Polityka zagraniczna Polski w strefi e euroatlantyckiej 9788323512240 [PDF]

Zitiervorschau

prof. Tadeusz Wallas Uniwersytet im. Adama Mickiewicza

Polityka zagraniczna Polski w strefie euroatlantyckiej

Praca autorstwa prof. dr. hab. Ryszarda Zięby jest ważna poznawczo i zawiera oryginalną prezentację aktualnego problemu naukowego. Może ona być cennym przewodnikiem – z racji wzorcowego usystematyzowania przedstawianych zjawisk, procesów i instytucji – dla innych, zwłaszcza młodszych stażem badaczy polskiej polityki zagranicznej. Z powodzeniem można wykorzystać ją również w charakterze podręcznika dla studentów kilku kierunków nauczania w obszarze nauk społecznych i humanistycznych. Jest napisana w sposób przystępny oraz wzorowy pod względem językowym i metodologicznym. Autor nie tylko przedstawia procesy i wydarzenia, ale także je ocenia. Zaletą jest to, że na podstawie tych ocen raczej sugeruje, a nie narzuca wnioski. W ten sposób zachęca czytelnika do myślenia i dyskutowania.

Ryszard Zięba

Prof. dr hab. Ryszard Zięba – profesor zwyczajny, Jean Monnet Chair, kierownik Zakładu Historii i Teorii Stosunków Międzynarodowych w Instytucie Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego. Był stypendystą na George Washington University w Waszyngtonie i w Instytucie Studiów Bezpieczeństwa Unii Zachodnioeuropejskiej w Paryżu, członkiem Komisji Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego powołanej przez Prezydenta RP. Autor, współautor, redaktor naukowy książek, podręczników i artykułów z zakresu polityki zagranicznej Polski, bezpieczeństwa międzynarodowego, studiów europejskich i teorii stosunków międzynarodowych. Opublikował m.in.: Główne kierunki polityki zagranicznej Polski po zimnej wojnie (2010); Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie (red. nauk., 2008); Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej (2007); Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (2005); Polska w stosunkach międzynarodowych 1945–1989 (wspólnie z J. Zając, 2005); Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego: koncepcje – struktury – funkcjonowanie (cztery wydania, 1999–2004); Wstęp do teorii polityki zagranicznej państwa (red. nauk., 2004); Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych (2003); Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony (2000).

Ryszard Zięba

Polityka zagraniczna Polski

w strefie euroatlantyckiej

www.wuw.pl/ksiegarnia

strefaokl.indd 1

13-10-02 12:57

Ryszard Zięba

Polityka zagraniczna Polski w strefie euroatlantyckiej

Recenzent Tadeusz Wallas

Redaktor prowadzący Szymon Morawski Beata Jankowiak-Konik

Redakcja i korekty Teresa Pawlak-Lis

Projekt okładki i stron tytułowych Edwin Radzikowski

Skład i łamanie Dariusz Górski

Publikacja dofinansowana przez Instytut Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego oraz przez Rektora Uniwersytetu Warszawskiego

ISBN 978-83-235-1224-0

© Copyright by Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2013 © Copyright by Ryszard Zięba, Warszawa 2013

Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego 00-497 Warszawa, ul. Nowy Świat 4 www.wuw.pl; e-mail: [email protected] Dział Handlowy WUW: tel. (48 22) 55-31-333; e-mail: [email protected] Księgarnia internetowa: www.wuw.pl/ksiegarnia Wydanie 1. Druk i oprawa ……………………….

Spis treści

Wprowadzenie

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

ROZDZIAŁ I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1. Uwarunkowania wewnętrzne obiektywne . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2.

3.

4. 5.

1.1. Środowisko geograficzne i położenie geopolityczne . . . . . . . . . . 1.2. Potencjał ludnościowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3. Potencjał gospodarczy, naukowo-techniczny i militarny . . . . . . . . 1.4. System społeczno-polityczny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uwarunkowania wewnętrzne subiektywne . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Percepcja środowiska międzynarodowego oraz postawy społeczne wobec innych państw i narodów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Koncepcje polityki zagranicznej Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Jakość i aktywność własnej służby zagranicznej i dyplomacji . . . . . Uwarunkowania zewnętrzne (międzynarodowe) obiektywne . . . . . . 3.1. Trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej wokół Polski . . . . . . . 3.2. Pozycja międzynarodowa Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Struktura i zasięg umownych powiązań międzynarodowych państwa oraz obowiązujące prawo międzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . Uwarunkowania zewnętrzne (międzynarodowe) subiektywne . . . . . Generalna ocena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . .

16 17 18 22 24

. . . . . .

24 25 32 33 33 34

. 35 . 36 . 37

ROZDZIAŁ II. NATO w polskiej polityce zagranicznej . . . . . . . . . . 39 1. Polska a problem tożsamości NATO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Pierwsze sondaże i badanie możliwości akcesji . . . . . . . . . . 2.2. Nawiązanie stałych kontaktów i współpracy wojskowej . . . . . 2.3. Akcesja do Traktatu Północnoatlantyckiego . . . . . . . . . . . . 3. Pozycja i rola Polski w NATO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Polityka „otwartych drzwi” Sojuszu . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Rola aktywnego alianta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Propozycje dotyczące przyszłości NATO . . . . . . . . . . . . . . . 3.4. Kwestia bezpieczeństwa energetycznego . . . . . . . . . . . . . . . 3.5. Udział w pracach nad nową koncepcją strategiczną Sojuszu . . . . 3.6. Jak zakończyć misję w Afganistanie? . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.7. Problem tarczy antyrakietowej i obecności amerykańskiej w Polsce .

. . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . .

39 42 42 48 53 58 58 59 60 61 62 65 66

6

Spis treści

ROZDZIAŁ III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej . . 1. Partnerstwo Polski z Unią Europejską przed akcesją . . . . . . . . . . . 1.1. Układ o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi i kryteria akcesji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Rokowania akcesyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Stanowisko w sprawie reformy instytucjonalnej UE . . . . . . . . . 2.2. Polska w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa UE . . . . . . . . . 2.3. Polska w polityce obronnej UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. Działania Polski na rzecz wyprowadzenia UE z kryzysu i stagnacji

.

68 69

. . . . . . .

69 71 77 77 86 89 98

ROZDZIAŁ IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki . . . . 107 1. 2. 3. 4. 5.

Zbieżność interesów Polski i Stanów Zjednoczonych Ameryki . . . . Etap budowania więzi sojuszniczych w ramach NATO (1989–1999) Etap bandwagoning Polski względem USA (1999–2007). . . . . . . . Etap racjonalizacji stosunków (od 2007 roku) . . . . . . . . . . . . Cechy stosunków politycznych Polska–USA . . . . . . . . . . . . . .

. . . . .

107 109 118 124 130

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Uregulowania prawnomiędzynarodowe stosunków wzajemnych (1990– –1991) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Droga do ostatecznego uznania granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej . 2.2. Traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy oraz inne umowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Polsko-niemiecka zbieżność interesów (1991–1998) . . . . . . . . . . . . 3.1. „Polsko-niemiecka wspólnota interesów” . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. Rozwijanie współpracy dwustronnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Zagadnienie rozszerzenia NATO w stosunkach polsko-niemieckich. . 3.4. „Droga Polski do Europy przez Niemcy” . . . . . . . . . . . . . . . . Problemy w stosunkach dwustronnych (od 1998 roku) . . . . . . . . . . 4.1. Problem Centrum przeciwko Wypędzeniom . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Problem niemieckich żądań restytucyjno-odszkodowawczych . . . . . 4.3. Rozbieżności w kwestiach międzynarodowych . . . . . . . . . . . Nowe partnerstwo polsko-niemieckie (od 2007 roku) . . . . . . . . .

133 133 133 135

ROZDZIAŁ V. Stosunki polsko-niemieckie . . . . . . . . . 1. Przełom w stosunkach polsko-niemieckich (1989–1990) 1.1. Start polityki pojednania i partnerstwa . . . . . . . . 1.2. Stosunek Polski do zjednoczenia Niemiec . . . . . . . 2.

3.

4.

5.

. . . . .

. . . . .

139 139 147 149 149 150 155 157 161 162 165 168 170

ROZDZIAŁ VI. Stosunki z Federacją Rosyjską . . . . . . . . . . . . . . 173 1. Starania Polski o zlikwidowanie więzów imperialnej zależności i ustanowienie nowych podstaw traktatowych stosunków wzajemnych (1990–1993) . 173 2. Pogarszanie się stosunków wzajemnych w związku z wiązaniem się Polski z NATO (1993–1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 3. Od oczekiwanego przełomu do kryzysu w stosunkach wzajemnych (1999–2007) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182

7

Spis treści

4. Polityka pragmatycznego układania stosunków wzajemnych (od jesieni 2007 roku) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

ROZDZIAŁ VII. Stosunki z Ukrainą . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 1. Stosunek Polski do niepodległości Ukrainy i nawiązanie współpracy dwustronnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Traktat o dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy . 3. Koncepcja partnerstwa strategicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Realizacja partnerstwa strategicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Współpraca polityczna i w zakresie bezpieczeństwa . . . . . . . 4.2. Stosunki gospodarcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.3. Stosunki w dziedzinach humanitarnych . . . . . . . . . . . . . 5. Ocena partnerstwa strategicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ROZDZIAŁ VIII. Stosunki z Białorusią 1. 2. 3. 4.

. . . . . . . . . . . . . . . Budowanie podstaw umownych współpracy sąsiedzkiej (1990–1994) Trudności w stosunkach wzajemnych (1994–2008) . . . . . . . . . . Próba normalizacji i rozwijania sąsiedzkiej współpracy (2008–2010) . Ponowny regres w stosunkach dwustronnych (od 2010 roku) . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

. . . . . . . .

200 202 204 210 210 218 221 232

. . . . .

. . . . .

. . . . .

237 238 242 250 253

ROZDZIAŁ IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 1. Doświadczenie z aktywności w procesie KBWE w latach 1973–1989 . 256 2. Główne motywy zaangażowania Polski w procesie KBWE po 1989 roku. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.

Rekonstrukcja systemu bezpieczeństwa w Europie . . . Umacnianie i promocja wartości demokratycznych . . . Zapobieganie konfliktom i rozwiązywanie kryzysów . . . Stabilizowanie stosunków z sąsiadami . . . . . . . . . . Kształtowanie korzystnego ładu wojskowego w Europie

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

3. Stanowisko Polski w sprawie instytucjonalizacji strukturalnej KBWE 4. Udział Polski w funkcjonowaniu mechanizmów OBWE . . . . . . . 5. Malejące znaczenie OBWE dla Polski . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . .

259 260 261 262 263

263 267 274

ROZDZIAŁ X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 1. Konceptualizacja roli międzynarodowej Polski . . . . . . . . . . . . . . 283 1.1. Pojęcie roli międzynarodowej państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 1.2. Pozycja międzynarodowa Polski jako państwa „średniej wielkości” . . 284

2. Role oczekiwane od Polski przez uczestników systemu euroatlantyckiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Rola państwa pomyślnej transformacji demokratycznej 2.2. Rola stabilizatora sytuacji w regionie . . . . . . . . . 2.3. Rola „przedpokoju salonu europejskiego” . . . . . . . 2.4. Rola aktywnego uczestnika integracji europejskiej . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

. . . . .

286 287 287 288 289

8

Spis treści

2.5. Rola pomocnika USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Role deklarowane przez Polskę . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. Rola inicjatora i lidera przemian demokratycznych . . . . . . 3.2. Rola przywódcy regionalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3. Rola eksportera demokracji na Wschód . . . . . . . . . . . . 3.4. Rola wiernego sojusznika USA . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.5. Rola silnego państwa europejskiego . . . . . . . . . . . . . . 4. Role odgrywane przez Polskę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Rola wzorca pomyślnej transformacji ustrojowej . . . . . . . . 4.2. Rola „osłabiacza” imperialnych ambicji Rosji . . . . . . . . . 4.3. Rola satelity USA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.4. Rola hamulcowego integracji europejskiej . . . . . . . . . . . 4.5. Rola pragmatycznego i zaangażowanego uczestnika integracji europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Specyfika i efektywność ról międzynarodowych Polski . . . . .

. . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . .

289 290 290 291 291 293 294 295 295 296 296 297

. . . . 298 . . . . 299

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 Indeks nazwisk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

Wprowadzenie

W 2014 r. przypada 25. rocznica rozpoczęcia transformacji ustrojowej w Polsce i  reorientacji polityki zagranicznej naszego państwa. W  przełomowym 1989 r. powstał rząd, na czele którego stanął Tadeusz Mazowiecki, pierwszy od II wojny światowej premier niewywodzący się z lewicy społecznej. Nowy rząd, deklarując lojalność wobec sojuszniczego ZSRR, rozpoczął „powrót Polski do Europy”. Ten powrót w  istocie oznaczał odbudowę więzi i  współpracy z  państwami Europy Zachodniej i Ameryki Północnej, a więc strefy euroatlantyckiej. Polska, położona w środku Europy, postanowiła włączyć się w dominujący trend rozwoju cywilizacyjnego, którego główne siły sprawcze znajdowały się na Zachodzie. W warunkach głębokich przemian wewnętrznych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej należało zabiegać o to, abyśmy nie pozostali w tej opóźnionej w rozwoju części kontynentu, ale znaleźli sposób na wszechstronny rozwój i zapewnienie bezpieczeństwa narodowego. Nie było innej drogi niż dołączenie do bogatego i  bezpiecznego Zachodu. Jednocześnie jednak polskie elity polityczne zdawały sobie sprawę z tego, że dzielimy los z innymi narodami Europy Środkowej, a w ostatnich latach dojrzewa także świadomość potrzeby szukania wspólnej przyszłości, razem z narodami zamieszkującymi Europę Wschodnią i  jej azjatyckie zaplecze, w  nowych państwach powstałych na gruzach ZSRR. Zaangażowanie Polski w strefie euroatlantyckiej stanowi więc zasadniczą część jej polityki zagranicznej. Tutaj umiejscowione są bowiem polskie interesy narodowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa narodowego, rozwoju cywilizacyjnego i budowaniem pozycji i prestiżu międzynarodowego państwa i narodu polskiego. W  2014 r. będziemy również świętować 15. rocznicę przystąpienia Polski do NATO i  10. rocznicę wejścia do Unii Europejskiej. Tamte sukcesy polityki zagranicznej naszego państwa umiejscowiły nas w najsilniejszym sojuszu polityczno-wojskowym – dającym twarde gwarancje naszego bezpieczeństwa narodowego oraz w atrakcyjnej organizacji kompleksowej integracji. To oznacza nie tylko wielkie, historyczne osiągnięcia, pozwalające korzystnie zapewniać nasze bezpieczeństwo narodowe i równocześnie wszechstronny rozwój cywilizacyjny. Właściwie nigdy wcześniej, nawet w  odległych epokach historycznych, Polacy

10

Wprowadzenie

nie mieli tak korzystnej sytuacji dla realizacji swoich interesów narodowych. Z polityki polskiej zniknął kosztowny dylemat, który zmuszał do wyboru między bezpieczeństwem a rozwojem. Zwłaszcza w pożegnanej (w 1989 r.) epoce realnego socjalizmu i  zimnowojennego podziału Europy ów wybór był bardzo kosztowny. Wtedy za bezpieczeństwo naszej granicy zachodniej na Odrze i Nysie Łużyckiej, gwarantowane przez Związek Radziecki, musieliśmy płacić wysoką cenę ułomnego rozwoju ekonomicznego i ograniczonej suwerenności. Dzięki przemianom demokratycznym, zapoczątkowanym ustaleniami „okrągłego stołu” z wiosny 1989 r., Polska weszła na nową drogę rozwoju i rozpoczęła prowadzenie polityki zagranicznej odpowiadającej aspiracjom własnego społeczeństwa. To ta polityka zagraniczna skierowała nasz kraj na nowe tory, które prowadzą dziś już nie tylko na Zachód, lecz także po całej strefie euroatlantyckiej. Przystąpienie Polski do NATO i Unii Europejskiej stało się też bardzo istotnym elementem rekonfiguracji całego ładu europejskiego. Obecnie nie ma już niewidzialnej „żelaznej kurtyny”, dzielącej Europę na Wschód i Zachód. Europa Środkowa stała się częścią demokratycznego Zachodu. Z racji tego, że Polska jest położona na wschodnich obrzeżach NATO i UE, wielkim wyzwaniem dla jej polityki zagranicznej jest dalsze poszerzanie strefy pokoju, bezpieczeństwa i  dobrobytu na Wschód. Stratedzy głowią się jak to robić, czy poprzez ekspansję zachodnich struktur wielostronnych na obszar poradziecki, stowarzyszenie z nimi krajów wschodnich, czy tylko poprzez partnerską współpracę; zastanawiają się, jak równocześnie zapewnić bezpieczeństwo naszego państwa i zachować otwartość na Rosję i inne państwa wschodnie. Dzisiaj, zwłaszcza po kryzysie finansowym (który tak dotkliwie odczuły gospodarki Zachodu), kosztownej interwencji wojskowej USA w Iraku, niepowodzeniach NATO w  wojnie w  Afganistanie i  kryzysie wewnętrznym w  Unii Europejskiej, nadchodzi czas refleksji nad sposobami wzmocnienia Zachodu. Nowych rozwiązań trzeba szukać, tym bardziej że wyrosły konkurujące z USA i  UE nowe wschodzące mocarstwa (zwłaszcza Chiny i  Indie). Dlatego Rosja i  pozostałe państwa poradzieckie jawią się coraz wyraźniej już nie jako czynniki niestabilności i zagrożeń dla bezpieczeństwa międzynarodowego, ale jako korzystni partnerzy dla Zachodu, w tym dla Polski. To oznacza, że powstaje szansa zbudowania pewnej wspólnoty bezpieczeństwa i  rozwoju w  całej strefie euroatlantyckiej i eurazjatyckiej, rozciągającej się od Vancouveru do Władywostoku. Ale zanim polscy decydenci dojrzeją do potrzeby podjęcia takiej polityki zagranicznej, powinni przyswoić sobie ideę znanego amerykańskiego politologa Charlesa A. Kupchana, który napisał bardzo ciekawą książkę, szukającą odpowiedzi na kluczowe pytanie: jak uczynić wrogów przyjaciółmi, po to by zbudować trwały pokój?1. Czyli najważniejszym problemem dla polskiej polityki zagranicznej w drugiej dekadzie XXI wieku jest polityka wschodnia, zwłaszcza wobec Rosji, gdyż stwarza ona szanse na zapewnienie optymalnego bezpie1 Ch.A. Kupchan, How Enemies Become Friends: the Sources of Stable Peace, Princeton University Press, Princeton–Oxford 2010.

Wprowadzenie

11

czeństwa, szybszego rozwoju oraz wysokiej pozycji międzynarodowej i prestiżu Polski i Polaków wśród innych państw i narodów świata. Problemem badawczym przedkładanej monografii jest polityka zagraniczna demokratycznej Polski, prowadzona w strefie euroatlantyckiej. Jest to zasadnicza część całej polskiej polityki zagranicznej, gdyż na tym rozległym obszarze są ulokowane najważniejsze nasze interesy narodowe, a aktywność polskiej dyplomacji w innych regionach świata jest niewielka. Właściwie tylko sporadycznie dochodziło dotychczas do kontaktów dyplomatycznych Polski poza strefą euroatlantycką. Wymienić tutaj należy przede wszystkim wzrost zainteresowania władz RP Chinami, Indiami, Azją Południowo-Wschodnią, a ostatnio także Nigerią. Jeśli całościowo spojrzymy na minione ćwierć wieku polityki zagranicznej demokratycznej Polski, to wyraźnie widać, że jej zaangażowanie międzynarodowe dotyczyło przede wszystkim odbudowy i rozwoju współpracy z państwami Europy Zachodniej (przede wszystkim z Niemcami) i Stanami Zjednoczonymi Ameryki oraz strukturami wielostronnymi tych państw, Organizacją Traktatu Północnoatlantyckiego i  Unią Europejską, a  także normalizacji i  rozwoju stosunków z bezpośrednimi wschodnimi sąsiadami, tj. Rosją, Ukrainą i Białorusią. Problematyce stosunków z wyżej wymienionymi partnerami Polski poświęcono dotychczas wiele publikacji, zwłaszcza podejmujących aktualne zagadnienia. Jednak wciąż występuje niedostatek całościowych analiz poświęconych polityce zagranicznej w strefie euroatlantyckiej w całym okresie od początków transformacji w 1989 r. do dziś. Warto więc prowadzić takie badania, gdyż mają istotną wartość poznawczą, a także użyteczność praktyczną. Nowe analizy mogą dostarczyć wielu nieznanych informacji, ocen i  uogólnień, które można będzie wykorzystywać w  badaniach i  kształceniu na poziomie uniwersyteckim, a  także jako ekspertyzy dla sterników polskiej polityki zagranicznej. Pełne i obiektywne przedstawienie polityki zagranicznej naszego państwa może być pomocne dla kształtowania właściwej jej oceny przez społeczeństwo, które nie zawsze i nie w pełni docenia znaczenie zwrotu, jaki dokonał się w  1989 r., dzięki któremu Polska dołączyła po latach do struktur europejskich i euroatlantyckich, dających nam równocześnie gwarancje bezpieczeństwa zewnętrznego i  otwierających szanse przyspieszenia rozwoju cywilizacyjnego. Równoczesne położenie w  środku Europy, w  bezpośrednim sąsiedztwie Rosji i innych państw poradzieckich, stawia poważne wyzwania sformułowania całościowej i  spójnej koncepcji polityki wschodniej. Taka polityka może stanowić dopełnienie korzystnej orientacji zachodniej i dać Polsce szanse pełnego wykorzystania atutu centralnego położenia w Europie. Po to, żeby badania naukowe mogły spełniać swoją funkcję ekspertyzową, muszą najpierw być solidnie przeprowadzone. Przedkładana czytelnikom monografia stanowi kolejny krok do potrzebnej całościowej, pełnej analizy polityki zagranicznej naszego państwa. Może stanowić wkład do poszerzenia wiedzy o  polityce zagranicznej demokratycznej Polski. W  tym względzie nawiązuje i  rozszerza badania prowadzone od kilku lat w  naszym kraju. Najważniejsze opublikowane rezultaty tych badań odno-

12

Wprowadzenie

towuje zamieszczona na końcu książki bibliografia. W  przygotowaniu niniejszej pracy autor wykorzystał swoje liczne publikacje, w tym rozproszone artykuły na tematy polskiej polityki zagranicznej oraz długoletnie doświadczenie dydaktyczne z wykładania przedmiotu „Teoria polityki zagranicznej” i „Polityka zagraniczna Polski” na Uniwersytecie Warszawskim i Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Prezentowana monografia jest napisana z  przeznaczeniem jako tekst podstawowy do przedmiotu „Polityka zagraniczna Polski”, wykładanego na kilku kierunkach studiów uniwersyteckich. Obejmuje zasadniczą część problematyki wykładu, a  dzięki temu, może stanowić przynajmniej częściowe wypełnienie istniejącej luki w literaturze przedmiotu. Struktura książki odpowiada jej tytułowi. Wprowadzenie do tematu stanowi rozdział pierwszy, prezentujący wewnętrzne i zewnętrzne (międzynarodowe) uwarunkowania polityki zagranicznej demokratycznej Polski w strefie euroatlantyckiej. Całość uwarunkowań jest oparta na ich modelu, wprowadzonym do polskiej nauki o stosunkach międzynarodowych przez autora ponad dwie dekady temu. Są przedstawione w czterech grupach, jako uwarunkowania wewnętrzne obiektywne i  subiektywne oraz zewnętrzne (międzynarodowe) obiektywne i  subiektywne. Wychodząc z  założenia, że zapewnienie bezpieczeństwa narodowego jest naczelnym celem polityki zagranicznej każdego państwa, rozdział drugi poświęcono przedstawieniu miejsca i znaczenia NATO w  polskiej polityce zagranicznej. Zostały w  nim omówione kwestie partnerstwa Polski z  Sojuszem Północnoatlantyckim przed akcesją, a następnie pozycja i rola naszego państwa w NATO – w tym najbardziej aktualne problemy udziału w pracach nad nową koncepcją strategiczną Sojuszu, poszukiwania sposobu zakończenia misji stabilizacyjnej w  Afganistanie oraz zagadnienie tarczy antyrakietowej i  obecności amerykańskiej w Polsce. Kierując się kolejnym założeniem, że wspomaganie rozwoju cywilizacyjnego jest drugim pod względem wagi celem polityki zagranicznej państwa, następny rozdział książki przedstawia Unię Europejską w polskiej polityce zagranicznej. Zawarto w  nim analizę partnerstwa Polski z  UE przed akcesją, pozycję i  rolę Polski w Unii – w tym szeroko w unijnej polityce zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony, a także działania Polski na rzecz wyprowadzenia UE z kryzysu i stagnacji. Rozdziały czwarty i  piąty szeroko ukazują stosunki Polski z  dwoma najważniejszymi partnerami narodowymi, czyli Stanami Zjednoczonymi Ameryki i  Niemcami. Wybór do analizy tych państw został dokonany, opierając się na kryterium ich znaczenia dla Polski, angażującej się w NATO i Unii Europejskiej. W pierwszym wypadku chodzi o USA – państwo-mocarstwo, które przesądziło o akcesji Polski do Sojuszu Północnoatlantyckiego i stało się na długie lata najważniejszym partnerem politycznym Warszawy. W drugim wypadku wybór padł na Niemcy, które leżąc na naszej „drodze do Europy” podjęły się roli adwokata Polski w  staraniach o  przystąpienie do Unii Europejskiej, a  później stały się najważniejszym partnerem gospodarczym Polski i  wysokiej rangi sojusznikiem. W  rozdziale piątym zostały przedstawione również trudne problemy

Wprowadzenie

13

w stosunkach polsko-niemieckich, takie jak: Centrum przeciwko Wypędzeniom, niemieckie żądania restytucyjno-odszkodowawcze, a także głośne rozbieżności w kwestiach międzynarodowych na początku XX wieku. Trzy kolejne rozdziały (szósty – ósmy) poświęcone zostały stosunkom z trzema wschodnimi sąsiadami – Rosją, Ukrainą i Białorusią. Państwa te stwarzają największe wyzwania dla polskiej polityki zagranicznej. Po pierwsze – chodzi o kwestie bezpieczeństwa i problem, z którym polscy politycy nie potrafią się uporać, czyli – jak kształtować bezpieczeństwo narodowe nie metodami negatywnymi, opartymi na postrzeganiu Rosji jak „egzystencjalnego wroga”, lecz przejść do pozytywnego budowania bezpieczeństwa poprzez partnerską współpracę. Z tym wiąże się podejście Polski do Ukrainy, którą wręcz „na siłę” kolejne rządy RP próbują odciągnąć od Rosji i  „wepchać” do struktur europejskich i  euroatlantyckich. Również negatywny kontekst rosyjski widać w  polityce Polski wobec Białorusi. Po drugie – w  polskiej polityce wschodniej istotne znaczenie mają kwestie ekonomiczne, w tym szansa skorzystania z dostępu do olbrzymiego rynku naszych wschodnich sąsiadów. Po trzecie – zwłaszcza po kryzysie finansowym w świecie zachodnim, osłabieniu NATO i kryzysie Unii Europejskiej (jako projektu ekonomicznego i  politycznego), w  warunkach rosnącej konkurencji tzw. wschodzących mocarstw, zwłaszcza azjatyckich, Polska, wraz ze swoimi sojusznikami i partnerami z NATO i UE, stanęła przed wyzwaniem czy kontynuować politykę ograniczonej współpracy z Rosją, a przyciągać do swojego grona inne państwa poradzieckie, czy budować rzeczywiste partnerstwo także z Rosją. Ten drugi scenariusz stwarza potrzebę poszukiwania sposobów stworzenia szerokiej euroatlantyckiej wspólnoty bezpieczeństwa, bazującej na dorobku Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, grupującej 57 państw. Mając na względzie szanse na taki rozwój wydarzeń, przeanalizowano w rozdziale dziewiątym udział Polski w  OBWE. Ta organizacja międzynarodowa powstała z przekształcenia Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, zainicjowanej przez Polskę 50 lat temu (w  grudniu 1964 r.). Jak powiedział w  1995 r. jeden z  sygnatariuszy Aktu Końcowego z  Helsinek, były prezydent Francji Valéry Giscard d’Estaing, gdyby nie było KBWE, nie można byłoby sobie wyobrazić demokratycznych przemian w Europie Środkowej i Wschodniej, gdyż dokument ten, ułatwiając „penetrację wartości zachodnich” na Wschodzie, zapoczątkował wszystkie pozytywne zmiany w  Europie, jakie kilkanaście lat później nastąpiły, w tym pierestrojkę i rozpad imperium radzieckiego2. Ta opinia potwierdza, że KBWE odegrała ogromną rolę w przełamaniu zimnowojennego podziału Europy. Może więc warto pomóc dziś OBWE w dokończeniu budowania bezpiecznej, demokratycznej i  prosperującej Europy uznając, że dzisiejsze jej granice sięgają hen po azjatyckie wybrzeże Pacyfiku? W  rozdziale dziewiątym wskazano na doświadczenie aktywności PRL w  procesie KBWE w  latach 1973–1989, główne motywy zaangażowania Polski w procesie KBWE po 1989 r., stanowisko Warszawy w sprawie instytucjonalizacji strukturalnej KBWE, udział 2

Zob. Le commencement de tout, „Politique internationale”, no 68, été 1995, s. 43–48.

14

Wprowadzenie

Polski w funkcjonowaniu mechanizmów OBWE, a na końcu malejące znaczenie OBWE dla Polski od czasu przystąpienia do NATO. Podsumowaniem przeprowadzonych analiz na strategicznych kierunkach polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej jest rozdział dziesiąty. Zawiera on konceptualizację roli międzynarodowej Polski na obszarze euroatlantyckim. Posługując się teorią ról międzynarodowych, przedstawiono trzy ich kategorie w odniesieniu do Polski, role oczekiwane przez system euroatlantycki, deklarowane przez Polskę i odgrywane przez Polskę. Na końcu wskazano na specyfikę ról międzynarodowych Polski. Monografia ma układ chronologiczno-problemowy, przedstawia i  analizuje wydarzenia, zjawiska i problemy występujące od 1989 r. Ponieważ polska polityka zagraniczna jest działalnością prowadzoną ciągle, dlatego poszczególne rozdziały nie stanowią analiz zamkniętych. Oparte są na periodyzacjach, w których ostatnie etapy na każdym szczegółowym kierunku nie są zamknięte, a w konsekwencji – w większości przypadków – nie było możliwe dokonanie podsumowań. To pozostawić należy Czytelnikom. Podstawę źródłową przedkładanej monografii stanowią oficjalne dokumenty rządu polskiego, prezydenta RP, exposé premierów i ministrów spraw zagranicznych, zawarte umowy międzynarodowe i  podpisywane wspólne oświadczenia. Większość dokumentów autor wykorzystał z wydawanego do 2002 r. przez Polski Instytut Spraw Międzynarodowych „Zbioru Dokumentów”, a także z „Przeglądu Rządowego”, a najnowsze były dostępne tylko na oficjalnych stronach internetowych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP. Źródła te posłużyły do rekonstrukcji założeń programowych i działań polityki zagranicznej Polski. Przedkładana Czytelnikom książka może być użyteczna przede wszystkim dla studentów i badaczy stosunków międzynarodowych, politologii, bezpieczeństwa narodowego i  europeistyki. Może też być pomocna i  kształcąca dla dziennikarzy, kadr administracji państwowej oraz polityków, angażujących się w polityce zagranicznej RP. Uwidoczniona w  przypisach i  w  załączonej bibliografii literatura, nie tylko ukazuje podstawowy dorobek naukowy w przedmiocie objętym tytułem książki, lecz także powinna zachęcić wnikliwych Czytelników do dalszych samodzielnych studiów nad problematyką polityki zagranicznej Polski, co zapewne długo jeszcze będzie przedmiotem analiz naukowych oraz debat i sporów politycznych.

ROZD ZIAŁ I

UWARUNKOWANIA POLITYKI ZAGRANICZNEJ POLSKI W  STREFIE EUROATLANTYCKIEJ

Uwarunkowania polityki zagranicznej państw można podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne (międzynarodowe), a w ramach tych dwóch grup na obiektywne i  subiektywne. Wewnętrzne uwarunkowania obiektywne polityki zagranicznej Polski obejmują w miarę stałe charakterystyki państwa polskiego jako podmiotu prowadzącego politykę zagraniczną, takie jak: położenie geograficzne i geopolityczne, potencjał demograficzny, gospodarczy, naukowo-techniczny i  militarny oraz system polityczny. Natomiast w grupie uwarunkowań wewnętrznych subiektywnych należy uwzględnić percepcję środowiska międzynarodowego przez społeczeństwo, media i polityków, reprezentowane koncepcje polityki zagranicznej przez różne siły polityczne oraz jakość i  aktywność własnej służby zagranicznej i dyplomacji. Jako uwarunkowania zewnętrzne o charakterze obiektywnym można będzie potraktować: trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej wokół Polski, pozycję międzynarodową Polski oraz umowne powiązania z innymi państwami i obowiązujące prawo międzynarodowe. Ostatnią grupę stanowią uwarunkowania zewnętrzne (międzynarodowe) subiektywne, takie jak: postrzeganie Polski i  Polaków przez otoczenie międzynarodowe, koncepcje polityki zagranicznej innych państw adresowane do lub dotyczące Polski, oraz jakość i  aktywność służby zagranicznej i  dyplomacji innych państw z  którymi Polska utrzymuje stosunki1.

Jest to model uwarunkowań zawarty w: R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej, [w:] J. Kukułka, R. Zięba (red.), Polityka zagraniczna państwa, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 1992 (s. 35–51), a  zamieszczony ponownie w  moim zaktualizowanym tekście pt. Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa w pracy: R. Zięba (red.), Wstęp do teorii polityki zagranicznej państwa, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2004 (s. 17–35). Jego implementację do polityki zagranicznej Polski zob.: J. Zając, Dynamika zmian uwarunkowań polityki zagranicznej Polski w latach 1918–2008, [w:] R. Chwedoruk, D. Przastek (red.), Dylematy historii i polityki. Księga dedykowana Profesor Annie Magierskiej, Instytut Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego–Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2008, s. 411–426. 1

16

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

1. Uwarunkowania wewnętrzne obiektywne 1.1. Środowisko geograficzne i położenie geopolityczne Od połowy XVIII wieku, kiedy upowszechniło się dzieło Monteskiusza O duchu praw (z 1748 r.), badacze zwracają uwagę na znaczenie czynnika geograficznego dla polityki państw, w tym dla polityki zagranicznej2. Istotnymi dla Polski elementami środowiska geograficznego są: położenie w  środku Europy, stosunkowo duża zasobność w surowce naturalne i w większości naturalny charakter granic państwowych. Położenie geograficzne jest atutem zwiększającym szanse odgrywania roli kraju tranzytowego, pomostowego dla rozwijania transportu na linii Wschód–Zachód. Już na początku lat 90. XX wieku naukowcy (ekonomiści) i politycy przewidywali możliwości budowy przez nasz kraj linii transportu kolejowego i drogowego łączących Europę Zachodnią z Europą Wschodnią, a nawet Południową z Północno-Wschodnią. Polska powinna być zainteresowana realizacją takich projektów, gdyż przysporzyłoby to dużych korzyści ekonomicznych, przyspieszyłoby realizację programu budowy autostrad i szybkich połączeń kolejowych, a także zwiększałoby atrakcyjność Polski jako kraju pomostu, czy „korytarza transportowego”. Realizacja tego drugiego zadania umożliwiłaby przyspieszenie urzeczywistnienia postulatu „tiry na tory”, głoszonego w Polsce przez organizacje ekologiczne, zrzeszenia obywatelskie i  drogowców, a  realizowanego już w innych krajach (np. w Holandii, Austrii, Francji, Szwajcarii, Republice Czeskiej). Ważnym atutem środowiska geograficznego Polski jest stosunkowo duża zasobność w surowce energetyczne. Ponieważ niektóre środowiska polityczne są wysoce zaniepokojone stanem bezpieczeństwa energetycznego, dlatego należałoby zintensyfikować wysiłki nie na poszukiwaniu alternatywnych dostawców ropy naftowej i gazu ziemnego (bo te nie przyniosły dotychczas żadnych wymiernych rezultatów), lecz na pozyskiwaniu energii z własnych zasobów. Takie możliwości istnieją w postaci gazyfikacji węgla kamiennego. Można byłoby powrócić do podejmowanej jeszcze w  latach 70. poprzedniego stulecia idei gazyfikacji węgla. W tym celu potrzebne są nowoczesne technologie. Polityka zagraniczna państwa powinna pomóc w zainteresowaniu tym rozwiązaniem i w poszukiwaniu zagranicznych inwestorów. Drugim atutem surowcowym – jak wynika ze wstępnych badań geologicznych – mogą okazać się zasoby gazu z łupków skalnych. Według różnych szacunków podawanych przez media, zasoby tego gazu mogą okazać się bardzo duże (od 1,36 bln m3 do nawet 5,3 bln m3). Należy założyć, że te przewidywania są mocno przesadzone, podobnie jak opinie, że po ich potwierdzeniu 2 J. Frankel, The Making of Foreign Policy: An Analysis of Decision-Making, Oxford University Press, London 1963, s. 57–61; M. Merle, Sociologie des relations internationales, Dalloz, Paris 1974, s. 149–158; H.J. Morgenthau, Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace, brief edition, McGraw-Hill, Boston 1993, s. 124–133.

1. Uwarunkowania wewnętrzne obiektywne

17

nastąpiłby wzrost całości zasobów gazu ziemnego w Europie o 47%, a rosyjski Gazprom zyskałby potężną konkurencję. Jednak należy poważnie zainteresować się szansą pozyskania nowych źródeł gazu, nawet jeśli jej prawdopodobieństwo jest 50 na 50%. Przemysłowe wydobycie gazu łupkowego może okazać się istotnym uzupełnieniem dla gazu „klasycznego”. Mimo że perspektywa rozpoczęcia wydobycia gazu z łupków skalnych może zrealizować się za kilkanaście lat, już teraz widać duże zainteresowanie polskimi złożami ze strony wielkich międzynarodowych koncernów, a kilkanaście firm prowadzi prace poszukiwawcze. Obecnie dość dowolnie (Ministerstwo Środowiska wydało ponad 110 koncesji) i za bardzo niską cenę są przyznawane koncesje na poszukiwanie gazu łupkowego. Ze względu na szansę, choćby niewielką, poprawienia bezpieczeństwa energetycznego kraju, należy więc już teraz rozsądnie, kierując się rachunkiem ekonomicznym, zająć się poszukiwaniem strategicznych partnerów. A  to jest jedno z naczelnych zadań państwa polskiego, a więc i jego polityki zagranicznej. Istotnym uwarunkowaniem polityki zagranicznej każdego państwa są jego granice. W czasach współczesnych nie ma większego znaczenia geograficzny charakter granic, lecz bardzo ważny jest ich aspekt geopolityczny3. Polska posiada uznane przez wszystkich sąsiadów granice. Po kilkunastu latach od początków transformacji stały się to w większości granicami z naszymi sojusznikami z  NATO i  Unii Europejskiej. Trzech naszych wschodnich sąsiadów, tj. Rosja, Ukraina i Białoruś, pozostaje poza tymi organizacjami. Ze względu na partnerski charakter relacji między NATO a tymi państwami europejskimi, granica wschodnia, choć oznacza rozdział geostrategiczny w Europie, nie stanowi utrudnienia dla utrzymywania konstruktywnej współpracy bilateralnej. Jednak granica ta stanowi zarazem granicę zewnętrzną UE, umocnioną regulacjami systemu Schengen. To powoduje określone komplikacje w jej przekraczaniu i utrudnia rozwijanie kontaktów między społeczeństwami. Dlatego też Rosja, Ukraina i Białoruś domagają się zniesienia obowiązku wizowego. Ponieważ Polska jest żywotnie zainteresowana otwartością na wschodnich sąsiadów, w tym realizacją programu Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej, powinna nadal używać perswazji wobec swoich partnerów z Unii, aby reżim wizowy wobec Ukraińców i Białorusinów, a także i Rosjan był zniesiony.

1.2. Potencjał ludnościowy Obiektywny charakter ma kolejne uwarunkowanie wewnętrzne, jakim jest potencjał ludnościowy naszego państwa. Dla polityki zagranicznej każdego państwa istotne znaczenie mają takie cechy potencjału demograficz3 Na temat rozumienia tego aspektu zob. C. Jean, Geopolityka, Ossolineum, Wrocław 2003, s. 60–97. Szerzej zob. L. Moczulski, Geopolityka. Potęga w  czasie i  przestrzeni, Wydawnictwo Bellona, Warszawa 1999; A. Chauprade, Géopolitique: constantes et changements dans l’histoire, Ellipses, Paris 2003.

18

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

nego, jak: liczba ludności kraju, gęstość zaludnienia, tempo przyrostu naturalnego, struktura wieku ludności, skład narodowościowy, wielkość emigracji i liczba imigrantów4. W Polsce mieszka 38,1 mln ludzi, co sytuuje ją na 9 miejscu (przy uwzględnieniu ludności całej Rosji i Turcji) oraz na 6 miejscu w Unii Europejskiej. Już obecnie ma miejsce ujemny przyrost naturalny (-0,4 promil.), a według długookresowej prognozy demograficznej Głównego Urzędu Statystycznego (z 2008 r.) liczba ludności Polski będzie systematycznie zmniejszać się, przy czym tempo tego spadku będzie coraz wyższe wraz z  upływem czasu. Przewiduje się, że w  2020 r. ludność Polski zmniejszy się do około 37,8 mln, zaś w  2030 r. do niecałych 36,8 mln5. Ten niekorzystny trend demograficzny stanowi słabą stronę potencjału ludnościowego jako uwarunkowania polityki polskiej. Oznacza rozpoczęcie stopniowego starzenia się społeczeństwa polskiego, a  także dalszy spadek wielkości ludności w  wieku produkcyjnym. Ten drugi trend mierzony wskaźnikiem zatrudnienia i miernikiem aktywności zawodowej społeczeństwa i tak jest niekorzystny. Wynosi odpowiednio 57% i 62,2%, podczas gdy w całej UE dane te są wyższe (65,4% i 70,5%). Jak podaje Strategia rozwoju kraju 2007–2015 niski przyrost naturalny, a właściwie utrzymujący się od połowy lat 90. XX stulecia niski poziom dzietności, spowoduje duży spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym do 22,6 mln w 2020 r. i 20,8 mln w 2030 r.6 Równocześnie, w wyniku starzenia się społeczeństwa polskiego, następować będzie zwiększanie się liczby osób w  wieku poprodukcyjnym, do 8,5 mln w  2020 r. i  9,6 mln w  2030 r. Ta tendencja już teraz stawia przed polską gospodarką rosnące wyzwanie otwierania się na „import” siły roboczej. Polska stanie przed rosnącą potrzebą otwarcia swojego rynku pracy dla pracowników spoza Unii Europejskiej, a to będzie implikować potrzebę działań na rzecz liberalizacji reżimu wizowego.

1.3. Potencjał gospodarczy, naukowo-techniczny i militarny Ponieważ jednym z podstawowych celów polityki każdego państwa jest stwarzanie warunków do zaspokajania rosnących potrzeb materialnych i ogólnocywilizacyjnych społeczeństwa, ważne znaczenie ma potencjał gospodarczy i naukowo-techniczny kraju. Zwłaszcza jest to istotne w  kontekście zaprogramowanego przez Unię Europejską rozwoju opartego na wiedzy. Rosnące potrzeby ekonomiczne i cywilizacyjne stwarzają przesłanki do formowania celów i zadań odnoszonych również do polityki zagranicznej państwa. Jednocześnie, posiadany 4 Zob.: M. Merle, op. cit., s. 190–197; D. Colard, Les relations internationals, Masson, Paris 1977, s. 38. 5 Prognoza ludności na lata 2008–2035, GUS, Warszawa 2009, s. 188. 6 Strategia rozwoju kraju 2007–2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, listopad 2006 r., s. 123.

1. Uwarunkowania wewnętrzne obiektywne

19

potencjał gospodarczy jest bardzo ważnym elementem siły państwa, co ułatwia oddziaływanie na środowisko międzynarodowe7. Polska na progu transformacji ustrojowej w 1989 r. znajdowała się w stanie zapaści gospodarczej – od tego czasu PKB został podwojony w 2012 r. Według oficjalnych danych Eurostatu w  2012 r. wynosił, mierzony standardem siły nabywczej (PPS), około 635 mld euro, co sytuuje nas na 6 miejscu w UE, zaś PKB na jednego mieszkańca mierzony metodą PPS stawia Polskę (z 16,9 euro, co stanowi około 66% średniej unijnej) na 23 miejscu w  Unii, jedynie przed Węgrami (minimalnie), Rumunią i Bułgarią. Jednak kryzys finansowy rozpoczęty jesienią 2008 r., chociaż stosunkowo najłagodniej dotknął polską gospodarkę, to wyhamował tempo wzrostu gospodarczego. Słabością Polski jest niewielki potencjał naukowo-techniczny. Nakłady na działalność badawczą i  rozwojową w  relacji do PKB w  Polsce od początku transformacji są niewystarczające; w 2011 r. wynosiły tylko 0,77% PKB, co sytuowało nas na 22 miejscu wśród państw UE8. Jest to zdecydowanie za mało, zwłaszcza w zestawieniu z zaniedbaniami z lat poprzednich. Ten stan źle rokuje długookresowemu rozwojowi kraju. Gospodarka polska, choć dość elastyczna i dobrze radzi sobie z globalnym kryzysem finansowym, jeśli nie będzie oparta na innowacyjności, to nie sprosta konkurencji w  sytuacji, gdy kryzys zostanie przezwyciężony. Ta sytuacja stwarza potrzebę wspierania przez naszą politykę zagraniczną starań o  napływ do kraju środków z  funduszy i  programów UE oraz innych instytucji międzynarodowych, wspierania dążenia Unii do utworzenia wspólnej europejskiej przestrzeni badawczej, prowadzącej transfer wiedzy w ramach sieci zrzeszających europejskich naukowców światowej klasy. Z potencjałem gospodarczym i naukowo-technicznym wiążą się możliwości państwa w zakresie dysponowania potencjałem militarnym. Posiadanie przez państwo potencjału militarnego, jak się ujmuje w teorii, dostarcza środków wojskowych do prowadzenia polityki zagranicznej, a zwłaszcza polityki bezpieczeństwa9. 7 Por. M. Dobroczyński, J. Stefanowicz, Polityka zagraniczna, PWN, Warszawa 1984, s. 74–82; Ch. Zorgbibe, Les relations internationals, Presses universitaires de France, Paris 1975, s. 54–57; R. Bierzanek, Współczesne stosunki międzynarodowe, PIW, Warszawa 1980, s. 46–56. Szerzej zob. D. Baldwin, Economic Statecraft, Princeton University Press, Princeton (NJ) 1985. 8 Nauka i  technika w  2011 r./Science and technology in 2011, Informacje i  opracowania statystyczne, Główny Urząd Statystyczny/Urząd Statystyczny w Szczecinie, Warszawa 2012, s. 49; A. Rozmus, K. Cyran, Finansowanie działalności badawczo-rozwojowej w  Polsce i  innych krajach – diagnoza i próba oceny, „E-Finanse”, finansowy kwartalnik internetowy, http://www.e-finanse. com/artykuly/131.pdf (dostęp marzec 2013). Autorzy tak komentują te dane: „Zbyt niskie finansowanie prac badawczo-rozwojowych w  Polsce grozi pogłębieniem się dystansu, jaki dzieli nas przy przechodzeniu od gospodarki opartej na inwestycjach do gospodarki określanej mianem innowacyjnej. Niedoinwestowanie sfery nauki może spowodować, iż w przyszłości Polska nie będzie w stanie konkurować na rynkach wysokich technologii – rynkach high-tech, nie tylko z  krajami wysoko rozwiniętymi, jak Finlandia czy Niemcy, lecz również z krajami, które posiadają zbliżony do naszego poziom rozwoju gospodarczego”. 9 Zob. J. Zając, Środki i metody polityki zagranicznej państwa, [w:] R. Zięba (red.), Wstęp do teorii…, s. 88–90; eadem, Środki polityki bezpieczeństwa państwa, [w:] M. Ożóg-Radew, R. Rosa

20

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

Na początku lat 90. minionego wieku, zgodnie z układem CFE I, Polska posiadała siły zbrojne liczące 235 tys. żołnierzy. Szybko jednak, m.in. w wyniku niedofinansowania, limit ten był w coraz mniejszym stopniu wypełniany. W 2008 r. zrezygnowano z powszechnego poboru do wojska i rozpoczęto proces jego profesjonalizacji. Polska obecnie posiada armię zawodową w wielkości nieprzekraczającej 100 tys. żołnierzy, a zgodnie z realizowanym programem profesjonalizacji Sił Zbrojnych RP miały one w końcu 2011 r. docelowo osiągnąć wielkość 120  tys. żołnierzy, czego nie udało się dokonać. Siły zbrojne mają służyć do obrony terytorialnej kraju oraz do udziału w  misjach reagowania na kryzysy, prowadzonych przez Unię Europejską i NATO poza ich obszarami traktatowymi oraz do wypełniania zobowiązań sojuszniczych. W procesie tworzenia armii zawodowej bardzo istotne są zachęty finansowe stwarzane dla młodych ludzi. Ponieważ ze względu na ograniczenia budżetowe nie jest możliwe skuteczne zachęcanie kandydatów do wojska wysokimi pensjami, trzeba poszukiwać innych, niż finansowe, zachęt czyniących wojsko atrakcyjnym miejscem pracy i  służby. Jedną z  nich jest możliwość wysyłania żołnierzy do misji zagranicznych10. Obok kwestii wyszkolenia wojska bardzo istotne znaczenie ma wyposażenie go w odpowiedni do wymogów przewidywanych działań (obronnych i reagowania kryzysowego) sprzęt i uzbrojenie. Polski przemysł zbrojeniowy znajduje się w  fazie odbudowy po zapaści z  początku lat 90. XX wieku i  nie jest w  stanie zapewnić zaopatrzenia wojska w  potrzebny i  nowoczesny sprzęt. Dlatego kluczowe znaczenie ma udział Polski w  budowie europejskiego przemysłu zbrojeniowego i  zintegrowanego rynku zaopatrzenia. Ten kierunek zaangażowania powinien być kontynuowany. Konieczne mogą być również dalsze zakupy niektórych rodzajów uzbrojenia poza UE, np. w USA. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Obrony Narodowej z 13 grudnia 2007 r. (Dz.U. z  dnia 27 grudnia 2007 r.), zakupy większości rodzajów uzbrojenia i sprzętu wojskowego są objęte obowiązkiem zawarcia umowy offsetowej. Oznacza to, z jednej strony – ułatwienie finansowe dla polskiej gospodarki (gdyż może częściowo rekompensować wydatki poniesione na zakupy uzbrojenia), a z drugiej – utrudnienie w zdobywaniu oferentów potrzebnego sprzętu wojskowego. Zadania wyznaczone Siłom Zbrojnym RP będą wymuszać zwiększone zapotrzebowanie na nowoczesny sprzęt, uzbrojenie i technologie oparte na mikroelektronice i  teleinformatyce, a  także na osiągnięciach w  zakresie nauk biologicznych, nanotechnologii i  pozyskiwania nowych źródeł energii. To stwarza rosnące potrzeby dokonywania kosztownych zakupów i skłania do poszukiwania partnerów zagranicznych do wspólnej produkcji uzbrojenia. (red.), Bezpieczeństwo i prawa człowieka: teoretyczne aspekty bezpieczeństwa i praw człowieka, cz. I, Wydawnictwo Akademii Podlaskiej, Siedlce 2004, s. 227–237. Por. B. Balcerowicz, Siły zbrojne w  stanie pokoju, kryzysu, wojny, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2010, s. 25–27. 10 W  tym kontekście zmiany wymaga decyzja rządu podjęta w  grudniu 2008 r. o  wycofaniu się Polski z misji pokojowych ONZ.

1. Uwarunkowania wewnętrzne obiektywne

21

Z racji tego, że generalnie technika wojskowa jest droga, słusznym wydaje się prowadzenie badań nad nowymi rodzajami uzbrojenia i technikami informatycznymi, mogącymi znaleźć zastosowanie w wojsku. Zwłaszcza istotne są w tej drugiej grupie badania przy wykorzystaniu względnie dużego potencjału naukowego Polski oraz przy współpracy z Europejską Agencją Obrony. Polska jako kraj słabszy ekonomicznie od średniej państw członkowskich NATO i UE powinna zapewniać sobie dostęp do nowoczesnego uzbrojenia poprzez integrację polskiego przemysłu zbrojeniowego z przemysłem państw unijnych i sojuszniczych, umiędzynarodowienie badań, uczestnictwo w międzynarodowych programach badawczo-rozwojowych i produkcyjnych oraz w projektach wspólnych zakupów sprzętu wojskowego. To, łącznie z konsolidacją własnego przemysłu obronnego, będzie zapewniać interoperacyjność (jednolitość) uzbrojenia i  sprzętu wojskowego11. Bardzo istotne znaczenie dla budowy nowoczesnego potencjału obronnego naszego państwa ma zagwarantowanie ustawą z  25 maja 2001 r. o  przebudowie i  modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych RP relatywnie wysokich nakładów nie mniej niż 1,95% PKB roku przedplanowego. To sprawia, że przy ogólnym niedofinansowaniu wielu dziedzin życia społecznego (ochrony zdrowia, polityki społecznej), także o  znaczeniu strategicznym (np. nauki), wydatki na obronność są wysokie, a w 2012 r. wyniosły 29,5 mld zł. Są to jedne z relatywnie najwyższych wydatków zbrojeniowych w Europie, m.in. wyższe niż Hiszpanii, kraju dwa razy bogatszego od Polski12. Od 2011 r. coraz wyraźniej jest formułowana teza o tym, że nie można opierać bezpieczeństwa kraju tylko na sojusznikach, ale trzeba umacniać je (w wymiarze wojskowym) własnymi siłami. Minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski powiedział 20 marca 2013 r. w Sejmie, że na modernizację sił zbrojnych w najbliższej dekadzie Polska wyda prawie 140 mld zł, a na budowę sił odstraszania władze państwa postanowiły pozyskać rakiety, śmigłowce, wozy bojowe, okręty podwodne i samoloty bezzałogowe. Przypomniał, że Polska postanowiła zbudować własną tarczę – system obrony powietrznej, która wraz z tarczą amerykańską, której elementy znajdą się na naszym terytorium w 2018 r., wejdzie w skład systemu ogólnonatowskiego13. Zob. R. Zięba, J. Zając, Budowa zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego Polski. Ekspertyza, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, październik 2010 r., s. 33–36. 12 W 2013 r. wydatki te miały wynieść 31,4 mld zł. W wyniku nowelizacji budżetu państwa (dokonanej we wrześniu tego roku) doszło jednak do ich zmniejszenia do sumy 28,25  mld  zł, a Sejm uchwalił ustawę zawieszającą na 2013 rok zasadę, zgodnie z którą na obronność przeznacza się nie mniej niż 1,95% PKB. 13 R. Zięba, Analiza informacji ministra spraw zagranicznych o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w  2013 roku, http://oapuw.pl/analiza-informacji-ministra-spraw-zagranicznych-ozadaniach-polskiej-polityki-zagranicznej-w-2013-roku. Premier Donald Tusk, przemawiając w  bazie lotniczej w  Łasku 3 czerwca 2013 r. zapowiedział, że w  najbliższej dekadzie na obronność kraju ma zostać przeznaczone 130 mld zł, a  rząd chce inwestować m.in. w  lotnictwo, rozbudować nabrzeżny dywizjon rakietowy, aby te rakiety służyły do obrony nabrzeża, a  także by były przydatne na lądzie, rozwijać wojska specjalne, które również mogą służyć strategii odstraszania, a także jak najszybciej wyposażyć polską armię w bezzałogowe samoloty bojowe. PAP, 3 czerwca 2013 r. 11

22

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

Generalnie należy stwierdzić, że nowoczesny oparty na wiedzy potencjał gospodarczy, naukowo-techniczny oraz obronny państwa stwarzają instrumenty oddziaływania na zagranicę na płaszczyznach stosunków ekonomicznych, finansowych i  naukowo-technicznych oraz wojskowych. Środki i  metody tego oddziaływania są zależne również od postępu w  dziedzinie komunikowania, przetwarzania danych oraz w zakresie naukowych metod rozpoznania i analizy procesów zachodzących w środowisku międzynarodowym.

1.4. System społeczno-polityczny Z  racji tego, że państwo jest podmiotem prowadzącym politykę zagraniczną, ważne uwarunkowania dla tej polityki stwarza charakter i  struktura szeroko rozumianego jego systemu społeczno-politycznego14. Polska od około 25 lat jest państwem demokratycznym, w  którym organy władzy są wyłaniane w  wyborach powszechnych. Jest to bardzo ważna cecha polskiego systemu politycznego. Jednak system ten nie jest jeszcze w pełni dojrzały, co przejawia się w niskiej kulturze politycznej rządzących i dominujących na scenie politycznej partii politycznych. Prowadzi to do eliminowania z wpływu na decyzje w polityce zagranicznej partii opozycyjnych, zwłaszcza mających małą reprezentację w Sejmie i generalnie – do nieliczenia się ze stanowiskiem mniejszości. Po przystąpieniu Polski do NATO, a w końcówce rokowań akcesyjnych z Unią Europejską (2002 r.), doszło do wyraźnego złamania dotychczas istniejącego konsensusu w kluczowych sprawach polityki zagranicznej (stosunek do UE i  polityka wobec Rosji). Przejawem kompletnego lekceważenia przez rządzących (różnych opcji politycznych) zdania opinii publicznej (a  zarazem ich niskiej kultury politycznej) było podjęcie decyzji o  przyłączeniu się Polski do amerykańskiej interwencji w Iraku wiosną 2003 r. oraz trwające następnie pięć lat zaangażowanie w  stabilizowanie tego kraju. Ta i  inne decyzje w  polityce zagranicznej wielokrotnie były podejmowane, opierając się na wąskich bieżących interesach, a nie na rozumnej kalkulacji, uwzględniającej długofalowe interesy 14 Ch. Zorgbibe, op. cit., s. 58–59; M. Dobroczyński, J. Stefanowicz, op. cit., s. 90–96. Na znaczenie charakteru systemu politycznego dla polityki zagranicznej państwa zwracają uwagę przede wszystkim przedstawiciele nurtu liberalnego w teorii stosunków międzynarodowych. Twierdzą oni, że demokratyczne systemy polityczne korzystnie wpływają na politykę zagraniczną, czyniąc ją przewidywalną i  pokojową. Zob. B. Russett, Grasping the Democratic Peace: Principles for a Post-Cold War World, Princeton University Press, Princeton 1993; Ch. Layne, Kant or Cant: The Myth of the Democratic Peace, „International Security”, Vol. 19, No. 2, Fall 1994, s. 5–49; R.H. Ullman, Enlarging the Zone of Peace, „Foreign Policy”, No. 80, Fall 1990, s. 102– –120. Odmienny pogląd na ten temat zaprezentował znany amerykański politolog Charles A. Kupchan, który twierdzi, że żaden typ reżimu politycznego (a więc także demokracja), kultury czy żaden region nie mają monopolu na budowanie trwałego pokoju, gdyż najważniejsza jest wola polityczna państw zainteresowanych wspólnym jego tworzeniem, zarówno państw demokratycznych jak i niedemokratycznych. Zob. idem, How Enemies Become Friends: The Sources of Stable Peace, Princeton University Press, Princeton–Oxford 2010.

1. Uwarunkowania wewnętrzne obiektywne

23

narodowe, lecz w myśl strategii bandwagoning do polityki Stanów Zjednoczonych, zwłaszcza w czasie prezydentury George’a W. Busha15. Znanym wyrazem „upartyjnienia” polityki zagranicznej państwa polskiego była prowadzona w latach 2005–2007 polityka budowania tzw. IV RP16. Ponieważ mechanizm artykulacji potrzeb i  interesów nie został zmieniony, aby uniknąć pokusy prowadzenia działań w podobnym stylu, należałoby rozbudować organy doradcze prezydenta, rządu i ministra spraw zagranicznych. Pewne istotne kroki w tym kierunku już zrobiono, powołując nową, opartą na szerszej podstawie politycznej, Radę Bezpieczeństwa Narodowego i Komisję Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego (2010–2012). Należy iść dalej w  tym kierunku, zasięgając opinii środowisk naukowych, biznesu, twórców kultury, działaczy samorządowych. Poważnej zmiany wymaga podejście ministra spraw zagranicznych do charakteru i kształtu instytucjonalnego sieci instytucji doradczych. Zwłaszcza wątpliwości wzbudza powierzanie Polskiemu Instytutowi Spraw Międzynarodowych prowadzenia badań naukowych (z  zakresu spraw międzynarodowych) w  sytuacji, gdy czołowi jego analitycy nie mają poważnego cenzusu naukowego17 oraz opieranie się na opiniach organizacji pozarządowych, w których są zamawiane ekspertyzy na każdy temat. Rezultat jest taki, że do urzędników państwowych i  polityków zbyt często trafiają opinie takie, jakie są przez nich oczekiwane. Ważną rolę w  systemie politycznym naszego kraju pełnią wolne media, aspirujące do reprezentowania całej opinii publicznej18. Tymczasem niektórzy dziennikarze, redakcje gazet czy stacji telewizyjnych prowadzą własną „politykę”, wolną od odpowiedzialności. Dziennikarska pogoń za sensacją, jeśli jest połączona z  polityczną misyjnością przynosi często poważne szkody obrazowi Polski i Polaków w świecie oraz utrudnia prowadzenie rozumnej polityki zagranicznej. Często zdarzało się, że niektórzy dziennikarze swoimi bardzo subiektywnymi wypowiedziami psuli stosunki Polski z  Unią Europejską, Niemcami, Rosją czy Białorusią. Rolą mediów w demokratycznym państwie powinno być rzetelne informowanie i współuczestniczenie w społecznej kontroli, prowadzonej przez państwo polityki zagranicznej, a nie zastępowanie tegoż państwa. Polityka zagraniczna jest polityką publiczną państwa, a nie żadnych innych podmiotów. Powinna zatem być prowadzona wyłącznie przez konstytucyjnie upoważnione do tego organy państwa. 15 Zob. J. Zając, Bandwagoning w  polskiej polityce zagranicznej, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3, s. 168–178. 16 P. Grudziński, Państwo inteligentne. Polska w  poszukiwaniu międzynarodowej roli, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008, s. 120–132. Szerzej zob. P.M. Kaczyński, Polska polityka zagraniczna w latach 2005–2007: co po konsensusie?, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008. 17 Zob. Regulamin organizacyjny Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (z  2 czerwca 2010 r.), §18, ust. 1. 18 Na temat roli opinii publicznej i  grup nacisku jako uwarunkowaniach procesu decyzyjnego w  polityce zagranicznej państw zob.: J. Frankel, op. cit., s. 70–83; G.A. Craig, A.L.  George, Force and Statecraft: Diplomatic Problems of our Time, wyd. 3, Oxford University Press, New York 1995, s. 52–61.

24

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

2. Uwarunkowania wewnętrzne subiektywne 2.1. Percepcja środowiska międzynarodowego oraz postawy społeczne wobec innych państw i narodów Percepcja środowiska międzynarodowego przez własne społeczeństwo, media i kręgi rządzące oraz postawy społeczne wobec innych państw i narodów stanowią podstawę subiektywnych uwarunkowań wewnętrznych polityki zagranicznej państwa. W procesie postrzegania swojego środowiska międzynarodowego przez państwo i społeczeństwo kształtuje się i zmienia wizerunek innych podmiotów oraz zjawisk międzynarodowych. Postrzeganie międzynarodowe może być mimowolne, spontaniczne lub też dokonywane profesjonalnie z udziałem specjalistów. Generalnie, postrzeganie środowiska międzynarodowego oraz postawy społeczne wobec innych państw i  narodów są zależne od kultury politycznej, poziomu wykształcenia społeczeństwa oraz od reprezentowanego przez nie systemu wartości, przekonań religijnych i dominującej ideologii. Percepcja stanowi krok wstępny do zdobywania wiedzy o nim i do formułowania ocen i wniosków dla polityki zagranicznej. Ponieważ rzeczywistość międzynarodowa jest bardzo złożona, a  do obserwatora dociera różna informacja – prawdziwa, nie w  pełni prawdziwa lub zgoła fałszywa, dlatego percepcja tej rzeczywistości może być adekwatna lub stanowić tylko mispercepcję19. Jeśli percepcja jest adekwatna do rzeczywistości, pozwala zrozumieć świat i  właściwie określać granice swobody i  możliwości osiągania celów polityki zagranicznej. Wiedza o środowisku zewnętrznym umożliwia także dostrzeganie potrzeby nowego określania celów, podejmowania decyzji, dyferencjacji środków i metod prowadzenia polityki zagranicznej. Natomiast, jeśli dominuje fałszywa świadomość na temat zachodzących procesów w otoczeniu międzynarodowym, sprzyja to formułowaniu błędnych ocen i nieodpowiednich zaleceń dla polityki zagranicznej. Często zdarzająca się owa mispercepcja jest tylko naturalnym skutkiem ograniczeń poznawczych podmiotów postrzegających i  zwykłego braku ich profesjonalizmu. Bardzo ważne znaczenie ma tutaj doświadczenie historyczne, które rzutuje na sposób postrzegania otoczenia własnego państwa oraz rozumienia własnych interesów narodowych i państwowych20. Historyczne motywacje narodowe współkształtują bieżące postawy społeczne wobec sąsiadów i innych narodów, a oddziałuje to negatywnie na racjonalność polityki zagranicznej państwa. Przykładami Zob. np.: R. Jervis, Perception and Misperception in International Politics, Princeton University Press, Princeton 1976; J. Vogler, Perspectives on the Foreign Policy System: Psychological Approaches, [w:] M. Clarke, B. White (red.), Understanding Foreign Policy: The Foreign Policy Systems Approach, Edward Elgar Publishing, Aldershot 1989, s. 135–162; J. Kukułka, Postrzeganie międzynarodowe, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 1992, t. 16, s. 93. 20 Zob. M. Stolarczyk, Czynnik narodowy w polityce zagranicznej państw, „Studia Nauk Politycznych” 1985, nr 1, s. 93–111. 19

2. Uwarunkowania wewnętrzne subiektywne

25

tego typu obciążeń dla polityki zagranicznej Polski, poczynając od 1918 r., są: z jednej strony – stale żywe w świadomości społeczeństwa polskiego wątki martyrologiczne i resentymenty wobec Rosjan i Niemców oraz przypisywana sobie szczególna rola wśród narodów środkowej części Europy, a  z  drugiej strony – uproszczone i  wypaczone postrzeganie świata zewnętrznego21. Zdecydowany powrót do tzw. polityki historycznej22, zainicjowany przez polskie partie prawicowe na początku XXI wieku bardzo skomplikował relacje państwowe z Rosją i Niemcami. Ten psychospołeczny kompleks uwarunkowań polityki zagranicznej, mający jakoby określać „charakter narodowy”23 Polaków, nadal stanowi czynnik osłabiający naszą politykę zagraniczną, odciąga ją od pragmatycznego układania stosunków z sąsiadami, co widać zwłaszcza w relacjach z Rosją.

2.2. Koncepcja polityki zagranicznej Polski Na podstawie całokształtu uwarunkowań wewnętrznych oraz międzynarodowych, w  każdym demokratycznym państwie formułowane są przez działające siły polityczne koncepcje polityki zagranicznej. Rząd i  inne upoważnione do tego organy realizują jedną wybraną, bądź zbudowaną jako wypadkowa różnych programów, koncepcję. Koncepcja polityki zagranicznej państwa stanowi pewien przemyślany, wyobrażony stan rzeczy i  spraw, który – zdaniem jej autorów – powinno się urzeczywistniać. Jest więc kategorią subiektywną, należącą do sfery świadomości społecznej: wyraża wartości i  interesy społeczeństwa (narodu), które mają być realizowane poprzez stosunki państwa ze środowiskiem międzynarodowym. Te wartości i interesy przybierają w koncepcji postać systemu celów podstawowych (strategicznych). Koncepcja, będąc ogólnym planem działania, nie jest w  pełni ujawniana. Natomiast opinii publicznej jest udostępniona jedynie doktryna polityki zagranicznej, która zawiera spójny wewnętrznie i  zhierarchizowany system celów, w którym cele niższej rangi służyć mają realizacji celów podstawowych. Z kolei konkretyzację doktryny stanowią programy, które określają kierunki, płaszczyzny, środki i metody działania polityki zagranicznej24. 21 Zob. S. Bieleń, Deficyt realizmu w  polskiej polityce zagranicznej, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2008, t. 38, nr 3–4, s. 16–17. 22 Szerzej zob. A. Wolff-Powęska, Polskie spory o historię i pamięć. Polityka historyczna, „Przegląd Zachodni” 2007, nr 1, s. 3–44. 23 W  literaturze zachodniej jako charakter narodowy określa się bliżej niezdefiniowany kompleks psychospołecznych czynników wpływających na politykę zagraniczną państw. Zob.: A.F.K. Organski, World Politics, Knopf, New York 1958, s. 79–83; A. Brodersen, National Character: An Old Problem Re-examined, [w:] J.N. Rosenau (red.), International Politics and Foreign Policy: A Reader in Research and Theory, Free Press of Glencoe, New York 1961, s. 300–308; J. Frankel, International Relations in a Changing World, Oxford University Press, Oxford 1988, s. 126–127. 24 R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa…, s. 27.

26

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

Jeżeli w  społeczeństwie istnieje konsensus różnych sił politycznych co do podstawowych założeń polityki zagranicznej, można mówić o  jednej koncepcji tej polityki. W ramach koncepcji mogą być formułowane i ogłaszane różne doktryny, a w konsekwencji liczne programy działania. W  latach realnego socjalizmu, od przełomu październikowego 1956 r., obowiązywała doktrynalna teoria trzech zasad polityki zagranicznej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Były to następujące zasady, które równocześnie określały kierunki zaangażowania międzynarodowego Polski, a  więc: (1) zasada internacjonalizmu socjalistycznego, oznaczająca jedność, przyjaźń, wzajemną pomoc i ścisłą współpracę z państwami socjalistycznymi, co odnosiło się głównie do państw należących do Układu Warszawskiego i Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej; (2) zasada solidarności z narodami walczącymi o wyzwolenie narodowe i społeczne, a więc z krajami Trzeciego Świata, starającymi się uwolnić spod zależności kolonialnej i  neokolonialnej; (3) zasada pokojowego współistnienia z państwami o odmiennym ustroju społeczno-politycznym (kapitalistycznym)25. W  pozimnowojennej, demokratyzującej się Europie nowe generalne cele stanęły przed polską polityką zagraniczną. Na podstawie analizy exposé premierów, ministrów spraw zagranicznych, dokumentów programowych i komentarzy polityków z pierwszych lat transformacji (1989–1992) można formułowane cele polityki zagranicznej demokratyzującej się Polski sprowadzić do: (1) poszukiwania nowego systemu bezpieczeństwa międzynarodowego, który miał gwarantować narodowe bezpieczeństwo Polski; (2) dyplomatycznego wspierania realizowanych w kraju reform ustrojowych, w  tym przede wszystkim przestawienia gospodarki na mechanizmy rynkowe, mającego zaowocować rozwojem gospodarczym, oraz (3) utrzymania i podniesienia międzynarodowego prestiżu Polski i Polaków, którzy pierwsi w bloku radzieckim podjęli dzieło budowania demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego. W  pierwszych latach transformacji dokonała się reorientacja kierunków polskiej polityki zagranicznej. Działając na rzecz likwidacji krępującego niezależność państw środkowoeuropejskich Układu Warszawskiego politycy, wywodzący się z  demokratycznej opozycji, kierowali się idealizmem neoliberalnych koncepcji, które ułatwiały im realizowanie demokratycznych przemian ustrojowych, a w dziedzinie polityki zagranicznej skłaniały do odrzucania realistycznego paradygmatu opierania bezpieczeństwa ich krajów na sile wojskowej i będących jej multiplikacją sojuszach wojskowych26. Równocześnie, poszukując nowych gwarancji bezpieczeństwa i szans rozwoju ekonomicznego, konsekwentnie kierowano politykę polską na kontakty i  współpracę z  demokratycznymi krajami zachodnimi i ich strukturami wielostronnymi i integracyjnymi. W okresie tym 25 J. Zając, R. Zięba, Polska w stosunkach międzynarodowych, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2005, s. 35–39. 26 Por. Ch. Reus-Smith, Realists and Resistance Utopias: Community, Security and Political Action in the New Europe, „Millennium”, Vol. 21, No. 1, Spring 1992, s. 23–28.

2. Uwarunkowania wewnętrzne subiektywne

27

nie było jednak szans na przystąpienie Polski i innych nowych demokracji środkowoeuropejskich do tych struktur, w tym do NATO, które zajęte było rozstrzygnięciem zasadniczego dylematu swojej tożsamości w warunkach znikania jego dotychczasowego przeciwnika. W tej sytuacji – przy subiektywnym poczuciu pozostawania w „szarej strefie” umniejszonego bezpieczeństwa – Polska w pierwszych latach transformacji duże nadzieje wiązała z ożywiającym się procesem Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. Widoczne to było zwłaszcza w wystąpieniach publicznych ministra spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego, który lansował wizję budowania pluralistycznego i  kooperatywnego systemu bezpieczeństwa europejskiego z koordynującą, ale nie nadrzędną rolą Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie27. Po okresie poszukiwań w latach 1991–1992 wykształcił się wyraźny główny – zachodni kierunek polskiej polityki zagranicznej, który do dziś przeważa nad pozostałymi kierunkami aktywności międzynarodowej Polski. W ramach tej opcji zasadnicze znaczenie miało sformułowanie celów przystąpienia do Unii Europejskiej i NATO, oraz co się z tym wiąże, ukształtowanie partnerskich stosunków z Niemcami i Stanami Zjednoczonymi Ameryki. Wspomagający charakter, zwłaszcza przed przystąpieniem do NATO i  Unii Europejskiej, miała współpraca z  transformującymi się krajami Europy Środkowej, połączona podmiotowo i funkcjonalnie z sąsiadującymi państwami zachodnimi, co w  efekcie sprawiło, że z  udziałem Polski powstało kilka ugrupowań subregionalnych na obszarze dawnego styku między Wschodem a Zachodem (Grupa Wyszehradzka, Rada Państw Morza Bałtyckiego, Inicjatywa Środkowoeuropejska)28. Generalnie koncepcja polityki zachodniej zmierzała do „powrotu Polski do Europy” i opierała się na tezie o przynależności Polski do cywilizacji zachodniej (śródziemnomorskiej). Drugi zasadniczy kierunek polskiej polityki zagranicznej stanowi polityka wschodnia, koncentrująca się w  pierwszym okresie na likwidacji dotychczasowych więzi zależności imperialnej od ZSRR, a  następnie na rozliczeniach A. Towpik, Budowanie bezpieczeństwa Polski, [w:] R. Kuźniar (red.), Krzysztof Skubiszewski – dyplomata i  mąż stanu, PISM, Warszawa 2011, s. 188–190. Szerzej zob. rozdział IX niniejszej monografii. Zob. Problemy polityki zagranicznej u progu roku 1991 – Wystąpienie ministra spraw zagranicznych RP Krzysztofa Skubiszewskiego w Sejmie, Warszawa, 14 lutego 1991 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 1, s. 28–29; Polityka zagraniczna Rzeczypospolitej Polskiej w roku 1991 – Exposé sejmowe ministra spraw zagranicznych RP Krzysztofa Skubiszewskiego, Warszawa, 27 czerwca 1991 r., ibidem, s. 46. 28 Szerzej zob.: R. Zięba, «Nowy regionalizm» w Europie a Polska, „Sprawy Międzynarodowe” 1992, nr 1–2, s. 25–44; idem, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego: koncepcje – struktury – funkcjonowanie, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2004, s. 251–293; A. Cottey (red.), Subregional Cooperation in the New Europe: Building Security, Prosperity and Solidarity from the Barents to the Black Sea, Macmillan, Basingstoke 1999; idem, East-Central Europe after the Cold War: Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary in Search of Security, Macmillan, Basingstoke 1995, s. 126–135. 27

28

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

historycznych i  budowie traktatowych podstaw stosunków dwustronnych ze wschodnimi sąsiadami. Obiektywną okolicznością utrudniającą wypracowanie klarownej koncepcji polityki wschodniej był kryzys wewnętrzny w ZSRR i postępujący proces dezintegracji tego mocarstwa. Wywoływało to poważne obawy na Zachodzie i oczywiście w Polsce. Polscy politycy bacznie obserwowali scenę polityczną w Moskwie, zwłaszcza zmagania między siłami reformatorskimi, którym przewodził Michaił Gorbaczow, a zwolennikami starego porządku. Nie byli oni przekonani kto ostatecznie zwycięży, zwłaszcza że w ZSRR władza pozostawała w rękach komunistów i istniały jeszcze struktury powiązań w ramach bloku wschodniego. W tej sytuacji, Polska, która jako pierwsza podjęła dzieło zmiany ustrojowej, musiała prowadzić ostrożną politykę zagraniczną. Powstały we wrześniu 1989 r. rząd Tadeusza Mazowieckiego podjął więc pragmatyczną politykę wobec ZSRR; deklarując dotrzymanie zobowiązań sojuszniczych przekonywał o konieczności ustanowienia równoprawnych, partnerskich i dobrosąsiedzkich stosunków, opartych na przestrzeganiu zasad suwerenności i nieingerencji w sprawy wewnętrzne drugiej strony29. Polska nie podnosiła wtedy kwestii rozwiązania Układu Warszawskiego ani wycofania wojsk radzieckich z  jej terytorium. Była jednak obiektywnie zainteresowana stopniowym rozpadem radzieckiego imperium „zewnętrznego” i „wewnętrznego”, sprzyjała dezintegracji ZSRR. Uwzględniając dążenia emancypacyjne narodów zamieszkujących ZSRR, wiosną 1990 r. w Warszawie sformułowano tymczasową koncepcję „dwutorowości”, która zakładała utrzymywanie równoległych stosunków z Moskwą jako centrum i z wybranymi republikami30. Politykę polską cechowała duża ostrożność. Kiedy Litwa ogłosiła niepodległość (11 marca 1990 r.) władze polskie ograniczyły się do gestów poparcia, ale nie zdecydowały się na oficjalne uznanie rządu litewskiego31. Polska nie miała spójnej koncepcji polityki względem rozpadającego się ZSRR. Tak zwana dwutorowość napotykała problemy, wobec których Warszawa nie wiedziała jak należy się jednoznacznie zachować. Tak było w czasie blokady ekonomicznej, wprowadzonej przez Moskwę po deklaracjach o  niepodległości republik bałtyckich, a zwłaszcza podczas podjętej w styczniu 1991 r. przez władze W  exposé sejmowym 12 września 1989 r. pierwszy niekomunistyczny premier Polski mówił: „Mój rząd pragnie układać stosunki ze Związkiem Radzieckim w  myśl zasady równoprawności i poszanowania suwerenności. Nasz sojusz stoi na mocnym fundamencie, jeśli ratyfikuje go społeczeństwo. Dziś istnieją ku temu sprzyjające warunki. Otworzy to drogę do pojednania między naszymi narodami, która zakończy złe doświadczenia przeszłości i może mieć dalekosiężny wymiar historyczny”. Zob. Exposé sejmowe Premiera PRL Tadeusza Mazowieckiego (fragmenty dotyczące pomocy zagranicznej i stosunków międzynarodowych – Warszawa, 12 września 1989 r., „Zbiór Dokumentów” 1990, nr 3, s. 25–26. 30 K. Skubiszewski, Polska polityka zagraniczna, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1991, s. 21–22. 31 R. Yakemtchuk, Les republiques baltes et la crise du féderalism sovietique, „Studia Diplomatica” 1990, nos 4–6, s. 235–236. 29

2. Uwarunkowania wewnętrzne subiektywne

29

ZSRR próby siłowej pacyfikacji Litwy, Łotwy i  Estonii. Polska ograniczyła się tylko do potwierdzenia legalności władz tych państw i  apelowała o  pokojowe rozwiązanie kryzysu. W czasie zamachu stanu w Moskwie w dniach 19–21 sierpnia 1991 r., władze Polski zachowywały się bardzo ostrożnie, a prezydent Lech Wałęsa przejawiał dużą zapobiegliwość o to, aby dokładnie, tak samo jak USA, reagować na ten zamach i wspierał Michaiła Gorbaczowa w wysiłkach na rzecz uratowania ZSRR prawie do samego końca jego prezydentury. Takie były konsekwencje skoncentrowania się nowych władz Polski na kursie prozachodnim. Zresztą poza słabością koncepcyjną polska polityka wschodnia już od początku 1990 r. utraciła wsparcie w  postaci współpracy gospodarczej, handlowej32 czy kulturalnej, które gwałtownie zamierały. Brak nowych inicjatyw i działań dyplomacji polskiej wobec dezintegrującego się ZSRR w znacznej mierze potwierdza wielokrotnie formułowane wówczas przez ludzi wywodzących się z dawnej opozycji antykomunistycznej, zarzuty o braku samodzielnej koncepcji polskiej polityki wschodniej33. Wydaje się, że zaważył tutaj brak rozeznania co do kierunku rozwoju sytuacji w  ZSRR. Na usprawiedliwienie należy zauważyć, że również czołowe państwa zachodnie nie miały pełnej wiedzy na temat tego, co zachodziło w  ZSRR i  dlatego prowadziły bardzo ostrożną politykę wobec Moskwy. Ich obawy koncentrowały się na trosce o  to, czy na terenie ZSRR nie dojdzie do wielkich konfliktów i przejęcia kontroli nad potężnym arsenałem jądrowym przez siły nieodpowiedzialne. Dlatego oddziaływały w celu zapewnienia kontroli przez Moskwę nad procesem rozpadu jej imperium. Polscy przywódcy przyjęli postawę zaadaptowania się Polski do tej strategii Zachodu (czy jej braku – jak twierdzą krytycy). Faktycznie jednak – choć tego publicznie niesformułowano – zarówno polskie elity solidarnościowe, jak i postkomunistyczne uznały Rosję za głównego przeciwnika Polski, natomiast Ukrainę za strategicznego partnera Polski, zaś Białoruś traktowały jako kraj, z którym należy ściśle współpracować w celu umocnienia jego suwerenności i skierowania jej na drogę przemian demokratycznych. Aby uniemożliwić lub tylko osłabić imperialne ambicje Rosji, Warszawa zmierzała do wzmacniania niepodległości Ukrainy i Białorusi oraz wyrwania tych państw ze strefy wpływów Rosji. Ta faktyczna koncepcja polityki wschodniej nawiązywała do idei jagiellońskiej oraz do znanej z okresu międzywojennego koncepcji federacyjnej i  idei prometeizmu. U  jej sedna legły stopniowo narzucane przez polską prawicę nastawienie antyrosyjskie i postawa misyjności wobec wschodnich sąsiadów. Odmienną, lecz mającą znacznie słabszy wpływ na polską politykę 32 Główną przyczyną załamania się wymiany handlowej było oparcie jej na proponowanych od jesieni 1989 r. przez Polskę zasadach rynkowych, a zwłaszcza wprowadzenie od 1 stycznia 1991 r. rozliczeń w walutach wymienialnych. Przyczyniło się to do upadku RWPG, a w stosunkach polsko-radzieckich do wzrostu wzajemnego zadłużenia. Oba państwa nie potrafiły się porozumieć w  sprawie jego rozliczenia. Sukcesem Polski było jedynie na płaszczyźnie gospodarczej zagwarantowanie sobie dostaw gazu ziemnego i ropy naftowej z ZSRR. 33 Zob. np.: A. Drawicz, Wschód i  polityka, „Życie Warszawy”, 17 września 1991 r.; A. Micewski, Z obozu do bloków, „Wprost”, nr 42, 20 października 1991 r.

30

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

wschodnią, była reprezentowana przez epigonów endecji, środowiska biznesu oraz część twórców kultury, koncepcja „realistyczna”, zakładająca rozwijanie poprawnych, a  nawet przyjaznych stosunków z  Rosją, nie bacząc na interesy narodów zamieszkujących między Polską a Federacją Rosyjską34. Na progu transformacji praktycznie zredukowany został do minimum jeden z trzech dotychczasowych kierunków polityki zagranicznej, a mianowicie zaangażowanie we współpracę z  pokolonialnymi krajami Azji, Afryki i  Ameryki Łacińskiej; kontakty z  niektórymi krajami pozostały, ale Polska poszukiwała tylko partnerów związanych z  Zachodem i  do tego z  krajów szybko rozwijających się, z  którymi można było nawiązać wzajemnie korzystną współpracę gospodarczą. Nie bez znaczenia dla regresu zaangażowania Polski na tym kierunku było nawiązanie stosunków dyplomatycznych z  Izraelem, RPA (zanim jeszcze zlikwidowano tam reżim apartheidu) i Chile, co niewątpliwie wpłynęło na pogorszenie opinii o Polsce w  krajach arabskich i  sąsiadujących z  nowo uznanymi trzema państwami. W pierwszych 10–15 latach transformacji Polska, realizując hasło „powrotu do Europy”, koncentrowała się na uzyskaniu członkostwa w  NATO i  Unii Europejskiej. W  tej sprawie zgodnie współdziałały wszystkie liczące się siły polityczne. Kiedy zrealizowano oba te cele, a  nawet nieco wcześniej po 2000 r., konsensus załamał się. W  Polsce zaczęły konkurować ze sobą – oparte na różnych inspiracjach ideowych – koncepcje polityki zagranicznej. Rozpoczął się wtedy spór o generalia, czyli o podstawowe cele i kierunki polityki zagranicznej. Spór ten toczy się do dziś w  trzech kwestiach: stosunku do USA, roli Polski w  Unii Europejskiej oraz stosunku do Rosji. Generalnie scena polityczna jest podzielona na dwa obozy. Pierwszy – stanowią Platforma Obywatelska, SLD, Twój Ruch (Ruch Palikota) i PSL, które reprezentują koncepcję polityki proeuropejskiej, proatlantyckiej i pragmatycznej polityki wschodniej, a drugi – Prawo i Sprawiedliwość, wspierane przez drobne ugrupowania prawicowe, dążące do realizowania polityki nacjonalistycznej, opartej na bandwagoning wobec USA, eurosceptycyzmie i antyrosyjskim nastawieniu w polityce wschodniej. Te dwie zasadnicze orientacje zakładają, że są w stanie odmiennie, ale skutecznie realizować interesy narodowe Polski. Toczący się spór przybierał dotychczas różne formy i miał zmieniającą się ostrość. Tym, co podważało wiarygodność Polski na arenie międzynarodowej były kłótnie o kompetencje w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej między prezydentem a rządem w latach 2005–2010. Natomiast pozytywny charakter może mieć ucywilizowanie sporu, poprzez sprowadzenie go do debaty na form komisji sejmowych, plenum Sejmu, Rady Bezpieczeństwa Narodowego i  innych konstytucyjnych i  doradczych organów państwa. Paradoksem polityki zagranicznej demokratycznej Polski jest brak jednolitej całościowej koncepcji polityki zagranicznej, ogłoszonej w formie jednego dokumentu programowego. Pierwszym dokumentem programowym, wypracowa34 Por. A.J. Madera, Polska polityka zagraniczna. Europa Środkowo-Wschodnia 1989–2003, Firma „SAS”, Rzeszów 2003, s. 87–88.

2. Uwarunkowania wewnętrzne subiektywne

31

nym dopiero w dwudziestym trzecim roku od początku przemian politycznych (w 1989 r.), są Priorytety polskiej polityki zagranicznej 2012−2016, przygotowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, a  przyjęte przez Radę Ministrów i  opublikowane w  marcu 2012 r. Jest to dokument określający cele i  zadania polityki zagranicznej Polski w perspektywie dłuższej niż jeden rok, w tym strategię Polski w ramach Unii Europejskiej. Zawarto w nim program przedsięwzięć na arenie międzynarodowej, jakie ma realizować MSZ, w  tym podejmowanych przez inne urzędy centralne administracji rządowej. Wskazano również, że istotna rola w realizacji wizji i zadań przedstawionych w dokumencie spoczywa na Sejmie i Senacie RP, zaś wypełnianie zadań przez organy rządowe w zakresie polskiej polityki zagranicznej odbywa się w porozumieniu i we współpracy z Prezydentem RP35. Wbrew zapowiedzi jego autorów, dokument nie ma charakteru żadnej strategii, a wzbudza wątpliwości znawców problematyki z powodu nieuporządkowania jego treści i braku spójności wewnętrznej, ale dobrze, że wreszcie MSZ sformułowało jakiś program swojej aktywności na arenie międzynarodowej i zyskało aprobatę rządu do zapowiedzianych działań. Zwłaszcza część dotycząca celów polskiej polityki zagranicznej może wzbudzać wątpliwości z powodu ich bardzo ogólnego sformułowania. Samo wyjście od wartości, takich jak: demokracja, rządy prawa, poszanowanie praw człowieka i solidarności, jako podstawy działań Polski na arenie międzynarodowej wydaje się dyskusyjne. Zabrakło bowiem wskazania na nasze interesy narodowe czy państwo-narodowe, które zawsze determinują politykę zagraniczną państwa. Chociaż odnotować należy, że ten dokument rządowy wskazuje, iż „Polityka zagraniczna ma strzec niepodległości państwa oraz integralności terytorialnej. Ma działać na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa narodowego”36. Dalej określa priorytety polskiej polityki zagranicznej. Na pierwszym miejscu stawia postulat „silnej Polski w  silnej unii politycznej [UE]”, a  na drugim miejscu stwierdza, że Polska ma być „wiarygodnym sojusznikiem w stabilnym ładzie euroatlantyckim”, a  to dzięki takim działaniom, jak: „Rozwój własnych zdolności odstraszania i  utrzymanie wiarygodności NATO jako sojuszu obronnego; rozwijanie zdolności UE w  sferze samodzielnych oraz komplementarnych wobec NATO środków i  zasobów budowania bezpieczeństwa; udział w  budowie środków wzajemnego zaufania pomiędzy Zachodem a Rosją; ścisła współpraca z Ukrainą i  innymi państwami Europy Wschodniej i  Kaukazu Południowego; zwalczanie terroryzmu i przeciwdziałanie proliferacji broni masowego rażenia”37. Dokumentami programowymi odnoszącymi się częściowo do polityki zagranicznej naszego państwa były strategie bezpieczeństwa narodowego przyjmowane w  latach 1992, 2000, 2003 i  2007. W  latach 2010–2012 funkcjonował powo35 Priorytety polskiej polityki zagranicznej 2012−2016, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa, marzec 2012 r., s. 2. 36 Ibidem, s. 3. 37 Ibidem, s. 6.

32

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

łany decyzją prezydenta RP, Bronisława Komorowskiego, Strategiczny Przegląd Bezpieczeństwa Narodowego38. Jego pierwszym efektem jest opublikowana w  maju 2013 r. Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to pierwsza w historii Polski tego typu publikacja. Stanowi ona podstawę do przygotowania nowej strategii bezpieczeństwa narodowego Polski, opartej na szerokim ujęciu bezpieczeństwa, wychodzącym poza sferę polityki obronnej i zagranicznej.

2.3. Jakość i aktywność własnej służby zagranicznej i dyplomacji Istotną rolę w polityce zagranicznej każdego państwa odgrywa jakość oraz aktywność własnej służby zagranicznej i  dyplomacji. Chodzi tu zarówno o  mocno akcentowaną przez część autorów (głównie zwolenników behawioryzmu) wagę czynnika ludzkiego, kwalifikacje i  predyspozycje osobowościowe polityków i urzędników, jak i o cały system organizacyjny służby zagranicznej i dyplomacji39. Bez wątpienia wpływ polityków: przywódców państw, szefów rządów, ministrów spraw zagranicznych czy parlamentarzystów na politykę zagraniczną, jest bezpośredni i bardzo duży, gdyż to właśnie oni są jej aktorami i decydentami. W  procesie realizacji polityki zagranicznej państw najbardziej bezpośrednio jest zaangażowany personel służby zagranicznej i  dyplomacji. Rola tych służb nadal pozostaje duża, mimo znaczącego wpływu na ich funkcjonowanie stale dokonującego się postępu naukowo-technicznego. Niezmiernie ważne są więc kwalifikacje i  predyspozycje indywidualne osób w  nich zatrudnionych. One bowiem w największym stopniu – realizując decyzje zwierzchników i podejmując własne decyzje operacyjne – mogą przyczyniać się do zapewnienia efektywności i  racjonalności tej polityki. Polska po 20. latach transformacji dorobiła się kompetentnego i  stabilnego zespołu dyplomatów. Ich aktywność w  decydującej mierze zależy od jakości i otwartości na propozycje konkretnych rozwiązań ze strony decydentów politycznych. Ważna też jest umiejętność stałego obserwowania „pola polityki zagranicznej” i  wsłuchiwania się w  opinie ekspertów i zagranicznych dyplomatów.

W  pracach Strategicznego Przeglądu Bezpieczeństwa Narodowego brał udział autor niniejszej monografii. Zob. Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2013. 39 A.F.K. Organski, op. cit., s. 87–88; R. Bierzanek, op. cit., s. 94–99; D. Colard, op. cit., s. 44–47; J.-B. Duroselle, L’evolution des formes de la diplomatie et son effet sur la politique étrangère des Etats, [w:] La politique étrangère et ses fondements, Armand Colin, Paris 1954, s. 325–349. 38

3. Uwarunkowania zewnętrzne (międzynarodowe) obiektywne

33

3. Uwarunkowania zewnętrzne (międzynarodowe) obiektywne 3.1. Trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej wokół Polski Ponieważ każde państwo przynależy do systemu międzynarodowego i  podlega adaptacji do jego reguł musi uwzględniać strukturę systemu i zachodzące w nim procesy40. Procesy te wyłaniają trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej. Najważniejsze dla każdego państwa są te trendy, które zachodzą w najbliższym jego otoczeniu międzynarodowym. Chodzi o  bliskość w  znaczeniu powiązań danego państwa oraz bliskość terytorialną. Stopień uzależnienia polityki zagranicznej państwa od trendów ewolucji sytuacji międzynarodowej bywa różny; warunkują go atrybuty siły państwa i  możliwości wpływu na innych uczestników stosunków międzynarodowych. Na przykład kraje dysponujące dużym potencjałem gospodarczym czy militarnym w  mniejszym stopniu muszą się liczyć z  uwarunkowaniami środowiska zewnętrznego. A zatem bardziej niezależne politycznie (suwerenne) są wielkie mocarstwa, niż państwa małe i  słabe. Ogólnie można stwierdzić, że oddziaływanie trendów ewolucji stosunków międzynarodowych – podobnie jak i innych czynników zewnętrznych – na politykę zagraniczną państw odbywa się w powiązaniu z oddziaływaniem uwarunkowań wewnętrznych tej polityki. Wpływ na politykę zagraniczną Polski od 1989 r. miały, a  niektóre mają nadal, następujące tendencje: – zjednoczenie Niemiec w 1990 r. i wzrost roli międzynarodowej tego państwa, zwłaszcza w strefie euroatlantyckiej; – rozpad bloku wschodniego i  ZSRR w  latach 1989–1991 oraz konflikty etniczne i  religijne na Bałkanach i  obszarze poradzieckim, a  następnie podjęcie przez Rosję prób reintegracji byłych republik poradzieckich w formie Wspólnoty Niepodległych Państw oraz powrót Rosji do roli wielkiego mocarstwa; – przyspieszenie integracji europejskiej, utworzenie Unii Europejskiej, jej rozszerzanie i polityka zewnętrzna, ewolucja i kryzys; – transformacja wewnętrzna i poszerzanie NATO; – ewolucja polityki USA wobec Europy; – kryzys finansowy w świecie zachodnim rozpoczęty w 2008 r.; Na tę okoliczność zwracają uwagę przede wszystkim przedstawiciele neorealizmu (realizmu strukturalnego), np. Kenneth N. Waltz w  pracy Theory of International Politics (McGraw Hill, New York 1979, s. 72 i n.). Por. D. Allen, The Context of Foreign Policy Systems: The Contemporary International Environment, [w:] M. Clarke, B. White (red.), op. cit., s. 60–83; Ch. Farrands, The Context of Foreign Policy Systems: Environment and Structure, [w:] ibidem, s. 93–95; M. Webber, M. Smith i  in., Foreign Policy in a  Transformed World, Pearson Education, Harlow 2002, s. 31–33. 40

34

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

– wzrastająca rola tzw. wschodzących mocarstw (przede wszystkim Chin i Indii) na arenie międzynarodowej. Ze względu na to, że trendy ewolucji sytuacji międzynarodowej od zakończenia zimnej wojny znalazły szerokie odzwierciedlenie w literaturze przedmiotu41, w tym miejscu zostały one tylko zasygnalizowane.

3.2. Pozycja międzynarodowa Polski Uwarunkowaniem zewnętrznym o charakterze obiektywnym polityki zagranicznej państwa jest jego pozycja w systemie stosunków i ról międzynarodowych. Pozycja jest synonimem miejsca zajmowanego przez państwo, a może być oznaczana wskaźnikami ilościowymi lub/i  jakościowymi. I tak w systemie międzynarodowych stosunków politycznych Polska zajmuje od 1989 r. dość ważną i  wysoką pozycję jako państwo, które przeprowadziło udaną transformację swojego systemu politycznego i ustroju społeczno-gospodarczego, pokojowo ułożyło stosunki ze wszystkimi sąsiadami, przystąpiło do najpotężniejszego sojuszu polityczno-wojskowego, czyli do NATO, oraz do najsilniejszej organizacji integracyjnej – Unii Europejskiej. Ważnym elementem pozycji międzynarodowej Polski jest jej uczestnictwo w  innych organizacjach międzynarodowych o celach ogólnych lub zajmujących się sprawami współpracy politycznej i  w  sprawach bezpieczeństwa, takich jak: Organizacja Narodów Zjednoczonych, OBWE czy Rada Europy. Duże znaczenie w  kręgu europejskim ma udział Polski w  Trójkącie Weimarskim oraz w  strukturach współpracy subregionalnej – w  roli pełnego członka w Grupie Wyszehradzkiej, Radzie Państw Morza Bałtyckiego i  Inicjatywie Środkowoeuropejskiej, oraz w roli obserwatora w Czarnomorskiej Współpracy Gospodarczej, Euroarktycznej Radzie Morza Barentsa i Radzie Arktycznej. Pozycja międzynarodowa Polski jest w dużym stopniu wynikiem szczególnie bliskich partnerskich stosunków z  USA, Niemcami i  Francją, a  w  mniejszym – partnerstwa strategicznego z  Ukrainą i  Gruzją. O  tym, że międzynarodowa pozycja polityczna Polski jest wysoka świadczy także zainteresowanie współpracą z nami przejawiane przez państwa Europy Wschodniej, a ostatnio także przez Rosję. Zob. spośród polskich publikacji m.in.: J. Kukułka, Historia współczesna stosunków międzynarodowych 1945–2000, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2001; R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego: koncepcje – struktury – funkcjonowanie, wyd. IV, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2004; idem, Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2003; idem (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008; R. Kuźniar, Pozimnowojenne dwudziestolecie 1989–2010, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2011; J. Zając (red.), Polityka zagraniczna USA po zimnej wojnie, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2005; A. Bryc, Cele polityki zagranicznej Federacji Rosyjskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2004. 41

3. Uwarunkowania zewnętrzne (międzynarodowe) obiektywne

35

Natomiast osłabia naszą pozycję międzynarodową brak pojednania z Rosją oraz zbyt często zdarzające się nieporozumienia, za które Polska bywała oskarżana jako kraj rusofobiczny oraz pamięć o antyunijnym nastawieniu polskiego rządu w latach 2005–2007, a także realizowana po wejściu do NATO polityka bandwagoning w stosunkach z USA. Do stopniowej poprawy pozycji międzynarodowej Polski przyczyniła się zmiana stylu polityki zagranicznej po sformowaniu rządu PO–PSL jesienią 2007 r., powrót do polityki na rzecz umacniania integracji europejskiej i pragmatyczne układanie stosunków z Rosją. Pozycja Polski w  międzynarodowych stosunkach gospodarczych nie jest wysoka. Jednak dobre radzenie sobie z  kryzysem finansowym, który ogarnął świat zachodni w 2008 r., i zapewnienie w następnych latach, wprawdzie spowolnionego, ale dodatniego wzrostu gospodarczego w sytuacji recesji w Europie, niewątpliwie podreperowało status międzynarodowy Polski. Niewykorzystanym atutem Polski jest potencjał kulturalny. Polska obecność kulturalna za granicą jest mniejsza niż była w okresie PRL. Tutaj wiele jest do zdziałania, poprzez dyplomatyczne wspieranie współpracy i wymiany kulturalnej z różnymi państwami świata. Pozycja międzynarodowa Polski stanowi podstawę do odgrywania przez nią różnorodnych ról międzynarodowych. Najważniejsze są role samodzielnie przez Polskę wybrane i realizowane w dynamicznie zmieniającym się środowisku międzynarodowym42.

3.3. Struktura i zasięg umownych powiązań międzynarodowych państwa oraz obowiązujące prawo międzynarodowe Istotnym uwarunkowaniem polityki zagranicznej państwa są jego powiązania umowne z  innymi aktorami stosunków międzynarodowych oraz wiążące go prawo międzynarodowe43. Dla oceny tego czynnika warto byłoby rozpatrzyć, jakie umowy dwustronne i  wielostronne ma Polska ze swoimi sojusznikami, partnerami i innymi państwami. Z nich wynikają bowiem określone traktatowo możliwości regulowania stosunków. Na temat tych ról zob. R. Zięba, Poszukiwanie międzynarodowej roli dla Polski – konceptualizacja roli państwa „średniej rangi”, [w:] S. Bieleń (red.), Polityka zagraniczna Polski po wstąpieniu do NATO i do Unii Europejskiej. Problemy tożsamości i adaptacji, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2010, s. 52–70. 43 Wagę tego uwarunkowania doceniają przedstawiciele podejścia instytucjonalnego w teorii stosunków międzynarodowych, którzy wyjaśniają zachowanie aktorów stosunków międzynarodowych jako funkcję instytucji międzynarodowych i  innych struktur, w  których aktor (państwo) się znajduje. Zob. B. White, Understanding European Foreign Policy, Palgrave, Houndmills 2001, s. 29–30. 42

36

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

Na przykład zwolennikom strategii bandwagoning w stosunkach z USA warto uświadomić, że Polska nie posiada dwustronnego sojuszu z tym mocarstwem, a nasze związki w sprawach bezpieczeństwa opierają się przede wszystkim na wielostronnym Traktacie Północnoatlantyckim i zaledwie na kilku deklaracjach i umowach dwustronnych. Innym pożytecznym uświadomieniem sobie powinno być odwoływanie się przez polityków do istniejących mechanizmów dwustronnych konsultacji, jakie np. przewiduje Traktat o dobrym sąsiedztwie i  przyjaznej współpracy z  Niemcami z  1991 r. Kiedy trwały spory z  tym państwem w  sprawach odszkodowań majątkowych i Centrum przeciwko Wypędzeniom, Polska nie korzystała z tych mechanizmów, lecz wdawała się w bezproduktywne polemiki jeszcze bardziej zaostrzające wzajemne stosunki. Również Polska nie wykorzystuje regulacji traktatowych i rozwiązań instytucjonalnych do załatwiania spornych kwestii w relacjach z Ukrainą czy Litwą. Obowiązujące prawo międzynarodowe stwarza określone obowiązki dla jego stron. Ponadto istnieją normy bezwzględnie obowiązującego prawa (ius cogens), takie jak zawarte w Karcie Narodów Zjednoczonych. Obowiązek ich przestrzegania dotyczy nawet państw niebędących jej stronami. To powinna mieć na względzie nasza dyplomacja, zwłaszcza angażując się w takie działania, jak stabilizowanie Iraku (w latach 2003–2008) czy Afganistanu. Pozytywny wydźwięk miałoby oficjalne rzetelne wyjaśnienie oskarżeń o zezwalanie USA na wykorzystywanie polskich lotnisk do przetrzymywania więźniów Al.-Kaidy. Fałszywie pojmowana lojalność wobec sojusznika amerykańskiego w tej kwestii nie służy dobrze wizerunkowi Polski w świecie.

4. Uwarunkowania zewnętrzne (międzynarodowe) subiektywne Uwarunkowania zewnętrzne o  charakterze subiektywnym stanowią lustrzane odbicie tego typu uwarunkowań wewnętrznych44. Składają się na nie następujące czynniki: postrzeganie Polski i Polaków przez otoczenie międzynarodowe, koncepcje polityki zagranicznej innych państw adresowane do/lub dotyczące Polski, oraz jakość i aktywność służby zagranicznej i dyplomacji innych państw, z którymi Polska utrzymuje stosunki. Ich pełna analiza wymagałaby odrębnego obszernego potraktowania. W tym miejscu ograniczymy się do wskazania tylko głównych tendencji, które polska polityka zagraniczna powinna uwzględniać, starać się je zmienić i korzystnie spożytkować. Po pierwsze, percepcja naszego państwa i społeczeństwa jest bardzo zróżnicowana, a na uwagę zasługują przede wszystkim wypaczone obrazy i negatywne stereotypy. Długą historię mają niesprawiedliwe oceny tzw. polskich obozów 44

R. Zięba, Uwarunkowania polityki zagranicznej państwa…, s. 33–35.

5. Generalna ocena

37

koncentracyjnych i  eksterminacji Żydów na polskiej ziemi w  czasie okupacji niemieckiej. Innym elementem wizerunku Polski i  Polaków są antyniemieckie i  antyrosyjskie resentymenty, te ostatnie nazywane rusofobią. Polacy są też, niestety słusznie, postrzegani jako nieumiejący dbać o własne interesy ekonomiczne, ponad które często przedkładają troskę o  narodowe imponderabilia: wolność, niepodległość, suwerenność. Po drugie, w stosunku do naszego państwa są kierowane koncepcje polityki zagranicznej innych państw, zwłaszcza z grona sojuszników i partnerów z UE, a także przez wschodnich sąsiadów. Decydenci polityczni i urzędnicy państwowi powinni je właściwie odczytywać. Do tego znowu jest potrzebny odpowiedni zespół analityków. W sytuacji, gdy widoczne od kilku lat są zmiany w polityce Federacji Rosyjskiej wobec Zachodu, czy rosnąca rola Chin na arenie międzynarodowej, należy te zjawiska dobrze zdiagnozować i  sformułować właściwe rekomendacje dla naszej polityki zagranicznej. Po trzecie, współczesna dyplomacja innych państw czy dyplomacja UE jest profesjonalna. Rośnie również znaczenie wielostronnej dyplomacji konferencyjnej i potrzeba prowadzenia dyplomacji prewencyjnej, zwłaszcza w ramach UE, NATO i  OBWE. Polska dyplomacja stoi więc przed poważnymi wyzwaniami, a  one stwarzają rosnące potrzeby profesjonalizacji naszej służby zagranicznej i dyplomacji.

5. Generalna ocena Polska polityka zagraniczna od czasu rozpoczęcia w  1989 r. pomyślnej transformacji ustrojowej niezmiennie znajduje się w korzystnych uwarunkowaniach, zarówno wewnętrznych, jak i międzynarodowych. Używając języka analizy SWOT można stwierdzić, że przeważają mocne strony (Strenghts) nad słabymi (Weakness) oraz szanse (Opportunities) nad zagrożeniami (Threats). Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że podobnie jak na progu transformacji, także w drugiej dekadzie XXI wieku wielkie wyzwania stoją przed polską polityką w  ramach NATO i  Unii Europejskiej, a  chyba jeszcze większe przed polityką wschodnią, zwłaszcza w odniesieniu do Rosji. To czy wszystkie te problemy zostaną podjęte i  jak zostaną rozwiązane będzie miało poważne konsekwencje dla pozycji i roli międzynarodowej naszego państwa. Samoistne pozytywne znaczenie ma podjęty i  już raczkujący proces pojednania polsko-rosyjskiego. Nie rozwiąże on różnic interesów i  spornych problemów, jednak w  razie powodzenia może ułatwić korzystne układanie stosunków dwustronnych. Być może przyniesie coś więcej, ale to zależeć będzie nie tylko od aktywności Polski i  Rosji, lecz także od naszych sojuszników i  partnerów z  NATO i Unii Europejskiej. Obecnie nie dostrzega się zagrożeń dla polskiej polityki zagranicznej, zwłaszcza wychodzących ze środowiska międzynarodowego. Natomiast poważnym

38

I. Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski w strefie euroatlantyckiej

wyzwaniem, a  nawet zagrożeniem, jest nieustabilizowana i  spolaryzowana wewnętrzna scena polityczna. Jej nienaturalny charakter widać, po pierwsze – w dominacji dwóch partii prawicowych, z których jedna otwarcie kwestionuje podstawowe kierunki polityki zagranicznej państwa, po drugie – w nikłej reprezentacji w  parlamencie politycznej lewicy i  bardzo słabego centrum. Konflikt występujący na polskiej scenie politycznej utrudnia powrót do konsensusu w  sprawach polityki zagranicznej, a  racja stanu faktycznie stanowi tylko najważniejsze interesy narodowe widziane oczami rządzących, podczas gdy powinna obejmować najważniejsze interesy naszego państwa.

ROZD ZIAŁ I I

NATO W  POLSKIEJ POLITYCE ZAGRANICZNEJ

1. Polska a problem tożsamości NATO Najważniejszą troską rządów demokratycznej Polski było dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa kraju poprzez ulokowanie go w  silnym i  efektywnym systemie bezpieczeństwa europejskiego. Na początku transformacji, brakowało jasności czy możliwe będzie przystąpienie do zachodnich struktur bezpieczeństwa, tj. NATO i Unii Zachodnioeuropejskiej, zwłaszcza że istniał jeszcze Układ Warszawski i  ZSRR. W  tej sytuacji i  zgodnie z  ówczesnym kursem polityki państw zachodnich, Polska widziała KBWE jako ważną, a  na początku lat 90. XX stulecia nawet jako centralną instytucję kooperatywnego systemu bezpieczeństwa europejskiego. System ten miał być oparty na współpracy KBWE, Wspólnoty Europejskiej, NATO i  UZE, powiązany ścisłymi więzami z  ONZ1. Do takiego stanowiska skłaniało przywódców demokratycznej Polski również to, że NATO przeżywało po zakończeniu zimnej wojny kryzys swojej tożsamości i osłabiane było dyskusjami wewnętrznymi. Dla NATO podstawowym problemem, po rozwiązaniu Układu Warszawskiego i w ostatniej fazie rozpadu ZSRR, było samookreślenie się, czyli uzasadnienie racji bytu Sojuszu w sytuacji, kiedy zniknął jego dotychczasowy przeciwnik. Jak konstatował wybitny francuski znawca problematyki NATO Pierre Lellouche była to sytuacja paradoksalna, gdyż NATO przechodziło najpoważniejszy kryzys w swojej historii, a jednak cieszyło się dużą popularnością jak nigdy przedtem, zwłaszcza na Wschodzie2. Znikanie przeciwnika wywołało debatę w krajach członkowskich NATO nad jego przyszłością, angażującą także licznych naukowców, z  jednej strony zwolenników neoliberalnych instytucjonalistów, a  z  drugiej neorealistów. Zaczęły się ścierać dwa rywalizujące poglądy. 1 2

s. 90.

Szerzej zob. rozdział IX niniejszej pracy. Zob. La France et l’Otan, „Relations internationales et stratégiques”, no 7, automne 1992,

40

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

Pierwszy, odwołujący się do tez neoliberalnych wskazywał, że zniknięcie przeciwnika NATO z czasów zimnowojennego podziału postawiło pod znakiem zapytania sens dalszego istnienia Sojuszu3. A skoro tak, to powinien być zastąpiony przez regionalny system bezpieczeństwa zbiorowego w rodzaju „europejskiego ONZ”, zbudowany na podstawie KBWE lub Unii Zachodnioeuropejskiej, albo też obu organizacji łącznie4. Zwolennicy takiego poglądu dostarczali dodatkowych argumentów zarówno przeciwko dalszemu istnieniu NATO, jak też przeciwko rozszerzeniu go o nowe państwa członkowskie. Zakładając natomiast, że Sojusz Północnoatlantycki miałby przetrwać – to powinien przekształcać się we „wspólnotę cywilną”5 i ewentualnie połączyć się z budowaną Unią Europejską6. Neoliberalni zwolennicy takiej opcji – opierając się na teorii współzależności pokoju i demokracji – dochodzili do tezy, że NATO stanowi nie tylko sojusz dla zapewniania wspólnej obrony, ale wspólnotę podzielanych wartości7. Drugi pogląd reprezentowany był przez neorealistów, którzy uważając, że w  stosunkach międzynarodowych decydujące znaczenie ma reprezentowanie przez państwa jasno zdefiniowanych interesów narodowych, opowiadali się za utrzymaniem NATO jako systemu kolektywnej obrony, gdyż po zimnej wojnie w  Europie może nastąpić znana z  przeszłości rywalizacja mocarstw o strefy wpływów8. Wskazywali oni, że NATO powinno być utrzymane, ponieważ sprawdziło się jako „najlepszy system bezpieczeństwa”, dzięki któremu 3 Szerzej zob. G. Hellemann, R. Wolf, Neorealism, Neoliberal Institutionalism and the Future of NATO, „Security Studies”, Vol. 3, No. 1, Autumn 1993, s. 3–43. 4 M. Chalmers, Beyond the Alliance System, „World Policy Journal”, Vol. 7, No. 2, Summer 1990, s. 215–250; G. Flynn, D.J. Scheffer, Limited Collective Security, „Foreign Policy”, No. 80, Fall 1990, s. 77–101; Ch.A. Kupchan, C.A. Kupchan, Concerts, Collective Security, and the Future of Europe, „International Security”, Vol. 16, No. 1, Summer 1991, s. 114–161; R.K. Betts, Systems for Peace or Causes of War?: Collective Security, Arms Control, and the New Europe, „International Security”, Vol. 17, No. 1, Summer 1992, s. 5–43; J. Joffe, Collective Security and the Future of Europe: Failed Dreams and Dead Ends, „Survival”, Vol. 34, No. 1, Spring 1992, s. 36–50; A. Rusi, After the Cold War: Europe’s New Political Architecture, St. Martin’s Press, New York 1991; L.  Souchon, Die Renaissance Europas – Europäische Sicherheitspolitik – Ein internationales Modell, Verlag E.S. Mittler & Sohn GmbH, Berlin 1993, s. 249–257; R.H. Ullman, Securing Europe, Princeton University Press, Princeton 1991, s. 63–79; K.E. Spiezio, Beyond Containment: Reconstructing European Security, Lynne Rienner Publishers, Boulder CO 1994, s. 51–88; A.G.V. Hyde-Price, European Security beyond the Cold War: Four Scenarios for the 2010, SAGE Publications for RIIA, London 1991, s. 214–225. 5 M. Brenner, The Multilateral Moment, [w:] M. Brenner (red.), Multilateralism and Western Strategy, St. Martin’s Press, New York 1995, s. 8; Ch.A. Kupchan, Reviving the West: For an Atlantic Union, „Foreign Affairs”, Vol. 75, No. 3, May–June 1996, s. 92–104. 6 Ch.A. Kupchan, Reviving the West: For an Atlantic Union, op. cit., s. 92–104. 7 M.A. Boyer, International Cooperation and Public Goods: Opportunities for the Western Alliance, Johns Hopkins University, Baltimore 1993, s. 121. 8 Jako reprezentatywne przykłady stanowiska neorealistów zob.: S.M. Walt, Alliances in Theory and Practice: What Lies Ahead?, [w:] Ch.W. Kegley E.R. Wittkopf (red.), The Global Agenda: Issues and Perspectives, McGraw-Hill, New York 1991, s. 189–197; J.J. Mearsheimer, Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War, „International Security”, Vol. 15, No. 1, Spring 1990, s. 5–57.

1. Polska a problem tożsamości NATO

41

Zachód zdołał odnieść historyczne zwycięstwo w  zakończonej właśnie zimnej wojnie i  nadal stanowi „jedyny efektywny system bezpieczeństwa i  obrony”, który ma jeszcze dużą rolę do odegrania w przyszłej Europie, a „w dającej się przewidzieć przyszłości nie ma dla niego żadnej realnej alternatywy”9. Jego zwolennicy przestrzegali też, że jeśli NATO będzie przyjmować nowe funkcje, to nie przetrwa10. Politycznym finałem tej debaty było przyjęcie przez szczyt NATO w Rzymie w dniach 7–8 listopada 1991 r. Nowej koncepcji strategicznej Sojuszu. W dokumencie tym oznajmiono, że celem podstawowym NATO, określonym w  Traktacie Waszyngtońskim i potwierdzonym w deklaracji londyńskiej z poprzedniego roku, jest zapewnienie wolności i bezpieczeństwa wszystkim państwom członkowskim środkami politycznymi i wojskowymi zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych oraz dążenie do ustanowienia sprawiedliwego i  trwałego ładu pokojowego w Europie. Uwzględniając nowe uwarunkowania bezpieczeństwa stwierdzono, że szanse na osiągnięcie celów Sojuszu środkami politycznymi są większe niż kiedykolwiek wcześniej. Jest to możliwe dlatego, że bezpieczeństwo i stabilność mają komponenty polityczne, gospodarcze, społeczne i ekologiczne, jak również niezbędny wymiar obronny. W tej sytuacji sprostanie różnorodnym wyzwaniom stojącym dziś przed Sojuszem wymaga szerokiego podejścia do problemu bezpieczeństwa. W  związku z  tym polityka bezpieczeństwa Sojuszu zawierać będzie trzy wzajemnie wspierające się elementy: (a) dialog, (b) współpracę oraz (c) utrzymywanie zdolności do obrony zbiorowej. Taka trójdzielna polityka ma zapobiegać powstawaniu kryzysów i  ich przezwyciężaniu oraz sprzyjać budowaniu rzeczywistego partnerstwa wszystkich państw europejskich w  rozwiązywaniu wspólnych problemów bezpieczeństwa. Nowa koncepcja strategiczna stwierdziła, że „Sojusz ma charakter czysto obronny: żadna z posiadanych broni nie zostanie nigdy użyta do celów innych niż samoobrona, nie uważa się on za przeciwnika jakiegokolwiek kraju”. Podstawą strategii NATO pozostawiono odstraszanie oraz obecność północnoamerykańskich sił konwencjonalnych i  broni jądrowej Stanów Zjednoczonych w Europie. Sojusz zadeklarował także kontynuację polityki kontroli zbrojeń i  rozbrojenia, która przez obniżanie stanu sił zbrojnych i zbrojeń do możliwie najniższego poziomu powinna zwiększać bezpieczeństwo i stabilność międzynarodową11. Ch.L. Glaser, Why NATO is Still Best? Future Security Arrangements for Europe, „International Security”, Vol. 18, No. 1, Summer 1993, s. 5–50; W.F. Hickman, NATO: Is it Worth the Trouble?, „Naval War College Review”, Vol. 46, No. 3, Sequence 343, Summer 1993, s. 36–46. Szerzej na temat utrzymania NATO i kontynuowania obecności USA w Europie zob. R.N. Perle (red.), Reshaping Western Security: The United States Faces a United Europe, American Enterprise Institute, Washington 1991. 10 O. Harries, The Collapse of the West, „Foreign Affairs”, Vol. 72, No. 4, September–October 1993, s. 41–53. 11 Zob. R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego: koncepcje – struktury – funkcjonowanie, wyd. 4, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2004, s. 121–122. 9

42

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

W  Deklaracji rzymskiej w  sprawie pokoju i  współpracy, wydanej na zakończenie spotkania na szczycie, przywódcy państw NATO przyjęli za punkt wyjścia stwierdzenie, że nowe wyzwania dla polityki bezpieczeństwa państw europejskich nie mogą być rozwiązywane tylko przez jedną organizację, ale powinny być przedmiotem współdziałania wzajemnie uzupełniających się instytucji wiążących kraje Europy i Ameryki Północnej w system zależnych i wspierających się struktur. Dlatego Sojusz Północnoatlantycki, działając na rzecz nowej „architektury” bezpieczeństwa europejskiego, będzie współpracował z KBWE, Wspólnotą Europejską, Unią Zachodnioeuropejską i  Radą Europy. Była to tzw. koncepcja interlocking institutions12. Wyrazem przejścia NATO do realizacji nowej koncepcji umacniania bezpieczeństwa europejskiego była decyzja o  powołaniu Rady Współpracy Północnoatlantyckiej (NACC) jako ciała konsultacyjnego, skupiającego państwa członkowskie Sojuszu oraz kraje Europy Środkowej i  Wschodniej, które rozwiązały Układ Warszawski, a także pozostałe państwa europejskie. U podstaw decyzji szczytu rzymskiego legło dążenie do przyciągnięcia państw, które się znalazły w powstałej „próżni bezpieczeństwa”, do współpracy na rzecz utrzymania stabilności i pokoju w strefie euroatlantyckiej oraz do stworzenia mechanizmu kontroli redukcji zbrojeń (uzgodnionej układem CFE). NACC rozpoczęła prace w Rzymie 20 grudnia 1991 r. Przedstawiony problem i próby zaadaptowania się NATO do nowej sytuacji w  pozimnowojennym świecie sprawiały, że kwestia rozszerzenia o  nowe państwa członkowskie nie stała na porządku jego debat wewnętrznych na progu nowej epoki.

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją 2.1. Pierwsze sondaże i badanie możliwości akcesji Poszukując nowych gwarancji bezpieczeństwa zewnętrznego, nowe władze Rzeczypospolitej Polskiej odeszły od paradygmatów i  mechanizmów starego blokowego systemu bezpieczeństwa; właściwie oznaczało to odrzucenie bloku wschodniego i odejście od orientacji wschodniej, a wybór orientacji zachodniej. Od początku słabością tej zmiany były obciążenia i nawyki myślenia polityków i ekspertów o bezpieczeństwie w kategoriach wojskowych. Dowodzi tego bardzo częste przytaczanie dwojakiego rodzaju argumentów: pierwszy – utrzymywał, że Polska powinna uzyskać gwarancje bezpieczeństwa od Zachodu, gdyż w nowej sytuacji geopolitycznej znalazła się w „szarej strefie”, która była obszarem niepewności, nowych wyzwań i prawdopodobnych zagrożeń; drugi – wskazywał na 12

Ibidem, s. 122.

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją

43

brak stabilności na obszarze byłego ZSRR, nieprzewidywalność zachowań i roli armii rosyjskiej (stacjonującej także do jesieni 1993 r. w  Polsce) oraz słabość militarną Polski w obliczu ewentualnego zagrożenia ze Wschodu. Dowodem tradycyjnego myślenia o  bezpieczeństwie były takie dokumenty, jak: Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa, podpisane przez prezydenta Lecha Wałęsę oraz załączona do nich Polityka bezpieczeństwa i  strategia obronna Rzeczypospolitej Polskiej, przyjęta przez Komitet Obrony Kraju 2 listopada 1992 r. Dominowało w nich „branżowo-resortowe myślenie, wyizolowane z szerszego kontekstu innych wymiarów bezpieczeństwa państwa oraz sprowadzające bezpieczeństwo do fizycznej zdolności odpowiedzi na fizyczną przemoc”13. Przyznać jednak należy, że w  tych dokumentach stwierdzono, że Polska nie znajdowała się w obliczu żadnego zagrożenia wojskowego ze strony jakiegokolwiek kraju. W  rzeczywistości w  elitach politycznych i  społeczeństwie polskim istniało silnie zakorzenione przekonanie, że Polska była zagrożona przez ZSRR, a później przez Rosję, chcących ratować swoją strefę wpływów. W Polsce nie zostały na progu transformacji sformułowane realne koncepcje inne niż orientacja zachodnia. Ze względu na położenie geopolityczne między zjednoczonymi Niemcami a powracającą na arenę międzynarodową Rosją utyskiwano na powstającą „szarą strefę” czy „próżnię bezpieczeństwa”, ale w  zasadzie niesformułowano pomysłów, jak ją wypełnić inaczej niż przez przystąpienie do zachodnioeuropejskich i  euroatlantyckich instytucji. Jedynie wiosną 1991 r. pojawiła się mglista idea neutralności, którą rozważał minister obrony, Piotr Kołodziejczyk14. W tej sytuacji politycy polscy wiązali nadzieje z  perspektywą ewentualnego rozszerzenia NATO, UZE i Wspólnoty Europejskiej. Polskie elity przeświadczone były o  istniejącym bądź potencjalnym zagrożeniu militarnym ze Wschodu, dlatego poszukiwały „twardych” gwarancji bezpieczeństwa kraju. Takimi instrumentami nie dysponowała KBWE, uważana na początku lat 90. XX wieku za centralną instytucję w  europejskim systemie bezpieczeństwa. Dlatego poszukiwania pewnych gwarancji bezpieczeństwa mogły zmierzać w  dwóch kierunkach, albo wyposażenia KBWE w  ramię wojskowe, albo rozciągnięcia parasola ochronnego NATO lub reaktywowanej Unii Zachodnioeuropejskiej, która jednocześnie była europejskim filarem NATO i częścią europejskiego procesu integracyjnego. W  realiach pierwszych lat po przełomie 1989 r., rozszerzenie NATO na kraje Europy Środkowej nie wydawało się możliwe, natomiast stowarzyszenie Polski i innych nowych demokracji środkowoeuropejskich ze WE stało się faktem. Wyłaniała się możliwość ich przystąpienia do UZE. Mankamentem takiego rozwiązania byłby jednak brak powiązań sojuszniczych z USA, czym Polska była żywotnie zainteresowana. Jednak Warszawa sceptycznie odniosła się do możliwości znalezienia oparcia w zachodnioeuropejskiej strukturze bezpieczeństwa, J. Kukułka, Nowe uwarunkowania i wymiary bezpieczeństwa międzynarodowego Polski, „Wieś i Państwo” 1995, nr 1, s. 211. 14 „Rzeczpospolita”, 29 marca 1991 r. 13

44

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

która pozbawiona byłaby komponentu polityczno-wojskowej obecności USA. Z  doświadczeń okresu międzywojennego wynikało bowiem, że powiązania sojusznicze z  Francją i  Wielką Brytanią nie stanowiły skutecznych gwarancji bezpieczeństwa Polski. W  Polsce ujawnił się zatem brak wiary w  możliwość zbudowania przez Europę Zachodnią autonomicznego systemu bezpieczeństwa, w  którym nie uczestniczyłyby Stany Zjednoczone. Dlatego m.in. Polska nie postrzegała Unii Zachodnioeuropejskiej jako alternatywnej opcji w  swojej polityce bezpieczeństwa i  w  pierwszych latach transformacji nie wykazywała dużego zainteresowania współpracą z tą organizacją15. Dodatkowym czynnikiem zniechęcającym władze RP do zbliżenia z Unią Zachodnioeuropejską były trwające spory na temat realizacji koncepcji Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony oraz roli UZE w systemie bezpieczeństwa Zachodu16. Polska reprezentowała ogólną koncepcję integrowania się z  Zachodem jako systemem homogenicznym, w  którym brakowałoby rywalizacji transatlantyckiej, a  dominująca pozycja USA zapobiegać miała renacjonalizacji polityki bezpieczeństwa mocarstw i sprzyjać budowaniu kooperatywnego systemu bezpieczeństwa w Europie, którego „twarde jądro” stanowić miałoby NATO. Kierując się takim rozumieniem bezpieczeństwa międzynarodowego, Polska stosunkowo wcześnie nawiązała kontakty polityczne z NATO. Zapoczątkowane one zostały wizytą ministra spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego w brukselskiej Kwaterze Głównej NATO 21 marca 1990 r. Dwustronne kontakty zostały zinstytucjonalizowane, gdy 9 sierpnia 1990 r. w  strukturze Ambasady Polskiej w Brukseli utworzono Biuro Łącznikowe dla utrzymywania roboczych kontaktów z  Kwaterą Główną NATO. W  dniach 13–16 września tego roku z  pierwszą wizytą w  Polsce przebywał sekretarz generalny Sojuszu Manfred Wörner, a prezydent RP Lech Wałęsa złożył pierwszą oficjalną wizytę w Kwaterze Głównej NATO 3 lipca 1991 r., dwa dni po rozwiązaniu Układu Warszawskiego. Polityka wschodnia NATO ulegała jednak transformacji pod wpływem szybko zmieniającej się sytuacji w pozimnowojennej Europie. Wyraźną zachętę dla proatlantyckiej orientacji Polski i innych państw Europy Środkowej stworzyła przyjęta na kopenhaskiej sesji Rady Północnoatlantyckiej na początku (6–7) czerwca 1991 r. deklaracja Partnerstwo z  krajami Europy Środkowej i  Wschodniej. W  dokumencie tym stwierdzono, że bezpieczeństwo państw NATO „jest nierozerwalnie związane z bezpieczeństwem wszystkich innych państw w Europie”, a „umocnienie i zachowanie na całym kontynencie demokratycznych społeczeństw i ich wolności wobec jakiejkolwiek formy przymusu lub zastraszenia” jest dla państw Sojuszu sprawą „bezpośredniego i poważnego zainteresowania”17. Gdy na początku marca 1990 r. sekretarz generalny UZE Willem van Eekelen przyjechał do Warszawy, trudno mu było znaleźć miarodajnych rozmówców ze strony polskich sfer rządowych. 16 Szerzej zob. R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Polski punkt widzenia, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2001, t. 23, nr 1–2, s. 75–98. 17 Partnership with the Countries of Central and Eastern Europe, Statement issued by the North Atlantic Council Meeting in Ministerial Session in Copenhagen 6–7 June 1991, „NATO Press Com15

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją

45

Ten niewątpliwy krok naprzeciw oczekiwaniom państw środkowoeuropejskich, a także dokonane kilka tygodni później rozwiązanie Układu Warszawskiego, zachęciły polityków polskich do zaktywizowania starań o wejście Polski do NATO. Jednak odpowiedzi, jakie otrzymywali z Kwatery Głównej w Brukseli i ze stolic państw Sojuszu Północnoatlantyckiego nie były jednoznaczne i  zgodne w  treści. We wrześniu 1991 r. premier RP Jan Krzysztof Bielecki w  Departamencie Stanu USA usłyszał, że ani wejście Polski do NATO, ani rozciągnięcie „parasola” bezpieczeństwa Sojuszu nad Europą Wschodnią nie wchodziło na razie w grę, wskazano mu także, że droga Polski do NATO wiedzie przez uprzednie uzyskanie członkostwa w EWG18. Była to odpowiedź wysoce zniechęcająca, ponieważ oczywistym było, że proces dostosowawczy Polski do Wspólnoty Europejskiej wymagał długiego czasu. Zabiegi o wejście do NATO prowadziły również inne kraje Europy Środkowej, zwłaszcza współdziałające z  Polską państwa Grupy Wyszehradzkiej, a  także wspólnie występujące Litwa, Łotwa i  Estonia oraz Rumunia. Dzięki temu nawiązanie bliższej partnerskiej współpracy z NATO okazało się możliwe wcześniej. W listopadzie 1991 r. rzymski szczyt przywódców szesnastu państw członkowskich zdecydował, że Sojusz będzie istniał nadal, pomimo tego, że zniknął mu przeciwnik (Układ Warszawski), oraz że podejmie dialog i współpracę z  byłymi krajami nieprzyjacielskimi i  innymi państwami europejskimi. Na mocy decyzji tego szczytu 20 grudnia 1991 r. rozpoczęła działalność struktura konsultacyjna pod nazwą Rada Współpracy Północnoatlantyckiej (NACC), do której zaproszona została Polska. Pod auspicjami tego forum wymieniano informacje, szkolono kadry i przygotowywano wojsko do prowadzenia operacji pokojowych, co Sojusz zaproponował KBWE i ONZ w 1992 r.19 Polska jako członek NACC postanowiła zacieśniać związki z  NATO, a w lutym 1992 r. minister obrony (Jan Parys), mający poparcie premiera (Jana Olszewskiego), zapowiadał przystąpienie Polski do Sojuszu w drodze stopniowej integracji. Spornym w literaturze przedmiotu jest, czy był to zwrot w polskiej polityce bezpieczeństwa. Faktem jest, że nastąpiło zintensyfikowanie retoryki pronatowskiej („doktryna Parysa”), ale rząd Olszewskiego nie wystąpił z  formalnym wnioskiem o  przystąpienie do Sojuszu. Aczkolwiek jego deklaracje, choć nie miały szans na szybką realizację, to wzmacniały akcenty atlantyckie w polskiej polityce bezpieczeństwa20. W polityce polskiej brakowało koordynacji inicjatyw między różnymi ośrodkami władzy. W  szkodliwy sposób ujawniło się to w  postawie wobec Sojuszu Północnoatlantyckiego. Prezydent Lech Wałęsa, najwidoczniej podejmując próbę muniqué”, M-1(91)42, 6 June 1991. Zob. J. Dean, Ending Europe’s Wars: The Continuing Search for Peace and Security, A Twentieth Century Fund Press, New York 1994, s. 252. 18 Opinia administracji Busha, „Życie Warszawy”, 16 września 1991 r. 19 R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego..., s. 122–123. 20 R. Kupiecki, Kierunek atlantycki w polskiej polityce zagranicznej po 1989 r., [w:] R. Kuźniar (red.), Polska polityka bezpieczeństwa 1989–2000, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2001, s. 290–293.

46

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

wyjścia z impasu między oczekiwaniami Polski a powściągliwością NATO, podczas wizyty w  Niemczech w  marcu 1992 r., zaskoczył wszystkich pomysłem NATO-bis, jako nowego systemu bezpieczeństwa, tworzonego samodzielnie przez kraje Europy Środkowej. Była to koncepcja naiwna, niejasna i odrzucona przez rząd Jana Olszewskiego, nieznana szefowi dyplomacji polskiej Krzysztofowi Skubiszewskiemu. Wywołała ona konsternację na Zachodzie. Jednak należy zauważyć, że miała mobilizujący wpływ na polityków zachodnich. Już bowiem 12 marca 1992 r. w  trakcie kolejnej wizyty w  Polsce, Manfred Wörner powiedział, że choć Sojusz nie rozważa opcji objęcia Polski gwarancjami bezpieczeństwa ani opcji członkostwa, to jednak ta druga jest sprawą otwartą. Deklaracje proatlantyckie przedstawicieli rządu RP były zsynchronizowane ze stanowiskami innych państw Trójkąta Wyszehradzkiego, czego dowodzi wspólna deklaracja przywódców trzech państw wydana w Pradze 6 maja 1992 r., w której prezydenci Polski i Czecho-Słowacji oraz premier Węgier zaapelowali o dalszy jakościowy rozwój stosunków trzech państw, z Sojuszem Północnoatlantyckim oraz oświadczyli, że ich „długofalowym celem pozostaje pełne członkostwo w NATO”21. Dwa dni później (8 maja 1992 r.) minister Skubiszewski w Sejmie, zapowiadając zacieśnienie kontaktów z  NATO, po raz pierwszy jednoznacznie zadeklarował, że celem tego jest stopniowe i faktyczne włączanie Polski w system bezpieczeństwa Sojuszu, zaś członkostwo w  NATO celem perspektywicznym. W następnych wypowiedziach dla prasy w czerwcu 1992 r. Skubiszewski powtórzył tę deklarację o zamiarze dochodzenia Polski do NATO „krok po kroku”22 i od tego czasu stanowiła ona główną tezę polskiej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa23. W  lipcu 1992 r. premier Hanna Suchocka mówiła w  exposé sejmowym o tym, że jej rząd będzie dążył do przybliżania perspektywy członkostwa Polski w  Sojuszu Północnoatlantyckim. W  październiku 1992 r. w  Brukseli, premier Suchocka, w  towarzystwie ministra obrony Janusza Onyszkiewicza w  rozmowie z  sekretarzem generalnym Sojuszu i  Radą Północnoatlantycką, wyraźnie stwierdziła, że celem Polski jest członkostwo w NATO. Nie uzyskała pozytywnej odpowiedzi, lecz stwierdzenie, że Sojusz będzie się koncentrował na współpracy w  ramach NACC. Wörner podczas rozmowy w  węższym gronie wskazał na opory części sojuszników wobec idei rozszerzenia, ale zasygnalizował otwarcie NATO na taką opcję w przyszłości oraz zapewnił, że Polska mieści się w wąskim gronie kandydatów do członkostwa24. Sformułowanie przez rząd Polski oficjalnego postulatu przystąpienia do NATO zostało podniesione do rangi doktryny państwowej. W przyjętych przez Komitet Obrony Kraju i  podpisanych przez prezydenta 2 listopada 1992 r. Założeniach polskiej polityki zagranicznej oraz Polityce bezpieczeństwa i strategii obronnej 21 Szczyt Trójkąta Wyszehradzkiego, Praga, 5–6 maja 1992 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 2, s. 175. 22 „Polska Zbrojna”, 19–21 czerwca 1992 r. 23 R. Kupiecki, op. cit., s. 295. 24 Ibidem, s. 296.

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją

47

Rzeczypospolitej Polskiej zapisano, iż „Strategicznym celem Polski w latach dziewięćdziesiątych jest członkostwo w NATO oraz w Unii Zachodnioeuropejskiej jako europejskim filarze NATO i  istotnym czynniku europejskiego systemu zbiorowego bezpieczeństwa”25. Cel ten został umiejscowiony wśród innych najważniejszych dążeń Polski na arenie międzynarodowej i ukierunkował działania polskiej dyplomacji na kilka następnych lat. W  następnych miesiącach szukano argumentów uzasadniających przystąpienie Polski do NATO. Miały na to wpływ trzy główne czynniki. Pierwszy – wiązał się ze wzrastającym społecznym poparciem dla orientacji atlantyckiej i przystąpieniem do NATO, co potwierdzały badania opinii publicznej26. Drugi – z  pojawiającymi się sygnałami wskazującymi na rozpoczynające się dyskusje w administracji prezydenta Billa Clintona na temat rozszerzenia NATO i wypowiedziami polityków niemieckich (przede wszystkim ministra obrony Volkera Rühe) za przyjęciem do Sojuszu państw Grupy Wyszehradzkiej. Trzeci – wiązał się z nowym, negatywnym czynnikiem, jakim było stanowisko Rosji, pragnącej nie dopuścić do rozszerzenia NATO. Warszawa starała się przekonać Moskwę, że rozszerzenie Sojuszu nie zagrozi interesom Rosji. Okazję ku temu stworzyła wizyta rosyjskiego prezydenta w Polsce w  dniach 24–26 sierpnia 1993 r. Doszło w  jej trakcie do podpisania oświadczenia, zaproponowanego przez stronę polską, w którym zapisano: „Prezydenci poruszyli kwestię zamiaru przystąpienia Polski do NATO. Prezydent Lech Wałęsa wyjaśnił znane stanowisko Polski w  tej sprawie, co zostało przyjęte ze zrozumieniem przez prezydenta Borysa Jelcyna. W  perspektywie ta decyzja Polski, zmierzająca do integracji ogólnoeuropejskiej, nie jest sprzeczna z  interesami innych państw, w tym również Rosji”27. Już w czasie tej wizyty doszło do kontrowersji, gdyż towarzyszący rosyjskiemu prezydentowi członkowie jego delegacji próbowali wykreślić z  tekstu rosyjskiego podpisanej deklaracji zapis o  NATO, a kilka tygodni potem okazało się, że Rosja sprzeciwiała się rozszerzeniu NATO. Prezydent RP Lech Wałęsa, pragnąc zdyskontować swój przejściowy sukces, wystosował 1 września 2003 r. list do sekretarza generalnego NATO. Potwierdzono w nim wolę Polski przystąpienia do Sojuszu Północnoatlantyckiego, a zastosowana argumentacja posłużyła w następnych latach do uzasadnienia tego dążenia. Składały się na nią następujące argumenty: – po pierwsze, Polska podziela demokratyczne wartości, na jakich opiera się Sojusz Północnoatlantycki; – po drugie, Polska zmierza do usunięcia „niewidzialnej bariery”, jaka nadal dzieliła Europę na dwie strefy państw, mających zagwarantowane bezpieczeństwo i tego pozbawionych; „Przegląd Rządowy”, nr 12 (18), grudzień 1992 r., s. 73–81. A. Sakson, Stosunek społeczeństwa polskiego do bezpieczeństwa kraju i przystąpienia do NATO, [w:] J. Kiwerska (red.), Interesy bezpieczeństwa w  Europie, Instytut Zachodni, Poznań 1996, s. 25–32. 27 Wspólna deklaracja polsko-rosyjska, Warszawa, 25 sierpnia 1993 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 3, s. 63. 25 26

48

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

– po trzecie, Polska zmierza do uzyskania członkostwa w  NATO nie w  wyniku obaw przed określonymi zagrożeniami, lecz dlatego, że dąży do zabezpieczenia się przed nieprzewidywalnymi rodzajami ryzyka oraz poszerzenia strefy wolności, demokracji i  współpracy; – po czwarte, do proatlantyckiego wyboru skłania wola społeczeństwa polskiego, sukcesy reform demokratycznych i uregulowane stosunki z sąsiadami, co oznacza, że Polska nie będzie wnosić problemów do Sojuszu, a członkostwo w nim będzie czynnikiem konsolidującym reformy i pokojową politykę zagraniczną28. Kiedy Polska wypracowała dojrzałą argumentację kursu na integrację z NATO, pojawił się mocny sprzeciw Rosji wobec takiego wyboru. W połowie września 1993 r. prezydent Borys Jelcyn wystosował list do przywódców USA, Wielkiej Brytanii, Francji i Niemiec, w którym podtrzymał sprzeciw Rosji wobec idei rozszerzenia NATO i powoływał się na podjęte – zdaniem Moskwy – zobowiązanie do nierozszerzania Sojuszu, uzgodnione podczas konferencji „2+4” dotyczącej zjednoczenia Niemiec. Niewątpliwie Rosja tym krokiem poważnie zaszkodziła polskim zabiegom w wejściu do NATO, dając argument przeciwnikom jego rozszerzenia w krajach Sojuszu. Natomiast czynnikiem wzmacniającym polską dyplomację było wzrastające poparcie społeczne dla wcześniej oficjalnie zadeklarowanego celu. Zasadnicze znaczenie miało objęcie jesienią 1993 r. rządów przez koalicję SLD–PSL, dwie partie niewywodzące się z nurtu solidarnościowego, lecz postpeerelowskiego. Doszło wówczas do oficjalnego potwierdzenia, że w sprawach zasadniczych kierunków polskiej polityki zagranicznej, w tym kierunku atlantyckiego, ukształtował się konsensus najważniejszych sił politycznych w kraju29. Było to szczególnie ważne nie tylko dla uwiarygodnienia obranego przez poprzednie rządy kursu politycznego, lecz także w kontekście wyraźnie wyartykułowanego sprzeciwu Rosji wobec idei rozszerzania NATO. Polskie elity polityczne i społeczeństwo były w większości zjednoczone w dążeniu do uzyskania członkostwa w Sojuszu Północnoatlantyckim.

2.2. Nawiązanie stałych kontaktów i współpracy wojskowej Niepewność odnośnie do kierunku rozwoju sytuacji wewnętrznej w byłych państwach socjalistycznych skłoniła kręgi kierownicze NATO do poszukiwania nowych instrumentów stabilizowania sytuacji międzynarodowej w  tej strefie. Jesienią 1993 r. z inicjatywy Stanów Zjednoczonych, wspieranej przez Niemcy, przedmiotem dyskusji wewnętrznej w  NATO stała się koncepcja Partnerstwa dla Pokoju (PdP)30. Zakładała ona pogłębienie partnerstwa w  ramach NACC, Tekst listu prezydenta L. Wałęsy zob. w: ibidem, s. 9–12. Por. R. Kuźniar, Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2012, s. 123. 30 Szerzej na temat genezy idei Partnerstwa dla Pokoju zob. Ch.A. Kupchan, Strategic Vision, „World Policy Journal”, Vol. 11, No. 3, Fall 1994, s. 112–122. 28 29

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją

49

poprzez rozwijanie dwustronnej współpracy wojskowej między NATO a poszczególnymi państwami nienależącymi do Sojuszu. Idea ta została zaakceptowana przez Radę Północnoatlantycką obradującą w  dniach 20–21 październiku 1993 r. w  Travemünde. Ta wstępna decyzja stanowiła w intencji jej autorów odpowiedź na intensywne zabiegi państw Europy Środkowej, zwłaszcza z  Grupy Wyszehradzkiej, o  wejście do Sojuszu Północnoatlantyckiego31; była ofertą rozszerzenia współpracy z  nimi – ale nie zawierała propozycji przyznania im gwarancji bezpieczeństwa ani obietnicy członkostwa. USA i ich zachodnioeuropejscy sojusznicy, nie chcieli bowiem drażnić Rosji, która sprzeciwiała się koncepcji rozszerzenia NATO na Wschód, chociaż w  niektórych ośrodkach polityczno-naukowych w  Stanach Zjednoczonych już wtedy pojawiały się pomysły stopniowego rozszerzania NATO o państwa środkowoeuropejskie32. W Europie Środkowej powstała uzasadniona obawa, że inicjatywa amerykańska może się okazać jedynie substytutem rozszerzenia NATO. Toteż Polska i  inne państwa Grupy Wyszehradzkiej, które krytycznie oceniły ograniczoność propozycji Partnerstwa dla Pokoju33, podjęły intensywne zabiegi w celu przekonania przywódców państw NATO do jej uzupełnienia o możliwość stopniowego rozszerzenia Sojuszu. Szczególną aktywnością wykazywał się minister spraw zagranicznych Andrzej Olechowski, który w licznych wystąpieniach wskazywał, że PdP powinno prowadzić do stopniowego rozszerzania Sojuszu o państwa się w nim angażujące, które spełnią określone kryteria członkostwa34. W czasie kolejnego spotkania na szczycie w Brukseli w dniach 10–11 stycznia 1994 r. szefowie państw i rządów NATO zaaprobowali zmodyfikowaną wersję programu PdP. Celem tego programu jest pogłębianie zaufania i  intensyfikacja wzajemnych wysiłków państw Sojuszu Północnoatlantyckiego oraz jego 31 Zob. np.: Th. van den Doel, Central Europe: The New Allies? The Road from Visegrad to Brussels, Westview Press, Boulder CO 1993; A. Cottey, East-Central Europe after the Cold War: Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary in Search of Security, Macmillan, Basingstoke 1995, s. 141–148. 32 Zob. R.D. Asmus, R.L. Kugler, F.S. Larrabee, Building a New NATO, „Foreign Affairs”, Vol. 72, No. 4, September–October 1993, s. 28–40; J. Simon, Does Eastern Europe Belong in NATO?, „Orbis”, Vol. 37, No. 1, Winter 1993, s. 21–35. 33 Zob. polską ocenę: Konferencja NATO w  Travemünde. Stowarzyszenie zamiast członkostwa, „Rzeczpospolita”, 23 października 1993 r. 34 Zob.: Wystąpienie ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Olechowskiego na spotkaniu Północnoatlantyckiej Rady Współpracy – Bruksela, 3 grudnia 1993 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 4, s. 160–163. Minister A. Olechowski w czasie wizyty w Waszyngtonie przekonywał, że zaproponowane Partnerstwo dla Pokoju to za mało dla Polski; uzyskał zapewnienie w Departamencie Stanu, że Rosja nie będzie miała prawa weta w sprawie przyjęcia Polski do Sojuszu. Minister Olechowski przedstawił argumenty za rozszerzeniem NATO w  liście do szefów dyplomacji 16 państw NATO z  22 grudnia 1993 r. oraz w  wystąpieniu w Sejmie RP 21 stycznia 1994 r. List ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Olechowskiego do 16 państw członkowskich NATO – Warszawa, 22 grudnia 1993 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 4, s. 18–20; Przemówienie ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Olechowskiego wygłoszone w Sejmie RP na temat aktualnej sytuacji międzynarodowej i wynikających z  niej zagrożeń dla Polski – Warszawa, 21 stycznia 1994 r., ibidem, 1994, nr 1, s. 19–28; R. Kupiecki, op. cit., s. 305.

50

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

partnerów z NACC i KBWE na rzecz umacniania bezpieczeństwa. NATO zaoferowało państwom partnerskim współdziałanie w konkretnych przedsięwzięciach na rzecz przejrzystości budżetów obronnych, wspierania demokratycznej kontroli nad wojskiem, wspólnego planowania, wspólnych ćwiczeń wojskowych oraz stworzenia zdolności do współdziałania z  siłami NATO w  takich dziedzinach, jak: misje pokojowe, poszukiwawcze i ratownicze, operacje humanitarne, a także w innych uzgodnionych przedsięwzięciach. Stwierdzono, że państwa zaproszone do PdP powinny zaakceptować dokument ramowy z  Brukseli i  wynegocjować indywidualny program współpracy politycznej i wojskowej z NATO35. Bardzo ważnym nowym elementem było potwierdzenie – w zaproszeniu do PdP – otwartości Sojuszu (zgodnie z  art. 10 Traktatu Waszyngtońskiego) oraz zadeklarowanie woli takiego jego rozszerzenia, „które w ramach ewolucyjnego procesu objęłoby demokratyczne państwa położone na wschód [od nas], biorąc pod uwagę rozwój sytuacji politycznej i  bezpieczeństwa w  całej Europie”. W dalszej części wskazano, że „aktywny udział w Partnerstwie dla Pokoju będzie odgrywać istotną rolę w ewolucyjnym procesie rozszerzania NATO”. Niejako dla uwiarygodnienia tej jeszcze mało konkretnej oferty zadeklarowano, że „NATO będzie się konsultować z  każdym aktywnym uczestnikiem Partnerstwa, gdy taki partner odczuje bezpośrednie zagrożenie dla swojej integralności terytorialnej, niezawisłości politycznej lub bezpieczeństwa”36. Nie oznaczało to przyznania żadnemu z  partnerów „twardych” gwarancji bezpieczeństwa, ale wyraźnie wychodziło naprzeciw oczekiwaniom państw środkowoeuropejskich. Dokument przyjęty w  Brukseli miał w  opinii Polski i  innych kandydatów do Sojuszu dwa podstawowe niedostatki: nie ustalał ani daty przyjęcia nowych członków, ani szczegółowych kryteriów, jakim kandydaci powinni odpowiadać37. Trzy dni przed brukselskim szczytem NATO, Lech Wałęsa zapowiadał, w czasie rozmów w Warszawie ze specjalnymi wysłannikami prezydenta Billa Clintona – Madeleine Albright i Johnem Shalikashvili, odrzucenie uzgodnionego już programu Partnerstwa dla Pokoju, jeżeli Polska nie uzyska jasnego przyrzeczenia uzyskania w przyszłości członkostwa w NATO. Jednak w czasie oficjalnego obiadu prezydentów państw Grupy Wyszehradzkiej z  prezydentem USA w  Pradze 12 stycznia 1994 r. Wałęsa powiedział na temat Partnerstwa dla Pokoju: „jest krok uczyniony we właściwym kierunku, ale krok zbyt krótki. Mam nadzieję, że dzisiejsze rozmowy ukażą horyzont, a nasz marsz w drodze do NATO zyska przyspieszenie”38. Niewątpliwie na pozytywne nastawienie polskiego prezydenta wpłynęło Zob. Partnerstwo dla Pokoju – Dokument Ramowy – Bruksela, 10–11 stycznia 1994 r., „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 1, s. 167–171. 36 Partnerstwo dla Pokoju: zaproszenie wystosowane przez szefów państw i rządów uczestniczących w  spotkaniu Rady Północnoatlantyckiej – Bruksela, 10–11 stycznia 1994 r., „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 1, s. 164–166. 37 Przemówienie ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Olechowskiego wygłoszone w Sejmie RP na temat aktualnej sytuacji międzynarodowej i wynikających z niej zagrożeń dla Polski – Warszawa, 21 stycznia 1994 r., „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 1, s. 19–28. 38 Zob. „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 1, s. 13. 35

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją

51

oświadczenie Clintona, który stwierdził, że program PdP zmienia dyskusję o przyszłości NATO w ten sposób, że „pytanie nie brzmi już: czy NATO przyjmie nowych członków, ale kiedy i jak”39. Oznaczało to pewien ostrożny postęp w  stanowisku Sojuszu, a  Zachód – aby nie antagonizować Rosji – zaoferował jej udział w PdP, a następnie szukał nowych formuł współpracy. Państwa NATO, inicjując program Partnerstwa dla Pokoju traktowały go jako jeden z  mechanizmów umacniania bezpieczeństwa europejskiego. Starały się pogodzić dwa kontrowersyjne cele: rozszerzenie Sojuszu o nowe demokracje z Europy Środkowej i aktywne uczestnictwo Rosji we wspólnej „architekturze” bezpieczeństwa europejskiego. Polska podpisała ramowy program PdP jako trzeci kraj (po Litwie i Rumunii). Podpis pod tym programem złożył 2 lutego 1994 r. premier Waldemar Pawlak podczas wizyty w  Brukseli. Następnie podjęto intensywne przygotowania do rozpoczęcia dwustronnej współpracy z Sojuszem. 25 kwietnia 1994 r. minister obrony Piotr Kołodziejczyk, jako pierwszy z przedstawicieli rządów państw zaproszonych do PdP, przedłożył w Kwaterze Głównej NATO Dokument Prezentacyjny Partnerstwa dla Pokoju. Zawarto w nim kilka ogólnych politycznych i wojskowych celów współpracy Rzeczypospolitej z NATO. Polska zobowiązała się do:  zwiększenia przejrzystości w planowaniu obronnym i pracach nad budżetem wojskowym;  rozwoju współpracy wojskowej z NATO;  zapewnienia demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi poprzez transformację strukturalną, zmiany legislacyjne i  demokratyczne procedury operowania budżetem, zgodnie ze standardami i normami NATO;  utrzymania gotowości do udziału w operacjach prowadzonych pod egidą ONZ i KBWE;  wspólnego planowania, szkolenia i  ćwiczeń zwiększających zdolność do organizowania międzynarodowych operacji pokojowych, poszukiwawczo-ratowniczych i humanitarnych. W sprawach ściśle wojskowych najważniejsza była lista tych dziedzin współpracy, które zostały uznane za priorytetowe w procesie przygotowania sił zbrojnych do integracji ze strukturami NATO. Wymieniono tu m.in.: systemy dowodzenia i łączności, standaryzację, infrastrukturę obronną, planowanie logistyczne, szkolenie i edukację wojskową40. Złożenie przez Polskę Dokumentu Prezentacyjnego umożliwiło rozpoczęcie negocjacji z  NATO na temat Indywidualnego Programu Partnerstwa (IPP). Zasadnicza część zgłoszonych wówczas przez Polskę propozycji została zaakceptowana przez 39 Zdanie to brzmiało: „Now the question is no longer whether NATO will take on new members, but when and how we will do so”. Tekst przemówienia w: Weekly Compilation of Presidential Documents, Vol. 30, No. 2, January 17, 1994, s. 41–42. 40 B. Świetlicki, P. Włodarski, Współpraca wojskowa w ramach Partnerstwa dla Pokoju, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1995, s. 67.

52

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

Sojusz. IPP został zaakceptowany na sesji NACC w  Stambule 5 lipca 1994 r. Ustanawiał on szeroką współpracę Polski z NATO oraz określał polityczne i wojskowe mechanizmy tej współpracy. W  IPP zawarto 41 różnych przedsięwzięć na 1994 r.41, na które składały się następujące formy współpracy:  konsultacje ekspertów, wymiana doświadczeń i informacji wojskowych;  wspólne szkolenia i  ćwiczenia przygotowujące do operacji pokojowych, poszukiwawczo-ratowniczych i humanitarnych;  udział polskich oficerów i ekspertów cywilnych w konferencjach, kursach, szkoleniach, warsztatach i seminariach organizowanych przez NATO42. Istotnym novum we współpracy Polski z NATO były wprowadzone przez IPP wielostronne i dwustronne polowe ćwiczenia wojskowe z udziałem pododdziałów armii państw NATO i krajów partnerskich. Pierwsze z nich, pod kryptonimem „Most współpracy”, odbyły się na terytorium Polski w dniach 12–15 września 1994 r. na poligonie w Biedrusku pod Poznaniem. Wzięło w nich udział około 600 żołnierzy z trzynastu państw NATO i krajów partnerskich. Manewry te miały wydźwięk symboliczny, zaledwie trzy lata po rozwiązaniu Układu Warszawskiego i rok po całkowitym wycofaniu wojsk b. ZSRR z Polski na ziemi polskiej pojawili się żołnierze z państw NATO. Zauważyć należy, że wczesne i  aktywne włączenie się Polski do realizacji Partnerstwa dla Pokoju było korzystne dla naszego kraju, ponieważ uzyskaliśmy pewien wpływ na kształtowanie form współpracy i jej zakresu oraz na ewolucję całego programu. Równocześnie poszerzały się możliwości współpracy Polski z poszczególnymi krajami członkowskimi Sojuszu. Obok działań w ramach PdP, zrealizowano wiele wspólnych przedsięwzięć „w duchu Partnerstwa”, niewynikających bezpośrednio z planów i aktywności PdP43. Współpraca wojskowa w  ramach PdP służyła adaptacji Polski do standardów natowskich i  przez to sprzyjała przybliżaniu naszego kraju do członkostwa w Sojuszu. Szczególne znaczenie miał w tym Proces Planowania i Oceny (Partnership for Peace Planning and Review Process – PARP), dzięki któremu kraje partnerskie mogły ściślej współpracować z NATO w osiąganiu założonych celów, tzw. interoperacyjności, czyli zdolności współdziałania z siłami NATO. Praktyczną formą współpracy wojskowej Polski z  NATO był udział polskich żołnierzy w Siłach Implementacyjnych (IFOR), wprowadzonych do Bośni i Hercegowiny po zawarciu porozumień pokojowych kończących wojnę domową w tym kraju. W lutym 1996 r. w tych siłach znalazł się 670-osobowy kontyngent, pełniący służbę w  Brygadzie Nordycko-Polskiej. Od grudnia tego roku polska jednostka (zmniejszona do około 500 żołnierzy) weszła w skład następnej misji natowskiej – Sił Stabilizacyjnych (SFOR). W latach 1998–1999 dowódcą Brygady Nordycko-Polskiej był gen. Mieczysław Bieniek. Od 1 stycznia 2003 r. Polski W następnych latach liczba tych przedsięwzięć wzrosła łącznie do ponad 450. T. Otłowski, Polska w  procesie integracji z  NATO i  Unią Zachodnioeuropejską 1991–1998, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1999, s. 71–72. 43 R. Kupiecki, op. cit., s. 307. 41 42

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją

53

Kontyngent Wojskowy w  SFOR został zmniejszony do 285 żołnierzy i  znalazł się w  składzie Wielonarodowej Grupy Bojowej, będącej w  podporządkowaniu operacyjnym Międzynarodowej Brygady „Północ”44. Rozpoczęcie w 1994 r. realizacji programu Partnerstwa dla Pokoju nie oznaczało zgody NATO na rozszerzenie. Wtedy jeszcze politycy i eksperci z państw zachodnich reprezentowali koncepcję tzw. królewskiej drogi w  podejściu do bezpieczeństwa nowych demokracji z  Europy Środkowej. Koncepcja ta zakładała przyjęcie nowych demokracji środkowoeuropejskich, w  tym Polski, do Unii Europejskiej, a  następnie objęcie ich gwarancjami bezpieczeństwa Unii Zachodnioeuropejskiej, zgodnie z  artykułem V zmodyfikowanego Traktatu Brukselskiego. Przy takim scenariuszu rozszerzenie NATO byłoby odsunięte w  czasie, choć pozostałoby możliwym, lecz niewykluczone, że okazałoby się zbędnym rozwiązaniem. Państwa Grupy Wyszehradzkiej zdecydowanie zwalczały tę koncepcję i dzięki temu przyczyniły się do wykluczenia jej z debaty45. W  polskim stanowisku z  lat 1994–1995 zaczęły dominować poważne argumenty, wskazujące nie na obawy przed pozostaniem w  tzw. szarej strefie bezpieczeństwa, lecz na korzyści dla całej Europy z  rozszerzenia Sojuszu, oraz podkreślające gotowość Polski do wzmacniania współdziałania i  kompatybilności polskiego systemu obronnego z  systemem NATO, do czego przyczyniał się udział w PdP46. Równocześnie polska dyplomacja prowadziła intensywne zabiegi mające przekonać Stany Zjednoczone i  inne państwa członkowskie NATO, że Polsce nie chodzi tylko o  własne interesy bezpieczeństwa, ale o  poszerzanie zachodniej strefy pokoju i stabilności. Jesienią 1994 r. Polska, obok Republiki Czeskiej, Węgier i Słowacji, została objęta programem amerykańskiej pomocy wojskowej (tzw. poprawka Browna), a 1 grudnia 1994 r. Rada Północnoatlantycka podjęła, na wniosek USA i  Niemiec, przełomową decyzję o  rozpoczęciu wewnętrznej debaty w Sojuszu na temat sposobu i zasad jego rozszerzenia oraz wpływu tego na bezpieczeństwo europejskie. Droga do otwarcia NATO na nowych członków została uznana przez 16 państw członkowskich za możliwą opcję.

2.3. Akcesja do Traktatu Północnoatlantyckiego W  czasie, gdy trwała dyskusja na temat rozszerzenia NATO, Polska kontynuowała zabiegi perswazyjne na rzecz takiej opcji. W  kwietniu 1995 r. pierwszą swoją wizytę, jako nowy premier, Józef Oleksy złożył w  Kwaterze Głównej W wyniku prowadzonej restrukturyzacji SFOR od 5 stycznia 2000 r. powstała w miejsce Brygady Nordycko-Polskiej – Nordycko-Polska Grupa Bojowa, podporządkowana bezpośrednio dowódcy Międzynarodowej Dywizji Północ. 45 Ibidem, s. 309. 46 Zob. Prezentacja polskiej polityki zagranicznej w  1994 roku – Wystąpienie ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Olechowskiego wygłoszone w  Sejmie – Warszawa, 12 maja 1994 r., „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 2, s. 47. 44

54

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

NATO; zaapelował do państw członkowskich Sojuszu o  podjęcie oczekiwanej w Polsce decyzji już w 1996 r. W  tym czasie koncepcja rozszerzenia NATO uzyskiwała szersze poparcie w kręgach doradców administracji amerykańskiej47, co miało wpływ na prowadzoną debatę wśród sojuszników. 28 września 1995 r. przedstawiono w Brukseli państwom kandydującym Studium o rozszerzeniu NATO. W tym dokumencie, określono cele i  zasady rozszerzenia Sojuszu oraz polityczne i  wojskowe kryteria, jakim powinny odpowiadać państwa kandydujące do niego. Jako główne cele rozszerzenia NATO określono „zapewnienie większej stabilności i bezpieczeństwa wszystkim państwom na obszarze euroatlantyckim, bez odtwarzania linii podziału” oraz zbudowanie nowej „architektury” bezpieczeństwa poprzez „stopniowy proces integracji i współpracy, oparty na wzajemnym oddziaływaniu istniejących instytucji wielostronnych w Europie, takich jak UE, UZE i  OBWE”. Podkreślono, że „NATO pozostaje ściśle obronnym sojuszem, którego podstawowym celem jest utrzymanie pokoju na obszarze euroatlantyckim oraz zapewnienie bezpieczeństwa swoim członkom”. Jako inne cele rozszerzenia Sojuszu podano: zintegrowanie ze wspólnotą atlantycką państw zaawansowanych w reformach demokratycznych, a poprzez to wzmocnienie tendencji do integracji w  Europie, opartej na wspólnych wartościach demokratycznych, oraz wzmocnienie i  poszerzenie partnerstwa transatlantyckiego. Rozszerzenie NATO – w  myśl autorów Studium – ma odpowiadać szerokiej koncepcji bezpieczeństwa przyjętej we wcześniejszych dokumentach programowych Sojuszu. Zakładając, że przynajmniej w pierwszej fazie nie będzie możliwe przyjęcie do Sojuszu wszystkich zabiegających o  to państw, zadeklarowano utrzymanie aktywnej współpracy z nimi w zakresie bezpieczeństwa. Natomiast w stosunku do sprzeciwiającej się rozszerzeniu NATO Rosji, podkreślono znaczenie współpracy w ramach PdP oraz dialogu i współpracy poza tym programem w formule 16 +1. Współdziałanie z  Rosją określono jako „kluczowy element bezpieczeństwa i stabilności w Europie”. Za podstawowy sposób dochodzenia nowych państw do członkostwa w  NATO uznano ich aktywny udział w  realizacji indywidualnych programów PdP. Zapowiedziano, że w procesie rozszerzania NATO będzie rosło znaczenie NACC jako szczególnego forum obejmującego sojuszników zrzeszonych w NATO i partnerów uczestniczących w NACC/PdP. Sformułowano następujące warunki, które uprawniają państwa kandydujące do uzyskania członkostwa: demokratyczny system polityczny oraz przywiązanie do zasad i norm OBWE, gospodarka rynkowa, demokratyczna i cywilna kontrola nad ich siłami zbrojnymi, przejrzystość budżetów wojskowych, uzyskanie minimalnej interoperacyjności (zdolności do współdziałania) z  siłami NATO oraz gotowość do zaakceptowania podstawowych zasad i  zobowiązań wynikających z  Traktatu Waszyngtońskiego. Z  racji tego, że NATO będzie nadal sojuszem wojskowym, zastrzeżono, że powiększenie 47 Zob. R.D. Asmus, R.L. Kugler, F.S. Larrabee, NATO Expansion: The Next Steps, „Survival”, Vol. 37, No. 1, Spring 1995, s. 7–33.

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją

55

o nowych członków powinno się przyczynić do jego wzmocnienia jako organizacji zbiorowej obrony, a  nie może osłabiać jego mechanizmów decyzyjnych. Założono, że proces rozszerzania NATO będzie się odbywać etapowo48, dlatego też nowi członkowie nie będą mogli utrudniać przystąpienia nowym państwom aspirującym do tej organizacji. W  Studium stwierdzono – widocznie pod wpływem negatywnego stanowiska Rosji – że nie istnieje a  priori wymóg rozmieszczenia broni jądrowej na terytoriach nowych członków, chociaż w innym miejscu dobitnie powiedziano, że „nie może być drugorzędnych gwarancji bezpieczeństwa czy też gorszych członków w ramach Sojuszu ani też modyfikacji Traktatu Waszyngtońskiego dla tych, którzy się przyłączą [do NATO]”. Potwierdzając, że rozszerzanie Sojuszu stanie się częścią przejrzystego, ewolucyjnego procesu umacniania stabilności i bezpieczeństwa w Europie, wyraźnie oświadczono, że decyzje o rozszerzaniu będą podejmowane wyłącznie przez NATO. Rozszerzanie NATO będzie dokonywało się zgodnie z  ustaleniami zawartymi w  różnych dokumentach OBWE, które potwierdzają suwerenne prawo każdego państwa do wyboru rozwiązań w  zakresie bezpieczeństwa, w  tym wyboru sojuszy, a  żadne państwo spoza NATO nie będzie posiadać prawa weta w tej sprawie49. Studium o rozszerzeniu NATO także nie wywołało zbyt pozytywnej reakcji zniecierpliwionych ostrożnością Sojuszu niektórych polityków polskich. Wyrażali oni niedosyt z  powodu braku określenia konkretnych terminów i  wskazania krajów, które mają być do NATO przyjęte w pierwszej kolejności. Niemniej, od tego czasu Polska prowadziła wytrwale zabiegi w  celu wypełnienia kryteriów politycznych i  wojskowych do przygotowania się do bycia członkiem Sojuszu oraz aktywnie uczestniczyła w Partnerstwie dla Pokoju. Równolegle prowadzono polemiki z Rosją, która krytykowała plany rozszerzenia NATO. Na początku grudnia 1995 r. Rada Północnoatlantycka zaapelowała do krajów partnerskich o rozwijanie narodowych programów współpracy z Sojuszem i o podejmowanie indywidualnych konsultacji w tej sprawie, a w końcu stycznia następnego roku NATO przedstawiło wytyczne do takich rozmów. Polska odpowiedziała na to, składając w Brukseli 4 kwietnia 1996 r. Indywidualny Dokument Dyskusyjny w  sprawie rozszerzenia NATO. Zawarto w  nim zestawienie argumentów na rzecz przyjęcia Polski do Sojuszu jako pełnoprawnego członka. Indywidualne konsultacje Polska–NATO zostały rozpoczęte w maju 1996 r. Do połowy następnego roku odbyło się sześć rund takich rozmów50. Dobrze przysłużyły się one zaprezentowaniu Polski jako kandydata do członkostwa w Sojuszu. 48 Kilka miesięcy później, kiedy założono, że w pierwszym etapie do NATO wejdą Polska, Czechy i  Węgry, wpływowi eksperci amerykańscy pisali o  potrzebie realizacji przez Zachód „strategii otwartych drzwi” wobec państw bałtyckich: Litwy, Łotwy i Estonii. Zob. R.D. Asmus, R.C. Nurik, NATO Enlargement and the Baltic States, „Survival”, Vol. 38, No. 1, Spring 1996, s. 121–142. 49 Oryginalny tekst Studium, zob. Study on NATO Enlargement, NATO Office of Information and Press, Brussels 1995. 50 R. Kupiecki, op. cit., s. 313–314.

56

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

Jesienią 1996 r. politycy amerykańscy wysłali jasne sygnały, że w przyszłym roku zostaną podjęte decyzje w  sprawie rozszerzenia NATO. Mówili o  tym sekretarz stanu Warren Christopher w  Stuttgarcie (6 września) i  prezydent Bill Clinton w Detroit (22 października). W grudniu Rada Północnoatlantycka uzgodniła zwołanie w dniach 8–9 lipca 1997 r. spotkania szefów państw i rządów w  Madrycie, na którym zostanie wystosowane zaproszenie jednego lub kilku kandydatów do rozmów w  sprawie przystąpienia do Sojuszu. Zdaniem obserwatorów, Polska była kandydatem numer jeden. NATO, decydując się na pierwsze po zakończeniu zimnej wojny rozszerzenie, chciało dać wyraźny sygnał, że krok ten nie będzie skierowany przeciwko Rosji. Temu celowi, a zarazem łagodzeniu jej sprzeciwu, miało służyć złożone w  marcu 1997 r. czasie rozmów dwustronnych z  Rosją oświadczenie deklarujące, że Sojusz nie zamierza rozmieszczać broni masowego rażenia na terytorium nowych członków, a także nie będzie rozmieszczać tam nowych stale stacjonujących sił zbrojnych. Dla Polski było to korzystne rozwiązanie, gdyż – jakkolwiek stanowiło ustępstwo na rzecz Rosji – to jednak nie było zobowiązaniem traktatowym, różnicującym status prawny nowych i  „starych” członków Sojuszu. Zostało ono umieszczone w treści podpisanego 27 maja 1997 r. Aktu stanowiącego o wzajemnych stosunkach, współpracy i bezpieczeństwie między NATO a Federacją Rosyjską. Porozumienie to powołało Stałą Wspólną Radę NATO–Rosja, pracującą w formule 16 + 1, ale Rosja nie uzyskała prawa weta w decyzjach podejmowanych przez Sojusz. Na odbywającej się kilka dni potem (29–30 maja 1997 r.) sesji Rady Północnoatlantyckiej w  Sintrze (w  Portugalii), postanowiono także poszerzyć współpracę z krajami partnerskimi w ramach PdP, a w miejsce krytykowanej przez Rosję NACC, utworzono Euroatlantycką Radę Partnerstwa (EAPC). Zapowiadana decyzja o  rozszerzeniu NATO, została podjęta na szczycie madryckim, kiedy 8 lipca 1997 r. zaproszono do rozmów akcesyjnych Polskę, Republikę Czeską i Węgry. Przywódcy Sojuszu zadeklarowali podpisanie protokołów akcesyjnych jeszcze w  grudniu tego roku oraz zakończenie procesu ich ratyfikacji przed jubileuszem 50-lecia Traktatu Waszyngtońskiego w  kwietniu 1999 r.; zapowiedzieli także stopniowe włączenie trzech państw środkowoeuropejskich do prac organów Sojuszu. Polska podjęła intensywne przygotowania do akcesji. 11 lipca 1997 r. Komitet Obrony Kraju powołał do prowadzenia negocjacji w sprawie przystąpienia Polski do NATO ośmioosobowy Zespół Negocjacyjny pod przewodnictwem podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych Andrzeja Towpika, a 1 sierpnia Sejm podjął uchwałę upoważniającą rząd do przystąpienia do tych rozmów51. Sekretarz generalny NATO Javier Solana wystosował 17 lipca list do rządu RP, w którym oficjalnie sformułował zaproszenie do rozmów akcesyjnych. Rozmowy między Polską a NATO toczyły się w Brukseli w czterech rundach we M. Tabor, Polska w  Sojuszu Północnoatlantyckim, [w:] S. Parzymies, I. Popiuk-Rysińska (red.), Polska w  organizacjach międzynarodowych, wyd. 2, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2002, s. 75–76. 51

2. Partnerstwo Polski z NATO przed akcesją

57

wrześniu i  październiku 1997 r. W  ich trakcie Zespół Negocjacyjny zapoznał się szczegółowo z  procedurami i  mechanizmami wewnętrznymi obowiązującymi w Sojuszu. Złożył też szereg oświadczeń odnoszących się do zobowiązań wynikających z członkostwa w Organizacji. Zobowiązania te dotyczyły czterech podstawowych kwestii:  przystąpienia Polski do dorobku prawnego Sojuszu;  zobowiązań natury wojskowej;  zobowiązań dotyczących ponoszenia kosztów związanych z członkostwem w Sojuszu;  zobowiązań wiążących się z procedurami i mechanizmami gwarantującymi ochronę natowskich informacji niejawnych52. Wyniki rozmów zaakceptował 10 listopada nowy rząd RP (Akcji Wyborczej Solidarność i Unii Wolności), a w liście ministra spraw zagranicznych Bronisława Geremka do sekretarza generalnego NATO Javiera Solany z 14 listopada Polska wyraziła gotowość podjęcia obowiązków członka Sojuszu i potwierdziła uznanie zasady otwartości Sojuszu wobec państw, które będą zainteresowane przystąpieniem do niego53. Zasada ta pozostała następnie ważnym elementem stanowiska Polski reprezentowanym w kolejnych rozszerzeniach NATO. 16 grudnia 1997 r. na sesji Rady Północnoatlantyckiej, ministrowie spraw zagranicznych 16 państw członkowskich Sojuszu, w obecności szefów dyplomacji Polski, Republiki Czeskiej i  Węgier podpisali protokoły akcesyjne54. Proces ich ratyfikacji zapoczątkowała Kanada 3 lutego 1998 r., a przełomowe znaczenie miała ratyfikacja protokołów przez Senat USA 30 kwietnia 1998 r. Ostatnimi krajami, które zaaprobowały protokoły o  rozszerzeniu NATO były Portugalia, Turcja i Holandia, które uczyniły to na początku grudnia 1998 r. W rezultacie 29 stycznia 1999 r. sekretarz generalny NATO J. Solana wystosował do Polski, Republiki Czeskiej i Węgier formalne zaproszenia do przystąpienia do Traktatu Północnoatlantyckiego. Pomimo wcześniejszych uzgodnień, że protokoły akcesyjne wejdą w  życie w  kwietniu 1999 r., po zakończeniu procesu ratyfikacji w  państwach Sojuszu, USA zaproponowały wcześniejsze ich wejście w  życie. Prawdopodobnie miało tutaj znaczenie przygotowywanie się Sojuszu do interwencji zbrojnej przeciwko Federalnej Republice Jugosławii w związku z kryzysem w Kosowie. Polska bardzo pozytywnie powitała tę propozycję. Sejm i  Senat przyjęły tego samego dnia, tj. 17 lutego 1999 r., ustawę o ratyfikacji Traktatu Północnoatlantyckiego. Szerzej: ibidem, s. 76. R. Kupiecki, op. cit., s. 318. 54 Rada Północnoatlantycka oszacowała koszty rozszerzenia NATO o  trzy kraje środkowoeuropejskie tylko na 1,5  mld USD w  ciągu dziesięciu lat. Tymczasem według ekspertów z Pentagonu miały one wynieść do 2009 r. 27–35 mld USD. W opinii ekspertów z Ministerstwa Obrony Narodowej koszty dostosowań Polski w pierwszej fazie osiągnięcia minimalnej kompatybilności z NATO miały wynieść blisko 2,0 mld USD w ciągu 4–5 lat, a pełnej integracji 9,6 mld USD w ciągu 15 lat. Zob. P. Wieczorek, P. Kłudka, Droga Polski do NATO – próba bilansu, BPI MON, Warszawa 1997, s. 57–71. 52 53

58

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

Prezydent Aleksander Kwaśniewski podpisał 26 lutego 1999 r., po uprzedniej kontrasygnacie premiera, akt przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Traktatu Północnoatlantyckiego. Polska oficjalnie została przyjęta, obok Republiki Czeskiej i Węgier, do NATO 12 marca 1999 r., po zdeponowaniu aktów akcesji sekretarzowi stanu USA (depozytariuszowi Traktatu Północnoatlantyckiego) w Bibliotece Harry’ego Trumana w  Independence w  stanie Missouri. W  ten sposób pomyślnie zakończyły się kilkuletnie starania kolejnych rządów Polski o  dołączenie do grona najlepiej zabezpieczonych państw demokratycznych. Minister spraw zagranicznych RP, Bronisław Geremek, na uroczystości w  Independence powiedział: „To wielki dzień dla Polski, jak i  dla milionów Polaków rozproszonych po wszystkich kontynentach. Polska wraca na zawsze tam, gdzie jest jej miejsce: do wolnego świata. Polska już nie jest osamotniona w  obronie swojej wolności. Jesteśmy w NATO dla «naszej i waszej wolności»”55.

3. Pozycja i rola Polski w NATO 3.1. Polityka „otwartych drzwi” Sojuszu Polska, jako średniej wielkości kraj, leżący na równinie środkowoeuropejskiej, na wschodniej flance NATO, ma korzystne położenie geostrategiczne. Ważne znaczenie ma fakt, że Polska graniczy z Rosją i innymi mniej stabilnymi państwami poradzieckimi. To nakłada na Polskę szczególnie ważne zadania monitorowania powstających na Wschodzie wyzwań i  zagrożeń dla bezpieczeństwa państw Sojuszu. Przywódcy państw sojuszniczych od początku rozszerzania NATO jasno i konsekwentnie podkreślali, że celem tego procesu jest poszerzanie strefy wolności, demokracji i stabilności w Europie. Polska, akceptując tę tezę zobowiązała się działać na rzecz jej urzeczywistnienia. Jednak zasadniczym motywem przystąpienia Polski do NATO było uzyskanie gwarancji, że sojusznicy udzielą nam pomocy w razie napaści zbrojnej z zewnątrz. Ze względu na złe doświadczenia z przeszłości stosunków z Rosją i ZSRR oraz z uwagi na sprzeciw Rosji wobec atlantyckich aspiracji Polski, polskie elity polityczne, są uwrażliwione na niebezpieczeństwa powstające na Wschodzie. Dlatego Polsce trudno jest łączyć rolę „konsumenta” i „twórcy” bezpieczeństwa. Polska nie potrafiła od początku swojego uczestnictwa w  Sojuszu Północnoatlantyckim działać na rzecz poszerzania na Wschód strefy stabilności, tak aby nie drażniło to Rosji. Natomiast bardzo konsekwentnie przywódcy RP reprezentowali koncepcję „otwartych drzwi” NATO. Oznaczało to popieranie zabiegów państw bałWystąpienie ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Bronisława Geremka podczas ceremonii składania Protokołu Akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej do Traktatu Północnoatlantyckiego – Independence, Missouri, 12 marca 1999 r., „Zbiór Dokumentów” 1999, nr 1–2, s. 34–35. 55

3. Pozycja i rola Polski w NATO

59

tyckich, w  tym zwłaszcza Litwy, a także Słowacji o  przystąpienie do Sojuszu. Polityka wspierania państw bałtyckich stanowiła jedną z przyczyn komplikowania się stosunków polsko-rosyjskich. Po szczycie praskim NATO w listopadzie 2002 r., na którym zaproszono do rozmów akcesyjnych kolejne siedem państw (Bułgaria, Estonia, Litwa, Łotwa, Słowacja, Słowenia i Rumunia)56, Polska mocno zaczęła wspierać niezbyt konsekwentnie wyrażane atlantyckie aspiracje Ukrainy. Następnie po „rewolucji róż” jesienią 2003 r., Polska stała się także adwokatem zabiegów Gruzji o  przystąpienie do NATO. Na szczycie NATO w  Bukareszcie 3 kwietnia 2008 r. tylko Polska i  Stany Zjednoczone forsowały kandydaturę Ukrainy i  Gruzji do członkostwa w  Sojuszu57. Te dwa państwa kandydujące zostały nawet wymienione w komunikacie końcowym jako mające szanse przystąpienia do Sojuszu. Jednakże rozpoczęte cztery miesiące później (8 sierpnia 2008 r.) przez Gruzję działania wojenne w  celu spacyfikowania secesji Osetii Południowej zasadniczo podważyły atlantyckie aspiracje Tbilisi. Także późniejszy (w  połowie września 2008 r.) rozpad „pomarańczowej” koalicji rządowej na Ukrainie oddalił ten kraj od NATO. Po objęciu urzędu prezydenta Ukrainy przez Wiktora Janukowicza, Rada Najwyższa uchwaliła 3 czerwca 2010 r. ustawę o zasadach polityki wewnętrznej i zagranicznej, która określa Ukrainę jako państwo pozablokowe, co oznacza oficjalną rezygnację ze starań o przystąpienie do Sojuszu Północnoatlantyckiego. W  tym kontekście redefinicji wymaga dotychczasowe stanowisko Polski, mocno opowiadającej się za dalszym rozszerzaniem NATO. Do tego może także skłaniać przyjęta na szczycie lizbońskim NATO w  listopadzie 2010 r. teza, że NATO dąży do prawdziwego strategicznego partnerstwa z Rosją, które ma przyczyniać się do tworzenia wspólnej przestrzeni pokoju, stabilności i bezpieczeństwa. Pozostaje więc ewentualny południowo-wschodni kierunek rozszerzania NATO, o kolejne państwa pojugosłowiańskie.

3.2. Rola aktywnego alianta Polska, przystępując do potężnego Sojuszu Północnoatlantyckiego od razu obrała dla siebie rolę aktywnego alianta, zdecydowanie podkreślającego znaczenie obecności wojskowej USA w Europie i przywódczą rolę USA w Sojuszu; szybko wykreowała się na bliskiego sojusznika USA. Bezpośrednio po wejściu do NATO, Polska politycznie poparła kontrowersyjną z punktu widzenia prawa międzynarodowego wojnę NATO z FR Jugosławii (tzw. wojnę o Kosowo), rozpoczętą 24 marca 1999 r. Faktycznie podjęcie tej interwencji zbrojnej zależało 56 Te siedem państw zostało przyjęte do NATO 29 marca 2004 r., a  1 kwietnia 2009 r. dołączyły jeszcze Albania i Chorwacja. 57 W  rezultacie w  deklaracji szczytu znalazł się zapis, że NATO wita euroatlantyckie aspiracje Ukrainy i Gruzji oraz że „kraje te staną się członkami NATO”. Nie objęto ich jednak Planami Działań na rzecz Członkostwa (MAP).

60

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

od decyzji Stanów Zjednoczonych, a udział tego mocarstwa w bombardowaniu Jugosławii miał decydujące znaczenie dla powodzenia całej operacji. Angażując się w  to działanie Polska niejako wypowiedziała się w  debacie nad rewizją Koncepcji strategicznej Sojuszu, prowadzonej na waszyngtońskim szczycie NATO (23–25 kwietnia 1999 r.), po stronie Stanów Zjednoczonych. Waszyngton bowiem chciał przekonać swoich sojuszników do prowadzenia operacji out of area bez autoryzacji Rady Bezpieczeństwa ONZ i  uczynienia NATO sojuszem globalnym, łączącym funkcje instrumentu kolektywnej obrony i bezpieczeństwa zbiorowego. W  grudniu 1999 r., stojąc niejako na straży amerykańskiej obecności w Europie i spoistości NATO, Polska krytycznie odniosła się do proklamowanej przez Unię Europejską polityki obronnej (Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i  Obrony), za co została nazwana przez polityków i  publicystów francuskich „koniem trojańskim Stanów Zjednoczonych”. Po zamachach terrorystycznych dokonanych w  USA 11 września 2001 r. w  polskiej polityce zagranicznej wyraźnie zaznaczył się kurs proamerykański, który przybrał charakter strategii bandwagoning. W  praktyce Polska wyżej stawiała swoje powiązania dwustronne z  USA niż lojalność wobec Sojuszu Północnoatlantyckiego jako całości. Dowodzi tego opowiedzenie się Warszawy po stronie Waszyngtonu i  militarne włączenie się do rozpoczętej 20 marca 2003 r. bezprawnej wojny z Irakiem. Polska następnie przez pięć lat brała udział w administrowaniu strefą stabilizacyjną (okupacyjną) w Iraku. Na forum NATO była zwolennikiem włączenia się Sojuszu do wojny USA z Irakiem, a następnie działała na rzecz przejęcia przez Sojusz administrowania tym krajem.

3.3. Propozycje dotyczące przyszłości NATO W latach 1999–2009 nastąpił zastój w rozwoju koncepcji strategicznej NATO, pomimo szybko zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa. Polska stanęła przed poważnym dylematem, jak traktować NATO, zwłaszcza w  czasie prezydentury w  USA George’a  W. Busha (2001–2009). Przywódca ten, prowadząc politykę unilateralną, preferował „koalicje chcących” popierać Stany Zjednoczone, a  NATO traktował jako „skrzynkę z  narzędziami’ (toolbox approach), z  której można użyć zasoby i  zdolności wojskowe potrzebne Amerykanom do prowadzenia operacji poza strefą odpowiedzialności Sojuszu. To powodowało, że NATO rozwijało swoje zdolności ekspedycyjne, jak tworzone po 2002 r. Siły Odpowiedzi NATO (NATO Response Force), a nie doskonaliło swoich zdolności obrony terytorialnej, na których Polsce zależało ze względu na wymogi zapewnienia własnego bezpieczeństwa. Popadające w coraz większą zależność, wręcz klientelizm, polskie rządy, nie miały odwagi głośno o  tym mówić. W  czasie rządu Prawa i Sprawiedliwości minister spraw zagranicznych Anna Fotyga, proponowała w maju 2007 r. nawet prowadzenie „polityki ekspedycyjnej” i utworzenie w Polsce sił ekspedycyjnych. Równoczesne zaangażowanie Polski na rzecz

3. Pozycja i rola Polski w NATO

61

dalszego rozszerzania Sojuszu, w tym naleganie, aby włączyć do niego Ukrainę i Gruzję, sprawiało, że nie starczyło czasu, a i brakowało pomysłu, jak wzmocnić jego funkcje obronne.

3.4. Kwestia bezpieczeństwa energetycznego Pewnym sukcesem Polski, a  nawet wcześnie wniesionym wkładem do przyszłej dyskusji na temat nowej koncepcji strategicznej Sojuszu, było włączenie do niej kwestii bezpieczeństwa energetycznego. Działo się to w  atmosferze ostrych polemik rządu Jarosława Kaczyńskiego z Rosją i obaw, że kraj ten może stosować szantaż energetyczny w  formie wstrzymywania dostaw ropy naftowej i  gazu ziemnego do Polski. Na spotkaniu szefów państw i  rządów NATO w  Rydze w  listopadzie 2006 r. zalecono Radzie Północnoatlantyckiej przygotowanie specjalnego raportu na temat zagrożeń bezpieczeństwa energetycznego, wskazującego co NATO może zrobić dla ochrony interesów sojuszników w tym względzie. Raport zatytułowany Rola NATO w bezpieczeństwie energetycznym został przyjęty na następnym szczycie Sojuszu w Bukareszcie 3 kwietnia 2008 r. Zawarto w nim zasady podejścia NATO do bezpieczeństwa energetycznego oraz zapowiedziano, że NATO będzie się angażować w następujących dziedzinach: wymiana informacji na temat paliw, projektowanie stabilności, rozwijanie współpracy międzynarodowej i  regionalnej, wspieranie zarządzania, wspieranie ochrony kluczowej infrastruktury energetycznej. Zadeklarowano także kontynuowanie konsultacji w  sprawach dużego bezpośredniego ryzyka w  zakresie bezpieczeństwa energetycznego oraz podejmowanie działań pozytywnych na forum organizacji międzynarodowych zajmujących się kwestiami bezpieczeństwa energetycznego. Na kolejnym spotkaniu na szczycie w  Kehl i  Strasburgu (3–4 kwietnia 2009  r.) przywódcy NATO zaaprobowali Raport o  postępie osiągniętym w  dziedzinie bezpieczeństwa energetycznego. Wyciągając wnioski z  długotrwałej przerwy w  dostawach rosyjskiego gazu dla Europy w  styczniu 2009 r. stwierdzili, że zagadnienie stabilnych i  pewnych dostaw energii, dywersyfikacja dróg przesyłania, dostawców i  źródeł zaopatrzenia oraz połączenia sieci energetycznej mają kluczowe znaczenie. Ponownie zadeklarowali kontynuowanie wsparcia dla wysiłków międzynarodowych zmierzających do rozwijania infrastruktury bezpieczeństwa energetycznego. Deklaracje trzech kolejnych spotkań szefów państw i rządów NATO wskazują, że problematyka bezpieczeństwa energetycznego zyskuje miejsce jako ważny element funkcjonowania Sojuszu Północnoatlantyckiego. Wprawdzie Sojusz nie jest najbardziej odpowiednim adresatem wniesionych głównie przez Polskę oczekiwań, ale zajęcie się na jego forum tym zagadnieniem podnosi znaczenie naszego kraju w debatach politycznych na forum organów NATO.

62

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

3.5. Udział w pracach nad nową koncepcją strategiczną Sojuszu W  czasie przywództwa G.W. Busha w  USA, NATO realizowało politykę rozszerzania, ale nie tworzyło mocniejszych podstaw swojej obronności. Programy wzmocnienia jego zasobów i zdolności, albo nie były realizowane (jak Inicjatywa Zdolności Obronnych – DCI z 1999 r.), albo koncentrowały się na wzmacnianiu funkcji szybkiego reagowania na kryzysy poza obszarem państw członkowskich Sojuszu (jak Praskie Zobowiązanie w  Zakresie Zdolności Obronnych – PCC z  2002 r.). Spory w  sprawie kryzysu irackiego osłabiły NATO, a  sojusznicy europejscy w  większości aktywnie włączyli się w  budowanie EPBiO. W  łonie Sojuszu nie toczyła się żadna oficjalna debata na temat adaptacji jego koncepcji strategicznej. Dopiero po powrocie Francji do struktur wojskowych NATO na spotkaniu szefów państw i  rządów NATO w  Kehl i  Strasburgu w  kwietniu 2009 r. ogłoszono inaugurację prac nad redefinicją koncepcji strategicznej Sojuszu. W  wydanej specjalnej Deklaracji o bezpieczeństwie Sojuszu oświadczono wolę odnowienia Sojuszu tak, aby lepiej rozpoznawał obecne zagrożenia i przewidywał przyszłe rodzaje ryzyka. W  tym celu upoważniono sekretarza generalnego do zwołania i  kierowania pracami szerokiej grupy ekspertów, którzy w  ścisłej konsultacji ze wszystkimi sojusznikami stworzą podstawy dla nowej koncepcji strategicznej i przedłożą propozycje do aprobaty następnemu spotkaniu na szczycie. W skład 12-osobowej grupy ekspertów (pod przewodnictwem Madeleine Albright) został powołany w sierpniu 2009 r. wieloletni dyplomata i były minister spraw zagranicznych Polski Adam Daniel Rotfeld58. Jak podkreśliło Ministerstwo Spraw Zagranicznych „bezpośredni udział przedstawiciela Polski, a  także Łotwy w  pracach nad Koncepcją Strategiczną zapewnia silny głos Europy Środkowo-Wschodniej w  procesie wytyczania nowych kierunków rozwoju i  reformy NATO. Polska jako państwo aktywnie działające na forum Sojuszu posiada skonkretyzowane postulaty zmierzające do dostosowania organizacji do wyzwań i zagrożeń XXI wieku. Intencją Polski jest również zaakcentowanie roli regionu w polityce euroatlantyckiej”59. Grupę powołał nowy sekretarz generalny NATO Anders Fogh Rasmussen. Na jej czele stanęła była sekretarz stanu USA Madeleine Albright. Grupa rozpoczęła we wrześniu 2009 r. prace nad nowym dokumentem, przedstawiającym priorytety strategiczne Sojuszu Północnoatlantyckiego. 59 MSZ ws. powołania Adama Rotfelda w  skład zespołu ekspertów NATO (komunikat), PAP, 3 sierpnia 2009 r. A.D. Rotfeld w wywiadzie prasowym powiedział jednak, że będzie pracował w Grupie Mędrców w prywatnym charakterze, a nie jako reprezentant regionu. Wskazał, że do tej pory koncepcje strategiczne były przygotowywane w  ramach Rady Północnoatlantyckiej, czyli wszystkich ambasadorów krajów członkowskich. Natomiast tym razem zajmie się tym kilkanaście osób, które przygotują propozycje dla sekretarza generalnego, które nie będą negocjowane w gronie państw członkowskich, zaś sekretarz weźmie na siebie odpowiedzialność za rozmowy z  przywódcami państw. Zob. NATO musi mieć otwarte drzwi, „Gazeta Wyborcza”, 5 sierpnia 2009 r. 58

3. Pozycja i rola Polski w NATO

63

Dla Polski, będącej „frontowym” członkiem NATO, najważniejsza była aktualizacja, niezmienianej od 1999 r., jego koncepcji strategicznej. Polska, jako większy „konsument” niż „producent” bezpieczeństwa, aktywnie uczestniczyła od wiosny 2009 r. w  dyskusji na temat nowego dokumentu strategicznego Sojuszu. Stanowisko władz RP w sprawie nowej koncepcji strategicznej NATO zawarł prezydent Bronisław Komorowski w  artykule dla „Gazety Wyborczej”, opublikowanym przed specjalnym szczytem Sojuszu, zwołanym do Lizbony w  dniach 19–20 listopada 2010 r. Polska domagała się potwierdzenia funkcji obronnej Sojuszu zapisanej w  jego artykule 5 z  ewentualnym poszerzeniem o ataki cyberterrorystyczne. W związku z tym żądała równomiernego rozmieszczenia i modernizacji infrastruktury obronnej Sojuszu, a w tym: (a) zagwarantowania aktualizacji planów ewentualnościowych na wypadek pojawienia się jakiegoś zagrożenia lub kryzysu u  naszych granic (pierwszy taki plan Polska otrzymała w 2001 r.); (b) dalszych inwestycji w infrastrukturę obronną NATO na terytorium Polski; (c) dokończenia podjętych jeszcze w  końcu poprzedniej dekady prac zmierzających do utworzenia sił szybkiego reagowania Sojuszu; (d) wspólnych ćwiczeń jednostek NATO, gdyż to dopiero przygotuje je do sprawnego i  skutecznego współdziałania w  przypadku wyższej konieczności. Polska opowiedziała się także za „inteligentnym” kontynuowaniem operacji reagowania kryzysowego oraz akcentowała starą tezę, że NATO powinno być fundamentem jedności Zachodu i obecności USA w Europie. Powtarzała poparcie dla idei dalszego rozszerzenia NATO, w  tym o  Ukrainę i  Gruzję – jeśli spełnią kryteria do uzyskania członkostwa. Natomiast nie było jasne w  stanowisku Polski w sprawie rozwoju partnerstwa między NATO a Rosją. Prezydent Komorowski w przeddzień lizbońskiego szczytu powiedział jedynie: „Wierzę w to, że w miarę korzystnych zmian, które zachodzą w Rosji i które mogą przybliżyć ten kraj do Zachodu, sami Rosjanie nie będą dostrzegać w  takim rozwoju sytuacji zagrożenia dla ich interesów”60. 19 listopada 2010 r. szczyt NATO w Lizbonie przyjął nową koncepcję strategiczną Sojuszu, wyznaczającą jego cele – jak deklarowano – na kolejną dekadę61. Sukcesem Polski było potwierdzenie kluczowego zobowiązania NATO do utrzymania zdolności do kolektywnej obrony terytorialnej (art. 5). Równocześnie Warszawa poparła zamierzenie kontynuowania przez NATO misji wykraczających poza dyspozycje tego artykułu, poza granicami Sojuszu, łączące środki polityczne, wojskowe i  cywilne w  jedno całościowe podejście, uzgadniane i  ewentualnie prowadzone współ z partnerami Sojuszu. Opowiedziała się także za sformułowaniem, że zapewnianie bezpieczeństwa strefy euroatlantyckiej ma być oparte na szerokiej sieci partnerstwa z  krajami i  organizacjami na całym globie, zaś 60 Zob. Sojusz z  przyszłością (Prezydent Bronisław Komorowski dla „Gazety”), „Gazeta Wyborcza”, 18 listopada 2010 r. 61 Active Engagement, Modern Defence: Strategic Concept for the Defence and Security of the Members of the North Atlantic Treaty Organisation Adopted by Heads of State and Government in Lisbon, 19 November 2010.

64

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

„współpraca NATO–Rosja ma znaczenie strategiczne i  przyczynia się do tworzenia wspólnej przestrzeni pokoju, stabilności i bezpieczeństwa”, jako że „bezpieczeństwo NATO i  Rosji jest splecione ze sobą”. Sojusz Północnoatlantycki oświadczył, że jest zdeterminowany, aby poszerzać konsultacje polityczne i praktyczną współpracę z  Rosją w  obszarach wspólnych interesów, włączając w  to obronę przeciwrakietową, zwalczanie terroryzmu, narkotyków, piractwa i  promowanie szeroko rozumianego bezpieczeństwa międzynarodowego. Dla dialogu i  wspólnych działań będzie wykorzystywał możliwości stworzone przez Radę NATO–Rosja (pkt 34). To sformułowanie oznacza poważne wyzwanie dla Polski62, a  jednocześnie stanowi odejście od lansowanej przez poprzednią administrację amerykańską (George’a W. Busha) koncepcji NATO jako sojuszu globalnego czy „skrzynki z  narzędziami”, wykorzystywanymi przez doraźne koalicje formowane przez Stany Zjednoczone. Polska – choć z wyraźną podejrzliwością – poparła proklamowanie nowego partnerstwa strategicznego między NATO a Federacją Rosyjską. Trzeba jednak otwarcie przyznać, że pomimo przyjęcia takich zapisów w nowej koncepcji strategicznej NATO, nadal będzie wywoływał zatroskanie dylemat czy rozbudowywać zdolności obronne Sojuszu, czy jego funkcje charakterystyczne dla organizacji bezpieczeństwa zbiorowego. Polsce zależy przede wszystkim na Świadczy o tym wywiad prasowy udzielony przez b. przedstawiciela Polski przy NATO Jerzego M. Nowaka. Powiedział on m.in.: „Natomiast nie ukrywajmy – stosunek do Rosji jest jednym z najtrudniejszych zagadnień. Rosja jest nam potrzebna, a my jesteśmy potrzebni Rosji, może nawet my jej bardziej. Trzeba jej pomagać w zbliżeniu z nami. Uważam jednak, że deklaracje niektórych państw NATO wobec Rosji idą za daleko. Prezydent Sarkozy mówił we wrześniu o stworzeniu wspólnej strefy bezpieczeństwa z Rosją, spotkał się w tej sprawie z  Angelą Merkel i  Dmitrijem Miedwiediewem w  Deauville, choć – jak się okazało – swojej inicjatywy nie uzgadniał ani z  NATO, ani z  Radą NATO–Rosja, ani z  Unią Europejską, nie mówiąc o Trójkącie Weimarskim. [Tymczasem minister Radosław Sikorski w TVN24 – w audycji Fakty po Faktach z 27 października 2010 r. mówił, że wszystko było uzgodnione – przyp. R.Z.] W  dzisiejszym świecie jednostronne działania nie mogą być skuteczne. Wpływowi niemieccy dyplomaci Wolfgang Ischinger i  Ulrich Weisser pisali we wrześniu w  „New York Timesie”, że „nie sposób wciągać Rosję do współdziałania z  NATO, równocześnie stosując wobec niej środki zabezpieczenia militarnego. Niestety, twarda rzeczywistość narzuca konieczność takiego dwutorowego działania i poszanowania także interesów Europy Środkowej, a do dyplomacji należy, jak to dobrze zrobić, nie antagonizując Rosji. […] Chcemy nawet daleko idącego, ale «wspólnie kontrolowanego» zbliżenia, «wspólnie», to znaczy także z Rosją. Dlatego mówię o  przejściowości obecnej sytuacji. Moim zdaniem, nie ma sprzeczności w  tym, aby z  jednej strony rozwijać współdziałanie z  Rosją, a  z  drugiej uwzględniać – w  tym kontekście – interesy bezpieczeństwa i  sąsiedzkie doświadczenia historyczne Polski i  krajów Europy Środkowo-Wschodniej w  NATO, oczywiście bez obsesji. To ma być proces, a  nie jednorazowy akt. Polsce zależy na współpracy Rosji z Sojuszem, ale nie jest to możliwe bez uwiarygodnienia Moskwy w  dziedzinie bezpieczeństwa. To jest niesprzeczne z  ideą polityki dwutorowej, którą zaproponowała Rada Mędrców pod przewodnictwem Albright. Co ważne, decyzje co do skali zbliżenia leżeć będą nie tylko po stronie sojuszu, ale również po stronie Rosji. Rosja nie lubi być pouczana i instruowana. Sama powinna dojść do wniosku, że opłaca się jej budować środki militarnego zaufania”. Zob. Niech NATO działa z  automatu, „Gazeta Wyborcza”, 27 października 2010 r. 62

3. Pozycja i rola Polski w NATO

65

tych pierwszych. Jeśli do tego uwzględnimy zadeklarowane w nowej koncepcji strategicznej kontynuowanie przez NATO polityki „otwartych drzwi” do Sojuszu (pkt 27), problem się pogłębia i sprowadza do zasadniczego pytania: czy NATO nadal będzie skutecznym gwarantem naszego bezpieczeństwa i obrony?63 Wyzwaniem, w  tym dla Polski, pozostaje jak dalej rozwijać partnerstwo NATO z Rosją. Polska popiera ten postulat tylko ogólnie, a konkretyzacji wymaga zaproponowana formuła nowej koncepcji strategicznej NATO. Niektórzy politycy z państw Sojuszu zastanawiają się, jak to zrobić. Skrajnym postulatem jest ogłoszona w marcu 2010 r. propozycja kilku polityków niemieckich (w tym b. ministra obrony Volkera Rühe) przyjęcia Rosji do NATO64. To wywołuje zaniepokojenie w  Polsce65, uwrażliwionej na zagrożenia własnego bezpieczeństwa, mogące wychodzić ze strony Rosji.

3.6. Jak zakończyć misję w Afganistanie? Kolejnym problemem wiążącym się z ewolucją NATO jest kwestia kontynuacji jego misji stabilizacyjnej (Międzynarodowe Siły Wsparcia Bezpieczeństwa – ISAF) w  Afganistanie. Pomimo wycofania się większości uczestników tej misji oraz kolejnych ran i śmierci naszych żołnierzy, władze polskie „dochowują wierności sojuszniczej” Stanom Zjednoczonym. Brakuje opartej na zimnej kalkulacji oceny potrzeby naszego zaangażowania w  operacji ISAF, pozwalającej odpowiedzieć na następujące pytania: czy operacja ta rzeczywiście służy naszym interesom narodowym? czy przyczynia się do umocnienia naszego bezpieczeństwa narodowego? czy umacnia lub osłabia wiarygodność Sojuszu Północnoatlantyckiego? Rozwój wydarzeń w Afganistanie pokazuje coraz wyraźniej, że NATO tę wojnę przegrywa, oraz że prowadzona operacja nie przybliża zakładanej stabilizacji i porozumienia politycznego w Afganistanie. Lizbońska decyzja Sojuszu o wyco63 Por. ocenę nowej koncepcji strategicznej NATO, dokonaną przez polskiego uczestnika Grupy Mędrców: A.D. Rotfeld, NATO 2020: nowa koncepcja strategiczna Sojuszu, „Sprawy Międzynarodowe” 2010, nr 4, s. 5–26. 64 W marcu 2010 r. grupa wpływowych niemieckich polityków i generałów opowiedziała się w artykule opublikowanym w tygodniku „Der Spiegel” za „otwarciem drzwi NATO” dla Rosji. Ich zdaniem, wstąpienie Rosji do NATO, a nawet perspektywa takiej akcesji, znacznie wzmocniłyby Sojusz Północnoatlantycki. Pod artykułem podpisali się były minister obrony (za czasów Helmuta Kohla) Volker Rühe, były ambasador Niemiec w  Polsce Frank Elbe, a także dwóch generałów: były przewodniczący Komitetu Wojskowego NATO Klaus Nauman i wiceadmirał Ulrich Weisser, który wcześniej stał na czele Komitetu Planowania w niemieckim ministerstwie obrony. Zob. Ex-Verteidigungsminister Volker Rühe fordert Aufnahme Russlands in die NATO, „Der Spiegel”, 6 marca 2010 r. 65 W polskiej polityce zagranicznej widać niekonsekwencję w stosunku do Rosji i polityki wschodniej NATO. Świadczy o  tym np. dopuszczenie przez ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego możliwości przyjęcia w przyszłości Rosji do NATO, jeśli sobie by tego życzyła. Opinię taką polski polityki wypowiedział 30 marca 2009 r. w Toruniu na IV Debacie Kopernikańskiej, zorganizowanej na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika.

66

II. NATO w polskiej polityce zagranicznej

faniu się w 2014 r. z Afganistanu nie powinna nikogo zadowalać. Decyzja władz Polski o  zmniejszeniu i  przekształceniu w  październiku 2012 r. naszej obecności w  Afganistanie z  misji bojowej w  misję szkoleniową jest półśrodkiem, zwłaszcza że Bronisław Komorowski, jeszcze jako marszałek Sejmu i  pełniący obowiązki prezydenta, zwrócił się do rządu o  przygotowanie strategii wyjścia polskich wojsk z Afganistanu w 2012 r. Zdaniem rządu RP, polski kontyngent wojskowy w Afganistanie w 2014 r. ma zostać zmniejszony do około 1000 żołnierzy, a  czas jego pozostawania w  tym kraju zależeć będzie od tego, czy uda się zrealizować tę misję całościowo. Na szczycie w Chicago, 20–21 maja 2012 r., przywódcy państw NATO podjęli decyzję dotyczącą przyszłego zaangażowania militarnego w  Afganistanie, postanawiając, że ISAF w  połowie 2013 r. przekażą dowództwu afgańskiemu odpowiedzialność za wszystkie misje bojowe, które uzyska przewodnią rolę w  zapewnianiu bezpieczeństwa na obszarze całego kraju. Od tego momentu wojska NATO będą pełniły rolę instruktorów, doradczą i  wsparcia. 130 tys. zagranicznych żołnierzy ma się wycofać wraz z  końcem 2014 r., po tej dacie będzie prowadzona dalsza misja szkoleniowa. Podjęto decyzję w  sprawie dalszego wzmacniania zdolności obronnych Sojuszu oraz rozwijania partnerstwa z 13 państwami świata niebędącymi członkami Sojuszu.

3.7. Problem tarczy antyrakietowej i obecności amerykańskiej w Polsce Specjalnym tematem była kwestia obrony przeciwrakietowej. Potwierdzono zdecydowanie Sojuszu w  sprawie rozmieszczenia systemu obrony antybalistycznej w  Europie. Przywódcy państw i  rządów ogłosili wstępne rozmieszczenie w europejskich bazach okrętów AEGIS z morskim systemem antybalistycznym, opartym na pociskach SM-3, oraz mobilne radary AN/TPY-2 z  dowództwem w  bazie Ramstein w  Niemczech, a  także wolę rozmieszczenia lądowej wersji systemu SM-3 w Rumunii do 2015 r., a w Polsce do 2018 r. Sekretarz generalny Sojuszu Anders Rasmussen podkreślił też, że NATO musi być zdolne do obrony swoich członków przed zagrożeniem rakietowym, a  rozmieszczenie systemu antyrakietowego nie może zostać zablokowane przez Rosję. Jednak w  marcu 2013 r. Stany Zjednoczone podjęły decyzję o rezygnacji z zapowiedzi zbudowania czwartego (ostatniego) etapu tarczy antyrakietowej, który miał polegać na zainstalowaniu w Polsce najnowocześniejszych rakiet strategicznych SM–3 IIB, mających chronić USA i Europę66. Polska koncentruje swoje wysiłki w  budowie własnego segmentu tarczy antyrakietowej i zabiega o obecność żołnierzy amerykańskich na naszym terytorium. Symbolicznym sukcesem w  tej drugiej sprawie jest zainaugurowanie 9 listopada 2012 r. stałego stacjonowania w  Łasku pierwszego pododdziału 66

Zob. rozdział IV niniejszej pracy.

3. Pozycja i rola Polski w NATO

67

amerykańskich sił zbrojnych (Aviation Detachment), przygotowującego rotacyjne ćwiczebne pobyty amerykańskich samolotów w Polsce. Jakkolwiek jest to drobny prestiżowy sukces Polski, to nie należy się łudzić, że obecność małej grupy żołnierzy i instalacji amerykańskich zapewni nam bezpieczeństwo. Brakuje współpracy w sferze bezpieczeństwa z Rosją, gdyż władze polskie odrzucają taką możliwość, a zapowiedziane na szczycie lizbońskim współdziałanie NATO z Rosją w budowie tarczy antyrakietowej napotyka poważne trudności i wywołuje polemiki, z udziałem Polski67.

67 Szerzej zob. Ł. Kulesa, Perspektywy współpracy NATO–Rosja w  dziedzinie obrony przeciwrakietowej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2011, nr 19, s. 97–114.

ROZDZIAŁ III

UNIA EUROPEJSKA W POLSKIEJ POLITYCE ZAGRANICZNEJ

W czasie, kiedy Polska, podobnie jak i inne państwa Europy Środkowej i Wschodniej, odzyskiwała suwerenność i wkraczała na drogę demokratycznych reform, integracja w zachodniej części kontynentu prowadziła do ustanowienia Unii Europejskiej1. Państwa, tworzące UE równocześnie deklarowały jej otwarcie na nowych kandydatów ze Wschodu. Polska i inne nowe demokracje z regionu starały się wykorzystać powstającą szansę dołączenia do elitarnego klubu wysoko rozwiniętych i demokratycznych państw. Stwarzało to dla nich korzystną perspektywę szybszego przezwyciężenia krachu ekonomicznego oraz modernizacji swoich krajów i przyspieszenia rozwoju cywilizacyjnego. Ponieważ państwa członkowskie Wspólnot Europejskich wyraźnie warunkowały możliwość przyjęcia nowych członków od spełnienia przez kandydatów wysokich kryteriów politycznych i  ekonomicznych, to umacniało determinację Polski do konsekwentnego prowadzenia reform demokratycznych i rynkowych. WE zachęcały kandydatów na nowych członków i  partnerów programami pomocowymi, takimi jak PHARE, TACIS i innymi2.

Zob. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, rozdział I; K. Łastawski, Historia integracji europejskiej, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2011, rozdział VII. 2 Program PHARE (Poland and Hungary: Assistance in Restructuring Economies) został ustanowiony przez Komisję Europejską w 1989 r., a program TACIS (Technical Assistance for Commonwealth of Independent States) w 1991 r. Pierwszy był adresowany do krajów Europy Środkowej, drugi do WNP. Później, dodatkowymi instrumentami przedakcesyjnego wsparcia Unii Europejskiej dla państw kandydujących były ustanowione w 1999 r. i wdrażane od 1 stycznia 2000 r. programy ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) i  SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development). 1

1. Partnerstwo Polski z Unią Europejską przed akcesją

69

1. Partnerstwo Polski z Unią Europejską przed akcesją 1.1. Układ o stowarzyszeniu ze Wspólnotami Europejskimi i kryteria akcesji Wdrażając w życie ambitny program przekształceń ustrojowych, zwłaszcza opartą na monetarystycznej teorii Leszka Balcerowicza, szokową terapię ekonomiczną, Polska otworzyła się na szeroką współpracę gospodarczą z państwami zachodnimi i czołową ich instytucją – Wspólnotą Europejską. Dążeniem Polski było jak najszybsze zawarcie umowy o stowarzyszeniu z tym prężnym i szybko umacniającym się ugrupowaniem, a  następnie przystąpienie do tworzonej Unii Europejskiej. Zaangażowanie się na rzecz tego celu wynikało z przekonania, że afiliacja z UE jest absolutnie konieczna, ze względu na wybór cywilizacyjny, jakiego Polacy dokonali w końcu lat 80. XX wieku. Formalny wniosek dotyczący rozpoczęcia negocjacji w sprawie umowy stowarzyszeniowej rząd Polski złożył w  Brukseli w  maju 1990 r., a  rokowania rozpoczęto w atmosferze obustronnego optymizmu w grudniu tego roku. W ich trakcie wyszły na jaw duże różnice interesów. Komisja Europejska starała się wbrew składanym deklaracjom utrudnić dostęp do rynku zachodnioeuropejskiego dużej grupie polskich towarów (węgiel, wyroby hutnicze, tekstylia i artykuły rolne) oraz uzyskać preferencje dla siebie w Polsce. Równocześnie od początku 1990 r. Polska korzystała z programu PHARE. Negocjacje – prowadzone przez Polskę równolegle do rokowań z innymi państwami Trójkąta Wyszehradzkiego, Czecho-Słowacją i Węgrami, zostały zakończone po roku, a  16 grudnia 1991 r. podpisano Układ europejski o  stowarzyszeniu Polski ze Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi. Układ ten wszedł w  życie 1 lutego 1994 r., a  wcześniej 1 marca 1992 r. zaczęła obowiązywać jego część III, dotycząca handlu (jako umowa przejściowa). Obok, rozbudowanych postanowień o współpracy ekonomicznej układ stowarzyszeniowy ustanowił dialog polityczny między Polską a Wspólnotami Europejskimi (art. 1). Natomiast w  preambule układu znalazł się zapis mówiący, iż „ostatecznym celem Polski jest zostać członkiem Wspólnoty Europejskiej, a  stowarzyszenie, w oczach stron układu, pomoże w osiągnięciu tego celu”3. Układ ten zbliżył Polskę do Wspólnoty Europejskiej, jednak we współpracy dwustronnej ujawniały się trudności, stwarzane przez protekcyjną politykę państw Wspólnoty (np. wprowadzenie na początku 1993 r., zakazu importu bydła i  mięsa wołowego z  Polski, pod pretekstem obaw przed chorobą pryszczycy, której w  Polsce nie notowano od ponad 20 lat, następnie wielokrotnie stosowano zakaz importu latem owoców z  Polski, uzasadniany także względami sanitarnymi). Natomiast Polska szeroko otwarła swój rynek dla towarów 3

Tekst układu zob. „Dziennik Ustaw RP” 1994, nr 11, poz. 38.

70

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

z  Unii Europejskiej, co skutkowało dużą nierównowagą na niekorzyść Polski w bilansie handlowym z UE. Proces dostosowawczy był długi ze względu na strukturalne i prawne niedopasowanie Polski do standardów obowiązujących we Wspólnocie Europejskiej. Państwa ówczesnej Dwunastki w praktyce nie pomagały Polsce w przyspieszeniu tego procesu. Przywódcy powstającej Unii Europejskiej dość ostrożnie podchodzili do kwestii otwarcia na byłe kraje socjalistyczne. Przede wszystkim realizowali politykę poszerzenia tego ugrupowania o  zamożne kraje skandynawskie i  Austrię4. Rada Europejska na spotkaniu w Kopenhadze w dniach 21–22 czerwca 1993 r. stwierdziła, że Wspólnota Europejska i jej kraje członkowskie udzielają poparcia procesowi reform w krajach stowarzyszonych (bądź mających podpisać porozumienia stowarzyszeniowe), wskazując, iż pokój i  stabilność w  Europie zależą od sukcesu tych reform, i wyraziła wolę przyjęcia do UE nowych państw. Aby to stało się możliwe, sformułowała warunki, tzw. kryteria kopenhaskie, jakim powinny odpowiadać kraje kandydujące. Były to następujące warunki:  stabilność instytucji gwarantujących demokrację, praworządność, przestrzeganie praw człowieka i ochronę mniejszości narodowych;  gospodarka rynkowa i  zdolność do radzenia sobie z  presją konkurencji oraz sił rynkowych w ramach UE;  zdolność do podejmowania zobowiązań wynikających z członkostwa, łącznie ze zbieżnością celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej5. Równocześnie Bruksela ostrożnie hamowała akcesyjne starania państw środkowoeuropejskich poprzez wpływanie na ich politykę zagraniczną, którą starała się kierować na tory pokojowe i kooperacyjne. Propagandowo bardzo nagłośnioną akcją Europy Zachodniej wobec państw Europy Środkowej była inicjatywa Paktu Stabilności w  Europie. Wstępną propozycję w  tej sprawie przedłożył premier Francji, Eduard Balladur, w kwietniu 1993 r., a 12 grudnia tego roku została ona przyjęta przez Unię Europejską i stała się pierwszą ważną inicjatywą (wspólnym działaniem) w ramach ustanowionej przez Traktat z Maastricht Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Jej sens zawierał się w umacnianiu stabilności w całej Europie przez zachęcanie byłych krajów socjalistycznych do zawierania dwustronnych układów o  uznaniu granic i  nawiązaniu przyjaznych, dobrosąsiedzkich stosunków oraz o respektowaniu praw mniejszości narodowych. Pakt służyć miał „oczyszczeniu przedpola dla poszerzania Unii Europejskiej, zapobiegając wnoszeniu przez kandydatów do struktur zachodnich bagażu spraw nieuregulowanych w  ich stosunkach wzajemnych”6. Nad przestrzeganiem Efektem tego było przyjęcie do UE z dniem 1 stycznia 1995 r. Szwecji, Finlandii i Austrii. Norwegia, która po raz drugi próbowała przystąpić do Wspólnoty, nie uczyniła tego w wyniku odrzucenia przez jej społeczeństwo Traktatu Akcesyjnego w referendum w listopadzie 1994 r. 5 Dokumenty z  sesji Rady Europejskiej w  Kopenhadze (fragmenty) – Kopenhaga, 21–22 czerwca 1993 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 2, s. 147. 6 J. Kukułka, Historia współczesna stosunków międzynarodowych 1945–2000, wyd. 4, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2001, s. 536. 4

1. Partnerstwo Polski z Unią Europejską przed akcesją

71

całości postanowień Paktu miała czuwać OBWE, a  UE przyjęła zobowiązanie do finansowego wspierania jego realizacji (przez program PHARE).

1.2. Rokowania akcesyjne Polska złożyła formalny wniosek o  przyjęcie do Unii Europejskiej 8 kwietnia 1994 r. Polski rząd lewicowo-centrowej koalicji SLD–PSL (1993–1997) mocno akcentował potrzebę integracji z UE, stawiając to na pierwszym miejscu wśród swoich strategicznych celów; wskazywał na znaczenie członkostwa w  UE dla rozwoju cywilizacyjnego Polski i  dla jej bezpieczeństwa, dostrzegał także znaczenie unijnej WPZiB oraz reaktywowanej w tym czasie, powiązanej z UE, Unii Zachodnioeuropejskiej. Perspektywa przystąpienia Polski do Unii Europejskiej nie była bliska. Opóźniało ją przede wszystkim strukturalne nieprzystosowanie gospodarki i systemu prawnego Polski do stanu istniejącego w krajach Piętnastki. Rząd polski prowadził działania mające zmienić ten stan rzeczy, tak aby przyszłe rozmowy z  Komisją Europejską były łatwiejsze. Stan tych przygotowań i  dalszych działań przystosowawczych został przedstawiony w styczniu 1997 r. w dokumencie rządowym pt. Narodowa strategia integracji7. Wśród zadań dla polskiej polityki zagranicznej zapisano m.in. promocję, której celem będzie „umocnienie pozytywnego obrazu Polski, jako państwa demokratycznego, stabilnego gospodarczo i społecznie, respektującego prawa wolnego rynku i zasadę poszanowania prywatnej własności, o dynamicznie rozwijającej się gospodarce, zaprzyjaźnionego z sąsiadami, aktywnego na arenie międzynarodowej etc.”8 Unia Europejska nie spieszyła się z podjęciem decyzji o zaproszeniu kandydatów do członkostwa. Polska, pomimo że pierwsza w regionie wypełniła zalecenia Paktu Stabilności, nie została wyróżniona jako pierwszy z kandydatów do UE. Podejmowanie przez Brukselę decyzji o rozszerzeniu UE było ostrożne i rozciągnięte w czasie. W dniach 9–10 grudnia 1994 r. Rada Europejska na posiedzeniu w Essen zaleciła przygotowanie strategii przedakcesyjnej, mającej przygotować kraje stowarzyszone do członkostwa w Unii. W maju 1995 r. Komisja przedłożyła Białą Księgę sugerującą stowarzyszonym państwom środkowoeuropejskim działania na rzecz dostosowania ich prawa do wymogów jednolitego rynku. W grudniu tego roku obradująca w Madrycie Rada Europejska podtrzymała kryteria akcesji i  podkreśliła znaczenie przystosowania struktur administracyjnych krajów aplikujących do stworzenia warunków stopniowej i harmonijnej integracji. 16 lipca 1997 r. Komisja zaprezentowała na forum Parlamentu Europejskiego dokument Agenda 2000. Określono w  nim kierunki kompleksowej reformy instytucji UE w  celu przygotowania Unii do przyjęcia nowych członków, a także opinie (avis) na temat stanu przygotowań do akcesji do Unii 7 8

Tekst zob. w: „Studia Europejskie” 1997, nr 1, s. 161–214. Ibidem, s. 200.

72

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

każdego kraju aplikującego. Generalnie pozytywnie oceniono przybliżenie Polski do standardów unijnych, zwłaszcza w  sferze gospodarki; wskazano także na obszary wymagające dalszych działań dostosowawczych. Ta opinia stanowiła rekomendację do podjęcia decyzji o rozpoczęciu z Polską negocjacji akcesyjnych9. Uwzględniając te oceny Rada Europejska na posiedzeniu w  Luksemburgu w  dniach 12–13 grudnia 1997 r. ogłosiła nową formułę wsparcia dla krajów kandydujących do Unii pod nazwą Partnerstwo dla Członkostwa i postanowiła rozpocząć proces akcesyjny z 11 kandydatami, zapraszając do negocjacji pierwszą grupę sześciu najlepiej przygotowanych kandydatów, tj. Estonię, Republikę Czeską, Węgry, Słowenię i  Cypr oraz Polskę. Negocjacje akcesyjne z  tą tzw. luksemburską grupą państw kandydujących Unia Europejska zainaugurowała 31 marca 1998 r. Po przejęciu rządu przez obóz „solidarnościowy” (koalicja Akcja Wyborcza Solidarność–Unia Wolności), jesienią 1997 r. nastąpiło przesunięcie akcentów w polskiej polityce zagranicznej z integracji z UE na rzecz przyznawania priorytetu wstąpieniu Polski do NATO. Niewątpliwie na taką postawę wpłynęła okoliczność, że w  lipcu tego roku Polska została zaproszona do rokowań w  sprawie akcesji do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Ale niewątpliwie istotniejsze znaczenie miał fakt, że znacząca część głównej siły rządzącej Akcji Wyborczej Solidarność dość sceptycznie zapatrywała się na potrzebę wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, widząc w tym zagrożenie dla „polskiej tożsamości”. Uosobieniem tego „eurosceptycyzmu” w polskim rządzie był, kierujący do lipca 1998 r. Komitetem Integracji Europejskiej, wywodzący się ze Zjednoczenia Chrześcijańsko-Narodowego, minister Ryszard Czarnecki10. Pozbawienie go funkcji szefa tego urzędu, ale zarazem pozostawienie jeszcze na kilka miesięcy w składzie rządu (jako minister bez teki), było odbiciem tarć w koalicji rządzącej w sprawie modelu polskiej polityki wobec Unii Europejskiej. Stanowisko ówczesnego rządu polskiego wobec integracji z Unią Europejską najpełniej wyrażało wystąpienie ministra spraw zagranicznych Bronisława Geremka 31 marca 1998 r. na uroczystości inauguracji negocjacji z  UE w  sprawie członkostwa. Powiedział on m.in.: „Członkostwo w  Unii Europejskiej jest dla Polski szansą i  wyzwaniem. Zdajemy sobie sprawę z  ogromu czekających nas zadań. Jesteśmy zarazem przekonani, że wyzwaniu temu zdołamy sprostać. [...] Polska w  pełni podziela wartości, będące fundamentem jedności Unii Europejskiej. A. Domagała, Integracja Polski z Unią Europejską, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008, s. 66–74. 10 Polityk ten często powtarzał tezę wypowiedzianą przez papieża Jana Pawła II o  tym, że Polska nie musi wchodzić do Europy, bo jest w Europie. Na kilka tygodni przed inauguracją rozmów w sprawie członkostwa Polski w UE mówił w Senacie RP m.in.: „Dzisiaj członkostwo Polski w  Unii Europejskiej, rozumianej przez nas jako «Europa ojczyzn», staje się faktem. Nasz kraj nie wchodzi do Europy – ponieważ my zawsze byliśmy w  Europie. Nasz kraj powraca do Rodziny Państw Europejskich, gdyż w Europie jesteśmy we własnym domu. W Europie rozumianej jako – jedność i różnorodność”, „Materials and Documents”, Vol. 8, No. 2, 1998, s. 1655. 9

1. Partnerstwo Polski z Unią Europejską przed akcesją

73

[...] Dzielimy z  Unią Europejską, zarówno wartości oparte na wspólnym fundamencie dziedzictwa chrześcijańskiego [podkr. – R.Z.], jak i przekonanie, że u  podstaw integracji europejskiej leżą zasady równości, solidarności i  subsydiarności. [...] Polska pragnie także wnieść swój wkład do współpracy kulturalnej. Stoimy na stanowisku, że zachowanie tożsamości i różnorodności kultury europejskiej powinno być jednym z zadań realizowanych w ramach Unii Europejskiej. Uważamy też, że integracja europejska otwiera szanse dla lepszego poznania się naszych narodów i przezwyciężenia poprzez postawę dialogu dziedzictwa sztucznych podziałów politycznych. Polska będzie aktywnie uczestniczyć we wszystkich inicjatywach służących temu celowi”11. Takich akcentów podnoszących potrzebę zachowania w  procesie integracji europejskiej polskiej tożsamości kulturowej nie było w dokumentach ani w oświadczeniach polityków tworzących poprzedni lewicowo-centrowy rząd. Jeśli więc pojawiły się one teraz, znaczy to, że polska prawica widziała zagrożenia dla interesów Polski po wejściu do Unii Europejskiej. Natomiast w sprawach bezpieczeństwa rząd AWS i Unii Wolności kontynuował politykę poprzedników. W cytowanym oświadczeniu stwierdzono: „Polska podziela w  pełni cele i  środki polityki zagranicznej i  bezpieczeństwa Unii Europejskiej i chce aktywnie partycypować w realizacji i dalszym rozwoju tej polityki w ramach nakreślonych przez Traktat o Unii Europejskiej i Traktat z Amsterdamu. W naszym przekonaniu członkostwo Polski w Unii jest korzystne z punktu widzenia bezpieczeństwa i stabilności na kontynencie. Rozwijając ukształtowane już dobre stosunki ze wszystkimi sąsiadami oraz regionalne płaszczyzny współpracy, Polska będzie stabilizować bezpieczeństwo i demokrację w całym regionie. Tak rozumiany udział Polski we Wspólnej Polityce Zagranicznej i  Bezpieczeństwa umocni wschodni wymiar Unii Europejskiej, przyczyniając się do rozwoju otwartych i partnerskich stosunków z krajami pozostającymi poza jej obszarem”12. 4 listopada 1998 r. Komisja przedłożyła raport o indywidualnych postępach każdego z  państw w  przygotowaniach do członkostwa w  Unii, a  10 listopada rozpoczęto fazę roboczą rokowań z pierwszą szóstką kandydatów. Całość materii rokowań została podzielona na 31 rozdziałów. Niektóre, jak np. kwestie dotyczące nauki i badań, edukacji, kształcenia i młodzieży nie wywoływały kontrowersji i zostały zamknięte (wstępnie) już w dniu rozpoczęcia rozmów roboczych. Natomiast najtrudniejsze zagadnienia: rolnictwo, finanse i budżet, polityka konkurencji zostały odłożone przez rząd polski na koniec rokowań. W negocjacjach między Polską a Unią Europejską występowały jednak problemy związane z utrudnianiem przez Unię polskiego eksportu wyrobów hutniczych i  produktów rolnych. Ponadto nowy rząd Polski, rozdzierany sporami wewnętrznymi o strategię integracji z UE, wykazał brak koordynacji i przygotowania do prowadzenia rokowań. W rezultacie w maju 1998 r. Komisja Europejska 11 Wystąpienie ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Bronisława Geremka na otwarciu negocjacji Polski o  członkostwo w  Unii Europejskiej – Bruksela, 31 marca 1998 r., „Zbiór Dokumentów” 1998, nr 1, s. 43–44. 12 Ibidem, s. 49.

74

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

postanowiła obciąć 34 mln ecu z funduszu PHARE dla Polski, a Bruksela dawała do zrozumienia, że oczekuje od Polski uporządkowania kompetencji urzędników odpowiedzialnych za kontakty z Unią. Między innymi skutkiem tego była wspomniana dymisja Ryszarda Czarneckiego z funkcji szefa Komitetu Integracji Europejskiej. Długim cieniem na obrazie Polski jako kandydata do UE okazało się ujawnienie przez raport Najwyższej Izby Kontroli z  9 stycznia 1999 r., że ponad połowa pomocy PHARE dla Polski w  latach 90. XX wieku została źle lub nieefektywnie wykorzystana przez władze polskie. Rokowania akcesyjne toczyły się w  cieniu narastających w  Polsce nastrojów eurosceptycznych, a nawet przeciwnych integracji z Unią Europejską. Działające w Sejmie ugrupowania prawicowe i opozycja pozaparlamentarna wskazywały na rosnące koszty adaptowania się Polski do standardów UE oraz zwiększający się deficyt handlowy ze Wspólnotą. W 1998 r., a więc wtedy, gdy Polska rozpoczęła negocjacje akcesyjne, ujemne saldo w handlu Polski z krajami Piętnastki przekroczyło 12 mld ecu, a polskie towary – zwłaszcza rolne – przegrywały walkę konkurencyjną na rynku krajowym. Przeciwnicy integracji wskazywali na protekcyjne zachowanie krajów WE widoczne w powtarzających się utrudnieniach dla polskiego eksportu. Niektórzy politycy, powołując się na rządowy Raport w  sprawie korzyści i  kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z  Unią Europejską13 lub robiąc własny bilans spodziewanych strat i  zysków z  wejścia Polski do UE, dochodzili do wniosku, że na dotychczasowy cel polityki zagranicznej trzeba spojrzeć krytycznie. Do tego skłaniała ich zwłaszcza ocena realizacji układu stowarzyszeniowego, który dawał Unii wymierne, duże korzyści ze swobodnego dostępu do rynku polskiego, w  kontekście braku spodziewanych zysków z  przystąpienia Polski do Unii14. Równocześnie ideologiczne nastawienie rządzącej Polską prawicowej AWS nie sprzyjało ani negocjacjom z  Unią, ani umacnianiu się postaw euroentuzjastów w społeczeństwie polskim. Rządzący politycy, nie radząc sobie z adaptacją gospodarki i prawa polskiego do wymogów unijnych, koncentrowali się na politycznych dyskusjach na temat określenia perspektywy rozszerzania UE. Wielu wskazywało na to, że decyzja o  przyjęciu nowych członków przez UE będzie miała w  dużej mierze charakter polityczny. Były tego pewne symptomy w  wypowiedziach czołowych polityków państw Unii. Na przykład w  czasie wizyty w  Warszawie we wrześniu 1996 r. prezydent Francji Jacques Chirac powiedział, że Polska może wejść do Unii już w  2000 r. Jednak z  Komisji Europejskiej dochodziły do Polski powątpiewające w to wypowiedzi biurokratów z Brukseli; latem 1998 r. prezydent Francji mówił już nie o 2000 r., ale o 2002 r., jako o dacie wejścia Polski do Unii Europejskiej. Ze stanowiskiem Chiraca solidaryzował się kanclerz RFN Helmut Kohl. 13 Zob. ocenę tego raportu J. Święcicki, Raport w  sprawie korzyści i  kosztów integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Unią Europejską, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2001, s. 81–96. 14 Por. M. Burnat, Stosunki gospodarcze Polski z Unią Europejską w 2000 r., „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2001, s. 117–123.

1. Partnerstwo Polski z Unią Europejską przed akcesją

75

Reakcje polityków z innych krajów na to stanowisko były jednak sceptyczne. Dotyczyło to właściwie większości przedstawicieli UE, a po zmianie koalicji rządzącej w Niemczech jesienią 1998 r., nowy kanclerz Gerhard Schröder i minister spraw zagranicznych Joschka Fischer uchylali się od podania daty wejścia Polski do Unii Europejskiej. Ponadto każdego lata, okazywało się, że były problemy z eksportem polskich płodów rolnych do krajów Unii; działo się tak dlatego, że polskie starania napotykały silny opór, zwłaszcza lobby rolnego z krajów Unii15. W czasie trzech pierwszych lat rokowań akcesyjnych nie dokonał się zasadniczy postęp. Wiele trudnych problemów nie zostało rozstrzygniętych. Wywoływało to podziały na polskiej scenie politycznej. Jedni politycy zaczęli wyciągać z  tego wniosek, że należy jak najszybciej do UE przystąpić, drudzy – że trzeba prowadzić twarde rokowania nad zamknięciem ostatnich rozdziałów akcesyjnych, a inni – że Polska powinna zrezygnować z przystąpienia do Unii Europejskiej. Po wyborach za pierwszą opcją opowiedziały się SLD, Unia Pracy i  Platforma Obywatelska, za drugą – PSL, Prawo i  Sprawiedliwość oraz Samoobrona, a  za trzecią – Liga Polskich Rodzin16. Powstały w  październiku 2001 r. rząd koalicji SLD–UP–PSL silnie zadeklarował swoje proeuropejskie nastawienie. W  exposé premier nowego rządu Leszek Miller jednoznacznie opowiedział się za przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. W  tym celu zadeklarował zakończenie w  2002 r. rokowań akcesyjnych, tak aby Polska mogła być przyjęta do Unii już w  2004 r. Stwierdził ponadto: „Członkostwo Polski w  Unii Europejskiej to zadanie najdosłowniej patriotyczne, bo przesądzające o naszej cywilizacyjnej przyszłości. Nie jest więc ono celem samym w sobie. Dla mojego rządu zadaniem strategicznym jest podniesienie poziomu życia Polaków, zaś jednym z instrumentów realizacji tej misji jest właśnie przystąpienie Polski do Unii Europejskiej”17. Spotkało się to tylko z  jednoznaczną krytyką i  zastrzeżeniami obecnych już w  Sejmie posłów Ligi Polskich Rodzin i Samoobrony18. Nowy rząd i prezydent Aleksander Kwaśniewski próbowali w  wielu trudnych sprawach organizować „wspólny front” z  innymi państwami prowadzącymi rokowania, zwłaszcza z  Grupy Wyszehradzkiej, ale aby nie doprowadzić do fiaska negocjacji rząd musiał zdecydować się na ustępstwa wobec Unii. Kończące rokowania akcesyjne posiedzenie Rady Europejskiej w Kopenhadze z udziałem szefów rządów krajów kandydujących w dniach 12–13 grudnia 2002 r. miało dramatyczny przebieg. Polska, nie była w  stanie przeforsować swoich Widząc duży konserwatyzm zachodnioeuropejskich partnerów, prezydent USA Bill Clinton zaapelował podczas obchodów 50. rocznicy planu Marshalla (28 maja 1997 r.) o możliwie szybkie otwarcie Unii Europejskiej dla kandydujących państw z Europy Środkowej, które jego zdaniem powinno uzupełniać proces rozszerzania Sojuszu Północnoatlantyckiego. Zob. Idea ciągle aktualna, „Rzeczpospolita”, 30 maja 1997 r. 16 R. Zięba, Polska debata na temat Unii Europejskiej, [w:] Unia Europejska – nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2002, s. 121–125. 17 Sejmowe exposé premiera Leszka Millera, „Rzeczpospolita”, 26 października 2001 r. 18 „Rzeczpospolita”, 27–28 października 2001 r. 15

76

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

wcześniejszych wygórowanych żądań w zakresie ochrony własnego rolnictwa (18-letni okres ochronny na zakup ziemi i lasów przez cudzoziemców, 5-letni okres ochronny na zakup nieruchomości na cele inwestycyjne, pełne dopłaty bezpośrednie dla rolników) oraz uzasadnionych w  sprawie swobody dostępu Polaków do rynku pracy w innych krajach członkowskich, odniosła jednak duży sukces. Wprawdzie nie uzyskała zgody na otwarcie większości rynków pracy dla swoich obywateli, ale wynegocjowała generalnie najkorzystniejsze warunki akcesji (12-letni okres ochronny na sprzedaż ziemi i lasów cudzoziemcom; dopłaty dla rolników w wysokości 55%, 60% i  65% w  latach 2004–2006; szybszą wypłatę Polsce 1,44 mld euro i łatwiejsze użycie tych środków przez budżet – jako zniwelowanie składki do budżetu w latach 2004–2006). Skorzystały na tym także inne kraje przystępujące do Unii Europejskiej. Pozostawiło to wprawdzie złe wrażenie na partnerach z Unii, ale droga do akcesji została otwarta. Głównym tematem aktywności dyplomatycznej Polski wobec państw Unii Europejskiej po sukcesie osiągniętym w  końcówce negocjacji akcesyjnych w  Kopenhadze w  grudniu 2002 r. było zatarcie złego wrażenia, jakie pozostawiło roszczeniowe i twarde stanowisko szefa rządu RP Leszka Millera. Służyły temu m.in.: zorganizowanie „wieczoru duńskiego” w  Warszawie (14 stycznia 2003 r.) z udziałem polskiego premiera, zaproszenie do Warszawy przewodniczącego Konwentu Europejskiego Valéry’ego Giscarda d’Estaing (23 stycznia 2003 r.), a następnie premiera Danii Andersa Fogha Rasmussena (28 lutego), sekretarza generalnego Rady Unii Europejskiej Javiera Solany (7 marca), kanclerza RFN Gerharda Schrödera (18 marca). Tematem rozmów była nie tylko kwestia integracji Polski z Unią Europejską, ale także wzrastające napięcie międzynarodowe związane z  parciem USA do wojny z  Irakiem, której przeciwna była większość państw Unii. Wielkim wydarzeniem było podpisanie, 16 kwietnia 2003 r. w  Atenach, przez przywódców 25 państw – 15 krajów członkowskich Unii Europejskiej i 10 do niej przystępujących, w tym Polski, Traktatu Akcesyjnego. W tym dniu premier Leszek Miller, minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz i minister ds. europejskich Danuta Hübner, w obecności prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego oraz pierwszego premiera demokratycznej Polski Tadeusza Mazowieckiego, złożyli swoje podpisy pod obszernym dokumentem, określającym warunki członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Traktat Akcesyjny liczy prawie 5,5 tys. stron. Zapisano w  nim ustalenia ze wszystkimi 10 państwami przystępującymi do Piętnastki. Każdemu z  tych krajów poświęcono osobne rozdziały, ustalenia negocjacji z Polską zajęły najwięcej, ponieważ aż 1000 stron. Traktat Akcesyjny został zaakceptowany przez społeczeństwo w  referendum, w dniach 7–8 czerwca 2003 r. Chociaż obawy były duże, to jednak jego wynik okazał się jednoznacznie pozytywny. W referendum wzięło udział 58,85% uprawnionych do głosowania, spośród których 77,45% odpowiedziało „tak” dla wejścia Polski do Unii Europejskiej. Traktat został ratyfikowany przez prezydenta RP 23 lipca 2003 r. Droga Polski do Unii Europejskiej została z  polskiej strony otwarta.

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

77

W rezultacie 1 maja 2004 r. Polska, obok dziewięciu innych państw (Cypr, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Republika Czeska, Słowacja, Słowenia, Węgry), stała się członkiem Unii Europejskiej. Jest to historyczna data zakotwiczenia Polski, jak się wydaje na długie lata, w  najpotężniejszym ugrupowaniu integracyjnym świata, które jest równocześnie silnym ośrodkiem kultury i  cywilizacji europejskiej. Przystępując do UE Polska weszła na drogę ścisłego i jak się wydaje trwałego wiązania się z demokratycznymi państwami zachodniego kręgu cywilizacyjnego19. W ten sposób potwierdzone zostało hasło z początków procesu transformacji o polskim „powrocie do Europy”. Przystąpienie Polski do UE nie wywołało przepowiadanego przez niektórych obserwatorów szoku cenowego, a  stało się odczuwalnym bodźcem rozwojowym dla gospodarki. Polska zaczęła stosunkowo dobrze wykorzystywać fundusze strukturalne Unii, a w końcu 2004 r. rolnicy otrzymali pierwsze dopłaty bezpośrednie. Polacy zyskali na wejściu do Unii, kraj zaczął szybciej zmierzać ku modernizacji. Nie ucierpiała tożsamość narodowa Polaków. Okazało się, że wraz z  przystąpieniem Polski i  dziewięciu innych państw – Unia Europejska nie straciła na spoistości politycznej. Polska aktywnie włączyła się do pracy we wszystkich organach Unii Europejskiej. W czerwcu 2004 r., w wyniku wyborów, do Parlamentu Europejskiego weszła grupa 54 polskich deputowanych, w  której znaleźli się w  większości eurosceptycy, a nawet przeciwnicy integracji spośród Ligi Polskich Rodzin i Samoobrony. Dwóch eurodeputowanych z Polski objęło funkcje wiceprzewodniczących Parlamentu (Janusz Onyszkiewicz i Jacek Saryusz-Wolski). W nowej Komisji Europejskiej, która rozpoczęła pracę 22 listopada 2004 r., zasiadła zaproponowana przez Polskę komisarz ds. polityki regionalnej – Danuta Hübner.

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej 2.1. Stanowisko w sprawie reformy instytucjonalnej UE Debata na temat przyszłości Unii Europejskiej toczy się od początku jej powstania, a  przybrała na intensywności w  związku z  rozszerzeniem o  kraje Europy Środkowej. Ją określiły dwie odmiennie zarysowane wizje, pierwsza przez Joschkę Fischera 12 maja 2000 r. (poparta następnie przez kanclerza Gerharda Schödera), który opowiedział się za Unią Europejską jako federacją państw ze wspólnymi organami, druga – przedstawiona rok później (27 maja 2001 r.) przez Lionela Jospina, kreśląca wizję Unii Europejskiej jako „federacji państw narodowych”. Oczywiście trzecim, najważniejszym „głosem” w tej debacie były wówczas dokonane nowelizacje Traktatu o  Unii Europejskiej, dwukrotnie już wprowadzone 19 Por. K. Łastawski, Polska racja stanu po wstąpieniu do Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s. 89–94.

78

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

Traktatem Amsterdamskim (z 2 października 1997 r.) i  Traktatem Nicejskim (z  26  lutego 2001 r.), Były one kompromisem pomiędzy dwiema rozbieżnymi koncepcjami budowy Unii Europejskiej. Wzmocniły jednak instytucje unijne i  rozszerzyły kompetencje Unii również na sprawy tradycyjnie zastrzeżone do wyłącznej, suwerennej kompetencji państw narodowych, takie jak kwestie bezpieczeństwa i  obrony. Dyskusja o  przyszłości Unii trwała nadal, a  państwa członkowskie zobowiązały się do tego, przyjmując w grudniu 2000 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej w  Nicei Deklarację o dalszej reformie struktur unijnych i postanawiając zorganizowanie kolejnej konferencji międzyrządowej. W Polsce początkowo nie toczyły się specjalne dyskusje polityczne na temat, jaka jest lub jaka ma być Unia Europejska. Wynikało to przede wszystkim z faktu pozostawania naszego kraju poza tym ugrupowaniem. Polskich polityków interesował jednak rozwój i  ewolucja Unii Europejskiej, w  tym jej reformy instytucjonalne20. Obserwowano i  oceniano uproszony dylemat, funkcjonujący od początków idei integracji europejskiej – czy efektem finalnym ma być Europa ponadnarodowa lub też „Europa ojczyzn”. Stopniowo polskie elity polityczne angażowały się w debatę na temat reformy Unii Europejskiej. W  lutym 2001 r. minister spraw zagranicznych Władysław Bartoszewski poparł rezultaty reform instytucjonalnych uzgodnionych w trakcie Konferencji Międzyrządowej UE w 2000 r.21 Następnie, występując na konferencji na temat przyszłości Unii Europejskiej (zorganizowanej przez MSZ i  Szkołę Główną Handlową) 28 maja 2001 r. Bartoszewski opowiedział się przeciwko używaniu do opisu nowej europejskiej rzeczywistości politycznej języka silnie zakorzenionego w XIX-wiecznej tradycji państwa narodowego. Dołączył do tych głosów na Zachodzie, które postulują – by unikać niepotrzebnych nieporozumień – używanie terminologii odzwierciedlającej obecny stan rzeczy, proponując mówienie o „traktacie podstawowym lub traktacie konstytucyjnym w odniesieniu do struktur [...] tworzonych jednak przez państwa”. Zdaniem polskiego ministra, taki traktat zmieniłby traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i  Unię Europejską. W toku prac nad nim należałoby wykorzystać doświadczenia związane z konstytucjami państw narodowych, a w szczególności: – katalog wspólnych wartości, – legitymizację demokratyczną, – trójpodział władz na ustawodawczą, wykonawczą i sadowniczą, – polityczną odpowiedzialność sprawujących władzę. Minister Bartoszewski poparł zapowiedź zorganizowania w 2003 r. następnej konferencji międzyrządowej oraz podnoszone w  dyskusjach na temat proZob. dokument przedstawiony przez Polskę Konferencji Międzyrządowej w  czerwcu 2000 r., Konferencja Międzyrządowa 2000 – polski punkt widzenia, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2001, s. 39–53. 21 Zob. W. Bartoszewski, Traktat z Nicei – polski punkt widzenia, wystąpienie na konferencji pt. „Traktat z  Nicei – polskie interesy”, 22 lutego 2001 r., [w:] J. Barcz, R. Kuźniar, H.  Machińska, M. Popowski (red.), Traktat z Nicei. Wnioski dla Polski, MSZ, Warszawa 2001, s. 7–16. 20

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

79

gramu propozycje: rozdzielenia kompetencji między UE a państwa członkowskie, wprowadzenia Karty Praw Podstawowych (po niezbędnych poprawkach) do Traktatu Konstytucyjnego, uproszczenia traktatów ustanawiających Wspólnoty i  Unię Europejską, wzmocnienia roli parlamentów narodowych i  ewentualnego wprowadzenia drugiej izby Parlamentu Europejskiego. Powtórzył też swój wcześniejszy pogląd (przedstawiony w  lipcu 2000 r. w  reakcji na przemówienie J. Fischera)22 o  tym, że nie jest możliwe określenie „ostatecznej” reformy Unii Europejskiej, podobnie jak znalezienie kamienia filozoficznego, czy dogonienie horyzontu. Stwierdził, że „produktem finalnym nie może stać się jakiś rodzaj «federacji europejskiej»”, gdyż państwo federalne zasadza się na konstytucji narodowej, ani też powstanie «związku państw», jako że musiałby on być pewną formą zacieśnionej współpracy «między» państwami, opartej na umowie międzynarodowej”. Dalej wyjaśniał i  konkludował, że „w  przypadku procesu integracji europejskiej funkcjonuje natomiast struktura (Wspólnoty i Unia Europejska) «obok» państw, choć mocno zharmonizowana ze strukturami państwowymi. Proponuję więc pozostać przy tym, co jest – mamy Wspólnoty i Unię Europejską, musimy wzbogacić te struktury przede wszystkim o  solidną legitymację polityczną i  wspólne wartości: to jest bowiem niezbędne do dalszego rozwoju i zapewni, że będzie się on odbywał w harmonii z interesami państw członkowskich i obywateli”23. Opinia zaprezentowana przez ministra W. Bartoszewskiego stanowiła ucieczkę od wdawania się w  dyskusje i  wyrażania poparcia dla jednej z  opcji zarysowanych przez J. Fischera lub L. Jospina. Jednak w polskiej prasie można było spotkać wiele artykułów i  krytycznych wypowiedzi polityków, zwłaszcza z prawej strony sceny politycznej, opowiadających się przeciwko koncepcji niemieckiej, a sympatyzujących z wypowiedzianą przez premiera Francji koncepcją budowania UE na bazie państw narodowych. Natomiast w opinii MSZ postanowienia Rady Europejskiej podjęte w Nicei (7–11 grudnia 2000 r.) odpowiadały polskim interesom i dawały powody do satysfakcji. Ważnym impulsem do rozwoju debaty o Unii Europejskiej była przyjęta na spotkaniu Rady Europejskiej w  Laeken w  grudniu 2001 r. Deklaracja na temat przyszłości Unii. Decyzją tego gremium powołano Konwent, pod przewodnictwem byłego prezydenta Francji, Valéry’ego Giscarda d’Estaing, który w końcu lutego 2002 r. rozpoczął – z  udziałem przedstawicieli państw kandydujących – prace nad uproszczeniem i reformą struktur Unii Europejskiej. W toku przygotowań do prac Konwentu, w  Polsce zorganizowano forum dyskusyjne pn.  „Wspólnie o  przyszłości Europy”. Forum to odbyło się 18 lutego 2002 r., zapowiedziano też jego kontynuację co dwa miesiące. W czasie debaty inauguracyjnej prezydent Przemówienie wygłoszone w Centrum Studiów Polityki Europejskiej, zamieszczone w: W. Bartoszewski, Ponad podziałami. Wybrane przemówienia i  wywiady lipiec – grudzień 2000 r., MSZ, Warszawa 2001, s. 27 i n. 23 W. Bartoszewski, Przyszły kształt Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia”, [w:] J. Barcz, K. Żukrowska (red.), Przyszłość Unii Europejskiej. Polski punkt widzenia, MSZ–SGH, Warszawa 2001, s. 18–21. 22

80

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

Aleksander Kwaśniewski wypowiedział się, że przyszłość Unii należy widzieć nie w federacji, lecz raczej jako „Europę ojczyzn”24. Szerzej w  kwestiach przyszłości Unii Europejskiej wypowiedział się minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz. Mówił o  długiej drodze do europejskiego państwa federalnego. Stwierdził, że Unia powinna zachować swój dotychczasowy, funkcjonalny charakter; dziś na europejski federalizm nie ma przyzwolenia, nie ma też potrzeby wprowadzenia go. Zastrzegł jednak, że w  dalszej, nieokreślonej jeszcze przyszłości Unia Europejska może się stać federacją. Jakby polemizując z przeciwnikami federalizacji Europy szef polskiej dyplomacji przekonywał, że „federalizm jako zbiór zasad rządzenia nie powinien wzbudzać niczyich obaw. Nie oznacza on przecież centralizacji. Jest on [...] sposobem radzenia sobie ze złożonością problemów. Mówimy: tyle różnorodności, ile możliwe, i  tyle jednorodności, ile potrzebne. Tak rozumiana federacja jest czymś więcej niż sumą części składowych”25. Politycy polscy uczestniczący w forum dostrzegali potrzebę głębokich reform w  funkcjonowaniu struktur Unii. Na pytanie: co trzeba zmienić? – szef MSZ odpowiadał, że konieczne jest uproszczenie systemu traktatowego, wzmocnienie Rady Europejskiej, przekazanie więcej władzy Radzie (Ministrów) i – być może – wzmocnienie prezydencji unijnej. W. Cimoszewicz wyraźnie opowiedział się za tym, aby Polska jako państwo członkowskie Unii, wspierała metodę wspólnotową funkcjonowania i rozwoju UE, a cel ten – jego zdaniem – „będzie można osiągnąć przez zwiększenie zakresu decyzji podejmowanych metodą większości kwalifikowanej”26. Premier Leszek Miller proponował wspólne działania w polityce zagranicznej, np. utworzenie wspólnych dla UE instytucji konsularnych poza granicami Unii. Szef sejmowej Komisji Europejskiej Józef Oleksy namawiał do rozwijania kontroli parlamentów krajowych nad poczynaniami europejskich instytucji wykonawczych. Natomiast minister Cimoszewicz zapowiedział, że Polska jako kraj żywotnie zainteresowany rozwojem współpracy będzie działać na rzecz stworzenia wschodniego wymiaru Unii Europejskiej, na wzór istniejącego już Wymiaru Północnego27. Tocząca się debata dotyczyła przede wszystkim tego, czy Polska powinna była wejść do UE i na jakich warunkach. To oczywiście pośrednio dotykało charakteru i kształtu Unii od czego zależeć miała przyszła pozycja Polski w ramach tej organizacji. Po przystąpieniu Polski do UE euroentuzjaści głośno wyrażali euforię z tego osiągnięcia. Jednak szybko dokonało się przewartościowanie pozytywnego stosunku elit politycznych do Unii Europejskiej. Złożyły się na to przynajmniej dwa czynniki. Po pierwsze, z  Brukseli dochodziły głosy, że Komisja Europejska inaczej niż rząd w  Warszawie interpretuje niektóre ustalenia Traktatu Akcesyjnego 24 25 26 27

Droga do nowej Unii, „Rzeczpospolita”, 19 lutego 2002 r. W. Cimoszewicz, Polska wizja Europy, „Rzeczpospolita”, 19 lutego 2002 r. Ibidem. Ibidem; Droga do nowej Unii, „Rzeczpospolita”, 19 lutego 2002 r.

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

81

(m.in. w sprawie dopłat bezpośrednich dla rolników czy limitów produkcyjnych), a towarzyszyły temu krytyczne oceny Brukseli, wskazujące, że Polska jest krajem najgorzej przystosowanym do standardów unijnych. Rodziło to coraz większą krytykę eurosceptyków, których liczba po akcesji do Unii znacznie wzrosła. Po drugie, uwikłanie się Polski, przy dużym krytycyzmie społeczeństwa, w wojnę, a  następnie w  stabilizację Iraku, spychało ją do roli „najbliższego sojusznika” Stanów Zjednoczonych spośród państw „nowej Europy”. Występując w takiej roli, przywódcy polscy wyciągali błędny wniosek o rzekomo wzrastającej pozycji kraju na arenie międzynarodowej. Posłużyło to jako przesłanka do założenia, że można – ciesząc się poparciem Waszyngtonu – wzmocnić pozycję Polski w Unii Europejskiej. Sposobność ku temu stwarzała debata na temat reformy instytucjonalnej Unii. Rząd RP sformułował 9 września 2003 r. krytyczną oceną projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy przedstawionego (10 lipca) przez Konwent Europejski. Polska wysunęła cztery główne postulaty:  pierwszy najważniejszy – utrzymanie systemu ważenia głosów w Radzie UE ustalonego Traktatem z  Nicei, a  tym samym odrzucenie zaproponowanego przez Konwent systemu tzw. podwójnej większości (większość bezwzględna plus klauzula demograficzna ustalona na 60% ogółu ludności Unii);  drugi – usprawnienie zaproponowanego w projekcie systemu instytucjonalnego UE, tj. Polska wypowiedziała się przeciwko pomysłowi ustanowienia jednego prezydenta UE, a za wprowadzeniem prezydencji grupowej, za rezygnacją z koncepcji utworzenia Rady ds. Ogólnych i Legislacyjnych oraz za utrzymaniem zasady „jeden kraj – jeden głos” przy doborze Kolegium Komisji Europejskiej;  trzeci – zapewnienie udziału wszystkich członków UE w  podejmowaniu decyzji, dotyczących ustanawiania mechanizmów współpracy w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i  Bezpieczeństwa (w  kwestiach dotyczących EPBiO). Odzwierciedlenie w  Traktacie Konstytucyjnym roli NATO w  euroatlantyckim systemie bezpieczeństwa (co w  praktyce oznaczało sprzeciw wobec tworzenia w  UE struktur obronnych konkurencyjnych wobec NATO);  czwarty – wpisanie do preambuły Traktatu Konstytucyjnego odwołania się do tradycji chrześcijańskiej. Stanowisko zawierające te wszystkie postulaty zostało przedstawione na rozpoczętej 4 października 2003 r. Konferencji Międzyrządowej w Rzymie. Wtedy miał miejsce incydent ze znalezieniem przez wojsko polskie w Iraku rzekomych rakiet francuskich Roland na niemieckich podwoziach MAN, które miały być dostarczane reżimowi Saddama Husajna w czasie gdy obowiązywało embargo ONZ. Premier Miller musiał przepraszać prezydenta Francji za to niesłuszne oskarżenie. W  odniesieniu do kwestii WPZiB, Warszawa sprzeciwiała się rozszerzeniu formuły wzmocnionej współpracy (enhanced cooperation) na kwestie wojskowe i obronne (podobnie jak początkowo czyniła Wielka Brytania) oraz ustanowieniu formuły współpracy strukturalnej w ramach EPBiO. Występowała też przeciwko

82

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

tworzeniu organów planistycznych dla potrzeb przygotowywania i prowadzenia przez UE operacji zarządzania kryzysowego. Głównym argumentem przeciw było to, żeby nie osłabiać stosunków transatlantyckich i NATO. Przyjęta postawa opóźniania prac nad nowym traktatem była utrzymywana przez Warszawę nawet po tym, jak ministrowie spraw zagranicznych tzw. wielkiej unijnej trójki (Francja, Niemcy i Wielka Brytania) na spotkaniu w Neapolu 29 listopada 2003 r. osiągnęli kompromisowe porozumienie, przewidujące ustanowienie stałej komórki planistycznej UE w Kwaterze Głównej NATO (i równocześnie utworzenie Biura Łącznikowego NATO w Sztabie Wojskowym UE). Spotkanie w Neapolu otworzyło drogę do „porozumienia w  sprawach obrony”. Kiedy następnie na sesji w Brukseli (w dniach 12–13 grudnia 2003 r.) Rada Europejska poparła wniosek prezydencji włoskiej, zawierający uzgodnienie w sprawie komórki planistycznej, w  Polsce, w  mediach i  w  wypowiedziach polityków z  obozu rządzącego, pojawiły się głosy krytyki wobec dążenia UE do autonomizacji EPBiO, wskazujące, że godzi to w sojusz Europy z USA i osłabia spójność NATO. Reakcje polskie znacznie wychodziły „przed szereg”, gdyż Waszyngton nie skrytykował nowych uzgodnień unijnych w sprawie EPBiO. Sprzeciwianie się przez Polskę ustanowieniu komórki planistycznej UE w Kwaterze Głównej NATO w Brukseli w gruncie rzeczy było próbą zmuszenia Unii do porozumienia się z  NATO, a  właściwie do podporządkowania się jej natowskiej koncepcji strategicznej, czyli przyjęcia tzw. paradygmatu natowskiego, tj. faktycznie amerykańskiego. Dyplomacja polska podejmowała intensywne zabiegi w  celu pozyskania dla swojego, w gruncie rzeczy opóźniającego prace nad konstytucją europejską, stanowiska. Wówczas doszło do zawiązania, rysującej się równolegle z  podziałami w  UE na tle kryzysu irackiego, swoistej osi Warszawa–Madryt. Polska nie zdołała, mimo intensywnych zabiegów, pozyskać (poza Hiszpanią) dla swojego stanowiska poparcia innych państw Unii ani krajów przystępujących. W  rezultacie na posiedzeniu Rady Europejskiej 13 grudnia 2003 r. nieugięte stanowisko Polski i  Hiszpanii doprowadziło do fiaska tego szczytu, a  prace Konferencji Międzyrządowej zostały przedłużone. Po powrocie z  Brukseli premier L. Miller spotykał się z  głosami uznania, zwłaszcza ze strony opozycji, której podobało się hasło rzucone w Sejmie (przez posła Jana Rokitę z Platformy Obywatelskiej) – „Nicea albo śmierć”; J. Kaczyński mówił o Millerze jakby o swoim bracie… Z kolei przeciwnicy przystąpienia Polski do UE (Liga Polskich Rodzin i  Samoobrona) nie ukrywali swojej satysfakcji, argumentując, że nawet szef rządu zrozumiał, iż przystąpienie Polski do Unii jest niekorzystne ekonomicznie i  grozi utratą suwerenności państwa w  wyniku zdominowania naszego kraju przez silne państwa Niemcy i  Francję. Natomiast prezydent i jego kancelaria, podobnie jak część środowisk liberalnych (SLD, niezależni eksperci), zaczęli apelować o większą elastyczność rządu polskiego w dalszych pracach nad konstytucją europejską, koordynowanych w pierwszej połowie 2004 r. przez sprawującą przewodnictwo w  UE Irlandię. Wydaje się, że czynnikiem wzmacniającym proeuropejskie nastawienie polskich elit politycznych stał się narastający zawód z wyboru proamerykańskiego kursu w polityce zagranicznej,

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

83

w wyniku czego Polska napotykała usztywnione stanowisko głównych promotorów umocnienia Unii Europejskiej, tj. Francji i  Niemiec. W  połowie marca 2004 r. Polska znalazła się w  osamotnieniu, po tym jak premier-elekt Hiszpanii José Luis Rodriguez Zapatero zapowiedział zmianę stanowiska Madrytu i akceptację projektu Traktatu Konstytucyjnego Unii Europejskiej. W rezultacie na spotkaniu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 25–26 marca 2004 r. Polska ostatecznie zrezygnowała z obrony nicejskiego systemu głosowania w Radzie UE, zgadzając się na poszukiwanie kompromisu opartego na projekcie, zawierającym system podwójnej większości przy podejmowaniu decyzji. Polskę wprowadzał do Unii Europejskiej rząd SLD–UP kierowany przez Leszka Millera. W wyniku przetasowań wewnętrznych w SLD na początku maja 2004 r. premier podał się do dymisji, a na czele rządu stanął Marek Belka. Rząd ten swoim naczelnym zadaniem w  polityce zagranicznej uczynił osiągnięcie porozumienia w sprawie Traktatu Konstytucyjnego UE. Porozumienie osiągnięto na posiedzeniu Rady Europejskiej w  dniach 17–18  czerwca 2004 r. Polska, idąc na kompromis, zgodziła się na akceptację zmodyfikowanej formuły tzw. podwójnej większości w systemie ważenia głosów w  Radzie Europejskiej i  Radzie UE. Przyjęto zasadę, że decyzje będą podjęte większością kwalifikowaną, którą stanowić będzie 55% głosów członków Rady, zawierających głosy 15 państw członkowskich przy podniesionym progu klauzuli demograficznej, który ustalono na 65% ogółu ludności Unii; mniejszość blokującą ustalono na czterech członków Rady (art. I–25, ust. 1). Również Polska musiała się pogodzić z  brakiem wpisania do tekstu Traktatu Konstytucyjnego odwołania do Boga i  tradycji chrześcijańskiej. Na konferencji prasowej po zakończeniu obrad Rady Europejskiej polski premier Marek Belka, komentując rezultaty osiągniętego porozumienia powiedział: „To wielki dzień dla Polski i dla Europy. Zapewniliśmy Polsce mocną pozycję we Unii Europejskiej […] mocniejszą niż w  Traktacie Nicejskim, choć wydawało się to być niemożliwe”. Jako osiągnięcia Polski wymienił: „Każdy kraj wstępujący do Unii Europejskiej ma swojego komisarza, członka Komisji Europejskiej. Także nasza koncepcja prezydencji grupowej została przyjęta. Nasze koncepcje dotyczące wspólnej polityki obronnej, zagranicznej i bezpieczeństwa zostały zaakceptowane. […] Rozwiązaliśmy kwestię tzw. artykułów niemieckich. […] Największym naszym sukcesem – dodał prezes Rady Ministrów – było wprowadzenie do traktatu, czy do rozwiązań europejskich, koncepcji tzw. mniejszości blokującej”28. Rezultatem Konferencji Międzyrządowej 2003/2004 jest Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Został on podpisany przez szefów państw i  rządów 29 października 2004 r., a w razie pomyślnego zakończenia procedury ratyfikacyjnej (co nie nastąpiło w wyniku negatywnych referendów we Francji i Holandii, 30  maja, 1 czerwca 2005 r.) miał zastąpić Traktat ustanawiający WE, Traktat o UE oraz akty i traktaty, które je uzupełniają lub zmieniają.

28

Zob. „Przegląd Rządowy”, nr 6 (156), czerwiec 2004 r., s. 26.

84

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

Ustępstwa rządu RP spotkały się z  ostrą krytyką opozycji parlamentarnej, która w większości opowiadała się za odsuwaniem w czasie referendum w sprawie Traktatu Konstytucyjnego i jego odrzuceniem; argumentując, że traktat ten niekorzystnie zredukuje rolę Polski w UE i ograniczy jej suwerenność. Po czterech latach proeuropejskich rządów SLD, w wyniku wyborów parlamentarnych we wrześniu 2005 r. dokonała się głęboka zmiana w polskiej polityce zagranicznej, polegająca na przyjęciu postawy eurosceptycznej i  antyunijnej. W październiku 2005 r. powstał rząd PiS pod przewodnictwem Kazimierza Marcinkiewicza. W  lipcu 2006 r. premierem został Jarosław Kaczyński, który następnie (od 27 kwietnia 2007 r.) kierował rządem koalicyjnym PiS–Samoobrony– –LPR. Przesunięcie polityki polskiej na tory prawicowo-nacjonalistyczne zostało wzmocnione objęciem w grudniu 2005 r. urzędu prezydenta RP przez polityka PiS, Lecha Kaczyńskiego. Nowy rząd i prezydent podjęli wyraźnie niechętną UE politykę, a przejawem tego była odmowa ratyfikacji Traktatu Konstytucyjnego. Wynikało to z poglądów prezydenta i programów wyborczych trzech partii tworzących koalicję rządową. Główna partia koalicji PiS w swoim programie uznała projekt tego traktatu za szkodliwy zarówno dla Polski, jak i dla procesu integracji europejskiej. Polska, odrzucając projekt traktatu niezadowolona była zwłaszcza z jego sformułowań dotyczących szybkiego wejścia w życie nowego systemu podejmowania decyzji oraz domagała się przesunięcia tego w czasie, a także wzmocnienia procedury blokowania decyzji (mechanizmu z  Joaniny). Po długich zabiegach dyplomatycznych Niemiec i Francji udało się prezydencji niemieckiej doprowadzić w  czerwcu 2007 r. do konsensusu, w  tym przekonać Polskę, aby przyjąć ograniczony traktat reformujący, bez Karty Praw Podstawowych. Po żmudnych rokowaniach na forum Rady Europejskiej, formalnie prowadzonych przez polskiego prezydenta, faktycznie wykonującego instrukcje swojego brata premiera (Jarosława Kaczyńskiego), udało się uzgodnić tekst nowego traktatu, który w  ogromnej większości był powtórzeniem zapisów Traktatu Konstytucyjnego. W  najbardziej kontestowanej przez Polskę kwestii systemu ważenia głosów w Radzie UE postanowiono, że system nicejski będzie mógł być stosowany do 31 października 2014 r., a  w  wyjątkowych sytuacjach aż do 31 marca 2017 r. Polska godząc się na ten kompromis m.in. domagała się (bezskutecznie) wpisania do traktatu mechanizmu z Joaniny, który pozwala na przejściowe blokowanie decyzji Rady UE. Odstąpiono także od propozycji ustanowienia Ministra Spraw Zagranicznych UE, a  zaproponowano dla tego urzędu nazwę – Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. W ten sposób impas w pracach nad nowym traktatem został zażegnany29. 13 grudnia 2007 r. prezydent L. Kaczyński podpisał Traktat z Lizbony. 29 Szerzej zob. J.J. Węc, Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w  latach 2007–2009, Księgarnia Akademicka, Kraków 2011, s. 168–176; idem, Polish-German Relations in the European Union. Between Cooperation and Conflict of Interests, „Przegląd Zachodni”, 2009, nr 3, s. 254–256.

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

85

Po kolejnych wyborach parlamentarnych PiS zostało odsunięte od rządzenia krajem, a  powstały w  listopadzie 2007 r. rząd Platformy Obywatelskiej i  PSL odrzucił eurosceptyczną politykę. Jego działania dotyczące włączenia się Polski w debatę na rzecz reformowania i umacniania UE były zakłócane przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego, który starał się kontynuować politykę PiS i zaostrzać spory kompetencyjne z rządem w sprawach polityki zagranicznej. Wyrazem nowej postawy Polski wobec reformowania UE było uchwalenie przez Sejm (1 kwietnia 2008 r.) i Senat (2 kwietnia 2008 r.) ustawy o ratyfikacji Traktatu z  Lizbony. Jednak prezydent niezasadnie odmawiał złożenia swojego podpisu pod traktatem, a  uczynił to dopiero 10 października 2009 r., po powtórnym aprobującym traktat referendum w  Irlandii30. Rząd PO–PSL zaakceptował stanowisko PiS i prezydenta o pozostaniu przy tzw. protokole brytyjskim, dającym możliwość ograniczenia stosowania całości przepisów Karty Praw Podstawowych. Nie podpisał także deklaracji o symbolach Unii Europejskiej. Polska zaangażowała się nie tylko w reformowanie systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej, ale także ustanowienie Partnerstwa Wschodniego. Propozycja ta była zgłaszana przez Polskę od 2002 r., kiedy UE prowadziła przygotowania do ustanowienia Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. Warszawa uważała, że należy się zająć współpracą ze wschodnimi sąsiadami, aby minimalizować bycie Polski „krajem frontowym”. Trudno było jednak od razu przekonać do tego pozostałych partnerów. Dopiero po tym, jak do polskiej inicjatywy przyłączyła się Szwecja, Rada Europejska postanowiła 19 marca 2009 r. ustanowić Partnerstwo Wschodnie jako program promowania wśród wschodnich sąsiadów, objętych Europejską Polityką Sąsiedztwa, stabilności, demokracji, dobrych rządów i rozwoju. Partnerstwo Wschodnie zostało zainaugurowane 7 maja 2009 r. na spotkaniu w Pradze przedstawicieli 27 państw członkowskich UE oraz sześciu państw poradzieckich: Białorusi, Mołdowy, Ukrainy, Gruzji, Armenii i Azerbejdżanu. Jest to szeroki i elastyczny program współpracy we wszystkich dziedzinach stosunków wzajemnych. Na pierwsze cztery lata przewidziano raczej skromną kwotę 600 mln euro. Polska jest zainteresowana uelastycznieniem reżimu wizowego dla obywateli państw partnerskich, a  docelowo zniesieniem wiz, a  jako programy pilotażowe zaproponowała ochronę dziedzictwa kulturowego i zwalczanie korupcji. Istotną cechą stanowiska rządu RP było dążenie do włączenia do Partnerstwa Wschodniego Białorusi, która nie spełnia wielu reprezentowanych przez UE demokratycznych standardów. Partnerstwo nie zawiera obietnicy członkostwa dla wschodnich sąsiadów, ale – zdaniem polskich polityków – nie wyklucza takiej możliwości dla niektórych z nich, przede wszystkim dla Ukrainy. Irlandczycy w  pierwszym referendum 9 czerwca 2008 r. odrzucili Traktat z  Lizbony (na nie zagłosowało 53,4%). Rok później Rada Europejska uzgodniła specjalny protokół, dający gwarancje pozwalające Irlandii zachować swój dotychczasowy status neutralności, oraz swojego przedstawiciela w  Komisji Europejskiej. W  powtórzonym 2 października 2009 r. referendum za ratyfikacją Traktatu z  Lizbony opowiedziało się 67,1% głosujących. Po tym referendum oraz po ratyfikowaniu Traktatu z Lizbony przez prezydentów Polski i Republiki Czeskiej wszedł on w życie 1 grudnia 2009 r. 30

86

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

Na starcie Partnerstwa Wschodniego nie doszło do porozumienia z  Rosją, która uważa, że ten unijny program jest skierowany przeciwko jej interesom31. Przywódcy krajów członkowskich UE reprezentują stanowisko otwarte, licząc na włączenie się Rosji do tego programu.

2.2. Polska w polityce zagranicznej i bezpieczeństwa UE 2.2.1. Współpraca z UZE Na progu transformacji ustrojowej Polska nawiązała współpracę polityczną z Unią Zachodnioeuropejską. Miało to znaczenie w perspektywie starań o przystąpienie do Unii Europejskiej, która w  Traktacie z  Maastricht zadeklarowała wypracowanie własnej polityki obronnej, a tymczasowym wykonawcą jej działań o charakterze wojskowym, prowadzonych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB), uczyniła właśnie UZE. Pierwsze kontakty polityczne, zapoczątkowano udziałem ministra K. Skubiszewskiego w nadzwyczajnej sesji Zgromadzenia UZE w Luksemburgu w dniach 22–23 marca 1990 r.; po nich nastąpiła w  lipcu tego roku wizyta Warszawie sekretarza generalnego tej organizacji Willema van Eekelena. W czerwcu 1992 r. Polska weszła, obok siedmiu innych państw Europy Środkowej, w skład Form Konsultacyjnego UZE. Służyło ono celom wymiany informacji w sprawach tzw. architektury bezpieczeństwa europejskiego, zapewniania stabilności międzynarodowej na kontynencie, kontroli zbrojeń, środków budowy zaufania i operacji pokojowych. Przedstawiciele partnerów konsultacji mieli prawo udziału w posiedzeniach Rady Ministerialnej UZE, nie mogli jednak blokować podejmowania decyzji przez pełnych członków organizacji. Dzięki poparciu Niemiec i Francji udzielonemu w  ramach Trójkąta Weimarskiego (w  listopadzie 1993 r.)32, na sesji Rady Ministerialnej UZE w  Kirchbergu 9 maja 1994 r. partnerzy konsultacji uzyskali nowy, wyższy status „partnerów stowarzyszonych”. Zostali oni również zaproszeni do udziału w misjach petersberskich UZE33. Jednak Polska W  czasie szczytu UE–Rosja w  Chabarowsku w  dniach 21–22 maja 2009 r. prezydent Dmitrij Miedwiediew powiedział „Nie chcemy, aby to było Partnerstwo przeciwko Rosji”. Václav Klaus, prezydent Republiki Czeskiej, która przewodniczyła wtedy Unii, ujawnił, że na spotkaniu próbowano przekonać prezydenta Miedwiediewa, iż Partnerstwo Wschodnie nie jest skierowane przeciwko Rosji. 32 Zob. Wspólna deklaracja ministrów spraw zagranicznych Polski, Francji i  Niemiec, Warszawa, 12 listopada 1993 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 4, s. 88–92. 33 Tzw. misje (zadania) petersberskie, czyli operacje wojskowe poza obszarem państw członkowskich, tj. wykraczające poza dyspozycje artykułu V zmodyfikowanego Traktatu Brukselskiego. Te misje pokojowe mogły być prowadzone przez siły zbrojne UZE, obejmując trzy rodzaje zadań: (a) operacje humanitarne i ratownicze; (b) misje pokojowe, rozjemcze (peace keeping); (c) zadania bojowe przy opanowywaniu sytuacji kryzysowych, w tym przywracania pokoju (peace making i peace enforcement). Nazwa misje petersberskie wywodzi się z deklaracji Rady Ministerialnej UZE uchwalonej 19 czerwca 1992 r. w Pałacu Petersberskim w pobliżu Bonn w Niemczech. 31

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

87

w misjach tych nie uczestniczyła. Natomiast oczekując na członkostwo w Unii Zachodnioeuropejskiej wyznaczyła swoje jednostki wojskowe do takich operacji oraz poparła koncepcję tworzenia przez NATO Wielonarodowych Sił do Zadań Specjalnych (CJTF), przewidzianych m.in. do prowadzenia przez UZE samodzielnych operacji reagowania kryzysowego. Zapowiedziała także wnoszenie wkładu do europejskiej współpracy przemysłów zbrojeniowych34. Faktycznie wkładu takiego nie wniosła, gdyż angażowała się w tworzenie innych wielonarodowych jednostek wojskowych NATO. Nie starczało więc możliwości angażowania się w tworzenie podobnych zasobów i zdolności UZE, będącej nie tylko zbrojnym ramieniem UE, lecz także europejskim filarem NATO. Po przystąpieniu do NATO Polska, Republika Czeska i Węgry zostały 23 marca 1999 r. przyjęte na członków stowarzyszonych Unii Zachodnioeuropejskiej. Status ten został formalnie utrzymany po ponownym „uśpieniu” UZE decyzjami z  1999  r., przekazującymi jej część operacyjną Unii Europejskiej, w  związku z ustanowieniem Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO). Polska była więc włączona w działalność UZE, brała udział w sesjach Rady, a od listopada 1999 r. uczestniczyła również w pracach Zachodnioeuropejskiej Grupy do spraw Uzbrojenia (WEAG). Jednym z  bardziej znanych przykładów tego zaangażowania był udział w przygotowaniu przez 27 państw związanych z UZE Wspólnej koncepcji bezpieczeństwa europejskiego, która została przyjęta w listopadzie 1995 r. Dokument ten prezentował uzgodniony punkt widzenia na uwarunkowania bezpieczeństwa pozimnowojennej Europy oraz uzgodnione środki i metody jego umacniania35.

2.2.2. Stanowisko w sprawie udziału w WPZiB Polska uważała, że jako państwo stowarzyszone ze WE była dobrze przygotowana do rozpoczęcia współpracy w sprawach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Już w maju 1992 r., zanim jeszcze wszedł w życie Traktat z Maastricht, prezydent RP Lech Wałęsa na spotkaniu przywódców Trójkąta Wyszehradzkiego w Pradze był współautorem apelu trzech państw o  ustanowienie dialogu politycznego ze WE oraz wcześniejsze włączenie ich do WPZiB36. We wrześniu tego roku rządy trzech państw wydały obszerne memorandum rozwijające wcześniejszy apel swoich przywódców37. 34 Zob. Przemówienie prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Aleksandra Kwaśniewskiego wygłoszone w  Zgromadzeniu Parlamentarnym Unii Zachodnioeuropejskiej – Paryż, 4 grudnia 1996 r., „Zbiór Dokumentów” 1996, nr 4, s. 7–15. 35 WEU Council of Ministers, European Security: A Common Concept of the 27 WEU Countries, Madrid, 14 November 1996. 36 Posłanie przywódców państw Trójkąta Wyszehradzkiego do Członków Rady Europejskiej, Praga, 6 maja 1992 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 3, s. 178–179. 37 Memorandum polityczne rządów Czeskiej i Słowackiej Republiki Federacyjnej, Republiki Węgierskiej i Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie ściślejszej integracji we Wspólnotami Europejskimi i perspektywy przystąpienia, Budapeszt, Praga, Warszawa, 11 września 1992 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 4, s. 120–131.

88

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

W  trakcie negocjacji akcesyjnych z  Unią Europejską rozdział 27. poświęcony WPZiB był jednym z  najłatwiejszych dla Polski. Warszawa przedłożyła swoje stanowisko negocjacyjne w  sprawach tego rozdziału 1 września 1999 r. Rokowania przebiegały wyjątkowo łatwo i  już 6 kwietnia 2000 r. rozdział ten uznano za (wstępnie) zamknięty i niewymagający dalszych negocjacji. Polska, jeszcze przed przystąpieniem do UE, przyłączała się do licznych deklaracji i wspólnych stanowisk zajmowanych przez Unię w ważnych kwestiach międzynarodowych. Po wejściu do Unii Europejskiej 1 maja 2004 r. stała się oficjalnie współtwórcą Wspólnej Polityki Zagranicznej i  Bezpieczeństwa i  mogła aktywnie włączać się do całej unijnej polityki zewnętrznej, prowadzonej w  ramach struktur dialogu i współpracy z partnerami zewnętrznymi. Pierwszą okazję ku temu stworzyło III Spotkanie na Szczycie Szefów Państw i  Rządów Ameryki Łacińskiej, Karaibów i  Unii Europejskiej, poszerzonej o  10 nowych członków, zorganizowane 28 maja 2004 r. w Guadalajarze (Meksyk). Wziął w nim udział prezydent Aleksander Kwaśniewski, który przy okazji odbył cykl spotkań bilateralnych. Natomiast premier Marek Belka uczestniczył w  piątym spotkaniu Europa–Azja (ASEM), które odbyło się w Hanoi (Wietnam) w dniach 8–9 października 2004 r. Spotkania w Guadalajarze i Hanoi unaoczniły, że Polska, będąc członkiem Unii Europejskiej, może współkształtować jej politykę zewnętrzną, co podważało zarzuty podnoszone przez przeciwników integracji europejskiej i eurosceptyków, że Polska, przystępując do Unii straci samodzielność w swojej polityce zagranicznej. Ze względu na wzrost wpływów sił antyunijnych nawet rząd SLD nie przejawiał dużej aktywności w  kształtowaniu WPZiB. Jedynie podtrzymywał swój postulat ustanowienia Partnerstwa Wschodniego UE. Od jesieni 2005 r., Polska pod rządami PiS nie wykazywała zainteresowania koordynowaniem swojej polityki zagranicznej z partnerami z Unii Europejskiej. Wynikało to z reprezentowanej koncepcji integracji międzyrządowej i ochrony suwerenności własnego państwa. To powodowało, że prowadząc ostre spory z Rosją (w sprawie zniesienia przez to państwo embarga na eksport polskiego mięsa, produktów roślinnych i bezpieczeństwa energetycznego) do wiosny 2007 r. nie miała poparcia UE. Dopiero po odsunięciu PiS od władzy, jesienią 2007 r. rząd Donalda Tuska zaczął wykorzystywać mechanizmy koordynowania swoich działań na arenie międzynarodowej z  partnerami z  Unii Europejskiej. W  Polsce często politycy i  dziennikarze nie rozumieją znaczenia WPZiB, czego przykładem była seria wyszydzających komentarzy nt. udziału premiera D. Tuska w  szczycie UE– –Ameryka Łacińska i  Karaiby oraz złożonych przy okazji wizytach w  krajach regionu w  maju 2008 r. Stanowisko niechętne koordynowaniu polityki zagranicznej na forum UE reprezentował prezydent L. Kaczyński i opozycyjny PiS.

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

89

2.3. Polska w polityce obronnej UE 2.3.1. Reakcja na proklamowanie i rozwój EPBiO W  czasie przewodnictwa Niemiec w  Unii Europejskiej, w  pierwszej połowie 1999 r., wypracowano koncepcję Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, jako zespołu instrumentów realizacji Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Rada Europejska decyzjami podjętymi w Kolonii (3–4 czerwca 1999 r.) i  Helsinkach (10–11 grudnia 1999 r.) postanowiła podjęcie przez UE samodzielnej polityki obronnej, polegającej na prowadzeniu operacji reagowania kryzysowego (misje petersberskie) przy użyciu cywilnych i wojskowych zasobów unijnych. W  tym celu postanowiła m.in. stworzyć europejskie siły szybkiego reagowania, polityczno-wojskowe organy zarządzające oraz ustanowić niezbędną współpracę przemysłów zbrojeniowych i zbudować system zaopatrzenia w niezbędny sprzęt wojskowy. Jedną z  tego konsekwencji było przeniesienie części operacyjnej UZE do UE, przy pozostawieniu Traktatu Brukselskiego jako podstawy zbiorowej obrony w ramach UZE38. Reakcja Polski na proklamowanie EPBiO była niechętna i zdradzała obawę o to czy realizowanie przez Unię Europejską nowej polityki nie zagrozi spoistości Sojuszu Północnoatlantyckiego i obecności USA w Europie. Ponadto Polska zażądała udziału nienależących do UE krajów członkowskich NATO, na równych prawach z członkami Unii, w całym procesie planowania i podejmowania decyzji o wojskowych interwencjach UE. Stanowisko rządu polskiego przedłożone ministrom spraw zagranicznych Unii w  Brukseli (w  dniach 6–7 grudnia 1999 r.) wywołało duże ich niezadowolenie. Przedstawiciel Francji nazwał Polskę „koniem trojańskim Ameryki w  Europie budującej swoją niezależną zdolność wojskową”. Politycy zachodnioeuropejscy oskarżyli Warszawę o  pozostawanie pod naciskiem Stanów Zjednoczonych. W  opinii dyplomatów zachodnich stanowisko Polski świadczyło, że Warszawa uważa Unię Europejską za niewystarczającego gwaranta bezpieczeństwa w Europie i uznaje stałą obecność USA na Starym Kontynencie za niezbywalną39. Zdawkowe poparcie inicjatywy ustanowienia EPBiO zostało zapisane w Strategii bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej przyjętej przez rząd 4 stycznia 2000 r.40 Tymczasem władze Polski za priorytet w  swojej polityce bezpieczeń38 Szerzej zob. R. Zięba, Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2005, s. 46–51. 39 Zob.: R. Zięba, Poland and the ESDP, [w:] H.-G. Ehrhart (red.), Die Europäische Sicherheitsund Verteidigungspolitik: Positionen, Perzeptionen, Probleme, Perspektiven, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2002, s. 101–102; R. Zięba, Stanowisko Polski w sprawie polityki obronnej Unii Europejskiej, „Problemy Techniki Uzbrojenia” 2002, nr 3, s. 69–80. 40 W  dokumencie tym czytamy; „Do czasu uzyskania członkostwa w  UE, Polska, jako członek NATO i członek stowarzyszony UZE, będzie dążyć do rozwoju współpracy z innymi państwami europejskimi w kontekście Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii, a  także kształtowanej w  jej ramach wspólnej polityki obronnej i  wspólnej obrony”. A  dalej stwierdzono: „Polska w  pełni popiera rozwój Europejskiej Tożsamości w  dziedzinie Bezpie-

90

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

stwa uważały działanie na rzecz wzmacniania Sojuszu Północnoatlantyckiego. Minister spraw zagranicznych Bronisław Geremek w wystąpieniu przed Sejmem w maju 2000 r., mówiąc o akceptacji nowej inicjatywy Unii Europejskiej, stwierdził, iż Polska zakłada, „że wszystkie proponowane rozwiązania mają na celu wzmocnienie i  harmonizację działań Unii Europejskiej i  NATO, wzmocnienie europejskiego filaru bezpieczeństwa, a  tym samym więzi transatlantyckiej i zaangażowania USA w bezpieczeństwo europejskie”41. „Oswajanie się” Polski z Europejską Polityką Bezpieczeństwa i Obrony następowało powoli i stopniowo w miarę zbliżania się do członkostwa w Unii Europejskiej42. Polska – reprezentując wyraźnie proamerykański kurs swojej polityki zagranicznej – traktowała swoje zaangażowanie na rzecz EPBiO jako wspieranie europejskiego filaru NATO i opowiadała się za komplementarnością i rozwojem stałej i zinstytucjonalizowanej współpracy UE i NATO43.

2.3.2. Udział w budowaniu zasobów i zdolności EPBiO/WPBiO 2.3.2.1. Proces generowania europejskich sił szybkiego reagowania

Najważniejszą kwestią w stosunku Polski do polityki obronnej UE jest sprawa zaangażowania się w budowanie sił zbrojnych przeznaczonych do prowadzenia operacji zarządzania kryzysowego. Polska z rezerwą uczestniczyła w początkach tego procesu. Na pierwszej konferencji planistycznej (Capabilities Commitment Conference) w listopadzie 2000 r. zadeklarowała wprawdzie, że weźmie udział w tworzonych przez Unię Europejską siłach zbrojnych, jednak zastrzegła, że jeśli nie będzie się czeństwa i  Obrony w  ramach Sojuszu jako wzmocnienia europejskiego filaru NATO”. Było to trzymanie się natowskiej i proamerykańskiej linii w polityce bezpieczeństwa. Zob. Strategia bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej – Warszawa, 4 stycznia 2000 r., „Zbiór Dokumentów” 2000, nr 1, s. 104. 41 Sejmowe exposé ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Bronisława Geremka na temat podstawowych kierunków polskiej polityki zagranicznej w  2000 r., „Zbiór Dokumentów” 2000, nr 2, s. 23. Natomiast na łamach prasy pojawiały się wypowiedzi, sugerujące odrzucenie przez Polskę unijnej polityki obronnej w imię zachowania solidarności z USA, zob. np. J. Nowak-Jeziorański, Pułapka z  wyboru: między Ameryką i  Europą, „Polityka” 2000, nr 18, s. 36–37. 42 Za pierwszy jednoznaczny sygnał poparcia dla tej polityki można uznać przemówienie ministra spraw zagranicznych Władysława Bartoszewskiego wygłoszone na Uniwersytecie Warszawskim 11 maja 2001 r. Polityk ten próbował – wbrew nadal pojawiającym się w prasie krytycznym głosom – zaprzeczyć tezie, że Warszawa odnosi się z  rezerwą do EPBiO. Zawarł w  nim jednak szereg warunków i  oczekiwań, wyrażających polskie obawy i  zastrzeżenia. W. Bartoszewski, Europejska polityka bezpieczeństwa. Polski punkt widzenia, Przemówienie wygłoszone na konferencji zorganizowanej przez Uniwersytet Warszawski i  Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa, 11 maja 2001 r. 43 Zob. Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Ministerstwo Obrony Narodowej, Warszawa, 22 lipca 2003 r. Strategia ta była zatwierdzona przez prezydenta RP 8 września 2003 r.

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

91

to wiązało z dodatkowymi kosztami w stosunku do zobowiązań podjętych już w NATO. Minister obrony narodowej Bronisław Komorowski zgłosił „brygadę ramową”, nie precyzując ilu żołnierzy miałby liczyć polski kontyngent; podkreślił jednak, że proponowana brygada to jednostka, która już została zgłoszona do operacji w ramach NATO; zastrzegł też, iż przed każdą unijną operacją wojskową Polska zdecyduje, czy weźmie w  niej udział. O  podtrzymywaniu przez rząd polski niechętnego stanowiska wobec nowej polityki Unii świadczyła wypowiedź ministra obrony, który stwierdził „skoro mleko się już rozlało”, a  idea europejskich sił zbrojnych robi szybkie postępy, to Polska „musi zabezpieczyć sobie w tej koncepcji odpowiednie miejsce”. Dopiero na trzeciej konferencji planistycznej, 19 maja 2003 r., Polska wyraźnie zadeklarowała oddanie do dyspozycji UE łącznie 1500 żołnierzy do prowadzenia misji petersberskich. Wkład ten obejmuje: (a) tzw. brygadę ramową o zmniejszonym stanie osobowym (w sile dwóch batalionów), ale z pełną strukturą dowodzenia, umożliwiającą dołączenie innych jednostek; (b) lotniczą grupę poszukiwawczo-ratowniczą; (c) samolot transportowy; (d) dwa trałowce; (e) okręt ratowniczy; (f) sekcję Żandarmerii Wojskowej. Trudno ocenić ten udział Polski, nie tyle ze względu na jego ograniczony charakter, ale ze względu na fakt, że zgłoszona brygada ramowa była równocześnie zadeklarowana na potrzeby NATO44. Niewielkie zaangażowanie Polski w tworzenie zdolności wojskowych UE jest rezultatem polityki proatlantyckiej, przejawiającej się w trosce o NATO i gorliwym dbaniu o interesy Stanów Zjednoczonych. Rząd RP bardzo angażował się w budowanie sił natychmiastowego reagowania Sojuszu Północnoatlantyckiego (Response Force – NRF). W  sytuacji, gdy NATO i  UE zdecydowały się na tworzenie podobnych, a więc raczej konkurencyjnych sił zbrojnych do prowadzenia tego samego typu operacji reagowania kryzysowego, Polska w  rzeczywistości poparła, a nawet współinicjowała koncepcję natowską. W pierwszych latach realizowania Planu Działania na rzecz Europejskich Zdolności Obronnych (European Capabilities Action Plan – ECAP) udział Polski był ograniczony. Złożyły się na to dwa czynniki: pierwszy to fakt, że Polska nie była jeszcze członkiem Unii Europejskiej, a  drugim było koncentrowanie się wówczas Warszawy na integracji z  NATO. Pomimo tego, już w  lutym 2003 r. Polska wyraziła zainteresowanie planowanymi grupami projektowymi przewidzianymi przez ECAP. Wcześniejsze wątpliwości Warszawy co do udziału w EPBiO zostały rozwiane po ogłoszeniu przez UE w maju 2003 r. Definicji Mechanizmu Rozwoju Zdolności Obronnych (Defining the EU Capabilities Development Mechanism – CDM), w którym szczegółowo określono zadania Unii w tym zakresie i ich powiązanie z NATO. Dla Polski istotne było to, że ów mechanizm zapowiadał dobrowolny charakter zobowiązań krajów członkowskich, zgłaszających siły na potrzeby EPBiO, harmonizację procesów rozwoju zdolności w UE i NATO. Odpowiadało to ogólnym założeniom polskiej polityki bezpieczeństwa, podkreślającym, że 44 Szerzej zob. R. Zięba, Polska wobec polityki bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej, „Przegląd Europejski” 2004, nr 2, s. 7−17.

92

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

Polska jako członek obu struktur międzynarodowych jest zainteresowana ich komplementarnością. Nie miało to jednak większego znaczenia, gdyż budowanie zdolności reagowania kryzysowego przez UE wpływało hamująco na realizację natowskich programów tworzenia dodatkowych zdolności wojskowych. Polska zabiegała o  uczestnictwo w  7 grupach projektowych ECAP oraz o  uzyskanie statusu obserwatora w pozostałych. Było to ważne, szczególnie w przypadkach tych programów, które odpowiadały priorytetom rządowego Programu rozwoju Sił Zbrojnych RP w latach 2003–2008. Warszawa chciała też wychodzić naprzeciw wymaganiom stawianym jej przez Sojusz Północnoatlantycki. W  latach 2003– –2007 Polska uczestniczyła w różnym stopniu w pracach 8 grup projektowych ECAP dotyczących następujących zdolności: tankowania w  powietrzu; strategicznego transportu powietrznego i morskiego; obrony przed bronią masowego rażenia; sił specjalnych; poszukiwania na polu walki i  ratownictwa; zabezpieczenia medycznego; dowództw operacyjnych. Generalnie należy ocenić pozytywnie udział Polski w  pracach grup projektowych ECAP. Wynikał on z  dążenia do pozyskania nowych zdolności oraz zapoznania się z rozwiązaniami stosowanymi przez inne kraje UE, które można byłoby zaadoptować do potrzeb jej sił zbrojnych. Ważne było także nawiązanie kontaktów ułatwiających współpracę wojskową z kluczowymi partnerami z UE i  uzyskanie interoperacyjności z  nimi. Dla Polski istotne znaczenie ma zdobywanie doświadczeń i  uzupełnianie niedoborów własnych sił zbrojnych, które mają służyć także potrzebom Sojuszu Północnoatlantyckiego. 2.3.2.2. Tworzenie grup bojowych

W lutym 2004 r., z inicjatywy Francji, Niemiec i Wielkiej Brytanii, rozpoczęto prace nad stworzeniem unijnych grup bojowych (EU Battlegroups). Zaplanowano, że te pododdziały będą złożone z  1500 żołnierzy, odpowiednio wyposażone, zdolne do rozmieszczenia w  rejonie konfliktu w  ciągu 15 dni (od przyjęcia koncepcji zarządzania danym kryzysem, a  w  5–10 dni od decyzji o  podjęciu operacji). Pododdziały te są przeznaczone do prowadzenia operacji o wysokiej intensywności na dużą skalę jako wstępnych działań w  celu opanowania kryzysów w  „upadłych” lub „upadających” państwach, mogą być przeznaczone – choć nie wyłącznie – do operacji podejmowanych na żądanie ONZ. Ustalono, że do 2005 r. zostaną przygotowane 2–3 takie jednostki wojskowe, a do 2007 r. 7–10. Faktycznie od początku 2007 r. UE dysponuje już 16 grupami bojowymi, z których dwie „pełnią dyżury”, tzn. są zdolne do „natychmiastowego” podjęcia operacji petersberskich. Grupy bojowe stanowią w  rzeczywistości unijne siły natychmiastowego reagowania, a obecnie trwają prace nad stworzeniem kolejnych komponentów tego rodzaju sił, w postaci sił morskich i powietrznych. Polska, angażując się w  realizację projektu natowskiego nie ma dużych możliwości wojskowych ani finansowych do efektywnego wspierania unijnej koncepcji grup bojowych. Pomimo to na spotkaniu ministrów obrony UE 6 kwietnia 2004 r. wyraziła zainteresowanie udziałem w tworzeniu tych jednostek,

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

93

a nawet wolę przejęcia dowodzenia jedną z grup bojowych. Przedstawiciel RP zaznaczył jednak, że Polska oddeleguje do tego żołnierzy, zgłoszonych do NATO, co ma „zapobiec dublowaniu się obu organizacji”45. Kilka miesięcy później Polska podjęła decyzję o  utworzeniu grupy bojowej wspólnie z  Niemcami, Słowacją, Litwą i  Łotwą46. Jednostka ta została oddana do dyspozycji UE na początku 2010 r., a w pierwszym półroczu Polska pełniła rolę państwa ramowego, odpowiadając za organizację dowództwa sił i  elementu bojowego grupy. W  lipcu 2006 r. ministrowie spraw zagranicznych Polski, Niemiec i Francji, na spotkaniu w  ramach Trójkąta Weimarskiego, zapowiedzieli stworzenie przez te trzy państwa grupy bojowej, w której przewodnictwo sprawowane byłoby rotacyjnie, poczynając od Polski. Grupa ta rozpoczęła swój dyżur z początkiem 2013 r. Od stycznia 2006 r. trwa dyskusja między sztabami wojskowymi Polski, Republiki Czeskiej, Słowacji i Węgier nad możliwością stworzenia do 2016 r. tzw. wyszehradzkiej grupy bojowej. Po katastrofie humanitarnej, spowodowanej falami tsunami w Azji Południowo-Wschodniej (26 grudnia 2004 r.), Warszawa opowiedziała się za przemodelowaniem koncepcji tych grup w  taki sposób, aby mogły one nieść skuteczną pomoc międzynarodową w sytuacjach wielkich katastrof i klęsk żywiołowych. Angażując się w tworzenie grup bojowych, Polska47 stawała przed ograniczeniami finansowymi oraz dylematem politycznym, jak pogodzić lojalność wobec USA i  NATO a  UE. Po wyborach parlamentarnych i  prezydenckich jesienią 2005 r. nowe władze Polski obrały eurosceptyczny kurs w UE przy równoczesnym wzmocnieniu kursu proamerykańskiego. Rządząca w  latach 2005–2007 partia Prawo i  Sprawiedliwość starała się hamować rozwój UE, a  w  polityce bezpieczeństwa stawiać na „dwustronny sojusz z  USA”. Podważało to wiarygodność działań podejmowanych w ramach EPBiO. Dopiero po kolejnych wyborach parlamentarnych w październiku 2007 r., po odsunięciu PiS od rządzenia krajem, Polska zaczęła bardziej aktywnie włączać się w przedsięwzięcia na rzecz umacniania UE, w tym jej WPZiB (włącznie z EPBiO). Równocześnie jednak rządząca koalicja PO–PSL kontynuowała, stosując lepszy marketing polityczny, politykę zacieśniania współpracy wojskowej z USA48. Natomiast strażnikiem bezwarunkowego kursu proamerykańskiego pozostał (do kwietnia 2010 r.) prezydent Lech Kaczyński, nadal jest nim opozycyjna partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość. Po objęciu urzędu prezydenta USA przez Baracka Obamę, w  styczniu 2009  r., nastąpiły wyraźne zmiany w  polityce amerykańskiej, a  to „zdjęło” dyleEuropejska obronność zaczyna nabierać realnych kształtów, „Gazeta Wyborcza”, 6 kwietnia 2004 r. 46 Deklaracja intencji pięciu zainteresowanych państw została podpisana 22 listopada 2004 r., porozumienie ogólne (memorandum of understanding) w sprawie utworzenia grupy bojowej podpisano 13 listopada 2006 r. 47 Szerzej zob. M. Kawałowski, Zaangażowanie Polski w Grupach Bojowych Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe AON” 2007, t. 68, nr 3, s. 54–65. 48 Świadczy o tym podpisana 20 sierpnia 2008 r. umowa z USA o budowie amerykańskiej tarczy antyrakietowej w Polsce. 45

94

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

mat, przed jakim stali polscy politycy czy rozwijać polityką obronną UE, czy wzmacniać NATO. 2.3.2.3. Udział w pracach Europejskiej Agencji Obrony

Od lipca 2004 r. wysiłek państw członkowskich UE nad generowaniem nowych zdolności reagowania kryzysowego, w tym tworzenia bazy w postaci przemysłu obronnego, systemu badań, zamówień i zaopatrzenia w broń, jest koordynowany przez nowo utworzoną Europejską Agencję Obrony (European Defence Agency – EDA). Ta nowa międzyrządowa agencja UE zaczęła odgrywać wiodącą rolę w planowaniu rozwoju wojskowych zdolności reagowania kryzysowego przez UE. Na jej forum Polska może już oficjalnie zabierać głos jako nowy członek UE49. Aktywność Polski w  EDA jest motywowana przede wszystkim polityczną wolą wpływania na jej decyzje o  rozwoju zdolności reagowania kryzysowego, w  tym czuwania, aby była utrzymana pełna zgodność z  analogicznym procesem w ramach NATO. Warszawa zabiega także o to, by współpraca w zakresie uzbrojenia obejmowała również nowe kraje członkowskie. Ważnym argumentem na rzecz aktywnego udziału Polski w  EDA jest uznanie przez Warszawę szans i możliwości, jakie otwierają się dla polskiego rynku zbrojeniowego i Sił Zbrojnych RP. Polska, angażując się w prace badawczo-rozwojowe Agencji może włączać własne jednostki badawczo-rozwojowe we wspólne projekty unijne. Potrzeba jednak najpierw uporządkować i wzmocnić cały polski system badań naukowych. To dopiero może otworzyć drogę do partnerskiej współpracy oraz przepływu do Polski środków finansowych i nowoczesnych technologii. O wiele trudniejszym wydaje się rozwijanie sprzedaży polskich produktów zbrojeniowych na rynku europejskim. Jednak jest to możliwe, a  udział w  pracach EDA może temu sprzyjać. Polska angażuje się w następujące kierunki prac EDA: (1) Wzmacnianie europejskiego rynku zbrojeniowego. Przygotowany na zlecenie Rady Zarządzającej EDA projekt Międzyrządowego Reżimu Stymulującego Konkurencyjność Europejskiego Rynku Obronnego (Intergovernmental Regime to Encourage Competition in the European Defence Equipment Market). Projekt został zaakceptowany 21 listopada 2005 r. w trakcie posiedzenia Rady UE na szczeblu ministrów obrony i  zaczął być wdrażany w  życie od 1 lipca 2006 r. Elementami reżimu są dwa dokumenty: Kodeks Postępowania w Zakresie Zamówień Obronnych (Code of Conduct on Defence Procurement) oraz Kodeks Dobrych Praktyk w  Łańcuchu Dostaw (Code of Best Practice in the Supply Chain). Polska brała udział w  wypracowaniu zasad reżimu i  po wahaniu przystąpiła do niego na mocy decyzji rządu z  16 maja 2006 r. Jest to decyzja słuszna, choć stawia ona przed polskim rynkiem uzbrojenia wysokie wymagania w obliczu silnej konkurencji z krajów UE. Polska od początku 2008 r. bierze także udział w pracach nad Europejską Strategią Bazy R. Zięba, Rozwój Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony: implikacje dla Polski, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2008, nr 4, s. 218–220; M. Kawałowski, Polska w Europejskiej Agencji Obrony, „Kwartalnik Bellona” 2008, nr 2, s. 30–37. 49

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

95

Przemysłowo-Technologicznej oraz Europejską Strategią Badań i Technologii Obronnych. Uczestniczyła, obok Francji, Hiszpanii, Holandii, Niemiec, Słowenii, Węgier, Wielkiej Brytanii i  Włoch, w  grupie przygotowującej projekt drugiej strategii. Dotychczas na spotkaniu ministrów obrony 19 listopada 2007 r. przyjęto ramowy dokument dotyczący rozwijania badań i technologii obronnych. W polskiej ocenie stanowi on ważny krok w  kierunku rozwijania międzynarodowej współpracy w  tej dziedzinie, która jest konieczna dla zaspokojenia polskich potrzeb obronnych. (2) Programy naukowo-badawcze. Polska zaangażowała się finansowo (obok Francji i Niemiec) w rozpoczęty w 2007 r. pierwszy projekt dotyczący pozyskania zdolności w  obszarze ochrony sił zbrojnych (force protection). Ma na celu zapewnienie żołnierzom ochrony na polu walki, np. przed ostrzałem przeciwnika, minami-pułapkami, czy nawet przed atakiem z  wykorzystaniem broni masowego rażenia. Udział w  tym projekcie jest precedensem, gdyż stwarza szanse na integrację polskiego przemysłu zbrojeniowego z przemysłami unijnych partnerów, a  także otwiera nowe możliwości współpracy jednostek naukowo-badawczych z ich odpowiednikami zagranicznymi. Polska znalazła się w grupie 18 państw członkowskich UE, które ustanowiły (23 maja 2011 r.) Europejską Flotę Transportu Strategicznego (European Air Transport Fleet – EATF)50. (3) Planowanie rozwoju europejskich zdolności reagowania kryzysowego jest istotne dla realizacji Celu Operacyjnego 2010 (Headline Goal 2010), a nawet wykracza poza określony nim horyzont czasowy. Dotychczas EDA wypracowała dwa dokumenty planistyczne. Są to Długoterminowa Prognoza w Zakresie Rozwoju Zdolności Reagowania Kryzysowego UE (An Initial Long-Term Vision for European Defence Capability and Capacity Leeds – LTV) i wykonawczy Plan Rozwoju Zdolności (Capability Development Plan – CDP). Polska, doceniając ich znaczenie dla przyszłego rozwoju unijnych zdolności, brała udział w ich wypracowaniu. Pierwszy został zaaprobowany przez Radę Zarządzającą EDA na szczeblu ministrów obrony 3 października 2006 r., a  wstępny projekt CDP został zaakceptowany przez państwa członkowskie UE 8 lipca 2008 r. Można się spodziewać, że ten plan stanowić będzie poważny impuls dla rozwoju przez kraje członkowskie zdolności wojskowych UE na potrzeby EPBiO. Trudno będzie uniknąć duplikowania podobnych prac planistycznych, prowadzonych w  NATO. Ale skoro UE zaangażowała się na rzecz budowania własnych zdolności reagowania kryzysowego, to na którymś etapie taka kolizja z planami NATO może nastąpić. Polska może więc stanąć przed niezręcznym wyborem, chyba że zdoła temu zapobiec, przejawiając większą inicjatywność na forum Europejskiej Agencji Obrony oraz na rzecz rozwijania współpracy między UE a NATO również na płaszczyźnie planowania obronnego. Istnieją jednak poglądy wskazujące, że CDP będzie umożliwiać skorelowanie narodowych planów obronnych, a w przypadku rozbieżności priorytetów ujętych w planach rozwoju zdolności UE i NATO, będzie katalizatorem łagodzenia ewentualnych napięć między obu strukturami. 50

Projekt ten został następnie rozszerzony do 26 państw.

96

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

2.3.2.4. Udział w budowaniu cywilnych zdolności EPBiO/WPBiO

Zgodnie z decyzjami podjętymi przez Radę Europejską na posiedzeniu w Feira w czerwcu 2000 r., tworzone są przez UE cywilne zdolności potrzebne do prowadzenia operacji rozwiązywania kryzysów. Ich przeznaczenie to cztery następujące dziedziny: (1) policja, (2) umacnianie rządów prawa, (3) wzmacnianie administracji cywilnej i  (4) ochrona ludności. Główne znaczenie jest przypisywane tworzeniu sił policyjnych gotowych do wysłania w  rejon kryzysu. Pod koniec 2002 r. Unia Europejska osiągnęła zdolność prowadzenia cywilnych operacji zarządzania kryzysowego, a  z  początkiem następnego roku rozmieściła w  Bośni i  Hercegowinie pierwszą operację policyjną, prowadzoną w  ramach EPBiO. W listopadzie 2004 r. Unia dysponowała 12-tysięcznym personelem na potrzeby cywilnych operacji petersberskich, co stanowiło znacznie więcej niż zaplanowano. Nową inicjatywą okazał się projekt Francji, Włoch, Hiszpanii, Portugalii i  Holandii stworzenia Żandarmerii Europejskiej (European Gendarmerie Force – EGF/EUGENDFOR)51. Siły te mają docelowo liczyć 800–900 żandarmów, których można będzie rozmieścić w  terenie w  ciągu 30 dni, możliwe będzie także powiększenie ich liczebności do 2300 żandarmów stojących w odwodzie. Oficjalnie traktat ustanawiający utworzenie EGF został podpisany przez pięć państw 18  października 2007 r. Siły te osiągnęły pełną zdolność operacyjną już 15 grudnia 2007 r.; rozpoczęły w  tym dniu swoją pierwszą misję, przejmując dowodzenie Zintegrowanej Jednostki Policyjnej (Integrated Police Unit) w  Sarajewie, działającej w  ramach misji EUFOR „Althea”. Siły Żandarmerii Europejskiej są przede wszystkim przeznaczone na potrzeby operacji reagowania kryzysowego prowadzonych przez Unię Europejską, mogą także być wykorzystywane przez NATO, ONZ, OBWE lub doraźne koalicje. Polska wystąpiła 10  października 2006 r. do pięciu państw tworzących EGF z  ofertą przyłączenia się do tych sił; zaproponowała włączenie w  ich skład 130 żandarmów. Ze względu na militarny status posiadanej Żandarmerii Wojskowej w maju 2007 r. przyznano jej status partnera EGF52. Generalnie należy stwierdzić, że udział Polski w budowaniu cywilnych komponentów EPBiO jest niewielki, nieproporcjonalnie mały w  porównaniu do posiadanych zasobów policyjnych i eksperckich.

2.3.3. Udział w operacjach reagowania kryzysowego Trzeba przyznać, że Polska, pomimo początkowo niechętnego stanowiska wobec EPBiO, włączyła się do misji reagowania kryzysowego (petersberskich), prowadzonych przez Unię Europejską od początku 2003 r. Polscy żołnierze brali udział w prowadzonej od marca do grudnia 2003 r. operacji „Concordia” w Macedonii (17), w misji wojskowej wspierającej wybory w Kongu (EUFOR RD Congo, od 51 52

W grudniu 2008 r. do EGF przystąpiła Rumunia. Partnerem EGF jest także Litwa, a obserwatorem Turcja.

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

97

czerwca do listopada 2006 r. uczestniczyło 130 polskich żołnierzy), a  w  operacji w  Czadzie i  Republice Środkowoafrykańskiej (EUFOR TCHAD/RCA), od wiosny 2008 r. do wiosny 2009 r. brało udział 350 polskich żołnierzy, co stanowiło 2–3 wkład ilościowy (po Francji, a  na poziomie Irlandii). Polacy uczestniczą w  największej dotychczas operacji wojskowej EUFOR „Althea”, prowadzonej od początku grudnia 2004 r. w  Bośni i  Hercegowinie (początkowo 275 żołnierzy, a  od grudnia 2010 r. do 50 żołnierzy)53. W  sumie udział polskich kontyngentów w  misjach w  Bośni i  Hercegowinie oraz w  Czadzie i  Republice Środkowoafrykańskiej wyniósł około 10% całości wysłanych tam sił Unii Europejskiej. W  marcu 2013 r. została rozmieszczona w  Mali misja szkoleniowo-doradcza UE (EURM Mali), do której Polska wysłała 20 żołnierzy. Po stworzeniu z udziałem Polski grup bojowych UE, to Polska – jako kraj mający doświadczenie w  wielu wojskowych misjach pokojowych – ma szansę bycia włączaną do takich operacji unijnych. Niezbyt wysokie jest również zaangażowanie Polski w  unijnych misjach cywilnych. Polacy wzięli symboliczny udział (6, a później 3 policjantów) w misji policyjnej „Proxima” w Macedonii (grudzień 2003 – grudzień 2005 r.) oraz liczniej uczestniczyli (początkowo 12, a  potem 7 policjantów) w  podobnej misji (EUPOL) w Bośni i Hercegowinie (styczeń 2003 – czerwiec 2012 r.). Natomiast w  misji w  Afganistanie (EUPOL AFGHANISTAN) uczestniczyło 3 polskich policjantów. W  rozmieszczonej w  grudniu 2008 r. unijnej misji rządów prawa w  Kosowie (EULEX Kosowo) bierze udział polska Jednostka Specjalna Policji złożona z ponad 115 policjantów oraz 8 ekspertów policyjnych; w ramach misji jest także zatrudnionych około 20 obywateli polskich na kontrakcie (stan na czerwiec 2013 r.). Polska jest aktywnie zaangażowana w  misji obserwacyjnej UE w Gruzji (EUMM Georgia). Skierowała do udziału w niej personel liczący 25 osób. Wśród nich są eksperci z Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Spraw Zagranicznych, policjanci oraz osoby zatrudnione na kontrakcie w ramach misji. Warte podkreślenia jest to, że szefem misji został (od 5 lipca 2011 r.) Polak – gen. Andrzej Tyszkiewicz. Polska uczestniczy także w misji techniczno-doradczej kontroli granicy między Ukrainą a  Mołdową (EUBAM Moldova). Spośród państw UE najliczniejszy jest kontyngent polski – 16 osób (eksperci Służby Celnej oraz Straży Granicznej). Należy przy okazji dodać, że Polska wysłała swoich policjantów także do misji ONZ i OBWE. Według szacunków rządowych w latach 1992–2010 łącznie we wszystkich misjach i  zagranicznych operacjach pokojowych, także z  udziałem w  misjach UE, uczestniczyło na zasadzie rotacji 2735 funkcjonariuszy54. Brakuje publicznie podawanych informacji na ten temat, a  w  opinii publicz53 Szerzej zob. J. Zając, Udział Polski w misjach pokojowych i stabilizacyjnych na początku XXI wieku, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2007, nr 4, s. 199–200; M. Lasoń, Udział Polski w  misjach pokojowych Unii Europejskiej na przykładzie misji w  Demokratycznej Republice Konga i Republice Czadu, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2008, nr 4, s. 229–245. 54 Dane z Biura Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

98

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

nej funkcjonuje niekorzystny wizerunek Polski, jako państwa angażującego się wyłącznie w  militarnych operacjach stabilizacyjnych u  boku USA. Przykłady udziału licznych kontyngentów polskich żołnierzy w Iraku i Afganistanie wpłynęły na ten jednostronny obraz Polski w  świecie. Uczestnicząc w  operacjach w  ramach WPBiO, Polska ma szansę zmiany swojego wizerunku międzynarodowego, a przynajmniej jego urozmaicenia.

2.4. Działania Polski na rzecz wyprowadzenia UE z kryzysu i stagnacji 2.4.1. Polska wobec kryzysu finansowego Kryzys finansowy, który dotknął jesienią 2008 r. państwa przynależące lub silnie powiązane z Zachodem, spowodował generalny spadek produkcji w krajach Unii Europejskiej – w roku następnym średnio o 4,1%, a jedynie w Polsce – pomimo niezastosowania wsparcia finansowego dla banków – odnotowano wzrost PKB o  1,7%. Kryzys spowodował poważne zakłócenia w  systemach finansowych państw członkowskich Unii i zagroził przetrwaniu strefy wspólnej waluty euro. W  maju 2010 r., aby chronić stabilność finansową państw członkowskich strefy euro, utworzono Europejski Mechanizm Stabilności Finansowej (European Financial Stability Facility), wyposażając go w środki w wysokości 750 mld euro na pomoc w zaspokajaniu potrzeb pożyczkowych krajów strefy euro, mających problemy z  wypłacalnością, i  obronę euro przed spadkiem wartości. Później okazało się, że były to fundusze niewystarczające. Polska poparła wysiłki w  celu ratowania zagrożonej strefy euro. W  październiku 2010 r. Rada Europejska zaakceptowała propozycje jej przewodniczącego Hermana Van Rompuya wzmocnienia dyscypliny finansowej w  Unii oraz ustanowienia stałego mechanizmu antykryzysowego dla ratowania krajów strefy euro. W czasie sprawowania prezydencji w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r., Polska aktywnie zaangażowała się w zwalczanie kryzysu. Rząd spotkał się z  ostrą krytyką prawicowej opozycji (PiS), która stwierdziła, że nie leży w polskim interesie narodowym ratowanie strefy euro, a tym bardziej zapowiedziane przez rząd przyjęcie wspólnej waluty w przyszłości. Kryzys w  Unii Europejskiej szybko rozszerzył się poza sprawy finansowe, znalazł wyraźne przejawy we wzroście nacjonalizmu55 i odchodzeniu od solidarności europejskiej, osłabieniu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, a  nade wszystko w  regresie w  polityce obronnej, przemianowanej Traktatem Znany politolog amerykański Charles A. Kupchan pisał w  sierpniu 2010 r., że Unia Europejska upada, po części ekonomicznie, a nade wszystko z powodu ujawniającej się coraz wyraźniej renacjonalizacji życia politycznego. Jego zdaniem, owa renacjonalizacja rozlewa się „od Londynu poprzez Berlin do Warszawy”, a wyraża się w powrocie do suwerenności kosztem poświęcania się dla wspólnej idei. Zob. As Nationalism Rises, Will the European Union Fall?, „The Washington Post”, 29 sierpnia 2010 r. 55

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

99

z Lizbony na Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony. Dlatego Polska, sprawując prezydencję w Radzie UE sformułowała szeroki pakiet propozycji, odnoszący się do ratowania Unii jako projektu ekonomicznego i politycznego56. Spraw ekonomiczno-finansowych dotyczyła polska propozycja zmiany Traktatu o  UE, służąca wzmocnieniu dyscypliny finansowej strefy euro i  skutecznego zarządzania tą strefą. Polska prezydencja doprowadziła do uzgodnienia kompromisu w sprawie tzw. sześciopaku, czyli nowych regulacji (zaproponowanych przez Komisję Europejską we wrześniu 2010 r.). Złożyły się na to dwie nowe dyrektywy, dwa projekty nowych rozporządzeń i dwie nowelizacje, w sumie sześć dokumentów, mających na celu wzmocnienie ładu gospodarczego w strefie euro poprzez zmuszanie państw członkowskich do trzymania w ryzach swoich finansów i ułatwianie karania tych, które żyją z łamania normy dyscypliny finansowej. Przyjęte ustalenia m.in. harmonizują zasady tworzenia narodowych budżetów, zmuszają kraje z wysokim poziomem długu do ograniczenia tempa wzrostu wydatków, nakładają obowiązek utrzymania określonego tempa redukcji długu, jeśli przekroczy on 60% PKB. Sześciopak został ostatecznie zaaprobowany przez Parlament Europejski w końcu września 2011 r. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w  dniach 8–9 grudnia 2011 r. kanclerz Niemiec (Angela Merkel) i  prezydent Francji (Nicolas Sarkozy), kierując się dążeniem pójścia dalej w celu uchronienia UE przed kolejnym kryzysem, zaproponowali zmiany w  Traktacie o  UE. Premier RP Donald Tusk zgłosił postulat przyjęcia zasady „participate not vote”, odnoszący się do uczestnictwa krajów UE spoza strefy wspólnej waluty we wszystkich pracach i spotkaniach dotyczących strefy euro, ze świadomością, że głosowania w tych sprawach powinny być domeną uczestników strefy euro. W ocenie szefa polskiego rządu, wzmocnieniu UE służyć będzie też silniejsza pozycja Komisji Europejskiej i  Europejskiego Banku Centralnego w  procesie zarządzania gospodarczego i  dyscyplinowania finansów państw członkowskich strefy euro. D. Tusk zastrzegł jednak, że tak silna Komisja powinna podlegać demokratycznej kontroli i podkreślił, że mógłby ją sprawować Parlament Europejski. Rezultatem finalnym propozycji nowej reformy traktatowej okazał się podpisany 2 marca 2012 r. tzw. Pakt fiskalny, czyli Traktat o  stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej. Stanowi on zwykłą umowę podpisaną przez 25 państw członkowskich UE (z wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Republiki Czeskiej). Umowa ta wymusza większą dyscyplinę w  finansach publicznych państw strefy euro, ustanawiając nowe, automatyczne sankcje. Zawiera nową złotą regułę wydatkową, według której roczny deficyt strukturalny nie może przekroczyć 0,5% nominalnego PKB. Kraje będą musiały ją wdrożyć do prawa narodowego, najlepiej do konstytucji. Przewiduje ona lepszą koordynację polityki gospodarczej. Ustalono także zasady organizowania niektórych szczytów strefy euro z  udziałem państw, które nie uczestniczą w  pełni w  UGiW. Pakt 56 Szerzej zob. J.J. Węc, Pierwsza polska prezydencja w  Unii Europejskiej. Uwarunkowania – procesy decyzyjne – osiągnięcia i niepowodzenia, Księgarnia Akademicka, Kraków 2012, s. 47–130.

100

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

fiskalny wszedł w życie 1 stycznia 2013 r., po ratyfikowaniu go przez 12, spośród 17 państw członkowskich strefy euro. Polska zdecydowała się podpisać pakt fiskalny, by dać wyraz solidarności z  państwami UGiW walczącymi z  kryzysem w  strefie euro. Pakt ten będzie obowiązywał Polskę dopiero wtedy, gdy przyjmie ona walutę euro. Prezydent ratyfikował pakt fiskalny 28 lutego 2013 r., po uprzednim wyrażeniu zgody przez Sejm i Senat.

2.4.2. Starania o wzmocnienie WPBiO Powstały jesienią 2007 r. nowy rząd Platformy Obywatelskiej i  PSL zaczął angażować się w  działania Unii Europejskiej. Stanowiło to wyraźną zmianę w  porównaniu do eurosceptycznej polityki poprzedniego rządu partii Prawo i Sprawiedliwość, z lat 2005–2007. Najpoważniejsza zmiana nastąpiła w  stosunku Polski do polityki obronnej UE, ułatwiło ją podjęcie odbudowy kontaktów politycznych z Niemcami i Francją, mocno nadwerężonych w poprzednich latach, m.in. odmiennym stanowiskiem Polski i  tych państw wobec kryzysu irackiego. Zaowocowały one otwartym podejściem do unijnej polityki obronnej. Od połowy 2009 r. Polska zaczęła współdziałać z Francją, mocno angażującą się na rzecz koncepcji „L’Europe de la défense”. Dowodzi tego propozycja ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego przedstawiona szefowi dyplomacji Francji Bernardowi Kouchnerowi w lipcu 2009 r. na spotkaniu w Chobielinie57. Sikorski opowiedział się za zwiększeniem operacyjności WPBiO, jako wstęp do tego zaproponował współpracę w zakresie bezpieczeństwa i obrony obu państw. Francja, która w poprzednim półroczu, sprawując prezydencję w Radzie UE, lansowała istotne wzmocnienie unijnej polityki obronnej, bez wahania podjęła polską inicjatywę, uznając ją za szansę na rewitalizację europejskiej obrony. Symbolem zbliżenia polsko-francuskiego okazała się podpisana 5 listopada 2009 r. przez prezydenta Nicolasa Sarkozy’ego i premiera Donalda Tuska Deklaracja w sprawie bezpieczeństwa i obrony. Jest to obszerny dokument zapowiadający ścisłą współpracę Polski i Francji w rozwijaniu unijnej WPBiO i NATO, jako wzajemnie uzupełniających się instytucji, zacieśnianie dwustronnej wzmocnionej współpracy wojskowej, a także współdziałanie w rozwiązywaniu problemów bezpieczeństwa europejskiego i światowego58. Deklaracja francusko-polska stanowi bardzo ważny dokument wskazujący, że Polska zamierza szeroko włączyć się w działania na rzecz polityki bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej. Była ona nawet przez obserwatorów porównywana do francusko-brytyjskiej 57 M. Wojciechowski, Kouchner u  Sikorskiego i  ambasadorów, „Gazeta Wyborcza”, 21 lipca 2009 r. Chobielin to miejscowość niedaleko Bydgoszczy, gdzie minister R. Sikorski podejmuje czasem w swoim dworku zagranicznych partnerów. 58 Deklaracja Francusko-Polskiego Szczytu w sprawie Bezpieczeństwa i Obrony, Paryż, 5 listopada 2009 r.

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

101

deklaracji z Saint-Malo z grudnia 1998 r., która utorowała drogę do proklamowania Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Deklaracja paryska stanowi wyraźny sygnał, że Polska stara się na nowo powrócić do Europy. Następnie Polska, przygotowując się do przejęcia w drugiej połowie 2011 r. prezydencji w Radzie UE, wypracowała – po konsultacjach z Francją i Niemcami – pakiet propozycji reform, mających na celu wzmocnienie WPBiO. W kwietniu 2010 r. ministrowie spraw zagranicznych Trójkąta Weimarskiego wysunęli inicjatywę, mającą na celu wzmocnienie WPBiO. Trzy kraje przedstawiły szczegółowe propozycje w liście ich ministrów spraw zagranicznych i ministrów obrony, skierowanym 6 grudnia 2010 r. do Wysokiej Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i  Polityki Bezpieczeństwa, Catherine Ashton. Zaproponowano w tym liście prowadzenie prac na trzech poziomach. Na szczeblu strategicznym – poprawę zdolności planowania i realizowania cywilno-wojskowych i wojskowych operacji reagowania kryzysowego, opartych na istniejących strukturach. Na szczeblu operacyjnym – prace nad zwiększeniem zdolności prowadzenia działań wojskowych. Na szczeblu taktycznym – działania nad przystosowaniem grup bojowych do potrzeb operacyjnych. W liście przekonywano o konieczności wzmocnienia struktur planistycznych europejskich operacji bezpieczeństwa, proponując stworzenie wspólnego cywilno-wojskowego dowództwa operacyjnego UE, komplementarnego z narodowymi i natowskimi zasobami. Wszystkie te przedsięwzięcia miałyby się odbywać w  ramach ustanowionej Traktatem z  Lizbony stałej współpracy strukturalnej. Jak pisano w  liście, trzem krajom chodzi o zwiększenie zdolności WPBiO, uczynienie jej bardziej efektywną kosztowo i  skuteczną, a  ma się to odbywać w  pełnej współpracy i  komplementarności z NATO59. W styczniu 2011 r. Rada UE przyjęła list i zobowiązała Wysoką Przedstawiciel do opracowania raportu dotyczącego WPBiO, aby możliwe było zainicjowanie konkretnych rozwiązań do końca roku. Szefowa dyplomacji unijnej z  wyraźnym „ociąganiem się” przedstawiła w lipcu 2011 r. raport, a propozycje w nim zawarte ministrowie spraw zagranicznych Polski, Francji i Niemiec ocenili jako „satysfakcjonujące i  realistyczne”. Jednak Wielka Brytania zawetowała przygotowane konkluzje Rady Ministrów Spraw Zagranicznych UE. Oznaczało to zablokowanie dalszej dyskusji nad wzmocnieniem WPBiO. Warszawa zwiększyła aktywność w  sprawie reformy WPBiO przed rozpoczęciem prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. W czerwcu 2011 r. wystąpiła z  inicjatywą zwiększenia użyteczności sił szybkiego reagowania UE, co stanowiło jeden z priorytetów polskiej prezydencji. Następnie 5 października 2011 r. Ministerstwo Obrony wysłało do C. Ashton list w sprawie reformy grup bojowych UE. Polska zaproponowała włączenie do sztabu grup bojowych planistów cywilnych, wydłużenie dyżurów grup z sześciu miesięcy do roku oraz włączenie Tekst listu weimarskiego – archiwum autora. Por. M. Terlikowski (red.), System planowania i dowodzenia misjami Unii Europejskiej. Struktura, możliwości, problemy reform, Raport PISM, Warszawa, czerwiec 2011 r., s. 27–36. 59

102

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

finansowania grup bojowych do tzw. kosztów wspólnych. Ich szkolenie, transport oraz użycie miałyby być finansowane ze specjalnego wojskowego funduszu UE, na który składałyby się wszystkie państwa członkowskie (z wyjątkiem Danii nieuczestniczącej w WPBiO), a nie jak do tej pory przez państwa, które tworzą grupę bojową60. Wysoka aktywność Polski na rzecz ożywienia i  wzmocnienia Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i  Obrony UE współgra z  ofensywą dyplomatyczną Francji w  naszym kraju, zmierzającą do zacieśnienia dwustronnej współpracy w sprawach bezpieczeństwa i obrony. Bardzo aktywnie działa Ambasada Francji w Warszawie i częste są wizyty w Polsce ekspertów francuskich, zwłaszcza wojskowych. Francja od czasu powrotu w kwietniu 2009 r. do struktury wojskowej NATO stała się dla Polski wiarygodnym i  atrakcyjnym partnerem w  sprawach obronnych. To francuskie zaangażowanie w Polsce rozpoczęło się za prezydentury Nicolasa Sarkozy’ego. Miało ono jednak charakter fasadowy. Przejście do rzeczowej współpracy nastąpiło w  maju 2012 r. po objęciu urzędu prezydenta przez socjalistę François Hollande’a  i  następnie po stworzeniu rządu przez jego partię61. Generalnie Francja, niezależnie od orientacji politycznej rządzących jako swój interes narodowy traktuje budowę „Europy obrony”, co w praktyce oznacza stopniowe wzmacnianie i  przejmowanie przez Unię Europejską odpowiedzialności za bezpieczeństwo i  obronę Europy, w  sytuacji zapowiadanego przez administrację Baracka Obamy zmniejszania zaangażowania Stanów Zjednoczonych na Starym Kontynencie. Francja widzi szanse operacyjnego wzmocnienia UE dla potrzeb prowadzenia operacji zarządzania kryzysowego poza granicami Unii, rozwijania współpracy europejskich przemysłów zbrojeniowych, zaś tzw. obrona terytorialna ma być zapewniana przez NATO, w tym francuski potencjał nuklearny62. Szerzej na temat: A. Ciupiński, Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej: geneza – rozwój – funkcjonowanie, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2013, s. 387–398. 61 W  dniach 8–9 maja 2013 r. odbyła się oficjalna wizyta prezydenta RP Bronisława Komorowskiego we Francji. W  jej trakcie potwierdzono strategiczne partnerstwo między Polską a Francją. Przedmiotem rozmów dwustronnych były m.in. współpraca Polski i Francji (a  także Niemiec) na rzecz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i  Obrony UE, umowa stowarzyszeniowa Ukraina–UE oraz zaangażowanie kapitału francuskiego w inwestowanie w Polsce. Prezydent Polski powiedział do dziennikarzy, że „od czasu objęcia funkcji prezydenta przez Hollande’a  mamy absolutnie nietypowy i  wyjątkowy okres w  relacjach polsko-francuskich. Powinniśmy to nie tylko docenić, ale też w  stopniu maksymalnym wykorzystać”. W trakcie wizyty ministrowie obrony Polski i Francji  podpisali list intencyjny o dwustronnej współpracy wojskowej. B. Komorowski wraz z prezydentem Hollandem wziął udział w uroczystościach pod Łukiem Tryumfalnym w Paryżu z okazji 68. rocznicy zakończenia II wojny światowej w Europie, zob. www.prezydent.pl (dostęp maj 2013). 62 Zob. bardzo ciekawy raport przygotowany przez byłego ministra spraw zagranicznych Francji (w latach 1997−2002) Huberta Védrine’a i przedłożony prezydentowi François Hollande’owi w grudniu 2012 r.: Rapport pour le President de la République Française sur les conséquences du retour de la France dans le Commandement Integre de l’OTAN, sur l’avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l’Europe de la défense, 14 novembre 2012. 60

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

103

Polska jawi się Francji jako atrakcyjny partner, zwłaszcza w  prowadzeniu misji kryzysowych, wspólnej produkcji uzbrojenia oraz jako odbiorca francuskiej technologii i  sprzętu do budowy natowskiej tarczy antyrakietowej. Francja od jesieni 2009 r. oferuje także Polsce pomoc w  budowie elektrowni jądrowych (jeśli taka decyzja u nas zapadnie). Trzeba zauważyć, że Polska powoli dojrzewa politycznie do zaakceptowania oferty francuskiej. Czynnikiem to hamującym po naszej stronie jest przede wszystkim niechętne godzenie się elit politycznych z „wycofywaniem” USA z pełnej odpowiedzialności za obronę Europy i powolne akceptowanie nieuchronności potrzeby szerszego oparcia się w sprawach bezpieczeństwa na Unii Europejskiej. Również rezerwę polskich władz podtrzymuje podejrzliwe postrzeganie tego, że Paryż nie podziela polskich obaw przed Rosją, a także utrzymujący się w Unii Europejskiej kryzys ekonomiczny. Natomiast przesłanki, skłaniające do zacieśnienia współpracy polsko-francuskiej w  dziedzinie obrony stwarza właśnie sytuacja spowolnienia wzrostu gospodarczego w Polsce i prawie stagnacja we Francji w 2012 r. Polska oczekuje zwiększonego napływu kapitału zagranicznego, zaś Francja ma szanse poprzez inwestowanie w Polsce obniżać koszty produkcji (ze względu na niższe koszty pracy w Polsce). To może przyciągać firmy francuskie poszukujące oszczędności63. Dostrzega się zwiększoną aktywność francuskich przedsiębiorstw zbrojeniowych szukających kontraktów w Polsce. Wspólna produkcja uzbrojenia jawi się jako korzystny interes dla obu krajów. Polskie władze muszą jednak zaakceptować polityczne implikacje takich przedsięwzięć. Zbieżne stanowisko Polski i Francji w sprawie rewitalizacji WPBiO, a także konstruktywna współpraca na forum Trójkąta Weimarskiego, który w listopadzie 2012 r. zaczął funkcjonować w formule Weimar Plus, jako współdziałanie także z Włochami i Hiszpanią, przy wycofywaniu się Wielkiej Brytanii ze współpracy politycznej w ramach UE, w tym przede wszystkim w sprawach WPBiO, stwarza dla Polski szansę dołączenia do ścisłego grona państw stanowiących rdzeń Unii Europejskiej64. Polska, dążąc do wzmocnienia WPBiO, podejmuje także działania angażujące Grupę Wyszehradzką (V4), w  której sprawowała przewodnictwo od 1 lipca 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. 13 stycznia 2013 r. prezydent Bronisław Komorowski podejmował w  Wiśle przedstawicieli V4, debatujących na temat WPBiO. W  tej roboczej naradzie, zorganizowanej przez Biuro Bezpieczeństwa Narodowego w  Wiśle, wzięły udział reprezentacje sekretariatów rad bezpieczeństwa, ministerstw spraw zagranicznych i ministerstw obrony Polski, Czech, Por. E. Kaca, Problemy gospodarcze Francji – konsekwencje dla UE i Polski, „Biuletyn PISM”, nr 7 (983), 22 stycznia 2013 r. 64 Mówił o tym wprost minister R. Sikorski w wypowiedzi dla Radia Tok.fm 25 stycznia 2013 r., komentując wypowiedź premiera Wielkiej Brytanii, Davida Camerona, sprzed dwóch dni, w której brytyjski premier zapowiedział wycofanie się jego kraju z unii politycznej i prawdopodobnie z UE, jeśli w przyszłości tak zadecydują Brytyjczycy w referendum. Szef polskiej dyplomacji snuł wizję dołączenia Polski do grona liderów UE w czasie do 10 lat. 63

104

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

Słowacji i Węgier. Celem narady było – jak podkreśla BBN – podjęcie prac nad wypracowaniem wspólnego stanowiska przed zaplanowanym na grudzień 2013 r. spotkaniem Rady Europejskiej, poświęconym strategicznym kierunkom rozwoju polityki bezpieczeństwa w  Europie. Jak powiedział szef BBN gen. Stanisław Koziej chodziło o podjęcie próby „wypracowania katalogu wspólnych interesów i celów strategicznych w dziedzinie polityki bezpieczeństwa, które w przyszłości mogłyby stanowić fundament nowych strategicznych ram Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE”65. Kolejnym ważnym przejawem polskiej ofensywy na rzecz wzmocnienia WPBiO było doprowadzenie do spotkania w  Warszawie przywódców państw Grupy Wyszehradzkiej z  prezydentem Francji François Hollandem i  kanclerz Niemiec Angelą Merkel 6 marca 2013 r. Polski premier Donald Tusk określił cel tego spotkania szerzej, jako „budowę jedności europejskiej […] za pomocą trzech narzędzi: Unii Walutowej i  Gospodarczej, konkurencyjności gospodarek państw członkowskich i  umacniania europejskich zdolności obronnych”. Konkretnym efektem spotkania było podpisanie wspólnej deklaracji ministrów obrony państw Grupy Wyszehradzkiej, Francji i Niemiec, wyrażającej poparcie do zacieśnienia współpracy tych państw w  dziedzinie obrony oraz ich wysiłków na rzecz poprawy konkurencyjności europejskiego przemysłu obronnego66. W  wydanym komunikacie końcowym wyrażono poparcie dla kompleksowego rozwoju WPBiO, uznanie dla nowo utworzonej Weimarskiej Grupy Bojowej i dla planów utworzenia Wyszehradzkiej Grupy Bojowej do 2016 r.; zapowiedziano także zacieśnianie współpracy w  zakresie obrony (w  tym w  celu zwiększenia interoperacyjności), która ma pomóc urzeczywistnić wizję „NATO 2020”67.

2.4.3. Potrzeba nowej strategii bezpieczeństwa UE Od kilku lat eksperci zajmujący się EPBiO/WPBiO, w tym autor niniejszej pracy, zwracają uwagę na potrzebę zaktualizowania bądź wypracowania nowej strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej68. Jako główny powód widzą oni szybko Grupa Wyszehradzka w Wiśle. O bezpieczeństwie UE, TVN24, 13 stycznia 2013 r. Zob. http://www.kprm.gov.pl/wydarzenia/aktualnosci/grupa-wyszehradzka-zprezydentem-francji-i-kanclerz-niemiec.html (dostęp marzec 2013). 67 Komunikat prasowy Prezydencji Polskiej w Grupie Wyszehradzkiej po spotkaniu premierów państw Grupy Wyszehradzkiej (V4), prezydenta Republiki Francuskiej i kanclerza Republiki Federalnej Niemiec, Warszawa, 6 marca 2013 r. 68 Zob.: S. Biscop, J. Howorth, B. Giegerich, Europe: a  Time for Strategy, (Egmont, Royal Institute for International Relations), „Egmont Paper”, No. 27, January 2009; A Future Agenda for the European Security and Defence Policy, (ESDP) (Fondacion Alternatives, OPEX – Observatori de Politica Exterior Española, Egmont – Royal Institute for International Relations, IRIS – Institute Français de Relations Internationales et Stratégiques), „Working Paper”, Madrid–Paris–Berlin–Brussels, February 2009; Á. de Vasconcelos (red.), Quelle défense européenne en 2020?, Union européenne Institut d’Etudes de Securité, Paris 2010; R. Zięba, Wspólna polityka zagraniczna i  bezpieczeństwa UE – strategie i  wyzwania, [w:] Pytania o  Europę. Opinie ekspertów, Komisja Europejska – Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 2010, s. 146−150. 65

66

2. Pozycja i rola Polski w Unii Europejskiej

105

zmieniające się środowisko bezpieczeństwa UE i  dezaktualizację Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa (ESB) z grudnia 2003 r.69 Pojawienie się nowych zagrożeń, takich jak: cyberterroryzm, wyzwań w zakresie zapewnienia dostaw surowców energetycznych czy ochrony klimatu, a także wspomnianej zmiany priorytetów w polityce USA (przesunięcie Europy na trzecie miejsce, po regionie Azji i Pacyfiku oraz Bliskim Wschodzie) i wzrost roli nowych wschodzących mocarstw (przede wszystkim Chin, Indii i Brazylii) sprawiają, że Unia Europejska powinna zaadaptować się do nowej sytuacji. Unia Europejska powinna sformułować swoją generalną strategię aktywności międzynarodowej, obejmującą wszystkie jej polityki adresowane do otoczenia międzynarodowego. To oznacza skoordynowanie polityki wspólnotowej (zewnętrznych stosunków ekonomicznych) ze Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa, w tym ze Wspólną Polityką Bezpieczeństwa i Obrony, a także z  polityką w  zakresie spraw wewnętrznych i  wymiaru sprawiedliwości, czyli w  Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i  Sprawiedliwości. Byłaby to „wielka strategia”. W  jej ramach powinna zostać zredefiniowana strategia bezpieczeństwa i sformułowana strategia militarna UE70. Dwa lata po publikacjach niezależnych ekspertów potrzebę rewizji Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa dojrzało Biuro Bezpieczeństwa Narodowego. W końcu 2011 r. za nowelizacją strategii bezpieczeństwa UE opowiedział się szef BBN71. Następnie w  lutym 2012 r. prezydent Bronisław Komorowski przemawiając na 48. Monachijskiej Konferencji o  Bezpieczeństwie zaapelował, aby Unia Europejska podjęła prace nad nową strategią bezpieczeństwa. Stwierdził, że drogą do rewitalizacji wysiłku UE w sferze bezpieczeństwa powinno być podjęcie odkładanych prac nad nową strategią bezpieczeństwa Unii, w „synergicznej współpracy ze Stanami Zjednoczonymi i  NATO, z  Rosją i  innymi państwami Europy Wschodniej”. Co charakterystyczne, jako jeden z motywów swojej propozycji polski prezydent wymienił zapowiedź USA (z końca 2011 r.) zmniejszenia swojej militarnej obecności w Europie. Jednocześnie zastrzegł, że NATO musi pozostać platformą strategicznej jedności państw obu brzegów Atlantyku, jako ogniwa łączącego Europę z Ameryką Północną72.  Dodać należy, że znowelizowana strategia bezpieczeństwa UE, powinna być także uzupełniona o strategię militarną, która wydaje się już na obecnym etapie niezbędną do określenia priorytetów, zasad i  sposobów prowadzenia operacji reagowania kryzysowego i  obrony terytorialnej. Kwestią przyszłości jest sforChodzi o dokument: A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003. 70 R. Zięba, Strategia bezpieczeństwa Unii Europejskiej w  świetle Traktatu z  Lizbony, [w:] J. Dobrowolska-Polak (red.), Stabilizacja nieładu i destabilizacja ładu, Instytut Zachodni, Poznań 2011, s. 13−34. 71 S. Koziej, Potrzeba nowelizacji strategii bezpieczeństwa Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2011, nr 20, s. 19−40. 72 Zob. www.prezydent.pl (dostęp 10 marca 2013). W  ślad za tym BBN zorganizowało 18 października 2012 r. konferencję poświęconą nowelizacji ESB. 69

106

III. Unia Europejska w polskiej polityce zagranicznej

mułowanie doktryny obronnej, a  potrzebę taką implikuje zawarta w  artykule 42, pkt 7 Traktatu z Lizbony klauzula sojusznicza typu casus foederis, zobowiązująca państwa członkowskie do udzielenia sobie pomocy i wsparcia wszelkimi dostępnymi środkami, w razie napaści zbrojnej na jedno z nich.

ROZD ZIAŁ I V

STOSUNKI ZE STANAMI ZJEDNOCZONYMI AMERYKI

1. Zbieżność interesów Polski i Stanów Zjednoczonych Ameryki Demokratyczna transformacja w Europie Środkowej i Wschodniej zrodziła i zacieśniła zbieżność interesów Polski i Stanów Zjednoczonych. Przemiany demokratyczne w Polsce, zapoczątkowane rozmowami „okrągłego stołu” (luty–kwiecień 1989 r.), prowadziły do reorientacji w jej polityce zagranicznej, zmierzającej do związania naszego kraju i  całej Europy Środkowej ze strukturami współpracy i integracji Zachodu1. Nowa koncepcja stała się w  1992 r. przedmiotem konsensusu wszystkich liczących się sił politycznych w  Polsce. Wymagała jednak wsparcia zewnętrznego ze strony głównego zwycięscy w zakończonej zimnej wojnie, czyli Stanów Zjednoczonych. Polska klasa polityczna oczekiwała wsparcia ze strony USA zarówno dla realizowanych w kraju reform demokratycznych i rynkowych, jak i  dla prozachodniego zwrotu w  polityce zagranicznej, zapewnienia maksymalnego zainteresowania Waszyngtonu sprawą naszego bezpieczeństwa narodowego, utrzymania amerykańskiej obecności w Europie i przywództwa w Sojuszu Północnoatlantyckim. Chodziło więc o zainteresowanie USA sprawami Europy Środkowej, tak aby przestała być regionem konfliktów lub terenem rywalizacji rosyjsko-niemieckiej lub też odbudowanej przez Rosję strefy wpływów. W kształtującej się w latach 1989–1992 koncepcji polskiej polityki zagranicznej zasadnicze znaczenie miała kwestia bezpieczeństwa, szeroko rozumianego jako zapewnienie sobie swobody wyboru ustroju politycznego i możliwości afiliacji sojuszniczej z  NATO, organizacją skupiającą USA i  inne wysoko rozwinięte kraje Zachodu. Od początku lat 90. XX wieku długofalowym celem Polski było nadanie stosunkom z USA – faktycznie i formalnie – charakteru sojuszniczego, 1 R. Zięba, Transformacja polskiej polityki zagranicznej, „Rocznik Nauk Politycznych” 2004, R. 6, t. 7, s. 50 i n.

108

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

a to było możliwe tylko na płaszczyźnie wielostronnej poprzez uzyskanie członkostwa w  NATO. Rezultatem podjęcia przez Polskę starań o  przystąpienie do Sojuszu Północnoatlantyckiego było przyznanie priorytetowego znaczenia stosunkom ze Stanami Zjednoczonymi, które z  racji przywódczej w  nim pozycji decydowały o jego roli i przyszłości. Skoncentrowanie się Warszawy na rozwoju kontaktów i współpracy z Waszyngtonem oraz intensywność i dynamika nadana stosunkom polsko-amerykańskim uczyniły z nich jeden z głównych kierunków polskiej polityki zagranicznej2. Stany Zjednoczone popierały demokratyczne reformy w  Polsce, kraju który odegrał pionierską rolę w  procesie demokratyzacji Europy Środkowej i Wschodniej. USA zainteresowane były, aby Polska stała się liderem przemian w  regionie i  eksponentem ich interesów, zawartych w  hasłach promowania demokracji. Waszyngtonowi zależało na ustabilizowaniu tego regionu i widziały w tym dużą rolę dla Polski. Administracja prezydenta Billa Clintona, wyciągając wnioski z odchodzenia Rosji od prozachodniego kursu, przeciągających się wojen na Bałkanach, opóźniania Unii Europejskiej na otwarcie się na nowych członków, zwiększała swoje zainteresowanie „poszerzaniem strefy stabilizacji i  bezpieczeństwa” o  nowe demokracje z  Europy Środkowej. W  Waszyngtonie stopniowo decydowano się na zacieśnianie współpracy w sprawach bezpieczeństwa, a  następnie na otwarcie NATO na Europę Środkową. Polska, która od 1992 r. prowadziła zabiegi o  przystąpienie do Sojuszu, była postrzegana jako kraj najbardziej predestynowany do tego, ze względu na swoje położenie geostrategiczne, wielkość i potencjał demograficzny, a także z uwagi na rozwijane dobre stosunki z  sąsiadami oraz zaangażowanie w  zacieśnianie współpracy regionalnej. Tak więc Polska widziana była jako kraj, mający szanse odgrywania roli państwa współkształtującego równowagę regionalną w Europie3. Oczywiście Amerykanie wiedzieli o  dużej sympatii społeczeństwa polskiego, a  zwłaszcza elit politycznych dla Stanów Zjednoczonych. Przytoczone argumenty doktrynalne wskazują na dużą zbieżność interesów Polski i Stanów Zjednoczonych, która stała się podstawowym czynnikiem współkształtującym bliskie stosunki dwustronne między obu państwami. Zawierają one podobieństwa i współzależności na arenie międzynarodowej, a więc w wymiarze multilateralnym. To w zasadniczy sposób skłoniło oba państwa do współdziałania w  regionie Europy Środkowej, w  sprawach ogólnoeuropejskich, euroatlantyckich, a później nawet w globalnych. W wymiarze bilateralnym zabrakło podobnej dużej zbieżności interesów, toteż stosunki Polska–USA nie mają szerokiej podstawy we współzależnościach o charakterze niepolitycznym. Por. J. Stachura, Rola i  znaczenie stosunków dwustronnych ze Stanami Zjednoczonymi, [w:] R. Kuźniar, K. Szczepanik (red.), Polityka zagraniczna RP 1989–2002, Wydawnictwo Askon, Warszawa 2002, s. 132–133. 3 Ibidem, s. 134. Szerzej na temat koncepcji polityki USA wobec Europy Środkowej i Wschodniej zob. R.L. Hutchings, American Diplomacy and the End of the Cold War, Woodrow Wilson Center Press, Washington DC 1997. 2

2. Etap budowania więzi sojuszniczych w ramach NATO (1989–1999)

109

Stany Zjednoczone Ameryki były postrzegane jeszcze przez opozycję demokratyczną w  PRL jako mocarstwo sprawujące przywództwo w  wolnym świecie, które może pomóc Polakom w  wyrwaniu się z  bloku wschodniego i budowie ustroju demokratycznego. Percepcja ta była uzasadniona wsparciem udzielanym przez administrację amerykańską dla organizacji opozycyjnych w  Polsce oraz poparciem dla przemian demokratycznych, zapoczątkowanych wiosną 1989 r. Pierwszy niekomunistyczny premier Polski Tadeusz Mazowiecki, w  exposé wygłoszonym w  Sejmie 12 września 1989 r., wskazał na USA jako państwo, z którym Polska postanowiła rozwijać dobre stosunki, by jak najszybciej nadrobić zaległości z przeszłości4. Owo odrabianie przez Polskę zaległości nabierało rozpędu i  cech strategii bandwagoning wobec USA5, a  politycy polscy określają to raczej jako budowanie partnerstwa strategicznego. Ze względu na kryterium treści i intensywności, stosunki polityczne między Polską a  USA w  minionych ponad dwudziestu latach można podzielić na trzy etapy. Pierwszy, w  latach 1989–1999, obejmował starania Polski o  ustanowienie więzi sojuszniczych w ramach NATO, drugi, w latach 1999–2007, oznaczał nasilanie się polityki bandwagoning w  stosunkach Polski z  USA, a  trzeci etap, trwający od 2007 r., charakteryzuje się próbami racjonalizacji przez Polskę stosunków z  USA. Ostatni etap nie stanowi okresu zamkniętego w  stosunkach polsko-amerykańskich.

2. Etap budowania więzi sojuszniczych w ramach NATO (1989–1999) Obrady „okrągłego stołu”, osiągnięty kompromis między rządzącą do tej pory PZPR a opozycją demokratyczną, wybory do Sejmu „kontraktowego” w czerwcu 1989 r. oraz powstanie we wrześniu tego roku rządu Tadeusza Mazowieckiego spotkały się z  aprobatą i  politycznym wsparciem Stanów Zjednoczonych. Ze strony Waszyngtonu napływały słowa poparcia dla nowych władz w Warszawie. Prezydent USA George Bush, przemawiając w Hamtramck (w polskiej dzielnicy Detroit) po podpisaniu porozumień „okrągłego stołu” (8 kwietnia 1989 r.), z uznaniem i satysfakcją odniósł się do ich rezultatów i nakreślił korzystne perspektywy 4 Exposé sejmowe Premiera PRL Tadeusza Mazowieckiego (fragmenty dotyczące pomocy zagranicznej i stosunków międzynarodowych) – Warszawa, 12 września 1989 r., „Zbiór Dokumentów” 1990, nr 3, s. 26. 5 Szerzej zob.: J. Zając, Bandwagoning w stosunkach polsko-amerykańskich, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3, s. 168–178; R. Zięba, Aktualny stan stosunków politycznych Polska–USA, [w:] 400 lat stosunków polsko-amerykańskich (1608–2008), Akademia Finansów, Warszawa 2009, s. 33; R. Kuźniar, Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2012, s. 312–320.

110

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

współpracy między demokratyzującą się Polską a  Stanami Zjednoczonymi6. Natomiast w wystąpieniu 17 kwietnia tego roku zaproponował pakiet pomocy finansowej dla Polski udzielanej za pośrednictwem międzynarodowych instytucji finansowych. Jednocześnie z  Waszyngtonu płynęły przestrogi, w  domyśle pod adresem ZSRR, że podjętym próbom reform demokratycznych w  Polsce nikt nie powinien przeszkadzać. Wyraźnym, symbolicznym wyrazem poparcia USA dla przemian w Polsce była wizyta prezydenta George’a Busha w naszym kraju, w  dniach 9–11 lipca 1989 r., podczas której spotkał się on zarówno z  przedstawicielami kończącego działalność rządu PZPR–ZSL–SD, jak i  przywódcami „Solidarności”, która kilka tygodni wcześniej odniosła ogromne zwycięstwo w  wyborach parlamentarnych. Wizyta była wyrazem jednoznacznego poparcia władz amerykańskich dla polskich przemian demokratycznych. Prezydent Bush podjął decyzję o zintensyfikowaniu kontaktów politycznych i udzieleniu Polsce pomocy ekonomicznej. W  listopadzie 1989 r. entuzjastycznie przyjęty został w  USA przewodniczący „Solidarności” Lech Wałęsa; 15 listopada wygłosił on przemówienie do połączonych izb Kongresu USA jako dopiero trzeci w historii cudzoziemiec, niebędący głowa państwa. W  tym czasie (od czerwca 1989  r.) w  Kongresie trwały prace nad ustawą o  wsparciu reform demokratycznych w Polsce i na Węgrzech. Ostatecznie 28 listopada weszła w życie ustawa Suport for East European Democracy Act 1989. Przewidywała ona około 659 mln USD pożyczek, grantów i gwarancji kredytowych oraz zezwalała Bankowi Eksportowo-Importowemu i  Korporacji Prywatnych Inwestycji Zagranicznych na robienie interesów w Polsce i na Węgrzech7. Chociaż ta ustawa, nie spełniła o wiele wyższych oczekiwań Polaków8, stanowiła mocny gest poparcia Stanów Zjednoczonych dla reform ustrojowych w Polsce. Waszyngton wsparł sumą 200 mln USD tworzony fundusz stabilizacyjny polskiej waluty, a w 1991 r. anulował o 70% zadłużenie polskie wobec USA (o około 2,5 mld USD), co miało duże znaczenie w uzyskaniu przez Warszawę redukcji całości polskiego zadłużenia zagranicznego w  państwach wierzycielskich (w tzw. Klubie Paryskim) o 50%9. Ekonomiczne wsparcie USA dla Polski Tekst przemówienia zob. „Zbiór Dokumentów” 1990, nr 2, s. 1–12. W.E. Schuerch, The Congressional Role in United States Assistance Policy in Central-East Economies in Transition, [w:] J.P. Hardt, R.F. Kaufman (red.), East-Central European Economies in Transition, M.E. Sharpe, Armonk 1995, s. 338–339. 8 Lech Wałęsa, będąc w  USA domagał się nowego Planu Marshalla, adresowanego do Polski, w tym sumy 10 mld USD na wsparcie polskich reform. 9 Na koniec 1990 r. zadłużenie Polski wobec państw Klubu Paryskiego wynosiło 32,778 mld USD. Pierwszy etap redukcji zadłużenia Polski wobec członków Klubu Paryskiego rozpoczął się w kwietniu 1991 r. umorzeniem 6,9 mld USD odsetek oraz 2,9 mld USD kapitału zadłużenia (tj. łącznie 30% zadłużenia). W drugim etapie, po umorzeniu dalszych 20% zadłużenia, od kwietnia 1994 r. do 2014 r. Polska miała spłacić pozostałe zadłużenie w wysokości 26,8 mld USD. Do 31 marca 2009 r. Polska ostatecznie spłaciła wszystkie swoje zobowiązania wobec Klubu Paryskiego, z  wyjątkiem 118 mln USD zobowiązań wobec Japonii, które będą spłacane zgodnie z  harmonogramem do 2014 r. Zadłużenie Polski wobec USA pod koniec 1994 r. wynosiło tylko 1,59 mld USD, co stanowiło 5,93% całości zobowiązań wobec 6

7

2. Etap budowania więzi sojuszniczych w ramach NATO (1989–1999)

111

umożliwiło rozwój handlu wzajemnego oraz wzrost napływu inwestycji amerykańskich do Polski10. Stosunki polityczne między Warszawą a Waszyngtonem od początku polskiej transformacji układały się bardzo dobrze. Świadczą o tym wspomniane spotkania przywódców obu państw, nieformalne uzgodnienia, a także podpisywane dokumenty dwustronne. Istotne znaczenie miała wizyta premiera T. Mazowieckiego w  USA w  marcu 1990 r. Podpisano wówczas Traktat o  stosunkach handlowych i  gospodarczych między obu państwami11, a  polski premier zabiegał skutecznie o zaproszenie Polski do wystąpienia na konferencji „2+4”, poświęconej zjednoczeniu Niemiec12 i o poparcie dla jednoznacznego uznania przez Niemcy granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej w odrębnym traktacie, a także o poparcie w sprawie wycofania wojsk radzieckich z naszego terytorium. Natomiast Polska udzieliła silnego wsparcia dla polityki USA w  sprawie Iraku po inwazji przez ten kraj na Kuwejt (w  sierpniu 1990 r.). Polska przyłączyła się do „koalicji chcących” interweniować w  Iraku. Nie wysłała do operacji Pustynna Burza (w  styczniu– –lutym 1991 r.) swoich wojsk lądowych czy lotniczych, ponieważ nie dysponowała jednostkami do tego przygotowanymi, ale zdecydowała się na dwa ważne gesty: udzieliła pomocy w  ewakuacji z  Iraku agentów wywiadu amerykańskiego, do Arabii Saudyjskiej wysłała personel do szpitali polowych, a  na wody Zatoki Perskiej dwa okręty: szpitalny i  ratowniczy. Po zerwaniu przez USA stosunków dyplomatycznych z  Irakiem, Polska reprezentowała ich interesy w tym kraju. Od początków nawiązania dialogu politycznego z  USA, transformująca się Polska zainteresowana była nawiązaniem z nimi współpracy wojskowej. Okazało się to niełatwe z dwóch powodów. Pierwszym było pozostawanie Polski do połowy 1991 r. w Układzie Warszawskim, a drugim – brak wypracowanej koncepcji polityki amerykańskiej wobec krajów Europy Środkowej i z tym związana ostrożność Stanów Zjednoczonych względem Rosji. Nie mniej nieformalne kontakty zostały nawiązane, zapoczątkowano je wizytą delegacji Ministerstwa Obrony Narodowej w sierpniu 1989 r. w Waszyngtonie. Następne rozmowy prowadził w Warszawie sekretarz obrony USA Richard Cheney w  grudniu 1990 r. Dotyczyły one włączenia się Polski do wojny z  Irakiem. W  czasie tej wizyty uzgodniono możliwość kształcenia polskich oficerów w amerykańskich akademiach wojskowych. Klubu Paryskiego, największe było we Francji – 4,87 mld USD (18,17%). W ślad z redukcją długu w Klubie Paryskiem, Polska osiągnęła w październiku 1994 r. porozumienie z Klubem Londyńskim, zrzeszającym wierzycieli prywatnych, o redukcji zadłużenia z około 12,696 mld USD do 7,988 mld USD. 10 M. Kozłowski, Nowy charakter stosunków polsko-amerykańskich, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1991, s. 70–71. 11 Traktat o  stosunkach handlowych i  gospodarczych między Rzecząpospolitą Polską a  Stanami Zjednoczonymi Ameryki – Waszyngton, 21 marca 1990 r., „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 3, s. 43–70. Traktat ten wszedł w życie 6 sierpnia 1994 r. 12 Zaproszenie do udziału w konferencji „2+4” przywiózł do Warszawy sekretarz stanu USA James Baker w czasie wizyty w Polsce w maju 1990 r.

112

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

O woli USA podniesienia rangi Polski w kontaktach wojskowych świadczy wizyta w Warszawie przewodniczącego Połączonego Kolegium Szefów Sztabów gen. Collina Powella w lipcu 1992 r.13, a następnie (pierwsza w historii wizyta w Polsce) szefa Centralnej Agencji Wywiadowczej (CIA) Roberta Gatesa w październiku tego roku. Rezultatem tej drugiej wizyty było zainicjowanie stałych kontaktów między kierownictwami wywiadów USA (CIA) i Polski (Urzędu Ochrony Państwa i  Wojskowych Służb Informacyjnych). W  grudniu 1992 r. rozpoczęła spotkaniem w  Warszawie stałe konsultacje polityczno-wojskowe Dwustronna Grupa Robocza do spraw Obronnych. Konsultacje te odbywały się regularnie raz w roku, przemiennie w Warszawie i Waszyngtonie. W lutym 1995 r. powołano kolejne stałe forum konsultacyjno-koordynacyjne – Międzyrządową Grupę Roboczą do spraw Współpracy w  Dziedzinie Bezpieczeństwa. Grupa ta odbywała regularne spotkania co kilka tygodni. W następnych latach systematycznie zacieśniano dwustronną współpracę wojskową i  w  sprawach bezpieczeństwa. Stanowiła ona jeden z zasadniczych instrumentów zbliżania się Polski do NATO14. Na progu transformacji udało się Polsce doprowadzić jedynie do „miękkiej” instytucjonalizacji dwustronnych międzypaństwowych stosunków z USA. Złożyła się na to deklaracja o  stosunkach między obu państwami podpisana 20 marca 1991 r. w czasie wizyty prezydenta RP Lecha Wałęsy w USA. W czasie tej wizyty Senat USA uchwalił rezolucję o poparciu Stanów Zjednoczonych dla „niepodległości i bezpieczeństwa Polski” oraz „ścisłej współpracy i konsultacjach z  rządem Polski w  sprawach dotyczących bezpieczeństwa i  stabilności w  Europie”. Poparcie to zostało potwierdzone w  podpisanej deklaracji o  stosunkach między obu państwami. W  dokumencie tym znalazło się stwierdzenie, że stosunki między Stanami Zjednoczonymi a Polską „weszły w nową erę współpracy i  partnerstwa”, a  obie strony wyraziły chęć rozwijania współpracy w dziedzinie politycznej, gospodarczej oraz kulturalnej i w zakresie szkolnictwa oraz nauki15. Dokument ten, stanowiący oświadczenie woli, choć podpisany przez przywódców dwóch państw, nie był jednak układem prawnomiędzynarodowym. Od początku rozwijania bliskich stosunków Polski z  USA, czyli od 1989 r., widać było patronackie traktowanie Polski przez Waszyngton, co znalazło także wyraz w podpisanej deklaracji. W czasie tej wizyty po raz pierwszy rozważano kwestię zakupu lub wypożyczenia przez Polskę samolotów wielozadaniowych F-16 lub F-18. 14 Szerzej zob. B. Winid, Zagadnienie bezpieczeństwa międzynarodowego w  stosunkach polsko-amerykańskich w latach 1989–2000, [w:] R. Kuźniar (red.), Polska polityka bezpieczeństwa 1989– –2000, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2001, s. 209 i n. Współpraca w sprawach bezpieczeństwa obejmowała także kontakty i wymianę informacji przez kierownictwa policji i służb specjalnych. Latem 1995 r. po raz pierwszy wizytę w Warszawie złożył szef Federalnego Biura Śledczego (FBI) Louis Freeh; w  jej trakcie uzgodniono rozpoczęcie szkolenia polskich oficerów w ośrodku FBI w Quantico (Wirginia) i powołanie stałego biura FBI w Polsce. Biuro łącznikowe FBI otwarto w Warszawie w lutym 1997 r. 15 Zob. Deklaracja o stosunkach między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi, Waszyngton, 20 marca 1991 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 1, s. 71–73. 13

2. Etap budowania więzi sojuszniczych w ramach NATO (1989–1999)

113

Polsce zależało na doprowadzeniu do zawarcia dwustronnego traktatu politycznego na wzór układów podpisywanych z innymi państwami, a w przyszłości dwustronnego sojuszu polityczno-wojskowego. Należy pamiętać, że politycy polscy mocno akcentowali, że obecność USA w Europie jest kamieniem węgielnym jej bezpieczeństwa. Było to zwłaszcza ważne w  sytuacji rozpadu wielostronnych struktur bloku wschodniego i dezaktualizacji bilateralnych układów sojuszniczych w  państwami tego rozpadającego się bloku. W  Polsce powstało wtedy wrażenie pozostawania w „szarej strefie bezpieczeństwa”, w której może dojść do rywalizacji między jednoczącymi się Niemcami i powracającą na arenę międzynarodową Rosją. Ponadto polscy politycy, odwołując się do negatywnych doświadczeń II Rzeczypospolitej, związanej sojuszami z Francją i Wielką Brytanią, niedowierzali, że integrująca się Europa Zachodnia może wytworzyć własny skuteczny system bezpieczeństwa. Czynnikiem zniechęcającym władze RP do wypowiadania się w  tej kwestii były trwające spory na temat realizacji koncepcji Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony (European Security and Defence Identity – ESDI) oraz roli Unii Zachodnioeuropejskiej w  systemie bezpieczeństwa Zachodu16. Dlatego uważali, że dla obrony Europy konieczny jest jej sojusz z  USA – mocarstwem, które wygrało zimną wojnę i  jest w  stanie gwarantować pokój w  nowym ładzie europejskim. W  exposé wygłoszonym w Sejmie 8 maja 1992 r. minister spraw zagranicznych Krzysztof Skubiszewski mówił: „W  stosunkach ze Stanami Zjednoczonymi wychodzimy z  założenia, że ich polityczne i  wojskowe zaangażowanie się na kontynencie europejskim jest niezbędnym warunkiem zachowania pokoju, bezpieczeństwa i  stabilności Europy, w  tym Polski. […] Będziemy nadal dążyć do zapewnienia maksymalnego zainteresowania USA sprawą naszego bezpieczeństwa narodowego, łącznie ze stabilnością gospodarczą”17. Rok później szef polskiej dyplomacji, wyrażając w exposé sejmowym zadowolenie z wygasania rywalizacji między NATO a UZE, wyraźnie wsparł atlantycką, proamerykańską orientację wśród polityków Europy Zachodniej18. Stanowisko takie wynikało z ogólnej koncepcji (reprezentowanej przez Polskę) integrowania się z  Zachodem, jako systemem homogenicznym, w którym jakoby nie występowała rywalizacja międzyatlantycka, a dominująca pozycja USA miała zapobiegać renacjonalizacji polityki bezpieczeństwa mocarstw europejskich i sprzyjać budowaniu kooperatywnego systemu bezpieczeństwa na starym kontynencie, którego „twarde jądro” stanowić miałoby NATO. Po rozwiązaniu Układu Warszawskiego Polska sondowała czy USA poprą jej zabiegi o  przyjęcie do NATO. Początkowo te starania nie przynosiły żadnego rezultatu, gdyż Waszyngton nie był przekonany o potrzebie rozszerzenia Szerzej zob. R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Polski punkt widzenia, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2001, t. 23, nr 1–2, s. 75–98. 17 K. Skubiszewski, Polityka zagraniczna i odzyskanie niepodległości – przemówienia, oświadczenia, wywiady 1989–1993, Wydawnictwo Interpress, Warszawa 1997, s. 219. 18 Zob. Polityka zagraniczna Polski w 1993 roku – exposé sejmowe ministra spraw zagranicznych RP Krzysztofa Skubiszewskiego – Warszawa, 29 kwietnia 1993 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 2, s. 15, 22–23. 16

114

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

Sojuszu. We wrześniu 1991 r. premier Jan Krzysztof Bielecki, podczas wizyty w  Waszyngtonie, uzyskał odpowiedź, że nie było wówczas takiego problemu na porządku debat w  Sojuszu, a  USA uważały, że w  przyszłości ewentualna droga Polski do NATO wieść powinna przez członkostwo we Wspólnocie Europejskiej. Jesienią 1992 r. najwyższe władze Polski uznały, że priorytetowym celem Rzeczypospolitej Polskiej, obok uzyskania członkostwa we Wspólnocie Europejskiej i Unii Zachodnioeuropejskiej, jest akcesja do Sojuszu Północnoatlantyckiego19. Wtedy stosunki ze Stanami Zjednoczonymi nabrały jeszcze większego znaczenia. Tymczasem USA uważały, że nowym demokracjom z  Europy Środkowej (podobnie jak i  Rosji), wystarczyć powinien udział w  Radzie Współpracy Północnoatlantyckiej (NACC), a w październiku 1993 r. USA przedstawiły wspieraną przez Niemcy koncepcję Partnerstwa dla Pokoju. Polska obawiała się, aby nowa inicjatywa nie miała być substytutem rozszerzenia NATO. Podczas odbywającego się, po formalnym ogłoszeniu przez szczyt brukselski NATO programu PdP, spotkania prezydenta Billa Clintona z przywódcami państw Grupy Wyszehradzkiej (12 stycznia 1994 r.), amerykański prezydent zapewnił, że PdP „nie jest permanentną poczekalnią”, a „kwestią już nie jest to, czy NATO przyjmie nowych członków, lecz kiedy i jak”20. Pomimo zastrzeżeń Polska jako trzecie w  kolejności państwo (po Litwie i  Rumunii) podpisała ramowy program PdP już 2 lutego 1994 r., a program indywidualnych przedsięwzięć w formule PdP 5 lipca 1994 r., zaś w  połowie września tego roku na poligonie w  Biedrusku w pobliżu Poznania odbyły się pierwsze manewry wojskowe w ramach programu Partnerstwo dla Pokoju, z udziałem żołnierzy amerykańskich. Wstrzemięźliwość USA wobec postulatów zgłaszanych natarczywie przez państwa środkowoeuropejskie, wynikała z wielu przyczyn, wśród których istotny był niewystarczający stopień przygotowania państw kandydujących do standardów politycznych i wojskowych obowiązujących w Sojuszu Północnoatlantyckim, oraz zdecydowany sprzeciw Rosji wobec idei „ekspansji NATO”. Wraz z przybywaniem zwolenników poszerzenia Sojuszu i ich aktywnością powoli dojrzewała w administracji prezydenta Billa Clintona idea podjęcia proponowanej przez nich przełomowej decyzji o  rozszerzeniu na te kraje, które w  czasie zimnej wojny należały do bloku wschodniego21. Znalazło to wyraz w dwóch dokumentach: Założenia polskiej polityki bezpieczeństwa oraz Polityka bezpieczeństwa i  strategia obronna Rzeczypospolitej Polskiej, przyjętych przez Komitet Obrony Kraju i podpisanych 2 listopada 1992 r. przez prezydenta RP. 20 W  podobnym duchu wypowiedział się prezydent B. Clinton w  czasie wizyty w  Warszawie w  lipcu 1994 r. Występując 7 lipca przed Sejmem i  Senatem RP stwierdził, że PdP to droga do rozszerzenia NATO, zaś problemem nie jest czy Sojusz ma się rozszerzyć, ale raczej „kiedy i jak demokratyczna Polska stanie się jednym z krajów gotowych i zdolnych do przyłączenia się do NATO”. Zob. Przemówienie Prezydenta Stanów Zjednoczonych Ameryki Williama J. Clintona wygłoszone w Sejmie i Senacie Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, 7 lipca 1994 r., „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 3, s. 41. 21 Amerykański autor James Goldgeier w świetnie udokumentowanym opracowaniu twierdzi, że zasadniczy wpływ na przekonanie prezydenta Clintona o potrzebie rozszerzania NATO 19

2. Etap budowania więzi sojuszniczych w ramach NATO (1989–1999)

115

W zasadzie pod koniec 1994 r. USA zdecydowały się rozpocząć wewnętrzną dyskusję w NATO na temat ewentualności jego rozszerzenia. Równolegle Kongres amerykański podjął działania na rzecz zbliżenia państw Europy Środkowej, w tym Polski do Sojuszu. Świadczą o  tym uchwalone ustawy, które umożliwiły objęcie RP programem pomocy wojskowej. Należały do nich oparte na poprawkach zgłoszonych przez senatora Hanka Browna (Republikanina): NATO Participation Act of 1994 i NATO Participation Act Amendments of 199522. Zwolennikiem przyjęcia Polski do NATO była Polonia amerykańska, która stanowiła aktywną grupę nacisku, wywierającą wpływ na Biały Dom, Kongres oraz media amerykańskie23. Stany Zjednoczone z  dużą rozwagą podchodziły do postulatu rozszerzenia NATO ze względu na sprzeciw Rosji. Zależało im na porozumieniu z tym państwem, ale równocześnie prowadziły działania na rzecz zacieśnienia współpracy wojskowej z  kandydatami do Sojuszu. W  lipcu 1995 r. prezydent Bill Clinton w  czasie oficjalnej wizyty w  Polsce wystąpił z  tzw. Inicjatywą Warszawską, przewidującą udzielenie ograniczonej pomocy w modernizacji ich sił zbrojnych w celu stopniowego ich przygotowania do współdziałania z wojskami NATO24. Pomimo opowiedzenia się przez państwa członkowskie NATO za jego rozszerzeniem, co znalazło wyraz w opublikowanym we wrześniu 1995 r. Studium o rozszerzeniu NATO, Waszyngton nadal reprezentował ostrożne podejście. Świadczą o tym sformułowania zawarte w podpisanej przez prezydenta Clintona w lutym 1996 r. Narodowej strategii bezpieczeństwa: zaangażowanie i  rozszerzanie. W  tym dokumencie przywołano m.in. argumenty, wskazujące, że: (a) rozszerzenie Sojuszu ma wesprzeć interesy USA, poprzez zredukowanie ryzyka destabilizacji lub konfliktu we wschodniej części Europy; (b) zapewnić, że żadna część Europy nie stanie się na nowo terenem rywalizacji wielkich mocarstw lub też strefą ich wpływów; (c) rozszerzenie wzmocni zaufanie oraz stanowić będzie ważną przesłankę dla nowych demokracji, by przyspieszyły swoje reformy; (d) rozszerzenie NATO nie doprowadzi do zastąpienia jednego podziału Europy drugim, a  jego celem będzie wzmocnienie bezpieczeństwa wszystkich miały jego spotkania w  końcu kwietnia 1993 r. przy okazji otwarcia muzeum Holokaustu w Waszyngtonie, z przywódcami kandydujących krajów, m.in. z Václavem Havlem i Lechem Wałęsą, którzy powiedzieli mu, że naczelnym priorytetem polityki zagranicznej ich krajów jest uzyskanie członkostwa w NATO. Clinton, będąc pod wrażeniem ich autorytetu, odtąd myślał pozytywnie o rozszerzeniu Sojuszu, mimo licznych przeciwników w jego administracji. Natomiast do grona czołowych zwolenników rozszerzenia należał doradca prezydenta ds. bezpieczeństwa narodowego Antony Lake. Zob. J. Goldgeier, NATO Expansion: The Anatomy of Decision, „Washington Quarterly”, Vol. 21, No. 1, Winter 1998, s. 85–87. Szerzej: idem, Not Whether But When: Te U.S. Decision to enlarge NATO, The Brookings Institution, Washington DC 1999. 22 Na temat dochodzenia do tych ustaw w  Kongresie USA zob. B. Winid, Rozszerzenie NATO w  Kongresie Stanów Zjednoczonych 1993–1998, Ośrodek Studiów Amerykańskich UW, Warszawa 1999, s. 13–23. 23 Zob. na ten temat: J. Nowak-Jeziorański, Polska droga do NATO. Listy, dokumenty, publikacje, Towarzystwo Przyjaciół Ossolineum, Wrocław 2006. 24 B. Winid, Zagadnienie bezpieczeństwa…, op. cit., s. 219–220.

116

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

państw europejskich, tak członków Sojuszu, jak i  pozostałych krajów. W  tym kontekście olbrzymie znaczenie ma zapewnienie, aby Rosja – jako kluczowy uczestnik europejskich spraw bezpieczeństwa – była do nich włączona; (e) uznając, że żadna pojedyncza instytucja nie jest w stanie sprostać wszystkim wyzwaniom dla pokoju i  stabilności w  Europie przypominano, że USA działały już na rzecz wzmocnienia OBWE oraz jej zdolności w  zakresie zapobiegania konfliktom i utrzymania pokoju25. Dwa ostatnie punkty odnosiły się do stanowczo wyrażanego przez Rosję sprzeciwu wobec rozszerzenia NATO; zmierzały do złagodzenia zgłaszanych obaw, a zarazem do wciągnięcia jej do szerszych ram atlantycko-eurazjatyckiej współpracy na rzecz bezpieczeństwa. Miały one charakter ogólny, ale wiadomo było, że przedmiotem zainteresowania polityki amerykańskiej była ogłoszona wcześniej, na początku 1995 r., przez Zbigniewa Brzezińskiego dwuczęściowa propozycja rozszerzenia NATO oraz równoległego zawarcia układu o  współpracy między NATO a  Federacją Rosyjską i  stworzenia nowego mechanizmu konsultacji w ramach OBWE26. W lipcu 1996 r. Clinton zapewniał przebywającego w Waszyngtonie z roboczą wizytą prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, że zasadnicze decyzje o zaproszeniu Polski do rokowań akcesyjnych z NATO były tylko kwestią czasu oraz dodatkowych uzgodnień z Rosją, gdyż sojusznikom chodziło o to, aby proces przyjmowania nowych członków był przeprowadzony możliwie niekonfrontacyjnie27. Politycy polscy prowadzili intensywne zabiegi w celu promowania kandydatury Polski do członkostwa w  Sojuszu Północnoatlantyckim. Co miało istotne znaczenie, robił to centrolewicowy rząd i  wywodzący się z  lewicy prezydent Aleksander Kwaśniewski. Uwiarygodniało to aspiracje Polski, gdyż w  USA powstawało przekonanie, że w  Polsce nie ma żadnej liczącej się siły politycznej przeciwnej przystąpieniu do NATO, skoro czynią to postkomuniści. W  dniach 23 i  25 lipca 1996 r. Izba Reprezentantów i  Senat USA przytłaczającą większością głosów uchwaliły NATO Enlargement Facilitation Act of 1996, wzywający do szybkiego przyjęcia Polski, Republiki Czeskiej, Węgier i Słowacji do NATO. Trzy miesiące później (22 października 1996 r.) w  przemówieniu w  Detroit prezydent Clinton powiedział, że pierwsza grupa nowych członków NATO powinna zostać przyjęta do 1999 r., czyli w pięćdziesiątą rocznicę zawiązania Sojuszu. 12 czerwca 1997 r. Clinton ogłosił, że USA popierają zaproszenie do NATO trójki państw – Polski, Republiki Czeskiej i Węgier28. A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, U.S. President’s Statement, The White House, Washington DC, February 1996, s. 38. Por. wcześniejszą argumentację ekspertów z  Korporacji RAND na rzecz rozszerzenia NATO: R.D. Asmus, R.L. Kugler, F.S. Larrabee, Building a New NATO, „Foreign Affairs”, Vol. 72, No. 4, September/October 1993, s. 28–40. 26 Z. Brzezinski, A Plan for Europe: How to Expand NATO, „Foreign Affairs”, Vol. 74, No. 1, January–February 1995, s. 34–36. 27 B. Winid, Zagadnienie bezpieczeństwa…, s. 220. 28 Słowacja została wyłączona z grupy pierwszych kandydatów do NATO ze względu na zastrzeżenia formułowane pod adresem populistyczno-nacjonalistycznego rządu Vladimira Mečiara. 25

2. Etap budowania więzi sojuszniczych w ramach NATO (1989–1999)

117

W  pierwszym dniu madryckiego szczytu NATO 8 lipca 1997 r. przywódcy szesnastu państw Sojuszu formalnie ogłosili zaproszenie trzech państw środkowoeuropejskich do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych. 10 lipca prezydent Clinton przybył do Polski, aby podczas spotkania z  ludnością Warszawy i  w  świetle kamer telewizyjnych ogłosić historyczną decyzję NATO. Polska rozpoczęła rokowania z  Sojuszem 16 września tego roku, a  16 grudnia 1997 r. Polska, razem z Republiką Czeską i Węgrami, podpisała protokoły akcesyjne. W okresie, gdy trwały procedury ratyfikacyjne tych protokołów, Polska dawała kolejne wyrazy poparcia dla polityki zagranicznej USA. Między innymi w lutym 1998 r. podczas pobytu w USA minister spraw zagranicznych Bronisław Geremek zaoferował pomoc Polski w  ewentualnej operacji militarnej przeciw Irakowi, by zmusić to państwo do podporządkowania się rezolucjom ONZ, nakazującym wyrzeczenie się broni masowego rażenia, a  na forum OBWE – w  której Geremek sprawował w  tym roku urząd przewodniczącego – opowiadał się za interwencją NATO w  sprawie rozwiązania kryzysu w  Kosowie. To ostatnie działanie osłabiało autorytet organizacji, która od 1992 r. miała być pierwszą instytucją międzynarodową właściwą do zajmowania się konfliktami w  strefie euroatlantyckiej. Senat USA zatwierdził 30 kwietnia 1998 r. protokoły o przystąpieniu Polski, Republiki Czeskiej i Węgier do NATO, a prezydent Clinton podpisał akt ratyfikacji 21 maja tego roku. Pomimo wcześniejszych uzgodnień, że formalne rozszerzenie NATO nastąpi podczas szczytu jubileuszowego Sojuszu w  kwietniu 1999 r. w Waszyngtonie, Stany Zjednoczone uwzględniły zabiegi Polski o to, aby stało się to wcześniej. Miały w tym swój interes, gdyż zanosiło się na wojskową interwencję Sojuszu przeciwko FR Jugosławii i trwała debata wśród sojuszników na temat rewizji Nowej koncepcji strategicznej Sojuszu z  1991 r. Waszyngtonowi zależało na tym, aby nowi sojusznicy wspierali jego stanowisko w  obu kontrowersyjnych kwestiach. W rezultacie protokoły akcesyjne weszły w życie już 12 marca 1999 r. Tego dnia w Independence (w stanie Missouri) minister spraw zagranicznych Bronisław Geremek oraz szefowie dyplomacji Republiki Czeskiej i  Węgier przekazali amerykańskiej sekretarz stanu Albright dokumenty ratyfikacyjne – wówczas Polska, obok Czech i  Węgier, stała się członkiem NATO. Oznaczało to osiągnięcie przez nasze państwo podstawowego celu polityki bezpieczeństwa. Polska stała się sojusznikiem USA i  członkiem potężnej koalicji państw, stawiających sobie za cel obronę swoich terytoriów i  stabilizowanie pokoju międzynarodowego. Przystępując do NATO Polska zadeklarowała – zgodnie z oczekiwaniami USA i innych sojuszników – prowadzenie polityki otwartości Sojuszu na inne demokratyczne państwa europejskie.

118

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

3. Etap bandwagoning Polski względem USA (1999–2007) Przystąpienie do NATO stworzyło dla Polski szansę zmiany pozycji petenta ubiegającego się o przychylność Stanów Zjednoczonych i wyjścia spod ich patronackiego wsparcia. Było to możliwe, zwłaszcza że od wiosny 1998 r. Polska prowadziła już rokowania akcesyjne z  Unią Europejską. Tymczasem polskie elity polityczne, reprezentujące konsensus w sprawach polityki zagranicznej, kontynuowały kurs na umacnianie partnerstwa z USA. W rezultacie polityka ta przybrała charakter bandwagoning, a momentami nawet samowasalizacji, a następnie klientelizmu wobec Waszyngtonu. Polska już po szczycie madryckim NATO w  lipcu 1997 r. określana była mianem „konia trojańskiego USA w  Europie”, zaś polscy politycy zaczęli mówić o  potrzebie ustanowienia partnerstwa strategicznego z USA. Oto główne argumenty na potwierdzenie tezy o Polsce jako „koniu trojańskim USA w Europie”:  Zaledwie kilka dni po przystąpieniu do NATO, Polska poparła inicjatywę amerykańską interwencji wojskowej Sojuszu przeciwko FR Jugosławii, w związku z kryzysem humanitarnym w Kosowie. Wojna ta została rozpoczęta 24 marca 1999 r., tj. w 12 dni po rozszerzeniu NATO, bez upoważnienia Rady Bezpieczeństwa ONZ, czyli w sposób sprzeczny z prawem międzynarodowym. W  czasie prowadzenia brutalnej wojny, Warszawa ani razu nie zaapelowała o zaprzestanie walk, co np. robiła Republika Czeska, też nowy członek Sojuszu. Po zakończeniu działań wojennych, Warszawa podjęła decyzję o wysłaniu swojego kontyngentu wojskowego do tworzonych sił pokojowych w  Kosowie (KFOR), oddając go pod dowództwo NATO.  Na obradującym w dniach 23–25 kwietnia 1999 r. jubileuszowym szczycie NATO w  Waszyngtonie, Polska wspierała stanowisko Stanów Zjednoczonych, które zmierzały do takiej rewizji koncepcji strategicznej Sojuszu (z  1991 r.), aby upoważnić NATO do prowadzenia operacji out of area, bez autoryzacji Rady Bezpieczeństwa ONZ i uczynienia z NATO sojuszu globalnego.  Polska zgłosiła szereg zastrzeżeń do proklamowanej przez Unię Europejską w 1999 r. Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (European Security and Demence Policy – ESDP). Przed posiedzeniem Rady Europejskiej w  Helsinkach, na którym sformułowano European Headline Goal, rząd RP zaapelował (6 grudnia 1999 r.) do UE o  pełny udział nienależących do Unii członków NATO w  procesie planowania i  podejmowania decyzji przez Piętnastkę w  sprawie możliwych interwencji wojskowych i  o  uzależnienie takich decyzji od uprzedniej akceptacji NATO, co faktycznie oznaczać mogłoby konieczność uzyskania zgody USA. W  polskiej nocie nie było jasno określone, czy Warszawa chciała uzyskać prawo weta w  procesie decyzyjnym, ale można było odnieść wraże-

3. Etap bandwagoning Polski względem USA(1999–2007)

119

nie, że o  to chodziło29. Zastrzeżenia rządu polskiego zostały szeroko wyłożone w przemówieniu ministra sprawa zagranicznych B. Geremka na sesji Rady Północnoatlantyckiej w Brukseli 15 grudnia 1999 r. Rzeczą charakterystyczną było „mylenie” inicjatywy ESDP z ESDI i próba podporządkowania ESDP Sojuszowi Północnoatlantyckiemu30. Także proatlantyckie sformułowania zostały zawarte w  Strategii bezpieczeństwa RP, przyjętej przez rząd 4 stycznia 2000 r., w  której czytamy: „Polska w pełni popiera rozwój Europejskiej Tożsamości w dziedzinie Bezpieczeństwa i  Obrony w  ramach Sojuszu jako wzmocnienia europejskiego filaru NATO”31. Polska, obawiając się, że ESDP (EPBiO) może podważyć spójność Sojuszu Północnoatlantyckiego, nie była gotowa w  pierwszych latach wnieść żadnego istotnego wkładu na rzecz tworzonych europejskich sił szybkiego reagowania. Dopiero na trzeciej konferencji planistycznej w  maju 2003 r., zadeklarowała oddanie do dyspozycji UE zaledwie 1500 żołnierzy do prowadzenia misji reagowania kryzysowego. Warszawa zmieniła podejście do EPBiO bezpośrednio przed przystąpieniem do Unii Europejskiej i po ociepleniu w stosunkach między USA a UE na wiosnę 2004 r.; zadeklarowała wtedy, a następnie włączyła się do tworzenia grup bojowych UE32.  Również przesadne obawy przed narażeniem na szwank spoistości Sojuszu Północnoatlantyckiego powstrzymywały Polskę przed poparciem zaproponowanych przez Konwent Europejski zmian, mających na celu wzmocnienie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa UE, w tym jej polityki obronnej. Znalazły one wyraz w  przedłożonych we wrześniu 2003 r. zastrzeżeniach do projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Po przystąpieniu do NATO Polska stanęła przed wyzwaniem modernizacji swojego wojska. Do przetargu stanęły, obok firmy Lockheed Martin, oferującej samoloty F-16, firma francuska Dassault Aviation, proponująca samoloty Mirage 2000-5, a także konsorcjum brytyjsko-szwedzkie SAAB-BAE Systems, oferujące samoloty Grippen. Już w 2000 r. Polska dała wyraźne polityczne sygnały, że skłania się zakupić amerykańskie samoloty wielozadaniowe F-1633. Ignorując opinie ekspertów wojskowych, dostojnicy polscy mówili, że należy brać pod uwagę także względy polityczne przy wyborze oferenta samolotów. Polska postanowiła Polska krytykuje plany obronne UE, „Rzeczpospolita”, 7 grudnia 1999 r. B. Geremek, On European Security and Defence Identity (ESDI), NAC, Brussels, December 15, 1999. 31 Strategia bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej. Dokument przyjęty przez rząd 4 stycznia 2000 r., „Przegląd Rządowy”, nr 1 (103), styczeń 2000 r., s. 80–83. 32 Zob. rozdział III, s. 92–94. 33 Na posiedzeniu klubu poselskiego SLD 2 listopada 2000 r. ujawniono informację, że w  lipcu 2000 r. premier Jerzy Buzek poinformował rzecznika Klubu SLD, Danutę Waniek, że rząd podjął próby zakupu w USA samolotów F-16 w trybie bezprzetargowym. Zob. „Kronika Sejmowa”, nr 140 (444) III Kadencja, za okres: 1–7 listopada 2000 r. Zob. także wypowiedź ministra spraw zagranicznych Włodzimierza Cimoszewicza przed wizytą w Waszyngtonie w grudniu 2001 r., Polska woli F-16?, „Gazeta Wyborcza”, 10 grudnia 2001 r. 29 30

120

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

zakupić łącznie 48 samolotów F-16 produkowanych przez firmę amerykańską za sumę około 6 mld USD. Przykładami szczególnego proamerykanizmu, a zarazem braku zręczności dyplomatycznej, były następujące fakty: pierwszy – ogłoszenie 27 grudnia 2002 r., zaledwie dwa tygodnie po zakończeniu w Kopenhadze negocjacji akcesyjnych z UE, że przetarg na samoloty wielozadaniowe wygrała amerykańska firma Lockheed Martin, oraz drugi – podpisanie oficjalnej umowy na zakup samolotów F-16 18 kwietnia 2003 r., tj. tylko dwa dni po podpisaniu w Atenach układu o przystąpieniu Polski do UE. Polscy decydenci argumentowali, iż decyzja o  wyborze produktu firmy Lockheed Martin była podyktowana najlepszą ofertą, jaka została przez to przedsiębiorstwo złożona w  przetargu, zarówno w  kontekście ceny samolotów, jak i oferty offsetowej. Jednak nie wszystkich argumentacja ta przekonała. Pojawiały się głosy krytyki, zwłaszcza we Francji, iż decyzja władz polskich była uwarunkowana czynnikami politycznymi, co zdawały się niestety potwierdzać wypowiedzi niektórych polityków polskich34. Realizacja umowy napotyka duże trudności: spośród 11 myśliwców, które jako pierwsze przyleciały do Polski z USA, w 9 było wiele poważnych usterek: zepsute przewody, uszkodzenia komputerów pokładowych, zaworów przeciwoblodzeniowych, podwozia, instalacji tlenowej. Z dokumentów wynika, że technicy znaleźli usterki w  pięciu kolejnych F-16 z  pierwszej partii. Każda partia samolotów ma usterki, a naprawa samolotów kosztuje. Polski rząd przeznaczył 123 mln USD na części zapasowe do myśliwców. Pieniądze te miały wystarczyć na usuwanie usterek do 2010 r. Okazuje się, że umowa nie była właściwie skonstruowana, a  ponadto Polska nie porozumiała się z  USA w  sprawie szkolenia pilotów do obsługi zakupionych maszyn. Ponadto, realizacja 44 projektów, które znalazły się w tzw. umowie offsetowej napotyka duże trudności i dotychczas niewiele z nich zostało wdrożonych w życie. Zapisana w umowie pula projektów offsetowych według stanu na koniec 2008 r. miała wartość ponad 9,7 mld USD, z czego co najmniej 6 mld USD (tyle zapłaciliśmy za samoloty) mieli wydać Amerykanie w ciągu 10 lat. Wyniki kontroli NIK ogłoszone w sierpniu 2009 r. są fatalne. Do tej pory zrealizowano 83% wartości zobowiązań, jakie miały być zrealizowane do końca 2008 r., a zdaniem NIK nie ma gwarancji maksymalizacji efektów offsetu z punktu widzenia potrzeb modernizacyjnych polskiej gospodarki. Jedynie co czwarty (pięć z dwudziestu) ze zrealizowanych projektów spełnia wszelkie wymagania (a  więc przyczynia się do modernizacji polskiej gospodarki i  restrukturyzacji konkretnych przedsiębiorstw), a  części projektów dotąd nawet nie rozpoczęto. Przyczyną tego stanu rzeczy są błędy strony polskiej, popełnione przez rząd w  trakcie negocjacji, Ministerstwo Gospodarki, a  także przez polskie firmy nieprzygotowane 34 Szerzej zob. R. Kuźniar, A. Szeptycki, Rola Stanów Zjednoczonych w polityce zagranicznej III RP, [w:] L. Kolarska-Bobińska, J. Kucharczyk, P.M. Kaczyński (red.), Mosty przez Atlantyk? Postawy Polaków, Czechów, Słowaków wobec Stanów Zjednoczonych, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2005, s. 129.

3. Etap bandwagoning Polski względem USA(1999–2007)

121

do prowadzenia negocjacji biznesowych z  wymagającymi partnerami amerykańskimi; przede wszystkim wadliwa była selekcja zobowiązań wchodzących pierwotnie w skład umowy offsetowej35. Bardzo ważnym wydarzeniem, które wpłynęło na zacieśnienie więzów polsko-amerykańskich były zamachy terrorystyczne dokonane w USA 11 września 2001 r. Władze RP jednoznacznie potępiły te zamachy i przekazywały, podobnie jak polskie społeczeństwo, szczególne wyrazy współczucia rodzinom ofiar zamachów i władzom USA. Potem Polska stanęła wśród pierwszych uczestników „koalicji antyterrorystycznej” i włączyła się do rozpoczętej 7 października 2001 r. wojny z Afganistanem, wysyłając tam jednostkę do zadań specjalnych GROM. 6 listopada 2001 r. prezydent A. Kwaśniewski zorganizował w  Warszawie Konferencję Przywódców Narodów Centralnej i  Wschodniej Europy w  sprawie zwalczania terroryzmu, w  której udział wzięli przedstawiciele 17 państw regionu, w tym 13 głów państw. Konferencja zakończyła się przyjęciem deklaracji oraz planu działania w  sprawie zwalczania terroryzmu, w  których podkreślono wolę wzmocnienia i zjednoczenia wysiłków w zwalczaniu terroryzmu międzynarodowego w duchu solidarności z USA, innymi członkami NATO oraz wszystkimi innymi, którzy uznają to zjawisko za najpoważniejsze zagrożenie w XXI wieku36. Szczególnych przykładów proamerykańskiego kursu polskiej polityki zagranicznej dostarczyło zachowanie Polski w  sprawie kryzysu irackiego. Kiedy w połowie 2002 r. Waszyngton zaczął naciskać na sojuszników z NATO w sprawie interwencji wojskowej w Iraku w celu obalenia reżimu Saddama Husajna, Polska podzielała argumenty amerykańskie podawane jako uzasadnienie do przygotowywanej wojny (zwłaszcza zarzut, że Irak posiadał broń masowego rażenia), oraz że do ataku na Irak nie jest konieczna upoważniająca decyzja Rady Bezpieczeństwa ONZ, gdyż Irak złamał wiele rezolucji tego organu, w tym zwłaszcza rezolucję nr 1441 (z 8 listopada 2002 r.). Poważnym incydentem w  gronie sojuszników, którego współautorem była Polska, okazał się ogłoszony 30 stycznia 2003 r. w  czołowych dziennikach europejskich tzw. list ośmiu, podpisany przez premierów Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Włoch, Portugalii, Danii, Węgier, Polski oraz prezydenta Republiki Czeskiej. List ten wzywał do „więzi transatlantyckiej” w uwolnieniu świata od „groźby, jaką stanowi broń masowego rażenia, będąca w  posiadaniu Saddama Husajna” i wyrażał zdecydowane poparcie dla ewentualnej interwencji zbrojnej Stanów Zjednoczonych w Iraku37. W Polsce, krytycznie o zachowaniu się premiera Leszka Millera, mającego poparcie prezydenta, wypowiedzieli się niektórzy Informacja o wynikach kontroli realizacji zobowiązań offsetowych wynikających z kontraktu na zakup samolotów F-16, Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa, lipiec 2009 r.; Zatrważające wyniki kontroli offsetu F-16, Serwis TVN24, 20 sierpnia 2009 r. 36 J. Zając, El desarollo de las relationes polaco-americanos despues de la guerrra fria, „Lamusa” 2006, no 5, s. 77. 37 List, który podzielił Europę, „Rzeczpospolita”, 31 stycznia 2003 r. 35

122

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

politycy z  opozycji politycznej oraz takie autorytety, jak Tadeusz Mazowiecki i Jan Nowak-Jeziorański, a także publicyści38. Tymczasem kierownictwo polityczne RP coraz bardziej wspierało dążenie prezydenta USA do rozpoczęcia wojny z  Irakiem39. Polska uznała wątpliwe, jak się później okazało, sfabrykowane przez wywiad amerykański „dowody” na posiadanie przez Irak broni masowego rażenia. Na prowojenne nastawienie przywódców Polski nie miały wpływu apele papieża Jana Pawła II, który nawet wysłał 3 marca osobistego wysłannika (kardynała Pio Laghi) z listem do prezydenta USA apelującym o  pokojowe rozwiązanie kryzysu i  kwestionującym ład międzynarodowy, oparty na siłowej dominacji jednego państwa. W zachowaniu władz Polski widoczna była, jeszcze przed wybuchem wojny, chęć nie tylko przypodobania się swojemu najsilniejszemu sojusznikowi i zbicia na tym kapitału politycznego, ale także osiągnięcia ekonomicznych korzyści ze spadku po Saddamie. Jak pisał „Financial Times”, Polska zabiegała w Waszyngtonie, aby jej firmy zdobyły kontrakty na odbudowę Iraku po obaleniu Saddama Husajna. Przedstawiciele rządu skomentowali tę informację stwierdzeniem, że jest za wcześnie, żeby o tym mówić. Jednak nie ukrywali, że liczyli na zamówienia z Iraku, a polskie firmy miały dużą szansę powrotu na iracki rynek40. Rząd i prezydent RP podjęli decyzję o wzięciu udziału w wojnie przeciwko Irakowi, bez zgody Sejmu. Polska wysłała na front kontyngent nieprzekraczający 200 żołnierzy. Była trzecim, po Wielkiej Brytanii i  Australii sojusznikiem Stanów Zjednoczonych w tej wojnie. Znacznie to nadszarpnęło prestiż naszego państwa na arenie międzynarodowej, a decyzja władz Polski o interwencji militarnej w Iraku może być uznana za najbardziej kontrowersyjną w polskiej polityce zagranicznej w okresie pozimnowojennym41. Jednak przywódcy przeciwnie oceniali podjęte działania, jako mające przynieść wzrost prestiżu międzynarodowego dla Polski. Co warte jest podkreślenia, Polska podjęła decyzję o udziale w  interwencji bez stawiania jakichkolwiek warunków Stanom Zjednoczonym i bez określenia dat swojego zaangażowania. Niejako „w nagrodę” już w kwietniu 2003 r. Waszyngton zaproponował Polsce objęcie administrowania strefą stabilizacyjną w Iraku, określaną potocznie przez stanowiących większość społeczeństwa polskiego przeciwników, strefą okupacyjną. Polska faktycznie przejęła strefę środkowo-południową we wrześniu tego roku, obejmując dowodzenie wielonarodową dywizją. W  szczytowym okresie dywizja ta liczyła około Na przykład Z. Najder, Między USA i  Europą. Polskie obowiązki, „Rzeczpospolita”, 15 lutego 2003 r. 39 Jak donosiła w  styczniu 2004 r. prasa amerykańska prezydent George W. Bush zainicjował i zaaprobował plan uderzenia na Irak już na początku 2001 r., na kilka miesięcy przed atakami terrorystycznymi w Nowym Jorku i Waszyngtonie (11 września 2001 r.). 40 Zarobić na spadku po Saddamie, „Rzeczpospolita”, 17 marca 2003 r. 41 M. Stolarczyk, Kontrowersje wokół militarnego zaangażowania Polski w  Iraku, „Przegląd Zachodni” 2005, nr 1, s. 63. Por. M. Lasoń, Polska misja w Iraku. Użycie sił zbrojnych jako środka polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej na przykładzie interwencji w  Iraku 2003–2008, Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Kraków 2010, s. 241–246. 38

3. Etap bandwagoning Polski względem USA(1999–2007)

123

8,5  tys. żołnierzy, w  tym blisko 2,5 tys. z  Polski. Polska brygada stanowiąca trzon tej dywizji przemienne poprowadziła tzw. działania stabilizacyjne (czyli walki z Irakijczykami) i działalność szkoleniową irackich sił bezpieczeństwa42. Na stanowisko szefa dyrektora ds. polityki gospodarczej przy Koalicyjnej Władzy Tymczasowej w Iraku został powołany, na wniosek Amerykanów, Marek Belka. Stanowisko zajęte przez władze Polski było często chwalone przez Waszyngton. W  czasie wizyty prezydenta George’a  W. Busha w  Krakowie, w  końcu maja 2003 r. mówił na Wawelu: „Ameryka nigdy nie zapomni, że Polska stanęła na wysokości zadania. Jeszcze raz przyszło wam zastosować w praktyce słowa polskiego motta: »Za wolność waszą i  naszą«”43. Kiedy jednak rząd Polski zaczął upominać się o obiecane ekonomiczne i inne korzyści, Stany Zjednoczone pozostawały niewzruszone. Polska nie otrzymała żadnego istotnego kontraktu na zaopatrzenie armii irackiej i odbudowę tego kraju. O  negatywnym nastawieniu Stanów Zjednoczonych do polskich roszczeń ekonomicznych świadczyć może wypowiedź politologa Teda Galena Carpentera (z  Instytutu Katona), który w  wywiadzie dla Telewizji Polskiej 27 stycznia 2004 r. stwierdził, że „Polska nie uzyska znaczących wynagrodzeń za poparcie Ameryki w irackiej interwencji. Taka jest brutalna rzeczywistość. Ameryka nie wynagradza państw klientów, niezależnie od tego, jak bardzo by z  nami nie współpracowały”44. Po tym jak z dniem 1 stycznia 2004 r. Amerykanie wprowadzili upokarzające praktyki identyfikacji przybyszów z większości państw świata przekraczających granicę państwową Stanów Zjednoczonych (robienie zdjęć i pobieranie odcisków palców), w Polsce pojawiły się postulaty zwolnienia naszych obywateli z przechodzenia przez takie procedury, a nawet zniesienia wiz. Sprawa ta była przedmiotem bezskutecznych zabiegów polskiego MSZ, prezydenta Kwaśniewskiego i  premiera L. Millera, a  potem ich następców na tych stanowiskach oraz Unii Europejskiej. Udział Polski w  interwencji wojskowej w  Iraku przejściowo podniósł znaczenie Polski dla USA45. Stosunki dwustronne zaczęto określać mianem partnerstwa strategicznego. We wrześniu 2004 r. zastępca sekretarza stanu Richard Armitage oraz wiceminister spraw zagranicznych Adam Daniel Rotfeld zainaugurowali dialog strategiczny między Polską i USA46. Cieniem na polskiej polityce względem USA kładą się zarzuty Rady Europy i opinii publicznej w państwach Europy Zachodniej, że Polska zgodziła się po interwencji amerykańskiej w Iraku na tajne więzienia CIA na swoim terytorium, w których byli torturowani bojow42 W  sumie w  Iraku łącznie służyło 15 tys. polskich żołnierzy, zginęło 24, a  ponad 100 zostało rannych. 43 „Rzeczpospolita”, 2 czerwca 2003 r. 44 R. Zięba, Polska polityka zagraniczna: do Brukseli przez Waszyngton i  co dalej?, „Rocznik Strategiczny” 2003/04, s. 338. 45 Zbigniew Brzeziński po 10 latach od rozpoczęcia wojny z  Irakiem ocenił, że w  USA „nikt już nie pamięta, że ten udział Polski miał miejsce”. PAP, 20 marca 2013 r. 46 J. Zając, op. cit., s. 69.

124

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

nicy Al.-Kaidy. Politycy polscy, z różnych segmentów sceny politycznej, nie mają odwagi cywilnej wyjaśnić do końca stawianych zarzutów. Brak zgody władz RP na niezależne śledztwo w tej sprawie i jej przedłużanie szkodzi prestiżowi naszego państwa na arenie międzynarodowej, potwierdzając nolens volens stawiane zarzuty jako krajowi pomagającemu Stanom Zjednoczonym łamać prawo międzynarodowe, w tym konwencje o ochronie jeńców wojennych. Dowodem samowasalizacji i satelizacji Polski wobec USA, było także aktywne wspieranie tzw. kolorowych rewolucji na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw: w  Gruzji w  listopadzie 2003 r. („rewolucja róż”), w  Kirgistanie wiosną 2004 r. („rewolucja tulipanów”) i na Ukrainie w grudniu 2004 r. – styczniu 2005 r. („pomarańczowa rewolucja”). Rządy partii Prawo i Sprawiedliwość i wywodzący się z niej prezydent Lech Kaczyński, walnie przyczyniły się do wzmocnienia strategii bandwagoning w polskiej polityce zagranicznej. Świadczą o tym następujące fakty:  rząd Kazimierza Marcinkiewicza już w listopadzie 2005 r. oświadczył, że Polska jest gotowa uczestniczyć w  budowanym przez Amerykanów systemie obrony przeciwrakietowej (MD);  wiosną 2006 r. Polska podejmowała – w  ślad za USA – próby wzniecenia kolorowej rewolucji na Białorusi, oraz wzmacniania słabnącej władzy prozachodnich prezydentów Ukrainy i Gruzji;  w  grudniu 2006 r. zapowiedziano zwiększenie zaangażowania Polski w  Afganistanie, do około 1200 żołnierzy w  ramach ISAF (dowodzonych przez NATO) i  utrzymanie jednostki GROM w  ramach operacji amerykańskiej Enduring Freedom. Jakkolwiek pierwsze wypowiedzi oficjalnych przedstawicieli Polski pozytywnie oceniające ideę zainstalowania w  naszym kraju elementów amerykańskiej tarczy antyrakietowej pojawiły się już w  2001 r. (prezydent A. Kwaśniewski, minister obrony narodowej B. Komorowski), to jednak dopiero rząd Jarosława Kaczyńskiego podjął w  październiku 2006 r. (a  oficjalne negocjacje w  maju 2007 r.) rozmowy na ten temat. Towarzyszyła temu propaganda, bez zastrzeżeń uzasadniająca potrzebę przyjęcia na polskie terytorium tarczy. W tej sytuacji trudno było w  trakcie tych negocjacji cokolwiek istotnego wytargować od strony amerykańskiej.

4. Etap racjonalizacji stosunków (od 2007 roku) Powstały w listopadzie 2007 r. nowy rząd Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego pod kierownictwem Donalda Tuska podjął próbę zrównoważenia stosunków politycznych z  USA. Już w  exposé sejmowym (23 listopada 2007 r.) nowy premier zapowiedział, że stosunki Polski ze Stanami Zjednoczonymi będą mieć wielowymiarowy kontekst powiązań poprzez NATO i relacje UE z USA. „Z jednej strony Polska z silną swoją pozycją w Unii pozo-

4. Etap racjonalizacji stosunków (od 2007 roku)

125

stanie orędownikiem zacieśniania powiązań oraz współdziałania całej Europy ze Stanami Zjednoczonymi. Z  drugiej strony będziemy starali się przekonać naszych amerykańskich partnerów, by nasz sojusz znalazł wyraz w  większej obecności amerykańskiej w Polsce i we wzmocnieniu polskich zdolności obronnych. Jesteśmy świadomi wagi politycznej i militarnej, jaką przedstawia inicjatywa obrony przeciwrakietowej”47. Niewątpliwie novum w  polityce zagranicznej rządu D. Tuska jest mocniejszy akcent postawiony na aktywność w  ramach Unii Europejskiej i  nie tylko na nieprzeciwstawianie Unii Stanom Zjednoczonym, ale zacieśnianie współpracy transatlantyckiej. Rząd ten dotrzymał zapowiedzi i w październiku 2008 r. wycofał polskie jednostki bojowe z Iraku, ale jeszcze do końca 2011 r. pozostawało około 200 polskich żołnierzy zajmujących się szkoleniem armii irackiej48. Sytuacja w Iraku pozostała nieustabilizowana, a w 2013 r. nadal ginęło w tym kraju około 100 osób dziennie. Latem 2008 r. wycofano także jednostkę GROM z  amerykańskiej operacji Enduring Freedom (i zapowiedziano jej całkowite wyprowadzenie z Afganistanu). Polska kontynuuje jednak duże zaangażowanie w  ramach sił ISAF. Rząd PO– –PSL zwiększył do lata 2009 r. liczbę żołnierzy w Afganistanie do około 2 tys. oraz postanowił wysłać w następnym roku kolejnych 600 żołnierzy. Tymczasem ich misja w  tym kraju nie ma charakteru stabilizacyjnego, lecz trudnej wojny z  talibami, wspieranymi przez ludność miejscową. Premier i  przedstawiciele rządu, zwłaszcza ministrowie spraw zagranicznych (Radosław Sikorski) i obrony (Bogdan Klich, a potem Tomasz Siemoniak), uzasadniają to zaangażowanie Polski Tekst exposé w archiwum autora. W 10. rocznicę rozpoczęcia inwazji na Irak premier Donald Tusk powiedział: „Wówczas, będąc w  opozycji, wspierałem decyzję polskiego rządu. Nie warto udawać mądrego, kiedy ma się wiedzę, której ci, którzy decyzję podejmowali, mieć nie mogli”. Natomiast bardziej krytyczny był prezydent Bronisław Komorowski, mówiąc: „Tamte decyzje o polskim zaangażowaniu były decyzjami solidarności w obliczu zagrożenia terrorystycznego na niespotykaną wcześniej skalę”. Jednak – w  jego ocenie „co najmniej ryzykowna i  słabo uzasadniona była decyzja o  jednoczesnym udziale na dużą skalę żołnierzy polskich w  operacjach i  w  Iraku, i w Afganistanie. Wysłanie żołnierzy polskich na dwie wojny, na antypody świata, to swoisty rekord świata”. Zdaniem prezydenta, warto mówić „o potrzebie wyciągnięcia daleko idących wniosków i korekty polskiej polityki ekspedycyjnej”. Według niego, zaangażowanie polskiego wojska w  Iraku na pewno umocniło relacje polsko-amerykańskie. „Nigdy nie jest tak, że są same mankamenty jakiejś decyzji, są także pozytywy, wśród nich umocnienie naszej wiarygodności sojuszniczej, możliwość skorzystania z doświadczeń typu szkoleniowego, dostęp do nowoczesnych technik” – wyliczył prezydent. „Tylko zawsze jest pytanie, ile warto za to zapłacić” – podkreślił. Pytany, czy jako prezydent podjąłby taką decyzję w 2010 r., kiedy zaczął kadencję, Komorowski zaznaczył, że „łatwo być mądralą, kiedy nie istnieje tak poważne wyzwanie, kiedy widać, jakie przyniosło to pozytywne i negatywne efekty po latach. Pewnie podejmowałbym tę decyzję o wiele ostrożniej, dążąc do tego, by Polska uczestniczyła w operacji solidarnościowej w obliczu zagrożenia terroryzmem na ogromną skalę, ale pewnie bym dążył, by ta skala nie przekraczała realnych polskich możliwości. A  w  moim przekonaniu przekroczyła” – mówił prezydent. Zob. Premier: mądry Polak po szkodzie. Prezydent: przekroczyliśmy nasze możliwości, TVN24, 20 marca 2013 r. 47 48

126

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

zobowiązaniami w  ramach NATO, które traktuje wojnę w  Afganistanie jako swoją główną misję, „test” mający potwierdzić jego rację istnienia49. Chociaż rząd Tuska unika skompromitowanej, przy udziale Polski w  wojnie i  okupacji Iraku, retoryki mocarstwowej, to utrzymuje, że Polska ma w Afganistanie jakieś ważne interesy. Tymczasem część publicystów i ekspertów wyraźnie wskazuje, że w  Afganistanie toczy się przegrywana przez NATO wojna, a  Polska występuje tam w roli okupanta50. Przejawem kontynuacji, wbrew głośnym zapowiedziom, było zaakceptowanie amerykańskiej oferty w sprawie wyrzutni antyrakiet w Polsce na warunkach, jakie stawiała strona amerykańska. Umowa zezwalająca Stanom Zjednoczonym na zainstalowanie w naszym kraju elementów tarczy antyrakietowej została podpisana 20 sierpnia 2008 r. Jej uzupełnieniem jest deklaracja o współpracy strategicznej między Polską a  USA. Ten drugi dokument nie ustanawiał prawnie wiążących USA zobowiązań do wzmacniania bezpieczeństwa Polski, a jedynie precyzował zobowiązania mieszczące się w duchu i literze Traktatu Północnoatlantyckiego51. A  zatem podpisana umowa o  tarczy i  deklaracja o  współpracy wojskowej nie mogły być uważane za sukces negocjacyjny Polski52. Minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski, jakby potwierdzając ten fakt tłumaczył, że Polska nie mogła odmówić swojemu potężnemu sojusznikowi, gdy ten nalegał na podpisanie umowy. Przyszły los tarczy od początku był niepewny. Nowa administracja amerykańska Baracka Obamy (urzędująca od stycznia 2009 r.), po kilku miesiącach zastanawiania się czy taki system antyrakietowy będzie skuteczny, a ponadto starając się porozumieć z Rosją w sprawie jego budowy i lokalizacji, 17 września 2009 r. poinformowała rządy Polski i Republiki Czeskiej o rezygnacji z tego projektu. Prezydent Obama zapowiedział jednocześnie, że w  nieodległej przyszłości Stany Zjednoczone zaproponują bardziej nowoczesny i skuteczny system ochrony przed rakietami balistycznymi z Bliskiego Wschodu i włączą do niego Polskę i Republikę Czeską. Powiedział też, że plany nowego systemu uwzględnią współpracę z Rosją53. Tak traktuje zaangażowanie w wojnie afgańskiej nowy prezydent USA Barack Obama, który podjął decyzję o przerzuceniu w lipcu 2009 r. 20 tys. żołnierzy amerykańskich z Iraku do Afganistanu, a  także nowy sekretarz generalny NATO Anders Fogh Rasmussen. Latem 2009 r. w Afganistanie walczyło 62 tys. żołnierzy USA i 39 tys. sił sprzymierzonych, a u ich boku 175  tys. policjantów i  żołnierzy afgańskich. Aby Afgańczycy mogli się sami bronić, potrzebują dwa razy większej armii. 50 Zob. krytyczny głos w  sprawie wojny NATO w  Afganistanie: R. Kuźniar, My mamy zegarki, oni mają czas, „Polityka” 2009, nr 33, s. 66–68. 51 Umowa między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a  rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotycząca rozmieszczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej antybalistycznych obronnych rakiet przechwytujących, Warszawa, 20 sierpnia 2008 r.; Deklaracja w  sprawie współpracy strategicznej między Rzecząpospolitą Polską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki, Warszawa, 20 sierpnia 2008 r., www.bbn.gov.pl, (dostęp maj 2013). 52 Was haben wir denn gewonnen?. Zum US-polnischen Abkommen über Raketenabwehr – Interview mit Professor Ryszard Zięba, „WeltTrends“, Nr. 63, (Jahrgang 16), November–Dezember 2008, s. 17–26. 53 Tarczy w Polsce nie będzie, „Rzeczpospolita”, 17 września 2009 r. 49

4. Etap racjonalizacji stosunków (od 2007 roku)

127

W międzyczasie polski rząd, zajmując postawę wyczekującą, zabiegał w USA o zakup wyrzutni rakiet „Patriot”, które miałyby chronić nasze terytorium przed wszelkimi ewentualnymi atakami rakietowymi z zewnątrz. Amerykanie zaproponowali stacjonowanie w  naszym kraju jednej baterii „Patriotów”, ale tylko przez jeden miesiąc raz na kwartał; byłyby to wyrzutnie starszej generacji przywożone z Niemiec. Polska potrzebuje jednak ich kilkanaście. Toteż w sierpniu 2009 r. rząd D. Tuska tę propozycję odrzucił. Polska wyraziła zainteresowanie zakupem „Patriotów”, ale nowszej generacji (PAC-3), które mogą w  każdych warunkach pogodowych zwalczać m.in. rakiety krótkiego i  średniego zasięgu. Amerykanie postawili Polsce wygórowaną cenę 1 mld USD za jedną wyrzutnię, tj. ponad trzy razy więcej niż np. Korei Południowej. Sprawa jest w toku. Dwustronna współpraca wojskowa jest rozwijana. 11 grudnia 2009 r. przedstawiciele Polski i USA podpisali w Warszawie umowę o statusie wojsk amerykańskich na terytorium Polski. Umowa SOFA (Status of Forces Agreement) wiąże się z  zapowiedzianym rotacyjnym stacjonowaniem baterii obrony powietrznej „Patriot”; w  przyszłości może regulować także inne przedsięwzięcia związane z pobytem w Polsce amerykańskich żołnierzy. Należy zauważyć, że nowy zrównoważony kurs polityki zagranicznej rządu PO–PSL napotykał torpedującą działalność związanego z PiS prezydenta L.  Kaczyńskiego. Negocjacje z  USA w  sprawie tarczy prowadzone (od marca 2008 r.) przez rząd Tuska były ostro krytykowane przez głowę państwa i opozycyjny PiS, a w lipcu 2008 r. prezydent wysłał nawet szefową swojej kancelarii (Annę Fotygę) do Waszyngtonu w celu „ratowania” negocjacji, a minister spraw zagranicznych R. Sikorski był oskarżany przez prezydenta o zdradę polskich interesów narodowych54. Po odstąpieniu Stanów Zjednoczonych od umowy o tarczy antyrakietowej, prezydent i opozycyjny PiS podjęły bardzo ostrą krytykę rządu i  obwiniały go winą za to, że nie ratyfikował podpisanej umowy, co rzekomo miałoby zmusić USA do jej ostatecznego zaakceptowania i wdrożenia w życie. Istniejący konflikt prezydenta z  rządem niewątpliwie podważył wiarygodność Polski na arenie międzynarodowej i  utrudnił równoważenie asymetrycznych stosunków z USA. Przy okazji podpisania 20 sierpnia 2008 r. umowy o budowie elementów tarczy antyrakietowej w Polsce (na mocy Deklaracji w sprawie współpracy strategicznej między Rzecząpospolitą Polską, a  Stanami Zjednoczonymi Ameryki podpisanej w  tym samym dniu), ustanowiono polsko-amerykańską Grupę Konsultacyjną ds. Współpracy Strategicznej (Strategic Cooperation Consultative Group – SCCG). Jest to jedno z głównych forów konsultacyjnych na rzecz poszerzenia partnerstwa w  zakresie bezpieczeństwa między Polską a  USA. Rozmowy w  ramach SCCG są prowadzone na szczeblu podsekretarzy stanu, m.in. na tematy: kontroli zbrojeń w Europie, aktualnych spraw NATO oraz zagadnień związanych ze współpracą w sprawach obrony przeciwrakietowej, irańskiego programu nuklearnego i sytuacji w Syrii. 54

Zob. np. Jak doszło do rozłamu między prezydentem i rządem, „Dziennik”, 18 lipca 2008 r.

128

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

Polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych nagłaśnia propagandowo Polsko-Amerykański Dialog Strategiczny na rzecz Demokracji. Dotyczy on współpracy na rzecz wspierania demokracji w państwach Europy Wschodniej, Azji, Afryki Północnej i  Bliskiego Wschodu. Dialog ten został zainicjowany przez ministra Radosława Sikorskiego i  byłą sekretarz stanu USA Hillary Clinton na spotkaniu z  3 marca 2011 r. Stanowi on formę polsko-amerykańskiej współpracy w dziedzinie promocji demokracji, realizowaną od 2000 r. w ramach Wspólnoty Demokracji, której Stały Sekretariat ma siedzibę w Warszawie. Po trzeciej rundzie tego dialogu, która odbyła się 28 lutego 2013 r. w Warszawie, podkreślono rolę i efekty dotychczasowej współpracy polsko-amerykańskiej, wśród których jest np. utworzenie w Mołdawii Centrum Informacyjnego dla Władz Lokalnych. Reprezentujący stronę amerykańską niski rangą urzędnik Departamentu Stanu USA (Tomicah Tillemann, starszy doradca sekretarza stanu USA ds. społeczeństwa obywatelskiego oraz młodych demokracji) przyznał, że poza Polską nie ma żadnego innego kraju na świecie, z którym Stany Zjednoczone miałyby ustanowione strategiczne partnerstwo na rzecz rozwoju demokracji. Również dodać należy, że Polska dość mocno zaangażowana jest w  promowanie demokracji, zwłaszcza na Wschód. Stara się w  ten sposób przekazywać doświadczenia ze swojej ponad dwudziestoletniej transformacji ustrojowej. Doprowadziła nawet do stworzenia (w marcu 2013 r.) Europejskiego Funduszu na rzecz Demokracji (EED). Ma on promować wspieranie reform demokratycznych i budowanie społeczeństwa obywatelskiego w całym sąsiedztwie UE. W Polsce jego partnerem jest Fundacja Solidarności Międzynarodowej. Zapowiedź doradców nowego prezydenta USA B. Obamy o  wstrzymaniu budowy tarczy antyrakietowej, przewidzianej przez administrację G.W. Busha, wywołała duże zaniepokojenie w  Polsce i  innych krajach Europy Środkowej. Wielu znanych polityków z  tego regionu wystosowało w  lipcu 2009 r. list do prezydenta USA. Przestrzegali w nim przed „rewizjonizmem” rosyjskim, wzywali Waszyngton do zwiększenia zaangażowania w Europie i wzmocnienia roli NATO oraz podjęcia decyzji o  tarczy antyrakietowej (określonej „symbolem wiarygodności Ameryki i jej zaangażowania w regionie”) w gronie sojuszników, a nie na podstawie opozycji rosyjskiej. Pod listem podpisali się m.in. byli prezydenci Lech Wałęsa, Aleksander Kwaśniewski, Václav Havel55. Zgodnie z zapowiedzią poczynioną przez Obamę, USA przedstawiły nową koncepcję tarczy antyrakietowej, która ma mieć charakter systemu sojuszniczego z  istotnym wkładem amerykańskim. Na szczycie NATO w  Lizbonie w  listopadzie 2010 r. postanowiono budowanie wieloetapowo takiego systemu. Ma on składać się z finansowanego przez wszystkich sojuszników komponentu dowodzenia, który połączy rakiety przechwytujące i  sensory stanowiące własność poszczególnych państw NATO. Wkład amerykański (European Phased Adaptive Approach – EPAA) ma być używany do obrony sojuszników z  NATO i  państw Bliskiego Wschodu (Izraela, Arabii Saudyjskiej), a  decyzja 55

„Gazeta Wyborcza”, 16 lipca 2009 r.

4. Etap racjonalizacji stosunków (od 2007 roku)

129

o  jego użyciu będzie podejmowana przez wszystkich sojuszników na zasadzie konsensusu56. 3 lipca 2010 r. Polska i  USA podpisały aneks do umowy z  2008 r. postanawiając, że w  bazie w  Redzikowie w  pobliżu Słupska zostaną zainstalowane w 2018 r., w III etapie budowy tarczy, 24 amerykańskie rakiety przechwytujące SM-3, które razem z  pociskami umieszczonymi na okrętach wojennych oraz w  Rumunii będą zapewniać obronę wszystkim europejskim członkom NATO. Zgodnie ze zmienioną koncepcją, system ma wykorzystywać nie rakiety dalekiego zasięgu, lecz średniego zasięgu rakiety (SM-3), od lat wykorzystywane w wersji morskiej i  stosowane m.in. do ochrony wojsk amerykańskich w  Europie. W  Polsce ma też zostać ulokowany radar naprowadzający. W  nowym porozumieniu Polska jako warunek zgody na umieszczenie amerykańskiej instalacji postawiła wzmocnienie swojej obrony powietrznej. Stany Zjednoczone zobowiązały się w zamian na rotacyjne stacjonowanie baterii przeciwlotniczej „Patriot”. Umowa weszła w życie 15 września 2011 r. Jednak niebawem dla polskich polityków nadeszła, boleśnie przyjęta wiadomość. 15 marca 2013 r. amerykański sekretarz obrony Chuck Hagel oświadczył, że USA rezygnują z  przewidzianego do 2022 r. budowania czwartego (ostatniego) etapu tarczy antyrakietowej, który miał polegać na zainstalowaniu w Polsce niewyprodukowanych jeszcze najnowocześniejszych rakiet strategicznych SM-3 IIB. Rakiety te miały chronić USA i  Europę. Potwierdził zarazem, że zapowiedziany trzeci etap budowy tarczy antyrakietowej w Rumunii i Polsce będzie zrealizowany. Ogłoszona decyzja została uzasadniona ograniczeniami budżetowymi, opóźnieniami technologicznymi, a  przede wszystkim koniecznością wzmocnienia obrony przeciwrakietowej, przed północnokoreańską bronią jądrową. Stany Zjednoczone postanowiły zbudować na Alasce 14 nowych wyrzutni rakiet przechwytujących, nową tego typu bazę w USA i supernowoczesny radar w Japonii57. W Polsce uznano, że wycofanie się USA z instalowania w naszym kraju strategicznych wyrzutni antybalistycznych, mogących zestrzeliwać międzykontynentalne pociski balistyczne (ICBM), było efektem realizacji zapowiedzianego w 2009 r. „resetu” w stosunkach z Rosją i przesunięcia akcentów w  polityce bezpieczeństwa. Wskazywano, że Stany Zjednoczone chcą się poświęcić obronie własnego terytorium i realizować obronę sojuszniczą opartą na własnych ocenach, a te obecnie wykluczają Rosję jako rzeczywistego przeciwnika strategicznego58. J. Durkalec, Amerykański system obrony przeciwrakietowej w Europie. Stan obecny i perspektywy, „Biuletyn PISM”, nr 97 (962), 31 października 2012 r. 57 Niewątpliwie wpłynęły na to działania Korei Północnej, która wcześniej w  grudniu 2012 r., przy użyciu własnej rakiety wyniosła na orbitę okołoziemską satelitę, a  w  lutym 2013 r. przeprowadziła trzecią udaną podziemną próbę nuklearną. 58 Przywoływano także niedochowanie tajemnicy z  dwustronnego spotkania 26 marca 2012 r. prezydentów Baracka Obamy i Dmitrija Miedwiediewa w Seulu – w kuluarach szczytu poświęconego bezpieczeństwu nuklearnemu – gdy mikrofony kamer telewizyjnych zarejestrowały szeptane zbyt głośno przez Obamę słowa „To są moje ostatnie wybory… Po nich będę 56

130

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

W latach 2011–2012 Amerykanie kilkakrotnie przeprowadzili krótkie ćwiczenia, polegające na przewiezieniu do Polski i ustawieniu baterii rakiet „Patriot”. Natomiast 9 listopada 2012 r. rozpoczął stałe stacjonowanie w  Polsce pododdział żołnierzy amerykańskich w bazie lotniczej w Łasku. Będzie on przygotowywał polskich żołnierzy do obsługi samolotów F-16 i S-130 Hercules. Zgodnie z polsko-amerykańskim porozumieniem na terytorium Polski regularnie będzie znajdowało się 10 osób – piloci i personel obsługujący. Raz na trzy miesiące do Polski będzie przyjeżdżać do 200 amerykańskich żołnierzy w  celu przeprowadzenia wspólnych ćwiczeń.

5. Cechy stosunków politycznych Polska–USA Stosunki polityczne między Polską a  Stanami Zjednoczonymi cechuje od 1989 r. wysoka intensywność i  dynamika kontaktów na najwyższym szczeblu. Ambicją kolejnych polskich prezydentów i premierów było odbycie wizyty w Waszyngtonie. Pierwsze lata charakteryzowały się wyraźnym paternalizmem USA wobec Polski, jako kraju – lidera przemian w  Europie Środkowej i  Wschodniej. Amerykanie wyraźnie doceniali wkład polskiej „Solidarności” w  promowanie przemian ustrojowych w byłym bloku wschodnim. Bardzo bliskie stosunki z USA nie opierały się na umownych podstawach. Od marca 1991 r. określane są zaledwie dwustronną deklaracją polityczną. Pomimo iż na początku transformacji Polska deklarowała, że zmierza do zbudowania kooperatywnego systemu bezpieczeństwa, który oparty będzie na systemie współdziałających instytucji międzynarodowych z centralną rolą KBWE, to jednak stopniowe i wyraźne wysuwanie się USA na priorytetowego partnera sprawiło, że już jesienią 1992 r. w  swojej koncepcji bezpieczeństwa postawiła sobie za cel przystąpienie do NATO. Ponieważ zapewnienie bezpieczeństwa narodowego jest najważniejszym elementem racji stanu każdego państwa, toteż Polska, uznając, że będzie to możliwe w ramach NATO, podjęła działania cel ten przybliżające. Jasnym dla polityków w Warszawie – niezależnie od reprezentowanej opcji politycznej – było, że koniecznym warunkiem do osiągnięcia tego celu pozostawało pozyskanie przychylności Waszyngtonu. To sprawiało, że Polska dokładała starań, aby zacieśniać stosunki polityczne z USA. Dopiero w 1994 r. Stany Zjednoczone poczyniły pierwsze kroki w  celu przygotowania rozszerzenia NATO, m.in. o Polskę. Swoistym paradoksem okazało się, że narodowy cel zbliżenia Polski do NATO w największym stopniu zrealizował, posądzany przez prawicę o antyamerykańskie nastawienie rząd SLD i PSL. miał większą elastyczność. Przekażę tę informację Wladimirowi (Putinowi)” – odpowiedział ówczesny, również kończący kadencję, rosyjski prezydent. Zob. Reset tarczy. Kim dał pretekst do uspokojenia Rosji?, TVN24, 16 marca 2013 r.

5. Cechy stosunków politycznych Polska–USA

131

Polska, angażując się na rzecz przystąpienia do NATO, dokonywała niewygodnego wyboru między tym sojuszem a Unią Europejską. Świadczy o tym wsparcie już wiosną 1993 r. stanowiska USA w sporach o Europejską Tożsamość Bezpieczeństwa i  Obrony. Polska, reprezentując proamerykańskie nastawienie, dała się wciągnąć w spory transatlantyckie na temat Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, a następnie kryzysu irackiego. Spory te rozgrywały się w końcówce zabiegów o przystąpienie do Unii Europejskiej. Opowiadając się po stronie USA, polscy politycy doprowadzili do konfliktu między dwoma strategicznymi celami polityki zagranicznej RP, tj. umacniania bezpieczeństwa, poprzez udział w NATO, i przyspieszania rozwoju cywilizacyjnego, dzięki integracji z UE. Już w trakcie inauguracji rokowań akcesyjnych z UE w marcu 1998 r., polski prawicowy rząd Jerzego Buzka zaczął reprezentować XIX-wieczne pojmowanie suwerenności i  indywidualizm w  prowadzonej polityce zagranicznej. Obawa przed ograniczeniem suwerenności w Unii Europejskiej, skłaniała go, a potem także kolejne rządy, lewicowe i prawicowe, do „uciekania się pod obronę” USA. Po przystąpieniu Polski do NATO, przeciwstawiano bycie bliskim sojusznikiem USA przyszłemu członkostwu w  UE. Po wejściu do UE, opozycyjne wówczas partie Prawo i  Sprawiedliwość i  Liga Polskich Rodzin zaczęły traktować Unię jako niemalże przeciwnika Polski. W czasie rządów PiS dochodziło do sugerowania zawarcia dwustronnego sojuszu z USA, kosztem NATO59. Generalnie należy zauważyć, że oparte na złudzeniach i  mirażach, wymyślonych przez polskie elity polityczne po przyłączeniu się do interwencji, zbrojnej USA w Iraku, a także po częściowo udanych od 2003 r. próbach blokowania nowego Traktatu o  Unii Europejskiej, prowadziły do wyraźnego autyzmu w  postrzeganiu zmieniającego się środowiska międzynarodowego. Polska po kilku latach bycia członkiem NATO i UE, zamiast „odcinać kupony” ze swojej korzystnej pozycji międzynarodowej, zaczęła tracić zaufanie najbliższych partnerów z UE, antagonizować stosunki z Rosją i psuć swój wizerunek na arenie pozaeuropejskiej. Od 2003 r. zaczęła prowadzić politykę ponad swoje możliwości, wyciągać błędne wnioski z  ustanowionego partnerstwa strategicznego z  USA, które ani nie podniosło prestiżu międzynarodowego Polski, ani nie przyniosło nam oczekiwanych korzyści. Nie pozwoliła na to asymetria potencjałów, pozycji i ról międzynarodowych obu państw. Kierująca się ideologią nacjonalizmu, oparta na historycznej pamięci urazów wobec sąsiadów, a  nawet niektórych obecnych sojuszników z  NATO i  partnerów z UE (Niemcy, Francja), polityka rządów PiS w latach 2005–2007 źle służyła interesom Polski. Uwiarygodnianie jej poprzez wzmacnianie klientelizmu wobec USA było krytycznie oceniane przez społeczeństwo i opozycję polityczną. W rezultacie w trakcie październikowych wyborów w 2007 r. doszło do odsunięcia PiS od rządzenia krajem. Rząd PO, PSL podjął próbę zracjonalizowania polityki zagranicznej RP, w tym stosunków z USA. Napotykał jednak w swoich 59 W marcu 2007 r. wiceminister spraw zagranicznych Witold Waszczykowski mówił, że Polska powinna poza NATO zawrzeć sojusz dwustronny z USA.

132

IV. Stosunki ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki

wysiłkach silną opozycję PiS, a  do wiosny 2010 r. także, roszczącego sobie prawo do prowadzenia polityki zagranicznej, związanego z PiS prezydenta Lecha Kaczyńskiego, który starał się kontynuować politykę serwilizmu wobec USA. Słabnięcie pozycji USA (poza militarną) w świecie stawia Polskę przed wyzwaniem dokonania poważnej zmiany, zwłaszcza na rzecz mocniejszego wiązania się z Unią Europejską. Wynika to także z faktu, że Stany Zjednoczone dokonują przewartościowań swojego zaangażowania w bezpieczeństwo europejskie, zachęcają i  wspierają UE do wzmacniania swojej Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i  Obrony. Od jesieni 2011 r. administracja Baracka Obamy zapowiada strategiczny zwrot USA ku regionowi Azji i Pacyfiku oraz zmniejszenie zaangażowania w sprawy obronności Europy60. Ponadto należy sobie uświadomić, że interesy narodowe USA mają światowy zakres odniesienia, a  niewątpliwie Polska nie stanowi dla nich szczególnego partnera, ani miejsca zaangażowania. Tymczasem nadal zarówno w polskich kręgach rządowych, jak i w opozycji parlamentarnej wszechobecne jest nieco megalomańskie przekonanie, że uda się nam mocnej zaangażować USA w  sprawy naszej obrony. Nie należy się jednak łudzić, że zainaugurowana jesienią 2012 r. obecność małej grupy żołnierzy i  instalacji amerykańskich zapewni nam bezpieczeństwo. Dalsze kontynuowanie strategii bandwagoning wobec USA wydaje się nieracjonalne. Rząd Donalda Tuska, choć niezbyt chętnie, od tego odchodzi przede wszystkim dlatego, że zwiększył swoje zaangażowanie w sprawy UE. Potrzeba jednak zmiany mentalnej w  jego bezpośrednim zapleczu politycznym, które – podobnie jak i w innych środowiskach politycznych – nie potrafi zrozumieć, że świat się zmienił i należy odejść od stereotypu, nakazującego ze strachu przed wzmacniającą się Rosją szukać głównego oparcia w Stanach Zjednoczonych. Po objęciu (w styczniu 2009 r.) urzędu prezydenta USA przez Baracka Obamę powstała szansa dla Polski, aby hasło change, z jego kampanii wyborczej, zastosować także dla stosunków polsko-amerykańskich i  zrezygnować ze strategii bandwagoning. Widzimy jednak, że pomimo rewidowania przez same USA swojej polityki wobec Europy, w Polsce nadal utrzymuje się generalnie proamerykańskie nastawienie większości elit politycznych. A więc trudno jest zracjonalizować polską politykę wobec tego mocarstwa. Sądzić można, że dopóki elity te nie znajdą recepty na dokonanie pojednania w stosunkach z Rosją, nie będzie to możliwe. Dopóki bowiem Rosja będzie postrzegana jako wróg Polski, dopóty polskie rządy będą szukać oparcia w sojuszu z USA, który przecież nie może być sojuszem równoprawnym. Może dopiero, kiedy do władzy w naszym państwie dojdzie nowe pokolenie, wyrosłe w Polsce zeuropeizowanej w Unii Europejskiej, łatwiej będzie podjąć politykę zagraniczną opartą na racjonalnych wyborach, a nie obciążonych stereotypami i mitami wyrosłymi z trudnej polskiej historii.

W  tym mieści się zapowiedź wycofania dwóch brygad bojowych z  Europy i  cięcia budżetu obronnego. Zob. J. Tomaszewski, Zmiany w polityce bezpieczeństwa USA, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2012, nr 23−24, s. 108−109. 60

ROZD ZIAŁ V

STOSUNKI POLSKO-NIEMIECKIE

1. Przełom w stosunkach polsko-niemieckich (1989–1990) Tadeusz Mazowiecki w swoim exposé w Sejmie 12 września 1989 r. powiedział: „Pragniemy otwarcia Polski ku Europie i światu. […] Potrzebujemy przełomu w stosunkach z Republiką Federalną Niemiec. Społeczeństwa obu krajów poszły już znacznie dalej niż rządy. Liczymy na wyraźny rozwój stosunków gospodarczych i  chcemy prawdziwego pojednania na miarę tego, jakie dokonało się między Niemcami a Francuzami”1. Pierwszy niekomunistyczny premier dobrze rozumiał, że aby możliwe było otwarcie na Zachód należało rozpocząć je od pojednania z Niemcami, a jednocześnie stanął przed trudnym problemem rysującej się perspektywy zjednoczenia RFN i NRD.

1.1. Start polityki pojednania i partnerstwa Podjęcie decyzji o rozpoczęciu pojednania polsko-niemieckiego ułatwił premierowi Mazowieckiemu idealistyczny, chrześcijański światopogląd i przekonanie, że znajdzie on zrozumienie u  chadecji rządzącej w  RFN. W  tym celu zaprosił kanclerza RFN Helmuta Kohla do złożenia wizyty w Polsce. 9 listopada 1989 r. szefowie rządów Polski i RFN, Tadeusz Mazowiecki i Helmut Kohl, wzięli udział w  odprawionej po niemiecku i  polsku mszy w  Krzyżowej na Dolnym Śląsku. Podczas przekazywania sobie chrześcijańskiego znaku pokoju doszło do wzajemnego objęcia się obu polityków, co miało stanowić symbol pojednania pomiędzy obydwoma narodami. Exposé sejmowe Premiera PRL Tadeusza Mazowieckiego (fragmenty dotyczące pomocy zagranicznej i stosunków międzynarodowych) – Warszawa, 12 września 1989 r., „Zbiór Dokumentów” 1990, nr 3, s. 26. 1

134

V. Stosunki polsko-niemieckie

Rezultatem wizyty był pakiet podpisanych 11 umów i  innych porozumień szefów obu rządów2. Wartość polityczną przedstawia przede wszystkim Wspólne oświadczenie3 – najobszerniejsza deklaracja w  historii bilateralnych stosunków od 1970 r., składająca się z  78 punktów, obejmująca kompleksowo wszystkie kwestie z zakresu rozległej współpracy pomiędzy Republiką Federalną Niemiec a  Polską. Podstawą do dalszego rozwoju stosunków polsko-niemieckich było potwierdzenie w  tym dokumencie, że obie strony uważają układ z  1970 r. za trwały fundament ich stosunków (pkt 4) oraz że nienaruszalność granic, poszanowanie integralności terytorialnej i suwerenności wszystkich państw w Europie w ich obecnych granicach stanowi podstawowy warunek pokoju (pkt 61). Jednak – tym co od początku nakazywało Polsce ostrożność, to brak zgody kanclerza Kohla na wyjście poza sztywne postanowienia układu z  1970 r. i  włączenie do Wspólnego oświadczenia formuły granicznej, uchwalonej 8 listopada 1989 r. w rezolucji Bundestagu, która stwierdzała, iż naród polski ma prawo do życia w bezpiecznych granicach, które nie będą kwestionowane przez Niemców przez wysuwanie roszczeń terytorialnych, ani teraz, ani w przyszłości. Wspólne oświadczenie regulowało szereg spraw trudnych i  otwartych, które przez dłuższy okres obciążały stosunki dwustronne: kwestię mniejszości niemieckiej w  Polsce, stosowania nazewnictwa niemieckiego w  odniesieniu do miejscowości położonych w Polsce, problem opieki nad grobami wojennymi oraz upamiętnienia miejsc niemieckiego antyhitlerowskiego ruchu oporu w  Polsce. Ponadto rząd RFN poparł przemiany gospodarcze i finansowe zapoczątkowane w naszym kraju oraz zadeklarował wsparcie procesu reform4. 2 Podczas wizyty Helmuta Kohla podpisano: układ o wymianie młodzieży; układ o współpracy w dziedzinie nauki i techniki; układ o współpracy w dziedzinie zdrowia i nauk medycznych; układ o wspieraniu i wzajemnej ochronie inwestycji kapitałowych; układ o współpracy w dziedzinie ochrony środowiska; układ o wspieraniu współpracy przedsiębiorstw w zakresie gospodarki rolnej, leśnej i żywieniowej; układ o wzajemnym utworzeniu i działalności instytutów kulturalnych i  informacji naukowo-technicznej; protokół o  konsultacjach ministrów spraw zagranicznych i  ministerstw; porozumienie o  ponownym podjęciu obrotu prawnego w sprawach cywilnych i karnych; protokół o zakończeniu negocjacji nad kwestiami związanymi z  otwarciem konsulatu generalnego RFN w  Krakowie i  PRL w  Hamburgu; Wymianę not w sprawie wzajemnej wymiany attaché wojskowych. Zob. D. Bingen, Polityka Republiki Bońskiej wobec Polski. Od Adenauera do Kohla 1949–1991, Wydawnictwo Kwadrat, Kraków 1997, s. 249. 3 Wspólne oświadczenie, 14 listopad 1989 r., [w:] H.-A. Jacobsen, M. Tomala, Warszawa–Bonn 1945–1991. Stosunki polsko-niemieckie. Analiza i dokumenty, PISM, Warszawa 1992, s. 358–365. 4 RFN zobowiązała się udzielić natychmiastowej pomocy, niezależnie od wyników negocjacji Warszawy z  Międzynarodowym Funduszem Walutowym na temat programu dostosowawczego (pkt 24), czy rozmów o konwersji zadłużenia w Klubie Paryskim (pkt 26). Otwarto ponownie gwarancje Hermesa dla wspólnie wybranych i sprawdzonych projektów (pkt 33). Rząd RFN gotów był wesprzeć w ramach tych gwarancji polski kurs reform finansową pomocą w wysokości 3 mld DM. Z tego 500 mln DM miało być wykorzystane na stabilizację polskiej waluty. Jednocześnie rząd federalny zrezygnował z  dużej części spłaty miliardowego kredytu z  1975 r. (tzw. kredyt Jumbo). 760 mln DM zobowiązań kredytowych i  procentowych zostało całkowicie anulowanych, a  570 mln DM postanowiono wpłacić w  złotych na rzecz Fundacji Współpracy Polsko-Niemieckiej, utworzonej dla finansowania wspólnych projektów

1.2. Stosunek Polski do zjednoczenia Niemiec

135

Według oficjalnego stanowiska Warszawy i Bonn przyjazd kanclerza do Polski miał stanowić punkt zwrotny w  dwustronnych stosunkach. Według Artura Hajnicza, eksperta do spraw problematyki niemieckiej, który w 1983 r. z ramienia opozycji politycznej prowadził tajne rozmowy z przedstawicielami rządu RFN, nie można zbytnio przeceniać wizyty niemieckiego kanclerza. W końcu 1989 r. nie doszło jeszcze do radykalnych zmian na arenie międzynarodowej, nadal istniały dwa państwa niemieckie oraz bipolarny, choć chwiejący się już system istniejący w Europie od zakończenia II wojny światowej. W rezultacie obydwaj rozmówcy byli ograniczeni do swoich ról, poza które nie mogli wyjść: Kohl nie mógł wyrażać się w imieniu całych Niemiec, zaś Mazowiecki nie mógł swobodnie przedstawiać swoich opinii, z  racji trwającej jeszcze przynależności Polski do bloku wschodniego, tudzież Układu Warszawskiego5. Ponadto wizyta niemieckiego kanclerza została zakłócona dramatycznym przełomem w NRD, kiedy to wieczorem 9 listopada władze tego państwa podjęły decyzję o otwarciu granicy z RFN. Właśnie to spowodowało tzw. obalenie muru berlińskiego. Kanclerz Kohl, aby stanąć na czele gwałtownie przyspieszonego procesu zjednoczenia Niemiec, przerwał wizytę w Polsce i pojechał do Berlina. Kiedy po dwóch dniach powrócił do Polski, aby kontynuować (do 14 listopada) swoją wizytę, obserwatorzy zauważyli jakby zmianę klimatu odbywanych spotkań. Polscy politycy i społeczeństwo byli zaskoczeni tempem wydarzeń w stosunkach między dwoma państwami niemieckimi, zadawali sobie pytania o dalszy rozwój wydarzeń i kwestię trwałości granicy polsko-niemieckiej.

1.2. Stosunek Polski do zjednoczenia Niemiec Polscy politycy oraz niektórzy niemieccy twierdzą, że bez NSZZ „Solidarność” i demokratycznych przemian w Polsce, zapoczątkowanych obradami „okrągłego stołu” wiosną 1989 r., nie byłoby możliwe zjednoczenie Niemiec. Pogląd ten ma uzasadnienie w  tym, że ruch „Solidarność” reprezentował polskie dążenia do decydowania o  własnym losie. Jako ruch realizujący prawo Polaków do samostanowienia wspierał podobne dążenia innych narodów, w tym prawo Niemców do samostanowienia. Już od czasów nielegalnej działalności po stanie wojennym, wprowadzonym w 1981 r., polska opozycja uważała kwestię niemiecką za otwartą, a sprawę granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej za zamkniętą. Inaczej niż władze PRL, opozycja polityczna przyjęła zupełnie inną definicję polskiej racji stanu – w zjednoczeniu Niemiec widziała nie zagrożenie, a szansę na uwolnienie się Polski spod protekcji ZSRR, oraz zniszczenie muru, oddzielającego Polskę w  Polsce (pkty 30–31). Zob. K. Malinowski, Polityka zjednoczonych Niemiec wobec Polski, [w:] Z. Mazur (red.), Rola nowych Niemiec na arenie międzynarodowej, Instytut Zachodni, Poznań 1996, s. 283–284. 5 A. Hajnicz, Ze sobą czy przeciw sobie. Polska–Niemcy 1989–1992, Presspublica, Warszawa 1996, s. 50–54.

136

V. Stosunki polsko-niemieckie

od reszty Europy. Jedność niemiecką traktowano więc jako problem aktualnej polityki europejskiej, a nie jako sprawę nieokreślonej przyszłości6. W oświadczeniu opublikowanym 24 kwietnia 1989 r. Komitet Obywatelski „Solidarność” opowiedział się za „prawem narodów do samostanowienia”, zastrzegł tylko, że należy respektować „nienaruszalność wszystkich granic państwowych w Europie”. Właśnie niepokój o to, czy Niemcy jednocząc się uszanują uznaną wcześniej przez NRD (w  1950 r.) i  RFN (w  1970 r.) zachodnią granicę Polski na Odrze i  Nysie Łużyckiej, nakazywał ostrożność we wspieraniu niemieckich dążeń do zjednoczenia. Tymczasem latem 1989 r. nasiliły się ucieczki obywateli NRD do RFN poprzez terytorium Polski. Władze polskie nie czyniły utrudnień tym Niemcom w ich drodze do wolności poprzez Ambasadę RFN w Warszawie. Chociaż w  kręgach polskiej inteligencji i  przejmujących władzę środowisk solidarnościowych dostrzegano oraz akceptowano możliwość powstania „wielkich” Niemiec, to nie spodziewano się, że stanie się ona tak szybko rzeczywistością. Wraz ze zburzeniem w  listopadzie 1989 r. muru berlińskiego rząd T. Mazowieckiego musiał szybko i jasno sprecyzować swój stosunek do kwestii niemieckiej. Oficjalnie przyjęte stanowisko wynikało z trzech przesłanek. Po pierwsze, akcentowano prawo narodów, w  tym również prawo narodu niemieckiego, do suwerenności i  samostanowienia o  sobie, w  czym zawierała się kwestia idei zjednoczenia obydwu państw niemieckich. Po drugie, likwidację podziału na Niemcy Wschodnie i Zachodnie postrzegano jako bezpośrednią przyczynę przezwyciężenia podziału Europy na dwa przeciwstawne bloki. Po trzecie twierdzono, iż poprzez zjednoczenie Niemiec Zachód przybliży się do Polski, a jednocześnie Polska przybliży się do zachodniej Europy, poprzez potwierdzoną traktatowo granicę na Odrze i Nysie. Polska graniczyłaby bezpośrednio z krajem, będącym częścią zachodnich struktur. Przed rządem polskim stanęło niewątpliwie ogromne wyzwanie – zrobić wszystko, aby zachodnia granica Polski nie stała się nową kurtyną dla podziału Europy. Rząd Mazowieckiego, jako pierwszy wśród rządów państw Układu Warszawskiego, uznał prawo Niemców do zjednoczenia, z  zastrzeżeniem, że zjednoczone Niemcy nie będą stanowiły zagrożenia dla żadnego innego państwa w  Europie7. Tym samym potwierdził w  praktyce słuszność tezy eksponowanej od dawna przez polityków zachodnioniemieckich o  ścisłym związku Szerzej zob. M. Tomala, Polska wobec problemu zjednoczenia Niemiec, „Zeszyty Niemcoznawcze” 1990, nr 4, s. 49–60. 7 Ibidem, s. 53–55; M. Stolarczyk, R. Zięba, Zjednoczenie Niemiec a  bezpieczeństwo Polski, [w:] K.A. Wojtaszczyk (red.), Wewnętrzno-polityczne międzynarodowe aspekty jedności Niemiec, cz.  II, Instytut Nauk Politycznych UW, Warszawa 1991, s. 72–74; E. Stadtmüller, Granica lęku i  nadziei. Polacy wobec Niemiec w  latach dziewięćdziesiątych, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998, s. 13 i  n. Szerzej zob. J. Muszyński, Polska w  obliczu zjednoczenia Niemiec. Założenia i perspektywy współpracy obu państw, „Przegląd Zachodni” 1991, nr 1, s. 102–120. 6

1.2. Stosunek Polski do zjednoczenia Niemiec

137

między działaniami na rzecz zwiększania zakresu wolności w  krajach Europy Środkowej i Wschodniej a rozwiązaniem problemu niemieckiego. Polacy, którzy pierwsi weszli na drogę do wolności, torowali Niemcom drogę do zjednoczenia. Jednak nowy polski rząd nie spodziewał się, podobnie jak większość ówczesnych rządów w Europie, szybkiego zjednoczenia dwóch państw niemieckich. Nie sądzono też, że po wizycie kanclerza Kohla w Polsce mogą powstać nieporozumienia na linii Polska–RFN. Tym większe zaniepokojenie władz Polski wywołał ogłoszony zaledwie dwa tygodnie później (28 listopada 1989 r.) 10-punktowy plan przezwyciężenia podziału Niemiec i  Europy8. Zapowiadał on tworzenie struktur konfederacyjnych przez RFN i NRD, mających prowadzić do stworzenia jednego państwa niemieckiego, ale przemilczał sprawę granic z sąsiadami przyszłego państwa niemieckiego. Stało się to przyczyną dużego poruszenia zarówno w  opinii polskiej, jak i  europejskiej. Rząd polski zareagował krytycznie. Być może skłoniło to FDP i SPD do zdystansowania się od ich wcześniejszej zgody na 10-punktowy plan i zwrócenia uwagi na brak w nim 11 punktu, dotyczącego granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej. Już 30 listopada 1989 r. w Bundestagu frakcja SPD postawiła wniosek o uzupełnienie dziesięciopunktowego planu o dwa elementy: rezygnację z  modernizacji rakiet średniego zasięgu oraz ostateczne uznanie zachodniej granicy Polski. Unikanie przez Kohla jednoznacznej wypowiedzi na temat zachodniej granicy Polski przyniosło natychmiastowy spadek poparcia Polaków dla kanclerza. Między wrześniem 1989 r. a  lutym 1990 r. – liczba osób niedarzących go uznaniem wzrosła o 33% (z 18% do 51%), zaś odnoszących się do jego osoby z sympatią zmalała z 18% do 12%9. Polacy żywili obawy, co do efektów tego historycznego procesu, który uważali za raczej nieuchronny. Według badań sondażowych Ośrodka Badania Opinii Publicznej przy Komitecie ds. Radia i Telewizji, w listopadzie 1989 r. tylko 22% Polaków uważało, że do zjednoczenia Niemiec dojdzie w niedalekiej przyszłości. W marcu następnego roku tylko 13% badanych uważało, że będzie to korzystne dla Polski, a aż 69% widziało w tym zagrożenie dla naszych granic. Natomiast według badania przeprowadzonego w dniach 8–9 października 1990 r., kilka dni 8 W planie Kohl m.in. wskazywał potrzebę otwartości Wspólnot Europejskich na państwa Europy Środkowej i Wschodniej, zwiększenia roli KBWE, stworzenia nowych instytucji współpracy, podkreślał rolę rozbrojenia, a także mówił o kształtowaniu nowego porządku w Europie. Zob. M. Tomala, Zjednoczenie Niemiec. Aspekty międzynarodowe i  polskie, PISM, Warszawa 1991, s. 11–14. 9 Postawa społeczeństwa polskiego wobec Niemiec ulegała zmianom podczas trwania procesu zjednoczeniowego. Większość Polaków popierała proces zjednoczenia dopóki był on tylko w sferze dyskusji lub też tematem manifestacji, gdy nie odczuwano jego bliskości oraz wynikających stąd konsekwencji. Sytuacja uległa zmianie, gdy od końca 1989 r. proces zjednoczenia nabrał znacznej dynamiki. Wówczas nasiliło się poczucie zagrożenia wśród Polaków, np. w październiku 1990 r. aż 64% Polaków deklarowało, iż zjednoczenie Niemiec przyjmuje z lękiem i obawą. Szerzej na temat stosunku społeczeństwa polskiego do zjednoczenia Niemiec zob. M. Tomala, Patrząc na Niemcy. Od wrogości do porozumienia 1945–1991, Polska Fundacja Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1997, s. 489 i n.

138

V. Stosunki polsko-niemieckie

po formalnym zjednoczeniu Niemiec, 29% dorosłych Polaków uznało ten fakt za korzystny dla Polski, a 50% widziało w tym zagrożenie dla naszych granic10. Wyraźnymi przeciwnikami zjednoczenia Niemiec były polskie ugrupowania prawicowo-narodowe oraz część działaczy współrządzącej PZPR. Ówczesny I  sekretarz Komitetu Centralnego PZPR Mieczysław Rakowski oceniał wypowiedzi popierające zjednoczenie Niemiec jako niezgodne z polską racją stanu11. Politycy obozu solidarnościowego, choć byli zaniepokojeni, nie zareagowali tak żywiołowo, jak społeczeństwo. Nie jest do końca pewnym czy nie zdawali sobie sprawy z  tempa, jakie przybrał proces zjednoczeniowy, czy też może świadomie realizowali taktykę uspokajania opinii publicznej. Minister Krzysztof Skubiszewski w przemówieniu sejmowym 7 grudnia 1989 r. mówił: „ani jutro, ani pojutrze zjednoczone Niemcy nie powstaną”, wskazywał, iż wszelkie obawy i  niepokoje związane z  tym problemem są nieuzasadnione, postulował przyjęcie postawy czujności i  obserwowania dalszego obrotu wydarzeń. Ponadto akcentował, iż proces zjednoczenia nie może być prywatną sprawą Niemców, a że jest to zagadnienie trzystopniowe, które będzie obejmować – porozumienie obydwu państw niemieckich, porozumienie czterech mocarstw odpowiedzialnych za Niemcy, oraz zgodę wszystkich państw europejskich12. Natomiast 7  lutego 1990 r. na spotkaniu z  dziennikarzami zapewniał, iż Polska niczego nie straci na zjednoczeniu Niemiec13. W późniejszych rozmowach z Niemcami K. Skubiszewski zawsze twierdził, że punktem wyjścia dla niemieckiej jedności jest uznanie ostatecznego charakteru zachodniej granicy Polski na Odrze i Nysie Łużyckiej. Podkreślił także, iż najpierw powinno nastąpić zjednoczenie Europy, a dopiero później zjednoczenie Niemiec. Polska przedstawiła również swoje stanowisko wobec członkostwa zjednoczonych Niemiec w NATO. Rząd RP wyraźnie był przeciwny propozycji ZSRR, zakładającej neutralizację zjednoczonych Niemiec. Natomiast zdecydowanie postulował zakotwiczenie przyszłego państwa niemieckiego w  strukturach NATO. Jednoznacznie wypowiedział się w tej sprawie minister Skubiszewski podczas odczytu wygłoszonego w Niemieckim Towarzystwie Polityki Zagranicznej (DGAP) w Bonn 7 lutego 1990 r. Na uzasadnienie swojego poglądu przytoczył argumenty, że neutralizacja Niemiec mogłaby w przyszłości spowodować izolację tego kraju oraz samowolne jego działanie, co – jak dowodzi przeszłość – stworzyłoby ogromne zagrożenie dla innych państw. W  praktyce takie rozwiązanie doprowadziłoby do erozji NATO i  wyjścia Stanów Zjednoczonych z  Europy, czemu Polacy zdecydowanie są przeciwni. 10 „Gazeta Wyborcza”, 24 października 1990 r. W następnych miesiącach odsetek ankietowanych odczuwających zagrożenie ze strony zjednoczonych Niemiec zmniejszył się. Wskazuje na to sondaż przeprowadzony przez OBOP w  dniach 11–12 marca 1991 r. Na pytanie o  skutki zjednoczenia Niemiec dla Polski odpowiadano równie często, że było ono niekorzystne, co i korzystne – po 39% odpowiedzi. „Gazeta Wyborcza”, 2 kwietnia 1991 r. 11 M. Tomala, Patrząc na Niemcy…, s. 492 i n. 12 Ibidem, s. 492. 13 Ibidem, s. 493.

2. Uregulowania prawnomiędzynarodowe stosunków wzajemnych (1990–1991)

139

2. Uregulowania prawnomiędzynarodowe stosunków wzajemnych (1990–1991) 2.1. Droga do ostatecznego uznania granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej 2.1.1. Działania rządu Tadeusza Mazowieckiego Premier T. Mazowiecki wystosował 20 lutego 1990 r. do rządów czterech mocarstw, odpowiedzialnych na mocy umowy poczdamskiej za Niemcy jako całość, jednobrzmiące listy, w których wyraził nadzieję, że zjednoczenie Niemiec nie naruszy w  niczym obecnego i  przyszłego bezpieczeństwa Polski, w  tym trwałości jej granic. Wskazał, że żywotnym interesem Polski było położenie kresu wszelkiej dwuznaczności odnośnie do granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej. „Wielokrotnie ze strony zachodnioniemieckiej mówiono, że jest to niemożliwe bez zawarcia traktatu pokojowego. Otóż Polska jest gotowa zawrzeć taki traktat, w  którym nasze granice, w  ich obecnym kształcie, zostałyby potwierdzone”. Listy zawierały propozycję, aby na wstępie zjednoczenia zawrzeć traktat, potwierdzający ostateczność i  trwałość istniejącej granicy polsko-niemieckiej, bez żadnych zmian. Tekst takiego traktatu byłby parafowany przez dwa państwa niemieckie i Polskę, a następnie podpisany przez zjednoczone państwo niemieckie oraz Polskę14. Tymczasem w nowej zmienionej sytuacji międzynarodowej politycy z RFN odrzucili koncepcję zawarcia traktatu pokojowego, a lansowali propozycję przyjęcia przez KBWE deklaracji, zawierającej m.in. część dotyczącą granic. Polsce to jednak nie wystarczało. Warszawa domagała się, aby kwestia granic została ostatecznie rozwiązana na podstawie aktu prawnomiędzynarodowego. 28 kwietnia 1990 r. strona polska przedstawiała swoje stanowisko wobec takich zagadnień, jak: własny projekt traktatu granicznego RP ze zjednoczonymi Niemcami, Polska a konferencja „2+4” (dwa państwa niemieckie i cztery wielkie mocarstwa) oraz militarno-polityczne aspekty zjednoczenia Niemiec. W propozycji traktatu RP ze zjednoczonymi Niemcami strona polska uważała, że taki układ miałby rangę i skutki uregulowania pokojowego (peace settlement) lub traktatu pokoju zarówno w prawie międzynarodowym, jak i w prawie niemieckim i polskim. Traktat ten zaopatrzony byłby w gwarancje czterech mocarstw. Swój projekt traktatu granicznego uczyniła przedmiotem rokowań podczas trójstronnych konsultacji Polska–RFN–NRD w  maju 1990 r. NRD wyraźnie go popierała, zaś RFN zachowywała powściągliwe stanowisko. Podczas tych negocjacji przedstawiciele Warszawy nalegali na jak najszybsze ich formalne zakończenie oraz proponowali parafowanie układu granicznego przez oba rządy 14 M. Tomala, Zjednoczenie Niemiec. Reakcje Polaków. Dokumenty i materiały, Polska Fundacja Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2000, s. 59–63.

140

V. Stosunki polsko-niemieckie

niemieckie, jeszcze przed oficjalnym zjednoczeniem Niemiec. Takie rozwiązanie miało zapobiec powstaniu prawnego vacuum pomiędzy momentem zjednoczenia Niemiec a podpisaniem przez nie traktatu granicznego. Kanclerz Kohl zareagował ostrym sprzeciwem wobec tego tymczasowego rozwiązania w  formie prawnie niewiążącej, a efektem tego było zerwanie negocjacji15. Polska widziała swój udział w rozmowach „2+4” na zasadzie przestrzegania reguły „nic o nas bez nas”. Swój udział pragnęła skoncentrować przede wszystkim na sprawie traktatowego potwierdzenia nienaruszalności i ostateczności granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej jako granicy między RP a zjednoczonymi Niemcami. W  kwestiach militarno-politycznych Polska przeciwna była neutralizacji Niemiec, gdyż mogłoby to doprowadzić do ich izolacji, z  czym wiązałaby się groźba przerodzenia w potęgę wojskową. Polska opowiedziała się więc za wkomponowaniem Niemiec w wielostronne organizmy integracyjne. Godziła się także na członkostwo Niemiec w NATO, ale pod pewnymi ograniczeniami ich potencjału militarnego16.

2.1.2. Stanowisko RFN Jak wyżej wskazaliśmy w  przedstawionym przez kanclerza Kohla 10-punktowym planie przezwyciężenia podziału Niemiec i Europy, zabrakło sprawy definitywnego uznania istniejących granic Niemiec. Trudno było oczekiwać innego stanowisko kanclerza wywodzącego się CDU, partii, która na wcześniej odbytym zjeździe (10–11 września 1989 r.) stwierdziła, że „tereny na wschodzie pozostają wciąż trwałą częścią składową Rzeszy Niemieckiej”. Szef rządu RFN prowadził grę o  jak najlepsze zabezpieczenie interesów przyszłego zjednoczonego państwa niemieckiego, a poza tym o poparcie społeczne dla swojej partii politycznej przez środowiska prawicowe i organizacje przesiedleńców. Problem potwierdzenia granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej był przedmiotem rozmów rządu RP z  obu państwami niemieckimi, a  towarzyszyło mu baczne zainteresowanie polskiej opinii publicznej. Władze NRD nie kwestionowały swojego uznania tej granicy dokonanego w układzie zgorzeleckim z 1950 r., zaś rząd RFN stosował metodę „obchodzenia” tego problemu. Kohl podczas rozmowy z Mazowieckim 23 lutego 1990 r. stwierdził, że problem uznania granicy w zasadzie nie istnieje, a chodzi tylko o metodę uznania. Polski premier szczegółowo informował Kohla o  psychologicznych uwarunkowaniach postrzegania w Polsce kwestii granicy zachodniej. Kanclerz odpowiedział mu, iż w Niemczech także istnieje problem psychologiczny. Przytaczał argumenty, wskazujące na to, że Polska została w Jałcie przesunięta na zachód kosztem Niemiec, w rezultacie czego 12–13 mln Niemców utraciło swoją ojczyznę, a dalsze 2 mln zginęło 15 Przedstawiciele polityczni z  Warszawy, Bonn i  Berlina Wschodniego łącznie spotkali się trzy razy – 3 maja w Warszawie, 18 maja w Bonn i 29 maja 1990 r. w Berlinie Wschodnim. Zob. D. Bingen, op. cit., s. 262. Szerzej zob. A. Hajnicz, op. cit., s. 92–103 16 M. Tomala, Zjednoczenie Niemiec. Reakcje Polaków…, s. 136–137.

2. Uregulowania prawnomiędzynarodowe stosunków wzajemnych (1990–1991)

141

w czasie ucieczki i wypędzenia. Kohl zwrócił również uwagę na problem reparacji wojennych. Obawiał się, że Polska oraz inne państwa mogą podnieść tego rodzaju żądania, a tego nie może zaakceptować RFN. Uważał, że 50. lat po wojnie, nie można jeszcze raz rozmawiać o tym problemie. Na marginesie należy zauważyć, że Niemcom zależało także na tym, aby nie wznawiać dyskusji o ich odpowiedzialności za wywołanie II wojny światowej. Jeszcze wiosną 1990 r. Kohl zwlekał z  ostatecznym uznaniem granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej i zrobił to dopiero po apelu i naleganiach prezydenta USA George’a Busha. Szukając odpowiedzi na pytanie, można przywołać opinię Ruuda Lubbersa – premiera Holandii w latach 1982–1994, a prywatnie przyjaciela Kohla. Polityk ten uważał, że kanclerzowi Niemiec zależało na braku oficjalnego uznania granicy na Odrze i Nysie z kilku przyczyn: – ze względu na uczucia wypędzonych Niemców, z którymi musiał się liczyć. W marcu 1990 r. w NRD odbyły się wybory parlamentarne i Kohl obawiał się utraty głosów wielu wyborców, w  przypadku potwierdzenia granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej; – w jego postawie było coś z niemieckiego legalizmu: według konstytucji RFN terytorium Niemiec to cały ich obszar w granicach sprzed II wojny światowej; – argument prawny: Kohl uważał, że jeśli uzna granicę, ryzykuje, iż polski rząd i ludzie pokrzywdzeni w czasie wojny będą się domagać nowych odszkodowań, sądził, że łatwiej będzie mu negocjować w tej sprawie, jeśli istniejącej granicy wcześniej nie zaakceptuje17. W czasie, gdy w Polsce trwała dyskusja o konieczności uznania przez RFN granicy na Odrze i  Nysie Łużyckiej, kanclerz Kohl zdawał się tym nie za bardzo przejmować. Co więcej, obok traktowania przez Kohla zachodniej granicy Polski jako „problemu otwartego”, pojawiły się ze strony niemieckiej nowe żądania. Niemcom chodziło o  powiązanie traktatowe kwestii granicznych ze sprawą zagwarantowania praw mniejszości niemieckiej w Polsce. Żądano także, aby Polska zrezygnowała z odszkodowań wojennych. Natomiast Warszawa nie zgadzała się na powiązanie sprawy granic z żadnymi innymi kwestiami. Niemiecki kanclerz nie zgadzał się na udział Polski w  konferencji „2+4”. W zamian za zgodę na polskie postulaty w sprawach bezpieczeństwa zwiększył rozmiar swoich roszczeń. Domagał się wypłacenia przez Polskę odszkodowań dla Niemców wysiedlonych z jej terytorium; ponadto żądał dla nich specjalnego statusu w Polsce18.

2.1.3. Stanowisko czterech mocarstw w sprawie jedności Niemiec Stany Zjednoczone w zasadzie od samego początku były zwolennikiem zjednoczenia Niemiec. Podkreślały, że zjednoczone państwo niemieckie powinno pozostać trwałym elementem wspólnoty europejskiej i atlantyckiej. Administracja 17 18

Ibidem, s. 119. Ibidem, s. 105.

142

V. Stosunki polsko-niemieckie

amerykańska zażądała jednoznacznego stanowiska w kwestii granic, ponieważ w przypadku jego braku Kongres USA mógłby uchwalić rezolucję, która utrudniałaby wspieranie Niemców w dążeniu do jedności. Inaczej natomiast reagowały dwa pozostałe państwa sojusznicze RFN, Wielka Brytania i Francja. Wielka Brytania oficjalnie wypowiadała się za zjednoczeniem Niemiec, ale jej postawa była złożona. W  Londynie obawiano się bowiem, że zjednoczone Niemcy mogą ulec pokusie neutralizacji, co mogłoby spowodować niekontrolowany przez sojuszników proces emancypacji jednego już wtedy państwa niemieckiego. Dlatego premier Margaret Thatcher wypowiadała się za pozostawieniem na terenie RFN nie tylko wojsk amerykańskich, lecz także innych. Społeczeństwo brytyjskie również nie prezentowało jednoznacznej postawy wobec zjednoczenia Niemiec. Było ono wciąż nieufne wobec Niemców, na co wpływ nadal miała pamięć o II wojnie światowej. Głównym mianownikiem działań brytyjskich stało się, jeśli nie wyhamowanie procesu zjednoczenia, to przynajmniej jego opóźnianie. Do tego m.in. chciano wykorzystać kwestię zachodniej granicy Polski. To właśnie ze strony Wielkiej Brytanii padło najwięcej zastrzeżeń i krytyki wobec dwuznacznej postawy Kohla w sprawie granicy polsko-niemieckiej. Francja przyjęła wydarzenia z  listopada 1989 r. z  dużym zaskoczeniem. Podobnie, jak Wielka Brytania wykazywała pewne obawy. Główną sprawą dyskusyjną był status militarny zjednoczonych Niemiec. Odrzucono kategorycznie ideę neutralizacji Niemiec, ale też nie widziano rozwiązania w propozycji przesunięcia granicy NATO aż po Odrę, ze względu na spodziewany opór ZSRR. Później stanowisko to uległo zmianie. Społeczeństwo francuskie wykazywało duże poparcie dla procesu zjednoczenia, a elity polityczne Paryża starały się mocniej włączyć Niemcy w proces budowania Unii Europejskiej. 9 marca 1990 r. prezydent RP Wojciech Jaruzelski oraz premier Tadeusz Mazowiecki złożyli wizytę we Francji. Francja poparła polskie żądanie usankcjonowania w  akcie prawnomiędzynarodowym nienaruszalności granicy na Odrze i  Nysie. Opowiedziała się również za włączeniem Polski do prac nad tą kwestią19. Generalnie należy stwierdzić, że trzy mocarstwa zachodnie widziały zjednoczone Niemcy jako członka NATO i Wspólnoty Europejskiej, a także uznawały granicę zachodnią Polski w jej ówczesnym kształcie. ZSRR zmieniał stanowisko w  sprawie zjednoczenia Niemiec. Początkowo nie dopuszczał myśli o zjednoczeniu obu państw niemieckich i likwidacji NRD; jeszcze we wrześniu 1989 r. dał do zrozumienia, że mógłby w takiej sytuacji rozważyć nawet interwencję zbrojną. Przełom w stanowisku ZSRR nastąpił w lutym 1990 r. podczas wizyty kanclerza Kohla w Moskwie. Wydaje się, że kierownictwo radzieckie liczyło wówczas, iż wyznaczone na 18 marca 1990 r. wybory parlamentarne w  NRD nie zakończą się tak wyraźnym sukcesem partii, które wypowiadały się za zjednoczeniem, ale raczej przyniosą większość socjaldemokratom, skłonnym do wyważonego i rozłożonego w czasie procesu jednoczenia 19 Symboliczną wymowę miało podpisanie w trakcie tej wizyty układu o przyjaźni i solidarności między Polską a Francją.

2. Uregulowania prawnomiędzynarodowe stosunków wzajemnych (1990–1991)

143

się dwóch państw niemieckich. Kiedy oczekiwania Moskwy nie sprawdziły się, musiała ona ustosunkować się do istniejących wydarzeń. Głośną sprawą stał się opór ZSRR wobec koncepcji przynależności zjednoczonych Niemiec do NATO. Moskwa proponowała neutralizację Niemiec. Do zmiany jej stanowiska w  tej sprawie doszło 16 lipca 1990 r., w czasie kolejnej wizyty Kohla w ZSRR. Michaił Gorbaczow zgodził się wówczas, aby nowa RFN została członkiem NATO, w  zamian za zgodę na znaczne zmniejszenie swojego potencjału wojskowego. Kohl zaoferował również znaczną pomoc materialną dla ZSRR, a także przystąpiono do prac nad traktatem o przyjaźni i dobrym sąsiedztwie.

2.1.4. Udział Polski w konferencji „2+4” Problem jedności Niemiec w skali międzynarodowej pojawił się na marginesie konferencji na temat „otwartych przestworzy”, która obradowała w  Ottawie (13–17 lutego 1990 r.). Powołano wówczas specjalną grupę „2+4” na szczeblu ministrów spraw zagranicznych (dwa państwa niemieckie plus cztery mocarstwa odpowiedzialne za Niemcy), której powierzono wypracowanie warunków, na jakich zjednoczone Niemcy miałyby uzyskać pełną suwerenność. Minister Skubiszewski natychmiast wysunął postulat uczestnictwa Polski w dyskusjach tejże grupy. Ponadto proponował, aby rozmowy poświęcone aspektom bezpieczeństwa, związanym ze zjednoczeniem RFN i  NRD, obejmowały również problemy bezpieczeństwa sąsiadów Niemiec, a  także wskazywał na potrzebę potwierdzenia istniejącej granicy polsko-niemieckiej. Minister lansował założenie „nic o nas bez nas”. Oficjalne stanowisko w tej sprawie zawierał list premiera Mazowieckiego do przywódców czterech mocarstw z 20 lutego 1990 r. Premier wyjaśnił, że Polska nie zabiega o  status identyczny ani z  żadnym z  czterech mocarstw, ani z dwoma państwami niemieckimi, ale uważa za niezbędne uczestnictwo w  dyskusji nad zewnętrznymi aspektami jedności niemieckiej, w  celu przedstawienia swojego punktu widzenia na kwestie bezpieczeństwa. Argumenty te zostały rozbudowane w  nocie ministra spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego z 2 marca 1990 r. do szefów dyplomacji państw sąsiadujących z  Niemcami20. Za udziałem Polski w  obradach wielkiej czwórki, choć różnie to argumentowano, wypowiadały się także działające w  Polsce partie i  stronnictwa polityczne. Stanowisko rządu poparła Konferencja Episkopatu Polski21. W  trakcie odbywającej się w  Bonn pierwszej rundy rozmów przedstawicieli dwóch państw niemieckich i czterech wielkich mocarstw w sprawie zjednoczenia Niemiec 14 marca 1990 r., postanowiono zaprosić Polskę do udziału w  konferencji, ale ograniczając jej udział tylko do omawiania kwestii granic. K. Skubiszewski skomentował tę decyzję następująco: „Do sfery naszego zainteresowania na pierwszym miejscu należy traktat o  granicy na Odrze i  Nysie, mający rangę i skutek regulacji pokojowej. Regulacja pokojowa (peace settlement) 20 21

Tekst w: „Zbiór Dokumentów” 1991, nr 1, s. 61–66. M. Tomala, Zjednoczenie Niemiec. Reakcje Polaków..., s. 82–87.

144

V. Stosunki polsko-niemieckie

jest pojęciem używanym w istniejących umowach międzynarodowych dotyczących Niemiec. Chodzi tu nam o definitywny traktat o granicy”22. Polsce nie udało się przekonać partnerów niemieckich co do celowości uznania przez oba państwa ostatecznego charakteru i  nienaruszalności granicy na Odrze i  Nysie Łużyckiej. W  zamian za to oba parlamenty niemieckie (Izba Ludowa NRD i Bundestag RFN) wydały 21 czerwca 1990 r. wspólną rezolucję w sprawie zachodniej granicy Polski. Stwierdziły (w tym Izba Ludowa NRD po wyborach z marca tego roku), że przebieg polskiej granicy zostanie po zjednoczeniu potwierdzony w traktacie zawartym z Polską. Zapowiedziały, że podstawą tej regulacji będą: układ zgorzelecki z  6 lipca 1950 r. oraz Układ Warszawski z 7 grudnia 1970 r., a także porozumienie z NRD z 22 maja 1989 r., a obie strony zrezygnują z wysuwania wobec siebie jakichkolwiek roszczeń terytorialnych23. Pomimo wyjścia obu państw niemieckich naprzeciw Polsce, rząd RP uznawał wspólne oświadczenie obu parlamentów nadal za niewystarczające. Nota ministra Krzysztofa Skubiszewskiego z  3 lipca 1990 r., obok wyrażenia satysfakcji z uchwały, prezentowała też stanowisko, iż polsko-niemiecki traktat nie powinien wejść w życie później niż prawnomiędzynarodowy final statement rozmów „2+4”. Polsce chodziło o  powiązanie prawne między traktatem granicznym a  zniesieniem praw i  obowiązków czterech mocarstw wobec Niemiec. Reakcja ta wskazuje na dużą ostrożność władz Polski i  ich uwrażliwienie na potrzebę jednoznacznego uregulowania kwestii granicznej. Dyskusyjnym jest czy ta nieufność władz RP była do końca uzasadniona, zwłaszcza jeśli zważyć okoliczność, że nawet, gdyby niemieccy politycy chcieli, nie mogliby wyłamać się z międzynarodowych ustaleń, jakie tworzone były na konferencji „2+4”24. Polska wzięła udział w  trzecim posiedzeniu konferencji „2+4” w  Paryżu 17  lipca 1990 r. Było to drugie po Konferencji Poczdamskiej 1945 r. uczestnictwo Polski w  dyskusjach nad przyszłością Niemiec. W  Paryżu uzgodniono następujące punkty:  zjednoczone Niemcy będą obejmować terytorium RFN, NRD i Berlina;  zjednoczone Niemcy oraz Polska potwierdzą istniejącą między nimi granicę w traktacie obowiązującym w świetle prawa międzynarodowego;  zjednoczone Niemcy nie mają żadnych roszczeń terytorialnych wobec innych państw;  rządy czterech mocarstw stwierdzają, iż wraz z  wprowadzeniem w  życie zobowiązań deklaracji NRD i RFN, potwierdzony zostaje ostateczny charakter granic Niemiec. Polska natomiast nie została dopuszczona do dyskusji w  kwestiach ilości niemieckiej broni konwencjonalnej, choć o  to zabiegała. Chodziło o  ustalenie Ibidem, s. 94. Wspólna rezolucja Bundestagu i Izby Ludowej NRD w sprawie ostatecznego uznania granicy na Odrze i  Nysie Łużyckiej jako zachodniej granicy Polski, [w:] H.-A. Jacobsen, M. Tomala, op. cit., s. 376. 24 Por. D. Bingen, op. cit., s. 264 i n. 22 23

2. Uregulowania prawnomiędzynarodowe stosunków wzajemnych (1990–1991)

145

takich pułapów zbrojeń, które będą adekwatne do sytuacji przyszłych zjednoczonych Niemiec25. Ostatnia runda konferencji „2+4” odbyła się w Moskwie 12 września 1990 r. Przyjęto wówczas Traktat o ostatecznej regulacji w odniesieniu do Niemiec26. Nie jest to zatem traktat pokojowy. Tego nie życzyły sobie Niemcy, choć w latach wcześniejszych tzw. mała RFN twierdziła, iż ostateczne uregulowanie sprawy granic może mieć miejsce tylko w traktacie pokojowym. Traktat pokojowy oznaczałby jednoczesne rozpoczęcie dyskusji na temat odszkodowań, a nade wszystko odpowiedzialności za wywołanie II wojny światowej i popełniane przez funkcjonariuszy i  żołnierzy III Rzeszy zbrodnie wojenne. Byłoby to więc „otwarcie worka” z  problemami. Dlatego przyjęto formę układu uzgodnionego na konferencji „2+4”. W  artykule 1 podkreślono wyraźnie, że zjednoczone Niemcy nie mają żadnych roszczeń terytorialnych wobec innych państw i  nie będą takich również wysuwać w przyszłości. W tym celu polecono usunąć z Ustawy Zasadniczej (Konstytucji) RFN postanowienia niezgodne z  tymi zasadami, zawarte w  jej wstępie oraz w artykule 23 zdanie 2 i artykule 146. W ten sposób zlikwidowana miała być formalnoprawna podstawa do rewizjonizmu terytorialnego zjednoczonych Niemiec i ewentualnego przyłączenia do nich w przyszłości nowych terenów (np. Górnego Śląska, Szczecina itp.). W  Układzie Moskiewskim zawarto uzgodnioną w Paryżu formułę, że zjednoczone Niemcy podpiszą z Polską wiążący, z punktu widzenia prawa międzynarodowego, układ w sprawie potwierdzenia istniejącej pomiędzy nimi granicy. Postanowiono też m.in., iż oba państwa niemieckie zrezygnują z  produkcji i  dysponowania bronią ABC (jądrowa, chemiczna, biologiczna) oraz zobowiązują się do zmniejszenia sił konwencjonalnych. Jednocześnie zadecydowano o wycofaniu (do końca 1994 r.) wojsk radzieckich z  terenu byłej NRD i  Berlina. Za wycofanie wojsk radzieckich RFN zgodziła się (poza Układem Moskiewskim) zapłacić ZSRR 12 mld DM. Po zakończeniu wycofywania się wojsk radzieckich, na terenie Niemiec stacjonować mogły jednostki Bundeswehry wchodzące w skład NATO, ale bez broni jądrowej i środków jej przenoszenia. Zgodzono się także, iż we wschodnich landach (byłej NRD) nie będą mogli stacjonować żołnierze z innych państw członkowskich NATO27. Zjednoczenie Niemiec, a właściwie przystąpienie NRD do RFN, dokonało się oficjalnie 3 października 1990 r., po uprzednim zrzeczeniu się (1 października) przez cztery wielkie mocarstwa: USA, ZSRR, Wielką Brytanię i Francję, odpowiedzialności za Niemcy jako całość. Pierwszym znaczącym potwierdzeniem, że zjednoczone Niemcy miały wolę prowadzenia polityki pokojowej, a zarazem 25 Na konferencji „2+4” oba państwa niemieckie zobowiązały się do nieprzekraczania wielkości sił lądowych i  powietrznych ponad 345 tys. wojsk. Uzgodnienia te weszły potem do Traktatu o siłach konwencjonalnych w Europie. 26 Traktat o ostatecznej regulacji w odniesieniu do Niemiec, Moskwa, 12 września 1990 r., „Zbiór Dokumentów” 1991, nr 3, s. 67–75. 27 Na te postanowienia powoływała się następnie Rosja, oponując przeciwko dalszemu rozszerzaniu NATO oraz rozmieszczaniu na terenie nowych państw członkowskich z Europy Środkowej elementów amerykańskiej tarczy antyrakietowej.

146

V. Stosunki polsko-niemieckie

wyrazem wdzięczności dla ZSRR za ostateczną zgodę na zjednoczenie na warunkach proponowanych przez rząd Helmuta Kohla, było podpisanie 9 listopada 1990 r. Układu o dobrym sąsiedztwie, partnerstwie i współpracy między RFN a ZSRR.

2.1.5. Traktat o potwierdzeniu istniejącej granicy polsko-niemieckiej Na podstawie dyspozycji Traktatu o  ostatecznej regulacji w  odniesieniu do Niemiec (art. 1, pkt 2) miało być sfinalizowane potwierdzenie układem prawnomiędzynarodowym istniejącej granicy polsko-niemieckiej. Powstała kwestia, czy będzie to jeden traktat polsko-niemiecki, w którym m.in. będzie mowa o uznaniu granic, czy powinny to być dwa układy, z  których jeden byłby poświęcony tylko problemowi granicy, a drugi współpracy bilateralnej w szerokim zakresie. Mimo że kanclerz Kohl skłaniał się początkowo do zawarcia jednego tylko traktatu, to jednak w końcu obie strony, polska i niemiecka, postanowiły, iż w pierwszej kolejności zawarty zostanie traktat graniczny. Będzie to jednocześnie wypełnieniem zarówno układu „2+4” zawartego w  Moskwie, jak i  ustaleń przyjętych w Paryżu w lipcu 1990 r. 8 listopada 1990 r. podczas spotkania T. Mazowieckiego i  H. Kohla we Frankfurcie nad Odrą, obie strony ustaliły, że jeszcze w  tym miesiącu nastąpi podpisanie układu granicznego przez ministrów spraw zagranicznych obu państw. Układ miał zostać podpisany w  Warszawie. Strona polska wyraziła zgodę na wspólną ratyfikację układu granicznego razem z  ogólnym układem o  współpracy i dobrosąsiedzkich stosunkach, nad którym nie podjęto wówczas jeszcze konkretnych prac28. Porozumienia te były pewnym kompromisem. Niemcy, godząc się na odrębny traktat graniczny, uzyskały w  zamian zgodę Polski na wspólną ratyfikację obu układów. Powiązanie to było faktycznie korzystne dla RFN, która wywierała (skuteczną) presję na negocjatorów polskich, aby zgodzili się na szczególne zagwarantowanie praw mniejszości niemieckiej w Polsce w przygotowywanym traktacie o  współpracy. Błędnym i  szkodliwym dla polskich interesów okazało się przyjęcie przez stronę polską dodatkowego warunku uprawomocnienia się traktatu granicznego. Przyczyniło się to bowiem do utrudnienia i  wydłużenia negocjacji nad drugim traktatem, a zarazem uniemożliwiło ratyfikację traktatu granicznego „możliwie szybko”, chociaż opozycyjna SPD apelowała o ratyfikowanie traktatu granicznego przez Bundestag, bez czekania na wynegocjowanie traktatu ogólnego. 14 listopada 1990 r. ministrowie spraw zagranicznych Krzysztof Skubiszewski i  Hans-Dietrich Genscher podpisali Traktat o  potwierdzeniu istniejącej granicy polsko-niemieckiej. Pominięto natomiast zawartą w Układzie Warszawskim z grudnia 28 Jednocześnie szefowie obu rządów wyrazili przekonanie, iż do Świąt Bożego Narodzenia 1990 r. zostaną zniesione wizy w  ruchu osobowym między obu państwami. Wkrótce potem zawarto porozumienie o bezwizowym ruchu turystycznym między Polską a RFN, które weszło w życie 8 kwietnia 1991 r. W rozumieniu polityków demokratycznej Polski otwarcie Europy Zachodniej dla polskich obywateli symbolizowało powrót Polski do Europy.

2. Uregulowania prawnomiędzynarodowe stosunków wzajemnych (1990–1991)

147

1970 r. wzmiankę, że Polska pierwsza padła ofiarą II wojny światowej. Zamiast tego jednakowo oceniono „utratę przez licznych Polaków i Niemców ich stron rodzinnych w wyniku wypędzenia albo przesiedlenia”. Traktat ten pominął również milczeniem umowę poczdamską. Uznawał jednak ważność wszystkich późniejszych traktatów i aktów, które określały przebieg granicy zachodniej wzdłuż Odry i Nysy Łużyckiej oraz w Zatoce Pomorskiej29.

2.2. Traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy oraz inne umowy Sprawa traktatu ogólnego między Polską a  RFN miała dla obu stron inne znaczenie. Polska traktowała Niemcy jako głównego partnera gospodarczego i adwokata spraw polskich we Wspólnocie Europejskiej. Realizowana przez rząd T.  Mazowieckiego polityka „powrotu do Europy” miała prowadzić Polskę do struktur europejskich i euroatlantyckich „przez Niemcy”. Warszawa była zainteresowana rozwojem dwustronnej współpracy w różnych dziedzinach stosunków wzajemnych i budowania – jak to określił minister Skubiszewski – „polsko-niemieckiej wspólnoty interesów”. Dla zjednoczonych Niemiec otwarcie na współpracę z Polską miało potwierdzać ich europeizację, a nade wszystko budować stabilność na wschód od linii Odra–Nysa Łużycka. Niemcy, stając się „państwem frontowym”, jako członek NATO zainteresowane były eksportem stabilności i otaczaniem się państwami demokratycznymi i stabilnymi. Przygotowując się do zawarcia układu ogólnego o  współpracy z  Polską, Bonn miało także na względzie specyficzne narodowe interesy niemieckie. Kanclerz Kohl na forum Bundestagu mówił 15 listopada 1990 r. m.in., że jądrem przyszłego układu polsko-niemieckiego musi być problem mniejszości niemieckiej w Polsce. Rokowania nad tym traktatem trwały pół roku. W  tym czasie udało się zawrzeć (w formie wymiany not z 4 kwietnia 1991 r.), zapowiadaną wcześniej umowę w sprawie zniesienia obowiązku wizowego (z dniem 8 kwietnia 1991 r.). Po sześciu rundach rozmów uzgodniony został tekst traktatu, który parafowano 6 czerwca 1991 r. Traktat między RP a RFN o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy został podpisany 17 czerwca 1991 r. przez szefów rządów Jana Krzysztofa Bieleckiego i  Helmuta Kohla oraz ministrów spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego i Hansa-Dietricha Genschera. W  treści traktatu30 oba państwa zobowiązały się rozwijać ścisłą, pokojową i partnerską współpracę we wszystkich dziedzinach (art. 1), na zasadach 29 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a  Republika Federalna Niemiec o  potwierdzeniu istniejącej między nimi granicy – Warszawa, 14 listopada 1990 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 2, s. 26–29; J. Kukułka, Traktaty sąsiedzkie Polski Odrodzonej, Ossolineum, Wrocław 1998, s. 76–77. 30 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a  Republiką Federalną Niemiec o  dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy – Bonn, 17 czerwca 1991 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 2, s. 30–33.

148

V. Stosunki polsko-niemieckie

obowiązujących w  procesie KBWE (art. 2, 5, 6). Wprowadzono zasadę odbywania regularnych konsultacji między szefami rządów i  ministrów oraz między parlamentami w  sprawach międzynarodowych i  dwustronnych, a  w  razie potrzeby również tworzenia komisji mieszanych (art. 3, 4, 7)31. Sukcesem Polski było uzyskanie zobowiązania się RFN do wspierania „w  miarę sił i  możliwości przystąpienia Polski do WE” (art. 8). Natomiast pełnym sukcesem RFN było szerokie określenie praw i  wolności mniejszości niemieckiej w  Polsce (art. 20). Jest to tym ważniejsze, że było to rozwiązanie asymetryczne, jako że strona niemiecka nie przyznała Polakom w Niemczech statusu mniejszości narodowej. W  traktacie nie zdołano osiągnąć porozumienia we wszystkich sprawach interesujących obie strony. Znalazły się one w  dołączonym do traktatu liście, jaki wymienili ministrowie Skubiszewski i  Genscher32. Ma on taką samą moc prawną, jak traktat. List zawiera cztery oświadczenia:  rządu RFN o  możliwości korzystania przez osoby polskiego pochodzenia nieobjęte postanowieniami artykułu 20 ustęp 1 (chodzi o osoby polskiego pochodzenia zamieszkujące w RFN nieposiadające niemieckiego obywatelstwa) „w daleko idącym zakresie” z praw i możliwości wymienionych w  artykułach 20 i 21 (tj. odnoszących się do praw mniejszości narodowych);  rządu RP o możliwości osiedlania się Niemców w Polsce, wraz z przystąpieniem Polski do WE. Nie przyznano Niemcom prawa wykupu ziemi w Polsce oraz tzw. prawa do stron ojczystych, czyli do osiedlania się na Śląsku czy Mazurach. Kwestię podwójnego nazewnictwa miejscowości odsunięto do dalszych dyskusji;  przewodniczącego delegacji polskiej o powołaniu przez rząd komisji mniejszości narodowych i ustanowieniu pełnomocnika do spraw mniejszości w odpowiednich województwach;  obu stron o  wyłączeniu z  traktatu spraw obywatelstwa i  majątkowych. Było to wynikiem braku zgodności stron w toku negocjowania traktatu w sprawach obywatelstwa i  majątkowych, a  zwłaszcza w  sprawie odszkodowań dla poszkodowanych Polaków w II wojnie światowej. Brak porozumienia regulacji traktatowej w  tej sprawie bardzo negatywnie odbił się na stosunkach polsko-niemieckich w  końcu lat 90. XX wieku, kiedy Niemcy przesiedleni z  Polski zaczęli zabiegać o odszkodowania za pozostawiony w naszym kraju majątek. Traktat graniczny i traktat ogólny weszły w życie 16 stycznia 1992 r. W polskim Sejmie w głosowaniu nad ich przyjęciem wzięło udział tylko 268 posłów, z  czego tylko 182 głosowało „za”, przeciw wypowiedziało się 60 posłów, a  26  powstrzymało się od głosu. Zastrzeżenia posłów budziło zwłaszcza Mechanizm konsultacyjny wzorowany na ustaleniach zawartych w niemiecko-francuskim Traktacie elizejskim ze stycznia 1963 r. oraz niemiecko-radzieckim układzie o  partnerstwie z listopada 1990 r. 32 Zob. Wymiana listów ministrów spraw zagranicznych RP, Krzysztofa Skubiszewskiego i Republiki Federalnej Niemiec, Hansa-Dietricha Genschera, w  związku z  podpisaniem Traktatu o  dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy – Bonn, 17 czerwca 1991 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 2, s. 34–36. 31

3. Polsko-niemiecka zbieżność interesów (1991–1998)

149

zróżnicowanie i asymetryczne potraktowanie mniejszości. Chodziło o zapisy artykułu 20 dotyczącego uregulowań w sprawie mniejszości narodowych. Chociaż prawa i wolności przypisane obu zbiorowością są jednakowe, to jednak istnieje rozróżnienie. Mówi się bowiem o „mniejszości niemieckiej w Polsce”, natomiast w stosunku do Polaków zamieszkujących w RFN nie używa się tego terminu, ale tylko sformułowanie „osoby”. Wynikało to z faktu, iż Niemcy przyjęli zasadę, że w RFN nie ma polskiej mniejszości, co wywołuje krytykę w Polsce, przy każdym pogorszeniu się stosunków z Niemcami. Kwestiami kontrowersyjnymi było także: pominięcie kwestii Łużyczan, brak uregulowania sprawy reparacji wojennych oraz odszkodowań na rzecz ofiar ludobójstwa i za pracę przymusową33. Generalnie wejście w życie traktatów granicznego i ogólnego oznaczało, że Polska i  Niemcy zamknęły ostatecznie spory terytorialne i  stworzyły solidne podwaliny pod rozwijanie szerokiego partnerstwa na zasadach europejskich. Zamanifestowały w ten sposób, że pragną konstruktywnie się włączyć w tworzenie nowego, pokojowego porządku międzynarodowego i  poszerzenie integracji europejskiej. Zawarte traktaty bardziej jednak odzwierciedlały interesy europejskie niż interesy narodowe obu kontrahentów.

3. Polsko-niemiecka zbieżność interesów (1991–1998) 3.1. „Polsko-niemiecka wspólnota interesów” Charakterystyczną cechą rozwoju stosunków polsko-niemieckich po 1989 r. jest duży stopień zbieżności wielu celów Polski i RFN. Pierwszy minister spraw zagranicznych demokratycznej Polski Krzysztof Skubiszewski określił tę zbieżność jako „polsko-niemiecką wspólnotę interesów” (deutsch-polnische Interessengemeinschaft)34. Opowiadał się za potrzebą realizowania tej formuły, ponieważ uważał ją za „ważny składnik porządku międzynarodowego w  jednoczącej się Europie”35. Dość szybko określenie to przyjęło się w polskiej myśli politycznej. Trudno jednak doszukać się sformułowania deutsch-polnische Interessengemeinschaft w wypowiedziach niemieckich polityków. Świadczyło to o większym znaczeniu Niemiec w polskiej polityce zagranicznej i asymetrii interesów, wynikającej z dysproporcji J. Kukułka, op. cit., s. 79. Pełną ocenę Traktatu o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy zawiera publikacja: W.M. Góralski (red.). Przełom i wyzwanie: XX lat polsko-niemieckiego Traktatu o  dobrym sąsiedztwie i  przyjaznej współpracy 1991–2011, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2011. 34 Skubiszewski użył tego terminu po raz pierwszy w  przemówieniu wygłoszonym 7 lutego 1990 r. w Niemieckim Towarzystwie Polityki Zagranicznej w Bonn. 35 Przemówienie ministra spraw zagranicznych RP Krzysztofa Skubiszewskiego wygłoszone podczas VI Forum Niemiecko-Polskiego, [w:] M. Tomala (red.), Na drodze do współpracy i  przyjaźni. Warszawa–Bonn 1945–1995, PISM, Warszawa 1996, s. 167–169. 33

150

V. Stosunki polsko-niemieckie

potencjałów i statusu międzynarodowego obu państw36. Formuła „polsko-niemieckiej wspólnoty interesów” nie oznaczała identyczności interesów i  celów obu państw, „ale ich współbrzmienie i uzupełnianie się”37. Koncepcję „polsko-niemieckiej wspólnoty interesów”, choć brak sprecyzowanego jej znaczenia, można rozpatrywać w  kilku płaszczyznach: politycznej, historycznej, gospodarczej, społecznej, bezpieczeństwa itp. Na pierwszy plan wysuwa się przede wszystkim aspekt międzynarodowy – europejski. „Wspólnota interesów” najwyraźniej została zamanifestowana poparciem przez Polskę zjednoczenia Niemiec, a przez Niemcy polskich aspiracji wejścia do struktur europejskich i  euroatlantyckich. Zarówno Polska, jak i  Niemcy akceptowały ideę jedności europejskiej oraz prowadziły politykę scalania podzielonego kontynentu na bazie respektowania praw człowieka, zasad demokracji i praworządności. Dla Niemiec Polska stała się najważniejszym partnerem przy postrzeganiu swojej roli jako państwa „pomostu” między starym Zachodem a  państwami Europy Środkowej i  Wschodniej38. Niemcy w  znaczący sposób torowały Polsce drogę „powrotu do Europy”. Ponadto oba państwa reprezentowały tę samą wizję modelu kooperatywnego bezpieczeństwa międzynarodowego w pozimnowojennej Europie, w którym najważniejsze (twarde) gwarancje upatrywały w NATO. W aspekcie bilateralnym „wspólnota interesów” znalazła swój wyraz w tworzeniu gęstej sieci instytucjonalnej współpracy polsko-niemieckiej – fundacji, wymiany młodzieżowej, stałych kontaktów parlamentarzystów i  polityków, partnerstwa miast, a także w coraz silniejszej współpracy gospodarczej. Na każdym z tych planów, obok bliskiej styczności interesów Polski i Niemiec, można wskazywać również na specyfikę ich odrębności, dlatego lepiej mówić o zbieżności interesów polsko-niemieckich niż o ich wspólnocie. Zbieżność ta była wyraźniejsza na planie europejskim, ona w pierwszych latach dominowała, niejako „ukrywając” różnice interesów w stosunkach dwustronnych.

3.2. Rozwijanie współpracy dwustronnej Strategicznym celem Polski wobec zjednoczonych Niemiec było ustanowienie dobrosąsiedzkich stosunków, opartych na sieci bilateralnych porozumień w różnych dziedzinach, które stopniowo miały przyczynić się do powstania „polskoPor. M. Stolarczyk, Wokół formuły »polsko-niemiecka wspólnota interesów«, „Przegląd Zachodni” 1998, nr 1, s. 53. 37 A. Hajnicz, op. cit., s. 25. 38 Honorowy przewodniczący CDU Alfred Dregger argumentował wprost: „Nasza rola jest następująca: jesteśmy niezawodnym sojusznikiem Zachodu i  poszukiwanym partnerem Wschodu. Jest to wymarzona konstelacja dla narodu środka, co nie ziściło się nigdy w Rzeszy Niemieckiej. Utrzymanie tej konstelacji jest najważniejszym zadaniem polityki niemieckiej następnych lat”. Za: B. Koszel, Rola i zaangażowanie polityczno-gospodarcze Niemiec w państwach tzw. Grupy Wyszehradzkiej (Polska, Czechy, Słowacja, Węgry) w latach 1990–1997, „Zeszyty Instytutu Zachodniego” 1998, nr 6, s. 4–5. 36

3. Polsko-niemiecka zbieżność interesów (1991–1998)

151

-niemieckiej wspólnoty interesów”. Ważną rolę w  tym zakresie miały do odegrania liczne wizyty na najwyższym szczeblu (głów państw i  szefów rządów) i  konsultacje robocze przedstawicieli rządów, jak również regularne spotkania przedstawicieli największych partii politycznych. Podczas tych wizyt przedstawiciele obu państw deklarowali zazwyczaj polityczną wolę ułożenia rzeczywiście dobrosąsiedzkich i przyjaznych stosunków wzajemnych oraz pojednania nie tylko na poziomie elit kulturalnych i  politycznych, ale i  na poziomie całego społeczeństwa. Traktat ogólny z czerwca 1991 r. przyczynił się do zwiększenia dynamiki stosunków bilateralnych oraz nadał im nowy wymiar. W następnych latach doczekał się uzupełnienia w  postaci dalszych porozumień oraz wypełnienia ich różnymi kontaktami i inicjatywami. W wykonaniu zobowiązań zawartych w Traktacie o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy, zawarte zostały szczegółowe umowy polsko-niemieckie:  porozumienie w  sprawie wpłaty 500 mln DM przez rząd niemiecki na konto Fundacji Polsko-Niemieckie Pojednanie (16 października 1991 r.), w celu częściowej rekompensaty dla Polaków wywożonych na roboty przymusowe w czasie okupacji hitlerowskiej;  umowa o współpracy w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej (6 listopada 1991 r.);  umowa o żegludze śródlądowej (8 listopada 1991 r.). Natomiast po wymianie dokumentów ratyfikacyjnych traktatu granicznego i  ogólnego zawarto szereg umów regulujących współpracę między obu krajami. Do najbardziej kontrowersyjnych należała umowa o readmisji, podpisana 7 maja 1993 r.39 Sporną kwestią była również sprawa rozgraniczenia wód Zatoki Pomorskiej. RFN proklamowała 24 listopada 1994 r. utworzenie wyłącznej strefy ekonomicznej na Bałtyku, która objęła zachodni tor podejściowy do polskich portów Świnoujście–Szczecin. Było to niezgodne z porozumieniem między PRL a NRD z 22 maja 1989 r.40 Wobec zdecydowanej reakcji rządu polskiego, Niemcy wycofały się z podjętej decyzji. Szczególnie ważne dla budowanego partnerstwa polsko-niemieckiego było nawiązanie współpracy wojskowej. Współpraca ta miała znaczenie samoistne przynoszące korzyści Polsce, starającej się zarówno podnieść swoje zdolności obronne, jak i  w  kontekście starań o  uzyskanie członkostwa w  NATO. Polski minister obrony narodowej podpisał umowę z federalnym ministrem obrony RFN o współpracy w dziedzinie wojskowej już 25 stycznia 1993 r. Jest to porozumienie szeroko regulujące współpracę – od polityki bezpieczeństwa i  obrony, Sam sposób przygotowania tej umowy wskazywał na nierówne traktowanie Polski przez Niemcy, które bez konsultacji z  rządem RP przedstawiły gotowy tekst do podpisu. Umowa zobowiązywała Polskę do przyjmowania zawracanych z  Niemiec nielegalnych przybyszów, którzy weszli na terytorium Niemiec z  Polski. Niemcy przewidywały, że może być to nawet kilka tysięcy osób. Prognozy te okazały się mocno przesadzone. 40 Porozumienie to kończyło pięcioletni spór Polski z NRD o rozgraniczenie wód w Zatoce Pomorskiej. 39

152

V. Stosunki polsko-niemieckie

poprzez kwestie wyszkolenia, aspekty organizacji sił zbrojnych, aż po zagadnienia ochrony środowiska i zasad użycia wojska w ramach pomocy w razie katastrof i pomocy humanitarnej. Było to pierwsze tego typu porozumienie z państwem członkowskim Sojuszu Północnoatlantyckiego41. Innymi umowami w  zakresie współpracy wojskowej były: dwustronne resortowe porozumienie o  utworzeniu strefy identyfikacyjnej i  zabezpieczeniu wymiany informacji o  lotach wojskowych, statków powietrznych w  obszarze granicznym między RP a  RFN (podpisane 24 lutego 1997 r.) oraz protokół o współpracy w dziedzinie wojskowej dotyczący wzajemnej wymiany członków sił zbrojnych (18 listopada 1997 r.). Ponadto od 1998 r. Akademia Dowodzenia Bundeswehry i  Akademia Obrony Narodowej w  Warszawie rozpoczęły intensywną współpracę, w tym w postaci wymiany oficerów łącznikowych. Do kierowania polsko-niemiecką współpracą wojskową stworzono specjalne programy, które są uzgadniane na szczeblu ministerstw i kontynuowane co roku. Wraz z  intensyfikacją i  różnicowaniem się współpracy wytworzyły się dalsze, specyficzne dziedziny kooperacji, jak wojskowa pomoc w  zakresie kształcenia i kontakty przygraniczne. Od 1996 r. organizowane są kolokwia na szczeblu szefa polskiego sztabu generalnego i generalnego inspektora Bundeswehry. Podobnie zinstytucjonalizowanego cyklu konferencji na najwyższym szczeblu wojskowym strona niemiecka nie prowadzi z żadnym innym krajem. Współpraca w ramach programów roboczych doprowadziła do szybkiej poprawy interoperacyjności między armią polską i niemiecką, a tym samym do zwiększenia zdolności integracji polskich sił zbrojnych z NATO. Dla przygotowania polskich sił zbrojnych do członkostwa w NATO, obok aktywności Trójkąta Weimarskiego, istotne znaczenie ma również rozwijana od stycznia 1994 r. współpraca polsko-niemiecko-duńska, której efektem jest sformowanie w latach 1998–1999 Wielonarodowego Korpusu Północno-Wschodniego z siedzibą w Szczecinie oraz współpraca sił morskich trzech państw. Korzystne okazały się umowy międzyrządowe: o  współpracy w  dziedzinie ochrony środowiska z  7 kwietnia 1994 r. oraz o  wzajemnej pomocy podczas katastrof i  klęsk żywiołowych lub innych poważnych wypadków podpisane 10 kwietnia 1997 r., kilka miesięcy przed „powodzią tysiąclecia”, jaka dotknęła Polskę, Czechy i Niemcy w lipcu tego roku42. Rządy Polski i Niemiec zawarły też istotne umowy dotyczące sfery kultury i  nauki: o  współpracy kulturalnej, o  utworzeniu i  działalności przedstawicielstwa Niemieckiej Akademickiej Służby Wymiany (DAAD) w  Warszawie (obie z 14 lipca 1997 r.) oraz o uznaniu ekwiwalencji w szkolnictwie wyższym (z 23 lipca 1997 r.). J. Drozd, Stosunki polsko-niemieckie a kwestia bezpieczeństwa, [w:] R. Kuźniar (red.), Polska polityka bezpieczeństwa 1989–2000, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2001, s. 139. 42 W czasie tej powodzi śmierć poniosło 114 osób łącznie w trzech państwach (55 w Polsce), a  szkody materialne łącznie były szacowane na około 4,5 mld euro (3,5 mld euro w Polsce). W akcji ratowniczej współdziałały służby trzech państw. 41

3. Polsko-niemiecka zbieżność interesów (1991–1998)

153

Po podpisaniu Traktatu o  dobrym sąsiedztwie i  przyjaznej współpracy z  bardziej znaczących spotkań politycznych przedstawicieli Polski i  RFN należy wymienić: – coroczne od 1991 r. spotkania ministrów spraw zagranicznych Polski, Niemiec i Francji w  ramach Trójkąta Weimarskiego; – wizytę prezydenta RP Lecha Wałęsy w RFN (29 marca–3 kwietnia 1992 r.). Była to pierwsza od odzyskania przez Polskę w  1918 r. niepodległości wizyta głowy państwa polskiego w Niemczech; – wizytę premier RP Hanny Suchockiej w RFN (5–6 listopada 1992 r.); – spotkanie prezydentów RFN, Francji i  Polski w  Gdańsku (21 września 1993 r.); – wizytę prezydenta RFN Romana Herzoga w  Polsce z  okazji 50-lecia Powstania Warszawskiego (1 sierpnia 1994 r.); – przemówienie ministra spraw zagranicznych Władysława Bartoszewskiego na specjalnym posiedzeniu połączonych izb niemieckiego parlamentu (28 kwietnia 1995 r.); – wizytę kanclerza RFN Helmuta Kohla w Polsce (6–8 lipca 1995 r.) i jego wystąpienie przed oboma izbami polskiego parlamentu. Dyplomatycznym sukcesem Polski było uzyskanie od RFN propozycji przeprowadzenia pierwszych polsko-niemieckich konsultacji na najwyższym szczeblu, na wzór podobnych spotkań z  Francją, Hiszpanią czy Wielką Brytanią. Polska była pierwszym państwem regionu, któremu Niemcy zaproponowały taką formę kontaktów (później również Rosji i Ukrainie). Polsko-niemieckie spotkanie na szczycie odbyło się 14 lipca 1997 r. w Bonn, z udziałem prezydenta i premiera Polski oraz kanclerza Niemiec, a także ministrów spraw zagranicznych, gospodarki i  wiceministrów finansów. Głównym tematem rozmów była integracja Polski z  Unią Europejską i  NATO. Ustalono, że podobne spotkania powinny odbywać się co roku. Generalnie, w  trakcie tych licznych wizyt i  kontaktów polityków polskich i  niemieckich uzgadniano bądź finalizowano kierunki lub konkretne przedsięwzięcia w  zakresie dwustronnej współpracy polsko-niemieckiej. W  pierwszych latach na czoło zadań praktycznych wysunęła się sprawa tworzenia nowej infrastruktury współpracy wzajemnej między Polską a  Niemcami. Współpraca i  kontakty polityczne koncentrowały się zatem na rozwiązywaniu problemów, które wynikały przede wszystkim z  zawarcia przez Polskę na początku kwietnia 1991 r. umowy z państwami systemu Schengen o całkowitym otwarciu granicy polsko-niemieckiej, w tym o zniesieniu obowiązku wizowego dla Polaków. Doprowadziło to do gwałtownego nasilenia ruchu osobowego (w 1995 r. w obie strony granicę przekroczyło 131 mln osób, czyli trzykrotnie więcej niż w 1990 r. przed jej otwarciem), zacieśnienia współpracy transgranicznej oraz rozszerzenia wymiany handlowej43. Wymagało to rozwiązania konkretnych problemów. 43 Zob. Cz. Osękowski, Bariery współpracy euroregionalnej na pograniczu polsko-niemieckim, [w:] W. Malendowski, M. Szczepaniak (red.), Euroregiony mosty do Europy bez granic, Dom

154

V. Stosunki polsko-niemieckie

Dlatego też w  latach 1991–1995 między Polską a Niemcami zawarto kilkanaście umów i porozumień międzyrządowych oraz kilkadziesiąt uzgodnień w  ramach współpracy przygranicznej i  regionalnej. Główny cel, jaki przyświecał politykom polskim w  czasie spotkań z  politykami i  przedsiębiorcami niemieckimi, stanowiło dążenie do pozyskania niemieckiego poparcia dla polskich dążeń do szybkiej integracji ze Wspólnotami Europejskimi, a  także zachęcenie niemieckich przedsiębiorstw do inwestowania w  Polsce. Drugim ważnym celem międzynarodowym Polski było uzyskiwanie wsparcia dla starań o przystąpienie do NATO. Oceniając wizyty na szczeblu szefów rządów trzeba zaznaczyć, iż strona polska znacznie częściej odwiedzała RFN niż strona niemiecka Polskę – praktycznie wszyscy, z wyjątkiem premiera Jana Olszewskiego, po objęciu funkcji premiera składali krótkie wizyty w stolicy Niemiec. Ponadto na szczeblu ministerialnym w dialogu politycznym uczestniczyła – poza stałymi kontaktami ministrów spraw zagranicznych – większość kierowników resortów, zajmujących się sprawami obrony, wewnętrznymi, sprawiedliwości, gospodarki, rolnictwa i ochrony środowiska. Ponadto stosunkowo dobrze zaczęła się rozwijać współpraca regionalna i partnerstwo miast. Obok oficjalnych wizyt zaczęto praktykować również spotkania o charakterze półoficjalnym. Formułę taką zaproponował w 1996 r. minister Klaus Kinkel, zapraszając po raz pierwszy polskiego ministra spraw zagranicznych Dariusza Rosatiego na prywatny weekend do Niemiec. W ten sposób ze strony Niemiec zaproponowano nowy styl spotkań, od lat praktykowany wśród partnerów zachodnich, stwarzający dobrą atmosferę do bezpośrednich rozmów i wymiany poglądów. Dialog polityczny na szczeblu ministerialnym między Polską a Niemcami dodatkowo wspomagano regularnymi konsultacjami różnych departamentów ministerstw spraw zagranicznych, omawiających zarazem implementację traktatów i umów międzypaństwowych, jak i wymieniających poglądy na najważniejsze sprawy wielostronne, ze szczególnym uwzględnieniem spraw bezpieczeństwa europejskiego44. Wszechstronny charakter mają również polsko-niemieckie kontakty parlamentarne. Składają się na nie zarówno liczne spotkania szefów i zastępców obu izb parlamentarnych, jak i systematyczne spotkania przewodniczących Komisji Zagranicznych Sejmu i Bundestagu, grup posłów oraz poszczególnych deputowanych. Wprowadzono także dialog partii politycznych, związków zawodowych i organizacji społecznych. Szczególnym, wręcz unikatowym forum dialogu politycznego i  współpracy Polski z Niemcami i Francją jest powołany w sierpniu 1991 r. Trójkąt Weimarski. W pierwszych latach stał się on stałą doroczną formą spotkań ministrów spraw Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2000, s. 150–151; T. Komornicki, Natężenie ruchu granicznego a organizacja i funkcjonowanie euroregionów w Polsce, [w:] ibidem, s. 82–83. 44 W.M. Góralski, Stosunki polityczne Polska–Niemcy, [w:] D. Bingen, K. Malinowski (red.), Polacy i Niemcy na drodze do partnerskiego sąsiedztwa. Próba bilansu dziesięciolecia, Instytut Zachodni, Poznań 2000, s. 288.

3. Polsko-niemiecka zbieżność interesów (1991–1998)

155

zagranicznych i obrony, podejmujących każdorazowo aktualne tematy o wymiarze europejskim, interesujące wszystkich trzech partnerów45. Zdarzały się też spotkania premierów i  prezydentów trzech państw. Trójkąt Weimarski był dla Polski użytecznym forum promowania inicjatyw na rzecz zbliżenia z  Unią Zachodnioeuropejską i  Unią Europejską. Między innymi w  listopadzie 1993 r. na spotkaniu szefów dyplomacji Niemiec, Francji i Polski w Warszawie została uzgodniona – na wniosek Polski – propozycja podniesienia statusu (stowarzyszonych z  UE) krajów środkowoeuropejskich w  UZE46. Pół roku później (9 maja 1994 r.) państwa te zostały awansowane do pozycji partnerów stowarzyszonych UZE. Inne państwa środkowoeuropejskie zazdrośnie obserwowały posiadanie przez Polskę tak wpływowego instrumentu polityki zagranicznej. Na progu lat 90. XX wieku Niemcy stały się dla Polski jednym z  najważniejszych partnerów na arenie międzynarodowej. Proklamowany przez premiera T. Mazowieckiego „powrót Polski do Europy” prowadził najkrótszą drogą poprzez Niemcy, które chętnie podjęły się roli adwokata polskich spraw w Unii Europejskiej oraz w NATO. Z kolei dla Niemiec rozwijanie współpracy z Polską, polegające na wspieraniu dokonującej się w naszym kraju transformacji ustrojowej, miało znaczenie w ich polityce wschodniej, zmierzającej do zapewnienia stabilności poprzez wzmacnianie demokratycznej i  stabilnej otuliny, oddzielającej Niemcy od obszaru niepewności i ryzyka.

3.3. Zagadnienie rozszerzenia NATO w stosunkach polsko-niemieckich Jedną z głównych przesłanek podjęcia przez Polskę i zjednoczone Niemcy polityki ścisłego partnerstwa były kwestie bezpieczeństwa. W  pozimnowojennej Europie powstał problem poszukiwania nowego ładu instytucjonalnego, który stabilizowałby bezpieczeństwo w środkowej części kontynentu. Polska znalazła się w tzw. szarej strefie, a Niemcy były bezpośrednim sąsiadem tej strefy i zarazem „frontowym” państwem stabilnego Zachodu, jako członek NATO, Wspólnot Europejskich i  UZE. Dla Polski priorytetem było poszukiwanie nowych gwarancji swojego bezpieczeństwa, wyjście ze swoistej „próżni bezpieczeństwa” i  przyłączenie się do bezpiecznego Zachodu. Z  kolei głównym motywem niemieckiego zaangażowania w Europie Środkowej i Wschodniej było dążenie do stabilizowania sytuacji w krajach będących w okresie transformacji ustrojowej. Stabilność tę identyfikowano z  szeroko rozumianym bezpieczeństwem państwa niemieckiego. Obawiano się eksportu niepokojów społecznych, chaosu, nacjonalizmu, które niekorzystnie wpłynęłyby na sytuację wewnątrzniemiecką. 45 Szerzej zob.: M.M. Kosman, Polska w Trójkącie Weimarskim, „Przegląd Zachodni” 1999, nr 3, s. 61–76; B. Koszel, Trójkąt Weimarski. Geneza, działalność, perspektywy współpracy, Instytut Zachodni, Poznań 2006. 46 Wspólna deklaracja ministrów spraw zagranicznych Polski, Francji i Niemiec, Warszawa, 12 listopada 1993 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 4, s. 88–92.

156

V. Stosunki polsko-niemieckie

Tak więc Niemcy zdecydowały się wypełnić „próżnię środkowoeuropejską”, zgodnie z  nakazami swojej racji stanu47. Jak widać w  zakresie bezpieczeństwa wystąpiła duża zbieżność interesów Polski i Niemiec, skłaniająca do wyrównywania dysproporcji w zakresie bezpieczeństwa obu sąsiadów. Już wiosną 1990 r. Polska nawiązała kontakty polityczne z  NATO i  Unią Zachodnioeuropejską. W  grudniu następnego roku włączyła się w  prace Rady Współpracy Północnoatlantyckiej (NACC), a jesienią 1992 r. oficjalnie sformułowała postulat przystąpienia do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Zbliżanie się Polski do NATO, podobnie jak do UZE i WE, odpowiadało interesom Niemiec, dążących do umacniania stabilności w Europie Środkowej i Wschodniej. Dlatego Niemcy uznały za korzystne nawiązanie współpracy wojskowej48 i  wspieranie zabiegów Polski o przystąpienie do NATO. Początkowo stanowisko RFN w kwestii rozszerzenia NATO było ostrożne, ze względu na obawy, czy przyjęcie przez państwa środkowoeuropejskie zobowiązań sojuszniczych nie zdestabilizuje bardziej regionu, z powodu sprzeciwu Rosji. Niemcom zależało na dobrych stosunkach z  Rosją, której wojska miały pozostać do końca 1994 r. na ich terytorium, oraz na europeizacji tego państwa. W  sprzeczności z  tym priorytetem było dążenie do poszerzania zachodniej strefy stabilności o  państwa środkowoeuropejskie. Następnie, gdy państwa Grupy Wyszehradzkiej nasiliły swoje zabiegi o  przystąpienie do Sojuszu, rząd niemiecki sugerował im drogę do NATO poprzez członkostwo w  Unii Zachodnioeuropejskiej i  Unii Europejskiej. Wreszcie, zarzucono tę koncepcję i  sugerowano, iż rozszerzenie NATO powinno być połączone z  rozszerzeniem Unii Europejskiej, pod warunkiem, że zarówno NATO, jak i UE najpierw zajmą się własnymi reformami, a dopiero później rozszerzeniem o nowych członków49. Niemcy były jednak pierwszym państwem, z którego wyszedł sygnał poparcia dla idei przyjęcia do Sojuszu Północnoatlantyckiego Polski i innych państw Grupy Wyszehradzkiej. Było to wynikiem rozbieżności w  gabinecie H. Kohla na temat tempa działań prowadzących do rozszerzenia NATO. Minister obrony Volker Rühe już w marcu 1993 r. opowiedział się za szybkim przyjęciem państw Grupy Wyszehradzkiej do NATO50, natomiast minister spraw zagranicznych Klaus Kinkel oraz kanclerz Kohl zajmowali w tej sprawie stanowisko ostrożniejsze (m.in. ze względu na negatywne reakcje Rosji – głównego partnera Niemiec na wschodzie – i  obawy przed nowym podziałem Europy)51. Istotne znaczenie M. Stolarczyk, Polska i Europa Środkowa w polityce zagranicznej Niemiec w latach dziewięćdziesiątych, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 1999, t. 20, s. 59. 48 Szerzej zob. J. Drozd, Sojusz nadziei. Polsko-niemiecka współpraca wojskowa po 1989 roku, Polska Fundacja Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1998. 49 W.M. Góralski, Stosunki polityczne Polska–Niemcy…, s. 283–284. 50 Zob. V. Rühe, Shaping Euro-Atlantic Policies: A Grand Strategy for a New Era, „Survival”, Vol. 35, No. 2, Summer 1993, s. 129–137. 51 Szerzej na temat kontrowersji między ministrem Volkerem Rühe i ministrem Klausem Kinklem w kwestii poszerzenia NATO zob. H. Tewes, In der entscheidenden Phase: Deutschland und die NATO – Osterweiterung 1993–1994, „Rocznik Polsko-Niemiecki“ 1999, s. 179–186. 47

3. Polsko-niemiecka zbieżność interesów (1991–1998)

157

miały wypowiedzi kanclerza Kohla – jak poczyniona 5 lutego 1994 r. na konferencji w Monachium na temat polityki bezpieczeństwa – o tym, że wschodnia granica Niemiec nie powinna pozostać niezmiennie wschodnią granicą NATO52. Niemcy, popierając postulat rozszerzenia NATO o państwa środkowoeuropejskie, usilnie zabiegały o włączenie Rosji do współpracy z Sojuszem, najpierw w  ramach Partnerstwa dla Pokoju, a  potem w  formule strategicznego dialogu 16+1, wprowadzonej Aktem stanowiącym z maja 1997 r. Równocześnie Niemcy – podobnie jak Rosja – opowiadały się za wzmocnieniem KBWE. Zależało im na utrzymaniu z rosyjskim kierownictwem państwowym stosunków szczególnego zrozumienia i dobrej atmosfery, co parę lat wcześniej umożliwiło zgodę Moskwy na zjednoczenie Niemiec. W nowej sytuacji intensywne kontakty z Rosją, jako jednym z  najważniejszych współarchitektów europejskiego systemu bezpieczeństwa, miały duże znaczenie w niemieckiej koncepcji kształtowania pozimnowojennego ładu międzynarodowego w Europie. Taka postawa była odbierana w Polsce jako niejednoznaczna i wywoływała zaniepokojenie. Ostatecznie, kiedy Stany Zjednoczone opowiedziały się za przyjęciem do NATO nowych członków, Niemcy zdecydowanie to poparły. Ostateczne przystąpienie Polski 12 marca 1999 r. do Sojuszu Północnoatlantyckiego wzmocniło jej powiązania z  Niemcami, zwielokrotniło szanse zacieśnienia dwustronnej współpracy wojskowej, a także wypracowania wspólnej polsko-niemieckiej koncepcji zharmonizowania współpracy transatlantyckiej z procesem integracji europejskiej w dziedzinie bezpieczeństwa. Pierwszą możliwość Polska wykorzystała. Na przeszkodzie dla drugiej stanął proamerykański wybór w polskiej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa.

3.4. „Droga Polski do Europy przez Niemcy” Niemcy, które wspólnie z  Francją, odgrywają rolę „motoru” integracji europejskiej, po zjednoczeniu szczególnie zaangażowały się w  pogłębianie integracji i  rozszerzanie Wspólnot Europejskich, a  następnie Unii Europejskiej. Zaangażowanie to miało uwiarygodniać dokonane zjednoczenie w ramach budowania jedności europejskiej. Odgrywały rolę promotora interesów całej Grupy Wyszehradzkiej, szczególnie faworyzując kandydaturę Polski. Poparcie udzielane Polsce było działaniem w  wykonaniu Traktatu o  dobrym sąsiedztwie i  przyjaznej współpracy z 1991 r., a także wyrazem zaangażowania niemieckich elit politycznych, zwłaszcza kanclerza Helmuta Kohla53. Zob. D. Haglund, L’élargissement de l’Otan: origines et évolution d’une idée, „Relations internationales et stratégiques”, no 22, été 1996, s. 41. 53 E. Cziomer, Stanowisko Niemiec wobec integracji Polski z Unią Europejską, na tle współpracy polsko-niemieckiej w latach dziewięćdziesiątych, [w:] J. Holzer, J. Fiszer (red.), Rola Niemiec w procesie integracji Polski z Europą, PAN, Warszawa 2001, s. 161 i n.; B. Koszel, Rola i zaangażowanie polityczno-gospodarcze Niemiec w państwach tzw. Grupy Wyszehradzkiej (Polska, Czechy, Słowacja, Węgry) w latach 1990–1997, Instytut Zachodni, Poznań 1998; A. Zięba, Droga Polski do Europy 52

158

V. Stosunki polsko-niemieckie

Z możnym udziałem RFN Rada Europejska postanowiła w grudniu 1989 r. ustanowić program PHARE, a w kwietniu następnego roku zdecydowała o przygotowaniu układów stowarzyszeniowych z państwami Trójkąta Wyszehradzkiego. Na posiedzeniu w Kopenhadze w czerwcu 1993 r., Niemcy skutecznie przeciwstawiały się zgłaszanym przez inne państwa członkowskie (głównie Francję) wątpliwościom w sprawie rozszerzenia UE54. Na tym forum dokonano postępu, określono bowiem kryteria członkostwa, jakie muszą spełniać państwa kandydujące. Intensyfikacja poparcia dla kandydujących do UE państw Europy Środkowej nastąpiła w czasie prezydencji niemieckiej w drugiej połowie 1994 r. Przed jej rozpoczęciem Polska przekazała swoje priorytety w sprawie współpracy z  UE w dokumencie Oczekiwania Polski dotyczące przyspieszenia integracji z Unią Europejską. Niemieckie poparcie znalazło wyraz w  dokumencie programowym O  celach i punktach ciężkości niemieckiego przewodnictwa. Za priorytet uznano w nim zacieśnienie stosunków z  krajami kandydującymi i  wsparcie ich wysiłków na rzecz uzyskania członkostwa. Skoncentrowano się na intensyfikacji dialogu politycznego oraz reformie programu PHARE55. W sierpniu tego roku minister spraw zagranicznych RFN Klaus Kinkel w przemówieniu wygłoszonym w Niemieckim Towarzystwie Polityki Zagranicznej (DGAP) podkreślił, że na Niemcach spoczywa szczególna odpowiedzialność, a najważniejszym zadaniem dla Europy jest utrzymanie dotychczasowego tempa integracji w dwóch kierunkach: pogłębianie i  rozszerzanie. Stwierdził, że te dwie kwestie były bezsprzecznie priorytetem polityki zagranicznej Niemiec56. Na posiedzeniu Rady UE w  Luksemburgu 4 października 1994 r. Niemcy zaproponowały przyjęcie wniosku o uczestnictwie ministrów spraw zagranicznych Węgier, Polski, Republiki Czeskiej, Słowacji, Rumunii i  Bułgarii w  przyszłych posiedzeniach tego organu, początkowo jako obserwatorzy. Szef dyplomacji niemieckiej postulował także rozszerzenie konsultacji z tymi państwami o  „dialog strukturalny”, obejmujący nie tylko głowy państw, ale i  szefów różnych resortów57. Ważnym wydarzeniem było wypracowanie w lipcu 1994 r. przez Generalną Dyrekcję Polityczną Stosunków Zagranicznych Komisji Europejskiej oraz Grupę Badawczą „Europa” z  Uniwersytetu w  Moguncji dokumentu zatytułowanego Wychodząc poza Układy Europejskie: strategia przygotowania krajów Europy Środkowej i  Wschodniej do przystąpienia do Unii. Strategia ta została przyjęta na posiedzeniu szefów państw i rządów uwieńczającym prezydencję niemiecką w  Essen przez Niemcy, „Studia Politologiczne” 2006, t. 10, s. 153 i n. 54 W.M. Góralski, Polsko-niemiecka wspólnota interesów. Geneza, dokonania, zagrożenia, [w:] idem (red.), Polska–Niemcy 1945–2007. Od konfrontacji do współpracy i  partnerstwa w  Europie. Studia i dokumenty, PISM, Warszawa 2007, s. 324. 55 A. Zięba, Rola Niemiec w rozszerzaniu Unii Europejskiej, Wydawnictwo Poltext, Warszawa 2010, s. 148. 56 Ibidem, s. 147. 57 B. Koszel, Mitteleuropa rediviva? Europa Środkowo- i Południowo-Wschodnia w polityce zjednoczonych Niemiec, Instytut Zachodni, Poznań 1999, s. 140–141.

3. Polsko-niemiecka zbieżność interesów (1991–1998)

159

w dniach 9–10 grudnia 1994 r., jako aneks IV do Konkluzji prezydencji niemieckiej (Report from the Council to the Essen European Council on a  strategy to prepare for the accession of the associated CCEE). Przewidywała ona plan przedakcesyjny dla Polski, Republiki Czeskiej, Słowacji, Węgier, Rumuni i Bułgarii, mający za zadanie wesprzeć proces integracji tych państw z UE oraz ułatwić przygotowanie do włączenia ich w  struktury jednolitego rynku europejskiego. Komisja zapowiedziała sporządzenie Białej Księgi, dokumentu-drogowskazu dla kandydatów, prezentującego dorobek prawny Unii odnośnie do rynku wewnętrznego. Wychodząc naprzeciw Francji i innym państwom – podkreśliła również znaczenie regionu śródziemnomorskiego dla Unii Europejskiej, który powinien być traktowany równorzędnie z unijną polityką wobec Europy Środkowej. Kanclerz Kohl, otwierając posiedzenie Rady Europejskiej w  Essen uznał otwarcie UE na Wschód za istotne dla przyszłych losów Europy. Delegaci państw starających się o  członkostwo w  UE zostali bardzo życzliwie przyjęci również przez przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Klausa Hänscha i ugoszczeni obiadem przez prezydenta RFN Romana Herzoga58. Decyzjami z  Essen ustanowiono również stałe struktury dialogu między państwami kandydującymi z  Europy Środkowej oraz członkami UE, a także zobowiązano KE do opracowania Białej Księgi, określającej stopień przygotowania państw stowarzyszonych do członkostwa. Biała Księga opublikowana w maju 1995 r. stała się swoistym przewodnikiem w  procesie integracji państw tego regionu ze wspólnym rynkiem unijnym. Zapowiedziano również, że następne rozszerzenie obejmie także Cypr i  Maltę. Tak więc w  Essen potwierdzono, że strategia zbliżania państw stowarzyszonych do członkostwa opierała się na kilku elementach: układach europejskich, dialogu strukturalnym i  pomocy przedakcesyjnej UE (szczególnie we wdrażaniu prawa wspólnotowego oraz pomocy finansowej, np. w ramach PHARE). W czasie sesji Rady Europejskiej w Cannes w dniach 26–27 czerwca 1995 r. przyjęto przedstawioną przez Komisję Europejską Białą Księgę. Kilka dni później (6 czerwca 1995 r.) kanclerz Kohl w celu zmobilizowania kandydatów do członkostwa wskazał na rok 2000 jako datę otwarcia Unii na Wschód. Nie był to rygorystyczny termin, a jego wskazanie stanowiło tylko gest polityczny. Inni niemieccy politycy podawali potem późniejsze daty, np. rok 2002. Po uzgodnieniu postanowień Traktatu Amsterdamskiego, który wprowadzał częściową, aczkolwiek niewystarczającą jeszcze reformę instytucjonalną UE, kanclerz Kohl w  oświadczeniu dla prasy powiedział, że dzięki wypracowanym rozwiązaniom możliwe będzie rozpoczęcie za pół roku negocjacji akcesyjnych z  pierwszymi kandydatami. Podkreślił po raz kolejny, że kwestia rozszerzenia jest ściśle związana z przyszłością Niemiec w XXI wieku. Szczególnie zaakcentował poparcie dla dążeń Polski do członkostwa w UE, podkreślając, że chodzi o państwo graniczące z RFN i będące jej „ważnym sąsiadem”59. 58 59

Ibidem, s. 141. Ibidem, s. 157.

160

V. Stosunki polsko-niemieckie

Kiedy ważyły się losy, które państwa środkowoeuropejskie mają być zaproszone do negocjacji akcesyjnych kanclerz Niemiec, opowiedział się za podzieleniem kandydatów na dwie grupy, w pierwszej wśród sześciu kandydatów powinna się znaleźć Polska60. W rezultacie 13 grudnia 1997 r. Rada Europejska na posiedzeniu w  Luksemburgu postanowiła zaprosić do rokowań Polskę, Republikę Czeską, Węgry, Słowenię, Estonię i  Cypr. 30 marca następnego roku Polska zainaugurowała negocjacje akcesyjne z  Unią Europejską. W  trakcie rokowań, mimo że często dochodziło do różnic zdań między Polską a  partnerami unijnymi, w  tym z  Niemcami, RFN konsekwentnie działała na rzecz rozszerzenia UE i przyjęcia do niej Polski w pierwszej grupie nowych członków. W wyniku wyborów parlamentarnych w Niemczech we wrześniu 1998 r. nastąpiła zmiana koalicji rządzącej. Powstał rząd SPD–Zieloni–Sojusz’90 z Gerhardem Schröderem na czele i Joschką Fischerem jako ministrem spraw zagranicznych. Odejście „kanclerza zjednoczenia” Helmuta Kohla i przyjście Gerharda Schrödera było postrzegane przez wielu obserwatorów jako nie tylko pokoleniowa, ale także najistotniejsza od czasu zjednoczenia zmiana w polityce niemieckiej. Nowa koalicja rządowa podchodziła bardziej ostrożnie do perspektywy rozszerzenia UE, uzależniając ją, w większym stopniu niż poprzednicy, od efektów procesów dostosowawczych kandydatów do kryteriów kopenhaskich oraz samych wyników rozmów akcesyjnych. Niemniej podczas wizyty w Warszawie we wrześniu 2000 r., kanclerz Gerhard Schröder zdecydowanie poparł wejście naszego kraju do zachodnich struktur, określając Unię Europejską bez Polski jako „twór niedokończony”. Koalicja „czerwono-zielona” nadal opowiadała się za szybkim rozszerzeniem Unii Europejskiej i rozwijała współpracę dwustronną z Polską61. Droga Polski do Unii Europejskiej została ostatecznie otwarta podczas szczytu berlińskiego w  marcu 1999 r. z  chwilą przyjęcia Agendy 2000, dokumentu zawierającego decyzje w sprawie budżetu UE na lata 2000–2006 i związanych z tym zmian w polityce unijnej62. Stało się to podczas prezydencji RFN w Unii Europejskiej i rządu niemieckiego Gerharda Schrödera. Wybory parlamentarne we wrześniu 2002 r. w Niemczech nie przyniosły żadnych zmian w polityce europejskiej Republiki Federalnej Niemiec. Pozostawiona przy władzy koalicja „czerwono-zielona” nadal opowiadała się za szybkim rozszerzeniem Unii Europejskiej. Prezydent Aleksander Kwaśniewski, komentując 60 Zob. P. Kalka, RFN a rozszerzenie Unii Europejskiej na Wschód, „Przegląd Zachodni” 2000, nr 4, s. 66–67. 61 Zob. M. Stolarczyk, Stosunki polsko-niemieckie w latach 1998–2009 (wybrane aspekty polsko-niemieckiej współpracy), [w:] M. Stolarczyk (red.), Stosunki Polski z sąsiadami w pierwszej dekadzie XXI wieku, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2011, s. 11 i n. 62 Rada Europejska, obradująca w  Kolonii w  dniach 3–4 czerwca 1999 r., zgodziła się z  propozycją Niemiec, aby konferencja międzyrządowa w  sprawie reformy instytucjonalnej została ograniczona do kwestii, mających bezpośredni związek z rozszerzeniem Unii. Zdaniem kanclerza Gerharda Schrödera taki wybór miał zagwarantować usunięcie ostatniej możliwej przeszkody na drodze przystąpienia państw członkowskich. Zob. I. Wróbel, Rezultaty Przewodnictwa Niemiec w Unii Europejskiej. Materiały, „Przegląd Zachodni” 2000, nr 4, s. 184–200.

4. Problemy w stosunkach dwustronnych (od 1998 roku)

161

wyniki wyborów w Niemczech stwierdził, iż „kontynuacja rządu” Schrödera jest dla Polski bardziej korzystna, ponieważ choć w  kwestii rozszerzenia UE obie główne siły polityczne Niemiec (SPD, CDU/CSU) widzą korzyści polityczne i gospodarcze, to SPD mówi cieplej o procesie integracji, chce żeby większość kandydatów wzięła udział w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004 r.63 W grudniu 2002 r. na spotkaniu Rady Europejskiej z przywódcami krajów kandydujących w Kopenhadze, z ważnym udziałem (w tym finansowym) Niemiec, zapadła decyzja o rozszerzeniu UE o 10 państw, w tym o Polskę. Zapowiedziano wówczas podpisanie traktatów akcesyjnych 16 kwietnia 2003 r. w  Atenach, a  wejście ich w  życie po zakończeniu procedury ratyfikacyjnej 1 maja 2004 r. Traktat Akcesyjny, podpisany 16 kwietnia 2003 r., był ratyfikowany przez Bundestag 3 lipca 2003 r. Spośród 580 głosujących, oddano 575 głosów „za”, tylko 1 głos „przeciw” i 4 głosy wstrzymujące się. Następnie traktat zaaprobował Bundesrat 11 lipca 2003 r. Z dniem 1 maja 2004 r. Polska stała się członkiem Unii Europejskiej. Zabiegi RFN w sprawie rozszerzenia Unii Europejskiej i wyraźne faworyzowanie kandydatury Polski sprawiły, że w literaturze polskiej utrwalił się termin definiujący Niemcy jako „adwokata” interesów polskich w UE. Na stanowisko Niemiec wobec integracji Polski z  UE wpłynęło wiele czynników, z  których istotne znaczenie miały zarówno bliskość geograficzna, sąsiedztwo, tradycje powiązań gospodarczych, społecznych i nowo ukształtowane partnerstwo polityczne, jak również ważne miejsce i  rola Polski w  procesie przemian demokratycznych w Europie Środkowej i Wschodniej, a od 1999 r. dodatkowo bycie sojusznikiem większości państw członkowskich UE jako członek NATO.

4. Problemy w stosunkach dwustronnych (od 1998 roku) Oparta na idei pojednania i  koncepcji wspólnoty interesów polityka partnerstwa polsko-niemieckiego, w miarę zbliżania się do członkostwa Polski w Unii Europejskiej, zaczęła natrafiać trudności64. Było to rezultatem rosnącego uświadomienia sobie przez społeczeństwo i część prawicowych polityków w obu państwach, że wyczerpuje się wspólnota interesów, a pojednanie zatrzymało się na poziomie elit, ponieważ nie objęło szerokich kręgów społeczeństw polskiego i niemieckiego. Zob. A. Szymański, Europa na drugim planie. Niemcy w  UE, „Unia & Polska”, nr 15, 7 października 2002 r., s. 21–26. 64 Całościowe, kompetentne i bardzo szczegółowe przedstawienie wszystkich kontrowersji w stosunkach polsko-niemieckich zob. M. Stolarczyk, Zbieżność i różnice interesów w stosunkach polsko-niemieckich w  latach 1989–2009, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2010. 63

162

V. Stosunki polsko-niemieckie

Można wskazać na trzy główne przyczyny narastania już od 1998 r. problemów w stosunkach polsko-niemieckich. Pierwszą była działalność niemieckiego Związku Wypędzonych, zmierzająca do uznania wysiedlania Niemców z  ziem oddanych w 1945 r. Polsce za zbrodnię oraz podnoszone żądania restytucyjno-odszkodowawcze za pozostawione w  Polsce mienie; druga wiązała się z  brakiem uregulowania w Układzie o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy kwestii majątkowych, zaś trzecią był wzrost aktywności i znaczenia na polskiej scenie politycznej partii nacjonalistyczno-prawicowych, które narzucały „politykę historyczną”, mocno destabilizującą stosunki polsko-niemieckie i polsko-rosyjskie65.

4.1. Problem Centrum przeciwko Wypędzeniom Pod wpływem Związku Wypędzonych (BdV) niemiecki Bundestag uchwalił 29 maja 1998 r. rezolucję, w  której potępił wysiedlenie ludności niemieckiej z  byłych terenów wschodnich i  przewłaszczenie nielegalne jej majątku oraz domagał się, aby rząd RFN zaangażował się w obronę interesów niemieckich „wypędzonych”. Rezolucja ta była ostro krytykowana w Polsce, jako próba „odwracania historii”. W  odpowiedzi Sejm RP przyjął 3 lipca 1998 r. oświadczenie, w którym znalazło się m.in. stwierdzenie, że rezolucja „nie służy dobrze rozwijającej się współpracy Polski i Niemiec oraz zawiera dwuznaczności, wobec których nie możemy przejść obojętnie. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uznaje za podstawę trwałego i sprawiedliwego ładu pokojowego taką współpracę europejską, która nie narusza systemu prawnomiędzynarodowego. W  szczególności zaś nie podważa terytorialnego porządku w Europie Środkowo-Wschodniej ustanowionego po II wojnie światowej, potwierdzonego traktatami między Polską a Niemcami”66. Aktywizacja Związku Wypędzonych nieprzypadkowo przybrała na sile w maju 1998 r. Było to po inauguracji rokowań akcesyjnych Polski z Unią Europejską. Przesiedleńcy uznali, że po przystąpieniu Polski do UE możliwe będzie dochodzenie ich roszczeń majątkowych. Subiektywnym czynnikiem był wybór na szefową Związku Wypędzonych, urodzonej na ziemiach okupowanej Polski (w Rumi, niedaleko Gdyni), Eriki Steinbach. Nowa przywódczyni Związku Wypędzonych od połowy lat 90. XX wieku aktywnie propagowała zwrot „utraconych na wschodzie majątków” ich niemieckim właścicielom, apelowała do Polski i  Republiki Czeskiej o  „zadośćuczynienie krzywd wyrządzonych Niemcom”. 20 marca 1999 r. zarząd Związku Wypędzonych podjął decyzję o  utworzeniu w  Berlinie instytucji pod nazwą „Centrum 15 milionów”, która upamiętniałaby losy przesiedlonych po II wojnie 65 Toczona w Polsce debata nad polityką historyczną jest elementem sporu politycznego o  przyszły kształt naszego państwa. Zob. A. Wolf-Powęska, Polskie spory o  historię i  pamięć. Polityka historyczna, „Przegląd Zachodni” 2007, nr 1, s. 39. 66 Tekst zob. „Monitor Polski”, nr 23, poz. 332, 17 lipca 1998 r.

4. Problemy w stosunkach dwustronnych (od 1998 roku)

163

światowej Niemców. Erika Steinbach oficjalnie przedstawiła projekt budowy tego Centrum 29 maja tego roku podczas obchodów 50. rocznicy uchwalenia konstytucji RFN. Związek Wypędzonych zinterpretował brak odpowiedzi ze strony ambasad państw Europy Środkowej i Wschodniej (oprócz rosyjskiej) na jej list w tej sprawie (z 11 sierpnia 2000 r.) jako zgodę na powołanie Centrum. 6 września 2000 r. założono Fundację Centrum przeciwko Wypędzeniom. Fundacja ta postawiła sobie za cel utworzenie w Berlinie muzeum, które miało być poświęcone 15 mln Niemców wypędzonych z  Europy Środkowej i  Wschodniej oraz 4 mln repatriantów z NRD do RFN. Instytucja ta – chociaż zakładała ukazywanie przesiedleń i eksterminacji różnych grup narodowych w Europie – zmierzała do kreowania tezy o bezprawności wysiedlenia Niemców z innych krajów oraz o  popełnianych na nich zbrodniach (w  tym ludobójstwa)67. Oczywistym dla obserwatorów w Polsce i innych krajach dotkniętych okupacją niemiecką było to, że Związek Wypędzonych zmierza do nowego zakłamania historii, a  jego działalność nie służy idei pojednania polsko-niemieckiego. Pomimo zdecydowanej krytyki w Polsce, prowadzonej przez wszystkie liczące się siły polityczne, a  najostrzejszej przez partię Prawo i  Sprawiedliwość, niemiecki Związek Wypędzonych nadal forsował swój projekt. Rząd lewicowo-centrowy Leszka Millera próbował przekonać niemieckich socjaldemokratów do stworzenia zamiast Centrum przeciwko Wypędzeniom podobnego ośrodka zajmującego się problemami wszystkich przesiedlanych od II wojny światowej grup narodowych i sugerował Wrocław jako jego siedzibę. Niemiecki Związek Wypędzonych nadal forsował swój projekt, a 10 sierpnia 2006 r. Steinbach otworzyła w  Berlinie wystawę „Wymuszone drogi. Ucieczka i wypędzenie w Europie XX wieku”. Miało to być wstępem do otwarcia stałej ekspozycji. Rząd Jarosława Kaczyńskiego zareagował bardzo krytycznie, wskazując na jej antypolski charakter. Za rozmyślne kłamstwo uznano porównywanie na wystawie losu Niemców do przesiedlonych Żydów, Ormian czy Bośniaków; wskazywano, że niemieccy „wypędzeni” nie mogą być traktowani na równi z niewinnymi ofiarami czystek etnicznych. Potępiono przeinaczanie historii, mylenie kata z ofiarą. Powoływano się na zgodność decyzji poczdamskich o przesiedleniu Niemców z  prawem międzynarodowym. W  reakcji rządu RP i  prezydenta Lecha Kaczyńskiego uwidaczniało się jednak wyraźnie przesadne traktowanie zagrożeń stwarzanych przez niemiecki Związek Wypędzonych, demonizowanie wpływów politycznych Eriki Steinbach oraz unikanie konstruktywnego dialogu z  rządem RFN68. Rządzący Polską w  latach 2005–2007 nie tylko unikali wysuwania inicjatyw mających na celu ratowanie zagrożonego partnerstwa polsko-niemieckiego, ale nie wykorzystywali kanałów dialogu ustanowionych układem z 1991 r. 67 Szerzej zob. Z. Mazur, Centrum przeciwko Wypędzeniom (1999–2005), Instytut Zachodni, Poznań 2006. 68 P. Buras, Stosunki polsko-niemieckie: w poszukiwaniu nowego paradygmatu, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2007, t. 35, nr 1–2, s. 27–28.

164

V. Stosunki polsko-niemieckie

Wyłoniony po wyborach parlamentarnych jesienią 2007 r. rząd Platformy Obywatelskiej i  PSL, pod przewodnictwem Donalda Tuska, nie zmienił krytycznego nastawienia wobec inicjatywy utworzenia Centrum przeciwko Wypędzeniom. Pełnomocnikiem nowego rządu do spraw stosunków polsko-niemieckich został dobrze odbierany w  Niemczech Władysław Bartoszewski. Polska proponowała różne rozwiązania, mające zapobiec utworzeniu Centrum przeciwko Wypędzeniom, sugerując tworzenie instytucji upamiętniających łamanie praw człowieka, m.in. w Gdańsku. Strona niemiecka zadbała o  dialog z  nowym polskim rządem. Dosłownie dzień po zwycięstwie PO w wyborach parlamentarnych w październiku 2007 r. kanclerz Angela Merkel oznajmiła, że wielka koalicja (CDU/CSU/SPD) porozumiała się w sprawie projektu pn. „Widoczny Znak”. Zapowiedziała powołanie państwowej fundacji „Ucieczka – Wypędzenie – Pojednanie”, której zadaniem będzie utworzenie w  Berlinie ośrodka dokumentacyjno-wystawowego.  Całość postanowiono włączyć do Niemieckiego Muzeum Historycznego, by uniknąć podejrzeń, że instytucja będzie uprawiać rewizjonizm. W  lutym 2008  r. do Warszawy przyjechał minister stanu w niemieckim Urzędzie Kanclerskim Bernd Neumann, by przedstawić koncepcję Władysławowi Bartoszewskiemu. Zawierała ona projekt zorganizowania stałej muzealnej wystawy pn. „Widoczny Znak przeciw ucieczce i  wypędzeniu”. Intencją strony niemieckiej było przedstawienie kontekstu historycznego i uwzględnienie także deportacji ludności polskiej. Rząd Angeli Merkel obiecał, że „Widoczny Znak” nie będzie relatywizować historii, a  wypędzenia pokaże jako konsekwencję wojny rozpętanej przez III Rzeszę. Polska, której zależało na odbudowie stosunków z  Niemcami, zadeklarowała wobec projektu „przyjazną neutralność”, ale postawiła jeden warunek: Erika Steinbach nie może wejść do władz „Widocznego Znaku”. 4 grudnia 2008  r. Bundestag powołał Fundację „Ucieczka – Wypędzenie – Pojednanie”, podlegającą Muzeum Historycznemu w  Berlinie. W  Polsce pozytywnie przyjęto rezygnację Eriki Steinbach z  wejścia do rady fundacji69, która ma stworzyć w Berlinie muzeum poświęcone wysiedleniom. Projekt rządu RFN wywołał zastrzeżenia nie tylko w  Polsce i  Republice Czeskiej, ale także wśród działaczy SPD i  lewicy niemieckiej oraz środowisk żydowskich i  Romów. Znalazło to odzwierciedlenie w  trudnościach z  powołaniem rady utworzonej fundacji70. E. Steinbach ostatecznie zrezygnowała w  lutym 2010 r. w  zamian za wprowadzenie do statutu rady zmian uwzględniających postulaty Związku Wypędzonych. 70 Radę fundacji Bundestag powoływał kilka razy. 22 listopada 2010 r. dwaj polscy historycy, Krzysztof Ruchniewicz i Piotr Madajczyk, weszli do powołanej rady naukowej Fundacji „Ucieczka – Wypędzenie – Pojednanie”. Pełnomocnik premiera RP ds. dialogu międzynarodowego, Władysław Bartoszewski, w wydanym z tej okazji oświadczeniu stwierdził, że „obydwaj historycy występują w charakterze prywatnym i nie posiadają autoryzacji rządu RP do uczestnictwa w  pracach wymienionego gremium”. Wymieniona decyzja rady zarządzającej Fundacji „Ucieczka – Wypędzenie – Pojednanie” była drugim podejściem do powołania rady naukowej. W  grudniu 2009 r. z  gremium tego wystąpił jedyny zasiadający w  nim wówczas 69

4. Problemy w stosunkach dwustronnych (od 1998 roku)

165

Projekt zakłada stworzenie w Niemczech ośrodka dokumentacyjno-informacyjnego, podlegającego renomowanemu Muzeum Niemieckiej Historii. Kanclerz A. Merkel stwierdziła w październiku 2012 r., iż ma nadzieję, że w tej kadencji parlamentu, kończącej się jesienią 2013 r., zostanie dokonany jakiś „symboliczny akt” na tej drodze. Planuje się w  Niemczech, że nowa instytucja powstanie prawdopodobnie w 2016 r. w pomieszczeniach położonego w centrum Berlina biurowca Deutschlandhaus. Na realizację projektu władze przeznaczyły 29 mln euro. Oprócz centrum dokumentacyjno-informacyjnego ma powstać stała wystawa, poświęcona przede wszystkim problematyce niemieckiej w  europejskim kontekście, oraz wystawy czasowe, poświęcone XX-wiecznym deportacjom i czystkom etnicznym. W sierpniu 2012 r. rada naukowa, realizującej ten projekt Fundacji „Ucieczka – Wypędzenie – Pojednanie”, przedstawiła plan przyszłej wystawy na temat wysiedleń. Kanclerz Merkel stwierdziła, że pracom nad wystawą upamiętniającą wypędzenia Niemców, powinna przyświecać zasada, że „wcześniejsze bezprawie nie może usprawiedliwiać innego bezprawnego postępowania”, a spojrzenie na tę historię nie powinno być ograniczone do wąskich narodowych punktów widzenia71. Ten pogląd, jakkolwiek szeroko popierany w  Niemczech i  przez działaczy obrony praw człowieka poza Niemcami, jest postrzegany w  Polsce, a  także w  Republice Czeskiej, jako sprzyjający relatywizacji historii. Opór przeciwko budowie Centrum istnieje wśród niemieckich lewicowych historyków, którzy sprzeciwiają się propagowaniu jednostronnej wizji niemieckiej historii i pomijaniu kontekstu tych wydarzeń.

4.2. Problem niemieckich żądań restytucyjno-odszkodowawczych Drugim problemem poważnie destabilizującym partnerstwo polsko-niemieckie były żądania Związku Wypędzonych i Powiernictwa Pruskiego dochodzenia na drodze prawnej restytucji mienia pozostawionego w Polsce przez przesiedleńców lub przyznania im odszkodowań. Reakcja kanclerza RFN Gerharda Schrödera była szybka i jednoznaczna. W oświadczeniu wygłoszonym podczas uroczystości 60. rocznicy wybuchu Powstania Warszawskiego 1 sierpnia 2004 r. powiedział: „Ani rząd federalny, ani inne liczące się siły polityczne w Niemczech nie popierają indywidualnych roszczeń w wypadkach, gdy są one mimo wszystko wysuwane. polski historyk Tomasz Szarota, który miał zastrzeżenia do prac fundacji i koncepcji przyszłego muzeum wysiedleń. W marcu 2010 r. z rady wystąpiła też czeska naukowiec Kristina Kaiserova i niemiecka publicystka Helga Hirsch, wskutek czego gremium to przestało w praktyce istnieć. W nowej 15-osobowej radzie naukowej znaleźli się obok naukowców z Niemiec i Polski także historycy z  USA, Szwajcarii i  Węgier. Do rady wszedł również dyrektor Muzeum Żydowskiego we Frankfurcie nad Menem Raphael Gross, mimo że Centralna Rada Żydów w Niemczech zawiesiła swoją współpracę z Fundacją „Ucieczka – Wypędzenie – Pojednanie”. 71 Merkel: Chcemy ustanowić widoczny znak przeciwko bezprawiu wypędzenia, TVN24, 15 października 2012 r.

166

V. Stosunki polsko-niemieckie

Takie stanowisko rząd federalny będzie reprezentował przed międzynarodowymi trybunałami”72. To doniosłe oświadczenie niemieckiego kanclerza nie przekonało całej polskiej klasy politycznej. Po polskiej stronie występowało wyraźne przewrażliwienie. Świadczą o tym reakcje instytucji państwa polskiego na prywatne, niewspierane przez rząd RFN, pozwy majątkowe. Sejm RP w uchwale z 10 września 2004 r. głosami wszystkich klubów poselskich stwierdził: – po pierwsze, Polska nie otrzymała dotychczas stosownej kompensaty finansowej i  reparacji wojennych za olbrzymie zniszczenia oraz straty materialne i  niematerialne spowodowane przez niemiecką agresję, okupację, ludobójstwo i utratę niepodległości. Sejm wezwał rząd do podjęcia stosownych działań w tej materii wobec rządu RFN; – po drugie, oświadczył, że Polska nie ponosi żadnych zobowiązań finansowych wobec obywateli RFN wynikających z II wojny światowej i jej następstw; – po trzecie, wezwał rząd do jak najszybszego przedstawienia opinii publicznej szacunku strat materialnych i niematerialnych poniesionych przez państwo polskie i jego obywateli w wyniku II wojny światowej; – po czwarte, zaapelował do władz RFN o uznanie bezzasadności i bezprawności niemieckich roszczeń odszkodowawczych przeciwko Polsce oraz o zaprzestanie kierowania obywateli niemieckich na drogę sądową lub administracyjną przeciwko Polsce. Ponadto Sejm wezwał rząd RP do poczynienia zdecydowanych kroków w sprawie definitywnego uznania przez RFN ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody poniesione przez obywateli niemieckich wskutek przesiedleń i  utraty majątku ludności po II wojnie światowej, wynikających z  postanowień umowy poczdamskiej i wskutek późniejszych procesów repatriacyjnych73. Rząd Marka Belki (2004–2005) reprezentował wyważone stanowisko i  nie popierał sformułowanych żądań odszkodowawczych. Minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz wyjaśniał w Sejmie, że sprawa reparacji wojennych została już zamknięta. Zwolennicy tego poglądu powołują się na oświadczenie rządu PRL z  23 sierpnia 1953 r. o  zrzeczeniu się reparacji wojennych od Niemiec. Nie zgadzała się z tym prawicowa opozycja, która wskazywała, że tamto zrzeczenie się roszczeń było dokonane pod presją ZSRR lub dotyczyło tylko byłej NRD. Niejako dla zrównoważenia niemieckich żądań restytucyjno-odszkodowawczych strona polska zaczęła podnosić kwestię reparacji wojennych. Z inspiracji PiS i Ligii Polskich Rodzin powstawały w Polsce różne raporty wysoko szacujące straty wojenne Polski w czasie II wojny światowej i okupacji niemieckiej. Według szacunków władz polskich, straty materialne Polski ponie„Rzeczpospolita”, 2 sierpnia 2004 r. Identyczną w  treści deklarację złożyła 16 marca 2007 r. nowa kanclerz RFN Angela Merkel, oznajmiając powtórnie, że rząd niemiecki nie będzie wspierał roszczeń przesiedlonych. 73 Tekst oświadczenia w: S. Dębski, W.M. Góralski (red.), Problem reparacji, odszkodowań i świadczeń w stosunkach polsko-niemieckich 1944–2004, t. II: Dokumenty, PISM, Warszawa 2004, s. 144. 72

4. Problemy w stosunkach dwustronnych (od 1998 roku)

167

sione podczas II wojny światowej wyniosły około 258,4 mld zł (według kursu złotego z sierpnia 1939 r.), z czego jedną trzecią (88,8 mld zł) wyniosły straty bezpośrednie74. Natomiast prezydent Warszawy Lech Kaczyński w  przygotowanym raporcie podawał wysokość strat poniesionych przez stolicę Polski na sumę 21,9 mld zł (według wartości złotego z sierpnia 1939 r.), co czyni kwotę 54,6 mld USD (według wartości z 2004 r.)75. Do celów reprezentowania interesów osób, które utraciły swój majątek w wyniku działań wojennych, represji i wysiedleń dokonanych przez III Rzeszę na ziemiach polskich oraz strat poniesionych przez dawnych obywateli polskich zamieszkujących obecnie na terytoriach krajów dawnego ZSRR, jesienią 2004 r. powstało związane z PiS stowarzyszenie Powiernictwo Polskie. Jego działalność koncentruje się na medialnych reakcjach na działania Związku Wypędzonych i  Powiernictwa Pruskiego. 18 grudnia 2006 r. wystąpiło ono do premiera Jarosława Kaczyńskiego o renegocjowanie postanowień Traktatu o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy pomiędzy Polską a Niemcami. W debacie na temat odszkodowań do głosu dochodziły zarówno w Niemczech, jak i w Polsce środowiska populistyczne. Aby zapobiec eskalacji napięć i w celu definitywnego wyjaśnienia problemu na płaszczyźnie międzypaństwowej, rządy obu państw zdecydowały się na niekonwencjonalne rozwiązanie. Powierzyły profesorom prawa międzynarodowego Janowi Barczowi i Jochemowi A. Froweinowi przygotowanie ekspertyzy na temat zasadności niemieckich roszczeń restytucyjno-odszkodowawczych wobec Polski. Obaj profesorowie przedłożyli 2 listopada 2004 r. opinię prawną, w której stwierdzili, że: „Roszczenia indywidualne niemieckich obywateli z tytułu wywłaszczeń na polskich Ziemiach Zachodnich i  Północnych nie istnieją ani w  płaszczyźnie prawa międzynarodowego, ani w myśl prawa niemieckiego i polskiego”76. Opinia ta wyrażała wspólne stanowisko rządów Polski i Niemiec i stwierdzała, że kwestie majątkowe prawnie nie istnieją. Stworzyło to szanse na oficjalne zamknięcie jednego z najtrudniejszych problemów w stosunkach polsko-niemieckich, będących spuścizną skomplikowanej przeszłości obu narodów. W  grudniu 2006 r. z  inicjatywy Powiernictwa Pruskiego zostały złożone 22 pozwy do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w  Strasburgu przeciw Polsce, domagające się zwrotu majątku pozostawionego przez tzw. wypędzonych. Działania te bardzo wzburzyły polski rząd i  opinię publiczną. 9 października 2008 r. pozwy zostały odrzucone, a rząd RFN uznał sprawę roszczeń wysuwanych wobec Polski za zamkniętą. W stosunkach polsko-niemieckich istnieje także problem tzw. późnych przesiedleńców, głównie z  lat siedemdziesiątych minionego stulecia. Dotyczy on 74 W.M. Góralski (red.), Problem reparacji, odszkodowań i świadczeń w stosunkach polsko-niemieckich 1944–2004, t. I: Studia, PISM, Warszawa 2004, s. 37–42. 75 W. Fałkowski (red.), Straty Warszawy 1939–1945. Raport, Miasto Stołeczne Warszawa, Warszawa 2005. 76 W. Góralski, Polsko-niemiecka wspólnota interesów…, s. 340.

168

V. Stosunki polsko-niemieckie

osób, które przed wyjazdem z Polski posiadały (lub nadal posiadają) obywatelstwo polskie i których wyjazd nie odbywał się w ramach decyzji poczdamskich. Chodzi o kwestie legalności wymuszonego zrzekania się obywatelstwa polskiego i majątku przy wyjeździe legalnym z Polski lub pozostawienia majątku, bez dyspozycji przy emigracji „półlegalnej” (np. przy wyjeździe turystycznym i  pozostaniu za granicą). Rozstrzygnięcia w tego typu sprawach leżą jednak wyłącznie w gestii polskich sądów.

4.3. Rozbieżności w kwestiach międzynarodowych Po przystąpieniu do NATO Polska zaczęła coraz wyraźniej demonstrować odmienny od Niemiec kurs w  swojej polityce zagranicznej, zwłaszcza wobec USA i  Unii Europejskiej77. W  stosunkach polsko-niemieckich powstały rozbieżności na płaszczyźnie wielostronnej (w  ramach NATO) i  europejskiej (na forum UE). Ujawniła się przede wszystkim różnica w podejściu do sojuszu ze Stanami Zjednoczonymi. Polska, uznając, że przystąpienie jej do NATO było możliwe przede wszystkim dzięki wsparciu Waszyngtonu oraz ze względu na znaczenie przywiązywane utrzymaniu obecności USA w Europie, zaczęła starania o ustanowienie strategicznego partnerstwa z tym sojusznikiem. Tymczasem w polityce amerykańskiej już w czasie drugiej kadencji prezydenta Billa Clintona ujawniła się tendencja do prowadzenia polityki unilateralnej. Została ona znacznie wzmocniona za prezydentury George’a W. Busha. Warte podkreślenia jest to, że kiedy Polska popadała w  klientelizm wobec USA, w  Niemczech rządziła koalicja „czerwono-zielona”, niechcąca wspierać amerykańskiego unilateralizmu. Jesienią 2005 r. powstała wielka koalicja CDU/ CSU-SPD, która w zasadzie kontynuowała politykę zagraniczną rządu Schrödera, tymczasem w Polsce dokonał się ostry zwrot konserwatywny po wyborach parlamentarnych i  prezydenckich – rządy objęło Prawo i  Sprawiedliwość, a  prezydentem został związany z  tą partią Lech Kaczyński. Niechęć nowych władz Polski do Niemiec i Unii Europejskiej stanowiła istotny czynnik niesprzyjający i tak komplikującym się stosunkom polsko-niemieckim78. Między USA a Unią Europejską od lat narastały nieporozumienia związane z  decyzjami Rady Europejskiej z  1999 r. o  ustanowieniu autonomicznej polityki obronnej UE (Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony). Stawiało to Polskę w  niezręcznej sytuacji dokonywania wyboru politycznego między lojalnością wobec USA a lojalnością względem Unii Europejskiej. Pierwsze rozbieżności między Polską a Niemcami pojawiły się więc w sprawie EPBiO. Niemcy były jednym z głównych konstruktorów tej polityki, a Polska zgłaszała w ślad za USA zastrzeżenia do jej założeń. Rzutowało to ujemnie na Szerzej zob. rozdziały III i IV. B. Koszel, Polska i  Niemcy w  Unii Europejskiej. Pola konfliktów i  płaszczyzny współpracy, Instytut Zachodni, Poznań 2008, s. 43 i  n. Autor ten pisze, że stosunki polsko-niemieckie znalazły się „w cieniu konserwatywnego zwrotu w RFN i Polsce”. 77

78

4. Problemy w stosunkach dwustronnych (od 1998 roku)

169

ocenę Polski jako przyszłego członka UE. Tymczasem Niemcy – lojalnie forsowały kandydaturę Polski do członkostwa w  Unii. Kiedy w  Unii Europejskiej trwały prace nad Koncepcją szybkiej odpowiedzi militarnej, Polska poparła w  październiku 2002 r. amerykańską Koncepcję Sił Odpowiedzi NATO (NATO Response Force). Oznaczało to, że Warszawa nadal preferuje wzmacnianie zdolności szybkiego reagowania NATO, a nie Unii Europejskiej. Drugim punktem niezadowolenia była wybrana przez Polskę polityka zaopatrywania się w sprzęt wojskowy. Od lata 2000 r. z Warszawy nadchodziły sygnały, że Polska – niezależnie od ocen parametrów technicznych – negocjuje zakup amerykańskich samolotów wielozadaniowych F-16. Przewidywania te się potwierdziły. W grudniu 2002 r., dwa tygodnie po zakończeniu negocjacji akcesyjnych z UE, Polska ogłosiła, że przetarg na samoloty wielozadaniowe wygrała amerykańska firma Lockheed Martin, a  nie starające się o  to firmy europejskie, oferujące samoloty Mirage i Grippen. Najpoważniejsze różnice zdań między Polską a Niemcami powstały w następnym roku w związku z kryzysem irackim, a następnie impasem w pracach nad nowym traktatem o Unii Europejskiej. Od sierpnia 2002 r. Stany Zjednoczone próbowały nakłonić swoich sojuszników z NATO do interwencji zbrojnej przeciwko Irakowi. Polska podzielała wątpliwe argumenty za taką akcją wojskową. W końcu stycznia 2003 r. doszło jednak do jawnego opowiedzenia się Polski za stanowiskiem USA, przy równoczesnym sprzeciwie Niemiec, Francji (i  mniejszych państw UE, Belgii i  Luksemburga), w tzw. liście ośmiu, podpisanym m.in. przez premiera Leszka Millera. List ten wywołał oburzenie w tych najbardziej proeuropejsko nastawionych państwach79. Następnie Polska wzięła udział w  interwencji zbrojnej i  stabilizacji (okupacji) Iraku. Francuzi pisali, że w ten sposób Polska potwierdziła, iż jest „koniem trojańskim USA w Europie”, a Niemcy, że nawet „osłem trojańskim” i „najemnikiem Ameryki”. Werbalne i czynne opowiedzenie się władz polskich po stronie USA w poważnym sporze transatlantyckim bardzo podkopało zaufanie do Polski w Niemczech. Dla rządzącej w Berlinie pacyfistycznie nastawionej koalicji „czerwono-zielonej”, stanowisko Warszawy podczas kryzysu irackiego było trudne do zrozumienia i zaakceptowania. Niemcy nie mogli pogodzić się z tym, że Polska pozwoliła sobie na jawnie „antyeuropejską” postawę, zanim jeszcze przystąpiła do UE. Było też sygnałem, że Polska ma odmienne od Niemiec interesy, które mogą ujawnić się także w innych sprawach. Ta obawa szybko się potwierdziła, gdy na początku września 2003 r. rząd RP zgłosił znane zastrzeżenia wobec uzgodnionego z udziałem przedstawicieli Polski, projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Występowanie w następnych miesiącach i latach w obronie tzw. nicejskiego systemu podejmowania 79 J.J. Węc, Relacje polsko-niemiecko-amerykańskie w  pierwszej dekadzie XXI wieku. Aspekty horyzontalne, [w:] D. Bingen, P.O. Loew, K. Ruchniewicz, M. Zybura (red.), Dojrzałe sąsiedztwo. Stosunki polsko-niemieckie w  latach 1991–2011, Centrum Studiów Niemieckich i  Europejskich im. Willy’ego Brandta Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2012, s. 110–111.

170

V. Stosunki polsko-niemieckie

decyzji w  UE oraz sprzeciw wobec prób wzmocnienia Wspólnej Polityki Zagranicznej i  Bezpieczeństwa, były postrzegane w  Niemczech jako „mocarstwowe mrzonki”, niechęć do wzmocnienia UE na arenie międzynarodowej i  dążenie do osłabienia procesu integracyjnego. Stanowisko przeciwne projektowi Traktatu Konstytucyjnego, targi o Traktat z Lizbony, zwłoka polskiego prezydenta w  ratyfikowaniu tego ostatniego, a  także popieranie (niechcianej przez Niemcy) kandydatury Turcji do członkostwa w  Unii, dobitnie uświadamiały elitom niemieckim, że Polska miała odmienną wizję przyszłości Europy. To negatywnie rzutowało na stanowisko Berlina w  sprawach rozwoju współpracy niemiecko-polskiej. Dopiero powstały w listopadzie 2007 r. rząd Platformy Obywatelskiej i PSL pod przewodnictwem Donalda Tuska zmienił stanowisko Polski w  sprawach UE na bardziej pragmatyczne i  proeuropejskie. Stanowi to czynnik pozytywnie oddziałujący na stosunki bilateralne polsko-niemieckie. W tych stosunkach istnieje jednak wiele trudnych problemów do rozwiązania. Polska jako członek NATO i Unii Europejskiej musi na nowo definiować swoje priorytety i szukać nowych sposobów budowania polsko-niemieckiej wspólnoty interesów i  partnerstwa.

5. Nowe partnerstwo polsko-niemieckie (od 2007 roku) Pomimo tego, że zasadniczo stanowisko rządu RFN w spornych z Polską kwestiach nie uległo zmianie, to rządowi D. Tuska udało się odbudować bliskie stosunki z Niemcami. Po polskiej stronie przeważyła ogólna kalkulacja, że bardziej opłacalna dla naszych interesów narodowych będzie odbudowa współdziałania na płaszczyźnie wielostronnej w  ramach Unii Europejskiej, a  także rozwijanie stosunków dwustronnych bez unikania występujących spraw trudnych. Rząd RP uznał, że bez naprawy stosunków z  Niemcami i  Francją, stanowiącymi razem „motor integracji europejskiej”, pozbawi się wpływu na funkcjonowanie Unii Europejskiej, a  także nie zahamuje wyraźnego zbliżenia tych państw z  Rosją, demonstrującą odmienne podejście do spraw bezpieczeństwa euroatlantyckiego. 5 grudnia 2007 r. minister spraw zagranicznych Polski Radosław Sikorski sformułował pomysł powrotu do idei „polsko-niemieckiej wspólnoty interesów”80. Kilka miesięcy później, jesienią 2008 r., Unia Europejska i cały Zachód pogrążyły się w kryzysie finansowym. Kryzys ten nałożył się i dodatkowo wzmocnił narastające w Unii tendencje do odchodzenia od ducha solidarności i kierowania się egoizmami narodowymi. 80 Szerzej zob. B. Koszel, »A New Opening?« Polish-German Relations during the Rule of the PO–PSL Coalition (2007–2009), „Przegląd Zachodni” 2012, nr 4, s. 202 i n.

5. Nowe partnerstwo polsko-niemieckie (od 2007 roku)

171

Kiedy na forum organów UE zajęto się poszukiwaniem sposobów ratowania zagrożonej strefy wspólnej waluty euro, Polska szybko opowiedziała się po stronie Niemiec proponujących, w  uzgodnieniu z  Francją, drastyczne środki zaradcze, polegające na zwiększeniu dyscypliny finansowej. Polska uważała, że na Niemczech ciąży główny obowiązek finansowego zaangażowania się w ratowanie strefy euro i  UE. 28 listopada 2011 r. minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski apelował o to w Berlinie, uzasadniając, że Niemcy czerpały największe korzyści ze stworzenia Unii Gospodarczej i  Walutowej. Stwierdził on, że rola Niemiec w walce z kryzysem jest niezastąpiona, zaapelował o niemieckie przywództwo w reformie UE, a nawet powiedział, że mniej obawia się siły Niemiec niż ich bezczynności81. Ponowne zbliżenie w  stosunkach polsko-niemieckich było dość często demonstrowane publicznie. Taki charakter nadano obchodom 20. rocznicy podpisania Traktatu o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy. 17 czerwca 2011 r. w  Berlinie odbyły się niemieckie uroczystości obchodów tej rocznicy. Wzięli w nich udział: prezydent RP Bronisław Komorowski, prezydent Niemiec Christian Wulff. Następnie 21 czerwca 2011 r. w  Warszawie miało miejsce wspólne posiedzenie rządów Polski i  Niemiec pod przewodnictwem Donalda Tuska i  Angeli Merkel. W  trakcie posiedzenia przyjęta została jubileuszowa deklaracja obu rządów wraz z  załącznikiem – programem współpracy polsko-niemieckiej, zawierającym blisko 100 wspólnych projektów z  różnych dziedzin. W programie zapisano m.in., że obydwa kraje będą regularnie uzgadniać stanowiska i wspólnie walczyć z kryzysem finansowym. Polska i Niemcy mają ściśle współpracować w Unii Europejskiej. Niemcy będą współdziałać z Polską podczas rozpoczynających się negocjacji nad nowym budżetem UE na lata 2014– –2020. Polska i Niemcy będą także ściśle uzgadniały stanowiska, wnosząc wkład w  rozwój silnej i  efektywnej Wspólnej Polityki Zagranicznej i  Bezpieczeństwa UE. Polska i Niemcy mają również zwiększyć współpracę kulturalną i wymianę młodzieży. Przy wsparciu strony niemieckiej utworzone ma zostać Biuro Polonii w  Berlinie, które będzie reprezentować interesy wszystkich organizacji polskich w  Niemczech, a  także Centrum Dokumentacji Kultury i  Historii Polaków w  Niemczech. Oba dokumenty mają charakter innowacyjny i  strategiczny. Opisują one polityczne cele i założenia współpracy obu państw, wyliczają ambitne przedsięwzięcia oraz wyznaczają ramy współdziałania Polski i Niemiec na kolejne lata. Obie strony pozytywnie oceniają realizację nowego programu partnerstwa polsko-niemieckiego. Świadczy o  tym wspólny komunikat wydany w  ramach polsko-niemieckich konsultacji międzyrządowych w  Berlinie 14 listopada 2012 r., podpisany przez sekretarza stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Pełnomocnika Prezesa Rady Ministrów do Spraw Dialogu Międzynarodowego „Polska a przyszłość Unii Europejskiej”. Przemówienie ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego, wygłoszone w  Berlinie 28 listopada 2011 r., TVN24, 29 listopada 2011 r. 81

172

V. Stosunki polsko-niemieckie

– Władysława Bartoszewskiego i  minister stanu w  Federalnym Ministerstwie Spraw Zagranicznych Koordynatora do Spraw Niemiecko-Polskiej Współpracy Międzyspołecznej i Przygranicznej – Cornelię Pieper. Oba rządy zaakcentowały wolę „dalszego pogłębiania polsko-niemieckiego partnerstwa dla Europy”82.

82 Zob. Komunikat na temat realizacji polsko-niemieckiego Programu Współpracy, wydany w ramach polsko-niemieckich konsultacji międzyrządowych w Berlinie w dniu 14 listopada 2012 r., http://www. warschau.diplo.de/contentblob/3732842/Daten/2844588/Komunique.pdf (dostęp 16 marca 2013).

ROZD ZIAŁ VI

STOSUNKI Z  FEDERACJĄ ROSYJSKĄ

Polityka Polski wobec Federacji Rosyjskiej została podjęta w pierwszych latach transformacji – z  jednej strony jako likwidacja więzów imperialnej zależności od rozpadającego się ZSRR, a z drugiej – jako tworzenie nowych podstaw traktatowych stosunków z  Rosją, która stała się prawnym sukcesorem ZSRR1. Ta równoległość miała oparcie w koncepcji „dwutorowości”. Właściwie w ostatnich dwóch latach istnienia ZSRR (1990–1991) w praktyce ukształtowała się polska polityka wschodnia, w tym polityka wobec Rosji. Stosując kryterium treści i intensywności, stosunki polityczne między Polską a Federacją Rosyjską można podzielić na trzy etapy. Pierwszy – w latach 1990– –1993 – obejmował starania Polski o zlikwidowanie więzów imperialnej zależności i ustanowienie nowych podstaw traktatowych stosunków wzajemnych. Drugi etap – w latach 1993–1999 – charakteryzował się systematycznym pogarszaniem stosunków, co wiązało się głównie ze staraniami Polski o przystąpienie do NATO. Trzeci – w latach 1999–2007 – od oczekiwanego przełomu do kryzysu. Ostatni – czwarty etap – otwiera zapoczątkowana jesienią 2007 r. przez rząd koalicyjny Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego polityka pragmatycznego układania stosunków polsko-rosyjskich.

1. Starania Polski o zlikwidowanie więzów imperialnej zależności i ustanowienie nowych podstaw traktatowych stosunków wzajemnych (1990–1993) Dwustronne stosunki Polski z Federacją Rosyjską zostały nawiązane jeszcze przed rozpadem ZSRR. W czasie wizyty, w ramach koncepcji „dwutorowości”, ministra Rosja, jeszcze pod nazwą Rosyjska Federacyjna Socjalistyczna Republika Radziecka, ogłosiła suwerenność państwową 12 czerwca 1990 r. Po zakończeniu istnienia ZSRR, jako prawny sukcesor, jego miejsce zajęła 26 grudnia 1991 r. Federacja Rosyjska. 1

174

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego w  Moskwie 10 października 1990 r. została podpisana Deklaracja o przyjaźni i dobrosąsiedzkiej współpracy między Rzeczpospolitą Polską a Rosyjską Federacyjną Socjalistyczną Republiką Radziecką2. W stosunkach między Polską a ZSRR i Federacją Rosyjską było wiele trudnych problemów stanowiących dziedzictwo skomplikowanej historii oraz wynikających z faktu pozostawania Polski we wspólnym bloku z ZSRR. W pierwszych latach transformacji Polska koncentrowała się na trudnych rozliczeniach, domagała się przyznania przez Kreml do popełnienia zbrodni katyńskiej, a kiedy to uzyskała (w kwietniu 1990 r.) żądała dalej idących i kolejnych aktów ekspiacji ze strony Moskwy. Nie tworzyło to dobrego klimatu do rozwijania współpracy politycznej ani z istniejącym jeszcze ZSRR, ani z wchodzącą na arenę międzynarodową Rosją, tym bardziej że słaba koncepcyjnie polska polityka wschodnia nie znajdowała wsparcia w postaci współpracy gospodarczej, wymiany handlowej i kulturalnej. Jedną ze spraw, która hamowała rekonstrukcję i rozwój na nowych podstawach stosunków dwustronnych było pozostawanie Północnej Grupy Wojsk ZSRR na terytorium Polski. Polska podniosła we wrześniu 1990 r. w nocie przesłanej ambasadorowi ZSRR Jurijowi Kaszlewowi żądanie podjęcia rozmów na temat wycofania wojsk radzieckich. Rokowania w tej sprawie rozpoczęły się 15 listopada 1990 r. w  Moskwie. Początkowo Warszawa żądała wycofania tych wojsk do końca 1991 r., uzyskania wysokich opłat za tranzyt wojsk (łącznie z opłatami za transport wojsk radzieckich wycofywanych z  Niemiec) oraz odszkodowań za wykorzystywanie terenu i szkody ekologiczne. Rozmowy były trudne i kilka razy zawieszane, a ZSRR proponował tworzenie spółek mieszanych do administrowania mieniem w bazach poradzieckich i przedstawiał Polskę jako państwo, chcące dużo zarobić na tranzycie wojsk. W  październiku 1991 r. parafowano porozumienie o  wycofaniu wojsk; przewidywało ono zakończenie wycofywania jednostek bojowych do listopada 1992 r., a  pozostałych (głównie łącznikowych) do końca następnego roku. W listopadzie 1991 r. uzgodniono zasady tranzytu, ale kwestie wzajemnych roszczeń finansowych nie zostały rozwiązane. Pakiet dwustronnych umów regulujących wycofanie, tranzyt i kwestie finansowe został podpisany już po rozpadzie ZSRR – 22 maja 1992 r. z rządem Federacji Rosyjskiej. Zgodnie z tym, wycofanie zasadniczej części tych wojsk w zasadzie zakończono w październiku 1992 r., a całkowicie we wrześniu roku następnego3, natomiast w sprawach roszczeń finansowych przyjęto „opcję zerową”. Wraz z tą umową był negocjowany traktat polityczny o przyjaznej i dobrosąsiedzkiej współpracy, który na wzór innych umów podpisywanych po zakończeDeklaracja o przyjaźni i dobrosąsiedzkiej współpracy między Rzeczpospolitą Polską a Rosyjską Federacyjną Socjalistyczną Republika Radziecką – Moskwa, 16 października 1990 r., „Zbiór Dokumentów” 1990, nr 4, s. 20–24. 3 Symboliczną wymowę miał fakt opuszczenia koszar we Wrocławiu przez ostatnie 6 tys. żołnierzy rosyjskich 17 września 1993 r., w  rocznicę napaści ZSRR na Polskę w  1939 r. Faktycznie pociągi wiozące tych żołnierzy wyjechały z  terytorium Polski dwa dni później, a w koszarach zostały jeszcze przez kilka tygodni służby likwidacyjne armii rosyjskiej. 2

1. Starania Polski o zlikwidowanie więzów imperialnej zależności...

175

niu zimnej wojny miał regulować całokształt stosunków wzajemnych. W marcu 1991 r. ZSRR, dążąc do storpedowania spodziewanych zabiegów Polski o przystąpienie do NATO, starał się narzucić Warszawie, podobnie jak i  innym stolicom byłych swoich sojuszników, tzw. klauzulę antykoalicyjną. Zgodnie z  tą propozycją państwo zawierające z  ZSRR nowy traktat nie mogłoby przystąpić do wrogiego sojuszu, udostępniać swojego terytorium do stacjonowania obcych wojsk i baz, nawiązywać współpracy z obcymi wywiadami, a Polska miała dodatkowo zapewnić swobodny tranzyt wojsk radzieckich przez swoje terytorium4. Polska, występując wspólnie z Czecho-Słowacją i Węgrami (na forum Trójkąta Wyszehradzkiego) odrzuciła propozycję Moskwy. W trakcie rokowań nad traktatem starała się wprowadzić do jego tekstu potępienie zbrodni stalinowskich dokonanych na Polakach (chodziło zwłaszcza o  zamordowanie przez NKWD ponad 20 tys. polskich oficerów w Katyniu, Miednoje i pod Charkowem) i formułę o potrzebie zadośćuczynienia rodzinom ofiar5. Nie udało się to, gdyż strona rosyjska się temu sprzeciwiła twierdząc, że Rosja co najmniej w takim samym stopniu co Polska ucierpiała od zbrodni radzieckiego komunizmu i nie poczuwa się do odpowiedzialności za nie. Problem ten został rozwiązany w formie osobnej deklaracji prezydentów Polski i Federacji Rosyjskiej6. Traktat został parafowany 10 grudnia 1991 r., a podpisany dopiero po rozpadzie ZSRR, z Rosją 22 maja 1992 r. razem z umowami o wycofaniu wojsk. Traktat o  przyjaznej i  dobrosąsiedzkiej współpracy, odwołując się do ogólnodemokratycznych zasad stosunków międzynarodowych, zawartych w  Karcie NZ, nakreślił szeroki program dwustronnej współpracy we wszystkich dziedzinach stosunków wzajemnych. Zapowiadał także współdziałanie „w celu utrzymania i umocnienia bezpieczeństwa na kontynencie europejskim” (art. 4)7. Przekucie zawartego w traktacie programu współpracy polsko-rosyjskiej w praktykę okazało się jednak bardzo trudnym zadaniem. 4 Propozycja ta opierała się na tzw. doktrynie Kwicińskiego–Falina, której nazwa pochodzi od nazwisk znanych polityków ZSRR: Julija Kwicińskiego – negocjatora rozbrojeniowego i Walentyna Falina – kierownika Wydziału Międzynarodowego KPZR. Zob. J.B. Spero, Evolving Security in Central Europe, „Military Review”, No. 2, February 1994, s. 60–61; J.-Ch. Romer, La sécurité européenne: de l’Europe de l’Est à l’Europe Centrale 1989–1992, „Revue d’Europe Centrale”, t. 1, no 1, 1er semestre 1993, s. 5–7. 5 Od początku lat 90. XX wieku, kiedy Polska podnosiła sprawę Katynia, nacjonalistyczne kręgi Rosji (niepopierane jednak przez Kreml), obwiniały II Rzeczypospolitą Polskę o eksterminację kilkudziesięciu tysięcy rosyjskich jeńców wojennych wziętych do polskiej niewoli w wojnie toczonej w latach 1919–1921. Według badań historyków polskich i rosyjskich są to zarzuty nieuzasadnione, gdyż żołnierze ci zmarli w wyniku chorób epidemicznych. Zob.: Z. Karpus, Jeńcy i internowani rosyjscy i ukraińscy na terenie Polski w latach 1918–1924, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1999; V.P. Kozlov, D. Naleč, N.E. Eliseeva (red.), Krasnoarmejcy v pol’skom plenu v 1919– –1922 gg.: sbornik dokumentov i materialov, Federal’noe Arhivnoe Agentstvo Rossii, Moskwa 2004. 6 Deklaracja ta została dołączona do Traktatu o przyjaznej i dobrosąsiedzkiej współpracy. Por. A. Ananicz, Polityka Polski wobec Rosji w latach 1991–1996, [w:] idem (red.), Dynamika stosunków polsko-rosyjskich w  latach 1991–1996, Fundacja Międzynarodowe Centrum Demokracji, Kraków 1997, s. 95. 7 Tekst zob. w: „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 2, s. 81–93.

176

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

Problemem dla Polski okazało się sąsiedztwo z rosyjską eksklawą – Obwodem Kaliningradzkim. W Polsce zauważało się spore zaniepokojenie militaryzacją tego terytorium, która przejściowo nasilała się w  związku z  wycofywaniem wojsk rosyjskich z Niemiec. W rezultacie liczebność wojsk w Obwodzie Kaliningradzkim wzrosła w 1993 r. dwukrotnie, do ponad 100 tys. żołnierzy. Ponadto, niektórzy polscy politycy i media często alarmowały opinię publiczną poprzez niesprawdzone informacje o przenoszeniu tam przez Rosję broni jądrowej. Inną sprawą, którą Polska starała się rozwiązać, był postulat przywrócenia żeglugi dla statków wszystkich państw po Zalewie Wiślanym i przez Cieśninę Pilawską. Żegluga po tym akwenie wodnym, pomimo protokołu pomiędzy Polską a  ZSRR z  16 sierpnia 1945 r. (który zezwalał tylko na wpływanie do portu w  Elblągu polskim statkom)8, nigdy nie została wznowiona. Dla ZSRR, jak i  Federacji Rosyjskiej ta kwestia łączyła się z  obawami o  „odkrycie” na podgląd sytuacji militarnej w  obwodzie, a  od początku lat 90. XX wieku oficjalnie strona rosyjska jako przeszkodę stawiała wysokie koszty zapewnienia drożności żeglugi i troskę o ochronę środowiska akwenu. Później dołączyła do tego propozycję, aby Polska zgodziła się na budowę autostrady z Kaliningradu do Elbląga oraz korytarza transportowego z  Białorusi do Kaliningradu przez terytorium Polski. Z  kolei Warszawa zabiegała o  ustanowienie współpracy transgranicznej z  Obwodem Kaliningradzkim. W  ostatniej sprawie podpisano 2 października 1992 r. kilka porozumień o  współpracy polskich województw północnych z Obwodami Kaliningradzkim i Leningradzkim oraz o współpracy transgranicznej9. Problematyka bezpośredniego sąsiedztwa Polski i  Obwodu Kaliningradzkiego stała się długotrwałym źródłem nieporozumień i niespełnionych oczekiwań strony polskiej. W  pierwszych latach transformacji, chociaż podejmowane były przez Warszawę starania, nie odnotowano znaczącego postępu w  stosunkach Polski z Federacją Rosyjską. Złożyły się na to co najmniej cztery przyczyny: po pierwsze – załamanie się współpracy gospodarczej po przejściu z początkiem 1990 r. rozliczeń wzajemnych obrotów handlowych na dolary amerykańskie oraz pogrążenie się obu państw w głębokim kryzysie gospodarczym (głębszym w  Rosji) i  społecznym, a  Rosji także w  kryzysie politycznym (konflikt prezydenta Borysa Jelcyna z Radą Najwyższą); po drugie – brak wzajemnego uznania współzależności interesów obu państw; po trzecie – wspieranie przez Polskę „sił demokratycznych i  niepodległościowych” w krajach poradzieckich, w tym awanse czynione Ukrainie (zwłaszcza przez rząd Jana Olszewskiego). Tego typu deklaracje ze strony prozachodniej Polski były odbierane przez Rosję jako ingerencja zewnętrzna w sprawy jej 8 J. Zając, R. Zięba, Polska w stosunkach międzynarodowych 1945–1989, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2005, s. 93. 9 M. Menkiszak, M.A. Piotrowski, Polska polityka wschodnia, [w:] R. Kuźniar, K. Szczepanik (red.), Polityka zagraniczna RP 1989–2002, Wydawnictwo Askon, Warszawa 2002, s. 220.

1. Starania Polski o zlikwidowanie więzów imperialnej zależności...

177

„bliskiej zagranicy”, a nawet jako wspieranie separatyzmów w samej wielonarodowej Rosji; po czwarte – prowadzona przez Polskę od 1990 r. polityka nawiązywania współpracy z NATO, a następnie oficjalnie zadeklarowane jesienią 1992 r. dążenie do przystąpienia do tego sojuszu współtworzyły konflikt geopolityczny z Rosją, która była przeciwna rozszerzeniu NATO. Próbą dokonania przełomu w stosunkach polsko-rosyjskich była udana dla dyplomacji polskiej wizyta prezydenta Borysa Jelcyna w  Warszawie w  dniach 24–25 sierpnia 1993 r. Zakończyła się ona podpisaniem wspólnej deklaracji, umowy o handlu i współpracy gospodarczej10, umowy o budowie systemu gazociągu z Rosji do Europy Zachodniej przez terytorium Polski (tzw. gazociąg Jamał) i dostawach gazu do Polski oraz porozumień o współpracy w dziedzinach kultury, nauki, techniki i ochrony środowiska. W Polsce od początku przeceniano polityczne znaczenie tej wizyty, zwłaszcza wypowiedzi Jelcyna, jakoby wyrażające akceptację dla planów Polski przystąpienia do NATO. Zwłaszcza nadmierną wagę przywiązywano do następującego fragmentu wspólnej deklaracji podpisanej (25 sierpnia 1993 r.) przez prezydentów Polski i  Rosji: „Prezydenci poruszyli kwestię zamiaru przystąpienia Polski do NATO. Prezydent Lech Wałęsa wyjaśnił znane stanowisko Polski w tej sprawie, co zostało przyjęte ze zrozumieniem przez prezydenta Borysa Jelcyna. W perspektywie taka decyzja suwerennej Polski, zmierzająca do integracji ogólnoeuropejskiej, nie jest sprzeczna z interesami innych państw, w tym Rosji”11. Oświadczenie to, jak się bardzo szybko okazało nie powstrzymało Rosji od wyrażenia zdecydowanego sprzeciwu wobec planów rozszerzenia NATO, co znalazło wyraz w liście prezydenta Jelcyna do przywódców Stanów Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, Francji i  Niemiec, wysłanym zaledwie trzy tygodnie (15 września 1993 r.) po wizycie w Polsce12. Generalnie należy stwierdzić, że wizyta prezydenta Rosji w  Polsce odbyła się w  czasie, kiedy oba państwa miały już jasno sprecyzowane cele na arenie międzynarodowej, a ich poglądy na bezpieczeństwo europejskie zasadniczo się różniły. Polska wybrała kurs na przystąpienie do NATO, zaś Rosja – po kilku latach współdziałania z Zachodem – doszła do wniosku, że w jej interesie jest zapobieganie „ekspansji” NATO, a  w  zamian powinno się wzmacniać KBWE, w  której dysponowała głosem mogącym zablokować niekorzystne dla siebie decyzje. Kompleks nierozwiązanych problemów w  dwustronnych stosunkach polsko-rosyjskich został „przeniesiony” na następne lata, w których już znacznie trudniej było Polsce porozumiewać się z Rosją. Układ ten gwarantował handel na podstawie klauzuli największego uprzywilejowania, tworzył warunki do działalności przedstawicielstw handlowych i Wspólnej Komisji. 11 Wspólna deklaracja polsko-rosyjska – Warszawa, 25 sierpnia 1993 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 3, s. 63. 12 Fakt napisania przez B. Jelcyna tego listu został w Polsce upubliczniony dopiero ostatniego dnia września 1993 r. 10

178

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

2. Pogarszanie się stosunków wzajemnych w związku z wiązaniem się Polski z NATO (1993–1999) Powstały jesienią 1993 r. rząd centrolewicowy koalicji SLD–PSL z  Waldemarem Pawlakiem na czele skoncentrował się na zdynamizowaniu pragmatycznej współpracy gospodarczej z Rosją. Zapowiadany przez premiera „pozytywny zwrot” w stosunkach polsko-rosyjskich zaowocował polityką realizowanego przez Ministerstwo Współpracy Gospodarczej z  Zagranicą zacieśniania współpracy z  Rosją i  zdobywania rynków wschodnich oraz szerszą koncepcją, popieranego przez prezydenta Lecha Wałęsę ministra spraw zagranicznych Andrzeja Olechowskiego Partnerstwa dla Transformacji13. Koncepcję tę przedstawił szef polskiej dyplomacji na polsko-rosyjskiej konferencji w Krakowie w lutym 1994 r. Zaproponowano w niej rozwój infrastruktury stosunków gospodarczych z  Rosją, wspólne inwestycje, promocję handlu, wymianę doświadczeń w transformacji demokratycznej i budowie gospodarki rynkowej oraz wspieranie kontaktów międzyludzkich. W odpowiedzi rosyjski minister spraw zagranicznych Andriej Kozyriew przedłożył koncepcję Partnerstwa Ogólnoeuropejskiego, która rozwijała jego wcześniejsze propozycje (z  połowy 1993 r.) nowego kształtu systemu bezpieczeństwa europejskiego, który miałby być oparty na wzmocnionej KBWE i Radzie Współpracy Północnoatlantyckiej (NACC). Stanowiło to wyraz rosyjskiej ofensywy w celu zapobieżenia rozszerzeniu NATO, o przystąpienie do którego Polska czyniła zabiegi. Od 1994 r. obroty handlowe między Polską a Rosją przez kilka lat, do kryzysu finansowego w Rosji w sierpniu 1998 r., systematycznie wzrastały. Sprzyjało temu zawarcie w  styczniu 1995 r. porozumienia o  uregulowaniu wzajemnego zadłużenia. W lutym tego roku w trakcie wizyty w Polsce premiera Rosji Wiktora Czernomyrdina podpisano protokół o rozpoczęciu budowy gazociągu jamalskiego przez terytorium Polski. W tym czasie weszła w życie ratyfikowana z opóźnieniem przez Rosję umowa o współpracy gospodarczej, a w lipcu 1995 r. uregulowano trwający od 1991 r. spór dotyczący zasady połowów przez Polskę na Morzu Ochockim. Mimo generalnie pozytywnych trendów we współpracy gospodarczej, Rosja nie podjęła polskich propozycji zgłoszonych w  ramach Partnerstwa dla Transformacji. Autora tej koncepcji Andrzeja Olechowskiego w  Moskwie krytycznie oceniano jako polityka antyrosyjskiego14. Koncepcję tę przedstawił minister Olechowski na polsko-rosyjskiej konferencji w Krakowie w lutym 1994 r. Zob.: A. Olechowski, Polska i Rosja: Partnerstwo dla Transformacji, [w:] W  stronę Nowego Partnerstwa, Polsko-Rosyjska Konferencja, Kraków, 23–25 lutego 1994 r., Fundacja „Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji”, Kraków 1994, s. 16–24. Zob. także Prezentacja polskiej polityki zagranicznej w 1994 r. – Wystąpienie ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Olechowskiego wygłoszone w Sejmie – Warszawa, 12 maja 1994 r., „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 2, s. 43–44. Por. M.J. Całka, Polska polityka wschodnia w 1994 r., „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1995, s. 50–52. 14 Bezpośrednią przyczyną jego negatywnej oceny przez Moskwę było zaakceptowanie 5 lipca 1994 r. na sesji NACC w Stambule indywidualnego programu Partnerstwa dla Pokoju 13

2. Pogarszanie się stosunków wzajemnych w związku...

179

Stosunki polityczne z Rosją były bardzo delikatne i kształtowane przez bieżące wydarzenia. O ich wrażliwości świadczy, choćby sprawa incydentu na dworcu kolejowym Warszawa Wschodnia w październiku 1994 r. Następne napięcia powstały, gdy Rada Północnoatlantycka podjęła 1 grudnia 1994 r. decyzję o  rozpoczęciu wewnętrznej dyskusji w NATO na temat możliwości jego rozszerzenia o państwa środkowoeuropejskie. Kilka dni później doszły protesty Rosji przeciwko potępieniu przez Polskę interwencji zbrojnej Rosji w celu zlikwidowania niepodległości Czeczenii i działalności czeczeńskiego ośrodka informacyjnego w Krakowie. Kolejne napięcia powstały w związku z żądaniem Kościoła katolickiego zwrotu budynku kościelnego w  Moskwie, a  także po zbojkotowaniu przez prezydenta B.  Jelcyna uroczystości rocznicowych Powstania Warszawskiego, wyzwolenia obozu koncentracyjnego w  Oświęcimiu, a  przez L. Wałęsę parady zwycięstwa w  Moskwie z okazji 40. rocznicy zakończenia II wojny światowej. W grudniu 1995 r. urząd prezydenta RP objął wywodzący się z SLD Aleksander Kwaśniewski. Stanął on przed trudnym zadaniem odbudowy współpracy politycznej z Rosją. Jednak – jak pisał Sherman W. Garnett – nie było to łatwe, gdyż jeśliby wykonywał jakieś zdecydowane kroki pojednawcze wobec Moskwy, to prawicowa opozycja zarzucałaby mu, że powraca do praktykowanej kiedyś przez PZPR polityki uległości wobec wschodniego sąsiada15. Na początku prezydentury A. Kwaśniewskiego, który zapowiedział kontynuowanie zabiegów Polski o przystąpienie do NATO, nie zmienił się klimat polityczny w stosunkach dwustronnych z Rosją. W tej sytuacji nowy prezydent i centrolewicowy rząd podjęły próbę oddzielenia spornych kwestii politycznych od innych, w tym przede wszystkim od pomyślnie rozwijającej się współpracy gospodarczej. Zapowiadały to exposé premiera Włodzimierza Cimoszewicza wygłoszone w Sejmie 14 lutego 1996 r. i informacja ministra spraw zagranicznych Dariusza Rosatiego w Sejmie 9 maja tego roku16. W końcu lutego 1996 r. Rosja ponowiła pod adresem Polski propozycję zbudowania korytarza tranzytowego z Białorusi przez terytorium polskie do Obwodu Kaliningradzkiego. Wywołało to bardzo negatywne reakcje polskich polityków, którzy w  celu uzyskania społecznego wsparcia dla swojej postawy odwoływali się do historycznych negatywnych doświadczeń z  żądaniami Hitlera przyznania przez Polskę eksterytorialnego korytarza przez Pomorze Gdańskie do Prus w odniesieniu do Polski. Ponadto w Polsce były zgłaszane wątpliwości w sprawie lansowanej przez niektórych ekspertów zachodnich, m.in. Zbigniewa Brzezińskiego, sugerujących zawarcie przez NATO układu o strategicznym partnerstwie z Rosją, w celu osłabienia jej sprzeciwu wobec planów rozszerzenia NATO. W związku z tym dawał o sobie znać w wypowiedziach niektórych polityków i  mediów tzw. syndrom Jałty, czyli obawa, że może dojść do porozumienia Zachodu z Rosją kosztem Polski. 15 Sh.W. Garnett, Poland: Bulwark or Bridge?, „Foreign Policy”, No. 102, Spring 1996, s. 66. Tezę tę potwierdziła wywołana w  końcu 1995 r., po przegranych przez Lecha Wałęsę wyborach prezydenckich, tzw. afera premiera Józefa Oleksego, który – jak się później wyjaśniło – został niesłusznie oskarżony przez ministra spraw wewnętrznych w jego rządzie, Andrzeja Milczanowskiego o to, że był współpracownikiem wywiadu FR. 16 Sejmowe exposé ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Dariusza Rosatiego – Warszawa, 9 maja 1996 r., „Zbiór Dokumentów” 1996, nr 2, s. 25–26.

180

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

Wschodnich. Rosyjska propozycja została zdecydowanie odrzucona przez władze polskie. W kwietniu 1996 r. prezydent A. Kwaśniewski złożył wizytę w Moskwie, w  czasie której nie dokonał się żaden przełom polityczny w  stosunkach dwustronnych polsko-rosyjskich. Kontynuowanie przez Polskę zabiegów o  przystąpienie do NATO nadal stanowiło najważniejszy ogranicznik tych stosunków. Jednak w  1996 r. udało się Polsce dokonać małego postępu w  odbudowie ograniczonych stosunków politycznych. W  lutym odbyło się spotkanie polsko-rosyjskiego „okrągłego stołu” ekspertów, w kwietniu minister obrony Stanisław Dobrzański uzgodnił w Moskwie (skrytykowane przez prawicową opozycję) plany współpracy wojskowej z Rosją; w czasie wizyty wicepremiera FR w Polsce Olega Dawidowa podpisano ramowe porozumienie o  współpracy techniczno-wojskowej, w  tym o  dostawach części zamiennych do polskiego uzbrojenia produkcji radzieckiej (w tym samolotów MIG). W październiku prezydent B. Jelcyn podjął decyzję o przyznaniu przez Rosję funduszy na budowę polskich cmentarzy wojskowych w Katyniu i Miednoje. W listopadzie premier W. Cimoszewicz podpisał w Moskwie umowę o ruchu bezwizowym między Polską a Rosją, nie weszła ona jednak w życie, gdyż strona rosyjska nie zgodziła się na zawarcie umowy o readmisji nielegalnych imigrantów. W  stosunkach gospodarczych udało się kontynuować ożywienie zapoczątkowane w  1994 r. Najważniejszym wydarzeniem było podpisanie 25 września 1996 r. długoterminowej umowy o dostawach gazu ziemnego z Rosji do Polski, a w listopadzie tego roku premierzy W. Cimoszewicz i W. Czernomyrdin oficjalnie otworzyli budowę pierwszego odcinka gazociągu jamalskiego na terytorium Polski17. Kontrakt ten był ostro krytykowany wtedy i w następnych latach przez prawicową opozycję polityczną w  Polsce, która uznała, że był on niekorzystny, gdyż wprowadzał zasadę „bierz i  płać” za dostarczany gaz, przewidywał zawyżone dostawy (250 mld m3 w ciągu 25 lat), oraz że uzależnił Polskę od jednego dostawcy. Sukcesem Polski było podpisanie w listopadzie 1996 r. umowy o ostatecznym rozliczeniu wzajemnego zadłużenia. Jednak deficyt handlowy Polski wobec Rosji od 1995 r. szybko wzrastał, co było rezultatem głównie importu surowców energetycznych (ropy i gazu)18. W 1997 r., kiedy NATO podjęło decyzję o swoim rozszerzeniu, w stosunkach polsko-rosyjskich nic szczególnego się nie zdarzyło. Jednak, gdy NATO zawarło układ stanowiący o bezpieczeństwie i stosunkach z Federacją Rosyjską (27 maja), w Polsce znowu dał o sobie znać znany „syndrom Jałty”. Wszelkie polskie obawy były negatywnie oceniane w Rosji i dostarczały argumentów antypolsko nastawionym kręgom politycznym i mediom o polskiej „rusofobii”. Decyzja szczytu madryckiego NATO (z 8 lipca 1997 r.) o zaproszeniu do Sojuszu Polski, Republiki Czeskiej i  Węgier, a  następnie podpisane (16 grudnia 1997 r.) układy o  przystąpieniu 17 Gazociąg Jamał-Europa oddano do użytku w  1999 r. Liczy on 2 tys. km i  przebiega przez terytorium Rosji, Białorusi, Polski (680 km) oraz Niemiec. Jest obliczony na tłoczenie 33 mld m3 gazu rocznie. Około 80% surowca przesyłanego przez Polskę trafia Niemiec. 18 W 1997 r. wynosił już 750 mln USD.

2. Pogarszanie się stosunków wzajemnych w związku...

181

tych państw do NATO były nazywane – w  ślad za wypowiedzią prezydenta B. Jelcyna – „największym w historii błędem NATO”. Prezydentowi A. Kwaśniewskiemu oraz prawicowemu rządowi AWS i  Unii Wolności, kierowanemu przez Jerzego Buzka, nie udało się zaktywizować kontaktów z rządem FR. Po części było to utrudnione niestabilnością w Rosji po dymisji rządu W. Czernomyrdina (w lutym 1988 r.). Wtedy Polska podejmowała próby nawiązania współpracy z usamodzielniającymi się regionami FR, Obwodami Kaliningradzkim i Leningradzkim (Sankt Petersburgiem), Tatarstanem, Baszkortostanem, Niżnym Nowgorodem i  Saratowem. Negatywny wpływ na kontakty przygraniczne i  szerzej na ruch osobowy między Polską a  FR miało wprowadzenie przez Polskę od początku 1998 r. utrudnień dla obywateli FR w przekraczaniu granicy. W 1998 r. Polska, jako przewodniczący OBWE, podejmowała próby wpływania na sytuację na obszarze WNP. To, a także preferowanie przez ministra spraw zagranicznych RP Bronisława Geremka zaangażowania NATO w  rozwiązywanie kryzysu w  Kosowie wywoływało sprzeciw Rosji19. W  związku z rozszerzeniem NATO, Rosja zażądała rewizji układu o ograniczeniu zbrojeń konwencjonalnych w Europie (Conventional Forces in Europe – CFE). Chodziło jej o uzgodnienie zmian stref rozlokowania własnych wojsk (co faktycznie już dokonała w związku z wojną czeczeńską rozpoczętą w  grudniu 1994 r.) i  o  nałożenie nowych ograniczeń na państwa, które przystąpiły do NATO. Władze Polski obawiały się nowych zobowiązań wojskowych, które osłabiłyby korzyści związane z przystąpieniem do Sojuszu. Rokowania nad adaptacją układu CFE prowadzono pod auspicjami OBWE, a 18 listopada 1999 r. udało się podpisać nowy układ (CFE II), który jest nieosłabiającym Polskę kompromisem, a zarazem satysfakcjonuje Rosję, która uzyskała aprobatę dla swoich wcześniejszych jednostronnych posunięć wojskowych. Do tak skomplikowanych stosunków polsko-rosyjskich doszedł problem akcesji Polski do Unii Europejskiej. Po tym, jak w  grudniu 1997 r. Polska (i  pięć innych państw) została zaproszona do negocjacji akcesyjnych z UE, Rosja zażądała (w  styczniu 1998 r.) od Unii podjęcia rozmów na temat skutków rozszerzenia, a następnie zrekompensowania jej strat, jakie miałoby rozszerzenie UE spowodować. Rosja obawiała się zwłaszcza zerwania przez państwa przystępujące do Unii dwustronnych umów ekonomicznych (i innych) oraz utrudnień w podróżowaniu Rosjan do i z Obwodu Kaliningradzkiego. Kryzys finansowy w  Rosji w  sierpniu 1998 r. bardzo negatywnie odbił się na stosunkach gospodarczych polsko-rosyjskich. Polski eksport do Rosji zmniejszył się w 1999 r. o 55% w stosunku do roku poprzedniego, a import – którego zasadniczą część stanowiły ropa naftowa i gaz ziemny – utrzymany został na niezmienionym poziomie. W  rezultacie ujemne saldo handlowe Polski zwiększyło się do ponad 2 mld USD. Starania Warszawy o zahamowanie tej tendencji były nieskuteczne, utrudniał je brak rozbudowanej infrastruktury współpracy ekonoMiędzy innymi z  tego powodu Rosja zablokowała później kandydaturę Jerzego M. Nowaka, ambasadora ad personam ds. przewodnictwa Polski w  OBWE, na urząd Sekretarza Generalnego OBWE. 19

182

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

micznej w  postaci banków, wspólnych przedsiębiorstw, gwarancji eksportowych i  ubezpieczeń realizowanych transakcji oraz wejścia w  życie umowy (z  1992 r.) o wzajemnej ochronie inwestycji. Ponadto Polska wchodziła w tym czasie w fazę spowolnienia rozwoju gospodarczego.

3. Od oczekiwanego przełomu do kryzysu w stosunkach wzajemnych (1999–2007) Przystąpienie Polski do NATO w  marcu 1999 r. i  wcześniejsze rozpoczęcie rokowań akcesyjnych z Unią Europejską (31 marca 1998 r.) wyraźnie sytuowały Polskę w zachodniej przestrzeni geopolitycznej, a sąsiedztwo z Rosją przy nierozwiązanych problemach rozliczeń z historią czyniło stosunki polityczne między Polską a Rosją bardzo delikatnymi i wrażliwymi na subiektywne oceny i działania obu stron. W Polsce dominuje przekonanie, że to właśnie Warszawa próbowała szukać nowego otwarcia. Tymczasem – jeśli nawet tak było – na przeszkodzie stał brak woli politycznej dokonania przełomu. Polskie elity polityczne wyraźnie reprezentowały megalomańskie i antyrosyjskie nastawienie. W zawoalowanej formie widoczne ono było w dokumentach programowych przyjętych przez władze RP. W exposé sejmowym z 8 kwietnia 1999 r. minister spraw zagranicznych Bronisław Geremek mówił, że Polska, kierując się dążeniem do rozwijania dobrosąsiedzkich stosunków w  całej Europie, pragnie utrzymać „polityczną otwartość wobec Federacji Rosyjskiej”; będzie próbować zintensyfikować swoje stosunki gospodarcze, kulturalne i  naukowe z  tym krajem oraz musi włączać się do współpracy w ramach Stałej Wspólnej Rady NATO–Rosja. Podkreślał, że członkostwo Polski w  NATO i  rozpoczęte negocjacje akcesyjne z Unią Europejską ułatwią jej partnerski dialog z Rosją. Równocześnie podniósł drażniące Rosję kwestie otwartości NATO na Wschód i odszkodowań dla polskich ofiar stalinowskiego terroru, zwłaszcza byłych zesłańców do obozów na Syberię, zwrotu polskich archiwów i regulacji żeglugi przez Cieśninę Pilawską20. W następnej informacji rządu o kierunkach polskiej polityki zagranicznej przedstawionej przez ministra Geremka 9 maja 2000 r., prezentującej założenia polityki dobrego sąsiedztwa z Rosją, znalazła się kontrowersyjna dla Moskwy strategia aktywnego wspierania przez Polskę przemian demokratycznych w krajach byłego ZSRR i  włączania ich w  orbitę oddziaływań europejskich i  atlantyckich. Rząd RP wyrażał także nadzieję, iż Rosja wycofa się z polityki przemocy stosowanej w drugiej już wojnie czeczeńskiej. Dużo uwagi poświęcono kwestiom zaszłości historycznych, krzywd zadanych Polakom przez Rosjan i żądano zadośćuczynienia Zob. Informacja rządu o polityce zagranicznej. Exposé ministra spraw zagranicznych Bronisława Geremka w  Sejmie, 8 kwietnia 1999 r., [w:] R. Stemplowski, Wprowadzenie do analizy polityki zagranicznej RP, wyd. 2, PISM, Warszawa 2007, t. II: Aneksy, s. 448, 459, 464. 20

3. Od oczekiwanego przełomu do kryzysu w stosunkach wzajemnych...

183

ich ofiarom. Równocześnie naiwnie oceniano, że „Przynależność Polski do zachodnich sojuszy, jak też wsparcie przez nią niepodległości i orientacji europejskiej nowo powstałych na gruzach imperium radzieckiego państw, nie powinno przeszkadzać w rozwoju stosunków gospodarczych i kulturalnych między Polską a Rosją”21. Rząd Jerzego Buzka starał się mieć inicjatywę w proponowaniu rozwijania wzajemnie korzystnych partnerskich stosunków z Rosją. Jednak ogłaszane dokumenty miały charakter fasadowy, gdyż formułowały szczytne cele, a rząd nadal w  kategorycznej formie stawiał żądania rozliczeń historycznych i  nie wpływał na polityków partii rządzących i opozycyjnych, a także na media, by w umiarkowany sposób wypowiadały się w delikatnych kwestiach dwustronnych relacji polsko-rosyjskich. Niewątpliwie fasadowy charakter miały: Założenia polskiej polityki zagranicznej wobec Rosji przyjęte przez Radę Ministrów 13 czerwca 2000 r.22 i oparty na nich dokument pod tym samym tytułem, wydany przez MSZ w styczniu 2001 r.23 W exposé sejmowym z 6 czerwca 2001 r. minister spraw zagranicznych Władysław Bartoszewski powtórzył megalomańską tezę, że Polska może odgrywać ogromną rolę w rozwijaniu kontaktów między NATO a Rosją24. Jedynie w wydanym 13 czerwca 2001 r. przez MSZ dokumencie Polityka wschodnia Unii Europejskiej w perspektywie jej rozszerzenia o państwa Europy Środkowo-Wschodniej – polski punkt widzenia znalazły się rzeczowe postulaty współpracy z  Obwodem Kaliningradzkim i północno-zachodnimi regionami Rosji25. Przystąpienie Polski do NATO nie spowodowało oczekiwanego przez polityków w  Warszawie polepszenia stosunków z  Rosją. Nie wywołało też negatywnej reakcji, gdyż z  tym faktem Rosja już w  maju 1997 r. się pogodziła. Jednak poparcie nowych członków Sojuszu do podjęcia koalicyjnych działań wojennych przeciwko FR Jugosławii (rozpoczętych 24 marca 1999 r.), w związku z sytuacją w Kosowie, negatywnie rzutowało na prowadzone w kwietniu 1999 r. konsultacje polsko-rosyjskie. Rosja, która zgodziła się rok wcześniej na rozpoczęcie prac przy budowie polskich cmentarzy wojskowych, zdecydowanie odrzucała ciągle podtrzymywane przez rząd RP żądania odszkodowań dla polskich ofiar represji stalinowskich. W prasie 21 Sejmowe exposé ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Bronisława Geremka na temat podstawowych kierunków polskiej polityki zagranicznej w 2000 r. – Warszawa, 9 maja 2000 r., „Zbiór Dokumentów” 2000, nr 2, s. 35. 22 Zob. omówienie i  pozytywną ocenę tego dokumentu: R. Kuźniar, Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2008, s. 235–236. 23 Założenia polskiej polityki zagranicznej wobec Rosji, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa, styczeń 2001 r. 24 Zob. Sejmowe exposé ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Władysława Bartoszewskiego na temat podstawowych kierunków polskiej polityki zagranicznej w 2001 r. (fragmenty) – Warszawa, 6 czerwca 2001 r., „Zbiór Dokumentów” 2001, nr 2, s. 28–29. 25 Polityka wschodnia Unii Europejskiej w  perspektywie jej rozszerzenia o  państwa Europy Środkowo-Wschodniej – polski punkt widzenia – Warszawa, 13 czerwca 2001 r., „Zbiór Dokumentów” 2001, nr 2. s. 75–77.

184

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

obu państw pojawiały się polemiki w tej sprawie. Do poważnego incydentu doszło 14 września 1999 r., kiedy rosyjskie MSZ wydało oświadczenie kwestionujące fakt agresji ZSRR na Polskę, dokonanej 17 września 1939 r. Przeciwko temu zaprotestowało polskie MSZ, które podkreśliło, że ZSRR dopuścił się napaści zbrojnej na Polskę, gwałcąc prawo międzynarodowe i polsko-radziecki układ o nieagresji z 1932 r.26 Z oburzeniem na to zareagowały także media i przedstawiciele opinii publicznej, którzy wskazywali, że Rosja, wydając taki dokument, potwierdziła, iż próbuje powrócić do neoimperialnej polityki ignorującej suwerenność państw sąsiedzkich. Oświadczenie rosyjskie sprowokowało ostre komentarze w Polsce, które wyraźnie wywoływały obawy i resentymenty antyrosyjskie. W  tym klimacie politycznym nie było warunków do poprawy stosunków polsko-rosyjskich, a to prowokowało do dalszych negatywnych działań. Świadczy o tym, choćby zdecydowanie się władz polskich na ogłoszenie 20 stycznia 2000 r., że dziewięciu dyplomatów rosyjskich pełniło funkcje szpiegowskie w  Polsce i w związku z tym rząd RP uznał ich za persona non grata. Zastosowanie drastycznego kroku wydalenia ich z  Polski zostało uznane przez Moskwę za akt wrogi i Rosja odpowiedziała podobnym działaniem. W następnym miesiącu (23 lutego) demonstrujący w Poznaniu przeciwnicy rosyjskiej interwencji w Czeczenii oblali rosyjski konsulat farbą i sprofanowali flagę rosyjską. W rezultacie rosyjski minister spraw zagranicznych Igor Iwanow odwołał zaplanowaną na marzec wizytę w Polsce, a kilka dni później demonstranci rosyjscy w Moskwie zaatakowali polski konsulat w Sankt Petersburgu i Ambasadę RP w Moskwie oraz spalili publicznie polskie flagi. Do zaognienia napięć w stosunkach polsko-rosyjskich przyczyniały się media obu państw, które epatowały opinię publiczną tendencyjnymi relacjami z tych incydentów. Dopiero rozmowa telefoniczna prezydentów Aleksandra Kwaśniewskiego i  Władimira Putina zapobiegła dalszej eskalacji napięć. Jednak nieporozumienia i  polemiki nadal się powtarzały, za co prezydent Kwaśniewski słusznie oskarżał prawicowy rząd Jerzego Buzka. Do poprawy klimatu w  stosunkach wzajemnych, choć bez przełomu w  rozwiązywaniu trudnych spraw, przyczyniła się nieoficjalna wizyta polskiego prezydenta w Rosji 10 lipca 2000 r. Następnie odbyły się wzajemne wizyty na niższych szczeblach. W  maju 2001 r. do Polski przybył z  wizytą, po ponad czteroletniej przerwie, rosyjski premier Michaił Kasjanow. Rządowi Buzka udało się doprowadzić do uroczystego otwarcia polskich cmentarzy wojskowych w Katyniu (28 lipca 2000 r.) i Miednoje (2 września 2000 r.). Rosja uważała, że zamknęło to sprawy rozliczeń historycznych, ale Polska w dalszym ciągu podnosiła nierozwiązane problemy, takie jak: zakończenie śledztwa w sprawie zbrodni katyńskiej czy zadośćuczynienie za represje stalinowskie. W  dziedzinie spraw gospodarczych między Polską a  Rosją trwały dyskusje na temat budowy drugiej nitki gazociągu jamalskiego i proponowanej przez Gazprom tzw. złączki między istniejącym już gazociągiem a Słowacją, z pominięciem Ukrainy; Polska zabiegała też o ułatwienia dla 26 Zob. P. Jendroszczyk, J. Skórzyński, Powrót do skompromitowanej dyplomacji, „Rzeczpospolita”, 15 września 1999 r.

3. Od oczekiwanego przełomu do kryzysu w stosunkach wzajemnych...

185

jej eksportu do Rosji, gdyż ujemne saldo handlowe wzrosło w 2000 r. do 3,7 mld USD. Rosję interesowały problemy Obwodu Kaliningradzkiego po zbliżającym się rozszerzeniu Unii Europejskiej. W okresie rządu Jerzego Buzka, Rosja decydowała się jedynie na ograniczoną współpracę i pragmatyczne kontakty. Oczekiwała zmian w relacjach z Warszawą po wyborach parlamentarnych w Polsce we wrześniu 2001 r. i powołaniu w następnym miesiącu rządu SLD–PSL. Czynnikiem sprzyjającym był nowy kurs polityki prezydenta Putina wobec Zachodu, wyrażający się w odnowieniu współpracy z NATO, a następnie w przyłączeniu się Rosji do koalicji antyterrorystycznej, stworzonej przez USA po zamachach z 11 września 2001 r. Rosja stawała też przez koniecznością porozumienia się z Polską w sprawach Kaliningradu, przed zbliżającym się rozszerzeniem Unii Europejskiej. Pomimo iż nadal między Polską a Rosją pozostawały fundamentalne sprzeczności w  sprawach bezpieczeństwa europejskiego, to jednak obie strony zdecydowały się na szukanie pragmatycznych rozwiązań i rozwijanie współpracy gospodarczej. Nowy rozdział w  stosunkach polsko-rosyjskich miała otworzyć dwudniowa wizyta w Moskwie nowego polskiego premiera Leszka Millera w grudniu 2001 r. Natomiast o wiele większe znaczenie wiązano z przyjazdem do Polski w dniach 16–17 stycznia 2002 r. prezydenta Rosji Władimira Putina. Była to pierwsza od 9 lat wizyta rosyjskiego prezydenta w  Polsce. Nie rozwiązano wielu istotnych problemów, ale przyjazd prezydenta Rosji do Polski miał znaczenie symboliczne, gdyż wskazywał na wolę Moskwy poszukiwania porozumienia z Polską. Centrolewicowy rząd polski – jak deklarował 14 marca 2002 r. w Sejmie minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz – postawił sobie za cel „dalsze dynamizowanie dwustronnych stosunków, partnerstwa i współpracy” i traktowanie stosunków z Rosją jako samoistny cel polskiej polityki zagranicznej27. Przed tym rządem stanęło poważne wyzwanie, tym większe, że prawicowa opozycja polityczna wyraźnie łamała istniejący dotychczas konsensus w sprawach polityki zagranicznej, podsycając nieufność i  nastroje antyrosyjskie. Ciesząc się z  bycia w  gronie NATO, z  zacieśnianej współpracy z  USA i  perspektywy szybkiego przystąpienia do UE, politycy polscy nie wykorzystali szansy rozwiązania trudnych problemów w  stosunkach z  Rosją i  lekceważyli zadeklarowany prozachodni kurs prezydenta Putina. Przekonanie, że odniesione przez Polskę sukcesy w polityce zachodniej same przez się ułatwią dialog z Rosją, okazało się zawodne. Stosunki polityczne między Polską a Rosją zaczęły przypominać znowu huśtawkę prób zbliżenia w  kierunku partnerstwa i  nieskrywanego manifestowania swojej wyższości i  historycznych resentymentów. W  Polsce nie zauważano, że Rosja pod rządami Putina stawała się państwem stabilniejszym, szybko rozwijającym się i silniejszym. Coraz trudniej też było realizować rządowi polskiemu pragmaSejmowe exposé ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Włodzimierza Cimoszewicza na temat podstawowych kierunków polskiej polityki zagranicznej w 2002 r. – Warszawa, 14 marca 2002 r., „Zbiór Dokumentów” 2002, nr 1, s. 64–65. 27

186

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

tyczną współpracę z  Rosją, która nie dostrzegała w  Polsce ważnego partnera, lecz państwo „rusofobiczne”. Od listopada 2001 r. trwały przygotowania NATO do zawarcia nowego układu o współpracy strategicznej z Rosją. W Polsce, pomimo deklarowanej od 1999 r. woli odgrywania specjalnej roli we współpracy Sojuszu z  Rosją, znowu politycy obudzili „syndrom jałtański” i  nie ukrywali, że obawiają się współpracy NATO z Rosją w zaproponowanej formule 20 państw. Dopiero kiedy sojusznicy zapewnili, że zawarty 28 maja 2002 r. układ z  Rosją nie podważa autonomii NATO przy realizacji pełnego spektrum zadań traktatowych oraz utrzymuje instrumenty koordynacji stanowisk Dziewiętnastki28, Polska włączyła się do pracy w  nowej Radzie NATO–Rosja. Wątpliwości podnoszone przez Polskę krytycznie zostały ocenione w Rosji. Negatywny wpływ na dialog polsko-rosyjski wywierała ciągle polska polityka strategicznego partnerstwa z Ukrainą oraz popierania „kolorowych rewolucji” na obszarze WNP (w Gruzji, na Ukrainie, w Kirgistanie). W Moskwie odbierano polskie zaangażowanie na rzecz upowszechniania demokracji w krajach poradzieckich jako wspieranie amerykańskich wpływów w tym regionie29. Należy przyznać, że polska polityka wschodnia nawiązywała do lansowanej w  okresie międzywojnia (1918–1939) idei „prometeizmu”. Przeważająca część polskich polityków podjęła się upowszechniania demokracji w krajach sąsiadujących z Rosją, przy równoczesnym lekceważeniu sił demokratycznych w samej Rosji. W Polsce zabrakło też – podobnie jak w  państwach zachodnich – zrozumienia, że specyfika rosyjska sprawia, iż demokracja w tym wielkim kraju nie musi i nie może być kopią demokracji amerykańskiej czy zachodnioeuropejskiej. Od początku nowego wieku na rosyjskiej scenie politycznej dominuje partia Putina – Jedna Rosja, a w Dumie Państwowej reprezentowani są jeszcze tylko nacjonaliści Władymira Żyrynowskiego (Partia Liberalno-Demokratyczna) i  komuniści. Jednak politycy polscy – podobnie jak amerykańscy i zachodnioeuropejscy – zachowywali się tak, jakby tego nie widzieli, dezawuując najbliższą standardom liberalnej demokracji partię Putina, spychali ją na pozycje nacjonalistyczne i  autorytarne. To dodatkowo utrudniało polityczny dialog polsko-rosyjski. Po wizycie prezydenta Putina w Polsce kontynuowany był intensywny dialog polityczny na najwyższym szczeblu. 6 czerwca 2002 r. prezydent Kwaśniewski złożył oficjalną wizytę w  Moskwie, a  w  końcu maja 2003 r. uczestniczył w obchodach 300. rocznicy założenia Petersburga, zaś premier Miller w szczycie Za główne obszary współpracy między NATO a Rosją uznano: zwalczanie terroryzmu, „zarządzanie kryzysowe”, nierozprzestrzenianie broni masowego rażenia, kontrolę zbrojeń i środki budowy zaufania, obronę rakietową teatru działań, operacje poszukiwawcze i ratownicze, współpracę wojskową oraz cywilne sytuacje nadzwyczajne. NATO–Russia Relations: A New Quality, Declaration by Heads of State and Government of NATO Member States and the Russian Federation, Rome Summit – 28 May 2002, „NATO Basic Text”, Rome, Italy, 28 May 2002. 29 Zob. K.-O. Lang, Poland and the East: Poland’s Relations with Russia, Belarus, and Ukraine in the Context of European Eastern Policy (Stiftung und Wissenschaft Politik, German Institute for International and Security Affairs), SWP Comments, No. 23, June 2005, s. 5–6. 28

3. Od oczekiwanego przełomu do kryzysu w stosunkach wzajemnych...

187

UE–Rosja w tym mieście; 28 czerwca 2003 r. Kwaśniewski spotkał się z Putinem w Bałtijsku (w Obwodzie Kaliningradzkim) na manewrach rosyjskiej marynarki wojennej. W  lutym tego samego roku w  Polsce ponownie przebywał premier Rosji Michaił Kasjanow. Pomimo tego w  stosunkach polsko-rosyjskich nie dokonywał się postęp w  rozwiązywaniu istniejących trudnych problemów. Nowymi przeszkodami o  charakterze politycznym okazały się zasadnicze różnice zdań między Polską a  Rosją na temat sposobu rozwiązania kryzysu irackiego i  potępienie przez Rosję udziału Polski w interwencji wojskowej USA dokonanej w marcu 2003 r., a także zbliżanie się oficjalnego przystąpienia do NATO siedmiu nowych państw środkowoeuropejskich, w tym mocno wspieranych przez Polskę trzech państw poradzieckich: Litwy, Łotwy i Estonii. Sukcesem Polski w  atmosferze nowego otwarcia była renegocjacja i  podpisanie 12 lutego 2003 r. protokołu do porozumienia z  Rosją (z 25 sierpnia 1993 r.) o systemie gazociągów do tranzytu rosyjskiego gazu przez terytorium RP i dostawach tego gazu do Polski. Zgodnie z protokołem, postanowiono zmniejszyć dostawy gazu o 74,6 mld m3 (tj. o 35%) i wydłużyć je do 2022 r. Dzięki łącznej redukcji, Polska mogła przeznaczyć na import gazu z Rosji około 5 mld USD mniej niż planowano we wcześniejszych zobowiązaniach kontraktowych30. Zmniejszenie dostaw gazu stwarzało Polsce możliwość dywersyfikacji źródeł zaopatrzenia, poprzez wzrost wydobycia krajowego i import z innych źródeł. Tymczasem porozumienia wymagały sprawy związane ze zbliżającą się akcesją Polski do Unii Europejskiej. Po pierwsze, była to kwestia wiz dla Rosjan i tranzytu do Obwodu Kaliningradzkiego. Od 2000 r. Rosja zabiegała o specjalne ułatwienia dla ruchu osobowego do tej eksklawy. Jej propozycje stworzenia specjalnych korytarzy transportowych przez terytoria Polski (i  Litwy), zostały przez Warszawę i Brukselę odrzucone31. W związku z przystąpieniem Polski do UE, a następnie do układu z Schengen nie było możliwe utrzymanie bezwizowego reżimu dla mieszkańców Obwodu Kaliningradzkiego, lecz wprowadzenie dla nich wiz. Warszawa zaproponowała Moskwie bezpłatne wizy dla Rosjan, w zamian za zniesienie wiz dla obywateli polskich (czyli te same warunki, jak Ukrainie), ale Rosja odrzuciła tę ofertę jako nierównoprawną. Porozumienia nie osiągnięto, 18 września wiceministrowie spraw zagranicznych podpisali umowę o wprowadzeniu wiz w ruchu osobowym między Polską a Rosją od 1 października 2003 r. Takie samo rozwiązanie wprowadzono w stosunku do Białorusi. Poważnym problemem w relacjach z Rosją była kontynuacja stosunków handlowych, gdyż Polska, ze względu na akcesję do Unii Europejskiej i konieczność dostosowania się do jej prawa wspólnotowego, musiała wypowiedzieć szereg Polska–Rosja. Protokół dodatkowy podpisany. Mniej gazu, mniej problemów, „Rzeczpospolita”, 13 lutego 2003 r. Nowe porozumienie przewidywało, że zakończenie budowy pierwszej nitki gazociągu jamalskiego będzie w  całości sfinansowane ze środków uzyskanych z  opłat za tranzyt gazu przez Polskę, bez angażowania środków z budżetu państwa. 31 W końcu 2002 r. Rosja rozpoczęła trójstronne rozmowy w tej sprawie z Litwą i Unią Europejską. 30

188

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

umów o współpracy dwustronnej32. 31 października 2003 r. Polska wypowiedziała umowę między RP i FR o handlu i współpracy gospodarczej (z 25 sierpnia 1993 r.); uważała bowiem, że przystępując do UE automatycznie stanie się stroną Układu o Partnerstwie i Współpracy (Partnership and Cooperation Agreement – PCA), zawartego w czerwcu 1994 r. przez Unię i Rosję. Tymczasem Moskwa nie spieszyła się z objęciem tą umową nowych członków33. Zgodziła się na to dopiero tuż przed formalnym rozszerzeniem Unii. UE i  Rosja podpisały protokół o  rozciągnięciu Układu o Partnerstwie i Współpracy na poszerzoną 27 kwietnia 2004 r. Unię, a Rosja zgodziła się na objęcie Polski PCA dopiero w listopadzie tego roku. Po wejściu do UE Polsce udało się rozbudować stosunki handlowe z  Rosją, chociaż strona rosyjska czyniła trudności w dopuszczaniu na swój rynek niektórych towarów z Polski. Między innymi wprowadziła własne certyfikaty sanitarne na sprzedawane na rynku rosyjskim polskie artykuły żywnościowe oraz zażądała własnych inspekcji w zakładach mięsnych i mleczarskich eksportujących do Rosji. Szanse na wyeliminowanie przeszkód stworzyła dopiero podpisana 2 listopada 2004 r. umowa między rządem RP a  rządem Federacji Rosyjskiej o  współpracy gospodarczej; Polska musiała przyjąć warunki stawiane przez stronę rosyjską34. Od wiosny 1998 r. Polska lansowała koncepcję stworzenia tzw. wymiaru wschodniego Unii Europejskiej. Rząd polski powrócił do niej w styczniu 2003 r., ogłaszając w  tej sprawie tzw. non-paper, w  maju rozwinął jej założenia minister W. Cimoszewicz35. Polska koncepcja nie zyskała wtedy poparcia na forum UE, która wiosną 2004 r. ustanowiła Europejską Politykę Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy – ENP). Moskwa uznając, że Unia dąży do odejścia od wspólnej strategii (wobec Rosji z czerwca 1999 r.) i rywalizacji z Rosją na obszarze innych państw WNP, odrzuciła nową ofertę UE. Czynnikiem, który zakłócił polityczne stosunki między Polską a  Rosją była reakcja Warszawy na rozszerzenie kompetencji władzy wykonawczej w  Rosji po zamachu terrorystycznym dokonanym przez Czeczenów w  Biesłanie 1 września 2004 r.36 Polska przyłączyła się wtedy do zachodniej krytyki tego kroku, a polscy politycy publicznie wyrażali obawy o losy demokracji w Rosji. Ponadto negatywnie Łącznie w 2003 r. Polska wypowiedziała 68 umów dwustronnych z krajami spoza UE. W trakcie powstałego sporu w lutym 2004 r. minister spraw zagranicznych W. Cimoszewicz apelował nawet do UE o zawieszenie koncesji handlowych dla Rosji. Zob. M. Kaczmarski, W. Konończuk, Rosyjski dylemat w polityce zagranicznej Polski po 1999 roku, [w:] A. Gil, T. Kapuśniak (red.), Polityka wschodnia Polski. Uwarunkowania. Koncepcje. Realizacja, Instytut Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2009, s. 207–208. 34 Dopiero z dniem 1 marca 2005 r. Rosja zniosła restrykcje na import polskich produktów mlecznych, przyznając połowie z kontrolowanych ponad 70 zakładów mleczarskich własne certyfikaty sanitarne. 35 Zob.: Polska w Unii Europejskiej: jaka polityka zagraniczna – wykład ministra spraw zagranicznych Włodzimierza Cimoszewicza, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, 22 maja 2003 r.; W. Cimoszewicz, Polska racja stanu a nowe środowisko międzynarodowe, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2003, s. 24. 36 Reakcje polskich polityków i  mediów na ten zamach były nieprzyjazne wobec Rosji, co zostało źle odebrane w Moskwie. 32 33

3. Od oczekiwanego przełomu do kryzysu w stosunkach wzajemnych...

189

oddziaływały na stosunki dwustronne nierozwiązane tzw. trudne kwestie, będące spuścizną historii, w tym dotyczące odszkodowań dla Polaków represjonowanych w  ZSRR oraz w  sprawie wyjaśnienia okoliczności zbrodni katyńskiej. Pomimo dość częstego dialogu politycznego na linii Warszawa–Moskwa37 klimat w  stosunkach dwustronnych był niedobry. Pogorszyło go jeszcze zaangażowanie czołowych polskich polityków w „pomarańczowej rewolucji” na Ukrainie na przełomie 2004/2005 r., co było odbierane w Moskwie jako mająca wydźwięk antyrosyjski ingerencja w sprawy wewnętrzne Ukrainy. Następnie odbyła się cała seria wzajemnych polemik. W lutym 2005 r. zostały one wywołane stanowiskiem rosyjskiego MSZ, które wydało oświadczenie pozytywnie interpretujące decyzje jałtańskie z  1945 r., podjęte w  odniesieniu do Polski. W Polsce zostało ono odebrane jako próba rehabilitowania polityki Stalina. W marcu 2005 r. Naczelna Prokuratura Wojskowa Federacji Rosyjskiej zamknęła śledztwo w sprawie zbrodni katyńskiej, nie przedstawiając żadnych zarzutów; oznaczało to potraktowanie tej zbrodni, jak przestępstwa pospolitego. Polska odrzuciła tę decyzję i zażądała uznania mordu katyńskiego za zbrodnię przeciwko ludzkości, a Instytut Pamięci Narodowej wszczął własne śledztwo w tej sprawie. Także w marcu 2005 r. powstały nowe zadrażnienia, gdy Rosja nerwowo zareagowała na polską krytykę zabójstwa byłego prezydenta Czeczenii Asłana Maschadowa. W  maju w  Polsce rozgorzała dyskusja na temat, czy prezydent Kwaśniewski powinien przyjąć zaproszenie na obchody w Moskwie 50. rocznicy zakończenia II wojny światowej, a gdy tam pojechał, był krytykowany przez prawicową opozycję polityczną i media, że zgodził się „stać w drugim szeregu” zaproszonych gości. W lipcu 2005 r. zawód i krytykę w Polsce wywołał brak zaproszenia jej przedstawicieli na obchody 750. rocznicy założenia Kaliningradu (Królewca). Latem 2005 r. miała miejsce tzw. wojna dyplomatów. W  lipcu doszło w Warszawie do chuligańskiego pobicia dzieci rosyjskich dyplomatów, ten incydent prezydent Putin uznał za „nieprzyjazny akt, który może być określony jedynie jako przestępstwo”; w sierpniu dwóch polskich dyplomatów oraz dziennikarz i rosyjski pracownik polskiej ambasady zostali pobici w Moskwie38. Podtrzymywane przez Warszawę żądania rozliczenia krzywd zadanych Polakom przez Rosję i  ZSRR nie spowodowało zmiany stanowiska Kremla. Wprost przeciwnie, poza polemizowaniem z Polską, prezydent Rosji zdecydował o ustanowieniu od 2005 r. nowego święta państwowego, wprowadzając zamiast rocznicy Rewolucji Październikowej (7 listopada) – Dzień Jedności Narodowej (4 listopada) dla upamiętnienia wypędzenia w 1612 r. polskich wojsk z Kremla. Zmiana na szczytach władzy w  Polsce jesienią 2005 r., kiedy rząd utworzyła nacjonalistyczno-prawicowa partia Prawo i Sprawiedliwość, a prezydentem Świadczą o tym rozmowy prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego z prezydentem Putinem 6 czerwca 2004 r. w Caen we Francji podczas obchodów 60. rocznicy lądowania aliantów w Normandii, w czasie wizyty roboczej w Moskwie w dniach 28–29 września i podczas uroczystości obchodów 60. rocznicy wyzwolenia obozu koncentracyjnego Oświęcim-Brzezinka 27 stycznia 2005 r. 38 M. Kaczmarski, W. Konończuk, op. cit., s. 205. 37

190

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

został jej działacz Lech Kaczyński, fatalnie odbiła się na stosunkach polsko-rosyjskich. Nowy rząd i  prezydent podjęli, zapowiadaną w  kampanii wyborczej „twardą” politykę wobec Rosji. W  rezultacie doszło do całej serii wzajemnie nieprzyjaznych gestów i  działań. W  listopadzie 2005 r. Rosja nałożyła embargo na import polskich produktów zwierzęcych i roślinnych, co Warszawa uznała za akt motywowany politycznie39. Rząd PiS, kierowany początkowo przez Kazimierza Marcinkiewicza, wyraził zainteresowanie instalacją w  Polsce amerykańskiej tarczy antyrakietowej, a  następny rząd pracujący pod przewodnictwem Jarosława Kaczyńskiego, rozpoczął w  październiku 2006 r. rokowania z Amerykanami na ten temat. W atmosferze ostrych polemik Polska początkowo deklarowała wolę utrzymania dobrych stosunków z Rosją40, ale równocześnie wysyłała jasne sygnały, że Rosja musi bardzo wyraźnie traktować Polskę jako kraj równoprawny, np. prezydent L. Kaczyński wyrażał gotowość odwiedzenia Moskwy, ale pod warunkiem, że prezydent Putin przyjedzie uprzednio do Warszawy, wyrównując dysproporcję w  oficjalnych wizytach na szczeblu głów państw. Polska nasiliła krytykę podpisanego we wrześniu 2005 r. rosyjsko-niemieckiego porozumienia o budowie gazociągu na dnie Morza Bałtyckiego, twierdząc, że zamierzony gazociąg (Nord Stream) omijając Polskę stanowi zagrożenie dla jej bezpieczeństwa energetycznego41. W  maju 2007 r. minister spraw zagranicznych RP Anna Fotyga przemawiała już bardziej twardo, akcentując potrzebę nie doraźnej poprawy bardzo napiętych stosunków politycznych z Rosją, ale umacniania „tradycyjnych więzi historycznych i kulturowych, łączących społeczeństwa obu krajów”, czekania na zmianę „świadomości rosyjskich elit politycznych”, rozwijania bilateralnej współpracy gospodarczo-handlowej, wspierania współdziałania „polskich władz samorządowych z władzami rosyjskich regionów”, kontynuowania dialogu w sprawach historycznych i przeciwstawiania się „nieuzasadnionym próbom dyskryminowania Polski, takim jak zakaz eksportu polskich produktów mięsnych i roślinnych do Rosji”42. Takie stawianie sprawy oraz wymienianie przez odpowiedzialnego za politykę zagraniczną ministra stosunków z  Rosją za stosunkami z  Ukrainą nie mogło być dobrze odbierane w Moskwie. Ibidem. Informacja rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w  2006 roku (przedstawiona przez ministra spraw zagranicznych Stefana Mellera na posiedzeniu Sejmu w  dniu 15 lutego 2006 roku), „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2007, s. 25. 41 W kwietniu 2006 r. minister obrony narodowej Radosław Sikorski, porównał rosyjsko-niemieckie porozumienie o budowie gazociągu do złowrogiego dla Polski paktu Ribbentrop– –Mołotow (z sierpnia 1939 r.). Porównaj odmienny pogląd uznający, że Polska nie zgadzając się na budowę drugiej nitki gazociągu jamalskiego przyczyniła się do zbudowania Nord Stream: W. Kuczyński, Jak zbudowaliśmy Nord Stream, „Gazeta Wyborcza”, 10 kwietnia 2013 r. Zob. także R. Czarny, Kontrowersje wokół Gazociągu Północnego – implikacje dla państw regionu Morza Bałtyckiego, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2008, nr 4 (V), s. 71 i n. 42 Informacja rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w  2007 roku (przedstawiona przez minister spraw zagranicznych Annę Fotygę na posiedzeniu Sejmu w dniu 11 maja 2007 roku), „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2008, s. 31–32. 39

40

4. Polityka pragmatycznego układania stosunków wzajemnych...

191

Pomimo zaostrzenia polskiego kursu wobec Rosji, Moskwa próbowała poprawiać relacje z Polską. Świadczy o tym przyjazd w styczniu 2006 r. do Warszawy wpływowego doradcy rosyjskiego prezydenta, Siergieja Jastrzębskiego, a  także wizyta ministra spraw zagranicznych Siergieja Ławrowa w październiku 2006 r. Ostatnia odbyła się wtedy, gdy Polska już otrzymała oficjalną propozycję amerykańską w  sprawie tarczy antyrakietowej, zwróciła się do Waszyngtonu (we wrześniu 2006 r.) o  pomoc w  dywersyfikacji dostaw surowców energetycznych, ostro krytykowała „tendencje autorytarne w Rosji”, a także gdy zapowiedziała zablokowanie na forum UE przygotowań do negocjacji z Rosją na temat nowego PCA, który miał zastąpić wygasający w  następnym roku poprzedni układ. Brak postępu w zabiegach Polski, nie wspieranych wówczas przez Komisję Europejską43, o uchylenie przez Rosję embarga na import z Polski mięsa i artykułów roślinnych spowodował, że w listopadzie 2006 r. Polska postawiła weto zatwierdzeniu mandatu na negocjowanie nowego układu (PCA-2)44. Irytację Moskwy wzbudzała kontynuowana przez Polskę polityka wspierania demokratycznych przemian na obszarze państw WNP, zwłaszcza na Ukrainie i w Gruzji, oraz podejmowane wiosną 2006 r. przez Warszawę próby wzniecenia kolorowej rewolucji na Białorusi. Polska od lat była postrzegana przez Moskwę jako nieformalny lider nieprzyjaznych Rosji państw. Ten negatywny wizerunek został wzmocniony po tym, jak polscy prezydenci zaczęli uczestniczyć w spotkaniach na szczycie GUAM, przekształconego w kwietniu 2005 r. w Organizację na Rzecz Demokracji i  Rozwoju Ekonomicznego GUAM (Gruzja, Ukraina, Azerbejdżan i  Mołdowa), a  prezydent Kaczyński zainicjował szczyty energetyczne z udziałem prezydentów państw (Polski, Litwy, Ukrainy, Gruzji), próbujących się uniezależnić od rosyjskich dostaw ropy naftowej i gazu ziemnego45.

4. Polityka pragmatycznego układania stosunków wzajemnych (od jesieni 2007 roku) Powstały po wyborach parlamentarnych (w  październiku 2007 r.) nowy rząd koalicji PO–PSL podjął próbę pragmatycznego układania stosunków z  Federacją 43 Dopiero w maju 2007 r. na szczycie UE–Rosja w Samarze „trójka” UE w pełni wsparła stanowisko Polski w sprawie rosyjskiego embarga. Stanowiło to sukces polskiej dyplomacji. 44 Innym powodem podnoszonym przez Polskę było żądanie ratyfikowania przez Rosję Traktatu Karty Energetycznej, 45 W  szczycie energetycznym w  Krakowie w  dniach 11–12 maja 2007 r. obok przedstawicieli czterech państw uczestniczył Azerbejdżan, ale nie udało się włączyć do niego Kazachstanu, który był reprezentowany tylko przez przedstawiciela prezydenta tego kraju. Zob. pozytywną ocenę całej polityki prezydenta L. Kaczyńskiego wobec Rosji, w tym szczytu energetycznego w Krakowie – P. Kowal, Wielki powrót geopolityki i wschodnia idea Lecha Kaczyńskiego, [w:] J. Kloczkowski (red.), Polska w  grze międzynarodowej. Geopolityka i  sprawy wewnętrzne, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2010, s. 53–59.

192

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

Rosyjską i szczerego rozmawiania o sprawach trudnej przeszłości. Jego pierwszą decyzją w  tym kierunku było ogłoszenie w  listopadzie 2007 r. mało znaczącej decyzji o  wycofaniu przez Polskę weta na rozmowy Rosji na temat przystąpienia do OECD. Wyraził także gotowość wycofania weta dla rozpoczęcia przez UE rokowań z  Rosją w  sprawie nowego układu o  partnerstwie i  współpracy, jeśli Moskwa uchyli embargo na import polskich produktów mięsnych i roślinnych. Zdecydował się także wznowić zablokowany wcześniej dialog polityczny z Rosją. W grudniu 2007 r. ministrowie spraw zagranicznych Polski, Radosław Sikorski, i Federacji Rosyjskiej, Siergiej Ławrow, postanowili reaktywować prace (powołanej w marcu 2002 r.) Polsko-Rosyjskiej Grupy do Spraw Trudnych46. W  lutym 2008 r. premier Donald Tusk złożył oficjalną wizytę w  Moskwie. Odbyła się ona przy ostrej krytyce opozycji (PiS) i  zastrzeżeniach prezydenta L. Kaczyńskiego. Nie przyniosła jakichś wyraźnych efektów, ale otworzyła drogę do odbudowy kontaktów politycznych, spotkała się z uznaniem krajów UE. W maju 2008 r. rząd Polski wyraził zgodę na mandat dla Komisji Europejskiej na rokowania z Rosją w sprawie PCA-2, w zamian Moskwa zniosła embargo na polskie mięso i  produkty roślinne, jednak przebiegało to stopniowo, więc polscy producenci nie odzyskali wszystkich utraconych rosyjskich rynków zbytu. W  dalszym ciągu politycznym problemem dzielącym Polskę i  Rosję pozostał stosunek Warszawy do aspiracji Ukrainy i  Gruzji. Na szczycie NATO w Bukareszcie na początku kwietnia 2008 r. Polska nalegała – ku niezadowoleniu Rosji – na podjęcie decyzji o zaproszeniu w przyszłości obu państw do Sojuszu. W sierpniu 2008 r. po wybuchu wojny gruzińsko-rosyjskiej, ze strony Polski formułowane były przez opozycyjny PiS i prezydenta ostre zarzuty wobec Rosji. Jednak rząd zajął umiarkowane stanowisko, wspierając mediację podjętą przez sprawującą prezydencję w  UE Francję. Następnie Polska zgodziła się włączyć swoich przedstawicieli do cywilnej misji obserwacyjnej UE w Gruzji. Związek z polityką zaangażowania Polski na obszarze zachodniej i południowej części WNP ma podtrzymywana inicjatywa „wymiaru wschodniego UE” i  działania na rzecz wzmocnienia Europejskiej Polityki Sąsiedztwa. W  maju 2008 r. Polska wspólnie ze Szwecją przedstawiła propozycję ustanowienia Partnerstwa Wschodniego. Inicjatywa ta, zakładająca zwiększenie angażowania Unii Europejskiej w demokratyczną transformację Ukrainy, Białorusi, Mołdowy, Gruzji, Armenii i  Azerbejdżanu, została wstępnie zaaprobowana przez Radę Współprzewodniczący tego gremium – b. minister spraw zagranicznych RP Adam Daniel Rotfeld i rektor Moskiewskiego Państwowego Instytutu Stosunków Międzynarodowych Anatolij Torkunow odbyli nieformalne spotkanie w dniach 1–2 lutego w Brukseli. Natomiast prace tej komisji rozpoczęto posiedzeniem w  Warszawie w  dniach 13–14 czerwca 2008 r. Efektem wydawniczym prac tej grupy jest wspólna publikacja ekspertów polskich i rosyjskich – obszerna książka na temat trudnych problemów w  stosunkach polsko-rosyjskich w  latach 1918–2008. Zob. A.D. Rotfeld, A.W. Torkunow (red.), Białe Plamy – Czarne Plamy: sprawy trudne w  relacjach polsko-rosyjskich (1918–2008), Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2010 (stron 907). Została ona zaprezentowana podczas oficjalnej wizyty w Polsce prezydenta Federacji Rosyjskiej Dmitrija Miedwiediewa w grudniu 2010 r. 46

4. Polityka pragmatycznego układania stosunków wzajemnych...

193

Europejską w czerwcu 2008 r., a po przedstawieniu przez Komisję Europejską zasad funkcjonowania, Partnerstwo Wschodnie oficjalnie proklamowano w maju 2009 r. Stawia ono przed Polską i całą UE wyzwanie, jak promować demokrację w  mniejszych krajach WNP, by nie było to odbierane w  Moskwie jako działania antyrosyjskie. Oznacza to, że polityczne stosunki między Polską a Federacją Rosyjską nadal czekają na nowe inicjatywy i rozwiązania. Ważnym wydarzeniem w procesie odbudowy dialogu polsko-rosyjskiego był przyjazd premiera FR Władimira Putina na międzynarodowe obchody 70. rocznicy wybuchu II wojny światowej na Westerplatte 1 września 2009 r. Wizyta ta była jednak zakłócana ostrymi polemikami nacjonalistycznie nastawionych mediów i  historyków obu państw na temat genezy tamtej wojny, stosunków polsko-niemieckich w okresie przed jej wybuchem i paktu Ribbentrop-Mołotow. Putin w przeddzień przyjazdu do Gdańska wystosował list do Polaków, zawierający koncyliacyjne oceny przeszłości i propozycje pojednania i partnerskiej współpracy47. Przemawiając na konferencji prasowej i  podczas uroczystości na Westerplatte zasadniczo powtórzył tezy swojego listu48, a prezydent RP L. Kaczyński wygłosił „twarde”, mało zręczne przemówienie zawierające akcenty antyrosyjskie. Natomiast premier Donald Tusk prowadził z Putinem szczere rozmowy i przemawiał w  duchu szukania dróg pojednania polsko-rosyjskiego. Równocześnie w  trakcie uroczystości na Westerplatte Służba Wywiadu Zagranicznego Rosji zorganizowała konferencję prasową, w której padały nieakceptowane w Polsce oceny genezy wybuchu II wojny światowej. Wszystko to razem stanowiło sygnał, że stosunki polsko-rosyjskie mogą układać się tak jak proponował Putin, albo tak jak w medialnych przekazach, ostro i konfrontacyjnie. Podczas rozmów premierzy Polski i Rosji, kierując się wspólnym dążeniem do obiektywnego, bez politycznej presji, wyjaśnienia bolesnych spraw ze wspólnej historii obu narodów, postanowili powołać dwie instytucje, jedną na terenie Polski, a  drugą w  Rosji, które będą m.in. badały kwestie zbrodni katyńskiej; uzgodnili zaakceptowanie rekomendacji Komisji ds. trudnych i  otwarcie – na zasadzie wzajemności – archiwów w obu państwach. Rozmawiali także o zdynamizowaniu stosunków ekonomicznych; odnotowali, że obroty handlowe wzrosły do około 20 mld USD, a  Rosja wysunęła się na drugiego (po RFN) partnera handlowego Polski. Poruszyli również temat współpracy energetycznej, w tym oczekiwanego przez Polskę sfinalizowania kontraktu gazowego. Potwierdzili, że List Putina do Polaków – pełna wersja, „Gazeta Wyborcza”, 31 sierpnia 2009 r. Przemówienia podczas uroczystości na Westerplatte były transmitowane na żywo przez telewizję rosyjską. Rosjanie mogli więc po raz pierwszy usłyszeć od cieszącego się wielkim autorytetem premiera FR nowe oceny, chociażby przyznanie, że II wojna światowa zaczęła się 1 września 1939 r., a  nie 22 czerwca 1941 r. oraz polską wersję historii, dotychczas w  Rosji nieznaną. Generalnie przemówienie Putina było „twardsze” niż list do Polaków. Prawdopodobnie dlatego, że zostało transmitowane na żywo przez telewizję rosyjską. Z psychologicznego punktu widzenia należy ocenić, że sam fakt przyjazdu Putina do Gdańska i wypowiedziane przez niego słowa mogły być wyrazem woli dokonania przełomu w stosunkach z Polską. 47 48

194

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

kwestia ta nie powinna być upolityczniana, a  realizowana wyłącznie na zasadach dobrze pojętego wspólnego interesu49. Po spotkaniu obu premierów podpisane zostały umowy międzyrządowe o  żegludze po Zalewie Wiślanym oraz o wywozie wypalonego paliwa jądrowego z polskich reaktorów badawczych do Federacji Rosyjskiej. W ramach wizyty premiera Putina w Polsce, po wieloletniej przerwie wznowiono, zawieszone przed 10. laty kontakty robocze między szefami sztabów sił zbrojnych Polski i  Federacji Rosyjskiej. Towarzyszący Putinowi szef Sztabu Generalnego FR Nikołaj Makarow spotkał się z polskim odpowiednikiem gen. Franciszkiem Gągorem. Obaj rozmówcy zgodzili się, że nie ma zasadniczych przeszkód dla rozszerzenia dwustronnej współpracy wojskowej. Na początek postanowili rozwijać wojskową współpracę przygraniczną. Bardzo ważnymi podmiotami dialogu między Polakami a  Rosjanami stały się kościoły obu państw. W  końcu września 2009 r. w  Polsce przebywała na zaproszenie Episkopatu Kościoła katolickiego delegacja rosyjskiej Cerkwi prawosławnej, złożona z  mnichów z  klasztoru spod Ostaszkowa. Było to pierwsze spotkanie przedstawicieli obu kościołów. Ze strony prawosławnej wyszła inicjatywa przygotowania wspólnej deklaracji z  apelem o  pojednanie, na wzór słynnego listu biskupów polskich do niemieckich („Przebaczamy i  prosimy o przebaczenie”) z listopada 1965 r. Przedstawiciele obu kościołów rozmawiali o  tym, jak poprawić chłodne relacje między Polską i  Rosją. Rosyjska Cerkiew prawosławna jest najlepszym partnerem dla Polaków w tym dialogu, ponieważ wbrew oficjalnej państwowej linii jednoznacznie potępia zbrodnie stalinizmu. Jak pisał jeden z  komentatorów – „Gest prawosławnych mnichów z  klasztoru spod Ostaszkowa ma znaczenie historyczne. Ze względu na moment polityczny, 49 W grudniu 2009 r. doszło do uzgodnienia nowej umowy na dostawy gazu rosyjskiego do Polski. Konieczność taka powstała po tym, jak spółka RosUkrEnergo zerwała, po wojnie gazowej między Rosją a Ukrainą w styczniu tego roku, kontrakt na dostawy gazu. Spółka ta dostarczała Polsce 2,3 mld m3 gazu. Aby zapobiec deficytowi gazu PGNiG i Gazprom porozumiały się w  sprawie zwiększenia dostaw rosyjskiego gazu do Polski o  wielkość do 10,2 mld m3 rocznie i  przedłużenia istniejącej umowy do 2037 r. Umowa została poddana ostrej krytyce przez opozycję polityczną (PiS) i prezydenta L. Kaczyńskiego. Do krytyki przyłączyła się także Komisja Europejska, która domagała się przekazania zarządzania gazociągiem niezależnej spółce. Ostatecznie 27 października 2010 r. wicepremierzy Polski i Rosji Waldemar Pawlak i  Igor Sieczin podpisali w  Warszawie porozumienie zapewniające dostawy gazu do naszego kraju do 2022 r. w  ilości uzgodnionej w  poprzednim roku. Obie strony wyraziły wolę podpisania kontraktu umożliwiającego utrzymanie tranzytu błękitnego paliwa przez terytorium Polski do 2045 r. Dopuszczalny będzie także reeksport gazu importowanego z Rosji. Operatorem polskiego odcinka gazociągu jamalskiego została na mocy umowy z  EuRoPolGazem spółka Gaz-System. Chociaż cena gazu jest tajemnicą handlową wiadomym było, że Polska płaciła najdrożej spośród wszystkich unijnych odbiorów gazu z  Rosji. Polska zatem wniosła pozew do sądu arbitrażowego w Sztokholmie. 21 grudnia 2012 r. Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo po wielu miesiącach negocjacji z  Gazpromem uzgodniło niższą cenę za kupowany w  Rosji gaz. Dzięki temu cena tego paliwa od stycznia 2013 r. spadła dla klientów indywidualnych o 10%, a dla największych firm chemicznych o 3,3%.

4. Polityka pragmatycznego układania stosunków wzajemnych...

195

w którym go dokonano: gdy pamięć o Katyniu wciąż jeszcze nas raczej dzieli, zamiast łączyć. Gdy pogodzić się muszą dwa narody potwornie doświadczone przez historię najnowszą. Ze względu na moment religijny: gdy dwie wielkie rodziny chrześcijańskie, przede wszystkim Kościół katolicki i  Cerkiew prawosławna, muszą się wreszcie pojednać”50. Jak widać jesienią 2009 r. powstała szansa zapoczątkowania zwrotu mentalnego w  stosunkach polsko-rosyjskich51. Wysiłki różnych osób i  środowisk zaangażowanych w  tym procesie napotkały silne przeciwdziałanie nacjonalistów, widoczne zwłaszcza po stronie polskiej. Opozycyjna partia Prawo i Sprawiedliwość, a także liczne grupy dziennikarzy nastawionych antyrosyjsko i nacjonalistycznie kontynuowały granie kartą rosyjską (i niemiecką), zwalczając główną partię rządzącą – Platformę Obywatelską. Wykorzystywana jest nadal „polityka historyczna”. Polska i Rosja podejmowały jednak działania na rzecz dialogu i zbliżenia obu narodów. Taki charakter miało spotkanie premierów Donalda Tuska i Władimira Putina 7 kwietnia 2010 r. na cmentarzu pomordowanych przez NKWD Polaków w Katyniu. Pozytywny odbiór tego gestu premiera rosyjskiego, a także wyświetlenie w  oficjalnej telewizji rosyjskiej filmu Andrzeja Wajdy „Katyń”, zostały szybko zakłócone katastrofą lotniczą w Smoleńsku 10 kwietnia 2010 r., w której zginął prezydent Lech Kaczyński i  95 osób delegacji państwowej, lecących na (odrębne od rządu) obchody rocznicy zbrodni katyńskiej. PiS, nie czekając i niezależnie od wyniku ustaleń komisji analizującej przyczyny tego tragicznego zdarzenia, oskarżył władze rosyjskie za spowodowanie katastrofy. Następnie to środowisko polityczne rozpętało w Polsce wielką kampanię oskarżeń, domniemań, a nawet teorię rosyjskiego zamachu52. Utrudniło to zdecydowanie przejście do pojednania polsko-rosyjskiego. Władze rosyjskie czyniły kolejne gesty wobec Polski. Na miejsce katastrofy udał się premier Putin, który osobiście kierował akcją ratowniczą i  spotkał się ponownie z premierem Tuskiem w Smoleńsku. Na pogrzeb prezydenta RP L.  Kaczyńskiego 18 kwietnia 2010 r. przyleciał do Krakowa, pomimo bardzo trudnych warunków lotniczych, prezydent Dmitrij Miedwiediew53. Politycznie bardzo ważnym wydarzeniem w stosunkach polsko-rosyjskich była pierwsza od Komentarz Jana Turnaua, w: Cerkiew chce pojednania Polaków i Rosjan, „Gazeta Wyborcza”, 29 września 2009 r. 51 Szerzej na temat tego, co należałoby robić dla poprawy stosunków polsko-rosyjskich zob. R. Zięba, Czy w stosunkach polsko-rosyjskich możliwe jest przejście od »polityki historycznej« do »polityki perspektywicznej«?, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3, s. 179–190. 52 W tym miejscu nie podejmuję się analizy tego wydarzenia i kampanii politycznej w Polsce. Zasługuje to na odrębne rzeczowe i obiektywne przeanalizowanie, a to będzie możliwe po zakończeniu śledztwa w sprawie przyczyn katastrofy lotniczej. 53 Trudne warunki do komunikacji lotniczej powstały w wyniku potężnej czarnej chmury pyłu, jaki wydostawał się wtedy do atmosfery w  wyniku wybuchu wulkanu na Islandii. To spowodowało, że wielu przywódców państw, pomimo wcześniejszych zapowiedzi, nie przybyło na pogrzeb polskiego prezydenta. 50

196

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

ośmiu lat oficjalna wizyta prezydenta Rosji Miedwiediewa w Polsce w dniach 6–7 grudnia 2010 r. Pomimo owocnych, prowadzonych w atmosferze zaufania, rozmów z polskim prezydentem Bronisławem Komorowskim i premierem Tuskiem nie przyniosły one poprawy stosunków polsko-rosyjskich. Na przeszkodzie stanęła zwłaszcza sprawa katastrofy smoleńskiej, która na długo zakłóciła dialog polsko-rosyjski i  utrudniła rozwiązywanie wielu spraw trudnych między obu państwami. Na konferencji prasowej prezydent Komorowski ogłosił, że wraz z prezydentem Rosji Miedwiediewem obejmą wspólnym patronatem upamiętnienie miejsca katastrofy smoleńskiej54. W  sytuacji, kiedy politykom trudno było podjąć rzeczywiste działania na rzecz pojednania, zajęły się tym kościoły obu państw. Po niecałych trzech latach przygotowań polski Kościół katolicki i rosyjska Cerkiew prawosławna uzgodniły treść wspólnego orędzia apelującego o pojednanie między Polakami a Rosjanami. Był to pierwszy w historii dokument z przesłaniem do narodów Polski i Rosji. Został on podpisany w  czasie wizyty delegacji patriarchatu moskiewskiego, na której czele stał patriarcha Moskwy i  całej Rusi Cyryl I55, w  dniach 16–19 sierpnia 2012 r. Napisano w nim m.in.: „Apelujemy do naszych wiernych, aby prosili o  wybaczenie krzywd, niesprawiedliwości i  wszelkiego zła wyrządzonego sobie nawzajem. Jesteśmy przekonani, że jest to pierwszy i najważniejszy krok do odbudowania wzajemnego zaufania, bez którego nie ma trwałej ludzkiej wspólnoty ani pełnego pojednania. Przebaczenie nie oznacza oczywiście zapomnienia. […] Przebaczyć oznacza jednak wyrzec się zemsty i  nienawiści, uczestniczyć w budowaniu zgody i braterstwa pomiędzy ludźmi, naszymi narodami i krajami, co stanowi podstawę pokojowej przyszłości”56. W podpisanym orędziu oraz w wypowiedziach dostojników obu kościołów apelowano o  pojednanie Polaków i  Rosjan, a  równocześnie opowiedziano się za obroną wartości chrześcijańskich, pojmowanych w sposób wyraźnie konserwatywny. Była to pierwsza w  historii wizyta w  Polsce zwierzchnika rosyjskiej Cerkwi prawosławnej. Nadano jej charakter międzypaństwowy, a  rosyjskiego gościa przyjął prezydent RP B. Komorowski. W  2011 r. rozpoczęły działalność Centra Polsko-Rosyjskiego i  RosyjskoPolskiego Dialogu i Porozumienia. Obie instytucje działają na rzecz większego zbliżenia obydwu narodów oraz ochrony pamięci o  losach Polaków w  Rosji Prezydent Rosji z wizytą w Polsce, PAP, 6 grudnia 2010 r. Patriarcha Cyryl I ma opinię liberała i zwolennika większego udziału Cerkwi w polityce. Jego konserwatywni oponenci wytykają mu ekumenizm i rzekomą sympatię do katolicyzmu. W  Rosji Cyryl I cieszy się opinią osoby o  szerokiej erudycji, fundamentalnej wiedzy i  błyskotliwym intelekcie, a  także jest uważany za przyjaciela Władimira Putina. W  Europie ma reputację hierarchy, zdolnego zarówno do skutecznej obrony tożsamości rosyjskiej Cerkwi, jak i rozwoju stosunków z Zachodem, w tym z Kościołem katolickim. 56 Wspólne Przesłanie do Narodów Polski i  Rosji, Warszawa, 17 sierpnia 2012 r. Na temat oceny tego dokumentu zob. T.R. Dębowski, Wspólne orędzie Kościoła Rzymskokatolickiego w Polsce oraz Rosyjskiego Kościoła Prawosławnego i  jego znaczenie dla stosunków polsko-rosyjskich, [w:] M. Mróz (red.), Polska Polityka Wschodnia, „Dyplomacja i Bezpieczeństwo” 2013, R. 1, s. 65–74. 54 55

4. Polityka pragmatycznego układania stosunków wzajemnych...

197

i Rosjan w Polsce. Każda z tych instytucji zajmuje się ułatwianiem prowadzenia badań archiwalnych w  obydwu państwach, przeciwdziałaniu fałszowaniu historii i  stereotypom. Centra wspierają wzajemny dialog we współczesnych stosunkach polsko-rosyjskich, a także wymianę młodzieży. W obchodach 68. rocznicy wyzwolenia obozu koncentracyjnego w Oświęcimiu (Auschwitz) w  końcu stycznia 2012 r. uczestniczył przewodniczący Dumy Państwowej FR Siergiej Naryszkin. Otwarta z tej okazji rosyjska wystawa narodowa pokazała, że Polacy i Rosjanie są w stanie mówić jednym głosem w ważnych i trudnych sprawach historycznych57. Równolegle z poprawą stosunków politycznych między Polską a Rosją nastąpiła duża intensyfikacja dwustronnych stosunków handlowych. Od 2007 r. eksport z Polski do Rosji wzrósł o połowę, a w 2012 r. obroty wzajemne osiągnęły wartość 37,9 mld USD (w  stosunku do poprzedniego roku wzrost o  16%). Zauważa się ekspansję polskich firm na rynku rosyjskim. Strona rosyjska uskarża się na administracyjne bariery w inwestowaniu w Polsce. Warszawa jest zainteresowana współpracą, zwłaszcza między regionami i społecznościami lokalnymi. Problematykę tę kompetentnie nadzoruje, działające od września 2009 r., Polsko-Rosyjskie Forum Regionów.  Dzięki tej instytucji ożywione zostały kontakty samorządów terytorialnych. Forum patronują Senat RP i rosyjska Rada Federacji. W  atmosferze poprawy stosunków polsko-rosyjskich, prezydent Władimir Putin zdecydował się na krok, który mocno zaskoczył polską opinię publiczną. 3 kwietnia 2013 r. zlecił koncernowi Gazprom powrócić do rozpatrzenia projektu budowy drugiej nitki gazociągu jamalskiego, który biegnie przez Polskę na zachód Europy. W wypowiedzi dla mediów rosyjski prezydent stwierdził, że „realizacja tego projektu usunęłaby wszelkie obawy naszych polskich przyjaciół i  zwiększyłaby niezawodność dostaw na Węgry i  Słowację”. Szef Gazpromu Aleksiej Miller stwierdził, że jeśli doszłoby do dość szybkiego podpisania umowy w tej sprawie, to budowa drugiej nitki byłaby podjęta od razu po zakończeniu realizacji Gazociągu Południowego, co oznacza, że Jamał II mógłby zostać oddany do eksploatacji w 2018–2019 r. Bezpośrednio po dotarciu informacji o  oświadczeniu Putina do Warszawy, w  imieniu rządu RP odpowiedzi udzielił minister skarbu. Powiedział on, że, do tych informacji podchodzi z ostrożnością, a ewentualną decyzję o budowie gazociągu podejmie suwerennie polski rząd i polski operator gazociągów przesyłowych58. Owa mało dyplomatyczna w treści wypowiedź polskiego ministra, Podkreślił to minister spraw zagranicznych Polski, Radosław Sikorski, składając w Sejmie 20 marca 2013 r. informację o zadaniach polskiej polityki zagranicznej w 2013 r. 58 Minister skarbu Mikołaj Budzanowski stwierdził, że „projekt budowy nowego gazociągu może być realizowany tylko przez inwestora, którego właścicielem jest państwo polskie, będące krajem tranzytowym”. Dodał – „Z powodu żadnej sugestii, a tym bardziej Gazpromu, nie będziemy nagle budować nowej sieci przesyłowej gazu do Polski czy Unii Europejskiej”. Ponadto w wydanym oświadczeniu napisał: „Do doniesień medialnych na temat drugiej nitki gazociągu jamalskiego podchodzę z dużą ostrożnością, ponieważ zgoda lub jej brak na realizację takiego projektu powinna być uzależniona od ceny przesyłanego surowca oraz dostaw57

198

VI. Stosunki z Federacją Rosyjską

wsparta po dwóch dniach przez premiera, mocno kontrastuje z powtarzanymi wcześniej przez polityków utyskiwaniami na rzekomo zagrożone bezpieczeństwo energetyczne Polski i pomysłami na szukanie nowych źródeł zaopatrzenia polskiej gospodarki w  importowany gaz ziemny, a  nawet z apelami rządu RP o wybudowanie podobnego gazociągu Amber przez terytoria państw bałtyckich i Polskę59. Przy okazji tej sprawy okazało się, że w rządzie RP istnieją różnice stanowisk, a rząd nie ma jasnej strategii w polityce energetycznej60. Trudną kwestią w  stosunkach między Rosją a  Unią Europejską jest problem zniesienia obowiązku wizowego dla obywateli przekraczających granice. Rosja, zwłaszcza po rozszerzeniu Unii w 2004 r., podnosi ten postulat. Polska go popiera, łącząc z postulatem zniesienia wiz dla obywateli większości państw uczestniczących w Partnerstwie Wschodnim (Ukrainy, Gruzji i Mołdowy). Próbuje przekonać do tego Niemcy i Francję. Na szczycie UE–Rosja (31 maja–1 czerwca 2010 r.) opowiedziała się za takim rozwiązaniem, lecz musiała się zadowolić jedynie ustaleniem długoterminowego celu, zakładającego możliwość podróżowania w przyszłości bez wiz. Polska zaangażowała się w doprowadzenie do częściowego rozwiązania tej sprawy. Po czterech latach 14 grudnia 2011 r. podpisała międzyrządową umowę z  Rosją o  małym ruchu przygranicznym między województwami pomorskim i  warmińsko-mazurskim a Obwodem Kaliningradzkim. Weszła ona w  życie 27 lipca 2012 r. Stworzona w ten sposób możliwość podróżowania bez wiz dla ców. Kluczowe znaczenie ma tu także akceptacja przedsiębiorców z UE, potencjalnych odbiorców gazu rosyjskiego, na dalsze zwiększenie importu z  jednego źródła”. Budzanowski stwierdził wówczas, że inwestowanie w nowy projekt wspólnie z rosyjskim gigantem naftowym nie jest Polsce potrzebne, „nie jest uzasadnione ekonomicznie zwiększanie importu gazu z Rosji”, bo Polska wybrała „inną drogę” dbania o swoje bezpieczeństwo energetyczne. Przypomniał też, że Gazprom od lat jest znany „z  wykorzystywania pozycji monopolisty w  Europie Środkowo-Wschodniej” i  od lat w  Europie „obserwujemy spadek importu gazu rosyjskiego”, a  w  tej sytuacji Polska nie ma zamiaru „zwiększać swojego uzależnienia od jednego dostawcy” surowca. Zob. Rząd odpowiada Putinowi: budować gazociąg u nas może tylko państwo polskie, TVN24, 3 kwietnia 2013 r. 59 Był to pomysł przejęty jesienią 2007 r. po rządzie PiS przez rząd koalicji PO–PSL, którym miałby być transportowany gaz rosyjski do Niemiec. Stanowił on alternatywę wobec uzgodnionego już projektu Gazociągu Północnego (Nord Stream), który bezpośrednio przez Bałtyk połączył w listopadzie 2011 r. Rosję i Niemcy. 60 Świadczy o  tym zainteresowanie rosyjskim projektem wicepremiera Janusza Piechocińskiego, który 5 kwietnia poleciał do Sankt Petersburga, aby porozmawiać w  tej sprawie z  szefem Gazpromu. W  tym czasie premier Donald Tusk powiedział, że minister skarbu „zaprezentował bardzo precyzyjnie stanowisko polskiego rządu”. Stwierdził, że Polska nie będzie uczestniczyć w projektach rosyjskich, które mają kontekst polityczny – ominięcia Ukrainy, a  ponadto, zmierzając do dywersyfikacji dostaw i  źródeł gazu, nie jest zainteresowana radykalnym zwiększeniem puli gazu kupowanego od Gazpromu. Po jego wypowiedzi rosyjska agencja ITAR-TASS poinformowała, że dzień wcześniej (4 kwietnia 2013 r.) Gazprom i EuRoPolGaz podpisały memorandum w sprawie przygotowania umowy o budowie gazociągu Jamał-Europa II. Polski premier oświadczył na to, że nic nie wie o tej sprawie. Fakty te świadczą, że rząd Polski został kompletnie zaskoczony inicjatywą rosyjską.

4. Polityka pragmatycznego układania stosunków wzajemnych...

199

3 mln osób, mieszkających co najwyżej 50 kilometrów od granicy obu krajów61. Umowa ta zdaje w praktyce egzamin i jest pozytywnie oceniana przez obie strony. *** Generalnie oceniając, polityka rządu koalicji PO–PSL, wspierana przez prezydenta, wobec Federacji Rosyjskiej ma charakter pragmatyczny. Doprowadziła do znormalizowania stosunków dwustronnych. Jednak droga do pojednania polsko-rosyjskiego zamarkowana jesienią 2009 r. jest długa i trudna. Kierownictwo państwa polskiego nie traktuje stosunków z  Rosją jako priorytetowe. Zdaje sobie bowiem sprawę, jak są one trudne, nie potrafi jednak dokonać radykalnego zwrotu po to, aby rozpocząć szeroką współpracę z  Rosją jako z  normalnym państwem europejskim, jak czynią to w większym stopniu nasi sojusznicy i partnerzy z NATO i UE. Rosja jest postrzegana w Polsce jako sąsiad zagrażający naszemu bezpieczeństwu narodowemu, a także jako kraj nie w pełni zeuropeizowany i demokratyczny. Dlatego co pewien czas w postawach rządzących w  Warszawie ujawniają się obawy i  przewrażliwienie, często w  sprawach niemających związku z bezpieczeństwem. Postawy te są wzmacniane przez prawicowo-nacjonalistyczną opozycję, która buduje swój kapitał polityczny, krytykując rząd i prezydenta za rzekomą uległość względem Moskwy.

61 Polska chciała poszerzyć zakres terytorialny strefy ruchu bezwizowego. W  tym celu ministrowie spraw zagranicznych Polski, Radosław Sikorski, i  Rosji, Siergiej Ławrow, skierowali 6 kwietnia 2010 r. do szefowej dyplomacji UE Catherine Ashton wspólny list z apelem o objęcie całego Obwodu Kaliningradzkiego polsko-rosyjską umową o małym przygranicznym ruchu bezwizowym. Apel okazał się nieskuteczny.

ROZD ZIAŁ VI I

STOSUNKI Z UKRAINĄ

1. Stosunek Polski do niepodległości Ukrainy i nawiązanie współpracy dwustronnej Ukraina zajmuje szczególne miejsce w  koncepcji polskiej polityki wschodniej. W  Polsce zaistniała wysoka świadomość tego, że powstanie i  utrzymanie się niepodległego państwa ukraińskiego będzie mieć kluczowe znaczenie dla ostatecznego rozpadu ZSRR i osłabienia Rosji, starającej się przejąć jego imperialną pozycję. Obawiano się, że załamanie się niepodległego państwa ukraińskiego mogłoby doprowadzić do odbudowy struktur imperialnych na obszarze byłego ZSRR, co i dziś uważa się zresztą za niebezpieczeństwo dla żywotnych interesów narodowych Polski. Sformułowano wniosek, że istnieje ścisła współzależność między niepodległością Ukrainy a bezpieczeństwem Polski. To był główny powód dlaczego Warszawa zdecydowała się budować ścisłe partnerstwo z  Kijowem i  podejmować działania wspierające konsolidację niezależnej ukraińskiej państwowości. Z oczywistych przyczyn od tamtych lat Polska z niepokojem reaguje na pojawiające się od czasu do czasu oświadczenia polityków rosyjskich o „specjalnych interesach” czy „szczególnej roli” Rosji na Ukrainie. Przywódcy polscy, nie akceptują tego typu stwierdzeń i  są przekonani, że niepodległość Ukrainy przyczynia się do umacniania stabilności w  pozimnowojennej Europie, a  jednocześnie – w długofalowej perspektywie – do umacniania demokracji w samej Rosji. Pogląd ten znajdował mocne oparcie w amerykańskiej strategii politycznej wobec Kijowa, którą popularyzował Zbigniew Brzeziński1. Generalnie, Polska widzi jednak potrzebę ostrożnego kształtowania stosunków z Ukrainą, tak aby nie narażać na szwank stosunków polsko-rosyjskich. Ukraina zadeklarowała suwerenność państwową 16 lipca 1990 r. Był to pierwszy krok na drodze do niepodległości. Polska z  zadowoleniem powitała 1 Zob. Z. Brzezinski, Premature of Partnership, „Foreign Affairs”, Vol. 73, No. 2, March– –April 1994, s. 80.

1. Stosunek Polski do niepodległości Ukrainy...

201

ten akt stosownymi uchwałami obu izb parlamentu (Senatu – 27 lipca 1990 r., Sejmu 28 lipca 1990 r.) i niezwłocznie podjęła intensywne kontakty polityczne z  Kijowem. Realizując koncepcję „dwutorowości”, minister spraw zagranicznych RP Krzysztof Skubiszewski, w  trakcie wizyty w  Kijowie 13 października 1990 r. podpisał dwustronną Deklarację o  zasadach i  głównych kierunkach rozwoju stosunków polsko-ukraińskich. W dokumencie tym obie strony oświadczyły, że nie mają wobec siebie roszczeń terytorialnych i  nie będą takich wysuwać w  przyszłości, a ich obecna granica pozostaje nienaruszalna (art. 3)2. Ogłoszenie 24 sierpnia 1991 r. przez Radę Najwyższą deklaracji niepodległości Ukrainy oznaczało rozpoczęcie decydującego stadium realizacji przez elity polityczne Kijowa koncepcji wyjścia ze składu Związku Radzieckiego. Szanse ku temu znacznie się zwielokrotniły, gdy po nieudanym zamachu stanu w Moskwie (tzw. pucz G. Janajewa w dniach 19–21 sierpnia 1991 r.) los ZSRR był już przesądzony, a niepodległość ogłaszały kolejne republiki radzieckie. Deklaracja niepodległości miała być zatwierdzona w ogólnonarodowym referendum. Polska również wyraziła swoje zadowolenie z  deklaracji niepodległości Ukrainy. W tym wypadku najpierw uchwałę popierającą podjął Senat (30 sierpnia 1991 r.), a  później Sejm RP (31 sierpnia 1991 r.). Sejm wzywał Ukrainę do „postępowania drogą demokratycznych przemian, stanowiących warunek dla dobrosąsiedzkiej, wszechstronnej współpracy między Polską a  Ukrainą”3. Dążąc do zacieśnienia współpracy 8 września podpisano konwencję konsularną polsko-ukraińską, przewidującą m.in. ustanowienie agencji konsularnej RP we Lwowie. Podjęcie współpracy konsularnej miało duży ciężar gatunkowy, gdyż świadczyło o  dobrej woli obu państw zajęcia się sprawami mniejszości narodowych, co wcześniej w  warunkach ZSRR, nie było możliwe. W  dniach 4–5 października 1991 r. roboczą wizytę w Polsce złożył premier Ukrainy Witold Fokin, w  jej trakcie podpisano szereg umów o  współpracy gospodarczej oraz istotny dla współpracy politycznej protokół o  konsultacjach między ministerstwami spraw zagranicznych obu państw. Kilka dni później (7–8 października) w  Warszawie przebywała delegacja rządu ukraińskiego na czele z  ministrem spraw zagranicznych Anatolijem Złenko. Polska zadeklarowała natychmiastowe uznanie niepodległości Ukrainy. 13 października ogłoszono w  Kijowie podpisaną rok wcześniej Deklarację o  zasadach i  podstawowych kierunkach rozwoju stosunków polsko-ukraińskich, a  8 listopada podpisano porozumienie ministrów spraw zagranicznych o nawiązaniu urzędowych kontaktów, jeszcze przed ustanowieniem stosunków dyplomatycznych. W  Warszawie i  Kijowie zaczęli działać przedstawiciele, mający status dyplomatyczny w  randze „specjalnych wysłanników rządów”4 . Deklaracja o zasadach i podstawowych kierunkach rozwoju stosunków polsko-ukraińskich – Kijów, 13 października 1990 r., „Zbiór Dokumentów” 1990, nr 4, s. 25–30. 3 Uchwała Sejmu RP w  sprawie niepodległości Ukrainy, „Monitor Polski” 1991, nr 29, poz. 205. 4 B. Surmacz, Współczesne stosunki polsko-ukraińskie. Politologiczna analiza traktatu o dobrym sąsiedztwie, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2002, s. 102–103. 2

202

VII. Stosunki z Ukrainą

Ukraińska deklaracja o  niepodległości została poddana 1 grudnia 1991 r. aprobacie społecznej w referendum. Równocześnie Ukraińcy wybrali pierwszym prezydentem niepodległego państwa Leonida Krawczuka, byłego sekretarza generalnego Komitetu Centralnego Komunistycznej Partii Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, który stał się nacjonalistycznym zwolennikiem niepodległości Ukrainy. Kiedy okazało się, że niepodległość Ukrainy została społecznie zaaprobowana (ponad 80% uczestników referendum opowiedziało się „za”), Polska jako pierwsze państwo uznała ten fakt 2 grudnia, zaledwie – jak często podkreślali polscy politycy – cztery godziny po ogłoszeniu pozytywnego wyniku referendum. Do pełnego nawiązania stosunków dyplomatycznych doszło 8 stycznia 1992 r. w  formie wymiany not dyplomatycznych. Od tego czasu stosunki polsko-ukraińskie nabrały bardziej oficjalnego charakteru, a kontakty dwustronne cechowała duża intensywność.

2. Traktat o dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy Niezwłocznie Polska i  Ukraina podjęły rokowania w  sprawie przygotowania traktatu międzypaństwowego regulującego całokształt stosunków wzajemnych. Pierwsza runda negocjacji odbyła się w dniach 27–28 stycznia 1992 r. w Kijowie, druga w Warszawie w dniach 9–12 marca. Równolegle oba państwa nawiązały kontakty między ministerstwami obrony narodowej, zainaugurowała je wizyta ukraińskiego ministra obrony narodowej, Konstiantyna Morozowa, w Warszawie 14 stycznia 1992 r. Na początku kwietnia podjęto rozmowy na temat otwarcia przedstawicielstw wojskowych i  rozpoczęto przygotowania do podpisania umowy o współpracy wojskowej. Te działania miały duże znaczenie, zwłaszcza że w Polsce – podobnie jak w innych krajach – wzbudziły dużą podejrzliwość co do intencji Ukrainy, silnego militarnie państwa, które ociągało się z oddaniem Rosji broni jądrowej, podlegającej redukcji na podstawie układu START I z lipca 1991 r. Podejmowana współpraca nie miała jednak w  intencji obu partnerów prowadzić do kształtowania się jakiejś nowej osi wojskowej. Intensywne prowadzenie negocjacji na temat dwustronnego traktatu politycznego między Polską a Ukrainą było rezultatem starań rządu Jana Olszewskiego, aby szybciej podpisać tę umowę, niż w  zasadzie gotowy od grudnia 1991 r. podobny traktat z Rosją. Potwierdza tę opinię nawet ułożenie terminarza kontaktów międzypaństwowych. W  jednym tygodniu w  maju 1992 r. prezydent RP Lech Wałęsa przebywał w  Watykanie, podejmował w  Warszawie prezydenta Ukrainy Leonida Krawczuka i  złożył wizytę w  Moskwie. Zaskakującym był zwłaszcza przyspieszony termin przyjazdu prezydenta Ukrainy do Polski, co miało miejsce w dniach 17–18 maja 1992 r., trzy dni przed wyjazdem L. Wałęsy do Rosji w celu podpisania traktatu międzypaństwowego.

2. Traktat o dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy

203

Traktat między Rzecząpospolitą Polską a  Ukrainą o  dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy został podpisany w Warszawie przez prezydentów L. Wałęsę i L. Krawczuka 18 maja 1992 r. Oba państwa potwierdziły nienaruszalność ich granicy państwowej (art. 2), zobowiązały się rozstrzygać wszelkie spory między nimi wyłącznie środkami pokojowymi oraz wyrzekały się stosowania siły i  groźby jej użycia w  stosunkach wzajemnych teraz i  w  przyszłości (art. 4). Traktat tworzył podstawę do rozwijania stosunków dwustronnych we wszystkich dziedzinach oraz przyznawał szerokie prawa mniejszościom narodowym, Polakom na Ukrainie i Ukraińcom w Polsce. Artykuł 11 zapewniał mniejszościom narodowym w  obu państwach prawo do utrzymywania, wyrażania i  rozwijania ich tożsamości narodowej, kulturowej, języka i  religii (wykluczając jakąkolwiek dyskryminację) oraz pełną równość pod względem prawnym. Nowym elementem, niestosowanym zazwyczaj wobec mniejszości narodowych, była zgoda obu państw na udzielanie finansowej pomocy towarzystwom kulturalno-narodowym, tworzonym przez swoich rodaków zamieszkujących na terytorium drugiej strony (art. 12)5. Traktat polsko-ukraiński poza istotną treścią miał też i takie znaczenie, że został podpisany przed podobnym układem polsko-rosyjskim (z 22 maja 1992 r.). W ten sposób władze Polski chciały zaakcentować wagę przywiązywaną do rozwijania bliskich stosunków z Ukrainą. Regulując w tym dokumencie całokształt spraw stosunków dwustronnych, w tym budzące zadrażnienia kwestie mniejszości narodowych, wskazywano publicznie, że Polska jest gotowa przezwyciężyć historyczne urazy, uprzedzenia i stereotypy. Tymczasem warto przypomnieć, że w stosunkach polsko-rosyjskich zaszłości historyczne były trudniejsze do pokonania. Sądzić też należy, iż polskie „otwarcie na Ukrainę” miało silny podtekst antyrosyjski. Z  wielu oświadczeń polityków rządzącej wówczas w  Polsce prawicy wynikało, iż skłonni byli budować bliskie stosunki z Ukrainą niejako „na złość Rosji”, tym bardziej że Moskwa nie wykazywała zrozumienia dla wielu polskich postulatów rozliczenia się z  historycznych pozostałości imperialnej polityki Rosji i ZSRR wobec Polski. Okolicznością ważną, ale zarazem niekorzystnie wpływającą na budowanie bliskich stosunków między Polską a  Ukrainą, był fakt dominowania zarówno na polskiej, jak i ukraińskiej scenie politycznej sił prawicowych i nacjonalistycznych (rządy Jana Olszewskiego i Hanny Suchockiej w Polsce − do października 1993 r. i prezydentura Leonida Krawczuka na Ukrainie − do listopada 1994 r.). Taki charakter władzy w obu państwach zbliżał je na płaszczyźnie formalnej, ale warto pamiętać, że u motywów tego zbliżenia pozostawał w tle czynnik rosyjski. Bogate w treść i nowoczesne postanowienia traktatu międzypaństwowego napotykały jednak problemy z  ich praktyczną implementacją w  trudniejszych sprawach współpracy w dziedzinach humanitarnych i społecznych. Na Ukrainie sprzeciwiały się temu silne, zwłaszcza w obwodzie lwowskim, organizacje nacjo5 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy z 18 maja 1992 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 4, s. 76–87.

204

VII. Stosunki z Ukrainą

nalistyczne (RUCH), a w Polsce takie partie, jak Zjednoczenie Chrześcijańsko-Narodowe i władze lokalne województw przygranicznych.

3. Koncepcja partnerstwa strategicznego Traktat dwustronny między Polską a  Ukrainą stworzył solidną podstawę do dalszego rozwijania stosunków, a  w  sytuacjach pojawiających się problemów na tej drodze okazał się stabilizatorem, do którego można było się odwołać. Oba państwa po podpisaniu traktatu utrzymały wysokie tempo i intensywność kontaktów dwustronnych. Dla Ukrainy Polska była nie tylko dobrym sąsiadem, ale także krajem, który mógł jej ułatwić drogę do Europy6. W czasie rozmów polskiego ministra spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego w Kijowie w końcu grudnia 1992 r. przywódcy ukraińscy zaczęli określać Polskę jako partnera strategicznego i zapewniali, że dla Ukrainy stosunki z Polską mają znaczenie priorytetowe7. Te ważne stwierdzenia były poczynione przez przywódców Ukrainy w czasie, kiedy już od kilku miesięcy podejmowali starania o  realizację środkowoeuropejskiej opcji geopolitycznej8. Politycy kijowscy blisko współpracujący z prezydentem L. Krawczukiem wysunęli propozycję przystąpienia Ukrainy do Trójkąta Wyszehradzkiego. Była ona od końca 1991 r. przedmiotem zabiegów dyplomacji ukraińskiej. Ukraina podejmowała rozmowy z  Polską, Węgrami i  Czecho-Słowacją na temat wejścia do tego ugrupowania krajów najbardziej zaawansowanych w reformach z byłych państw socjalistycznych. Miało to ułatwić realizowanie wyrażanego przez polityków ukraińskich dążenia do zintegrowania ich kraju z  instytucjami systemu zachodniego9. Jednak entuzjazm ukraińskich polityków był powściągliwie, a nawet chłodno potraktowany w stolicach środkowoeuropejskich sąsiadów. Sądzono tam, że wiązanie się z Ukrainą mogłoby opóźnić wejście tych krajów do Unii Europejskiej i NATO. Istotne znaczenie w  stosunkach polsko-ukraińskich miała dyskusja wokół tzw. planu Krawczuka. W czasie wizyty w Budapeszcie (luty 1993 r.), prezydent Zob. Wywiad z przewodniczącym organizacji nacjonalistycznej RUCH, Iwanem Draczem, „Tygodnik Powszechny”, 13 października 1991 r. 7 „Rzeczpospolita”, 30 grudnia 1992 r. W czasie tej wizyty 29 grudnia 1992 r. nastąpiła wymiana dokumentów ratyfikacyjnych traktatu międzypaństwowego. Szerzej na temat Polski jako strategicznego partnera Ukrainy zob. Y. Bersheda, M. Gonchar, O. Moskalets, Place of Poland in the Ukrainian Security Policy, [w:] Security of Poland in Changing Europe: Place of Poland in Security Policies of Neighbouring States, Wydawnictwo Adam Marszałek, Warszawa–Toruń 1997, s. 49–70. 8 Szerzej na temat opcji geopolitycznych Ukrainy zob. R. Zięba, Promocja interesów narodowych Ukrainy, [w:] J. Stefanowicz (red.), Polska w Europie na przełomie wieków, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1997, s. 95–119. 9 Polska i Ukraina. Materiały z polsko-ukraińskiej konferencji naukowej, Warszawa 16–17 listopada 1992, PISM, Warszawa 1992. 6

3. Koncepcja partnerstwa strategicznego

205

Ukrainy przedstawił propozycję stworzenia konsultacyjnego mechanizmu (Środkowo- i Wschodnioeuropejska Przestrzeń Bezpieczeństwa), obejmującego: Ukrainę, Białoruś, republiki nadbałtyckie, Słowację, Węgry, Rumunię, Mołdowę, Bułgarię i Austrię10. Inicjatywa ta była chłodno przyjęta przez Zachód i – chociaż nawiązywała do sugerowanej wcześniej przez prezydenta RP Lecha Wałęsę (równie niejasnej) idei utworzenia NATO-bis – nie została poparta przez Polskę. W  czasie oficjalnej wizyty w  Kijowie w  dniach 24–26 maja 1993 r. prezydent Wałęsa nie podjął lub przynajmniej publicznie nie komentował, pomysłu prezydenta Ukrainy. Można to wyjaśnić tym, że już wtedy Polska prowadziła zabiegi o  wejście do NATO i  nie chciała komplikować sobie sytuacji wciąganiem się w  meandry ukraińskiej polityki zagranicznej11; deklarowała zainteresowanie budową bliskich przyjaznych stosunków z Ukrainą, ale starała się uniknąć wciągnięcia jej w liczne spory Kijowa z Moskwą. Z tego powodu na Zachodzie stawiano zarzut polskiej polityce zagranicznej, że zaniedbuje możliwość stworzenia „ważnej europejskiej osi strategicznej”12. Stwierdzić jednak należy, iż plan Krawczuka stanowił zarys raczej mglistej koncepcji i  nie zyskał nawet szerszego oddźwięku, zarówno w  społeczeństwie ukraińskim, jak i w opinii międzynarodowej. Stanowił jeden z przykładów poszukiwań przez ukraińskie elity polityczne korzystnej opcji geopolitycznej dla ich państwa, a zarazem odzwierciedlał brak klarownej koncepcji polityki zagranicznej i bezpieczeństwa13. Zrozumiałe jest więc, że dyplomacja Polska nie przyłączyła się do tej nie do końca przemyślanej propozycji ukraińskiej. Natomiast Warszawa wyraźnie wsparła starania Ukrainy o  przystąpienie do Inicjatywy Środkowoeuropejskiej (IŚE). Już na spotkaniu ministrów spraw zagranicznych państw tworzących IŚE w dniach 17–18 lipca 1992 r. w Wiedniu minister Krzysztof Skubiszewski opowiedział się za włączeniem Ukrainy do tego ugrupowania subregionalnego. Od tego czasu Ukraina brała udział nieoficjalnie w  jego pracach. Następnie w  czasie spotkania premierów państw IŚE w  Warszawie w  październiku 1995 r. dla kandydatów, a  wśród nich dla Ukrainy, stworzono status stowarzyszenia i  uzgodniono przyjęcie ich w  niedalekiej przyszłości do Inicjatywy. Decyzję tę zrealizowano 31 maja 1996 r., a Ukraina (obok Białorusi, Rumunii, Bułgarii i Albanii) została pełnoprawnym członkiem IŚE. 10 To Strengthen Regional Security in Central and Eastern Europe: Initiative of Ukraine, Embassy of Ukraine, Warsaw, Press Release, No. 3, April 1993. 11 Jednak w  lutym następnego roku minister spraw zagranicznych Andrzej Olechowski mówił w  Senacie „Dogłębnie analizujemy propozycje w  zakresie bezpieczeństwa naszego regionu, w  tym plany Balladura i  Krawczuka”. Zob. Wystąpienie ministra spraw zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej Andrzeja Olechowskiego na posiedzeniu Komisji Spraw Zagranicznych Senatu Rzeczypospolitej Polskiej na temat głównych elementów polskiej polityki wschodniej – Warszawa, 17 lutego 1994 r., „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 1, s. 49. 12 I.J. Brzezinski, Polish-Ukrainian Relations: Europe’s Neglected Strategic Axis, „Survival”, Vol. 35, No. 3, Autumn 1993, s. 30. 13 Por. Ukraina – Pytania o przyszłość, „Polska w Europie”, nr 14, kwiecień 1994 r., s. 50–83.

206

VII. Stosunki z Ukrainą

W latach 1993–1995 strategiczne partnerstwo między Polską a Ukrainą natrafiało poważne problemy. W związku z trudnościami wewnętrznymi na Ukrainie, rozlicznymi problemami gospodarczymi i  społecznymi, „wojnami na górze” między głównymi ośrodkami władzy w państwie (prezydent, parlament, rząd), sporami z  Rosją i  nieporozumieniami z  USA oraz innymi państwami zachodnimi na tle stosunku Kijowa do zagadnienia rozbrojenia jądrowego, Ukraina nie mogła być atrakcyjnym partnerem dla Polski. Podejmowano jednak próby wypełnienia treścią zadeklarowanego partnerstwa strategicznego. W dniach 12–13 stycznia 1993 r. w czasie wizyty w Kijowie premier Hanny Suchockiej podpisano pakiet umów regulujących stosunki gospodarcze (m.in. umowę międzyrządową o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji) oraz protokół o  utworzeniu Komitetu Konsultacyjnego Prezydentów Rzeczypospolitej Polskiej i Ukrainy14. Kolejną próbą nadania treści strategicznemu partnerstwu było sformalizowanie współpracy wojskowej. W dniach 31 stycznia–3 lutego 1993 r. z wizytą w Kijowie przebywał minister obrony narodowej Janusz Onyszkiewicz. Jej efekt – to podpisanie umowy o współpracy resortów obrony Polski i Ukrainy; w rozmowach strona polska poruszyła jednak trudny problem arsenału nuklearnego na Ukrainie. W czasie oficjalnej wizyty prezydenta L. Wałęsy w Kijowie w maju 1993 r. podpisano cztery ważne umowy dotyczące różnych dziedzin współpracy. Były to umowy o pomocy prawnej i stosunkach prawnych, o readmisji osób nielegalnie przekraczających granicę polsko-ukraińską, o powiadamianiu w razie awarii jądrowych i współpracy w zakresie bezpieczeństwa jądrowego oraz ochrony radiologicznej, a także porozumienie o współpracy międzyregionalnej. Po zmianie rządu w  Polsce jesienią 1993 r., kiedy do władzy doszła lewicowo-centrowa koalicja SLD–PSL stosunki polsko-ukraińskie nadał pozostawały w  stagnacji. Aby nadać im nową dynamikę, w  czasie wizyty szefa dyplomacji ukraińskiej Anatolija Złenki w  Warszawie, ministrowie spraw zagranicznych Polski i  Ukrainy podpisali 21 marca 1994 r. Deklarację o  zasadach kształtowania polsko-ukraińskiego partnerstwa15. W  dokumencie tym uznano strategiczne znaczenie niepodległości obu państw, a  partnerstwo polsko-ukraińskie za istotny element ogólnoeuropejskiego systemu bezpieczeństwa. Innym ważnym dokumentem podpisanym w  czasie wizyty ministra Złenki w  Warszawie było porozumienie międzyrządowe o  współpracy w  ochronie miejsc pamięci i  spoczynku ofiar wojny i represji politycznych. W następnym miesiącu (17 kwietnia) z wizytą w Kijowie przebywał minister obrony narodowej RP Piotr Kołodziejczyk. W trakcie rozmów z przedstawicielami rządu i prezydentem Ukrainy omówił on Inauguracja prac tego organu miała miejsce w czasie wizyty prezydenta L. Wałęsy na Ukrainie w dniach 24–26 maja 1993 r. Pierwszymi jego współprzewodniczącymi zostali Jerzy Milewski – ze strony polskiej i  Anton Butenko, reprezentujący prezydenta Ukrainy. Druga sesja Komitetu Konsultacyjnego odbyła się w Warszawie w listopadzie 1993 r., w następnym roku jego prace zostały zawieszone. Wznowiono je dopiero w kwietniu 1995 r. 15 Tekst zob. w: „Zbiór Dokumentów” 1994, nr 1, s. 112–115. 14

3. Koncepcja partnerstwa strategicznego

207

możliwości współpracy Polski i  Ukrainy w  ramach Partnerstwa dla Pokoju16. Zastój w  stosunkach wzajemnych utrzymywał się nadal. Nie zmieniło tego propagowanie od lutego do maja 1994 r. przez ministra spraw zagranicznych Andrzeja Olechowskiego pierwszego programu polityki wschodniej, pod nazwą Partnerstwo dla Transformacji. W czasie wizyty w Kijowie 16 listopada 1994 r. minister Olechowski złożył nawet oświadczenie, że Polska pragnie nadać priorytetowy charakter stosunkom z Ukrainą. Jednak jego inne publiczne wypowiedzi były odbierane na Ukrainie jako wycofanie się Polski ze wspierania tego państwa17. Dla Polski w tym czasie najważniejszą sprawą było prowadzenie zabiegów o przystąpienie do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Tymczasem wiadomym było, że Ukraina miała zastrzeżenia co do potrzeby i  tempa rozszerzania NATO. W  listopadzie 1994 r. nowo wybrany prezydent tego państwa Leonid Kuczma mówił o tym publicznie. Sytuacja dla Polski stawała się niezręczna. Należało przekonać swojego strategicznego partnera, że wejście Polski do NATO nie przyniesie uszczerbku interesom Ukrainy i nie osłabi bezpieczeństwa ogólnoeuropejskiego18. Poprawa w stosunkach Ukrainy z czołowymi państwami zachodnimi, co było rezultatem zgody Kijowa na oddanie Rosji wszystkich głowic jądrowych i przystąpienia do układu o nieproliferacji (16 listopada 1996 r.), stała się czynnikiem ułatwiającym rozwój partnerstwa politycznego między Polską a Ukrainą. Zacieśnianie się współpracy Ukrainy z Zachodem, przede wszystkim udział w Partnerstwie dla Pokoju, sprzyjały łagodzeniu zastrzeżeń w  sprawie rozszerzenia NATO. Przywódcy ukraińscy podkreślali, że żaden kraj nie ma prawa weta w dążeniach Polski i  innych państw środkowoeuropejskich do wejścia w  struktury NATO, ale równocześnie wyrażali obawy przed niebezpieczeństwem odtworzenia zimnowojennych podziałów w  Europie, które zepchnęłyby Ukrainę do strefy buforowej między dwoma ugrupowaniami wojskowymi, bądź spowodowałyby wyizolowanie Ukrainy między nieprzyjazną Rosją a  mogącym wykazywać brak zainteresowania Zachodem. Właśnie dlatego Ukraina była zainteresowana poszukiwaniem kompromisu między NATO a Rosją, co zresztą w Polsce wywoływało krytykę (tzw. syndrom Jałty). Kijów potwierdził takie stanowisko w  czasie wizyty sekretarza generalnego NATO w  Kijowie 15 kwietnia 1996 r. Prezydent L. Kuczma powiedział, że Ukraina nie będzie mieć nic przeciwko rozszerzeniu NATO (choć nie zamierza do niego wstąpić), jeśli na terytorium krajów nowo przyjętych nie zostanie rozmieszczana broń jądrowa, a  proces rozszerzania Sojuszu będzie jawny, przejrzysty i przeprowadzany w konsultacji Efektem był udział żołnierzy ukraińskich w  manewrach wojskowych „Most Współpracy ‘94”. 17 Podobnie negatywnie, choć z  innych powodów, A. Olechowski był oceniany w  Rosji, co w decydujący sposób przeszkodziło podjęciu jego inicjatywy Partnerstwa dla Transformacji. 18 Kwestie te omawiano w czasie wizyty w Warszawie przewodniczącego Rady Najwyższej Ukrainy Ołeksandra Moroza na przełomie listopada i  grudnia 1994 r. i  prezydenta Leonida Kuczmy w  styczniu 1995 r. Efektem tej ostatniej wizyty było uzgodnienie o  wznowieniu działalności Komitetu Konsultacyjnego Prezydentów. Posiedzenie plenarne tego komitetu odbyło się jednak dopiero w dniach 27–28 września 1995 r. 16

208

VII. Stosunki z Ukrainą

z  Ukrainą i  Rosją. Dodanie tego ostatniego nowego warunku wskazywało na rosnące na Ukrainie zaniepokojenie wyrażanymi w Polsce i Republice Czeskiej od jesieni 1995 r. propozycjami przyjęcia na terytoria tych państw broni jądrowej19. W październiku 1995 r. przebywający w Warszawie premier Ukrainy Jewhen Marczuk, potwierdzając suwerenne prawo państw zainteresowanych do wstąpienia do NATO przestrzegał, by proces poszerzania Sojuszu nie miał charakteru konfrontacji z  Rosją, gdyż „w  przeciwnym razie pojawią się trudne problemy i napięcia, a to jest sprzeczne z samą ideą rozszerzenia NATO, które ma usuwać napięcia w Europie”20. Polityk ten podkreślił, że Ukraina nie uważa przyjęcia Polski do NATO za krok niebezpieczny. A  minister spraw zagranicznych Ukrainy Hennadij Udoweko dodawał, że nowe demokracje z Europy Środkowej, stając się członkami Sojuszu Północnoatlantyckiego powinny wpływać na to, by Sojusz przekształcał się z  organizacji zbiorowej obrony w  instytucję bezpieczeństwa zbiorowego, stając się w  ten sposób jądrem ogólnoeuropejskiego systemu bezpieczeństwa, obejmującego wszystkie wzajemnie komplementarne i współdziałające instytucje21. Punktem zwrotnym w stosunkach polsko-ukraińskich okazała się oficjalna wizyta w  Polsce prezydenta Leonida Kuczmy w  dniach 25–26 czerwca 1996 r. Ukraina i Polska udzieliły sobie wzajemnego poparcia w dążeniu do integracji ze strukturami zachodnimi. Zgodzono się, że rozszerzenie NATO winno się przyczyniać do umacniania bezpieczeństwa w  całej Europie. Przywódca ukraiński potwierdził, że Ukraina nie sprzeciwia się wejściu Polski do NATO oraz dodał, że każdy kraj ma prawo do wyboru lub zmiany organizacji bezpieczeństwa, włączając w to sojusze wojskowe. Powiedział, że żadne państwo nie powinno mieć prawa weta w tym względzie, ale koniecznie należy wziąć pod uwagę interesy wszystkich państw europejskich, włączając w to „demokratyczną Rosję”. Kuczma skonstatował przed polskim Sejmem i Senatem, że stosunki polsko-ukraińskie rozwijają się w kierunku strategicznego partnerstwa. Podtrzymana przez ukraińskiego prezydenta propozycja utworzenia strefy bezatomowej w strefie między Morzem Czarnym a  Bałtykiem (lansowana także przez Białoruś), świadczyła jednak o utrzymujących się na Ukrainie obawach o skutki rozszerzenia NATO. Obaj prezydenci wyrazili poparcie dla starań ich państw o przyłączenie się do struktur zachodnich. Prezydent Kuczma oświadczył, że Ukraina oczekuje pomocy ze strony Polski dla jej zabiegów o przystąpienie do Unii Europejskiej, UZE i  w  sprawie zacieśnienia współpracy z  NATO. Sugerował również, aby Trójkąt Weimarski mógł być rozszerzony o  Ukrainę. Dziękując Polsce za wsparcie udzielane w  sprawie wejścia Ukrainy do Rady Europy i  Inicjatywy Środkowoeuropejskiej i za zaproszenie na spotkanie prezydentów państw Europy O. Pavliuk, Ukrainian-Polish Relations: a  Pillar of Regional Stability, [w:] M. Wohlfeld (red.), The Effects of Enlargement on Bilateral Relations in Central and Eastern Europe, „Chaillot Paper”, No. 26, June 1997, s. 52–53. 20 Kijów nadrabia czas, „Gazeta Wyborcza”, 9 października 1995 r. 21 H. Udowenko, European Stability and NATO Enlargement: Ukraine’s Perspective, „NATO Review”, No. 6, November 1995, s. 15–18. 19

3. Koncepcja partnerstwa strategicznego

209

Środkowej w Łańcucie (7–8 czerwca 1996 r.), zaapelował także o dalsze wspieranie Ukrainy w zabiegach o wejście do CEFTA. Prezydent Kuczma zaproponował stworzenie strefy wolnego handlu między Ukrainą a Polską, co miałoby być pierwszym krokiem do zawarcia podobnej umowy z  Unią Europejską. W  czasie wizyty Polska i  Ukraina podpisały porozumienia międzyrządowe o  zniesieniu wiz22 oraz o  współpracy w  dziedzinie ochrony i  zwrotu dóbr kultury utraconych i  bezprawnie przemieszczonych podczas II wojny światowej. Przedyskutowano również sposoby praktycznej realizacji strategicznego partnerstwa, postanawiając, że spotkania Komitetu Konsultacyjnego Prezydentów odbywać się będą cztery razy w roku; podpisano także deklarację o utworzeniu Polsko-Ukraińskiego Forum Społecznego. Takie ciało pozarządowe, podobne do istniejącego w latach 80. ubiegłego wieku Forum Polsko-Niemieckiego, miałoby działać na rzecz pojednania obu narodów23. Po wizycie prezydenta L. Kuczmy w  Polsce koncepcja partnerstwa strategicznego na szczeblu międzypaństwowym zaczęła nabierać konkretnej treści. Służyły temu nie tylko często odbywające się wizyty, podpisywane nowe liczne porozumienia, a także wspólne wystąpienia na forum międzynarodowym. Oto przykłady z lat 1996–1999 charakteryzujące tę tendencję:  10 października 1996 r. w czasie wizyty w Kijowie premiera Włodzimierza Cimoszewicza ministrowie obrony Polski i  Ukrainy podpisali porozumienie o  wzajemnych dostawach uzbrojenia, techniki wojskowej i  świadczeniu usług o charakterze techniczno-wojskowym;  20 listopada 1996 r. prezydenci Polski, Ukrainy i Litwy uzgodnili wspólne stanowisko wobec autorytarnej polityki prezydenta Białorusi Alaksandra Łukaszenki, potępili tę politykę, a  następnie podejmowali starania, mające na celu wciągnięcie Białorusi do współpracy transgranicznej, subregionalnej i  na poziomie międzypaństwowym;  20 maja 1997 r. podpisano umowę między rządem RP a rządem Ukrainy o współpracy w dziedzinie kultury, nauki o oświaty;  21 maja 1997 r. prezydenci A. Kwaśniewski i L. Kuczma podpisali w Kijowie wspólne oświadczenie o porozumieniu i pojednaniu;  26 listopada 1997 r. ministrowie obrony Polski i Ukrainy podpisali umowę o  utworzeniu wspólnej jednostki wojskowej (Polsko-Ukraiński Batalion Sił Pokojowych – POLUKRBAT) do udziału w operacjach pokojowych i  humanitarnych, prowadzonych przez upoważnione do tego organizacje międzynarodowe;  3 stycznia 1998 r. podczas wizyty prezydenta A. Kwaśniewskiego na Ukrainie zostało podpisane porozumienie w sprawie odbudowy cmentarza Orląt Lwowskich;  27–28 września 1998 r. w trakcie wizyty na Ukrainie prezydent Kwaśniewski omawiał z prezydentem Kuczmą m.in. sytuację w regionie, w związku z kryzyWeszło w życie 18 sierpnia 1997 r. Sh.L. Wolchik, R. Zięba, Ukraine’s Relations with the Visegrád Countries, [w:] Sh.L. Wolchik, V. Zviglyanich (red.), Ukraine: The Search for a  National Identity, Rowman & Littlefield Publishers, Lanham-Boulder–New York–Oxford 2000, s. 139. 22 23

210

VII. Stosunki z Ukrainą

sem finansowym w Rosji oraz możliwości tranzytu ropy kaspijskiej planowanym rurociągiem Odessa–Brody–Gdańsk;  14–15 stycznia 1999 r. w  czasie roboczej wizyty prezydenta Kuczmy w  Warszawie wspólnie stwierdzono, że polsko-ukraińskie partnerstwo strategiczne to działanie na rzecz rozwoju demokracji i  suwerenności Ukrainy, jako gwaranta stabilności w Europie Środkowej i Wschodniej;  2–3 marca 1999 r. podczas oficjalnej wizyty na Ukrainie wicepremiera, ministra spraw wewnętrznych i administracji, Janusza Tomaszewskiego, podpisano umowę o współpracy w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. Przytoczone przykłady są dowodami na to, że koncepcja partnerstwa strategicznego Polski i Ukrainy na poziomie międzypaństwowym od połowy 1996 r. została znacznie rozbudowana. Słowacki znawca problematyki ukraińskiej formułuje tezę, że rok 1996 powinien być uważany za datę „renesansu Ukrainy w Polsce”24.

4. Realizacja partnerstwa strategicznego Partnerstwo strategiczne Polski i  Ukrainy – jak staraliśmy się wykazać wyżej – jest deklarowane i  realizowane w  głównej mierze przez władze państwowe obu państw. Politycy obu krajów określają co pewien czas współczesne stosunki polsko-ukraińskie jako najlepsze w historii. Gdyby poprzestać na ich analizie na poziomie międzypaństwowym czy międzyrządowym można byłoby formułować bardzo wysokie oceny. Należy jednak postawić pytanie, czy głoszone idee, górnolotne deklaracje, bogate w treść podpisywane umowy dwustronne i intensywne kontakty oficjalnych przedstawicieli obu państw przynoszą wymierne efekty i mają przełożenie na praktykę realizacji na różnych płaszczyznach.

4.1. Współpraca polityczna i w zakresie bezpieczeństwa Wczesne nawiązanie przez Polskę kontaktów międzypaństwowych z Ukrainą – już jesienią 1990 r., a następnie uznanie jej niepodległości jako pierwszy kraj na świecie i ustanowienie z nią bliskich stosunków politycznych stanowiło wkład w  umacnianie niepodległości tego państwa i  przyczyniało się do jego promocji na arenie międzynarodowej. Trzeba jednak pamiętać, że w  niepodległość Ukrainy wątpili eksperci i  politycy czołowych państw zachodnich, dokonując wyboru na rzecz partnerstwa strategicznego z Rosją, a w Rosji do dziś wiele sił politycznych nie pogodziło się z faktem ukraińskiej państwowości. Tymczasem należy skonstatować, że pełne skorzystanie przez Ukraińców z prawa do samostanowienia w  decydującym stopniu przyczyniło się do ostatecznego rozpadu 24 A. Duleba, Ukraine, Central Europe and Slovakia’s Foreign Policy, „Slovak Foreign Policy Affairs”, Vol. I, No. II, Fall 2000, s. 83.

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

211

Związku Radzieckiego, ograniczyło imperialną tendencję w polityce Rosji, która powróciła na arenę międzynarodową jako sukcesor ZSRR. Polska podjęła działania na rzecz utrwalania niepodległości Ukrainy i eliminowania opinii o sezonowości tego państwa. Konsekwentnie udzielanie przez Polskę politycznego wsparcia Ukrainie i zacieśnianie z nią współpracy dwustronnej wzmacniało europejską orientację polityki zagranicznej Kijowa. Było to tym ważniejsze, że Ukraina do połowy 1996 r. przejawiała poważne rozterki, wahając się między opcjami neutralności, środkowoeuropejską i  prorosyjską. Wymierne korzyści polityczne z  bliskiego współdziałania z  Polską, wraz z  realistyczną oceną trendów rozwoju sytuacji w  Europie, skłoniły Kijów do dokonania wyboru na rzecz zbliżenia, współpracy i integracji ze strukturami europejskimi i euroatlantyckimi. Jednak nadal Ukraina pozostała państwem niestabilnym wewnętrznie, o niepewnej orientacji w polityce zagranicznej. Polska, podejmując się roli adwokata Ukrainy, starała się ją wprowadzać „na salony europejskie”. Warszawa udzielała poparcia Ukrainie w jej staraniach o uzyskanie członkostwa w Inicjatywie Środkowoeuropejskiej, Radzie Europy, statusu obserwatora w Radzie Państw Morza Bałtyckiego, w negocjacjach z międzynarodowymi instytucjami finansowymi. Z inicjatywy prezydenta Kwaśniewskiego doszło do podpisania w lipcu 1997 r. Karty o szczególnym partnerstwie między NATO a Ukrainą, co stanowiło dowartościowanie Ukrainy w kontekście zawarcia przez NATO układu stanowiącego o  bezpieczeństwie i  stosunkach z  Rosją. Polska poparła wybór Ukrainy na niestałego członka Rady Bezpieczeństwa na lata 2000–2001, a Ukraina udzieliła poparcia Polsce w wyborze na członka Komisji Praw Człowieka ONZ na kadencję w latach 2001–2003. Dzięki wstawiennictwu Aleksandra Kwaśniewskiego, prezydent Ukrainy Leonid Kuczma został zaproszony na spotkanie prezydentów państw Europy Środkowej w Łańcucie w czerwcu 1996 r.; od tego czasu uczestniczył w kolejnych spotkaniach. Po rozpoczęciu w  1998 r. przez Polskę rokowań w  sprawie przystąpienia do Unii Europejskiej Warszawa podjęła zabiegi, mające złagodzić obawy polityków ukraińskich o skutki wejścia Polski do UE. 11 lutego 1999 r. podjęto decyzję o  powołaniu Stałej Polsko-Ukraińskiej Konferencji do spraw Integracji Europejskiej, przed którą postawiono zadanie rozwiązywania problemów powstających w  stosunkach dwustronnych w  związku z  przystąpieniem Polski do UE. Konferencja rozpoczęła prace 29 marca 1999 r. Warszawa zadeklarowała zapewnienie Ukraińcom specjalnych możliwości podróżowania do Polski, aby nie byli poddani pełni procedur wynikających z układów z Schengen, zobowiązała się ponadto dzielić się własnymi doświadczeniami oraz pomagać Ukrainie w procesie integracji z Unią Europejską. Wymienione przykłady wskazują, że Polska z  powodzeniem podjęła lobbing na rzecz Ukrainy. Promując i  wspierając członkostwo Ukrainy w  instytucjach europejskich Polska próbuje w  ten sposób utrwalać jej niepodległość. Uczestnictwo państwa w życiu międzynarodowym wzmacnia bowiem jego suwerenność państwową. Udzielanie przez Polskę poparcia Ukrainie na arenie mię-

212

VII. Stosunki z Ukrainą

dzynarodowej jest jednym z podstawowych założeń partnerstwa łączącego oba kraje. Polska i Ukraina dobrze zdają sobie sprawę ze znaczenia własnej niepodległości dla obustronnych kontaktów. Często jest powtarzane przez polityków obu państw hasło, że „nie ma niepodległej Polski bez niepodległej Ukrainy, podobnie jak niepodległej Ukrainy bez niepodległej Polski”25. Nawiązują oni w ten sposób do prometejskich idei paryskiej „Kultury”, poglądów głoszonych niegdyś przez Juliusza Mieroszewskiego czy Jerzego Giedroycia, a później promowanych przez Bohdana Osadczuka i Jerzego Kłoczowskiego. Szczególnym sprawdzianem polsko-ukraińskiego partnerstwa strategicznego był wybuchły wiosną 2001 r. otwarty kryzys polityczny na Ukrainie, w trakcie którego dochodziło do gwałtownych demonstracji ulicznych domagających się dymisji prezydenta Kuczmy; siły porządkowe wierne prezydentowi używały wówczas przemocy. Wydarzenia te odsłoniły słabość systemu politycznego Ukrainy, dalekiego od ustroju demokratycznego. Godne jest szczególnego podkreślenia, że obie skonfliktowane strony zwróciły się o mediację do polskiego prezydenta. W  dniach 14–15 marca 2001 r. w  Kazimierzu Dolnym odbyły się oddzielnie spotkania przedstawicieli opozycji ukraińskiej (pierwszego dnia) i  prezydenta L. Kuczmy (drugiego dnia) z prezydentem A. Kwaśniewskim w sprawie poszukiwania sposobów wyjścia z impasu. Kwaśniewski przekonywał swoich rozmówców do podjęcia dialogu i przestrzegania zasad demokracji. Jakkolwiek rozmowy te i perswazje polskiego prezydenta nie do końca przekonały obie strony konfliktu, to jednak okazały się jednym z  istotnych czynników moderujących ich zachowanie26. Leonid Kuczma zdołał utrzymać się u  władzy i  nadal rozwijał bliskie nie tylko oficjalne, ale i  osobiste, kontakty z  Aleksandrem Kwaśniewskim27. Szczególny, wręcz historyczny wymiar miał udział prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego w obchodach 10-lecia niepodległości Ukrainy 23 sierpnia 2001 r. Polski prezydent, jako przywódca kraju należącego w momencie przygotowywania się Ukrainy do niepodległości do bloku kierowanego przez Moskwę, a teraz kraju będącego już w  NATO, był zaproszony na te obchody obok prezydenta Rosji (Władimira Putina), która nie pogodziła się jeszcze do końca z  utratą Ukrainy. Fakt ten miał symboliczne znaczenie. Natomiast uznaniem dla roli Polski i  osobiście jej prezydenta była wypowiedź Leonida Kuczmy, który podkreślał, że widzi w Kwaśniewskim głównego adwokata Ukrainy na Zachodzie. Kolejna odsłona kryzysu wewnętrznego na Ukrainie miała miejsce pod koniec września 2002 r., gdy na ulice Kijowa ponownie wyszli przeciwnicy prezydenta Kuczmy w ramach akcji „Powstań Ukraino”. Opozycja podniosła nowe zarzuty 25 Zob. D. Pawłyczko, Droga Ukrainy do Europy, „Sprawy Międzynarodowe” 1992, nr 4–6, s. 150. 26 Drugim, o większej sile oddziaływania, była zdaniem obserwatorów sceny ukraińskiej wizyta papieża Jana Pawła II na Ukrainie w czerwcu 2001 r. 27 W  dniach 3–4 czerwca 2001 r. spotkał się z  nim na IV Polsko-Ukraińskim Forum Gospodarczym w  Dniepropietrowsku, a  28 czerwca odbyło się spotkanie konsultacyjne obu prezydentów w Łańcucie, na którym Kwaśniewski poinformował swojego gościa o przebiegu wizyty w Polsce prezydenta USA George’a W. Busha, która odbyła się dwa tygodnie wcześniej.

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

213

wobec prezydenta, oskarżając go o sprzedaż (mimo embarga ONZ) systemów radarowych „Kolczuga” do Iraku. W  tej sytuacji, jednym z  nielicznych sprzymierzeńców prezydenta Kuczmy i  państwa ukraińskiego w  Europie pozostał prezydent Kwaśniewski. Podjął się on mediacji między siłami obozu prezydenckiego i opozycją na Ukrainie. Pod jego patronatem i szefa dyplomacji UE Javiera Solany, w  dniach 15–16 października 2002 r. odbyła się w  Warszawie konferencja na temat „Ukraina w  Europie”. Zaproszenie ukraińskiej opozycji oraz określanie spotkania mianem „okrągłego stołu” wywołało pewną konsternację w Kijowie28 . Mimo tego prezydent Kuczma, po wyjaśnieniu nieporozumień związanych z „wtrącaniem” się Polski w sprawy wewnętrzne Ukrainy, zjawił się w Warszawie, jednak dopiero po zakończeniu obrad. Konferencji przewodniczyli premier RP Leszek Miller i  premier Szwecji Goran Persson. Ponadto udział w  niej wzięło prawie 30 przedstawicieli ukraińskich władz i  opozycji (m.in. Wiktor Juszczenko i  Julia Tymoszenko), politycy polscy oraz delegaci państw sąsiadujących z  Ukrainą – Węgier, Rumunii i Słowacji. W czasie spotkań w Belwederze premier Persson oraz Javier Solana skrytykowali Ukrainę za niektóre aspekty życia politycznego (np.: korupcję, cenzurę prasy, dyspozycyjne wobec władzy wykonawczej sądownictwo). Podkreślali jednak znaczące miejsce Ukrainy w Europie, zwłaszcza w sprawach bezpieczeństwa. Mimo dobrej atmosfery rozmów nie udało się doprowadzić do porozumienia ukraińskich polityków. Zasługą warszawskiej konferencji stał się jednak fakt utrwalenia dialogu przez ukraińskich opozycjonistów i  siły prezydenckie. Zarówno przedstawiciele ukraińskiej opozycji, jak i prezydent Kuczma wyrazili chęć ukierunkowania Ukrainy w stronę Unii Europejskiej oraz NATO. Polska podejmowała intensywne starania, aby umacniać ten kurs polityki zagranicznej Ukrainy. Pod patronatem marszałka Sejmu Marka Borowskiego zorganizowano 22 listopada 2002 r. konferencję w Warszawie na temat „Europejskie aspiracje Ukrainy”. Przedstawiciele najważniejszych frakcji ukraińskiej Rady Najwyższej potwierdzili na tym forum europejską orientację Kijowa i wolę rozwijania strategicznego partnerstwa z  Polską. Blok Wiktora Juszczenki „Nasza Ukraina” podpisał porozumienie o współpracy z Platformą Obywatelską na rzecz zbliżenia Polski i Ukrainy. Według przedstawionych przez W. Juszczenkę badań socjologicznych – 76% społeczeństwa ukraińskiego popierało współpracę z krajami kandydującymi do Unii Europejskiej, a 51% uważało stosunki z Polską za priorytetowe29. Ukraina zadeklarowała wolę przystąpienia do NATO. Uczyniła to Rada Najwyższa tego państwa już w  maju 2002 r., a  w  dniu rozpoczęcia w  Pradze spotkania na szczycie – 21 listopada parlament ukraiński wyraźnie oświadczył, że ostatecznym celem Ukrainy jest członkostwo w  NATO30. Obserwując późniejsze wahania władz Ukrainy w tej sprawie, można ocenić uchwalone dekla28 29 30

Prezydent Kuczma krytykuje Polskę, „Rzeczpospolita”, 9 października 2002 r. Polska nas rozumie, „Gazeta Wyborcza”, 25 listopada 2002 r. Ostrzeżenie dla Kuczmy, „Gazeta Wyborcza”, 25 listopada 2002 r.

214

VII. Stosunki z Ukrainą

racje jako fasadowe i nie poparte rzeczywistą wolą polityczną ani postawą społeczeństwa ukraińskiego. Pomimo utrzymującego się kryzysu na szczytach władzy na Ukrainie i słabnącej pozycji prezydenta Kuczmy na scenie politycznej Ukrainy, a także pogarszających się stosunków tego państwa z krajami zachodnimi, Polska zachowywała się jak szczególnie przyjaźnie nastawiony partner. Na praskim szczycie NATO (21–22 listopada 2002 r.) Kwaśniewski nie przyłączył się do bojkotu prezydenta Kuczmy, który przybył na szczyt bez zaproszenia i był uznany za persona non grata w  tym gronie31. Prezydent RP wspierał zabiegi Ukrainy o  objęcie jej Planem Działania na rzecz Członkostwa w NATO (MAP)32. Polscy przywódcy (prezydent A. Kwaśniewski i rząd SLD) dokładali starań, aby wzmacniać współpracę polsko-ukraińską. Między innymi w tym celu powołano Zgromadzenie Parlamentarne Polski i Ukrainy. Zainaugurowało ono swoją pracę w dniach 13–14 października 2004 r. w Kijowie. Tematem pierwszej sesji było omówienie stosunków polsko-ukraińskich po rozszerzeniu UE w 2004 r.; uczestniczyli w niej marszałek Sejmu RP Marek Borowski i przewodniczący Rady Najwyższej Ukrainy Wołodymyr Łytwyn. Postanowiono, że Zgromadzenie ma się zbierać co najmniej raz w roku, na przemian w obu krajach. Szczególnym sprawdzianem przywiązania Polski do idei strategicznego partnerstwa z Ukrainą było zachowanie się podczas „pomarańczowej rewolucji” na przełomie 2004 i 2005 r. Polski prezydent Aleksander Kwaśniewski, wspierany także przez innych polityków – nawet spoza rządzącego SLD – odegrał kluczową rolę w mediacji między stronami konfliktu wewnętrznego na Ukrainie, a dzięki temu przyczynił się do zwycięstwa „pomarańczowych” i wybrania na prezydenta ich kandydata Wiktora Juszczenki33. Polska znacznie wyprzedziła dyplomację UE w tym dziele, a jednoznacznie opowiadając się po stronie prozachodniego obozu politycznego W. Juszczenki, poważnie naraziła się Rosji, wspierającej kontrkandydata w  wyborach prezydenckich na Ukrainie – Wiktora Janukowicza. Po „pomarańczowej rewolucji” Polska nie była jednak w stanie wpływać na porozumienie się skłóconych frakcji w zwycięskim obozie. Strategiczne partnerstwo polsko-ukraińskie traciło dynamikę. 31 Na czele ukraińskiej delegacji w czasie szczytu Ukraina–NATO stanął szef ukraińskiej dyplomacji Anatolij Złenko. Z  prezydentem Kuczmą rozmawiali jedynie prezydenci Polski i Chorwacji (Stipe Mesić) oraz premier Włoch Silvio Berlusconi. 32 Poważne przeszkody we współpracy między NATO a Ukrainą stworzyły nie tylko niedemokratyczne praktyki rządzenia w tym kraju, ale przede wszystkim budzące sprzeciw USA i  ich sojuszników, sponsorowane przez władze w  Kijowie, dostawy ukraińskiego uzbrojenia do Macedonii, a  następnie sprzedaż (upubliczniona latem 2002 r.) Irakowi systemów radarowych „Kolczuga”. Niewywiązywanie się przez Ukrainę ze zobowiązań zaciągniętych w sprawie dopasowania jej sił zbrojnych do standardów NATO utrudniało zacieśnianie współpracy z Sojuszem, a w konsekwencji Ukraina nie została objęta MAP. 33 Zob. T. Kapuśniak, Polityka Polski wobec Ukrainy, [w:] A. Gil, T. Kapuśniak (red.), Polityka wschodnia. Uwarunkowania. Koncepcje. Realizacja, Instytut Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2009, s. 227–230; P. Kowal, Między Majdanem a Smoleńskiem. Rozmawiają Piotr Legutko i Dobrosław Rodziewicz, Wydawnictwo Literackie, Kraków 2012, s. 78.

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

215

Ożywienie go na płaszczyźnie politycznej wniósł nowy polski prezydent Lech Kaczyński. Jednak jego działania silnie wspierające prezydenta Juszczenkę wyraźnie zdradzały motywy antyrosyjskie, a  to nie budowało nowej jakości w stosunkach dwustronnych między Polską a Ukrainą. Zauważało się to m.in. w  częstych spotkaniach z  ukraińskim prezydentem i  kontynuowaniu polityki wspierania GUAM, w której Ukraina jest największym państwem. Prezydent L. Kaczyński i rząd PiS głosiły wyraźnie postulat przyjęcia Ukrainy do NATO. Tymczasem pozycja prozachodniego prezydenta Juszczenki słabła w systemie politycznym tego kraju, a pozostałe siły na ukraińskiej scenie politycznej nie opowiadały się jasno za przystąpieniem Ukrainy do NATO34. Na początku 2008 r. polski prezydent, słabiej wspierany przez nowy rząd Platformy Obywatelskiej i PSL (od listopada 2007 r.), lansował postulat objęcia Ukrainy natowskim Planem Działania na rzecz Członkostwa i  włączenia do Sojuszu (podobnie Gruzji). Na szczycie NATO w  Bukareszcie 1 kwietnia 2008 r. okazało się, że takie stanowisko zajmują tylko USA i Polska. Obu tym państwom udało się tylko wprowadzić do komunikatu ze szczytu stwierdzenie, że Ukraina i Gruzja mogą zostać w przyszłości członkami NATO. Znaczenie tej deklaracji osłabiło jednak nieobjęcie tych państw przez MAP. Polskie wysiłki dyplomatyczne poniosły fiasko po wybuchu wojny gruzińsko-rosyjskiej w sierpniu 2008 r. i objęciu urzędu prezydenta Ukrainy przez Wiktora Janukowycza w lutym 2010 r. Kilka miesięcy później, 3 czerwca 2010 r., Rada Najwyższa uchwaliła ustawę O zasadach polityki wewnętrznej i zagranicznej, która określa Ukrainę jako państwo pozablokowe, co oznacza nieuczestniczenie w sojuszach wojskowych (choć przewiduje kontynuowanie współpracy m.in. z NATO). Polska politycznie wspierała Ukrainę w  styczniu 2005 r., marcu 2008 r. i  w  styczniu 2009 r., kiedy Rosja wstrzymała dostawy gazu ziemnego do tego kraju i  do UE. W  czasie tego trzeciego, najpoważniejszego kryzysu prezydent L. Kaczyński obwiniał Rosję za wstrzymanie dostaw gazu do Europy, w sytuacji, gdy to Ukraina wstrzymała przesył tego surowca. Nie była to ocena adekwatna do zaistniałej sytuacji i stanowiła odmienną reakcję od stonowanego stanowiska rządu RP i Unii Europejskiej. Również pozytywne rezultaty przynosi współpraca wojskowa Polski i Ukrainy. Taki charakter mają nie tylko częste kontakty między szefami resortów obrony narodowej, ale także na niższym szczeblu, np. okręgów wojskowych czy poszczególnych jednostek. Dla zdynamizowania polsko-ukraińskiej współpracy wojskowej pozytywnie przyczynił się natowski program Partnerstwa dla Pokoju. Oba kraje należały do najbardziej aktywnych jego uczestników. Pododdziały wojskowe polskie i ukraińskie spotykały się na ćwiczeniach organizowanych zarówno w ramach PdP (manewry: „Most Współpracy ‘94”, „Tarcza Pokoju ‘96”, „Kozacki Step ‘97”, „Dzielny Orzeł” /w  1997 r./, „Tarcza Pokoju 2000”, „Kozacki Step 2000” i  inne), jak i  w  ramach współpracy dwustronnej, 34 Szerzej zob. A. Szeptycki, Polityka zagraniczna Ukrainy po „pomarańczowej rewolucji”, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2007, t. 36, nr 3–4, s. 110–118.

216

VII. Stosunki z Ukrainą

np. wspólne ćwiczenia Krakowskiego Okręgu Wojskowego „Tatry ‘96”. W 1996 r. Polska i Ukraina rozpoczęły przygotowania do współpracy naukowo-technicznej w  zakresie uzbrojenia. W  styczniu 1999 r. wspólny Polsko-Ukraiński Batalion Sił Pokojowych (POLUKRBAT) osiągnął zdolność bojową35, a  w  lipcu 2000 r. został wysłany na rok do zasilenia międzynarodowych sił pokojowych (KFOR) w Kosowie. Ostatni przykład pokazuje, że Polska i Ukraina starają się wspólnie wnosić wkład na rzecz zapewniania pokoju i bezpieczeństwa w rejonach zdestabilizowanych konfliktami etnicznymi, a to jest pozytywnie oceniane i dowodzi, że realizowane partnerstwo polsko-ukraińskie może dobrze służyć nie tylko interesom obu państw, ale całej wspólnocie międzynarodowej. Strategiczny charakter ma wspieranie proeuropejskiego wyboru polityki Ukrainy. Od czasu przystąpienia do Unii Europejskiej Polska konsekwentnie opowiada się za stworzeniem dla Ukrainy możliwości uzyskania członkostwa w  tej organizacji, po spełnieniu kryteriów kopenhaskich. Problemem jest jednak brak wystarczającego postępu reform demokratycznych i rynkowych w tym kraju. Zwycięstwo na początku 2005 r. wspieranej przez Polskę „pomarańczowej rewolucji” zostało zmarnowane przez siły prozachodnie na Ukrainie (zwolenników Wiktora Juszczenki i Julii Tymoszenko). Polska wsparła także prounijne aspiracje premiera, a  potem prezydenta Wiktora Janukowycza, wywodzącego się z  obozu „niebieskich”. Kiedy udało się doprowadzić do podjęcia w  maju 2009 r. Partnerstwa Wschodniego przez Unię Europejską, Polska nie zrezygnowała z  popierania Ukrainy, ale swoistą wymowę zyskał fakt, że Ukraina stała się od tego czasu jednym z sześciu uczestników tego programu. W czasie sprawowania prezydencji w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r. Polska skoncentrowała swoje wysiłki na doprowadzeniu do zakończenia prowadzonych od 2007 r. negocjacji nad nową umową stowarzyszeniową między UE a Ukrainą. Przeszkodą okazały się zastrzeżenia partnerów UE, zdecydowanie domagających się niezawisłości sądów na Ukrainie, podważonej wyrokiem skazującym na 7 lat więzienia byłą premier Julię Tymoszenko. W  rezultacie rokowania się opóźniły, a nową umowę stowarzyszeniową parafowano dopiero 30 marca 2012 r. Tekst umowy „wita europejski wybór Ukrainy i  uznaje jej europejskie aspiracje”, ale nie daje wprost Ukrainie perspektywy wejścia do UE. Umowa ta jest pierwszym z  nowej generacji układów o  stowarzyszeniu negocjowanych przez UE z partnerami. Oferuje ona obu stronom bezprecedensowy poziom integracji i zobowiązuje Kijów do wdrożenia znacznej części acquis communautaire. Integralną częścią umowy o stowarzyszeniu jest ustanowienie pełnej i  pogłębionej strefy wolnego handlu między Ukrainą a  UE, co przewiduje nie tylko liberalizację taryf, ale też zakłada stopniowe otwieranie rynków na przepływ towarów, kapitału i przedsiębiorczości. Umowa obejmuje też współpracę w dziedzinie tzw. przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Nie ustalono jednak daty podpisania oraz ratyfikacji tego dokumentu, ze względu na pogorszenie przestrzegania prawa na Ukrainie. Później przedstawiciele Brukseli 35

W jego skład weszło 754 żołnierzy, z tego 391 polskich i 364 ukraińskich.

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

217

wyrażali opinie, że UE chciałaby podpisać umowę stowarzyszeniową z Ukrainą na szczycie Partnerstwa Wschodniego w listopadzie 2013 r. w Wilnie, ale zastrzegli, że wcześniej Kijów musi spełnić warunki, m.in. rozwiązać problemy selektywnego wymiaru sprawiedliwości. Potwierdził to minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski, występując w Sejmie w marcu 2013 r., mówiąc, że Polska będzie zabiegać o przyznanie jej na nadchodzącym szczycie Partnerstwa Wschodniego „perspektywy europejskiej”, jeśli „Ukraina stworzy warunki do podpisania umowy stowarzyszeniowej”36. *** Można sformułować wniosek, że polityczne partnerstwo Polski i  Ukrainy jest dobrze realizowane, rozpoczęło się na progu ukraińskiej niepodległości i  trwa do dziś. Przyczyniło się do znaczącego podniesienia pozycji i  roli międzynarodowej Ukrainy. Można nawet pokusić się o stwierdzenie, że pozycja ta jest dziś nieproporcjonalnie wysoka w stosunku do realnych możliwości Ukrainy i jej nie w pełni demokratycznego systemu politycznego. Wspieranie niepodległej Ukrainy leży w interesie Polski. Ukraina jest potrzebna Polsce do lepszego poczucia bezpieczeństwa; oddziela ją bowiem od Rosji, która – jak dowodzi doświadczenie historyczne – dość często prowadziła politykę imperialną, m.in. przez którą Polska traciła niepodległość. Włączenie Ukrainy do europejskiego systemu wartości, utrwalenie na jej terytorium zasad demokracji, gospodarki rynkowej i poszanowania praw człowieka jest jednocześnie gwarantem respektowania podobnych zasad w Rosji, a przynajmniej ograniczenia jej ambicji imperialnych. Niepodległa, demokratyczna i  otwarta na współpracę Ukraina jest potrzebna nie tylko Polsce, lecz także stwarza szanse na stabilizację w regionie Europy Środkowej i  Wschodniej oraz na całym kontynencie. Z  kolei Ukraina postrzega Polskę jako pośrednika, pomost, a  nawet adwokata w  jej drodze do Europy. Pierwsze wspólne kroki zostały już poczynione. Rozwijając od 2007 r. współpracę z Rosją, Polska stara się odchodzić od traktowania partnerstwa strategicznego z Ukrainą jako przeciwwagi dla Rosji37.

Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o  zadaniach polskiej polityki zagranicznej w  2013 roku, 20 marca 2013 r. 37 Minister Sikorski, przemawiając w Sejmie zarysował ambitną wizję mówiąc: „Pytanie o granice Starego Kontynentu jest stare jak marzenie o europejskiej jedności. […]  Rzym to nie tylko Cesarstwo Zachodnie, lecz także prawosławne Bizancjum, z nieprzerwanym do 1453 roku pocztem cesarzy. Nasz wielki rodak, Jan Paweł II, mawiał, że Europa jest w pełni sobą, gdy oddycha oboma płucami – wschodnim i  zachodnim. Gdyby więc świat wschodniosłowiańskiego prawosławia kiedyś zechciał, i umiał, przyjąć dorobek prawny oraz instytucjonalny naszej Unii, to horyzont europejskiego świata przesunąłby się nie tylko za Dniepr, ale hen, po granice Chin i  Korei. Polska na zawsze przezwyciężyłaby syndrom peryferii i  znalazłaby się w bezpiecznym centrum. Tak poszerzony Zachód, z zasobami Rosji, potęgą gospodarczą Unii oraz wojskową Stanów Zjednoczonych, miałby szansę zachowania wpływów w świecie wschodzących potęg pozaeuropejskich. [...] Tak więc jedyne dzisiaj wykonalne zastosowanie 36

218

VII. Stosunki z Ukrainą

4.2. Stosunki gospodarcze Podstawy traktatowe stosunków gospodarczych między Polską a Ukrainą tworzono równolegle z licznymi porozumieniami politycznymi. Zapoczątkowało je podpisanie 4 kwietnia 1991 r. umowy międzyrządowej o  handlu i  współpracy gospodarczej. Zaczęła ona obowiązywać dopiero od 11 marca 1994 r., czyli już na starcie okazało się, że współpraca w tej dziedzinie nie będzie łatwa. Utworzono jednak szereg instytucji, mających promować, koordynować i rozwijać stosunki gospodarcze. Najważniejsze z  nich to: Polsko-Ukraińska Izba Przemysłowa, Polsko-Ukraińska Komisja Mieszana ds. Współpracy Gospodarczej i  Handlu, Polsko-Ukraińska Izba Przemysłowo-Handlowa Budownictwa, Ukraińsko-Polskie Centrum Wspierania Rozwoju Zarządzania, Przedsiębiorczości i Inwestycji. Na szczególną uwagę zasługuje powołanie 29 października 1998 r. trójstronnej Polsko-Amerykańsko-Ukraińskiej Inicjatywy Współpracy (PAUCI), której zadaniem jest udzielanie pomocy małym firmom i  samorządom lokalnym w  celu wspierania reform makroekonomicznych. W  przedsięwzięciu tym uczestniczą agendy rządowe, organizacje pozarządowe, przedsiębiorstwa prywatne i osobistości z trzech krajów. Oprócz zinstytucjonalizowanych form współpracy często organizowane są imprezy promujące wymianę handlową oraz kooperację gospodarczą między Polską a  Ukrainą. Zaliczyć do takich można, np.: Lwowskie Targi Wschodnie, Polsko-Ukraińskie Szczyty Gospodarcze (odbywające się cyklicznie w Rzeszowie i  Dniepropietrowsku) oraz spotkania dyskusyjne, np. Forum Ekonomiczne Polska−Wschód (w Krynicy). Polsko-ukraińskie obroty handlowe w zasadzie były rozwijane od podstaw. Dlatego też odnotowywane przyrosty były duże. W latach 1992–1997 wzrosły one sześciokrotnie, osiągając poziom ponad 1,6 mld USD. Do tego dodać należałoby około 30–40% nierejestrowanego handlu przygranicznego (tzw. szara strefa). Kryzys finansowy w  Rosji, który wybuchł w  sierpniu 1998 r., ujemnie odbił się na gospodarce ukraińskiej, w rezultacie jej handel z Polską zaczął się zmniejszać. W 2000 r. obroty wzajemne niewiele przekroczyły poziom 1,2 mld USD, ale w  następnych latach rosły, osiągając w  2004 r. poziom ponad 3 mld USD (w tym 2 mld USD polski eksport towarów i usług). Szybszej poprawie sytuacji nie sprzyjało jednak małe zaangażowanie polskiego kapitału inwestycyjnego na Ukrainie. Polskie przedsiębiorstwa łącznie zainwestowały na Ukrainie do końca 2004 r. zaledwie 192,3 mln USD. Natomiast ukraińskie inwestycje w Polsce wynosiły tylko około 350 tys. USD. Potencjalnych inwestorów polskich odstrasza od Ukrainy utrzymująca się tam wysoka inflacja, brak gwarancji prawa własności, rozbudowany system podatkowy, korupcja, niemożność zakupu ziemi, skomplikowane i  zmieniające się idei jagiellońskiej to rozszerzanie Unii. Innej możliwości nie ma. A bieżąca dekada zadecyduje zapewne o tym, czy nasze europejskie demokratyczne imperium utrzyma moc przyciągania”. Zob. ibidem.

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

219

przepisy, brak ubezpieczeń kredytów, zbiurokratyzowanie życia gospodarczego. Ryzyko inwestowania zwiększa niepewność sytuacji gospodarczej, a w ostatnich latach niestabilność polityczną (konflikt prezydenta z opozycją). Poważne ograniczenia stwarza jeszcze mały potencjał finansowy obu państw i  powtarzające się ich problemy budżetowe. Wszystko to powoduje, że polsko-ukraińskie stosunki gospodarcze nie mogą rozwijać się zgodnie z  oczekiwaniami polityków i potrzebami obu krajów. Generalnie jednak po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej nastąpiło duże zdynamizowanie polsko-ukraińskich stosunków ekonomicznych. Ich nowe ramy stworzyła podpisana 4 marca 2005 r. przez szefów rządów umowa o współpracy gospodarczej38. Na mocy tej umowy została powołana Polsko-Ukraińska Międzyrządowa Komisja ds. Współpracy Gospodarczej. Według danych polskiego Ministerstwa Gospodarki, w pięciu pierwszych latach po 1 maja 2004 r. polsko-ukraińska wymiana handlowa zwiększyła się około trzykrotnie. W 2008 r. obroty towarowe Polski z Ukrainą wynosiły 8,8 mld USD (wzrost o 65% w porównaniu do 2006 r.), w  tym polski eksport 6,4 mld USD (wzrost o  62%), import z Ukrainy 2,3 mld USD (wzrost o 78%). W następnym roku, w związku z kryzysem finansowym, obroty te znacznie się zmniejszyły. Mimo stopniowej ich odbudowy w 2012 r. wyniosły one 7,83 mld USD, ale nadal były o blisko 11% mniejsze niż w rekordowym 2008 r. Utrzymuje się również wysoka dynamika polskich inwestycji na Ukrainie i  ukraińskich inwestycji w  Polsce. Nie przeszkodził w  tym globalny kryzys finansowy. Wartość polskich inwestycji na Ukrainie według stanu na 31 grudnia 2012 r. wynosiła 916,4 mln USD, a ukraińskich w Polsce oceniana była tylko na 54,2  mln USD39. Polska jest piątym partnerem handlowym Ukrainy (za Rosją, Chinami, Niemcami, i  Białorusią), natomiast Ukraina ósmym rynkiem zbytu Polski, a drugim wśród krajów WNP. Polska i  Ukraina pracowały również nad wspólnymi projektami gospodarczymi. W latach 1997–2007 trwały dyskusje na temat budowy korytarza transportowego Odessa–Brody–Gdańsk, z  ewentualnym odgałęzieniem do Berlina. Projekt przewiduje zbudowanie szybkiego połączenia kolejowego, autostrady i  rurociągu, umożliwiającego przesyłanie kaspijskiej ropy naftowej do Europy Zachodniej, z pominięciem cieśnin tureckich i Morza Śródziemnego. Najbardziej zaawansowane były prace nad budową ropociągu. Projekt ten może mieć istotne znaczenie, gdyż stwarza szanse uniezależnienia się Ukrainy od dostaw paliw z Rosji. Polska popierała jego realizację. Jednak w 2000 r. pojawiły się trudności, po tym jak Rosja i Unia Europejska porozumiały się w sprawie budowy przez Ogólne ramy do stosunków ekonomicznych Polski z Ukrainą stanowi zawarty w czerwcu 1994 r. przez Unię Europejską i Ukrainę Układ o Partnerstwie i Współpracy (PCA), który wszedł w  życie 1 marca 1998 r. W  związku z  rozszerzeniem UE 29 kwietnia 2004 r. Ukraina podpisała dodatkowy protokół rozciągający postanowienia PCA na nowe kraje przystępujące do UE, w tym Polskę. 39 Wartość polskich inwestycji na Ukrainie według stanu na 1 października 2008 r. wyniosła 717,2 mln USD, a ukraińskich w Polsce na ponad 1,24 mld USD. 38

220

VII. Stosunki z Ukrainą

Polskę, ale omijającej Ukrainę, drugiej nitki gazociągu jamalskiego. Polski rząd Jerzego Buzka, kierując się „troską o  interesy Ukrainy”, a  raczej rozgrywając kolejną potyczkę z  Rosją, gotów był zrezygnować z  wpływów z  opłat za przesyłanie gazu rosyjskiego (1 mld USD rocznie) i zablokował budowę gazociągu z Rosji. W licznych składanych oświadczeniach przedstawiciele rządu polskiego odmawiali zgody na przyjęcie na swoje terytorium tego gazociągu, gdyż ich zdaniem szkodziłoby to interesom Ukrainy. Byli jednak w  tym osamotnieni, ponieważ politycy zachodni popierali kontrakt Unii Europejskiej z  Rosją. Po paru latach Rosja we współpracy z partnerami z Europy Zachodniej zrealizowała alternatywny projekt Gazociągu Północnego (Nord Stream) po dnie Bałtyku40 i  rozpoczęła budowę Gazociągu Południowego (South Stream)41. Projekty te oznaczają „ominięcie” Ukrainy i minimalizują szanse na zbudowanie rurociągu łączącego Odessę z Gdańskiem. Ukraina od 1993 r. podejmowała starania o przystąpienie do Środkowoeuropejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (CEFTA). Spotkały się one z życzliwością Polski. Jednak w sprawie tej trudno było o sukces, gdyż Ukraina – zaniedbując reformowanie swojej gospodarki42 – nie mogła sprostać ekonomicznym kryteriom obowiązującym w  CEFTA, tym bardziej że państwa tego ugrupowania, mając układy stowarzyszeniowe z Unią Europejską, nie mogły ulgowo traktować kandydatury Ukrainy. Jest to kolejny przykład wskazujący, że tam, gdzie w grę wchodzą interesy ekonomiczne, deklarowane partnerstwo strategiczne nie funkcjonuje. Polska i Ukraina rozwijają współpracę transgraniczną. Jej koordynacją zajmuje się Regionalne Centrum Współpracy Transgranicznej (1992 r.) i Międzyrządowa Rada Koordynacyjna do spraw Współpracy Międzyregionalnej (1996 r.). Najbardziej znanymi formami tego typu współpracy są euroregiony Karpaty i Bug43. W ramach euroregionów współpracują ze sobą jednostki administracji 40 Umowę o budowie Nord Stream podpisano 8 września 2005 r. Następnie 29 sierpnia 2006 r. rosyjska firma Gazprom oraz niemieckie firmy E.ON Ruhrgas podpisały porozumienie końcowe dotyczące budowy Gazociągu Północnego i utworzenia konsorcjum Nord Stream, 10 czerwca 2008 r. do konsorcjum dołączyła holenderska firma N.V. Nederlandse Gasunie. Budowę gazociągu rozpoczęto w kwietniu 2010 r. Jego pierwsza nitka została uruchomiona 8 listopada 2011 r., a  druga 8 października 2012 r. Obie linie posiadają zdolność do przetransportowania po 27,5 mld m3 gazu ziemnego rocznie. 41 Gazociąg Południowy (South Stream) ma przebiegać po dnie Morza Czarnego – z pominięciem Ukrainy – i dalej przez terytoria Bułgarii, Serbii, Chorwacji, Węgier, Słowenii i Włoch. Projekt jego budowy został ogłoszony w czerwcu 2007 r. W latach 2008–2010 Rosja podpisała umowy międzyrządowe na dostawy gazu ziemnego z  Włochami, Bułgarią, Serbią, Węgrami, Grecją, Słowenią, Chorwacją i Austrią. Budowę rozpoczęto 7 grudnia 2012 r. Całkowita zdolność przesyłowa gazu będzie wynosić 63 mld m3 rocznie. Pierwsze dostawy gazu są przewidziane na grudzień 2015 r. Budowa jest sukcesem Rosji, a  porażką Ukrainy i  UE, która promowała konkurencyjny projekt Nabucco do tłoczenia surowca z  regionu Morza Kaspijskiego i Azji Środkowej. 42 Zob. T. Kuzio, J.D.P. Moroney, Ukraine and the West: Moving from Stability to Strategic Engagement, „European Security”, Vol. 10, No. 2, Summer 2001, s. 115–117. 43 Euroregion Karpaty powstał na podstawie porozumienia podpisanego 14 lutego 1993 r. w  Debreczynie (Węgry), a  Euroregion Bug na mocy porozumienia z  29 września 1995 r.

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

221

samorządowej i państwowej, a celem jest działanie na rzecz społeczności lokalnych. Tworzone grupy robocze zajmują się takimi zagadnieniami, jak: zagospodarowanie przestrzenne, komunikacja, ekologia, zapobieganie i likwidowanie klęsk żywiołowych, rozwijanie kontaktów między mieszkańcami, oświata, ochrona zdrowia, kultura, sport, rekreacja i  turystyka. Zarówno zdaniem uczestników współpracy, jak i ekspertów euroregiony wnoszą też wkład na rzecz umacniania stabilności i bezpieczeństwa międzynarodowego44. Ważnym uzupełnieniem współpracy w ramach euroregionów są bezpośrednie kontakty między miastami Polski i  Ukrainy. Rozwijane są one np. między Lublinem a Lwowem i Łuckiem, Krakowem a Kijowem. Ta ostatnia forma współdziałania poprzez granicę służy lepszemu poznawaniu się i zbliżaniu społeczności lokalnych. Ułatwia to przełamywanie uprzedzeń i  tak istotnych w  stosunkach polsko-ukraińskich historycznych urazów i stereotypów. Co prawda, towarzyszy im często nielegalny przemyt i  naginanie prawa, ale kontakty międzyludzkie kształtują rzeczywiste partnerstwo „na dole” między społeczeństwami. Powstają nowe więzi społeczne, które stanowią trwalsze ogniwo partnerstwa polsko-ukraińskiego i  ważniejsze dla „zwykłych” ludzi od odgórnie deklarowanego partnerstwa między politykami.

4.3. Stosunki w dziedzinach humanitarnych Dla realizacji partnerstwa polsko-ukraińskiego bardzo istotne znaczenie ma rozwój współpracy w  zakresie zapewnienia i  ochrony praw mniejszości narodowych, wspieranie szeroko rozumianych kontaktów między społeczeństwami obu państw oraz ochrona dziedzictwa kulturalnego. Pierwszą kwestią, którą zajęły się władze Polski i  Ukrainy jest kompleks spraw związanych z faktem zamieszkiwania na terytorium partnera mniejszości narodowych. Według danych oficjalnych z  początku lat 90. ubiegłego stulecia strona polska podawała, że na jej terytorium zamieszkiwało 219 tys. Ukraińców. Więc niejako w rewanżu oficjalne dane ukraińskie wskazywały także taką samą liczbę Polaków na Ukrainie. Obecnie politycy ukraińscy podają liczbę 300 tys. Polaków na Ukrainie. Dane te są jednak kwestionowane przez różne środowipodpisanego w Łucku (Ukraina). W skład Euroregionu Karpaty wchodzą: prawie całe województwo podkarpackie i część małopolskiego oraz ukraińskie obwody położone w zachodniej i południowo-zachodniej części kraju, a także stykające się okręgi Rumunii, Słowacji i Węgier. W  Euroregionie Bug uczestniczą ze strony polskiej województwa: lubelskie, część świętokrzyskiego i  mazowieckiego, natomiast ze strony ukraińskiej północno-zachodnie obwody kraju. 44 Carpathian Euroregion: Prospects for Economic Trans-border Co-operation, Research Center of the Slovak Foreign Policy Association–Strategic Studies Association, Prešov–Yzhgorod 2001; Role of the Carpathian Euroregion in Strengthening Security and Stability in Central and Eastern Europe, Research Center of the Slovak Foreign Policy Association–Strategic Studies Association, Prešov–Yzhgorod 2001.

222

VII. Stosunki z Ukrainą

ska polskie, a  niektóre źródła zbliżone do Kościoła katolickiego mówią nawet o zamieszkiwaniu na Ukrainie od 600 tys. do 1 mln Polaków. Sprawa jest bardziej skomplikowana, gdyż trzeba wziąć pod uwagę, znaczne przemieszanie ludności polskiej z  Ukraińcami i  Rosjanami zamieszkującymi Ukrainę. Nade wszystko istotne są okoliczności, że większość Polaków mieszkających w tej byłej radzieckiej republice poddana była w czasach stalinowskich ostrym represjom, wywózkom do Kazachstanu i terrorowi, a następnie w czasie II wojny światowej pogromom ze strony nacjonalistów ukraińskich. Wszystko to sprawiło, że część pozostałej polskiej ludności po to, aby przetrwać, zrezygnowała z  przyznawania się do polskości. Z kolei ludność ukraińska (Łemkowie i Bojkowie), która znalazła się w granicach Polski po zakończeniu II wojny światowej, była poddana represjom za wspomaganie Ukraińskiej Powstańczej Armii i w ramach akcji „Wisła” w 1947 r., została rozproszona w północnej i zachodniej Polsce. Istotne znaczenie dla sytuacji prawnej Polaków zamieszkujących Ukrainę i inne państwa byłego ZSRR ma uchwalona 7 września 2007 r. przez Sejm RP Karta Polaka. Przyznanie przez polskie władze tego dokumentu nie oznacza nabycia polskiego obywatelstwa. Osoba, której przyznano Kartę Polaka nabywa jednak szereg uprawnień, takich jak np.: prawo do ubiegania się o zwolnienie z  opłaty za przyjęcie i  rozpatrzenie wniosku o  wydanie wizy pobytowej krajowej lub refundację tej opłaty, zwolnienia z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę w Polsce, podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, prawo podejmowania, odbywania i  pobierania nauki oraz studiowania i  uczestniczenia w  badaniach naukowych w  Polsce, korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej w stanach nagłych, ulg (w wysokości 37%) przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego, bezpłatnego wstępu do muzeów państwowych. Wprowadzenie instytucji Karty Polaka nie wywołało negatywnych reakcji władz ukraińskich45, mogą z niej korzystać liczni Polacy, którzy na Ukrainie stanowią niezamożną część społeczeństwa. Na progu lat 90. XX wieku, kiedy Polska i Ukraina nawiązały bliską współpracę, okazało się, że problem mniejszości narodowych jako jeden z pierwszych należało rozwiązać. Ale było to trudniejsze niż dobra wola i nowoczesne zapisy Traktatu o dobrym sąsiedztwie, przyjaznych stosunkach i współpracy z 1992 r. Zanim można było wcielać w życie jego postanowienia, należało oficjalnie odnieść się do wzajemnych krzywd i  historycznych urazów. Podejmowane działania były jednak ograniczone i niezadowalające żadnej ze stron. 3 sierpnia 1990 r. Senat RP przyjął uchwałę potępiającą akcję „Wisła” i zapowiedział naprawienie krzywd powstałych w  jej wyniku46. Dokument ten pozytywnie odebrano na Ukrainie, czemu dała wyraz Rada Najwyższa tego państwa w  uchwale z  9 października Paradoksem jest, że Karta Polaka wywołała zastrzeżenia władz Litwy, które uznały, iż sytuacja, w  której obywatel tego kraju, będący jednocześnie obywatelem Unii Europejskiej, może ubiegać się o Kartę Polaka, a inny obywatel Unii Europejskiej nie, może stanowić dyskryminację zakazaną przez prawo wspólnotowe. 46 Zob. M. Czech (red.), Ukraińcy w Polsce 1989–1993. Kalendarium. Dokumenty. Informacje, Wydawnictwo Związku Ukraińców w Polsce, Warszawa 1993, s. 130–131. 45

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

223

1990 r.47 Jednak część środowisk politycznych Ukrainy i  Ukraińcy zamieszkujący w  Polsce uważają, że zabrakło podobnego aktu ekspiacji ze strony polskiego Sejmu, a właściwe rozliczenie przesiedleń nie zostało w Polsce dokonane. W  kręgach nacjonalistów ukraińskich pojawiają się głosy, że Polska powinna dokonać rewindykacji mienia wysiedlonych, a  nawet zapewnić im powrót na ziemie zagospodarowane przez Polaków48. Z  kolei polskie środowiska kombatanckie oraz niektóre prawicowe partie polityczne domagają się potępienia przez władze Ukrainy pacyfikacji Wołynia w 1943 r. w czasie okupacji hitlerowskiej, kolaboracji Ukraińców z okupantem niemieckim w tłumieniu Powstania Warszawskiego i  innych krzywd wyrządzonych Polakom na dawnych kresach południowo-wschodnich II Rzeczypospolitej oraz przez Ukraińską Powstańczą Armię (UPA) po II wojnie światowej49. Jedne i drugie żądania i postulaty pokazują, że „bolesna historia” jest wciąż żywa w stosunkach polsko-ukraińskich i jak trudno jest zmieniać nastawienie wobec siebie obu narodów, co jest koniecznym warunkiem budowania partnerstwa na poziomie społeczeństw. Mając tego świadomość, prezydenci Polski i Ukrainy, Aleksander Kwaśniewski i  Leonid Kuczma we wspólnym oświadczeniu o  porozumieniu i  pojednaniu z  21  maja 1997 r. stwierdzili, że Polska i  Ukraina zobowiązują się opiekować mniejszościami narodowymi na własnym terytorium i  wspierać ich rozwój, a także apelowali o poszerzenie kontaktów międzyludzkich, które określili mianem „ważnego czynnika zbliżenia ukraińsko-polskiego”50. Do rozliczenia z historią ważne znaczenie ma dbałość i ochrona miejsc spoczynku ofiar wojny i represji politycznych. Kwestie te reguluje umowa międzyrządowa z 21 marca 1994 r. Jednak jej realizacja napotkała duże trudności. Od podpisania w styczniu 1998 r. przez prezydentów Polski i Ukrainy porozumienia o renowacji Cmentarza Orląt Lwowskich, w wyniku negatywnego nastawienia władz samorządowych Lwowa, trzeba było czekać ponad siedem lat na renowację i otwarcie odbudowanej nekropolii. Ceremonia uroczystego jej otwarcia odbyła się 24 czerwca 2005 r. z  udziałem prezydentów Aleksandra Kwaśniewskiego i  Wiktora Juszczenki oraz zwierzchników Kościoła katolickiego we Lwowie – obu obrządków: łacińskiego – kardynała Mariana Jaworskiego i  greckokatolickiego – kardynała Lubomyra Huzara. Strona ukraińska niechętnie informuje o wszystkich miejscach kaźni Polaków na terenie Ukrainy, zdarzały się wypadki wandalizmu wobec cmentarza Orląt we Lwowie. Podobne zachowania mają miejsce w Polsce ze strony społecznoIbidem. Por. W. Gill, N. Gill, Stosunki Polski z Ukrainą w latach 1989–1993, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1993, s. 23; A.S. Kramarevs’kij, S.I. Pirožkov, Stosunki polsko-ukraińskie. Spojrzenie z Ukrainy – Polsko-ukrainski vidnostii. Pogląd z Ukrainy, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1995, s. 8–10. 49 Por. M. Cieślik, Stosunki polsko-ukraińskie, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1992, s. 140. 50 K. Malak, Polityka bezpieczeństwa narodowego Ukrainy, Wydział Strategiczno-Obronny Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 1999, s. 84–85. 47 48

224

VII. Stosunki z Ukrainą

ści i  władz samorządowych przygranicznych gmin i  powiatów, chodziło m.in. o  niewyrażenie zgody na odnawianie cmentarzy łemkowskich na Podkarpaciu czy na budowę pomników dla żołnierzy UPA. Duże znaczenie w  Polsce przykładano do upamiętnienia tragicznych dla Polaków wydarzeń na Wołyniu w 1943 r. Był to ciąg bestialskich zbrodni o charakterze czystki etnicznej, dokonywanych przez oddziały Ukraińskiej Armii Powstańczej przy aktywnym, częstym wsparciu miejscowej ludności ukraińskiej wobec mniejszości polskiej w  latach 1943−1945 na Wołyniu i  w  Galicji Wschodniej. Nie jest znana dokładna liczba ofiar, historycy z Instytutu Pamięci Narodowej szacują, że zginęło około 100 tys. Polaków; w  odwecie zginęło 10–12 tys. Ukraińców, w tym około 3,5 tys. na Wołyniu i w Galicji Wschodniej. W  60. rocznicę tych wydarzeń, 11 lipca 2003 r., odbyły się uroczystości na Ukrainie, w  Pawliwce (dawnym polskim Porycku). Wzięli w  nich udział prezydenci Ukrainy i Polski. Otwarto pomnik pojednania dwóch sąsiednich narodów, ale zdarzyły się też nieprzyjazne wobec gości z  Polski zgrzyty wywołane przez organizatorów. Innym krokiem do pojednania była zgoda władz polskich na upamiętnienie Ukraińców pomordowanych przez Polaków w  II wojnie światowej51. W  uroczystości w Pawłokomie w pobliżu Rzeszowa, zorganizowanej 13 maja 2006 r., uczestniczyli prezydenci Lech Kaczyński i  Wiktor Juszczenko, hierarchowie Kościoła katolickiego obu obrządków (rzymskiego i grekokatolickiego), przedstawiciele Sejmu RP i  Parlamentu Europejskiego, samorządowcy, kombatanci, licznie przybyli również Ukraińcy. Prezydenci obu państw odsłonili pomnik ku czci pomordowanych. Uroczystości te nie obyły się bez zgrzytów organizacyjnych, a napisy na pomniku ofiar prowokowały pytania Ukraińców, czy ich pamięć nie jest aby dyskryminowana w Polsce?52 O  tym, jak pojednanie polsko-ukraińskie jest trudne świadczył przebieg obchodów 65. rocznicy pacyfikacji polskiej wsi Huta Pieniacka na Wołyniu, w czasie której Brygada SS-Galizien, UPA i ukraińscy cywile zamordowali wszystkich mieszkańców (700–1500 Polaków i ukrywających się tam Żydów), a wieś spalili. W uroczystości 28 lutego 2009 r. wzięli udział prezydenci Lech Kaczyński i Wiktor Juszczenko. Ukraiński prezydent zgodził się ze słowami polskiego prezydenta, że należy pamiętać nie tylko o skomplikowanej i tragicznej historii, ale także o  dokonującym się pojednaniu i  wspólnej przyszłości Ukrainy i  Polski. Powiedział też, że nie może być wolnej Polski bez wolnej Ukrainy – i odwrotnie. W  obchodach wzięli udział przedstawiciele nacjonalistycznej partii Swoboda, którzy wcześniej – w odpowiedzi na polskie uroczystości w Hucie Pieniackiej – postawili przy drodze do tej wsi krzyż pamięci ukraińskich ofiar „polskich szowinistów”. Ukraińscy nacjonaliści kwestionują polską tezę, że zbrodnię w Hucie 51 W  marcu 1945 r. polscy partyzanci, w  odwecie za uprowadzenie i  zabicie 9 Polaków, zamordowali – według źródeł ukraińskich – 366 ukraińskich mieszkańców wsi Pawłokoma. 52 M. Wojciechowski, Pawłokoma: idźmy tą drogą – komentarz, „Gazeta Wyborcza”, 14 maja 2006 r.

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

225

Pieniackiej popełniły UPA i SS-Galizien; twierdzą natomiast, że akcją odwetową na mieszkańcach tej wsi 28 lutego 1944 r. dowodzili Niemcy53. Niechęć strony ukraińskiej do uczciwego rozliczenia się z  własną historią i  rzeczywistego pojednania z  Polską powodowała wzrost zniecierpliwienia w Polsce54. Pojawiały się coraz wyraźniejsze żądania, aby Ukraińcy przyznali się do rzezi wołyńskiej i przeprosili Polaków. W 70. rocznicę tej zbrodni, w czerwcu 2013 r., opozycja w polskim parlamencie domagała się potępienia w specjalnej uchwale tej zbrodni jako ludobójstwa. 20 czerwca Senat RP, a  12 lipca Sejm przyjęły uchwały, w których określono zbrodnię wołyńską jako „czystkę etniczną noszącą znamiona ludobójstwa”, jednocześnie podkreślono potrzebę pojednania z Ukrainą55. Prezydent: Ta zbrodnia zerwała nić zaufania między Polakami i Ukraińcami, „Gazeta Wyborcza”, 29 lutego 2009 r.; Prezydent: Totalitaryzmy odpowiedzialne za mord w  Hucie Pieniackiej, Serwis TVN24, 29 lutego 2009 r. Wyrazem niesłabnącego po ukraińskiej stronie nacjonalizmu był zorganizowany na początku sierpnia 2009 r. wyścig kolarski Rajd „Europejskimi śladami Stepana Bandery” dla upamiętnienia przywódcy UPA. Pomimo tego, że Bandera jest w Polsce uważany za zbrodniarza, organizatorzy ukraińscy podjęli próbę „wjechania” wyścigu do Polski. Władze RP nie zgodziły się na wjazd kolarzy ukraińskich na terytorium polskie. W odpowiedzi 15 września Rada Obwodowa we Lwowie potępiła to, jak i uchwałę polskiego Sejmu (z  15 lipca 2009 r.) w  sprawie „tragicznego losu Polaków na Kresach Wschodnich”, którą uznała za terytorialne żądania Polski wobec Ukrainy. 54 Znany z  zaangażowania w  politykę wschodnią prawicowy polityk i  ekspert z  goryczą stwierdza: „do pojednania trzeba, jak za przeproszeniem do tanga, dwojga – dlatego słowa «polsko-ukraińskie pojednanie» są dziś wyrazem retorycznego chciejstwa. Tego strona polska nie przewidziała”. Zob. Z. Najder, Pojednanie, współpraca, życie obok siebie?, „Nowa Europa Wschodnia” 2013, nr 2, s. 8. 55 W ożywionej debacie na forum Sejmu minister spraw zagranicznych R. Sikorski przekonywał opozycję domagającą się uznania rzezi wołyńskiej za ludobójstwo: „W moim osądzie [...], to, o czym dzisiaj mówimy, nie jest kwestią prawdy historycznej. Historycy się już w tej sprawie wypowiedzieli. […] Możemy albo eskalować definicję i  Ukraińców upokorzyć, albo zrobić coś, co – w  moim osądzie − będzie służyło integracji Ukrainy z  UE”, PAP, 12 lipca 2013 r. W  argumentacji szefa polskiej dyplomacji aż nader widoczny był kontekst rosyjski. Znany publicysta Waldemar Kuczyński w  wypowiedzi dla portalu internetowego Wirtualna Polska skomentował to następująco: „To, że toczymy spór, czy nazwać je [ludobójstwo ukraińskie na Wołyniu] wprost tym, czym było, czy jednak złagodzić, mówiąc o czystce etnicznej o  znamionach ludobójstwa bierze się nie tylko stąd, że chcemy pojednania z  Ukraińcami. Także z  tego szczególnego stosunku do Ukrainy podpowiedzianego strachem przed Rosją, a  sądząc po słowach ministra spraw zagranicznych w  Sejmie, głównie z  tego powodu. […] Czy jednak ten giedroyciowski sposób myślenia jest tak oczywisty? Czy Ukraina musi się znaleźć w  Unii Europejskiej, bo inaczej wróci do Matki Rosji? Jak dotąd jest w  tej sprawie rozdarta. I czy naszą politykę właściwie wyważamy? Czy nie straciliśmy z pola widzenia złych konsekwencji naszego może nadgorliwego orędownictwa proeuropejskiej orientacji Kijowa? Bo one są. […] Bez własnej bardzo silnej woli członkostwa, Ukraina w Unii się nie znajdzie, nawet gdy podpisze układ stowarzyszeniowy. Nie zastąpimy, ani nawet nie wzbudzimy tej woli naszym namawianiem. […] Awantura sejmowa w  sprawie uczczenia rzezi wołyńskiej zakończyła się. Przyjęto większością głosów uchwałę o  czystce etnicznej, mającej znamiona ludobójstwa. Ale po awanturze, która ją poprzedziła i  braku jednomyślności w  głosowaniu, nie sądzę, by miała ona znaczenie, i dla pojednania z Ukraińcami, i dla sytuacji na Ukrainie”. W. Kuczyński, Cień Rosji nad Wołyniem, www.wp.pl (dostęp 12 lipca 2013 r.). 53

226

VII. Stosunki z Ukrainą

Do debaty na temat rozliczenia się z  trudną historią i  rozpoczęcia rzeczywistego pojednania polsko-ukraińskiego włączyły się kościoły obu państw. Pierwszym znaczącym dokumentem był List biskupów greckokatolickich Ukrainy i rzymskokatolickich Polski z okazji aktu wzajemnego przebaczenia i pojednania. Podpisali go w  Warszawie 19 czerwca 2005 r. przewodniczący Konferencji Episkopatu Kościoła katolickiego w  Polsce abp Józef Michalik i  zwierzchnik Ukraińskiego Kościoła Greckokatolickiego kardynał Lubomyr Huzar. List ten zawierał słynną formułą „przebaczamy i  prosimy o  przebaczenie”56, jaka była użyta w  historycznym orędziu biskupów polskich do niemieckich z  1965 r. Dokument ten, pomimo wsparcia polityków57, jednak nie przyniósł pojednania, dlatego że idea pojednania nie dotarła do szerokich kręgów społeczeństw polskiego i ukraińskiego. Po ośmiu latach, 28 czerwca 2013 r., doszło do podpisania w  Warszawie deklaracji związanej z  70. rocznicą zbrodni wołyńskiej. Podpisy złożyli: abp Światosław Szewczuk w  imieniu Ukraińskiego Kościoła Greckokatolickiego, abp Józef Michalik w  imieniu Kościoła katolickiego w  Polsce, abp Mieczysław Mokrzycki w imieniu Kościoła katolickiego na Ukrainie oraz abp Jan Martyniak, metropolita Kościoła bizantyjsko-ukraińskiego w  Polsce. W  dokumencie tym napisano, że „chrześcijańska ocena zbrodni wołyńskiej domaga się od nas jednoznacznego potępienia i przeproszenia za nią”. Metropolici zaapelowali o wzajemne przebaczenie win i pojednanie obu narodów, a także zapowiedzieli „dalsze kroki na drodze do braterskiego zbliżenia, które jest niemożliwe bez szczerego pojednania”58. Chociaż sygnatariusze deklaracji, jak i polskie media podkreślały jej historyczne znaczenie, należy zauważyć, że jest to wspólny dokument w obrębie jednego Kościoła katolickiego dwóch obrządków. Natomiast, jak podkreślił arcybiskup Michalik, włączenie do pojednania ukraińskiej Cerkwi prawosławnej wymaga czasu; dialog w tej sprawie został już rozpoczęty z Ukraińską Cerkwią Prawosławną Patriarchatu Kijowskiego, ale istnieje przede wszystkim potrzeba porozumienia z Ukraińską Cerkwią Prawosławną Patriarchatu Moskiewskiego. Stwierdził, że szanse ku temu są. Główne uroczystości upamiętniające 70. rocznicę apogeum rzezi wołyńskiej odbyły się w Polsce i na Ukrainie w lipcu 2013 r. Prezydent Bronisław Komorowski Pokój między narodami jest możliwy, List biskupów greckokatolickich Ukrainy i  rzymskokatolickich Polski z okazji aktu wzajemnego przebaczenia i pojednania, Warszawa–Lwów, 19−26 czerwca 2005 r. Środowiska katolickie w Polsce uważają za największy bodziec do pojednania polsko-ukraińskiego pielgrzymkę Jana Pawła II na Ukrainę w  2001 r., w  trakcie której (podczas mszy beatyfikacyjnej) 26 czerwca we Lwowie papież zaapelował o  wzajemne przebaczenie i  oczyszczenie pamięci historycznej po to, aby Polacy i  Ukraińcy mogli „razem budować przyszłość opartą na wzajemnym szacunku, na braterskiej wspólnocie, braterskiej współpracy i  autentycznej solidarności”. Zob. Zwierzchnicy Kościołów podpiszą wspólną deklarację z  okazji 70. rocznicy zbrodni wołyńskiej, Katolicka Agencja Informacyjna, 26 czerwca 2013 r. 57 Świadczy o tym np. wspólna modlitwa 27 kwietnia 2007 r. prezydentów Wiktora Juszczenki i Lecha Kaczyńskiego w 60. rocznicę akcji „Wisła”. 58 Kościoły z Polski i Ukrainy przepraszają za zbrodnię wołyńską, PAP, 28 czerwca 2013 r. 56

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

227

wziął udział w  otwarciu pomnika ofiar pomordowanych Polaków na Wołyniu 11 lipca w  Warszawie; na odbywające się trzy dni później (14  lipca) obchody w  Łucku na Ukrainie nie przyjechał prezydent Ukrainy Wiktor Janukowycz, pomimo obecności prezydenta Polski59. Obchody 70. rocznicy zbrodni wołyńskiej pokazały, z  jednej strony − dużą determinację społeczeństwa polskiego, nie tylko tzw. kresowiaków, do rzetelnego przyznania się Ukraińców do zbrodni, jako fundamencie budowania pojednania polsko-ukraińskiego, a z drugiej strony − niechęć strony ukraińskiej do przyznania się do tej zbrodni oraz jej relatywizowanie odwoływaniem się do skomplikowanej sytuacji na terenie Wołynia i Galicji Wschodniej w czasie II wojny światowej, a także nadal widoczny różny stosunek Ukraińców do własnej historii, w tym roli OUN-UPA60. Problemów przysparza też zapewnianie praw mniejszości narodowych, zwłaszcza w zakresie oświaty, szkolnictwa, czytelnictwa i wspierania działalności kulturalnej. Brak środków finansowych w  obu państwach na te cele rodzi niezadowolenie mniejszości narodowych. Częstokroć utrudnieniem w  realizowaniu słusznych postulatów, np. w zakresie rozwoju szkół z ojczystym językiem wykładowym, jest duże rozproszenie Polaków na Ukrainie i Ukraińców w Polsce. Nawet przy dobrej woli władz lokalnych nie można zadowolić niektórych środowisk mniejszościowych. Dla pojednania Polaków i Ukraińców istotne znaczenie mają prace historyków obu państw nad uzgodnieniem treści podręczników szkolnych. Władysław Serczyk ocenia je następująco: „Ustalenia uczonych polskich są stale kwestionowane przez stronę ukraińską, a z kolei wyrażane przez kolegów ukraińskich opinie nie są aprobowane przez stronę polską. Trudno się temu dziwić, bowiem prawdziwe dzieje pogranicza polsko-ukraińskiego w  latach czterdziestych [...] naruszają wyidealizowany obraz obrońców kresów polskich, jak i  wizerunek dzielnych bojowników o  utworzenie wolnej i  niepodległej Ukrainy”61. Polscy intelektualiści, zwłaszcza ci, którzy wywodzą się z byłych organizacji dysydenckich, prezentują „sentymentalne przywiązanie” do ludzi i kultury na Ukrainie, jak również na Litwie i Białorusi62. To z jednej strony ułatwia rządowi polskiemu zainteresowanie Wschodem, ale ich poglądy na temat tych narodów, jako zbyt protekcyjne, nie ułatwiają współpracy na poziomie społecznym. Odmienne oceny Uroczystość w  katedrze zorganizował Kościół rzymskokatolicki na Ukrainie. Zostali na nią zaproszeni także przedstawiciele innych Kościołów obecnych na Wołyniu: m.in. prawosławnych patriarchatu kijowskiego i moskiewskiego oraz greckokatolickiego. Władze Ukrainy reprezentował wicepremier Kostiantyn Hryszczenko. Po wyjściu z katedry w Łucku prezydent B. Komorowski został uderzony jajkiem przez młodego Ukraińca. Incydent ten w przekazach mediów przysłonił znaczenie uroczystości, mających na celu pojednanie polsko-ukraińskie, a jednocześnie wskazał na trudności na drodze do europeizacji Ukrainy. 60 Por. P. Kościński, J. Worobiow, Siedemdziesiąta rocznica zbrodni wołyńskiej; brak zrozumienia na Ukrainie, „Biuletyn PISM”, nr 75 (1051), 17 lipca 2013 r. 61 Nietolerancja i niepamięć, „Wprost” 1998, nr 30, s. 65. 62 S.R. Burant, International Relations in a Regional Context: Poland and Its Eastern Neighbors – Lithuania, Belarus and Ukraine, „Europe–Asia Studies”, Vol. 45, No. 3, 1993, s. 410. 59

228

VII. Stosunki z Ukrainą

przeszłości przez uczonych i ludzi kultury powodują jeszcze głębsze rozpamiętywanie historii i  stereotypy na tym tle powstałe wśród społeczeństwa, a  to w oczywisty sposób utrudnia kontakty między obu narodami. Najgorzej sytuacja przedstawia się na pograniczu polsko-ukraińskim. W  Przemyślu wciąż odżywają nastroje zagrożenia ekspansją ukraińską. Wiele osób czuje obawę, a nawet strach. We Lwowie nadal obecny jest „syndrom zagrożenia polskością”63. Te obawy popychały lokalne społeczności do pogróżek wobec rzekomego wroga. W Przemyślu na murach wielu domów co pewien czas pojawiają się antyukraińskie napisy i  „tryzuby” na szubienicach. Tlący się jeszcze tu i  ówdzie konflikt etniczny nakłada się na zróżnicowanie religijne. Polacy postrzegają prawosławnych i unitów jako Ukraińców, „Rusinów” czy „Ruskich”, z drugiej strony Ukraińcy widzą jedność „Polak-katolik”. Dochodzi do zadrażnień na tym tle. W  1991 r. powstał w  Przemyślu gorszący konflikt o  kościół pod wezwaniem św. Teresy. Ukraińcy protestowali przeciwko rekonstrukcji przez lokalne władze Kościoła katolickiego kopuły tego niegdyś unickiego kościoła64. Sprawa nabrała aż tak dużego rozgłosu, że w  mediację włączył się nawet papież Jan Paweł II, który polecił przekazać grekokatolikom pobliski kościół pojezuicki, pozostawiając kościół św. Teresy katolikom. Osobnym problemem, utrudniającym na najniższym poziomie społeczności lokalnych pojednanie Polaków i Ukraińców, który ma wątki zarówno w historii, jak i współczesne jest działalność Kościoła katolickiego na Ukrainie, wspierana przez polski episkopat. Niepokój wzbudziło na Ukrainie ogłoszenie przez Stolicę Apostolską Ukrainy krajem misyjnym. Postrzegane to jest jako próba polonizacji Ukraińców, co odgrzewa dawne lęki i  poczucie zagrożenia polskością. Najostrzej w tej sprawie protestuje Cerkiew patriarchatu moskiewskiego, ale niepokoją się także przeciętni Ukraińcy. Co prawda, wizyta Jana Pawła II na Ukrainie w czerwcu 2001 r., złagodziła dużą część tych niepokojów, ale one jeszcze pozostały w świadomości znacznej części Ukraińców, gdyż są mocno zakorzenione od wielu pokoleń. Te obawy podsycała czująca się zagrożoną cerkiew moskiewska na Ukrainie, a to ułatwiało przewrażliwionym polskim politykom widzenie również w  tak delikatnych sprawach czynnika rosyjskiego. Ukraina bowiem jest właśnie krajem, który zwolennicy wielkiej Rosji chcieliby widzieć w ramach swojego imperium. Sytuacja zaczęła się zmieniać na korzyść, po rozpoczęciu w  2009 r. dialogu między polskim Kościołem katolickim a  rosyjską Cerkwią prawosławną w sprawie pojednania polsko-rosyjskiego. Obecnie widać, że kwestia budowania „na dole” partnerstwa polsko-ukraińskiego także dotyka głównej kwestii tożsamości samych Ukraińców i prób jej kształtowania w kontekście zasadniczej rozgrywki o przyszłość tej części byłego „imperium wewnętrznego” ZSRR. Mamy więc do czynienia z szerszym, złożonym problemem, który powinien być przedmiotem odrębnej analizy. J. Wilczak, Starcia w terenie, „Polityka” 1997, nr 28, s. 18. Zob. A. Bołkun, Przemyśl – centrum polskiego idiotyzmu, Ośrodek Studiów Wschodnich, „Biuletyn Ukraiński”, nr 6, czerwiec 1995 r., s. 22. 63 64

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

229

Specyficzne znaczenie w  polityce polskiej wobec Ukrainy zajmuje sprawa upamiętnienia zbrodni dokonanych na Polakach przez NKWD. O  ile państwo polskie bardzo często i konsekwentnie formułuje żądania pełnego wyjaśnienia i  uhonorowania przez Rosję ofiar zbrodni na oficerach polskich (określanych niezależnie od miejsca popełnienia „zbrodnią katyńską”), to wobec Ukrainy stosuje „taryfę ulgową” i nie nagłaśnia występujących różnic zdań. Jest to swoista cena płacona za to, aby nie zrażać sobie partnera strategicznego. Tymczasem, jak przekonująco wykazują historycy, Ukraińcy byli odpowiedzialni nie tylko za fizyczne likwidowanie na swoim terytorium mniejszości polskiej w  czasie okupacji niemieckiej, lecz także są współodpowiedzialni za zbrodnie NKWD. Bez większego rozgłosu propagandowego zabiegano o zbudowanie cmentarza jeńców wojennych obozu w Starobielsku, rozstrzelanych w Charkowie w 1940 r. 17 czerwca 2000 r. otwarto Cmentarz Ofiar Totalitaryzmu w  Piatichatkach pod Charkowem. Jest to największy cmentarz ofiar komunizmu na Ukrainie. Spoczywają na nim szczątki 4335 polskich oficerów i  cywilów, rozstrzelanych przez NKWD w  Charkowie, a  także Ukraińcy, Rosjanie i  Żydzi zamordowani przez NKWD w czasie stalinowskiego Wielkiego Terroru w latach 1937–1938. Liczbę pochowanych tam ludzi szacuje się na 100–120 tys. Dopiero po wieloletnich wysiłkach władz polskich 11 lat później, 21 września 2012 r., został otwarty Cmentarz Wojenny w Bykowni pod Kijowem. Spoczywa na nim prawie 3,5 tys. polskich ofiar NKWD, zabitych z rozkazu Stalina. W uroczystości otwarcia cmentarza wzięli udział prezydenci Polski i Ukrainy, Bronisław Komorowski i Wiktor Janukowycz. Dla rozwoju partnerstwa polsko-ukraińskiego na poziomie społecznym istotne znaczenie ma też współpraca w  dziedzinie kultury. Strona ukraińska podchodziła do tej współpracy z  dużą rezerwą, o  czym świadczył brak zgody na jej umowne uregulowanie. Dopiero w czasie przełomowej wizyty prezydenta L.  Kuczmy w  Warszawie doszło do podpisania (25 czerwca 1996 r.) porozumienia międzyrządowego o współpracy w zakresie ochrony i zwrotu dóbr kultury utraconych i  bezprawnie przemieszczonych podczas II wojny światowej, a w następnym roku do podpisania ogólnej umowy między rządami RP i Ukrainy o współpracy w dziedzinie kultury, nauki i oświaty (20 maja 1997 r.). Dla Polski, która znaczną część swojego dziedzictwa kulturowego pozostawiła na terenie obecnej Ukrainy, współpraca kulturalna jest bardzo ważna, gdyż chodzi o rewindykację bądź o zapewnienie Polakom dostępu do dorobku swoich przodków, jak też o troskę o zachowanie dla kultury światowej tego, co kiedyś było dziełem Polaków, a dziś pozostaje na Ukrainie. Współpraca w dziedzinach kultury, nauki, oświaty i  wymiany informacji jest ważna dla obu krajów ze względów ogólnych – jako czynnik kształtowania nowych więzi między społeczeństwami Polski i Ukrainy, a także z uwagi na jej znaczenie dla zapewniania i ochrony praw mniejszości narodowych. Dla wzmacniania partnerstwa polsko-ukraińskiego istotne jest podejmowanie wysiłków w  celu popularyzacji dorobku i  wartości artystycznych drugiej strony. W tym celu powołano Instytut Kultury Polskiej na Ukrainie, który

230

VII. Stosunki z Ukrainą

rozpoczął działalność 27 stycznia 1999 r. w  Kijowie. Instytut „szybko wpisał się w  kalendarz znaczących imprez kulturalnych nie tylko stolicy, ale także innych ośrodków: Winnicy, Lwowa, Kołomyi, Krzemieńca czy Odessy, i  na trwale uzyskał znaczące miejsce na ukraińskiej mapie kulturalnej”65. 1 grudnia 2006 r. otwarto Centrum Kultury i  Informacji przy Ambasadzie Ukrainy w Warszawie. Zajmuje się ono promocją kultury ukraińskiej, wspieraniem i organizowaniem ukraińskich imprez kulturalnych i  naukowych w  Polsce, ma też na celu działanie na rzecz pojednania duchowego obu narodów ukraińskiego i polskiego. Organizowane są wspólne obchody ważnych rocznic i  inne imprezy kulturalne. Przykładowo można tu wymienić obchody 150. rocznicy urodzin Juliusza Słowackiego, zainaugurowane 4 lutego 1999 r. uroczystością na Zamku Królewskim w Warszawie z udziałem przedstawicieli polskiego premiera, ministra kultury oraz ministra kultury Ukrainy (a także wiceministra kultury Litwy). Z dwuletnim opóźnieniem odbyło się (20 września 2004 r.) uroczyste otwarcie Muzeum Słowackiego w Krzemieńcu. Niejako w rewanżu w Polsce zorganizowano imprezy popularyzujące twórczość Daniła Danickiego i  Tarasa Szewczenki66. Zbliżeniu narodów służą również organizowane Festiwale Kultury Ukraińskiej w  Polsce i Przeglądy Ukraińskich Filmów Fabularnych, sesje pod nazwą „Spotkania z kulturą ukraińską”, występy teatrów ukraińskich w Polsce i podobne przedsięwzięcia polskie na Ukrainie. Ważne znaczenie dla promocji polskiej kultury i nauki, polskich reform politycznych, gospodarczych i społecznych, a także dla promocji gospodarki i  polskich regionów miał zainaugurowany 30 marca 2004 r. przez prezydentów Kwaśniewskiego i Kuczmę „Rok Polski na Ukrainie”, prowadzony pod hasłem „Polska i Ukraina razem w Europie”. W jego ramach zorganizowano ponad 100 imprez we wszystkich najważniejszych miastach Polski i Ukrainy67. W następnym roku zorganizowano „Rok Ukrainy w Polsce” (11 kwietnia 2005– –13 maja 2006 r.). Dzięki cyklom wystaw, wydarzeń kulturalnych i imprez, Polacy mieli okazję poznać bliżej dzieje i dorobek ukraińskiej kultury. W roku akademickim 2006/2007, z inicjatywy Ambasady Polskiej w Kijowie, zorganizowano cykl imprez kulturalnych w  ramach „Roku Jerzego Giedroycia” na Ukrainie. Ważną rolę w  sferze stosunków kulturalnych i  naukowych pełnią takie polskie instytucje, jak: Instytut Europy Środkowo-Wschodniej w  Lublinie, Studium Europy Wschodniej Uniwersytetu Warszawskiego, krakowska Fundacja św. Włodzimierza oraz Południowo-Wschodni Instytut Naukowy w Przemyślu. Dobrze rozwija się współpraca w  dziedzinie kinematografii, najbardziej znanym przykładem była ekranizacja w  1999 r. dzieła Henryka Sienkiewicza Z. Szmyd, Stosunki z Ukrainą, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2000, s. 191. Innymi przykładami uznania w  Polsce dla poetyckiej i  malarskiej twórczości Tarasa Szewczenki było mianowanie 25 października 2000 r. jego imieniem jednego ze skwerów w Warszawie i otwarcie pomnika tego twórcy 1 grudnia 2001 r. 67 W. Zajączkowski, Stosunki Polski z  Ukrainą, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2005, s. 136; A. Szeptycki, Stosunki Polski z Ukrainą, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2006, s. 139–140. 65

66

4. Realizacja partnerstwa strategicznego

231

„Ogniem i  mieczem” w  reżyserii Janusza Hoffmana. Film ten powstał przy współudziale ukraińskim, a jego emisja na Ukrainie spotkała się z dużym uznaniem. W prasie formułowano nawet opinie, że film ten więcej zrobił dla przełamywania wzajemnych uprzedzeń i zbliżenia polsko-ukraińskiego niż większość oficjalnych wizyt i deklaracji polityków. We współpracy naukowej nie można odnotować znaczących sukcesów, ale szanse ku temu istnieją, gdyż stworzono już pewne podstawy. Ułatwieniem jest np. umowa (z  18 maja 1992 r.) o  wzajemnym uznawaniu wykształcenia oraz stopni i  tytułów naukowych, a także było powołane przez 6 placówek naukowych z Lublina, Lwowa i Kijowa – Europejskie Kolegium Polskich i Ukraińskich Uniwersytetów. Kolegium, które zamierzano w przyszłości przekształcić w polsko-ukraiński uniwersytet, zainaugurowało działalność 6 października 2001 r. w Lublinie. Uczestniczący w uroczystości prezydenci A. Kwaśniewski i L. Kuczma podkreślili, że Kolegium będzie stanowić wyraz „praktycznej realizacji strategicznego partnerstwa obu krajów”. W  pierwszym roku działalności Kolegium przyjęło ponad 100 doktorantów, głównie z Ukrainy68. To cenne przedsięwzięcie funkcjonowało zaledwie 10 lat, a wspólnego uniwersytetu polsko-ukraińskiego nie udało się utworzyć, gdyż rząd Ukrainy domagał się od strony polskiej włączenia bardziej liczącego się uniwersytetu niż UMCS69. Poważną przeszkodą w rozwoju dwustronnej współpracy naukowej jest bardzo zła kondycja materialna nauki ukraińskiej i niewiele lepsza nauki polskiej. Ponadto, uczeni ukraińscy są zainteresowani przede wszystkim wyjazdami na Zachód lub podejmowaniem współpracy z  tymi placówkami zagranicznymi, które są w stanie zaoferować im pomoc finansową; z kolei polskie środowiska naukowe raczej nie widzą atrakcyjnych partnerów na Ukrainie. Bardzo ważnym wspólnym przedsięwzięciem Polski i Ukrainy była organizacja Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej „Euro 2012”. Federacje piłkarskie obu krajów zawarły we wrześniu 2003 r. porozumienie o wspólnej organizacji „Euro 2012”, a  decyzję o  wyborze obu państw jako gospodarzy mistrzostw Europy UEFA podjęła w kwietniu 2007 r. Finały „Euro 2012” odbyły się w Polsce i na Ukrainie między 8 czerwca a 1 lipca 2012 r. Była to jedna z największych imprez sportowych na świecie, a jej organizacja została wysoko oceniona przez europejskie władze sportowe i publiczność. Gdyby jednak spojrzeć ogólnie na realizację porozumień o polsko-ukraińskiej współpracy kulturalnej i  w  dziedzinach pokrewnych, to pozytywne tendencje nie dominują. Nadal na przeszkodzie stają nierozwiązane kwestie szkolnictwa polskojęzycznego na Ukrainie i ukraińskiego w Polsce, brak wystarczającej pomocy finansowej dla polskiej mniejszości na Ukrainie oraz dbałości o  polskie dziedzictwo kulturowe na Ukrainie, utrzymujące się wzajemne uprzedzenia i stereotypy – zwłaszcza na zachodniej Ukrainie i na południowym wschodzie Pod patronatem Giedroycia, „Rzeczpospolita”, 8 października 2001 r. Kolegium zakończyło działalność 16 maja 2011 r., w jego miejsce powstała nowa struktura – Centrum Europy Wschodniej UMCS. 68 69

232

VII. Stosunki z Ukrainą

Polski, co hamuje rozwój współpracy w ramach euroregionów oraz partnerstwa miast i okręgów przygranicznych. Istotne znaczenie dla realizowania współpracy w dziedzinach humanitarnych, zwłaszcza na obszarze przygranicznym ma umowa o małym ruchu granicznym. Jej przygotowanie okazało się trudnym zagadnieniem, zwłaszcza ze względu na członkostwo Polski w Unii Europejskiej i strefie Schengen. Ostatecznie umowa została podpisana 15 stycznia 2009 r., a weszła w życie 1 lipca 2009 r. Umożliwia ona obywatelom Ukrainy, mieszkańcom 30-kilometrowej strefy przygranicznej, odwiedzanie Polski bez wiz, na podstawie specjalnych zezwoleń (kart), wydawanych przez konsulaty.

5. Ocena partnerstwa strategicznego Polska bardzo życzliwie odniosła się do starań Ukrainy o  wyjście ze składu ZSRR, a kiedy to się stało faktem, jako pierwszy kraj świata, uznała niepodległość Ukrainy. W  podejmowanych inicjatywach wobec tego państwa stara się działać na rzecz wzmocnienia jego niepodległości i  orientacji proeuropejskiej. W  polskich elitach politycznych już na początku lat 90. XX wieku ukształtowało się silne przekonanie, że jednym z  kluczowych elementów racji stanu RP jest wyrwanie Ukrainy z  orbity wpływów Rosji, poprzez związanie tego państwa z  Polską i  Zachodem. To – jak założono – ma gwarantować osłabienie Rosji (jako tradycyjnego przeciwnika Polski) i  zapobiec jej powrotowi do polityki imperialnej, a  jednocześnie – w  długofalowej perspektywie – przyczyniać się do umacniania demokracji w  samej Rosji. W  rezultacie wzmocnić się powinno bezpieczeństwo narodowe Polski oraz jej pozycja i  rola międzynarodowa w  regionie. Ta koncepcja polityczna była lansowana przez wpływowego eksperta amerykańskiego Zbigniewa Brzezińskiego oraz z  różnym natężeniem realizowana przez rząd Stanów Zjednoczonych. Polscy politycy różnych opcji, którzy sprawowali rządy od początku transformacji, prowadzili aktywną politykę wobec Ukrainy, mającą na celu przybliżenie tego państwa do struktur szeroko rozumianego Zachodu. Widzieli w tym działanie na rzecz własnych interesów i realizowanie szerszej strategii Zachodu, a przynajmniej USA. Ukraina z kolei postrzegała i nadal widzi Polskę jako „pomost” do Europy Zachodniej, a  nawet swojego adwokata w  instytucjach europejskich i  euroatlantyckich. Nawiązane partnerstwo między obu państwami służyło polskim interesom bezpieczeństwa, powściągało i  blokowało imperialne ambicje Rosji, a w konsekwencji przyczyniało się do stabilizowania sytuacji międzynarodowej w Europie Środkowej i Wschodniej oraz na całym kontynencie. W maju 1992 r. Polska i Ukraina podpisały fundamentalny dla ich stosunków wzajemnych Traktat o  dobrym sąsiedztwie, przyjaźni i  współpracy. Układ ten stworzył solidną podstawę do rozwoju współpracy dwustronnej we wszystkich

5. Ocena partnerstwa strategicznego

233

dziedzinach, potwierdził nienaruszalność granicy między obu państwami i  w  nowoczesny sposób uregulował kwestie mniejszości narodowych – polskiej na Ukrainie i ukraińskiej w Polsce. W rozwijanej następnie koncepcji kształtowania stosunków polsko-ukraińskich nakreślono szeroki program współpracy we wszystkich dziedzinach i na różnych poziomach: państwowym i społecznym. Ze względu na zawarte w niej treści, związane z  realizacją poprzez kontakty i  bliską współpracę najważniejszych interesów narodowych obu państw (tj. umacniania niepodległości i bezpieczeństwa, budowy demokratycznego systemu politycznego, respektowania praw człowieka, w  tym praw osób należących do mniejszości narodowych), koncepcja ta zyskała miano strategicznego partnerstwa. Warto jednak zauważyć, że o ile Polska nie mnoży swoich partnerów strategicznych, to Ukraina ma ich około dwudziestu. Realizacja tej koncepcji najlepiej dokonuje się na poziomie międzypaństwowym, a przejawia się w bardzo intensywnych i bliskich dwustronnych stosunkach politycznych oraz współdziałaniu Polski i Ukrainy na forum międzynarodowym. Podjęcie się przez Polskę roli adwokata spraw Ukrainy na Zachodzie dobrze się przysłużyło wzmocnieniu orientacji proeuropejskiej w  polityce ukraińskiej i  podniesieniu pozycji międzynarodowej Ukrainy w  strukturach i  instytucjach europejskich oraz euroatlantyckich. Jednak na Ukrainie w dalszym ciągu występują wahania odnośnie do wyboru zdecydowanego kursu na integrację z Unią Europejską. Pomimo tego, należy skonstatować, że dwustronna polsko-ukraińska współpraca polityczna i w zakresie spraw bezpieczeństwa stanowi najlepszą część implementacji strategicznego partnerstwa w praktyce. To odgórnie realizowane, głównie przez przywódców obu państw, współdziałanie stwarza impulsy do przenoszenia i rozwijania współpracy na poziomie społecznym. Jednak na tym poziomie ujawniają się poważne problemy i wyzwania do podjęcia i rozwiązania. Współpraca gospodarcza z pewnością nie ma charakteru strategicznego, choć wymiana handlowa jest już pokaźna. Natomiast zaangażowanie polskiego kapitału inwestycyjnego na Ukrainie i  ukraińskiego w  Polsce jest dużo poniżej możliwości obu krajów. Główne przeszkody stwarza dysproporcja w poziomie rozwoju i reformowania gospodarek obu państw. Ukraina jest tutaj partnerem zdecydowanie mniej atrakcyjnym dla polskiego biznesu, a  do tego stwarzającym wciąż duże ryzyko dla handlowców i  inwestorów. Utrudnieniem do zacieśniania współpracy gospodarczej są występujące przeszkody biurokratyczne, korupcja i  niestabilność funkcjonowania państwa ukraińskiego. Wreszcie stosunki polsko-ukraińskie w dziedzinach humanitarnych, dotykające rozliczeń historycznych, spraw mniejszości narodowych, rewindykacji dóbr kultury, wymiany kulturalnej, oświaty, wymiany informacji i współpracy naukowej należą do najtrudniejszych. Dlatego na tych płaszczyznach nie ma wielu znaczących sukcesów, a  dotychczasowe osiągnięcia są daleko niewystarczające jak na potrzeby obu narodów i  oczekiwania przywódców obu państw. Liczne deklaracje, inicjatywy i programy uzgadniane przez przywódców Polski i Ukrainy

234

VII. Stosunki z Ukrainą

zawieszone są w  sferze koncepcji i  nie są rzetelnie realizowane. Powody tego są rozliczne, do najważniejszych należą: brak pojednania polsko-ukraińskiego na poziomie społecznym, utrzymujące się negatywne stereotypy, nieznajomość i  obojętność wobec partnera oraz mała ich wzajemna atrakcyjność (chociaż generalnie Polacy są uważani przez Ukraińców za korzystnych partnerów, prawie tak samo jak narody zachodnioeuropejskie), a także zdarzająca się niesolidność ukraińskich przywódców. Istnieje współzależność dwóch poziomów budowania partnerstwa polsko-ukraińskiego – na płaszczyźnie międzypaństwowej, gdzie ma ono charakter wyboru strategicznego i na płaszczyźnie społecznej – nielicznych jeszcze dobrych kontaktów, udanych kontraktów i  interesów oraz niezadowalającej dobrosąsiedzkiej współpracy. Jest truizmem powtarzanym dość często przez zwolenników partnerstwa polsko-ukraińskiego, że aby było ono rzeczywiste i efektywne muszą być do niego szeroko włączeni przeciętni ludzie, obywatele obu państw, a nie tylko prominentni przedstawiciele władz państwowych i samorządowych. Zasadnicze znaczenie dla perspektyw rozwoju partnerstwa strategicznego między Polską a Ukrainą mają wybory dokonywane przez ukraińskie elity polityczne i społeczeństwo tego kraju. Polska jest silnie zakorzeniona w strukturach zachodnich, w  NATO i  Unii Europejskiej. Natomiast Ukraina pozostaje poza tymi instytucjami, a  zadeklarowane zbliżenie do UE nie może być wyłącznie celem działania Polski i  innych państw zachodnich. Tego rzeczywiście muszą chcieć sami Ukraińcy. W dniach 7–8 września 2009 r. z oficjalną wizytą w Polsce przebywał prezydent Ukrainy Wiktor Juszczenko70. Jego przyjazd stanowił jakby pożegnanie i  podsumowanie blisko 5-letniej kadencji, którą w  dużej mierze zawdzięczał zaangażowaniu polskich elit, a zwłaszcza prezydenta Kwaśniewskiego we wspieranie „pomarańczowej rewolucji”. Bilans jego rządów okazał się niekorzystny dla Ukrainy, a także dla stosunków polsko-ukraińskich. Generalnie można stwierdzić, że Polska – jako główny promotor Ukrainy na arenie międzynarodowej – niewiele skorzystała na wspieraniu „pomarańczowej rewolucji” i  rządzących po niej w Kijowie nowych elit. Ten mocno wspierany przez polskich przywódców prezydent Ukrainy, odchodząc z urzędu 22 stycznia 2010 r., zrobił swoisty nieprzyjemny „prezent” Polsce, mianowicie mianował bohaterem narodowym Ukrainy Stepana Banderę, przywódcę jednej z  frakcji Organizacji Ukraińskich Nacjonalistów (OUN-B), odpowiedzialnej za masowe mordy popełniane na Polakach na Wołyniu i Małopolsce Wschodniej w czasie II wojny światowej71. 70 Było to dwudzieste spotkanie prezydentów Kaczyńskiego i  Juszczenki. Rezultaty tej wizyty były niewielkie. Obaj prezydenci odsłonili krzyż upamiętniający ofiary Wielkiego Głodu na Ukrainie (w latach 1932–1933 w wyniku sztucznie wywołanego głodu przez władze stalinowskie zmarło około 3,5 mln osób) na prawosławnym cmentarzu w Warszawie, potwierdzili kontynuowanie strategicznego partnerstwa Polski i  Ukrainy, podpisali także wspólne oświadczenie oraz „mapę drogową” współpracy w latach 2009–2010. 71 Dekret prezydenta Juszczenki został uchylony prawomocnym orzeczeniem Okręgowego Sądu Administracyjnego w Doniecku 2 sierpnia 2011 r.

5. Ocena partnerstwa strategicznego

235

Warszawa intensywnie wspierała prozachodnią orientację skłóconych ze sobą elit „pomarańczowych”. Jak ocenił jeden z polskich komentatorów „Polskie wysiłki zmierzające do otwierania Ukrainie drzwi w Brukseli, próby wprowadzenia Kijowa na ścieżkę prowadzącą (nawet jeśli okrężną drogą) do Unii Europejskiej i NATO, spełzły na niczym. Od zwycięstwa Juszczenki Ukraina zmarnotrawiła ogromny kapitał polityczny oraz sympatię w wielu europejskich stolicach. Z czasem zaczęto traktować Ukrainę jako kraj niepoważny, który nie umie poradzić sobie sam ze sobą”72. Zawsze wyraźnie widać było, że Ukraińcy do NATO się nie garnęli, a w 2010 r. Ukraina zrezygnowała ze starań o przystąpienie do niego. Natomiast Unia Europejska nie widzi Ukrainy w  swoim gronie. Obywatele ukraińscy są zawiedzeni trudnościami, na jakie natrafiają przy wyjeżdżaniu do Polski, w  związku z  koniecznością spełniania wymogów reżimu Schengen. Polska, choć niezmiennie bardzo angażuje się we wzmacnianie prozachodniego kursu polityki zagranicznej Ukrainy, nie była w stanie wiele zrobić w sytuacji, gdy w  kraju tym ciągle trwały gorszące spory wśród „pomarańczowych”, a konflikt polityczny między prezydentem Wiktorem Juszczenką a premier Julią Tymoszenko wręcz paraliżował politykę tego państwa. Natomiast społeczeństwo ukraińskie jest na tak niskim poziomie zabezpieczenia swoich egzystencjalnych potrzeb, że nie angażuje się aktywnie w  politykę; podobną, ale mniejszą niż Polacy wagę przykłada do własnej pamięci historycznej. Ukraińcy nie stanowią społeczeństwa, które tak jak Polacy w latach 90. XX wieku byłoby zdeterminowane w demokratycznej transformacji i „powrocie do Europy”. Polska, po latach mało owocnych starań w celu wciągania Ukrainy do struktur europejskich, zdaje się racjonalizować swoją politykę wobec tego państwa. Skuteczne zabiegi Warszawy o  ustanowienie Partnerstwa Wschodniego, stworzyły możliwość odejścia od traktowania Ukrainy zbyt indywidualnie, na rzecz prowadzenia polityki wschodniej wobec szerszego grona sześciu państw poradzieckich (razem z  Białorusią, Mołdową, Gruzją, Azerbejdżanem i  Armenią) w  formule zewnętrznej polityki Unii Europejskiej. Równocześnie Polska stara się pragmatycznie układać stosunki i rozwijać współpracę z Rosją. Polska polityka wobec Ukrainy traci więc jednoznaczny podtekst antyrosyjski. W artykule ministra Sikorskiego na łamach jednej z gazet w końcu sierpnia 2009 r. znalazły się symptomy zapowiedzi możliwości zmiany polskiej polityki wschodniej, zawarte w  odrzuceniu „jagiellońskich ambicji mocarstwowych”, „zasady równowagi sił i budowania koalicji przeciw najsilniejszemu państwu” oraz „nakazu poszukiwania sojuszników »poprzez kolejną miedzę«, na gruncie jednoczącej wrogości do wspólnego sąsiada”. Szef polskiej dyplomacji opowiedział się za oparciem polityki wschodniej demokratycznego Zachodu, którego Polska jest elementem, na budowaniu partnerstwa strategicznego Unii Europejskiej z Rosją oraz Partnerstwa Wschodniego; Ukrainy nie wymienił ani razu73. Ukraina–Polska: stracona pięciolatka, Blog dyplomatyczny – P. Wołłejko, dyplomatyczny. blog.onet.pl, 7 lipca 2009 r. 73 „Gazeta Wyborcza”, 29 sierpnia 2009 r. 72

236

VII. Stosunki z Ukrainą

Jednak po definitywnym odejściu „pomarańczowych” od władzy w  lutym 2010 r. Polska nadal wspiera proeuropejski kurs w  polityce Ukrainy. Wspiera w tej polityce prezydenta Janukowycza. Znaczy to, że Warszawa nadal traktuje Ukrainę jako partnera strategicznego i  poczuwa się do roli adwokata Kijowa, zwłaszcza w  Unii Europejskiej. Robi to jednak bardziej racjonalnie, starając się równocześnie rozwijać szeroką współpracę z Rosją (poza sprawami bezpieczeństwa). Dzięki temu ta polityka staje się bardziej wiarygodna, zarówno na Wschodzie, jak i  w  samej Unii Europejskiej. Nie mniej ciągle potwierdza się stara prawda o tym, że sami Ukraińcy muszą dokonać jednoznacznego wyboru swojej orientacji geopolitycznej. Wiele wskazuje na to, że Ukraina jest zainteresowana stowarzyszeniem z Unią Europejską, ale nie potrafi spełnić koniecznych do tego warunków, jakimi są przyjęcie europejskich standardów rządów prawa i  respektowania praw człowieka. Trudności z  doprowadzeniem do podpisania nowej umowy stowarzyszeniowej z UE, stwarzane przez stronę ukraińską, znacząco podważają efektywność polskiego wsparcia dla Ukrainy74. Nie mniej polscy przywódcy konsekwentnie walczą o wprowadzenie Ukrainy na proeuropejski kurs, gdyż mają świadomość, że jej przyszłość ma rozstrzygające znaczenie dla geopolitycznego kształtu Europy Wschodniej, w tym także dla samej Rosji, która – w co mocno wierzą – dzięki temu stanie się bardziej konstruktywnym partnerem dla Zachodu. Jeśli nawet ten scenariusz by się nie powiódł i nie udałoby się przyciągnąć Ukrainę do zintegrowanej Europy, to pozostaje jeszcze samoistna potrzeba zacieśniania dwustronnych stosunków sąsiedzkich polsko-ukraińskich. Jest więc sens utrzymywania partnerstwa strategicznego między Polską a Ukrainą.

74 Zdzisław Najder krytycznie i pesymistycznie ocenia szanse realizacji europejskiej perspektywy Ukrainy. „Z biegiem czasu okazało się, że problemem nie jest brak porozumienia na linii Kijów–Warszawa, ale rosnący rozziew między deklaracjami prezydenta Janukowycza i jego otoczenia a ich postępowaniem. Nadal słyszymy o chęci zbliżania się, a nawet włączania do Unii, ale ignorowane są niemal wszystkie praktyczne postulaty, które Ukraina powinna spełniać. Pod koniec stycznia 2013 r. Kijów znowu zademonstrował, że pozostaje głuchy na apele i naciski w sprawie Julii Tymoszenko. Rezultat tych działań jest jednoznaczny: od czasu «pomarańczowej rewolucji» Ukraina własnymi siłami, bez żadnych rosyjskich machinacji, zmieniła sytuację geopolityczną Europy Wschodniej. Z kandydatki na potencjalną kandydatkę do Unii Europejskiej (wymieniana była nawet jako konkurentka Turcji) stała się państwem skreślonym z  listy przedmiotów zainteresowania. Czy na nią kiedyś wróci, nie wiemy i  na pewno nie od Polski to zależy. Pozostaniemy jednak sąsiadami, jakkolwiek rozmaicie będziemy swoją tożsamość i  podmiotowość określać. I  nigdy nie stanie się dla Polski obojętne, kto i jak będzie rządził Ukrainą”. Z. Najder, op. cit., s. 12.

ROZDZIAŁ VIII

STOSUNKI Z BIAŁORUSIĄ

Istotnym uwarunkowaniem stosunków między współczesną Polską a niepodległą Białorusią jest to, że nie mają one obciążeń konfliktami w epokach minionych, takich jak relacje między Polakami a Rosjanami czy Ukraińcami. Z tradycji historycznych można wyciągać wnioski pozytywne, wskazujące na wspólną państwowość w czasach I Rzeczypospolitej oraz na bardzo bliskie związki kulturalne. Czynnikiem, który przede wszystkim różnicuje Polaków i Białorusinów jest religia; do dziś na pograniczu obu państw polskość jest kojarzona z  katolicyzmem, a  białoruskość z  prawosławiem. Inny jest też poziom świadomości narodowej; Polacy, którym przyszło przez ponad jeden wiek walczyć o niepodległość, mają silniejsze poczucie swojej tożsamości narodowej niż Białorusini, którzy otrzymali niepodległość raczej bez własnych zasług w  wyniku rozpadu ZSRR. Z tego m.in. wynika różny stopień przywiązania do wartości, takich jak: wolność, demokracja i prawa człowieka oraz co się z tym wiąże Polacy uważają siebie za przynależących do świata zachodniego, a Białorusini w większości ciążą ku związkom z  Rosją. Rozwój Polski i  Białorusi jako w  pełni niepodległych państw w pozimnowojennej Europie skomplikował jednak stosunki między obu w sumie bliskimi sobie narodami. Uwarunkowania te, a  także dokonywane przez Polskę i  Białoruś wybory polityczne sprawiły, że stosunki polsko-białoruskie można podzielić na cztery zasadnicze etapy. Pierwszy, w  latach 1990–1994, obejmuje budowanie podstaw traktatowych i  rozwój dobrosąsiedzkiej współpracy; drugi, w  latach 1994–2008, charakteryzuje się systematycznym pogarszaniem stosunków i ostrymi polemikami; trzeci, od jesieni 2008 r. do końca 2010 r., stanowił próbę normalizacji stosunków i rozwijania sąsiedzkiej współpracy, w tym w ramach proklamowanego przez UE Partnerstwa Wschodniego; czwarty, od końca 2010 r., obejmuje ponowny regres w stosunkach dwustronnych.

238

VIII. Stosunki z Białorusią

1. Budowanie podstaw umownych współpracy sąsiedzkiej (1990–1994) Po zadeklarowaniu przez parlament białoruski suwerenności (27 lipca 1990 r.) Polska podjęła próbę nawiązania stosunków z tym państwem w ramach polityki „dwutorowości”. Jednak doszło do falstartu. Dały o  sobie znać przytłumione w czasach silnego ZSRR animozje na tle narodowościowym, które sprawiły, że władze białoruskie nie chciały potwierdzić istniejącej granicy z Polską, argumentując, że Białoruś nie była stroną traktatu granicznego podpisanego 16 sierpnia 1945 r. przez ZSRR i  Polskę. Mińsk zażądał nawet uznania przez Polskę, że Białostocczyzna jest ziemią etnicznie białoruską i  domagał się utworzenia z  niej okręgu autonomicznego. To uniemożliwiło podpisanie w  czasie wizyty ministra zagranicznych RP Krzysztofa Skubiszewskiego w październiku 1990 r. dwustronnej deklaracji politycznej. Polska jednoznacznie stała na stanowisku niezmienności jej granic1. Korzystniejszy klimat do formalnego nawiązania kontaktów polsko-białoruskich powstał po zamachu stanu w  Moskwie w  sierpniu 1991 r. Wówczas Białoruś ogłosiła niepodległość (25 sierpnia), a kilka dni później (31 sierpnia) polski Sejm specjalną uchwałą powitał ten akt. Oficjalnie Polska – jako jedno z  pierwszych państw – uznała niepodległość Białorusi, ale dopiero, po rozpadzie ZSRR, 27 grudnia 1991 r. Po ogłoszeniu niepodległości Białoruś zaczęła dostrzegać w Polsce korzystnego partnera, który może ułatwiać jej nawiązywanie kontaktów z  Europą Zachodnią. W dniach 10–11 października 1991 r. wizytę w Polsce złożył premier Białorusi Wiaczesław Kiebicz. Na jej zakończenie oba kraje podpisały Deklarację o dobrym sąsiedztwie, wzajemnym zrozumieniu i współpracy2. Był to pierwszy dokument regulujący stosunki międzypaństwowe, podpisany zanim jeszcze Polska oficjalnie uznała niepodległość Białorusi. W deklaracji znalazła się zaproponowana przez Polskę rok wcześniej klauzula o nienaruszalności istniejącej polsko-białoruskiej granicy państwowej oraz o wyrzeczeniu się roszczeń terytorialnych wobec siebie teraz i w przyszłości. Po podpisaniu tej deklaracji stosunki polsko-białoruskie zaczęły się zacieśniać. W dniach 2–3 marca 1992 r. z oficjalną wizytą przyjechał do Polski minister spraw zagranicznych Białorusi Piotr Krauczanka. Odbył on spotkania z ministrem Skubiszewskim, prezydentem Wałęsą i premierem Olszewskim oraz posłami do Sejmu RP. Omawiano kwestie ułatwień w  ruchu granicznym. Polsce szczególnie zależało na porozumieniu się w sprawie swobodnego przekraczania granicy przez osoby przynależące do mniejszości narodowych mieszkających w  obu 1 K. Fedorowicz, Polityka Polski wobec Białorusi, [w:] A. Gil, T. Kapuśniak (red.), Polityka wschodnia Polski. Uwarunkowania. Koncepcje. Realizacja, Instytut Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2009, s. 234. 2 Tekst w: „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 2, s. 18–22.

1. Budowanie podstaw umownych współpracy sąsiedzkiej (1990–1994)

239

państwach. Efektem wizyty było podpisanie porozumień o nawiązaniu stosunków dyplomatycznych i konwencji konsularnej3. Następnie oba państwa podjęły ofensywę polityczną względem siebie. Przykładami tego było robocze spotkanie premierów Jana Olszewskiego i Wiaczesława Kiebicza w Puszczy Białowieskiej 14 marca 1992 r. oraz oficjalna wizyta w Warszawie szefa rządu Białorusi w dniach 23–24 kwietnia. W czasie pierwszego spotkania uzgodniono otwarcie trzech nowych przejść granicznych, wspólnego banku komercyjnego oraz dodatkowe dostawy polskiego węgla na Białoruś; w  czasie drugiego spotkania zawarto pakiet umów: o  ruchu osobowym, o  zasadach współpracy transgranicznej, o  ochronie i  wzajemnym popieraniu inwestycji, o  utworzeniu wspólnego banku komercyjnego, o  współpracy w zwalczaniu przestępczości4. Najważniejszym osiągnięciem pierwszych lat stosunków polsko-białoruskich był podpisany 23 czerwca 1992 r. – w czasie wizyty w Polsce przewodniczącego Rady Najwyższej Republiki Białoruś Stanisłaua Szuszkiewicza – Traktat o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy. Jego treść jest wzorowana na traktacie polsko-ukraińskim, lecz mniej rozbudowany jest w nim mechanizm konsultacji dwustronnych5. W podpisanym traktacie Polska i Białoruś deklarowały, że „kształtują swoje stosunki jako zaprzyjaźnione państwa w duchu wzajemnego szacunku, dobrosąsiedztwa i partnerstwa”. Tymczasem poza tym tekstem i oficjalnymi przemówieniami podczas spotkań polityków istniały niezbieżne ze sobą oczekiwania stron, mające źródła w odmiennym systemie wartości i wizjach geopolitycznych. Polska starała się wiązać stosunki z Białorusią ze swoją euroatlantycką wizją bezpieczeństwa, zakładającą poszerzanie na wschód struktur europejskich i atlantyckich oraz reform demokratycznych i rynkowych, a także umacnianie niepodległości republik poradzieckich. Warszawie zależało więc w stosunkach z Białorusią przede wszystkim na zacieśnianiu politycznej współpracy w celu odciągania tego państwa (podobnie jak Ukrainy) od Rosji i wiązania jej z Zachodem, w tym na płaszczyźnie gospodarczej. Aby to uczynić możliwym Polska wspierała demokratyczne i niepodległościowe siły na Białorusi. Tymczasem rządzące na Białorusi elity polityczne w  większości wywodziły się z aparatu partii komunistycznej i nie były zainteresowane ani konsekwentnymi reformami demokratycznymi, ani zerwaniem więzi z  Rosją. To niepokoiło polskich przywódców. Białoruś zainteresowana była przede wszystkim pragmatyczną współpracą gospodarczą z Polską, m.in. uzyskaniem możliwości tranzytu swoich towarów przez terytorium polskie na zachód Europy, budową szerokotorowej linii kolejowej do Gdańska i dzierżawą od Polski kilku statków handlowych, a w perspektywie budową własnej floty cumującej w Gdańsku. K. Fedorowicz, op. cit., s. 236. K. Malak, Polityka zagraniczna i  bezpieczeństwa Białorusi, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2003, s. 92–93. 5 Traktat między Rzecząpospolitą Polską a  Republiką Białoruś o  dobrym sąsiedztwie i  przyjaznej współpracy – Warszawa, 23 czerwca 1992 r., „Zbiór Dokumentów” 1993, nr 1, s. 38–51. 3 4

240

VIII. Stosunki z Białorusią

O preferowaniu przez Polskę motywów politycznych w podejściu do rozwijania stosunków z Białorusią świadczy incydent wywołany przez premier Hannę Suchocką w czasie wizyty w Mińsku 18 listopada 1992 r. Zaniepokojona dokonującym się zbliżeniem białorusko-rosyjskim, uczyniła z tego zarzut premierowi Kiebiczowi, a  na poparcie swojej tezy powołała się na fakt dużej ilości umów dwustronnych, jakie Białoruś podpisała do tego czasu z Rosją; wyraziła przy tym życzenie, by Białoruś stała się całkowicie niepodległym państwem. Zostało to negatywnie odebrane przez stronę białoruską, która sprzeciwiła się mierzeniu poziomu suwerenności Białorusi poziomem stosunków tego państwa z  Rosją. Zaistniały zgrzyt wskazywał, że nadzieje Polski na zrównoważenie rosyjskich wpływów na Białorusi były płonne. Wizyta Suchockiej nie przyniosła także poważnych rezultatów w postaci podpisanych umów6. Pomimo toczonych polemik, na początku lat 90. XX wieku kontakty polityczne między Polską a  Białorusią rozwijały się nadal dynamicznie. Doszło nawet do nawiązania współpracy w sferze obronnej. W grudniu 1993 r. polski minister obrony Janusz Onyszkiewicz – główny animator współpracy wojskowej z  Białorusią – gościł w  Warszawie białoruskiego ministra obrony Pawiela Kozłouskiego. W kwietniu następnego roku Onyszkiewicz podpisał w Mińsku porozumienie o  kontaktach wojskowych. Warszawie zależało na przekonaniu strony białoruskiej, że Polska jest przyjaźnie nastawiona wobec tego sąsiada po to, aby podważyć argumentację polityków z  Mińska, którzy usprawiedliwiali dążenia do zacieśnienia współpracy wojskowej z Rosją, rzekomym zagrożeniem ze strony Polski7. Polska starała się ugruntować zadeklarowany przez Białoruś status neutralny, gdyż była zainteresowana, aby w perspektywie Białoruś stała się terytorium buforowym oddzielającym Polskę od tradycyjnego źródła zagrożenia, za jakie uważała Rosję. Dlatego podjęte przez Warszawę zabiegi miały na celu odwieść Białoruś od przystąpienia do Traktatu Taszkienckiego o  zbiorowym bezpieczeństwa państw WNP8. Motorem zbliżenia polsko-białoruskiego był jednak rozwój handlu i współpracy gospodarczej. Decydujące znaczenie miała tutaj bliskość sąsiedzka i komplementarność gospodarek obu państw. W 1992 r. wzajemne obroty handlowe przekroczyły 300 mln USD, a Polska wysunęła się na pierwsze miejsce partnerów handlowych Białorusi wśród państw spoza WNP9. W  handlu przeważały transakcje barterowe, duży był też udział tzw. szarej strefy obrotów nierejestrowanych. Brak reform rynkowych na Białorusi sprawiał, że już w 1993 r. obroty handlowe zaczęły spadać. 6 Zakończyła się tylko podpisaniem umów o  unikaniu podwójnego opodatkowania, o współpracy naukowo-technicznej i deklaracji o współpracy naukowej i oświatowej. 7 K. Malak, op. cit., s. 94. 8 Traktat Taszkiencki został podpisany 15 maja 1992 r. przez Rosję, Kazachstan, Armenię, Kirgistan, Tadżykistan i  Uzbekistan. W  grudniu 1993 r. przystąpiły do niego Gruzja i  Azerbejdżan. 9 M. Menkiszak, M.A. Piotrowski, Polska polityka wschodnia, [w:] R. Kuźniar, K. Szczepanik (red.), Polityka zagraniczna RP 1989–2002, Wydawnictwo Askon, Warszawa 2002, s. 224–225.

1. Budowanie podstaw umownych współpracy sąsiedzkiej (1990–1994)

241

Warszawa wykazywała troskę o około 400 tys. mniejszość polską na Białorusi i udzielała wsparcia działalności ewangelizacyjnej i pomocowej Kościoła katolickiego w tym kraju. Natomiast Mińsk upominał się o około 300 tys. mniejszość białoruską w Polsce, a polskich księży katolickich oskarżał o prowadzenie działalności politycznej na Białorusi pod przykrywką misji ewangelizacyjnej. Także Cerkiew prawosławna protestowała przeciwko aktywności polskiego Kościoła na Białorusi10. W czasie wzrastającej od wiosny 1993 r. zależności Białorusi od Rosji, Polska próbowała jeszcze kontynuować dialog na najwyższym szczeblu. W dniach 28–29 czerwca 1993 r. do Mińska udał się prezydent RP Lech Wałęsa. W  czasie jego wizyty nie zawarto żadnych nowych umów dwustronnych, a wymiana poglądów potwierdziła tylko odmienność koncepcji geopolitycznych obu państw. Generalnie należy stwierdzić, że obiektywną przyczyną słabnięcia kontaktów politycznych polsko-białoruskich były właśnie odmienne wizje geopolityczne. Polska od jesieni 1992 r. realizowała kurs na przystąpienie do NATO. W listopadzie 1993 r. Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP wystosowało zapytanie do władz Białorusi o ocenę polskich planów przystąpienia do NATO. Odpowiedź była wstrzemięźliwie negatywna. Białoruś uznawała prawo Polski do swobody afiliacji, ale wyrażała obawy przed bezpośrednim sąsiedztwem z Sojuszem Północnoatlantyckim, zwłaszcza przed oczekiwaniami Warszawy zmierzającymi do rozmieszczenia na terytorium Polski instalacji wojskowych Sojuszu i broni jądrowej11. Przywódcy Białorusi postrzegali zabiegi Polski o przystąpienie do NATO jako przejście do wrogiej, jeśli nie agresywnej polityki wobec Białorusi. W  tej sytuacji, pomimo zapisanej w konstytucji białoruskiej neutralności, zmierzali – pod wpływem Rosji – do przystąpienia do systemu zbiorowej obrony części państw WNP, ustanowionej Traktatem Taszkienckim z  maja 1992 r. Polska realizowała prozachodnią opcję geopolityczną, a wobec Białorusi nie miała klarownej i długofalowej strategii politycznej. Polityka wspierania sił demokratycznych na Białorusi i niepodległości tego państwa była w istocie fasadowa i pozostawała dużo mniej intensywna i  zdeterminowana niż wobec Ukrainy. W  rezultacie proeuropejsko nastawione elity białoruskie nie uzyskały od Polski wystarczającego wsparcia, a wręcz przeciwnie traciły poparcie społeczeństwa białoruskiego obawiającego się NATO i  Polski, dbającej przede wszystkim o  interesy swojej mniejszości narodowej na Białorusi. 26 stycznia 1994 r. zdymisjonowany został prozachodnio nastawiony przewodniczący Rady Najwyższej Białorusi Stanisłau Szuszkiewicz. Oznaczało to znaczące osłabienie sił demokratycznych w tym kraju i utrudnienie dla polskiej polityki wobec Białorusi. Trzy tygodnie wcześniej formalnie neutralna Białoruś przystąpiła do Traktatu Taszkienckiego12. Zob.: M. Stolarczyk, Stosunki polsko-białoruskie w okresie pozimnowojennym (niektóre aspekty), [w:] B. Łomiński, M. Stolarczyk (red.), Polska i jej sąsiedzi w latach dziewięćdziesiątych. Polityczne aspekty współpracy i integracji, Uniwersytet Śląski, Katowice 1998, s. 263; M. Palmowski, Stosunki polsko-białoruskie, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1992, s. 149. 11 K. Fedorowicz, op. cit., s. 240. 12 Rada Najwyższa Republiki Białoruś „potwierdzając dążenie do uzyskania statusu państwa neutralnego” przegłosowała 9 kwietnia 1993 r. przystąpienie do systemu zbiorowej 10

242

VIII. Stosunki z Białorusią

2. Trudności w stosunkach wzajemnych (1994–2008) W lipcu 1994 r. prezydentem Białorusi został wybrany Alaksandr Łukaszenka. Wywołało to rosnący niepokój w Warszawie. Był on uzasadniony nowymi posunięciami władz w Mińsku, takimi jak wstrzymanie (w lipcu 1994 r.) przez prezydenta Łukaszenkę wycofywania rakiet jądrowych do Rosji i podjęcie polityki reintegracji z Rosją13. Warszawa w  tej sytuacji koncentrowała się na ochronie interesów polskiej mniejszości na Białorusi i  podtrzymywaniu stosunków gospodarczych. W  obu sprawach napotykała problemy. W lipcu 1994 r. Białoruś zaostrzyła przepisy regulujące pracę polskich księży katolickich w tym kraju, których oskarżała o prowadzenie działalności politycznej, mającej na celu repolonizację ludności białoruskiej14. Wywołało to negatywną reakcją władz Polski, które występowały przeciwko ograniczeniom praw polskiej mniejszości narodowej na Białorusi. Sytuację Polaków na Białorusi utrudniała także od objęcia urzędu prezydenta przez Łukaszenkę ewolucja białoruskiej polityki wewnętrznej w kierunku autorytarnym, zwłaszcza przejawiająca się w  ograniczaniu wolności słowa i  zgromadzeń. Natomiast w  stosunkach gospodarczych przeszkodą było zahamowanie reform na Białorusi i wzmocnienie kontroli państwa nad działalnością sektora prywatnego. Pomimo tych nowych okoliczności negatywnie rzutujących na stosunki polsko-białoruskie, władze w  Warszawie starały się podtrzymać dialog polityczny. Świadczą o tym takie gesty, jak udział w uroczystości zaprzysiężenia Łukaszenki na prezydenta polskiej delegacji na czele z marszałkiem Sejmu Józefem Oleksym, czy wizyta (po czteroletniej przerwie) polskiego ministra spraw zagranicznych Andrzeja Olechowskiego w Mińsku w październiku 1994 r. Szef polskiej dyplomacji został przyjęty przez prezydenta Łukaszenkę i przekazał mu zaproszenie prezydenta Lecha Wałęsy do złożenia wizyty w Polsce na początku 1995 r. Strona białoruska, informując Polskę o obranym kursie na integrację w ramach WNP, zadeklarowała wolę dialogu z Polską i rozwiązania istniejących problemów w stosunkach dwustronnych oraz zainteresowanie podtrzymaniem słabnącej współpracy gospodarobrony WNP, jednak jej przewodniczący Stanisłau Szuszkiewicz odmówił podpisania Traktatu Taszkienckiego jako sprzecznego z zadeklarowaną w 1990 r. polityką neutralności republiki. Dokonał tego dopiero 5 stycznia 1994 r. 13 28 stycznia 1995 r. prezydenci, Rosji, Kazachstanu i  Białorusi podpisali dokumenty o ustanowieniu unii celnej trzech państw, 21 lutego Białoruś i Rosja podpisały układ o przyjaznych i dobrosąsiedzkich stosunkach i współpracy, 26 maja 1995 r. porozumienie o wspólnej ochronie granic państw WNP, a 2 kwietnia 1996 r. prezydenci Łukaszenka i Jelcyn podpisali układ o ustanowieniu Stowarzyszenia Białorusi i Rosji. 14 Problemy te od początku negatywnie wpływały na stosunki polsko-białoruskie, a władze RP nie przeciwstawiały się politycznej i  niekontrolowanej działalności polskich księży, którzy utożsamiali religię rzymskokatolicką z  polskością i  w  ten sposób przyczyniali się do konfliktu z  Cerkwią prawosławną oraz do kształtowania negatywnego stereotypu Polaka-katolika.

2. Trudności w stosunkach wzajemnych (1994–2008)

243

czej. W  następnych latach polscy ministrowie spraw zagranicznych Władysław Bartoszewski (w exposé 24 maja 1995 r.) i Dariusz Rosati (9 maja 1996 r.) deklarowali wolę rozwijania współpracy dwustronnej we wszystkich dziedzinach, która przyczyniałaby się do wzmacniania suwerenności i niezawisłości Białorusi. Na stosunki polsko-białoruskie negatywny wpływ w  dalszym ciągu miały zabiegi Polski o  przystąpienie do NATO oraz ewangelizacyjna działalność polskich księży katolickich na Białorusi, a także dwa nowe czynniki związane z polityką prezydenta Łukaszenki: ewolucja polityki wewnętrznej Białorusi w kierunku autorytaryzmu oraz zacieśnianie współpracy Mińska z Moskwą. Obie te tendencje wyraźnie ujawniły się wiosną 1996 r. Reakcją Polski były podejmowane próby wywierania nacisku zewnętrznego na reżim Łukaszenki i równolegle utrzymywanie z nim dialogu. Pragnąc utrzymać kontakty z Białorusią, prezydent Aleksander Kwaśniewski spotkał się z prezydentem Łukaszenką 30 marca 1996 r. w białoruskiej części Puszczy Białowieskiej. Obaj przywódcy wymienili poglądy na temat stosunków dwustronnych, integracji europejskiej i projektów integracji Białorusi z  Rosją. Łukaszenka wyjaśnił, że Białoruś nie była bezpośrednio zaangażowana w nagłaśnianą od początku 1996 r. w mediach propozycję Rosji zbudowania tzw. korytarza transportowego z Grodna do Kaliningradu oraz zadeklarowała poparcie dla współpracy w lansowanych przez Polskę projektach współpracy transgranicznej w ramach Euroregionów Bug15 i Niemen16 oraz dla rozbudowy przejść granicznych. Prezydent Kwaśniewski – który pojechał na Białoruś pomimo głośnych protestów prawicowej opozycji w Polsce – powtórzył starą tezę polskiej polityki zagranicznej, że suwerenna Białoruś jest potrzebna Europie. Uznał jednak, że Polska nie może ingerować w wybór opcji geopolitycznej Białorusi, stwierdzając, że Białoruś ma prawo się integrować z Rosją, tak jak Polska z NATO i Unią Europejską. Jego gestem wobec opozycji zarówno w Polsce, jak i na Białorusi było spotkanie z przedstawicielami białoruskiej opozycji parlamentarnej w konsulacie RP w Grodnie17. Robocze spotkanie Kwaśniewskiego z Łukaszenką odbyło się w czasie, kiedy w Mińsku już zapadły decyzje w sprawie reintegracji z Rosją. Zaledwie trzy dni później (2 kwietnia) doszło do podpisania porozumienia o utworzeniu Stowarzyszenia Białorusi i Rosji. Kolejną próbą, zainicjowaną przez Polskę „odciągnięcia” Białorusi od Rosji, było trójstronne spotkanie ministrów spraw zagranicznych Polski – Dariusza Rosatiego, Ukrainy – Hennadija Udowenki i  Białorusi – Uładzimira Sieńki 20 lipca 1996 r. w  Brześciu i  Wiskulach w  białoruskiej części Puszczy Białowieskiej. Ministrowie omawiali kwestie bezpieczeństwa europejskiego. Mimo Związek Transgraniczny Euroregion Bug powstał we wrześniu 1995 r. w  Łucku na Ukrainie, z  inicjatywy władz województw: chełmskiego, lubelskiego, zamojskiego i  tarnobrzeskiego oraz obwodu wołyńskiego na Ukrainie. W maju 1998 r. do euroregionu włączono województwo bialskopodlaskie i obwód brzeski z Białorusi. 16 Związek Transgraniczny Euroregion Niemen został utworzony w czerwcu 1997 r. przez przedstawicieli sąsiadujących ze sobą jednostek terytorialnych polskich, białoruskich i litewskich. Dopiero w  kwietniu 2002 r. do związku przystąpiło pięć rejonów Obwodu Kaliningradzkiego Federacji Rosyjskiej. 17 K. Fedorowicz, op. cit., s. 242–243. 15

244

VIII. Stosunki z Białorusią

różnic w poglądach każda ze stron ze zrozumieniem odniosła się do punktu widzenia partnerów. Rozmawiali również o  Euroregionie Bug i  sposobach włączenia do niego białoruskiego obwodu brzeskiego. Omawiali także problemy ruchu na przejściach granicznych i  nielegalnej imigracji. Jak powiedział minister Sieńko, Białoruś była bardzo zainteresowana zawarciem z  Polską umowy o  ruchu bezwizowym. Trzej ministrowie uznali za celowe organizowanie podobnych spotkań w  przyszłości. Jednak jak się potem okazało Białoruś nie była zainteresowana współpracą trójstronną w  ramach „trójkąta brzeskiego” z  partnerami krytykującymi jej politykę wewnętrzną18. Inną próbą podtrzymania dialogu było „gospodarskie” spotkanie premierów Polski i  Białorusi 21 września 1996 r. z  okazji odwiedzin nowo otwartej szkoły polskiej w Kleszczelach (woj. białostockie) z białoruskim językiem nauczania oraz szkoły polskiej w  Grodnie, a  także wizytacji inwestycji na przejściu granicznym w Bobrownikach19. Jesienią 1996 r. doszło do poważnego przesilenia na Białorusi. Po korzystnym dla siebie referendum z  24 listopada, Łukaszenka doprowadził do przedłużenia swojej kadencji o półtora roku i usunięcia z parlamentu opozycyjnych deputowanych. Opozycja polityczna na Białorusi została wyeliminowana z  organów państwowych, a  reżim Łukaszenki przeszedł do jawnego ograniczania swobód obywatelskich. Wywołało to duże zaniepokojenie w  Polsce, zatroskanej także o  los Polaków mieszkających na Białorusi. Wtedy Warszawa zdecydowała się na prowadzenie wyraźnej polityki w regionie, inicjując pierwsze wspólne oświadczenie prezydentów Polski, Ukrainy i Litwy. Zostało ono skierowane 20 listopada 1996 r. do władz Białorusi, jako apel o rozwiązanie kryzysu politycznego środkami konstytucyjnymi oraz o  poszanowanie praw obywatelskich i  swobód demokratycznych, zgodnie ze standardami międzynarodowymi. Białoruś odrzuciła to oświadczenie jako ingerencję w jej sprawy wewnętrzne20. Natomiast państwa zachodnie nie uznały referendum zmieniającego konstytucję Białorusi z  powodu naruszeń standardów demokratycznych. Kryzys polityczny na Białorusi pogłębił izolację międzynarodową tego kraju oraz negatywnie wpłynął na stosunki polsko-białoruskie. Od tego czasu Polska przyjęła wobec Białorusi postawę tzw. krytycznego dialogu. Warszawa, choć krytykowała naruszenia praworządności i  łamanie praw człowieka, to nie zrezygnowała całkowicie z  dialogu z  władzami w  Mińsku, ale obniżono jego poziom do kontaktów roboczych i  zmniejszono częstotliwość organizowanych spotkań. Polska uznała, że całkowita izolacja przez nią Białorusi może wzmacniać jej integrację z  Rosją, co może naruszyć polskie interesy i  pogarszać położenie polskiej mniejszości narodowej w  tym kraju. „Krytyczny dialog” koncenZob. R. Zięba, Białoruś. Brak wiary w niepodległość i demokrację, [w:] J. Stefanowicz (red.), Polska w  Europie na przełomie wieków, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1997, s. 139. 19 Por. M. Ziółkowski, Stosunki z Białorusią, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1997, s. 163. 20 Zostało ono także skrytykowane przez Rosję. 18

2. Trudności w stosunkach wzajemnych (1994–2008)

245

trował się na ochronie praw Polaków na Białorusi i  utrzymywaniu współpracy gospodarczej21. Stosunki polsko-białoruskie weszły w długotrwałą fazę napięć i została obniżona ich ranga dyplomatyczna. Utrzymano dialog roboczy na niskim szczeblu. 26 marca 1997 r. prezydent Łukaszenka wystąpił pod adresem Polaków mieszkających na Grodzieńszczyźnie z apelem, zawierającym w podtekście oskarżenie, o nielojalność wobec władz Republiki Białoruś. Warszawa nadal zabiegała o  ochronę interesów polskiej mniejszości na Białorusi i o podtrzymywanie handlu, który rozwijał się z trudnościami – wynikającymi głównie z barier biurokratycznych i nieprzystosowania gospodarki białoruskiej do reguł rynkowych. Równocześnie zwiększała presję polityczną na władze białoruskie poprzez dyplomację wielostronną. We wrześniu 1997 r. – w czasie spotkania przywódców 12 państw Europy Środkowej i Wschodniej w Wilnie – prezydent Kwaśniewski, z jednej strony twierdził, że izolowanie Białorusi byłoby rzeczą najgorszą, a z drugiej wyrażał nadzieję, że prezydent Łukaszenka zrozumie, iż w Europie nie ma alternatywy dla rozwoju demokracji22. Szansa na podniesienie szczebla kontaktów między Polską a Białorusią powstała w związku przejęciem w 1998 r. przez Polskę przewodnictwa w OBWE. W lutym tego roku w Mińsku przebywał minister spraw zagranicznych Bronisław Geremek, który pojechał tam w celu otwarcia misji obserwacyjnej tej organizacji na Białorusi (The OSCE Assistance and Monitoring Group in Belarus). Spotkał się z szefem dyplomacji białoruskiej, który zadeklarował gotowość do dialogu z  Polską, ale Białoruś odrzucała uprawianą przez USA i Unię Europejską, w tym Polskę, krytykę naruszeń standardów demokratycznych i praw człowieka przez reżim Łukaszenki, uznając to za ingerencję w jej sprawy wewnętrzne. W  czerwcu 1998 r. powstały poważne zadrażnienia w  stosunkach Białorusi z krajami UE i Stanami Zjednoczonymi, po tym jak władze białoruskie nakazały dyplomatom tych państw opuszczenie osiedla „Drozdy” (pod pretekstem planowanego remontu). Ambasadorzy tych państw wyjechali z Białorusi, w tym ambasador RP, a UE i USA nałożyły sankcje na Białoruś, polegające na wprowadzeniu zakazu wjazdu na ich terytoria białoruskich urzędników państwowych. Polska nie przyłączyła się do tych działań, a ambasador RP powrócił do Mińska w styczniu 1999 r. Polska nadal przywiązywała duże znaczenie do troski o  prawa Polaków na Białorusi i podejmowała działania wspierające białoruską opozycję. Do kolejnego zaostrzenia stosunków polsko-białoruskich doszło po uchwaleniu 22 stycznia 1999 r. Posłania Sejmu RP do Narodu Białoruskiego, w którym polscy posłowie zadeklarowali moralne wsparcie dla wszystkich Białorusinów dążących do przekształcenia swojego kraju w  demokratyczne państwo, respektujące prawa człowieka i  posiadające gospodarkę rynkową. Uchwała ta została potępiona przez władze białoruskie, a pod polską ambasadą w Mińsku zorganizowano pikiety23. Kolejnymi przykładami polskiej ofensywy w celu budowania demokracji i wzmacniania nie21 22 23

M. Menkiszak, M.A. Piotrowski, op. cit., s. 233. M. Stolarczyk, op. cit., s. 263. K. Fedorowicz, op. cit., s. 246.

246

VIII. Stosunki z Białorusią

podległości Białorusi było uruchomienie, w  listopadzie 1999 r., finansowanego przez rząd RP, radia „Racja”, nadającego audycje w języku białoruskim24. Polska wspierała zakładane na Białorusi organizacje pozarządowe oraz utrzymywała kontakty z działaczami opozycyjni wobec reżimu Łukaszenki. W grudniu 1999 r. na zaproszenie marszałka Sejmu RP Macieja Płażyńskiego przebywał w Polsce przewodniczący rozwiązanej w 1996 r. przez prezydenta Łukaszenkę Rady Najwyższej XIII kadencji Siamon Szarecki. Polskie władze protestowały przeciwko szykanom władz białoruskich wobec Związku Polaków na Białorusi i nie reagowały na uzasadnione zarzuty Mińska, że polscy księża katoliccy prowadzą działalność polonizacyjną ludności białoruskiej w  swojej pracy duszpasterskiej. Działania Polski wobec Białorusi dowodziły, że Warszawa prowadziła zdecydowany kurs promowania demokracji w tym kraju, a jej świeżo uzyskane członkostwo w NATO stanowiło dla władz w Mińsku dodatkowy argument do zaostrzania polemik z Polską. Zauważyć jednak należy, że Polska prowadziła i tak mniej rygorystyczną niż kraje zachodnie politykę wobec Białorusi. Polska, starała się kontynuować „krytyczny dialog” z  władzami Białorusi, konsultacje polityczne i  rozmowy w  sprawach gospodarczych. Odrzuciła m.in. białoruską propozycję podpisania Karty NATO–Białoruś i  koordynowała swoją politykę wobec Białorusi z  sojusznikami i  partnerami z  UE. Krytycznie oceniła ponownie wygrane przez Łukaszenkę wybory prezydenckie we wrześniu 2001 r. Czynnikiem, który Polska brała pod uwagę był faktyczny brak alternatywy dla Łukaszenki z powodu słabości opozycji politycznej w tym kraju. Dlatego polskie stanowisko różniło się od postawy NATO i UE tym, że zakładało kontynuowanie dialogu i poszerzanie go na elity białoruskie, organizacje pozarządowe i samorząd terytorialny. Pewne nadzieje wiązano ze zmianą stanowiska Rosji, która po objęciu w  2000 r. urzędu prezydenta przez Władimira Putina zainteresowana była poprawą stosunków z państwami zachodnimi. Strategia Polski wobec Białorusi opierała się na założeniu zacieśniania stosunków z tym państwem, w powiązaniu z respektowaniem przez władze białoruskie zasad demokratycznych i praw człowieka. Ten kurs był kontynuowany przez powstały jesienią 2001 r. nowy rząd SLD–PSL. W warunkach wzrostu solidarności międzynarodowej po zamachach terrorystycznych z 11 września 2001 r. Polska podjęła próbę przełamania impasu w stosunkach z Białorusią. W listopadzie tego roku zaproszono na warszawską konferencję, poświęconą zwalczaniu terroryzmu, przedstawiciela prezydenta Łukaszenki, a  minister spraw zagranicznych Włodzimierz Cimoszewicz dwukrotnie spotkał się z szefem białoruskiej dyplomacji Michaiłem Chwastowem (w  listopadzie 2001 i  w  marcu 2002 r.)25. Polska starała się podtrzymywać dialog polityczny z Białorusią26. Świadczy o tym nieprzyłączenie się jej 24 Radio to od października 2002 r. do lutego 2006 r., z  powodu braku środków finansowych, miało przerwę w działalności. 25 Por. M. Menkiszak, M.A. Piotrowski, op. cit., s. 244. 26 Przeciwko dialogowi protestowali (wywodzący się z  PiS i  Platformy Obywatelskiej) prawicowi zwolennicy tzw. demokratycznej krucjaty na Wschodzie. Zob. M. Habowski, Stosunki

2. Trudności w stosunkach wzajemnych (1994–2008)

247

do ponownie nałożonych w listopadzie 2002 r. restrykcji w postaci zakazu wjazdu najwyższych przedstawicieli władz białoruskich na terytoria USA i  14  państw UE (bez Portugalii). Gest ten został pozytywnie odebrany przez Białoruś, ale nie wpłynęło to na ożywienie dialogu między Warszawą a Mińskiem27. Polska poszukiwała różnych sposobów wpływania na system rządzenia na Białorusi. Służyły temu przede wszystkim działania poprzez UE. W styczniu 2002 r. Warszawa zaproponowała przebywającemu w Polsce z wizytą prezydentowi Rosji powołanie polsko-rosyjskiej grupy do spraw Białorusi. Tej inicjatywy nie udało się jednak zrealizować. Następnie Polska zintensyfikowała próby ożywienia kontaktów dwustronnych. Doszło do nieformalnych spotkań szefów biur bezpieczeństwa narodowego, dyrektorów departamentów odpowiedzialnych za zwalczanie przestępczości zorganizowanej, a nawet wicepremierów i ministrów spraw zagranicznych. W maju 2002 r. przeprowadzono pierwsze wspólne ćwiczenia służb granicznych Polski i Białorusi w celu przygotowania do współdziałania w zwalczaniu przestępczości transgranicznej28. Działający w  Polsce od jesieni 2001 r. centrolewicowy rząd starał się przełamać impas w stosunkach z Białorusią; podtrzymywał jednak postawiony warunek, że oczekuje zmian demokratycznych w  tym kraju. To sprawiało, że przełom nie nastąpił, a Białoruś pozostawała w izolacji międzynarodowej. Nie udało mu się także wykorzystać napięć powstałych w  połowie 2002 r. w stosunkach Białorusi z Rosją. Jedynie ożywił się handel dwustronny – w 2003 r. obroty przekroczyły sumę 500 mln USD. Na Białorusi składali (nieoficjalne) wizyty czołowi przedstawiciele władz Polski: premier Leszek Miller wziął udział obchodach 60. rocznicy bitwy pod Lenino (12 września 2003 r.), a  marszałek Senatu Longin Pastusiak uczestniczył w  ceremonii odsłonięcia pomnika Adama Mickiewicza w Mińsku (4 października 2004 r.). Reżim Łukaszenki trwał na swoich dotychczasowych pozycjach; deklarował wolę rozwijania kontaktów, ale odrzucał próby Polski i  państw zachodnich wpływania na sytuację wewnętrzną na Białorusi. Przed przystąpieniem Polski do UE powstał problem przekraczania granicy przez obywateli obu państw. Polska – zgodnie z wymogami Traktatu Akcesyjnego – wprowadziła obowiązek wizowy dla obywateli Białorusi, co wiązało się z wysokim kosztem uzyskania wizy polskiej przez niezamożnych Białorusinów29. Między innymi tym sprawom była poświęcona półoficjalna wizyta białoruskiego ministra Białorusi z Polską, [w:] I. Topolski (red.), Białoruś w stosunkach międzynarodowych, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2009, s. 245 i n. 27 T. Kubin, Stosunki polsko-białoruskie w końcu XX i na początku XXI wieku, [w:] M. Stolarczyk (red.), Stosunki Polski z sąsiadami w pierwszej dekadzie XXI wieku, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2011, s. 171. 28 K. Malak, op. cit., s. 101–102. 29 Międzyrządowa umowa o  ruchu osobowym według nowych zasad została podpisana 26 sierpnia 2003 r., a weszła w życie 1 października tego roku. W związku z wejściem Polski do strefy Schengen 20 grudnia 2007 r. podpisano nową umowę. Wprowadziła ona jednolite wizy Schengen oraz wizy narodowe, uprawniające tylko do pobytu na terytorium Polski.

248

VIII. Stosunki z Białorusią

spraw zagranicznych Siarhija Marytnaua na Białostocczyźnie w dniach 21–22 lutego 2004 r. Rozmowy były prowadzone także na rancho ministra Cimoszewicza w polskiej części Puszczy Białowieskiej. Strona białoruska zabiegała o znaczne obniżenie ceny polskiej wizy (do 5 euro), omawiano także problemy dwustronnej współpracy kulturalnej oraz sprawy współpracy transgranicznej. Strona białoruska godziła się na dialog z Warszawą, ale zdecydowanie odrzucała polską „ingerencję” w  swoje sprawy wewnętrzne. Wymiana handlowa rozwijała się nadal, a  przed wejściem Polski do UE, została zawarta 30 kwietnia 2004 r. nowa umowa o współpracy gospodarczej między Polską a Białorusią. System polityczny Białorusi dalej ewoluował w  kierunku autorytaryzmu. W październiku 2004 r. przeprowadzono kolejne niewiarygodne referendum, które zniosło konstytucyjne ograniczenie do dwóch kadencji możliwości sprawowania urzędu prezydenta przez jedną osobę. Otwarto w  ten sposób drogę do trzeciej kadencji prezydenckiej Alaksandra Łukaszenki. W odpowiedzi UE nałożyła sankcje na przedstawicieli białoruskiego reżimu. Początkowo obejmowały one samego Łukaszenkę i jego pięciu współpracowników. Dwa lata później, w marcu 2006 r., po wyborach prezydenckich30, które zdaniem UE nie spełniły demokratycznych standardów, sankcjami objęto kolejnych trzydziestu pięciu przedstawicieli reżimu. Sankcje obejmowały zakaz wjazdu na terytorium UE oraz zamrożenie białoruskich aktywów finansowych w  krajach Unii. Ponadto za łamanie praw pracowniczych, UE wykluczyła Białoruś z grupy krajów korzystających (w handlu z Unią) z uprzywilejowanych taryf celnych. Na zaostrzenie sytuacji na Białorusi wpływ miały „kolorowe” rewolucje w niektórych krajach WNP, zwłaszcza „pomarańczowa rewolucja” na Ukrainie. Władze białoruskie podjęły działania w  celu przejęcia kontroli nad wszelkimi niezależnymi od nich formami działalności społecznej. Od stycznia 2005 r. rozpoczęto administracyjne represje wobec mediów, w końcu czerwca 2005 r. wprowadzono przepisy utrudniające rejestrację i  działalność partii politycznych oraz stowarzyszeń; władze białoruskie nie wahały się stosować metod siłowych przeciw własnemu społeczeństwu i  karania opozycyjnej działalności, w  tym za obrazę prezydenta. Represje zastosowano wobec organizacji polskiej mniejszości narodowej – Związku Polaków na Białorusi (ZPB), która jest jedną z  największych działających organizacji społeczno-kulturalnych na Białorusi (25 tys. członków). W maju 2005 r. władze białoruskie unieważniły zjazd organizacji (odbyty w marcu 2005 r.), który wybrał kierownictwo niezależne od władz państwowych z prezes Andżeliką Borys na czele, a  następnie podjęły działania represyjne31. W  końcu sierpnia 2005 r. zorganizowały powtórny zjazd ZPB. Uniemożliwiono w nim udział zwolennikom wybranej prezes A. Borys, a  nowy zjazd wybrał inne kierownicOficjalnie w wyborach 20 marca 2006 r. Alaksandr Łukaszenka zdobył 82,6% głosów i został wybrany na trzecią kadencję na urząd prezydenta Białorusi. 31 16 lipca 2005 r. w  I  programie Polskiego Radia minister spraw zagranicznych Adam Daniel Rotfeld powiedział, że demokratyczny wybór nowych władz Związku Polaków na Białorusi był pretekstem do usztywnienia polityki Mińska wobec Warszawy, gdyż białoruski autorytarny prezydent nie toleruje żadnych przejawów demokracji. 30

2. Trudności w stosunkach wzajemnych (1994–2008)

249

two organizacji (z Józefem Łucznikiem na czele), uległe wobec władz Białorusi. W  rezultacie doprowadzono do rozłamu w  organizacji, sprawiającej dotychczas problemy reżimowi Łukaszenki32. Negatywny wpływ na stosunki polsko-białoruskie miała polityka Stanów Zjednoczonych wobec Białorusi. Wiosną 2005 r. sekretarz stanu USA Condoleeza Rice określiła Białoruś mianem jednej ze „strażnic tyranii” na świecie, a do grupy tej zaliczyła także Iran, Kubę, Koreę Północną, Birmę i Zimbabwe. Zaś 21 kwietnia, przemawiając w  Wilnie nazwała Białoruś „ostatnią prawdziwą dyktaturą w Europie Środkowej” i wezwała do zmian demokratycznych w tym kraju33. Stosunki polsko-białoruskie uległy wówczas gwałtownemu zaostrzeniu. W atmosferze ostrych polemik między politykami polskimi i białoruskimi reżim Łukaszenki zdecydował się na usuwanie polskich dyplomatów z  Białorusi. W  czerwcu 2005 r. z  Białorusi został wydalony sekretarz polskiej ambasady w  Mińsku (Marek Bućko), w  połowie lipca białoruskie MSZ nakazało opuszczenie Białorusi Andrzejowi Buczakowi, kierownikowi wydziału konsularnego polskiej ambasady w Mińsku, a w końcu lipca Polska odwołała swojego ambasadora z Białorusi. W  czasie rządów w  Polsce Prawa i  Sprawiedliwości (2005–2007) kryzys w  stosunkach polsko-białoruskich utrzymywał się, zaś czynnikiem go pogłębiającym były krytyczne wypowiedzi przedstawicieli rządu i  prezydenta Lecha Kaczyńskiego na temat polityki wewnętrznej reżimu Łukaszenki. Często też do Polski byli zapraszani przedstawiciele białoruskiej opozycji, co wywoływało krytykę prorządowych mediów białoruskich. Czynnikiem, który dodatkowo zaostrzył stosunki polsko-białoruskie była reakcja Zachodu na sposób przeprowadzenia przez władze w Mińsku kolejnych wyborów prezydenckich na Białorusi (19 marca 2006 r.). Misja obserwacyjna OBWE, Unia Europejska i USA uznały te wybory za sfałszowane, a  UE wprowadziła nowe zaostrzone sankcje wobec reżimu Łukaszenki34. Przedstawiciele władz Republiki Białoruś krytycznie zareagowali na uchwaloną we wrześniu 2007 r. przez polski Sejm Kartę Polaka, przestrzegając, że wprowadzenie jej w życie może zdestabilizować stosunki między różnymi narodowościami na Białorusi.

Szerzej zob.: Białoruś – nieznany sąsiad UE: sytuacja polityczna, społeczna i  gospodarcza Białorusi, Raport Ośrodka Studiów Wschodnich, Warszawa, sierpień 2005 r., s. 9–10; T. Kubin, op. cit., s. 177–178; A. Eberhardt, Polska a konflikt wokół Związku Polaków na Białorusi, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 2006, s. 258–266. 33 W odpowiedzi minister spraw zagranicznych Białorusi Siarhij Martynau, oskarżył amerykańską sekretarz stanu o  mieszanie się w  wewnętrzne sprawy jego kraju, a  prezydent Łukaszenka, zagroził podjęciem działań wobec krajów i grup, które chcą zdyskredytować jego pozycję. 34 T. Kubin, op. cit., s. 178–179. 32

250

VIII. Stosunki z Białorusią

3. Próba normalizacji i rozwijania sąsiedzkiej współpracy (2008–2010) Rząd PO–PSL doprowadził do mianowania w  grudniu 2007 r. nowego ambasadora Polski na Białorusi (Henryk Litwin), a  od wiosny następnego roku zaczął odbudowywać kontakty urzędowe z  władzami białoruskimi na różnych szczeblach – służb celnych, granicznych i związanych z bezpieczeństwem obywateli, oraz organizować konsultacje w  sprawach konsularnych i  gospodarczych. Po pierwszych krytycznych wypowiedziach już w  lutym 2008 r. prezydent Łukaszenka łagodniej ocenił Kartę Polaka35. Potem za krytykę obwinił swój rząd i MSZ. Natomiast w corocznym orędziu do narodu, wygłoszonym w parlamencie w  końcu kwietnia 2008 r., Łukaszenka zaapelował, by nie odnosić się negatywnie do tych osób, które obejmuje Karta Polaka. „To nie zdrajcy. Nie należy z nich czynić zdrajców poprzez jakieś tam karty. Znam naszych obywateli”. Podkreślił – „Tak, to są Polacy, to są nasi Polacy”36. Wczesną jesienią 2008 r., w  trakcie przygotowań do kolejnych wyborów parlamentarnych, władze białoruskie odeszły od represyjnej polityki wobec opozycji politycznej i  ograniczania wolności mediów, zwolniły więźniów politycznych oraz zadeklarowały chęć poprawy stosunków z  Zachodem. Polska, która na forum Unii Europejskiej, lansowała (wspólnie ze Szwecją) inicjatywę Partnerstwa Wschodniego, była zainteresowana objęciem nim także wykazującej duże zainteresowanie Białorusi. Na forum Rady UE ministrowie spraw zagranicznych Unii Europejskiej dyskutowali (5 września 2008 r.) o możliwościach i  warunkach, na których mogłoby dojść do wznowienia dialogu politycznego między Unią i Białorusią. 12 września 2008 r., doszło do pierwszego od ponad czterech lat bezpośredniego kontaktu ministrów spraw zagranicznych Polski i  Białorusi; Radosław Sikorski złożył wizytę na Białorusi. Spotkanie odbyło się w  symbolicznym miejscu – w  rządowej rezydencji w  Wiskuli, położonej w  Puszczy Białowieskiej, gdzie w  grudniu 1991 r. przywódcy Rosji, Białorusi i  Ukrainy – podpisali porozumienie o  rozwiązaniu ZSRR i  utworzeniu WNP. Przed wyjazdem na Białoruś minister Sikorski powiedział, że „Polska życzy sobie lepszych, normalniejszych stosunków ze swoimi białoruskimi sąsiadami, liczymy na to, że kraj ten stanie się ważnym partnerem w ramach Partnerstwa Wschodniego” oraz zapewnił, że jedzie na Białoruś od kilku lat bojkotowaną przez Zachód, „z uzgodnieniem, za wiedzą i aprobatą zarówno odpowiedniego komisarza UE, jak i  prezydencji francuskiej”37. Rozmawiał tam „o  sprawach Zob. doniesienia „Gazety Wyborczej”, 12 i 13 lutego 2008 r. Informacja na polskim portalu z tematyką ukraińską, www.irekw.internetdsl.pl (wrzesień 2009 r.). 37 Sikorski leci na Białoruś, Money.pl – on-line, 4 luty 2009 r.; Sikorski przerywa izolację Białorusi, „Gazeta Wyborcza”, 13 września 2008 r. Wizyta ta została poddana krytyce przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego i  opozycyjną partię Prawo i  Sprawiedliwość, a  także przez 35 36

3. Próba normalizacji i rozwijania sąsiedzkiej współpracy (2008–2010)

251

unijnych”, dwustronnych stosunkach polsko-białoruskich i sprawach związanych ze Związkiem Polaków na Białorusi. Po wyborach parlamentarnych na Białorusi, 28 września 2008 r., które OBWE – choć krytycznie oceniła – uznała za bardziej demokratyczne niż poprzednie, rozpoczęła się odwilż w  stosunkach między krajami zachodnimi a  Białorusią. Unia Europejska zniosła sankcje wobec przedstawicieli białoruskich władz, m.in. zakaz wydawania wiz poszczególnym białoruskim urzędnikom, przyznając się tym samym do nieskuteczności i niestosowności takiej polityki38, a 13 października doszło do spotkania Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Javiera Solany i „trójki” UE z ministrem spraw zagranicznych Białorusi Siarhijem Martynau w Luksemburgu. Na początku następnego miesiąca odbyła się wizyta delegacji Komisji Europejskiej na Białorusi, w  czasie której strony rozmawiały o  perspektywach dalszego współdziałania Białorusi i  UE. Bardzo wyraźnym gestem politycznym Unii Europejskiej wobec Białorusi była wizyta J. Solany w Mińsku, 19 lutego 2009 r. Chodziło bowiem o pokazanie, że UE jest zainteresowana odbudową dialogu z Białorusią, pomimo braku znaczących działań reżimu Łukaszenki na rzecz demokratyzacji i respektowania praw człowieka. Prezydent Białorusi zadeklarował wobec szefa dyplomacji unijnej, że chce „rozwijać dobre stosunki z  Europą”, ale „bez pośredników zarówno z zewnątrz, jak i tych z wewnątrz” Białorusi39. Pierwszym symptomem polepszenia stosunków polsko-białoruskich było obniżenie przez Polskę, z  dniem 1 listopada 2008 r., ceny wiz dla obywateli Białorusi40 oraz podjęcie rozmów na tematy zliberalizowania zasad ich przyznawania i  usprawnienia pracy konsulatów. W  zmienionej lepszej atmosferze odbyła się wizyta wicepremiera Waldemara Pawlaka na Białorusi 23 lutego 2009 r., w trakcie której przeprowadził on rzeczowe rozmowy na tematy gospodarcze (w  tym energetyki i  udziału polskich przedsiębiorstw w  prywatyzacji na Białorusi) z  wicepremierem Republiki Białoruś Andriejem Kobiakowem41. opozycję białoruską. Ich zdaniem, na Białorusi nie zaszły żadne istotne zmiany uzasadniające powrót Polski do dialogu z tym państwem. 38 Zob. T. Kubin, op. cit., s. 179. 39 Łukaszenka do UE: Chcemy dialogu bez pośredników, „Gazeta Wyborcza”, 20  lutego 2009 r. 40 Dotychczas (od grudnia 2007 r.) cena wizy krajowej do Polski wynosiła 35 euro, a  obowiązująca stawka opłaty za jednolitą wizę Schengen 60 euro. Od 1 listopada 2008 r. obniżono opłatę konsularną za wizę do 20 euro. Natomiast od 1 stycznia 2011 r. Polska zniosła opłatę za rozpatrzenie wniosku o wydanie wizy krajowej dla obywateli Białorusi. Wiza krajowa uprawnia do pobytu na terytorium Polski przez okres dłuższy niż 3 miesiące, jednak nie dłużej niż przez 1 rok. Osoba z polską wizą może podróżować po krajach sfery Schengen do 3 miesięcy. Zniesienie opłat – jak podkreślono w  oświadczeniu polskiego MSZ – jest wyrazem solidarności i uznania dla narodu białoruskiego, który podczas wyborów 19 grudnia 2010 r. wysłał silny sygnał poparcia dla ruchów demokratycznych. Polska chce również pomóc swoim sąsiadom w umacnianiu tożsamości europejskiej poprzez częstsze kontakty z Polakami i innymi obywatelami Unii Europejskiej. 41 W trakcie tej wizyty podano, że wzajemne obroty handlowe między Polską a Białorusią osiągnęły w 2008 r. wysokość 3 mld USD.

252

VIII. Stosunki z Białorusią

Podczas pobytu w Mińsku wicepremier Pawlak spotkał się również z premierem Białorusi Siarhijem Sidorskim. Dialog polsko-białoruski toczył się równolegle z dialogiem UE–Białoruś. 7 maja 2009 r. przedstawiciel prezydenta Łukaszenki (wicepremier Uładzimir Siemaszko) wziął udział w  spotkaniu z  Radą Europejską w  Pradze na inauguracji Partnerstwa Wschodniego. W ten sposób Republika Białoruś dołączyła do nowego programu współpracy, kierowanego przez Unię Europejską. Izolacja Białorusi została zakończona, a  zasługą Polski jest to, że do tego przekonała swoich unijnych partnerów. Następnie Białoruś dawała wyraźne sygnały, że jest zainteresowana szerszą współpracą ze swoimi zachodnimi sąsiadami, z  UE i  NATO. Między innymi w końcu sierpnia 2009 r. – niewątpliwie za zgodą prezydenta Łukaszenki – lotnicy białoruscy wzięli udział w  pokazach lotniczych (Air Show 2009) w  Radomiu. Na tę imprezę przyjechali do Polski również przedstawiciele dowództwa wojsk lotniczych tego kraju42. O  poprawie stosunków między Polską a  Białorusią świadczyło spotkanie ministra spraw zagranicznych R. Sikorskiego z ministrem spraw zagranicznych Białorusi Siarhijem Martynauem i prezydentem A. Łukaszenką 25 lutego 2010 r. w  Kijowie (przy okazji uroczystości zaprzysiężenia W. Janukowycza na prezydenta Ukrainy). Tematem podniesionym przez szefa polskiej dyplomacji była kwestia unormowania sytuacji Związku Polaków na Białorusi, aby stał się on częścią rozwiązania i dobrych stosunków między Polską a Białorusią, a nie złych scenariuszy. Sikorski zaznaczył też, że chce znaleźć rozwiązanie, które umożliwiłoby Polakom mieszkających na Białorusi korzystanie z  pełni praw mniejszości narodowych na Białorusi. Wiązało się to z zaostrzeniem represji wobec działaczy popieranego przez Polskę ZPB43. Spotkanie Sikorskiego z Łukaszenką miało miejsce, po tym jak strona białoruska po raz kolejny wywołała napięcie w  stosunkach z  Polską w  związku z  problemami mniejszości, zajmując Dom Polski w  Iwieńcu. Konsekwencją tego było odwołanie do Warszawy „na konsultacje” ambasadora Henryka Litwina.

Drugiego dnia pokazów (30 sierpnia) doszło jednak do tragedii, nowoczesny myśliwiec SU-27 rozbił się i zginęli dwaj piloci białoruscy, w tym zastępca dowódcy wojsk lotniczych. 43 W  czerwcu 2010 r. z  funkcji prezesa ZPB zrezygnowała Andżelika Borys, a  na jej miejsce została powołana jako p.o. prezesa Andżelika Orechwo. W  listopadzie 2012 r. wybory na prezesa ZPB wygrał Mieczysław Jaśkiewicz. Władze białoruskie popierały wyłonione w  sierpniu 2005 r. władze ZPB (odłam ten nazywano w  Polsce „reżimowym ZPB”), we wrześniu 2009 r. nowym szefem tego odłamu ZPB został Stanisław Siemaszko. Ustąpił on ze stanowiska w  styczniu 2012 r., a  na p.o. prezesa powołano Mieczysława Łysego, który zapowiedział starania o  doprowadzenie do zorganizowania wspólnego zjazdu obu odłamów ZPB. 42

4. Ponowny regres w stosunkach dwustronnych (od 2010 roku)

253

4. Ponowny regres w stosunkach dwustronnych (od 2010 roku) Stosunki polsko-białoruskie, podobnie jak stosunki całej Unii Europejskiej z tym państwem, zostały najpoważniej zakłócone brakiem zmian demokratycznych na Białorusi. Polska wspólnie z Niemcami podjęła próbę przekonania Łukaszenki do takich zmian. Bezprecedensowy charakter miała wizyta na Białorusi 2 listopada 2010 r. szefów dyplomacji Polski i Niemiec, Radosława Sikorskiego i Guido Westerwelle, którzy spotkali się z Łukaszenką i przedstawili ofertę możliwego udzielenia pomocy w wysokości 3 mld euro, gdyby zbliżające się wybory prezydenckie na Białorusi zostały przeprowadzone w sposób uczciwy. W Mińsku usłyszeli standardową odpowiedź, że wybory będą przeprowadzone demokratycznie, a Białoruś jest państwem suwerennym i nie pozwoli na ingerencję z zewnątrz. Pewne zmiany w  podejściu władz do wyborów 19 grudnia 2010 r. były widoczne, przede wszystkim w tym, że dopuszczono kandydowanie politykom niezależnym. Obserwatorzy OBWE skrytykowali przebieg wyborów, określając je w  swoim raporcie jako „bardzo dalekie od wolnych wyborów”, natomiast obserwatorzy WNP pozytywnie ocenili te wybory. Polska i inne państwa członkowskie UE i USA uznały, że szanse kandydatów nie były równe, oraz że doszło do fałszerstw wyborczych. Zawiedzione były przede wszystkim ich wynikiem (Łukaszenka ponownie je wygrał uzyskując 79,7% poparcia), a  demonstracje opozycji politycznej w Mińsku zostały brutalnie stłumione przez władze, ich uczestnicy zostali postawieni przed sądami. Polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych wezwało ambasadora Białorusi w Warszawie i przekazało mu stanowisko, w którym ostro potępiło przebieg wyborów prezydenckich w tym kraju. Stosunki polsko-białoruskie i unijno-białoruskie ponownie znalazły się w kryzysie. Od stycznia 2011 r. zaczęto stosować sankcje wobec funkcjonariuszy reżimu Łukaszenki. Wysokim przedstawicielom władz, najmożniejszym oligarchom oraz pracownikom aparatu bezpieczeństwa, wydawano zakaz wjazdu na teren państw UE. Natomiast Białoruś zbojkotowała szczyt Partnerstwa Wschodniego w  Warszawie we wrześniu 2011 r., co odebrano jako reakcję na polską krytykę działań władz białoruskich. Odnowił się konflikt wokół uznawanego przez Polskę Związku Polaków na Białorusi. W  mediach białoruskich, które nie są niezależne, powtarzają się nieprzychylne Polsce publikacje. Dochodzi do kolejnych, zdarzających się już w  poprzednich latach, przypadków niewpuszczania na Białoruś polskich polityków i  działaczy. Powracającym elementem w  relacjach polsko-białoruskich są zarzuty podnoszone przez Mińsk o  aktywności polskich służb specjalnych na terenie Białorusi, a  w  2011 r. prezydent Łukaszenka oświadczył, że służby specjalne Polski i  Niemiec inspirowały przewrót na Białorusi. Na kolejne rozszerzenie przez UE sankcji wizowych wobec przedstawicieli władz w  Mińsku Białoruś odpowiedziała 28 lutego 2012 r. zwróceniem się do ambasadorów UE i Polski w Mińsku, by opuścili ten kraj i udali się na konsultacje.

254

VIII. Stosunki z Białorusią

*** Generalnie trzeba stwierdzić, że złagodzenie przez Unię Europejską i Polskę polityki wobec Białorusi w 2008 r. nie przyniosło oczekiwanych zmian prodemokratycznych w tym państwie. Okazuje się, że ani silna presja, ani próba wciągnięcia reżimu Łukaszenki do współpracy międzynarodowej nie są skuteczne. Dzieje tak m.in. dlatego, że niezależne organizacje polityczne i  społeczne na Białorusi są nadal zbyt słabe i  nie potrafią współdziałać ze sobą. Natomiast autorytarny reżim, w miarę przedłużania swojej władzy nie słabnie, nadal jest mocny i  cieszy się poparciem (z  wyboru i  w  wyniku zastraszenia) społeczeństwa białoruskiego. Wykorzystuje także wszelkie niekonsekwencje w podejściu do Białorusi państw Unii Europejskiej. Tymczasem warto zauważyć, że na Białorusi zachodzą jednak korzystne, choć powolne przemiany w świadomości społecznej. Toczy się intensywne życie intelektualne, a urzędnicy reżimu Łukaszenki dopuszczają do dyskusji na temat kształtowania się tożsamości narodowej Białorusinów. Dowodzi tego chociażby opublikowana książka filozofa i teologa Piotra Rudkouskiego na temat powstawania Białorusi, w której zestawiono oficjalne i opozycyjne (liberalne) poglądy na temat genezy i  tożsamości narodu i  państwa białoruskiego. W  pracy tej przewija się teza o  specyficznym, rodzimym charakterze rządów na Białorusi, w  którym istnieje społeczne zapotrzebowanie na rządy silnej ręki. Autor nie wyklucza, że gdy zmiany staną się możliwe, może dojść do porozumienia liberalnie i probiałorusko nastawionej części aparatu Łukaszenki oraz związanej z reżimem inteligencji z umiarkowaną częścią opozycji. Nie wiadomo jednak, kiedy to nastąpi44. Zauważyć należy, że zaczynająca się na Białorusi debata na temat własnej historii i tożsamości, w połączeniu z przystąpieniem tego państwa do Partnerstwa Wschodniego Unii Europejskiej, stwarza pewne szanse na włączanie Białorusi do współpracy z Unią Europejską, w tym z Polską. Trzeba jednak wytrwałości i cierpliwości na tej drodze i – co jest psychologicznie trudne dla polskich polityków – uznania reżimu Łukaszenki za partnera, ponieważ innej władzy na Białorusi nie ma. Unia Europejska posiada potencjalnie poważny atut, którego w warunkach trwającego jeszcze kryzysu finansowego nie może szeroko zastosować, a mianowicie pomoc ekonomiczną. Innym rodzajem zachęty może być zniesienie wiz dla obywateli Białorusi. Skoro polityka presji politycznej na reżim białoruski nie przynosi oczekiwanych rezultatów, trzeba innymi metodami wspierać przemiany wewnętrzne w tym kraju. Perspektywy takich zmian nie są jednak bliskie. Niekorzystny obraz stosunków politycznych między Polską a Białorusią nie powinien przesłaniać niewątpliwie pozytywnego rozwoju relacji na innych płaszczyznach. Z perspektywy ogólnej bardzo ważny jest stosunek władz Republiki Białoruś do polskiego dziedzictwa kulturowego. Jest to polityka akceptowania tej 44 Zob. polskie tłumaczenie tej książki: P. Rudkouski, Powstawanie Białorusi, Kolegium Europy Wschodniej im. Jana Nowaka-Jeziorańskiego, Wrocław 2009.

4. Ponowny regres w stosunkach dwustronnych (od 2010 roku)

255

spuścizny jako własnej. Przejawia się w uznawaniu jako wybitnych Białorusinów tak ważnych dla Polaków postaci historycznych, jak: Adam Mickiewicz czy Tadeusz Kościuszko, dbałości o rekonstrukcję pomników polskiej kultury materialnej, np. pałacu Radziwiłłów w  Nieświeżu. Jest to zupełnie odmienna polityka od traktowania polskiej spuścizny historycznej na Ukrainie, a  nawet na Litwie. Istnieją więc pewne możliwości długofalowego porozumienia między Polską a Białorusią.

ROZDZIAŁ IX

POLSKA W ORGANIZACJI BEZPIECZEŃSTWA I WSPÓŁPRACY W EUROPIE

1. Doświadczenie z aktywności w procesie KBWE w latach 1973–1989 Polska należy do grona inicjatorów zwołania Konferencji Bezpieczeństwa i  Współpracy w  Europie. Inicjatywa ministra spraw zagranicznych Adama Rapackiego przedstawiona na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ 14 grudnia 1964 r. uruchomiła proces dwu- i wielostronnych konsultacji; doprowadziły one do zwołania w 1973 r. konferencji ogólnoeuropejskiej, która została już w trakcie roboczej fazy w Genewie nazwana Konferencją Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie1. Celem KBWE było zajmowanie się całokształtem spraw bezpieczeństwa europejskiego. Ponieważ w  podzielonej wówczas Europie trudne lub wręcz niemożliwe było włączenie do porządku obrad KBWE problematyki ograniczenia zbrojeń, które leżały u  podstaw rywalizacji międzyblokowej (wbrew propozycjom zawartym w Raporcie Harmela z 14 grudnia 1967 r. Francja nie zgodziła się na podjęcie rozmów w tej sprawie między Wschodem a Zachodem), dlatego wydzielono ją do odrębnych rokowań (rozmowy wiedeńskie MBFR). W  ten sposób przedmiotem obrad na forum konferencji ogólnoeuropejskiej były te kwestie, co do których istniała zgoda państw uczestniczących. Istotne znaczenie miało przyjęcie przedstawionej przez Polskę propozycji zorganizowania konferencji w założeniu „ponadblokowej”, w której wzięły udział państwa Układu Warszawskiego, NATO oraz grupa krajów neutralnych i  niezaangażowanych (N+N). Oznaczało to przyjęcie założenia o  udziale w  konferencji suwerennych państw, choć, jak się potem okazało, w praktyce przeważał jednak mechanizm blokowy. Ważną cechą KBWE, która pojawiła się m.in. za sprawą polskiej inicjatywy, było włączenie do tego forum Stanów Zjednoczonych i  Kanady jako państw 1 R. Zięba, Wkład Polski w umacnianie bezpieczeństwa europejskiego, „Sprawy Międzynarodowe” 1988, nr 12, s. 50–52; A. Bromke, Poland: The Protracted Crisis, Mosaic Press, Oakville 1983, s. 50.

1. Doświadczenie z aktywności w procesie KBWE w latach 1973–1989

257

zaangażowanych w sprawy europejskie. Minister Rapacki, proponując zwołanie konferencji ogólnoeuropejskiej, podkreślił, że udział w  niej USA i  ZSRR jest sprawą oczywistą. Tymczasem wiadomo było, że chociaż Moskwa w  zasadzie akceptowała propozycję PRL, to jednak jeszcze przez kilka następnych lat nie godziła się na uczestnictwo w  niej Stanów Zjednoczonych, próbując różnymi sposobami „wypierać” to mocarstwo z Europy. Inną istotną cechą KBWE była metoda dochodzenia do uzgodnień w sprawach bezpieczeństwa przez dialog i współpracę polityczną. Właśnie współpracę uznano za główny czynnik budowania bezpieczeństwa w Europie, a ze względu na przyjętą metodę jego kształtowania, nazwano go bezpieczeństwem kooperatywnym. Polska Rzeczpospolita Ludowa należała do najbardziej aktywnych uczestników KBWE, występowała z  licznymi inicjatywami dotyczącymi wszystkich „koszyków” problemowych. Nie stroniła od – podejrzliwie traktowanej – sfery humanitarnych aspektów bezpieczeństwa i współpracy w Europie. Warto w tym miejscu przywołać, choćby zgłoszone przez Warszawę propozycje przyjęcia całościowego dokumentu na temat współpracy w dziedzinach kultury, oświaty, wymiany informacji i kontaktów międzyludzkich, które znalazły się jako trzeci „koszyk” w Akcie Końcowym z Helsinek, oraz zrealizowaną w 1990 r. propozycję zwołania do Krakowa sympozjum na temat dziedzictwa kulturowego. Podstawowym motywem skłaniającym władze PRL do zaangażowania się na rzecz KBWE było dążenie do ustabilizowania istniejącego w Europie status quo, którego zasadniczy element stanowiło uzyskanie politycznej akceptacji istniejących granic, w tym granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, przez wszystkie państwa europejskie oraz USA i Kanadę. Dzisiaj uznaje się to, podobnie jak i inne aspekty uczestnictwa PRL w  procesie KBWE, za korzystne dla obiektywnego interesu Polski. Jak przyznał mocno zaangażowany w pracach KBWE ambasador Jerzy M. Nowak, „normy i proces helsiński wzmacniały prawomocność granicy na Odrze i Nysie, ułatwiając później jej ostateczne uznanie w 1990 r.”2 Równocześnie Warszawa zmierzała do łagodzenia – na miarę ówczesnych ograniczonych możliwości – politycznego podziału Europy, który podtrzymywał konfrontację mogącą zagrozić bezpieczeństwu międzynarodowemu, w tym przede wszystkim bezpieczeństwu Polski, położonej w pobliżu linii styku dwóch przeciwstawnych sobie bloków. Ponadto w ówczesnych elitach politycznych Warszawy istniało głębokie przekonanie, wypowiadane jeszcze w latach 1945–1946 przez Władysława Gomułkę i  Zygmunta Modzelewskiego o  tym, że podział Europy sprzyjać będzie podtrzymywaniu antypolskiego rewizjonizmu i  rewanżyzmu w Niemczech Zachodnich. W latach 70. XX wieku, kiedy ekipa Edwarda Gierka podjęła politykę modernizacji kraju, w Polsce wzrastało parcie społeczne w kierunku większego otwarcia na Zachód. To przede wszystkim dlatego Warszawa aktywnie angażowała się w promowanie w procesie KBWE współpracy w dzie2 J.M. Nowak, OBWE – między oczekiwaniami a rzeczywistością (w XX-lecie istnienia), „Sprawy Międzynarodowe” 1995, nr 2, s. 156.

258

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

dzinach humanitarnych3. Pamiętać bowiem trzeba, że Polska była najbardziej liberalnie rządzonym i otwartym na świat państwem bloku wschodniego. Oczywiście owo otwarcie było kontrolowane przez kierownictwo PZPR, zwłaszcza gdy mogło to prowadzić do osłabiania monopolu jej rządów i utraty zaufania ze strony Moskwy. Jednak to właśnie w Polsce od 1977 r. jako w pierwszym kraju rządzonym przez partię marksistowsko-leninowską tolerowano opozycję demokratyczną, działał Komitet Helsiński monitorujący realizację humanitarnych postanowień Aktu Końcowego KBWE przez władze państwowe. Dochodziło tu również do częstych kryzysów społeczno-politycznych, w  toku których umacniała się opozycja antysystemowa. W 1980 r. Polska była pierwszym krajem realnego socjalizmu, w  którym spróbowano wprowadzić w  życie ideę budowania społeczeństwa obywatelskiego i  ustroju demokratycznego zawartą w uchwałach KBWE. Proces KBWE, zwłaszcza w rezultacie uzgodnień poczynionych w Dokumencie Końcowym Spotkania Wiedeńskiego ze stycznia 1989 r., ustanawiających jednakowe, minimalne standardy w zakresie respektowania praw człowieka i wyodrębniających „ludzki wymiar” KBWE, wyraźnie sprzyjał promocji przemian demokratycznych, których przesłanki dojrzewały już w  krajach Europy Środkowej i Wschodniej4. Warto zauważyć, że prace redakcyjne nad sformułowaniem tego dokumentu toczyły się w  czasie, gdy w  Polsce prowadzono przygotowania do obrad „okrągłego stołu” przedstawicieli strony partyjno-rządowej i opozycji. Zasadniczo należy zgodzić się z opinią, że proces KBWE w czasie zimnowojennego podziału Europy sprawdził się jako szeroki mechanizm dyplomacji na rzecz odprężenia i wytyczania drogi do przemian demokratycznych w krajach realnego socjalizmu.

2. Główne motywy zaangażowania Polski w procesie KBWE po 1989 roku Dla nowego rządu polskiego sformowanego we wrześniu 1989 r., na czele którego stanął niekomunistyczny polityk Tadeusz Mazowiecki, nie istniał więc proZob. J. Zając, R. Zięba, Polska w stosunkach międzynarodowych 1945–1989, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2005, s. 230 i n. 4 A. Heraclides, Security and Co-operation in Europe: The Human Dimension, 1972–1992, Frank Cass, London 1993, s. 100–108. Szerzej zob.: S. Lehne, The Vienna Meeting of the Conference on Security and Cooperation in Europe, 1986–1989: A Turning Point in East–West Relations, Westview Press, Boulder 1991; V.-I. Ghebali, La diplomatie de la détente: la CSCE d’Helsinki à Vienne (1973–1989), Éditions Émile Bruylant, Bruxelles 1989. Jeden z sygnatariuszy Aktu Końcowego KBWE, prezydent Francji Valéry Giscard d’Estaing, po 20 latach napisał, że dokument ten, ułatwiając „penetrację wartości zachodnich” na Wschodzie, zapoczątkował wszystkie pozytywne zmiany w  Europie, jakie kilkanaście lat później nastąpiły, w  tym pierestrojkę i  rozpad imperium radzieckiego. Zob. Le commencement de tout, „Politique internationale”, no 68, été 1995, s. 43–48. 3

2. Główne motywy zaangażowania Polski w procesie KBWE po 1989 roku

259

blem, czy kontynuować aktywne zaangażowanie w procesie KBWE. Dla nowych elit politycznych o opozycyjnej przeszłości potrzeba pogłębienia procesu KBWE w kierunku nakreślonym decyzjami spotkania wiedeńskiego była oczywista. Generalnie motywy zaangażowania się nowej demokratycznej Polski w procesie KBWE można – z dzisiejszej perspektywy – sprowadzić do pięciu podstawowych dążeń: (1) rekonstrukcji systemu bezpieczeństwa w pozimnowojennej Europie; (2) umacniania i promocji wartości demokratycznych; (3) zapobiegania konfliktom i rozwiązywania kryzysów; (4) stabilizowania stosunków z sąsiadami; (5) kształtowania korzystnego ładu wojskowego w Europie.

2.1. Rekonstrukcja systemu bezpieczeństwa w Europie Załamanie się systemu politycznego opartego na monopolu władzy partii marksistowsko-leninowskiej w  Polsce, a  następnie w  pozostałych krajach Europy Środkowej i  Wschodniej, zapoczątkowało proces erozji bloku wschodniego prowadzący do rozpadu jego podstawowej struktury – Organizacji Układu Warszawskiego. Przed nowymi elitami politycznymi, obejmującymi władzę w  państwach regionu, stanął poważny problem przebudowy systemu międzynarodowych gwarancji bezpieczeństwa ich krajów, tak aby groźba „próżni bezpieczeństwa” w tej części Europy nie stała się trwałą rzeczywistością. Politycy wywodzący się z demokratycznej opozycji, dążąc do likwidacji Układu Warszawskiego, który ograniczał niezależność państw środkowoeuropejskich, kierowali się idealizmem neoliberalnych koncepcji. Idee te ułatwiały realizację demokratycznych przemian ustrojowych, a w dziedzinie polityki zagranicznej skłaniały do odrzucania realistycznego paradygmatu opierania bezpieczeństwa tych krajów na sile wojskowej i będących jej multiplikacją sojuszach wojskowych5. Odrzucając Układ Warszawski, państwa te nie były przekonane, że przetrwa mający zimnowojenny rodowód Sojusz Północnoatlantycki. Na progu lat 90. XX wieku w państwach członkowskich NATO rozpoczęła się zresztą wielka debata na temat transformacji wewnętrznej sojuszu i  przebudowy całego systemu bezpieczeństwa międzynarodowego w  epoce pozimnowojennej, w  której pojawiały się opinie poważnych ekspertów, kwestionujące potrzebę dalszego utrzymania NATO i opowiadające się za stworzeniem regionalnego systemu bezpieczeństwa zbiorowego w Europie na podstawie KBWE (m.in. Gregory Flynn i David Scheffer, Charles i  Clifford Kupchan, Richard Betts, Josef Joffe, Alpo Rusi, Lennart Souchon) albo Unii Zachodnioeuropejskiej (Richard H. Ullman), a nawet łącznie KBWE, NATO i ONZ6. Odrzucenie to było jednak przejściowe, gdyż po kilku latach elity polityczne, wywodzące się z liberalnej opozycji politycznej, przyjęły realistyczny paradygmat budowania bezpieczeństwa Polski, oparty na siłowych gwarancjach Sojuszu Północnoatlantyckiego. Por. Ch. Reus-Smith, Realists and Resistance Utopias: Community, security and Political Action in the New Europe, „Millennium”, Vol. 21, No. 1, Spring 1992, s. 23–28. 6 Zob. rozdział II, przypis 4. 5

260

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

Od szczytu rzymskiego NATO w  listopadzie 1991 r. państwa członkowskie Sojuszu Północnoatlantyckiego oficjalnie lansowały koncepcję utrzymania i wzmocnienia systemu wzajemnie uzupełniających się i ściśle ze sobą współdziałających instytucji (interlocking institutions), a więc systemu pluralistycznego, w  którym przewidziano istotną rolę dla KBWE. Rola ta miała być tym większa, że KBWE zapełniałaby lukę na obszarze, z którego znikły struktury bloku wschodniego (Organizacja Układu Warszawskiego i RWPG). Sprzyjał jej ponadto fakt, że właśnie w  procesie KBWE próbowano jeszcze w  warunkach podziału Europy realizować koncepcję bezpieczeństwa kooperatywnego. Na początku lat 90. XX wieku państwa zachodnie, odwrotnie niż to czyniły w  warunkach podziału Europy, zaczęły „nadwartościowywać” znaczenie KBWE. W tej sytuacji Polska i inne państwa środkowoeuropejskie zajęły podobną postawę. W wystąpieniach programowych w  Sejmie minister spraw zagranicznych, Krzysztof Skubiszewski, opowiadał się za ideą kooperatywnego systemu bezpieczeństwa w Europie, w którym KBWE miałaby stanowić jeden z kluczowych – obok rozszerzonych o państwa środkowoeuropejskie NATO, Wspólnoty Europejskiej i Unii Zachodnioeuropejskiej – lecz nie nadrzędnych, elementów przyszłego kooperatywnego systemu bezpieczeństwa w Europie7. Jak pisze Andrzej Towpik, „Stałym elementem w myśleniu Ministra Krzysztofa Skubiszewskiego o sprawach bezpieczeństwa było także mocne przywiązanie do idei bezpieczeństwa ogólnoeuropejskiego jako wspólnego celu państw europejskich i warunku trwałości rozwiązań dotyczących ich bezpieczeństwa. Wielokrotnie podkreślał konieczność «łączenia interesu państwowego i narodowego z interesem europejskim» oraz opowiadał się za postrzeganiem Europy jako jednolitego obszaru bezpieczeństwa”8.

2.2. Umacnianie i promocja wartości demokratycznych Nowe władze Polski, wyłonione w  wyniku czerwcowych wyborów 1989 r., chciały uzyskać wsparcie ze strony KBWE dla realizowanych w kraju przemian demokratycznych i były zainteresowane tym, aby podobne reformy rozpoczęły się w  sąsiednich krajach socjalistycznych. Wybrały zatem politykę pogłębiania i  poszerzania procesu helsińskiego, widząc w  nim jeden z  nośników wartości demokratycznych, na rzecz których zaangażowane były już od wielu lat. Warszawa opowiadała się za rozwijaniem „ludzkiego wymiaru” KBWE/ OBWE, gdyż niektóre jego elementy sprzyjały rozwiązywaniu przez Polskę problemów w stosunkach bilateralnych, np. przyjęte w czerwcu 1990 r. na spotkaniu Zob. Problemy polityki zagranicznej u  progu roku 1991 – Wystąpienie ministra spraw zagranicznych RP Krzysztofa Skubiszewskiego w Sejmie, Warszawa, 14 lutego 1991 r., „Zbiór Dokumentów” 1992, nr 1, s. 28–29; Polityka zagraniczna Rzeczypospolitej Polskiej w  roku 1991 – Exposé sejmowe ministra spraw zagranicznych RP Krzysztofa Skubiszewskiego, Warszawa 27 czerwca 1991, ibidem, s. 46. 8 A. Towpik, Budowanie bezpieczeństwa Polski, [w:] R. Kuźniar (red.), Krzysztof Skubiszewski – dyplomata i mąż stanu, PISM, Warszawa 2011, s. 188. 7

2. Główne motywy zaangażowania Polski w procesie KBWE po 1989 roku

261

w Kopenhadze europejskie standardy traktowania mniejszości narodowych okazały się pomocne przy formułowaniu zapisów polsko-niemieckiego Traktatu o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy z 17 czerwca 1991 r. czy podobnego układu polsko-litewskiego z 26 kwietnia 1994 r.

2.3. Zapobieganie konfliktom i rozwiązywanie kryzysów Jednym z głównych zagrożeń dla kształtowania nowego systemu bezpieczeństwa międzynarodowego w Europie od końca lat 80. ubiegłego stulecia są konflikty na tle etnicznym i religijnym, występujące z największą intensywnością w południowej części byłego ZSRR i na Bałkanach. Zapobieganie tym zjawiskom stało się przedmiotem troski i wysiłków różnych instytucji międzynarodowych: ONZ, Wspólnoty/Unii Europejskiej, UZE, NATO i  KBWE/OBWE. Polska, jako kraj niemający problemów etnicznych i nieuwikłany z tego powodu w spory z sąsiadami, uzyskała szansę być wiarygodnym współuczestnikiem dyplomacji prewencyjnej i  działalności na rzecz rozwiązywania kryzysów. Politycy polscy często podkreślają fakt, że Warszawa ma podpisane układy o przyjaźni i współpracy ze wszystkimi sąsiadami, regulujące m.in. kwestie graniczne i prawa mniejszości narodowych. Dzięki temu Polska mogła szczycić się na paryskich konferencjach w sprawie Paktu Stabilności dla Europy (marzec 1994 r. i marzec 1995 r.) pełnym wypełnieniem zaleceń tego paktu. W  informacji o  podstawowych kierunkach polskiej polityki zagranicznej, złożonej w  Sejmie w  maju 2000 r., minister spraw zagranicznych Bronisław Geremek mówił, że doświadczenia przewodnictwa Polski w  OBWE w  1998 r. wskazują na możliwości działania tej organizacji w  sytuacjach kryzysowych, zarówno w  formie prewencji, jak i  uczestnictwa w  rozwiązywaniu konfliktów, zaś „Polska dyplomacja i polscy dyplomaci starają się nieustannie działać w tych sytuacjach konfliktowych na rzecz rozwiązań negocjacyjnych i  pokojowych”. Zapowiedział także kontynuowanie przez Polskę zaangażowania w  tworzenie tzw. cywilnego komponentu zapobiegania konfliktom9. Mimo to, zaangażowanie Polski w  tzw. misjach OBWE w  terenie jest niewielkie. W  końcu 2012 r. uczestniczyło w nich tylko dziesięciu Polaków, w tym dwóch na stanowiskach kierowniczych10. Istotne znaczenie dla Polski miało także to, że OBWE stała się najbardziej demokratycznym forum podejmowania decyzji (na zasadzie konsensusu) w  strefie euroatlantyckiej. Z  racji tego, że zajmuje się ona najbardziej delikatnymi kwestiami upowszechniania praw człowieka i  podstawowych wolności, Sprawozdanie stenograficzne z  78 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w  dniu 9 maja 2000 r. (pierwszy dzień obrad), Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, Kadencja III, Warszawa 2000, s. 9. 10 Byli to ambasador Andrzej Kasprzyk, pełniący funkcję Osobistego Przedstawiciela Przewodniczącego OBWE ds. konfliktu wokół Górskiego Karabachu oraz Waldemar Figaj – zastępca szefa misji OBWE w Czarnogórze. 9

262

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

rządów prawa i demokracji, procedury obowiązujące w organizacji dają największe szanse dochodzenia do uzgodnień akceptowanych przez wszystkie państwa uczestniczące. Na szerokim forum organów OBWE istnieją więc duże możliwości odgrywania roli koncyliacyjnej, mediacyjnej i  wytrwałego poszukiwania najlepszych rozwiązań. Jest to istotne, zwłaszcza w  odniesieniu do zdestabilizowanych części obszaru poradzieckiego (Kaukazu, Azji Środkowej), a  także Bałkanów Zachodnich.

2.4. Stabilizowanie stosunków z sąsiadami Dla Polski, która pierwsza spośród krajów realnego socjalizmu weszła na drogę demokratycznych przemian, KBWE okazała się bardzo ważnym narzędziem stabilizowania sytuacji w nowych niepodległych państwach powstałych w wyniku rozpadu ZSRR oraz wspomagania rozwoju stosunków dwustronnych między Polską a poszczególnymi państwami poradzieckimi. W zmieniających się warunkach geopolitycznych w  Europie i  warunkach społecznych na obszarze byłego bloku radzieckiego, nowa demokratyczna Polska angażuje się w procesie paneuropejskim w rozbudowie tylko tzw. miękkich gwarancji bezpieczeństwa i umacnianiu bezpieczeństwa przez promocję wartości demokratycznych. Po wyjściu z  bloku wschodniego Polska rozpoczęła poszukiwanie „twardych” gwarancji swojego bezpieczeństwa w  Sojuszu Północnoatlantyckim i  zwielokrotnienia szans na rozwój gospodarczy poprzez wejście do Unii Europejskiej. OBWE zaś stanowić ma przede wszystkim strukturę ogólnoeuropejską uzupełniającą i wspomagającą te działania, która daje duże możliwości stabilizowania sytuacji międzynarodowej. Zanim jeszcze Sojusz Północnoatlantycki zaakceptował ideę zawarcia z Rosją i Ukrainą porozumień o szczególnym partnerstwie, jego europejscy członkowie od połowy 1994 r. skłaniali się do akceptacji części rosyjskich propozycji zmierzających do wzmocnienia KBWE. Równocześnie Zachód sugerował Polsce, aby starając się o wejście do NATO, służyła jako „pomost” dla swoich wschodnich sąsiadów: Rosji, Ukrainy, Białorusi i państw bałtyckich, co uważano za konieczny warunek do tego, aby wschodnia granica Polski nie stała się nową linią podziału Europy11. W tej sytuacji polscy przywódcy, nolens volens, a po części w wyniku dobrze przemyślanej własnej kalkulacji politycznej, widzieli OBWE jako instrument pozwalający państwom poradzieckim aktywnie uczestniczyć w  kształtowaniu nowego kooperatywnego systemu bezpieczeństwa w  Europie, ułatwiać Polsce wchodzenie do struktur zachodnich, a przy tym stwarzać dodatkowe możliwości wpływania na rozwój sytuacji na obszarze WNP, przez upowszechnianie wartości demokratycznych i  stosowanie dyplomacji prewencyjnej, misje pokojowe i rozwiązywanie kryzysów. 11 Sh.W. Garnett, Poland: Bulwark or Bridge?, „Foreign Policy”, No. 102, Spring 1996, s. 66–82.

3. Stanowisko Polski w sprawie instytucjonalizacji strukturalnej KBWE

263

Dla Polski, która w wyniku splotu obiektywnych i subiektywnych uwarunkowań napotyka trudności w swojej polityce wschodniej, OBWE stała się wygodnym, bo wielostronnym, instrumentem podtrzymywania kontaktów politycznych. Ujawniło się to szczególnie w  procesie wchodzenia Polski do NATO; właśnie wtedy dyplomacja polska mogła, uczestnicząc w  latach 1997–1999 w  „trójce” kierowniczej OBWE, korzystać z  wielostronnego kanału dyplomatycznego do podtrzymywania dialogu z  Rosją i  Białorusią, państwami sprzeciwiającymi się rozszerzeniu NATO i prowadzącymi ostre polemiki z rządem polskim również na temat stosunków dwustronnych.

2.5. Kształtowanie korzystnego ładu wojskowego w Europie Po zawarciu w latach 1990–1992 istotnych porozumień o redukcji zbrojeń konwencjonalnych w Europie (CFE), wprowadzeniu nowych środków budowy zaufania i  bezpieczeństwa (CSBM) oraz układu o otwartych przestworzach, KBWE nabrała dla Polski znaczenia jako instrument utrwalania korzystniejszego ładu wojskowego w Europie. Problem ten pozostawał aktualny również po wejściu Polski do NATO, w trakcie prac nad adaptacją układu CFE do nowych warunków geostrategicznych w Europie. W kolejnych wystąpieniach ministrów spraw zagranicznych w Sejmie RP deklarowano umacnianie reżimu CFE12.

3. Stanowisko Polski w sprawie instytucjonalizacji strukturalnej KBWE Na początku lat 90. XX wieku, kiedy Zachód nie spieszył się z otwarciem swoich organizacji integracyjnych dla demokratyzujących się państw Europy Środkowej i Wschodniej, na porządku debat międzynarodowych stanęła sprawa instytucjonalizacji procesu KBWE. W  zgłaszanych licznych propozycjach w  tym względzie chodziło o  wzmocnienie instytucjonalizacji poprzez utworzenie stałych organów międzyrządowych. Dotychczas formą instytucjonalizacji było bowiem tylko organizowanie periodycznie odbywających się konferencji przeglądowych z udziałem przedstawicieli państw uczestniczących oraz spotkań ekspertów na seminariach tematycznych. Z inicjatywami w sprawie tworzenia stałych struktur paneuropejskich występowały przede wszystkim państwa zachodnie, które dotychczas przeciwne były rozwiązaniom tego typu13. Zob. np. Sprawozdanie stenograficzne z 78 posiedzenia Sejmu…, s. 9. Por. A. Cima, New Democracies in East Central Europe: Expectations for the EC and the CSCE, [w:] I.M. Cuthbertson (red.), Redefining the CSCE: Challenges and Opportunities in the New Europe, Institute for EastWest Studies–Finnish Institute of International Affairs, New York 1992, s. 182–185. 12

13

264

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

Nowy premier Polski Tadeusz Mazowiecki wysunął propozycję utworzenia stałej Rady Współpracy Europejskiej. Przemawiając w Sejmie 18 stycznia 1990 r. zaproponował, aby zadaniem takiej struktury było „utrzymywanie stałego dialogu politycznego pomiędzy wszystkimi uczestniczącymi państwami oraz przede wszystkim – utorowanie drogi ogólnoeuropejskim formom integracji”. Rada ta miałaby skupiać nie tylko państwa, ale także istniejące w  Europie wspólnoty integracyjne. Tadeusz Mazowiecki oświadczył, że jego propozycja może stanowić wkład Polski w urzeczywistnienie idei konfederacji europejskiej, przedstawionej kilkanaście dni wcześniej (1 stycznia 1990 r.) przez prezydenta Francji François Mitterranda; zasugerował także gotowość Polski do podjęcia roli gospodarza nowych struktur europejskich14. Propozycja utworzenia Rady Współpracy Europejskiej była następnie prezentowana przez premiera T. Mazowieckiego w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy 30 stycznia 1990 r.15 i  wielokrotnie przez ministra spraw zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego w  kraju i  na forum międzynarodowym. Przemawiając w Sejmie 26 kwietnia 1990 r., szef polskiej dyplomacji szczegółowo omówił funkcje, zadania i strukturę proponowanej Rady. Wskazywał, że chodzi o utworzenie stałego organu politycznego KBWE, który spełniałby funkcje konsultacyjne i koordynujące. Do zadań proponowanej Rady Współpracy Europejskiej należałoby dokonywanie przeglądu i  oceny bieżących problemów ogólnoeuropejskich oraz organizowanie współpracy politycznej, wojskowej, gospodarczej, ekologicznej i  w  sprawach humanitarnych – w  celu zwiększenia skuteczności postanowień KBWE. Rada upoważniona byłaby do koordynowania działalności innych instytucji powołanych w ramach KBWE oraz do inicjowania współdziałania z regionalnymi i subregionalnymi organizacjami działającymi w Europie. Ważnym zadaniem Rady byłoby przygotowywanie spotkań na szczycie przywódców państw uczestniczących w KBWE. Rada Współpracy Europejskiej obradowałaby z udziałem upełnomocnionych przedstawicieli państw uczestniczących, w tym na szczeblu ministrów spraw zagranicznych; mogłaby też pracować przy pomocy trzech komisji problemowych, zajmujących się zagadnieniami poszczególnych „koszyków” problemów KBWE. Prezentując propozycję powołania Rady Współpracy Europejskiej, Skubiszewski wskazywał, że polska inicjatywa może być skoordynowana z projektem lansowanym ówcześnie przez Czecho-Słowację – utworzenia Komisji Bezpieczeństwa Europejskiego16. Decyzje o zapoczątkowaniu instytucjonalizacji strukturalnej procesu KBWE zapadły na spotkaniu na szczycie przywódców 34 państw w  Paryżu w  dniach 19–21 listopada 1990 r. W  przyjętej wówczas Paryskiej Karcie Nowej Europy uzgodniono powołanie sześciu form instytucjonalizacji (spotkania na szczycie szefów państw i  rządów, Rada KBWE, Komitet Wysokich Przedstawicieli, 14 Exposé premiera RP Tadeusza Mazowieckiego w  Sejmie (fragment dotyczący polskiej polityki zagranicznej), Warszawa, 18 stycznia 1990 r., „Zbiór Dokumentów” 1991, nr 1, s. 13. 15 „Zbiór Dokumentów” 1991, nr 1, s. 22. 16 „Zbiór Dokumentów” 1991, nr 2, s. 13–14.

3. Stanowisko Polski w sprawie instytucjonalizacji strukturalnej KBWE

265

Sekretariat, Centrum Zapobiegania Konfliktom, Biuro Wolnych Wyborów) i zapowiedziano utworzenie Zgromadzenia Parlamentarnego. W rezultacie proces ten mógł zacząć ewoluować w  kierunku prowadzącym do przekształcenia go w regionalną organizację międzynarodową17. Jednak w całym tym zestawie nowych instytucji nie znalazła się propozycja Rady Współpracy Europejskiej w wersji zaproponowanej przez Polskę. Utworzona Rada KBWE – jako organ ministerialny – nie miała charakteru stałego; zbierała się dwukrotnie w ciągu roku w stolicy państwa sprawującego przewodnictwo w KBWE. Jej pierwszym przewodniczącym został minister spraw zagranicznych zjednoczonych Niemiec – Hans-Dietrich Genscher. Decyzja szczytu paryskiego nie w pełni zadowoliła nowe elity rządzące Polską, które żywiły duże oczekiwania. Polska otrzymała jednak częściową satysfakcję w  postaci decyzji o zlokalizowaniu w Warszawie Biura Wolnych Wyborów, co potwierdziło znaczenie Polski jako kraju, mającego odgrywać wiodącą rolę w rozwijaniu „ludzkiego wymiaru” KBWE. Kilkanaście miesięcy później, w  styczniu 1992 r., biuro to przekształcono w Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka, a zakres jego działalności był systematycznie poszerzany wraz z rozbudową „ludzkiego wymiaru” KBWE. Przyznać jednak trzeba, że decyzje spotkania paryskiego nie satysfakcjonowały rządu polskiego, tym bardziej że Warszawa przegrała cichą rywalizację z  Pragą, w  której usytuowano Sekretariat KBWE, i  z  Wiedniem, gdzie znalazło siedzibę Centrum Zapobiegania Konfliktom. Przy okazji warto przypomnieć, że z inicjatywą utworzenia takiego centrum występował wcześniej m.in. gen. Wojciech Jaruzelski. Istotnym problemem angażującym Polskę była – wniesiona przez Rosję – sprawa modelu wspólnego i  wszechstronnego bezpieczeństwa europejskiego w  XXI wieku18. W  deklaracji przyjętej w  tej sprawie na szczycie lizbońskim w  grudniu 1996 r. zgodzono się, że OBWE odgrywa centralną rolę (podkr. – R.Z.) w wysiłkach w celu stworzenia wspólnej i wolnej od podziałów przestrzeni bezpieczeństwa, w której wszystkie państwa będą traktowane jako równi partnerzy. Podtrzymano i rozwinięto sformułowania zaakceptowane przed rokiem przez Radę Ministerialną, w tym stwierdzenie, że państwa budujące prawdziwe partnerstwo na obszarze OBWE powinny respektować nienaruszalne prawa każdego z nich do wyboru bądź zmiany organizacji bezpieczeństwa, a w dalszych pracach 17 Szerzej na ten temat zob.: W. von Bredow, Der KSZE-Prozeß. Von der Zähmung zur Auflösung des Ost-West-Konflikts, Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt 1992; A. Heraclides, Helsinki-II and its Aftermath: The Making of the CSCE into an International Organization, Pinter Publishers, London 1993, s. 13–19; T. Sneek, The CSCE in the New Europe: From Process to Regional Arrangement, „Indiana International and Comparative Law Review”, Vol. 5, No. 1, Fall 1994, s. 1–33; D. McGoldrick, The Development of the Conference on Security and Co-operation in Europe – from Process to Institution, [w:] B. Jackson, D. McGoldrick (red.), Legal Visions of a  New Europe, Graham & Trotman–Martinus Nijhoff, London 1993, s. 135–182; L. Kovács, The Institutionalization of the CSCE, „Studia diplomatica”, Vol. 47, No. 4, 1994, s. 87–90. 18 Szerzej na temat stanowiska Rosji w sprawie przyszłości OBWE zob. A. Kozyrev, OSCE: l’avenir du vieux continent, „Politique internationale”, no 68, été 1995, s. 93–100; H. Hurlburt, Russia, the OSCE and European Security Architecture, „Helsinki Monitor”, Vol. 6, No. 2, 1995, s. 5–20.

266

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

nad modelem bezpieczeństwa europejskiego należy doskonalić sposoby współpracy „komplementarnych i wzajemnie wspierających się organizacji” w strefie OBWE. Uczestnicy szczytu lizbońskiego, opowiadając się za kontynuowaniem prac nad modelem bezpieczeństwa, zaaprobowali rosyjską i  francuską propozycję przystąpienia do prac nad Kartą bezpieczeństwa europejskiego i  zalecili opracowanie Platformy bezpieczeństwa kooperatywnego, określającej warunki współpracy OBWE z innymi organizacjami bezpieczeństwa19 . Polska nie popierała propozycji wzmacniania OBWE, zgłoszonych przez Rosję i aprobowanych przez niektóre państwa zachodnie, takie jak Francja, Szwajcaria, Niemcy i Holandia, a nawet częściowo USA20. Wynikało to z obawy, aby przez nadanie statusu prawnego OBWE nie doprowadzić do przyznania jej nadrzędnej roli wobec zachodnich struktur bezpieczeństwa, o przyjęcie do których Polska właśnie się ubiegała. Podobną postawę reprezentowali inni kandydaci do Sojuszu Północnoatlantyckiego. To skłoniło trzy państwa środkowoeuropejskie: Polskę, Węgry i  Słowację do wystąpienia 1  marca 1996 r. z  propozycją prowadzenia konsultacji między istniejącymi organami OBWE w  sprawie modelu bezpieczeństwa europejskiego w  XXI wieku, zamiast rosyjskiej propozycji tworzenia nowej organizacji bezpieczeństwa na bazie OBWE. Sedno tej propozycji zawierało się w  ustaleniu zasad współpracy między wzajemnie wspierającymi się, komplementarnymi instytucjami (interlocking institutions) istniejącymi w Europie: NATO, UZE i Unią Europejską21. Przebieg dyskusji na temat przyszłego modelu bezpieczeństwa dla Europy odzwierciedlał podziały istniejące na forum OBWE. Wyznaczały je rozbieżne interesy państw uczestniczących. Polska sytuowała się w tej debacie po stronie zwolenników wielostopniowej „architektury” systemu bezpieczeństwa europej19 Lisbon Declaration on a Common and Comprehensive Security Model for Europe for the TwentyFirst Century, [w:] Lisbon Document 1996, OSCE, Lizbona, 3 December 1996. Zob. także V.-I.  Ghebali, L’OSCE et la négociation d’un document-charte sur la sécurité europeénne, „Défense nationale”, juillet 1998, s. 106–19. 20 Zob. Jewropiejska biezopastnost’: Nieobchodimost’ nowych podchodow, „Mirowaja Ekonomika i  Mieżdunarodnyje Otnoszenija” 1992, nr 8, s. 106; A. Kozyriev, The Lagging Partnership, „Foreign Affairs”, Vol. 73, No. 3, May–June 1994, s. 65–66; idem, Russia and NATO: A Partnership for a United and Peaceful Europe, „NATO Review”, Vol. 42, No. 4, August 1994, s. 3–6; E. Deacaux, CSCE Institutional Issues at the Budapest Conference, „Helsinki Monitor”, Vol. 5, No. 3, 1994, s. 18–26; T. Kokkinides, L’OSCE: une opportunité perdu pour la sécurité européenne?, „Relations internationales et stratégiques”, no 18, été 1995, s. 92–93. W trakcie konferencji przeglądowej w  Budapeszcie (10 października–4 grudnia 1994 r.) państwa NATO częściowo zgodziły się ze stanowiskiem Rosji, domagającej się wzmocnienia OBWE licząc, że to będzie łagodzić jej opór wobec przygotowywanej decyzji o rozszerzeniu ich sojuszu. Między innymi taki tok rozumowania reprezentowały Stany Zjednoczone. Zob. wywiad Elaine Sciolino z nieujawniającym z nazwiska przedstawicielem administracji: U.S. Wants to Expedite Entry of Eastern Nations Into Alliance, „New York Times”, 27 października 1994 r., s. A5. 21 J. Borawski, The OSCE: In Search of Cooperative Security, „Security Dialogue”, Vol. 27, No. 4, December 1996, s. 403–404; The OSCE Role in Conflict Prevention, Crisis Management and Post-Conflict Rehabilitation, Non-Paper by the Delegations of Hungary, Poland and the Slovak Republic, Security Model Committee – doc. REF.PC/169/96, 1 March 1996.

4. Udział Polski w funkcjonowaniu mechanizmów OBWE

267

skiego, w której OBWE pozostanie rola najszerszej, ale nie opartej na zobowiązaniach natury prawnej, struktury promującej wartości demokratyczne i stosującej tzw. miękkie gwarancje bezpieczeństwa. Podobny punkt widzenia reprezentowały Stany Zjednoczone i inne państwa zachodnie zainteresowane poszerzeniem swoich struktur bezpieczeństwa. W  rezultacie debaty na forum OBWE na temat modelu bezpieczeństwa europejskiego, trwającej blisko pięć lat, na szczycie w Stambule przyjęto Kartę Bezpieczeństwa Europejskiego. Nie powtórzono w niej określenia z Lizbony o „centralnym” charakterze tej organizacji. Uzgodniono formułę, że OBWE jest „pierwszorzędną organizacją do celów pokojowego rozwiązywania sporów w regionie i kluczowym instrumentem w zakresie wczesnego ostrzegania, zapobiegania konfliktom, rozwiązywania kryzysów i rehabilitacji po konfliktach” oraz „wyspecjalizowaną, całościową konsultacyjną organizacją podejmowania decyzji i współpracy w regionie euroatlantyckim”. W załączonej Platformie bezpieczeństwa kooperatywnego zapowiedziano, że OBWE będzie współpracować z  innymi organizacjami i  instytucjami bezpieczeństwa w  strefie euroatlantyckiej, odgrywając „pełną i  odpowiednią rolę w  rozwoju stosunków między wzajemnie wzmacniającymi się instytucjami bezpieczeństwa w strefie OBWE”22.

4. Udział Polski w funkcjonowaniu mechanizmów OBWE a. Wymiar polityczny Na początku lat 90. XX wieku, kiedy istniał jeszcze Układ Warszawski, Polska dokładała starań, aby pogłębiać proces KBWE. Wynikało to z reprezentowanej ówcześnie koncepcji, w myśl której właśnie KBWE miała stanowić jedną z kluczowych instytucji kooperatywnego systemu bezpieczeństwa w Europie. Polska wspierała funkcjonowanie nowych organów i  mechanizmów ustanowionych w  procesie KBWE i  opowiadała się za przekształceniem KBWE w  regionalną organizację bezpieczeństwa. 11 listopada 1992 r. na forum KBWE do spraw Współpracy na rzecz Bezpieczeństwa w  Wiedniu dyplomacja polska przedstawiła projekt Kodeksu postępowania państw w dziedzinie bezpieczeństwa23. W dokumencie tym zaproponowano 12 zasad, mających sprzyjać stabilizowaniu sytuacji międzynarodowej na całym obszarze KBWE, a  przez to służyć umacnianiu bezpieczeństwa międzyCharter for European Security, Organization for Security and Co-operation in Europe, Istanbul, November 1999. 23 Szerzej zob.: M. Mihalka, Restructuring European Security, „Transition”, Vol.  1, No. 11, June 1995, s. 3–9; B. George, Complementary Pillars of European Security: The OSCE Security Model and the Euro-Atlantic Partnership Council, [w:] Draft Interim Report of the North Atlantic Assembly Sub-Committee on Transatlantic and European Relations, 26 August 1997. 22

268

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

narodowego. Projekt ten został dobrze przyjęty przez innych uczestników forum i  w  rezultacie stał się podstawą zaaprobowanego przez szczyt budapeszteński w  grudniu 1994  r. Kodeksu postępowania państw w  zakresie polityczno-wojskowych aspektów bezpieczeństwa24. Kodeks postępowania stanowi zwarty dokument, ujmujący w jednolitą całość wszystkie dotychczas wypracowane w procesie KBWE polityczne zasady postępowania państw uczestniczących. Novum przedstawia rozbudowana zasada  VII o  uznaniu demokratycznej kontroli nad wojskiem, siłami paramilitarnymi i wewnętrznymi siłami bezpieczeństwa oraz służbami wywiadowczymi i policją za nieodzowny element stabilizacji i bezpieczeństwa. W szczegółowych zapisach stwierdzono, że kontrola ta powinna być sprawowana przez konstytucyjnie ustanowione władze, wyposażone w demokratyczną legitymację; każde państwo ma zapewnić ustawodawczą akceptację swoich wydatków na obronę (które będzie starać się ograniczać) oraz przejrzystość i  powszechną dostępność informacji odnoszących się do sił zbrojnych, zagwarantuje żołnierzowi odbywającemu służbę wojskową realizację jego praw obywatelskich, zapewni też polityczną neutralność swoich sił zbrojnych. Bardzo ważnym postanowieniem kodeksu, uchwalonym z  polskiej inicjatywy, prowadzącym do budowania kooperatywnego systemu bezpieczeństwa, jest zapis zasady I, pkt 5, w  którym czytamy: „Państwa uczestniczące są zdecydowane działać solidarnie w przypadku naruszenia norm i zobowiązań KBWE oraz zabiegać o  jednolitą reakcję, jeśli w  wyniku takich działań zagrożone zostanie bezpieczeństwo. Będą się one bezzwłocznie konsultować – zgodnie ze zobowiązaniami wynikającymi z KBWE – z każdym państwem uczestniczącym, poszukującym pomocy w realizacji indywidualnej i zbiorowej obrony. Wspólnie określą naturę zagrożenia i działania, jakich będzie wymagać obrona wspólnych im wartości”25. To sformułowanie określane jest zasadą solidarności w budowaniu kooperatywnego systemu bezpieczeństwa w Europie. Istotne znaczenie dla respektowania wszystkich norm postępowania ma wyrażone w  zasadzie X dążenie do zapewnienia przez państwa uczestniczące, by ich odpowiednie dokumenty i  procedury wewnętrzne lub – tam, gdzie to będzie właściwe – instrumenty prawne odzwierciedlały zobowiązania zawarte w kodeksie. Przyjęty w procesie paneuropejskim kodeks postępowania państw w dziedzinach politycznych i wojskowych jest dokumentem ułatwiającym umacnianie bezpieczeństwa europejskiego i pozytywnie kształtującym styl zachowania się państw na arenie międzynarodowej, a także wobec własnego społeczeństwa (zasada VII)26. KBWE. Dokument Budapeszteński 1994. Ku prawdziwemu partnerstwu w  nowej erze, PISM, Warszawa 1995, s. 31–38. 25 Dokument: CSCE/FSC/S.C.5/Rev.1, Wiedeń, 18 listopada 1992 r. Tekst propozycji został opublikowany w: „Materials and Documents”, Vol. 1, No. 1, 1992, s. 19–24. 26 Por. oceny kodeksu z  perspektywy Polski, Niemiec, Wielkiej Brytanii i  Rosji. G. de Nooy (red.), Cooperative Security, the OSCE, and its Code of Conduct, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendal’/Kluwer Law International, The Hague 1996. 24

4. Udział Polski w funkcjonowaniu mechanizmów OBWE

269

Dyskusja nad kodeksem na forum KBWE wyprzedziła i ułatwiła sformułowanie przez Sojusz Północnoatlantycki podobnych zasad, zwłaszcza zasady cywilnej, demokratycznej kontroli nad siłami zbrojnymi w programie Partnerstwa dla Pokoju. Jednak rozpoczęcie kilka dni po szczycie budapeszteńskim przez Rosję interwencji wojskowej w Czeczenii, przy bierności OBWE, zdaniem wielu obserwatorów, podważyło znaczenie przyjętego kodeksu postępowania27 . Polska należy do krajów, które bardzo aktywnie włączyły się w prowadzony w Wiedniu dialog w ramach „procesu z Korfu”, czyli w nową odsłonę dialogu na temat bezpieczeństwa europejskiego, zainicjowaną propozycją prezydenta Rosji Dmitrija Miedwiediewa, zasygnalizowaną wstępnie w  lipcu 2008 r. w  sprawie rekonstrukcji „europejskiej architektury bezpieczeństwa”28. Został on zainaugurowany na nieformalnym spotkaniu ministrów spraw zagranicznych OBWE na greckiej wyspie Korfu w  dniach 27–28 czerwca 2009 r. Dialog ten stanowi nowy kanał rozmów zmierzających do stworzenia na obszarze OBWE „wspólnoty bezpieczeństwa”, opartej na idei zaproponowanej ponad pół wieku temu przez Karla Deutscha29. Polska jako kraj niechętny tej rosyjskiej inicjatywie opowiedziała się za skierowaniem jej na forum OBWE. Uważała, że w centrum uwagi powinno pozostać wzmocnienie OBWE przede wszystkim w dziedzinie zapobiegania i rozwiązywania konfliktów, poprzez m.in. niezbędną modyfikację istniejących i – tam, gdzie to okaże się potrzebne – stworzenie nowych mechanizmów oraz utrzymanie roli Organizacji jako forum konsultacji w  sprawach bezpieczeństwa europejskiego. Postępu jednak dotychczas nie osiągnięto, a  przywódcy państw członkowskich OBWE zebrani na szczycie w Astanie (Kazachstan) w dniach 1–2 grudnia 2010 r. skonstatowali jedynie: „Nadchodzi czas do działania i musimy zdefiniować konkretne i  rzeczywiste cele w  odniesieniu do wyzwań. Jesteśmy zdeterminowani pracować wspólnie, aby w  pełni urzeczywistnić wizję całościowej, kooperatywnej i niepodzielnej wspólnoty bezpieczeństwa na obszarze OBWE”30. Polskę na szczycie nie reprezentował prezydent, lecz minister spraw zagranicznych. Radosław Sikorski wygłosił dość lakoniczne przemówienie, w którym T. Kokkinides, L’OSCE: une opportunité perdue pour la sécurité européenne?, „Relations internationales et stratégiques”, no 18, été 1995, s. 98–99; M.R. Lucas, The War in Chechenya and the OSCE Code of Condact, „Helsinki Monitor”, Vol. 6, No. 2, 1995, s. 32–42; V.-I. Ghebali, La crise tchétchène devant l’OSCE, „Défense nationale”, mai 1995, s. 93–102; F. Jean, Tchéchénie: Guerre totale et complaisance occidentale, „Relations internationales et stratégiques”, no 23, automne 1996, s. 24–33. 28 P. Grudziński, J. Pietrusiewicz, Building a  Modern Security Community in the Area from Vancouver to Vladivostok, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2011, nr 19, s. 54−55. 29 Zob. K.W. Deutsch i  in., Political Community and the North Atlantic Area: International Organization in the Light of Historical Experience, Princeton University Press, Princeton 1957, s. 5. Koncepcję „wspólnoty bezpieczeństwa” rozwijali później m.in. Kenneth Boulding i Stephen Rock.  30 Astana Commemorative Declaration: Towards a Security Community, Organization for Security and Co-operation in Europe, Summit Meeting, Astana 2010, 3 December 2010, doc. SUM.DOC/1/10/Corr.1*. 27

270

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

nie odniósł się wprost do problematyki objętej dialogiem „z Korfu”. Podkreślił, że kluczowe znaczenie dla bezpieczeństwa w strefie OBWE ma taka przebudowa stosunków między państwami, która zapewni, że użycie siły nie będzie wyobrażalne, a zwornikiem takiej wspólnoty ma być pełne stosowanie aquis OBWE31. Następnie Polska przystąpiła, razem z Francją, Niemcami i Rosją, do Inicjatywy w sprawie Rozwoju Euroatlantyckiej i Eurazjatyckiej Wspólnoty Bezpieczeństwa (Initiative for the Development of a  Euro-Atlantic and Eurasian Security Community − IDEAS), nawiązującej do idei wspólnoty bezpieczeństwa, przyjętej w deklaracji szczytu OBWE w  Astanie. W  grudniu 2011 r. Rada Ministerialna OBWE na sesji w Wilnie poparła wspólny projekt w tej sprawie, przedstawiony przez ministrów spraw zagranicznych Francji, Niemiec, Polski i  Rosji. W  następnym roku instytuty eksperckie z Francji, Niemiec, Rosji i Polski zorganizowały cykl czterech seminariów (w Berlinie, Warszawie, Paryżu i Moskwie) na temat „Towards a  Euro-Atlantic and Eurasian Security Community”. Ich rezultatem jest wspólny dokument Towards a Euro-Atlantic and Eurasian Security Community: From Vision to Reality. Został on zaprezentowany przez cztery instytuty na nieformalnym spotkaniu ambasadorów państw członkowskich OBWE 23 października 2012 r. w Wiedniu. Raport ten, adresowany do wszystkich państw należących do OBWE, zawiera następujące propozycje wspólnych działań, mających prowadzić do stworzenia wspólnoty bezpieczeństwa na obszarze od Vancouveru do Władywostoku: − wzmocnienie systemu kontroli zbrojeń oraz środków budowy zaufania; − wspólną odpowiedzialność za rozwiązanie konfliktów na obszarze OBWE; − współpracę dla zwiększenia stabilności i  bezpieczeństwa Azji Środkowej oraz Afganistanu; − zabiegi na rzecz pojednania między państwami i społeczeństwami; − ściślejszą współpracę w  zwalczaniu zagrożeń ze strony podmiotów niepaństwowych; − wspólne działania na rzecz zrównoważonego rozwoju ekonomicznego; − wzmocnienie efektywności „wymiaru ludzkiego” OBWE; − dialog ze społecznościami muzułmańskimi na obszarze OBWE; − stworzenie sieci instytucji akademickich wspomagających działania OBWE32. Wypracowany przez analityków z czterech krajów dokument stanowi nowe spojrzenie na wyzwania stojące na drodze umacniania bezpieczeństwa euroatlantyckiego i  eurazjatyckiego. Opowiada się za powiązaniem całego obszaru OBWE w jedną całość. Jest to opinia nie rządów, a jedynie ekspertów. Nie jest znany oficjalny stosunek polskiego MSZ do przyjętego raportu, wiele wskaAddress by H.E. Radosław Sikorski Minister for Foreign Affairs of the Republic of Poland, VII OSCE Summit, (Astana, 2nd December 2010), 2 December 2010, doc. SUM. DEL/59/10. 32 Towards a  Euro-Atlantic and Eurasian Security Community: From Vision to Reality, CORE Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg, Fondation pour la Recherche Stratégique, MGIMO University, PISM, Hamburg–Paris–Moscow−Warsaw 2012. 31

4. Udział Polski w funkcjonowaniu mechanizmów OBWE

271

zuje bowiem, że Polska dalej nie docenia znaczenia tej organizacji i nie potrafi wyjść poza wąskie grupowe oraz w  gruncie rzeczy zmilitaryzowane pojmowanie bezpieczeństwa i w rzeczywistości przyjąć jego całościowe i szerokie rozumienie. To oczywiście implikuje konieczność poważnego przewartościowania naszej koncepcji bezpieczeństwa i polityki zagranicznej. Suwerenna Polska niezmiennie od ponad 20 lat nie bardzo potrafi „suwerennie” zrewidować swojej nieadekwatnej percepcji wschodnich sąsiadów, w tym przede wszystkim obsesyjnego postrzegania Rosji jako naszego „egzystencjalnego wroga”33. Bez tego coraz trudniej nam będzie być poważnie traktowanym sojusznikiem i partnerem w ramach NATO i Unii Europejskiej, a także wpływać na zmianę podejścia Rosji do nas samych34. Dzisiaj trwałe bezpieczeństwo państwa na arenie międzynarodowej można budować nie tylko na „twardych gwarancjach”. Potrzeba również uzupełniać je „miękkimi” zabezpieczeniami i  widzieć rosnącą współzależność z  bezpieczeństwem także tych państw, którym trudno było dotychczas zaufać. Świat się szybko zmienia, a  wiele wskazuje na to, że państwa całej strefy OBWE stoją w  obliczu takich samych lub podobnych wyzwań, a  to może oznaczać, że ich przyszły los jest także zbieżny. Pytaniem zasadniczym dla naszych przywódców jest, czy potrafią tę zbieżność odczytać i  dostosować do niej międzynarodową aranżację bezpieczeństwa, tak aby zbudować dodatkowy filar bezpieczeństwa, obejmujący całą strefę od Vancouveru do Władywostoku.

b. Wymiar ludzki Polska aktywnie zaangażowała się w  realizację rozpoczętego w  1992 r. przez KBWE Programu Skoordynowanej Pomocy dla nowo przyjętych członków. Program ten realizowało warszawskie Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR)35, wykonując wcześniejszą decyzję szczytu Helsinki II z lipca tego roku. Miał on umożliwić tym państwom wykonywanie zobowiązań zaciąganych w procesie KBWE. W ramach programu prowadzono szkolenia dyplomatów i  specjalistów z  zakresu praw człowieka, prawa konstytucyjnego i  administracyjnego oraz organizowano seminaria i wizyty studyjne. Na szczycie budapeszteńskim w  grudniu 1994 r. postanowiono dodatkowo rozpocząć powoływanie ekspertów do prowadzenia usług doradczych dla nowo powstałych państw, przede wszystkim w Azji Środkowej i na Kaukazie. Polska zaangażowała się także, równolegle na forum KBWE i  Inicjatywy Środkowoeuropejskiej, w prace zmierzające do eliminowania antydemokratycznych ideologii i koncepcji politycznych. Na sesji Rady KBWE w Rzymie na przełomie 33 Zob. S. Bieleń, Deficyt realizmu w  polskiej polityce zagranicznej, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2008, t. 38, nr 3–4, s. 16–17. 34 Szerzej zob. R. Zięba, Współczesne stosunki polsko-rosyjskie: uwarunkowania, problemy, implikacje, „Przegląd Politologiczny” 2011, nr 3, s. 53–55. 35 W biurze tym jest zatrudnionych 150 pracowników, w tym 70 obywateli polskich.

272

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

listopada i  grudnia 1993 r. była jednym z  inicjatorów deklaracji potępiającej agresywny nacjonalizm, rasizm, szowinizm, ksenofobię i antysemityzm36.

c. Wymiar ekonomiczny Polska jako kraj, który podjął dzieło szybkiej transformacji swojej gospodarki na mechanizmy rynkowe, włączyła się do działań na rzecz ustanowienia wymiaru ekonomicznego KBWE. Aktywnie uczestniczyła w konferencji w Bonn w  1990 r., poświęconej wypracowaniu zobowiązania do przestrzegania zasad gospodarki rynkowej, jako czynnika sprzyjającego budowaniu demokracji. Brała udział w  corocznych spotkaniach poświęconych gospodarce i  ochronie środowiska w  ramach ustanowionego w  1992 r. Forum Ekonomicznego KBWE/ OBWE i  poparła utworzenie w  1997 r. stanowiska Koordynatora OBWE ds. Ekonomicznych i Ochrony Środowiska. W  2003 r. w  Maastricht został przyjęty strategiczny dokument OBWE dla wymiaru ekonomicznego i ochrony środowiska – uzupełniający Dokument Boński z 1990 r. Koncentruje się on na rozwoju współpracy między krajami, podkreśla wagę wspierania zasad dobrego rządzenia, zapewniania zrównoważonego rozwoju oraz znaczenia ochrony środowiska naturalnego. Aktywnie angażowała się w  ramach Forum Ekonomicznego w  debatach na tematy: bezpieczeństwa transportu, trendów demograficznych i migracji osób należących do mniejszości narodowych na obszarze OBWE, zjawiska handlu ludźmi, bronią, narkotykami i  ich wpływem na gospodarkę, finansowania terroryzmu i  prania „brudnych pieniędzy”, problematyki degradacji gruntów, skażenia gleby i gospodarki wodnej w kontekście zagadnień bezpieczeństwa, transportu morskiego i żeglugi śródlądowej. Podkreślała znaczenie ich wpływu na stabilność i bezpieczeństwo w regionie OBWE. W latach 2002–2005 funkcję Koordynatora OBWE do spraw Ekonomicznych i Środowiskowych pełnił Polak Marcin Święcicki.

d. Wymiar wojskowy Polska, która od lat 80. XX wieku należała do inicjatorów rozbrojenia konwencjonalnego w Europie, z niepokojem obserwowała trudności w realizacji układu CFE stwarzane przez wschodnich sąsiadów, zwłaszcza przez Rosję. Warszawa była zainteresowana przede wszystkim ustanowieniem ograniczeń odnoszących się do struktury i stopnia gotowości bojowej sił zbrojnych wschodnich sąsiadów i możliwości regionalnej kontroli zbrojeń37. Decisions of the Rome Council Meeting (CSCE Fourth Meeting of the Council, Rome 1993), CSCE/4-C/Dec.1, Roma, 1 December 1993. Zob. także V.-I. Ghebali, B. Sauerwein, European Security in the 1990s: Challenges and Perspectives, UNIDIR, United Nations, New York–Geneva 1995, s. 149–155. 37 A. Cottey, East-Central Europe after the Cold War: Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary in Search of Security, Macmillan, Basingstoke 1995, s. 152. 36

4. Udział Polski w funkcjonowaniu mechanizmów OBWE

273

Poszukując formuły kompleksowej kontroli realizacji zawartych porozumień, zgłosiła na forum KBWE (7 września 1994 r.) projekt odnoszący się do układu CFE, porozumień o środkach budowy zaufania i bezpieczeństwa (CSBM) oraz układu o  otwartych przestworzach. Prace nad uzgodnieniem nowych środków umocnienia reżimu w zakresie rozbrojenia i CSBM ustanowionego dotychczas zawartymi układami, prowadzono w  ramach wiedeńskiego forum KBWE do spraw Współpracy na rzecz Bezpieczeństwa. Trudności w negocjacjach po uzgodnieniu Dokumentu Wiedeńskiego 1994 r. o CSBM i tymczasowej rewizji układu CFE (17 listopada 1995 r.) oraz w sprawie nowych porozumień wskazywały na wyczerpywanie się przedmiotu dalszych możliwych kompromisów. Realizowana przez NATO polityka rozszerzania sojuszu stanowiła zasadniczy czynnik utrudniający osiąganie kolejnych porozumień, obniżających pułapy sił zbrojnych i  zbrojeń w  Europie. Rosja w  tej sytuacji domagała się nadania Polsce i innym państwom środkowoeuropejskim statusu strefy buforowej o  obniżonej koncentracji sił zbrojnych. Sukcesem na tej drodze okazało się dopiero podpisanie w czasie szczytu w Stambule, w listopadzie 1999 r., nowego układu CFE II, w którym Polsce udało się zapobiec przyjęciu dyskryminujących ją rozwiązań, a także zapewnić pełną możliwość korzystania z sojuszniczego wsparcia w sytuacjach kryzysowych38.

e. Mechanizm antykryzysowy Kiedy u  progu lat 90. XX wieku pojawiło się na dużą skalę zagrożenie konfliktami etnicznymi, KBWE, podobnie jak i  inne instytucje międzynarodowe, nie dysponowała mechanizmami zapobiegania konfliktom i  prowadzenia operacji pokojowych. W październiku 1991 r., pod wpływem nasilającej się wojny domowej w  byłej Jugosławii, Polska zgłosiła na forum Komitetu Wysokich Przedstawicieli w Pradze propozycję utworzenia sił pokojowych KBWE39. Idea ta nie spotkała się z poparciem innych państw, stąd i dyplomacja polska szybko ją porzuciła. Niebawem na forum Rady KBWE, obradującej w styczniu 1992 r. uzgodniono, że KBWE zacieśni współpracę z innymi organizacjami europejskimi i transatlantyckimi, a w deklaracji szczytu Helsinki II w lipcu 1992 r. zapisano, że KBWE, podejmując operacje pokojowe, będzie zabiegać o poparcie instytucji międzynarodowych, takich jak: Wspólnota Europejska, NATO i  UZE, a  także pokojowego mechanizmu WNP40.

Zob.: Agreement on Adaptation of the Treaty on Conventional Armed Forces in Europe, CFE. DOC/1/99, 19 November 1999); The Final Act of the Conference of the States Parties to the Treaty on Conventional Armed Forces in Europe, CFE.DOC/2/99, 19 November 1999. 39 J. Prystrom, Problemy bezpieczeństwa w polityce zagranicznej Polski, „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1991, s. 38. 40 Zob. KBWE. Dokument Helsiński 1992. Wyzwania czasu przemian, PISM, Warszawa 1992, s. 16. 38

274

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

Od podjęcia tej decyzji na szczycie Helsinki II, KBWE, a następnie OBWE, szeroko rozwijała działalność w  zakresie wczesnego ostrzegania, zapobiegania konfliktom i  rozwiązywania kryzysów. W  większości misje te i  działania są nieskuteczne41. W wielu z nich uczestniczy Polska: polski dyplomata Stanisław Przygodzki został we wrześniu 1995 r. osobistym przedstawicielem Urzędującego Przewodniczącego KBWE do spraw konfliktu w Górnym Karabachu, a we wrześniu 1997 r. grupa około 30 obserwatorów z Polski pracowała w misji OBWE nadzorującej wybory lokalne w  Bośni i  Hercegowinie. Na okres przewodnictwa Polski w  OBWE przypadły próby zatrzymania eskalacji konfliktu etnicznego w  Kosowie, który zaostrzył się jesienią 1998  r. Wówczas to Urzędujący Przewodniczący OBWE, minister spraw zagranicznych RP Bronisław Geremek, podejmował zabiegi w celu ustanowienia Misji Weryfikacyjnej w Kosowie (KVM). Po niepowodzeniu wysiłków na rzecz pokojowego uregulowania konfliktu, Polska zdecydowanie poparła interwencję wojskową NATO przeciwko Jugosławii wiosną następnego roku, a po jej zakończeniu włączyła się do nowej misji OBWE w Kosowie i prac nad przygotowaniem (przez Unię Europejską) Paktu Stabilności dla Europy Południowo-Wschodniej. Polska, dążąc do usprawnienia mechanizmów funkcjonowania KBWE, opowiedziała się za przyjęciem kompleksowego zespołu środków pokojowego rozstrzygania sporów międzynarodowych, wypracowanych w  procesie helsińskim, oraz poparła francuską propozycję uchwalenia konwencji o  koncyliacji i  arbitrażu między państwami uczestniczącymi. Rada KBWE na posiedzeniu w  Sztokholmie w  grudniu 1992  r. zaaprobowała tę konwencję oraz powołała Komisję Koncyliacyjną i Trybunał Arbitrażowy z siedzibą w Genewie42. Polska znalazła się w  gronie 29 państw, które podpisały konwencję. Nie podzieliła poglądu rządów USA i  Wielkiej Brytanii, które sprzeciwiały się temu dokumentowi argumentując, że istnieje już wystarczająca liczba mechanizmów rozjemczych i wobec tego nie należy ich dublować. Polska ratyfikowała Konwencję Sztokholmską 4 listopada 1993 r., a  akt notyfikacji złożyła rządowi Szwecji 9  grudnia tego roku. Konwencja weszła w  życie dopiero 5 grudnia 1994 r. po ratyfikowaniu jej przez wymaganą liczbę 12 państw.

5. Malejące znaczenie OBWE dla Polski Uczestnictwo w OBWE, jakkolwiek nie stanowi priorytetu polskiej polityki zagranicznej, daje jednak duże możliwości udziału w budowaniu tzw. miękkich gwarancji bezpieczeństwa (takich jak wczesne ostrzeganie, zapobieganie konfliktom 41 R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego: koncepcje – struktury – funkcjonowanie, wyd. 4, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2004, s. 334–339. 42 Decision of Peaceful Settlement of Disputes, Stockholm, 14 December 1992, „SIPRI Yearbook” 1993, s. 209–211

5. Malejące znaczenie OBWE dla Polski

275

i  rozwiązywanie kryzysów), promowania wartości demokratycznych i  zarazem propagowania Polski za granicą, zbliżenia z krajami WNP oraz utrwalania korzystnego ładu wojskowego w Europie. Przemawia za tym rozwój instytucjonalny i wzrost roli tej organizacji w kształtowaniu nowego ładu europejskiego. Było to tym ważniejsze i łatwiejsze do realizacji, że Polska w latach 1997–1999 uczestniczyła w tzw. trójce kierowniczej OBWE. OBWE, pomimo nieskuteczności ujawnionej w czasie wojen w byłej Jugosławii i na Kaukazie, zyskała przejściowo na znaczeniu w procesie rozszerzania NATO jako ważna instytucja dialogu oraz współpracy z Rosją i innymi państwami, które nie zostały zaproszone w pierwszym etapie do Sojuszu Północnoatlantyckiego. Działo się tak głównie za sprawą czołowych państw zachodnich, które rozszerzając swój sojusz, respektowały interesy państw poradzieckich poprzez zapewnienie im udziału w kształtowaniu systemu bezpieczeństwa europejskiego. Starając się zapobiec odrodzeniu politycznego podziału Europy, zwiększyły swoją aktywność w ramach OBWE i zaproponowały jej dalszą instytucjonalizację. Jednak państwa te, reprezentując koncepcję interlocking institutions, która zakłada promowanie regularnego współdziałania istniejących mechanizmów bezpieczeństwa i współpracy europejskiej (NATO, UE, UZE, OBWE), w rzeczywistości orientowały się wyłącznie na dominację NATO, a nie OBWE. Jak wskazuje ekspert niemiecki, tezę tę potwierdza zapis zawarty w Studium o rozszerzeniu NATO (pkt 15 – przyp. R.Z.); jest w nim mowa o tym, że OBWE będzie pomagać zjednywać te państwa, które prawdopodobnie (w dającej się przewidzieć przyszłości lub w ogóle) nie przystąpią do Sojuszu Północnoatlantyckiego43. Z  kolei kraje Europy Środkowej – w  tej liczbie Polska – zrozumiały, że aktywny udział w  OBWE okazał się jednym z  czynników warunkujących perspektywy ich wejścia do struktur europejskich i  euroatlantyckich. Tak, więc wybierając na początku lat 90. XX wieku prozachodnią opcję polityki zagranicznej i polityki bezpieczeństwa, musiały prowadzić równocześnie – funkcjonalnie z nią związaną bądź wręcz warunkującą ją – politykę przejściowego wzmacniania OBWE jako najszerszej struktury euroatlantyckiej. Realizując scenariusz szybkiego wejścia do NATO, elity kierownicze państw środkowoeuropejskich miały świadomość, że OBWE może nadal zwiększać bezpieczeństwo i  stabilizację w regionie, stosując unikatowe mechanizmy, którymi nie dysponują inne instytucje działające w systemie europejskim. W Polsce nawet wyraźnie przesadzając przewidywano, że „w  najbliższych kilku latach OBWE będzie strukturą ogólnoeuropejskiego bezpieczeństwa, skoncentrowaną przede wszystkim na wytyczaniu głównych kierunków przemian, zapobieganiu konfliktom na obszarze byłego ZSRR i w mniejszym stopniu na obszarze byłej Jugosławii oraz ich rozwiązywaniu, utrwalającą ład wojskowy, podnoszącą standard norm i zachowań państw uczestniczących, upowszechniającą wspólne wartości”44. M. Schmidt, Reflections on a New Architecture of European Security, „Peace and Security”, Vol. 29, December 1997, s. 3. 44 J.M. Nowak, OBWE – między oczekiwaniami a rzeczywistością..., s. 156. 43

276

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

W  połowie 1994 r. zarysował się spór w  gronie państw uczestniczących w  OBWE. Rosja i  Francja domagały się nadania podstawy formalnoprawnej tej organizacji; bliską temu stanowisku propozycję – utworzenia organu koordynacyjnego – zgłaszały RFN i  Szwajcaria. Głównym oponentem umocnienia i  dalszej instytucjonalizacji OBWE, a  więc zwolennikiem utrzymania luźnego jej charakteru, były Stany Zjednoczone. Polska popierała ten drugi punkt widzenia, optując za ewolucją OBWE w  kierunku organizacji komplementarnej wobec innych euroatlantyckich i  europejskich instytucji bezpieczeństwa. Takie stanowisko Warszawy wynikało z  obawy, aby wzmocniona OBWE nie stała się organizacją nadrzędną, mogącą uniemożliwić bądź zrelatywizować rozszerzenie NATO. Na szczycie OBWE w  Lizbonie w  grudniu 1996 r. prezydent Aleksander Kwaśniewski, podkreślając znaczenie OBWE w  procesie umacniania bezpieczeństwa europejskiego, zapowiedział, że Polska jako przyszły przewodniczący w 1998 r. będzie starać się o realizację trzech następujących zadań: (1) zapobieganie konfliktom; (2) umacnianie nowego ładu polityczno-wojskowego w Europie, włączając w  to kontrolę zbrojeń; (3) umacnianie instytucji demokratycznych i  ochronę praw człowieka. Przewodniczący polskiej delegacji dodał, że OBWE powinna zwiększyć swoje zadania w  zakresie promowania dialogu i  ochrony wartości demokratycznych przy lepszym wykorzystaniu w  tym celu warszawskiego Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka; zadeklarował efektywne przewodnictwo Polski w OBWE z tego względu, że było ono świadomym wyborem dokonanym w czasie przygotowywania się do uczestnictwa w strukturach euroatlantyckich; taka decyzja miała pozwolić Polsce przyczynić się do umacniania szeroko rozumianej stabilności w Europie45. Z perspektywy kilkunastu lat należy ocenić, że jako przewodniczący OBWE Polska nie zrealizowała tych zapowiedzi. Główne zainteresowanie naszej dyplomacji koncentrowało się na zabiegach w  celu wspierania procesu ratyfikacji przez państwa NATO protokołów o przyjęciu Polski (a także Republiki Czeskiej i  Węgier) do Sojuszu Północnoatlantyckiego, a  na drugim miejscu postawiono przygotowania do prowadzenia negocjacji w  sprawie przyjęcia do Unii Europejskiej. Przemawiając w  Sejmie 5 marca 1998 r., minister spraw zagranicznych przedstawił takie właśnie priorytety w roku 1998 dla polskiej polityki zagranicznej, a  sprawę przewodnictwa Polski w  OBWE wymienił dopiero na szóstym miejscu i szerzej jej nie rozwinął46. Polska – pomimo przewodniczenia organizacji – nie zorganizowała u siebie posiedzenia Rady Ministerialnej OBWE. Odbyło się ono w grudniu 1998 r. w Oslo, a nie w Warszawie. W  praktyce jednak szef polskiej dyplomacji dużo czasu poświęcał na spotkania i wyjazdy związane z bieżącym kierowaniem OBWE, a dodatkowych problemów dostarczały toczące się konflikty w Kosowie i Tadżykistanie, w sprawie Statement by Mr. Aleksander Kwaśniewski, President of the Republic of Poland at the OSCE Summit in Lisbon, 3rd December 1996, „Materials and Documents”, Vol. 5, No. 12, 1996, s. 1311. 46 Tekst zob. „Materials and Documents”, Vol. 8, No. 3, 1998, s. 1663–1676. 45

5. Malejące znaczenie OBWE dla Polski

277

których OBWE – mimo podejmowanych szybkich działań – okazywała się wciąż nieskutecznym mediatorem. W związku z tym na posiedzeniu Stałej Rady OBWE 17  czerwca 1998 r. Urzędujący Przewodniczący Bronisław Geremek, mówiąc o  potrzebie wzmocnienia roli OBWE w  zapobieganiu konfliktom i  rozwijaniu wszechstronnego bezpieczeństwa, wskazał na dwa podstawowe obszary działania: „Pierwszy w ramach Organizacji. Należy rozwijać specjalizację OBWE, polegającą na całościowym podejściu do bezpieczeństwa, dzięki czemu powinniśmy stworzyć spójny i przejrzysty system działania, obejmujący polityczno-wojskowe aspekty bezpieczeństwa, kontrolę zbrojeń, prawa człowieka, budowanie demokracji, gospodarkę i  ekologię. […] OBWE pozostanie atrakcyjnym partnerem współpracy tak długo, jak długo będzie w  stanie oferować specyficzny wkład na rzecz zapobiegania konfliktom (włączając w  to budowanie pokoju po konfliktach) i  nie będzie pretendować do miana jedynego źródła mądrości. Tutaj przechodzimy do drugiego obszaru naszej aktywności, a  mianowicie naszych powiązań zewnętrznych i współpracy w wypełnianiu wspólnych zadań. OBWE może używać swojego potencjału tylko poprzez współdziałanie i  intensywną współpracę z  innymi organizacjami i  instytucjami europejskimi. […] Należy unikać «OBWE-centryzmu»”47. To stanowisko, zwłaszcza zawarte w  drugim punkcie wypowiedzi ministra Geremka, wyraźnie odzwierciedla polski punkt widzenia w sprawie raczej ograniczonej roli i małego znaczenia przypisywanego OBWE w  całokształcie instytucji składających się na nowy europejski system bezpieczeństwa. Nietrudno zauważyć, że był on bardzo bliski, jeśli nie tożsamy z  punktem widzenia USA. Trzeba wszakże pamiętać, że wypowiedź polskiego polityka miała miejsce w  sytuacji, kiedy na forum OBWE toczyły się spory o treść Karty Bezpieczeństwa Europejskiego i rolę OBWE w kontekście rozszerzania NATO. Geremek był także zwolennikiem powierzenia NATO głównej roli w rozwiązaniu kryzysu w Kosowie48. Po wejściu w  życie decyzji o  rozszerzeniu NATO zaczęły się potwierdzać wyrażane przez ekspertów zachodnich wątpliwości, czy OBWE utrzyma swoją dynamikę rozwojową49. Wojna NATO przeciwko FR Jugosławii w 1999 r. przeprowadzona była jako operacja rozwiązywania kryzysu w sytuacji, w której ani ONZ, ani OBWE, czyli organizacje bezpieczeństwa zbiorowego, nie były w stanie zapobiec eskalacji konfliktu etnicznego w  Kosowie, czy też podjąć skutecznej 47 Address by Mr. Bronisław Geremek, Chairman-in-Office of the OSCE, Minister of Foreign Affairs of the Republic of Poland, on a  Need to Strengthen OSCE Performance in Conflict Prevention and Developing Comprehensive Security, Permanent Council, Vienna, 17th June 1998, „Materials and Documents”, Vol. 8, No. 6, 1998, s. 1828. 48 Jak komentowano w mediach, to stanowisko polskiego ministra spraw zagranicznych, a  równocześnie przewodniczącego OBWE, mocno irytowało dyplomację Rosji. Podobno z  tego powodu później Moskwa sprzeciwiła się kandydaturze Jerzego M. Nowaka (ambasadora ad personam ds. przewodnictwa Polski w OBWE) na stanowisko sekretarza generalnego OBWE. 49 Por. W. Schütze, Promises and Predicaments of European Security at the End of the Century, „Peace and Security”, Vol. 29, December 1997, s. 12–19.

278

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

akcji interwencyjnej50. To w poważnym stopniu osłabiło autorytet OBWE i jej pozycję w europejskim systemie interlocking institutions. Niemniej dla Polski, zważywszy aktualność jej motywów zaangażowania w pracach OBWE, organizacja ta powinna była pozostać nadal ważną instytucją umacniania bezpieczeństwa europejskiego. Nadal bowiem w  Europie, w  tym w pobliżu granic Polski, istniała potrzeba kontynuowania przez OBWE jej misji za pomocą wyspecjalizowanych instrumentów promowania demokracji i zapobiegania konfliktom. Świadomość tego istniała w  polskim kierownictwie państwowym. Dowodzi tego chociażby treść przemówienia prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, który na forum szczytu stambulskiego w  listopadzie 1999 r. mówił o  ważnej roli, jaką ma do odegrania OBWE, zwłaszcza w  prowadzeniu misji w terenie i w wysiłkach na rzecz stymulowania procesów demokratyzacji i  tworzenia zgody narodowej oraz w  umacnianiu „bezpieczeństwa humanitarnego”. Stwierdził, iż Polska „chciałaby widzieć OBWE jako elastyczną organizację, zdolną do służenia zarówno potrzebom ludzi, jak i  państw oraz całej wspólnocie międzynarodowej. Cele i zadania OBWE nie powinny mieć wyłącznie europocentrycznej natury. Chcemy, aby nasze doświadczenie – w budowaniu i  umacnianiu instytucji demokratycznych, przejrzystości działania rządów, respektowaniu rządów prawa, współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa – promieniowało na zewnątrz. Chcemy współpracować z  sąsiadującymi regionami, z  innymi organizacjami i  centrami cywilizacyjnymi jako część uniwersalnego systemu Organizacji Narodów Zjednoczonych, tak aby świat w XXI wieku mógł być światem pokoju, wolności, sprawiedliwości i pomyślności. OBWE powinna nadal dawać dobry przykład jako organizacja dialogu i demokracji, przejrzystych procedur, zwiększająca zaufanie między partnerami”51. Takie pojmowanie roli i zadań OBWE zostało werbalnie przejęte przez wyłoniony po wyborach parlamentarnych we wrześniu 2001 r. nowy rząd Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Unii Pracy i Polskiego Stronnictwa Ludowego. Dowodzi tego przemówienie ministra spraw zagranicznych Włodzimierza Cimoszewicza na dziewiątym spotkaniu Rady Ministerialnej OBWE w Bukareszcie na początku grudnia 2001 r. Polityk ten powiedział, że Polska nie podziela opinii o kryzysie organizacji, ale zaapelował, aby OBWE wypracowała nowe zasady współpracy z  innymi organizacjami i  określiła swoją rolę w  tworzeniu nowego porządku bezpieczeństwa, jaki zaczął powstawać po zamachach terrorystycznych w USA 11 września tego roku. Podkreślił, że po tych tragicznych wydarzeniach państwa stanęły przed koniecznością rozwijania nowego partnerstwa w  całej 50 Szerzej zob.: J.-F. Guilhaudis (red.), Les Institutions de sécurité (ONU, OTAN, UEO, CSCE, PESC) face à la crise de l’ex-Yougoslavie, „Cahier du CEDSI”, no 17, juin 1996, s. 61–75; H.-U.  Seidt, Lessons Learnt from the Crisis in the Balkans, „European Security”, Vol. 5, No. 1, Spring 1996, s. 65–70; P. Boniface, Les leçons du conflit au Kosovo, „Revue internationale et stratégique”, no 36, hiver 1999–2000, s. 65–70; R. Zięba, NATO wobec konfliktów etnicznych na terenie Jugosławii, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2000, nr 1–2, s. 40–50. 51 Address by President Aleksander Kwaśniewski to the Heads of State and Government at the OSCE Summit in Istanbul, 18 November 1999, OSCE Istanbul, Summit 1999.

5. Malejące znaczenie OBWE dla Polski

279

szeroko rozumianej przestrzeni paneuropejskiej; w  imieniu rządu polskiego udzielił silnego poparcia decyzji Rady Ministerialnej o przyjęciu Planu działania w walce z terroryzmem. Wyraził też nadzieję, że współpraca międzynarodowa w zwalczaniu terroryzmu ułatwi OBWE rozwiązywanie wielu innych trudnych problemów, w  tym tzw. zamrożonych konfliktów. Opowiadając się za wzmocnieniem OBWE, zaproponował, aby przywrócić dialog w sprawach bezpieczeństwa na forum Wysokiej Rady – organu, który od wielu lat do tych celów nie był wykorzystywany, a  także aby nie redukować roli OBWE tylko do wymiaru humanitarnego, lecz by w  zrównoważony sposób wykorzystywać jej dwa inne wymiary: polityczno-wojskowy i ekonomiczny52. W  exposé w  Sejmie minister Cimoszewicz 14 marca 2002 r. odniósł się do przewidywanej debaty o  reformie OBWE. Mówił: „Stanowisko Polski zmierza do nadania większej skuteczności tej organizacji. Włączymy się w  prace służące rozwijaniu zdolności tej organizacji do przeciwdziałania i  zwalczania terroryzmu oraz zapobiegania sytuacjom kryzysowym. W  zakresie rozbrojenia konwencjonalnego podejmujemy działania na rzecz ratyfikacji i wejścia w życie porozumienia o Adaptacji Traktatu w sprawie Konwencjonalnych Sił Zbrojnych w  Europie. Przystąpimy też do wdrożenia postanowień Traktatu o  Otwartych Przestworzach”53. Tymczasem przewidywana na 2002 r. debata państw członkowskich na temat wzmocnienia OBWE nie rozpoczęła się, a  kryzys organizacji coraz wyraźniej się pogłębiał. W styczniu 2003 r. minister Cimoszewicz wskazywał, że OBWE, podobnie jak ONZ, „może stracić na znaczeniu, o  ile nie dokonają niezbędnej transformacji. Polska opowiadać się będzie za wzmacnianiem i  szerszym wykorzystaniem instrumentów wielostronnych”54. W roku następnym dostrzegał jeszcze „ważną rolę” OBWE w  rozwiązaniu konfliktów w  Naddniestrzu, na Kaukazie i  Zakaukaziu, ale wskazywał, że „instytucja ta wymaga wszakże określenia tożsamości w  nowych europejskich realiach”55. W  styczniu 2005 r. kolejny minister spraw zagranicznych RP – Adam Daniel Rotfeld wskazywał, jako przyczyny osłabienia OBWE i Rady Europy: dublowanie ich funkcji, powielanie działań, rywalizację instytucjonalną i zajmowanie się przez nie głównie swoimi problemami wewnętrznymi. Zapowiadał opracowanie przez Warszawską Grupę Refleksyjną, złożoną z  wybitnych analityków i  badaczy z  Europy i  Ameryki Północnej, raportu na temat komplementarności struktur europejskich. Przyznał, że niektóre państwa członkowskie podejmują krótkowzroczne próby ograniczenia Address by the Minister for Foreign Affairs of the Republic of Poland Mr Włodzimierz Cimoszewicz at the 9th Meeting of the OSCE Ministerial Council, Bucharest, December 3–4, 2001, MC.DEL(69/01), 4 December 2001. 53 Informacja Ministra Spraw Zagranicznych RP Włodzimierza Cimoszewicza o  podstawowych kierunkach polityki zagranicznej, przedstawiona na 16. Posiedzeniu Sejmu 14 marca 2002 r. 54 Informacja Rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2003 r., przedstawiona przez Ministra Spraw Zagranicznych na posiedzeniu Sejmu 22 stycznia 2003 r. 55 Informacja Rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w 2004 r., przedstawiana na posiedzeniu Sejmu 21 stycznia 2004 r. przez Ministra Spraw Zagranicznych RP Włodzimierza Cimoszewicza. 52

280

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

prac tej organizacji do dziedziny wymiaru ludzkiego i zaapelował o „skuteczny multilateralizm”, jako „klucz do zapewnienia pokoju światowego i stabilności”56. Tymczasem jedną z głównych przyczyn osłabienia OBWE były próby wykorzystania jej do promowania demokracji we wschodniej części Europy w ramach wspieranych – przez państwa NATO i Unii Europejskiej, w tym aktywnie przez Polskę – tzw. kolorowych rewolucji. Polityka owego eksportu demokracji była szczególnie aktywnie prowadzona przez rządzącą w Polsce w latach 2005–2007 nacjonalistyczną prawicę (rządy Prawa i Sprawiedliwości) oraz prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Ponieważ w  łonie OBWE nie było przyzwolenia na taką politykę promowania demokracji, w tym przy wykorzystaniu warszawskiego Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka, Polska zrezygnowała z korzystania z tej organizacji jako forum uprawiania własnej polityki. W exposé ministra spraw zagranicznych Stefana Mellera w  Sejmie 15 lutego 2006 r. nie pojawiła się samodzielnie nazwa OBWE. Natomiast w następnym roku występująca w Sejmie nowa szefowa polskiej dyplomacji Anna Fotyga uznała OBWE i  ODHIR za „podstawową płaszczyznę naszej aktywności w wymiarze regionalnym”. Stwierdziła: „Polska wspiera ODIHR w  jego działaniach, doceniając przede wszystkim rolę i  wagę, jaką ODIHR pełni dla procesów demokratycznych zachodzących na świecie. Polacy uczestniczyli w  wielu misjach obserwacyjnych wyborów i  wiemy, jak ważne jest to działanie. Chcemy, żeby ODIHR mógł utrzymać swoją niezależną rolę i swoje obecne ramy działania. Boimy się, że czynniki polityczne mogłyby ograniczać to, co do tej pory stanowiło wielką wartość ODIHR, czyli kierowanie się przede wszystkim zasadami demokratycznymi. Polska wspiera ODIHR. Władze polskie przywiązują wielką wagę do wymiaru ludzkiego polityki bezpieczeństwa, do wspierania procesów i wartości demokratycznych oraz przestrzegania praw człowieka”57. Zaś w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z listopada 2007 r. zadeklarowano, że „Polska utrzyma swoje zaangażowanie w  prace Organizacji Bezpieczeństwa i  Współpracy w  Europie”, podobnie jak Rady Europy, OECD i innych instytucji wielostronnych58. Po zmianie rządu w  listopadzie 2007 r. nowy premier Donald Tusk, kierujący koalicyjnym rządem Platformy Obywatelskiej i  Polskiego Stronnictwa Ludowego, w  swoim exposé nie wymienił OBWE w  żadnym kontekście. Nowy minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski także nie dostrzegał OBWE lub nie przyznawał jej większego znaczenia, choć 11 maja 2009 r. deklarował poszukiwanie „sposobów przezwyciężenia kryzysu OBWE i przeciwstawianie się podważaniu jej osiągnięć”. Elementem kontynuacji polityki z  czasów rządów PiS było zadeklarowanie, że „Ochrona praw człowieka oraz promocja 56 Informacja Rządu na temat polskiej polityki zagranicznej, przedstawiona na posiedzeniu Sejmu 21 stycznia 2005 r. przez Ministra Spraw Zagranicznych RP Adama Daniela Rotfelda. 57 Informacja Rządu na temat polskiej polityki zagranicznej w  2006 r., Wystąpienie Ministra, 15 lutego 2006 r. 58 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2007.

5. Malejące znaczenie OBWE dla Polski

281

rządów prawa i demokracji stały się jedną z polskich pasji. W Warszawie mieści się Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE. W Warszawie będzie też miał swoją siedzibę sekretariat Wspólnoty Demokracji, która może odegrać ważną rolę w  promocji wartości demokratycznych w  skali całego globu”59. Pewien wzrost zainteresowania OBWE wystąpił w  polskim Ministerstwie Spraw Zagranicznych, po tym jak polepszyły się stosunki Polski z Rosją i przejściowo z Białorusią. W exposé sejmowym 8 kwietnia 2010 r. minister Sikorski mówił: „Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie jest wciąż potrzebna. Jako struktura, która obejmuje obszar od Vancouveru po Władywostok jest predysponowana do służenia za forum debaty nad przyszłością bezpieczeństwa europejskiego. Taka debata powinna obejmować wszystkie aspekty «twardego» i «miękkiego» bezpieczeństwa i nie może abstrahować od oceny wypełniania przyjętych już zobowiązań międzynarodowych przez członków organizacji. Dotyczy to między innymi problemu rozbrojenia konwencjonalnego”60. Pomimo tej daleko idącej deklaracji, prezydent Bronisław Komorowski nie wziął udziału w szczycie OBWE na początku grudnia 2010 r., zorganizowanego po 11-letniej przerwie w Astanie. Potwierdza tę ocenę także pominięcie OBWE w informacjach ministra spraw zagranicznych o założeniach polityki zagranicznej kolejno składanych w Sejmie na lata 2011, 2012 i 2013. Generalnie można stwierdzić, że po przystąpieniu Polski do NATO i  Unii Europejskiej, zdaniem kolejnych rządów, OBWE straciła na znaczeniu i nie jest traktowana jako skuteczna i użyteczna platforma promowania polskich interesów na arenie międzynarodowej. Pomimo że od czasu do czasu są powtarzane deklaracje ministrów spraw zagranicznych o znaczeniu tej organizacji i potrzebie wydobycia jej z kryzysu, to jednak Warszawa świadomie zrezygnowała z traktowania OBWE jako potrzebnej instytucji zacieśniania współpracy i umacniania bezpieczeństwa w strefie euroatlantyckiej. Taki wybór polityczny stanowi odejście od kursu realizowanego w nieodległej przeszłości, nawet w pierwszych latach po zimnej wojnie. Oznacza to zarazem zrezygnowanie z  szerokiego całościowego podejścia do kształtowania bezpieczeństwa międzynarodowego, uwzględniającego tzw. miękkie aspekty bezpieczeństwa. Tego wyboru, dokonanego przez Polskę i jej sojuszników, nie można uznać za racjonalny w świetle ciągle pojawiających się nowych wyzwań i  zagrożeń bezpieczeństwa o  charakterze nietradycyjnym i niemilitarnym. Realia w strefie euroatlantyckiej powinny zdecydowanie skłaniać do preferowania rozwiązań szerokich i opartych na dialogu międzynarodowym, a  OBWE jest najszerszą instytucją gromadzącą przy jednym stole 57  państw Informacja Ministra Spraw Zagranicznych Pana Radosława Sikorskiego dotycząca zadań polskiej polityki zagranicznej w 2009 r., 13 lutego 2009 r. Składając w Sejmie tę informację dotyczącą zadań polskiej polityki zagranicznej minister R. Sikorski nie wymienił OBWE jako organizacji. 60 Informacja Ministra Spraw Zagranicznych o założeniach polskiej polityki zagranicznej w 2010 r., 8 kwietnia 2010 r. 59

282

IX. Polska w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie

całej strefy od Vancouveru do Władywostoku61. To właśnie, parafrazując ideę książki znanego amerykańskiego politologa Charlesa A. Kupchana, powinno nas uczyć, jak czynić wrogów przyjaciółmi i  budować trwały pokój62. OBWE – jak wskazują eksperci zaangażowani w  projekt IDEAS – ma szansę stworzyć szeroką euroatlantycką i eurazjatycką wspólnotę bezpieczeństwa.

61 Szerzej zob. R. Zięba, Bezpieczeństwo w  polityce zagranicznej RP rządu koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2013, t. 47, nr 1–2, s. 9–33. 62 Ch.A. Kupchan, How Enemies Become Friends: the Sources of Stable Peace, Princeton University Press, Princeton–Oxford 2010.

ROZDZIAŁ X

ROLE MIĘDZYNARODOWE POLSKI W STREFIE EUROATLANTYCKIEJ

1. Konceptualizacja roli międzynarodowej Polski 1.1. Pojęcie roli międzynarodowej państwa Zagadnienie ról międzynarodowych uczestników stosunków międzynarodowych nie często jest przedmiotem opracowań naukowych. Jeśli takie występują, to najczęściej mają charakter opisowy, a kategoria ról zazwyczaj nie jest zdefiniowana. Tymczasem, aby można było efektywnie używać tego pojęcia należałoby przynajmniej skrótowo określić jego znaczenie. W naukach społecznych rolami zajmuje się w  najszerszym zakresie socjologia (nurt interakcjonistyczny). Na podstawie opracowań, powstających w  tej dyscyplinie została sformułowana teoria ról na gruncie nauki o stosunkach międzynarodowych. Dotyczy ona ról uczestników tych stosunków, a  więc przede wszystkim państw i  organizacji międzynarodowych. W  nauce światowej teorię ról międzynarodowych rozwijali m.in. Kalevi Holsti, James Rosenau, Stephen Walker, Lisbeth Aggestam. W  Polsce pionierami badań w  tej dziedzinie byli Ziemowit Jacek Pietraś i  Józef Kukułka oraz ich uczniowie1. Szczególny, ale niezmiernie istotny przypadek stanowi analiza 1 Zob.: K. Holsti, National Role Conception in the Study of Foreign Policy, „International Studies Quarterly”, Vol. 14, No. 3, September 1970, s. 233–309; J.N. Rosenau, Turbulence in Word Politics: A  Theory of Change and Continuity, Princeton University Press, Princeton, New Jersey 1990; S.G. Walker (red.), Role Theory and Foreign Policy Analysis, Duke University Press, Durham 1987; L. Aggestam, Role Conceptions and the Politic of Identity in Foreign Policy, „ARENA Working Papers”, WP 99/8; C. Archer, International Organizations, Routledge, London 1993, s. 134–148; J. Kukułka, R. Zięba, Ewolucja roli międzynarodowej Polski Odrodzonej, „Studia Nauk Politycznych” 1981, nr 4, s. 77–81; Z.J. Pietraś, Pojęcie i  klasyfikacja ról międzynarodowych, UMCS, Lublin 1989, s. 10–11; M. Bielecka, Role międzynarodowe państwa, [w:] R. Zięba (red.), Wstęp do teorii polityki zagranicznej państwa, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2004, s. 177–192.

284

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

ról międzynarodowych Unii Europejskiej. Najważniejsze badania w tym względzie przeprowadziła w Polsce Justyna Zając2. Generalnie pod pojęciem roli międzynarodowej państwa rozumie się „system jego oddziaływań na innych uczestników stosunków międzynarodowych, determinowanych czynnikami wewnętrznymi i  zewnętrznymi. Zazwyczaj oddziaływania są świadome i celowe. Nie można jednak wykluczyć, że aktor stosunków międzynarodowych będzie pełnić role nieświadomie lub w sposób nie do końca zdefiniowany”3. W teorii ról międzynarodowych dzieli się role na oczekiwane, deklarowane i odgrywane.

1.2. Pozycja międzynarodowa Polski jako państwa „średniej wielkości” Rola międzynarodowa państwa jest niewątpliwie związana z jego pozycją w systemie międzynarodowym. Pozycja międzynarodowa, w rozumieniu statusu, państwa może być mu przypisana i przez nie osiągana4.

1.2.1. Znaczenie wielkości państwa Potocznie pozycję państwa w  systemie międzynarodowym postrzega się przez pryzmat posiadanych przez nie zasobów, takich jak: wielkość terytorium, liczba ludności, bogactwa naturalne, wielkość sił zbrojnych, potencjał ekonomiczny, stabilność polityczna itp. A.F.K. Organski – w swojej teorii zmiany potęgi – na tej podstawie dzieli państwa na cztery kategorie: supermocarstwa, mocarstwa, państwa średnie, państwa małe (i kolonie)5. Istnieje obszerna literatura dotycząca mocarstw, natomiast piśmiennictwo na temat państw średnich jest raczej skromne i często ujmujące je razem z grupą państw małych. O średnich państwach pisał w końcu dekady lat 60. XX wieku Robert Rothstein6, a w latach 80. ubiegłego stulecia Carsten Holbraad7. Ci autorzy zwracają uwagę na specyfikę zachowania się państw średnich w systemie międzynarodowym. Istnieją jednak poglądy kwestionujące tę odmienność od innych państw. Na przykład Olav Knudsen twierdzi, że wzór zachowania, załatwiania J. Zając, Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010. 3 Ibidem, s. 23. 4 Por. ibidem, s. 10. 5 A.F.K. Organski, Word Politics, Alfred A. Knopf, New York 1958. Zob. polskie podejście do pomiaru potęgi państw: M. Sułek, Modelowanie i pomiar potęgi państw w nauce o stosunkach międzynarodowych, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2003, t. 28, nr 3–4, s. 69–94. 6 Alliances and Small Powers, Columbia University Press, New York 1968. 7 Middle Powers in International Politics, St Martin’s Press, New York 1984. 2

1. Konceptualizacja roli międzynarodowej Polski

285

spraw jest wspólny dla wszystkich państw niezależnie od ich wielkości8. Ta opinia stawia pod znakiem zapytania sens zajmowania się wyodrębnioną kategorią średnich państw. Przyjmijmy więc na potrzeby niniejszego opracowania założenie, zgodnie z  którym role międzynarodowe państw nie są determinowane bezwzględnie wielkością państw. Dla uzasadnienia tego twierdzenia można odwołać się do konstruktywistycznej tezy Jeanne Hey, która dezawuuje obiektywne kwantyfikatory wielkości państwa, a pisząc o małych państwach podkreśla znaczenie ich autopercepcji i postrzegania przez innych aktorów9. Bliski temu punktowi widzenia jest Przemysław Grudziński, gdy podkreśla znaczenie autodefinicji i autopercepcji dla motywacji zachowań państw na arenie międzynarodowej oraz wskazuje, że „nie ma powodów, aby pomijać czynnik, który jest związany z  poczuciem wartości, prestiżem, kulturą polityczną i  legitymizacją rządzących”10. Dalej autor ten konkluduje: „to nie obiektywne kryteria, jak wielkość terytorium, ludność czy dochód narodowy są zmiennymi przesądzającymi klasyfikację państwa jako małego, średniego czy wielkiego […]. Indywidualne wybory dróg, którymi podążają w świecie państwa i narody, ich funkcje i  role, które pełnią w  swoim środowisku międzynarodowym i  wyznawane wartości, przesądzają o ich kalibrze. Każde państwo, niezależnie od wielkości, jest pewnym projektem aksjologicznym. Aksjologia, a nie ontologia, ich elastyczność i ruchliwość w stosunku do innych większych państw w systemie, dostarcza podstawowego narzędzia klasyfikacji państw”11. Wszystko to sprawia, że nie obiektywne kryteria decydują o  miejscu państwa, a  funkcja w  systemie międzynarodowym12. Używając języka bardziej ścisłego należałoby stwierdzić, że decydujące znaczenie mają odgrywane przez państwo role międzynarodowe. Generalnie można więc stwierdzić, że pozycja międzynarodowa państwa z jednej strony określa jego role, a odgrywane role zmieniają także jego pozycję międzynarodową.

1.2.2. Państwo „średniej wielkości” Kategorią średnich państw zajmował się jeden z wiodących przedstawicieli szkoły angielskiej w teorii stosunków międzynarodowych Martin Wight, który w swoim klasycznym dziele Power Politics, zauważał, że średnie państwo „ma wystarczającą siłę i  autorytet, aby polegać samo na sobie bez potrzeby pomocy innych. O.F. Knudsen, Analysing Small-State Security: Role of External Factors, [w:] W. Bauwens, A. Clesse, O.F. Knudsen (red.), Small States and the Security Challenge in the New Europe, Brassey’s, Washington 1996, s. 3. 9 J.A.K. Hey (red.), Small States in Word Politics: Explaining Foreign Policy Behavior, Lynne Rienner Publishers, Boulder 2003, s. 3. 10 P. Grudziński, Państwo inteligentne. Polska w  poszukiwaniu międzynarodowej roli, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008, s. 36. 11 Ibidem, s. 37–38. 12 Ibidem, s. 52. 8

286

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

To wydaje się stanowić użyteczne rozróżnienie”. Zdaniem tego autora, średnie państwa stanowią regionalne wielkie mocarstwa13. Zdaniem innego wybitnego przedstawiciela szkoły angielskiej Hedleya Bulla, los średnich państw nie jest pewny w warunkach anarchicznej społeczności międzynarodowej, w której dominuje zasada równowagi sił, gdyż padają one łupem wielkich mocarstw. Tak np. było jego zdaniem z rozbiorami Polski przez Prusy, Rosję i Austrię14. Porządek międzynarodowy jest utrzymany dzięki poświęceniu mniejszych i  słabszych państw interesom wielkich mocarstw. Patrząc z tej raczej realistycznej perspektywy, role średnich państw są kształtowane pod wpływem pewnego fatalizmu narzucanego im przez power politics wielkich mocarstw. Aby tego uniknąć państwa tej grupy preferują metodę multilateralizmu, przyjmowania postawy umiarkowanej, mediacyjnej i moderującej. To sprawia, że wyróżniają się one jako państwa stabilizujące system międzynarodowy. Mogą także dążyć do podniesienia swojego statusu międzynarodowego i upominać się o jego uznanie przez środowisko (innych aktorów). Z racji tego, że dysponują one większymi od państw małych zasobami materialnymi i niematerialnymi mogą świadomie wybierać swoje specjalizacje. „Mając większy ciężar gatunkowy niż małe państwa, mogą w większym stopniu wpływać na bieg rzeczy, kryzysy, wojny i, ostatecznie, na ewolucję systemu międzynarodowego”15. Konkludując tę część rozważań można zauważyć, że średnie państwa z racji obiektywnych (naturalnych) i subiektywnych wskaźników swojej pozycji międzynarodowej mogą odgrywać różnorodne role międzynarodowe. Są to trojakiego rodzaju role: narzucane lub przynajmniej oczekiwane przez system międzynarodowy, zakładane i wybierane przez te państwa oraz odgrywane na arenie międzynarodowej.

2. Role oczekiwane od Polski przez uczestników systemu euroatlantyckiego Zmieniające się po zimnej wojnie środowisko międzynarodowe formułowało różnorodne oczekiwania pod adresem Polski. Poszczególne państwa oraz ich struktury współpracy wielostronnej postrzegały Polskę jako pioniera przemian demokratycznych w rozpadającym się bloku wschodnim. Generalnie w minionych ponad 20 latach sformułowały następujące oczekiwania wobec naszego państwa. 13 Za: ibidem, s. 39. Szerzej na temat szkoły angielskiej zob. T. Dunne, The English School, [w:] T. Dunne, M. Kurki, S. Smith (red.), International Relations Theories: Discipline and Diversity, Oxford University Press, London 2007, s. 127–147. 14 H. Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, Macmillan, Basingstoke 1995, s. 103. Por. podobny pogląd: M. Sheehan, The Balance of Power: History and Theory, Routledge, London 1996, s. 116; G.A. Craig, A.L. George, Force and Statecraft: Diplomatic Problems of our Time, Oxford University Press, London 1995, s. 21. 15 P. Grudziński, op. cit., s. 56.

2. Role oczekiwane od Polski przez uczestników systemu euroatlantyckiego

287

2.1. Rola państwa pomyślnej transformacji demokratycznej Oczekiwanie powodzenia reform demokratycznych w Polsce było przede wszystkim sformułowane i potwierdzane polityką wsparcia przez państwa zachodnie i ich struktury wielostronne, w tym integracyjne. Dobitnymi wyrazami wsparcia udzielanego Polsce stały się: deklaracje USA i innych państw zachodnich pozytywnie witające porozumienia zawarte przy „okrągłym stole”; ustanowiony przez Wspólnotę Europejską w grudniu 1989 r. program PHARE16; decyzje o redukcji w  latach 1991–1994 zadłużenia Polski w  Klubie Paryskim (zrzeszającym państwa wierzycieli) i Klubie Londyńskim (grupującym wierzycieli prywatnych) oraz zgoda na stowarzyszenie Polski ze Wspólnotą Europejską (16 grudnia 1991 r.). W  ZSRR, w  którym od połowy lat 80. XX wieku dokonywała się przebudowa ustrojowa (pierestrojka), siły demokratyczne także życzliwie oceniały polskie przemiany, a Michaił Gorbaczow określał Polskę jako „laboratorium przemian” w państwach realnego socjalizmu. Te wypowiedzi, jak i ogłoszona wiosną 1987 r. zgoda ZSRR na to, aby kraje będące jego sojusznikami mogły dokonać wyboru własnego ustroju oznaczały, że również na Wschodzie oczekiwano pomyślnej demokratycznej transformacji w Polsce.

2.2. Rola stabilizatora sytuacji w regionie Upadek systemu politycznego realnego socjalizmu w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, a następnie rozpad bloku wschodniego wywołały poważną destabilizację w dotychczas spokojnej Europie. Głównymi zjawiskami, które wywoływały zaniepokojenie państw zachodnich były ujawniające się nacjonalizmy prowadzące do konfliktów etnicznych. Do tego narastające w wielu krajach transformujących się problemy i napięcia społeczne zagrażały kontynuacji rozpoczętych reform. Dlatego Polska jako kraj, który pierwszy w regionie podjął radykalne reformy ustrojowe (plan Balcerowicza) był postrzegany jako pozytywny przykład i aktywny aktor, mogący zachęcać sąsiednie państwa do wybrania podobnej drogi transformacji. Eksperci oraz przedstawiciele rządów państw zachodnich i  Komisji Europejskiej sugerowali potrzebę włączenia się Polski do tworzenia ugrupowań subregionalnych. W  tym duchu wypowiadali się m.in. Zbigniew Brzeziński, Charles Gati czy minister spraw zagranicznych Włoch Giani De Michelis. Szef Był to program ustanowiony przez Wspólnotę Europejską dla wsparcia reform rynkowych w gospodarce Polski i Węgier, który następnie został rozszerzony na inne kraje Europy Środkowej deklarujące wolę przystąpienia do tego ugrupowania (Czecho-Słowację, Estonię, Łotwę, Litwę, Słowenię, Rumunię i Bułgarię). Do 2000 r. program PHARE obejmował także trzy kraje Bałkanów Zachodnich – Albanię, Bośnię i Hercegowinę oraz byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii). Później, dodatkowymi instrumentami przedakcesyjnego wsparcia Unii Europejskiej dla państw kandydujących były ustanowione w 1999 r. i wdrażane od 1 stycznia 2000 r. programy ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-Accession) i  SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development). 16

288

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

polskiej dyplomacji Krzysztof Skubiszewski, pytany przez dziennikarzy mówił, że do współpracy w ramach Trójkąta Wyszehradzkiego skłaniały Polskę zarówno względy wewnętrzne, jak i zewnętrzne17. Zachód, a  zwłaszcza Stany Zjednoczone, wspierały zaangażowanie Polski na Ukrainie, które miało przyczyniać się do wspomagania procesów demokratyzacyjnych w tym kraju, a przy okazji zapobiegać powrotowi Rosji do polityki mocarstwowej.

2.3. Rola „przedpokoju salonu europejskiego” O tym, że Polska będzie ubiegać się o przyjęcie do Unii Europejskiej było wiadomym od powstania we wrześniu 1989 r. rządu Tadeusza Mazowieckiego. Nowy premier ogłosił hasło „powrotu Polski do Europy”, a w maju następnego roku Polska złożyła wniosek o  rozpoczęcie rokowań ze Wspólnotą Europejską w sprawie stowarzyszenia. Podpisany w grudniu 1991 r. Układ Europejski przyznawał Polsce status stowarzyszenia i  zobowiązywał do wypełnienia szeregu warunków ekonomicznych, prawnych i  politycznych, które upoważniałyby do rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z  Unią Europejską. Zaproszenie do takich rokowań zostało ogłoszone dopiero 13 grudnia 1997 r., a same rokowania rozpoczęto 31 marca następnego roku. Trwały one do grudnia 2002 r. Te fakty pokazują, że Unia Europejska zgodziła się na „częściowe” zintegrowanie Polski, podobnie jak i innych krajów kandydujących Europy Środkowej. W ten sposób Polska znalazła się jakby w „przedpokoju” Unii. Również po wejściu w życie Traktatu Akcesyjnego (1 maja 2004 r.) projekty zasadniczych decyzji były wypracowywane przez czołowe państwa „starej” Unii, bez specjalnego liczenia się z  opinią nowych krajów członkowskich. Potwierdza to chociażby praktyka prac Konwentu Europejskiego przygotowującego projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Prace tego forum nie były zbyt przejrzyste, a decyzje faktycznie odzwierciedlały przede wszystkim interesy dużych państw, a główne projekty były formułowane, tak jak i wcześniej, przez Niemcy i Francję. Dodatkową okolicznością pozwalającą ignorować stanowisko rządu polskiego, było jego opowiedzenie się po stronie USA w kryzysie irackim. Zresztą to właśnie w  trakcie polemik po przyłączeniu się polskiego premiera do tzw. listu ośmiu (30 stycznia 2003 r.), prezydent Francji, Jacques Chirac, ostro krytykował władze RP, twierdząc, że „Polska straciła okazję, aby siedzieć cicho”18. 17 Szerzej zob.: R. Zięba, „Nowy regionalizm” w Europie a Polska, „Sprawy Międzynarodowe” 1992, nr 1–2, s. 25–44; idem, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego: koncepcje – struktury – funkcjonowanie, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2004, s. 251–293; A. Cottey (red.), Subregional Cooperation in the New Europe: Building Security, Prosperity and Solidarity from the Barents to the Black Sea, Macmillan, Basingstoke 1999; idem, East-Central Europe after the Cold War: Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary in Search of Security, Macmillan, Basingstoke 1995, s. 126–135. 18 List, który podzielił Europę, „Rzeczpospolita”, 31 stycznia 2003 r.

2. Role oczekiwane od Polski przez uczestników systemu euroatlantyckiego

289

2.4. Rola aktywnego uczestnika integracji europejskiej Obok tej podrzędnej roli Polski w  Unii Europejskiej przywódcy państw Unii oczekiwali aktywnego włączenia się Polski w proces integracyjny. Byli zainteresowani tym, aby Polska jako duży kraj europejski wspierała poszerzanie wspólnego rynku i zacieśnianie współpracy w innych dziedzinach. Przywódcy „starej” Unii również byli zainteresowani aktywną i  konstruktywną rolą Polski w polityce wschodniej, nie rolą konfliktującą UE ze wschodnimi sąsiadami, lecz działaniami Warszawy na rzecz rozwoju współpracy z nimi. Podobnie wysokie oczekiwania są formułowane wobec Polski, aby włączała się w  prowadzenie Wspólnej Polityki Zagranicznej i  Bezpieczeństwa UE, w  tym polityki obronnej. W tej ostatniej sprawie najwyraźniej wypowiadają się Francja i Niemcy. Oczekiwanie, aby Polska mocniej włączyła się w proces integracyjny zostało wyraźnie ponowione w czasie kryzysu finansowego rozpoczętego jesienią 2008 r. Polska jako kraj, który zachował stabilność finansów publicznych i dodatni wzrost ekonomiczny, jest postrzegana jako pozytywny przykład dla państw strefy euro borykających się z kryzysem.

2.5. Rola pomocnika USA Stany Zjednoczone, oczekując od Polski pełnienia roli stabilizatora regionu Europy Środkowej i  Wschodniej niekiedy widziały tę rolę bardziej utylitarnie dla swoich mocarstwowych interesów. Szczególnie w  czasie prezydentury George’a  W. Busha (2001–2009) starały się włączyć Polskę do swojej polityki rywalizacji z Rosją na obszarze WNP. Widoczne to było w wciąganiu Polski do wspierania nowych władz Gruzji i Ukrainy po „rewolucji róż” i „pomarańczowej rewolucji”, a  także w  wywieraniu presji na reżim Alaksandra Łukaszenki w latach 2005–2007. Waszyngton zaprogramował dla Polski rolę pomocnika we wspieraniu przemian demokratycznych na Wschodzie, krytyce polityki rosyjskiej i  w działaniach na rzecz przyjęcia Ukrainy i  Gruzji do NATO. Oczekiwanie to wyznaczało Polsce swoistą rolę „lokalnego szeryfa” w Europie Wschodniej. Szczególnym przykładem w tych ostatnich działaniach było wspólne stanowisko USA i  Polski na szczycie NATO w  Bukareszcie w  kwietniu 2008 r., na którym tylko te kraje członkowskie Sojuszu zabiegały o podjęcie decyzji sprzyjających atlantyckim aspiracjom Gruzji i Ukrainy. Rola pomocnika amerykańskiej globalnej strategii była widoczna w zaproszeniu Polski do interwencji wojskowej rozpoczętej w marcu 2003 r., a następnie do stabilizacji (okupacji) Iraku oraz w zaproponowaniu Polsce umieszczenia na jej terytorium tarczy antyrakietowej.

290

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

3. Role deklarowane przez Polskę Demokratyczna Polska, w  odróżnieniu od swojej poprzedniczki – PRL19, stała się państwem suwerennym, które może samodzielnie programować i  wybierać swoje role w  środowisku międzynarodowym. Sformułowana w  latach 1989–1992 koncepcja polityki zagranicznej zawierała w  sobie projekcję ról międzynarodowych, jakie Polska zamierzała odgrywać. Ponieważ działo się to w  dynamicznie zmieniającym się otoczeniu, częstokroć brakowało specjalnie wypracowanych dokumentów programowych, a koncepcję zakładanych ról można jedynie rekonstruować na podstawie podejmowanych działań polskiej dyplomacji. W  tej części opracowania skoncentrujemy się więc nie na przedstawieniu normatywno-deklaratywnych ról, ale na ich rekonstrukcji realistycznej. Nie ograniczymy się więc do analizy deklaracji i programów politycznych, ale dokonamy rekonstrukcji koncepcji ról międzynarodowych na podstawie rzeczywistych oddziaływań Polski na arenie międzynarodowej20. Koncepcja ról zawiera bowiem role deklarowane, czyli zakładane, i wybierane przez dane państwo.

3.1. Rola inicjatora i lidera przemian demokratycznych Rozpoczęcie przemian demokratycznych w Polsce wcześniej niż w innych krajach realnego socjalizmu dało argument zarówno liderom obozu solidarnościowego, jak i  politykom reformatorskiej części PZPR do głoszenia tezy, że Polska była liderem tych przemian. Politycy, wywodzący się z  „Solidarności”, wskazywali nawet na pionierską rolę swojej organizacji w  czasie podjętej w  1980 r. próby obalenia ustroju realnego socjalizmu, a  także na ich wpływ na zjednoczenie Niemiec i  demokratyzację całego bloku wschodniego. Z  kolei uczestniczący w  przemianach działacze rządzącego do 1989 r. układu politycznego (głównie PZPR) wskazywali na „okrągły stół” jako model pokojowej drogi przekształceń ustrojowych21. Pogląd o pionierskiej roli Polski w tym procesie był powtarzany także podczas obchodzonej w 2009 r. rocznicy rozpoczęcia polskich przemian. Od 1989 r. polscy politycy podkreślali także, że Polska odgrywa rolę lidera przemian demokratycznych w całej Europie Środkowej i Wschodniej. To m.in. utrudniało współpracę w  ramach Grupy Wyszehradzkiej, gdyż przywódcy Zob. J. Zając, R. Zięba, Polska w stosunkach międzynarodowych 1945–1989, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2005. 20 Taką metodę w analizie racji stanu zob. Z.J. Pietraś, Racja stanu w polityce zagranicznej państwa, [w:] E. Olszewski (red.), Racja stanu. Historia, teoria, współczesność, UMCS, Lublin 1989, s. 42. 21 Zob. na ten temat ciekawy wykład Tadeusza Mazowieckiego na Uniwersytecie Warszawskim 20 stycznia 2009 r., Jeżeli ktoś myśli, że droga do Okrągłego Stołu była usłana różami, a sam Okrągły Stół był sielanką, to bardzo się myli, „Gazeta Wyborcza”, 23 stycznia 2009 r. oraz wywiad Jacka Żakowskiego z gen. Wojciechem Jaruzelskim: Mnie się ta Polska podoba, „Gazeta Wyborcza”, 13 lutego 2009 r. 19

3. Role deklarowane przez Polskę

291

Republiki Czeskiej i  Węgier często starali się rywalizować z  Polską o  miano przewodzenia reformom w regionie.

3.2. Rola przywódcy regionalnego Z  racji deklarowania poprzedniej roli Polska wyraźnie wykazywała ambicje przewodzenia państwom Europy Środkowej. Widoczne to było w  inicjowaniu, a  następnie proponowaniu zacieśniania (instytucjonalizacji) współpracy w ramach Grupy Wyszehradzkiej, a także w stawianiu się w roli adwokata poradzieckich państw bałtyckich w ich staraniach o wejście do struktur europejskich i atlantyckich. W drugiej sprawie dobrze służyło temu zadeklarowane w 1996 r. strategiczne partnerstwo z  Litwą. Polska jako pierwszy kraj uznała (2 grudnia 1991 r.) niepodległość Ukrainy, a następnie, realizując koncepcję strategicznego partnerstwa z tym państwem, wspierała jego starania o przystąpienie do Rady Europy i Inicjatywy Środkowoeuropejskiej, a następnie nawet niejednoznaczne deklaracje woli wejścia do NATO, zaś w ostatnich latach opowiada się za kandydaturą Ukrainy do Unii Europejskiej. W końcówce rokowań akcesyjnych z Unią Europejską (2001–2002) Polska aktywnie inicjowała konsultacje w krajami Grupy Wyszehradzkiej i tzw. Grupy Wileńskiej, których celem było wypracowanie wspólnego stanowiska wobec UE. Zabiegi te okazały się nieskuteczne. W listopadzie 2001 r. w Warszawie odbyła się konferencja z udziałem przedstawicieli 16 państw Europy Środkowej i Wschodniej poświęcona wypracowaniu wspólnego stanowiska wobec groźby terroryzmu. Była ona jedną z polskich reakcji na zamachy terrorystyczne dokonane w USA 11 września 2001 r. Od wiosny 2005 r. prezydenci Polski uczestniczyli, nieomal jako protektorzy, w  spotkaniach na szczycie organizacji GUAM (Gruzja, Ukraina, Azerbejdżan, Mołdowa). Następnie prezydent Lech Kaczyński organizował szczyty energetyczne, bez udziału przedstawicieli Rosji, poświęcone poszukiwaniu dróg alternatywnych dostaw do Polski ropy naftowej i gazu ziemnego z rejonu Morza Kaspijskiego. Generalnie oceniając, należy stwierdzić, że wymienione inicjatywy i działania raczej odzwierciedlały deklarowaną przez Polskę rolę, niż rolę rzeczywiście odgrywaną. O takiej ocenie przesądza ich nieskuteczność i faktyczne odrzucanie przez partnerów środkowoeuropejskich polskich ambicji.

3.3. Rola eksportera demokracji na Wschód Z rolą przywódcy regionalnego wiąże się przyjęta przez władze RP rola eksportera zasad demokracji, rządów prawa i gospodarki rynkowej na sąsiednie państwa WNP. Z dokumentów programowych polskiej polityki zagranicznej wynika, że Warszawa stawiała sobie za cel upowszechnienie wartości demokratycznych i gospodarki rynkowej na Ukrainie, Białorusi oraz w Rosji. Na pierwszym miej-

292

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

scu stawiano w  tej polityce Ukrainę jako strategicznego partnera Polski, którego niepodległość i demokratyczny ustrój miały stanowić główną barierę przed powrotem Rosji do polityki imperialnej22. Białoruś była traktowana podobnie, lecz jako kraj mniej znaczący. Promocja demokracji na Białorusi została poważnie utrudniona objęciem w 1994 r. urzędu prezydenta przez Alaksandra Łukaszenkę, który stopniowo ograniczał swobody demokratyczne w  swoim kraju, próbował reintegrować go z  Rosją i  ostro reagował na polską „ingerencję w  sprawy wewnętrzne”. Od jesieni 1996 r. Polska podejmowała indywidualne i wspólne z Litwą i Ukrainą wystąpienia, potępiające autorytarny kurs polityki prezydenta Białorusi. Utrzymywała jednak „krytyczny dialog” na niskich szczeblach kontaktów międzyrządowych i nie przyłączała się do sankcji nakładanych przez UE na ten kraj. Najbardziej znanymi programami współpracy Polski ze wschodnimi sąsiadami, zakładającymi eksportowanie demokracji i zasad gospodarki rynkowej były: Partnerstwo dla Transformacji z 1994 r.23 i mające fasadowy charakter Założenia polskiej polityki zagranicznej wobec Rosji z 2000 r.24 Polityka wspierania demokracji u  wschodnich sąsiadów była jednak niekonsekwentna i  koncepcyjnie niespójna. Polska prowadziła ją nie jako działalność samą w sobie, lecz w ramach polityki antyrosyjskiej. To wywoływało ostre polemiki i  przeciwdziałanie ze strony Moskwy. Ponadto brakowało w  tej polityce wsparcia dla sił demokratycznych w samej Rosji. Wiosną 1996 r. zwracał na to uwagę jeden z czołowych urzędników Pentagonu Sherman W. Garnett25. Właściwie przez około 20 lat w  Polsce nie zauważano, że przyczyną niepowodzenia całej polityki wschodniej było to, iż zacieśnianie współpracy tylko z mniejszymi krajami poradzieckimi od początku było skazane na niepowodzenie. W  sierpniu 2009 r. minister spraw zagranicznych Radosław Sikorski jako przyczyny tego wymienił „jagiellońskie ambicje mocarstwowe”, „zasadę równowagi sił i budowania koalicji przeciw najsilniejszemu państwu” oraz „nakaz poszukiwania sojuszników «poprzez kolejną miedzę», na gruncie jednoczącej wrogości do wspólnego sąsiada”26.

Zob. Z. Brzezinski, Premature of Partnership, „Foreign Affairs”, Vol. 73, No. 2, March– –April 1994, s. 80. 23 Koncepcję tę przedstawił minister Olechowski na polsko-rosyjskiej konferencji w Krakowie w lutym 1994 r. Zob.: A. Olechowski, Polska i Rosja: Partnerstwo dla Transformacji, [w:] W  stronę Nowego Partnerstwa, Polsko-Rosyjska Konferencja, Kraków, 23–25 lutego 1994 r., Fundacja „Międzynarodowe Centrum Rozwoju Demokracji”, Kraków 1994, s. 16–24. 24 Dokument ten został przyjęty przez Radę Ministrów 13 czerwca 2000 r., a następnie w styczniu 2001 r. MSZ wydało oparty na nim dokument pod tym samym tytułem. 25 S.W. Garnett, Poland: Bulwark or Bridge?, „Foreign Policy”, No. 102, Spring 1996, s. 71. 26 „Gazeta Wyborcza”, 29 sierpnia 2009 r. 22

3. Role deklarowane przez Polskę

293

3.4. Rola wiernego sojusznika USA Nowe władze Polski już w 1989 r. zadeklarowały odbudowę stosunków z USA. Następnie zabiegały o wsparcie polityczne i ekonomiczne rozpoczętych w kraju reform ustrojowych. Takie wsparcie otrzymały. Podjęły także starania o zawarcie dwustronnego traktatu sojuszniczego. W tej sprawie spotkały się z odmową Waszyngtonu, jedynie musiały się zadowolić dwustronną deklaracją polityczną z 21 marca 1991 r. Możliwość ustanowienia więzi sojuszniczych powstała dopiero w  procesie rozszerzenia NATO na Wschód. Przystępując do Sojuszu Północnoatlantyckiego 12 marca 1999 r. Polska stała się koalicyjnym sojusznikiem Stanów Zjednoczonych. Nie wszystkich to jednak zadowalało. W czasie rządów PiS wiceminister spraw zagranicznych Witold Waszczykowski pozwolił sobie w marcu 2007 r. na wypowiedź podważającą sens bycia Polski w Sojuszu Północnoatlantyckim, sugerując zastąpienie go dwustronnym przymierzem z USA27. Był to skrajny pogląd polityczny, wskazujący jak daleko ówcześnie rządzący odeszli od realizmu, a swoje życzenia przedstawiali jako postulaty polityczne, nawet kosztem interesów bezpieczeństwa kraju28. Ponieważ dla każdego rozsądnego polityka powinno być jasne, że wejście Polski do NATO jest wielkim sukcesem, co przed 1989 r. było nie do wyobrażenia. Niejako w dowód wdzięczności za poparcie starań o przystąpienie do NATO, Polska od początku reprezentowała kurs proamerykański. Poparła politycznie zaproponowaną przez Waszyngton interwencję wojskową przeciwko Federalnej Republice Jugosławii rozpoczętą 24 marca 1999 r., a następnie – podobnie jak do Bośni i Hercegowiny – wysłała swoje wojska do sił KFOR do Kosowa dowodzonych przez NATO. Już latem 2000 r. wyszło na jaw, że polski rząd skłaniał się do zakupu amerykańskich samolotów wielozadaniowych F-16, a umowę w tej sprawie podpisał 18 kwietnia 2003 r., zaledwie dwa dni po podpisaniu układu o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Przywódcy RP i społeczeństwo polskie składali wyrazy współczucia ofiarom ataków terrorystycznych z 11 września 2001 r. Polska szybko przyłączyła się do zaproponowanej przez USA koalicji antyterrorystycznej, bezwarunkowo wsparła interwencję tego mocarstwa w Afganistanie, a następnie w Iraku. Wojsko polskie uczestniczyło w operacji wojskowej przeciwko Irakowi rozpoczętej w marcu 2003 r., a następnie (do października 2008 r.) w misji stabilizacyjnej (okupacyjnej) w tym kraju29. Postawa ta została politycznie „doceniona” przez administrację 27 Podobne sugestie były formułowane w  Polsce na fali krytyki ustanowionej w  1999 r. przez Unię Europejską polityki obronnej. Zob. J. Nowak-Jeziorański, Między Ameryką i Europą. Pułapka wyboru, „Polityka” 2000, nr 18, s. 36–37. 28 Zob. krytyczną odpersonalizowaną ocenę tej wypowiedzi: R. Kuźniar, Nie odwracajmy się od NATO, „Gazeta Wyborcza”, 8 marca 2007 r. 29 Zob. M. Stolarczyk, Kontrowersje wokół militarnego zaangażowania Polski w Iraku, „Przegląd Zachodni” 2005, nr 1, s. 63–92; J. Symonides, Wojna z Irakiem a prawo międzynarodowe, „Rocznik Strategiczny” 2003/04, s. 366–375.

294

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

amerykańską, a  we wrześniu 2004 r. zainaugurowano oficjalnie na szczeblu wiceszefów dyplomacji dialog strategiczny między obu państwami. Wybrana przez władze Polski rola wiernego sojusznika USA prowadziła je do poparcia amerykańskiej polityki wobec Gruzji, Ukrainy i Białorusi, następnie planu zainstalowania w naszym kraju amerykańskiej tarczy antyrakietowej.

3.5. Rola silnego państwa europejskiego Sukcesy w procesie transformacji demokratycznej dawały asumpt części polskiej klasy politycznej do formułowania tezy o tym, że Polska jest dużym i silnym państwem europejskim, z którym inni powinni się liczyć. Poglądy te reprezentowały głównie partie prawicowe, takie jak: Zjednoczenie Chrześcijańsko-Narodowe, Porozumienie Centrum (później Prawo i  Sprawiedliwość), Akcja Wyborcza Solidarność czy Liga Polskich Rodzin. Środowiska te reprezentowały eurosceptyczną lub nawet antyunijną postawę (LPR). Uważały, że Polska jest dużym i silnym krajem, a zatem powinna przystąpić do UE na korzystnych warunkach. Temu niechętnemu Unii Europejskiej stanowisku towarzyszyła paradoksalnie proamerykańska postawa. Partie prawicowe uważały (poza LPR), że właśnie Stany Zjednoczone będą bronić polskiej suwerenności, rzekomo zagrożonej przez UE. Uważając własny kraj za silnego gracza międzynarodowego, opowiadały się za prowadzeniem „twardej” polityki wobec Rosji, której przypisywano imperialne zamiary wobec Polski. Podobnie, jako zagrożenie, postrzegano Niemcy, które oskarżano, że chcą zdominować UE i narzucić Polsce niekorzystne rozwiązania. Takie postawy, poparte narzucaną przez prawicę „polityką historyczną”, zdominowały polską scenę polityczną w ostatnich latach przed przystąpieniem do UE, a do antyunijnych postaw LPR i PiS (a także populistycznej Samoobrony) przyłączyła się Platforma Obywatelska. Również lewicowy rząd SLD Leszka Millera przyjął punkt widzenia prawicy i zwalczał projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, w myśl hasła głoszonego przez ówczesnego polityka PO Jana Marię Rokitę „Nicea albo śmierć”. W  trakcie kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu oraz w wyborach prezydenta kraju w 2005 r. prawica urządziła sobie festiwal licytowania się w  postawach antyrosyjskich i  antyniemieckich, głosząc hasła silnej Polski, która powinna być szanowana na arenie międzynarodowej. Działo się to wtedy, kiedy nasze państwo zostało zepchnięte do roli niemalże satelity i klienta USA. Koncepcja silnej Polski określała politykę rządów PiS w  latach 2005–2007 i  nowo wybranego prezydenta Lecha Kaczyńskiego30. Po objęciu jesienią 2007 r. rządów przez bardziej proeuropejsko nastawione PO i  PSL, koncepcję prowadzenia przez Polskę polityki ponad możliwości nadal głosi opozycyjny PiS. Szerzej na temat walki o silną pozycję Polski i pułapek z tym związanych zob. R. Kuźniar, Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2008, s. 269 i n. 30

4. Role odgrywane przez Polskę

295

4. Role odgrywane przez Polskę Role oczekiwane lub narzucane przez środowisko międzynarodowe wraz z rolami deklarowanymi (wybieranymi) przez danego aktora stosunków międzynarodowych w  praktyce skutkują rolami przez niego odgrywanymi. Polska na przestrzeni minionych ponad 20 lat odgrywała lub odgrywa kilka ról równocześnie.

4.1. Rola wzorca pomyślnej transformacji ustrojowej Zastosowane w Polsce metody realizowania reform politycznych i gospodarczych miały kilka cech szczególnych. Po pierwsze, opierały się na porozumieniu politycznym zawartym między przedstawicielami demokratycznej opozycji a siłami ancien régime, co sprawiło, że wypracowano konsensus w  sprawie sposobów realizowania reform. Po drugie, w  gospodarce zastosowano terapię szokową, polegającą na pełnym wprowadzaniu od początku 1990 r. pakietu kosztownych społecznie reform gospodarczo-ustrojowych (plan Balcerowicza), prowadzących do stabilizacji makroekonomicznej (przede wszystkim do redukcji inflacji), oraz umożliwiających transformację gospodarki centralnie sterowanej w gospodarkę rynkową. W  rezultacie głębokie reformy systemu politycznego i  życia gospodarczego nie wywoływały konfliktów politycznych, a  powstające napięcia społeczne na tle ponoszenia przez społeczeństwo wysokich kosztów społecznych urynkowienia gospodarki były łagodzone przez współpracę różnych sił politycznych. I chociaż Polska z opóźnieniem osiągnęła standardy polityczne demokracji przedstawicielskiej31, to jednak szybciej niż inne kraje regionu zaczęła wychodzić z  załamania gospodarczego. Pierwsze symptomy wzrostu produkcji przemysłowej wystąpiły już w 1992 r., a następnie przez kilka lat Polska rozwijała się szybciej niż kraje sąsiednie. To sprawiało, że Polska była przykładem dla krajów sąsiednich, które starały się zastosować podobną drogę przemian32. Jako pierwsi polskie doświadczenia uzgadniania programu reform przy „okrągłym stole” wykorzystali Węgrzy, którzy zorganizowali (13 czerwca–18 września 1989 r.) „trójkątny stół”, złożony z  przedstawicieli dotychczasowych władz, opozycji i  organizacji społecznych. Polscy eksperci ekonomiczni, w tym Leszek Balcerowicz, doradzali m.in. rządowi Ukrainy, jak przeprowadzić reformy rynkowe (lecz mało skutecznie). 31 Z  powodu, że wybory do Sejmu w  czerwcu 1989 r. nie miały charakteru wolnych wyborów, Polska nie mogła zostać członkiem Rady Europy, musiała zadowolić się tylko statusem specjalnego gościa. Pełne członkostwo w Radzie Europy uzyskała dopiero 26 listopada 1991 r. po całkowicie wolnych wyborach (z 27 października 1991 r.). 32 Szerzej zob.: K. Trembicka, Zmiana systemu władzy w Europie Środkowo-Wschodniej (1989– –1990): uwarunkowania i  prawidłowości, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska”, Vol.  XII, Sectio K, Lublin 2005, s. 41–61; J. Stańczyk, Przeobrażenia międzynarodowego układu sił w Europie, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1999, s. 97 i n.

296

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

W  połowie lat 90. XX wieku Polska wysunęła się na pozycję czołowego kandydata do członkostwa w Unii Europejskiej, jako kraj pomyślnej transformacji ustrojowej.

4.2. Rola „osłabiacza” imperialnych ambicji Rosji Z  własnego wyboru, a  po części pod wpływem oczekiwań niektórych państw zachodnich, zwłaszcza Stanów Zjednoczonych, Polska przyjęła dla siebie nierealistyczną rolę czołowego podmiotu działającego na rzecz osłabiania dążeń Rosji do zachowania, a później odbudowy swoich wpływów na terenie innych państw WNP. Kiedy w Polsce rządziła prawica państwo polskie angażowało się wręcz w działania, mające na celu osłabianie Rosji jako państwa, które starało się prowadzić politykę konsolidowania swojego systemu politycznego. Tak było w czasie rządów w Polsce AWS i PiS. Rola Polski jako „osłabiacza” Rosji była uwarunkowana szeregiem czynników, wśród których najważniejsze znaczenie miały następujące:  trudności w rozliczaniu się ze skomplikowaną historią stosunków polsko-rosyjskich i  domaganie się przez Polskę kolejnych aktów ekspiacji ze strony Moskwy (przede wszystkim za zbrodnię katyńską);  oczekiwanie przez Zachód, że Polska będzie eksporterem demokracji na Wschód, co władze RP pojmowały jako wspieranie sił antyrosyjskich w innych krajach WNP;  odmienne wizje kształtu systemu bezpieczeństwa europejskiego; Polska wybrała drogę przystąpienia do NATO, a Rosja, sprzeciwiając się temu, lansowała koncepcję wzmocnienia OBWE;  różnice interesów powstałe w  związku z  przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej;  zależność Polski od dostaw rosyjskich surowców energetycznych i nieumiejętność oddzielenia spraw stosunków gospodarczych od kwestii politycznych;  przyjęcie przez Polskę roli satelity Stanów Zjednoczonych, po przystąpieniu do NATO, i różnice zdań w ważnych kwestiach międzynarodowych (problemy Kosowa, Iraku, tarczy antyrakietowej).

4.3. Rola satelity USA Dążenie Polski do uzyskania niezawodnych gwarancji bezpieczeństwa i wzmocnienia pozycji międzynarodowej, zwłaszcza wobec Unii Europejskiej i  Rosji, skłoniło kolejne rządy RP do przyjęcia strategii bandwagoning względem USA, czyli przyłączenia się do silniejszego33. To zepchnęło Polskę na pozycję satelity 33 Zob. J. Zając, Bandwagoning w  polskiej polityce zagranicznej, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3, s. 168–178.

4. Role odgrywane przez Polskę

297

i klienta Stanów Zjednoczonych. Proces ten następował systematycznie w trakcie starań o przystąpienie Polski do NATO, a po uzyskaniu członkostwa w tym sojuszu Polska stała się – jak określano to we Francji i innych państwach Europy Zachodniej – „koniem trojańskim USA w Europie”. Oto główne argumenty na potwierdzenie tezy o zależności satelickiej i klientelizmie Polski wobec USA:  poparcie zainicjowanej w marcu 1999 r. przez USA interwencji wojskowej Sojuszu Północnoatlantyckiego przeciwko FR Jugosławii, w związku z kryzysem humanitarnym w Kosowie;  na obradującym w dniach 23–25 kwietnia 1999 r. jubileuszowym szczycie NATO w  Waszyngtonie Polska wspierała stanowisko Stanów Zjednoczonych, które zmierzały do takiej rewizji koncepcji strategicznej Sojuszu (z  1991 r.), aby upoważnić NATO do prowadzenia operacji out of area, bez autoryzacji Rady Bezpieczeństwa ONZ i uczynienia z NATO sojuszu globalnego;  Polska zgłosiła szereg zastrzeżeń do proklamowanej przez Unię Europejską w 1999 r. Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (European Security and Demence Policy – ESDP), w  ślad za krytyką tej inicjatywy przez USA. Z  tych powodów Polska oponowała przeciwko wzmocnieniu WPZiB UE w trakcie prac nad nowym traktatem o UE;  zakup samolotów wielozadaniowych F-16 w  Stanach Zjednoczonych na podstawie umowy zawartej w 2003 r.;  poparcie dla inwazji wojskowej USA na Afganistan (w październiku 2001 r.), a następnie udział w wojnie w tym kraju;  udział w wojnie USA z Irakiem oraz w stabilizacji (okupacji) tego kraju;  wspieranie amerykańskiej polityki na obszarze WNP oraz aspiracji Gruzji i Ukrainy do członkostwa w NATO;  zgoda na zainstalowanie w Polsce elementów amerykańskiej tarczy antyrakietowej i podpisanie umowy w tej sprawie (20 sierpnia 2008 r.);  podpisanie nie do końca równoprawnej umowy (SOFA) z  USA o  statusie wojsk amerykańskich w Polsce (11 grudnia 2009 r.), co wiązało się z przyszłym rotacyjnym stacjonowaniem baterii obrony powietrznej „Patriot” w naszym kraju.

4.4. Rola hamulcowego integracji europejskiej W  okresie przystępowania do Unii Europejskiej i  bezpośrednio po uzyskaniu członkostwa, Polska stała się więźniem prawicowo-nacjonalistycznej koncepcji polityki zagranicznej. Koncepcja ta oparta została na przekonaniu o  sile Polski i  potrzebie zdecydowanego bronienia naszych interesów narodowych. Jeszcze przed przystąpieniem do Unii Europejskiej rząd RP zgłosił poważne zastrzeżenia do uzgodnionego na forum Konwentu Europejskiego projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Podtrzymywał je na Konferencji Międzyrządowej 2003/2004, przyczyniając się w  rezultacie do poważnego jej

298

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

przedłużenia. Zastrzeżenia wynikały z  przesadnej obawy o  wzmocnienie roli dużych państw w Unii i wzmocnienie WPZiB34. Kiedy Traktat Konstytucyjny został odrzucony przez społeczeństwa Francji i Holandii, Polska sprzeciwiła się kontynuowaniu procesu ratyfikacji. W trakcie dalszych prac nad traktatem rewizyjnym opowiadała się za odrzuceniem przyjętej wcześniej (podpisem pod traktatem złożonym 29 października 2004 r. przez premiera Marka Belkę i ministra spraw zagranicznych Włodzimierza Cimoszewicza) procedury podejmowania uchwał w Radzie UE w myśl zasady podwójnej większości i  żądała utrzymania nicejskiego systemu głosowania oraz sprzeniewierzyła się swojej zgodzie na ustanowienie funkcji ministra spraw zagranicznych UE. Pomimo podpisania wypracowanego kompromisowego Traktatu z Lizbony (13 grudnia 2007 r.), polski prezydent Lech Kaczyński, mając upoważnienie Sejmu i Senatu, przez kilkanaście miesięcy zwlekał z ratyfikacją nowego traktatu. Uczynił to dopiero 10 października 2009 r. po akceptującym powtórnym referendum w Irlandii. W czasie rządów PiS Polska nie uczestniczyła w żadnej debacie wewnętrznej nad przyszłością UE, natomiast rząd i prezydent często wypowiadali się krytycznie o UE i głównych państwach zaangażowanych w jej rozwój.

4.5. Rola pragmatycznego i zaangażowanego uczestnika integracji europejskiej Przegrana PiS w  wyborach parlamentarnych w  październiku 2007 r. stanowiła punkt zwrotny w  polityce zagranicznej RP. Nowy rząd, choć kierowany przez krytyczną wobec UE Platformę Obywatelską, przyjął nowy pragmatyczny kurs w sprawach europejskich. Rząd ten włączył się do debat w ramach Unii, a przede wszystkim stojąca za nim większość parlamentarna opowiedziała się za ratyfikacją Traktatu z Lizbony. Jedynym, ale za to dużym ustępstwem wobec PiS i chyba hierarchów Kościoła katolickiego, było podtrzymanie wyłączenia się Polski tzw. protokołem brytyjskim z obowiązku stosowania Karty Praw Podstawowych. 34 Rząd RP sformułował 9 września 2003 r. krytyczną oceną projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, przedstawionego (10 lipca) przez Konwent Europejski. Polska wysunęła cztery główne postulaty: (1) utrzymanie systemu ważenia głosów w  Radzie UE ustalonego Traktatem z  Nicei, a  tym samym odrzucenie zaproponowanego przez Konwent systemu tzw. podwójnej większości; (2) sprzeciw wobec propozycji zaproponowanego w projekcie systemu instytucjonalnego UE, tj. wobec pomysłu ustanowienia jednego prezydenta UE, a wprowadzenie prezydencji grupowej, rezygnację z koncepcji utworzenia Rady ds. Ogólnych i Legislacyjnych oraz utrzymanie zasady „jeden kraj – jeden głos” przy doborze Kolegium Komisji Europejskiej; (3) zapewnienie udziału wszystkich członków UE w  podejmowaniu decyzji, dotyczących ustanawiania mechanizmów współpracy w obszarze WPZiB (w kwestiach dotyczących EPBiO). Odzwierciedlenie w Traktacie Konstytucyjnym roli NATO w euroatlantyckim systemie bezpieczeństwa (co w praktyce oznaczało sprzeciw wobec tworzenia w UE struktur obronnych konkurencyjnych wobec NATO); (4) wpisanie do preambuły Traktatu Konstytucyjnego odwołania się do tradycji chrześcijańskiej.

5. Specyfika i efektywność ról międzynarodowych Polski

299

Dobitnym wyrazem zaangażowania się Polski w proces integracji w ramach UE było podjęcie skutecznych zabiegów i  doprowadzenie do wyboru w  lipcu 2009 r. popieranego przez PO Jerzego Buzka na przewodniczącego Parlamentu Europejskiego. Najpełniej zaangażowanie się Polski na rzecz integracji europejskiej przejawiło się w  wysiłkach na rzecz przezwyciężenia kryzysu finansowego, we współinicjowaniu działań w  celu ratowania zagrożonej strefy wspólnej waluty euro, a także w celu wzmacniania Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Szczególnie aktywnie Polska działała w czasie sprawowania prezydencji w Radzie UE w drugiej połowie 2011 r.35

5. Specyfika i efektywność ról międzynarodowych Polski Demokratyczna Polska podjęła się odgrywania równocześnie kilku ról międzynarodowych. Jej wybory w tym względzie wynikały z własnych interesów narodowych i dokonywane były pod wpływem oczekiwań, a nawet wręcz narzucania przez środowisko międzynarodowe. W  rezultacie role odgrywane, a  więc rzeczywiste, stanowią wypadkową tych czynników. Tak więc Polska w  minionych ponad dwóch dekadach odgrywała lub odgrywa pięć ról międzynarodowych. Pierwszą, raczej oczekiwaną niż wybraną, była rola wzorca pomyślnej transformacji ustrojowej. Nie została ona w pełni wykorzystana dla promocji Polski w  świecie, głównie z  powodu utrzymującego się historycznego podziału na elity wywodzące się z solidarnościowej opozycji i elity o rodowodzie z PRL. To sprawiło, że doświadczenia pokojowej metody uzgodnienia programu reform przy „okrągłym stole” i lojalna współpraca w ramach wyłonionego w czerwcu 1989 r. tzw. Sejmu kontraktowego nie zostały wykorzystane do szerokiego ich rozpropagowania poza granicami Polski. A było po temu wiele okazji w krajach ościennych. Jedynie zaangażowanie Polski na Ukrainie w czasie „pomarańczowej rewolucji” na przełomie lat 2004/2005 stanowiło wyraz skutecznego przekazania sąsiedniemu narodowi polskich doświadczeń z początków transformacji; jak się szybko okazało Ukraińcy z tego wsparcia w małym stopniu skorzystali. Z  braku spójnego programu polityki wschodniej i  w  wyniku oczekiwań Stanów Zjednoczonych, Polska w praktyce przyjęła rolę państwa osłabiającego Rosję i jej mocarstwowe ambicje. Rola ta okazała się całkowicie nieskuteczna, a to tylko pogorszyło na wiele lat i tak złe stosunki polsko-rosyjskie. Polska jako państwo o ograniczonych zasobach i możliwościach nie powinna podejmować się prowadzenia polityki ponad swoje możliwości, czy jak mówią Amerykanie 35 Zob. J.J. Węc, Pierwsza polska prezydencja w  Unii Europejskiej. Uwarunkowania – procesy decyzyjne – osiągnięcia i niepowodzenia, Księgarnia Akademicka, Kraków 2012.

300

X. Role międzynarodowe Polski w strefie euroatlantyckiej

„nie należy boksować powyżej swojej wagi”. Z  Rosją należy współpracować, można się spierać, a nawet kłócić, ale trzeba ją widzieć taką, jaką jest. Niestety polscy politycy, zwłaszcza prawicowi, brali za rzeczywistość swoje wyobrażenia i życzenia. Zabrakło instrumentów realizacyjnych, zwłaszcza nierozsądne było niewykorzystywanie przez rząd PiS możliwości, jakie stwarza Polsce udział we wspólnej polityce zewnętrznej Unii Europejskiej36. Należy przy tym mieć na względzie i to, że UE nie traktuje Rosji jako przeciwnika, ale jako swojego strategicznego partnera. A  zatem Polska nie może skutecznie prowadzić innej polityki. Współdziałanie w osłabianiu Rosji z administracją G.W. Busha, także nie przyniosło sukcesów na tym odcinku. Po zmianie prezydenta w  styczniu 2009 r. Stany Zjednoczone odeszły od polityki antyrosyjskiej. Wygląda na to, że pod wpływem Waszyngtonu podobnego realistycznego zwrotu podjął się rząd Donalda Tuska. Na rolach międzynarodowych Polski negatywnie zaważyła jedna z  najważniejszych ról, czyli bycie satelitą USA. Motywowana ona była szlachetnym dążeniem do wzmocnienia bezpieczeństwa Polski sojuszem z najpotężniejszym mocarstwem. Jednak zabrakło w tym rozeznania celów i istoty polityki amerykańskiej. Polska nie mogła stać się strategicznym partnerem dla USA, osiągnęła tylko status koalicyjnego sojusznika, wspólnie z kilkoma innymi nowymi członkami NATO. Ogromna dysproporcja siły, odmienne interesy geopolityczne obu sojuszników sprawiły, że Polska podjęła politykę bandwagoning względem USA. Często wykazywała w tym zdumiewającą nadgorliwość, co skutkowało później frustracją, jak po wycofaniu się USA (we wrześniu 2009 r.) z umowy o tarczy antyrakietowej37. Generalnie zamiast osiągnięcia statusu strategicznego partnera, Polska stała się krajem zależnym od USA, pogardliwie nazywanym w  Europie „koniem trojańskim” Ameryki. Ta polityka utrudniła Polsce włączenie się w proces umacniania Unii Europejskiej i  skomplikowała stosunki z  Rosją, a  także z wieloma innymi krajami nieakceptującymi amerykańskiej hegemonii w świecie. Konsekwencją własnych obaw przed utratą suwerenności w Unii Europejskiej oraz przyłączenia się do unilateralnej polityki USA było odgrywanie w  latach 2003–2007 roli hamulcowego integracji europejskiej. Paradoks tej sytuacji polega na tym, że Polska przystępując do UE osiągnęła wielki sukces, realizując odważne marzenia działaczy opozycji demokratycznej i nierozpolitykowanej młodzieży, co formalnie się ziściło, ale później podjęła politykę osłabiania Unii. Tego nie da się racjonalnie wyjaśnić wielu zawiedzionym w Europie Zachodniej politykom. Przyjęta rola hamulcowego integracji europejskiej świadczyła o  niepełnej adaptacji Polski, a raczej jej elit politycznych, do zmienionego środowiska międzynarodowego oraz o braku umiejętności „gry zespołowej”. Niewykorzystywanie możliwości, jakie stwarzają mechanizmy polityki zewnętrznej UE było poważnym 36 Zob. R. Zięba, Czy w  stosunkach polsko-rosyjskich możliwe jest przejście od „polityki historycznej” do „polityki perspektywicznej”?, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3, s. 179–190. 37 Por. R. Kuźniar, Z  USA blisko i  bez nadgorliwości, „Gazeta Wyborcza”, 23 października 2009 r.

5. Specyfika i efektywność ról międzynarodowych Polski

301

błędem politycznym, który utrudniał politykę wschodnią, zwłaszcza wobec Rosji, a także obniżał naszą wartość jako partnera USA. Podjęcie przez rząd PO–PSL roli aktywnego uczestnika integracji europejskiej stanowiło odejście od tamtej nieracjonalnej polityki. Zwiększyło znacznie możliwości oddziaływania Polski na arenie międzynarodowej, podniosło również prestiż naszego państwa nie tylko w  samej Unii, lecz także poza nią. Jednakże w Polsce istnieje głęboki podział polityczny i mentalny, który powoduje, że prawicowa (PiS) opozycja polityczna (wspierana do kwietnia przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego) kwestionuje politykę zagraniczną rządu, który do jej prowadzenia jest upoważniony przez Konstytucję RP. Mamy więc do czynienia z  złamaniem konsensusu w  polskiej polityce zagranicznej, który istniał mniej więcej do 2001 r. W  końcówce negocjacji akcesyjnych z  UE ujawniła się wyraźna opcja antyeuropejska (LPR) i  eurosceptyczna (Samoobrona, PiS). W wyborach parlamentarnych i prezydenckich 2005 r. obserwowaliśmy wyraźnie wykorzystywanie lęków i podejrzliwości oraz nieporozumień w stosunkach Polski z sąsiadami – Rosją i Niemcami (polityka historyczno-histeryczna) oraz z  UE. Odpowiedzialność za złamanie konsensusu w  sprawach strategicznych kierunków polskiej polityki zagranicznej ponosi nacjonalistyczna prawica z PiS na czele. Reprezentuje ona ksenofobiczny i  klerykalny prowincjonalizm, który zmierza do usytuowania Polski na peryferiach Europy, a  wierzy naiwnie, że Stany Zjednoczone potraktują nas niemalże tak, jak Izrael na Bliskim Wschodzie. Ponieważ Polska równocześnie odgrywa różne niespójne, a nawet niekiedy pozostające w konflikcie ze sobą, role międzynarodowe, generalnie są one nieefektywne, a prestiż Polski na tym ponosi uszczerbek. Z racji tego, że jesteśmy państwem średniej wielkości o ograniczonych zasobach i możliwościach, istnieje potrzeba skoncentrowania się na ostatniej roli aktywnego uczestnika integracji europejskiej. Pozwoli to ograniczyć różnorodne role w stosunkach międzynarodowych i skupić się na przystosowaniu kraju do standardów Unii Europejskiej (rola wewnętrzna) oraz wzmocnieniu naszego państwa. Równocześnie polska dyplomacja powinna rozpocząć prace koncepcyjne nad wypracowaniem koncepcji nowej roli. Nie powinna to być ambitna czy wielka rola, lecz raczej program aktywności wyspecjalizowanej, w której Polska będzie mogła potwierdzać równocześnie swoją tożsamość narodową i europejską.

Wybrana bibliografia

Książki Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2013. Bieleń S. (red.), Polityka zagraniczna Polski po wstąpieniu do NATO i Unii Europejskiej, Wydawnictwo Difin, Warszawa 2010. Bieleń S., A. Skrzypek (red.), Geopolityka w stosunkach polsko-rosyjskich, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2012. Bingen D., K. Malinowski (red.), Polacy i Niemcy na drodze do partnerskiego sąsiedztwa. Próba bilansu dziesięciolecia, Instytut Zachodni, Poznań 2000. Domagała A., Integracja Polski z Unią Europejską, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008. Dudek A., System decyzyjny w polityce zagranicznej Polski okresu tranzycji (1989−1992): mechanizmy, procedury i instytucje, praktyka, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2012. Gil A., T. Kapuśniak. (red.), Polityka wschodnia. Uwarunkowania. Koncepcje. Realizacja, Instytut Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2009. Gill W., N. Gill, Stosunki Polski z  Ukrainą w  latach 1989–1993, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1993. Góralski W.M. (red.), Polska–Niemcy 1945–2007. Od konfrontacji do współpracy i partnerstwa w Europie. Studia i dokumenty, PISM, Warszawa 2007. Góralski W.M. (red.), Przełom i  wyzwanie: XX lat polsko-niemieckiego Traktatu o  dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy 1991–2011, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2011. Grudziński P., Państwo inteligentne. Polska w poszukiwaniu międzynarodowej roli, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2008. Hajnicz A., Ze sobą czy przeciw sobie. Polska–Niemcy 1989–1992, Presspublica, Warszawa 1996. Kaczyński P.M., Polska polityka zagraniczna w latach 2005–2007: co po konsensusie?, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008. Kloczkowski J. (red.), Polska w  grze międzynarodowej. Geopolityka i  sprawy wewnętrzne, Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2010. Koszel B., Polska i  Niemcy w  Unii Europejskiej. Pola konfliktów i  płaszczyzny współpracy, Instytut Zachodni, Poznań 2008. Kowal P., Między Majdanem a Smoleńskiem. Rozmawiają Piotr Legutko i Dobrosław Rodziewicz, Wydawnictwo Literackie, Kraków 2012. Kukułka J., Traktaty sąsiedzkie Polski odrodzonej, Ossolineum, Wrocław 1998. Kuźniar R. (red.), Krzysztof Skubiszewski – dyplomata i mąż stanu, PISM, Warszawa 2011.

Wybrana bibliografia

303

Kuźniar R. (red.), Polska polityka bezpieczeństwa 1989–2000, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2001. Kuźniar R., Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2012. Kuźniar R., K. Szczepanik (red.), Polityka zagraniczna RP 1989–2002, Wydawnictwo Askon, Warszawa 2002. Lasoń M., Polska misja w  Iraku. Użycie sił zbrojnych jako środka polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej na przykładzie interwencji w  Iraku 2003–2008, Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Kraków 2010. Łastawski K., Polska racja stanu po wstąpieniu do Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009. Łomiński B., M. Stolarczyk (red.), Polska i jej sąsiedzi w latach dziewięćdziesiątych. Polityczne aspekty współpracy i integracji, Uniwersytet Śląski, Katowice 1998. Madera A.J., Polska polityka zagraniczna. Europa Środkowo-Wschodnia 1989–2003, Firma „SAS”, Rzeszów 2003. Mazur Z., Centrum przeciwko Wypędzeniom (1999–2005), Instytut Zachodni, Poznań 2006. Otłowski T., Polska w procesie integracji z NATO i Unią Zachodnioeuropejską 1991–1998, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1999. Problem reparacji, odszkodowań i  świadczeń w  stosunkach polsko-niemieckich 1944–2004, t. I: Studia, red. W.M. Góralski; t. II: Dokumenty, red. S. Dębski, W.M. Góralski, PISM, Warszawa 2004. „Rocznik Polskiej Polityki Zagranicznej” 1991–2011. Rotfeld A.D., A.W. Torkunow (red.), Białe Plamy – Czarne Plamy: sprawy trudne w relacjach polsko-rosyjskich (1918–2008), PISM, Warszawa 2010. Stefanowicz J. (red.), Polska w  Europie na przełomie wieków, Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1997. Stemplowski R., Wprowadzenie do analizy polityki zagranicznej RP, wyd. 2, PISM, Warszawa 2007, t. I–II. Stolarczyk M. (red.), Bezpieczeństwo Polski i bezpieczeństwo europejskie na początku XXI wieku. Wybrane aspekty, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2004. Stolarczyk M. (red.), Stosunki Polski z  sąsiadami w  pierwszej dekadzie XXI wieku, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2011. Stolarczyk M., Zbieżność i  różnice interesów w  stosunkach polsko-niemieckich w  latach 1989–2009, Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2010. Surmacz B., Współczesne stosunki polsko-ukraińskie. Politologiczna analiza traktatu o dobrym sąsiedztwie, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2002. Tomala M., Zjednoczenie Niemiec. Reakcje Polaków. Dokumenty i  materiały, Polska Fundacja Spraw Międzynarodowych, Warszawa 2000. Węc J.J., Pierwsza polska prezydencja w  Unii Europejskiej. Uwarunkowania – procesy decyzyjne – osiągnięcia i niepowodzenia, Księgarnia Akademicka, Kraków 2012. Węc J.J., Traktat Lizboński. Polityczne aspekty reformy ustrojowej Unii Europejskiej w latach 2007–2009, Księgarnia Akademicka, Kraków 2011. Wolański M.S. (red.), Uwarunkowania i  kierunki polskiej polityki zagranicznej w  pierwszej dekadzie XXI wieku, Arboretum, Wrocław 2004. Zając J., R. Zięba, Polska w stosunkach międzynarodowych 1945–1989, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2005. Zięba R. (red.), Wstęp do teorii polityki zagranicznej państwa, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2004. Zięba R., Główne kierunki polityki zagranicznej Polski po zimnej wojnie, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2010. Zięba R., J. Zając, Budowa zintegrowanego systemu bezpieczeństwa narodowego Polski. Ekspertyza, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, październik 2010 r.

304

Wybrana bibliografia

Żukowski A. (red.), Polska polityka zagraniczna w  procesie przemian po 1989 roku, Ośrodek Badań Naukowych im. Wojciecha Kętrzyńskiego, Olsztyn 1999.

Artykuły i rozdziały w pracach zbiorowych Bieleń S., Deficyt realizmu w polskiej polityce zagranicznej, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2008, t. 38, nr 3–4, s. 9–29. Burant S. R., International Relations in a  Regional Context: Poland and Its Eastern Neighbors – Lithuania, Belarus and Ukraine, „Europe–Asia Studies”, Vol. 45, No. 3, 1993, s. 395–418. Buras P., Stosunki polsko-niemieckie: w poszukiwaniu nowego paradygmatu, „Stosunki Międzynarodowe-International Relations” 2007, t. 35, nr 1–2, s. 9–43. Czarny R., Kontrowersje wokół Gazociągu Północnego – implikacje dla państw regionu Morza Bałtyckiego, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2008, nr 4 (V), s. 71–84. Garnett Sh.W., Poland: Bulwark or Bridge?, „Foreign Policy”, No. 102, Spring 1996, s. 66–82. Kawałowski M., Polska w Europejskiej Agencji Obrony, „Kwartalnik Bellona” 2008, nr 2, s. 30–37. Kosman M.M., Polska w Trójkącie Weimarskim, „Przegląd Zachodni” 1999, nr 3, s. 61–76. Koszel B., »A New Opening?« Polish-German Relations During the Rule of the PO–PSL Coalition (2007– –2009), „Przegląd Zachodni” 2012, nr 4, s. 201–227. Lang K.-O., Poland and the East: Poland’s Relations with Russia, Belarus, and Ukraine in the Context of European Eastern Policy, (Stiftung und Wissenschaft Politik, German Institute for International and Security Affairs), SWP Comments, No. 23, June 2005. Łastawski K., Misje i operacje pokojowe w polskiej polityce zagranicznej, „Stosunki Międzynarodowe– International Relations” 2006, t. 33, nr 1–2, s. 29–40. Najder Z., Pojednanie, współpraca, życie obok siebie?, „Nowa Europa Wschodnia” 2013, nr 2, s. 7–13. Nowak. J.M., OBWE – między oczekiwaniami a  rzeczywistością (w  XX-lecie istnienia), „Sprawy Międzynarodowe” 1995, nr 2, s. 127–162. Rotfeld A.D., NATO 2020: nowa koncepcja strategiczna Sojuszu, „Sprawy Międzynarodowe” 2010, nr 4, s. 5–26. Stolarczyk M., Kontrowersje wokół militarnego zaangażowania Polski w  Iraku, „Przegląd Zachodni” 2005, nr 1, s. 63–92. Stolarczyk M., Wokół formuły »polsko-niemiecka wspólnota interesów«, „Przegląd Zachodni” 1998, nr 1, s. 51–73. Tomala M., Polska wobec problemu zjednoczenia Niemiec, „Zeszyty Niemcoznawcze” 1990, R. 5, nr 4, s. 49–60. Węc J.J., Polish-German Relations in the European Union. Between Cooperation and Conflict of Interests, „Przegląd Zachodni”, 2009, nr 3, s. 241–263. Węc J.J., Relacje polsko-niemiecko-amerykańskie w  pierwszej dekadzie XXI wieku. Aspekty horyzontalne, [w:] D. Bingen, P.O. Loew, K. Ruchniewicz, M. Zybura (red.), Dojrzałe sąsiedztwo. Stosunki polsko-niemieckie w latach 1991–2011, Centrum Studiów Niemieckich i Europejskich im. Willy’ego Brandta Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 2012, s. 101–118. Wolf-Powęska A., Polskie spory o  historię i  pamięć. Polityka historyczna, „Przegląd Zachodni” 2007, nr 1, s. 3–44. Zając J., Bandwagoning w  stosunkach polsko-amerykańskich, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3, s. 168–178. Zając J., Dynamika zmian uwarunkowań polityki zagranicznej Polski w latach 1918–2008, [w:] R. Chwedoruk, D. Przastek (red.), Dylematy historii i polityki. Księga dedykowana Profesor Annie Magierskiej, Oficyna Wydawnicza ASPRA–JR, Warszawa 2008, s. 411–426. Zając J., Udział Polski w  misjach pokojowych i  stabilizacyjnych na początku XXI wieku, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2007, nr 4, s. 191–207.

Wybrana bibliografia

305

Zając J., Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej jako wyzwanie dla Polski, [w:] M. Stolarczyk (red.), Unia Europejska i  Polska wobec dylematów integracyjnych na początku XXI wieku, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2006, s. 425–441. Zięba A., Droga Polski do Europy przez Niemcy, „Studia Politologiczne”, Vol. 10, Warszawa 2006, s. 153–170. Zięba R., »Nowy regionalizm« w Europie a Polska, „Sprawy Międzynarodowe” 1992, nr 1–2, s. 25–44. Zięba R., Bezpieczeństwo w  polityce zagranicznej RP rządu koalicji Platformy Obywatelskiej i  Polskiego Stronnictwa Ludowego, „Stosunki Międzynarodowe – International Relations” 2013, t. 47, nr 1–2, s. 9–33. Zięba R., Członkostwo Polski w  Unii Europejskiej a  stosunki polsko-rosyjskie, [w:] M. Zdanowicz, A. Doliwa-Klepacka (red.), Wybrane aspekty wpływu członkostwa państw Europy Środkowo-Wschodniej w  Unii Europejskiej na stosunki ze wschodnimi państwami ościennymi, Temida 2, Białystok 2009, s. 113–129. Zięba R., Czy w stosunkach polsko-rosyjskich możliwe jest przejście od »polityki historycznej« do »polityki perspektywicznej«?, „Przegląd Zachodni” 2009, nr 3, s. 179–190. Zięba R., European Security and Defence Identity: The Polish Viewpoint, „The Polish Foreign Affairs Digest”, No. 1, 2001, s. 183–212. Zięba R., Paradoksy polityki zagranicznej Polski w okresie transformacji, [w:] M. Karwat, (red.), Paradoksy polityki, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2007, s. 387–425. Zięba R., Poland and the ESDP, [w:] H.G. Ehrhart (red.), Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik: Positionen, Perzeptionen, Probleme, Perspektiven, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2002, s. 100–112. Zięba R., Polska polityka zagraniczna: do Brukseli przez Waszyngton i  co dalej?, „Rocznik Strategiczny 2003/04”, Wydawnictwo Naukowe „Scholar”, Warszawa 2004, s. 329–354. Zięba R., Polska we Wspólnej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej, „Polityka i Społeczeństwo” 2012, nr 10, s. 160–169. Zięba R., Rozwój Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i  Obrony: implikacje dla Polski, „Krakowskie Studia Międzynarodowe” 2008, nr 4, s. 213–227. Zięba R., The ‘Strategic Partnership’ between Poland and Ukraine, „The Polish Foreign Affairs Digest”, No. 3, 2002, s. 195–226. Zięba R., Transformation of Polish Foreign Policy, „The Polish Foreign Affairs Digest”, Vol. 4, No. 4, 2004, s. 13–45. Zięba R., Twenty years of Poland’s Euro-Atlantic foreign policy, „International Studies” (University of Lodz), Vol. 13, No. 1, 2011, s. 27–39. Zięba R., Udział Polski we Wspólnej Polityce Zagranicznej i  Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, [w:] A. Doliwa-Klepacka (red.), Płaszczyzny integracji europejskiej, Stowarzyszenie „Nauka Edukacja Rozwój”, Ostrowiec Świętokrzyski 2009, s. 303–331. Zięba R., Uwarunkowania polityki zagranicznej Polski na początku drugiej dekady XXI wieku, „Stosunki Międzynarodowe–International Relations” 2011, t. 43, nr 1–2, s. 9–37. Zięba R., Wschód jako priorytet polskiej polityki zagranicznej, [w:] M. Zdanowicz, T. Dubowski, A.  Piekutowska (red.), Partnerstwo Wschodnie. Wymiary realnej integracji, Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, Białystok 2010, s. 69–83. Zięba R., Współczesne stosunki polsko-rosyjskie: uwarunkowania, problemy, implikacje, „Przegląd Politologiczny” 2011, nr 3, s. 35–61.

Indeks nazwisk

A Aggestam Lisbeth 283 Albright Madeleine 50, 62, 64, 117 Allen David 33 Ananicz Andrzej 175 Archer Clive 283 Armitage Richard 123 Ashton Catherine 101, 199 Asmus Ronald D. 49, 54, 55, 116 B Balcerowicz Leszek 69, 287, 295 Baldwin David 19 Balladur Edward 70, 205 Bandera Stepan 225, 234 Barcz Jan 78, 79, 167 Bartoszewski Władysław 78, 79, 90, 153, 164, 172, 183, 243 Bauwens Werner 285 Belka Marek 83, 88, 123, 166, 298 Berlusconi Silvio 214 Bersheda Yevgen 204 Betts Richard 40, 259 Bielecki Jan Krzysztof 45, 114, 147 Bieleń Stanisław 25, 35, 271 Bieniek Mieczysław 52 Bierzanek Remigiusz 19, 32 Bingen Dieter 134, 140, 144, 154, 169 Biscop Sven 104 Bołkun Andrij 228 Boniface Pascal 278 Borawski John 266 Borowski Marek 213, 214 Borys Andżelika 248, 252 Boyer Mark A. 40

Bredow Wilfred von 265 Brenner Michael 40 Brodersen Arvid 25 Bromke Adam 256 Brown Hank 53, 115 Bryc Agnieszka 34 Brzezinski Ian J. 205 Brzeziński Zbigniew 116, 123, 179, 200, 232, 287, 292 Bućko Marek 249 Buczak Andrzej 249 Budzanowski Mikołaj 197, 198 Bull Hedley 286 Burant Stephen R. 227 Buras Piotr 163 Burnat Magdalena 74 Bush George W. 23, 60, 62, 64, 109, 110, 122, 123, 128, 141, 168, 212, 289, 300 Butenko Anton 206 Buzek Jerzy 119, 131, 181, 183–185, 220, 299 C Całka Marek J. 178 Carpenter Ted Galen 123 Chalmers Malcolm 40 Chauprade Aymeric 17 Cheney Richard 111 Chirac Jacques 74, 288 Chwastow Michaił 246 Chwedoruk Rafał 15 Cieślik Mirosław 223 Cima Andrej 263 Cimoszewicz Włodzimierz 76, 80, 119, 166, 179, 180, 185, 188, 209, 246, 248, 278, 279, 298

Indeks nazwisk Ciupiński Andrzej 102 Clarke Michael 24, 33 Clesse Armand 285 Clinton Bill 47, 50, 51, 56, 75, 108, 114–117, 168 Clinton Hilary 128 Colard Daniel 18, 32 Cottey Andrew 27, 49, 272, 288 Craig Gordon A. 23, 286 Cuthbertson Ian M.263 Cyran Karolina 19 Cyryl I 196 Czarnecki Ryszard 72, 74 Czech Mirosław 222 Czernomyrdin Wiktor 178, 180, 181 Cziomer Erhard 157 D Danicki Danił 230 Dawidow Oleg 180 De Michelis Giani 287 Dean Jonathan 45 Dębowski Tomasz R. 196 Dębski Sławomir 166 Deutsch Karl 269 Dobroczyński Michał 19, 22 Dobrowolska-Polak Joanna 105 Dobrzański Stanisław 180 Doel Theo van den 49 Domagała Arkadiusz 72 Dracz Iwan 204 Drawicz Andrzej 29 Dregger Alfred 150 Drozd Jarosław 152, 156 Duleba Alexander 210 Dunne Tim 286 Durkalec Jacek 129 Duroselle Jean-Baptiste 32 E Eberhardt Adam 249 Eekelen van Willem 44, 86 Ehrhart Hans-Georg 89 Elbe Frank 65 Eliseeva N.E. 175 F Falin Walentyn 175 Fałkowski Wojciech 167 Farrands Christopher 33 Fedorowicz Krzysztof 238, 239, 241, 243, 245 Figaj Waldemar 261

307

Fischer Joschka 75, 77, 79, 160 Fiszer Józef 157 Flynn Gregory 40, 259 Fotyga Anna 60, 127, 190, 280 Frankel Joseph 16, 23, 25 Frowein Jochem A. 167 G Gągor Franciszek 194 Garnett Sherman W. 179, 262, 292 Gates Robert 112 Gati Charles 287 Genscher Hans-Dietrich 146–148, 265 George Alexander L. 23, 286 Geremek Bronisław 57, 58, 72, 73, 90, 117, 119, 181–183, 245, 261, 274, 277 Ghebali Victor-Ives 258, 266, 269, 272 Giedroyć Jerzy 212, 225, 230, 231 Giegerich Bastian 104 Gierek Edward 257 Gil Andrzej 188, 214, 238 Gill Norbert 223 Gill Władysław 223 Giscard d’Estaing Valéry 13, 76, 79, 258 Glaser Charles L. 41 Goldgeier James 114, 115 Gomułka Władysław 257 Gonchar Mykhailo 204 Góralski Witold M. 149, 154, 156, 158, 166, 167 Gorbaczow Michaił 28, 29, 143, 287 Gross Raphael 165 Grudziński Przemysław 23, 269, 285, 286 Guilhaudis Jean-François 278 H Habowski Mirosław 246 Hagel Chuck 129 Haglund David 157 Hajnicz Artur 135, 140, 150 Hänsch Klaus 159 Hardt John P. 110 Harries Owen 41 Havel Václav 115, 128 Hellemann Gunther 40 Heraclides Alexis 258, 265 Herzog Roman 153, 159 Hey Jeanne A.K. 285 Hickman William F. 41 Hirsch Helga 165 Hitler Adolf 179 Hoffman Jerzy 231

308

Indeks nazwisk

Holbraad Carsten 284 Hollande François 102, 104 Holsti Kalevi 283 Holzer Jerzy 157 Howorth Jolyon 104 Hryszczenko Konstiantyn 227 Hübner Danuta 76, 77 Hurlburt Heather 265 Husajn Saddam 81, 121, 122 Hutchings Robert L. 108 Huzar Lubomyr 223, 226 Hyde-Price Adrian G.V. 40 J Jackson Bernard 265 Jacobsen Hans-Adolf 134, 144 Jan Paweł II 72, 122, 212, 217, 226, 228 Janajew Giennadij 201 Janukowicz Wiktor 59, 214 Jaruzelski Wojciech 142, 265, 290 Jaworski Marian 223 Jean Carlo 17 Jean François 269 Jelcyn Borys 47, 48, 176, 177, 179–181, 242 Jendroszczyk Piotr 184 Jervis Robert 24 Joffe Josef 40, 259 Jospin Lionel 77, 79 Juszczenko Wiktor 213–216, 223, 224, 226, 234, 235 K Kaca Elżbieta 103 Kaczmarski Marcin 188, 189 Kaczyński Jarosław 61, 82, 84, 163, 167, 190 Kaczyński Lech 84, 85, 88, 93, 124, 127, 132, 163, 167, 168, 190–195, 215, 224, 226, 234, 249, 250, 280, 291, 294, 298, 301 Kaczyński Piotr M. 23, 120 Kaiserova Kristina 165 Kapuśniak Tomasz 188, 214, 238 Karpus Zbigniew 175 Kasjanow Michaił 184, 187 Kasprzyk Andrzej 261 Kaszlew Jurij 174 Kaufman Richard F. 110 Kawałowski Marcin 93, 94 Kegley Charles W. 40 Kiebicz Wiaczesław 238–240 Kinkel Klaus 154, 156, 158 Kiwerska Jadwiga 47 Klaus Václav 86

Klich Bogdan 125 Kloczkowski Jacek 191 Kłoczowski Jerzy 212 Kłudka Piotr 57 Knudsen Olav. F. 284, 285 Kobiakow Andriej 251 Kohl Helmut 65, 74, 133–135, 137, 140–143, 146, 147, 153, 156, 157, 159, 160 Kokkinides Tasos 266, 269 Kolarska-Bobińska Lena 120 Kołodziejczyk Piotr 43, 51, 206 Komornicki Tomasz 154 Komorowski Bronisław 32, 63, 66, 91, 102, 103, 105, 124, 125, 171, 196, 226, 227, 229, 281 Konończuk Wojciech 188, 189 Kościński Piotr 227 Kościuszko Tadeusz 255 Kosman Michał M. 155 Koszel Bogdan 150, 155, 157, 158, 168, 170 Kouchner Bernard 100 Kovács Laszlo 265 Kowal Paweł 191, 214 Koziej Stanisław 104, 105 Kozlov Vladimir P. 175 Kozłouski Pawiel 240 Kozłowski Maciej 111 Kozyrev Andriej 265 Kalka Piotr 160 Kramarevs’kij Aleksandr S. 223 Krauczanka Piotr 238 Krawczuk Leonid 202–205 Kubin Tomasz 247, 249, 251 Kucharczyk Jacek 120 Kuczma Leonid 207–214, 223, 229–231 Kuczyński Waldemar 190, 225 Kugler Ronald L. 49, 54, 116 Kukułka Józef 15, 24, 34, 43, 70, 147, 149, 283 Kulesa Łukasz 67 Kupchan Charles A. 10, 22, 40, 48, 98, 282 Kupchan Clifford 40, 259 Kupiecki Robert 45, 46, 49, 52, 55, 57 Kurki Milja 286 Kuzio Taras 220 Kuźniar Roman 27, 34, 45, 48, 78, 108, 109, 112, 120, 126, 152, 176, 183, 240, 260, 293, 294, 300 Kwaśniewski Aleksander 58, 75, 76, 80, 87, 88, 116, 121, 123, 124, 128, 160, 179–181, 184, 186, 187, 189, 209, 211–214, 223, 230, 231, 234, 243, 245, 276, 278 Kwiciński Julij 175

Indeks nazwisk L Laghi Pio 122 Lang Kai-Olaf 186 Larrabee F. Stephen 49, 54, 116 Lasoń Marcin 97, 122 Layne Christopher 22 Legutko Piotr 214 Lehne Stefan 258 Lellouche Pierre 39 Litwin Henryk 250, 252 Loew Peter Oliver 169 Lubbers Ruud 141 Lucas Michael R. 269 Ł Łomiński Bogdan 241 Łukaszenka Alaksandr 209, 242–254, 289, 292 Łastawski Kazimierz 68, 77 Ławrow Siergiej 191, 192, 199 Łysy Mieczysław 252 Łytwyn Wołodymyr 214 M Machińska Hanna 78 Madajczyk Piotr 164 Madera Andrzej J. 30 Makarow Nikołaj 194 Malak Kazimierz 223, 239, 240, 247 Malendowski Włodzimierz 153 Malinowski Krzysztof 135, 154 Marcinkiewicz Kazimierz 84, 124, 190 Martynau Siarhij 249, 251, 252 Martyniak Jan 226 Maschadow Asłan 189 Mazowiecki Tadeusz 9, 28, 76, 109, 111, 122, 133, 135, 136, 139, 140, 142, 143, 146, 147, 155, 258, 264, 288, 290 Mazur Zbigniew 135, 163 McGoldrick Dominic 265 Mearsheimer John J. 40 Meller Stefan 190, 280 Menkiszak Marek 176, 240, 245, 246 Merkel Angela 64, 99, 104, 164–166, 171 Merle Marcel 16, 18 Mesić Stipe 214 Micewski Andrzej 29 Michalik Józef 226 Mickiewicz Adam 247, 255 Miedwiediew Dmitrij 64, 86, 129, 192, 195, 196, 269 Mieroszewski Juliusz 212 Mihalka Michael 267

309

Milczanowski Andrzej 179 Milewski Jerzy 206 Miller Aleksiej 197 Miller Leszek 75, 76, 80–83, 121, 123, 163, 169, 185, 186, 213, 247, 294 Mitterrand François 264 Moczulski Leszek 17 Modzelewski Zygmunt 257 Mokrzycki Mieczysław 226 Morgenthau Hans 16 Moroney Jennifer D.P. 220 Moroz Ołeksandr 207 Morozow Konstiantyn 202 Moskalets Ołeksandr 204 Mróz Maciej 196 Muszyński Jerzy 136 N Najder Zdzisław 122, 225, 236 Naleč Daria 175 Naryszkin Siergiej 197 Nauman Klaus 65 Neumann Bernd 164 Nooy de Gerd 268 Nowak Jerzy M. 64, 181, 257, 275, 277 Nowak-Jeziorański Jan 90, 115, 122, 254, 293 Nurik Robert C. 55 O Obama Barack 93, 102, 126, 128, 129, 132 Olechowski Andrzej 49, 50, 53, 178, 205, 207, 242, 292 Oleksy Józef 53, 80, 179, 242 Olszewski Edward 290 Olszewski Jan 45, 46, 154, 176, 202, 203, 238, 239 Onyszkiewicz Janusz 46, 77, 206, 240 Orechwo Andżelika 252 Organski A.F.K. 25, 32, 284 Osadczuk Bohdan 212 Osękowski Cz. 153 Otłowski Tomasz 52 Ożóg-Radew Maria 19 P Palmowski Marek 241 Parys Jan 45 Parzymies Stanisław 56 Pastusiak Longin 247 Pavliuk Oleksandr 208 Pawlak Waldemar 51, 178, 194, 251, 252 Pawłyczko Dmytro 212

310

Indeks nazwisk

Perle Richard N. 41 Persson Goran 213 Pieper Cornelia 172 Pietraś Ziemowit Jacek 283, 290 Pietrusiewicz Jarosław 269 Piotrowski Marcin A. 176, 240, 245, 246 Pirožkov Sergij I. 223 Popiuk-Rysińska Irena 56 Popowski Maciej 78 Powell Collin 112 Prystrom Janusz 273 Przastek Daniel 15 Putin Władimir 130, 184–187, 189, 190, 193– –198, 212, 246 R Rakowski Mieczysław 138 Rapacki Adam 256, 257 Rasmussen Anders Fogh 62, 66, 76, 126 Reus-Smith Christian 26, 259 Rice Condoleeza 249 Rodziewicz Dobrosław 214 Rokita Jan Maria 82, 294 Romer Jean-Christophe 175 Rosa Ryszard 19 Rosati Dariusz 154, 179, 243 Rosenau James 25, 283 Rotfeld Adam Daniel 62, 65, 123, 192, 248, 279, 280 Rothstein Robert 284 Rozmus Andrzej 19 Ruchniewicz Krzysztof 164, 169 Rudkouski Piotr 254 Rühe Volker 47, 65, 156 Rusi Alpo 40, 259 Russett Bruce 22 S Sakson Andrzej 47 Sarkozy Nicolas 64, 99, 100, 102 Saryusz-Wolski Jacek 77 Scheffer David 40, 259 Schmidt Max 275 Schröder Gerhard 75, 76, 160, 161, 165, 168 Schuerch William E. 110 Schütze Walter 277 Sciolino Elaine 266 Seidt Hans-Ulrich 278 Shalikashvili John 50 Sheehan Michael 286 Sidorski Siarhij 252 Sieczin Igor 194

Siemaszko Stanisław 252 Siemaszko Uładzimir 252 Sienkiewicz Henryk 230 Sieńko Uładzimir 243, 244 Sikorski Radosław 21, 64, 65, 100, 103, 125– –128, 170, 171, 190, 192, 197, 199, 217, 225, 235, 250, 252, 253, 269, 270, 280, 281, 292 Simon Jeffrey 49 Skórzyński Jan 184 Skubiszewski Krzysztof 27, 28, 44, 46, 113, 138, 143, 144, 146–149, 174, 201, 204, 205, 238, 260, 264, 288 Smith Michael 33 Smith Steve 286 Sneek Tim 265 Solana Javier 56, 57, 76, 213, 251 Souchon Lennart 40, 259 Spiezio Kim Edward 40 Stachura Jadwiga 108 Stadtmüller Elżbieta 136 Stalin Józef 189, 229 Stańczyk Jerzy 295 Stefanowicz Janusz 19, 22, 204, 244 Steinbach Erika 162–164 Stemplowski Ryszard 182 Stolarczyk Mieczysław 24, 122, 136, 150, 156, 160, 161, 241, 245, 247, 293 Suchocka Hanna 46, 153, 203, 206, 240 Sułek Mirosław 284 Surmacz Beata 201 Świetlicki Bogusław 51 Symonides Janusz 293 Szarecki Siamon 246 Szczepaniak Marian 246 Szczepanik Krzysztof 108, 176, 240 Szeptycki Andrzej 120, 215, 230 Szewczenko Taras 230 Szewczuk Światosław 226 Szmyd Zofia 230 Szuszkiewicz Stanisłau 239, 241, 242 Szymański Adam 161 T Tabor Marek 56 Terlikowski Marcin 101 Tewes Henning 156 Thatcher Margaret 142 Tillemann Tomicah 128 Tomala Mieczysław 134, 136–140, 143, 144, 149 Tomaszewski Janusz 132, 210 Topolski Ireneusz 247

Indeks nazwisk Torkunow Anatolij 192 Towpik Andrzej 27, 56, 260 Trembicka Krystyna 295 Turnau Jan 195 Tusk Donald 21, 88, 99, 100, 104, 124–127, 132, 164, 170, 171, 192, 193, 195, 196, 198, 280, 300 Tymoszenko Julia 213, 216, 235, 236 U Udowenko Hennadij 208, 243 Ullman Richard H. 22, 40, 259 V Vasconcelos Álvaro de 104 Védrine Hubert 102 Vogler John 24 W Wajda Andrzej 195 Wałęsa Lech 29, 43–45, 47, 48, 50, 87, 110, 112, 115, 128, 153, 177–179, 202, 203, 205, 206, 238, 241, 242 Walker Stephen 283 Walt Stephen M. 40 Waltz Kenneth N. 33 Waniek Danuta 119 Waszczykowski Witold 131, 293 Webber Marc 33 Węc Janusz J. 84, 99, 169, 299 Weisser Ulrich 64, 65 Westerwelle Guido 253 White Brian 24, 33, 35 Wieczorek Paweł 57 Wight Martin 285 Wilczak Jagienka 228 Winid Bogusław 112, 115, 116 Wittkopf Eugene R. 40

311

Włodarski Piotr 51 Wohlfeld Monika 208 Wojciechowski Marcin 100, 224 Wojtaszczyk Konstanty A. 136 Wolchik Sharon 209 Wolf Reinhard 40 Wolff-Powęska Anna 25, 162 Wołłejko Piotr 235 Wörner Manfred 44, 46 Worobiow Jewgen 227 Wróbel Izabela 160 Wulff Christian 171 Y Yakemtchuk Romain 28 Z Zając Justyna 15, 19, 21, 23, 26, 34, 97, 109, 121, 123, 176, 258, 284, 290, 296 Zajączkowski Wojciech 230 Zapatero Jose Luis Rodriguez 83 Zięba Aleksandra 157, 158 Zięba Ryszard 15, 19, 21, 25–27, 34–36, 41, 44, 45, 68, 75, 89, 91, 94, 104, 105, 107, 109, 113, 123, 126, 136, 176, 195, 204, 209, 244, 256, 258, 271, 274, 278, 282, 283, 288, 290, 300 Ziółkowski Marek 244 Złenko Anatolij 201, 206, 214 Zorgbibe Charles 16, 22 Zviglyanich Volodymir 209 Zybura Marek 169 Ż Żakowski Jacek 290 Żukrowska Katarzyna 79 Żyrynowski Władymir 186