Diplomatia Parlamentara [PDF]

Zitiervorschau

Diplomatia Parlamentara Până acum doar câteva decenii, guvernele deţineau monopolul relaţiilor pe scena internaţională, ele exercitând pentru stat şi în numele acestuia cele patru funcţii majore ale diplomaţiei: reprezentarea, observarea şi strângerea de informaţii, negocierea şi apărarea interesului naţional în plan internaţional. Deschiderea fără precedent a spectrului nevoilor şi intereselor mondiale a creat terenul dezvoltării unor noi forme de diplomaţie. Un loc aparte între formele relativ noi de manifestare a activităţii diplomatice îl ocupă diplomaţia parlamentară. Afirmaţia este nedreaptă dacă ţinem cont de faptul că generaţii întregi de parlamentari, de pretutindeni, s-au aflat la originea elaborării unor documente de mare importanţă internaţională ori au acţionat în sprijinul idealului de cooperare internaţională, ca mijloc de evitare a războiului. Ea reflectă însă dificultatea cu care conceptul diplomaţiei parlamentare şi-a făcut loc în doctrină. Diplomaţia parlamentară se manifestă atunci când parlamentarii, parlamentele sau organizaţii ale acestora îşi asumă declaraţii sau poziţii de politică externă, atunci când intervin în negocierea unor chestiuni de politică internaţională, dar şi atunci când se alătură guvernelor şi instituţiilor create de acestea la nivel mondial. Uniunea Interparlamentară a fost prima structură organizată care a pus în valoare virtuţile diplomaţiei parlamentare. Succesele negocierilor din cadrul Uniunii au inspirat statele să consolideze colaborarea dintre ele prin ataşarea unei componente parlamentare la o parte dintre organizaţiile create la nivelul guvernelor. Atunci când guvernele au vrut să păstreze exclusivitatea deciziei în anumite domenii, parlamentele şi-au organizat propriile instituţii de cooperare, cu scopul monitorizării şi influenţării 29 deciziilor prin alte mijloace. În alte cazuri, parlamentele au luat iniţiativa colaborării pentru atingerea unor scopuri sau pentru apărarea unor valori comune. Referindu-se la Heinrich Klebes, unul dintre cei mai remarcabili specialişti în diplomaţie parlamentară, profesorul Adrian Năstase afirmă că diplomaţiei parlamentare i se atribuie semnificaţia rolului jucat de adunările parlamentare internaţionale, bazate sau nu pe un acord interparlamentar, şi ocupând aşa-numita zonă gri a dreptului internaţional, sau de către parlamentarii înşişi, în domeniul politicii externe. Din această perspectivă, diplomaţia parlamentară poate însemna fie că unii parlamentari, în această calitate, joacă rolul diplomaţilor, fie că adunările parlamentare intervin în mod activ în formularea politicii externe sau în criticarea acţiunilor de politică externă. In prima ipostază, parlamentarii pot fi trimişi in misiuni diplomatice neoficiale ori cvasi diplomatice, individual, ca raportori ai unor comisii, sau in grup, ca membri ai unor comisii ori subcomisii parlamentare, pentru studierea unor situaţii, legate spre exemplu de respectarea drepturilor omului sau a legilor electorale. In cea de a doua ipostază, spre exemplu, referindu-ne la Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei, diplomaţia parlamentară are ca scop să contribuie la formularea poziţiilor politice ale Adunării vizavi de un stat. Pentru că, spre deosebire de diplomaţia clasică, este eliberată de incorsetările la care ar supune-o actele juridice şi procedurile specifice acesteia, diplomaţia parlamentară are o mare libertate de acţiune. Practic, nu există domeniu al vieţii economice, sociale, politice, in

care diplomaţia parlamentară să nu se poată manifesta in manieră proprie. Ieşită din canoanele uzanţelor diplomatice clasice, diplomaţia parlamentară pune la dispoziţia practicii internaţionale un mecanism diplomatic flexibil, tot mai puternic in exprimare, mai ascultat de interlocutorii săi şi mult mai apreciat prin prisma rezultatelor obţinute. In manifestare, ca şi in efectele pe care le produce, diplomaţia parlamentară apare ca în manieră proprie. Ieşită din canoanele uzanţelor diplomatice clasice, diplomaţia parlamentară pune la dispoziţia practicii internaţionale un mecanism diplomatic flexibil, tot mai puternic în exprimare, mai ascultat de interlocutorii săi şi mult mai apreciat prin prisma rezultatelor obţinute. În manifestare, ca şi în efectele pe care le produce, diplomaţia parlamentară apare ca fiind, în primul rând, de imagine şi de opinie, în timp ce diplomaţia clasică este de rezultat efectiv, concretizat în documente cu valoare şi efecte juridice.Putem astfel afirma că, fiind lipsiţi de constrângerea unor reguli prevăzute în acorduri internaţionale sau în mandate naţionale, parlamentarii pot practica o diplomaţie mai suplă, uneori chiar şi mai directă, cu posibilităţi de reacţii diverse şi repetate. Dintre mijloacele de care poate dispune diplomaţia parlamentară nu lipseşte posibilitatea de a folosi practica lobby-ului. Prin intermediul colegilor dintr-o anumită ţară sau apelând la persoane din alte medii (internaţional, economic, cultural, mass-media), parlamentarii sunt capabili să intre în contact cu factorii decizionali din ţările pe care le vizitează. În anumite situaţii, acest lucru este încurajat chiar de către guverne, cu scopul prospectării situaţiei politice şi a deschiderii spre colaborare. Parlamentarii au de partea lor şi calitatea de a fi aleşi de către oameni. Spre deosebire de diplomaţi, consideraţi pe bună dreptate reprezentanţii reci ai unor guverne trecătoare, ei sunt priviţi, sau ascultaţi, ca o voce a celor pe care îi reprezintă. De aceea, în relaţiile internaţionale, se aşteaptă ca ei să stabilească punţile de comunicare reală, chiar emoţională, între popoare. De aceea, chiar dacă eşecul diplomaţiei parlamentare nu este similar cu eşecul diplomaţiei tradiţionale sub aspectul efectelor juridice, imposibilitatea găsirii unor soluţii la nivel parlamentar indică un impas grav al negocierilor dintre părţi. Deloc în ultimul rând, diplomaţia parlamentară are avantajul de a se putea manifesta în toate domeniile de interes pentru societatea internaţională. Nefiind, întotdeauna, foarte limpede, la ce anume se referă, termenul de diplomaţie parlamentară poate fi definit mai bine prin formele sale de manifestare. Aceasta este materializată prin activitatea grupurilor parlamentare, a comisiilor permanente sau a comisiilor speciale parlamentare, a comisiilor de anchetă în diverse domenii, prin structuri parlamentare regionale, grupuri de prietenie, schimburi de experienţă, vizite la structurile parlamentare ori guvernamentale internaţionale, prin acţiuni la nivelul camerelor parlamentelor, declaraţii, moţiuni, apeluri, declaraţii-apel. În acelaşi sens lucrează delegaţiile parlamentelor naţionale care sunt afiliate unor adunări sau structuri de colaborare interparlamentară. Deschiderea arenei internaţionale pentru diplomaţia parlamentară a avut loc pe fondul temerii că multe dintre acordurile internaţionale au în vedere interesele regimurilor conducătoare de la un anumit moment şi că populaţia nu este suficient de corect reprezentată în relaţiile internaţionale, fenomen cunsocut sub denumirea de deficit de democraţie. Astăzi, diplomaţia parlamentară nu mai este considerată doar o simplă

continuare a diplomaţiei tradiţionale şi un substituent al acesteia, fiind privită ca un domeniu distinct, cu trăsături şi obiective clar definite. Spre deosebire de diplomaţia tradiţională, care se exprimă cu mijloacele statuate prin convenţiile de la Viena privind ambasadele şi consulatele, cea parlamentară beneficiază de avantajul de a se putea manifesta sub diferite forme, în funcţie de obiective, de contextul internaţional şi de nivelul de angajament al participanţilor. Astfel, parlamentarii se pot implica prin mijloace naţionale sau internaţionale, prin mijloace oficiale sau neoficiale, având alături de ei guvernele sau prin acţiuni strict parlamentare. Această ultimă opţiune face obiectul unei interesante dezbateri printre practicieni. Unii consideră că o activitate prea apropriată de cea guvernamentală poate pune în pericol credibilitatea demersurilor parlamentare, în timp ce opozanţii susţin că o armonizare a acţiunilor ar spori şansele de atingere a obiectivelor naţionale şi internaţionale.

Modalităţi de exprimare a diplomaţiei parlamentare Ca formă primară şi principală de manifestare a diplomaţiei parlamentare identificăm hotărârile parlamentelor în legătură cu anumite chestiuni de politică externă. În mod direct şi aplicat, diplomaţia parlamentară se manifestă însă prin parlamentarii care participă la acţiuni externe în delegaţii mixte alături de reprezentanţii guvernelor, prin grupurile parlamentare de prietenie şi prin delegaţiile la adunări parlamentare, uniuni şi alte organizaţii de colaborare parlamentară la nivel internaţional. Luând în considerare obiectivele şi gradul de reprezentare, putem distinge între o formă bilaterală şi o formă multilaterală a diplomaţiei parlamentare, după cum putem face distincţia între o diplomaţie de protocol şi o diplomaţie parlamentară calificată. Diplomaţia bilaterală lucrează în principal prin grupurile parlamentare de prietenie dar putem putem nominaliza în această categorie şi colaborările dintre comisiile de specialitate similare din două parlamente naţionale. O relaţie de tip bilateral apare şi în cazul în care instituţiile parlamentare internaţionale înfiinţează comisii sau delegaţii prin care colaborează în mod exclusiv

cu parlamentul unui stat terţ. Tot la nivel bilateral se încadrează şi misiunile pe care instituţiile interparlamentare le trimit în anumite ţări cu scopul observării proceselor electorale, activitate pe care o desfăşoară în mod curent Adunarea Parlamentară a OSCE, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei şi Parlamentul European. Diplomaţia multilaterală este realizată prin grupuri de interese guvernamentale şi parlamentare, grupuri mixte, alcătuite din oameni de afaceri, reprezentanţi ai Guvernului şi Preşedinţiei şi parlamentari. De la nivel naţional, modelul diplomaţiei multilaterale a evoluat şi în cadrul marilor organizaţii internaţionale. Organizaţia Naţiunilor Unite a prevăzut în mod expres ca misiunile sale în diferite ţări să cuprindă şi reprezentanţi ai Uniunii Interparlamentare iar la nivelul Uniunii Europene delegaţiile comune Consiliu, Comisie, Parlament sunt privite ca ceva obişnuit. Diplomaţia de protocol este exercitată în special cu scopul deschiderii sau consolidării unor relaţii la nivel parlamentar, cu perspectiva unei contribuţii la relaţia bilaterală a statelor. Alături de vizitele şi colaborarea grupurilor de prietenie, în această categorie mai pot fi plasate vizitele conducătorilor parlamentelor. Diplomaţia parlamentară calificată cade în sarcina acelor membri ai Parlamentului naţional desemnaţi ca membri ai delegaţiilor la diferite organizaţii şi forumuri de colaborare parlamentară internaţională. La rîndul lor, ca reprezentanţi ai popoarelor în Parlamentul European, eurodeputaţii nu sunt numai legislatori europeni, ci şi vârfuri ale diplomaţiei parlamentare naţionale şi europene. Atunci când vorbim despre diplomaţia parlamentară prin organizaţiile interparlamentare mai putem opera cu distincţia între diplomaţia internă, atunci când se referă la relaţiile dintre statele membre ale unei organizaţii, şi diplomaţia externă, cea care stabileşte şi negociază raporturile organizaţiei cu terţii.

Diplomaţia parlamentară Diplomaţia parlamentară nu este incă un subiect studiat foarte in detaliu.Diplomaţia parlamentară s-a dezvoltat rapid in ultimele decenii şi pare să crească in relevanţă. Termenul de „diplomaţie parlamentară‖ poate fi folosit in mai multe sensuri9, de obicei diplomaţia parlamentară este suma activităţilor internaţionale susţinute de parlamentari pentru a creşte inţelegerea dintre ţări, şi pentru a se asista reciproc pentru imbunătăţirea controlului guvernului şicreşterea legitimităţii instituţiilor inter-guvernamentale. Deşi diplomaţia a fost pană acum mai mult sau mai puţin o arenă rezervată exclusiv executivului, depăşirea graniţei dintre naţional şi străin a condus la o nevoie şi mai mare de parlamentari care să gandească problema care le era pusă in faţă. O mai mare implicare din partea parlamentelor in afacerile internaţionale este in parte rezultatul a ceea ce noi numim „globalizare‖. Recunoaşterea că activitatea guvernamentală in creştere in organizaţiile

internaţionale trebuie mai bine controlată. Aceasta a crescut o dată cu această nevoie şi a condus, in ultimele decenii, la un număr de structuri inter-parlamentare care sunt făcute să faciliteze procesul de examinare. Pe de altă parte, parlamentele au realizat că nu mai pot lăsa guvernele să-şi asume intreaga responsabilitate pentru acţiunile de peste hotare. Acum, mai mult ca niciodata, parlamentarii individual şi parlamentele ca instituţii sunt chemate săşi rezolve partea din problemele complexe care necesită o abordare multifaţetată. Aceste două aspecte ale sarcinii parlamentare internaţionale sunt strans legate şi cateodată, mai ales in problemele Adunării Parlamentare a Consiliului European , pot acoperi parţial problema.

Diplimatia Preventiva La începutul anilor ’90, odată cu sfîrşitul războiului rece,la ordinea de zi a celor mai prestigioase instituţii internaţionale şi-a găsit înaintare tematica diplomaţiei preventive. În ianuarie 1992, Consiliul de Securitate al Organizaţiei Naţiunilor Unite, întrunit în şedinţă la nivelul şefilor de state şi guverne, a cerut recomandari în vederea întăririi capacităţii Naţiunilor Unite în domeniul diplomaţiei preventive pentru operaţiile de menţinere şi asigurare a păcii. În raportul său „O agendă pentru pace“, Secretarul General al ONU Boutros-Ghali a oferit un capitol aparte diplomaţiei preventive.În acest raport diplomaţia preventivă a fost inclusă pe o bază egală cu aşa concepte ca menţinerea păcii (peace keeping),întărirea păcii (peace enforcement), consolidarea păcii (peace making). Raportul a primit o confirmare pozitivă din partea Adunării Generale a ONU. De atunci Naţiunile Unite tratează diplomaţia preventivă în calitate de politică prioritară majoră a Organizaţiei. Acest fapt şi-a găsit expresie în Rezoluţiile 47/120 A şi B adoptate de către Adunarea Generală a ONU respectiv la 18 decembrie 1992 şi 20 decembrie 1993. Tematica diplomaţiei preventive este şi în atenţia liderilor marilor state din lume în special a celor americani. În adresarea sa către Adunarea Generală a Naţiunilor Unite în septembrie 1992, fostul Preşedinte al SUA J. Bush menţiona: „Monitorizarea şi menţinerea păcii în mod preventiv, prin dislocarea efectivului înainte de începerea luptei, poate deveni îndeosebi importantă în regiunile de risc“.3 În 1993, Secretarul de Stat al SUA Warren Christopher susţinea: „Noi nu putem să mergem de la o criză la alta. Noi trebuie să avem o diplomaţie nouă, care poate anticipa şi preveni crizele, … mai degrabă decît să le administreze“. Şi mai recent, prin adoptarea de către Administraţia de Stat a SUA a programei „Prevenirea crizelor“, ca temă majoră a politicii sale externe pe lîngă altele, a fost stimulat efortul de a crea în SUA sistemul de prevenire timpurie a războiului, fapt care confirmă recunoaşterea actualităţii tematicii diplomaţiei preventive. Pentru prima dată o prevedere serioasă a măsurilor preventive din timpul fondării Naţiunilor Unite o cere să fie efectuată de către guverne Comisia Carnegie în raportul privind Conflictul mortal, prezentat la forumul comun care a avut loc la 6 februarie 1997 la sediul Organizaţiei Naţiunilor Unite.În acest raport, 16 membri ai Comisiei au urgentat Naţiunile Unite de a lua unele măsuri specifice pentru prevenirea conflictelor, inclusiv folosirea mai largă a bunelor oficii şi unirea naţiunilor dispuse să răspundă la crizele în dezvoltare. Ideea diplomaţiei preventive este susţinută de membrii organizaţiilor regionale precum Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa, care stipulează în Carta de la Paris pentru o nouă Europă să caute noi forme de cooperare pentru căi de prevenire a conflictelor prin mijloace politice. La rîndul său, Organizaţia Unităţii Africane în 1993 a stabilit un nou mecanism, care are drept obiectiv primar anticiparea şi prevenirea conflictelor. Cele expuse confirmă că în lumea contemporană este recunoscută actualitatea diplomaţiei preventive ca formă de activitate politică. În ceea ce priveşte concepţia diplomaţiei preventive care cuprinde definiţia, formele, metodele, mijloacele şi instrumentele ei, putem constata că aceasta este în proces de formare, fapt despre care ne vorbeşte varietatea de opinii în domeniul respectiv, spectrul lor larg şi multiplu. Unii autori limitează termenul diplomaţie preventivă doar la eforturile de a ţine conflictele de la izbucnire sau de la reaprinderea lor. În acest sens, după cum menţionează autorul american Michael S. Lund, însuşi termenul diplomaţie preventivă înseamnă diplomaţie închisă efectuată de către oficialităţi la nivel înalt cu scopul de a îndrepta situaţia internaţională deteriorată sau folosirea de către Secretarul General al ONU a bunelor oficii pentru a media conflictul sau chiar încetarea focului. Din alt punct de vedere, diplomaţia preventivă este văzută ca orice efort care opreşte sau limitează conflictul la orice stadiu, chiar supravegherea războiului declanşat de la o răspîndire mai largă sau atenuarea distrugerilor posibile în război. Astfel, Boutros Boutros Ghali vede diplomaţia preventivă acţionînd ca să limiteze conflictele violente nu doar la una din etape dar la diferite etape de dezvoltare a lor: a) foarte timpurie, cînd diplomaţia preventivă se concentrează asupra surselor de bază ale diferendelor; b) mai tîrzie, cînd diplomaţia preventivă încearcă să preîntîmpine diferendele care pot deveni violente;

c) şi mult mai tîrzie, cînd diplomaţia preventivă urmăreşte să reţină expansiunea violenţei declanşate. Există însă şi părerea că diplomaţia preventivă nu ar trebui restrînsă la preîntîmpinarea conflictelor propriu-zise, a ostilităţilor armate deschise de către două sau mai multe părţi antagoniste. Termenul diplomaţie preventivă nu specifică ce urmează să fie prevenit. Astfel noţiunea de prevenţie poate să fie pusă la baza chiar a viitorului în etiologia conflictului, să includă sisteme de măsuri şi programe cu caracter social-economic, cultural, educativ, juridic, intreprinse în plan internaţional şi naţional, cum ar fi programe de dezvoltare economică, planificare a familiei, migraţia ş.a. Realizarea lor aplanează condiţiile ce creează conflicte precum sărăcia, suprapopulaţia, ignoranţa etc. După cum se menţionează şi în Raportul Secretarului General al ONU Koffi Annan la conflictele de cele mai multe ori au loc în ţările sărace mai ales în cele care sunt rău administrate şi în care există o inegalitate evidentă între grupe etnice sau religioase.Cea mai bună cale pentru preîntîmpinarea conflictelor se spune în Raport este contribuirea la dezvoltarea economică balansată în îmbinare cu asigurarea drepturilor omului, a drepturilor minorităţilor şi a mecanismelor politice în care în mod echitabil sînt reprezentate toate grupele populaţiei. Astfel definiţia cea mai completă a diplomaţiei preventive ar trebui să includă întregul şir de lucruri pe care statele moderne le fac ca săşi configureze relaţiile şi care afectează bunăstarea umană, inclusiv relaţiile diplomatice, comerţul, călătoriile, drepturile omului etc., din timp ce toate aceste politici şi activităţi ar putea determina viitorul prospect al păcii sau războiului. În aceeaşi ordine de idei, diplomaţia preventivă ar putea include toate programele naţionale interne de dezvoltare economică şi socială. Dar o definiţie atît de amplă nu ar evidenţia semnele particulare ale diplomaţiei preventive. O definiţie utilă este propusă de către Michel S. Lund în proiectul lucrării sale “Prevenind conflictele violente”. In viziunea acestui autor diplomaţia preventivă include activităţi diplomatice guvernamentale sau neguvernamentale, politice, economice, militare sau alte eforturi care sunt întreprinse în mod deliberativ la o etapă timpurie să reţină statele sau grupe sociale de la ameninţarea cu forţa, aplicarea forţei sau constrîngerea ca mijloace de rezolvare a diferendelor politice care apar de la efectele destabilizatoare a schimbărilor naţionale sau internaţionale.