Functia Publică În România Şi Funcţia Publică Europeană [PDF]

Zitiervorschau

Introducere Instituţia administraţiei publice, parte a dreptului administrativ poate să funcţioneze ca un organism viu numai prin activitatea desfăşurată de către persoane fizice specializate care ocupă funcţii create în instituţiile organelor administraţiei publice care săvârşesc în baza legii activităţi specifice în numele şi cu voinţa organelor statului, în cadrul unui serviciu public. Aceste persoane fizice reprezintă elementul uman, care întregeşte organizarea abstractă a statului dată prin norme juridice, făcându-l pe acesta o fiinţă vie, capabil de o manifestare a voinţei sale prin lege şi pentru executarea ei. Elementul uman îl reprezintă funcţionarii. Ei sunt factorul de viaţă ale organelor statului, fără de care acesta nu ar putea exista. În evoluţia istorică a fenomenului administrativ, în doctrină şi jurisprudenţă sau întâlnit diferite denumiri: „dregători, peroane investite de lege, persoane investite cu o funcţie publică salariată, agenţii persoanelor administrative etc” Funcţia publică europeană face parte din acele categorii de funcţii în care promovarea unui concurs atrage statutul de funcţionar public însă nedefinitiv. În doctrina occidentală contemporană se poartă o aprinsă discuţie cu privire la regimul juridic al rezultatelor unui concurs şi legat de această problemă, statutul candidatului admis. Perioada diferă de la o ţară la alta şi în cadrul aceleiaşi ţări există diferenţe în funcţie de nivelul funcţiei publice. Exemplu, în Belgia este de un an pentru candidaţii aflaţi pe primul nivel şi de şase luni pentru ceilalţi. În Italia variază între doisprezece cincisprezece luni. În Ţările de Jos se întinde până la doi ani maximum iar în Grecia până la cinci ani.

1

Capitolul 1 Funcţionarul public în ţările Uniunii Europene În legislaţia statelor europene nu există o definiţie standard a funcţiei publice şi a funcţionarului public, dar au fost identificate şi analizate suficiente elemente similare în toate aceste ţări care să demonstreze că există o bază unitară de raportare reprezentată printr-o serie de standarde comune în domeniul managementului funcţiei publice. Câteva dintre aspectele esenţiale referitoare la funcţionarul public din ţările Uniunii Europene sunt prezentate în continuare: - se constituie într-un corp bine definit în categoria personalului bugetar, -

temeiul legal al încadrării se regăseşte în lege, făcându-se o delimitare de

personalul contractual care se supune legislaţiei muncii, - numirea în funcţia publică se face în temeiul legii, prin voinţa autorităţilor publice, a reprezentantului statului care are atribuţii în acest sens şi nu în conformitate cu acordul a două părţi, - există anumite condiţii speciale stipulate de lege pentru eliberarea sau destituirea din funcţie a funcţionarilor publici, - activitatea funcţionarilor publici este foarte bine reglementată, având un rol constituţional şi strategic, - stabilitatea pe funcţia publică este o cerinţă pe care toate instituţiile publice o respectă, - obligativitatea funcţionarilor publici de a nu avea apartenenţă politică, - profesionalism în exercitarea funcţiilor publice. În majoritatea statelor, cadrele didactice, personalul din sectorul de sănătate, militarii şi poliţiştii îşi desfăşoară activitatea în baza unor reglementări speciale. Aproape toate statele membre ale Uniunii Europene au stabilite reglementări generale privind raporturile în cadrul serviciului public. Astfel, Danemarca, Belgia, Franţa, Germania, Grecia, Spania, Italia, Luxemburg, Austria, Portugalia, Finlanda şi

2

Suedia au prevăzute în Constituţie principiile generale de organizare a administraţiei publice, aplicabile funcţionarilor publici. În Marea Britanie, primul ministru, care este în acelaşi timp şi ministrul funcţiei publice, are competenţa să elaboreze reglementări şi instrucţiuni pentru funcţionarii publici-Home Civil Service, inclusiv să stabilească o serie de condiţii de angajare pentru aceştia. O analiză atentă asupra cadrului legislativ, care reglementează funcţia publică în unele ţări ale Uniunii Europene, arată că acesta diferă de la o ţară la alta. În continuare sunt menţionate câteva acte normative care reglementează funcţia publică în câteva ţări ale Uniunii Europene: - Austria: Codul serviciului public, - Danemarca: Constituţia, Legea serviciului public, - Finlanda: Constituţia, Statutul general al funcţiei publice, statutele speciale ale celor trei corpuri, Codul funcţiei publice, - Germania: Constituţia, Legea funcţionarilor publici, - Grecia: Constituţia, Codul serviciului public, - Irlanda: legislaţia secundară, - Italia: Constituţia, Legea serviciului public, Legea nr.59/127 din 1997 pentru reformă şi simplificarea administraţiei publice, - Luxemburg: Constituţia, Codul serviciului public, - Olanda: Constituţia, Legea serviciului public, regulile generale privind serviciul public, - Spania: Constituţia, Codul serviciului public, - Suedia: Constituţia, Actul privind angajaţii din sectorul public, - Marea Britanie: legislaţie secundară, Ordinul serviciului public în consiliu, Actul referitor la serviciul public şi Codul managementului funcţiei publice. În ţările membre ale Uniunii Europene predomină sistemul carierei, potrivit căruia un funcţionar public va ocupa succesiv posturi în ierarhia administrativă a funcţiei publice, în condiţiile garantării stabilităţii titularilor pe posturi şi funcţii publice. Ţări ca Danemarca, Olanda şi Suedia au generalizat pentru întreaga

3

administraţie publică sistemul de încadrare a funcţionarului public pe post, cu excepţia domeniului afacerilor externe şi asistemului judiciar. Principala caracteristică a acestui sistem este că recrutarea şi selecţia funcţionarilor publici se face în acelaşi mod ca în sectorul privat. Funcţionarii publici sunt recrutaţi pentru un anumit post sau funcţie publică, dar pot candida pentru orice alt post vacant din sectorul public, în situaţia în care candidatul îndeplineşte condiţiile prevăzute de structura postului sau funcţiei publice vacante şi îşi asumă responsabilitatea îndeplinirii atribuţiilor specifice. Pentru Italia, Irlanda şi Marea Britanie sistemul carierei se combină cu cel focalizat pe structura postului. În Irlanda şi Marea Britanie, ocuparea unor posturi este condiţionată de absolvirea anumitor studii. În majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene se solicită anumite diplome pentru încadrarea pe un anumit nivel în serviciul public, excepţie făcând doar ţările în care selecţia se face în funcţie de cerinţele postului sau funcţiei publice.

4

Capitolul 2 Recrutarea funcţionarului public european În perimetrul european, din perspectiva integrării europene, analizând modelele care au stat la baza organizării administraţiei comunitare, au fost identificate trei modele existente principale, şi anume: modelul englez, modelul francez şi modelul german . Modelul englez are ca şi caracteristică principală existenţa unui nivel superior alcătuit din secretarii permanenţi, cu un nivel înalt de pregătire, bine retribuiţi, dar a căror arie de acţiune este restrânsă. Şi modelul francez cunoaşte un astfel de nivel, funcţionarilor cerându-li-se, pe lângă o înaltă pregătire în domeniul administraţiei publice, şi o prezenţă politică remarcabilă. Modelul german cunoaşte două niveluri şi anume, nivelul funcţionarilor politici cu un înalt statut a căror stabilitate este redusă şi funcţionarii civili de carieră care au stabilitate în funcţie, dar ocupă poziţii mai puţin importante. Spre exemplu, în dreptul francez, stagiarii nu sunt funcţionari, în sensul că lor nu li se aplică un statut general al funcţiei publice, ci doar unele reguli speciale. Noţiunea de stagiar nu este însă specifică doar dreptului francez, în majoritatea ţărilor Uniunii Europene fiind necesară pentru funcţionari o perioadă de stagiu înainte de a fi efectiv numiţi, perioadă care variază de la 6 luni în Belgia, până la maxim 5 ani în Germania. În majoritatea ţărilor europene, cu excepţia Spaniei, Franţei şi Portugaliei, stagiarii sunt consideraţi funcţionari, beneficiind de prevederile statutului, mai puţin în ceea ce priveşte garantarea funcţiei. În Germania există, sub aspect formal, atâtea tipuri de funcţii publice câte Landuri sunt, cărora li se adaugă o funcţie publică federală. Totuşi, există o mare similitudine între statutul funcţiei publice federale şi dispoziţiile legii-cadru cărora li se conformează statutele Landurilor. La rândul lor, funcţionarii locali se integrează, sub aspect juridic, funcţiei publice din Landul căruia îi aparţin . În Franţa, vom distinge între funcţia publică propriu-zisă, ce se supune legii privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, pe de-o parte, şi militarii şi magistraţii, pe de altă parte, supuşi fiecare unor reglementări specifice. 5

Statutul funcţiei publice în Franţa reprezintă o codificare de principii. Existenţa unui statut evită confuzia între agent şi funcţia pe care o exercită . În Franţa şi Spania, ansamblul funcţiei publice se divide nu doar în trei sau patru categorii orizontale ci, de asemenea, în mai multe sute de corpuri şi tipuri de funcţii. Statutele particulare conţin reguli specifice, completând Statutul general al funcţiei publice. Anumite statute particulare conţin şi reguli derogatorii de la principiile generale ale statutului funcţiei publice. Astfel, orice funcţionar public spaniol sau francez, se supune la două tipuri de reglementări suprapuse, şi anume, celor din statutul special aplicabil corpului din care acesta face parte şi cele din statutul general. Funcţionarii din alte ţări, de regulă, se supun dispoziţiilor unui singur statut1. Recrutarea trebuie să vizeze asigurarea angajării funcţionarilor cu cel mai înalt nivel de independenţă, de competenţă, de eficienţă şi de integritate, recrutaţi pe o bază geografică cât mai largă dintre resortisanţii statelor membre ale Comunităţilor. Nici un post nu poate fi rezervat resortisanţilor unui anumit stat membru. Nimeni nu poate fi numit funcţionar dacă: (a) nu este resortisant al unui stat membru al Comunităţilor, cu excepţia derogării acordate de către autoritatea împuternicită să facă numiri, şi nu beneficiază de drepturile cetăţeneşti; (b) nu şi-a îndeplinit toate obligaţiile care îi revin în temeiul legislaţiei privind serviciul militar; (c) nu prezintă garanţiile morale necesare exercitării atribuţiilor sale; (d) nu a reuşit, la un concurs pe bază de dosare, pe bază de examene sau atât de dosare, cât şi de examene; (e) nu este apt din punct de vedere fizic să îşi exercite atribuţiile; (f) nu face dovada cunoaşterii aprofundate a uneia dintre limbile Comunităţilor şi cunoaşterii satisfăcătoare a unei alte limbi a Comunităţilor, în măsura necesară exercitării atribuţiilor care îi revin. În vederea ocupării posturilor vacante dintr-o instituţie, autoritatea împuternicită să facă numiri, după ce a analizat: 1

Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 2 (26)/2010, pp. 125-134

6

(a) posibilităţile de ocupare a unui post prin: (i) transfer sau (ii) numire în conformitate cu articolul 45a din Statutul functionarilor europeni sau (iii) promovare în cadrul instituţiei; (b) cererile de transfer ale funcţionarilor cu acelaşi grad din alte instituţii şi/sau posibilităţile de a organiza un concurs intern în cadrul instituţiei, deschis numai funcţionarilor şi agenţilor temporari menţionaţi la articolul 2 din Regimul aplicabil celorlalţi agenţi ai Comunităţilor Europene, iniţiază procedura de concurs pe bază de dosare, pe bază de examene sau atât pe bază de dosare, cât şi de examene. Această procedură poată fi iniţiată şi în vederea constituirii unei rezerve pentru recrutări ulterioare. Autoritatea împuternicită să facă numiri poate adopta o altă procedură de recrutare decât cea pe bază de concurs pentru recrutarea membrilor personalului cu funcţii superioare de conducere (directori generali sau echivalenţi ai acestora cu gradul AD 16 sau AD 15 şi directori sau echivalenţi ai acestora cu gradul AD 15 sau AD 14), precum şi, în cazuri excepţionale, pentru posturi pentru care se cer calificări speciale. Fiecare instituţie poate organiza pe cont propriu concursuri interne pe bază de dosare şi de examene, pentru fiecare grupă de funcţii, pentru gradul AST 6 sau gradele superioare, precum şi pentru gradul AD 9 sau gradele superioare. Astfel de concursuri sunt deschise numai pentru agenţii temporari ai instituţiei în cauză, recrutaţi în conformitate cu articolul 2 litera (c) din Regimul aplicabil celorlalţi agenţi ai Comunităţilor Europene. Condiţiile minime impuse de instituţii constau în efectuarea a cel puţin zece ani de serviciu în calitate de agent temporar şi angajarea ca agent temporar să fi fost făcută pe baza unei proceduri de selecţie în cadrul căreia au fost respectate aceleaşi criterii ca şi în cazul selecţiei funcţionarilor, în conformitate cu articolul 12 alineatul (4) litera (a) din Regimul aplicabil celorlalţi agenţi. Autoritatea împuternicită să facă numiri din cadrul instituţiei care a recrutat agentul temporar analizează, înainte de a dispune ocuparea posturilor vacante, pe de

7

o parte transferurile din interiorul instituţiei, iar pe de alta candidaţii care au reuşit la concursurile interne menţionate anterior. Parlamentul European organizează din cinci în cinci ani un concurs intern pe bază de dosare şi examene, pentru fiecare grupă de funcţii, pentru gradul AST 6 sau gradele superioare, precum şi pentru gradul AD 9 sau gradele superioare. Pentru fiecare concurs, autoritatea împuternicită să facă numiri numeşte un juriu. Acesta stabileşte lista candidaţilor eligibili. Autoritatea împuternicită să facă numiri selectează de pe această listă candidatul sau candidaţii pe care îi numeşte în posturile vacante. Candidaţii astfel selectaţi sunt numiţi în gradul din grupa de funcţii indicat în anunțul concursului la care au fost acceptaţi. Înainte de a fi numit în post, candidatul selectat este supus unui examen medical efectuat de către un medicul consultant al instituţiei. Administraţia trebuie să execute deciziile puterii politice. Multă vreme această apreciere a părut atât de importantă încât se considera că agenţii publici trebuie aleşi în funcţie de criterii politice. Atât în Franţa cât şi în Marea Britanie a apărut necesitatea de a asigura funcţionarul împotriva abuzurilor politice, de a-i garanta o anumită siguranţă a muncii; pe de altă parte, dezvoltarea ideilor democratice şi a principiului liberului acces la funcţia publică a dus la recrutarea funcţionarilor mai degrabă după criteriul capacităţii şi în mult mai mică măsură după criterii politice. În Germania, la nivelul statului federal şi al landurilor, numirea şi promovarea funcţionarilor rămâne o prerogativă a fiecărui ministru, potrivit principiului autonomiei ministeriale. În realitate, decizia este adesea rezultatul unui acord între partidele de guvernământ. Sub nivelul secretarilor de stat, ministrul nu dispune, în practică, de libertatea de a alege. Legăturile cu partidul care îl susţine sunt de fapt atât de puternice, încât numirile pe care le va face vor depinde de acordul acestui partid. În Belgia, cele trei mari „clivaje” ale societăţii (limbă, religie şi politică) au fost transpuse în cadrul funcţiei publice şi par să domine sistemul de merit, bazat pe capacitatea candidatului, diplome şi aptitudini. În ceea ce priveşte modalitatea de selectare şi recrutare oricare sistem cunoaşte o serie de formalităţi prin care delimităm funcţia publică de diferitele poziţii 8

din sectorul privat; gradul de formalism diferă de la un stat la altul, astfel încât se pot distinge patru modele distincte, şi anume: 1) un model potrivit căruia este nevoie de un set minim de formalităţi care presupun publicarea posturilor vacante (întâlnit în Olanda şi Danemarca); 2) alt model este modelul german caracterizat prin selecţia pe etape şi recrutarea liberă (sistemul de selectare german menţine, în practică, monopolul juriştilor în funcţiile publice de conducere; statutul prevede posibilitatea de recrutare şi a altor tipuri de candidaţi, dar nu pentru a face carieră); 3) modelul englez se caracterizează prin recrutarea realizată de către o comisie independentă; 4) modelul francez presupune recrutarea prin organizarea de concursuri şi absolvirea unor şcoli de formare profesională. Fiecare ţară promovează prin statut o serie de principii care stau la baza recrutării funcţionarilor. În Olanda, spre exemplu, recrutarea se bazează pe principiul nediscriminării cu două particularităţi: obligaţia de a recruta un procent de 2% persoane cu handicap şi obligaţia de a alege o femeie atunci când şeful de serviciu trebuie să aleagă între doi candidaţi de sex opus, dar dispunând de aceeaşi competenţă. Recrutarea nu este posibilă decât pe baza unei descrieri a funcţiei care precizeazăcondiţiile de pregătire, de experienţă şi personalitatea cerută candidaţilor. Selecţia va fi precedată de o preselecţie pe baza unui dosar; interviurile cu candidaţii, referinţele şi informaţiile sunt adeseori completate cu teste psihologice. Sistemul de recrutare a funcţionarilor prin concurs se întâlneşte în majoritatea statelor Uniunii Europene, precum: Belgia, Spania, Franţa, Italia, Portugalia, Marea Britanie.

Capitolul 3 Perioada de stagiu a funcţionarului public european

9

3. 1 Regimul juridic al candidatului selectionat prin concurs în unele ţări din Europa2 Funcţia publică europeană face parte din acele categorii de funcţii în care promovarea unui concurs atrage statutul de funcţionar public însă nedefinitiv. În doctrina occidentală contemporană se poartă o aprinsă discuţie cu privire la regimul juridic al rezultatelor unui concurs şi legat de această problemă, statutul candidatului admis. Doctrina noastră interbelică a fost şi ea controversată în această materie3. La întrebarea dacă trecerea cu succes a concursului poate naşte pentru cei promovaţi dreptul la numire, răspunsul a fost, în opinia unor autori, negativ4. Între dobândirea, prin numire, a statutului de funcţionar public şi promovarea concursului, nu există întotdeauna o legătură în timp. În majoritatea statelor, selecţia nu antrenează în mod automat numirea într-un post şi această numire, atunci când are loc, nu intervine, cel mai adesea, decât după perioada de probă. Din punct de vedere al corelaţiei dintre selecţie şi numire, pot fi identificate tre categorii de ţări: 1. Ţări în care numirea se suprapune până la identificarea cu ultima fază de selecţie promovată, atât numirea cât şi selecţia propriu-zisă, fiind efectuate de aceeaşi autoritate. În această situaţie este posibil ac o persoană să fie selecţionată şi să nu fie numită. Astfel de ţări sunt Danemarca, Germania, Ţările de Jos, Grecia. Această din urmă nu prezintă numai particularitatea sistemului de selecţie automatizată, dar Legea din ianuarie 1983 prevede în art. 8 alin.1 ca obligatorie pentru numire şi confirmarea din partea candidatului admis a voinţei sale de a fi numit. Altfel spus, se exprimă un consimţământ al acestuia, care îmbracă forma expresă. 2. În cea de-a doua categorie se includ ţări în care legătura între selecţie şi actul de numire nu este directă, datorită faptului că o autoritate face selcţia alta numirea. În această situaţie se găsesc ţări ca Irlanda, Regatul Unit, unde selecţia se

2

Verginia Vedinaş, Constanţa Călinoiu, Statutul funcţionarului public european, Editura Unversul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 43. 3 Verginia Vedinaş, Statutul funcţionarului public, Ed Nemira, Bucureşti 1998, p. 126. 4 Corneliu Rădescu, Gheorghe Marghidan, Statutul functionarilor publici şi statutul comunali, Comentariu doctrinar şi de jurisprudenţă, Bucureşti, 1947, p. 188.

10

realizează de o comisie specială pentru funcţia publică, dar numirea se face de către administraţie, la propunerea comisiei respective. Acest sistem poate naşte o problemă teoretică şi practică legată de valoarea juridică a deciziei de selecţie a Comisiei şi de aici, în ce măsură această decizie obligă administraţia să o pună în practică. Deşi problema s-a pus până acum doar în plan teoretic, pentru a preîntâmpina o eventuală situaţie practică, printr-un act normativ adoptat în 1956, Civil Service Comissioners Act, s-a prevăzut, în articolul 12, că deciziile Comisiei reprezintă " certificate de calificare, care permit accesul la funcţiile publice" ele reprezentând astfel probe puternice în justiţie5. 3. Ultima grupă de ţări are asemănare cu cea anterioară, dar şi particularităţi. Este vorba deci de state în care numirea nu se face de către autoritatea care a selecţionat viitorii funcţionari publici. În această categorie se încadrează ţările în care se practică sistemul funcţionarilor de rezervă 6. Persoanele admise sunt înscrise pe nişte liste speciale de rezervă, care, foarte interesant, nu sunt valabile pe timp nelimitat. Caracterul limitat al valabilităţii lor apare firesc având în vedere faptul că exigenţele funcţiei publice sunt în devenire, iar o persoană apreciată ca aptă să ocupe o funcţie la un moment dat, poate deveni, într-un timp determinat, incapabilă să facă faţă unui nou sistem de cerinţe7. Intervine de asemenea puterea discreţionară a administraţiei, care poate merge, ca în Italia, până la posibilitatea de a schimba ordinea de clasament. Raportându-ne la sistemul românesc, în conformitate cu legea cadru în materie, promovarea unui concurs sau examen pentru ocuparea unei funcţii publice atrage obligaţia autorităţii publice din structura căreia face parte postul scos la concurs de a-l numi în funcţie pe care le-a promovat. O discuţie aparte se impune a fi făcută în ceea ce priveşte statutul celui care a promovat un concurs sau examen, după caz, putând fi identificate două situaţii. a. Într-o primă situaţie se încadrează cei care, după promovarea examenului, sunt numiţi cu statut de debutanţi, termen pe care îl consacră actualul Statut. După expirarea perioadei de stagiu, în funcţie de rezultatele obţinute în această perioadă, va

5

Verginia Vedinaş, op. Cit. P. 45. Este vorba de Portugalia, Belgia, Luxemburg, Italia. 7 Constatăm că acest sistem a influenţat dreptul funcţiei publice comunitare. 6

11

avea loc fie definitivarea pe post, fie eliberarea fin funcţie a celor care au obţinut rezultate necorespunzătoare. b. În cea de-a doua situaţie se fală cei care, după promovarea examenului (concursului) dobândesc un statut definitiv, cum ar fi, de exemplu, secretarul unităţii administrativ teritoriale, funcţiile didactice din învăţământul universitar, etc. Cât priveşte statutul juridic al persoanei selecţionate, în Europa situaţia quasi unanimă este că între momentul reuşitei la concurs şi al dobândirii statutului de funcţionar definitiv există o întindere variabilă de timp. Perioada diferă de la o ţară la alta şi în cadrul aceleiaşi ţări există diferenţe în funcţie de nivelul funcţiei publice. Exemplu, în Belgia este de un an pentru candidaţii aflaţi pe primul nivel şi de şase luni pentru ceilalţi. În Italia variază între doisprezece cincisprezece luni. În Ţările de Jos se întinde până la doi ani maximum iar în Grecia până la cinci ani. Cu puţine excepţii8, în cea mai mare parte a cazurilor, foştii candidaţi la concurs continuă să-şi conserve statutul de candidat, de data aceasta la statutul de funcţionar definitiv. Pentru a obţine acest statut ei trebuie să parcurgă o perioadă de probă, în care sunt supuşi unui statut particular, în care nu se găsesc în integralitatea lor dimensiunile regimului juridic al funcţiei publice9. Izvor regimului juridic al funcţionarilor numit şi nedefinitivat implică şi el următoarele precizări: Într-o primă categorie de state, care reprezintă regula, izvorul se află în statutul general al funcţiei publice. O a doua categorie include state ca Franţa, Spania, Portugalia, unde elementele acestui regim juridic sunt deduse din reglementări speciale. În concluzie, funcţionarul care a absolvit concursul de selecţie este, cu puţine excepţii, un funcţionar nedefinitiv, el urmând să dobândească acest statut după exprirarea unei perioade de probă şi după promovarea unuia sau mai multor examene. În regimul lor juridic, coexistă:

8 9

-

o parte din drepturile de care se bucură funcţionarul definitiv;

-

majoritatea obligaţiilor acestuia;

-

obligaţii speciale, care condiţionează definitivarea sa.

Cazul Irlandei şi al Regatului Unit, unde majoritatea funcţionarilor sunt numiţi cu titlu definitiv. De exemplu ei nu se bucură de inamovibilitate, ci doar de stabilitate.

12

Regimul persoanei selecţionate prin concurs în dreptul comunitar al funcţiei publice 3.2 Efectuarea stagiului Prin articolul 34 (8) (24) (69) (96) din Statut, se instituie norma de principiu potrivit căreia funcţionarii superiori trebuie să treacă o perioadă de probă de 9 luni înainte de a fi titularizaţi pe post. Stagiul are un dublu obiectiv: să constituie o perioadă de probă şi pentru a învăţa, el având o durată în care funcţionarii nu beneficiază de garanţiile recunoscute agenţilor titulari10. Din interpretarea articolului menţionat, desprindem concluzia că, în cariera unui funcţionar public european superior, de la debut până la încetarea funcţiei, pot fi identificate două etape, din punct de vedere al statutului funcţionarului: a. Funcţionar public european superior aflat în perioada de stagiu (probă); b. Funcţionar european superior titularizat. Situaţia juridică a stagiului şi a stagiarului într-o funcţie publică europeană. 3.3 Durata stagiului Potrivit articolului 34 (8) (24) (69) (96), perioada de probă (stagiu) este de 9 luni. Se admite ca termenul stabilit ca durată a stagiului poată fi întrerupt, prelungit, sau să i se pună capăt înainte de a expira în întregime, după cum urmează. Întreruperea perioadei de stagiu11 are loc în situaţie în care, în cursul stagiului, funcţionarul este împiedicat să-şi exercite funcţiile ca urmare a unei boli, a unui concendiu de maternitate, a concendiului prevăzut la articolul 5812 din statut, sau în cazul unui accident pe o perioadă de cel puţin o lună. Faptul că perioada corespunzătoare situaţiilor mai sus evocate nu se consideră perioadă de stagiu, atrage după sine perlungirea stagiului cu o durată corespunzătoare

10

Verginia Vedinaş, op. cit. p. 47 Idem, p.48 12 „femeile însărcinate au dreptul, în baza unui certificat medical la un concendiu începând cu şase săptămâni înainte de data probabilă a naşterii indicată în certificat şi terminând cu zece săptămâni după data naşterii, fără ca acest concendiu să poată fi inferior unei perioade de 16 săptămâni.” 11

13

celei în care a avut loc întreruperea. În nici o altă situaţie, durata maximă a stagiului nu poate depăşi 15 luni. 3.4 Inaptitudinea funcţionarului stagiar În situaţia în care funcţionarul stagiar dă dovadă de inaptitudine vădită, se va putea, în orice moment al constatării inaptitudinii, să se întocmească un raport cu privire la această situaţie în orice moment al stagiului. Împotriva acestui raport, funcţionarul stagiar poate face contestaţie „îşi poate formula în scris obesrvaţiile”, cum se exprimă textul din statut, în termen de opt zile libere, calculate de la data comunicării. Raportul, însoţit de observaţiile funcţionarului stagiar, sunt înaintate de superiorul ierarhic al stagiarului la autoritatea învestită cu puterea de numire. Raportul de stagiu trebuie să fie complet şi să reflecte o apreciere efectivă şi rezonabilă a ansamblului de activităţi profesionale ale celui interesat. Este inadmisibil ca stagiarul să fie afectat de ostilitatea personală a unei autorităţi, el trebuie să fie judecat onest, pe baza rezultatelor sale, a aptitudinilor fizice, psihice şi intelectuale. În termen de 3 săptămâni, la această autoritate urmează să fie comunicat un aivz emis de un comitet reunit de raporturi, compus de o manieră paritară, după care autoritatea învestită cu puterea de numire poate să procedeze la concendierea funcţionarului stagiar. Autoritatea învestită cu puterea de numire poate să decidă licenţierea (concendierea) funcţionarului înaintea perioadei de stagiu, prin intermediul unui preaviz de o lună, fără a se putea însă ca durata serviciului să o poată depăşi pe cea a stagiului. După ce a primit avizul, autoritatea învestită cu puterea de numire poate decide licenţierea funcţionarului stagiar. În mod cu totul excepţional, autoritatea învestită cu puterea de numire poate autoriza ca funcţionarul să-şi continue stagiul, însă în alt serviciu.

14

În acest caz, pentru noua activitate persoana respectivă va trebui să efectueze un stagiu de minim şase luni. Durata cumulată a stagiului nu poate depăşi cincisprezece luni. Şi în dreptul naţional al funcţiei publice regăsim posibilitatea ca stagiarul să poată fi licenţiat pentru insuficienţă profesională13. Exemplu, în Franţa, în conformitate cu articolul 2 din Decretul din 13 septembrie 1949 care reglementează dispoziţii comune aplicabile stagiarilor, un stagiar poate fi concendiat în timpul stagiului pentru insuficienţă profesională notorie, cu condiţia ca el să fi efectuat jumătate din perioada reglementară a stagiului. Regăsim şi aici regula generală a comunicării dosarului individual în care se regăsesc elementele privind concendierea. Consiuliul de Stat a decis că faptul că un stagiar nu a fost concendiat în cursul stagiului nu-i dă dreptul să fie titularizat la sfârşitul stagiului. Decizia privind refuzul titularizării unui stagiar la finele perioadei de stagiu antrenează licenţierea lui pentru insuficienţă profesională manifestată în cursul stagiului, chiar şi în condiţiile în care această insuficienţă nu are caracter notoriu. În acest caz nu se mai impune ca celui interesat să i se aducă la cunoştinţă dosarul. Foarte interesant ni se pare şi faptul că aprecierile administraţiei cu privire la aptitudinile unui stagiar de a-şi exercita atribuţiile nu sunt susceptibile de a fi cenzurate de judecătorul administrativ.

3.5 Incheierea stagiului Potrivit articolului 34 (8) (24) (69) (96), aliniatul (3), cu olună înainte de expirarea stagiului, functioanrul stagiar face obiectul unui raport, în care sunt cuprinse următoarele elemente: a. aptitudinile pe care le-a dovedit în modul în care s-a achitat de atribuţiile de serviciu; b. randamentul activităţii desfăşurate; c. conduita în timpul serviciului. 13

Vergina Vedinaş, op. cit. p. 49.

15

Acest raport este înaintat funcţionarului în discuţie, care poate formula, în termen de opt zile calendaristice, observaţiile sale cu privire la concluziile rapotului. În funcţie de concluziile raportului, putem întâlni următoarele situaţii: a. stagiarul face dovada că are calităţile necesare pentru postul pentru care a fost

selecţionat situaţie în care urmează să fie titularizat în acest post14. Precizăm că titularizarea nu este niciodată un drpet al celui interesat, după cum a decis C.J.C.E. b. stagiarul nu face dovada calităţilor necesare pentru postul respectiv, în care caz autoritatea învestită cu putere de numire are două posibilităţi: -

să-l concendieze pe funcţionar;

-

în mod cu totul excepţional, paote aproba prelungirea stadiului pentru o perioadă maximă de şase luni, eventual cu schimbarea serviciului funcţionarului respectiv.

În această situaţie, durata cumulată a stagiului nu poate depăşi cincisprezece luni. Stagiarul care a fost concendiat îi este recunoscut dreptul de a beneficia de o indemnizaţie, care reprezintă o formă de protecţie care se aplică în situaţia în care funcţionarul public licenţiat pentru inaptitudine nu are posibilitatea să îşi reia, fără întârziere, o activitate profesională. Într-o atare situaţie el primeşte o indemnizaţie corespunzătoare salariului de bază pe o perioadă variabilă în funcţie de perioada serviciului pe care a îndeplinit-o, după cum urmează: -

trei luni în care va primi salariul de bază, dacă a efectuat mai mult de un an de serviciu;

-

două luni în care va primi salariul de bază, dacă a efectuat cel puţin şase luni de serviciu;

-

o luni, în care va beneficia de salariul de bază dacă a îndeplinit până în şase luni de serviciu.

14

Deşi terminarea stagiului atrage, de regulă, titularizarea, există situaţii în sistemele naţionale de drept ale funcţiei publice când nu se întâmplă acest lucru. Cazurile cunoscute, în Franţa şi în alte state, care nu duc la titularizare, sunt inaptitudinea, sau insuficienţa profesională, dar şi comiterea unor greşeli de serviciu pe perioada stagiului.

16

Îndemizaţia prevăzută mai sus nu se aplică în situaţia în care fostul stagiar concendiat are posibilitatea să reînceapă o activitate profesională. Dispoziţiile paragrafelor (2), privind cazul de inaptitudine, (3) privind raportul la sfârşitul stagiului şi (4) – privind durata limită a stagiului la cincisprezece luni, nu se aplică în cazul în care funcţionarul stagiar a demisionat înainte de terminarea stagiului.

Capitolul 4 Perioada de stagiu în tările Uniunii Europene În multe ţări ale Uniunii Europene, candidaţii nu sunt numiţi direct funcţionari publici, fiind necesară parcurgerea unei perioade de stagiu sau de instruire specifică. Durata şi conţinutul acestei perioade diferă de la o ţară la alta, iar în unele ţări

17

depinde de nivelul la care urmează să se facă numirea. La sfârşitul perioadei de instruire, candidaţii la funcţia publică definitivă sunt examinaţi sau atestaţi. În Danemarca, Suedia, Olanda şi Marea Britanie există o perioadă determinată ca durată pentru instruire. În Austria, Belgia şi Luxemburg perioada de stagiu este considerată şi perioada de instruire. În Franţa, Germania, Grecia, Italia, Portugalia şi Spania există o perioadă de instruire şi o perioadă de stagiu, consecutive. În Italia, durata perioadei de probă variază în funcţie de prevederile contractului individual, dar de regulă este de şase luni. În Finlanda şi Suedia nu este prevăzută o perioadă de instruire şi nici o perioadă fixă de stagiu. În majoritatea statelor există o vârstă minimă pentru intrarea în corpul funcţionarilor publici, uneori existând şi o vârstă maximă. În Franţa, Olanda, Suedia, Marea Britanie nu există limită de vârstă, fiind menţionate reglementări specifice cu privire la nediscriminarea pe motiv de vârstă15. În dreptul francez, stagiarii nu sunt funcţionari, în sensul că lor nu li se aplică un statut general al funcţiei publice, ci doar unele reguli speciale. Noţiunea de stagiar nu este însă specifică doar dreptului francez, în majoritatea ţărilor Uniunii Europene fiind necesară pentru funcţionari o perioadă de stagiu înainte de a fi efectiv numiţi, perioadă care variază de la 6 luni în Belgia, până la maxim 5 ani în Germania. În majoritatea ţărilor europene, cu excepţia Spaniei, Franţei şi Portugaliei, stagiarii sunt consideraţi funcţionari, beneficiind de prevederile statutului, mai puţin în ceea ce priveşte garantarea funcţiei.

Capitolul 5 Perioada de stagiu în România Perioada de stagiu este etapa din cariera funcţionarului public cuprinsă între data numirii ca funcţionar public debutant, în urma promovării concursului de intrare în corpul funcţionarilor publici, şi data numirii ca funcţionar public definitiv .

15

Managementul funcţiei publice în statele Uniunii Europene, prof. univ. dr. Armenia ANDRONICEANU

18

Perioada de stagiu are ca obiect confirmarea aptitudinilor profesionale ale funcţionarilor publici debutanţi în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea lor practică, însuşirea specificului activităţii autorităţii sau instituţiei publice în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea, precum şi a exigenţelor administraţiei publice16. Parcurgerea perioadei de stagiu este obligatorie şi efectivă, cu excepţia situaţiilor prevăzute de lege. Perioada de stagiu este de 12 luni pentru funcţionarii publici din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a şi 6 luni pentru cei din clasa a IIIa, calculată de la data numirii ca funcţionari publici debutanţi17. Numirea funcţionarilor publici debutanţi se face prin actul administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. Perioada de stagiu poate fi întreruptă în situaţia suspendării raportului de serviciu al funcţionarului public, în condiţiile legii. Durata suspendării raportului de serviciu nu se ia în considerare la calculul perioadei de stagiu. După încetarea motivelor care au determinat întreruperea perioadei de stagiu, funcţionarul public debutant îşi continuă activitatea până la acoperirea integrală a duratei. Perioada de stagiu se desfăşoară pe baza unui program aprobat de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea conducătorului compartimentului în care urmează să îşi desfăşoare activitatea funcţionarul public debutant şi a compartimentului de resurse umane. Prin programul de desfăşurare a perioadei de stagiu se stabilesc următoarele: a) alocarea a două ore zilnic din timpul normal de lucru studiului individual; b) planificarea activităţilor ce urmează să fie desfăşurate, în funcţie de nivelul cunoştinţelor teoretice şi al deprinderilor practice dobândite pe parcursul perioadei de stagiu; c) cursurile de pregatire la care trebuie sa participe functionarul public debutant; În scopul cunoaşterii specificului activităţii autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarul public debutant i se va asigura posibilitatea de a asista la indeplinirea atribuţiilor de serviciu de către funcţionarii publici definitivi din cadrul altor compartimente. Această activitate se va desfăşura în coordonarea funcţionarului 16

Statutul functionarilor publici, Legea nr.188/1999, art. 52. (alin. (1)).

17

Idem, alin (2).

19

public sub a cărui îndrumare îşi desfăşoară activitatea şi nu poate depăşi un sfert din durata perioadei de stagiu. Funcţionarul public debutant este obligat să îşi organizeze o evidenţă proprie a pregătirii profesionale pe care o efectuează potrivit prevederilor18. Scopul stagiului, astfel se desprinde el din textul legal constă în următoarele: a. confirmarea aptitudinilor profesionale în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice; b. formarea practică a unor asemenea aptitudini, pornindu-se de la teza că oricât de bine însuşită este teoria, ea se cuvine să fie completată prin exerciţiu practic, care să atragă formarea unor deprinderi concrete inerente îndeplinirii unei anumite funcţii publice. c. cunoaşterea de către funcţionarii publici a specificului administraţiei publice şi a exigenţelor acesteia. Anterior ultimelor modificări aduse Legii în 2006 se admitea o excepţie care rezultă şi din coroborarea ei cu dispoziţiile O.G. Nr 81/2001 privind înfiinţarea Institutului Naţional de Administraţie, aprobată cu modificări prin Legea nr. 106/2002. Era vorba de formarea specializată în administraţia publică, care este asimilată perioadei de stagiu şi permite numirea într-o funcţie publică definitivă. În prezent s-a renunţat la o asemenea exceptare, împunându-se pentru toţi funcţionarii publici efectuarea obligatorie a stagiului19. Instituţia stagiului o regăsim cu o denumire identică şi la salariat, fiind definită ca o perioadă determinată de timp expres prevăzută de reglementări legale speciale, în scopul adâncirii şi perfecţionării profesionale prin munca a anumitor categorii de absolvenţi, de regulă ai invăţământului superior.20 După cum se poate constata, în cazul salariaţiilor, stagiul este intâlnit numai la cei care sunt absolvenţi ai invăţământului superior, pe cand în cazul funcţionarilor publici se regăseşte la toate cele trei clase, înclusiv la functionarii din clasa a III-a, care sunt absolvenţi de studii medii, liceale, absolvite cu diplomă. Reglementarea perioadei de stagiu a functionarilor publici debutanţi o regăsim în capitolul II din H.G. Nr 611/2008, şi ea reprezintă etapa din cariera funcţionarilor 18

H.G. nr. 1209/2003 art. 29 alin(4) Verginia vedinas statutul functionarilor publici comentarii, universul juridic, 2009, pag 234. 20 Serban Beligradeanu, Ion Traian Stefanescu, Dictionar de dreptul muncii, pag.162. 19

20

publici cuprinsă între data ca numirii ca funcţionar public debutant în urma promovării concursului de recrutare, şi data numirii ca funcţionar public definitiv21. Pe parcursul perioadei de stagiu, activitatea funcţionarului public debutant se desfăşoară sub îndrumarea unui funcţionar public definitiv, de regulă din cadrul aceluiaşi compartiment, denumit îndrumător22. Îndrumătorul este numit de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, de regulă, la propunerea conducătorului compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public debutant. Nu poate avea calitatea de îndrumător funcţionarul public care: a) a fost sanctionat cu una dintre sancţiunile prevăzute la art. 70 alin (3) lit. b)-e) din Legea nr 188/1999, cu modificările şi completările ulterioare; b) este soţ, soţie, afin ori rudă până la gradul al IV-lea inclusiv cu funcţionar

public debutant; Îndrumatorul are următoarele atribuţii: a) coordonează activitatea funcţionarului public debutant pe parcursul perioadei

de stagiu; b) propune modalităţi de rezolvare a lucrărilor repartizate funcţionarului public

debutant; c) supraveghează modul de îndeplinire a atribuţiilor de serviciu de către

funcţionarului public debutant; d) propune

conducătorului

compartmentului

cursurile

de

perfecţionare

profesionale la care trebuie să participe funcţionarul public debutant; e) intocmeşte un referat în vederea evaluării funcţionarului public debutant. La terminarea perioadei de stagiu, activitatea functionarilor publici debutanţi este evaluata în conformitate cu Procedura de evaluare a activităţii funcţionarilor publici debutanţi. Funcţionarii publici debutanţi care au obţinut la evaluarea activităţii calificativul de corespunzător vor fi numiţi, prin trasnformarea postului, funcţionari publici definitivi într-o funcţie publică de execuţie din clasa corespunzătoare studiilor absolvite, în gardul profesional asistent în termen de 5 zile lucrătoare de la data 21 22

O.U.G nr 611/2008 art. 79. Idem. art. 83 alin. (1).

21

implinirii termenului de 6 luni, 8 luni respectiv 12 luni de la data numirii ca funcţionarii publici debutanţi prin actul administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţii publice. În situaţia în care funcţionarii publici au obţinut la evaluarea activităţii calificativul necorespunzător, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va dispune prin act administrativ eliberarea dun funcţie, în condiţiile legii. Terminarea perioadei de stagiu atrage fie: - definitivarea intr-o functie publica - eliberarea din functie publica, in cazul in care calificativul obtinut este necorespunzator23. Prin alineatul al doilea se consacra o norma care nu se regaseste in forma anterioara a legii, pentru ca regimul ansamblu al perioadei de stagiu era diferit. Textul actual nu mai prevede asa cum facea inainte art 52 alin 3, ca perioada de stagiu este luata in considerare la calcularea vechimii in functia publica. Regula insa subzista si ea este consacrata de o maniera implicita. Astfel art 61 alin 2 dispune ca in cazul in care functionarul stagiar a obtinut la evaluarea activitatii calificativul necorespunzator perioada de stagiu nu constituie vechime in functia publica. Per a contrario, rezulta ca in restul celorlalte situatii, perioada de stagiu constituie vechime in functia publica. Perioada de stagiu se desfasoara pe baza unui program aprobat de conducatorul autoritatii sau al institutiei publice, la propunerea conducatorului compartimentului in care urmeaza sa isi desfasoara activitatea functionarul public debutant si a compartimentului de resurse umane.24

23

Legea actuala a eliminat solutia care exista anterior art.54 oug 82/2000 Ratiunea instruirii acestei perioade de stagiu consta in a se verifica aptitudinile profesionale ale functionarilor public debutant in indeplinirea atributilor si responsabilitatilor functiei publice, formarea lui practica, cunoaşterea specificului si exigentelor domeniului respectiv. 24

22

Concluzie Orice funcţionar european este obligat să efectueze o perioadă de probă de nouă luni înainte de a putea fi titularizat în funcţie25. Atunci când, în cursul perioadei de probă, funcionarul este împiedicat să îşi exercite atribuţiile pe o perioadă neîntreruptă de cel puţin o lună, ca urmare a unei boli, a concediului de maternitate menţionat sau a unui accident, autoritatea împuternicită să facă numiri poate prelungi durata perioadei de probă cu o perioadă corespunzătoare. În cazul în care activitatea persoanei aflate în perioada de probă se dovedește, în mod evident, necorespunzătoare, poate fi întocmit oricând în cursul perioadei de probă un raport asupra activităţii sale. Autoritatea împuternicită să facă numiri poate decide concedierea funcționarului aflat în perioada de probă, înainte de încheierea acesteia, cu un

25

Statutul functionarilor comunităţii europene, Titlu III, Capitolul 1 art. 34

23

preaviz de o lună, fără ca durata serviciului să poată depăşi, cu toate acestea, durata normală a perioadei de probă. Funcţionarul aflat în perioada de probă care nu a făcut dovada unor calități profesionale suficiente pentru a fi titularizat este concediat. Durata totală a perioadei de probă nu poate în nici un caz să depăşească cincisprezece luni. Funcţionarii îşi încep cariera la Comisie cu statutul de „funcţionar stagiar”. La sfârşitul acestei perioade de 9 luni, se va alcătui un raport. Odată ce îşi încheie cu succes perioada de stagiu, funcţionarul va fi titularizat. Toţi funcţionarii Comisiei fac obiectul unei evaluări periodice în cadrul exerciţiului de evaluare a personalului, cu repercusiuni directe asupra evoluţiei carierei, inclusiv asupra promovării în grad. La Comisie este în vigoare o politică învăţare pe toată durata vieţii şi, în cadrul procedurii de evaluare, funcţionarilor li se solicită să elaboreze, alături de superiorul lor ierarhic, o hartă personală de formare, adaptată necesităţilor lor specifice.

Bibliografie 1. Ion Trăilescu, Drept administrativ. Tratat elementar. Editura All Beck,

Bucureşti, 2002 ; 2. Verginia Vedinaş, Constanţa Călinoiu, Statutul funcţionarului public

european, Editura Unversul Juridic, Bucureşti, 2007 ; 3. Verginia

Vedinaş, Statutul Funcţionarilor publici, Comentarii,

doctrină, legislaţie, jurisprudenţă, Editura Universul Juridic, Bucureşti, 2009 ; 4.

Managementul funcţiei publice în statele Uniunii Europene prof. univ. dr.

Armenia

ANDRONICEANU,

ADMINISTRAŢIE

ŞI

MANAGEMENT PUBLIC 2/2004 ; 5. STĂNCIULESCU, G., ANDRONICEANU, A. Sisteme comparate de

administraţie publică europeană, Bucureşti, Editura Economică, 2001.

24

6. ASPECTE DE DREPT COMPARAT REFERITOARE LA FUNCŢIA

PUBLICĂ ŞI FUNCŢIONARII PUBLICI Ana Elena RANTA, Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 2 (26)/2010 ; 7. SISTEMUL DE SALARIZARE ÎN SERVICIUL PUBLIC ÎN

GERMANIA

ŞI

REFORMEI

De Kai-Andreas Otto Ministerul de Interne Berlin,

Germania

CELE

Conferinţă

MAI

privind

RECENTE Sistemele

TENDINŢE

de

salarizare

ALE pentru

funcţionarii publici în Europa Bucureşti, 25 Aprilie 2007 ; 8. Hotararea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind

organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici a fost publicata

in

Monitorul

Oficial,

Partea

I

nr.

530

din

14.07.2008.Hotararea Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea si dezvoltarea carierei functionarilor publici a fost publicata in Monitorul Oficial, Partea I nr. 530 din 14.07.2008. ; 9.

LEGEA nr. 188 din 8 decembrie 1999 (republicată)(actualizată) privind Statutul funcţionarilor publici) (actualizată până la data de 11 iulie 2010) ;

25