Teilen dieser Arbeit vollständig entwickelt werden,215 sind bereits an dieser Stelle Verbindungen zwischen der Fragestellung, dem entscheidungsorientierten Konzept der Organisationsgestaltung und den dominierenden Kernelementen der Verwaltungsmodernisierung offensichtlich. Durch das Reformelement der dezentralen Ressourcenverantwortung werden die Querschnittsämter alter Prägung aufgelöst. Den Fachbereichen wird die Entscheidungskompetenz über die Ressourcen der Querschnittsämter übertragen. Die Frage der Gestaltung des Kompetenzsystems ist aber durch diese Restrukturierung der Entscheidungskompetenzen noch nicht beantwortet. Verschiedene Gestaltungsalternativen bieten sich an. Sie reichen einerseits von der Umwandlung der Querschnittsämter in einen Zentralbereich, dessen Entscheidungskompetenzen über die gepool212

Siehe hierzu die ausführlichen Erläuterungen auf S. 177 ff.

213

Zu einer Darstellung von umfassenden Produktplänen für eine Kommunalverwaltung siehe KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 11 ff.

214

Zur Zielsetzung dieser Arbeit vgl. S. 9 f.

215

Vgl. S. 157 ff.

147

ten Ressourcen in Form des Servicemodells aufgeteilt sind, und gehen andererseits bis zu einer vollständigen Auflösung der Ressourcen der Querschnittsämter und deren Eingliederung in die einzelnen Fachbereiche. Die Budgetierung und auch der produktorientierte Haushalt betreffen in erster Linie das Steuerungssystem der Kommunalverwaltung. Je nachdem, welche Gestaltungsalternative des Kompetenzsystems aus Sicht des Gestalters vorzuziehen ist, ergeben sich für die Gestaltung des Steuerungssystems wiederum verschiedene Alternativen. Sie reichen von einem vollständig planorientierten Steuerungssystem, in dem der Budgetierung in erster Linie eine Motivationswirkung zugesprochen werden kann, bis hin zu einem stärker marktorientierten Steuerungssystem, das von interkommunalem Benchmarking über den Wettbewerb mit externen Anbietern abermals verschiedene Facetten aufweisen kann. V. Gegenwärtiges Kompetenzsystem von Kommunalverwaltungen Durch den Artikel 28 des Grundgesetzes wird festgelegt, dass die deutschen Kommunen das Recht haben, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Neben dieser bereits erwähnten institutionellen Garantie der Selbstverwaltung besagt der Artikel 28 auch, dass die Bürger in den Städten und Gemeinden eine Vertretung haben müssen, die aus allgemeinen, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgeht. Diese gewählte Bürgervertretung ist das oberste Organ der Kommune. Die ihr vom Grundgesetz gewährte Zuständigkeit besteht darin, die örtlichen Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu regeln. Insbesondere die Organisationshoheit gehört neben der Gebiets-, Satzungs-, Personal- und Finanzhoheit zu den klassischen Hoheitsrechten der kommunalen Selbstverwaltung.216 Städte und Gemeinde haben durch dieses Hoheitsrecht die Möglichkeit, ihre Verwaltung eigenverantwortlich zu gestalten. Infolgedessen können Kommunen innerhalb der von den Gemeindeverordnungen der Länder vorgegebenen kommunalverfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen die von ihnen wahrzunehmenden Aufgaben grundsätzlich nach örtlichen Zweckmäßigkeitsüberlegungen zusammenfassen und den Aufgabenvollzug bestimmten Organisationseinheiten übertragen.217 Der Aufbau der kommunalen Verwaltung orientiert sich bis heute an Elementen des Bürokratiemodells von Max Weber,218 der dieses zu Beginn des 20. Jahrhunderts 216

Vgl. Maurer [Verwaltungsrecht] 2004, S. 543 ff. und S. 573 ff.

217

Wegen diesem „Grundsatz der Allzuständigkeit“ ist eine abschließende Aufzählung der kommunalen Aufgaben, die als örtliche Angelegenheiten betrachtet werden können, nicht möglich.

218

Vgl. Weber [Wirtschaft] 2002.

148

formulierte, um die organisatorischen Herrschaftsstrukturen zu erklären und zu begründen.219 Seinerzeit bezeichnete Weber den bürokratischen Strukturtyp als die rationalste Form der Herrschaftsausübung und betonte dessen technische Überlegenheit über jede andere Organisationsform hinsichtlich Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verlässlichkeit.220 Die Rechtssphäre des Bürgers wird durch die Bürokratie vor willkürlichen und schrankenlosen Eingriffen des Staates geschützt und die Bürger können mit einer sachlichen, berechenbaren und korrekten Behandlung rechnen.221 Vor allem wegen dieser Berechenbarkeit schien das Bürokratiemodell für öffentliche Verwaltungen Anfang des 20. Jahrhunderts die ideale Struktur zu bieten, die zu dieser Zeit überwiegend mit der Ausführung hoheitlicher, konditionaler Aufgaben betraut war.222 Noch heute wirken diese Grundmuster des Bürokratiemodells nach. Ein einheitliches Gliederungsprinzip, das den Aufbau von Kommunalverwaltungen in der Bundesrepublik Deutschland beschreibt, ist schwieriger denn je zu finden. Gab es in der Vergangenheit noch den Aufgaben- und Verwaltungsgliederungsplan der KGSt,223 der nahezu durchgehend von den Kommunalverwaltungen angewendet wurde und somit eine gute Grundlage zur Identifizierung eines einheitlichen Gliederungsprinzips bot, sind inzwischen auch diese Vorgaben überholt. In jüngster Zeit sind jedoch gleichgerichtete Trends zu erkennen, die in die Entwicklung eines Gliederungsprinzips einfließen sollen. Seit der Entwicklung und Verbreitung der Instrumente des „Neuen Steuerungsmodells“ durch die KGSt224 rückt das Produkt als Leistung einer Kommunalverwaltung immer stärker in den Fokus des wissenschaftlichen und auch praxisbezogenen Diskurses.225 Ausgehend von der Erkenntnis, dass neben der Ausstattung von Einheiten mit Ressourcen auch die zu erzeugende Leistung einer Einheit der strategischen Planung bedarf, wurde die Definition von kommunalen Leistungen als so genannte „Produkte“ stark vorangetrieben. Auch hier nahm die KGSt mit dem von ihr entwickelten Produktbuch, das eine Glie-

219

Vgl. Hesse/Ellwein [Regierungssystem] 2004, S. 316; Reichard [Ansätze] 1997, S. 643.

220

Vgl. Weber [Wirtschaft] 2002, S. 128.

221

Vgl. Reichard [Ansätze] 1997, S. 643 und Frey [Agonie] 1994, S. 25.

222

Vgl. Baurmann [Bürokratie] 1990, S. 92; Frey [Agonie] 1994, S. 23 f. und Becker [Aufgabentypen] 1976, S. 281 ff.

223

Vgl. KGSt [Verwaltungsorganisation] 1979.

224

Vgl. zum angesprochenen Konzept KGSt [Steuerungsmodell] 1993.

225

Die wissenschaftlichen Veröffentlichungen zum Thema kommunale Produkte und zur Messung kommunaler Leistungen sind äußerst zahlreich. Beispielhaft sei verwiesen auf Schwarting [Effizienz] 2005, S. 113 ff.; Bals [Produktmanagement] 2004, S. 77 ff. und Tondorf/Bahnmüller/Klages [Steuerung] 2002.

149

derung sämtlicher kommunaler Produkte einer typischen Kommunalverwaltung enthält, eine Vorreiterrolle ein.226 Durch die neuesten Entwicklungen im kommunalen Haushaltsrecht227 wird der Stellenwert des kommunalen Produkts weiter vergrößert, da es eine Produktorientierung des kommunalen Haushalts verlangt.228 Das neue Haushaltsrecht lässt zwar der Kommunalverwaltung die Wahl, ob sie ihr Kompetenzsystem an ihren produktorientierten Haushalt angleicht, aber, so konstatiert Schwarting, „[…] es spricht doch Vieles dafür, die Organisation so weit als möglich den Produktstrukturen anzupassen“229. Diese Darstellung des sich abzeichnenden Trends des Aufbaus eines Kompetenzsystems von Kommunalverwaltungen soll nun durch den Rückgriff auf den verwendeten organisatorischen Gestaltungsansatz methodisch verdichtet werden.230 Nach dem in dieser Arbeit verwendeten Gestaltungsansatz werden die das Kompetenzsystem determinierenden Entscheidungskompetenzen durch Maßnahmen der Segmentierung und Strukturierung festgelegt. Durch die Maßnahme der Segmentierung wird ein Entscheidungskomplex horizontal aufgeteilt und somit der Kompetenzinhalt einer Entscheidungseinheit bestimmt. Mögliche Aufteilungen der Entscheidungskompetenzen orientieren sich an der Feld-, Handlungs- oder Zielkomponente.231 Besteht bereits ein Kompetenzsystem, wie dies bei Kommunalverwaltungen der Fall ist, kann anhand dieser Kriterien die horizontale Aufteilung der Entscheidungskompetenzen beschrieben werden. Durch Maßnahmen der Strukturierung werden Entscheidungskompetenzen in vertikaler Hinsicht aufgeteilt. Es wird der Entscheidungsspielraum bzw. die Entscheidungsautonomie einer Entscheidungseinheit festgelegt und somit der Delegationsgrad eines Kompetenzsystems bestimmt.232 Durch Rückgriff auf diese Maßnahmen wird nun der praxisnahe, aber dennoch idealtypische Aufbau des Kompetenzsystems einer Kommunalverwaltung beschrieben. 1.

Strukturierung der Entscheidungskompetenzen in Kommunalverwaltungen

Die Analyse der Strukturierung des Kompetenzsystems geht von einem dreistufigen Modell der Kommunalverwaltung aus. Es setzt sich zusammen aus der Verwaltungs-

226

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997 und KGSt [Definition] 1994.

227

Vgl. S. 177 ff.

228

Vgl. Schwarting [Haushalt] 2006, S. 66 f.

229

Schwarting [Haushaltsrecht] 2005, S. 96. Siehe auch Schwarting [Effizienz] 2005, S. 31 ff.

230

Zu dem verwendeten organisatorischen Gestaltungsansatz siehe S. 13 ff.

231

Vgl. S. 29 ff.

232

Vgl. S. 28 ff.

150

leitung auf der höchsten Hierarchiestufe, der Dezernats- bzw. Bereichsebene233 auf der zweiten Gliederungsstufe und schließlich der Abteilungs- bzw. Ämterebene234 auf der dritten Hierarchiestufe.235 Werden in einem Bereich und demzufolge auch in den Abteilungen primäre Aufgaben wahrgenommen, wird im Folgenden von Fachbereichen bzw. Fachabteilungen gesprochen. In Analogie dazu wird von Servicebereichen bzw. Serviceabteilungen gesprochen, wenn von diesen Einheiten sekundäre Serviceaufgaben erbracht werden. Die vorrangige Analyseebene ist in erster Linie die dritte Hierarchiestufe, also die Ebene der Abteilungen. Ohne bereits an dieser Stelle die Ergebnisse der nachfolgenden Analyse vorwegnehmen zu wollen, muss jedoch festgestellt werden, dass es nicht möglich ist, generelle Aussagen zum Delegationsgrad des Kompetenzsystems von Kommunalverwaltung zu treffen. Solche Aussagen würden stark von der Struktur einzelner kommunaler Aufgaben abstrahieren und die unterschiedlichen Grade an Komplexität und Ungewissheit, die mit einer Aufgabe verbunden sind, übersehen. Komplexität und Ungewissheit einer Entscheidungsaufgabe sind aber bei gegebenen Informationsgewinnungs- und -verarbeitungskapazitäten wesentliche Bestimmungsgrößen für die Möglichkeit, Entscheidungen auf einer übergeordneten Ebene treffen zu können. Je höher der Grad an Komplexität und Ungewissheit einer Entscheidungsaufgabe ist, desto näher rücken insbesondere Detailentscheidungen in die Nähe des Realisationszeitpunktes und müssen deshalb in den realisierenden Einheiten, also in den Abteilungen der Kommunalverwaltung, getroffen werden. Bezogen auf die in diesem Kapitel zu thematisierende Leistungsbeziehung zwischen kommunalen Standard- und Serviceaufgaben kann zumindest aufgrund der eingeführten Merkmale von kommunalen Standardaufgaben von einem relativ geringen Grad an Komplexität und Ungewissheit ausgegangen werden.236 Es wäre somit grundsätzlich möglich, die mit kommunalen Standardaufgaben befassten Abteilungen mit einer nur geringen Entscheidungsautonomie auszustatten, da der geringe Grad an Komplexität und Ungewissheit der Entscheidungsaufgabe eine weitgehende Strukturierung des Entscheidungsproblems auf übergeordneter Ebene zulässt.

233

Abhängig von der Größe der Kommune können Ausmaß und Zuschnitt eines Bereichs durchaus unterschiedlich sein. In vielen Großstädten ist es üblich, diese Bereiche als Dezernate zu bezeichnen. Insofern werden die Begriffe „Dezernat“ und „Bereich“ in dieser Arbeit synonym verwendet.

234

Die Begriffe „Amt“ und „Abteilung“ werden im Folgenden synonym verwendet. Das Studium der verwaltungswissenschaftlichen Literatur lässt eine allmähliche Abwendung vom Begriff „Amt“ erkennen. Dies ist mit dem Bedürfnis zu erklären, bürokratische Assoziationen zu vermeiden, die mit diesem Begriff verbunden werden; vgl. Banner [Behörde] 1993, vor allem S. 7.

235

Vgl. Bals [Produktmanagement] 2004, S. 4.

236

Zu den Merkmalen von kommunalen Standardaufgaben siehe S. 116.

151

Die Möglichkeit, Abteilungen, die Standardaufgaben wahrnehmen, mit einem nur geringen Entscheidungsspielraum auszustatten, wird zur Notwendigkeit, wenn die weitgehende Überlappung von Standardaufgaben und hoheitlichen Aufgaben näher betrachtet wird.237 Bei der Durchführung dieser Aufgaben sind vor allem die Rechtmäßigkeit und das rechtskonforme kommunale Handeln von aller höchster Wichtigkeit.238 In diesem Sinne stellen Donges et al. klar: „Die Unabdingbarkeit des Rechtmäßigkeitsgebots macht für Aufbau und Ablauf der Hoheitsverwaltung eine bürokratische Rahmenstruktur notwendig, die sich auf […] Dienstvorschriften als explizite Verhaltensregeln bei der Verrichtung von Amtsgeschäften stützt“239. Insofern ist schon durch die rechtlichen Vorschriften der Rechtssicherheit, Beständigkeit und Berechenbarkeit kommunalen Handels die Möglichkeit der Gewährung einer großen Entscheidungsautonomie für Abteilungen stark begrenzt.240 Der aus Sicht der Koordinationseffizienz wünschenswerte Delegationsgrad kann deshalb unter Umständen aufgrund von verwaltungsexternen rechtlichen Zwängen nicht im Kompetenzsystem der Kommunalverwaltung umgesetzt werden.241 2.

Segmentierung der Entscheidungskompetenzen in Kommunalverwaltungen

Die Analyse der Segmentierung des Kompetenzsystems von Kommunalverwaltungen soll ist zwei Schritten erfolgen. Hierzu wird wieder auf das dreistufige Modell des kommunalen Verwaltungsaufbaus zurückgegriffen. In einem ersten Schritt soll zunächst die zweite Gliederungsebene untersucht werden. Es ist aus horizontaler Sicht zu klären, nach welchem Segmentierungskriterium die Bereichsebene gegliedert ist. Die gleiche Analyse wird in einem zweiten Schritt mit der dritten Gliederungsebene, der Abteilungsebene, durchgeführt. Bereits an dieser Stelle kann, ohne den weiteren Ausführungen vorgreifen zu wollen, festgehalten werden, dass durch die neuesten Entwicklungen mit einiger Berechtigung zwar von einem in der Tendenz einheitlichen horizontalen Gliederungsprinzip ausgegangen werden kann, sich aber die spezifische Abgrenzung der Entscheidungsinhalte von Kommunalverwaltung zu Kommunalverwaltung unterscheiden wird.

237

Die verwaltungswissenschaftliche Literatur verwendet den Begriff der „Hoheitsverwaltung“ oder „hoheitlichen Aufgabe“ ohne nähere Eingrenzung oder Definition. Jedoch werden zu dem Bereich der hoheitlichen Aufgaben implizit die Aufgaben der klassischen Eingriffsverwaltung und die für den Bürger unbedingt notwendigen Aufgaben der Leistungsverwaltung gezählt. Zu einer Annäherung an den Hoheitsbegriff vgl. Mitschke [Staatsmanagement] 1990, S. 25 ff.

238

Vgl. Becker [Verwaltung] 1989, S. 164 f.

239

Donges et al. [Reform] 1991, S. 20.

240

Vgl. Dreier [Verwaltung] 1991, S. 143 f.

241

Gerade bei weisungsgebundenen Pflichtaufgaben, wie zum Beispiel dem Pass- und Meldewesen, nehmen Verwaltungsträger von Bund und Land Einfluss auf die Art und Weise der Aufgabenerfüllung und greifen somit in die Gestaltung des Kompetenz- und Steuerungssystems ein.

152

Dies trifft insbesondere auf die Bereichsebene zu, da für diese Gliederungsebene verschiedene Gestaltungsvorschläge existieren. Zweite Gliederungsebene: Bereichsebene Die Betrachtung der Bereichsebene muss zwischen kommunalen Standard- und Serviceaufgaben unterscheiden. Da die organisatorische „Positionierung“ der Serviceaufgaben Element der Forschungsfrage ist und die Analyse der organisatorischen Gestaltungsalternativen in den nächsten Teilen der Arbeit erst noch erfolgen soll, kann an dieser Stelle verständlicherweise noch keine Aussage über die Segmentierung der Einheiten mit Serviceaufgaben getroffen werden. Dies wird das Ziel der sich anschließenden Untersuchung sein.242 Im Folgenden soll vielmehr die horizontale Gliederung der Verwaltungseinheiten mit Standardaufgaben im Mittelpunkt stehen. Für die Zerlegung der Gesamtheit der kommunalen Standardaufgaben in einzelne Gruppen von Produkten sind in der jüngsten Vergangenheit mehrere unterschiedliche Ansätze entstanden.243 Unabhängig von den in den verschiedenen Ansätzen entwickelten Produktplänen ist, bei einer hier unterstellten Angleichung der Produktund Verwaltungsgliederung,244 von einer Segmentierung nach der Zielkomponente auszugehen. Damit entsteht eine Organisationsstruktur, die den Charakter einer produktorientierten Spartenorganisation hat.245 Auf diese Weise werden alle Entscheidungen, die sich auf die Realisierung einer bestimmten Gruppe von kommunalen Produkten bzw. Leistungen beziehen, in einem Fachbereich oder Dezernat zusammengefasst.

242

Zu Gestaltungsaussagen, die sich auf kommunale Serviceaufgaben beziehen, vgl. deshalb S. 175 ff.

243

Verwiesen sei an dieser Stelle auf die bereits erwähnten sich unterscheidenden Produktpläne der Innenministerkonferenz und des „Neuen Kommunalen Finanzmanagements“ in NordrheinWestfalen; vgl. Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder [Sammlung] 2003 und Innenministerium NRW [Finanzmanagement] 2003. Zu einem Vergleich siehe Schwarting [Haushaltsplan] 2006, S. 32 f.

244

Diese Annahme kann als nicht sehr restriktiv angesehen werden und steht im Einklang mit der sich durch das neue Haushaltsrecht abzeichnenden Entwicklung; vgl. Schwarting [Haushaltsrecht] 2005, S. 96. Darüber hinaus ist bereits vor der Einführung des neuen Haushaltsrechts, in Orientierung an dem Aufgaben- und Verwaltungsgliederungsplan der KGSt (vgl. KGSt [Verwaltungsorganisation] 1979), von einer primären Segmentierung der zweiten Hierarchieebene nach der Zielkomponente ausgegangen worden; vgl. Streibl [Organisationsgestaltung] 1996, S. 168 f.

245

Vgl. S. 29 ff.

153

Orientiert man sich beispielsweise an dem in den Beschlüssen der Innenministerkonferenz (IMK) vom 21.11.2003 enthaltenen Produktrahmen,246 könnten folgende produktorientierte Fachbereiche gebildet werden:

Verwaltungsleitung

Zentrale Verwaltung

Schule und Kultur

Soziales und Jugend

Gesundheit und Sport

Gestaltung der Umwelt

Zentr. Finanzleistungen

Abb. 31: Produktorientierte Gliederung der Bereichsebene der Kommunalverwaltung

In Abb. 31 wurde der Vollständigkeit halber der gesamte durch die Innenministerkonferenz beschlossene Produktrahmen umgesetzt. Die dargestellte Verwaltungsstruktur enthält somit auch Einheiten, deren Entscheidungen sich auf kommunale Serviceund primäre Aufgaben beziehen. Während kommunale Primäraufgaben in nahezu allen Fachbereichen zu finden sind, wird ein wesentlicher Teil der kommunalen Serviceaufgaben nach dem Beschluss der Innenministerkonferenz insbesondere im Bereich „Zentrale Verwaltung“ wahrgenommen. Diese Form der Gliederung von kommunalen Serviceaufgaben wird im Folgenden noch in Frage gestellt werden. Dritte Gliederungsebene: Abteilungsebene Die Abteilungen bzw. Ämter auf der dritten Gliederungsebene der Kommunalverwaltung stellen die vorrangigen Bezugsobjekte der organisatorischen Analyse und Gestaltung dar. Durch die Fachabteilungen der Kommunalverwaltung werden die kommunalen Standard- und Exklusivaufgaben wahrgenommen,247 die dann als Leistungen den Bürgern gegenüber in kollektiver oder individueller Form erbracht werden. Grundsätzlich erfolgt auch auf der Abteilungsebene eine Zuweisung von Entscheidungsinhalten an die Facheinheiten nach der Zielkomponente. Auf diese Weise werden jeder Fachabteilung die notwendigen Entscheidungskompetenzen bezüglich eines Produkts oder eines Bündels von Produkten zugewiesen.248 So ist beispiels-

246

Vgl. Ständige Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder [Sammlung] 2003, Anlage 6, S. 4 ff.

247

Im Folgenden wird zwischen Fachabteilungen und Serviceabteilungen unterschieden. In Fachabteilungen werden primäre kommunale Standardaufgaben oder Exklusivaufgaben erbracht. Serviceabteilungen nehmen hingegen Serviceaufgaben wahr.

248

Die Ausstattung einer Fachabteilung mit allen produktbezogenen Entscheidungskompetenzen ist eine der wesentlichsten organisatorischen Veränderungen der aktuellen Modernisierungsbestrebungen; vgl. KGSt [Steuerungsmodell] 1993, S. 17 ff. Siehe auch Maier [Verwaltungsreform] 2002, S. 93.

154

weise die Abteilung für das Ordnungswesen für Leistungen zuständig, die der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der öffentlichen Ordnung dienen. Insbesondere bei Fachabteilungen, die kommunale Standardaufgaben wahrnehmen, ist die Segmentierung nach der Zielkomponente aufgrund der geringen Komplexität und Ungewissheit der Aufgabe unproblematisch. Diese Fachabteilungen sind bei der Erstellung ihrer Leistungen für den Bürger nicht auf das Mitwirken von anderen Fachabteilungen angewiesen.249 Bei komplexeren Exklusivaufgaben muss jedoch unter Umständen auf die Vorleistungen anderer Fachabteilungen zurückgegriffen werden. So müssten beispielsweise im Fall einer drogenabhängigen Minderjährigen unterschiedliche Fachabteilungen zusammenarbeiten, wenn die produktorientierte Gliederung der Kommunalverwaltung Leistungen für diese Bedürfnisse nicht in einer Fachabteilung bündelt. Auch an dieser Stelle muss nochmals auf das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen verwiesen werden, das allgemeingültige Aussagen über die Gliederung einer Kommunalverwaltung unmöglich macht. Die Vorteilhaftigkeit der Errichtung einer bestimmten Fachabteilung, die für ausgewählte Produkte oder Produktbündel verantwortlich ist, kann nur vor dem Hintergrund der Bedürfnisstruktur der Bürger der jeweiligen Kommune beantwortet werden. Im Weiteren müssen deshalb Annahmen über die Art der Segmentierung getroffen werden, die zum einen den Untersuchungsfortschritt dieser Arbeit auf wesentliche Erkenntnisse richten und andererseits den gewünschten Praxisbezug nicht einschränken. Es wird deshalb im Folgenden für Fachabteilungen grundsätzlich von einer produktorientierten horizontalen Abgrenzung der Entscheidungsinhalte ausgegangen. Die Entscheidungsinhalte von Einheiten, die Serviceaufgaben wahrnehmen, werden nach der Handlungskomponente voneinander abgegrenzt. Eine Serviceabteilung, die beispielsweise Beratungsleistungen für Fachabteilungen in organisatorischen Fragen anbietet, ergänzt damit die primär produktorientierte eindimensionale Gliederung um eine funktionale Komponente. Es entsteht mithin eine mehrdimensionale Kompetenzstruktur in der Kommunalverwaltung, deren mögliche Konfiguration in den folgenden Teilen der Arbeit eingehend analysiert wird.

249

Fachabteilungen, die auf keine Vorleistungen von anderen Fachabteilungen angewiesen sind, finden sich vor allem im Bereich des Einwohner- und Meldewesens, der standesamtlichen Angelegenheiten, der Sozialversicherungsangelegenheiten, der Steuerangelegenheiten und im Bereich des Ordnungswesens.

155

Abb. 32 gibt die beschriebene dreigliedrige produktorientierte Struktur der Kommunalverwaltung wieder:250

Abb. 32: Produktorientierte Struktur der Kommunalverwaltung

250

Die dargestellte Verwaltungsstruktur berücksichtigt ausschließlich Einheiten, die primäre Aufgaben wahrnehmen. Einheiten, die Serviceaufgaben erbringen, werden erst bei der Vorstellung der zu untersuchenden Gestaltungsalternativen in die Verwaltungsstruktur aufgenommen.

156

Vierter Teil:

Gestaltung der Leistungsbeziehung zwischen Einheiten mit Standard- und Serviceaufgaben

Dieser Teil der Arbeit widmet sich der organisatorischen Analyse der Gestaltungsalternativen für die Leistungsbeziehung zwischen den organisatorischen Bereichen, die Standardaufgaben und Serviceaufgaben in Kommunalverwaltungen wahrnehmen. Der Fokus der Analyse wird somit zunächst auf zwei Aufgabentypen beschränkt. Dieses Vorgehen wird gewählt, um die Komplexität der Untersuchung zu reduzieren und geschäftsfeldbezogene Gestaltungsaussagen ableiten zu können.1 Die Frage nach der Effizienz möglicher organisatorischer Gestaltungsalternativen ist das Resultat eines zentralen Themas der aktuellen Modernisierungs- und Reorganisationsansätze im Bereich der Kommunalverwaltung.2 Im Rahmen dieser Ansätze sollen den Organisationseinheiten der Kommunalverwaltung, die Standardaufgaben wahrnehmen, mehr Entscheidungskompetenzen zugewiesen werden. Sie können nun eigenständig über bisher zentral vorgehaltene und vergebene Serviceleistungen verfügen. Auch wenn die mit primären Aufgaben betrauten kommunalen Einheiten inzwischen mit mehr Entscheidungskompetenzen ausgestattet sind, führt die Frage der organisatorischen Eingliederung der kommunalen Serviceaufgaben in der Praxis zu unterschiedlichen Gestaltungslösungen.3 Die nachfolgende Analyse, die sich zunächst auf die Leistungsbeziehung zwischen organisatorischen Bereichen mit Standardaufgaben und Serviceaufgaben konzentriert,4 stellt deshalb die zentrale Erfüllung von Serviceaufgaben einerseits und die dezentrale Erfüllung von Serviceaufgaben anderseits als relevante Gestaltungsalternativen gegenüber. Im Fall der zentralen Erfüllung von Serviceaufgaben werden Leistungen für Bereiche mit kommunalen Standardaufgaben oder Exklusivaufgaben organisatorisch zusammengefasst und konzentriert erbracht. Einheiten, die solche Serviceleistungen anbieten, treten gegenüber den Bereichen mit primären Aufgaben als zentrale interne Dienstleister auf. Sollen die angesprochenen Serviceaufgaben dezentral erfüllt werden hat dies eine Ausgliederung dieser Aufgaben in die Bereiche mit primären Aufgaben zur Folge. Serviceaufgaben werden dann dezentral von jedem Bereich mit primären Aufgaben wahrgenommen.

1

Wie bereits betont, wird bei den folgenden Analysen eine Großkommune mit einem potenziell möglichen Aufgabenbestand unterstellt; vgl. S. 4.

2

Siehe KGSt [Definition] 1994; KGSt [Steuerungsmodell] 1993; KGSt [Rahmenregeln] 2000 und KGSt [Ressourcenverantwortung] 1991. Außerdem siehe Banner [Trends] 1994 und Banner [Behörde] 1993 sowie die ausführliche Darstellung der relevanten Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells auf S. 145 ff.

3

Vgl. die Ausführungen zu unterschiedlichen Gestaltungslösungen in der kommunalen Praxis bei Siepmann/Siepmann [Verwaltungsorganisation] 2004, S. 22 f., S. 35 und S. 43.

4

Zur Analyse der Gestaltungsalternativen für die Leistungsbeziehungen zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben vgl. S. 225 ff.

158

A.

Konkretisierende Erläuterungen zu den relevanten Aufgabentypen

Durch die vorangegangenen Erläuterungen, wie z.B. die Darstellung des organisatorischen Analyse- und Gestaltungskonzepts oder die Explizierung der wesensspezifischen Merkmale und Rahmenbedingungen der Kommunalverwaltung, wurden die nötigen Grundlagen geschaffen, um durch eine Analyse der organisatorischen Gestaltungsalternativen eine Antwort auf die Forschungsfrage dieser Arbeit zu finden.5 In diesem Kapitel werden nun die relevanten kommunalen Aufgabentypen präzisiert und deren essentielle organisatorische Strukturparameter identifiziert, die für die Bewertung der Gestaltungsalternativen, die eine effiziente Erfüllung von Serviceaufgaben zum Ziel haben, erforderlich sind. Bereits im vorherigen Teil der Arbeit wurde eine Typologie kommunaler Aufgaben erarbeitet. Es wurden grob primäre Aufgaben und Serviceaufgaben unterschieden. Die primären kommunalen Aufgaben wurden nach dem Grad der Ungewissheit in Standard- und Exklusivaufgaben unterteilt. Da für die zu untersuchende Leistungsbeziehung nur Standardaufgaben und Serviceaufgaben relevant sind, werden diese nun im Folgenden konkretisiert. Bereits an anderer Stelle wurde darauf hingewiesen, dass eine abschließende Auflistung kommunaler Aufgaben aufgrund des Prinzips der kommunalen Selbstverwaltung6 nicht möglich ist. Um dennoch die relevanten Aufgabentypen mit Leben zu füllen und eine Grundlage für die Untersuchung kommunaler Organisationsprobleme zu schaffen, werden im Folgenden die Aufgabentypen in exemplarischer Form konkretisiert, wobei ohne Anspruch auf Vollständigkeit der durchschnittliche Aufgabenbestand einer Kommunalverwaltung als Maßstab dient. I.

Standardaufgaben

Werden kommunale Standardaufgaben ausgeführt, entstehen Leistungen, die von allen oder zumindest weiten Teilen der Bürgerschaft direkt nachgefragt oder auf Grundlage eines politischen und gesellschaftlichen Konsenses erbracht werden. Die Erstellung von Standardleistungen erfolgt hochgradig routinisiert bzw. standardisiert und in gleichförmigen Abständen. Die Komplexität der Aufgabe und der Grad der Ungewissheit, der durch die Aufgabenumwelt entsteht, sind gering. Auch wenn Standardaufgaben von einer Vielzahl von Organisationseinheiten in der Kommunalverwaltung erbracht werden, ist gleichwohl eine exemplarische Schwerpunktbildung möglich. Deshalb werden im Folgenden einige Schwerpunktbereiche dargestellt, die eine praxisbezogene Analyse dieses Aufgabentyps ermöglichen. 5

Zur Forschungsfrage dieser Arbeit siehe S. 9 ff.

6

Zum Prinzip der kommunalen Selbstverwaltung vgl. S. 105 ff.

159

Die exemplarische Darstellung kommunaler Standardaufgaben orientiert sich am KGSt-Produktbuch.7 In diesem lassen sich zum einen kommunale Leistungen identifizieren, die in der Hauptsache durch die Wahrnehmung von Standardaufgaben hergestellt werden, zum anderen repräsentiert es ein Grundlagenwerk, das vielen Kommunen bei der Aufteilung ihrer Entscheidungskompetenzen als Richtschnur dient. Zudem ist anzunehmen, dass durch die Vorgaben des neuen Haushaltsrechts der Trend zu einer produktorientierten Aufgabenerfüllung weiter verstärkt wird.8 Kommunale Standardaufgaben finden sich unter anderem recht zahlreich in den Produktbereichen „Einwohnerwesen“ (33.1) und „Personenstand“ (34.1):9 x Produktgruppe 33.1.1: Einwohner- und Staatsangehörigkeitsangelegenheiten (Meldeangelegenheiten, Ausweis und sonstige Dokumente, Regelungen der deutschen Staatsangehörigkeit) x Produktgruppe 33.1.2: Regelung des Aufenthalts von Ausländern (Aufenthaltsregelungen von Ausländern aus EU-Staaten und Staaten außerhalb der EU, Aufenthaltsregelungen von Asylbewerbern) x Produktgruppe 33.1.3: Wahlen (Wahlen zu einzelnen Parlamenten) x Produktgruppe 34.1.1: Beurkundung des Personenstandes, Namensänderungen (Beurkundung von Geburten und Sterbefällen, Eheschließung, sonstige Beurkundungen und öffentliche Beglaubigungen, behördliche Namensänderungen) Im Produktbereich „Sicherung im öffentlichen Straßenraum“ (36.1) finden sich ebenfalls kommunale Standardaufgaben:10 x Produktgruppe 36.1.1: Verkehrssicherung (z.B. Überwachung des ruhenden Verkehrs, Verkehrsrechtliche Genehmigungen) x Produktgruppe 36.1.2: Fahr- und Beförderungserlaubnis (Fahrerlaubnisse und Überwachung, Fahrschulerlaubnisse und Überwachung, Erlaubnisse zur Personen- und Güterbeförderung) x Produktgruppe 36.1.3: Kraftfahrzeugzulassungen (Zulassungen, Überwachung der Halterpflichten)

7

Zu einer Übersicht der KGSt-Produktpläne und deren Konkretisierung siehe KGSt [KGStProduktbuch] 1997, S. 12 ff.

8

Vgl. Schwarting [Haushaltsrecht] 2005, S. 92 ff.

9

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 35 ff.

10

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 39 ff.

160

Auch im Produktbereich „Stadtreinigung und Winterdienst“ (112.3) werden Standardaufgaben wahrgenommen:11 x Produktgruppe 102.3.1: Stadtreinigung (z.B. Reinigung von Fahrbahnen, Radwegen, Fußgängerzonen und Gehwegen) x Produktgruppe 102.3.2: Winterdienst (z.B. Winterdienst auf Straßen, Plätzen und Gehwegen) Der Produktbereich „Flächenbezogene Daten und Grundlagen“ (101.1) beinhaltet ebenfalls Standardaufgaben, von denen nur einige exemplarisch dargestellt werden:12 x Produktgruppe 101.1.1: Vermessung und Erfassung von Geobasisdaten (Sicherung des geodätischen Raumbezugs nach Lage und Höhe, Vermessung der Liegenschaften zur Erfassung der Topographie) x Produktgruppe 101.1.2: Grundstücksbezogene Basisinformationen (Nachweis aller Liegenschaften und weiterer grundstücksbezogener Basisinformationen, Erstellung und Abgabe von Informationen zu Liegenschaften und weiteren grundstücksbezogenen Basisdaten) x Produktgruppe 101.1.3: Raumbezogene Informationssysteme und kartographische Produkte (z.B. einheitliche Raumbezugsbasis für kommunale Informationssysteme; amtliche Grundlagenkarten) Die Liste von Produktgruppen, die Standardaufgaben beinhalten, ließe sich ohne Schwierigkeiten verlängern. Die exemplarische Darstellung dieser Standardaufgaben reicht jedoch aus, um das vielfältige Erscheinungsbild von kommunalen Standardaufgaben deutlich werden zu lassen. Grundsätzlich kann festgestellt werden, dass kommunale Standardaufgaben in beinahe allen Bereichen der Kommunalverwaltung anzutreffen sind. II.

Serviceaufgaben

Einheiten, die Serviceaufgaben wahrnehmen, bieten Unterstützungsleistungen für Einheiten mit primären Aufgaben an. Sie greifen dazu auf homogene Ressourcenoder Marktpotenziale zurück. Auch kommunale Serviceaufgaben lassen sich in vielen Tätigkeitsbereichen der Kommunalverwaltung finden, so dass auch für diesen Aufgabentyp eine Auflistung nur exemplarischen Charakter haben kann. Einen Schwerpunkt dieser Aufgaben bilden aber die Produktbereiche „Allgemeiner Service

11

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 201 ff.

12

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 146 ff.

161

für Fachbereiche und Gesamtverantwortung“ und „Personalservice“ des KGStProduktbuchs:13 x Produktgruppe: Organisationsberatung und -unterstützung14 (Beratung und Unterstützung in Fragen der Organisation sowie der Telekommunikations- und Informationstechnologie) x Produktgruppe: Einkauf und Logistik (z.B. Einkauf, Druckerei, graphische Gestaltung, Fahrdienst, Post- und Botendienst) x Produktgruppe: Telekommunikations- und Informationstechnologie (z.B. Netz, Datenbanken, Verfahren, Rechnerleistungen) x Produktgruppe: Personalentwicklung (z.B. Nachwuchsauswahl und -betreuung, Unterstützung bei der Besetzung einzelner Stellen, Stellenbörse, Fortbildung) Einen hohen Stellenwert nimmt in Bezug auf kommunale Serviceaufgaben auch der Produktbereich Recht (30.1) ein:15 x Produktgruppe 30.1.2: Service für Fachbereiche (Rechtsberatung, gerichtliche und außergerichtliche Vertretung in Rechtssachen) Auch im Produktbereich „Sicherheit und Ordnung“ (32.1) werden Serviceaufgaben wahrgenommen:16 x Produktgruppe 32.1.3: Fachbereichsübergreifende Maßnahmen als Service für Dritte (Ermittlungs- und Vollzugsmaßnahmen, Verwarnungs- und Bußgeldverfahren) Der Produktbereich „Gebäudewirtschaft“ ist ein weiteres Aufgabenfeld, in dem mehrere kommunale Serviceaufgaben vorzufinden sind:17 x Produktgruppe 106.1.2: Gebäudebetrieb (Hausdienste, Energiewirtschaft, Gebäudereinigung, Werkstatt- und Handwerkerleistungen) Auch diese Aufstellung von kommunalen Serviceaufgaben könnte weitergeführt werden.18 Die genannten Beispiele sollen aber einstweilen genügen, um die Verschiedenartigkeit der Serviceaufgaben zu verdeutlichen.

13

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 18 ff.

14

Anders als für andere Produktbereiche ist im KGSt-Produktbuch für den Bereich „Allgemeiner Service für Fachbereiche und Gesamtverantwortung“ keine Bezifferung vorgesehen.

15

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 25 ff.

16

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 29 ff.

17

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 175 ff.

18

Zu einer weiteren Auflistungen von Serviceaufgaben vgl. beispielsweise Siemer [Dienstleistungen] 2002, S. 4 ff.

162

Durch die vorangegangenen Ausführungen sind nun alle nötigen Voraussetzungen für eine Analyse der organisatorischen Gestaltungsalternativen geschaffen. B.

Untersuchung der Koordinationsdimension

Als Modul des Konzepts der Organisationsgestaltung, ist die Koordinationsdimension im Wesentlichen durch drei Verhaltensannahmen geprägt: Verhaltensannahme 1: Kongruenz der Organisations- und Individualziele Es wird unterstellt, dass sich alle Mitarbeiter an den übergeordneten Zielen der Kommunalverwaltung orientieren und ihr Entscheidungsverhalten diesen Zielen entsprechend ausrichten. Fragen des zielkonformen Mitarbeiterverhaltens werden deshalb nicht thematisiert und können ausgeblendet werden. Die koordinationsbezogene Analyse kann sich somit auf ein Aufgabenkonzept richten, das funktionale Zusammenhänge von Ressourceneinsatz und dem Erreichen von bestimmten Zielen in zu formulierenden Handlungsanforderungen berücksichtigt.19 Verhaltensannahme 2: Kognitive Fähigkeiten der Entscheidungseinheit Die kognitiven Kapazitäten einer Entscheidungseinheit sind sowohl in qualitativer wie auch in quantitativer Hinsicht begrenzt. Der Entscheidungseinheit wird daher ein lediglich intendiert rationales Entscheidungsverhalten unterstellt.20 Verhaltensannahme 3: Kooperationsthese Nach der Kooperationsthese verläuft die Kommunikation bzw. Kooperation in einem Teilsystem reibungsloser als zwischen Teilsystemen. Dies wird durch ein einheitliches Problemverständnis und ähnliche Zielvorstellungen in einem Teilsystem begründet.21 Neben diesen Verhaltensannahmen wird die Komplexität der Untersuchung durch eine weitere Modularisierung der Koordinationsdimension reduziert. Ebenso wie später die Motivationsdimension wird auch die Koordinationsdimension in ein Kompetenz- und ein Steuerungssystem unterteilt. Anders als zwischen Koordinationsund Motivationsdimension liegt zwischen Kompetenz- und Steuerungssystem allerdings eine hierarchische Modularisierung vor. Dies führt zu hierarchisch abgestuften Teilproblemen. Im Fall der Koordinationsdimension bedeutet dies, dass die Gestaltung des koordinationsorientierten Kompetenzsystems durch die Vorgabe von Aufgaben den organisatorischen Rahmen für die Entscheidungseinheiten der Kommunalverwaltung festlegt. Durch die Festlegung der Entscheidungskompetenzen wird 19

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S 4 f. und S. 153.

20

Grundlegend siehe Simon [Behavior] 1997, S. XXIII und S. 75 ff. sowie Simon [Man] 1957, S. 199.

21

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 107 und S. 434 sowie grundlegend Lawrence/Lorsch [Environment] 1967, S. 44.

163

einer Entscheidungseinheit das Recht übertragen, eine Entscheidung in dem durch die zugewiesene Entscheidungsaufgabe gesetzten Rahmen zu treffen. Die Gestaltung des koordinationsorientierten Steuerungssystems vollzieht sich in dem durch das Kompetenzsystem gesetzten Grenzen und ist darauf gerichtet, dass die verbleibenden Spielräume durch entsprechende Entscheidungs- und Kommunikationsaktivitäten im Sinne der Ziele der Kommunalverwaltung genutzt werden. I.

Kompetenzsystem

Um den gewünschten Praxisbezug dieser Arbeit zu gewährleisten, muss die Analyse des koordinationsorientierten Kompetenzsystems an den vorhandenen Strukturen der Kommunalverwaltungen in der Bundesrepublik Deutschland ansetzen. Im Folgenden müssen also die für den betrachteten Leistungsprozess effizienten Prinzipien der Verankerung von kommunalen Aufgaben entwickelt werden. Zu diesem Zweck werden nun in den sich anschließenden beiden Abschnitten zwei alternative Kompetenzsysteme hinsichtlich ihrer Koordinationseffizienz untersucht. 1.

Koordinationseffizienz bei zentraler Verankerung von Serviceaufgaben

Aus Sicht der Koordinationseffizienz des Kompetenzsystems wird eine organisatorische Gestaltungsalternative daran gemessen, ob sie die Entstehung von Autonomiekosten, die aus Entscheidungsinterdependenzen, Potenzialtrennungen sowie aus der hierarchischen Aufspaltung von Entscheidungen resultieren, vermeiden bzw. möglichst gering halten kann.22 Im Fall der zentralen Erfüllung von Serviceaufgaben werden Leistungen für Fachabteilungen mit kommunalen Standardaufgaben organisatorisch in einer Serviceabteilung zusammengefasst und konzentriert. Serviceabteilungen, die solche Leistungen anbieten, treten gegenüber den Fachbereichen als zentrale interne Dienstleister auf. Die organisatorische Verteilung der aufgabenbezogenen Entscheidungskompetenzen ist in Abb. 33 dargestellt. Es wurde bewusst auf die konkrete Bezeichnung einzelner Fach- und Servicebereiche verzichtet, um die allgemeine Gültigkeit und Übertragbarkeit der Analyse zu betonen.23

22

Zur Koordinationseffizienz des Kompetenzsystems siehe S. 72 ff. dieser Arbeit.

23

Jedoch sind konkretisierende Anmerkungen zu den jeweils interessierenden Aufgabentypen auf S. 159 ff. dieser Arbeit zu finden.

164

Verwaltungsleitung

Servicebereich

Fachbereich 1

Fachbereich 2

Fachbereich 3

Service 1

Abt. 10

Abt. 20

Abt. 30

Service 2

Abt. 11

Abt. 21

Abt. 31

Service 3

Abt. 12

Abt. 22

Abt. 32

Abb. 33: Zentrale Erfüllung von Serviceaufgaben

Bevor mit der Analyse der Koordinationseffizienz begonnen wird, soll die hier dargestellte Gestaltungslösung noch in das bereits erläuterte Zentralbereichskonzept eingeordnet werden.24 Die in dieser Gestaltungslösung enthaltenen Serviceabteilungen können als Zentralbereiche bezeichnet werden, da ihnen Aufgaben übertragen wurden, die bei konsequenter Umsetzung einer produktorientierten Verwaltungsstruktur den einzelnen Facheinheiten übertragen worden wären. Die eindimensionale produktorientierte Grundform der Kommunalverwaltung wurde jedoch um ein zusätzliches handlungsorientiertes Segmentierungskriterium ergänzt. Abhängig von den Eigenschaften der ausdifferenzierten Aufgabe, können Zentralbereiche entweder in der Sphäre der Verwaltungsleitung oder in der Sphäre der Fachbereiche entstehen. Sind die Aufgaben des Zentralbereichs aus Sicht der Verwaltungsleitung delegierbar, entstehen die Zentralbereiche „neben“ den Fachbereichen, sind sie es nicht, entstehen sie hierarchisch gesehen „über“ den Fachbereichen. Es ist offensichtlich, dass Serviceaufgaben aus der Perspektive der Verwaltungsleitung als „delegierbar“ anzusehen sind.25 Ein Zentralbereich, der Serviceaufgaben wahrnimmt, ist deshalb in der Sphäre der Fachbereiche einzurichten. Das Zentralbereichskonzept sieht für diese „Einordnung“ des Zentralbereichs in die Verwaltungsstruktur mit dem Kernbereichsmodell und dem Servicemodell zwei unterschiedliche Varianten vor.

24

Vgl. S. 92 ff.

25

Zur Fundierung dieser Aussage sei auf die Entwicklung der beiden Typen von sekundären kommunalen Aufgaben verwiesen; vgl. hierzu S. 117 ff. Zu den nicht delegierbaren Aufgaben im Sinne der Aufgabentypologie gehören insbesondere die „Kernaufgaben der Verwaltungsleitung“. Zum Charakter von Kernaufgaben in allgemeiner Form vgl. auch Frese [Grundlagen] 2005, S. 538 ff.

165

Die Erbringung von Serviceaufgaben durch einen Zentralbereich nach dem Kernbereichsmodell weist eine starke Ähnlichkeit mit dem inzwischen überholten Kompetenzsystem der Kommunalverwaltung auf. Nach der Definition des Kernbereichsmodells werden die betrachteten kommunalen Serviceaufgaben vollständig aus den operativen Fachbereichen ausgelagert und in einem eigenständigen Zentralbereich verankert. Dieser Kernbereich hätte bezogen auf die Serviceaufgabe sämtliche Entscheidungskompetenzen und könnte vollständig autonom über vorzunehmende Aktivitäten und deren Durchführung entscheiden. Das Resultat dieser Entscheidungen würde ohne Abstimmung mit den Fachbereichen an diese geliefert. Eine Entsprechung mit dem vormals praktizierten Kompetenzsystem der Kommunalverwaltung ist unverkennbar. Es wies den operativen Fachbereichen zwar originär produktbezogene Entscheidungskompetenzen zu, stattete sie aber nicht mit der Verfügungsmacht über interne Serviceleistungen aus. Diese wurden vielmehr von den so genannten Querschnittsämtern in detaillierter Form zugeteilt und durchgeführt.26 Hingegen geht die für diese Arbeit relevante Gestaltungsalternative von einem Zentralbereich aus, der den definierten Eigenschaften des Servicemodells entspricht. Bei dieser Variante des Zentralbereichskonzepts handelt es sich um ein modifiziertes Kerbereichsmodell, das insbesondere für Aufgaben mit Dienstleistungscharakter eine hohe Relevanz besitzt. Das Servicemodell unterscheidet sich von dem Kernbereichsmodell durch die abweichende Zuordnung von spezifischen Kompetenzarten zur Serviceeinheit (Zentralbereich) sowie zur Facheinheit. Die Facheinheiten entscheiden über die Art der Serviceleistung, die sie nachfragen („Was“ und „Ob“) und erteilen der zentralen Serviceeinheit einen Auftrag. Die Serviceeinheit hat die Kompetenz zu entscheiden, wie dieser Auftrag anschließend erfüllt wird. Sie tritt den Fachbereichen als interner Dienstleister gegenüber. Um die Vorteilhaftigkeit dieser Gestaltungsalternative zu untersuchen, folgt nun die Analyse der Koordinationseffizienz. Interdependenzeffizienz bei zentraler Erfüllung von Serviceaufgaben Der Grad der Realisierung der Interdependenzeffizienz erfasst für eine Gestaltungslösung, inwieweit koordinationsorientierte Kompetenzregelungen die Entstehung von Autonomiekosten, die auf Prozess-, Ressourcen- und Marktinterdependenzen zurückzuführen sind, vermeiden.27 Eine Gestaltungslösung weist eine umso höhere Interdependenzeffizienz auf, je besser es gelingt, die angesprochenen Entscheidungsinterdependenzen in einem Bereich zu internalisieren.28 Es ist folglich zu prü26

Vgl. KGSt [Ressourcenverantwortung] 1991, S. 12 ff.

27

Vgl. hierzu die Ausführungen auf S. 73 ff.

28

Zur an dieser Stelle angesprochenen Internalisierungsthese vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 318 f.

166

fen, inwieweit es durch die Zentralisierung von Serviceleistungen gelingt, Entscheidungsinterdependenzen zu internalisieren. Prozessinterdependenzen zwischen organisatorischen Einheiten bestehen, wenn sie durch den Realisationsprozess sequenziell miteinander verknüpft sind. Diese interne Leistungsverflechtung besteht auch zwischen Serviceabteilungen und Fachabteilungen und ist dadurch gekennzeichnet, dass die Entscheidung einer Abteilung die interne Umwelt, d.h. die Angebots- und Nachfragesituation der anderen Abteilung, zielrelevant beeinflusst. Verzögert sich beispielsweise ein Druckauftrag, der von einer Fachabteilung an die zentrale Hausdruckerei vergeben wurde, führt diese interne Leistungsverflechtung zu einer Veränderung der internen Umwelt der Fachabteilung. Prozessinterdependenzen werden durch die zentrale Erfüllung von Serviceaufgaben folglich nicht internalisiert. Dies wirkt sich negativ auf die Interdependenzeffizienz aus, da bedingt durch die Prozessinterdependenz Autonomiekosten, beispielsweise durch Zwischenläger oder Terminüberschreitungen, entstehen. Die Poolung der Ressourcen in den Serviceeinheiten kann zu Ressourceninterdependenzen zwischen den Fachabteilungen führen. Im Fall, dass eine Facheinheit die Leistungen einer Serviceeinheit in Anspruch nimmt, ist eine andere Facheinheit unter Umständen von der Nutzung dieser Ressourcen ausgeschlossen. Verändert die versagte Zugriffsmöglichkeit auf die Ressource das Entscheidungsfeld der Facheinheit zielrelevant, liegt eine Ressourceninterdependenz vor. Durch diese Gestaltungslösung werden folglich auch Ressourceninterdependenzen nicht internalisiert. Bedingt durch die mit der Ressourceninterdependenz verbundenen Engpässe und die daraus resultierenden Autonomiekosten ist die Interdependenzeffizienz als niedrig anzusehen. Marktinterdependenzen können in Beschaffungs- und Absatzmarktinterdependenzen unterteilt werden. Im Weiteren genügt eine Analyse der Beschaffungsmarktinterdependenzen, da für die Leistungsbeziehung zwischen Serviceabteilungen und Fachabteilungen aufgrund der Abgrenzung der Aufgabentypen keine Absatzmarktinterdependenzen entstehen können.29 Nach der eingeführten Aufgabentypologie können Beschaffungsleistungen für Facheinheiten als kommunale Serviceaufgabe verstanden werden, da die Wahrnehmung dieser Aufgabe der Unterstützung der Facheinheiten dient. Eine Poolung der Be29

Nach der in dieser Arbeit entwickelten Aufgabentypologie treten nur die mit primären Aufgaben betrauten Fachabteilungen mit dem Absatzmarkt in Kontakt. Für die an dieser Stelle zu analysierende Leistungsbeziehung zwischen der zentralen Serviceabteilung und der Fachabteilung ist der Absatzmarkt somit nicht relevant, da die Ausprägung der Absatzmarktinterdependenz bei allen betrachteten Gestaltungsalternativen identisch ist. Zur verwendeten Aufgabentypologie siehe S. 112 ff. Diese Feststellung lässt sich auf die noch folgenden Untersuchungen der Interdependenzeffizienz übertragen. Deshalb wird im Weiteren auf die Analyse der Absatzmarktinterdependenz verzichtet und ausschließlich die Beschaffungsmarktinterdependenz betrachtet.

167

schaffungskompetenzen in einer Serviceabteilung hat eine Vermeidung von Beschaffungsmarktinterdependenzen zur Folge, da diese in einer Abteilung internalisiert werden. Eine solche Serviceabteilung tritt auf dem Beschaffungsmarkt als alleiniger Nachfrager auf und kann aufgrund dessen gebündelt die Nachfrage der Facheinheiten befriedigen.30 Hinsichtlich der Interdependenzeffizienz ist dies als positiv zu bewerten, da durch die Internalisierung der Beschaffungsmarktinterdependenzen nur in geringem Umfang Autonomiekosten entstehen. Aufgrund dieser Teilergebnisse muss die Interdependenzeffizienz der koordinationsorientierten Kompetenzregelungen dieser Gestaltungslösung insgesamt als gering angesehen werden. Dies ist vor allem auf die stark ausgeprägten Prozess- und Ressourceninterdependenzen zurückzuführen. Nur Beschaffungsinterdependenzen werden bei dieser Gestaltungslösung weitgehend internalisiert. Da aber diese Interdependenzart naturgemäß nur einen Teil der Serviceaufgaben betrifft und die übrigen Interdependenzarten in jeder Leistungsbeziehung zwischen einer Serviceabteilung und einer Fachabteilung anzutreffen sind, darf die positive Wirkung der internalisierten Beschaffungsmarktinterdependenzen auf die Ausprägung der Interdependenzeffizienz nicht überbewertet werden. Mit der geringen Interdependenzeffizienz dieser Gestaltungslösung sind im Umkehrschluss hohe Autonomiekosten verbunden. Deshalb kann bereits jetzt für das koordinationsorientierte Steuerungssystem festgehalten werden, dass deren Steuerungsregeln einen wesentlichen Beitrag zur Reduzierung dieser Autonomiekosten leisten müssen. Potenzialeffizienz bei zentraler Erfüllung von Serviceaufgaben Durch die Potenzialeffizienz wird erfasst, ob es durch die Kompetenzregelungen einer Gestaltungslösung gelingt, Ressourcen- und Marktpotenziale über Bereichsgrenzen hinweg zu nutzen und auf diese Weise eine hohe Auslastung der Kapazitäten zu erreichen und mögliche Synergieeffekte auszuschöpfen. Erreicht wird dies, wenn alle Entscheidungskompetenzen bezüglich eines homogenen Potenzials in einer Einheit konzentriert sind. Gelingt dies nicht, ist die Trennung dieser Potenziale mit Autonomiekosten verbunden.31 Hinsichtlich der Frage, ob die koordinationsorientierten Kompetenzregelungen der betrachteten Gestaltungslösung die Poolung von Ressourcen ermöglicht, ist festzustellen, dass dies durch die Bildung von Zentralbereichen, die Serviceaufgaben 30

Entstehen Engpässe bei der Beschaffung eines Gutes, äußert sich dies bei dieser Gestaltungsalternative nicht in Form einer Beschaffungsmarktinterdependenz. In diesem Fall liegt vielmehr eine Ressourceninterdependenz vor, da die Beschaffungseinheit aufgrund der Ressourcenknappheit nicht alle nachfragenden Facheinheiten beliefern kann.

31

Vgl. hierzu die Ausführungen auf S. 73 ff.

168

wahrnehmen, in hohem Maße erreicht wird. Gerade das für die Wahrnehmung von Serviceaufgaben wichtige Know-how wird in den jeweiligen Serviceabteilungen gepoolt und eröffnet damit die Möglichkeit, Größendegressionseffekte und Spezialisierungseffekte zu nutzen. Hinsichtlich der Poolung von Ressourcenpotenzialen ist also von einer hohen Potenzialeffizienz der Gestaltungslösung auszugehen. Auch die Beschaffungsmarktpotenziale32 werden durch die gewählte Gestaltungslösung ausgenutzt. Durch die Poolung der Beschaffungskompetenzen in einer zentralen Serviceabteilung Beschaffung wird die Möglichkeit geschaffen, Einkäufe zu bündeln und durch den erzeugten Marktdruck Preisnachlässe zu verhandeln. Betrachtet man ausschließlich die Beschaffungsmarktpotenziale, gewährleisten diese bei der betrachteten Gestaltungsalternative eine hohe Potenzialeffizienz. Die nähere Betrachtung des angewandten Zentralbereichsmodells erlaubt eine weitere Vertiefung der Beurteilung der Potenzialeffizienz. Das in diesem Fall umgesetzte Servicemodell sieht eine Aufteilung der Entscheidungskompetenzen über die Ressourcenpotenziale auf die Facheinheiten und die Serviceeinheiten vor. Anders als im Kernbereichsmodell haben die Serviceeinheiten nur noch Entscheidungskompetenzen, die auf die Durchführung der Aufgabe gerichtet sind. Da der Zentralbereich aber auch mit der Verwirklichung eines Servicemodells hinsichtlich des „Wie“ der Aufgabenausführung Entscheidungskompetenzen behält, ist eine Realisierung von Poolungseffekten möglich. Die getroffenen Aussagen zur Ausprägung der Potenzialeffizienz haben somit weiterhin Bestand. Insgesamt kann daher für die koordinationsorientierten Kompetenzregelungen der zu analysierenden Gestaltungsalternative eine hohe Ausprägung der Potenzialeffizienz festgestellt werden. Die mit dieser Ausprägung der Potenzialeffizienz verbundenen niedrigen Autonomiekosten haben ferner für die Regelungen des koordinationsorientierten Steuerungssystems zur Konsequenz, dass diese aus horizontaler Sicht in erster Linie auf die Verringerung der aus Interdependenzen resultierenden Autonomiekosten ausgerichtet sein müssen. Delegationseffizienz bei zentraler Erfüllung von Serviceaufgaben Eine Analyse zweier Gestaltungsalternativen, die sich durch die zentrale oder dezentrale Erfüllung von Serviceaufgaben unterscheiden, stellt in erster Linie auf die Abweichungen der horizontalen Kompetenzregelungen ab, da im Wesentlichen unterschiedliche Formen der Segmentierung untersucht werden. Dennoch lassen sich ausgehend von den Eigenschaften der in Frage kommenden kommunalen Aufgaben 32

Aufgrund der in der Aufgabentypologie festgelegten Merkmale von kommunalen Service- und Standardaufgaben ist bei einer Analyse der angesprochenen Leistungsbeziehung der Absatzmarkt nicht relevant. Auf eine Untersuchung der Absatzmarktpotenziale wird deshalb an dieser Stelle und auch im Folgenden verzichtet.

169

Aussagen über die Ausprägung der Delegationseffizienz der angesprochenen Gestaltungslösung ableiten. Mit der Delegationseffizienz wird erfasst, in welchem Ausmaß es gelingt, die Problemumsicht und die Perspektive der Gesamtverwaltung übergeordneter Einheiten durch koordinationsorientierte Kompetenzregelungen zu nutzen.33 Vor allem die Leistungsbeziehung zwischen kommunalen Standardaufgaben und Serviceaufgaben ist geprägt durch die Rechtmäßigkeit und das Gebot der Rechtskonformität des kommunalen Handelns. Gerade kommunale Standardaufgaben und mit Einschränkungen auch Serviceaufgaben, sind deshalb zum überwiegenden Teil durch rechtliche Vorgaben bereits sehr stark strukturiert.34 Zu denken wäre hier beispielsweise an die Leistungsprozesse, die im Rahmen der Ausstellung von Ausweispapieren durchzuführen sind. Der Kompetenzspielraum von Fachabteilungen, die solche Standardaufgaben wahrzunehmen haben, ist durch die Beschaffenheit der Aufgabe stark eingeschränkt, so dass eine wesentliche Strukturierung der Entscheidungsaufgabe schon durch übergeordnete Einheiten (z.B. Leitung des Fachbereichs auf der zweiten Gliederungsebene) vorgenommen werden kann bzw. durch rechtliche Vorgaben bereits im Vorhinein geleistet wurde. Aufgrund dieses relativ geringen Delegationsgrads und der damit verbundenen Möglichkeit des Rückgriffs auf die Problemumsicht übergeordneter Einheiten ist die Delegationseffizienz dieser Gestaltungslösung als hoch zu bezeichnen. Die damit verbundenen geringen Autonomiekosten lassen dem Gestalter die Möglichkeit, die Regeln des koordinationsorientierten Steuerungssystems auf einen anderen Schwerpunkt, nämlich die Reduzierung der negativen Konsequenzen einer geringen Interdependenzeffizienz, auszurichten.

33

Vgl. hierzu S. 76 ff.

34

Siehe hierzu insbesondere die Ausführungen auf S. 150 f.

170

Zusammenfassende Betrachtung der Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen bei zentraler Erfüllung von Serviceaufgaben Die Ausprägung der Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen stellt sich für die zentrale Erfüllung von Serviceaufgaben folgendermaßen dar:

Effizienzkriterium

Ausprägung

Interdependenzeffizienz - Prozessinterdependenzen (-) - Ressourceninterdependenzen (-) - Beschaffungsmarktinterdependenzen (+)

-

Potenzialeffizienz - Ressourcenpotenzial (+) - Beschaffungsmarktpotenzial (+)

+

Delegationseffizienz

+

Legende: (+) gut; (o) mittel; (-) schlecht Abb. 34: Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen bei zentralen Serviceabteilungen

Wie aus Abb. 34 deutlich wird, ist die Schwäche dieser Gestaltungslösung in der geringen Interdependenzeffizienz zu sehen. Ob diese Gestaltungsalternative aufgrund der hohen Ausprägungen der Potenzialeffizienz und Delegationseffizienz trotzdem als optimal für das Kompetenzsystem einer Kommunalverwaltung anzusehen ist, kann nur durch eine zielorientierte Bewertung ermittelt werden. 2.

Koordinationseffizienz bei dezentraler Verankerung von Serviceaufgaben

Als Alternative zu einer Erfüllung von kommunalen Serviceaufgaben durch Zentralbereiche wird im Folgenden eine Gestaltungsalternative betrachtet, die sich durch eine dezentrale Verankerung der Serviceaufgaben in den mit Standardaufgaben betrauten Facheinheiten auszeichnet.35 Jeder Fachbereich ist dann in der Lage, benötigte Serviceleistungen selbst zu erstellen und ihren Bedarf zu decken. Das Kompetenzsystem dieser Gestaltungslösung ist ebenfalls mehrdimensional.36 Auf der dritten Gliederungsebene weist sie hinsichtlich der Fachabteilungen eine produktorientierte Segmentierung auf. Die dezentral in den Fachbereichen verankerten Serviceeinheiten sind nach dem Handlungskriterium segmentiert.

35

Zur Relevanz dieser Gestaltungslösung siehe beispielsweise KGSt [Dienstleistungen] 2002, S. 8 und KGSt [Leistungsverrechnung] 1998, S. 14.

36

Vgl. S. 29 ff.

171

Die beschriebene Gestaltungslösung ist in Abb. 35 graphisch aufbereitet:

Verwaltungsleitung

Fachbereich 1

Fachbereich 2

Fachbereich 3

Abt. 10

Service 1

Abt. 20

Service 1

Abt. 30

Service 1

Abt. 11

Service 2

Abt. 21

Service 2

Abt. 31

Service 2

Abt. 12

Service 3

Abt. 22

Service 3

Abt. 32

Service 3

Abb. 35: Dezentrale Erfüllung von Serviceaufgaben

Interdependenzeffizienz bei dezentraler Erfüllung von Serviceaufgaben Die Interdependenzeffizienz einer Gestaltungslösung bemisst sich danach, in welchem Ausmaß es gelingt, durch Internalisierung die Entstehung von Prozessinterdependenzen, Ressourceninterdependenzen und Beschaffungsmarktinterdependenzen37 zu vermeiden. Durch die Verankerung der kommunalen Serviceaufgabe und der Standardaufgabe in den einzelnen Fachbereichen wird die Leistungsbeziehung, die zwischen den beiden Aufgabentypen besteht, in einem Bereich internalisiert. Das Auftreten von Prozessinterdependenzen wird auf diese Weise vermieden und die Wahrscheinlichkeit, dass es im Prozess der Leistungserstellung beispielsweise zu Terminüberschreitungen kommt, ist gering. Autonomiekosten, die durch diese Interdependenz entstehen, sind deshalb als niedrig anzusehen. Ähnliches ist auch für Ressourceninterdependenzen festzustellen. Durch die Verankerung von beiden Aufgabentypen in einem Bereich wird eine Situation, in der verschiedene Fachabteilungen um eine „Serviceressource“ konkurrieren, reduziert. Der Fall, dass die Nachfrage einer Fachabteilung nach einer Serviceleistung nicht befriedigt werden kann, weil einer anderen Fachabteilung der Vorzug gegeben wurde, ist durch diese Gestaltungslösung minimiert. Negative Auswirkungen aufgrund von Ressourceninterdependenzen sind deshalb, genauso wie die aus ihnen resultierenden Autonomiekosten, als gering zu bezeichnen. 37

Wie bereits erwähnt, werden im Folgenden nur Beschaffungsmarktinterdependenzen, nicht aber Absatzmarktinterdependenzen betrachtet.

172

Die Untersuchung der Beschaffungsmarktinterdependenzen kommt jedoch zu einem gegenteiligen Ergebnis. Während diese Gestaltungslösung zu einer Internalisierung der Prozess- und Ressourceninterdependenzen führt und deren Auswirkungen damit als gering einzuschätzen sind, hat die Verankerung der Beschaffungsaufgabe in den Fachbereichen eine potenzielle Überschneidung von Entscheidungsfeldern hinsichtlich der Beschaffungsmärkte zur Konsequenz und damit die Entstehung von Beschaffungsmarktinterdependenzen. Es besteht die Möglichkeit, dass die Nachfrage nach Beschaffungsgütern einer Fachabteilung aufgrund von gleichen Beschaffungsentscheidungen anderer Fachabteilungen nicht befriedigt werden kann. Die Einschätzung der Höhe der mit diesen Beschaffungsmarktinterdependenzen verbundenen Autonomiekosten muss gleichwohl relativiert werden, da für kommunale Standardaufgaben überwiegend unspezifische Beschaffungsgüter benötigt werden, deren Nachfrage auf dem Beschaffungsmarkt nicht zu einem Engpass führen wird. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass diese Gestaltungslösung zu einer guten Ausprägung der Interdependenzeffizienz führt. Wesentlich ist hierfür die Internalisierung der Prozess- und Ressourceninterdependenzen. Die negative Auswirkung der Beschaffungsmarktinterdependenzen wird - wie beschrieben - als gering angesehen. Potenzialeffizienz bei dezentraler Erfüllung von Serviceaufgaben Um die Potenzialeffizienz der koordinationsorientierten Kompetenzregelungen dieser Gestaltungslösung abschätzen zu können muss geklärt werden, inwieweit die Möglichkeit, homogene Ressourcenpotenziale und Beschaffungsmarktpotenziale38 in einem organisatorischen Bereich zusammenzufassen, genutzt wird. Die Dezentralisierung der kommunalen Serviceaufgaben in die Fachbereiche hat die Trennung homogener Ressourcen zu Folge. Eine vergleichbar hohe Auslastung der Kapazitäten wie im Fall der zentralen Erfüllung von Serviceaufgaben kann durch diese Trennung nicht mehr erreicht werden. Ebenso wird auf die Möglichkeit, Synergieeffekte zu nutzen, verzichtet. Diese Feststellung trifft auch auf die Beschaffungsmarktpotenziale zu. Die dezentrale Beschaffung durch die Fachabteilungen hat eine Minderung der Marktmacht auf dem Beschaffungsmarkt und dadurch den Verlust von konditionenpolitischen Vorteilen zur Folge. Die Verschlechterung der Potenzialeffizienz ist im Vergleich zur zentralen Erfüllung von Serviceaufgaben aufgrund der gleichgerichteten negativen Veränderung der Ressourcen- und Beschaffungsmarktpotenziale eindeutig. Die Autonomiekosten, die aufgrund der Trennung von Potenzialen entstehen, müssen als hoch angesehen

38

Wie bereits ausgeführt wurde, wird im Folgenden aufgrund der aufgabentypologischen Annahmen von einer Analyse der Absatzmarktpotenziale abgesehen.

173

werden. Da diese Gestaltungslösung zu einer guten Interdependenzeffizienz führt, müssen die noch zu betrachtenden koordinationsorientierten Regelungen des Steuerungssystems in erster Linie zu einer Reduzierung der aus der schlechten Potenzialeffizienz resultierenden Autonomiekosten beitragen. Delegationseffizienz bei dezentraler Erfüllung von Serviceaufgaben Die Frage der zentralen oder dezentralen Verankerung von Serviceaufgaben betrifft, wie bereits thematisiert wurde, in erster Linie horizontale Aspekte. Die hier analysierten Gestaltungslösungen unterscheiden sich deshalb hinsichtlich ihrer Delegationseffizienz kaum. Im Wesentlichen wird die Beurteilung der Delegationseffizienz durch die Eigenschaften der kommunalen Standardaufgabe bestimmt. Die Notwendigkeit, dass die Erfüllung dieser Aufgabe Rechtmäßigkeit und Rechtskontinuität sicherstellt,39 hat für die nachgelagerte Ebene der Fachabteilungen einen geringen Kompetenzspielraum zur Konsequenz. Auf die Problemumsicht übergeordneter Einheiten kann somit in umfassender Weise zurückgegriffen werden und daher kann die Delegationseffizienz der koordinationsorientierten Regelungen des Kompetenzsystems dieser Gestaltungslösung als gut bezeichnet werden. Aufgrund der folglich auch geringen Autonomiekosten richtet sich das Hauptaugenmerk bei der Gestaltung der Regelungen des koordinationsorientierten Steuerungssystems auf die Reduzierung der negativen Auswirkungen einer geringen Potenzialeffizienz.

39

Vgl. hierzu vor allem die Ausführungen auf S. 150 f.

174

Zusammenfassende Betrachtung der Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen bei dezentraler Erfüllung von Serviceaufgaben Im Überblick stellt sich die Effizienz der koordinationsorientierten Kompetenzregelungen für die dezentrale Erfüllung von Serviceaufgaben wie folgt dar:

Effizienzkriterium

Ausprägung

Interdependenzeffizienz - Prozessinterdependenzen (+) - Ressourceninterdependenzen (+) - Beschaffungsmarktinterdependenzen (-)

+

Potenzialeffizienz - Ressourcenpotenzial (-) - Beschaffungsmarktpotenzial (-)

-

Delegationseffizienz

+

Legende: (+) gut; (o) mittel; (-) schlecht Abb. 36: Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen bei dezentralen Serviceaufgaben

Die in Abb. 36 zusammenfassend dargestellten Ausprägungen der Effizienzkriterien lassen die Potenzialeffizienz als Schwäche der dezentralen Verankerung von Serviceaufgaben erkennen. 3.

Zielorientierte Bewertung

Die beiden betrachteten Gestaltungsalternativen unterscheiden sich im Wesentlichen hinsichtlich der gegenläufigen Ausprägungen der Interdependenzeffizienz und der Potenzialeffizienz. Die Delegationseffizienz ist bei beiden Gestaltungsalternativen als gut zu bewerten. Eine zentrale Verankerung von Serviceaufgaben zeichnet sich durch eine gute Ausprägung der Potenzialeffizienz bei gleichzeitig schlechter Interdependenzeffizienz aus. Hingegen führt eine Dezentralisierung der Serviceaufgaben in die Fachbereiche zu einer vergleichsweise guten Ausprägung der Interdependenzeffizienz, aber auch zu einem Absinken der Potenzialeffizienz. Folglich ist keine der beiden Gestaltungsalternativen der anderen Alternative bei allen Effizienzkriterien überlegen. Um zu einer organisatorischen Gestaltungsaussage zu gelangen, hat somit zwangläufig eine Gewichtung der Effizienzkriterien zu erfolgen. Diese bemisst sich nach den organisatorischen Anforderungen an die Struktur der Kommunalverwaltung, die sich aus der betreffenden Geschäftsfeldstrategie ableiten lassen.

175

Die bereits eingeführte Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen sieht aufgrund der standardisierten Marktbearbeitung eine Abschottung vom Absatzmarkt, verbunden mit einer stark internen Ausrichtung der Koordination, d.h. eine Konzentration auf die Kostenwirtschaftlichkeit des koordinationsorientierten Kompetenz- und Steuerungssystems, vor.40 Vor allem der Potenzialeffizienz und teilweise auch der Interdependenzeffizienz41 kommt deshalb ein hohes Gewicht zu. Diese Gewichtung der Effizienzkriterien weist die größte Übereinstimmung mit der Gestaltungsalternative auf, die durch eine zentrale Verankerung von Serviceaufgaben gekennzeichnet ist. Die durch die Gestaltungsalternative gewährleistete Poolung von Ressourcenpotenzialen und die damit verbundene gute Ausprägung der Potenzialeffizienz entsprechen den organisatorischen Anforderungen der Geschäftsfeldstrategie. Inwieweit die schlechte Ausprägung der Interdependenzeffizienz dieser Gestaltungslösung als problematisch anzusehen ist, bedarf der genaueren Betrachtung. Die schlechte Ausprägung der Interdependenzeffizienz erweist sich im Hinblick auf die organisatorischen Anforderungen nur dann als kritisch, wenn vorhandene Prozessinterdependenzen wesentlich dazu beitragen, dass die Kapitalbindungskosten ansteigen. Ohne bereits den Ergebnissen der Analyse des koordinationsorientierten Steuerungssystems vorgreifen zu wollen, bestehen aber aufgrund der geringen Komplexität und Ungewissheit kommunaler Standardaufgaben hinreichend Möglichkeiten, z.B. durch Planung vorhandene Prozessinterdependenzen abzustimmen und damit die Kapitalbindungskosten zu reduzieren. Das Kompetenzsystem einer Kommunalverwaltung, in dem Serviceaufgaben zentral verankert sind, kann also aus koordinationsorientierter Sicht als überlegen angesehen werden. Die weitere Analyse der Effizienz des koordinationsorientierten Steuerungssystems wird deshalb ausschließlich von einem solchen Kompetenzsystem ausgehen. Dieses Vorgehen entspricht dem modularen Aufbau des verwendeten organisatorischen Gestaltungskonzepts. Zwischen den Modulen des koordinationsorientierten Kompetenzsystems und des koordinationsorientierten Steuerungssystems besteht eine hierarchische Beziehung. Folglich kann sich die Analyse des Steuerungssystems aus koordinationsorientierter Sicht nur im Rahmen der durch das Kompetenzsystem entwickelten Erkenntnisse und Grenzen vollziehen.

40

Vgl. S. 131 ff. Für eine zusammenfassende Darstellung der organisatorischen Anforderungen der Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen siehe auch Abb. 28, S. 135.

41

Unter dem Aspekt der Kostenwirtschaftlichkeit kommt der Interdependenzeffizienz nur dann ein hohes Gewicht zu, wenn mit ihr die Vermeidung von Kapitalbindungskosten (z.B. in Form von Kosten verursachenden Liegezeiten, Zwischenlagern oder Mehrfachtransporten) verbunden ist.

176

II.

Steuerungssystem

Das koordinationsorientierte Steuerungssystem der Kommunalverwaltungen ist geprägt durch ein durchgängiges System der Planung. Formen der marktlichen Steuerung haben in diesem Planungssystem nur ergänzenden Charakter. Bildlich gesprochen können sie als „marktwirtschaftliche Inseln“42 in einem System der Planung verstanden werden. Aufgrund seiner dominierenden Stellung für die koordinationsorientierten Steuerung von kommunalen Aktivitäten soll zunächst der kommunale Haushalt als das elementare Instrument der Planung dargestellt werden. Anschließend wird der Fokus auf die in dieser Arbeit interessierende Leistungsbeziehung zwischen kommunalen Standardaufgaben und Serviceaufgaben verengt. An dieser Stelle ist insbesondere relevant, ob durch die aktuell praktizierte haushaltliche Planung die Möglichkeiten, die dieses Steuerungsinstrument bietet, ausgeschöpft werden. Zum Abschluss dieses Abschnitts soll ausführlich auf die Möglichkeiten der Etablierung marktlicher Prinzipien für den Leistungsaustausch zwischen Fach- und Serviceabteilungen eingegangen und deren Vor- und Nachteile herausgearbeitet werden. 1.

Kommunale Haushaltsplanung

Eine elementare Rahmenbedingung für die weiteren Überlegungen stellt die weitgehend rechtlich fixierte kommunale Haushaltsplanung dar. Sie ist für diese Arbeit relevant, da die operative Planung des kommunalen Haushalts ein wesentliches Instrument des Steuerungssystems der Kommunalverwaltung darstellt. Die kommunale Haushaltsplanung wird für die zu entwickelnde Organisationsstruktur der Kommunalverwaltung als rahmensetzende Bedingung angesehen, da ihr Umfang und ihre wenigstens zu erreichende methodische Qualität, anders als bei privatwirtschaftlichen Unternehmungen, durch rechtliche Vorgaben weit reichend festgelegt ist. Somit sind beispielsweise die Möglichkeiten der Substitution des Steuerungsinstruments Planung durch marktlich orientierte Alternativen begrenzt.43

42

Frese [Grundlagen] 2005, S. 242.

43

Inwieweit dieser Aspekte tatsächlich zu einer Reduzierung der relevanten organisatorischen Gestaltungsalternativen führt, wird im Folgenden noch analysiert werden; vgl. S. 198 ff.

177

1.1 Entwicklung des kommunalen Haushaltsrechts Das derzeit größtenteils noch geltende kameralistisch geprägte kommunale Haushaltsrecht44 ist zwischen 1974 und 1975 in der Bundesrepublik Deutschland eingeführt worden. Der zuvor gültige Haushalt war durch eine Unterscheidung zwischen ordentlichem und außerordentlichem Haushalt geprägt. Während der außerordentliche Haushalt alle kreditfinanzierten Maßnahmen enthielt, wurden im ordentlichen Haushalt alle übrigen Ausgaben veranschlagt. Investitionen waren abhängig von ihrer Finanzierung somit unterschiedlichen Haushalten zugeordnet. Mit der angesprochenen Reform des kommunalen Haushaltsrechts wurden folgende wesentliche Veränderungen umgesetzt:45 x Der ordentliche und außerordentliche Haushalt wurden durch den Verwaltungsund Vermögenshaushalt ersetzt. Alle Investitionen werden nun, unabhängig von der Finanzierung, im Vermögenshaushalt erfasst. x Das Gesamtdeckungsprinzip wurde eingeführt. Kredite sind somit nicht mehr speziellen Vorhaben zugeordnet. x Die erweiterte Kameralistik wurde eingeführt. Durch kalkulatorische Abschreibungen und Verzinsungen wurden betriebswirtschaftliche Elemente im Haushaltsrecht etabliert. x Durch die Einführung der Verpflichtungserklärung wurde ein Instrument geschaffen, das die Finanzierung von Investitionsmaßnahmen über das Haushaltsjahr hinaus sicherstellt. x Die Haushaltsplanung wurde durch die mittelfristige Finanzplanung und das Investitionsprogramm um eine strategische Plankomponente erweitert. x Die Kommunen wurden verpflichtet, an der gesamtstaatlichen Konjunkturpolitik mitzuwirken. Dieses Haushaltsrecht, das weiterhin auf einem kameralistischen Prinzip beruhte, ist zu Beginn der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts verstärkt in die Kritik geraten.46 Insbesondere die vorrangige Orientierung an reinen Zahlungsströmen und die mangelnde Darstellung des Ressourcenverbrauchs wurden als zentrale Kritikpunkte

44

Die Kameralistik ist ein Verfahren der einfachen Buchführung. Das kameralistische Rechnungswesen ist eine Finanzrechnung, die entweder nur Ein- und Auszahlungen erfasst (Ist-Rechnung) oder daneben auch die fälligen Forderungen und Verbindlichkeiten (Soll-Rechnung) berücksichtigt. Der Saldo dieser Finanzrechnung ergibt demzufolge die Änderung des Zahlungsmittelbestands bzw. die Änderung des Zahlungsmittelbestands zuzüglich der Veränderung des Bestands an fälligen Forderungen und Verbindlichkeiten; vgl. hierzu beispielsweise Lüder [Rechnungswesen] 2001, S. 7 ff.

45

Vgl. Schwarting [Haushalt] 2006, S. 43 ff.

46

Vgl. Bals/Reichard [Rechnungswesen] 2000, S. 208 ff.

178

genannt.47 Wie schon erwähnt, forderte unter anderem die KGSt48 eine Reform des Rechnungsstils mit dem Ziel einer an der kaufmännischen Buchführung angelehnten Doppik.49 Diese Forderungen wurden im Herbst 2003 bei einer Innenministerkonferenz aufgegriffen und es wurden Eckpunkte für ein neues kommunales Haushaltsrecht beschlossen.50 Die Innenminister konnten sich allerdings nicht auf ein einheitliches Konzept einigen. Deshalb wurde den Bundesländern die Wahlmöglichkeit zwischen einer Haushaltsrechnung auf doppischer Basis oder auf Grundlage einer erheblich erweiterten Kameralistik eingeräumt. Einheitliche Aussagen über das kommunale Haushaltsrecht können aufgrund der unterschiedlichen Umsetzung in den Ländern zukünftig nicht mehr getroffen werden. Die Sachlage wird auch dadurch erschwert, dass die Bundesländer das neue Haushaltsrecht zu deutlich unterschiedlichen Zeitpunkten einführen werden und ihren Kommunen außerdem noch einen Zeitkorridor von drei bis vier Jahren zur Umsetzung des neuen Rechts gewähren wollen. Nach jetzigem Kenntnisstand werden beispielsweise die Bundesländer Bayern und Baden-Württemberg den Kommunen bezüglich des verwendeten Rechnungsstils ab 2006 ein Wahlrecht einräumen. In Nordrhein-Westfalen51 wurde hingegen die ausschließliche Anwendung des doppischen Rechnungsstils beschlossen.52 Die weiteren Ausführungen werden sich auf den doppischen Rechnungsstil beschränken. Eine zusätzliche Darstellung der Haushaltsrechnung auf Basis der erweiterten Kameralistik würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen und gleichzeitig nur einen nur geringen Erkenntnisfortschritt53 leisten. Orientiert man sich außerdem an der Einschätzung von Experten der öffentlichen Rechnungslegung, ist anzunehmen, dass sich der doppische Rechnungsstil mittelfristig durchsetzen wird.54 47

Zu den Vorteilen der doppischen Haushaltsführung vgl. Streitferdt [Rechnungswesen] 2000, S. 273 ff.

48

Vgl. KGSt [Ressourcenverbrauchskonzept] 1995, S. 9 ff.

49

Das mit dieser Zielsetzung entwickelte „Speyerer Verfahren“, ein alternatives doppisches Konzept, kam versuchsweise zuerst in der Stadt Wiesloch zur Anwendung. Zum Modellhaushalt 1997 der Stadt Wiesloch vgl. Lüder [Grundlagen] 1998, S. 75 ff. Zur Notwendigkeit der Modernisierung des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens siehe Budäus [Modernisierung] 2004, S. 75 ff.

50

Vgl. Budäus/Behm/Adam [Reform] 2005, S. 48.

51

Vgl. auch Modellprojekt „Doppischer Kommunalhaushalt in NRW“ [Finanzmanagement] 2003.

52

Vgl. zu einer Aufstellung der unterschiedlichen Regelungen in den einzelnen Flächenländern Schwarting [Haushalt] 2006, S. 45 sowie Budäus/Behm/Adam [Reform] 2005, S. 49.

53

Abgesehen vom Rechnungsstil und der mit diesem Stil verbundenen zeitlichen Zuordnung von einzelnen Buchungen, ist der Unterschied zwischen den beiden Haushaltssystemen nicht erheblich; vgl. Schwarting [Haushalt] 2006, S. 45 f.

54

Vgl. Schwarting [Haushalt] 2006, S. 46. Nach einer gemeinschaftlichen Studie des Deutschen Städtetages und des Deutschen Instituts für Urbanistik aus dem Jahr 2004 wollen 66,5% der

179

1.2 Stellung und Funktion des Haushalts Für Kommunen stellt der Haushalt eines der wichtigsten Planungsinstrumente dar. Grundsätzlich beträgt der Planungszeitraum ein Jahr.55 Es besteht allerdings die Möglichkeit, einen Haushalt für zwei Jahre aufzustellen (Doppelhaushalt).56 Der Aufbau des Haushalts ist für alle Kommunen durch Rechtsvorschriften verbindlich und eindeutig festgelegt. Vor allem in den Gemeindeordnungen der jeweiligen Bundesländer sind umfassende haushaltsrechtliche Teile enthalten. Sie werden um detaillierte Vorschriften in den Gemeindehaushaltsverordnungen und den Gemeindekassenverordnungen ergänzt. Der kommunale Haushalt ist als ein Gesamtplan zu verstehen, der sämtliche Vorgänge einer Kommune erfasst, die sich auf ihre Leistungen beziehen und finanzielle Auswirkungen haben.57 Damit lässt sich der Haushalt von den Planungen der Facheinheiten abgrenzen, die naturgemäß nur einen bestimmten Ausschnitt der kommunalen Vorgänge zum Inhalt haben und die nicht zwingend nur Aktivitäten berücksichtigen, die direkte finanzielle Auswirkungen haben (z.B. Flächennutzungsplan).58 Daneben grenzt sich der kommunale Haushalt durch seine äußere und innere Binnenwirkung von anderen Planungen ab. Durch den normsetzenden Charakter der äußeren Binnenwirkung des Haushalts wird für den Bürger des Zuständigkeitsgebiets der Kommune der Realsteuerhebesatz für das Haushaltsjahr bestimmt. Ferner wird dem Bürger durch den Haushalt dokumentiert, mit welchen Leistungen und mit welchem Unfang an Leistungen er zu rechnen hat.59 Für die Verwaltung der Kommune ist durch die innere Binnenwirkung des Haushalts festgelegt, welche Aufgaben zur Erbringung der Leistungen wahrzunehmen sind und welche finanziellen Mittel hierfür zur Verfügung stehen. Die Vorgaben des Haushalts sind für die Verwaltung bindend.60 Infolge dieser inneren Binnenwirkung darf die Verwaltung nur Zahlungen in Höhe der veranschlagten Festlegungen leisten. Ebenso dürfen Aufträge nur im Rahmen der Kommunen die doppische Rechnungslegung einführen. 29,8% der befragten Kommunen haben sich bisher noch nicht entschieden; vgl. Knipp [Verwaltungsmodernisierung] 2005, S. 26. 55

Vgl. beispielsweise § 95 Abs. 1 GemO Rh-Pf; § 55 Abs. 1 ThürKO und § 78 Abs. 1 GO NW.

56

Vgl. beispielsweise § 95 Abs. 4 Satz 2 GemO Rh-Pf; § 55 Abs. 1 Satz 2 ThürKO und § 78 Abs. 1 Satz 2 GO NW.

57

Vgl. z.B. § 4 GemHVO NW zu einer umfassenden Darstellung der Elemente des kommunalen „Gesamtplans“. Insbesondere die Aufnahme von konkreten Leistungsvorgaben in die kommunale Haushaltsplanung stellt im Vergleich zu den ursprünglichen rechtlichen Festlegungen eine wesentliche Veränderung dar.

58

Vgl. Schwarting [Haushalt] 2006, S. 48.

59

Vgl. beispielsweise § 95 Abs. 2 Nr. 3 GemO Rh-Pf; § 55 Abs. 2 Nr. 4 ThürKO und § 78 Abs. 2 Satz 4 GO NW.

60

Vgl. beispielsweise § 96 Abs. 3 GemO Rh-Pf; § 56 Abs. 3 ThürKO und § 79 Abs. 3 GO NW.

180

verfügbaren Haushaltsmittel erteilt werden. Die Verwaltung ist allerdings nicht verpflichtet, die veranschlagten Haushaltsmittel unter allen Umständen vollständig zu verausgaben. Können Aufgaben auch mit einem geringeren Mitteleinsatz wahrgenommen werden, ist die Kommunalverwaltung gehalten, im Sinne des Prinzips der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu verfahren. Der kommunale Haushalt erfüllt zugleich mehrere Funktionen. Er hat zunächst eine finanzwirtschaftliche Ordnungsfunktion. Die der Kommune planmäßig zufließenden Mittel werden auf die Aufgabenbereiche, die eine Kommune erfüllen muss bzw. will, verteilt. Der für die Erfüllung der Aufgaben benötigte finanzielle Bedarf muss aber durch die Einnahmen der Kommune gedeckt sein (Bedarfsdeckungsprinzip).61 Außerdem hat der kommunale Haushalt eine strategische Komponente, die als politische Programmfunktion bezeichnet werden kann. Für den Stadt- bzw. Gemeinderat gehört die Entscheidung über den kommunalen Haushalt zu seinen wichtigsten Rechten.62 Durch die Zuweisung von finanziellen Mitteln zu den unterschiedlichen Aufgabenbereichen wird die Umsetzung der politischen Programmatik verfolgt. Insbesondere wenn die Einnahmen die programmatisch bedingten Ausgaben nicht decken können, ist eine politische Priorisierung der Aufgaben erforderlich. Auch wenn relativierend angemerkt werden muss, dass nicht sämtliche Aufgaben in ihrer Erfüllung in der Disposition der Kommunalvertretung liegen, da Aufgaben als Auftragsangelegenheiten oder Pflichtaufgaben der Selbstverwaltung zu erfüllen sind, verbleibt dennoch eine beträchtliche Gestaltungsmasse, die der Prioritätensetzung63 bedarf. Die Kontrollfunktion des kommunalen Haushalts ist ebenfalls von großer Bedeutung. Der Haushalt beschreibt einen Rahmen für das Verwaltungshandeln der Kommune. Neben dem Stadt- bzw. Gemeinderat hat auch die Öffentlichkeit die Möglichkeit, anhand des Haushalts zu prüfen, inwieweit die Vorgaben des Haushalts sich mit der tatsächlichen Haushaltsführung decken. Durch die Aufnahme von Zielen und Kennzahlen in den kommunalen Haushalt soll zukünftig die Möglichkeit der Kontrolle noch weiter ausgebaut werden. Diese wird zusätzlich durch ein unterjähriges Berichtswesen gestärkt, in dem sich neben rein finanziellen Abweichungen auch Verzögerungen im Vollzug von vorgesehenen Maßnahmen feststellen ließen. Schließlich wird nach 61

Vgl. Schwarting [Haushaltsplan] 2006, S. 17 f.

62

Vgl. beispielsweise § 32 Abs. 2 Nr. 2 GemO Rh-Pf; § 26 Abs. 2 Nr. 7 ThürKO und § 78 Abs. 1 Satz 2 GO NW.

63

Die Beschreibung einer politischen Priorität über ein reines Inputmaß ist bis heute ein beliebter Indikator in der öffentlichen Diskussion. Neben den eingesetzten Mitteln (Input) muss jedoch genauso die zu erreichende Leistung (Output) konkret beschrieben werden. Diese Beschreibung des Outputs ist zwar nicht Element der Planung des kommunalen Haushalts, wird aber an späterer Stelle noch thematisiert werden. Vgl. hierzu auch Bals [Produktmanagement] 2004, S. 77 ff. sowie KGSt [Kontraktmanagement] 1998.

181

Ende eines Haushaltsjahres ein Jahresabschluss erstellt, der die Grundlage für eine örtliche und überörtliche Rechnungsprüfung64 bildet.65 Bei der Planung eines kommunalen Haushalts sind zudem gesamtwirtschaftliche Aspekte zu beachten. Die dem kommunalen Haushalt zugesprochene gesamtwirtschaftliche Funktion stellt auf die Transparenz und Vergleichbarkeit öffentlicher Haushalte, aber vor allem auch auf die konjunkturpolitische Lenkungswirkung, die von den öffentlichen Haushalten ausgeht, ab. Inzwischen hat auf kommunaler Ebene die konjunkturpolitische Wirkung des Haushalts an Bedeutung verloren, da die rückläufigen Einnahmen kaum Spielräume für konjunkturunterstützende Maßnahmen lassen. Im Gegensatz dazu hat das Kriterium der Vergleichbarkeit und Transparenz von öffentlichen Haushalten an Bedeutung gewonnen, da im Zuge der europäischen Währungsunion auch die kommunalen Haushalte in den Defizitkriterien des Stabilitäts- und Wachstumspakts berücksichtigt werden.66 Zusammenfassend werden die beschriebenen Funktionen des kommunalen Haushalts67 in Abb. 37 dargestellt:

Funktionen des kommunalen Haushalts

Konjunkturpolitische Lenkung

Gesamtwirtschaftliche Funktion

Transparenz auf Vergleichbarkeit kommunaler Haushalte

Grundlage der Rechnungsprüfung

Kontrollfunktion

Handlungsrahmen der Verwaltung

Politische Programmfunktion Setzung von Prioritäten der Aufgabenerfüllung

Ausgleich von Bedarf und Ressourcen

Steuerung der Aufgabenerfüllung

Finanzwirtschaftliche Ordnungsfunktion

Abb. 37: Funktionen des kommunalen Haushalts68

64

Vgl. Schwarting [Haushalt] 2006, S. 320 ff.

65

Vgl. Schwarting [Haushaltsplan] 2006, S. 18.

66

Vgl. Schwarting [Haushalt] 2006, S. 50 f.

67

Zu einer teilweise anderen Darstellung der Funktionen des kommunalen Haushalts siehe Kuban [Haushaltspolitik] 1998, S. 477 ff.

68

In Anlehnung an Schwarting [Haushaltsplan] 2006, S. 18.

182

1.3 Aufbau des kommunalen Haushaltsplans Der kommunale Haushalt wird als Haushaltssatzung vom Stadt- bzw. Gemeinderat verabschiedet.69 Diese enthält unter anderem in relativ knapper Form den Haushaltsplan, Angaben zu investitionsbezogenen Krediten und kurzfristigen Krediten (Liquiditätssicherung) sowie Informationen, die sich auf den Haushaltsausgleich beziehen.70

Passivseite

Aktivseite

Die Vermögensrechnung (Bilanz) ist das zentrale Element des kommunalen doppischen Haushalts. Sie wird nach Abschluss des Rechnungsjahres aufgestellt.71 Das aktuelle bzw. laufende Haushaltsjahr wird durch die Ansätze des Ergebnis- und Finanzhaushalts dargestellt. Das Jahresergebnis des Ergebnishaushalts72 fließt nach Rechnungsabschluss in die Passivseite der kommunalen Bilanz ein, während der Abschluss des Finanzhaushalts73 den Bestand der liquiden Mittel auf der Aktivseite der Bilanz verändert. Für zukünftige Haushaltsjahre ist getrennt für beide Haushaltssysteme ein Plan zu erstellen. Diese werden als Ergebnis- und Finanzplan bezeichnet. Sie unterscheiden sich zum einen hinsichtlich der zeitlichen Zuordnung und zum anderen dadurch, dass einzelne Elemente in dem Plan nicht enthalten sind bzw. eine andere Bedeutung haben.

Abb. 38: Kommunales Haushaltssystem

69

Vgl. beispielsweise § 78 GO NW.

70

Zu einer ausführlicheren Darstellung der Haushaltssatzung siehe Schwarting [Haushalt] 2006, S. 62 f.

71

Vgl. Schwarting [Haushalt] 2006, S. 315 ff. Zu den Bestandteilen der kommunalen Bilanz siehe beispielsweise § 41 GemHVO NW.

72

Im Ergebnishaushalt werden Erträge und Aufwendungen einer Periode erfasst. In Summe führen sie über das in die Bilanz einfließende Jahresergebnis zu einer Minderung oder Mehrung des Eigenkapitals. Weiterführend vgl. Schwarting [Haushaltskonsolidierung] 2004, S. 169 ff.

73

Der Finanzhaushalt erfasst die Ein- und Auszahlungen einer Periode. Sie führen zu einer Minderung oder Mehrung der Zahlungsmittel.

183

Sowohl der Finanz- als auch der Ergebnisplan werden in Teilpläne aufgegliedert,74 die bezogen auf die einzelnen Fachbereiche der Kommunalverwaltung auch als Budgets zu verstehen sind. Der Teilergebnisplan enthält auch Erträge und Aufwendungen, die durch interne Leistungen entstehen.75 Er enthält zudem konkrete Leistungs- (Output) und Kostenvorgaben (Input). Im Teilfinanzplan werden ausschließlich Einzahlungen und Auszahlungen, die sich auf Investitionen beziehen, berücksichtigt.76 Werden alle Teilfinanzpläne zusammengenommen, ergibt sich aus ihnen der Investitionshaushalt der Kommune. 1.3.1 Strategische Haushaltsplanung Neben den aktuellen Ansätzen des kommunalen Haushalts enthält der Ergebnis- und Finanzplan auch die strategische Finanzplanung der Kommune.77 In beiden Teilplänen wird somit, abgesehen vom Rechnungsergebnis des Vorjahres, den aktuellen Ansätzen des Haushalts sowie dem Haushaltsplan des folgenden Jahres, auch die Prognose der strategischen Finanzplanung für die folgenden drei Jahre aufgeführt (vgl. Abb. 39).78

Ergebnisplan

Erträge Aufwendungen Saldo

Finanzplan

2005 Ergebnis

Einzahlungen Auszahlungen Saldo

2006 Ansatz

2007 2008 2009 2010 Plan Prognose Prognose Prognose

Abb. 39: Strategische Finanzplanung im Ergebnis- und Finanzplan79

74

Vgl. beispielsweise § 4 GemHVO NW.

75

Vgl. beispielsweise § 4 Abs. 3 GemHVO NW. In der Gesamtdarstellung des Haushalts sind interne Leistungen nicht mehr enthalten, da ihre Berücksichtigung zu einer Vergrößerung des Haushaltsvolumens und nach Rechnungsschluss zu einer Bilanzverlängerung führen würde.

76

Vgl. beispielsweise § 4 Abs. 4 GemHVO NW.

77

Begrifflich ist der „Finanzplan“ oder „Teilfinanzplan“ von der „Finanzplanung“ zu trennen. Während im Finanzplan die investitionsbezogenen Ein- und Auszahlungen einer Periode aufgeführt werden, umfasst die Finanzplanung mehrere Perioden. Auch wenn die Wahl dieser sehr ähnlichen Begriffe für zwei unterschiedliche Pläne mehr als unglücklich ist, werden sie trotzdem auch in dieser Arbeit verwandt, da sie sich zum einen in der Praxis bereits durchgesetzt haben und zum anderen der Begriff „Finanzplanung“ schon im kameralistischen Haushaltsrecht für ein vergleichbares Planungsverfahren eingesetzt wurde.

78

Vgl. beispielsweise § 1 Abs. 3 GemHVO NW.

79

In Anlehnung an Schwarting [Haushaltsplan] 2006, S. 31 sowie Modellprojekt ''Doppischer Kommunalhaushalt in NRW'' [Finanzmanagement] 2003, S. 34.

184

Die Prognose der strategischen Finanzplanung ist die monetäre Dokumentation anderer strategischer, programmatischer Planungen, die von der Verwaltung durchgeführt und vom Stadt- bzw. Gemeinderat beschlossen werden. Aus strategischer Perspektive ist zuerst ausgehend von den Zielen der Kommune eine Entscheidung über das von der Kommunalverwaltung anzubietende Leistungsprogramm zu treffen und anschließend sind die damit verbundenen Investitions- und Desinvestitionsentscheidungen zu fällen. Das Leistungsprogramm der Kommune ist geprägt durch die auf politischer Ebene zu konkretisierenden Ziele der Kommunalverwaltung.80 Zwar sind die Kommunen verpflichtet, einen rechtlich bestimmten Teil des Leistungsprogramms anzubieten, aber im Rahmen der kommunalen Selbstverwaltung verbleiben weiterhin relativ große Spielräume. Jedoch sind gravierende Änderungen des kommunalen Leistungsprogramms eher die Ausnahme als die Regel.81 Die qualitativ hochwertige Umsetzung des kommunalen Leistungsprogramms ist nur auf der Grundlage einer angemessenen Ausstattung mit Ressourcen möglich. Im Rahmen einer Investitionsplanung müssen deshalb an das Leistungsprogramm angepasste Infrastrukturen geschaffen werden. Je nach Veränderung des Leistungsprogramms wird hierzu der Infrastrukturbestand durch Investitions- oder Desinvestitionsentscheidungen an die aktuellen Erfordernisse angepasst. Ist aus strategischer Sicht eine Anpassung der Infrastruktur geboten, muss im Rahmen der Investitionsplanung auch die Frage beantwortet werden, ob eigene Ressourcen aufgebaut werden oder ob auf den Bezug von Dritten zurückgegriffen werden soll. Es stellt sich in diesem Zusammenhang also die klassische Frage des Insourcens oder Outsourcens einzelner Aufgaben.82 Wird eine Insourcing-Entscheidung getroffen, muss in der vorgehaltenen eigenen Ressource bzw. in der selbst wahrgenommenen Aufgabe ein strategischer Vorteil gesehen werden.83 Dies hat Konsequenzen für die operative Haushaltsplanung. Sie

80

Zu den Zielen der Kommunalverwaltung siehe S. 119 ff.

81

Vgl. Heinz [Management] 2000, S. 109 f.

82

Vgl. hierzu im Einzelnen Frese/Lehmann [Outsourcing] 2000, S. 199 ff. In der verwaltungswissenschaftlichen Literatur wird die Outsourcing-Entscheidung häufig mit einem Paradigmenwechsel in Verbindung gebracht. In diesem Zusammenhang wird von einem Übergang der Leistungsverwaltung zu einer Gewährleistungsverwaltung gesprochen. Hiermit wird der Trend beschrieben, dass Kommunalverwaltungen sich auf ihre Kernaufgaben beschränken und stärker auf externe Dritte bei der Aufgabenerfüllung zurückgreifen; vgl. vertiefend Siemer [Dienstleistungen] 2002, S. 73 ff. und Reichard [Rathaus] 1996, S. 41 f. sowie zu einer am Gewährleistungsmodell orientieren Aufgabentypologie Reichard [Trends] 1993, S. 16.

83

Vgl. Frese [Marktsteuerung] 2004, S. 42.

185

muss gewährleisten, dass dieser strategische Vorteil genutzt wird, und ist darauf auszurichten, die effiziente Nutzung gegebener Infrastrukturen sicherzustellen.84 1.3.2 Operative Haushaltsplanung Ein kommunaler Haushalt kann als ein Prozess verstanden werden, der sich in verschiedenen Phasen vollzieht. Er durchläuft nacheinander die Phasen Entwurf, Beratung, Genehmigung, Ausführung, Rechnungslegung, Prüfung und Entlastung des Haushalts.85 Diese Phasen umfassen insgesamt einen Zeitraum von ungefähr zweieinhalb Jahren. Dieser Systematik folgend, würde beispielsweise der Haushalt des Jahres 2008 im Frühjahr 2007 entworfen und schließlich mit der Entlastung der Verwaltungsführung durch den Stadt- bzw. Gemeinderat auf Basis der Ergebnisse der Rechnungsprüfung im Jahr 2009 abgeschlossen.86 Auf Grundlage der eingeführten Planungsebenen87 werden die Phasen des Entwurfs, der Beratung und Genehmigung als Bestandteile der operativen Haushaltsplanung betrachtet. Sie vollzieht sich in dem durch die strategische Planung gesetzten Rahmen und hat die Ausrichtung der „laufenden“ Aktivitäten der Kommunalverwaltung zum Ziel. Auf dieser Ebene werden die leistungsprogrammbezogene Beschaffung und die Verfügung über Ressourcen geplant. Die Phase der Ausführung des kommunalen Haushalts wird als Element der realisationsbezogenen Prozessplanung verstanden. Für diese Planungsebene stellen die Ergebnisse der operativen Planung ein Datum dar. Die realisationsbezogene Prozessplanung dient deshalb vorrangig der Detaillierung und der prozessbezogenen Zuordnung der gegebenen Ressourcen. Entwurf des kommunalen Haushalts Die Planung des kommunalen Haushalts wird durch einen Top-down-Impuls aktiviert und setzt sich dann in einem Gegenstromverfahren fort.88 Das Gegenstromverfahren stellt das in der Praxis am weitesten verbreitete Planungsverfahren dar. In ihm werden die Vorteile der Top-down-Planung und der Bottom-up-Planung miteinander vereint.89 84

Inwieweit neben der operativen Planung auch andere Steuerungsinstrumente in der Lage sind, die effiziente Nutzung von Infrastrukturen zu gewährleisten, wird auf S. 190 ff. thematisiert.

85

Die Haushaltsphasen der Rechnungslegung, Prüfung und Entlastung sind für diese Arbeit nicht relevant. Auf eine konkrete Beschreibung dieser Phasen wird deshalb verzichtet.

86

Vgl. Schwarting [Haushaltsplan] 2006, S. 103 ff.

87

Vgl. S. 40 ff.

88

Vgl. KGSt [Budgetierung] 1993, S. 11 f.

89

Soweit der Entwurf eines kommunalen Haushalts nicht durch die Gemeindeordnung oder die Gemeindehaushaltsordnung rechtlich fixiert ist, obliegt das hier dargestellte Vorgehen der Disposition der Kommune. Dennoch ist davon auszugehen, dass sich das hier dargestellte operative Planungsverfahren von kommunalen Haushalten wenn nicht in der dargestellten, so doch in einer sehr ähnlichen Form erfolgt.

186

Im Verfahren der Top-down-Planung werden Vorgaben von der Verwaltungsleitung festgelegt, die dann von oben nach unten über alle hierarchischen Ebenen heruntergebrochen und detailliert werden. Wird ausschließlich dieses Planungsverfahren angewandt, kann es sich nachteilig auswirken, dass auf das Wissen und den Sachverstand der Mitarbeiter auf den nachgelagerten Ebenen nur im Rahmen der Detaillierung zurückgegriffen wird. In die Festlegung der Vorgaben auf der Ebene der Verwaltungsleitung fließt dieses Wissen dann nicht ein. Das Bottom-up-Planungsverfahren trägt diesem Umstand Rechnung, indem der Prozess der Vorgabengenerierung in umgekehrter Reihenfolge abläuft. So können das Know-how und die Erfahrung der Mitarbeiter „vor Ort“ in die Planungen einfließen. Als Nachteil kann sich auf dieses Planungsverfahren die Neigung dieser Mitarbeiter auswirken, sich mit mehr Ressourcen auszustatten oder niedrigere Vorgaben zu wählen, um auf diese Weise möglichst sicher die gestellten Anforderungen zu erreichen.90 Diese Überausstattung mit Ressourcen wird auch als „Slack“ bezeichnet.91 Die operative kommunale Haushaltsplanung beginnt - wie erwähnt - auf der Ebene der Verwaltungsleitung. Diese erarbeitet auf der Grundlage einer Schätzung der zu erwartenden Einnahmen und Aufwendungen, die sich auf die im Vorjahr aufgestellte Finanzplanung stützt, einen Vorschlag zu einem Eckwertebeschluss. Zunächst werden die zweckgebundenen Erträge und Aufwendungen (z.B. Zinsaufwendungen) ermittelt. Die Differenz dieser beiden Positionen ergibt das verplanbare Haushaltsvolumen. Diese zur Verfügung stehenden Finanzmittel werden im Vorschlag zum Eckwertebeschluss auf die Teilhaushalte verteilt.92 Da es sich bei dieser Verteilung um eine Grobfestlegung handelt, kann der notwendige Ressourcenbedarf der einzelnen Teilhaushalte unter Berücksichtigung eventueller Änderungen aus dem Vorjahr abgeleitet werden.93 Anschließend wird der Entwurf des Eckwertebeschlusses dem Rat oder einem speziellen Ausschuss (Verwaltungsausschuss)94 zur Genehmigung vorgelegt. Wird er genehmigt, ist dies auch als politisch programmatische Grundsatzentscheidung zu 90

Zu einer ausführlichen Darstellung dieser Planungsverfahren siehe Franz/Kajüter [Controlling] 2002, S. 292 ff.

91

Dieser Begriff geht auf die Organisationstheoretiker Richard M. Cyert und James G. March zurück. Sie kennzeichneten mit diesem Begriff eine Situation, in der die Ausstattung mit Ressourcen über die zur Aufgabenerfüllung erforderliche Menge hinausgeht; vgl. Cyert/March [Theory] 2001, S. 36 ff.

92

Da an dieser Stelle der Finanzmittelbedarf des Investitionsprogramms von untergeordneter Bedeutung ist, wird im Weiteren auf die Darstellung des Teilfinanzhaushalts verzichtet. Die folgenden Aussagen beziehen sich also ausschließlich auf den Teilergebnishaushalt.

93

Vgl. Lüder/Adam/Behm [Dokumentation] 2004, S. 6 und Clauß [Budgetierung] 1999, S. 298.

94

Vgl. § 57 NGO.

187

verstehen, die sich durch die Gewichtung einzelner Haushaltspositionen offenbart. Diese bereichsübergreifend festgelegten Eckwerte, die Vorgaben zu Kosten, Leistungen und Qualitätsmerkmalen enthalten können, bilden die Grundlage für die nun anstehende bereichsinterne Detaillierung. Die genannten Eckwerte stellen somit eine Top-down-Vorgabe dar, an der sich die Fachbereiche der Verwaltung zu orientieren haben.95 Durch den Eckwertebeschluss bekommt jeder Fachbereich einen Teilhaushalt bzw. ein Budget zugewiesen. Auf der Ebene der Fachbereiche – also der zweiten Hierarchiestufe – wird die weitere Strukturierung des Budgets vorgenommen.96 Je nach Größe der Kommunalverwaltung wird das Gesamtbudget eines Fachbereichs auf die nachgelagerten Hierarchieebenen aufgeteilt. Diese konkrete Aufteilung erfolgt im Rahmen einer Bottom-up-Planung, bei der die Verantwortlichen der jeweiligen TeilBudgets, ausgehend von den zu erbringenden Leistungen und dem dafür von ihnen als notwendig erachteten Ressourcenbedarf, einen Entwurf für ihr Teil-Budget aufstellen. Interne Leistungen, die Fachbereiche bereichsübergreifend von anderen Fachbereichen oder zentralen Serviceeinheiten beziehen, sind ebenfalls in den jeweiligen Budgets enthalten.97 Grundsätzlich verlangt das neue Haushaltsrecht eine Produktorientierung des kommunalen Haushalts. Vereinfacht gesprochen soll jedem Produkt der Kommune ein Teil-Budget zugeordnet werden, das wiederum einer genau festgelegten Verantwortlichkeit zugeordnet ist. Die Budgets der Fachbereiche sind folglich bis auf TeilBudgets für einzelne Produkte herunterzubrechen (vgl. Abb. 40).98

95

Vgl. Lüder/Adam/Behm [Dokumentation] 2004, S. 7.

96

Zu einer vertiefenden Darstellung der verschiedenen Möglichkeiten der Aufgliederung der Teilhaushalte siehe Schwarting [Haushalt] 2006, S. 62 ff. sowie zu einem anschaulichen Vergleich der Ansätze der Modellkommunen Wiesloch (Baden-Württemberg) und Uelzen (Niedersachsen), hessischen Pilotkommunen sowie dem Nordrhein-Westfälischen Modellprojekt (vgl. Modellprojekt ''Doppischer Kommunalhaushalt in NRW'' [Finanzmanagement] 2003) Grimberg/Knödler [Rechnungswesen] 2004, S. 191 ff.

97

Auch zentrale Servicebereiche bekommen ein Budget zugeteilt, wenn ihr Ressourcenbedarf nicht durch den Mittelzufluss aus der internen Leistungsverrechnung gedeckt wird; vgl. Bals [Produktmanagement] 2004, S. 5 f.

98

Vgl. Schwarting [Haushaltsrecht] 2005, S. 92 ff. sowie KGSt [Budgetierung] 1993, S. 12. Diese Produktorientierung des neuen Haushaltsrechts bleibt nicht ohne Konsequenzen für das Kompetenzsystem der Kommunalverwaltung. Auch wenn der Kommunalverwaltung grundsätzlich Wahlrechte verbleiben, erscheint es dennoch zweckmäßig, das Kompetenzsystem der Kommunalverwaltung den Produktstrukturen anzupassen.

188

Fachbereichsbudgets

...

Fachbereich: Recht, Sicherheit und Ordnung

Fachbereich: Schule und Kultur

...

...

Schulabteilung

Kulturabteilung

...

... Budget 3

Budget 2

Bücherei Budget 1

Budget 2

Budget 1

Theater Budget 3

Budget 2

Museum Budget 1

...

Abb. 40: Aufteilung der Fachbereichsbudgets

Sollten die durch die Teil-Budgets eines Fachbereichs zum Ausdruck kommenden Ressourcenbedarfe die Vorgaben des Eckwertebeschlusses übersteigen, wird mittels des Gegenstromverfahrens ein Abgleich der Teil-Budgets herbeigeführt. Im Fall, dass dies nicht gelingt, muss der Entwurf des Haushalts, der dem Stadt- bzw. Gemeinderat von der Verwaltung vorgelegt wird, angepasst werden. Der Haushaltsentwurf stimmt in seinen grundlegenden Daten dann nicht mehr vollständig mit dem Eckwertebeschluss des Rates überein.99 Beratung und Genehmigung des kommunalen Haushalts durch den Rat Der von der Kommunalverwaltung entworfene Haushalt wird dem Stadt- bzw. Gemeinderat vorgelegt.100 Dort wird in einer Einbringungssitzung der Haushaltsentwurf durch den Bürgermeister erläutert.101 Anschließend wird der Entwurf in den Fachausschüssen beraten und Veränderungsvorschläge werden ausgearbeitet. Diese

99

Vgl. Lüder/Adam/Behm [Dokumentation] 2004, S. 7.

100

Die Vorlage des Haushalts erfolgt meistens durch den Bürgermeister; vgl. die explizite Festlegung in § 80 Abs. 2 GO NW.

101

In einigen Bundesländern kann der Haushaltsplanentwurf von den Bürgern und Abgabepflichtigen eingesehen werden, die in einem bestimmten Zeitraum zudem einen Einwand geltend machen können; vgl. § 80 Abs. 3 GO NW.

189

werden dann in einer öffentlichen Sitzung der Gemeindevertretung erörtert und schließlich wird die endgültige Version des kommunalen Haushalts beschlossen.102 Ausführung des Haushalts Durch die Planung des kommunalen Haushalts werden die Mittel verteilt, die im Laufe des Haushaltsjahres der Verwaltung zur Verfügung stehen. Um eine geordnete Haushaltswirtschaft und die Einhaltung des Haushaltsplans zu gewährleisten, sind konkrete Regeln vorgegeben (Bewirtschaftungsgrundsätze). Entsprechend dieser Regelungen ist zunächst zu überwachen, dass die geplanten Einnahmen auch tatsächlich eingehen. Zudem ist ein Verfahren zur Leistung von Ausgaben festgelegt (Anordnungswesen). In der Folge ist zu prüfen, ob die geleisteten Einnahmen und Ausgaben den Haushaltsansätzen entsprechen.103 Verändern sich die Einnahmenoder Ausgabenpositionen des kommunalen Haushalts im Jahr der Ausführung, greifen die Instrumente der über- oder außerplanmäßigen Ausgaben und des Nachtragshaushalts.104 Die vorhergehenden Ausführungen dienten der Darstellung des kommunalen Planungssystems. Es wird als Rahmenbedingung für die weiteren Analysen angesehen, die aufgrund von rechtlichen Vorgaben der Disposition der Kommunalverwaltung weitgehend entzogen ist. Ohne schon in die später folgende Untersuchung einsteigen zu wollen, kann bereits jetzt festgehalten werden, dass ein für die Kommunalverwaltung zu entwickelndes Steuerungssystem stark durch den kommunalen Haushaltsplan geprägt ist. Inwieweit andere Steuerungsinstrumente die Zielerreichung der Kommune unterstützen können, wird eine der entscheidenden Fragen sein, die es, konkretisiert aus der eingangs formulierten Fragestellung, zu beantworten gilt. 2.

Operative Planungsebene

Die operative Haushaltsplanung erfordert grundsätzlich neben einer möglichst genauen Prognose der zu erwartenden Einnahmen für das zu planende Haushaltsjahr außerdem die analytische Ableitung der anfallenden Kosten, die sich aus der Erfüllung des geplanten Leistungsprogramms ergeben. Die analytische Ermittlung der Kosten setzt allerdings das Vorliegen verlässlicher Kosteninformationen voraus. Derartige Kosteninformationen werden aber den planenden Einheiten nur in dem

102

Vgl. § 57 Abs. 1 ThürKO sowie § 80 Abs. 4 GO NW. Teilweise ist in den Gemeindeordnungen der Bundesländer eine genaue Frist festgelegt, bis wann ein Haushalt zu genehmigen ist; vgl. § 57 Abs. 2 ThürKO.

103

Zu den beschriebenen Bewirtschaftungsgrundsätzen vgl. ausführlich Schwarting [Haushalt] 2006, S. 291 ff.

104

Vgl. Schwarting [Haushaltsplan] 2006, S. 111.

190

Maße zur Verfügung stehen, wie der Aufbau einer durchgängigen Kosten- und Leistungsrechnung in den Kommunalverwaltungen fortschreitet.105 Kosten- und Leistungsrechnung in der Kommunalverwaltung In der Vergangenheit war die Kosten- und Leistungsrechnung im Vergleich zu der Haushaltsplanung aufgrund der rechtlichen Vorgaben von untergeordneter Bedeutung. Sie diente lediglich der Bereitstellung der für die Gebührenkalkulation notwendigen Kosteninformationen. Die Kalkulation der Gebühren blieb bis zum Beginn der Modernisierungsbewegung Ende der 80er Jahre des 20. Jahrhunderts der dominierende Rechnungszweck der Kosten- und Leistungsrechnung in den Kommunalverwaltungen.106 Eine umfassende Abbildung der Kosten und Leistungen des kommunalen Verwaltungshandelns war nicht beabsichtigt. Auch heute noch beschränkt sich die Kosten- und Leistungsrechnung in einer Vielzahl von Kommunalverwaltungen auf die Kostenrechnung und auf bestimmte kommunale Einheiten (kostenrechnende Einrichtungen). Sie wird selten flächendeckend und nur in wenigen Bereichen fortlaufend durchgeführt.107 Durch die derzeitigen Strömungen der Verwaltungsmodernisierung wird inzwischen der ökonomischen Dimension des Verwaltungshandels im Vergleich zur juristischen Dimension ein vergrößerter Stellenwert eingeräumt. Dies führt unter anderem dazu, dass aus Sicht der Verwaltungspraxis der Kosten- und Leistungsrechnung eine höhere Bedeutung im Modernisierungsprozess zukommt.108 Auch in der wissenschaftlichen Diskussion werden Kosten- und Leistungsinformationen als ein wesentliches Reformelement angesehen, da für die Steuerung von Bereichen und Abteilungen der Kommunalverwaltung die Kosten- und Leistungsrechnung als Instrument zur Beschaffung operativer Informationen unerlässlich sei.109 In diesem wissenschaftlichen Diskurs wird im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung der Kosten- und Leistungs105

Vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 155.

106

Vgl. Wünsche [Bestandsaufnahme] 1987, S. 33 und Eichhorn [Verwaltungshandeln] 1979, S. 59 f. Neben der Kalkulation der Gebühren wird in den angegebenen Quellen die fallweise Durchführung von Wirtschaftlichkeitskontrollen als weiterer, aber weniger wichtiger Rechnungszweck der Kosten- und Leistungsrechnung angegeben.

107

Vgl. Besier [Kostenrechnung] 1992, S. 1172 und Brinkmeier [Gemeindehaushaltsrecht] 1986, S. 368 ff. Im Gegensatz zum Gesetzgeber wurde von der KGSt schon früh darauf hingewiesen, dass die Durchführung von laufenden Kostenrechnungen auch für Bereiche empfehlenswert sei, die die laut Gesetz nicht als kostenrechnende Einrichtungen einzustufen sind; vgl. KGSt [Nutzen] 1982, S. 4 f. Im Sinne dieser Empfehlung geben in empirischen Untersuchungen immerhin 38% der befragten Kommunen an, zumindest eine Kostenrechnung auch in Abteilungen einzusetzen, die nicht zu den kostenrechnenden Einrichtungen zählen. Dabei handelt es sich allerdings in 56% der Fälle um ein wenig entwickeltes System der erweiterten Kameralistik; vgl. Seifert [Prozeßmanagement] 1998, S. 130 f.

108

Vgl. neben anderen empirischen Studien auch Grömig/Gruner [Reform] 1998, S. 583.

109

Vgl. beispielhaft Budäus [Management] 1998, S. 56 ff; Buschor [Modell] 1993, S. 180 und Lüder [Verwaltungscontrolling] 1993, S. 268.

191

rechnung beinahe der Status einer „conditio sine qua non“ verliehen, ohne die eine Steuerung untergeordneter Einheiten nicht möglich ist. Kann bei der operativen Haushaltsplanung nicht auf leistungsfähige Kosteninformationssysteme zurückgegriffen werden, sinkt die Qualität der Planung. Die analytische Durchdringung des Leistungsprozesses endet aufgrund des vergleichsweise schlechten Informationsstandes bei einem relativ groben Detaillierungsgrad. In der Konsequenz könnten solche Planungsprozesse dann zu einem Fortschreiben der Ansätze der Vergangenheit führen.110 Operative Planung des Leistungsaustauschs zwischen Fach- und Serviceeinheiten In diesem Abschnitt der Arbeit wird der Fokus der Untersuchung auf die Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten, die kommunale Standardaufgaben ausführen, und zentralen Serviceeinheiten, die Serviceaufgaben wahrnehmen, gerichtet. Deshalb soll im Folgenden die operative Planung111 dieser Leistungsbeziehung näher betrachtet werden. Als Ergebnis der operativen Haushaltsplanung werden den kommunalen Facheinheiten Budgets zugewiesen, die unter anderem Zahlungsmittel für den Bezug von Serviceleistungen beinhalten. Dieser Anteil des Budgets drückt die geplante Menge an Serviceleistungen aus, die Facheinheiten, zu beziehen beabsichtigen. Im Rahmen der operativen Planung der Kommunalverwaltung muss deshalb die Gesamtmenge an nachgefragten Serviceleistungen mit der vorhandenen Kapazität der Serviceeinheiten in Einklang gebracht werden.112 Es hat also eine bereichsübergreifende Abstimmung von Angebot und Nachfrage zu erfolgen (vgl. Abb. 41).

110

Vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 155.

111

Auf die Untersuchung von marktlichen Alternativen zur flankierenden Unterstützung der operativen planorientierten Steuerung wird an dieser Stelle verzichtet. Eine eingehende Auseinandersetzung mit den Möglichkeiten der marktlichen Steuerung in Kommunalverwaltungen ist auf S. 198 ff. zu finden.

112

Bei der Inanspruchnahme von plastischen Serviceleistungen (vgl. S. 117 f.) muss im Rahmen der operativen Planung unter Umständen auf zusätzliche Hilfe von Experten zurückgegriffen werden, da eine zutreffende Nutzenbewertung des Umfangs von benötigten Serviceleistungen für die Facheinheit mitunter schwierig ist.

192

Serviceeinheit (1)

Facheinheit (1)

Serviceeinheit (2)

Facheinheit (2)

Serviceeinheit (n)

Facheinheit (n)

Angebot an Serviceleistungen

Nachfrage nach Serviceleistungen

Abb. 41: Operative Planung der Serviceleistungen

Um eine möglichst hohe Auslastung der Kapazitäten der Serviceeinheiten im Zeitablauf zu gewährleisten, müssen insbesondere die durch das gewählte Kompetenzsystem bestehenden Ressourcen- und Prozessinterdependenzen berücksichtigt werden. Würden diese im Wege der operativen Planung nicht berücksichtigt und beließe die Haushaltsplanung somit gewisse Spielräume für Serviceeinheiten und Facheinheiten, würde durch das Instrument der operativen Planung nicht verhindert, dass Facheinheiten gleichzeitig auf Serviceressourcen zugreifen (Ressourceninterdependenzen) oder Leistungsverflechtungen zu einer Erhöhung der Durchlaufzeit führen (Prozessinterdependenzen). In einem so konzipierten koordinationsorientierten Steuerungssystem werden die bestehenden Planungsspielräume dann auf der Ebene der prozessorientierten Planung im Wege der Selbststeuerung von den Fach- und Serviceeinheiten ausgefüllt. Das geschilderte Konzept der operativen Haushaltsplanung von Kommunalverwaltungen und der Entwicklungsstand der Kosten- und Leistungsrechnung in den Kommunalverwaltungen macht deutlich, dass in vielen Kommunalverwaltungen die operative Haushaltsplanung nicht in der Lage ist, eine vollständige analytische Durchdringung des Leistungsprozesses zu gewährleisten. Planungsspielräume auf den unteren Hierarchieebenen sind zwangsläufig die Folge. Zudem entsprechen diese Spielräume durchaus dem Geist des Neuen Steuerungsmodells, dessen „gestaltungsphilosophischer Überbau“113 eine Vergrößerung der Entscheidungsautonomie

113

Zu Gestaltungsphilosophien, die als organisationsrelevante kognitive Orientierungsmuster verstanden werden können; vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 91 ff. sowie S. 86 f.

193

von untergeordneten Einheiten als maßgeblich für eine Modernisierung der Kommunalverwaltung empfiehlt.114 Die Möglichkeiten der operativen Planung werden folglich in vielen Kommunalverwaltungen nicht vollständig genutzt. Vor dem Hintergrund der betrachteten Leistungsbeziehung soll deshalb der Frage nachgegangen werden, welchen Beitrag zur Verbesserung der Koordinationseffizienz eine Intensivierung der operativen Planungsaktivitäten leisten könnte. Aufbauend auf dem aus Sicht der Koordinationsdimension als effizient bewerteten Kompetenzsystem, führt vor allem eine Abstimmung von Interdependenzen zu einer Steigerung der Entscheidungsqualität und somit zu einer Verbesserung der Koordinationseffizienz.115 Der Beitrag, den die operative Planung zu dieser Effizienzsteigerung leisten kann, wird wesentlich durch die Komplexität und Ungewissheit der Interdependenzstruktur der betrachteten Leistungsbeziehung beeinflusst. Mit wachsender Komplexität der Interdependenzstruktur und den damit steigenden Anforderungen an die operative Planung nehmen die verbleibenden Entscheidungsspielräume untergeordneter Einheiten zu. Dies ist darauf zurückzuführen, dass ab einem gewissen Komplexitätsgrad die operative Planung der Aktivitäten in Form einer Totallösung verhindert wird. Eine optimale simultane Lösung des Planungsproblems ist in einem derartigen Fall nicht mehr möglich. Es kann sich nur durch ein sukzessives Vorgehen der optimalen Lösung angenähert werden.116 Die sukzessive Lösung des Planungsproblems wird methodisch durch die Prinzipien der Aggregation und der isolierten Betrachtung von Teilproblemen erreicht. Das Prinzip der Aggregation erreicht durch eine Vergröberung der Abbildung des Problems eine Vereinfachung der Lösung. Die Isolierung von Teilproblemen vereinfacht die Interdependenzstruktur.117 Bei komplexen Planungsproblemen führen diese beiden Prinzipien zu einer Verlagerung der Entscheidungen in die Nähe des Realisationszeitpunktes. Dieser Umstand verlangt dann eine Einräumung von Entscheidungsautonomie, da bestimmte Aktivitäten hinsichtlich Art, Umfang und Zeitpunkt durch die operative Haushaltsplanung nicht festgelegt werden können. In gleicher Weise würde eine von Ungewissheit geprägte Interdependenzbeziehung die Anforderungen an die operative Planung erhöhen. Mit wachsender Ungewissheit verschlechtert sich der Informationsstand über die Bedingungen zum Realisations114

Vgl. beispielhaft Schwarting [Effizienz] 2005, S. 71 ff.; Budäus [Management] 1998, S. 55 ff.; KGSt [Steuerungsmodell] 1993, insbesondere S. 17 ff. und grundlegend KGSt [Ressourcenverantwortung] 1991.

115

Vgl. hierzu die Feststellungen auf S. 175 f.

116

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 348.

117

Zu beiden Prinzipien vgl. ausführlich Frese [Grundlagen] 2005, S. 87 ff.

194

zeitpunkt. Dies hat eine Reduzierung des zeitlichen Handlungsspielraums zur Konsequenz. Folglich entstehen durch hohe Ungewissheit Entscheidungsspielräume, die den untergeordneten Einheiten durch Vorgaben der operativen Planung eingeräumt werden müssen. Es ist also die Frage zu klären, ob die Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten, die kommunale Standardaufgaben erbringen, ein komplexes Planungsproblem darstellt. Wie bereits herausgearbeitet wurde,118 ist die betrachtete Leistungsbeziehung geprägt durch relativ niedrige Grade an Komplexität und Ungewissheit. Damit bestehen für die operative kommunale Haushaltsplanung günstigere Bedingungen – bezogen auf die hier betrachtete Leistungsbeziehung –, als es die praktische methodische Umsetzung vermuten lässt. Die geringe Komplexität der Interdependenzstruktur bietet daher Möglichkeiten der Steigerung der Koordinationseffizienz. Ganz wesentlich für die geringe Komplexität der Interdependenzstruktur sind rechtliche Vorgaben, die mit der Ausführung von kommunalen Standardaufgaben verbunden sind.119 Diese Vorgaben, die als Instrument der Handlungssteuerung120 verstanden werden können, führen zu einer weit gehenden Standardisierung des Leistungsprozesses und reduzieren auf diese Weise auch die Komplexität des Leistungsaustauschs zwischen Facheinheiten und Serviceeinheiten. Dadurch, dass die Nutzung von Serviceressourcen bereits im Rahmen der operativen Planung festgelegt werden kann, sind die Vorhaltung von Kapazitätspuffern, die bei Ad-hoc-Entscheidungen die nötige Flexibilität sichern müssten, und Koordinationsaktivitäten im Zuge der prozessbezogenen Planung nicht notwendig. Autonomiekosten, die nicht abgestimmte Interdependenzen verursachen würden, können durch die operative Planung abgebaut werden. Der Anfall der hierbei entstehenden Abstimmungskosten ist verglichen mit den Kosten, die bei einer Abstimmung im Rahmen der prozessbezogenen Planung anfallen würden, als geringer einzuschätzen, da aufwändige Aktivitäten der Selbststeuerung zwischen den Bereichen unterbleiben können. In vergleichbarer Weise wirkt sich die niedrige Ungewissheit auf den Detaillierungsgrad der operativen Planung aus. Der vergleichsweise geringe Grad an Ungewissheit gewährleistet stabile Planungsbedingungen und vergrößert den zeitlichen Handlungsspielraum. Die Abstimmung der Interdependenzen zwischen den Facheinheiten und den Serviceeinheiten könnten daher bereits in weiten Teilen durch die operative Planung sichergestellt werden. Auch im Bezug auf die Ungewissheit lässt sich somit feststellen, dass alle Voraussetzungen für die Intensivierung der operativen Haus118

Vgl. hierzu S. 133 ff.

119

Vgl. S. 152.

120

Vgl. S. 36 ff.

195

haltsplanung gegeben sind und sich dadurch die Entscheidungsqualität, im Sinne einer Verringerung der Summe von Autonomie- und Abstimmungskosten, verbessern ließe. Unter Berücksichtigung des die Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten mit Standardaufgaben prägenden Grades an Komplexität und Ungewissheit, bieten sich zusammenfassend gute Bedingungen für eine detaillierte operative Planung. Hinsichtlich der betrachteten Leistungsbeziehung könnte im Extermfall sogar auf die Zuteilung von Budgets verzichtet werden, da die Planungsbedingungen eine rein mengenmäßige Festlegung aller notwendigen Transaktionen im Rahmen der operativen Planung zuließen. Betrachtet man aber das aktuelle kommunale System der operativen Haushaltsplanung, ist zu konstatieren, dass es – teilweise beabsichtigte – Planungsspielräume zulässt. Bestehende Interdependenzen können auf dieser Planungsebene folglich nicht vollständig abgestimmt werden. Diese muss dann im Wege der Selbststeuerung auf der prozessbezogenen Planungsebene erfolgen. 3.

Prozessbezogene Planungsebene

Aufgrund des gegenwärtig praktizierten operativen Planungsverfahrens von Kommunalverwaltungen verbleiben Planungsspielräume, die auf der Ebene der prozessbezogenen Planung reduziert werden müssen. Die folgende Untersuchung gliedert sich in eine bereichsinterne und eine bereichsübergreifende Betrachtung. 3.1 Bereichsinterne Steuerung Aufgabe der Fach- und Serviceeinheiten bei einer bereichsinternen Betrachtung der prozessbezogenen Planung ist die Ausfüllung von Planungsspielräumen, die von der operativen Planung vorgegeben wurden. Die Planungsaktivitäten der Bereiche richten sich deshalb im Wesentlichen auf die Detaillierung und Anpassung der operativen Planvorgaben. Durch die bereichsinterne Plandetaillierung werden die nur groben Vorgaben der operativen Planung verfeinert. Das Ziel dieser Planungsaktivitäten „vor Ort“ ist es, realisationsreife Handlungsvorgaben zu entwickeln, die den effizienten prozessbezogenen Einsatz gegebener Ressourcen sicherstellen. Die bereichsinterne prozessbezogene Planung ist daher in erster Line darauf gerichtet, die gegebenen Ressourcenpotenziale im Wege der Selbststeuerung auszuschöpfen. Die Schwierigkeit der bereichsinternen Detaillierung von übergeordneten Planvorgaben wird im hohen Maße durch den Charakter der wahrzunehmenden Aufgaben geprägt. In dem hier relevanten Fall, in dem eine kommunale Facheinheit Standardaufgaben erbringt, wird die Detaillierung der Pläne durch den niedrigen Grad an Komplexität und Ungewissheit erleichtert. Die vergleichsweise geringe Komplexität

196

der Aufgabe erlaubt eine Planung mit einem relativ niedrigen Aggregationsniveau. Das Planungsproblem kann folglich relativ fein abgebildet werden. Außerdem kann das bestehende Planungsproblem in relativ wenige Teilprobleme zerlegt werden. Die Gefahr, dass Beziehungen zwischen den Teilproblemen vernachlässigt werden, sinkt somit. Der geringe Grad an Ungewissheit gewährleistet vergleichsweise stabile Planungsbedingungen, die den Planungszeitraum für Handlungsvorgaben ausdehnen. Insgesamt gewährleisten diese Planungsbedingungen gute Möglichkeiten zur Ausschöpfung der bereichsinternen Ressourcenpotenziale und führen daher zu guten Voraussetzungen für eine hohe bereichsinterne Koordinationseffizienz. In gleicher Weise wie die Planung der Ausschöpfung der Ressourcenpotenziale kann auch die zeitliche und mengenmäßige Nachfrage von Serviceleistungen geplant werden.121 Eine frühzeitige Anmeldung der durch Zeitpunkt und Menge spezifizierten Bedarfe an die Serviceeinheiten ist folglich gewährleistet. Bei ausschließlicher Betrachtung der Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Standardaufgaben und Serviceeinheiten wirken sich die guten Planungsvoraussetzungen der Facheinheiten auch positiv auf die Planungsbedingungen der Serviceeinheiten aus. Dadurch, dass die Facheinheiten ihren Ressourcenbedarf frühzeitig planen und anmelden können, reduziert sich für die Serviceeinheiten die Ungewissheit des Zeitpunkts des Leistungsabrufs und der nachgefragten Leistungsmenge. Auch die Serviceeinheiten könnten somit den prozessbezogenen Einsatz ihrer Ressourcenpotenziale vergleichsweise frühzeitig in ihren bereichsinternen Planungen festlegen. Bezogen auf die bereichsinterne Plandetaillierung ergeben sich daher für die betrachtete Leistungsbeziehung gute Voraussetzungen für eine hohe Koordinationseffizienz, die in erster Linie aus einer bereichsbezogenen Nutzung der Ressourcenpotenziale resultiert. Bereichsinterne Impulse im Wege der Selbststeuerung zur unterjährigen Anpassung der operativen Vorgaben sind vor allem dann zu erwarten, wenn die Unterschreitung eines angestrebten Realisationsniveaus droht (Wahrnehmungseffekt). Wird beispielsweise der Auslastungsgrad eines Ressourcenpotenzials nicht erreicht, werden über den wahrgenommenen Problemdruck Steuerungsaktivitäten ausgelöst, die auf eine Änderung der Planvorgaben gerichtet sein können. Solche Plananpassungen sind vor dem Hintergrund der geringen Grade an Komplexität und Ungewissheit der Leistungsbeziehung als unproblematisch anzusehen, da notwendige Anpassungsmaßnahmen mit einem relativ großen zeitlichen Vorlauf durchgeführt werden kön-

121

Bereichsinterne Planungen haben in diesem Fall bereichsübergreifende Auswirkungen.

197

nen.122 In einem derartigen Fall müssen die betroffen Vorgaben der operativen Haushaltsplanung sequenziell angepasst werden. 3.2 Bereichsübergreifende Steuerung Bestehen Interdependenzen zwischen Bereichen, haben bereichsinterne Plandetaillierungen oder Plananpassungen bereichsübergreifende Auswirkungen.123 Sollen diese interdependenzbezogenen Informationen an den betroffenen Bereich weitergeleitet werden, ist zwangsläufig eine Einschränkung der Informationsautonomie der betroffenen Bereiche mit diesen bereichsübergreifenden Steuerungsaktivitäten verbunden. Die mit diesen Steuerungsaktivitäten verbundenen Abstimmungskosten führen nur dann zu einer Verbesserung der Koordinationseffizienz, wenn im Gegenzug Autonomiekosten als Ausdruck der realisierten verbesserten Entscheidungsqualität, in höherem Umfang gesenkt werden. Auch die bereichsübergreifende Steuerung der Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Standardaufgaben und Serviceeinheiten ist darauf gerichtet, die Koordinationseffizienz des gewählten Kompetenzsystems der Kommunalverwaltung zu verbessern. Wie bereits beschrieben wurde, müssen solche Steuerungsaktivitäten insbesondere darauf ausgerichtet sein, Prozessinterdependenzen zwischen Facheinheiten und Serviceeinheiten abzustimmen.124 Die Frage nach einem effizienten koordinationsorientierten Steuerungssystem eröffnet bei einer grundsätzlichen Betrachtung einen weiten Alternativenraum verschiedener Steuerungskonzepte mit unterschiedlichen Ausprägungen von Autonomie- und Abstimmungskosten. Da eine umfassende Aufarbeitung sämtlicher alternativer Steuerungskonzepte den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, wird im Folgenden ausschließlich ein rein planorientiertes koordinationsorientiertes Steuerungssystem einem Steuerungssystem mit marktlichen Elementen gegenübergestellt, das den Empfehlungen des Neuen Steuerungsmodells entspricht,. Planorientiertes Steuerungssystem Steuerungsaktivitäten, die eine Abstimmung von Entscheidungsinterdependenzen zum Ziel haben, führen grundsätzlich zu einer Einschränkung der Informationsauto122

Von der vergleichsweise einfach zu koordinierenden Anpassung von Plänen bei der Unterschreitung eines Realisationsniveaus sind Plananpassungen durch die Wahrnehmung von Chancen zu unterscheiden. Dieser Fall der koordinationsorientierten Steuerung tangiert allerdings die dynamische Organisationsgestaltung und wird deshalb in dieser Arbeit nicht betrachtet. Vgl. hierzu Frese [Grundlagen] 2005, S. 249 sowie zur dynamischen Organisationsgestaltung S. 577 ff.

123

Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich auf die Abstimmung von Prozessinterdependenzen und legen daher eine horizontale Betrachtung von Steuerungsaktivitäten zu Grunde. Vertikale Steuerungsaktivitäten werden nur insoweit berücksichtigt, wie sie der Abstimmung von Prozessinterdependenzen dienen.

124

Vgl. hierzu die Schlussfolgerungen auf S. 175 f.

198

nomie der betroffenen Bereiche.125 In einem planorientierten Steuerungssystem, das der Abstimmung von Prozessinterdependenzen zwischen den Serviceeinheiten und den Facheinheiten dient, müssen Informationen, die aus der bereichsinternen Planung resultieren, an andere Bereiche weitergegeben werden. Zum Beispiel müssten die Facheinheiten über die Menge und den Zeitpunkt der Inanspruchnahme von Serviceleistungen informieren. Der Austausch dieser Informationen könnte in einem solchen Fall beispielsweise unmittelbar zwischen den Bereichen oder aber auch in einem Beratungsausschuss erfolgen.126 Jede Art der Abstimmung von Prozessinterdependenzen ist mit Abstimmungskosten verbunden. Diese Feststellung trifft auf ein planorientiertes Steuerungssystem im besonderen Maße zu, wenn sich die Planungsbedingungen durch hohe Komplexität und Ungewissheit auszeichnen. Unter derartigen Bedingungen ist die bereichsübergreifende Steuerung mit hohen Abstimmungskosten verbunden. Für die betrachtete Leistungsbeziehung kann hingegen von einer geringen Komplexität und Ungewissheit ausgegangen werden. Durch die geringe Komplexität kann das Steuerungsproblem der Abstimmung von Prozessinterdependenzen zwischen Facheinheiten und Serviceeinheiten in seiner Gesamtheit erfasst werden. Eine Zerlegung in Teilprobleme ist dann nicht mehr erforderlich. Hierdurch wird der bereichsübergreifende Informationsaustausch zwischen den betroffenen Einheiten vereinfacht und die Gefahr die Nichtberücksichtigung bestimmter Teilprobleme vermieden. Die Aktivitäten des Austauschs von Informationen können infolgedessen konzentriert und umfassend durchgeführt werden. Eine nachträgliche Abstimmung von Teilaspekten des Steuerungsproblems, die aufgrund ihrer Komplexität erst zu einem späteren Zeitpunkt auffallen, und die damit verbundenen Abstimmungskosten entfallen. Die geringe Ungewissheit erlaubt eine frühzeitige bereichsübergreifende Abstimmung von Prozessinterdependenzen. Den Bereichen stehen durch die geringe Ungewissheit frühzeitig abgeschlossene bereichsinterne Planungen zur Verfügung. Auf Grundlage der Ergebnisse dieser Planungen können bereichsübergreifende Steuerungsaktivitäten mit einem ausreichenden zeitlichen Puffer durchgeführt werden. Selbst wenn die Notwendigkeit einer intensiveren Abstimmung zwischen den Bereichen besteht, kann somit das Auftreten von Prozessinterdependenzen vermieden werden. Durch den vorhandenen zeitlichen Puffer kann außerdem auf eine mit vergleichsweise hohen Abstimmungskosten verbundene „Ad-hoc-Kommunikation“ verzichtet werden. Es eröffnet sich stattdessen die Möglichkeit, durch Fremdsteuerung, 125

Generell ist es auch vorstellbar, auf den Informationsaustausch von Bereichen, zwischen denen eine Entscheidungsinterdependenz besteht, vollständig zu verzichten. In diesem Fall würde die Interdependenz nicht abgestimmt. Dem Vorteil der Vermeidung von Abstimmungskosten stehen dann aber Autonomiekosten, beispielsweise durch verlängerte Durchlaufzeiten, gegenüber.

126

Zu den grundlegenden Möglichkeiten des Informationsaustauschs vgl. S. 48 ff.

199

beispielsweise durch die Standardisierung des Informationsaustauschs zwischen den Bereichen, Abstimmungskosten zu reduzieren. Insgesamt kann also festgestellt werden, dass bei den gegebenen Steuerungsbedingungen ein planorientiertes Steuerungssystem zur Verbesserung der Entscheidungsqualität bzw. zu einer Reduzierung der Autonomiekosten beitragen kann. Hierzu fallen aufgrund der niedrigen Komplexität und Ungewissheit vergleichsweise geringe Abstimmungskosten an. Eine Verbesserung der Interdependenzeffizienz und somit auch der Koordinationseffizienz durch ein planbasiertes Steuerungskonzept erscheint auf Grundlage der vorangegangenen Ausführungen durchaus realisierbar.127 Durch marktliche Elemente ergänztes Steuerungssystem Die Koordinationsfunktion eines grundsätzlich planorientierten Steuerungssystems, das durch marktliche Elemente ergänzt wird, beruht im Wesentlichen auf der Steuerungswirkung von internen Preisen. In einem solchen auf Selbststeuerung beruhenden Steuerungssystem wird der Leistungstransfer zwischen den Facheinheiten und den Serviceeinheiten einer Kommunalverwaltung durch die Einführung von internen Preisen in eine marktliche Transaktion überführt. In Anlehnung an das in dieser Arbeit eingeführte organisatorische Konzept muss dieses koordinationsorientierte Steuerungssystem wesentliche Voraussetzungen eines realen internen Markts128 erfüllen, da nur durch diesen der interne Preis seine Koordinationswirkung entfalten kann.129 Elementare Voraussetzungen für die Etablierung von realen internen Märkten werden durch hinreichende Ressourcenkompetenzen der Marktteilnehmer, die Wahlfreiheit der Transaktionspartner und das verhandelbare Transaktionsspektrum charakterisiert.130 Um zu überprüfen, ob die Gestaltungsempfehlungen des Neuen Steuerungsmodells den Voraussetzungen des realen internen Markts entsprechen, werden diese im 127

Schlussendlich kann an dieser Stelle keine konkrete Ermittlung der Summe aus Autonomie- und Abstimmungskosten erfolgen, da dies eine sehr aufwändige Analyse sämtlicher Leistungsbeziehungen zwischen Fachbereichen und Service-Centern einer Kommunalverwaltung voraussetzen würde. Dennoch gehen die vorangehenden Überlegungen über eine bloß intuitive Abschätzung der Kosten hinaus. Sie bieten vielmehr eine gute Basis für die konkrete Abschätzung der anfallenden Autonomie- und Abstimmungskosten „vor Ort“.

128

Der Begriff des „internen Markts“ wird im Schrifttum zum Neuen Steuerungsmodell relativ selten verwandt; auch wenn dessen konstituierende Merkmale aufgeführt werden. Zu einer seltenen Ausnahme der Verwendung des Begriffs „interner Markt“ siehe KGSt [Leistungsverrechnung] 1998, S. 11.

129

Zur Unterscheidung von realen internen Märkten und fiktiven internen Märkten siehe Frese [Märkte] 2004, Sp. 552 ff. Während der fiktive interne Markt nur eine Motivationsfunktion hat, können mit einem realen internen Markt sowohl koordinierende als auch motivierende Steuerungswirkungen erzielt werden.

130

Vgl. hierzu S. 51 ff.

200

Folgenden kurz erläutert:131 Gestaltungsempfehlungen des Neuen Steuerungsmodells, die Hinweise auf die Ausgestaltung des internen Markts in der Kommunalverwaltung liefern, verbergen sich hinter inzwischen gängigen Schlagwörtern, die „dezentrale Ressourcenverantwortung“, „Budgetierung“ und „Kontraktmanagement“ lauten.132 Zentral für die weiteren Überlegungen ist die bereits beschriebene Zuweisung von Budgets an die einzelnen dafür verantwortlichen Facheinheiten der Kommunalverwaltung. Sie haben die Entscheidungskompetenz bezüglich der Verwendung des Budgets. Die von den Facheinheiten durchzuführende bereichsinterne Planung der in Anspruch zu nehmenden Menge an Serviceleistungen, soll in der Gewissheit des sich hierdurch verringernden Budgets getroffen werden. Ebenso wie die Facheinheiten haben auch die Serviceeinheiten die erforderlichen Entscheidungskompetenzen, um über die für die Erbringung der Serviceleistung notwendigen Ressourcen zu verfügen.133 Die Voraussetzung einer hinreichenden Ressourcenkompetenz der Transaktionspartner ist somit erfüllt. Die planende Facheinheit hat also das Kalkül der anfallenden Kosten, resultierend aus dem internen Preis für die Serviceleistung und deren Menge, und dem erwarteten Nutzen der Serviceleistung zu bewerten. Im Extremfall kann die Facheinheit auch ganz auf den Bezug von Serviceleistungen verzichten.134 Auch der Zugang zum externen Markt für den Bezug von Serviceleistungen wird durch das Neue Steuerungsmodell forciert und soll Marktdruck auf die Serviceeinheiten erzeugen.135 Hinsichtlich des Transaktionspartners kann festgestellt werden, dass die Voraussetzungen für die Etablierung eines internen Markts erfüllt sind. Im Grunde würden selbst restriktivere Einschränkungen, die eine Auswahl der Transaktionspartner betreffen, einen realen internen Markt nicht grundsätzlich ausschließen. Ganz im Gegenteil ist festzustellen, dass durch den Zugang der Facheinheit zum externen Markt eine strategische Fragestellung berührt wird, da die nachfragenden Facheinheiten in einem solchen Fall fortwährend über Insourcing und Outsourcing entscheiden. Wird aber in der Vorhaltung von Centern, die Serviceleistungen anbieten, ein strategischer Vorteil gesehen, muss die vorhandene Infrastruktur auch ausgelastet werden. 131

Die vorrangigen steuerungsrelevanten Ziele der Etablierung von internen Märkten sind in der Verhaltensteuerung zu sehen (vgl. KGSt [Leistungsverrechnung] 1998, S. 11 ff.). Sie betreffen folglich in erster Linie das an späterer Stelle zu behandelnde motivationsorientierte Steuerungssystem. Da hier das koordinationsorientierte Steuerungssystem im Fokus der Analyse steht, beschränkt sich die Darstellung auf diese Aspekte.

132

Vgl. hierzu ausführlich KGSt [Ressourcenverantwortung] 1991, KGSt [Budgetierung] 1993 und KGSt [Kontraktmanagement] 1998.

133

Vgl. KGSt [Ressourcenverantwortung] 1991, S. 15 ff.

134

Vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 106.

135

Vgl. KGSt [Dienstleistungen] 2002, S. 12 f.

201

Für die Etablierung eines realen internen Markts muss zwar nicht das gesamte Transaktionsspektrum verhandelbar sein, aber zumindest hinsichtlich preislicher und mengenmäßiger Größen muss ein Spielraum für Verhandlungen existieren. Auch diese Verhandlungsspielräume werden durch das Neue Steuerungsmodell eindeutig belassen. Insbesondere die für die Nachfragemenge eingeräumten Entscheidungsspielräume der Facheinheiten werden als ein wesentlicher Modernisierungsschritt für die Kommunalverwaltungen angesehen. Die elementaren Voraussetzungen für die Einführung von realen internen Märkten in Kommunalverwaltungen sind demnach erfüllt. Des Weiteren bleibt allerdings noch zu prüfen, ob ein interner Preis auf einem nach den Empfehlungen des Neuen Steuerungsmodells aufgebauten internen Markt tatsächlich eine bereichsübergreifende Steuerungswirkung entfalten kann. Der Vorteil von realen internen Märkten im Vergleich zu einer rein planorientierten Steuerung ist in der Vermeidung eines umfangreichen und abstimmungskostenintensiven Informationsaustauschs zwischen den Bereichen zu sehen.136 Zugespitzt formuliert, ist die Höhe des internen Preises für eine Serviceleistung die einzige Information, die zwischen den Serviceeinheiten und den Facheinheiten ausgetauscht werden muss. Die Facheinheiten entscheiden dann autonom über ihre Nachfrage. Die Koordinationswirkung eines internen Preises, der für eine festgelegte Periode (etwa ein Haushaltsjahr) fix ist, kann allerdings nur so lange das hier interessierende Auftreten von Prozessinterdependenzen vermeiden, wie die Kapazitäten der Serviceeinheit noch nicht ausgeschöpft sind. Übersteigt die Nachfrage die Kapazitäten einer Serviceeinheit, kommt es zu Lieferengpässen und in deren Folge zu einer Verlängerung der Durchlaufzeiten bei bürgerbezogenen Leistungen der Facheinheiten. Variable interne Preise, die sich an dem Ausschöpfungsgrad der Kapazitäten orientieren, könnten eine Lösung dieser Einschränkung bedeuten. Sie stellen allerdings zum jetzigen Zeitpunkt eine nur theoretische Alternative dar. In der überwiegenden Zahl der Fälle sind interne Preise in Kommunalverwaltungen für einen gewissen Zeitraum fix und orientieren sich zumeist an den Kosten der Serviceeinheiten.137 Marktpreise, die durch einen Preisvergleich mit externen Serviceanbietern gewonnen werden, sind ebenfalls die Ausnahme.138

136

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 326.

137

An dieser Stelle wird zum wiederholten Mal die Notwendigkeit einer funktionierenden und umfassenden Kostenrechnung in der Kommunalverwaltung deutlich. Ohne sie ist eine Ermittlung von kostenorientierten Verrechnungspreisen für interne Serviceleistungen nur schwer möglich. Vgl. auch Schwarting [Effizienz] 2005, S. 104.

138

Vgl. Andersen/Beck/Selle [Strategien] 2004, S. 114. Zur Höhe von Verrechnungspreisen bei innerbetrieblichen Leistungsverflechtungen vgl. ausführlich Kloock [Verrechnungspreise] 1992, Sp. 2556 ff.

202

Neben dieser eher grundsätzlichen Einschränkung der Leistungsfähigkeit von internen Preisen ist auf eine weitere, die spezifische Konstellation von realen internen Märkten in Kommunalverwaltungen betreffende Limitierung hinzuweisen. Damit ein interner Preis eine bereichsübergreifende Steuerungswirkung haben kann, ist eine Zielfunktion der nachfragenden Facheinheiten erforderlich, die auf einen monetären Erfolg ausgerichtet ist, der sich aus der Differenz aus Erlösen und Kosten ergibt. Würde eine kommunale Facheinheit unter der Vorgabe einer solchen Zielfunktion agieren, würde sie nur dann mehr Serviceleistungen nachfragen, wenn sich dadurch ihr Bereichsergebnis durch eine Erlössteigerung vergrößern würde.139 Insbesondere bei Serviceleistungen, deren Nutzenbewertung mehrdeutig ist, kann auf diese Weise ein ökonomisch fundiertes Nachfrageverhalten gefördert werden.140 Da aber, von wenigen Ausnahmen abgesehen, den Facheinheiten keine Erlöse zuzurechnen ist,141 beschreibt eine derartige Zielfunktion das Kalkül einer Facheinheit nur unzureichend. Die Höhe eines internen Preises geht ausschließlich als Kostengröße, die das verbleibende Budget schmälert, in das Kalkül der Facheinheit ein. In diesem Kalkül sind anfallende Kosten für Serviceleistungen nur bis zu der Höhe optimal, die für die Erreichung der durch Fremdsteuerung festgelegten Outputgrößen notwendig sind. Aus diesen Gründen ist die bereichsübergreifende Steuerungswirkung von realen internen Märkten in Kommunalverwaltungen deutlich begrenzt.142 Auch der Vorteil, dass reale interne Märkte die kostenwirtschaftliche Inanspruchnahme insbesondere von plastischen Serviceleistungen fördern, kommt durch die beschriebenen Restriktionen nicht zum Tragen.143 Die Ansicht, man könne bei der Steuerung des Leistungsaustauschs zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten ganz auf die ordnende (unsichtbare) Hand des internen Marktes zurückgreifen, unterschätzt die Anforderungen an die Steuerung der Leistungserstellungsprozesse zwischen kommunaler Facheinheit und Serviceeinheit. Werden interne Märkte in Kommunalverwaltungen etabliert, haben sie daher allenfalls fiktiven Charakter. Eine leistungsfähige Planung ist unverzichtbar, da ohne einen zuverlässigen Informationsstand über die Aktivitäten „vor Ort“ und deren methodische Aufarbeitung weder eine optimale Ausschöpfung

139

Vgl. Frese [Marktsteuerung] 2004, S. 43.

140

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 271 f.

141

Im Allgemeinen kann allenfalls eine Gebühr als Erlös für eine kommunale Leistung eingenommen werden. Da solche Gebühren bestenfalls kostendeckend angesetzt werden und oftmals die Höhe der Gebühren nicht durch die Kommunalverwaltung, sondern z.B. durch Gemeindeordnungen der Länder und durch das Bundesbaugesetz festgelegt sind, ist die beschriebene Zielfunktion nur äußerst begrenzt auf kommunale Facheinheiten als Nachfrager von Serviceleistungen übertragbar; vgl. Kunz [Finanzierung] 1989, S. 72 ff.

142

Aufgrund der beschriebenen Zielfunktion der Facheinheiten hat diese Feststellung einen generellen Charakter und geht damit über die hier betrachtete Leistungsbeziehung hinaus.

143

Zu plastischen Serviceleistungen siehe S. 117 f.

203

von Potenzialen noch eine effiziente Abstimmung von Interdependenzen zu erreichen ist. Aus Sicht der Koordination ist deshalb einem planorientierten Steuerungssystem der Vorzug zu geben. Diese Empfehlung wird zudem noch dadurch verstärkt, dass bei den Steuerungsbedingungen der betrachteten Leistungsbeziehungen nicht von hohen Abstimmungskosten durch planorientierte Steuerung auszugehen ist. Ein Nachteil, der dem planorientierten im Vergleich zu einem marktorientierten Steuerungssystem im Allgemeinen zugeschrieben wird, kommt somit nicht zum Tragen. III. Zwischenfazit: Koordinationsdimension Die entwickelte Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen von Kommunalverwaltungen geht von einer stark internen Ausrichtung der Koordination und einer Konzentration auf die Kostenwirtschaftlichkeit des koordinationsorientierten Kompetenzund Steuerungssystems aus.144 Insbesondere die Realisierung einer hohen Potenzialeffizienz steht bei dieser Geschäftsfeldstrategie im Vordergrund. Auf Grundlage dieser Überlegungen weist ein koordinationsorientiertes Kompetenzsystem, das durch die zentrale Verankerung von Serviceaufgaben eine hohe Potenzialeffizienz gewährleisten kann, die höchste Koordinationseffizienz auf. Diese Gestaltungslösung ermöglicht durch die Poolung von homogenen Ressourcen und die hierdurch möglichen Größendegressionseffekte den größtmöglichen Beitrag zur Kostenwirtschaftlichkeit. Aufgrund des hierarchisch modularen Aufbaus von Kompetenz- und Steuerungssystem vollziehen sich die Überlegungen zu einem koordinationsorientierten Steuerungssystem für Kommunalverwaltungen im Rahmen der durch die Festlegung des Kompetenzsystems gesetzten Grenzen. Bei der Analyse des Steuerungssystems kann folglich von einer zentralen Verankerung von Serviceaufgaben ausgegangen werden. Da eine hohe Potenzialeffizienz bereits durch die Regelungen des Kompetenzsystems gewährleistet werden kann, muss ein darauf aufbauendes Steuerungskonzept in erster Linie eine Verbesserung der Interdependenzeffizienz sicherstellen. Ein rein planorientiertes Steuerungssystem wurde einem Steuerungssystem, das um marktliche Elemente erweitert wird, gegenübergestellt. Bei Berücksichtigung der beschriebenen Steuerungsbedingungen ist festzustellen, dass marktliche Elemente keinen zusätzlichen Beitrag leisten können, die Interdependenzeffizienz und somit die Koordinationseffizienz zu verbessern.

144

Vgl. S. 131 ff. Für eine zusammenfassende Darstellung der organisatorischen Anforderungen der Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen siehe auch Abb. 28, S. 135.

204

Die Analyse der Koordinationsdimension kann deshalb als Gestaltungsempfehlung für die Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten mit Standardaufgaben festhalten, dass von einem Kompetenzsystem, in dem die Fachbereiche produktorientiert gegliedert und Serviceaufgaben ausgegliedert und zentral verankert werden, in Verbindung mit einem planorientierten Steuerungssystem die höchste Koordinationseffizienz zu erwarten ist. C.

Untersuchung der Motivationsdimension

Gemäß dem modularen Aufbau des in dieser Arbeit angewandten organisatorischen Gestaltungskonzepts, wendet sich die Untersuchung nach dem Abschluss der Analyse der Koordinationsdimension nun der Motivationsdimension zu. Die Verhaltensannahme, dass eine Kongruenz zwischen Organisations- und Individualzielen besteht, wird innerhalb dieser Dimension aufgehoben. Hierdurch wird folglich explizit berücksichtigt, dass die Ziele von Mitarbeitern nicht zwangsläufig mit den Zielen der Kommunalverwaltung harmonieren müssen. So streben Mitarbeiter einer Facheinheit beispielsweise ein möglichst hohes Budget an, um möglichst umfangreich Serviceleistungen beziehen zu können. Auf diese Weise fällt es ihnen relativ leicht, die durch die Leitung der Kommunalverwaltung vorgegeben Ziele zu erreichen. Diese Tendenz zur Ausweitung der Budgets der Fachbereiche steht aber im Widerspruch zum Ziel der Kostenwirtschaftlichkeit der Kommunalverwaltung.145 Gestalterische Maßnahmen der Motivationsdimension müssen sich deshalb an den Mitarbeitern orientieren. Ihre individuellen Einstellungen und Verhaltensweisen sind zu berücksichtigen, um durch den Einsatz geeigneter Instrumente die mögliche Diskrepanz zwischen den Zielen der Mitarbeiter und den Zielen der Kommunalverwaltung zu verringern. Inwieweit dies durch die verschiedenen Gestaltungsalternativen sichergestellt werden kann, wird anhand der bereits erläuterten Effizienzkriterien der Motivationsdimension überprüft.146 Auch die Motivationsdimension weist mit dem Kompetenzsystem und dem Steuerungssystem zwei unterschiedliche Gestaltungsebenen auf. Deshalb wird in diesem Kapitel in hierarchischer Abfolge zunächst das motivationsorientierte Kompetenzsystem und anschließend das motivationsorientierte Steuerungssystem analysiert. I.

Kompetenzsystem

In diesem Abschnitt soll untersucht werden, inwieweit die Gestaltungsalternativen für das Kompetenzsystem von Kommunalverwaltungen Motivationswirkungen erzeugen, die das Verhalten der Mitarbeiter an den Zielen der Kommunalverwaltung ausrichten. 145

Zu den Formalzielen der Kommunalverwaltung vgl. S. 126 ff.

146

Vgl. hierzu S. 80 ff.

205

In Analogie zu der Untersuchung des koordinationsorientierten Kompetenzsystems werden die bereits eingeführten Gestaltungsalternativen147 nacheinander untersucht. Die Motivationswirkung der alternativen Kompetenzsysteme wird anhand der Effizienzkriterien Eigenverantwortung und Überschaubarkeit beurteilt.148 Das Kriterium der Eigenverantwortung betont eine vertikale Perspektive und setzt auf die positive Motivationswirkung der Delegation von Entscheidungen. Die Überschaubarkeit weist der Bildung von abgeschlossenen Aufgabenkomplexen eine positive Motivationswirkung zu und betrachtet folglich eine horizontale Problemstellung. 1.

Motivationseffizienz bei zentraler Verankerung von Serviceaufgaben

Die hier zu beurteilende Gestaltungsalternative ist durch zentrale Verankerung der Serviceaufgaben gekennzeichnet. Serviceleistungen für Facheinheiten mit Standardaufgaben werden von diesen zentral verankerten Serviceeinheiten erbracht.149 Um die Motivationseffizienz dieser Gestaltungsalternative beurteilen zu können, wird nun die Ausprägung der angesprochenen Kriterien überprüft: Eigenverantwortung Nach dem Kriterium der Eigenverantwortung weist ein Kompetenzsystem dann eine hohe Motivationseffizienz auf, wenn es sich durch Entscheidungsspielräume auf den nachgelagerten Hierarchieebenen auszeichnet. Dem liegt die Annahme zu Grunde, dass ein Mitarbeiter seine Arbeit durch größere Entscheidungsautonomie als sinnhafter wahrnimmt und sein Verantwortungsgefühl für das Arbeitsergebnis gesteigert wird. Unabhängig von den hier betrachteten Gestaltungsalternativen stellt das Kriterium der Eigenverantwortung in der derzeitigen Modernisierungsbewegung der Kommunalverwaltungen ein oft genanntes Element dar. Durch die Auflösung von Querschnittsämtern, deren Zuschnitt an Entscheidungskompetenzen und Verankerung in der Verwaltungsorganisation exakt dem Kernbereichsmodell der eingeführten Zentralbereichstypologie entspricht, wird das Ziel verfolgt, die Entscheidungsspielräume auf der Ebene der Facheinheiten zu vergrößern und auf diese Weise das

147

Vgl. hierzu S. 164 ff. und S. 171 ff.

148

Anders als zwischen dem Kompetenz- und Steuerungssystem besteht zwischen der Koordinationsdimension und der Motivationsdimension keine hierarchische, sondern eine laterale Beziehung. Die beiden Dimensionen sind deshalb grundsätzlich gleichrangig bei der organisatorischen Gestaltung zu berücksichtigen. Aus diesem Grund sind die beiden eingeführten Gestaltungsalternativen nun auf Grundlage der Effizienzkriterien der Motivationsdimension zu beurteilen.

149

Zur Verdeutlichung siehe Abb. 33, S. 165.

206

kreative Potenzial der Mitarbeiter „vor Ort“ und deren Vertrautheit mit der jeweiligen Aufgabenumwelt besser nutzen zu können.150 Bei der hier untersuchten Gestaltungsalternative wird von Serviceeinheiten ausgegangen, die dem Zentralbereichstyp des Servicemodells entsprechen. Entscheidungskompetenzen, die Ressourcenpotenziale betreffen, welche der Erstellung von Serviceleistungen dienen, werden zwischen den Serviceeinheiten und Facheinheiten aufgeteilt. Auf diese Weise verfügen die Facheinheiten über einen Kompetenzzuschnitt, der es ihnen ermöglicht, eigenverantwortlich zu handeln. Darüber hinaus erweitern die aktuellen Veränderungen des kommunalen Haushaltsrechts die Entscheidungsspielräume der Facheinheiten zusätzlich. Die Zuweisung von Budgets, die nur sehr grobe Vorgaben hinsichtlich der Mittelverwendung enthalten151 und zudem Möglichkeiten der Übertragung vorsehen152, führen dazu, dass Entscheidungen weitgehend an die Facheinheiten delegiert werden und der konkrete Einsatz der Budgetmittel auf der untergeordneten Ebene der Facheinheiten festgelegt wird. Es kann daher festgestellt werden, dass für Facheinheiten das Kriterium der Eigenverantwortung weitgehend erfüllt ist. Sie verfügen über einen entsprechenden Entscheidungsspielraum, der Mitarbeiter veranlasst, Verantwortung für ihr Arbeitsergebnis zu übernehmen und ihre Aufgabe als sinnhaft zu empfinden. In ähnlicher Weise ist auch der Entscheidungsspielraum der Serviceeinheiten zu beurteilen. Alle Entscheidungskompetenzen, die sich auf die Ausführung der Serviceaufgabe beziehen, die also auf das „Wie“ der Aufgabendurchführung gerichtet sind, werden an die Serviceeinheiten delegiert.153 Bezogen auf diesen den Serviceeinheiten zugewiesenen Entscheidungsinhalt, werden sämtliche Entscheidungen auf die untergeordnete Ebene delegiert. Insgesamt kann somit sowohl für die Facheinheiten als auch für die Serviceeinheiten von einer hohen Ausprägung des Kriteriums der Eigenverantwortung ausgegangen werden. Überschaubarkeit Für die Beurteilung der Ausprägung des Kriteriums der Überschaubarkeit rückt die horizontale Perspektive in den Vordergrund. Da sich die hier zu beurteilenden Gestaltungsalternativen im Wesentlichen durch die Form der Segmentierung unterscheiden, lassen sich vor allem durch die Ausprägung dieses Kriteriums Rückschlüs150

Vgl. beispielhaft für eine Vielzahl von Veröffentlichungen Schwarting [Effizienz] 2005, S. 71 ff.; KGSt [Steuerungsmodell] 1993, S. 17 ff. sowie KGSt [Ressourcenverantwortung] 1991, S. 15 ff.

151

Vgl. hierzu S. 186 ff.

152

Vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 211 ff.

153

Vgl. KGSt [Leistungsverrechnung] 1998, S. 16f.

207

se auf die Unterschiede der Motivationswirkung der beiden alternativen Kompetenzsysteme gewinnen. Ein Kompetenzsystem verfügt nach dem Kriterium der Überschaubarkeit dann über eine hohe Motivationseffizienz, wenn die gebildeten Bereiche über abgeschlossene, möglichst räumlich konzentrierte Aufgabenkomplexe verfügen und gleichzeitig durch die Verteilung der Entscheidungsinhalte die Möglichkeit eröffnen, Anreizmaßnahmen zu etablieren.154 Diesem Kriterium liegt die Wirkungsannahme zu Grunde, dass Überschaubarkeit die Orientierung an einem Bezugsobjekt fördert und sich auf diese Weise die Identifikation der Mitarbeiter mit ihrer Aufgabe sowie die Gruppenkohäsion verstärkt wird. Darüber hinaus wird durch ein einheitliches Bezugsobjekt die Kommunikation der Mitarbeiter vereinfacht. Zunächst kann festgestellt werden, dass durch die zentrale Verankerung von Serviceaufgaben Teilfunktionen jenseits der Grenzen der Facheinheit wahrgenommen werden und somit ein zusammenhängender Aufgabenkomplex getrennt wird. Die Herausbildung eines einheitlichen Bezugsobjekts in den Facheinheiten und Serviceeinheiten erscheint fraglich. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, dass Fachund Serviceeinheiten jeweils eigenständige Orientierungsmuster entwickeln, die das Aufkommen von bürokratischen Strukturen und Verhaltensmustern fördern. Jedoch muss diese Feststellung vor dem Hintergrund des angewandten Zentralbereichsmodells relativiert werden. Aufgrund des etablierten Servicemodells besteht eine vergleichsweise enge Beziehung zwischen den Facheinheiten und den Serviceeinheiten. Serviceeinheiten und Facheinheiten stehen in einem Anbieter-NachfragerVerhältnis zueinander, das über die zwangsläufige Notwendigkeit zur Kooperation die getrennten Aufgabenteile wieder enger zusammenführt. Zudem bietet gerade diese Beziehung zwischen Facheinheiten und Serviceeinheiten eine Erfolg versprechende Grundlage, um durch Maßnahmen des motivationsorientierten Steuerungssystems Anreize zu geben, das Verhalten an den Zielen der Kommunalverwaltung auszurichten. Wie deutlich wurde, fällt die Beurteilung der Motivationseffizienz dieser Gestaltungsalternative anhand des Kriteriums der Überschaubarkeit negativer aus. Zwar ist dies aufgrund des verwendeten Servicemodells zu relativieren, jedoch offenbart sich ein Defizit, das beispielsweise durch Maßnahmen des motivationsorientierten Steuerungssystems abgemildert werden müsste.

154

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 332 f.

208

Zusammenfassende Betrachtung der Motivationseffizienz In Überblick stellt sich die Motivationseffizienz des betrachteten Kompetenzsystems wie folgt dar:

Abb. 42: Effizienz motivationsorientierter Kompetenzregelungen bei zentralen Serviceaufgaben

2.

Motivationseffizienz bei dezentraler Verankerung von Serviceaufgaben

Dem eben untersuchten Kompetenzsystem wird nun eine Alternative gegenübergestellt, deren wesentlicher Unterschied in der dezentralen Verankerung von Serviceaufgaben in den Facheinheiten liegt.155 Die Bewertung der Motivationseffizienz dieser Gestaltungslösung orientiert sich wieder an den Kriterien Eigenverantwortung und Überschaubarkeit: Eigenverantwortung Hinsichtlich der Eigenverantwortung sind zwischen den beiden alternativen Kompetenzsystemen keine Unterschiede festzustellen. Gemäß der aktuellen Modernisierungsbewegung werden den um die Serviceaufgaben erweiterten Facheinheiten weitgehende Entscheidungsspielräume eingeräumt. An die Facheinheiten werden bei dieser Gestaltungslösung außerdem noch Entscheidungskompetenzen hinsichtlich der Ausführung von Serviceaufgaben delegiert. Somit sind durch das Kompetenzsystem gute Voraussetzungen geschaffen worden, die übertragene Aufgabe als sinnhaft wahrzunehmen. Bezogen auf das Kriterium der Eigenverantwortung kann daher eine gute Ausprägung der Motivationseffizienz festgestellt werden. Überschaubarkeit Durch die Zusammenfassung von Standardaufgaben und Serviceaufgaben in einer Facheinheit entsteht ein abgeschlossener Aufgabenkomplex, der sämtliche Teilaufgaben, die zur operativen Erstellung der bürgerbezogenen Leistung notwendig sind, umfasst. Es besteht damit grundsätzlich die Möglichkeit, alle Aktivitäten der Fachein-

155

Zu einer ausführlichen Darstellung der Charakteristika dieses Kompetenzsystems siehe S. 171 ff.

209

heit räumlich zu konzentrieren und auf diese Weise die Überschaubarkeit des gesamten Wertschöpfungsprozesses weiter zu erhöhen. Außerdem wird durch die Abgeschlossenheit der Aufgabenerfüllung eine gute Voraussetzung geschaffen, um die Erreichung von Vorgaben zu überprüfen. Ein derartiges Kompetenzsystem bildet deshalb eine gute Grundlage, um durch Maßnahmen des motivationsorientierten Steuerungssystems Anreize zu zielkonformem Verhalten einzuführen. Es kann deshalb hinsichtlich des Kriteriums der Eigenverantwortung eine hohe Motivationseffizienz dieses Kompetenzsystems festgestellt werden. Zusammenfassende Betrachtung der Motivationseffizienz Die Ausprägungen der Kriterien der Motivationseffizienz lassen sich graphisch zusammengefasst folgendermaßen darstellen:

Abb. 43: Effizienz motivationsorientierter Kompetenzregelungen bei dezentralen Serviceaufgaben

3.

Zielorientierte Bewertung

Werden die beiden alternativen Kompetenzsysteme hinsichtlich ihrer Motivationswirkung verglichen, kann festgestellt werden, dass die dezentrale Verankerung von Serviceaufgaben aus Sicht der Motivationsdimension überlegen ist. Dies ist vor allem auf das Kriterium der Überschaubarkeit zurückzuführen. Die organisatorische Zusammenfassung von sämtlichen Aufgaben in einer Facheinheit vermag eine größere Motivationswirkung zu entfalten und bildet zudem eine gute Grundlage zum Einsatz von Anreizmaßnahmen. Dieses Ergebnis steht im eindeutigen Kontrast zu der Untersuchung des Kompetenzsystems aus koordinationsorientierter Perspektive.156 Ein Kompetenzsystem der Kommunalverwaltung, das sowohl aus Sicht der Koordinationsdimension als auch aus Sicht der Motivationsdimension als effizient zu bezeichnen ist, kann daher nicht umgesetzt werden. Ein Gestaltungsproblem mit mehreren Zielen, die in einer konfliktären Beziehung zueinander stehen, ist zu lösen.

156

Vgl. hierzu S. 175 f.

210

Um diesen Zielkonflikt auflösen zu können, muss eine Gewichtung der Effizienzkriterien vorgenommen werden. Im Konzept der entscheidungsorientierten Organisationsgestaltung wird den Kriterien der Koordinationseffizienz ein höheres Gewicht zugewiesen. Maßnahmen der Motivation haben eine flankierende Funktion. Überlegungen zu einer Verbesserung der Motivationswirkung des Kompetenzsystems werden demnach in derivativer Form berücksichtigt.157 Aufgrund der höheren Gewichtung der Koordinationseffizienz wird im Folgenden von einem Kompetenzsystem für Kommunalverwaltungen ausgegangen, das sich durch eine zentrale Verankerung von Serviceaufgaben auszeichnet. Bestehende Defizite dieses Kompetenzsystems in der Motivationswirkung sollen vorrangig durch Maßnahmen des motivationsorientierten Steuerungssystems aufgefangen werden. Die Beantwortung der Frage, inwieweit dies gelingt, stellt ein wesentliches Ziel des folgenden Abschnitts dar. II.

Steuerungssystem

Ebenso wie die Regelungen des koordinationsorientierten, dienen auch die Regelungen des motivationsorientierten Steuerungssystems dem Zweck, in Anbetracht von sich laufend verändernden Rahmenbedingungen die Ausfüllung von Entscheidungsspielräumen im Sinne der Ziele der Kommunalverwaltung sicherzustellen. Eine Beurteilung alternativer Steuerungsinstrumente hinsichtlich ihrer Motivationswirkung erfolgt auf Grundlage der eingeführten Kriterien der Indikatoreffizienz.158 Auch bei der Betrachtung des motivationsorientierten Steuerungssystems muss beachtet werden, dass sich ein weiter Alternativenraum von Gestaltungslösungen aufspannt, der prinzipiell zur Anwendung kommen kann. Da eine Analyse einer Vielzahl von alternativen Steuerungsinstrumenten weder von dieser Arbeit geleistet werden kann noch einen wesentlichen Beitrag zum Erkenntnisgewinn leisten würde, werden im Folgenden drei alternative Steuerungssysteme hinsichtlich ihrer Motivationseffizienz untersucht. Ein planorientiertes, ein benchmarkingorientiertes und ein auf einem fiktiven internen Markt aufbauendes Steuerungssystem werden verglichen. Planung ist der Grundpfeiler eines jeden Steuerungssystems. Diese Aussage trifft, wie bereits gezeigt wurde, ohne Zweifel auch auf das Steuerungssystem von Kommunalverwaltungen zu.159 Die Planung des kommunalen Haushalts wird von jeder Kommune durchgeführt und ist, anders als bei privatwirtschaftlichen Unternehmungen, zusätzlich rechtlich fixiert. In der Praxis wird jedoch neben dem Element der 157

Zu einer ausführlichen Erläuterung von originärer und derivativer Motivationseffizienz siehe S. 80 ff.

158

Vgl. S. 82 ff.

159

Vgl. S. 190 f.

211

Planung noch auf alternative Steuerungsinstrumente zurückgegriffen. Benchmarking160 und die Etablierung von fiktiven internen Märkten161 sind hier an erster Stelle zu nennen. Die Auswahl dieser Steuerungsinstrumente durch die Verwaltungspraxis wurde nicht zuletzt von den Empfehlungen des Neuen Steuerungsmodells beeinflusst.162 Eine separate Beurteilung der genannten Steuerungsregelungen anhand der eingeführten Effizienzkriterien verspricht eine gute Basis, um aus der Perspektive der Motivationseffizienz die Wirkung des eingesetzten Bündels an Steuerungsinstrumenten abschätzen zu können. 1.

Motivationseffizienz des planorientierten Steuerungssystems

Die indikatororientierte Motivationseffizienz von Steuerungssystemen beruht auf dem Vergleich von Soll- und Ist-Größen, die Aufschluss über die Qualität des Handlungsergebnisses geben. In einem rein planorientierten Steuerungssystem in der Kommunalverwaltung müssen folglich Sollvorgaben für Serviceeinheiten und Facheinheiten geplant werden, die in regelmäßigen Abständen mit dem realisierten Ist verglichen werden. In diesem Teil der Arbeit wird ausschließlich eine Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheit mit Standardaufgaben betrachtet. Deshalb kann von Steuerungsbedingungen ausgegangen werden, die sich durch einen geringen Grad an Komplexität und Ungewissheit auszeichnen. Die Konsequenzen dieser Steuerungsbedingungen werden nachfolgend analysiert: Indikatorpräzision Mit dem Kriterium der Indikatorpräzision wird gemessen, wie genau von einer festgestellten Soll-Ist-Abweichung auf die Qualität der zu Grunde liegenden Handlung geschlossen werden kann. Die Indikatorpräzision wird durch die Eindeutigkeit der Abbildung sowie die methodische und informationelle Basis des Indikators bestimmt.163 Indikatoren, die im Wege der Planung, d.h. durch anspruchsvolle analytische Durchdringung des Handlungszusammenhangs ermittelt wurden, können einzelne Merkmale der Handlung in spezifischer Weise abbilden. Dies hat den Vorteil, dass nur Handlungsmerkmale, die für die motivationsorientierte Steuerung relevant sind, erfasst werden. Es wird folglich eine sehr eindeutige Abbildung des Indikators erreicht. So stellt etwa die Auslastung der gepoolten Ressourcenpotenziale in den Service160

Vgl. Busch [Controllinginstrumente] 2004, S. 141 ff. und S. 174 ff.

161

An anderer Stelle (vgl. S. 198 ff.) wurde bereits die Einführung von internen Märkten in der Kommunalverwaltung dargestellt. Da, wie beschrieben, die Koordinationsfunktion dieser internen Märkte stark eingeschränkt ist, werden sie im Folgenden als fiktive interne Märkte bezeichnet. Vgl. auch Frese [Grundlagen] 2005, S. 197 ff.

162

Vgl. beispielsweise KGSt [Kommune] 1996 oder KGSt [Wettbewerb] 2000.

163

Vgl. S. 83 ff.

212

einheiten einen wichtigen Indikator für das kosteneffiziente Verhalten der Mitarbeiter dar.164 Im Rahmen einer Plankostenrechnung könnte beispielsweise einer Serviceeinheit eine bestimmte Höhe an fixen Stückkosten vorgegeben werden, die nur erreicht wird, wenn eine bestimmte Fixkostendegression durch die geplante Kapazitätsauslastung eintritt. So könnten der zentralen Organisationsberatung für eine zu spezifizierende Beratungsleistung fixe (Personal-)Kosten pro Stunde vorgegeben werden. Die methodische und informationelle Basis der Indikatorstruktur eines planorientierten Steuerungssystems kann aufgrund der analytisch ermittelten Vorgaben als sehr gut bezeichnet werden. Die relativ geringe Komplexität und Ungewissheit der betrachteten Leistungsbeziehung erlaubt die Anwendung einer detaillierten Planungsmethodik und den Rückgriff auf eine aktuelle informationelle Datenbasis. Beurteilt nach dem Kriterium der Indikatorpräzision, kann einem rein planorientierten Steuerungssystem eine hohe Motivationswirkung zugesprochen werden. Exakt geplante Sollvorgaben generieren einen guten Wahrnehmungs- und Sucheffekt. Die Abweichung von einer Sollvorgabe deutet präzise auf ineffiziente Verhaltensweisen hin, deren Ursache systematisch identifiziert werden kann. Die Leitung der Kommunalverwaltung kann dann nach dem Prinzip des „Management by Exception“ auf das identifizierte Fehlverhalten reagieren. Für den Aufbau einer solchen Indikatorstruktur in der Kommunalverwaltung ist allerdings in der Regel der Einsatz von Experten, die Planvorgaben entwickeln und überprüfen, erforderlich.165 Ein planorientiertes Steuerungssystem ist deshalb geprägt durch Fremdsteuerung. Der Rückgriff auf Elemente der Selbststeuerung und der damit verbundenen Vertrautheit mit den Bedingungen „vor Ort“ ist im Extremfall der exakten Planung nicht notwendig, da der planende Experte über alle relevanten Informationen verfügt, um solche Sollvorgaben zu formulieren, die abweichendes Verhalten umgehend aufzeigen würden. Indikatoraufwand Durch das Kriterium des Indikatoraufwands wird beurteilt, wie hoch der Aufwand bei der Indikatorgenerierung und der Auswertung einer Soll-Ist-Abweichung ist.166 Der Aufwand der Generierung der Planvorgaben richtet sich danach, wie anspruchsvoll die Planungsmethodik und die Aktualisierung der Informationsbasis sind. Durch 164

Vgl. Buchholtz [Verwaltungssteuerung] 2001, S. 333 f.

165

Prinzipiell können Planvorgaben auch im Wege der Hierarchiesteuerung von der Leitung der Kommunalverwaltung entwickelt werden. Es ist aber anzunehmen, dass bei einem Steuerungssystem, das auf exakter Planung beruht, die Leitungseinheiten unweigerlich an die Grenzen ihrer Informationsverarbeitungskapazität stoßen.

166

Vgl. S. 85.

213

die vergleichsweise niedrige Komplexität und Ungewissheit der Leistungsbeziehung kann dieser Generierungsaufwand in Grenzen gehalten werden. Aufgrund der stabilen Steuerungsbedingungen müssen zwar zunächst Ressourcen, d.h. vor allem Experten-Know-how, für die Ermittlung und Präzisierung von Sollvorgaben eingesetzt werden, aber eine Anpassung der einmal festgelegten Vorgaben ist wegen der geringen Ungewissheit unwahrscheinlich. Der Auswertungsaufwand eines planorientierten Steuerungssystems ist außerordentlich niedrig. Ein differenziertes System von Planvorgaben, das alle relevanten Handlungszusammenhänge abbildet, gewährleistet eine ziel- und zeitgenaue Initiierung von Korrekturmaßnahmen. Die Beziehung zwischen der Soll-Ist-Abweichung und deren Ursache wurde bereits bei der Generierung der Sollgröße analytisch durchdrungen. Indikatorakzeptanz Die Indikatorakzeptanz bezieht sich auf die Mitarbeiter, die eine vorgegebene Sollgröße zu erfüllen haben.167 Inwieweit eine Planvorgabe von den Mitarbeitern der Kommunalverwaltung akzeptiert wird, orientiert sich an der Präzision des Indikators. Wie bereits festgestellt wurde, weisen die hier untersuchten Planvorgaben eine hohe Präzision auf. Sie berücksichtigen differenziert alle Einflussgrößen und bilden zuverlässig den Handlungszusammenhang ab. Mitarbeiter, denen solche Sollgrößen vorgegeben werden, haben keinen Anlass, sich subjektiver Willkür ausgesetzt zu fühlen, sondern können sie als das Resultat eines versachlichten analytischen Planungsprozesses verstehen.168 Es kann deshalb von einer hohen Akzeptanz dieser plangenerierten Sollgrößen ausgegangen werden. 2.

Motivationseffizienz des benchmarkingorientierten Steuerungssystems

In einem benchmarkingorientierten Steuerungssystem werden Sollvorgaben für Serviceeinheiten und Facheinheiten durch externe Informationen, die auf die Situation der Kommunalverwaltung übertragen werden, gewonnen. In einem solchen Fall würden Sollgrößen wie die bereits erwähnten fixen Stückkosten einer Serviceeinheit nicht im Rahmen der Plankostenrechnung ermittelt. Stattdessen würden die Sollvorgaben aus Vergleichsdaten einer anderen Kommunalverwaltung übernommen.169

167

Vgl. S. 85 f.

168

Zur Versachlichung des Kontrollprozesses vgl. Schweitzer/Küpper [Systeme] 2003, S. 609 ff.

169

Ein in dieser Weise aufgebautes benchmarkingorientiertes Steuerungssystem greift auf unmittelbar erfassbare Handlungsmerkmale zu. Nur mittelbar erfassbare Handlungsmerkmale wie z.B. dem Bereichserfolg orientiertes Benchmarking werden im Rahmen der Erörterung des fiktiven internen Markts behandelt. Zur Unterscheidung beider Formen des Benchmarkings vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 336 f.

214

Seit Mitte der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts führen Kommunalverwaltungen verstärkt interkommunale Vergleiche durch.170 Neben Initiativen einzelner Kommunen haben vor allem die Vergleichsringe der Bertelsmann-Stiftung, des IKO-Netzes der KGSt und der ARGE Produktkennzahlen Baden-Württemberg einen hohen Bekanntheitsgrad erlangt.171 Neben dem interkommunalen Benchmarking wird auch ein Benchmarking mit privatwirtschaftlichen Unternehmungen betrieben. Aus diesen Vergleichen gewonnene Benchmarks haben den Vorteil, dass diese Indikatoren sich bereits im marktlichen Wettbewerb bewährt haben und damit zu einer höheren Akzeptanz beitragen können. Indikatorpräzision Es erfolgt erneut eine getrennte Betrachtung der Eindeutigkeit der Indikatorabbildung sowie der methodischen und informationellen Basis des Indikators: Indikatoren eines benchmarkingorientierten Steuerungssystems können sowohl in spezifischer als auch in aggregierter Form vorliegen. Die geringe Komplexität der hier betrachteten Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten erlaubt eine detaillierte Aufschlüsselung der einzelnen Handlungszusammenhänge. Die Erfassung von einzelnen relevanten Merkmalen einer Handlung wird somit erleichtert. Es kann deshalb angenommen werden, dass die aus dem Benchmarking mit anderen Kommunalverwaltungen gewonnenen Indikatoren spezifisch sind und somit eine eindeutige Abbildung des Indikators gewährleistet ist. Die methodische und informationelle Basis der Konstruktion eines durch Benchmarking entwickelten Indikators ist nicht mit der einer Planung vergleichbar. Die analytische Durchdringung des Handlungszusammenhangs der Planung wird ersetzt durch eine Übernahme und Verarbeitung externer Informationen. Der Präzisionsgrad von Benchmarkingindikatoren kann aber dann als vergleichsweise gut eingestuft werden, wenn die zu vergleichenden Merkmale einer Handlung möglichst identisch sind. Aufgrund des hohen Standardisierungsgrads der betrachteten Leistungsbeziehung erscheint diese Voraussetzung in hohem Maße erfüllt, da Handlungsabläufe zu einem überwiegenden Teil sogar rechtlich fixiert sind.172 Das Benchmarking erlaubt in diesem Fall die Übernahme von extern entstandenen Sollvorstellungen, die als Maßstab für ein „Best Practice“ aufgefasst werden können. Die Mitarbeiter werden motiviert, im Wege der Selbststeuerung den „vor Ort“ vorhandenen Sachverstand einzusetzen, um die „Best-Practice-Vorgaben“ zu erreichen. 170

Vgl. Korte/Pook [Leistungsvergleiche] 2002, S. 14.

171

Vgl. Kulosa [Steuerung] 2003, S. 176. Alle drei Vergleichsringe arbeiten mit Indikatoren, die in die Kategorien Auftragserfüllung, Wirtschaftlichkeit, Kundenzufriedenheit und Mitarbeiterzufriedenheit eingeteilt werden; vgl. Adamaschek [Konzepte] 2000, S. 214; Heiß [Konzeption] 2000, S. 192 ff. und Schmidhals-Ferrari [Methodik] 2000, S. 177.

172

Hier sei insbesondere auf weisungsgebundene Pflichtaufgaben verwiesen. Siehe auch S. 111 ff.

215

Insgesamt kann festgestellt werden, dass die Präzision des Indikators aufgrund der Eigenschaften der betrachteten Leistungsbeziehung immer noch als hoch eingestuft werden kann. Neben einem Wahrnehmungseffekt gewährleistet die Präzision des Indikators auch einen ausgeprägten Sucheffekt. Die Indikatorpräzision eines planorientierten Steuerungssystems kann aber wegen der methodischen Vorteile als höher eingeschätzt werden. Indikatoraufwand Die Beurteilung des Indikatoraufwands eines benchmarkingorientierten Steuerungssystems wird getrennt nach dem Aufwand bei der Generierung der Sollgröße und dem Aufwand bei der Auswertung der Soll-Ist-Abweichung durchgeführt. Die Generierung einer Sollgröße aus externen Informationen ist umso schwerer, je unterschiedlicher die Handlungszusammenhänge in den sich vergleichenden Kommunalverwaltungen sind. Bestehen große Unterschiede, müssen unter Umständen in erheblichem Ausmaß Experten hinzugezogen werden, um eine Übertragung der externen Informationen auf die interne Situation bewerkstelligen zu können. In einem solchen Fall müsste der Indikatoraufwand als hoch angesehen werden. Da aber für die betrachtete Leistungsbeziehung von einem hohen Grad der Standardisierung ausgegangen werden kann und damit Handlungszusammenhänge in verschiedenen Kommunalverwaltungen ein hohe Ähnlichkeit aufweisen müssten, ist die Aussage hinsichtlich der Höhe des Indikatoraufwands zu relativieren. Der Auswertungsaufwand im Falle einer Soll-Ist-Abweichung in einem benchmarkingorientierten Steuerungssystem ist abhängig von der Art der Messung der ausgewählten Handlungsmerkmale. Werden Handlungsmerkmale, wie hier unterstellt, unmittelbar gemessen, deutet eine Soll-Ist-Abweichung direkt auf die Problemursache hin. Korrekturmaßnahmen können dann präzise und zeitnah eingeleitet werden. Der Indikatoraufwand eines benchmarkingorientierten Steuerungssystems kann deshalb insgesamt als relativ niedrig angesehen werden. Aufgrund des geringeren Aufwands an personellen Ressourcen sollte er niedriger sein als der eines planorientierten Steuerungssystems. Indikatorakzeptanz Ein benchmarkingorientiertes Steuerungssystem verfügt über eine hohe Indikatorakzeptanz, wenn es gewährleistet, dass alle Einflussgrößen eines Handlungsergebnisses differenziert berücksichtigt werden. Davon ist auszugehen, wenn Handlungsmerkmale unmittelbar gemessen werden und eine Vergleichbarkeit der Handlungsmerkmale in den Augen der Betroffenen möglich ist. Unter Berücksichtigung der zu Grunde liegenden Leistungsbeziehung sind diese Voraussetzungen erfüllt. Die Indikatorakzeptanz eines benchmarkingorientierten Steuerungssystems kann deshalb als hoch angesehen werden.

216

3.

Motivationseffizienz des fiktiven internen Markts

Fiktive interne Märkte sind ein Instrument des „Behavioral Accounting“. Innerbetriebliche Leistungsbeziehungen werden zum Ansatzpunkt zur Erzielung von Motivationswirkungen. Genauso wie bei dem eben beschriebenen benchmarkingorientierten Steuerungssystem werden Sollgrößen von externen Vergleichsobjekten gewonnen.173 Im Sinne eines Benchmarking werden Preise von vergleichbaren Anbietern von Serviceleistungen auf einem externen Markt als interne Preise für den fiktiven internen Markt übernommen. Da die auszutauschende Menge an Leistungen zwischen den Serviceeinheiten als Anbietern und den Facheinheiten als Nachfragern schon durch das koordinationsorientierte Steuerungssystem im Rahmen der Planung bestimmt wurde, determiniert die Höhe der internen Preise den Bereichserlös für die Serviceeinheit und gleichzeitig auch den Kostenanteil für die Serviceleistungen der Facheinheiten. Die Signalisierung der Leistungsfähigkeit organisatorisch selbstständiger Einheiten durch Gewinne in einem marktwirtschaftlichen System wird als Indikator auf die Kommunalverwaltung übertragen. Um das verhaltensbezogene Kalkül von Serviceeinheiten und den Facheinheiten besser analysieren zu können, ist eine Einordnung der Transaktionspartner in das schon dargestellte Centerkonzept hilfreich.174 Im Einklang mit den aktuellen Regelungen des kommunalen Haushaltsrechts können Serviceeinheiten als Anbieter von internen Service-Leistungen entweder als Budget-Center oder Kosten-Center geführt werden. Sie entsprechen dem Centertyp des Budget-Centers, wenn ihnen im Rahmen der operativen Haushaltsplanung ein Budget zugeteilt wird, das zur Deckung bestimmter Kostenarten bestimmt ist, die nicht über den internen Preis abgedeckt werden sollen. Entfallen diese Budgets, kann, wie im Weiteren unterstellt, von einem Kosten-Center ausgegangen werden.175 Der centerbezogene Output ist bereits im Wege der koordinationsorientierten Planung festgelegt worden, so dass die positive Beeinflussung des Centerergebnisses im Wesentlichen durch eine möglichst kosteneffiziente Erstellung der Serviceleistung erreicht werden kann.176 Facheinheiten als Nachfrager von internen Leistungen werden als Budget-Center geführt. Sie bekom-

173

Der wesentliche Unterschied zu dem bereits dargestellten benchmarkingorientierten Steuerungssystem liegt in der nur mittelbaren Beziehung zwischen dem internen Preis als Indikator und der Qualität der zu Grunde liegenden Handlung.

174

Vgl. hierzu S. 94 ff.

175

Zur operativen Haushaltsplanung vgl. S. 186 ff.

176

Prinzipiell können Serviceeinheiten auch als Profit-Center oder Erlös-Center geführt werden. Ein Profit-Center wird in der Regel etabliert, wenn das Center sowohl den Input als auch den Output beeinflussen kann. Bei einem Erlös-Center ist lediglich die Outputseite beeinflussbar. Da aber in dem hier unterstellten Fall der Output weitgehend durch die koordinationsorientierte Planung determiniert ist, werden beide Centertypen nicht weiter betrachtet.

217

men im Rahmen der operativen Haushaltsplanung ein Budget zugewiesen, aus dem sie unter anderem den Bezug von internen Serviceleistungen bestreiten können. Indikatorpräzision Der ausgewiesene Bereichserfolg der Service-Center und der Grad der Budgetausschöpfung der Facheinheiten stellen aggregierte Indikatoren dar, die nur eine mittelbare Beziehung zur Qualität der Handlung haben. So ist beispielsweise der ausgewiesene Bereichserfolg eines Service-Centers nur ein mittelbarer Indikator für den angestrebten Grad der Ausschöpfung von Ressourcenkapazitäten. Die Eindeutigkeit der Abbildung ist somit beschränkt. Die methodische und informationelle Basis von fiktiven internen Märkten kann als vergleichsweise unpräzise angesehen werden. Im Gegensatz zum planorientierten Steuerungssystem, das auf einer analytischen Durchdringung des Handlungszusammenhangs beruht, werden hier externe Informationen übernommen und auf Sollgrößen übertragen. Die Qualität des relevanten Handlungsmerkmals wird nur mittelbar über den monetären Centererfolg abgebildet. Wird durch das Centerergebnis oder durch eine Budgetüberschreitung ein Wahrnehmungseffekt ausgelöst, sind keine präzisen Informationen vorhanden, die auf die Ursache des Problems hindeuten. Der Sucheffekt von fiktiven internen Märkten ist somit vergleichsweise schwach ausgeprägt. Da der Indikator, den ein fiktiver interner Markt generiert, nicht zur Lösung des Problems führt, sind Experten oder die Leitung der Kommunalverwaltung gefordert, die Problemursache einzugrenzen. Die verantwortlichen Einheiten müssen durch eine Analyse der Einflussgrößen der relevanten Handlungen nachträglich Sollgrößen entwickeln. Letztlich ist eine Ursachenanalyse durchzuführen, die der planerischen Durchdringung des Handlungszusammenhangs gleicht. Außerdem wird die Präzision von Indikatoren, die durch fiktive interne Märkte generiert werden, negativ von der Einseitigkeit des Marktdrucks, den sie auslösen, beeinflusst. Abweichend vom Idealfall, dass ein initiierter Marktdruck gleich verteilt auf Anbieter und Nachfrager wirkt, wird durch die Wirkungsweise des internen Marktes primär die Anbieterseite unter Leistungsdruck gesetzt. Der gesamte Erlös eines Service-Centers wird durch die Höhe des internen Preises festgelegt. Werden die Kosten des Centers nicht durch die Erlöse gedeckt, schlägt sich dies direkt im Centererfolg nieder. Hingegen ist für die nachfragenden Facheinheiten der interne Preis nur ein Bestandteil der Gesamtkosten, der durch das Budget gedeckt sein muss. Verhaltensdefizite auf Seiten der Facheinheiten werden folglich durch fiktive interne Märkte nicht zwangläufig aufgedeckt. Das Service-Center wird hingegen eher auffallen. Zudem wird durch einen fiktiven internen Markt nicht die gesamte Bandbreite möglicher Sollgrößen abgedeckt. Anders als bei der Planung, die sich prinzipiell neben Kosten- auch auf Leistungs- oder Mengengrößen beziehen kann, richten sich Indika218

toren des fiktiven internen Markts generell auf den internen Preis und bilden damit vor allem die Kostenseite des Service-Centers ab. Andere Sollgrößen, die zum Beispiel Aufschluss über die Leistungsqualität eines Service-Centers geben, lassen sich nur durch zusätzliche Steuerungsmaßnahmen gewinnen. Indikatoraufwand Der Aufwand der Generierung von internen Preisen als dem zentralen Indikator von fiktiven internen Märkten ist abhängig davon, wie „marktgängig“ die Serviceleistung ist, für die ein interner Preis festgelegt werden muss. Werden solche Serviceleistungen auch auf dem externen Markt angeboten, ist der Such-, Überarbeitungs- und Anpassungsaufwand, der notwendig ist, um interne Preise zu generieren, überschaubar. Bestenfalls können von den leistungsfähigsten externen Anbietern von Serviceleistungen Preise übernommen werden, die dann gleichzeitig einen Standard für „Best Practice“ vorgeben. Ist eine interne Serviceleistung so spezifisch, dass sie auf dem externen Markt nicht angeboten wird, erhöht sich der Aufwand zur Generierung des Indikators. In einem solchen Fall steht eine Reihe von Alternativen zur Wahl. Diese reichen von der Generierung eines an den Kosten der Serviceleistung orientierten internen Preises177 bis hin zur Übernahme von bereits in anderen leistungsfähigen Kommunalverwaltungen existierenden Vorgabewerten.178 In jedem Fall ist die Generierung von internen Preisen mit einem Aufwand verbunden, der in der Regel den Rückgriff auf Experten notwendig macht. Der Auswertungsaufwand, der entsteht, wenn im Wahrnehmungsfeld eine Soll-IstAbweichung angezeigt wird, ist bei fiktiven internen Märkten als hoch anzusehen. Wie bereits beschrieben, muss für die Identifizierung der Problemursache die analytische Durchdringung des Handlungszusammenhangs nachgeholt werden. Eine solche Problemanalyse kann entweder im Rahmen der Selbststeuerung oder aber durch Experten durchgeführt werden. Es erscheint aber plausibel, dass zumindest der unterstützende Rückgriff auf das methodische Know-how von Experten unverzichtbar ist. In jedem Fall ist aber eine Analyse der Soll-Ist-Abweichung erforderlich, da sonst die Gefahr besteht, dass ein fiktiver interner Markt in der Kommunalverwaltung zu einem reinen Abrechnungsritual degeneriert, ohne dass eine Motivationswirkung von ihm ausgeht.

177

Werden Kostenpreise für interne Serviceleistungen angestrebt, ist dies zwangsläufig mit dem Aufbau einer Plankostenrechnung verbunden. In einem solchen Fall kann auch von einer steigenden Indikatorpräzision durch eine Verbesserung der methodischen und informationellen Basis ausgegangen werden.

178

Die hier aufgeführten Möglichkeiten zur Generierung von internen Preisen für nicht marktgängige Serviceleistungen sind auch als grundsätzliche Alternative zu der Übernahme von externen Marktpreisen zu sehen.

219

Indikatorakzeptanz Die Akzeptanz von Indikatoren des fiktiven internen Marktes kann als hoch eingeschätzt werden, da in einem marktwirtschaftlichen Gesellschaftssystem Markt und Wettbewerb zumeist positiv bewertet werden. Ein Marktindikator wird deshalb als ein faires Beurteilungskriterium empfunden.179 Er muss relativ niedrige Akzeptanzschwellen überwinden, selbst wenn die Präzision des Indikators als eher gering eingeschätzt wird. 4.

Zielorientierte Bewertung

Die Bewertung der dargestellten Steuerungssysteme kann graphisch wie folgt zusammengefasst werden:

Abb. 44: Motivationseffizienz alternativer Steuerungssysteme

Hinsichtlich der in Abb. 44 aufgeführten Ausprägungen der Kriterien der Motivationseffizienz der alternativen Steuerungssysteme ist aber zu betonen, dass sie keinen allgemeingültigen Charakter haben und eher einen „idealtypischen Verlauf“ darstellen. Aufgrund der uneinheitlichen und spezifischen Gestaltungsbedingungen von Kommunalverwaltungen muss vielmehr eine Anpassung der Ausprägungen der Effizienzkriterien an die jeweiligen Verhältnisse vorgenommen werden. Können beispielsweise viele für einen internen Markt erforderlichen internen Preise nicht durch Übertragung vom externen Markt ermittelt werden, kann die Ausprägung des Indikatoraufwands negativer ausfallen, da der Aufwand bei der Indikatorgenerierung zunimmt. Ebenso gilt es die Ausprägung der Indikatorpräzision eines planorientierten Steuerungssystems zu überdenken, wenn die Planungssituation und der Entwicklungsstand der Planungsmethodik – trotz des unterstellten geringen Ausmaßes an Komplexität und Ungewissheit – dazu führen, dass generierte Indikatoren nur eingeschränkt relevante Handlungsmerkmale abbilden können.

179

Vgl. zu fairen Beurteilungskriterien Eccles [Control] 1983, S. 149 ff.

220

Abgesehen von den auf eine spezielle Kommunalverwaltung bezogenen Ausprägungen der Effizienzkriterien ist aber grundsätzlich die Überlegenheit einer Steuerungsalternative hinsichtlich aller drei Kriterien unwahrscheinlich. Aufgrund des dann vorhandenen Trade-off ist eine Gewichtung der Effizienzkriterien notwendig. Bei näherer Betrachtung aller drei Kriterien der Motivationseffizienz des Steuerungssystems wird die herausgehobene Stellung der Indikatorpräzision deutlich. Jedes Steuerungssystem, von dem eine Motivationswirkung ausgehen soll, muss sicherstellen, dass problematische Entwicklungen systematisch signalisiert und Problemursachen identifiziert werden. Inwieweit ein motivationsorientiertes Steuerungssystem diese Anforderung erfüllt, wird durch die Ausprägung der Indikatorpräzision zum Ausdruck gebracht. Diesem Kriterium soll deshalb im Folgenden das größte Gewicht zugewiesen werden. Bei Vernachlässigung der Indikatorakzeptanz, für die bei jeder analysierten Steuerungsalternative eine gute Ausprägung festzustellen war, beeinflusst der Indikatoraufwand bei einer vergleichbar guten Indikatorpräzision die Vorteilhaftigkeit einer Steuerungsalternative. In gewissem Sinne wird hierdurch die Qualität der Motivationswirkung eines Steuerungssystems in Relation zu dem verursachten Aufwand gesetzt. Auf der Grundlage dieser Festlegung der Gewichtung sollte – ohne dass an dieser Stelle die Gestaltungsbedingungen einer spezifischen Kommunalverwaltung berücksichtigt werden können – für die Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten mit Standardaufgaben ein planorientiertes Steuerungssystem etabliert werden. Es gewährleistet eine hohe Indikatorpräzision bei einem Indikatoraufwand, der bei den dargestellten Steuerungsbedingungen vergleichsweise gering ist. Die Etablierung eines solchen Steuerungssystems gewährleistet die kontinuierliche Generierung von Wahrnehmungseffekten und einen von den Ergebnissen der Planung geleiteten Sucheffekt. Das Ergebnis dieser Bewertung steht in einem widersprüchlichen Verhältnis zu den Empfehlungen des New Public Management und des Neuen Steuerungsmodells. Wie bereits dargestellt wurde, befürworten diese Ansätze den Aufbau eines um marktliche Elemente erweiterten Steuerungssystems, das über den Vergleich mit Externen Marktdruck aufbaut. Die vorangegangene Analyse hat die Grenzen eines derartigen Steuerungssystems auf Basis der verwendeten Effizienzkriterien aufgezeigt.180 Aufgrund der unzulänglichen empirischen Basis und der Vielzahl an entwickelten Theorien kann aber – auch wenn die Leistungsfähigkeit der Indikatoreffizienz nicht angezweifelt wird – nicht von einem eindeutigen Bezugskonzept gesprochen 180

An dieser Stelle muss allerdings darauf hingewiesen werden, dass in die Analyse bisher nur die Leistungsbeziehung zwischen Service-Centern und Fachbereichen mit Standardaufgaben eingegangen ist. Auf die veränderten Steuerungsbedingungen, die sich durch die Ausführung von Exklusivaufgaben ergeben, wird im nächsten Teil der Arbeit eingegangen.

221

werden. Es bilden sich zwangsläufig differenzierte Gestaltungsphilosophien, in denen Präferenzen für markt- oder planorientierte Steuerungssysteme zum Ausdruck kommen.181 Versteht man also ein marktlich orientiertes Steuerungssystem als Präferenz des New Public Management und des Neuen Steuerungsmodells, kann eine im Hintergrund stehende marktorientierte Gestaltungsphilosophie vermutet werden, die aufgrund der vielschichtigen Verbindungen nicht nur in der Verwaltungswissenschaft, sondern auch in der Verwaltungspraxis anzutreffen ist. Die Präferenz für ein marktorientiertes Steuerungssystem und das als effizient bewertete planorientierte Steuerungssystem schließen sich aber nicht grundsätzlich aus. Vielmehr kann ein planorientiertes Steuerungssystem entwickelt werden, das flankierend um marktliche Elemente erweitert wird. Um den Aufwand der Generierung und Auswertung von zusätzlichen Indikatoren in Grenzen zu halten, wäre allerdings die Etablierung eines fiktiven internen Marktes zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten zu empfehlen, der die innerbetriebliche Leistungsverrechnung auf Basis von Kostenpreisen vornimmt. In diesem Fall müsste eine Indikatorstruktur aufgebaut werden, die sich ausschließlich auf Sollgrößen stützen kann, die durch Instrumente der Kosten- und Leistungsrechnung generiert werden könnten.182 D.

Gestaltungsempfehlung

Wie bereits deutlich wurde, führt die kriteriengeleitete Bewertung alternativer Kompetenzsysteme hinsichtlich ihrer Koordinations- und Motivationswirkung zu unterschiedlichen Gestaltungsempfehlungen.183 Dieser Trade-off kann nur durch eine stärkere Gewichtung der aufgabenbezogenen oder der personenbezogenen Perspektive gelöst werden. Aufgrund einer vorrangigen Ausrichtung des Kompetenzsystems an Anforderungen, die aus technologischen Bedingungen der Leistungserstellung resultieren, wird der Koordinationsdimension bei der Gestaltung des Kompetenzsystems ein besonderer Stellenwert eingeräumt. Für die Leistungsbeziehung zwischen Serviceaufgaben und Standardaufgaben ist deshalb ein Kompetenzsystem zu empfehlen, das sich durch eine zentrale Verankerung von Serviceaufgaben in Serviceeinheiten auszeichnet. Defizite dieser Kompetenzlösung, die aus Koordinationsperspektive in einer mangelnden Interdependenzeffizienz und aus Motivationsperspektive in einer verbesserungswürdigen Überschaubarkeit zu sehen sind, müssen durch Regelungen des Steuerungssystems kompensiert werden.

181

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 342 und Frese [Marktsteuerung] 2004, S. 3.

182

Zu kostenorientierten internen Preisen in Kommunalverwaltungen siehe auch Schwarting [Effizienz] 2005, S. 103 ff.

183

Vgl. S. 210 f.

222

Die Analyse des Steuerungssystems kommt hingegen zu einem eindeutigen Ergebnis. Sowohl aus Sicht der Koordinations- als auch aus Sicht der Motivationseffizienz ist hinsichtlich der betrachteten Leistungsbeziehung ein planorientiertes Steuerungssystem anderen Alternativen vorzuziehen. Die Flankierung eines solchen Steuerungssystems durch marktorientierte Elemente wie z.B. die Etablierung eines fiktiven internen Markts kann nur durch die vorherrschende Gestaltungsphilosophie erklärt werden.

223

Fünfter Teil:

Gestaltung der Leistungsbeziehung zwischen Einheiten mit Exklusiv- und Serviceaufgaben

A.

Organisatorische Anforderungen durch die Berücksichtigung von Exklusivaufgaben

Wie bei der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben soll nun eine organisatorische Analyse der Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben folgen. Die Koordinations- und Motivationsdimension der Leistungsbeziehung werden wieder getrennt voneinander betrachtet. Zunächst werden aber kommunale Exklusivaufgaben eingehender erläutert und deren organisatorische Implikationen vorgestellt.1 I.

Konkretisierung von Exklusivaufgaben

Exklusivaufgaben werden von der Kommunalverwaltung entweder direkt für einzelne Bürger oder aber indirekt zur Befriedigung eines kollektiven Bedarfs nach wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Rahmenbedingungen erbracht. In beiden Fällen ist der Grad der Standardisierung der Aufgaben gering. Wird eine Exklusivaufgabe für einen Bürger erbracht, ist der Leistungserstellungsprozess für den Bürger kundenspezifisch und individuell. Handelt es sich um einen Leistungserstellungsprozess zur Befriedigung eines kollektiven Bedarfs, wird diese Aufgabe nur sehr unregelmäßig, im Extremfall nur einmalig durchgeführt. Unabhängig von dieser Differenzierung zeichnet sich eine solche Aufgabe durch eine relativ hohe Komplexität und ein beträchtliches Maß an Ungewissheit aus. Verglichen mit den Standardaufgaben haben Exklusivaufgaben einen tendenziell geringeren Anteil an den Gesamtaufgaben einer Kommunalverwaltung. Nichtsdestotrotz kommt der Ausführung von Exklusivaufgaben eine hohe Bedeutung zu, da die Kommunalverwaltung beispielsweise den individuellen Bedürfnissen von Bürgern in sozialen Problemsituationen im Sinne des Sozialstaatsprinzips gerecht werden muss.2 Auch Exklusivaufgaben finden sich in vielen Bereichen der Kommunalverwaltung. Ein Schwerpunkt liegt, wie bereits angedeutet, in den Produktbereichen „Hilfe in Notlagen“ (50.1) und „Soziale Förderung“ (50.2):3 x Produktgruppe 50.1.1: Hilfe bei Krankheit, Behinderung und Pflegebedürftigkeit (Leistungen bei Krankheit, Behinderung und Pflegebedürftigkeit)

1

Zu konkretisierenden Ausführungen zu Serviceaufgaben siehe S. 161 ff.

2

Durch das Sozialstaatsprinzip ist die Kommunalverwaltung insbesondere zur Daseinsfür- und vorsorge und zum Schutz von bedürftigen Bürgern verpflichtet. Vgl. zum Sozialstaatsprinzip S. 102 ff.

3

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 105 ff.

226

x Produktgruppe 50.1.2: Hilfe bei Einkommensdefiziten, Geldproblemen und Entschädigungen (z.B. Hilfe zu Lebensunterhalt, Leistungen der Kriegsopferfürsorge, Leistungen der Unterhaltssicherung) x Produktgruppe 50.1.3: Flüchtlingshilfe (Betreuung, Geld- und Sachleistungen, Plätze in Einrichtungen, Übergangswohnungen etc.) x Produktgruppe 50.1.4: Aussiedlerhilfen (z.B. Geld- und Sachleistungen, Plätze in Einrichtungen und Übergangswohnungen, Festlegung der Aussiedler- und Vertriebeneneigenschaften) x Produktgruppe 50.2.2: Offene Altenarbeit (Offene Altenarbeit in Einrichtungen, Veranstaltungen der offenen Altenarbeit) x Produktgruppe 50.2.3: Sonstige integrative Maßnahmen (Soziale Betreuung, soziale Vergünstigungen) Ebenso stellen die jugendbezogenen Produktgruppen „Allgemeine Förderung von jungen Menschen und ihren Familien“ (51.2) und „Familienergänzende Hilfe für junge Menschen und ihre Familien in besonderen Problemlagen“ (51.3) einen Schwerpunkt kommunaler Exklusivaufgaben dar:4 x Produktgruppe 51.2.1: Kinder- und Jugendarbeit (z.B. Jugendsozialarbeit, Kinderund Jugendschutz) x Produktgruppe 51.2.2: Familienförderung (z.B. Allgemeine Familienberatung und -förderung, Familienerholung und -freizeit) x Produktgruppe 51.3.2: Betreuung (z.B. Erziehungsbeistand, intensive sozialpädagogische Einzelbetreuung, soziale Gruppenarbeit, heilpädagogische Tagesbetreuung, Eingliederungshilfe für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche) x Produktgruppe 51.3.3: Mitwirken in gerichtlichen Verfahren (Mitwirkung in Verfahren vor dem Familien-, Vormundschafts- und Jugendgericht) Exklusivaufgaben zur Befriedigung eines kollektiven Bedarfs treten oft dort auf, wo große kommunale Projekte realisiert werden, wie beispielsweise beim kommunalen Straßen- und Wegbau, beim Bau öffentlicher Einrichtungen oder bei der Erweiterung der kommunalen Infrastruktur. Kommunale Exklusivaufgaben sind deshalb auch in den Produktbereichen „Räumliche Planung und Entwicklung“ (100.1) und „Gebäudewirtschaft“ zu finden:5 x Produktgruppe 100.1.2: Kommunale Verkehrsplanung (Verkehrsentwicklungsplan, thematische und räumliche Teilkonzepte zur Mobilität)

4

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 115 ff.

5

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 140 ff. und S. 175 ff.

227

x Produktgruppe 100.1.7: Beratung und kommunale Interessenvertretung (Beratung und Betreuung von Investoren und Bauherren, Einbringung kommunaler Interessen bei Planungen Dritter) x Produktgruppe 106.1.3: Neu-, Um- und Erweiterungsbau (z.B. Planung, Realisierung und Projektsteuerung von Hochbauten) x Produktgruppe 106.1.4: Unterhaltung (z.B. Planung, Realisierung und Projektsteuerung von Unterhaltungsmaßnahmen) In ähnlicher Weise fallen komplexe Exklusivaufgaben im Produktbereich „Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung“ an:6 x Produktgruppe 80.1.1: Unternehmensorientierte Dienstleistungen (Bestandpflege und -entwicklung, Ansiedlungsförderung und Akquisition, Entwicklung der Standortfaktoren) x Produktgruppe 80.1.2: Beschäftigungsorientierte Dienstleistungen (z.B. Beschäftigungssicherung und -entwicklung, Existenzförderung) Diese Auflistung vermittelt einen Eindruck von der Vielfältigkeit der kommunalen Exklusivaufgaben. Auch sie sind trotz des niedrigeren Grads der Standardisierung nicht vollkommen frei im Bezug auf die Auswahl der Handlungen zur Aufgabenerfüllung. Vielmehr ist die Kommunalverwaltung auch bei Exklusivaufgaben an Bundesund Landesgesetz sowie an das Ortsrecht gebunden. Im Vergleich zu kommunalen Standardaufgaben kennzeichnet die Exklusivaufgabe jedoch, aufgrund der individuellen Situation der nachfragenden Bürger sowie der Einzigartigkeit der Aufgabe, ein geringerer rechtlich bedingter Standardisierungsgrad. II.

Organisatorische Implikationen

Die Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben ist geprägt durch die einzelfallorientierte, individuell auf die jeweilige Problemlage ausgerichtete Leistung an den Bürger. Wie beschrieben, fragen vor allem Bürger in schwierigen Lebensumständen und Notlagen solche Leistungen nach oder es handelt sich um andere Leistungen, die nicht standardisiert angeboten werden können und die die Kommunalverwaltung daher zu der individuellen Erstellung einer Leistung veranlassen. Die anschließende Analyse der Exklusivaufgaben wird sich vorrangig auf Leistungen beziehen, die auf soziale Einzelfallhilfen gerichtet sind, da sie den größten Anteil der Exklusivaufgaben einnehmen. Die zu entwickelnden Gestaltungsaussagen sind jedoch in der Regel auf andere kommunale Exklusivaufgaben übertragbar.

6

Vgl. KGSt [KGSt-Produktbuch] 1997, S. 226 ff.

228

Im Vergleich zu den Standardaufgaben zeichnen sich Exklusivaufgaben durch eine wesentlich höhere Komplexität und Ungewissheit aus. Als Konsequenz aus der individuell zu erstellenden Leistung muss der Bürger in den Wertschöpfungsprozess eingebunden werden und beeinflusst auf diese Weise die inhaltliche und zeitliche Gestaltung des gesamten betroffenen kommunalen Leistungserstellungsprozesses.7 Die hohe Komplexität und Ungewissheit wird folglich über die Leistungsbeziehung auch auf die Serviceaufgaben übertragen. Wirken außerdem Dritte auf den Prozess der Leistungserstellung ein, erhöhen sich dessen Komplexität und Ungewissheit weiter. Ein gängiges Beispiel für eine solche Exklusivaufgabe ist die Betreuung eines drogenabhängigen Minderjährigen. Außer den unterschiedlichen direkten Betreuungsleistungen der Sozialhilfe, Jugendhilfe und Gesundheitshilfe für den Betroffenen müssen auch Interessen von indirekt Betroffenen (z.B. Eltern, Lehrer, gemeinnützige Hilfsdienste, Gläubiger) berücksichtigt werden.8 In Anbetracht der Komplexität solcher Aufgaben erscheint es offensichtlich, dass sie, anders als bei Standardaufgaben, nicht einer Facheinheit zugewiesen werden können. Im Gegenteil ist die Erfüllung einer Exklusivaufgabe häufig mit der Einbeziehung mehrerer Facheinheiten verbunden.9 Maßgebliche Aufgabenträger und primäre Ansprechpartner für solche Exklusivaufgaben sind die Facheinheiten für Jugend, Gesundheit oder Soziales einer Kommunalverwaltung. Aus organisatorischer Sicht muss deshalb die in diesem Teil der Arbeit im Vordergrund stehende Leistungsbeziehung zwischen Serviceaufgaben und Exklusivaufgaben um den Aspekt des Leistungsaustauschs zwischen Facheinheiten mit Exklusivaufgaben erweitert werden.10 Eine Berücksichtigung dieses Aspekts bei der organisatorischen Gestaltung soll zunächst ausschließlich im Steuerungssystem der Kommunalverwaltung erfolgen, da Exklusivaufgaben nur einen geringen Anteil an der Gesamtaufgabe der Kommunalverwaltungen haben und sich dieser nur dann in den Regelungen des Kompetenzsystems niederschlagen sollte, wenn die Berücksichtigung dieses Sachverhalts in den Regelungen des Steuerungssystems nicht zu einer zufrieden stellenden Ausprägung der Effizienzkriterien führt.11 Die koordinations- und motivationsbezogene Analyse des Kompetenzsystems beschränkt sich deshalb vorerst auf die bereits eingeführten Gestaltungsalternativen.

7

Zu organisatorischen Anforderungen des Kundeneinflusses siehe Frese/Noetel [Kundenorientierung] 1992, vor allem S. 79 ff.

8

Zu anderen Beispielen für komplexe Exklusivaufgaben siehe KGSt [Lebenslagen] 2002, S. 14 ff.

9

Siehe hierzu auch Fn 164, S. 135.

10

Zur Planung des Leistungsaustauschs zwischen Facheinheiten siehe insbesondere S. 243 ff.

11

Dieses Vorgehen steht im Einklang mit der dem verwendeten organisatorischen Gestaltungskonzept zu Grunde liegenden sequenziell-iterativen Integration von Modullösungen zu einer Gesamtlösung.

229

B.

Untersuchung der Koordinationsdimension

Auch für die Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben sind alternative Kompetenzsysteme hinsichtlich ihrer Koordinationseffizienz zu bewerten. Erneut stellen die zentrale Verankerung von Serviceaufgaben und die dezentrale Verankerung von Serviceaufgaben die beiden relevanten Gestaltungsalternativen dar. Obschon Teile der Beurteilung hinsichtlich der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben auch für die nun betrachtete Leistungsbeziehung Relevanz behalten,12 stellt sich die Gestaltungsentscheidung aufgrund der hohen Komplexität und Ungewissheit und der unterschiedlichen Geschäftsfeldstrategien13 verändert dar. Die Untersuchung der Koordinationsdimension orientiert sich am modularen Aufbau des verwendeten organisatorischen Gestaltungskonzepts. Aufbauend auf den Ergebnissen der Analyse des Kompetenzsystems, folgt die Beurteilung alternativer Steuerungssysteme hinsichtlich ihres Beitrags zur Steigerung der Koordinationseffizienz. I.

Kompetenzsystem

Die Koordinationseffizienz eines Kompetenzsystems bemisst sich danach, inwieweit es gelingt, die Entstehung von Autonomiekosten, die aus Entscheidungsinterdependenzen, Potenzialtrennungen sowie aus der hierarchischen Aufspaltung von Entscheidungen resultieren, zu vermeiden oder zumindest möglichst gering zu halten. Der Erfüllungsgrad dieser Anforderungen an ein Kompetenzsystem wird durch die bereits eingeführten Effizienzkriterien gemessen. 1.

Koordinationseffizienz bei zentraler Verankerung von Serviceaufgaben

Durch die zentrale Verankerung von Serviceaufgaben in Kommunalverwaltungen werden jeweils homogene Leistungen für Facheinheiten mit Exklusivaufgaben organisatorisch in einer Serviceeinheit zusammengefasst und konzentriert. Eine solche Serviceeinheit gleicht einem Zentralbereich, dessen Kompetenzverteilung dem Servicemodell entspricht.14 Die Facheinheiten haben die Entscheidungskompetenz hinsichtlich der Art der Serviceleistung („Ob“ und „Was“) und die Serviceeinheiten entscheiden über das „Wie“ einer Auftragserfüllung. Sie treten den Facheinheiten als interne Dienstleister gegenüber.15 12

Vgl. zur Beurteilung der Koordinationseffizienz der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben S. 175 ff. und S. 204 ff.

13

Vgl. S. 131 ff.

14

Vgl. S. 164 ff.

15

Siehe auch Abb. 33, S. 165.

230

Interdependenzeffizienz Wird durch Regelungen des Kompetenzsystems die Entstehung von Prozess-, Ressourcen- und Marktinterdependenzen vermieden und sind demzufolge die Autonomiekosten gering, ist die Interdependenzeffizienz der Gestaltungslösung hoch. Die Ausprägung der Interdependenzeffizienz entspricht den Ergebnissen der Untersuchung der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben. Insgesamt muss die Interdependenzeffizienz dieser Gestaltungslösung als gering angesehen werden. Zurückzuführen ist dies in erster Linie auf die stark ausgeprägten Prozess- und Ressourceninterdependenzen. Allein Beschaffungsmarktinterdependenzen16 werden durch ein Kompetenzsystem mit zentral verankerten Serviceaufgaben vermieden. Die schlechte Ausprägung der Interdependenzeffizienz wird aber im Gegensatz zu der zuvor betrachteten Leistungsbeziehung zusätzlich beeinträchtigt, da in diesem Fall mehrere kommunale Facheinheiten an der Erbringung einer Leistung beteiligt sein können. Insbesondere bestehende Leistungsverflechtungen zwischen Facheinheiten können zu Prozessinterdependenzen führen, die zu einer weiteren Verschlechterung der Interdependenzeffizienz beitragen. Regelungen des Steuerungssystems, die auf einem derartigen Kompetenzsystem aufbauen, müssten einen Beitrag zur Steigerung der Interdependenzeffizienz leisten. Gelingt dies nicht, könnte im Rahmen eines iterativen Gestaltungsprozesses eine Anpassung des Kompetenzsystems vorgenommen werden, die zur Verbesserung der Interdependenzeffizienz beiträgt. Potenzialeffizienz Ist durch die Regelungen des Kompetenzsystems sichergestellt, dass Ressourcenund Marktpotenziale über Bereichsgrenzen hinweg genutzt werden, drückt sich dies in einer hohen Potenzialeffizienz aus. Auch in diesem Fall entspricht die Ausprägung der Potenzialeffizienz dem Ergebnis der Analyse der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben. Die Potenzialeffizienz dieser Gestaltungslösung kann durchweg als hoch eingestuft werden. Sowohl die Ressourcenpotenziale als auch die Beschaffungsmarktpotenziale17 werden in den Serviceeinheiten gepoolt und erlauben eine bereichsübergreifende Ausschöpfung.

16

Absatzmarktinterdependenzen haben für die hier untersuchte Leistungsbeziehung keine Bedeutung. Sie sind deshalb zu vernachlässigen.

17

Absatzmarktpotenziale werden im Weiteren nicht betrachtet, da sie für die hier interessierende Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben keine Relevanz haben.

231

Delegationseffizienz Die Ausprägung der Delegationseffizienz gibt Auskunft darüber, inwieweit Regelungen des Kompetenzsystems die Problemumsicht und die umfassende Perspektive übergeordneter Einheiten nutzen. Die zu analysierenden Gestaltungsalternativen des Kompetenzsystems unterscheiden sich in erster Linie durch die Art ihrer Segmentierung. Jedoch lassen sich auch hinsichtlich der vertikalen Verteilung der Entscheidungskompetenzen Aussagen ableiten. Anders als die Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben, ist die hier betrachtete Leistungsbeziehung in einem wesentlich geringeren Maße durch die Rechtmäßigkeit und das Gebot der Rechtskonformität des kommunalen Handelns geprägt. Handlungsalternativen, die wie bei Standardaufgaben aufgrund von rechtlichen Vorgaben ausgeschlossen sind, müssen bei Exklusivaufgaben berücksichtigt werden. Die Gesamtmenge an zulässigen Handlungsalternativen vergrößert sich folglich tendenziell und stellt höhere Anforderungen an die kognitiven Kapazitäten der übergeordneten Einheiten. Wird zudem die vergleichsweise hohe Komplexität des Entscheidungsproblems berücksichtigt, können die Entscheidungskapazitäten der übergeordneten Einheiten an ihre Grenzen stoßen. Mithin steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die Qualität von auf übergeordneter Ebene getroffenen Entscheidungen sinkt, da aufgrund von Restriktionen ihrer Entscheidungskapazität nicht alle möglichen Handlungsalternativen berücksichtigt werden können. Die mit der niedrigeren Entscheidungsqualität verbundenen delegationsbezogenen Autonomiekosten finden in einer vergleichsweise schlechteren Ausprägung der Delegationseffizienz ihren Ausdruck. Erweist sich dieses Kompetenzsystem bei einer zielorientierten Bewertung als präferierte Lösung, müssen Regelungen des Steuerungssystems dieses Defizit berücksichtigen. Um eine Steigerung der Delegationseffizienz zu erreichen, ist möglicherweise unter Abwägung von Autonomie- und Abstimmungskosten in einem iterativen Prozess eine Anpassung der Entscheidungskompetenzen vorzunehmen.

232

Zusammenfassende Betrachtung der Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen bei zentraler Erfüllung von Serviceaufgaben In der graphischen Zusammenfassung stellt sich die Koordinationseffizienz des Kompetenzsystems wie folgt dar:

Effizienzkriterium

Ausprägung

Interdependenzeffizienz - Prozessinterdependenzen (-) - Ressourceninterdependenzen (-) - Beschaffungsmarktinterdependenzen (+)

-

Potenzialeffizienz - Ressourcenpotenzial (+) - Beschaffungsmarktpotenzial (+)

+

Delegationseffizienz

o

Legende: (+) gut; (o) mittel; (-) schlecht Abb. 45: Koordinationseffizienz bei zentral verankerten Serviceaufgaben

Wie durch Abb. 45 verdeutlicht wird, liegt die Schwäche dieses Kompetenzsystems in einer mangelnden Interdependenzeffizienz und einer verbesserungswürdigen Delegationseffizienz. Der durch die gute Ausprägung der Potenzialeffizienz ausgedrückte Vorteil eines solchen Kompetenzsystems liegt eindeutig in der Poolung von Potenzialen und der damit verbundenen Möglichkeit zur Realisierung von Größendegressionseffekten und dem Erzeugen von Marktdruck auf den Beschaffungsmarkt. 2.

Koordinationseffizienz bei dezentraler Verankerung von Serviceaufgaben

Alternativ wird ein Kompetenzsystem analysiert, in dem die Serviceaufgaben dezentral in den Facheinheiten mit Exklusivaufgaben verankert sind.18 Dieses Kompetenzsystem hat den Vorteil, dass jede Fachabteilung über eigene Ressourcen zur Erfüllung von Serviceaufgaben verfügt und den Bedarf unabhängig von anderen Bereichen decken kann. Interdependenzeffizienz Durch die Zusammenfassung von Serviceaufgaben und Exklusivaufgaben in den Facheinheiten wird die Leistungsbeziehung, die zwischen beiden Aufgabentypen besteht, internalisiert. Prozessinterdependenzen bestehen somit nur noch bei Fach-

18

Vgl. S. 171 ff. sowie Abb. 35, S. 172.

233

einheiten, zwischen denen eine interne Leistungsverflechtung besteht. Autonomiekosten, die auf Prozessinterdependenzen zurückzuführen sind, fallen deshalb in einem vergleichsweise geringen Umfang an. Die gleiche Feststellung kann auch für Ressourceninterdependenzen getroffen werden. Der Fall, dass mehrere Facheinheiten um eine Serviceressource konkurrieren, wird durch die Dezentralisierung der Serviceaufgaben vermieden. Das Auftreten von Ressourceninterdependenzen und der Anfall von Autonomiekosten werden folglich minimiert. Im Gegensatz dazu entstehen aber durch die dezentrale Verankerung der Serviceaufgaben Beschaffungsmarktinterdependenzen. Es besteht die grundsätzliche Möglichkeit, dass Facheinheiten auf dem Beschaffungsmarkt in Konkurrenz um ein knappes Beschaffungsgut zueinander treten. Da jedoch in der Regel nur wenig knappe und unspezifische Güter auf dem Beschaffungsmarkt von kommunalen Facheinheiten nachgefragt werden, kann diese Form der Interdependenz in diesem Fall vernachlässigt werden. In der Gesamtbetrachtung kann für diese Gestaltungslösung somit eine gute Ausprägung der Interdependenzeffizienz festgestellt werden. Die Frage der Abstimmung von Interdependenzen, die aus der Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben resultieren, ist weitgehend gelöst. Potenzialeffizienz Durch die dezentrale Verankerung von Serviceaufgaben in den Facheinheiten werden Ressourcen zur Erstellung von Serviceleistungen getrennt. Durch diese Regelungen des Kompetenzsystems kann deshalb eine mit der zentralen Verankerung von Serviceaufgaben vergleichbare Ausschöpfung von Ressourcenpotenzialen nicht erreicht werden. Es entstehen Autonomiekosten durch nicht genutzte Ressourcenkapazitäten und entgangene Synergieeffekte. Auch die Ausschöpfung von Beschaffungsmarktpotenzialen verschlechtert sich im Vergleich zur zentralen Verankerung von Serviceaufgaben. Infolge der dezentralen Beschaffung durch die Facheinheiten können die Marktmacht einer zentralen Beschaffung und der damit verbundene konditionenpolitische Vorteil nicht genutzt werden. Hierdurch entstehen vergleichsweise hohe Autonomiekosten. Für die betrachtete Gestaltungslösung ist somit eine vergleichsweise schlechte Ausprägung der Potenzialeffizienz festzustellen. Die durch die Trennung von Potenzialen entstehenden Autonomiekosten müssen als relativ hoch angesehen werden, so dass Regelungen eines Steuerungssystems, die auf diesem Kompetenzsystem aufbauen, in erster Linie auf eine Verbesserung der Potenzialeffizienz gerichtet sein müssen.

234

Delegationseffizienz In Analogie zur Beurteilung der Delegationseffizienz bei zentral verankerten Serviceaufgaben19 kann auch bei dieser Gestaltungslösung aufgrund des Charakters von Exklusivaufgaben von einem erweiterten Entscheidungsspielraum für übergeordnete Einheiten ausgegangen werden. Da übergeordneten Einheiten aufgrund von fehlenden rechtlichen Restriktionen tendenziell mehr Handlungsalternativen zur Verfügung stehen und die Komplexität des Entscheidungsproblems steigt, werden höhere Anforderungen an deren kognitive Kapazitäten gestellt, um die einzelnen Alternativen auf Grundlage von verfügbaren Informationen zu bewerten. Tendenziell wird die Entscheidungsqualität dieser übergeordneten Einheiten sinken, da die Restriktionen ihrer Entscheidungskapazität eine umfassende, sämtliche Informationen berücksichtigende Bewertung aller Handlungsalternativen verhindern. Die hierdurch entstehenden Autonomiekosten führen zu einer schwächeren Ausprägung der Delegationseffizienz. Auch in diesem Fall müssten Regelungen des Steuerungssystems diesen Mangel des Kompetenzsystems ausgleichen. Ist das realisierte Ergebnis nicht zufrieden stellend, ist alternativ auch eine iterative Anpassung der Entscheidungskompetenzen unter Berücksichtigung der entstehenden Autonomie- und Abstimmungskosten zur Verbesserung der Delegationseffizienz möglich.

19

Vgl. die Effizienzanalyse auf S. 230 ff.

235

Zusammenfassende Betrachtung der Effizienz koordinationsorientierter Kompetenzregelungen bei dezentraler Erfüllung von Serviceaufgaben In Abb. 46 werden die Ergebnisse der Analyse des Kompetenzsystems mit einer dezentralen Verankerung von Serviceaufgaben in Facheinheiten mit Exklusivaufgaben zusammengefasst dargestellt:

Effizienzkriterium

Ausprägung

Interdependenzeffizienz - Prozessinterdependenzen (+) - Ressourceninterdependenzen (+) - Beschaffungsmarktinterdependenzen (-)

+

Potenzialeffizienz - Ressourcenpotenzial (-) - Beschaffungsmarktpotenzial (-)

-

Delegationseffizienz

o

Legende: (+) gut; (o) mittel; (-) schlecht Abb. 46: Koordinationseffizienz bei dezentral verankerten Serviceaufgaben

Wie deutlich wurde, liegt die Stärke dieses Kompetenzsystems vor allem in seiner guten Ausprägung der Interdependenzeffizienz. Bereichsübergreifende Leistungsverflechtungen zwischen Serviceaufgaben und Exklusivaufgaben sowie Konkurrenz der Facheinheiten um Serviceleistungen werden vermieden. Schwächen haben die dargestellten Kompetenzregelungen hinsichtlich der Potenzial- und Delegationseffizienz. Größendegressionseffekte können aufgrund der fehlenden Poolung von Ressourcenpotenzialen nicht genutzt und Marktmacht auf dem Beschaffungsmarkt kann nicht ausgeübt werden. Darüber hinaus stößt die Nutzung der Problemumsicht von übergeordneten Einheiten an ihre Grenzen. 3.

Zielorientierte Bewertung

Der Vergleich der beiden betrachteten Gestaltungsalternativen kann im Wesentlichen auf die gegenläufigen Ausprägungen der Interdependenzeffizienz und Potenzialeffizienz reduziert werden. Die Ausprägung der Delegationseffizienz kann in beiden Fällen als „verbesserungswürdig“ bewertet werden. Bei der zentralen Verankerung von Serviceaufgaben kann die gute Ausprägung der Potenzialeffizienz als Vorteil angesehen werden. Jedoch ist die schlechte Ausprägung der Interdependenzeffizienz der Nachteil dieser Gestaltungsalternative. Die Ausprägungen der beiden Effizienzkriterien im Fall der dezentralen Verankerung von Serviceaufgaben verlaufen spiegelbildlich. 236

Keine der beiden Gestaltungsalternativen ist somit hinsichtlich der Ausprägung aller Effizienzkriterien überlegen. Um trotzdem eine Gestaltungsaussage treffen zu können, ist wiederum eine Gewichtung der Effizienzkriterien notwendig. Hierfür wird auf die bereits entwickelte kommunale Geschäftsfeldstrategie für Exklusivaufgaben zurückgegriffen. Aus den organisatorischen Anforderungen der Strategie an die Struktur einer Kommunalverwaltung werden die Gewichte für die einzelnen Effizienzkriterien abgeleitet. Die Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen empfiehlt, anders als die Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen, sich aufgrund der bürgerindividuellen Marktbearbeitung nicht vom Absatzmarkt abzuschotten. Vielmehr müssen organisatorische Regelungen an den individuellen Bedürfnissen der Bürger ausgerichtet sein. Die Zeit der Leistungserstellung (Durchlaufzeit) und die Potenziale, deren Poolung für den Bürger nutzenstiftend wirken (bürgerbezogenes Know-how), stehen bei einer solchen Geschäftsfeldstrategie im Vordergrund.20 Insbesondere der Interdependenzeffizienz und zum Teil auch der Potenzialeffizienz kommt bei dieser Geschäftsfeldstrategie ein besonderes Gewicht zu. Das besondere Gewicht der Interdependenzeffizienz lässt ein Kompetenzsystem, das sich durch eine dezentrale Verankerung von Serviceaufgaben auszeichnet, als vorteilhaft erscheinen. Diese Gestaltungslösung vermeidet insbesondere Prozessund Ressourceninterdependenzen und entspricht somit der strategiebestimmten hohen Gewichtung der Interdependenzeffizienz. Die Identifizierung eines Kompetenzsystems als vorteilhaft, in dem die Serviceaufgaben dezentral in den Facheinheiten verankert sind, steht im Kontrast zu dem empfohlenen Kompetenzsystem für die Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben. Für diese Leistungsbeziehung wurde die zentrale Verankerung von Serviceaufgaben befürwortet.21 Da aber für eine Kommunalverwaltung, die beide Geschäftsfeldstrategien verfolgt, verständlicherweise nur ein Kompetenzsystem organisatorisch umgesetzt werden kann, resultiert aus den Ergebnissen der organisatorischen Analyse eine Trade-off-Situation.22 Auch diese Entscheidungssituation unter Mehrfachzielsetzung verlangt nach einer Gewichtung. Die Auswahl einer Grundlage, auf der eine Gewichtung abgeleitet wer20

Zu den entwickelten Geschäftsfeldstrategien siehe S. 131 ff. Siehe auch Abb. 29, S. 136 für eine zusammenfassende Darstellung der organisatorischen Anforderungen der Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen.

21

Vgl. S. 175 ff.

22

Die Möglichkeit der Entwicklung eines modifizierten Kompetenzsystems, das die strategischen Anforderungen beider Leistungsbeziehungen gleichermaßen berücksichtigt wird an dieser Stelle vernachlässigt. Die Auswahl eines Kompetenzsystems beschränkt sich daher auf die bereits eingeführten Gestaltungsalternativen.

237

den kann, ist nicht eindeutig. Eine Möglichkeit stellt der Rückgriff auf die bereits erläuterten Formalziele der Kommunalverwaltung dar. Die Auswahl der Formalziele als Gewichtungsgrundlage unterstreicht den Stellenwert, den Strategien für die organisatorische Gestaltung haben.23 Die duale Formalzielfigur von Kommunalverwaltungen wird bestimmt durch die beiden Ziele „Maximierung des Gemeinwohls“ und „Maximierung der Kostenwirtschaftlichkeit“.24 Vor dem Hintergrund der aktuellen Haushaltslage vieler deutscher Kommunen wurde dem Ziel der Kostenwirtschaftlichkeit ein herausgehobener Stellenwert zugewiesen. Beide relevanten Kompetenzsysteme sind deshalb daraufhin zu überprüfen, inwieweit sie einen Betrag zur Erreichung dieses Formalziels leisten. Unterstellt man das Primat der Kostenwirtschaftlichkeit, ist ein Kompetenzsystem, in dem Serviceaufgaben organisatorisch zentral verankert werden, vorzuziehen. Durch die bei diesem Kompetenzsystem mögliche Poolung von Ressourcenpotenzialen und die Ausübung von Marktmacht auf dem Beschaffungsmarkt kann ein wesentlicher Beitrag zur Kostenwirtschaftlichkeit der Kommunalverwaltung geleistet werden. Ein Kompetenzsystem, das sich durch eine dezentrale Verankerung von Serviceaufgaben auszeichnet, bietet diese Voraussetzungen nicht. Ganz im Gegenteil führt die Verteilung von Serviceaufgaben auf die Facheinheiten zu einem Anstieg der Leerkapazitäten von Ressourcenpotenzialen und zu konditionenpolitischen Nachteilen auf dem Beschaffungsmarkt. Vergleichsweise hohe Kosten wären die Folge. Die zentrale Verankerung von Serviceaufgaben erweist sich aus einem weiteren Grund als vorzuziehende Gestaltungsalternative. Betrachtet man den Anteil, den Exklusivaufgaben an der Gesamtheit der kommunalen Aufgaben haben, wird deutlich, dass Exklusivaufgaben nur in einem geringen Umfang von Kommunalverwaltungen auszuführen sind. Der weitaus größte Anteil der Gesamtaufgaben entfällt auf die Standardaufgaben.25 Es erscheint daher plausibel, ein Kompetenzsystem in erster Line an den organisatorischen Anforderungen der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben auszurichten. Eine Bewertung der beiden relevanten Gestaltungsalternativen wurde in dieser Arbeit bereits durchgeführt und die Etablierung eines Kompetenzsystems mit zentral verankerten Serviceaufgaben wurde empfohlen.26 Für die Kommunalverwaltung insgesamt wird deshalb in dieser Arbeit hinsichtlich der Koordinationsdimension von einem Kompetenzsystem mit zentral verankerten Servi23

Vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 343.

24

Vgl. zur dualen Formalzielfigur von Kommunalverwaltungen S. 126 ff. und insbesondere Abb. 27, S. 130.

25

Vgl. S. 226.

26

Vgl. S. 175 ff.

238

ceaufgaben ausgegangen.27 Die nun folgende Analyse des Steuerungssystems für die Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben orientiert sich aufgrund des hierarchischen Verhältnisses zwischen den Modulen des Kompetenzsystems und des Steuerungssystems an dieser Vorgabe. Empfehlungen zur Gestaltung des Steuerungssystems werden somit durch die vorgegebenen Regelungen der Kompetenzen begrenzt. II.

Steuerungssystem

Die Koordinationsdimension des Steuerungssystems einer Kommunalverwaltung ist in erster Linie geprägt durch das System der haushaltsorientierten Planung.28 Die Möglichkeiten und Grenzen dieses Instruments zur Steuerung der Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Exklusivaufgaben und Serviceeinheiten werden im Folgenden getrennt nach der operativen und prozessbezogenen Planungsebene erörtert. Eine grundsätzliche Aufarbeitung dieser Fragestellung wurde schon im Zusammenhang mit der Analyse des koordinationsorientierten Steuerungssystems für die Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben geleistet.29 In den folgenden Abschnitten wird deshalb ausschließlich auf erkenntnisleitende Unterschiede zu dieser Leistungsbeziehung eingegangen. 1.

Operative Planungsebene

Regelungen des Steuerungssystems, die auf dem als effizient identifizierten Kompetenzsystem aufbauen, müssen in erster Linie darauf ausgerichtet sein, die Interdependenzeffizienz zu verbessern. Hierzu werden im Folgenden die aus der Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten resultierenden Prozessund Ressourceninterdependenzen näher untersucht. Die operative Haushaltsplanung von Kommunalverwaltungen weist den Exklusivaufgaben ausführenden Facheinheiten monetäre Budgets zu, die Mittel beinhalten, um interne Serviceleistungen von den zentralen Serviceeinheiten zu beziehen. Bei einer detaillierten operativen Planung kann der Anteil des Budgets, der zum Bezug von Serviceleistungen eingeplant wurde, genau beziffert werden. Dieser Anteil des Budgets stellt die mit einem monetären Wert versehene Menge an Serviceleistungen dar, die eine Facheinheit beziehen kann. Der letztendlichen Zuteilung von Budgets geht ein planerischer Abgleich der Nachfrage nach Serviceleistungen und deren Angebot voraus. Insofern ist eine bereichsübergreifende Abstimmung zwischen den Fach-

27

Für die Analyse der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben wurde ein solches Kompetenzsystem bereits unterstellt. Zur Verdeutlichung siehe auch Abb. 33, S. 165.

28

Zu einer ausführlichen Darstellung der kommunalen Haushaltsplanung siehe S. 177 ff.

29

Vgl. hierzu S. 190 ff. und S. 196 ff.

239

und Serviceeinheiten notwendig. Müssen Exklusivaufgaben im operativen planerischen Kalkül berücksichtigt werden, ist zudem der Leistungsaustausch zwischen Facheinheiten zu beachten. Auch für Leistungen, die zwischen Facheinheiten zur Erfüllung von komplexen Exklusivaufgaben ausgetauscht werden, müssen Mengenplanungen durchgeführt werden, die sich schließlich im Budget einer Facheinheit niederschlagen.30 Legt man eine bereichsübergreifende Perspektive zu Grunde, liegt der Beitrag, den die operative Planung zur Verbesserung der Koordinationseffizienz leisten kann, im Wesentlichen in der Abstimmung von Prozess- und Ressourceninterdependenzen. Durch die operative Planung könnte dann verhindert werden, dass sich die kommunale Leistungserstellung durch unabgestimmte Leistungsverflechtungen verzögert oder kommunale Facheinheiten gleichzeitig auf Serviceressourcen zugreifen. Können diese Interdependenzen im Rahmen der operativen Planung abgestimmt werden, sind beste Voraussetzungen geschaffen, um in einem weiteren Schritt auf der prozessbezogenen Planungsebene im Rahmen der bereichsinternen Planung eine möglichst hohe Auslastung der Kapazitäten der Serviceeinheiten im Zeitablauf zu gewährleisten. Werden die angesprochenen Interdependenzen durch die operative Planung nicht vollständig abgestimmt, verbleiben Planungsspielräume, die dann auf der Ebene der prozessorientierten bereichsübergreifenden Planung von den Facheinheiten und Serviceeinheiten im Wege der Selbststeuerung ausgefüllt werden müssen. Es wurde bereits deutlich, dass das Konzept der kommunalen Haushaltsplanung nicht darauf angelegt ist, sämtliche Planungsspielräume auf der operativen Planungsebene auszufüllen. Zudem ist in nur wenigen Kommunalverwaltungen eine flächendeckende Kosten- und Leistungsrechnung vorhanden, ohne die eine vollständige analytische Durchdringung des Leistungsprozesses im Rahmen der operativen Planung nicht möglich ist. Auch wenn die Möglichkeiten der operativen Planung von einer Vielzahl von Kommunalverwaltungen offensichtlich nicht genutzt wird, bleibt vor dem Hintergrund der betrachteten Leistungsbeziehung dennoch zu klären, welches Potenzial sie zur Verbesserung der Koordinationseffizienz in Kommunalverwaltungen hat. Die Möglichkeiten zur Intensivierung der operativen Planung werden deshalb im Folgenden näher untersucht.31 30

Die Planung des Leistungsaustauschs zwischen Facheinheiten soll in dieser Arbeit allerdings nicht im Vordergrund stehen. Grundsätzlich wird deshalb auf die Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten mit Exklusivaufgaben Bezug genommen.

31

Die Analyse der Möglichkeiten der Intensivierung der operativen Planung wurde bereits für die Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Standardaufgaben und Serviceeinheiten durchgeführt. Vgl. hierzu den Abschnitt auf S. 190 ff.

240

Inwieweit die operative Planung einen Beitrag zur Verbesserung der Koordinationseffizienz leisten kann, ist abhängig von der die Interdependenzstruktur der betrachteten Leistungsbeziehung beeinflussenden Komplexität und Ungewissheit. Die Leistungsbeziehung zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten mit Exklusivaufgaben ist geprägt durch einen relativ hohen Grad an Komplexität und Ungewissheit.32 Die Möglichkeiten der operativen Planung zur Abstimmung der Interdependenzstruktur sind daher eingeschränkt. Die hohe Komplexität der Interdependenzstruktur der Leistungsbeziehung33 behindert bis zu einem gewissen Grad die Verbesserung der Koordinationseffizienz durch operative Planung. Der Komplexitätsgrad der Leistungsbeziehung verhindert die Abstimmung aller Interdependenzen in Form einer Totallösung. Anstatt einer simultanen Lösung des Interdependenzproblems muss durch ein sukzessives Vorgehen der operativen Planung die Annäherung an eine optimale Lösung erreicht werden. Wird ein sukzessives Vorgehen der operativen Planung durch Aggregation bzw. Vergröberung der Abbildung der Interdependenzen umgesetzt, können diese nicht optimal abgestimmt werden, da Handlungsalternativen aufgrund der Vergröberung unberücksichtigt bleiben, oder es kann keine vollständige Abstimmung erreicht werden und ein Teil des Planungsproblems wird damit auf die prozessbezogene Planungsebene verlagert. Alternativ wird das sukzessive Vorgehen der operativen Planung durch die Isolierung von Teilproblemen umgesetzt. In diesem Fall ist aber nicht sichergestellt, dass sich die einzelnen Teillösungen optimal zu einer Gesamtlösung zusammenführen lassen. Maßnahmen der Plananpassung auf der Ebene der prozessorientierten Planung können die Folge sein. Hinsichtlich der hohen Komplexität der betrachteten Leistungsbeziehung kann also zusammenfassend festgestellt werden, dass sich aufgrund der mangelnden Präzision der operativen Planung Spielräume auf der prozessbezogenen Planungsebene nicht vermeiden lassen. Autonomiekosten, die durch nicht abgestimmte Interdependenzen entstehen, können durch die operative Planung nicht vollständig abgebaut werden. Verbleibende Autonomiekosten können dann nur durch aufwändige Aktivitäten der Selbststeuerung zwischen den Bereichen im Rahmen der prozessbezogenen Planung verringert werden. Derartige Abstimmungsmaßnahmen verursachen aber aufgrund des höheren Aufwands vergleichsweise hohe Kosten. Auch der die betrachtete Leistungsbeziehung auszeichnende hohe Grad an Ungewissheit hat Auswirkungen auf die operative Planung. Je schlechter der Informati32

Vgl. hierzu die Ausführungen auf S. 131 ff.

33

Auch wenn in diesem Teil der Arbeit die Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Exklusivaufgaben und Serviceeinheiten im Vordergrund steht, wird die Komplexität des Planungsproblems zusätzlich dadurch erschwert, dass unter Umständen auch Facheinheiten bei der Erstellung von Exklusivleistungen in einer Leistungsbeziehung zueinander stehen. Prozessinterdependenzen auch dieser Leistungsbeziehung müssen von der operativen Planung berücksichtigt werden.

241

onsstand über die Interdependenzstruktur zum Realisationszeitpunkt und je höher die Ungewissheit folglich ist, umso mehr reduziert sich der zeitliche Entscheidungsspielraum. Zum Zeitpunkt der Durchführung der operativen Planung kann deshalb die Interdependenzstruktur zum Realisationszeitpunkt nur ungenügend abgeschätzt werden. Die Planungsergebnisse können deshalb zwangsläufig nur einen vorläufigen Charakter haben oder aber Vorgaben zur Abstimmung von Interdependenzen liefern, die der weiteren Detaillierung im Rahmen der prozessbezogenen Planung bedürfen. In beiden Fällen wird zwar eine Verbesserung der Entscheidungsqualität erreicht, aber es verbleiben weiterhin Autonomiekosten, die nur im Rahmen der prozessbezogenen Planung reduziert werden können. Hinsichtlich der Leistungsbeziehung zwischen eine Facheinheit mit Exklusivaufgaben und Serviceeinheiten kann somit festgestellt werden, dass die Möglichkeiten der operativen Planung aufgrund von hoher Komplexität und Ungewissheit stark begrenzt sind. Eine weitere Verbesserung der Entscheidungsqualität und damit verbunden eine Steigerung der Koordinationseffizienz können nur auf der dem Realisationszeitpunkt näheren prozessbezogenen Planungsebene erreicht werden. Ein weiterer Abbau von Autonomiekosten ist aber auf dieser Planungsebene mit vergleichsweise hohen Abstimmungskosten verbunden. Unter der Berücksichtigung der Gesamtsumme aus Autonomie- und Abstimmungskosten kann deshalb unter Umständen auch ein Verzicht auf einzelne Abstimmungsmaßnahmen das höchste erreichbare Niveau der Koordinationseffizienz für die betrachtete Leistungsbeziehung gewährleisten.34 Unter gewissen Bedingungen könnte ein interkommunales Benchmarking zu einer Verbesserung der Koordinationseffizienz auf der Ebene der operativen Planung beitragen. Durch die Übernahme von „Best Practice“-Informationen von anderen Kommunalverwaltungen, die sich in Bezug auf eine spezielle Leistungsbeziehung durch ein vergleichsweise höheres Leistungspotenzial auszeichnen, können Restriktionen der eigenen operativen Planung überwunden werden.35 Bestenfalls kann durch dieses Vorgehen eine ähnlich hohe Koordinationseffizienz wie in der Vergleichskommune erzielt werden. Ein solcher Vergleich ist aber üblicherweise auf Kommunen beschränkt, die eine große Ähnlichkeit bei den Eigenschaften der zu vergleichenden Leistungsbeziehung aufweisen. In der kommunalen Praxis wird 34

Auf die Möglichkeit der Etablierung von realen internen Märkten wird an dieser Stelle nicht eingegangen. Auf die Restriktionen dieser Steuerungsalternative wurde bereits im Abschnitt auf S. 190 ff. eingegangen.

35

Krystek unterscheidet hinsichtlich des Merkmals „Objekt“ drei Formen des Benchmarkings. Neben dem Produkt- und dem Prozess-Benchmarking führt er das Organisations-Benchmarking ein. Insbesondere die letztgenannte Form ist für das Benchmarking einer Leistungsbeziehung relevant; vgl. Krystek [Benchmarking] 2004, Sp. 81 f. Siehe auch Stegmann [Benchmarking] 2002, S. 127 ff.

242

durch den Aufbau von zahlreichen Vergleichsringen versucht, dieser Einschränkung Rechnung zu tragen.36 Einschränkend muss allerdings festgestellt werden, dass Benchmarking in erster Linie ein unterstützendes Steuerungsinstrument bei operativen Planungsproblemen ist, die sich ausschließlich durch einen hohen Grad an Komplexität auszeichnen. Wird auf Benchmarkinginformationen zurückgegriffen, kann auf eine vollständige analytische Durchdringung der Leistungsbeziehung verzichtet werden und stattdessen eine Planvorgabe verwendet werden, die sich in einer Vergleichskommune bewährt hat. Abstimmungskosten auf der operativen Planungsebene können auf diese Weise reduziert werden. Dieses Argument hat insbesondere dann Gewicht, wenn aufgrund von Komplexität und Ungewissheit ohnehin nur grobe Vorgaben für die prozessbezogene Planung der Bereiche entwickelt werden können. 2.

Prozessbezogene Planungsebene

Die operative Planung kann hinsichtlich der Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Exklusivaufgaben und Serviceeinheiten die vorhandene Interdependenzstruktur nicht vollständig abstimmen. Eine weitergehende Abstimmung muss auf der Ebene der prozessorientierten Planung erfolgen. Sie wird, unterteilt in eine bereichsinterne und eine bereichsübergreifende Betrachtung, im Folgenden untersucht. 2.1 Bereichsinterne Steuerung Sowohl die Facheinheiten als auch die Serviceeinheiten führen eine interne prozessbezogene Planung durch, die sich zum einen an den Vorgaben der operativen Planung orientiert und zum anderen bereichsübergreifende Abstimmungen einbezieht. Je größer der Planungsspielraum ist, der durch die vorausgehende operative Planung verbleibt, umso wichtiger werden bereichsübergreifende Abstimmungsmaßnahmen für die bereichsinterne prozessbezogene Planung. Diesem Aspekt wird im folgenden Abschnitt Rechnung getragen. In diesem Abschnitt wird die bereichsinterne Detaillierung und Anpassung von Plänen getrennt nach Facheinheiten und Serviceeinheiten näher untersucht. Auch die interne prozessbezogene Planung der Facheinheiten wird geprägt durch den Grad an Komplexität und Ungewissheit, der mit der Durchführung von Exklusivaufgaben verbunden ist. Die Detaillierung der Planvorgaben mit dem Ziel, realisationsreife Handlungsvorgaben zu entwickeln, die den effizienten Einsatz der gegebenen Bereichsressourcen sicherstellen, wird durch diese Planungsbedingungen erschwert. Insbesondere die vorhandene Unsicherheit führt dazu, dass die endgültige

36

Vgl. Schwarting [Effizienz] 2005, S. 44 sowie allgemein zu den Möglichkeiten des interkommunalen Benchmarkings Schmidt/Igerl [Benchmarking] 2003, S. 15 ff.

243

Planung der realisationsreifen Handlungsvorgaben zeitlich dicht an der tatsächlichen Durchführung der Handlung liegt. Bereichinterne Teilpläne, die aufgrund der Komplexität der Aufgabe getrennt voneinander entwickelt werden mussten, können folglich erst kurz vor der Realisierung zu einem bereichbezogenen Gesamtplan zusammengefügt werden. Die Gefahr, dass aufgrund dieser Probleme prozessbezogene Pläne kurzfristig angepasst werden müssen, ist hoch. Zusätzlich muss auch die Nachfrage von anderen Facheinheiten in den Planungen berücksichtigt werden. Da deren Nachfrage nach Exklusivleistungen von einer ebensolchen Unsicherheit geprägt ist, wird diese unter Umständen erst kurzfristig ausgeübt und erschwert die prozessbezogenen Planungen weiter. Die Reduzierung von bereichsinternen Autonomiekosten ist deshalb nur mit umfangreichen Steuerungsmaßnahmen und den damit verbundenen Kosten möglich. Die erreichbare bereichsinterne Koordinationseffizienz dürfte die Koordinationseffizienz einer Facheinheit mit Standardaufgaben unterschreiten. Die nur kurz vor der Realisationshandlung mögliche Detaillierung der Pläne der Facheinheiten und die unter Umständen trotzdem notwendige Anpassung dieser Pläne haben einschneidende Konsequenzen für die Planungsmöglichkeiten der Serviceeinheiten. Die internen prozessbezogenen Planungen der Serviceeinheiten, die auf eine möglichst hohe Auslastung der vorhandenen Ressourcenkapazitäten gerichtet sind, können erst vergleichsweise spät detailliert werden. Auch hinsichtlich der Serviceeinheiten ist deshalb ein relativ hoher Steuerungsaufwand notwendig, um insbesondere potenzialbezogene Autonomiekosten zu reduzieren. Bereichsinterne Wahrnehmungseffekte, die beispielsweise aufgrund der Unterschreitung eines Realisationsniveaus generiert werden, sind bei den beschriebenen Steuerungsbedingungen nur sehr kurzfristig vor der schließlich durchzuführenden Realisation zu erwarten. Ein Impuls zur Anpassung der im Wege der operativen Planung generierten Vorgaben kommt folglich in den meisten Fällen sehr spät, da der zeitliche Vorlauf gering ist. 2.2 Bereichsübergreifende Steuerung Die bereichsübergreifende Steuerung auf der Ebene der prozessbezogenen Planung dient der Verbesserung der Koordinationseffizienz. Bei dem zu Grunde liegenden Kompetenzsystem wird die Koordinationseffizienz im Wesentlichen dadurch verbessert, dass Interdependenzen zwischen den Facheinheiten mit Exklusivaufgaben und den Serviceeinheiten abgestimmt werden.37 Jedoch tragen Maßnahmen der bereichsübergreifenden Steuerung nur dann zur Verbesserung der Koordinationseffi-

37

Vgl. hierzu die Schlussfolgerungen auf S. 236 ff.

244

zienz bei, wenn die durch sie verursachten Abstimmungskosten durch eine Verringerung der Autonomiekosten mehr als kompensiert werden. Es wurde bereits deutlich, dass grundsätzlich eine Vielzahl von alternativen Steuerungsinstrumenten existiert, die zu einer bereichsübergreifenden Abstimmung von Interdependenzen eingesetzt werden können. Als Fundament jeder bereichsübergreifenden Abstimmung dient jedoch die Planung. Zunächst werden deshalb die Möglichkeiten und Grenzen des Einsatzes der prozessorientierten Planung zur bereichsübergreifenden Steuerung der betrachteten Leistungsbeziehung näher untersucht.38 Werden Interdependenzen zwischen Facheinheiten mit Exklusivaufgaben und Serviceeinheiten abgestimmt, müssen die beiden Bereiche Informationen über die bereichsinternen Planungen austauschen. Die Informationsautonomie der einzelnen Bereiche ist zwangsläufig eingeschränkt. Die Facheinheiten haben die Serviceeinheiten über ihren bereichsintern geplanten Bedarf an Serviceleistungen zu informieren. Dieser Bedarf muss hinsichtlich verschiedener Eigenschaften, wie z.B. Menge, Qualität und Zeitpunkt der Inanspruchnahme der Serviceleistung, spezifiziert und den Serviceeinheiten übermittelt werden. Im Anschluss können die Serviceeinheiten einen Abgleich mit ihren bisherigen bereichsinternen Planungen vornehmen und diese entweder vollständig an die Bedürfnisse der Facheinheit anpassen oder, wenn beispielsweise Kapazitätsengpässe vorhanden sind, die nachfragenden Facheinheiten auf vorhandene Probleme der Leistungslieferung hinweisen, um sie zu einer Änderung ihrer internen Planungen zu bewegen. Gelingt im Zuge dieses Prozesses eine vollkommene bereichsübergreifende Abstimmung der bereichsinternen Planungen, werden Interdependenzen zwischen den Bereichen vollständig vermieden. Je aufwändiger ein solcher Prozess des bereichsübergreifenden Informationsaustauschs ist, umso höhere Abstimmungskosten stehen der Vermeidung von Interdependenzen gegenüber. Hohe Abstimmungskosten der bereichsübergreifenden Steuerung im Rahmen der prozessbezogenen Planung sind insbesondere dann zu erwarten, wenn die Steuerungsbedingungen durch ein hohes Maß an Komplexität und Ungewissheit gekennzeichnet sind. Wie bereits erläutert, sind derartige Bedingungen bei der hier betrachteten Leistungsbeziehung vorzufinden. Die bereichsinternen prozessbezogenen Planungen können deshalb erst in zeitlicher Nähe zur Realisationshandlung detailliert werden. Eine bereichsübergreifende Abstimmung dieser bereichsinternen Pläne und eine Verbesserung der Interdependenzeffizienz werden folglich erheblich er-

38

Auf die Untersuchung der Möglichkeiten des Einsatzes eines realen internen Markts zur bereichsübergreifenden Steuerung wird an dieser Stelle verzichtet, da ein solcher aufgrund der Zielfunktion der Fachbereiche nicht eingesetzt werden kann; vgl. hierzu S. 198 ff.

245

schwert, da in zeitlicher Hinsicht nur ein geringer Spielraum besteht, um intensive bereichsübergreifende Abstimmungsmaßnahmen durchzuführen. Nimmt außerdem der Bürger noch kurzfristig Einfluss auf die Form der Erstellung der Exklusivleistung, kann unter Umständen eine Interdependenz nicht mehr vermieden werden, weil die für eine bereichsübergreifende Abstimmung notwendige Zeit nicht mehr vorhanden ist oder die Kapazitäten der Serviceeinheiten bereits durch die Nachfrage anderer Facheinheiten in Anspruch genommen werden.39 Führt die bereichsübergreifende Steuerung in der dargestellten Form zu keiner befriedigenden Ausprägung der Interdependenzeffizienz, muss auf andere Steuerungsinstrumente zurückgegriffen werden, die, unter Abwägung von Autonomie- und Abstimmungskosten, einen Verbesserungsbeitrag leisten können. Unter Umständen kann auf Formen der Standardisierung zurückgegriffen werden, um die Kosten der Abstimmung zu reduzieren. Beispielsweise können restriktive Vorrangregelungen eingeführt werden, die einer bestimmten Facheinheit ein Vorrecht beim Bezug von Serviceleistungen einräumt. Auf diese Weise kann ein Teil der kostenintensiven Kommunikation zwischen den Bereichen unterbleiben, da aufgrund der gewählten Standardisierung klare Bezugsregeln existieren. In diesem Fall ist aber zu prüfen, ob durch diese Steuerungsmaßnahme überhaupt Autonomiekosten in einem ausreichenden Umfang eingespart werden. Würde durch eine Vorrangregelung die Interdependenzstruktur zu den benachteiligten Facheinheiten gravierend verstärkt, könnte diese Steuerungsmaßnahme auch einen gegenteiligen Effekt haben. Eine andere Steuerungsmaßnahme, die zur Verbesserung der Interdependenzeffizienz beitragen kann, wäre die Bildung eines Entscheidungsausschusses, der in regelmäßigen zeitlichen Abständen zusammenkommt, um über die zeitliche Verteilung der Inanspruchnahme von Serviceressourcen zu beraten und zu entscheiden. Ein solcher Entscheidungsausschuss muss dann mit Mitgliedern besetzt sein, die sowohl Entscheidungskompetenzen hinsichtlich der relevanten Serviceressourcen als auch facheinheitsbezogene Entscheidungskompetenzen haben. Möglicherweise können durch diese Steuerungsmaßnahme Abstimmungskosten reduziert werden, die andernfalls durch wiederholte wechselseitige direkte Kommunikation zwischen den Fachbereichen und den Serviceeinheiten entstehen würden.40 Um die Interdependenzen, die aufgrund der bürgerinduzierten Ungewissheit entstehen, abzumildern, könnte die Etablierung eines „Kundenmanagers“ oder eines „Kun39

Außerdem muss berücksichtigt werden, dass Facheinheiten mit Standardaufgaben schon vergleichsweise frühzeitig ihren Bedarf an Serviceleistungen anmelden können. Wird bei der Kapazitätsplanung der Serviceeinheiten nach dem Prinzip „first come, first serve“ verfahren, verschlechtert sich der Zugriff der Facheinheiten mit Exklusivaufgaben auf Serviceressourcen weiter.

40

Zu weiterführenden Überlegungen hinsichtlich der Kosten verschiedener Steuerungsinstrumente siehe Adler [Interdependence] 1995, S. 147 ff.

246

denbetreuungsteams“ eine weitere alternative Steuerungsmaßnahme darstellen.41 Ein Kundenmanager, der als Integrationseinheit im Sinne des Schnittstellenmanagements agiert,42 könnte als direkter Ansprechpartner für den Bürger fungieren und aufgrund seines verfahrensbezogenen Know-hows sämtliche zu veranlassenden Leistungsprozesse initiieren. Insbesondere die Steuerung des Leistungsaustauschs zwischen den Facheinheiten könnte auf diese Weise vereinfacht werden. Die Abstimmungskosten, die mit der Vorhaltung eines Kundenmanagers verbunden sind, dürften allerdings beachtlich sein. Diese Steuerungsmaßnahme kann deshalb nur dann effizient sein, wenn die vom Bürger nachgefragte Leistung hohe Autonomiekosten verursacht. Üblicherweise wird dies der Fall sein, wenn die nachgefragte Leistung das bereichsübergreifende Zusammenwirken von verschiedenen Facheinheiten erfordert. Als Beispiel für eine solche Leistung kann der Fall der Betreuung und Resozialisierung eines drogenabhängigen Jugendlichen aus sozial schwierigen Familienverhältnissen angeführt werden. Ein Kundenmanager müsste dann den Leistungserstellungsprozess zwischen den Facheinheiten, die für Jugend-, Familien-, Drogen- und Gesundheitshilfe zuständig sind, abstimmen. Insgesamt kann festgestellt werden, dass die prozessbezogene Planung einen Beitrag zur bereichsübergreifenden Steuerung der Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Exklusivaufgaben und Serviceeinheiten leisten kann und somit eine Verbesserung der Interdependenzeffizienz erreicht wird. Verglichen mit der zuvor betrachteten Leistungsbeziehung ist ihre Ausprägung aber relativ schlecht. Dies kann auf die vergleichsweise hohen Abstimmungskosten zurückgeführt werden, die anfallen, um die Entstehung von Interdependenzen zwischen den Bereichen bei den vorherrschenden ungünstigen Steuerungsbedingungen zu vermeiden. III. Zwischenfazit: Koordinationsdimension Ein Vergleich der Geschäftsfeldstrategien der in dieser Arbeit untersuchten Leistungsbeziehungen lässt die hohen Anforderungen an die organisatorische Gestaltung erkennen. Auf der einen Seite ist ein Kompetenzsystem dann als strategiekonform zu bezeichnen, wenn es der starken internen Ausrichtung der Koordination von Standardaufgaben Rechnung trägt und eine Konzentration auf die Kostenwirtschaftlichkeit berücksichtigt wird. Auf der anderen Seite gilt es, bei Exklusivaufgaben eine Orientierung an den individuellen Bedürfnissen der Bürger zu beachten. Dement41

Die Etablierung eines Kundenmanagements oder eines Betreuungsteams hat Auswirkungen auf das Kompetenzsystem der Kommunalverwaltung, da die produktorientierte Grundstruktur der Kommunalverwaltung um eine zusätzliche kundenorientierte Perspektive erweitert werden muss. Zum Konzept des Kundenmanagements vgl. den Überblick bei Homburg [Absatzorganisation] 2004, Sp. 5 ff., Meffert [Kundenmanagement] 1992, Sp. 445 ff. und Diller [Kundenmanagement] 1995, Sp. 1363 ff. sowie zu Kundenbetreuungsteams Stock [Teams] 2003.

42

Vgl. S. 57 ff.

247

sprechend wäre ein Kompetenzsystem dann strategiekonform, wenn der Prozess der Leistungserstellung eine hoch gewichtete Berücksichtigung findet.43 Da am Ende nicht alle strategiebestimmten Anforderungen mit einer ähnlich hohen Gewichtung in ein Kompetenzsystem eingehen konnten, wurde aufgrund der unterstellten höheren Gewichtung der Kostenwirtschaftlichkeit in der dualen Formalzielfigur von Kommunalverwaltungen für die weiteren Überlegungen von einem Kompetenzsystem mit zentral verankerten Serviceaufgaben ausgegangen. Dieses Kompetenzsystem weist durch die zentrale Verankerung von Serviceaufgaben eine hohe Potenzialeffizienz auf, die eine Poolung von homogenen Ressourcen und somit die Realisierung von Größendegressionseffekten ermöglicht und hierdurch den größten Beitrag zur Kostenwirtschaftlichkeit leistet. Da bereits durch das Kompetenzsystem eine hohe Potenzialeffizienz sichergestellt ist, müssen Regelungen des Steuerungssystems zu einer Verbesserung der Interdependenzeffizienz betragen. Im Rahmen der durchgeführten Analyse wurden die durch die hohen Grade an Komplexität und Ungewissheit bedingten Grenzen eines rein auf Planung aufbauenden Steuerungssystems deutlich. Auf der operativen Planungsebene können diese Defizite durch ein flankierendes Benchmarking abgemildert werden. Auf der prozessbezogenen Planungsebene können die durch die Steuerungsbedingungen ausgelösten Mängel bei der bereichsübergreifenden Abstimmung von Interdependenzen nicht vollständig beseitigt werden. Hier muss im Einzelfall der Anstieg der Abstimmungskosten durch weitere kurzfristige Steuerungsmaßnahmen dem Gewinn an Entscheidungsqualität gegenübergestellt werden. Als Resultat der Analyse der Koordinationsdimension kann somit als Gestaltungsempfehlung für die Leistungsbeziehung zwischen Serviceaufgaben und Exklusivaufgaben ein Kompetenzsystem mit zentral verankerten Serviceaufgaben festgehalten werden. Darauf aufbauend, kann ein planorientiertes Steuerungssystem einen Beitrag zur Verbesserung der Interdependenzeffizienz leisten. Anders als bei der zuvor betrachteten Leistungsbeziehung ist es in diesem Fall aber effizienzsteigernd, flankierend auf weitere Steuerungsinstrumente zurückzugreifen. C.

Untersuchung der Motivationsdimension

Die Motivationsdimension unterscheidet sich von der Koordinationsdimension durch die explizite Berücksichtigung der individuellen Ziele der Mitarbeiter der Kommunalverwaltung. Hierdurch wird dem Umstand Rechnung getragen, dass deren Ziele nicht zwangsläufig mit den Zielen der Kommunalverwaltung übereinstimmen müssen. Entsprechend dem modularen Aufbau des organisatorischen Gestaltungskonzepts, wird im Folgenden innerhalb der Motivationsdimension die Leistungsbeziehung zwi43

Vgl. S. 131 ff.

248

schen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben auf den Gestaltungsebenen des Kompetenzsystems und des Steuerungssystems in hierarchischer Abfolge untersucht. I.

Kompetenzsystem

Gemäß dem bereits bekannten Vorgehen wird im Folgenden einem Kompetenzsystem mit zentral verankerten Serviceaufgaben ein Kompetenzsystem mit dezentral verankerten Serviceaufgaben gegenübergestellt. Es ist zu überprüfen, ob und in welchem Umfang die alternativen Kompetenzregelungen eine Motivationswirkung erzeugen, die zu einer Ausrichtung der individuellen Ziele der Mitarbeiter an den Zielen der Kommunalverwaltung führt. Die angesprochene Motivationswirkung ist anhand der Kriterien der Eigenverantwortung und Überschaubarkeit zu überprüfen. Da die Ausprägung dieser Kriterien für die alternativen Kompetenzsysteme denen der bereits durchgeführten Analyse der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben entspricht, kann an dieser Stelle auf eine nochmalige Darstellung der Untersuchung verzichtet werden.44 Auf der Grundlage der Ergebnisse der bereits durchgeführten Analyse kann festgestellt werden, dass das Kompetenzsystem mit einer dezentralen Verankerung von Serviceaufgaben aus Sicht der Motivation effizienter ist. Diese Überlegenheit ist in erster Linie auf das Kriterium der Überschaubarkeit zurückzuführen, da durch die gemeinsame Verankerung von Serviceaufgaben und Exklusivaufgaben in einer Facheinheit ein abgeschlossener Aufgabenkomplex entsteht, der sämtliche Teilaufgaben, die zur Erbringung der bürgerindividuellen Leistung notwendig sind, umfasst.45 Zudem bietet sich durch diese Form der Kompetenzregelungen eine gute Grundlage zur Etablierung von Anreizmaßnahmen. Auch dieses Ergebnis und die daraus abzuleitende Gestaltungsempfehlung stehen im Widerspruch zu den Ergebnissen der Analyse der Koordinationsdimension.46 Dieses Gestaltungsproblem mit Mehrfachzielsetzung kann nur durch eine Gewichtung der einzelnen Ziele gelöst werden. In diesem Fall wird den Kriterien der Koordinationseffizienz ein höheres Gewicht zugewiesen. Gestalterische Empfehlungen

44

Vgl. S. 205 ff.

45

Der Fall, dass an der Erstellung einer Exklusivleistung mehrere Facheinheiten beteiligt sind, wird hierbei ausgeschlossen. Wird er berücksichtigt, würde sich dies allerdings bei beiden Gestaltungsalternativen in Form einer niedrigeren Ausprägung des Kriteriums der Überschaubarkeit niederschlagen. Die grundsätzliche Bewertung der beiden Gestaltungsalternativen hätte somit weiterhin Bestand.

46

Vgl. S. 236 ff.

249

hinsichtlich der Motivationswirkung eines Kompetenzsystems haben einen nur flankierenden Charakter.47 Im Folgenden wird deshalb von einem Kompetenzsystem für Kommunalverwaltungen mit zentral verankerten Serviceaufgaben ausgegangen. Motivationsdefizite des gewählten Kompetenzsystems sollen durch die Auswahl eines geeigneten Steuerungsinstruments beseitigt werden. Somit ist nachfolgend zu klären, inwieweit dieser Anspruch durch die untersuchten Steuerungsinstrumente erfüllt werden kann. II.

Steuerungssystem

Für ein Steuerungssystem von Kommunalverwaltungen bietet sich prinzipiell eine Vielzahl unterschiedlicher Steuerungsinstrumente an. Aus dieser Alternativenmenge werden in Analogie zu dem bereits untersuchten Steuerungssystem für Leistungsbeziehungen zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben drei alternative Steuerungsinstrumente hinsichtlich ihrer indikatororientierten Motivationseffizienz untersucht.48 Das im Folgenden zu analysierende Steuerungssystem bezieht sich ausschließlich auf die Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben. Deshalb können Steuerungsbedingungen unterstellt werden, die sich durch einen hohen Grad an Komplexität und Ungewissheit auszeichnen. 1.

Motivationseffizienz des planorientierten Steuerungssystems

In einem rein planorientierten Steuerungssystem werden Sollgrößen im Wege der Planung generiert und in regelmäßigen Abständen mit der realisierten Istgröße verglichen. Die indikatororientierte Motivationseffizienz eines solchen Steuerungssystems wird im Folgenden anhand der Kriterien Indikatorpräzision, Indikatoraufwand und Indikatorakzeptanz überprüft. Indikatorpräzision Anhand des Kriteriums der Indikatorpräzision wird beurteilt, wie zuverlässig von einer festgestellten Soll-Ist-Abweichung auf die Qualität der dem Indikator zu Grunde liegenden Handlung geschlossen werden kann. Für die Beurteilung dieses Kriteriums sind deshalb die Eindeutigkeit der Abbildung und die methodische und informationelle Basis des Indikators besonders relevant.49

47

Motivationsüberlegungen, die auf das Kompetenzsystem gerichtet sind, gehen demnach in Form einer derivativen Motivationseffizienz in die organisatorische Gestaltungsempfehlung ein; vgl. Frese [Grundlagen] 2005, S. 329 ff.

48

Vgl. S. 211 ff.

49

Vgl. S. 83 ff.

250

Grundsätzlich ist es durch ein planorientiertes Steuerungssystem möglich, eine sehr eindeutige Abbildung des Handlungsergebnisses durch einen Indikator zu erreichen. Dies gelingt, da durch die Planung der gesamte Handlungszusammenhang analytisch durchdrungen werden kann und einzelne spezifische Merkmale der Handlung, die der motivationsorientierten Steuerung von Verhalten dienen können, abgeleitet und erfasst werden können. Für eine eindeutige Abbildung eines plangenerierten Indikators ist jedoch eine entsprechende methodische und informationelle Basis notwendig. Je komplexer die anzuwendende Planungsmethodik und je ungewisser die Informationsbasis aufgrund der vorhandenen Steuerungsbedingungen ist, desto unpräziser ist letztlich der entwickelte Indikator. Bei einem sehr hohen Grad an Komplexität und Ungewissheit kann dann nicht mehr von exakter Planung, sondern eher von Quasi-Planung gesprochen werden. Steuerungsbedingungen in der beschriebenen Form sind kennzeichnend für die Leistungsbeziehung zwischen kommunalen Facheinheiten mit Exklusivaufgaben und Serviceeinheiten. Aufgrund des hohen Einflusses des Bürgers auf den Prozess der Erstellung von Exklusivleistungen kommt es zu Änderungen an der für die Entwicklung der Sollgröße zu Grunde gelegten Informationsbasis. Wird im Rahmen des Steuerungsprozesses dann eine Soll-Ist-Abweichung festgestellt, kann nicht direkt als Problemursache auf die niedrige Qualität einer spezifischen Handlung beispielsweise einer Serviceeinheit geschlossen werden. Vielmehr weist der durch die SollIst-Abweichung generierte Wahrnehmungseffekt auf eine zunächst diffuse Problemursache hin. Sind außerdem noch Leistungsbeziehungen zwischen verschiedenen Facheinheiten zu berücksichtigen, wird dieser Umstand weiter verstärkt. Bevor übergeordnete Einheiten im Rahmen des „Managements by Exception“ eingreifen können, muss vorab die Kongruenz der Informationen zum Zeitpunkt der Generierung der Sollgröße und zum Zeitpunkt der Feststellung der Istgröße überprüft werden. Beruhen beide Größen auf der gleichen Informationsbasis, kann als Problemursache die indikatorbezogene Handlung identifiziert werden. Ist dies nicht der Fall, muss zur Aufdeckung der Problemursache die Sollgröße des Indikators erneut planerisch ermittelt werden. Der Sucheffekt eines rein planorientierten Steuerungssystems für die betrachtete Leistungsbeziehung ist somit vergleichsweise gering. Die Beschreibung des Steuerungsprozesses macht die Notwendigkeit des Einsatzes von Experten, die diesen Prozess unterstützen, deutlich. Zugleich sind aber auch den Möglichkeiten einer rein expertenunterstützten Fremdsteuerung Grenzen gesetzt, da insbesondere die hohe Ungewissheit eine gewisse Vertrautheit mit den Bedingungen „vor Ort“ unumgänglich macht. In Abhängigkeit von der jeweiligen Aufgabenstruktur einer Kommunalverwaltung kann eine dezentrale Experteneinheit in einer Facheinheit mit Exklusivaufgaben zur Unterstützung des Steuerungsprozesses und somit zur Steigerung der Indikatorpräzision notwendig werden. 251

Indikatoraufwand Der Aufwand der Generierung des Indikators und der Auswertung der Soll-IstAbweichung wird durch das Kriterium des Indikatoraufwands bewertet.50 Der Aufwand zur Generierung und Anpassung von Sollgrößen ist bei den beschriebenen Steuerungsbedingungen in einem rein planorientierten Steuerungssystem als vergleichsweise hoch einzustufen. Relevante Sollgrößen für kommunale Fach- und Serviceeinheiten müssen nicht nur vorab planerisch abgeleitet werden, sondern im Fall, dass sich die informationelle Basis aufgrund von bürgerindividuellen Leistungsanpassungen grundlegend ändert, müssen diese Sollgrößen darüber hinaus an den neuen Informationsstand angepasst werden. Der für diese Planungsverfahren benötigte Ressourcenbedarf, z.B. in Form von Experten-Know-how, ist verhältnismäßig hoch. Auch der Auswertungsaufwand einer Soll-Ist-Abweichung ist gemessen an der zuvor betrachteten Leistungsbeziehung relativ hoch. Wie bereits beschrieben wurde, muss die Problemursache einer Soll-Ist-Abweichung zunächst durch eine Überprüfung der Aktualität der Sollgröße und eventuell durch eine teilweise Neuplanung aufgedeckt werden. Folglich ist auch dieser Teil des Steuerungsprozesses mit einem nennenswerten Aufwand an Ressourcen verbunden. Indikatorakzeptanz Mit dem Kriterium der Indikatorakzeptanz wird beurteilt, ob Betroffene in der Kommunalverwaltung das verwendete Steuerungssystem annehmen und es zu positiven Verhaltensreaktionen kommt.51 Die Akzeptanz von Sollgrößen, die durch Planung ermittelt werden, ist abhängig von der Planungsqualität. Diese wird in hohem Maße durch die Steuerungsbedingungen beeinflusst. Wenn, wie in diesem Fall, von einem hohen Grad an Komplexität und Ungewissheit auszugehen ist, können vorgegebene Sollgrößen durch die Betroffenen als unpräzise wahrgenommen werden, da die Komplexität des Planungsproblems keine Ableitung von spezifischen Sollgrößen, die den Handlungszusammenhang zuverlässig abbilden, zulässt, oder sie werden als willkürlich wahrgenommen, da sie auf einer bereits überholten Informationsbasis aufbauen. Eine unterjährige Anpassung von Sollgrößen birgt zudem die Gefahr, dass Vorgaben zunehmend unglaubwürdig wirken.

50

Vgl. S. 85.

51

Vgl. S. 85 f.

252

2.

Motivationseffizienz des benchmarkingorientierten Steuerungssystems

Ein auf Benchmarking aufbauendes Steuerungssystem überträgt externe Informationen auf die interne Situation der Kommunalverwaltung und bereitet sie als Sollgrößen für Fach- und Serviceeinheiten auf.52 Indikatorpräzision Die Beurteilung des benchmarkingorientierten Steuerungssystems anhand des Kriteriums der Indikatorpräzision unterscheidet sich hinsichtlich der Eindeutigkeit der Indikatorabbildung und der methodischen und informationellen Basis des Indikators. Aufgrund der Komplexität der betrachteten Leistungsbeziehung können einzelne verhaltensrelevante Merkmale eines Handlungszusammenhangs nur noch schwer separiert werden. Informationen von anderen Kommunalverwaltungen, die als Grundlage für ein Benchmarking dienen sollen, sind dann zumeist nicht mehr in einer spezifischen, auf ein einzelnes Handlungsmerkmal bezogenen Form erhältlich. Als Sollgrößen, die aus einem Benchmarking gewonnen werden, müssen deshalb häufig aggregierte Indikatoren eingesetzt werden. Sie umfassen neben dem interessierenden auch noch andere Handlungsmerkmale. Die Eindeutigkeit der Abbildung des Indikators ist daher eingeschränkt. Bei der Entwicklung eines Indikators aus Benchmarkinginformationen wird auf eine analytische Durchdringung des Handlungszusammenhangs verzichtet. Stattdessen werden externe Informationen übernommen und an die spezifische Situation der Kommunalverwaltung angepasst. Die methodische und informationelle Basis dieser Indikatoren ist somit in hohem Maße von der Qualität der externen Informationen abhängig. Diese ist insbesondere dann als hoch einzuschätzen, wenn die zu vergleichenden Handlungszusammenhänge der Kommunalverwaltungen eine große Übereinstimmung aufweisen. Eine solche Übereinstimmung ist bei den hier betrachteten Handlungszusammenhängen, die in ihrer Art der Ausführung dem individuellen Einfluss des Bürgers unterliegen, begrenzt. Es ist deshalb nicht sichergestellt, dass externe Informationen in jedem Fall eine präzise Basis für die Konstruktion einer Sollgröße sind, die als Vorgabe für eine Leistung, die einem bürgerindividuellen Einfluss unterliegt, dienen soll. Ein auf diese Weise generierter Indikator ist in der Lage, einen Wahrnehmungseffekt aufgrund einer Soll-Ist-Abweichung zu generieren. In Abhängigkeit von der Vergleichbarkeit der Handlungszusammenhänge deutet ein solcher Wahrnehmungseffekt entweder auf eine relativ diffuse Problemursache oder aber auf die Unvereinbarkeit der Handlungszusammenhänge der in das Benchmarking einbezogenen Kommunalverwaltungen hin (Sucheffekt). Im Fall, dass tatsächlich ein Problem vorliegt, 52

Für eine ausführlichere Darstellung siehe S. 214 f.

253

ist die Suche nach einer Ursache aufgrund des aggregierten Indikators vergleichsweise zielgerichtet, da nur noch die durch den Indikator erfassten Handlungsmerkmale überprüft werden müssen. Indikatoraufwand Für die Beurteilung des Indikatoraufwands ist sowohl der Generierungsaufwand der Sollgröße als auch der Aufwand der Auswertung einer möglichen Soll-IstAbweichung zu beachten. Der Generierungsaufwand eines Indikators, der aus externen Benchmarkinginformationen entwickelt werden soll, entsteht in erster Linie durch die Maßnahmen, die notwendig sind, um die externen Informationen an den internen Handlungszusammenhang der Kommunalverwaltung anzupassen. Wie bereits erwähnt wurde, ist aufgrund der Steuerungsbedingungen nicht davon auszugehen, dass zwischen zu vergleichenden Handlungszusammenhängen eine weitgehende Übereinstimmung besteht. Bezogen auf die betrachtete Leistungsbeziehung muss folglich von einem hohen Generierungsaufwand ausgegangen werden. In den Ausführungen zur Indikatorpräzision eines benchmarkingorientierten Steuerungssystems wurde schon festgestellt, dass hinsichtlich der Eindeutigkeit der Indikatorabbildung von einem aggregierten Indikator auszugehen ist. Wird eine Soll-IstAbweichung ausgewiesen und bietet die zu Grunde liegende Sollgröße weiterhin eine gute Vergleichsbasis, steigt der Auswertungsaufwand mit der Anzahl der durch den Indikator erfassten Handlungsmerkmale. Insgesamt nimmt das Kriterium des Indikatoraufwands für ein benchmarkingorientiertes Steuerungssystem deshalb eine mittlere bis schlechte Ausprägung an. Je mehr Handlungsmerkmale in einem Indikator aggregiert sind, umso schlechter fällt die Beurteilung der Ausprägung des Indikatoraufwands aus. Indikatorakzeptanz Wenn ein benchmarkingorientiertes Steuerungssystem in der beschriebenen Form alle Einflussgrößen differenziert berücksichtigen würde, könnte von einer guten Ausprägung der Indikatorakzeptanz ausgegangen werden. Da aber aufgrund der herrschenden Steuerungsbedingungen Indikatoren zumeist nur in aggregierter Form entwickelt werden können, ist in den Augen der Betroffenen kein direkter Zusammenhang zwischen der Ausprägung des Indikators und einem Handlungsmerkmal herstellbar (eingeschränkter Sucheffekt). Demzufolge verschlechtert sich die Ausprägung der Indikatorakzeptanz. Werden darüber hinaus die für das Benchmarking zu Grunde gelegten Handlungszusammenhänge von den Betroffenen als nicht vergleichbar wahrgenommen, wird die Akzeptanz des Indikators weiter zurückgehen. Dies ist insbesondere dann zu erwarten, wenn die Ungewissheit in der Leistungserstellung Handlungszusammenhänge nach der Vorgabe der Sollgröße unvorhergesehen verändert.

254

3.

Motivationseffizienz des fiktiven internen Markts

Fiktive interne Märkte ziehen zur Generierung des Bereichserfolgs als Indikator, genauso wie das benchmarkingorientierte Steuerungssystem, externe Informationen von anderen Kommunalverwaltungen oder privatwirtschaftlichen Unternehmungen heran. Anders als bei dem eben beschriebenen Steuerungssystem besteht allerdings zwischen dem Bereichserfolg und dem zu Grunde liegenden Handlungszusammenhang nur eine mittelbare Beziehung.53 Indikatorpräzision Aufgrund der Verwendung des Bereichserfolgs als einziger Sollgröße für die Fachund Serviceeinheiten werden alle relevanten Handlungsmerkmale über diesen Indikator erfasst. Einzelne Handlungsmerkmale können folglich nicht mehr eindeutig abgebildet werden. Die Präzision des Bereichserfolgs als Indikator wird zudem durch die verwendete methodische und informationelle Basis reduziert. Der vorgegebene Bereichserfolg, der den Fach- und Serviceeinheiten als Sollgröße dient, wird aus externen Vergleichsinformationen entwickelt, die nur eine mittelbare Beziehung zu den relevanten Handlungsmerkmalen haben. Ein fiktiver interner Markt liefert zwar im Fall, dass der realisierte Bereichserfolg von der Sollgröße abweicht, einen Wahrnehmungseffekt, aber die sich anschließende Suche nach der Problemursache verläuft ungerichtet. Der Sucheffekt des fiktiven internen Markts ist folglich schwach ausgeprägt. Um konkrete Handlungsmerkmale zu identifizieren, muss die analytische Durchdringung des Handlungszusammenhangs nachgeholt werden. Hierzu erscheint, nicht zuletzt aufgrund der herrschenden Steuerungsbedingungen, der Rückgriff auf Experten notwendig. Indikatoraufwand Die Höhe des Aufwands, der mit der Generierung des Bereichserfolgs als Sollgröße verbunden ist, richtet sich in erster Linie danach, ob externe Preisinformationen zu vergleichbaren Serviceleistungen, die von den Serviceeinheiten für die Facheinheiten erbracht werden, vorhanden sind. Sind solche Preisinformationen vorhanden, können aus ihnen mit einem vergleichsweise geringen Such-, Überarbeitungs- und Anpassungsaufwand interne Preise und folglich ein Soll-Bereichserfolg generiert werden. Andernfalls müssen interne Preise im Wege der Plankostenrechnung eigenständig ermittelt oder von anderen leistungsfähigen Kommunalverwaltungen übernommen werden. Weicht der realisierte Bereichserfolg von dem vorgegebenen Soll-Bereichserfolg ab, muss zur Identifizierung der Problemursache der gesamte Handlungszusammen53

Für den konkreten Aufbau eines fiktiven internen Markts in der Kommunalverwaltung siehe die ausführlichen Erläuterungen auf S. 217 f.

255

hang analytisch überprüft werden. Dies gestaltet sich bei den vorherrschenden Steuerungsbedingungen vergleichsweise schwierig. Es ist anzunehmen, dass die Identifizierung der Problemursache nicht allein im Wege der Selbststeuerung möglich ist. Vielmehr ist es wahrscheinlich, dass auf das analytische und methodische Know-how von Experten zurückgegriffen werden muss. Indikatorakzeptanz Marktliche Elemente wie ein interner Preis und das Erwirtschaften eines Bereichsergebnisses sind in einem marktwirtschaftlich geprägten Gesellschaftssystem positiv besetzt und werden deshalb in der Regel akzeptiert, da sie als faire Beurteilungskriterien empfunden werden.54 Dennoch kann auf eine Ermittlung der Soll-IstAbweichung nicht verzichtet werden. Die Fiktion von internen Märkten in der Kommunalverwaltung hat nur dann eine dauerhafte Motivationswirkung, wenn der Versuch unternommen wird, über die Identifizierung von kritischen Handlungsmerkmalen Fehlverhalten der Mitarbeiter aufzuspüren. Ansonsten sind die Degeneration dieses Steuerungsinstruments zu einem Abrechnungsritual sowie eine Verschlechterung der Indikatorakzeptanz zu erwarten. 4.

Zielorientierte Bewertung

In vereinfachter Form kann die Bewertung der verschiedenen Steuerungssysteme anhand der Kriterien für die Indikatoreffizienz wie folgt graphisch zusammengefasst werden:

Abb. 47: Motivationseffizienz alternativer Steuerungssysteme

Zur Umsetzbarkeit der dargestellten Ergebnisse durch die Verwaltungspraxis erscheint eine Einordnung angebracht. Um die allgemeine Gültigkeit der durchgeführten Bewertung der Steuerungsinstrumente zu wahren, konnte auf spezifische Rahmenbedingungen einer einzelnen Kommune keine Rücksicht genommen werden. Diese Ergebnisse können folglich nicht bedenkenlos auf jede Kommunalverwaltung 54

Vgl. Eccles [Control] 1983, S. 149 ff.

256

übertragen werden. Vielmehr ist eine kritische einzelfallbezogene Überprüfung und eventuell auch Anpassung der getroffenen Annahmen angezeigt. Dennoch wird sich unabhängig von den spezifischen Rahmenbedingungen einer Kommunalverwaltung, auch hinsichtlich der Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Exklusivaufgaben und Serviceeinheiten, keines der betrachteten Steuerungssysteme als dominant erweisen. Wie bereits für die zuvor betrachtete Leistungsbeziehung geschehen,55 ist auch hier eine Gewichtung der Kriterien vorzunehmen. Auch in diesem Fall wird dem Kriterium der Indikatorpräzision eine herausgehobene Stellung zugewiesen. Ohne die durch dieses Kriterium erfasste Möglichkeit, Soll-IstAbweichungen zu signalisieren und Problemursachen aufzudecken, sind nachhaltige Motivationswirkungen eines indikatorgestützten Steuerungssystems nicht zu erwarten. Unter den bewerteten Alternativen weist trotz der beschriebenen Defizite das planorientierte Steuerungssystem die beste Indikatorpräzision auf und würde somit der Forderung nach angemessenen Wahrnehmungs- und Sucheffekten am ehesten entsprechen. Anders als bei der Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Standardaufgaben und Serviceeinheiten, sind in diesem Fall aber gravierende Nachteile eines rein planorientierten Steuerungssystems festzustellen. Sowohl hinsichtlich des Indikatoraufwands als auch hinsichtlich der Indikatorakzeptanz dürfte bei einem auf diese Weise gestalteten Steuerungssystem mit negativen Motivationswirkungen zu rechnen sein. Insbesondere bei einer niedrigen Indikatorakzeptanz des Steuerungssystems ist mit einem Fehlverhalten der Betroffenen zu rechnen, da die vorgegebenen Sollgrößen in ihren Augen als ungerecht empfunden werden. Die flankierende Ergänzung des planorientierten Steuerungssystems durch ein weiteres Steuerungsinstrument, das über eine bessere Indikatorakzeptanz verfügt und außerdem mit keinem immensen Mehraufwand verbunden ist, könnte diesen Mangel abmildern. Die Anforderungen würden durch die zusätzliche Etablierung eines fiktiven internen Markts erfüllt. Wie erwähnt wurde, ist davon auszugehen, dass die marktlichen Indikatoren des fiktiven internen Markts aufgrund ihrer gesellschaftlichen Legitimation akzeptiert werden. Werden zudem aus der Planung abgeleitete kostenorientierte interne Preise auf diesem internen Markt eingesetzt, bleibt der zusätzliche Indikatoraufwand überschaubar.

55

Vgl. die eingeführte Gewichtung der Kriterien der Indikatoreffizienz für die Leistungsbeziehung zwischen Facheinheiten mit Standardaufgaben und Serviceeinheiten auf S. 220 ff.

257

Ein so gestaltetes Steuerungssystem, basierend auf Planung und flankiert durch einen fiktiven internen Markt, entspricht im Grundsatz den Empfehlungen des New Public Management sowie dem Neuen Steuerungsmodell der KGSt. Anders als bei der zuvor betrachteten Leistungsbeziehung kann aber in diesem Fall die ergänzende Flankierung des planorientierten Steuerungssystems durch ein weiteres marktorientiertes Steuerungsinstrument nicht nur durch die herrschende Gestaltungsphilosophie, sondern auch durch die Kriterien der Motivationseffizienz begründet werden.56 D.

Gestaltungsempfehlung

Die Gestaltungsempfehlung für eine Kommunalverwaltung, die sich ausschließlich an der Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben orientiert, muss die Koordinations- und Motivationswirkung der relevanten Gestaltungsalternativen berücksichtigen.57 Eine eindeutige Gestaltungsempfehlung hinsichtlich des Kompetenzsystems wird durch die gegenläufigen Ergebnisse der Beurteilung der Koordinations- und Motivationsdimension erschwert.58 Der bestehende Trade-off wird durch eine stärkere Gewichtung der Koordinationsdimension gelöst und berücksichtigt auf diese Weise die technologischen Anforderungen an die Leistungserstellung. Bei der Etablierung des Kompetenzsystems für Kommunalverwaltungen ist hinsichtlich der Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben deshalb eine Verankerung von Serviceaufgaben in zentralen Serviceeinheiten zu empfehlen. Gemäß dem Servicemodell sollten die Serviceeinheiten Entscheidungskompetenzen zugewiesen bekommen, die sich auf das „Wann“ und „Wie“ des Einsatzes der Serviceressourcen beziehen. Den jeweiligen Facheinheiten verbleiben Entscheidungskompetenzen bezüglich des „Ob“ der Erstellung der Serviceleistung. Wie bei jeder umgesetzten Kompetenzregelung sind auch bei diesem Kompetenzsystem Nachteile in Kauf zu nehmen. Aus der Perspektive der Koordination besteht dieser Nachteil in erster Linie in einer verbesserungswürdigen Interdependenzeffizienz. Das Manko des Kompetenzsystems aus Sicht der Motivation ist an der verbesserungswürdigen Ausprägung des Kriteriums der Überschaubarkeit festzumachen. Die genannten Nachteile müssen durch Regelungen des Steuerungssystems ausgeglichen werden.

56

Vgl. S. 220 ff. zur Einführung der Gestaltungsphilosophie als Begründung für die Etablierung eines fiktiven internen Marktes.

57

Die im Folgenden dargestellten Gestaltungsempfehlungen können die spezifischen Rahmenbedingungen einer einzelnen Kommunalverwaltung nicht berücksichtigen. Sie haben allgemeine Gültigkeit und müssen an die jeweiligen Gegebenheiten der Kommune angepasst werden.

58

Vgl. S. 247 f.

258

Anders als beim Kompetenzsystem kommt die Beurteilung des Steuerungssystems für die betrachtete Leistungsbeziehung zu einem gleichgerichteten Ergebnis. Aus Sicht der Koordinations- und Motivationsdimension sollte ein planorientiertes Steuerungsinstrument die Basis eines Steuerungssystems für Kommunalverwaltungen bilden. Zur Verbesserung der Motivationswirkung des Steuerungssystems bietet sich eine Flankierung des Steuerungssystems mit Hilfe eines fiktiven internen Markts mit Serviceeinheiten als Anbietern von Serviceleistungen und Facheinheiten als Nachfragern an. Durch die Verwendung dieses zusätzlichen marktorientierten Steuerungsinstruments können die Ausprägungen der Kriterien Indikatorpräzision und Indikatorakzeptanz der Motivationseffizienz des Steuerungssystems auf ein gehobenes Niveau befördert werden. Jedoch ist bei der Etablierung eines solchen Steuerungssystems zu berücksichtigen, dass die Einführung von fiktiven internen Märkten zwischen Serviceeinheiten und Facheinheiten nur mit erheblichem Aufwand auf die Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben begrenzt werden kann. Vielmehr erscheint eine Ausdehnung des fiktiven internen Markts auf die Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben notwendig, da anzunehmen ist, dass die Ausübung von Marktdruck in nur einzelnen Bereichen der Kommunalverwaltung der gewünschten Steigerung der Indikatorakzeptanz entgegenwirkt. Der organisatorische Gestalter muss daher auf Grundlage der spezifischen Aufgabenstruktur einer Kommunalverwaltung den Aufwand, den die Einführung eines fiktiven internen Markts für beide Leistungsbeziehungen verursacht, und den durch die Steigerung der Indikatorakzeptanz für die Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben vergrößerten Nutzen gegeneinander abwägen. Haben Exklusivaufgaben nur einen geringen Anteil am Aufgabenbestand einer Kommunalverwaltung, übersteigt der Aufwand der Einführung eines fiktiven internen Markts vermutlich den zusätzlichen Nutzen dieses Steuerungsinstruments.

259

Sechster Teil: Schlussbetrachtung

Seit Jahren ist festzustellen, dass die Einnahmen- mit der Ausgabenentwicklung der Kommunalfinanzen nicht Schritt halten kann. Mit Beginn der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts sind die Ausgaben deutlich schneller gestiegen als die entsprechenden Einnahmen. Aus Sicht der Kommunen waren hierfür in erster Linie die unbefriedigende Steuerentwicklung und der überproportionale Anstieg der Sozialausgaben verantwortlich. Die Kommunen in den alten Bundesländern wurden zudem für die Finanzierung der Deutschen Einheit herangezogen. Als Konsequenz aus dieser Entwicklung sind stetig steigende Defizite in vielen kommunalen Haushalten und ein schneller Anstieg der Kassenkredite festzustellen. Die Lösung dieses „Defizitproblems“ der Kommunen ist nur begrenzt durch eine Verbesserung der Einnahmeseite möglich. Bei Einnahmearten, deren Höhe die Kommunen nach eigenem Ermessen festlegen können (z.B. Hebesatz der Gewerbesteuer), stehen sie bis zu einem gewissen Grad im Wettbewerb zu anderen Kommunen und können diese deshalb allenfalls geringfügig ausweiten. Ebenso wenig ist von den Einnahmearten, die in der Höhe nicht direkt von den Kommunen beeinflusst werden können (z.B. Finanzausgleich der Länder, Einkommensteueranteil), in der Zukunft eine entscheidende Zunahme des Mittelzuflusses zu erwarten. Vor diesem Hintergrund rückt die Gewährleistung einer möglichst hohen Kostenwirtschaftlichkeit zwangsläufig in den Fokus der strategischen und operativen Überlegungen der Leitung von Städten und Gemeinden. Damit wird auch die kosteneffiziente organisatorische Gestaltung des Kompetenz- und Steuerungssystems einer Kommunalverwaltung zu einem Anspruch, dem sämtliche Bereiche der Kommunalverwaltung gerecht werden müssen. Die Notwendigkeit, dass vorhandene Ressourcen wirtschaftlich effizienter eingesetzt werden müssen, ist eine Leitlinie, die in vielen Beiträgen der Verwaltungsmodernisierung zum Ausdruck kommt. Insbesondere Ansätze, die dem New Public Management zuzuordnen sind, bieten eine Vielzahl von Empfehlungen, die zur Steigerung der Kosteneffizienz beitragen sollen. Gemeinhin wird das Neue Steuerungsmodell für Kommunalverwaltungen der KGSt als deutscher Ableger dieser Modernisierungsbewegungen bezeichnet. Die Gesamtheit der Empfehlungen des Neuen Steuerungsmodells berühren nicht zuletzt auch Aspekte, die auf eine Veränderung der organisatorischen Struktur der deutschen Kommunalverwaltungen gerichtet sind. Diese Arbeit nimmt die Gestaltungsempfehlungen des Neuen Steuerungsmodells zum Anlass, um sie vor dem Hintergrund der Kriterien eines ausgewählten organisatorischen Gestaltungskonzepts auf ihre Effizienz zu überprüfen und sie aufbauend auf den Ergebnissen der Effizienzanalyse zu konkretisieren oder anzupassen. Das Hauptaugenmerk wird dabei auf die Eingliederung von kommunalen Serviceaufgaben in die Organisationsstruktur der Kommunalverwaltung und die Steuerung des internen Leistungsaustauschs gerichtet.

262

Die organisatorische Gestaltung von Kommunalverwaltungen stellt indes eine komplexe und vielschichtige Aufgabe dar, die einer differenzierten Betrachtung bedarf. Schon allein aufgrund der Vielfalt und Unterschiedlichkeit der deutschen Städte und Gemeinden ist es schlicht unmöglich, für die Gesamtheit der Kommunalverwaltungen allgemein geltende Gestaltungsempfehlungen im Sinne einer Universallösung zu entwickeln. Dem kommunalen Gestalter kann jedoch eine allgemeine, an den Aufgaben der Kommunalverwaltung orientierte organisatorische Gestaltungslösung empfohlen werden, die je nach Bedarf an die spezifischen Bedingungen der Kommunalverwaltung angepasst werden kann. Zu diesem Zweck wurde im zweiten Teil der Arbeit zunächst das verwendete entscheidungsorientierte Konzept der Organisationsgestaltung von Erich Frese erläutert. Ohne den Rückgriff auf ein solches Konzept wäre die Ableitung von konkreten Gestaltungsempfehlungen für die kommunale Verwaltungspraxis nicht möglich. Im Wesentlichen besteht dieses Gestaltungskonzept aus vier Gestaltungsmodulen, die in Beziehung zueinander stehen. Zu jedem dieser vier Module gehören Effizienzkriterien, anhand derer die Vorteilhaftigkeit einer Gestaltungsalternative vor dem Hintergrund der verfolgten Geschäftsfeldstrategie beurteilt werden kann. Durch hierarchische Beziehungen zwischen den Gestaltungsmodulen und der Abwägung von sachlogischen Anforderungen können auf diese Weise Gestaltungsempfehlungen für die betrachteten Bereiche der Kommunalverwaltung entwickelt werden. Die Kommunalverwaltung als empirischer Bezugsbereich dieser Arbeit wurde im dritten Teil der Arbeit vorgestellt. In diesem Teil werden begriffliche Grundlagen eingeführt und Abgrenzungen von öffentlichen Verwaltungen und deren Aufgaben vorgenommen. Insbesondere wurde eine für den weiteren Ablauf der Untersuchung wichtige pragmatische Typologie von kommunalen Aufgaben eingeführt. Der kommunale Aufgabenbestand wird in Standard- und Exklusivaufgaben sowie Serviceaufgaben unterteilt. Als Standardaufgaben werden solche Aufgaben der Kommunalverwaltung bezeichnet, die einen direkten Bürgerbezug haben und in standardisierter Form erbracht werden. Auch Exklusivaufgaben haben einen direkten Bürgerbezug, aber ihre Ausführung wird von den individuellen Bedürfnissen der Bürger beeinflusst. Im Gegensatz zu Standardaufgaben, sind Exklusivaufgaben durch einen vergleichsweise hohen Grad an Komplexität und Ungewissheit gekennzeichnet. Serviceaufgaben haben hingegen keinen direkten Bezug zum Bürger. Aus dem Zielsystem von Kommunalverwaltungen sowie den Leistungsmerkmalen und der Form der Marktbearbeitung, die aus den beschriebenen Aufgabentypen abgeleitet werden können, wurden dann Geschäftsfeldstrategien für Standardleistungen und Exklusivleistungen entwickelt. Die für die Geschäftsfeldstrategie favorisierte Standardleistung zeichnet sich aufgrund der standardisierten Form der Marktbearbeitung und des damit verbundenen geringen Grades an Ungewissheit durch eine stark intern ausgerichtete Koordination aus. Die Leistungserstellung erfolgt abgeschottet vom Absatzmarkt. Im 263

Fokus der Geschäftsfeldstrategie steht dann die Gewährleistung von Kostenwirtschaftlichkeit bei der Erstellung der Standardleistungen. Die für Exklusivleistungen empfohlene Geschäftsfeldstrategie muss sich im Gegensatz dazu an den individuellen Bedürfnissen der Bürger orientieren. Die Koordination muss deshalb in höherem Maße die Bedürfnisse des Bürgers, die in die Leistungserstellung einfließen, berücksichtigen. Zum Abschluss dieses Teils werden die für diese Arbeit relevanten Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells und der grundsätzliche Aufbau des Kompetenzsystems von Kommunalverwaltungen erläutert. Mit Rückgriff auf die entwickelte Aufgabentypologie unterteilt die vorliegende Arbeit die organisatorische Analyse des beschriebenen Gestaltungsproblems in zwei Bereiche. Im vierten Teil der Arbeit wurde die Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben untersucht. Die Analyse der Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben wurde dann im fünften Teil durchgeführt. Die Untersuchung der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben im vierten Teil der Arbeit ist modular aufgebaut. Zunächst wird die Koordinations- und anschließend wird die Motivationsdimension analysiert. Die Analyse beider Dimensionen berücksichtigt sowohl das Kompetenz- als auch das Steuerungssystem. Die koordinationsorientierte Untersuchung des Kompetenzsystems beschränkt sich auf die Gegenüberstellung von zwei Gestaltungsalternativen. Die Ausprägungen der Effizienzkriterien einer Gestaltungslösung mit zentral verankerten Serviceaufgaben werden mit denen einer Gestaltungslösung mit dezentral in den Fachbereichen verankerten Serviceaufgaben verglichen. Da die entwickelte Geschäftsfeldstrategie für Standardleistungen eine Konzentration auf die Kostenwirtschaftlichkeit der Leistungserstellung nahe legt, ist die Gestaltungsalternative vorzuziehen, die eine hohe Potenzialeffizienz gewährleisten kann. Dieser strategiebestimmten Anforderung entspricht weitgehend ein Kompetenzsystem, das sich durch zentral verankerte Serviceaufgaben auszeichnet. Die Empfehlung der KGSt, die dezentrale Ressourcenverantwortung zu stärken, kann mit dem beschriebenen Gestaltungsvorschlag kriteriengeleitet konkretisiert werden. Trotz der zentral verankerten Serviceeinheiten bleibt die angestrebte Dezentralisierung der Entscheidungskompetenzen gewahrt, da von Zentralbereichen ausgegangen wird, deren Kompetenzverteilung dem so genannten Servicemodell entspricht. Begründet durch den modularen Aufbau des zu Grunde liegenden Gestaltungskonzepts, vollzieht sich die Analyse des Steuerungssystems aus Sicht der Koordination im Rahmen der durch die Regelungen des Kompetenzsystems gesetzten Grenzen. Deshalb wird von zentralen Serviceeinheiten ausgegangen, die Serviceleistungen für Facheinheiten mit Standardaufgaben erbringen. Da diese Verteilung von Entscheidungskompetenzen bereits eine hohe Potenzialeffizienz gewährleistet, muss das auf diesen Regelungen aufbauende Steuerungssystem in erster Linie eine Verbesserung 264

der Interdependenzeffizienz sicherstellen. Das koordinationsorientierte Steuerungssystem von Kommunalverwaltungen ist geprägt von Vorgaben des kommunalen Haushaltsrechts. Schon aus diesem Grund stellt Planung das Fundament eines auf Koordinationswirkungen ausgerichteten Steuerungssystems dar. Die Steuerungsbedingungen, die sich durch einen geringen Grad an Komplexität und Ungewissheit auszeichnen, versetzen dieses Steuerungsinstrument in die Lage, zu einer Verbesserung der Interdependenzeffizienz beizutragen. Flankierenden marktlichen Elementen, deren Einführung das Neue Steuerungsmodell vorsieht, fehlen wesentliche Voraussetzungen, um ihre Koordinationswirkung zu entfalten. Sie können deshalb keinen zusätzlichen Beitrag leisten, um die Interdependenzeffizienz zu verbessern. Die Analyse des Kompetenzsystems aus Sicht der Motivation beschränkt sich wiederum auf die zwei beschriebenen Gestaltungsalternativen. Insbesondere wegen des Kriteriums der Überschaubarkeit erweist sich hinsichtlich der Motivationswirkung die Gestaltungsalternative mit dezentral verankerten Serviceaufgaben als effizienter. Damit ergibt sich eine Trade-off-Situation zwischen den Ergebnissen der Analyse der Koordinationsdimension und der Motivationsdimension. Aufgrund einer vorrangigen Ausrichtung des Kompetenzsystems an Anforderungen, die aus den technologischen Bedingungen der Leistungserstellung resultieren, wird der Koordinationswirkung des Kompetenzsystems ein höherer Stellenwert eingeräumt. Für die weiteren Untersuchungen wird deshalb von zentral verankerten Serviceaufgaben ausgegangen. Aus Sicht der Motivation ergibt die Analyse, dass einem planorientierten Steuerungssystem der Vorzug zu geben ist. Mit der Anwendung dieses Steuerungsinstruments kann bei den beschriebenen Steuerungsbedingungen eine hohe Präzision und Akzeptanz von Indikatoren erreicht werden, die durch die Vorgabe von Sollgrößen und einen späteren Soll-Ist-Vergleich Motivationswirkungen erzeugen. Auf Grundlage der Kriterien der Indikatoreffizienz führt der zusätzliche flankierende Einsatz eines fiktiven internen Markts, der vom Neuen Steuerungsmodell der KGSt empfohlen wird, zu keinem weiteren positiven Motivationseffekt. Der Einsatz dieses Steuerungsinstruments kann allenfalls mit der herrschenden Gestaltungsphilosophie erklärt werden. Für die Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben sind daher zusammengefasst ein Kompetenzsystem mit zentral verankerten Serviceaufgaben und ein planorientiertes Steuerungssystem zu empfehlen. Im fünften Teil der Arbeit wurde die Leistungsbeziehung zwischen Exklusivaufgaben und Serviceaufgaben untersucht. Im Gegensatz zu der zuvor untersuchten Leistungsbeziehung ist in diesem Fall von einem hohen Grad an Komplexität und Ungewissheit auszugehen. Für die Analyse des Kompetenzsystems aus Sicht der Koordination werden die bereits beschriebenen Gestaltungsalternativen betrachtet. Legt man die entwickelte Geschäftsfeldstrategie für Exklusivleistungen zu Grunde, kommt dem Prozess der Leistungserstellung eine herausgehobene Stellung zu. Somit wäre ein Kompetenzsystem zu etablieren, das sich durch eine möglichst hohe Interdepen265

denzeffizienz auszeichnet. Die Umsetzung eines solchen Kompetenzsystems stünde aber im Widerspruch zu den bereits getroffenen Empfehlungen. Wiederum ist ein Gestaltungsproblem unter Mehrfachzielsetzung zu lösen. Unter Berücksichtigung der aktuellen Finanzsituation der Kommunen und dem größeren Anteil der Standardaufgaben am Aufgabenbestand der Kommunalverwaltungen wird der Kostenwirtschaftlichkeit der Vorzug vor der Optimierung des Leistungserstellungsprozesses eingeräumt. Die weitere Analyse der Koordinationsdimension geht daher von einem Kompetenzsystem mit zentral verankerten Serviceaufgaben aus. Da durch das Kompetenzsystem bereits eine hohe Potenzialeffizienz gewährleistet wird, müssen aus Sicht der Koordination die Regelungen des Steuerungssystems in erster Linie dazu beitragen, die Interdependenzeffizienz zu verbessern. Die Analyse des Steuerungssystems macht aufgrund der hohen Komplexität und Ungewissheit der Steuerungsbedingungen die Grenzen der Planung deutlich. Andere Steuerungsinstrumente können eingesetzt werden, um die Koordinationseffizienz des Steuerungssystems zu verbessern. Auf der operativen Planungsebene kann beispielsweise auf ein flankierendes interkommunales Benchmarking zurückgegriffen werden. Die Mängel der Planung können auf diese Weise abgemildert werden. Auf der prozessbezogenen Planungsebene ist aufgrund der hohen Ungewissheit, die aus dem Einfluss der Bürger auf die Leistungserstellung resultiert, mit kurzfristig notwendig werdenden Steuerungsmaßnahmen zu rechnen. Es bieten sich hier prinzipiell alle Instrumente des Schnittstellenmanagements an. Die Untersuchung des Kompetenzsystems aus der Perspektive der Motivation kommt zu den gleichen Ergebnissen wie die der zuvor betrachteten Leistungsbeziehung. Die bestehende Trade-off-Situation wird durch den höheren Stellenwert des Koordinationszusammenhangs zugunsten einer zentralen Verankerung von Serviceaufgaben gelöst. Dieses Kompetenzsystem bildet die Grundlage für die Analyse des Steuerungssystems. Aus der Sicht der Motivation bildet ein planorientiertes Steuerungsinstrument die Basis des Steuerungssystems. Im Vergleich zu der Leistungsbeziehung zwischen Standardaufgaben und Serviceaufgaben ist aber von einer geringeren Präzision und Akzeptanz der planorientierten Indikatoren auszugehen. Zur Verbesserung der Motivationswirkung des Steuerungssystems können - unter Berücksichtigung der erwähnten Einschränkungen - fiktive interne Märkte eingeführt werden. Ein auf diese Weise gestaltetes Steuerungssystem entspricht den Empfehlungen des Neuen Steuerungsmodells. Anders als bei der zuvor betrachteten Leistungsbeziehung ist ein in dieser Form aufgebautes Steuerungssystem nicht nur durch die vorherrschende Gestaltungsphilosophie, sondern auch durch die Verbesserung der Kriterien der Motivationseffizienz zu erklären.

266

Die vorliegende Arbeit verdeutlicht, dass die Untersuchung der organisatorischen Gestaltungsproblematik von Kommunalverwaltungen einer differenzierten Auseinandersetzung bedarf. Die Vielfalt kommunaler Aufgaben und die unterschiedlichen örtlichen Rahmenbedingungen führen dazu, dass sich generelle Gestaltungsempfehlungen immer auf einer relativ abstrakten, in der Praxis nicht unmittelbar umsetzbaren Ebene befinden müssen. Es ist vielmehr erforderlich, dass die jeweiligen Zielsysteme und Geschäftsfeldstrategien der Kommune zum Fundament einer organisatorischen Gestaltung gemacht werden. Die vorliegende Arbeit kann jedoch als erster grundlegender Schritt zur Entwicklung einer kontextbezogenen kommunalen Verwaltungsstruktur gesehen werden. Der Prozess der Verwaltungsmodernisierung ist auf absehbare Zeit noch nicht an einem Endpunkt angelangt. Die Herausforderungen der Zukunft erfordern im Gegenteil eine weiter zu verstärkende interdisziplinäre Diskussion in Wissenschaft und Praxis. Die Resultate dieser Arbeit bleiben zwangsläufig auf eine betriebswirtschaftlich-organisatorische Perspektive der Verwaltungsmodernisierung beschränkt. Diese bildet jedoch eine wichtiges „Scharnier“ zwischen einer Kommunalverwaltung traditioneller Prägung und einem modernen Dienstleistungsunternehmen. Insbesondere die entscheidungsorientierte Organisationstheorie bietet eine viel versprechende Möglichkeit zur Analyse und Lösung kommunaler Gestaltungsprobleme. Es wäre wünschenswert, wenn die Potenziale dieser Konzepte bei der Untersuchung der kommunalen Gestaltungsproblematik auch weiterhin Berücksichtigung fänden. Abschließend bleibt festzuhalten, dass die deutschen Kommunen bereits eine beachtliche Strecke auf dem Weg der Verwaltungsmodernisierung zurückgelegt haben. Die Modernisierungsbewegung in Verwaltungsforschung und -praxis hat in den letzten Jahren merklich an Fahrt gewonnen. Defizite der Verwaltungsstruktur werden zunehmend erkannt und Problemfelder werden eingegrenzt. Mit vorsichtiger Zuversicht kann deshalb von der Erneuerungsfähigkeit der deutschen Kommunalverwaltungen ausgegangen werden.

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