Lucrare Disertatie [PDF]

Zitiervorschau

CUPRINS Introducere………………………………………………………….……..1 Cap.1. Consideraţii generale privind Guvernul României…………..…2 1.1. Scurt istoric al guvernului……………………………………….2 1.2. Rolul Guvernului, funcţiile şi constituirea...................................6 1.3. Durata mandatului şi condiţiile necesare pentru a fii membru al Guvernului……………………………………………………..8 1.4. Incetarea funcţiei de membru şi mandatului Guvernului……….10 Cap. 2. Functionarea, structura, organizarea şi actele guvernului…....12 2.1. Functionarea guvernului…………………………….…….……12 2.2. Actele guvernului………………………………………………12 2.3. Statutul Primului–ministru…………………………..…………17 2.4. Aparatul de lucru Guvernului…………………………………..19 2.4.1. Cancelaria Primului-Ministru………....…..…….…..…20 2.4.2. Secretariatul General al Guvernului…………………...21 2.4.3. Departamentul din cadrul aparatului de lucru al Guvernului…………………………………………….23 2.5. Alte structuri ale Guvernului…………………………………...24 Cap.3. Ministerele piloni administratiei publice central……………….26 3.1. Atribuţiile generale ale ministerelor............................................29 3.2. Organizarea şi funcţionarea ministerelor.....................................31 3.2.1. Structura organizatorică internă a ministerelor……..…32 3.2.2. Compartimentele de specialitate ale ministerelor……..34 3.2.3. Structuriile exterioare ale ministerelor……………...…36 3.2.4. Conducerea ministerelor……………………………….39 3.3. Actele miniştrilor şi răspunderea ministerială……………….…42 3.3.1. Actele miniştrilor……………………………………....42 3.3.2. Răspunderea ministerială……………………………....45

Cap.4. Metode aplicate de Guvern în eficientizarea activităţii administrative…………………………………………………………..…48 4.1. Aspecte ale problemelor actualei guvernări.................................48 4.2. Adoptarea unei noi guvernari efectivă, eficiente şi responsabile.50 4.3. Alegerea oamenilor potriviţii privind procesul de guvernare…..52 4.4. Creşterea calitatăţii şi eficacităţii actului guvernamental……....53 4.5. Realizarea unei guvernări antreprenoriale, responsabile şi inovatoare……………………………………………….……55 Concluzii.......................................................................................................57 Bibliografie...................................................................................................59

2

INTRODUCERE

În zilele noastre, puterea politică a statului democratic limitată din mai multe cauze. Mai întâi, guvernele ca expresie a puterii politice sunt ţinute să respecte şi să ţină seama de birocraţia diferitelor administraţii care au avantajul că durează mai mult decât guvernele şi cunosc mai bine dosarele. Apoi guvernele trebuie să se înţeleagă cu liderii sindicalişi să încheie fel de fel de “pacte sociale”. În caz contrar atât birocraţia cât şi sindicatele pot obstrucţiona reformele pe care nu le agrează. Mai mult, în unele cazuri trebuie să se înţeleagă şi cu aleşii locali, precum şi cu diversele şi multiplele grupuri de presiune şi în fine în statul democratic trebuie să se înţeleagă şi cu opoziţia care în funcţie de poziţia şi ponderea din parlament este capabilă să paralizeze iniţiativele executivului. Pe de altă parte atât în interiorul ţării cât şi în relaţiile externe guvernele sunt ţinute să respecte legislaţia comunităţilor cărora le aparţin precum şi normele cuprinse în tratatele şi convenţiile de drept internaţional. Guvernarea unei ţări trebuie să fie, în esenţă, o activitate a raţiunii şi a inteligenţei, trebuie să fie voinţa tuturor îndeplinită de unul singur sau de mai mulţi, în virtutea unor legi. A guverna nu înseamnă doar a avea sarcini în guvern, ci şi a îndrepta lucrurile care nu merg bine, a da poporului o viaţă mai bună şi, deci, a înlătura haosul. O ţară în care s-a instalat haosul este o ţară prost guvernată, deoarece haosul nu este altceva decât o ordine distrusă. O ţară bine guvernată este o ţară în care s-a instalat şi persistă ordinea, care este de fapt prima lege a universului, este ansamblul legal şi armonios al tuturor libertăţilor, este justiţia ale cărei legi omul le găseşte gravate în adâncul conştiinţei sale. De aceea, considerăm că a guverna înseamnă a menţine balanţa justiţiei egală pentru toţi. Am ales acesta temă ,,Rolul Guvernului în eficientizarea activităţii administrative”, deoarece am vrut să arat importanţa unei guvernări eficiente şi în slujba cetăţeanului, acest lucru ajutând la rezolvarea multor probleme cu care se confruntă şi s–a confruntat ţara de-a lungul timpului. Lucrarea de faţă este structurată în patru capitole. În primele trei capitole am abordat aspecte teoretice privind rolul, funcţionarea, structura, organizarea Guvernului, dar şi a ministerelor din subordinea Guvernului. Astfel, în primul capitol am prezentat anumite aspecte teoretice privind Guvernul României. Cel de-al doilea capitol face o prezentare privind funcţionarea, structura, organizarea şi a actelor emise de Guvern. Capitolul trei este dedicat unei scurte prezentării a ministerelor Guvernului României. Iar în ultimul capitol am prezentat câteva metode de eficientizare a Guvernului României.

3

CAP.1 CONSIDERAŢII GENERALE PRIVIND GUVERNUL ROMÂNIEI

1.1. Scurt istoric al guvernului Sub aspect istoric, Guvernul sau Consiliul de Miniştri, ca organ de sine stătător, reprezintă o creaţie a vremurilor moderne, apărută o dată cu primele Constituţii, originea sa aflându-se, cel puţin în ţările Europei continentale, în fostele consilii ale regelui, din perioada absolutismului, monarhic, Curia Regis1. Astfel, dacă în sistemul monarhiei absolute, de regulă monarhul deţinea toate funcţiile supreme în stat, în baza dreptului de suveranitate, în timp, acesta se va înconjura de un corp de consilieri, acesta specializându-se, formând ,,casta” marilor dregători, a marilor funcţionari, a miniştrilor, în sensul modern al termenului. În doctrina interbelică, termenul de guvern avea mai multe accepţiuni2. În sens larg, termenul de guvern semnifică exercitarea suveranităţii de către titularul ei, adică suveranitatea în acţiune, care desemna cele două puteri politice: legiferarea şi menţinerea ordinii legale, aplicarea legilor în cuprinsul teritoriului. În sens restrâns, termenul de Guvern desemna numai puterea executivă ori ministerul sau cabinetul ministerial. Procesul istoric de conturare, ca instituţie juridică, instituţie a dreptului public, a Consiliului de Miniştri este intim legat de procesul apariţiei departamentelor, în sens larg al termenului, ca organe centrale ale administraţiei de stat (puteri executive). În unele sisteme naţionale apariţia ministerelor precede apariţia Consiliului de Miniştri, iar în altele raportul este invers3. Pentru sistemul politic românesc, din perioada interbelică, ,,corpul de sfetnici” ai monarhului, ce nu trebuie însă confundat cu Consiliul de miniştri, l-a reprezentat aşa numitul Consiliu de Coroană, care nu era reglementat însă nicăieri în Constituţii. Mai mult decât atât, apariţia acestei instituţii, după cum se arată în doctrina interbelică, s-a datorat unor imprejurări de o gravitate excepţională (declanşarea primului război mondial), fără ca atribuţiile şi compunerea sa fie prevăzute vreodata prin lege.4 În perioada postdecembristă primele dispoziţii cu privire la Guvern le găsim în Decretul -Lege nr. 2/1989 privind constituirea, organizarea Consiliului de Miniştri. În sensul actual al termenului, Consiliul de Miniştri şi apare ca o creaţie a Unirii Principatelor, deşi Statutul Dezvoltător al Conventiei de la Paris (1858) nu conţine o 1

A. Iorgovan, ,,Tratat de drept administrativ, volumul 1”, Editura All Beck, Bucureşti, 2001, p. 336 - 367 P. Negulescu, ,, Tratat de drept administrativ. Principii generale”, volumul I, ediţia a IV – a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., Bucureşti, 1934, p.94 şi urm. 3 A. Iorgovan, op. cit., 2001, p. 339. 4 A. Teodorescu ,, Tratat de de drept administrative, volumul II , ediţia a IV- a, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., Bucureşti, şi urm. p. 107 - 110 2

4

reglementare amplă a locului, rolului şi atribuţiilor sale în activitatea de realizare a puterilor publice.5 Faţă de utilizarea de-a lungul vremii, atat în constituţii, cât şi în legi a celor două noţiuni (Consiliu de Miniştri şi respectiv Guvern), în doctrină s-a pus problema dacă este vorba despre una şi aceeaşi instituţie, cu alte cuvinte, dacă noţiunile sunt sinonime. Deşi s-ar părea că este vorba de noţuni cu conţinut identic, s-a susţinut în doctrina interbelică, noţunile de cabinet sau guvern sunt titulaturi întrebuinţate din punct de vedere politic, pe când Consiliul de miniştri are un înţeles administrativ, el fiind mai puţin o entitate cât un mod de a lucra al miniştrilor6. În plus, după cum subliniază un alt autor din perioada interbelică, din punct de vedere politic, între membrii unui guvern se stabileşte de fapt o solidaritate care transformă consiliul într-un fel de instituţie proprie, numit cu un singur cuvânt, cabinet7. În orice caz, spre deosebire de perioada interbelică în care sfera Guvernului era mai mare decât a Consiliului de Miniştri, căci, pe lângă miniştri, în Guvern mai intrau şi secretarii de stat şi subsecretarii de stat, în perioada postbelică, din analiza reglementărilor constituţionale, rezultă că noţiunile erau echivalente. În doctrina actuală, un autor arată că, după decembrie 1989, pentru a desemna organul central al administraţei publice, s-a adoptat noţiunea de Guvem, în locul celei de Consiliu de Miniştri. Deci, pentru a desemna acelaş organ se folosesc două noţiuni, iar câteodată, în vorbirea curentă, se foloseşte şi o a treia, aceea de cabinet. Prin Guvern, în optica acestui autor, se înţelege organul colectiv care exercită puterea executivă într-un stat prin Consiliul de Miniştri înţelegem organul colectiv care, împreună cu un organ unipersonal, preşedinte de republică sau rege, exercită puterea executivă într-un stat, prin Cabinet înţelegem că acel Guvem sau Consiliu de Miniştri care poartă numele primului-ministru8. În perioada postdecembristă, primele dispoziţii cu privire la Guvem, le găsim în Decretul - Lege nr.2/1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Frontului Salvării Naţionale (prima structură organizatorică cu atribuţii de legiferare şi cu origine revoluţionară), iar după câteva zile a fost adoptat Decretul Lege nr.10/1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Guvernului României. Decretul-Lege nr.92/1990 pentru alegerea Parlamentului şi a Preşedintelui României, în opinia unor specialişti, primul act cu caracter constituţional din perioada postdecembristă şi apoi Decretul-Lege nr. 104/1990 privind activităţiile pentru care Guvernul adoptând hotărâri au consacrat principalele norme privind organizarea şi funcţionarea Guvernului. Ulterior a fost adoptată Legea nr.37/1990 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României, lege preconstituţională ale cărei dispoziţii au fost în mare măsură depăşite în intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991, înlocuită, din păcate mult mai târziu, prin Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României ci a ministerelor, supusă până în prezent unor modificări şi completări ulterioare. Într-o viziune specifică dreptului comparat, observăm, chiar dacă nu regăsim denumirea ca atare, ca majoritatea constituţiilor occidentale conţin un sediu general al materiei Guvernului,

5

A. Jorgovan, op. cit., 2001, p. 34. A. Teodorescu, op. cit., 1935, p. 107 7 M. Văraru, op. cit., 1928, p. 257 8 V. Prisăcaru, op. cit., 2002, p. 101, nota 1. 6

5

în funcţie de particularitaţiile regimului politic consacrat, de aspectele de ordin tradiţional sau de specificul tehnicii de redactare, caracteristice fiecărui val constituţional. Dispoziţii privitoare la Guvern apar, de regulă, şi în alte titluri, capitole etc. din constituţii, decât cele consacrate expres acestei instituţii. Dacă avem în vedere, în primul rand, rolul acestuia de principal iniţiator legislativ, evident că dispoziţii constituţionale în acest sens se vor regăsi şi în partea consacrată reglementarii autorităţii legiuitoare. În Constituţia României din 1991, republicată în 2003, Guvernul este reglementat în titlul III (Autorităţile publice), în capitolul III, la art. 102-110, dar prevederi cu privire la această autoritate publică se regăsesc şi în capitolul următor, intitulat Raporturile Parlamentului cu Guvernul (art. 111-115) precum şi în alte capitole, cum ar fi: cel consacrat Preşedintelui (art. 85, art. 86, art. 87 etc.) sau în cel consacrat Parlamentului, cum ar fi art. 74 privitor la iniţiativa legislativă. Într-o viziune generală, Guvernul are sarcina de a realiza politica naţiunii, el este iniţiatorul, moderatorul şi executantul măsurilor de redresare economică, scădere a inflaţiei ci stabilitate economică, răspunde de ordinea publică de apărarea naţională sau de raporturile statului pe care-i guvernează cu alte state9. Din perspectiva dreptului comparat, din punct de vedere al întinderii rolului Guvernului, în doctrina actuală se distinge între constituţiile care stabilesc un rol trihotomic (politic, legisiativ şi administrativ), constituţii care stabilesc un rol dihotomic (politic şi administrativ) şi constituţii care stabilesc un rol exclusiv politic sau un rol exclusiv administrativ10. Sub aspectul modului de constituire, adică al existenţei unor nivele ierarhic între membrii Guvernului, pot fi identificate Guverne formate din prim-ministru ceilalţi membri, adică guverne cu structură simplă şi Guverne ce conţin ierarhizare, adică Guverne cu structuri ierarhice. În ce priveşte componenţa Guvernului, se întâlnesc constituţii care restrâng sfera membrilor Guvernului exclusiv la sfera miniştrilor, constituiţi care admit prezenţa miniştrilor fără portofoliu şi constituţii care extind sfera membrilor Guvernului şi la alte funcţii de demnitari, cum ar fi secretarii de stat. Legat de numărul miniştrilor şi implicit, al ministerelor, există constituţii care stabilesc un număr fix de ministere, alte constituţii stabilesc o cifră minima sau indică autoritatea care va stabili acest număr, iar cele mai multe lasă problema deschisă, fie pe seama unei legi, fie pe seama jocului politic declanşat cu ocazia formării Guvernului. Din perspectiva unei analize comparative se arată în doctrina europeană, în câteva tări, reguliile de drept aplicabile înfiinţării de ministere sunt destinate să asigure stabilitatea. în Irlanda, Constituţia fixează un număr minim şi maxim de ministere, pentru ca numărul efectiv de ministere să fie stabilit prin lege. În Spania şi în Italia, ministerele sunt în principiu create prin lege. Adesea, barierele juridice ce pot aparea cu ocazia înfiinţării de ministere sunt estompate de barierele materiale. Eventuala instabilitate guvernamentală nu are decât consecinţe limitate asupra structurilor administrative; ea are cel mai adesea drept efect deplasarea ,,ataşamentului” funcţionarilor de la un ministru la altul11.

9

A. lorgovan, op. cit., 2001, p. 357 Idem, p.358 11 J. Ziller, op. cit., 1993, p. 314 10

6

Din conţinutul art. 102 alin. (1) din Constituţia Republicată Revizuită, că Guvernul României are un dublu rol politic şi administrative. Astfel, conform acestei dispozţii: ,,Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.”12 În interpretarea acestei prevederi, un autor e de părere ca Guvernul s-ar afla deasupra organelor administraţiei publice, pe de-o parte, iar din formularea de la art.110 alin. (1), ,,Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice”, ar rezulta că Guvernul face parte din organele administraţiei publice, pe de altă parte13. În ceea ce ne priveşte nu putem fi de acord cu un asemenea punct de vedere pentru simplul fapt că, Guvernul, asemeni Preşedintelui, nu se poate situa undeva deasupra organelor care realizează funcţia executivă a statului, prin intermediul administraţiei publice. Guvernul reprezintă indiscutabil o autoritate a administraţiei publice centrale, care intră în componenţa celei de-a doua puteri în stat, puterea executivă. În opinia unui alt autor, Guvernul, deşi constituie o expresie a intereselor politice parlamentare, fiind prin aceasta o instituţie politica, reprezintă în esenţă o autoritate statală. Este motivul pentru care în doctrină se identifică două categorii de acte ale Guvernului: acte de guvernământ (acte politice prin excelenţă) şi acte pur administrative (actele prin care se rezolvă problemele tehnico-organizatorice) ale administraţiei publice14 . Cu alte cuvinte, raţiunea fundarmentală a Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne şi externe ale ţării, ceea ce sub aspect juridic se concretizează în iniţierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, iar administraţia publică a cărei conducere generală este realizată de Guvern, are drept scop tocmai indeplinirea acestor valori politice.

12

Idem, 1993, p.315 V. Prisăcaru, op. cit., 2002, p. 101. 14 M. Preda, op. cit., 2001, p. 59. 13

7

1.2. Rolul Guvernului, constituirea şi funcţiile sale Guvernul României este autoritatea publică a puterii executive care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice (art. 1 din Legea nr. 90/2001)’. Conform art. 102 alin.(1) din Constitutia României, “Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administratiei publice”. Dispoziţia constituţională, chiar dacă nu dispune în mod expres, instituie un dublu rol al Guvernului în sistemul român de drept: un rol politic şi un rol administrativ. În primul rând, Guvernului îi corespunde un rol politic, ce rezultă pe de o parte, din faptul ca acest organ este cel care concepe programul de guvernare stabilind astfel coordonatele generale ale politicii interne şi externe ale statului pe perioada exercitarii mandatului aprobat de catre Parlament, iar pe de alta parte, din faptul ca, în urma obţinerii votului de încredere din partea legislativului, va asigura realizarea politicii interne şi externe în conformitate cu programul politic asumat. Astfel, Guvernul apare ca o “instituţie politică”15, al cărei creator este constituit din partidul său coaliţia de partide politice care formează majoritatea parlamentară şi a cărei activitate este cantonată în liniile directoare ale propriului program de guvernare girat prin votul întregului legislativ. Deci, Guvernul exercită în principal un rol politic 16, atât prin prisma originii sale parlamentare, fiind expresia voinţei politice a unei majorităţi politice care îl legitimează, cât si prin prisma “statutului” acestei instituţii juridice, programul de guvernare, un act care este esenţialmente de natura politică şi prin care se crează o obligaţie generală de respectare şi punere în aplicare a acestuia, responsabilitatea politică exclusivă incumbând titularului acestuia, atât prin prisma originii sale parlamentare, fiind expresia voinţei politice a unei majorităţi politice care îl legitimează, cât şi prin prisma “statutului” acestei instituţii juridice, programul de guvernare, un act care este esenţialmente de natura politică şi prin care se crează o obligaţie generală de respectare şi punere în aplicare a acestuia, responsabilitatea politică exclusivă incumbând titularului acestuia. În al doilea rând, Guvernul are un rol administrativ, şi anume, potrivit expresiei constituantului român, de a realiza conducerea generală a administraţiei. Rolul administrativ al Guvernului este în mod indispensabil legat de rolul sau politic deoarece modalitatea de conducere genarală a sistemului administraţiei de stat este cantonata în coordonatele politicii guvernamentale asumate prin programul girat de catre Parlament. Aşadar, Guvernul este în acelasi timp şi o instituţie administrativă, care trebuie să conduca ca organ al administraţiei publice într-o maniera generală întregul sistem al administraţiei statului, centrale şi inclusiv locale, pentru realizarea obiectivelor propriei politici guvernamentale17.

15

Emanuel Albu, Administratia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, p. 83. D.Apostol Tofan, ,,Un punct de vedere în legatura cu noua reglementare privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor”, Revista de Drept Public nr. 2/2001, p. 55-70. 17 A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.I, editia a IV-a, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005, p. 364. 16

8

Sensul expresiei utilizate de către constituant, potrivit căreia Guvernul exercită conducerea generala a administraţiei, rezidă în principal în faptul că această instituţie juridică îşi subordonează într-o manieră generica întregul sistem al a organelor administraţiei publice centrale şi locale din România, exrcitând direcţia administraţiei18. Interacţiunea Guvernului cu aceste organe se face prin intermediul unor raporturi de drept administrativ care prin conţinutul specific al acestora pot consta în: raporturi de subordonare directă, faţă de ministere, organe de specialitate sau prefecţi; raporturi de subordonare indirectă sau de tutelă administrativă, faţă de autorităţile administraţiei publice locale alese; sau raporturi de colaborare, faţă de autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate cu caracter autonom (autorităţile administrative autonome). Legea-cadru nr. 90/2001, prin intermediul art. 1 alin. (1), furnizează o definiţie generală a Guvernului ce are meritul de a evidenţia dublul rol general al acestuia, politico - administrativ, prin normarea sa atât ca autoritate politică, cât şi ca autoritate administrativă: ,,Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care funcţionează în baza votului de încredere acordat de Parlament şi care asigură realizarea politicii interne şi externe a ţarii şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Pe lângă cele două roluri generale ale Guvernului, Legea-cadru nr. 90/2001 instituie şi un rol special al acestuia, prin art.1 alin. (2), rolul de a asigura funcţionarea echilibrată şi dezvoltarea sistemului naţional economic şi social, precum şi racordarea acestuia la sistemul economic mondial în condiţiile promovării intereselor naţionale. Acest rol special al Guvernului îşi găseşte fundamentul principal în obligaţiile generale ce incumbă statului în domeniul economic normate prin art.135 din Constituţie. Potrivit art.1 alin. (5) din Legea-cadru nr.90/2001, Guvernul, pentru realizarea programului guvernamental asumat în faţa Palamentului, îndeplineşte mai multe funcţii specifice: funcţia de strategie, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare; funcţia de reglementare, prin care se asigură elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice: funcţia de administrare a proprietăţii statului, prin care se asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, precum şi gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; funcţia de reprezentare, prin care se asigură, în numele statului român, reprezentarea pe plan intern şi extern; funcţia de autoritate de stat, prin care se asigură urmarirea şi controlul aplicării şi respectării reglementărilor în domeniul apărării, ordinii publice şi siguranţei naţionale, precum şi în domeniile economic şi social şi al funcţionării instituţiilor şi organismelor care îşi desfăşoară activitatea în subordinea sau sub autoritatea Guvernului. În acelasi timp, trebuie precizat că funcţiile Guvernului, pe de o parte, din punct de vedere al conţinutului acestora, sunt funcţii generale (vizând totalitatea domeniilor vieţii sociale) şi naţionale (desfăşurate pe întreg teritoriul statului), iar pe de alta parte, în raport cu natura administrativă a activităţii acestei instituţii, sunt funcţii de conducere şi organizare.

18

Dan Claudiu Danisor, Drept Constituţonal şi Instituţii Politice.Teoria Generala, vol. I, Ed. Sitech, Craiova, 2006, p. 452

9

1.3. Durata mandatului şi condiţiile necesare pentru a fi membru al Guvernului În ce priveşte durata mandatului Guvernului, în mod normal ea este echivalentă cu cea a mandatului Parlamentului, într-un regim parlamentar şi cu cea a mandatului Preşedintelui, într-un regim prezidenţial. În practică, un Cabinet rezistă atâta timp cât este susţinut de majoritatea parlamentară. Încetarea mandatului Guvernului este prevăzută în art.110 din Constituţia republicată. Astfel, potrivit art.110 alin. (1) din Constituţie, ,,Guvernul îşi exercită mandatul până la data validării alegerilor parlamentare generale”, fiind vorba despre situaţia tipică în care un cabinet funcţionează pe durata întregului mandat parlamentar. Potrivit art.110 alin (2) din Constituţie, astfel cum acesta a fost completat, Guvernul este demis la data retragerii de parlament a încrederii acordate sau dacă primul-mininistru se află întruna din situaţiile prevăzute la art. 106, cu excepţia revocării, ori este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile în mai mult de 45 de zile. Prin aceste dispoziţii, Constituţia a avut în vedere trei situaţii atipice de încetare a activitatii unui Cabinet. O primă modalitate o reprezintă retragerea încrederii acordate unui cabinet prin introducerea unei moţiuni de cenzură, în condiţiile art.113 din Constituţia republicată, sau în cazul angajării răspunderii Guvernului, potrivit art.114 din Constituţia Republicată, dacă s-a introdus o moţiune de cenzură şi aceasta a fost aprobată. O a doua modalitate de încetare a mandatului poate interveni în cazuriile în care primulministru se află într-una din situaţiile de încetare a funcţiei de membru al Guvernului avute în vedere de art.106 şi anume: demisie, pierderea drepturiilor electorale, starea de incompatibilitate, deces, precum şi în alte cazuri prevăzute de lege. În ceea ce priveşte revocarea, enumerată expres printre cazurile de încetare a funcţiei membru al Guvernului, am subliniat înainte de revizuirea Constituţiei, într-un studiu consacrat acestei probleme, de ce aceasta nu poate interveni cu privire la primul-ministru, încetarea activităţii sale atrâgând pe cale de consecinţa căderea întregului cabinet19 . Astfel, potrivit art.109 alin.(1) din Constituţia republicată, ,,Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate”. Prin urmare, răspunderea Guvernului nu poate fi antrenată prin simpla voinţă a Preşedintelui României. Cel care, potrivit art. 85 alin. (2) din Constituţie, poate revoca din funcţie, la propunerea primului-ministru, pe unii membrii ai Guvernului, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, în plus, nici nu s-ar putea susţine ca primul ministru ar putea să se propună singur spre a fi revocat. Această poziţie din doctrină găsit confirmarea expresă atât în art.107 din Constituţia Republicată, consacrat primului-ministru, cât şi în art.110 alin. (2) mai sus evocat, regăsind cu satisfacţie, în formula ,,cu excepţia revocării”, chiar propunerea noastră de completare a textului constituţional sugerată înca din 2000. 19

D. Apostol Tofan. op.cit., p.156

10

O a treia modalitate apare în cazul în care primul-ministru nu îşi poate exercita atribuţiile pe o perioadă de peste 45 de zile, termen valabil şi pentru mermbrii Guvernului potrivit alin.(4) din art.107 consacrat primului-ministru. În toate aceste trei situaţii atipice de încetare a mandatului unui Guvern, în timpul unui mandat parlamentar, se declanşează procedura de Investitură a unui nou Cabinet devenind aplicabile prevederile art.103, potrivit art.110 alin.(3) din Constituţia republicată. Conform art.110 alin(4) din Constituţia republicată, Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alin.(1) şi (2) îndeplineşte numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern. În această situaţie, funcţionarea Guvernului nu mai este consecinţa încrederii acordate de Parlament, ci a prorogării atribuţiilor sale, pâna la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, activitatea sa fiind limitată exclusiv la administrarea treburilor publice, deci îndeosebi la activitatea de conducere generală a administraţiei publice20.

20

M. Constantinescu, A. lorgovan, în colectiv, op. cit., 1992, p. 246.

11

1.4. Incetarea funcţiei de membru şi mandatului Guvernului Funcţia de membru al Guvernulul încetează la expirarea mandatului acestuia. În mod excepţional, această funcţie încetează înainte de expirarea mandatului în următoarele situaţii : - demisie; - pierderea drepturilor electorale; - revocare; - intervenirea unei stări de incompatibilitate; - deces; - demitere. Demisia reprezintă o manifestare unilaterală de voinţa a unui membru al Guvernului de a renunţa la această demnitate publică. Demisia produce efecte juridice fară a fi necesară aprobarea sa de către Primul-ministru sau Preţedintele României. Potrivit art.6 din Legea nr.90/2001, demisia din funcţia de membru al Guvernului se anunţa public, se prezintă în scris Primului-ministru şi devine irevocabilă din momentul în care s--a luat act de depunerea ei, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii. Din acest text de lege decurg următoarele concluzii: 1.

pentru a produce efecte juridice demisia trebuie depusă în scris;

2.

demisia este irevocabilă, ceea ce înseamnă ca titularul ei îşi mai poate păstra

funcţia de membru al Guvernului, de cel mult 15 zile de la data depunerii, în scris, a demisiei. Pierderea drepturilor electorale poate fi consecinţa punerii sub interdicţie judecătorească a alienaţilor sau debililor mintali ori poate avea caracterul unei pedepse complementare sau accesorii în cazul celor condamnaţi definitiv la executarea unor pedepse cu închisoarea, în condiţiile art.65 C. pen. Revocarea unui membru al Guvernului poate avea semnificaţia unei sancţiuni politice ori a unei măsuri de remaniere guvernamentală. Ea poate reprezenta o sancţiune politică în cazul retragerii sprijinului politic acordat unui membru al Guvernului de către formaţiunea sau partidul politic din care acesta face parte. Revocarea este, deci, consecinţa pierderii încrederii de care s-a bucurat un membru al Guvernului din partea formaţiunii sale politice sau a primului-ministru. Revocarea se dispune de către Preşedintele României la propunerea primului-ministru (art. 85 alin. (2) din Constitutie). Preşedintele României nu îl poate revoca însă pe primul-ministru. Totodată, revocarea unor mernbrii ai Guvernului poate avea loc şi pentru a se realiza aşa numita ,,remaniere guvernamentală”. Numirea unui alt membru interimar al Guvernului până la aprobarea altei investituiri de către Parlament se face după aceeaşi procedură ca şi revocarea din această funcţie. În cazul modificării structurii şi competenţei Guvernului şi al reorganizării unor ministere, revocarea şi respectiv, numirea unor membri ai Guvernului pot fi dispuse numai cu aprobarea prealabilă a Parlamentului. Demiterea din funcţia de membru al Guvernului are loc în următoarele situatii: a) membrul Guvernului a fost condamnat penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă; 12

b) averea membrului Guvernului a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă. Dacă se află într-una din aceste situaţii, membrul Guvernului va fi demis de Preşdintele României, la propunerea primului-ministru. Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr.90/2001, în urma încetării calităţii de membru al Guvernului în situaţiile arătate, Preşedintele României, la propunerea primului-ministru, ia act de această situaţie şi declară vacantă funcţia de membru al Guvernului. Dacă primul-ministru se află într-una din situaţiile care atrag incetarea calităţii de membru al Guvernului, cu excepţia revocării, sau este în imposibilitate de a-ţi exercita atribuţiile, Preşedintele României va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar, pentru a îndeplini atribuţiile primului-ministru, până la formarea noului Guvern. Înterimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor primului-ministru încetează, dacă acesta işi reia activitatea în Guvern, în cel mult 75 de zile. În aceleaşi situatii poate fi desemnat, la propunerea primului-ministru, şi un alt membru interimar al Guvernului, însă tot pentru o perioada de cel mult 75 de zile art.9 alin,(2) din Legea nr. 90/2001. În cadrul acestui termen, primul-ministru va iniţia procedurile legale pentru numirea unui alt membru al Guvernului. Mandatul Guvernului încetează, de regulă, la data validării alegerilor parlamentare generale. Potrivit art.110 alin.(2) din Constituţie, Guvernul este demis, deci mandatul său încetează, înainte de termen, în următoarele situaţii: a) retragerea de către Parlament a încrederii acordate prin adoptarea unei moţiuni de cenzură; b) primul-ministru se află în una din situaţiile de încetare a funcţiei de membru al Guvernului, cu excepţia revocării care nu poate fi dispusă în cazul primului-ministru; c) primul-ministru este în imposibilitate de a-şi exercita atribuţiile mai mult de 75 de zile. În cazul încetării mandatului, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să îndeplinească numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă Guvernul nu poate emite ordonanţe şi nu poate iniţia proiecte de lege art. 26 alin. (3) din Legea nr. 90/200 1. În termen de 15 zile de la data încetării mandatului Guvernulul sau al unuia dintre membrii săi, aceştia vor prezenta situaţia privind gestionarea activităţii ministeriale de care au răspuns, precum şi a problemelor aflate în curs de derulare, pe baza unui protocol de predareprimire.

13

CAP.2. FUNCŢIONAREA, STRUCTURA, ORGANIZAREA ŞI ACTELE GUVERNULUI

2.1. Funcţionarea guvernului Legea nr. 90/2001 consacră secţiunea a-6-a funcţionării Guvernului, dezvoltând principiile constituţionale referitoare la desfăşurarea activităţii Guvernului. Fiind organ cu structură colegială, Guvernul îşi realizează activitatea funcţionând în şedinţe, care sunt convocate şi conduse de primul-ministru, săptămânal sau de câte ori este nevoie. În cadrul şedinţelor Guvernului se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, Preşedintele României poate decide să participe la şedinţele Guvernului, dar poate participa şi în alte situaţii, fiind invitat de către primul– ministru. În toate situaţiile când participă, Preşedintele României va conduce şedinţele Guvernului. La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului, ministerelor sau ai unor organe administrative autonome, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utila, la solicitarea primului– ministru. Potrivit art.7 alin.(1) din Legea nr.90-2001, cvorumul necesar pentru şedinţele Guvernului este format din majoritatea membrilor săi, iar hotărârile şi ordonanţele se adoptă prin consensul celor prezenţi, iar în lipsa consensului decide primul-ministru. În legătură cu aceste dispoziţii sunt necesare câteva observaţii lamuritoare şi, respectiv, critice. O primă observaţie este determinată de împrejurarea, cunoscută foarte bine de cei implicaţi, ori cel puţin, interesaţi dintr–un motiv sau altul, a participării secretarilor de stat la şedinţele Guvernului, deşi prevederile constituţionale şi disăoziţiile legale conţin reglementări neechivoce, atât în ceea ce priveşte competenţele şi atribuţiile secretarilor de stat. Astfel, aşa cum am mai arătat, potrivit art.102 alin.(3) din Constituţie, Guvernul este alcătuit din prim-ministru, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică, iar art.3 din Legea nr.90/2001 detaliază că Guvernul este alcătuit din prim–ministru şi din miniştri delegaţi, cu însărcinări speciale pe lângă primul–ministru. De asemenea, potrivit art.108(1) din Constituţie, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe, în prezenţa majorităţii membrilor săi şi prin consensul membrilor prezenţi, conform art.27 alin.(1) din Legea nr.90/2001, hotărârile şi ordonanţele fiind contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii lor în aplicare, potrivit art.27 alin(3) din aceeaşi lege şi art. 108(4) din Constituţie. Secretarii de stat nu sunt membri ai Guvernului pentru a putea avea un vot deliberativ pe care să şi-l exprime în scopul obţinerii consensului şi nu pot contrasemna hotărârile şi ordonanţele, nefiind miniştri. 14

Oricum, în legislaţia actuală nu am identificat o prevedere care să permită unui ministru să dea mandat unui secretar de stat să exercite drepturile şi să–şi asume obligaţiile care derivă din calitatea de membru al Guvernului şi să-l îndreptăţească astfel să participe la şedinţele Guvernului. Pe de altă parte, participând la şedinţele Guvernului, luând parte la dezbateri, susţinând proiectele de legi, de hotărâri, de ordonanţe etc. Iniţiate sau avizate de ministerul pe care îl reprezintă şi, mai departe, acordându–şi votul şi contrasemnând actele adoptate, secretarul de stat ar trebui să devină răspunzător politic sau juridic pentru actele sale. Potrivit art. 109 alin.(1) din Constituţie şi art.1 alin.(2) din Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială21 numai membrii Guvernului răspund politic în solidar pentru activitatea Guvernului răspund politic în solidar pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. De asemenea, în cazul secretarilor nu sunt incidente nici prevederile referitoare la răspunderea ministerială pentru faptele penale, întrucât potrivit art.7 din aceeaşi lege, acestea se aplică numai faptelor săvârşite de membrii Guvernului aflaţi în exerciţiul funcţiei lor. Concluzia acestei prime observaţii este că practica guvernamentală a participării secretarilor de stat la şedinţele Guvernului, cu consecinţa ecprimării votului şi consemnării actelor adoptate şi contrasemnate în aceste condiţii putând fi atacate în faţa instanţelor de contencios constituţional sau administrativ, după caz. Apreciem că, în situaţiile în care ministrul, din diferite motive, nu poate participa la o şedinţă a Guvernului, el poate desemna pe unul din secretarii de stat să asiste la şedinţa pentru a transmite punctul de vedere al ministrului şi, pentru a-l informa pe acesta, după şedinţă, în legătură cu măsurile dispuse de Guvern cu privire la problemele vizând ministerul respectiv. În nici un caz, într-o astfel de situaţie, secretarul de stat nu-şi va putea consemna actele adoptate de Guvern şi semnate primul–ministru. În ceea ce priveşte modalitatea de adoptarea a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, anume aceea a consensului membrilor prezenţi, iar în cazul în care nu se realizează consensul hotărăşte primul–ministru. În al doilea rând, prerogativa acordată primului–ministru acordată de a hotărî în cazul nerealizării consensului reprezintă puteri nelimitate în favoarea acestuia, dar şi o încălcare a prevederilor art.108(1) din Constituţie potrivit cărora ordonanţele şi hotărârile sunt adoptate de Guvern, iar nu de primul–ministru. O astfel de modalitate de adoptare a acestor acte poate duce la situaţia paradoxală în care o ordonanţă sau o hotărâre a Guvernului să poată fi adoptată ca urmare a susţinerii proiectului de către iniţiator şi de către primul–ministru, în ciuda opunerii tuturor celorlalţi membri ai Guvernului.

21

Legea nr. 155 din 28 iunie 1999 a fost republicată în ,,Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr.334 din 20 mai 2002, în temeiul art., II din Legea nr.253/2002 privind modificarea şi competarea Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială.

15

2.2. Actele guvernului În activitatea sa, Guvernul se manifestă prin acte politice (programul de guvernare, asumarea răspunderii, declaraţii politice etc.) şi prin acte juridice. Pentru realizarea sarcinilor şi îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul adoptă, pe baza şi executarea legii, acte normative de reglementare a relaţiilor sociale din diverse domenii de activitate, precum şi acte administrative cu caracter individual prin care aplică în mod direct dispoziţiile legale la diferite cazuri concrete. Potrivit art. 108 alin.(1) din Constituţie şi art. 27(1) din Legea nr. 90/2001, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. ,,Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor”. Acest text permite interpretarea că hotărârile de Guvern intervin în măsura în care legea impune adoptarea lor, în măsura în care fie expres, fie implicit, legea trimite la o hotărâre de punere în aplicare sau practica aplicării legii naşte nevoia adoptării unei hotărâri de Guvern. Din această perspectivă, Hotărârile de Guvern sunt praeter legem şi secundum legem. Ele sunt adoptate în baza legii, în limitele acesteia, şi după ce domeniul respectiv a fost supus unei reglementări legale, ele neputând dispune decât măsuri administrative, pentru asigurarea organizării executării legilor22. 2. Hotărârile de Guvern realizează competenţa originară a Guvernului, de autoritate executivă, adică de autoritate care îşi propune în principal să pună în aplicare legea. 3. Hotărârile de Guvern sunt supuse controlului de legalitate exercitat de instanţele judecătoreşti, în baza Legii contenciosului administrativ nr. 554/200423. 4. Hotărârile de Guvern sunt supuse regulii semnării de către primul ministru şi contrasemnării de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare. 5. Regula obligativităţii publicării în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei, în cazul nepublicării. De la această regulă, Constituţia admite o excepţie, respectiv hotărârile care au caracter militar şi care se comunică numai instituţiilor interesate. 6. Hotărârile de Guvern pot avea atât caracter normativ, cât şi caracter individual24. Ordonanţele sunt adoptate de Guvern în temeiul art.115 din Constituţie, fie în baza unei legi speciale de abilitare, fie în situaţii extraordinare a căror reglementare nu comportă sub nici o formă de amânare. Potrivit prevederile constituţionale, Guvernul va putea adopta ordonanţe în domenii care fac obiectul de reglementare al legilor constituţionale sau prin care să fie afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale sau care să vizeze măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

22

I. Vida, op. cit., p. 100. M. Constantinescu, A. Iorgovan, în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit., p. 238. 23 24

O hotărâre de Guvern prin care se dă în administrare un bun proprietatea publică a statului are caracter individual iar o hotărâre de Guvern prin care se reglementează contravenţii va avea caracter normativ.

16

Problema numărului ordonanţelor adoptate de guvernele de după intrarea în vigoare a Constituţie din 1991 constiuie o temă preferată a autorilor constituţionalişti şi a politicienilor din opoziţie, precum şi a diverşilor analişti politici care o prezintă ca pe un atentat al Guvernului la statutul constituţional al Parlamentului, de unică autoritate legiuitoare a ţării. Din punct de vedere al dreptului administrativ şi al ştiinţei admistraţiei, numărul mare de ordonanţe şi de hotărâri, majoritatea cu multiple modificări şi completări, constituie un exces de reglementare care afectează coerenţa actului de conducere generală a administraţiei publice din partea Guvernului, plurimae leges, pessima respublica25, legea, în sens larg de reglementare, având rolul de stabilizare a relaţiilor sociale26. Procedura adoptării ordonanţelor şi hotărârilor este reglementată prin Regulamentul privind procedurile pentru depunerea proiectelor de acte normative spre adoptarea Guvernului27 adoptat în temeiul art. 26 alin(2) teza finală din Legea nr.90/2001 şi art.80 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehinică legislativă pentru elaborarea actelor normative28. Potrivit prevederilor acestui Regulament, proiectele hotărârilor şi ordonanţelor pot fi iniţiate de ministere şi alte organe de specialitate ale adiministraţiei publice centrale şi de prefecture, precum şi de consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, acestea din urmă prin Ministerul Afacerilor Interne. Hotărârile şi ordonanţele, precum şi celelalte acte normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile Legii nr.24/2000 şi cu dispoziţiile Regulamentului la care ne-am referit mai sus. Hotărârile şi ordonanţele sunt adoptate de Guvern în condiţiile prezentate anterior şi sunt semnate de primul–ministru şi contrasemnate de miniştri care au obligaţia puneri lor în executare, după care sunt trasmise de Secretariatul General al Guvernului la ,,Monitorul Oficial” pentru publicare, nepublicarea atragând inexistenţa hotărârii sau ordonanţei respective, potrivit prevederilor art.108 alin(4) din Constituţie, art.27 alin(3) din Legea nr.90/2001 şi art.10 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaboararea actelor normative. De menţionat că, în privinţa hotărârilor Guvernului, art.108 alin(4) ultima teză din Constituţie, art.27 alin(3) din Legea nr.90/2001 prevăd excepţia nepublicării hotărârilor cu caracter militar, care se comunică numai instituţiilor interesate. În privinţa hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de Guvern considerăm că este necesară prezentarea problemei controlului exercitat asupra acestora. Hotărârile Guvernului care vatămă un drept recunoscut de lege pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ29. În cauzele aflate pe rolul instanţelor de contencios administrativ, Secretariatul General al Guvernului, ca reprezentant al Guvernului, a susţinut în mod constant că hotărârile cu caracter normativ adoptate de Guvern ar fi exceptate de la controlul de legalitate, punct de vedere împărtăşit la un moment dat, dar abandonat în ultima perioadă de Curtea Supremă de Justiţie. Referitor la Ordonanţele adoptate de guvern, art.146 lit.d) din Constituţie, aşa cum a fost modificat şi completat prin Legea de revizuire, prevede competenţa Curţii Constituţionale de a 25

Cel mai mare rau pentru republică este numărul mare de legi (Tacitus). H. Arendt, ,, Crizele republicii”, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1999, p.86. 27 H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea , avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare publicată în ,,Monitorul Oficial al României’’, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005. 28 Legea nr.24/2000, publicată în ,,Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr.139 din 31 martie 2000. 29 Legea nr.554/2004, publicată în ,,Monitorul Oficial al României’’, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004. 26

17

hotărî asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, ori ridicate direct de Avocatul Poporului. În literatura de specialitate a fost susţinut un punct de vedere interesant 30, potrivit căruia ordonanţele, până la aprobarea lor prin lege, ar avea natură juridică a actelor administrative şi că ordonanţele nu sunt acte administrative, ci acte legislative, care nu sunt supuse controlului instanţelor de contencios administrative. Curtea Supremă de Justiţie s-a pronunţat în mod constant că ordonanţele nu sunt acte administrative, ci acte legislative, care nu sunt supuse controlului instanţelor de contencios, dar o posibilitate inedită a fost introdusă prin noua reglementare a Legii nr.544/2004, care, în art.9, prevede că persoana vătămată într-un drept al său ori într–un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiunea la instanţa de contencios administrative, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate. Instanţa de contencios administrative, după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi ca acorda termen cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar , instanţa va respinge acţiunea ca admisibilă de fond.

2.3. Statutul Primului–Ministru 30

A. Iorgovan, op.cit., vol. I, p. 406 – 408

18

Desemnarea primului ministru se face de catre presedintele romaniei, pentru a desemna un asemenea candidat, Constitutia ii impune Presedintelui o consultare politica, aceasta putand viza: - fie partidul care are majoritatea absoluta in Parlament, in cazul in care exista un partid care detine o astfel de majoritate; - fie toate partidele reprezentate in Parlament, in cazul in care o asemenea majoritate nu exista Candidatul desemnat are la indemana un interval de zece zile, in interiorul caruia sa realizeze cele doua elemente care vor fi prezentate in fata Parlamentului si pentru care se va solicita votul de incredere, respectiv echipa si programul de guvernare. Acest termen de zece zile nu este unul de decadere, el are o anumita semnificatie in ceea ce priveste necesitatea de a se alcatui, intr-un timp optim, un Guvern legal si legitim care sa conduca treburile tarii, dar asta nu poate insemna ca depasirea lui ar atrage imposibilitatea de a fi solicitat si respectiv, acordat, votul de incredere31. El reprezinta "limita de la care Presedintele Romaniei poate retrage candidatului mandatul acordat, spre a incepe noi negocieri32". Candidatul la functia de prim ministru are la indemana, cum spuneam, un termen de 10 zile, in interiorul caruia trebuie sa realizeze doua lucruri: - sa alcatuiasca programul si lista viitorului Guvern; - sa se adreseze Parlamentului, dupa ce primul obiectiv al acestei perioade a fost atins, pentru a-i solicita votul de investitura. Dupa cum prevede expres articolul 103 (3), votul de incredere al Parlamentului se acorda asupra programului si a intregii liste a Guvernului. Consideram si noi, in acord cu o opinie exprimata in doctrina de specialitate, ca Parlamentul nu are posibilitatea, cu ocazia acordarii votului de incredere, sa conteste lista Guvernului propusa de candidatul la functia de primministru, deoarece , potrivit articolului 103(2) din Constitutie, acesta cere, in termen de 10 zile, votul de incredere asupra programului si a intregii liste a Guvernului33. Acordarea votului de incredere din partea Parlamentului reunit in sedinta comuna impune realizarea majoritatii absolute de jumatate plus unu din numarul total al parlamentarilor din cele doua Camere. Acordarea votului de incredere atrage dupa sine urmatoarele consecinte: - programul se transforma in program politic oficial de guvernare; - lista de propuneri privind viitoarea echipa guvernamentala, nominalizata in hotararea Parlamentului de acordare a votului de investitura devine obligatorie pentru Presedinte, caruia ii revine sarcina ca, printr-un decret, sa numeasca Guvernul. Parlamentul are la indemana un termen de 60 de zile, in interiorul caruia el poate sa acorde votul de incredere viitorului Guvern. El nu este astfel obligat sa acorde votul de incredere primei variante propuse de candidatul la functia de prim-ministru. Parlamentul poate, in aceste 60 de zile, sa refuze doua solicitari de investitura. Daca face acest lucru si daca au trecut 60 de zile 31

A. Iorgovan, op. cit., vol. I, ed. 4, p. 381; I. Santai, op. cit., p. 154.

32

M. Constantinescu, A. Iorgovan, în M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, op. cit., p. 229; A. Iorgovan, în M. Constantinescu, A. Iorgovan, I. Muraru, E. S. Tănăsescu, op. cit., p. 165. 33 R. Carp ,,Limitele Constituţiei. Noi evoluţii normative şi mecanisme politice privind locul Guvernului în cadrul autorităţilor publice,în RDP nr. 3/2004’’, p. 25.

19

de la prima solicitare, Presedintele este in drept, potrivit articolului 89 din Constitutie, sa dizolve Parlamentul. d) Numirea Guvernului de către Preşedintele României şi depunerea juramantului de credintă Ultima etapa in derularea procedurii constitutionale de investire a Guvernului este numirea Guvernului de către Preşedintele României. Emiterea decretului prezidenţial de numire atrage dupa sine urmatoarele consecinţe: - depunerea juramantului, în faţa Preşedintelui, de către membrii Guvernului. In ceea ce priveste continutul juramantului, este vorba de juramantul prevazut de articolul 82 din Constituţie, pe care îl depune în faţa Parlamentului Preşedintele ales, a cărui alegere a fost validată de Curtea Constituţională. - de la data depunerii jurămantului, Guvernul, în întregul său, şi fiecare membru în parte, îşi exercită mandatul, potrivit articolului 104 (2) din Constituţie. Primul ministru are misiunea de a coordona activitatea membrilor Guvernului, însă cu obligaţia să respecte atribuţiile care revin fiecăruia. c) Primului ministru îi revine misiunea de a prezenta celor două Camere ale Parlamentului rapoarte şi declaraţii cu privire la politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate, şi răspunde la întrebările şi interpelarile care îi sunt adresate de către deputaţi şi senatori. d) Solicita Preşedintelui să participe la unele şedinte ale Guvernului, atunci cand se discuta probleme de interes national privind politica externa, apararea ţarii, asigurarea ordinii publice. e) Propune Preşedintelui revocarea si numirea unor membri ai Guvernului, în caz de vacanţă a postului sau de remaniere guvernamentală. f) Contrasemnează unele din decretele Preşedintelui, potrivit articolului 100 din Constituţie. Potrivit textului constituţional şi al articolului 17 din Legea nr. 90/2001, contrasemnarea priveşte acele decrete pentru care articolul 100 impune obligaţia contrasemnării. g) Semnează hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern, care sunt contrasemnate de ministrii care au sarcina punerii lor în executare. h) Reprezintă Guvernul României în relaţiile acestuia cu Parlamentul, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice, partidele şi alianţele politice, sindicatele, cu alte organizaţii neguvernamentale precum şi în relaţiile internaţionale. j) Este vicepreşedintele Consiliului Suprem de Aparare a Ţării şi exercită toate atribuţiile care derivă din aceasta calitate. k) Primul ministru numeşte şi eliberează din funcţie, în conformitate cu articolul 15 din Legea nr. 90/2001, urmatoarele categorii de persoane: - conducatorii organelor de specialiatate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform articolului 3 alin. (1); - secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcţii; - personalul din cadrul aparatului de lucru al primului minsitru; - secretarii de stat; 20

- alte persoane care indeplinesc funcţii publice, în condiţiile prevăzute de lege.

2.4. Aparatul de lucru Guvernului

Potrivit art. 20 din Legea nr. 90/2001 aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit din aparatul de lucru al Primului-ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente şi alte structuri organizatorice necesare unei funcţionări eficiente a Guvernului. Aparatul de lucru al Guvernului rezultat în urma modificării Legii nr.90/2001 este o structura hibridă, cu două structuri, cu personalitate juridică: Cancelaria Primului – Ministru şi Secretariatul General al Guvernului, care nu-şi regăsesc decât separat corespondentul în statele democraţiilor apusene. Astfel, Guvernul SUA are o Cancelarie a Casei Albe(White House Office34), în timp ce Guvernul Franţei are un Secretariat General al Guvernului, care constituie o adevărată maison de Premier ministre35. Prevederile legale amintite, nu definesc natura juridică a aparatului de lucru al Guvernului, dar având în vedere natura juridică a aparatului de lucru al Guvernului, dar având în vedere natura juridică a structurilor care funcţionează în cadul său, rezultă că aparatul de lucru al Guvernului, dar având în vedere natura juridică a structurilor care funcţionează în cadrul său rezultă că aparatul de lucru al Guvernului este o structură organizatorică internă care nu are componenţă proprie, deci, nici capacitate juridică proprie. De fapt, aparatul de lucru al Guvernului nu are nici activitate proprie, deoarece activitatea, competenţa şi, eventual, capacitatea juridică au doar structurile sale componente.

2.4.1. Cancelaria Primului – Ministru Este definită de art.21 din Legea nr.90/2001 şi de art.3 lit.a) din H.G. nr. 404/2004 ca fiind o structură cu personalitate juridică, condusă de şeful Cancelariei, care are rang de ministru, fiind condusă de şeful Cancelariei, care are rang de ministru, fiind coordonată direct de către primul – ministru. În perioada anterioară acestor reglementări, în aparatul de lucru al primului–ministru, structură din cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a funcţionat o structură cu aceeaşi denumire: cancelaria primului – ministru, care nu avea, însă personalitate juridică şi nici buget propriu, iar şeful acesteia nu avea rang de ministru. În cazul Cancelariei Primului-ministru, art.1 alin (1) din OUG nr. 11-2004 a prevăzut organizarea şi funcţionarea acesteia se stabilesc prin decizia primului–ministru, deşi organizarea şi funcţionarea celorlalte structuri cu personalitate juridică din cadrul aparatului de lucru al Guvernului şi chiar fără personalitate juridică sunt reglementate prin hotărâri ale Guvernului.

34 35

I.Alexandru, op.cit., p.351. Jacqueliene Morand – Devellier , ,,Cours de droit administratif, Montchrestien, E.J.A.”, p.89

21

Potrivit art.2 alin. (1) din O.U.G. nr. 11/2004 privind stabilirea unor măsuri de reorganizare în cadrul administraţie publice centrale, Cancelaria Primului–Ministru a preluat : -

Partimoniul şi personalul aferante Corpului de Control al Guvernului, care se desfiinţează;

-

Departamentul pentru Analiză Instituţională şi Socială, structură în aparatul de

lucru al Guvernului, fără personalitate juridică; -

Departamentul Purtătorului de Cuvânt al Guvernului, fără personalitate juridică;

-

Oficiul pentru gestionarea relaţiilor cu Republica Moldova, structură fără

personalitate juridică în cadrul Secretariatului General al Guvernului; -

Unitate de management al proiectului pentru implementarea şi monitorizararea

programului ce se va conveni cu Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare (BIRD) în cadrul viitorului împrumut de ajustare programatică–UMP–PAL, înfiinţată prin Hotărârea Guvernului 856/2003 pentru înfiinţarea Unităţii de management a proiectului privind reforma administraţiei publice; -

Biroul relaţii cu publicul din cadrul Agenţiei pentru Strategii Guvernamentale;

-

Corpul de consilieri ai primului – ministru, Compartimentul pentru

monitorizarea marilor programe de interes naţional cuprinse în Programul de guvernare, Aparatul tehnic al corpului de consilieri, cabinetul primului–ministru, Cancelaria primului–ministru, Compartimentul care asigură protocolul primului–ministru din cadrul fostului aparat de lucru al primului – ministru. Deasemenea, conform art.2 alin.(2) din aceeaşi Ordonanţă de urgenţă de urgenţă, din structura Cancelariei Primului–Ministru face parte şi aparatul de lucru al ministrului delegat pentru controlul implementării programelor cu finanţare internaţională şi urmărirea aplicării acquis–ului comunitar. Atribuţiile Cancelariei Primului–Ministru şi ale şefului acesteia, stabilite prin decizie a primului–ministru, demonstrează că această structură organizatorică, care are personalitate juridică şi buget propriu, are toate caracteristicile unui adevărat minister, rolul şi atribuţiile sale nefiind specifice unei simple cancelarii. Astfel, Cancelaria Primului–Ministru i-au fost conferite atribuţii pentru înfăptuirea sarcinilor din domeniul politicilor publice şi implementării de programe vizând : -

întărirea capacităţii administrative a primului–ministru;

-

coordonarea procesului de formulare a politicilor publice;

-

coordonarea procesului de integrare a României în Uniunea Europeană etc.

2.4.2. Secretariatul General al Guvernului 22

Potrivit reglementării cadru–art.22 din Legea nr.90/2001, Guvernul are un Secretariat General care face parte din aparatul de lucru al Guvernului şi are, ca sarcini principale, asigurarea derulării operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare şi rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, pe de o parte, precum şi reprezentarea Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti, pe de altă parte. În momentul de faţă, organizarea şi funcţionarea Secretariatului General al Guvernului sunt reglementate prin H.G. nr.157/2005, care îl defineşte fiind o structură din aparatul de lucru al Guvernului, cu personalitate juridică, având rolul prevăzut de art.22 alin.(2) din Legea nr.90/2001 şi preluat în art.1 din O.U.G. nr. 292/2000 privind reorganizarea şi funcţionarea Secretariatului General al Guvernului, şi anume de a asigura derularea operaţiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice şi tehnice ale activităţii Guvernului, precum şi reprezentarea acestuia în faţa instanţelor de judecată. De asemenea, este prezentat ca fiind elementul de legătură şi de stabilitate a guvernării. Dintre atribuţiile principale enumerate de art.3 din HG nr.157/2005 amintim cele legate de: -

urmărirea modului de realizare a programului de guvernare, precum şi urmărirea

îndeplinirii de către organele administraţiei ministeriale a măsurilor şi sarcinilor care rezultă din actele normative; -

pregătirea şi organizarea şedinţelor Guvernului;

-

asigurarea respectării pocedurilor pentru supunerea proiectelor de acte normative

spre adoptare Guvernului; -

organizarea, săptămânal, a întâlnirilor de lucru cu reprezentanţi, la nivel de

secretar de stat, ai ministerelor şi ai celorlalte autorităţii publice, în vederea corelării punctelor de vedere ale acestora în legătură cu proiectele de acte normative ce urmează a fi supuse Guvernului spre adoptare; -

asigurarea reprezentării Guvernului în faţa instanţelor judecătoreşti;

-

urmărirea îndeplinirii de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale a măsurilor şi a sarcinilor rezultate din actele normative şi din şedinţele Guvernului. -

elaborarea proiectului de buget pentru aparatul de lucru al Guvernului şi

executarea acestui buget; -

organizarea unor evenimente şi manifestări, desfăşurate la nivelul Guvernului;

-

asigurarea, în domeniul său de activitate, a relaţiei cu Parlamentul şi cu

ministerele; -

elaborarea sau avizarea, după caz, a proiectelor de acte normative în domeniul

său de activitate; -

dezvoltarea unui mecanism pentru coordonarea procesului de elaborare şi implementare a politicilor publice;

-

coordonarea activităţilor unităţilor care funcţionează sub autoritatea sa.

23

De menţionat că Secretariatul General al Guvernului va îndeplini orice alte atribuţii care rezultă din acte normative sau au fost stabilite de către primul–ministru prin decizie. Aşa cum am mai spus, Secretariatul General al Guvernului este condus de un ministru, care este ajutat de unul sau mai mulţi secretari de stat şi subsecretari de stat, numiţi prin decizie a primului–ministru, are calitate de ordonator principal de credite pentru aparatul de lucru al Guvernului, cu excepţia Cancelariei Primului–Ministru. În exercitarea atribuţiilor care îi revin, ministrul emite ordine şi instrucţiuni, în condiţiile legii. Structura organizatorică a Secretariatului General al Guvernului nu a fost sabilită prin hotărârea pentru organizarea şi funcţionarea sa, ci se aprobă prin decizie a primului – ministru, urmând să cuprindă direcţii generale, direcţii, servicii, birouri şi compartimente, după caz. În plus, H.G. nr. 157/2005 prevede că subordinea Secretariatului General al Guvernului funcţionează Oficiul Naţional pentru Cultul Eroilor, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, înfiinţat prin Legea nr.379/2003 privind regimul mormintelor şi operelor comemorative de război, condus de un director numit prin ordin al ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului. Totodată, Secretariatul General al Guvernului îndeplineşte atribuţiile prevăzute de lege pentru ministerul de resort faţă de Regia Autonomă ,,Administraţia Patrimonială a Protocolului de Stat”. De asemenea, în cadrul structurii organizatorice a Secretariatului General al Guvernului, se organizează şi funcţionează unităţi de management al proiectului, stabilite prin ordin al ministrului, pentru managementul proiectelor finanţate prin împumuturi externe.

2.4.3. Departamentele din cadrul aparatului de lucru al Guvernului Potrivit art. 20 din Legea nr.90/2001, privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerului, pe lângă Cancelaria Primului-Ministru şi Secretariatul General al Guvernului, aparatul de lucru al Guvernului mai este alcătuit şi din departamente, precum şi alte structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin hotărâre a Guvernului. Departamentul este definit de art.23 alin(1) din aceeaşi lege, ca fiind o structură organizatorică fără personalitate juridică şi fără unităţi în subordine, subordonat primului – ministru având rol de coordonare şi sinteză în domenii de interes general, în conformitate cu atribuţiile Guvernului. Potrivit alineatelor următoare ale acestui text de lege, înfiinţarea, modul de organizare şi funcţionare, precum şi atribuţiile departamentului se aprobă prin hotărâre a Guvernului, departamentul fiind condus de un demnitar care, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin, emite ordine cu caracter individual. În momentul de faţă, conform art.1 din O.U.G. nr. 11/2004 şi art.3 din H.G. nr. 404/2004, pe lângă Cancelaria Primului–Ministru şi Secretariatul General al Guvernului, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului mai funcţionează Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul şi Departamentul pentru Relaţii Interetnice, precum şi aparatul de lucru al 24

ministerului de stat pentru coordonarea activităţilor din domeniul apărării naţionale, integrării europene şi justiţiei, ultimele două fiind structuri organizatorice fără personalitate juridică. Dintre acestea, considerăm că este demnă de interes prezentarea Departamentrului pentru Relaţia cu Parlamentul, odiseea postdecembristă a acestei structuri guvernamentale fiind un exemplu elocvent de manifestare sinuoasă a intereselor politice ale partidului sau colaliţiei aflate la putere. Departamentul pentru Relaţia cu Parlamentul a fost înfiinţat, ca urmare a desfiinţării Ministerului pentru Relaţia cu Parlamentul, prin O.U.G. nr.64/2003, ca o structură de personalitate juridică, în cadrul aparatului de lucru al Guvernului, a cărui organizare şi funcţionare este reglementată prin H.G. nr.177/2005, având rolul de a asigura buna desfăşurari a raporturilor constituţionale dintre Guvern şi Parlament, iar la art.3 sunt enumerate atribuţiile principale ale departamentului, pentru realizarea rolului său. Atribuţiile principale ale acestui departament sunt în legutură cu programul legislativ al Guvernului, ca parte a programului de guvernare, cu relaţiile Guvernului cu Parlamentul în materia întrebărilor, interpelărilor, moţiunilor, controlului parlamentar etc.

2.5. Alte structuri ale Guvernului

În conformitate cu prevederile art.11 lit.e) din Legea nr.90/2001, Guvernul conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe de specialitate din subordinea sa. Administraţia ministerială, organizează pe domenii şi sectoare de activitate, este realizată nu numai de ministere, ci şi de alte organe, care nu au statutul de ministere şi la care art.116(2) din Constituţie, se referă cu termenul de alte organe de specialitate care se pot organiza în subordinea Guvernului, formulare care apare şi în art.11 lit.d) din legea amintita mai sus. Aceste organe, din punct de vedere al competenţei materiale, sunt organe de specialitate ca şi ministerele, asemănându-se cu acestea şi din punct de vedere al competiţiei teritoriale exercitându–şi atribuţiile pe întreg teritoriul naţional, fiind ca şi ministerele, organe naţionale sau organe centrale, după terminologia legislaţiei în vigoare. Aceste organe de specialitate pot fi înfiinţate de Guvern în condiţiile art.117(2) din Constituţie numai cu avizul prealabil al Curţii de Conturi. Nici dispoziţiile constituţionale şi nici prevederile legale de mai sus nu precizează care este caracterul avizului Curţii de Conturi, în literatura de specialitate exprimându-se aprecierea că ar fi vorba de un aviz conform36, deşi Curtea de Conturi nu este un organ ierarhic superior Guvernului37. În conformitate cu prevederile art.11 lit. e) din Legea nr.90/2001, Guvernul conduce şi controlează activitatea organelor de specialitate aflate în subordinea sa. Numărul şi statutul acestor organe de specialitate în subordinea Guvernului au variat de la un Guvern la altul, după criterii şi reguli greu de identificat.

36 37

M. Preda, Autorităţile administraţiei publice, ediţia a II-a, Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.116 -117. Valentin I. Prisăcaru, Tratat de drept administrative roman, Partea general, Lumina Lex, Bucureşti 1993, p.264

25

În momentul de faţă, în subordinea Guvernului funcţionează un număr de 30 organe de specialitate şi alte instituţii aparţinând administraţiei ministeriale. Analiza prevederilor legale referitoare la înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea acestor organe de specialitate, altele decât ministerele, permite identificarea următoarelor caracteristici generale: -

Înfiinţarea acestora, organizarea şi statutul lor, rangul funcţiilor celor care le

conduce ar trebui să fie determinate de necesitatea rezolvării sarcinilor administraţiei ministeriale, de complexitatea şi varietatea acestora, de interesul unei bune organizări a activităţii de executare a legii de către alte structuri organizatorice decât ministerele; -

Din punct de vedere al competenţei materiale, aceste organe au o competenţă

specializată, raportată la domeniul sau sectorul de activitate pentru care au fost înfiinţate, fiind astfel organe de specialitate ale administraţiei publice. -

Din punct de vedere al statutului juridic aceste, au personalitate juridică, precum

şi capacitatea juridică, precum şi capacitatea juridică de drept administrativ de a emite acte administrative şi de a intra în raporturi juridice potrivit competenţei legale; -

În ceea ce priveşte competenţa teritorială, aceste organe îşi exercită atribuţiile şi

îşi desfăşoară activitatea pe întregul teritoriu naţional, fiind astfel organe naţionale, centrale ale administraţiei publice; -

Din punct de vedere al statutului juridic, aceste organe au personalitate juridică

de drept administrativ de a emite acte administrative şi de a intra în raporturi juridice potrivit competenţei legele; -

în ceea ce priveşte competenţa teritorială, aceste organe au o personalitate

juridică de drept administrativ de a emite acte administrative şi de a intra în raporturi juridice potrivit competenţei legale; -

în ceea priveşte competenţa teritorială, aceste organe au personalitate juridică de

drept administrativ de a emite acte administrative şi de a intra în raporturi juridice potrivit competenţei legale; -

în ceea ce priveşte competenţa teritorială, aceste organe îşi exercită atribuţiile şi

îşi desfăşoară activitatea pe întregul teritoriu naţional, fiind astfel organe naţionale, centrale ale administraţiei publice; -

referitor la dinamica modificărilor care survin în denumirile, statutul şi

organizatorică a acestor organe se realizează cu mare dificultate. -

Unele dintre aceste organe au fost înfiinţate şi organizate cu intenţia declarată ca

funcţionarea lor sa fie limitată în timp urmând să-îi înceteze activitatea odată cu realizarea sarcinilor care au impus înfiinţarea lor, dar experienţa guvernamentală a demonstrat nu numai că nu mai că existenţa lor a depăşit limita de timp estimata iniţial, dar acestea şi au sporit structura organizatorică, precum şi statutulor şi al conducătorilor lor. -

Denumirea generică a acestor structuri ale administraţiei ministeriale, folosita de

constituţia din 1991 şi preluată de legislaţia subsegventă în materie, este aceea de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, acestea sunt denumite de acte normative de înfiinţare şi sau de organizare şi funcţionare, ca fiind fie agenţii, fie autorităţii, fie oficii, comitete, comisii, sau institute etc, neexistand elemente explicite din care să rezulte preferinţa pentru o denumire sau alta; 26

CAP.3. MINISTERELE, PILONII ADMINISTRAŢIEI PUBLICE MINISTERIALE

Ministerele sunt organe centrale care conduc şi coordonează administraţia publică în diferitele domenii şi ramuri de activitate38. Natura sarcinilor administraţiei publice, precum şi volumul acestora din ramurile şi domeniile de activitate ale vieţii sociale sunt elementele care influenţează înfiinţarea şi organizarea ministerelor, cât şi a celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Numărul ministerelor este determinat de masa sarcinilor administraţiei publice într-un domeniu sau altul de activitate, dar şi de priorităţile şi interesele politice 39 ale partidului sau coaliţiei de partide care a câştigat alegerile parlamentare şi are, astfel, posibilitatea să organizeze sistemul administraţiei ministeriale. Astfel, la un moment dat, sporirea sarcinilor legate de finalizarea negocierilor de aderare a României la Uniunea Europeană a determinat înfiinţarea Ministerului Integrării Europen, prin preluarea activităţii Departamentului de Integrare Europeană din cadrul Ministerului Afacerilor Externe. Din aceleaşi raţiuni, existenţa unui volum redus de sarcini în legătură cu pelerinajul anual la moaştele Sfintei Paraschiva de la Mitropolia din Iaşi, care pot fi rezolvate de organele administraţiei publice locale, nu a determinat înfiinţarea unui departament ministerial în acest scop, precum există în Arabia Saudită un Minister al Pelerinajului {Ministry of Hajj) care are în responsabilitate pregătirea condiţiilor pentru deplasarea anuală a pelerinilor la cetăţile sfinte Meca şi Medina40. La fel, volumul redus al sarcinilor legate de prezenţa în România a cetăţenilor străini şi a apatrizilor a determinat înfiinţarea doar a Autorităţii pentru Străini 41, organ de specialitate în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor, pe când în Australia, spre exemplu, funcţionează un Minister al Imigrării. Dar, de cele mai multe ori, administrarea problemelor dintr-un domeniu de activitate de către un minister sau de un alt organ de specialitate din cadrul administraţiei ministeriale este o opţiune politică a partidului ori coaliţiei de partide care a câştigat puterea în stat, decizia luată fiind expresia unor priorităţi şi interese politice. In ceea ce priveşte numărul ministerelor, în literatura de specialitate s-a arătat, pe drept cuvânt, că acesta este determinat de masa sarcinilor administraţiei publice, astfel că numărul ministerelor va putea creşte în măsura în care creşte masa sarcinilor administraţiei publice42.

38

A. Negoiţă, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1981, p. 117. Idem, op.cit. 40 Ministerul Integrarii Europene a fost înființat prin OUG nr.2/2001, publicată în ,,Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr.10 din 9 ianuarie 2001 41 http://www.Saudinf.com - The Saudi Arabian Information Resource - Ministry ofHajj. 42 A. Negoiţă, op. cit.,1911, p. 68 şi urm 39

27

Dar, între cele două elemente, volumul masei de sarcini şi numărul ministerelor, există o corelaţie care marchează doar o tendinţă, în concret numărul ministerelor fiind determinat de puterea politică, de priorităţile şi interesele acesteia. Acest lucru este cu atât mai vizibil dacă vom compara situaţia României, unde în ultimii 15 ani au existat, cel mai adesea, între 22 şi 28 de ministere, cu situaţia din alte ţări cu mult mai mari (geografic, demografic, economic etc). Astfel, Polonia are 14 ministere43 ,Japonia are 10 ministere44, SUA are 14 ministere45, Franţa are 14 ministere46 etc, deşi masa de sarcini din administraţia publică a acestor ţări este cu mult superioară volumului şi diversităţii sarcinilor administraţiei publice din România Tendinţa actuală, de reducere a numărului ministerelor, impusă de cerinţele organismelor Uniunii Europene, este salutară pentru că administraţia ministerială nu trebuie să constituie o povară pentru bugetul de stat, ci un instrument eficient şi suplu în mâinile puterii politice. Totuşi, un număr prea mic de ministere prezintă riscul de a transforma sistemul administraţiei ministeriale într-un ansamblu ineficient sau, cel puţin, de a transforma componentele principale ale acestui sistem în nişte megaministere greoaie şi tergiversante în rezolvarea sarcinilor din domeniile lor de activitate. Dar, aşa cum a demonstrat realitatea şi cum s-a susţinut în literatura de specialitate , multiplicarea ministerelor prezintă, la rândul său, neajunsuri pentru că un număr mare de ministere va face dificilă coordonarea de către Guvern a acestora, va duce la fragmentarea domeniilor de activitate şi la încetinirea rezolvării problemelor, precum şi la împovărarea bugetului de stat. Oricum, şi într-un caz şi în celălalt, ministerele rămân adevăraţii piloni ai administraţiei publice, în general, şi ai administraţiei publice ministeriale, în special, de eficienţa lor depinzând bunul mers al administraţiei oricărei ţări. Deci, ministerele ocupă locul principal în cadrul sistemului administraţiei ministeriale, având rolul de a organiza executarea şi de a executa în concret legile în anumite domenii şi sectoare de activitate. Art. 34 din Legea nr.90/2001 defineşte ministerele ca fiind organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora. In actele normative de organizare şi funcţionare, ministerele sunt definite ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, înfiinţate în subordinea Guvernului, cu personalitate juridică, având rolul de a elabora şi asigura aplicarea strategiei şi politicilor guvernamentale în domeniile lor de activitate. Temeiul juridic de ordin constituţional al înfiinţării, organizării şi funcţionării ministerelor ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale de specialitate îl reprezintă prevederile art. 116 alin.(l) şi art. 117 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează potrivit legii şi numai în subordinea Guvernului.

43

www.poland.pl/State and Politics/Prime Minister and Ministeries www.kantei.go.jp./Government of Japan 45 Nathan Glick, ,,Sistemul American de guvernământ’’, USIA, 1990, p.50-73; www.firstgov.govusa/Ministeres and Agencies 46 www.legifrance.gouv.fr. şi www.franceurope.org/institutions administratives. 44

28

Aceleaşi principii sunt reluate de prevederile art. 35 din Legea nr.90/2001, conform cărora ministerele se organizează şi funcţionează numai în subordinea Guvernului, potrivit prevederilor Constituţiei şi acestei legi. Nici Constituţia din 1991 şi nici Legea nr. 90/2001 nu stabilesc numărul ministerelor şi nici nu le nominalizează, aşa cum făcuseră Legea nr. 163/1929 pentru organizarea ministerelor şi Constituţia din 1952, soluţii care s-au dovedit incomode pentru guvernele din perioadele respective, nevoite să se conformeze unor astfel de corsete sau să impună modificarea repetată a prevederilor legale şi, respectiv, constituţionale. Partea pozitivă a actualelor prevederi constituţionale şi legale, care nu nominalizează ministerele şi nici nu limitează numărul acestora, constă în posibilitatea pe care o are fiecare Guvern de a stabili numărul şi domeniile de activitate afectate acestora în raport cu obiectivele programului de guvernare şi sarcinile etapei respective, precum şi cu interesele politice ale partidului sau coaliţiei de partide care a ajuns la putere. Denumirea de minister , acordată sau nu unui organ al statului, nu concordă totdeauna cu statutul de minister al organului respectiv. O situaţie specială o prezintă Ministerul Public care, deşi este denumit minister chiar de către legiuitorul constituant, a fost inclus de Constituţie la capitolul VI, consacrat autorităţilor judecătoreşti, având rolul ca, în activitatea judiciară, să reprezinte interesele generale ale societăţii, să apere ordinea de drept şi libertăţile cetăţenilor, reuşindu-se crearea unui statut hibrid sui-generis. Este adevărat că, strict formal, Ministerul Public nu a fost inclus de Constituţie în sistemul organelor administraţiei publice şi nici procurorii nu au calitatea de funcţionari publici, dar acest lucru nu poate înlătura concluzia că Ministerul Public reprezintă Guvernul pe lângă puterea judecătorească, iar procurorii sunt în ultimă instanţă agenţi ai executivului. Astfel, potrivit prevederilor art. 132 alin.(l) din Constituţie, procurorii îşi desfăşoară activitatea sub autoritatea ministrului justiţiei, care este membru al Guvernului şi dă dispoziţii obligatorii procurorilor în vederea respectării aplicării legii, are dreptul de control asupra acestora şi dreptul să ceară procurorului general al Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie informări asupra activităţii parchetelor, are atribuţii în legătură cu numirea acestora şi a adjuncţilor săi etc. Curtea Constituţională s-a pronunţat în mod neechivoc în privinţa statutului procurorilor ca agenţi ai puterii executive , iar Legea pentru revizuirea Constituţiei a introdus prevederea ca măsura arestării preventive să poată fi luată numai de judecător. Toate acestea sunt reacţii ale statului român la Recomandarea REC (2000)19/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei prin care s-a cerut statelor să ia măsuri ca statutul legal, competenţa şi rolul procedural al membrilor Ministerului Public să fie definite într-un mod în care să nu existe vreo îndoială legitimă cu privire la independenţa şi imparţialitatea judecătorilor. Totuşi, considerăm că revizuirea Constituţiei din 1991 ar fi putut constitui un bun prilej pentru clarificarea şi punerea de acord a statutului legal cu statutul de fapt al Ministerului Public şi al procurorilor, ceea ce s-ar fi putut realiza prin soluţia ca ministrul justiţiei să fie şi procuror general, cu toate consecinţele care decurg din această situaţie".

29

3.1. Atribuţiile generale ale ministerelor Atribuţiile ministerelor sunt, după cum am mai spus, expresia juridică a sarcinilor pe care acestea le au de îndeplinit în domeniul de activitate în care funcţionează fiecare. Atribuţiile conferite fiecărui minister formează, în ansamblul lor, competenţa acelui minister şi au ca scop realizarea sarcinilor din domeniul de activitate pentru care ministerul respectiv este specializat. Atribuţiile ministerelor sunt, după cum am mai spus, expresia juridică a sarcinilor pe care acestea le au de îndeplinit în domeniul de activitate în care funcţionează fiecare. Atribuţiile conferite fiecărui minister formează, în ansamblul lor, competenţa acelui minister şi au ca scop realizarea sarcinilor din domeniul de activitate pentru care ministerul respectiv este specializat. In cazul ministerelor, ca şi în cazul celorlalte structuri ale sistemului administraţiei ministeriale, vom întâlni atribuţii generale, care se regăsesc la toate acestea, precum şi atribuţii specifice fiecărui minister sau alte organ de specialitate al administraţiei de specialitate. In literatura de specialitate, unii autori au grupat atribuţiile generale în două mari categorii: atribuţii de prospectare şi planificare şi atribuţii de conducere. O altă abordare a problemei atribuţiilor generale ale ministerelor este aceea care ne permite să înţelegem că atribuţiile ce formează competenţa ministerelor sunt o consecinţă a sarcinilor pe care administraţia publică le are în diferite domenii şi sectoare de activitate în care aceste organe sunt specializate. In primul rând, ministerele au o categorie de atribuţii care vizează realizarea sarcinilor de concepţie şi conducere în diferitele domenii şi sectoare de activitate ale administraţiei publice ministeriale. In această categorie intră atribuţiile pe care ministerele le au pentru realizarea sarcinilor de informare, de documentare, de prevedere şi organizare în vederea aplicării strategiei şi politicilor guvernamentale în domeniile lor de activitate. O altă categorie de atribuţii pe care le au ministerele, ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, vizează realizarea sarcinilor de conducere, îndrumare şi control al activităţilor care se desfăşoară în cadrul acestor organe, precum şi în cadrul structurilor subordonate. In aceeaşi categorie trebuie menţionate şi atribuţiile care vizează realizarea sarcinilor de coordonare şi/sau autoritate pe care ministerele le au faţă de structurile aflate în coordonarea şi/sau autoritatea lor. O ultimă categorie de atribuţii este formată de atribuţiile specifice, prin care ministerele se individualizează, şi anume atribuţiile prin care se realizează sarcinile tehnice şi de gestiune ale administraţiei publice de specialitate. Astfel, atribuţiile privind realizarea sarcinii de apărare a ţării vor fi regăsite în competenţa Ministerului Apărării Naţionale, după cum atribuţiile privind realizarea sarcinilor de asigurare a sănătăţii populaţiei le vom găsi în competenţa Ministerului Sănătăţii, iar atribuţiile vizând realizarea sarcinilor din domeniul învăţământului public şi particular se vor afla în competenţa Ministerului Educaţiei şi Cercetării. La fel, atribuţiile care vizează realizarea sarcinilor de instaurare şi menţinere a ordinii publice vor forma competenţa actualului Minister al Afacerilor Interne, iar atribuţiile privind realizarea sarcinilor de reprezentare în relaţiile internaţionale se vor afla în competenţa Ministerului Afacerilor Externe etc. 30

In raport cu natura atribuţiilor specifice, doctrina administrativă veche47 a împărţit ministerele în patru mari grupe: -

Siguranţă, ordine internă şi externă, atribuţii ce au fost încredinţate

ministerelor de: Interne, Justiţie, Război, Externe şi Finanţe; -

Sănătate publică şi ocrotiri sociale, atribuţii ce au fost încredinţate

Ministerului Sănătăţii şi Ocrotirilor Sociale; -

Cultură Naţională, atribuţii încredinţate Ministerului Instrucţiunii Publice şi

Ministerului Cultelor şi Artelor; -

Avuţia Naţională, atribuţii încredinţate Ministerului Agriculturii şi

Comerţului, Ministerului Muncii, Cooperaţiei şi Asigurărilor Sociale, Ministerului Comunicaţiilor şi Ministerului Lucrărilor Publice în perioada comunistă 48, dar şi ulterior49, literatura de specialitate, considerând ministerele ca fiind organe de ramură, le-a clasificat, după natura activităţii pe care o realizează, în trei mari categorii: - ministere cu activitate economică: Ministerul Industriei, Ministerul Agriculturii, Ministerul Transporturilor etc.; - ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică: Ministerul Educaţiei Naţionale Ministerul Sănătăţii, Ministerul Culturii, Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârsnice etc; - ministere cu activitate politico-administrativă: Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Apărării, Ministerul Afacerilor Externe etc. Referitor la atribuţiile ministerelor, Legea nr.90/2001 prevede, în art.40 alin.(l), că acestea, precum şi rolul, funcţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi se stabilesc în raport cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Într-adevăr, prin actele normative de înfiinţare şi/sau organizare a ministerelor sunt detaliate atribuţiile specifice ale fiecărui minister, conferite prin actul respectiv în scopul realizării sarcinilor din domeniul de activitate în care funcţionează, iar prezentarea acestora pentru fiecare minister excede limitele cursului de faţă.

47

M. Văcaru,, Manual de drept administrativ”, Chişinău, 1925, p.129. I. Vântu, M. Anghene, M Străoanu, Organele administraţiei de stat în R.S.R., Ed. Academiei, Bucureşti, 1971, p. 172. 49 A. Iorgovan, op. cit.,2001, voi I, p. 436. 48

31

3.2. Organizarea şi funcţionarea ministerelor Organizarea ministerelor poate fi abordată din două puncte de vedere 50. Primul este acela din perspectiva compartimentelor din care este formată structura internă a ministerelor, compartimente prin intermediul cărora se exercită atribuţiile generale şi specifice ale administraţiei ministeriale. Din acest punct de vedere va trebui să constatăm că personalul ministerelor este grupat, în raport cu împărţirea atribuţiilor, în birouri, servicii, direcţii, direcţii generale etc, şi se compune din mai multe categorii: personal de conducere, personal de execuţie de specialitate, personal de execuţie administrativă şi personal de deservire. Din al doilea punct de afectate, a sarcinilor şi atribuţiilor, a structurii organizatorice şi a numărului de posturi, este aceea că se aprobă prin hotărâre a Guvernului.nvedere, organizarea ministerelor poate fi abordată din perspectiva sarcinilor pe care le au prin organizarea conducerii ministerelor şi a administraţiei propriu-zise. Din acest punct de vedere va trebui să constatăm că organizarea ministerelor reprezintă nu numai organizarea unor compartimente care să formeze structura internă a ministerelor, ci şi organizarea funcţionării acestor compartimente, prin organizarea conducerii ministerului şi a structurilor componente, cât şi a administraţiei propriu-zise. Regula generală privind organizarea ministerelor, adică stabilirea rolului, a domeniului, respectiv, domeniilor de activitate De la această regulă există două excepţii stabilite de art.59 din Legea nr. 90/2001, potrivit căruia organizarea şi funcţionarea ministerelor privind apărarea naţională şi ordinea publică sunt reglementate prin legi speciale, referirea făcându-se la Ministerul Apărării Naţionale şi la Ministerul Afacerilor Interne, singurele ministere a căror organizare şi funcţionare este realizată prin acte normative cu putere de lege. Structura organizatorică a ministerelor cuprinde: -

o structură internă sau centrală, care formează aparatul propriu al ministerului;

-

o structură exterioară, care cuprinde serviciile publice deconcentrate în teritoriu,

alte organe de specialitate şi instituţii publice sau unităţi economice, medicale etc, aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor.

50

A. Negoiţă, op.cit., 1977, p.70.

32

3.2.1. Structura organizatorică internă a ministerelor Structura organizatorică internă a ministerelor este formată din compartimentele interne ale ministerelor, care pot fi împărţite în compartimente de specialitate, compartimente funcţionale sau generale şi compartimente auxiliare51. Compartimentele de specialitate desfăşoară activităţi de specialitate, specifice domeniului propriu al ministerului respectiv, fiind compartimentele prin care ministerele se diferenţiază de celelalte organe de specialitate care funcţionează în subordinea Guvernului, dar se diferenţiază şi între ele. Compartimentele funcţionale sau generale se regăsesc în cadrul oricărui minister, precum sunt compartimentele de secretariat, relaţii cu publicul, resurse umane, financiar-contabil, juridic, administrativ etc. Compartimentele auxiliare se întâlnesc în cadrul unor ministere, precum şi al altor organe de specialitate, sub diverse denumiri (comisie, comitet, grup etc.) şi au caracter consultativ, precum Comisiile de dialog social, care funcţionează în cadrul ministerelor din anexa la H.G. nr. 314/2001. Compartimentele interne sau administraţia centrală propriu-zisă a ministerelor sunt: birourile, serviciile, direcţiile, direcţiile generale şi departamentele. Birourile reprezintă unitatea de bază şi se organizează pentru îndeplinirea unei activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare şi care presupun o conducere unitară. Direcţiile şi direcţiile generale sunt organizate şi funcţionează pentru realizarea unor activităţi din sectoare distincte. In cadrul direcţiilor generale se regăsesc, de regulă, direcţii, servicii sau birouri. O situaţie specială în cadrul personalului fiecărui minister îl ocupă conducătorii direcţiilor şi direcţiilor generale al căror statut legal este configurat de prevederile generale ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, potrivit cărora aceştia sunt funcţionari publici, în timp ce statutul de fapt îi situează pe aceştia la joncţiunea dintre acţiunea administrativă şi voinţa politică. Rolul politic al acestor directori şi directori generali poate fi foarte important în funcţionarea compartimentelor pe care le coordonează şi, în general, a ministerelor respective, acesta fiind şi motivul pentru care ei trebuie să se bucure în orice moment de încrederea ministrului care îi numeşte în funcţie. Departamentele se organizează, în unele cazuri, în structura internă a ministerelor, în scopul asigurării coordonării şi orientării generale a activităţii compartimentelor de mai sus care funcţionează pentru realizarea sarcinilor ministerului într-unui dintre domeniile de activitate ce iau fost afectate. Departamentul este condus fie de un secretar de stat, fie de un subsecretar de stat, după caz. Structura organizatorică internă a ministerelor până la nivelul direcţiilor, de regulă, este stabilită şi aprobată prin hotărâre a Guvernului, iar pentru celelalte compartimente inferioare, prin ordine ale miniştrilor.

51

M. Văraru, op. cit, p.130

33

Totuşi, atribuţiile compartimentelor ministerelor, indiferent dacă sunt aprobate prin hotărâre a Guvernului sau prin ordine ale miniştrilor, se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului. In legătură cu aceste compartimente interne ale ministerelor mai trebuie menţionat că ele nu sunt subiecte de drept administrativ şi nu au personalitate juridică, întrucât sarcinile şi atribuţiile pe care le au nu sunt stabilite prin lege, ci printr-un ordin al ministrului. In legătură cu aceste compartimente interne ale ministerelor mai trebuie menţionat că ele nu sunt subiecte de drept administrativ şi nu au personalitate juridică, întrucât sarcinile şi atribuţiile pe care le au nu sunt stabilite prin lege, ci printr-un ordin al ministrului. Structura organizatorică a ministerelor este stabilită prin hotărârea de organizare şi funcţionare a ministerului respectiv, fiind materializată într-o anexă, sub forma unei scheme grafice numită organigramă, precum şi în alte anexe în care sunt enumerate unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerului respectiv. Hotărârile de organizare şi funcţionare a ministerelor realizează reglementarea următoarelor aspecte - denumirea ministerului; - statutul de organ de specialitate al administraţiei publice centrale, aflat în subordinea Guvernului; - domeniul/domeniile de activitate în care va funcţiona; strategiei şi programului de guvernare în domeniul de activitate afectat; -

sediului ministerului, aflat întotdeauna în Bucureşti;

-

„funcţiile", în cazul majorităţii ministerelor;

-

sarcinile şi atribuţiile principale, precum şi cele specifice;

-

conducerea ministerului, inclusiv prin stabilirea numărului secretarilor de

stat şi al subsecretarilor de stat, când este cazul; -

referirea la anexele cu structura organizatorică, numărul de personal şi

unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerului respectiv; - mijloacele materiale şi financiare puse la dispoziţie; - dispoziţiile finale privesc statutul şi salarizarea personalului, actele normative modificate sau abrogate, după caz, etc.

3.2.2. Compartimentele de specialitate ale ministerelor

34

Compartimentele funcţionale sau serviciile generale ale ministerelor, cum erau numite în doctrina administrativă veche, sunt comune tuturor ministerelor, precum şi celorlalte organe de specialitate ale sistemului administraţiei ministeriale, astfel că nu prezintă interes o prezentare suplimentară a acestora la fiecare minister în parte, ele având atribuţii asemănătoare, indiferent de ministerul în care funcţionează. Totuşi, compartimentele de specialitate sau serviciile speciale şi tehnice 52ale ministerelor diferă de la un minister la altul, în raport cu domeniul sau domeniile de activitate în care funcţionează ministerul respectiv. După cum am arătat, în România numărul ministerelor a variat în funcţie de evoluţia istorică şi teritorială a ţării, în funcţie de forma de guvernământ, de la o guvernare la alta şi chiar de la un guvern la altul. Guvernul actual este primul care, după anul 1990, a păstrat în subordinea sa acelaşi număr de ministere şi cu aceleaşi denumiri cu cele avute de ministerele din subordinea Guvernului precedent, de la sfârşitul legislaturii 2000-2004. Astfel, în momentul de faţă funcţionează un număr de 15 ministere, cu următoarele denumiri şi acte normative de organizare şi funcţionare: - Ministerul Afacerilor Externe, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr. 100/200453, cu modificările şi completările ulterioare; - Ministerul Justiţiei, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr.83/2005 , cu modificările şi completările ulterioare54; - Ministerul Afacerilor Interne, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin O.U.G. nr.63/2003 , aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr.604/2003, cu modificările şi completările ulterioare; - Ministerul Apărării Naţionale, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin O.U.G. nr. 14/2001, aprobată cu modificări prin Legea nr.3 89/2001; - Ministerul Finanţelor Publice, ale cărui organizare şi

funcţionare sunt

reglementate prin H.G. nr.208/2005, cu modificările şi completările ulterioare; - Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr.412/2005, cu modificările şi completările ulterioare; - Ministerul Economiei şi Comerţului, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr.738/2003; -

Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, ale cărui organizare

şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr. 155/2005, cu modificările şi completările ulterioare; -

Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, ale cărui organizare şi

funcţionare sunt reglementată prin H.G. nr.408/2004, cu modificările şi completările ulterioare; - Ministerul Educaţiei şi Cercetării, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr.223/2005 , cu modificările ulterioare; - Ministerul Sănătăţii, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr. 168/2005, cu modificările şi completările ulterioare; 52

M. Văraru, op. cit, p.130 H.G. nr. 100/2004, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 126 din 12 februarie 2004. 54 H.G. nr.83/2005, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.132 din 11 februarie 2005 53

35

- Ministerul Culturii şi Cultelor, ale cărui organizare şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr.78/2005; -

Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului, ale cărui

organizare şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr.412/2004, cu modificările şi completările ulterioare; -

Ministerul Integrării Europene, ale cărui organizare şi funcţionare sunt

reglementate prin H.G. nr.402/2004, cu modificările ulterioare; -

Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei, ale cărui organizare

şi funcţionare sunt reglementate prin H.G. nr.744/2003, cu modificările şi completările ulterioare. Prezentarea compartimentelor de specialitate ale acestor ministere, care diferă de la un minister la altul, în raport cu domeniul sau domeniile de activitate în care funcţionează ministerul respectiv, deşi interesantă, depăşeşte cadrul unui curs, astfel că ne vom limita la câteva exemplificări edificatoare55. Astfel, de exemplu, la Ministerul Afacerilor Externe vom întâlni direcţii generale pentru afaceri europene, pentru Uniunea Europeană, pentru Statele Unite ale Americii şi Canada, pentru afaceri globale, pentru O.N.U. şi instituţii specializate etc, care sunt compartimente de specialitate cu ajutorul cărora acest minister realizează sarcinile privind politica externă a ţării integrarea europeană şi euroatlantică, relaţiile de colaborare şi cooperare ale României cu alte ţări. La fel, spre exemplu, în organizarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării vom întâlni drept compartimente de specialitate: direcţii generale pentru învăţământul preuniversitar şi, respectiv, pentru învăţământul superior, pentru învăţământul în limbile minorităţilor, pentru monitorizare şi inspecţii şcolare etc, cu ajutorul cărora acest minister realizează sarcinile pe care le are în domeniul învăţământului şi educaţiei. La Ministerul Justiţiei, spre exemplu, funcţionează compartimente de specialitate pentru realizarea sarcinilor specifice pe care acest minister le are în propriul domeniu de activitate, precum: direcţia de drept internaţional, cooperare juridică şi afaceri juridice externe, direcţia pentru publicaţie mobiliară, notari publici, executori, traducători şi interpreţi, direcţia de protecţie a victimelor şi reintegrare socială a infractorilor, direcţia pentru evidenţa O.N.G.-urilor, direcţia pentru relaţiile cu Consiliul Superior al Magistraturii etc.

3.2.3.. Structurile exterioare ale ministerelor

55

E.Albu, op.cit., p.159 - 177; Mircea Preda, op.cit., 2002, p.176 - 390.

36

După cum am văzut, ministerele au, de regulă, structuri centrale, care formează aparatul propriu, precum si structuri exterioare, care se prezintă fie sub forma unor servicii publice deconcentrate, fie sub forma unor organe de specialitate, alte instituţii publice, sau unităţi economice, medicale, tehnice etc, aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor. Serviciile publice deconcentrate După cum am arătat, terminologia de servicii publice deconcentrate a fost introdusă odată cu adoptarea Legii de revizuire a Constituţiei din 1991, meritul fiind al literaturii de specialitate care, preluând-o din doctrina franceză, a impus-o atenţiei Comisiei de revizuire a Constituţiei. Serviciile exterioare sau deconcentrate au fost calificate, pe drept cuvânt de către doctrina occidentală de specialitate ca fiind servicii integrate în ierarhia administraţiei publice ministeriale, dar cu o competentă teritorială limitată la unitatea administrativ-teritorială în care funcţionează. Constituţia din 1991 şi legislaţia subsecventă foloseau terminologia de servicii publice descentralizate pentru structurile de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, pe care le aveau ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Constituţia revizuită, în art. 119 alin.(l), prevede că administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, iar în art. 122 alin. (2) prevede că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Potrivit prevederilor art.43 din Legea nr.90/2001, ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice desconcentrate, care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale şi, potrivit art. 30 alin.(3) din aceeaşi lege, sunt conduse de prefect, care este reprezentantul Guvernului pe plan local. Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, precum şi cele ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, sarcinile, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului sau al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia îşi desfăşoară activitatea aceste servicii, după caz. Serviciile publice deconcentrate sunt structurile teritoriale prin care, ca regulă generală, ministerele şi celelalte organe centrale îşi realizează competenţa la nivel naţional, pe întregul teritoriu al ţării, îşi îndeplinesc în mod concret atribuţiile conferite de lege. Astfel, sunt ministere care au asemenea servicii publice deconcentrate la nivelul judeţelor, cum sunt inspectoratele şcolare judeţene, în cazul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, ori direcţiile judeţene agricole şi rurale, în cazul Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale. Dar sunt şi ministere care au astfel de servicii publice deconcentrate nu numai la nivelul judeţelor, dar şi al municipiilor, oraşelor şi, respectiv, sectoarelor, chiar şi al comunelor, precum Ministerul Afacerilor Interne şi Ministerul Finanţelor Publice. Insă, aşa cum am mai spus, sunt şi ministere care îşi exercită competenţa asupra întregului teritoriu al ţării şi asupra întregii populaţii în mod direct, fără a avea în subordine servicii publice 37

deconcentrate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, precum Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Integrării Europene, Ministerul Justiţiei. In conformitate cu prevederile art.41 alin.(l) din Legea nr. 90/2001, în funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului. Este cazul Ministerului Afacerilor Externe, care are în străinătate misiuni diplomatice şi oficii consulare ce se înfiinţează/desfiinţează ori îşi schimbă rangul cu aprobarea Preşedintelui României, la propunerea Guvernului. În literatura de specialitate56 s-a exprimat opinia că aceste structuri, numite de lege compartimente, care funcţionează în afara teritoriului naţional, ar avea acelaşi statut juridic cu cel al serviciilor publice pe care celelalte ministere le au deconcentrate în unităţile administrativteritoriale, opinie care este cel puţin discutabilă. Este adevărat că art. 12 din H.G. nr. 100/2004 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe denumeşte aceste structuri ca fiind servicii exterioare ale ministerului, dar în timp ce, potrivit prevederilor art.44 alin.(3) din Legea nr. 90/2001, conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor se numesc şi se eliberează din funcţie de către ministru, fiind deci în subordinea acestuia, şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare sunt numiţi de Preşedintele României şi, respectiv, de Guvern, după proceduri speciale. De asemenea, aşa cum am arătat, în timp ce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor sunt înfiinţate sau desfiinţate prin ordin al ministrului, în cazul misiunilor diplomatice şi al oficiilor consulare, înfiinţarea , desfiinţarea sau schimbarea rangului diplomatic se aprobă de Preşedintele României, la propunerea Guvernului. Ideea s-ar susţine doar în cazul centrelor culturale care funcţionează, de asemenea, ca servicii exterioare ale Ministerului Afacerilor Externe şi sunt înfiinţate prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de acest minister, cu avizul Ministerului Culturii şi Cultelor, iar numirea directorilor acestor centre se face de către Ministerul Afacerilor Externe cu un aviz asemănător. Organele de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea ministerelor În afara aparatului propriu, care constituie structura organizatorică internă a fiecărui minister şi, eventual, pe lângă serviciile publice deconcentrate în unităţile administrativteritoriale, ministerele pot avea în subordine alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, ori alte instituţii şi unităţi economice, aflate în coordonarea sau sub autoritatea acestora. Aşa cum am mai arătat, în conformitate cu prevederile art. 117 alin.(2) din Constituţie, Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate, în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă. Legea nr.90/2001, la art.42, a prevăzut că ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi, ai căror conducători sunt numiţi şi, respectiv, eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, conform prevederilor art. 44 alin. (2) din aceeaşi lege. Această ultimă reglementare, potrivit căreia conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerelor sunt numiţi şi, respectiv, eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, 56

Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, ediţia a Il-a, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.169

38

trebuie coroborată cu regula generală prevăzută la art. 15 lit.d) şi lit.e) din Legea nr.90/2001 în conformitate cu care numirea şi, respectiv, eliberarea din funcţie a secretarilor de stat şi altor persoane, în cazurile prevăzute de lege, se fac prin decizie a primului-ministru. Organele de specialitate au fost înfiinţate şi funcţionează în subordinea ministerelor pentru realizarea unor sarcini concrete din domeniul/domeniile de activitate ale ministerelor, care le-au fost repartizate prin actul normativ de înfiinţare, organizare şi funcţionare. În fiecare act normativ de organizare a unui minister, într-o anexă distinctă, sunt enumerate organele de specialitate aflate în raporturi de subordonare cu ministerul respectiv, aşa cum se poate observa în anexele la care am făcut trimitere în secţiunea anterioară. Alte instituţii şi unităţi aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor În afara serviciilor publice pe care ministerele le au sub forma unor structuri deconcentrate în teritoriu şi a organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea ministerelor, în strânse raporturi cu administraţia guvernamentală se mai găsesc şi alte structuri la care ne vom referi în continuare. Textul de lege care se referă la aceste structuri este art.53 alin.(3) din Legea nr. 90/2001, potrivit căruia miniştrii îşi îndeplinesc atribuţiile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum şi prin instituţiile aflate în subordinea, coordonarea sau autoritatea ministerelor. Astfel, analiza oricărui act normativ de organizare şi funcţionare a unui minister ne permite să constatăm că, în majoritatea cazurilor, ministerele au diverse structuri organizatorice în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea lor, care sunt evidenţiate în anexele actului respectiv, cu specificarea, în fiecare caz, a sursei sau a surselor de finanţare. Astfel, instituţiile şi unităţile economice (regii autonome, societăţi comerciale, companii naţionale ş.a) care au fost înfiinţate şi funcţionează în scopul realizării unor sarcini de prestaţie nu fac parte din administraţia ministerială, având personalitate juridică distinctă de cea a ministerelor, o competenţă sau un obiect de activitate propriu, dispun de o anumită autonomie etc, dar, totuşi, rămân legate de administraţia guvernamentală, aflându-se în raporturi de subordonare, de coordonare sau sub autoritatea ministerelor, după caz, potrivit actului normativ de organizare şi funcţionare, în virtutea cărora miniştri au atribuţii în legătură cu numirea/desemnarea organelor de conducere, dreptul de instrucţiune asupra activităţii acestor structuri, de control etc. Natura acestor raporturi este aceea care deosebeşte aceste structuri ale administraţiei ministeriale de celelalte structuri administrative neministeriale: autorităţile autonome ale administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, care sunt autonome faţă de administraţia ministerială. Referitor la instituţiile şi unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor mai trebuie subliniat că Legea nr.90/2001 nu cuprinde norme care să reglementeze în mod corespunzător raporturile juridice dintre asemenea structuri şi ministerul de resort, ceea ce a condus la practici contradictorii.

39

Astfel, dacă în cazul Ministerului Economiei şi Ministerului Transporturilor, regiile, companiile naţionale şi societăţile naţionale funcţionează sub autoritatea acestora, în cazul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică" funcţionează în coordonarea acestuia, iar în cazul Ministerului Agriculturii, şi Dezvoltării Durabile, Compania Naţională a Fondului Piscicol funcţionează în subordinea acestui minister.

3.2.4. Conducerea ministerelor Conducerea ministerelor se realizează, potrivit art. 46 alin.(l) din Legea nr.90/2001, în mod exclusiv de miniştri. Ministrul este cel care reprezintă ministerul în raporturile cu celelalte organe, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi străinătate, precum şi în justiţie. Reglementarea privind reprezentarea legală a ministerului de către şeful său, ministrul, o regăsim în toate actele normative privind organizarea şi funcţionarea ministerelor, ceea ce reprezintă o transpunere a principiului general potrivit căruia orice persoană juridică este reprezentată legal prin organul său de conducere. De regulă, reprezentarea ministerului în faţa instanţelor de judecată este delegată prin ordin al ministrului în favoarea direcţiei de specialitate a ministerului. Ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului, pe care îl conduce şi îl reprezintă, în faţa Parlamentului, în solidar cu ceilalţi membri ai Guvernului, în cazul unei moţiuni, dar şi separat, în cazul interpelărilor şi întrebărilor puse de senatori şi deputaţi, ori al anchetelor parlamentare, potrivit prevederilor art.112 şi 113 din Constituţie, dar şi în faţa Guvernului, primul-ministru având posibilitatea să propună Preşedintelui României revocarea unora dintre miniştri, conform dispoziţiilor art.85 alin. (2) din Constituţie. Deci, orice ministru are o dublă responsabilitate politică: una faţă de Parlament, care îşi are temeiul în faptul că miniştrii sunt învestiţi în funcţie prin votul puterii legislative, iar alta faţă de Guvern, care exercită conducerea generală a administraţiei publice, fiecare ministru fiind capul serviciilor publice din ministerul pe care îl conduce. Separat, miniştrii au o răspundere penală şi patrimonială de care ne vom ocupa, însă, întro secţiune separată consacrată răspunderii ministeriale. Atribuţiile generale ale unui ministru sunt derivate din autoritatea cu care a fost învestit, el fiind în acelaşi timp o autoritate ierarhică, o autoritate de reglementare şi o autoritate de reprezentare . Ministrul îşi exercită autoritatea ierarhică asupra tuturor serviciilor publice şi asupra ansamblului personalului acestora, al căror şef ierarhic este. Astfel, cu excepţia secretarului general şi a secretarilor generali adjuncţi, care sunt numiţi de primul-ministru, ministrul numeşte pe toţi ceilalţi funcţionari publici, fie în mod direct, fie delegând această atribuţie. De asemenea, ca autoritate ierarhică supremă în minister, ministrul dă ordine şi instrucţiuni tuturor agenţilor aflaţi sub autoritatea sa şi le poate aplica sancţiuni şi acorda recompense, cu respectarea prevederilor legale şi principiilor generale ale dreptului. Ca autoritate de reglementare, ministrul emite ordine şi instrucţiuni cu privire la personalul şi structurile subordonate. 40

Sunt însă şi miniştri, precum ministrul de finanţe, spre exemplu, ale căror instrucţiuni referitoare la aplicarea unor prevederi fiscale sunt obligatorii şi pentru personalul serviciilor de specialitate din alte ministere ori alte organe ale administraţiei publice. Ca autoritate de reprezentare, ministrul va reprezenta ministerul, aşa cum am arătat mai sus, dar va reprezenta şi statul român, în baza mandatului dat de Guvern, în diferitele organe sau organisme internaţionale sau pentru încheierea unor acorduri, convenţii sau înţelegeri internaţionale. Atribuţiile generale ale miniştrilor, pentru domeniul lor de activitate, sunt enumerate de art.53 din Legea nr.90/2001: -

organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi

hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici; -

iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în

condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern57; -

acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de

dezvoltare economico-socială a Guvernului; -

fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează

Guvernului; -

urmăresc proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza

bugetului aprobat; -

reprezintă interesele statului în diferitele organe şi organisme internaţionale, în

conformitate cu acordurile şi convenţiile internaţionale la care România este parte şi cu alte înţelegeri stabilite în acest scop şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate; -

iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului,

în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propune întocmirea formelor de aderare la cele existente; -

urmăresc şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care

România este parte şi iau măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene sau în alte organisme internaţionale; -

coordonează şi urmăresc elaborarea şi implementarea de politici şi strategii în

domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; -

avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi

cooperează cu acestea în realizarea scopului pentru care au fost create; -

colaborează cu instituţiile de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea

pregătirii profesionale a personalului din sistemul lor; -

aprobă, după caz, editarea publicaţiilor de specialitate şi informare.

Miniştrii îndeplinesc şi alte atribuţii specifice, care sunt stabilite prin acte normative pentru domeniul sau domeniile lor de activitate. Pentru îndeplinirea atribuţiilor ce le revin, miniştrii folosesc aparatul propriu al ministerelor, precum şi instituţiile aflate în subordonarea, coordonarea sau sub autoritatea lor. 57

H,G, nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.71 din 20 ianuarie 2005

41

În activitatea sa, ministrul poate fi ajutat de un ministru delegat 133, dar este ajutat totdeauna de mai mulţi secretari de stat. Secretarii de stat sunt numiţi prin decizie a primului-ministru, de regulă, la propunerea ministrului sau, cel puţin, după consultarea acestuia, pentru că numai astfel se va da conţinut prevederii legale potrivit căreia rolul acestora este de a-1 ajuta pe ministrul respectiv. Secretarii de stat exercită atribuţiile care le sunt delegate de către ministru şi răspund în faţa acestuia în legătură cu îndeplinirea atribuţiilor respective. Art.47 din Legea nr.90/2001 a fost completat prin O.U.G. nr.64/2003, fiind introdus un alineat nou, potrivit căruia, în cadrul ministerelor, instituţiilor publice şi altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, poate fi utilizată şi funcţia de subsecretar de stat, potrivit hotărârii Guvernului privind organizarea şi funcţionarea acestora. Ministerele au câte un secretar general şi unul sau doi secretari generali adjuncţi. Rolul declarat al secretarului general este acela de a asigura stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului, constituind zona de legătură a acţiunii administrative cu voinţa politică. Secretarul general al ministerului îndeplineşte însărcinările prevăzute de regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului ori care îi sunt încredinţate prin ordin al ministrului său, dar, potrivit prevederilor art. 49 alin.(2) din Legea nr.90/2001, el are următoarele atribuţii şi responsabilităţi: -

coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter

funcţional din cadrul ministerului şi asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor compartimentelor din minister şi unităţile subordonate; -

colaborează cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General

al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum şi cu secretarii judeţelor şi cu directorii generali de prefectură în probleme de interes comun; -

primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate

de minister şi asigură avizarea proiectelor de acte normative primite de la alţi iniţiatori; -

transmite Secretariatului General al Guvernului proiecte de acte normative iniţiate

de minister pentru a fi discutate în şedinţa Guvernului; -

urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost

iniţiate de minister; -

monitorizează şi controlează elaborarea raportărilor periodice, prevăzute de

reglementările în vigoare; -

coordonează întregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor

de personal şi principiile directoare pentru managementul de personal. Aşa cum am arătat deja, în realizarea atribuţiilor care îi revin, secretarul general este ajutat de unul sau doi secretari generali adjuncţi, care, la rândul lor, sunt funcţionari publici de carieră, numiţi prin concurs sau examen, după caz, prin decizie a primului-ministru, potrivit prevederilor art. 191 din Legea nr. 199/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr. 161/2003 Colegiul ministerului este, potrivit prevederilor art.52 din Legea nr. 90/2001, un organ care funcţionează pe lângă ministru, având rol consultativ, a cărui componenţă, precum şi

42

regulamentul de organizare a acestuia se aprobă prin ordin al ministrului, care îl convoacă şi îl conduce în şedinţe în care se dezbat probleme privind activitatea ministerului. Deşi aceste prevederi legale nu lasă la aprecierea Guvernului oportunitatea existenţei/inexistenţei Colegiilor ministerelor, totuşi în organigramele unora dintre ministere şi nici în hotărârile Guvernului privind organizarea şi funcţionarea lor nu se fac referiri la acest colegiu. Structurile de control, inspecţie şi audit sunt compartimente aflate întotdeauna în directa subordonare a ministrului, cu ajutorul cărora acestea efectuează controale disciplinare, inspecţii tehnice sau verificări financiare în raport cu prevederile legale în materie sau cu situaţiile survenite.

3.3. Actele miniştrilor şi răspunderea ministerială 3.3.1. Actele miniştrilor Este necesar să distingem între activitatea desfăşurată şi actele la adoptarea cărora miniştrii participă în calitate de membri ai Guvernului, pe de o parte, şi activitatea desfăşurată şi actele pe care miniştrii le emit ca şefi ai ministerelor pe care le conduc. Astfel, în calitate de membri ai Guvernului, miniştrii participă la adoptarea tuturor actelor politice şi juridice ale Guvernului, în timp ce în calitate de şefi ai ministerelor pe care le conduc vor emite actele administrative prevăzute de lege pentru îndeplinirea atribuţiilor lor. Potrivit prevederilor art. 46(3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea Guvernului României şi a ministerelor, în exercitarea atribuţiilor ce le revin miniştrii emit, în condiţiile legii, ordine şi instrucţiuni. Instrucţiunile sunt acte administrative cu caracter normativ, în timp ce ordinele sunt, de regulă, acte administrative cu caracter individual, aşa cum rezultă din dispoziţiile art.26 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr.50/200558, potrivit cărora ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi cele ale prefecţilor se emit pe baza şi în executarea legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului. In conformitate cu prevederile art. 10 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale art.27 din Regulamentul de mai sus, toate ordinele, instrucţiunile şi alte asemenea acte cu caracter normativ se publică în „Monitorul Oficial al României", după obţinerea avizului Ministerului Justiţiei. Potrivit art.46 alin.(3) din Legea 90/2001, miniştrii emit ordine şi instrucţiuni pentru exercitarea atribuţiilor pe care le au, dar, în realitate, actele administrative emise de aceştia sunt mult mai multe. Ordinele, aşa cum am amintit deja, sunt, de regulă, acte administrative cu caracter individual şi sunt emise de miniştri pentru executarea în concret a prevederilor legale, în sens larg. Acestea produc efecte faţă de o singură persoană, precum sunt ordinele de numire a unui 58

H.G. nr.50/2005, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.70 din 20 ianuarie 2005.

43

funcţionar public, spre exemplu, într-o funcţie publică de execuţie sau de conducere, ori de înalt funcţionar public ori pentru eliberarea unor avize, sau pentru aprobarea unor bugete de venituri şi cheltuieli pentru unităţile subordonate. O a doua categorie de ordine este aceea a celor care au caracterul unor acte administrative normative, emise de miniştri pentru organizarea executării prevederilor legale, care produc efecte juridice asupra tuturor persoanelor fizice şi juridice care intră sub incidenţa lor. Practica ministerială a impus şi o a treia categorie de ordine: ordinele prin care se aprobă regulamente, reglementări, nomenclatoare, reguli, cerinţe tehnice, norme tehnice, norme, criterii, norme metodologice, proceduri, metodologii, precizări, instrucţiuni etc. Există şi ordine prin care miniştrii aprobă diverse instrucţiuni, ce se regăsesc în cazul tuturor ministerelor, deşi, potrivit prevederilor actelor normative privind organizarea ministerelor, ordinele şi instrucţiunile sunt două categorii de acte administrative puse la dispoziţia miniştrilor ca instrumente juridice distincte pentru realizarea atribuţiilor conferite legal. Din punct de vedere tehnic, această modalitate este inutilă, iar din punct de vedere juridic este de natură să producă oarecare confuzie între cele două categorii de acte distincte, având un statut egal, ca acte administrative de autoritate cu caracter normativ. In legăturile cu ordinele cu caracter normativ, mai trebuie precizat că, în imensa lor majoritate, acestea sunt unice, în sensul că sunt emise de un singur ministru, dar există şi ordine comune, emise de doi sau mai mulţi miniştri, atunci cadrul de organizare a executării legii vizează domeniile de activitate a două sau mai multor ministere. Instrucţiunile sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ care se emit de către miniştri, precum şi de către ceilalţi conducători ai organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru organizarea executării legilor, a ordonanţelor sau a hotărârilor cu caracter normativ ale Guvernului. Ca şi în cazul ordinelor cu caracter normativ, instrucţiunile sunt, în marea lor majoritate, unice, în sensul că sunt emise de către un singur ministru, dar există şi instrucţiuni comune, emise de doi sau mai mulţi miniştri, ori împreună cu alţi conducători ai unor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Normele metodologice sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ, emise de miniştri pentru organizarea executării legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor cu caracter normativ al Guvernului. Normele metodologice pot fi unice, adică emise de un singur ministru, dar pot fi şi comune, atunci când aplicarea unei legi, ordonanţe etc. vizează două sau mai multe domenii de activitate. Precizările sunt acte administrative de autoritate, emise de miniştri, precum şi de conducătorii altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, fie în aplicarea prevederilor unor legi, ordonanţe etc, fie în aplicarea unor norme legale cuprinse într-o lege, ordonanţă sau hotărâre a Guvernului. Precizările pot fi comune, fiind emise de doi sau mai mulţi miniştri, dar, de regulă, acestea sunt acte administrative unice, fiind emise de un singur ministru sau conducător de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Regulamentele sunt acte administrative de autoritate cu caracter normativ care se aprobă, de regulă, prin ordin al miniştrilor, aşa cum am precizat deja mai sus, dar sunt emise şi ca act 44

administrativ de sine stătător, cum este, spre exemplu, Regulamentul din 26 februarie 2003 emis de ministrul Industriei şi Resurselor, pentru organizarea şi funcţionarea Comisiei de desemnare a organismelor pentru evaluarea conformităţii echipamentelor sub presiune 59, sau Regulamentul din 17 aprilie 2003, emis de ministrul Justiţiei, pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de notar public pentru notarii stagiari şi a concursului pentru ocuparea locurilor vacante de notar public,ori Regulamentul nr.15 din 29 mai 2002 privind operaţiunile cu titlurile de stat, emis de ministrul Finanţelor Publice, etc. Referitor la normele metodologice şi regulamentele ce se emit de către miniştri pentru organizarea cadrului de executare, de aplicare a prevederilor legale, mai trebuie precizat că sunt şi situaţii în care o lege sau o ordonanţă prevăd în mod expres că regulamentele sau normele metodologice de aplicare a acestora sunt aprobate prin hotărâre a Guvernului. Astfel, spre exemplu, potrivit prevederilor art.39 din Legea nr.345/2002 privind taxa pe valoare adăugată, în 15 zile de la intrarea în vigoare, Guvernul, la propunerea Ministerului Finanţelor Publice, va aproba normele de aplicare a dispoziţiilor acesteia, sau potrivit prevederilor art.118 alin.(2) din OUG nr. 195 privind circulaţia pe drumurile publice, în termen de 30 de zile de la data publicării, Ministerul Afacerilor Interne va elabora Regulamentul de aplicare a acestei ordonanţe de urgenţă, care se aprobă prin hotărâre a Guvernului

3.3.2. Răspunderea ministerială In literatura de specialitate din perioada interbelică , dar şi actuală 60 s-a impus şi a fost susţinută teza după care 59

Regulamentul din 26 februarie 2003, publicat în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr.203 din 28 martie 2003. 60 A. Iorgovan, op. cit., vol.I, p.414 şi urm.; Mircea Preda, op. cit., 2002, p. 94 şi urm.; Radu Carp, Responsabilitatea ministerială, Editura All Beck, 2003, p. 258 şi urm.

45

responsabilitatea ministerială cuprinde o responsabilitate politică şi o responsabilitate juridică a membrilor Guvernului. Această distincţie se regăseşte atât în prevederile constituţionale actuale, cât şi în prevederile Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială. Răspunderea politică a miniştrilor Potrivit art. 109 alin. (1) din Constituţie, fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia. Sancţiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice a Guvernului şi a membrilor acestuia este demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, potrivit procedurii moţiunii de cenzură, dar răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor ne apare ca o instituţie a Dreptului constituţional. Totuşi, nu vom aborda problema răspunderii juridice a membrilor Guvernului fără să enunţăm modalităţile de control politic parlamentar în urma cărora poate fi angajată răspunderea politică a acestora. Modalităţile de control politic ale Parlamentului asupra activităţii Guvernului şi membrilor acestuia sunt prevăzute de Constituţie şi de regulamentele celor două Camere, acestea putând fi grupate pe următoarele categorii: - acordarea votului de învestitură, prin care Parlamentul, în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, acordă votul de încredere pe programul şi lista Guvernului, prezentate de candidatul desemnat de Preşedintele României pentru funcţia de prim-ministru, potrivit prevederilor art. 103 din Constituţie; - moţiunea de cenzură, reglementată de art. 113 din Constituţie, care poate avea drept efect retragerea încrederii acordate Guvernului; -

moţiunea simplă, prevăzută de art. 112(2) din Constituţie, potrivit căruia Camera

Deputaţilor sau Senatul poate adopta o moţiune simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o problemă politică internă sau externă, ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări; -

angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraţii de politică

generală sau a unui proiect de lege, în condiţiile art. 114 din Constituţie, care poate avea drept efect demiterea Guvernului dacă o moţiune de cenzură a fost votată în condiţiile art. 113 din Constituţie; -

întrebările şi interpelările, care sunt prevăzute de art. 112 din Constituţie şi

reprezintă cel mai uzitat mijloc de control parlamentar asupra Guvernului şi a membrilor săi, miniştrii; -

obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul, conform art. 111(1) din

Constituţie, potrivit căruia Guvernul este obligat să prezinte informaţiile şi documentele cerute de Camera Deputaţilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora; -

ancheta parlamentară, care, potrivit art. 64(4) din Constituţie, poate fi iniţiată şi

efectuată fie de comisiile parlamentare, fie de comisii de anchetă instituite în acest scop, fie de comisii de anchetă comune ale celor două Camere.

46

Răspunderea juridică a miniştrilor Pe lângă răspunderea politică, împotriva miniştrilor, ca membri ai Guvernului, poate fi angajată şi răspunderea juridică. In raport cu răspunderea politică a miniştrilor, care este de regulă o răspundere colectivă , răspunderea juridică a miniştrilor este totdeauna o răspundere individuală. In legătură cu răspunderea juridică a miniştrilor, trebuie să distingem între faptele săvârşite de aceştia în afara exerciţiului funcţiei lor, pentru care vor răspunde potrivit regulilor de drept comun, şi faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor, pentru care se vor aplica regulile speciale referitoare la responsabilitatea ministerială. In doctrină s-a arătat că o soluţie contrară, adică aplicarea legilor speciale şi pentru cazul în care ar fi vorba de fapte comise de miniştri în afara exerciţiului funcţiei lor, ar echivala cu o încălcare a principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor în faţa legii consacrat de art. 16(1) din Constituţie. Răspunderea juridică a miniştrilor, în raport cu faptele comise în exerciţiul funcţiei lor, poate îmbrăca formele răspunderii penale, răspunderii civile, răspunderii contravenţionale şi răspunderii disciplinare. Răspunderea penală Temeiul răspunderii penale a miniştrilor îl constituie, în primul rând, prevederile art. 109(2) din Constituţie, potrivit cărora numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul să ceară urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, Preşedintele României poate dispune suspendarea acestora din funcţie. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din funcţie. De asemenea, potrivit art.109 alin.(3) din Constituţie, cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială61. Într-adevăr, această prevedere constituţională din anul 1991 a prins contur în anul 1999, când a fost adoptată Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, astfel că anterior acestei date nu a existat temei legal pentru angajarea răspunderii penale a membrilor guvernelor care au funcţionat. Într-o altă cauză, Completul de 9 judecători da la înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în sensul că inculpatului, fost secretar de stat, şef al Secretariatului de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor, nu îi sunt aplicabile prevederile art. 12 din Legea nr. 115/1999 şi că procurorul nu era obligat să urmeze procedura specială reglementată

61

Cristian Ionescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 276. 178

47

Cap.4. METODE APLICATE DE GUVERN ÎN EFICIENTIZAREA ACTIVITATII ADMINISTRATIVE

4.1. Aspecte ale problemelor actualei guvernări

În perioada 1990–1999, programele de guvernare ale României au reprezentat o însăilare de dorinţe, au fost concepute parcă pentru a nu putea fi aplicate. Procesul legislativ, sistemul de legi incomplet şi în mare parte necorelat, au suferit nenumărate completări şi modificări, creând un climat de nesiguranţă. Sondajele de opinie au arătat permanent că direcţia în care merge România este greşită, dar incapacitatea şi amatorismul politicienilor care au avut puterea de decizie şi guvernanţii au făcut ca lucrurile să meargă din rău în mai rău. Programele s-au bazat pe copierea unor texte de legi din ţările dezvoltate sau pe reactualizarea unor legi din deceniile anterioare celui de-al doilea Război Mondial, fără să se ţină seama de condiţiile specifice României62. Astfel, liberalizarea preţurilor s-a făcut în condiţiile unor mari dezechilibre între cererea şi oferta internă de mărfuri şi servicii, ducând la o hiperinflaţie. Reforma economică s-a confundat cu privatizarea mijloacelor de producţie, politicile fiscale, financiare şi monetare au fost prost concepute, ducând la decapitalizarea societăţilor comerciale şi la falimentarea, respectiv la lichidarea lor. În condiţiile în care economia era în cădere, iar echilibrele macroeconomice în derapaj, s-a hotărât trecerea la convertibilitatea monedei naţionale, ceea ce a constituit o adevărată aventură. Deşi guvernele au avut asistenţa unor instituţii internaţionale, rezultatele arată că reprezentanţii acestora au fost proşti sfătuitori; deşi au fost plătiţi cu bani grei, nu au dovedit că au meritat banii şi respectul românilor. Profesorul Joseph Stiglitz, fost economist şef la Banca Mondială spunea: „cei care au susţinut terapia de şoc având ca punct focal privatizarea, au dat greş, pentru că nu au înţeles capitalismul modern; felul în care o economie realizează privatizarea determină succesul sau eşecul economiei“. Realităţile din România confirmă acest lucru. Rezultatele obţinute în perioada tranziţiei şi înrăutăţirea condiţiilor de viaţă au făcut ca o parte din electorat să nu mai participe la vot, iar cei care au continuat, deşi şi-au schimbat deseori opţiunile, au rămas dezamăgiţi de rezultatele obţinute. Lipsa de profesionalism şi răspundere a guvernanţilor face ca aceştia să nu se ocupe de problemele majore ale ţării, cheltuind cea mai mare parte din timpul lor pentru dezbaterea de probleme cel mai adesea minore, inactuale sau de interes de grup. Astfel, banii publici se risipesc în mare parte pe acţiuni inutile, sau pur şi simplu sunt deturnaţi.

62

Bacescu  Marius, Bacescu-Carbunaru Angelica,, Macroeconomie intermediara”, Ed. Universitara, Bucuresti,  2005, p. 346-358;

48

De cincisprezece ani, situaţia bugetului se înrăutăţeşte, iar acest deficit este doar vârful aisbergului, căci sub apă se află o risipă invizibilă, enormă. De la nivelul Parlamentului până la ultima primărie sau până la nivel de instituţie, banii publici sunt cheltuiţi fără ca rezultatele să fie pe măsura cerinţelor electoratului. Guvernarea noastră nu este în stare să abandoneze vechile obişnuinţe şi nu poate ieşi din inerţie63. Organizarea ineficientă a sistemului financiar-bancar face ca economiile şi împrumuturile să se valorifice ineficient, iar ineficienţa programelor de instruire afectează competenţa muncii. Se cheltuieşte mult în numele bunăstării populaţiei, însă tot mai mulţi oameni alunecă în sărăcie an de an, iar lucrul cel mai grav este sărăcirea intelectualităţii. Se cheltuieşte tot mai mult pentru prevenirea actelor antisociale, dar acestea au o curbă înspăimântător de ascendentă. Se cheltuieşte tot mai mult pentru programele de reciclare, de recalificare şi instruire, dar forţa de muncă caută de lucru în alte ţări. Se cheltuieşte tot mai mult pentru programe de ocrotire a mamei şi copilului, dar situaţia acestora este tot mai jalnică; mortalitatea infantilă deţine recordul Europei şi copiii străzii au devenit una din etichetele României. S-au înmulţit cazurile de boli tipice ţărilor subdezvoltate, iar numărul analfabeţilor creşte ameninţător, ceea ce va produce o bombă cu efect întârziat pentru viitorul ţării. În ultimii zece ani, s-au cheltuit tot mai mulţi bani pentru programe şi deplasări în străinătate fără a avea ca rezultat îmbunătăţirea vieţii oamenilor, aducând doar risipă. Instituţiile publice s-au demodat, iar guvernul a răspuns la criză cu o medicină tradiţională. Cu alte cuvinte, guvernanţii nu au reuşit decât să ataşeze ineficienţă unui sistem care deja se sufoca. Urmarea a fost efectuarea unor controale costisitoare, transformând răul în sistem. Organele de control, în sine, intimidează angajatul, deoarece inovaţia presupune abateri de la normele standard. Deci problema nu este personalul incompetent, ci ineficienţa şi reglementările sufocante ce înăbuşesc creativitatea personalului. Ca atare, s-a creat o situaţie paralizantă şi, de aceea, trebuie să se pună capăt ineficienţei în guvernare şi să se stăvilească risipa. Aparatul guvernamental local şi central este plin de organisme şi organizaţii birocratice şi risipitoare, în care atribuţiile se suprapun, producând confuzie şi greutăţi în stabilirea răspunderilor atunci când se întâmplă anumite abateri, accidente etc. Populaţia simte nevoia unui guvern care să lucreze mai bine, care să ne ofere mai mult cu mai puţină cheltuială, care să trateze contribuabilul ce se sacrifică pentru a plăti taxele şi impozitele64. Trebuie redusă risipa guvernamentală şi eliminată birocraţia, trebuie îmbunătăţite serviciile pentru populaţie şi realizată o guvernare mai productivă. Multe organizaţii centrale sunt şi monopoluri, neinteresate să inoveze sau să îmbunătăţească activitatea. Angajaţii sunt menţinuţi în activităţi pe viaţă. Succesul unor salariaţi generează prea puţină răsplată, sau deloc, iar greşelile sunt prea puţin penalizate. Contribuabilii nu pot alege organizaţii concurente, iar monopolurile îşi primesc banii fără a ţine cont de reacţiile clienţilor, atunci când aceştia din urmă primesc un serviciu mai slab, dar plătesc mai mult. În cadrul guvernării actuale politizate, nu există teama nerealizării programului, ci frica de a nu ieşi un scandal pe care să-l preia presa 65. În România nu este stimulată confruntarea de 63

Bacescu  Marius, Bacescu-Carbunaru Angelica, op.cit., 2005, p.360-378 Idem, p.365 -375. 65 Ibidem 64

49

idei, iar în condiţiile în care apare o idee nouă, aceasta moare pe drum şi nu mai ajunge să fie cuprinsă în program. Mulţi conducători se simt ameninţaţi de o idee nouă pe care ei nu sunt capabili să o gândească; le este frică să nu deranjeze pe cineva „mai sus“ şi să li se strice imaginea, şi atunci sugrumă nu numai ideea, ci şi persoana care a prezentat-o. Accentul pus astăzi pe respectarea procesului reglementat smulge resurse din preocupările reale, adică din deservirea contribuabilului. Se cheltuiesc miliarde plătind salariaţi care conduc, verifică şi investighează pe alţii. În mod normal, omenesc, dacă salariaţii locali, de exemplu, ajung la concluzia că o inovaţie poate deranja superiorii, atunci renunţă şi nu mai îndrăznesc să inoveze. Nu trebuie, însă, să uităm că prin natura lor, inovaţiile necesită abateri de la procedura standard, şi că abaterile atrag represiuni. De aceea, rezultatul este teama şi resemnarea, iar salariatul are o atitudine guvernamentală, adică se rezumă strict la ce are de făcut potrivit fişei postului. Din cele expuse mai sus şi din multe alte considerente, putem trage concluzia că trebuie examinată serios funcţionarea de bază a guvernării, indiferent de partidele ce se află la putere, că trebuie să schimbăm mentalitatea birocratică naţională către iniţiativă şi răspundere, să reorganizăm, să recreem şi să reînviorăm întreaga noastră guvernare naţională, astfel încât să stabilim ce e de făcut, iar fiecare, în limitele competenţelor sale, să stabilească cum trebuie făcut, stimulând în acelaţi timp cercetările, preocupările de mai bine, inovaţiile.

4.2. Adoptarea unei noi guvernari efectivă, eficiente şi responsabile Se impune alt sistem de  guvernare, care să pună omul pe primul plan şi să elimine cheltuielile inutile. Se impune trecerea de la deficienţa la eficienţa actului de guvernare, la o guvernare care să pună omul pe primul plan tocmai prin slujirea contribuabilului, ajutând comunităţile să-şi rezolve problemele proprii. Acest lucru va fi posibil numai dacă se va crea un simţ clar al misiunii, dacă autorităţile vor simţi răspunderea a ceea ce fac, dacă se va dezvolta sistemul de elaborare a bugetelor pe bază de programe concrete şi pe bază de rezultate şi dacă succesul se va măsura prin satisfacerea contribuabilului. Se impune, deci, să se asigure performanţele în guvernare, aşa cum se face în sectorul privat. Nu trebuie să se uite, însă, faptul că în sectorul privat stimulentele sunt deja existente, firmele fiind obligate să facă mai mult cu mai puţini bani, deoarece, altfel, dispar. Scopul reformei este de „a privi” grădina guvernamentală şi apoi de a crea o dietă care să menţină grădina curată şi liberă de buruieni, de a crea o guvernare care să muncească eficient. Susţinem valorile tradiţionale ale guvernării democratice (oportunitate, legalitate, democraţie, diversitate), dar dorim să dezvoltăm democraţia ca să aibă din ce se hrăni aceste valori. Cei ce se opun schimbărilor, nu fac altceva decât să încurajeze o guvernare ineficientă66. Managementul administrativ al guvernării societăţii actuale trebuie revăzut din temelii, deoarece el este construit pe o structură de guvernare depăşită. Managementul public trebuie să se bazeze pe mai puţine niveluri de conducere, pe reguli simple şi clare, pe salariaţi capabili să facă orice ar fi necesar satisfacerii trebuinţelor contribuabilului67. 66 67

http://www.gov.ro/upload/articles/100008/reforma-admin-public.pdf Bacescu Marius, ,,Angajarea şi răspunderea guvernamentală”, Ed. Global Lex, Bucuresti, 2000, p.275-289

50

Nu cu consultanţi şi experţi din afară putem găsi soluţii, ci cu cei ce lucrează direct în problemele respective. De aceea, fiecare departament trebuie să-şi creeze un colectiv care să elaboreze programul de reorganizare a activităţii guvernamentale. Desigur că schimbându-le în timp, dar experimentând soluţiile, se va putea vedea şi corectitudinea lor. Urmărind evoluţia economico-socială din ţară, se poate spune că actuala guvernare a pierdut simţul măsurii sale, a pierdut etica sa pentru serviciul public, a pierdut încrederea poporului român. De aceea, trebuie încurajată schimbarea. Armonizarea şi adoptarea legislaţiei şi reglementărilor la normele europene a dus la amplificarea birocraţiei. Este necesară o mai mare claritate acestor reglementări, o conlucrare permanentă cu instituţiile de la Bruxelles. Aderarea la Uniunea Europeană trebuie să aducă un nou suflu în munca de guvernare în care iniţiativa şi răspunderea să fie pe primul plan. Construcţia structurală şi legislativă a Uniunii Europene este în continuă modificare şi perfecţionare. România poate şi trebuie să contribuie, prin specialiştii guvernamentali, la acest proces. Nu trebuie să se limiteze numai de a primi, ci şi de a oferi soluţii, propuneri, pentru ca efectul muncii guvernanţilor şi aparatului guvernamental să fie simţit benefic de către contribuabili, de toată populaţia. În general, problemele guvernării se cunosc, trebuie doar căutate soluţiile. Să se realizeze revoluţionarea principiilor modelului de guvernare, pe care să se bazeze acţiunea de eficientizare a activităţii guvernamentale şi acţiunea de raţionalizare, principii ce vor trebui să devină piesele de bază ale noului mecanism. Aceste principii trebuie să fie următoarele68: 1.

Principiul punerii contribuabilului pe primul plan, conform căruia este necesară o

guvernare antreprenorială, care are ca scop satisfacerea cererii clientului, lucru ce reprezintă esenţa democraţiei. 2.

Principiul reducerii deficienţelor, conform căruia salariaţii trebuie să caute soluţii

şi să aibă puteri de decizie în cadrul atribuţiilor până la finalizarea misiunilor încredinţate. 3.

Principiul asigurării cooperării muncă–management, conform căruia se elimină

nivelurile intermediare, astfel încât salariaţii să fie împuterniciţi să aducă rezultate efective prin contribuţii proprii, urmărind astfel să-şi perfecţioneze locul de muncă. 4.

Principiul realizării unei guvernări mai bune cu bani mai puţini, conform căruia

este necesar „reengineeringul” (reexaminarea şi reeorganizarea) programelor şi proceselor de guvernare, pentru abandonarea vechiului, eliminarea paralelismelor, lichidarea privilegiilor de interes special şi introducerea tehnologiei avansate, pentru reducerea costului şi creşterea calităţii actului de guvernare.

68

Bacescu Marius,op.cit. , 2000, p. 277-289

51

4.3. Alegerea oamenilor potriviţii privind procesul de guvernare Practica managementului public demonstrează că nevoia de a creea reglementări şi statute generează niveluri inutile de birocraţie şi, de aceea, trebuie să elimine multitudinea piedicilor ce îngreunează slujirea satisfăcătoare a populaţiei. Aşa cum spunea Theodore Roosevelt „cel mai bun guvern este acela care are simţul de a  alege oameni potriviţi, care să facă ceea ce el doreşte şi să aibă puterea de a se abţine să intervină atunci când treaba merge bine”. Ca atare, trebuie să se treacă de la sisteme ce susţin oameni destinaţi pentru procese, la sisteme ce susţin pe cei apreciaţi pentru rezultate. Odată cu eliminarea sistemelor de supracontrol ale micromanagementului, va trebui să fie eliminate şi structurile ce le însoţesc: sedii centrale suprapopulate, supervizori, revizori şi specialişti. Aceştia, desigur că sunt necesari, dar numărul lor trebuie mult redus, iar rolul lor este să sprijine executantul să-şi realizeze scopul propus şi nicidecum să-l încurce. Economiile ce rezultă din acest proces de „curăţire” pot fi investite în noile instrumente de management şi în instrumente de informatică, îmbunătăţind astfel condiţiile de lucru pentru angajatul guvernamental executant. Pentru a avea pretenţii mai mari de la angajaţii guvernamentali, trebuie ca, pe de o parte, să se înlăture elementele care-i împiedică să lucreze eficient, şi pe de altă parte, ca numărul lor să fie redus la maximum. Cei disponibilizaţi să poată fi plătiţi cu o sumă cash (un număr de salarii), să poată fi pensionaţi, să poată fi sprijiniţi pentru găsirea altui loc de muncă sau pentru recalificare. Numai astfel se vor putea oferi managerilor publici instrumentele pe care le au managerii privaţi. Oferind aceste recompense, se vor putea economisi multe miliarde de lei. În acest fel, se vor face reduceri de personal, crescând, totodată, autoritatea şi productivitatea funcţionarului guvernamental. În concluzie, folosind momentul aderării la Uniunea Europeană, se impune urgent declanşarea unei analize complexe a performanţelor naţiunii, în scopul de a găsi soluţii pentru a trece de la deficienţă la eficienţă 69. Pentru aceasta, trebuie înregistrate atât părerile şi soluţiile oferite de oamenii din sistem, cât şi cele ale un mod de viaţă, pentru a regândi guvernarea, şi să aplicăm marile principii în guvernare, pentru a o face mai eficientă. Acest lucru presupune, desigur, şi populaţiei deservite (contribuabililor). Este cazul să facem din managementul calităţii modernizarea infrastructurii, informaţiei, simplificarea muncii pe hârtie şi reducerea costului administraţiei, reducerea numărului de ministere şi agenţii guvernamentale şi organizarea lor internă, o mai strânsă colaborare cu comisiile de specialitate ale Parlamentului, pentru legiferarea acestor acţiuni. Referitor la Parlament, trebuie amintit că în România există un parlament bicameral. Cele două Camere, Senatul şi Camera Deputaţilor, au în în general aceleaşi atribuţiuni. În contextul în care în România este nevoie de promovarea şi corelarea unei multitudini de legi pentru buna funcţionare a economiei de piaţă, cele două Camere, practic, îngreunează 69

Idem, p. 278-298;

52

procesul legislativ. Iată prima probă de birocraţie ce trebuie curmată: desfiinţarea sistemului bicameral şi trecerea la sistemul unicameral. Dacă se are în vedere că un parlamentar costă cu mult peste un miliard de lei pe an şi că numărul de parlamentari este destul de ridicat, se impune reducerea numărului într-o proporţie importantă. Un număr de 4–5 parlamentari bine pregătiţi şi buni patrioţi este de ajuns pentru fiecare judeţ în parte. Aşadar, un parlament unicameral format din maxim 200 de aleşi ai poporului ar fi şi suficient şi economic pentru o ţară ca România. România este prea săracă şi are prea multe probleme de rezolvat pentru a-şi permite luxul de a menţine, în continuare, un Parlament atât de mare bicameral 70, mai ales în condiţiile aderării la Uniunea Europeană, care impune mari obligaţii financiare şi de la care se primesc numeroase directive şi unele politici comunitare elaborate la Bruxelles.

4.4.

Creşterea calitatăţii şi eficacităţii actului guvernamental

Calitatea actulului guvernamental se poate asigura numai dacă se respectă o serie de principii, dintre care cele mai importante sunt: - principiul punerii cetăţeanului în centrul activităţii guvernamentale; - principiul perfecţionării continue a pregătirii resurselor umane, a condiţiilor de muncă şi a managementului acestora; - principiul existenţei strategiei de îmbunătăţire a performanţelor activităţii de guvernare (pe baza creşterii productivităţii şi a reducerii risipei); - principiul informării perfecte asupra opiniilor cetăţenilor privind serviciile guvernamentale (comparativ cu cele din ţările membre UE şi cu cele de pe plan mondial); - principiul asigurării satisfacţiei maxime a cetăţeanului (contribuabilului). Având la bază aceste principii, putem afirma ca imperativul calităţii actului de guvernare este de a executa orice mai bine, mai repede, mai ieftin, mai inteligent. Aceasta înseamnă să se producă serviciile pe care le cer clienţii (contribuabilii), la costul cel mai mic şi în timpul cel mai scurt, utilizând integral talentul şi perspicacitatea fiecărui salariat guvernamental. Pentru realizarea imperativului calităţii, este necesară utilizarea unor metode de verificare, cum ar fi: - managementul prin calitatea totală; - managementul prin rezultate; - organizarea de înaltă performanţă; - retehnologizarea proceselor de muncă. Calitatea actului guvernamental nu se poate obţine prin trâmbiţarea ei şi nici angajând firme pirat de consultanţă. Autoritate mai mare înseamnă responsabilitate mai mare, iar oamenii trebuie evaluaţi numai pe baza rezultatelor ce le obţin pe perioada cât îşi exercită autoritatea. Guvernarea ineficace nu este o vină a celor ce o exercită, ci a faptului că prin sistemul de reglementări rigide nu sunt lăsaţi să urmărească performanţa şi perfecţionarea actului guvernamental. În această situaţie, managementul este slab, programele nu se realizează, banii 70

Bacescu Marius,, Angajarea şi raspunderea guvernamentală”, Ed. Global Lex, Bucuresti, 2000, p.45-76;

53

sunt risipiţi, urmările sunt nemulţumitoare, salariaţii guvernamentali nu sunt angajaţi destul, iar contribuabilul este nemulţumit. Birocraţia centralizată face ca populaţia să fie încadrată în nişte categorii rigide, să suporte reglementări, proceduri şi structuri organizaţionale ce o obligă la lucruri învechite. Ca atare, se impune schimbarea mentalităţii în guvernare, înlăturând deficienţele, organizând serviciile în jurul clientului (contribuabilului), eliberând salariaţii publici de reguli şi reglementări ce le amorţesc mintea şi spiritul, dezlegându-le autoritatea şi responsabilitatea pentru o înţelegere clară a misiunii lor. Aceasta înseamnă schimbarea mentalităţii, care este mult mai greoaie decât schimbarea unor reguli şi reglementări. A schimba mentalitatea guvernanţilor presupune: - a împuternici angajaţii publici să aibă iniţiativă; - a elimina superregularizarea activităţilor guvernamentale; - a susţine angajaţii prin instrumentele necesare; - a stimula concurenţa şi a creea posibilitatea clientului să aleagă; - a elimina supercontrolul central; - a cointeresa salariaţii publici pentru rezultatele bune obţinute. Toate aceste lucruri se pot realiza treptat, prin parcurgerea mai multor paşi, adică prin: - descentralizarea puterii decizionale şi eliminarea supradimensionării manageriale; - susţinerea tuturor salariaţilor publici care sunt apreciaţi după rezultate; - oferirea instrumentelor de care salariaţii guvernamentali au nevoie pentru a-şi face meseria (informaţii, cooperare, calculatoare etc.); - creşterea calităţii condiţiilor de muncă; - formarea unui parteneriat muncă–management, aşa cum are loc în sectorul privat; - sprijinirea de sus în jos a deciziilor luate de jos în sus. Dacă nu vom proceda astfel, vom constata că, în continuare, unii salariaţi guvernamentali vor înainta prin protecţii, alţii (destul de mulţi) vor avansa prin supunere oarbă la opinia altora, iar câţiva, prin împotrivirea energică la tot ce dezaprobă, îşi vor croi viaţa după propria individualitate. În acest fel, cele mai înţelepte planuri de eficientizare a activităţii guvernamentale vor deveni nerozii, adică nu vor putea fi încoronate de succes.

54

4.5. Realizarea unei guvernări antreprenoriale, responsabile şi inovatoare O guvernare antreprenorială, responsabilă şi novatoare se poate realiza numai prin inserţia mecanismelor de piaţă în cadrul administraţiilor publice, ceea ce va genera dinamism şi eficienţă în activitatea de guvernare la toate nivelurile. Aceasta nu presupune deplasarea unor funcţii ale administraţiei centrale de la birocraţia de stil vechi la mecanismele de piaţă, ci utilizarea forţelor guvernamentale pentru a structura pieţele private, în scopul satisfacerii nevoilor şi a rezolvării problemelor contribuabililor, fără a mai finanţa multe excrescenţe ale aparatului administraţiei publice. Funcţionarul public trebuie să situeze contribuabilul pe primul loc, iar acesta să fie întrebat permanent ce propuneri are pentru îmbunătăţirea serviciilor guvernamentale. Aceasta va aduce la desfiinţarea mentalităţii conform căreia cetăţeanul este la dispoziţia funcţionarului public, şi nu invers71. Trebuie create condiţii ca diferitele agenţii să se concureze pentru deservirea clienţilor lor, astfel încât să se ajungă la desfiinţarea monopolurilor guvernamentale. Există şi situaţii în care concurenţa nu este posibil de realizat, ceea ce presupune transformarea monopolurilor guvernamentale în întreprinderi de afaceri care să aibă un contact mai strâns atât cu contribuabilii, cât şi cu stimularea acestora. În acest fel se va ajunge la o relaxare a presiunii exercitate de monopolurile de stat, funcţionarii guvernamentali fiind stimulaţi să asigure o mai bună servire a contribuabilului. Este bine să se ştie că guvernarea este o activitate complexă, care se desfăşoară sau trebuie să se desfăşoare la nivelul cetăţenilor obişnuiţi. Guvernarea în România este construită în jurul unor grupări complexe de monopolur72i, care izolează atât managerii, cât şi funcţionarii publici, de puterea stimulentelor. De aceea, trebuie să stimulăm guvernarea prin aşezarea clientului pe primul loc, înlăturând monopolurile prin expunerea lor competitivă. Aceasta înseamnă că trebuie regândită guvernarea, prin schimbarea fundamentală a modului de guvernare, forţând instituţiile statului să se concureze pentru servirea clienţilor lor şi să ofere ceea ce agenţiile private nu pot face. Numai în acest fel se va institui o „guvernare prietenoasă” pentru contribuabilul român. O servire bună înseamnă servicii ireproşabile acordate populaţiei, eliminarea cozilor de aşteptare de la ghişee, a celor ce oferă informaţii incorecte, a funcţionarilor indolenţi sau corupţi. Este necesar să fie sondate în permanenţă doleanţele contribuabililor, pentru a putea fi stabilite standardele de servire, să se intensifice concurenţa între centrele aceleiaşi agenţii, iar în perioada următoare să se acorde bugete şi sarcini mai mari centrelor cu rezultate mai bune, angajaţii acestor centre având şanse mai mari de promovare. Pentru buna informare a cetăţenilor, să se înfiinţeze servicii de telefonie prin sistemul de poştă automată, lucru ce ar economisi timpul clientului. De asemenea, serviciul poştal ar trebui să fie concurat tot mai mult de asemenea servicii private şi de poşta electronică.

71

Dionysius Fota, Bacescu Marius, ,,Criza economică din România anului 2009, cauze, efecte, soluţii, Ed.

Universitara, Bucureşti, 2009, p.75 -125; 72

Dionysius Fota, Bacescu Marius, op.cit., 2009 p. 78-126

55

Pentru o mai bună servire a contribuabilului, este posibil ca în anumite perioade să crească cheltuielile de la buget. Aceste cheltuieli vor fi însă recompensate de creşterea productivităţii salariaţilor guvernamentali, ceea ce va duce la economisirea timpului a milioane de contribuabili73. Este necesar ca la fiecare ghişeu să fie afişate standardele de timp de servire a clienţilor, pe care bineînţeles funcţionarii publici să le respecte. Este necesar, de asemenea, să se sondeze permanent, la fiecare ghişeu, nemulţumirile şi propunerile clienţilor, cu privire la serviciul respectiv. În sfârşit, se impune să desfiinţăm graniţele rigide dintre instituţiile statului, adaptându-le în funcţie de nevoile contribuabilului, lucru ce se poate face prin organizarea de echipe complexe, care să lucreze pe proiecte sau pe pachete de servicii legate între ele, care să scutească timpul clientului şi să crească oportunitatea servirii sale. Pentru realizarea acestui deziderat, va fi necesară, pe de o parte, acordarea unei autorităţi mai mari funcţionarilor guvernamentali, iar instituţiilor statului, libertatea de a-şi impune reglementările pe care le consideră necesare şi, pe de altă parte, debarasarea legislaţiei de prevederile ce împiedică libera cooperare dintre aceste instituţii. În concluzie, realizarea unei guvernări antreprenoriale, responsabile şi novatoare se poate face numai dacă în sistem se vor introduce elementele de concurenţă, precum şi stimulentele corespunzătoare (de cointeresare şi de sancţionare) pentru salariaţii guvernamentali. Este deci momentul să se înţeleagă că guvernul nu are dreptul să considere că are prerogative şi interese proprii, că funcţionarul public nu trebuie să fie angajatul temporar al algoritmului impus de o anumită coaliţie guvernamentală, ci să fie specialistul care ştie să administreze cu maximă eficienţă problemele concrete ale contribuabililor.

73

Ibidem

56

Concluzii: Raţiunea fundarmentală a Guvernului o reprezintă asigurarea realizării liniilor politice interne şi externe ale ţării, ceea ce sub aspect juridic se concretizează în iniţierea de proiecte legislative, adoptarea de hotărâri pentru aplicarea acestora, iar administraţia publică a cărei conducere generală este realizată de Guvern, are drept scop tocmai indeplinirea acestor valori politice. Funcţionarea Guvernului nu mai este consecinţa încrederii acordate de Parlament, ci a prorogării atribuţiilor sale, pâna la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, activitatea sa fiind limitată exclusiv la administrarea treburilor publice, deci îndeosebi la activitatea de conducere generală a administraţiei publice. La şedinţele Guvernului pot participa, în calitate de invitaţi, conducători ai unor organe de specialitate din subordinea Guvernului, ministerelor sau ai unor organe administrative autonome, precum şi orice alte persoane a căror prezenţă se apreciază a fi utila, la solicitarea primului – ministru. Guvernul va putea adopta ordonanţe în domenii care fac obiectul de reglementare al legilor constituţionale sau prin care să fie afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale sau care să vizeze măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. În ceea ce priveşte modalitatea de adoptarea a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, anume aceea a consensului membrilor prezenţi, iar în cazul în care nu se realizează consensul hotărăşte primul–ministru. prerogativa acordată primului–ministru acordată de primul–ministru de a hotărî în cazul nerealizării consensului reprezintă puteri nelimitate în favoarea acestuia, dar şi o încălcare a prevederilor art.108(1) din Constituţie potrivit cărora ordonanţele şi hotărârile sunt adoptate de Guvern, iar nu de primul–ministru. O astfel de modalitate de adoptare a acestor acte poate duce la situaţia paradoxală în care o ordonanţă sau o hotărâre a Guvernului să poată fi adoptată ca urmare a susţinerii proiectului de către iniţiator şi de către primul–ministru, în ciuda opunerii tuturor celorlalţi membri ai Guvernului. Hotărârile şi ordonanţele sunt adoptate de Guvern în condiţiile prezentate anterior şi sunt semnate de primul–ministru şi contrasemnate de miniştri care au obligaţia puneri lor în executare, după care sunt trasmise de Secretariatul General al Guvernului la ,, ,,Monitorul Oficial” pentru publicare, nepublicarea atragând inexistenţa hotărârii sau ordonanţei respective, potrivit prevederilor art.108 alin(4) din Constituţie, art.27 alin(3) din Legea nr.90/2001 şi art.10 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaboararea actelor normative. În privinţa hotărârilor Guvernului, art.108 alin(4) ultima teză din Constituţie, art.27 alin(3) din Legea nr.90/2001 prevăd excepţia nepublicării hotărârilor cu caracter militar, care se comunică numai instituţiilor interesate. În privinţa hotărârilor şi ordonanţelor adoptate de Guvern considerăm că este necesară prezentarea problemei controlului exercitat asupra acestora.

57

Hotărârile Guvernului care vatămă un drept recunoscut de lege pot fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ. Numărul ministerelor este determinat de masa sarcinilor administraţiei publice într-un domeniu sau altul de activitate, dar şi de priorităţile şi interesele politice ale partidului sau coaliţiei de partide care a câştigat alegerile parlamentare şi are, astfel, posibilitatea să organizeze sistemul administraţiei ministeriale. Atribuţiile conferite fiecărui minister formează, în ansamblul lor, competenţa acelui minister şi au ca scop realizarea sarcinilor din domeniul de activitate pentru care ministerul respectiv este specializat. In aceeaşi categorie trebuie menţionate şi atribuţiile care vizează realizarea sarcinilor de coordonare şi/sau autoritate pe care ministerele le au faţă de structurile aflate în coordonarea şi/sau autoritatea lor. Deşi guvernele au avut asistenţa unor instituţii internaţionale, rezultatele arată că reprezentanţii acestora au fost proşti sfătuitori; deşi au fost plătiţi cu bani grei, nu au  dovedit că au meritat banii şi respectul românilor. Rezultatele obţinute în perioada tranziţiei şi înrăutăţirea condiţiilor de viaţă au făcut ca o parte din electorat să nu mai participe la vot, iar cei care au continuat, deşi şi-au schimbat deseori opţiunile, au rămas dezamăgiţi de rezultatele obţinute. Lipsa de profesionalism şi răspundere a guvernanţilor face ca aceştia să nu se ocupe de problemele majore ale ţării, cheltuind cea mai mare parte din timpul lor pentru dezbaterea de probleme cel mai adesea minore, inactuale sau de interes de grup. Astfel, banii publici se risipesc în mare parte pe acţiuni inutile, sau pur şi simplu sunt deturnaţi. Armonizarea şi adoptarea legislaţiei şi reglementărilor la normele europene a dus la amplificarea birocraţiei. Este necesară o mai mare claritate acestor reglementări, o conlucrare permanentă cu instituţiile de la Bruxelles. Aderarea la Uniunea Europeană trebuie să aducă un nou suflu în munca de guvernare în care iniţiativa şi răspunderea să fie pe primul plan. Construcţia structurală şi legislativă a Uniunii Europene este în continuă modificare şi perfecţionare.

58

BIBLIOGRAFIE:

I.

TRATATE, CURSURI, MONOGRAFII: 1. ALEXANDRU IOAN ,Criza Administraţiei, Ed. All Beck, Bucureşti 2001; 2. ALEXANDRU IOAN ,Politică, Administraţie, Justiţie, Ed. All Beck, Bucureşti 2004; 3. ALBU EMANUEL ,Administraţia ministerială în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2005. 4. ALEXANDRU NEGOIŢĂ, Drept administrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1981 5. DANA APOSTOL TOFAN, Un punct de vedere în legatură cu noua reglementare privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor”, Revista de Drept Public nr. 2/2001 6. BALAN EMIL, Instituţii administrative, Ed. C.H. Beck, Bucuresti 2008; 7. BACESCU MARIUS, Bacescu-Carbunaru Angelica, Macroeconomie intermediara, Ed. Universitara, Bucuresti, 2005; 8. BACESCU MARIUS, Angajarea şi răspunderea guvernamentală, Ed. Global Lex, Bucuresti, 2000; 9. CRISTIAN IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, vol.II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti”, 2001; 10. DICŢIONARULUI DE PSIHOLOGIE SOCIALĂ, Bucureşti, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică;

11. FLORIN VASILESCU, IOAN VIDA, Constituţia României – Comentată şi adnotată, regia autonomă , Monitorul Oficial 2, Bucureşti,, 1992, 12. GOGEANU PAUL, ,,Istoria dreptului românesc’’, Tipografia Universitaţăţii Bucureşti, 1985; 13. GORUN ADRIAN, GORUN TIBERIU HORAŢIU, Ghid pentru activitatea în administraţia publică centrală şi locală, Ed. Academică Brâncuşi, Târgu Jiu, 2010; 14. GORUN ADRIAN, GORUN HORAŢIU TIBERIU, Elemente de epistemologie juridică. Administraţia publică şi mediul ei. Actele administrative. Ed. Academică Brâncuşi, Târgu Jiu, 2010; 15. GORUN ADRIAN, MATEIU DAN R., GORUN HORAŢIU – Elemente de administraţie publică, jurisprudenţă şi drept administrativ - vol. 1,2, Cluj-Napoca, 2002; 16. HANNAH ARENDT, ,,Crizele republicii”, Ed. Humanitas, Bucureşti, 1999; 17. IORGOVAN ANTONIE , Tratat de drept administrative, vol. II, revazută şi adaugită, editura Nemira, Bucuresti, 1996; 18. IORGOVAN ANTONIE, Drept administrativ. Tratat elementar, vol.III” Ed.Hercules, 1993; 19. IORGOVAN ANTONIE,Drept constituţional şi instituţii politice. Teorie generală”, Editura Galeriile J. L. Calderon. , 1994, 20.

MANDA CORNELIU, MANDA CEZAR CORNELIU, Administraţia Publică locală din România, Bucureşti, Lumina Lex, 1999;

21. MANDA CORNELIU, Drept administrativ-partea specială. Probleme ale administraţiei publice locale. Coordonator, Mircea Preda, Ed. AMIVA, Bucureşti, 1992

-62-

22. MIRCEA PREDA, Autorităţile administraţiei publice”, ediţia a IIa, Lumina Lex, Bucureşti, 2002; 23. Negulescu Paul., Tratat de drept administrativ. Principii generale, vol. I, ediţia a-IV-a,” Ed. A. Marvau, Bucureşti, 1934; 24. Pactet Pierre, ,Institutions politiques. Droit constitutional, 16 Ed., Armand Colin, Paris, 1997; 25. Popa Eugen, Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti, 2000;

II.

Legislaţie

1. Constituţia României, modificată şi completată prin Legea de revizuire nr. 429 din 2003, publicată în Monitorul Oficial al Romaniei Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003, Editura Steaua Nordului, Bucureşti, 2008; 2. Legea nr. 155 din 28 iunie 1999 a fost republicată în ,,Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr.334 din 20 mai 2002, în temeiul art., II din Legea nr.253/2002 privind modificarea şi competarea Legii nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerial 3. H.G. nr.50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea , avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, publicată în prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare publicată în ,,Monitorul Oficial al României’’, Partea I, nr. 71 din 20 ianuarie 2005. 4. Legea nr.24/2000, publicată în ,,Monitorul Oficial al României”, Partea I, nr.139 din 31 martie 2000. 5. egea nr.554/2004, publicată în ,,Monitorul Oficial al României’’, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

-61-

6. G. nr. 100/2004, publicată în „Monitorul Oficial al României", Partea I, nr. 126 din 12 februarie 2004. 7. H.G. nr.83/2005, publicată în „Monitorul Oficial al României",Partea I, nr.132 din 11 februarie 2005

III.

SITE-uri

1. http://www.gov.ro/upload/articles/100008/reforma-adminpublic.pdf 2. www.poland.pl/State and Politics/Prime Minister and Ministeries 3. www.kantei.go.jp./Government of Japan 4. www.firstgov.govusa/Ministeres and Agencies 5. www.legifrance.gouv.fr. şi www.franceurope.org/institutions administratives.

-62-