Armut von Erwerbstatigen in europäischen Wohlfahrtsstaaten: Niedriglöhne, staatliche Transfers und die Rolle der Familie 3531157450, 978-3-531-15745-0 [PDF]

Zitiervorschau

Henning Lohmann Armut von Erwerbstätigen in europäischen Wohlfahrtsstaaten

Henning Lohmann

Armut von Erwerbstätigen in europäischen Wohlfahrtsstaaten Niedriglöhne, staatliche Transfers und die Rolle der Familie

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. 1. Auflage 2007 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Lektorat: Monika Mülhausen / Marianne Schultheis Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN 978-3-531-15745-0

Inhalt 1

Einleitung ..............................................................................................11

2

Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich .................... 15 2.1

Armut von Erwerbstätigen: Die aktuelle Diskussion.............................. 15

2.2

Vergleichende Perspektive: Länder und Veränderungen über die Zeit ................................................ 18

2.3

Institutionelle Rahmenbedingungen: Vergleich von Wohlfahrtsstaaten ............................................................... 22

2.4

Ressourcenansatz: Einkommensarmut und Einkommensquellen........ 26

2.5

Armutsdeterminanten: Bedarf, Ressourcen und Restriktionen............. 30

2.6

Ausgangspunkte für die weitere Betrachtung........................................... 33

3

Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen.................... 35 3.1

Dekommodifizierung, Transfers und ökonomische Arbeitsanreize..... 36

3.2

Defamilisierung, intergenerationale und geschlechtsspezifische Abhängigkeiten ............................................................................................. 43

3.3

Lohnverhandlungssysteme, Mindestlöhne und Verteilung von Erwerbseinkommen ..................................................................................... 50

3.4

Wirtschaftliche Entwicklung und Arbeitsmarktstruktur ........................ 56

3.5

Institutionelle Einflüsse: Unterschiede zwischen Ländern oder Regimes?......................................................................................................... 60

3.6

Länderspezifische Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen.................................................................................... 66

3.7

Rekommodifizierung, Dezentralisierung und Deregulierung? .............. 79

3.8

Institutionelle Rahmenbedingungen: Fragestellungen und Hypothesen.................................................................................................... 87

6

Inhalt

4

Messung von Armut von Erwerbstätigen ............................................. 91 4.1

Armutsdefinition und Armutsmessung..................................................... 91

4.2

Armutsmessung im internationalen Vergleich ......................................... 98

4.3

Datenbasis und Grundgesamtheit............................................................ 102

4.4

Messung von Einkommen, Armut und Niedriglohn auf Basis des ECHP .................................................................................................... 103

4.5 5

Armut von Erwerbstätigen ....................................................................... 110 Ausmaß, Struktur und Ursachen von Armut von Erwerbstätigen.......119

5.1

Armut von Erwerbstätigen im zeitlichen Kontext ................................ 120

5.2

Ausmaß und Struktur der Armut von Erwerbstätigen ......................... 126

5.3

Haushaltszusammensetzung und Einkommensquellen........................ 130

5.4

Armutsreduktion durch staatliche Transfers.......................................... 138

5.5

Armutsreduktion durch weitere Erwerbseinkommen .......................... 146

5.6

Niedriglöhne und Armut ........................................................................... 149

5.7

Teilzeiterwerbstätigkeit, berufliche Selbständigkeit und Armut.......... 157

5.8

Entwicklung der Armut von Erwerbstätigen ......................................... 163

5.9

Zusammenfassung und Ausblick auf weitere Analysen ....................... 175

6

Armut von Erwerbstätigen aus einer Mehrebenenperspektive ...........177 6.1

Einflüsse auf Mikro- und Makroebene ................................................... 178

6.2

Modellschätzung ......................................................................................... 179

6.3

Operationalisierung und erwartete Einflüsse ......................................... 186

6.4

‚Cross-level’-Interaktionen und Kompositionseffekte.......................... 193

6.5

Ergebnisse: Individuelle, haushaltsbezogene und länderspezifische Determinanten des Armutsrisikos ........................................................... 196

6.6 7

Diskussion der Ergebnisse ........................................................................ 215 Konsequenzen wohlfahrtsstaatlicher Veränderungen: Ausblicke .......219

7.1

Eine Frage der Perspektive?...................................................................... 219

7.2

Armut von Erwerbstätigen nach 2001 .................................................... 221

Inhalt

7

7.3

‚Aktivierung’ von Wohlfahrtsstaaten ....................................................... 225

7.4

Sanktionen, Zumutbarkeitsregeln und Aktivierungsmaßnahmen....... 227

7.5

Konsequenzen der Aktivierungstendenzen............................................ 237

8

Zusammenfassung und Diskussion ....................................................241 8.1

Zentrale Ergebnisse.................................................................................... 242

8.2

Schlussfolgerungen..................................................................................... 247

8.3

Offene Forschungsfragen und abschließende Bemerkungen.............. 249

Literatur ....................................................................................................... 253 Anhang A: Indikatoren und Datenquellen .................................................. 268 Anhang B: Zusätzliche Tabellen und Abbildungen .................................... 272

8

Inhalt

Tabellenverzeichnis Tabelle 2.1: Armutsdeterminanten: Ergebnisse früherer Studien............................ 31 Tabelle 3.1: Angenommene Zusammenhänge ........................................................... 61 Tabelle 3.2: Ländervergleich Dekommodifizierung................................................... 67 Tabelle 3.3: Komponenten des britischen WFTC ..................................................... 72 Tabelle 3.4: Ländervergleich Defamilisierung............................................................. 75 Tabelle 3.5: Ländervergleich Arbeitsmarktinstitutionen ........................................... 78 Tabelle 3.6: Entwicklung Dekommodifizierung (1990-2002) .................................. 80 Tabelle 3.7: Veränderung Erwerbstätigenquote von Frauen und Männern 2001 gegenüber 1990.......................................................................................... 83 Tabelle 3.8: Entwicklung Arbeitsmarktinstitutionen (1990-2001/2003)................ 86 Tabelle 4.1: Armutsquote nach Einkommensindikatoren ...................................... 107 Tabelle 5.1: Armutsquote von Erwerbstätigen und Anteil von Erwerbstätigen an allen Armen ......................................................................................... 127 Tabelle 5.2: Armutsquote von Erwerbstätigen und Verteilung armer Erwerbstätiger nach Alter und Geschlecht......................................... 128 Tabelle 5.3: Haushaltsgröße und Haushaltsstruktur ................................................ 131 Tabelle 5.4: Einkommensquellen von Erwerbstätigenhaushalten......................... 136 Tabelle 5.5: Einkommensquellen von armen Erwerbstätigenhaushalten............. 137 Tabelle 5.6: Reduktion der Armut von Erwerbstätigen durch Transfers und Belastung durch Steuern und Sozialabgaben ....................................... 139 Tabelle 5.7: Personen mit Bezug von Transfers nach Transferarten.................... 143 Tabelle 5.8: Reduktion der Armut von Erwerbstätigen nach Transferarten ....... 145 Tabelle 5.9: Armutsquote von Erwerbstätigen ohne Erwerbseinkommen der Partnerin und weiterer Haushaltsmitglieder ........................................ 148 Tabelle 5.10: Niedriglohnquote nach sozio-demographischen Merkmalen und Arbeitszeit ................................................................................................. 150 Tabelle 5.11: Armutsquote und Haushaltskonstellation von Niedriglöhnern ....... 153 Tabelle 5.12: Teilzeiterwerbstätigkeit und berufliche Selbständigkeit..................... 158 Tabelle 5.13: Verteilung von Teilzeiterwerbstätigen nach HH-Konstellation ....... 160 Tabelle 5.14: Veränderung der Armutsquote von Erwerbstätigen und des Anteils der Erwerbstätigen an allen Armen 2001 gegenüber 1994 .. 164 Tabelle 5.15: Veränderung Niedriglohnquote, Teilzeitquote, Selbständigenquote und Anteil Alleinverdiener 1994-2001 .............. 169 Tabelle 5.16: Veränderung der Armutsquote von Standard- und NichtStandard-Erwerbstätigen 2001 gegenüber 1994.................................. 171 Tabelle 5.17: Korrelation zwischen Armut von Erwerbstätigen, Arbeitslosigkeit und wirtschaftlicher Entwicklung ............................. 174 Tabelle 6.1: Indikatoren und erwartete Einflüsse..................................................... 187 Tabelle 6.2: Institutionelle Rahmenbedingungen - Länderunterschiede .............. 192

Tabellenverzeichnis Tabelle 6.3: Tabelle 6.4: Tabelle 6.5: Tabelle 6.6: Tabelle 6.7: Tabelle 6.8: Tabelle 6.9: Tabelle 7.1: Tabelle 7.2:

9

Korrelation zwischen Zusammensetzung der Erwerbstätigen und institutionellen Rahmenbedingungen .................................................. 195 Armut von Erwerbstätigen - Logit-Modelle mit Zufallskonstante (Zweiebenenmodell, Mikroeinflüsse, 2001)......................................... 198 Armut von Erwerbstätigen - Logit-Modelle mit Zufallskonstante (Zweiebenenmodell, Makroeinflüsse, 2001) ........................................ 201 Armut von Erwerbstätigen - Logit-Modelle mit Zufallskonstante (Zweiebenenmodell, Mikro-/Makroeinflüsse, 2001).......................... 204 Armut von Erwerbstätigen - Logit-Modelle mit Zufallskonstante (Zweiebenenmodell, Makroeinflüse, 1994-2001)................................ 208 Armut von Erwerbstätigen - Logit-Modelle mit Zufallskonstante (Dreiebenenmodell, Mikro-/Makroeinflüsse, 1994-2001)................. 209 Armut von Erwerbstätigen - Logit-Modelle mit Zufallskonstante (Dreiebenenmodell, Mikro-/Makroeinflüsse, 1994-2001)................. 212 Veränderung Armutsquote und Anteil von Erwerbstätigen an allen Armen 2004 gegenüber 2001 und 1994* .................................... 224 Vergleich Fallbeispiele............................................................................. 228

10

Inhalt

Abbildungsverzeichnis Abbildung 2.1: Abbildung 4.1: Abbildung 4.2: Abbildung 4.3: Abbildung 4.4: Abbildung 5.1: Abbildung 5.2: Abbildung 5.3: Abbildung 5.4: Abbildung 5.5: Abbildung 5.6: Abbildung 5.7: Abbildung 5.8: Abbildung 5.9: Abbildung 5.10: Abbildung 5.11: Abbildung 5.12: Abbildung 6.1: Abbildung 6.2: Abbildung 7.1:

Rahmenbedingungen, Einkommensquellen und Haushaltskontext ................................................................................. 27 Armut von Erwerbstätigen nach Umfang der Erwerbstätigkeit im letzten Jahr..................................................................................... 111 Armut von Erwerbstätigen unter Berücksichtigung unterschiedlicher Abgrenzungen von Erwerbstätigkeit ............... 113 Anteil Erwerbstätiger an allen Armen nach Armutsgrenze......... 115 Armutsquote von Erwerbstätigen, Personen in Erwerbs-HH und Personen in erwerbsfähigem Alter (17-64 Jahre) .................. 116 Veränderungen Bruttoinlandsprodukt (real) ................................. 121 Arbeitslosenquote (standardisiert)................................................... 123 Entwicklung Armutsquote 1994-2001............................................ 124 Entwicklung Armutsquote von Erwerbstätigen 1994-2001........ 125 Anteil von Haushalten mit jungen Arbeitslosen und Personen über 64 Jahren.................................................................................... 133 Niedriglohngrenze und Armutsgrenze (1 Person)........................ 155 Niedriglohngrenze und Mindestlohn.............................................. 156 Zusammensetzung der armen Erwerbstätigen.............................. 162 Veränderung der Armutsquote und der Armutsquote von Erwerbstätigen 2001 gegenüber 1994 ............................................. 166 Veränderung Erwerbstätigenquote und Erwerbstätigenquote von Armen 2001 gegenüber 1994.................................................... 167 Bruttoinlandsprodukt (pro Kopf) und Armut von Erwerbstätigen ................................................................................... 172 Arbeitslosigkeit und Armut von Erwerbstätigen.......................... 173 Zusammensetzung der Erwerbstätigen - Länderunterschiede .... 190 Geschätzte Armutswahrscheinlichkeit nach Alter und intergenerationaler Abhängigkeit..................................................... 206 Verhältnis Leistungsbezieher zu offenen Stellen und Sperrzeitenquote ................................................................................ 234

1

Einleitung

Das Bild von erwerbstätigen Armen ist oftmals durch die Vorstellung von hart arbeitenden, aber gering bezahlten Arbeitskräften geprägt, deren Alltag die beiden US-amerikanischen Journalisten Barbara Ehrenreich (2005) und David Shipler (2005) am Beispiel von einfachen Industriearbeitern, Servicekräften oder Erntehelfern eindrücklich geschildert haben. Auch in europäischen Wohlfahrtsstaaten, um die es in dieser Arbeit gehen soll, sind entsprechende Bilder präsent, wenn von armen Erwerbstätigen die Rede ist. Dies ist aber nur eine Seite des Problems ‚Armut von Erwerbstätigen’. Aus anderer Perspektive sind es nicht allein geringbezahlte Jobs, die als Ursache von Armut von Erwerbstätigen in Frage kommen. Frühere Arbeiten, wie beispielsweise die bislang umfassendste Studie zu den ‚working poor’ in Deutschland (Strengmann-Kuhn 2003), weisen darauf hin, dass der Haushaltskontext eine entscheidende Rolle dabei spielt, ob ein Einkommen ausreichend ist oder nicht. Auch Normalverdiener, die allein eine Familie zu versorgen haben, gehören daher häufiger als manche andere Gruppen zu den erwerbstätigen Armen. Die Berücksichtigung dieses Aspekts setzt allerdings voraus, dass man Armut von Erwerbstätigen im Sinne der allgemeinen Armutsforschung definiert, die von den in einem Haushalt verfügbaren Ressourcen ausgeht und nicht allein von der Verteilung der Erwerbseinkommen. Dies ist auch die grundsätzliche Sichtweise dieser Arbeit. Dieses Verständnis von ‚Armut von Erwerbstätigen’ ist in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion inzwischen durchaus etabliert. So wird seit einigen Jahren ein entsprechender Indikator in der europäischen Sozialberichterstattung verwendet (vgl. Bardone/Guio 2005). Dabei zeigt sich einerseits, dass sich das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen zwischen Ländern erheblich unterscheidet. Andererseits wird aber auch deutlich, dass Armut von Erwerbstätigen in Europa insgesamt kein marginales Problem darstellt. Entsprechend wird in den beschäftigungspolitischen Leitlinien des Rates der Europäischen Union auch ausdrücklich auf die Notwendigkeit der Bekämpfung von Armut von Erwerbstätigen verwiesen (Rat der Europäischen Kommission 2005). Auch im Rahmen der offiziellen Armuts- und Reichtumsberichterstattung in Deutschland gibt es Gutachten, die allein Armut von Erwerbstätigen betrachten (Hanesch 2001, Fritzsche/Haisken-DeNew 2004). Die Tatsache, dass Arbeit nicht notwendigerweise vor Armut schützt, kann

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1 Einleitung

daher kaum mehr als Überraschung gelten. Jedoch gibt es bislang – anders als im Fall von Niedriglohnbeschäftigung und von Armut insgesamt – kaum Untersuchungen, in denen umfassend die Ursachen für Armut von Erwerbstätigen und insbesondere die Ursachen für die bestehenden Länderunterschiede im Ausmaß und in der Struktur der Armut von Erwerbstätigen analysiert werden. Dies zu leisten, ist das Ziel der vorliegenden Arbeit. Für eine Erklärung, warum sich das Armutsrisiko von Erwerbstätigen von Land zu Land unterscheidet, reicht es nicht aus, die Verteilung der primären Erwerbseinkommen zu betrachten. So kann es mehrere Verdiener pro Haushalt geben. Zudem gibt es staatliche und private Transfers. Will man erklären, warum Armut von Erwerbstätigen auftritt, müssen also sowohl die Faktoren berücksichtigt werden, die die Höhe des Erwerbseinkommens beeinflussen, als auch diejenigen, die das Zusammenfließen unterschiedlicher Einkommensquellen in einem Haushalt bewirken. Es ist die Aufgabe dieser Arbeit, diese Faktoren zu benennen und ihren Einfluss darzustellen. Gedacht ist hierbei vor allem an wohlfahrtsstaatliche Institutionen wie das System der sozialen Sicherung und das Angebot sozialer Dienstleistungen und an Arbeitsmarktinstitutionen wie Kündigungsschutzregeln und die Ausgestaltung des Lohnverhandlungssystems. Diese Aspekte werden hier zusammenfassend als institutionelle Rahmenbedingungen bezeichnet. Um die Unterschiede in der Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen berücksichtigen zu können, ist die Arbeit als Vergleich von Wohlfahrtsstaaten angelegt. Zudem werden die Veränderungen in den institutionellen Rahmenbedingungen seit Mitte der 1990er Jahre betrachtet. Durch den Ländervergleich und die Betrachtung der Veränderungen über die Zeit wird eine umfassende Analyse der Faktoren, die Armut von Erwerbstätigen bedingen, möglich. Über die bislang wenigen, zudem rein deskriptiv und zumeist als Querschnittsbetrachtung angelegten, international vergleichenden Analysen zum Thema (vgl. O’Connor/Smeeding 1995, Marx/Verbist 1998, Strengmann-Kuhn 2003, Bardone/Guio 2005) geht die Arbeit sowohl konzeptionell als auch empirisch deutlich hinaus: Das Ziel der Arbeit ist, nicht allein Länderunterschiede zu beschreiben, sondern auch Erklärungen für diese Unterschiede zu benennen, die dann auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden. Die zentrale Frage dieser Arbeit lautet also: Wie unterscheidet sich Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich? Oder genauer formuliert: Welchen Einfluss hat die Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen? Diese aus einer Perspektive der international vergleichenden Wohlfahrtstaatsforschung gestellte Frage scheint aufgrund ihrer allgemeinen Formulierung nicht direkt an die bereits seit längerer Zeit geführte – eher an sozial- und beschäftigungspolitischen Maßnahmen orientierte – Diskussion zum Thema Armut von Erwerbstätigen anzuschließen. Betrachtet man allein die Diskussion in Deutschland werden hier so unterschiedliche Themenkomplexe wie Niedriglohn und Mindestlohn (vgl. Pohl/Schäfer 1996, Bispinck et al. 2003), Lohnersatzleistun-

1 Einleitung

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gen und ökonomische Arbeitsanreize (vgl. Boss 1999, Schneider et al. 2002), Lohnsubventionen und Beschäftigungsfähigkeit (vgl. Fels et al. 2000, Klammer 2000, Kaltenborn 2003) oder Familienförderung und Frauenerwerbstätigkeit (vgl. Hauser/Becker 2001, Becker 2002) verhandelt. Selbstverständlich sind diese Themen auch im Rahmen einer international vergleichenden Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen relevant. Das Ziel dieser Arbeit ist jedoch nicht, diese Diskussionen im Detail zu rekapitulieren. Stattdessen wird ein Vorgehen gewählt, das an der international vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung anknüpft, und somit zunächst auf generelle Unterschiede in den institutionellen Rahmenbedingungen der einzelnen Länder abstellt. Im weiteren Verlauf der Arbeit lassen sich dann auf dieser Basis auch Einzelaspekte der eingangs skizzierten Diskussion betrachten. Letztlich geht die Arbeit aber davon aus, dass sich internationale Unterschiede im Ausmaß und in der Struktur von Armut von Erwerbstätigen nur aus einer Perspektive betrachten lassen, die die generelle Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen in den Blick nimmt und die Betrachtung spezifischer Maßnahmen zunächst zurückstellt. Von dieser Betrachtung ausgehend soll dann auch eine weitere Frage bearbeitet werden: In welche Richtung beeinflussen Veränderungen in den institutionellen Rahmenbedingungen – und hier ist vor allem der Umbau bzw. Abbau der sozialen Sicherungssysteme und die Dezentralisierung von Lohnverhandlungssystemen gemeint – das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen? Die Arbeitshypothese hierzu lautet, dass mit den gegenwärtigen Veränderungen eine Verschiebung von erwerbslosen zu erwerbstätigen Armen verbunden ist. Aktuelle Arbeiten verweisen darauf, dass – neben einem möglichen Rückgang des Leistungsniveaus – vor allem Veränderungen der Anspruchsbedingungen für Sozialleistungen zu beobachten sind und die Grenzen für die Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit abgesenkt werden (vgl. Gilbert 2002, Barbier 2004). Es erscheint daher plausibel anzunehmen, dass durch die Verschärfung entsprechender Regeln zunehmend Personen in den Arbeitsmarkt gedrängt werden, deren Erwerbseinkommen nicht ausreicht, um Armut zu vermeiden. Dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn zusätzlich bisherige Lohnuntergrenzen aufgeweicht werden, wie es in der Diskussion um die Dezentralisierung von Lohnverhandlungssystemen und den Rückgang des gewerkschaftlichen Organisationsgrads angenommen wird (vgl. Western 1995, Visser 2005). Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut. Im zweiten Kapitel wird die Fragestellung der Arbeit entwickelt und die Vorgehensweise erläutert. Armut von Erwerbstätigen wird aus einer Perspektive der international vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung betrachtet, die eine Analyse des Einflusses von institutionellen Rahmenbedingungen auf die Zugriffsmöglichkeiten auf unterschiedliche Einkommensquellen und die Formen familialen Zusammenlebens ermöglicht. Diese Perspektive wird hier zunächst grundlegend eingeführt. Außerdem wird abgegrenzt, was in dieser Arbeit mit Armut von Erwerbstätigen gemeint ist und es werden die Ergebnisse

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1 Einleitung

früherer Arbeiten zum Thema kurz diskutiert. In Kapitel 3 wird der Erklärungsansatz der Arbeit weiter ausgearbeitet. Dabei geht es vor allem darum zu klären, welcher Einfluss von wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen und Arbeitsmarktinstitutionen auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen zu erwarten ist. Wie in den folgenden Kapiteln werden die 15 Länder der Europäischen Union vor der Osterweiterung miteinander verglichen. Im weiteren Verlauf des Kapitels wird dann die Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen in diesen Ländern anhand von überwiegend quantitativen Indikatoren dargestellt. Das Kapitel endet mit der Formulierung von Hypothesen, die in der empirischen Bearbeitung überprüft werden sollen. Kapitel 4 diskutiert zunächst die grundsätzlichen Probleme der international vergleichenden Armutsforschung. Weiterhin werden die spezifischen Probleme der Messung von Armut von Erwerbstätigen, die hauptsächlich verwendete Datenquelle (Europäisches Haushaltspanel – ECHP) und die in dieser Arbeit verwendete Form der Operationalisierung dargestellt. In Kapitel 5 sind die Ergebnisse deskriptiver Analysen zusammengefasst. Dabei wird gezeigt, wie sich das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen im Ländervergleich unterscheiden. Außerdem wird die Entwicklung der Armut von Erwerbstätigen unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Entwicklung dargestellt. Im weiteren Verlauf des Kapitels wird der Einfluss unterschiedlicher Faktoren untersucht. Dabei werden sowohl die Größe und Zusammensetzung von Haushalten, der Zugriff auf unterschiedliche Einkommensquellen, die Armutsreduktion über Transfers und weitere Erwerbseinkommen und der Einfluss von Niedriglöhnen und atypischen Erwerbsformen berücksichtigt. Kapitel 6 führt die eingangs angeführten und auch in deskriptiven Analysen nachgezeichneten Überlegungen in einem Mehrebenenmodell zusammen. So wird es möglich, Einflussfaktoren auf der Mikro- und der Makroebene voneinander zu trennen. Vor allem können die Hypothesen über den Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen in einem statistischen Modell überprüft werden. Ausgangspunkt in Kapitel 7 ist die Frage, ob die bis dahin dargestellten Ergebnisse auch bei einer Veränderung der Analyseperspektive Bestand haben. Es wird einerseits versucht, die Entwicklungen nach Ende des primären Analysezeitraums abzubilden. Andererseits wird versucht, die Bedeutung von Faktoren, die aufgrund des Fehlens entsprechender international vergleichbarer Indikatoren bislang nicht berücksichtigt wurden, anhand von Fallbeispielen abzuschätzen. Dabei geht es vor allem um den Einfluss von Sanktionen für nichterwerbstätige Leistungsbezieher. Das abschließende Kapitel 8 fasst die Ergebnisse der Arbeit zusammen, diskutiert mögliche Schlussfolgerungen und formuliert Fragen, die sich an die Ergebnisse dieser Arbeit anschließen.

2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

Wie einleitend bereits dargestellt wurde, ist die Tatsache, dass sich Armut und Erwerbstätigkeit nicht wechselseitig ausschließen, sowohl auf wissenschaftlicher als auch politischer Ebene erkannt worden. Umso wichtiger ist es also zu fragen, welche Faktoren Armut von Erwerbstätigen verursachen. Ausgehend von der aktuellen Diskussion über Armut von Erwerbstätigen (Abschnitt 2.1) wird in diesem Kapitel dargestellt, wie in der vorliegenden Arbeit vorgegangen werden soll. Dabei geht es um die Methode des Ländervergleichs (2.2) und insbesondere um die Frage, wie der Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen aus einer wohlfahrtsstaatlichen Perspektive berücksichtigt werden kann (2.3). In Abschnitt 2.4 wird überblicksartig betrachtet, welche Faktoren das Zusammenfließen von Einkommensressourcen in Haushalten bedingen. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird es darum gehen, diesen Ansatz weiter auszuarbeiten und empirisch zu bearbeiten. Dabei sind auch individuelle und haushaltsbezogene Armutsrisiken zu berücksichtigen. Abschnitt 2.5 bietet einen Überblick über entsprechende Ergebnisse früherer Studien, bevor in Abschnitt 2.6 ein Ausblick auf das weitere Vorgehen der Arbeit gegeben wird.

2.1 Armut von Erwerbstätigen: Die aktuelle Diskussion Unterschiede im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen sind bereits in einer Reihe von Studien aufgezeigt worden. Nach den derzeit aktuellsten Zahlen der Europäischen Kommission (European Commission 2006, Anhang 1: 19) liegt die Armutsquote unter Erwerbstätigen in den Mitgliedsländern der Europäischen Union vor der Osterweiterung zwischen 4 Prozent (Belgien) und 13 Prozent (Griechenland und Portugal). Anders als bei der Betrachtung von Armut allgemein, wo eine Reihe von vergleichenden Studien deutliche Einflüsse wohlfahrtsstaatlicher Maßnahmen auf das Auftreten von Armut gezeigt haben (vgl. z.B. Jäntti/Danziger 2000, Layte/Whelan 2002, McFate et al. 1995, Sainsbury/Morissens 2002, Kenworthy 1999,

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2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

2004, Moller et al. 2003, Brady 2004), sind die spezifischen Ursachen für das unterschiedliche Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen bislang nicht betrachtet worden. Keine der allgemeinen Studien geht näher auf Armut von Erwerbstätigen ein und vergleichende Studien, die nur dieses Thema betrachten, sind rar (siehe aber O’Connor/Smeeding 1995, Marx/Verbist 1998, Strengmann-Kuhn 2003, Bardone/Guio 2005). Von diesen Studien geht wiederum keine explizit auf den Einfluss der institutionellen Rahmenbedingungen ein. Entsprechende Einflüsse auf Armut von Erwerbstätigen sind aber dennoch aufgezeigt worden. Dies betrifft vor allem den Bezug von staatlichen Transfers und die durch wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen verbesserte Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit. Studien auf nationaler Ebene zeigen, dass ein relevanter Anteil des Einkommens von erwerbstätigen Armen aus Transfers besteht, und dass diese Transfers eine deutliche armutsreduzierende Wirkung aufweisen (vgl. Lagarenne/Legendre 2000, Strengmann-Kuhn 2003). Aufgrund der Ergebnisse der allgemeinen Armutsforschung ist zu vermuten, dass hierbei ausgeprägte Länderunterschiede bestehen, die auf die unterschiedliche Ausgestaltung von Wohlfahrtsstaaten zurückzuführen sind.1 Andere Studien, auch international vergleichend angelegte, gehen auf die armutsreduzierende Wirkung der Erwerbstätigkeit von Frauen ein und führen diesen Effekt, zumindest teilweise, auf Unterschiede in der Doppelverdienerunterstützung einzelner Wohlfahrtsstaaten zurück (vgl. Maître et al. 2003, Büchel et al. 2003). Einverdienerhaushalte sind prinzipiell relativ stark von Armut betroffen (vgl. z.B. Marx/Verbist 1998, Iacovou 2003). Es ist daher anzunehmen, dass die aufgrund der schwach oder stark ausgeprägten Doppelverdienerunterstützung bestehenden Länderunterschiede im Anteil von Einverdienerhaushalten einen Teil der Unterschiede im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen insgesamt erklären. Während diese Aspekte häufig nur am Rande der Diskussion um Armut von Erwerbstätigen erörtert werden, wird der Zusammenhang zwischen Niedriglöhnen und Armut von Erwerbstätigen weitaus häufiger thematisiert.2 Dabei sind in international vergleichender Perspektive die Arbeiten von Marx und Verbist (1998), Nolan und Marx (2000), Strengmann-Kuhn (2001b, 2003) und der OECD (1998b) zu nennen.3 Jedoch wird auch hier der Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen nur am Rande behandelt. Versteht man das Ausmaß von Niedriglohn vereinfachend als Aspekt einer ungleichen Einkommensverteilung, lässt sich von Studien, die die allgemeine Verteilung von Erwerbseinkommen betrachten, auf den Einfluss von 1 Die Arbeiten von Oxley et al. (1997: 75f), Strengmann-Kuhn (2003: 102) und O’Connor/Smeeding (1995) zeigen solche Unterschiede, gehen aber auf mögliche Ursachen nicht oder nur kaum ein. 2 Vgl. aber die Arbeiten von Strengmann-Kuhn (2003), Lagarenne und Legendre (2000) und Fritzsche/Haisken-DeNew (2004), die auf den Haushaltskontext und damit zumindest implizit auf die eben angesprochenen Aspekte eingehen. 3 Vgl. auf nationaler Ebene Bäcker 1999, 2000, Göbel et al. 2005, Hanesch et al. 2000, Ponthieux/Concialdi 2000, Sutherland 2001, Manning/Dickens 2002, Nolan 1994, 2000, Brandolini et al. 2002.

2.1 Die aktuelle Diskussion

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institutionellen Rahmenbedingungen auf den Anteil an Niedriglohnbeschäftigung schließen. Diese Studien zeigen, dass Arbeitsmarktinstitutionen, vor allem in Gestalt einer stärkeren Zentralisierung von Lohnverhandlungssystemen, eine Reduktion der Ungleichheit von Erwerbseinkommen bewirken (vgl. Blau/Kahn 1996, Teulings/Hartog 1997, Wallerstein 1999) und das Ausmaß von Niedriglohnbeschäftigung verringern (vgl. Lucifora 2000, Lucifora et al. 2005, Robson et al. 1999). Weniger klar ist jedoch, inwieweit Arbeitsmarktinstitutionen den Zusammenhang zwischen Niedriglohn und Armut von Erwerbstätigen beeinflussen. Da in den meisten Ländern die überwiegende Mehrheit der Niedriglöhner nicht arm ist (vgl. Marx/Verbist 1998, Strengmann-Kuhn 2003), ist es nahe liegend, dass auch andere Einflüsse eine Rolle spielen müssen.4 In dieser Arbeit wird daher argumentiert, dass das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen nicht allein aus einer Perspektive der Niedriglohnbeschäftigung erklärt werden können. Das heißt aber nicht, dass Unterschiede in der Ungleichheit von Erwerbseinkommen oder im Ausmaß von Niedriglohnbeschäftigung als grundlegende Ursachen für Armut von Erwerbstätigen ignoriert werden können. Es ist daher ein wichtiger Aspekt dieser Arbeit zu klären, inwieweit die institutionellen Faktoren, die diese Unterschiede verursachen (vor allem Lohnverhandlungssysteme), auch einen Einfluss auf das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen haben. Eine solche Perspektive hieße aber, nur die am Arbeitsmarkt produzierte Ungleichheit zu betrachten, ohne zu berücksichtigen, welches Ausmaß an Ungleichheit von Wohlfahrtsstaaten zugelassen oder selbst produziert wird. Und weiter hieße es auch, die Rolle, die Familien bei der Produktion von individueller Wohlfahrt spielen, größtenteils zu ignorieren. Eine solche Perspektive mag sinnvoll sein, wenn man Probleme der Sozialpolitik – hier: Armut – ausschließlich als Folgeproblem einer verfehlten Arbeitsmarktpolitik begreift (vgl. dazu die ältere Debatte zwischen Heinze et al. 1981/1983 und Kohl/Leisering 1982). Es ist eine Aufgabe dieser Arbeit zu klären, inwieweit dieser Schluss zulässig ist. Um diese Frage aber beantworten zu können, ist eine Perspektive notwendig, die explizit die Bedeutung wohlfahrtsstaatlicher Maßnahmen und die Rolle der Familie mitberücksichtigt. Es wird also angenommen, dass Unterschiede in der Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen einen Einfluss auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen haben, wobei nicht allein nur die Rahmenbedingungen gemeint sind, die die Verteilung von Erwerbseinkommen beeinflussen.

4 Bei seiner Betrachtung von 14 EU-Ländern kommt Strengmann-Kuhn (2003: 122) auf eine durchschnittliche Armutsquote von 18% für Niedriglöhner (gemessen am üblicherweise verwendeten Stundenlohn). Die Variation ist dabei beträchtlich (Belgien: 5,5%, Portugal: 31,1%). Diese Unterschiede stehen allerdings nicht immer in einem Zusammenhang mit dem Ausmaß der Niedriglohnbeschäftigung.

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2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

2.2 Vergleichende Perspektive: Länder und Veränderungen über die Zeit Voraussetzung für die Bestimmung institutioneller Einflüsse ist eine Perspektive, die die Variation in der Ausgestaltung entsprechender Rahmenbedingungen in den Blick nimmt. Schließt man die Möglichkeit sozialer Experimente5 aus – also die Veränderung von Rahmenbedingungen mit dem vorrangigen Ziel, die Wirkung dieser Veränderungen zu beobachten – bleibt der Vergleich von Ländern übrig (vgl. Landman 2003). Hier werden dann Länder einander gegenüber gestellt, deren institutionelle Rahmenbedingungen sich unterscheiden, und es wird versucht, Unterschiede in dem zu erklärenden Phänomen auf Unterschiede in den Rahmenbedingungen zurückzuführen. Ein Problem hierbei ist, dass sich Länder auch in anderen Merkmalen als den interessierenden Rahmenbedingungen unterscheiden können, dass man also Einflüsse anderer Faktoren nicht ausschließen kann. Hier besteht nur die Möglichkeit, andere Merkmale – soweit sie denn beobachtbar sind – mit zu berücksichtigen, um deren störende Einflüsse zu kontrollieren. Eine generelle Annahme für einen Ländervergleich ist, dass Länder als nach außen eindeutig voneinander abgegrenzte und nach innen möglichst geschlossene Einheiten betrachtet werden können. Anders formuliert bedeutet dies, dass davon ausgegangen werden muss, dass relevante Rahmenbedingungen weder ausschließlich auf supranationaler noch auf regionaler oder lokaler Ebene bestimmt werden, sondern vor allem auf nationaler Ebene. Nur so können Unterschiede zwischen Ländern tatsächlich auch als Folge von Unterschieden in der Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen begriffen werden. In dieser Arbeit werden ausschließlich Länder betrachtet, die Mitglieder der Europäischen Union (EU) sind, also in einen supranationalen Zusammenhang eingebunden sind. Zudem besteht in jedem Land eine gewisse regionale Variation in der Ausgestaltung der relevanten institutionellen Rahmenbedingungen. So sind beispielsweise die bei einer Betrachtung von Armut relevanten Systeme der Grundsicherung in vielen Ländern kommunal oder regional organisiert. Was spricht trotzdem für einen Ländervergleich? Zum einen, dass die Ausgestaltung von wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen und Arbeitsmarktinstitutionen vorrangig nationaler und nicht supranationaler Politik unterliegt. Zum anderen, dass die Variation innerhalb von Ländern häufig geringer ausfällt als die Variation zwischen Ländern. So macht es beispielsweise einen größeren Unterschied, ob es überhaupt ein System der Grundsicherung gibt, als mögliche regionale Unterschiede in der Höhe von Trans5 Landman (2003: 13) führt für die Nichtdurchführbarkeit von sozialen Experimenten praktische und ethische Gründe an. Trotzdem findet sich in der Armutsforschung ein klassisches Beispiel für ein solches Experiment: das ‚New Jersey Income Maintenance Experiment’, in dem durch eine gezielte Veränderung der Bezugsbedingungen von Sozialleistungen die Wirkungen einer negativen Einkommenssteuer überprüft werden sollten (vgl. zusammenfassend Feick 1980).

2.2 Vergleichende Perspektive

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fers, wie sie beispielsweise in Deutschland im früheren System der Sozialhilfe bestanden. Nimmt man an, dass Länder in sinnvoller Weise als Analyseeinheiten dienen können, ist zu klären, wie ein solcher Vergleich gestaltet werden kann. Landman (2003) unterscheidet grundsätzlich zwei Vorgehensweisen für die Betrachtung von mehreren Ländern: eher qualitativ angelegte Vergleiche weniger Länder (‚small-ncomparison’) und quantitativ angelegte Vergleiche vieler Länder (‚large-ncomparison’). Vergleiche weniger Länder sind auf einer mittleren Abstraktionsebene angesiedelt und basieren zumeist auf der ausführlichen Beschreibung der Ausgestaltung der interessierenden Merkmale aller betrachteten Länder. Vergleiche vieler Länder erfordern dagegen eine höhere Abstraktionsebene und basieren auf der Verwendung quantitativer Indikatoren. Dieses Vorgehen ermöglicht die Überprüfung von Hypothesen im Rahmen statistischer Analysen, unterliegt aber gleichzeitig Beschränkungen aufgrund der Verfügbarkeit und Qualität entsprechender Daten. Anstelle eines reinen Ländervergleichs werden in vielen empirischen Arbeiten Typologien verwendet, nach denen die betrachteten Länder gruppiert werden. In der Literatur findet sich eine Vielzahl von Typologien: Für das Thema Armut von Erwerbstätigen sind dabei sicherlich Typologien von Wohlfahrtsstaaten – viele davon inspiriert von der Arbeit von Esping-Andersen (1990) – und Typologien von Lohnverhandlungsverhandlungssystemen bzw. Korporatismusskalen von zentralem Interesse (vgl. Arts/Gelissen 2002, Kenworthy 2001, 2003). Anstelle der individuellen Ausgestaltung von Länderkontexten werden hier als Idealtypen zu verstehende Regimes definiert, denen reale Fälle (Länder) mehr oder weniger gut entsprechen. Grundvoraussetzung für ein solches Vorgehen ist, dass Länder sich in entscheidenden Dimensionen ähneln, sodass durch eine Zusammenfassung in Typen grundsätzliche Unterschiede hervortreten und die Betrachtung nicht durch eine Betrachtung von geringen, nicht entscheidenden Unterschieden dominiert wird. Muffels und Fouarge formulieren dies pragmatisch in Anlehnung an Esping-Andersen (1999: 73) wie folgt: „'[R]egimes' […] shed light on the 'dark forest' rather than causing the researcher to be lost in the 'myriad of unique trees'” (2002: 230). Insbesondere bezogen auf die Arbeit von Esping-Andersen (1990) wurde aber aus wissenschaftstheoretischer Sicht darauf hingewiesen, dass Idealtypen weder ein Mittel der kausalen Analyse noch ein theoretischer Ansatz sind (vgl. Rieger 1998). Eine Argumentation gegen diese Kritik findet sich bei Arts und Gelissen (2002). Prinzipiell stimmen sie den wissenschaftstheoretischen Einwänden zwar zu, verweisen aber darauf, dass die Verwendung von Idealtypen zur Klärung empirischer Zusammenhänge unter drei Bedingungen gerechtfertigt ist: Erstens, die verwendete Typologie ist valide und reliabel. Zweitens, die Typologie dient als Mittel der Erklärung und ist nicht selbst zu erklärender Gegenstand. Drittens, die Entwicklung von Theorien zum Gegenstand ist noch nicht ausreichend fortgeschritten, um umfassende Erklärungen zu formulieren. In der vorliegenden Arbeit werden Typologien

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2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

zur Strukturierung der deskriptiven Analysen verwendet. Die von Arts und Gelissen (2002) formulierten Bedingungen werden dabei wie folgt berücksichtigt: Es wird auf eine bestehende Typologie zurückgegriffen, aber vor der Verwendung wird überprüft, inwieweit diese relevante Unterschiede in der Ausgestaltung relevanter institutioneller Rahmenbedingungen tatsächlich in idealtypischer Weise abbildet. Die Typologie wird dann verwendet, um Unterschiede im Ausmaß und in der Struktur von Armut von Erwerbstätigen aufzuzeigen. Diese Analysen sind jedoch eher explorativ angelegt und dienen als Basis für weitere Analysen. Wie in vielen anderen empirischen Arbeiten ist die Auswahl der Analyseeinheiten (Länder) grundlegend durch die verfügbaren Datenquellen vorgegeben. Trotz der Betonung des Ländervergleichs wurde für die Arbeit eine Datenquelle gesucht, auf deren Basis auch eine vergleichende, möglichst aktuelle Betrachtung von Armut auf Mikroebene möglich ist. Obwohl in den nächsten Abschnitten Unterschiede auf der Makroebene im Vordergrund stehen, sollen im weiteren Verlauf der Arbeit auch Zusammenhänge auf der Mikroebene betrachtet werden. Dies ist insbesondere deshalb erforderlich, um zeigen zu können, ob diese Zusammenhänge durch die Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen beeinflusst werden. Es wird also eine Mehrebenenperspektive eingenommen, für die eine Mikrodatenquelle notwendig ist, die dann mit Makromerkmalen aus anderen Datenquellen ergänzt werden kann. Zudem werden Daten benötigt, die eine ausreichend große Zahl an Fällen für jedes betrachtete Land enthalten, da mit den armen Erwerbstätigen nur eine Subpopulation betrachtet wird. Diese Möglichkeiten bietet das Europäische Haushaltspanel (ECHP), dessen Erhebung 1994 begonnen wurde und dessen letzte Welle 2001 in den 15 EU-Ländern vor der EU-Osterweiterung erhoben wurde (vgl. auch Abschnitt 4.3). Da es sich beim ECHP prinzipiell um eine input-harmonisierte Erhebung handelt, ist eine hohe Vergleichbarkeit der Daten aus den betrachteten Ländern gegeben. Weiter ist in eingeschränktem Maße auch die Betrachtung von Veränderungen über die Zeit möglich, da in den meisten Ländern Beobachtungen für den kompletten Zeitraum von acht Jahren vorliegen. Prinzipiell wäre es natürlich möglich, diesen Datensatz um Beobachtungen anderer Länder zu ergänzen. Allerdings würde dies einen im Verhältnis zum Ertrag schwer zu rechtfertigenden Aufwand bedeuten, vor allem weil fraglich ist, ob Probleme der Vergleichbarkeit zufriedenstellend zu lösen wären. Somit ist die Maximalzahl der zu betrachtenden Länder durch die Datenquelle vorgegeben. Eine Möglichkeit wäre es nun, nur Länder zu betrachten, die für einen Vergleich besonders geeignet erscheinen. Hierbei werden i.d.R. zwei Strategien unterschieden: Entweder der Vergleich besonders ähnlicher oder der Vergleich besonders unterschiedlicher Länder (vgl. Landman 2003). Auf eine Auswahl nach einer dieser beiden Strategien wurde verzichtet, da in einem Teil der Arbeit Analysen im Sinne eines ‚large-n’-Vergleichs durchgeführt werden und somit eine möglichst hohe Zahl von Ländern in der Arbeit betrachtet werden sollten.

2.2 Vergleichende Perspektive

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Landman (2003) bezeichnet erst Vergleiche mit mehr als 50 Ländern als ‚largen’-Vergleich. Obwohl diese Anzahl hier bei weitem nicht erreicht wird, ist das Ziel dieser Arbeit trotzdem, Länderunterschiede auch auf Basis von quantitativen Indikatoren statistisch zu modellieren. Nur so ist es möglich, konkret zu zeigen, welche institutionellen Merkmale diese Unterschiede erklären und nicht nur aufzuzeigen, dass Unterschiede zwischen Ländern im Ausmaß und der Struktur von Armut von Erwerbstätigen bestehen. Eine hohe Fallzahl, wie Landman sie vorsieht, ist hierfür sicherlich hilfreich. Dagegen stehen jedoch Hinweise aus der Literatur zu Mehrebenenanalysen, in der bereits mehr als 10 Einheiten auf der obersten Ebene, hier also Länder, als ausreichend betrachtet werden, um entsprechende Zusammenhänge zu modellieren (Snijders/Bosker 1999: 44). Zudem besteht eine Möglichkeit, die Anzahl der Beobachtungen zu erhöhen, darin, Untersuchungseinheiten nicht nur zu einem Zeitpunkt, sondern zu mehreren Zeitpunkten zu beobachten, also Veränderungen über die Zeit mit zu berücksichtigen (vgl. King et al. 1994: 223f). Das ECHP deckt in den meisten Ländern einen Beobachtungszeitraum von acht Jahren ab, die Anzahl an Beobachtungen kann bei Betrachtung aller Länder somit auf über 100 erhöht werden. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass Beobachtungen eines Landes zu verschiedenen Zeitpunkten im Gegensatz zu Beobachtungen verschiedener Länder zum gleichen Zeitpunkt nicht unabhängig voneinander sind. Daher entspricht eine solche Vorgehensweise nicht dem Vergleich von über 100 Ländern und weist einige statistische Probleme auf. Auf diese wird in Abschnitt 6.2 näher eingegangen. Nicht nur aufgrund dieser Probleme werden in dieser Arbeit neben dem Vorgehen im Sinne eines ‚large-n’-Vergleichs zunächst Analysen durchgeführt, die eher der Vorgehensweise eines ‚small-n’-Vergleichs entsprechen. In einem ersten Schritt erfolgt eine detaillierte Beschreibung der institutionellen Rahmenbedingungen, allerdings anhand von (überwiegend) quantitativen Indikatoren. In den nächsten Abschnitten wird auf Basis der vergleichenden Literatur zu Wohlfahrtsstaaten und Arbeitsmarktinstitutionen zu klären sein, welche Aspekte der Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen für eine Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen relevant sind. Diese Zusammenstellung der Länderunterschiede dient als Orientierung für weitere Analysen. Zunächst werden deskriptive Analysen durchgeführt, in denen versucht wird zu bestimmen, über welche Mechanismen institutionelle Rahmenbedingungen das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen beeinflussen. Im Sinne der oben angeführten Argumentation von Arts und Gelissen (2002) wird davon ausgegangen, dass hierbei die Verwendung von Typologien eine hilfreiche Heuristik darstellt. Zudem werden weiterhin Länder als Untersuchungseinheiten verwendet, aber diese werden anhand einer Typologie gruppiert, sodass sowohl Variation innerhalb als auch zwischen einzelnen Typen abgebildet wird. Als weiterer Schritt werden – wie bereits erwähnt – Analysen im Sinne eines ‚large-n’Vergleichs durchgeführt, um neben einem Vergleich von Ländern bzw. Länder-

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2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

clustern, eine direkte Modellierung einzelner institutioneller Einflüsse zu ermöglichen. Vor der empirischen Bearbeitung ist allerdings zu klären, von welchen institutionellen Faktoren entscheidende Einflüsse auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen zu erwarten sind.

2.3 Institutionelle Rahmenbedingungen: Vergleich von Wohlfahrtsstaaten Die breite Literatur der Wohlfahrtsstaatsforschung bietet umfassende Anknüpfungspunkte für eine international vergleichende Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen, obwohl das Thema kaum explizit behandelt wird. Es geht dabei vor allem um die grundsätzliche Perspektive, nämlich zu zeigen, welche Wirkung die unterschiedliche Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen auf die Lebensbedingungen von Personen und Haushalten hat. Mit institutionellen Rahmenbedingungen sind dabei wohlfahrtsstaatliche Institutionen wie das System der sozialen Sicherung und das Angebot sozialer Dienstleistungen sowie Arbeitsmarktinstitutionen wie Kündigungsschutzregeln und das Lohnverhandlungssystem gemeint. Bevor auf relevante Aspekte dieser Diskussion eingegangen wird, soll allerdings zunächst der Begriff ‚Wohlfahrtsstaat’ geklärt werden, der durchaus unterschiedlich verwendet wird. Grundsätzlich kann man mindestens zwei Begriffsdefinitionen unterscheiden. In einem Teil der Literatur ist mit dem Begriff die Rolle des Staates bei der Bereitstellung von Leistungen der Einkommenssicherung und sozialen Dienstleistungen gemeint (vgl. z.B. Barr 2004: 7). Dagegen steht eine zweite Sichtweise, in der der Wohlfahrtsstaat als eine Ausprägung demokratischer industrieller Gesellschaften angesehen wird, die kapitalistisch organisiert sind, in denen aber der Staat eine grundsätzliche Wohlfahrtsverantwortung für seine Bürgern übernimmt (ersteres im Gegensatz zu sozialistischen Staaten, letzteres im Gegensatz zu liberalen Staaten, vgl. z.B. Kaufmann 1997: 24, Arts/Gelissen 2002: 139). Nach dieser Definition – die auch hier verwendet wird – schließt der Wohlfahrtsstaat die in der ersten Definition angesprochenen Bereiche mit ein, geht aber weit über diese hinaus. Die Umsetzung des Ziels der Wohlfahrt schließt Eingriffe in den Markt ein, die nicht nur der Finanzierung sozialer Leistungen oder anderen Formen der Umverteilung dienen, sondern auch Mechanismen der marktmäßigen Allokation betreffen, beispielsweise in Form von Kündigungsschutzregeln oder in der Festlegung von gesetzlichen Lohnuntergrenzen. Um hervorzuheben, dass es sich hier nicht um Wohlfahrtsstaaten, sondern um einen bestimmten gesellschaftlichen Typus handelt, verwendet beispielsweise Kaufmann (1997) den Begriff ‚wohlfahrtsstaatliches Arrangement’, wenn es um grundsätzliche Eigenschaften von Wohlfahrtsstaaten geht. Wohlfahrtsstaaten können dabei durchaus Unterschiede aufweisen, aber eben immer im Rahmen der grundlegenden Merkmale des wohlfahrtsstaatlichen Arrange-

2.3 Institutionelle Rahmenbedingungen

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ments. So bleiben „Privateigentum und die unternehmerische Dispositionsfreiheit grundsätzlich gewahrt; beide werden allerdings einschränkenden Bedingungen unterworfen, um die Machtdifferenz zwischen den Unternehmen und ihren Arbeitskräften – »Kapital« und »Arbeit« – unwirksam zu machen und um unerwünschte Effekte, d.h. außerhalb der Kostenrechnung der Betriebe anfallende »soziale Kosten« zu reduzieren. Nationale Wohlfahrtsstaaten unterscheiden sich hinsichtlich des dominierenden Typus dieser Einschränkungen (staatliche Verbote, Schadenersatzpflichten, Verfahrensregelungen, Aufsichts- und Verhandlungssysteme)“ (Kaufmann 1997: 27). Für eine Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen bedeutet dies, dass neben der Ausgestaltung von Einkommenssicherungssystemen und der Verfügbarkeit von sozialen Dienstleistungen auch Einflüsse auf die Ausgestaltung von Lohnverhandlungen oder direkte Eingriffe in die Höhe von Markteinkommen unter einer wohlfahrtsstaatlichen Perspektive berücksichtigt werden können.6 Auch Esping-Andersen (1990, 1999) geht von einer weit angelegten Definition des Begriffs Wohlfahrtsstaat aus. „The welfare state is something other than whatever menu of social benefits a state happens to offer. [...] [T]he welfare state is more than social policy; it is a unique historical construction, an explicit redefinition of what the state is all about” (Esping-Andersen 1999: 34). Bei der Betrachtung von Wohlfahrtsstaaten geht es daher nicht allein um das Ausmaß der Bereitstellung von Dienstleistungen oder Maßnahmen der Einkommenssicherung, sondern um den Einfluss auf das Verhältnis zwischen Markt, Staat und Familie. Da der Begriff des Wohlfahrtsstaats jedoch eine Beschränkung auf die Betrachtung eben dieser Leistungen nahe legt, verwendet Esping-Andersen stattdessen auch den Begriff des Wohlfahrtsregimes. In der Definition des Begriffs wird dieser über den Staat hinausgehende Charakter deutlich hervorgehoben: „A welfare regime can be defined as the combined, interdependent way in which welfare is produced and allocated between state, market, and family“ (Esping-Andersen 1999: 34f). Esping-Andersen geht es bei der Verwendung des Regimebegriffs zudem um die Betonung von Unterschieden zwischen Wohlfahrtsstaaten, indem er zwischen drei unterschiedlichen Regimes unterscheidet (sozialdemokratisches, liberales und konservatives Regime). Grundlegend für diese Betrachtungsweise ist, dass Wohlfahrtsstaaten nicht als zufällige Zusammenstellung von einzelnen Maßnahmen oder Regeln verstanden werden, sondern dass sie institutionelle Arrangements darstellen, deren Teilbereiche miteinander verwoben sind und sich gegenseitig bedingen. Deswegen ist die Anzahl denk6 Kaufmann weist beispielsweise darauf hin, dass „staatlich dekretierte Mindestlöhne oder Lohnsteigerungen” (1982: 73, Fußnote), Teil einer weit gefassten Sozialpolitik sind, da diese „eine rechtliche Beeinflussung der Einkommensverteilung” (ebd.) darstellen. Kaufmann betrachtet dabei allgemein die Verbesserung der Einkommensverhältnisse von Personen als ein Ziel der Sozialpolitik, sodass auch Interventionen in die Verteilung von Primäreinkommen als Teil der Sozialpolitik aufgefasst werden können. Daneben nennt Kaufmann drei weitere Ziele: Verbesserung des rechtlichen Status, der materiellen und sozialen Umwelt und der Handlungskompentenz von Personen (vgl. Kaufmann 1982: 67).

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2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

barer Konfigurationen eingeschränkt, was die Unterscheidung einiger, weniger Regimes möglich und sinnvoll macht.7 Die Berücksichtigung unterschiedlicher Wohlfahrtsregimes ist in der Folge vielfach aufgegriffen worden, häufig wird aber für die südeuropäischen Länder, die Esping-Andersen als konservativen Subtyp betrachtet, ein viertes Regime angenommen (vgl. Leibfried 1990, 1992, Ferrera 1996, Bonoli 1997, Flaquer 2000).8 Eine nähere Betrachtung der einzelnen Wohlfahrtsregimes erfolgt in Abschnitt 3.5. Es stellt sich nun die Frage, inwieweit die für die Betrachtung von armen Erwerbstätigen relevanten Aspekte in einer Perspektive von Wohlfahrtsregimes erfasst werden. Insbesondere in der Reformulierung seines Ansatzes geht Esping-Andersen auch auf Arbeitsmarktinstitutionen ein, argumentiert aber, dass die Ausgestaltung von Wohlfahrtsstaaten und die Ausgestaltung von Lohnverhandlungssystemen ‚Hand in Hand’ gehen (1999: 20) und umgeht somit eine gesonderte Diskussion von Arbeitsmarktinstitutionen als mögliche Dimension von Wohlfahrtsregimes. Trotzdem wird aber unter dem Aspekt des Einflusses von Wohlfahrtsregimes auf die Verteilung von Arbeitsmarktrisiken wie Arbeitslosigkeit und Niedriglohnbeschäftigung diskutiert, allerdings ohne hier nun auf den spezifischen Einfluss von Arbeitsmarktinstitutionen einzugehen (1999: 155ff). Es mangelt also an einer systematischen Berücksichtigung von Arbeitsmarktinstitutionen (vgl. auch Ebbinghaus/Manow [2001: 10f]). Implizit wird von einer Kovariation von wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen und Arbeitsmarktinstitutionen ausgegangen, allerdings ohne diese ausreichend zu belegen. Da die Verteilung von Erwerbseinkommen bei der Betrachtung von armen Erwerbstätigen jedoch eine zentrale Rolle einnimmt, ist es notwendig, genauer auf den Einfluss von Arbeitsmarktinstitutionen einzugehen. Es gibt eine breite, nicht im Zusammenhang mit der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung stehende Literatur, die explizit auf den Einfluss von Arbeitsmarktinstitutionen auf die Lohnverteilung und das Ausmaß von Niedriglohnbeschäftigung eingeht (vgl. als Überblick Flanagan 1999, Lucifora et al. 2005). Diese wird in Abschnitt 3.3 dargestellt. Dabei ist vor allem zu klären, ob die Annahme der Kovariation zutrifft und somit die Regimeabgrenzung Esping-Andersens eine sinnvolle Analyseperspektive für das hier betrachtete Problem darstellt. Zunächst erscheint die Verwendung von Wohlfahrtsregimes jedoch nicht sehr viel verspre-

7 Hiermit weist das Vorgehen Esping-Andersens weitreichende Ähnlichkeiten mit dem politikwissenschaftlichen Ansatz der ‚Varieties of Capitalism’ auf (vgl. Hall/Soskice 2001, Ebbinghaus/Manow 2001). Hier wird über den Begriff der ‚institutional’ bzw. ‚strategic complementaries’, die als „mutually reinforcing and enabling institutional configurations” (Ebbinghaus/Manow 2001: 4) definiert werden, auf die Nicht-Zufälligkeit institutioneller Arrangements verwiesen. 8 Als weitere, allerdings außereuropäische, ‚Ausreißer’ werden häufig Australien und Neuseeland diskutiert (vgl. z.B. Castles/Mitchell 1993). Für einen Überblick über verschiedene Typologien vgl. Arts/Gelissen 2002.

2.3 Institutionelle Rahmenbedingungen

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chend.9 In einem auf Wohlfahrtsregimes basierenden Vergleich zeigen Peña-Casa und Latta (2004: 64), dass allein das ‚südeuropäische’ Wohlfahrtsregime ein höheres Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen aufweist, während Unterschiede zwischen den übrigen Regimes kaum wahrzunehmen sind. Gegenüber den Unterschieden, die sich im generellen Armutsrisiko im Vergleich von Wohlfahrtsregimes zeigen, sind die Unterschiede insgesamt wenig ausgeprägt (vgl. Layte/Whelan 2003, Sainsbury/Morissens 2002, Muffels/Fouarge 2002, Gallie/Paugam 2000). Trotzdem soll hier eine entsprechende Sichtweise aufgegriffen werden, und zwar aus zwei Gründen:10 Zum einen bietet die Verwendung von Wohlfahrtsregimes die Möglichkeit der notwendigen Vereinfachung der Betrachtung einer größeren Anzahl von Ländern, zum anderen bietet sie einen Anknüpfungspunkt zur Analyse der Dimensionen, die der Abgrenzung von Wohlfahrtsregimes zugrunde liegen. Ersteres stellt auf den Nutzen der Verwendung von Idealtypen ab (vgl. Abschnitt 2.2) und soll hier insbesondere im Rahmen deskriptiver Analysen angewendet werden. Für weitere Analysen ist allerdings der zweite Aspekt wichtiger, nämlich die Möglichkeit, an die Diskussion der grundlegenden Dimensionen von Wohlfahrtsregimes anknüpfen zu können. Dabei soll gefragt werden, welcher Einfluss von Unterschieden in den grundlegenden Dimensionen von Wohlfahrtsregimes auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen zu erwarten ist. Gemeint sind hier vor allem die Dimensionen ‚Dekommodifizierung’ und ‚Defamilisierung’. Dekommodifizierung zielt darauf, inwieweit Wohlfahrtsstaaten individuelle Wohlfahrt unabhängig vom Markt gewährleisten (vgl. Offe 1972, 1984, EspingAndersen 1990). Defamilisierung ist analog dazu angelegt und zielt auf die Unabhängigkeit von der Familie (vgl. McLaughlin/Glendinning 1994, Lister 1994). Gerade unter dem Aspekt der Defamilisierung wird wiederum deutlich, dass prinzipiell auch Arbeitsmarktinstitutionen als Teil von Wohlfahrtsregimes aufgefasst werden, obwohl dieser Aspekt unzureichend ausgearbeitet ist. So werden insbesondere für das konservative und südeuropäische Wohlfahrtsregime Kündigungsschutzregeln als ein Mechanismus betrachtet, der Arbeitsmarktinsider und -outsider produziert und so mit geschlechts- und alterspezifischen Ungleichheiten und daraus resultierenden Abhängigkeiten einhergeht: „[W]hereas male family heads are well protected 9 Es lässt sich einwenden, dass sich die Definition von Regimes an dem zu betrachtenden Gegenstand orientieren sollte (vgl. Kasza 2002, Bambra 2004), dass es also besser wäre, Typen von Lohnverhandlungssystemen zu betrachten, wenn es um Einflüsse auf die Lohnverteilung geht und diese nicht in ein weiter gefasstes Wohlfahrtsregime einzubinden. Da das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen sowohl von der Ausgestaltung wohlfahrtsstaatlicher Maßnahmen als auch von Arbeitsmarktinstitutionen abhängt, erscheint die Entwicklung einer eng gefassten Typologie als nicht sinnvoll. 10 Ein Ziel des Vergleiches von Wohlfahrtsstaaten ist häufig, die Frage zu klären, warum sich Wohlfahrtsstaaten entwickelt haben bzw. warum eine spezifische Ausgestaltung von Wohlfahrtsstaaten entstanden ist (für einen Überblick vgl. Amenta 1993). Auf diese Diskussion wird hier nicht eingegangen. Es interessieren allein Unterschiede zwischen Wohlfahrtsstaaten und nicht die Gründe der Entstehung von Wohlfahrtsstaaten.

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2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

against unemployment, most women and young people have very precarious labour contracts. Southern European countries have segmented and rigid labour markets that set up a divide between insiders and outsiders. [...] The theory of insiders/outsiders has been used to explain the persistent high unemployment levels […] but it is also apt to describe the privileged position of family heads in the labour market and the corresponding exclusion of women and young people” (Flaquer 2000: 23). Indem Arbeitsmarktrigiditäten die Zugangsmöglichkeiten von Frauen und jungen Erwachsenen zu bezahlter Erwerbsarbeit beeinflussen, tragen sie zum Ausmaß ökonomischer Abhängigkeit von einem Haupternährer bei. Es ist genau dieser Aspekt, der aus der Perspektive der Defamilisierung betont wird. Eine ausführliche Diskussion der Wirkungen von Dekommodifizierung, Defamilisierung und Arbeitsmarktinstitutionen und möglicher Zusammenhänge im Rahmen von Wohlfahrtsregimes erfolgt in Kapitel 3.

2.4 Ressourcenansatz: Einkommensarmut und Einkommensquellen Im Vorgriff auf die genauere Erörterung in Kapitel 4 soll nun kurz erläutert werden, wie in der vorliegenden Arbeit Armut definiert wird. Armut wird nach dem Ressourcenansatz als Verhältnis des Bedarfes eines Haushalts und seiner verfügbaren Ressourcen definiert. Der Bedarf wird wiederum als Funktion der Größe und Struktur eines Haushalts betrachtet, während Ressourcen – wie in den meisten Arbeiten – ausschließlich Einkommensressourcen umfassen (vgl. z.B. Ringen 1988). Ein höherer Bedarf bei gleichen Ressourcen erhöht die Wahrscheinlichkeit, arm zu sein. Höhere Ressourcen bei gleich bleibendem Bedarf verringern dagegen die Wahrscheinlichkeit, arm zu sein. Dies gilt natürlich auch bei der Betrachtung armer Erwerbstätiger, allerdings mit dem Unterschied, dass Ressourcen in jedem Fall Einkommen aus Erwerbstätigkeit mit einschließen, während im allgemeinen Fall häufig Transfereinkommen im Vordergrund stehen. Dass jedoch auch arme Erwerbstätige in relevantem Ausmaß Transfers beziehen, ist auf nationaler Ebene bereits gezeigt worden (vgl. Lagarenne/Legendre 2000, Strengmann-Kuhn 2003). Im Rahmen der folgenden empirischen Analyse soll dies auch in international vergleichender Perspektive betrachtet werden. Hierzu ist es notwendig, das zur Verfügung stehende Einkommen nicht nur in seiner Gesamtheit, sondern auch differenziert nach seinen Quellen zu betrachten. Diese Perspektive liegt der Analyse des ‚income packaging’ zugrunde, die Rainwater et al. (1986) geprägt haben (vgl. auch Bison/Esping-Andersen 2000, Maître et al. 2005). Dabei wird das Einkommen von Haushalten als Einkommenspaket betrachtet, dass sich aus unterschiedlichen Quellen zusammensetzt. Allgemein wird entsprechend der zentralen Einkommensquellen ‚Markt’, ‚Staat’ und ‚Familie’ zwischen Marktein-

2.4 Ressourcenansatz

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kommen, staatlichen Transfers und privaten Transfers unterschieden. Rainwater et al. führen dies wie folgt aus: „In modern industrial societies, individuals and families can derive income from such sources as a principal wage-earner's earnings, earnings of other family members, income from assets, income from private retirement plans, relatives' contributions in the form of gifts or recognition of legal obligations (e.g. child support), and income from a number of public transfer sources“ (1986: 19). Die Perspektive des ‚income packaging’ lenkt den Blick darauf, dass Wohlfahrtsstaaten prinzipiell Zugriff auf unterschiedliche Einkommensquellen ermöglichen. Zwar ist in den meisten Haushalten das Einkommen eines Hauptverdieners die zentrale Einkommensquelle. Jedoch selbst in Haushalten, in denen die Bezugsperson erwerbstätig ist, kommen – je nach Land – mindestens 25 Prozent bis hin zu mehr als 40 Prozent des Einkommens aus anderen Quellen, sei es Erwerbseinkommen weiterer Personen oder Transfereinkommen (vgl. Maître et al. 2005). Es ist anzunehmen, dass insbesondere Transfereinkommen für arme Erwerbstätige eine noch größere Rolle spielen. Bei einer Fokussierung auf Erwerbseinkommen, oder gar auf Erwerbseinkommen einzelner Haushaltsmitglieder, können möglicherweise grundlegende Länderunterschiede in anderen Einkommensquellen nicht abgebildet werden. Abbildung 2.1: Rahmenbedingungen, Einkommensquellen und Haushaltskontext

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2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

Der Zugriff von Haushalten auf unterschiedliche Einkommensquellen ist in Abbildung 2.1 dargestellt. Die Darstellung macht zunächst schematisch deutlich, dass die Verfügbarkeit von Einkommensquellen in unterschiedlicher Weise durch institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen beeinflusst wird. Die entsprechenden Zusammenhänge werden kurz anhand der Abbildung aufgezeigt, um im nachfolgenden Kapitel 3 dann vertieft zu werden. Das nächste Kapitel stellt somit die Ausformulierung der hier schematisch und stichwortartig angesprochenen Zusammenhänge dar. Das zentrale Element der Abbildung ist der Haushalt, in dem eine oder mehrere Personen (P1-Pn) leben. ‚Markteinkommen’, ‚staatliche Transfers’ und ‚private Transfers’ werden als Einkommensquellen betrachtet. Da der Anteil des Kapitaleinkommens am Markteinkommen durchschnittlich gering ausfällt, werden im Folgenden vor allem Arbeitsmarkteinkommen betrachtet. Der Zugriff auf die unterschiedlichen Quellen ist durch Pfeile dargestellt. Arbeitsmarkteinkommen sind i.d.R. persönliche Einkommen und können an jeweils ein oder mehrere Haushaltsmitglieder fließen. Staatliche Transfers werden dagegen sowohl von Personen als auch von Haushalten bezogen (z.B. Arbeitslosengeld gegenüber Sozialhilfe oder Wohngeld). Letzteres wird durch den Pfeil auf den Haushalt verdeutlicht. Auch private Transfers können an Personen oder Haushalte gerichtet sein. Ob und in welcher Höhe Einkommen erzielt werden, hängt von einer Reihe individueller Merkmale ab. So beeinflussen beispielsweise Alter, Geschlecht und Qualifikation die Höhe des Arbeitsmarkteinkommens einer Person. Individuelle und haushaltsbezogene Merkmale beeinflussen auch die Wahrscheinlichkeit der Inanspruchnahme von staatlichen Transfers. Der Bezug und die Höhe privater Transfers hängen sicherlich vom Familienstand ab, da insbesondere Alleinerziehende entsprechende Transfers für ihre Kinder beziehen. Hier soll es aber weniger um diese individuellen Determinanten gehen, sondern um den Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen auf die Verfügbarkeit einzelner Einkommensquellen (vgl. aber Abschnitt 2.5). Diese sind schematisch am unteren Rand der Abbildung dargestellt. Es wird angenommen, dass Arbeitsmarktinstitutionen wie das Lohnverhandlungssystem Einfluss auf die Verteilung von Arbeitsmarkteinkommen haben. Darauf wird in Abschnitt 3.3 näher eingegangen. Neben institutionellen Rahmenbedingungen wird die wirtschaftliche Entwicklung berücksichtigt, für die vor allem ein Einfluss auf Markteinkommen angenommen wird (vgl. Abschnitt 3.4). Die Verfügbarkeit von staatlichen Transfers ist von der Ausgestaltung wohlfahrtsstaatlicher Maßnahmen abhängig. Der Wohlfahrtsstaat beeinflusst jedoch nicht allein die Verfügbarkeit von staatlichen Transfers, sondern hat auch Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt. So sind mit der Bereitstellung von öffentlich finanzierten Dienstleistungen auch Beschäftigungsmöglichkeiten im öffentlichen Dienst vorhanden. Aus ökonomischer Sicht werden dagegen Einflüsse allgemein verfügbarer Sozialleistungen in Form eines impliziten Mindestlohns geltend gemacht. Es geht dabei darum, dass es sich aus ökonomischer Sicht nur lohnt einer Erwerbstätigkeit nachzugehen,

2.4 Ressourcenansatz

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wenn das erzielbare Erwerbseinkommen höher ist als das mögliche Transfereinkommen. Wie sich im internationalen Vergleich insbesondere das Verhältnis von ‚Arbeitsmarkteinkommen’ und ‚staatlichen Transfers’ unterscheidet und welche Einflüsse auf Armut von Erwerbstätigen zu erwarten sind, wird unter dem Stichwort ‚Dekommodifizierung’ in Abschnitt 3.1 vertieft. Die Ausgestaltung von Wohlfahrtsstaaten beeinflusst jedoch auch die Rolle der Familie. Dies betrifft vor allem die Frage, inwieweit die Betreuung von Kindern, Kranken, Behinderten und Alten als Aufgabe der Familie oder des Staates begriffen wird. Es betrifft aber auch die Frage, inwieweit Familiensolidarität als Äquivalent für eine wohlfahrtsstaatlich gewährleistete Grundsicherung betrachtet wird. Dies hat einerseits aufgrund der Umverteilung von Einkommen innerhalb des Haushaltskontexts11 Einfluss auf das Zusammenleben von Familienmitgliedern, andererseits auf das Ausmaß privater Transfers, die von außerhalb des Haushalts lebenden Familienmitgliedern geleistet werden. Beides steht in Zusammenhang mit der ökonomischen Unabhängigkeit der einzelnen (erwachsenen) Familienmitglieder. Diese kann entweder über den Arbeitsmarkt gewährleistet sein oder aber in Form eigenständiger Ansprüche gegenüber dem Wohlfahrtsstaat. Kommen weder Markt noch Staat als ausreichende Ressourcenquelle in Frage, bleibt als Alternative die Familie übrig. Da deutliche Länderunterschiede im Zugang von Frauen, Jungen und Älteren zum Arbeitsmarkt, im Angebot an Kinderbetreuung und Pflegedienstleistungen und im Zugang zu Einkommenstransfers bestehen, ist eine unterschiedliche Bedeutung der Familie als Sicherungsinstanz anzunehmen. Dabei spielt insbesondere das Zusammenleben mit anderen Familienmitgliedern eine Rolle, beispielsweise wenn arbeitslose junge Erwachsene auf Dauer im elterlichen Haushalt leben. So hat also die Ausgestaltung wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen und von Arbeitsmarktinstitutionen einen Einfluss auf die Größe und Struktur von Haushalten. Da dies maßgeblich den Bedarf von Haushalten beeinflusst und das Verhältnis von Bedarf zu Ressourcen das Ausmaß von Armut bestimmt, spielt dieser Aspekt eine zentrale Rolle in der Erklärung von Unterschieden im Ausmaß von Armut. Diese Unterschiede werden im Rahmen der Diskussion von ‚Defamilisierung’ in Abschnitt 3.2 näher betrachtet.

11 Dies setzt das gängige Verständnis des Haushalts als Bedarfsgemeinschaft voraus, in dem sämtliche Ressourcen gepoolt werden (zu einer Definition von Haushalten vgl. Bryant/Zick 2006). Das Problem einer ungleichen Ressourcenverteilung innerhalb von Haushalten wird dabei ignoriert (vgl. auch Abschnitt 4.1).

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2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

2.5 Armutsdeterminanten: Bedarf, Ressourcen und Restriktionen In den vorangegangenen Abschnitten ist die ländervergleichende Perspektive der vorliegenden Arbeit betont worden. Die Argumentation bezog sich dabei vor allem auf Makrofaktoren, von denen ein Einfluss auf das Niveau und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen erwartet wird. Nicht berücksichtigt wurden bislang die Bestimmungsgründe des Armutsrisikos auf der Mikroebene, also personen- und haushaltsbezogegene Determinanten. Inwiefern das Armutsrisiko von Alter, Geschlecht, Bildung oder der Haushaltsgröße abhängt, ist in einer Vielzahl von Armutsstudien, aber auch in Studien, die allein Armut von Erwerbstätigen betrachten, untersucht worden. Aus international vergleichender Perspektive ist dabei insbesondere von Interesse, ob sich diese Determinanten von Land zu Land unterscheiden oder ob diese länderübergreifend sind. Es stellt sich die Frage, ob sich allein das Niveau von Armut von Erwerbstätigen oder auch die individuellen Ursachen von Armut von Erwerbstätigen unterscheiden. Eine erste Antwort auf diese Frage, die in den folgenden empirischen Analysen vertieft wird, bieten die Ergebnisse früherer Studien zu Armut von Erwerbstätigen. Neben den in Tabelle 2.1 zusammengefassten Arbeiten (Marx/Verbist 1998, Strengmann-Kuhn 2003, Bardone/Guio 2005) gibt es noch eine Reihe weiterer vergleichender Arbeiten, die Armut von Erwerbstätigen betrachten. Diese umfassen aber entweder nur eine geringe Anzahl von Ländern, betrachten Armut von Erwerbstätigen nur als Teilaspekt oder sind als reine Literaturstudien angelegt (vgl. O’Connor/Smeeding 1995, Delhausse 1995, Marlier/Ponthieux 2000, Peña-CasasLatta 2004, European Commission 2004b, 2006). Gemeinsam ist allen vergleichenden Arbeiten, dass sie deskriptiv angelegt sind, Länderunterschiede also vor allem darstellen und kaum versuchen, diese zu erklären. Die betrachteten Armutsdeterminanten lassen sich allgemein formuliert als Faktoren zusammenfassen, die entweder den Bedarf oder die Ressourcen von Haushalten betreffen. Dabei wird der Bedarf von Haushalten in der einkommensbasierten Armutsforschung – wie im vorherigen Abschnitt bereits erläutert – zumeist über die Größe und Zusammensetzung von Haushalten bestimmt. Unter Ressourcen werden in dieser Perspektive Faktoren verstanden, die auf dem Arbeitsmarkt zur Erzielung von Einkommen eingesetzt werden können. Hierzu zählen Bildung, Berufserfahrung und die berufliche Tätigkeit. Zusätzlich zu Bedarf und Ressourcen werden Restriktionen für eine erfolgreiche Beteiligung am Arbeitsmarkt berücksichtigt. Hierzu zählen neben Erwerbseinschränkungen aufgrund von Krankheit oder Behinderung vor allem auch Verpflichtungen aufgrund der Betreuung und Pflege von Kindern und Älteren. In Tabelle 2.1 ist der Einfluss von häufig verwendeten Variablen bisheriger Studien zu Armut von Erwerbstätigen dargestellt. Unterschieden wird zwischen positiven bzw. negativen Einflüssen, die für alle bzw. fast alle betrachteten Länder gelten, und uneinheitlichen Einflüssen. Bei letzteren

31

2.5 Armutsdeterminanten

wird zwischen im Länderdurchschnitt positiven oder negativen Einflüssen unterschieden. Tabelle 2.1: Armutsdeterminanten: Ergebnisse früherer Studien

Sozio-Demographie Alter Geschlecht=Frau Bildung HH/Erwerbstätigkeit Kinder im HH Alleinerziehende Doppelverdiener Erwerbstätigkeit Teilzeit Niedriglohn Selbständigkeit

Marx/Verbist 1998 Daten: LIS

Strengmann-Kuhn 2003 Daten: ECHP

Bardone/Guio 2005 Daten: ECHP

-/+ +/k.A.

-/+ -/+ k.A.

-/+ -/+ --

++ (++) 1 --

k.A. 2 k.A. k.A.

++ + --

k.A. ++ k.A.

++ ++ ++ 3

++ k.A. ++

Anmerkungen: 1) Nur Angaben für arme Niedriglöhner, 2) Berücksichtigt wird allein der Haushaltskontext allgemein, 3) Gilt für Einkommensarmut. Erläuterung der Zeichen: positiver (++) bzw. negativer Einfluss (--) in allen untersuchten Ländern; positiver (+) bzw. negativer Einfluss (-) in fast allen untersuchten Ländern; uneinheitlicher Einfluss, häufiger positiv (+/-) bzw. häufiger negativ (-/+). Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Für den Einfluss der Zusammensetzung und der Erwerbskonstellation von Haushalten, der Art der Erwerbstätigkeit und der Bildung zeigen sich nur geringe Unterschiede zwischen Ländern. Eindeutig lässt sich feststellen, dass ein höherer Bedarf von Haushalten, der über die Anzahl der Kinder gemessen wird, ein höheres Armutsrisiko zur Folge hat. In Tabelle 2.1 nicht aufgeführte nationale Studien weisen weiter auf das Armutsrisiko durch die im Haushalt der Eltern lebenden erwachsenen Kinder (Lagarenne/Legendre 2000: 6) bzw. durch die übrigen erwachsenen Nichterwerbspersonen im Haushalt hin (Strengmann-Kuhn 2003: 142). Auch hier ist von einem erhöhten Bedarf auszugehen. Weiter weisen Alleinerziehende ein höheres Armutsrisiko auf. Alleinerziehende unterliegen besonders starken Restriktionen für die Ausübung einer ausreichend entlohnten Erwerbstätigkeit. Außerdem zeigt sich, dass bestimmte Formen der Erwerbstätigkeit mit einem höheren Armutsrisiko einhergehen. Das höhere Armutsrisiko von Teilzeitbeschäftigten kann als

32

2 Armut von Erwerbstätigen im internationalen Vergleich

Folge von Restriktionen, aber auch von geringen Ressourcen interpretiert werden, da Teilzeitbeschäftigte im Vergleich zu Vollzeitbeschäftigten durchschnittlich niedrigere Qualifikationen aufweisen (vgl. Fagan/Rubery 1996: 233ff). Im Gegenteil dazu weisen Doppelverdienerhaushalte ein deutlich niedrigeres Armutsrisiko auf. Nicht überraschend haben Niedriglöhner ein höheres Armutsrisiko. Der Bezug niedriger Löhne kann als Folge niedriger Ressourcen verstanden werden. Direkt zeigt sich ein Einfluss der Bildung. Personen mit höheren Bildungsressourcen weisen ein niedrigeres Armutsrisiko auf (vgl. auch Fritzsche/Haisken-DeNew 2004: 49, Strengmann-Kuhn 2003: 83). Selbständige Erwerbstätigkeit kann teilweise als prekäre Beschäftigung interpretiert werden, die von geringen Ressourcen verursacht wird. Darauf weisen beispielsweise Ergebnisse für Deutschland hin, die zeigen, dass vor allem SoloSelbständige ein hohes Armutsrisiko aufweisen (Strengmann-Kuhn 2003: 70). Das höhere Armutsrisiko von Selbständigen kann aber auch eine Folge der Einkommensuntererfassung bei Selbständigen sein (vgl. Pissarides/Weber 1989, Eardley/Corden 1996: 50ff, Merz 2000). Interessant sind in diesem Zusammenhang weitere Ergebnisse von Strengmann-Kuhn (2003: 93). Er zeigt anhand eines nichtmonetären Armutsmaßes, dass Einkommensuntererfassung vor allem in nordeuropäischen Ländern eine Rolle zu spielen scheint, während in einer Reihe von südeuropäischen Ländern auch bei Verwendung eines nicht-monetären Maßes Selbständige ein höheres Armutsrisiko als andere Erwerbstätige aufweisen. Uneinheitlich stellt sich der Einfluss der Faktoren Geschlecht und Alter dar. Indirekt lassen sich beide Faktoren als Ressourcen auffassen. Alter kann als Indikator für Berufserfahrung interpretiert werden, das Geschlecht als Indikator für eine bessere oder schlechtere Position auf dem Arbeitsmarkt, wie sie sich beispielsweise im Einkommensdifferential zwischen Männern und Frauen ausdrückt. Betrachtet man das Alter, wird in der Mehrzahl der Länder eine Interpretation in Richtung größerer Berufserfahrung gestützt. Durchschnittlich sind eher jüngere Erwerbstätige von Armut betroffen. Jedoch gibt es auch Länder, in denen sich das Armutsrisiko kaum nach dem Alter unterscheidet oder vor allem Ältere hohe Armutsquoten aufweisen. Im Folgenden wird zu zeigen sein, ob sich entsprechende Unterschiede auf die unterschiedliche Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen zurückführen lassen. Bezüglich des Armutsrisikos von Männern und Frauen lässt sich kein eindeutiges Ergebnis feststellen. Durchschnittlich unterscheiden sich die Armutsquoten kaum, wobei in einigen Ländern Männer, in anderen Ländern Frauen höhere Armutsquoten aufweisen. Es ist zu vermuten, dass ein Teil dieser Unterschiede mit der Position von Frauen im Arbeitsmarkt zusammenhängt. Auch dieser Aspekt wird im Folgenden näher betrachtet.

2.6 Ausgangspunkt für die weitere Betrachtung

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2.6 Ausgangspunkte für die weitere Betrachtung In diesem Kapitel wurden der Forschungsstand zu Armut von Erwerbstätigen und die Untersuchungsperspektive für das weitere Vorgehen skizziert. Arbeiten in vergleichender Perspektive zum Thema sind rar, zudem gehen diese kaum systematisch auf Länderunterschiede ein. Ein Schwerpunkt früherer Arbeiten ist die Betrachtung des Zusammenhangs zwischen Niedriglohn und Armut. In einer Perspektive des ‚income packaging’ wird jedoch deutlich, dass in Wohlfahrtsstaaten neben dem Haupterwerbseinkommen auch weitere Einkommen zum Haushaltseinkommen beitragen. Dies ist in besonderer Weise für arme Erwerbstätige von Bedeutung, da – anders als bei erwerbslosen Armen – sowohl Erwerbs- als auch Transfereinkommen einen relevanten Anteil am Einkommen ausmachen. Die international vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung bietet eine Perspektive, die es ermöglicht, die Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen und das damit verbundene Zusammenspiel von Markt, Staat und Familie zu erfassen. Prinzipiell schließt diese Perspektive auch die Ausgestaltung von Arbeitsmarktinstitutionen ein, allerdings werden diese häufig eher am Rande thematisiert. Dies heißt nicht, dass sie keine Rolle spielen. Bei einer weiten Definition von Wohlfahrtsstaaten, von der hier ausgegangen wird, sind diese ausdrücklich mitberücksichtigt. Wohlfahrtsstaaten werden als eine Ausprägung demokratischer industrieller Gesellschaften verstanden, in der der Staat eine grundsätzliche Wohlfahrtsverantwortung gegenüber seinen Bürgern übernimmt, was Eingriffe in die Mechanismen marktmäßiger Allokation mit einschließt (beispielsweise die Setzung von Lohnuntergrenzen). Aufgrund der Bedeutung von Erwerbseinkommen für die Betrachtung von armen Erwerbstätigen, wird im Folgenden auf diesen Aspekt ausführlich eingegangen. Dabei wird sich zeigen, inwieweit die häufig implizit bestehende Annahme der Kovariation zwischen der Ausgestaltung von wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen und Arbeitsmarktinstitutionen gerechtfertigt ist. Es ist bereits angedeutet worden, in welcher Weise institutionelle Rahmenbedingungen sowohl die Höhe als auch die Zusammensetzung von Haushaltseinkommen beeinflussen. Im Folgenden wird diese Betrachtung vertieft. Das Ziel ist aufzuzeigen, aufgrund welcher Mechanismen Länderunterschiede im Ausmaß und in der Struktur von Armut von Erwerbstätigen zu erwarten sind. Es wird dabei nicht angenommen, dass es einen zentralen Mechanismus gibt, der diese Unterschiede erklärt. Der Zugriff auf die unterschiedlichen Einkommensquellen wird von unterschiedlichen Mechanismen strukturiert. Wieder andere Mechanismen wirken auf Formen des familialen Zusammenlebens ein, die in Form des Bedarfs von Haushalten einen entscheidenden Einfluss auf Armut von Erwerbstätigen haben.

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

In diesem Kapitel geht es darum, die im vorherigen Kapitel skizzierten Überlegungen zum Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen auf Armut von Erwerbstätigen zu präzisieren und auszuarbeiten. Eine Orientierungslinie bilden dafür die bereits angesprochenen grundlegenden Dimensionen. Entsprechend wird in Abschnitt 3.1 der Einfluss der Dekommodifizierung betrachtet, in Abschnitt 3.2 der Aspekt der Defamilisierung, bevor in Abschnitt 3.3 auf die Wirkung von Arbeitsmarktinstitutionen eingegangen wird. Wie zuvor argumentiert, spielen neben institutionellen auch wirtschaftliche Rahmenbedingungen eine Rolle. Mögliche Einflüsse werden in Abschnitt 3.4 diskutiert. Zunächst werden sämtliche Einflussfaktoren einzeln diskutiert und es ist das Ziel der später folgenden multivariaten Analysen, den Einfluss eben dieser Einzelfaktoren zu überprüfen. Der erste Teil der empirischen Analysen ist jedoch deskriptiv angelegt. Um auch hier bereits die Hypothese des Einflusses institutioneller Faktoren zumindest in allgemeiner Form überprüfen zu können, werden sämtliche Ergebnisse nach Wohlfahrtsregimes gruppiert ausgewiesen. Daher geht es in diesem Kapitel auch um die Frage, welche Möglichkeiten ein solcher Vergleich nach Wohlfahrtsregimes bietet (Abschnitt 3.5). In den beiden folgenden Abschnitten wird dann anhand von einer Reihe von Indikatoren gezeigt, welche Variation in der Ausgestaltung der relevanten Rahmenbedingungen zwischen den hier untersuchten Ländern besteht. Dabei ist Abschnitt 3.6 als Querschnittsbetrachtung angelegt, während Abschnitt 3.7 Veränderungen in den letzten 15 Jahren betrachtet. Das Kapitel endet mit einem zusammenfassenden Überblick von Fragestellungen und Hypothesen (Abschnitt 3.8), die in der darauf folgenden empirischen Analyse überprüft werden.

36

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

3.1 Dekommodifizierung, Transfers und ökonomische Arbeitsanreize Für Esping-Andersen (1990) ist Dekommodifizierung eine der zentralen Dimensionen von Wohlfahrtsstaaten. Dekommodifizierung zielt auf den Schutz vor negativen Effekten rein marktmäßiger Abläufe. „The introduction of modern social rights implies a loosening of the pure commodity status. De-commodification occurs when a service is rendered as a matter of right, and when a person can maintain a livelihood without reliance on the market” (Esping-Andersen 1990: 21f). Der Begriff ist mit deutlichem Bezug auf Karl Polanyi angelegt, der von der Notwendigkeit spricht, „[d]en Faktor Arbeit aus dem Markt herauszunehmen” (Polanyi 2004: 332). Während Polanyi hierbei vor allem an eine Beschränkung rein marktmäßiger Lohnverhandlungen denkt, geht es mit Blick auf moderne Wohlfahrtsstaaten auch darum, Personen die Möglichkeit zu bieten, ohne oder mit eingeschränktem Markteinkommen das Auskommen zu sichern und somit von dem Zwang auszunehmen, sich um jeden Preis auf dem Arbeitsmarkt anzubieten. Betrachtet man die Operationalisierung des Konzepts bei Esping-Andersen, wird deutlich, dass das Ausmaß an Dekommodifizierung in Wohlfahrtsstaaten durch mehrere Faktoren gekennzeichnet ist: die Höhe, die Bezugsdauer, die Anspruchsbedingungen und die Zielgerichtetheit (Bestehen einer Bedürftigkeitsprüfung) von einkommenssichernden Leistungen.12 In einem Teil der Diskussion um Reform oder Abbau von Wohlfahrtsstaaten werden dagegen negative Arbeitsanreizeffekte durch Transferzahlungen hervorgehoben. Dieser Aspekt wird insbesondere in der Mitte der 1990er Jahre formulierten Jobs Strategy der OECD betont, die zumindest in Teilaspekten in den meisten der hier betrachteten Länder Berücksichtigung gefunden hat (vgl. OECD 1994, Haveman 1997, OECD 2006c). Für Armut von Erwerbstätigen ist dies deswegen relevant, da die Frage nach ökonomischen Arbeitsanreizen genau die Nahtstelle betrifft, an der sich entscheidet, ob jemand erwerbstätig oder nicht erwerbstätig ist, aber häufig auch, ob jemand arm oder nicht arm ist. Grundlegend lässt sich das Argument negativer Arbeitsanreize in dieser Diskussion auf die neoklassische Theorie des Arbeitsangebots zurückführen. In ihrer Standardform, wie sie sich in Lehrbüchern finden lässt (vgl. z.B. Varian 1995: 162ff), basiert die Theorie des Arbeitsangebots auf einem Konsummodell, in dem eine Entscheidung zwischen dem Kon-

12 Das Vorhandensein einer Bedürftigkeitsprüfung betrachtet Esping-Andersen (1990: 49) neben der erforderlichen Beitragsdauer oder notwendigen Berufserfahrung als dritten Aspekt der „prohibitiveness of conditions of eligibility”. In seiner Operationalisierung (ebd.: 54) berücksichtigt er das Vorhandensein einer Bedürftigkeitsprüfung als Aspekt des prinzipiellen Zugangs zu einer Leistung und erläutert dies am Beispiel bedürftigkeitsgeprüfter Renten in Australien. Theoretisch sind diese Renten für 100% der Bevölkerung zugänglich, aufgrund der bestehenden Bedürftigkeitsprüfung ist dieser Zugang aber eingeschränkt. Esping-Andersen halbiert daher in diesem Fall den Grad der Abdeckung. Neben der „prohibitiveness” berücksichtigt Esping-Andersen weiter die Stärke von „in-built disincentives” (ebd.: 49), womit Wartedauern bis zum Bezug einer Leistung und die maximale Dauer der Inanspruchnahme gemeint sind.

3.1 Dekommodifizierung

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sum von Gütern oder von sogenannter Freizeit13 getroffen werden muss. Da für den Konsum von Gütern Einkommen vorausgesetzt wird, handelt es sich um eine Entscheidung zwischen Arbeit und Freizeit, wenn man zunächst davon ausgeht, dass Einkommen allein durch Arbeit erzielt wird. Dabei ist die Budgetbeschränkung zu berücksichtigen. Das zur Verfügung stehende Budget ergibt sich aus der angebotenen Arbeitszeit und dem Lohnsatz, woraus sich wiederum das Arbeitseinkommen ergibt. Bei Annahme feststehender Präferenzen hängt die Frage, wie viel Arbeit angeboten wird, für eine Person vor allem von der Höhe des über eine bestimmte Menge Arbeitszeit erzielten Einkommens ab, also von der Höhe des pro Arbeitsstunde gezahlten Lohnes. Dabei werden zwei gegenläufige Effekte angenommen: Einerseits steigt mit höherer Entlohnung der Anreiz Arbeit anzubieten (Substitutionseffekt), andererseits ist es bei höherem Lohn auch bei einer geringeren Arbeitszeit möglich, ein entsprechendes Einkommen zu erzielen (Einkommenseffekt). Höhere Lohnsätze können also sowohl positiv als auch negativ auf das Arbeitsangebot wirken. Jedoch ist der Einkommenseffekt bei sehr niedrigen Lohnsätzen bzw. bei der Entscheidung, ob überhaupt Arbeit angeboten werden soll (Partizipationsentscheidung) vermutlich zu vernachlässigen. Unter diesen Bedingungen wird für höhere Lohnsätze ein eindeutig positiver Effekt angenommen. Dabei gilt die Annahme eines Lohnsatzes, der als Anspruchslohn oder Reservationslohn bezeichnet wird. Gemeint ist ein Lohn, unter dem es sich nicht lohnt, eine Arbeit anzunehmen. Man kann den entsprechenden Wert somit auch als „Opportunitätskosten der Arbeit“ bezeichnen (vgl. Franz 2003: 27). Löhne unterhalb des Anspruchslohns kompensieren nicht die Einschränkungen der Freizeit, die Partizipationsentscheidung fällt somit negativ aus. Hierbei ist nun aber auch das Nicht-Arbeitseinkommen zu berücksichtigen (Kapitaleinkommen und staatliche Transfers). Dieses verschiebt das Verhältnis von Arbeitszeit und Einkommen. Bereits ohne dass Arbeit angeboten wird, steht Einkommen zur Verfügung. Es wird dabei davon ausgegangen, dass das Nicht-Arbeitseinkommen entsprechend dem Einkommenseffekt Arbeitsanreize verringert, also weniger Arbeit angeboten wird. Bei bedürftigkeitsgeprüften Transferleistungen kommt ein zweiter Einfluss hinzu. Werden diese nur in dem Maße gewährt, wie kein Erwerbseinkommen vorliegt, wird der ‚Wert’ der Freizeit erhöht. Die Ausweitung des Arbeitsangebots ist also nicht allein mit Einbußen an Freizeit verbunden, sondern zusätzlich mit Einbußen an Transferleistungen. Der Anspruchslohn wird erhöht bzw. die Opportunitätskosten der Arbeit steigen. Darauf baut sich eine Diskussion auf, die durch den Begriff ‚Armutsfalle’ gekennzeichnet ist (vgl. OECD 1996, Doudeijns 2000, Gebauer et al. 2002, Carone et

13 Freizeit meint hier die Zeit, in der nicht einer entlohnten Tätigkeit nachgegangen wird. Dies schließt auch Zeiten für notwendige Aufgaben wie Hausarbeit, Schlafen, Essen, Kinderbetreuung usw. ein.

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

al. 2004).14 Grundsätzlich wird dabei angenommen, dass durch dauerhaft verfügbare Transferleistungen insbesondere für Personen mit niedrigen Lohnsätzen kein ausreichender Anreiz besteht, eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder diese auszuweiten. Nach den oben geschilderten Annahmen entstehen hohe Opportunitätskosten, die nicht durch das erzielbare Einkommen aufgewogen werden. Es liegt demnach die Entscheidung nahe, Transferleistungen zu beziehen und keine Arbeit aufzunehmen. Als direkte Folge werden andauernde Erwerbslosigkeit und Abhängigkeit von Transfers angesehen. Das Resultat ist höhere Armut insgesamt, aber wohl eher nicht Armut bei Erwerbstätigkeit. Wenn man also Dekommodifizierung vereinfachend mit der allgemeinen Verfügbarkeit möglichst hoher Transfers gleichsetzt und zudem die grundlegenden Annahmen der Theorie des Arbeitsangebots akzeptiert, kann man einen negativen Effekt von Dekommodifizierung auf das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen annehmen. Dieser Effekt beruht darauf, dass diejenigen, die vor allem aufgrund niedriger Lohnsätze ein geringes Einkommen erzielen und somit ein hohes Armutsrisiko aufweisen, nicht erwerbstätig sind. Man kann dies auch als impliziten Mindestlohn bezeichnen, der der Höhe von Transfers entspricht.15 Prinzipiell lässt sich gegen diese Sichtweise einwenden, dass vor allem auf die Bedeutung ökonomischer Arbeitsanreize abgestellt wird. Aus einer Perspektive der sozialen Exklusion wird Erwerbstätigkeit dagegen als Möglichkeit gesellschaftlicher 14 In einem Teil der Literatur wird auch zwischen mehreren ‚Fallen’ unterschieden, nämlich der Niedriglohnfalle, der Inaktivitätsfalle und der Arbeitslosigkeitsfalle (vgl. OECD 2005: 129). Mit Niedriglohnfalle ist die Situation von Erwerbstätigen mit niedrigem Einkommen gemeint, für die es sich ökonomisch betrachtet nur in geringem Maße lohnt, ihr Erwerbseinkommen auszuweiten, da hinzukommendes Einkommen durch höhere Steuern, Sozialabgaben und wegfallende Transfers teilweise oder ganz aufgebraucht wird. Mit Arbeitslosigkeitsfalle bzw. Inaktivitätsfalle ist derselbe Vorgang bei Betrachtung von Übergängen aus Arbeitslosigkeit und Nichterwerbstätigkeit gemeint. In der konkreten Betrachtung der Ausgestaltung von Transfer- und Steuersystemen macht diese Unterscheidung Sinn, da für die drei betrachteten Gruppen prinzipiell sehr unterschiedliche Bedingungen herrschen können (hierauf wird noch näher in Abschnitt 3.6 eingegangen). Hier wird aber der Begriff Armutsfalle als Oberbegriff für diese unterschiedlichen Konstellationen verwendet. 15 Esping-Andersen macht jedoch auch deutlich, dass Dekommodifizierung nicht auf die Verringerung von Erwerbstätigkeit angelegt sein kann. Dies wird vor allem bei der Beschreibung des sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaatsregimes deutlich: „Perhaps the most salient characteristic of the social democratic regime is its fusion of welfare and work. It is at once genuinely committed to a full-employment guarantee, and entirely dependent on its attainment. On the one side, the right to work has equal status to the right of income protection. On the other side, the enormous costs of maintaining a solidaristic, universalistic, and de-commodifiying welfare system means that it must minimize social problems and maximize revenue income. This is obviously best done with most people working, and the fewest possibly living off of social transfers” (Esping-Andersen 1990: 28). Ein Weg, diesen Widerspruch zu bewältigen, ist die Förderung der öffentlichen Arbeitsnachfrage, z.B. im Bereich sozialer Dienstleistungen, die gleichzeitig durch die öffentliche Bereitstellung von Kinderbetreuung und Pflege von älteren Menschen Erwerbsrestriktionen insbesondere von Frauen mildern und so wieder ein hohes Niveau an Erwerbstätigkeit sichern. Allerdings ist auch Esping-Andersen pessimistisch, was die derzeitige Vereinbarkeit von Vollerwerbstätigkeit und wirtschaftlichem Wachstum angeht (vgl. Esping-Andersen 1990: 164, 1999).

3.1 Dekommodifizierung

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Teilhabe und Verwirklichung von Lebenschancen gesehen (vgl. Kronauer 2002). Dies sind Aspekte, die weit über ökonomische Faktoren hinausreichen. Auch aus sozialpsychologischer Sicht wird neben der Erzielung von Einkommen eine Reihe weiterer Faktoren geltend gemacht. Jahoda (1983) nennt insgesamt fünf ‚Erfahrungskategorien’, die mit Erwerbsarbeit verbunden sind: „die Auferlegung einer festen Zeitstruktur, die Ausweitung der Bandbreite sozialer Erfahrungen in Bereiche hinein, die weniger stark emotional besetzt sind als das Familienleben, die Teilnahme an kollektiven Zielsetzungen oder Anstrengungen, die Zuweisung von Status und Identität durch die Erwerbstätigkeit und die verlangte regelmäßige Tätigkeit“ (Jahoda 1983: 99, vgl. auch: 70). Diese Aspekte werden in der Armutsfallendiskussion häufig vernachlässigt. Auch in der vorliegenden Arbeit liegt der Schwerpunkt auf der Frage, inwieweit die Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen – und hier sind vor allem materielle Aspekte gemeint – das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigkeit beeinflusst. Dies heißt nicht, dass Erwerbstätigkeit allein als Möglichkeit zur Einkommenserzielung gesehen wird. Es heißt aber (zumindest implizit), dass für die Erklärung von Länderunterschieden materielle Aspekte als entscheidender angesehen werden, als Unterschiede in der gesellschaftlichen Bedeutung von Erwerbstätigkeit. Anders formuliert: Es wird angenommen, das in allen hier betrachteten Ländern, Erwerbstätigkeit Möglichkeiten der gesellschaftlichen Teilhabe bietet und dass die sozialen Normen, die mit Erwerbstätigkeit verbunden sind, sich nicht grundlegend unterscheiden. Dies ist sicherlich eine vereinfachende Annahme. Insbesondere hinsichtlich der Einstellungen zur Frauenerwerbstätigkeit hat die bisherige Forschung deutliche Länderunterschiede gezeigt (vgl. Künzler et al. 1999, Sjöberg 2004). Hierauf wird im Zusammenhang mit der Betrachtung von Frauenerwerbstätigkeit nochmals eingegangen. Die bisherige Betrachtung ist jedoch auch bei einem Fokus auf materielle Aspekte unzureichend. Bislang wurde davon ausgegangen, dass sich Erwerbstätigkeit und der Bezug von Transfers unvereinbar gegenüber stehen. Dies ist aber nur dann der Fall, wenn Erwerbseinkommen vollständig mit Transfereinkommen verrechnet werden, also bis zum Erreichen der Transferbezugsgrenze kein Einkommensgewinn erzielt werden kann, da die Zunahme von Erwerbseinkommen durch die Abnahme von Transfereinkommen ausgeglichen wird. Weiter wird unterstellt, dass der Bezug von Transfers und die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zwei Optionen sind, zwischen denen frei gewählt werden kann. Erstens sind aber in vielen Transfersystemen Elemente enthalten, die Erwerbstätigkeit durch ein nicht vollständiges Abschmelzen von Transfers positiv sanktionieren (vgl. Doudeijns et al. 2000, OECD 1996, 2005). Zweitens gibt es jeweils Regelungen, die Nichterwerbstätigkeit durch einen Entzug von Transfers negativ sanktionieren. Letzteres betrifft nicht nur die mit dem Begriff ‚workfare’ bezeichneten Maßnahmen (vgl. Lødemel/Trickey 2000), sondern ist grundlegendes Prinzip aller Systeme der Einkommenssicherung. Wird die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit abgelehnt, können keine Transfers bezogen

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

werden. Dies ist nur dann nicht der Fall, wenn Restriktionen zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit bestehen, die innerhalb der einzelnen Systeme akzeptiert und die auch klar, aber durchaus unterschiedlich definiert sind, wie beispielsweise Alter, Krankheit, Behinderung, Kinderbetreuung, Unangemessenheit der Qualifikation oder Entlohnung (vgl. zur unterschiedlichen Abgrenzung dieser Gruppen Kim 1998: 71, Spicker 1993: 114). Ansonsten gilt die implizite Annahme der Theorie des Arbeitsangebots eben nicht, dass Wahlfreiheit zwischen Erwerbstätigkeit und Transferbezug besteht (wobei dies auch in der grundlegenden Definition von Dekommodifizierung mitschwingt). Die Annahme gilt deswegen nicht, weil in allen Transfersystemen Sanktionen bei Ablehnung einer Erwerbstätigkeit bestehen. Kvist (1998) argumentiert daher, dass eine umfassende Analyse der Wirkungen von Transferleistungen immer auch sämtliche Bezugsbedingungen berücksichtigen muss. Je strikter tatsächliche Sanktionen sind und je enger die Gruppe derjenigen definiert ist, deren Nichterwerbstätigkeit akzeptiert wird, desto geringer wird der Einfluss der prinzipiellen Verfügbarkeit und Höhe von Leistungen auf das Arbeitsangebot ausfallen. Der oben vereinfachend angenommene negative Einfluss von Dekommodifizierung auf Armut von Erwerbstätigen wird also dann abgeschwächt, wenn die Gruppe derjenigen, die von Sanktionen aufgrund von Nichterwerbstätigkeit ausgenommen sind, klein ist und Sanktionen für alle übrigen umfangreich sind. Anders sieht es aus, wenn Erwerbstätigkeit durch Wohlfahrtsstaaten positiv sanktioniert wird. Diese Regelungen sind häufig ausdrücklich darauf ausgerichtet, Armutsfallen zu vermeiden (vgl. Doudeijns et al. 2000, OECD 1996, 2005). Eine Möglichkeit, Armutsfallen zu entschärfen, besteht in zusätzlichen Transfers oder Steuererleichterungen, die sich speziell an Erwerbstätige richten (Lohnsubventionen, negative Einkommenssteuer). Eine andere Möglichkeit ist, Transfers nicht in dem Maße zu entziehen, in dem Erwerbseinkommen erzielt werden. Der Rückgang an Transfereinkommen ist also bei Aufnahme einer Erwerbstätigkeit mit (zunächst) niedrigem Einkommen weniger stark. Die angenommenen negativen ökonomischen Anreizeffekte werden somit abgeschwächt, bleiben prinzipiell aber bestehen. Studien, die den Einfluss der negativen Einkommenssteuersysteme in den USA und Großbritannien untersuchen, kommen zu dem Schluss, dass zwar positive Effekte auf die Partizipationsentscheidung bestehen, jedoch auch geringe negative Effekte auf das Ausmaß des Arbeitsangebots (Eissa/Hoynes 2004, Bargain/Orsini 2006, Brewer et al. 2006). Der Einfluss auf Armut von Erwerbstätigen ist insgesamt nicht eindeutig abzuschätzen. Einerseits zielen die Leistungen darauf, auch dann erwerbstätig zu sein, wenn man allein aus der Erwerbstätigkeit kein ausreichendes Einkommen erzielen kann. Die Leistungen wirken also nicht dekommodifzierend, sondern rekommodifizierend. Sind dann die Transferleistungen bzw. Steuervergünstigungen nicht hoch genug, um Armut zu vermeiden, ergibt sich eine Verschiebung von erwerbslosen zu erwerbstätigen Armen. Andererseits wird durch die Transfers jedoch das Einkommen von Erwerbstätigen erhöht, sodass auch eine

3.1 Dekommodifizierung

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armutsreduzierende Wirkung vorliegen kann. Der genaue Einfluss hängt stark von der Ausgestaltung der einzelnen Systeme ab. Inwieweit sich entsprechende Regelungen für einen Bezug von Transfers bei Erwerbstätigkeit unterscheiden, und ob hier grundlegende Differenzen zwischen den betrachteten Ländern bestehen, wird in Abschnitt 3.6 betrachtet. Hier soll zunächst festgehalten werden, dass einerseits Transferleistungen, die sich dem Namen nach an Arbeitslose und Nichterwerbstätige richten, auch von Erwerbstätigen bezogen werden können, und dass es andererseits, zum Teil innerhalb dieses Systems, zum Teil außerhalb, Komponenten gibt, die sich speziell an Erwerbstätige richten. Es wird weiter angenommen, dass diese Leistungen Armut von Erwerbstätigen verringern können. Sie können aber auch ökonomische Anreize für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit setzen, ohne dass Armut vermieden wird. Geht man aber grundsätzlich von einer Armutsreduktion durch Transfers aus, ist zu berücksichtigen, dass sich das Ausmaß dieser Armutsreduktion je nach länderspezifischer Ausgestaltung der Maßnahmen unterscheidet. Relevant sind auch hier die Höhe, die Anspruchsbedingungen und die Zielgerichtetheit. Alle drei Faktoren werden aber entscheidend durch die Ausgestaltung des Übergangs von Transferbezug zu Erwerbseinkommen beeinflusst. Aussagen über das Ausmaß der Armutsreduktion bei Erwerbstätigen sind nur auf Basis einer genaueren Betrachtung eben dieser Regelungen möglich. Neben Leistungen, die sich an Erwerbstätige richten, ist der Bezug von Transfereinkommen durch arbeitslose oder nichterwerbstätige Haushaltsmitglieder zu berücksichtigen, die auch in das Haushaltseinkommen mit einfließen. Entscheidend ist hierbei neben der Höhe dieser Leistungen, ob diese Leistungen unabhängig vom Einkommen anderer, in dem hier betrachteten Fall erwerbstätiger Haushaltsmitglieder bezogen werden können. Wichtig ist also, ob die Voraussetzung für den Bezug von Leistungen eine Bedürftigkeitsprüfung auf Haushaltsebene ist und, falls ja, wie diese ausgestaltet ist (Zielgerichtetheit). Auch hier können Armutsfallen auftreten und zwar in der Form, dass Erwerbseinkommen einer Person auf Transfers von Haushaltsmitgliedern angerechnet werden. Dies kann dazu führen, dass sich die Ausübung einer Erwerbstätigkeit für Partner von Arbeitslosen ökonomisch nicht lohnt. „[D]ie fehlende Individualisierung der Bedürftigkeitsprüfung [führt] dazu, daß auch für die PartnerIn eine Arbeitslosen- bzw. Armutsfalle entsteht, weil das Haushaltseinkommen auch durch ihre Erwerbsarbeit nicht gesteigert wird. Dies gilt jedenfalls immer dann, wenn das erzielte Einkommen des Leistungsempfängers selbst oder das seiner Partnerin voll bei den bedürftigkeitsgeprüften Leistungen angerechnet wird und das zu erzielende Nettoerwerbseinkommen die Transferleistungen für die gesamte Familie nicht übersteigt“ (Doudeijns 2000: 188f). In diesem Punkt unterscheiden sich einerseits in vielen Ländern die Systeme der Arbeitslosenunterstützung und der Grundsicherung (vgl. Mitchell 1991, Eardley 1996, OECD 2004a). Andererseits gibt es aber auch Länder, in denen grundsätzlich – unabhängig von der Dauer der Arbeitslosigkeit – Leistungen nur auf Basis einer Bedürftigkeits-

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

prüfung gewährt werden (z.B. Großbritannien, vgl. Sutherland 2001). Bezogen auf Armut von Erwerbstätigen heißt dies, dass eine höhere Armutsreduktion von Leistungen von erwerbslosen Haushaltsmitgliedern dann zu erwarten ist, wenn diese Leistungen keiner Bedürftigkeitsüberprüfung unterliegen. Dieses Ausmaß der Zielgerichtetheit ist neben der Höhe der Leistungen ein zentraler Aspekt der Dekommodifizierung. Außerdem kann auch der Bezug von Renten und Pensionen Auswirkungen auf das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen haben. Dies ist entweder dann der Fall, wenn Erwerbstätige mit Personen über dem Erwerbsalter zusammen leben (beispielsweise mit ihren Eltern oder Schwiegereltern), oder dann, wenn Renten auch Personen gewährt werden, die prinzipiell noch im erwerbsfähigen Alter sind, aber ihre Erwerbstätigkeit im Rahmen z.B. von Altersteilzeitprogrammen bereits reduziert haben.16 Während letzteres für die Erklärung von Unterschieden im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen nicht als zentral angesehen wird, ist ersteres von größerer Bedeutung – allerdings nicht vorwiegend unter dem hier angesprochenen Aspekt, dass Altersbezüge zum Haushaltseinkommen beitragen. Wichtiger erscheint, dass mit entsprechenden Formen des familialen Zusammenlebens auch Veränderungen im Bedarf von Haushalten und vor allem im Ausmaß von Pflegeund Betreuungsleistungen innerhalb der Familie verbunden sind. Hierauf wird im Folgenden unter dem Stichwort Defamilisierung noch näher eingegangen. Zusammenfassend kann ein negativer Einfluss des Ausmaßes an Dekommodifizierung auf Armut von Erwerbstätigen angenommen werden. Diese Annahme beruht auf drei unterschiedlichen Mechanismen. Erstens bewirkt die Verfügbarkeit von Transfers, dass diejenigen, die vor allem aufgrund niedriger Lohnsätze ein geringes Einkommen erzielen und somit ein hohes Armutsrisiko aufweisen, häufiger nicht erwerbstätig sind (impliziter Mindestlohn). Dieser Zusammenhang ist allerdings nur auf Basis der Annahmen der Theorie des Arbeitsangebots (z.B. rein ökonomische Arbeitsanreize) und unter Missachtung der Tatsache, dass keine freie Wahl zwischen Erwerbstätigkeit und Transferbezug besteht, anzunehmen. Zweitens können Transfers oder andere Formen der Unterstützung auch von Erwerbstätigen in Anspruch genommen werden. Auch hier ist ein Einfluss der Höhe und Verfügbarkeit der Leistungen auf das Ausmaß der Armutsreduktion anzunehmen. Je höher und verfügbarer entsprechende Leistungen sind, desto niedriger sollte das Armutsrisiko sein. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass diese Leistungen auch rekommodifizierend wirken können, wenn sie die Ausübung einer Erwerbstätigkeit als Bedingung setzen. Ohne die Ausgestaltung entsprechender Systeme im Detail zu betrachten, ist jedoch nicht abzuschätzen, ob der erste oder der zweite Effekt überwiegt. 16 Hierzu sind auch Erwerbsunfähigkeitsrenten zu rechnen, deren potenzieller Kreis von Anspruchsberechtigten häufig nicht eindeutig abgegrenzt werden kann und die u.a. in südeuropäischen Ländern als funktionales Äquivalent für ein nicht ausreichendes System der Arbeitslosenversicherung und Grundsicherung diskutiert werden (vgl. Ferrera 1996, Trifiletti 1999, Schmidt/Sevak 2004).

3.2 Defamilisierung

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Drittens reduzieren auch Transfers, die von Haushaltsmitgliedern bezogen werden, das Armutsrisiko von Erwerbstätigen. Hier ist für das Ausmaß der Armutsreduktion neben der Höhe insbesondere die Zielgerichtetheit der Leistungen ausschlaggebend (also ob diese in Form einer Bedürftigkeitsprüfung auf die Einkommen anderer Haushaltsmitglieder angerechnet werden).

3.2 Defamilisierung, intergenerationale und geschlechtsspezifische Abhängigkeiten Während Esping-Andersen (1990) zunächst zur Unterscheidung von Wohlfahrtsstaaten vor allem auf das Ausmaß an Dekommodifizierung abstellt, hat er in der Reformulierung seines Ansatzes zusätzlich die Dimension Defamilisierung eingeführt (Esping-Andersen 1999). Diese Erweiterung ist als direkte Folge umfangreicher Kritik an seinem ursprünglichen Vorgehen zu verstehen. Aus feministischer Sicht wurde kritisiert, dass das Vorgehen Esping-Andersens einer an männlichen Standards geprägten Sicht auf Wohlfahrtsstaaten entspricht und geschlechtsspezifische Elemente gänzlich ignoriert (vgl. z.B. Lewis 1992, Orloff 1993, O’Connor 1993, Sainsbury 1994). Orloff formuliert die Kritik wie folgt: „Its concepts are explicitly gender-neutral – but the categories of workers, state-market relations, stratification, citizenship, and decommodification are based on a male standard; moreover, gender relations and their effects are ignored“ (1993: 307).17 Als Konsequenz wurde eine stärkere Berücksichtigung dreier Aspekte als notwendig angesehen: Erstens, der Einfluss von Wohlfahrtsstaaten auf die geschlechtsspezifische Arbeitsteilung in Familien (vgl. ‚care-regimes’ oder ‚male-breadwinner’ in Abgrenzung zu anderen Modellen bei Lewis 1992, 1997 und Sainsbury 1994). Zweitens, die Berücksichtigung der durch Wohlfahrtsstaaten produzierten geschlechtsspezifischen Ungleichheiten (vgl. die Diskussion des Wohlfahrtsstaats als ‚two-channel’ oder ‚twotier-system’, das unterschiedliche Leistungen für Frauen und Männer bereithält und den Aspekt der Abhängigkeit insbesondere von Frauen vom Staat durch Beschäftigung im öffentlichen Sektor bei Nelson 1990 und Hernes 1987). Und drittens, die Einbeziehung der Unterschiede im Zugang zum Arbeitsmarkt (vgl. Orloff 1993).18 Veränderungen in der im ersten Punkt angesprochenen geschlechtsspezifischen 17 Orloff bezieht sich dabei nicht allein auf Esping-Andersen sondern auch auf andere Vertreter des sogenannten Machtressourcenansatzes (insbesondere Korpi und Palme). 18 Vgl. aber auch Bambra (2004), die wie Esping-Andersen argumentiert, dass sich Dekommodifizierung und Defamilisierung innerhalb von Wohlfahrtsregimes stark überlagern und somit dieser Aspekt – zumindest implizit – bereits in der ursprünglichen Formulierung von Wohlfahrtsregimes enthalten war. Bambra geht allerdings von einer sehr eingeschränkten Definition von Defamilisierung aus und berücksichtigt kaum Südeuropa.

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Arbeitsteilung innerhalb von Familien sind dabei eine notwendige, aber keine hinreichende Voraussetzung. Aus anderer Perspektive wurde die Abgrenzung von gerade drei Wohlfahrtsregimes in Frage gestellt. So wurde für südeuropäische Wohlfahrtsstaaten geltend gemacht, dass sich diese trotz gewisser Ähnlichkeiten mit den kontinentaleuropäischen konservativen Wohlfahrtsstaaten aufgrund der nur rudimentären Ausgestaltung sozialer Sicherungssysteme (vgl. Leibfried 1990, 1992, Bonoli 1997) bzw. der starken Bedeutung von klientelistisch organisierten und auf die Familie bezogenen Formen sozialer Sicherung unterscheiden (vgl. Ferrera 1996, Flaquer 2000). Obwohl sämtliche Kritik auf die Anerkennung der südeuropäischen Wohlfahrtsstaaten als Vertreter eines eigenständigen Regimetyps zielt, unterschieden sich die Argumentationsweisen teilweise deutlich. Insbesondere Leibfried (1990, 1992) verweist auf Entwicklungsrückstände, die sich in einer rudimentären Ausgestaltung des Wohlfahrtsstaats und einer stärkeren Rolle der Familie als soziales Sicherungssystem zeigen. Dagegen argumentieren Ferrara (1996) und Flaquer (2000), dass diese Sichtweise zu kurz greift. Dies zeigt sich daran, dass zumindest in Teilbereichen ein hohes Niveau sozialer Sicherung erreicht wird. Sie stellen dagegen die Bedeutung klientelistischer und familialer Muster bei der Organisation von Wohlfahrtsstaaten in den Vordergrund. Insbesondere letzteres trifft sich mit der aus feministischer Sicht geäußerten Kritik, da auch dort eine stärke Berücksichtigung der Rolle der Familie bei der Betrachtung von Wohlfahrtsstaaten als notwendig erachtet wird. Beide Linien der Kritik werden von Esping-Andersen (1999) mit der Verwendung des Konzeptes der Defamilisierung adressiert, das letztlich aber vor allem zur zusätzlichen Abgrenzung des konservativen Wohlfahrtsregimes genutzt wird.19 Die Tatsache, dass in der vorliegenden Arbeit das grundlegende Konzept der Defamilisierung für die Erklärung von Unterschieden im Ausmaß und in der Struktur von 19 Überlegungen zur Verbindung herkömmlicher vergleichender Wohlfahrtsstaatsforschung mit feministischer Theorie gehen insbesondere auf Orloff (1993) und O’Connor (1993) zurück. So schlägt O’Connor (1993: 501f) die Betrachtung von „theoretical and methodological issues associated with the incorporation of gender into the comparative analysis of welfare states” vor. Und stellt weiter fest: „ [W]e cannot hive off 'gender and the welfare state' as a women's issue. Gender is integral to the understanding of the welfare state and its importance is increasing due to changes in the structure of the labour market and welfare state restructuring associated with resource constraints”. Oberflächlich betrachtet wird diese Forderung von Esping-Andersen (1999) eingelöst, letztlich aber eher in formaler als in substantieller Weise. Im Vordergrund steht bei ihm die eindeutigere Abgrenzung des konservativen Regimes. Während seine ursprüngliche Betrachtung stark den Gegensatz zwischen ‚Staat’ (sozialdemokratisches Regime) und ‚Markt’ (liberales Regime) betont und das konservative Regime vor allem aufgrund der korporatistischen Organisation der sozialen Sicherungssysteme abgegrenzt wurde, identifiziert Esping-Andersen über das Konzept der Defamilisierung die Bedeutung von ‚Familie’ als zentrales Merkmal des konservativen Regimes (zusammenfassend vgl. Esping-Andersen 1999: 85). Diese Zuordnung macht es weder möglich, Dekommodifizierung und Defamilisierung unabhängig voneinander zu betrachten, noch südeuropäische Wohlfahrtsstaaten als Vertreter eines vierten Typs aufzufassen. Weiter geht Korpi (2000), auch er ein Vertreter der herkömmlichen vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung, der ‚gender policy models’ als zweites Klassifizierungsmerkmal ausdrücklich in seinen Typologisierungsansatz aufnimmt.

3.2 Defamilisierung

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Armut von Erwerbstätigen als notwendig betrachtet wird, bedeutet nicht, dass in diesem Punkt die Interpretation von Esping-Andersen übernommen wird. Ursprünglich taucht der Begriff zeitgleich in Arbeiten von McLaughlin und Glendinning (1994) und Lister (1994) auf.20 Beide legen Defamilisierung in ausdrücklicher Analogie zum Begriff der Dekommodifizierung an. „Arguably, the dimension of decommodification needs also to be complemented by that what we might call 'defamilisation', if it is to provide a rounded measure of economic independence. Welfare regimes might then also be characterised according to the degree to which individual adults can uphold a socially acceptable standard of living, independently of family relationships, either through paid work or through the social security system” (Lister 1994: 37).21 Obwohl die Definition weiter gefasst ist, steht bei Lister der Aspekt ökonomischer Autonomie von Frauen im Vordergrund (vgl. auch Orloff 1993, O’Connor 1993). Der Fokus von McLaughlin und Glendinning, die den Begriff im Zusammenhang der Betrachtung von Pflegearrangements für ältere Menschen entwickeln, liegt dagegen stärker auf dem Aspekt der intergenerationalen Abhängigkeit (vgl. Millar/Warman 1996, Hantrais 1999, Leitner 2003). Dass mit dem Begriff Defamilisierung grundsätzlich an beide Dimensionen – ‚Autonomie von Frauen’ und ‚intergenerationale Abhängigkeit’ – gedacht ist, wird in folgender Formulierung deutlich: „The issue is […] the extent to which packages of legal and social provisions have altered the balance of power between men and women, between dependents and non-dependents, and hence the terms and conditions under which people engage in familial or caring arrangements” (McLaughlin/Glendinning 1994: 66). Der Begriff wurde allerdings kritisiert, da er scheinbar eine Präferenz für die Auflösung von Familien nahe legt. O’Connor et al. (1999: 32) merken dazu an: „We fear that 'defamilisation' will suggest a preference for substantive autonomy – no families – and conjure up exactly the sort of illusions about individuals' capacities to operate without interdependencies for which traditional advocates of liberalism have been criticised by feminist political theorists”. Der Begriff mag diese Interpretation nahe legen, sie ist hier aber ausdrücklich nicht gemeint.22 Im Folgenden soll die Frage beantwortet werden, welcher Einfluss von einem unterschiedlichen Grad an Defamilisierung auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen zu erwarten ist. Hierbei wird vor allem auf den Einfluss der Defamilisierung auf Formen des familialen Zusammenlebens eingegangen und 20 Esping-Andersen (1999: 51) verweist dagegen auf Saraceno (1997), die wiederum McLaughlin und Glendinning (1994) zitiert. 21 Die Definition von McLaughlin und Glendinning (1994: 65) lautet: „De-familisation is constituted by those provisions and practices which vary the extent to which well-being is dependent on 'our' relation to the (partriarchal) family”. 22 Die Idee einer Entfamilisierung wird auch von Esping-Andersen deutlich abgelehnt: „De-familialism does not imply 'anti-family'; on the contrary it refers to the degree to which households' welfare and caring responsibilities are relaxed - either via welfare state provision, or via market provision” (EspingAndersen 1999: 51).

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

gefragt, inwieweit die Ausgestaltung dieses Zusammenlebens die Möglichkeiten zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit strukturiert. Ersteres – technisch formuliert die Größe und Struktur von Haushalten – beeinflusst in zentraler Weise den Bedarf von Haushalten. Letzteres beeinflusst die Anzahl und die Höhe von Erwerbseinkommen im Haushalt und somit die zur Verfügung stehenden Ressourcen. Betrachtet man Armut von Erwerbstätigen im Rahmen des Ressourcenansatzes (siehe Abschnitt 2.4 und 4.1) als Verhältnis von Ressourcen und Bedarf, ist ein Einfluss des Grades der Defamilisierung offensichtlich. Ein zentraler, aber nicht der einzige Aspekt von Defamilisierung ist, welche Form geschlechtsspezifischer Arbeitsteilung in Paarhaushalten durch ein Wohlfahrtsregime befördert wird (vgl. Gornick et al. 1997, Dingeldey 1999, Korpi 2000). Es geht dabei darum, inwieweit wohlfahrtsstaatliche Regelungen ein männliches oder ein gleichberechtigtes Ernährermodell begünstigen oder verhindern, also inwieweit unbezahlte Familienarbeit (von Frauen) als Voraussetzung für die Ausübung einer Erwerbstätigkeit (von Männern) angesehen wird.23 Relevante Maßnahmen umfassen die Verfügbarkeit oder finanzielle Förderung von Kinderbetreuungsmöglichkeiten (insbesondere auch für Kinder unter 3 Jahren), Formen der Altenpflege außerhalb der Familie, gesetzliche Arbeitsplatzgarantien und finanzielle Unterstützung für die Dauer von Erziehungszeiten und hier insbesondere Regelungen, die nicht nur von Müttern, sondern auch von Vätern in Anspruch genommen werden (vgl. Gornick et al. 1997, Korpi 2000). Für die Förderung entsprechender Dienste soll hier der Begriff ‚Doppelverdienerunterstützung’ verwendet werden. Doppelverdienerunterstützung zielt – neben der prinzipiellen Möglichkeit, Familie und Erwerbstätigkeit zu verbinden – auf die Verringerung der Abhängigkeit von Frauen von der Familie (und insbesondere vom ‚männlichen Ernährer’). Im Sinne der oben angeführten Definitionen wirken diese Maßnahmen defamilisierend. Dabei wird häufig übersehen, dass die Entlastung von unbezahlter Familienarbeit nur eine Voraussetzung für diese Form der Defamilisierung ist. Die andere ist die Gewährleistung des Zugangs zum Arbeitsmarkt bei gleichen Verdienstmöglichkeiten für Frauen und Männer (vgl. Orloff 1993). Es spielen also auch Arbeitsmarktrigiditäten, Mechanismen der geschlechtsspezifischen Segregation auf dem Arbeitsmarkt und die generellen Lohnunterschiede von Männern und Frauen eine Rolle. Während letzteres vor allem einen Einfluss auf die Karrieremobilität und die Höhe des Erwerbseinkommens hat, wirken Arbeitsmarktrigiditäten auch dem Zugang von Frauen zum Arbeitsmarkt entgegen. Betrachtet man Arbeitsmarktrigiditäten als 23 Und das in allen Wohlfahrtsstaaten bis weit in die 1960er Jahre, in vielen deutlich länger, als Standard vorausgesetzt wurde. Vgl. dazu folgendes Zitat aus dem Beveridge Report, wo diese Arbeitsteilung als Grundlage für Wohlfahrtsstaaten gesehen wird: „[T]he great majority of married women must be regarded as occupied with work which is vital though unpaid, without which their husbands could not do their paid work, and without which the nation could not continue” (Beverdige 1942: 49, zitiert nach Esping-Andersen 1999: 45).

3.2 Defamilisierung

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Schutzmechanismus für die – in manchen Ländern besonders ausgeprägt – männliche Mehrheit der Erwerbstätigen, wird der weiblichen Mehrheit der Nichterwerbstätigen der Zugang zum Arbeitsmarkt erschwert (vgl. Abschnitt 2.3). Bezogen auf Armut von Erwerbstätigen sind diese Faktoren zum einen im Fall von alleinlebenden oder alleinerziehenden Frauen relevant, da hier das Erwerbseinkommen von Frauen immer das einzige potenzielle Erwerbseinkommen ist und so die geschlechtsspezifische Ungleichheit auf dem Arbeitsmarkt ohne möglichen Ausgleich im Haushaltskontext zum Tragen kommt. Ansonsten steht bei der Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen sicherlich die Frage im Vordergrund, ob in Paarhaushalten eine oder zwei Personen erwerbstätig sind, in den meisten Fällen also, ob nur der Mann oder auch die Frau erwerbstätig ist. Das Risiko, arm zu sein, ist für Doppelverdienerhaushalte im Vergleich zu anderen Erwerbstätigenhaushalten niedrig (vgl. Abschnitt 2.5). Von Rahmenbedingungen, die Doppelverdienerhaushalte fördern, ist daher neben der Reduktion des Armutsrisikos von alleinlebenden oder alleinerziehenden Frauen vor allem eine Reduktion von Armut von Erwerbstätigen insgesamt zu erwarten. Den Zugang von Frauen zum Arbeitsmarkt zu erleichtern, wobei Doppelverdienerunterstützung eine Reihe zentraler, aber nicht sämtliche Maßnahmen umfasst, ist nur eine Möglichkeit von Wohlfahrtsstaaten, auf die geschlechtsspezifische Arbeitsteilung einzuwirken. Eine zweite, gegenläufige Möglichkeit besteht darin, die ökonomischen Nachteile des Einverdienermodells durch Transfers oder steuerliche Vorteile zu kompensieren. Diese Maßnahmen, die vor allem familien- oder eheorientierte Komponenten des Steuersystems (z.B. Ehegattensplitting oder Steuerfreibeträge) und die Zahlung von Kinder- oder Familientransfers (z.B. Kindergeld) umfassen, werden häufig mit dem Begriff ‚allgemeine Familienförderung’ bezeichnet, der auch hier verwendet werden soll (vgl. z.B. Korpi 2000, Dingeldey 1999, 2000).24 Den Einkommensvorteilen familien- oder eheorientierter Komponenten des Steuersystems, insbesondere nicht vollständig individualisierte Formen der Besteuerung von Paaren, stehen allerdings deutliche negative ökonomische Anreizeffekte für Erwerbstätigkeit beider Partner gegenüber. Dingeldey (1999: 60) spricht in diesem Zusammenhang von einer ‚indirekten Belohnung’ der Nichterwerbstätigkeit eines Partners. Es ist also gerade nicht nur eine Kompensation der familienbedingten Restriktionen, die für die Ausübung einer Erwerbstätigkeit bestehen, sondern diese Kompensation wird nur dann geleistet, wenn die Erwerbstätigkeit eines Partners im Umfang reduziert oder beendet wird. Diese Regelungen wirken als starker negativer ökonomischer Arbeitsanreiz und fördern so die stärkere Abhängigkeit eines Partners, in den meisten Fällen der Frau von der Familie, wirken also 24 Neben dem Einfluss des Steuersystems wären noch weitere Aspekte zu nennen, wie beispielsweise die Mitversicherung von Ehepartnern und Kindern in der Krankenversicherung von Erwerbstätigen (vgl. Dingeldey 1999, 2000).

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

der Defamilisierung entgegen. Man könnte dies dann als familisierende Wirkung bezeichnen. Im Gegensatz zu steuerlichen Begünstigungen ist eine entsprechende Wirkung von Kindergeld und anderen familienbezogenen Transfers nur dann zu erwarten, wenn sie einer Bedürftigkeitsprüfung unterliegen, also dann nicht gezahlt werden, wenn Haushalte über ein höheres Einkommen verfügen, was eher der Fall sein wird, wenn beide Partner erwerbstätig sind. Werden diese Transfers aber unabhängig von Einkommen und Erwerbstätigkeit gezahlt – wie es in vielen Ländern der Fall ist – kann man zwar auch gemäß dem Einkommenseffekt (vgl. Abschnitt 3.1) einen negativen Einfluss auf das Arbeitsangebot annehmen, da man aufgrund der Transfers auch mit ‚weniger Arbeit über die Runden kommt’.25 Allerdings ist dieser Einkommenseffekt weitaus schwächer einzuschätzen als der Effekt des Transferentzugs bei steigendem Einkommen. Daher ist insgesamt von einer armutsreduzierenden Wirkung von Kinder- und Familienleistungen auszugehen (vgl. für Deutschland Strengmann-Kuhn 2003). Zusammengenommen wirken die Maßnahmen der allgemeinen Familienförderung also familisierend, jedoch kann insbesondere von nicht-bedürftigkeitsgeprüften Transfers auch ein armutsreduzierender Effekt ausgehen. Dies ist insbesondere deswegen zu berücksichtigen, da einige Wohlfahrtsstaaten sowohl Elemente der Doppelverdienerunterstützung als auch der allgemeinen Familienförderung miteinander verbinden (vgl. Korpi 2000). Hier wird u.U. die armutsreduzierende Wirkung der Doppelverdienerunterstützung durch generöse Kinder- oder Familientransfers noch verstärkt. Während der Einfluss von Defamilisierung auf Armut von Erwerbstätigen bislang vor allem mit Bezug auf die Autonomie von Frauen betrachtet wurde, soll nun auf die zweite Dimension – intergenerationale Abhängigkeit – eingegangen werden. Dies betrifft zum einen die Abhängigkeit junger Erwachsener, die sich im Übergang in den Arbeitsmarkt befinden, von ihren Eltern. Zum anderen betrifft es Ältere, die bereits aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind, und ihre Abhängigkeit von ihren Kindern. Insbesondere letzteres ist offensichtlich eng mit dem Aspekt der Autonomie von Frauen verbunden, die als Töchter, Schwiegertöchter oder Ehefrauen die Hauptlast der Pflege innerhalb von Familien tragen. Die Betrachtung aus der Perspektive intergenerationaler Abhängigkeit betont dagegen auch die andere Seite des Abhängigkeitsverhältnisses. Zunächst soll aber auf die Abhängigkeit junger Erwachsener eingegangen werden. Hier spielen zwei Bedingungen eine Rolle: Zum einen die Möglichkeit des Zugangs zum Arbeitsmarkt, zum anderen die Möglichkeit des Bezugs von staatlichen Transfers ohne bereits (länger) erwerbstätig gewesen zu sein. Sind beide Zugänge nicht oder nur in unzureichender Form gegeben, bleibt als 25 Unter dem Gesichtspunkt der Autonomie von Frauen ist zu berücksichtigen, dass Kindergeld und andere Familienleistungen dann als eine zumindest teilweise ‚Entlohnung’ der Familienarbeit betrachtet werden können, wenn diese an die Frau ausgezahlt werden. Häufig ist dies aber nicht der Fall, sondern sie werden an den Mann ausgezahlt, beispielsweise direkt mit dem Erwerbseinkommen.

3.2 Defamilisierung

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Alternative nur die Familie übrig. Als Mechanismus, der Jüngeren den Zugang zum Arbeitsmarkt erschwert, wird ähnlich wie im Fall von Frauen vor allem eine hohe Arbeitsmarktrigidität angesehen. Hier sind es allerdings die – in der Mehrheit älteren – Arbeitsplatzinhaber, die vor der Konkurrenz mit Jüngeren geschützt werden (vgl. Gallie et al. 1998, Mills et al. 2006). Da aufgrund der unzureichenden Erwerbsbiographie häufig auch keine Ansprüche innerhalb des Systems der Arbeitslosenunterstützung bestehen, bleiben allein Systeme der sozialen Grundsicherung übrig, die nicht in allen Ländern zur Verfügung stehen. Als Konsequenz dieser Mechanismen lebt insbesondere in südeuropäischen Ländern ein hoher Anteil von jungen Arbeitslosen bei ihren (erwerbstätigen) Eltern (vgl. Paugam/Russell 2000). Bezogen auf Armut von Erwerbstätigen bedeutet dies, dass mehr Personen von einem Erwerbseinkommen abhängig sind, oder anders ausgedrückt, dass sich das Verhältnis von Bedarf zu Ressourcen verschlechtert. Dieser Zusammenhang ist auch für das Zusammenleben von Älteren mit ihren Kindern anzunehmen, wenn eine unzureichende Alterssicherung zumindest ein Grund für dieses Zusammenleben ist. Entscheidender ist aber vermutlich der Aspekt der Betreuung und Pflege, wenn diese nicht über wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen außerhalb der Familie geleistet wird. Bezogen auf Armut von Erwerbstätigen ist dies dann allerdings eher als Restriktion für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit anzusehen, insbesondere als Beschränkung der oben diskutierten Autonomie von Frauen. Wenn nicht ein unzureichendes (Renten)einkommen der Grund für das Zusammenleben ist, sondern vor allem die Betreuung und Pflege, müssten Renten auch in Erwerbstätigenhaushalten auf der ‚Positivseite’ der Ressourcen berücksichtigt werden. Das Zusammenleben im Rahmen eines erweiterten Familienzusammenhangs ist somit nicht nur unter dem Aspekt der Vergrößerung der Bedarfsgemeinschaft, sondern auch unter dem Aspekt der Verbreiterung der Basis möglicher Ressourcenquellen zu betrachten. In diesem Sinne können dann auch geringe Einkommen, wie beispielsweise die von jungen Niedriglöhnern, die vielleicht wie ihre arbeitslosen Altersgenossen bei ihren Eltern leben, zu einer Verringerung von Armut von Erwerbstätigen beitragen. Genau dieses Zusammenkommen unterschiedlicher Ressourcenquellen wird von Trifiletti unter dem Schlagwort ‚synthesis of breadcrumps’ für Italien als Vertreter des südeuropäischen Wohlfahrtsregimes diskutiert: „[A]lthough neither alone could provide a decent living, together they might be of some value if combined within a family income which included other partial incomes from agriculture, self-employment, self-produced services or self-grown products or whatever else, in a 'synthesis of breadcrumps' by which all the needs of the family members could somehow be met” (Trifiletti 1999: 52).

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

In dieser Interpretation steht die Schutzfunktion erweiterter Familiensolidarität im Vordergrund,26 während zuvor ein geringer Grad der Defamilisierung vor allem unter dem Aspekt der Überforderung der Familie (und vor allem ihrer Erwerbstätigen) gesehen wurde. Insofern ist kein eindeutiger Einfluss von Defamilisierung auf das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen zu erwarten. Deutlich hervortreten sollten aber Unterschiede in der Zusammensetzung der armen Erwerbstätigen. Hier ist bei einer starken Betonung der Familiensolidarität bzw. einem geringen Grad der Defamilisierung eine stärkere Belastung klassischer Hauptverdiener zu erwarten und somit eine Verschiebung des Problems Armut von Erwerbstätigen von den Rändern in die Kernbereiche des Arbeitsmarktes. Umgekehrt bedeutet dies (durchaus paradoxerweise), dass das Armutsrisiko von Arbeitsmarkteinsteigern oder Frauen bei einem niedrigen Grad der Defamilisierung geringer als bei starker Defamilisierung ausfallen sollte.

3.3 Lohnverhandlungssysteme, Mindestlöhne und Verteilung von Erwerbseinkommen Bislang wurden entlang der Dimensionen Dekommodifizierung und Defamilisierung vor allem institutionelle Rahmenbedingungen diskutiert, von denen ein Einfluss auf die Höhe von Transfereinkommen, die Rolle der Familie und die geschlechtsspezifische Arbeitsteilung innerhalb von Familien erwartet wird. Allenfalls indirekt wurde auf die Frage eingegangen, inwieweit die Höhe und Verteilung individueller Erwerbseinkommen, die in der Mehrheit der Haushalte die zentrale Einkommensquelle ausmachen (vgl. Abschnitt 2.4), von institutionellen Rahmenbedingungen beeinflusst werden. Hier wird vor allem ein Einfluss der Ausgestaltung von Lohnverhandlungssystemen und anderen Mechanismen der Lohnsetzung erwartet. Geht man davon aus, dass sowohl insgesamt höhere als auch weniger ungleich verteilte Erwerbseinkommen mit einem niedrigeren Ausmaß an Armut von Erwerbstätigen einhergehen, müssten diese Faktoren auch für das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen relevant sein. Mit Blick auf Armut und Ungleichheit sind entsprechende Zusammenhänge auch bereits gezeigt worden (vgl. Moller et al. 2003, Alderson/Nielsen 2002). Da – im Gegensatz zu arbeitslosen und nichterwerbstäti26 Tatsächlich sind die intergenerationalen Einkommensunterschiede (gemessen am Haushaltseinkommen) in südeuropäischen Ländern weitaus weniger stark ausgeprägt als insbesondere in den skandinavischen Ländern (Vogel 1997). Dieses Ergebnis erscheint aufgrund der schlechten Arbeitsmarktchancen von jungen Erwachsenen in Südeuropa zunächst widersinnig. Es erklärt sich aber daraus, dass, während in Nordeuropa auch junge Geringverdiener in einem eigenen Haushalt leben und somit zur intergenerationalen Einkommensungleichheit beitragen, diese Gruppe in Südeuropa mit ihren Eltern zusammenlebt und Einkommensunterschiede im Haushaltskontext ausgeglichen werden. Ein ähnlicher Zusammenhang zeigt sich für Rentner und das Zusammenleben mit ihren Kindern.

3.3 Lohnverhandlungssysteme, Mindestlöhne und Verteilung von Erwerbseinkommen

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gen Armen – die hier betrachtete Gruppe grundsätzlich Erwerbseinkommen bezieht, erscheint dieser Zusammenhang für arme Erwerbstätige sogar plausibler.27 Hinweise auf institutionelle Bestimmungsgründe der Lohnhöhe finden sich insbesondere in der breiten Literatur zum Einfluss von Lohnverhandlungssystemen auf die makroökonomische Leistungsfähigkeit im Ländervergleich. Der Aspekt der Lohnhöhe ist in Teilen dieser Diskussion zentral, da angenommen wird, dass diese einen Einfluss auf das Ausmaß von Arbeitslosigkeit, Inflation und wirtschaftlichem Wachstum besitzt (vgl. als Überblick OECD 1997, Iversen 1999, Flanagan 1999, Visser 2005). Prinzipiell wird davon ausgegangen, dass die Lohnhöhe Ergebnis von Verhandlungen ist, in denen sich Arbeitnehmer und Arbeitgeber gegenüber stehen. Die grundsätzlich bestehende Machtdifferenz wird dabei einerseits durch die Organisation in Gewerkschaften, andererseits durch staatliche Eingriffe, z.B. durch die Festlegung von Verfahrensregeln und Mindeststandards, reduziert. Letzteres schließt auch gesetzliche Mindestlöhne ein, auf die in einem weiteren Schritt eingegangen wird. Zunächst geht es jedoch um die Frage, welchen Einfluss Gewerkschaften auf die Höhe von Löhnen haben, und wie sich dieser Einfluss je nach Ausgestaltung von Lohnverhandlungssystemen unterscheidet. In der Literatur, die auf den Aspekt der Verhandlungsmacht von Gewerkschaften abstellt (vgl. Flanagan 1999, Fitzenberger/Kohn 2006, Rueda/Pontusson 2000), wird i.d.R. der gewerkschaftliche Organisationsgrad betrachtet, also der Anteil der Gewerkschaftsmitglieder an allen abhängig Beschäftigten. Bei einem höheren gewerkschaftlichen Organisationsgrad wird eine stärkere Verhandlungsmacht angenommen, die sich aus höheren finanziellen Mitteln und der damit verbundenen Streikfähigkeit erklärt.28 Weiter wird von einer höheren Legitimation und höheren Mobilisierungsreserven ausgegangen (vgl. Ebbinghaus 2003). Aus diesen Faktoren lässt sich auf eine größere Verhandlungsmacht von Gewerkschaften schließen. Geht man davon aus, dass Gewerkschaften das Ziel höherer Löhne verfolgen, sollte eine stärkere Machtposition mit einer besseren Verwirklichung dieses Ziels einhergehen. Dagegen stehen Überlegungen, die eine Internalisierung negativer externer Effekte annehmen, die gegen eine Durchsetzung des Ziels höherer Löhne sprechen wie z.B. 27 Da Lohnersatzleistungen häufig vom früheren Erwerbseinkommen abhängen, besteht auch bei nichterwerbstätigen und arbeitslosen Armen ein Zusammenhang zu Mechanismen der Lohnsetzung. Allerdings ist dieser indirekt und gilt nicht für alle nichterwerbstätigen und arbeitslosen Armen. 28 Allerdings wird darauf verwiesen, dass dieser Zusammenhang durchaus auch vom Ausmaß an Zentralisierung beeinflusst wird. Deutlich wird dies bei Betrachtung der Tarifbindung, dem Anteil der Beschäftigten, die einem Tarifvertrag unterliegen. In den meisten Ländern liegt die Tarifbindung weit über dem gewerkschaftlichen Organisationsgrad. Weiter wird argumentiert, dass ein sinkender gewerkschaftlichen Organisationsgrad insbesondere in dezentralen Verhandlungssystemen zu einem Rückgang der Tarifbindung führt, der bei höherer Zentralisierung nicht zu beobachten ist (vgl. Lucifora 2000: 13). So ist auch zu erklären, dass beispielsweise in Frankreich, wo nur sehr wenige Arbeitnehmer gewerkschaftlich organisiert sind (1994: 9%, zum Vergleich USA: 16%, Deutschland: 29%, Schweden: 91%), die Tarifabdeckung trotzdem mit 95% höher liegt als in den meisten anderen Ländern (USA: 18%, Deutschland: 92%, Schweden: 89%, alle Angaben aus OECD 1997: 71).

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

höhere Preise oder Arbeitslosigkeit (Calmfors 1993). In der älteren Literatur wird dieser Aspekt vor allem aus der Perspektive des Einflusses von Korporatismus diskutiert, also von trilateralen Arrangements, in denen der Staat als Vermittlungsoder Verhandlungspartner auftritt (vgl. Lehmbruch 1984). Es wird dabei argumentiert, dass durch die Zentralisierung und Konsensorientierung korporatistischer Arrangements eine stärkere Internalisierung negativer externer Effekte erfolgt, und dass dies dem Ziel der Durchsetzung höherer Löhne entgegenläuft und zu höherer wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit führt (vgl. Bruno/Sachs 1985). Grundsätzlich wurde dieser sogenannten ‚Korporatismushypothese’, die einen linearen Zusammenhang zwischen Korporatismus und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit annimmt, in der einflussreichen Arbeit von Calmfors und Driffill (1988) widersprochen. Im Gegensatz zu früheren Arbeiten betrachten Calmfors und Driffill mit dem Grad der Zentralisierung von Lohnverhandlungssystemen nur eine Dimension von Korporatismus.29 Sie unterschieden dabei, ob Tarifverträge national, für Wirtschaftszweige oder für einzelne Firmen gelten, also auf zentraler, intermediärer oder dezentraler Ebene abgeschlossen werden. Calmfors und Driffill argumentieren, dass diese Vorgehensweise gegenüber der Verwendung eines multidimensionalen Konzepts von Korporatismus erlaubt, Hypothesen präzise zu formulieren und Zusammenhänge eindeutig zu bestimmen (vgl. auch Flanagan 1999). Vor allem argumentieren sie aber gegen einen linearen Zusammenhang zwischen Zentralisierung und wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und plädieren in Richtung eines umgekehrt U-förmigen Zusammenhangs, der darauf beruht, dass eine Internalisierung externer Effekte insbesondere in zentralisierten und dezentralen Verhandlungssystemen der Anwendung der Verhandlungsmacht von Gewerkschaften für Lohnsteigerungen entgegenwirkt.30 Bei zentralisierten Systemen hat in dieser Argumentation mangelnde Lohnzurückhaltung Preissteigerungen auf nationaler Ebene zur Folge, die somit alle von den Lohnzuwächsen Begünstigten betreffen. Diese und andere negative Externalitäten werden daher internalisiert und wirken sich mäßigend auf Lohnforderungen aus. Im dezentralen Fall fallen Lohnsteigerungen auf das betroffene Unternehmen aufgrund höherer Lohnkosten in Form eines Verlustes der Wettbewerbsposition und daraus resultierenden Beschäftigungsverlusten 29 Eine Betrachtung von Einzeldimensionen findet sich auch in anderen Arbeiten, allerdings häufig ohne dabei auf den Begriff Korporatismus zu verzichten. Teulings und Hartog weisen in diesem Zusammenhang darauf hin, dass Maße für Korporatismus und Zentralisierung häufig ähnliche Ergebnisse erzielen, dass die konzeptionelle Trennung beider Konzepte trotzdem sinnvoll ist: „Conceptually, it may be useful to maintain a distinction between centralization and corporatism. Centralization defines the aggregation level of bargaining, corporatism adds interaction and coordination with and through the government” (Teulings/Hartog 1997: 31). 30 Sie knüpfen dabei an die Annahme von Olsen (1982) an, dass „organized interests may be most harmful when they are strong enough to cause major disruptions but not sufficiently encompassing to bear any significant fraction of the costs for society of their actions in their own interests” (Calmfors/Driffill 1988: 15).

3.3 Lohnverhandlungssysteme, Mindestlöhne und Verteilung von Erwerbseinkommen

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zurück, da andere Unternehmen im gleichen Wirtschaftszweig nicht mit entsprechend höheren Kosten belastet werden. Auch hier gehen Calmfors und Driffill davon aus, dass diese und andere negative Externalitäten bei den Lohnverhandlungen berücksichtigt werden. Die Arbeit von Calmfors und Driffill (1988) ist in der Folge unter anderem wegen ihrer Beschränkung auf die Betrachtung der Zentralisierung von Lohnverhandlungssystemen kritisiert worden (vgl. Soskice 1990). Zudem haben spätere Studien nicht immer den vorhergesagten umgekehrt U-förmigen Zusammenhang belegen können (vgl. OECD 1997, 2004). Insgesamt wird die Beurteilung der Arbeiten zu dem Thema durch das Problem der Operationalisierung von (Teildimensionen von) Korporatismus erschwert. Kenworthy (2003) führt in einem entsprechenden Überblick 42 (!) verschiedene Skalen auf, die Korporatismus oder Teildimensionen von Korporatismus messen. Calmfors merkt bereits in einem früheren Literaturüberblick an: „[T]he most striking conclusion of my survey is perhaps that the links between centralisation and macroeconomic performance appear so complex that a scientific consensus on how best to organise wage bargaining seems unlikely to develop” (1993: 184). Im Gegensatz zu den uneindeutigen Befunden zur makroökonomischen Leistungsfähigkeit und damit verbunden der Lohnhöhe, weist eine Reihe von Arbeiten auf einen eindeutigen Zusammenhang zwischen Zentralisierung und der Gestalt der Lohnverteilung hin. „[T]he extensive literature on the economic impact of wagebargaining institutions in advanced democratic societies contains only a few widely accepted findings. One of these is that more centralized bargaining institutions strongly encourage wage equality” (Golden/Londregan 2006: 208, vgl. auch Blau/Kahn 1996, OECD 1997, Wallerstein 1999, OECD 2004c). Im Zusammenhang mit Armut von Erwerbstätigen ist dabei insbesondere interessant, dass die Reduzierung der Ungleichheit auf eine Stauchung im unteren Bereich der Lohnverteilung zurückzuführen ist (vgl. Blau/Kahn 1996). Vergleichbare Ergebnisse finden sich auch in Arbeiten, die allein den Einfluss gewerkschaftlicher Verhandlungsmacht betrachten. Hier wird davon ausgegangen, dass bei einem stärkeren Einfluss von Gewerkschaften eher die Setzung von höheren Lohnuntergrenzen erfolgt, auch wenn kein generell positiver Einfluss auf die Lohnhöhe besteht (vgl. Fitzenberger/Kohn 2006). Desweiteren werden in Ländern mit dezentralen Lohnverhandlungssystemen Unterschiede zwischen gewerkschaftlich organisierten und nicht gewerkschaftlich organisierten Wirtschaftszweigen angenommen (vgl. Blau/Kahn 1996, Zweimüller/Barth 1994). In zentralisierten Lohnverhandlungssystemen ist diese Unterscheidung nicht relevant, trotzdem lassen sich auch hier ähnliche sektorspezifische Unterschiede beobachten. Neben einem Einfluss auf sektorspezifische Lohndifferentiale finden sich auch Hinweise eines Einflusses stärkerer Zentralisie-

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

rung auf Unterschiede entlang sozio-demographischer Merkmale wie Geschlecht oder Qualifikation.31 Neben Studien, welche die gesamte Einkommensverteilung berücksichtigen, gibt es einige Arbeiten, die ausschließlich den Niedriglohnbereich betrachten (vgl. Lucifora 2000, Lucifora et al. 2005, Robson et al. 1999). Obwohl keine Übereinstimmung zwischen dem Auftreten von Niedriglohn und Armut besteht, bilden Niedriglöhner eine besondere Risikogruppe, deren Armutsrisiko höher ist als das von anderen Erwerbstätigen. So ist anzunehmen, dass insbesondere ein geringeres Auftreten niedriger Löhne das Risiko verringert, trotz Erwerbstätigkeit arm zu sein. Lucifora (2000) zeigt, dass unterschiedliche Aspekte von Lohnverhandlungssystemen einen Einfluss auf den Anteil an Niedriglohnbeschäftigung haben. So hat z.B. der Grad der Zentralisierung einen negativen Einfluss. „We have shown that institutional settings differ substantially across countries and that institutional variety in the labour market is able to explain a great deal of the observed patterns of low pay across countries. At a descriptive level, results […] indicate that union density, collective bargaining coverage, and the centralization of wage negotiations jointly contribute to reduce the incidence of low pay across countries” (Lucifora 2000: 34). Dieses Ergebnis wird von Robson et al. (1999) allgemein bestätigt. Allerdings zeigen sich in ihrer Analyse, die nach Geschlecht, Wirtschaftszweig und weiteren Merkmalen differenziert, z.T. deutliche Unterschiede im Niedriglohnanteil zwischen einzelnen Bereichen, die teilweise dem Ergebnis auf allgemein ländervergleichender Ebene entgegenstehen. Insbesondere heben Robson et al. (1999) den zwar vorhandenen, aber deutlich geringeren Einfluss von Lohnverhandlungssystemen auf den Niedriglohnanteil bei Frauen hervor. Vereinfachend lassen sich die hier diskutieren Ergebnisse so zusammenfassen. Es gibt keinen eindeutigen Einfluss von Korporatismus bzw. der Ausgestaltung von Lohnverhandlungssystemen auf die Höhe von Löhnen. Eines der wenigen eindeutigen Ergebnisse ist, dass eine stärkere Zentralisierung von Lohnverhandlungssystemen mit einer geringeren Spreizung der Lohnverteilung einhergeht, wobei auch Einflüsse auf geschlechts- und bildungsspezifische Ungleichheiten zu beobachten sind. Weiter ist ein Einfluss gewerkschaftlicher Verhandlungsmacht auf die Lohnspreizung festzustellen. Sowohl Zentralisierung als auch gewerkschaftliche Verhandlungsmacht betreffen vor allem den Bereich niedriger Einkommen, es handelt sich also um eine Stauchung der Lohnverteilung von unten. Der Einfluss von Arbeitsmarktinstitutionen auf das Ausmaß von Niedriglohnbeschäftigung ist dagegen sel31 Ergebnisse zum Einfluss von Lohnverhandlungssystemen auf geschlechtsspezifische Einkommensungleichheit finden sich bei Teulings und Hartog (1997: 43f), die allerdings eine Korporatismusskala und keine Zentralisierungsskala als erklärende Variable verwenden. Weniger eindeutig fallen Ergebnisse zum Einfluss auf qualifikationsspezifische Lohndifferentiale aus. Tendenziell verringern sich in stärker korporatistisch angelegten Systemen auch die Lohndifferentiale nach Bildung. Allerdings finden Teulings und Hartog hier auch Ausreißer, die diesem Ergebnis entgegenstehen.

3.3 Lohnverhandlungssysteme, Mindestlöhne und Verteilung von Erwerbseinkommen

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ten explizit untersucht worden, jedoch deuten die vorliegenden Ergebnisse auf ähnliche Zusammenhänge wie bei der Betrachtung der Lohnverteilung hin (was nahe liegt, da Niedriglohnbeschäftigung den unteren Bereich der Lohnverteilung umfasst). Neben der Ausgestaltung von Lohnverhandlungssystemen sind gesetzliche Mindestlöhne eine weitere Möglichkeit – zumindest im Niedrigeinkommensbereich –, auf die Lohnhöhe einzuwirken. Im weiteren Sinne können auch Lohnuntergrenzen in tariflichen Abschlüssen als Mindestlohn interpretiert werden, insbesondere in zentralen Lohnverhandlungssystemen. Aus dieser Perspektive unterscheiden Dolado et al. (1996: 321) fünf Möglichkeiten der Festlegung von Mindestlöhnen: 1. eine gesetzliche Festlegung durch die Regierung (z.T. unter Beteiligung der Tarifparteien), 2. eine Festlegung in nationalen Lohnverhandlungen, 3. eine Festlegung in wirtschaftszweigweiten Tarifabschlüssen, 4. durch allgemein gültige Tarifverträge oder 5. eine gesetzliche Festlegung für einzelne Wirtschaftszweige (z.B. in Großbritannien bis 1993). Hier soll Mindestlohn – in Abgrenzung zur zuvor diskutierten Wirkung von Lohnverhandlungssystemen – jedoch allein in einem engeren Sinne verstanden werden, also als allgemeine gesetzliche Festlegung. Obwohl sie hier separat behandelt werden, können Mindestlöhne auch als eine Form der Zentralisierung betrachtet werden, aber eben als eine gesetzliche Form und nicht als eine von den Tarifparteien ausgehandelte. Allerdings betrachtet Wallerstein (1999) die Festlegung von Mindestlöhnen als schwächste Form der Zentralisierung von staatlicher Seite. Mindestlöhne werden trotzdem als wichtiges Mittel diskutiert, um die Verbreitung von Niedriglöhnen (und in der Folge Armut) zu bekämpfen. Werden durch Tariflöhne keine oder keine ausreichend hohen Lohnuntergrenzen gesetzt, werden durch die Setzung von Mindestlöhnen Erwerbseinkommen im unteren Einkommensbereich erhöht. Weiter wird argumentiert, dass auch bei relativ umfassender tariflicher Lohnregulierung ein gesetzlicher Mindestlohn als zusätzliches deutlich sichtbares Signal einer Lohnuntergrenze angesehen werden kann (vgl. StrengmannKuhn 2003, Schäfer 1997). Aus makroökonomischer Sicht werden Mindestlöhne dagegen kontrovers diskutiert (vgl. Bazen 2000). In neoklassischer Perspektive stellen Mindestlöhne einen Eingriff in den Arbeitsmarkt dar, der die Arbeit insbesondere von geringqualifizierten Arbeitnehmern verteuert. Als Folge werden entweder Investitionen in die Automatisierung einfacher Tätigkeiten relativ gesehen billiger oder Produkte und Dienstleistungen werden teurer. Beides führt zu einem Beschäftigungsrückgang: einerseits direkt durch die Automatisierung, andererseits indirekt durch zurückgehenden Absatz. Bezogen auf Armut wird davon ausgegangen, dass die negativen Folgen des Beschäftigungsrückgangs und der Rückgang der Produktivität die positiven Folgen des Mindestlohns auf mittlere und längere Sicht übersteigen. Diese Argumentation wird, vor allem wegen der zugrunde liegenden Annahmen der neoklassischen Ökonomie, insbesondere bezüglich der Arbeitslosig-

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

keit, kritisiert. Dagegen wird argumentiert, dass (höhere) Mindestlöhne mit einer Erhöhung der Nachfrage verbunden sind oder dass erhöhte Löhne einen Anreiz für eine Erhöhung der Produktivität bilden (vgl. Bazen 2000). Empirische Studien haben gezeigt, dass die negativen Auswirkungen der Erhöhung von Mindestlöhnen gering sind (vgl. z.B. Machin/Manning 1996). Besondere Aufmerksamkeit hat die Studie von Card und Krueger (1995) erhalten, die unter bestimmten Bedingungen sogar positive Beschäftigungseffekte feststellen. Die Studie wurde allerdings vielfach, insbesondere aufgrund ihrer methodischen Vorgehensweise, kritisiert (vgl. Bazen 2000: 126ff). Auf den hier vor allem interessierenden Zusammenhang zwischen Mindestlöhnen und Armut geht eine Reihe von Studien ein, die im Zusammenhang mit der Einführung eines nationalen Mindestlohns in Großbritannien entstanden sind (vgl. Manning/Dickens 2002, Sutherland 2001). Sutherland (2001) zeigt auf Basis von Simulationsrechnungen, dass die Einführung eines Mindestlohns im Vergleich zu anderen Maßnahmen nur einen geringen Einfluss auf die Reduktion von Armut bzw. der Ungleichheit von Haushaltseinkommen hat (vgl. weiter auch Burkhauser/Finegan 1988, Horrigan/Mincy 1993, Nolan 2000: 97ff). Eindeutig positiv werden Mindestlöhne im Zusammenhang mit der Einführung von Transferleistungen, die sich speziell an Erwerbstätige richten, diskutiert. Hier wird argumentiert, dass Mindestlöhne verhindern, dass eine Erhöhung des Erwerbseinkommens durch Transfers so nicht von Arbeitgebern zum Anlass genommen werden kann, Löhne zu senken (vgl. Blank 1994, Chilman 1995, Sutherland 2001, OECD 2005). So ist also insbesondere im Zusammenhang mit erwerbsorientierten Strategien der Armutsbekämpfung von einem armutsreduzierenden Einfluss von Mindestlöhnen auszugehen.

3.4 Wirtschaftliche Entwicklung und Arbeitsmarktstruktur Neben institutionellen Einflüssen werden bei der Betrachtung von Armut und Ungleichheit insbesondere Einflüsse der wirtschaftlichen Entwicklung geltend gemacht. In historischer Perspektive wird die wirtschaftliche Entwicklung in industrialisierten Gesellschaften als einer der entscheidenden Faktoren für den Abbau von Einkommensungleichheit und Armut betrachtet. Kuznets (1955) begründet diese Entwicklung mit der Verschiebung von Arbeitskräften aus der Landwirtschaft in moderne Sektoren, insbesondere in den industriellen Sektor, der durch höhere Produktivität und Löhne gekennzeichnet ist. Um den Zusammenhang zwischen dieser Verschiebung und der Entwicklung der Einkommensungleichheit zu betrachten, verwendet Kuznets das Konzept des Sektordualismus, wobei das in einem Sektor erwirtschaftete Einkommen ins Verhältnis zu seiner Größe gesetzt wird. Der

3.4 Wirtschaftliche Entwicklung und Arbeitsmarktstruktur

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Prozess der Industrialisierung ist zunächst durch einen zunehmenden Sektordualismus geprägt und führt zu steigender Ungleichheit. Mit weiter fortschreitender Industrialisierung kehrt sich diese Entwicklung um. Aufgrund des schrumpfenden Agrarsektors bei steigender Produktivität wird nun der Sektordualismus – und somit die Einkommensungleichheit – reduziert. Während in industrialisierten Ländern bis mindestens zum Beginn der 1970er Jahre tatsächlich ein Rückgang der Einkommensungleichheit festzustellen war, ist diese in vielen Ländern seitdem oder seit einem späteren Zeitpunkt wieder angestiegen (vgl. Green et al. 1992, Atkinson et al. 1995, Alderson/Nielsen 2002). Die Umkehrung dieser Entwicklung wird entsprechend dem Titel der Untersuchung von Harrison und Bluestone (1988) als ‚GreatU-Turn’ bezeichnet. Als Erklärung für den ‚U-Turn’ werden mehrere Faktoren angeführt. Alderson und Nielsen (2002) sehen dabei die zunehmende Globalisierung als eine zentrale Ursache für die steigende Einkommensungleichheit in industrialisierten Gesellschaften. Ein Aspekt in diesem Zusammenhang ist der Prozess der Deindustrialisierung durch Verlagerung von Industriearbeitsplätzen in weniger entwickelte Länder. Dies bedeutet in den betrachteten Gesellschaften eine zunehmende Verschiebung von Arbeitskräften in den Dienstleistungssektor, der gegenüber dem industriellen Sektor durch geringere Durchschnittseinkommen und höhere Einkommensungleichheit geprägt ist (vgl. Nielsen/Alderson 1997, Harrison/Bluestone 1988). Als Erklärung für die geringeren Einkommen wird auf die geringere Produktivität im Dienstleistungssektor verwiesen, aber auch auf einen geringeren gewerkschaftlichen Organisationsgrad (vgl. Zweimüller/Barth 1994). Inwieweit lassen sich diese Überlegungen auf Armut und insbesondere auf Armut von Erwerbstätigen übertragen? Moller et al. (2003) berücksichtigen mehrere der von Alderson und Nielsen (2002) angeführten Faktoren in ihrer ländervergleichenden Analyse des Ausmaßes von Armut. Dabei finden sie einen positiven Effekt der wirtschaftlichen Entwicklung auf Armut, also mit zunehmender wirtschaftlicher Entwicklung steigt das Ausmaß von Armut an.32 Allerdings ist dieser Effekt nicht robust. Einen gegenläufigen Effekt finden US-amerikanische Studien, die in diesem Zusammenhang aber auch direkt auf das Ausmaß der Arbeitslosigkeit eingehen. Grundsätzlich wird dabei ein eindeutig negativer Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und Armut angenommen: In Zeiten wirtschaftlicher Aufschwünge wird Armut reduziert. Allerdings hat sich dieser Zusammenhang seit den 1970er Jahren abgeschwächt (vgl. Gottschalk/Danziger 1984, Tobin 1994, Blank 1997, Figlio/Ziliak 1999, Freeman 2001, Formby et al. 2001). Es wird darauf verwiesen, dass eine Armutsreduktion nur dann gegeben ist, wenn Wirtschaftswachs32 Moller et al. (2003) betrachten dabei Armut vor Steuern und Transfers. Auf das Ausmaß der Armutsreduktion durch Umverteilung hat die wirtschaftliche Entwicklung dagegen keinen signifikanten Einfluss, der positive Einfluss wird also nicht umgekehrt. Kenworthy (1999) betrachtet dagegen Armut nach Steuern und Transfers und findet – je nach verwendeter Armutsgrenze – keinen oder einen positiven Einfluss.

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

tum mit steigenden Beschäftigungsraten einhergeht. Hier wird argumentiert, dass wirtschaftliche Aufschwünge Arbeitslose nicht mehr in ausreichendem Maße in Beschäftigung zurückbringen und somit Armut nicht in gleichem Umfang wie in früheren Jahrzehnten reduziert wird. Zum anderen wird die schwache oder sogar rückläufige Entwicklung von Reallöhnen, insbesondere von Geringqualifizierten, als Ursache für den abgeschwächten Zusammenhang zwischen Wirtschaftswachstum und Armut angesehen (vgl. Freeman 2001, Blank 1997, Tobin 1994). Ein Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit, Reallöhnen und Armut lässt sich auch für Erwerbstätige annehmen. Betrachtet man sinkende Reallöhne als Folge verminderter Arbeitsnachfrage und somit als Einfluss in Zeiten steigender Arbeitslosigkeit, kann man einen positiven Einfluss von Arbeitslosigkeit und Armut von Erwerbstätigen annehmen (vgl. Moller 2003: 26). Allerdings setzt dieses Argument voraus, dass Löhne nach unten flexibel sind. Inwieweit dies zutrifft, ist allerdings nicht nur von der wirtschaftlichen Entwicklung abhängig, sondern steht auch in engem Zusammenhang mit der Ausgestaltung von Lohnverhandlungssystemen. Ein anderes Argument zielt darauf, dass durch Arbeitslosigkeit die Anzahl der Verdiener pro Haushalt bzw. die Anzahl an Arbeitsstunden und somit das Erwerbseinkommen verringert werden (vgl. Gramlich/Laren 1984). Allerdings gibt es auch Hinweise auf einen grundsätzlich gegenläufigen Zusammenhang. Rueda und Pontusson (2000), die den Einfluss von wirtschaftlicher Entwicklung auf die Ungleichheit von Erwerbseinkommen betrachten, argumentieren in Richtung einer Verringerung von Ungleichheit durch steigende Arbeitslosigkeit: „[E]mployers are more likely to lay off unskilled workers than to lay off skilled workers during economic downturns. To the extent that an increase in unemployment entails a disproportionate loss of low-paid jobs, it should be associated with less rather than more wage inequality” (Rueda/Pontusson 2000: 359). Geht man davon aus, dass niedrigqualifizierte Erwerbstätige überproportional häufig arm sind, hätte ein wirtschaftlicher Abschwung verstärkt die Entlassung von armen Erwerbstätigen, also eine Verschiebung von erwerbstätigen zu nichterwerbstätigen Armen, zur Folge. Obwohl hier die wirtschaftliche Entwicklung nicht Armut insgesamt reduziert, erscheint bei der ausschließlichen Betrachtung von Erwerbstätigen die Annahme einer Reduktion des Ausmaßes von Armut von Erwerbstätigen ebenso plausibel wie die Zunahme aufgrund sinkender Löhne und einer Reduktion der Verdiener pro Haushalt. Studien, die Armut von Erwerbstätigenhaushalten unter direkter Berücksichtigung der Veränderung von Arbeitslosigkeit betrachten, liegen allerdings bislang nicht vor. Werden Veränderungen in der gesamtwirtschaftlichen Lage überhaupt berücksichtigt, dann wie oben dargestellt unter dem Aspekt des Ausmaßes von Armut allgemein oder sinkender Arbeitsnachfrage (vgl. Holzer 1999). Ergebnisse über die Armut von Erwerbstätigenhaushalten zu zwei Zeitpunkten mit unter-

3.4 Wirtschaftliche Entwicklung und Arbeitsmarktstruktur

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schiedlichem Ausmaß von Arbeitslosigkeit finden sich bei McFate et al. (1995: 50).33 Diese erlauben allerdings nur eine indirekte Überprüfung der Annahmen, da keine weiteren Effekte berücksichtigt werden. Die Ergebnisse für die von ihnen betrachteten Länder (USA, Kanada, Großbritannien, Westdeutschland, Niederlande und Schweden) deuten tendenziell in Richtung eines Zusammenhangs, der der oben angeführten Argumentation von Rueda und Pontusson (2000) entspricht. Mit steigender Arbeitslosigkeit geht das Ausmaß der Armut in Erwerbstätigenhaushalten zurück oder bleibt konstant. In einem Land steigt Armut in Erwerbstätigenhaushalten bei sinkenden Arbeitslosenquoten an. Dagegen spricht allerdings die Entwicklung, die für die Niederlande beobachtet wird. Für den betrachteten Zeitraum sinken sowohl die Arbeitslosigkeit als auch das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen. Während sich also in früheren Arbeiten kein eindeutiger Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Entwicklung und Armut von Erwerbstätigen zeigt, sind sektorale Einflüsse zumindest in Arbeiten zu Armut klar aufgezeigt worden. Entsprechend der im Zusammenhang mit Einkommensungleichheit dargelegten Annahmen geht sowohl ein geringerer Anteil an Beschäftigten in der Landwirtschaft als auch ein höherer Anteil an Beschäftigten in der Industrie mit einem geringeren Ausmaß an Armut einher (vgl. Moller et al. 2003). Obwohl in den Ländern, die in der vorliegenden Arbeit betrachtet werden, der Anteil der Beschäftigten in der Landwirtschaft insgesamt stark gesunken ist, bestehen weiterhin deutliche Unterschiede in den Beschäftigungsanteilen. Ebenso unterscheidet sich das Ausmaß der Tertiarisierung. Ein Einfluss der sektoralen Struktur auf das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen kann also weiterhin angenommen werden. Als Ursachen für höhere Armutsquoten bei einem höheren Beschäftigungsanteil im primären und tertiären Sektor wurden bereits die geringere Produktivität und der geringere gewerkschaftliche Organisationsgrad im Vergleich zum industriellen Sektor angesprochen. Weiter unterscheiden sich die Sektoren aber auch deutlich in der Verteilung der Beschäftigungsformen. Der Großteil der in der Landwirtschaft Beschäftigten ist selbständig, auch der Dienstleistungssektor weist einen höheren Anteil an Selbständigen auf. Zwar haben Selbständige im Durchschnitt ein höheres Einkommen als abhängig Beschäftigte, jedoch ist auch die Einkommensungleichheit weitaus höher (vgl. Sullivan/Smeeding 1997).34 Angesichts steigender Selbständigenzahlen in den 1980er und 1990er Jahren wurde zudem darauf hingewiesen, dass Selbständigkeit insbesondere für Personen mit schlechten Arbeitsmarktchancen eine Alternative zur Arbeitslosigkeit sei. Der Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und Selbständigkeit ist allerdings umstritten (vgl. Bögenhold/Staber 1990, 33 Erwerbstätigenhaushalte sind dabei als Haushalte mit (mindestens) einem Vollerwerbstätigen definiert. 34 Grundsätzlich besteht das Problem, dass das Einkommen von Selbständigen schwieriger vollständig zu erfassen ist als das anderer Erwerbstätiger (vgl. Abschnitt 2.5).

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Meager 1992, OECD 1997). Jedoch unterstützen bereits seit den 1980er Jahren spezifische Förderprogramme (z.B. das Überbrückungsgeld in Deutschland) entsprechende Übergänge aus Arbeitslosigkeit in die Selbständigkeit. Gleichzeitig ist jedoch auch ein Prozess der Umwandlung von Arbeitnehmerverhältnissen in Formen freier Mitarbeit und Selbständigkeit zu beobachten. Damit zusammenhängend wird eine Prekarisierung von Selbständigkeit vermutet (Müller/Arum 2004: 11). Ein höherer Anteil von Sektoren, in denen entsprechende Formen von Selbständigkeit verbreitet sind, wäre dann mit einem höheren Ausmaß an Armut von Erwerbstätigen verbunden. Zudem ist der Dienstleistungssektor auch überproportional durch andere Formen der atypischen Beschäftigung gekennzeichnet. Vor allem Teilzeitarbeit und geringfügige Beschäftigung bergen ein höheres Armutsrisiko, insbesondere dann, wenn dies die einzige Quelle an Erwerbseinkommen in einem Haushalt darstellt (vgl. Strengmann-Kuhn 2001a).

3.5 Institutionelle Einflüsse: Unterschiede zwischen Ländern oder Regimes? In diesem Kapitel wurde bislang dargestellt, welche Einflüsse von der Ausgestaltung institutioneller und wirtschaftlicher Rahmenbedingungen auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen erwartet werden. Der Ausgangspunkt für diese Überlegungen war die in Abschnitt 2.4 eingeführte schematische Darstellung eben dieser Einflüsse auf die Einkommensquellen und die Zusammensetzung von Haushalten, wobei letztere den Bedarf von Haushalten bedingt. Insgesamt wurde eine Perspektive eingenommen, die einerseits grundsätzlich international vergleichend angelegt ist, andererseits die Verfügbarkeit unterschiedlicher Einkommensquellen in Wohlfahrtsstaaten betont. In dieser Perspektive wird es möglich, Unterschiede im Ausmaß und in der Struktur von Armut von Erwerbstätigen umfassend darzustellen und den Einfluss einzelner Dimensionen der Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen empirisch zu überprüfen. Diese Perspektive wurde im Verlauf des Kapitels weiter ausgearbeitet. Die Diskussion erfolgte zum einen entlang der in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung verankerten Konzepte der Dekommodifizierung und Defamilisierung, zum anderen aus der Perspektive des Einflusses von Arbeitsmarktinstitutionen auf die Verteilung von Erwerbseinkommen. In einem weiteren Abschnitt wurde auf Einflüsse der wirtschaftlichen Entwicklung und der Arbeitsmarktstruktur eingegangen. Diese Aspekte werden jedoch zunächst zurück gestellt. Im Folgenden werden die zentralen Überlegungen dieses Kapitels anhand des in Abschnitt 2.4 eingeführten Schemas zusammengeführt.

Zentralisierung

Defamilisierung

(h) geringere Ungleichheit, insbesondere durch Setzung von Lohnuntergrenzen

(a) Dekommo- Armutsreduktion difizierung (indirekt) durch Setzung impliziter Mindestlöhne

Erwerbstätige

(i) geringere Einkommensunterschiede zwischen Männern und Frauen

(e) Armutsreduktion durch weitere Erwerbstätige/ Frauenerwerbstätigkeit

weitere HHMitglieder

Markteinkommen

Tabelle 3.1: Angenommene Zusammenhänge

(d) intergenerationale Unabhängigkeit durch Absicherung junger Arbeitsloser (g) höherer Bedarf, aber auch Schutz durch Familie

weitere HHMitglieder (c) Armutsreduktion durch Leistungen bei Arb.losigkeit/ N.erwerbstätigkeit (f) Armutsreduktion durch Familienleistungen ('familisierend')

(b) Armutsreduktion durch aufstockende Transfers & Leistungen für Erwerbstätige

HH-Zusammensetzung

Erwerbstätige

Transfereinkommen

3.5 Unterschiede zwischen Ländern oder Regimes?

61

62

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Tabelle 3.1 greift daher die Unterteilung nach unterschiedlichen Einkommensarten – Markteinkommen und Transfereinkommen35 – auf und berücksichtigt auch die Unterscheidung zwischen erwerbstätigen Personen und Haushaltsmitgliedern, mit denen eine Person zusammenlebt (wobei Haushaltsmitglieder erwerbstätig, aber auch nichterwerbstätig sein können). Weiter werden die bislang herausgearbeiteten zentralen Dimensionen der betrachteten institutionellen Rahmenbedingungen berücksichtigt: Dekommodifizierung, Defamilisierung und die Zentralisierung von Lohnverhandlungssystemen. Wie in der Diskussion dargestellt, werden dabei Einflüsse sowohl auf die einem Haushalt zur Verfügung stehenden Ressourcen als auch auf den Bedarf von Haushalten angenommen. Daher wird in der Darstellung neben dem Einfluss auf die Höhe von Markteinkommen und Transfers auch der Einfluss auf die Größe und Zusammensetzung von Haushalten berücksichtigt. Allgemein betrachtet wird aus dieser Übersicht zweierlei deutlich. Erstens, bei einer Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen ist eine Vielzahl von Einflüssen zu berücksichtigen, die nicht notwendigerweise in dieselbe Richtung weisen. Zweitens, für die wohlfahrtsstaatlichen Dimensionen Dekommodifizierung und Defamilisierung wird nicht nur ein Einfluss auf die Verfügbarkeit von Transfereinkommen, sondern auch auf die Verteilung von Markteinkommen angenommen, und vor allem auch auf die Zusammensetzung von Haushalten, über die sich der Bedarf von Haushalten bestimmt. Es ergibt sich eine Reihe von Zusammenhängen, die jeweils in einer Zelle der Tabelle stichwortartig aufgeführt sind. Im Folgenden werden diese etwas ausführlicher kommentiert: a.

b.

c.

Ein höheres Maß an Dekommodifizierung verringert die Notwendigkeit, Arbeit am Markt anzubieten, und wirkt somit als impliziter Mindestlohn. Höhere Transfers haben darüber hinaus einen Einfluss auf die Höhe von Erwerbseinkommen und tragen somit indirekt zur Reduzierung von Armut von Erwerbstätigen bei. Die Höhe und Verfügbarkeit von Transfers, die trotz Erwerbstätigkeit bezogen werden können, wirken in Form einer direkten Erhöhung des Einkommens und somit armutsreduzierend. Dies ist aber nur dann der Fall, wenn die entsprechenden Leistungen ausreichend hoch sind. Zielt das Transfersystem auf die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, auch wenn nicht die Möglichkeit besteht, ein Einkommen oberhalb der Armutsgrenze zu erzielen, wird der Anteil der erwerbstätigen Armen dagegen erhöht. Eine entsprechende Wirkung wird auch für Transfers an arbeitslose und andere Haushaltsmitglieder angenommen. Ein entscheidender Aspekt für die Re-

35 Auf eine Berücksichtigung privater Transfers wurde verzichtet, da diese in den meisten Haushalten nur in geringerem Maße zum Einkommen beitragen.

3.5 Unterschiede zwischen Ländern oder Regimes?

d.

e.

f.

g.

h.

i.

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duktion von Armut von Erwerbstätigen durch entsprechende Leistungen ist, ob diese auf Basis einer Bedürftigkeitsprüfung geleistet werden, und wenn ja, ob diese sich auf individuelle oder auf Haushaltseinkommen bezieht. Anders formuliert hängt das Ausmaß der Armutsreduktion von der Zielgerichtetheit der Leistungen ab. Die Verfügbarkeit von Leistungen hat jedoch auch Auswirkungen auf die intergenerationale Abhängigkeit. Sind Leistungen für junge Arbeitslose nicht verfügbar, verlängert sich deren Abhängigkeit von den Eltern mit entsprechenden Konsequenzen für die Größe und Zusammensetzung von Haushalten. Ein höheres Maß an Defamilisierung hat einen Einfluss auf die Möglichkeit, Erwerbstätigkeit und Familie besser miteinander vereinbaren zu können. Hier steht die Frage im Vordergrund, ob in Familienhaushalten eine oder zwei Personen erwerbstätig sind. Da Doppelverdienerhaushalte ein deutlich niedrigeres Armutsrisiko aufweisen, wird von einem hohen Maß der Defamilisierung eine Reduktion von Armut angenommen. Allgemeine Familienleistungen wie Kindergeld erhöhen – wie auch andere Transfers – das Einkommen und können somit Armut reduzieren. Dies ist insbesondere dann anzunehmen, wenn die Leistungen ohne Bedürftigkeitsprüfung ausgezahlt werden. Unter dem Aspekt der Zusammensetzung von Haushalten wirkt Familisierung in zwei Richtungen: Einerseits wird eine Verschlechterung des Verhältnisses von Ressourcen und Bedarf angenommen, wodurch für (Haupt-)Erwerbstätige das Armutsrisiko erhöht wird. Andererseits kann das Zusammenleben in einem größeren Haushaltszusammenhang auch Geringverdienern Schutz vor Armut bieten. Die Zentralisierung von Lohnverhandlungssystemen – worunter auch die Festsetzung von gesetzlichen Mindestlöhnen gefasst wird – hat einen Einfluss auf die Gleichheit bzw. Ungleichheit der Einkommensverteilung. Hier wird vor allem eine Stauchung der Einkommensverteilung von unten angenommen. Aufgrund der daraus resultierenden – zumindest relativ – höheren Einkommen im unteren Einkommensbereich wird von einer stärkeren Zentralisierung ein armutsreduzierender Effekt angenommen. Neben einem Einfluss auf die Einkommensverteilung allgemein wird ein Einfluss auf das Einkommensdifferential zwischen Männern und Frauen angenommen.

Bislang wurden die hier angenommenen Einflüsse ohne eine tiefergehende Berücksichtigung der tatsächlichen Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen in einzelnen Ländern diskutiert. Das Ziel dieser Arbeit ist aber, eine empirische Bearbeitung des Themas Armut von Erwerbstätigen zu leisten, in deren Rahmen

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

über einen Ländervergleich explizit auf den Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen eingegangen wird. Wie in Abschnitt 2.2 ausgeführt, soll dabei in den multivariaten Analysen eine Betrachtungsweise eingenommen werden, die der eines ‚large-n-Vergleichs’ entspricht. Zusätzlich sollen deskriptiv orientierte Analysen durchgeführt werden, in denen eine Typologie von Wohlfahrtsstaaten als Mittel zur Reduktion von Komplexität verwendet werden soll. Zwei Fragen müssen dafür beantwortet werden: 1. Wie unterscheiden sich die hier betrachteten Länder in der Ausgestaltung der für Armut von Erwerbstätigen relevanten Rahmenbedingungen? Ist überhaupt Variation zwischen den Ländern vorhanden, sodass man diese als Ursache für Unterschiede im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen betrachten kann? 2. Ist es auch bei einer Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen sinnvoll, die hier berücksichtigten Länder – wie in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung üblich – als Vertreter einzelner Wohlfahrtsregimes zu behandeln? Um diese Fragen zu klären, werden im Folgenden die bestehenden Länderunterschiede anhand von (überwiegend) quantitativen Indikatoren dargestellt. Die Daten für diese Darstellung stammen aus allgemein zugänglichen Datenbanken oder haben publizierte Ergebnisse zur Grundlage. Eine ausführliche Beschreibung der Datenquellen findet sich in Anhang A. In der Darstellung werden die Länder entsprechend der gängigen Zuordnung zu einzelnen Wohlfahrtsregimes gruppiert, um so einen Vergleich zwischen Regimes, aber auch von Ländern innerhalb eines Regimes zu ermöglichen. Wie in vielen anderen Arbeiten wird dabei eine an Esping-Andersen (1990) angelehnte, aber um einen vierten Typ erweiterte Typologie verwendet. In dieser Typologie wird zwischen sozialdemokratischen, liberalen, konservativen und südeuropäischen Wohlfahrtsstaaten unterschieden (vgl. Esping-Andersen 1999, Leibfried 1990, 1992, Ferrera 1996, Bonoli 1997, Flaquer 2000). Zum sozialdemokratischen Regime werden Schweden, Dänemark, Finnland und die Niederlande gerechnet. Der liberale Typ umfasst Großbritannien und Irland. Deutschland, Belgien, Luxemburg, Frankreich und Österreich werden als Vertreter des konservativen Wohlfahrtsregimes angesehen. Portugal, Spanien, Italien und Griechenland bilden den südeuropäischen Typ. Entsprechend der hier aufgeführten Literatur, an die diese Zuordnung angelehnt ist, lassen sich die vier Typen entlang der Dimensionen Dekommodifizierung und Defamilisierung sowie der Ausgestaltung von Arbeitsmarktinstitutionen verorten. Die stärksten Gegensätze bestehen zwischen dem sozialdemokratischen und dem südeuropäischen Regime. Das sozialdemokratische Wohlfahrtsregime weist sowohl einen hohen Grad an Dekommodifizierung als auch an Defamilisierung auf. Beides ist im südeuropäischen Typ schwach ausgeprägt. Liberale Wohlfahrtsstaaten sind dagegen am stärksten auf Marktmechanismen ausgerichtet, weisen also ein niedriges Maß an Dekommodifizierung auf. Die Ausgestaltung der Familienbeziehungen wird im Gegensatz zu anderen Wohlfahrtsregimes von staatlicher Seite nur wenig beeinflusst. Dies bedeutet aber auch, dass aufgrund der schwach ausgepräg-

3.5 Unterschiede zwischen Ländern oder Regimes?

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ten Doppelverdienerunterstützung der Zugang von Frauen zum Arbeitsmarkt erschwert wird und deutliche geschlechtsspezifische Unterschiede in den Einkommen bestehen. Im Gegensatz zu allen übrigen Wohlfahrtsregimes ist das Lohnverhandlungssystem dezentral organisiert. Auch die Regulierung von Arbeitsverhältnissen ist schwach ausgeprägt. Der Kündigungsschutz ist minimal. Das konservative Regime ist durch relativ hohe Transferleistungen geprägt, die aber häufig aufgrund der korporatistischen Organisation zentraler sozialer Sicherungssysteme an vorherige Erwerbstätigkeit geknüpft sind. Deshalb ist der Grad der Dekommodifizierung nicht so hoch wie im sozialdemokratischen Regime. Betrachtet man die Dimension Defamilisierung, gibt es wie im südeuropäischen Regime Elemente, die die Familiensolidarität betonen. Während die intergenerationale Abhängigkeit aber relativ gering ist, ist die Autonomie von Frauen durch Elemente, die das Einernährermodell befördern, insbesondere im Vergleich zum sozialdemokratischen Regime eingeschränkt. Bei einer Zuordnung von realen Fällen (Ländern) zu den einzelnen Typen ist zu berücksichtigen, dass sie den idealtypischen Beschreibungen mehr oder weniger gut entsprechen. Dies betrifft häufig Einzelaspekte (wie beispielsweise die relativ umfassende öffentliche Kinderbetreuung in einigen konservativen Wohlfahrtsstaaten), betrifft aber in manchen Fällen auch grundlegendere Merkmale. So werden insbesondere Irland und die Niederlande häufig als Länder beschrieben, die Merkmale zweier Wohlfahrtsregime miteinander vereinigen, und werden daher auch als hybride Regimes bezeichnet. Die Niederlande vereinigen dabei einen hohen Grad der Dekommodifizierung und sind daher in Esping-Andersens ursprünglicher Typologie dem sozialdemokratischen Regime zugeordnet, stehen aber in der Dimension Defamilisierung durch eine Betonung des Einernährermodells in der Nähe konservativer Wohlfahrtsstaaten (vgl. z.B. Esping-Andersen 1999: 87f, Muffels/Fouarge 2002). Visser und Hemerijck (1998) verorten die Niederlande sogar eindeutig im konservativen Lager, wobei sie allerdings in ihrer sonstigen Argumentation durchgängig auf Esping-Andersen verweisen. Irland vereint dagegen Merkmale des liberalen als auch des familiastisch geprägten südeuropäischen Regimes (vgl. z.B. Gallie/Paugam 2000, Berthoud/Iacovou 2004). Dennoch wird die oben dargestellte Zuordnung beibehalten, da davon ausgegangen wird, dass auch so die Variation innerhalb einzelner Wohlfahrtsregimes trotz dieser Abweichungen kleiner ist als zwischen den betrachteten Regimes. Sollte das Ergebnis der folgenden Betrachtung der institutionellen Rahmenbedingungen anhand von Einzelindikatoren von dieser Erwartung grundsätzlich abweichen, wäre die Zuordnung nochmals zu überdenken.

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

3.6 Länderspezifische Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen Im Folgenden werden Länderunterschiede in der Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen anhand einer Reihe von Indikatoren dargestellt. Hierbei wird zu zeigen sein, inwieweit die im vorherigen Abschnitt dargestellte idealtypische Beschreibung auf die hier betrachteten Länder und ihre Zuordnung zu einzelnen Wohlfahrtsregimes zutrifft. Dabei wird auf Indikatoren, die für die Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen besondere Relevanz aufweisen, aber üblicherweise nicht Gegenstand der Betrachtung von Wohlfahrtsregimes sind (insbesondere der Übergang von Transferbezug in Erwerbstätigkeit bzw. die Vereinbarkeit von beidem), ausführlicher eingegangen. Soweit nicht anders erwähnt, beziehen sich die Indikatoren auf das Ende des Beobachtungszeitraums, bilden also die Situation um das Jahr 2000 ab. Die meisten ländervergleichenden Tabellen in diesem Anschnitt sind nach einem einheitlichen Muster aufgebaut. Die Länder sind entsprechend der oben diskutierten Zuordnung zu Wohlfahrtsregimes gruppiert. Dabei wird jeweils neben den Werten für einzelne Länder das ungewichtete arithmetische Mittel für alle Länder eines Regimes ausgewiesen. Zusätzlich enthalten die Tabellen Angaben dazu, wie gut die Variation zwischen Ländern durch die Gruppierung nach Wohlfahrtsregimes erklärt wird. Als Maß dafür wird jeweils das einfache R-Quadrat aus einer Varianzanalyse mit ‚Wohlfahrtsregime’ als unabhängiger Variable ausgewiesen. Aufgrund der Uneindeutigkeit der Zuordnung bei den zwei oben diskutierten Fällen, sind weitere Werte ausgewiesen, die eine Typologie verwenden, in der jeweils die alternative Regimezuordnung der Niederlande (konservativ statt sozialdemokratisch, Variante 2) und von Irland (familialistisch statt liberal, Variante 3) umgesetzt ist. Diese Angaben sind dazu gedacht, eine Orientierung darüber zu geben, in welchen Bereichen eine Gruppierung mehr oder weniger sinnvoll erscheint und um die abweichenden Eigenschaften der ‚Hybridfälle’ zu verdeutlichen. Dabei wird aber auch offensichtlich, dass allein schon die Umgruppierung eines Falls das Ausmaß der Unterschiede zwischen Wohlfahrtsregimes grundlegend verändern kann. Tabelle 3.2 enthält mehrere Indikatoren: einen dem Vorgehen von EspingAndersen folgenden, aber aktualisierten Dekommodifizierungsindex einschließlich der Werte für die grundlegenden Subindizes für das Sicherungsniveau bei Arbeitslosigkeit, Krankheit und Alter (vgl. Scruggs/Allan 2006), Angaben zur durchschnittlichen Höhe der Arbeitslosenunterstützung (als Anteil eines durchschnittlichen Einkommens) und zum Vorhandensein eines nationalen Systems der Grundsicherung. Wie in Abschnitt 3.1 unter Verweis auf Kvist (1998) argumentiert, müssten für eine umfassendere Beurteilung des Dekommodifizierungsgrads auch weitere Bedingungen des Leistungsbezugs, wie beispielsweise die Praxis der Sanktionsverhängung bei Ablehnung von Arbeitsangeboten, berücksichtigt werden. Entsprechende Angaben liegen allerdings nur für wenige Länder vor. Daher wird an dieser Stelle auf eine

67

3.6 Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen

Darstellung verzichtet. Stattdessen wird in Kapitel 7 dieser Aspekt am Beispiel einzelner Länder vertieft. Tabelle 3.2: Ländervergleich Dekommodifizierung

DK FIN NL S Ø

Dekommodifizierungsindex Arbeitsgesamt losigkeit Krankheit 34,8 9,9 10,9 30,1 8,1 10,0 34,4 9,8 10,7 32,6 9,3 11,2 33,0 9,3 10,7

Alter 14,0 12,0 14,0 12,0 13,0

Lohnersatzrate (Arb.losigk.)1 78,3 76,3 77,5 79,3 77,8

Grundsicherung ja ja ja ja

IRL UK Ø

26,7 24,8 25,7

9,0 6,0 7,5

8,0 7,8 7,9

9,7 11,0 10,3

60,2 57,8 59,0

ja ja

B D F LUX A Ø

30,9 30,5 27,1 28,7 29,3

10,1 7,0 6,5 6,7 7,6

7,8 12,6 8,6 9,1 9,5

13,0 10,9 12,0 12,9 12,2

66,2 73,5 72,8 81,6 69,3 72,7

ja ja ja (> 25 J.) ja (> 25 J.) ja

GR I P ES Ø

26,5 26,5

5,3 5,3

7,2 7,2

14,0 14,0

29,7 27,6 65,6 58,1 45,2

nein nein2 ja ja

Var.1 Var.2 Var.3

0,77 0,61 0,72

0,50 0,38 0,46

Anteil erklärte Varianz (R 2 ): 0,53 0,62 0,67 0,50 0,56 0,67 0,47 0,50 0,51

-

Anmerkungen: R2: vgl. S. 66. 1) Als Anteil in % des durchschnittlichen Lohns eines Arbeiters im verarbeitenden Gewerbe (APW-Lohn), 2) Nur Pilotprojekte auf regionaler Ebene. Quellen: Dekommodifizierung (Scruggs 2005), Lohnersatzraten/Grundsicherung (OECD 2004a).

68

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Betrachtet man allein die Durchschnittswerte in Tabelle 3.2, zeigt der aktualisierte Dekommodifizierungsindex deutliche Unterschiede zwischen den Regimes. Dies wird durch den hohen Anteil erklärter Varianz bestätigt. Die Alternativtypologien, insbesondere bei Zuweisung der Niederlande zum konservativen Regime, weisen niedrigere Werte auf. Deutlich wird auch, dass die Unterschiede zwischen den Regimes vor allem bei Betrachtung des Gesamtindex, weniger bei den Subindizes hervortreten, obwohl sich auch hier die Durchschnittswerte deutlich unterscheiden. Betrachtet man dagegen einzelne Länder, sind die Übergänge zwischen Regimes fließend. Finnland liegt leicht unter dem Niveau von Deutschland und Belgien, Irland nur knapp unter dem von Frankreich. Verallgemeinerbare Aussagen über Länder des südeuropäischen Wohlfahrtsregimes sind nicht möglich, da nur Angaben für Italien vorliegen. Eine Betrachtung allein auf Basis der Höhe der Arbeitslosenunterstützung weist allerdings in Richtung eines niedrigen Niveaus der Dekommodifizierung, wobei dies insbesondere für Griechenland und Italien zutrifft. Dies sind auch die beiden einzigen Länder in diesem Vergleich, die kein oder kein umfassendes System der Grundsicherung aufweisen. Betrachtet man die Durchschnittswerte der Lohnersatzraten für Arbeitslose auch für die übrigen Regimes, zeigt sich ein Bild, das in etwa der Betrachtung des vollständigen Dekommodifizierungsindexes entspricht. Neben den Angaben in der Tabelle ist zu berücksichtigen, in welcher Weise die dargestellten Transfers mit Einkommen aus Erwerbstätigkeit kombiniert werden können bzw. ob es spezifische Leistungen für Erwerbstätige gibt. Prinzipiell ist es in fast allen Ländern möglich, Arbeitslosenunterstützung oder Leistungen der Grundsicherung mit Erwerbseinkommen zu kombinieren. Unterschiedlich fällt jedoch die Gestaltung entsprechender Kombinationsmöglichkeiten aus. Grundsätzlich sind dabei drei Möglichkeiten zu unterscheiden, die im Folgenden näher betrachtet werden: aufstockende Transfers, negative Einkommenssteuersysteme und Transfers, die sich ausschließlich an Erwerbstätige richten. Auf reine Lohnsubventionen, die vor allem auf die Ausweitung von Beschäftigung und weniger auf die Bekämpfung von Armut zielen, also direkt am persönlichen Bruttoerwerbseinkommen ansetzen und nicht nachträglich am Haushaltsnettoeinkommen, soll nicht eingegangen werden.36 Selbstverständlich kann man alle hier betrachteten Maßnahmen auch als Lohnsubvention interpretieren. Hier soll dieser Begriff aber nicht für entsprechende Maßnahmen angewendet werden, um den Unterschied zu Leistungen, die in Abhängigkeit von der Höhe des individuellen Lohns oder als Lohnzuschuss für be-

36 Eine Reihe von Studien hat für Deutschland gezeigt, dass ein Großteil der Subventionen an Erwerbstätige fließt, die in nicht-armen Haushalten leben, da andere Haushaltsmitglieder weitere Einkommen beisteuern (vgl. Becker 2000, Hauser/Becker 2001, Schupp et al. 1999, Buslei/Steiner 2000). Unter dem Gesichtpunkt der Armutsbekämpfung werden Lohnsubventionen daher in den meisten Studien als ineffizient beschrieben.

3.6 Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen

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stimmte Gruppen von Erwerbstätigen gezahlt werden (z.B. Ältere, Langzeitarbeitslose), deutlich zu machen. Mit aufstockenden Transfers sind Leistungen der Arbeitslosenunterstützung bzw. der Grundsicherung gemeint, die trotz des Vorliegens eines Erwerbseinkommens gezahlt werden, wenn dieses Einkommen unterhalb der Bedarfsbemessungsgrenze liegt. Dies bedeutet, dass im einfachsten Fall der fehlende Betrag bis zur Bedarfsbemessungsgrenze durch Transfers aufgestockt wird. Dies bedeutet jedoch auch, dass mit steigendem Erwerbseinkommen die aufstockenden Transfers jeweils um den Zuwachs des Erwerbseinkommens wegfallen und sinkende Erwerbseinkommen durch eine Ausweitung der Transfers ausgeglichen werden. Wie in Abschnitt 3.1 dargestellt, wird die vollständige Verrechnung von Erwerbseinkommen mit Transfers als Ursache von Armutsfallen angesehen. Um diesen Effekt abzumildern, wird in einigen Transfersystemen das Erwerbseinkommen nicht vollständig angerechnet (vgl. Eardley et al. 1996: 156ff, Doudeijns et al. 2000), also Transfers nicht in gleichem Maße entzogen wie Erwerbseinkommen hinzukommen. Eine vergleichende Darstellung, wie diese Übergänge in den hier betrachteten Ländern gestaltet sind, wäre allerdings außerordentlich umfangreich. Erstens ist eine reine Betrachtung der wegfallenden Transfers nur wenig aussagekräftig, wenn es um ökonomische Arbeitsanreize beim Übergang aus Transfers in die (reine) Erwerbstätigkeit geht. Unterschiede bestehen auch in der Höhe der Einkommenssteuer und der Höhe von Sozialabgaben. Zweitens gibt es Unterschiede zwischen verschiedenen Haushaltstypen. Zumindest in Systemen der Grundsicherung berechnet sich die Leistungshöhe aus der Größe und Struktur eines Haushalts. Teilweise werden bedarfsspezifische Aspekte auch bei Berechnung der Arbeitslosenleistungen berücksichtigt. Weiter gibt es Transfers, die sich nur an bestimmte Haushaltstypen, insbesondere Familien, richten. Diese müssen in der Betrachtung in unterschiedlicher Weise berücksichtigt werden. Drittens unterscheidet sich der Wegfall von Transfers nach der Ausgangslage, also danach ob jemand bereits erwerbstätig, arbeitslos oder nichterwerbstätig ist. Und viertens hat auch die Höhe der potenziellen Erwerbseinkommen einen Einfluss auf den Wegfall von Transfers, aber auch auf die Höhe der Besteuerung und der Sozialabgaben. Anstelle reiner Transferentzugsraten steht bei der Diskussion um die Vermeidung von Armutsfallen die Betrachtung von marginalen effektiven Steuersätzen (METR – marginal effective tax rates) im Vordergrund, die wegfallende Transfers wie eine Steuer begreifen und diese zu den übrigen Steuern und Sozialabgaben addieren. Aus dieser Perspektive lassen sich dann marginale Steuersätze bestimmen, die angeben, wie viel von einem hinzuverdienten Euro ‚wegbesteuert’ wird. Entsprechende Berechnungen sind von der OECD in Kooperation mit der Europäischen Kommission für eine Vielzahl von Konstellationen für das Jahr 2001 durchgeführt worden (vgl. Carone et al. 2004). Folgende Aspekte wurden berücksichtigt: sechs verschiedene Haushaltstypen, vier bis fünf Einkommensniveaus und drei

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Ausgangskonstellationen (Ausweitung eines bestehenden niedrigen Erwerbseinkommens, Übergang aus Arbeitslosigkeit, Übergang aus Nichterwerbstätigkeit). Mit in die Berechnung einbezogen wurden dabei unterschiedliche Arten von Transfers (Sozialhilfe, Arbeitslosengeld, Familienleistungen, Wohngeld), Einkommenssteuern und Sozialversicherungsabgaben. In Anhang B (Tabelle A1) sind die METRs für eine Reihe von Konstellationen dargestellt. Aufgeführt sind Angaben für alle sechs Haushaltstypen, außerdem Ländermittelwerte, die allerdings aufgrund der auch dargestellten, teilweise hohen Standardabweichung nur eingeschränkt informativ sind. Betrachtet werden Personen mit einem Erwerbseinkommen von 67 Prozent eines durchschnittlichen Lohns. Obwohl sich bei Betrachtung der METRs nur wenige verallgemeinerbare Ergebnisse ergeben, soll auf einige Punkte hingewiesen werden. Die Besteuerung bei Übergängen aus Arbeitslosigkeit in Erwerbstätigkeit ist in allen Ländern durchschnittlich am höchsten, wobei hier die Unterschiede zwischen den einzelnen Haushaltstypen recht gering sind. Eine Ausnahme bilden dabei Großbritannien und Irland, bei denen die METRs für Einverdienerhaushalte recht hoch sind. Tendenziell sind bei Übergängen aus Arbeitslosigkeit die METRs in den Ländern des sozialdemokratischen und konservativen Regimes am höchsten. Hier ist ein Zusammenhang mit dem insgesamt höheren Leistungsniveau, aber auch mit der höheren Einkommenssteuer zu vermuten. Im Gegensatz dazu sind die Werte in Italien (mit Ausnahme alleinerziehender Erwerbstätiger) und Griechenland (mit Ausnahme des Übergangs aus Arbeitslosigkeit) durchgängig niedrig. Besonders deutlich wird das Fehlen einer Grundsicherung, sodass bei Übergängen aus Nichterwerbstätigkeit kein Wegfall von Transfers zu beobachten ist (in Italien sind allerdings Familienleistungen zu berücksichtigen, die nur bei Erwerbstätigkeit, aber nicht mehr bei höherem Einkommen geleistet werden). Insgesamt wird aber deutlich, dass die Effekte der Aufnahme bzw. Ausweitung einer Erwerbstätigkeit auf das Einkommen aufgrund der vielen unterschiedlichen Einflüsse ausgesprochen komplex sind. Eine Aussage darüber, in welche Richtung Armut von Erwerbstätigen beeinflusst wird, ist kaum möglich. Statt die Betrachtung von marginalen effektiven Steuersätzen zu vertiefen, soll hier ausführlicher auf die Gestaltung von Maßnahmen eingegangen werden, die speziell auf Erwerbstätige mit niedrigem Einkommen ausgerichtet sind. Obwohl diese seit spätestens Mitte der 1990er Jahre breit diskutiert werden (vgl. OECD 1996), gibt es nur in wenigen Ländern entsprechende Maßnahmen, die dauerhaft und nicht auf einzelne, sehr kleine Gruppen beschränkt sind. In nennenswertem Umfang bestehen entsprechende Maßnahmen mit dem britischen Working Families Tax Credit (WFTC) und dem irischen Family Income Supplement (FIS) nur in zwei Ländern (vgl. OECD 1996: 25ff, OECD 2005: 125 ff, Kaltenborn/Pilz 2002). Dabei handelt es sich bei ersterem um eine negative Einkommenssteuer, bei letzterem um eine Transferleistung, die die Ausübung einer Erwerbstätigkeit voraussetzt.

3.6 Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen

71

Prinzipiell zielen beide Maßnahmen auf die Verringerung negativer ökonomischer Arbeitsanreize durch Transferbezug, da sie eine Erwerbstätigkeit von mindestens 16 bzw. 19 Stunden wöchentlich voraussetzen. In der sonstigen Ausgestaltung unterscheiden sich aber beide Maßnahmen erheblich. Die Einführung von Elementen einer negativen Einkommenssteuer in Großbritannien ist im Gegensatz zu anderen Ländern keine aktuelle Entwicklung. Zwar wurde der WFTC erst 1999 eingeführt, es handelt sich aber nur um eine Reform und Ausweitung des seit 1988 bestehenden Family Credit (der wiederum das 1971 eingeführte Family Income Supplement ablöste). Im Jahr 2003 wurden die Regelungen erneut reformiert und der WFTC durch den Working Tax Credit (WTC) ersetzt. Hier soll kurz der WFTC in seiner Ausgestaltung im Jahr 2001 dargestellt werden, also zum Ende des hier betrachteten Untersuchungszeitraums. Die Darstellung stützt sich vorwiegend auf Kaltenborn und Pilz (2002: 18ff). Der WTFC richtet sich an Eltern mit maximal 18-jährigen Kindern. Mindestens ein Elternteil muss eine Erwerbstätigkeit im Umfang von mindestens 16 Stunden wöchentlich ausüben. Die Höhe des ‚tax credits’ richtet sich nach Anzahl und Alter der Kinder, der wöchentlichen Arbeitszeit und dem Nettoeinkommen, wobei nicht nur Erwerbseinkommen, sondern auch Transfers und Kapitaleinkünfte mit berücksichtigt werden.37 Familien mit einem Kapitalvermögen von über 8.000 Pfund (ca. 12.800 Euro) sind von der Förderung ausgeschlossen. Neben einer Grundförderung von 59 Pfund (ca. 412 Euro monatlich) gibt es Kinderzuschläge und einen Zuschlag, wenn mindestens 30 Stunden gearbeitet werden.38 Wenn eine staatlich anerkannte Kinderbetreuung in Anspruch genommen wird, wird diese zusätzlich gefördert. Eine Darstellung sämtlicher Komponenten findet sich in Tabelle 3.3. Wenn eine Person voll erwerbstätig ist, kann die Förderung ohne Kinderbetreuungskosten im Fall einer Familie mit einem 15-jährigen und einem 17-jährigen Kind ca. 861 Euro monatlich betragen. An Kinderbetreuungskosten können bis zu 978 Euro geltend gemacht werden. Bis zu einer Einkommensobergrenze von ca. 649 Euro monatlich werden die vollen Förderbeträge ausgezahlt. Das diese Grenze übersteigende Nettoeinkommen wird zu 55 Prozent auf die Leistungen angerechnet, sodass sich mit steigendem Einkommen ein graduelles Abschmelzen des Förderbetrages ergibt. Die Höhe der Leistungen lässt sich auch im Vergleich zu Durchschnittslöhnen ausdrücken. Die Einkommensgrenze, ab der das Abschmelzen der Leistung beginnt, liegt bei einem Nettoeinkommen, das bei 25 Prozent eines durchschnittlichen Lohns liegt. Als Referenzwert wird dabei der sogenannte APW-Lohn verwendet, womit der Lohn eines durchschnittlichen Vollzeitbeschäftigten im verarbeiten37 Außerdem gibt es Leistungen für besondere Gruppen wie Alleinerziehende oder bei Wiedereinstiegen in Erwerbstätigkeit und Leistungen, die den Wegfall anderer Transfers übergangsweise kompensieren sollen (Weiterzahlung von Wohngeld, einmalige Prämie bei Wegfall der Förderung von Kindern). 38 Diese Grenze wurde eingeführt, um den ökonomischen Anreiz, nur eine Teilzeittätigkeit auszuüben, abzumildern.

72

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

den Gewerbe gemeint ist (APW=average production worker). Der vollständige Wegfall der Leistungen erfolgt bei einer Einverdienerfamilie mit zwei Kindern bei einem Erwerbseinkommen, das 110 Prozent des APW-Lohns entspricht. Auch die Höhe der Förderung kann als Anteil des APW-Lohns ausgedrückt werden. Bei Mindestlohn und einer Arbeitszeit von 16 Stunden beträgt diese 35 Prozent des APW-Lohns, bei einer Arbeitszeit von 30 Stunden immerhin noch 30 Prozent. Alle diese Angaben beziehen sich auf die Leistungshöhe und Anspruchsbedingungen des WTFC im Jahr 2002 (vgl. OECD 2005: 144). Allerdings sind die Unterschiede zur Situation im Jahr 2001 nur gering (vgl. Kaltenborn/Pilz 2002: 19). Tabelle 3.3: Komponenten des britischen WFTC

Grundförderung 30-Stunden-Zuschlag1 Kinderzuschlag (Kinder 0, 5) Seit 1997, vorher keine Bedürftigkeitsprüfung. Quellen: Kinderbetreuung (Immervoll/Barber 2005, Künzler et al. 1999), Ausgaben (OECD Social Expenditure Database), Indexwerte (Korpi 2000), Kindergeld (OECD 2002: 10, 2004: 37f), Pflege (Millar/Warman 1996).

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Während es in den Ländern des sozialdemokratischen Regimes eine Verpflichtung von staatlicher Seite gibt, liegt diese im konservativen Regime bei der Kernfamilie, in Südeuropa bei der erweiterten Familie.43 Im liberalen Regime gibt es dagegen keine gesetzlichen Regelungen. Die familialen Verpflichtungen sind in Südeuropa eindeutig am stärksten. Hier ist auch, im Gegensatz zu allen übrigen Ländern, der Bezug von Kindergeld an Bedingungen geknüpft (Bedürftigkeitsprüfung, in Italien zusätzlich die Ausübung einer Erwerbstätigkeit). Die ökonomische Entlastung von Familien wird also nicht prinzipiell als Aufgabe des Staates verstanden. Trotz deutlicher Unterschiede zwischen den Regimes fallen insbesondere bei Betrachtung des Anteils von Kindern in Betreuung auch Unterschiede innerhalb von Regimes ins Auge. Der Betreuungsanteil in Frankreich und Belgien ist, nicht nur im Vergleich zu anderen konservativen Ländern, relativ hoch. Dagegen ist dieser Anteil in Finnland und – wie bereits angesprochen – in den Niederlanden vergleichsweise niedrig. Im Gegensatz zu dem niedrigen Rang, den Großbritannien auf der Skala für Doppelverdienerunterstützung einnimmt, ist der Kinderbetreuungsanteil sehr hoch. Dies liegt vor allem daran, dass in den neueren Statistiken der OECD auch Kinder in staatlich anerkannter privater Betreuung ausgewiesen werden, während andere Zahlen oft nur die öffentliche Kinderbetreuung berücksichtigen. Auf der Ebene der EU gibt es daher Versuche, standardisierte Kinderbetreuungsquoten zu erstellen. Jedoch liegen entsprechende Zahlen bislang nicht für alle hier betrachteten Länder vor (vgl. EUROSTAT 2004, Plantenga/Siegel 2004, Plantenga/Remery 2005). Während bei der Betrachtung von Elementen der Dekommodifizierung und Defamilisierung klare Unterschiede zwischen Wohlfahrtsregimes hervortreten, sind diese bei Betrachtung von Arbeitsmarktinstitutionen nicht auf den ersten Blick ersichtlich (Tabelle 3.5). Dargestellt sind folgende Indikatoren: die Höhe des Mindestlohns als Anteil des APW-Lohns, die dominante Lohnverhandlungsebene und ein Index zum Zentralisierungsgrad,44 der gewerkschaftliche Organisationsgrad (Anteil der gewerkschaftlich organisierten Beschäftigten an allen Beschäftigten), der Anteil der Beschäftigten, die einem Tarifvertrag unterliegen und die Striktheit der Kündigungsschutzregelungen.45 Eine eindeutige Rangfolge nach Wohlfahrtsregimes 43 Millar oder Warman (1996: 47) merken aber an, dass in den Ländern des konservativen Regimes die Pflegeverpflichtung der Familie i.d.R. nicht auf rechtlichem Wege eingefordert wird. 44 Der Index wurde von Visser (2004) in Anlehnung an das Vorgehen von Iversen (1999: 48ff) gebildet. Der Index berücksichtigt unterschiedliche Aspekte der Zentralisierung, also nicht allein die primäre Lohnverhandlungsebene. Niedrige Indexwerte weisen auf einen niedrigen Zentralisierungsgrad hin. Auch in einem Vergleich unter Berücksichtigung aller Länder der EU-25 weist Österreich den höchsten und Großbritannien den niedrigsten Wert auf. Die Variation innerhalb der hier betrachteten Länder ist also insgesamt hoch. 45 Dargestellt sind Werte eines Gesamtindizes, der den Kündigungsschutz bei regulärer Beschäftigung, die Bedingungen für befristete Beschäftigung und Kollektiventlassungen berücksichtigt (vgl. OECD 2004c: 102ff). Niedrige Indexwerte weisen auf einen geringen Kündigungsschutz hin. Die Variation

3.6 Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen

77

ergibt sich allein beim Ausmaß des Kündigungsschutzes, was auch im hohen Anteil der erklärten Varianz deutlich wird: am niedrigsten ist der Schutz im liberalen Regime, am höchsten im südeuropäischen Regime, wobei die Unterschiede zu einigen Ländern des konservativen Regimes nicht groß sind. Wie in Abschnitt 3.2 dargestellt, werden diese Unterschiede aus Sicht der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung insbesondere in Richtung des Schutzes von männlichen Hauptverdienern interpretiert (vgl. Esping-Andersen 1999, Flaquer 2000). Betrachtet man dagegen die Indikatoren, die die Mechanismen der Lohnsetzung betreffen, sind nur wenige Gemeinsamkeiten innerhalb von Wohlfahrtsregimes festzustellen. Allein die skandinavischen Länder des sozialdemokratischen Regimes weisen relativ starke Ähnlichkeiten auf. Hier gibt es keine Mindestlöhne, das Lohnverhandlungssystem ist mittel bis stark zentralisiert, der gewerkschaftliche Organisationsgrad und die Tarifbindung sind hoch. Den deutlichsten Gegensatz dazu stellt Großbritannien dar. Hier gibt es einen relativ niedrigen Mindestlohn, das Lohnverhandlungssystem ist dezentral organisiert, nur knapp ein Drittel der Beschäftigten ist gewerkschaftlich organisiert und die Tarifbindung weist den niedrigsten hier aufgeführten Wert auf. Die übrigen Länder sind durch unterschiedliche Kombinationen der hier betrachteten Merkmale gekennzeichnet. Neun Länder haben einen gesetzlichen Mindestlohn (Großbritannien und Irland erst seit 1999 bzw. 2000), allerdings ist die Höhe im Vergleich zu einem Durchschnittslohn sehr unterschiedlich. Lohnverhandlungssysteme sind – mit Ausnahme von Großbritannien – nicht durchgängig dezentral organisiert, wobei weder Lohnverhandlungen auf zentraler noch auf sektoraler Ebene das Bild dominieren. Der gewerkschaftliche Organisationsgrad reicht – absehen von den skandinavischen Ländern, die deutlich höhere Raten aufweisen – von knapp 10 bis gut 55 Prozent. Allerdings lässt der gewerkschaftliche Organisationsgrad keine direkten Rückschlüsse auf die Tarifbindung zu, die in den meisten Ländern mehr als 80 Prozent beträgt. Deutlich niedrigere Werte finden sich nur – wie bereits angesprochen in Großbritannien – und in Deutschland. Dabei ist anzumerken, dass für vier Länder keine Angaben vorliegen.

innerhalb der hier betrachteten Länder ist hoch. Portugal ist unter den von der OECD betrachteten Ländern das Land mit dem zweithöchsten Indexwert (nach der Türkei). Großbritannien weist den zweitniedrigsten Wert auf (vor den USA).

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3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Tabelle 3.5: Ländervergleich Arbeitsmarktinstitutionen

DK FIN NL S Ø

Höhe Mindestlohn1 tnz tnz 47,1 tnz -

Lohnverhandlungsebene2 zentral (ja) Sektor (ja) Sektor (ja) zentral (nein) -

IRL UK Ø

55,7 41,9 48,8

zentral Betrieb -

0,64 0,13 0,39

36,0 30,7 33,3

35 -

0,9 0,6 0,8

B D F LUX A Ø

49,2 tnz 60,8 48,9 tnz 53,0

zentral (ja) Sektor (ja) Sektor (nein) Betrieb/Sektor Sektor (ja) -

0,61 0,47 0,17 0,33 0,71 0,46

55,8 23,5 9,6 33,5 35,7 31,6

95 60 + 95 98 ~ 87

2,2 2,5 3,0 2,2 2,5

GR I P ES Ø

51,3 tnz 38,2 31,8 40,4

zentral/Sektor zentral (nein) Sektor Sektor (nein) -

0,39 0,34 0,30 0,38 0,35

25,4 34,9 23,4 13,8 24,4

80 + 80 + ~ 80

3,5 2,7 3,7 2,9 3,2

-

0,85 0,84 0,81

Var.1 Var.2 Var.3

0,39 0,35 0,39

-

Zentrali- gewerksch. Tarifbin- Kündigungsschutz Org.grad dung sierung (%) (Index) (%) (Index) 0,54 73,8 76 1,4 0,57 77,8 95 2,1 0,58 22,6 86 2,1 0,56 78,3 92 2,2 0,56 63,1 ~ 87 2,0

Anteil erklärte Varianz (R 2 ): 0,23 0,49 0,20 0,79 0,21 0,51

Anmerkungen: R2: vgl. S. 66. 1) als Anteil eines APW-Lohns in %, tnz=trifft nicht zu (kein gesetzlicher Mindestlohn), 2) inkl. Angaben zu Sanktionen zur Übernahme von Abschlüssen (in Klammern). Quellen: Mindestlöhne/gewerkschaftl. Org.grad (OECD LFS database), Lohnverhandlungsebene (Golden/Lange/Wallerstein dataset, Visser 2004), Zentralisierungsindex (Visser 2004), Tarifbindung (Visser 2005), Kündigungsschutz (OECD 2004c).

3.7 Rekommodifizierung, Dezentralisierung und Deregulierung

79

Zusammengefasst ergeben die Ergebnisse dieses Abschnitts folgendes Bild: Die Varianz in den hier betrachteten Merkmalen zwischen den hier untersuchten Ländern ist beträchtlich. Über die Gruppierung in Vertreter unterschiedlicher Wohlfahrtsregimes wird ein größerer Teil dieser Varianz erklärt. Dies gilt insbesondere beim Ausmaß von Dekommodifizierung, was allerdings auch nicht verwunderlich ist, da dieses Merkmal der ursprünglichen Konstruktion der Wohlfahrtsregimes zugrunde liegt. Besonderes Augenmerk galt den Regelungen, die sich speziell an Erwerbstätige richten. Hier sind es allein die liberalen Wohlfahrtsstaaten, die Programme in nennenswertem Umfang aufweisen. Relativ gut werden die Unterschiede im Ausmaß der Familisierung erklärt. Hier zeigt sich allerdings, warum insbesondere die Niederlande als Hybridfall diskutiert werden. Vor allem in der Ausgestaltung der Kinderbetreuung weisen sie deutliche Ähnlichkeit mit den Ländern des konservativen Regimes auf. Betrachtet man die Ausgestaltung der Arbeitsmarktinstitutionen, ist die Annahme der Kovarianz mit der Ausgestaltung wohlfahrtsstaatlicher Maßnahmen weder eindeutig zu bejahen noch abzulehnen. Während die Unterschiede in der Ausgestaltung des Kündigungsschutzes und im gewerkschaftlichen Organisationsgrad zwischen Regimes deutlich hervortreten, ist eine Abgrenzung nach anderen Merkmalen nicht eindeutig. Trotzdem bestehen klare Unterschiede zwischen den sozialdemokratischen skandinavischen Ländern auf der einen Seite und Großbritannien, das relativ eindeutig dem Bild eines liberalen Wohlfahrtsstaats entspricht, auf der anderen Seite. 3.7 Rekommodifizierung, Dezentralisierung und Deregulierung? Der Ausgangspunkt in dieser Arbeit waren zwei Fragen: Welchen Einfluss hat die Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen? Und: In welche Richtung beeinflussen Veränderungen in den institutionellen Rahmenbedingungen – und hier ist vor allem der Umbau bzw. Abbau der sozialen Sicherungssysteme und die Dezentralisierung von Lohnverhandlungssystemen gemeint – das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen? Mögliche Einflüsse institutioneller Rahmenbedingungen wurden in den vorangegangenen Abschnitten ausführlich diskutiert. Dabei wurde auch die Ausgestaltung relevanter Rahmenbedingungen in den hier betrachteten Ländern anhand einer Reihe von Indikatoren dargestellt. Veränderungen in den institutionellen Rahmenbedingungen wurden dabei allerdings nicht abgebildet.

80

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Tabelle 3.6: Entwicklung Dekommodifizierung (1990-2002) Dekommodifizierungsindex gesamt A.losigkeit Krankheit Rente 19901990199019901990 2002 1990 2002 1990 2002 1990 2002 DK 33,3 +1,6 8,5 +1,4 10,8 +0,1 14,0 0,0 FIN 30,3 -0,2 7,3 +0,8 10,0 0,0 13,0 -1,0 NL 33,7 +0,9 9,8 0,0 9,8 +1,0 14,0 0,0 S 36,9 -4,4 10,9 -1,6 13,0 -1,8 13,0 -1,0 Ø 33,6 -0,5 9,1 +0,1 10,9 -0,2 13,5 -0,5 IRL 22,2 +6,6 UK 23,8 +0,9 Ø 23,0 +3,8 B D F LUX A Ø

30,2 29,6 30,3 27,3 29,4

5,8 +3,2 6,4 -0,4 6,1 +1,4

5,1 +2,9 11,3 +0,6 6,4 +1,3 11,0 0,0 5,8 +2,1 11,1 +0,3

+0,4 10,1 +0,1 8,6 +0,6 7,3 -0,3 12,3 -3,3 6,7 -0,3 9,6 - - +1,5 6,8 -0,1 9,4 -0,2 7,7 -0,1 10,0

GR I 24,2 +2,5 P ES Ø -

3,1 +2,3 -

-1,1 0,0 -1,0 -0,2 -0,6

Lohnersatzraten (Anteil APW-Lohn in %)

1995 80,6 83,7 82,2 85,9 83,1

1997 79,1 81,4 82,7 84,8 82,0

1999 82,1 78,6 78,6 80,1 79,8

2001 78,3 76,3 77,5 79,3 77,8

57,6 57,4 51,7 60,2 70,9 70,4 62,4 57,8 64,2 63,9 57,0 59,0

11,5 10,1 14,0 11,2 11,7

+1,5 +0,9 -2,0 +1,7 +0,5

72,9 75,7 66,9 81,3 64,5 72,3

70,0 68,1 64,4 78,3 65,9 69,3

70,5 65,0 59,3 79,0 67,4 68,2

66,2 73,5 72,8 81,6 69,3 72,7

- 7,0 +0,2 14,0 - - - -

0,0 -

24,4 43,2 58,8 42,1

25,8 25,8 73,3 58,6 45,9

28,3 27,7 76,9 56,6 47,4

29,7 27,6 65,6 58,1 45,2

Anteil erklärte Varianz (R 2 ): Var.1 0,86 0,38 0,69 0,37 0,74 0,61 0,58 0,18 0,78 0,58 0,54 0,67 Var.2 0,79 0,40 0,63 0,37 0,77 0,60 0,40 0,19 0,75 0,55 0,52 0,67 Var.3 0,79 0,37 0,52 0,19 0,62 0,64 0,38 0,16 0,56 0,50 0,48 0,51

Anmerkung: R2: vgl. S. 66. Quelle: Dekommodifizierung (Scruggs 2005), Lohnersatzraten (OECD 1998a, 1999, 2002, 2004a).

Spätestens seit Beginn der 1990er Jahre gibt es eine breite Diskussion über den Abbau oder Umbau von Wohlfahrtsstaaten (vgl. Pierson 1994, 2001, van Keersber-

3.7 Rekommodifizierung, Dezentralisierung und Deregulierung

81

gen 2000, Korpi 2003, Korpi/Palme 2003). Parallel dazu wird die Entwicklung in Richtung einer Dezentralisierung von Lohnverhandlungssystemen und eines Rückgangs des gewerkschaftlichen Organisationsgrads angenommen (vgl. Western 1995, Visser 2005). Geht man davon aus, dass umfangreiche wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen und zentralisierte Lohnverhandlungssysteme mit einem geringen Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen verbunden sind, sollten diese Entwicklungen eine Zunahme von Armut von Erwerbstätigen zur Folge haben. Betrachtet man aber vor allem die Entwicklung des Niveaus von Sozialleistungen, konstatiert eine Reihe von Autoren, dass es – zumindest bis Ende des Beobachtungszeitraums dieser Arbeit – allenfalls graduelle, und nur in wenigen Ausnahmen drastischere Veränderungen gegeben hat (vgl. z.B. Pierson 1994, 2001, Kvist 2002). Es gibt aber auch Einwände grundsätzlicher Natur, die weniger an der Höhe von Leistungen, sondern eher an der prinzipiellen Ausrichtung von Wohlfahrtsstaaten ansetzen. Dabei wird argumentiert, dass Wohlfahrtsstaaten, deren Kerngedanke die Gewährleistung sozialer Bürgerrechte ist, sich zu Workfare- oder Befähigungssstaaten (‚enabling states’) entwickeln, in denen Bürgerpflichten, wie beispielsweise die Ausübung einer Erwerbstätigkeit, zum zentralen Merkmal werden (vgl. Jessop 1993, Gilbert 2002). Anstelle auf Dekommodifizierung, zielt der ‚enabling state’ auf Rekommodifizierung. In diesem Zusammenhang werden beispielsweise die Verschärfung von Sanktionen und die Einführung von Leistungen, bei denen prinzipiell die Ausübung einer Erwerbstätigkeit Voraussetzung ist, als kennzeichnende Merkmale diskutiert. Für die folgenden empirischen Analysen besteht das Problem, entsprechende Entwicklungen angemessen operationalisieren zu können. Dieser Aspekt wird daher zunächst zurückgestellt und in Kapitel 7 anhand von Länderfallbeispielen aus anderer Perspektive aufgegriffen. In diesem Kapitel werden zunächst die Veränderungen der bislang betrachteten Indikatoren untersucht. Es gilt zu klären, ob bereits diese Entwicklungen die anfangs formulierte Arbeitshypothese rechtfertigen, dass aufgrund von Veränderungen in den institutionellen Rahmenbedingungen eine Verschiebung von erwerbslosen zu erwerbstätigen Armen plausibel erscheint, und ob diese Entwicklung für alle hier betrachteten Länder in gleicher Weise zu erwarten ist. Eine Möglichkeit, Entwicklungen zu betrachten, bietet der von Scruggs (2005) aktualisierte Dekommodifizierungsindex, der bereits bei der Beschreibung der Länderkontexte im vorherigen Abschnitt aufgeführt wurde. Dieser Index liegt für 11 der hier betrachteten Länder vor und deckt gegenwärtig den Zeitraum von 1971 bis 2002 ab. In Tabelle 3.6 ist die Entwicklung des Dekommodifizierungsindexes einschließlich der Teilindizes ab 1990 dargestellt. Außer Frankreich und Schweden weist keines der Länder einen eindeutigen Rückgang des Dekommodifizierungsindexes auf.46 In der Mehrzahl der Länder bleibt der Index konstant oder verändert 46 Eine weiter zurückreichende Darstellung erscheint aufgrund des in der folgenden empirischen Analyse betrachteten Zeitraums nicht relevant. Es sei nur kurz darauf verwiesen, dass in den Ländern, die

82

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

sich nur geringfügig. In Italien und Irland steigt der Index dagegen an, wobei dies die beiden Wohlfahrtsstaaten sind, die neben Großbritannien den niedrigsten Grad an Dekommodifizierung aufweisen. Aufgrund dieses Anstiegs und des deutlichen Rückgangs in Schweden, das zu Beginn der 1990er Jahre das höchste Ausmaß an Dekommodifizierung aufwies, haben sich insgesamt die Unterschiede zwischen den hier betrachteten Ländern verringert. Dies wird auch daran deutlich, dass die Regimetypologie im Jahr 1990 die Unterschiede geringfügig besser erklärt als am Ende des Beobachtungszeitraums (vgl. Tabelle 3.2). Dies gilt insbesondere, wenn man die Teilindizes betrachtet. Auffällig ist weiter, dass Unterschiede zwischen den Ländern durchgängig besser erklärt werden als das Ausmaß der Veränderungen. Wie aber zuvor gezeigt, sind die Unterschiede zwischen einzelnen Wohlfahrtsregimes weiterhin beobachtbar. Tabelle 3.6 zeigt außerdem die Entwicklung der durchschnittlichen Lohnersatzraten bei Arbeitslosigkeit. Wiederum ist in Schweden ein Rückgang zu beobachten, aber auch in anderen Ländern des sozialdemokratischen Regimes. Am deutlichsten fällt aber der Rückgang in Großbritannien aus. In Frankreich wird der zunächst beobachtete Rückgang durch ein deutliches Ansteigen der Lohnersatzraten von 1999 auf 2001 mehr als ausgeglichen. Wie bereits für Italien anhand des Dekommodifizierungsindexes beobachtet, ist in den südeuropäischen Ländern eher von einem Ansteigen der Lohnersatzraten als von einem Rückgang auszugehen. Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass in Portugal nach einem starken Anstieg für das Jahr 2001 ein deutlicher Rückgang der Lohnersatzraten zu beobachten ist. Stärker als der Dekommodifizierungsindex deutet die reine Betrachtung von Lohnersatzraten bei Arbeitslosigkeit in mehreren, aber nicht in allen Ländern auf einen leichten Abbau wohlfahrtsstaatlicher Leistungen hin. Neben dem Aspekt der Dekommodifizierung wurde vor allem das Ausmaß an Defamilisierung diskutiert. Im Gegensatz zum Dekommodifizierungsindex gibt es hinsichtlich des Ausmaßes an Defamilisierung kaum zeitvariable Indikatoren für die Betrachtung der Veränderung der institutionellen Rahmenbedingungen. So liegen beispielsweise die häufig angeführten Indizes von Gornick et al. (1997) und Korpi (2000) nur für einen Zeitpunkt vor. Daher wird hier allein die Entwicklung der Frauenerwerbstätigkeit betrachtet (Tabelle 3.7). Als Referenzwert ist zusätzlich der Anteil der erwerbstätigen Männer ausgewiesen.

einen deutlichen Rückgang des Dekommodifizierungsindexes aufweisen, ein kurvilinearer Verlauf zu beobachten ist, wobei der Scheitelpunkt der Kurve bereits in den späten 1980er Jahren liegt.

83

3.7 Rekommodifizierung, Dezentralisierung und Deregulierung

Tabelle 3.7: Veränderung Erwerbstätigenquote von Frauen und Männern 2001 gegenüber 1990 Quote (%)

Frauen

1990 80,1 76,7 75,7 85,2 79,4

Männer Entwicklung 1996- 19902001 2001 1996 80,2 -0,3 +0,4 70,0 +5,8 -12,5 81,5 +4,6 +1,2 76,9 +3,8 -12,0 77,2 +3,5 -5,7

+6,7 +0,4 +3,6

67,5 82,1 74,8

76,0 79,1 77,5

+9,4 +2,8 +6,1

-0,9 -5,8 -3,3

+5,1 +3,3 +3,4 +7,3 +1,6 +4,1

+4,7 +3,3 +1,5 +2,2 -0,6 +2,2

68,1 75,7 69,7 76,4 77,5 73,5

68,5 72,8 69,0 74,9 76,2 72,3

+1,7 0,0 +2,3 +0,5 -0,8 +0,7

-1,3 -2,9 -2,9 -2,1 -0,5 -2,0

+2,6 +5,1 +5,5 +10,0 +5,8

+1,1 -0,2 +0,2 +2,0 +0,8

73,4 69,2 80,1 71,9 73,6

70,9 68,7 76,5 73,8 72,5

-1,6 +1,8 +4,5 +9,1 +3,4

-0,8 -2,3 -8,1 -7,1 -4,6

Anteil erklärte Varianz (R 2 ): 0,11 0,32 0,24 0,34 0,07 0,74 0,28 0,16 0,07 0,31 0,25 0,35

0,29 0,23 0,24

0,13 0,35 0,13

Entwicklung 1996- 19902001 1996 +4,0 -3,3 +5,9 -12,0 +8,6 +7,8 +3,6 -11,0 +5,5 -4,6

DK FIN NL S Ø

1990 70,6 71,5 47,5 81,0 67,6

2001 71,4 65,4 63,9 73,5 68,5

IRL UK Ø

36,6 62,8 49,7

54,0 66,0 60,0

+10,7 +2,8 +6,7

B D F LUX A1 Ø

40,8 52,2 50,3 41,4 58,8 48,7

50,7 58,7 55,2 50,8 59,8 55,0

GR I P ES Ø

37,5 36,2 55,4 31,8 40,2

41,2 41,1 61,0 43,8 46,8

Var.1 0,51 Var.2 0,69 Var.3 0,48

0,67 0,65 0,60

Anmerkungen: R2: vgl. S. 66. 1) Österreich 1994-2001. Quellen: OECD LFS Database.

Quote (%)

84

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Seit 1990 ist in fast allen Ländern die Erwerbstätigenquote von Frauen angestiegen, seit 1996 in allen Ländern. Am deutlichsten ist der Zuwachs in Spanien, Irland und den Niederlanden. Dies sind auch die drei Länder, in denen der Anteil der erwerbstätigen Männer zugenommen hat. In allen übrigen Ländern stagniert dagegen die Erwerbstätigenquote von Männern, in vielen Ländern ist sie sogar rückläufig. Dadurch wird die Angleichung der Quoten von Männern und Frauen verstärkt. Betrachtet man die Frauenerwerbstätigkeit, weisen allein die drei skandinavischen Länder des sozialdemokratischen Regimes eine grundsätzlich andere Entwicklung auf. Bei den Zuwächsen seit Mitte der 1990er Jahre handelt es sich hier um einen Wiederanstieg nach einem deutlichen Rückgang zu Beginn des Jahrzehnts. Insbesondere in Finnland und Schweden wird für diese Entwicklung die schwere Wirtschaftskrise nach dem Ende des Ost-West-Konflikts verantwortlich gemacht. Allerdings ging diese Entwicklung von einem sehr hohen Niveau aus. So weisen diese Länder weiterhin die höchsten Erwerbstätigenquoten von Frauen auf und es bestehen deutliche Unterschiede zwischen den Wohlfahrtsregimes. Trotzdem ist das Bild insbesondere seit 1996 durch einen übergreifenden Trend steigender Frauenerwerbstätigkeit geprägt. Führt man diesen Anstieg auf einen zunehmenden Grad der Defamilisierung zurück, beispielsweise auf einen verstärkten Ausbau der Kinderbetreuungssysteme und einen Abbau von familisierend wirkenden Instrumenten (z.B. Steuervorteile für Einverdiener-Paare), kann man dabei durchaus von einem wohlfahrtsstaatlich bedingten Kommodifizierungstrend sprechen (vgl. Leitner et al. 2004).47 Wie bereits in Abschnitt 3.1 kurz diskutiert, ist die Frage, ob Frauen erwerbstätig sind, jedoch nicht allein von der Höhe des Defamilisierungsgrades abhängig. Zwar sind durchaus Wechselwirkungen zwischen Einstellungen und der Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen anzunehmen (vgl. Sjöberg 2004), jedoch ist empirisch genauso ein Auseinanderfallen von beidem feststellbar (vgl. Künzler et al. 1999, Pfau-Effinger 2004). In den sozialdemokratischen Wohlfahrtstaaten gibt es sicherlich am ehesten eine Übereinstimmung zwischen der Befürwortung der Erwerbstätigkeit von Frauen und der Ausgestaltung von Rahmenbedingungen, die eben diese unterstützen. In anderen Ländern ist insbesondere die gerade betrachtete Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit auch Folge sich wandelnder Einstellungen und nicht allein mit entsprechenden Veränderungen der institutionellen Rahmenbedingungen verbunden. In einer Reihe von Arbeiten zur Entwicklung der Einkommensungleichheit wird die in vielen Ländern beobachtete Zunahme der Einkommensungleichheit auf einen Rückgang des gewerkschaftlichen Organisationsgrads oder einer Dezentralisierung von Lohnverhandlungssystemen zurückgeführt (vgl. Freeman 1993, For47 Aus einer Perspektive ökonomischer Unabhängigkeit von Frauen ist dieser Trend zunächst positiv zu interpretieren. Bleiben aber auch bei einer Angleichung der Erwerbsquoten von Männern und Frauen geschlechtsspezifischen Unterschiede auf dem Arbeitsmarkt bestehen, beispielsweise die geringere Entlohnung von Frauen, muss gefragt werden, wie hoch die gewonnene Unabhängigkeit tatsächlich ist.

3.7 Rekommodifizierung, Dezentralisierung und Deregulierung

85

tin/Lemieux 1997). Betrachtet man die Entwicklung des gewerkschaftlichen Organisationsgrads in den hier betrachteten Ländern (Tabelle 3.8), wird kein einheitlicher Trend deutlich. Allerdings gibt es nur drei Länder, in denen steigende Anteile zu beobachten sind (Finnland, Belgien, Spanien), während es sieben Länder gibt, in denen Verluste von absolut mehr als 5 Prozentpunkten zu beobachten sind. Dabei ist zunächst zu berücksichtigten, dass die hier gezeigten Veränderungen – wie bereits im letzten Abschnitt dargestellt – von sehr unterschiedlichen Niveaus ausgehen. So waren in Frankreich nur gut 10 Prozent der Arbeitnehmer gewerkschaftlich organisiert, während dieser Anteil in Schweden annähernd 82 Prozent betrug. Allerdings übersetzt sich auch ein deutlich rückläufiger Organisationsgrad nicht notwendigerweise in einen Rückgang der Tarifbindung. Während in Österreich weiterhin trotz rückläufigem gewerkschaftlichen Organisationsgrad eine fast 100-prozentige Tarifbindung herrscht, ist in Großbritannien nach den bereits drastischen Einschnitten in den 1980er Jahren auch in den 1990er Jahren ein weiterer Rückgang zu beobachten (Visser 2005: 47). Das einzige andere Land, für das Visser im Verlauf der 1990er Jahre einen Rückgang der Tarifbindung beobachtet, ist Deutschland.48 Diese unterschiedlichen Entwicklungen werden auf die vorherrschende Ebene im Lohnverhandlungssystem und auf die Existenz von Allgemeinverbindlichkeitserklärungen zurückgeführt.49 Im dezentral organisierten Lohnverhandlungssystem Großbritanniens wirkt sich der rückläufige gewerkschaftliche Organisationsgrad stärker auf Ebene der Tarifbindung aus als im stark zentralisierten Österreich. Betrachtet man die Entwicklung der Lohnverhandlungssysteme, ist insgesamt jedoch kein eindeutiger Trend zur Dezentralisierung zu beobachten. Verwendet wird ein von Iversen (1999) entwickelter und von Visser (2004) aktualisierter Indikator. Hohe Werte bedeuten ein hohes Maß der Zentralisierung. Niedrige Werte deuten auf ein dezentrales Lohnverhandlungssystem hin. Eine eindeutige Entwicklung in Richtung Dezentralisierung gibt es in Schweden und in geringerem Maße in Italien. Dagegen weisen die Entwicklungen in Irland, den Niederlanden und Belgien in die gegenläufige Richtung, nämlich hin zu einem zentralisierten Lohnverhandlungssystem.

48 Allerdings liegen Visser (2005) keine Zahlen zur Entwicklung der Tarifbindung in Irland, Luxemburg, Griechenland und Portugal vor, in denen auch mehr oder weniger deutliche Rückgänge im gewerkschaftlichen Organisationsgrad zu beobachten sind (vgl. Tabelle 3.8). 49 Zunehmend seltener ausgesprochene Allgemeinverbindlichkeitserklärungen werden – neben einem Rückgang der Organisiertheit der Arbeitgeber – insbesondere in Deutschland als Ursache für die rückläufige Tarifbindung diskutiert (vgl. Bispinck 2004).

86

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

Tabelle 3.8: Entwicklung Arbeitsmarktinstitutionen (1990-2001/2003)

DK FIN NL S Ø

gewerkschaftl. Org.grad (%) 1990 2001 75,4 -1,5 72,3 +5,6 25,5 -2,9 81,5 -3,2 63,7 -0,5

Zentralisierung (Index) 1990 1990-2003 52 +2 59 -2 57 +1 74 -18 61 -4

IRL UK Ø

51,1 39,3 45,2

-15,1 -8,6 -11,9

63 12 38

+1 +1 +1

B D F LUX A Ø

53,9 31,2 10,1 45,0 46,9 37,5

+1,8 -7,7 -0,5 -11,6 -11,3 -5,8

53 48 16 72 47

+8 -1 +1 -1 +2

GR I P ES Ø

32,4 38,8 31,7 11,0 28,5

-6,9 -4,0 -8,3 +2,8 -4,1

25 24 26 25

+9 +6 +12 +9

0,42 0,71 0,43

Anteil erklärte Varianz (R 2 ): 0,38 0,42 0,38 0,41 0,36 0,46

0,47 0,53 0,40

Var.1 Var.2 Var.3

Anmerkung: R2: vgl. S. 66. Quellen: Gewerkschaftl. Org.grad (OECD LFS database), Zentralisierung (Visser 2004)

Fasst man die hier betrachteten Entwicklungen in der Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen zusammen, ist für den betrachteten Zeitraum keine eindeutige Veränderung des Ausmaßes von Armut von Erwerbstätigen zu erwarten. Einem zumeist leichten Rückgang im Ausmaß der Dekommodifizierung in den

3.8 Fragestellungen und Hypothesen

87

Ländern des sozialdemokratischen und teilweise auch konservativen Regimes, stehen positive Veränderungen insbesondere in den südeuropäischen Ländern gegenüber. Hierbei ist allerdings zu berücksichtigen, dass mögliche Veränderungen in der Sanktionierungspraxis von Arbeitslosen oder Veränderungen in Richtung von Erwerbstätigkeit als Voraussetzung für den Bezug von Transfers auf Basis der verfügbaren, international vergleichbaren Indikatoren kaum abzubilden sind (vgl. aber Kapitel 7). Ebenso stehen keine zeitlich variablen Indikatoren für die Betrachtung des Grads der Defamilisierung zur Verfügung. Hier wurde daher allein die Entwicklung der Erwerbstätigenquote von Frauen betrachtet, die zumindest näherungsweise Aufschluss über die Verfügbarkeit eines weiteren Einkommens in Familienhaushalten bietet. Nicht abgebildet werden andere Aspekte der wirtschaftlichen Autonomie von Frauen, wie beispielsweise die Entwicklung von Lohnunterschieden. Überhaupt nicht konnte auf institutionelle Veränderungen eingegangen werden, die das Ausmaß intergenerationaler Abhängigkeit beeinflussen. Betrachtet man die Entwicklung der Frauenerwerbstätigkeit, ist in fast allen Ländern eine Zunahme zu beobachten. Für die sozialdemokratischen Länder gilt dies aber erst nach einer Phase des deutlichen Rückgangs zu Beginn der 1990er Jahre. Besser dokumentiert sind Veränderungen der institutionellen Rahmenbedingungen, von denen ein Einfluss auf die Verteilung von Erwerbseinkommen erwartet wird. Zwar ist der gewerkschaftliche Organisationsgrad in der Mehrzahl der Länder rückläufig, allerdings zeigt dies bislang keine Folgen – mit Ausnahme von Deutschland und Großbritannien – in einer rückläufigen Tarifbindung. Genauso wenig ist für den hier betrachteten Zeitraum ein genereller Trend der Dezentralisierung von Lohnverhandlungssystemen zu beobachten. Es gibt aber auch Anzeichen für eine Annäherung zwischen den Ländern. In Schweden, dem Land mit dem höchsten Grad an Dekommodifizierung, sind deutliche Einschnitte erfolgt, während sich in Ländern mit einem niedrigen Ausmaß an Dekommodifizierung eine Zunahme abzeichnet. Auch das Ausmaß der Frauenerwerbstätigkeit hat durch Einbrüche in den skandinavischen Ländern einerseits und Zuwächse in den übrigen Ländern andererseits eine Angleichung erfahren, obwohl weiterhin deutliche Unterschiede bestehen. Im Gegensatz dazu ist keine Angleichung im Grad der Zentralisierung von Lohnverhandlungssystemen festzustellen. 3.8 Institutionelle Rahmenbedingungen: Fragestellungen und Hypothesen Die grundlegende Annahme der Arbeit ist, dass Unterschiede im Ausmaß und der Struktur von Armut von Erwerbstätigen über Unterschiede in der Ausgestaltung der institutionellen Rahmenbedingungen erklärt werden können. Es wurde argumentiert, dass institutionelle Rahmenbedingungen den Zugriff von Haushalten auf unterschiedliche Einkommenspakete strukturieren. In diesem Kapitel wurde disku-

88

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

tiert, welche Faktoren für die Erklärung von Armut von Erwerbstätigen besonders relevant sind. Es wurde ein umfassender konzeptioneller Rahmen entworfen, um Unterschiede im Ausmaß und in der Struktur von Armut von Erwerbstätigen zu betrachten und mögliche Entwicklungen zu erklären. Dabei wurde vor allem auf die in der international vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung verankerten Konzepte der Dekommodifizierung und Defamilisierung zurückgegriffen und diese wurden um eine umfangreiche Betrachtung der Ausgestaltung von Arbeitsmarktinstitutionen ergänzt. Aufgrund der innerhalb der meisten Länder nur geringen und – aufgrund von sich überlagernden Entwicklungen – zumeist nicht eindeutig verlaufenden Veränderungen, wird davon ausgegangen, dass Unterschiede zwischen Ländern in den folgenden Analysen im Vordergrund stehen werden. Es geht also um die Beantwortung der Frage, welchen Einfluss die Ausgestaltung institutioneller Rahmenbedingungen auf das Ausmaß und die Struktur von Armut von Erwerbstätigen hat. Allerdings bieten auch diese Analysen eine – zumindest theoretische – Möglichkeit, auf den Einfluss von aktuellen Veränderungen in den institutionellen Rahmenbedingungen zu schließen und somit auf die zweite anfangs formulierte Frage einzugehen. Auf Basis des Ländervergleichs lässt sich der Einfluss der einzelnen Elemente der institutionellen Rahmenbedingungen überprüfen und es lassen sich somit Richtung und Stärke von möglichen Auswirkungen einer Veränderung der Rahmenbedingungen in eine bestimmte Richtung abschätzen. Zudem lässt sich die Entwicklung seit Mitte der 1990er Jahre betrachten. Allerdings wird – wie bereits erwähnt – davon ausgegangen, dass das Ausmaß von Länderunterschieden die Variation über die Zeit übersteigt. In Abschnitt 3.5 wurde bereits eine Systematisierung der erwarteten Einflüsse vorgenommen. Hier sollen als Grundlage für die folgende empirische Analyse daran anknüpfend nochmals allgemeiner gehaltene Hypothesen formuliert werden. Diese orientieren sich weniger an Einzelmechanismen, sondern gehen von den grundlegenden hier diskutierten Dimensionen aus. Folgende Hypothesen sollen in der empirischen Analyse überprüft werden: ƒ

ƒ

Je höher der Grad der Dekommodifizierung, desto geringer ist das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen. Es wurde gezeigt, warum das Ausmaß an Dekommodifizierung auch für arme Erwerbstätige und nicht nur für Arbeitslose und Nichterwerbstätige relevant sein kann. Dabei wurde auf die Bedeutung impliziter Mindestlöhne, die Möglichkeit der Vereinbarkeit von Transfers und Erwerbseinkommen und die Bedeutung von Transfers im Haushaltskontext hingewiesen. Je höher der Grad der Defamilisierung, desto geringer ist das Ausmaß an Armut von Erwerbstätigen. Die Hypothese stützt sich auf die Annahme, dass Defamilisierung das Verhältnis von Ressourcen (durch eine höhere Autonomie von Frauen, hier konkret ein höheres Erwerbseinkommen von Frauen) und Bedarf (durch

3.8 Fragestellungen und Hypothesen

ƒ

ƒ

ƒ

89

die geringere intergenerationale Abhängigkeit von Familienmitgliedern) in eine positive Richtung verschiebt. Dem steht eine Alternativhypothese gegenüber, die auf der Wirkung von erweiterter Familiensolidarität aufbaut. Stärkere Familiensolidarität bietet Schutz für Geringverdiener im Haushaltskontex t. Allerdings wird im Saldo – zusammengenommen mit den negativen Einflüssen geringer Defamilisierung – entsprechend der vorherigen Hypothese trotzdem ein negativer Einfluss des Grads der Defamilisierung auf das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen angenommen. Weiterhin wird allerdings erwartet, dass sich der Einfluss der erweiterten Familiensolidarität in der Struktur der armen Erwerbstätigen zeigt. Aufgrund der Belastung (älterer, vor allem männlicher) Hauptverdiener durch weitere Haushaltsmitglieder und des Schutzes für (überwiegend jüngere und weibliche) Geringverdiener, wird eine Verschiebung von Armut von Erwerbstätigen von den Rändern ins Zentrum des Arbeitsmarkts angenommen. Je stärker die eZntralisierung von Lohnverh andlungssystemen, desto geringer das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen. Diese Hypothese stützt sich auf das Ergebnis früherer Studien, die nachweisen, dass der Zentralisierungsgrad die Ungleichheit von Erwerbseinkommen verringert. Obwohl hier Haushaltseinkommen betrachtet werden, sollte dieser Einfluss auch für Armut von Erwerbstätigen spürbar sein, da Erwerbseinkommen eine zentrale Rolle spielen. Für die wirtschaftliche Entwicklung wird kein eindeutiger Einfluss angenommen. Hier steht die Annahme einer Absenkung von Reallöhnen und der Reduzierung der Anzahl der erwerbstätigen Haushaltsmitglieder bei wirtschaftlichen Abschwüngen der Annahme gegenüber, dass arme Erwerbstätige dann aus dem Arbeitsmarkt herausgedrängt werden.

Da in der deskriptiven Analyse auch auf Unterschiede zwischen Wohlfahrtsregimes eingegangen wird, sollen hier kurz die Erwartungen zu möglichen Unterschieden entsprechend der formulierten Hypothesen und den in Abschnitt 3.5 dargestellten Merkmalen der einzelnen Regimes formuliert werden. Das geringste Ausmaß an Armut von Erwerbstätigen wird für die Länder des sozialdemokratischen Regimes angenommen, die ein hohes Maß an Dekommodifizierung, Defamilisierung und tendenziell auch Zentralisierung aufweisen. Die höchsten Armutsquoten werden dagegen für die Länder des südeuropäischen Regimes aufgrund des geringen Grades an Dekommodifizierung und Defamilisierung angenommen. Für die Länder des liberalen Regimes wird ein mittleres bis hohes Ausmaß an Armut von Erwerbstätigen angenommen. Diese sind durch ein geringes Maß an Dekommodifizierung und Defamilisierung (wobei anders als im südeuropäischen Regime keine ausgeprägten intergenerationalen Abhängigkeiten bestehen und somit kein entsprechend negativer Einfluss angenommen wird) und im Fall von Großbritannien durch ein dezen-

90

3 Institutionelle und wirtschaftliche Rahmenbedingungen

trales Lohnverhandlungssystem geprägt. Allerdings sind Irland und Großbritannien die einzigen Länder, die ein umfassendes Transfersystem für arme Erwerbstätige besitzen. Es wird sich zeigen, inwieweit dies einen Einfluss auf das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen hat. Für die Länder des konservativen Regimes wird ein mittleres bis niedriges Maß an Armut von Erwerbstätigen angenommen, dies vor allem aufgrund des relativ hohen Grads der Dekommodifizierung. Diese Erwartungen dienen vorwiegend als Orientierung für die zunächst folgende deskriptive Analyse. Im weiteren Verlauf der Arbeit steht eine Überprüfung der oben formulierten Zusammenhänge im Vordergrund.

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4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

Bislang wurde die Definition von Armut von Erwerbstätigen nur kurz angesprochen. Dabei ging es vor allem um die Abgrenzung von armen Erwerbstätigen gegenüber Niedriglöhnern. Es wurde deutlich gemacht, dass in dieser Arbeit – im Gegensatz zu einem Teil der Literatur, die den individuellen Bezug von Niedriglohn mit Armut von Erwerbstätigen gleichsetzt (vgl. z.B. Pohl/Schäfer 1996, Cappellari 2002, Cormier/Craypo 2000) – Armut im Sinne der allgemeinen Armutsforschung verstanden wird. In dieser Sichtweise ist die wirtschaftliche Lage von Haushalten und nicht das Erwerbskommen einzelner Personen für die Bestimmung von Armutslagen entscheidend. Armut von Erwerbstätigen umfasst dann Personen, die erwerbstätig sind und die in einem armen Haushalt leben. Dieser Ansatz wird häufig um die Betrachtung von Personen erweitert, die in einem Haushalt leben, in dem mindestens eine Person erwerbstätig ist. Diese allgemeine Definition lässt aber zwei zentrale Fragen offen. Zum einen: Was bedeutet ‚arm’? Und zum anderen: Was bedeutet ‚erwerbstätig’? Auf diese Fragen soll in den nächsten beiden Abschnitten 4.1 und 4.2 eingegangen werden, bevor im darauf folgenden Abschnitt methodische Probleme international vergleichender Armutsforschung betrachtet werden (4.3). In einem weiteren Abschnitt wird dann die zentrale Datenquelle dieser Arbeit, das Europäische Haushaltspanel (ECHP), vorgestellt (4.4). In Abschnitt 4.5 wird abschließend die Bestimmung von armen Erwerbstätigen auf Basis des ECHP erläutert.

4.1 Armutsdefinition und Armutsmessung Es gibt eine breite Literatur zu der Frage, wie Armut definiert und gemessen wird (vgl. Piachaud 1987, Øyen et al. 1996, Spicker 1999, Bradshaw/Sainsbury 2000). Es besteht zwar kein vollständiger Konsens über eine Armutsdefinition, jedoch wird häufig auf die Definition von Townsend (1979) verwiesen: „Individuals, families and groups in the population can be said to be in poverty when they lack the re-

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4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

sources to obtain the type of diet, participate in the activities and have the living conditions and amenities which are customary, or at least widely encouraged, or approved, in the societies to which they belong. They are, in effect, excluded from ordinary living patterns, customs and activities” (1979: 31).50 In der Sichtweise Townsends wird Armut als multidimensionales Konzept aufgefasst, das den Ausschluss von verschiedenen Lebensbereichen berücksichtigt. Weiter ist nach dieser Definition Armut immer nur mit Bezug auf einen allgemein akzeptierten Lebensstandard zu bestimmen. Armut ist also relativ zu den zu einem bestimmten Zeitpunkt in einer Gesellschaft herrschenden Verhältnissen. Während in der Literatur breite Übereinstimmung darin besteht, Armut als multidimensional und relativ zu definieren,51 gibt es unterschiedliche Vorgehensweisen, wie Armut zu messen ist. Grundsätzlich lassen sich nach Ringen (1988) direkte und indirekte Ansätze der Armutsmessung unterscheiden. Während indirekte Ansätze verfügbare Ressourcen als Indikator für Armut benutzen, verwenden direkte Ansätze den beobachteten Lebensstandard, also das Ergebnis der Ressourcenverwendung als Armutsindikator. Ersteres wird daher auch als Ressourcenansatz, letzteres als Lebensstandardansatz bezeichnet (vgl. Andreß/Lipsmeier 2001).52 In bei50 Auch die Armutsdefinition der Europäischen Union, die im Beschluss des Rates der Europäischen Gemeinschaften vom 19.12.1984 festgelegt wurde, ist sehr eng an die Formulierung Townsends angelegt: „Im Sinne dieses Beschlusses sind verarmte Personen Einzelpersonen, Familien und Personengruppen, die über so geringe (materielle, kulturelle und soziale) Mittel verfügen, daß sie von der Lebensweise ausgeschlossen sind, die in dem Mitgliedsstaat, in dem sie leben, als Minimum annehmbar ist” (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 3.1.1985, L2, S. 24). 51 Die Frage, ob Armut auch absolut und nicht nur relativ zum gesellschaftlichen Standard zu bestimmen ist, beantwortet Ringen (1988) eindeutig negativ. Er stellt absolute Armut als eine reine Theoriefigur dar, die von Vertretern relativer und multidimensionaler Armutsansätze in der Diskussion zu ressourcenbasierten Ansätzen angeführt wird. Ringen geht davon aus, dass es eine Anwendung von absoluten Armutsdefinitionen nie gab: „There never was such a thing as an absolute concept of poverty and no one has argued that there should be. The absolute concept is not the concept of the old men, but a straw man erected by younger men for their purposes” (Ringen 1988: 353). Allerdings räumt Ringen ein, dass Budgetstandards wie z.B. bei Rowntree (1901) oder die US-amerikanische Armutsgrenze häufig als absolute Armutsgrenzen bezeichnet werden, obwohl sie de facto keine sind, da auch diese an gesellschaftlichen Standards ausgerichtet sind. Donnison (1988) vertritt hingegen in einer direkten Erwiderung die Meinung, dass insbesondere in der politischen Diskussion immer wieder absolute Armutsgrenzen gefordert werden, diese also keinesfalls als reine ‚Strohpuppen’ zu interpretieren sind. Als Beispiel wird eine Armutsdefinition von Joseph und Sumption (1979) angeführt: „An absolute standard means one defined by reference to the actual needs of the poor and not by reference to the expenditure of those who are not poor. A family is poor if it cannot afford to eat” (Joseph/Sumption 1979: 27, zitiert nach Donnison 1988: 368). 52 Ringen (1988) selbst verwendet die Bezeichnungen Subsistenzansatz und – unter Bezugnahme auf Townsend (1979) – Deprivationsansatz. Deprivation meint hier den Ausschluss von einem allgemein akzeptierten Lebensstandard. Atkinson (1989, 1998) verweist mit der Verwendung des Begriffs ‚minimum rights approach’ für den Ressourcenansatz darauf, dass die Mindestausstattung an Ressourcen als soziales Bürgerrecht verstanden werden kann. „[T]he [minimum rights] […] approach […] sees poverty in terms of deprivation of a certain minimum right to resources. People are seen as entitled to a minimum income, which is a prerequisite for participation in a particular society. It may be linked to citizen-

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den Ansätzen wiederum gibt es jeweils eine breite Diskussion über die Operationalisierung von Ressourcen bzw. Lebensstandard und die Frage, ab welchem Ressourcen- oder Lebensstandardniveau eine Person als arm zu bezeichnen ist, wie also eine Armutsgrenze festzulegen ist. Beim Lebensstandardansatz hat sich die grundsätzliche Vorgehensweise von Townsend (1979) etabliert. Lebensstandard wird über eine Liste von Gütern und Aktivitäten operationalisiert, die sämtliche relevanten Aspekte des notwendigen Lebensstandards in einer Gesellschaft umfasst, wobei in späteren Arbeiten eine Beurteilung der Notwendigkeit der einzelnen Items mit abgefragt wird, um die Bestimmung eines gesellschaftlich akzeptierten Mindeststandards zu ermöglichen (vgl. Mack/Lansley 1985). Können Personen sich (einige dieser) Güter und Aktivitäten aus finanziellen Gründen nicht leisten, wird dies als Ausschluss vom geltenden Lebensstandard und somit nach der oben angeführten Definition als Armut interpretiert. Für die konkrete Festlegung einer Armutsgrenze werden wiederum verschiedene Verfahren diskutiert (vgl. Andreß/Lipsmeier 2001). Wie in Abschnitt 2.4 bereits angesprochen, wird in dieser Arbeit Armut nach dem Ressourcenansatz betrachtet. Insbesondere in international vergleichender Perspektive ist – trotz der Entwicklungen im Bereich des Lebensstandardansatzes – der Ressourcenansatz weiterhin als Standard anzusehen (vgl. Hauser 1997: 42/45). Es muss jedoch auch bei Verwendung des Ressourcenansatzes festgelegt werden, was unter Ressourcen verstanden wird. In den meisten Arbeiten wird ausschließlich das verfügbare Einkommen betrachtet und nicht-monetäre Ressourcen werden nicht berücksichtigt.53 Allerdings gibt es selbst bei einer Festlegung auf monetäre Ressourcen neben dem Einkommen noch weitere Komponenten, die prinzipiell zu berücksichtigen wären (vor allem Vermögen). Eine ausschließliche Betrachtung von Einkommen bedeutet daher, dass diese anderen monetären Ressourcen, aber auch nicht-monetäre Ressourcen wie die Eigenproduktion von Haushalten (vgl. Jenkins/O’Leary 1996), der Mietwert von selbst genutztem Wohneigentum oder geldwerte Vorteile, wie beispielsweise die Nutzung eines Dienstwagens, nicht berücksichtigt werden. In dieser Arbeit wird jedoch, wie in der Mehrzahl der international vergleichenden Armutsstudien, Einkommen als einziger Ressourcenindikator verwendet. Obwohl diese Perspektive mit Einschränkungen verbunden ist, erscheint diese Betrachtungsweise in entwickelten Gesellschaften als angemessen, da hier monetäres Einkommen als zentrale Ressource zur Erlangung eines bestimmten Lebensstandards anzusehen ist. Weiter kommt bei einer Betrachtung armer Erwerbstätiger dem Arbeitseinkommen eine zentrale Rolle zu. Durch die Frage, inship, in that a certain minimum level of resources is necessary in order that people may enjoy effective freedom” (Atkinson 1998: 24). 53 Aus einer weiter gefassten Perspektive ist anzumerken, dass Einkommen selbst nicht als Ressource zu betrachten ist, sondern nur das Resultat der Verwendung anderer Ressourcen, z.B. Qualifikationen, die es einem ermöglichen, einer bezahlten Erwerbstätigkeit nachzugehen oder Ansprüche zum Bezug von Transfers geltend zu machen.

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wieweit niedrige Arbeitseinkommen mit Armut einhergehen, erscheint eine Fokussierung auf monetäre Ressourcen gerechtfertigt. Natürlich gibt es aber auch pragmatische Gründe dafür wie die Einfachheit und Klarheit der Verwendung eines Einkommensindikators und das Fehlen von Indikatoren, die in geeigneter Weise andere Ressourcen mit berücksichtigen. Fasst man die bislang dargestellte Diskussion zusammen, ergibt sich folgender Ausgangspunkt für weitere Überlegungen. Armut wird als multidimensionales und relatives Konzept verstanden, aber in indirekter Form als Einkommensarmut gemessen, wobei das Einkommen nur monetäre Einkommensbestandteile umfasst. Trotz dieser bereits relativ deutlichen Festlegung gibt es weitere Fragen, die zu klären sind: 1. 2. 3. 4.

Über welchen Zeitraum soll das Einkommen betrachtet werden? Werden Personen oder Haushalte betrachtet? Wenn Armut auf Haushaltsebene betrachtet wird: Wie ist mit Haushalten unterschiedlicher Größe und Zusammensetzung umzugehen? Unterhalb welchem Einkommensbetrag sind Personen oder Haushalte als arm zu bezeichnen? Also: An welchem Punkt der Einkommensverteilung wird die Armutsgrenze gezogen?

Dies sind alles grundsätzliche Fragen, zu denen die Armutsforschung eine breite Literatur hervorgebracht hat, auf die hier nur kurz eingegangen werden soll (vgl. z.B. Atkinson 1998). Zur ersten Frage: Die verfügbaren Datenquellen enthalten i.d.R. entweder Einkommensangaben, die sich auf das Einkommen im Jahr vor der Befragung oder auf das aktuelle Monatseinkommen beziehen (oder beides). In vielen Erhebungen ist die Erhebung des Jahreseinkommens sehr viel ausführlicher angelegt (so auch im ECHP). So werden einzelne Einkommenskomponenten wie Erwerbseinkommen, unterschiedliche Transfers und Kapitaleinkommen jeweils einzeln erhoben. Dies ist ein Grund, der für die Verwendung von jährlichen Einkommen spricht, da davon auszugehen ist, dass das Einkommen genauer erhoben wird. Für die Verwendung von jährlichen Einkommen spricht weiter, dass durch die rückblickende Abfrage auch unregelmäßig gezahlte Einkommenskomponenten wie Sondervergütungen oder Weihnachtsgeld erfasst werden können. Zudem werden durch den längeren Beobachtungszeitraum kurzfristige Schwankungen im Einkommen ausgeglichen (z.B. durch kurze Phasen der Arbeitslosigkeit beim Übergang von einem Job zum nächsten), die keinen oder nur geringen Einfluss auf den Lebensstandard haben (vgl. z.B. Jenkins 2000). Es bestehen aber auch mehrere Probleme. Erstens entspricht der Zeitraum der Einkommensabfrage nicht dem Zeitpunkt der Befragung. Während üblicherweise die meisten Merkmale für den Zeitpunkt des Interviews erfragt werden, bezieht sich der Zeitraum der Einkommensab-

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frage auf das Vorjahr. Eine mögliche Lösung besteht in der Verwendung der Einkommensangaben zusammen mit den übrigen Angaben aus dem Vorjahr. Allerdings verkürzt sich dadurch der Beobachtungszeitraum insgesamt um ein Jahr. Außerdem besteht weiterhin das Problem, dass Angaben, die sich auf einen bestimmten Zeitpunkt beziehen, mit Angaben für einen Zeitraum von einem ganzen Jahr kombiniert werden.54 Zweitens basiert das jährliche Haushaltseinkommen auf einer retrospektiven Abfrage, wobei allgemein die Gefahr von Erinnerungsfehlern usw. besteht. Da der Zeitraum nur um ein Jahr zurückreicht, sind negative Einflüsse allerdings als relativ gering einzuschätzen. Als gravierender ist ein drittes Problem anzusehen. Durch die umfangreiche, nach Einkommensarten gegliederte Abfrage erhöht sich die Wahrscheinlichkeit des Auftretens von fehlenden Werten. Berücksichtigt man dies nicht bei der Addition der einzelnen Einkommensarten, dann resultiert der Item-Nonresponse in einer Unterschätzung des Gesamteinkommens. Diesem Problem wird in vielen Datenquellen (so auch im ECHP) mit einer Imputation von Einkommenskomponenten begegnet, die wiederum selbst mit Problemen verbunden sein kann (zur Einkommensimputation im ECHP vgl. EUROSTAT 2002, Nicoletti/Peracchi 2006). Bei der Messung von Armut von Erwerbstätigen ist vor allem das erste der genannten Probleme relevant. Zur Bestimmung von armen Erwerbstätigen werden Einkommensangaben und Angaben zur Erwerbstätigkeit benötigt. Detaillierte Angaben zur Erwerbstätigkeit werden aber zumeist nur für den Befragungsmonat erhoben. Hierauf wird noch genauer bei der Darstellung der Operationalisierung von Armut von Erwerbstätigen auf Basis des ECHP eingegangen (vgl. Abschnitt 4.5). Bei der zweiten Frage – Betrachtung von Haushalten oder Personen – sind zwei Aspekte zu unterscheiden. Zum einen geht es um die Frage, ob nur das eigene Einkommen oder auch das Einkommen anderer Personen für die Messung von Armut berücksichtigt wird. Zum anderen muss bestimmt werden, ob Ergebnisse auf Basis von Personen oder Haushalten ausgewiesen werden, oder anders formuliert, welche Zähl- oder Analyseeinheit gewählt wird. Zunächst zum ersten Aspekt: Standardmäßig wird in der Armutsforschung davon ausgegangen, dass die in einem Haushalt zusammenlebenden Personen gemeinsam wirtschaften.55 Konkret bedeutet dies, dass die Einkommen aller Personen zusammenfließen und dass sämtliche Haushaltsmitglieder – unabhängig von dem von ihnen beigesteuerten Einkom54 In früheren Arbeiten finden sich beide Ansätze. Fouarge und Layte (2003) beispielsweise verwerfen die Verschiebung der Einkommensangaben um ein Jahr mit dem Hinweis auf nur geringfügige Unterschiede, während Layte und Whelan (2003) die entsprechende Verschiebung vornehmen. 55 Allerdings wird auch argumentiert, dass nicht Haushalte, sondern Familien gemeinsam wirtschaften. Dies kann bedeuten, dass mehrere Wirtschaftseinheiten in einem Haushalt leben, aber auch, dass außerhalb des Haushaltes lebende Familienmitglieder bei der Berechnung des Einkommens berücksichtigt werden müssten (Atkinson 1998: 34f). Hier wird davon ausgegangen, dass in den meisten Fällen Familien und Haushalte deckungsgleich sind. Zusammenlebende Personen können somit als gemeinsam wirtschaftende Einheit angesehen werden.

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mensanteil – in gleicher Weise an diesem Einkommenspool partizipieren. Während die Einkommenspoolannahme für die meisten Haushalte plausibel erscheint, ist der weiterreichenden Annahme der Einkommensgleichverteilung innerhalb eines Haushalts nicht ohne weiteres zuzustimmen (vgl. Jenkins 1991). So wird vor allem argumentiert, dass durch die Annahme der Gleichverteilung im Haushalt relevante Unterschiede in den verfügbaren Einkommen zwischen Männern und Frauen verdeckt werden. Allerdings ist die empirische Evidenz zur Einkommensverteilung innerhalb von Haushalten nicht sehr umfassend, sodass üblicherweise von einer Gleichverteilung des Einkommens innerhalb von Haushalten ausgegangen wird. Auch auf Basis des ECHP ist eine andere Betrachtungsweise nicht möglich. Durch diese Art der Bestimmung von Armut auf Haushaltsebene wird für alle Haushaltsmitglieder dasselbe Einkommen, und daraus abgeleitet, derselbe Lebensstandard angenommen. Nun zu dem zweiten Aspekt, der Frage nach der Zähl- oder Analyseeinheit. Diese ist kurz zu beantworten: Obwohl Armut auf Haushaltsebene bestimmt wird, werden als Analyseeinheit in den meisten neueren Armutsstudien Personen verwendet (vgl. Atkinson et al. 2002: 28f, 93f). Aus der Entscheidung für die Bestimmung von Armut auf Haushaltsebene resultiert die dritte oben angeführte Frage: Wie ist mit Haushalten unterschiedlicher Größe und Zusammensetzung umzugehen? Da davon ausgegangen wird, dass das Einkommen innerhalb eines Haushaltes gleichmäßig an alle Haushaltsmitglieder verteilt wird, steht in Mehrpersonenhaushalten jeweils nur ein Teil des Gesamteinkommens pro Person zur Verfügung. Dies kann man auch aus einer anderen Perspektive betrachten: In größeren Haushalten steht den verfügbaren Ressourcen, hier Einkommen, ein höherer Bedarf gegenüber. Um Haushalte mit unterschiedlichem Bedarf, also mit unterschiedlicher Größe und Zusammensetzung, miteinander vergleichen zu können, ist es notwendig, diese Bedarfsunterschiede zu berücksichtigen. Aufgrund des unterschiedlichen Bedarfs von Kindern und Erwachsenen, aber auch aufgrund von Größengewinnen durch das gemeinsame Wirtschaften in einem Haushalt, ist nicht davon auszugehen, dass der Bedarf von Haushalten eine einfache Funktion der Haushaltsgröße ist (vgl. Faik 1995: 39ff). Stattdessen werden Äquivalenzskalen verwendet, die i.d.R. unterschiedliche Bedarfsgewichte für die erste und weitere Personen in einem Haushalt und zwischen Kindern (z.T. unterschieden nach Alter) und Erwachsenen vorsehen. Es gibt eine Vielzahl von Äquivalenzskalen und es ist gezeigt worden, dass die Verwendung unterschiedlicher Äquivalenzskalen einen Einfluss auf das gemessene Ausmaß von Armut, aber vor allem auf die Struktur der Armutspopulation haben kann (vgl. Buhmann et al. 1988). Auf die Auswahl der Äquivalenzskala wird noch im Rahmen der Operationalisierung von Armut auf Basis des ECHP eingegangen (Abschnitt 4.4). Die vierte und letzte Frage, die hier zunächst allgemein geklärt werden soll, bezieht sich auf die Festlegung der Armutsgrenze. Nach der eingangs angeführten Armutsdefinition ist Armut immer relativ zu den zu einem bestimmten Zeitpunkt in

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einer Gesellschaft herrschenden Verhältnissen zu sehen. Bezogen auf Einkommensarmut bedeutet dies, dass die Armutsgrenze an der Stelle der Einkommensverteilung verlaufen muss, unter der das Einkommen zu niedrig ist, um einen ausreichenden Lebensstandard realisieren zu können. Um diesen Punkt zu bestimmen, stehen mehrere Vorgehensweisen zur Auswahl (vgl. Piachaud 1992): Warenkorbstandards, subjektive Armutsgrenzen, politische Armutsgrenzen und relative Einkommensarmutsgrenzen. Obwohl in dieser Arbeit Armut nur über relative Einkommensarmutsgrenzen gemessen wird, werden diese Verfahren hier kurz vorgestellt, da auf diese Weise Stärken und Schwächen der Verwendung relativer Einkommensarmutsgrenzen besser deutlich gemacht werden können. Bereits Seebohm Rowntree (1901) versucht das notwendige Budget eines Haushalts über den Wert eines typischen Warenkorbes zu bestimmen. Kritisiert wird am Warenkorbverfahren neben der Schwierigkeit, den Inhalt von Warenkörben angemessen in benötigtes Einkommen umzurechnen, vor allem der Einfluss normativer Urteile bei der Zusammenstellung von Warenkörben. So merkt Piachaud (1992: 68) zum Vorgehen Rowntrees und seiner Nachfolger an: „So wurde für Heizung 1899 [im englischen York] kein Bedarf anerkannt. Auch heute sagen entsprechende Standards mehr darüber aus, welches Wohlergehen ein Experte für angebracht hält, als darüber was ‚objektiv’ überlebensnotwendig ist”. Weiter gibt es eine Reihe unterschiedlicher Ansätze, ein notwendiges Einkommensniveau auf Basis von Befragungen zu ermitteln. Grundsätzlich geht diese Forschungsrichtung auf Goedhart et al. (1977) zurück. In der Folge wurden unterschiedliche Vorgehensweisen entwickelt, um subjektive Armutsgrenzen zu bestimmen (vgl. Flik/van Praag 1991). Prinzipiell führen diese Verfahren zu relativ hohen Armutsgrenzen und es liegt nahe anzunehmen, dass nicht ein notwendiges, sondern ein gewünschtes Einkommensniveau Grundlage für die Beantwortung der betreffenden Fragen ist. Außerdem ergeben sich im internationalen Vergleich z.T. starke Unterschiede in der Höhe von Armutsgrenzen, die nicht durch Unterschiede im Einkommensniveau erklärt werden können (vgl. van den Bosch 1993: 14f). Als weiterer Ansatz ist die Verwendung sogenannter politischer Armutsgrenzen zu nennen, die sich an den Leistungssätzen der staatlichen Grundsicherungssysteme orientieren. Arm sind danach diejenigen, die einen Anspruch auf staatliche Unterstützung haben, eine Definition, die grundsätzlich auf Georg Simmel (1992) zurückgeht. Es lässt sich argumentieren, dass die Höhe von Grundsicherungsleistungen in einer Demokratie einen öffentlichen Konsens über ein minimales Ressourcenniveau darstellt, allerdings auch einwenden, dass eher fiskalische Aspekte bei der Festlegung des Umfangs von Leistungen im Vordergrund stehen (vgl. Piachaud 1992, Veit-Wilson 1987). Prinzipiell ist bei der Verwendung politischer Armutsgrenzen problematisch, dass eine Absenkung der Mindeststandards automatisch zu einer Reduktion von Armut führt.

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In dieser Arbeit wird dagegen das weit verbreitete Konzept relativer Einkommensarmutsgrenzen verwendet. Dabei wird vom durchschnittlichen Einkommen (Median oder arithmetisches Mittel) ausgegangen und dann von Armut gesprochen, wenn ein bestimmter Anteil des Durchschnittseinkommens unterschritten wird. Als Grenzwert werden üblicherweise 40, 50 oder 60 Prozent des Durchschnitts verwendet, wobei die Festlegung des Grenzwertes kaum inhaltlich zu begründen ist. Daher wird häufig für die Verwendung mehrerer Grenzwerte plädiert. Problematisch ist dabei trotzdem, dass in keiner Weise auf den Bedarf von Haushalten oder ein anderweitig bestimmtes Mindesteinkommensniveau Bezug genommen wird, sondern Armut – unabhängig vom Durchschnittseinkommen – immer als unterer Teil der Einkommensverteilung definiert wird. Dies bedeutet, dass grundsätzlich nur ein bestimmter Teil der Bevölkerung (bei Verwendung des Medians maximal die Hälfte) arm sein kann. Weiter hat dies zur Folge, dass bei steigendem Durchschnittseinkommen auch die Armutsgrenze steigt. Ersteres erscheint für entwickelte Gesellschaften aber auch angemessen und letzteres entspricht der Anforderung, dass Armut relativ zum gegenwärtigen gesellschaftlichen Standard gemessen wird. Für die Verwendung relativer Einkommensarmutsgrenzen spricht weiter, dass diese einfach und eindeutig auf Basis von Einkommensdaten zu bestimmen sind und durch die Bezugnahme auf den jeweiligen gesellschaftlichen Durchschnitt gut für Vergleiche zwischen Ländern und über die Zeit eignen. Auf Details der Bestimmung relativer Einkommensarmutsgrenzen wird im Rahmen der Operationalisierung auf Basis des ECHP in Abschnitt 4.4 noch näher eingegangen.

4.2 Armutsmessung im internationalen Vergleich Wie im vorherigen Abschnitt dargestellt, wird in dieser Arbeit Armut als relative Einkommensarmut definiert, die auch als Standard in der international vergleichenden Armutsforschung gilt. Die Darstellung von Problemen der international vergleichenden Armutsforschung bezieht sich daher vorwiegend auf Probleme, die bei Verwendung des Konzeptes relativer Einkommensarmut bestehen (vgl. Hauser 1997, Blackburn 1994/1998, Jäntti/Danziger 2000, Atkinson 1991, Atkinson 1998, Atkinson et al. 2002, aber auch die Diskussion anderer Ansätze in van den Bosch 1993, Spicker 2001). Die Messung von Armut im internationalen Vergleich sieht sich mit Problemen konfrontiert, die auch bei der Messung von Armut in nationaler Perspektive bestehen, aber häufig nicht näher betrachtet werden. Dies betrifft vier unterschiedliche Bereiche: die Bestimmung der Referenzbevölkerung, die Berücksichtigung von Kaufkraftunterschieden, die Verfügbarkeit nicht-monetärer Leistungen bzw. öffentlicher Güter und die Vergleichbarkeit von Datenquellen.

4.2 Armutsmessung im internationalen Vergleich

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Als erstes soll auf die Frage der Bestimmung der Referenzpopulation eingegangen werden. Die Bestimmung von Armut in Relation zu den Mitgliedern einer Gesellschaft zu einem bestimmten Zeitpunkt wirft die Frage auf, wie die Grenzen dieser Gesellschaft zu ziehen sind. In nationaler Perspektive wird diese Grenze i.d.R. nicht thematisiert. In den meisten Fällen bildet die Bevölkerung, die auf dem Gebiet eines Landes lebt, den Referenzmaßstab für die Armutsmessung.56 Allerdings gibt es auch Ausnahmen: In Deutschland wurden in den Jahren nach der Wiedervereinigung – und werden z.T. bis heute – für Ost- und Westdeutschland grundsätzlich unterschiedliche Lebensbedingungen angenommen, womit nahe liegt, Armut getrennt für beide Landesteile zu messen (vgl. z.B. Andreß 1999). Als Referenzmaßstab wird dann nicht die gesamtdeutsche Bevölkerung, sondern die Bevölkerung in den jeweiligen Landesteilen betrachtet. Die Abgrenzung unterschiedlicher Referenzpopulationen innerhalb eines Landes findet sich teilweise auch in anderen Ländern mit starken regionalen Unterschieden in den Lebensbedingungen (z.B. Italien). Diese Ausnahmen weisen darauf hin, dass die Verwendung der Bevölkerung eines Landes als Referenzpopulation nur dann gerechtfertigt erscheint, wenn die Unterschiede in den Lebensbedingungen innerhalb eines Landes gering sind. Diese Annahme wird bei Verwendung nationaler Armutsgrenzen implizit vorausgesetzt. Was bedeutet dies für die Wahl des Referenzmaßstabs in internationalen Vergleichen? Geht man von unterschiedlichen Lebensbedingungen in den jeweils betrachteten Ländern aus, erscheint die Bestimmung von Armutsgrenzen, die sich am Durchschnittseinkommen eines jeden Landes orientieren, gerechtfertigt. Gerade in Fällen, in denen die Bevölkerung in zwei unterschiedlichen Ländern in zentralen Merkmalen ähnlich erscheint (z.B. flämische Belgier und Niederländer oder Iren und Nordiren, vgl. Spicker 2001: 156) oder im Fall eines supranationalen Rahmens wie der Europäischen Union (vgl. Hauser 1997: 36, Atkinson 1991: 10f, Atkinson et al. 2002: 30f, Atkinson 1998: 27f), ist es aber durchaus plausibel, Vergleichsmaßstäbe über Ländergrenzen hinweg zu definieren. Hier stellt sich also die Frage, ob Gesellschaften über die Grenzen von Nationalstaaten hinausreichen (vgl. van den Bosch 1993: 5). Dagegen spricht jedoch, dass Sozial-, Arbeitsmarkt-, Wirtschaftsund Steuerpolitik weiterhin national geprägt sind und dass sich dadurch die Lebensbedingungen der Bevölkerung mehr zwischen Ländern als innerhalb von (den meisten) Ländern unterscheiden.57 Ginge man allerdings vom politischen Ziel einer 56 Dabei sind aufgrund der Verfügbarkeit entsprechender Daten häufig nur Personen gemeint, die die Landessprache sprechen, und in Privathaushalten leben. Grundsätzlich andere Möglichkeiten der Bestimmung der Referenzbevölkerung werden bei Hauser (1997: 36) diskutiert. Vorstellbar wäre beispielsweise auch die Betrachtung von Personen der gleichen Nationalität (innerhalb eines Landes oder auch grenzüberschreitend) oder nur die langfristig in einem Land lebende Bevölkerung. 57 Van den Bosch (1993: 5) merkt dazu an: „Most researchers, however, recognize that poverty has to be seen in the context of the particular societies under study”.

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Vereinheitlichung der Lebensbedingungen in einem supranationalen Rahmen wie der EU aus, wäre die Verwendung einer einheitlichen Armutsgrenze, die sich an der Gesamtbevölkerung orientiert, sinnvoll. Einheitliche Armutsgrenzen werden allerdings auch in Analysen verwendet, in denen die Vereinheitlichung Voraussetzung für die Bearbeitung der Fragestellung ist (vgl. aber auch generell Atkinson et al. 2002: 30f, Jäntti/Danziger 2000: 313). Dies ist beispielsweise bei der Betrachtung möglicher negativer Effekte von wohlfahrtsstaatlichen Maßnahmen auf die wirtschaftliche Entwicklung der Fall. Hier wird argumentiert, dass das Ziel, Armut zu senken, durch eine Verringerung des wirtschaftlichen Wachstums durch höhere Abgabenbelastungen zur Finanzierung von Maßnahmen zur Armutsbekämpfung auf längere Sicht behindert wird. Dies ist nur dann überprüfbar, wenn Armut sowohl über die Zeit als auch im Ländervergleich mit einer festen Armutsgrenze gemessen wird (vgl. Blackburn 1994/1998, Kenworthy 1999, siehe auch die Beispiele bei Atkinson 1991: 10f). Obwohl diese Armutsgrenze zunächst durchaus als relative Armutsgrenze bestimmt werden kann (z.B. orientiert am durchschnittlichen Einkommen in einem Land zu einem bestimmten Zeitpunkt), ist sie in der Anwendung auf andere Länder und/oder andere Zeitpunkte als absoluter Maßstab zu verstehen. In dieser Arbeit wird aber, der ersten Argumentation folgend, Armut als relatives Konzept verstanden. Als zweites soll auf die Frage eingegangen werden, inwieweit Kaufkraftunterschiede oder Einflüsse durch Inflation berücksichtigt werden müssen. Da hier das Konzept relativer Einkommensarmut verwendet wird, in dem das Einkommen eines Haushalts im Verhältnis zum dem jeweiligen Durchschnittseinkommen in einem Land zu einem Zeitpunkt betrachtet wird, tritt das Problem von Kaufkraftunterschieden nicht auf (Hauser 1997: 39f, Jäntti/Danziger 2000: 324ff). Diese müssten nur dann berücksichtigt werden, wenn ‚absolute’ Armutsgrenzen für mehrere Länder oder Gebiete mit unterschiedlicher Kaufkraft bzw. über mehrere Zeitpunkte hinweg definiert werden.58 Ein drittes Problem ist mit der Frage verbunden, ob sich die Stärke des Zusammenhangs zwischen monetärem Einkommen und Lebensstandard im Ländervergleich unterscheidet.59 Dieser Zusammenhang ist umso geringer, je höher die Eigenproduktion von Haushalten, die Verfügbarkeit von nicht-monetären Sozialleistungen und der Anteil der Versorgung über öffentliche Güter ist (vgl. Hauser 1997: 44f, Strengmann-Kuhn 2003: 31, van den Bosch 1993: 6 und Fn 5, Atkinson

58 In der deutschen Armutsforschung wurden insbesondere zu Beginn der 1990er Jahre Unterschiede in der Kaufkraft in Ost- und Westdeutschland geltend gemacht (vgl. Andreß 1999). Für den hier betrachteten Zeitraum wird davon ausgegangen, dass die Unterschiede vernachlässigbar sind. 59 Prinzipiell besteht dieses Problem auch bei Vergleichen innerhalb eines Landes, wird aber i.d.R. kaum thematisiert.

4.2 Armutsmessung im internationalen Vergleich

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et al. 2002: 103f).60 Je größer der Anteil dieser Güter ausfällt, desto weniger wird der Lebensstandard über das monetäre Einkommen bestimmt. Im internationalen Vergleich kann dies problematisch sein. Vergleicht man beispielsweise Länder mit hoher Eigenproduktion (i.d.R. Länder mit einem größeren Anteil von Beschäftigten in der Landwirtschaft, vgl. Atkinson 1991, Atkinson et al. 2002) mit Ländern mit niedriger Eigenproduktion, wird bei reiner Betrachtung des Einkommens Armut im ersten Land überschätzt, da ein Teil der Ressourcen bestimmter Bevölkerungsgruppen ignoriert wird. Prinzipiell lässt sich dieses Problem lösen, wenn man den Wert der Eigenproduktion, nicht-monetärer Sozialleistungen und öffentlicher Güter bei der Berechnung des Einkommens mitberücksichtigt. Zur Frage der Berücksichtigung nicht-monetärer Transfers und öffentlicher Güter merken Atkinson et al. (2002: 103f) allerdings zwei Punkte an: Zum einen ist die Anrechung nichtmonetärer Transfers theoretisch nicht unproblematisch, da die Verwendung des dahinter stehenden Betrages nicht in der Hand der Leistungsempfänger liegt, sondern vorgegeben ist und somit am Bedarf vorbeigehen kann (und somit weniger ‚wert’ wäre). Zum anderen sehen sie eine praktische Umsetzung als äußerst schwierig an, da beispielsweise bei der Inanspruchnahme von medizinischen Leistungen Art und Umfang der Versorgung oder die Kosten für eine entsprechende Versicherung berechnet werden müssten (vgl. auch Canberra Group 2001). Daher plädieren sie dafür, keine entsprechende Anpassung vorzunehmen. Als letztes ist ein generelles Problem international vergleichender Forschung zu nennen: die Vergleichbarkeit von Datenquellen (vgl. Rothenbacher 1998, Hoffmeyer-Zlotnik/Wolf 2003). Prinzipiell besteht dieses Problem auch bei Vergleichen über die Zeit, auf die hier aber nicht gesondert eingegangen wird. Bei Betrachtung von Armut aus Ressourcenperspektive ist hier vor allem die Vergleichbarkeit von Einkommensdaten relevant. Datenquellen unterscheiden sich in der Definition des abgefragten Einkommens (Brutto-, Netto-, verfügbares Einkommen), in der Berücksichtigung einzelner Einkommenskomponenten und in der Abgrenzung von Haushalten oder Familien, für die das Einkommen erhoben wird (vgl. HoffmeyerZlotnik/Warner 1998, Warner/Hoffmeyer-Zlotnik 2003). Weiter können natürlich auch allgemeine Aspekte des methodischen Vorgehens wie die Stichprobenziehung, die Art der Befragung und die Ausschöpfung von Stichproben zu einer unterschiedlichen Einbeziehung von bestimmten Einkommensgruppen (insbesondere Hochund Niedrigeinkommensbezieher) führen und somit die Vergleiche zwischen Ländern verzerren. Daher ist es notwendig, vorliegende Datenquellen nachträglich möglichst weitestgehend zu harmonisieren (Outputharmonisierung) oder das me60 Es ist anzunehmen, dass die Eigenproduktion von Haushalten in stark landwirtschaftlich geprägten Ländern höher ist. Als relevante nicht-monetäre Sozialleistungen sind beispielsweise die Subventionierung von Wohnraum zu nennen oder – im Fall der hier nicht betrachteten USA – die Ausgabe von Lebensmittelmarken. Als öffentliches Gut wäre beispielsweise eine öffentliche Gesundheitsversorgung zu berücksichtigen.

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thodische Vorgehen vor der Erhebung in mehreren Ländern abzustimmen (Inputharmonisierung). In dieser Arbeit wird mit dem ECHP vorwiegend eine Datenquelle verwendet, bei der die letztere Strategie verfolgt wurde. Für einen kleinen Teil der Analysen wird zusätzlich die Nachfolgestudie EU-SILC (Community Statistics on Income and Living Conditions) verwendet, auf die im Rahmen der Diskussion der betreffenden Analysen kurz eingegangen wird.

4.3 Datenbasis und Grundgesamtheit Das Europäische Haushaltspanel (ECHP) wurde zu Beginn der 1990er Jahre als input-harmonisierte Längsschnitterhebung in allen damaligen Mitgliedsländern der EU geplant (vgl. Bechthold 1997, EUROSTAT 2003, Wirtz/Mejer 2002). Die Zielsetzung für das ECHP war es, eine Datengrundlage zu schaffen, auf deren Basis eine vergleichende Betrachtung der Lebensbedingungen von Personen und Haushalten in Quer- und Längsschnittperspektive möglich ist. Zu den zentralen Erhebungsinhalten zählen Angaben zur Erwerbstätigkeit und zur Einkommenssituation von Haushalten. Mit dieser inhaltlichen Ausrichtung eignet sich das ECHP in hervorragender Weise für eine Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen. Die erste vollständige Erhebungswelle wurde 1994 in zwölf Ländern durchgeführt. In den folgenden Wellen wurde das Ländersample mit Österreich (1995), Finnland (1996) und Schweden (1997) um die erst nach Start des ECHP in die EU eingetretenen Länder erweitert. Die letzte Erhebungswelle wurde in allen Ländern im Jahr 2001 durchgeführt. Somit liegen zwischen fünf und acht Beobachtungszeitpunkte für die hier betrachteten Länder vor. Obwohl das Kriterium der Inputharmonisierung eine zentrale Rolle bei der Entwicklung des ECHP spielte, wurde dieser Anspruch über die Panellaufzeit aufgeweicht. Nach der dritten Welle wurde in Deutschland, Großbritannien und Luxemburg die Erhebung des ECHP eingestellt und stattdessen auf die bereits bestehenden nationalen Panels zurückgegriffen (Sozio-Oekonomisches Panel – SOEP, British Household Panel – BHPS, Panel SocioEconomique Liewen zu Lëtzebuerg - PSELL). Deren Ergebnisse wurden, soweit möglich, an die bestehenden Vorgaben angepasst und in das ECHP eingefügt. Um eine direkte Vergleichbarkeit über die Zeit zu gewährleisten, wurden die nationalen Daten auch für die früheren Jahre aufbereitet. Die Basis für die folgenden Analysen bilden daher in den drei Ländern jeweils die nachträglich harmonisierten nationalen Datenquellen (PSELL erst ab 1995). Da es sich in allen drei Fällen um grundsätzlich ähnlich angelegte Haushaltspanels handelt, ist trotz der nachträglichen Harmonisierung von einer hohen Vergleichbarkeit mit den übrigen ECHP-Daten auszugehen. Einen weiteren Sonderfall stellt Schweden dar. Auch hier wurden Daten einer nationalen Datenquelle nachträglich in das ECHP eingefügt (Undersökningarna av

4.4 ECHP: Einkommen, Armut und Niedriglohn

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levnadsförhållanden – ULF [Swedish living conditions survey]). Im Unterschied zu den drei anderen Fällen handelt es sich hierbei jedoch um stärker von den übrigen Ländern abweichende Daten. So basieren die Daten nicht auf einem Haushaltspanel, sondern es sind (zumindest teilweise) Querschnitte aus Registerdaten. Es bestehen daher größere Probleme bei der Vergleichbarkeit der Daten und häufig auch die Schwierigkeit, dass prinzipiell im Datensatz enthaltene Variablen für Schweden fehlen. Um die Nutzung des ECHP für externe Datennutzer zu ermöglichen, hat EUROSTAT die ECHP Users’ Database (UDB) entwickelt.61 Dieser Datensatz unterscheidet sich von den Originaldaten aufgrund von Datenschutzgründen vor allem in der geringeren Detailliertheit der Regionalangaben und in der Benutzerfreundlichkeit. Letzteres bezieht sich auf die einfache Verfolgbarkeit von Personen über Befragungszeitpunkte, eine einheitliche Bezeichnung der Variablen, die Fortschreibung von nur einmal abgefragten nicht veränderlichen Informationen, die Imputation von Einkommensangaben und die Verfügbarkeit von Gewichtungsfaktoren (vgl. EUROSTAT 2003). Wie in Abschnitt 4.1 dargestellt, wird Armut zwar auf Haushaltsebene gemessen, d.h. es werden sowohl bei der Bestimmung des Haushaltseinkommens als auch bei der Bedarfsgewichtung alle Haushaltsmitglieder berücksichtigt. Analyseeinheit ist aber die Person, wobei hier noch genauer zu bestimmen ist, welche Personen zu den armen Erwerbstätigen zählen. Grundsätzlich werden nur Personen im Erwerbsalter (17-64 Jahre) betrachtet. Insgesamt enthält der Datensatz in der ersten Welle pro Land zwischen 1.817 und 15.202 Personen im Erwerbsalter, insgesamt 110.816 Personen. Außer in Luxemburg beträgt die Zahl der Befragten mindestens 4.900. Selbst wenn allein Erwerbstätige und nicht Personen im Erwerbsalter betrachtet werden, ist die Fallzahl ausreichend groß, um Armutsanalysen durchzuführen. Auf die genaue Bestimmung der Erwerbstätigen wird in Abschnitt 4.5 eingegangen. 4.4 Messung von Einkommen, Armut und Niedriglohn auf Basis des ECHP Am Anfang dieses Kapitels wurden zwei grundsätzliche Fragen angesprochen, die für die Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen zu klären sind. Zum einen: Was bedeutet ‚arm’? Und zum anderen: Was bedeutet erwerbstätig? Nach der Diskussion unterschiedlicher Ansätze der international vergleichenden Armutsforschung lässt sich die erste Frage für diese Arbeit zunächst wie folgt beantworten: Armut wird als relative Einkommensarmut verstanden. Arm ist jemand, dessen Einkommen unter61 In dieser Arbeit wird die letzte Version der UDB (Dezember 2003) verwendet.

104

4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

halb eines Einkommensgrenzwertes liegt, der sich am durchschnittlichen Einkommen der Bevölkerung eines Landes zu einem bestimmten Zeitpunkt orientiert. Allerdings schließen sich daran eine Reihe praktischer, die konkrete Operationalisierung auf Basis des ECHP betreffende Fragen an. Wie wird Einkommen gemessen? Wie werden Haushaltseinkommen für unterschiedliche Haushaltstypen vergleichbar gemacht? Welcher Wert wird für die Abgrenzung von arm und nicht-arm verwendet? Neben diesen Fragen ist dann noch die Frage zu beantworten, wer als erwerbstätig bezeichnet wird. Hierauf wird im nächsten Abschnitt des Kapitels eingegangen. Zunächst wird aber die Messung von Armut dargestellt. Eine Orientierung für das Vorgehen bietet die Arbeit von Atkinson et al. (2002), in der sie Empfehlungen für die Durchführung von empirischen Analysen auf Basis des ECHP im Themenbereich Armut und soziale Exklusion entwickeln. Dabei wird auch konkret auf die Operationalisierung von Armut von Erwerbstätigen eingegangen. Das ECHP enthält zwei unterschiedliche Variablen zum Haushaltseinkommen: zum einen das aktuelle monatliche Haushaltseinkommen, zum anderen das Haushaltseinkommen im Vorjahr. Den monatlichen Angaben liegt eine pauschale Abfrage zugrunde.62 Die jährlichen Angaben basieren auf einer detaillierten, auf unterschiedliche Einkommensarten (Erwerbseinkommen, Kapitaleinkommen, Transfers) eingehenden Abfrage. In beiden Fällen werden Nettoeinkommen erfragt. Ausnahmen bilden Frankreich und Finnland. Die jährlichen Einkommenskomponenten werden in Bruttobeträgen erfragt. Trotzdem wird das jährliche Haushaltseinkommen als Nettobetrag ausgewiesen (dies wird durch Verwendung eines Brutto/Netto-Umrechnungsfaktors erreicht). Im Fall von Frankreich wird auch das monatliche Haushaltseinkommen als Bruttobetrag abgefragt. Eine Umrechnung in einen Nettobetrag erfolgt nicht. Der in der Variablen enthaltene Wert ist der Bruttobetrag und daher nicht direkt mit den Angaben für andere Länder vergleichbar. Eine weitere Ausnahme bildet Schweden. Für Schweden sind generell nur jährliche Einkommensangaben verfügbar. In Abschnitt 4.1 wurden Vor- und Nachteile der Verwendung von jährlichen Einkommensangaben diskutiert. Im Fall des ECHP ist nun außerdem zu berücksichtigen, dass vergleichbare Angaben für alle Länder nur auf jährlicher Basis vorliegen. Als zentrales Argument gegen die Verwendung von jährlichen Einkommensangaben steht aber weiter die Tatsache, dass der Befragungszeitpunkt für die meis62 Im ECHP-Fragebogen ist nicht genau spezifiziert, für welchen Monat das aktuelle Einkommen angegeben werden soll. Die Abfrage ist zweistufig. In beiden Teilen der Abfrage wird nicht auf den Referenzmonat eingegangen: „If you add up the income from all sources, do you know what is your household’s total net income per month?” und weiter „What is your household’s total net income per month?”. In der Dokumentation zur ersten Befragungswelle findet sich allerdings folgende Erläuterung bei Nachfragen an Interviewer: „[I]f income varies over months, please give an average” (EUROSTAT 1994: 22). In allen anderen Fällen wird also davon ausgegangen, dass sich das Einkommen kurzfristig nicht verändert, sodass die Angabe eines Referenzmonats nicht notwendig erscheint. Hier soll davon ausgegangen werden, dass es sich i.d.R. um das Einkommen im Befragungsmonat handelt.

4.4 ECHP: Einkommen, Armut und Niedriglohn

105

ten Variablen und der Erhebungszeitraum für das Einkommen sich nicht überschneiden. Dies ist vor allem für die Messung von Armut von Erwerbstätigen problematisch. Detaillierte Angaben zur Erwerbstätigkeit sind im ECHP nur für den Monat vor der Befragung enthalten. Zwar gibt es auch eine retrospektive Abfrage für jeden Monat des vorherigen Jahres, die auch Erwerbstätigkeit erfasst (in Form eines ‚Aktivitätskalenders’), allerdings wird hier nur danach gefragt, ob eine Person in einem Monat überwiegend erwerbstätig war. Personen, die nicht überwiegend erwerbstätig waren, werden bei dieser Abfrage ignoriert. Zudem gibt es keine Informationen über die Art der Erwerbstätigkeit. Allein die Unterscheidung zwischen selbständiger und abhängiger Erwerbstätigkeit ist enthalten. Angaben dazu, ob eine Vollzeit- oder Teilzeittätigkeit ausgeübt wurde, Angaben zur beruflichen Tätigkeit oder zum Wirtschaftszweig usw. fehlen. Auch die Bestimmung von Niedriglöhnen ist auf Basis der jährlichen Angaben nicht möglich. Daher werden für die Messung der Armut von Erwerbstätigen – trotz der dargestellten Probleme – überwiegend die monatlichen Angaben als Einkommensindikator verwendet (vgl. auch Atkinson et al. 2002: 147ff). Für Schweden, für das keine monatlichen Angaben vorliegen, werden in einigen Analysen Ergebnisse auf Basis des jährlichen Einkommens ausgewiesen. Da aber nicht allein die monatlichen Einkommensangaben fehlen, sondern auch andere Merkmale, kann das Land in einem Teil der Analysen überhaupt nicht berücksichtigt werden. Allerdings ist die Verwendung des monatlichen Einkommensindikators nicht in allen Analysen möglich. Eine Betrachtung der Einkommenszusammensetzung (income packaging) der Haushalte von armen Erwerbstätigen ist nur auf Basis der jährlichen Einkommensangaben durchführbar, da die detaillierte Zusammensetzung des Haushaltseinkommens im ECHP nur retrospektiv erfragt wurde. Will man zeigen, welchen Anteil Transfers am Haushaltseinkommen armer Erwerbstätiger ausmachen und in welchem Maße Armut von Erwerbstätigen durch Transfers reduziert wird, ist es hier also notwendig, jährliche Einkommensangaben zu verwenden. Somit wird je nach betrachteter Problemstellung ein unterschiedlicher Einkommensindikator für die Messung von Armut von Erwerbstätigen verwendet. Um eine durchgängige Vergleichbarkeit der Ergebnisse zu gewährleisten, werden auch in allgemeinen deskriptiven Analysen (Armutsquoten usw.) Angaben auf Basis des jährlichen Einkommens berichtet. In Tabelle 4.1 sind allgemeine Armutsquoten auf Basis monatlicher und jährlicher Angaben aufgeführt. Bei den jährlichen Angaben wurde für die Bedarfsgewichtung sowohl die Haushaltszusammensetzung aus dem Befragungsjahr als auch aus dem Jahr zuvor zusammen mit den retrospektiven Einkommensangaben verwendet. In den meisten Ländern unterscheiden sich die Armutsquoten auf Basis dieser beiden Einkommensindikatoren für die Gesamtbevölkerung nur geringfügig. Der größte Unterschied ist in Großbritannien festzustellen. Insgesamt ist sowohl die Rangkorrelation der Länderreihenfolge als auch die Korrelation der Armutsquoten

106

4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

auf Basis beider Vorgehensweisen hoch. Im Folgenden wird daher allein der Indikator, bei dem die Haushaltszusammensetzung im Befragungsjahr gemessen wird, verwendet. Stärkere Abweichungen sind beim Vergleich des monatlichen und jährlichen Indikators festzustellen. Unterschiede hätte man vor allem im Fall von Frankreich erwarten können, da das monatliche Einkommen als Bruttoeinkommen erfragt wird. Jedoch sind die Unterschiede zwischen beiden Quoten mit den Abweichungen in mehreren anderen Ländern vergleichbar oder sogar geringer. Auch die Rangposition ändert sich nicht. Daher wird auch für Frankreich das monatliche Einkommen verwendet. Obwohl bei monatlichen und jährlichen Angaben die Korrelation zwischen beiden Maßen immerhin auch noch 0,63 bzw. 0,92 beträgt, wird in den folgenden Analysen noch näher darauf eingegangen, ob substantielle Unterschiede in den Ergebnissen auf die Verwendung des einen oder anderen Einkommensindikators zurückgehen. In Abschnitt 4.1 wurde weiter die Wahl der Äquivalenzskala als entscheidend für die Größe und vor allem die Struktur der Armutspopulation diskutiert. In international vergleichenden Studien hat sich die Verwendung der sogenannten modifizierten und nicht-modifizierten OECD-Skala etabliert (vgl. Burnieaux et al. 1998, OECD 1982). Die einzige weitere relevante Alternative ist die Verwendung der Quadratwurzel der Haushaltsgröße als Bedarfsgewicht. In den vorliegenden vergleichenden Studien zu Armut von Erwerbstätigen wird sowohl die modifizierte (Marx/Verbist 1998, Ponthieux/Concialdi 2000, Marlier/Ponthieux 2000), die nicht-modifizierte (McFate et al. 1995, Strengmann-Kuhn 2003) als auch die Quadratwurzel (Delhausse 1995, O’Connor/Smeeding 1995, OECD 1998b) verwendet. Inhaltlich unterscheiden sich die beiden OECD-Skalen in der Höhe der Bedarfsgewichte, nicht in ihrer Struktur. Beide Skalen unterscheiden jeweils zwischen Erwachsenen und Kindern bis 14 Jahren. Während für die erste Person im Haushalt immer ein Bedarfsgewicht von 1 angenommen wird, werden weitere Erwachsene und Kinder mit 0,5 und 0,3 (modifizierte Skala) bzw. mit 0,7 und 0,5 (nichtmodifizierte Skala) gewichtet. Somit wird nach der nicht-modifizierten Skala für größere Haushalte ein höherer Bedarf angenommen, die Skala verläuft also ‚steiler’. Berücksichtigt man, dass die Verwendung der Quadratwurzel der Haushaltsgröße in Bedarfsgewichten resultiert, die der modifizierten OECD-Skala relativ ähnlich sind, ist eine Verwendung einer ‚flacheren’ Bedarfsgewichtung in Studien zu Armut von Erwerbstätigen wie auch in neueren allgemeinen Armutsstudien stärker verbreitet. Auch Atkinson et al. (2002: 100) sprechen sich für die Verwendung der modifizierten OECD-Skala aus. Als Einkommensindikator für die Messung von Armut wird daher hier das mit der modifizierten OECD-Skala bedarfsgewichtete Haushaltsnettoeinkommen verwendet.

107

4.4 ECHP: Einkommen, Armut und Niedriglohn

Tabelle 4.1: Armutsquote nach Einkommensindikatoren monatlich Quote (%) Rang DK 13,7 6 FIN 14,0 7 NL 11,8 4 S Ø 13,2 -

Einkommensmessung jährlich Quote (%) Rang 11,5 5 10,9 3 10,4 1 11,0 11,0 -

jährlich (verschoben) Quote (%) Rang 10,9 2 11,7 5 9,9 1 10,8 -

IRL UK Ø

20,8 18,6 19,7

14 10 -

20,1 18,7 19,4

14 12 -

21,0 17,0 19,0

14 9 -

B D F LUX A Ø

11,2 11,2 16,8 12,2 10,1 12,3

2 3 9 5 1 -

12,9 10,5 15,6 11,9 11,7 12,5

8 2 9 7 6 -

13,9 11,2 15,6 11,8 11,3 12,8

7 3 8 6 4 -

GR I P ES Ø

18,6 18,8 18,9 16,2 18,1

11 12 13 8 -

19,9 18,4 20,8 18,0 19,3

13 11 15 10 -

20,5 19,6 21,2 18,9 20,0

13 11 15 10 -

R2

0,77

-

0,91

-

0,88

-

Anmerkungen: Korrelationen Armutsquoten: (1) mit (2): 0,63; (1) mit (3): 0,65; (2) mit (3): 0,75; Rangkorrelationen: (1) mit (2): 0,92; (1) mit (3): 0,90; (2) mit (3): 0,98. Quelle: ECHP (2000, gewichtet).

Bei der Festlegung der Armutsgrenze ist nicht nur – wie bereits diskutiert – die Frage zu beantworten, ab welchem Anteil des Durchschnittseinkommens eine Person arm ist, sondern es ist auch zu entscheiden, wie dieser Durchschnittswert gebildet werden soll. Alle hier betrachteten vergleichenden Studien zu Armut von Erwerbstätigen beziehen sich bei der Messung von Armut auf nationale Durchschnittswerte (vgl. die Diskussion über relative und ‚absolute’ Armutsgrenzen in

108

4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

Abschnitt 4.1). Allerdings finden sich verschiedene Armutsgrenzen: 50 Prozent des Medians (Delhausse 1995, O’Connor/Smeeding 1995, Ponthieux/Concialdi 2000, OECD 1998b), 60 Prozent des Medians (Marlier/Ponthieux 2000, Bardone/Guio 2005) und 50 Prozent des arithmetischen Mittels (und andere Armutsgrenzen, Strengmann-Kuhn 2003). In den Laeken-Indikatoren der EU ist Armut und auch Armut von Erwerbstätigen als Einkommen unterhalb 60 Prozent des Medians definiert (Bardone/Guio 2005, vgl. auch Atkinson et al. 2002: 149). Entsprechend dieser Festlegung werden auch in dieser Arbeit Personen als arm bezeichnet, wenn das bedarfsgewichtete Haushaltsnettoieinkommen unterhalb von 60 Prozent des nationalen Medians liegt. Ein weiterer Abschnitt der empirischen Analysen widmet sich der Betrachtung des Zusammenhangs zwischen Niedriglohnbeschäftigung und Armut. In den meisten Arbeiten werden Niedriglöhner als Personen definiert, die ein persönliches Erwerbseinkommen unterhalb eines bestimmten Schwellenwertes aufweisen, der als Anteil des nationalen durchschnittlichen Erwerbseinkommens bestimmt wird. Allerdings finden sich auch Studien, in denen Niedriglohn anhand von Dezils- oder Quintilsgrenzen der Einkommensverteilung definiert wird (vgl. Sloane/Theodossiou 1998, Lucifora et al. 2005).63 So ist jedoch kein Vergleich der Größe des Niedriglohnsektors zwischen Ländern oder über die Zeit möglich, da dieser der Definition gemäß auf einen bestimmten Wert von 10 oder 20 Prozent festgelegt ist. Daher soll hier die erstgenannte Möglichkeit der Messung von Niedriglöhnen verwendet werden, die zudem prinzipiell dem Vorgehen bei der Armutsmessung entspricht. Wie bei der Armutsmessung ist hier aber auch zu entscheiden, welches Einkommen, welcher Durchschnittswert und welcher Schwellenwert zur Abgrenzung der Niedriglöhner verwendet werden soll. Bezüglich des Einkommens stellt sich zum einen die Frage, Brutto- oder Nettoeinkommen zu verwenden. Zum anderen muss entschieden werden, ob Stunden-, Monats- oder Jahreserwerbseinkommen als Grundlage für die Berechnung dienen sollen. Zunächst zum ersten Punkt: In Arbeiten zum Zusammenhang zwischen Niedriglohn und Armut finden sich beide Möglichkeiten, häufig wird die Unterscheidung aber gar nicht thematisiert (vgl. Sloane/Theodossiou 1998, Lucifora et al. 2005). Für die Verwendung von Bruttolöhnen spricht, dass in dieser Arbeit über die Betrachtung von Niedriglöhnen geklärt werden soll, inwieweit die auf dem Arbeitsmarkt produzierte Ungleichheit einen Einfluss auf Armut von Erwerbstätigen hat. In Nettolöhnen sind bereits Effekte der Besteuerung und der Höhe von Sozialabgaben enthalten, die nicht dem Arbeitsmarkt zuzurechen sind. Weiter werden in Tarifverhandlungen i.d.R. Bruttolöhne festgelegt. Geht es darum, den Einfluss von Lohnverhandlungssystemen auf 63 In Ländern, in denen ein gesetzlicher Mindestlohn gilt, ist – analog zu politischen Armutsgrenzen – eine Orientierung an diesen Festlegungen möglich. Da dies nicht in allen hier betrachteten Ländern der Fall ist, scheidet diese Möglichkeit von vornherein aus.

4.4 ECHP: Einkommen, Armut und Niedriglohn

109

das Ausmaß von Niedriglohnbeschäftigung zu zeigen, ist es sinnvoll, diese auf Basis von Bruttolöhnen zu berechnen. Da die Verwendung von Jahreserwerbseinkommen kaum gebräuchlich ist, werden ausschließlich die Vor- und Nachteile von Stunden- und Monatslöhnen diskutiert. Hier sind zwei Aspekte zentral: einerseits der Einfluss von Teilzeitarbeit, andererseits die Genauigkeit der Messung (vgl. Lucifora et al. 2005). Werden Monatslöhne betrachtet, können niedrige Erwerbseinkommen entweder aufgrund von niedrigen Lohnsätzen oder aufgrund von geringer Arbeitszeit auftreten. Häufig werden bei Betrachtung von Monatslöhnen daher ausschließlich Vollzeiterwerbstätige betrachtet (vgl. z.B. Schäfer 1997). Will man aber eine Trennung der Effekte niedriger Lohnsätze und geringer Arbeitszeiten aufrechterhalten, müssen Niedriglöhne auf Basis von Stundenlöhnen betrachtet werden. Hier ergibt sich allerdings das Problem, dass Lohnsätze selten, so auch nicht im ECHP, direkt abgefragt werden. Daher werden Stundenlöhne auf Basis des monatlichen Erwerbseinkommens und der hochgerechneten wöchentlichen Arbeitszeit berechnet. Die Wahrscheinlichkeit von Messfehlern ist bei diesem Vorgehen gegenüber der Verwendung von monatlichen Einkommen natürlich höher, da hier zur Schwierigkeit der Erhebung des Einkommens noch mögliche Ungenauigkeiten der Arbeitszeitangaben hinzukommen. Allerdings entspricht dieses Vorgehen dem von anderen Studien auf Basis von Stundenlöhnen (vgl. Lucifora et al. 2005). Allerdings enthält das ECHP nur Angaben zu monatlichen Löhnen, also Einkommen aus abhängiger Beschäftigung. Andere Erwerbseinkommen, also Einkommen aus selbständiger Tätigkeit, sind nur auf Jahresbasis erfragt worden. Da Einkommen von Selbständigen ohnehin einer größeren Unsicherheit unterliegen (vgl. Abschnitt 3.4), wurde auf eine Berechnung von Niedriglöhnen für Selbständige verzichtet. Selbständige werden als eigenständige Gruppe neben Niedriglohn- und anderen Beschäftigten betrachtet. Bei der Festsetzung der Niedriglohngrenze sind in der entsprechenden Literatur wie in der Armutsliteratur unterschiedliche Vorgehensweisen zu finden. Allerdings ist ein Schwellenwert von zwei Dritteln des Durchschnitts weit verbreitet (vgl. Sloane/Theodossiou 1998, Atkinson et al. 2002).64 Auch in dieser Arbeit wird diese Grenze verwendet. Der Durchschnittswert wird als Median der Bruttostundenlöhne aller Beschäftigten berechnet. Niedriglöhner sind somit als Personen mit einem Lohn unterhalb von zwei Dritteln des Medianbruttostundenlohns aller Beschäftigten definiert.

64 Als Argument für diese Grenze wird häufig angeführt, dass diese in etwa der Norm der Europäischen Sozialcharta für die Angemessenheit von Löhnen, der sogenannten ‚European decency threshold’, entspricht (vgl. Schäfer 1997, Sloane/Theodossiou 1998).

110

4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

4.5 Armut von Erwerbstätigen Für die Bestimmung von Armut von Erwerbstätigen fehlt noch die Klärung der Frage, welche Personen als erwerbstätig betrachtet werden. Auch hier finden sich in der Literatur unterschiedliche Vorgehensweisen, die teilweise dadurch bedingt sind, dass entweder auf monatliche oder jährliche Angaben zurückgegriffen wird. In dieser Arbeit werden überwiegend monatliche Einkommensangaben verwendet, da aber in einigen Analysen die Verwendung jährlicher Angaben notwendig ist, wird auch die Abgrenzung von Erwerbstätigen auf jährlicher Basis diskutiert. Die Bestimmung der Erwerbstätigen auf Basis der monatlichen Angaben ist relativ einfach. Das ECHP enthält eine Selbsteinschätzung der Befragten nach ihrem gegenwärtigen Erwerbsstatus, Angaben zur Arbeitszeit, zu Gründen von Nichterwerbstätigkeit und auch zur Arbeitssuche. Somit ist eine Bestimmung des Erwerbsstatus nach ILO-Standards möglich. Erwerbstätig sind Personen, die mindestens eine Stunde wöchentlich gearbeitet haben. Arbeitslos sind Personen, die nicht gearbeitet haben, aber innerhalb der letzten vier Wochen eine Arbeit gesucht haben und innerhalb von zwei Wochen beginnen könnten. Alle übrigen Personen sind nichterwerbstätig (vgl. Atkinson et al. 2002: 139ff). Bei jährlicher Betrachtung ist zu entscheiden, ob alle Personen, die innerhalb eines Jahres jemals erwerbstätig waren zu berücksichtigen sind, oder nur Personen, die längere Zeit oder ganzjährig erwerbstätig waren. In den USA wurde diesbezüglich bereits früh eine klare Definition entwickelt, die auch in aktuellen Analysen noch angewendet wird (vgl. Klein/Rones 1989, Bureau of Labour Statistics 2005). Hier werden für die Bestimmung von armen Erwerbstätigen Personen berücksichtigt, die mindestens 27 Wochen im Jahr auf dem Arbeitsmarkt aktiv waren. Hierbei werden also auch Phasen der Arbeitslosigkeit berücksichtigt. Da in Europa aufgrund der höheren Langzeitarbeitslosigkeit bei dieser Definition ein hoher Anteil von Arbeitslosen unter die armen Erwerbstätigen fallen würde, ist eine Betrachtung von Phasen der Erwerbstätigkeit sinnvoller (vgl. Hourriez 2000, Ponthieux 2004, Bardone/Guio 2005).65 Bei Verwendung des ECHP ist zu berücksichtigen, dass der monatliche Aktivitätskalender für das vergangene Jahr keine Angaben darüber enthält, ob jemand in einem Monat erwerbstätig war, sondern nur Angaben über den überwiegenden Erwerbsstatus. Nur tageweise oder regelmäßig nur wenige Stunden Beschäftigte werden so als Nichterwerbstätige oder Arbeitslose gezählt. Trotzdem stellt sich natürlich auch so die Frage, ob nur Personen, die ganzjährig beschäftigt waren, oder auch andere Personen bei der Betrachtung berücksichtigt werden sollen. In Abbildung 4.1 ist dargestellt, wie sich die Armutsquote im Durchschnitt über alle 65 Teilweise werden die Kriterien aber auch kombiniert. Lagarenne und Legendre (2000) betrachten Personen, die mindestens sechs Monate auf dem Arbeitsmarkt aktiv und davon mindestens einen Monat erwerbstätig waren.

111

4.5 ECHP: Armut von Erwerbstätigen

Länder je nach Umfang der Erwerbstätigkeit unterscheidet. Es ergibt sich ein fast linearer Verlauf nach Anzahl der Beschäftigungsmonate. Bei nur einem Monat liegt die Quote bei 28 Prozent, bei ganzjähriger Beschäftigung bei 7 Prozent. Weiter zeigt sich aber auch, dass die deutliche Mehrheit der Erwerbstätigen ganzjährig beschäftigt ist. In fast allen Ländern liegt der Anteil der ganzjährig Beschäftigten bei über 80 Prozent, nur in Finnland und Spanien leicht darunter (Ergebnisse für einzelne Länder nicht aufgeführt). Alle übrigen Beschäftigungsdauern (ein bis elf Monate) treten in etwa gleich häufig auf. Allerdings sind minimale Spitzen bei drei, sechs und neun Monaten auszumachen, was entweder ein Effekt quartalsweiser Kündigungen oder auf Antwortmuster beim Ausfüllen des Aktivitätskalenders zurückzuführen ist. Abbildung 4.1: Armut von Erwerbstätigen nach Umfang der Erwerbstätigkeit im letzten Jahr 100

Armutsquote (%)

25

20 50 15

10

5

Anteil Erwerbstätige (%)

30

0 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

erwerbstätig im letzten Jahr (Monate) Armutsquote

Anteil Erwerbstätige

Quelle: ECHP 2001 (gewichtet), eigene Berechnungen.

In Abbildung 4.2 ist dargestellt, wie stark die Armutsquote durch die Abgrenzung der Erwerbstätigen insgesamt beeinflusst wird. Neben der Betrachtung auf Basis monatlicher Angaben (die eine Differenzierung nach Arbeitszeit erlauben) und auf Basis der gerade diskutierten Angaben des Aktivitätskalenders ist noch eine dritte Abgrenzungsmöglichkeit aufgeführt. Als Erwerbstätige werden diejenigen betrach-

112

4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

tet, die im letzten Jahr Erwerbseinkommen aufzuweisen hatten. Diese Definition wird beispielsweise von Maître et al. (2005) bei einer Analyse des ‚income packaging’ von Haushalten auf Basis des ECHP verwendet. Nicht überraschend ist die Armutsquote von Erwerbstätigen auf Basis dieser Definition sehr hoch, da hier auch Personen berücksichtigt werden, die nur wenige Stunden innerhalb eines Jahres erwerbstätig waren. Auch die Unterschiede nach Arbeitszeiten auf Basis der monatlichen Angaben führen zu plausiblen Ergebnissen. Am höchsten ist die Armutsquote wenn alle Erwerbstätigen, also auch jene, die nur eine Stunde arbeiten, mit in die Betrachtung eingeschlossen werden. Wie unterscheidet sich die Armutsquote nach der Anzahl der Monate, die gearbeitet wurden? Die Armutsquote bei einer Beschäftigungsdauer von mindestens einem Monat liegt bei 8,4 Prozent. Werden nur Personen betrachtet, die länger erwerbstätig waren, sinkt der Wert erwartungsgemäß ab, am stärksten in der linken Hälfte der Grafik, also bei Ausschluss derjenigen, die weniger als ein halbes Jahr gearbeitet haben. Ab sieben Monaten flacht die Kurve deutlich ab. Bei ausschließlicher Betrachtung der ganzjährig Beschäftigten liegt die Armutsquote bei 6,8 Prozent und damit auf dem Niveau der Quote bei Verwendung der monatlichen Angaben bei ausschließlicher Betrachtung der Vollzeiterwerbstätigen. Eine Betrachtung derjenigen, die mindestens sieben oder acht Monate erwerbstätig waren, entspricht durchschnittlich der Betrachtung von Personen, die im Befragungsmonat mindestens 15 Stunden gearbeitet haben. Die Betrachtung aller Erwerbstätigen auf Basis der monatlichen Angaben entspricht im Durchschnitt der Betrachtung derjenigen, die mindestens vier oder fünf Monate gearbeitet haben. Auffällig ist, dass die Abgrenzung über das Erwerbseinkommen im letzten Jahr zu einer leicht niedrigeren Armutsquote führt als die Abgrenzung über die Monate, in denen man überwiegend erwerbstätig war. Dies ist darauf zurückzuführen, dass es Personen gibt, die zwar im letzten Jahr eine Erwerbstätigkeit, aber kein Erwerbseinkommen angegeben haben. Dies muss nicht notwendigerweise auf Messfehler zurückzuführen sein. In den meisten Ländern liegt dieser Anteil nur bei 1 oder 2 Prozent (Ergebnisse nicht aufgeführt). Mit durchschnittlich 10 bzw. 12 Prozent liegen diese Anteile in Portugal und Griechenland am höchsten. Es ist zu vermuten, dass die Ergebnisse auf den hohen Anteil mithelfender Familienangehöriger in der Landwirtschaft zurückzuführen sind. Diese werden hier zwar als erwerbstätig betrachtet, haben aber häufig kein persönliches Erwerbseinkommen. Die übrigen Länder, die einen erhöhten Anteil von Erwerbstätigen ohne Erwerbseinkommen aufweisen, sind Italien, Spanien und Österreich. Auch hier ist die Erklärung, dass es sich bei den erwerbstätigen Personen ohne Erwerbseinkommen überwiegend um mithelfende Familienangehörige handelt, plausibel. Da bei der Messung von Armut ohnehin das Haushaltseinkommen relevant ist, ist das ‚Fehlen’ des persönlichen Einkommens jedoch nicht problematisch, da zumeist davon auszugehen ist, dass

113

4.5 ECHP: Armut von Erwerbstätigen

andere Personen im Haushalt ein entsprechend höheres Einkommen aufweisen.66 Bei der Messung von Niedriglohn sind die mithelfenden Familienangehörigen ohnehin ausgeschlossen, da sie hier mit zu den Selbständigen gerechnet werden. Abbildung 4.2: Armut von Erwerbstätigen unter Berücksichtigung unterschiedlicher Abgrenzungen von Erwerbstätigkeit

>=1 Euro 8,0 >=1 h 7,5

>=15 h

Armutsquote (%)

erwerbstätig*/Erwerbseinkommen**

8,5

7,0 >=30 h

6,5 1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

im letzten Jahr mind. ... Monate erwerbstätig Anmerkungen: *) Abgrenzung Erwerbstätige nach Arbeitszeit (Zeitpunkt der Befragung), **) Abgrenzung Erwerbstätige nach Erwerbseinkommen (im letzten Jahr). Quelle: ECHP 2001 (gewichtet), eigene Berechnungen.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass auf Basis des ECHP mehrere Abgrenzungen von armen Erwerbstätigen möglich sind. Wie gezeigt, unterscheidet sich das Ausmaß von Armut, je nachdem welche Definition von Erwerbstätigkeit gewählt wurde. Bei einer engen Definition von Erwerbstätigen liegt die Armutsquote durchschnittlich bei 6,8 Prozent, bei der weitesten Definition 1,6 Prozentpunkte höher. Die meisten Arbeiten, die auf jährlichen Einkommensdaten basieren, verwenden ein 66 Dies gilt natürlich nur, wenn man von einer Gleichverteilung des Einkommens im Haushalt ausgeht (vgl. Abschnitt 4.1). Ansonsten sind hier besonderes starke geschlechtsspezifische, aber auch alterspezifische Ungleichheiten zu vermuten, da vor allem Frauen und Jüngere zu den mithelfenden Familienangehörigen zählen.

114

4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

mittleres Kriterium zur Abgrenzung. Auch hier werden im Folgenden Personen dann als erwerbstätig definiert, wenn sie in mindestens sechs Monaten überwiegend erwerbstätig waren. Bei der Bestimmung von Erwerbstätigkeit wird von der ILODefinition ausgegangen (vgl. zu beiden Festlegungen auch Atkinson 2002: 148f). Die durchschnittliche Armutsquote auf Basis der monatlichen Angaben liegt somit leicht über der auf Basis der jährlichen Angaben. Eine Betrachtung der Personen, die mindestens 15 Stunden wöchentlich arbeiten, hätte zu einer leicht niedrigeren Armutsquote geführt. So sind aber auch geringfügig Beschäftigte in die Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen eingeschlossen. In dieser Arbeit werden somit Personen als arm und erwerbstätig definiert, deren bedarfsgewichtetes Haushaltseinkommen weniger als 60 Prozent des Medians beträgt und die entweder mindestens eine Stunde in der Befragungswoche bzw. mindestens sechs Monate im letzten Jahr erwerbstätig waren. Gerade bei der Betrachtung von armen Erwerbstätigen wird argumentiert, dass diese zwar arm sind, sich aber im Vergleich zu nichterwerbstätigen Armen eher am oberen Rand der Armutspopulation befinden, sodass bei einer Verwendung einer strengeren Armutsgrenze Armut von Erwerbstätigen deutlich reduziert wird (vgl. Delhausse 1995). Wenn diese Annahme zutreffend wäre, müsste der Anteil der Erwerbstätigen an allen Armen mit einer Verschärfung der Armutsgrenze sinken. Abbildung 4.3 zeigt diesen Anteil bei Verwendung von drei unterschiedlichen Schwellenwerten für die Berechnung der Armutsgrenze (40, 50 und 60 Prozent). Bei Verwendung der 60-Prozent-Grenze sind je nach Land und Einkommensindikator zwischen 19 und 55 Prozent aller Armen erwerbstätig.67 Auf die dabei bestehende Variation zwischen Ländern wird im folgenden Kapitel 5 noch näher eingegangen. Hier soll zunächst betrachtet werden, wie sich der Anteil mit Absenkung der Armutsgrenze verändert. Bei Verwendung der 50-Prozent-Grenze statt der 60Prozent-Grenze verändert sich der Anteil der Erwerbstätigen kaum. Alle Punkte liegen auf oder in der Nähe der Diagonalen. Stärkere Abweichungen sind bei Verwendung der 40-Prozent-Grenze zu beobachten. Allerdings gibt es auch Länder, in denen der Anteil armer Erwerbstätiger in strenger Armut höher liegt. In allen Ländern ist weiterhin ein relevanter Teil der Armen erwerbstätig. Da keine grundsätzlichen Verschiebungen zu beobachten sind, erscheint die ausschließliche Verwendung der 60-Prozent-Grenze gerechtfertigt.

67 Da insbesondere bei Verwendung der 40%-Grenze die Gruppe der Armen in manchen Ländern sehr klein ist, werden für diese Darstellung Daten aus allen verfügbaren Jahren verwendet, um die von Jahr zu Jahr auftretenden zufälligen Unterschiede auszugleichen.

115

4.5 ECHP: Armut von Erwerbstätigen

Abbildung 4.3: Anteil Erwerbstätiger an allen Armen nach Armutsgrenze

Anteil in % (40% Grenze)

60

NLPP

50

A

LUX NL

A GR GRD

40

DK

S IRL B

UK B

30 I IRL

20

ES

LUX DK

IFINF F UK FIN

jährl. Eink. monatl. Eink. Referenzwert

D

ES

20

30

40

50

60

Anteil in % (60% Grenze)

Anteil in % (50% Grenze)

60 PP NL LUX

50 AA GRDS GR

40

NL DK

LUX B F IRL UK I IFINFIN F

30

UK DK

B ES D ES

20

jährl. Eink. monatl. Eink. Referenzwert

IRL

20

30

40

50

Anteil in % (60% Grenze) Quelle: ECHP 1994-2001 (gewichtet), eigene Berechnungen.

60

116

4 Messung von Armut von Erwerbstätigen

Abbildung 4.4: Armutsquote von Erwerbstätigen, Personen in Erwerbshaushalten und Personen in erwerbsfähigem Alter (17-64 Jahre) a) jährlicher Einkommensindikator 20

Armutsquote (%)

15

10

5

0

DK FIN NL

S

IRL UK

B

Personen (Erwerbsalter)

D

F

LUX

A

GR

I

Personen in Erw.-HH

P

ES

Erwerbstätige

b) monatlicher Einkommensindikator 20

Armutsquote (%)

15

10

5

0

DK FIN NL

S

IRL UK

Personen (Erwerbsalter)

B

D

F

LUX

A

Personen in Erw.-HH

Quelle: ECHP 2001 (gewichtet), eigene Berechnungen.

GR

I

P

ES

Erwerbstätige

4.5 ECHP: Armut von Erwerbstätigen

117

Hier wurden bislang Personen als arme Erwerbstätige definiert, die arm und erwerbstätig sind. In vielen Arbeiten (vgl. Strengmann-Kuhn 2003, McFate et al. 1995) werden allerdings auch Personen, die in Haushalten leben, in denen mindestens eine Person erwerbstätig ist, in die Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen eingeschlossen. Diese Sichtweise ist nahe liegend, wenn man von einer klassischen geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung ausgeht und Familien somit von nur einem Erwerbseinkommen abhängig sind. Hier wurde die Perspektive bereits auf Personen im Erwerbsalter eingeschränkt (vgl. Abschnitt 4.3). Kinder unterhalb des Erwerbsalters werden also generell nicht mitbetrachtet. In Abbildung 4.4 ist jedoch aufgeführt, wie sich die Armutsquoten verändern, wenn nicht nur Erwerbstätige, sondern alle Personen im erwerbsfähigen Alter in Erwerbshaushalten berücksichtigt werden. Als weitere Referenz ist die Armutsquote von Personen im erwerbsfähigen Alter angegeben, die auch Personen in Nichterwerbshaushalten umfasst. Da das Armutsrisiko von Nichterwerbstätigen höher als von Erwerbstätigen ist, ist diese Quote in allen Ländern am höchsten. Ebenso liegen in allen Ländern die Armutsquoten der Personen in Erwerbshaushalten höher als die Armutsquoten der Erwerbstätigen. In vielen Ländern reichen die Armutsquoten von Personen in Erwerbshaushalten nahe an die Quoten der Personen im erwerbsfähigen Alter heran. Dies ist im Folgenden immer mit zu berücksichtigen. Betrachtet werden allein arme Erwerbstätige, nicht die Personen, die möglicherweise von diesem Erwerbseinkommen abhängig sind. Durch die Messung von Armut über das bedarfsgewichtete Haushaltseinkommen wird der Haushaltskontext trotzdem berücksichtigt. Diese Perspektive ermöglicht es, danach zu differenzieren, ob Personen arm sind, weil sie über ein niedriges Erwerbseinkommen verfügen oder weil weitere Personen von diesem Erwerbseinkommen abhängig sind. Diese Frage soll vor allem im Rahmen multivariater Analysen geklärt werden. In den folgenden deskriptiven Analysen werden zunächst die allgemeinen Länderunterschiede im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen, die Entwicklung über die Zeit und das Verhältnis unterschiedlicher Einkommensquellen – Erwerbseinkommen und Transfers – betrachtet.

119

7 Konsequenzen wohlfahrtsstaatlicher Veränderungen

5 Ausmaß, Struktur und Ursachen von Armut von Erwerbstätigen

In Kapitel 3 wurden zum einen Erwartungen bezüglich der Unterschiede im Ausmaß und der Struktur von Armut von Erwerbstätigen zwischen Wohlfahrtsregimes und zum anderen Hypothesen bezüglich der grundlegenden wohlfahrtsstaatlichen Dimensionen Dekommodifizierung, Defamilisierung und der Zentralisierung von Lohnverhandlungssystemen formuliert. Die Analysen in diesem Kapitel beziehen sich auf diese Hypothesen, zunächst allerdings ohne diese formal überprüfen zu können. Stattdessen orientieren sich die Analysen an vier allgemeiner formulierten Fragen, deren Beantwortung als Voraussetzung für die Überprüfung der Hypothesen in einem weiteren Analyseschritt angesehen wird: ƒ

ƒ

ƒ

Erstens, unterscheidet sich die Größe und Zusammensetzung von Erwerbstätigenhaushalten im Ländervergleich (Abschnitt 5.3)? Falls ja, geht es darum zu klären, ob diese Unterschiede durch ein unterschiedliches Ausmaß an Defamilisierung erklärt werden können. Zweitens, in welchem Maße und über welche Mechanismen wird Armut von Erwerbstätigen über die Zahlung von Transfers reduziert (Abschnitt 5.4)? Mit Mechanismen ist gemeint, ob allgemein verfügbare Transfers aufstockend zum Erwerbseinkommen gezahlt werden, ob es spezifische Transfers für Erwerbstätige gibt oder ob die Armutsreduktion über Transfers für arbeitslose und nichterwerbstätige Haushaltsmitglieder erzielt wird. So sollen einerseits Länderunterschiede im Ausmaß der Armutsreduktion über Transfers aufgezeigt werden. Andererseits ist die Beantwortung der Frage notwendig, um in einem weiteren Schritt allgemeine Indikatoren, die das Ausmaß von Dekommodifizierung messen, auch in sinnvoller Weise für die Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen verwenden zu können. Drittens, inwieweit tragen Erwerbseinkommen der Partnerin und weiterer Haushaltsmitglieder zur Verhinderung von Armut bei (Abschnitt 5.5)? Auch hier wurde argumentiert, dass der Grad der Defamilisierung entscheidenden Einfluss auf die Höhe weiterer Einkommen hat.

120 ƒ

5 Ausmaß, Struktur und Ursachen von Armut von Erwerbstätigen

Viertens, welche Rolle spielt die Verteilung von Erwerbseinkommen und hierbei insbesondere das Ausmaß von Niedriglohnbeschäftigung und anderer Erwerbsformen, die durch niedrige Einkommen bzw. eine hohe Einkommensungleichheit geprägt sind (Teilzeiterwerbstätigkeit, berufliche Selbständigkeit)? Dabei geht es vor allem darum zu klären, unter welchen Bedingungen Niedriglöhne Armut bedingen und welcher Zusammenhang zwischen Niedriglöhnen und Mindestlöhnen besteht (Abschnitte 5.6, 5.7).

Vorangestellt sind zwei Abschnitte, in denen zunächst ein allgemeiner Überblick gegeben wird. Im ersten wird der zeitliche Kontext für die hier präsentierten Ergebnisse verdeutlicht, bevor in Abschnitt 5.2 dann grundsätzliche Länderunterschiede im Ausmaß und in der Struktur von Armut von Erwerbstätigen dargestellt werden. Für den größeren Teil der Analysen werden Armutsquoten verwendet, die auf monatlichen Einkommensangaben beruhen. Wie im vorherigen Kapitel erläutert, eignen sich diese Angaben prinzipiell besser für eine Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen, da nur so detaillierte Angaben zur Erwerbstätigkeit zum Zeitpunkt der Einkommenserhebung vorliegen. Jedoch setzen die in den Abschnitten 5.3 bis 5.5 durchgeführten Analysen detaillierte Angaben zur Einkommenszusammensetzung voraus, die nur auf jährlicher Basis vorliegen. Um auch für die Analysen auf Basis der jährlichen Angaben Referenzpunkte zu haben, werden in grundlegenden Analysen beide Indikatoren verwendet. Zumeist wird aber nur ein Indikator verwendet. Sind keine Angaben zur Einkommenszusammensetzung erforderlich, ist dies immer der Indikator auf Basis der monatlichen Angaben (mit Ausnahme Schwedens, für das nur jährliche Einkommensangaben vorliegen).

5.1 Armut von Erwerbstätigen im zeitlichen Kontext Der überwiegende Teil dieses Kapitels ist als Querschnittsbetrachtung angelegt. Dabei wird die Situation zum Ende des Beobachtungszeitraums, also im Jahr 2001, dargestellt. Zur Einordnung dieser Ergebnisse in einen größeren Kontext werden jedoch zunächst die Entwicklung von Armut und Armut von Erwerbstätigen in den Jahren 1994 bis 2001 betrachtet. Zum Ende des Kapitels wird dann näher auf die Frage nach möglichen Ursachen dieser Entwicklung eingegangen (Abschnitt 5.8). Es wird also dann genauer untersucht, in welchen Ländern Armut von Erwerbstätigen über den Beobachtungszeitraum zu- oder abgenommen hat und ob die Entwicklungen auf Veränderungen in den institutionellen oder wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zurückzuführen sind. Hier wird zunächst nur ein allgemeiner Überblick gegeben.

121

5.1 Zeitlicher Kontext

Abbildung 5.1: Veränderungen Bruttoinlandsprodukt (real)

Veränderung gegenüber Vorjahr in %

15

10

5

0

-5

3,1 1,8

1990

1,0

-0,1 3,2 3,2 2,5

1995

4,0

3,9 4,1 4,7

2000

2,2

1,9 1,5 2,7

2,2

Land DK NL B F IRL IT GR ES P A FIN S D LUX UK

2005

Anmerkungen: Zahlen in Abbildung=ungewichteter Durchschnitt über alle Länder. Quelle: OECD Economic Outlook Database (1992-2005: OECD 2006b: 165, 1990/91: OECD 2004b: 215).

Der Ausgangspunkt für diesen Überblick sind die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. In Abschnitt 3.4 wurde argumentiert, dass sowohl wirtschaftliches Wachstum als auch die Entwicklung der Arbeitslosigkeit einen Einfluss auf Armut von Erwerbstätigen haben können. Betrachtet man die jährlichen Wachstumsraten in allen Ländern seit Beginn der 1990er Jahre, wird deutlich, dass der aufgrund der Datenlage ausgewählte Beobachtungszeitraum in allen Ländern durchgängig durch Wachstum geprägt ist (Abbildung 5.1). Natürlich gibt es Unterschiede zwischen den betrachteten Ländern. Insbesondere Irland weist ein deutlich höheres Wirtschaftswachstum auf, was dem Land ja auch in Anlehnung an die asiatischen ‚Tigerstaaten’ den Beinamen des ‚keltischen Tigers’ eingebracht hat. So lagen die Wachstumsraten in den Jahren 1997 und 1999 über 10 Prozent. Allein Luxemburg nähert sich zum Ende des Beobachtungszeitraums diesen Wachstumsraten an. Neben diesen Ausreißern nach oben gibt es weitere Unterschiede: Deutschland und Italien bilden in mehreren Jahren die Wachstumsschlusslichter. Finnland, Spanien und Portugal befinden sich – nach Irland und Luxemburg – am oberen Ende der Entwicklung. Für die weitere Be-

122

5 Ausmaß, Struktur und Ursachen von Armut von Erwerbstätigen

trachtung ist jedoch wichtiger, dass (von Irland einmal abgesehen) keines der Länder eine grundsätzlich andere Entwicklung aufweist. Betrachtet man die in der Abbildung ausgewiesenen Durchschnittswerte für alle Länder, markiert der Beginn des Beobachtungszeitraums das erste Jahr eines deutlichen wirtschaftlichen Aufschwungs nach Zeiten der Rezession in den frühen 1990er Jahren (von der Schweden und Finnland besonders hart getroffen wurden).68 Abgesehen von einer Wachstumsdelle im Jahr 1996 ist der Beobachtungszeitraum gegenüber den Jahren vorher und nachher von überdurchschnittlichem Wachstum geprägt, das erst im Jahr 2001 nachlässt.69 Geht man davon aus, dass wirtschaftliches Wachstum zur Reduktion von Armut von Erwerbstätigen beiträgt, sollte man also allein aufgrund der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen einen Rückgang der Armutsquoten erwarten. Es wird zu klären sein, inwieweit die wirtschaftliche Entwicklung der Annahme einer Verschiebung von Armut in Richtung von Armut von Erwerbstätigen entgegensteht. Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit weist Ähnlichkeiten mit der positiven wirtschaftlichen Entwicklung auf (Abbildung 5.2). Griechenland ist das einzige Land, das im Jahr 2001 eine höhere Arbeitslosenquote als zu Beginn des Beobachtungszeitraums aufweist. In vielen Ländern ist die Arbeitslosigkeit dagegen deutlich gesunken. Besonders stark ist dieser Rückgang in Irland, Spanien und Finnland, die zu Beginn des Beobachtungszeitraums jeweils eine deutlich überdurchschnittliche Arbeitslosenquote aufwiesen. In Irland ist die Arbeitslosenquote von 14,3 auf 4,0 Prozent gesunken, in Spanien von 19,5 auf 10,3 Prozent und in Finnland von 16,8 auf 9,1 Prozent. In einigen Ländern ist die Entwicklung dagegen uneindeutig. Insbesondere in Deutschland und Italien ist die Arbeitslosigkeit nach 1994 zunächst angestiegen und danach bei weitem nicht so stark gesunken wie in den meisten anderen Ländern. Die Arbeitslosenquoten liegen zum Ende des Beobachtungszeitraums jedoch jeweils unter denen des Jahres 1994. Betrachtet man die durchschnittliche Entwicklung für alle Länder, ergibt sich ein eindeutiges Bild. 1994 ist das Jahr mit der höchsten Arbeitslosenquote seit 1990, 2001 das mit der niedrigsten.70 Zu 68 Mit Ausnahme von Irland und Luxemburg, wo das Wachstum allenfalls zurückging, war in allen übrigen Ländern die Entwicklung in mindestens einem Jahr in den frühen 1990er Jahren durch Stagnation oder einen Rückgang der Wirtschaftsleistung gekennzeichnet. 69 Die hier dargestellten ungewichteten Durchschnittswerte berücksichtigen nicht die absolute Höhe des BIP in einem Land. Sie entsprechen also nicht dem Wachstum der EU insgesamt. Die Europäische Kommission (2004: 228) weist dagegen gewichtete Durchschnittswerte aus. Insgesamt ergibt sich auf Basis dieser gewichteten Werte ein geringeres Wachstum als in Abbildung 5.1 dargestellt, da beispielsweise ein kleines Land wie Irland, das überdurchschnittliches Wachstum aufweist, weniger zum europäischen Durchschnitt beiträgt. Die inhaltliche Aussage, dass die Phase von 1994 bis 2001 im Vergleich zu den Jahren zuvor und danach durch überdurchschnittliches Wachstum geprägt ist, wird allerdings auch durch diese Zahlen eindeutig gestützt. 70 Wie bei der Betrachtung wirtschaftlichen Wachstums (vgl. Fußnote 69) ist auch hier der ungewichtete Durchschnitt ausgewiesen. Aber auch auf Basis des gewichteten Durchschnitts kommt man zu demselben Ergebnis (vgl. European Commission 2004: 238).

123

5.1 Zeitlicher Kontext

berücksichtigen ist weiter, dass im Jahr 2001 die Unterschiede im Ausmaß der Arbeitslosigkeit zwischen den Ländern deutlich niedriger sind als noch im Jahr 1994. Bei einer Querschnittsbetrachtung auf Basis des Jahres 2001 sind also weitaus weniger Einflüsse durch Unterschiede in der Arbeitsmarktsituation anzunehmen. Abbildung 5.2: Arbeitslosenquote (standardisiert)

Arbeitslosenquote in %

20

15

10

5

0

6,6 7,2 8,4 9,6 9,8

1990

9,3 9,3 8,7 8,0 7,3 6,5

1995

2000

6,1 6,5 6,9 7,2 7,0

Land DK NL B F IRL IT GR ES P A FIN S D LUX UK

2005

Anmerkungen: Zahlen in Abbildung=ungewichteter Durchschnitt über alle Länder. Quelle: OECD Main Economic Indicators (OECD 2006b: 178).

Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen sprechen also für einen Rückgang von Armut. Lässt sich dieser auch empirisch feststellen? Die Entwicklung der allgemeinen Armutsquote ist in Abbildung 5.3 dargestellt. Hier zeigt sich kein einheitlicher Trend. Zwar geht die durchschnittliche Armutsquote von 16,2 auf 14,7 Prozent zurück.71 Ein leichter Rückgang oder nur geringfügige Veränderungen der Armutsquote sind in etwa der Hälfte der Länder zu beobachten. In mehreren Ländern ist Armut leicht bis mäßig angestiegen (Dänemark, Schweden, Finnland, Niederlande). Markant ist dagegen die Entwicklung in Irland. Wie zuvor gesehen, weist Irland ein 71 Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Durchschnitt auf Basis der im ECHP vorhandenen Länder berechnet wurde. 1994 beruht der Wert also nur auf 12 Ländern, im Jahr 2001 auf 15. Jedoch ergibt sich auch bei Konstanthaltung des Ländersamples ein durchschnittlich negativer Trend.

124

5 Ausmaß, Struktur und Ursachen von Armut von Erwerbstätigen

starkes wirtschaftliches Wachstum auf, das mit gestiegenen durchschnittlichen Einkommen und somit auch deutlich gestiegenen Armutsgrenzen einhergeht. Das Ansteigen der Armutsquote erklärt sich zumindest teilweise daraus, dass bestimmte Gruppen von der allgemeinen Einkommensentwicklung ausgeschlossen oder nur unzureichend daran beteiligt sind. Dies trifft vor allem auf Rentner und andere Personen zu, die von Transfereinkommen abhängig sind (vgl. Nolan 2007). Großbritannien ist dagegen das Land, in dem Armut am stärksten zurückgegangen ist. Auch in Portugal und Griechenland ist die Entwicklung des Ausmaßes von Armut deutlich rückläufig. Da dies zu Beginn des Beobachtungszeitraums die drei Länder mit den höchsten Armutsquoten waren, hat also eine leichte Angleichung des Ausmaßes von Armut im europäischen Vergleich stattgefunden. Abbildung 5.3: Entwicklung Armutsquote 1994-2001

Armutsquote in %

25 Land DK NL B F IRL IT GR ES P A FIN S D LUX UK

20

15

10 16,2

15,6

15,0

14,6

15,0

14,9

14,9

14,7

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Anmerkungen: Zahlen in Abbildung=ungewichteter Durchschnitt über alle Länder. Quelle: ECHP 1994-2001 (gewichtet), eigene Berechnungen.

Diese Beobachtung gilt auch, vielleicht sogar in stärkerem Maße, für die Entwicklung von Armut von Erwerbstätigen (Abbildung 5.4). Lagen die Armutsquoten im Jahr 1994 in Portugal und Griechenland noch weit über dem Durchschnitt, ist das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen innerhalb der darauf folgenden Jahre auf

125

5.1 Zeitlicher Kontext

das Niveau einiger anderer Länder gesunken. In den Ländern, die ein Ansteigen von Armut allgemein aufweisen, hat dagegen auch Armut von Erwerbstätigen zugenommen. In allen übrigen Ländern sind die Armutsquoten dagegen leicht gesunken. Abbildung 5.4: Entwicklung Armutsquote von Erwerbstätigen 1994-2001

Armutsquote in %

15

10

5

0

8,9

8,7

8,0

7,8

8,2

7,9

8,0

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

7,7

Land DK NL B F IRL IT GR ES P A FIN S D LUX UK

2001

Anmerkungen: Zahlen in Abbildung=ungewichteter Durchschnitt über alle Länder. Quelle: ECHP 1994-2001 (gewichtet), eigene Berechnungen.

Auf den ersten Blick lässt sich also keine Bestätigung für die Annahme eines Anstiegs von Armut von Erwerbstätigen feststellen. Auf diese Frage wird aber nochmals unter Berücksichtigung möglicher anderer Ursachen für die Entwicklung von Armut von Erwerbstätigen in Abschnitt 5.8 eingegangen. Hier ergibt sich erst einmal folgendes Bild: Die Jahre 1994 bis 2001 waren durchgängig von eher positiven wirtschaftlichen Rahmenbedingungen geprägt. Dies kann eine Erklärung für den durchschnittlich beobachteten Rückgang von Armut von Erwerbstätigen sein. Allerdings ist festzuhalten, dass einige Länder von diesem Trend trotz positiver wirtschaftlicher Entwicklung – oder wie im Fall von Irland evtl. gerade deswegen – deutlich abweichen.

126

5 Ausmaß, Struktur und Ursachen von Armut von Erwerbstätigen

5.2 Ausmaß und Struktur der Armut von Erwerbstätigen Im vorherigen Abschnitt wurde bereits deutlich, dass Unterschiede im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen bestehen. Hier sollen diese Unterschiede nun näher betrachtet werden. Zunächst werden Armutsquoten nach Ländern und Wohlfahrtsregimes betrachtet. Wie in Kapitel 3 sind in Tabelle 5.1 und den folgenden Tabellen Regimemittelwerte und Angaben zur durch die Regimetypologie erklärten Varianz enthalten. Allerdings wird nur das R-Quadrat für die Typologie ausgewiesen, in der die Niederlande dem sozialdemokratischen Regime zugeordnet sind. Diese Angaben sind als Orientierungspunkte gedacht, um mit einem Blick abzuschätzen zu können, ob eine Gruppierung nach Wohlfahrtsregimes Sinn macht. Im Rahmen der in Kapitel 6 folgenden Mehrebenenanalyse wird der Einfluss institutioneller Rahmenbedingungen dann genauer überprüft. Weder bei Verwendung des monatlichen noch des jährlichen Indikators unterscheidet sich das Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen eindeutig in der erwarteten Weise nach Wohlfahrtsregimes. Zwar weisen die Länder des sozialdemokratischen Regimes niedrige Armutsquoten und die Länder des südeuropäischen Regimes die höchsten Armutsquoten auf. Jedoch unterscheiden sich die Quoten in den beiden Ländern des liberalen Regimes nicht eindeutig von denen des sozialdemokratischen oder konservativen Regimes. Allein die Länder des südeuropäischen Regimes weisen also deutlich höhere Armutsquoten von Erwerbstätigen auf. Unterschiede zwischen den drei übrigen Regimes sind kaum beobachtbar (vgl. auch PeñaCasas/Latta 2004). Trotzdem trägt die Gruppierung nach Regimes, zumindest bei Verwendung des jährlichen Einkommensindikators zur Messung von Armut, zur Erklärung von Unterschieden im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen bei. Allerdings treten entsprechende Unterschiede bei der Betrachtung von Armut insgesamt deutlicher hervor (vgl. Abschnitt 4.4). Im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen weichen vor allem die beiden Länder des liberalen Regimes – Großbritannien und Irland – von den Erwartungen ab. Bei einer Betrachtung von Armut allgemein weisen beide Länder hohe Armutsquoten auf, was häufig auf den geringen Grad der Dekommodifizierung zurückgeführt wird. Im Folgenden wird zu klären sein, ob die niedrigen und mittleren Armutsquoten von Erwerbstätigen in den beiden Ländern auf die Wirkung von Transfers, die Verteilung von Erwerbseinkommen, das Einkommen weiterer Haushaltsmitglieder oder eine vergleichsweise günstige Bedarfsstruktur der Haushalte von Erwerbstätigen zurückgehen. Trotz der von den Erwartungen abweichenden Ergebnisse nach Wohlfahrtsregimes gibt es klare Länderunterschiede im Ausmaß von Armut von Erwerbstätigen. Dänemark ist neben Österreich das Land mit den niedrigsten Armutsquoten von Erwerbstätigen. Griechenland weist die höchsten Armutsquoten auf.

127

5.2 Ausmaß und Struktur

Tabelle 5.1: Armutsquote von Erwerbstätigen und Anteil von Erwerbstätigen an allen Armen Quote (%) DK FIN NL S Ø

monatlich 5,0 7,1 10,5 7,5

Anteil (%) Einkommensmessung jährlich monatlich jährlich 3,9 48,6 36,9 6,0 36,6 38,8 8,0 65,6 62,1 6,5 45,4 6,1 50,3 45,8

IRL UK Ø

7,0 6,6 6,8

7,3 6,6 6,9

30,4 42,6 36,5

28,3 37,1 32,7

B D F LUX A Ø

5,7 6,8 8,9 9,6 4,3 7,1

4,0 4,6 7,9 8,0 5,8 6,1

38,0 48,2 37,1 60,3 47,1 46,1

28,1 32,7 37,6 45,2 46,1 37,9

GR I P ES Ø

10,9 9,7 8,9 8,3 9,4

12,1 10,4 11,5 9,7 10,9

42,4 32,2 51,6 33,2 39,8

40,5 31,4 51,7 33,7 39,3

R2

0,29

0,71

0,23

0,22

Quelle: ECHP 2001 (gewichtet), eigene Berechnungen.

Neben den Armutsquoten ist in Tabelle 5.1 auch der Anteil der armen Erwerbstätigen an allen Armen dargestellt. Hier zeigt sich, dass in allen Ländern mindestens knapp ein Drittel der Armen erwerbstätig ist, in manchen Ländern mehr als die Hälfte. Klare Muster nach Wohlfahrtsregimes ergeben sich nicht (was auch im geringen Anteil erklärter Varianz deutlich wird). Ein Teil der beobachteten Unterschiede geht auf insgesamt unterschiedliche Erwerbstätigenquoten zurück (vgl.

128

5 Ausmaß, Struktur und Ursachen von Armut von Erwerbstätigen

Abschnitt 3.7). Das Ausmaß von Arbeitslosigkeit und Nichterwerbstätigkeit erklärt die Variation in den Anteilen der Erwerbstätigen an allen Armen jedoch nicht vollständig. Auf diesen Aspekt wird im weiteren Verlauf des Kapitels noch näher eingegangen. Tabelle 5.2: Armutsquote von Erwerbstätigen und Verteilung armer Erwerbstätiger nach Alter und Geschlecht Geschlecht Mann Frau DK 4,9 5,1 FIN 7,5 6,6 NL 10,0 11,1 S* 7,1 5,9 Ø 7,5 7,6 IRL UK Ø

Quote (%) Alter (in Jahren) 17-29 30-49 50-64 10,1 4,1 2,8 12,0 6,0 5,9 14,5 8,9 9,8 14,1 6,0 3,0 12,2 6,3 6,2

Geschlecht Mann Frau 51,7 48,3 55,3 44,7 52,0 48,0 56,6 43,4 53,0 47,0

Anteil (%) Alter (in Jahren) 17-29 30-49 50-64 41,9 43,6 14,6 31,6 46,3 22,1 33,7 47,1 19,2 38,2 47,6 14,2 35,7 45,7 18,6

6,8 6,4 6,6

7,3 6,8 7,0

6,5 7,1 6,8

7,9 6,2 7,0

5,7 7,0 6,3

55,8 48,6 52,2

44,2 51,4 47,8

30,4 25,2 27,8

54,1 48,1 51,1

15,5 26,7 21,1

B 6,5 D 6,0 F 10,0 LUX 9,6 A 4,2 Ø 7,3

4,6 7,8 7,4 9,5 4,6 6,8

10,6 13,3 10,3 10,4 3,9 9,7

4,6 5,4 8,9 9,4 4,3 6,5

4,6 5,0 7,5 8,6 5,1 6,1

62,9 48,8 63,2 59,9 53,4 57,6

37,1 51,2 36,8 40,1 46,6 42,4

32,7 38,1 22,5 33,8 21,5 29,7

51,8 44,9 59,0 52,3 58,0 53,2

15,6 17,0 18,5 13,8 20,6 17,1

GR 11,1 I 11,9 P 9,7 ES 9,0 Ø 10,5

10,5 6,0 8,0 7,1 7,9

8,5 9,1 6,6 5,0 7,3

9,5 9,7 9,9 9,1 9,5

16,0 10,3 10,0 10,6 11,7

63,1 76,4 58,7 66,7 66,2

36,9 23,6 41,3 33,3 33,8

15,7 18,4 21,7 15,8 17,9

48,2 58,2 55,6 60,4 55,6

36,1 23,4 22,7 23,8 26,5

R2

0,06

0,51

0,42

0,59

0,52

0,52

0,69

0,45

0,48

0,43

Anmerkungen: *) Jährlicher Einkommensindikator. Quelle: ECHP 2001 (gewichtet), eigene Berechnungen.

5.2 Ausmaß und Struktur

129

Für die Darstellung weiterer Ergebnisse wird nur noch ein Einkommensindikator verwendet. Für die folgenden Analysen ist dies das monatliche Einkommen. Bevor auf den Einfluss von Transfers und Niedriglohn eingegangen wird, wird kurz die Struktur der armen Erwerbstätigen nach sozio-demographischen Merkmalen betrachtet. Tabelle 5.2 enthält Armutsquoten und Angaben zur Zusammensetzung der armen Erwerbstätigen nach Geschlecht und Alter. Bei Betrachtung des Alters zeigen sich unterschiedliche Zusammenhänge. Während in den Ländern des sozialdemokratischen und konservativen Regimes die Gruppe der 17- bis 29-jährigen fast durchgängig das höchste Armutsrisiko aufweist, zeigt sich in den südeuropäischen Ländern ein gegenteiliger Zusammenhang. Mit zunehmendem Alter steigt das Armutsrisiko an. Dies kann man als einen ersten Hinweis auf einen Einfluss der Defamilisierung auf intergenerationale Abhängigkeiten interpretieren, der bewirkt, dass jüngere Erwerbstätige in diesen Ländern durch den Familienkontext geschützt werden, während Ältere dadurch belastet werden. Eine genauere Betrachtung dieses Aspekts erfolgt im nächsten Abschnitt. Unterschiede zwischen Wohlfahrtsregimes bestehen auch in der geschlechtsspezifischen Zusammensetzung der armen Erwerbstätigen. Zwar finden sich in fast allen Ländern mehr Männer unter den armen Erwerbstätigen, doch während in Ländern des sozialdemokratischen, liberalen und einigen Ländern des konservativen Regimes (Deutschland, Österreich) keine oder nur mäßige Unterschiede im Anteil von Frauen gegenüber Männern bestehen, ist dieser Anteil in den südeuropäischen Ländern, aber auch in Frankreich und Belgien deutlich niedriger. Es ist zu vermuten, dass diese Unterschiede auf das jeweilige Modell der geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung zurückzuführen sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Einflüsse in dieselbe Richtung nicht notwendigerweise auf dasselbe Modell zurückzuführen sind. So weisen sowohl die Länder des sozialdemokratischen Regimes (starke Einbindung von Frauen in den Arbeitsmarkt), aber auch Deutschland und Großbritannien (hohes Ausmaß an Frauenteilzeiterwerbstätigkeit) einen hohen Frauenanteil an den armen Erwerbstätigen auf. Unterschiede sind auch in den Armutsquoten von erwerbstätigen Frauen und Männern zu beobachten. Tendenziell sind wiederum Männer stärker von Armut betroffen, durchgängig höher sind allerdings die Armutsquoten von Männern nur in den südeuropäischen Ländern. Aber auch in Frankreich ist die Armutsquote von Männern deutlich höher als die von Frauen. Wie aus früheren Studien bekannt (vgl. Strengmann-Kuhn 2003, Ponthieux 2004), zeigt sich hier, dass Armut von Erwerbstätigen tendenziell eher männlich ist. Auf die Tatsache, dass Niedriglohnbeschäftigung dagegen eher weiblich geprägt ist, wird im Folgenden noch eingegangen. Dieser Unterschied ist darauf zurückzuführen, dass die auf dem Arbeitsmarkt bestehenden geschlechtsspezifischen Ungleichheiten, die in der Zusammensetzung der Niedriglöhner deutlich werden, bei einer Betrachtung von Armut von Erwerbstätigen nicht in gleicher Weise hervortreten, da diese Ungleichheiten teilweise im

130

5 Ausmaß, Struktur und Ursachen von Armut von Erwerbstätigen

Haushaltskontext kompensiert werden. Auf diese Frage wird sowohl bei der Betrachtung von Niedriglohnbeschäftigung als auch unter dem Aspekt der armutsreduzierenden Wirkung von Erwerbseinkommen von Männern und Frauen nochmals eingegangen (vgl. Abschnitte 5.5, 5.6).

5.3 Haushaltszusammensetzung und Einkommensquellen Unterscheiden sich die Größe und Zusammensetzung von Erwerbstätigenhaushalten und können diese Unterschiede als Ausdruck eines unterschiedlichen Ausmaßes an Defamilisierung betrachtet werden? In Tabelle 5.3 sind Angaben zur Größe und Struktur von armen und nicht-armen Erwerbstätigenhaushalten dargestellt. Es bestehen deutliche Unterschiede zwischen den Wohlfahrtsregimes, was sich auch in den relativ hohen R-Quadrat-Werten zeigt.72 Die Länder des sozialdemokratischen Regimes sind durch geringe Haushaltsgrößen gekennzeichnet. Allerdings gibt es nur geringfügige Unterschiede zu den meisten Ländern des konservativen Regimes. Deutliche Abweichungen ergeben sich aber im Vergleich zu den südeuropäischen Ländern und Irland. Großbritannien und Irland unterscheiden sich bezüglich der Haushaltsgröße und -struktur stark. Hier wird deutlich, warum Irland auch als Hybridfall betrachtet wird, da es zwar Elemente des liberalen Regimes aufweist, aber auch gleichzeitig stark familialistisch geprägt ist. Eine gemeinsame Betrachtung mit Großbritannien erscheint bei einer Betrachtung von Formen des familialen Zusammenlebens daher nicht sinnvoll. Allerdings wird auch deutlich, dass es durchaus Unterschiede zwischen Irland und den südeuropäischen Ländern gibt. Die hohe durchschnittliche Haushaltsgröße ist in Südeuropa vor allem durch eine höhere Anzahl von Personen ab 17 Jahren bedingt. Dies trifft zwar in ähnlicher Weise auch für Irland zu (wobei Spanien und Portugal höhere Werte aufweisen), jedoch ist Irland das einzige Land, in dem überdurchschnittlich viele Kinder bis 16 Jahren in einem Haushalt leben. Hier spiegeln sich deutlich die Unterschiede in den Geburtenraten wider, während die Unterschiede in der Anzahl der Erwachsenen vermutlich stärker durch ein unterschiedliches Ausmaß an Defamilisierung und hier insbesondere intergenerationaler Abhängigkeit erklärt werden.

72 Abweichend von den übrigen Analysen wird in diesem Abschnitt der Haushalt als Analyseeinheit verwendet, da hier ausschließlich Haushaltsmerkmale betrachtet werden. Andere Studien, die Formen des familialen Zusammenlebens (vgl. Iacovou 2004) oder des ‚income packaging’ von Haushalten (vgl. Maître et al. 2005) betrachten und auf die hier Bezug genommen wird, verwenden auch den Haushalt als Analyseeinheit. Als erwerbstätig wird ein Haushalt betrachtet, wenn mindestens eine Person erwerbstätig ist.

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5.3 Haushaltszusammensetzung und Einkommensquellen

Tabelle 5.3: Haushaltsgröße und Haushaltsstruktur Erwerbstätigen-Haushalte davon: Personen Kinder