Dreptul La Aparare [PDF]

Zitiervorschau

www.e-referate.ro

UNIVERSITATEA “SPIRU HARET” FACULTATEA DE ŞTIINŢE JURIDICE ŞI ADMNINISTRATIVE, BRASOV MASTER-STUDII EUROPENE DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ACTIVITATEA DE CERCETARE- PROIECTARE. METODOLOGIE ŞI PRACTICĂ ANUL II, SEM. III

Dreptul la apărare – la instanţa de contencios administrativ

MASTERAND: Koncz Gabriela

Lect.univ.dr. Ioniche Maria

- 2012 -

IMPLICAŢIILE FUNCŢIEI PUBLICE ASUPRA LIBERULUI ACCES LA JUSTIŢIE, POTRIVIT JURISPRUDENŢEI EUROPENE

I.

Noţiunea de „justiţie” în lumina jurisprudenţei Curţii europene a drepturilor omului Articolul 6 paragraful 1 din Convenţie prevede: Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un mod rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţe poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către o instanţă atunci când, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei. Dreptul la justiţie este un drept consacrat de Convenţia europeană, invocat în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, sub denumirea de „dreptul de acces la tribunale” 1 sau „dreptul la un tribunal”2 sau la o instanţă, termenii de „justiţie” sau „tribunal” sunt utilizaţi într-un sens mai puţin restrictiv decât cel pe care îl întâlnim în deciziile Curţii Constituţionale a României. Această utilizare derivă din faptul că în organizarea internă a statelor părţi, unele organe de jurisdicţie administrativă dispun de o independenţă bine conturată în soluţionarea litigiilor totodată bucurându-se de garanţii eficiente de imparţialitate în raporturile cu executivul, fapt pentru care hotărârile acestor instanţe sunt obligatorii şi nu mai sunt susceptibile de a fi atacate în baza liberului acces la tribunale în faţa instanţelor din sistemul judiciar.3 Cu alte cuvinte diferenţele de conţinut se explică prin caracterul autonom a termenilor folosiţi în textul art. 6. Curtea lasă la discreţia statelor ca fiind drept sau obligaţie afirmând în acelaşi timp că articolul 6 nu vizează contestaţiile de drept privat în sensul clasic al termenului, adică între particulari sau între particulari şi stat, când acesta acţionează ca o persoană privată. De asemenea, în viziunea instanţei de control europene, nu are relevanţă natura legii care stă la baza dreptului litigios – civilă, comercială sau administrativă – sau natura organului competent sa tranşeze litigiul, instanţă de drept comun sau organ administrativ. Pentru calificarea unui drept ca fiind civil, singurul lucru care contează este ca acesta să aibă un caracter civil în dreptul intern sau să aibă un caracter patrimonial.4 Astfel, cu titlu de exemplu, în cauza Campbell şi Fell5 Curtea a fost nevoită să decidă dacă comitetul de vizitatori prevăzut de procedura disciplinară penitenciară şi regimul vizitelor şi al corespondenţelor unor condamnaţi deţinuţi în Anglia şi Ţara Galilor , jurisdicţie din afara sistemului judiciar poate fi considerat un tribunal independent în sensul art. 6 para.1 din CoEDO. În această speţă Curtea a decis: „Având în vedere atribuţiile de contecios şi funcţiile de control ale comitetului, modul de desemnare şi durata mandatului membrilor săi, nu există nici un motiv să se constate că acest comitet nu este un tribunal independent.”6 În jurisprudenţa instanţei europene7 s-a pus problema aplicabilităţii articolului 6 alin 1 din Convenţie în cadrul contenciosului privitor la funcţia publică; altfel spus, întrebarea care se poate ridica este în ce măsură articolul 6 paragraful 1 este aplicabil în acele litigii care sunt generate de 1

Cauza Winterwerp vs. Olanda, hot. Cameră din 24.10.1979,seria A nr.33, para. 67 Cauza Ombermeier vs. Austria, hot. Cameră din 28.06.1990, seria A nr.179, para 70 3 Tudor Drăganu, “Liberul acces la justiţie”, ed. Lumina Lex, Bucureşti 2003, pag.53 4 Radu Chiriţă „Convenţia europeană a drepturilor omului-comentarii şi explicaţii”, vol.I, ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007, pag. 239 5 Cauza Campbell şi Fell vs. Regatul Unit( 7819/77; 7878/77), hot. Cameră din 28.06.1984, seria A nr. 80 6 Vincent Berger, Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, ediţia a 6-a în limba română, ed. Institutul român pentru Drepturile Omului, Bucureşti, 2008 pag. 319 7 Corneliu-Liviu Popescu, Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (2004), ed. C.H.Beck, Bucureşti, 2006, pp. 46-76 2

contestaţii asupra unor chestiuni care privesc fie funcţia publică, fie funcţionarul public? De aceea este important de ştiut în ce fel contestaţiile ce rezultă în cadrul şi circumstanţele mai sus amintite, sunt însoţite în dreptul pozitiv de garanţiile prevăzute de articolul 6 paragraful 1 din Convenţia europeană. II. Contenciosul public Articolul 6 al Convenţiei garantează ceea ce, în mod obişnuit, în limbajul acesteia este cunoscut sub denumirea de drept la un proces echitabil. Pentru a creiona motivul abordării în cadrul acestei dispoziţii convenţionale (articolul 6 paragraful 1) a chestiunilor legate de funcţia publică şi funcţionarul public, este suficient să precizăm că în doctrina juridică8 se apreciază că sistemul Convenţiei organizează, în principiu, două categorii de drepturi: drepturi cu un conţinut „material” sau substanţial şi drepturi procedurale. Deosebirea generală dintre cele două categorii ar consta în aceea că în timp ce primele pot fi invocate direct în ordinea internă a statelor părţi şi acestea s-au obligat să le asigure respectarea din partea tuturor persoanelor care se află sub „jurisdicţia” lor (dreptul la viaţă, libertatea de conştiinţă, de religie etc.), drepturile din cea de-a doua categorie (dreptul la un proces echitabil şi dreptul la un recurs efectiv) se concretizează în garanţii cu privire la punerea în valoare a drepturilor unei persoane în faţa instanţelor judiciare, fără a avea în vedere doar anumite drepturi sau libertăţi ale unei persoane. Consacrarea acestei din urmă categorii de drepturi, denumite „procedurale” dă expresie unei idei generale în conformitate cu care pentru realizarea unei protecţii eficace a drepturilor omului nu este suficientă consacrarea unor drepturi substanţiale, fiind necesară alăturarea unor garanţii fundamentale de ordin procedural, care să asigure mecanismele corespunzătoare de punere în valoare9 a respectivelor drepturi substanţiale. Contenciosul public este a priori o limită pentru aplicarea art. 6, dar aceste principii sunt aplicate întotdeauna în mod foarte rigid astfel încât au intervenit amenajări ale acestora. Prin urmare ca o excepţie de la principiu, o excludere totală a contenciosului public din sfera de aplicare a art. 6 nu este avută în vedere. Astfel statele moderne au cunoscut mutaţii profunde, antrenând o dezvoltare a cauzelor care opun statului persoane de drept privat. Altfel spus intervenţia puterii publice exclude din ce în ce mai puţin caracterul civil al contestaţiilor , art. 6 nefiind înlăturat decât în cazul în care se atingea inima imperiului şi unde puterea discreţionară a administraţiei era ireductibilă. 10 III. Etapele evoluţiei jurisprudenţei în legătură cu problema admisibilităţii cererilor privind funcţia publică şi funcţionarii publici în raport cu prevederile articolului 6 paragraful 1din Convenţie. A. Prima etapă O situaţie specială există în jurisprudenţă cu privire la litigiile privind funcţionarii publici.11 În primul rând trebuie să constatăm că în jurisprudenţa Curţii a existat o evoluţie. Anterior anului 1999, anul pronunţării Curţii în cauza Pellegrin împotriva Franţei12 când a existat o „incertitudine” care însoţea condiţiile de aplicabilitate ale articolului 6 paragraful 1 la litigiile între agenţii publici şi statul care-i foloseşte, în legătură cu condiţiile de serviciu ale acestora.13 De a lungul timpului, pentru determinarea aplicabilităţii art. 6 la probleme legate de funcţia publică, Curtea europeană a folosit anumite criterii dezvoltate jurisprudenţial. Teoria interesului patrimonial. Această „incertitudine” existentă în jurisprudenţa Curţii, anterioară anului 1999, era rezultatul utilizării drept criteriu de identificare a cererilor admisibile, de principiu, prin prisma articolului 6 paragraful 1 al Convenţiei, criteriul patrimonial al cererilor. 8

Corneliu Bîrsan, Convenţia europeană a drepturilor omului, Comentariu pe articole, vol. I (Drepturi şi libertăţi), Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2005, pag. 393 9 Ibidem 3 Formularea este utilizată în Hotărârea din 25 februarie 1975 (Plenul Curţii). 10 Jean-Francois Renucci „Tratat de drept european al drepturilor omului”, ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009, pag. 391 11 Radu Chiriţă op.cit. pag. 244 1211 Chestiunea este abordată ca atare în cuprinsul Hotărârii din cauza Pellegrin – Vincent Berger, op.cit., pag. 321 (paragraful 3) 1312 Cauza Huber împotriva Franţei (26637/95), Hotărârea din 19 februarie 1998

Potrivit acestei concepţii, dacă dreptul apărat în cadrul procedurii contestate are o natură patrimonială atunci prevederile articolului 6 paragraful 1 vor fi aplicabile. Dimpotrivă, dacă dreptul apărat de reclamant privea cariera funcţionarului public, respectiv recrutarea, desfăşurarea carierei şi încetarea activităţii funcţionarilor, atunci era exclusă aplicabilitatea articolului 6 paragraful 1. Teoria naturii raportului juridic. O altă teorie care sprijinea hotărârile Curţii anterior anului 1999, utiliza drept criteriu de identificare a cererilor admisibile de principiu, criteriul naturii raportului juridic14 în cuprinsul căruia se năştea dreptul apărat în procedura contestată de reclamanţi. Acest criteriu era determinat de constatarea Curţii cu privire la realităţile comune sistemelor de drept ale statelor părţi la Convenţie; în sistemele statelor părţi exista o distincţie fundamentală între regimul aplicabil funcţionarilor de stat, adică membrilor administraţiei publice, şi cel al salariaţilor de drept privat.15 Opinii cu referire la cele două teorii. În primul rând, trebuie să se observe că nici una dintre cele două teorii nu reuşeşte să explice de ce pretinşii titulari ai unor drepturi născute în cadrul unor raporturi de drept public nu pot beneficia de prevederile articolului 6 paragraful 1 din Convenţia europeană, în condiţiile în care acest articol era privit individual iar nu în legătură cu alte drepturi consacrate de Convenţie. Astfel, ideea că dreptul apărat nu are o natură patrimonială nu poate argumenta temeinic excluderea garanţiilor existente în textul Convenţiei la articolul 6 paragraful 1, deoarece caracterul „civil” al unui drept nu este determinat de natura patrimonială sau nepatrimonială a acestuia; un drept civil poate avea o natură nepatrimonială, după cum pot exista drepturi care au o natură patrimonială dar ele nu sunt drepturi civile. Astfel, dreptul la demnitate este un drept civil cu caracter nepatrimonial; dimpotrivă, dreptul statului de a percepe taxe de la contribuabili are o natură patrimonială însă aparţine sferei publice, iar nu celei civile. Aceeaşi chestiune de principiu poate fi observată în legătură cu ideea naturii juridice a regimului aplicabil în sistemele de drept naţionale, atâta vreme cât un drept născut în cadrul raporturilor de serviciu ale unui funcţionar public poate fi un drept civil în sens strict, anume dreptul la muncă, cu specificitatea că acesta se valorifică prin îndeplinirea unor atribuţii în sistemul organelor statului. Dimpotrivă, baza legală a exercitării unor atribuţii de putere publică poate fi reprezentată de acte juridice de drept privat, cum este cazul consilierilor angajaţi la cabinetul miniştrilor. B. Etapa a doua. Cauza Pellegrin.

Fundamentarea admisibilităţii/inadmisibilităţii unei cereri având ca obiect drepturi în legătură cu funcţia publică sau funcţionarul public, în cauza Pellegrin16, este una foarte complexă, însă mult mai riguroasă decât cea existentă în jurisprudenţa anterioară a Curţii europene, motiv pentru care vom prezenta pe scurt circumstanţele cauzei: Domnul Gilles Pellegrin, cetăţean francez, a încheiat în 1989 un contract cu Ministerul francez al Afacerilor Economice, pentru a desfăşura activităţi specifice în calitate de consilier tehnic-cooperant al ministrului economiei, planificării şi comerţului din Guineea Ecuatorială. În această calitate reclamantul stabilea bugetul de investiţii al statului pentru anumite perioade, în legătură cu activităţile desfăşurate în Guineea. În 1990 în urma unor stări de excepţie din Guineea, reclamantul este remis în Franţa, fapt ce conduce la încetarea contractului. Domnul Pellegrin introduce un recurs în faţa Tribunalului administrativ din Paris, care îl respinge la 23 octombrie 1997. La 16 ianuarie 1998, sesizează Curtea de Apel, însă deja în 1995 se adresase organelor de la Strasbourg invocând încălcarea articolului 6 prin durata excesivă a procedurilor, precum şi încălcarea articolelor 3 şi 13 din Convenţie.

14

Cauza Neigel împotriva Franţei (18725/91), Hotărârea din 17 martie 1999 Corneliu Bârsan, op. cit., pag. 422 16 Considerentele şi circumstanţele au fost identificate pe baza prezentării cauzei în volumul Vincent Berger, op. cit. 15

Teoria criteriului funcţional17.Curtea europeană a trebuit să examineze dacă litigiul expus de reclamant cădea în sfera de aplicabilitate a articolului 6 paragraful 1 din Convenţie, deoarece litigiul privea un contract dintre un funcţionar public şi statul în favoarea căruia activa funcţionarul, în legătură cu condiţiile de serviciu ale acestuia. Pentru a se pronunţa în cauză, Curtea a utilizat un nou criteriu, denumit criteriul funcţional, bazat pe natura funcţiilor şi pe responsabilităţile exercitate de către agent. Potrivit acestei teorii, singurele litigii exceptate din sfera de aplicare a articolului 6 paragraful 1 sunt cele care privesc agenţii publici ale căror posturi sunt caracterizate prin activităţi specifice ale administraţiei publice, în măsura în care aceaştia acţionează ca deţinători ai puterii publice, însărcinaţi cu salvgardarea intereselor generale ale statului sau ale celorlalte colectivităţi publice. Drept consecinţă, acele litigii care opun administraţiei agenţi care ocupă posturi implicând o participare la exercitarea puterii publice ies din domeniul de aplicare al articolului 6 paragraful 1. Abordând situaţia de fapt a cauzei, Curtea a apreciat că sarcinile trasate reclamantului îi confereau responsabilităţi importante în domeniul finanţelor publice ale statului, domeniu regalian prin excelenţă. Acesta a fost adus să participe în mod direct la exercitarea puterii publice şi la îndeplinirea unor funcţii care aveau ca obiect salvgardarea intereselor generale ale statului. Prin urmare, articolul 6 paragraful 1 nu se aplică.

Se consideră18 că schimbarea jurisprudenţei Curţii, marcată de hotărârea amintită mai sus, se datorează constatării de către aceasta a unei inegalităţi de tratament între statele contractante, prin raportare la prevederile articolului 6 paragraful 1 din Convenţie, cu privire la persoane aparţinând serviciilor statului, care exercită funcţii echivalente, chiar dacă le exercită pe baza unor raporturi juridice cu regim diferit. Altfel spus, inegalitatea de tratament priveşte agenţi ai statului care îndeplinesc aceleaşi activităţi, dar care au devenit membri ai funcţiei publice în mod diferit 19. În consecinţă, noua orientare a practicii Curţii în materie, urma să asigure un tratament egal pentru agenţii funcţiei publice ce ocupă funcţii echivalente sau similare în statele contractante, independent de sistemul pe baza căruia îşi desfăşoară activitatea, adică fie agenţi ai funcţiei publice în regim de drept public, fie angajaţi pe baze contractuale în regim de drept privat20. Pentru a reuşi asigurarea unui tratament egal, în condiţiile în care funcţia publică cunoştea deosebiri atât formale cât şi de fond în sistemele de drept ale statelor contractante, Curtea a elaborat un concept propriu al funcţiei publice, utilizând astfel cum aminteam mai sus, criteriul funcţional pentru interpretarea fiecărei situaţii în parte, şi pentru structurarea acestei noţiuni, criteriu care propune să se ia în considerare natura funcţiilor şi responsabilităţilor exercitate de agentul în cauză. C. Etapa a treia. Cauza Vilho.21

O nouă etapă în orientarea jurisprudenţială privind problema supusă analizei este reprezentată de Cauza Vilho. În anul 2000 domnul Vilho împreună cu alţi 7 cetăţeni finlandezi s-au adresat Curţii Europene a Drepturilor Omului, plângându-se că nu au fost audiaţi cu prilejul procedurilor privind salariile acestora, precum şi de faptul că durata respectivelor proceduri a fost excesivă. În anul 2005 cererea reclamanţilor a fost declarată admisibilă, iar în anul 2006 aceeaşi Cameră a Curţii, soluţionând pe fond, şi-a declinat competenţa de soluţionare către Marea Cameră. Cei opt reclamanţi locuiesc în localităţile Sonkakoski şi Sonkajarvi. Şase dintre aceştia au lucrat la Poliţia districtuală din Sonkajarvi, iar în temeiul acordului colectiv încheiat în 1986, aceştia erau îndreptăţiţi la o alocaţie pentru schimbarea postului, care se adăuga la salariile lor drept bonus pentru activitatea desfăşurată într-o altă parte a ţării. Nivelul alocaţiei se stabilea raportat la distanţa la care erau mutaţi. Printr-un acord colectiv încheiat în 1988, alocaţia a fost desfiinţată. Aceasta a generat o scădere a salariilor plătite funcţionarilor publici care erau angajaţi la Sonkajarvi. Pentru a preveni o astfel de reducere, acordul colectiv stabilea acordarea unor premii individuale lunare, începând cu 1988. În 1990 a avut 17

Radu Chiriţă, op.cit.pag. 244 Corneliu Bârsan, op. cit., pag. 422-423 19 Curtea constatase că în anumite state contractante agenţii contractuali angajaţi de stat sunt supuşi regimului de drept public, deşi adesea exercită funcţii echivalente sau similare. 20 Hotărârea din 8 decembrie 1999 în cauza Pellegrin, paragraful 63; Corneliu Bârsan, op. cit., pag. 424 21 Cauza Vilho şi alţii împotriva Finlandei ,Hotărârea din 19 aprilie 2007 – Marea Cameră 18

loc o reorganizare instituţională a poliţiei, astfel că secţia din Sonkajarvi a fost încorporată în cadrul altei instituţii regionale. Aceasta a avut ca efect pentru reclamanţi schimbarea locului de muncă, deplasându-se zilnic câte 50 km, cheltuind bani şi timp pentru deplasare şi, totodată, pierderea premiilor suplimentare individuale. Reclamanţii au solicitat pe cale administrativă să li se acorde acele premii suplimentare de către Ministerul de Finanţe, însă în final acest minister a respins cererea acestora fără a o motiva. Ca urmare, cererea şi-a urmat cursul în faţa Consiliului Administrativ Regional, unde a fost pusă pe rol în anul 1993, iar în anul 1997 Consiliul a respins cererea. În anul 1997 reclamanţii au recurat decizia Consiliului în faţa Curţii Regionale Administrative, solicitând să fie audiaţi, însă după o procedură scrisă, Curtea s-a pronunţat la 8 iunie 1998, respingând contestaţia reclamanţilor. În anul 1998 reclamanţii au făcut apel, solicitând audierea lor şi evidenţiind că premiile suplimentare au fost acordate anumitor persoane din poliţia altor regiuni, în situaţii asemănătoare, însă la 7 aprilie 2000 Curtea Supremă Administrativă, a menţinut decizia instanţei inferioare. Aprecierea în drept a cauzei Vilho Existenţa unui drept sau interes legitim. Cu privire la aplicabilitatea articolului 6, pentru început, Curtea a examinat dacă cererea reclamanţilor priveşte sau nu un drept. Potrivit principiilor enunţate în jurisprudenţa sa, litigiile cu privire la „un drept” care sunt întemeiate cel puţin pe interese legitime trebuie să fie recunoscute de dreptul intern; acestea ar putea privi nu doar existenţa unui drept, dar şi scopul şi modalităţile de exercitare; în fine, rezultatul procedurilor trebuie să fie în mod direct decisiv pentru dreptul în discuţie. Curtea apreciază mai întâi că este indiscutabil faptul că a fost efectuată o promisiune (încheiat un angajament) de către Comandamentul poliţiei regionale, în sensul acordării unor compensaţii către petenţi. Din dosarul cauzei rezultă, totodată, că premiile individuale suplimentare (compensaţiile) erau acordate uneori în situaţii care nu erau foarte diferite de aceea a reclamanţilor. Totuşi, instanţele naţionale au respins cererile acestora ca fiind lipsite de temei legal. În acest context, chiar dacă instanţele naţionale administrative au respins cererile, în urma examinării fondului şi identificării disputei cu privire la existenţa unui „drept”, totuşi, reclamanţii erau îndreptăţiţi să susţină că aveau cel puţin un interes legitim în solicitările lor. Natura civilă a dreptului22.În al doilea rând, Curtea a examinat dacă dreptul invocat de

reclamanţi avea o natură civilă. Aprecierea este necesară în contextul în care Guvernul susţinea că articolul 6 este inaplicabil litigiilor dintre agenţii statului şi statul-angajator, cu privire la condiţiile de serviciu. Se poate constata în acest cadru că prezenta cauză priveşte o contestaţie a unor reclamanţi, funcţionari publici, care pretindeau anumite sume de bani cu titlu de compensaţii suplimentare. Aplicarea modelului Pellegrin la circumstanţele din cauza Vilho23.

Ţinând cont de circumstanţele cauzei, de motivele invocate de către guvern, raportate la obiectul cererii petenţilor, Curtea consideră că trebuie să reexamineze motivele şi raţiunile din cauza Pellegrin, precum şi să observe cum anume acestea au fost aplicate în cazuistica ulterioară. Curtea a examinat, ţinând cont de cele expuse mai sus, dacă este necesară o dezvoltare a jurisprudenţei sale. Hotărârea din cauza Pellegrin a oferit un concept de operare capabil să fie aplicabil precis, de la caz la caz, pentru a şti dacă locul de muncă al reclamanţilor era încadrat, în funcţie de natura 22

Este util de menţionat că în travaux preparatoires cu privire la articolul 6 al Convenţiei, s-a pus problema sferei expresiei „drepturi şi obligaţii cu caracter civil”, evidenţiindu-se că în statele cu sisteme de tip common law drepturile de natură civilă în mod evident nu intră sub jurisdicţia instanţelor administrative, pe când în statele cu sisteme de tip continental, există riscul extinderii sferei Convenţiei cu privire la expresia disputată. 23 Sejar Palma, Vilho Eskelinen v Finland: The Further Extension of ECHR Article 6 to Disputes Concerning Civil Servants, European Human Rights Law Review, nr. 4, 2007

atribuţiilor şi responsabilităţilor care le reveneau, în categoria celor prin care se exercitau puteri conferite de dreptul public, în mod direct sau indirect, precum şi dacă se realiza obligaţia de salvgardare a intereselor generale ale statului sau a altor colectivităţi publice. Ca urmare, trebuie să se stabilească dacă aplicantul aflat într-o anumită categorie de locuri de muncă, a exercitat într-adevăr activităţi care ar putea fi caracterizate ca incluse în sfera de exercitare a puterii publice, ori că, poziţia aplicantului în ierarhia statului era atât de importantă sau de complexă încât se poate afirma că ne găsim în prezenţa unei participări generale la exerciţiul puterii de stat. Cauza de faţă, demonstrează că aplicarea exclusivă a criteriului funcţional poate să conducă la rezultate absurde. În perioada evenimentelor petrecute în cauză, aplicanţii erau angajaţi ai Ministerului de Interne; cinci dintre aceştia erau ofiţeri de poliţie, care desfăşurau activităţi de genul celor caracterizate, anterior în jurisprudenţa Curţii, care presupun exerciţiul puterii de stat. Această situaţie îi îndreptăţeşte să participe în mod direct la exercitarea puterilor conferite de dreptul public, precum şi să contribuie la salvgardarea interesului general al statului. Însă calitatea de adjunct a aplicantului era una pur administrativă, fără a avea competenţe decizionale sau să se manifeste în vreun alt mod de exercitare directă sau indirectă a puterii publice. Atribuţiile sale nu par a fi diferite cu nimic în raport de orice alt adjunct de birou din domeniul public sau privat. Pe de altă parte, în cauza Pellegrin, poliţia era amintită în mod explicit ca exemplu cert de funcţie care presupune exercitarea puterii publice, fiind astfel exclusă o categorie largă de persoane de la scopul vizat de articolul 6. Întro abordare strictă a formulei Pellegrin, poate părea că adjunctul de birou din prezenta cauză beneficiază de garanţiile articolului 6 paragaful 1 chiar dacă ofiţerii de poliţie nu ar beneficia. Această concluzie s-ar desprinde indiferent că situaţia a fost identică pentru toţi reclamanţii. În plus, o examinare a jurisprudenţei de la Pellegrin încoace, demonstrează că aprecierea asupra naturii şi statutului funcţiilor reclamanţilor nu a fost întotdeauna o chestiune uşoară, precum nu a fost lesne delimitarea, prin raportare la activităţile desfăşurate, categoria serviciului public în care era încadrat reclamantul. În anumite cauze nu era clară limita extinderii categoriilor de servicii publice, limită până la care includerea respectivelor servicii publice conducea la inaplicabilitatea articolului 6, fără a mai fi necesară luarea în considerare a naturii răspunderilor individuale. Aplicarea criteriului funcţional în cauze ulterioare cauzei Pellegrin.

În cauza Kepka împotriva Poloniei24, Curtea Europeană a considerat că, deşi reclamantul era inapt pentru serviciul activ de pompieri, a lucrat de-a lungul carierei sale în serviciul naţional de pompieri ca profesor, iar activitatea sa implica efectuarea de cercetări şi acces la informaţii care aveau o natură specifică, de genul celor incluse în categoria apărării naţionale, domeniu în care statul exercita putere suverană şi care cuprindea în ansamblu, cel puţin în mod indirect, o participare a reclamantului, în exerciţiul funcţiei sale, la activităţi menite să salvgardeze interesele generale ale statului. Ca urmare, articolul 6 era inaplicabil. În cauza Kanayov împotriva Rusiei, reclamantul era ofiţer activ în forţele navale ruseşti, astfel că în această calitate „exercita o parte din puterea suverană a statului”. Curtea a considerat că articolul 6 paragraful 1 nu va fi aplicabil chiar dacă litigiul privea neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti favorabile reclamantului, legată de anumite cheltuieli de călătorie contestate. În cauza 25 Veresova împotriva Slovaciei , articolul 6 paragraful 1 a fost declarat inaplicabil cu privire la un jurist care lucra pentru poliţie, pe motiv că trebuie avută în vedere natura atribuţiilor şi responsabilităţilor serviciului de poliţie în întregul său, fără a se lua, aparent, în considerare rolul său individual în cadrul organizaţiei. Mai mult decât atât, este în mod special frapant că, luată ad literam, „abordarea funcţională” pretinde ca articolul 6 să fie inaplicabil cu privire la acele litigii în care poziţia reclamantului ca oficial al statului nu este diferită cu nimic de aceea a oricărui alt justiţiabil, sau, altfel spus, faţă de alte litigii între angajaţi şi angajatori când legătura dintre aceştia nu constituie o legătură specială de 24 25

Kepka vs. Polonia (31439/96 ; 35123/97), rap.din 11.07.2000 Veresova vs. Slovacia, (70497/01) dec. din 01.02.2005

încredere şi loialitate. Pe 26 de altă parte, în cauza Martinie împotriva Franţei , Curtea a declarat aplicabil articolul 6 paragraful 1, ţinând cont de poziţia reclamantului, iar nu de natura litigiului. S-a luat în considerare faptul că reclamantul era funcţionar public lucrând ca şi contabil la o şcoală, fără a participa în vreun fel la exercitarea puterii publice, chiar dacă Curtea a ţinut cont în principal că litigiul consta în obligaţia de a restitui anumite plăţi neautorizate, ajungând astfel la concluzia că obligaţiile reclamantului sunt „civile” în sensul articolului 6 paragraful 1, cauza având caracteristici predominante de drept privat. Concluziile în urma examinării jurisprudenţei.

Curtea, în lumina celor de mai sus, statuează că, în modul cum este aplicat în practică, criteriul funcţional nu a condus la o simplificare a analizei aplicării articolului 6 în procedurile în care un funcţionar public este parte, sau să conducă la un nivel mai ridicat de certitudine în acest domeniu, aşa cum s-a intenţionat. Ca urmare, realitatea practică subsecventă cauzei Pellegrin demonstrează despre criteriul funcţional că nu a fost întotdeauna propriu unei soluţionări echitabile sau simplificate, astfel acesta trebuie să fie dezvoltat. În timp ce este în interesul securităţii juridice, a previzibilităţii şi egalităţii în faţa legii, necesitatea Curţii să nu se îndepărteze, fără motive serioase şi solide, de la precedentele statuate în cauzele anterioare, totuşi, un eşec al Curţii de a păstra o abordare dinamică şi evolutivă sar transforma într-o piedică în calea reformei şi îmbunătăţirii jurisprudenţei. Precedentul Pellegrin trebuie înţeles ca fiind diferit prin raportare la jurisprudenţa anterioară a Curţii, acesta reprezentând un prim pas de îndepărtare de la principiul anterior al inaplicabilităţii articolului 6 la funcţia publică, trecându-se astfel la o aplicabilitate parţială. Aceasta reflectă premisa de bază că anumiţi funcţionari publici, datorită atribuţiilor pe care le exercită, au o legătură specială de încredere şi loialitate cu angajatorul lor. Cu toate acestea, cauzele reflectă clar că, în numeroase state contractante, accesul la o instanţă este permis funcţionarilor publici aceştia având posibilitatea de a formula cereri privind salariile, recompensele, premiile, chiar şi concedierile şi recrutările, pe baze asemănătoare cu cele din sectorul privat. Sistemul naţional, în asemenea împrejurări, nu percepe nici un fel de conflict între interesele vitale ale statului şi dreptul la protecţie al indivizilor. Într-adevăr, în timp ce nici Convenţia, nici Protocoalele sale nu garantează vreun drept de recrutare în cadrul serviciului public, aceasta nu înseamnă că funcţionarii publici se situează în afara scopului Convenţiei. În plus, articolele 1 şi 14 din Convenţie stipulează că „fiecare persoană aflată sub jurisdicţia” statelor contractante trebuie să se bucure de drepturile şi libertăţile acesteia, fără nici o discriminare întemeiată pe orice motiv, iar ca o regulă generală, garanţiile din Convenţie se extind şi asupra funcţionarilor publici. Adoptând interpretarea restrictivă, potrivit criteriului funcţional, susţinută chiar de Pellegrin însuşi, trebuie să existe motive convingătoare pentru a exclude orice categorie de petiţionari de la protecţia articolului 6 paragraful 1. În cauza de faţă, reclamanţii, ofiţeri de poliţie şi colaboratori administrativi, aveau, potrivit legislaţiei naţionale, dreptul ca cererile pentru compensaţii băneşti să le fie examinate de un tribunal, nu exista vreun motiv referitor la funcţionarea Statului şi nici nu a fost susţinută orice altă necesitate publică pentru a fi nevoie de o înlăturare a protecţiei Convenţiei împotriva procedurilor neechitabile sau exagerat de lungi. Noua fundamentare cu privire la aplicabilitatea articolului 6.

Curtea cunoaşte interesul statului de a controla accesul la o instanţă atunci când este vorba de anumite categorii de personal. Cu toate acestea, este esenţial pentru statele contractante, în special pentru organul legislativ naţional, să identifice cu exactitate acele domenii ale funcţiei publice care implică exerciţiul unor puteri discreţionare intrinseci suveranităţii de stat, situaţie în care interesele particularilor vor fi secundare. Curtea exercită rolul său de supervizor, ca şi consecinţă a principiului 26

Martinie vs. Franţa (58675/00) rap. din 13.01.2004

subsidiarităţii. Dacă un sistem naţional interzice accesul la o instanţă, Curtea va verifica dacă litigiul justifică într-adevăr aplicarea excepţiei de la garanţiile articolului 6. În caz contrar va fi aplicabil articolul 6. Trebuie subliniat, cu toate acestea, că această situaţie este diferită de alte cauze, datorită faptului că cererile efectuate au fost privite ca fiind în afara sferei de petite civile sau penale ale articolului 6 paragraful 1, motivul în prezenta cauză fiind limitat la situaţia unor funcţionari publici. Recapitulând, pentru ca statul responsabil să poată înainta excepţia întemeiată pe statutul de funcţionar public, pentru a-i exclude pe aplicanţi de la protecţia conferită de articolul 6, trebuie îndeplinite două condiţii. În primul rând, statul trebuie explicit în dreptul său naţional să-i excludă de la accesul la instanţe. În al doilea rând, excluderea trebuie să se justifice pe motive obiective în interesul statului. Simplul fapt că aplicantul se află într-un domeniu sau departament care participă la exercitarea puterii conferită de dreptul public, nu este prin el însuşi decisiv. În scopul unei excluderii justificate, nu este suficient ca statul să statueze că funcţionarii publici în discuţie participă la exercitarea puterii publice sau că există o legătură specială de încredere şi loialitate între aceştia şi statul, ca şi angajator. Revine tot statului datoria să demonstreze că subiectul în discuţie priveşte exercitarea puterii publice sau existenţa acelei legături speciale. De aceea, s-ar putea ca, în principiu, să nu existe nici o justificare pentru excluderea de la beneficiul garanţiilor articolului 6 a litigiilor ordinare de muncă, precum sunt cele referitoare la salarii, compensaţii sau alte sume cu titlu asemănător, în temeiul unei naturi speciale a legăturii directe dintre un anumit funcţionar public şi statul în discuţie. Va exista, aşadar, o prezumţie a aplicabilităţii articolului 6 şi va fi obligaţia statului pârât să demonstreze, în primul rând, că reclamantul – funcţionar public, nu are dreptul de acces la o instanţă potrivit dreptului naţional şi, în al doilea rând, că excluderea drepturilor în baza articolului 6 pentru funcţionarii publici, este justificată. Concluziile Curţii referitoare la aplicabilitatea articolului 6.

În cauza de faţă este un lucru recunoscut că reclamanţii aveau cu toţii acces la o instanţă potrivit dreptului naţional. Ca urmare, articolul 6 paragraful 1 este aplicabil. Curtea notează despre concluziile sale privind aplicabilitatea articolului 6 că nu prejudiciază chestiunii referitoare la modalitatea de aplicare a diferitelor garanţii ale articolului 6, în litigiile privind funcţionarii publici. În cauza de faţă, Curtea consideră necesar să examineze doar două dintre aceste garanţii, anume cele referitoare la durata procedurilor şi la audierile orale. În ceea ce priveşte durata procedurilor, Curtea reaminteşte că în materie civilă termenul rezonabil începe să curgă, în anumite circumstanţe, chiar înainte de începerea procedurilor de citare în faţa unei instanţe către care reclamantul înaintase cererea sa. Aceasta este şi situaţia din cauză, deoarece reclamanţii nu puteau sesiza Curtea Administrativă înainte de a primi un răspuns decizional din partea autorităţii administrative competente, pe care să-l atace în faţa instanţei. În consecinţă, în cauza de faţă, termenul rezonabil prevăzut de articolul 6 paragraful 1 a început să curgă încă din momentul la care reclamanţii s-au adresat Consiliului Regional Administrativ, adică din martie 1993. Este neîndoielnic că aceste proceduri s-au finalizat odată cu decizia din 27 aprilie 2000 a Curţii Supreme Administrative, acestea durând astfel peste 8 ani. Pe de altă parte, Curtea a apreciat că litigiul nu era nici complex nici nu privea o problematică de excepţie. În fine, Curtea consideră că a existat o întârziere a derulării procedurilor în faţa Consiliului Administrativ, fără ca aceasta să fie justificată. În concluzie, a existat o încălcare a articolului 6 paragraful 1 din Convenţie.

IV. Câteva consideraţii conclusive cu privire la jurisprudenţa Curţii „Dreptul la un tribunal” reprezintă o piesă centrală în mecanismul de înfăptuire a statului de drept şi a afirmării civilizaţiei drepturilor omului. Pornind de la această realitate, anume că afirmarea

drepturilor omului s-a realizat prin intermediul unui instrument internaţional, credem că este covârşitor de important faptul că acest instrument nu putea fi aplicat într-o manieră statică ci într-una evolutivă, corespunzătoare unui anumit nivel de inflexibilitate generat de poziţia suverană a statelor contractante. Altfel spus, implementarea Convenţiei nu se putea realiza cu neglijarea intereselor generale ale statelor, ocrotite de puterea suverană a acestora. Problematica funcţiei publice şi a funcţionarului public abordată de prezenta lucrare reprezintă una dintre chestiunile exemplificative în sensul dinamicii aplicării Convenţiei în cadrul statelor contractante, în contextul examenului sferei de aplicabilitate a articolului 6 paragraful 1 al Convenţiei care confirmă dreptul la un proces echitabil, cunoscut şi sub denumirea „dreptul la un tribunal”. Pentru înţelegerea şi acceptarea dezvoltării jurisprudenţei în domeniul abordat trebuie să se observe două coordonate precise: una internaţională şi una internă. Coordonata internaţională este exprimată de articolul 6 paragraful 1 din Convenţie, potrivit căruia „Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî ... asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil.” Scopul acestei coordonate este de a statua obligaţia statelor contractante de a asigura oricărei persoane liberul acces la justiţie exercitat în vederea unui proces echitabil în materie civilă. Ca urmare, în materie civilă, liberul acces la justiţie conferă oricărei persoane dreptul de a sesiza direct instanţa judecătorească, căci, odată sesizată, este obligată să se pronunţe asupra cauzei.27 Aşa cum se poate observa, jurisprudenţa relevantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului demonstrează că problema aplicabilităţii articolului 6 s-a soluţionat în mod diferit, indiferent că petiţionarul (aplicantul) avea calitatea de funcţionar public (agent al statului), uneori apreciindu-se că acesta beneficiază de garanţiile articolului 6 paragraful 1, alteori dimpotrivă. Această practică inconsistentă a fost generată, pe de o parte, datorită faptului că articolul 6 paragraful 1 garantează liberul acces la justiţie oricărei persoane, fără a-l condiţiona de calitatea de funcţionar public sau nu, iar pe de altă parte, deoarece liberul acces privea rationae materiae, doar obligaţiile şi drepturile cu caracter civil, ceea ce presupunea un examen suplimentar pentru identificarea naturii dreptului apărat. Cea de-a doua coordonată este una internă, constând în acea caracteristică constituţională a statelor, de a fi suverane, adică de a decide în mod liber problemele sale interne şi externe. Pentru acest din urmă motiv, Curtea a înţeles să fie rezervată în a aprecia în mod diferit natura unui drept, pretins în cadrul unor proceduri, decât dacă acesta este reflectat în cadrul sistemului de drept care lar consacra, căci altfel s-ar putea interpreta că se depăşesc limitele la care statele părţi s-au obligat prin ratificarea Convenţiei. O astfel de poziţionare avea două consecinţe importante: pe de o parte conducea la o abordare diferită a problematicii aplicabilităţii articolului 6 în funcţie de specificul sistemului de drept al fiecărui stat contractant şi, totodată, conducea la o abordare diferită a problematicii cu privire la indivizi care se aflau în general în situaţii asemănătoare. Altfel spus, se crea o inegalitate de tratament atât între state, precum şi între indivizi. Credem că problema cheie în abordarea chestiunii aplicabilităţii articolului 6 paragraful 1 constă în răspunsul la întrebarea dacă este acceptabilă aplicarea Convenţiei în aşa manieră încât cele două consecinţe (inegalităţi de tratament) să subziste? În ceea ce ne priveşte considerăm că, în viitor, acestea trebuie să fie excluse, iar aplicarea să fie una uniformă şi coerentă. Dealtfel, evoluţia şi dezvoltarea jurisprudenţei Curţii demonstrează tendinţa acesteia de a extinde aplicabilitatea articolului 6 paragraful 1 din Convenţie, asupra litigiilor care privesc funcţia publică şi funcţionarul public. Totuşi, actuala orientare a jurisprudenţei Curţii, deşi calitativă, nu răspunde pe deplin exigenţelor articolului 6 paragraful 1 al Convenţiei, deoarece la fel ca şi orientările anterioare, porneşte de la premisa greşită că aplicabilitatea/inaplicabilitatea articolului 6 paragraful 1 este dependentă de prezenţa funcţiei publice şi a exercitării puterii publice. Premisa reală de la care trebuia să se pornească, trebuia să o constituie natura civilă a dreptului apărat prin proceduri. Ori, natura civilă a dreptului nu este dependentă de existenţa sau inexistenţa funcţiei publice. Existenţa funcţiei publice din punctul nostru de vedere afectează doar modalităţile de exercitare ale respectivului drept, precum şi întinderea acestui drept. Împotriva unei 27

Tudor Drăganu, op,cit, pag. 22

afirmaţii de acest gen s-ar putea invoca numeroase argumente, dintre cele ivite în jurisprudenţa Curţii, precum ar fi excepţiile de la libera circulaţie a lucrătorilor în cadrul Uniunii Europene, întemeiate pe ideea că funcţiile publice în cadrul Comunităţilor trebuie să aibă un regim juridic destinat, protejat prin norme juridice în acest sens; o altă argumentare se întemeia pe ideea că natura civilă a dreptului în cadrul funcţiei publice nu este de esenţă, dar există atunci când interesul patrimonial este real predominant; de asemenea, s-a susţinut că natura civilă este dependentă de inexistenţa unor calităţi/specifice puterii publice pe care le presupune locul de muncă concret supus analizei, ori activităţile concrete pe care le desfăşoară fiecare persoană intrată în proceduri, efectuându-se o analogie cu distincţia existentă în dreptul internaţional public între activităţi iure imperii şi activităţi iure gestionis. Nu putem fi de acord cu nici una dintre aceste teze, deoarece ele constituie doar argumente de circumstanţă care, de la caz la caz, pot să genereze aplicabilitatea articolului 6 paragraful 1 din Convenţie, dar să nu conducă la determinarea naturii dreptului; unele argumente le-am prezentat deja. În plus, arătăm că distincţia între activităţii iure imperii şi iure gestionis este mai degrabă specifică dreptului public intern, decât dreptului internaţional public care nu pune pe primul loc materia reglementată ci voinţa părţilor de a genera efecte de drept internaţional public. În ceea ce priveşte existenţa unor calităţi care ţin de exercitarea puterii publice, pe care le prezintă locul de muncă al unui posibil petiţionar ori pe care o presupune activitatea concretă pe care o desfăşoară reclamantul, asemenea calităţi nu trebuie să conducă la o inaplicabilitate a articolului 6 paragraful 1, ci ele exprimă doar ideea că în dreptul intern raportul juridic pus în discuţie are reflexe de drept public, însă această din urmă constatare nu exclude existenţa în conţinutul acestui raport a unui drept civil, ci doar semnifică ideea că acel drept trebuie exercitat în condiţii speciale, într-un cadru de drept public. În ceea ce priveşte criteriul interesului patrimonial, acesta este util, asemănător situaţiilor întemeiate pe celelalte criterii, doar pentru a identifica cu certitudine o anumită categorie de drepturi de natură civilă, fără însă a epuiza întreaga sferă a acestora, tocmai pentru că teoria se limitează în a califica natura civilă a unui drept, după cum efectele exerciţiului acestuia constau sau nu în beneficii patrimoniale. În fine, se pare că jurisprudenţa cea mai recentă a Curţii evocă alte două criterii care dezvoltă criteriul funcţional, şi anume două condiţii: statul, în dreptul său intern, trebuie să consacre interdicţia de acces la o instanţă pentru postul sau categoria respectivă; excluderea trebuie să se justifice pe motive obiective în interesul statului. Totuşi, poziţia Curţii, chiar dacă permite accesul la protecţia conferită de articolul 6 paragraful 1 unei categorii mai largi de persoane, nu reuşeşte să stabilească criteriile necesare a justifica inaplicabilitatea articolului 6 paragraful 1 la litigiile care privesc funcţia publică şi funcţionarul public, astfel că revine statului să demonstreze motive obiective care justifică inaplicabilitatea, motive întemeiate pe interese publice substanţiale. Mai mult decât atât, în măsura în care dreptul intern al statului permite accesul la o instanţă, atunci articolul 6 paragraful 1 va fi aplicabil, indiferent că existau motive obiective de restrângere a dreptului la instanţă, deoarece cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ. De asemenea, se poate observa că nici cea de-a doua condiţie nu preveşte în mod necesar natura civilă a dreptului, dar priveşte chestiunea incidenţei unor interese generale ale statului, în concret în cadrul raportului juridic pus în discuţie. Întrebarea principală care rămâne este să se determine ce trebuie să se înţeleagă prin natura civilă a unui drept, sau altfel spus cum se determină categoria drepturilor civile? Problema priveşte interpretarea textului articolului 6 paragraful 1, iar examenul jurisprudenţei Curţii în acest sens este hotărâtor. Acest examen reflectă faptul că Curtea s-a ferit să dea o definiţie abstractă noţiunii de „drepturi şi obligaţii civile”, dar a soluţionat cauzele ţinând cont de particularităţile care predominau în cadrul lor: cele de drept public sau cele de drept privat. Procedând altfel, atunci când a constatat că particularităţile de drept privat predomină, Curtea a decis că este vorba de o încercare de valorificare a unui drept civil28. Considerăm că utilizarea acestei metode era cea mai potrivită pentru a identifica natura civilă a dreptului apărat de reclamant, iar dezvoltarea jurisprudenţei trebuia să se axeze pe îmbunătăţirea utilizării acestei metode. 28

Tudor Drăganu, op.cit., pag. 22

Art.11 din Constituţia României stabileşte, cu valoare de principiu, obligaţia statului român de a îndeplini întocmai şi cu bună-credinţă îndatoririle ce-i revin din tratatele la care este parte, precum.Şi faptul că tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern. Textul constituţional enunţat face aplicarea unuia dintre principiile încrederii între statele comunităţii internaţionale – pacta sunt servanda- şi exprimă, în acelaşi timp, corelaţia dintre dreptul internaţional.şi dreptul intern, prin integrarea normelor dreptului internaţional în sistemul dreptului naţional. Integrarea normelor internaţionale consensuale în dreptul intern se realizează prin ratificarea instrumentelor juridice internaţionale (acord, convenţie, protocol, statut, pact etc.), operaţiune prin care acestora li se conferă forţă obligatorie de către Parlament; întrucât ratificarea se face prin lege, clauzele instrumentului internaţional ratificat sunt integrate în sistemul normelor interne, urmând a avea forţa juridică a legii. Distinct de consacrarea integrării dreptului internaţional în sistemul juridic naţional, legea fundamentală a României conţine reglementări specifice referitoare la tratatele internaţionale privind drepturile omului. Astfel, art.20 stabileşte că interpretarea şi aplicarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti se fac în concordanţă cu prevederile tratatelor internaţionale la care România este parte şi că reglementările internaţionale din domeniul drepturilor omului, cuprinse în tratatele ratificate de România, au prioritate faţă de reglementările interne în cazul în care între ele există neconcordanţe. Prin Legea nr.30 din 18 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial nr.135 din 31 mai 1994, România a ratificat Convenţia Europeană pentru apărarea Drepturilor Omului (C.E.D.O.), precum şi protocoalele adiţionale la aceasta nr.1, 4, 6, 7, 9, 10. Prin Protocolul nr.11 al Convenţiei Europene al Drepturilor Omului, intrate în vigoare la data de 1 noiembrie 1998, a intervenit o reformă a sistemului de control în faţa Curţii;s-a urmărit menţinerea şi întărirea eficacităţii apărări drepturilor omuLUI Ca o garanţie a respectării drepturilor omului, Convenţia prevede, în art.6 pct.1, dreptul oricărei persoane la un proces echitabil :”Orice persoană are dreptul de a-i fi examinată cauza în mod echitabil, public şi într-un termen rezonabil, de către un tribunal independent şi imparţial, stabilit prin lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului, pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia, în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată strict necesară de către tribunal, atunci când, datorită unor împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei”. Rezultă că, în accepţiunea Convenţiei, dreptul la un proces echitabil are mai multe componente şi anume: accesul liber la justiţie; examinarea cauzei în mod echitabil, public şi într-un termen rezonabil; examinarea cauzei de către un tribunal independent, imparţial, stabilit prin lege; publicitatea pronunţării hotărârilor judecătoreşti. a) Accesul liber la justiţie. Accesul liber la justiţie este consacrat, ca drept cetăţenesc fundamental, atât prin art.6 pct.1 din Convenţie, cât şi prin art.21 din Constituţia României, prin art.10 din Declaraţia universală a drepturilor omului, precum şi prin art.14 pct.1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice. În Constituţie, accesul liber la justiţie este conceput ca drept al oricărei persoane de a se putea adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime, garantându-se că exercitarea acestui drept nu poate fi îngrădită prin nici o lege. Ca mijloacele procedurale concrete de care pot uza cetăţenii pentru a accede la justiţie Codul de procedură civilă prevede cererea de chemare în judecată (art.109) şi căile ordinare şi extraordinare de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti (apelul-art.282, recursul-art.299, contestaţia în anulareart.317 şi art.318, revizuirea- art.322), iar Codul de procedură penală prevede plângerea

prealabilă( art. 279 alin.2 lit.a), căile de atac împotriva măsurilor dispuse de procuror în cursul urmăririi penale (art.278/1), căile de atac ordinare şi extraordinare împotriva hotărârilor judecătoreşt (apelul-art.361, recursul-art.385/1, contestaţia în anulare-art.386, revizuirea-art.393). Căile procedurale menţionate asigură persoanelor interesate accesul la o instanţă de judecată, căreia, prin lege, i s-a stabilit competenţa de a hotărî în materie civilă sau penală. Acest mod de reglementare al dreptului de acces la justiţie este în concordanţă cu abordarea europeană a aceluiaşi concept, căci, în accepţiunea Convenţiei, exercitarea dreptului de acces la justiţie presupune tocmai asigurarea accesului oricărei persoane la un tribunal instituit de lege, adică garantarea unei proceduri judiciare în faţa căreia să se poată realiza, efectiv, acest drept. În ceea ce priveşte mijloacele concrete de asigurare a accesului liber la justiţie, acestea sunt lăsate de Convenţie la latitudinea statelor care au ratificat-o, devreme ce prin art.6 pct.1 nu s-au prevăzut expres alte asemenea mijloace. Ca atare, dispoziţile din dreptul intern referitoare la modurile de sesizare a instanţelor judecătoreşti sunt pe deplin aplicabile, dar aceasta nu înseamnă dreptul de acces la toate structurile judecătoreşti- judecătorii, tribunale, curţi de apel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie- şi nici la toate căile de atac prevăzute de lege- apel, recurs, contestaţie în anulare, revizuire, deoarece, aşa cum a hotărât Plenul Curţii Constituţionale prin decizia nr.1/8 februarie 1994, prin lege pot fi instituite reguli deosebite, în considerarea unor situaţii deosebite. Astfel de reguli întâlnim, de pildă, în materia apelului civil, unde, prin art.282/1 Cod procedură civilă, sunt reglementate categoriile de hotărâri judecătoreşti care, prin raportare la obiectul cererilor în care au fost pronunţate, sunt exceptate de la această cale de atac, ori în materia hotărârilor de strămutare a pricinilor civile, care nu sunt supuse nici unei căi de atac- art.40 alin.4 Cod procedură civilă. Deseori în practica instanţelor naţionale a fost invocată de părţi, ca măsură de îngrădire a accesului liber la justiţie, lipsa de gratuitate a procesului civil, prin instituirea în sarcina titularului cererii de chemare în judecată a obligaţiei de plată a unei taxe de timbru şi prin neasigurarea asistenţei juridice gratuite. Nici unul din cele două argumente nu justifică o îngrădire reală a dreptului de acces la justiţie. Achitarea taxelor judiciare de timbru nu înfrânge principiul gratuităţii justiţiei şi, implicit, al accesului liber la justiţie, deoarece partea căzută în pretenţii poate fi obligată la restituirea sumelor avansate în condiţiile art. 274-276 Cod procedură civilă; mai mult, prin Legea taxelor judiciare de timbru nr. 146/1997 se prevede scutirea de timbraj pentru anumite categorii de cauze civile, iar legislaţia naţională asigură şi alte garanţii efective pentru finalizarea procedurii judiciare chiar şi în cazul persoanelor cu posibilităţi materiale reduse. În acest sens, art.74 Cod procedură civilă prevede, pentru cel care nu e în stare să facă faţă cheltuielilor unei judecăţi, fără a primejdui propria sa întreţinere sau a familiei sale, dreptul de a cere instanţei de judecată asistenţă judiciară, iar art.75 din acelaşi cod prevede că în conţinutul conceptului de asistenţă judiciară intră acordarea de scutiri, reduceri, eşalonări, sau amânări pentru plata taxelor de timbru şi a timbrului judiciar, precum şi apărarea şi asistenţa gratuită printr-un avocat delegat de baroul avocaţilor. Faţă de dispoziţiile naţionale enunţate, lipsa de gratuitate a procesului civil nu ar putea fi invocată cu succes ca o încălcare a liberului acces la justiţie în sensul art.6 pct.1 din Conveţie. b)Examinarea cauzei în mod echitabil, public şi într-un termen rezonabil. 1.Cerinţa din art.6 pct.1 al Convenţiei, aceea ca o cauză să fie examinată în mod echitabil, trebuie înţeleasă în sensul de a se asigura respectarea principiilor fundamentale ale oricărui proces şi anume principiul contradictorialităţii şi principiul dreptului la apărare, ambele asigurând egalitatea deplină a părţilor în proces. - Contradictorialitatea este principiul care îngăduie părţilor din proces să participe în mod activ şi egal la prezentarea, argumentarea şi dovedirea drepturilor lor în cursul desfăşurării procesului, mai precis să discute şi să combată susţinerile făcute de fiecare dintre ele şi să-şi exprime opinia asupra iniţiativelor instanţei în scopul stabilirii adevărului şi al pronunţării unei hotărâri legale şi temeinice.

În virtutea contradictorialităţii, părţile îşi aduc reciproc la cunoştinţă pretenţiile, apărările şi probele de care înţeleg să se folosească în proces, prin cererile scrise adresate instanţei, judecata nu se poate face decât după legala lor citare, în cursul procesului toate părţile sunt ascultate în mod egal, inclusiv asupra împrejurărilor de fapt sau de drept puse în discuţie de instanţă, în vederea aflării adevărului în cauză, încuviinţarea probelor se face în şedinţă publică, după prealabila lor discutare de către părţi, iar hotărârile judecătoreşti sunt comunicate părţilor, în vederea exercitării căilor legale de atac. Consacrări indirecte ale manifestărilor principiului contradictorialităţii, aşa cum au fost ele anterior redate, respectând înţelesul art.6 pct.1 din Convenţie, se regăsesc şi în legislaţia naţională, mai precis în reglementarea art. 112, art.115, art114 alin.1, art.107, art.128-129, art.114 alin.4 Cod procedură civilă. Nu există, deci, neconcordanţe de semnificaţie juridică a contradictorialităţii între dispoziţiile Convenţiei şi dispoziţiile din legea naţională şi, faţă de garanţiile pe care aceasta din urmă le instituie pentru asigurarea contradictorialităţii, sunt toate premisele ca, prin hotărârile pronunţate, instanţele naţionale să nu se facă vinovate de încălcări ale dreptului la un proces echitabil, prin nesocotirea principiului contradictorialităţii. - Dreptul la un proces echitabil înseamnă şi posibilitatea rezonabilă a oricărei părţi de a expune cauza sa instanţei de judecată, în condiţii care să nu o dezavantajeze faţă de partea adversă, ceea ce se realizează prin asigurarea dreptului său la apărare. - Dreptul la apărare are în dreptul românesc şi valoare de principiu constituţional, ţinând seama că prin art.24 alin.1 din Constituţie se stabileşte că dreptul la apărare este garantat, iar prin alineatul 2 al aceluiaşi articol se prevede că în tot cursul procesului părţile au dreptul să fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu. În sens material, acest drept include toate drepturile şi garanţiile procesuale, care asigură părţilor posibilitatea de a-şi apăra interesele, iar în sens formal el include dreptul părţilor de a-şi angaja un avocat. Realizarea dreptului la apărare este asigurată şi prin modul de organizare şi funcţionare a instanţelor judecătoreşti, la baza căruia stau principiile legalităţii, egalităţii părţilor, gratuităţii, colegialităţii, publicităţii, controlului judiciar, imutabilităţii şi rolului activ al instanţei. Legalitatea semnifică înfăptuirea justiţiei în numele legii de către instanţele judecătoreşti prevăzute de lege, în limita competenţelor ce le-au fost conferite de legiuitor, precum şi supunerea judecătorilor numai în faţa legii;egalitatea părţilor semnifică egalitatea acestora în raporturile procesuale cu instanţa, dar şi în raporturile dintre ele, prin recunoaşterea aceloraşi drepturi procesuale şi impunerea aceloraşi obligaţii; gratuitatea înseamnă obţinerea unei rezolvări judiciare necondiţionat de plata vreunei taxe; controlul judiciar înseamnă posibilitatea verificării, de către o instanţa superioară în grad, a legalităţii şi temeiniciei hotărârii pronunţate de instanţa inferioară;imutabilitatea semnifică imposibilitatea, de principiu, a modificării cadrului litigiului, sub aspectul părţilor, obiectului şi temeiului de drept; rolul activ al instanţei reprezintă, nu o ingerinţă în interesele părţilor, ci o garanţie a respectării drepturilor şi realizării intereselor acestora, deoarece are ca unic scop aflarea adevărului în cauză. 2.Cerinţa examinării cauzei în public, prevăzută de art. 6 pct.1 din Convenţie, înseamnă publicitatea dezbaterilor, care se realizează, pe de o parte prin asigurarea accesului părţilor la dezbateri, aceasta fiind o condiţie inerentă a exercitării drepturilor lor procesuale, constând în dreptul la apărare şi dreptul la dezbateri contradictorii, iar pe de altă parte, prin asigurarea accesului la dezbateri al oricăror persoane. În acelaşi mod este înţeleasă noţiunea de publicitate şi în dreptul intern. Astfel, art.126 din Constituţie, art.5 din Legea de organizare judecătorească nr.92/1992 şi art.21 alin.1 din Codul de procedură civilă proclamă că şedinţele de judecată sunt publice, afară de cazurile prevăzute de lege; cazurile de excepţie de la regula publicităţii sunt nominalizate în lege, prin indicarea unor criterii de apreciere, pe baza cărora instanţa de judecată trebuie să le determine – alin.2 al art.121 Cod procedură civilă stabileşte că instanţa poată să dispună ca dezbaterile să se facă în şedinţă secretă, dacă dezbaterea publică ar putea vătăma ordinea sau moralitatea publică ori părţile.

Pentru asigurarea publicităţii, şedinţele de judecată se ţin la sediul stabil şi cunoscut al instanţei, în zilele şi la orele fixate de instanţă, potrivit listei de şedinţă, care se afişează la uşa sălii de şedinţă, cu cel puţin o oră înainte de începerea şedinţei de judecată ( art. 125 Cod de procedură civilă ). Publicitatea este o garanţie a corectitudinii şi imparţialităţii judecătorilor, a independenţei acestora, pentru că nu este suficient să se facă dreptate, ci este nevoie să se şi vadă acest lucru; pentru acest motiv părţile nu pot fi împiedicate să participe la dezbaterea cauzelor proprii, nici măcar atunci când s-a declarat şedinţă secretă(art. 121 alin.2 Cod procedură civilă), iar terţele persoane nu pot fi îndepărtate din sala de judecată decât în cazul şedinţelor secrete. Caracterul dezbaterilor nu influenţează, însă, pronunţarea hotărârii judecătoreşti, care se face, întotdeauna, în şedinţă publică, fapt prevăzut expres în art.6 pct.1 din Convenţie, dar şi în art. 121 alin.3 Cod procedură civilă. 3.Cerinţa Convenţiei ca examinarea cauzei să se facă într-un termen rezonabil trebuie raportată la fiecare caz în parte, luând în considerare durata procedurii, natura pretenţiilor, complexitatea procesului, comportamentul autorităţilor competente şi al părţilor, dificultatea dezbaterilor, aglomerarea rolului instanţei şi exercitarea căilor de atac. Celeritatea judecării proceselor nu este consacrată în legislaţia naţională în mod expres, decât într-un număr limitat de litigii, de pildă, în materia restituirii imobilelor preluate abuziv în perioada comunistă, reglementată prin legea 10/2001 sau în materia adopţiilor, reglementată prin O.U.G. 25/1997, aprobată prin legea 87/1998. Cu toate acestea, în Regulamentul pentru organizarea şi funcţionarea instanţelor, aprobat prin Ordinul nr.991/C/1993 al Ministerului Justiţiei, se reglementează măsurile ce se dispun de instanţă la primirea sesizării, stabilindu-se că prin acestea trebuie să se asigure soluţionarea cu celeritate a cererilor primite şi că aceleaşi măsuri trebuie luate, în acelaşi scop, şi de către judecătorul căruia i s-a repartizat cauza spre soluţionare ( art.44 ). De asemenea, Codul de procedură civilă cuprinde o suită de norme prin care se asigură soluţionarea, într-un termen rezonabil, a cererilor deduse judecăţii, indiferent de natura lor. Dintre acestea, cele mai importante sunt cele din art. 155 alin.1 şi art.156 alin.1, care permit amânarea judecăţii, o singură dată, pe temeiul învoielii părţilor, respectiv pentru lipsă de apărare temeinic motivată, precum şi cele din art.260 alin.1 şi art.264 alin.1 Cod procedură civilă, potrivit cărora pronunţarea se poate amâna pentru un termen ce nu poate depăşi 7 zile, iar redactarea hotărârii se face în termen de 30 de zile de la pronunţarea ei. Judecarea procesului într-un termen rezonabil are ca scop înlăturarea incertitudinii în care se găsesc părţile prin restabilirea, cât mai curând posibil, a drepturilor încălcate şi prin reinstaurarea legalităţii, care trebuie să guverneze toate raporturile juridice într-un stat de drept, ceea ce constituie o garanţie a unui proces echitabil. c)Examinarea cauzei să se facă de un tribunal independent, imparţial, stabilit prin lege • Independenţa presupune două laturi şi anume independenţa instanţelor şi independenţa magistratului. Independenţa instanţelor, are în vedere că sistemul instanţelor prin care se realizează justiţia nu face parte şi nu este subordonat puterii executive sau legislative. Acest aspect este reflectat în art.126 alin.1 Constituţia României, care prevede că justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege, adică judecătorii,tribunale şi Curţi de apel. În acelaşi sens sunt şi prevederile art.126 alin.3 din Constituţie care prevăd că prin lege sunt stabilite competenţa şi procedura de judecată. Independenţa judecătorilor este reflectată în art.124 alin.2 din Constituţia României, care prevede că judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii. Aceasta presupune, ca şi în cazul instanţelor de judecată,faptul că în realizarea actului de justiţie, magistraţii nu pot fi influenţaţi de puterea executivă sau legislativă. Independenţa, astfel înţeleasă, nu exclude intervenţia instanţelor de control judiciar care intervine în urma exercitării căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti. În acelaşi timp trebuie subliniat că nici verificările atribuite prin Legea nr.92/1992 pentru organizarea judecătorească, în competenţa conducătorului instanţei,nu afectează independenţa.

Acest control nu vizează în nici un fel activitatea de judecată. Astfel, în art.18 alin.4 din Legea nr.92/1992 pentru organizarea judecătorească se prevede că”În nici o împrejurare verificările efectuate nu pot conduce la imixtiuni în desfăşurarea proceselor în curs sau la repunerea în discuţii a ceea ce a fost deja judecat”. Independenţa judecătorilor este dată de garanţiile aflate în acest sens, de statutul său. Astfel, prin dispoziţii speciale prevăzute de Legea nr.92/1992 pentru organizarea judecătorească, sunt reglementate numirea şi avansarea în funcţie a magistraţilor(titlul IV). În acelaşi timp, propunerile de numire în funcţie a magistraţilor sunt date în competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice(conform art.125 alin.2 din Constituţia României). O altă garanţie oferită magistraţilor şi care asigură independenţa acestora, este dată de inamovibilitate. Aceasta presupune că orice avansare sau transferare nu se poate face decât cu consimţământul judecătorilor. Inamovibilitatea era reglementată în Constituţia României, la rang de principiu; astfel, conform art.125 alin.1 judecătorii numiţi de Preşedintele României sunt inamovibili, în condiţiile legii. Acelaşi text arată în alin.2 că promovarea, transferarea şi sancţionarea judecătorilor este de competenţa Consiliului Superior al Magistraturii, în condiţiile legii sale organice. • Împarţialitatea, ca element al unui proces echitabil,reprezintă garanţia încrederii justiţiabililor în magistraţii şi instituţiile în care aceştia îşi desfăşoară activitatea,prin care se realizează actul de justiţie. Importanţa acestui aspect este recunoscută prin consacrarea unui întreg titlu din Codul de procedură civilă – titlul V -, care prevede cazurile concrete în care un magistrat şi celelalte persoane implicate în actul de justiţie sunt incompatibili precum şi procedurilor de urmat în cazul intervenirii acestora. Aspecte vizând imparţialitatea pot fi regăsite şi în titlul VI Cod procedură civilă, referitor la strămutarea pricinilor În acelaşi timp şi prin Constituţie s-a recunoscut importanţa acestei laturi a unui proces echitabil, prevăzându-se că funcţia de judecător este incompatibilă cu orice altă funcţie publică sau privată, cu excepţia funcţiilor didactice din învăţământul superior •

Stabilirea prin lege a tribunalului, ca element al unui proces echitabil, are în vedere competenţa de soluţionare a cauzei, atât din punct de vedere material cât şi teritorial. În acest context,în legislaţia internă dispoziţiile legale sunt clare şi precise, delimitând foarte clar competenţele instanţelor de judecată implicate în realizarea actului de justiţie. Sunt întâlnite astfel dispoziţii care stabilesc competenţa după materie(titlul I Cod procedură civilă ), competenţa teritorială (titlul II), cazurile de extindere a competenţei(titlul III),precum şi procedura în cazul intervenirii unui conflict de competenţă(titlul IV). În acelaşi timp, trebuie subliniat că prin legi speciale,de reglementare a unui anumit domeniu de activitate, este reglementată competenţa de soluţionare a cauzelor; dispoziţiile codului de procedură prevăzând, relativ la competenţa materială,cazul”în orice materii date prin lege în competenţa lor” – cu titlul de exemplu, Legea nr 14/2003, legea partidelor politice. d)Publicitatea pronunţării hotărârilor judecătoreşti. Acest aspect asigură cunoaşterea de către justiţiabili a hotărârii judecătoreşti, imediat după deliberarea completului de judecată. Pronunţarea dispozitivului hotărârii judecătoreşti, în şedinţa publică, chiar în lipsa părţilor, este impusă de art.258 alin.2 Cod procedură civilă . Pronunţarea în şedinţă publică, dă posibilitatea părţii a cărei cauză a fost soluţionată nefavorabil, să renunţe în instanţă la calea de atac (art.267 alin.1 Cod procedură civilă ).

BIBLIOGRAFIE 1. Tratate, monografii şi cărţi 1. Corneliu Bîrsan, Convenţia europeană a drepturilor omului, Comentariu pe articole, vol. I (Drepturi şi libertăţi), Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2005 2. Corneliu-Liviu Popescu, Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (2004), ed. C.H.Beck, Bucureşti, 2006

3. Jean-Francois Renucci, Tratat de drept european al drepturilor omului, ed. Hamangiu, Bucureşti, 2009 4. Radu Chiriţă, Convenţia europeană a drepturilor omului-comentarii şi explicaţii, vol.I, ed. C. H. Beck, Bucureşti, 2007 5. Tudor Drăganu, Liberul acces la justiţie, ed. Lumina Lex, Bucureşti 2003 6. Vincent Berger, Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, ediţia a 6-a în limba română, ed. Institutul român pentru Drepturile Omului, Bucureşti, 2008 7. 7. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ; 8. 8. Legea nr. 262/2007 de modificare a contenciosului administrativ; 9. 9. Legea nr. 53/2003 privind Codul Muncii 10. 10. Jurisprudenţa Curţilor de Apel din 2006/2007 – secţia contencios administrativ şi fiscal; 11. 11. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – secţia contencios administrativ şi fiscal; 12. 12. Practica Curţii de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal.Dragoş D.C. Legea contenciosului administrativ comentarii şi explicaţii, Editura All Beck, 2005; 2. Cauze 1. Campbell şi Fell vs. Regatul Unit( 7819/77; 7878/77), hot. Cameră din 28.06.1984, seria A nr. 80 2. Huber împotriva Franţei (26637/95), Hotărârea din 19 februarie 1998 3. Kepka vs. Polonia (31439/96 ; 35123/97), rap.din 11.07.2000 4. Martinie vs. Franţa (58675/00) rap. din 13.01.2004 5. Neigel împotriva Franţei (18725/91), Hotărârea din 17 martie 1999 6. Ombermeier vs. Austria, hot. Cameră din 28.06.1990, seria A nr.179 7. Pellegrin vs. Franţa (28541/95) hot. Comisie din 21.05.1997 8. Veresova vs. Slovacia, (70497/01) dec. din 01.02.2005 9. Vilho şi alţii împotriva Finlandei ,Hotărârea din 19 aprilie 2007 – Marea Cameră 10. Winterwerp vs. Olanda, hot. Cameră din 24.10.1979,seria A nr.33